Pl. ÚS 26/16

Česká republika

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem republiky

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců

a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy (soudce zpravodaje),

Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka,

Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové,

Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny 41 poslanců Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky, jejímž jménem jedná poslanec Marek Benda,

zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova

874/46, Brno, na zrušení zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, in eventum jeho

jednotlivých ustanovení, a to § 3, § 4, § 5 písm. b), § 6, § 10 odst. 2, § 12 odst. 4, § 18

odst. 2 v části označení písmene „a)“, v čárce za slovem „tržby“ a ve slovech „nebo b)

vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve.“, § 20 odst. 1

písm. b) a § 37 odst. 3, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a vlády České

republiky, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

I. Ustanovení § 5 písm. b), část ustanovení § 18 odst. 2 spočívající v označení

písmene „a)“, čárky za slovem „tržby“ a slova „nebo b) vydání příkazu k

jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“, § 20 odst. 1 písm. b) a

odst. 2 a § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního

měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona č. 112/2016

Sb., o evidenci tržeb, se ruší uplynutím dne 28. února 2018.

II. Ustanovení § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona č. 112/2016 Sb.,

o evidenci tržeb, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2018.

III. Nařízení vlády č. 376/2017 Sb., o vyloučení některých tržeb z evidence tržeb,

pozbývá platnosti uplynutím dne 31. prosince 2018.

IV. Ve zbývající části se návrh zamítá.

Odůvodnění

I.

Argumentace navrhovatelky

1. Dne 1. 6. 2016 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 41 poslanců (dále jen

„navrhovatelka“) na zrušení zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb (dále také

„citovaný zákon“ nebo „zákon č. 112/2016 Sb.“ nebo „zákon o evidenci tržeb“), jímž

byl do právního řádu České republiky zaveden institut evidence tržeb. Návrh byl podán

podle § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

Pl. ÚS 26/16

2

pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Podle navrhovatelky došlo

při přijímání zákona o evidenci tržeb k závažným procesním pochybením zakládajícím

neústavnost celého zákona. Dále navrhovatelka tvrdí, že ustanovení § 3, § 4, § 6, § 10

odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona č. 112/2016 Sb. jsou věcně v rozporu s

ústavním pořádkem České republiky.

2. Navrhovatelka předně poukazuje na to, že usnesením Poslanecké sněmovny

Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) ze dne 10. 2. 2016

(schváleným ve hlasování č. 28) byla ukončena rozprava ve třetím čtení k vládnímu

návrhu zákona o evidenci tržeb. Tomu však předcházel jiný zásah státní moci

spočívající v postupu předsedy Poslanecké sněmovny Jana Hamáčka dne 10. 2. 2016,

který v průběhu svého předsedání Poslanecké sněmovně zabránil některým poslancům

vystoupit ve třetím čtení a vyjádřit se tak k návrhu zákona. Navrhovatelkou namítané

procesní vady pak byly završeny usnesením Poslanecké sněmovny ze dne 10. 2. 2016

č. 1068, jímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s vládním návrhem zákona

o evidenci tržeb ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou. Napadenými

usneseními, jakož i napadeným postupem předsedy Poslanecké sněmovny, tak byl dle

navrhovatelky porušen čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 2 odst. 3

Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 6 Ústavy

a čl. 21 odst. 1 Listiny.

3. Podle navrhovatelky má vláda České republiky (dále jen „vláda“) jen oprávnění

zákon navrhnout, nikoliv vynucovat jeho přijetí. Jestliže jí skutečně na návrhu zákona

záleží, může žádat, aby Poslanecká sněmovna skončila projednávání vládního návrhu

zákona do tří měsíců od jeho předložení, spojí-li s tím vláda žádost o vyslovení důvěry.

To se však v daném případě nestalo. Nelze dle navrhovatelky přehlížet, že zákon

č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů

(dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“), umožňuje předsedajícímu ukončit

rozpravu, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Jednací řád navíc umožňuje

Poslanecké sněmovně hlasovat jen o opětovném otevření rozpravy, nikoliv o jejím

ukončení. To je nutno vykládat ve spojení s ústavním principem, že státní moc může

konat jen to, co jí zákon umožňuje. Nedává-li zákon výslovně právo státnímu orgánu –

Poslanecké sněmovně ukončit rozpravu bez ohledu na přihlášené poslance do rozpravy,

nemůže si takové právo tato ústavní instituce sama pro sebe uzurpovat. Ostatně i za

válečného stavu a stavu ohrožení státu má každý poslanec právo vystoupit alespoň

jednou ve třetím čtení. Proto je evidentním zneužitím moci a omezením práv opozice,

že při projednávání návrhu zákona o evidenci tržeb nebylo umožněno vystoupit v době

míru a pokojného stavu některým poslancům ve třetím čtení ani jednou.

4. Navrhovatelka navíc z různých výroků poslanců vládní většiny a dalších indicií

usuzuje, že uvedený postup vedoucí k omezení práv některých poslanců byl dlouhodobě

připravován. Nešlo tedy o náhodný exces, ale o předem připravené spolčení za účelem

porušení právního řádu České republiky. Takové spolčení má charakter spiknutí a je pro

fungování demokratického právního státu nebezpečné. Podle navrhovatelky by tak

Ústavní soud měl ve věci nařídit jednání a přikročit k výslechům svědků, konkrétně

k výslechu tehdejšího ministra financí Andreje Babiše, bývalého předsedy Poslanecké

sněmovny Jana Hamáčka, bývalé místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Jaroslavy

Jermanové, bývalého předsedy poslaneckého klubu ČSSD Romana Sklenáka, předsedy

Pl. ÚS 26/16

3

poslaneckého klubu ANO 2011 Jaroslava Faltýnka a bývalého předsedy poslaneckého

klubu KDU-ČSL Jiřího Miholy.

5. Kromě naznačených rozporů s procesními pravidly legislativního procesu, k nimž

došlo při přijímání zákona č. 112/2016 Sb., navrhovatelka namítá rozpor § 3, § 4 a § 6

citovaného zákona se zásadou přiměřenosti narušení mezí ústavních práv a nemožností

alternativního postupu vůči „malým“ poplatníkům daně z příjmů. Konkrétně tak

rozporovaná právní úprava narušuje právo na podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny

a právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny (navrhovatelka v této souvislosti

zmiňuje existenci tzv. daňových paušálů pro „malé“ poplatníky daně z příjmů

umožňujících snížit jejich zátěž). Připomíná, že Ústavní soud již posuzoval svým

efektem podobnou právní úpravu, a to v případě tzv. kaucí vůči „malým“ distributorům

pohonných hmot, kterou zhodnotil jako neústavní. Byť tehdy napadená ustanovení

vycházela z legitimní snahy zákonodárce omezit vznik a zneužívání účelově založených

obchodních společností hrajících významnou roli při deliktech na trhu s pohonnými

hmotami, Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená právní úprava neobstojí, neboť

podle něj existovaly alternativní způsoby dosažení tohoto cíle, které pro „malé“

distributory pohonných hmot nepředstavovaly tak enormní zátěž [srov. k tomu nález

sp. zn. Pl. ÚS 44/13 ze dne 13. 5. 2014 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.)]. Uvedená

disproporce mezi „malými“ a většími poplatníky daně nemůže být podle navrhovatelky

napravena ani argumentem zachování rovnosti, neboť to, že napadená právní úprava

nerozlišuje mezi jednotlivými podnikateli s odkazem na formální pojetí rovnosti, vede

ve svém důsledku k materiální nerovnosti.

6. Podle navrhovatelky rovněž není možné posuzovat citovaný zákon izolovaně.

Navrhovatelka v daném kontextu zmiňuje zavedení tzv. kontrolního hlášení podle § 100

odst. 1 a podle § 101c – § 101i zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve

znění pozdějších předpisů. Namítá, že evidence tržeb společně s kontrolním hlášením

vytvářejí ve svém souhrnu pro „malé“ a „střední“ podnikatele „rdousící efekt“, který je

narušením práva na podnikání. Stát totiž mohl koncipovat například systém kontrolních

hlášení k dani z přidané hodnoty i k získání údajů pro správu daně z příjmů.

7. Navrhovatelka namítá, že evidence tržeb umožňuje finanční správě získat databázi

údajů osobní povahy, přičemž neexistují dostatečné záruky, že nashromážděná data se

nedostanou do rukou neoprávněných osob. Snaha zabránit daňovým únikům je sice ve

veřejném zájmu, ale to „automaticky“ nemůže samo o sobě odůvodňovat rozsáhlé

narušování práva na soukromí, kam patří ochrana osobních údajů. Je totiž podstatný

rozdíl, zda finanční úřad může určité informace ověřit v jednotlivém případě kontrolou

u konkrétního subjektu, anebo jsou dostupné ve vzájemně propojené databázi online

v celostátním měřítku.

8. Navrhovatelka zastává názor, že § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 citovaného

zákona představují rozpor se zásadou, že povinnosti, včetně povinností daňových,

mohou být ukládány toliko zákonem. Přitom tržby ve zjednodušené evidenci a tržby

vyloučené z evidence, včetně dočasného vyloučení, jsou stanoveny nařízením vlády.

Toto nařízení vlády nadto nebylo Poslanecké sněmovně předloženo společně s návrhem

citovaného zákona, byť to vyžaduje § 86 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny.

Výjimky z povinností stanovených v daňové regulaci musí tak být zkrátka dány

zákonem nebo musí být příslušné zákonné zmocnění pro jiný subjekt než zákonodárný

Pl. ÚS 26/16

4

sbor mnohem podrobnější než obsahuje právě citovaný zákon [navrhovatelka v této

souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013

(N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)].

9. V závěru svého podání navrhovatelka namítá, že napadený zákon nebyl podepsán

předsedou Poslanecké sněmovny, ale toliko její místopředsedkyní, což je v rozporu

s čl. 51 Ústavy. Ústava totiž nezná pozici místopředsedy Poslanecké sněmovny;

místopředseda Poslanecké sněmovny je ustanoven toliko na základě jednacího řádu

Poslanecké sněmovny. Zákon ovšem nemůže na jiný subjekt přenášet pravomoc, kterou

Ústava svěřuje subjektu jinému, když tak sama výslovně nestanoví. Navrhovatelka

v daném kontextu odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 1/2000 ze dne 5. 4. 2000 (N 51/18

SbNU 7; 107/2000 Sb.), kterým byly výslovně zrušeny části tehdejšího zákona o obcích

umožňující Poslanecké sněmovně, coby nástupkyni České národní rady, rušit

samosprávná usnesení zastupitelstev obcí. Ústavní soud však tehdy konstatoval, že

v daném případě musí mít přednost Ústava jako předpis nejvyšší právní síly a ta

Poslanecké sněmovně takovou pravomoc ve vztahu k zastupitelstvům obcí

nestanovovala.

II.

Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení

10. Ústavní soud dle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření

účastníků řízení Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky (dále jen

„Senát“) a návrh zaslal též vládě (§ 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) a Veřejné

ochránkyni práv (§ 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).

11. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření nejprve stručně zrekapitulovala průběh

legislativního procesu s tím, že podle jejího názoru byl zákon řádně podepsán

příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Je pak věcí Ústavního soudu, aby

posoudil namítanou protiústavnost přijetí předmětného zákona, respektive napadených

ustanovení, a aby rozhodl o návrhu na jejich zrušení.

12. Nad tento rámec pak předseda Poslanecké sněmovny Jan Hamáček připojil

k vyjádření Poslanecké sněmovny své osobní stanovisko. Zdůraznil v něm, že právo

sněmovní opozice blokovat a oddalovat rozhodnutí o návrzích zákonů přijatých

sněmovní většinou patří i podle názoru Ústavního soudu mezi nejzákladnější práva

sněmovní opozice nebo jejich jednotlivých členů. Při posuzování šíře tohoto práva a při

jeho aplikaci je podle předsedy Poslanecké sněmovny nutné vycházet z toho, že na

straně jedné musí být garantována práva a oprávnění opozice, na druhé straně však musí

být přihlédnuto k tomu, že politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vzešlé z voleb.

Je proto nezbytné, aby jednotlivým právům garantovaným opozici korespondovaly i

určité povinnosti a odpovědnost opozice za jejich výkon. Naopak kroky opozice, které

by ve svém důsledku vedly až k samotné destrukci jednání Poslanecké sněmovny,

nemohou být připuštěny, neboť by mohlo jít o popření smyslu parlamentní demokracie

a parlamentarismu. Přestože jednací řád Poslanecké sněmovny výslovně neupravuje

ukončení rozpravy, jsou-li do ní přihlášení další řečníci, je předseda Poslanecké

sněmovny toho názoru, že v daném případě bylo postupováno v souladu s Ústavou

a v souladu s principy ústavního pořádku. Proto by měla být na straně jedné posouzena

Pl. ÚS 26/16

5

závažnost ohrožení fungování samotné Poslanecké sněmovny při prosazování zájmů

vládní koalice, na straně druhé namítané porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny.

V této souvislosti předseda Poslanecké sněmovny dodává, že i podle ustálené judikatury

Ústavního soudu není legislativní činnost možné považovat za zásah orgánů veřejné

moci s tím, že i postup předsedy Poslanecké sněmovny spadá do rámce legislativní

činnosti. Argumentace navrhovatelky vycházející z opačného východiska je tak podle

předsedy Poslanecké sněmovny nesprávná. K námitce navrhovatelky, že zákon nebyl

podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, ale místopředsedkyní Poslanecké

sněmovny, pak uvedl, že podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny zastupují

místopředsedové sněmovny předsedu na jeho pokyn nebo v určeném pořadí. Při

zastupování předsedy Poslanecké sněmovny mají místopředsedové Poslanecké

sněmovny práva a povinnosti předsedy Poslanecké sněmovny (srov. k tomu zejména

§ 30 jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Institut místopředsedů Poslanecké

sněmovny vychází z čl. 29 Ústavy, podle něhož Poslanecká sněmovna volí a odvolává

nejen předsedu, ale i místopředsedy Poslanecké sněmovny (z toho důvodu nelze

souhlasit s tvrzením navrhovatelky, že Ústava nezná pojem místopředsedy Poslanecké

sněmovny). V dosavadní praxi Poslanecké sněmovny pak byla tato možnost aplikována

přísněji tak, že k podpisu zákona je oprávněn pouze tzv. první místopředseda

Poslanecké sněmovny, což je v daném případě právě Jaroslava Jermanová. Předseda

Poslanecké sněmovny proto považuje podpis zákona o evidenci tržeb první

místopředsedkyní Poslanecké sněmovny za učiněný v souladu s Ústavou a v souladu s

jednacím řádem Poslanecké sněmovny.

13. Ve vyjádření Senátu je nejprve rámcově popsán obsah návrhu na zrušení

citovaného zákona, respektive jeho jednotlivých ustanovení, a poté následuje stručná

rekapitulace průběhu legislativního procesu v Senátu. Ve druhé části vyjádření jsou pak

heslovitě zmíněny názory jednotlivých senátorek a senátorů, jež zazněly během

rozpravy na půdě Senátu. Konkrétně je zmíněno vystoupení Jana Veleby, Iva Valenty,

Petra Víchy, Veroniky Vrecionové, Miloše Vystrčila, Václava Hampla, Pavla Štohla,

Elišky Wagnerové, Přemysla Sobotky, Stanislava Juránka a Radko Martínka, s tím, že

jejich úplná vystoupení a projevy ostatních řečníků je možno dohledat na příslušných

internetových stránkách Senátu. Podle Senátu je pak na Ústavním soudu, aby návrh na

zrušení citovaného zákona, popřípadě jeho jednotlivých zákonných ustanovení,

posoudil a ve věci rozhodl.

14. Za vládu se (na základě pověření) k návrhu na zrušení citovaného zákona,

respektive jeho shora citovaných částí, vyjádřil tehdejší první místopředseda vlády a

ministr financí Andrej Babiš.

15. K tvrzeným vadám procesu přijetí zákona vláda nejprve poznamenala, že zrušení

zákona Ústavním soudem z důvodu vad legislativního procesu může přicházet do úvahy

ve dvou případech, a to při porušení některé normy zakotvené přímo v Ústavě, anebo

když by v důsledku porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny došlo k porušení

některého z ústavních principů či hodnot. Vláda má za to, že žádné ústavně garantované

právo člena Parlamentu nebylo v průběhu schvalování zákona o evidenci tržeb

porušeno. Skutečnost, že byla předčasně ukončena rozprava o návrhu zákona ve třetím

čtení v Poslanecké sněmovně, nepředstavuje podle jejího názoru porušení Ústavy, ani

žádného z ústavních principů či hodnot. Těžiště legislativního procesu totiž i podle

Ústavního soudu spočívá v projednání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně a v jejich

Pl. ÚS 26/16

6

výborech, případně ve druhém čtení. Naopak ve třetím čtení lze navrhnout pouze opravu

legislativně-technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových,

jakož i úprav, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů,

popřípadě lze v rámci třetího čtení podat návrh na opakování druhého čtení. Opoziční

poslanci ovšem ve třetím čtení vystupovali s prohlášeními, která svým obsahem patří do

obecné rozpravy konané v prvním a ve druhém čtení. Navrhovatelka se tedy na jedné

straně dovolává práva opozičních poslanců jako menšiny účastnící se projednávání

návrhu zákona, na druhou stranu však nereflektuje skutečnost, že i tato menšina

poslanců zneužívala svých práv a její vystupování nemůže být pokládáno za plnění role

odpovědné opozice.

16. Vláda se rovněž neztotožňuje s námitkou, že evidence tržeb představuje vůči

„malým“ daňovým subjektům nepřiměřenou zátěž. Též z § 97 zákona č. 280/2009 Sb.,

daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), vyplývá povinnost

daňového subjektu vést evidenci plateb, které přijímá v hotovosti, neukládá-li údaje

o těchto platbách v jiné evidenci stanovené zákonem (například v účetnictví podle

zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů). Vedle vedení

evidence uložené právním předpisem může správce daně v odůvodněných případech

uložit daňovému subjektu povinnost vedení zvláštních záznamů, je-li to potřebné pro

správné zjištění a stanovení daně. Administrativní náklady spojené s plněním těchto

ad hoc uložených zvláštních záznamů jsou ve srovnání s povinnostmi podle zákona

o evidenci tržeb zpravidla vyšší. Institut evidence tržeb stávající evidenční povinnost

pouze doplňuje o plošně zacílené hlášení údajů o platbách, které se vyznačují nižší nebo

nejasnou mírou dohledatelnosti vůči správci daně. Cílem evidence tržeb je tak

narovnání podnikatelského prostředí a lepší správa daní ve všech segmentech trhu, bez

ohledu na velikost subjektů. Proto je nezbytné, aby kontrole prostřednictvím evidence

tržeb podléhali všichni, kdo jsou poplatníky daní z příjmů. Naopak evidence tržeb se

nedotýká těch, kteří si přivydělávají například prodejem rukodělných či zemědělských

výrobků na místních trzích, neboť příjem takovýchto subjektů neplyne z podnikání jako

soustavné výdělečné činnosti vykonávané samostatně na vlastní účet a odpovědnost za

účelem dosažení zisku.

17. Namítá-li navrhovatelka, že nebyla dostatečně využita možnost spojení kontrolního

hlášení s evidencí tržeb, pak vláda zdůrazňuje, že kontrolní hlášení a evidence tržeb

netvoří jeden provázaný celek, který by mohl být vyřešen jediným univerzálním

opatřením. Jednotlivé oblasti je nutné ošetřit selektivně, aby bylo možné dosáhnout

požadované efektivity odpovídající všeobecnému veřejnému zájmu. Skutečnost,

že v určité oblasti existující nástroje spočívající v zavedení určité povinnosti

(tedy kontrolního hlášení), s nimiž jsou spojeny určité administrativní náklady, by

neměla bránit tomu, aby v jiné oblasti byly zavedeny nástroje další. Institut kontrolního

hlášení tak dopadá na jinou oblast než evidence tržeb. Konečně skutečnost, že je daňová

kontrola v širším slova smyslu provedena elektronickou formou na místo dosavadního

ad hoc sběru dat, nelze vnímat pouze jako jednostranné zvyšování administrativních

nákladů, neboť jde především o reakci na technický a společenský vývoj. Systém je

současně navržen tak, aby byl otevřený, jak z hlediska softwaru, tak i hardwaru, to

znamená, že poplatník nebude nucen pořizovat si pouze konkrétní software nebo

hardware a bude záležet na něm, které řešení nabízené na trhu, splňující danou

funkcionalitu, zvolí. Nelze rovněž přehlížet, že eventuální náklady na pořízení

Pl. ÚS 26/16

7

potřebného zařízení budou částečně kompenzovány díky slevě na evidenci tržeb nově

zavedené do zákona o daních z příjmů.

18. Jde-li o rozsah údajů, které má správce daně pravomoc získat a shromažďovat, pak

podle § 9 odst. 3 daňového řádu může správce daně shromažďovat osobní údaje a jiné

údaje, je-li to potřebné pro správu daní, a to jen v rozsahu, který je nezbytný pro

dosažení cíle správy daní. Na druhou stranu poskytování údajů daňovými subjekty je

pro správu daní klíčové. Správa daní je postup, jehož charakteristickým rysem je

skutečnost, že důkazní povinnost a břemeno leží na daňovém subjektu. Správa daní je

tak založena na tom, že daňové subjekty se správcem daně spolupracují a poskytují mu

data potřebná pro správu daní. Napadá-li tedy navrhovatelka poskytování údajů správci

daně, implicitně tak napadá samotnou podstatu správy daní. Možnost pracovat s

osobními údaji je předvídána v rámci základních zásad správy daní. Musí přitom však

být dodržen jak zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých

zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 101/2000 Sb.“), tak daňový

řád, kde je ochrana osobních údajů upravena komplexně. Zákon o evidenci tržeb však

nezakládá nové zpracování osobních údajů. Rozhodnými údaji pro evidenci tržeb jsou

navíc informace o celkové tržbě a informace o identifikaci podnikatele a prodejny, kde

tato tržba byla uskutečněna. Jde tak o údaje, které by správce daně získal i za použití

dosavadních kontrolních nástrojů.

19. Tvrdí-li navrhovatelka rozpor § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 citovaného

zákona s výhradou zákona pro ukládání daňových povinností a hodnotí-li je jako

bezbřehé zmocnění pro výjimky stanovené nařízením vlády, pak podle vlády především

přehlíží závěry plenárního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6.

2015 (199/2015 Sb.), podle něhož při posuzování ústavnosti samotného zákonného

zmocnění bude podstatné posoudit, zda z dikce zmocnění není zjevné, že zákonodárce

zmocňuje vládu k normotvorbě, která jí ústavně nepřísluší. Při posuzování výše

citovaných ustanovení je také potřeba upozornit na to, že povinnost evidovat tržby nelze

podřadit pod čl. 11 Listiny, jehož předmětem je ochrana vlastnictví, tedy institutu, jehož

se zákon o evidenci tržeb nijak nedotýká. Uvedená ustanovení totiž neukládají

povinnosti, naopak zakládají právo neevidovat tržby. Ustanovení § 10 odst. 2 zákona o

evidenci tržeb nadto podmiňuje vydání nařízení vlády, kterým se stanoví tržby

evidované ve zjednodušeném režimu tím, že evidence tržeb standardním způsobem by

znemožnila nebo zásadně ztížila plynulý a hospodárný výkon činností, ze které tyto

tržby plynou. Nařízení vlády podle § 12 odst. 4 citovaného zákona může z evidence

tržeb plně vyjmout tržby, jejichž evidování by rovněž znemožnilo nebo zásadně ztížilo

plynulý a hospodárný výkon činnosti a tuto překážku by nebylo lze odstranit ani

evidováním ve zjednodušeném režimu. I v případě nařízení vlády podle § 37 odst. 3

zákona o evidenci tržeb je nutné přihlédnout zejména k tomu, že v tomto ustanovení

zakotvené opatření může být toliko dočasné.

20. Co se pak konečně týká údajné absence podpisu předsedy Poslanecké sněmovny,

vláda se domnívá, že v nyní posuzovaném případě Ústavou předpokládaný podpis

předsedy Poslanecké sněmovny pod zákonem neabsentuje. Zákon je totiž podepsán

v zastoupení tím, kdo je k tomu oprávněn, tedy příslušnou místopředsedkyní Poslanecké

sněmovny.

Pl. ÚS 26/16

8

21. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 22. 7. 2016 informovala Ústavní soud

o tom, že nevyužije práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice.

III.

Replika navrhovatelky

22. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení byla zaslána navrhovatelce na

vědomí a k případné replice. Navrhovatelka svého práva podat repliku využila.

23. K vyjádření Poslanecké sněmovny, respektive jejího předsedy, navrhovatelka

zejména uvedla, že dává-li Ústava právo určité osobě, pak jde i o povinnost dané právo

vykonávat Ústavou stanoveným způsobem. Ústava neumožňuje zastupování předsedy

Poslanecké sněmovny při podpisu zákona, tedy jde o ústavní právo a povinnost

předsedy. Důvodem nepodepsání předsedou Poslanecké sněmovny byla nadto jeho

krátká zahraniční cesta, což je z hlediska celkové délky legislativního procesu

zanedbatelné zdržení. Tedy ani materiálně nebyl tento krok odůvodněn.

24. K vyjádření Senátu navrhovatelka upozorňuje, že z projevů jednotlivých senátorů

a senátorek vyplývá, že znali vady, pro které byl podán tento návrh na zrušení zákona

Ústavním soudem. Zákon byl tedy přijat díky disciplinovanosti vládních senátorů, aniž

bylo jakýmkoliv způsobem reagováno na uvedené vady legislativního procesu

v Poslanecké sněmovně či vady věcného obsahu zákona.

25. K vyjádření vlády navrhovatelka uvádí, že Ústavní soud je sice ochráncem

ústavnosti, nikoliv zákonnosti, nicméně ústavním principem je i zákonnost při výkonu

státní moci, kam spadá i moc zákonodárná. Jsou-li tedy porušena zákonná pravidla

legislativního procesu, je porušen ústavní princip zákonnosti při výkonu zákonodárné

moci státu. Je-li ve vyjádření vlády tvrzeno, že kontrole Ústavním soudem je třeba

podrobit až konkrétní nařízení vlády, nikoliv zákonné zmocnění, pak s tímto

argumentem lze souhlasit, ale nikoliv tehdy, když určitá úprava je ústavně vyhrazena

zákonu a tedy samo zákonné zmocnění, které danou úpravu převádí na podzákonný

předpis, je neústavní. Daně může stanovit jen zákon, nikoli nařízení vlády. Jelikož

zákon stanoví povinnost určitého způsobu daňové evidence, musí stanovit i ostatní

působnost, tedy na koho se tato daňová evidence vztahuje. Z tohoto hlediska

navrhovatelka nesouhlasí s tvrzením vlády, že na podstatné prvky úpravy daňové

evidence nelze vztáhnout čl. 11 odst. 5 Listiny. Uvádí-li vláda, že rozsáhlé zmocnění

pro její nařízení bylo do zákona vloženo jako prvek rychlé reakce, pak takový argument

je dosti obecný a lze ho aplikovat na jakoukoliv úpravu. Navrhovatelka je naopak

přesvědčena, že v daňových předpisech je žádoucí stabilita a případné změny mají být

přijímány po projednání v Parlamentu.

26. Dne 24. 11. 2016 navrhovatelka doplnila svoji repliku tak, že souhlasí s eventuální

změnou zákona o evidenci tržeb tak, že evidenci tržeb nebudou podléhat podnikatelé

s příjmem do 250 000 Kč ročně. Je totiž neúměrné zatěžovat „malé“ živnostníky stejně

jako „velké“ obchodní společnosti.

27. Dne 20. 12. 2016 navrhovatelka na tuto argumentaci navázala odkazem na nález ze

dne 6. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (40/2017 Sb.; kontrolní hlášení v zákoně o dani

Pl. ÚS 26/16

9

z přidané hodnoty). V tomto nálezu Ústavní soud nepřisvědčil argumentaci o

neúměrném zatížení „malých“ podnikatelů. Východiska Ústavního soudu v tomto

nálezu použitá však nelze na zákon o evidenci tržeb bez dalšího přenášet, neboť dani z

přidané hodnoty nepodléhají plátci s obratem nižším než 1 000 000 Kč ročně. Proto i

nadále navrhovatelka na své argumentaci trvá s tím, že povinnost evidence tržeb může

způsobit ukončení činnosti například podnikajících důchodců. Nadto, stejně jako

Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15, navrhovatelka opětovně poukazuje na

neústavně širokou možnost výkonné moci podzákonným předpisem měnit vymezení

subjektů, jež evidenci tržeb podléhají.

28. Dne 9. 2. 2017 navrhovatelka doplnila dosavadní argumentaci odkazem na § 18

odst. 2 písm. b) zákona o evidenci tržeb, podle něhož platí, že „[u]skutečněním

evidované tržby je [...] a) přijetí evidované tržby, nebo [...] b) vydání příkazu k jejímu

provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“. Finanční správa si podle navrhovatelky

uvědomila nemožnost realizace citovaného ustanovení vůči internetovým obchodům.

Proto přistoupila na výklad, že poplatník bude muset splnit svoji evidenční povinnost

teprve v okamžiku, kdy se dozví o odepsání platby z účtu plátce (zákazníka). Takovýto

přístup správce daně je sice podle navrhovatelky správný, nicméně svědčí o tom, že v

případě § 18 odst. 2 písm. b) zákona o evidenci tržeb jde o nerozumnou právní úpravu

jsoucí ze své podstaty v rozporu s principy právního státu, pročež by měla být z tohoto

důvodu zrušena. V dané souvislosti se navrhovatelka rovněž domnívá, že samotné

sledování bezhotovostních plateb v rámci evidence tržeb, tak jak jsou vymezeny v § 5

písm. b) zákona o evidenci tržeb, představuje zbytečnou byrokratickou zátěž, neboť z

hlediska dohledatelnosti není rozdíl mezi bezhotovostní platbou z bankovního účtu na

bankovní účet a bezhotovostními platbami vymezenými ustanovením § 5 písm. b)

zákona o evidenci tržeb. Nepřistoupí-li tedy Ústavní soud ke zrušení celého zákona o

evidenci tržeb, jak bylo již dříve navrhováno, měl by alespoň zrušit ustanovení § 5

písm. b), a část ustanovení § 18 odst. 2 spočívající v označení písmene „a)“, čárce za

slovem „tržby“ a slov „nebo b) vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento

příkaz vydán dříve“.

29. Dne 17. 2. 2017 k uplatněné argumentaci navrhovatelka ještě doplnila, že finanční

správa vydala Metodický pokyn k aplikaci zákona o evidenci tržeb (respektive doplnění

tohoto pokynu), kde se konstruuje rozdíl mezi hlavní a minoritní činností, přičemž se

používá kritérium objemu plateb z minoritní činnosti (resp. minoritních činností)

nepřevyšující částku 175 000 Kč a tvořící zároveň maximálně 49 % z celkových plateb

uskutečněných v dané provozovně. I když je podle navrhovatelky pochopitelná snaha

finanční správy omezit zákonem předvídané plošné působení evidence tržeb i na

marginální prodeje velmi malých prodejců, je nutné konstatovat, že pojem minoritní

platba, ani zvolené ukazatele nejsou stanoveny zákonem ani podzákonným právním

předpisem. Chtěl-li zákonodárce omezit rozsah subjektů podléhajících evidenci tržeb,

měl tak učinit zákonem, nikoliv dokonce metodickým pokynem. V opačném případě byl

podle navrhovatelky vytvořen rozpor s principy právního státu a zákon o evidenci tržeb

by měl být už jen z toho důvodu Ústavním soudem zrušen.

30. Dne 14. 11. 2017 navázala navrhovatelka na své podání ze dne 24. 11. 2016 tak, že

„malé“ podnikatele, jež by podle jejich názoru neměli evidenci tržeb podléhat, by mohl

Ústavní soud vymezit tak, že jsou to ti, jejichž roční příjem nepřekračuje před odpočtem

výdajů částku 1 800 000 Kč (tedy částku v průměru 150 000 Kč měsíčně). Podle

Pl. ÚS 26/16

10

navrhovatelky by tak Ústavní soud mohl postupovat obdobně, jako v případě nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), když tehdy

napadený zákon (jeho část) zrušil jen vůči soudcům. Dále navrhovatelka upřesnila svůj

návrh tak, že podle jejího názoru právu na ochranu soukromí odporuje, musí-li

podnikatelé – fyzické osoby na každé účtence uvádět i své rodné číslo (jakožto součást

jejich daňového identifikačního čísla). Proto by měl Ústavní soud zrušit i ustanovení

§ 20 písm. b) zákona o evidenci tržeb. Závěrem svého doplnění navrhla, aby Ústavní

soud vydal tento nález:

„Zrušuje se zákon č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb.

Eventuálně navrhujeme:

1. Zrušuje se § 3, § 4, § 5 písm. b), § 6, § 10 odst. 2, § 12 odst. 4, část ustanovení § 18

odst. 2 spočívající v označení písmene „a)“, čárku za slovem „tržby“ a slova „nebo b)

vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“, § 20 odst. 1

písm. b) a § 37 odst. 3 zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb.

2. Zrušuje se zákon č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, pokud se týká poplatníků daně

z příjmů fyzických osob, kteří mají menší rozhodný příjem než 1 800 000 Kč ročně.“.

IV.

Vyjádření účastníků řízení k doplnění návrhu (repliky) navrhovatelky

31. Shora zmíněná doplnění z období od 24. 11. 2016 do 17. 2. 2017 zaslal Ústavní

soud účastníkům řízení k dodatečnému vyjádření.

32. Poslanecká sněmovna se k uvedeným doplněním nevyjádřila.

33. Senát po seznámení se s obsahem doplnění setrval na svém původním vyjádření

s tím, že jej považuje za dostatečné.

34. Tehdejší ministr financí na základě pověření vlády ve svém vyjádření nejprve

upozornil, že přistoupil-li by Ústavní soud ke zrušení § 18 odst. 2 písm. b) zákona

o evidenci tržeb, znamenalo by to, že by se za uskutečnění plateb učiněných platební

branou na internetu muselo považovat přijetí evidované tržby podle § 18 odst. 2 písm.

a) citovaného zákona, což není technicky možné. Vydalo-li generální finanční

ředitelství k § 18 odst. 2 písm. b) citovaného zákona stanovisko, lze to považovat za

běžnou a legitimní praxi. Metodiky vznikají zejména pro potřeby sjednocení postupu

podřízených orgánů, což je v případě daňových zákonů obzvláště potřeba zejména

s ohledem na vysoký počet úředních osob, které tyto zákony aplikují. Pro metodiky

platí, že nemohou odporovat textu zákona, nýbrž se mají snažit o co možná jeho

nejlepší interpretaci za účelem větší srozumitelnosti pro uživatele právních předpisů.

35. Co se týká evidence bezhotovostních plateb podle § 5 písm. b) zákona o evidenci

tržeb, tehdejší ministr financí především upozornil, že když by bezhotovostní platby

nepodléhaly evidenci, finanční správa by nezískala komplexní obraz tržeb poplatníka

a tím by byla znemožněna analýza dat a na ní založené cílení daňových kontrol.

Omezení evidence na hotovostní tržby by navíc mohlo vést k tomu, že by poplatníci

motivovali své zákazníky k placení kartou za účelem vyhýbání se evidence tržeb. Tvrdí-

li totiž navrhovatelka, že bezhotovostní platby jsou obecně lehce dohledatelné, pak se

nevypořádává s rozdíly mezi konkrétními způsoby dohledatelnosti podle druhu plateb.

Pl. ÚS 26/16

11

Když by si nadto měl správce daně u poskytovatelů bezhotovostních platebních služeb

zjišťovat informace například o větší skupině poplatníků postupem podle § 57 odst. 3

daňového řádu, představovalo by to nesmírnou zátěž jak pro správce daně, tak pro

poskytovatele těchto informací.

36. Rozporuje-li navrhovatelka „Doplnění Metodického pokynu k aplikaci zákona

o evidenci tržeb o posouzení možnosti zahájení evidence tržeb z ,minoritníʼ činnosti

poplatníka až v pozdější fázi, než kam spadá povinnost tuto činnost evidovat podle

klasifikace NACE“, pak lze podle tehdejšího ministra financí odkázat na smysl

metodických pokynů, jak byl rozebrán v části vyjádření týkající se § 18 odst. 2 písm. b)

citovaného zákona, kdy ani toto doplnění nestanoví poplatníkům žádné povinnosti

jdoucí nad rámec zákona, ale toliko avizuje, jak se správce daně zachová při posuzování

té které situace, s cílem zajistit jednotnou aplikační praxi. I kdyby však podle tehdejšího

ministra financí vznikly Ústavnímu soudu pochybnosti o správnosti postupu

Generálního finančního ředitelství při vydávání metodických pokynů a jejich doplnění,

není zřejmé, jak by bylo možné z toho dovozovat neústavnost samotného zákona, když

ani sama navrhovatelka tuto eventuální souvislost nijak nevysvětluje.

V.

Upuštění od ústního jednání

37. Ústavní soud neočekával – na rozdíl od navrhovatelky – od ústního jednání další

objasnění věci, pročež od něj upustil dle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.

K návrhu na výslech svědků se vyjádří níže.

VI.

Procesní předpoklady posouzení návrhu, průběh legislativního procesu

a posouzení jeho ústavní konformity

38. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k posouzení předmětného návrhu, který byl

podán k tomu oprávněnou navrhovatelkou, kterou je skupina 41 poslanců [§ 64 odst. 1

písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Návrh je přípustný a splňuje všechny zákonem

stanovené náležitosti. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se sestává posouzení

ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat

a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným

způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.

VI./a Průběh legislativního procesu

39. Ústavní soud na základě veřejně přístupných tisků Poslanecké sněmovny a Senátu,

jakož i stenozáznamů z jejich jednání (vše dostupné na www.psp.cz, www.senat.cz)

zjistil následující skutečnosti.

40. Vládní návrh zákona o evidenci tržeb byl poslancům rozeslán jako tisk 513/0 dne

4. 6. 2015. Organizační výbor projednání návrhu zákona doporučil 4. 6. 2015 (usnesení

č. 172) a jako zpravodaje určil Ing. arch. Jaroslava Klašku a navrhl rozpočtový výbor

jako garanční.

Pl. ÚS 26/16

12

41. První čtení proběhlo dne 19. 6. 2015 a dne 10. 7. 2015 na 29. schůzi a návrh zákona

byl přikázán k projednání výborům (usnesení č. 853). Rozpočtový výbor projednal

návrh zákona a vydal dne 3. 9. 2015 usnesení doručené poslancům jako tisk 513/1

(pozměňovací návrhy). Hospodářský výbor projednal návrh zákona a vydal dne 4. 9.

2015 záznam z jednání doručený poslancům jako tisk 513/2.

42. Ve druhém čtení bylo dne 18. 9. 2015 projednávání návrhu zákona na 31. schůzi

přerušeno (usnesení č. 881). Následně návrh zákona prošel obecnou a podrobnou

rozpravou dne 7. 10. 2015 na 33. schůzi. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány

jako tisk 513/3, který byl rozeslán dne 8. 10. 2015. Rozpočtový výbor vydal usnesení,

které bylo poslancům doručeno dne 16. 10. 2015 jako sněmovní tisk 513/4 (stanovisko).

43. Třetí čtení proběhlo během 37. schůze ve dnech 18. 12. 2015, 8. 1. 2016, 22. 1.

2016, 29. 1. 2016 a 10. 2. 2016. Dne 10. 2. 2016 byl návrh zákona schválen, když ze

145 přítomných poslanců pro něj hlasovalo 105, proti byli 3 poslanci a 37 se zdrželo

hlasování (hlasování č. 42, usnesení č. 1068).

44. Návrh zákona o evidenci tržeb byl postoupen Poslaneckou sněmovnou Senátu

v 10. funkčním období, a to dne 18. 2. 2016, přičemž v senátní evidenci jde o tisk č.

200/0. Návrh byl přikázán výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výboru

garančnímu (jeho zpravodajem byl senátor Pavel Štohl); jmenovaný výbor nepřijal na

své 21. schůzi, konané dne 15. března 2016, k tomuto tisku žádné usnesení. Dále byl

návrh zákona přikázán ústavněprávnímu výboru (jeho zpravodajem byl senátor

Stanislav Juránek). Ústavněprávní výbor projednal návrh zákona dne 9. března 2016, a

sice na 20. schůzi, kde přijal své 96. usnesení, jímž doporučil plénu Senátu schválit

projednávaný návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (viz senátní

tisk číslo 200/2). Poté se Senát zabýval návrhem zákona na své 20. schůzi dne 16.

března 2016 a svým usnesením č. 360 návrh zákona schválil, když pro něj ze 72

přítomných senátorů hlasovalo 43, proti bylo 20 senátorů a 9 se zdrželo hlasování.

45. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 17. 3. 2016, podepsán jím byl dne

30. 3. 2016. K vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo dne 13. 4. 2016 v částce 43 pod

č. 112/2016 Sb., účinnost nabyl dne 1. 12. 2016.

46. V průběhu řízení před Ústavním soudem došlo k dílčí novelizaci zákona o evidenci

tržeb, a to zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti

s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých

přestupcích. Touto novelou (konkrétně její 239. částí) byla změněna část čtvrtá zákona

o evidenci tržeb s rubrikou přestupky (před novelou správní delikty) a pod ní náležející

§ 28 až § 30 a § 33 zákona o evidenci tržeb (část sedmá – společná a závěrečná

ustanovení, kde se opět nehovoří o jiných správních deliktech, ale nově o přestupcích).

47. Také v případě této novely jde o vládní návrh zákona, jenž byl poslancům rozeslán

jako tisk 929/0 dne 5. 10. 2016. Zpravodajem byl poslanec JUDr. Ing. Lukáš Pleticha

a garančním výborem byl ústavněprávní výbor. První čtení proběhlo dne 19. 10. 2016

na 50. schůzi. Druhé čtení proběhlo dne 22. 2. 2017 na 55. schůzi. Třetí čtení proběhlo

během 56. schůze dne 7. 4. 2017 a téhož dne byl návrh zákona schválen, když ze

169 přítomných poslanců pro něj hlasovalo 119, proti bylo 18 poslanců (hlasování č.

Pl. ÚS 26/16

13

208, usnesení č. 1624). Zmíněný návrh novely zákona o evidenci tržeb byl postoupen

Poslaneckou sněmovnou Senátu dne 9. 5. 2017, přičemž v senátní evidenci jde o tisk

č. 125/0. Návrh byl přikázán ústavněprávnímu výboru jako výboru garančnímu. Poté

byl tisk zařazen na 7. schůzi Senátu dne 31. 5. 2017, když Senát k tisku nepřijal žádné

usnesení. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 6. 2017 a ten jej podepsal.

K vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo dne 28. 6. 2017 v částce 66 pod

č. 183/2017 Sb., když jeho část 239 nabyla účinnosti dne 1. 7. 2017.

VI./b Posouzení ústavní konformity legislativního procesu – tvrzené vady

v procesu přijetí zákona

48. Jak bylo uvedeno výše, navrhovatelka především namítá, že napadený zákon –

nikoli jeho dílčí novela specifikovaná shora – byl přijat v rozporu s principem vázanosti

státní moci zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), v rozporu s principem

ochrany menšiny při tvorbě politických rozhodnutí (čl. 6 Ústavy) a v rozporu s právem

občanů podílet se na správě věcí veřejných (čl. 21 odst. 1 Listiny), tedy v rozporu s

postuláty, na nichž je založen samotný demokratický právní stát ve smyslu čl. 1 odst. 1

Ústavy. Ač k tomu neexistuje zákonný, natožpak ústavní podklad, bylo totiž některým

poslancům zabráněno vyjádřit se k návrhu zákona a ve třetím čtení rozprava o návrhu

zákona byla usnesením Poslanecké sněmovny ukončena a Poslanecká sněmovna

vyslovila s vládním návrhem citovaného zákona ve znění přijatých pozměňovacích

návrhů souhlas. Podle navrhovatelky šlo o promyšlené a plánované jednání vládní

většiny.

49. Vedle takto vedené argumentace spatřuje navrhovatelka procesní pochybení také

v tom, že napadený zákon nebyl podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, ale toliko

její místopředsedkyní, což je podle jejího názoru v rozporu s čl. 51 Ústavy.

A

50. Ke skupině námitek týkajících se tvrzeného rozporu vlastního přijímání zákona

o evidenci tržeb s principy tvorby politických rozhodnutí Ústavní soud nejprve uvádí, že

kritérii ústavnosti zákonodárného procesu se zabýval v řadě svých nálezů, v nichž

formuloval východiska zcela uplatnitelná i v nyní posuzované věci. V nálezu ze dne

2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud

zdůraznil – a odkazuje na to sama navrhovatelka – že státní moc lze uplatňovat jen v

případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem. Z toho plyne, že „ne (…) každá

vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať již zákon ústavní nebo

prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem.“

Na druhou stranu v nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349;

37/2007 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že formální vady v legislativním procesu

nemohou bez dalšího vést k derogaci jím posuzovaného právního předpisu, neboť

takovýto případný zásah ze strany Ústavního soudu je třeba vždy poměřovat ve vazbě

na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých

práv. V nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)

pak Ústavní soud vyslovil, že k derogaci právního předpisu zohledňujícího procedurální

vady jeho normotvorného procesu přistupuje – v kontextu naznačené zdrženlivosti –

tehdy, došlo-li v legislativním procesu přímo k porušení Ústavy či jiné části ústavního

pořádku nebo k porušení některého z ustanovení tzv. podústavního práva (například

Pl. ÚS 26/16

14

jednacího řádu Poslanecké sněmovny), vždy však jen v případě, že porušení nabývá

ústavněprávní dimenze. Důvodem k zásahu Ústavního soudu je v takových případech

zejména ochrana volné soutěže politických stran a ochrana menšin, zejména pak

parlamentní opozice (srov. zejména čl. 5 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny).

Tato východiska Ústavní soud aplikoval například v nálezu ze dne 27. 11. 2012

sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), když konstatoval, že sice v

tam posuzované situaci došlo k porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, nicméně

nešlo „o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkové posouzení způsobu

přijetí napadených zákonů bylo sto založit jejich nesoulad s ústavněprávním pořádkem“

(citováno podle bodu 217. uvedeného nálezu). To dle mínění Ústavního soudu platilo

proto, že výsledkem zákonodárné procedury jako celku byly – Ústavním soudem tehdy

posuzované – zákony, u nichž měly všechny subjekty na této proceduře zúčastněné

možnost seznámit se s jejich obsahem, zaujmout k nim své (zákonem předvídané)

stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (a nejen na

parlamentní půdě) projevit, případně navrhnout změny těchto předloh zákonů

(srov. bod 218. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12).

51. Vedle těchto závěrů je třeba rovněž připomenout, že Ústavní soud v nedávné době

rozhodoval o ústavních stížnostech jednotlivých poslanců a poslankyň Poslanecké

sněmovny, jež brojili proti a) usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 10. 2. 2016

o ukončení rozpravy ve třetím čtení vládního návrhu zákona o evidenci tržeb (sněmovní

tisk 513), schválenému hlasováním č. 28 v rámci 37. schůze Poslanecké sněmovny,

b) usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 10. 2. 2016 č. 1068 o vyslovení souhlasu

s vládním návrhem zákona o evidenci tržeb ve znění schváleném Poslaneckou

sněmovnou a c) jinému zásahu orgánu veřejné moci spočívajícímu v postupu předsedy

Poslanecké sněmovny, který při projednávání vládního návrhu zákona o evidenci tržeb

zabránil stěžovatelům vystoupit v jeho třetím čtení a předložit návrh usnesení

k hlasování. V tomto rozsahu námitek se jejich ústavní stížnosti a nyní posuzovaný

návrh na zrušení zákona podle § 64 zákona o Ústavním soudu překrývají. Zmíněné

ústavní stížnosti Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 24. 5. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 11/16,

neboť šlo o návrhy, k jejichž projednání nebyl příslušný [srov. § 43 odst. 1 písm. d)

zákona o Ústavním soudu]. Stěžovatelé totiž nenapadli platný (vyhlášený) zákon či jeho

jednotlivá ustanovení, ale žádali, aby Ústavní soud zasáhl do průběhu legislativního

procesu a zrušil toliko procedurální usnesení přijatá před jeho ukončením. Posouzení

takového návrhu zjevně vybočuje z kompetencí Ústavního soudu a byl-li by takový

návrh projednán, překročil by tím Ústavní soud pravomoci svěřené mu Ústavou. Nadto

tehdejší navrhovatelé (stěžovatelé) nevystupovali jako nositelé základních práv, ale jako

součást veřejné moci – jednotlivé stěžovatele tak nebylo možno považovat za fyzické

osoby oprávněné k podání ústavních stížností. K napadenému postupu předsedy

Poslanecké sněmovny (jímž zabránil stěžovatelům vystoupit ve třetím čtení při

projednávání vládního návrhu zákona o evidenci tržeb) pak Ústavní soud s odkazem na

svoji judikaturu připomněl, že v daném případě nejde o tzv. jiný zásah orgánu veřejné

moci, neboť postup předsedy Poslanecké sněmovny spadá do samotné interní řídící

pravomoci, do níž Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat.

52. Tyto závěry Ústavní soud uvádí proto, že v tomto případě mu byl předložen

k projednání návrh, k jehož zhodnocení je příslušný, navrhovatelka však v rozsahu

namítaných vad legislativního procesu opět – a jak bylo vysvětleno nesprávně –

argumentačně tenduje ke klasifikaci těchto vad jako zásahu do základních práv poslanců

Pl. ÚS 26/16

15

s tím, že shora popsaný postup předsedy Poslanecké sněmovny označuje za „jiný zásah

státní moci“. Při kontrole norem, jak bylo ukázáno na stručném přehledu nálezové

judikatury, jsou však relevantní jiná východiska. Takto nahlíženo, je podstatné

především to, aby členové Parlamentu měli skutečnou možnost seznámit se s obsahem

předloženého návrhu a aby měli možnost zaujmout k němu své stanovisko [srov. k tomu

již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 nebo nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. 53/10 (N

75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. V nálezu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14

(199/2015 Sb.) k tomu Ústavní soud dodal, že „[ú]čelem [možnosti se s návrhem

zákona seznámit a vyjádřit se k němu] je konfrontace pro přijetí či nepřijetí příslušného

návrhu zákona, když zástupci občanů musí veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy

a veřejnost má možnost kontrolovat jejich činnost. Tato možnost konfrontace postojů na

parlamentní půdě je [pak] zárukou svobodné soutěže politických sil (…).“

53. Třetí čtení návrhu zákona o evidenci tržeb probíhalo na 37. schůzi Poslanecké

sněmovny ve dnech 18. 12. 2015, 8. 1. 2016, 22. 1. 2016, 29. 1. 2016 a 10. 2. 2016, tedy

ve stanovených jednacích dnech připadajících na středu a pátek v souladu s podmínkami

stanovenými v § 95 a § 95a jednacího řádu Poslanecké sněmovny.

54. Dne 29. ledna 2016 předstoupil před poslance poslanec Jaroslav Faltýnek a uvedl:

„Dovolte mi, vážené kolegyně, kolegové, abych vystoupil s určitým procedurálním

návrhem a vrátil tu diskusi vlastně zpátky k tématu, které tady řešíme. My tady dneska

diskutujeme, pokud jsem to dobře počítal, 38. hodinu v rámci prvého, druhého a třetího

čtení, k tomuto zákonu. A já se domnívám, že všechny argumenty ať už proti, nebo pro

v této debatě, nebo většina z nich zazněla, přestože jsou opakovány stále ze strany

předkladatelů stejné argumenty a ze strany odpůrců tytéž. Domnívám se, že těch 38

hodin debaty je dostatečný čas k tomu, abychom si všechny tyto vzájemné názory

vydiskutovali. Proto mi dovolte, abych navrhl, abychom procedurálně bez rozpravy

hlasovali, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky bude o vládním návrhu

zákona o evidenci tržeb, sněmovní tisk 513, třetí čtení, a o vládním návrhu zákona,

kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o evidenci tržeb, sněmovní

tisk 514, třetí čtení, a o podaných pozměňovacích návrzích k těmto tiskům hlasovat ve

středu 10. února 2016 v 11 hodin“. Hlasovaní o tomto návrhu je evidováno pod číslem

26. Z přihlášených 94 poslanců a poslankyň hlasovalo pro návrh 81 poslanců a

poslankyň, proti bylo 8.

55. Dne 10. 2. 2016 pak předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

Jan Hamáček, jako předsedající 37. schůze Poslanecké sněmovny uvedl: „Ano. Je

11 hodin a v souladu s usnesením Poslanecké sněmovny přikročíme k hlasování. Je

třeba ukončit rozpravu, o čemž rozhodneme hlasováním, které jsem zahájil, a ptám se,

kdo souhlasí s ukončením rozpravy, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. (Hluk a protesty v

sále.) Kdo je proti tomuto návrhu? Hlasování má číslo 28, přihlášeno je 157, pro 96,

proti 50, tento návrh byl přijat.“

56. Následně podal námitku poslanec Zbyněk Stanjura proti postupu předsedy

Jana Hamáčka, který nechal hlasovat o ukončení rozpravy přesto, že takový návrh nikdo

nepodal. Nato Jan Hamáček odvětil, že šlo o jeho vlastní návrh a jeho vlastní

rozhodnutí. Proti tomu vznesl námitku poslanec Miroslav Kalousek s tím, že není

možné hlasovat o návrhu (tedy o návrhu Jana Hamáčka na ukončení rozpravy), který

byl přednesen z místa předsedajícího. Posléze bylo hlasováno o námitce Zbyňka

Pl. ÚS 26/16

16

Stanjury a Miroslava Kalouska (hlasování č. 29 a č. 30); hlasující většina námitky

nepodpořila. Hlasováním č. 42 pak bylo přijato usnesení č. 1068, jímž Poslanecká

sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona o evidenci tržeb, podle sněmovního tisku

č. 513, ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou.

57. Podle § 58 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny platí, že „[k]do není

přítomen v jednacím sále v okamžiku, kdy je mu uděleno slovo, ztrácí pořadí. Není-li

přítomen ani bezprostředně před ukončením rozpravy, jeho přihláška propadá. […]

Chce-li se rozpravy zúčastnit předsedající, předá [podle odst. 5 téhož ustanovení] řízení

schůze.“ Podle § 59 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se „Poslanecká

sněmovna […] může k projednávanému bodu usnést bez rozpravy na omezení řečnické

doby, která nesmí být kratší než deset minut. Omezení řečnické doby se nevztahuje na

poslance pověřeného přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu.“. Podle § 59

odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se „Sněmovna […] může bez rozpravy

usnést, že k téže věci může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát.“ […] Poslanec má

[podle § 59 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny] mluvit k projednávané věci.

Odchyluje-li se od ní nebo překročí stanovenou řečnickou lhůtu, může na to

předsedající poslance upozornit a volat jej k věci. Vybočuje-li poslanec svým projevem z

mezí slušnosti, může jej předsedající volat k pořádku. Nevedlo-li dvojí upozornění k

nápravě, může mu slovo odejmout. O námitkách poslance proti rozhodnutí o odnětí

slova rozhodne Sněmovna bez rozpravy.“ Podle § 66 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké

sněmovny „[p]ředsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další

řečníci. […] Po ukončení rozpravy [v souladu s odst. 2] udělí předsedající závěrečné

slovo navrhovateli a zpravodaji. Navrhovatel i zpravodaj se mohou závěrečného slova

vzdát. […] Sněmovna se [podle odst. 3] může usnést bez rozpravy na opětovném

otevření rozpravy, a to do zahájení hlasování o závěrečném usnesení. Rozprava je

znovu zahájena též tehdy, ujme-li se slova před hlasováním o závěrečném usnesení člen

vlády. Pro ukončení nově zahájené rozpravy platí ustanovení odstavce 2 obdobně.“

Podle § 95 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se „[v]e třetím čtení […] koná

rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu legislativně technických chyb,

gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z

přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého

čtení“.

58. Z citace uvedených ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny vyplývá, že

omezení, respektive ukončení rozpravy o návrhu přezkoumávaného zákona ve třetím

čtení nebylo provedeno v souladu se zákonem (konkrétně v souladu s jednacím řádem

Poslanecké sněmovny, když sama Ústava ani jiná část ústavního pořádku v tomto

ohledu podrobnosti nestanoví), a to jak samotnou Poslaneckou sněmovnou, tak jejím

předsedou. To i přes to, že nebyly využity možnosti, které zákon předsedajícímu schůze

pro usměrnění rozpravy dává (např. odejmutí slova, odchyluje-li se řečník od

projednávané věci s tím, že obsah rozpravy třetího čtení je poměrně úzce vymezen

právě v § 95 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Zbývá tedy posoudit, zda

tyto vady (respektive vada) legislativního procesu při přijímání návrhu zákona o

evidenci tržeb dosáhly takové intenzity, aby přes značnou zdrženlivost Ústavní soud

přistoupil k derogaci uvedeného zákona. Takovému názoru však Ústavní soudu – též

s ohledem na svou judikaturu – nemohl přisvědčit, neboť neshledal, že by došlo

k porušení práv opozice či principů demokratického právního státu na poli

„parlamentního“ práva obecně, resp. v takto tvrzené intenzitě.

Pl. ÚS 26/16

17

59. Předně je nutno odkázat na již zmíněný § 95 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké

sněmovny, podle něhož lze v rámci rozpravy ve třetím čtení pouze navrhnout opravu

legislativně technických, gramatických, písemných nebo tiskových chyb, které logicky

vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování

druhého čtení. Již z hlediska limitů daných tímto ustanovením je eventuální zásah do

ústavně chráněných hodnot a principů – jak právě vymezen – poněkud hůře

identifikovatelný, byť není zcela jistě úplně vyloučen. Navrhovatelka sama v daném

kontextu ovšem podrobnější argumentaci nenabízí. Naopak i z délky rozpravy v rámci

třetího čtení vyplývá (viz shora), že naplnění smyslu a účelu § 95 odst. 2 jednacího řádu

Poslanecké sněmovny bylo učiněno zadost. Pro tento závěr hovoří nejen počet dní, kdy

se rozprava ve třetím čtení konala, ale také její celkové časové rozložení počínající

prosincem roku 2015 a končící únorem 2016. Za těchto okolností lze konstatovat, že byl

vytvořen dostatečný prostor jak pro případnou korekci chyb (včetně možnosti reagovat

na změny vyvolané pozměňovacími návrhy), tak pro podání návrhu na opakování

druhého čtení.

60. Nad tento rámec – a toliko pro doplnění – lze uvést, že s návrhem zákona o

evidenci tržeb byla seznámena odborná i laická veřejnost [z veřejně přístupných zdrojů

(http://www.eltrzby.cz) se podává, že Ministerstvem financí byly na dané téma

pořádány odborné konference i přednášky] a návrhem zákona se zabývaly nejrůznější

zájmové a profesní subjekty, s nimiž byl návrh zákona konzultován (srov. k tomu

například projekt Asociace malých a středních podniků a živnostníků České republiky

dostupný též na http://www.eltrzby.cz nebo projekt Hospodářské komory České

republiky dostupný na https://www.eet-ano-ale.cz). Nepochybně tím byla posílena

celospolečenská diskuse odrážející zpětnou vazbu k projednávanému návrhu zákona.

61. Vedle tohoto „materiálního“ či „obsahového“ hlediska (to znamená aspektu

dotýkajícího se toho, co zákon stanoví, že býti má) nelze samozřejmě přehlížet vlastní

procesní stránku popisovaného problému. Veřejnoprávní rozhodování, kam patří i

postup parlamentních těles, je založeno na pravidlech sledujících racionálnost,

přehlednost a kontrolu jejich postupu (parafrázováno podle Filip, Jan: Opakované

hlasování sněmovny jako ústavní problém aneb parlamentní většina nemůže vše, co jí

jednací řád výslovně nezakazuje. Časopis pro právní vědu a praxi, č. 4, 2001, s. 342).

Popsaný postup tehdejšího předsedy Poslanecké sněmovny Jana Hamáčka těmto

pravidlům neodpovídal, nicméně nedošlo k narušení elementárních předpokladů pro

přijímání obecně závazných normativních aktů, tedy návaznosti a závaznosti vlastního

rozhodování zákonodárného orgánu (zde Poslanecké sněmovny). Tyto předpoklady

byly v projednávaném případě splněny a Poslanecká sněmovna setrvala, na čem se

usnesla [srov. k tomu v širších souvislostech například Pierre, Eugène. Traité de droit

politique électoral et parlementaire. Supplément. 4. vyd. Paris, Librairies-imprimeries

réuniess, 1919, s. 1191 a násl. (dostupné online na http://gallica.bnf.fr)].

62. Tvrdí-li navrhovatelka v souvislosti s námitkami o vadách legislativního procesu,

že šlo podle jejího přesvědčení ze strany parlamentní většiny o předem připravené

„organizované spolčení“ (srov. doslova kap. 2.4 jejich návrhu), vedené za účelem

porušení právního řádu České republiky, pak k tomu Ústavní soud uvádí, že je soudním

orgánem ochrany ústavnosti a nepřísluší mu hodnotit politické důvody shora popsaného

postupu Poslanecké sněmovny, respektive jejího předsedy. V opačném případě by se

Pl. ÚS 26/16

18

totiž sám mohl stát součástí politického boje, a proto nevyhověl návrhu a nepřistoupil

k výslechu navrhovatelkou v narativní části (bod 4. i.f.) jmenovaných svědků.

63. Nezbývá tedy než uzavřít, že v procesu přijímání zákona o evidenci tržeb došlo

k procedurálnímu pochybení. Nicméně, Ústavní soud k derogaci zákona o evidenci

tržeb z důvodu tohoto pochybení nepřistoupil, neboť by to v daném případě bylo v

rozporu s hodnotami právního státu, tedy zejména s principem právní jistoty (čl. 1

odst. 1 Ústavy) a se zásadou ochrany ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy]

– srov. výše (bod 50.) reprodukované závěry z nálezu ze dne 27. 11. 2012

sp. zn. Pl. ÚS 1/12.

B

64. Vytýká-li navrhovatelka přezkoumávanému zákonu absenci podpisu předsedy

Poslanecké sněmovny, pak v této souvislosti Ústavní soud nepřehlédl, že ale zároveň

nikoliv zřetelně formuluje následky, jež by taková – jí tvrzená vada – měla mít. Čl. 51

Ústavy zmocňuje předsedu Poslanecké sněmovny, prezidenta republiky a předsedu

vlády k podpisu „přijatého“ zákona. Parlament tedy již jednoznačně projevil svoji vůli

a zmíněné podpisy jsou aktem ryze formálním, osvědčujícím toliko skutečnost, že byl

zákon přijat (např. V. Knapp k významu podpisu zákona ústavními činiteli uvádí, že

„nemají ani povahu potvrzení jeho platnosti, nabytí účinnosti, ani nejsou nezbytnou

podmínkou jeho vyhlášení (…), podpis [je] pouhým osvědčením o přijetí právního

předpisu (…), pro subjekty podepisování znamená jen povinnost podepsat schválený

předpis“, in Tvorba práva a její pravidla, Právní rádce, 1996, č. 3, 4 (příloha), s. XV.;

srov. též Weyr, F., Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937, s. 199).

Proto také podpis ústavních činitelů uvedených v čl. 51 Ústavy není conditio sine qua

non pro publikaci a tím pro platnost a účinnost přijatého zákona (viz Sládeček, V. Čl. 51

[Podepisování zákonů], In: Sládeček, V., Mikule, V./Suchánek, R., Syllová, J. Ústava

České republiky, Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 518; Hřebejk, J.,

In: Pavlíček, V., Hřebejk, J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl.

Ústavní systém. 2. vydání. Praha: Linde, 1998, s. 197; Syllová, J. Čl. 51 [Podepisování

zákonů]. In: Hendrych, D. a kol. Ústava České republiky: komentář. 1. vydání. Praha:

C. H. Beck, 1997, s. 76). Odborná literatura dospěla též k závěru, že „předseda

Poslanecké sněmovny svým podpisem osvědčuje, že po řízení, jež proběhlo

v Parlamentě, byl zákon přijat; stvrzuje správný postup v proceduře přijímání zákona“

(Hřebejk, J. cit. d., s. 196). S tímto názorem se nepřímo ztotožnil i Ústavní soud ve

svém nálezu ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.),

neboť rozlišil mezi podpisem předsedy Poslanecké sněmovny na usnesení, jímž se

návrh zákona postupuje Senátu, a podpisem pod přijatým zákonem podle čl. 51 Ústavy;

v prvém případě má podle Ústavního soudu podpis předsedy Poslanecké sněmovny

funkci identifikační a verifikační, ve druhém případě – tedy v režimu čl. 51 Ústavy –

toliko funkci oznamovací (dle V. Schorma podepisuje zákon jen „na znamení ukončení

zákonodárného procesu“ v Parlamentu – Schorm, V. Několik slov o promulgaci anebo

Jsou české zákony podepisovány, promulgovány a vyhlašovány?, In: Pocta

doc. JUDr. Vladimíru Mikule k 65. narozeninám. Praha: ASPI, 2002, s. 138). To dále

znamená, že předseda Poslanecké sněmovny zajišťuje písemné vyhotovení zákona,

vzešlé ze zákonodárného procesu v Parlamentu. Není proto oprávněn odepřít podepsat

přijatý zákon, ani kdyby měl pochybnosti o jeho ústavnosti, ať rázu věcného či

procesního (Suchánek, R. Čl. 51 [Podepisování zákonů], in Bahýľová, L., Filip, J.,

Pl. ÚS 26/16

19

Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České

republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, 2010, s. 622). Ústavní praxi, která s odkazem

na § 29 odst. 1 písm. g) a § 30 odst. 1 a 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny

připouští zastoupení předsedy Poslanecké sněmovny některým z jeho místopředsedů i

při podepisování zákonů (obdobně jako v případě předsedy vlády zastoupení

místopředsedou vlády), ač k tomu sama Ústava mlčí, je ovšem možno z ústavního

hlediska akceptovat (viz Suchánek, R. tamtéž a srov. Hřebejk, J, cit. d. s. 198).

Komentářová literatura ostatně nepřehlédla (výslovně Herc, T. Čl. 51 [Podepisování

zákonů]. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České

republiky; Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters

Kluwer, 2015, s. 499 a s. 501), že s ohledem na rozpuštění Poslanecké sněmovny

v roce 2013 bylo 15 zákonů bez podpisu předsedy Poslanecké sněmovny postoupeno

Kanceláří Poslanecké sněmovny prezidentu republiky a s jeho podpisem předsedovi

vlády [jeden z těchto zákonů byl následně podroben i ústavněprávnímu přezkumu

Ústavním soudem – viz nález ze dne 23. 8. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 16/15 (334/2016 Sb.),

dále srov. i bod 36. nálezu ze dne 11. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 23/14 (283/2017 Sb.)], a to

se závěrem, že tímto způsobem nedošlo (a ani nemohlo dojít) k porušení ústavnosti

postupu při přijímání napadených zákonů.

VII.

Hodnocení vlastního obsahu napadeného zákona a jeho jednotlivých ustanovení

1) Posouzení ústavnosti zákona o evidenci tržeb jako celku, resp. zvláště jeho § 3,

§ 4 a § 6 zákona o evidenci tržeb – rozpor mezi přiměřeným narušením ústavních

práv „malých“ poplatníků daně z příjmů

65. Text napadených ustanovení citovaného zákona je následující:

§ 3

Určení subjektu a předmětu evidence tržeb

1) Subjektem evidence tržeb je poplatník

a) daně z příjmů fyzických osob a

b) daně z příjmů právnických osob.

2) Předmětem evidence tržeb jsou evidované tržby poplatníka.

§ 4

Vymezení evidované tržby

1) Evidovanou tržbou je platba, která splňuje formální náležitosti pro evidovanou tržbu

a která zakládá rozhodný příjem.

2) Evidovanou tržbou je také platba, která splňuje formální náležitosti pro evidovanou

tržbu a je

a) určena k následnému čerpání nebo zúčtování, které zakládají rozhodný příjem,

nebo

b) následným čerpáním nebo zúčtováním té platby, která zakládá rozhodný příjem.

§ 6

Rozhodný příjem

1) Rozhodným příjmem se pro účely tohoto zákona rozumí

Pl. ÚS 26/16

20

a) u poplatníka daně z příjmů fyzických osob příjem ze samostatné činnosti, která je

podnikáním, s výjimkou příjmu, který

1. není předmětem daně z příjmů,

2. je z hlediska obvykle přijímaných tržeb ojedinělý nebo

3. podléhá dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně, nebo

b) u poplatníka daně z příjmů právnických osob příjem z činnosti, která je

podnikáním, s výjimkou příjmu, který

1. není předmětem daně z příjmů,

2. je z hlediska obvykle přijímaných tržeb ojedinělý,

3. podléhá dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně nebo

4. podléhá dani ze samostatného základu daně.

2) Příjmy podle odstavce 1 jsou u poplatníka, který je účetní jednotkou, příjmy podle

zákona o daních z příjmů, které by poplatník měl, pokud by nebyl účetní jednotkou.

3) Pro účely tohoto zákona je rozhodným příjmem veřejné obchodní společnosti

a komanditní společnosti také příjem veřejné obchodní společnosti a komanditní

společnosti, který je předmětem daně z příjmů u jejího společníka. Tento příjem není

pro účely tohoto zákona příjmem tohoto společníka.

66. Podle navrhovatelky je povinnost evidovat tržby elektronickou formou pro „malé“

poplatníky daně z příjmů nepřiměřeně zatěžující. Evidence tržeb pro tyto subjekty

nepočítá se žádným zjednodušením a tak dochází k narušení jejich základního práva na

ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny, jakož i práva podnikat podle čl. 26 odst. 1

Listiny. Tuto argumentaci navrhovatelka doplnila podáním ze dne 20. 12. 2016

s poukazem na odlišnost množiny subjektů s povinností elektronicky evidovat tržby a

množiny subjektů s povinností podávat kontrolní hlášení podle zákona č. 235/2004 Sb.,

o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dani

z přidané hodnoty“). Konečně, jak uvedeno shora, dne 14. 11. 2017 upravila

navrhovatelka svůj návrh tak, že by Ústavní soud měl zrušit zákon o evidenci tržeb

alespoň vůči podnikatelům, jejichž rozhodný příjem je menší než 1 800 000 Kč ročně.

67. K argumentaci navrhovatelky je třeba předně poznamenat, že zákon o evidenci

tržeb nepřináší žádnou daňovou ani jinou povinnost, která by se bezprostředně a cíleně

dotýkala majetkové sféry těch, na něž povinnost evidence dopadá. To Ústavní soud

připomíná toliko z toho důvodu, že mnozí poplatníci elektronická zařízení, jež

odpovídají požadavkům plynoucím z citovaného zákona, již vlastnili a používali je bez

ohledu na nově uloženou povinnost evidence. Nadto daňové zákony již dříve ukládaly

daňovým subjektům povinnost evidovat a eventuálně správci daně doložit své příjmy za

rozhodné období. K posouzení tedy zbývá, zda nově uložená forma evidenční

povinnosti není nepřiměřeně zatěžující.

68. Jak uvedeno, navrhovatelka tvrdí jednak zásah do práva na ochranu vlastnictví,

jednak do práva podnikat, aniž by mezi těmito dvěma základními právy argumentačně

diferencovala. Je zjevné, že vzhledem k charakteru posuzované úpravy, nutno hodnotit

jako primární právě zásah do práva podnikat, když zásah do vlastnictví je sekundární

a manifestuje se právě tvrzeným neústavním omezením nebo dokonce znemožněním

podnikání.

69. Ústavní soud na tomto místě připomíná, že v souladu s čl. 26 Listiny je třeba

rozlišovat přístup k právu podnikat (jde o svobodu podnikání – odst. 1) a výkon

Pl. ÚS 26/16

21

povolání nebo jiné hospodářské činnosti a podmínky spojené s tímto výkonem (odst. 2).

V této souvislosti je nutno v prvé řadě připomenout, že právo podnikat je zařazeno do

hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva. Ústavní soud se

problematikou těchto práv ve své judikatuře zabýval opakovaně. Kupříkladu v nálezu

Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008

Sb.) anebo v nálezu ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629;

116/2008 Sb.), navázal na svou předchozí judikaturu a dal jasně najevo, že ústavně

zakotvená hospodářská, sociální a kulturní práva obsažená v ustanoveních

vyjmenovaných v čl. 41 odst. 1 Listiny nejsou přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu

jako základní lidská práva či politická práva. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle

něhož se práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a

35 Listiny je možno domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí,

vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava těchto práv je primárně v rukou

zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských,

sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální.

70. V návaznosti na to Ústavní soud např. v nálezu ze dne 5. 10. 2006

sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) konstatoval, že čl. 41 odst. 1

Listiny i samotná povaha těchto práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla

totožná s metodologií užívanou ve vztahu k ostatním základním právům (obsaženým

zejména v hlavě druhé Listiny). Testem ústavnosti v tomto smyslu tedy projde i taková

zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí

způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít

o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. S ohledem na čl. 4

odst. 4 Listiny však Ústavní soud zároveň konstatoval, že uvážení zákonodárce není

(resp. z ústavního pohledu nemůže být) ani v oblasti regulace sociálních a

ekonomických práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním

soudem.

71. Na základě těchto východisek konstruoval Ústavní soud jako metodologický nástroj

k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných práv v hlavě čtvrté

Listiny tzv. test rozumnosti [odlišující se od testu proporcionality – srov. k tomu

zobecnění jeho judikatury in Červínek, Zdeněk. Standardy přezkumu ústavnosti

v judikatuře Ústavního soudu. Jurisprudence, č. 4, 2015, s. 21 až 29]. Test rozumnosti

reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu

vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze čtyř následujících kroků:

1. Vymezení smyslu a podstaty základního práva, tedy jeho esenciálního obsahu.

2. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence základního práva nebo

skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.

3. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným

zásadním snížením celkového standardu základních práv.

4. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný

(racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či

nejmoudřejší.

72. V daném kontextu je tedy podle Ústavního soudu nezbytné definovat smysl

a podstatu práva podnikat. Právo podnikat (nebo provozovat jinou hospodářskou činnost

– vykonávat tak kupř. svobodná povolání – když však tato diference není z pohledu

posuzované materie relevantní) má nejen význam čistě ekonomický (odrážející

Pl. ÚS 26/16

22

ekonomické ukazatele jako životní úroveň atp.), ale představuje též prostředek

seberealizace jednotlivce sloužící k naplňování jeho přirozenoprávní svobody

a spoluvytváří tak samotný materiální charakter právního státu, jak ho zakotvuje

například čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. k tomu nález ze dne 11. 9. 2009 sp. zn. IV. ÚS

27/09 (N 200/54 SbNU 489) a nebo nález ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03 (N

138/31 SbNU 227)]. V nálezu ze dne 23. 9. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08 (N 155/50 SbNU

365; 155/2008 Sb.) – týkajícího se primárně práva na svobodnou volbu povolání,

nicméně jeho závěry lze vztáhnout i na právo podnikat – pak Ústavní soud konstatoval,

že státní moc nesmí jednotlivci klást neodůvodněné překážky veřejnoprávní povahy při

výběru a výkonu jinak právem dovolených činností, vykazuje-li jednotlivec pro tyto

činnosti potřebné předpoklady. Veřejná subjektivní práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny

jsou svou povahou ambivalentní v tom, že nevytvářejí pouze status negativus, tedy výše

zmíněný prostor svobody autonomie jednotlivce, do něhož nepřísluší veřejné moci

zasahovat, nýbrž je to do jisté míry veřejná moc, která pozitivně formuje podmínky pro

výkon hospodářské činnosti, čímž vytváří samotné předpoklady pro jejich výkon (jde

tak zároveň o status positivus) – srov. k tomu již citovaný nález sp. zn. I. ÚS 504/03.

Byť se základních práv podle čl. 26 Listiny – jak již bylo vysvětleno – lze domáhat

pouze v mezích prováděcích zákonů, platí i pro tento případ povinnost šetřit podstatu a

smysl základních práv (čl. 4 odst. 4 Listiny), což mimo jiné znamená, že zmíněné

podmínky pro výkon hospodářské činnosti musí zohlednit i možnost tvorby zisku [srov.

k tomu nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135;

167/2000 Sb.)]. Podle Ústavního soudu lze tedy pro účely tohoto nálezu shrnout, že

smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost

seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, kdy taková svoboda

jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a jednak

rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku, jenž je částečně zdaněn tak, aby

stát získal prostředky pro plnění svých funkcí). Ústavní soud tak dospívá k závěru, že

zavedení elektronické evidence tržeb podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny) práva

podnikat neporušuje, a zavedení nové formy evidenční povinnosti je třeba subsumovat

pod čl. 26 odst. 2 Listiny.

73. Velmi schematicky je možné systém evidence tržeb popsat tak, že elektronická

zařízení ukládají data o uskutečněných transakcích (obchodech) do autonomní fiskální

paměti nebo je odesílají vzdáleným přístupem do datových úložišť provozovaných

správcem daně. Naznačený postup je dále doplněn například o systém náhodných

kontrol ze strany správce daně atp. Povinnost evidovat a správci daně doložit příjmy

z podnikatelské činnosti vyplývá z řady platných a účinných zákonných ustanovení

[kromě zákona o účetnictví lze zmínit např. § 7 a § 23 zákona ČNR č. 586/1992 Sb.,

o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o daních z příjmů“),

podle něhož tvoří základ daně z příjmů rozdíl zdanitelných příjmů a relevantních výdajů

(nákladů)]. Zákonodárcem zvolené technické řešení se dále váže k již existujícím

povinnostem daňových subjektů a znamená ve svém důsledku jen lepší vymahatelnost

těchto povinností.

74. Aniž by Ústavnímu soudu příslušelo hodnotit jakékoliv vlastnosti a parametry

těchto zařízení (včetně připojení k internetu), není podle jeho názoru z uvedených

důvodů přiměřené srovnávat nyní posuzovanou úpravu např. se situací – s níž byl

Ústavní soud konfrontován v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 44/13 a na níž

navrhovatelka výslovně odkazuje – kdy podmínkou registrace distributora pohonných

Pl. ÚS 26/16

23

hmot bylo složení kauce 20 mil. Kč. Naopak, napadená právní úprava alespoň částečně

zohledňuje případné náklady spojené se zavedením a fungováním evidence tržeb [např.

zákon o daních z příjmů počítá s jednorázovou slevou na této dani (sleva může

dosáhnout výše maximálně 5 000 Kč – srov. § 35bc zákona o daních z příjmů) a

zavedení evidence tržeb je provázeno zařazením stravovacích služeb pod první sníženou

sazbu daně z přidané hodnoty ve výši 15 % (srov. přílohu 2 k zákonu o dani z přidané

hodnoty)].

75. Z uvedeného Ústavní soud dovozuje, že zavedení nové evidence žádné z obou

základních práv bod 68.) neporušuje (není to jeho smyslem), je to naopak sám daňový

subjekt, kdo výběrem vhodného technického řešení (viz širokou škálu hardwarových

a softwarových produktů nabízených řadou specializovaných subjektů) může

eventuálnímu negativnímu a nepřiměřenému efektu evidence tržeb na jeho podnikání

bránit. Ostatně vládě lze dát zapravdu v tom, že vedlejším efektem bude narovnání

podnikatelského prostředí, což je v dané souvislosti nepochybně pozitivní motiv. Ani

sama navrhovatelka přesvědčivě netvrdí, že by nová forma evidence měla, sama o sobě,

„rdousící efekt“ na podnikání menších poplatníků daně nebo že by znamenala zmaření

samé podstaty jejich majetku.

76. S obdobným argumentem se ostatně nedávno vypořádal Ústavní soud Rakouské

republiky ve svém nálezu ze dne 9. 3. 2016, sp. zn. G 606/2015 – srov. odst. 3.2.3

tohoto nálezu; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná https://www.ris.bka.gv.at – když

nepřiznal ústavněprávní relevanci požadavku na zvýšení obratu, s nímž je spojena

povinnost používat registrační pokladnu, neboť ani on nepřisvědčil námitce, že by nová

povinnost měla na „menší“ subjekty likvidační efekt; naopak vyzdvihl, že je potřeba

bránit umělému krácení obratu motivovaného snahou vyhnout se nové formě

elektronické evidence.

77. Z tohoto důvodu není podle Ústavního soudu důvodný názor, že nová forma

evidenční povinnosti porušuje samotnou podstatu a smysl práva podnikat (či

sekundárně práva vlastnit majetek), byť se jistě v praxi mohou objevit individuální

případy, kdy se daňové subjekty pod vlivem nové formy evidenční povinnosti

rozhodnou ve své ekonomické činnosti nepokračovat, a to například proto, že pro ně

není komfortní používat nové technologie.

78. Při posouzení, zda hodnocená právní úprava sleduje legitimní cíl, Ústavní soud

přisvědčuje argumentu zařazenému do vyjádření vlády, že evidence tržeb doplňuje

stávající systém o plošně zacílené hlášení údajů o platbách vyznačujících se nízkou

nebo nejasnou mírou dohledatelnosti vůči správci daně. Cílem evidence tržeb je také

narovnání podnikatelského prostředí a efektivnější správa daně ve všech segmentech

trhu bez ohledu na velikost daňového subjektu, tudíž cílem právní úpravy evidence

tržeb je účinný výběr daní, jako jednoho ze zdrojů prostředků, které stát využívá k

zajišťování svého fungování, respektive jím plněných funkcí [srov. též sněmovní tisk č.

513/0, VII. volební období Poslanecké sněmovny (od 2013) – Důvodová zpráva –

Obecná část – kapitola 2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy].

Skutečnost, že evidence k naplňování těchto cílů přispívá, nezpochybňuje ani sama

navrhovatelka.

Pl. ÚS 26/16

24

79. Nakonec zbývá určit, zda evidenci tržeb možno hodnotit ještě jako rozumný

prostředek, jenž má k vytýčenému cíli vést. Ke zodpovězení této otázky je podle

Ústavního soudu třeba porovnat eventuální řešení, jež mohl zákonodárce zvolit místo

elektronické evidence. Alternativu k elektronické on-line evidenci představuje buď

vedení dosavadní „průběžné“ evidence například podle zákona o účetnictví, kdy i za

současného stavu musí daňový subjekt vynaložit prostředky a úsilí a při kontrole

správci daně správnost jím přiznané a odvedené daně doložit. Mezistupněm mezi

posuzovanou on-line variantou a dosavadním způsobem evidence jsou v zahraničí

používané registrační pokladny s autonomním fiskálním datovým úložištěm (systém

registračních pokladen byl například v Itálii zaveden již na základě zákona z roku 1983,

od 1. 1. 2017 již funguje on-line režim). Doplnění stávajícího systému pomocí řešení

založeného na registračních pokladnách s autonomním fiskálním datovým úložištěm by

jistě splnilo základní cíl (tedy zefektivnění výběru daně), nicméně by znamenalo zátěž

daňových subjektů spočívající v pořízení si nového zařízení (v tomto směru proto nelze

sledovat zásadní rozdíl) a navíc by tato varianta vyžadovala pravidelný sběr dat.

Rozhodl-li se tedy zákonodárce pro on-line řešení, zvolil cestu jdoucí s trendem dnešní

doby ocitající se na prahu IV. průmyslové revoluce (srov. k tomu například Gilchrist,

Alasdair. Industry 4.0: The Industrial Internet of Things. New York: Apress, 2016).

Řešení zvolené v právní úpravě tak lze z ústavního hlediska označit za rozumné.

80. Není úkolem Ústavního soudu, aby sám určoval, kterých podnikatelů se má

evidence tržeb týkat a kterých nikoliv. Zjistil-li by totiž, že zákonodárcem zvolené

řešení – zde tedy elektronická evidence tržeb – není ať už z jakéhokoliv důvodu nebo

vůči kterémukoliv adresátu ústavně konformní – přistoupil by k jeho derogaci.

Odkazuje-li navrhovatelka bez v podstatě jakékoli argumentace (srov. rekapitulace

shora) na nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, pak jejich odkaz je nepřiléhavý, neboť tato věc se

týkala zcela odlišné problematiky (platů soudců), když nadto v řízení sp. zn. Pl. ÚS

28/13 šlo – na rozdíl od právě posuzované věci – o konkrétní kontrolu norem v řízení

podle čl. 95 odst. 2 Ústavy; Ústavní soud tedy posuzoval jemu tehdy podaný návrh

procesními hledisky odpovídajícími řízení, z něhož tento návrh obecného soudu vzešel.

V této souvislosti nelze přehlédnout různé návrhy politických subjektů na úpravu osobní

působnosti zákona o evidenci tržeb, které vytvářejí dostatečný prostor pro využití

zákonodárných iniciativ a jejich následné promítnutí do zákonné regulace.

2) Neúměrná zátěž daňového poplatníka vyvolaná synergickým efektem

mezi evidencí tržeb a kontrolním hlášením – omezení práva podnikat

podle čl. 26 odst. 1 Listiny

81. Navrhovatelka dovozuje, že kumulace povinností vyplývajících z evidence

a z podávání kontrolního hlášení má pro „malé“ a „střední“ podnikatele „rdousící

efekt“. K tomuto okruhu námitek musí Ústavní soud nejprve poznamenat, že ústavností

institutu kontrolního hlášení podle § 100 a § 101c a násl. zákona o dani z přidané

hodnoty se zabýval v nedávné době, a ke zrušení institutu kontrolního hlášení nálezem

ze dne 6. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 nepřistoupil, byť dílčí ustanovení jeho právní

úpravy zrušil. Ke tvrzení o negativním synergickém efektu Ústavní soud konstatuje, že

navrhovatelka tuto námitku příliš argumentačně nerozvádí, když si vystačí v podstatě

s tvrzenou neúměrnou byrokratickou zátěží. Z judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího

správního soudu [srov. například nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49

SbNU 273; 251/2008 Sb.) nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2015

Pl. ÚS 26/16

25

č. j. 1 Afs 43/2015-39 (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na

http://www.nssoud.cz)], ovšem vyplývá, že o „rdousícím efektu“ se hovoří tehdy, když

zákonodárcem zvolené řešení vytváří bariéru výkonu garantovaného základního práva

(zde tedy výkonu podnikání).

82. Nic takového však navrhovatelka netvrdí (respektive nepředkládá žádnou relevantní

argumentaci) a ani Ústavní soud takovou synergii mezi evidencí tržeb a kontrolním

hlášením nezjistil. Kontrolní hlášení po daňových subjektech, na něž povinnosti podle

zákona o dani z přidané hodnoty dopadají, vyžaduje v pravidelných intervalech vyplnit

elektronický tiskopis a ten autorizačními kanály (vždy pomocí internetu) odeslat správci

daně. Evidence tržeb automatizovaně (opět přes internet) odesílá správci daně informaci

o platbách přijatých daňovým subjektem v zákonem definované formě. S

navrhovatelkou možno jistě souhlasit v tom, že velká část daňových subjektů

podléhajících dani z přidané hodnoty (a „zatížených“ kontrolním hlášením) bude mít

zároveň povinnost používat evidenci tržeb. V takovém případě – a argumentace

navrhovatelky k tomu směřuje – by bylo vhodné, aby oba systémy evidence mohly být

pokryty jedním softwarovým řešením. Podle názoru Ústavního soudu však ve vztahu

mezi evidencí tržeb a kontrolním hlášením (respektive informacemi v nich obsaženými)

nejde o zátěž postrádající rozumné důvody. Nejde tedy o situaci, kdy by správce daně

mohl z údajů plynoucích například z evidence tržeb jednoduše zjistit, zda a v jaké výši

byl uplatněn odpočet daně z přidané hodnoty. V dané relaci tak není porušena z

judikatury Ústavního soudu plynoucí povinnost veřejné moci využívat a propojovat

informace, jež veřejné orgány v souvislosti se svou činností již zjistily nebo zjistit

mohly [srov. k tomu například nález ze dne 2. 12. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 46/97

(N 148/12 SbNU 371; 312/1998 Sb., kdy se Ústavní soud vymezil proti nové povinnosti

uložené těžce invalidním osobám dvakrát ročně žádat o příspěvky na provoz

motorového vozidla) nebo nález ze dne 6. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/04 (N 112/41 SbNU

379; 405/2006 Sb.), kde zhodnotil jako neústavní povinnost stanovící mužům (a jen

mužům) podat přihlášku k účasti na důchodovém pojištění, mají-li být považováni v

souladu se zákonem za osobu pečující o dítě do čtyř let věku, respektive o dítě starší, s

těžkým zdravotním postižením)]. Celou věc lze vysvětlit podle Ústavního soudu

zjednodušeně (byť přesto dostatečně přiléhavě) tak, že ne u každého poskytnutého zboží

či služby se „automaticky“ dá určit, do kterého režimu daňové povinnosti podle zákona

o dani z přidané hodnoty spadá (zákon o dani z přidané hodnoty pak mimo jiné

rozlišuje, zda se poskytuje plnění z tuzemska, zda plátce přiznávající daň je osobou

usazenou v tuzemsku atp.; podle § 19 odst. 2 zákona o evidenci tržeb naopak obsahuje

systém evidence tržeb údaje jen o základu daně z přidané hodnoty a samotnou daň podle

uplatněné daňové sazby, respektive celkovou částku v režimu daně z přidané hodnoty

pro cestovní služby a pro prodej použitého zboží). Při dnešních možnostech

informačních technologií je představitelné, aby údaje o dani z přidané hodnoty byly

zpracovávány společně s údaji plynoucími z evidence tržeb, nicméně nejde o údaje, jež

by si správce daně mohl sám určit nebo je získat například z činnosti jiného orgánu. Je

to zkrátka daňový subjekt, kdo má na významnou část těchto proměnných vliv nebo je

spoluurčuje. Je to tedy konečně on, kdo je musí vyplnit do předepsané informační

struktury. Tu ovšem již hledáme odpověď na otázku vhodnosti toho kterého

technického řešení, jak zmíněno shora; takové úvahy se ale nacházejí zcela mimo

ústavněprávní dimenzi.

Pl. ÚS 26/16

26

3) Rozpor evidence tržeb s ochranou soukromí

83. Jak Ústavní soud uvedl ve svém nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15, k podstatě

a rozsahu práva na soukromí se vyjádřil již opakovaně [srov. za všechny například nález

ze dne 2. 11. 2009 sp. zn. II ÚS 2048/09 (N 232/55 SbNU 181), nález ze dne 1. 12.

2008 sp. zn. I. ÚS 705/06 (N 207/51 SbNU 577) a další]. Sám nález sp. zn. Pl. ÚS 32/15

konkrétně odkazuje na nález, jímž Ústavní soud zrušil vybraná ustanovení zákona

o elektronických komunikacích, kterými český zákonodárce transponoval směrnici

Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES z 15. 3. 2006, o uchovávání údajů

vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných

služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně

směrnice 2002/58/ES, dále jen „směrnice 2006/24/ES“ [šlo o nález ze dne 22. 3. 2011

sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)]. V citovaném nálezu Ústavní

soud – a po něm shodně Soudní dvůr Evropské unie ve svém rozsudku z 8. 4. 2014 ve

spojených věcech C-293/12 a C-594/12, jímž prohlásil citovanou směrnici za neplatnou

– zdůraznil význam respektu k soukromému životu a k právu na informační sebeurčení.

Jednou z primárních funkcí práva a státu v demokracii podle Ústavního soudu je totiž

zajišťování prostoru pro rozvoj a seberealizaci individuální osobnosti. Vedle tradičního

prostorového chápání soukromí (ochrana obydlí) a možnosti vytvářet sociální vztahy

nerušené veřejnou mocí, je právo na respekt k soukromému životu i garancí na

sebeurčení ve smyslu rozhodování jednotlivce o sobě samém. Toto právo na informační

sebeurčení – zakotvené zejména v čl. 10 odst. 3 Listiny – ve svém důsledku znamená

příležitost jednotlivce rozhodnout, zda, v jakém rozsahu a za jakých okolností mají být

informace z jeho soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Právě řečené má určující

význam nejen pro svobodný rozvoj a seberealizaci jednotlivce ve společnosti, ale je

podmínkou fungování samotného státu, má-li být demokratický a právní, neboť naopak

v podmínkách všudypřítomného státu (v podobě „Velkého bratra“) je iluzorní nejen

právo na soukromí, ale také jeden z pilířů našeho sociokulturního okruhu, tedy možnost

svobodné volby. V návaznosti na tehdy posuzovanou právní úpravu Ústavní soud dodal,

že díky rozvoji internetu a mobilních komunikací jsou neustále zaznamenávány

a zpřístupňovány tisíce informací zasahujících do soukromí každého jednotlivce,

ačkoliv on sám do ní vědomě nikoho nevpustil a vpustit nechtěl. K těmto závěrům pak

Soudní dvůr Evropské unie ve shora citovaném rozsudku doplnil, že pro posouzení

konformity směrnice 2006/24/ES s primárním evropským právem – vzhledem k dalším

okolnostem – nebylo významné, že tato neumožňovala seznámit se bez dalšího s

vlastním obsahem elektronických sdělení přenášených mobilními sítěmi či internetem

(mobilní operátoři a poskytovatelé internetu tak zjednodušeně měli sledovat „jen“ kdo, s

kým, jak dlouho, jak často a odkud, ale nikoliv o čem komunikují). I totiž jen

uchovávání schematicky naznačených vedlejších informací mohlo mít podle Soudního

dvora Evropské unie nepřípustný dopad na využívání komunikačních prostředků a tím i

na výkon svobody projevu. Navíc skutečnost, že k uchovávání a k následujícímu využití

takových informací docházelo bez informování dotčených osob, v nich podle Soudního

dvora Evropské unie mohlo vyvolat dojem, že jejich soukromí je pod neustálým

dohledem.

84. Úkolem Ústavního soudu je tedy posoudit, zda právní úprava obsažená v zákoně

o evidenci tržeb obstojí v konfrontaci s ochranou soukromí daňového subjektu a jeho

právem na informační sebeurčení, a to právě s ohledem na judikaturní závěry vlastní

i Soudního dvora Evropské unie [kdy oba soudy zohledňují judikaturu Evropského

Pl. ÚS 26/16

27

soudu pro lidská práva, ale také například Spolkového ústavního soudu SRN (srov. k

tomu přehledy judikatury jak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10, tak v rozsudku C-293/12 a

C-594/12)].

85. V prvé řadě musel Ústavní soud vyhodnotit, zda závěry naposledy citovaných

rozhodnutí mohou dopadat na obchodní (profesní) aktivity daňových subjektů. Vyšel

přitom z relevantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva (srov. k tomu

například často citované rozhodnutí Niemietz proti Německu ze dne 16. 12. 1992, číslo

stížnosti 13710/88 nebo novější rozsudek ve věci Wieser a Bicos Beteiligungen GmbH

proti Rakousku, číslo stížnosti 74336/01), v nichž Evropský soud pro lidská práva zaujal

stanovisko, že není možné ani potřebné pokusit se nalézat přesnou definici „soukromí“

nebo „soukromého života“. To zvláště proto, že u některých povolání je v podstatě

nemožné určit, zda subjekt v konkrétním okamžiku pracuje nebo se věnuje svému

soukromému životu (srov. zejména závěr odst. 29 rozsudku Niemietz proti Německu).

Vzhledem k tomu, jak široce je koncipován okruh daňových subjektů, na něž evidence

tržeb dopadá, není ani v právě projednávaném případě namístě se od naznačeného

chápání autonomní sféry (soukromí) distancovat. Konečně právě v nálezu

sp. zn. Pl. ÚS 24/10 upozornil Ústavní soud, že přestože tehdy posuzovaný zákon

neumožňoval zjistit obsah hlasové nebo datové komunikace, patřičnou analýzou bylo

možno sestavit profil každodenního života jednotlivce, nejintimnější sféru z toho

nevyjímaje. O takto ucelený obraz – vzhledem ke sledovaným údajům (srov. níže) –

v případě evidence tržeb nejde [s ohledem na různý stupeň ochrany v příslušných

sociálních vazbách – pozice veřejné osoby, postavení soukromé osoby ve styku s jinými

soukromými osobami (práce, podnikání), postavení soukromé osoby ve styku s rodinou

a intimní sféru soukromé osoby], nicméně o určitých aspektech působení daňového

subjektu informace získávané elektronickou evidencí vypovídají.

86. Dále je nutno vyjít z toho, že právo na soukromí se všemi jeho modalitami

(srov. čl. 10, čl. 12 a čl. 13) je zařazeno do hlavy druhé Listiny, označené jako Lidská

práva a základní svobody. V dané situaci tedy právo na ochranu soukromí (autonomní

sféry konkrétního subjektu) není v dispozici zákonodárce ve smyslu čl. 41 odst. 1

Listiny, jak tomu bylo u práva podnikat, ale naopak jeho případné omezení musí obstát

v přísnějším – Ústavním soudem standardně používaném – testu proporcionality, který

se neomezuje toliko na ochranu podstaty a smyslu základního práva (svobody), ale jeho

eventuální omezení je poměřováno kritériem vhodnosti. Ústavní soud k takovému

posouzení tzv. podústavního předpisu používá metodu, jež v judikatuře Ústavního

soudu označována jako test proporcionality s příkazem k optimalizaci [k jejímu

zobecnění srov. shora citovaný Červínek, Zdeněk. Standardy přezkumu ústavnosti v

judikatuře Ústavního soudu. Jurisprudence, č. 4, 2015, s. 21 – 29 nebo nález ze dne 12.

10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.)]. Test proporcionality s

příkazem k optimalizaci se sestává ze tří kroků: 1) testování vhodnosti, tj. zda-li

zákonodárcem zvolené opatření je způsobilé dosáhnout sledovaného cíle; 2)

poměřování, zda-li zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných (a stejně

efektivních řešení) je nejšetrnější k dotčeným základním právům; 3) zkoumání, zda

negativa spojená se zákonodárcem přijatým opatřením nezastíní sledovaný pozitivní

efekt (jde tak o zvažování v kolizi stojících ústavních hodnot).

87. V testu rozumnosti byl identifikován cíl, který zákonná úprava evidence tržeb

sleduje, což technicky znamená zvýšení identifikovatelnosti hůře dohledatelných plateb

Pl. ÚS 26/16

28

a prakticky zlepšení výběru daní, zejména daně z příjmů. I z testu rozumnosti

vyplynulo, že v přezkoumávaném zákoně specifikovaná opatření (tedy elektronická

evidence) je schopna dosáhnout stanoveného cíle. Bylo již také zjištěno, že žádný

z alternativních způsobů – tedy současná evidence založená na účetních metodách,

podložená jednotlivými doklady, kdy přiznaná a odvedená daň musí s těmito doklady

korespondovat, nebo systém registračních pokladen používaný v zahraničí – není

s elektronickou evidencí tržeb (poměřováno hlediskem efektivity) srovnatelný.

88. Zbývá tedy zjistit – tentokráte ve vztahu k právu na ochranu autonomní sféry

(soukromí) a k právu na informační sebeurčení daňového subjektu – zda nová forma

evidence neomezuje jmenovaná základní práva do té míry, že tím přesahuje pozitiva,

která v podobě ochrany veřejného zájmu – tedy ve zlepšení výběru daní – přináší.

Citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (srov. jeho bod 37.) mimo jiné vyžaduje, aby při

případném střetu základního práva na ochranu soukromí a informačního sebeurčení

s veřejným zájmem docházelo k narušení tohoto základního práva na základě přesné

a předvídatelné právní úpravy umožňující dotčeným jednotlivcům upravit své chování

tak, aby se nedostaly do styku s omezující normou. Striktně musí být definovány

i související pravomoci udělené příslušným orgánům, aby jednotlivcům byla poskytnuta

ochrana proti svévolnému zasahování do jejich práv. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15

Ústavní soud konstatoval, že si lze těžko představit účinný nástroj správce daně, který

by neshromažďoval údaje o transakcích daňových subjektů, jež jsou ze své povahy

spojeny ve větší či menší míře se sběrem některých údajů osobní povahy [zde Ústavní

soud odkázal zejm. na § 11 odst. 1 písm. b) a písm. c) daňového řádu]. Okruh údajů

vyžadovaných od daňového subjektu však musí být specifikován zákonem s tím, že

konkrétní údaje mohou být stanoveny formou podzákonného právního předpisu. Podle

Ústavního soudu na druhou stranu rovněž nelze přehlížet limitaci stanovenou v § 9

odst. 3 daňového řádu, podle níž sběr dat správcem daně je možný jen potud, je-li to

nezbytně nutné pro správné zjištění a stanovení daně a zabezpečení jejich úhrady. Nadto

Ústavní soud zmínil, že i sám daňový řád dbá na ochranu osobních údajů i jiných

informací (srov. jeho hlava čtvrtá), a to včetně otázek mlčenlivosti či vymezení

nakládání s nimi. Úprava ochrany údajů není nadto omezena jen na jejich samotné

zpracování správcem daně, ale je provázána například i na zákon č. 106/1999 Sb., o

svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů atp.

89. Podle § 5 zákona o evidenci tržeb se v elektronické evidenci eviduje platba

poplatníkovi, která je uskutečněna:

a) v hotovosti,

b) bezhotovostním převodem peněžních prostředků, k němuž dává příkaz plátce

prostřednictvím příjemce, kterým je poplatník, který má tržbu evidovat,

c) šekem,

d) směnkou,

e) v jiných formách, které mají charakter obdobný formám podle písmen a) až d), nebo

f) započtením kauce nebo obdobné jistoty složené některým ze způsobů platby podle

písmen a) až e).

90. Podle § 19 odst. 1 zákona o evidenci tržeb se správci daně datovou zprávou zasílají

následující údaje:

a) daňové identifikační číslo poplatníka,

b) označení provozovny, ve které je tržba uskutečněna,

Pl. ÚS 26/16

29

c) označení pokladního zařízení, na kterém je tržba evidována,

d) pořadové číslo účtenky,

e) datum a čas přijetí tržby nebo vystavení účtenky, pokud je vystavena dříve,

f) celková částka tržby,

g) bezpečnostní kód poplatníka,

h) podpisový kód poplatníka,

i) údaj, zda je tržba evidována v běžném nebo zjednodušeném režimu,

j) celková částka plateb určených k následnému čerpání nebo zúčtování,

k) celková částka plateb, které jsou následným čerpáním nebo zúčtováním platby,

l) daňové identifikační číslo poplatníka, který pověřil evidováním této tržby poplatníka,

který tržbu eviduje,

m) základ daně z přidané hodnoty a daň podle sazeb daně z přidané hodnoty,

n) celková částka v režimu daně z přidané hodnoty pro cestovní službu,

o) celková částka v režimu daně z přidané hodnoty pro prodej použitého zboží.

91. Podle § 20 zákona o evidenci tržeb dále platí:

(1) Poplatník je na účtence povinen uvádět

a) fiskální identifikační kód,

b) své daňové identifikační číslo,

c) označení provozovny, ve které je tržba uskutečněna,

d) označení pokladního zařízení, na kterém je tržba evidována,

e) pořadové číslo účtenky,

f) datum a čas přijetí tržby nebo vystavení účtenky, pokud je vystavena dříve,

g) celkovou částku tržby,

h) bezpečnostní kód poplatníka,

i) údaj, zda je tržba evidována v běžném nebo zjednodušeném režimu.

(2) Údajem o evidované tržbě uváděným na účtence je také daňové identifikační číslo

poplatníka, který pověřil evidováním této tržby poplatníka, který tržbu eviduje.

(3) Nemá-li poplatník povinnost uvádět na účtence fiskální identifikační kód, je povinen

na účtence uvádět svůj podpisový kód.

92. Ustanovení § 25 zákona o evidenci tržeb poplatníkovi ukládá povinnost mít v

místě, kde se běžně uskutečňují evidované tržby, nebo na internetových stránkách, kde

nabízí zboží a služby, oznámení, že podle zákona o evidenci tržeb je prodávající

povinen kupujícímu vystavit účtenku a přijatou tržbu zaevidovat v modalitách v tomto

ustanovení uvedených.

93. V návaznosti na právě uvedené, jakož i v návaznosti na východiska uvedená

v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 24/10 a sp. zn. Pl. ÚS 32/15 pak Ústavní soud dospěl

k následujícím závěrům. Evidence tržeb není souborem opatření, jež by výrazně

rozšiřovala rozsah poskytovaných údajů týkajících se autonomní sféry daňového

subjektu nebo subjektu, jemuž byly služba či zboží poskytnuty. Údaje plynoucí z

evidence tržeb eviduje sám stát prostřednictvím finanční správy (respektive správce

daně) a pravidla, jak s nimi nakládat, jsou stanovena zákonem. Zákon dále upravuje, jak

postupovat, jsou-li tato pravidla porušena, a to včetně trestněprávních sankcí, jakož i

případné náhrady škody (v podrobnostech srov. k tomu zejména body 74. – 75.

citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15). Při obchodním vztahu, na nějž evidence

vzhledem k povaze tržby dopadá, jak subjekt, jenž službu nebo zboží nabízí, tak

subjekt, jenž ji (ho) kupuje, vědí, v jakém rozsahu budou údaje správci daně

Pl. ÚS 26/16

30

poskytnuty; nadto elektronické evidenci nepodléhají všechny tržby (zde má Ústavní

soud na mysli především – s argumentační výhradou uvedenou níže – bezhotovostní

převody), nejde tedy o plošné opatření. Právní úpravu evidence tržeb dále Ústavní soud

hodnotí – nahlíženo kritérii vymezenými v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15 – jako dostatečně

určitou (vyžadované údaje jsou stanoveny zákonem) a provázanou s ochrannými

ustanoveními v navazujících právních předpisech (srov. shora).

94. Kromě uvedených aspektů je však třeba si podle Ústavního soudu položit otázku,

zda zákonodárce postupoval přiměřeně – poměřováno právem na ochranu soukromí a

na informační sebeurčení – když definoval evidované tržby tak, jak je uvádí § 5 zákona

o evidenci tržeb. Několikrát již bylo zmíněno, že účelem citovaného zákona je –

technicky pojato – lepší dohledatelnost hotovostních i jim obdobných plateb. To se jistě

může týkat zejména těch jejich forem, kdy nad tím, zda a jak byla tržba zaevidována,

má kontrolu jediný subjekt a kdy platba nemá (respektive nemusí mít) žádnou stopu

v elektronické podobě. Uvedené ovšem obecně neplatí pro platby uskutečněné

bezhotovostním převodem, k němuž nadto dává příkaz plátce (typicky zákazník,

např. jako kupující) jednak prostřednictvím provozovatele systému platebních karet či

své banky, a jednak prostřednictvím příjemce (typicky obchodníka), který je

poplatníkem a který má tržbu v souladu s nyní posuzovaným zákonem zaevidovat.

95. Sama evidence bezhotovostních převodů specifikovaných podmínkami v § 5 pod

písm. b) zákona o evidenci tržeb jistě přispívá k naplnění cílů zákona o evidenci tržeb.

Zahrnutí tohoto typu plateb do systému jednotné evidence lze považovat za efektivní –

správce daně specifikované platby nemusí individualizovaně ověřovat u daňového

subjektu atp. Nicméně jednotná evidence plateb prováděných bezhotovostním

převodem peněžních prostředků, k němuž dává příkaz plátce prostřednictvím příjemce,

kterým je poplatník tržbu evidující, neobstojí podle Ústavního soudu ve třetím kroku

testu proporcionality, neboť negativní důsledky evidence v tomto dílčím aspektu

převáží pozitiva, která jinak má evidování plateb splňujících náležitosti tržeb podle § 5

citovaného zákona.

96. Důvodová zpráva (srov. její citace shora) k tomuto aspektu poněkud neurčitě uvádí,

že účelem vymezení tržeb ve smyslu § 5 zákona je, aby „(...) evidence tržeb [byla]

vztažena též na tržby, které s tržbami obtížně zpětně dohledatelnými souvisejí nebo

s takovými tržbami tvoří komplexní celek“ [komentář – srov. Hrabětová, Daniela a kol.

Zákon o evidenci tržeb: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 12 – v této

souvislosti hovoří o transakcích, které jsou z pohledu daňového netransparentní].

Systém evidence tržeb by ale měl být nastaven a fungovat tak, aby daňové subjekty

měly v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/10 zachovánu možnost – zvláště,

neodporuje-li to smyslu a účelu posuzovaného zákona – této evidenci nepodléhat, a to

nikoliv proto, aby získaly jakoukoliv výhodu z pohledu daňových povinností, ale proto,

aby bylo v maximální možné míře sníženo riziko zranitelnosti jejich autonomní sféry.

Smyslem evidence tržeb totiž podle Ústavního soudu není (a nemá být), aby správce

daně měl co možná nejširší přehled o uskutečněných platbách – neobstojí tedy ani

případný argument vlády v jejím vyjádření, že evidence plateb v § 5 písm. b)

citovaného zákona napomůže úplnosti analytických informací zpracovávaných

správcem daně (tyto ostatně budou neúplné už jen proto, že evidenci nepodléhají

bezhotovostní převody přímo mezi bankovními účty) – ale jen to, aby dohlédl na ty

platby, jež jsou pro něj fakticky (a ze své podstaty) nedohledatelné. Nález sp. zn. Pl. ÚS

Pl. ÚS 26/16

31

24/10 je totiž nutno chápat i tak, že se nevymezuje toliko proti zvýšenému riziku

ohrožení konkrétní osoby, o níž jsou údaje získávány, ale jako ústavně nekonformní

hodnotí též situaci, kdy stát disponuje údaji, jež skutečně nezbytně nepotřebuje, aniž by

dispozice s takovým typem údajů musela mít nutně přímo negativní konsekvence. Z

těchto důvodů Ústavní soud přistoupil ke zrušení § 5 písm. b) zákona o evidenci tržeb,

neboť tržby plynoucí z bezhotovostních převodů – byť se specifikací uvedenou právě

pod písmenem b) – jsou obecně poměrně dobře dohledatelné a není tedy dostatečně

silný a legitimní zájem státu na jejich plošné evidenci. Zpochybňuje-li vláda ve svém

vyjádření dohledatelnost bezhotovostních plateb, činí tak velmi nekonkrétním

konstatováním o jejich různorodosti, když ovšem sama na druhou stranu výslovně

připouští, že má zákonné nástroje, jak informace o bezhotovostních platbách bez ohledu

na evidenci tržeb získat (srov. povinnost poskytovatelů platebních služeb poskytovat

správci daně jím vyžadované a v § 57 daňového řádu konkretizované údaje). Stát tak

sám musí dodržovat jisté informační sebeomezení, může-li jím zajišťované funkce

zabezpečit i jinak. Tímto prizmatem musí být posuzovaný zákon nahlížen a aplikován i

v budoucnu. Takový výklad není v rozporu ani s jinak správným východiskem

obsaženým v odkazované důvodové zprávě, kdy náležitosti evidovaných tržeb podle § 5

byly definovány způsobem neutrálním k budoucímu technologickému vývoji. Tuto

okolnost Ústavní soud plně respektuje, což znamená, že ukáže-li praxe u konkrétní

skupiny bezhotovostních převodů (respektive plateb prostřednictvím nich

uskutečňovaných), že s ohledem na technologickou nebo jinou eventualitu jsou

skutečně prakticky nedohledatelné, pak zákonodárce jistě bude moci na takovou situaci

reagovat a danou platbu přesněji vymezit.

97. Ze shora citovaného § 19 a z § 20 zákona o evidenci tržeb dále vyplývá, že údaje

zasílané správci daně datovou zprávou a údaje uvedené na účtence se do značné míry

kryjí, byť v prvním případě se s ním seznamuje toliko správce daně mající povinnost

dodržovat k jejich ochraně opatření stanovená jinými právními předpisy (srov. k tomu

v podrobnostech bod 74. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/15), ve druhém případě, řečeno slovy

shora citovaného komentáře (srov. Hrabětová, Daniela a kol. Zákon o evidenci tržeb:

komentář, s. 80) „ten, od něhož evidovaná tržba plyne“, má k takto získaným údajům

povinnosti směřující k jejich ochraně jen omezené (srovnej k tomu dále). To i přesto, že

podle § 20 odst. 1 písm. b) zákona o evidenci tržeb je poplatník povinen na účtence

uvádět mimo jiné své daňové identifikační číslo. Daňové identifikační číslo podle § 130

odst. 2 daňového řádu obsahuje kód „CZ“ a kmenovou část tvořenou obecným

identifikátorem (nebo vlastním identifikátorem správce daně). Obecným identifikátorem

je u fyzické osoby rodné číslo, popřípadě jiný obecný identifikátor, stanoví-li tak zákon,

a u právnické osoby je to identifikační číslo.

98. Byť rodné číslo není citlivým údajem podle § 4 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb. –

to znamená, že nic nevypovídá například o národnostním, rasovém nebo etnickém

původu svého nositele, ani o jeho zdravotním stavu či náboženském a sexuálním životě

– je osobním údajem podle § 4 písm. a) téhož zákona. Rodné číslo je identifikátorem

osoby požívajícím vyšší ochrany, což se odráží mimo jiné v tom, že podmínky

nakládání s ním upravuje zvláštní zákon [tj. zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel

a rodných číslech a o změně některých zákonů (dále jen „zákon č. 133/2000 Sb.“)].

Podle § 13c tohoto zákona lze rodná čísla využívat, jen vyplývá-li to z působnosti

orgánů stanovené zákonem nebo stanoví-li tak zvláštní zákon nebo se souhlasem

nositele rodného čísla (respektive jeho zákonného zástupce). Kromě toho při omezení

Pl. ÚS 26/16

32

(vymezení) užívání rodného čísla nesmí být ovšem přehlížen ani § 5 zákona č. 101/2000

Sb., podle něhož lze – souhrnně řečeno – osobní údaje (tedy i rodné číslo) uchovávat a

zpracovávat jen v rozsahu, způsobem a po dobu nezbytně nutnou vzhledem ke

sledovanému účelu.

99. Zákon o evidenci tržeb sám (ani například shora citovaná důvodová zpráva k němu)

nevysvětluje, proč je nutné, aby na každé účtence vydané poplatníkem – fyzickou

osobou – bylo, až na výjimky, uvedeno její daňové identifikační číslo, tedy ve svém

důsledku rodné číslo. Jistě by bylo možno odkázat například na závěry judikatury, z níž

lze dovodit závěr, že účelem zpracování rodného čísla je zajišťování co nejrychlejšího

a nejefektivnějšího zpracování a vyhledávání údajů, neboť rodné číslo se jako

identifikátor objevuje v mnoha evidencích a počítačových systémech (srov. k tomu

přiměřeně například rozsudek Nejvyššího správního soudu dne 16. 7. 2008

č. j. 1 As 36/2008-77). Takto nahlíženo může být konstatováno, že povinnost uvádět na

účtence daňové identifikační číslo je způsobilé i v tomto případě shora definovaného

cíle dosáhnout (je tedy naplněn první předpoklad již zmíněného testu proporcionality

s příkazem k optimalizaci).

100. Dále je ovšem třeba zkoumat, zda takto stanovená povinnost identifikace je při

pluralitě možných (stejně efektivních) řešení nejšetrnější k dotčeným základním právům

– tedy k právu na ochranu soukromí a právu na informační sebeurčení. Sám zákon

o evidenci tržeb v § 19 odst. 1 písm. g) a h), respektive v § 20 odst. 1 písm. a) a h)

zavádí tzv. bezpečnostní kód poplatníka, podpisový kód poplatníka a fiskální

identifikační kód. Souhrnně se k těmto identifikátorům v důvodové zprávě k zákonu o

evidenci tržeb podává (odhlédnuto od technické specifikace tam uvedené), že tyto kódy

jednoznačně identifikují poplatníka, provedenou tržbu i již vystavenou účtenku. Kromě

těchto identifikátorů se jako další nezaměnitelný znak poplatníka používá ještě

poplatníkovi přidělené daňové identifikační číslo, a to jak v situaci, kdy tržbu eviduje

sám [srov. § 19 odst. 1 písm. a) a § 20 odst. 1 písm. b) citovaného zákona] nebo kdy tím

pověřil jiného poplatníka [srov. § 19 odst. 2 písm. c) a § 20 odst. 2 citovaného zákona].

Tu ovšem Ústavní soud musí konstatovat, že zákon o evidenci tržeb a jím vytvořený

systém pracuje s několikerými identifikátory, jež jsou na rozdíl od daňového

identifikačního čísla (respektive rodného čísla) vytvářeny bez přímé návaznosti na

autonomní sféru poplatníka. Z napadené právní úpravy nevyplývá, proč by mělo být

přiměřené vystavovat poplatníka jen těžko ohraničitelnému riziku, že jeho rodné číslo je

vytištěno na každé účtence (!) a nebude zneužito. Eventuální možnost uložení pokuty za

přestupek podle § 17d a § 17e zákona č. 133/2000 Sb. přitom – už jen vzhledem

k rozsahu povinnosti daňové identifikační číslo uvádět – nemůže zmíněné riziko

dostatečně zmírnit.

101. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že stanoví-li § 20 odst. 1 písm. b)

a odst. 2 zákona o evidenci tržeb povinnost uvádět na účtenkách daňové identifikační

číslo poplatníka, které v případě, jde-li se o fyzickou osobu, obsahuje jeho rodné číslo,

pak takové řešení není dostatečně šetrné k právu na ochranu před neoprávněným

shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10

odst. 3 Listiny a v testu proporcionality neobstojí [tento závěr je i v souladu s tendencí

vyjádřenou v platné, byť dosud neúčinné, regulaci komunitárního práva – viz Nařízení

Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016 o ochraně fyzických

osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto osob

Pl. ÚS 26/16

33

a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů)].

Argumentem pro závěr opačný nemůže být ani okolnost, že například u fyzických osob

jako orgánů obchodních korporací je jejich rodné číslo veřejně dohledatelné například

ve sbírce listin veřejného rejstříku nebo že daňové identifikační číslo je například

jednou z náležitostí daňových dokladů podle § 29 zákona o dani z přidané hodnoty.

Jednak toto a další ustanovení právních předpisů, kde se daňové identifikační číslo

používá, Ústavní soud nemůže při posuzování nynější věci podrobit přezkumu, neboť je

vázán petitem návrhu (srov. k tomu například usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/12 ze dne 24. 1.

2012), jednak právě posuzovaná úprava reguluje jednoznačně nejširší použití daňového

identifikačního čísla a tedy i rodného čísla.

102. V návaznosti na právě uvedené se Ústavní soud musí vypořádat ještě se

skutečností (na kterou upozorňuje navrhovatelka v jednom ze svých doplnění a ve svém

vyjádření na ni reagovala i vláda), že s § 5 písm. b) přímo souvisí § 18 odst. 2 písm. b)

zákona o evidenci tržeb, podle něhož „[u]skutečněním evidované tržby je [...] a) přijetí

evidované tržby, nebo [...] b) vydání příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz

vydán dříve“. Z důvodové zprávy i ze shora citovaného komentáře (srov. Hrabětová, D.

a kol. Zákon o evidenci tržeb: komentář, s. 71) se podává, že toto ustanovení, respektive

jeho část, se týká jak plateb kartou na platebním terminálu, tak plateb kartou na

internetu a ve svém důsledku znamená, že okamžik, kdy poplatník musí správci daně

odeslat údaje o evidované tržbě, předchází okamžiku, kdy se takto evidovaná tržba

dostane do jeho dispozice. Mezi zákazníka a poplatníka tak vstupuje zprostředkovatel,

jenž příkaz zákazníka k provedení tržby (tedy k zaplacení) uskutečňuje. V daném

kontextu pak primárně Ústavní soud odkazuje na své závěry týkající se § 5 písm. b)

zákona o evidenci tržeb, neboť i vůči tomuto ustanovení se uplatní východiska o

dostatečné transparentnosti a dohledatelnosti konkrétní tržby realizované

prostřednictvím karetní transakce. Ustanovení § 18 odst. 2 písm. b) zákona o evidenci

tržeb je ostatně součástí technické realizace evidence plateb kartou. Proto – i s ohledem

na logickou aplikaci a výklad zákona o evidenci tržeb – přistoupil Ústavní soud i ke

zrušení tohoto ustanovení, resp. jeho části vymezené ve výroku I. tohoto nálezu.

103. Kromě § 5 písm. b), části ustanovení § 18 odst. 2 spočívající v označení písmene

„a)“, čárky za slovem „tržby“ a ve slovech „nebo b) vydání příkazu k jejímu

provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“ a § 20 odst. 1 písm. b) a odst. 2

citovaného zákona lze ovšem uznat, že evidence tržeb ještě stále dostatečně šetří

podstatu a smysl práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním,

zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů. Za současného stavu není a

priori možno konstatovat, že by omezení práva na informační sebeurčení bylo oním

negativem, jež by přesahovalo z ústavního pohledu pozitiva přinášená zákonem o

evidenci tržeb. Je ostatně dost dobře možné, že díky technologickému pokroku přestane

mít elektronická evidence tržeb v určitém časovém okamžiku význam, protože samy

ekonomické subjekty budou používat technologie umožňující řádnou správu daní

(například budou ještě více využívat bezhotovostních převodů) anebo tato elektronizace

naopak řádnou správu daní ztíží a zákonodárce se bude muset vydat úplně jinou cestou.

Takové otázky, stejně jako posuzování efektivity a účelnosti celého systému –

nedotýkají-li se ústavních limitů – však Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit.

Pl. ÚS 26/16

34

4) Posouzení ústavnosti § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 citovaného zákona –

tvrzený rozpor s výhradou zákona pro ukládání daňových povinností

104. Text napadených ustanovení je následující:

§ 10

Tržby ve zjednodušeném režimu

2) Ve zjednodušeném režimu se mohou evidovat také tržby, jejichž evidování běžným

způsobem by znemožnilo nebo zásadně ztížilo plynulý a hospodárný výkon činnosti, ze

které tyto tržby plynou. Tyto tržby stanoví nařízením vláda.

§ 12

Tržby vyloučené z evidence tržeb

4) Evidovanou tržbou nejsou také tržby, jejichž evidování běžným způsobem by

znemožnilo nebo zásadně ztížilo plynulý a hospodárný výkon činnosti, ze které tato tržba

plyne, pokud tuto překážku nelze odstranit evidováním tržeb ve zjednodušeném režimu.

Tyto tržby stanoví nařízením vláda.

§ 37

Dočasně vyloučené tržby

3) Vláda může stanovit nařízením, že některé tržby nejsou ode dne nabytí účinnosti

tohoto zákona dočasně evidovanými tržbami.

105. Ústavní soud považuje za potřebné nejprve stručně shrnout, že podstatou § 10

odst. 2 zákona o evidenci tržeb je zmocnění vlády, aby svým nařízením podle čl. 78

Ústavy stanovila tržby, které lze evidovat ve zjednodušeném režimu podle § 23 zákona

o evidenci tržeb. Zmíněné zjednodušení spočívá v podstatě v tom, že údaje o

uskutečněných tržbách nemusí daňový subjekt odesílat on-line, ale postačí, učiní-li tak

do pěti dnů od uskutečnění dané tržby. Sám zákon o evidenci tržeb výslovně stanoví, že

ve zjednodušeném režimu se mohou evidovat tržby z prodeje zboží a služeb na palubě

dopravních prostředků při pravidelné hromadné přepravě osob podle zákona

upravujícího daň z přidané hodnoty (srov. § 10 odst. 1 citovaného zákona). Subjekt

evidující tržby ve zjednodušeném režimu podle § 10 odst. 1 a odst. 2 citovaného zákona

bude k evidenci ve zjednodušeném režimu potřebovat povolení, které mu správce daně

vydá k jeho žádosti. Ustanovení § 12 citovaného zákona v odst. 1 až 3 podává taxativní

seznam tržeb vyloučených z elektronické evidence. Dále umožňuje vládě, aby za

podmínek podle odst. 4 téhož ustanovení, stanovila seznam vyloučených tržeb, tedy aby

za podmínek odst. 4 seznam vyloučených tržeb svým nařízením rozšířila. Kromě tržeb

vyloučených podle § 12 citovaného zákona vyjmenovává § 37 citovaného zákona tržby,

jež se sice budou evidovat v elektronické evidenci, nicméně až od zákonem

stanoveného dne po jeho účinnosti. Vláda může podle § 37 odst. 3 zákona o evidenci

tržeb svým nařízením stanovit další dočasně vyloučené tržby.

106. Podle zmiňovaného čl. 78 Ústavy platí, že vláda je oprávněna k provedení zákona

a v jeho mezích vydávat nařízení. Judikatura Ústavního soudu a následně též tuto

judikaturu reprodukující komentářová literatura [srov. např. Jäger, P. Čl. 78 [Nařízení

vlády]. In: Rychetský, Pavel a kol. Ústava České republiky; Ústavní zákon

o bezpečnosti České republiky: komentář. 1. vydání, Praha: Wolters Kluwer, 2015, s.

720 a násl.] jsou zajedno v tom, že nařízení musí být vydáno oprávněným orgánem

Pl. ÚS 26/16

35

[kterým je vláda jako celek – k pojmu vláda a její normotvorné činnosti srov. v

podrobnostech nález ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/07 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010

Sb.)]. Nařízení nesmí stanovit primární práva a povinnosti [nález ze dne 14. 2. 2001 sp.

zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) tento aspekt schematicky, ale

výstižně, vysvětluje tak, že má-li být podle zákona X, přísluší vládě stanovit, že má být

X1, X2, X3 až X(n), ale nikoliv že má být Y]. K vydání nařízení vláda – jak plyne ze

samotného čl. 78 Ústavy – nepotřebuje výslovné zákonné zmocnění, na druhou stranu

zákon musí dávat zjevný prostor pro regulaci formou nařízení. Vedle těchto výslovně

stanovených, respektive judikaturou i literaturou dovozených podmínek pro zákonné

zmocnění, je pak třeba zmínit i navrhovatelkou vzpomínané omezení dané samotnou

Listinou – jejím čl. 11 odst. 5 – podle něhož daně a poplatky lze ukládat jen na základě

zákona, jež je ostatně jen speciální úpravou obecného ustanovení čl. 4 odst. 1 i. p.

Listiny.

107. S ohledem na tyto skutečnosti proto při hodnocení ústavnosti samotného zákonného

zmocnění bude nutné v prvé řadě posoudit, zda z dikce zákonného zmocnění

v napadených ustanoveních nelze dovodit, že zákonodárce zmocnil vládu k

normotvorbě, která jí ústavně nepřísluší (srov. k tomu body 192. – 195. nálezu sp. zn.

Pl. ÚS 21/14).

108. Typicky by v této souvislosti podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 šlo o situace, byla-li

by vláda zmocněna upravit otázky ústavně vyhrazené zákonodárci; kromě již

zmíněného ukládání primárních práv a povinností by také šlo o stanovování mezí

základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny). Řadu výhrad zákona obsahuje též sama

Ústava (např. čl. 20, čl. 22 odst. 1, čl. 24, čl. 27 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a 2 a další).

V daném kontextu tak Ústavní soud v minulosti zrušil např. zákonné zmocnění, které

zmocňovalo vládu k regulaci oblastí vyhrazených zákonu dle čl. 31 Listiny [srov. nález

ze dne 10. 7. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), kdy způsob

a uplatnění práva na bezplatnou zdravotní péči smí definovat jen zákon] či zákonné

zmocnění, které v rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty

trestného činu na nařízení vlády (srov. navrhovatelkou vzpomínaný nález

sp. zn. Pl. ÚS 13/12). V obou nálezech Ústavní soud zdůraznil, že nelze připustit, aby se

sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která

k tomu není oprávněna.

109. Dále by šlo o situaci, kdy je ze samotného znění zákonného zmocnění evidentní, že

zákonodárce ukládá vládě nařízením upravit otázky stojící mimo předmět prováděného

zákona (tedy mimo meze dané obsahem a účelem prováděného zákona). Limity

podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl. 78 Ústavy by pak nebylo možno

dovodit ani ze samotného zmocňovacího ustanovení, ani z prováděného zákona jako

celku.

110. Poslední problematickou situací by bylo zmocnění k vydání nařízení vlády

v oblastech, kde došlo podle čl. 10a Ústavy k přenesení pravomocí na mezinárodní

organizaci nebo instituci [srov. k tomu nález ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04

(N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), který se však touto otázkou zabýval v souvislosti

s posouzením ústavnosti nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění].

Pl. ÚS 26/16

36

111. V daném případě není pochyb o tom – vycházeje z uvedených podmínek a limitů

pro vydání nařízení vlády – že pro vydání předvídaného nařízení vlády je dán zjevný

prostor a zákon k tomu zmocnil oprávněný orgán – vládu. Současně však sám zákon

podmínky, kdy může dojít k přenesení evidence tržeb do zjednodušeného režimu nebo

dokonce, kdy může dojít k úplnému vynětí některých tržeb z jakékoliv evidence,

vymezuje toliko tak, že evidence některých tržeb v běžném režimu (§ 10 zákona

o evidenci tržeb) nebo evidence dokonce i jen ve zjednodušeném režimu (§ 12 zákona

o evidenci tržeb) by znemožnila nebo zásadně ztížila plynulý a hospodárný výkon

činnosti, ze které tyto tržby plynou. K dočasnému vynětí z evidence pak může podle

§ 37 odst. 3 citovaného zákona vláda přistoupit svým nařízením, aniž by musela

zohlednit nějaké výslovné kritérium zákona. Všechna tři zákonná zmocnění tak dávají

vládě možnost upravit otázky podřaditelné pod předmět prováděného zákona, nicméně

sám zákon, kromě zcela obecného kritéria znemožnění nebo zásadního ztížení

hospodárného výkonu činnosti, vládě žádné hranice nedává, což vytváří prostor pro

prováděcí normotvorbu vedoucí k možné diskriminaci těch, kteří do těchto

zvýhodněných podmínek zahrnuti nebudou, popř. s ohledem na chybějící meze též

nejistotu, zda tam někdo (a kdo konkrétně) zahrnut bude. Na nedostatečné vymezení

jakýchkoli kritérií lze usuzovat už jen z toho, že zákon používá naprosto stejného

uvedeného obecného kritéria jak pro úplné vyloučení z evidence, tak pro zařazení do

zjednodušeného režimu. Je tak zcela na úvaze vlády, zda tržbu z evidence úplně vyjme

jednou provždy nebo ji vyjme jen dočasně nebo ji zařadí do zjednodušeného režimu

(teoreticky by tak nějaká příští vláda mohla změnit, popř. zcela eliminovat povinnost

vést předmětnou evidenci, aniž by k tomu potřebovala vyjádření zákonodárce). Svědčí o

tom ostatně již první nařízení vlády vydané podle zmocňovacích ustanovení § 12 odst. 4

a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb, kterým je nařízení vlády č. 376/2017 Sb., o

vyloučení některých tržeb z evidence tržeb, jímž byly z evidence tržeb trvale vyloučeny

tržby u těžce zrakově postižených osob a dočasně (do 31. 12. 2019) tržby z prodeje

sladkovodních ryb uskutečněného v období od 14. 12. do 24. 12. v provozovně, ve které

se v tomto období uskutečňují pouze tyto tržby. Proti excesivnímu (či až absurdnímu)

výkladu i aplikaci výše citovaných zmocnění tak zákon sám neobsahuje žádné

mechanismy a omezení bránící ve svém důsledku např. tomu, aby to bylo až nařízení

vlády, které stanoví, jaké tržby budou evidovány a v jakém režimu. Jak již bylo ale

řečeno, takový přístup není přípustný. I v případě elektronické evidence tržeb musí být

primárně zákonem definováno, na koho povinnost evidence dopadá a v jakém rozsahu.

Při použití paralely shora citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 a jeho příkladu s

proměnnými X a Y na právě posuzovaný případ, zákonodárcem formulovaná

zmocňovací ustanovení neobstojí, neboť nelze určit, co je Y (tedy zda vláda překročila

nebo nepřekročila své zmocnění, resp. meze zákona), není-li dostatečně jasně určitě

definováno ani X.

112. Uvedená diskrepance má kromě aspektu neústavního přenesení kompetence moci

zákonodárné na moc výkonnou i rozměr porušení principu rovnosti a zákazu

diskriminace. Ať už by totiž Ústavní soud vyšel z konceptu akcesorické rovnosti [srov.

k tomu nález sp. zn. IV. ÚS 42/09 ze dne 29. 12. 2009 (N 260/55 SbNU 509)] nebo

z konceptu neakcesorické rovnosti [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002

(N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)], tak jako tak jen přiměřené a racionální rozlišování

či rozdílné zacházení je naplněním „ústavně postulované rovnosti v právech“ [srov.

k tomu Bobek, M. Zákaz diskriminace, svobodná volba národnosti, zákaz postihu pro

uplatňování základních práv. In: Wagnerová, E. et al. (eds.). Listina základních práv

Pl. ÚS 26/16

37

a svobod: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 101 (s. 97–123)]. Z tohoto

pohledu pak není podstatné, že citovaná zmocňovací ustanovení – obsahově naplněná

příslušným nařízením vlády nebo dokonce jen navrhovatelkou zmiňovaným

„Doplněním Metodického pokynu k aplikaci zákona o evidenci tržeb o posouzení

možnosti zahájení evidence tržeb z ,minoritníʼ činnosti poplatníka až v pozdější fázi, než

kam spadá povinnost tuto činnost evidovat podle klasifikace NACE“ – primárně žádné

další povinnosti či omezení základních práv a svobod neukládají (naopak se některé

daňové subjekty z povinností zavedených zákonem o evidenci tržeb vyjímají).

Rozhodná je naopak skutečnost, že daňové subjekty, jejichž hospodářská činnost vyňata

nebyla, mohou být v horším postavení než ty, u kterých k vynětí došlo. Sám

zákonodárce musí dostatečně určit – racionálně a předvídatelně – eventuální možnosti

vynětí daňového subjektu z evidence tržeb, a to tak, aby ústavně postulované rovnosti v

právech dostál. S ohledem na uvedené, Ústavní soud přistoupil rovněž ke zrušení § 10

odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb.

113. Rozhodl-li Ústavní soud o zrušení zmocnění vlády (§ 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37

odst. 3) ke stanovení výjimek z povinné evidence z výše uvedených důvodů

(viz sub 108 n.), musel zvážit dopad takového kroku na související ustanovení

citovaného zákona. Dospěl přitom k závěru o nezbytnosti zrušení „náběhu“ zbývajících

etap elektronické evidence tržeb, a to z následujících důvodů. Jak vyplývá z důvodové

zprávy k zákonu o evidenci tržeb (Zvláštní část – k § 10 odst. 2), účelem zmocňovacích

ustanovení pro vládu bylo „ochránit poplatníky před možnými tvrdostmi“. Důvodová

zpráva připustila, že v době přípravy zákona nebylo možné uzavřít výčet budoucích

způsobů podnikání a obchodních modelů, které by mohly být nekompatibilní s

požadavky stanovenými evidencí tržeb. Ústavní soud zde dospěl k závěru, že tyto obavy

byly na místě a že způsob implementace elektronické evidence tržeb se dostal částečně

mimo rámec přípustného zásahu do svobody, resp. práva podnikat. Z pravidel tvorby

práva založené na koncepci tzv. „racionálního zákonodárce“ v této souvislosti vznikají

pochybnosti ústavní relevance ohledně způsobu, jakým je zasahováno do podmínek

podnikání. Pravidla pro vedení elektronické evidence tržeb sice bezprostředně

nezasahují do vlastního způsobu samotného podnikání, když jen kladou zvýšené nároky

na způsob, jakým jsou jeho výsledky evidovány pro účely zdanění příjmů podnikatelů. I

tato okolnost však může zasáhnout do práva podnikat s dopadem na již podnikající

osoby, tak na osoby, které teprve hodlají využít možnost svobodně se rozhodnout, zda

budou podnikat; byť pro každou skupinu nositelů tohoto práva do něj zasáhnou v jiné

podobě (rozhodnutí již dále nepodnikat, popř. podnikání nezahájit). To samo o sobě

však ještě nemusí být neústavním zásahem, čili porušením tohoto práva podle čl. 26

odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny.

114. Ústavní soud se neztotožnil s argumentací navrhovatelky, která by měla vést ke

zrušení zákona jako celku. Musel však uvážit, zda důvody, pro které ruší shora uvedená

ustanovení (viz sub 113.), nemají dopad na některé části zákona, zejména na ty, proti

kterým argumentace především směřovala. Zde nemohl přistoupit na zrušení povinnosti

vést elektronickou evidenci tržeb pro skupiny podnikatelů spadajících do tzv. 3. a 4.

fáze zavádění tohoto systému z důvodu, že by samotné zvoleného řešení pro evidenci

tržeb bylo v každém ohledu neústavním, a tudíž ústavně nepřípustným řešením.

Z hlediska vymezení podmínek pro výkon tohoto práva (požadavky na výkon činnosti

„lege artis“ příslušného oboru, požadavky na osobu podnikajícího a konečně podmínky

podnikání, které podnikající nemůže sám ovlivnit, neboť je jen jejich „destinatářem“)

Pl. ÚS 26/16

38

třeba uvést, že zvolené řešení neklade nové požadavky na vlastní podnikatelskou

činnost, zprostředkovaně se promítá do subjektivních a objektivních podmínek jejího

výkonu.

115. V těchto nových nárocích na vedení evidence však Ústavní soud (viz výše)

neshledal stanovení takových podmínek, nebo dokonce omezení, jež by bránily

ve svobodném rozhodování s podnikáním začít, nebo v něm pokračovat z důvodu

vytvoření nepřekonatelné překážky (např. z hlediska zvládnutí postupů evidence pro

některé skupiny osob mimo situace, či skupiny, již zčásti zákonem předpokládané

v rámci zmocnění pro nařizovací činnost vlády). Stejně tak Ústavní soud z hlediska tzv.

objektivních podmínek pro právo podnikat neshledal, že by zde zákonodárce vytvořil

záměrně skupinu nositelů tohoto ústavně zaručeného práva, která by byla objektivně,

nebo dokonce úmyslně, v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny z jeho realizace vyloučena

(zásahem do podstaty a smyslu tohoto práva). Nebylo by to konečně ani v souladu

s legitimním cílem narovnat podmínky podnikání a podnikatelské prostředí pro

„všechny“ nejen z hlediska vztahu veřejné moci a podnikatelů, ale též povinnosti státu

vytvářet rovné podmínky pro všechny nositele tohoto práva v rámci konkurenčního

prostředí.

116. Důvodem, proč Ústavní soud přistoupil k zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech

„do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“

a písm. c) tohoto ustanovení je právě to, a jen to, že zvolené řešení pro 3. a 4. fázi

zavádění nové evidence bylo přijato bez všestranného zvážení všech možných dopadů

na zbývající část povinných subjektů (z hlediska významu pro narovnání

podnikatelského prostředí, možné konkurence s jinými podnikateli a pro zavedení

elektronické evidence – tzv. objektivní podmínky nezávislé na způsobilosti nositele

základního práva podnikat). Možnou roli zde nepochybně sehrála nedostatečná

praktická zkušenost i okolnosti, za kterých se návrh zákona projednával (viz sub VI./a),

což však je pro hodnocení z hlediska ústavnosti bez významu. Ústavní soud respektuje

skutečnost, že zákonodárce nemůže dohlédnout všude a předvídat vše, nicméně musí při

zavádění jakékoli plošné regulace zvážit předem její dopady z hlediska povinných osob,

času a způsobu (kdo, kdy a jak), neboť rčení, že při kácení lesa létají třísky, pro

regulační opatření v právním státě nemá místo.

117. K takovému vyhodnocení však v plném rozsahu nedošlo, jak dokazuje dodatečná

náprava již zjištěných slabin právní úpravy cestou nařízení vlády č. 376/2017 Sb. (nyní

rovněž platnosti pozbývajícího), nehledě na to, že teprve po zavedení plošné regulace se

začíná zvažovat, zda byla v takovém rozsahu nutná a žádoucí. Proto stejně jako bude

třeba v zákoně vymezit skupiny, které – ač by měly jinak být do této regulace zahrnuty

– budou z ní vyňaty (místo nařízení vlády cestou zákona); bude třeba i zvážit, zda zde

nejsou skupiny osob, které s ohledem na jejich specifikum, případně malý rozsah jejich

podnikatelské činnosti, nebude nezbytné pod tuto jinak plošnou a povinnou regulaci

zahrnout, popř. jim nechat možnost volby, zda ji vést, protože to shledají pro sebe

výhodným. Jinak řečeno, jestliže si byl zákonodárce vědom, že praktické zavedení

elektronické evidence tržeb může vést k případům nepřiměřeně tvrdého dopadu na

určité skupiny poplatníků, měl tak učinit hned, aby si všichni dotčení poplatníci mohli

s předstihem zajistit technické i organizační předpoklady pro plnění povinností

vyplývajících ze zákona o evidenci tržeb, aniž by to jinak k podnikání potřebovali.

Pl. ÚS 26/16

39

118. Jedním ze znaků právního státu je i předvídatelnost a právní jistota. Bylo by

v rozporu se zásadami „demokratického právního státu založeného na úctě k právům

a svobodám člověka a občana“ (článek 1 odst. 1 Ústavy), uložit poplatníkům povinnost

vynaložit určité finanční prostředky a úsilí ke splnění zákonné povinnosti, která by pro

ně byla vzápětí zrušena, ať již na základě vyhodnocení dopadů regulace, nebo závěru

o zbytečném zatížení poplatníků, popř. i samotného kontrolního systému. Takový

postup by narušil důvěru k právnímu řádu a tím i ke státu jako takovému.

119. Proto Ústavní soud přistoupil i ke zrušení části ustanovení § 37 odst. 1 písm. b) ve

slovech „do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto

zákona“ v ustanovení § 37 odst. 1 písm. b), jakož i ke zrušení celého písm. c) tohoto

ustanovení zákona o evidenci tržeb, a to uplynutím dne 28. února 2018, tj. tak, aby

případně vyloučil shora uvedené negativní důsledky plynoucí z nastoupení dalších etap

elektronické evidence tržeb. Jak již bylo řečeno, neznamená to vyslovení závěru

o neústavnosti zvoleného řešení, nýbrž jen odstranění důsledků porušení pravidel právní

jistoty a předvídatelnosti práva pro poslední dvě skupiny poplatníků zahrnuté do

posledních fází zavádění elektronické evidence tržeb. Bude nyní na zvážení

zákonodárce, jaký další postup pro tyto dvě předpokládané fáze zavádění elektronické

evidence tržeb zvolí, a jak přímo v zákoně vymezí skupiny osob z této povinnosti

vyňatých, popř. povinných vést jen zjednodušenou evidenci podle § 10 odst. 2, § 12

odst. 4, nebo podmínek, za kterých se z této povinnosti vyjmou jen dočasně (§ 37 odst.

3).

VIII.

Závěry

120. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud částečně návrhu vyhověl a zrušil podle

§ 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu § 5 písm. b), část ustanovení § 18 odst. 2

spočívající v označení písmene „a)“, čárky za slovem „tržby“ a slova „nebo b) vydání

příkazu k jejímu provedení, pokud byl tento příkaz vydán dříve“, dále zrušil § 20 odst. 1

písm. b) a odst. 2, § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého kalendářního

měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona o evidenci tržeb,

uplynutím dne 28. února 2018 a § 10 odst. 2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 uplynutím dne

31. prosince 2018, neboť dospěl k závěru o rozporu těchto ustanovení s ústavním

pořádkem. Účinky nálezu jsou stanoveny tak, aby mohly být upraveny všechny systémy

zajištující evidenci tržeb. Vzhledem k tomu, že na základě zrušených ustanovení § 12

odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb bylo vydáno nařízení vlády č. 376/2017

Sb., o vyloučení některých tržeb z evidence tržeb, Ústavní soud vyslovil – z důvodů

uvedených shora v bodech 112 a 113 – podle § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, že

tento prováděcí předpis, vydaný ke zrušeným ustanovením, pozbývá s nimi současně

platnosti.

121 Ve zbývající části návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl, neboť

shledal, že i přes výše rekapitulované vady legislativního procesu by zrušení celého

zákona o evidenci tržeb zasáhlo ústavně chráněné hodnoty předvídatelnosti práva a

právní jistoty více než samotné vady v legislativním procesu. Zároveň dospěl k závěru,

že výslovně napadená ustanovení § 3, § 4 a § 6 zákona o evidenci tržeb nejsou v

rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

Pl. ÚS 26/16

40

122. Jakkoliv Ústavní soud podanému návrhu s výjimkou zrušení několika konkrétních

ustanovení (výroky I. a II.) nevyhověl, je z obsahu odůvodnění tohoto nálezu zřejmé, že

nezakládá překážku rei iudicatae pro případný budoucí přezkum jednotlivých nynějším

návrhem nenapadených ustanovení zákona o evidenci tržeb. Nyní provedený přezkum

zákona o evidenci tržeb byl učiněn v situaci, kdy se teprve v nedávné době stal součástí

platného práva, a na základě návrhu zaměřeného na určité aspekty právní úpravy, a je

proto obtížné a přesahující nejen možnosti, ale především roli Ústavního soudu

(viz příkaz k sebeomezení) zcela domýšlet, jakým způsobem může být v budoucnu

aplikován, resp. jaké praktické nedostatky a vady významné z hlediska ochrany

ústavnosti se teprve mohou vyjevit, a které nebude možno překlenout ústavně

konformním výkladem. V dané souvislosti je vhodné připomenout, že nynější návrh je

posuzován v řízení o kontrole norem (tzv. abstraktní kontrola ústavnosti), což mimo jiné

nevylučuje přezkum v rámci řízení o ústavních stížnostech s tvrzeným porušením

základního práva nebo svobody (viz § 74 zákona o Ústavním soudu) – srov. k tomu

přiměřeně nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (bod 114.), jakož i v rámci řízení o tzv. konkrétní

kontrole norem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (viz § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 12. prosince 2017

Pavel Rychetský

předseda Ústavního soudu

Pl. ÚS 26/16

41

Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy k nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 26/16

1. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, uplatňuji odlišné stanovisko

k části výroku I., kterou byl zrušen § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce

patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c)

zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, a k bodům 113. až 119. odůvodnění nálezu ve

věci sp. zn. Pl. ÚS 26/16.

2. Plně se připojuji k odlišnému stanovisku soudkyně Milady Tomkové pregnantně

vyjadřující důvody, pro které neměl Ústavní soud kompetenci ke zrušení uvedených

částí § 37 odst. 1 zákona č. 112/2016 Sb.

3. K meritu dále dodávám, že Ústavní soud většinovým rozhodnutím odsunout náběh 3.

a 4. fáze zavádění elektronické evidence tržeb (veden údajným zájmem ochránit před

jejími negativními důsledky zákonem nijak nevymezenou, tj. vágní, skupinu „malých“

příp. „středních“ podnikatelů) vytvořil ústavně neakceptovatelnou nerovnost mezi

množinou podnikatelů poskytujících ubytovací a stravovací služby a provozujících

velkoobchod a maloobchod, na straně jedné, a množinou zbývajících podnikatelů, pro

které byla stanovena povinnost vést elektronickou evidenci tržeb od 1. 3. 2018, resp. 1.

6. 2018 (např. advokátů, lékařů, zemědělců, řemeslníků atd.), na straně druhé.

4. Disentní stanovisko vznáším přesto, či právě proto, že jsem byl v této věci soudcem

zpravodajem (derogační důvody sub 113. až 119. jsou zjevně nekompatibilní s ostatními

partiemi odůvodnění).

V Brně 12. prosince 2017

Pl. ÚS 26/16

42

Odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové k části výroku I. nálezu sp.zn.

Pl. ÚS 26/16 a jeho odůvodnění

1. Výrokem I. nálezu došlo mimo jiné ke zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech

„do konce patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a

písm. c) zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb. Tím bylo – stručně řečeno –

zabráněno postupnému zařazování některých dočasně vyloučených tržeb mezi tzv.

evidované tržby ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o evidenci tržeb (slovy nálezu došlo ke

„zrušení ‚náběhu‘ zbývajících etap elektronické evidence tržeb“). V rozporu se

zákonem o Ústavním soudu (č. 182/1993 Sb.), tak jak je Ústavním soudem dlouhodobě

a ustáleně vykládán, přitom většina pléna přistoupila ke zrušení citovaných ustanovení

bez patřičné opory v posuzovaném návrhu skupiny poslanců. Postup většiny se tak ocitl

mimo meze stanovené zákonem (čl. 2 odst. 3 a čl. 88 odst. 2 Ústavy České republiky,

čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), nadto v podstatě bez jakéhokoli

vysvětlení. S uvedenou částí výroku I. a se souvisejícím odůvodněním nálezu proto

nesouhlasím a uplatňuji vůči nim odlišné stanovisko.

2. Čl. 87 odst. 1 písm. a) svěřuje Ústavnímu soudu rozhodování o zrušení zákonů,

jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V souladu s čl. 88 odst. 1 Ústavy tak Ústavní

soud činí na návrh subjektů aktivně k tomu legitimovaných dle zákona o Ústavním

soudu (dle § 64 odst. 4 a § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu takový návrh může

učinit i senát nebo plénum Ústavního soudu, ovšem jen v souvislosti s vlastním

rozhodováním). S tím, že Ústavní soud při kontrole norem rozhoduje na návrh, souvisejí

dvě v judikatuře Ústavního soudu ustálené zásady. Zaprvé, Ústavní soud je při

rozhodování vázán petitem návrhu. Zadruhé, navrhovatele tíží břemeno tvrzení (viz i §

34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).

3. Skutečnost, že je Ústavní soud vázán petitem návrhu, je v judikatuře Ústavního

soudu zdůrazňována v podstatě od samého počátku (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93

ze dne 24. 5. 1994) a neochvějně potvrzována je i v nejnovějších rozhodnutích (viz

např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/16 ze dne 11. 10. 2016 nebo usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/16

ze dne 14. 11. 2017). K postupu ultra petitum se Ústavní soud neuchyluje ani

v případech, kdy zrušením napadených ustanovení dojde k narušení systematiky

zákona, resp. návaznosti zrušovaných ustanovení na ustanovení návrhem nenapadená

(viz nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002). Jedinou ustálenou výjimkou tak je

situace, kdy „v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem

Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný

smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze

dne 31. 10. 2001); o tuto výjimku však nyní zjevně nešlo, a proto dále zůstane stranou.

4. Vázanost petitem je často uváděna v protikladu k tomu, že Ústavní soud naopak

není vázán odůvodněním návrhu. To ovšem nemění nic na tom, že navrhovatele

zatěžuje břemeno tvrzení. Proto „brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu

zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko

označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je

nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti“ (nález sp. zn. Pl. ÚS

7/03 ze dne 18. 8. 2004). Neunese-li navrhovatel toto břemeno, „nelze než považovat

takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy

Pl. ÚS 26/16

43

nezpůsobilý meritorního projednání“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008).

Přezkoumat tak Ústavní soud může „pouze ta ustanovení, k nimž se upíná explicitní

tvrzení a argumentace navrhovatele,“ ve zbytku musí být návrh odmítnut jako zjevně

neopodstatněný (nález sp. zn. Pl. ÚS 58/05 ze dne 8. 6. 2010). Tento princip pak

Ústavní soud přenesl i do rozhodování o souladu mezinárodních smluv s ústavním

pořádkem (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008): „Ústavní soud se zde

přiklonil k závěru (vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti

přezkumu právních předpisů), jenž se zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně

napadená a odůvodněná ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy.“

5. Z uvedeného plyne závěr, že jakkoli není Ústavní soud vázán odůvodněním

návrhu, „jeho postup nemůže být projevem libovůle. Jakýkoliv další vlastní přezkum tak

musí mít s těmito důvody obsahovou souvislost … . Tato možnost naopak nemůže sloužit

k tomu, aby Ústavní soud využil určitého návrhu a bez jakékoliv souvislosti s

uplatněnou argumentací v abstraktní rovině předestřel vlastní argumentační linii, na

jejímž základě by přezkoumal a případně i zrušil napadený právní předpis nebo jeho

část. To platí obzvlášť v případě, kdy je určitý právní předpis napaden toliko pro způsob

jeho přijetí, aniž by byl současně namítán jeho věcný nesoulad, a kdy nález o tom, zda

tento předpis byl přijat způsobem stanoveným ústavním pořádkem, není způsobilý

založit překážku věci rozhodnuté vůči případnému pozdějšímu obsahovému přezkumu

napadených ustanovení“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012).

6. Srovnání argumentace uplatněné v bodech 113 a násl. nálezu s návrhem skupiny

poslanců (včetně celé řady jeho doplnění) přitom neumožňuje jiný závěr, než že se

většina pléna oné libovůle zkrátka a dobře dopustila.

7. Návrh skupiny poslanců na zahájení řízení ze dne 1. 6. 2016 je koncipován

poměrně jednoznačně. Navrhovatelka se domáhala zrušení celého zákona o evidenci

tržeb z důvodu tvrzených vad legislativního procesu a alternativně, pro případ, že by

Ústavní soud tyto vady neshledal relevantními, navrhla zrušení § 3, § 4, § 6, § 10 odst.

2, § 12 odst. 4 a § 37 odst. 3 zákona o evidenci tržeb. Alternativní petit byl

argumentačně podepřen zjednodušeně řečeno tím, že citovaná ustanovení nepřiměřeně

zatěžují malé poplatníky, narušují právo na soukromí, případně jsou v rozporu

s výhradou zákona. Hned třikrát navrhovatelka svůj návrh doplnila, přičemž v prvním

doplnění navrhla zrušit také § 5 písm. b) a část § 18 odst. 2 zákona (s ohledem na

tvrzené problémy u bezhotovostních plateb), doplněním č. 2 zůstal petit nezměněn a

doplněním č. 3 došlo k rozšíření eventuálního petitu na zrušení § 20 odst. 1 písm. b) –

uvádění daňového identifikačního čísla na účtence – a k navržení dalšího eventuálního

petitu v podobě rozsahového výroku, kterým by se zákon o evidenci tržeb zrušil, pokud

se týká poplatníků daně z příjmů fyzických osob, kteří mají menší rozhodný příjem než

1 800 000 Kč ročně.

8. O § 37 odst. 1 písm. b) a c) se navrhovatelka ani v jednom z těchto čtyř podání

(ani ve svých replikách k vyjádřením účastníků řízení) nezmiňuje. Ani při nejlepší vůli

tak nelze dovodit, že by tato ustanovení chtěla vůbec s ohledem na jejich obsah zrušit (a

to nikoli jen ve vztahu k malým poplatníkům), natožpak že by v tomto směru přednesla

relevantní argumentaci, a unesla tak břemeno tvrzení. Koneckonců s ohledem na

procesní aktivitu stěžovatelky a průběžné doplňování návrhu je zřejmé, že si svých

Pl. ÚS 26/16

44

povinností jakožto navrhovatelky byla dobře vědoma, a pokud některá ustanovení

zákona ke zrušení z důvodu jejich obsahu nenavrhla, činila tak zcela záměrně.

9. Návrh na zrušení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce patnáctého

kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c) zákona o

evidenci tržeb tak navrhovatelka ve skutečnosti učinila jen v rámci návrhu na zrušení

celého zákona z důvodu tvrzených vad legislativního procesu (navrhovaný rozsahový

výrok byl užší, dopadal jen na malé poplatníky). To ji však povinnosti unést břemeno

tvrzení z hlediska souladu obsahu zákona s ústavním pořádkem – pro případ, že

v legislativním procesu Ústavní soud důvody ke zrušení zákona neshledá – samozřejmě

nezbavuje (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015, bod. 246). Napadení

postupu při přijetí či vydání zákona přece nemůže pro Ústavní soud představovat bianco

šek pro přezkum celého zákona, z jakéhokoli důvodu si zamane. Ostatně i zákon o

Ústavním soudu v § 68 odst. 2 rozlišuje dvě fáze přezkumu norem: 1) zda je jejich

obsah souladný s ústavním pořádkem a 2) zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou

stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (a judikatura Ústavního soudu

stabilně mezi oběma fázemi rozlišuje právě v tom směru, že zatímco k přezkumu přijetí

a vydání normy přistupuje při podání návrhu z úřední povinnosti, při přezkumu obsahu

normy vychází z návrhu a jeho argumentace).

10. Ovšem navzdory jasně vymezenému okruhu otázek, kterými se měl nález

zabývat, se většina pléna chopila iniciativy a uchýlila se k až zarážející míře

soudcovského aktivismu, kdy se bez ohledu na argumenty navrhovatelky mířící

výhradně k vadám legislativního procesu k ochraně malých poplatníků, k právu na

soukromí, k nadbytečnosti evidence bezhotovostních plateb a k výhradě zákona (byť

zde se alespoň o náznak spojitosti pokusila, viz dále) chopila tématu postupného

zařazování některých tržeb mezi evidované tržby, které zákonodárce pojednal

v závěrečných (tzv. společných) ustanoveních zákona.

11. Dodržování podmínek, za nichž Ústavní soud přistupuje k přezkumu zákonů a

jiných norem, není přepjatým formalismem. Naopak je projevem základních principů

právního státu, konkrétně pak vázanosti státní, resp. veřejné moci zákonem (čl. 2 odst. 3

Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Z této povinnosti není vyňat

ani Ústavní soud. Naopak lze mít za to, že vzhledem k jeho postavení (a k absenci

„hlídače“, neboť akty Ústavního soudu jsou obvykle konečnými a nepřezkoumatelnými)

by měl Ústavní soud dbát na dodržování uvedených principů dvojnásob, což ostatně

dlouhodobě tvrdí, že činí skrz zásadu sebeomezování. O to více udivující je laxní

přístup většiny pléna k respektování limitů jeho kompetencí, zvláště pak když je krom

Ústavy vázán jen jediným zákonem (viz čl. 88 odst. 2 Ústavy), který si nadto sám

interpretuje. Antonin Scalia v odlišném stanovisku k rozhodnutí Nejvyššího soudu

Spojených států amerických ve věci „Planned Parenthood of Southeastern

Pennsylvania v. Casey“ poznamenal, že každý orgán veřejné moci je v pokušení

eliminovat brzdy vlastní moci; v tehdejším případě údajně většina soudu tomuto

pokušení podlehla. Zde se pohříchu nabízí stejný závěr.

12. Bylo by minimálně očekávatelné, že pokud se již většina pléna rozhodla vzdor

vlastní více než dvacetileté judikatuře rozvolnit podmínky přezkumu zákonů, resp.

jejich jednotlivých ustanovení, podepře tento judikaturní odklon podrobnou a

Pl. ÚS 26/16

45

přesvědčivou argumentací. Body 113 a násl., které se otázce zařazení dočasně

vyloučených tržeb mezi tržby evidované věnují, však budí mírně řečeno rozpaky.

13. Většina pléna v bodu 113 konstatuje, že musela „zvážit dopady zrušení zmocnění

vlády ke stanovení výjimek z povinné evidence“ na související ustanovení zákona. Toto

prosté konstatování je podle všeho jediné vypořádání většiny s otázkou rozsahu

přezkumu zákona o evidenci tržeb. Vysvětlení, proč s uvedeným souvisí právě § 37

odst. 1 písm. b) a c) zákona a nikoli jiná ustanovení, v rozhodnutí nalézt nelze. Ostatně,

i kdyby zde toto vysvětlení bylo, důvody pro přezkum předmětných ustanovení by tím

bez dalšího dány nebyly. Možnou oporu pro takový postup by bylo snad možno shledat

v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12, kde Ústavní soud zcela výjimečně přistoupil

k přezkumu ustanovení, které nebylo z hlediska svého obsahu navrženo ke zrušení (byť

obdobně jak nyní byl ke zrušení navržen celý zákon). Ovšem tehdy Ústavní soud

zohlednil právě to, že ačkoli výslovně samostatně dané ustanovení napadeno nebylo,

plně na ně dopadaly argumenty navrhovatele uplatněné k ustanovením sousedícím

(břemeno tvrzení tedy bylo splněno), což ve spojitosti s řádným petitem vedlo Ústavní

soud k podrobně odůvodněnému závěru, že je možné ke zrušení daného ustanovení

přistoupit za situace, kdy by bez tohoto zrušení nedošlo k odčinění protiústavních

dopadů napadené úpravy.

14. Zde je však situace odlišná. Většina nepřistoupila k (částečnému) zrušení § 37

odst. 1 písm. b) a c) zákona na základě toho, že by i na tato ustanovení dopadala

argumentace navrhovatelky (a už vůbec ne, že by bez zrušení citovaných ustanovení

nebyly ústavněprávní deficity jiných ustanovení zhojeny). Většina neodůvodnila svůj

závěr ochranou malých poplatníků, ochranou soukromí či snad výhradou zákona.

Důvodem zrušení podle bodu 116 je, že „zvolené řešení pro 3. a 4. fázi zavádění nové

evidence bylo přijato bez všestranného zvážení všech možných dopadů na zbývající část

subjektů“. Nedostatky v přijatém zákonu (z hlediska budoucích dopadů) sice zmínila i

navrhovatelka, ovšem to opět jen ve spojitosti s argumentací ohledně ochrany malých

poplatníků (viz odst. 1 doplnění návrhu č. 2 ze dne 17. 2. 2017, na což navázala

doplněním č. 3 obsahujícím rozsahový výrok, kterým by se zákon zrušil ve vztahu

k malým poplatníkům). Této argumentaci přitom většina pléna nepřisvědčila (srov. bod

80). Pokud má být tato absence úvahy zákonodárcovy skutečně důvodem ke zrušení

předmětných částí zákona, nabízí se otázka, proč nebyla ze stejných důvodů

přezkoumána a zrušena i další ustanovení (a naopak bylo konstatováno, že všechny

důsledky přece nelze předjímat; bod 122).

15. Lze dodat, že odůvodnění této části nálezu je zarážející i z dalších důvodů.

Z bodu 118 lze dovodit obavu většiny, aby zrušovanými ustanoveními nedošlo

k uložení povinnosti, která by mohla být následně zrušena, to za situace, kdy hned na

dvou místech (body 114 a 119) většina zároveň konstatuje, že předkládané řešení není

nutně ústavně nepřípustným. Vyčítá-li navíc většina zákonodárci, že nezohlednil

všechny možné dopady zákona, pak v podstatě po zákonodárci žádá nemožné (což do

jisté míry v bodě 116 přiznává); koneckonců i Ústavní soud v řízeních o abstraktní

kontrole norem obvykle dodává, že není možné předem odhadnout všechny dopady

přezkoumávané normy, pročež si nechává otevřené dveře pro případný budoucí

přezkum konkrétních situací (paradoxně tak většina pléna činí i nyní v bodě 122, jak již

bylo řečeno).

Pl. ÚS 26/16

46

16. Netvrdím, zda je ustanovení § 37 odst. 1 písm. b) ve slovech „do konce

patnáctého kalendářního měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ a písm. c)

zákona o evidenci tržeb protiústavní, či není (bohužel to srozumitelně netvrdí ani

většina, která tato ustanovení přesto ruší). Podstatou je, že se těmito ustanoveními

Ústavní soud neměl z hlediska jejich obsahu vůbec zabývat. Pokud se tak většina

rozhodla učinit, měla se vypořádat s existující judikaturou takový postup znemožňující.

A konečně, pokud by se s ní dokázala vypořádat, bylo by na místě daleko preciznější a

srozumitelnější vysvětlení důvodů, pro které jsou dotyčná ustanovení protiústavní

(právě to je totiž dle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu důvodem k jejich zrušení).

To vše v nálezu chybí. Místo toho většina pléna zákonodárce upozorňuje, že při

přijímání regulačních opatření v právním státě při kácení lesa nemají létat třísky (bod

116); dodávám, že při uplatňování moci orgánu ochrany ústavnosti by měla být

aplikována tatáž maxima, jinak hrozí, že tříska uvízne ve vlastním oku.

Milada Tomková

Pl. ÚS 26/16

47

Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka,

Kateřiny Šimáčkové a Davida Uhlíře proti výroku IV. („Ve zbývající části se návrh

zamítá.“) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16

I.

Prolog – J. Lynn, A. Jay: Jistě, pane premiére 1, Aurora, 2004, str. 78-80 (zkrácená

citace):

Profesor Rosenblum chtěl vědět, proč jaderné síly odstrašují Rusy od toho, aby nás

napadli.

„Protože vědí“, odpověděl jsem pevně, „že když nás napadnou, stisknu ten knoflík.“

„A stisknete ho?“ Vypadal překvapeně.

„No…,“ váhal jsem, „vy myslíte, že ne?“

„A vy myslíte, že ano?“

„Jako poslední možnost, ano. Určitě.“ Znova jsem o tom uvažoval. „Aspoň si to

myslím.“

„Co to je ta poslední možnost?“

„Když Rusové vpadnou do západní Evropy.“ Aspoň to mi připadalo samozřejmé.

Profesor Rosenblum mě kriticky pozoroval. „Nelamte si s tím hlavu. Proč by se Rusové

měli snažit obsadit celou Evropu? Nejsou schopni ovládnout ani Afghánistán. Ne, jestli

na nás něco zkusí, bude to salámová taktika.“

Profesor rozvíjel řadu potenciálních scénářů. Nejprve si vymyslel bouře v Západním

Berlíně, budovy jsou v plamenech a hasiči z Východního Berlína přejedou hranice, aby

pomohli. Zeptal se mě, jestli bych v takovéhle situaci zmáčkl knoflík.

Samozřejmě, že ne. Rosenblum přikývl a zeptal se, jestli bych jej stiskl, kdyby s těmi

hasiči přijela i východoněmecká policie. Opět jsem zavrtěl hlavou. Přece nezačnu

jadernou válku kvůli tak nepatrnému narušení hranic.

„Předpokládejme, že tam východní Němci pošlou pár vojáků A pak další, aby pomohli

zvládnout nepokoje, tvrdí. Načež jsou východoněmecké oddíly nahrazeny ruskými.

Zmáčknete knoflík?“

Znovu jsem zavrtěl hlavou.

„Další krok bude spočívat v tom, že se ruské oddíly nestáhnou. Zmáčknete knoflík?“

Znovu jsem zavrtěl hlavou.

Profesor Rosenblum si opět vzal slovo. „Dobře, scénář číslo dvě. Ruská armáda při

manévrech „náhodně“ úmyslně překročí německé hranice. Je teď jaderný knoflík

ta poslední možnost?“

„Ne“, usoudil jsem.

„Dobře, scénář číslo 3. Rusové obsadili Německo, Belgii, Holandsko a Francii. Jejich

tanky dorazily k Lamanšskému průlivu a připravují se k invazi. Je teď jaderný knoflík

ta poslední možnost?“

„Ne“, řekl jsem schlíple. „Protože … protože půjdeme do války, jenom abychom

se bránili. A co je to za obranu spáchat sebevraždu?“

„Takže kdy je jaderný knoflík tou poslední možností? Picadilly? Benzínová pumpa

ve Watfordu? Reform Club?“

„Když to takhle postavíte, jaderné zbraně nemají smysl.“

Pl. ÚS 26/16

48

II.

Uplatňujeme vůči výroku IV., kterým se návrh ve zbývající části zamítá, a odpovídající

části odůvodnění nálezu Pl. ÚS 26/16, odlišné stanovisko podle ustanovení § 14 zákona

o Ústavním soudu, jelikož máme za to, že návrhu mělo být vyhověno a zákon

č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb měl být jako protiústavní zrušen.

K tomuto názoru nás vedou zejména následující skutečnosti.

Být živnostníkem není vůbec jednoduché. Chce to kus osobní odvahy a hodně

trpělivosti, protože povinností spojených s podnikáním je obrovské množství napříč

celým právním řádem: v oblasti bezpečnosti práce, sociálního zabezpečení,

personalistiky, hygieny, a samozřejmě i daní. Stát, který je i podle judikatury Ústavního

soudu výsledkem společenské smlouvy, by proto měl vždy dobře vážit zavedení každé

nové povinnosti, která podnikatelům ztěžuje jejich činnost. Při tomto zavádění by měl

zákonodárce velmi bedlivě hodnotit, zda tato další povinnost je skutečně nezbytná a zda

nepřiměřeně nezhoršuje podnikatelské prostředí. Tato opatření by přitom neměl

posuzovat izolovaně, nýbrž v kontextu omezení již stávajících. Lapidárně řečeno, stát

by si měl položit otázku, zda se nejedná o příslovečnou poslední kapku, po které

pomyslný pohár přeteče.

Úkolem Ústavního soudu v rámci následného přezkumu je pak zvážit, zda není namístě

již „zmáčknout knoflík“.

Máme totiž za to, že ne vždy je daňová disciplína tou největší hodnotou (legitimním

cílem). Někdy by zájem na ní měl poněkud ustoupit tomu, aby byla zachována silná

vrstva aktivních, tvořivých, sebevědomých a odvážných lidí, kteří v podnikání riskují

svou existenci, místo aby se nechali zaměstnat. A těmto lidem, především těm

drobnějším mezi nimi, tedy lidem s obratem (což není totéž co zisk) např. v jednotkách

milionů korun ročně, by stát měl administrativu spojenou s podnikáním co nejvíc

ulehčit, a to i za cenu menšího daňového výnosu (který je zde tak jako tak marginální).

Ekonomika totiž bude robustní a přežije těžké časy lépe právě tehdy, bude-li v ní

dostatečná diverzita a soběstačná, na pomoci ze společného nezávislá podnikatelská

vrstva zůstane i v "okrajových" oblastech (hospody a jiné provozovny v malých obcích,

malí samostatní živnostníci, podnikající důchodci, studenti atd.). Pro řadu právě těchto

lidí je však EET tou příslovečnou „poslední kapkou“, která je vyžene z podnikání,

případně je nažene do „šedé ekonomiky“, což uvolní cestu jejich velkým konkurentům

směrem ke korporativnímu, velkopodnikatelskému a dotačnímu státu. Vzniká tak malá

hyperbohatá elita, a dále pak jen hůře či lépe placení zaměstnanci. Můžeme se tak dostat

do rozporu s materiální podstatou demokracie - ta je totiž možná jen ve společnosti

tvořené z podstatné části vrstvou skutečně svobodných, nezávislých lidí.

Právo podnikat zakotvené v čl. 26 odst. 1 Listiny znamená právo na svobodnou volbu

každého, jakým způsobem si bude opatřovat své prostředky k životu. Právo rozhodnout

se, zda člověk bude na někom závislý (závislá činnost, zaměstnání) nebo se o sebe

postará sám, a to se všemi z toho plynoucími riziky (podnikání). Právo podnikat

je odvozeno od práva vlastnit majetek a svobodně s ním nakládat. Souvisí však

i se zákazem nucených prací. Svědčí o tom zkušenosti z minulého totalitního režimu.

Komunistický režim podnikání nejen nepovoloval, ale přímo je trestal. Kombinace

trestných činů spekulace, nedovoleného podnikání a příživnictví nutila každého, aby byl

zaměstnán. Nutila jej k tomu, aby byl závislý na téměř jediném zaměstnavateli,

Pl. ÚS 26/16

49

a to na státu. Pomiňme velmi malou skupinu soukromě hospodařících zemědělců

a o něco větší skupinu družstevníků. Společnost, v níž naprostá většina občanů

je se svou obživou závislá na jednom či několika málo zaměstnavatelích, není svobodná

společnost. Proto je právo podnikat jedním ze základních práv vytvářejících podmínky

pro společnost svobodných občanů. Respekt ke svobodě (jakéhokoliv typu, nejen

podnikání) musí být vždy na prvním místě. Proklamovaný cíl EET však tomuto

respektu neodpovídá.

Prvotním smyslem práce a podnikání je totiž vytváření materiálních hodnot

a poskytovaní služeb ostatním členům společnosti. Skutečnost, že práci a podnikání lze

zdanit, má pro úspěšné fungování společnosti druhotný význam. Zatímco si lze

představit fungující společnost, která financuje své potřeby ze zdaňování jiných

skutečností (kupř. nemovitého majetku, přírodního bohatství, vkladů na účtech,

bankovních transakcí či obecně spotřeby), bez práce a podnikání společnost existovat

nemůže.

III.

Před zavedením EET měl proto stát poctivě a velmi důkladně zkoumat, zda již byly

vyčerpány všechny méně invazivní a obtěžující možnosti, které má k dispozici

ke kontrole správného a spravedlivého výběru daní. Nic takového se však v daném

případě nestalo, byť zavedení EET nesporně představuje další administrativní i finanční

zatížení činnosti podnikatelů. Ustrnout na pouhém konstatování, že zavedení EET velmi

pravděpodobně povede ke zvýšení výběru daní (jedná se o opatření, které obstojí

v „testu rozumnosti“) a proto obstojí i z ústavněprávního hlediska, je totiž velmi

nebezpečné a zneužitelné.

Zavedení EET pod veřejně prezentovaným (byť empiricky zcela nepodloženým!)

politickým dojmem, že nikdo daně neplatí a je proto namístě zpřísnění jejich výběru,

totiž považujeme za podobně nerozumné a ve svých důsledcích nespravedlivé, jako

ponechání celé třídy po škole jen proto, že v hodině vyrušoval jediný žák. Bohužel, tato

vstupní úvaha je základní filosofií napadeného zákona a není řešitelná odstraněním

pouze několika jeho nejkřiklavějších zásahů do soukromí a svobody podnikání.

Při posuzování ústavnosti systému EET se proto Ústavní soud neměl spokojit s testem

racionality, ale měl jej podrobit daleko přísnějšímu testu proporcionality. Jakkoliv totiž

obecně platí, že zákony, které se dotýkají hospodářských, sociálních a kulturních práv

uvedených v čl. 41 odst. 1 Listiny, jsou při zkoumání případného rozporu s ústavním

pořádkem poměřovány (jen) mírnějším testem racionality, neplatí toto pravidlo vždy.

Jedná se zejména o tyto tři případy:

a) Při postupu podle testu racionality dospějeme při druhém kroku k závěru, že zákonná

úprava neguje jádro ústavně garantovaného hospodářského práva, popírá jeho

samotnou existenci, podstatu či smysl. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny je totiž třeba

vykládat v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny, takže zákonnou úpravou nelze ústavní záruky

hospodářských práv zcela negovat, protože jinak by jejich ústavní

úprava postrádala jakýkoliv praktický smysl. Obdobně se vyjádřil Ústavní soud již

v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (tzv. Karenční doba II) ohledně práv sociálních.

Pl. ÚS 26/16

50

b) Hranice mezi základními lidskými právy a právy hospodářskými a sociálními

je neostrá, proto někdy zásah do hospodářského práva znamená současně i zásah

do základního lidského práva, které je s ním logicky a funkčně propojeno. Např. právo

podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny) je úzce

propojeno s právem vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny). Imanentní součástí

vlastnického práva je právo s vlastním majetkem disponovat, smluvně s ním nakládat,

kupovat, prodávat, pronajímat či jinak zatěžovat, tedy s ním hospodařit. Zákonný zásah

do práva podnikat proto může být současně i významným zásahem do práva

vlastnického. Negativním projevem takového zásahu může být např. stanovení

maximálních cen, za které může podnikatel své zboží prodávat, nebo regulování

nájemného, které může pronajímatel požadovat od nájemců. Hospodářské právo

získávat prostředky pro své životní potřeby prací zaručené čl. 26 odst. 2 Listiny je také

jen jiným vyjádřením základního práva činit vše, co není zákonem zakázáno.

c) Za zjevnou zákonnou regulací hospodářského práva se ukrývá zásah do základního

lidského práva, které jinak s dotčeným hospodářským právem zjevně nesouvisí.

Zkoumaná zákonná úprava, která je spojena s hospodářským právem (resp. sociálním

či kulturním), zasahuje - třeba i mimoděk - do některého ze základních práv, které

můžeme označit jako skutečně základní práva (vlastnické právo, informační sebeurčení,

rovnost v příležitostech).

Jsme přesvědčeni, že posuzovaný případ EET splňoval přinejmenším první a třetí z výše

uvedených důvodů, proč měl být podroben testu proporcionality. Zaprvé, napadená

zákonná úprava v případě drobných živnostníků zasahuje samu podstatu práva podnikat

a opatřovat si prostředky pro své životní potřeby prací. Hranice mezi právem podnikat

a právem pracovat přitom není zcela zřetelná, jelikož podnikání samostatného

živnostníka nebo příslušníka svobodného povolání je často jen jiným způsobem

realizace jeho práva pracovat. EET u drobných podnikatelů tak zasahuje přímo jádro

jejich práva opatřovat si prostředky pro své životní potřeby prací, protože svojí

administrativní náročností a technickou obtížností samostatné podnikání pro mnohé

méně disponované jedince v podstatě vylučuje. Zadruhé, v zavedení EET je implicitně

obsažen i zásah do práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého

života a neoprávněným shromažďováním údajů o osobě člověka.

IV.

Domníváme se tedy, že stát zavedl EET, aniž by předtím poctivě využil všechny

možnosti a nástroje, kterými již disponoval. Jen příkladmo: pokud v souvislosti

se zavedením EET musí být přijato 400 nových úředníků (viz důvodová zpráva

k zákonu – sněmovní tisk č. 513/0, http://www.psp.cz), nebylo daleko přiměřenější

tento lidský potenciál věnovat k větší intenzitě stávajících adresných daňových kontrol?

Tím spíše, že stávající technické možnosti umožňovaly finanční správě i bez EET

vytipovat podezřelé daňové subjekty a na ně se cíleně zaměřit při následné kontrole.

Jakkoliv nepopíráme, že zavedením EET skutečně může docházet k větší daňové

výtěžnosti oproti situaci předchozí, nelze očekávat, že se tak bude dít ve významnější

míře v poměru k celkovým daňovým příjmům státu. Nic takového ostatně neplyne ani

z oficiálních vyjádření Ministerstva financí a přiznané navýšení výběru daní

je v porovnání s celkovými daňovými příjmy spíše marginální. Tuto okolnost

Pl. ÚS 26/16

51

považujeme za velmi významnou při používání ústavního testu racionality, resp.

proporcionality při hodnocení zásahů do ústavně zaručených základních práv.

Ve shodě s názorem navrhovatelů totiž máme za to, že zavedení EET představuje velmi

citelný zásah do práv dotčených subjektů. Jak je již uvedeno výše, jde především

o vlastnické právo, právo svobodně podnikat, o rovnost a o zásah do informačního

sebeurčení.

1. Zavedení EET představuje nové finanční náklady pro každého podnikatele. Tyto

náklady přitom nejsou jednorázové, jak by se mohlo na první pohled jevit. Nejde totiž

jen o pořízení příslušného zařízení, nýbrž také o měsíční platby za používaný software

a o další obtížně vyčíslitelné náklady (účetnictví, proškolení zaměstnanců, papír

na účtenky apod). Je přitom zřejmé, že daleko více tyto náklady postihují drobné

podnikatele, kteří dosahují malého obratu a v řadě případů mají takové náklady,

že příjmovou daň vůbec neplatí, nicméně např. zaměstnávají zaměstnance a platí daně

jiné, takže se rozhodně nejedná o „černé pasažéry“ našeho daňového či sociálního

systému (příkladem budiž trafika, kde se prodávají levné produkty, nicméně

ke každému z nich musí být vydána samostatná účtenka). Připomínáme také, že často

jeden podnikatel nevystačí s jedním technickým zařízením, nýbrž musí mít těchto

zařízení více (podniká-li např. v několika malých prodejnách současně). Jinak řečeno,

jde o typický případ, kdy nediferencovaným opatřením dojde k zásadně odlišnému

zásahu do právního postavení rozdílných subjektů. Dokonce tvrdíme, že zavedení EET

logicky postihuje především ty nejmenší živnostníky, protože právě u nich se platí

převážně hotovostně. Lapidárně řečeno: poplatník poskytující zboží či služby velkému

množství klientů, avšak pouze v malé hodnotě, bude logicky ve výrazně nevýhodnějším

postavení nežli poplatník, který bude mít jen klientů pár. Nemluvě ani o tom, že EET

se vůbec netýká bezhotovostních plateb, které zákonná úprava vyžaduje vždy, pokud

se jedná o vyšší částky než 10.000 euro (viz zákon č. 253/2008 Sb., o některých

opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu). Tedy

významnější platby jsou ex lege vyňaty z režimu EET a naopak v tomto systému

zůstávají všechny platby, které jsou často i zcela marginální. Paradoxně je tak EET

z povahy věci zaměřeno zejména na „menší“ daňové poplatníky a citelněji postihuje

ty z nich, kteří mají menší (či dokonce žádný) zisk.

U malých podnikatelů pak nejde jen o bezprostřední finanční náklady, nýbrž i o zatížení

podnikající osoby další starostí, kterých však má již nyní „nad hlavu“. Nelze

přehlédnout ani to, že jsou zákonem jako třída likvidováni zejména starší menší

podnikatelé bez počítačových znalostí a online připojení. Většinové stanovisko,

že se mají smířit s tím, že jsou oběťmi čtvrté průmyslové revoluce, jak je uvedeno

v bodě 79 nálezu, pak v této souvislosti zní značně necitlivě.

Ze shora uvedených důvodů velmi nesouhlasíme rovněž s tvrzením v bodu 67

odůvodnění nálezu, že „zákon o evidenci tržeb nepřináší žádnou daňovou ani jinou

povinnost, která by se bezprostředně a cíleně dotýkala majetkové sféry těch, na něž

povinnost evidence dopadá.“ Toto tvrzení totiž není pravdivé. Ostatně i samotný

zákonodárce zavedl v zákonu č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů jednorázovou slevu

na dani ve výši 5 tis. Kč, neboť si byl vědom finanční zátěže na podnikatele.

Podotýkáme však, že tato sleva nic podstatného neřeší: je malá, netýká se všech

a je pouze jednorázová a vstupní, zatímco vedení EET je opatření trvalé a náklady

na jeho provoz jsou průběžné. Stát tak přenáší na podnikatele své povinnosti, které má

při výběru daní, aniž by to bylo rozumným způsobem kompenzováno (jiná situace

Pl. ÚS 26/16

52

by například byla, slevil-li by stát každý rok fakticky vynaložené náklady na provoz

EET – ovšem ve formě skutečné „slevy“ na dani a nikoliv jen odpočitatelného nákladu).

Nelze zcela pominout ani důležitý sociální rozměr podnikání (zejména služeb, malých

obchodů či vesnických hospod), které, poctivě a správně uchopeno, nejenže prospívá

podnikatelům, ale zejména v menších obcích umožňuje jejich občanům scházet se, vést

společenský život a zlepšuje kvalitu jejich života.

Další deficit zavedené EET spočívá v zásahu do informačního sebeurčení. Zde

přiměřeně odkazujeme na závěry Spolkového ústavního soudu ve věci

„Rasterfahndung“ (1 BvR 518/02; volně přeloženo jako „rastrovací stíhání

či prověřování“), s nímž pracuje i odkazovaný nález Ústavního soudu

sp. zn. Pl. ÚS 24/10 a ve kterém je definováno právo na informační sebeurčení jako

právo každého na ochranu před neomezeným získáváním, ukládáním, užíváním

a předáváním individualizovaných údajů. Je zde dokonce výslovně uvedeno, že rovněž

preventivní policejní prověřování je slučitelné s právem na informační sebeurčení jen

tehdy, je-li dáno konkrétní ohrožení pro významné právní hodnoty jako jsou bezpečnost

státu nebo ohrožení života či svobody jedince a za toto ohrožení nelze ani považovat

zahraničně politickou mezinárodní situaci, která nastala po 11. září 2001.

Jakkoliv je pravdou, že evidence tržeb skutečně výrazně nerozšiřuje rozsah

poskytovaných údajů, nelze současně přehlédnout, že zcela zásadní změna nastala

v rychlosti poskytování, dostupnosti a centralizaci těchto informací. To ve svém

důsledku vede k výraznějšímu zásahu do práva na informační sebeurčení a tím

se zvyšuje i potenciální riziko jejich zneužití. Z povahy věci je totiž zřejmé,

že informace mají jinou cenu v čase, takže je skutečně zcela zásadní rozdíl mezi tím,

jsou-li podnikatelé povinni poskytovat informace o své činnosti třeba jen jednou ročně

(při podávání přiznání k dani z příjmů), anebo on-line.

V této souvislosti není úplně bez významu ani aspekt povinné mlčenlivosti, spojený

s výkonem některých činností a profesí (typicky lékaři, advokáti či daňoví poradci).

Zavedením EET totiž dochází k paušálnímu zásahu do této povinnosti, jelikož finanční

správa bude mít on-line informace o poskytnutých platbách klientů těchto specifických

profesí. Právě okolnost, že se jedná o informace on-line, totiž v některých případech

může vést k odhalení identity klientů a konkrétních poskytovaných služeb.

Další riziko systému EET spočívá v jeho zneužitelnosti. Prostřednictvím tohoto systému

totiž dochází ke koncentraci citlivých obchodních informací na „jednom místě“.

Ačkoliv nelze vycházet z apriorní premisy nepoctivosti státní správy, nelze současně ani

vycházet z toho, že koncentrované údaje o daňových poplatnících nebudou nikdy

a nijak zneužity.

V.

Závěrem uvádíme, že ze všech shora uvedených důvodů považujeme napadený zákon

za protiústavní a podanému návrhu proto mělo být v plném rozsahu vyhověno. Pokud

totiž Ústavní soud hodlá s odkazem na test racionality tolerovat i natolik razantní

a nediferencované zásahy do podnikatelského prostředí a do základních práv daňových

subjektů, je otázka, jakou roli v ústavním systému hodlá nadále plnit.

Pl. ÚS 26/16

53

Optika jeho přezkumu by totiž měla být opačná: nikoliv setrvat na konstatování, že další

regulace a omezení ještě obstojí, protože koneckonců možná přinese více peněz

na vybraných daních, nýbrž zda je skutečně nezbytná. Jinak řečeno, v dané věci

je ve hře nejen právo svobodně podnikat, nýbrž i práva základní (vlastnické, ochrana

soukromí), takže Ústavní soud měl namísto testu rozumnosti důsledně aplikovat test

proporcionality.

A poté „zmáčknout knoflík“, a to i vůči prvním dvěma fázím zavádění EET.

V Brně dne 12. prosince 2017 Vojtěch Šimíček

Jaromír Jirsa

Tomáš Lichovník

Kateřina Šimáčková

David Uhlíř

Pl. ÚS 26/16

54

Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida k nálezu pléna Ústavního soudu sp. zn.

Pl. ÚS 26/16

Předem zdůrazňuji, že souhlasím s výrokem nálezu. Mé nesouhlasné votum se tedy

týká pouze odůvodnění nálezu, a to jeho níže komentované části; v textu nálezu jde o

část VII. 1). V dalších podstatných bodech celé odůvodnění nálezu respektuji.

Nebylo dost dobře možné, abych nedisentoval vůči metodologii v nálezu použité,

jestliže jsem v minulosti hlasoval či byl dokonce soudcem zpravodajem ve věcech, jež

byly judikatorně tak či onak srovnatelné s problematikou elektronické evidence tržeb

(dále zkráceně „EET“ a též zákon č. 112/2016 Sb. jako „zákon o EET“), a přitom

použily k posouzení ústavnosti zákona nebo konkrétní situace standard (test) zcela jiné

intenzity. Zatímco v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (kauce distributorům pohonných hmot)

a v nálezu sp. zn. II. ÚS 443/16 (zápis do seznamu advokátních koncipientů) aplikoval

Ústavní soud, a to v relaci k právu na svobodnou volbu povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny),

přísnější test proporcionality, v nynějším plenárním nálezu se používá méně náročný,

byť pro jiná sociální práva obvyklý, test racionality (bod 71 a násl. nálezu). Právě

aplikace testu racionality, který respektuje právní úpravu stále (ještě) rozumnou, nyní

znemožnila zohlednit vnitřní diferenciaci různých skupin daňových poplatníků; ta

ostatně přímo plyne i z ustanovení § 37 zákona o EET.

Pro posouzení problematiky plenárního nálezu se stalo významným vymezení

esenciálního obsahu zasaženého základního práva. Takovým právem je (shodně bod 72

nálezu) právo na svobodnou volbu povolání, přičemž zasaženo je i právo podnikat (a až

sekundárně právo na ochranu vlastnictví). Esenciální obsah práva na svobodnou volbu

povolání stanoví nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135). Tento nález v závěru

uvádí, že stát svou právní úpravou, má-li být zachován smysl a podstata základního

práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny v intencích čl. 4 odst. 4 Listiny, nesmí dopustit

znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity, nesmí vytvořit státní monopol a musí

zachovat možnost tvorby zisku, to vše při zohlednění důležitých faktorů konkrétní

společenské oblasti.

Tyto atributy podstaty práva na svobodnou volbu povolání, a vlastně i práva

podnikat, nynější plenární nález popsal shodně. S jedním z nich, a to se znemožněním

určité oblasti podnikatelské aktivity, však zjevně příliš nepočítá.

Důležitým faktorem podnikatelských aktivit je v našich souvislostech sociální status

poplatníka – spolu s jeho potřebami, okolím, reálnými možnostmi – zahrnutého do 3. a

4. fáze EET v roce 2018. Plenární nález uvádí v závěru (bod 113) ke zmocňovacím

ustanovením zákona o EET, že vláda měla podle důvodové zprávy „ochránit poplatníky

před možnými tvrdostmi“. Dovolím si upřesnit: měla (by) je ochránit před

přinejmenším obtížným a mnohdy kontroverzním dopadem některých ustanovení

zákona. Z poplatníků mám na mysli třeba lékaře včetně veterinárních, drobné vesnické

prodejce, menší potravinářské výrobce, advokáty-jednotlivce a mezi všemi zejména lidi

v důchodovém věku, které jejich povolání stále baví, přivydělávají si a mnoho dalších

lidí je na nich v místě bezprostředně závislých. Jakkoli se zákonodárcům či exekutivě

„vesnická“ kultura nemusí zamlouvat a do Internetové revoluce 4.0 se tito lidé nehodí,

přece jen zde tato kacířsky řečeno „šedá“ infrastruktura existuje a neměli bychom se jí

Pl. ÚS 26/16

55

vzdávat rychleji, než je nezbytné. Předivo společenských vztahů má snad i svůj vlastní

vývoj…

Zpět však k metodologii ústavního přezkumu. Právo svobodné volby povolání

a právo podnikat mají silný hodnotový náboj. Náleží ke klasickým liberálním

svobodám (prvek volby); spojitost se svobodou člověka řadí zejména svobodnou

volbu povolání velmi blízko k základním lidským právům. Neoddiskutovatelně

je tu přítomna hodnota lidské důstojnosti. Klade-li stát jednotlivci do výkonu

povolání, jež si vybral nebo je již po léta vykonává, nepřiměřené zákonné

překážky, zasahuje též do jeho práva na respektování soukromého života ve

smyslu čl. 8 evropské Úmluvy o lidských právech a základních svobodách (blíže

nález sp. zn. II. ÚS 443/16, body 27-29). Tím spíše bylo žádoucí nyní testovat

zákonnou úpravu EET, resp. její zbylé potenciálně „nabíhající“ části,

poměřováním veřejného zájmu na straně jedné a práv a svobod jednotlivce na

straně druhé - tedy konkrétně testem proporcionality.

V takovém testu by mohla být zajisté právní úprava EET shledána jako

sledující legitimní cíl a obecně vhodná. Je však otázkou, zda by prošla krokem

své nezbytnosti (o mírnějších prostředcích sdělování tržeb k evidenci lze zajisté

diskutovat) a zda by případně uspěla i v nejnáročnějším kroku – v poměřování

v užším smyslu. Pokračovat k závěru by tu bylo předčasné; nechť si zatím každý

vyhodnotí situaci sám.

Nebyl-li plénem přesto test proporcionality proveden, pak to v textu nálezu

popsaným a hlavně v jeho výrocích vyjádřeným závěrům možná bezprostředně

neublížilo. Promeškána však zůstala šance ještě blíže sdělit zákonodárci i

exekutivě, jak, či lépe řečeno v jakém rámci postupovat při dalších regulačních

krocích, jež budou dříve či později nevyhnutelně následovat. Nestalo-li se tak,

nezbývá než vyčkat dalších podání, která k Ústavnímu soudu časem doputují.

Ludvík David