Protección jurídica del paisajeProtección jurídica del paisajeJosé Luis Bermejo Latre

Universidad de Zaragoza

Elemento más expresivo del moderno concepto amplio Elemento más expresivo del moderno concepto amplio del medio ambiente: fusión del desarrollo sostenible, del medio ambiente: fusión del desarrollo sostenible, ecológico, estético y cultural. ecológico, estético y cultural. Realidad física de carácter inmaterial, que presenta un Realidad física de carácter inmaterial, que presenta un valor estético, histórico y cultural y que además valor estético, histórico y cultural y que además manifiesta un marcado componente ecológico, pues manifiesta un marcado componente ecológico, pues refleja el estado ambiental de un territorio.refleja el estado ambiental de un territorio.Soporte de actividades productivas (que, en ocasiones, Soporte de actividades productivas (que, en ocasiones, dependen esencialmente del mismo), valor cualificado dependen esencialmente del mismo), valor cualificado como factor generador de flujos económicos turísticos. como factor generador de flujos económicos turísticos.

El paisaje está de modaEl paisaje está de moda

El Derecho internacional se ocupa del paisaje (Convención Europea del Paisaje -Florencia, 20.X.2000-,

ratificada por España)

…y cuyo “padre” intelectual es Michel PRIEUR, catedrático de la Universidad de Limoges y director del CRIDEAU, vocal del Comité Directivo de la UICN.

…aunque ya hay experimentos autonómicos de “transposición” de la Convención Europea.

La ley catalana prácticamente traduce la Convención del Paisaje (Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje);

La ley valenciana (Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje): régimen integral basado en la planificación y análisis de las incidencias paisajísticas de los instrumentos de ordenación del territorio y de planificación urbanística (estudios paisajísticos).

La ley gallega (Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia ): propone la transversalidad de las políticas de paisaje en las demás políticas sectoriales (sobre todo, en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística), articulando los instrumentos típicamente paisajísticos (catálogos, directrices, estudios de impacto e integración paisajística y planes de acción del paisaje en áreas protegidas) con las evaluaciones ambientales estratégicas y las evaluaciones de impacto ambiental.

A pesar de todo, España ya cuenta con una (dispersa y asistemática) legislación paisajística…

La normativa sectorial se refiere al paisaje continuamente:- Normas reguladoras de los recursos naturales (aguas, costas,

minas, montes, bosques, espacios naturales protegidos… y patrimonio cultural);

- Normas reguladoras de las fuentes de contaminación ambiental (urbanismo y ordenación del territorio, residuos, carreteras);

La normativa procedimental contiene las mejores oportunidades para una adecuada protección del paisaje:

- Normas reguladoras de la prevención de las afecciones generadas por la construcción de infraestructuras (evaluación de impacto ambiental);

Ley de Aguas

Art. 38 del Dlgs. 1/2001: la administración pública del agua se debe realizar conforme a un modelo de planificación, en coordinación con el resto de planificaciones sectoriales: Plan Hidrológico Nacional y Planes Hidrológicos de Cuenca, elaborados por los organismos de cuenca y aprobados por el Gobierno central mediante Real Decreto.

Contenidos: perímetros de protección, medidas para la de los suelos frente a la erosión y para la protección y restauración del “entorno” de los recursos hídricos afectados (zonas de servidumbre o policía hidráulica, todas las masas arboladas y terrenos anejos a las masas hídricas considerados relevantes por la autoridad hidráulica: art. 6 LA: cauces, riberas -fajas laterales de los cauces situadas sobre el nivel de aguas bajas-, y márgenes -terrenos colindantes con los cauces-).

Art. 43.2: posibilidad de declarar “de protección especial” determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua por sus características naturales o interés ecológico: tutela ambiental análoga a la que ofrece la legislación sobre espacios naturales protegidos, pero dispensada a través de los planes hidrológicos.

Ley de Montes

Art. 24 Art. 24 bisbis de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montesde Montes: : declaración declaración (autonómica) de especial protección(autonómica) de especial protección de los montes públicos o de los montes públicos o privados que, entre otras características, constituyan elementos privados que, entre otras características, constituyan elementos relevantes del paisaje.relevantes del paisaje.

Art. 31: las CCAA elaboran y aprueban “planes de ordenación de recursos Art. 31: las CCAA elaboran y aprueban “planes de ordenación de recursos forestales” en el ámbito territorial de los territorios forestales con forestales” en el ámbito territorial de los territorios forestales con características geográficas, socioeconómicas, ecológicas, culturales o características geográficas, socioeconómicas, ecológicas, culturales o paisajísticaspaisajísticas homogéneas, de extensión comarcal o equivalente. homogéneas, de extensión comarcal o equivalente. Contenido: Contenido: descripción y análisis de los montes y los paisajes descripción y análisis de los montes y los paisajes existentes, sus usos y aprovechamientos actuales y las figuras de existentes, sus usos y aprovechamientos actuales y las figuras de protección existentesprotección existentes, entre otras cuestiones. , entre otras cuestiones.

Ampliación de las aspiraciones dasocráticas de los planes forestales de la Ampliación de las aspiraciones dasocráticas de los planes forestales de la tradicional legislación forestal española, desde la garantía de tradicional legislación forestal española, desde la garantía de renovación de los bosques como reservas de madera, pasando por su renovación de los bosques como reservas de madera, pasando por su contemplación como reservas de biodiversidad, hasta la contemplación como reservas de biodiversidad, hasta la mera mera conservación de algunos terrenos de especial valor paisajísticoconservación de algunos terrenos de especial valor paisajístico..

Ley de Minas

RD 2994/1982, sobre restauración de espacios naturales afectados por actividades mineras (RD 1116/1984, sobre restauración del espacio natural afectado por las explotaciones de carbón a cielo abierto y el aprovechamiento racional de los recursos energéticos).

Planes de restauraciónPlanes de restauración, “compromiso” del solicitante de un , “compromiso” del solicitante de un título habilitante para la investigación o explotación de un título habilitante para la investigación o explotación de un recurso minero. Contenido: medidas previstas para (a) el recurso minero. Contenido: medidas previstas para (a) el acondicionamiento de la superficie del terreno que evite la acondicionamiento de la superficie del terreno que evite la posible erosión, (b) paliar el deterioro ambiental y posible erosión, (b) paliar el deterioro ambiental y proteger proteger el paisajeel paisaje de la zona. La Administración minera se limita a de la zona. La Administración minera se limita a aprobar el plan, aunque puede aportar y sugerir aprobar el plan, aunque puede aportar y sugerir modificaciones, interviniendo de esta manera en la actividad modificaciones, interviniendo de esta manera en la actividad privada de planificación del paisaje.privada de planificación del paisaje.

Ley de Costas

Arts. 38 y 44 de la Ley 22/1988, de Costas, Arts. 38 y 44 de la Ley 22/1988, de Costas, prohíbenprohíben la la instalación de instalación de publicidad estática en la ribera del marpublicidad estática en la ribera del mar, , obligan a la obligan a la adaptación al entorno de las obras y adaptación al entorno de las obras y construccionesconstrucciones, e , e impidenimpiden la creación de la creación de pantallas pantallas arquitectónicasarquitectónicas en las zonas de protección del litoral (100 en las zonas de protección del litoral (100 m. desde la ribera en la zona de servidumbre o 500 m. en la m. desde la ribera en la zona de servidumbre o 500 m. en la zona de influencia).zona de influencia).

Ley de Residuos

Art. 12 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos: mandato -para Administraciones públicas y entidades privadas- de gestión en condiciones sanitarias y medioambientales óptimas, “(...) y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés”.

Ley del Patrimonio Natural

“paisajes protegidos” (art. 34 de la La Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad): último escalón de intensidad protectora del régimen de las áreas singularizadas: “partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial”.

Categoría V de la nomenclatura de la UICN, en la que no priman los valores naturales, sino los estéticos y culturales. Son compatibles con las actividades propias de territorios con alta densidad poblacional, su régimen jurídico no es exhaustivo y su empleo infrecuente, a pesar de su potencial.

Objetivos de la conferencia EUROPARC 2002, Llandudno (Gales), octubre de 2002: adoptar una declaración paneuropea sobre el papel de los paisajes protegidos en Europa, para el Congreso mundial de Parques de Durban de 2003: “Declaración de Snowdonia”, pretende situar los paisajes en la agenda internacional en materia de desarrollo sostenible

Ley de Carreteras

Infraestructuras viarias especialmente agresivas contra el paisaje (linealidad y creciente sofisticación: aumento del espacio requerido para su construcción y del número y volumen de los equipamientos de seguridad y señalización), apetitoso “escaparate” comercial: especiales cautelas frente a la proliferación de la publicidad, en atención a la seguridad viaria. Excepción notable: STS de 30 de diciembre de 1997: el cartel del “toro de Osborne” ha pasado a formar parte del paisaje nacional allí donde se encuentra, quedando exceptuado de las normas de prohibición.

Análogamente a la Ley de Costas, los arts. 24 y 25 de la ley 25/1988, de carreteras y caminos prohíben en general la instalación de signos publicitarios “en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera” (3 m.), así como “cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación”, salvo las imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las construcciones ya existentes, entre la “línea límite de edificación” y la carretera (25 m.).

Ley de Patrimonio Cultural

Art. 1.2 de la Ley 16/1985, del patrimonio histórico español: integran el patrimonio histórico español “los sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico” (paisajes antropizados históricos y pintorescos, paisajes naturales alterados artificialmente por la mano del hombre en el pasado).

Intima relación histórica entre las normativas ambiental y cultural, fronteras difusas: coexistencia de los “Paisajes Protegidos” (34 LPNB) con los “Sitios Históricos” (15.4 LPHE: “lugar o paraje natural vinculado a acontecimientos o recuerdos del pasado, a tradiciones populares, creaciones culturales o de la naturaleza y a obras del hombre, que posean valor histórico, etnológico, paleontológico o antropológico”, sucesores de los “Parajes Pintorescos” de la Ley de 13 de mayo de 1933, de Defensa, Conservación y Acrecentamiento del Patrimonio Histórico-Artístico Nacional).

El objeto de protección es en ambos casos la composición paisajística de ciertas áreas independientemente de las causas generadoras de su valor (históricas, etnográficas, naturales): lamentable duplicidad de técnicas de tutela.

Ordenación Urbanística

La tutela del paisaje ha recaído tradicionalmente sobre el Derecho urbanístico, ya que la primera agresora del paisaje es la difícilmente contenible expansión urbana.

1. Planificación: clasificación del suelo no urbanizable -sometido a algún régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, recogido en planes sectoriales o territoriales de carácter ambiental, paisajístico (…) o el preservable por razones … de riqueza natural-. Arts. 9 y 20 de la LRSV: prohibición de parcelar fincas con pretensiones urbanísticas; atribución al propietario del derecho a usar y disponer del suelo de acuerdo con su naturaleza originaria y respeto a los recursos naturales).

2. Norma de aplicación directa (art. 10.2 del TRLS’2008, vinculante para los planes urbanísticos: “Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o a la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo”. Excesivamente amplio y genérico, de apreciación absolutamente discrecional, y difícilmente controlable.

Ordenación territorial

Función pública de programación del desarrollo espacial de las actividades económicas, culturales y residenciales, para corregir desequilibrios económicos e infraestructurales de un territorio considerado a gran escala.

Normativa autonómica abstraída del urbanismo: regímenes de planificación regional basados en el modelo urbanístico (directrices y planes que fijan condiciones generales para el uso y la edificación de terrenos y la adecuada ubicación de las infraestructuras territoriales).

Interconexión con la materia ambiental: los planes territoriales recogen las variables ambientales, los ambientales conocen las necesidades urbanísticas de la zona sobre la que rigen. Todos los intereses presentes en un territorio confluyen en una sola planificación para configurar una “disciplina del uso sostenible del territorio”. Abundantes implicaciones paisajísticas: mandatos a las autoridades planificadoras para que contemplen la incidencia ambiental y paisajística de los instrumentos de planificación. Los instrumentos territoriales se convierten en inventarios de zonas de interés paisajístico, suelen ser vinculantes sobre la planificación urbanística municipal, y se someten únicamente a la disciplina de espacios naturales protegidos.

Instrumentos de protección paisajística en las evaluaciones ambientales

La consideración de los efectos La consideración de los efectos paisajísticospaisajísticos del proyecto sometido a EIA, del proyecto sometido a EIA, contenido mínimo de los estudios de impacto ambiental: Art. 1.3.b del RDLgs. contenido mínimo de los estudios de impacto ambiental: Art. 1.3.b del RDLgs. 1/2008, de 11 de enero, TR de la 1/2008, de 11 de enero, TR de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectosproyectos: “La EIA identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en : “La EIA identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular … los efectos directos e indirectos de un función de cada caso particular … los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre (el paisaje), así como la interacción de éste con el ser humano, proyecto sobre (el paisaje), así como la interacción de éste con el ser humano, la fauna y la flora, suelo, el agua, el aire, el clima, bienes materiales y el la fauna y la flora, suelo, el agua, el aire, el clima, bienes materiales y el patrimonio cultural”.patrimonio cultural”.

Evaluación Ambiental Estratégica (Ley 9/2006, de 28 de abril, Evaluación Ambiental Estratégica (Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambientelos efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente): ): imbricación en el procedimiento de aprobación de ciertos planes y programas imbricación en el procedimiento de aprobación de ciertos planes y programas de un proceso de evaluación (“informe de sostenibilidad ambiental”+consultas de un proceso de evaluación (“informe de sostenibilidad ambiental”+consultas al público+memoria ambiental) en el que se deben identificar, describir y al público+memoria ambiental) en el que se deben identificar, describir y evaluar los probables efectos significativos del plan o programa sobre el medio, evaluar los probables efectos significativos del plan o programa sobre el medio, y unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables al plan o y unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables al plan o programa.programa.

Ajustes necesarios: dotar de certezas la labor de las Administraciones Ajustes necesarios: dotar de certezas la labor de las Administraciones competentes a la hora de valorar las implicaciones paisajísticas de toda competentes a la hora de valorar las implicaciones paisajísticas de toda intervención humana sobre el territorio (y, por ende, sobre su aspecto, el intervención humana sobre el territorio (y, por ende, sobre su aspecto, el paisaje).paisaje).

Otros instrumentos (1): la formación de profesionales para la protección del paisaje

Ingeniería de montes, ingeniería agronómica, geografía, ciencias ambientales, arquitectura… biología…

Otros instrumentos (2): la necesaria definición legal del concepto y sus derivados…

…¿paisaje o paisajes?, ¿paisaje o paisaje bello?, ¿paisaje urbano o paisaje rural?, ¿paisaje natural

o paisaje antropizado?...

Art. 1.a) del Convenio Europeo del Paisaje: elemento esencial para el bienestar individual y social: “un área, tal y como la percibe la colectividad, cuyo carácter es el resultado de la interacción de factores naturales y humanos”: definición jurídica de paisaje singularizado.

1. Aspecto del territorio (perspectiva visual), valor inmaterial estético, cultural y ecológico del conjunto más o menos extenso de inmuebles que integran un territorio (terrenos, plantaciones, geotemas, construcciones). 2. Manifestación visible del estado y calidad del medio ambiente: mientras la percepción estética de un paisaje es mutable y coyuntural, la ecológica es casi totalmente objetiva. 3. Recurso natural equiparable a los demás (agua, aire, flora, fauna, suelo) y acaso compuesto de los mismos, susceptible de uso y transformación por el ser humano, de modo que las transformaciones artificiales se incorporan automáticamente al medio natural, convirtiéndolo en paisaje.

Otros instrumentos (3): los criterios para acotar el/los paisaje(s)…

Un perímetro sobre plano… …una imagen “desde dentro”…

…una imagen “desde fuera”… … ¿o una imagen “en pantalla”?

… y valorarlo(s)…

Pionera sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 12 de noviembre de 1974: “en el momento actual la pureza del ambiente, la tranquilidad, el silencio y el transitar sin agobiantes aglomeraciones (que hace unos años podía representar simple paz espiritual para el amante del campo y de la naturaleza) son bienes patrimoniales que la economía moderna tiene en cuenta y valora en dinero”. Las utilidades económicas del paisaje son cuantificables gracias a los métodos del “coste del viaje” (cálculo de gastos realizados por los individuos para visitar un lugar) o al “cálculo de precios hedónicos” (fundado en la estimación comparativa del precio de inmuebles de idénticas características pero situados en distintas localizaciones, para segregar el valor paisajístico presente en el precio de ese mismo inmueble)

A estos efectos, ya está hecha la necesaria caracterización de los

paisajes españoles,

, en virtud de un encargo institucional, a iniciativa del entonces Subsecretario Claro J. Fernández Carnicero, hoy Letrado-Jefe de Estudios del Senado,

, gracias a los trabajos de la pujante escuela española de geógrafos.

…y Concepción Sanz Herráiz, Nicolás Ortega Cantero, Fernando Allende, Pedro Molina, Nieves López Estébanez, Luis Galiana… cuya fotografía no he podido encontrar y exhibir aquí.

Otros instrumentos (4): la asunción y reconocimiento del carácter evolutivo del paisaje

Tutela del paisaje = tutela de su Tutela del paisaje = tutela de su transformación, incluyendo la protección transformación, incluyendo la protección y vigilancia de los procesos naturales y y vigilancia de los procesos naturales y artificiales que afectan y condicionan la artificiales que afectan y condicionan la evolución del territorio. Dada la presión evolución del territorio. Dada la presión humana sobre el medio natural, la humana sobre el medio natural, la intervención administrativa en la intervención administrativa en la orientación de la transformación del orientación de la transformación del paisaje no sólo está justificada, sino que paisaje no sólo está justificada, sino que además resulta necesaria.además resulta necesaria.

…el paisaje es intrínsecamente cambiante, en función de factores naturales (tiempo, clima)…

…y artificiales (humanos), ya sea de manera programada o asistemática…

El paisaje es una realidad dinámica, en la que las transformaciones son parte de su esencia. La ocupación del suelo y la construcción de infraestructuras, necesarias para el desarrollo económico y social (para la vida humana) transforman continuamente el paisaje. Ha de asumirse que la vocación del paisaje es necesariamente evolutiva.

Las infraestructuras pueden recrear el paisaje…

…o incluso embellecerlo, precisamente las viarias…

…aunque también pueden destruirlo…

Las infraestructuras lineales son las más agresivas contra el paisaje, dada su continuidad e intensividad. No así las que han legado las generaciones anteriores (acueducto de Segovia, calzada romana “de la plata”…). Si han llegado hasta nosotros es gracias a su funcionalidad, calidad arquitectónica y capacidad de integración paisajística, máximas que toda obra de infraestructura debería hoy cumplir …