politicas publicas meny i

5/10/2018 Politicas Publicas Meny i - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/politicas-publicas-meny-i 1/78

. IVES .MENY

JEAN -CLAUDE: TH .OEN IG

L A S P. t 1 f J .

til'

T I C A S

I C A S

Version espanola a cargo de

fRANCISCO MORAT :A

•

Ar ie lCienc ia P o l i t i c o



YVES MENY y JEAN-CLAUDE THCENIG

LAS POLfTICAS PUBLICAS

Ver i6n espanola a cargo de

FRANCISCO MORATA

EDITORIAL ARIEL, S. A.BARCELONA



Itulo original:

Potittques pllbllques

raduccien de

SALVADOR DEL CAIUUL

I.'editiOn: ebrero 1992

© Presses Univer itaire de France. 1989

Derecho exclusive de edici6n en castellano

reservados para todo el mundoy propi«lad de In uaduccj6o:

© 1992: EljilorcialArlel. S. A.

Cercega, 270 - 08008 Barcelcna

ISBN: 84-344-1684-0

Dep6 ito legal: B. 577 - 1992

lrapreso en Espana

1992. - Talleres GrMleo HUROPE. S. A.

Reearedo, 2 - 0 OOSBarcelona

Ningunn parte de.esrn publiC8ciOn. incluldo el di~el\o de la cublerta. puede SeT repr~uclda. atmace-

nadli 0 Il'llIl$l!litirlll en m anem atllUll1l nI pur ningllo medic, )'11 sea "J.!culeo. quimico. meClinito,

Oplic:o. de grabadon 0 de fO IOCOp i l! ..s in p e rm1 so p<e¥ io del edilor.



INTRODUCCI6N'GENERl\L

L asautoridadea i!lublic 'as aen ian , U n ay untam iento , un m inisterio 0 unparlam ento in tervienen , cada uno a su m odo, de m ultip les m aneras. Se tornanmedidas, se asignan recursos, se imponen obligaciones en lesambitcs mas

variados, desde la seguridad ptibliea hasta: la culture, desde Ia fiscalidad hasta

1a procreaci6n ..En nu esttas so cied ades, la e sfe ra pub lic a y estatal se ha insta-

lade en todas partes, y cada individuo, de un modo U otro, sieate susefectos:

en su vida personal, en sus relaciones con 18eolectividad, inelusoen la formade gozar de Ia naturaleza que 10 rodea, E1estudio de las poffticas pul;llicas no

es otra cosa que el esm die de 18 aeci6n de las autoridades p iiblicasen e1 senode la soeiedad. l.Que.p ro du ce n quie ne s nos gobieman, para Iegrar que resul-

tados, a traves de que medias?

Aunque, a primera vistaesta perspective cientffica puede parecereviden-

te , est! Iejos de ser espoutanea porque essam os m arcados por reflejos que nosimpiden observar los hecbos reales, comprender los pcrmenotes 0. adminis-

trar 10cotidiaao.Ast, Ia acci6n publica susclta de entrada juicios apasionados, Asusta,

ouando no se eonvierte en u n revulsive, e l l particular si 1 5 e han sufrido sus in-

conveuientes. 0 bien, por el conrrario, despierta una adhesion incondicional,porque el Estado seria el corrective menos m alo a dispcsicion de IDS pueblos

paraenmendar los Callos del curso natural de (as e05&S . Antes de proeeder a

un a{lalisis, ruuy a menado se esta visceralmeats a favor 0. encomra delEstado.

Otto. reflejo obe-dece a la ingenuidad, Consiste en tamar par dinero con-

eante los textes y los discursos oficiales. Un buen conocimiento de InConstitucien, matizado con un poco de derecho y moderado par la lectura de

la prensa, bas tara para dar cuenta del trabajo gubernarnental y administrative.

Bl riesgo consiste 'en que se confunda la f011Ila can el fondo, y queel trabajc

se perciba tal como pretende Set, no tal como €IS.

Las mismaseiencias soeiales ban tardado mucho en mirar cara aeara la

acci9n publica. Se necesito largo t iempo para que de:.jafande dar vueltas en



8 INTRODU CIO os ERAL

tomo £ 11ema. Todavla en In decada de 1960 dominaban tres enfoque I r u n -guno de 1 0 cuales perm iua com prend r Jo heeho d m anera s ati facto ria:

- La eiencia adrnlnistrativa, en particular en su ver rion americana, lla-

mada Public Administration Theory. In piradaen un proyecro de tlpo taylo-

riano (en referencia a la organizaci6n cienrlfica del trabajo propue ra par

Taylor a su discfpulo, entre ella el frances Payol), intentaba, can pr ten-

i6 n normativa y de manera hipot tico-deductiva, mejorar la ge ti6n publica

a traves de estructura formale de autoridad y de la organizaci6n e peciali-

zada de las tareas, La u tancia, e1 con tenido m i: rno de 1 0 que um ini traba

la autoridad publica, apenas e consideraba un problema. Bueno metodos y

asunto re uelto.

a oci graffa d 10 llamados grupo de presion. Las ciencias de 10

politico ubrayaban que entre la letra de 10 texto: legales y la realidad de

lo s comportam iemos gubernam enrales, e inserta un juego a menu do oscu rod e n egoc ia cio ne s, influ encias y manipula iones, en eJ curse del eual 1 0 inte-

res particulare (partido. agrupa ione profesionales, lobbie .) tratan de in-

fluir en I que bace 0 quiere hacer Ia autoridad publica. Esta clave de lecture,proxima ala adoptada por elena pren '8 e crita, efiala que e .te ripo de polfti-

en po liti que ra da form a a las decisiones parlam eruarias y gubernarnentales y ,II t!ave de u decisione al de enir de J colectividad . Par un lado Ia lucha

de influencias spolltica s»; par el otro, eJ lIabajo oficial.

- El determini mo d los grande iistemas, E . ta aproximaci6n ncuen ..

tra u e pr i6n erudita en 10 tr bajo inspirado tanto par un marxi rna ca-

rica ture co como por un econom icism o triunfanre , Conduce a mostrar que,

en real Idad, la polttica no explica nada, porque ta autoridades pnblicas no

tienea un espacio de alternai ivas donde moverse, £1 trabajo gubemamenta l

e una variabl dependiente de otra ariable que la determinan: el de arro-

110de ierta fonnas de. ociedad (por ejemplo Ia s iedad de consume), I a

lucha de clase , las a piracione: del pueblo . E J Estado persigue mecanica-

mente estas «exigencias» fundamentales y las transforma en ofertas publicas,

a fuerza de dinero 0 de represi6n .. Para que perder el tiempo e tudiando la

caja n gra del trabajo gubernamental diana, si el tado no tiene pacio de

eleccion discreclonal? a cien ia polftica se ocuparfa as) de residues: 10

esencial corre ponderfa a la ciencia econ6mica.

Para entrar en Ia polftica publica es nece ario adoptar un e tado de

a r u m particular que c n ite en n cr er mas que 10que el analisis pernrite

verifi ar, En otro termlnos, se de confiara de po tulado tales como «toda

polfticax 0 «toda institucion». Los posrulados deben derivar de las hip6tesis

que preen amente.se trata de verificar. Asf; Les verdadero 0 false que, enfren-

tadas a un m i rno problema, toda la autoridade publica reaecionan de

ldentica f rma? O. para fijarnos en otr punta esencial.j; verdadero fa l



9

que 1 0 e encia l e juega en el m om ento n que Ia aut ridad publica t rna so

decL ion . y que la aplica in de In rnedida e reduce a una cue ti n d in-

tendencia ubalterna? l .Por que I S o iudadan os afectados p r una in terven-cion pu lica n 1 0 e tan de iderulca manera? El arte de proponer buena pre-

guntas para erifiear 1 . 1 pertineneia.cortfmntandola con 10 heche y can

una exp licacicn , caracreriza el enfoque d Ia polfticas pilblicas.

E J enfoque en termino d pclftica p iiblicas puede defin ir e a la vez

como un campo y como un metod : e ta 1 8 ambicion a la que resp nde el

pre e nte L ibra.

Por una parte, el oonocimiento del trubajo gubcmamental perm ite abor-

dar de Ilene alguno f e ncmen clave d I m undo contemporaneo, ela 0 de:

- La aparic i6n y la natura l za del tado . l.D gu E tado e trata?

l.Por que evoluciona y en que entido?i.Su desarrollo e ineluctable? l.Hay

un solo modelo 0 encontramo varies modelos de Bstado? l.El Estado es

uno 0 plural?

- La e en ia de la polftica, EI fen6meno polftico t iene dos caras la de

las luchas de poder y la de Ia accien publica. l.Que re iac i 'n hay entre am bas?

~El Estado es esclavo del mercado politico 0 Io que e hace a diario condi-ciona el fuaci nam iento m ism o de dlcho rn rcado?

- El im pacto que cau a Ia in terven ion publica e n el e no de I ie-

dade. i.El stado fabri a el tejido social mo un bulld z r burocratico y

ciego? (.Que eficacia tienen las diver as h rrarnienta de las que e val '?

Por otra parte es un metodo 0, mas bien, u n co nju nto de metodos 10 que

perm ite dese m poner la om pleja esfera de la aeci6n publica eo actividades

muy distintas, analfticamente eparables, conrparar dl ersa imaci ne en-tre elias. Polftica publica e el program a de accion de una auto ridad publica.

Este prograrna y las actividades que implica componen 13 unidad d base de

la quae irve el analista del trabajo gubernarnental . £'1caracterizara el COD-

tenid y eI proceso; luego, por acumula i6 n de ob erva Lone. erificara si

existen varia iones 0 convergencia segun tres dirnensiones al menos: par

ector (las p Hticas s ciale l. parecen a I . polfticas culturales?), por tipde autoridade ptib licaa (i,todo 1 ayuntam ientos practican la m i rna p Iiti-

ca fiscal?), par epecas (i,se parece el Estad de 1950 al de '19907).Bsta obra, con agrada a las pollticas pdblicas, quiere ser una introduccion

a un lema pre i0: el anaH i de Laacci6n de las autoridadcs pilblicas. ESIe

terna e cia ifi a hoy entre las c pecialidades recon idas d las iencias de

la polltica despues de un desarrollo especiacular de de la decada de 1970 en

1 0 E stados n idos y Iuego en E uropa.

o inserib im o en In perspective de la ocio l gfa y d .e In c ien eia poltti-

ca. PO f ello '3 i[10 ab rdarern las prol ngaclones p re rip tivas de una

aproximaeion de tipo gerencial. Sin embargo, estamo conveacido d que la



10 lN TRODUCCIO GEN BRAL

gestion de empresa apticada a las pollticas pablicas experim enta una revolu-

c i6n si lenciosa , Est! en cam ino de descubrir que e1 ecaceim iento.el analisis

de las ituaciones concreta , debe preceder a laacci6n. Lo demuestranel re-curse crecientea los auditores y la acogida reservedaal c on ce pto d ee valu a-ci6n com o m edio de inform aci6n y descebrirniento de los beehos «sebreel

terrene» , D esde este punta de vista, las ciencias sociales apart an. alga m a squees absolutam ente deeisivo: de am nuestra insisteneia en 108modos de ra-

zonam ieate (segunda parte). Par otea parte, la gestien del poder publico no se

reduce a una gesti6nernpresarial aplicada a mediosestatutarie tales como

las admlnlstracionesreltrabajo publico tiene su especificidad; exige una ges-

ti6n publica de una esencia diferentea la de las empresas: de ah f los desarro-

llo sabre la funci6n del Estade (primera parte).AI mismo tiempo, esta obra no debe confundirse con un tratado sabre el

Estado 0 1a sociedad paU lica. R egim enes politicos, partidos comportamien-

res electcrates, ideologias polfticas, etc.: existe otro capital considerable de

conoeimientosque no corresponds a 1a vocacion espeeffica de las politicos

pGbJ :icas. Par 10 tanto, estam os convencidos de que el estudlo de la acci6n

gube11.1amental no coueiemea u n circulo restringido de especiallstas amplia-

do a algunosgestores pdblicos, Naestra ambici6n consisteen ofreceral lee-

tor alga m as general y m ils sim ple a In vez: conocer dos 0 tres cosasque todociudadano modemo debe aber hoy sabre el Esrado de m odo concreto.



PRIMERA PARTE

I'

LA TEORIA



HI anallsis de las polfticas ptiblieas no es en S I mismo un fenorneao com-

pletamente nuevo. Mucho ante de que se convirtiera en una rama especffica

'j cada vez IllaS desarrcllada de Ia eiencia polftica, estudios concretos.aquf y

a l i a . se habian interesadoen los «productos» de In accion publica. Sin em bar-

go;e te interes t repezabacon un doble Ifrn ite: p ar u na parte. eI subdesarro llo

de los lnstmmentos y lo s metodos de analisis e lnvestigaclon; y par otra, 10.

estrechez de las intervenciones publica que, hastael siglo xrx, se reduclan

principalmente a los secretes Jigados at imperium del E tado: policfa, seguri-dad interaa y externa, dlplomacia, defensaexpansion rnilitar y colonial. Las

polfticas que puedenaparecer, con Ia perspectiva del riernpo, como los em-

briones de polltlcas sociales (sosten de las precio alimeatados , Ic y sabre la

pobreza,asilos. etc.) estan motivadas en gran rnedida par razones de orden

pl1blico. lgualrnente, si el nacimiento del W~lfare Stat 0 del Bstade provi-

deucia tambien ha tenido en pane como objerivo refrenar a las «clases peli-

grosas», el desa rro llo fanu istico de la s p Iftieas estatales responde a causali-

dades mas numerosas y complejas queel analisis de las pclfticas publicas ha

procu rsdo d ilu .c idar .i,C6mo explicar la explo iOn del intervencioaismo estatal? l,Por que y

como se pas6 del Estado regulador y pnlicial al Estado comerciante, produc-

tor y redismbuidor?

Durante mucho t iempo, la. ciencia poUtieR disciplina a deeir verdad aiin

balbueeante, apenas se ha asornado al problema tan preoeupada estaba por

analizar y comprender mejor los fenomenos politicos en su acepeion restrin-gida: eleccione , partidos, pari am en to. , gob ie rnos .. Los escasor intentos in-

te rp re ta tlvos, un lendo 10 .ideolog(a a l se ntid o comLin,establedan un laze de

causalid ad muchas veces vago e ntre par ejemplo, la mayorfa en el poder yla s poHticas publicas perseguidas, N o es que tal asercion fuem al a. pero se

consideraba deantem ano com o verdad absolute, mas que dem e: trada 0 apo-yada conargumentos, Una de las raras politicas publicas locale que ha sido

objeto de atencion al comienzo del siglo XIX en Francia. el imervencioni. mo

economlco. califlcadode «seclalisrno rnunicipal», no ha sido nunca eria-



14 LAS POLIT ICAS PUBL ICAS

menteestudiada por ella misrna, No se sabe casi nada de las aeciones ejecu-

tadas por los ayuntamientos de izquierda en tanto que pelfticas propias y ori-ginales, 8610 se ha recordadeel intento de traduclr la ideologfaen aetos 0 el

obstaculo Jurisprudential establecido por el Consejo de Estado a partir de1930 : . En esta interpretacion -ya queen esa epoca no se puede h ablar seria-

mente de investigacion ni de anatisis- aparece, indiscutible, una suerte deprogreso lineal: las polfticas son productos de politicos que deciden, euya

ideologfa 0 cuyas afiliaeiones parridistas se derivan a su vee de In opci6n de

los eleetores. A gobiemo de izquierda, polfticas de izquierda. A gobiernc dederecha, polftlcas de derecha.

Una version m acho rna elaborada y com plejade esta in terpretacien,

eonforme 01 e ([uema democratico represenradvo, fue acelaatada en losEstados Unldo por Key en su anallsis de I I I polfrica en el sene de los estadosnerreamericanos (Key, 1956). El tlpo de polfncas seguidas y las variaciones

constatadas estaban Iigadas a las caracterfsticas del s istema po litic o delesta-

do•.3 las distorsiones en la representacion (ma l appor t i onmen r ) , al grade decompetencia entre partidos y al nivel de partidpaci6n electoral. «La verdad

desnuda ----escribe Key a proposao de 1 0 absrenci6n-- es que los poltticos y

los, adm inistradores noestan de ningu na m anera ebligadosa tener en e uensa

las el a es y los grupos deciudadanos que no votan» (Key, 1956, p, 517). E o

este tipo de interpretaci6n, la calidad, las deficienclas oel tenor de las polfti.-cas se relacionan COD la capacidad del sistem a para teneren cuenta y respon-der a las nee idade de 10 eiudadanos, Y e t o . r e spons i v en es s depende de lascondiciones poiltica electorales y de partido en tas que se desarrolla el.proce-

so gubemamental.Este tipo de andllsis fue ampliamente aeeptedo par 13 cieacia polftica de-

bido a su armonfa can las otientaciones centrales de la disciplina. Ademas, el

interes de Key noera prioritariamente 0 1 estudio de Ias politicas publicas,

sino del sistema politico, 10'.ol iucs . Las pol i c i es no setomaban en cuentaJ)'llisque como variables dependientes de Is polfti ca. En cuamo a los especia-

lis tasde la polic y sc ie n c e n acie n re e n la de csda de 1 950 ..sus preoeupaciones

no eranen ab oluto de orden te6rico . Sus metod as eran, ante todo, emp fr ic osy susobjenvos, practices: ayudar a quienes decidfan,

La cuestiende los factore determinante de las pohticas publicasfue planteada esencialm ente por laactitud algo impedalista d e Ie see on o-mistas que, en su propio terrene 0en el de las polfticas publicas, donde «co-

habitaban» can los polltologos, sociologos y especialista en PublicA dm hi i s tr a tion , tendfan a considerar desdefiable el factor polfrico (panidos,

instiruciones, elecciones), Tal vez porque Ia polflica no era su lema. a porque

Sl1 m etodologfa se prestaba poco a tom ar encuerua fen6m eno m enos cuanti-

ficables queel crecirn ien to de los presupuestos publicos, toseconcmisras ae

interesabanexclusivarnente eo las variablee-eon6m1eas capaees de expllcar

las p olfticas p tiblic as. Par afiadidura.e] crecim iento eon ti nu o eo nstatado , tan -

to en los sistemascapitalista como en Ioscom unistas, en los J l 3 : f s e 5 goberna-



LA T EO RiA IS

do par la izquierda y par la de re c na y la agregaci6n de dato a nivel nacio-

nal a ultando as! 10 m e encial de la ariacione paten iale ) podlan

crear 1 a en aci6n de que La factore politico ternan un impacto nulo 0mar-

ginal obre el creeimiento y el contenido de las polftioas publicae (Bird1971' Tar chys, 1975).

Eran raros los economists que tenfan en cuenta la variable polttice

(peacock Wi eman, 1967). Poor aun: toda una eorriente de la policy science,

repre entada en particular por Dye, veta en 1avariabJeecon6mica el deterrni-nante e encial de las politic pdbllcas C D e, 1966 .

De ahf la pregunta h ta cierto punto angustiada: «Do pollti matter?que, a la vez, constituye una cue ti6n teorica de primera importancia i...lavez que un problema di ciplinario y corporativol). Lo veinte ano que si-guieron en 10 inicios de e re debate. urdido durante 10 ano cincuenta, han

ido e1 teatro de 10 que C ties ba calificado de «guerra de 10 paradigm as»

(Cast les, McKinla.y, 1979). e s de cir, de una abundancia d e studio y de po le -

mica obre el papel respective de 10, factores determ inantes de la polftlcas

publica: l.re ultaban estas de elecciones poltticas, de obligacione econ6mi-

ca (recur 0 , erecimiento, etc.) 0 ecol6gicas (poblaclon, geograffa ...)? Como

sucede a menudo en este tipo de di putas, e1 debate e ha caracterizado por10 ceso de las di tintas escu las: una proclamaba que «todo e ec nomi-

co»; otra que ~todo e polttico». in embargo, estas polemicas no on t~ri-Ie porque u itan la mu l ti pl ic ao ion de la investigaciones y e1 pe rfece iona -

rniemo creciente de las interpretaciones e decir UT I enriquecimiento a Ia vez

empfrico y te6rico.

- l.Empfrico? Tomemos, par ejemplo, e) estudto de Fried, que en 1972

sintetiza unas quince ln vestig aclo rres so bre Ia polftieas urbana. Su conclu-

ion es evera, ya que e cribe: «Lo imperatives socioecon6mico SOil tales

que. al parecer, apenas importa aber quien controla el poder I at, cualeson u valores. el porcentaje de particip cion electoral las preferencia dela elite 0 de los electores 0 la organizaci6n del sistema polttico-adminl ira-

ti 0» (Pried. 1976, p. 71).

El decenio iguient via florecer mrmero a investigaciones en Belgica

(Aiken, Dupre . 1980). Italia (Martinotti, Aiken, 1977 , Gran Bretafia (New-

ton, Sbarpe 19 4) A1emania on Beyme 1984) YEstado nido que refu-

taron 0, por 10 rneno mstizaron la conclusiones radicales de tied. La in-ve tigaci6n se outre de 10 nuevo campo. que se Ie ofrecen, pero e ampl1a y

diferencia de los debate merodologieo y cientffico que ha m citado( chmidt 19 3).

- l.Te6rico? Como se ve, una pregunta de apariencia tecnies inclu. 0

an dina (la bli queda d La variable, que explican una polltica), e vuelve

rapldameme explo iva. Porque ila obliga iones ci econ6micas con t im-

en 10 factore determinante exclusives, par no decir fund amentale . de laspolltioa piiblicas; si la poUtica aparece 610 como la espurna de 10 elias y de



16 LAS POLtnC/lS P0!3LfCI\S

las casas, la concepci6n del Bstado se siuia inmediatamemeen el corazon mis-

rn a de l debate (Jobert, Muller. 1987) .. l ..Hay lugar pam el voluntarisrnopolftico,individual 0. colectivo? l,tas polftic as son ::;610e1 fru to de fue rzas soc ioeccno-

m icas sabre las que los acrores 1 1 0 . pueden sino ejercer u na accion iluso ria? l ,Elmargen de maniobra de los d irigentes es tan lnsign ifieante que no . deja otra op-

cion que In del ajuste llmitado? Muchas preguntas eraciales que 10 te6neDS

del Estado quierencoger al vuelo para alimentar sus propios debates.

Parad6 jiGamen te , la s polftic~ s publ icas, uac idas del e rnpirisrno, dei pragmatismo

y d e u na. v olu ntad de apoyo a la aecion gubem am ental, se han visto rnovi l izadas

e «instrumentalizadas», en beneficia del «stock» de las teerfaa del Estado dispo-

nibles en e l me reado de 1a..< Jdeas: pluralisias, neomarxista y neoccrporatlvas

descubriran, a sa vez, que lru peliticas p ublicas p ued en aponar agua a su moli-no. La tendencia puede llegar hasta fa desviaci6n cuando el estudio de las politi-

cas publicas noesta d irig ido bacia 10 que e te es en sf rn ism o, sino haeia una de-

mostraci6n de conclusiones conocidas de antearano. stoesplica la decadencia

de la illvestiga.cion urbana neo rn arx ista e n Francia per su propensi6na hacer del

an.iili is de la s politicas publicas un simple Instrumento a l se rv ic io d la confir-

mati6n de lospostu lados de panida.

Pero tantoilo s facto res

determinarnese definen com o prineipalm enteeconemieos 0 politicos, Ia po iftic a. publ ica se sigue considerando en estes

cases paradigmaticos como variable dependienre (de laideologfa, los recur-

80S, ete.). Se opera un vuelco radical de perspectivaconslderendo lamisma

poUtica ptibllcacomc variable indcpendiente, 10. que se puede formulae de

rnanera esquematica con la pregunta: Does policy matter? 0: Does policy de-

termine politics? (l,Tiencn lmportancia las polftlcas publicas? l,Las pcltticas

pUblica determ inan fa polftica?)

La rransform acien de la pregunta no es s610 semantica. Puede parecer, en

efecto, mas ntcil y m as <d6gieo» a prioriconsiderar Ia polftica publica COulO

un predacto: «Los paaidarios de los camblos marginales In encuentran com-

patiblecon u visi6n del Bstado: 10 liberales chuieos In utilizan para relatro-

ducit los conceptos de] mercadcen Ia polttica; los marxistas deseubren nu-

merosas posibilidades de unir 1 3 clase y el capitalismo a las polftlcas»

(Ashford, 1978, p. 9]).

Sin embargo, invcrtir In pregu nta p erm its modificar las p ersp ectivas, pro-

poner nuevas cuesriones, ex am inar c6m o las polilicas definen la polftie a, la s

instiruciones, el Estado, Partir de In polftica publ ica permite, en primer Iugar,romper el babitualenfogue jerarquico y lineal que hace de la policy on sim-

ple output del istema polttico: por no tam ar m as que un ejemplo del carecter

aproximativo ydiscutible de ta l genera lizac ion , mencionemos el problema de

L a inm igraci6n en Francia y en otros paise desarrollados. En estecasc.el de-

bate y los compromises polltieos y de partido estan ampliamente determine ...

dos par la poH tica publica de apertura de fronteras ap lieada desde 1974.

En ..egundo Iugarvesta forma de aproximacion permite unaereeon tita-



ci6n» de I que por facilidad e denomina el E tado Jas instituciones, 1 8 ad-

ministraci6n I ' que lman las declsine . tc, calificati cuya c m di-

dad sol e. c mparable can la imp" cisi6n y Ia confu in que us Han . El

analis is d una po lftica de t rminada p rmirira acar a 1 3 luz a actore encia-

le sindicali ta ,grup d presion, agente I cale 0 intemacionale ) que

un analisi en Lermino de poli'tica de partido, parlamentaria a gubemamentalno perm i tirfa rnostrar, e ra p olftic a e xp on dra 8 18 luz OlT3 C nfigura i6 n de

actores que da una imagen e pecffica y particular del E tado a de tal eual

in tlruei6n. iho de iro modo. e. te enfoque corrstituye una aludable «de-

puracion, de 10 apriori rnos ideo16gico a forrnali tas,

Finalmente, hay que considerar, alrneno a titulo de !lipote i de irabajo,

que las p Hlica' publica perrniten dirigir u n a mirada nu va obre 10 meto-d s e instrumentos del . tad, bre I cambia ue e pr ducen en u es-

tru rura y u concepci n . Par ejemplo, hf rd ugiere analizar, a partir

de los concepto de in rcia, de escala y d ustituibilidad, de que m d la

poltticas pdblieas traducen la capacidad de los pedere ptiblicos (aisladamen-te 0, me jo r CH Jn ,cemparativ arn en te ) para actual'. cambiar y adapiarse, E n 10

paf e oocid ntale • dice. un prefecto france arece practicamente de equi-

alente. Pero eJ anali i de una polftica par ejemplo 13 fusi n d rnuni i-

pia pued pon r de mani ie to, a la vez, en cada itenia, 10 fenomeno de

inercia, los cambios de escala (eoncebidos como deseables 0 no 010 instru-

memos de ustitucicn urilizado aqul o allii de manera diversificada para al-

canzar objeti 0 irnilares.

En resumen ie1 d bale politi s/polici s es un problema m a s m nosin. oluble cuand e formula en t e rminer xclu Ivo , . e revela ric en prome-

saficuando plantea en terminos de hip6tesis, r n a que de postulado. EI de-arrollo del amUisis de In polfticas piiblicas e encuentra en esta encrucijada:

ni 1 partid . ni las el ci ne ni el juego parlamentario 00 capac d ex-

plicar Ia pr digi a explo i6n de la. p llti as publicas del W ; lfare State; peri)las politiea. publicas no se producen en el vacfo: no 610 nos informan delarnbiente ocioecon6mico, ino tambien del Estado. M a s que las recetas de

gobierno (como algunos habr~ podido creer), on 1 0 indicadore de la natu-

raleza y del funcionamiento de Ia maquina gubernamenta l (Ro e, 1984 .

Bibliografia

Aiken (M.), Dupre (R.) 1980, Policy and Politics il l Belgian Cities, Pol i c y a n d

Poli t ics , vol. n" 1.Ashford (D.) 1978, Comparing Public Policies, New Concepts and Methods,

Beverly Hill and London, Sage.

Bird (R. M.), 1971, Wagner's Lawof xpanding State Activity, Publ ic F i n a n c e ,

XXVI.



LAS POUTIC POBUCAS

Castles (F.) McKinlay 1979 Does Politics Matter?, Europe a n Jour n a l of

Poi i t i ca! Research., ?, p. 169-186.

Dye (Th.), 1966, Polic y A n a l ysis, Alabama, University of Alabama Pre .

Fried (R.), 1976, Comparing Urban Policy and Performance, in F. Greenstein

and Polsby (N.), eds, Polic ie s a nd PoUc y-M akin g, Handbook of Pol i t i ca l

S c i e n c e , Reading, Mass, Addi on Wesley.

lobert (B.), Muller (P.), 1987, V Elute n a ction , Paris, PUF.

Key (V. 0.), 1956, A me ric an Sta le Pol itic s, N ew York, Knopf.

Martinotti (G.), Aiken (M.). 1977, Left Politics, the Urban System an.d City

Expenditures: an Ana l y s i s of 325 Cit iEs in i ta iy, Dactyl. Department of

Sociology, University of Wisconsin.

Newton (K.), Sharpe (1.), 1984, D oe s Poli tic s M a tte r? The De t e rm i n a n t s of Pu-

blic Pol i cy Oxford, Clarendon Press.Peacock (A.), Wisemao (J.), 1967, The G row th a /Publ ic Expe n ditur e in th e UK,

London, Allen and Unwin.

Rose (R.). 1984, Do Pa r tie s Ma ke a D iffe r e n c e ?, London, Mac Millan, 2e e d.

Schmidt (M.). 1983. The Welfare and the Economy in Periods of E con om icCrisis, Europe a n Iouma l of Poli tic a l Re se a rc h , 11, p. 1-26.

Tarscbys (D.), 1975, The Growth of Public Expenditures : Nine Modes of

Explanation Sc an din a via n Pol i tic a l Stud ie s, 10.

Von Beyme (Kl.).1984. Do Parties Matter?, G O Ve r nme n t a n d O pposi tion , 19 (1)

Winter. p. 7-29.



CAPITULO I

EL WELFARE STATE: UN CAM PO PRIVILEGIADO

PARA EL ANAL ISIS D E LA S PO LiT ICA S PUBLICAS

EI We l f a r e sun« es una antigua realidad &1se 10 entiendeeo,mo elesfuer-

zo del Estado para mod ific ar las eendicionesdel mereado y protege! a los . in-dividuos de las consectrenciasecencmicas quepodrfan afeetarlos (Room.1979).

La orgaoizacien de servicios, por m as rudirnentarios que fueran, 0 Ia dis-

tribueion de recursos en tre los pobres (Poor La ws en Gran Brerafia, parejemplo) aparecen desde los siglos XVI-XVII en Europa y se acrecientan enel

siglo XIX. Por otra parte, estas intervenciones se inspiran menos en e1 altruis-

rno 0 en cuaiquier preocupacion redistributi va, que en las neeesidades de or-

den publico. Eleentrol del precio de Ios cereales 0 su distribucion, particu-

larmente en tiempos de hambre, apuntaban antes al mantenimlente del orden

que a satisfacer las necesidades del «pepulacho» (TllIy, 1985),

Si se tiende a una vision mas restr iot iva y Iimitada en el tiempo, se anali-

zara eI Wel f a r e Stale como Ia rsalizacion de los derechos sociales de los ciu-

dadanos despues del reconocimsento. de los derechesciviles ypehtiees(Marshall. 1963}. 0, por expresarlo enpalabras de Flora y Heidenheimer, «la

diferencia entre el We l fa r e Sta te industrial y sus predeeesores es que los C05-tosde la seguridad, que anteriomreuteestaban intemallzados, en adelante se

externalizan» (Flora. Heidenheimer, 1981, p. 31). Por tanto, el nacimiento

del Welfare State aparece muchomas cereano, Hace un siglo, en el Imperio

aleman las medidas sociales de caracter general nacfan bajo el impulse de

Bismarck y, poco a poco, se desarrollaron en eI conjunto de In Europa indus-

trial. go Francia, Ewald ba podido «fechan en 1898 el nacimiento delEstado providencia, hac_iendolocoincidir-con la ley de acci den tes de trabajo

(Ewald, 19.86}

La. ec(osion del Welfare State (el termine aparece en 1941 en laGran

Bretaiiaen guerra, por oposicion al War f a r e nazi) se produce, en realidad, aldfa sigulente de Ia segunda guerra mundial, con el desarrollo y la generaliza-

ci6n de las intervenciones del Estado. La g-ama y laamplitud de las polfticas

manejadas por los Estados, los modes de intervenci6n que requieren y la im-



20 LAS POl.friCA S POBLTCAS

portancia de los recursos en [uego, rnodifican In naturaleza del Estado Y de

las relaeiones sociales, com o 10 habfan pre em ido 0 cornprendldo m uy bien

soeiologeseorno Weber 0 Durkheim, eeonomi tas como Keynes, polit icoscomo Churchill y Beveridge 0. losconstiruyenres franceses, italianos 0. we-

manes de Ia posguerra. EI Plan B everid ge, que data de 1942, postula que los

britanicos seconsagraran tanto m as al esfuerzo de guerra cuan to sientan quesu gobiem a prepara un muado m ejor.

La cantidad y 10.culidad de las intervenciones del We l fa r e S la te 5610.estan

restrin gid as p ar el vo lum en d e lo s recu rso sd isp on ibles y par la parte que go-bernantes yciudadanc aeepten eonsagrarle, En efecto, te6ricamente,apenas

hay limites a su expansion, POI ejemplo: las definieiones programaricas que

las Ccn srh ue io ne s a le rn an a, ita lia na 0 francesa dan al Wel f a r£ State permitenintervcnciones cuyas fronteras son confuses. Asimismo, en e : t marco ideo16-

gicamente mas reducido del We l f a r e norteamerieano, al program a potencialno. Ie fa lta .am .b ic i6 n: « la ese nc ia del W elfa re Sta te e s la lntervencion guber-

namental: pautas minimas en materia de ingresc • nurricion, sanidad, vivien-

c i a y educaci6n, garantizadosa cada ciudadano como un derecho politico. y

no oam o earidad» (W ilen kyo 1975, p .. 6). A sim ism o, si bien la realizacidn deestes prograrnas ambiciosos depende de los condicionantes eoonomicos y

polIticos. 10 cierte es queel surgirniente y desarrollo del concepto de Wel f a r eS ta r e constituyen el origen de la m ayor parte de las po litieas eontem pora-neas, EI We . l fa r e S la t e ha generado deduccicnes masivas (cercanas il 50 %

del PNB en num:ero os pafses desarrollados). ha ocasionado el formidable

crecimlento de las burncracia publicas, ha provocado lacreacion de multi-

ples estructuras y ha incitado a nuevas forma de intervencion y de gesti6n

(H icks, Sw ank, 1984.; Chevalier, 1986).

N oes sorprendente que un fenom eno de tal arnplirud hays constituidoel campo por exceleucia dela investigaciones de losanalistas de las polfti-

cas publicas. E n clerto modo, el anal'isi de estas polfticas e.sta hjstorica-mente IigadaaJ desarro llo del Welfare State. E I interes suscitado por las in-tervenciones masivas y rnultiformes del Estado explicaque el analisis de

las poljricas poblicas se haya dirigide (sobre todoen su origen y en los

Estados Unidos) bacia la accion y el utiltrarismo (set r e l e v an r e y . tanto prae-

tieo com ocien tffico , m as multldisciplinar que reservado unicarnentea la

ciencia polftica.

La eva1ud6n del We lfare S lQ "te ha coastituido un terreno de investigacion

pertieularmenre rico (Jobert, 1985). EI estudio a gran eseala emprendido par

Flora y Heidenheimer .. se .,liiade a los volumenes de datos por parses publica-

dos por Flora eo la coleecion del Institute Europeo de Florencia (Flora;

Heidenheimer, 1981). Los estudlos nacionales 0 compararivos son innumera-

bles: serfa van s y tasu dio sau na relacio n ex hau stiva.Pern.al rnenos, se pueden deteciar dos p re ocupac ione s prineipales: por

una parte, analizar las causas y las modalidades del desarrollo del WeifaJ'o

Stale: por otra, tratar de interpretar la crisi: eonremporarrea que to eastiga,



LA TEO R iA 21

J . EI anall is del en: 'imieoto

Ad ertir la impresi nante mutaci6n d I Estado e una cosa comprender

el porque y el como de un fen6meno que desarrolla a 10 'largo de un siglo,

y e encialmente en cincuenta afios, e otra, l,Por queel Welfare Slat se ha

desarrollado mastarde en eierto sistema nacionales y mas rapidamenre en

otros? "Por que determinados E tado han privilegiado unos instrumenros de

tip waiver ali. ta (Gran Bretafia, Francia mientra que otr han optado por

medidas de tinadas a categorfas especffica (Estado Unid )? En re umen,

i.cuales son 10 factore d ete rm in an tss qu e e xp lica n, mas alia de un tenome-

no universal que afecta tan to a las sociedades sccialistas com o a las liberales,

la ariacion en el tiernpo y en el espa j ? Tale on la prineipale pre-guntas a la uales 1 0 anali L a del Welfare Scale han intentado resp nder,

mas alIa del exarnen de ta l 0 c ua l po lftic a n particular.

A riesgo de cargar la . tirrta , e puede sugerir que e han avanzado ire ti-

pas de interpretacion, il l que nlngnna excIuya las otra . Sin embargo los

protagonistas de las investigacione realizadas de. de 10. ailos sesenta y se-

tenta t ienden general mente a sltuar e en uno de 1 tre ~e dornlnantes:

uno ubrayanJo determinant econcmico (Dye 1979..pp. 652~ 62) 0 fi .

calc' otto In dimension polfti a y buro ratica (Ca ties. 1982); el tercer gru-

po da preferencia a Ios aspectos tdeologicos a cultu rales (R im linger, 1971).

1. '1 . EL eRE lM IEN TO D WELFARE STATE: LA DIM 10 E NOM! A

Y F ISCA L

N o hay estud io de las poltticas del Welfare State que no insi til. en la rela-

ci6n entre el aurnento de la intervenci ne del tado y el de arr II ocio-

econ6mico. in embargo W ilen ky e ta l ez quien m ha ubrayad Ia re-Ill. i6n en tr e l crecirn ien to d Ja eeon m fa y el de la pre taeione ociales,

«A largo plaza. el crecirn ienro econom ico estii en el origen del Estado pro-

tector; sin embargo, u principal efecto ha consistido en rnndificar las condi-

cione dernograficas durante el ultimo iglo y cambiar asimi mo el ritmo de

10 programa s eiales en mar ha. Con la modernizaeion, la ta a de natali-

dad han di minuido, de am que haya aumentado la proporci6n de ancianos,

Esta importan ia ereeiente de las persona mayores,asociada a la disminn-

cion del valor econornico de 1 0 nifios ha creado nuevas presiones para con"

seguir un aumento de lo gar to. sociaie . Una vez e stablecid s en [ das par-leo 10 programa han e olucionado hacia una cobertura r n a . exiea a e n

pre tacione. mas imp rtantes. Al inici , J desarr 110de Ja proteccion ociaJ

O S el complernenro natural del crecimienr economlco y de us efecto demo-

griiticos: de pues se vera acelerado par la interaccion de los Juicio que emite

la elite pollrica, las presi n ejercidas p r las may el fuaeionarnienro del

ap arato adm lnl trari 0 y de IQ ervicios dales» (Wilen ky, 1975, p. 24).



22 LAS f'OLmCAS PUBLICAS

Wilensky desarrolla e ta conclusion a partir del anali is d 64 proses, Y

mas particularmente de los 22 r n a rices (J 8 de 10 cuales pertenecen a la

OCDEJ. Esto Ie permite matizar en algo su tesis central mostrando, contraria-

ment a la opinion de Jackman (Jackman, 1975) que la variable polltica pue-de tener eierta influencia en la diversificacion de los gastos sooiales,

El arguments del desarrollo econornico ocupa tambiert el centro de la

teorfa neomarxista: a medida que el capitalismo 56 transforma y evoluciona,

las contradicciones se acumulan y la clase dominante transfiere at Estado el

cuidado de resolver las crisis que acosan al sistema. El E tado debe asegurar

la «reproduccicn social» que requieren las necesidades del capitalismo; es

decir, asegurar la forrnacion, la vivienda 'Y la protecci6n ocial d 10 trabaja-

dare y de u. families C a l mi roo tiempo que garantiza la ley y e1orden).

D e duc e ion e s de la s a dm in istr a c ion e s publ ica:;

enporcentajes del PiB (J960-1985)

1960 1968 1975 1980 1985

Estado Unidos 27,0 30,7 34,6 33,7 3 " 6 , 7

Jap6n n.c. 18,3 27,3 32,6 32,7

Alemania 32,4 39,.1 48,9 48,3 47,2

Francia 34,6 40,3 43,S 46,4 52,4Gran Bretaiia 32,3 9,2 46,3 45,J D.C.

Iralia 30,1 34,7 43,2 46,1 58,4

Belgica 30,3 36,3 44,5 50,8 54,4

.Suecia 31,0 42,8 48,9 61.6 64,5

Suiza 17,2 20,7 28,7 29,3 30,9

TotalCEE 32,0 37,4 44,4 46,4 52,5

TotaIOCDE 28,6 31,6 37,9 39,5 40,6

EI crecimiento de las politica sociales es, por tanto, el fruto de la trans-

formaciones economica del capitali mo al rnismo tiempo que la exacerba-

ci6n de us contradiccione .

Esra mterpreracion neomarxista e sinia en ta lfnea «economici rta», pero

agregandole una dimension suplementarta, laeinstnrmentalidad» del Estado:

eI W e l f a re S U /; t . . eesta al servicio del capital, £1 exiro de e to an!lisis culmina

en el CUT 0 de lo s auos setenta con las obras de Poulantzas en Francia,

O'Connor (O'Connor, 1973) en Estados Unidos, Offe (Offe, 1984) enAlemania y Gough (Gough, 1979) en Gran Bretafia. Aglietta y Brender han

presentado una variante, en 1a lfnea de los trabajos de Foucault, subrayando

los procesos de «normalizacion» aplicados a la clase asalariada (Agli etta ,

Brender, 1984).

Si uno se atiene a los argumentos de esta primera te i la logica del desa-

rrollo industrial deberfa conducir a una convergenoia y a un alineamiento



LA TEOR1A 23

E l'o lu c i6T1 de la s dedu cc io n es p zi.h lic as pot per todas

Promedl'o

1960-1967 1968·1973 1974-1979 IP8f).I985

Estado Unidos 28,3 31,0 326 35,6

Jap60 D.C. 20.2 28,4 33,3

Alemania 35,7 39,8 47.5 48.4

Francia 37,4 39,0 43,7 50,6

Gran Bretaiia 347 39.9 44.4 n.c.

Italla 319 36.0 42.9 54.2BeJgica 3l,6 37,S 45,4 54,5

Suecia 34,8 44, 54,4 64,5

Suiza 19,0 22,0 29.2 30,2

Total eBE 34,3 37.9 1 ' 1 4 . 0 50,0

TotalOCDE 0,0 32.4 37.1 40,7

OCDE. Sr(ltisllq!l~S rbro~p8ctl\'ef /960·198$. Par( . 1987. p, 64 . cuadre 6..5.

progre iva de los d iferen tes E stado . y a una expansion generalizada de 10 sis-

tem a, de protecci6n ocial. La re ultado del estudlo de Flora y Alber obre la

im plan ts i6n de 10 sistem as de eguridad ocial con lribuy en a m atizar e ta h i-

p tesis. E n efecto , la generalizacion de e tos m ecani rna de pro teccion de los

a alariado e debe. seg iin ella , al e fe cta c omb in ad de l de arrollo ocioecon6-

mica y d e p re sio ne s polftica crecentes, in que sea po ible preci at mas la in-

fluencia respeetiva de ambo factore (Flora. Heidenheimer , 1981, p p. 65-70).

W ildtrvsky ,. en su estudio de los prccesos presupuestaric • in troduce una

per pecti a nueva. oponiendc 10 par es de gran crecim ien to a 10 parses

de crecim ien lo debil 0 n u l a , y adelanta u na h ip otesi a priori parad6jica

(Wi ldav ky , 1975, p. 232). D onde el crecim ien to econ6m ico es grande Jap6na la F rancia de los a n o se enta ,la retenciones sociale varfan en relaci6n

inversa a e te crecim iento p rqu el aum ento de las dem andas puede er a-

tt fecho m ediante el m anten im ienro de un porcentaje constante can re ecto a

un «pa tel» m a volumino 0 Al contraria. donde el crecim ien to e debil

com o ucede en G ran B retafia el aum ento de los ga t dale s610 puede

proven ir de un creeim ienro de la deduccione publica sabre la economfa,

Bsta te j encuentra una confirm aci6n en la F rancia de 1970-19800, a la in-

versa, en la G ran B retafta y lo E stados U nidos de 1 0 anos o ch en ta , P od emo spreguntam o • no obstan te ias fluctuaciones de las deduccione publicas no

e t~n determ inadas por actores exrraeconomicos, tam bien podero as. E I ere-

cimient de las deducc ion en F rancia. de 1974 a 1983. be el resu ltado de lae tagtla i6n a de la incapacidad del poder politico para re iti r 1. demanda

: ial (Delorme Andre 1983 7 La di minuci6n de 1 deducciones bajo los

gobiernos Thatcher y Reagan l,no e el re ultado mecanico de un par entaje

c nstan te ap licado a un producto naeional bru ta en crecim ien to?



~~mOO~~v~NvVONM-NOO~N~~~oooo~~N~~d~N~~¢~NOO-- - ~ -~~- - ~

q~q~q .~~~~~~~~~~~~O~N-OO~~~N~VOOO-~~~OONOO

-- - - ---- - -~~q~~~~~~~qq~~~~q~~~N-OOoo~~N~~~~_~~V~_~-- - ~ --_- - -



25

Coma 10 habfan destacado hace veinte a-fios Peacock y Wiseman

(peacock, Wiseman, 1967). se debetener en cuenta, no 5610 el crecimiento

economico a largo plazo, sino tambi~n rupturas tales como lasguerras 0 las

recesio nes, qu e pu ed en toner un imp acto determinants sabre el desarro llo delas poltncas sociales. Heclc esta en 10 cierto al subrayar fuertemente que el

Welfare Stat« se ha desarrollado por etapa ..Si so expansion e ha realizado

can facilidaden el curse de los- Treinta Gloriosos (Wolfelsberger, 1978), su

ccnsolldacion se ha Iograde en las ham s m~s aegras d el sjglo , en un elim a de

in e g urid ad econ6mlca y oeial generalizada, «Probab temen te , m tis que cua l-

quiero tro factor. este sen tim ien to de pelig ro com partido y de vu ln era bilid ad

ha heche que los objetivos del nuevo Bstado providencia (seguridad, igual-

dad, Iibertad) parezcan compatibles (iacluso constitutivos), a In vez, conelfuncionamiento de Ia ociedad y de In eeonomfa» (Heelo, 1981, p. 395).

Para ena lquie r gobiemo,es mas faei] aum entar los gasros que disminulr-los. Cada inrervenclon genera una serie de ebstacnlos que hacen diffcil, cuan-

do no irnposible, la reduecion de los gasto presupue tarios, Por su parte. laOCDE afirmaba en 1978 que 10 datos disponibles «no suminlstran indicia

alguno de 10.existencia de una relaeldnentre erecim ien to del gnsLo publ ico yel grado de industriallzaeion 0 nivel de renta pe r habitante» (OCDE. 1978).

Otroaspeeto de la influencia de la variable e conomlc a es m a s especfficode los Bstados que, por su magni tud, Ia estructura de so eecnorn ta 0 su de-pendencia de los m ercados exteriores, son m as seasibles a la coyuntnraincer-nacional, Se puede considerar que el alto nivel de deducci6n en paisescomo

Austria, Belgica, los Pulses Bajos 0 los pafs e escandina vas, resulta, en parte.

de la n ec esid ad que tiene el Estado de atenuar con sus lntervenciones la s 011-

das de cheque producidas par las fluctuaciones de 1<1coy untura eoonom ica

in tem acionaJ. E l argum ento (Cam eron , 1978: Tarschy , 1975) podria ex ten-

derse a los pales del Mercado Comus, cuya imerdependencia es erecieate,

Pero tambi~n puede deelrse.en este seatldc.que la s p olftieas d e replieg ue delWelfare State (Roll back the Sr"tc)en los parses m us poderosos 0 la co rn pe-tencia de pafses socialmente menos protegidos (los cuatro «dragones» del

Sudeste asiariec, por ejemplo) pueden obligar a revisieaes a 13 baja, No es

una casualidad si Francia, por ejemplo, aboga 'en favor de una «pclftica so-

cial europea» complementar ia del Mercado Unjco de 1992, esperando com-

pensarasf sus insuficieucias acruales, es decir, las deduccione . obre e1 PN B

superiores a las de sus pdncipalesasociados.

Seesgrime un ultimo argumento de caracter econ6mioo y fiscal para

expliear eI crecimiento de las polfticas publicas (y generahnente condenar-

10). Se Invoca, en efecto , la estrucm ra del im puesto com o uente potencial

de desvfo de los recursos deducidos por el Estado p ara fin an cJar de unamanera invisible 0 Indolora los gastos publico!!. EI recurso a «estructuras

de pagocom plejas e indirectas crea una iIusi6nfi . cal eonsi sten te en m ante-

ner de manera sistematica un nivel de gaste pubJicos superior a los que se

habrfan realizado en un marco de estructuras simples» (Buchanan, Wagner,



26 LAS POLtn A PClBUCAS

1977 p. 129 . En otras palabra , e1 impuesto directo, por ejemplo, obre e1

patrim nio 0 Ia renta, 0 la ta a per ervicio pre tados, on mit vi ibles y

penni ten controlar mejor 10 co tos y beneficios, En contrapartida, los irn-

pue to indirectos permitirfan un crecimiento mas filcil de los ingre as y10 ga tos. El argumenio, invocado principalrnente por Ia escuela del

Public Choice (para mayores detalle • vea eel capftulo II), no es del todo

convincente. H I predomlnio de 10 impue to directo eo 10 p a r es escan-

dinavo • Gran Bretafia y E tado Unidos no ha irnpedldo un fuerte creci-

mient de la deduccione del E tado, EI ca 0 france parece abogar en

.entido contrario, dada la fuerte expan i6n del IVA. par ejemplo, perc con-

iene recordar que, de de 19 O. 10 impue to (directo de In entidades

locale han umentado con mayor rapidez que 10 del Estado (en u mayo-

rfa indirecto ). Por otra parte la llu i6n fi cal depende igualmeate del ca-

raeter afeetsdo 0 no de la tasas: 13 carga sociale . par ejemplo, d . i ponen

de una gran legitimidad porque aparecen como la eontrapartida de las pres-

taciene y de Ias transfereneiai con ideradas como indi pen abies por la

mayor parte de la poblaci6n.

Esta prirnera Interpretacion del de arrollo de! Welfa1i Slate aporta una

contribuoion irnportante a la compren i6 n de su ereeimierne. Sin embargo,

iguen planteados numero as interrogantes, La variable «crecimiento econo-

micos • por ejemplo, no explica 1a amplitud del Welfare Stale en GranBretafia (euya economfa e s e sta cionar ia desde 10 ana ochenta y la p ob re za

relati a del istema de proteccion ocial en 10 Estado Unidos, primera po-

tencia economics mundial indi cutible hasta los a n a setenta, Tampoco ex-

plica la variaeione entre pal e can crecirniento y producto naeional brute

(PN B) com parables, ta le como rancia e Italia, Menos aun aclara las dife-

rencia en tre parse sociali [as y cap itali [as 0 en tre par e de capiralismo an-

tiguo y pat e recienremente de arrollado como Japon y orea, De ah f que

o tro c on ju oro de inve itigacione haya fijado su atencl6n en una variable m a s

pertinente, quee puedecalificar de p lft ico-burocratica.

1.2. LA POLITICA D LAS POLmCA so tALES

Se ha mencionado en la introducci6n a e ste c ap ftu lo que uno de 10 pro-

blem as m as debatidos en el an~1i is de la s polfticas publlcas e form ula, a

menudo. en forma de pregunta; does politics matter? (Sharpe Newton . 1984;

a tles J 981, pp. J 19-132, i,impurt4 Ia polfLica?) 0, rambien, comb una al-ternativa: «politics make policies . mas que «polici make politlcs». «l,a

polltica e 1 Iuente de l a o polftica publica» 0, al contrario, «la: pcllticas

publicas hacen la p Ht ica» . . a pr gunta n e olamente la version erudita de

ifue ante el huev la gallina: ha co tituidoun enf que fructifero que ha

vuelto a poner n Lela de juicio el paradigm a simplista de la deci i6n raci nal

y ecuencial , gUn el cual I po lfticas (policies no podfan er ina el fruto



LA 1EORiA 27

de Ia decision po 1Itica (p.ollrics). Sin embargo. se ha.exageradoa veces In re-futaci6n del «semldo comun», tanto m a s cuanto que los primeros anaJisis de

polfticas pnblicas estaban fuertem enre m arcados por Ia im pronta del behavio-

rismo triunfanre: se fljaba en .108 inputs (las demandas) y 10 oJl,rpuls (los«produetos», las palitica ) sin preocuparae demasiado de 10 que pasaba en la

« caja negra» ;es dec-if, sin tener en cuenta el impacto de lasestructuras, de lospartidcs 0 de la burocracia, Poco a poco ...numerosasestudio dernostraran

que, a pesar de todo, esta variable no es desdefiahle ..La influeneia de In poli-

tic-ay de la administrac.i6n h a sid o a na lizad a bejo aspectos y segtin puntos devista muy dispares.

- Una primera interpretaeloa del crecim lento del Welfare Slate se re fie -rea 1 0 que constituye elcentro de la ciencia polftica clasica, es decir, la elec-

clones y los partidos (Peltsman, 1980). Cabe afirmar ante todo que enun sis-

tema pluralistael principio misrno de [a competenc ta pclftic a constituye una

causa potencial de la fluctuaeien de la potiticas sociales (Hewitt. 1977). En

perfodos de crisis, eiertos partidos puedenprometertransferencias suplemen-

tarias para asegurar 13 mejor distribucicn de los recursos (cf. la relacion esta-

blecida por los socialistas franeeses entre impuesta sabre 10 igrandes patri-

monio y Ia rente m fnim a), m ientras que otros ofrecen desgravaeiones fisc a-

les (Reagan ' 1 Thatcher). E n uno u otto caso, sin embargo, los partidos COlD-

parten un objetivo cormin: conveneer a su electorado potencial del aumento

de los ingresose de'! bfenestar, de los que serfan respon ables (Castles, 1982).

Esto explica que las eleccioaes vayan a menudo precedida 0 seguidas per

m edidas a eontraeorriente del. cielo econom ico, euya racionalidad censisteprincipalmenteen sarisfaceral electorado,

Uno de los e jemplo s re cie nte s m a s caraeterfsticos de IJn «ciclo politico»

desconectado del cicio econ6mico mundial fue la polftica de reaetivacion del

consumo desarrollada en Francia por el goblerno de Mauroy entre 1981 y1983 (Hoffmann, Ross, 1957). Pero, en Francia, los especialistas en finanzas y

en fiscafidad local saben muy bien que el fen6meno del «ciclo politico» se

rnaniftesta en todos los ayuntamientos del pafs, al margen de las ten derrcias

politi cas: dispuestos a aprovechar un largo mandata ( eis anos), los alcaI4es

aumeatan fuertemente los impuesto locales tras las elecciones 1 0 que les per-

miteganar ventajasen dos frentes; estabilizar, ya veces disrninuir, dichos lm-

pue sto s ba cia el fin del mandata p ara: p re pa ra r la s e le cc io ne s ' 1 , par o tra p arte ,recoger el beneficia de las realizaciones y de los equipamientos financiado

por e l aumento inicial de la fiscalidad. Por el contrario, en Estados Unidos lafrecuencia de las eleccioneslocales (cada dos 0 Ires anos), la existencia de ini-

eiativas populates 0de referendums que permiten limiter la presion fiscal yel

c ara cte r c asi e xc lu siv e de un lrn pu este lo ca l p oc oe lastic o basado en Ia propie-dad inmobiliaria, canstitnyen otros rantcs obsraculos polltico-institucioaalesal

desarrollo de lo s servicios publicos por parte del focal government.



28 LA POLTI A ?tlBucAS

~ Otra manera de ab rdar la cu . Li6neo interrogarse obr el «color po-

utica» de los partidos en el poder (Rose, Peters, 1978. pp. 106 Y S8.. P r

ejemplo: Les indiferent que las polltica sean formuladas poria izquierda 0

par la derecha? A menudo e ha tendldo a considerar, durante 10 «TreinraGloriosos- que el efecto polftico de Ia etiqueta de un partido e taba Iimitado

en razon del incrementaHsmo inherenta a la mayor pane de las poljricas pti-

blicas (el rnejor vaticinador de un pre upuesto dado eria e l del aBo prece-

d nte) 0bien n razon de 10 dividendo' procurados par el recimiento. Parejemplo, e han ubrayad la convergencies de 10 onservad r 1 0 labo-

ri ta durante los an cincuenta- e enta forjando eJ termino Butskellism,

contraeei6n de los nombr de do Hd res, uno con ervador y el OlTO Iaboris-

ta, Butler y aitskell. Igualmente, se ha apuntado que las deduccione publi-

as n Francia habian aumcntado tanto en el septenato de Gi card como en el

de Mitterrand. Sin embargo, to anali j del proce 0 presupue tario ban mo. ~

trade que en Estados Unido y en Gran Bretafia los cambios del equipo diri-

genteentrajtan mataciones r r u l S marcadas enel seno de un movimiento de

naturaleza « i ncremental» (Wildavsky, 1975). EI argurnento ha verificado

aiin m a s d d que 10 repuollcano han tornado e1control de 13Casa Blanca

y 10 conservadores, el d 1 numer '1 0 de Downing Street. Pero se ba desa-

rr llado y do umentad con mas vigor M in en el analisi d 1«modele social-

demI

crata».hale ,en u pre, entaci6n de I investigacion efectuadas en e1marco

de e te modele socialdemocrara, reuerda que el Welfare State re ulta «de un

mavimiento sindical fuertemente centralizado, que se apoya en un recluta-

miento de cla e y que actiia en estrecha coordinaci6n can un partido ocialis-

ta-reformi ta unificado que, sabre In base de un apoyo rna ivo, ante todo de

la clase obrera, e capaz de adquiTir un status hegemdnico en el eno del si '-

tema de partidos, Reunido e to criterios, e puede form nlar la hipotesls de

que el Welfare State nacema t emprano. crece con mayor rapidez y se es-

trucnrra de ta l manera que fa orece itematicamente 10 intere del trabajoen rela i6n c n los d I capital h lev. 1983. p. 11). urn ro 0 e tudio ,

c ntrado p r 10 general en 1 pal e e. andinavo y. ace oriamente, en ]0

per odo de gobierno laborista en Gran Bretafia 0 socialdemocrata en la RFA,

han so tenido esta tesis mediante el examen de la poUticas oeiales (Korpi.

19 0 0 tarnbien de la inten idad de las huelgas Hibbs, 1978, arenuadas

- e dice- r una polftica 0 ial genero a Est! Interpretacldn ha ide criti-

cada (Skocpol, Amenta, 1986, pp. (31-157): se Ie apemen tres objeciones

pri nc ipa les .i) Es eierto que el modele ocialdemecrata e plica muy bi n las diver-

gencias que han aparecid entre i. tern de Wel f a r e despues d la egundaguerra mundial, Se puede opener p r ejernplo, la fuerza de los sindicatos y

la amplitud de Las polIti as ociales en Suecia a] d bilitamiento del Labor

MOl/em II I y IIIWe l f a r e particular de stados Unidos, Pero 1modela .e reve-la meno adecuado para I final del siglo XIX y ha ta la gunda guerra mun-



LA T RrA 2 9

dial. El nacimiento del Welfare State en Alemania debe m a Bi marck que

a 10 in dica te s . y e1 reg imen de pen ion norteameri ana del sig lo XIX e

un producto deri vado de la guerra civ il.

ii) n egundo Ingar In atencion puesta en los conflicto entre obrerosde la Indu tria y capitali ta ha conducido a desdefiar otro confliete u otros

intere es que ban podidocontribuir igaalmente a la fonnaci6n del Wel f a r e

Stale (por ejemplo.Io interese agrfcolas 013 influencia delalgle ia catoli-

ca, principalmente en pal e como Francia 0 Italia),

ii i En tercer lugar, el modele que ubraya Ia influen ia de 'un fuerte

partido ialdemocrata unificado, no advierte Ia situa ines de divisione

etnicas a de otro tipo, di tintas de Lasde clase: los Paf e Bajos po een un

ilema de Welfare Sta le que debe r n a a 10 compromisos y a 10 confllcto

de una eiedad muy egmeutada pero «can ociati a» (Lijphart, 1977 que a10 rndriros de la clase o bre ra o rg an iz ad a: igualmente en E tado Unido las

po Iftica ociale han ido pecfflcamenteestaolecidas para resp nder a las

necesidades de los gruposeuiieos urbanos paupenzados ( kocpol, 1986) 0,

m a s tarde, a reivindicacione tale como las de la s mojeres,

Un 1.iltim factor de caracter polftieo-adminlstrati c nsidera a vece

irnportante, aunque no ea el r n a deei lvo: el papel de empeiiado por la bu-

rocracias naclonales y los funcionario Blais, 1982). Para d irlo llanamen-te: <~05 resp nsables de los principales pr gramas del We~r 'a , . eState tienen

una re pue ua irnple a 10 pregunta 'l,cudnt se debe g' (8[""; mas» (Peter: •

Rose 197 p. 128 . El cam ter expan ioni ta del Wei f a n encuentra en esta

variable arias explicacione . Se puede ubrayar que dond las admini tea-

clone on antiguas, presrigio a y anteriore a Ia democratizaci6n del si te-

rna, S U influencia en eJ pOl icy-making e considerable, A un si las polftieas la sadopta y legitima el poder politico, las elite administrativas irven de Think

lo.nk ab ·teci ndo permancntemente de ideas, proyecto y reforma ala po-

1iti o. rancia con tituye un buen jemplo de e ta ituaci6n (Dupuy,Threnig, J9 3). EJ itema d eguridad ial de Ia po. guerra debe much a

la aportaci n de ideas ociali. tas y a la influen ia de la fuerzas de izquierda

o del catolici rna social perc todos convienen en atribuir un papel de primer

ordenal c nsejero Pierre Laroque. Lo ej mplos podnan multiplicarse n nu-

mero . e lares tales como la vivi nda (Ia Caja de depositos y Bloch-

wne . la ordenaci6n urbana (el In ti1uto de ordenaci6n y de urbani me de L a

regi6n pari ien e010 establecimiento publicos de las nuevas ciudades 0 la

alud (reformada sobre la ba e de la s propuestas del profe or Debre), n rno-delo m uy diferente de influencia burocratlca puede encontrarse en E . tades

Unidos, d nde LaAdm ini tracion se ha desarrollado en 6 rno is can Io parti-

do y baido marcada por una polltica de spoil ystem y de elienti rna

Shefter, I 77. pp. 404-451 .

Adem! del modo de f rmaei6n y de la cultura d Ia burocracia

(Diamant. 19 I. pp. 101-124), e nece ari recordar las facilidades que las



30 LASPOUnCAS POBUCAS

r eo rfa s k eynesiana s, al «Iegitimar» el deficit presupuestario, han aportado aIasadministraciones. En efecto, . a l permitir un gasto superior a los reeursos

percibidos, eJ deficit pre upuestario haconstitu ido una espl6ndida oponuni-

dad para los funcionarios y les electos de todos to s Estados desarrollados,Todo to han aprovecaado y 10 aprovechan generosamente, auna pesar del

declive de las idea keynesianas, Finalmente, se pueden suhrayar las eompli-cidades 0a o onve rg en cia d e in terese s en tre « pro du ce ores» y «consumidores»de polil:icas publieas, en particular en 1 3 1 ambito de las polfticas sociales. Los

desrinararios se v en favo re cid os, evidenternente, por el crecirniento de los be-

neficios distrihuidos. pero los responsables polftieos tambien tlenen interesen ver crecer su presupuesto, aumentar su influencia, extender so «feudo».

En este sentido, se ha hablado .3 veces de policy dusters, policy networks 0

itIron triangles» Jo rdan . 1981) I p ara earacterizar e te fenDmeno, a priori in-61ito. dealianza entre dirigentes y dirigidos, que testimonia Ja capacidad au-

(6noma "de Ia Adm in istra cio n, te orie am eme servid ora, _ p e r n o de heche, rnu-chas veoes senora, A l m ismo tiem po, eneste am llisis y a 'se haUa presente unelemento que constituye el tercer f i16n interpretative del We · ifa r e S ta t e : los

«valoress (en este easo, los valores de la Adrninistracion) 0 e1 componente

ideo16gico y cultural de las pelnicas soeiales,

1.3. VALORES. CULTURA. IDEOLQGiAS

GE n gu~ m edida el d esarrollo del Welfare State se ha vista influ ido porlos valores a Ia cultura de las naeiones afectacas, y en que med id a ex plica n

unos yotra las variaolones que S6 adv ie rte n entre lo s d ivers os s is temas?Antes de analizar la s re spues ta s que se han dado a estas cuestiones,

subray em os prim ero que esta variable jom6.s e ha eon sid erado esen cial paraexplicar el nacimiento y desarrollo del Welfare State. Generalmenre e eensi-

dera ubsidiaria, Ademas, las Imerpretaciones neotnarxistas 0sccialdemocra-tas olvidan casi par completo este aspeeto de las casas.

La. variable «valores/cultura» se invoea puescesencialmente, p ara ex pli-

car la diversificaci61l de los sistemas de Welfare en diferentes Estados ..Par

ejemplo, Rimtinger (Rlmlinger, 1971) se refiere a los valores y tradictones

culturales de Europa, Rasia y Estados Unidas para interpretar las variacio-

nes quee ad vi enenen 1 3 fulldacion de su s sistem as- d e p ro te cc id n social.

Igualmente, Flora. y Alber recuerdan que. adernas del desarrollo industrial y

urbaao y de la aparici6n de la democracia de masas, entre « lo s fa cto re s adi-

cionsles qu e ex plican las difereneias de desarrollo de los Welfare Slates

pueden eitarse, en particular, los valores culturale basicos en ta definicion

de las responsabilidades y los estandares ( lora, Heidelhei mer, 1981) ..

Y subrayan que no se pueden olvidar, por ejemplo, las diferencias de valor

1. Vease iIrfra, Clip. 2.

J



LATEORIA 31

expresadas par las Ig lesias prorestantes, m 1is propicias a destacar los debe-res del Estado, 0 por la Iglesia cat61ica, que insiste enel deber de caridad y

el papel de las com unidades de base (fam ilia, Iocalidades, grupos profesio-

sales), Es verdadque In historia del We lfa r e Sta te es rica en ejemplo queilustran Ja iafluencia de las ralces culturales sabre Ja formas pardeulares

de (as polfticas sociales. La ideologfa individualista ex plica en parte la es-

pecificidad del We l f a r e norteamericano, Hoy en dfa, a60 la s ape la cio ne s

ccnservedoras al Se l f ·Ye lp testimonian la fuerza de este valor, La hostili-dad de lo s sindicatos franceses bacia el Estado, a principles del siglo xx,determine el flcreclmiento de multiples erganizaclones mutualistas .. Los

valore reUgio os han irnpedido el m onopotio de la ensedansa publica en

Francia 0 en Italia, rnientras que el Iocalismo, erigido en valor fundamentaly ccnstlmcional, prohfbe toda «nacionalizacion» del isterna e colar norte-americano.

M~s recientemente, se ha demostrado que los eambios intrcducidos en

la polfticas sociale , tenfan su raiees en las transfortnaciones de lo s vale-

res dcminantes. Hecla, pOI ejemplo, interrogandose sabre un «nuevo

Welfare State», sostiene que el perfodo de prosperidad que ba seguido a la

guerra ha impedide a los beneficiaries del We lfa r e Sta te preguntarse sobre

Ia compatibilidad de valeres tales como Ia libertad, 10 igualdad y la seguri-

dad. Paradojicamente, «cuanto mas dorninante se vnelve Ia polfrica social

en la economfa y masebsorbe su producto, mas se Is percibe como un

simple apendice de Is economfa» (Hecla. 1981. p, 398.). De ahlla crisis de

los afios 1965-1975 ,cu3ndo se redescubre, a la vez, la persi stencia de las

de igualdades y el agotamiento de las capacidades del Estado. En otto re-

gistro, Inglebert (lngleb a n : , 1987, p. 1289)estima que, mlls alla de cierto

nm bral de riqueza per capita. los individaos estan menos interesado en de-

fender los intere es economicos queen prornover nuevo valores que 6 1 ca-

liflca de posmaterialistas, .

La interpretaeion del Welfare State en t6rm in os de valores se presta m e-nos a la en tic e. que las dos interpretaciones an teriores , porque nunea ba pre-tendido ser Ia explieacion principal 0 dominante, ni del desarrollo del

We l ja r e S ta t e ni de las variacioaes com pro bables de un sistema a otro,

Frente a esta diversidad de eafoquese imerpretaciones, Skocpol (Skocpol,

1988) propane una vision m as global, que caJifica de pol ity-c e n te r e d a ppr oa c h .Se podria earacterizar e te enfoque par tres rasgos, B s mas « glo ba l» p orqu e

n;ngUn factor dererminante ( ecloeccnomleo, polItico. cultural) es decuidadonl considerado com o la fuerza rnotriz exclusive del desarrollo del We· l f a r eStare . Por otra parte, trata d e se pa ra r y definir mcjor la s in flu en cia s re cfp ro ca s

de los dlstintos determ inam es entre sf. los efectos de interacci6n 0 de f e ed-back(por ejemplo, los valores pueden produeir efectos organizativos que, asa vez,

retroaenian sabre estes valores 0. sobre los detertninantes soeioeconornlcos).

Asi pUe5,el an61isis es dinamico y no lineal. En tercer lugar, el enfeque es his-

16rico y c omp ara tivo . bu . c an do restituir y aprehcnder los m ovirniento a largo



32 LAS POLfTICAS p(i:aLlcAs

pla-zo y el im pacto d iferenciado que producen eacontex to nacionales diferen-

res. La proposlci6n de Skocpol es a 1a vez ambiciosa, estimulante y, probable-

mente, la m~s «eealista», ann cuando la mas diffc il,

Sin ernbargo,este enfoque quiza no sea tan original como parecea pri-

mera vista . . n efecto , eon una nueva edqueta y ean Iigeras varian tes, retom a

el intenro de Rokkan deelaborar un modele de desarrollo del crecimiento de

los stado europeos, en el cnal analiza las etapas de u de arro llo y estable-

ce tipologfas em pfricas para expliear las variaciones advenidas en el curse de

las cuatro etapas prineipates que ha definide (Rokkan, J967). Bste modelerokkaniano ha side ap llcado par Flora y A lber 0.1desarrollo del Wel fa r e State,reuniendo, de manera sistematica y cecrdlnads, los datos sabre las pohricas

sociale en E uropa desde finales del siglo xrx. y construyendo asf las basescientfficas del conocimlenro y ul teriormen re, del analisis ( lora, Alber,

1981 _As], de pue s de las divergeacias casi insuperables entre 1 0 enfoques

norteamericanos yeuropeo de las polnica publ icus. en general y de las del

We l f e l r e e n p artic ula r, la s e stra te gia s y concepciones se aproxlm an can el re-deseubrimiento par Ia clencia po lftlca norteamericena de la h isto ria , del

Estado y de Los partidos,

Ashford, que de de hace al menos quinceatios, y de una manera relativa-

mente ai lada, argum entaen este sentido , re urne perfectam eate Ia ituaci6ncuandoe tribe: «Seguramente, Io We.{{areSta tes han aparecido porqne las

fu erza s so cia le s y econem icasestaban liberadas (llIlleashed) por Ia indus tria -

Iizaclon , Is u rban izacio n y la moviIizaci6n obrera, p ero ex isten tarnbien ras-

gas poluieos de primera importancia en estes aeomeoirnientos, Los Wel fa r eStates , incluidos los Bstado socialdemccratas, Iu ero n p osible gracias a go-

bierno democraticos queacmaron a traves de administraciones responsa-bles, utilizando el llbre procei a electoral, beneficiaadose de I I I coaviccion

publica de que los derecho. individuates y la razoa son reconctliables, y per-rnitiendo a ia cada democracieexper imentar histericamente cam in os d istin -

tos, S i tales con sideraelones p oliticas estaben deseartadas 0, pear aUD,inclui-das de m anera fantasiosa, e1 significado de los w elfa re Sta te s se encon trar ia

d eform ado . H I We.l fare es sin n ignuna duda un objetivo cornpanido par los

Estado. y las sooiedades, perc las m etas de los E stados no se lirn itan a J bie-

nestar d la ociedad, No eparecerfan J a m a s nuevos objetivo ociales sin Ja

ingenuidad de los lideres dernocrsricos, 1 0 estfmulos de las nuevas ideas en-

tre los h ombres p ublico s y entre los ciudadanos y sin la pacieare elaboraci6n

de soluciones polltieas (policy soliltions) en el marco de la tradicion demo-crdtica de cada pais» (Ashford, 1988).

2. La.crisis del Estado providencia: imutadoo 0~juste co) 'Uotnr.a11

H eclo deseubre la fuenee del pesim ism o contem poraneo frente al Welfare

State en el cheque de dos fen6menos en parte concoru itanres (H ecla , 1981,



LA mORIA 33

p. 383). P r una parte, el de ubrimiento, por numero 0 ector s tI la po-

blacion (joven . mujere • mlnort ). de que e1 Welfare State no ha lirninado

(0, inclu 0, haontribuido a crear) la. de igualdade que jusrificaban su crea-

cion y u d arrollo. Por otra parte, Ia confrontaci6n con una eri i econemi-ca de atendida que va a frenar; repentinamente, treinta ano de crccimiento

econ6mico y social ininterrumpido . EI Welfare State encuentra SLlS limite a

La vez en los fines que habra per eguido y en '1 0 medio disponibles para al-

canzarl • (R anvallon , 1981 .

Esta iru ion nueva no ha deja 0 de . u itar una oleada d e tudio y de

planreamientoi en do direcci ne prin ipales: par un lado, e ha lIevado a

cab un intent de anali i y de Interpretacion de la crisi ~ p r e1 tro, e

han a anzado propue ta mas 0 meno radicale de reform undada entina nueva filosofia del E stark . Exami naremo. este . egundo a. peeto en el

m arco , m a global, de la teorfa de las polfticas public • concentrando el

analisi: en la idenrificacidn de. la cri is. Can respecto a e ta se han ubra-

yado especial mente [res aspecto .: 1 3 dimension econcmica laeparaci6n

creciente entre dernandas y recurs ), la dimension gerencial (Ia «sobrecar-

g a» gub ern arn en ra l) y 1a dim nsi n politic -ideologica (I a conciliaei6n del

~ 'elfare State y In dernocracia). j bien es ierto que esta dim nsi nes es-

ta n gen ralmente aseciadai (totalmente 0 e n parte), para exponerla las

abordarem p r separad .

2 . L . EL WELfi\R£ STATE EN QUTEBR

A l [rna] de los afios setenta, It! quiebra del Welfare State parecfa mas unarealidad que una eventualidad.

La «eris is», para retomar un termino que se ha usado y del que e ha abu-

sad abundanternente durante I ult imo quince afio , parecfa p n r en peli-gro 1 fundamenro de un _irerna de protecci6n ocial que la opini n ligaba

indi olubleme.nte a la pro p ridad, par r n a que, como se ha i.t , u desa-

rro llo result de la depre in e onom ica y d una situacidn de ru tro a de Los

paf b Iigerantes de la ezunda guerra mundial. M as aiin: el Welfare Slate

mismo , nvertia en el r e sponsab l e de I I I crisis, merced a una polftica de.

transfererrcim e incitaeionc. al consumo muy generosa par la reduccicn

de 10 beneficios y por la di minuci6u de las inver iones, La causa prime-

ra de in crisi era interna, pese a que 10 acontecirnieutc: exteriores(aurnent d I precio del petroleo) pudieran precipitar 0 «r elar» 10 que

aiin no era p rc eptib le .

Esta v hemente acusa in. e enrafza, parad [lcamente en con epciones

y reoria m uy anteriores a la e plo i6n del We i/a r e Sta te y de la ris L que

atravie. a.

Lo ataque: m a s encendido provienen d Von Hayek. un con mi La

para quien el inlervencioni m statal con tiruye un «camino btl ia la e cla-



34 LA S PO LfnCA S PU BUCA S

vitud». egtin el, Ia democracia no es posible sino en el sen de un sistema

eompetiti vo fundado en la libre di po ici6n de la propiedad y en el mereado

(Hayek 1973. La superioridad del mercado no solamente radica en su ma-

yor eficacia (ningun istema e capazde dom inar tan ia inform acion sinotambien en que el orden resultante 00 de pe nde de una je rarqufa so cia l regula-dora. Beonomfa, derecho e ideolegfase encuentran a fetrechamentel:iga-

do ; la democracia y el E tado de derecbo s610 son compatibles con el mer-

cad ,y las intervencione publica r present an el eomienzo de Ia arbitrarie-dad y a vece , del l ralitarismo, E ta crfticas han ida vigore amente reto-

mada . por economista Y politologo • en particular en Gran B retafia y en

E tado Unido. Kri tol denuncia 10 «co to a troncmicos» del Welfare

State, Y 10 cornpara can u «mode tas ventaja » (Kristol, 1978 p. 247) .King en Gran Bretaiia, en 10 albore de la era thatcheriana traza un som-

bri balance de las pohtrcas anteriores King, 1975 . W i ldavsky se vuelca ba-cia el pe irnismo con tatando: «Soma imeligentes, perc In vida 10 e mAs

que nosotros» (W 1 1davsky , 1981, p. 24). F riedm an el I n a deeidido de los

monetari ta • concede qu el rnercado no es perfecto. pero e apre ura a des-CRe ar que La polftieas gubernamentales im p li c an mayor imperfeccionFriedman. 1981 .

La nueva ola de ee norni to Iiberales que e U uae a la influencia

de Arrow a de Samuel on, por ejemplo, recibe el apoyo decidido de al-guno fil6 0 0 polit6logo 0 juri tas. Aunque on po uulados y con-

clu ione diferente 10 anali i de ozick (Nozick, 1974 , por ejem-

plo, contribuyen a alimentar y a reforzar Ia eorri nte crftica frenre al

E tado providencia.

n rancia , los eeoncml ta neoliberale Ie pi an 10 talones (Ro a,Dietsch, 198 1). Algunos polit61ogos se erigen en portavoce del rnovimiento

ne conservador norteamericano y denuncian el Welfare Stale como la «plaga

del bien» (Beneton). La medic de comunicacion, por u la do , oon tribuyena te lima ubrayando l do los problemas no r uelro pro oead por

la. polfticas piiblicas.E preci 0 adrnitir que decir que el pe imismo tiene can que. limentarse:

el de ernpleo DO ce a de crecer, Ia inflacion alcanza s u o r n a alto niveles, lae onamia permanece e rancada. Lo presupue to nacional on deficitario

y las autoridades locale estan casi en bancarrota en ioda parte Icomenzan-

do por Nueva York (Shefter, 19 5), la rnetropoli par exceleneia que en

Bstado Unldos senalancon el dedo porsu generosidad dispendiosacon los

aband nado par la ociedad norteamericana. Inelu 0 la o e D E cuyo hlibi-to dipl maticos han quitado toda a pereza a u palabras publica en 1981

un informe titulado The en'; ' of the Welfare Slate (0 DE, 1981). En el

mundo univer uario, Peter y Ro e e imerrogan bre la bancarrota del

E tado (Peters. Roe, 1978 ,mientra que Hoad y Wright analizan un gobler-no que ha «engordados eo exc 0, fctima de la dificultade (H d, Wright..

1981. n Francia Rosanvallon evoca tambien la cri is del Estad providen-

. .



LA TEOm 35

cia. Per n ningjin lugar el pendul llegani tan lejo com n rado

Unid .

n I 2, Gilder. en una bra que t ndra c n iderabl rep rcu 10n

(Gilder. 19 2), de eribe 10 perjuieios que el Wel f a r e osasiona 1 e 1 S U • (~ b nefi-ciario », los pobres, en particu lar los negros. Se sim a en La linea d los anali-

is de Gans (G ans 1972) sobre <las funciones positivas de la pobreza» , La

llteratura obre 10 efecto perverse d la polftica publicas ere y e ador-na basta el punto de que las onse uencia negativas de una p lIli a ( iempre

1a ba n ierte en el mejor arsnrnento en favor de 18 in a ci6n del

E tado. a reUrada de e te ult imo (Rolling back the Slate e rant mas de-

eable cuant que su acci6n re iultarfa m·. lc la «velocidad adquiridas a de

Lapre i6n combinada de las burocracias y us clienteles, que d necesida-de e pre. udas par 10 ciudadano. De ah f Ia revueltas fi s ale qu ex pre-

an el rechazo de 1a implica iones del Welfare tate es decir, t aperiro

crecienr del stado y u propem ion a1 aurnerno continuo de 10 impuestos

(Meny . I O J. Para alir de e ie aroUadero conocemo. la receta d 10. nee-

conservadores aplicada par R onald Reagan y Margaret Thatcher: di rninuir

los irnpuesto para estirnular la s inversione que. a u vez, crearan empleo

y pr veeran recurso uplern ntario .

La ar a ide l6gi a de las corriente ho sriIe al Welfare State no tiene

malice' (Murray. 1984). Arr [a por un igual 'Imi rna apr bio o r e la GranBretana en decadencia de la po guerra y sobre la «virtue a» uecia, que

combina crccimiento plena ernpleo y ampHa la protecci6n ial. 0 esta-

blece difcrencla entre Estado nldos, cuy Wel f a r e embri mario n explica

los bajo rendim ieatos indu uriales, y Alemania Federal , cUYQS exlto no 56

ban visto lnterrumpidos por In pesadas cargas publica sabre el PNB. En

alta palabras, parecerfa que las pollticas oeiales son las urucas respon able

de la crisis conernicas, 0 m netari tas e [lin familiarizado n esto

amilisi radical s. a rnenud dernm iado un ilate ra le : ace rrirn d tra teres dela s te oria s keyne iana ohre el deficit pre . upue tario. e rnu iran mucho

mas circun pecto a la hom de pronunciar se iobre el defi it . in pre e lentedesde la funda 16nde Bstado: Unidos acurnulado par la apJJcaci6nde Ia po-

U tica econrunica de R eagan Rea anomies).

2.2. WEU'AN£ S1ME Y CR.l 'I DE GESTI6

Las vlrutcma crfrlcas nacidas at otra lado del A tlantica contra eJ We~fare

Sta le DO se r Ii ren elam erue a sus costcs y a su irnpacto negative en la eco-

nomfa, dirigen tambien a u capacidad para d minar la p lfticas que crea

y dirige. E a pr ior i asombro 0 comprobar que I ataqu m<1 brutal pro-

ienen d ierto milner de dib raless (en el entid norteam ri ano del ter-

mino. partidario de un siado lntervenci ni a) e ilusionado p rque, unavel. tp sad . I enem igo» , han quem ad Con cl ardor de 10. ne fito: 10que



36 LA POUT! AS r o ElUCAS

habfan a rad algdn tiem po atra . HIIen6men no e

rican . y Francia c n a uficiente intelectuale s ental che co recon-

vertid a las delicias de la ociedad burguesa, para que alga la pena arrojar

la primera piedra. ML1 aeon ejable resnlta intenrar camprender las raz nede este vuelce radical.

Se ha vista el desencanto de intelectuales lanzados a Lapolftica ( 1 0 «ca-

bezas de huevo» de H arvard Y OtTO,) que irnp utan al sistema e l frac a, 0 de las

po lfticas que, como exp nos, han c ntrihu ido a poner en m archa, Per, obre

rodo e1 d encanto e e perimenta en 111.m i ma medida can re pecto a Ia

concep i 6 T 1 de las polfL icas manejada y a la consta tac ion de que la m aqu ina

r d istributiva u-abaja can rend im ien to deer cien re " E n gran parte , e l es-

laban m arcadas por una vo luntad inconscien te de ingenierfa ociaL en la cualla cien cia y los cono irn lentos pn i tico debian permitir encontrar 1a olu-

clone - veces la l> luci6n- a 1 0 problem as expues l .. ta ii6n. muy

rnecanicista y lineal (una acci6n A produce un efeclo B ) es muy clara en

poliiicas como la de cifJ'lnnativeacllon (consistente en reservar plazas 0 ern-pleas a la s rninonas) a la del bus ing (politics de transporte escolar d ntro de

Ull di trite para obtcner una mezcla de razas y poner fin a la egregacion en

Ia e cuelas), que han pr ducido, al margen de su efecto po itivo , mochas

con ecuencia inesp rada 0 negativa " La confianza, m a . bien .ingenua, deI m ilitan te de Ia «guerra con tra la p brsza» no pod ia in hnnd ir e frente

a 1acapa idad de las organiza j nc y de la lien lela de recuperar. defer-

mar a tran. f rmar I po lfticas. E I ri go era mayor en tado n ido . d D-

de las p llticas de Welj(lI"e on muy sectoriale ,pero sus ef c to y u irn pa cto

solo pueden preverse y percibirse tornando en censideracion u entorno. La

irritaci6n de uno de estes «deccpcionados del Welfare State», Moyn ihan .

ilu tra muy bien su cstado de linjmo: «El Estado aiin no ha llegado al cxtre-

mo de elegir una esp a para cada hombre, pero no e ta lejo de can eguir-

1 0» Moynihan, 1965) . A partir de ahf, la con tatacion d In ineficacia del

E tado perm ite a 10 anriguo liberates unir us voce ala d los conserva-

c L res d iem pre para condenar e) Welfare tate y rec lam ar u de mantela-

miento .

De manera men s polemics y co n mayo r IOUra. TIUm r asinve Ligacio-

ne en E tados Unido . Gran Btetana y Alernania han desta ado que la falta

d e eficacia 0 la p ara li j. de las a ei ne publica habla qu buscarla en 10

que han calificado de obrecarga gubernamental (overload; R se, 1984 . E ta

sobrecarga de la maquina estatal est<1 apuntalada par nurnero os indices: ere-cimiento de los gasios, increm ento de los efectivos, multipllcidad de las poll-

rica mamenimiento de poJitica, cuyos objetivo no son revi ado aplica-

cion de p lfticas d rna iado ambici a' e incapacidad para C nciliar deman-

d contradictorias.

Si bi n I probl rna y la dif iculrade inherentes a In gesti6n d p llti-

cas cada vez mas relacionadas y complejas s n innegables, 1 cuadro no e

iempre tan negro com o cierto : detracto r S quieren m urarlo , R ecorderno



LA TEORIA 37

de entrada que 1 1 las s ciedades altam me desarrollada " como 10 paise oc-

cidentale • Ia coordinaci6n es el corolaric de los avance y 1 0 perfecciona-

rn iento . Lw dificultade conrernporaneas e tan Ligad a la complejidad y a

la interdependencia de 1 . problema y las polfticas pcro no e trata d unacuestion propia del sector publico. 81 problem a es i tem ico rna ' que buro-crlitico (Scharpf 1977). La b ella simp lic id ad de Ia plauifieacion burocratica

no ha demo, trade u capacidad. Pero [0 ejemplo m~ complete de exito

econ6mico ( lemania, Jap6n) estan lejos de er pr t tipa de implicidad

burocratica y de coordinaci6n par obra de Is: «mana invi ible» del rnercado,

Por otra parte, los neoliberales d todo pelaje han olvidado que Ia COID-

plejidad gubemamental y Ia busqueda deliberada de u ineficacia han sido

teorizadas en rod parte. como el mejor media para limitar la presencia delE stad o, L a padre fundadores de la dernocracia nort americana hablaban dela separa i6n d poderes, de checks and balances. Y el juez Bandrei . del

Tribunal Supremo formul6 energicamente «el e plritu de las leye s» en

E s ta do s Un id os afirmando: «HIob je t ivo 110 e prom over la eficaeia, sino im -pedir el ejercicio arbitrari del poder»

2.3. CUANDO EL WELFARE STATE YA NO as D MOCRAnco ...

Can ervadores partidari del m read y neomarxi ta e tan de acuerdo

al meno en un pumo: 18 pollticas del Welfcue State truducen mas el fracas 0

o la €olltradicciones del tado que la marcha hacla un mundo IT) . i r.La crftica neomarxista parece la mli insidiosa, p rque no da, por a f de-

c irlo , n in gu na «oportunidad» alEstado capita lista, que no acaba de acumular

conrradicciune . Adernas , e afsla n cl cielo puro de 1< ideas abstractas a a-

lando. ie preci 0, u pr pia comradiceiones interna '. Asi, a pe ar de e-

i'ialar centlnuamente que 10 -socializacicn del con urn » e cads vez mayorpara sarisfao er las n eeesid ades del capitalismo contemporaneo, no par ella

los ne om arxi: La ' re clam an In upre i n de las polfticas sociale: .

E n cambi . la crftica n liberal mu ho m m radical e inci iva, porqoe

e coloca en una perspectiva de reforma del E tado democratico del que el

W e lfa r e Sla te no erfa m6J que una corrupci6n. Si bien la crftica neomarxistaaparece L ricamente mas amenazanre para el orden establecid la escuelade 10 «libertarians» y otro (supply~side economists- sugiere 1 0 cambies

m a s de estabilizadores, tanto m a s uanto que la c nflu ncia entre teorico ypractice se ha operado pal via de 10 gobierno de Reagan y That herlMi bra, 19 4.

Su argurnentaclon parece a prim era vista incue. tionah le por su buen

sentido y implicidad. E] crecimiento del aparato del tado, In. detraccio-

nes m asi a bre la econ rnia, la s p liti a redi stributi as, no . 10 impli-

can una crisi econemica y de ge tion, ina. peer adn, pervierten el orden

democrauco lundamernal. basado en el individuo libre, la propiedad y los



3 8 LAS POLtnCAS POBUCAS

mecanismes del mercado (Bell, 1979). Por medio de las asambleas represen-tativas que sufren el «chantajes de los grupos mas disparesvel gobierno no

cesa de extenderse para desernboear en Ia crisis contemporanea Von Hayek,

es el primero en denunoiar esta derive de laedernoeracia ilirnitada» que s610

puede detenerse. frenando los poderes del gobierno (Hayek, 1983). Los go-

biernos democraticos se ven socavadosen cierta forma, por la aplicacion ex-

tensiva de los principios que constituyen su base, La presentacion massiste-

nuitica de este argumsnto corresponds a un grupo de la Com ision T rilateral

(Japan, Europa, Bstados Unidos) del que forman parte, principalmente,

Crozier y Huntington, Su ami li si s: pes imis ra (en 1975 las sociedades occidea-

tales siguen aeusando el golpe de las «revclnciones socialess pesteriores a

1968, y acaban de sofur e1 p rime r: irrrp acto d e la crisis del pet r61eo) insistesobre Iaeingobernabilidads de las demecracias y vuelve sobre la cuestion

acuciante: «la dernccraeia 'l.matara la democracia?» (Sartori, 1975). Ahora

bien,esta perversion de Ill. democracia resulta de una concepcion erronea:

«La idea demecratica segtin Ia cual el gobiemo es responsable ante el pueblo,

creo I l l . especanza de que el gobiemoesta obligado a responder a las necesi-

dades y a corregir los males queafectan a grupos especfficos en Ill.sociedad»

(Crozier, Huntingtou, 1975, p . 16),

Los remedies sugeridos per Ill.Trilateral 5.0)1 mucho rneaos radicales que

los de Hayek. Pero es necesario instaurar una demacracia «atemperada» en la

que las presiones en favor de la expansion del We(tareState esten lirnitadas yco ntro lad as. E stas- p ro po siei o nes tienen S L I rlesgo, yaque los dos te.rotinos de

laaltemativa parecen, en defiriitiva, rgualmente perjudiciales parael mante-

nimiento tie la democracia. 0 bien Ia democracia Iimitada significa amorita-

rismo, 0 bien implica el Estado mfnlmo, con todos los riesgos de estallido so-

Dial quesllo oomporta. En una obra mas reciente, Crozier no retoma estes te-

mas y secoarenta can abogar par un «Estado modesto), (Crozier, 198"7); 10

que no signlfica pasividad ni limitacion de la democracia, La perspectiva haeambiade, porque 1 0 que esta en juego 00 son tanto las demandas scciales (al

conrrario, en Francia, Crozier acusa al Estado de ahogar a la sooiedad) euan-

to el aparato polit1co-'adr:i:tirustrativo, considerado tentacular,

Annque ningdn pafs,haya seguido a1pie de la letra las soluciones sugeri-

das_por Voo lI. ayek 0Friedman, el retroeeso del Estado se ha hecho sentir so~

bre todo ell Gam Bretaf ia y Bstados Unidos.

Pero este reflujo, ademas de contrihuir a U118. disgregaoion del tejido so-

cial, cnyas consecueneias a medic plazo se desconoeen, comienza a oonside ..rarse excesivo, La camp afia electoral norteamericana de 1988, si bien 'super-

fioial y sesgada par fa voluntad de los candidates de no comprometerse sabre

p o litic a s especfflcas, giro, en efecto,en tome a un tema central: 'i"como salir

de los problemas scciales creados par la Administracicn Reagan sin recaer

en los defectos de la Gre a r Soeiety de 10:s a fio .s s esen ta?

M as alla de las polemicas y las afirmaciones sabre la evolucien, la trans-

formacion y , eventualmente, la degeneracioa de la demeeracia, Ewald propo-



LA TEORI:A 39

ne una interpretacion diferente del Estado providencia considerado CQlUO una

«sociedad aseguradora» cuyas caracterf ticas no son a imilables ill al Estado

liberal ni a 1 inicio de un Estado totalitario. En esta perspective, 1a eri i del

Welfare State no es ni la del Estado liberal ni la introduccion a un Estado so-

cialista, sino una «crisi de identidad, una crisis de identificacien» (Ewald.

1986), 10 que implica plantearse de otro modo Ia reflexion sobre 'el tema. No

e taD Los tiempo para la condena 0 para la descripci6n del apocalipsis del

manana sino para la formulacion de 10 que es el Estado provideneia en sf:

«Un Estado rebelde a toda determinacion estable, a todo compromiso que

pudiera atarlo por mucho tiempo C o o . ) . El Estado providencia no puede verse

atado par una Constituci6n par una regla abstractas (Ewald 1986, p. 532).

Parad6jicamente, el Estado providencia, cuya funcion con ite en proteger y«asegurar», no tiene par mision perpetuar los barco de vela 0 la s vieja faro-

las: s610 es legitimo y puede asegurar u funcicn e encial si permite Ia movi-

lidad y el cambia. A su manera, es la tesi qLle hace uya Mine en su requisi-

to ria contra un E stado providencia que ya 11 0 asegura su funcion de proteger

a to r n a de favorecidos (Mine, 1982)' a! comrario, refuerza 10 privilegios

de «los que tienen derecho».

En este contexte de explosion y luego de crisi del Welfare State, no es

sorprendente que el analisi: de las polfticas ptiblicas no sehaya quedado ais-

lado donde sus fundadores 1 0 situaron, es decir, enel campo de la ayuda a ladecision publica y en una perspectiva a-ideologies.

fit analisis de las polfticas publicas se ba convertido en parte intere ada, a

veces a pesar suyo, de un debate mas amplio sabre la naturaleza del Estado.

Bibliograffa

Aglietta {M.), Brender (A.), 1984, Les metamorphoses de la societe salariaie,

Paris, Calmann-Uvy.

Ashford (D.), 1988, The Democratie Welfare State: Response or Reaction?Papier roneote prepare pour la Conference « Comparative Politics ». City

University of New York.

Bell (D.). 1979, Les contradictions eulturelles du c ap i sa l i sme , Paris, PUP.

Beneten (Ph.), 1983, Le fieau du bien .' Essai sur les poluiques sociales

e u r op e e n n e» , Paris, Robert Laffont.

Blais CA.). 1982, Le Public Choice et la croissance de l'Etat, Revue cana.dienne

de Science politique. XV, 4, decembre, p. 783-807.Buchanan (J.). Wagner (R. E.), 1977, Democracy in Deficit.' The Political

Lega c y of Lord Keyne s , New York, Academic Press, p. 129.Cameron (D. R.), 1978, The Expansion of the Public Economy, American

Political Science Review.

Castles (F. G.), 1981, How does Politics Matter: Structure or Agen.cy in the

Determination of Public Policy Outcomes, European Journal of Political

Resea r ch , 9 p . 119-132.



40 LAS poLfn A PUBUCAS

Castles (F. G.), 1982 The Impact of Parties: Politics and Policies in Democratic

Capitalist States, Beverly Hills, Sage.

Chevalier (J.), 19&5, Science administrative, Paris, PUF.

Crozier (M.), 1987, Etat modeste, Etat modeme, Paris, Fayard.

Crozier (M.), Huntington (S.), 1975, The Crisis of Democracy: Report on th «

Governability of Demaemde« to the Trilateral Commission, New York

University Press.

Delorme CR.). Andre (C.) 1983, L'Etat et l'economie. Un essai d'explication de

!'evolution des depenses pubi ique s e n France 1870-1980 Paris, Le Seuil.

Diamant (A.), 1981, Bureaucracy and Public Policy in Nee-Corporatist Settings:

Some European Lessons, Comparative Politics, 14.

Dupuy (F.), Thoenig (J.-Cl.), 1983, Sociologie de l'Administratian. jrangaise,Paris, A. Colin.

Dye (T.), 1979, Politics versus Economics: The Development of the Literature

on Policy Determination, Policy Studies Journal, 7, p. 652-662.

Ewald (P.), 1986, L'Etat-Providenee; Paris .•Grasset.Flora (p.), Heidenheimer (A.), 1981, the Historical Core and Changing

Boundaries of the Welfare State, in Flora and Heidenheimer (eds.), The

Development of Welfare States in Europe and in America, New Brunswick,

Transaction Books.

Friedman eM.), Friedman CR.), 1981, Free to Choose} New-York, Avon.Gans (H. J.), 1972, The Positive Funotions of Poverty American Journal of

Sociology.

Gilder (G.), 1982, Wealth and Poverty New York, Bantam Books.

Gough (1.), 1979, The Political Economy of th e Welfare State, London, Mac

Millan.

Hayek (F. A.). 1983, Droi t , L~gislation e t Liber.te, Paris, PUF.

Heclo (H.), 1981, Toward a New Welfare State? in Flora, Heidenheimer (eds.),

op. c a ., p. 395.Hewitt (Ch.), 1977, The Effect of Political Democracy and Social Democracy on

Equality in Industrial Societies, American Sociological Review, Vol. 42, p. 450-

4 6 4 .

Hibbs (D. A.), 1978, On the Political Economy of Long Run Trends in Strike

Activity. British Journal of Political Science, 8.

Hicks (A.), Swank (0.), 1984, Governmental Redistribution in Rich Capitalist

Democracies, Policy Studies Journal, 13, p. 279.

Hoffmann (s.) Ross (0.), eds., 1987, The Mifterrand Experiment: Continuay

and Change in Socialist France, Cambridge, Polity Press.Hood (Ch.), Wright eM. ) , 1981, Bi.g Govemment in Hard Times, Oxford, Martin

Robertson.

Inglehart (R.), 1987, Value Change in Industrial Societies, American Political

Science Review, Vol. 81 n" 4.

Jackman CR.) , 1975, Political and Social Equality: A Comparative Analysis, New

York, Wiley.



41

Jobert (B.), 1985, Les politique ciales et sanitaires, ill Grawitz M. et Leca J.

(eds.), Trait« de Science polulque, Paris, PUF, p, 301·342.

Jordan (A. G.), 1981, Iron Triangle. Wooly Corporatism and Ela tic Nets:

Images of the Policy Proce • Journal of Public Policy, 1.95. p. 123.

King (A.), 1975 Overload: Problems of Governing in the 1970's, Political

Srudies, 23.

Korpi (W.) 1980 Social Policy and Distributional Conflict in the Capitalist

Democracies: A Preliminary ramework West European Politics.

Kri tol (1.) 1978, Two Cheers for Capitalism, New York Basic Books, p. 247.

Lijphart (A.) 1977, Democracy in Plural Societies, New Haven Conn., Yale

University Press.

Marshall (T. H.), 1963. ocwlogyal

the Cross Road",', Londres, Heinemann.Meny (Y.) 1980, Debat national et protestations peripheriques :les referendums

scolaire aux Etats-Uni , Re . .. .e franp1ise de sc ie n ce pol i tique , 30 (4).

Mine (A. , 1982 L'apres-crise e st comnumct, Paris, Galllmard,

Mishra CR.), 1984, The Welfare uue in Crisis Social Tllough tand Social Clllmge,

New York, St Martin's Pres.

Moynihan (D. P.), 1965, The Professionalizarion of Reform, The Public Interest.

Murray (Ch.), 1984, Losing Ground: American Social Policy 1950·19 0, New

York, Basic Books.

Nozick (R.). 1974, Anarchy, State and Utopia New York Basic Book(traduction francaise PUP, 1989 .

OCD , 197 ,Jusqu'ou l'augmentation des depenses pubtiques? Observatolre d4

1'0 DE mai,

OCDB, 1981, The Welfare State ill Crisis, Paris, OCOE.

O'Connor (J.), 1973, The Fiscal Crisis of the Stare, New York, St Martin's.

Offe (C.), 1984, Contradictions of {he Welfare Stase, Cambridge, MIT-Press

Cambridge.

Peacock (A. R.) Wiseman (J.), 1967 The Growth of Public Expenditure in the

United Kingdom (2""& 1 . . ) London, Allen and Unwin.Peter O. Rose CR.), 1978 Can Government go Bankrupt l, New York, Ba ic

Books.

Rawls (J. , 1971, A Theory of Justice, Cambridge, Harvard University Pre .

Rimlinger (G.), 1971 WelfaTe Policy and Industrialization ill Europe, American

and Russia, New York Wiley.

Rckkan (S.), 1967, Party Systems and Voter Alignments, in Lipset (S. M.) and

Rokkan (S ..), eds, C l e a ....ge, Structures, Party System and Voter A Ugr ime n r s :

an Introduction; New York, Free Press ..

Room (G.) 1979, The Sociology of Welfare, New York. St Martin's Press.

Rosa (J. J.), Dietsch (M.), 1981, La Reprtruionfinanciere Paris Bonnel.

Rosanvallon (P.), 1981, La crise ~ J'EtaJ Providence, Paris, Seuil.

Rose (R.) 19 • ed., Under, landing Big Government, London, Sag .

Sartori (G. , L975, Will Democracy KiU Democracy?, Government and Opposi·

tion,



42 LA POLfTI S PTIBUC

Scharff (F.), 1977, Public Organization and the Waning of the Welfare State

Europe a n Jour n a l o f Pol i ti c a l Re se a r c n 5.

Shale ...(M.), 1983.The ocial Democratic Model and Beyond: Two Generation

of Comparative Re earch on the Welfare State. Comparailve Soda / Re se a rc h,6 .

Sharpe (J.), Newton (1<.) 1984, Doe s Pol i ti c s M a i r e r ? The De te rm in a n ts of

P ub li c P ol i c y. Oxford, Clarendon Press,

Shelter (M.), 1977, Party and Patronage: Germany, England and Italy, Poli t ics

and Soc i e ty .

Shefter (M.), 1985. Pol i ti c a l C r i si s, F i sc a l C r i si s: The C ol ta p e a n d Re viva l o f

New Y or k, New York, Basic Book.

Skocpol (T.), 1988 C o mpa r in g Na tion a l Systema of Soc ia l Provi sion : a Pol i ty-

C e n te re d A p pr oa c h, renee, Wa hingtcn, DC, International Political Associa-tion.

Skocpol (T.), Amenta (Ed.), 1986, tates and Social Policies A nn ua ! Re vi ew of

Soc io . iogy, 12,. p, 131-157.

Tarschys (D.), 1975, The Growth of Public Expenditures : Nine Mode s of

Explana t ion, Sc a l ld in a via n P ol i ti c a l Studil!,f.

TIlly (C.) 1985, Food Supply an d Public Order in Modern Europe i n Ch. TIlly

(ed.), The FormaJ ion of Na tion a l S tor e s in Wes t e r n Europe Princeton,

Princeton University Press.Wddavsky (A.), 1975, Budge tin g : A C ompa r a tive Theo ry of Budge ta ry

Pr oc e se s, Boston, Little, Brown. p . 232.Wildavsky (A.), 1975. T he Poli tic s of the Budgetary Proc e ss, • 2" ed., Boston,LitLle, Brown.

Wildav ky (A.), 1981, The A r t a nd C r a ft o f Pol ic y A n a lysi s, London Mac Millan.

Wdensky (H.l, 1975, The Wel f a r e Sta le a nd Equa li ty: Str uc tur a l a nd Id eo lOg i ca l

Roots of P lw l i c Expe ndi tur e , Berkeley. Unjversity of California Press,Wotfesberger (A.), 1978, Croi sa nc e e co no n1 iq ue conflits ociaux et depenses

publiqnes. Vie e t Sc ie n c es e con om ique s, n O 17, avril.



CAPf'TULO II

POLlTICAS P(rnUCAS Y TEORiADEL ESTADO

El amUisis de la s politica publicas se ha eonstituido, ell particular en

Estados Unidos, como una ciencia de 13 aceien, como una contribucion de

la,s «ex.pertos» a' las decislones de Las autoridades gtlbernamentaies.

Inicialmenre, la preocupacion.principal eta orientar lainve tigacion de mane-

ra que fuera relevant, es -decir.jitil para la accion,

Evidentemente, habfa derta ingenuidad en. una concepci6n Que tendta a

e. tableeer una relaci6n simplista entre un mejor conocimiel1to de la acci6n yla mejora de las aernadone gllbemamentales. Pero esta vision de las cosas

iba a. ocasionar a menu do la asociacion de los policy experts con 1a acci6n

publica en todos los estadios de los «programas» 0 de la polfticas, en parti-

cular en la preparacidn de las decisiones 0de la evaluacion. AJ final de la de -

cada de ]950 y al comienzo de 13 siguiente, se imaginaba gue el anaJisis y el

tlxeeltO iban a pennitir wontar meior los des.affos que acosabao entonces a.

Ia sociedad.' La PQlh;y s c i e nc e se orientara hacia 13 accion. Su objeto princi-

pal sera eontri6uir ala mejora d~ 1a decisione publicas a carta y largo pla-

zo. Su primer objetivo, gue e aportar 1I contributi6n a los pracesos realesde deci i6n marcara toda us actividades, pero no impedira que la investi-

gaci6n y Ia teona pura sean una componente de esta (Dror, 1968). Los bri-

llantes equipos de «cabeza de huevo» reunidos par los democratas en parti-

cular durante las presidencias de Kennedy y John 00, fueron lailustraci6n

mas perfecta de este ascenso de los expertos y de la fascinacion de la policy

science. Para establecer una cemparacion con un fenomeno m a s habitualen

Europa, la confianza en 01 experto era analoga a la que existe en el jurista,

garante de la letra de la ley y , pOT 10 tanto, del exiLo de In peiftica, Aharabien a icomo el destine de una polltioa no se inscribe en la calidad de re-

dacci6n de 10 textos, el exito de una polftica no esta garantizado por la cien-

tifi idad y la inteligencia delpolicy scientist.

E ta fascinaci6n or la ciencia los ex ertos eu 0 ori e e

I. Sohre el papel de los experros, vease especiatmcnte D. Mac Rae Ir., 1985. Pol icy- ind iea tors Links

Be/wen! Socla! Science and Publlr: Dehat«, C J 1 S p e 1 Hill 'J Lendres, TIle University o r North Caroltna Press.



4 4 AS POLtl'l S POBLICA

2. 66 in re re lla tUe l' IX 'QI"dar que . eo I • el Social Seience Rescaroh Council norteam ericano rorm 6 UD

Comminee 0 Governmental aml Legal Processe que sueedfa al Comminee 00 Politi' I a havior. E n IJI prj-

m em oonferenoia de esre co m itt'. en 1965, partle iparon D ah l, N eustadt, Prothro y W!ldliVSk).



LATEO.RfA 4 : 5



4 6 LAS POLinCAS 1'(IBLlCAS

Ia condlclon de lnstrumento al servicio de una clase 0 de gruos ejlpedficos,

Segun eSla 6ptica,. el Estad0dispt}~o de una autonomfa marginal, ya re -

pre se nie los in te re se s de l capital (teodas aeomarxtstas) 0 lo s de bur6cratas 0

expertos que 1 0 controlan desde su interior (leonas neoweberianas).- inalmente, un tercer cQnjynj .o intenta enccnrra un G.amino interme-

dio, dedICrndoseairrti-- rew los e uilibrios de.e uil'ibrios que. e establ;~

cenentre e1 Esrado y la sociedad _ue Laspolft ica~'pubncas ,cermiten tradu~

de. NeocorPoratlvismo, neoinstilucionalislTIo, policY cOII/mLmi/ieN eonstitu-

yen vari.a~e una mis Jl~ ·upad6o·es decirel dubre .rechuzo de un

f9 £.io Jl8 IJ!!!!2~!?-.2m ic i ta _ .9Lunili.SQcj~ad...qLI - u Estado a suvez, cauUvo de una m inorfa, Sin embargo, por el heche m ismo de Sll posi-

ci6n intermedin, encontramos algo rna. que malices en este gropo de teorfas,algunas de las cuales ffirtean can el paradigma pluralista, mientras que otms

se asem ejan, en m uchos aspectos, al modelo neornarxista,

1.. Pluralismo racianaltdad y polttlcas p6blicQS

A despecho de Ia cientifieidad buscada 0 anenciada, en particular par la

pol ic y sc ie n c e ncrteameneana, es lnnegable que la mayor parte de los traba-

~ jos quedan impregnados, implfcitao explfcitamenre, de con ideraelonesideo16gicas 0 etlcas, E1.sueiio.d p a l i l : i c a . o ; puhl iCilS w111g;f jee$ha esf!Jmado

~

~dida q!le los_Y&ores suby.acentes a una concet tualizacicn te6rica eran

_ desmontuqgs 'i~o· JNLtltr QJjJ61ogosen nombre de otros valQ rel. l\ .

l. lacootribuci6n de laEeoril~ £Iaalista a 13 pol icy s c i e n c e 5e ha hecho en ' S I\I conjunclO n can tearias raCiQiii J stas_l?rivadas de la ciencieeeori6m ica; .

V «La raeionalidad se convierte en el criterio . I2feeminenlea Falla de O lm ~

P.Temlsaa partir de la euaJ es 0 i " ! ; k arg ttm erullf:. o "S e Incum Sri e xaBe ra~ ~

c1'6ii'"S'lse a : Irma que la racionalidad ha sustitu ido ala verdad a ta m 0 1 1 l 1 ~como emena ulima e U1ela, (antO e.as creenclasco~10 d e - ' ! . £ Q . ! l d u c 1 l !

l iumans» (Barry . I _ . p, ). exuo 0 tem do par el peradigma de la teo- \ ~

ria de las eleeciones racionales ti.ene, sin duda, muchas explieaciones. V

Enefeeto, el anallsis de las poltticas publicas no ha constituido un mono-pollo de los pollrclogos, sino que ha side igualmente un campo privllegiado

de investigacicn para Ioseconornistas, No e.s, pues, sorprendenLe que los uti-

leg lo ~ modo s de razonamiento redominantes de la ciencia econ6mlca ha-yan·51 0 exten- affi.enle emp ea as p a r los econonilstas al comienzo, T l 1 l i s.... e [>or-Cfe·08 po 1 'ogos. emas,esl.c «economicismo» _esta Iejos de er

unanim e, incluso entre los m ism os econornistas (B oolding . 1969). E lla no haimpedido, 00 obstante, que num erosos economistasLtras Is bueUa de Down.

56 aventurnrnn enel anaJisis del comportamjenta J25!l:ftico0 de 1i!U "& fricas

p tW p ca s tDowns~ illl)' FOf.Otri i parte, (ll~nospoHt61ogos,~e han deja?ose-

ducir e a r ~n enfoque.deducllv9 de Ja pOllCY SCllmee a »3."][ de los aXIOr;n3S

de ia ,cumCla econ6rruca. Uno de los ej6mplos mas ·c on oc ldQ s d e e sC !a .p lu :a ~



LA TEOR [A 47

L1. PLURAL MO &ACIO AL[I)AD: EL PUBUC CHOICE



48 LAS POLfT ICAS PUBL lCAS

\)



LA TEOR1A 49



50 LA POLiT IcASl'OBL ICA



LATE RI 51

que producir scrvi-

por el benefi iario

holce lien-

to ' " r n a



LA POUTI PUB I S

1.2. RACIO ALlDAD ABSOL TA RACIO AUDAD UMITADA:

DE [MONA LINDBLOM

vi ar .0 nn de fj a

«Tal vez a causa del clemente tt mpo ~ cribe Hit chman- que conllc-

a la mayor parte d las tran acci nes, 1a eficacia econ mica y la ernpre a

parten de In premi a de 1a onfianza entre las parte contratanres y e, ta con-

fianza debe ser aut6noma; es decir, que no debe estar e trechamente ligada.al

interes particular ( . .. ). Lo valoreselementales, como la hone tidad, la buena

fe. la moderaeion y la obligaei6n Oil inputs necesario para una ociedad

contractual ts agradable), j ise suman todo esro alor s per onales nece-

ari " la camidad de bene olerrcia y de m ral indi pensabl para el fnncie-

namiento del mercado J 1 ga a ser impre ionante!» (Hir chman, 1984,

pp.l 4-105 .



LA T E O I U A 53

v

\ J



54 LASf'ortrICAS PUBLICAS

1 \

t



LATBOR: iA 5 5

2. La autonomfa relatlva delEstado

E t eufoque pluralista-racionalista percibe ala poHtiea,s pl1blioas como

respuestas a las demandas seciales, Considera las j astimclerte y las organi-zaciones com o instrum entos que reaccionana eta demandas 0 inputs, sumi-ni trando pr ductos 0 outputs. Cuando e refiere al Etado, e para criticar

ciertas forma organizativas que, par u burocratizaeion y eentralizaeion

son incapaces de setisfacer el Public Choice, D e hecho, el E stado 5610 reap-a-rece a trave .de la denuncia de polfticas (en particular, en el campo social)que la burocraoias centrale han desarrollado en exceso. La ausencia de con-

trol popular ha permitido la explosion de 10 gasto en 10 que 10 burocratase t A n tan interesados como us clients ,

Ae-steantUisi:i de la penetracio» del Estado par los intereses especfflcos.de la burocracia responden las teonas marxistas, que sin atribuir demasiadairnportancia a las elites 0 a 10 tunoionarios, se lnterrogan obre las funciones

del Estado II el istema capitali ta, acerca de su autonomia relative y de u

capacidad para eguir polftioa que no esten exclusivamente oond1ci:onadas

por Ios. intereses eapitalistas,

2.1. EL EST DO, LOS BUROCRATAS Y LO EXPE!RTOS



56 LAS l"OL rnCA .S p .(mL ICAS

In identificacion de u accien y de su influencia a troves de ejernplo eoncre-

tos de decision.

8 1 re ne vado In te re s par Ia de mocracia y sus age nte se n E Ladas Un ido ,

as] com o par sa papelen 1 3 fonnaci6n y eI de arro llo de las polftiea publi-

cas, proviene de dos h orizonte d iferen te 5:. PO f u n lado, de laescuela neoma-nagerista (0 neoweberistaen Gran Bretafia): par o tto , de Las co rrie ntes c on -servadoras opuestas at desarro llo d el We lfa r e Sta le .

EI neomanagerisrno 0 neoweberismo se des arrotl 6 en Gran Bretafia y

en Estados Unido hacia 1974-1976, ell particular enel marco del analisis

de las polfticas urbanas, como reaccion comralascorrientes neomarxistas

que. en aqueUa ·e.poca. dominaban Ja e rcena intelectual en el campo de las

paUlica locales. E n Gran Bretafia, 1 0 . «recurso urbanose puesto a dispo-icion de los.eonsumidores de servicios publicos presentan dos earacterfsti-

cas importantes: esran espacielizados y mediaiixados 'por la s buroeracias

locales que Inte rp retan y adrninistran la s reglas y procedimientos. Bstas bu-

rocracias ejereen unamplio poder discreclonal que. de heche, detennina el

accesa mas 0menos privilegiado de las peblaciones locales a 10 servieios

ofrecidos. Dieho de otra forma. los fuacionarios de los servicios eonstitu-y en una v aria ble d ec isiv ae n la provisi6n de In prestaeiones, y explican las

variao icne s que e pue de n can tatar e n laejecucion de una localidad a otrayen el tiempo.

E n E stados Uuidos, In im portancia de 1..1 , burocracia ha sido subrayada par

Lipsky y; sabre todo, por N orlinger (N orlinger, 1981). E o F rancia , desde una

6p tica tn uy diferente, numerosos estndios han destacado igualm ente el papelclave de los funcionarios Ysu capacidad para modular las pohtlcas segiin sus

intereses corporativos 0 lasexlgeneias del entomo, en particular II . traves de

la p e rspectiv a trazada por eJ Centre de Sociologie des O rganisations (C rozier.

1970. 1978). La particular insistenciaen el papel de los agentes, sea en ill euspi-de oe n Ia base (slreet~lel1elbureaucra t s ) . h a pro vo ca do duro s e rftica spo r parte

de los neomarxistas, que.c on sid era n e xc esiv a y erro nea esta d esviacio n del a n a -H5j~de la s polfticas publicas. Por ejemplo, Dunleavy estim a que ce ntrar In a ten -clon sobreel «rnanagerisrno» genera la posibilldad de eonclusiones oquivoca-

das, donde los «condicionamientos estrueturales mas amplios y los determinan-

r e s d el cc ste xto reg ion al y lo ca l se pierden d e vista. eonvirtiendose e l ana lislsindividualism y vo luntarista de 18 gest:i6n urbana en ladn ica base, no acum ulati-

va (de la teona)» (D unleavy , 1980, p , 42 ),

Pe rc la o tra rarna, lae onse rvado ra e s Itt que en Estados . nido ha l lega-do m . . a . s lejos en el reconocimiento del papel decisive de ciertaselites en la

formacien de las pelflicas publicas, atr lbuyendolea la responsabilidad deIa expansion de la s politica.s sociales y . su fraca '0. Par otra parte, la s enticesmas vivas proceden a m enudo de quienes m iis habfan contribuido a las polfti-ca voluntaristas de cambia socialen el marco de lo s programas de LaGreat

Socie ty de 1963 a 1968.Para estes deaunciante de las polfticas in terveneionistas, la crecienteim-



57

p rtancia adquirida por 1 0 poli 'Y e pe r t en In elaboracion y la Iormula i6n

de la polfticas publicas constituye el igno anunciador del urzirnienro de

una «nueva la e», Chom ky califica a esto e peciali L a influyentes de

«nuevo mandarines» ( h m kyo 1969); Beer (Beer, 197 ) habla de una

(OPA tecn6 rata»; y Banfield e cribe nada rnenos que «jla ciencia de las po-

I(tic ns e s un a Io cu ra me ra ffsic al» (Banfield, (980).

Para 10 n oconservadore , la mayor parte de las polfticas intervencionistas

reunidas h~o la bandera de la G re a t Soc ie ty fueron inspired por experto li-

berale e decir, 1 0 intelectuale d izquierda en E rados nidos) aun cuando

no exi tfa una verdadera dernanda ial, E n otras palabra I ta nueva clase de

experto e en gran medida. re pon able de respuestas a demandas inexi ten-

l . egiin ubrsyan con ervadore (ex democrau ) tale c m Mo nihan,1aguerra contra la p ob re za (~var 011 POI' 'li)l) ha cons titu id una re pue ta a de-mandas jamas e xpre sa da s (M oyn ih an , 1969): los negros que protestaban recla-

mahan derecho cfvicos, Esta clase de ex perto s h ab rfa querido can egu ir la fe-

l ieidad de la genre a pe ar deena m i. rn a, y u intentos de ingen ieria social

on, par tanto. U[J remedio pear qu ill enfennedad, En Francia, Beneton se ha

convertido en cl portavoz de e ste a na lisis re to rn an do la s te i de los neo l ibe , . t a -r i a n s bajo e1 tftu lo « la p laga del bien» Beneton, 1983 ). N lamente I • e r e c -t perjudiciale de las poICticas producen e fe cto . n eg ari 0 , a m enud perio-

res a las ventaj s, ino que ~ tas at fa recer Ia expansion ontinua del E tado,

am nazan n v l ve rs e l ib e rti cida s y antidemocratlcas,

Perc la r e o cci6n de 1 con. er adore no ha sid larnente critiea.nvencida de que este nuevo e nato de experto tendria, en ualqui r ease,

una intluencia decisiva obre el pol ic y ma kin g la corriente con ervadora ha

llamadn a la movilizaci6n. E I desarrollo del American nrerp rise Institute

(a lte r e go on. ervador de la liberal Brooking Institution) y de otras nurnero-

a instimcione de invesrigacion 0 Think ranks, conservadoras re ponde a

los reclamos de intelectuales y p Iftic convencidos de que el combate con-tra Io liberate se ganarfa primero en el terren de las ideas. La movilizacion

intelectual y tecnocratica no fue n ana. como I [ tim nia la experiencia

Reagan. EI presidente m a s con ervador que baya conocid E tado nido

de de la gran depresion n e, en fe to, el imple pr ducto de un istema

po lftic o en evolueion. Su aparicien ru e precedida y acompanada par una teo-ria de la s p liticas publica im ple, pero cuya eficacia pracuca ha sido desta-

cable. Habia que can eguir la retirada del Estado (Rolling back the tate).

Para ello, era precise di poner de ex pertns cap aces de teorizar la noeividad

de sus polftica y de demo trario can las tecnicas adecuadas: de ahf e1 desa-

rrollo del cos t -benef i t GJUll sis para introdncir, en la medida de 10 po ible, un

juicio bas ado n criterio de funci nalidad y renrabilidad eeoo6mica m a sque en opinioncs a evaluacione de caraeter p Utico, ubj tivo 0 c rporati-

vista. A esta nueva ellre t en crati a muy politizada se le c nfi6 una rni i6n:

demo tear y teorizar el afori mo d Reagan: Gove r n me n t is not th e sol ution

to our prob lem ... Gove r n me n t is the pr ob lem .



58 LAS POLtnCAS pUB1.ICAS

El proyecta, a la vez te6rico, ideo16gico y estrategico de los neoconser-

vadores de los arias 1970-1980, apuntabaa devol ver su autonom fa alEstado desernbarezsndclo de presiones juzgadas nocivas y de tareas consi-

deradascomo extrahas a sus funciones fu ndam entales. Perc parad6jica-mente, la idea de que losexpertos conservadores pudieran ayudar a la reali-zacion de esteobjerivo en detrimento deotres expertos -liberaJesesto -lleva agua 81molino de la tesis de In «inatrumenralizacien» del Estado, Por

cam inos evidenternente m uy diferen tes, neom anegeristas coaservadores y

neomarxistas llegan a una vi j,6n del Estado en la cual este 5610dispone de

una autonemfa limitada, ya sea porquees prisicnero de su burocracia 0

porque se halla aI ervicio del capital. Pero mieatras los eonservaderes mo-

vilizan so teoria para consttu lrun E stado m rnim o. evidenremenre nada deeso sucede entre los neom arx lstas quienes, com o los E vangelista del 11[ti-

mo dfa, noeesan de analizar los postreros coletazos y Ias adaptacionesfinales del Estado eapitalista.

2.2.. EL ESTADO , tiL CAPITAL, LAS POLiTICAS P()SLlCAS

Elitisras y neoconservadores insistenen laacci6n de los ind lviduos ensus intereses y ell suvolumarismo, pam demostrar elccntrcl que ejercen so-

bre el Estado. Nuda mas ajeno a1 enfoque marxista (si bien algunos, como

MllibancL. han trarado de conciiiarel punta de vista elitista y e J . aniiJisi mar-xi tal. que 01vida lasestrateglas individuals para centrar u atenci6n en Ia

lueha de clases yenel lugar que eeupael Estado eo In producclon y la repro-

ducci6n del sistema capitalista. Par ejernplo, en us prirnero rrabajos,

Poulamzas reehaza los amllisis elitistas rnarxistizantes de Mills 0Miliband, y

escrlbe que la «burocraela de Estaduen tanto que categorfa social relative-

mente "unificada'ies la' ervidora' de la clase dorninanre, no en razon de usorigenes de clase, par ]0 denuis divergentes, ni en razon de su I'eIacionespersonates con [a clase dominante, sino en raz6n de una unidad lntema que

proviene de su fuacion de actualizad6n del papel objetivo del Esrado: papelque. en conj untn , responde a los inrerese de lactase dom inante» (Poulantzas,J970, p.171).

El rechaze casi general de Ia autonernfa de la burocracia de Estado no seacompafia de un acuerdo sabre el Ingar y el papel del Estado en la sociedadcapitali sta. Para resumir a grandes rasgo!>las diversas posiciones que confer-man las corrientes neomarxistas, se puede recordar aquf a tresgrupos princi-

pales:

- Una primera corriente aiega to d a autonom fa al Estado, que noe s incu n p ro dn cto derivado de Ia estrucrura del mercado . Esta clare que este tipo

de amilisis «ignora» las polfticas publlcas eo ls medldaen que estas s610 so nproducto de las necesidades de Ia soc iedad capi ta li sta .



LA TEOR fA 59

no segunda eordente integra en su analisi el aporte del analisis

s c i tem ico norteernencano , Considera la polftieacom o un objeio e p eclfico

y subraya Ius crisis estructurales que afecran al capitalisrno. Of Feell

Alemania y O 'Connor en E stados U nidos son partieularm ente represen tati-vas de esta e cuela (Offe, 1979; O'Connor, 197:3)..

- Una tercera eorriente, estructurali 'tao inspirada en las tesis de

Alrhusser, se ha vi to dominada par los anali is de Poulantza y, en 10que

eoncierne a Is po lfttcas publicas,. po r [as espeeialistas dela polfticas urba-nas (Cassells, 1972; Lojkine, 1972, 1978). Pese a resistencias in ic la le s, re -conoce ciertaautonomfa al Estado y a sus com ponentes, princlpalm ente Lo-cales.

2.2.1. La.cr i s i s del Estado

La obra c ru cia l de 10l ite ra tura ueom arxls ta en este cam po cs el estudio deO'Connor sabre Is crisis fiscal del E stado (O 'Connor, 1973). La repereusionde la ohm fue considerable e n E s ta do s Unidos. Por prim ers vez, un a interpre-tacion marx i ta de la crisi Ii cal era enunciadaeuando las ciudades nonea-mericaaas comenzabaa a entrar en un marasmo financiero sin precedenres,

La t,earfa de In crisis fiscal de O 'Connor propene irn erp re ta r la s relacio-nes entre el B stad o y la e conom fa mediante el f enameno d e la so eia lizac lo n

del capital.es decir, por €IIheche de que las aetividades de los capitalistas es-t a n eada vez mas «soeializadas» por el Estado. Esta socializacion se hace detres formas prineipales. En primer lugar, numerosos seetores econ6micos se

benefician d e u bven cio nes, tran sfereacias 0 redu ccio nes de los impuestos

pag adas p or lo s con tribuy entes. A hara bien, la gran mayana de estes recur-

so s b en eflo ia a l c ap ita lismo rnonopolista , tecnologicamente avanzado y gran

consumidor de capitales, A esta primera forma. que O'Connor califica de so -

cialiwcidn de la inversion, e sum a la socl'IUlOcion de l consuma, e s d ec ir, 13prevision PO !el Estado de b ienes e ole ctiv o (e du ca clo n, alud, vivienda, cul-u ira .e te .). P ar ultimo, una tereera form a. m ascom pleja ..que O 'Conno r c alifi-ca de gastos oeiales del capital. contribuye a m anrener el contro l social delcapitalismo. Estos tresm odos de soeializaclcn del cap ita l tra tan de respondera las tres crisis que afectan al capitalismo coruemporarreo: Ia cafda de ·la tasa

de beneficio.Ia insufioiencia del. consamo y la crisis de Iegitirnidad.

EI Estadc, constamemeate obligado a acudlrcada vez mas en auxilio de

un capitalismo en crisis, se ve enfrentado a una. crisis propia, 13 crisis fiscal.Esta atractiva Interpretaclon de 13 .5 crisis del sistema caplralista S6 diferencia

de los analisis rnarxistas tradlcloaales par el Jugar asignadoal sistema polfti-

c o .. E ste . a un cu an do tra ba ja en ultima instan eia para la salvaguarda y elman-len. imienro del capitalismo, dispo ne de cierta au tonom ia de acci6n . La deter-minad6n de las finalidade se ve acompahada pot una aetuaeioa relativa-

mente aut6noma del E s ta do en la s polltic asemp rend ld as.La tesis de O'Connor ha sido retomadaen Atemanla por Offe (Offe,



60 LAS POLtTICAS PUBLICAS

1979). Subrayando las «cornradiccianes del Estado providencia», insisteen

particu la r, s ab re la funclon de co ntro l so cial que de se mpe tia a !raves. de la s

polfticas que eonduce. «Los ervleies del E stado proyectan una imagen de sJ

rnisraos que sugiere que 10 vala res de u a, tales coma Ia educacion, el saber.la salud, Ia protecclon social y otros ingredientes de una vida "decente ....son,de hecho.e! ohjetivo final de las medidas y polftieas que decide. (De hecho)

el Estado produce todos esto servicios, no para satisfaoer las necesidades

correspondientes, 'ina para mantener unicamentelas "comcdidades" necesa-

rias pard las relaciones impltcitas de explotacion de la produccion» (Offe,1979, pp, 143~144).

Mezclando lo s en fo qu es sis[em ico y m arx ista , O ffe propene un analisis

de ta sociedadeapitalista industrial concebida como una estructura sociopol1-lica compue sta po r tr es subs is temas independientes:

- fa econemfa ;- las e. trucruras de .socializacion, en particular la familia, cuyo abjeto

es ineulcar la lealtad al sistema: y- el Welfare State, que debecontribuir a eliminar el conflicto y la s dis-

funeiones que pueden aparecer entre 1 0 . dos subsi ten ias anteriores.

Las contradicclones aparecen can el iateato del Estadc de elimlnar lasdi funciones d e Ia e co nom fa , aun cuando el m ismo e balln fue ra de l m e re a-

do, y con las fuaeionescreciente queel Estado asume para hacer [rente a

responsabilldades, cada vez m :1s im portantes, auncuando el secto r prlvado

tiene unaenorme necesidad de capital.Como O'Connor. Offe veen los deficit cada vez mas veniginosos de los

presupuestos poblicos. eJ signa de estas contrad iceiones. 81 Welfare State noes capaz deasegurar las polfticas y de extraer los recursos necesarios para

afro0tar las exigeecla que ~I mismo ba contribuido a erear 0 desarrollar,Dicho de otra forma. las polfticas del Estado eapitalista sufren esta contradic-cion fundarnental: le son n e c e s a r i a s para so. maneanimiento y so . reproduc-

cion y . al m ism o tiernpo , Ie resulran jmoles debido a su ex tension y a la sdernanda ereeientes que generan. .E s este dilema, il lh e r e n te al Estado capita-

n ta, 10 que suscita el escepticismo de Offe en cuanto a la validez de las pro-

puestas eonservadoras de reducir el Wel f a r e State. El Estado eapitallsta Lienc

neeesidad de apiicar polUieas de We l f a r e para sobrevivir, a pe ar de que 6stasconuibuyan, al mismo tiernpo, ala crisi de laeconomia. Offe tampoco creeen la posibilidad de un eqnilibrio, de una snerte de «punto muerto», dan de

«Ias funciones de rnantenimiento del orden del We lfa r e Sta te quedanan pre-ervadas ..evitando sus efectosperturbadorcs» (Offe. 1979, p, 153). Paraelloserfa necesario cumpllr dos condiciones que na se dan: queexista un punta

optimo de equilibrio y que se disponga de los procedimientes y pr~cticas po-liticos y administrativos suficientemente «raeionales» para mantener este

equi1ibrio. La iin ica salida a estas contrad iecione podda encontrarse en la



LA TEORfA 61

construcci6n de una ociedad no apitali La, de centralizada, igualitaria fun-

dada en 10 nuevas m vimien to ~ isle rnovimienr pa ifistas, r minis-tas, ologi tas).

Pel e a e las propo icicnes, que reflejan muy bien la preocupa iones dela izquierda radical alernana, los analisis de Offe eombinan el enfoque iste-

mico norteamericano y 1 0 anali is neomarxistas eontemperane '. D el amHi-sis s istemlco toma prestada la capacidad d : I . sistema para corregi r 1£ 11'di sfu n-

cione y arnortiguar la conmocione .. Del marxismo emerge eJ tema central

de la determinaci n del Estado en provecho del oapitali mo y de la incapaci-

dad final para superar 1a crisi estru lura! que castiga la economfa. ambiene aproxima, en ciertos pe tos, a 1 0 an411is de Piven y CIa ard, uando

insiste en 10.funci6n de regulacion y control del Welfare Star>. AI igual quee to ilium , quiene vefan en la politic as del Welfare Stale una funci6nesencial -Regul£lfing the poor (Piven, toward, 1971)-, Offe in ite en

esta finalidad primordial de la polfticas, e decir, en el mamenimiento delcontrol y de L a legitirnacion para atisfacer las neeesidades del & i ema eco-

nornico. En este terrene coincide can Habermas, quienin iste en la «lealtad

de In masas» qu el Estado debe btener para atisfacer la . necesidades del

si tema econ6mico.

Habermas e apoya en la erftica del modele tecnocientifico del capitali ~

mo contemporaneo, que califica de purposive-rational, es decir orientad aper reguir I meta fijadas por e1 itema economico. La ev lucien del capi-

tali rna implica la tran forma i6n d r reiacione ociale y d la a ci6n del

si tema p lltico-adminlstrativo: la organiza, i6n del traba]o y del cornerel ; L a

informacicn, la comunicaci6n. la admini traei6n e van metiendo total-

mente a las leyes de la raeienalidad instrumental. Par esto preclsamente, la

aeti idad gubemamentaJ se v r a Iimltada a las cuestiones t.ecnica I de forma

qu 10 problemas que afectan a L a practica sociale de apareceran muy

pr nto de . u pr ocupacione .En 0 ecuencia, e ta e olucion pre enta, segun Habermas,grave con-

s cuencias para la dernocracia. Puesto que los problemas se reducen a cues-

ti De d racionalidad tecnica la participaci6n de las masas n oJam ente DO

es n cesaria sino inclu 0 contrapr ducenie. 0 ella re ulta un estr 'hamien-to del «e. pacio publico», e deeir un e teriliza i6n del debate y de la COn1U-

ni acion, La iudadano ya no tienen la funci6n de participar en la (<op Io-ne de sociedadev sino que e limitan a Iegir entre grupos de ge teres alter-

natieo cuya mision consi te en a egurar la mayor eficacia del sistema.

A caus-a de esta desviacion creciente entre el sistema politico y los cludada-n " e in taura una crisi de legitirnidad. \ < E J Isterna de legitima i6n ntis-

fa iendo I s imperativos de regulacion que ha recibido del sl lema econ6mi-co, ya no con igue mantener en el ill 1necesario la lealtad de las masa »

(H aberm as, 1978, p. 70).

Para remediar este e tad de crisi , Haberrnas afirma que e necei ario

re taurar I I I comunieaci6n entre 1 individuo. y enrre e to ye J [ado, pero



62 LASPOLI:rICAS ' PUBU S

una municaci6n que n e asimetrica, es decir, marcada p i f ' una ituacidn

de dominic. s ne e ari r e o taurar «una disousion ptibli a, in reserves, libre

de toda dorninacidn; una di scusien obre la posibilidad y la de eabilidad de

las normas y principios que orienran la acclon ( .... Dieha comunicacion, aIdos los niveles de los proce a de decision politico y repclltizado , can ti-

tuye el unico media de devolver la "racionatiza ion" al ambito de 10 posible»

.Haberma . L979,pp, 118-119 .

2.2.2. Poluicas urbana.' Local tale

P r opo icien a las te imarxi ta redu ci ni tas que rei gan el tado al

papel d mero braze secular d 1capital, Poulantzas, en la lfnea d .1e tructu-

ruli rno de Althu ser, ubraya 1 3 autonomfa relativa d la palltica en relacion

a 'U base eeonornica. E ta concepcion del papel del tado, par otra parte, se

vern progresi vament reafirmada con eInan CUT 0 del t iernpo,

Ciertamente, Poulantzas hace suya el concepto althu eriano de «deter-

mined n en u i[im a in sta nc ia » 1 0 que ignifica que la funci6n del E stado es

perperuar 1Mrelacione apitalistas de produecicn. In embargo no deja de

admitir cicrta contingen ia 0 aut nomra de las politic as llevadas a cab p r

el . tad : no como 10 pretend en I neoweberiano 1. eliti tas, p rque la

bur cracia de E tad e capaz d rientar y desviar l a o p U t i a sin porqueel E tade c nstituye la «C nd n i6n material» de una relaci6n d la es, e.

deck una «unidad contradictoria d elase y fraccione politicam nte domi-

nante bajo la egida de la fracci6n hegemonlca» (poulan tzas , t9 6 p. 259 .

La' polftica del Estado on, en con ecuencia, et producto de Laconfronra-

cion entre clases, no e1 re ultado de configuraciones particulars de los

E tado burgue es. Pero m ientras que Poulantsas e rima in icialm ente que po-

ner el acenl sobre 1a variacione pol1ticas de un E tad a otto con tituye

una forma de ceguera ideologica en contra de las fuerzas profundas que e -

tructnran 1 0 inter e s de cl e. en u ultim anali i .e lu iona bacia una

ac ptacion creciente del papel del E tado y de u ur racia (p ulantza ,

1976.La importan 'a de P ulantzas y d la dependencia althu , riana para la

teorfa de l a o politica. ptiblicas ob d ce a que este anali iestructurali ts neo-

marxi ta de la sociedad capitali ta ha ervido de modelo a numero III investi-

gaciones ernpfricas en el campo de las polfticas urbanas,

En efecro, desde 1967-1968 basta 1978-19 0, se ban multiplicado en

Francia 1 0 c tudios sobr 1 0 movirnientos urbane y . a naves de ello obrelas pcltti a Ilevadas a cabo par los pcderes pilblioos en el mar 0 d \a urba-

nizaci6n acelerada d I paf . l in reres n torio -que e traduce en decenas

de monograffas-> se e pl! apr la c njunci6n de vari fenom no : el flore-

cimient de multiple. «capilla De marxista al margen de 10 anali i d c-

trinario del mar j mo m l 1 . vuIgar y deterrnini La, tal c mo 1 difundfa el

partido omunista frances: J caracter nuevo, y de una amplitud in preceden-



LA TEOm 63

te , de la revolucion urbana eo Francia: y por Ultimo. el aporte financiere,

rnuy u tancial, otorgado par los servicios de investigacion urbana del

Ministerio de Ia Construcci6n que, _por su «marginacion» en el sene de una

administraci6n de interveneion, se mostraban predispue tos a escuchar los

analisis de intelectuales radicales. Dentro de Ia abundante Iiteratura prodnci-

da durante e te periodo, emergen dos figures partieularmente representativas

del analisi estmcturalista: Lojkine y Castelli.

Aplicado al terrene de las luchas urbanas, el marxismo estructuralista in-tenta demostrar, mediante inve tigacione empfricas, las contradicciones de

las polftica del Estado y analizar IQs procesos de «con umo colectivo» que

penni ten la reproduccien de la fuerza de trabajo, Para Ca tells, e ta contra-

dicciones pre entan dos rasgo fundamentales, En primer lugar, son,pluriola-S 1 tas, es decir brindan la oportunidad para ahanzas entre fracciones de cla-

se particularmente entre Ia pequeiia burguesfa y la elase obrera. En segundo

lagar, las contradicciones son estructnralmente secnndarias p0rque «no cues-

tionan directamente las leyes fundam en tales del modo de producciom

(Castelli 1973, p. 144), 10 que implica la necesidad de eventnales «media-

cionesx en e1proceso de conquista del poder del Estado. Lojkine, par su par-

te, expre a su hip6tesis de trabajo (0 su conclusicn, porque 10 do sustanti-

vos on intercambiables) con la iguiente formula: «La polftica urbana es un

r e fl e jo a c ti vo de la relacion entre la diferente clases y frac iones de clase,

Co n d e n s a y agud im las contradicciones nacida del ca rac te r seg regacion is tade Ia ocupacion de espacio por la clase dominante» (Lojkine, 976, p. 9).

Reflejo po;rque las politic as del E tado on reflejo de un dob1e poder de do-

minacion en la escena polftica: entre las fuerzas politicas par una parte entre

las clases sociales por la otra, Act ivo , porque la polftica urbana -determina-

da par la relaciones de clase- infLuye sabre Laestructnra sceioeconomica y

acelera su contradicciones,

En Lojkine y Castells reaparece la idea de una autonomfa relativa de lasinstancias del Estado en relacion can las c1a es dorninante favorecida par la

pre i6n coyuntural de las clase dominadas. Pero el caracter fugaz y secunda-

rio de esta autonom1a es subrayado con el termino mismo que utiliza

Lejkine: «escena polftiea». Esta autonomia no es r n a que ilu i6n en relacion

con Ia contradicciones fundamentale e insoluhles del capitali mo d arro-

Ilado, Adoptando esta lfnea, los te6ricos de Jas polfticas urbanas perecen,como Peulantzas, Qffe u O'Connor elegir la mejor de las dos ramas de Ia al-

temariva: permenecen fieles al credo central del rnarxismo, a saber: la con-

cepci6n del Estado como expresion de los intereses de la clase capitalists do-

minante, admitiendo, al mismo tiempo, su autonomfa relativa 10que permite

explicar decisiones a polfticas que de otra forma perderfan toda racionalidad,

La conciliacion se opera recurriendo al concepto de «determinacion en ulti-ma instancia» can la que la teorfa .re ulta «imparable», Haga 10 que haga, el

E tado aparece siernpre eomo ellacayo del capitali mo, sea porque intervie-

ne directamente para servir sus interese, ea porque en apariencia va en coo-



64 LAS POLmCAS f 'OSL1CAS

tea, pero ell esc caso contribuye a exacerbar adn m a s las contradicciones que

. 1 0 aeo san (PahJ:. 1977. p. 17).Las te is de 1a escuela de ociologfa urbana tuvieron un exilO m uy im por-

(a nte, n o so lamen te en Francia yen E uropa, sino tambienen Bs ta de s Un idos,donde L a crisis urbana, bajo formas diferernes, era entonces m~s aguda que

en el resto de pafses industriallzados, E1 interes prestado por los sociclogos

norteamericanos d e izqu ie rd a a Ia teo r ia urbana seexplieeba a la vez por la

coyuntura (el desmoronamiemo del Frostbeb y el boom del' Sunbetr; el desa-

rrollo de lo s Suburbs y la pauperizaeion de loscentros urbanos) y par la su-

prem acfaabrum adora de una reorta dom inada por el paradigrna pluralista, La

atencion se Iljaba esencialmente en la caracterfstica pluralista '0 elitista de los

dirigente 0del dec i s ion -mak i ng .Sin embargo, ele.x.ito de la so cio lo gia u rban a en el mundo anglosaj6n

dur6 muy pOC'D . Sus propagarrdlstas no eran adeptos ineondiclonales. Per

ejemplo, Pickvance, que habra difundido lo s trabajos de Castells y Lojkine :

en G ran Bretana y E stados U nidos, ccnfesaba clertas reticencias, sefialand oespeeialmente que estos desvalorizaban mucho el papel de las organizacio-

nes, conclbiendolas como un sirnpleespacio de comradicciones (Ptckvance ..

1976. 1982). E1 he che de que In cue sti6n urbana e n Esiados Unidos se naya

presentado -yhaya sido parcialmente resuelta-e- en tenninos muy diferen-tes, explica tambien e1 retroceso de las tesis de Castells y Lojkine. Aeslo se

afiadieron,en Francia y otros patses, la irritacion y la frustraclon eientfficas

frenre a un sistema cerrado en el que la Investigacidnempfriea -fuera eual

fuera, adem ds, u calidad- p arecta no tener o tra raz6n de ser ni tinalldad u l -tima que la verificacioa a toda co ta de «la hip6tesis» de partida,es decir,

«una determinacion en UJtima in tancia» del Bstado frente a las conrradiccio-

nes fundarnentales de Ia sociededcapitalista. Fina]mente,«uno de los efectos

de Ia crisis ha sido llevar 0 1 debate relative a la solidaridad al terrene del

Welfare Stare y del conjunto de las proteccionessociales s que aquel habrapuestoen marcha, En Ia lnvestlgacion, como en las preocupaciones polftieas,

las politicas sociale tomaranel relevo de las polfticas urban as..Ello significa

que el beebe urbane ya aoaparece como el principioadecuado para aprehen-

derciertos problemas soci ales fundamentales» (D' Arc)', Prats, 1985, P ..273).Sin em bargo, los analists rnarxistas de las poltticas lo cales se prolongaron

en Gran Brelai ' ia con el estimutante intenro de conciliaci6n de las teorfas

ncornarxi ta y los enfoques m4s tradicionales de las polfticas publicas.

Dunleavy (Dunleavy, 1980) precede a un analisise tructural del centexto ur-bano (el desarrollo de] Wel f a r e Stale) y reintroduce a los actores que la socio-

logia urbana neom arx ista habia ex pulaado del paisaje, estadiandc el procesode decision yexaminando el papel de Ia polftica local. Aun cuando tiende a

rnenospreciar (a iafluencia d e lo s profesionales de Ia politica y recupera a

Castells 0 Lojkine en la lmportaneia que reconoce a los mavimiemos socia-

les, su enfoque se revels rnueho mas rico y menos reificado que el de la so-

ciologia urbana france sa. En pa rticu la r, Dunleavy su bray ala relativa au ten o-



LA 1fE()RfA 65

mfa de los confllctos sectoriales respecto de los conflictos de clase. Estos se

pueden mezclar sin identificarse necesariamente de forma plena.

Otra variante de la teorfa neomarxista urgi6 en Gran Bretaiia hacia 1978para tratar de escapar de la vision institucionalista dominante. El Local State,

popularizado pOI Ia obra de Cockburn. tiene el menta de reintroducir la di-mension local can mayor fuerza que en otto analisis marxistas (Cockburn,

1977 . Sin embargo, parece como si esta reintegracion no constituyera mas

que un rodeo en un proceso cuyas finalidades no cambian, EIl...Qcal State,

con sus subvenciones y sus inversicnes, contribuye tarnbien a ayudar al capi-

tal a socializar el consume, asumiendo cada vez mas las necesidades de la

fuerza de trabajo , Se vuelve par consiguiente al marco del analisis neomar-

xista, pero ala autonomla relativa del Estado se surna la consideracion delpapel especffico de las autoridades locales. Ademas, 10 defensores de esta

variante neomarxista tienden actualrnente a subrayar la decadencia creciente

de 10 «local» por su integracion, asimismo ereeiente, en la economfa nacio-

ual e intemacional (Ia deslocalizacion de las actividades) y en el.sperate del

Estado. Este es el diagn:6stico que permite a Gottdiener hablar de «decaden-

cia de la pelftica urbana» y de la crisis del Loca l State (Gottdiener, 1987).3

3. Los adores yel sistema: reennstrufrel rnmpecabezas

La teona pluralista de las polfticas publicas ofrece a partir de objetivos

normativos (la demoeracia plnralista), una interpretacion de los cambios que

se operan en el sene de la s sociedades contemporaneas, principalmente In

occidentales, Pam esta, In accion y Ia interacci6n de los individuos y de los

grupos explican Ios outputs, es decir; las polfticas de los poderes publico.

Tanto desde el punta de vista ideologicocomo del analfnco, la escuela

pluralista tiende a desatender el Estado, tendencialrnente considerado como

un poder regulador neutro y lirnitado, Apenas sobrepase este papel, los teori-

cos pluralistas 1 0 eonsideraran totalitario y clamaran por su repliegue (cf. su-pra, las teorfas delPubllc Choice).

E n el poJo opuesto, los te6ricos rnarxistas a neomarxistas fijan su aten-

ci6n en el Estado como expre ion del capital, Es verdad que las clase socia-

Ies ocnpan un lugar central en e1 analisis pero bajo una forma a menudo re-

dnceionista y abstraota, Ni los individuos ni los grupos (51110 es como frac-

clones de c1ase) sacan provecho ell un sistema de relaciones que siempre seconoibe como una forma de dominacion,

E n uno y otro ease, acontecimiento deci iones Ypolfticas se analizan

e interpretan en u relaci6n con, un proceso de evolucion (teodas del de a-

FroUO)0 de revolucien (marxismo). EI caracter muy ideelogizado de estas

3. Pard una excelente slntesis sobre J8 euesil6n de la sociologfa urbana, v~seP. Saunders, 198 J • Social

T ti oor » a n d til" Ur ba n . Qu esti ol L. Nueva York, Holmes and Meier.



66 LAS"POLmCAS P'UBLlCAS

teortas y e1 desinteres relative por uno de los dos anillos de Ia cadena ee l

Bstado, el individuo) han contribuido a Ia fcnnaeidn de nuevas teorfas que

tratan de aportar unaexplicacion y Una interpretacion, 1 0 m a s eempletas pe-

sible, a las . interacciones del Bstado yde los otros aetores, Dos teridencias

particulannente Iateresantes han surgldoen estes altimas afios: el neocorpo-rativismo yel necinstiructonalismo. Pero, a decir verdad, su impasto sabre la

i nvestiga .c i6n en Francia ha sid o o es re la tiv amente limitado ..

3. l, E L N BO CO RPO RA TlVTSM o: l;R EN ACI'M lE NT O DE LA BSEINOBt

Hlstericareente, Ia ideologfa cerperariva esta Iigada a los movimientesentidemocreticos y eonservadores del S-iglo X fX , una. am plia gam a que seext iende desde el pensam ien to SO Cial de Ia Ig lesia basta lo s uo sta lg ieo s del

Antigua Regimen. Hostil al indtviduallsmo revolucionario ya la Iucha de

eleses.ielcerporattvisnrc reconoee In diversidad de intereses y la Iegitimi-

dad de los grupos, perc 8610 para que constituyan Ia base organizada y es-

twoturada del Estado. La relacion fundamental no es, como enel modelo

pluralista la relacion entregrupos (que provocan confli croa .compromisos

y bargaining), . :;ino la que se estableceentre lo s grupos y el Estado , Entrelas dos tiltiJ;Il8s guerras, e s s e modele seencarno, con variantes, en los regi-menesautoritarios de entonces, hastael punto que se b.a podido eseribir

=-a rnediados de leis anas 1930, es cierto-- queel siglo xx esa el «siglo delcorperativisme». Desdeentonces ha side teralmente descalificade por la

aaturaleza de los regimenes autorrtaries a los que estaba asociado,

Sin embargo, en Ia decada de 1970,e1 in.teIes poreste rnedelo reaparecic

entre los especialistas de America Latina, qnieaesredescubrfan sus caracte-

rtsticas, proponiendo una r elec tu ra sustitutiva de las interpretaciones p'luralis-

tas (escuela desarrollista) y marxista (teorfas de la dependencia) '(O'Donnel,1974). La tra sp osic io n y la adaptacion de nn m odele nacido en E uropa, ap li-carlo IIAme ric a L atin a y u tilizad o nuevam ente en el VIejo Con tinen te , debemuehoa Schmitter, figura central del neccorporativismo. Es e l quien ha defi-nido COIl mayo r p re cisio n su s caraeterfsu cas, o po nie nd elas al modelo plura-Iisza: «Un sistema de representaeion de intereses en el cual las unidadesCOllstitutivas seorganizan en un namero limitado decategenas !.lnicas,obli-

gatorias ..no competitivas ..organizadas de manera jerarquiea y difereneiadasa

e fee te s funcionale s, reeonocidas 0 autQrizadas (S1 no ereadasjpo» el Bstado ,que Ies concede deliberadamente el monopolio de la representacien dentro de

sus categonas respectivas» (Schmitter, 1974).

Si bien el,mndelo que describe esta definicion no ha sido rrunca realizado

perfectamente, ItS necesario identificar sus caracterfsticas internas,. especial-

mente para apreeiar su aleance, lConst i tuye unaaltemativa-y no una sim-ple alter:aoi6n- a los medelos pluralistas y marxistas? Retomemos la defini-

cion para subrayar suoriginalidad, sus imp l icaciones y sus l frn ites.



LATEOR1A 67

i) EI c or por a tivismo se de fin e c omo un sistema de r e pr e se n ta c ion degruj)os an t e e l E sta d o,

En tras palabras: m a s que Larelaci6n horizontal entre grupo • el corpo-rativi mo es la relaeion vertical medlatizada por una organizacion cuyo papele s c ru cia l, EL punto es importante para la s polfticas publica : estas no son

tanto el resultado de un compromi a entre grupos eompetidores como e1 de

la neg iaci6n entre el Estado y lo portavoce de 10 grupo del sector afec-

tado. E . ta estructuracion de los intere e y u relaci6n con el Estado e efec-

tUa par medic de peak organizations (federaciones ceatrales) que negocian

directamente con sus pa r t n e r s estatales,

Evideotemente, e1primer problema es identificar Ia organizacion de e tos

grupo ceotrale. Resulta facil, por ejempio, aislar el Colegio de Medicos-suponiendo provisionalmente que sea capaz, de unificar y de representar

1 0 intereses d 1coojunto de 10 medico -. pero es m a s complicad descu-brir la representaeion de 10 imere e que gravitan en tome ala polftica de

sanidad.EI egund problema aparece cuando se pa a de la constatacidn de cier-

tos m do de rgaoizaci6n y de representaci6n particulars a la c a l i f i c a c i o ndel sistema poHtico . En otras palabras, l,cJ(tste un «umbral», por ejemplo, a

partir del cual un Estado podrfa calificarse de neocorporati 0 antes que de

pluralista? 0 bien" e puede imaginar una coexi tend a 0 una «mezcla» de

am bo m odelos?In iciaJm e nte, la teo rfa n eo co rp oratlv a m an tu vo u na actitud muy imperia-

lista que, posreriormente las abundante crfticas y discusiones han vuelto

m a s prudente. Mientras la teorfa ne corporauva tiende, en principle, a tamar

en consideraeidn el conjunto de la s relaeiones entre peak -o rgan i za t ions y si -

terns pol1tico maerocorporativismo) las investigaciones mlis recientes se

han replegado - in er mmca m a s ccnvincenres-> obre el nivel ectorial

(me oc rporativismo y obre el de 1 empre a 0 la localidad microcorpora-tivismo).

ii La s unidade onstitutivas de los intereses 0 tales de 10 medias

profe sion a le s e sta n obltga tor ia me m€ ol 'ga 1'1iUlda se n un n u.me ro Umita do deor ga n lsm os je rd r quloa me tue r egula dos. e n si tua c ioti de m on opol ia , d i fe re n -

ciado funcionalmente, recono idos 0 autor izados , uanda no creados, por

el Estado,

E ta definici6n apenas puede realizarse plenamente si no es en el marcode un istema autoritario, porque 1 caracterfstioa d esta organizacione

suponen una disciplina y sancione que s6]0 eJ Estado en ultima in tancia,

esta en condiciones de garantizar, lC6ma se establece la relaeidn entre orga-nizaci6n y E tado? Segtln demuestran los hechos, todo los ta do s conoc enfonnas mas 0menos organicas de e rructuracion de intereses, ean socialistas

o capitali tas, La selectividad y el autoritarismo sonja ingredieate encia-

les en eJ regimen comunista, El partido organiza 1 0 indicates de trabajado-



68 LAS POUnCAS P(mUCAS

res los movimientos de mujetes 0 de j6venes, y excluye los intereses que no

conduzcan a la realizacion de la sociedad in clases,

En 10 sistema pluralistas, la organizacion, de los intereses es general-

mente voluntaria, pero no faltan elementos de coacci6n: par ejemplo, la afi-liaci6n obJigatoria a 10 colegios profesionales para cierte niimero de profe-

sione liberals (notarios, etc.) 0 la afiliaci6n ebligatoria al sindicato cuando

este dispone del monopolio de la contrataci6n, como es el caso de 10 carga-

dores portuarios en Francia. E l Estado puede intervenir indirectamente, aun-

que COD fuerza, para estructurar los intereses: por el camino de la represents-

cion (con ejos economicos y sociale ), de la consulta (seleccion de interlocu-

rores), de la aprobacion administrativa (par ejemplo, las asociaciones para la

defensa del medic ambiente en Francia) de la concesi6n de Ia «representati-

vidad» y las ventajas conexas (como la noci6n de sindicato representative en

Francia).

, Que duda cabe que la acci6n del Estado adopta diversas formas de un sis-

t ema politico a otro: mas abierta y. pluralista en Estados Unidos, mas selecti-va e «integradora» en Francia. Pero l.es posible concluir que existe una itua-

cion de corporativismo a partir del examen de las formas que el Estado con-

tribuye a dar a los grupos y a su relaciones COD estes?

Para responder a esta pregunta, .se Impone el analisis empfrico, case

por caso, a fin de verificar el impacto de la estructura racional sabre la de-retrninacion y el contenido de las polftica . No se puede por ej,emplo,

concluir que, oomo en Francia eJ Estado selecciona y mantiene relaciones

especfficas y estrechas can ciertos grupo 0 medias, existe un si tema neo-

corporative generalizado. 5610 el estudin de politicas p'ublicas particulares

permite encontra:r una respuesta 0, en todo caso, reforzar las hipotesis de

trabajo,

Desde este punta de vista, el debate entre pluralistas.y neocorporarivistasha tenido consecueneias fecundas para el analisis de las politicas piiblicas en

Francia. Numerosos investigadores -sabre todo ingleses y norteamerica-oos- han explorado proce 08 de decision y politicas de los cuales casi no se

sabia nada, Jobert, Muller, Hayward. Cohen y Baller han desbrozado el cam-

po de las politic as industriales (Iobert, Muller, 191~.8;Hayward, 1985' Cohen,

Bauer. 1988), Ambler las de Ia educaci6n (Ambler, 1988), Keeler las de la

agricultura (Keeler. 1987) Wilson, de manera m a s global, la interaccion de

los grupos y del Estado (Wilson, 1988). De todo ella queda, al menos, una

certeza: el modele neocorporativo no es aplicable globalmente a Francia 0 a

Gran Bretana, in hablar de Estados Unidos. Pero ann subsisten duda sobre

Ja naturaleza y la amplitud del corporativismo identificadn aqui a alla, ~Cabe

considerarlo como una aplicacion del modele neocorporarivc a un sector dec

terminado a como una expresion especffica, no reproducible en otro paises,

de un fetl6meno que, -a falta de algo mejor, calificaremos de «corporanvismo

a Ia fr:ancesa» 0 a 1 0 «anglosajon»? El debate DO esta cerrado e Ilu tra en

todo ca 0, las repercu jones positivas para la investigacion empfrica de una



LA TEORfA 69

teorfa interpretativa, aun cuando --0tal vez, sobre todo- es objeto. de pro-

fu nda s d isc usion es,

iii Se reconoce a fa' organiza .ione el monopolio de representa ion acambia del control del Estado sobre fa selec ion . de ItS llderes y la articulo-

c ion de sus demandas.

~ ta ultima caracted tica del neocorporativisrno conduce at intercambioentre eJ E tad y las organizacione. : el primero les a egura jurfdicamente un

monopol io: las segunda gsraotizan que senm aplieada las polfticas a las

que e han adscrito. En cierta rnanera la autoridad que el Estado Ies confiere

par media del monopolio permite a las organizaciones asegurar la «policfa

interna» del grope. Si, por ejemplo. el o los sindicato • repre entando use o ton: especfficos, firman un acuerdo con la patronal bajo la tutela del

Estado, ha convenido que Ia po1fl:i a pu ta en marcha ed ab olutamente

respetad , y corresponde la organizaciones hacer re petar la di ciplina en-tre su tropas,

Sin embargo. esta definicion baee poe ca 0 de la eomplejidad de 10

proces de interaccion y de la pue ta en marcha de las polfticas ptiblicaa. Da

a la relaci6n de los grupos y del Estado una vision formal, institucional, casi

jurfdica que se revela poco conforme can las prdctica sociales al m eno tal

como e observan en 1 0 poises occidentale . En pri mer lugar la exi ten iade monopolio de repre entaci6n no implies iempre que el E tad ea su

instigador 0 u garante. A exeepci6n de lo s residuo corporative de 10 aiios

1930 a 1945 en alguno ectore ai lado ,10 monopol io de representa i6n

resultan, a menudo, de la a ci6n de 10 grupos mas que del E tado: el antigu

poderfo de 10 sindicata britanicos, el de 10 sindicato alemane 0 d Ia fe-

deraclcn unificada de la metalurgia en Italia deben p co a la aeci6n propia

del tado, En cambio, la conce i6n legal de po icione monopolistic , por

ejempJo en Estados Unido . donde el sindicato vencedor eo las eleccione re-

presenta il solo el conjunto de 10 a alariado perteneeiente a la firma, no es

forzo mente sin6nimo de orporarivismo. die, basta el momento. ha p -

dido c lificar el istema norteamericano de corporati vi ta a pesar del recon -

cimiento de monopolies legales ..

Pero ann cuando el E tado contribuyera a In con tituci6n de mcnopolios

o Clli im nopolios ---.como suced , par ejemplo, en Francia, con los agri ul-

tore ( FNSEA) . los docente (FBN) 0 con la aLribuci6n a los sindicatos-«,

por parte del gobierno y del parlamento, de la calidad de sindicaro repr en-

tativo, e ha e muy diffcil conservar este monopolio en todas las etapas deldesarrollo de una polltic a, Un buen ejemplo de e to m nopolio barnbolean-te s pue de ob ervarse en la polfiiea de contrato de programa entre las empre-

as piiblicas, los indicates y e1 Estado en Francia a omienzos de in deoada

de 1970. A pesar de su firma al pie de Ios contratos, los sindicatos, ante la

presion de fuerzas cenrrffugas en sus bases, J a m a s fueron cap aces de respetar

plenameate 10 acuerdos. Por 10 rn ismo, 1a CN PF nunca can igui6 repre n-



70 LAS POLiTI PUBUO\S

tar al conjunro de patrono franceses. como tampoco la rganizacion ofi-

ciale de pequefio comerciante no upieron contener la revueltas y In cons-

titu i60 de grup camp tidares Berger, 1 1. Aunque en Francia pr pera

e1 co rpo rauvismo , entendido como e en a egofsta de intere ectorialeeste no de emboca - alvo excepciones muy rara - en verdaderas pollticas

neoce rpo ra tivas ..0 bien, si e e l case los acto re s de La p Ut ica neoco rpo rat i-

va can iguen raramente mantener el control del desarrollo de esta polltica.

a s tr an sf ormacione de La le y l lamada Royer sabre el urbani m eornercial,ilustran bien Ia manera como una p lftica e capa a sus in : tigad res iniciales

Tanguy 19 8 .

A pe ar de las reservas y de las crfticas (Thebom, 1988) que se pueden

dirigir ala teorfa neocorp rativa y a su capacidad interpretativa de la evolu-cion de las ociedades contemporaneas Chalmers, 1985, pp. 5 -79 Ya pe-

ar de Jas duda en aceptar en los parses desarrollados occidentales un tercer

model entre el plurali rno y eJ marxismo, la conlribuci6n del modelo neo-

corporativo no es nada despreciable para la comprensi6n de las pollticas pii-

blicas,

Recordemo , de entrada. que las reserva y la di en lone que ha provo-

cado la teorfa han useitado gran m im ero de estu dio emp frico s entre sus de-en ore 0 u detractore . Aunque iguen sin aclarar muchas duda y punta

o curo , esta intensa actividad d inve tig.aci6n ha llevado a un mejor eono-eimiento de numero as p Utica . El fen6meno recuerda en cierto modo la in-terminable y abundante controversia entre pluralistas y eli . ras en Esrado

Unido durante los afio 1950 y 1960. Si bien el camp de batalla no tuvo

venced res ni vencido , 1 community studie nunca fueron ta n rico y ta n

num erosos ni se analizO tan minucio amente la sociologfa politica del rejido

loc-aln rteamericsnc.

M ils alll1 de esta m citacion a la verificaci6n empfrica, In teorfa neocorpo-

rativa ha p rmitido redecubrir la relacione de 1 0 grupos y del E tado atrave de 18 compIejidad de u configuracicn. Esta dimen i6n. au ente de la

teorfa plura1ista y e cam teada por Ia teorfa marxi ta, que prefi re 10 con-

cepto de cl e y capital ocnpa el centro de las investigacion de la e cuela

neocorporarivi tao Aparece asf la desigualdad profunda en una 0 iedad poH-

tica entre 10 media profe ionale La ectore econ6mico las regione y la

importancia vital que tienen pard ello el aeceso y la relacion c n el Estado .te renovado interes permite tambii?n, a traves del analis i de la estructuras

de decision y de colaboracion, medir u imp acto sobre el contenido y el desa-rrollo d Ia polftica y tamar en cuenta el elemento voluntarista que ha pre-

idid . u adopci6n. La le ria neocorporati vista, al primar Ja e trueruracion

par el tado de las relacione que e te m an tien e con 10 grupos, nama la

atencion obre L a opciones d qui Ie han e tablecld e ta relaciones

Anderson 1979, pp. 27]-298 . Ello rmite tambien u rayar la fragmenta-

ci6n del Estado sea esta vertical por ejemplo, entre el centro nacional y la

periferia local u horizontal (por ejemplo entre mini terio ). A diferencia del



LA TEOm 71

ectoplasma pluralism 0. del monolito rnarxista, en Ja leona neocorporativista

e1Estado aparece a Ia vez como autoritario en sus metodos y dividido en su

aparato.

Este redescubrimiento de un Estado «desmigajado» no e • en principio,

propio de la escuela neocorperajivista. Hecla y Wildavsky 10 han esnrdiade

en su analisie del Tesoro. britanico (Heclo, Wildav ky , 1974), introducieadoel concepto de policy community. CaD esta calificaci6n se designan ala vez,

el grupo constitutive y el modo de relaeiones en el seno de una polftica dada:

los funcionarios y las erganizaciones privadas, afectadas por los misrnos pTO-

blema que comparten opiniones cercanas 0. identica -un referente comnn,

para tomar Ia expresion de Jobert y Muller (Jobert y Muller, 1g88)- Y

aetUan de concierto,Meuos ambieioso, pero tambien mas flexible que Lateorta neocorporati-

vista el concepto de issue network a de policy community ha ido utilizado

con exito para el analisis de las poHticas industriales pox Hayward, enFrancia, y per Wright, en Gran Bretafia (Hayward 1985), 0 de las pollticas

piiblisas en general-Jobert y Muller, auncuarrdo estos utilizan un vocabu-

Iario diferente-> (Jobert, Muller, 1988). Concebidos por Heclo como 10 con-

trarie de los Iron. Triangles (es decir, la coalicion eerrada de un servieio ad-

mini strati vo, un grope de interes sectorial y la comisi6n correspondiente del

Congreso), los issue networks han sido definidos como «el elemenro de uncontinuum cuya OUa extremidad. serfan los triangulos de acero» (Hecla,

1878, p. 102). En otras palabras: menos que una opo iei6n, 1 0 que distingue

10, dos conceptos es una gradaci6n. As} 10 issue networks (las rede de in-

teres) no constitnyen estructuras muy diferentes de los «triangulos de acero».

Son triangulos de acero, pero atafien a un grupo macho mas extenso, dispe-

nen de un poder mas parcelario, estan constituidos par un pequerio numero

de participants previsibles, y tienen una homogeneidad y una cohesion re-

duoidas por:Ia.movilizacion de grupos can valores cambiante que ocasiona,

a su vez, una capacidad reducida de «cierre» en la torna de decisi6n (Jordan,1981, p. 103).

3.2. EL ESTA:OOREDESCUBlERTO: EL NEOINSTITUCrO AUSMO

En 1980, Leca comenzaba una sintesis sabre «E I E tado hey» afinnando:

«El Estado se vende bien» subrayando asi el florecimiento de los estudios y

la investigaciones que e habfan desarrollado eo Francia durante el decenicprecedente (Leca, 1980).

Su constataci6n, ampliamente verificada par su diagnostico de la investi-

gacion en Francia. 10 era mucho .menos para Estados Unidos, pero resultaba

premonitoria . La revolucion behaviorista Ja habfa eliminado de suagenda de

investigacion y el desarrollo del.policy analysis DO habfa cambiado nada, a

pesar ~ a caUS3- de su obsesion por la eficacia y de la relevance: no se



72 LASPOLmaS P(rSUCAS

plantean cuestiones «metaffsicas» cuando uno se consi.dera un medico a 1a

cabecera de un enfermo. La reintroduccien del Estadc en 'eJ analisis de las

polfticas ptiblicas y. m a s generahnente, en la ciencia polftica norteamericana,se efectu6 bajo Ia influencia de muchos factores: 1a acci6n de algunos pione-

ros aislados (NettI, Ashford), la ola de teorfas rnarxistas y neocorporativistas

que reflotaban el Estado y sus aparatos, las crttieas virulentas de los censer-

vadores (Roll back the State ..E1 furioso asalro de estos ultimos contribuina

poderosamente a poner a1Estado en el primer plano, al rnenos entre los poli-

tologos, y a suscitar un nuevointeres, bautizandolo neoinstitutionnallsm: Se

podra SOnreLT en Francia (donde eljormalismo insritucional siernpre ha goza-

do de buena alud) al ver la ciencia polftica norteamerioana resucitar un ca-

daver que ella misma habfa guardado en el armario. Pero sena demasiado f!-cil ironizar: el nuevo in titucionalismo es rico en ideas nuevas y no podda

ser identificado can Ia imple descripci6n de las institucione • regla habitual

en Francia. Como 10 subrayan justamente March y Olsen, el neoinstituciona-

lismo no es simplemente old wine in new bottles, sino Ia in se rc ion Y ' la fusion

de antiguos elementos en los elementos no institucionales de las teorfas poli-

ticas contemporaneas (March, 01 en, 1984, p. 738).

La reorientaci6n te6rica de una parte de la ciencia politic a norteamerica-

na J su in te re s por el Estado son fendmenos bastante recientes. «El conceptode E tado easi no esta de marla actnalmente en las ciencia sociales. Sin em-

bargo. conserve una exi tencia esqueletica, fantasmal, en gran parte porque,

a pesar de los cambio de orienracion y de interes de 1a investigaeion, la cosa

existe y ninguna reconstruccion intelectual con eguira disolverla» (Nettl

1968, pp. 559-592). Nettl explica este desinteres, en parte, por la situacion de

«subdesarrcllo» del Estado en Estados Unidos y Gran Bretafia, Sin duda ya

no podrfa escribir hoy, oponiendo la tradicion estatalista continental a la bri-

tanica que «Gran Bretaiia ha ido la soeiedad sin Estado por excelencia»,

Pero las diferenciaciones queexisten ala vez, en la realidad yen el concepto

de Estado permiten a Nettl subrayar la necesidad de tratar el Estado como «el

reflejo de una realidad empfrica variable, que las cieneias sociales se empla-

z a n a estudiar». Y prosigue su argumentaci6n subrayando el desarrollo varia-

ble del Estado, La situaci6n de Statenes« en diferentes sociedades constiruye

un factor crucial para comprender y especificar la naturaleza de la politica en

cada uno de estos sistemas.

Aunque Nett] 00 liegue a sugerir la aplieacion de sus analisis alestudio

de las politicas publicas, incita a tomar ese caminoalentando e1 examen delas funcionesdel E tado. Por tanto, DO re ultaba diffcil seguirlo introducien-

do la variable suplementaria «Estado» en el estudio de las politicas (policies)

as{ como de la polftica (politics). Par otra parte, no deja de ser sorprendente

que, a los quince ana de la publicaeion de su articulo, los neoinstitucionahs-

tas hayan retomado (~conscientemente 0no?) una expresion que en 1968 no

tenia Ia connotacion ideologica ycientffica que ha tornado actualmente. Nettl

argufa, en efecto: There may be a case for bringing the Staie back in. En



LA TEORtA 73

1983, aparece 1 0 que rnu ho can ideran el manifiesto del neoin tituci nali -

rno: Bringing (he State Back In (Evans, 1983). E te alegato en favor de la

reintegracion del Estado de otra forma que com lugar de lucha y de c m-promi corona, de heche una erie de e tudio muy diver if icados que, en

eI curse de 10, dos ultimo decenios, han recordado que la rnuerte del Estado

y de Ia institu jones no e taba en 1a orden del dIa al meno en las cien is s

ociale .

4. Estado trivializado: las politi cas pabltcas

como revelador del Estado

En el mi m momento en que un punado de polit61 go norteamericanos

ponfan en el centro de la escena las in titucion del E tad • Leca y Jobert, en

un largo y erudite estudi critico de la obra de Crozier y Friedberg III ac to r y el

sistema, se interrogaban obre < , Ia d cadencia del Estado», tal como podfa diag-

nostioarse a partir de La analisi de la ociologfa de la s organizaciones (Leca,

Jobert 1980). Su critica se dirigfan especialmente al postulado de «no jerar-quizaci6n de sistemas de aecion» es deeir a eierta indiferencia bacia 1 0 is-

temas de regulaci6n r les como el Estado 0 el rnercado, «exteri res» a los

sistemas de aeci6n concreto . bre 1 cuales e concentra el anali i.

Porque, dicen la originalidad de EI actor y el sistema «consi te en recha-

zar el isterna politico como un sistema de accion especffica c n vocacion

(0 pretension de co rdinar otr sistemas de accion» Leca, 10 ert, 1980.p, 164. vi i60 que eUo rechazan en nombre de Ja e .pe ificidad del

Bstado: «Reconocer Ia in tanoia que organiza, ies precise mediante el re-curs a la violencia, y justifica, a trave de I , precesos de legitimaci6n,

18 diferenci oeial transformandola en identidade polfticas vincula-

das a t da 1a colectividad no significa sacralizar el poder politico ni pre-tender que e s r a 'por encima" de la sociedad (... ) > > (Leca, Iobert 1980 p.

1165 . En otras palabras, estudiando rom aetna el poder en el eno de

sistema concreto de acciones, viendo el poder «pol ltico» par todas par-

tes, la soeiologta de las crganizaciones disolveria el ccncepto de Estadoh.asla el punto de negar e a «p nsar en la crisis del E ado en termin de

Estado». Leca y lobert reeon en que ~la ociologfa polftica gana con ella

la posibilidad de una mirada r n a precisa dirigida a las acciones pollticas

especfficas, ante rode, las polfticas piiblicas ... p r pierd de vist ) 10

que "mantiene el conjunto : la ciudadanfa la legitimidad y e1 u 0 mono-

polizado de Ia violencias (Leca, Jobert 1980, P i 1169).

La erftiea esta justificada, ya que Crozier y Friedberg dejan poco Ingar a 1

Estado como tal en El actor y el istema, per al mi rna tiempo es exce iv a

en la m edida en que e tos nnnca han abogado, ante al contrario p O T el fin de

la polftica. Han Querida reaccionar contra urranalisis diE rado reiflcado y

todavta dominante en aquel m mente, tal como era tran mitido par la di er-



74 LAS roirnCAS PUBUCAS

s as cap illa s neomarx is ta s, y se han negado a «identificar el poder con la auto-ridM,ei Estsdo.el orden estableeido» (Crozier, Friedberg; op. c ts., p, 24).

EI rechazo del idealismo filosofico-jurfdico, 10 mismo que de los deter-minismos econ 6mi cos, conduce a lossoeielogos de' las: erganizaciones a po-ner en primer plano tres conceptos principales: los actores, los juegos y los

sistemas de aeeion ..

Losactores no son los agentes racionales postulados por la teorfaecono-

mica. Disponen de una «racionalidad Iimitada», es decir que SIlS objetivos no

son claros, ni unfvocos, ni explfcites, Sus elecciones estan cruzadas por rmil-tiples contradicciones y seinspiran en motivaciones cuya principal virtud DO

es siem pre la cohereneia, Los objetivos no resultan exclusivam ente de elec-

ciones raeionales, sino que se descubren a poste r i or i , a traves de las decisie-nes (Hirsclnnan, 1967; Narch, 1974). El compartamiente de los.actores, en

lugar de ser racional en relaci6n can los objetivcs, «es racional, par una par-

te, en relacioncon las oportunidades y, a traves de esras, can el contexte que

la s d efin e; y por otra parte, en relaci6n can e1 comportamiento de los demas

actores» (Crozier, Friedberg, op. cit.• pp ..47-48). El indi viduo nose comporta

como si tuviera «los ojos fiios en objetivos estables yclaramente definidos

de una vez para siempre» (Dupuy, Threnig, 1983, p .. 13). Enla misma linea,

Padioleau resume el retrato concreto de los actoresen tres rasgos:

i) «Se identifican ceo valores e ideologfas y son portadores de iate-

I i e s e · s ; . » .

i n «Bligen los intereses 0 los valo resen fu ncio n de apreciaciones sub-

jetivas m as. 0menos reflexives. E n especial los acteres muestran, de maneraesponrenea 0 pensada, una disposieien a evaluarlos objeros, los actos y lo s

individuos, los gropos a (as colectividades, en term inos netos 0vagos deven ta ja s, co sto s, bene fic io s,»

ili) «Bon incapaces de prever y. por consiguients, de coatrolar todas lasconsecuencias de sus propiosactes» (Padioleau, 1982, p, 18).

Es.:ta: d~fi.nici6n insiste tambien en las e s t ra t eg ias de los aeteres, puesto

que «no ba.y sistemas. sociales totalraente reglamenrados y eontrolados» -

(Crozier, Friedberg, op. c i t . • p .. 25). Cada actor dispone-de bazas, de eartas,

de incertidumbres que puede tratar de dominar a eontrelar; Dicho de otta for.c

rna, las relaciones de poderse estableceran seglin el eaprieho de Ia libertadde actna.ci6n ' J de los condicionamientes, esttucturadosen base a los «jue-

gos. entre actorescpn estrategias concurrentes 0 cornpartidas, pero no unfvo-

cas (1 0 9_L!.empide una vision unitaria y mftica de una e rganiz ac ion , sea una

empresa oeel Estadosensu majestad).

Sin em bargo, estas in teracciones no producen lo s efecto s d esead os 0 es-perados, Apace-ceo lo s q ue B ou do n.Ilam a efeo tas .p erverso s 0, tam bien , efec-

tos contraintuitivos 0 «efectos de sistema» (Boudon, 19·77). Nadie ha querido

obteaer un determinado resulrado con acetones, peroeleneadenamiento de



LA1EORfA 75

10 divers s elementos conduce a conseeuen ia que escapan II la voluntad 0

II la estrategia de los actores. De ahf la nece idad, para Crozier y Friedberg,

de com binar el analisi e rrateg ico y el anali is iem ico . ~ ~I razonam iento

estrategico parte del a to r para de cubrir el iterna.jinico capaz d expliear

por u condiciooamiento las aparentes irracionalidades del compertamiente

del actor. HI razonamienro si temico part del iem a para reencontrar, con

el actor, La d imens idn contingente arbitraria y no natural de u orden CODS-

tru ld o» (C ro zie r, F rie dbe rg op. cit; p . 198).

La combinacion de ambo enfoque constituye nn camino e trecho,

per nece ario para t ar I d extrern de 1a cadena y no dar una vi-

si6n reductora de 10 ia l y de 10 polfti o. Par ue acnian irnultaneamen-

te do 16gica de naturaleza opuesta: una aca a la Iuz las estrategias de losactore en interaccien; la orra subraya 10 condicicnantes y 10 efecto del

si tema, que acabaran imponiendose por el hecho mismo deI s juegos en

105 que participan 10 actores. Quede clare que por sistema se puede inter-

pretar igualmenre tanto una empresa como una prefeotura el E tado, y

Leea y Jobert no se equivocan aJ ubrayar e ta indiferen iaci6n. Ademas,

el ai Iarniento, por 1a nece idade del analisi , de «sistema » definido

como objeto de estudio, comporta el rie go de indiferencla 0 de subesti-

maci6n del entorno. Por ultimo, el enfas i . pue to eo el aJ tor tiende a ocul-

tar 10 movimiento 0 iales y Is relacione de cla es, como la domina-cidn de las clases dirigentes (Touraine. 1978).

Estas crfticas que una vez mas, se basan en s611dosargumenros, no debenobre tirnarse . Por ejempl ,.10 e tudio efe luad 0 inspirad por e1 Centro

de S i logfa de las Organiza ines han tornado cada ez mas en cu ora las

inrera eione de IIO sistema dado con .s u eatorno, Mieatras 10 primero traba-

jos e centraban casi exclusivamente en e1 itema burocrarico (publico 0 pri-vado) los estudios po teriores han puesto mas de rnanifie to las rela iones

con la ociedad (D upuy Th enig , 1983 y 1985). Igualm ente , n puede decir-

se que el E stado este au enre de Ia vision de 10 ocio logo de 1a o rganizacion ,

para inrentar reformarl (Crozier, 1987) 0 impLemente, para comprender lo

mejor (Padloleau 1982. «EI Estado en concreto» recobra u lugar, funda-

mental. por eI heche m ism o de una baza que detentacasi en exclusiva , u c e n -tralidad. «La concepcion s u ancia1i ta , co ificada , del E tado-rndquina,

ceden u Lugar a las repre entacione -frut de la razon crftica y de la obser-

vaci6n controlada=- del E tado definido por los sistemas de relaciones que

mantiene con lo s actores de Ia sociedad pohtica 0 global ... . n resum en, el

Estado no existe mmca en I, ina iempre desde el angulo de u rela ionecon otros actor » (Padioleau, op. cit., p. I .

Sin duda, e ta visi6n del Estado no es gloriosa, ni especulativa 0 normati-

va, Pero e te e preclsamente el papel del an6lisis de Ia polftica: dejar a otros

el euidado de glorificar al stado, de pen ar en u natnraleza 0 de indicar 10

que deberfa er, Para retomar los ealificativo que han tenido exito, e] anali-

si de las polfticas publicus e inreresa por e) «E tado en concreto» e1



76 LAS roun A P(JBLICAS

Estado en accion» (J ert, Muller, 1988), el ~ tado in cualidades»

(Gilbert. aez. I 82). iertarnente, e puede partir de una definicion a .

priori de 1 0 que e el E tado y tratar de prober u pertinencia mediante e -

tudio ernpfricos justificatorios, Perc, como 10 mue tran de modo diferen-

te los paradigm as neornarxistas 'i ueocorporativos, etas estrategia e re-

velan rapidamente e terile . Una vision «agnostica» del E tado parece rnA

fecunda para el inve tigador, Eso no ignifica la negaci6n de una teorfa

del Estado, ina In dese stimacion de un dogma a priori que compromete-

ria el anali i y 1 0 encerrarfa en un cfrculo vicio o. AI contrario, el vaiven

isternatico entre anallsls y heche , entre acci6n y representacidn, entre

ernpiri rno y teoria, permite cornprender mejor e te actor complejo califi-

cado de tado.Bste enfoque prudente y d smitificador, a menudo objeto de burlas por

10 fabricantes de isterna, ha conocid un exito creciente en raz6n de la de-

cadencia de las grande «rnaqninas» ideologicas y de la canLribuci6n recono-

cida de la sociologfa de las organizaciones a 10 mejor comprensi.6n del siste-

ma poljtieo-administrarivo y de las pclfticas publica .. E n Francia y en otro

pafses, tanto 1 0 ociologo como lo: politologo ban desarrcllado estrategias

d inve tigacion cercana a e ta,

Ashf rd re ume Ia ituacion de lo estudio obre las reJacione entre di-versos nivele de «gobierno» (nacional y local) disringuieado tres fases, En

un primer momenta, el margen de maniobra reconocido en Ill.ejecuci6n local

de las p Iftica naciona1e foe esenclalmente con itlerado como re idual,

inclu a contraproclucente. La egunda f e de la five tigacion d mo tr6 la

eomplejidad de los juego erure actore locales y nacionales, in que ello

comportara una connotaci6n 0 una apreciacion negati va, La tercera fase, es-

pecialmente inspirada par Ia teoria de las organize iones, insiste en que Ia

p lfticar publicas urgen a menudo a partir de motivaciones confu as y e

orientan hacia objetiv , heterogeneo . En e ta 6ptica 1 0 que la literatura an-

gloam ricana califica d dis I'! lion y 1 0 juri las francese • de poder di ere-

cional, juega un papel e enciaJ en la reaLizaci6n de las polfticas publicas y en

u comprensi6n. El margen de mani bra dejado a 10 ejecutores puede anali-

zane en lenni 0 de divergencies 0 de irracionalidad, pero traduce, obre

todo, In apacidad de un istema para adaptar las reglas generales a las iura-

ciones personale • y pam uavizar si tema y [erarqulas, En re umen rehabi-

litando y aceptando la legitimidad de las estrategia de adaptacion de 1 0 ac-

Lares, una realidad mucho mas m6vil y brillante se impone a la visionesd gmaticas 0 racional s del stado,

E tudio de las p lfticas publica cada z mas numero 0 han puesto de

manifie to la irnportancia d las in titucione del tado como o rgan i z a c i o -n e a trave de las cnal s 10 agente ptiblicos (elec 0 0 administrative ) per-

siguen rnetas que no son exclusivamente respuestas a . demandas ociales y , ala vez, como con f i gu r a c i o n e s de organizaciones y de acciones que estructu-

ran. m elan e influyen rant en 10 proc 0 economicos como en las clase



LATEOm 77

o 10 grupo de intere . Recordemo La argum hford

(A hford. 1976): «E n lugar de interrogar e obre la consecuencia de la

e tructura in titucionale obre lapUtica, la cue ti6n e : i.c6m la for-rnaci6n de una polftica refleja la di tribuci6n del poder, de la funcione y

la incidencia de las eleecione en Jos diferentes niveles de gobiemo? (...)

Eo este sentido, las polnicas pdblicas se vuelven un medic para describir

el comp rtami ento institucional y como us variacione pueden er atri-

buida alas e tructnras misma . Las politi as se convierten en un analo-

go" de las institucione , mas que en un conjunto de deci ioae m a s 0 me-

no efi iente , efecti a 0 racionales.» 1 mi m tiempo, Katzen teln

subraya el impacto diferencial de los Estado obr la polfticas econ mi-

cas exrernas (Katzenstein, 1978). Por su Iado, Hecla muestra el papel cru-cial de las administracione en el e tableoimiento y la «fabricacion» de las

poHticas so iales en Sueeia y Gran Bretana (Heel . 1974). Zy man pone

de manifiesto el papel del Estado en rancia en In' polftieas industriales(Zy man, 1977). Ashford en su e tndlo de la rela iones centrale -Iocales

en Francia y Gran Bretana, n hace olamenie una demostraci6n de la

compI jidad de las admini tracione modernas, sino que contrasta las pro-

funda diferencias producidas pOT dos tipos de E rado con unaf6rmula pa-

md6jica: British Dogmati Tn and French Pragmati tm Ashford,19 ). En

13 mi ma ep ca los europeos, y en particular 10 france e y los alern ne(a quienes su historia prohfbe atribuir al Estado perdidas y ganancias), a lavez que segutan reconociendo un Ingar primordial al Estado, a su buro-

crata (Thoenig, 1987) y a us e tructuras (Mayntz, 1978), tamhien de. cu-brian u lfmites, Bauer y Cob en muestran 18 incoherencia y 10 limite

de In acci6n del Estado (Bauer, Cohen, 1981). Hayward., por camino dife-

rent • llega a las mi mas con I ione (Hayward, Berki, 1979 . Meny y

Wright, en u e tudio de la cri i de la siderurgia, de tacan la paradoja de

una fuerte «nacionalizacien» de las politicas (pe e a la eompetencia de laeEB) acoplada a una importante fragmentacion de los actores y descu-

bren 1 pe 0 de Loscompromi que atenazan a In ~comunidad iderdrgi-

ca» (Meny , Wrigbt, 1987). Job rt y Muller, a partir de una iotesi deu

numerosos trabajos obre polnicas especfficas movilizan las, aportaciones

te6rica para comprender mejor el «E rado en a cion» (Jobert, Muller.

19 8 .EI iniere del redescubrimiento del Estado. en particular par Ia eiencia

polIti a norteamerieana, re ide tambien en que este ambia de perspectiva 00

signif a 0 tracismo --<:omo 0 urrfa demasiado a menudo en el pasada- ycondena de la contribueiones te6ricas anteriore . Ni la teorfas plurali t a o ni

las neomarx i ta san rechazadas como imiriles ° carentes de interes. Se reco-

noce u ontribucion, pero tarnbien se identifican u lfmites. La pTOPOici6n

de reintegrar la variable «Estado» e acompaiia de un aJegatJ en favor de un

enfoque m a s contextual e hisrorico que considere I largo plaza (Krasner,

19 4, pp. 223-246 m a s comparative y m a s eros national que recuerde, en



78 LAS POLIT rCAS PUBL lCAS

cierto modo. las perspecttvastocquevillanas 0, mal) recientemente, las de

Rokkan , curiosa rnen teausen tes de l debate n crteam erieano, N o por casuali-dad la «reinsereion del Estado» ha sido alentada par .los cornparatistas, sin

duda m a s corrscientes que otros del impacto deeste sabre el contenido y Ia

forma de Ias polfticas publicas (Birnbaum, 1985).

Bibli(lgrafia

Ambler (J.), 1988, French Education and the" Limits of State AutonomY,The

Westem Poli t ica l Quarterly, VoL 41, n O 3 , p. 469-488.

Anderson (Ch.), 1919, Political Design and the Representation of Interests, inSchmitter (Ph.), Lembruch (G ..) (eds.), Tr e nds Towa rds C orpora tiSt In te rme -

d ia t i on , Beverly Hills, Sage.

Ashford (D.), 197:6, Democracy, Decentralization and Decis io .n in Sub-National

Politics, Beverly H ills, London, Sage Publications.

Ashford (D.), 1983, Btitish. Dogma tism a nd Fr e n c h Pragmatism .. Cen t r a l -Loca l

Pol icy-Mak ing in th .e Modem Wel fa re 3tate,La-ndon, A 1I.e n and Unwin .

Banfield (E. C.,), 1980, Policy Science as Metaphysical Madness, in Goldwin

(R..), (ed.) Bureal4Cr4ts, Pol icy A l1a /~s ts , S (a t esmen: Who Leads? Washington,

American Enterprise Institue for Publie' pOlicy Research,

Barry (B.), Hardin (R.), (OOs. ) , 1982, Rational Man and l"ationiJl SOCiety,

B everly H ills and London, Sage.Bauer eM. ) , Cohen , (E.), 1981, Q ui gouve rn e /e § groupe « ind~triels f r a n~a i a? ,Paris> Le Seuil.

Beer (S ,), 1 978,. < < I n Search of a N ew Pu;blic Philosophy » in Anthony King (ed.),

The New Ame r i c a n Pol i t i ca l System, Washington, American EnterpriseInstitute for Public POlicy Research.

Beneton (Ph.), 1983, Le Fle a u;du bien : e ssa i ~ ur le s pol i tique s soc ia le »

eu rope c nn e s , Paris, R obert Laffont.

Berger (S.) (ed.), 1981, Organizing ~nterestS in Western Europe: Plura/ism,Co rp 0ra r i s rn a n d th e Trans format ion of Poli t ics , Cambridge, Cambridge

Universi~ Press.

Birnbaum (P.), 1985, L'e a ie n de l ' Br a t. Dif f i e renc ia t io f l e t dt i l i [ f erenc ia t ion inGrawitz (M.)et Leca (I.), Trait!! de Science Politique, Paris" PUP,. VoL 3,Chap..10.

Boudon (R.), 1977, Eff~ts p en r e r s et ordre soc i a l , Paris, PUP.Boolding (K.l, 1969, Economics as a Moral Science, American Economic

Review,. L IX, 1.

Buchanan (1. M.),. Tullock (0.), 1962, The Calculus of Consent, University ofMichigan. Press, Ann. Arbor.

Buchanan (J. M.), Tollison (R. D.) eds, f972, Theory of Public Choit;e, Poll-

J icaIApp l iC 'a t io1 t$ of Economics , The University of Michigan. Press, Ann

Arbor,

Bumham (J .),. 1 984, L'e r e de s oTganisateu.rs, Paris, Calmacn-Uvy.C astella (M ..), 1972, La que stion t4 r ba .in e , Paris, M asp ero .



LA TfiORLA 7 9

Chalmers (D. A.) 1985 Corporatism and Comparative Politics in Howard J.

Wiarda (ed.). New D ir e c tion s in Comparative Po l i n a , Boulder, Colorado,

We tview Press.

Chom ky (N.), 1969, American Powe r and the New Mandarins New York,Vintage.

Cockbum (C.), 1977, The L oc a l S ta le ) London, Pluto Press.

Crozier (M.) 1970, La Socitte bloquee, Paris, Le Seuil,

Crozier (M.) et autres, 197~ Ou v a I'Admini$tradon fraltfoise? Pari , usEditions d'Orgenisations.

Crozier (M.), Friedberg (B.), 1977, L 'a c t eu r et Ie sysieme, Paris, Le Seuil,

Crozier (M.), 1987, Etat modeste, Etat modems, Pari , Fayard.

Dahl (R. A.), 1947, The Science of Public AdministmtioD, Public Admin i s t r a t i on

Review.D'Arey (F.), Prats (Y.), 1985, Les Pol i t iques du cadre de ...e, in Grawitz M. et

Leca J. - Traite de Science Politique, Vol. IV.

Oomhoff (W.), 1967 Who Rules America? New-Jersey, Prentice Hall.

DOWDS (A.) 1957 An Economic Theory of Democracy ,New York, Harper and

Row.

Downs (A.), 1967, In sid e B ur e a uc r a c y, Bo ton. Mas. Little Brown.

Dror (Y.), 1968, Public Policy-Making Reexamined" Transaction B00X:s, New

Brunswick, London, 2d ed. 1983.

Dunleavy (P.), 1980, Urba n Politics, New York, Mac Millan.Dunleavy (P. K), 1980, Urban Political Analysis. The Politics of Collective

Consumption, London; Mac Millan.

Dupuy (F.) Tboenig (I.-C1.), 1983, Socia/ogil! de "Administration fra~aUe.

Paris, A. Colin.

Dupuy (F.), Thoenig (J.-Cl.), 1985, L 'Admin i s t r a t i on en miettes, Paris, Fayard.

Evans (P.). Rneschemeyer (D.), Skocpol (Th.), eels, 1985, Bringing the State

Back In, Cambridge, Cambridge University Press.

Gilbert (C1.) , Saez (0.),1982, L 'E ta r sa n s qu.alitb, Paris, PUF.

Golembiewski (R. T.), 1977, A Critique of" Democratic Administration, and it sSupporting Ideation "', et OstrOID (V.) Some Problems in Doing Political

Theory, A Response to Golembiewski's Critique, American Political Science

Review.

Gottdiener (M.) 1987, The Decline of Urba n Polilia, PoliricalTheory and the

Crisis of the Local State, Sage Library of Social Research, 162.

Habermas (J.), 1974, Communication tJnd the Evolution of Society, Boston,

Beacon Press.

Habermas (1.), 1978. Raison e . 1 Ugitimite, Prob l tmes de Ugitimarian dans le

C4pitalisme avallC~. Paris, Payot.

Habermas (J.) 1979, Communieation and the Evolution of Socittty, Be ton,

Beacon Press.

Hayward (1.),1985, Les politiques economiques et indu melle, in Grawitz M.)

et Leca (I.), eds, TraUt. de Science pol i t iqu», Vol. IV.



80 LAS POUnCAS POBLICAS

Hayward J.). Berki (C.). 1979, State and Society in Contemporary Europe,

Oxford. Martin Robertson.

Heclo (H.). 1974, Modem Social Politics in Bri ta in and Sweden New Haven,

Yale University Press.Heclo (H.). 1978. The New American Politicol System. Washington DC,

American Enterprise institute.

:Heclo (H.), Wildavsky (A.) 1974, The Private Government of Public Money,

Comml4nity and Policy Inside British Politics, London, Mac MilJan.

Hirschman (A. 0.), 1967; Development Projects Obse r v ed , V Ia hington, Broo-king Institution.

Hirschman (A. 0.), 1984. L'Economie COIl'lItU! s c i e n c e morale el politique,

Gallimard Le Seuil.Jobert B.), Muller (p.), 1988 VEta ! e n action, Paris, PUF.Jordan (A. G.), 1981, " Iron Triangles WooUy Corporatism and lastic Images

of the Policy Process 10, Journal of Public Policy 1/1 February.

Katzenstein·(P.), 1978, Be twe e n Powe r a lld Plenty: For e ign E con om ic Policies

of A d v a n c e d Industrial States , Madison, Univ er.sity o f Wisconsin Press.

Keeler (J.), 1987 The Politics of Neo- Corporatism in France: Fanners, T h« S ta l e

and Agr i cu l tUra l Policy-Making in the Fifth Republic, New York, Oxford

University Press.

King (A.) 1978 (ed.), The New American Political System. Washington,American Enterprise In tirute for Public Policy Research.

Lean (Mc.), 1987, Public Choice" All Introduction, OXford, Basil BlackwelL

Leca (J.) 1980, Elaboration d'un bilan iruerdisciplinaire des travaux concernant

I'E fa l fr a n fa l s d 'a u jo u:r d'h ui etprapasition de pr ogr a mme s de r e che rc he Paris,Commis anal au Plan Cordes p. 1-

Leea (J.), Jobert (B.)., 1980, Le df!:¢rissement de l'Etat, Revue Fran f a i s e de

S c i e n c e Politiqlll!.

Lindblom (C.), 1959, The Science of« Muddling Through », Public Administra-

tion Rev i ew 19,p. 79-83.Lojkine (1), 1976, La politique urbaine dans L a rigion parisienne, 1945-1972,

Pari • Mouton.

Lojkine (J.), 1978, Poli tique ur ba in e e r pouvoir loc a l dans /'agglomtration I i l loise,

Paris Centre d'Etude des Mouvements Sociaux.

March (1.) 1974, For a Technology of Fool i shness in H. Leavitt et aI.

Organizations of the Future, New York, Preger Publishers.

March (1.), Olsen (J. P.), 1984, The New Institutionalism : Organizational

Factors in Political Life, Am e r i c a n . Po.li.tiCJJl Sc ie .n c e R evie w .

Mayncz (R.), 1978, .. Les bureaueraties publiques et Ia mise en ~uvre des

politiques publiques '", Revue Inte:rnatiorllue de s Sc ie n ce s SociJJJu, Vol. XXXI

n° 4, et Han! (K..) Scharpf (F.), InterorganizaIiDnai Policy-Making, Sage-

publications, London, Beverly Hills.

Meny (y.), 1981, Debat national et protestations p6ripberiques, Revue Franfaise

de Science Politiqlll!.



LA TE ! R IA 81

Meny (y.), Wright (M.), eds., 1986, The Politics a/Steel: the Managemenio/rhe

Steel Crisis in Western Europe Berlin, De Gruyter (traduction partielle enfran~ : La crise siderurgique en Europe. Paris, PUF).

Miliband (R.) 1969, ~ State in Capitalist Society, London, Weidenfcld andNicolson.

Mills (W. ) 1969, L'tUte du pouvoir, Paris, Maspero ..

Moynihan (D. P.), 1969, Maximum Feasible MuU/uursttmding : Community

Action in the War on Poverty, New York, Free Pre .

Neiman (M.), 1982.An Exploration into Class Clustering and Local GovernmentInequality, in Rich (R.) (ed.), Analyzing Urban Service Distributions, Lexing-

ton, Ma, D.C. Heath.

NeW (J. P.), 1968, The State as a Conceptual Variable, World Politics, Vol. 20,n O 4.

Norlinger (E. A.), 1981,0" the Autonomy 01 th e Democratic Stale, Cambridge,

Harvard University Press.

O'Connor (1. ), 1973, The Fiscal Cr is i s of the Stare , . N ew York, St Martin'sPres .

O'DoDD.el (G.), 1973, Modernization and Bureaucratic Authoritarianism: Studies

in South American Policies Berkeley, University of California Press.

Offe (C.). 1979, Contradictions 0/ the Welfare State, ed. by Keane (I.), MIT

Press, Cambridge -1984. 00 peut consulter en fran~ une publication deOffe C.) intitulee : Les tructur de l'Etat capitaliste : te rOle selectif desinstitution politiques, in Birnbaum (P.) et Chazel (F.) Sociotogie polilique.

Paris, Colin (A.), 1979.

Olson (M.) 1978, La logique de l'aciion collective Paris, PUP.

a trom (v.), 1974, The .Intellectual C r isis in A me ric a n Public Admin i s t ra t ion ,

University of Alabama Press.

Ostrom (V.), J977, The Pteoccupation in Public Choice Theory is not With

Markets But With Public Decision Making Arrangements: Therefore, Public

Choice, American Political Science Review.

o trom (V.), Tiebout (Ch.) Warren (R.), 196 , The Organization of Govern-

ment in Metropolitan Areas : a TheoreticaJ Inquiry, American Political

Science Review.

Ostrom (E.), 1983, The Soc ia l Stratificatio» Government Inequality Thesisxplored, Urban A f f a i r s Quater/y, p, 107.

Padloleau (J. G.), 1982, L 'E ra r au con c r e t , Paris, PUF.

Pahl (R.), 1977, Stratification and the Relation Between the States and Urban

and Regional Development, Int. Journal of Urban and Regional Research1, L

Pickvance (C. G.), 1976, ed.) Urban Sociology: Critical Essay, New York, StMartin' • Press.

Pickvance (C. G.), 1982, The State and Collective Consumption, Milton Keynes,

Open University Press.



8 2 LAS POL!l1CAS PLrBLICAs

Piven (P . . F . ) , . Cloward (.R.. A .), 1971, Re guw l in g the Poor , Random H ouse, N ew

York.

Ponlaatzas (N.), 19'68. Pouvoir Pol i t ique el c l a sse s so c ia l e s, Paris, Maspero.

Poulan tzas (N .),. 1970,. Sur [ 'E ta t da n s t o soc i e t e · C l J p . i 1 4 t i s t e pol i t iq luau jour-d'huj,

Poulentzas (N . ) .,. 1976, Les l r a n s/o .rm a r i o.n s a c r u ~ ll e s de l 'E ta t, la c r ise poUJique e t

la c r iss de l 'Euu, in Poulantzas (N.) (ed.). La cr ise de rE rn t , Paris, PUF.

Price (Don K.)., 19'65, The Sc ie n ti fic EsU l1e , Cambridge, Harvard University

Press.

Rae Jr. (D.), 1985. Po.l icy-indic41ors L in ks Be .tH la n Soc ia l Sc ie n ce a n d Publ ic

Deba t e , Chapel Hilland London, The University o r North Carolina Press,

Schmitter (Ph.), 1974, Still th e Century o f Co rpo ra tism? Rev i ew 0/ P oli ti c s 36 ,

p.85-103.Simon (H. A ..), 1957. Adm.inistraJive. Behav io r : A Study 0/ DmsiQn-Making

P roc e ss in A d m in .i s.tr a l.ive O r ga n i za ti on , New-York, Free Press.

Simon (H. A.), 1957, Models of Man, New-York, Wiley.

Tanguy (Y .),. 1988. Quand I'argent fait la loi, Le cas de I'mbanisme commercial •.

Pouvoirs, n O 46, PUP.

Therborn (G.). 1988. Does Corporat ism Really Matter? The Economic Crisis

and Issues of Politlcal Theory . Jourhal 0/ Publ ic Policy,Thoenig(1.0.). 1987. L'efedes te c hn oc r l l lu : Ie ca s de s p ·o1f/se t C hausse e s ,Paris, L'Harmattan.

Tiebout (Ch.), 1956, A Pure Theory o f L ocal Expenditures, Jour n a l of Poli t icalEconomy .

T ouraine (A .)',. 1978, Production de Ia l o cU l e , Paris, Le Scull.

T rum an (0.),. 1968, Matur .l ry, Re l evanc e . a nd rh e Problem 0/ Tra I n i ng , in Ranney

A. (ed.), Poli tic a l SC i e nc e a n d Publ ic Policy,. Chicago, Markham Publishing

Company.

Tullock (G.). 1970, Pr iva te Wa n ts', Pub lic Mea n s : a n Ec on om !c A .tzqlysis of tlu

Desi rable Sccpe a/Government , N ew York, Basic Books.White (M.), 1961, S oc i tJ / T ho ug hJ in A me r ic a •. th e Re vol t A g ain st FO m1(Jltsm ,

Boston, Beacon Press.

Wilson (F.), 1988. In .te re st G rot4 p Politic s in Fr an c e , Cambridge, Cambridge

University Press.

Zysman (J.J, 1977, Politic a l Str a te gie s fo r IndUStr ia l Ord e r : State, Ma r k e t and

In dustr y in Fr a n c e, Berkeley, University of Califomia Press.

politicas publicas meny i

Documents