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Revista

INVESTIGACIONES EN EDUCACINVol. X, N 2, 2010

PROGRAMA DE MAGISTER EN EDUCACIN

UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA

FACULTAD DE EDUCACIN Y HUMANIDADES

DEPARTAMENTO DE EDUCACIN

EDICIONES UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA

TEMUCO-CHILE

ALCANCE Y POLTICA EDITORIAL

La Revista Investigaciones en Educacin es una publicacin peridica del

Programa de Magister en Educacin de la Universidad de La Frontera, Temuco,

Chile. Dirigida a educadores de todos los mbitos y niveles, constituye un espacio de

reflexin y anlisis en el mbito educativo, con nfasis en la generacin de

conocimiento pedaggico a travs de la investigacin. En coherencia con la

naturaleza del Programa de Magister en Educacin en el cual est inserta, la Revista

Investigaciones en Educacin publica trabajos originales en el contexto de las

Ciencias de la Educacin, abordando en forma preferencial, las reas de Educacin

Ambiental, Evaluacin Educacional y Orientacin Educacional y Vocacional.

APORTES PUBLICADOS POR LA REVISTA

Reflexiones Pedaggicas: artculos elaborados en torno a una temtica educativa sobre

la base reflexiva de investigacin bibliogrfica.

Investigaciones: artculos correspondientes a investigaciones realizadas en el mbito de

la educacin.

Tesis de Post-Grado: artculos correspondientes a tesis de postgrado, con nfasis en

aquellas de mejor nivel elaboradas en el Programa de Magister en Educacin de la

Universidad de La Frontera.

Reseas Bibliogrficas: artculos referidos a libros de edicin reciente que signifiquen

un aporte a la educacin.

SISTEMA DE ARBITRAJE

Cada artculo recibido por la Revista Investigaciones en Educacin es enviado a dos

rbitros expertos en el tema. Si ambas evaluaciones son positivas, se publica el artculo.

Si hay una evaluacin positiva y otra negativa, el artculo se enva a un tercer rbitro. Se

informa al (la) autor(a) o autores de la contribucin, el resultado del arbitraje.

Los artculos de la Revista Investigaciones en Educacin estn indizados en:

1. LATINDEX (Sistema Regional de Informacin en Lnea para Revistas Cientficas de

Amrica Latina, El Caribe, Espaa y Portugal) (latindex @servidor. unam. Mx)

2. CLASE (Base de Datos Bibliogrfica en Ciencias Sociales y Humanidades de la

Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) (http://www.dgbiblio.unam.mx)

Esta edicin se termin de imprimir en Diciembre de 2010

en Imprenta y Editorial Alianza,

Dinamarca 771, Temuco, Chile

Derechos exclusivos reservados para todos los pases.

IMPRESO EN CHILE/PRINTED IN CHILE

RevistaINVESTIGACIONES EN EDUCACIN

Vol. X, N 2, 2010

ISSN 0717-6147

Registro de Propiedad Intelectual N 119.029

REPRESENTANTE LEGAL:

Sergio Bravo Escobar

Rector Universidad de La Frontera

DIRECTORA Y EDITORA DE LA REVISTA:

Sonia Osses Bustingorry

Directora Programa Magister en Educacin

COMIT EDITOR

Viola Soto Guzmn

Premio Nacional de Educacin

Universidad Metropolitana de Ciencias de la

Educacin, Santiago de Chile

Guillermo Briones Aedo

Universidad de Chile, Santiago de Chile

Etna Gonzlez de la Fuente

Universidad Catlica de Valparaso, Chile

Erika Himmel Knig

Pontificia Universidad Catlica de Chile,

Santiago de Chile

Sonia Osses Bustingorry

Universidad de La Frontera, Temuco, Chile

Cecilia Quaas Fermandois

Universidad Catlica de Valparaso, Chile

Julia Romeo Cardone

Universidad de Chile, Santiago de Chile

Adolfo Gonzlez Brito

Universidad de La Frontera, Temuco, Chile

Juana Teresa Segure Marguiraut

Universidad de Concepcin, Chile

Alvaro Valenzuela Fuenzalida

Pontificia Universidad Catlica de

Valparaso, Chile

COMIT CONSULTOR

Jean-Pierre Astolfi

Universidad de Rouen, Francia

Jos Antonio Caride Gmez

Universidad de Santiago de Compostela, Espaa

Mara Victoria Gordillo Alvarez-Valds

Universidad Complutense de Madrid, Espaa

Beatriz Macedo Recarte

Especialista Regional UNESCO, Santiago de Chile

Roger Maclean Garret

Universidad de Bristol, Inglaterra

Arturo de la Orden Hoz

Universidad Complutense, Madrid, Espaa

Juan Ignacio Pozo Municio

Universidad Autnoma de Madrid, Espaa

Ernesto Schiefelbein Fuenzalida

Profesor Invitado Universidad de Harvard,

Estados Unidos

SUMARIO

Summary

PRESENTACIN

Introduction

I SECCIN. REFLEXIONES PEDAGGICAS

Section I. Pedagogical Reflections

SOLEDAD ERAZO JIMNEZ; MARCO VILLALTA PUCAR;

MARCELO MORALES JELDES: Educacin Bsica Rural Chilena.

Realidad y Desafos para la Gestin Asociativa Municipal / Rural Basic

Chilean Education. Reality and Challenges for the Management Municipal

Associative.

SEBASTIN DONOSO DAZ; MOYRA CASTRO PAREDES; NIBALDO

BENAVIDES MORENO; VCTOR CANCINO CANCINO; LEOPOLDO

LPEZ LASTRA; OSCAR ARIAS ROJAS: La Gerencia Pblica en

Educacin en el Marco del Perfeccionamiento de la Institucionalidad de los

Sistemas Educativos Subnacionales /Public Management Education in the

Improvement Frameworkof the Institutional Sub-National Education Systems

II SECCIN. INVESTIGACIONES

Section II. Researches

DANILO DAZ LEVICOY: Determinacin de Niveles Van Hiele en Alumnos

de Primer Ao Medio sobre la Transformacin Isomtrica de Simetra /

Determining Van Hiele levels in pupils of first year high school on the

isometric transformation of simmetry.

LUCA DOMINGUEZ AGUILA; NIEVES SCHADE YANKOVIC;

VALERIO FUENZALIDA FERNNDEZ; MARCELA VILCHES SILVA: El

Desafo que Plantean los Dibujos Animados a las Educadoras de Prvulos/

Challenges cartoons issue to Nursery School Teachers.

7- 10

13-33

35-62

65-87

89-104

REVISTA

INVESTIGACIONES EN EDUCACINVol. X, N 2, 2010

PROGRAMA DE MAGISTER EN EDUCACIN

UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA

FACULTAD DE EDUCACIN Y HUMANIDADES

DEPARTAMENTO DE EDUCACIN

RAL PIZARRO SNCHEZ: Mismos SIMCEs, Otros Anlisis II:

Comparacin y Desarrollo /The Same SIMCES other analyses II: Comparison

and Development.

III SECCIN. TESIS DE POSTGRADO

Section III. Postgraduate Thesis

ROLANDO DAZ FUENTES: Validacin de la Escala de Actitudes Pro-

Ambientales (EAPA) y Anlisis Fenomenolgico del Sistema de Educacin

Ambiental No Formal de la Reserva de la Bisfera la Campana- Peuelas, Chile /

Validation of Pro- Environmental attitude scale (peas) and phenomenological

analysis of non-formal Environmental Education on la Campana - Peuelas

Biosphere.

MARICEL SILVA DEL SOLAR: Saberes del LOF EPU REWE. Bases de un Plan

de Educacin Ambiental y Cultural en la Comuna de Loncoche, Regin de la

Araucana, Chile / Kimeltuwn (Mapuche Knowledge) as Base for defining

Educational Ways according to an Environmental and Cultural Approach in The

Lof Epu Rewe of Loncoche Commune, Regin de La Araucana.

ANGELA COX SEZ: La SEP en la Comuna de Cunco, Chile. Su

Implementacin y Resultados de Aprendizaje Qu calidad? / Preferencial School

Grant (Sep) in Cunco Commune, Chile: Its Implementation and Learning Results.

What Quality?

IV. SECCIN. RESEAS BIBLIOGRFICAS

Section IV. Bibliography Reviews

ROJAS, J. (2006). Gestin Educativa en la Sociedad del Conocimiento (Marlene

Caldern Arvalo)/ Educational Management in the Society of Knowledg

ARIZPE, E.; STYLES, M. (2004). Lectura de Imgenes. Los Nios Interpretan

textos Visuales (Jos Miguel Mora Muoz) / Reading Images. Children

Intepreting Visual Texts.

Normas Generales para la Publicacin de Artculos / General Rules for Editing

Articles.

Normas Especficas para la Publicacin de Artculos / Specific Rules for Editing

Articles.

Suscripcin a la Revista Investigaciones en Educacin / Subscription Form for the

Journal Researches on Education

.

105-127

131-152

153-171

173-193

197-203

205-210

211-212

213-214

215

PRESENTACIN

Con mucho agrado ponemos a disposicin de la comunidad cientfica, el

Volumen X, Nmero 2, 2010, de la Revista Investigaciones en Educacin.

En la I Seccin, Reflexiones Pedaggicas, los Dres. Soledad Erazo Jimnez

y Marco Villalta Pucar y el Master Marcelo Morales Jeldes, en su artculo:

Educacin Bsica Rural Chilena. Realidad y Desafos para la Gestin Asociativa

Municipal basndose en que, la ruralidad chilena a semejanza de otros pases

latinoamericanos est asociada a la pobreza socioeconmica y al fracaso escolar y,

aprovechando la incipiente experiencia sobre trabajo asociativo de las

Municipalidades en Latinoamrica, plantean la necesidad de coordinar esfuerzos

para el desarrollo territorial de sectores rurales a travs del asociativismo

municipal para la Educacin, tema posible de vincular con un diseo curricular

adaptable a los diversos contextos socioculturales.

A continuacin, los Dres. Sebastin Donoso Daz, Moyra Castro Paredes,

Nibaldo Benavides Moreno, el MBA Vctor Cancino Cancino, el Master Lepoldo

Lpez Lastra y el Socilogo Sr. Oscar Arias Rojas, en el artculo La Gerencia

Pblica en Educacin en el Marco del Perfeccionamiento de la Institucionalidad de

los Sistemas Educativos Subnacionales, teniendo en cuenta los mltiples factores

que influyen en la complejidad de la crisis que afecta a la educacin pblica

chilena, formulan proposiciones tendientes a generar una visin distinta de la

gestin pblica en educacin, incluyendo clusters territoriales que favorezcan la

generacin de mejores oportunidades en diversos planos y, particularmente, en el

mbito educativo.

En la II Seccin, Investigaciones, el Sr. Danilo Daz Levicoy, en su artculo

Determinacin de Niveles van Hiele en Alumnos de Primer Ao Medio sobre la

Transformacin Isomtrica de Simetra, a travs de metodologa cualitativa y,

especficamente, estudio de casos, da a conocer el desarrollo del pensamiento

geomtrico en el mbito de transformaciones isomtricas de acuerdo a la teora de

Hiele, de estudiantes de Primer Ao Medio de un Liceo del sur de Chile.

Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 7-10, 2010 7

8 Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 8-10, 2010

A continuacin, el equipo conformado por las Dras. Luca Domnguez

guila, Nieves Schade Yankovic, el Magister Valerio Fuenzalida Fernndez y la

Profesora Srta. Marcela Vilches Silva en el artculo: El Desafo que Plantean los

Dibujo Animados a las Educadoras de Prvulos, indag sobre el conocimiento

que las Educadoras de Prvulos poseen, acerca de los programas de dibujos

animados que ven los preescolares y su utilizacin en el proceso educativo.

Enseguida, el Dr. Ral Pizarro Snchez, en su artculo Mismos SIMCEs,

Otros Anlisis II: Comparacin y Desarrollo, evalu factores educativos, de

desarrollo humano, demogrficos y status sobre SIMCEs 2009, en una poblacin

que incluy escuelas y estudiantes chilenos de 4 bsico en Lenguaje, Matemticas

y Comprensin del Medio Natural de la V Regin de Valparaso, Chile. A nivel

comuna los datos utilizados fueron: 10 factores educativos, ndices de desarrollo

humano PNUD, demografa, NSE y 3 criterios SIMCE. A nivel escuela se

utilizaron: 12 factores educativos de ubicacin geogrfica, NSE familiar, y 3

criterios SIMCE.

En la III Seccin, Tesis de Postgrado, el Magister Rolando Daz Fuentes, en

el artculo Validacin de la Escala de Actitudes Pro-Ambientales (EAPA) y

Anlisis Fenomenolgico del Sistema de Educacin Ambiental No Formal de la

Reserva de la Bisfera la Campana- Peuelas, Chile, investig acerca de algunas

actitudes pro-ambientales en estudiantes de enseanza bsica de establecimientos

rurales y urbanos, localizados en la Reserva de la Bisfera La Campana-Peuelas,

V Regin, Chile, mediante la validacin y aplicacin del instrumento tipo Escala

Likert, Evaluacin de Actitudes Pro-Ambientales (EAPA).

A continuacin, la Magister Maricel Silva del Solar, en su artculo:

Saberes del LOF EPU REWE. Bases de un Plan de Educacin Ambiental y

Cultural en la Comuna de Loncoche, Regin de la Araucana, Chile, la autora se

refiere a la temtica mapuche, en cuyo contexto, muchas comunidades han sido

afectadas en su territorio, principalmente por monocultivos forestales y vertederos,

con el consiguiente empobrecimiento de sus tierras y subvaloracin de su cultura.

De aqu que, emerja la necesidad de resguardar la cultura mapuche en su forma

integral a travs de la educacin, tema de esta Tesis, particularmente, a travs de la

generacin de estrategias innovadoras orientadas a esta finalidad.

Luego, la Magister Angela Cox Sez en el artculo: La SEP en la Comuna

de Cunco, Chile. Su Implementacin y Resultados de Aprendizaje Qu Calidad?

aborda los proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) en el contexto de la Ley

de Subvencin Escolar Preferencial, SEP, estudiando los efectos de la Ley, a travs

de la evaluacin de los efectos del Proyecto de Mejoramiento Educativo en la

gestin administrativa-financiera, la gestin curricular y los resultados del

aprendizaje en Lectura de alumnos de 4 Bsico de escuelas bsicas particulares

subvencionadas completas de la Comuna de Cunco, Regin de la Araucana, Chile.

En la IV Seccin, Reseas Bibliogrficas, los Magister Marlene Caldern

Arvalo y Jos Miguel Mora Muoz, analizan los textos: Gestin Educativa en la

Sociedad del Conocimiento y Lectura de Imgenes. Los Nios Interpretan

Textos Visuales, respectivamente. En el primero, se aborda el hecho de que las

instituciones educativas formales desarrollan su actividad a travs de Proyectos

Educativos Institucionales, dejando muchas veces de lado lo pedaggico, con

perjuicio de lo epistemolgico y, sobre todo, de lo actitudinal; en el segundo, los

autores plantean el tema de la alfabetizacin visual como rea poco explorada en el

contexto educativo. Sealan su ausencia en los programas de lectura y la poca

importancia que se otorga a las imgenes a diferencia de lo que ocurre en los

textos. En ambos casos, los autores de las Reseas finalizan con una reflexin

sobre la posible utilidad e inters del libro desde el punto de vista educativo.

Esperamos que este nuevo nmero de la Revista Investigaciones en

Educacin permita acrecentar el dilogo acadmico entre pares relacionados por la

temtica educativa y contribuya al desarrollo cualitativo y cuantitativo de la

investigacin en el campo de la educacin a nivel regional, nacional e

internacional.

Agradecemos profundamente sus comentarios orientados a mejorar la

calidad de esta Revista.

SONIA OSSES BUSTINGORRY

Directora

Revista Investigaciones en Educacin


I SECCIN

REFLEXIONES PEDAGGICAS

EDUCACIN BSICA RURAL CHILENA. REALIDAD Y 1DESAFOS PARA LA GESTIN ASOCIATIVA MUNICIPAL

Rural Basic Chilean Education. Reality and Challenges for the

Management Municipal Associative

2

Mara Soledad Erazo Jimnez

3

Marco Villalta Pucar

4

Marcelo Morales Jeldes

Abstract

This article deals with the reality of basic education in rural Chile. Chile's

rural poverty is associated with socioeconomic and academic failure; this si similar

to other Latin American countries. With democracy, the Chilean government has

promoted initiatives to improve education quality indicators in the rural world. The

achievements are related to specific actions and cooperation of local actors. This

article suggests the need to coordinate efforts for territorial development of rural

areas through the Municipal associative for education. The Associative work

experience of the municipalities is relatively new in Latin America and has given

preference to productive development issues. The associative work is also valid and

relevant to the topic of education for territorial development linked with curriculum

design adapted to diverse cultural realities.

Key words: Rural basic education state - municipal association management

- development.

1

El presente trabajo est auspiciado por el Proyecto N D081119 del Fondo al Desarrollo Cientfico

y Tecnolgico (FONDEF) del gobierno de Chile: Modelo de gestin curricular y didctica asociativo,

orientado al fortalecimiento de la calidad de la educacin bsica rural Municipal2

Dra. en Ciencias de la Educacin. Universidad de Santiago de Chile. E-mail: maria.erazo@ usach.cl3

Dr. en Ciencias de la Educacin. Universidad de Santiago de Chile. E-mail: 4

Magister en Ciencias Sociales. Universidad de Santiago de Chile. E-mail: [email protected]

[email protected]



Resumen

En el presente artculo se aborda la realidad de la Educacin bsica en el

sector rural chileno. De modo similar a lo que sucede en otros pases

latinoamericanos, la ruralidad chilena est asociada a pobreza socioeconmica y

fracaso escolar. Con el inicio de la democracia, el Estado Chileno ha impulsado

diversas iniciativas para mejorar los indicadores de calidad educativa en el mundo

rural. Los logros alcanzados tienen que ver con acciones focalizadas y de estrecha

coordinacin de los actores locales. As, en el presente artculo se postula la

necesidad de coordinar esfuerzos para el desarrollo territorial de sectores rurales a

travs del Asociativismo Municipal para la educacin. La experiencia de trabajo

Asociativo de los municipios es relativamente nueva en Latinoamrica, y se ha dado

preferentemente para los temas de desarrollo productivo. El trabajo asociativo es

tambin vlido y pertinente para el tema educativo, pues vincula el desarrollo

territorial con un diseo curricular capaz de adaptarse a diversas realidades

culturales.

Palabras clave: Educacin bsica rural estado - gestin asociativa municipal

- desarrollo.

1. Introduccin

La organizacin y funcionamiento del sistema educativo depende de las

condiciones culturales en que surge y se desarrolla. Los acelerados cambios en los

procesos productivos y el inters de nuestro pas por competir y posicionarse en los

grandes mercados, colocan a las autoridades frente a la necesidad de reestructurar la

formacin de los ciudadanos, con el fin, entre otros, de participar activamente en el

mbito econmico. As, al igual que otros pases latinoamericanos, desde la segunda

mitad del siglo XX, se han ensayado diversas reformas educativas que han mejorado

la cobertura educativa. Pero esta afirmacin es vlida para el sector urbano. No es el

caso de la poblacin rural chilena y latinoamericana (Vias-Roman, 2003).

La desigualdad en la distribucin de la riqueza de la sociedad y de los

beneficios del desarrollo se hacen ms evidentes en los sectores rurales de los pases

latinoamericanos. Los estudios realizados en siete pases latinoamericanos


(Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin,

Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, s/f)

concluyen que las poblaciones rurales son mayoritariamente pobres y pertenecientes

a grupos tnicos o culturales discriminados. Los estudios y apoyos financieros a la

educacin rural est asociados a temas relativos a la atencin a la diversidad y a las

minoras.

A pesar de la falta de consenso sobre lo que debe considerarse como

ruralidad, existen criterios bsicos de definicin: baja densidad poblacional,

infraestructura y ocupacin humana a pequea escala; agricultura como principal

actividad; y un alto costo asociado al transporte hasta las ciudades, infraestructura y

servicios (Vias-Roman, 2003; San Miguel, 2005).

No obstante, la ruralidad no es idntica en todos los pases de la regin.

Especficamente en Chile, lo rural se define por el espacio-ambiente, sociedad,

cultura y economa estructurados en torno a procesos econmicos de extraccin

natural, de produccin directa de productos agro-pecuarios, mineros o pesqueros, de

turismo especializado, que cuentan con poblacin relativamente dispersa o agrupada

en pequeas villas (Williamson, s/f). Bajo esta perspectiva, el 14% de la poblacin

chilena corresponde a poblacin rural y est concentrada en algunas regiones del

pas.

Al igual que otros pases de la regin, en Chile hay un vnculo perverso entre

pobreza econmica y ruralidad. La educacin municipal, aquella que depende de

modo directo del Estado Chileno, concentra su alumnado en los sectores ms pobres

de la poblacin y en alumnos que tienen antecedentes escolares complejos. En un

estudio realizado en 78 comunas, todas ellas rurales, de menor poblacin y en reas

aisladas, se encuentra que el municipio es la nica oferta educativa (Asesoras para el

Desarrollo, 2007). Qu reformas se han implementado en la Educacin Bsica

municipalizada en el mundo rural? Con cules resultados? Qu herramientas

pueden mejorar la gestin educativa municipal?

El objetivo este artculo es presentar de modo sucinto los esfuerzos de

mejoramiento en la Educacin rural en Latinoamrica y, especialmente Chile, de tal

forma de reconocer los focos de preocupacin desde la poltica pblica y sus

encuentros y desencuentros con la realidad local rural, relevando el valor del

Asociativismo Municipal como herramienta de gestin que debe ser potenciada para

asegurar altos y pertinentes aprendizajes escolares en la Educacin Bsica Rural.

Primero se presenta algunos elementos distintivos de la Educacin rural en

Latinoamrica, luego se profundiza en la Educacin rural chilena. Finalmente se

analiza el Asociativismo Municipal como herramienta de gestin aplicada al tema

educacional en sectores rurales.

2. La Educacin Bsica Rural en Latinoamrica. Algunos

elementos distintivos

La Educacin Bsica Rural ha sido abordada como campo especfico de

accin por las reformas de los Estados latinoamericanos y del Caribe tomando como

ejes los conceptos de inclusin social e interculturalidad. Las investigaciones al

respecto (Sistema de Informacin de Tendencias Educativas de Amrica Latina

[SITEAL], 2007; Red Internacional de Educacin para la Ciudadana y la

Transformacin Social, 2009; Poggi, 2010) constatan que desde la segunda mitad del

siglo XX la expansin de la Educacin Primaria super el 95% en la mayora de los

pases de Amrica Latina y el Caribe, pero tienen carencias en aspectos como:

repitencia y fracaso escolar. Y es en los sectores rurales donde los indicadores de

cobertura educativa son sensiblemente ms bajos, y las carencias ms agudas.

En la regin se constata que la mayor parte del mundo indgena habita en

sectores rurales y son quienes presentan la mayor la pobreza y condiciones de

sobrevivencia en comparacin con los sectores rurales no indgenas. As, en todos los

pases Iberoamericanos el analfabetismo indgena es superior al analfabetismo no

indgena (Schmelkes, 2010) y, por ejemplo, en el caso de Mxico, Silvia Schmelkes

(2010) encuentra que, mientras el desempeo mximo de los estudiantes de

educacin primaria de escuela urbana en lengua espaola y matemtica alcanza el

14,09% y 3,12% respectivamente, el rendimiento mximo de los nios de escuela

rural es de 6,34% y 0,39%.


Hay asimetra en los logros escolares que perjudica al mundo rural indgena

(Schmelkes, 2006). Es decir, la ruralidad no slo refiere a determinadas condiciones

sociodemogrficas y socioeconmicas, sino tambin a dinmicas culturales

diferentes que complican la asimilacin y logro de estndares educativos propuesto

por la cultura hegemnica.

En los ltimos aos se ha puesto en marcha programas educativos especficos

para atender a los sectores rurales: La Escuela Nueva de Colombia, EDUCO de El

Salvador, AMER en Ecuador, entre otros, que apuntan al desarrollo de ofertas que

atiendan la diversidad cultural de los contextos rurales con nfasis en vincular la

educacin con el mundo del trabajo (Red Internacional de Educacin para la

Ciudadana y la Transformacin Social, 2009).

Por ejemplo, la Escuela Nueva Colombiana que opera desde 1975, fue

diseada para escuelas con enseanza multigrado que existen en el sector rural, con

el principio de aprendizaje activo, a travs de la implementacin de guas de auto-

instruccin que combinan trabajo individual y grupal; entre otros aspectos, ha

mejorado el aprendizaje escolar y ha reducido la repitencia, comparado con las

escuelas rurales tradicionales; sin embargo, dicha estrategia demuestra limitaciones

para reducir de modo sostenido la inequidad de los aprendizajes y su adaptacin a

diversos contextos culturales (Villar, 1995).

Corvaln (s/f) al realizar un anlisis de la realidad rural de varios pases

latinoamericanos, distingue dos aproximaciones a la problemtica educativa de la

poblacin rural: a) aquella que se desarrolla en torno a la nocin de especificidad

cultural, desde donde se plantea que, la problemtica educativa radica en la falta de

pertinencia histrica de la escuela para la poblacin rural; y b) aquella vinculada a la

nocin de inequidad y falta de oportunidades para la poblacin rural comparados con

las realidades urbanas, desde donde se plantea que la problemtica educativa radica

en los niveles de oportunidades educativas que tienen los nios y jvenes rurales para

tener una educacin de calidad.

En la realidad chilena coexisten ambas aproximaciones a la problemtica

educativa. El tema de pertinencia cultural define ms la perspectiva de la poblacin



indgena, y la nocin de inequidad educativa refleja la preocupacin de la poltica

educativa del Estado Chileno. Ambos enfoques no son necesariamente excluyentes

y, de hecho, varios de los esfuerzos de mejoramiento educativo tienen en la

pertinencia cultural uno de sus criterios de xito.

2.1 Educacin

La Educacin Bsica Rural ha sido un foco especfico de accin desde el

inicio de la Reforma Educativa Chilena en los aos 90. Un elemento distintivo para

esta decisin focalizada, es el alto nivel de pobreza socioeconmica de la poblacin.

De hecho, el Proyecto de las 900 Escuelas (P-900) consideraba un alto nmero de

escuelas regionales y rurales. La vulnerabilidad educativa, el riesgo de fracaso y

desercin, estn asociados con la pobreza. As, junto al marco del programa MECE-

Rural, se ha focalizado el apoyo al mejoramiento de la eficacia educativa y social en

los sectores de mayor pobreza socioeconmica del pas, espacio vinculado

mayoritariamente a zonas de mayor ruralidad (Seplveda, 2000; Mena, 2000; Lluch,

2001; Ureta, 2001; Miranda & Araya, 2003).

La Educacin Bsica Rural Chilena en muchos casos no ofrece todos los

grados educativos correspondientes a este nivel, lo que sumado a la ausencia de

servicios de educacin secundaria y preescolar, constituyen limitantes bsicos al

derecho universal a la educacin. En efecto, los indicadores cobertura y logros de

aprendizaje en la poblacin rural son inferiores al promedio nacional, lo que se

agrava en las zonas con mayor concentracin indgena (Corvaln, s/f; Organizacin

de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin. Oficina Regional para

Amrica Latina y el Caribe, 2004; Ministerio de Educacin [Mineduc], 2008).

El Programa de Educacin Bsica Rural del Ministerio de Educacin es

continuidad y ampliacin del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de

la Educacin Rural (MECE/Rural) que se orient slo a las escuelas uni, bi y tri

docentes. Las polticas actuales se refieren al nivel de Educacin Bsica Rural

(Willamson, s/f).

Las lneas de accin del Programa de Educacin Bsica Rural se organizan en


torno a dos ejes centrales: los microcentros, espacio de promocin de prctica

pedaggica colaborativa entre los docentes y la participacin de la familia, con

quienes se constituye la comunidad educativa (San Miguel, 2005).

La modalidad de microcentro ha sido evaluada positivamente por los

docentes, directivos y encargados del DAEM, en particular, por el papel que como

facilitador ejercen los supervisores ministeriales responsables de estimular el trabajo

con los profesores. Diversas situaciones problemticas sobre el proceso educativo se

resuelven en las reuniones de microcentro, espacio que les permite los intercambios y

aprendizajes necesarios (Centro de Investigacin y Desarrollo Educativo [Cide],

2002; Vera & Domnguez, 2005; Damasceno & Becerra, 2004). Aunque no es el caso

ms comn, la participacin de la familia ha sido en la educacin rural, un factor de

mayor eficacia educativa (Villarroel y Snchez, 2002; Williamson, s/f).

Hay relevantes esfuerzos por el desarrollo de programas educativos

vinculados a enfoques de integracin educativa intercultural posible de aplicar a

minoras tnicas con impacto en la lectoescritura y dems componentes curriculares

(Villalobos, 2001). Los docentes de sectores rurales requieren y valoran los recursos

educativos diseados con criterios de pertinencia cultural. Les posibilita disponer de

ms tiempo para interactuar con los nios y nias. Los docentes destacan la

importancia de contar con una buena Biblioteca de Aula, aunque reconocen que no

siempre les resulta fcil usar adecuadamente los materiales (Cide, 2002).

A nivel de los gobiernos Regionales y Universidades se ha impulsado algunas

acciones adecuadas a las realidades educacionales rurales, tales como: Proyectos

especficos referidos a perfeccionamiento docente, asesoras tcnicas a escuelas,

colaboracin con sostenedores particulares y municipales y otros organismos

pblicos vinculados al sector agrario (Willamson, s/f), que se ven favorecidos con

apoyos del Estado Chileno a travs de la Ley de Subvencin Preferencial y la

especializacin de las Asistencias Tcnicas Pedaggicas que se ofrece a la educacin

rural (Maldonado, Escalona, y Seplveda, 2009).

Adicionalmente, la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena

(CONADI) ha impulsado diversas acciones con escuelas rurales con poblacin


escolar indgena, en el mbito de la fundamentacin, socializacin y prctica de la

Educacin Intercultural Bilinge (EIB) promoviendo procesos participativos inter-

culturales (Willamson, s/f).

Entre los problemas actuales para la gestin de los establecimientos

educativos en contextos rurales, sin haber superado totalmente las condiciones de

pobreza socioeconmica, es el mejoramiento y adecuacin de infraestructura,

conectividad, gestin en sus diversos niveles administrativos y el perfeccionamiento

docente pertinente a las realidades especficas de los habitantes de zonas rurales

(Arancibia y Carrasco, 2006).

Adicionalmente, un tema emergente de los ltimos aos refiere a la baja de

matrcula, no necesariamente por fracaso o retiro del sistema, sino por movilidad

inter-establecimientos. Hay movilidad sociodemogrfica hacia los establecimientos

educativos Bsicos de las zonas urbanas. Los profesores bsicos de establecimientos

rurales, a diferencia de aos anteriores, requieren de estrategias de convocatoria y

retencin de los alumnos. La movilidad inter-establecimiento se ha incrementado, y

esto plantea desafos a la Gestin Educativa por parte de los organismos municipales.

2.2 Gestin Educativa en contexto de ruralidad

Los bajos logros de aprendizaje y la desercin escolar son persistentes y

preocupantes en la educacin municipalizada. Entre otros muchos factores, uno que

es sustancial, refiere a la gestin del proceso educativo en los niveles micro y

macroinstitucionales. La estrategia ministerial en la actualidad focaliza recursos para

apoyar las escuelas ms vulnerables en sus resultados ( .

Los responsables de la poltica educativa estatal han comprendido que,

contextos sociales adversos requieren de mayor inversin econmica, tiempo y

experticia profesional en la gestin de sus procesos educativos para salir adelante

(Garcia-Huidobro, 2008). Pero, ms recursos no aseguran cambios positivos en la

educacin si no son acompaadas de cambios en el modo de gestin de la educacin

en los actores tcnicos y polticos implicados en la educacin municipal.

www.mineduc.cl)


Se puede entender la gestin educativa como proceso de coordinacin de

actores y articulacin de todas aquellas acciones que hacen posible que se logre la

finalidad de la institucin. Estas acciones relacionadas entre s, que emprende el

equipo directivo de una institucin educativa operacionalizan la intencionalidad

pedaggica respecto de los aprendizajes de los alumnos (Villarroel, 2002).

La preocupacin del MINEDUC sobre las competencias en gestin educativa

de los sostenedores municipales es reciente, y son an escasos los encuentros entre el

MINEDUC y la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE), encargada de

los temas regionales y comunales y de las relaciones del gobierno con las

administraciones municipales (Asesoras para el Desarrollo, 2007).

El cambio a nivel normativo entre la reforma educativa de los aos 80 y la de

los 90, ha dificultado la gestin municipal de la educacin en dos aspectos: a)

condicionar el financiamiento a la matrcula y asistencia escolar, como indicador de

calidad educativa; y b) restringir las posibilidades de competir en igualdad de

condiciones a la educacin municipalizada con la particular subvencionada

(Asesoras para el Desarrollo, 2007).

El estudio de Asesoras para el Desarrollo (2007) realizado para el Ministerio

de Educacin en 55 municipios y 5 regiones del pas, pone en evidencia que es poco

lo que se sabe sobre la organizacin y gestin de la educacin municipal en la

actualidad. En dicho estudio, se realiza un diagnstico de la gestin de la educacin

municipal en las distintas formas en que los municipios asumen el rol de sostenedor

de la educacin.

Respecto a la educacin en zona rural, el estudio puso en evidencia que la

subvencin escolar es la nica fuente de financiamiento y es insuficiente para cubrir

los costos de educacin en estas zonas dado que, entre otros aspectos, unido a la

condicin de pobreza econmica, el nmero y tamao de estos establecimientos no

les permite acceder a los apoyos econmicos que ofrece el Estado y, en el mbito

cotidiano, las grandes distancias que tienen que recorrer profesores y alumnos para

llegar al establecimiento, eleva los riesgos de desercin del sistema, afectando los

indicadores de calidad. Esto confirma los estudios que indican que los resultados de


aprendizaje desfavorables en la educacin rural se explican por diferencias

socioeconmicas y no por la ruralidad en s misma (Gallego, Rodriguez y Sauma,

2007).

La gestin educativa en contexto rural tiene el desafo de manejo eficiente de

los recursos econmicos y el diseo de estrategias de toma de decisiones tcnico-

pedaggicas que sean pertinentes a las particularidades sociodemogrficas y

culturales de los sectores rurales. La descentralizacin de la administracin

financiera y tcnica hacia los establecimientos, ha sido un estrategia que ha

favorecido la participacin de otros actores en el diseo y aplicacin de estrategias de

mejoramiento educativo pertinentes a la realidad comunal, pero slo es eficaz en la

medida que los actores polticos y educativos comparten similares metas y han

desarrollado competencias tcnicas necesarias para ser eficaces en el ejercicio de su

autonoma.

2.3 El nuevo marco institucional que abre la ley de Subvencin Escolar

Preferencial (SEP)

Los esfuerzos de la Poltica Educativa del Estado Chileno en los ltimos aos

ha estado orientado a la generacin y transferencia de conocimientos que aumenten

la eficacia e impacto econmico-social del sistema educativo en todos los niveles

educativos y contextos sociales (www.fondef.cl). Se ha trabajado temas referidos a

transferencia de modelos para el logro de determinadas competencias favorables a

mejorar las condiciones de calidad de vida y la competividad cognitiva y laboral.

Los esfuerzos por mejorar la calidad de la Educacin chilena, meta de la

Reforma Educativa con el inicio de la Democracia, conlleva la necesidad de renovar

la institucionalidad existente para lograr impacto positivo en el aprendizaje de los

alumnos, especialmente de los sectores sociales ms desfavorecidos con la desigual

distribucin de la riqueza del pas. En dicho contexto se crea la Subvencin

Educativa Preferencial (tambin conocida como Ley SEP), orientada a

contribuir a la igualdad de oportunidades y mejorar la equidad y calidad de la

educacin mediante la entrega de recursos adicionales por cada alumno(a)


prioritario(a) a los sostenedores de establecimientos educacionales

subvencionados. stos deben firmar, a cambio, un Convenio de Igualdad de

Oportunidades y Excelencia Educativa, mediante el cual se comprometen a cumplir

una serie de requisitos, obligaciones y compromisos (MINEDUC, 2011).

Segn seala la pgina electrnica de MINEDUC, entre

los requisitos y obligaciones que deben cumplir los sostenedores que se suscriben a

la SEP, est la de respetar ciertos beneficios establecidos para los alumnos y

alumnas prioritarios(as) y construir un Plan de Mejoramiento Educativo con la

participacin de toda la comunidad escolar, con el objetivo fundamental de mejorar

los resultados de aprendizaje, y que contemple acciones especficas en las reas de la

Gestin Institucional: Convivencia, Liderazgo, Currculo y Recursos.

La Ley SEP asocia el 100% de recursos de subvencin con la exigencia de

mayor calidad educativa, que debe explicitarse en un Plan de Mejoramiento que

cuente con el compromiso y la responsabilidad de Sostenedores y la comunidad

educativa por los resultados, debiendo rendir cuenta anualmente (MINEDUC, 2011).

Las instancias centrales del Estado ofrecen las condiciones de recursos financieros y

asesora tcnica. s, se abre la oportunidad de una mejor descentralizacin de la

poltica educativa, donde el Estado fija los estndares a alcanzar y pone a disposicin

de las escuelas recursos financieros y apoyos de expertos, para que Sostenedores y

establecimientos educativos construyan su propio itinerario de mejoramiento,

ajustado a sus caractersticas y necesidades, asumiendo as, en las mejores

condiciones, su responsabilidad por alcanzar los resultados exigidos (Weinstein,

Fuenzalida, & Muoz, 2010).

En lo que va de la experiencia, se reconocen algunos logros de la ley SEP, a

saber: alta coordinacin de las instancias gubernamentales (Ministerio de

Planificacin, Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas y Ministerio de Educacin)

para identificar los nios y nias que recibirn subvencin; buena recepcin de la

poltica desde el inicio por parte de Sostenedores y Establecimientos, dados los

recursos comprometidos y la percepcin de que esta ley es una oportunidad para

movilizar la propia experticia y hacerse cargo a nivel local del logro de calidad


educativa (Weinstein, Fuenzalida & Muoz, 2010; MINEDUC, 2011).

Un estudio reciente (Centro de Estudios de Poltica y Prcticas en Educacin

[CEPPE] y Fundacin Chile, 2010) indica que, cumplir con las exigencias sealadas

en el Plan de Mejoramiento se ha vuelto prioridad para orientar las prcticas de aula y

el trabajo de gestin de directivos escolares; asimismo, ha mejorado el

involucramiento de los sostenedores con un rol ms activo en el diseo de planes de

mejoramiento educativo, comprometindose con los objetivos de la planificacin

educativa a nivel comunal, involucrndose en nuevos dilogos con las escuelas

respecto a estrategias de mejoramiento, que han relevado la necesidad de otorgar

qu? para la planificacin curricular de los docentes, fortalecer las unidades

tcnicas educativas de los municipios y establecer relaciones favorables con las

instituciones y expertos de Asistencia Tcnica (Pulso, Facultad de Ciencias Sociales

Universidad de Chile, 2009, Weinstein, Fuenzalida, & Muoz, 2010)).

La ley SEP asegura recursos focalizados e imbricados a procesos de gestin

educativa eficaz y eficiente. Es una oportunidad para mejorar la gestin del sistema

educativo, pero en s misma, no resuelve los problemas que tiene la educacin en el

sector rural, como es el caso de la distancia geogrfica y la migracin del

estudiantado del campo a la ciudad. Hace falta disear, aplicar y evaluar propuestas

de uso de la Ley SEP en la realidad rural.

3. A modo de conclusin propositiva: el Asociativismo Municipal

para abordar el tema de la Educacin Bsica Rural

Considerar el criterio de cobertura educativa como indicador de desarrollo

humano ya no es suficiente para las sociedades latinoamericanas del siglo XXI. Los

vnculos entre pobreza econmica y fracaso escolar, que caracteriza a los sectores

rurales, ponen en evidencia que la educacin puede no ser generadora de pobreza

pero, de hecho, vive sus consecuencias y, adems, que las polticas pblicas de

educacin en el mundo rural no han sido del todo exitosas.

La diversidad como criterio de generacin de propuestas, visibiliza a los


actores locales (directivos, docentes y comunidad) dndoles protagonismo y

responsabilidad para disear y aplicar propuestas educativas con pertinencia

cultural. En general, la historia muestra que ante la precariedad, las amenazas y las

necesidades compartidas, los individuos y colectivos humanos tienden a agruparse

para enfrentar o superar tanto las debilidades propias como las del entorno. Las

municipalidades no estn exentas de esta mxima.

En el caso de las municipalidades chilenas, el siglo XX es rico en

experiencias del movimiento municipalista, mostrando acciones, xitos y fracaso de

acciones conjuntas, muchas de las cuales pasaron por la formalizacin previa de las

asociaciones municipales (Salazar & Bentez, 1998). La materializacin ms cercana

de este espritu lo encarna la existencia actual de la Asociacin Chilena de

Municipalidades (AChM), a la cual ha correspondido enfrentar las heterogeneidades

y asimetras territoriales, financieras, de capacidades de gestin, recursos humanos,

localizacin y demogrficas, que ponen en jaque la eficiencia y eficacia de los

servicios que prestan a sus comunas.

3.1 Gestin educativa asociativa en municipios rurales en Chile

No es aventurar juicios, si se seala que la investigacin para mejorar la

calidad de la educacin rural municipal a travs de Asociaciones Municipales en

Chile es prcticamente inexistente. Los estudios que se encuentran, refieren

principalmente a sistematizaciones descriptivas de experiencias, por sobre estudios

ms explicativos y comprensivos de sus componentes y relaciones.

La situacin descrita pareciera ser reflejo de lo que ocurre a nivel de la regin

Latinoamericana y el Caribe, donde se describen las dimensiones de la gestin

poltico administrativa de las asociaciones ms que las temticas y dinmicas que

stas ejecutan; estas descripciones refieren a componentes de la gestin tales como:

constitucin legal de las asociaciones, mbitos que representan polticamente,

objetivos, reglamentos, organigrama, lneas de funcionamiento y relaciones

interinstitucionales (Subsecretara de Desarrollo Regional [Subdere], 2005, 2008,

Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones [FLACMA],

2005, Innovacin y Ciudadana 2009; 2010). No obstante, nacional e

internacionalmente, el asociativismo municipal es una realidad que, desde el punto

de vista investigativo est poco explorado.

El movimiento asociativista en la regin Latinoamericana y del Caribe ha

jugado un papel fundamental, tanto en el fortalecimiento de la autonoma municipal

como en los avances especficos relativos al desarrollo poltico, financiero,

administrativo y tcnico de los gobiernos municipales. As tambin, ha sido

fundamental para la representacin poltica internacional a nivel mundial en el

dilogo interregional o intercontinental (Instituto Salvadoreo de Desarrollo

Municipal [ISDEM]; 2000. FLACMA 2005).

Estas constataciones son coincidentes con las de sus homlogos europeos

(Font & Parrado, 2000, Valdivia & Barsola 2009); la diferencia radica en que las

asociaciones municipales europeas, si bien, tambin se reconocen como entidades

gremiales de representacin poltica y asistencia tcnica, tienen un avance sustantivo

en experiencias de asociacionismo temtico territorial con personeras jurdicas

tanto pblicas como privadas, actan con mucho ms autonoma poltica y

financiera, sus fines tambin pueden ser econmicos con beneficio pblico

(consorcios, fundaciones, etc.) y vinculan al sector pblico y privado, entre otras

caractersticas que an no se observan en Amrica Latina.

En Amrica Latina se trata de experiencias ms recientes donde la estructura

de sus Estados tanto unitarios como descentralizados han iniciado procesos de

transicin a su descentralizacin ms decididos en las ltimas dos dcadas, lo que

supone beneficiara un actuar ms autnomo de los rganos descentralizados, como

son las municipalidades entre otros. En general, las asociaciones municipales de la

regin latina, han contado con apoyos de la cooperacin internacional. La Organiza-

cin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico [OECD], en general, recomienda

este tipo de institucionalidad para el desarrollo de los territorios (OECD, 2009).

Desde 1993, la accin de la Asociacin Chilena de Municipalidades (AChM)

no slo tuvo un fuerte apoyo y dilogo continuo con la Subsecretara de Desarrollo

Regional (SUBDERE) y otros sectores nacionales, sino que tambin cont con un

apoyo significativo de la cooperacin internacional, brindada por Alemania, a travs


de sus agencias DSE, GTZ y DED; las Fundaciones polticas del Estado alemn

como la Freidrich Ebert y Konrad Adenauer; la Cooperacin Canadiense a travs de

la Federacin de Municipios de Canad; la Cooperacin Espaola a travs de la

Unin Iberoamericana de Municipios, y la Cooperacin Estadounidense con el

apoyo prestado por la Internacional City Manager Association, entre las ms

significativas (Martelli, 1998. SUBDERE, 2008).

3.2 El Asociativismo Municipal para abordar la Educacin Bsica en sectores

rurales

Las actuales asociaciones de municipalidades en Chile surgieron

posteriormente al nacimiento de la AChM en mayo de 1993. Durante estos 17 aos

han surgido distintos tipos de asociaciones municipales, las cuales es posible

agruparlas en tres categoras: Nacional, Territorial y Temtico (SUBDERE, 2008).

La Educacin es un tema de inters que aglutina los esfuerzos coordinados de

varios municipios. En Chile no hay ms de 4 experiencias incipientes (Martnez y

Cuervo, 2006), tres las cuales se orientaron a la capacitacin a docentes en temas

especficos y no desarrollaron acciones integrales de asistencia tcnica y formacin

para incidir en el currculo escolar de las comunas miembro de las asociaciones. La

otra experiencia se orient a temas de gestin y administracin de recursos materiales

para la mantencin de establecimientos educativos, que no continu luego del

cambio de Alcaldes en el ao 2004.

Considerando las actuales tendencias descentralizadoras y de desarrollo

territorial que orientan las polticas del Estado chileno (Ministerio de Planificacin

[MIDEPLAN] 2005), es cada vez ms necesario estimular la articulacin de la

gestin de los actores pblicos y privados que intervienen en los territorios en las

diferentes polticas que el Estado implementa, tendencia de la cual la Educacin no

est excluida.

En efecto, parafraseando la acepcin sugerida en diferentes textos respecto de

desarrollo territorial (MIDEPLAN, 2005; Amaya, 2008), el territorio, para los

efectos de los procesos de desarrollo, es el escenario fsico y ambiental en el cual


toman forma, dinmica y convergen dichos procesos. Este se constituye as en el

elemento integrador y estructurante de los objetivos y polticas pblicas, al igual que

de la accin y gestin que sobre l ejercen los actores sociales y econmicos, quienes

con sus dinmicas configuran y reconfiguran los espacios geogrficos de la nacin.

El territorio, ms que un receptculo o soporte fsico de las actividades sociales,

econmicas, y culturales del hombre, es una construccin social e histrica, resultado

de las relaciones sociales que se expresan en diversas formas de uso, ocupacin,

apropiacin y distribucin del territorio.

En este sentido, la accin de las asociaciones municipales debera ser cada

vez ms progresiva, inclusiva y progresivamente una contribucin relevante a las

polticas pblicas nacionales y regionales, pues como se ha demostrado pueden ser

un actor que con sus dinmicas configura y recrea los espacios geogrficos,

ambientales, econmicos, polticos y sociales, pues a travs de sus relaciones y

actuacin inciden no slo en los preceptos sealados, sino tambin, en la identidad

cultural de los territorios y regiones de emplazamiento (Innovacin y Ciudadana-

SUBDERE, 2009, 2010).

Este acercamiento debe ser ms efectivo que declarativo; no obstante, se

observan algunas experiencias que han estado instalando paulatinamente esta

relacin biunvoca, es decir, tanto las polticas nacionales y regionales como las

municipales han avanzado en el dilogo, coordinacin y articulacin de polticas,

planes e instrumento de gestin que favorezcan integradamente a la poblacin de los

territorios en los cuales intervienen. En tal sentido, existen experiencias de

Gobiernos Regionales y Asociaciones de Municipalidades que han instalando un

dilogo continuo y contribuyente a las polticas regionales de desarrollo,

constituyndose en un agente relevante para estos efectos (SUBDERE, 2008).

Por todo ello, resulta del todo pertinente incursionar desde el sector

educacional en la gestin que, desde el rol de sostenedor, las municipalidades

asociadamente gestionen la educacin en pos de mejorar la calidad y rendimientos

educativos en los territorios bajo su potestad, en especial en sus escuelas rurales.


Revista Investigaciones en Educacin, Vol. X, N 2: 29-33 , 2010 29

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Artculo Recibido : 07 de Octubre de 2010

Artculo Aprobado : 05 de Noviembre de 2010


LA GERENCIA PBLICA EN EDUCACIN EN EL MARCO

DEL PERFECCIONAMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD

1

DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS SUBNACIONALES

Public Management Education in the Improvement Framework

of the Institutional Sub-National Education Systems

2

Sebastin Donoso Daz

3

Moyra Castro Paredes

4

Nibaldo Benavides Moreno

5

Vctor Cancino Cancino

6

Leopoldo Lpez Lastra

7

Oscar Arias Rojas

Abstract

The complexity of the crisis affecting Chilean public education is assumed,

emphasising its links with the problems of social inequality that affect the country for

decades, and how this situation has resulted in problems of guidance and leadership

of the education system at its various level. It intends to solve them with a policy of

public management ad hoc of a new institutionality that accounts for this lack. There

are three central aspects of the sub-central systems of education: The great social

inequality that gravitates greatly on school achievements, pupils' migration from

public funded to the subsidised system, essentially of the most vulnerable pupils, and

the severe inequalities in resources and opportunities that characterise the local

educational system. Because of these aspects, proposals are made to generate a new

vision of governance in education that involves the creation of regional clusters able

to generate better opportunities at every level, under different management criteria

1Este artculo es parte del proyectoPIE-CONICYT-CIE 05 y PSD-60 conicyt-PBCT 2 Dr. en Educacin. Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail:

[email protected] Dra. en Educacin. Instituto de Investigacin y Desarrollo, Universidad de Talca. E-mail:4 Dr. en Educacin. Instituto de Investigacin y Desarrollo, Universidad de Talca. E-mail: [email protected] MBA, Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail: [email protected] Master en Ciencias. Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail:

[email protected] Socilogo. Instituto de Investigacin y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. E-mail:[email protected]

to the now dominant task of decentralisation of education considered as crucial for

achievement, public management in hence success of education in the country.

Key words: Public management - management education - new education

management - education - organisation and institutionality of education.

Resumen

Se asume la complejidad de la crisis que afecta a la educacin pblica chilena,

destacando su vinculacin con los problemas de desigualdad social que afectan al

pas desde hace dcadas, y cmo esta situacin ha derivado en problemas de

orientacin y conduccin del sistema de educacin en sus diversos niveles, los cuales

se busca solucionar con una poltica de gestin pblica, ad hoc de una nueva

institucionalidad que d cuenta de estas carencia y enfoque tres aspectos centrales de

los sistemas subcentrales de educacin: la gran desigualdad social que gravita de

sobremanera sobre los resultados escolares, la migracin de los estudiantes desde el

sistema pblico al subvencionado, esencialmente de los ms vulnerables, y las

fuertes desigualdades de recursos y de oportunidades que caracterizan a los sistemas

educativos locales. En razn de estos aspectos, se formulan proposiciones para

generar una nueva visin de gestin pblica en educacin que implique la creacin de

clusters territoriales que permitan generar mejores oportunidades en todo plano, bajo

criterios de gerenciamiento diferentes a los hoy dominantes, tarea que se considera

crucial para el xito de la descentralizacin educacional y, por ende, del xito de la

educacin en el pas.

Palabras clave: Gestin pblica - gestin educacional - nueva gestin

educacional - gerencia pblica en educacin - organizacin e institucionalidad de la

educacin.

1. Presentacin

La educacin pblica chilena se encuentra en una situacin compleja, a la

cual ha llegado tras un derrotero de 30 aos en el que, en forma gradual, inicialmente

por las confusiones y tropiezos cometidos en el proceso de muncipalizacin de la

dcada de los 80 y, ms adelante por la falta de recursos financieros, la que ha sido

una constante de estos aos, ha visto mermada su capacidad operativa y, en razn de

ello, la generacin de resultados educativos de calidad. Sin embargo, esta afirmacin



8En la campaa presidencial del ao 2009 existi cierta coincidencia entre las propuestas de los postulantes de las

coaliciones mayoritarias sobre la denominacin de estas Unidades como Corporaciones Pblicas, claramente sin

ahondar ms sobre sus atribuciones.

inicial requiere de matices importantes, pues el sistema de educacin pblica chileno

se ha mostrado eficaz para atender a la poblacin ms vulnerable (considerandos los

resultados SIMCE totales y con mayor claridad los del ao 2010), contrariando los

presagios sobre su ineficacia. Sin embargo, no ha sido suficiente para evitar la crisis

en que se halla, de no mediar transformaciones importantes en el corto plazo - entre

otros aspectos - en su institucionalidad, en las normas que la regulan y en las prcticas

de direccin.

En referencia a estas materias, en los aos 2008/2009 se aprobaron las primeras

iniciativas de ley que dieron un nuevo marco orgnico al sector (Ley General de

Educacin), y slo recientemente (abril 2011), la de Superintendencia de Educacin

y la Agencia de Aseguramiento de la Calidad, con consecuencias positivas sobre la

institucionalidad y operacin de la educacin pblica, an con escasa viabilidad

poltica y tcnica para el corto plazo. No obstante lo sealado, el poder ejecutivo a fin

de obtener el apoyo de la oposicin a los cambios propuestos en educacin (enero del

2011), se comprometi que para septiembre de 2011 presentar un proyecto de ley de

reforzamiento de la educacin pblica.

En este escenario se asume el debate y anlisis de la relevancia de un nuevo

diseo institucional de la educacin pblica, ante el esquema vigente que acusa

severos sntomas de obsolescencia, lo cual implica tanto una nueva arquitectura,

como tambin cambios profundos en su institucionalidad, derivando en una

estructura legal, financiera y operacional de un nuevo formato de relaciones para el

sector. Esta nueva institucionalidad, para efectos prcticos, se la denomina

Corporaciones de Derecho Pblico (o nuevas Corporaciones), dado que existe

8

cierto consenso acerca de su denominacin . En lo esencial, en el presente texto no se

discuten las formas legales de las mismas; lo que se busca es aportar antecedentes

para disear el rol que han de asumir los equipos que lideren las nuevas

Corporaciones y, fundamentalmente, los factores que conforman la base estratgica

de diseo y operacin de las mismas.


En tal sentido, se proponen dos cuestiones centrales: (i) que las nuevas

Corporaciones impliquen agrupacin territorial de los sistemas de educacin

pblica, bajo un rgimen jurdico y financiero diferente, y (ii) que la direccin

estratgica de estas nuevas entidades considera sustituir la actual Direccin del

DAEM (cualquiera sea su denominacin Jefe del Departamento de Educacin o del

Departamento de Administracin de la Educacin Municipal), por el de una Gerencia

Pblica de Educacin, asumiendo los avances respecto de su concepcin, contenidos

en las propuestas de Nueva Administracin Pblica, masificadas desde inicios de los

aos 80 y que hoy estn bajo una nueva generacin de reformas de la administracin.

Este liderazgo institucional implica asumir retos para desarrollar la educacin

pblica, como una contribucin para el perfeccionamiento de la Institucionalidad de

los nuevos Sistemas Subnacionales de Educacin. Estas materias son las que se

tratan, atendiendo al considerando que la educacin pblica chilena se encuentra en

un punto crtico de su historia, requiriendo de nuevas visiones que potencien su

alicado estado de desarrollo y le permitan superar los males endmicos que la

aquejan en la actualidad.

Varios de estos aspectos no son considerados por el Informe del Panel de

Expertos sobre el Fortalecimiento de la Institucionalidad Pblica (Marzo 2011); por

el contrario, se expone una serie de considerados sobre la Educacin Pblica y,

fundamentalmente, el punto de equilibrio financiero derivado del nmero de

estudiantes por establecimiento, sin atender las cuestiones de fondo correlativas con

el diagnstico del sector y el sentido que tiene para la vigencia del pacto social

ciudadano, contar con una educacin pblica masiva y de calidad.

2. La Nueva Gestin Pblica y la Gerencia Pblica en Educacin

Los procesos de globalizacin impulsados desde los aos 80 en adelante,

significaron que los pases de Amrica Latina acogieron iniciativas relevantes de

reforma de la gestin del Estado, las que tuvieron como motivacin dos factores:

primero el econmico, expresado en los problemas presupuestarios de los gobiernos

producto de la dificultad para superar la dura competencia internacional que ya se

avizoraba y, en segundo lugar, lo poltico, que buscaba fortalecer los procesos de

democratizacin, a fin de contener las nuevas presiones sociales que demandaban


reformas en las estructuras gubernamentales para satisfacer necesidades largamente

postergadas. Atendiendo estos propsitos, las reformas implicaron tres medidas

9

con implicancias claves en la situacin actual de la educacin Pblica : (i) estrategias

de reduccin de personal, (ii) privatizacin de empresas pblicas, e (iii) impulso de

procesos descentralizadores, que significaron la transferencia de responsabilidades

en la provisin de servicios y mayor poder fiscal a los gobiernos subcentrales.

El xito ms renombrado de estas reformas lo constituy la reduccin del

dficit fiscal que en la dcada de los 70 se haba incrementado peligrosamente en

muchos pases de la Regin. No obstante, en el caso chileno, estos logros se

alcanzaron a diferencia de otras naciones- hipotecando el papel que el Estado deba

cumplir en el desarrollo, reducindole a una funcin subsidiaria, sin capacidad

empresarial ni ejecutiva, y con un limitado poder de control e intervencin en los

mercados, lo cual debilit enormemente su actuar y desprotegi a los ciudadanos

ante los excesos del mercado y la eventual ineficiencia del sector pblico. Ello se

pudo apreciar en todo el sistema educativo y con ms fuerza en la enseanza superior,

con graves implicancias para los estudiantes cuando las instituciones no respondan

por las promesas que contraan.

La segunda herencia de estas reformas dio lugar a una fuerte reduccin del

tamao del Estado, lo que no se tradujo en un mejor desempeo econmico del pas,

sino de algunos sectores y, fundamentalmente, de algunas empresas, por cuanto el

Estado no pudo velar por el cumplimiento de disposiciones que fuesen en bien de la

10

mayora . Este fenmeno nuevamente se registra con fuerza en el sector educacin,

por cuanto el Estado no ha podido garantizar el estndar adecuado de los bienes que

se compromete a proveer, siendo este aspecto uno de los problemas basales que ha

dado origen a la presente crisis.

Los aos noventa implicaron para Chile el desarrollo de una reforma del

Estado de segunda generacin, centrando la atencin sobre: (i) la efectividad de la

intervencin del sector pblico en cobertura y calidad de servicios; (ii) la eficiencia

9 Su orientacin tena por finalidad alcanzar un balance fiscal a nivel macroeconmico.10 Un ejemplo vigente es la supervisin de la asistencia escolar diaria. El Estado chileno no puede garantizar una

supervisin exhaustiva regular, por ende, pese al enorme costo que implica su implementacin a nivel muestral,

es ineficaz para garantizar y cumplir este cometido


econmica en la provisin de servicios; (iii) la mejora en la equidad en la provisin

de servicios a travs de un enfoque ms dirigido al gasto corriente y de capital en los

sectores sociales (especialmente en salud y educacin); y (iv) la generacin de un

entorno propicio para el desarrollo del sector privado (Marcel, 2002).

Estos procesos tardaron ms de una dcada en implantarse y alcanzar objetivos

medianamente positivos, con heterogeneidades muy altas en su desempeo en las

distintas reas. La Nueva Gestin Pblica (New Public Management), es de

inspiracin fornea como fue la primera generacin de reformas de la administracin

basadas en el Consenso de Washington (Barcelay, 2001). Los enfoques

modernizadores del Estado, sustentados en la eficiencia de los instrumentos de

planificacin, asumen que la poltica implcita y/o explicita en los instrumentos de

desarrollo es consensuada y tambin suficiente para orientar efectivamente las

acciones de desarrollo (Cox, 2003). Esta visin de la poltica pblica cre su propio

ocaso; las posiciones tecncratas ampliamente dominantes en la gestin pblica,

incluso en la actualidad, han ido perdido gradualmente poder y se estn generando

nuevas visiones de la poltica pblica que equilibran los considerandos tcnicos con

los polticos (BID, 2005).

En el caso chileno, las reformas liberales descentralizadoras no se restringieron

solamente al mandato del Ministerio de Educacin, en tanto su intervencin directa

sobre la gestin educacional de los empresarios pblicos y privados, sino que

disocian la institucionalidad pblica del sistema educacional, quedando la

responsabilidad de los resultados en tierra de nadie. El diseo organizacional del

sistema educativo chileno asign funciones discretas a sus distintos componentes,

sin que stos tuviesen el poder de injerencia en las distintas etapas del proceso

educacional (Cox, 2003). Las funciones de supervisin tcnico pedaggicas son

asignadas al Ministerio de Educacin y la administracin de los recursos a los

Departamentos de Administracin Municipal de Educacin y la conduccin del

proceso educativo a los establecimientos escolares (Gallego y Seebach, 2007: 79:

11

OCDE, 2004), sin comprenderse del todo la lgica que sustent por largos aos esta

11 La cual cambia con el reemplazo de la LOCE por la LGE, es decir casi 30 aos de vigencia y 18 de ellos en

democracia, es difcil aventurar una hiptesis explicativa, se estima que se debi al hecho que la poltica

educacional de la Concentracin no entendi la relacin Ministerio Empresarios (sostenedores) pblicos.


matriz defectuosa, por cuanto sus componentes no poseen puntos de interrelacin o

de interseccin.

El llamado que ahora se hace para impulsar una nueva reforma del Estado en la

Gestin del sector Educacin, se sustenta en el imperativo que sin un proceso de

regionalizacin slido no habr desarrollo educativo sustentable para el pas. Por

ende, los planteamientos para configurar el sentido y las tareas de la nueva gerencia

pblica en el sector son indivisibles del impulso de los procesos descentralizadores

del Estado. Adicionalmente, esta propuesta contiene dos considerandos implcitos

que es importante exponer para la educacin chilena: el primero es la idea que las

reformas del Estado no han realizado un diseo equilibrado de las diversas funciones

en el nivel macro, meso y local, siendo este factor un detonante de la nueva reforma

en este campo y, en segundo lugar, no se entiende por qu el Estado chileno no

propici el desarrollo de una visin de Gerencia Pblica de las unidades territoriales

subnacionales, meso y locales, en los gobiernos democrticos, agravando con ello el

desempeo de esta unidades, en vez de generar medidas eficientes en pro de nuevas

visiones de gestin del Estado en Educacin.

Este fenmeno es compartido por las reformas del Estado en el mbito

subcentral. En la actualidad la precariedad de la descentralizacin regional restringe

la autonoma y competencias del Gobierno Regional en el diseo de polticas para su

territorio, restndole poder estratgico a los instrumentos de planificacin regional

posibles de articular las demandas educacionales de las comunas. El segundo

argumento remite a la falta de discusin poltica en los Gobiernos Subnacionales,

sobre las estrategias de desarrollo asociado a la dominancia de las lgicas de

reproduccin del poder partidista que orientan las decisiones de inversin regional.

Se identifican en el marco de esta problemtica las orientaciones sobre proyectos de

desarrollo educacional regional, a partir del anlisis de la visin de las autoridades

regionales y de los funcionarios municipales. Incluso, el mximo organismo

descentralizado territorialmente, investido de facultades normativas, resolutivas y

fiscalizadoras: el Gobierno Regional, depende ampliamente del Gobierno Central

(Art 28, DFL 19.175, Ley 19.175). La ley omite atribuciones que resguarden

jurdicamente la intervencin del Gobierno Regional en asuntos sectoriales, incluida

la educacin, cuya autoridad es materia exclusiva de los mandos respectivos en el


Gobierno Central. Si bien el Gobierno regional cuenta con un Consejo Regional

(CORE), cuya accin tiene por finalidad hacer efectiva la participacin de la

comunidad regional y estar investido de facultades normativas, resolutivas y

fiscalizadoras (Art 28, DFL 19.175) su accionar se limita a aprobar o rechazar la

priorizacin del Intendente, quien lo preside y veta en tanto Jefe del Gobierno

Regional, la cartera de proyectos de inversin.

Estas restricciones chocan con las demandas y exigen innovacin y cambios

para atender aspectos claves como: (i) cambiar la orientacin centrada en los

insumos y procesos hacia los resultados; (ii) incrementar la capacidad de respuesta a

demandas de los ciudadanos mediante nuevos entes pblicos creados como agencias

ejecutivas separadas para desarrollar funciones operacionales, (iii) generar

estructuras organizacionales ms planas y flexibles, que se responsabilicen de los

procesos operacionales sustantivos; (iv) establecer una distincin organizacional y

financiera entre las necesidades y pagos por los servicios pblicos y la provisin

efectiva de esos servicios; (v) mayor autonoma de gestin a la gerencia y definir sus

responsabilidades por objetivos de desempeo establecidos en contratos a plazo

determinado, (vi) implementar el control financiero y presupuestario a las unidades

descentralizadas, mejorando la provisin de los servicios requeridos para un estndar

predeterminado.

Estas reformas del Estado no fueron un fenmeno nuevo. Sin embargo, la

evolucin en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ha seguido distintos

caminos. Mientras los pases ms avanzados luchan contra las rigideces de la

institucionalidad burocrtica, varios pases en desarrollo an deben encontrar

respuestas institucionales para combatir la corrupcin, el clientelismo y el trfico de

influencias, todo lo cual contribuye a que las reformas de la administracin pblica

tengan un sello y profundidad muy variado. Buena parte de estas reformas busca

imponer o modificar los principios, prioridades y prcticas que guan la accin, la

estructura de relaciones al interior del Estado y las de ste con su entorno. Si se

entiende la gestin pblica como la manera de organizar el uso de los recursos para el

cumplimiento de los objetivos y tareas del Estado, entonces las reformas de

paradigma aparecen precisamente como aquellas que buscan transformar dicha

gestin (Marcel, 2002). En la medida en que estas reformas se consolidan a partir de


la visin de ciudadana, incrementan la transparencia en la accin del Estado,

enfatizndose los patrones de comportamiento del sector pblico, en los procesos y

en cmo se producirn los bienes y servicios pblicos. Alternativamente, cuando

dominan las visiones de contribuyentes, las reformas promovern una mayor

efectividad de la gestin pblica, lo que implica centrarse sobre los resultados y en

qu bienes y servicios pblicos se producen.

3. Polticas de Gestin de la Educacin y rol de los Directivos

escolares

Se analizan las polticas de gestin de la educacin y el rol asumido por los

directivos escolares para el periodo de 1981 2011, considerando el contexto y las

concepciones dominantes de educacin sostenidas en estos 30 aos.

La hiptesis de trabajo sustentada es que, la profunda crisis que afecta al

sistema educacional chileno, que

politica publica educacion rural.pdf

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