Marcela Ulloa

Sobrepeso y obesidad en menores de 18 años en Colombia: un problema de salud

pública

Introducción

El exceso de peso es un trastorno de la salud que históricamente ha sido vinculada a los

países de altos ingresos, sin embargo, en las últimas décadas se ha incrementado la

prevalencia de esta enfermedad en el mundo en desarrollo. Colombia no ha escapado de

esta dinámica, según la Encuesta Nacional de la Situación Nutricional en Colombia –

ENSIN- realizada en el año 2010 por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el

5.2% de los niños menores de cinco años en Colombia sufren de obesidad. En el caso de

los niños y jóvenes entre los 5 y 17 años, el 17.5% tienen exceso de peso, 13.4%

sobrepeso y el 4.1% obesidad. Asimismo, el ICBF encontró que en las cuatro

principales ciudades del país (Cali, Medellín, Bogotá y Barranquilla) se presenta una

mayor proporción de los habitantes en el rango de edad de 5 a 17 años que tiene

problemas de exceso de peso (ICBF, 2011).

Estos datos llaman la atención en el país, ya que el sobrepeso y la obesidad traen

consigo enfermedades asociadas – por ejemplo, hipertensión, colesterol alto y diabetes –

que se ubican dentro de las principales causas de muerte en el mundo. Igualmente, el

tratamiento de estas comorbilidades es bastante costoso y es el sistema de salud el que

debe cargar con este costo. De otro lado, vale la pena destacar que la ley 1355 de 2009

establece que tratar estas enfermedades es una prioridad de salud pública en Colombia,

por lo cual es necesario que el gobierno tome medidas para intervenir y, en especial, en

los niños y jóvenes quienes son los más vulnerables. Es así como estos trastornos

caracterizados por una acumulación anormal o excesiva de grasa, asociada a malos

hábitos alimenticios e inactividad física, se han convertido en un problema de salud

pública. Basta recordar que, ante las dimensiones alarmantes de la enfermedad, en el

2000 la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaró como una epidemia

global. El presente Policy Memo, tiene como objetivo describir el problema de

sobrepeso y obesidad en menores de 18 años en Colombia y presentar una propuesta de

política pública para combatir y prevenir esta problemática.

Antecedentes y marco institucional

Factores como la urbanización, la globalización, el crecimiento tecnológico, la

masificación del internet y el desarrollo social y económico que experimentan la

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economías en desarrollo, como la colombiana, en conjunto con los cambios en los

estilos de vida, han generado una transición nutricional que ha acelerado la prevalencia

de los trastornos del peso, como el sobrepeso y la obesidad (OPS, 2011; Fortich y

Gutiérrez, 2011; ICBF, 2011; FAHO, 2002; Hoffman, 2002). Esta problemática

convive con los problemas de desnutrición característico de estas economías,

presentándose una “paradoja de la nutrición o doble carga nutricional” (Fortich y

Gutiérrez, 2011; Álvarez et al, 2012).

Mussini y Temporelli (2012), identifican que entre los principales causantes del

aumento de la prevalencia del exceso de peso y la obesidad se encuentran, la

disminución de los precios de los alimentos con gran densidad calórica y aumento en las

frutas y verduras, mayor dedicación a las labores sedentarias como ver televisión y los

videojuegos, trabajos que requieren poco gasto energético, aumento del número de

comidas fuera del hogar, incremento de la publicidad de productos con poco valor

nutritivo, entre otros. Estas prácticas no son exclusivas del mundo industrializado, por

lo cual, no es posible señalar que sea un problema de sólo estos países.

De acuerdo con la OMS (2013), “muchos países de bajos y medianos ingresos prestan

insuficiente atención al sobrepeso y la obesidad como importantes factores de riesgo

para la salud, y aunque disponen de políticas para luchar contra la desnutrición, no las

tienen para frenar la creciente morbilidad debida al sobrepeso y la obesidad”. Esta

característica es evidente en el caso colombiano, en el cual las políticas públicas sobre

nutrición han estado encaminadas a solucionar el problema de desnutrición. Sólo es a

través de la Ley 1355 de 2009 que se determina la obesidad y las enfermedades crónicas

no transmisibles asociadas como un problema y prioridad de la salud pública en

Colombia.

Ley 1355 de 2009 o “Ley de Obesidad”, en su artículo primero establece que la

obesidad es la causa directa de enfermedades cardiovasculares, diabetes, hipertensión,

cáncer, entre otras, la cuales son consideradas que aumentan la tasa de mortalidad en el

país (Congreso de la República, 2009). Teniendo en cuenta que esta ley obliga al Estado

colombiano a tomar medidas para controlar, atender y prevenir la enfermedad, se

incluye dentro del Plan Obligatorio de Salud – POS -, los procedimientos como el By

pass gástrico, como medida para atender la obesidad. Esta situación ha implicada

grandes costos para las Entidades Promotoras de Saludos – EPS – quienes están

obligadas a cubrir este procedimiento, el cual según los cálculos del Diario El País

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(2013), son superiores a los treinta millones de pesos. En términos generales, la Ley

exige que se tomen medidas para: garantizar la disponibilidad de frutas y verduras en

establecimientos educativos públicos y privados, promover un programa de educación

alimentaria, fomentar la producción y comercialización de frutas y verduras,

incrementar y mejorar la calidad de las clases de educación física, fomentar el transporte

activo, regular las grasas trans y las saturadas, entre otros aspectos. Sin embargo, la Ley

se queda en un aspecto marco muy general, encargando al Ministerio de Salud, ICBF,

entre otras entidades el diseño de planes nacionales.

Bajo el mandato de dicha Ley, se crea el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y

Nutricional (PNSAN) 2012-2019. Unos de los objetivos del plan es “lograr que la

población colombiana consuma una alimentación completa, equilibrada, suficiente y

adecuada”, para esto de encarga a ICBF de fomentar los estilos de vida saludables y

mejorar los hábitos alimentarios. La primera a través de la “actualización periódica de la

Tabla de composición de alimentos colombianos” y la segunda a través de guías

alimentarias para la población colombiana (Gobierno Nacional, 2013). En términos

generales, la política se focaliza principalmente en los temas de desnutrición en el país

con poco énfasis en los problemas de sobrepeso y obesidad. Las soluciones en materia

de promoción de dietas saludables están basadas en la creación de unas guías

alimentarias publicadas por el ICBF, sin embargo, es poco el uso que se hace de estas.

Por otra parte, en cuento al fomento de la actividad física y deportiva, en el país se ha

diseñado el “Plan Decenal del Deporte, la Recreación, la Educación Física y la

Actividad Física, para el Desarrollo Humano, la Convivencia y la Paz 2009-2019”, este

incluye una gran variedad de temas que van desde el fortalecimiento del sistema

nacional de deporte hasta el fortalecimiento de la actividad deportiva comunitaria. Sin

embargo, su implementación ha sido escasa y el ICBF en su estudio sobre la situación

nutricional en el país recomienda “fortalecer el proceso de implementación” (ICBF,

2011).

La obesidad infantil en Colombia

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el año 2010 realizó la segunda versión

de la Encuesta Nacional de la Situación Nutricional en Colombia – ENSIN- , la cual

presenta datos estadísticos sobre la situación de sobrepeso y obesidad en el país.

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A partir del índice de masa corporal1, el ICBF (2011) encontró que el 5.2% de los niños

y niñas menores de cinco años en el país sufren de obesidad (un IMC mayor a 2). El

17.5% de los niños y jóvenes entre 5 y 17 años tienen exceso de peso (IMC mayor a 1)

frente a un 13.9% que lo padecían en el 2005, 13.4% sobrepeso (IMC entre 1 y 2) y el

4.1% obesidad. De acuerdo con la encuesta, hay diferencias significativas entre el

exceso de peso en este rango de edad entre los individuos que viven en el área urbana y

rural, los primeros presentan un prevalencia de 19.2% mientras que los segundos de

13.4%. Por otra parte, el estudio destaca que no hay diferencia significativa por regiones

para dicho rango de edad. Sin embargo, en las cuatro principales ciudades del país (Cali,

Medellín, Bogotá y Barranquilla) se presenta una mayor proporción de los habitantes en

el rango de edad de 5 a 17 años tiene problemas de exceso de peso. Igualmente, son las

niñas quienes presenta una mayor prevalencia del sobrepeso y los niños mayor obesidad

(ICBF, 2011). De otro lado, el ENSIN encuentra que estos trastornos se presentan en

mayor medida en más altos niveles del SISBEN y con madres con mayor nivel de

educación.

Tabla 1: Resultados ENSIN 2010. Fuente: (ICBF, 2011).

Niños y jóvenes entre 5 y 17 años

Región Exceso de peso Sobrepeso Obesidad

Cali 23.7% 16.9% 6.8%

Bogotá 21% 16.4% 4.6%

Medellín 20.3% 14.6% 4.6%

Nacional 17.5% 13.4% 4.1%

Como se observa en la tabla 1, las tres principales ciudades del país presentan una

prevalencia del exceso de peso, incluyendo sobrepeso y obesidad, por encima del

promedio nacional, siendo Cali la ciudad con la prevalencia más alta.

Frente a la dieta alimentaria, el ICBF concluye que “sólo 2 de cada 3 colombianos

consumen frutas y 1 de cada 3 consume verduras y hortalizas…1 de cada 5 colombianos

consume gaseosas, refrescos, dulces y golosinas diariamente…1 de cada 2 consume

embutidos y alimentos de paquete semanalmente y 1 de cada 4 consume comidas

1 El Índice de Masa Corporal (IMC) es un indicador mundialmente aceptado para medir si un peso es saludable. Este se calcula a partir de lo que un individuo debe pesar según su estatura. Para más información: http://www.nlm.nih.gov/medlineplus/Spanish/ency/article/007196.htm

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rápidas y alimentos en la calle, condición que se presenta en mayor proporción en los

menores de 18 años” (2011; 304). Esta situación, evidencia las deficiencias en materia

de alimentación balanceada en el país. En materia de hábitos alimenticos el ICBF

concluye que en Colombia, “ tan sólo 1 de cada 5 colombianos consume alimentos

integrales y sólo la cuarta parte de la población que consume lo hace diariamente; esta

condición, sumada a la baja proporción de consumo de frutas, hortalizas y verduras,

onfigura una alimentación con un limitado aporte en fibra, además del alto consumo de

alimentos calóricos” (ICBF, 2011; 306).

De acuerdo con la ENSIN, además del incremento del exceso de peso entre 2005 y

2010, el tiempo dedicado a las actividades como ver TV o jugar videojuegos se ha

incrementado (62% de los niños y jóvenes entre 5 y 17 años ve TV o juega videojuegos

dos o más horas al día). Según los resultados de la encuesta, los niños entre 5 y 12 años

reportan en promedio 2,4 horas al día dedicados a ver TV o jugar videojuegos, mientras

que los que tienen entre 13 y 17 años dedican en promedio 2.8 horas. Además, el ICBF

resalta que los niños con sobrepeso u obesidad tenían una prevalencia mayor de estar

actividades (ICBF, 2011).

En términos generales, los cifras oficiales de la obesidad en Colombia evidencia que el

país no está avanzando en materia de control del exceso de peso y qué gran parte de esta

problemática se ha generado por la existencia de estilos de vida pocos saludables,

caracteriados por una mala alimentación y una baja actividad física. Esta situación

demuestra la gravedad del problema en el país y la importancia e urgencia para tratarlo.

Importancia de la intervención

El exceso de peso y la obesidad se han convertido en un problema de salud pública,

debido principalmente a los altos costos que genera el tratamiento de las enfermedades

ocasionadas por esta, entre las que se encuentran la hipertensión, colesterol alto y

diabetes. Bajo esta lógica, la obesidad es un problema público por las consecuencias que

esta genera. Los servicios de salud de los países deben asumir los costos del tratamiento

de las enfermedades asociadas a la obesidad, razón por la cual, el fisco de los gobiernos

se ve afectado. Además, dichas comorbilidades se ubican dentro de las primeras causas

de muertes en los países.

Por otra parte, una de las principales causas del problema de sobrepeso y obesidad se

encuentra en la falta de autocontrol de los individuos y la preferencia por alimentos

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“chatarras”, que aunque son reconocidos como malos para la salud, siguen siendo

consumidos por los individuos (Banerjee, A. y Duflo, E., 2007)2. Los niños, niñas y

adolescentes no se escapan de estas dinámicas, aunque sus padres y profesores les digan

que no deben consumir dulces, productos de paquetes, etc, estos los prefieren porque

tienen un mejor sabor. Asimismo, estos deciden gastar más tiempo jugando videojuegos

o viendo TV, que jugando con sus amigos en el parque, porque les genera mayor

diversión. En el caso de los adolescentes y los adultos, por ejemplo, estos son

conscientes que deben dedicar más tiempo a las actividades físicas, pero, son pocos los

que realizan ejercicio con regularidad. Desde esta perspectiva, es posible sostener que la

intervención del gobierno es necesaria debido a que los individuos por sí mismos,

aunque lo desearan, no están en la capacidad para cambiar su comportamiento si no

existen incentivos y cambios en el ambiente.

En general, se debe intervenir porque se presentan externalidades a la enfermedad, pues

los costos del tratamiento no son asumidos en su totalidad por los pacientes sino por el

sistema de salud. Además, existe un costo adicional en materia de pérdida de vidas

humanas. Este problema de carácter público debe ser intervenido desde el ámbito de la

prevención de la enfermedad, ya que la enfermedad pone en riesgo la calidad de vida de

los colombianos, especialmente, los niños y su tratamiento es muy costoso. Como se

evidenciará a lo largo del presente documento, la intervención del gobierno debe estar

encaminada a cambiar los comportamientos de los niños y adolescentes, frente a sus

hábitos alimenticios y la actividad física. Aunque se reconoce la libertad de elección de

los individuos, es fundamental tener en cuenta que en la literatura se evidenciado los

problemas de autocontrol presentes en el ser humano, por lo cual, el Estado debe actuar

limitando las opciones de elección y propiciando incentivos para cambios de actitudes.

El exceso de peso genera costos directos e indirectos tanto para los individuos que lo

padecen como para el sistema de salud. En los países industrializados, los costos

directos de la obesidad representan entre el 2% y 7% del presupuesto de salud pública y

en los países andinos, entre ellos Colombia, la atención de esta enfermedad y sus

comorbilidades requerirían aproximadamente cerca del 25% del presupuesto total de

salud (Fortich y Gutiérrez, 2011). Situación que indica la gran importancia en materia

de política pública de prevenir el problema.

2 Aunque este tuviera toda la información disponible sobre el valor nutricional de los alimentos que consume, prefiere comprar la comida que más le guste sin importar que sea poco saludable.

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Análisis de alternativas

Tanto en el mundo desarrollado como en América Latina, se han implementado una

variedad de alternativas tendientes a reducir la prevalencia del sobrepeso y la obesidad

en menores de 18 años. La mayoría de estas han estado focalizadas en la atención en la

escuela, teniendo en cuenta que los niños, niñas y adolescentes pasan la mayor parte del

tiempo en las instituciones educativas.

Teniendo en cuenta que el exceso de peso puede combatirse con un incremento de la

actividad física y/o una alimentación balanceada, dentro del marco de las alternativas

para solucionar la problemática se encuentran: primero, aquellas intervenciones

focalizadas en incrementar las horas de actividad física de los niños, segundo, las

políticas tendientes a fomentar una mayor ingesta de alimentos saludables y, tercero,

intervenciones mixtas, donde se promueve mayor ejercicio y mejor alimentación. A

continuación se presentará un análisis de tres alternativas a partir de las experiencias en

otros países del mundo o de algunas regiones colombianas.

Alternativa 1: Intervenciones focalizadas en la promoción de la actividad física

Como lo evidencia la ENSIN 2010, la falta de actividad física de los niños, niñas y

adolescentes es producto de la gran cantidad de tiempo que estos pasan viendo TV o

jugando videojuegos, lo cual ocasiona un incremento en la probabilidad de sufrir exceso

de peso. Desde esta perspectiva, la OMS (1999) recomienda la promoción de la

actividad física regular todos los días de la semana o actividad física intensiva tres veces

a la semana. Desde la ley 1355 de 2009, en Colombia se promueve el incremento y la

calidad de las clases de educación física en las instituciones educativas, sin embargo,

son pocas las medidas que se han planteado para fomentar el deporte y la recreación por

fuera de las horas escolares, espacio en el cual los niños se dedican a ver TV o jugar

videojuegos.

Bajo esta lógica, se propone mejorar la infraestructura de los parques públicos y adecuar

estos con mecanismos de seguridad. Si los padres consideran que las zonas verdes y

parques no son sitios seguros, no dejaran salir a los niños de sus casas y, por

consiguiente, no llevaran a cabo actividad física. De esta manera, como primera medida

se propone la adecuación de los parques públicos, en los que se recupere los juegos

infantiles, se corte el prado, entre otras. Teniendo en cuenta que uno de los principales

obstáculos para llevar a cabo esta intervención son los costos que implica, se propone la

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creación de convenios con empresas privadas o la misma comunidad para adoptar un

parque público y encargarse de su cuidado. Por otro lado, para garantizar la seguridad,

se llevaría a cabo un patrullaje por parte de miembros de la policía en estas zonas

durante las horas de la tarde. Esta medida, debe ir acompañada de campañas

publicitarias que incentiven a los padres a llevar a sus hijos a los parques. Con el fin de

fomentar la actividad física en espacios seguros, se podría facilitar la infraestructura

deportiva de las instituciones educativas para el uso público después de finalizada la

jornada escolar para que tanto hijos como padres tengan un espacio para desarrollar

actividades deportivas.

Entre las externalidades positivas que se destacan de esta medida es el incremento de la

seguridad en los barrios, el embellecimiento del mismo y un mayor uso del espacio

público. Asimismo, esta medida fortalecería los vínculos entre la comunidad, al

invitarlos a todos a hacer uso del espacio común mediante actividades deportivas. Por

otra parte, vale la pena destacar que uno de los beneficios de esta medida es el

involucramiento de los padres en la promoción de la actividad física, siendo estos uno

de los principales responsables de los hábitos de sedentarismo en los niños.

Alternativa 2: Intervenciones focalizadas en la promoción de una alimentación

balanceada en la escuela

Teniendo en cuenta que la obesidad en la niñez es una de los factores más determinantes

a la hora de sufrir trastornos de peso en la adultez, y que para reducir la prevalencia de

esta enfermedad es necesario combatir los hábitos pocos saludables desde la niñez, una

de las alternativas que más se ha implementado en los países es la promoción del

consumo de frutas y verduras y la prohibición de comidas con bajo contenido

nutricional.

De esta perspectiva, una de las alternativas es el establecimiento de quioscos o tiendas

saludables en las escuelas. Los niños y adolescentes pasan la mayor parte del día en el

colegio, por lo cual es fundamental incorporar alimentación saludable al interior de las

escuelas. Teniendo en cuenta que los niños prefieren los alimentos ricos en azúcares y

grasas, se debe incrementar la disponibilidad de frutas y verduras en el ambiente

escolar. Para esto, basados en la experiencia exitosa de los Estados Unidos y el Reino

Unido, se propone que en los colegios se den cinco porciones de 80 gramos de frutas y

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vegetales gratis al día, campaña titulada “5 al día” (Produce for Better Health

Foundation, s.f.; NHS Choices, 2013). Las frutas y verduras deberán estar a la vista de

los estudiantes para que estos se sientan atraídos por estas. Además, esta medida debe

estar acompañada de compañas publicitarias que inciten a la ingesta de estos alimentos.

Vale la pena tener en cuenta que en Colombia ya se viene implementando este

programa, pero como lo reconoce el ICBF es necesario extenderla en todo el territorio

nacional (ICBF, 2011).

Teniendo en cuenta que en la actualidad el ICBF lleva a cabo el Programa de

Alimentación Escolar - PAE, se propone que esta entidad sea la principal responsable de

ejecutar la campaña “5 al día”. Esta alternativa no tendrá ningún tipo de penalidades, ya

que será implementada directamente por el gobierno, aprovechando la infraestructura

logística que se tiene con el PAE. Para evaluar la evolución de la implementación de

este programa se propone medir los siguientes indicadores: ventas totales de la comida

no saludable en los colegios, número de frutas consumidas al día por cada niño e IMC

en los niños de las escuelas intervenidas. Para llevar a cabo el proceso de evaluación, se

pedirá un reporte de ventas por producto de las tiendas escolares, se medirá el peso y

estatura con el apoyo de las enfermerías de los colegios y los funcionarios de ICBF

directamente reportarán el número de frutas consumidas al día.

Alternativa 3: Medidas restrictivas y prohibición de la venta de alimentos no

saludables en la escuelas

Como medida complementaria a la alternativa presentada anteriormente, basados en la

dificultad que tienen los niños para decidir ingerir alimentos nutritivos versus alimentos

con alto contenido calórico, que tienen mejor sabor y tienen una empaque que les es

atractivo, se propone la prohibición de venta de alimentos pocos saludables en las

instituciones públicas (Álvarez-Dardet et al, 2006). En este sentido, lo que buscan este

tipo de medidas es reducir el rango de opciones que tienen a su disposición los niños y

niñas para que estos terminen por escoger una opción saludable de alimentación. Así,

cuando lleguen a la vida adulta hayan adquirido buenos hábitos de alimentación.

Esta medida ha sido implementada en diversos países de América Latina, entre los que

se encuentran Perú, Chile y Costa Rica. En mayo de 2013 el Congreso peruano aprobó

la “Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños y Adolescentes”, esta

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prohíbe la venta de alimentos no sanos en los colegios y restringe la publicidad de estos.

Pocos meses después en Chile se adopta una medida similar en todas las escuelas del

país para los menores de 14 años. En Costa Rica, por su parte, desde el 2012 se prohibió

la venta de comida “chatarra” y bebidas gaseosas (Forero, 2013). A mediados del año

2013, el Representante ala Cámara Yahir Fernando Acuña radica en el Congreso de la

República de Colombia el proyecto de ley “por la cual se prohíbe y restringe la venta y

consumo de la comida chatarra en los establecimientos educativos públicos y privados

del país y se dictan otras disposiciones”, sin embargo, esta iniciativa es archivada en

primer debate por tener problemas de orden constitucional3 y ser considerado un

proyecto inconveniente ante la existencia de la ley 1355 de 2009 (Vásquez, 2013).

Aunque esta medida puede ser altamente efectiva, ya que inmediatamente reduce el

consumo de alimentos con alto contenido calórico en los niños y niñas y los obliga a

buscar alternativas de alimentación más saludables en los colegios, donde pasan la

mayor parte del tiempo, es importante anotar que este tipo de medidas restrictivas

presentan una gran variedad de obstáculos para su implementación. El primer obstáculo

por el que tiene que atravesar esta alternativa es la aprobación por parte del Congreso de

la República. Existen diversos grupos de interés, con gran poder de presión política en

el país, que estarían en contra de la medida. Vale la pena destacar que, la Industria de

Alimentos, respaldada por la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), uno de los

gremios más importantes del país, y la industria de bebidas gaseosas (dueña de RCN,

uno de los medios de comunicación más influyentes en Colombia), ejercerían presión

sobre los congresistas. Además, los padres de familia y la comunidad médica y

nutricionista al no estar organizados como organización, no podían contrarrestar el

poder de la industria y, por consiguiente, en últimas la propuesta se terminaría

archivando.

El segundo obstáculo de esta medida es garantizar su debido cumplimiento. Para esto se

requiere el diseño de instituciones que vigilen su implementación y creen mecanismos

sancionatorios en caso de que incumplimiento. El principal ejecutor de esta medida

podría ser el Ministerio de Salud, quien debería en primer lugar, establecer qué tipo de

comida está permitida comercializar en las instituciones educativas y, en segundo lugar,

3 En el primer debate, la Cámara considera que el proyecto de ley tiene inconveniencias de orden constitucional al no definir “comidas chatarras”, “ya que estos impiden entender claramente los derechos de los ciudadanos, así como las obligaciones que tanto ellos como las autoridades públicas tengan el deber de cumplir” (Vásquez, 2013).

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vigilar el cumplimiento de los estándares. Teniendo en cuenta que este es un mecanismo

de prohibición, los dueños de las cafeterías y las instituciones públicas que incumplan la

medida deberán ser sancionados. Los primeros con la pérdida del de la concesión de la

cafetería en la institución pública y las segundas con un reporte a la procuraduría quien

deberá establecer la sanción correspondiente. Para vigilar el cumplimiento de la norma,

se establecerá en la página web del Ministerio un sistema de denuncias anónimas, en el

cual los particulares podrán hacer las denuncias correspondientes y el Ministerio

asignará un inspector de vigilancia. Para la evaluación de la medida, se propone el

medir los hábitos alimenticios de los estudiantes de las instituciones públicas a través de

una encuesta de nutrición que será diseñada por el ICBF, basada en la ENSIN. Esta

encuesta buscará identificar si la ingesta de comida ha cambiado desde el año base de

introducción de la medida.

Propuesta de política: intervención mixta que promueva una alimentación

balanceada y actividad física diaria.

Teniendo en cuenta que uno de los principales problemas de la obesidad y el sobrepeso

en niños y adultos es la falta de autocontrol, lo que ha explicado las deficiencias de las

políticas que apelen a la racionalidad del individuo, como las guías alimentarias que

diseña el ICBF, se propone una intervención mixta que promueva una alimentación

balanceada en la escuela y actividad física diaria por fuera de la jornada escolar, en el

que tanto los niños como los padres que reduzcan el marco de elección de estos, sin

medidas restrictivas.

Línea de acción 1: Promoción de una dieta balanceada

La línea de acción 1, estará basada en la alternativa 2 “Intervenciones focalizadas en la

promoción de una alimentación balanceada en la escuela”, introducida en la sección

anterior. Además de generar una oferta saludable de alimentos en las escuelas, es

necesario fomentar en estos la decisión de optar por este tipo de comida y no la que

están acostumbrados a comprar. Para esto es fundamental determinar la manera como

están dispuestos los alimentos en la tienda y cómo se presentan en el plato.

Los niños que se encuentren en prescolar, no podrán comprar alimentos en la cafetería o

en las tiendas. Estos tendrán un mismo refrigerio y almuerzo, el cual será diseñado a

partir de los lineamientos del ICBF, de acuerdo a las guías de alimentación. Deberá

velarse porque las frutas y verduras estén dispuestas en el plato de una manera que luzca

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divertido para los niños (por ejemplo, haciendo figuras con estas). De esta manera,

podrán habituarse a comer este tipo de alimentos, para que cuando crezcan prefieran

consumirlos.

Los niños y adolescentes que se encuentren en primaria y bachillerato podrán comprar

su refrigerio en la tienda escolar. En esta se dispondrá de una barra de frutas y verduras

para la elección de los jóvenes. Los alimentos procesados, frituras, dulces y bebidas

gaseosas se seguirán vendiendo, pero no podrán ser exhibidos. De esta manera, sólo se

dispondrá de publicidad que oferte alimentos saludables y en porciones moderadas, los

cuales deberán ser atractivos para los niños. Además, se instalarán mensajes que

motiven y reten a los estudiantes a comprar alimentos saludables4. Estos mensajes

deberán estar ubicados a lo largo de la fila que hacen estos mientras esperan para

comprar los alimentos, con el fin de influir en su proceso de decisión sobre qué

alimentos comprar. Para que esta medida pueda ser exitosa, se propone que el ICBF

contrate un grupo de expertos encargados de diseñar y testear los mensajes que deben ir

en las cafeterías y tiendas, con el fin de que estos tengan el efecto esperado. A

continuación, se diseñará un documento que exponga los lineamientos de los mensajes y

cómo estos deberán ser expuestos en las instituciones educativas.

En conjunto con la medida anterior, se propone que las máquinas expendedoras de

comidas y bebidas, ubicadas en instituciones públicas, solo pueden vender productos

que cumplen con determinados estándares de nutrición, determinados por el Ministerio

de Salud. El objetivo de esta es evitar que los esfuerzos realizados en las tiendas

escolares en reducir las opciones de alimentación de los estudiantes, se vean

contrarrestados por la presencia de máquinas que ofrecen alimentos no sanos.

Actores encargados de la implementación y Recursos necesarios

Son tres actores fundamentales encargados de la implementación y el debido

cumplimiento de esta línea de acción. En primer lugar, se encuentra el ICBF, quien es el

encargado de diseñar el plan de promoción de la alimentación sana, a través de los

mensajes que se instalarán en las cafeterías y la propuesta de diseño de la tienda para

4 Reducir el marco de elección de los individuos y cambiar la manera como se presentan las alternativas, es uno de los mecanismos que ha evidenciado ser útil a la hora de implementar políticas públicas basadas en los principios de Behavioral Economics (Oquendo, Reyes y Ulloa, 2013). En Estados Unidos, por ejemplo, el programa "StairWELL to Better Health", incentivó el uso de las escaleras en lugar del ascensor, a través de la instalación de mensajes que retaban a subir por las escalaras y la adecuación de con música, obras de arte, temáticas y mecanismos de seguridad (CDC, 2010).

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que los alimentos saludables sean atractivos para los estudiantes. Para esto, deberá

dedicar una parte de sus recursos en la contratación de expertos y elaboración de

experimentos que permitan comprobar si los mensajes son efectivos. Teniendo en

cuenta que el ICBF es la entidad encargada de diseñar las guías alimentarias del país y

mantener la política de Seguridad Alimentaria y Nutricional enfocada a la Infancia, se

considera viable dedicar esta función a dicha institución.

En segundo lugar, se encuentra el Ministerio de Educación Nacional quien deberá

transmitirá a todas las instituciones educativas los lineamientos de la política aquí

presentada. Esta entidad se hará responsable de la promulgación y cumplimiento de la

misma. En tercer lugar, se encuentra el Ministerio de Salud, quien será el encargado de

determinar los estándares de nutrición y de alimentos que son recomendables para ser

consumidos por los niños, niñas y adolescentes de acuerdo a su edad. Por último, se

creará una comisión de vigilancia intersectorial compuesta por inspectores de las tres

entidades, las cuales se encargarán de vigilar el debido cumplimiento de la política y

llevarán a cabo sanciones a aquellas instituciones que no cumplan con los

requerimientos.

Línea de acción 2: Promoción del deporte

La línea de acción 2, está basada en la alternativa 1 “Intervenciones focalizadas en la

promoción de la actividad física”, introducida en la sección anterior. Teniendo en cuenta

que promover la actividad física después de la jornada escolar es fundamental para

evitar que los niños utilicen su tiempo libre viendo TV o jugando videojuegos de

manera excesiva y, que como se analizó anteriormente, mejorar la infraestructura de los

parques públicos requiere de una gran inversión por parte de las entidades territoriales y

del acuerdo de una gran cantidad de actores, se propone en primera instancia disponer

de la infraestructura deportiva de las instituciones educativas para el uso de sus

estudiantes y familiares después de finalizada la jornada escolar.

Además, se propone que las instituciones educativas públicas ofrezcan actividades

deportivas extracurriculares para que sus estudiantes puedan quedarse en sus colegios

después de la jornada practicando algún deporte. Para fomentar la inscripción a estas

actividades, se propone el diseño de un esquema de reconocimiento a los estudiantes

que asistan. Por ejemplo, en el caso de los niños y niñas de primaria, se propone diseñar

una cartelera de caritas felices, en el que cada uno recibe una cara feliz por cada día que

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asista, al final del mes, quienes mayor número de caras reciban, obtendrán un

reconocimiento. De esta manera, la actividad física se convertirá en un mecanismo para

que los niños, niñas y adolescentes pasen su tiempo libre sin estar realizando una

actividad sedentaria y sin estar expuestos a los peligros de las bandas juveniles en los

estratos más bajos.

Actores encargados de la implementación y Recursos necesarios

El principal actor encargado de la implementación de esta línea de acción sería el

Ministerio de Educación Nacional, quien deberá invitar a las instituciones educativas a

realizar estas actividades extracurriculares. Teniendo en cuenta que abrir las

instalaciones educativas más allá de la jornada escolar implica mayores costos, es

necesario que el Ministerio de Educación subsidie gran parte de este coste en las

instituciones públicas. Asimismo, esta entidad podrá buscar convenios con

COLDEPORTES y las secretarias de deportes de los entes territoriales, para que en el

marco del Plan Decenal de Deporte, se brinde un apoyo en materia recursos económicos

y profesionales capacitados que se encarguen de dirigir estas actividades.

Obstáculos y resistencias

Entre los principales obstáculos y resistencias que se presentan a esta política se

encuentran el rechazo por parte de la industria de alimentos a la política de tiendas

saludables en las que se prohíba la exhibición de comidas no saludables. A diferencia de

las medidas prohibitivas, la presión de esta industria no tendría la misma justificación,

ya que no se está prohibiendo su venta, sino que se le está ayudando a los niños y niñas

a tomar mejores decisiones. En este punto es fundamental el liderazgo del gobierno ante

la opinión pública a la hora de presentar la propuesta, pues de esto depende que no se

ceda ante la presión de dicho gremio.

Otro de los posibles obstáculos sea la resistencia de los padres para cambiar los hábitos

alimenticios en el hogar, aunque se pase la mayor parte del tiempo en la institución

educativa, son los padres los que tienen una mayor influencia en el desarrollo de sus

hijos. Es así, como es fundamental involucrar e informar a los padres durante todo el

proceso de implementación de las medidas.

Externalidades

Marcela Ulloa

Además de los beneficios directos de esta medida sobre el incremento de frutas y

verduras en los niños, el aumento de horas dedicadas a la actividad física y, por

consiguiente, una disminución en la prevalencia del exceso de peso en el país en este

grupo poblacional, la política propuesta genera diversas externalidades positivas. En el

largo plazo, se podrá observar una disminución en la prevalencia de la enfermedad en

adultos mayores de 18 años. Bajo este orden de ideas, la prevalencia de las

enfermedades no transmisibles como la diabetes, hipertensión, cáncer, entre otras, no

habrá incrementado y, por consiguiente, la carga para el fisco del país no será mayor.

De otro lado, una mayor cantidad de niños y niñas haciendo uso de su tiempo libre en

actividades físicas, disminuirá el riesgo de que estos se involucren en pandillas juveniles

o consuman sustancias psicoactivas. Por último, una mejor alimentación y una vida

saludable, hace que se incremente el rendimiento escolar y se reduzca el riesgo de sufrir

trastornos psicológicos, relacionados con la percepción corporal.

Plan de implementación

Para comenzar, se propone iniciar con el desarrollo de un plan piloto de un año en cinco

escuelas públicas de las cinco principales ciudades del país – Bogotá, Medellín, Cali,

Barranquilla y Bucaramanga , las cuales serán evaluadas cada tres meses con el fin de

medir el avance de la política de acuerdo a los indicadores de éxito (ver la siguiente

sección). Si se evidencia una variación significativa en los indicadores de éxito, se

procederá a extender la política en las ciudades intermedias del país. A medida que se

vaya extendiendo la política se invitará a participar a las instituciones educativas

privadas. Vale la pena destacar que la propuesta aquí presentada no incluye a las

instituciones educativas de la zona rural, ya que estas presentan dinámicas diferentes.

Por este motivo, se requiere del diseño de otra política focalizada a esta población.

Indicadores de éxito

Para medir la efectividad de la política se proponen los siguientes indicadores de

productos y de resultados. Para el proyecto piloto, se medirán los indicadores de

producto cada trimestre y los indicadores de resultados cada seis meses (exceptuando el

indicador de resultado 6, el cual se medirá en cinco años).

Indicadores de productos

Marcela Ulloa

1. Número de instituciones educativas con el proyecto de tiendas saludables

implementado.

2. Número promedio de frutas consumidas al día por niño por edad.

3. Porcentaje de estudiantes que hace parte de las actividades extracurriculares.

Indicadores de resultado

1. Incremento en el número de frutas y verduras que consume en promedio un niño

por edad.

2. Disminución en el IMC promedio de los niños de acuerdo a edad y sexo.

3. Prevalencia del sobrepeso y obesidad en niños, niñas y adolescentes menores de

18 años reducida.

4. Incremento en las horas de actividad física dedicadas al día.

5. Disminución del número de horas dedicadas a ver TV o jugar videojuegos.

6. Disminución en la prevalencia de las enfermedades no transmisibles.

Para medir los indicadores de éxito se pedirá un reporte de ventas por producto de las

tiendas escolares, se medirá el peso y estatura con el apoyo de las enfermerías de los

colegios y se llevará un registro de los estudiantes que asistan a las actividades

extracurriculares. Los demás indicadores se medirán a partir de la ENSIN. Para

determinar la efectividad de la prueba piloto se aplicará la encuesta implementada en el

ENSIN en las 25 escuelas donde se llevará a cabo el piloto en el mes anterior a la

intervención, a los seis meses de esta y al finalizar los doce meses.

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