prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie?

Prawa wyborcze dla cudzoziemców

– tak czy nie?

Prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie?

Prawa wyborcze dla

cudzoziemców – tak czy nie?

Redakcja:Sławomir Łodziński, Dorota Pudzianowska,

Marta Szaranowicz‑Kusz

Międzynarodowa Organizacja do spraw Migracji (IOM)Instytut Socjologii UW

Warszawa, grudzień 2014

© IOM 2014

Redakcja: Sławomir Łodziński, Dorota Pudzianowska, Marta Szaranowicz‑Kusz

Tłumaczenie: Piotr Mleczko i Wspólnicy Sp. K.

Korekta: Agnieszka Zygmunt

Publikacja współfinansowana ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich w ramach projektu „Analiza procesu przyznawania praw wyborczych migrantom na przykładach wybranych krajów UE” realizowanego przez Międzynarodową Organizację do spraw Migracji (IOM) w partnerstwie z Uniwersytetem Warszawskim i Ministerstwem Spraw Wewnętrznych RP. Projekt współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich.

Wyłączna odpowiedzialność za publikowane treści spoczywa na autorach i Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za sposób wykorzystania udostępnionych informacji.

Treść publikacji niekoniecznie odzwierciedla poglądy IOM lub jej państw członkowskich, Komisji Europejskiej czy innych darczyńców projektu lub partnerów, lecz jedynie punkt widzenia autorów.

ISBN: 978‑92‑9068‑699‑6

© Opracowanie graficzne, skład: Studio Graficzne Semper, Anna Lipińska, Jarosław Zuzga

Wydawnictwo Naukowe Semperul. Mariensztat 800‑302 Warszawatel./fax: 22 538 92 03e–mail: [email protected]

P r i n t e d i n P o l a n d

Spis treści

Sławomir Łodziński, Dorota Pudzianowska, Marta Szaranowicz‑Kusz

1. Wprowadzenie. Analiza procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich w wybranych krajach Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1. 1. Cele i założenia projektu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111. 2. Problemy uczestnictwa politycznego imigrantów w krajach przyjmujących . . . . 131. 3. Prawne i polityczne uwarunkowania uczestnictwa politycznego cudzoziemców

w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171. 4. Liczebność i charakter społeczny zbiorowości cudzoziemców żyjących na

stałe w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201. 5. Analiza podejścia do uczestnictwa politycznego cudzoziemców w Polsce. Opis

zebranego materiału i metod badawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Sławomir Łodziński, Dorota Anna Zielińska

2. „Polityczni” cudzoziemcy? Społeczne postrzeganie partycypacji politycznej imigrantów w Polsce. Wyniki badań ilościowych . . . . . . . . . . 31

2. 1. Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312. 2. Podstawy teoretyczne i hipotezy badawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322. 3. Akceptacja partycypacji politycznej cudzoziemców mieszkających legalnie

w Polsce. Wyniki badania sondażowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342. 4. „W oczach innych”. Wyniki badania sondażowego w ocenie przedstawicieli

administracji i organizacji pozarządowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432. 5. Zakończenie – efekt serialu „Ranczo”? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Marta Szaranowicz‑Kusz, Dorota Anna Zielińska

3. Partycypacja polityczna cudzoziemców w Polsce. Bariery, obawy i perspektywy rozwoju. Wyniki badań jakościowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3. 1. Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513. 2. Obywatele Unii Europejskiej a cudzoziemcy z państw trzecich. Perspektywa

badanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513. 3. Partycypacja publiczna cudzoziemców z państw trzecich na tle innych

wyzwań integracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543. 4. Ocena prawnych uwarunkowań uczestnictwa politycznego cudzoziemców

w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573. 5. Rozszerzanie praw wyborczych czy naturalizacja? Dyskusja o zwiększeniu

możliwości partycypacji politycznej imigrantów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593. 6. Społeczne postrzeganie barier partycypacji politycznej imigrantów w Polsce . . . 613. 7. Obawy związane z rozszerzaniem praw wyborczych na cudzoziemców . . . . . . . . 653. 8. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Piotr Dworzański, Justyna Pokojska

4. Aktywność publiczna imigrantów z Wietnamu. Studium przypadku gminy Lesznowola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

4. 1. Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 714. 2. Historia osiedlania się cudzoziemców spoza UE w gminie Lesznowola . . . . . . . . 724. 3. Relacje w wielokulturowej społeczności lokalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 734. 4. Obszary współpracy między cudzoziemcami a samorządem lokalnym . . . . . . . . 77

4 . 4 . 1 . Rozwój lokalnej przedsiębiorczości i rynku pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794 . 4 . 2 . System oświatowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794 . 4 . 3 . Życie społeczno‑kulturalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 824 . 4 . 4 . Infrastruktura drogowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

4. 5. Potencjał aktywności. Zainteresowanie cudzoziemców spoza UE udziałem w lokalnej polityce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

4. 6. Bariery partycypacji publicznej cudzoziemców spoza UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . 884. 7. Nastawienie wobec rozszerzenia praw wyborczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 904. 8. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Dorota Pudzianowska

5. Prawa wyborcze i inne prawa polityczne cudzoziemców z państw trzecich w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

5. 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 975. 2. Konwencja Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym

na szczeblu lokalnym (1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1005. 3. Sytuacja prawna w Polsce – czynne i bierne prawo wyborcze oraz prawo

udziału w referendum lokalnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1035. 4. Sytuacja prawna w Polsce – inne prawa o charakterze politycznym . . . . . . . . . 1075. 5. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111

Maciej A. Górecki

6. Przyznawanie praw wyborczych cudzoziemcom w Irlandii . . . . . . . . . .1176. 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1176. 2. Historyczne i instytucjonalne uwarunkowania uczestnictwa cudzoziemców

w lokalnej polityce w Irlandii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1186. 3. Referendum w sprawie obywatelstwa irlandzkiego z 2004 roku . . . . . . . . . . . . 1236. 4. Imigranci w irlandzkich wyborach lokalnych z 2004 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . 1266. 5. Inicjatywy integracyjne na poziomie lokalnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1306. 6. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Katarína MacDonald Tömölová

7. Prawa tylko „na papierze”. Proces rozszerzenia praw wyborczych dla cudzoziemców na Słowacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

7. 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1377. 2. Słowacja: profil migracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1387. 3. Polityka Słowacji wobec imigracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1407. 4. Ramy prawne uczestnictwa politycznego cudzoziemców na Słowacji . . . . . . . . 1437. 5. Społeczne i polityczne aspekty przyznawania praw wyborczych

cudzoziemcom spoza Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1467. 6. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Judit Tóth

8. Z myślą o „wybranych”. Przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom na Węgrzech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

8. 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1558. 2. Ramy prawne uczestnictwa cudzoziemców w życiu politycznym na Węgrzech . 1568. 3. Problematyka imigracji w węgierskiej polityce i debacie publicznej . . . . . . . . . 1578. 4. Społeczne i polityczne aspekty przyznania praw wyborczych . . . . . . . . . . . . . . 1588. 5. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160


Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1619. 1. Główne wnioski z badań społecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1619. 2. Społeczne problemy rozszerzania praw wyborczych na cudzoziemców na

poziomie lokalnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1649. 3. Prawne problemy rozszerzania praw wyborczych na rzecz cudzoziemców na

poziomie lokalnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Adam Krzywoń

Komentarz do ekspertyzy prawnej dotyczącej uczestnictwa politycznego i praw wyborczych cudzoziemców z państw trzecich w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Magdalena Lesińska

Posłowie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

O autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Konwencja Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

1fot.

CC

BY

Kri

s K

rüg

13


1. Wprowadzenie. Analiza procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich w wybranych krajach Unii Europejskiej

1. 1. Cele i założenia projektu Głównym celem publikacji jest upowszechnienie wiedzy na temat zagad‑nienia nadawania praw wyborczych cudzoziemcom, płynącej z pogłębio‑nych badań socjologicznych przeprowadzonych wiosną 2014 r. w ramach projektu „Analiza procesu przyznawania praw wyborczych migrantom na przykładach wybranych krajów UE”. Projekt realizowany był przez Między‑narodową Organizację do spraw Migracji (IOM) i Uniwersytet Warszawski (UW), a współfinansowany – ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich. Badania dotyczyły Polski i obejmowały analizę nastawienia imigrantów oraz przedstawicieli polskiego społeczeństwa wobec możliwości rozszerzenia praw wyborczych na poziomie lokalnym na obcokrajowców pochodzących spoza Unii Europejskiej (dalej UE), którzy przebywają w Polsce przez dłuższy czas w sposób legalny i nieprzerwany, przede wszystkim na podstawie zezwolenia na pobyt stały czy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Obiektem naszego zaintereso‑wania nie byli więc wszyscy imigranci w Polsce, a jedynie cudzoziemcy stale zamieszkujący w kraju, będący obywatelami tzw. państw trzecich lub bezpaństwowcami. Nasze badanie potwierdziło, że sytuacje cudzoziem‑ców przyjeżdżających do Polski z krajów członkowskich Unii Europejskiej i spoza niej są diametralnie różne. W tekście określamy badaną przez nas


14

grupę mianem cudzoziemców z państw trzecich lub cudzoziemców spoza Unii Europejskiej.

Badanie miało określić, czy po stronie opinii publicznej oraz administracji w naszym kraju istnieje gotowość do wprowadzenia nowych rozwiązań praw‑nych w zakresie prawa wyborczego. Interesowała nas również perspektywa samych środowisk migranckich, a w szczególności poziom i sposób ich zain‑teresowania takimi uprawnieniami. W badaniu większą uwagę zwracaliśmy jednak na rolę administracji publicznej, gdyż to ona kształtuje ramy prawne dla uczestnictwa politycznego cudzoziemców. Wyniki naszych badań skon‑frontowaliśmy z doświadczeniami wybranych państw należących do Unii Europejskiej, które rozszerzyły prawa wyborcze na poziomie lokalnym dla obcokrajowców z państw trzecich. Pozwoliło nam to ulokować uzyskane dane badawcze w szerszym kontekście europejskim. Wyniki badań doty‑czące Polski chcieliśmy porównać z wyobrażeniami i obawami związanymi z nadawaniem praw wyborczych cudzoziemcom w państwach, w których do takiego rozszerzenia praw ostatecznie doszło.

Prawa wyborcze były generalnie uważane za ten rodzaj uprawnień po‑litycznych, które powinny być całkowitą „własnością” obywateli danego państwa. Związek praw politycznych z obywatelstwem ma jednak charakter historyczny i zmienia się wskutek doświadczeń migracyjnych tak w Europie, jak i na świecie. Proces przyznawania praw wyborczych cudzoziemcom pokazuje, że prawa polityczne stają się niezależne od posiadania statusu obywatela (Castles, Miller 2011: 346‑349; Pudzianowska 2013: 74). Należy jednak zauważyć, że wciąż niezwykle rzadkie jest przyznawanie praw wy‑borczych cudzoziemcom w wyborach na poziomie krajowym. Natomiast w dużej części państw europejskich stali rezydenci mają uprawnienia do udziału – zarówno biernego, jak i czynnego – w wyborach na poziomie lokalnym. Zakres tych uprawnień oraz warunki, jakie muszą być spełnione przez cudzoziemców, różnią się w poszczególnych krajach. Wprowadzanie praw wyborczych dla „nieobywateli” na poziomie lokalnym jest zawsze kwestią politycznie i publicznie gorącą, gdyż dotyka tak ważnych tematów, jak suwerenność państwowa, tożsamość narodowa, znaczenie obywatelstwa, stosunek do cudzoziemców i imigracji czy tolerancja dla innych kultur (Groenedijk 2008: 5‑6).

Kwestia rozszerzenia praw wyborczych na cudzoziemców pozostaje w Polsce wciąż problemem raczej niewidocznym publicznie i dlatego może stanowić istotne wyzwanie polityczne oraz społeczne. „Analiza programów politycznych polskich partii politycznych oraz dyskusji parlamentarnych w latach 2007‑2011 dotyczących problematyki polityki wobec imigrantów (najczęściej mających miejsce przy uchwalaniu lub nowelizacji ustawy o cudzoziemcach) nie tylko ukazała, że żadna z partii politycznych nie ma

1 . Wprowadzenie . Analiza procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich…

15

w pełni przygotowanego stanowiska wobec kwestii imigracji do Polski, ale ujawniła również ‘całkowite marginalizowanie tej problematyki w dyskursie politycznym’ ” (Monika Trojanowska‑Strzęboszewska 2013: 106). Masowa imigracja w Europie Środkowo‑Wschodniej wciąż jest postrzegana raczej jako sprawa przyszłości, podczas gdy na plan pierwszy wysuwają się tu zagadnienia związane z prawami mniejszości narodowych i etnicznych (Modood, Meer 2009: 3). Ze względu na tę specyfikę kwestie inkluzji politycznej imigrantów nie stały się w państwach naszego regionu przedmiotem tak dynamicznej debaty, jak w krajach zachodnich. Dyskusja ta jednak w ostatnich latach roz‑poczęła się, a jej ważnym elementem jest odwoływanie się do doświadczeń państw zachodnich oraz przyjmowanych przez nie rozwiązań (Weinar 2006). W naszej analizie uwzględniamy doświadczenia instytucjonalne i społeczne dwóch krajów z obszaru Europy Środkowo‑Wschodniej (Słowacji i Węgier) oraz jednego państwa zachodniego (Irlandii). Wszystkie trzy wprowadziły prawa wyborcze dla cudzoziemców na szczeblu lokalnym, ale konteksty podjęcia tych decyzji były odmienne.

Jak wynika z badań porównawczych przeprowadzonych w latach 2008 i 2010, spośród 29 analizowanych państw europejskich aż 17 umożliwiało określonym kategoriom rezydentów (obywatelom UE i cudzoziemcom z państw trzecich) udział w wyborach lokalnych (Groenedijk 2008: 3‑4; Lodder 2012: 7‑8). Były to: Belgia, Dania, Estonia, Finlandia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Norwegia, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Szwecja, Szwajcaria (sześć kantonów), Węgry i Wielka Brytania. Kraje te przewidują udział w wyborach lokalnych zarówno obywateli UE, jak i cudzoziemców z państw trzecich. Dla tych ostatnich pięć krajów z powyższej grupy (Belgia, Estonia, Luksemburg, Słowenia i Węgry) wprowadziło jedynie czynne prawo wyborcze, czyli nie pozwala im na kandydowanie.

Z kolei 12 państw nie przewiduje udziału cudzoziemców z państw trze‑cich w żadnych wyborach – należą do nich Austria, Bułgaria, Cypr, Czechy, Francja, Grecja, Łotwa, Malta, Niemcy, Rumunia, Włochy oraz Polska. Co prawda, w Republice Czeskiej, na Malcie i we Włoszech istnieją zapisy kon‑stytucyjne umożliwiające udział cudzoziemców z państw trzecich w wybo‑rach lokalnych, ale do tej pory nie zostały tam zmienione krajowe regulacje w zakresie prawa wyborczego.

1. 2. Problemy uczestnictwa politycznego imigrantów w krajach przyjmujących Globalizacja procesów migracji przyczyniła się do głębokich przemian sfery politycznej i publicznej w krajach przyjmujących. Wymusiła ona zarówno zmiany prawne i polityczne, jak i reakcje opinii publicznej, partii politycz‑nych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego na problemy związane ze


16

stałą już obecnością imigrantów w społeczeństwach europejskich. Zmiana w podejściu do cudzoziemców była długotrwałym procesem. Początkowo migracje pracownicze lat 50. i 60. ubiegłego wieku w Europie Zachodniej były akceptowane przez władze polityczne i opinię publiczną jako zjawisko tymczasowe (Łodziński, Grzymała‑Kazłowska 2011: 16). Ułatwiania cudzo‑ziemcom dostępu do obywatelstwa czy też aktywizacji politycznej tej grupy długo nie traktowano jako politycznego priorytetu. Jednakże imigranci, których uznawano początkowo za pracowników sezonowych, zaczęli osiedlać się na stałe, a następnie korzystać z prawnych możliwości łączenia rodzin. W efekcie, w latach 80. przybysze z kolonii i ich potomkowie stali się gru‑pami społecznie wyraźnie widocznymi (Castles, Miller 2011: 140). W tym okresie po raz pierwszy podniesiono problem nierównego statusu stałych rezydentów w ich państwach pobytu.

Dla studiów nad migracjami znacząca okazała się praca Tomasa Ham‑mara pt. Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens, and Citizens in a World of International Migration (1990). Autor z niepokojem opisywał wzrost liczby osiadłych imigrantów wykluczonych z dostępu do obywatelstwa (tzw. denizens). Grupa ta stanowi kategorię pośrednią między obywatelami a cudzoziemcami. Jej przedstawiciele, jako wieloletni rezydenci, mają dostęp do rynku pracy oraz świadczeń społecznych i socjalnych, nie mają jednak praw politycznych. Hammar postawił tezę, że istnienie dużej grupy, która nie może decydować o kształcie polityki, może być szkodliwe dla demokracji.

W latach 90. ubiegłego wieku zaczęto więc powoli dostrzegać oczywistą sprzeczność pomiędzy wykorzystaniem potencjału imigrantów na rynku pracy a jednoczesnym wykluczeniem ich z udziału w demokracji (Lesińska 2008: 157). Przedmiotem rozważań teoretyków i badaczy migracji stał się problem zapewnienia realizacji demokratycznych ideałów, czyli udzia‑łu wszystkich mieszkańców danego terytorium w podejmowaniu decyzji publicznych (Kymlicka 2009: 354). Z czasem uznano, że osiągnięcie tych ideałów w kraju o dużej liczbie stałych rezydentów jest możliwe tylko wtedy, gdy priorytetem państwa stanie się polityczna inkluzja imigrantów. Może ona opierać się na zapewnianiu im praw wyborczych bądź na liberalizacji prawa naturalizacyjnego, czyli ułatwieniach w dostępie do obywatelstwa.

Obecnie zapewnienie udziału cudzoziemców w życiu politycznym i pu‑blicznym w europejskich krajach przyjmujących ma trzy podstawowe formy. Pierwszą jest przyznanie im czynnego i biernego prawa udziału w wyborach lokalnych i regionalnych. Druga to umożliwienie im członkostwa w partiach politycznych oraz innych zrzeszeniach działających w sferze publicznej lub na pograniczu obu sfer – w związkach zawodowych, radach pracowniczych, stowarzyszeniach i fundacjach, wywierających bezpośredni lub pośredni wpływ na procesy decyzyjne (Lesińska 2013: 77‑78; Gsir 2014: 3‑4). Ostatnią


17

formą wspierania uczestnictwa imigrantów jest promowanie mechanizmów opiniodawczo‑konsultacyjnych, takich jak organizowanie stałych ciał dorad‑czych czy tematycznych procesów konsultacyjnych z mieszkańcami wspólnot lokalnych (European Modules… 2014).

Zakres i poziom aktywności politycznej i publicznej imigrantów w kraju zamieszkania pozostają zróżnicowane. Ich uwarunkowania można podzielić na kilka grup (Lesińska 2013: 82‑84). Po pierwsze, znaczenie mają indywi‑dualne cechy imigrantów, takie jak płeć, wiek, poziom wykształcenia, status społeczny, zatrudnienie, znajomość języka kraju przyjmującego, miejsce i długość pobytu w kraju pochodzenia, a zwłaszcza postrzeganie własnego losu jako losu już osiadłego cudzoziemca w nowym kraju. Gotowość do aktywności politycznej zależy zarówno od długości pobytu, jak i od podjęcia ostatecznej decyzji o pozostaniu w danym kraju1. Co istotne, wpływ indy‑widualnych cech socjoekonomicznych na poziom partycypacji nie dotyczy jedynie samych imigrantów, ale w ogóle mieszkańców. Jak wskazują badania, im wyższa jest społeczna pozycja danej osoby, tym większe prawdopodo‑bieństwo jej aktywności politycznej (Kaźmierczak 2013: 14).

Po drugie, istotne są cechy samej społeczności imigranckiej, czyli liczeb‑ność grupy, struktura wieku, stopień jej zorganizowania, jednolitość i po‑działy wewnętrzne (zróżnicowanie) w jej ramach (siła i społeczne znaczenie podziałów grupowych), rola i siła liderów grupy, gęstość sieci społecznych i siła kapitału społecznego, cechy kulturowe, stopień identyfikacji i integracji ze społeczeństwem przyjmującym (Lesińska 2013: 82‑84). Znaczenie ma też stopień terytorialnego rozproszenia grupy – im liczniejsza i bardziej skoncentrowana przestrzennie, tym większy może być jej wpływ polityczny. Społeczności cudzoziemców mają określone zasoby polityczne (np. organiza‑cje, środki finansowe, kanały wpływu), które mogą wykorzystywać w walce o swoje prawa i interesy. Duża rola przypada tutaj liderom grupowym, którzy reprezentują grupę „na zewnątrz”, w kontaktach z władzami publicznymi, ale pozostają oni głównym ogniwem łączącym grupę oraz stanowią czynnik ją aktywizujący.

Jak wskazują badania dotyczące uwarunkowań partycypacji publicznej w Polsce, aktywności publicznej sprzyja gęsta sieć kontaktów społecznych. Zdecydowanie częściej w funkcjonowanie gminnych instytucji angażują się osoby, których powiązania obejmują nie tylko rodzinę, sąsiadów czy znajo‑

1 Warto podkreślić, że podstawowe znaczenie dla realizacji przez imigrantów praw politycznych w praktyce ma stabilność pobytu, szczególnie ważna dla przybyszów spoza UE. Stały legalny pobyt stanowi – w większości przypadków – ochronę przed arbitralną decyzją o wydaleniu, daje pewność sytuacji prawnej w nowym kraju oraz możliwości realizacji długo‑falowych planów i zamierzeń, co ma kluczowe znaczenie dla zaangażowania się imigrantów w sferę publiczną i polityczną (Groenedijk 2008: 45; Lesińska 2013: 85‑86).


18

mych i przyjaciół, lecz także funkcjonariuszy publicznych i (lub) politycznych (Kaźmierczak 2013: 15).

Trzeci rodzaj uwarunkowań jest związany z krajem pochodzenia (Lesiń‑ska 2013: 82‑84). Istotną rolę odgrywają tu tradycje aktywności politycznej i wsparcie państwa macierzystego (kin‑state). Duże znaczenie może mieć również zróżnicowany poziom kultury politycznej, w tym socjalizacja (trwa‑łość) cech kultury politycznej z kraju pochodzenia oraz stopień przyswojenia kultury politycznej kraju przyjmującego. Ważną rolę odgrywają związki z krajem pochodzenia (sieci transnarodowe), które mogą mieć pozytywny (lub negatywny) wpływ na poziom i charakter uczestnictwa politycznego w kraju przyjmującym (Gsir 2014; Pogonyi 2014: 14‑128).

Po czwarte, znaczenie dla poziomu aktywności imigrantów ma sam system polityczny kraju przyjmującego, do którego należą istniejące instytucje, mechanizmy i kanały wpływu, w tym zasady stowarzyszania i uczestnictwo w organizacjach oraz zakres praw wyborczych (Lesińska 2013: 82‑84). Przy tym nie chodzi tu o same reguły formalne, ale również o nastawienie admi‑nistracji do partycypacji publicznej imigrantów, czyli uznanie jej za wartość i zjawisko pożądane. Jak wskazują badacze i praktycy zajmujący się proble‑mem uczestnictwa obywatelskiego, niezbędne jest, aby władze publiczne kierowały do mieszkańców swoiste zaproszenie do udziału w praktykach partycypacyjnych (Kaźmierczak 2013: 16).

Warto jeszcze wskazać najważniejsze argumenty obecne w debacie pu‑blicznej o uczestnictwie cudzoziemców w wyborach lokalnych. Są one do siebie zbliżone i podobne w różnych krajach europejskich (Groenedijk 2008: 5‑6; Lesińska 2013: 77‑78). Do głównych argumentów za rozszerzeniem praw wyborczych na cudzoziemców można zaliczyć, po pierwsze, stwierdzenie, że zapewnia to realizację jednego z głównych praw jednostki przewidywa‑nych w ramach porządku politycznego demokracji liberalnej. Po drugie, przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom stanowi istotny mechanizm integracji politycznej, społecznej i kulturowej imigrantów poprzez przeciw‑działanie ich wykluczeniu z głównego nurtu społeczeństwa oraz ich izolacji. Po trzecie, jest to mechanizm wspomagający proces dalszej ich integracji – ta kategoria cudzoziemców pozostanie „stałymi” już członkami społeczeństwa. W czwartym argumencie „za” podnosi się, że prawa te stanowią główną drogę do uzyskania przez cudzoziemców obywatelstwa państwa przyjmującego.

Z kolei jeden z głównych argumentów przeciw rozszerzaniu praw wybor‑czych na cudzoziemców dotyczy możliwości przenoszenia („importu”) przez imigrantów konfliktów politycznych (m.in. religijnych i etnicznych) z krajów ich pochodzenia. Jest to często wiązane również z obawami dotyczącymi tworzenia „partii etnicznych” o charakterze imigranckim. Druga podnoszo‑na w debacie obawa dotyczy braku wystarczającego czasu na związanie się


19

z nowym krajem przyjmującym i wspólnotą lokalną. Po trzecie, pojawiają się niepokoje związane z lojalnością imigrantów wobec kraju przyjmującego, gdyż „prawa wyborcze dla imigrantów prowadzą do konfliktów więzi lojalności z dwoma organizmami państwowymi i mogą być niebezpieczne dla systemu politycznego kraju przyjmującego” (Lesińska 2013: 93). Ponadto podnosi się, że prawa wyborcze obniżają rangę oraz znaczenie dla cudzoziemców procesu naturalizacji – czyli, zamiast czuć się zachęconymi do starania się o obywatelstwo, imigranci będą z niego celowo rezygnować. Wreszcie, pojawiają się obawy przed dewaluacją (erozją) obywatelstwa, gdyż prawa, które tradycyjnie się z nim wiązały, rozszerzane są teraz na cudzoziemców, przez co podważa się samą bazę obywatelstwa państwowego. W związku z tym zachwiana zostaje tradycyjna dychotomia „obywatel–cudzoziemiec” (Pudzianowska 2013: 99).

1. 3. Prawne i polityczne uwarunkowania uczestnictwa politycznego cudzoziemców w Polsce W Polsce możliwości uczestnictwa imigrantów w życiu politycznym są słabo rozwinięte, a nasze regulacje prawne należą w tym względzie do jednych z bardziej restrykcyjnych w Europie. Nasz kraj znalazł się pod tym względem, według raportu MIPEX, na przedostatnim miejscu (czyli na 29‑30 razem z Republiką Czeską) wśród badanych w 2010 r. 31 krajów europejskich (Hud‑dleston, Niessen 2011: 18‑19). Oznacza to, że imigranci nie mają możliwości wpływu na decyzje polityczne dotyczące warunków ich położenia, które są podejmowane tak na poziomie lokalnym miasta lub regionu, w którym stale już mieszkają, jak i na poziomie władz centralnych, a państwo nie prowadzi polityki na rzecz zachęcania ich do udziału w życiu demokratycznym.

Polska nie ratyfikowała i nie planuje ratyfikacji europejskiej Konwencji o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (ETS nr 144) z 5 lutego 1992 roku. W Konwencji tej zostało zawarte prawo udziału w wyborach do władz lokalnych. Jej państwa‑strony zobowiązują się do przyznania każdemu cudzoziemcowi zamieszkałemu na ich terytorium prawa udziału w głosowaniu oraz prawa do kandydowania w wyborach do władz lokalnych, jeśli spełnia on te same prawne wymagania, które stosują się do obywateli tego państwa, a ponadto, był legalnym i stałym mieszkań‑cem tego państwa przez pięć lat poprzedzających wybory (Rozdział C, art. 6). Każde państwo‑strona może zastrzec, że wymagania dotyczące pobytu określone w art. 6 są spełnione w przypadku krótszego czasu pobytu.

Czynne i bierne prawo wyborcze na poziomie krajowym jest ograniczone do obywateli polskich. Zmiany w ordynacji na poziomie lokalnym zostały wprowadzone w 2004 r. w związku z koniecznością dostosowania przez Polskę prawa krajowego do wymogów UE. Wtedy doszło do rozszerzenia zarówno


20

czynnego, jak i biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych na poziomie gminy (ale z wyłączeniem biernego prawa wyborczego w wyborach do organu wykonawczego gminy, tj. kandydowania na stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) na cudzoziemców będących obywatelami UE, którzy na stałe przebywają na terenie danej wspólnoty samorządowej (szczegółowo o polskich regulacjach prawnych dalej w tej publikacji).

W ostatnich wyborach samorządowych w Polsce przeprowadzonych w listopadzie 2014 r. (w drugiej turze) uprawnionych do głosowania było 737 obywateli UE nieposiadających polskiego obywatelstwa (na ogólną liczbę 16 060 595 uprawnionych osób). W wyborach wzięło udział (czyli wydano im karty do głosowania) 430 obywateli UE (na ogólną liczbę 6 419 905 wyborców). W wyborach w 2010 r. odpowiednio: uprawnionych było 549 obywateli UE, a wzięło udział 350 osób.

Dyskusja na temat potrzeby zmiany prawa dotyczącego udziału cudzoziem‑ców w wyborach samorządowych w naszym kraju zrodziła się kilka lat temu w trakcie konsultacji. Odpowiedzialnym za ten proces był rządowy Zespół do spraw Migracji, powołany w 2007 r. jako organ pomocniczy Prezesa Rady Ministrów2. Zainicjował on prace nad odpowiednimi dokumentami progra‑mowymi. W ramach jednego ze spotkań konsultacyjnych, zorganizowanego w ramach Krajowej Platformy Współpracy na rzecz Integracji3, pojawiła się propozycja rozszerzenia praw wyborczych na osiadłych cudzoziemców z państw trzecich. Uznano ją za wartą rozważenia, choć pierwszeństwo przyznano mechanizmom konsultacji ze stowarzyszeniami imigranckimi i zachęcaniu osiadłych w naszym kraju cudzoziemców do udzielania wsparcia swoim rodakom (VIII spotkanie Krajowej Platformy Współpracy… 2011: 6). W trakcie dalszych konsultacji propozycja ta została jednak zarekomendo‑wana w przyjętym przez członków Krajowej Platformy Współpracy na rzecz Integracji dokumencie Współpraca drogą do integracji. Zalecenia dla polityki integracyjnej Polski (Współpraca drogą do integracji… 2012: 72).

Na pilną potrzebę uwzględnienia praw wyborczych cudzoziemców wska‑zywał także opublikowany w tym czasie raport Instytutu Spraw Publicznych (Kaźmierkiewicz, Frelak 2011). Pokazywał on, z jednej strony, brak zrozu‑

2 Do zadań Zespołu należą m.in.: inicjowanie kierunków zmian legislacyjnych i instytu‑cjonalnych związanych z problematyką migracji oraz ich rekomendowanie Radzie Ministrów, opiniowanie wieloletnich i rocznych programów krajowych dotyczących wykorzystania środków ze wspólnotowych instrumentów finansowych w obszarze migracji (w tym Euro‑pejskiego Funduszu na Rzecz Uchodźców) oraz proponowanie kierunków działań w zakresie integracji cudzoziemców w Polsce (Zarządzenie nr 12… 2007).

3 Krajowa Platforma Współpracy na rzecz Integracji została powołana w 2010 r. przez IOM w partnerstwie z MSW jako ciało konsultacyjne oraz forum wymiany doświadczeń po‑między społecznościami migrantów, instytucjami publicznymi, organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami, które odgrywają znaczącą rolę w procesie integracji migrantów i społeczeństwa polskiego.


21

mienia potrzeby przyznania praw politycznych cudzoziemcom mieszkającym w Polsce, szczególnie ze strony polityków (naturalizacja cudzoziemców jest traktowana jako niezbędny warunek ich uczestnictwa w życiu politycznym) oraz mediów. Z drugiej strony zawierał on głosy krytyczne stowarzyszeń imigranckich wobec władz polskich, które – ich zdaniem – nie promują politycznej i publicznej aktywności imigrantów.

Potrzebę rozpoczęcia dyskusji o wprowadzeniu rozwiązań wyborczych dla cudzoziemców zawierał oficjalny dokument programowy pt. „Polityka migra‑cyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”, przyjęty w lipcu 2012 roku. Przywiązywał on również wagę do działań wspierających organizacje imigranckie „w zakresie aktywnego współistnienia w społeczeństwie obywatelskim (m.in. reprezentacja interesów, promocja własnej społeczności)” (Polityka migracyjna Polski – stan obecny… 2012: 74). Dokumentowi towarzyszył specjalny dokument wykonawczy, zawierający dokładny harmonogram prac nad wdrażaniem po‑stanowień polityki migracyjnej. W zakresie wspomnianych praw wyborczych stanowił on, że możliwość nadania niektórym cudzoziemcom praw wyborczych na poziomie samorządu terytorialnego należy przedyskutować z Państwową Komisją Wyborczą przy udziale strony samorządowej (reprezentowanej przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego).

Przyznanie tych uprawnień może wiązać się z nałożeniem na samorządy lokalne dodatkowych, ale niewielkich, obciążeń, związanych m.in. z dopisaniem uprawnionych cudzoziemców do list wyborczych. Dyskusja miałaby dotyczyć możliwych kosztów, ich wysokości oraz źródeł finansowania. Ostatecznie oficjalna rekomendacja przyznania w Polsce czynnego i biernego prawa wy‑borczego na poziomie samorządu terytorialnego cudzoziemcom posiadającym zezwolenie na bezterminowy pobyt ma się znaleźć w dokumencie pt. „Polska polityka integracji cudzoziemców – założenia i wytyczne”. Planuje się, że zosta‑nie on przyjęty pod koniec 2014 r. lub w 2015 r. (Dokument wykonawczy. Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski… 2013: 88). Ostatnie zmiany i aktualizacja dotyczące dokumentu wykonawczego, z maja 2014 r., nie zmieniły postanowień w tym zakresie (Dokument wykonawczy. Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski… 2014: 93).

Mimo że postanowienia dokumentu „Polityka migracyjna Polski…” są już stopniowo wdrażane, to jednocześnie rozpoczęła się debata publiczna (na razie ograniczona) dotycząca celów i działań polityki migracyjnej. Jest ona związana z roboczym dokumentem przygotowanym w ramach Kancelarii Prezydenta RP, który został przedyskutowany w grudniu 2013 r. (Polityka migracyjna Polski. Zasady i rekomendacje… 2013)4. Zawiera on bowiem

4 Według informacji otrzymanych na zebraniu Komitetu Badań nad Migracjami Pol‑skiej Akademii Nauk 23 czerwca 2014 r., dokument ten po poprawkach czeka na ostateczne zatwierdzenie przez Prezydenta.


22

próbę sformułowania doktryny polityki migracyjnej, jej zasad i omówienie najistotniejszych segmentów. Opisuje też założenia polityki migracyjnej Polski (uwzględniające przekształcanie się kraju w państwo emigracyjno‑‑imigracyjne), a także wskazuje na konieczność ustalenia relacji między Polską a Polonią oraz potrzebę animacji szerszej dyskusji społecznej nad zagadnieniami migracyjnymi. Mimo że dużo uwagi poświęca on wyzwa‑niom związanym z integracją migrantów w naszym kraju – stwierdzając, że powinna być ona postrzegana jako kluczowy obszar polityki migracyjnej i jeden z czynników decydujących o atrakcyjności Polski dla cudzoziemców – to nie zawiera jednak propozycji wprowadzenia regulacji wyborczych na poziomie lokalnym dla cudzoziemców. Stanowi jedynie, że powinien być promowany mechanizm partycypacji migrantów i ich stowarzyszeń przy planowaniu działań dotyczących ich zbiorowości.

Przyjęte i dyskutowane dokumenty dotyczące polityki migracyjnej pań‑stwa wskazują na pewną otwartość wobec perspektywy przyznania praw wyborczych cudzoziemcom. Jest to związane m.in. z próbami osadzenia polityki migracyjnej w szerszych ramach polityki demograficznej i społecznej państwa. Oznaczać to może przykładanie większej wagi do kwestii imigracji i integracji cudzoziemców w naszym kraju.

1. 4. Liczebność i charakter społeczny zbiorowości cudzoziemców żyjących na stałe w Polsce Analizując możliwości partycypacji politycznej cudzoziemców w Polsce, warto krótko określić zakres liczebny i charakter demograficzny tej zbiorowości. Imigracja do Polski jest zjawiskiem stosunkowo nowym. Rozpoczęła się praktycznie wraz z demokratycznymi przemianami ustrojowymi i rozwojem gospodarki rynkowej na progu lat 90. ubiegłego wieku. Istotne znaczenie miało również przyjęcie naszego kraju do Unii Europejskiej (w 2004 r.) oraz wejście do strefy Schengen (w grudniu 2007 r.). Mimo tych zmian, rozmiary napływu cudzoziemców do naszego kraju pozostają niewielkie. Jesteśmy nadal mniej atrakcyjnym krajem docelowym niż bardziej zamożne państwa Europy Zachodniej.

Według danych spisu powszechnego ludności przeprowadzonego w Pol‑sce w 2011 r. jedynie 0,15% (57 500 osób) populacji całego kraju stanowili cudzoziemcy (określani jako osoby bez polskiego obywatelstwa), w tym 2000 z nich określiło się jako bezpaństwowcy. Zbiorowość ta, mimo niewielkiej liczebności, jest zróżnicowana zarówno ze względu na posiadane obywatel‑stwa innych krajów, jak i kryteria społeczno‑demograficzne. Najwięcej osób z obywatelstwem niepolskim mieszkających w Polsce na stałe to obywatele: Ukrainy (24%), Niemiec (ponad 9%), Rosji (7,6%), Białorusi (prawie 7%) i Wietnamu (4,7%). Obywatele tych pięciu państw stanowią ponad połowę


23

cudzoziemców mieszkających w Polsce. Ponad 82% cudzoziemców (tj. 47 100) urodziło się za granicą – są to imigranci, którzy przybyli do Polski i uzyskali tu prawo do stałego pobytu. W Polsce mieszka również prawie 10 000 cu‑dzoziemców już urodzonych w naszym kraju (17,4% ogółu cudzoziemców mających w Polsce prawo do stałego pobytu).

Przeważają mężczyźni (52%), choć ten odsetek jest różny w zależności od obywatelstwa. Wśród obywateli Ukrainy, Rosji i Litwy kobiety stanowią około 70%, Białorusi – 66%, podczas gdy wśród obywateli Niemiec – 35%, a Włoch – tylko 20%. Bardzo niskie są odsetki kobiet wśród obywateli Tunezji i Egiptu (1‑2%). Większość obcokrajowców to osoby stosunkowo młode, znajdujące się w okresie wysokiej aktywności zawodowej (52% z nich ma 18‑44 lata). Najwięcej wśród nich jest osób zamężnych i żona‑tych (prawie 65%), a tych, które nie założyły jeszcze rodziny (kawalerów i panien) – ponad 22%. Przedstawiciele tej grupy są dość dobrze wykształ‑ceni (ponad 72% ma wykształcenie co najmniej średnie, a w tym aż 36 % wykształcenie wyższe).

Cudzoziemcy mieszkają głównie w miastach (ponad 75%). Najwię‑cej z nich (31%) mieszka w województwie mazowieckim, podczas gdy w drugim w kolejności województwie dolnośląskim – już tylko ponad 8%. W samym województwie mazowieckim mieszka 86% wszystkich obywateli Chin mieszkających w Polsce na stałe, 73% obywateli Wietna‑mu, 42‑44% obywateli Indii, Wielkiej Brytanii i Francji oraz po ok. 30% obywateli Ukrainy i Rosji.

Lata 2012‑2013 nie zmieniły liczebności i charakteru zbiorowości cudzo‑ziemców. Na koniec 2013 r. liczba cudzoziemców mieszkających czasowo lub na stałe w naszym kraju wyniosła 121 000 osób, z czego połowa przeby‑wała tu na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, a 42% zamieszkiwała na podstawie zezwolenia na osiedlenie się. Najwięcej ważnych kart pobytu mieli obywatele Ukrainy (31%), Wietnamu (11%), Rosji (10%), Białorusi (9%), Chin i Armenii (odpowiednio po 4%), Turcji, Indii i USA (po 2%) oraz Korei Południowej (1,5%). Najwięcej przebywających w naszym kraju obywateli UE pochodziło z Niemiec, Włoch, Francji, Wielkiej Brytanii, Bułgarii i Hiszpanii.

Liczebność zbiorowości cudzoziemców pochodzących z krajów spoza Unii Europejskiej, a mieszkających na stałe w Polsce, którzy mogliby korzystać z możliwości głosowania lub też kandydowania w wyborach lokalnych, jest niewielka. Waha się ona w granicach 40 000‑45 000 osób. Większość z nich to imigranci europejskiego pochodzenia z sąsiednich, bliskich kulturowo krajów, mający dobre perspektywy integracji. Grupa Wietnamczyków jako jedyna większa zbiorowość o nieeuropejskim pochodzeniu jest uważana za dobrze adaptującą się w naszym społeczeństwie.


24

1. 5. Analiza podejścia do uczestnictwa politycznego cudzoziemców w Polsce. Opis zebranego materiału i metod badawczychZaplanowane w projekcie badania socjologiczne dotyczące Polski obejmowa‑ły: badanie opinii publicznej w kwestii nastawienia społeczeństwa polskiego wobec możliwości nadania cudzoziemcom mieszkającym legalnie na stałe w Polsce praw wyborczych na poziomie lokalnym; wywiady fokusowe z trze‑ma grupami interesariuszy (czyli przedstawicielami administracji, środowisk imigranckich oraz organizacji pozarządowych działających na rzecz imigran‑tów), które dotyczyły kwestii partycypacji publicznej imigrantów w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnienia udziału w wyborach lokalnych; oraz studium przypadku gminy Lesznowola, mające na celu analizę poziomu aktywności politycznej cudzoziemców w ramach wspólnoty lokalnej. Badanie miało w założeniu próbować łączyć dwie perspektywy badawcze: badanie od strony samych imigrantów oraz ich organizacji (stowarzyszeń), czyli badanie od „dołu” (bottom‑up approach), i od strony społeczeństwa (opinii publicznej) oraz instytucji państwa przyjmującego, czyli badanie od „góry” (top‑down approach). Rezultaty obu perspektyw mają pozwolić na dokładne społeczne określenie „struktury możliwości politycznych”, które mogą decydować oraz wpływać obecnie na poziom uczestnictwa politycznego imigrantów w Polsce (Lamprianou 2013: 21‑42). Terminu tego używa się na określenie tych instytucji oraz procedur polityczno‑prawnych, które mogą zachęcać cudzoziemców do aktywności politycznej bądź wprost przeciwnie – zniechęcać do partycypacji i blokować ją. Władze państwa mogą stwarzać określone mechanizmy prawne (jak gwarancje wolności stowarzyszania się, prawa wyborcze itp.) oraz powoływać instytucje (różne ciała konsultacyjne) wspierające i rozwijające aktywność polityczną imigrantów (Lesińska 2013: 41‑42, 82‑83).W projekcie została również opracowana ekspertyza prawna, dotycząca problemu rozszerzenia czynnego i biernego prawa wyborczego w polskich wyborach samorządowych na cudzoziemców z państw trzecich. Jej celem było odniesienie rekomendacji wynikających z badań społecznych do warunków instytucjonalnych i prawnych zastanych w Polsce. Ponadto, przypadek naszego kraju był rozważany na tle doświadczeń wybranych państw europejskich, które zostały opisane w trzech ekspertyzach zagranicznych, zawierających rozważania prawne, socjologiczne i politologiczne w oparciu o analizy krajowych danych zastanych. Poniżej przedstawiamy szczegółowy opis wszystkich elementów analizy.

Badanie opinii publicznej. Badanie opinii publicznej pt. „Nastawienie społeczeństwa polskiego do kwestii nadawania imigrantom mieszkającym na stale w Polsce praw wyborczych na poziomie lokalnym (wyniki badań ilościowych dla IOM Warsaw)” zostało zrealizowane przez Centrum Badania


25

Opinii Społecznej (CBOS) w dniach 5‑12 marca 2014 r. na ogólnopolskiej, losowej i reprezentatywnej próbie (N = 1098 wywiadów) w formie bezpo‑średnich wywiadów ankieterskich (wspomaganych komputerowo – CAPI). Miało ono ukazać nastawienie opinii publicznej oraz główne zależności wobec możliwości wprowadzenia w Polsce praw wyborczych na poziomie lokalnym dla cudzoziemców na stałe tu osiedlonych. Respondenci odpo‑wiadali na cztery pytania.

Pierwsze z nich dotyczyło akceptacji uczestnictwa imigrantów w życiu politycznym. Respondenci rozważali, czy cudzoziemcy mieszkający legalnie na stałe w Polsce powinni mieć prawo do: zakładania własnych stowarzyszeń reprezentujących ich interesy; składania petycji i listów otwartych w obro‑nie interesów własnej grupy; czynnego protestowania i demonstrowania na ulicy w obronie własnych interesów; członkostwa w polskich związkach zawodowych; członkostwa w polskich partiach politycznych; głosowania w wyborach lokalnych; kandydowania w wyborach lokalnych; udziału w re‑ferendach lokalnych; głosowania w wyborach parlamentarnych; głosowania w wyborach prezydenckich.

Drugie pytanie dotyczyło społecznie pożądanych kryteriów czynnego prawa wyborczego w odniesieniu do wyborów lokalnych. Respondenci poproszeni zostali o ocenę, jak ważne byłoby dla nich spełnienie przez cu‑dzoziemca mieszkającego legalnie na stałe w Polsce określonych warunków, aby mógł on głosować w wyborach lokalnych5. Ocenie poddanych zostało 14 cech, wśród których znalazły się: formalne posiadanie polskiego obywatel‑stwa; „wyznaczniki polskości” o charakterze nieformalnym, ale obiektywnie weryfikowalne (znajomość języka polskiego, znajomość polskiej kultury i historii, urodzenie się w Polsce, czas zamieszkiwania w Polsce, założenie rodziny w Polsce); „wyznaczniki polskości” o charakterze nieformalnym, obiektywnie nieweryfikowalne bądź podlegające subiektywnej ocenie (po‑szanowanie polskiego prawa i instytucji politycznych, osobiste poczucie przynależności narodowej, przestrzeganie polskich obyczajów, szczególne zasługi dla Polski); wyznanie katolickie, które postrzegane może być w ode‑rwaniu od „wyznaczników polskości” bądź jako jedna z cech konstytuujących przynależność narodową; cechy fizyczne (płeć, kolor skóry).

Trzecie pytanie dotyczyło akceptacji cudzoziemca w roli radnego. Respon‑denci rozważali, czy zgodziliby się, aby obcokrajowiec mieszkający legalnie na stałe w Polsce został radnym lub radną w ich gminie lub miejscowości. Wreszcie badani odpowiadali na pytanie, czy zgadzają się ze stwierdzeniem, że dobrze mieć za sąsiadów cudzoziemców mieszkających legalnie na stałe w Polsce, których tradycja i kultura różnią się od polskiej.

5 Odpowiadały osoby, które w pytaniu poprzednim przyznały cudzoziemcom prawo do głosowania w wyborach lokalnych (na poziomie gminy); N = 745 osób.


26

Wywiady fokusowe. W badaniu fokusowym wzięły udział trzy grupy in‑teresariuszy. Pierwszą z nich byli reprezentanci tej części administracji, która zajmuje się kwestiami imigracji, integracji cudzoziemców czy obywatelstwa; drugą – przedstawiciele polskich organizacji pozarządowych, które działają na rzecz imigrantów, świadcząc im pomoc prawną lub realizując inne programy i działania o charakterze integracyjnym, trzecią zaś – aktywni przedstawiciele oraz liderzy stowarzyszeń i grup imigranckich w Polsce. Organizacje poza‑rządowe, które działają na rzecz imigrantów, często uznają, że reprezentują ich głos w debacie publicznej. Naszym celem było zbadanie, czy rzeczywiście cudzoziemcy i polskie organizacje pozarządowe prezentują podobne stanowiska wobec partycypacji politycznej cudzoziemców i nadania im praw wyborczych.

Wywiady realizowano w dwóch etapach. Pierwszy z nich miał miejsce w marcu 2014 roku. Odbyły się wówczas trzy fokusy z każdą z wymienionych wyżej grup badanych. Celem pierwszej tury wywiadów grupowych była dyskusja na temat możliwości partycypacji publicznej imigrantów w Polsce. Uczestnicy diagnozowali obecny stan aktywności politycznej cudzoziemców, a także formułowali postulaty dotyczące jego pożądanej – z ich perspektywy – formy. Następnie rozważali, jakie bariery utrudniają obcokrajowcom spoza Unii Europejskiej udział w życiu publicznym w Polsce. Ostatnim elementem badania było poznanie nastawienia wobec rozszerzenia praw wyborczych na poziomie lokalnym. Rozważano zarówno korzyści z tym związane, jak i społeczne obawy, jakie może to rodzić.

W trakcie drugiego etapu badań fokusowych, w kwietniu 2014 r., odbyły się dwa wywiady grupowe. W jednym wzięli udział przedstawiciele administracji, a w drugim uczestniczyli razem reprezentanci organizacji pozarządowych oraz środowisk imigranckich. Takie połączenie było celowe, gdyż mogło stanowić dla tych dwóch środowisk bodziec do wymiany perspektyw oraz pogłębionej refleksji. W trakcie drugiej tury fokusów dyskutowano przede wszystkim na temat wyników badania opinii publicznej oraz ekspertyzy prawnej dotyczącej sytuacji w Polsce w zakresie możliwości rozszerzenia praw wyborczych.

Studium przypadku gminy Lesznowola. Wólka Kosowska to niewiel‑ka miejscowość leżąca na terenie gminy Lesznowola, jednej z najprężniej rozwijających się gmin wiejskich w Polsce. Leży ona w województwie ma‑zowieckim, w powiecie piaseczyńskim, w bezpośrednim sąsiedztwie war‑szawskiego Ursynowa. Od północnego zachodu graniczy z gminami Raszyn i Nadarzyn, od południowego wschodu – z gminą Piaseczno, a na południu – z gminą Tarczyn. Lesznowolę, zajmującą obszar 69,17 km², zamieszkują obecnie 22 548 osoby (Ludność, stan i struktura w przekroju terytorialnym… 2013: 74), z czego prawie 10% stanowią cudzoziemcy, w tym najliczniejsza grupa Azjatów, tj. 1199 Chińczyków i 708 Wietnamczyków (Dane Urzędu Gminy Lesznowola… 2014).


27

Wysoki odsetek imigrantów czyni gminę Lesznowola ciekawym obiektem badawczym, na jej bowiem terenie, jak w soczewce, skupiają się problemy związane z integracją społeczności wielokulturowej. Z tego też powodu to właśnie tam, a dokładniej w Wólce Kosowskiej, przeprowadzone zostało ba‑danie stosunku lokalnej społeczności do możliwości przyznania imigrantom mającym prawo do stałego pobytu w Polsce prawa do udziału w wyborach na poziomie lokalnym. Ze względu na ograniczenia projektu, do badania wybrana została tylko jedna grupa imigrancka, czyli Wietnamczycy, któ‑rych ekonomiczna, a przede wszystkim społeczna, aktywność w gminie Lesznowola jest wyraźnie widoczna. Ponadto w badaniu skupiliśmy się na dotarciu do liderów opinii. W środowisku imigranckim byli to działacze organizacji wietnamskich oraz przedstawiciele kadry kierowniczej, nato‑miast w środowisku polskim – aktywiści organizacji działających na rzecz imigrantów oraz przedstawiciele władz lokalnych. Licznie reprezentowana była zwłaszcza ta ostatnia grupa, czyli radni i pracownicy urzędu gminy. Ważny element badania stanowiło bowiem wykazanie nastawiania obecnych lokalnych elit politycznych do możliwych zmian prawnych, prowadzących do dopuszczenia cudzoziemców z państw trzecich do udziału w wyborach samorządowych.

Studium przypadku gminy Lesznowola zostało przeprowadzone przy wy‑korzystaniu metod badań jakościowych. Podstawą analizy były indywidualne wywiady pogłębione. Przeprowadzono trzy wywiady z przedstawicielami polskich organizacji pozarządowych, dwa – z przedstawicielami organi‑zacji imigranckich, dwa – z pracownikami Gminnego Ośrodka Kultury, osiem – z przedstawicielami gminy Lesznowola oraz dwa – z badaczami Wietnamczyków w Polsce. Uzupełniająco przeprowadzono dwa minifokusy z przedstawicielami organizacji pozarządowych: jeden z polskimi, drugi – z imigranckimi. Łącznie przeprowadzono 19 wywiadów, w których udział wzięły 22 osoby – czworo imigrantów, 16 przedstawicieli społeczności polskiej oraz dwoje ekspertów. Ponadto poddano analizie materiały z prasy lokalnej.

Ekspertyza prawna dotycząca Polski. Na podstawie analizy aktów praw‑nych i innych materiałów przygotowano ekspertyzę dotyczącą możliwości rozszerzenia praw wyborczych i innych praw politycznych na poziomie lokalnym w Polsce. Nacisk w niej został położony na zidentyfikowanie ewentualnych przeszkód o charakterze prawnym dla rozszerzenia praw wyborczych na cudzoziemców z państw trzecich. Wnioski i rekomendacje w kwestii postulowanych zmian prawnych dotyczą zarówno cudzoziemców z państw trzecich, jak i bardziej szczegółowych braków obowiązujących regulacji prawnych w zakresie praw politycznych cudzoziemców‑obywateli UE. Była ona, tak jak wspominaliśmy wcześniej, materiałem do dyskusji w trakcie drugiego etapu fokusów.


28

Ekspertyzy dotyczące Irlandii, Słowacji i Węgier. Celem ekspertyz zagranicznych jest usytuowanie polskiej debaty o rozszerzeniu praw wybor‑czych na tle doświadczeń innych państw, w których owe regulacje zostały wprowadzone w życie. Wybierając kraje do analizy, kierowano się trzema czynnikami (tabela 1). Po pierwsze, znaczenie miał region Europy. Zdecy‑dowano się wybrać dwa kraje z Europy Środkowo‑Wschodniej, gdyż pań‑stwa regionu mają zbliżone doświadczenia w zakresie imigracji i problemu integracji cudzoziemców. Dopełnienie stanowiło jedno z państw Europy Zachodniej, którego historia migracyjna nie odbiega jednak zbyt znacząco od reszty przypadków. Po drugie, uwzględniono różnice w regulacji prawa wyborczego – czynnego i biernego. Interesujące było dla nas poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jakie warunki przesądziły o umożliwieniu bądź nieumożliwieniu kandydowania cudzoziemców w wyborach lokalnych. Trzeci czynnik stanowiły regulacje dostępu do obywatelstwa. Istotna jest bowiem kwestia, czy rozszerzanie praw wyborczych jest uzupełnieniem strategii włączania imigrantów w życie polityczne, czy ma rekompensować utrudniony dostęp do obywatelstwa.

PAŃSTWO REGION EUROPYWYBORY LOKALNE: CZYNNE I BIERNE PRAWO WYBORCZE

POLITYKA OBYWATELSTWA

Słowacja Środkowo‑Wschodnia Czynne i bierne Liberalna

Węgry Środkowo‑Wschodnia Czynne Restrykcyjna

Irlandia Zachodnia Czynne i bierne Zmiana z liberalnej na restrykcyjną

* * *

Jak piszą znani autorzy podręcznika do migracji, „brak praw politycznych w przypadku obcokrajowców niebędących obywatelami społeczeństw de‑mokratycznych, w których mieszkają, od dawna uważa się za problem” (Castles, Miller 2011: 346). Zamierzeniem tego projektu badawczego było rozpoczęcie rzeczowej debaty na temat uczestnictwa politycznego cudzo‑ziemców z państw trzecich, którzy przebywają w Polsce w sposób legalny i długoterminowy, a zwłaszcza przyznania im praw wyborczych na poziomie lokalnym. Poznanie nastawienia głównych grup i opinii publicznej w Polsce oraz praktyki innych państw może ją zainicjować oraz ułatwić jej przebieg. Mamy nadzieję, że ta publikacja przyczyni się również do zarządzania poli‑tyką integracyjną w naszym kraju.

TABELA 1 . Kryteria do‑boru państw

do analizy porównawczej


29

Porządek publikacji wygląda następująco. Na początku przedstawimy wyniki badania opinii publicznej, a następnie badań jakościowych (wywia‑dów fokusowych oraz analizy przypadku gminy Lesznowola). Następnie omówimy regulacje prawne obowiązujące w Polsce dotyczące praw politycz‑nych cudzoziemców wraz z propozycją zmian w prawie , które zwiększyłyby dostęp do tych praw cudzoziemców z państw trzecich. Kolejno przedstawimy doświadczenia wyborcze związane z uczestnictwem cudzoziemców na po‑ziomie lokalnym we wspomnianych już trzech krajach (Irlandii, Słowacji, Węgrzech). Na koniec zaś podsumujemy nasze rozważania.

1 . Wprowadzenie . Analiza procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich

312fo

t. C

C B

Y Y

uri S

amoi

lov

33


2. „Polityczni” cudzoziemcy? Społeczne postrzeganie partycypacji politycznej imigrantów w Polsce. Wyniki badań ilościowych

2. 1. WstępCelem tej części opracowania jest przedstawienie wyników badania sondażo‑wego dotyczącego nastawienia polskiej opinii publicznej wobec różnych form partycypacji politycznej cudzoziemców mieszkających legalnie w naszym kraju1. Pytaliśmy w nim także o znaczenie narodowości cudzoziemca jako kandydata (kandydatki) na radnego (radną) oraz kryteria społeczno‑kultu‑rowe, które musiał(a)by on (ona) spełnić, aby móc brać udział w głosowaniu na poziomie lokalnym. Interesowały nas również szersze postawy badanych wobec obecności w swoim najbliższym otoczeniu sąsiedzkim cudzoziemców o odmiennej kulturze i tradycji. Wyniki tego badania nie tylko były przez nas interpretowane. Zostały one też wykorzystane w drugim etapie wywiadów fokusowych, w których brali udział przedstawiciele administracji zajmującej się kwestiami pobytu cudzoziemców w naszym kraju oraz reprezentanci stowarzyszeń cudzoziemców i organizacji pozarządowych podejmujących tę problematykę. Wyniki sondażu potraktowaliśmy jako rodzaj bodźca, który miał uruchomić dyskusję o konkretnych możliwościach i barierach uczestnictwa cudzoziemców spoza Unii Europejskiej w życiu publicznym naszego kraju.

Otrzymane przez nas wyniki są znaczące, gdyż mówią zarówno o dużej gotowości polskiej opinii publicznej do zaakceptowania udziału cudzoziem‑ców w lokalnym życiu publicznym, jak i o politycznej potrzebie realizacji ich dostępu do głosowania w wyborach lokalnych. Porządek tego rozdziału

1 Na temat całego przebiegu badań oraz etapów badania fokusowego – patrz rozdział 1.


34

jest następujący: najpierw przedstawimy założenia i hipotezy badawcze, następnie omówimy wyniki badania sondażowego i prześledzimy rezultaty dyskusji fokusowych, a na koniec postaramy się wskazać najważniejsze wnioski wynikające z naszych analiz.

2. 2. Podstawy teoretyczne i hipotezy badawczeAkceptacja aktywności politycznej cudzoziemców lub jej brak stanowią efekt nastawienia wobec imigracji oraz samych tradycji aktywności politycznej w danym kraju. Badania nad stosunkiem do imigracji i cudzoziemców poka‑zują generalnie, że imigranci mogą być postrzegani jako zagrożenie zarówno z perspektywy osobistej badanych (na przykład poczucia konkurencji na rynku pracy), jak i z perspektywy ogólnospołecznej, zagrożenia dla wartości i tradycji kulturowych kraju przyjmującego. Nastawienie wobec imigrantów nie stanowi nigdy jednolitej społecznej orientacji. Jest ono zróżnicowane ze względu na czynniki związane z pochodzeniem i statusem społecznym badanych osób. Należy do nich przede wszystkim płeć (mężczyźni częściej niż kobiety postrzegają cudzoziemców jako zagrożenie, m.in. ze względu na możliwość odczuwania większej konkurencji na rynku pracy z ich strony), wiek (osoby młodsze rzadziej są „kulturowymi tradycjonalistami” i pozostają mniej uprzedzone, więc mogą postrzegać obcokrajowców jako mniejsze zagrożenie niż osoby starsze), wykształcenie (osoby z wyższym wykształ‑ceniem pozostają bardziej otwarte na imigrację i bardziej skłonne akcep‑tować cudzoziemców, m.in. z powodu wyższych kwalifikacji zawodowych i kompetencji kulturowych) oraz orientację polityczną (zwolennicy partii lewicowych i centrowych są bardziej otwarci na imigrację i obcokrajowców niż wyborcy partii prawicowych). Ważny pozostaje także element pocho‑dzenia etnicznego (kulturowego) imigrantów, tj. to, które grupy imigrantów są w danym społeczeństwie traktowane jako bliższe i „swoje”, a które jako dalsze i „obce” (Keller 2012: 168‑170).

Duże znaczenie ma również wpływ doświadczeń kontaktu z cudzoziemca‑mi, zwłaszcza osobista z nimi znajomość. Jak sugeruje literatura przedmiotu, kraje z wyższym odsetkiem imigrantów, mające większe doświadczenie kontaktu z grupami imigranckimi, rzadziej i w mniejszym stopniu traktują imigrację jako zagrożenie, co może wystąpić w wypadku państw, które tych kontaktów miały mniej. Jednak w ostatnich latach w krajach Europy Zachodniej zaszły duże zmiany ze względu na wzmożone migracje, będące skutkiem rozszerzenia Unii Europejskiej, rosnącej liczebności społeczności imigrantów o nieeuropejskim pochodzeniu i trudnościach w ich adaptacji oraz zwiększonym poczuciu zagrożenia związanego z doświadczeniami ataków terrorystycznych (Grzymała‑Kazłowska 2012: 136‑137). Wszystkie wymienione wyżej czynniki i zależności mogą nie tylko wpływać na na‑

2 . „Polityczni” cudzoziemcy? Społeczne postrzeganie partycypacji politycznej imigrantów w Polsce . Wyniki badań ilościowych

35

stawienia wobec cudzoziemców, lecz także określać stopień akceptacji ich politycznej aktywności w kraju przyjmującym.

Przechodząc do Polski, należy pamiętać nie tylko o tym, że obcokrajowcy w naszym kraju stanowią grupę niewielką liczebnie, zróżnicowaną ze względu na pochodzenie etniczne, kulturę i religię oraz pozycję społeczną i typ wy‑konywanej pracy (o czym już pisaliśmy we Wprowadzeniu). Duże znaczenie ma niewielki zakres osobistych doświadczeń kontaktu z imigrantami. Wyniki wielu badań mówią, że mieszkającego w Polsce obywatela innego państwa zna osobiście co czwarty badany (26%) i te deklaracje pozostają stabilne od kilkunastu lat (Praca cudzoziemców w… 2010: 1‑3). Najwięcej badanych (6% ogółu) deklaruje, że zna mieszkającego w Polsce obywatela Ukrainy, wyraźnie mniej – kogoś pochodzącego z Rosji (2%), Białorusi (2%) albo innych państw byłego ZSRR (2%). Jeśli chodzi o mieszkających w Polsce cudzoziemców pochodzących z krajów arabskich lub azjatyckich – zna ich po 3% dorosłych (w wypadku tej drugiej kategorii wskazania najczęściej dotyczą Wietnamczyków). Nieco mniej badanych (2%) zna mieszkającego w Polsce obywatela Stanów Zjednoczonych. Częściej niż inni cudzoziemców znają młodsi respondenci, w tym uczniowie i studenci, mieszkańcy największych aglomeracji, mający wyższe wykształcenie i najlepiej zarabiający.

Powoduje to, że nastawienia wobec imigrantów w naszym kraju pozo‑stają dla większości społeczeństwa kwestią abstrakcyjną, a nie wynikającą z życiowej praktyki. Z tego powodu stosunek do aktywności publicznej obcokrajowców w dużym stopniu może zależeć od stereotypowej wiedzy naszych badanych o pochodzeniu etnicznym i kulturowym imigrantów (im bardziej są podobni do Polaków, tym lepiej mogą być przez nich oceniani) oraz ich postrzeganej zamożności (im bogatsi, tym lepiej).

Dodajmy też, że w świetle badań Europejskiego Systemu Wartości (EVS) Polacy na tle mieszkańców innych krajów europejskich nie wyróżniają się negatywnie w kwestii stosunku do cudzoziemców. Przedstawiają się raczej jako społeczeństwo „przeciętnie tolerancyjne wobec imigrantów”, ale jako jedno z bardziej otwartych państw regionu Europy Środkowej i Wschodniej (Grzymała‑Kazłowska 2012: 146; por. Wenzel 2009: 3‑6, 170). Miały na to wpływ dążenia integracyjne związane z członkostwem w Unii Europejskiej i prowadzonym silnym dyskursem proeuropejskim oraz poprawa sytuacji gospodarczej kraju.

Jednak badając poziom akceptacji partycypacji politycznej cudzoziemców w Polsce, pamiętać należy nie tylko o specyfice zbiorowości imigrantów w na‑szym kraju i ich postrzeganiu, lecz także o tradycji działalności politycznej na poziomie lokalnym. Ostatnie badania na ten temat wskazują na deklarowany wzrost aktywności prospołecznej na tym poziomie, zarówno indywidualnej, jak i społecznej, w ramach różnych organizacji obywatelskich i instytucji


36

publicznych (Aktywność społeczna… 2014: 13). Jak podkreślają badacze tej problematyki, pojęcie „samorządu” przestaje być już społecznie uważane za synonim „władzy lokalnej” i wyborów do niej, ale jest coraz częściej odnoszone do pojęcia „wspólnoty lokalnej (samorządowej)”, czyli wszystkich mieszkańców danego terenu (Agnieszka Maszkowska, Katarzyna Sztop‑Rutkowska 2013: 5).

2. 3. Akceptacja partycypacji politycznej cudzoziemców mieszkających legalnie w Polsce. Wyniki badania sondażowegoAkceptacja cudzoziemców w najbliższym otoczeniu sąsiedzkim. Prezentację wyników badania sondażowego rozpoczniemy od przedstawienia wyników odpowiedzi na pytanie o akceptację w swoim najbliższym otoczeniu sąsiedz‑kim (czyli lokalnym) cudzoziemców, które brzmiało: czy dobrze jest mieć za sąsiadów cudzoziemców o odmiennej kulturze i tradycji, mieszkających na stałe legalnie w Polsce?Opinie na ten temat podzieliły badanych na trzy nierówne części. Blisko po‑łowa z nich (48,9%) przychyliła się do tego poglądu (w tym 11,0% badanych wyraziło odpowiedź „zdecydowanie tak”, a 37,9% „raczej tak”), więcej niż jedna czwarta (27,8%) wyraziła sprzeciw (w tym 20,4% badanych udzieliło odpowiedzi „raczej nie”, a 7,4% „zdecydowanie nie”), co piąta osoba nie miała zdania na ten temat (22,7%), a 0,7% odmówiło odpowiedzi. Wyniki te wskazują na umiarkowaną, lecz pozytywną, otwartość wobec obecności przedstawicieli kultur imigranckich na poziomie lokalnym.

Otwartości tej sprzyja przede wszystkim wiek. Najsilniejszą akceptację wyraziły bowiem osoby najmłodsze, zwłaszcza między 18 a 24 rokiem życia (58,4% z nich udzieliło odpowiedzi pozytywnej, wobec 23,8% opinii negatywnych i 17,7% odpowiedzi niezdecydowanych). Ze wzrostem wieku poziom tej aprobaty spada, a rośnie sprzeciw, który osiąga najwyższy poziom wśród osób powyżej 65 roku życia (proporcje są tutaj następujące: 40,2% zaakceptowałoby cudzoziemca, 37,9% – nie, a 21,4% było niezdecydowa‑nych). Wyraźnie większą otwartością na imigrację wyróżniają się mieszkańcy największych miast (wśród których więcej niż co piąty w sposób zdecydo‑wany aprobowałby w swoim najbliższym otoczeniu przedstawiciela innej kultury i tradycji – 21,2% odpowiedzi zdecydowanie akceptujących i 5,7% zdecydowanie odrzucających), a także osoby niepraktykujące religijnie (bli‑sko 2/3 (65,7%) z nich zaakceptowałoby cudzoziemca). Otwartość ta ulega ograniczeniu wraz ze wzrostem deklarowanej częstości praktyk religijnych (wśród osób praktykujących kilkakrotnie w ciągu tygodnia poziom akcep‑tacji cudzoziemca wyniósł 42,2%). Poglądy polityczne nie stanowiły tutaj czynnika, który różnicowałby opinie badanych.


37

Akceptacja różnych form uczestnictwa cudzoziemców w życiu publicz‑nym kraju. Wyniki sondażu wskazują na generalnie wysoki i wyrównany poziom akceptacji uczestnictwa cudzoziemców mieszkających w Polsce w różnych dziedzinach życia publicznego (tabela 2). Obejmowały one sze‑roki ich zakres – od zakładania własnych stowarzyszeń (reprezentujących ich interesy) poprzez składanie petycji, kierowanie do władz listów otwar‑tych, czynnego protestowania i demonstrowania na ulicach, możliwość członkostwa w polskich związkach zawodowych i partiach politycznych, wreszcie – najważniejszego dla naszego badania – udziału w głosowaniach w wyborach i referendach lokalnych (czyli na poziomie gminy) oraz kan‑dydowania w nich na funkcje radnego – aż do ważnych praw politycznych, czyli udziału w głosowaniach w wyborach parlamentarnych i prezydenckich na poziomie kraju.

Pytanie: Czy uważa Pan (Pani), że cudzoziemcy mieszkający legalnie na stałe w Polsce powinni mieć prawo do:

Źródło: Nastawienie społeczeństwa polskiego do kwestii nadawania migrantom mieszkającym na stałe w Polsce praw wyborczych na poziomie lokalnym. Wyniki badań ilościowych dla IOM Warsaw, CBOS, Warszawa, marzec 2014, s. 6.

Tabela 2 przedstawia hierarchię akceptacji uczestnictwa cudzoziemców mieszkających legalnie w Polsce w różnych dziedzinach życia publicznego (na podstawie wielkości odsetka odpowiedzi „zdecydowanie tak”). We wszyst‑kich uwzględnionych w pytaniu formach możliwej aktywności publicznej cudzoziemców odsetki pozytywnych wskazań przeważają nad negatywnymi

głosowania w wyborach lokalnych (na poziomie gminy)

zakładania własnych stowarzyszeń reprezentujących ich interesy

składania petycji i listów otwartych w obronie interesów własnej grupy

udziału w referendach lokalnych (na poziomie gminy)

głosowania w wyborach parlamentarnych

głosowania w wyborach prezydenckich

kandydowania w wyborach lokalnych (na poziomie gminy)

członkostwa w polskich związkach zawodowych

członkostwa w polskich partiach politycznych

czynnego protestowania i demonstrowania na ulicy w obronie własnych interesów

TABELA 2 . Akceptacja uczestnictwa cudzoziemców mieszkających legalnie w Pol‑sce w różnych formach aktyw‑ności publicznej


38

(na poziomie poparcia bliskim lub przekraczającym 60%). Nawet w wypadku względnie najmniej akceptowanego społecznie prawa, jakim była możliwość „czynnego protestowania i demonstrowania na ulicy w obronie własnych interesów”, wskazania pozytywne przeważają nad negatywnymi (46,9% na „tak” wobec 42,3% na „nie”)2. Nas najbardziej interesowała wysoka, najwyż‑sza w tej tabeli, akceptacja prawa cudzoziemca do udziału w głosowaniu w wyborach lokalnych (łącznie 69,7% wskazań pozytywnych) oraz znacząca (siódma w kolejności siły wskazań) akceptacja możliwości kandydowania w nich (57,6% wszystkich wskazań pozytywnych).

To wysokie poparcie wynika jednak w dużym stopniu z przewagi od‑powiedzi umiarkowanych. W odniesieniu do wszystkich uwzględnionych w pytaniu form udziału politycznego cudzoziemców, zarówno w wypad‑ku akceptacji, jak i sprzeciwu, przeważały deklaracje „miękkie”, w postaci udzielania odpowiedzi „raczej tak” lub „raczej nie”. Może to sugerować, że wielu badanych przez nas Polaków nie ma ugruntowanych poglądów w tej kwestii, choćby z powodu już wspominanego braku osobistych doświadczeń w kontaktach z cudzoziemcami mieszkającymi legalnie w naszym kraju, do których przyznaje się tylko jedna czwarta badanych Polaków. Może to też wynikać z tendencji do udzielania odpowiedzi poprawnych politycznie.

Na deklaracje poparcia udziału cudzoziemców w naszym życiu publicz‑nym decydowały się częściej osoby młodsze, mieszkające w dużych miastach, legitymujące się co najmniej średnim wykształceniem i niepraktykujące religijnie. Wpływ miało także nastawienie wobec obecności cudzoziemców w najbliższym sąsiedztwie, gdyż osoby ją akceptujące zdecydowanie częściej popierały także różne formy partycypacji politycznej obcokrajowców. Widać to było szczególnie w wypadku kategorii udziału w głosowaniu lokalnym na poziomie gminy i kandydowania w tych wyborach na radnego (współczynnik korelacji Pearsona wyniósł odpowiednio: 0,427 i 0,441) – patrz: tabela 3.

Kryteria akceptacji udziału cudzoziemców w wyborach na poziomie lokalnym. Innym problemem, który postawiliśmy przed badanymi, była ich ocena znaczenia warunków, które musiałby spełnić cudzoziemiec mieszkający legalnie na stałe w Polsce, aby móc brać udział w wyborach lokalnych3. Ocenie zostało poddanych czternaście (14) takich kryteriów, które badani oceniali na skali od „1” („zupełnie nieważne”) do „7” („bardzo ważne”). Im wyższa była średnia ocen danego kryterium, tym większe było jego społeczne znaczenie.

2 Może mieć to związek z tym, że obecnie najbardziej akceptowanymi sposobami pro‑testu są te, które są najłagodniejsze w formie i nie są „inwazyjne” wobec społeczeństwa, jak np. publiczne zbieranie podpisów pod petycjami, organizowanie happeningów bądź akcji mających zwrócić uwagę na jakiś problem lub sytuację jakiejś grupy społecznej (Potencjał niezadowolenia społecznego… 2013: 4‑5).

3 Odpowiadały osoby, które w pytaniu poprzednim przyznały cudzoziemcom prawo do głosowania w wyborach lokalnych (na poziomie gminy); N = 745 osób.


39

LP. TYP AKTYWNOŚCI CUDZOZIEMCÓWWYSOKOŚĆ WSPÓŁCZYNNIKAV KRAMERA

WSPÓŁCZYNNIK KORELACJI PEARSONA*

1 .Zakładanie własnych stowarzyszeń

0,354 0,471

2 .Składanie petycji i listów otwartych

0,316 0, 462

3 .Czynne protestowanie i demonstrowanie

0,229 0,318

4 .Członkostwo w polskich związkach zawodowych

0,288 0, 423

5 .Członkostwo w polskich partiach politycznych

0,305 0,432

6 .Głosowanie w wyborach lokalnych (na poziomie gminy)

0,296 0,427

7 .Kandydowanie w wyborach lokalnych

0,306 0,441

8 . Udział w referendach lokalnych 0,298 0,420

9 .Głosowanie w wyborach parlamentarnych

0,295 0,421

10Głosowanie w wyborach prezydenckich

0,278 0,375

* współczynnik korelacji Pearsona obliczony bez odpowiedzi „trudno powiedzieć”

Zdaniem większości respondentów, cudzoziemiec mieszkający legalnie w Polsce zasługuje na otrzymanie praw wyborczych na poziomie lokalnym przede wszystkim wówczas, gdy będzie szanował polskie prawo i instytucje polityczne (średnia ocen 5,82) oraz legitymował się posiadaniem polskiego obywatelstwa (średnia 5,33), choć wtedy przestaje być cudzoziemcem w sensie prawnym (patrz: Wykres 1, s. 38). Te dwa kryteria o charakterze „prawno‑‑terytorialnym” pozostają dla naszych badanych decydujące.

Drugą pod względem ważności grupę stanowią kryteria „więzi kulturo‑wych”, ze średnimi ocenami sytuującymi się w przedziale pomiędzy 4,0 a 5,0. Wśród nich największe znaczenie ma znajomość języka polskiego (średnia 4,94), znajomość polskiej kultury i historii (4,91), osobiste poczucie przy‑należności narodowej (4,9), przestrzeganie polskich obyczajów (4,87) oraz specjalne zasługi dla naszego kraju (4,2). Wśród nich tylko wyznanie katolic‑kie (bycie katolikiem) nie odgrywa praktycznie żadnej roli (2,05). Mniejsze znaczenie, choć nadal spore (w sensie niższych średnich ocen), mają kryteria „terytorialne”, jak czas zamieszkiwania na terenie Polski (4,49), urodzenie

TABELA 3 . Współczynniki korelacji mię‑dzy typami aktywności publicznej cu‑dzoziemców a akceptacją cudzoziemca w sąsiedztwie


40

się w Polsce (4,2) oraz założenie w Polsce rodziny (3,91). Najmniejsze zna‑czenie ma grupa kryteriów „antropologicznych”, czyli płci i przynależności rasowej – deklaracje badanych wskazują, że do cech najmniej istotnych w kontekście przyznania cudzoziemcowi mieszkającemu legalnie w Polsce czynnych praw wyborczych na poziomie lokalnym należą kolor skóry (2,05) i płeć – mężczyzna (1,61) oraz kobieta (1,59).

Źródło: Nastawienie społeczeństwa polskiego do kwestii nadawania migrantom mieszkającym na stałe w Polsce praw wyborczych na poziomie lokalnym. Wyniki badań ilościowych dla IOM Warsaw, CBOS, Warszawa, marzec 2014, s. 8.

Generalnie jest to wynik pozytywny, gdyż to spełnienie warunków prawnych i poczucie więzi kulturowej (przede wszystkim znajomość języka polskiego) mają największe znaczenie. Na uwagę zasługuje małe społeczne znaczenie „bycia katolikiem” oraz czynnika „rasy”. Ten „prawno‑terytorialny” sposób widzenia adaptacji politycznej cudzoziemca pozostaje jednak zróżnicowany ze względu na cechy społeczno‑demograficzne respondentów. Można wskazać na następujące prawidłowości: starszy wiek, zamieszkiwanie w mniejszym ośrodku oraz prawi‑

WYKRES 1 . Kryteria

społeczne dotyczące czynnego

prawa wy‑borczego cu‑dzoziemców na poziomie

lokalnym

Zupełnie nieważne Bardzo ważne

szanuje polskie prawo i instytucje polityczne

posiada obywatelstwo polskie

mówi dobrze po polsku

zna polską kulturę i historię

czuje się Polakiem (Polką)

przestrzega polskich obyczajów

mieszka w Polsce od co najmniej kilkunastu lat

urodził się w Polsce

zasłużył się szczególnie dla Polski

założył w Polsce rodzinę

jest katolikiem

jest rasy białe

jest mężczyzną

jest kobietą

1 2 6543 7

1 2 6543 7

5.82

5.33

4.94

2.05

2.60

3.91

4.20

4.20

4.49

4.87

4.90

4.91

1.59

1.61


41

cowe poglądy polityczne sprzyjają większej restrykcyjności w tej dziedzinie (czyli dla tej grupy osób niemal wszystkie uwzględnione cechy mają względnie większe znaczenie i wagę niż średnie z całości badanej populacji). Kryteriom względnie najmniej istotnym dla ogółu badanych (czyli płci, kolorowi skóry i wyznaniu) większą rolę, w porównaniu z innymi, przypisują osoby z wykształceniem podsta‑wowym (odpowiednio średnie: 1,46 i 1,58, 2,52, 3,0) i zasadniczym zawodowym (odpowiednio średnie: 2,09 i 2,08, 2,57, 3,19). Te same grupy respondentów wyróż‑niają się wyższym w porównaniu z innymi (średnio) znaczeniem przypisywanym zasługom dla Polski i przestrzeganiu polskich obyczajów.

Czynnikiem, który najsilniej różnicuje poglądy respondentów w omawianej kwestii, pozostaje deklarowana częstość praktyk religijnych: im wyższa, tym wyższy poziom restrykcyjności. Największa rozbieżność opinii dotyczy kwestii wyznania katolickiego jako czynnika warunkującego możliwość głosowania przez cudzo‑ziemca w wyborach lokalnych (wśród osób niepraktykujących średnia w zakresie tego kryterium wyniosła 1,42, wśród często praktykujących zaś – aż 4,13).

Analiza czynnikowa wykazała, że wymienione w pytaniu kryteria łączą się w świadomości badanych w trzy szersze grupy (czynniki): „więzi kulturowych”, „płci i rasy” oraz „prawno‑terytorialny”4. Pierwsza grupa obejmuje następujące cechy: poczucie przynależności narodowej, przestrzeganie polskich obyczajów, szczególne zasługi dla Polski, znajomość języka polskiego, znajomość polskiej kultury i historii oraz wyznanie katolickie. Druga grupa to kryteria płci (kobieta czy mężczyzna) oraz kolor skóry; trzecia zaś – posiadanie polskiego obywa‑telstwa, poszanowanie polskiego prawa i instytucji politycznych, urodzenie się w Polsce, długość zamieszkiwania w Polsce oraz założenie w naszym kraju rodziny. Czynnik „płci i rasy” pozostaje tutaj stosunkowo najmniej istotny i jest w dużym stopniu niezależny od dwóch pozostałych (ma on pewien, słaby, związek z kryteriami kulturowymi), a czynniki „więzi kulturowych” i „prawno‑terytorialny” są w dużym stopniu niezależne od siebie.

Analiza czynnikowa wskazała na dwie dominujące obecnie struktury na‑szego myślenia o udziale cudzoziemca w wyborach lokalnych. Pierwsza mówi, że musi on stać się takim jak my – czuć się Polakiem, mówić po polsku, znać nasze obyczaje, generalnie być „kulturowo podobny do nas”. Drugi zwraca uwagę na kryteria „prawno‑terytorialne”, które są silnie powiązane z długością przebywania i „zakorzenienie się” na terytorium naszego kraju. To powiązanie wskazuje na łączenie w świadomości badanych kryteriów prawnych z poczu‑ciem cudzoziemca integracji w naszym kraju („on stał się już nasz”), mimo że nie musi być on do końca kulturowo całkowicie podobny do nas.

4 Analiza czynnikowa to metoda statystyczna, która służy odnajdywaniu pewnych szerszych „struktur” w zbiorze analizowanych zmiennych (zmienne losowe w danej grupie – „czynniku” są od siebie w pewnym stopniu zależne). Metoda wyodrębniania czynników: metoda rotacji Oblimin z normalizacją Kaisera.


42

KRYTERIUM

CZYNNIKI

CZYNNIK 1KRYTERIUM WIĘZI KULTUROWYCH

CZYNNIK 2KRYTERIUM PŁCI I RASY

CZYNNIK 3 KRYTERIUM TERYTORIALNO‑OBYWATELSKIE

Macierz struktury – korelacje

Zasługi dla Polski 0,800 0,216 0,251

Zna polską kulturę i historię

0,790 0,515

Założył w Polsce rodzinę

0,763 0,291 0,301

Przestrzega polskich obyczajów

0,759 0,422

Czuje się Polakiem / Polką

0,748 0,447

Mówi dobrze po polsku

0,737 0,535

Jest katolikiem 0,666 0,496

Jest mężczyzną 0,212 0,910

Jest kobietą 0,227 0,910

Jest rasy białej 0,529 0,585

Posiada polskie obywatelstwo

0,449 0,810

Mieszka w Polsce od co najmniej kilkunastu lat

0,283 0,803

Szanuje polskie prawo i instytucje polityczne

0,484 0,228 0,701

Urodził się w Polsce 0,508 0,261 0,603

KORELACJE MIĘDZY CZYNNIKAMI

Czynnik 1 1,000 0,208 0,378

Czynnik 2 0,208 1,000 ‑0,077

Czynnik 3 0,378 ‑ 0,077 1,000

TABELA 4 . Analiza

czynnikowa odpowiedzi na pytanie o kryteria akceptacji

udziału cudzoziemca w wyborach

lokalnych


43

Czynnik „więzi kulturowych” względnie częściej wskazują osoby starsze (powyżej 55 roku życia), o wykształceniu podstawowym i zasadniczym zawodowym, mieszkające na wsi i w małych ośrodkach miejskich, raczej o umiarkowanych dochodach (do 750 zł na osobę w gospodarstwie domo‑wym) i raczej umiarkowanie oceniające własne warunki materialne. Są to osoby religijne i silnie praktykujące (nawet kilkakrotnie w ciągu tygodnia), częściej orientujące się na prawicowe poglądy polityczne. Ten czynnik wybie‑rają także osoby niechętne cudzoziemcom w swoim najbliższym otoczeniu sąsiedzkim.

Z kolei czynnik „prawno‑terytorialny” jest częściej wskazywany przez osoby wykształcone (mające wyższe wykształcenie), pełniące funkcje kierow‑nicze; religijne, ale umiarkowanie praktykujące (kilka razy w roku), o raczej centrowych poglądach politycznych. Wiek nie różnicuje tego czynnika.

Czynnik „płci i rasy” był istotny zwłaszcza dla starszych mężczyzn, o pod‑stawowym bądź zasadniczym wykształceniu, będących rencistami lub eme‑rytami, o raczej umiarkowanych dochodach, źle oceniających swoje warunki materialne, silnie religijnych i praktykujących, zarówno o lewicowych, jak i prawicowych poglądach politycznych. Osoby wskazujące na ten czynnik częściej także nie akceptowały cudzoziemca jako radnego.

Akceptacja cudzoziemca w roli radnego. Ostatnią rozważaną przez nas kwestią była akceptacja cudzoziemca jako radnego. Na pytanie, czy zgodził(a)by się Pan(i), aby cudzoziemiec mieszkający legalnie na stałe w Polsce został radnym lub radną w Pana(a) gminie (miejscowości), zdecydowana większość – dwie trzecie badanych – zadeklarowało brak sprzeciwu (66,2%, w tym co czwarta osoba zrobiła to w sposób zdecydowany – 24,5%, a w wypadku ponad dwóch piątych badanych była to deklaracja o charakterze „miękkim” – odpowiedzi „raczej tak” – 41,7%). Perspektywa taka budzi sprzeciw u nie‑wiele ponad jednej czwartej badanych (26,5%, w tym „raczej nie” – 15,5% i „zdecydowanie nie” – 11,0%), a odpowiedzi zdradzającej niezdecydowanie (czyli „trudno powiedzieć”) udzieliło 6,6% respondentów.

Opinie badanych pozostają tutaj różnicowane przez cechy społeczno‑‑demograficzne – najsilniej przez wykształcenie i miejsce zamieszkania, a w mniejszym stopniu przez wiek. Poziom akceptacji legalnie mieszkającego w Polsce cudzoziemca w roli radnego wzrasta wraz z poziomem wykształcenia (75% wskazań, w tym 35,3% deklaracji zdecydowanych oraz 39,8% dekla‑racji „miękkich”) i zamieszkaniem w największych miastach. Przeciwnicy wyboru cudzoziemca na radnego w swojej miejscowości (gminie) rekrutują się głównie z grupy osób powyżej 65 roku życia oraz z grup o najniższym poziomie wykształcenia. Deklarowane poglądy polityczne nie różnicują zna‑cząco opinii badanych w omawianej kwestii, natomiast ważnym czynnikiem modyfikującym jest, podobnie jak w poprzednim pytaniu, deklarowana


44

częstość praktyk religijnych – zdecydowanie najniższym poziomem apro‑baty cudzoziemca w roli radnego wyróżniają się osoby praktykujące częściej niż raz w tygodniu. Silny związek korelacyjny zachodzi między akceptacją cudzoziemca jako radnego a pozytywnym nastawieniem wobec niego jako sąsiada (współczynnik korelacji Pearsona wyniósł 0,523).

Narodowość i pochodzenie kulturowe cudzoziemca jako radnego. Ba‑danym akceptującym cudzoziemca w roli radnego nie byłaby jednak obojętna jego (jej) narodowość i pochodzenie kulturowe. Na powszechną akceptację tej grupy (przy minimalnych odsetkach zdecydowanego sprzeciwu) mogliby liczyć mieszkający w Polsce i ubiegający się o funkcję radnego obywatele krajów Unii Europejskiej (88,0% poparcia wobec 8,5% braku akceptacji) i Amerykanie z USA (81,4% poparcia wobec 14,4% braku akceptacji). Nie‑co niższa aprobata dotyczyłaby w omawianej sytuacji Białorusinów (74,1% poparcia i 20,2% braku akceptacji) bądź Ukraińców (odpowiednio 75,8% i 19,0%), choć również w ich przypadku poparcie zdecydowanie przeważa nad sprzeciwem. Kolejną parę, z jeszcze niższym poziomem aprobaty i sprzeciwem więcej niż co czwartego respondenta (spośród akceptujących cudzoziemca w roli radnego), stanowią Wietnamczycy (65,4% poparcia i 27,1% jego braku) i Afrykańczycy (odpowiednio 66,7% i 25,2%). Względnie najniższy poziom akceptacji i jednocześnie najwyższy odsetek sprzeciwu (także zdecy‑dowanego) notujemy w odniesieniu do Arabów – wprawdzie ponad połowa respondentów (55,2%) nie miałaby nic przeciwko temu, aby legalnie miesz‑kająca w Polsce osoba tej narodowości została radnym w ich miejscowości (gminie), jednocześnie jednak blisko dwie piąte badanych (37,0%) byłoby temu przeciwne (więcej niż co dziesiąty w sposób zdecydowany).

Opinie badanych pozostają tutaj różnicowane przez cechy społeczno‑de‑mograficzne – najsilniej przez wykształcenie i miejsce zamieszkania, w mniej‑szym stopniu przez wiek. Poziom akceptacji legalnie mieszkającego w Polsce cudzoziemca w roli radnego wzrasta wraz z poziomem wykształcenia. Wysoki odsetek zdeklarowanych zwolenników (przy jednoczesnym najniższym pozio‑mie zdecydowanego sprzeciwu) notujemy w największych miastach, a biorąc pod uwagę wiek, relatywnie największym przyzwoleniem przy niskim zdekla‑rowanym sprzeciwie wyróżniają się osoby w przedziale wiekowym 35‑44 lata.

Przeciwnicy wyboru cudzoziemca na radnego w swojej miejscowości (gminie) rekrutują się głównie z grupy osób w wieku powyżej 65 roku życia oraz z grup o najniższym poziomie wykształcenia. Deklarowane poglądy polityczne nie różnicują znacząco opinii badanych w omawianej kwestii, natomiast ważnym czynnikiem modyfikującym jest, podobnie jak w po‑przednim pytaniu, deklarowana częstość praktyk religijnych – zdecydowanie najniższym poziomem aprobaty cudzoziemca w roli radnego wyróżniają się osoby praktykujące częściej niż raz tygodniu.


45

Podsumowując wyniki badania sondażowego, podkreślmy, że deklarowa‑ny poziom akceptacji uczestnictwa cudzoziemców legalnie mieszkających w Polsce w różnych formach życia społecznego pozostaje wysoki i wyrów‑nany (z wyjątkiem prawa do „czynnego protestowania i demonstrowania na ulicy w obronie własnych interesów”). W społecznym odczuciu badanych, cudzoziemiec mieszkający legalnie w Polsce zasługuje na otrzymanie praw wyborczych na poziomie lokalnym wtedy, gdy otrzyma polskie obywatelstwo lub kiedy szanuje polskie prawo i instytucje polityczne. Nieco mniej ważne okazały się kulturowe „wyznaczniki polskości”, takie jak znajomość języka polskiego, polskiej kultury i historii oraz przestrzeganie naszych obyczajów. Cechami najmniej istotnymi w tym kontekście były wyznanie katolickie i kolor skóry, a żadnego znaczenia nie miał czynnik płci.

Dodajmy też, że otrzymane przez nas wyniki sondażu są zbliżone do tych, które zostały otrzymane w 2012 r. przez Monikę Trojanowską‑Strzęboszew‑ską w analizie potencjalnych elektoratów wyborczych partii politycznych. Zwolennicy przyznania „osiadłym cudzoziemcom w Polsce” (zwrot użyty w jej badaniach) prawa do głosowania w wyborach lokalnych, wśród osób deklarujących udział w wyborach do Sejmu, stanowili przeszło połowę (50%) badanych przez nią osób (Trojanowska‑Strzęboszewska 2013: 108‑112). Wskazuje to na trwałe już uznanie aktywności politycznej cudzoziemców na poziomie lokalnym w polskiej opinii publicznej.

2. 4. „W oczach innych”. Wyniki badania sondażowego w ocenie przedstawicieli administracji i organizacji pozarządowychPrzedstawiciele administracji oraz reprezentanci organizacji pozarządowych i środowisk imigranckich, którzy brali udział w drugim etapie dyskusji fokusowych, nie byli zaskoczeni przedstawionymi im wynikami badania sondażowego. To, co okazało się interesujące, to różnica w ich interpretacjach oraz przewidywanych skutkach przyznania praw wyborczych cudzoziemcom z państw trzecich. Przedstawiciele pierwszej grupy (administracji) ocenili zaprezentowane wyniki jako optymistyczne i świadczące o tym, że Polacy są skłonni przyznać nowe prawa (w tym prawa wyborcze) różnym grupom cudzoziemców żyjących w naszym kraju. Jak stwierdził jeden z uczestników, myślę, że trzeba to podsumować w ten sposób, że wyniki sondażu są raczej zachętą do podejmowania dalszych działań w tym obszarze, niż miałyby być przestrogą [FGI_faza2_ADM]. Natomiast dla przedstawicieli organizacji pozarządowych i środowisk imigranckich wyniki sondażu miały znaczenie wręcz odwrotne. Odebrali je jako wyraz niechęci polskiego społeczeństwa wobec cudzoziemców i poszerzania ich uprawnień: Odpowiedzi, które tutaj


46

padły, grupy wiekowe, związane też z wykształceniem, kraj pochodzenia, w kontekście odpowiedzi nie zaskakują mnie, niestety. Bo w pewnym stopniu nie tylko ja, ale też koledzy mają z tym styczność [FGI_faza2_ORG]5.

Warto podkreślić, że w obu grupach zwracano uwagę na wysokie odsetki odpowiedzi niesprecyzowanych („trudno powiedzieć”), które uznawano za wskaźnik ograniczonej i słabo wykrystalizowanej wiedzy na temat praw cudzoziemców w Polsce i ich aktywności publicznej.

Omawiając wyniki dotyczące nastawienia wobec cudzoziemców, przedsta‑wiciele obu grup byli zgodni co do tego, że wskazują one na większą akceptację dla bliższych kontaktów z cudzoziemcami pochodzącymi z krajów europej‑skich niż spoza nich. Zdaniem przedstawicieli organizacji pozarządowych, świadczy to o wciąż dużym społecznym znaczeniu stereotypów narodowych i rasowych. Dotyczyło to, ich zdaniem, kategorii „Afrykańczyk”, która nie wskazywała dokładnej narodowości, lecz rodziła skojarzenia, że będzie to czarnoskóry mieszkaniec Afryki, chociaż nie jest to oczywiste. Niższa goto‑wość do zaakceptowania sąsiedztwa Arabów i Afrykańczyków była, według nich, łatwa do wyjaśnienia w oparciu o siłę wspomnianych stereotypów, a także dyskurs medialny, narzucający skojarzenia ze zjawiskami terroryzmu, niepokojami społecznymi i zagrożeniem.

Reprezentanci organizacji pozarządowych i środowisk imigranckich podkreślali, że partycypacja polityczna cudzoziemców z państw trzecich jest znacznie mniej akceptowana przez Polaków niż partycypacja osób pocho‑dzących z krajów UE. Inna kwestia, na jaką zwracali oni uwagę, to zróżni‑cowanie poziomu akceptacji poszerzenia praw dla przedstawicieli różnych narodów. Nie było dla nich zaskoczeniem niskie poparcie dla przyznania praw wyborczych przedstawicielom społeczności arabskiej i afrykańskiej, ale dziwiło podobne nastawienie wobec Wietnamczyków, którzy są relatywnie liczną grupą cudzoziemców w Polsce, dobrze zintegrowaną i akceptowaną (tak się uważa) przez Polaków. Być może stanowisko takie nie uwzględnia szerszego kontekstu, bazując jedynie na około‑warszawskich doświadczeniach (w stolicy grupa ta jest reprezentowana liczniej niż w innych częściach Polski).

Dodatkowo w gronie organizacji pozarządowych i środowisk imigranckich wskazano, że omawiane wyniki sondażu pokazują, iż Polacy mają niewielkie doświadczenie w kontaktach z cudzoziemcami. Pociąga to za sobą konse‑kwencje w postaci stereotypowego postrzegania różnych grup imigranckich oraz trudności w formułowaniu opinii na poruszone w badaniu kwestie. Wskaźnikiem tych tendencji jest, jak się uważa, wysoki odsetek odpowie‑dzi „trudno powiedzieć”, które wskazują nie na neutralność postaw, lecz na

5 Cytaty z wywiadów fokusowych są oznaczone w sposób następujący: określenie ADM odnosi się do administracji, ORG – do organizacji pozarządowych zajmujących się kwestiami imigracji.


47

nieumiejętność zajęcia stanowiska w sprawach mało znanych i traktowanych jako niezbyt ważne: To znaczy może ta statystyka akurat na ostatnim wykresie bardzo fajnie pokazuje, jaka jest styczność Polaków z cudzoziemcami, czyli że trudno powiedzieć ogólnie, czy to dobrze mieć sąsiadów. Tutaj się nikt nie sprzeciwia za bardzo, zdecydowanie, bo pewnie też nie ma do czynienia w prak‑tyce. To nie chodzi tylko o fakt posiadania złych doświadczeń, tylko po prostu z braku doświadczeń w ogóle w tym zakresie i pod tym względem wydaje mi się, że to dobrze odzwierciedla to, co się dalej dzieje. Od tego trzeba zaczynać prezentację tych badań, bo jeżeli mam do czynienia ze społeczeństwem, które nie ma pojęcia, o czym będzie mówiło dalej, bo o tym świadczy ten wykres odnośnie sąsiadów [FGI_faza2_NGO].

Zdaniem przedstawicieli administracji, szczególnie optymistycznym wskaźnikiem była akceptacja poszerzania prawnych ram partycypacji cudzo‑ziemców wśród osób młodych (18‑34 lata). Według nich, może to wskazywać na tendencję do otwierania się polskiego społeczeństwa na odmienności kulturowe o pochodzeniu imigranckim: Należy zachować umiarkowany optymizm, tak bym powiedział. Wiek 18‑34 lata, czyli pokolenia, które cały czas budują coś nowego, są bardziej otwarte, możemy prognozować, że jeszcze młodsi będą jeszcze bardziej otwarci, więc idzie to wszystko we właściwą stronę [FGI_faza2_ADM].

Brak silniejszego zróżnicowania w odpowiedziach na pytanie o akceptację różnych praw do uczestnictwa politycznego cudzoziemców był zaskoczeniem dla reprezentantów organizacji pozarządowych. Sugerowali oni, że badani nie zastanawiali się głębiej nad każdym z punktów, lecz udzielali odpowie‑dzi postulujących ogólną akceptację w stosunku do cudzoziemców. W obu grupach zwrócono uwagę na względnie najmniejsze społeczne poparcie badanych dla czynnych praw politycznych, takich jak demonstracje, prote‑sty i udział w związkach zawodowych. Wyjaśniano to dość podobnie: albo jako wyraz obaw (wynikających głównie z przekazów medialnych) przed skutkami agresywnych form tych działań lub też jako skutek ogólnego na‑stawienia do tych form partycypacji, niezależnie od tego, czy biorą w nich udział cudzoziemcy, czy też Polacy.

Większe przyzwolenie dla przyznania cudzoziemcom biernych praw politycznych, takich jak zakładanie stowarzyszeń czy zgłaszanie petycji, odczytywano natomiast odmiennie. Zdaniem organizacji pozarządowych, stanowiło to wyraz „zachowawczej” postawy Polaków, którzy są bardziej skłonni umożliwić obcokrajowcom dostęp do takich form aktywności pu‑blicznej, które są postrzegane jako mające mniejszą siłę oddziaływania w sferze publicznej i nie są tak chętnie eksponowane przez media. Odmienne wnioski wyciągali tutaj przedstawiciele administracji, dla których wyniki te stanowiły ważny wskaźnik poparcia społecznego dla poszerzenia możliwości


48

zrzeszania się imigrantów (zakładania organizacji pozarządowych). Zatem powinny być one ważne zarówno dla polskich organizacji pozarządowych, jak i dla samej administracji, jeżeli chodzi o pożądany społecznie kierunek zmian ustawodawczych w zakresie praw dla cudzoziemców w naszym kraju.

Krytyce podlegał także wykaz przedstawionych badanym możliwych praw dla cudzoziemców. Przedstawiciele organizacji pozarządowych podkreślali pominięcie w nim możliwości założenia własnego kościoła (rejestracji związku religijnego) oraz fundacji, do czego wciąż cudzoziemcy w Polsce nie maja prawa. Kontrowersje i obawy wzbudziło również uwzględnienie w badaniu praw już przez cudzoziemców posiadanych, tym bardziej że do części z nich Polacy ustosunkowali się negatywnie.

Co do kryteriów udziału cudzoziemców w wyborach lokalnych na poziomie gminy, uważano, że są one tendencyjne. Zdaniem organizacji pozarządowych, odpowiedzi na to pytanie pozwalają jedynie stwierdzić, że poziom akceptacji obcokrajowca wzrasta, jeśli wydaje się on Polakom „oswojony” (czyli podobny do nich samych i zakorzeniony w lokalnej społeczności poprzez np. stałość zatrud‑nienia, założenie rodziny, posiadanie nieruchomości lub płacenie podatków). Te dwa porządki – komfortu emocjonalnego członków społeczności lokalnej oraz zasadności przyznania praw – wydały się im niezasadne: Dla mnie jest ciekawa kategoria „czuje się Polakiem / Polką” (…). Im bliższy do nas, tym większe popar‑cie. Z punktu widzenia psychologicznego to jest bardzo zrozumiałe, natomiast to jest kwestia praw [FGI_faza2_ORG]. W dyskusji ponownie pojawił się wątek zastrzeżeń wobec narzędzia badawczego. W omawianym pytaniu wskazano na brak istotnych kryteriów takich, jak „doświadczenie polityczne” czy „kariera polityczna”, które byłyby bardziej adekwatne do omawianej tematyki.

Podobnie przedstawiciele administracji zwracali uwagę, że badani ocze‑kiwali od cudzoziemców, że będą się oni asymilować, a nie integrować z państwem, w którym uzyskają prawa wyborcze. Zauważyli w tym kon‑tekście, że wyniki te pokazują, iż bycie obywatelem jest przez badanych interpretowane przede wszystkim jako „czucie się Polakiem”, nie zaś jako zbiór praw i obowiązków regulujących funkcjonowanie jednostek w pol‑skim państwie. W związku z tym badani oczekują od cudzoziemców więcej niż tylko znajomości prawa i jego respektowania. Niska jest też akceptacja automatycznego nadania praw wyborczych imigrantom po uzyskaniu przez nich określonego statusu pobytowego albo po wieloletnim pobycie w Polsce. Omawiane w trakcie dyskusji fokusowej wyniki sondażu, zdaniem przed‑stawicieli administracji, mogą jednak mieć znaczenie dla władz oraz ich samych. Skoro bowiem Polacy stawiają przed cudzoziemcami wymagania, to – być może – zadaniem państwa powinno być ułatwienie cudzoziemcom sprostania im. Mogłoby to przybrać formy rozwoju programów nauczania języka polskiego, poznania kultury, zwyczajów itp.


49

Ocena odpowiedzi Polaków na pytanie o oczekiwania dotyczące kryteriów umożliwiających cudzoziemcom udział w wyborach lokalnych ponownie podzieliła przedstawicieli administracji i organizacji pozarządowych. Ci ostatni podkreślili niedopasowanie postawionych kryteriów do analizowanej tematyki, a także ich „subiektywny” charakter. Obie grupy zwróciły uwagę na to, że akceptacja dla partycypacji politycznej cudzoziemców wzrasta rów‑nież z kategorią „poczucia bycia Polakiem”. Ważne wydaje się spostrzeżenie przedstawicieli administracji, że bycie Polakiem miało dla badanych wymiar głównie emocjonalny, a nie instytucjonalny. Tym niemniej, co wydaje się nieco zaskakujące, przedstawiciele administracji skonstatowali, że właściwą formą zwiększania partycypacji imigrantów może stać się, jak to wyraził sar‑kastycznie jeden z nich: polityka szkolenia ich na Polaków [FGI_faza2_ADM].

Podsumowując ten fragment naszego opracowania, należy podkreślić różnice w interpretacji wyników badania sondażowego na temat różnych form partycypacji politycznej cudzoziemców między przedstawicielami administracji a przedstawicielami organizacji pozarządowych i środowisk imigranckich. O ile, zdaniem pierwszej grupy, mogą one być zachętą do pod‑jęcia działań na rzecz nadania praw wyborczych cudzoziemcom, to według drugiej grupy stanowią wyraz negatywnych nastawień naszego społeczeństwa do imigrantów i poszerzania ram ich uczestnictwa w życiu publicznym.

2. 5. Zakończenie – efekt serialu „Ranczo”? Udział cudzoziemców w życiu politycznym na poziomie lokalnym nie jest już w Polsce kwestią abstrakcyjną i odległą. Duży wpływ mógł wywrzeć tutaj najbardziej popularny w ostatnich latach polski serial „Ranczo”, które‑go wyemitowano już osiem serii i ponad 100 odcinków. Jedną z głównych bohaterek jest Amerykanka polskiego pochodzenia o imieniu Lucy, biegle posługująca się językiem polskim, która zostaje w pewnym momencie wójtem gminy Wilkowyje. Pomysł pochodzi od autentycznego wydarzenia, jakim był wybór Amerykanki, Beverly Lee Sudrette, na sołtysa wsi Kłopotnica (niedaleko Jeleniej Góry) w 2003 r. (obecnie już nie pełni ona tej funkcji, ale jest członkiem rady sołeckiej w tej wsi). Kultura popularna wyprzedziła więc regulacje prawne w naszym kraju. Podobnego zdania są także nasi badani.

Z perspektywy przeprowadzonego sondażu deklarowany poziom akcep‑tacji uczestnictwa cudzoziemców legalnie mieszkających w Polsce w róż‑nych formach życia politycznego jest wysoki i wyrównany. Obcokrajowiec zasługuje, zdaniem badanych, na otrzymanie praw wyborczych na poziomie lokalnym, gdy spełni wymogi „prawno‑terytorialne” (będzie szanował nasze prawo i instytucje polityczne oraz uzyska polskie obywatelstwo) oraz po‑zna naszą kulturę (w tym nauczy się języka polskiego). Cechami najmniej istotnymi w tym kontekście okazało się wyznanie katolickie i „biały” kolor


50

skóry, a żadnego znaczenia nie miał czynnik płci. Badani podnosili jednak rolę pochodzenia narodowego i kulturowego cudzoziemskiego kandydata na radnego, gdyż na powszechną akceptację mogą liczyć obywatele krajów Unii Europejskiej i USA, natomiast największy opór dotyczył cudzoziemców pochodzących z krajów arabskich.

Opinie badanych we wszystkich tych kwestiach różnicowane były przez ich cechy społeczno‑demograficzne, takie jak płeć, wiek, miejsce zamieszkania, wykształcenie oraz deklarowana częstość praktyk religijnych. Generalnie, większą otwartością i poziomem akceptacji uczestnictwa cudzoziemców w lokalnym życiu politycznym cechowały się osoby młodsze, mieszkające w dużych miastach, legitymujące się co najmniej średnim wykształceniem i niepraktykujące religijnie.

Analiza wykazała również występowanie dwóch podstawowych wzorów myślenia o akceptacji udziału cudzoziemca w wyborach lokalnych. Pierwszy z nich odwołuje się do kryteriów kulturowych (powinien być on „kulturowo do nas podobny”), drugi zaś zwraca uwagę na kryteria „prawno‑terytorialne”, powiązane z długością przebywania na terytorium naszego kraju (cudzozie‑miec stał się już „nasz”). Pozostają one w dużym stopniu związane z ze zmien‑nymi społeczno‑demograficznymi ‑– pierwszy wzór był częściej wskazywany przez osoby starsze, słabiej wykształcone, zamieszkujące wieś i małe ośrodki miejskie oraz aktywne religijnie, drugi zaś – przede wszystkim przez osoby dobrze wykształcone, pełniące funkcje kierownicze i umiarkowane religijnie.

Wyniki sondażu, użyte jako rodzaj „bodźca” do rozpoczęcia dyskusji fo‑kusowej, zrodziły duże różnice opinii na ich temat między przedstawicielami administracji państwowej, zajmującej się sprawami cudzoziemców, a repre‑zentantami organizacji pozarządowych i samych środowisk imigranckich. O ile, zdaniem pierwszej grupy, wyniki te są generalnie pozytywne i mogą stanowić sygnał do podjęcia działań na rzecz nadania praw wyborczych cudzoziemcom, o tyle druga grupa negatywnie oceniła rezultaty sondażu, widząc w nich głównie wyraz negatywnego nastawienia Polaków wobec imigrantów i imigracji. Wydaje się, że na takim spojrzeniu tych osób zawa‑żyły ich własne doświadczenia radzenia sobie z adaptacją w naszym kraju. Przedstawiciele organizacji pozarządowych oraz stowarzyszeń imigranckich uważają bowiem, że kwestie integracji społecznej cudzoziemców, uzyskania przez nich pracy, mieszkania itp. pozostają ciągle ważniejszym problemem niż poszerzanie ram ich uczestnictwa w życiu publicznym Polski.


513fo

t. g

ratis

ogra

phy.

com

53


3. Partycypacja polityczna cudzoziemców w Polsce. Bariery, obawy i perspektywy rozwoju. Wyniki badań jakościowych

3. 1. Wstęp Celem tego rozdziału jest omówienie postrzegania możliwości partycypa‑cji imigrantów spoza Unii Europejskiej w życiu politycznym i publicznym w Polsce z perspektywy trzech zaangażowanych w ten proces stron, tj. ad‑ministracji, organizacji pozarządowych działających na rzecz imigrantów (dalej zamiennie jako NGO) oraz przedstawicieli organizacji imigranckich. Dodatkowo poruszone zostaną problemy społecznego odbioru partycypacji politycznej imigrantów, a także różne formy barier utrudniających imigran‑tom uczestnictwo w życiu publicznym w Polsce.

Podstawą przedstawionych analiz są trzy wywiady grupowe (FGI), zre‑alizowane z przedstawicielami wskazanych wyżej grup. Badania te zostały zrealizowane marcu 2014 r. na Wydziale Filozofii i Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. W każdej z grup uczestniczyło 5‑10 reprezentantów róż‑nych podmiotów (odpowiednio organizacji lub instytucji), zaangażowanych w działania na rzecz cudzoziemców przybywających do Polski. Dyskusje trwały około 120 minut każda i były rejestrowane w postaci nagrań audio. Za‑mieszczone cytaty pochodzą ze sporządzonych na ich podstawie transkrypcji.

3. 2. Obywatele Unii Europejskiej a cudzoziemcy z państw trzecich. Perspektywa badanychObiektem naszego zainteresowania byli przede wszystkim cudzoziemcy z państw trzecich. Badanie potwierdziło pogląd, że sytuacje osób przyjeż‑


54

dżających do Polski z krajów członkowskich Unii Europejskiej i spoza niej są diametralnie odmienne. Prawo unijne reguluje status wszystkich obywa‑teli w taki sposób, że pozostaje on stabilny i jednoznaczny we wszystkich krajach członkowskich, gwarantując m.in. legalność pobytu oraz wiele praw w kraju przyjmującym (zob. Pudzianowska 2013). Imigranci spoza Unii muszą natomiast podejmować szereg starań na rzecz uregulowania swojego pobytu w Polsce.

Zarysowaną odmienność sytuacji cudzoziemców z Unii i państw trzecich w trakcie naszego badania często podkreślali przede wszystkim przedsta‑wiciele organizacji działających na rzecz imigrantów oraz reprezentanci środowisk imigranckich. Ich zdaniem, cudzoziemcy przyjeżdżający do Polski z krajów UE, nie tylko mają ochronę prawną, lecz także zazwyczaj – lepszą sytuację materialną, gdyż mają większą szansę na podjęcie pracy legalnej, pacy zgodnej z posiadanym wykształceniem, a tym samym – lepiej płatnej. Działania cudzoziemców z państw trzecich koncentrują się natomiast wo‑kół innych problemów, takich jak legalizacja pobytu, dążenie do uzyskania zameldowania w Polsce oraz poszukiwanie pracy – nie zawsze legalnej, a często także niezgodnej z posiadanymi kwalifikacjami i wykształceniem. Trzeba jednak podkreślić, że zauważano, iż nie stanowi to bezwzględnej reguły, czego przykładem są imigranci z Rumunii czy Bułgarii, którzy są mniej zamożni i nie znają swoich praw. W efekcie należą oni do grupy mniej aktywnej na forum publicznym. W praktyce w najlepszej sytuacji znajdują się więc osoby przyjeżdżające do Polski z krajów „starej” Unii.

Zdaniem przedstawicieli środowisk imigranckich, należy również pamię‑tać, że osoby przyjeżdżające do Polski z państw trzecich ponoszą znacznie większe koszty emocjonalne i kulturowe migracji niż pozostali cudzoziem‑cy. Powrót w rodzinne strony jest dla nich zwykle znacznie trudniejszy, a w krótkiej perspektywie czasowej często nawet niemożliwy (np. ze względów finansowych). Sama decyzja o migracji stanowi dla nich większe ryzyko niż dla osób migrujących do Polski w ramach Unii Europejskiej, jako że wiąże się z koniecznością wejścia w środowisko bardzo odmienne kulturowo. Jak opisał to jeden z uczestników badania: Oni zostawiają tam cały swój świat i tutaj już jest to dla nich takim drugim ich światem naprawdę. I takie zobo‑wiązanie jest inne. Bo tak jak na przykład ja nie wiem, tak jak hotel, wchodzę jak do własnego domu, w Polsce czy w Norwegii [FGI_1etap_IMI].

Badani zwracali uwagę na to, jak różnice w położeniu omówionych dwóch grup imigrantów przekładają się na rodzaj, zakres i potrzeby zrzeszania się w ramach ich środowisk. Duży wysiłek włożony w kwestie związane z inte‑gracją na poziomie prawnym oraz zabezpieczeniem warunków bytowych ogranicza gotowość imigrantów z krajów pozaunijnych do zrzeszania się z zamiarem reprezentacji własnych interesów na arenie publicznej w po‑

3 . Partycypacja polityczna cudzoziemców w Polsce . Bariery, obawy i perspektywy rozwoju . Wyniki badań jakościowych

55

czątkowym okresie ich pobytu na terenie Polski. Wśród reprezentantów organizacji imigranckich zwracano jednak uwagę, że z czasem i postępem integracji z polskim społeczeństwem oraz stabilizacją sytuacji prawnej i materialnej wzrasta zaangażowanie przedstawicieli tej grupy w sprawy kraju przyjmującego. Zwiększa się również ich zainteresowanie możliwością partycypacji na polu publicznym.

Tymczasem imigranci z państw zrzeszonych w UE wykazują zainte‑resowanie aktywnością społeczną w Polsce już krótko po osiedleniu się. Odmienne są jednak powody tej decyzji – to przede wszystkim względy towarzysko‑kulturalne. Większe możliwości finansowe pozwalają przedsta‑wicielom tej części imigrantów skierować swoje zainteresowania w kierunku takich aktywności, jak turystyka, życie towarzyskie, integracja z Polakami na gruncie towarzyskim czy zawodowym. Aktywność ta jest zatem w mniejszym stopniu nakierowana na reprezentowanie interesów cudzoziemców w kraju przyjmującym.

Ważnym elementem, który wpływa na relacje między lokalną ludnością a omawianymi grupami imigrantów, pozostaje dystans kulturowy między krajem pochodzenia a przyjmującym. W przypadku migracji wewnątrzunij‑nych jest on zdecydowanie mniej odczuwalny niż w pozostałych przypadkach. Rzutuje to na tempo i łatwość włączania się cudzoziemców w społeczność przyjmującą. Przedstawiciele środowisk imigranckich zwracają uwagę, że osoby napływające do Polski z krajów pozaunijnych są często bardziej zdeterminowane w swoich dążeniach do integracji z krajem przyjmującym. Ponadto cudzoziemcy pochodzący spoza Unii są znacznie bardziej narażeni w kontaktach z rodzimą społecznością na przejawy nietolerancji lub dys‑kryminacji, ze względu na częściej widoczną odmienność (np. rasa, strój). Dzieje się tak zwłaszcza tam, gdzie siła stereotypów rasowych, kulturowych lub religijnych pozostaje większa (co, jak się uważa, w Polsce – zwłaszcza lokalnej – nie jest rzadkością).

W dalszej części rozdziału dokładniej opiszemy problematykę partycypacji publicznej cudzoziemców z państw trzecich. Jednakże istotnym wątkiem pojawiającym się w naszym badaniu była odmienność sytuacji imigrantów z UE i spoza niej, także jeśli chodzi o gotowość włączania się tych grup w życie publiczne w Polsce. Mimo opisanych różnic w gotowości do zrzeszania się pomiędzy imigrantami z krajów UE a pozostałymi, badani imigranci wskazy‑wali na większą motywację do angażowania się w sprawy kraju przyjmującego ze strony osób napływających do Polski z krajów pozaunijnych. Dotyczyło to zwłaszcza kwestii udziału w życiu społeczności lokalnych. Fakt ten jest, zdaniem badanych, w dużej mierze związany z tym, że dla osób przyjeżdża‑jących do Polski spoza Unii koszty osobiste związane z migracją są wysokie, a powrót – utrudniony i odroczony w czasie. W związku z tym angażowa‑


56

nie się w sprawy kraju przyjmującego może stać się najbardziej racjonalną strategią dla osób gotowych do aktywności na forum społeczności lokalnej.

3. 3. Partycypacja publiczna cudzoziemców z państw trzecich na tle innych wyzwań integracyjnychW opinii uczestników wszystkich fokusów możliwości partycypacji publicznej cudzoziemców z państw trzecich w Polsce są silnie uzależnione od posia‑danego przez nich statusu prawnego. W związku z tym dyskusja na temat aktywności politycznej imigrantów była często poprzedzana wypowiedzia‑mi dotyczącymi problemów z legalizacją pobytu przez osoby napływające do naszego kraju spoza Unii Europejskiej. W trakcie badania widać było wyraźnie, że kwestie pobytowe oraz problemy rynku pracy wciąż dominują w dyskusji o integracji imigrantów w Polsce. Problematyka aktywności publicznej cudzoziemców nie jest jeszcze traktowana jak równorzędne wyzwanie dla polskiej polityki integracyjnej. Nasza analiza miała na celu odpowiedź na pytanie, dlaczego tak się dzieje. Próby uporządkowania opinii badanych umożliwiły wyodrębnienie trzech odmiennych perspektyw, które przedstawiamy poniżej.

Perspektywa administracji. Dla przedstawicieli administracji kwestia aktywności publicznej imigrantów nie stanowi centralnego zagadnienia w polityce migracyjnej i integracyjnej z czterech powodów. Po pierwsze, urzędnicy podkreślali, że wciąż brakuje efektywnych rozwiązań problemów regulujących pobyt imigrantów na terenie naszego kraju. Tymczasem to właśnie legalizacja pobytu stanowi podstawę dla wszelkiej aktywności cu‑dzoziemców w Polsce – na polu ekonomicznym, społecznym i politycznym. Na obecnym etapie rozwoju polityki migracyjnej, w kwestiach tych pojawia się nadal wiele trudności: Cały czas obracamy się na poziomie zwykłych, prostych, w cudzysłowie, spraw organizacyjnych. (…) Myślę, że póki co gros problemów dla tych osób stanowi przebicie się przez procedury administracyjne związane z legalizacją pobytu [FGI_1etap_ADM]. W związku z tym dyskusja o poszerzeniu praw dla imigrantów wydaje się mniej istotna: Właśnie od tego trzeba zacząć, przede wszystkim trzeba uprościć procedury legalizacji. Bo jeżeli Pani mówi, że zauważyła na podstawie obserwacji, że – powiedzmy – mamy te dwie grupy, jedna się bardziej angażuje, druga mniej, wynika to z tego, że jedni mają ugruntowaną pozycję tutaj, są legalnie, a drudzy mają problem z tym, żeby ten pobyt zalegalizować, czyli tak naprawdę fundamentem jest uproszczenie procedury legalizacji [FGI_1etap_ADM].

Po drugie, urzędnicy podkreślali niewielki liczebnie udział imigrantów w naszym społeczeństwie, z czym wiąże się to, że chodzi o partycypację stosunkowo małej grupy. Jak stwierdził jeden z uczestników fokusów, bo tak naprawdę, zauważmy, w Polsce liczba cudzoziemców w stosunku do innych


57

państw europejskich jest bardzo niska. I też o tym pamiętajmy, że jeszcze nie mamy, nie chcę mówić o problemie, ale takiego masowego zjawiska, i być może jakby to też z tego wynika, z liczebności tej grupy [FGI_1etap_ADM].

Po trzecie, badani przedstawiciele administracji prezentowali silnie ugrun‑towane przekonanie, że rozszerzanie uprawnień politycznych – na przykład przyznanie prawa wyborczego cudzoziemcom – powinno być konsekwencją ich zainteresowania ich uzyskaniem. Reprezentanci środowisk imigranckich powinni zatem taką wolę wykazywać i wyrażać ją na forum publicznym. Tym‑czasem aktywność społeczności imigranckich przedstawiciele administracji oceniają często jako słabą, co jest traktowane jako brak wykrystalizowanej potrzeby w tym zakresie. Wedle jednej z badanych, to się odnosi do Komisji Dialogu Społecznego, w której tych cudzoziemców jest nieliczna grupa. I to też widać na różnego rodzaju spotkaniach, gdzie są konsultowane dokumenty itd., to czasami niestety dochodzi do takiej sytuacji, że pojawiają się organizacje, przedstawiciele organizacji, ale to nie są sami cudzoziemcy, to nie są sami imigranci, którzy, tak powiem z własnego doświadczenia, mogą mówić, co uważają, że powinno być [FGI_1etap_ADM].

Po czwarte, poruszano wreszcie problem zasadności poszerzania praw wyborczych imigrantów z państw trzecich mających zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, skoro osoba go uzyskująca po upływie od dwóch do trzech lat może starać się o uzyskanie polskiego obywatelstwa, które oferuje pełnię praw politycznych. Do dyskusji na ten temat wrócimy jeszcze w dalszej części tekstu.

Perspektywa organizacji pozarządowych działających na rzecz imi‑grantów. Przedstawiciele organizacji działających na rzecz cudzoziemców mają w większości kontakt głównie z osobami, które potrzebują wsparcia w szczególności w sprawach legalizacji pobytu. Tym samym, reprezentanci badanych NGO‑sów za priorytet polityki migracyjnej uznają działania na rzecz zapewnienia poszczególnym osobom podstaw stabilnego, bezpiecznego i niezależnego funkcjonowania w Polsce. Ich zdaniem, to właśnie te kwestie są najważniejsze dla imigrantów z państw trzecich. W myśl tego stanowiska zakłada się, że szersze uprawnienia – do których zaliczono także prawa wy‑borcze na poziomie lokalnym – stanowią obecnie problemy mniejszej i dalszej wagi. Nie kwestionuje się ich ważności, lecz, odwołując się do piramidy potrzeb Maslowa1, określa jako potrzeby wyższego rzędu, na które zapotrzebowanie i gotowość pojawiają się dopiero wtedy, kiedy potrzeby bytowe (podstawowe) zostaną zaspokojone: Migrant musi mieć możliwość znalezienia pracy, legalnego

1 Hierarchia potrzeb opracowana przez A. Maslowa opisuje sekwencję potrzeb człowie‑ka, szeregując je od najbardziej podstawowych (wynikających z funkcji życiowych – potrzeb podstawowych oraz stabilizacji), do potrzeb wyższego poziomu (to potrzeby społeczne, od‑bioru społecznego oraz wiedzy i estetyki). Maslow zakładał, że zainteresowanie potrzebami „wyższymi” jest możliwe dopiero po zaspokojeniu niższych.


58

zatrudnienia i możliwość znalezienia miejsca do bytu, czyli mieszkania. Reszta jest, powiedziałabym, konsekwencją tego [FGI_1etap_NGO].

Rodzi to jednak pytanie, czy organizacje pozarządowe nie ujednolicają zbyt łatwo potrzeb różnych grup imigrantów. Inna jest bowiem sytuacja osób nielegalnie przebywających w Polsce lub tych z pobytem czasowym niż imigrantów osiedlonych na stałe, ze stabilnym zatrudnieniem i dochodami. A to właśnie tych ostatnich miałyby głównie dotyczyć działania na rzecz zwiększenia aktywności politycznej.

W przeciwieństwie do badanych urzędników, reprezentanci organizacji pozarządowych uzależnienie zapewniania praw od deklarowanego nimi zainteresowania uznawali jednak za bezzasadne. Prawa polityczne traktowali jako rodzaj „dobra uniwersalnego”, które powinno być dostępne zarówno dla obywateli, jak i dla osiadłych w Polsce cudzoziemców legitymujących się prawem stałego pobytu. Jak stwierdził jeden z badanych, pewne prawa, moim zdaniem, powinny być gwarantowane, niezależnie od tego, czy osoby są nimi zainteresowane, czy nie. Nawet jeżeli obywatel Polski nie jest zainteresowany głosowaniem w wyborach lokalnych, to nikt nie przyznaje mu tego prawa, albo nie robi referendum o zainteresowaniu [FGI_1etap_NGO]. W tym kontekście pojawia się wśród przedstawicieli organizacji pozarządowych postulat, by prawa wyborcze przyznać cudzoziemcom spoza UE bez względu na to, czy obecnie środowiska ich reprezentujące lobbują na rzecz takich zmian.

Perspektywa środowisk imigranckich. Perspektywa przedstawicieli środo‑wisk imigranckich zasadniczo różniła się od poglądów formułowanych przez pozostałe grupy. Zdaniem tych badanych, to państwo polskie nie wykazuje zainteresowania udziałem cudzoziemców w życiu publicznym. Dotyczy to zarówno kwestii wsparcia działalności organizacji reprezentujących te śro‑dowiska (subsydiowanych znacznie słabiej niż polskie NGO‑sy), jak i braku polityki integracyjnej skierowanej do różnych grup imigranckich. Uważa się, że państwo polskie podejmuje pewne działa w zakresie polityki imigracyjnej, ale robi to głównie ze względu na zobowiązania unijne.

Imigranci zgadzają się z argumentem podnoszonym przez administrację, że ich odsetek w polskim społeczeństwie jest wciąż niewielki. Ich zdaniem, to sprawia, że nie są uwzględniani przy tworzeniu strategii politycznych poszczególnych ugrupowań czy polityków. Część przedstawicieli imigrantów z tego względu dostrzegała wagę lobbowania na rzecz własnych społeczności, co dotyczy zwłaszcza poszerzania uprawnień politycznych: Chodzi o to, żeby pokazać politykom polskim jako imigranci nie mamy na liście ich priorytetów, nas nie ma. Dla nich nie istniejemy w ogóle. Bo jak poczują 1000 obywateli głos, to liczą tego. (…)Teraz nie istniejemy dla nich [FGI_1etap_IMI].

Jednakże zdaniem tej grupy badanych, administracja nie dostrzega cho‑ciażby znaczenia „drugiego pokolenia” imigrantów, czyli dzieci urodzonych


59

oraz wykształconych w Polsce. Stopień integracji tych osób i ich gotowość do pełnej partycypacji w życiu Polski są znacznie większe niż u starszego pokolenia. Uważa się, że państwo nie wykorzystuje potencjału politycznego i społecznego tej grupy ani nie dostrzega jej rodzących się aspiracji: Ale dla nich [polityków, rządzących] jest dużo niespodzianka, przez to ostatnie 20 lat dużo dzieci imigrantów poszło do szkoły i teraz idą na studia. (…) Jeszcze ileś lat i te dzieci wyjdą ze studiów i wtedy oni znajdą miejsca, wtedy będzie zaskoczenie dla społeczeństwa Polski [FGI_1etap_IMI].

Podsumujmy całość przedstawionych w tej części rozważań: kwestia par‑tycypacji publicznej imigrantów wydaje się tematem pobocznym w dyskusji o integracji i polityce migracyjnej w Polsce. Z punktu widzenia przedsta‑wicieli wymienionych dwóch grup, nadal najważniejsze pozostają kwestie legalizacji pobytu i zatrudniania imigrantów napływających z państw trze‑cich. Rozpoczęcie debaty na ten temat utrudnia słaba reprezentacja intere‑sów imigrantów, co stanowi dla administracji istotny argument przeciwko podejmowaniu działań. Dominuje pogląd, że poszerzenie praw powinno być efektem zabiegania o to na forum publicznym. Zgoła przeciwną opinię prezentuje środowisko NGO‑sów, w którym silniejsze jest przekonanie, że dostępność praw nie powinna być uzależniana od zainteresowania nimi. Sami imigranci, zwłaszcza przedstawiciele starych imigracji (15‑20 lat w Polsce), deklarują zainteresowanie i gotowość partycypacji politycznej, postrzegając ją jako naturalną konsekwencję długiego okresu zamieszkiwania na terenie naszego kraju. W szczególności zwracają uwagę, że polskie państwo nie wykorzystuje potencjału drugiego pokolenia imigrantów.

3. 4. Ocena prawnych uwarunkowań uczestnictwa politycznego cudzoziemców w Polsce Wszyscy uczestnicy fokusów podzielili pogląd, że w Polsce prawne możliwości partycypacji publicznej cudzoziemców są ograniczone2. Dyskusja dotyczyła głównie swobody stowarzyszania się, aktywności na szczeblu lokalnym oraz udziału w wyborach.

Wątek stowarzyszania się imigrantów został poruszony w trakcie wszyst‑kich trzech wywiadów fokusowych. Przedstawiciele organizacji pozarządo‑wych wskazywali na ograniczone możliwości prawne zrzeszania się cudzo‑ziemców. Ich zdaniem, zniechęca to imigrantów do działania oraz lobbowania poprzez oficjalne struktury, a intensyfikuje nieformalną aktywność w obrębie własnych wspólnot etnicznych. Imigranci podkreślali przede wszystkim problem braku wsparcia ze strony państwa, które nie wspomaga powsta‑

2 Szczegółowe omówienie prawnych regulacji partycypacji cudzoziemców w Polsce Czytelnik znajdzie w rozdziale Doroty Pudzianowskiej pt. „Prawa wyborcze i inne prawa polityczne cudzoziemców z państw trzecich w Polsce” w niniejszej publikacji .


60

wania cudzoziemskich organizacji ani nie dotuje ich działalności w wystar‑czającym stopniu. Tymczasem działalność społeczna w trzecim sektorze wymaga nakładów czasowych i generuje koszty finansowe. W efekcie taka polityka państwa skutecznie utrudnia i zniechęca cudzoziemców z państw trzecich do prowadzenia działalności, którą zarazem ocenia się jako przejaw zaangażowania w życie kraju przyjmującego. Przedstawiciele administracji w tym kontekście zwracali jedynie uwagę na niską aktywność środowisk imigranckich i ograniczony ich udział w działaniach polskich organizacji pozarządowych. Interpretowane było to raczej jako brak zainteresowania i gotowości do szerszej aktywności publicznej środowisk imigranckich.

Kolejną poruszaną kwestią był niedostatek regulacji prawnych umożliwia‑jących imigrantom udział w podejmowaniu decyzji na szczeblu lokalnym, nie tylko jeśli chodzi o możliwość udziału w wyborach samorządowych: Brakuje, moim zdaniem, dużo regulacji w tym zakresie i tym samym praw, które dałyby możliwość cudzoziemcom uczestniczenia w życiu tych społeczności, w których mieszkają [FGI_1etap_ADM]. Reprezentanci cudzoziemców, zwłaszcza te osoby, które zamieszkują w Polsce 15‑20 lat, mówili wprost o utrudnionym dostępie do możliwości otwartego zabrania głosu w sprawach o charakterze publicznym. Szczególnie dotkliwie odczuwa się to na poziomie lokalnej spo‑łeczności, w której imigranci żyją i funkcjonują na co dzień. Co ważne, brak wpływu na lokalną politykę jest w tych środowiskach postrzegany jako wyraz bezsilności i realne ograniczenie możliwości samostanowienia i pełnopraw‑nego funkcjonowania społecznego. Jak podsumował to jeden z badanych: Można mieszkać, można pracować, można prowadzić działalność gospodarczą, można prowadzić jakieś [życie], ale nie mamy wpływu na polityka, nie mamy wpływu na nic [FGI_1etap_IMI]. Wypowiedź ta dobrze ilustruje zachodzącą zmianę potrzeb imigrantów, którzy niegdyś zdecydowali się na osiedlenie na terenie Polski. Pokazuje ona bowiem, że po kilkunastu latach przełamywania szeregu barier (prawnych, kulturowych, emocjonalnych i innych) związanych z indywidualnym procesem migracji cudzoziemcy ci czują się często gotowi na pełniejszą integrację ze społeczeństwem przyjmującym, także w wymiarze politycznym. Ostatnią omówioną prawną możliwością partycypacji było uczest‑nictwo w wyborach lokalnych. Przedstawiciele organizacji pozarządowych podkreślali, że w Polsce cudzoziemcy osiadli na stałe nie mają takiego prawa, chociaż umożliwiają to międzynarodowe regulacje: Ja prawnikiem nie jest, ale wiem, że prawo w Polsce pewnych rzeczy po prostu nie dopuszcza. Myśmy nie podpisali, nie przyjęli pewnych rozwiązań, chociażby dających imigrantom prawo do wyboru, chociażby na poziomie lokalnym [FGI_1etap_NGO]. Po‑stulat rozszerzenia praw wyborczych na poziomie lokalnym podnieśli wprost badani przedstawiciele środowisk imigranckich. Ich wypowiedzi wskazują, że udostępnienie im tych uprawnień uważają oni za wyraz docenienia przez


61

polskie państwo wysiłku integracyjnego, poniesionego przez przedstawicieli swoich grup. Widoczne jest bowiem przekonanie, że długie zamieszkiwanie przez cudzoziemca w naszym kraju stanowi formę deklaracji zainteresowania jego sprawami oraz lojalności (wyrażonej poprzez „zachowania obywatelskie” – stały pobyt, legalną pracę, płacenie podatków, uczestnictwo w życiu lokalnej społeczności). Jako że postrzega się te czynniki jako wkład, inwestycję osoby w miejsce, w którym żyje, oczekuje się, że zostanie on doceniony poprzez na‑danie praw umożliwiających zabranie głosu w sprawach publicznych: Prawo wyboru lokalnego, jeżeli ma pobyt stały, długo mieszka w pewnym rejonie, czy miasto, czy dzielnica, które zna, wszystko, co tam się dzieje, i zna ludzi. Może być słowo tego człowieka, który 10 lat mieszka w tym rejonie, jego głos wysłuchany, jego głos respektowany [FGI_1etap_IMI].

Podsumowując, rozmowa na temat dostępnych uprawnień pozwoliła uchwycić wyraźnie różnice punktów widzenia i sposobu oceny ważności poszczególnych uprawnień pomiędzy badanymi grupami. Imigranci wska‑zywali, że ich oczekiwania dotyczące możliwości uczestniczenia w życiu publicznym rosną wraz z czasem i z postępem integracji. Obecne możliwości uczestnictwa politycznego oceniali jako zdecydowanie niewystarczające, a nawet niekiedy – jako krzywdzące. Ważnym tematem pozostaje słabość reprezentacji własnych interesów przez środowiska imigranckie, która jest odmiennie interpretowana przez przedstawicieli organizacji (jako wynik barier) i administracji (jako wynik niechęci).

3. 5. Rozszerzanie praw wyborczych czy naturalizacja? Dyskusja o zwiększeniu możliwości partycypacji politycznej imigrantówW kontekście dyskusji na temat rozszerzenia praw wyborczych dla cudzoziemców z państw trzecich często wracano do problemu naturalizacji, czyli uzyskiwania polskiego obywatelstwa. We wszystkich objętych badaniem grupach zauważano, że dla części cudzoziemców osiedlających się w Polsce uzyskanie obywatelstwa nie stanowi priorytetu. Jednakże ten fakt był różnie interpretowany.

Perspektywa imigrantów i NGO‑sów jest w dużej mierze zbieżna, przy czym przedstawiciele organizacji cudzoziemskich poświęcają tej kwestii znacznie więcej uwagi niż reprezentanci organizacji pozarządowych. Ar‑gumenty przywoływane zarówno przez imigrantów, jak i przez przedstawi‑cieli NGO‑sów miały charakter wyraźnie emocjonalny. Odwoływano się do znaczenia symbolicznego zachowania więzi z krajem pochodzenia, a także utrzymywania pierwszego obywatelstwa jako wyrazu lojalności z miejscem urodzenia. W tym kontekście o migracji mówi się jako o symbolicznym porzuceniu kraju pochodzenia, co powinno w jakiś sposób zostać zrekom‑


62

pensowane przez utrzymanie pierwszego obywatelstwa: Ja myślę, obywatelstwo dla mnie nie jest ważne. Bo ja bardzo jestem dumna, że jestem X‑ką, mimo że tutaj mieszkam więcej niż u mnie w kraju, ale jeśli Pani kraj uważa, że nie zasługuję jeszcze, to ja tego obywatelstwa nie chcę [FGI_1etap_IMI].

Z drugiej strony uważa się, że polska polityka naturalizacyjna jest bar‑dziej restrykcyjna niż w innych krajach, gdzie wystarczy wykazać się stałym pobytem o określonym czasie, by uzyskać obywatelstwo. Otrzymanie oby‑watelstwa polskiego jest przez imigrantów uznawane za procedurę trudną i celowo prawnie skomplikowaną: Ja nie wiem w praktyce jak to jest, ale Belgia na przykład, jak ktoś mieszka pięć lat, to ma od razu dostaje obywatelstwo. Ja mieszkam tutaj, dostałem tutaj obywatelstwo po 15 albo 16 latach, dwa razy, chyba dwa razy odrzucili [FGI_1etap_IMI]. Jako że istniejące w Polsce roz‑wiązania regulujące proces naturalizacji są postrzegane jako nieprzyjazne, wpływają negatywnie na proces budowania się więzi między imigrantami z państw trzecich a krajem przyjmującym.

Ważnym elementem opisywanego procesu wydaje się wątek oczekiwań dotyczących związku okresu trwania legalnego pobytu na terenie kraju z poszerzaniem się praw publicznych, umożliwiających szerszą partycypację społeczną imigrantom i ich rodzinom3. Obnaża on ogromne rozbieżności, jakie narastają w tej kwestii między środowiskami imigrantów, którzy uważają, że z każdym kolejnym rokiem i wysiłkiem integracyjnym powinni dostawać większy zestaw praw publicznych.

Perspektywa administracji. Z kolei przedstawiciele administracji koncentrują uwagę na kwestii państwa oraz jego roli w tworzeniu i narzucaniu rozwiązań prawnych. Administracja zatem wciąż zdaje się preferować naturalizację jako główną drogę do uzyskania praw politycznych przez obcokrajowców. Badani z tej grupy podkreślali, że imigranci nie byli do tej pory wyraźną siłą polityczną, wywierającą presję na zmianę ustawodawstwa. W tej sytuacji podtrzymywano status quo w zakresie praw wyborczych cudzoziemców spoza Unii. Wśród przedstawicieli administracji dominuje bowiem pogląd, że poszerzenie praw powinno być efektem zabiegania o to na forum publicznym.

Niezależnie od braku działań w tym zakresie, wśród części urzędników można było dostrzec zmianę w podejściu do idei przyznania praw wyborczych cudzoziemcom. Ta grupa badanych wyrażała przyzwolenie na rozdzielanie prawa do udziału w demokracji lokalnej od nabycia obywatelstwa. Jak de‑klarował jeden z urzędników: Nie można wymagać od cudzoziemca, moim zdaniem, który żyje tu przez X lat, płaci podatki, ma tytuł pobytowy bardzo stabilny i chce tu być, i tutaj realizuje to centrum życiowe, ale nie chce zmieniać obywatelstwa, bo państwo polskie nie może tego od niego oczekiwać, żeby on

3 Dotyczy to zwłaszcza dostępu do edukacji dla dzieci imigrantów, zwłaszcza tych urodzonych w Polsce.


63

zmienił obywatelstwo i z tego tytułu mógł korzystać z demokracji lokalnej. Jeżeli mówimy o prawach do udziału w takich formach demokracji, uważam, że to powinno być odłączone od obywatelstwa. Inaczej nie będziemy mieli o czym dyskutować, bo po prostu będziemy dyskutować o tym, czy ułatwić, czy nie ułatwić drogi do obywatelstwa [FGI_1etap_ADM].

Rozszerzenie praw wyborczych było w tym kontekście postrzegane jako narzędzie integracji, w szczególności jako zachęta i metoda budowania więzi z krajem przyjmującym: Jeżeli przyjedzie taki cudzoziemiec, może on jeszcze się do końca dobrze nie czuje, może nie czuje się u siebie, ale jak mu damy pewną formę udziału w życiu publicznym, choćby przez możliwość udziału w wyborach lokalnych w czynny czy bierny sposób, to jest to też pewna forma integracji [FGI_1etap_ADM].

Rozmówcy zauważali, że uzyskanie lokalnych praw wyborczych nie tylko poszerza obszar wolności jednostki, lecz także buduje poczucie odpowie‑dzialności za kraj przyjmujący i pozwala poczuć się przybyłym współgospo‑darzami. Co ciekawe, na ten aspekt zwracali uwagę zarówno przedstawiciele administracji, jak i imigranci: Ktoś, kto ma stały pobyt, (…) jeżeli daje mu się taką możliwość, on też myśli, ja mam, I have responsibility, ja też coś mam, coś musi robić, być lojalny [FGI_1etap_IMI]; Wydaje mi się, że nawet jeżeli człowiek nie skorzysta z tego prawa, ale być może, z takiego punktu logicznego, to wzmocni jego poczucie przynależności do grupy i być może będzie aktywny w jakichś innych obszarach, bo też tak może być. Będzie miał poczucie spraw‑czości, odpowiedzialności, nie wszyscy też obywatele polscy podchodzą do głosowania, prawda? I nie muszą tego robić. Tutaj analogicznie może być, że ten ktoś może po prostu czuć się pełnowartościowym takim członkiem, bo ma prawo głosu. Nie musi z niego korzystać, ale ma prawo [FGI_1etap_ADM].

Dla przedstawicieli administracji rządowej zaprezentowane im wyniki ba‑dania opinii publicznej stanowiły sygnał do podjęcia działań na rzecz nadania imigrantom praw wyborczych. Wydaje się zatem, że wśród przedstawicieli administracji pojawiała się akceptacja dla rozdzielenia części uprawnień wyborczych – tych na szczeblu lokalnym – od posiadania obywatelstwa. Co istotne, sami imigranci, mówiąc o dążeniu do uzyskaniu praw, umieszczają je w kontekście nabycia obowiązków i poczucia odpowiedzialności za kraj, który zamieszkują. Wydaje się to zbieżne z celami administracji, która wi‑działaby w rozszerzeniu praw wyborczych mechanizm budowania u nich więzi z państwem polskim.

3. 6. Społeczne postrzeganie barier partycypacji politycznej imigrantów w PolsceBariery partycypacji imigrantów w Polsce rozpatrywać można na wielu poziomach. Pojawiają się one zarówno na szczeblu integracji kulturowej,


64

jak i społecznej czy prawnej. Dotyczą postaw i stereotypów społeczeństwa przyjmującego, a także nastawień i przekonań imigrantów, wyniesionych częściowo również z krajów swojego pochodzenia. Warto tu zwrócić uwagę na dość wyraźny podział na ograniczenia występujące po stronie admini‑stracji, społeczeństwa przyjmującego i samych imigrantów.

Bariery po stronie imigrantów. Pierwszą z barier partycypacji, którą wskazywali uczestniczący w wywiadzie fokusowym przedstawiciele śro‑dowisk imigranckich, był deficyt wiedzy i świadomości posiadania praw wśród cudzoziemców. Zwracano w tym kontekście uwagę na znaczenie prowadzonej przez organizacje – zwłaszcza imigranckie – edukacji, która jest obecnie niewystarczająca: Ja uważam, prawo dla imigrantów, którzy tutaj są, są legalnie, nawet spoza Unii, on [stan prawny w Polsce] daje dużo możliwości partycypacji. Tylko problem w tym, czy sami imigranci potrafią z tego korzystać. Oni o tym nie wiedzą. Na przykład nie wiedzą, że mają prawo uczyć swoich języka w szkole. Są różne prawa dla imigrantów, oni nie korzystają z tego, bo nie mają wiedzy. Ja myślę, to jest problem dla imigrantów, że oni przede wszystkim potrzebują wiedzę [FGI_1etap_IMI].

Drugą barierą wskazywaną przez cudzoziemców – zwłaszcza imigrantów z Afryki – była zbyt słaba reprezentacja interesów imigranckich. Problemem jest to, że cudzoziemcy nie mówią sami o sobie, lecz w ich imieniu zabierają głos m.in. organizacje pozarządowe, prowadzone przez Polaków. Samym obcokrajowcom do aktywnego udziału w debacie publicznej brakuje środków finansowych, a także czasu oraz przygotowania merytorycznego. Na problem zwracali uwagę też wybrani przedstawiciele administracji: I to się odnosi do Komisji Dialogu Społecznego, w której tych cudzoziemców jest nieliczna grupa. I to też widać na różnego rodzaju spotkaniach, gdzie są konsultowane dokumenty itd., to czasami niestety dochodzi do takiej sytuacji, że pojawiają się organizacje, przedstawiciele organizacji, ale to nie są sami cudzoziemcy, to nie są sami imigranci, którzy że tak powiem z własnego doświadczenia mogą mówić, co uważają, że powinno być [FGI_1etap_ADM].

Kolejną zidentyfikowaną barierą okazały się negatywne doświadczenia w kontaktach z urzędami, które sprawiają, że dla części imigrantów urząd jawi się raczej jako instytucja opresyjna niż wspierająca. Jako jedną z przyczyn tego stanu rzeczy wskazuje się poczucie obcości, wynikające z niewłączania cudzoziemców do korpusu urzędniczego obsługującego imigrantów: Po pierwsze, pierwszy kontakt pomiędzy instytucją a imigrantem musi być… to już jest na Zachodzie uregulowane, że często (…) większość urzędników to są sami imigranci i obsługują tych imigrantów, i absolutnie zanikają te bariery. To jest absolutnie lepszy kontakt, to musi być osoba z tego otoczenia imigranckiego [FGI_1etap_IMI]. Z tym problemem powiązana jest kwestia bariery językowej. Zwłaszcza dla przyjezdnych z Azji opanowanie języka


65

polskiego w stopniu biegłym stanowi dużą trudność, choć przedstawiciele organizacji pozarządowych deklarują, że z roku na rok widoczny jest wzrost zainteresowania nauką języka polskiego wśród cudzoziemców.

Przedstawiciele administracji problem negatywnych doświadczeń z urzę‑dami postrzegali zupełnie inaczej. W szczególności w odniesieniu do spo‑łeczności wietnamskiej i chińskiej podkreślali oni, że bariera wynika z obaw przed inwigilacją ze strony państwa. Dotyczy to wszelkich kwestii udzielania informacji instytucjom. Ma to również znaczenie w procesie legalizacji pobytu i działań na terenie kraju przyjmującego, które niosą ze sobą ryzyko powiadomienia organów kraju pochodzenia o obecnej sytuacji i miejscu przebywania obywatela. To z kolei może się wiązać z reperkusjami skiero‑wanymi przeciw niemu lub pozostającej w ojczyźnie rodzinie.

Bariery po stronie administracji. Zdaniem imigrantów, istotną barierą partycypacji cudzoziemców jest to, że państwo nie wykazuje zainteresowania ich udziałem w życiu publicznym. Dotyczy to zarówno kwestii wsparcia dzia‑łalności organizacji imigranckich (subsydiowanych słabiej niż inne polskie organizacje pozarządowe), jak i braku polityki integracyjnej skierowanej do tych środowisk. Uważa się, że państwo podejmuje wprawdzie działania integracyjne, ale bardziej ze względu na swoje zobowiązania prawne. Do‑datkowo ważnym czynnikiem jest niewielki obecnie odsetek cudzoziemców w polskim społeczeństwie. Grupa ta nie jest postrzegana jako ważny zasób polityczny, więc nie uwzględnia się jej w strategiach politycznych poszcze‑gólnych ugrupowań politycznych czy też samych polityków. Część przed‑stawicieli imigrantów (zwłaszcza wśród przybyszów z Afryki) dostrzega wagę lobbowania na rzecz własnych społeczności, zwłaszcza w kontekście poszerzania uprawnień politycznych.

Jako przykład bariery leżącej po stronie administracji badani wskazywali także brak przekazywania przez urzędników imigracyjnych informacji na temat praw przysługujących w ramach danych statusów pobytowych. Wstrze‑mięźliwe postawy przedstawicieli administracji są odbierane jako unikanie udzielania istotnych informacji. Takie postawy, niezależnie od podłoża, bywają interpretowane jako przejawy dyskryminacji. Oczekuje się, że urząd będzie pełnił funkcję edukacyjną, zwłaszcza na początkowym etapie kontak‑tu z krajem przyjmującym, ponieważ jest on postrzegany jako najbardziej wiarygodny informator. Jak stwierdził jeden z badanych, urzędnicy muszą powiedzieć „ty masz prawo, można robić to i to” [FGI_1etap_IMI].

Istotnym czynnikiem okazał się również sposób realizacji przez państwo polityki pomocy socjalnej wobec uchodźców i imigrantów. Problem ten dotyczy umiejętności integrowania cudzoziemców i budowania akceptacji dla prowadzenia wspierających ich działań w społecznościach lokalnych. Przywoływanym w tym kontekście przykładem są sytuacje napięć, do jakich


66

dochodzi wokół ośrodków dla uchodźców na tle wsparcia materialno‑byto‑wego udzielanego przez państwo imigrantom w stosunku do analogicznej pomocy oferowanej obywatelom. Chodzi zwłaszcza o akceptację dla skie‑rowanej do imigrantów polityki socjalnej (zasiłki, zatrudnienie). Zdarza się, że lokalne społeczności negują zasadność tego wsparcia, postrzeganego jako bezzasadnie większe (lepsze) niż oferowane obywatelom. Z Łomżą głównym czynnikiem zaogniającym był właśnie czynnik ekonomiczny, który polegał na tym, że było takie powszechne przekonanie, że o tu, przyjeżdżają cudzoziemcy, darmozjady, które nic nie robią, a dostają od państwa świadczenia, których żadna polska rodzina nie dostanie [FGI_1etap_ADM].

Nie bez znaczenia pozostaje także sposób traktowania imigrantów przez system wsparcia, co przejawia się nie tylko w działaniach na rzecz lokalnej integracji, lecz także w oferowanych warunkach bytowych (np. sanitarnych, lokalowych). Zwracano uwagę na duży rozdźwięk, jeśli chodzi o jakość i formę zaoferowanej imigrantom pomocy, między dużymi a małymi ośrodkami. Bo Warszawa idzie do przodu i jest bardzo dobrze. (…) Natomiast są miejsca typu Łomża, Białystok, Pruszków itd., gdzie jest całkowite nawet nie tyle zatrzymanie się, ale zacofanie w stosunku do cudzoziemców. Przez to, jak ci cudzoziemcy są traktowani oraz w tych ośrodkach dla uchodźców, w jakich warunkach oni żyją, to te środowiska cudzoziemców też zaczynają negatywnie patrzeć na otoczenie i to prowadzi do konfliktów. I dopóki w tych miejscach nie zacznie się czegoś robić, żeby to naprawić, to Polska nie zrobi tego następnego dużego kroku do przodu [FGI_1etap_NGO].

Błędy na tym poziomie mogą być przyczyną powstawania dodatkowych napięć, kształtowania się negatywnego stosunku do kraju przyjmującego, a w konsekwencji – braku zainteresowania partycypacją i zaangażowaniem publicznym.

Zauważa się jednocześnie, że w ciągu ostatnich co najmniej 10 lat, zarówno w regulacjach prawnych, jak i w nastawieniu wobec imigracji nastąpiły w Pol‑sce zmiany. Prawodawstwo jest modyfikowane, nawet jeśli nie radykalnie, to z pewnością dynamicznie. W związku z tym przedstawiciele środowisk imigranckich wskazują na trudności z pozyskaniem informacji na temat najbardziej aktualnego stanu prawnego, wynikające z częstych nowelizacji przepisów. W odczuciu imigrantów, sytuacja ta powoduje podobne trudności dla urzędników pracujących z cudzoziemcami.

Bariery po stronie społeczeństwa przyjmującego. Ważnym czynnikiem utrudniającym partycypację imigrantów pozostają czynniki społeczne, które wskazywali przedstawiciele administracji oraz organizacji pozarządowych działających na rzecz cudzoziemców. Co ciekawe, nie wspominali o nich sami imigranci. Najważniejszym z nich są stereotypy narodowościowe i ra‑sowe, które często determinują postrzeganie cudzoziemców wśród Polaków.


67

Istotnym elementem, zwłaszcza po zamachach z 11 września 2001 r., są także uprzedzenia religijne, zwłaszcza dotyczące związku islamu ze skłonnością do terroryzmu i przemocy: Bo znam ludzi, którzy przyjeżdżają tutaj do Polski, chcieliby tutaj się uczyć, rozwijać, pracować i tym podobne, ale nadal spoty‑kają się z przykładowo złym podejściem, jak nietolerancja na tle ich religii czy pochodzenia, i dlatego są zamykani w swoich kręgach [FGI_1etap_NGO].

Przedstawiciele administracji zauważali, że może to pośrednio skutkować spadkiem zainteresowania integracją ze strony przybyszów, co prowadzi do imigracji nastawionej na izolację opartej na niechęci do kontaktów społecz‑nych, edukacji dzieci w polskich szkołach itp. Uważa się, że negatywną rolę w kształtowaniu relacji między Polakami a wybranymi grupami imigrantów odgrywają również „zaszłości” historyczne, dotyczące relacji z takimi kra‑jami, jak Ukraina, Białoruś czy Rosja: Mamy, że tak powiem, różny poziom uprzedzeń czy stereotypów co do niektórych grup. I ewidentnie, na pewno będziemy bardziej przychylni i bardziej ocenimy daną osobę jako swoją, po‑dobną do nas, jak to będzie powiedzmy Francuz, Anglik. Może niekoniecznie Niemiec, niekoniecznie Rosjanin, bo też z tego wychodzą nasze uprzedzenia [FGI_1etap_ADM]. Powoduje to, że tam, gdzie ze względu na większą bliskość kulturową, mniejszą barierę językową czy podobieństwo etniczne, integracja – zwłaszcza społeczna i ekonomiczna – nie jest wcale łatwiejsza, a polityczna może być zagrożona ze względu na negatywne stereotypy, determinujące postrzeganie osób na podstawie np. kraju pochodzenia.

Na bazie tego materiału można wskazać trzy rodzaje barier partycypacji politycznej cudzoziemców, które znajdują się kolejno po stronie: imigrantów, administracji i społeczeństwa przyjmującego. Wiele z nich zostało wymienio‑nych przez przedstawicieli administracji, co wskazuje na „autorefleksyjną” postawę części tej grupy. Reprezentanci organizacji pozarządowych poruszyli względnie najmniej problemów, przy czym żaden z nich nie dotyczył barier leżących po stronie imigrantów. Były one lokowane po stronie społeczeństwa przyjmującego i administracji. Sami imigranci natomiast mówili o proble‑mach z różnych poziomów, wykazując się przy tym krytycznym podejściem do własnych środowisk, ale zwracając także uwagę na słabą reprezentację własnych interesów.

3. 7. Obawy związane z rozszerzaniem praw wyborczych na cudzoziemcówNajważniejszą zidentyfikowaną w badaniu fokusowym obawą, związaną z rozszerzeniem prawa wyborczego na poziomie lokalnym na cudzoziem‑ców, okazał się lęk przed lokalną dominacją społeczności imigranckich, która mogłaby prowadzić do braku poszanowania wartości, kultury i religii ludności rodzimej. Znamienne było, że we wszystkich badanych grupach


68

przywołano ten sam przykład duńskiego miasteczka Kokkedal, w którym zdominowana przez muzułmanów rada jednego z osiedli odmówiła sfinanso‑wania świątecznej choinki i bożonarodzeniowego przyjęcia dla mieszkańców: Nie pamiętam, w którym państwie, ale cudzoziemcy czy osoby innej narodo‑wości, cudzoziemcy, którzy korzystają ze swoich praw udziału w wyborach lokalnych, na tyle byli w stanie zdominować lokalne gremia uchwałodawcze, że nie przyznali środków z budżetu lokalnego na ubranie choinki w centrum miasta [FGI_1etap_ADM]; Niestety nie pamiętam przykładu, miasta, w któ‑rym to się odbyło, ale była taka sytuacja lat parę temu, że miało być święto chrześcijańskie w jednej miejscowości i muzułmanie, którzy byli w zarządzie miasta przegłosowali, że nie będzie postawiona choinka i nie będzie tego święta chrześcijańskiego, ponieważ to razi ich uczucia religijne. Ja uważam, że oni bardzo głupio postąpili, zrobiłbym wszystko, żeby im tego zabronić. Bo jeżeli mówi się właśnie o tych obawach, to są właśnie te obawy, że nagle Polska stanie się państwem szariatu [FGI_1etap_NGO].

Przytoczone wypowiedzi doskonale obrazują emocjonalne znaczenie tego problemu. Nie zostały zapamiętane dane topograficzne, czasem nawet infor‑macje, o jakie święto chodziło. Wyraźne pozostają jedynie obawy dotyczące dominacji kulturowo‑religijnej, niezależnie od skali prawdopodobieństwa takiego zdarzenia w Polsce. W kontekście tych obaw wysuwano jednak dwa argumenty łagodzące. Po pierwsze, nieco humorystycznie, szacuje się, że przy obecnym udziale imigrantów w społeczeństwie polskim, zauważalny politycznie odsetek skala migracji osiągnie za około 30 lat, toteż trudno porównywać to do zagrożeń znanych z innych krajów. Drugą kwestią była spodziewana, ograniczona skala zainteresowania imigrantów korzystaniem z przysługujących im uprawnień.

Odwołując się do przykładów europejskich, wskazuje się, że odsetek wzrostu frekwencji wyborczej po przyznaniu praw wyborczych imigrantom nie jest wysoki. Argumentu tego nie powinno się jednak traktować jako dowodu na brak zasadności zwiększania możliwości partycypacyjnych, lecz jako wskaźnik, że takie działania nie stanowią realnego zagrożenia dla praw społeczeństwa przyjmującego: Ale z tego, co pamiętam, te osoby, które miały prawo wyborcze, obywatele Unii Europejskiej, tam było chyba zaledwie 20 osób, które wzięło udział w głosowaniu. Biorąc pod uwagę, że tych obywateli jest dużo więcej, w skali unijnej chyba tak na poziomie 800 osób, o ile dobrze pamiętam. (…) Słyszałam o tym daniu możliwości, praw wyborczych na po‑ziomie lokalnym w Norwegii i tam, jak wprowadzili prawa wyborcze, to też nie było takiego nagłego zainteresowania, nagle jakiejś rosnącej frekwencji cudzoziemców [FGI_1etap_ADM].

Podsumujmy: zidentyfikowane bariery dotyczące poszerzenia partycypacji politycznej imigrantów ograniczały się do obaw dotyczących możliwości


69

zdominowania kultury większościowej przez samorządy złożone z radnych reprezentujących mniejszość.

3. 8. Podsumowanie Wyniki wywiadów fokusowych pokazują zróżnicowanie perspektyw doty‑czących kwestii poszerzenia praw wyborczych dla przebywających w Polsce imigrantów – zarówno między badanymi grupami zaangażowanych stron, jak i wewnątrz każdej z nich. Zwraca uwagę zwłaszcza brak jednorodności stanowisk wśród przedstawicieli poszczególnych środowisk.

Z perspektywy administracji imigranci są zbyt mało aktywni publicznie. Natomiast przedstawiciele organizacji pozarządowych uważają temat par‑tycypacji za mniej ważny niż problemy legalizacji pobytu i zatrudnienia, które dotyczą ich codziennej praktyki w kontaktach z obcokrajowcami. Organizacje pozarządowe prezentują pogląd, że prawa polityczne należą do grona „wyższych wartości” (jako element wolności), które powinny być dostępne, nawet jeśli nie głosi się na nie zapotrzebowania, jako wartość sine qua non. Tym samym przyznanie imigrantom praw wyborczych na poziomie lokalnym nie powinno być odkładane.

Administracja wciąż zdaje się naciskać na naturalizację, która – jak wska‑zało badanie – może nie interesować części imigrantów pragnących zacho‑wania symbolicznego związku z krajem pochodzenia, czyli zachowaniem pierwszego obywatelstwa. W argumentacji prezentowanej przez niektórych przedstawicieli administracji wyraźny był pogląd, że imigranci nie są obecnie wystarczającą siłą polityczną, by zainteresowanie zmianami ustawodawstwa w omawianym zakresie mogło być postrzegane jako znaczący problem dla zewnętrznych aktorów (np. partii politycznych). Podkreśla się, że brakuje rozwiązań legislacyjnych i wykonawczych, które umożliwiłyby wdrożenie zmian prawa wyborczego, a także środków na ich sfinansowanie. Jednakże część administracji widziała korzyści i potencjalną możliwość wykorzystania praw wyborczych jako narzędzia integracji. Dostrzega się, że mogłoby to pozwolić na stworzenie nowej, niezależnej od procedury naturalizacji, ścieżki integracji społecznej imigrantów napływających do Polski.

Postawa przedstawicieli organizacji imigranckich taką perspektywę wspie‑ra, jako że deklarowali oni w imieniu swoich środowisk zainteresowanie korzystaniem z praw wyborczych na poziomie samorządowym i gotowość do korzystania z nich. Uważali także ich przyznanie za istotną wartość, która może konsolidować społeczność imigrancką, a także pozytywnie wpłynąć na integrację poszczególnych osób ze społeczeństwem przyjmującym. Mimo że posiadanie praw w kraju przyjmującym jest dużą wartością, zainteresowa‑nie obywatelstwem (które je gwarantuje) nie jest jednoznaczne. Uważa się, że tego rodzaju poszerzenie praw byłoby wyrazem zainteresowania przez


70

państwo interesami i sytuacją tej grupy, a także „nagrodą” za dotychczasowe wysiłki integracyjne.

Sami imigranci, mówiąc o dążeniu do uzyskaniu praw, umieszczają je w kontekście nabycia obowiązków i poczucia odpowiedzialności za kraj, który zamieszkują, nawet jeśli nie są zainteresowani naturalizacją. Ponadto podkreślano, że nowe uprawnienia największe znaczenie będą mieć dla drugiego pokolenia imigrantów, czyli dzieci, które przeszły przez polski system edukacji i są dobrze zintegrowane (często znacznie lepiej niż z krajem pochodzenia etnicznego). W ich przypadku liczba barier utrudniających partycypację jest znacznie niższa niż w pierwszym pokoleniu imigracyjnym. Mimo że obecnie sami imigranci nie dysponują wystarczającą siłą politycz‑ną, by lobbować na rzecz poszerzenia praw wyborczych, trzeba pamiętać, że dojrzałość reprezentacji własnych interesów na polu oficjalnym nie jest jedynym wartym uwzględnienia sposobem manifestowania gotowości do partycypacji.

Mówi się o tym, że w perspektywie następnych dwóch dekad zbiorowość imigrantów w naszym kraju będzie rosła. Powiększająca się liczba konfliktów regionalnych w międzynarodowym otoczeniu Polski może przyspieszyć ten proces. Mimo opinii przedstawicieli administracji, że wysiłek legislacyjny jest dziś niewspółmierny do potrzeb i kosztów, warto go brać pod uwagę. Nie bez znaczenia wydaje się również, że dostosowanie prawa z wyprzedzeniem może pozwolić uniknąć błędów późniejszej pośpiesznej legislacji. Ponadto, kiedy skala napięć społecznych na tle relacji z imigrantami pozostaje raczej niewielka, można spodziewać się, że proces ten będzie przebiegał spraw‑niej i bez wywoływania niepotrzebnych antagonizmów, wynikających np. z uruchomienia się negatywnych stereotypów dotyczących obcokrajowców.

Najważniejszym zidentyfikowanym w wywiadach fokusowych argumen‑tem przeciw rozszerzeniu praw wyborczych na szczeblu lokalnym okazał się lęk przed lokalną dominacją społeczności imigranckich, która może dopro‑wadzić do braku poszanowania polskich wartości kulturowych oraz religii. Niezależnie od znaczenia tych obaw, jest wyraźnie widoczne, że argumentów przeciw poszerzeniu praw dla imigrantów przebywających w Polsce wskazuje się bez porównania mniej niż wspierających podjęcie działań w tym zakresie.

Podsumowując: respondenci rozważali integracyjną funkcję nadania cudzoziemcom praw politycznych na poziomie lokalnym. Badanie wskazuje, że taki postulat jest silnie promowany w środowisku imigranckim, a taka po‑trzeba zaczyna być dostrzegana również przez przedstawicieli administracji oraz organizacji pozarządowych. Wydaje się istotne, że wśród reprezentantów administracji pojawia się akceptacja dla rozdzielenia uprawnień wyborczych na szczeblu lokalnym od posiadania polskiego obywatelstwa.


714fo

t. C

C B

Y P

aul H

eber

t

73


4. Aktywność publiczna imigrantów z Wietnamu. Studium przypadku gminy Lesznowola

4. 1. Wstęp Celem niniejszego rozdziału jest analiza poziomu aktywności społecznej i politycznej na poziomie lokalnym wśród cudzoziemców z państw trzecich, zamieszkujących Wólkę Kosowską. Szczególny nacisk położony został na zbadanie nastawienia samych imigrantów, jak również rodzimej społecz‑ności lokalnej, do kwestii rozszerzenia praw wyborczych dla cudzoziemców posiadających prawo stałego pobytu w Polsce.

Wólka Kosowska to niewielka miejscowość leżąca na terenie gminy Lesznowola, jednej z najprężniej rozwijających się gmin wiejskich w Polsce. Położona jest w województwie mazowieckim, w powiecie piaseczyńskim, w bezpośrednim sąsiedztwie warszawskiego Ursynowa. Od północnego zachodu graniczy z gminami Raszyn i Nadarzyn, od południowego wscho‑du – z gminą Piaseczno, a na południu – z gminą Tarczyn. Lesznowolę, zajmującą obszar 69,17 km², zamieszkują obecnie 22 548 osoby1, z czego prawie 10% stanowią cudzoziemcy2 (w tym najliczniejsza grupa Azjatów, tzn. 1199 Chińczyków i 708 Wietnamczyków).

Wysoki odsetek cudzoziemców spoza UE czyni gminę Lesznowola niezwy‑kle ciekawym obiektem badawczym, na jej bowiem terenie – jak w soczewce – skupiają się problemy związane z integracją społeczności wielokulturowej. Z tego też powodu to właśnie w tej gminie, a dokładniej – w Wólce Kosow‑skiej, przeprowadzone zostało badanie stosunku lokalnej społeczności do możliwości przyznania cudzoziemcom posiadającym prawo do stałego pobytu

1 Dane z „Ludność, stan i struktura w przekroju terytorialnym. Stan w dniu 30.06.2013”, GUS, 2013, s. 74.

2 Dane Urzędu Gminy z I kwartału 2014 roku.


74

w Polsce prawa do udziału w wyborach na poziomie lokalnym. Ze względu na ograniczenia projektu do badania wybrana została tylko jedna grupa cudzoziemców, tzn. Wietnamczycy, których ekonomiczna, a przede wszyst‑kim – społeczna aktywność w gminie Lesznowola jest wyraźnie widoczna.

4. 2. Historia osiedlania się cudzoziemców spoza UE w gminie LesznowolaNajwiększą popularnością wśród azjatyckich kupców, zainteresowanych rozpoczęciem działalności gospodarczej w gminie Lesznowola, cieszy się licząca niespełna trzystu mieszkańców Wólka Kosowska, zwyciężczyni rankingu atrakcyjności dla biznesu miesięcznika ekonomicznego „Forbes” (2009). Ze względu na dogodne położenie w bezpośrednim sąsiedztwie trasy E77 Gdańsk–Kraków i dobrą komunikację z centrum Warszawy (25 km) to właśnie Wólka została wybrana przez chińskich imigrantów, przy‑byłych do Polski na początku lat 90., jako optymalna lokalizacja dla nowo powstającego biznesu.

Pierwszą halę chińską (spółka GD) wybudowano w 1994 r. jako zaplecze logistyczne i magazynowe dla najważniejszego rynku zbytu towarów impor‑towanych – tzw. Jarmarku Europa, czyli bazaru na Stadionie X‑lecia. Jednak w obliczu planów jego likwidacji (do której finalnie doszło w 2007 r.) w ślad za Chińczykami podążyli także Wietnamczycy i Turcy, otwierając swoje hale w Wólce w 2002 i 2003 roku. Przedstawiciele społeczności wietnamskiej otwarcie przyznają, że zdecydowali się na tę lokalizację, wykorzystując fakt bliskości istniejącego już centrum chińskiego i jego reklamy: myśleliśmy wtedy o tym, gdzie powstanie wietnamskie centrum handlowe. Padł pomysł, to może obok centrum chińskiego, skoro oni mają pięć czy sześć lat historii i zrobili już reklamę? To było dla nas podstawowe [IDI_6_NGO]. W ten sposób, poprzez wspólną lokalizację przedsiębiorstw chińskich i wietnamskich w Wólce Ko‑sowskiej, powstało największe w kraju azjatyckie centrum handlu hurtowego, skupiające biznesmenów z Dalekiego Wschodu.

Obecnie centrum handlowe w Wólce Kosowskiej zajmuje powierzchnię ponad 50 ha i obejmuje 17 hal, w których mieści się przeszło 2200 pawilonów handlowych. Największą siłę roboczą stanowią Wietnamczycy, którzy mają na własność lub dzierżawią od Chińczyków i Turków większość pawilonów i stoisk handlowych. W ich rękach znajdują się m.in. centrum ASEANEU, ASEANPL, ASG, ASG‑PL i EACC Investments oraz znaczna część chińskiego centrum handlowego GD.

Część Chińczyków i Wietnamczyków zdecydowała się już zamieszkać na stałe na terenie gminy (dotychczas wynajmowali oni mieszkania w Warsza‑wie), kupując mieszkania i domy w niedalekiej bliskości hal handlowych. Jak podkreślił przedstawiciel władz gminy, ważnym zjawiskiem jest to, że przez

4 . Aktywność publiczna imigrantów z Wietnamu . Studium przypadku gminy Lesznowola

75

dłuższy czas większość Azjatów mieszkała w Warszawie, a tu tylko pracowała. Tu, teraz spora część tu mieszka, mają swoje osiedla, swoje domy, jedna ze spółek‑córek zajmuje się budowaniem mieszkań i oni stawiają swoje osiedla, i tutaj mieszkają na terenie gminy, na terenie Wólki Kosowskiej [IDI_3_JST]. Jest to korzystne dla gminy, gdyż – meldując się na jej terenie – odprowadzają podatki do tutejszej kasy, stając się pełnoprawnymi użytkownikami lokalnej infrastruktury. Wskazują to miejsce, że tu płacą podatki, czyli jakby budują tę społeczność pod względem finansowym. W każdym kawałku drogi tej gminy jest kawałek chińskich i wietnamskich pieniędzy [IDI_3_JST].

Spora grupa Wietnamczyków pracujących w Wólce Kosowskiej przybyła do Polski po raz pierwszy na przełomie lat 50. i 60. ubiegłego wieku w ramach współpracy stypendialnej rządu wietnamskiego z rządem Polskiej Rzeczy‑pospolitej Ludowej. Na początku był taki pomysł – zostaniemy tutaj niedługo, tylko trochę popracujemy, trochę zarobimy i wrócimy do kraju. Okazało się, że tutaj są lepsze warunki życia [IDI_6_NGO_IMI]. Program stypendialny wymagał jednak od beneficjentów odpracowania w kraju pochodzenia in‑westycji, jaką było otrzymane wykształcenie, więc cudzoziemcy z Wietnamu zmuszeni byli wrócić do swojej ojczyzny: Musiałem wrócić tam pracować. Jestem to winien wietnamskiemu rządowi za to, że oni wysłali mnie na studia. A kiedy już wszystko odpracowałem, to przyjechałem do Polski, kocham Polskę [IDI_9_NGO_IMI]. Wietnamczycy, decydując się na powrót do Polski po kilkunastu, a niektórzy – nawet kilkudziesięciu latach, wiele ryzykowali, ale, jak powiedział jeden z respondentów, każdy ma prawo marzyć i wybierać to, co będzie lepsze dla niego, dla jego rodziny, ale i dla kolejnych pokoleń (…) I mówię szczerze, że tutaj jest lepiej niż w Wietnamie, więc Wietnamczycy zostają. Stopniowo tworzą takie środowisko, społeczeństwo wietnamskie tutaj [IDI_6_NGO]. Inni zwracają też uwagę na fakt, że skoro sprowadzili tu swoje rodziny, to tutaj jest ich prawdziwy dom: Ja tutaj mam rodzinę. Ja czuję się tak jak w domu [IDI_8_NGO_IMI].

4. 3. Relacje w wielokulturowej społeczności lokalnejGdy rozpatruje się sytuację społeczności wietnamskiej zamieszkującej gminę Lesznowola, konieczne wydaje się zwrócenie uwagi na relacje pomiędzy cudzoziemcami spoza UE a ludnością rodzimą. Przebiegają one na kilku płaszczyznach, począwszy od codziennych kontaktów w halach targowych na terenie Wólki Kosowskiej, poprzez regularną współpracę z placówkami oświatowymi, do których uczęszczają dzieci cudzoziemskie, a na wspólnym korzystaniu z infrastruktury gminnej i partycypację w jej finansowaniu kończąc. Wszystkie te obszary aktywności cudzoziemców bezpośrednio


76

kształtują ich wizerunek w oczach Polaków i wpływają na przebieg relacji ze społecznością lokalną oraz jej przedstawicielami w organach władzy.

Pierwsze reakcje na pojawienie się cudzoziemców w gminie Lesznowola były ambiwalentne. Ze strony lokalnej ludności dochodziły głosy obawy o wzajemne relacje z nowymi sąsiadami: Na początku (…) uczucia były miesza‑ne. Były jakieś obawy też, tak. Mieszkańcy się obawiali tej, tej nowej, nowej nacji. Była nieufność, był dystans, było obserwowanie się wzajemne [IDI_16_JST]. Nie bez znaczenia pozostała jednak lukratywna oferta sprzedaży polskich gruntów złożona przez inwestorów z Azji. Gruntów, w przypadku których – co zgodnie podkreślają mieszkańcy gminy – ze względu na podmokłe podłoże i mało urodzajne gleby trudno było o innego kupca. Jak wspomina jeden z radnych: ludzie sprzedawali ziemię, bo, gdyby rolnicy, mieszkańcy nie sprzedali tej ziemi, no to nic by tutaj nie powstało [IDI_14_JST].

Zdaniem polskich badanych, dzięki kilkuletniej owocnej współpracy biznesowej i społecznej sytuacja unormowała się i imigranci stali się natu‑ralnym elementem krajobrazu społecznego gminy. Ich obecność przestała też wzbudzać skrajne emocje, w myśl przytoczonej przez jednego z Polaków zasady, że jeżeli czegoś nie można pokochać, to trzeba pewne rzeczy spróbować rozumieć i polubić [IDI_1_NGO].

Również przedstawiciele społeczności wietnamskiej starali się podkreślać, że ich relacje z polskim otoczeniem przebiegają bez zarzutu. Wietnamczycy nie tylko zatrudniają Polaków jako sprzedawców na stoiskach, lecz także korzystają z usług polskiej firmy ochroniarskiej i sprzątającej. Dobre relacje służbowe budują porozumienie na płaszczyźnie mikrostosunków prywatnych: My mamy dobre relacje sąsiedzkie, mamy kolegów Polaków i zatrudniamy Polaków (…). My traktujemy to tak, jeśli obie strony znają i rozumieją men‑talność, kulturę, to nie będzie obaw, lepiej się żyje między sobą. Więc nasze społeczeństwo bardzo dobrze tutaj funkcjonuje [IDI_6_NGO_IMI].

Wietnamczycy doceniają w Polakach z gminy Lesznowola ich partnerskie, jeśli nie wręcz przyjacielskie, nastawienie do innych kultur i otwartość na dialog. Cieszą się z dużej swobody, jaką dają im Polacy w kultywowaniu wła‑snej tradycji, religii i języka. Jednocześnie badani Wietnamczycy deklarowali chęć integrowania się z lokalną społecznością i aktywnego włączenia w jej działania: My chcemy tutaj stworzyć społeczeństwo, oczywiście zachować tożsa‑mość narodową, ale integrować się w różnych dziedzinach [IDI_6_NGO_IMI].

Warto podkreślić, że społeczność wietnamska przejawia dużą chęć po‑znania polskiej kultury i zwyczajów panujących w naszym kraju. Dorośli Wietnamczycy (szczególnie ci, którzy nie mieli wcześniejszych doświadczeń ze społeczeństwem polskim) chętnie uczestniczą w warsztatach i spotkaniach szkoleniowych organizowanych przez Gminny Ośrodek Kultury, podczas których nie tylko bezpośrednio stykają się z językiem i kulturą polską, lecz


77

także mają okazję zapytać o nurtujące ich kwestie i wyjaśnić je: Pamiętam to z moich warsztatów akulturacyjnych, że oni po prostu pytali, co zrobić, jak jest Boże Narodzenie. A jeżeli chodzi o dostosowanie się do nas, to jest to do tego stopnia, że wiemy o tym, że nie wszyscy Wietnamczycy są katolikami, chrześcijanami (…), a uczniowie wietnamscy zapisują się normalnie na lekcje religii. Oczywiście zdarzają się ci, którzy są chrześcijanami, katolikami, ale ci nie katolicy też się zapisują, bo oni chcą przynależeć do grupy [IDI_5_NGO].

Duży wysiłek, jaki włożyli przedstawiciele społeczności wietnamskiej w adaptację do polskich warunków życia, zaczyna powoli przynosić po‑żądane efekty. Badani reprezentanci stowarzyszeń wietnamskich zwracali uwagę na fakt, że ich dzieci, urodzone zarówno w Polsce, jak i w Wietna‑mie, uczęszczają do polskich szkół, gdzie doskonale rozumieją się (w sensie dosłownym i w przenośni) z polskimi rówieśnikami: Myślę, że dzieci dużo lepiej od nas przeszły integrację. Taka prawda, znakomicie, bo nie ma bariery językowej, to po pierwsze, a po drugie od dziecka, od małego już żyją w takiej atmosferze, w takich zwyczajach i oni rozumieją to [IDI_6_NGO_IMI]. Kwestia tak zwanego drugiego pokolenia jest zresztą jednym z kluczowych wymiarów analizy procesów integracji społeczności cudzoziemskiej do społeczeństwa przyjmującego. Wietnamczycy zdecydowali się osiąść na stałe w Polsce, mając na uwadze przyszłość swoich dzieci: Dzieci, bardzo ważna sprawa – dzieci. Gdzie im będzie dobrze, ich perspektywy rozwoju, zawodu itd. [IDI_6_NGO_IMI].

Z pewnością najczęstszą płaszczyzną kontaktów międzykulturowych na terenie gminy Lesznowola wciąż pozostają relacje ekonomiczne. W halach targowych w Wólce Kosowskiej, oprócz Azjatów, pracują także przedstawiciele innych nacji (często na podstawie umowy ustnej z pominięciem wszelkich formalności prawnych), a pośród nich Polacy, zatrudniani na tzw. dniówki. Od polskich pracowników hal można usłyszeć, że są takie napięcia, że ludzie nie ufają Wietnamczykom, Chińczykom, źle o nich mówią, bo się oni dorabiają, że jeżdżą nowszymi samochodami, zatrudniają Polaków na czarno, płacą im mniej [IDI_2_NGO].

Jednak ze względu na dużą liczbę oferowanych miejsc pracy obecność hal bez wątpienia przyczynia się do obniżenia lokalnej stopy bezrobocia, która w powiecie piaseczyńskim w okresie prowadzenia badania (I kwartał 2014 r.) wynosiła zaledwie 8,3%3. Co więcej, w rozmowach kuluarowych dało się usły‑szeć, że liczba zarejestrowanych bezrobotnych i tak przewyższa rzeczywistą skalę zjawiska, większość bowiem osób pobierających świadczenia socjalne zasila szarą strefę pracowników hal targowych. I choć nastawienie mieszkańców gminy Lesznowola do znajdującego się w Wólce centrum handlu hurtowego

3 Dane PUP w Piasecznie za https://www.puppiaseczno.com/inne‑aktywne‑formy/statystyki (data dostępu: 25.04.2014 r.).


78

bywa ostrożne, to zasadniczo, zdaniem badanych, nie obserwuje się więk‑szych napięć na linii Polacy–społeczność cudzoziemska. Oczywiście, bywają różne dyskusje, a to, że płacą za mało, że wykorzystują, że mniej im płacą niż Chińczykom, że czasem zatrudniają ludzi na czarno, że status prawny nie jest taki uregulowany, ale wszyscy tam przecież pracują [IDI_3_JST]. Na integrację mniejszości azjatyckiej z lokalną ludnością nieco bardziej sceptycznie patrzą niektórzy rodowici mieszkańcy gminy, którzy podkreślają, że w ich odczu‑ciu inicjatywy wietnamskie nadal są rzadkością. Wedle jednego z badanych przedstawicieli gminy, społeczność azjatycka nie jest zainteresowana integra‑cją z Polakami i zazwyczaj lekceważy wszelkie inicjatywy ze strony polskich władz i stowarzyszeń [IDI_10_JST]. Często zwraca się przy tym uwagę na fakt, że celem obecności Azjatów w Polsce jest działalność stricte zarobkowa, nie przejawiają więc oni chęci budowania kapitału społecznego. Jak wyjaśnił jeden z pracowników gminy, ich działania są dosyć pragmatyczne, na co innego nasta‑wione [IDI_3_JST]. Co ważne, sami zainteresowani zdają się to potwierdzać: Wietnamczycy patrzą na to pod kątem praktycznym – jeśli ja potrafię zarabiać, potrafię się wzbogacić, (…) to pewne rzeczy mogę robić, by wzmocnić pozycję pod względem finansowym [IDI_7_NGO_IMI].

Z przytaczanych wypowiedzi można wyciągnąć wniosek, że dla pewnej części Wietnamczyków podstawowym obszarem działania nadal pozo‑staje sfera ekonomiczna, a dopiero po osiągnięciu stabilizacji życiowej na ich horyzoncie pojawiają się inne pola aktywności, jak choćby integracja z ludnością rodzimą czy partycypacja publiczna. W życie społeczne gminy najchętniej angażują się więc Wietnamczycy o zadowalającej sytuacji mate‑rialnej i uregulowanym statusie prawnym, którzy zapewnili już sobie w Pol‑sce dogodne warunki bytowe. Być może obserwowana poprawa warunków życiowych części przedstawicieli społeczności wietnamskiej przyczyniła się do zmiany ich nastawienia i większego zaangażowania w życie gminy jako miejsca ich docelowego życia, a nie tymczasowego prze‑życia. Co ciekawe, przeprowadzone badanie pokazało, że zmiana ta nie jest jeszcze powszechnie dostrzegana, a spora część badanych mieszkańców gminy Lesznowola nie zauważa rosnącego zaangażowania Wietnamczyków w organizowane przez nich przedsięwzięcia.

Jednym z najważniejszych wyzwań stojących przed władzami lokalnymi w kontekście integracji jej wielokulturowej społeczności jest więc przełamanie wzajemnych stereotypów i uprzedzeń dostrzegalnych w stosunkach pomiędzy Polakami i Wietnamczykami. Z pewnością ułatwiłoby to wielopłaszczyznowe relacje obu społeczności na niwie ekonomicznej i społecznej, a w przyszłości – również politycznej. Póki co można jednak zaobserwować, że – ze względu na niedostateczną wiedzę o sobie nawzajem – stosunki polsko‑wietnamskie podszyte są nadal pewną dozą niepewności i ostrożności.


79

Polacy, nie mając jasności co do oczekiwań ze strony wietnamskiej, za‑chowują wstrzemięźliwość i dystans w relacjach oficjalnych i prywatnych. Oni są tak zamkniętą grupą społeczną, ja nigdy tak naprawdę nie miałam 100% pewności, czy coś jest dobrze, czy coś jest źle, bo oni z uśmiechem na ustach kiwają, że tak. A człowiek nie wie, co oni myślą, to był ten problem i ja miałam takie poczucie, że my się tutaj staramy, chcemy, żeby było dobrze, ale nie wiemy, czy tak jest [IDI_4_NGO]. Podobnie zachowują się Wietnam‑czycy, którzy – zdaniem pracujących z nimi Polaków – są bardzo ostrożni na nowe kontakty i dopóki nie byli pewni skąd ja jestem, kto ja jestem, to tak mnie wszyscy mocno obserwowali, czy aby na pewno powinnam się tu znaleźć [IDI_4_NGO].

Na podstawie przeprowadzonych wywiadów można jednak wywnio‑skować, że polsko‑wietnamskie stosunki na linii pracownik–pracodawca (niezależnie od tego, kto jest przełożonym) przebiegają w Wólce Kosowskiej bez zarzutu, a incydentalne spory czy nieporozumienia wynikają z indywi‑dualnych cech osobowościowych, nie zaś z kwestii narodowościowych czy etnicznych.

Podsumowując, należy podkreślić fakt, że pomimo rozmaitych, często ambiwalentnych, reakcji na pojawienie się cudzoziemców z państw trze‑cich na terenie gminy Lesznowola, ich dzisiejsza obecność nie wzbudza już większych emocji. Polacy widują ludzi różnego pochodzenia w pracy, miejscu zamieszkania, podczas zakupów i imprez lokalnych. Uczęszczają do wspólnych ośrodków kultury i korzystają razem z usług publicznych. Zdaniem badanych przedstawicieli władz gminy, cudzoziemcy są już akcep‑towani przez większość lokalnej społeczności, choć nadal pozostają to raczej uprzejme relacje odrębnych, dość hermetycznych grup.

4. 4. Obszary współpracy między cudzoziemcami a samorządem lokalnymWśród przedstawicieli urzędu gminy pierwsze reakcje na pojawienie się w Lesznowoli cudzoziemców spoza UE były pozytywne. Władze cieszyły się z planów rozwoju lokalnej infrastruktury i zwiększonego przychodu z tytułu prowadzenia przez imigrantów działalności gospodarczej na terenie gminy. Wyraźne korzyści finansowe sprawiły, że gminie zależało, aby cudzoziemcy czuli [się – przyp. P.D.] dobrze u nas, żeby dobrze funkcjonowali, żeby ich dzieci czuły się dobrze w naszych szkołach, żeby czuły jakąś więź z tym terenem, samorządem. Chińczycy i Wietnamczycy zawsze są zapraszani na wszelkie uroczystości gminne, te takie nieoficjalne jak festyny, dzieciaki występują w swoich strojach ludowych [IDI_3_JST].

Władze gminy podejmują działania wspierające integrację społeczności cudzoziemskich. Regularnie organizowane są drobne inicjatywy, które


80

mają na celu zwiększenie udziału imigrantów w codziennym życiu gminy czy sołectwa. Jedna z przedstawicielek samorządu stwierdziła: Chcieliśmy zorganizować taką tablicę, żeby znaleźć tłumacza i można było przekazywać te informacje właśnie, o zebraniach, o tym, co się dzieje w gminie, bo to są informacje przekazywane od gminy dla mieszkańców poprzez tablice sołeckie. No ale, póki co, no troszeczkę mam trudności ze znalezieniem tłumacza, ale jestem na dobrej drodze [IDI_12_JST]. Wyraźnie świadczy to o rosnącej świadomości przedstawicieli lokalnej administracji, dotyczącej nie tylko ist‑nienia barier partycypacji cudzoziemców spoza UE, lecz także konieczności ich aktywnego przezwyciężania.

Przedstawiciele władz lokalnych dostrzegają liczne zalety obecności cu‑dzoziemców z państw trzecich w gminie. Oczywiście, w pierwszej kolejności wymieniają wspominane wcześniej dodatkowe wpływy z podatków lokal‑nych, a także tworzenie licznych miejsc pracy w centrach handlowych. Są to korzyści bezsprzecznie największe, ale nie jedyne. Cudzoziemcy reagują również na wiele mniejszych potrzeb gminy, chętnie udzielają się tam, gdzie są potrzebni. Przedstawicielka samorządu terytorialnego opowiadała, jak Wietnamczycy wyremontowali stary budynek świetlicy w Wólce Kosowskiej, bo uznali, że trzeba tutaj pomóc społeczności (…), żeby też mogli z tego wspól‑nie korzystać. Wybudowali w stanie surowym Centrum Integracji Społecznej w Łazach, również cudzoziemcy, (…) za własne pieniądze na działce gminnej, ale pod warunkiem takim, że będą mieli do dyspozycji powierzchnie, czyli jakieś pomieszczenia, żeby organizować tam jakieś swoje spotkania czy spotkania razem z nami [IDI_16_JST]. Można zauważyć, że wielu cudzoziemców chętnie aktywizuje się na płaszczyźnie działań społecznych, a władza nie ma oporów, żeby prosić ich o pomoc.

Niektórzy badani wspominali też o korzyściach „mentalnych” obcowania z przedstawicielami obcych kultur: druga korzyść to bym powiedziała, że to jest taka korzyść mentalna, bo jak mamy do czynienia z różnymi obcymi kul‑turami, to wtedy człowiek się bardziej otwiera, ma taką większą świadomość, większą ciekawość poznawczą [IDI_11_JST]. Co nie bez znaczenia, władze lokalne w coraz większym stopniu dostrzegają w cudzoziemcach spoza UE nie tyle gości, ile równoprawnych partnerów i obywateli gminy. Tak sobie pomyśleliśmy, że obecność obcokrajowców na terenie gminy Lesznowola jest dużą wartością dodaną, (…) możemy wykorzystać to do rozwoju gminy, do rozwoju gospodarczego, bo to są pracodawcy, to są podatnicy w dużej części, ale też do rozwoju społecznego, kulturowego [IDI_3_JST].

Do najbardziej intensywnych kontaktów między społecznością cudzo‑ziemską a lokalnymi władzami dochodzi w dwóch obszarach – rozwoju lokalnej przedsiębiorczości i rynku pracy oraz edukacji szkolnej dzieci cu‑dzoziemskich. Jednakże korzystają oni również z innych usług publicznych,


81

które zapewnia gmina, takich jak kultura czy infrastruktura drogowa. Poniżej omówione zostaną bardziej szczegółowo relacje między cudzoziemcami z państw trzecich a gminą w tych obszarach.

4. 4. 1. Rozwój lokalnej przedsiębiorczości i rynku pracyZdaniem inwestorów wietnamskich, ich współpraca z lokalnym samorządem w zakresie spraw ekonomicznych przebiega wzorowo. Bardzo, bardzo dobrze współpracujemy tutaj z lokalnymi władzami, dostajemy szybko zezwolenia. Dobra jest też współpraca z organizacjami pozarządowymi i zrzeszeniem biz‑nesmenów [IDI_6_NGO_IMI]. Również pracownicy organizacji trzeciego sektora opisywali udaną współpracę cudzoziemców spoza UE z władzami. Przytaczali chociażby przykład oficjalnych spotkań w Urzędzie Gminy z działaczami lokalnymi i przedsiębiorcami, gdzie zawsze przedstawiciele pracodawców chińskich i wietnamskich są zapraszani i zawsze są na ważnym miejscu sadzani [IDI_2_NGO].

Ostatnio zainicjowano konkretne działania mające na celu formalne włączenie Wietnamczyków w życie gminy. 23 sierpnia 2013 r. podpisano polsko‑wietnamską umowę partnerską realizowaną w ramach unijnego projektu „Mazowieckie partnerstwo na rzecz współpracy, adaptacyjności i innowacji”. Sygnatariuszami zostały cztery organizacje – Mazowiecki Zwią‑zek Pracodawców w Gminie Lesznowola (inicjator projektu), Stowarzyszenie Wietnamczyków w Polsce, Stowarzyszenie Kobiet Wietnamskich w Polsce oraz Stowarzyszenie Biznesmenów Wietnamskich w Polsce. Porozumienie ma na celu stworzenie podstaw do partnerskiego dialogu oraz rozwoju współpracy polskich i wietnamskich przedsiębiorców, z aktywnym poparciem samorządu lokalnego, instytucji naukowych oraz organizacji pozarządowych.

Projekt obejmuje szerokie spektrum działań, takich jak szkolenia z za‑kresu prawa, spotkania integracyjne oraz stworzenie otwartego centrum nauki języka polskiego dla Wietnamczyków. Jednak kluczową jego ideą było zainicjowanie oficjalnej współpracy obu społeczności. Charakterystyczną rzecz wypowiedział właśnie prezes (…) – mniej napiszmy, więcej zróbmy, tylko podpisać się, ja się pod tym, co pan powiedział, podpisuję, a pod tym, co stworzymy, to inna sprawa [IDI_1_NGO]. Umowa weszła w życie z dniem podpisania i stanowi swego rodzaju przyczynek do sformalizowania i zinten‑syfikowania polsko‑wietnamskiej współpracy na terenie gminy Lesznowola.

4. 4. 2. System oświatowyStosunki cudzoziemców spoza UE z placówkami oświatowymi – w szcze‑gólności z cieszącym się największą popularnością pośród Wietnamczyków


82

Zespołem Szkół w Mrokowie – wydają się przebiegać w atmosferze współpracy i życzliwości. Pracownicy Urzędu Gminy mają poczucie, że z racji niedosko‑nałości systemu prawno‑politycznego to na nich spoczywa odpowiedzialność za proces integracji cudzoziemców w społeczeństwie polskim i to w dużej mierze od nich zależy, jak potoczą się dalsze losy Wietnamczyków przyby‑wających do naszego kraju. Jak powiedział jeden z rozmówców, pierwszy problem jest taki, że przychodzą rodzice z dzieckiem, nie mający zielonego pojęcia jak funkcjonuje system oświatowy w Polsce, nie mówią po polsku, często przychodzą z tłumaczem i dowiadują się, jak to wygląda [IDI_3_JST]. Jeśliby trzymać się ściśle litery prawa, wiele z tych sytuacji okazałoby się niemożliwych do rozwiązania, jednak urzędnicy lesznowolscy wykazują dużą dozę dobrej woli, pomagając przedstawicielom społeczności cudzoziemskich w stawianiu pierwszych kroków w systemie polskich instytucji edukacyjnych.

W chwili prowadzenia badań (I kwartał 2014 r.) we wspomnianej szkole w Mrokowie dzieci cudzoziemskie stanowiły ponad 10% wszystkich uczniów [IDI_5_NGO]. Tymczasem, jeszcze parę lat temu (…) były to pojedyncze osoby w klasach, teraz mamy ponad 100 w ciągu trzech lat [IDI_3_JST]. Rosnący stopień zróżnicowania kulturowego i narodowościowego w szkołach w gminie skłonił dyrekcję Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych do zainicjowania działań mających na celu przygotowanie nauczycieli i pracowników lokal‑nych szkół (w szczególności zaś Zespołu Szkół Publicznych w Mrokowie) do pracy w warunkach nowej, wielokulturowej rzeczywistości. Pierwszym takim działaniem był program „Mój sąsiad jest Azjatą”, a obecnie realizowany jest projekt „Poznajmy się. Lesznowola gminą wielu kultur” we współpracy z Fundacją „Świat na wyciągnięcie ręki”.

W ramach projektu przeprowadzono cykl szkoleń dla nauczycieli, których celem było wyposażenie pracowników oświaty w instrumentarium wiedzy kulturowej umożliwiającej pokonywanie codziennych wyzwań, jakie stawia przed nimi praca w klasach wielokulturowych. Chodzi nam o to, żeby rzeczy‑wiście wiedzieć co nauczyciel powinien zrobić z własną kulturą, jak powinien ją zachować, ale też, jak pracować z takimi dziećmi. Ale też zależy nam na tym, żebyśmy przepracowali problemy, z jakimi się spotykają, i potrafili je przeanali‑zować, czy te problemy wynikają z kultury, czy one wynikają z sytuacji danego dnia po prostu, czy z kwestii osobowości [IDI_5_NGO]. Uzupełnieniem pracy z nauczycielami był zorganizowany w grupach mieszanych polsko‑cudzo‑ziemskich cykl warsztatów dla dzieci rozwijających (…) wrażliwość kulturową niezbędną do tego, żeby funkcjonować w środowisku wielokulturowym i czerpać z tego przyjemność [IDI_5_NGO]. Dzieci, choć z początku niechętnie, stopniowo przełamały swoje bariery i aktywnie uczestniczyły w spotkaniach.

Opracowano również informator w języku polskim, chińskim i wietnam‑skim, dotyczący podstawowych kompetencji kulturowych potrzebnych w kon‑


83

taktach ze szkołami. Ten poradnik dotyczy tego, jak funkcjonować w polskiej szkole, poza tym, że mamy przerwy i rok szkolny, ujęliśmy w tym poradniku kwestie, jakie są normy zachowań w szkole [IDI_5_NGO]. Podręcznik ma być szeroko rozpowszechniany: każdy dostanie go fizycznie do ręki, jak przyjdzie na zebranie czy przyjdzie zapisać dziecko do szkoły [IDI_3_JST].

Tego typu działania, skierowane nie tylko do uczących się dzieci, lecz także do ich rodziców, wspierają procesy integracji pierwszego pokolenia cudzoziemców spoza UE. Jak wskazywali nasi badani, istnieje duże zapo‑trzebowanie na tego rodzaju projekty, gdyż przedstawicielom społeczności wietnamskiej brakuje konkretnej wiedzy na temat codziennych praktyk i obyczajów w polskich szkołach. Potrzebują takiej informacji rodzice tych dzieci, żeby rzeczywiście nie stawiać samego siebie w trudnej sytuacji, gdzie można tę twarz utracić, tak ważną dla tych kultur. Jest tam np. napisane, że prezentów się nie daje, i że jedyną okazją, kiedy można dać kwiaty, jest Dzień Nauczyciela czy zakończenie roku. I tylko kwiaty. Idąc dalej, [ważne są] też kwestie rozmowy z nauczycielem, kim jest nauczyciel, jaką ma rolę, co to znaczy być dobrym uczniem w polskiej szkole, bo to jest odmienne rozumienie być dobrym uczniem w szkole w Wietnamie czy w Chinach, inaczej w Polsce [IDI_5_NGO].

Rodzice wietnamscy przekazują sobie zdobytą wiedzę, dzielą się spo‑strzeżeniami i doświadczeniami. Jak powiedziała jedna z osób współpra‑cujących ze szkołą w Mrokowie, na samym początku, kiedy pojawiali się w szkole, rzeczywiście zdarzały się sytuacje, że rodzice, którzy przychodzili do szkoły, ściągali buty w ramach wyrażenia szacunku, ale już dzisiaj tego nie robią w szkole w Mrokowie, dlatego też, że rodzice między sobą się konsultują i wiedzą, jakie są zwyczaje [IDI_5_NGO].

Kolejnym przedsięwzięciem mającym na celu polepszenie współpracy między szkołami a rodzicami cudzoziemskimi było zatrudnienie od marca 2014 r. w szkole w Mrokowie dwóch asystentów kulturowych (jednego wietnamskiego i jednego chińskiego). Na razie jest to projekt pilotażowy, jednak jeśli okaże się, że ich pomoc przynosi pożądane efekty, władze gminy deklarują jego kontynuację. Asystenci mają za zadanie pomagać w przepływie informacji i wzajemnym zrozumieniu pracowników szkoły oraz rodziców i uczniów azjatyckich. Zajmują się m.in. bieżącymi tłumaczeniami sytuacyj‑nymi, spotkaniami z rodzicami w ramach regularnych zebrań szkolnych i załatwianiem spraw indywidualnych (na przykład musieli zadzwonić do podanych rodziców w kwestiach przyspieszenia spraw z dostarczeniem PE‑SEL‑u do szkoły, jak się okazuje, Wietnamczycy i Chińczycy myśleli, że to nie jest takie ważne, a ponieważ nikt wcześniej w szkole nie mówił po wietnamsku i chińsku – po prostu tego nie wiedzieli [IDI_5_NGO]). Niebawem wszystkie szkolne dokumenty, łącznie ze statutem, regulaminem ucznia i dziennikami


84

też zostaną przetłumaczone na język chiński i wietnamski, tak, by umożliwić rodzicom dzieci azjatyckich łatwiejsze kontakty ze szkołą.

Posyłanie przez Wietnamczyków dzieci do polskich szkół generuje także ważne pole budowania szerszych relacji społecznych. Cudzoziemcy poznają rodziców dzieci, które uczęszczają do szkoły z ich potomstwem, uczestniczą w zebraniach, wywiadówkach, udzielają się w życiu placówek oświatowych, do których zapisane są ich dzieci, nawet jeśli odbywa się to w mniejszym stopniu niż w przypadku polskich rodziców.

Podsumowując, warto podkreślić, że zarówno wietnamscy uczniowie, jak i rodzice coraz lepiej przygotowują się do funkcjonowania w polskich realiach, szybciej i sprawniej odnajdują się w rzeczywistości szkolnej. Stopniowo włą‑czają się w życie placówek oświatowych i stają się ich aktywnymi partnerami. Na najbliższej im, a przy tym najbardziej dostępnej, płaszczyźnie edukacji i oświaty uczą się skutecznie zabiegać o swoje sprawy, tworząc reprezenta‑cję i występując w imieniu całej lesznowolskiej społeczności wietnamskiej, co można potraktować jako stopniowe budowanie potencjału dla szerszej aktywności publicznej.

4. 4. 3. Życie społeczno‑kulturalneKolejną, nie mniej istotną, dziedziną aktywności Wietnamczyków mieszkają‑cych na terenie gminy Lesznowola okazała się sfera życia społeczno‑kultural‑nego. Badani cudzoziemcy z państw trzecich deklarowali gotowość do udziału w życiu gminy: nasze społeczeństwo tworzy się dopiero od kilkudziesięciu lat. Ale to społeczeństwo chce stopniowo integrować się z tutejszą ludnością. Więc integracja ta będzie przebiegać na różnych poziomach – kultury, biznesu, inte‑resów z Polakami [IDI_6_NGO]. Regularnie organizowane są więc – czy to przez władze gminy, czy też z inicjatywy samych Wietnamczyków – rozmaite działania mające na celu aktywizację cudzoziemców, a przy tym – integrację całej lokalnej społeczności. Wietnamczycy z radością mówią o wydarzeniach, w których biorą udział, a jest to na przykład sportowy mecz między nami, festiwal lokalny, często pokazujemy taniec ludowy, na konferencje naukowe, konferencje biznesowe zapraszaliśmy specjalistów Polaków, dużo współpracu‑jemy w różnych dziedzinach [IDI_6_NGO].

W imprezach organizowanych przez lokalne władze udział biorą przede wszystkim przedstawiciele organizacji cudzoziemskich, jednak ostatnimi czasy coraz liczniej pojawiają się też ich rodziny i przyjaciele. Przy okazji tych wydarzeń organizowane są różne pokazy, występy i dodatkowe atrakcje. Wiele z nich – na przykład pokazy regionalnych tańców czy śpiewów – jest współfinansowanych przez cudzoziemskich przedsiębiorców lub imigranckie organizacje społeczno‑kulturalne. Pracowniczka Urzędu Gminy wspomina, że w zeszłym roku to właśnie pani z Wietnamu śpiewała w rodzimym języku


85

(…) patriotyczne pieśni i jakiś czas temu zaprosiliśmy również taki klub spor‑towy wschodnich sztuk walki, to wtedy Chińczycy występowali [IDI_14_JST].

Cudzoziemcy spoza UE biorą również udział w wielu wydarzeniach spor‑towych. Mają własne drużyny w różnych dyscyplinach i chętnie stawiają się na mecze lokalnych mistrzostw. Od 2009 r. organizowany jest też doroczny Ogól‑nopolski Turniej Tańca Towarzyskiego, którego głównymi sponsorami są GD Poland – Chińskie Centrum Handlowe i EACC – Tureckie Centrum Handlowe. To jedno z największych wydarzeń w Lesznowoli. Jak zaznaczył jeden z badanych, oni między innymi są głównymi sponsorami (…) dużego turnieju tańca – Grand Prix Polski – który my organizujemy już od sześciu lat. Oni w całości finansują tę imprezę, imprezę, która kosztuje paręset tysięcy złotych [IDI_3_JST].

Ogólne doświadczenia ze współpracy z Wietnamczykami są więc raczej pozytywne: w momencie, kiedy na przykład organizujemy kiermasz dla dzieci, dla szkoły i tak dalej, ja chodzę po prośbie i mówię – dajcie coś, co będzie fantem na loterii. Nigdy nie miałem odpowiedzi „nie” z tamtej strony [IDI_1_NGO]. Widać więc wyraźnie, że Wietnamczykom zależy na utrzymaniu dobrego wizerunku wśród społeczności gminy i okazaniu poparcia dla inicjatyw podej‑mowanym przez lokalnych działaczy. Szczególnie gdy poparcie to jest stricte symboliczne (lub finansowe) i nie wymaga od społeczności cudzoziemskiej realnego zaangażowania w przygotowywane przedsięwzięcia.

Ciekawym przykładem była współpraca Wietnamczyków z lokalnym proboszczem. Jak relacjonował jeden z pracowników gminy, pośród Wiet‑namczyków jest niewielu katolików przecież, a proszę sobie wyobrazić, że oni poszli do naszego księdza proboszcza z prośbą, czy mógłby im wydzierżawić czy wynająć kościół na ich nabożeństwa [IDI_16_JST]. Ksiądz zgodził się udostępnić salę przykościelną, jednak dość szybko Wietnamczycy podjęli decyzję, że kupią ziemię i wybudują swoją świątynię. Obecnie trwają pra‑ce wykończeniowe powstającej w Łazach pagody, która ma być nie tylko miejscem odbywania się nabożeństw buddyjskich, lecz także swego rodzaju centrum kultury wietnamskiej na Mazowszu. Jeden z działaczy stowarzy‑szenia cudzoziemskiego powiedział: budujemy centrum kultury, ale najpierw to budujemy właśnie pagodę i później jeszcze coś. W centrum kultury będzie jeszcze jedna sala gimnastyczna, ale najpierw świątynia [IDI_8_NGO_IMI]. Podczas uroczystego wmurowania kamienia węgielnego w 2012 r. obecni byli zarówno członkowie stowarzyszeń wietnamskich, jak i władze gminy Lesznowola oraz przedstawiciele polskich organizacji pozarządowych. Co cie‑kawe, fundusze na budowę świątyni zbierane są wśród lokalnych inwestorów, w dużej jednak mierze pochodzą z prywatnych kieszeni mieszkających na terenie gminy – a zatem zainteresowanych jej rozwojem – Wietnamczyków.

Cudzoziemcy z państw trzecich coraz chętniej uczestniczą w życiu spo‑łeczno‑kulturalnym Lesznowoli. Widać ich zarówno na imprezach otwartych,


86

jak i na najważniejszych wydarzeniach sportowych – często jako uczestni‑ków. Daje to szansę na wzajemne poznanie się Polaków z cudzoziemcami, także w duchu zdrowej, sportowej rywalizacji. Jeśli tendencja ta będzie się utrzymywać, to można liczyć na poprawę częstotliwości kontaktów między tymi grupami, a co za tym idzie, na ich mniejszą hermetyczność.

4. 4. 4. Infrastruktura drogowaNiektórzy radni twierdzą, że źródłem wielu konfliktów lokalnych jest stan dróg oraz ruch drogowy. Twierdzą oni, że cudzoziemcy spoza UE z jednej strony nie dbają o należące do nich drogi dojazdowe, z których korzystają mieszkańcy gminy, a z drugiej domagają się remontowania dróg gminnych i powiatowych, które prowadzą do ich centrów handlowych i miejsc zamiesz‑kania. Problem ten nie jest zauważalny w inspektoracie ds. infrastruktury w Urzędzie Gminy, gdzie w ostatnich latach nie odnotowano w tej sprawie żadnych zażaleń na obcokrajowców ani też zażaleń przez nich składanych. Z innych danych wynika, że nie tylko nie skarżą się oni na stan dróg pu‑blicznych, lecz wręcz sami przykładają się do poprawy sytuacji drogowej. Jak stwierdził jeden z respondentów: [Cudzoziemcy] biorą udział w rozwoju gospodarczym w takim tempie, że na przykład jest potrzebna droga, tak. Więc oni też są otwarci, żeby na przykład wykupili grunt pod poszerzenie czy prze‑budowę skrzyżowania Alei Krakowskiej z ulicą Nadrzeczną. Czyli wykupili za własne pieniądze grunt, żeby przebudować to skrzyżowanie, bo tam jest niebezpiecznie i przekazali ten grunt skarbowi państwa. Po to, żeby skarb pań‑stwa zrobił projekt i przebudował, tak. Wydali własne środki finansowe, żeby wybudować drogę powiatową, czyli ją zmodernizować, poszerzyć i zbudować chodnik [IDI_16_JST].

Trudno jednoznacznie stwierdzić, z czego wynika taka rozbieżność per‑spektyw. Możliwe, że cudzoziemcy wyrażają zażalenia na stan dróg jedynie w rozmowach nieoficjalnych, ale nie zgłaszają ich oficjalnie do Urzędu.

Zdaniem niektórych badanych radnych, drugim punktem zapalnym w gminie jest ruch drogowy. Wedle nich, cudzoziemcy z państw trzecich – zwłaszcza Azjaci – powodują liczne stłuczki, gdyż prowadzą bardzo szybko, nieostrożnie i często pod wpływem alkoholu. Te informacje nie znajdują jed‑nak potwierdzenia w kartotekach Komendy Powiatowej Policji w Piasecznie – chociaż zdarzają się, oczywiście, wypadki powodowane przez mieszkańców pochodzenia azjatyckiego, jednak są to przypadki sporadyczne.

Funkcjonariusze policji, pytani o ich kontakty z cudzoziemcami spoza UE w Lesznowoli, wspominali, że są one raczej rzadkie. Azjaci nie popełniają wielu przestępstw ani też ich nie zgłaszają. Jednocześnie policjanci mają świadomość, że nie są informowani o żadnych problemach wewnętrznych społeczności cudzoziemców, gdyż ci rezygnują z pomocy polskiej policji,


87

decydując się na rozwiązywanie swoich spraw we własnym zakresie. Miejscem wzmożonej aktywności przestępczej są hale Centrum Handlu Hurtowego: Mówi się, że jest większa przestępczość właśnie tam w tych rejonach Wólki Kosowskiej, gdzie jest to centrum, ale jak gdyby ja bym tego nie wiązała ab‑solutnie z imigrantami, tylko że w ogóle w tego typu obiektach czy skupiskach zawsze jest większa przestępczość [IDI_11_JST]. Widać zatem wyraźnie, że cudzoziemcy z państw trzecich nie są grupą problematyczną z punktu widze‑nia policji. Nie można jednak stwierdzić jednoznacznie, czy są rzeczywiście spokojni i bezkonfliktowi, czy tylko unikają kontaktów z funkcjonariuszami.

4. 5. Potencjał aktywności. Zainteresowanie cudzoziemców spoza UE udziałem w lokalnej polityce Wedle badanych cudzoziemców spoza UE, angażowanie się w działania po‑lityczne nie jest dla nich priorytetowe, gdyż główny cel ich pobytu w Polsce to dążenie do godnego życia i zabezpieczenia materialnego swojej rodziny. Tak, ja chcę uczciwie dla siebie, dla mojej rodziny, dla żony, dla syna, ja nie mam większego zaangażowania w politykę [IDI_9_NGO_IMI]. Jednak wbrew tym wstępnym deklaracjom, zarówno wśród pracowników wietnamskich, jak i wśród działaczy ich stowarzyszeń, kwestie polityki lokalnej okazały się żywym przedmiotem dyskusji. Jak stwierdził jeden z badanych w dalszej części rozmowy, my chcemy stać się częścią ekonomii i oczywiście uczestniczyć w ży‑ciu politycznym, oczywiście. Chcemy też, żeby nasze potrzeby, nasze problemy [były reprezentowane] od najniższego do najwyższego [szczebla] w rządzie, może posła. W przyszłości musimy mieć przedstawicielstwo w tych różnych organizacjach rządowych, żeby było lepiej. Musimy tylko przygotowywać postawy do tego, przepisy, różne rzeczy przygotowywać [IDI_6_NGO_IMI].

Namysł nad koniecznością przygotowania gruntu pod ewentualną zmianę polityczną, jaką byłoby włączenie się Wietnamczyków w działalność rady gminy, a nawet szerzej – w politykę krajową – bez wątpienia świadczy o fakcie rosnącego zaangażowania cudzoziemców w politykę. Badani Wietnamczycy mieli poczucie, że spełnili już stawiane przez Rzeczpospolitą wymagania względem imigrantów planujących osiedlenie się na stałe w Polsce, w związku z czym oczekują należnych im praw:

Jeżeli człowiek na stałe mieszka w Polsce, to trzeba spełnić obowiązki tego kraju, ale i odwrotnie. Mając obowiązki, ma się też prawo, m.in. to prawo do zgłaszania i wybierania swojego przedstawicielstwa do władz. Musimy je mieć. Z tym, że w tej chwili nie ma takiej możliwości. To kwestia tylko formal‑ności [IDI_6_NGO_IMI].Wietnamczycy śledzą sytuację swoich rodaków w innych krajach europejskich, doskonale orientują się w przysługującym


88

im uprawnieniach: Ja myślę, że trzeba, czemu nie? Nasi koledzy w Czechach dostali status mniejszości, a dlaczego w Polsce nie można? Można, bo tutaj mamy kilkadziesiąt tysięcy ludzi. To się już powoli zaczyna, my mamy przecież zasługi w różnych dziedzinach [IDI_6_NGO_IMI]. Rosnąca świadomość prawna i polityczna, którą można zaobserwować wśród przedstawicieli społeczności azjatyckiej, wydaje się kluczem do rozumienia i przewidzenia kolejnych – być może odważniejszych – kroków politycznych, jakie z dużym prawdopodobieństwem zostaną podjęte przez nich w niedalekiej przyszłości.

Szczególną grupą są też Wietnamczycy, którzy otrzymali już obywatelstwo polskie, a wraz z nim – prawo uczestnictwa w wyborach. Ci, którzy mają tutaj obywatelstwo polskie, wiem, że korzystają z tego prawa i głosują, idą na wybory, dlatego że czują tutaj prawo głosu i czują prawdziwe prawo wyborcze, czują się dowartościowani [IDI_7_NGO_IMI].

Niektórzy badani Polacy wydawali się świadomi drzemiącego w cudzo‑ziemcach potencjału, gdyż zwracali uwagę na ich znaczącą siłę (głównie liczebną) i dobre zorganizowanie. Jak stwierdził jeden z badanych, ja kiedyś powiedziałem zaprzyjaźnionym radnym – wy dziękujcie Bogu, ze Wietnam‑czycy się nie garną do polityki, tej lokalnej, bo gdyby oni na tyle się skrzyknęli i zorganizowali pewne rzeczy, to w radzie gminy nie wiem, czy byłyby ze dwie osoby o innej nacji niż oni [IDI_1_NGO]. Póki co, Azjaci nie uczestniczą aktywnie w życiu politycznym gminy, choć wszystko wskazuje na to, że niebawem może się to zmienić.

Wielu cudzoziemców z państw trzecich, przyjeżdżających do Lesznowoli w celach zarobkowych, przywiozło ze sobą rodzinę, często także dzieci, które uczęszczają do tutejszych szkół. To właśnie tak zwani migranci dru‑giego pokolenia – wychowani w Polsce, zdobywający tutaj wykształcenie, poznający polską kulturę, język i obyczaje w toku edukacji – uważani są za dużą szansę na lepszą integrację polityczną społeczności wietnamskiej. Od młodych oczekuje się jednocześnie, że sami będą się lepiej odnajdywać w polskiej rzeczywistości, a także, że będą mediatorami w stosunkach między imigrantami a polską większością. Najprawdopodobniej nie są to nadzieje płonne, gdyż przedstawiciele tzw. drugiego pokolenia podejmują się chętnie zawodów, dzięki którym ułatwiają funkcjonowanie w nowej rzeczywistości swoim rodakom. To m.in. zawody prawnika, tłumacza czy pracownika so‑cjalnego. Być może w przyszłości będą to również funkcje radnego czy posła.

Potencjał drugiego pokolenia wynika w głównej mierze z procesu edukacji w polskiej szkole. Najmłodsi cudzoziemcy mają znacznie mniejsze problemy z integracją, nie dostrzegają wielu barier, które utrudniają porozumienie dorosłym. Można by wręcz powiedzieć, że im niższy stopień edukacji, tym głębsza, a zatem bardziej widoczna integracja wielokulturowa – w przed‑szkolu dzieci niemal nie zauważają różnic etnicznych. Właściciel jednego


89

z przedszkoli w Lesznowoli dodaje: mamy chyba dwoje czy troje Chińczyków [w przedszkolu], ale dzieciaki w wieku przedszkolnym nie odróżniają, czy to jest inna nacja. Te dzieci kapitalnie mówią po polsku [IDI_13_JST].

Wedle jednego z badanych, polska szkoła modyfikuje kulturowe przyzwy‑czajenia uczniów pochodzących z Wietnamu, co w efekcie może wspierać ich przygotowanie do bardziej aktywnego życia obywatelskiego. Wskazywał on, że z początku uczniowie wietnamscy uważali, że z nauczycielem się nie dyskutuje, traktuje go jak mistrza, przed którym się trzeba kłaniać ze wzrokiem wbitym w podłogę. (…) Uczeń polski tak zachowujący się odbierany jest jako mało komunikatywny, mało inteligentny, u nas się promuje uczniów, którzy są aktywni, wygadani, nawet jak on się pokłóci z nauczycielem, to świetnie, bo umie dyskutować, bo ma argumenty [IDI_3_JST]. Jego zdaniem, z cza‑sem widoczne dysproporcje zaczęły się jednak zacierać, a postawa uczniów wietnamskich nie odbiega już od zachowań dzieci polskich.

Sami badani Wietnamczycy widzieli w młodszym pokoleniu przyszłą siłę wyborczą, która – dochodząc do władzy – zadba o dogodne warunki życia Wietnamczyków w Polsce. Jednakże wśród rozmówców dało się usłyszeć wątpliwości, czy młodzi będą zainteresowani życiem politycznym:

Tak myślę, (…) że musimy poszukać kogoś, kto ma obywatelstwo polskie i po drugie, dobrze mówi po polsku np., tzn. z kim można pogadać. Ale w na‑szym wieku to będzie trudne, ja już jestem za stary, a dzieci teraz nie lubią polityki (…). Dlatego poczekamy i poszukamy kogoś, kto lubi politykę. Ale już zaczynamy szukać i rozmawiać z różnymi osobami, bo to powinien być członek jakiejś partii [IDI_8_NGO_IMI].

Wydaje się zatem, że coraz silniejsze więzy łączące cudzoziemców z Lesz‑nowolą prowadzą do przekształcenia tej mniejszościowej i częściowo zmar‑ginalizowanej grupy w coraz aktywniejszą i samoświadomą siłę społecz‑no‑polityczną. Jak twierdzą sami zainteresowani, jest tylko kwestią czasu, kiedy Wietnamczycy doczekają się swojego reprezentanta w radzie gminy i innych strukturach władzy.

Działacze organizacji trzeciego sektora, współpracujący z Wietnamczykami na terenie Wólki Kosowskiej, potwierdzają ich dużą gotowość do współpracy i chęć włączenia się w życie społeczności gminnej – co istotne, już nie tylko w roli beneficjentów. Jak relacjonowała jedna z działaczek pozarządowych: Odezwał się do mnie taki chłopak Wietnamczyk, który był prawnikiem, studiował w Polsce, i on przyszedł z propozycją, żeby właśnie zorganizować szkolenia dla Wietnamczy‑ków, którzy mieszkają w Polsce, tutaj na terenie gminy Lesznowola, żeby uczyć ich kultury polskiej, czyli takie warsztaty akulturacyjne. Samo to, że wyszedł z takim pomysłem było dla mnie największym dowodem otwartości [IDI_5_NGO].

Można więc zaryzykować stwierdzenie, że wspomniana wcześniej zmiana w nastawieniu przedstawicieli społeczności wietnamskiej do funkcjonowa‑


90

nia w Polsce, przejawiająca się ich zwiększonym zaangażowaniem w życie społeczności gminy, ma swoje odzwierciedlenie w praktycznych działaniach, takich jak współpraca z organizacjami trzeciego sektora czy uczestnictwo w prowadzonych przez nie programach integracyjnych. Pokazuje to też wy‑raźną ewolucję cudzoziemców, którzy z biernych beneficjentów projektów społecznych stają się ich współinicjatorami, a stopniowo – także samodziel‑nymi pomysłodawcami.

4. 6. Bariery partycypacji publicznej cudzoziemców spoza UE Mimo wyraźnego zainteresowania życiem społecznym gminy, a także de‑klarowanej przez przedstawicieli środowiska cudzoziemskiego gotowości do włączenia się w jego kreowanie, Wietnamczycy napotykają na swojej drodze pewne bariery utrudniające im pełną partycypację publiczną. Ze względu na ich genezę i charakter, można je podzielić na dwie grupy. Pierwsza to bariery instytucjonalne, leżące po stronie administracji i władz lokalnych, do których zaliczyć można m.in. niedostateczne programy integracyjne, prowadzące do zwiększenia wiedzy Wietnamczyków o procedurach formal‑nych związanych z udziałem w życiu publicznym. Drugą grupą przeszkód są trudności w bezpośrednich relacjach polsko‑wietnamskich, leżące zarówno po stronie społeczeństwa przyjmującego, jak i samych cudzoziemców. Można tu wskazać barierę językową, w dużym stopniu uniemożliwiającą bardziej zaawansowaną komunikację, jak również podtrzymywanie wzajemnych stereotypów i uprzedzeń, obciążających relacje na mikropłaszczyźnie sto‑sunków sąsiedzkich.

Na bariery instytucjonalne zwracali uwagę badani przedstawiciele gminy i organizacji pozarządowych, relacjonujący problemy z przyjmowaniem dzieci cudzoziemców z państw trzecich do polskich szkół. Zgodnie z prawem, każde dziecko, które przeprowadzi się wraz z rodzicami (lub innym opiekunem prawnym) na teren Rzeczypospolitej Polskiej, ma obowiązek niezwłocznego zgłoszenia się do placówki oświatowej (według rejonu zamieszkania) i kon‑tynuowania edukacji zgodnie z programem obowiązującym w naszym kraju. Problem pojawia się jednak wówczas, gdy takie dzieci nie miały wcześniej kontaktu z językiem polskim i zupełnie nie umieją się nim posługiwać:

Wtedy się zaczynają schody, wtedy mamy zderzenie naszego nieistniejącego systemu integracji czy wielokulturowości w Polsce w praktyce i wtedy proble‑my są złożone (…) Działanie, jakie możemy zaproponować z naszej strony formalnie, to jest w pierwszym roku nauki jest pięć godzin tygodniowo nauki języka polskiego dla dzieciaków. Dla nich jest to mało. Są grupy, które wysyłają na dodatkowe lekcje prywatne poza szkołą, w dużej części bardziej dotyczy to Chińczyków niż Wietnamczyków [IDI_3_JST].


91

Wszelkie dodatkowe działania integracyjne – takie jak zatrudnienie asystentów kulturowych czy stworzenie poradnika w innych językach niż polski – wynikają z inicjatywy władz lokalnych lub organizacji pozarządowych i często są finansowe z zewnętrznych pieniędzy, które pozyskują organizacje. Tymczasem niedostatki wiedzy o polskich instytucjach – edukacyjnych czy politycznych – stanowią znaczną barierę w rozwoju aktywności społecznej i publicznej cudzoziemców spoza UE. Jak powiedział jeden z rozmówców, pewne (…) zawiłości w naszych układach terytorialno‑prawno‑kulturowych dla nich są bardzo ciężkie do nie tyle przyswojenia, co do zrozumienia. I to jest też bariera, że oni się nie starają wchodzić w te rzeczy. Fajnie, jesteśmy w gminie, gmina ma swoją radę itd., itd., rada ma komisje, niby to jest wszystko jasne, ale jak się wybiera, dlaczego są te okręgi wyborcze itd., itd. to trzeba albo chcieć poznać to, albo ktoś, kto będzie musiał to poznać, to wtedy to pozna [IDI_1_NGO]. Jak wskazywał badany, pozyskanie wiedzy o polskim systemie politycznym jest oczywiście możliwe, ale – jego zdaniem – będzie mieć miejsce jedynie w przypadku dużej determinacji samego imigranta lub presji zewnętrznej, wymuszającej na nim zapoznanie się z jego niuansami.

Wskazując bariery dla politycznej aktywności po stronie samych cu‑dzoziemców z państw trzecich, warto przede wszystkim zwrócić uwagę na ograniczoną dyspozycyjność czasową. W zdecydowanej mierze koncentrują się oni na sferze pracy, o czym świadczyć może przytoczony fragment wy‑powiedzi jednego z badanych: Czasu nie ma, praca, pani, my dużo w Polsce pracujemy [IDI_8_NGO]. Centra w ciągu tygodnia czynne są od wczesnych godzin porannych (magazyny już nawet od 3 nad ranem) do późnego po‑południa. Wieczorami i w niedziele przygotowywane są transporty i prze‑syłki dla klientów hurtowych, jak również bieżące zaopatrzenie stoisk. Dla Wietnamczyków, jak i dla Chińczyków ogromną wartość ma praca i nie ma szans, żeby taka Wietnamka przyszła na jakiekolwiek warsztaty o godzinie 17, ponieważ wszystkie boksy w Wólce Kosowskiej zaczyna się zamykać o 16, czyli ona będzie w pracy, to jest jej priorytet [IDI_5_NGO].

Zdaniem części badanych, kolejną barierą mogą być uwarunkowania historyczno‑polityczne, w jakich wychowali się cudzoziemcy z Wietnamu. System polityczny i społeczny w Socjalistycznej Republice Wietnamu nie wspiera aktywności obywateli, zachowaniem pożądanym i oczekiwanym jest tam natomiast podporządkowanie odgórnym zaleceniom i duża subordynacja względem władzy: Trzeba spojrzeć na to, że Wietnamczycy pochodzą z kraju komunistycznego, że tam nie ma pomocy, jak tam ktoś chce wyjść przed szereg, to nie jest dobrze widziane, z różnego powodu, tak mi się wydaje [IDI_7_NGO]. Wietnamczycy, którzy przybyli do Polski, pierwotnie nie przejawiali więc chęci włączenia się w lokalne życie polityczne ze względu na ograniczone zaufanie do władzy. Co więcej, z powodu nieznajomości języka, kultury,


92

a także norm zachowań trzymali się nieco na uboczu, obserwując Polaków, i dopiero po jakimś czasie zaczęli przełamywać swą barierę kulturową.

Kluczowym problemem jest jednak język – Azjaci uczą się wprawdzie języka polskiego, jednak za względu na duże różnice brzmieniowe musi upły‑nąć sporo czasu, zanim ich umiejętności umożliwią im swobodną i płynną komunikację. Co ciekawe, niektórzy z nich – pomimo dość zaawansowanej znajomości języka polskiego – nie afiszują się z nią: Bardzo duża liczba Chińczyków i Wietnamczyków rozumie po polsku, zna język polski bierny, nie chwali się znajomością, absolutnie, jej jest dużo wygodniej mówić – nie rozumiem i w tym momencie jest to wszystko [IDI_1_NGO]. W ten sposób osoby niezainteresowane bliższymi kontaktami z Polakami mogą pozostać na uboczu, tłumacząc się niezrozumieniem i przeszkodą komunikacyjną.

4. 7. Nastawienie wobec rozszerzenia praw wyborczychEwentualność przyznania praw wyborczych cudzoziemcom z prawem stałego pobytu w Polsce niewątpliwie budzi emocje wśród przedstawicieli gminy i urzędników Lesznowoli. Na podstawie rozmów można wyodrębnić dwie perspektywy. Pierwszą z nich prezentowali radni gminy, wybierani w wybo‑rach lokalnych, mający silną konkurencję, a co za tym idzie, niemogący być pewnymi swojej pozycji. Wszyscy oni byli zdecydowanie przeciwni przy‑znawaniu cudzoziemcom prawa wyborczego, tak czynnego, jak i biernego. Drugą grupę stanowili urzędnicy zatrudniani przez urząd lub wybierani od lat, właściwie bez żadnej konkurencji, którzy uważają przyznanie tych praw za dobry pomysł, otwierający nowe możliwości zarówno dla cudzoziemców spoza UE, jak i dla Polski. Zaznaczali oni jednak, że działania zbyt nagłe i nieprzemyślane mogą spowodować dużo problemów.

Osoby niechętne nadawaniu praw wyborczych cudzoziemcom przede wszystkim posługują się argumentem, że wywodzą się oni z zupełnie ob‑cej kultury i nigdy nie będą dla nas do końca przewidywalni, co czyni ich niebezpiecznymi. Ich zdaniem, ciągłość pobytu cudzoziemców jest zawsze mniej pewna, przez co istnieje ryzyko, że o kształcie polityki lokalnej zaczną decydować ludzie, którzy niedługo po wyborach będą już gdzieś indziej. Jeden z radnych komentował to w następujący sposób:

nie wyobrażam sobie, jak bym ja na przykład pojechał do Stanów Zjednoczo‑nych i głosował na jakiegoś prezydenta, po czym wyjechał nagle do Polski i miał to, że tak powiem, w poważaniu. No nie, no to, jeżeli chodzi o społeczeństwo i mieszkańców, no to powinni decydować za siebie, a nie, że nagle przyjedzie przykładowo 500 Chińczyków i zagłosuje za kimś, a po pół roku wyjedzie do siebie. To jest zła sytuacja [IDI_13_JST].


93

Zdaje się, że jednym z powodów takiego nastawienia są niedostatki wiedzy wśród radnych, dotyczące tego, jacy cudzoziemcy uzyskaliby prawa wyborcze. Innymi słowy, badani mogli mieć trudność z rozróżnieniem cudzoziemców z prawem do stałego pobytu, od tych przebywających na pobytach czasowych lub nielegalnie. Tymczasem to uprzywilejowanie tych dwóch ostatnich grup uznawali za zagrażające. Jednakże należy podkreślić inne obawy, które wydawały się od tego niezależne. Rozszerzenie praw wy‑borczych tak czy inaczej postrzegali jako niekorzystne. Mogłoby bowiem prowadzić do przejęcia władzy przez cudzoziemców z państw trzecich, co skutkowałoby – ich zdaniem – nieliczeniem się z potrzebami Polaków. Taką sytuację uznawali za realistyczną, argumentując, że cudzoziemcy z Azji są świetnie zorganizowani i zdyscyplinowani, co zapewniłoby im liczny udział w wyborach przy niskiej frekwencji wśród Polaków.

Zwolennicy praw wyborczych dla cudzoziemców argumentowali nato‑miast, że – zgodnie z duchem demokracji – powinno się dać im prawo do decydowania o miejscu, w którym postanowili żyć. Wedle jednej z badanych przedstawicielek samorządu terytorialnego, jeżeli mają prawo pobytu stałego, no to powinni mieć też wpływ na to, co dzieje się w ich miejscu na ziemi. Więc ja bym to traktowała to w taki sam sposób jak nasi obywatele, tak [IDI_16_JST]. Ponadto podkreślali, że obecność obcokrajowców w wyborach umożliwi zwrócenie większej uwagi na problemy, z którymi się borykają, a do Rady Gminy wniesie powiew świeżości.

Osoby popierające przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom zauważają jednak, że zmiany te obarczone będą licznymi wyzwaniami. Trzeba się liczyć z początkowym dużym zdziwieniem i niezrozumieniem wśród obywateli dla tych regulacji prawnych. Badani uważali, że należy je wprowadzać po‑woli, zaczynając od obszernych kampanii informacyjnych, wyjaśniających Polakom, dlaczego zmiany powinny zostać wprowadzone, a cudzoziemcom, jak będą mogli z nich skorzystać. Zdaniem respondentów, istnieje duże ry‑zyko, że obcokrajowcy nie wyraziliby zainteresowania korzystaniem z nowo nabytych praw ze względu na hermetyczność swoich społeczności, różnice kulturowe czy brak „wdrożenia do demokracji” w przypadku Wietnamczy‑ków i Chińczyków.

Jednocześnie wśród zwolenników praw wyborczych dla cudzoziemców spoza UE panuje przekonanie, że ich udział w polityce lokalnej bardziej wpłynie na to, o czym się mówi na zebraniach rady gminy, niż na to, jakie zapadają tam decyzje. Rozszerzenie praw wyborczych nie prowadziłoby za‑tem – ich zdaniem – do zmian u steru władz lokalnych, ale do rozpoznania cudzoziemców z państw trzecich jako grupy interesu, której głos powinien być słyszany. Wśród badanych istniała ogólna zgoda co do tego, że osoba kandydująca na radnego czy wójta powinna spełniać te same wymogi, które


94

stawiane są Polakom, czyli niekaralności, pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedniego wieku. Nie było jednak zgody co do kryterium znajomości języka polskiego – niektórzy uważają, że cudzoziemiec powi‑nien mówić po polsku, żeby uzyskać jakiekolwiek prawa wyborcze, inni są zdania, że powinno to dotyczyć jedynie prawa biernego – w przeciwnym razie, zamiast zachęcać do nauki języka, zniechęci to wielu cudzoziemców do korzystania z czynnego prawa wyborczego. Zdaniem jednej z badanych, danie tego wymogu języka polskiego byłoby czymś, co zachęca ich do integracji, do nauki, większej kompetencji potencjalnie, ale przypuszczam, że miałoby to tutaj taką wadę, że by ich zniechęciło do wyborów [IDI_17_EKS].

Eksperci, choć przychylni sprawie przyznania praw wyborczych cu‑dzoziemcom, ostrzegali, że może to się wiązać z dużymi problemami w krótkiej perspektywie czasowej. Chociaż ostatecznie pozwoli nam to osiągnąć pełniejszą demokrację i bardziej otwarte społeczeństwo, pierwsze widoczne reakcje mogłyby mieć charakter ksenofobiczny: protesty wobec nowego prawa, antymigracyjne programy wyborcze, a w najgorszym ra‑zie – również wybryki chuligańskie i akty przemocy, choć te ostatnie są mniej prawdopodobne. Specjaliści podkreślali jednak, że nie należy się cofać przed oporem polskiego społeczeństwa, lecz konsekwentnie forso‑wać zmiany. Pojawiła się także sugestia, że może łatwiej byłoby Polakom zaakceptować najpierw posła cudzoziemca, a dopiero potem radnego. Jak stwierdziła jedna z badaczek:

wydaje mi się, że najłatwiej byłoby zaakceptować, tak bym powiedziała, wietnamskiego posła, tak, ale na szczeblu ogólnopolskim. To byłoby łatwiej‑sze. Radny na szczeblu lokalnym trudniej moim zdaniem właśnie z racji tego, że Wietnamczycy w tym rejonie, Wietnamczycy i cudzoziemcy ogółem, tak, Chińczycy również, i inne narodowości stanowią znaczącą grupę. To z tego powodu może być postrzegane jako bardziej zagrażające. Paradoksalnie być może [IDI_17_EKS].

Pytani, jak zachęcać obcokrajowców do korzystania z praw wyborczych, rozmówcy na pierwszym miejscu wspominali o osobistych spotkaniach informacyjnych, na których można by przedstawić im nowe możliwości. Należy także podjąć ten temat na łamach gazet dla cudzoziemców, wydawa‑nych w Polsce, pokazując pozytywne przykłady współpracy z Polakami oraz przykłady ich rodaków, którym udało się dużo osiągnąć w polskiej polityce. Zdaniem badanej, jeżeli chodzi o partycypację w wyborach, tutaj [użyteczny] byłby przykład kogoś, kto odniósł sukces. Tak, w tym sensie, że „O, proszę, został posłem”(…). Czy pokazywać im konkretne korzyści typu, a jak będziecie mieli radnego, to będziecie mogli coś tam uchwalić i przeforsować [IDI_17_EKS]. Ci, którzy popierają przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom, chcieli‑by z czasem widzieć ich aktywność polityczną na poziomie podobnym do


95

aktywności Polaków. Uważają jednak że osiągnięcie tego etapu zajmie co najmniej kilka lat, jeśli w ogóle będzie możliwe.

4. 8. PodsumowanieZ rozmów prowadzonych z przedstawicielami władz gminy Lesznowola oraz działaczami organizacji trzeciego sektora, zarówno cudzoziemskich, jak i polskich, wynika, że obie strony wydają się świadome nieuchronnych zmian, jakie nastąpią w momencie przyznania cudzoziemcom z państw trzecich, posiadającym prawo do stałego pobytu w Polsce, praw wyborczych na szczeblu lokalnym. O ile jeszcze w przypadku prawa czynnego, tj. odda‑wania głosu w wyborach samorządowych, ogólne przyzwolenie wydaje się niepodważalne, o tyle w przypadku realizacji prawa biernego, tzn. kandydo‑wania do organów samorządu lokalnego, można było słyszeć pewne głosy obawy, jeśli nie sprzeciwu. Co ważne, sprzeciw ten nie wydawał się podszyty względami narodowościowymi, lecz raczej lękiem o dalsze losy własnej kariery politycznej. Radni obawiali się, że mogą nie przetrwać w konku‑rencji z dobrze zorganizowanym, a także coraz liczniejszym, potencjalnym elektoratem wietnamskim.

Obie strony podkreślają jednak, że ewentualne rozszerzenie praw wy‑borczych na obywateli państw trzecich, przebywających w Polsce na pod‑stawie prawa do stałego pobytu, musi odbyć się stopniowo, po uprzednim przygotowaniu zarówno lokalnej społeczności polskiej, jak i samych cudzo‑ziemców. Ważna wydaje się przede wszystkim szeroko zakrojona kampania informacyjna, która mogłaby wyjaśnić wszelkie nieścisłości i niuanse prawne, które w momencie prowadzenia badania (I kwartał 2014 r.) zarówno dla cudzoziemców, jak i dla niektórych przedstawicieli lokalnych władz w Lesz‑nowoli wydawały się nie do końca przejrzyste. Część badanych sprawiała wrażenie, że nie ma pewności co do tego, jakim kategoriom cudzoziemców miałyby zostać przyznane prawa wyborcze na szczeblu lokalnym i w jakim stopniu zmieniłoby to ich dotychczasowe uprawnienia. Co więcej, skuteczna kampania informacyjna mogłaby również znacząco podnieść frekwencję wyborczą, szczególnie wśród społeczności cudzoziemskiej, wciąż nie w pełni zaangażowanej w polską politykę lokalną i ogólnokrajową.

Rozszerzenie praw wyborczych miałoby szczególne znaczenie dla tak zwa‑nego drugiego pokolenia, czyli dzieci cudzoziemców spoza UE, urodzonych w Polsce i w pełni zintegrowanych z lokalną społecznością. Ważną barierą utrudniającą cudzoziemcom pełną partycypację społeczną i publiczną jest bowiem niepełna znajomość języka polskiego. Respondenci wielokrotnie podkreślali, że osoby ubiegające się o uzyskanie praw wyborczych w Polsce muszą przede wszystkim dobrze porozumiewać się w naszym języku, co wydaje się szczególnie istotne w przypadku kandydowania na stanowisko


96

publiczne. Co ważne i na co zwracali uwagę rozmówcy, dzieci wietnamskie wychowane w Polsce posługują się językiem polskim równie sprawnie, jak swoim językiem ojczystym, dla nich więc scena działalności politycznej i społecznej już teraz jest otwarta.

Przyznanie cudzoziemcom z państw trzecich, posiadającym prawo do stałego pobytu w Polsce, praw wyborczych w perspektywie długofalowej mogłoby poprawić relacje Polaków z obywatelami innych narodowości, nie tylko z Wietnamczykami, mogłoby również zwiększyć świadomość polityczną i poczucie wspólnotowości u przedstawicieli innych nacji zamieszkujących na terenie naszego kraju. Wpłynęłoby też pozytywnie na rozwój demokracji obywatelskiej nie tylko wśród przedstawicieli społeczności cudzoziemskich, lecz także wewnątrz całego społeczeństwa polskiego.


975fo

t. C

C B

Y K

ris

Krü

g

99

Dorota Pudzianowska

5. Prawa wyborcze i inne prawa polityczne cudzoziemców z państw trzecich w Polsce

5. 1. WprowadzenieKwestia jakie prawa o charakterze politycznym mają być przez państwa przy‑znawane cudzoziemcom jest przedmiotem konwencji międzynarodowych, w szczególności Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych1 (dalej jako Pakt). Zgodnie z art. 25 Paktu prawo uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wy‑branych przedstawicieli oraz prawo korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego mają jedynie obywatele. Natomiast zgodnie z art. 22 Paktu już nie tylko obywatele, ale „każdy” ma prawo do swobodnego stowarzyszania się z innymi, włącznie z prawem do tworzenia i przystępowania do związ‑ków zawodowych w celu ochrony swych interesów. Zatem odmiennie niż w przypadku innych praw o charakterze politycznym, takich jak wolność zgromadzeń czy stowarzyszeń, prawo państwa do decydowania, jakie prawa wyborcze (jeśli w ogóle) powinny być przyznane cudzoziemcom zamieszku‑jącym na ich terytorium, nie jest ograniczane przez prawo międzynarodowe.

Tym niemniej na poziomie lokalnym Unia Europejska i Rada Europy popierają przyznawanie praw wyborczych cudzoziemcom z państw trzecich. Zgodnie z art. 79 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej2 (dalej jako TFUE) Parlament Europejski i Rada Europejska mogą ustanowić środki zachęcające i środki wspierające działania państw członkowskich, podejmo‑wane w celu popierania integracji obywateli państw trzecich przebywających

1 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w No‑wym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r., Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167.

2 Wersja skonsolidowana traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. C 83 z 2010 r.

Dorota Pudzianowska

100

legalnie na ich terytoriach, ale z wyłączeniem harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. Unia Europejska nie ma zatem kompetencji do tworzenia wiążących regulacji w zakresie praw wyborczych cudzoziemców z państw trzecich, ale może podejmować inne działania na rzecz wzmacniania praw politycznych tej kategorii cudzoziem‑ców. Organy Unii Europejskiej wielokrotnie podkreślały swoje zaangażowanie we wzmacnianie praw politycznych cudzoziemców z państw trzecich prze‑bywających na terenie UE, niezależnie od ich statusu prawnego. Na przykład w dokumencie „Wspólne Podstawowe Zasady Integracji Imigrantów” [Com‑mon Basic Principles for Immigrant Integration Policy in the EU], przyjętym przez Radę ds. wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w 2004 r., stwierdza się, że uczestniczenie imigrantów w procesach demokratycznych oraz w formułowaniu polityki integracyjnej i jej instrumentów, zwłaszcza na poziomie lokalnym, wspiera ich integrację. Również Parlament Europej‑ski działa na rzecz przyznania praw wyborczych cudzoziemcom z państw trzecich na poziomie lokalnym i w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Stoi bowiem na stanowisku, że „z perspektywy integracji jest oczywiste, że przyznanie praw wyborczych na poziomie lokalnym powinno mieć swoje źródło w pobycie, a nie w obywatelstwie” (Raport na temat Komunikatu… 2003: 23). Z kolei Rada Europy uchwaliła w 1992 r. Konwencję o uczestnic‑twie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym3. Konwencja ta przyznaje wiele praw o charakterze politycznym, w tym prawo do udziału w głosowaniu oraz prawo do kandydowania w wyborach do władz lokalnych cudzoziemcom zamieszkującym terytorium danego państwa po spełnieniu określonych warunków.

Unia Europejska i Rada Europy popierają więc przyznawanie praw wybor‑czych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich. Dodatkowo organizacje te stoją na stanowisku, że należy ułatwić otrzymywanie obywa‑telstwa. Stwierdzają zgodnie, że przyznanie praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z jednej strony, a dostęp do obywatelstwa z drugiej, stanowią dwa osobne instrumenty, które przyczyniają się do wspólnego celu, jakim jest wzmacnianie udziału cudzoziemców w życiu politycznym państwa, na terenie którego mieszkają. Rada Europy pozostaje ważnym aktorem działającym na rzecz liberalizacji prawa o obywatelstwie poprzez przyjęcie Europejskiej Konwencji o Obywatelstwie4 w 1997 r. Konwencja między innymi zobowiązuje państwa‑strony do stworzenia w prawie we‑wnętrznym możliwości naturalizacji osobom legalnie i stale zamieszkującym na ich terytorium, przy czym okres pobytu wymagany do naturalizacji nie powinien przekraczać 10 lat. Z kolei Komisja Europejska w „Podręczniku

3 European Treaty Series nr 144.4 European Treaty Series nr 166

5 . Prawa wyborcze i inne prawa polityczne cudzoziemców z państw trzecich w Polsce

101

integracji dla osób odpowiedzialnych za kształtowanie i wdrażanie polity‑ki” [Handbook on Integration for Policy‑makers and Practitioners] z 2004 r. promuje rozszerzenie praw wyborczych na rezydentów długoterminowych i uproszczoną naturalizację jako ważne instrumenty integracji imigrantów (Handbook on Integration… 2007: 38‑50).

Osiem państw członkowskich UE łączy liberalne prawo w zakresie oby‑watelstwa z przyznawaniem praw wyborczych cudzoziemcom w wyborach lokalnych. Według raportu Parlamentu Europejskiego z 2013 r. pt. „Prawa wyborcze i udział w wyborach cudzoziemców z państw trzecich przeby‑wających w UE oraz obywateli UE przebywających w państwach trzecich” [Franchise and Electoral Participation of Third Country Citizens Residing in the European Union and of European Citizens Residing in Third Countries] to najlepszy model. Raport ten stwierdza, że do reform swojego prawa powinny być zachęcone takie państwa, jak m.in. Polska, która do obydwu tych kwestii ma restrykcyjne podejście i tym samym efektywnie ogranicza polityczną integrację cudzoziemców (Franchise and Electoral Participation… 2013: 94). Zdaniem ekspertów, minimalnym wymogiem otrzymania praw wyborczych powinny być warunki ustalone w dyrektywie 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu cudzoziemców z państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi. Określa ona kryteria, które należy spełnić w celu otrzymania statusu rezydenta długoterminowego. Zgodnie z art. 4 (1) Dyrektywy, państwa członkowskie przyznają status rezydenta długoterminowego cudzoziemcom z państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na ich terytorium przez pięć lat bezpośrednio poprzedzających złożenie właściwego wniosku. Zresztą ten sam warunek pięcioletniego zwyczajowego przebywania jest przewidziany przez art. 6 (1) Europejskiej Konwencji o Obywatelstwie z 1997. Warto jednak zwrócić uwagę, że są kraje, które ograniczają ten wymóg do lat trzech, jak Dania, Finlandia, Węgry, Irlandia, Szwecja (tamże).

Spośród 28 państw Unii Europejskiej 12 zastrzega czynne prawo wybor‑cze dla swoich obywateli (oraz dla obywateli UE w wyborach lokalnych i do PE). Są to Austria, Cypr, Niemcy, Francja, Włochy, Łotwa, Polska, Rumunia, Czechy, Malta, Bułgaria i Chorwacja. Natomiast 16 państw przewiduje czyn‑ne prawo wyborcze (choć w różnym zakresie) dla cudzoziemców z państw trzecich po spełnieniu określonych warunków. Belgia, Litwa, Estonia, Węgry, Luksemburg, Holandia, Słowacja i Irlandia nie wprowadzają rozróżnienia między cudzoziemcami z państw trzecich w zależności od kraju, z którego pochodzą. Natomiast Finlandia, Szwecja, Dania i Grecja przyznają prawo udziału w wyborach lokalnych wszystkim cudzoziemcom, ale uprzywilejowują pod tym względem niektóre grupy cudzoziemców (np. obywateli Norwegii i Danii w przypadku państw skandynawskich czy „homogenis” w przypadku

Dorota Pudzianowska

102

Grecji5). Jeśli chodzi o wybory na szczeblu krajowym, to żadne z państw nie zezwala na udział cudzoziemców w wyborach prezydenta. Natomiast jedynie Portugalia, Wielka Brytania oraz Irlandia dopuszczają do udziału w wyborach parlamentarnych wybrane kategorie cudzoziemców z państw trzecich. Bierne prawo wyborcze dla cudzoziemców z państw trzecich w wy‑borach lokalnych jest przyznawane przez nieco węższą grupę państw, bo nie przez 16, a 14 państw. W zdecydowanej większości państw możliwość skorzystania z praw wyborczych przez cudzoziemców jest obwarowana dodatkowymi warunkami, przede wszystkim w zakresie długości pobytu czy też posiadania określonego tytułu pobytowego (Franchise and Electoral Participation… 2013: 53‑59).

5. 2. Konwencja Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992) Rada Europy jest organizacją aktywnie zaangażowaną w promocję praw wy‑borczych dla cudzoziemców z państw trzecich. Konwencja o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym została do tej pory ratyfikowana przez osiem państw (pięć ją podpisało, ale jej nie ratyfikowało).

W preambule Konwencji wskazuje się, że stałe zamieszkiwanie cudzo‑ziemców jest obecnie trwałą cechą społeczeństw europejskich, a cudzoziemcy zamieszkali na danym terytorium mają na poziomie lokalnym takie same obowiązki, jak obywatele danego kraju. Podkreśla się ponadto potrzebę wzmocnienia integracji cudzoziemców ze społecznością lokalną, zwłaszcza poprzez poszerzenie ich udziału w lokalnych sprawach publicznych. Z jej art. 3 wynika prawo cudzoziemców żyjących na terytorium państwa‑strony do wolności wyrażania opinii, do pokojowego zgromadzania się oraz do stowarzyszania się, co obejmuje także prawo do tworzenia związków za‑wodowych i przystępowania do nich. Prawo do stowarzyszania się zakłada w szczególności prawo tworzenia lokalnych stowarzyszeń w celu wzajemnej pomocy, podtrzymywania i wyrażania swojej tożsamości kulturowej lub obrony swoich interesów w sprawach wchodzących w zakres kompetencji władzy lokalnej.

Ratyfikując Konwencję państwa zobowiązują się podejmować starania, aby zapewnić podjęcie uzasadnionych działań włączających obcokrajowców zamieszkałych na ich terytorium w publiczne procedury dochodzenia, pla‑nowania i inne procesy konsultacyjne dotyczące spraw lokalnych (rozdział A, art. 4). Zgodnie z Konwencją, państwa powinny usunąć wszelkie prze‑

5 Na temat „homogenis” zob. J. Jagielski, D. Pudzianowska, Ustawa o Karcie Polaka. Komentarz, Warszawa, 2008, s. 16.


103

szkody (prawne i inne), które uniemożliwiają władzom lokalnym w regionie, w którym mieszka znaczna liczba cudzoziemców, zakładanie ciał doradczych lub tworzenie instytucjonalnych porozumień w celu zapewnienia forum dla dyskusji i formułowania opinii, sprzyjania ich ogólnej integracji z życiem społeczności czy budowaniu więzi między cudzoziemcami a lokalną ad‑ministracją. Państwa powinny ułatwiać i wspierać powstawanie takich ciał doradczych (rozdział B, art. 5).

W Konwencji zostało także zawarte prawo udziału w wyborach do władz lokalnych. Państwa‑strony zobowiązują się do przyznania każdemu cudzo‑ziemcowi zamieszkałemu na ich terytorium prawa do udziału w głosowaniu oraz prawa do kandydowania w wyborach do władz lokalnych, jeśli spełnia on te same prawne wymagania, które stosują się do obywateli tego państwa, a ponadto był legalnym i stałym mieszkańcem tego państwa przez pięć lat poprzedzających wybory (rozdział C, art. 6). Każde państwo‑strona może zastrzec, że wymagania dotyczące pobytu określone w art. 6 są spełnione w przypadku krótszego okresu pobytu. Przepis art. 6 (2) daje możliwość przyjęcia postanowień rozdziału C Konwencji przez państwa, które gwa‑rantują jedynie czynne prawo wyborcze w wyborach lokalnych. Ponadto należy jednak zwrócić uwagę, że – mimo szeroko sformułowanych w Kon‑wencji uprawnień – państwo może zadeklarować, że zastrzega sobie prawo niestosowania postanowień rozdziału B (ciała doradcze reprezentujące stale mieszkających cudzoziemców na szczeblu lokalnym), rozdziału C (prawo udziału w wyborach do władz lokalnych) lub obu tych rozdziałów.

Przepis art. 6 (1) nie wyłącza możliwości wprowadzenia pewnych procedu‑ralnych wymogów, które muszą być spełnione przez cudzoziemca, aby mógł korzystać z prawa głosu, chociaż wymogi te mogą nie mieć zastosowania do obywateli danego państwa. Takim warunkiem może być na przykład koniecz‑ność zgłoszenia się przez cudzoziemca do rejestru wyborców prowadzonego przez organ na szczeblu lokalnym. Jednak żaden taki wymóg proceduralny nie może mieć charakteru naruszającego istotę art. 6 (1) albo stanowiącego istotną przeszkodę w wykonywaniu praw przyznanych cudzoziemcom6.

Jeśli chodzi o okres pobytu, który jest wymagany do tego, by cudzoziemiec mógł korzystać z prawa głosu, to jest jasne, że powinien on być na tyle długi, żeby mógł on zaznajomić się z lokalną społecznością oraz sytuacją polityczną. Wprowadzenie wymogu pięcioletniego pobytu wynika stąd, że był to najdłuż‑szy wymagany okres w krajach, które już przyznały cudzoziemcom prawo głosu. Wyjątkiem są szwajcarskie kantony Neuchâtel oraz Jura, które co do zasady przewidują okres dziesięciu lat. Jednak wcześniejsze propozycje, żeby

6 Raport wyjaśniający do Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992), pkt. 37. Dokument dostępny na stronie: http://conventions.coe.int/Treaty/en/reports/html/144.htm

Dorota Pudzianowska

104

wprowadzić dziesięcio‑ lub dwunastoletni okres pobytu jako kwalifikujący do prawa głosu, spotkały się ze sprzeciwem, gdyż wskazywano, że jest to okres, który normalnie kwalifikuje do nabycia obywatelstwa.

W celu kwalifikowania się do prawa głosu w wyborach lokalnych cu‑dzoziemiec musi zwyczajowo mieszkać w danym kraju przez okres pięciu lat poprzedzających wybory. Wyrażenie „zwyczajowy” wskazuje, że krótkie okresy nieobecności (wakacje, wyjazdy biznesowe) nie wpływają na określanie długości pobytu danej osoby. Do kompetencji państwa należy ustalenie, czy okres pięciu lat jest liczony do daty samych wyborów, czy do daty wpisania do rejestru wyborców. Wymóg pobytu przez pięć lat nie jest spełniony, jeśli ten pobyt miał miejsce w przeszłości albo jeśli składa się na niego kilka krótkich pobytów.

W czasie tworzenia Konwencji zastanawiano się, czy okres pobytu kwali‑fikujący do wykonywania prawa głosu, o którym mowa w art. 6 (1) powinien się odnosić do pobytu na terytorium danej jednostki terytorialnej, w której cudzoziemiec chce wykonywać to prawo. W raporcie wyjaśniającym wskazuje się jednak, że żadne z państw, które przyznały prawo głosu cudzoziemcom, nie wymaga, by pobyt miał miejsce w danej jednostce terytorialnej. Warunek pobytu dotyczy z reguły terytorium całego kraju. Ponadto w krajach, które nie mają wewnętrznych procedur rejestracji pobytu, spełnienie warunku pobytu w danej jednostce terytorialnej byłoby trudne do wykazania. Z tych powodów zdecydowano, że okres pobytu określony w art. 6 powinien odnosić się do pobytu gdziekolwiek na terytorium danego państwa.

Polska nie ratyfikowała Konwencji o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym. W raporcie z 2010 r. Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji podsumowała stanowisko władz pol‑skich, stwierdzając, że nie są one gotowe ratyfikować czy podpisać Konwencji, a tym samym przyznać praw wyborczych szerszej kategorii cudzoziemców niż cudzoziemcy unijni. Komisja rekomendowała jej ratyfikację i zwracała uwagę, że Konwencja powinna być postrzegana jako instrument dalszej integracji obcokrajowców z polskim społeczeństwem.

Warto zwrócić uwagę, że w dokumencie „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”, przyjętym przez Radę Ministrów 31 lipca 2012 r., postuluje się „rozpoczęcie dyskusji dotyczącej nadania cudzoziemcom praw wyborczych na poziomie samorządu terytorialnego w przypadku osób posiadających zezwolenie na bezterminowy pobyt na terytorium Polski” (co odpowiada rozdziałowi C Konwencji) oraz „zwiększenie zakresu współpracy ze środowiskami imigrantów i organizacjami pozarządowymi m.in. poprzez konsultowanie z ich przedstawicielami podejmowanych działań dotyczących kwestii integracji cudzoziemców” (co odpowiada rozdziałowi B Konwencji).


105

5. 3. Sytuacja prawna w Polsce – czynne i bierne prawo wyborcze oraz prawo udziału w referendum lokalnym Związek praw politycznych z instytucją obywatelstwa ma charakter histo‑ryczny – to znaczy, że ukształtował się w toku historii i nie jest elementem koniecznym instytucji obywatelstwa. W różnych epokach i w różnych krajach przyznawaniem praw politycznych cudzoziemcom rządziły różne zasady. O autonomiczności praw politycznych i instytucji obywatelstwa świadczy nie tylko wyłączanie z możliwości korzystania z praw politycznych okre‑ślonych kategorii obywateli (np. poprzez stosowanie cenzusu wieku), ale również przyznawanie praw politycznych osobom, które obywatelstwa nie posiadają (Pudzianowska 2013: 74‑77). Warto zauważyć, że w Polsce przez pewien czas prawa wyborcze przysługiwały cudzoziemcom w wyborach na szczeblu krajowym. Czynne i bierne prawo wyborcze zostało – na mocy art. 2 ust. 2 w powiązaniu z art. 4 Ordynacji wyborczej do Sejmu PRL i rad narodowych z 1976 r. – przyznane bezpaństwowcom, którzy na terytorium PRL przebywali co najmniej pięć lat. Analogiczne regulacje zawierały Or‑dynacja wyborcza do Sejmu PRL z 1956 r. oraz Ordynacja wyborcza do rad narodowych z 1957 r. Z kolei Ordynacja wyborcza do rad gmin z 8 marca 1990 r.7 nadawała prawa wyborcze bezpaństwowcom pod warunkiem stałego zamieszkiwania w Polsce co najmniej od dwóch lat8. Uprawnienie to zostało zniesione ustawą, która weszła w życie w 1998 r.9

Obecnie czynne i bierne prawo wyborcze na poziomie krajowym jest ograniczone do obywateli polskich. Prawa wyborcze przyznano tylko cudzo‑ziemcom‑obywatelom krajów UE na szczeblu lokalnym oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Zmiany w ordynacji w wyborach na poziomie lokalnym zostały wprowadzone w 2004 r. w związku z koniecznością dosto‑sowania przez Polskę prawa krajowego do wymogów Unii Europejskiej. Przy‑znanie prawa wybierania do organów samorządu terytorialnego tej kategorii osób (kończących najpóźniej w dniu głosowania 18 lat) stanowi konsekwencję zobowiązań Polski wynikających z Traktatu akcesyjnego10 oraz Traktatu o Unii Europejskiej (w brzmieniu Traktatu z Maastricht), a w szczególności z art. 19 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej jako TWE).

7 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 96.

8 Art. 2.2. Prawo wybierania przysługuje również osobom, których obywatelstwo polskie nie zostało stwierdzone i nie są obywatelami innego państwa, jeżeli stale zamieszkują w Polsce co najmniej od dwóch lat.

9 Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. z 1998 r, nr 95, poz. 602.

10 Podpisanego 16 kwietnia 2003 r.; Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864.

Dorota Pudzianowska

106

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, obywatele Unii Europejskiej korzystają z prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, na terytorium którego przebywają, a którego obywatelstwa nie mają, i to na takich samych zasadach, jak obywatele tego państwa. Obecnie prawo to zawarte jest w art. 20 ust. 2 (b) TFUE. Dodatkowo art. 40 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej również wymienia to uprawnienie. Szczegółowo kwestie te reguluje Dyrektywa Rady nr 94/80/WE z 19 grudnia 1994 r., ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli UE mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego obywatelami nie są11 (dalej jako Dyrektywa 94/80/WE). Zgodnie z Dyrektywą 94/80/WE obywatele UE, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, w którym mieszkają, mają prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, o ile spełnią pozostałe warunki doty‑czące prawa głosowania i kandydowania w wyborach, jakie odnośne państwo stawia swoim obywatelom (art. 3).

Wykonując swoje zobowiązania związane z członkostwem w Unii Euro‑pejskiej, Polska przyznała prawa wyborcze w wyborach samorządowych na szczeblu gminy cudzoziemcom będącym obywatelami UE, którzy na stałe przebywają na terenie danej wspólnoty samorządowej. Mogą oni zarów‑no głosować, jak i kandydować w wyborach do rady gminy (mają bierne i czynne prawo wyborcze), jednak w wyborach na wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) mogą jedynie głosować, ale już nie kandydować (czynne prawo wyborcze). Praw wyborczych na wyższych szczeblach samorządu terytorialnego (powiatu czy województwa) cudzoziemcom będącym oby‑watelami UE nie przyznano, ponieważ nie wymaga tego Dyrektywa 94/80/WE, zgodnie z którą wybory lokalne obejmują powszechne i bezpośrednie wybory na poziomie wspólnoty lokalnej stopnia podstawowego oraz jedno‑stek podległych. Polski ustawodawca implementował zatem tę dyrektywę, realizując jej postanowienia jedynie w minimalnym zakresie, odnosząc jej postanowienia jedynie do gminy, która zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego.

Kwestię konstytucyjności przyznania praw wyborczych na poziomie lo‑kalnym cudzoziemcom unijnym badał Trybunał Konstytucyjny (dalej jako Trybunał), który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją. W sprawie tej (sygn. K 18/04) grupa wnioskodawców twierdziła, że przewidziane w TWE prawo głosowania przez cudzoziemców w wyborach lokalnych sprawia, że „prawa obywatelskie zagwarantowane w Konstytucji dla obywateli polskich (…) są bezprawnie rozciągane na inne osoby, przez co ogranicza się prawa obywatelskie gwarantowane w Konstytucji”. Zarzucono przepisowi traktato‑

11 Dz. Urz. WE L 368 z 31.12.1994, s. 38


107

wemu, że jest niezgodny z art. 1 Konstytucji RP („Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”) oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym, że to obywatele polscy mają prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego.

Trybunał uznał, że przepis art. 19 TWE nie jest niezgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że – zgodnie z Konstytucją RP (art. 16 ust. 1) – wspólnotę samorządową stanowi z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, a Konstytucja nie uzależnia przynależności do wspólnoty samorządowej od posiadania polskiego obywatelstwa. Zdaniem Trybunału „[o] przynależ‑ności do wspólnoty rozstrzyga miejsce zamieszkania (centrum aktywności życiowej), będące podstawowym rodzajem więzi w tego typu wspólnotach. Przy wyborze do organów samorządu terytorialnego (zwłaszcza w gminach) wchodzi w grę nie tyle realizacja suwerennych praw Narodu, ile praw wspól‑noty mieszkańców, która jest fundamentem samorządności lokalnej i której członkami pozostają wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządowej, w tym: cudzoziemcy‑obywatele Unii Europejskiej.”

Jeśli chodzi o zarzut sprzeczności z art. 62 ust. 1 („Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczy‑pospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu te‑rytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”), Trybunał uznał, że przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że jeśli jakieś prawo zostało przyznane obywatelowi polskiemu, to nie można go ponadto przyznać obywatelom innych państw. Jak stwierdził, „tak pojmowana eks‑kluzywność konstytucyjnych praw obywateli nie znajduje jednoznacznego uzasadnienia w postanowieniach samej Konstytucji”. Ponadto w swoim wyroku w sprawie o sygn. K 9/05 podkreślił istotność wymogu równego („narodowego”) traktowania obywateli Unii Europejskiej, którzy nie są obywatelami polskimi, z obywatelami polskimi w odniesieniu do prawa udziału w wyborach lokalnych.

Warto też pamiętać, że cudzoziemcy będący obywatelami unijnymi za‑mieszkujący w Polsce mają prawo głosowania na jej terytorium w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Kwestię konstytucyjności tego uregulowania również badał Trybunał Konstytucyjny. W sprawie o sygn. K15/04 wnio‑skodawcy zarzucali, iż przyznanie czynnego i biernego prawa wyborczego obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi w wyborach do Parlamentu Europejskiego stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 Konstytucji, który wyraża zasadę suwerenności Narodu. Zarzut uzasadniano w tej sposób, iż w rozumieniu Konstytucji członkami Narodu są tylko obywatele Rzeczy‑pospolitej. Trybunał stwierdził, że kwestionowane przepisy nie są niezgodne z Konstytucją, a artykuł, na który się powołano, nie jest właściwy. Odnosi

Dorota Pudzianowska

108

się on do władzy zwierzchniej w Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż ustawa zasadnicza ustanawia zasady i procedury odnoszące się do funkcjonowa‑nia instytucji Rzeczypospolitej. Zasad tych nie można przenosić wprost na funkcjonowanie innych struktur, za których pośrednictwem Rzeczpospolita realizuje swoje interesy.

Cudzoziemcy unijni mają też prawo udziału w referendum lokalnym w gminie. Zgodnie z art. 3 ustawy o referendum lokalnym, „[w] referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki”. W związku z tym w referendum gminnym mogą brać udział mieszkańcy, którzy nie mają obywatelstwa polskiego, jeżeli tylko są obywatelami Unii Europejskiej.

Cudzoziemcy z państw trzecich nie mają natomiast w Polsce ani praw wyborczych, ani prawa udziału w referendum lokalnym. Nie ma jednak przeszkód natury prawnej, by przyznać te prawa tej kategorii cudzoziem‑ców. Przepisy Konstytucji RP nie zastrzegają prawa udziału w wyborach do samorządu terytorialnego dla obywateli polskich, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku o sygn. K 18/0412. Przede wszystkim z art. 16 ust. 1 Konstytucji wynika, że wspólnotę samorządową stanowi z mocy prawa „ogół mieszkańców” jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Zatem Konstytucja nie uzależnia przynależności do wspólnoty samorządowej od posiadania polskiego obywatelstwa. Ponadto przepisu Konstytucji RP przyznającego prawa wyborcze obywatelom polskim nie należy rozumieć w sposób wykluczający z tego uprawnienia cudzoziemców. Jeśli chodzi o prawo udziału w referendum lokalnym, to warto też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 170 Konstytucji to „członkowie wspólnoty samorządowej” mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. To oznacza, że prawo to przysługuje wszystkim osobom zamieszkującym daną jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego bez względu na to, czy są obywatelami polskimi, czy cudzoziemcami.

Opierając się na zapisach Konwencji o uczestnictwie cudzoziemców w ży‑ciu publicznym na szczeblu lokalnym można uznać, że warunkiem otrzymania praw wyborczych powinno być legalne i nieprzerwane zamieszkiwanie na terytorium państwa przez pięć lat. Zatem przykładowo cudzoziemcy z państw

12 Na takim stanowisku stanęła też znacznie wcześniej Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów w opinii z 26 maja 1999 r. Zdaniem Rady, przyznanie w Konstytucji RP pewnych praw obywatelom polskim wyznacza jedynie standard minimalny i dopuszczalne jest w związku z tym rozszerzanie tych praw na inne osoby. Rada Legislacyjna postulowała rozszerzającą interpretację art. 62 ust. 1 Konstytucji RP i stanęła na stanowisku, że przyzna‑nie praw wyborczych w wyborach samorządowych cudzoziemcom‑obywatelom UE stale zamieszkującym w Polsce nie stanowi naruszenia tego przepisu, zob. Opinia o zgodności prawa wspólnotowego z Konstytucją RP, „Przegląd Legislacyjny” 2/1999, str. 154 i n.


109

trzecich mający zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE czy zezwolenie na osiedlenie się mogliby z takich praw korzystać, a rozważenia wymagałyby również inne sytuacje (pobyt przez kilkanaście lat na podstawie zezwoleń na pobyt czasowy). Co do minimum, regulacje dotyczące cudzo‑ziemców z państw trzecich powinny odzwierciedlać uprawnienia w zakresie praw wyborczych (oraz udziału w referendum lokalnym) przyznane obecnie cudzoziemcom unijnym.

Wykluczenie cudzoziemców z państw trzecich z prawa udziału w wybo‑rach na szczeblu lokalnym może budzić wątpliwości z punktu widzenia art. 32 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że nikogo nie można dyskryminować w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przy‑czyny (Bodnar, Ploszka 2013: 70). Podobne wątpliwości budzi wykluczenie cudzoziemców z państw trzecich z prawa decydowania w drodze referen‑dum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Z punktu widzenia Konstytucji RP nie ma obiektywnych przesłanek uzasadniających różne traktowanie cudzoziemców unijnych i cudzoziemców z państw trzecich w dostępie do tych praw. Cechą relewantną w przypadku wyborów lokalnych oraz udziału w referendum na szczeblu lokalnym jest bycie mieszkańcem jednostki za‑sadniczego podziału terytorialnego i tym samym współtworzenie wspólnoty samorządowej. Okoliczność, czy jest się obywatelem tego, czy innego państwa nie powinna mieć w tym wypadku znaczenia.

Wydaje się ponadto, że potrzebna jest szersza refleksja nad prawem udzia‑łu cudzoziemców (zarówno obywateli UE, jak i cudzoziemców z państw trzecich) w wyborach na poziomie lokalnym i ponowne rozważenie, jakie argumenty przemawiają za ich wykluczeniem z możliwości kandydowania na stanowisko wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), a także czy nie na‑leżałoby podobnych zasad dotyczących wyborów wprowadzić na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego.

5. 4. Sytuacja prawna w Polsce – inne prawa o charakterze politycznym Polska Konstytucja pewne prawa o charakterze politycznym rezerwuje jedynie dla obywateli, inne z kolei rozszerza na „każdego”, co obejmuje również cudzoziemców. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 58 Konstytucji, który gwarantuje każdemu wolność zrzeszania się. Możliwość zrzeszania się, przewidziana w tym przepisie, stanowi realizację ustrojowej zasady społeczeństwa obywatelskiego, sformułowaną w art. 12 Konstytucji (Sokolewicz 2005: 8) i ma podstawowe znaczenie dla partycypacji publicznej.

W polskim języku prawnym „zrzeszenie” jest pojęciem ogólnym i abs‑trakcyjnym. Znane są różne rodzaje zrzeszeń, a występują one pod postacią i w formie prawnej czy to związku zawodowego, czy to partii politycznej,

Dorota Pudzianowska

110

czy w jakiejś jeszcze innej – najczęściej stowarzyszenia. Art. 58 Konstytucji dotyczy wszystkich form zrzeszania się, z wyjątkiem tych, które ustawodawca konstytucyjny wyraźnym przepisem wyłączył do odrębnego uregulowania.

Konstytucja bezpośrednio ogranicza tylko wolność zrzeszania się w partie polityczne, gdyż w art. 11 ust. 1 in fine stanowi, że gwarantuje się ją obywa‑telom polskim („Partie polityczne zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycz‑nymi na kształtowanie polityki państwa”). Uzasadnienie tego ograniczenia postrzega się w funkcjach ustrojotwórczych partii politycznych (tamże: 29). Ograniczenie to powtórzone jest w art. 2 ustawy o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 r.13, zgodnie z którym członkami partii politycznych mogą być tylko obywatele RP. Problem braku możliwości bycia członkiem partii politycznych przez cudzoziemców stał się szczególnie aktualny po wejściu Polski do Unii Europejskiej. W związku z prawem uczestniczenia przez obywateli UE w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego niezwykle aktualne stało się pytanie, czy nie powinni oni mieć możliwości zrzeszania się w partiach politycznych. W związku z niezwykle ważną rolą, jaką odgrywają partie w procesie politycznym, wydaje się, że nie można skutecznie realizować praw wyborczych w wyborach lokalnych i do Parla‑mentu Europejskiego bez możliwości zrzeszania się w partiach politycznych. Cudzoziemcy‑obywatele UE takiej możliwości nie mają, co jest niewątpliwie barierą w kandydowaniu w wyborach. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Komisji Europejskiej, że wykonywanie prawa do kandydowania w wyborach jest ściśle powiązane z członkostwem w partiach politycznych. Zdaniem Komisji, pozbawienie cudzoziemców‑obywateli Unii prawa do wstępowania do partii politycznych lub ich zakładania w państwach człon‑kowskich, w których zamieszkują, może stanowić przeszkodę w efektywnym wykonywaniu przez nich prawa do kandydowania w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego14. W 2012 r. Komisja wezwała Polskę do zmiany istniejącego prawa, domagając się zapewnienia cudzo‑ziemcom‑obywatelom UE zamieszkałym w Polsce prawa wstępowania do partii politycznych lub zakładania takich partii15. Pozytywne stanowisko

13 Dz.U. 2011.155.924 j.t.14 Zob. Piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii (1 maja 2004 r. – 30 czerwca

2007 r.), COM (2008) 85 wersja ostateczna; Sprawozdanie dotyczące wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego (akt z 1976 roku zmieniony decyzją 2002/772/WE, Euratom) oraz udziału obywateli Unii Europejskiej w wyborach do Parlamentu Europejskiego w pań‑stwie członkowskim będącym ich miejscem zamieszkania (dyrektywa 93/109/WE), COM (2010) 605 wersja ostateczna; Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące stosowania II dyrektywy 94/80/WE w sprawie prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, COM(2012) 99 wersja ostateczna.

15 Sprawa 3331/12/JUST.

http://orka.sejm.gov.pl/SUE7.nsf/Pliki-zal/COM_2012_99_PL_ACTE_f.pdf/$file/COM_2012_99_PL_ACTE_f.pdf





111

w sprawie możliwości wprowadzenia takiej zmiany zajęła Rada Legislacyj‑na przy Prezesie Rady Ministrów, w opinii której art. 11 ust. 1 Konstytucji RP nie stoi w sprzeczności z rozwiązaniem ustawowym dopuszczającym członkostwo w partiach politycznych obywateli UE stale zamieszkujących w Polsce16. W tej sprawie nie było jednomyślności w ramach rządu17 i stan prawny do tej pory nie uległ zmianie.

Znaki zapytania sięgają jednak jeszcze dalej, gdyż problematyczne są również regulacje Kodeksu wyborczego18 dotyczące finansowania komitetów wyborczych organizacji i komitetów wyborczych wyborców. Zgodnie z art. 132 ust. 3 Kodeksu wyborczego, środki finansowe komitetu wyborczego organizacji oraz komitetu wyborczego wyborców mogą pochodzić wyłącznie z wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz kredytów bankowych zaciąganych wyłącznie na cele związane z wyborami. W związku z tym wybory nie są przeprowadzane z zachowaniem zasady równych szans wszystkich kandydatów. Ogranicze‑nie możliwości finansowania kampanii wyborczej przez osoby niebędące obywatelami polskimi, którym przysługuje czynne, a przede wszystkim – bierne prawo wyborcze (w aktualnym stanie prawnym – cudzoziemcy będący obywatelami państw członkowskich UE) powoduje, że w stosunku do nich równość ta nie jest zachowana. Pozbawienie ich prawa przekazy‑wania środków finansowych na rzecz komitetów wyborczych organizacji i komitetów wyborczych wyborców oznacza bowiem, że jeżeli zostaną oni zgłoszeni jako kandydaci tych komitetów, nie będą mogli przekazać środków nawet na prowadzenie przez komitet kampanii wyborczej na ich rzecz. Prawo takie przysługuje natomiast kandydatom będącym obywatelami polskimi.

Środki finansowe mają istotne znaczenie dla osiągnięcia sukcesu wyborcze‑go, dlatego wprowadzenie ograniczenia w ich pozyskiwaniu dla kandydatów niebędących obywatelami polskimi zmniejsza ich szanse w wyborach. Zasadne byłoby więc umożliwienie dokonywania wpłat środków finansowych na rzecz komitetów wyborczych organizacji i komitetów wyborczych wyborców przez cudzoziemców, którzy mają czynne prawo wyborcze w Polsce lub co najmniej przez cudzoziemców kandydujących w przeprowadzanych w naszym kraju

16 Opinia Rady Legislacyjnej z 14 września 2012 r. dot. interpretacji art. 11 Konstytucji Rze‑czypospolitej Polskiej i możliwości ewentualnej nowelizacji ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o par‑tiach politycznych. Dokument dostępny pod adresem: http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia‑z‑14‑wrzesnia‑2012‑r‑dot‑interpretacji‑art‑11‑konstytucji‑rzeczypospolitej‑polskiej

17 Por. opinię Rządowego Centrum Legislacji wyrażoną w piśmie do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2012 r. (RCL.DPA.561‑175/12) oraz przytoczone tam rozbieżne stanowiska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz Mini‑sterstwa Administracji i Cyfryzacji. Dokument dostępny pod adresem: http://radalegislacyjna.gov.pl/sites/default/files/dokumenty/dokument.pdf

18 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112.

Dorota Pudzianowska

112

wyborach (Gąsior 2014: 120). Należy też rozważyć, czy obcokrajowcy, jeśli kandydują w wyborach z komitetów utworzonych przez partie polityczne, nie powinni mieć prawa wpłacania środków finansowych na rzecz funduszu wyborczego partii politycznej, która utworzyła komitet wyborczy, z którego dany obywatel państwa UE kandyduje. Wówczas miałby on możliwość sfi‑nansowania swojej kampanii wyborczej, choćby w sposób pośredni19.

Wedle ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach20, cudzo‑ziemcy mający miejsce zamieszkania na terytorium Polski mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami obowiązującymi obywateli polskich (art. 4 ust. 1). Natomiast pozostali cudzoziemcy mogą wstępować do stowa‑rzyszeń, których statuty przewidują taką możliwość (Art. 4 ust. 2). Zatem cudzoziemcy niemający w Polsce miejsca zamieszkania korzystają w sposób ograniczony z wolności zrzeszania, ponieważ nie mogą tworzyć stowarzyszeń, a jedynie przystępować do tych już istniejących. To ograniczenie, wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy, utrudnia tworzenie stowarzyszeń międzynarodowych (art. 5 ust. 1 ustawy), co pośrednio uderza także w obywateli polskich oraz cudzoziemców mających w Polsce miejsce zamieszkania.

Utrudnienie to stanowi ograniczenie konstytucyjnej wolności zrzeszania się tych osób. Trudno znaleźć merytoryczne uzasadnienie takiego rozróżnie‑nia. Skoro po zarejestrowaniu stowarzyszenia nic nie stoi na przeszkodzie przystąpieniu do niego cudzoziemców, to jakie argumenty przemawiają przeciwko ich uczestnictwie już od samego początku, tj. od etapu tworzenia? Ponadto w kontekście praw obywateli państw członkowskich UE zastrzeżenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, wydaje się być niezgodne z zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Euro‑pejskiej (dawny artykuł 12 TWE). Można zatem sądzić, że mamy do czynienia z arbitralnością ustawodawcy zwykłego, dla której trudno znaleźć jakie‑kolwiek celowościowe uzasadnienie (Radwan 2005: 28‑29). Zmianę w tym zakresie miał przynieść projekt zmiany ustawy – Prawo o stowarzyszeniach z 4 listopada 2010 r. przedstawiony przez grupę senatorów, który jednak został przez inicjatorów wycofany (Kaźmierkiewicz, Šeges Frelak 2013: 19).

Problem ograniczenia praw cudzoziemców nie występuje w przypadku fundacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Ustawy o fundacjach z 1984 r., fundacje mogą być ustanawiane przez osoby fizyczne, niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania, bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą. Podobnie jest, jeśli chodzi o wolność zrzeszania się w związkach zawodowych i w organizacjach pracodawców – mają do tego prawo wszyscy pracownicy (zgodnie z art. 2 ustawy o związkach zawodowych). Również każdy może korzystać z wolności zgromadzeń. Chodzi tu nie tylko o prawo

19 Dziękuję za tę uwagę dr. Tomaszowi Gąsiorowi.20 Dz.U. 2001.79.855 j.t.


113

udziału w zgromadzeniach, lecz także o prawo do ich organizowania. Zgodnie z art. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, to ostatnie prawo przysługuje wszystkim osobom posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych.

5. 5. Podsumowanie Zwiększanie udziału cudzoziemców w życiu politycznym na poziomie lokalnym jest ważnym instrumentem ich adaptacji do społeczeństwa przyj‑mującego. Unia Europejska i Rada Europy stoją na stanowisku, że wzmac‑nianie partycypacji obcokrajowców w życiu politycznym państwa, na terenie którego mieszkają, może się odbywać na dwa sposoby – przez przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom na poziomie lokalnym oraz przez uła‑twianie im nabywania obywatelstwa. Polska do obydwu tych kwestii ma restrykcyjne podejście i w związku z tym skutecznie ogranicza integrację polityczną cudzoziemców. Podsumujmy najważniejsze ustalenia dotyczące zmian w prawie, które mogą poprawić partycypację polityczną cudzoziem‑ców z państw trzecich.

Na przeszkodzie podpisaniu i ratyfikacji Konwencji o uczestnictwie cudzo‑ziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r. nie stoją żadne kwestie natury prawnej, w szczególności o charakterze konstytucyjnym. Na rzecz takiego poglądu przemawiają argumenty zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 18/04. Wyrok dotyczył wprawdzie ka‑tegorii cudzoziemców unijnych i ich prawa udziału w wyborach lokalnych, ale tok rozumowania Trybunału miał charakter bardziej ogólny. Wskazał on przede wszystkim, że przepis dotyczący praw wyborczych obywateli polskich nie może być rozumiany w ten sposób, że jeśli jakieś prawo zostało przyznane obywatelowi polskiemu, to nie można go ponadto przyznać obywatelom innych państw. W dodatku o przynależności do wspólnoty samorządowej rozstrzyga miejsce zamieszkania, a przy wyborze do organów samorządu terytorialnego wchodzi w grę realizacja nie tyle suwerennych praw narodu, ile praw wspólnoty mieszkańców, która jest fundamentem samorządności lokalnej i której członkami pozostają wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządowej. Ponadto należy podkreślić, że odmienne ukształtowanie prawa do udziału w wyborach cudzoziemców unijnych i cudzoziemców z państw trzecich jest wątpliwe z punktu widzenia zakazu dyskryminacji wyrażonego w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom z państw trzecich nie wy‑maga zmiany Konstytucji i może się odbyć poprzez nowelizację przepisów ustawy – Kodeks wyborczy z 5 stycznia 2011 r. Co do minimum, trzeba byłoby zrównać zakres praw wyborczych cudzoziemców‑obywateli UE oraz cudzoziemców z państw trzecich. W tym celu należałoby zmienić art. 10 §1 pkt. 3 (a) kodeksu wyborczego w ten sposób, że czynne i bierne prawo

Dorota Pudzianowska

114

wyborcze do rady gminy oraz czynne prawo wyborcze w wyborach na wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) miałby nie tylko „obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy”, lecz także cudzoziemiec z kraju spoza UE, który mieszka w Polsce legalnie i nieprzerwanie przez minimum pięć lat (możliwe jest tu wprowadzenie ograniczeń dotyczących tytułu pobytowego, jak np. posiadanie zezwolenia na pobyt stały czy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE) oraz stale zamieszkuje na obszarze danej gminy. Taka zmiana przepisu art. 10 §1 pkt. 3 (a) Kodeksu wyborczego będzie się wiązała z przyznaniem cudzoziemcom z państw trzecich prawa udziału w referendum gminnym, skoro warunkiem korzystania z niego jest stałe zamieszkiwanie na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego oraz posiadanie czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego tej jednostki.

Można się spodziewać, że ewentualne podpisanie i ratyfikacja Konwencji o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r. wzbudzi opór części polityków, na co wskazuje dotychczasowa praktyka kwestionowania w Trybunale Konstytucyjnym praw wyborczych dla cudzoziemców unijnych. Istotne jest zatem właściwe przygotowanie merytoryczne do dyskusji na temat proponowanych zmian. Niewątpliwie ratyfikacja Konwencji byłaby istotnym impulsem dla wprowadzenia zmian w prawie przyznających prawa polityczne na poziomie lokalnym cudzo‑ziemcom z państw trzecich.

Zastanowienia wymaga także zniesienie ograniczenia w prawie do zrzesza‑nia się w partiach politycznych (a także finansowania partii oraz komitetów wyborczych) oraz w tworzeniu stowarzyszeń. Jest to niezbędny element aktywizacji politycznej cudzoziemców. W tym celu należałoby zmienić art. 2 ust. 1 ustawy o partiach politycznych w ten sposób, ze członkami partii politycznych mogliby być nie tylko obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat, lecz także określone kategorie cudzoziemców (cudzoziemcy unijni i cudzoziemcy z państw trzecich, którzy spełniają warunki dotyczące długości legalnego i nieprzerwanego pobytu).

Podobnej refleksji wymaga propozycja zniesienia ograniczenia w prawie do tworzenia stowarzyszeń przez cudzoziemców, którzy nie mają w Polsce miejsca zamieszkania. W tym celu należałoby zmienić art. 4 ustawy – Pra‑wo o stowarzyszeniach, nadając mu następujące brzmienie: „Cudzoziemcy mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach zgodnie z przepisami obowiązującymi obywateli polskich”.

Zastanowienia wymaga również kwestia, czy istnieje merytoryczne uza‑sadnienie ograniczenia możliwości finansowania komitetów wyborczych organizacji oraz komitetów wyborczych wyborców do obywateli polskich


115

TABELA 5 . Możliwe zmia‑ny w polskim prawodawstwie

mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro cudzoziemcom unijnym zostały przyznane w określonym zakresie pra‑wa wyborcze, to powinni mieć oni jakieś możliwości finansowania kampanii, szczególnie w przypadku, gdy korzystają z biernego prawa wyborczego. W tym celu należałoby zmienić art. 132 ust. 3 Kodeksu wyborczego. W przypadku poszerzania praw udziału w wyborach lokalnych na cudzoziemców z państw trzecich powinno się również uwzględnić możliwość finansowania przez nich komitetów wyborczych.

UPRAWNIENIE PRZEPIS, KTÓRY NALEŻY ZMIENIĆ

Prawa wyborcze na poziomie gminy oraz prawo udziału w referendum gminnym

Art . 10 §1 pkt . 3 Kodeksu wyborczego

Prawo zrzeszania się w partiach politycznych

Art . 2 ust . 1 ustawy o partiach politycznych

Prawo tworzenia stowarzyszeń (nie tylko przez cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w Polsce)

Art . 4 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach

Możliwość finansowania komitetów wyborczych organizacji i komitetów wyborczych wyborców

Art . 132 §3, §6; 134 §2, §3, §4; 143 § 4 oraz art . 506 pkt 6, 8 Kodeksu wyborczego

Możliwość finansowania partii politycznych

Art . 25 ust . 1; 25a ust . 1 ustawy o partiach politycznych


1176fo

t. C

C B

Y D

avid

Goe

hrin

g

119

Maciej A . Górecki

6. Przyznawanie praw wyborczych cudzoziemcom w Irlandii

6. 1. Wprowadzenie Irlandzkie doświadczenia związane z masowym napływem imigrantów są relatywnie świeże i sięgają zaledwie lat 90. XX wieku. Pod tym względem Republika Irlandii (zwana dalej w tekście „Irlandią” albo „Republiką”) wyróż‑nia się wśród innych państw Europy Zachodniej. Jednocześnie na irlandzki stosunek do uczestnictwa imigrantów w życiu politycznym, w szczególności na poziomie lokalnym, wpływają nie tylko bardziej emigracyjne niż imigra‑cyjne tradycje tego państwa, lecz także bardziej ogólne aspekty ustrojowe irlandzkiej państwowości. Należą do nich: duże znaczenie nadawane lokalno‑ści, postrzeganej przede wszystkim jako domena bezpośrednich kontaktów międzyludzkich, a także niektóre szersze uwarunkowania historyczne, takie jak stosunki Irlandii ze Zjednoczonym Królestwem, a nawet doświadczenia związane z podziałem politycznym wyspy. W niniejszym opracowaniu skupię się na omówieniu zagadnienia przyznawania praw wyborczych cudzoziemcom w Republice, ich uczestnictwa w lokalnym życiu politycznym oraz wpływu różnorodnych aktorów instytucjonalnych (partii politycznych, organizacji imigranckich) na procesy włączania imigrantów w życie polityczne na szczeblu lokalnym.

Treść tego artykułu przedstawia się następująco: jego następna część odnosi się do prawnych aspektów udziału imigrantów bez obywatelstwa w wyborach lokalnych. Podkreśla ona fakt, że decyzja o przyznaniu cudzo‑ziemcom lokalnych praw wyborczych podjęta została przed rzeczywistym rozpoczęciem masowej imigracji do Irlandii, oraz opisuje szerszy kontekst tej decyzji. Trzecia część omawia debatę przy okazji referendum o obywa‑telstwie z 2004 roku. Był to pierwszy przypadek, gdy imigranci i ich prawa stały się przedmiotem publicznej dyskusji. Czwarta opisuje różnorodne

Maciej A . Górecki

120

aspekty uczestnictwa cudzoziemców i rolę, jaką odegrali oni w ostatnich wyborach lokalnych. Piąta część odnosi się do różnych lokalnych inicjatyw integracyjnych, jakie pojawiły się w Irlandii. W ostatniej zaś znaleźć można podsumowanie oraz rekomendacje dotyczące ewentualnego rozszerzenia praw wyborczych cudzoziemców na stałe mieszkających w Polsce.

6. 2. Historyczne i instytucjonalne uwarunkowania uczestnictwa cudzoziemców w lokalnej polityce w Irlandii Irlandia stanowi unikalny – najprawdopodobniej w skali całej Europy Za‑chodniej – przypadek przyznania cudzoziemcom praw wyborczych na po‑ziomie lokalnym na co najmniej trzydzieści lat przed masowym napływem imigrantów do tego kraju. Podczas gdy większość krajów Europy Zachodniej zaczęła przyciągać imigrantów w latach 50. i 60. ubiegłego stulecia, maso‑wa imigracja do Irlandii rozpoczęła się dopiero w jego ostatniej dekadzie (Messina 2009: 1‑24). Wcześniej Irlandia przy kilku okazjach gościła osoby poszukujące azylu, np. po Powstaniu Węgierskim z 1956 r., chilijskim za‑machu stanu z 1973 r. czy irańskiej rewolucji islamskiej z 1979 roku. Jednak w każdym z tych przypadków liczba uchodźców była dość niska i nigdy nie przekroczyła poziomu 600 osób (Fanning 2003: 83‑99). Do lat 90. XX w. Irlandia pozostawała w istocie krajem migracji netto. Liczba imigrantów zasadniczo zrównała się z liczbą emigrantów dopiero w 1995 r. (Hughes i inni 2008: 217‑244). Co więcej, chociaż w ostatniej dekadzie ubiegłego stulecia liczba imigrantów gwałtownie wzrosła, większość z przyjeżdżających w tym okresie do kraju stanowili powracający irlandzcy emigranci albo ich potomkowie. Przykładowo, z 48 000 osób, które imigrowały do Republiki w 1999 r. 26 700 (czyli 54,6%) było pochodzenia irlandzkiego (Messina 2009: 1‑24). Co za tym idzie, osoby te albo miały irlandzkie obywatelstwo, albo były w stanie uzyskać je niemal natychmiast po powrocie.

Począwszy od roku 2000, sytuacja uległa zmianie, a liczba imigrantów niebędących Irlandczykami przewyższyła liczbę powracających osób tej narodowości, osiągając pod koniec pierwszej dekady XXI w. wartość około 80% (tamże). W wyniku tych procesów odsetek etnicznych Irlandczyków zamieszkujących w Republice spadł z poziomu 96,7% (2000 r.) do nieco po‑niżej 87% w 2011 r. (zob. Hughes i inni 2008: 217‑244; This Is Ireland 2012: 37). Zgodnie z danymi uzyskanymi w spisie powszechnym z 2011 r. (This Is Ireland 2012: 33) najliczniejsze grupy imigranckie stanowią obywatele Polski (122 585) i Wielkiej Brytanii (112 259). Pozostałe, istotne liczebnie – czyli liczące sobie ponad 10 000 członków – grupy to obywatele Litwy (36 683), Łotwy (20 593), Nigerii (17 642), Rumunii (17 304), Indii (16 986), Filipin

6 . Przyznawanie praw wyborczych cudzoziemcom w Irlandii

121

(12 791), Niemiec (11 305), USA (11 015), Chin (10 896) oraz Słowacji (10 801).

Gwałtowny wzrost liczby imigrantów w Irlandii bez wątpienia powoduje szereg problemów, których skutki dodatkowo pogłębił niedawny kryzys eko‑nomiczny. Z informacji uzyskanych za pomocą narzędzia MIPEX (Migrant Integration Policy Index – Indeks polityki integracji imigrantów)1 wynika, że największym nierozwiązanym problemem jest ograniczony dostęp do rynku pracy. Kwestia ta wykracza poza restrykcje o charakterze czysto prawnym, obejmując dyskryminację ze względu na pochodzenie etniczne i rasę (w najtrudniejszym pod tym względem położeniu znajdują się osoby czarnoskóre). Wszystko to sprawia, że w grupach imigrantów występuje coraz wyższy poziom bezrobocia. Co więcej, bardzo często pracują oni poniżej swoich kwalifikacji (European Commission against Racism… 2013: 19). Badania wykazały też powszechne istnienie u pracodawców irlandzkich uprzedzeń wobec osób noszących nieirlandzkie nazwiska. Uprzedzenia ta‑kie dramatycznie obniżają szanse imigrantów na znalezienie zatrudnienia (McGinnity i inni 2009).

Kolejnym obszarem występowania problemów jest system edukacji, który nie zawsze skutecznie radzi sobie z zaspakajaniem szczególnych potrzeb imigrantów, zwłaszcza tych, którzy nie władają dostatecznie biegle językiem angielskim. Problem ten zintensyfikował się ostatnio ze względu na zwolnienia wielu nauczycieli prowadzących zajęcia wyrównawcze z języka angielskiego, dokonane ze względu na oszczędności budżetowe, które wprowadzono na skutek recesji2.

Jeszcze inne problemy dotyczą przyznawania zezwoleń na pobyt dłu‑goterminowy oraz obywatelstwa irlandzkiego. Przepisy regulujące kwestię zezwoleń ustanawiają wysoce uznaniową procedurę. Kolejne, niedookreślone przesłanki, takie jak wymóg „stosownej integracji” (reasonable integration), zostały przewidziane w (dotychczas niewprowadzonym w życie) projekcie ustawy o imigracji, pobycie i ochronie z 2010 roku3. W niektórych przypad‑kach uzyskanie obywatelstwa może być względnie łatwe, ponieważ Irlandia stosuje w pewnym zakresie zasadę ius soli, zgodnie z którą obywatelstwo tego kraju uzyskują osoby urodzone w Irlandii. Zakres obowiązywania tej zasady został jednak ograniczony w wyniku przeprowadzonego w 2004 r. referendum w sprawie obywatelstwa irlandzkiego, opisanego szczegółowo w kolejnej części niniejszego rozdziału. Co więcej, właściwe regulacje usta‑nawiają znaczący zakres uznaniowości przy przyznawaniu obywatelstwa. Istnieje na przykład wymóg posiadania przez osobę ubiegającą się o oby‑

1 http://www.mipex.eu/ireland2 http://www.mipex.eu/ireland3 http://www.mipex.eu/ireland

Maciej A . Górecki

122

watelstwo „nieposzlakowanej opinii” (good character)4. Ponadto opłaty pobierane za złożenie wniosku o naturalizację są względnie wysokie5. Na takim tle przepisy prawne dotyczące udziału cudzoziemców w lokalnym życiu politycznym należy uznać za liberalne. Co prawda, Irlandia nie podpi‑sała – o ratyfikowaniu nie wspominając – Konwencji Rady Europy z 1992 r. o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym6, jednak już od 1963 r. cudzoziemcy zamieszkujący w Republice mieli prawo udziału w wyborach lokalnych.

Powyższy krótki (i z konieczności nieco uproszczony) przegląd trendów i problemów dotyczących imigracji do Irlandii wyraźnie pokazuje, że imi‑granci dopiero w ciągu ostatniej dekady stali się w tym kraju grupą o istotnym politycznym znaczeniu. Co ciekawe, nie musieli oni walczyć o przyznanie cudzoziemcom lokalnych praw wyborczych, gdyż te zostały wprowadzone już w 1963 r., jednakże w zupełnie innym kontekście politycznym. W tamtym czasie to brytyjscy obywatele stanowili nadal jedyną zauważalną mniejszość zamieszkującą w tym kraju. I to właśnie ze względu na Brytyjczyków pod‑jęta została inicjatywa nadania zamieszkałym w Irlandii cudzoziemcom praw wyborczych w wyborach lokalnych. Ściślej rzecz ujmując, uprawnie‑nia te zostały przyznane na zasadzie wzajemności po tym, jak w 1948 r. Zjednoczone Królestwo umożliwiło obywatelom irlandzkim głosowanie w brytyjskich wyborach lokalnych (Rodríguez 2006: 30‑49) i pozostawiło tak przyznane prawa wyborcze w mocy bez względu na opuszczenie przez Irlandię Brytyjskiej Wspólnoty Narodów w 1949 roku. Podczas debaty na temat rozszerzenia lokalnych praw wyborczych na zamieszkujących w Irlan‑dii obcokrajowców, która odbyła się 10 lipca 1963 r. w Seanad (irlandzkim Senacie), wyrażone zostało praktycznie jednogłośne poparcie dla omawia‑nej inicjatywy. Senatorowie podkreślali wyrażoną przez Wielką Brytanię wspaniałomyślność w kwestii przyznawania Irlandczykom obywatelstwa, a także fakt doświadczania przez zamieszkujących w Irlandii Brytyjczyków niesprawiedliwej sprzeczności pomiędzy koniecznością płacenia podatków a tym, że nie mają demokratycznych praw (tamże).

Należy podkreślić, że – chociaż omawiane regulacje ustanowione zostały ze względu na obywateli brytyjskich – to jednak prawo do głosowania w wy‑borach lokalnych przyznane zostało wszystkim osobom zamieszkującym w Republice przez co najmniej sześć miesięcy. Co prawda, fakt przyznania powszechnego prawa wyborczego można wyjaśnić, wskazując na niezmiernie małą liczbę niebędących Brytyjczykami imigrantów zamieszkujących wówczas

4 Ustawa o narodowości i obywatelstwie z 1956 r. (Nationality and Citizenship Act), Irlandzki Dziennik Ustaw (Statute Book) nr 26/1956.

5 http://www.mipex.eu/ireland6 http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=144&CM=&DF=

&CL=ENG)


123

w Irlandii oraz administracyjną dogodność tego rozwiązania (argumenty w tej ostatniej kwestii były istotnie podnoszone w trakcie debaty), ale wska‑zać należy również głębiej ukryte przyczyny podjęcia decyzji o rozszerzeniu praw wyborczych.

Alexandra Starr wskazuje, że w żadnym wypadku nie było zwykłym zbie‑giem okoliczności to, że prawo udziału obcokrajowców w wyborach lokalnych przyznano na krótko przed rozpoczęciem konfliktu w Irlandii Północnej (ang. The Troubles), który toczył się od lat 60. XX w. do 1998 roku7. Jedną z przyczyn napięć etnicznych i wynikającego z nich konfliktu było znaczące ograniczenie przez rządzącą tam większość unionistyczną (probrytyjską i w przeważającej części protestancką) praw wyborczych republikańskiej (i głównie katolickiej) mniejszości. Z tego punktu widzenia, wprowadzenie powszechnego i obejmującego wszystkich mieszkańców prawa wyborczego na szczeblu lokalnym stanowiło sygnał skierowany przez rząd w Dublinie do unionistycznych władz północnej części wyspy. Oznaczało to, że prawa wyborcze, przynajmniej na szczeblu lokalnym, postrzegane były jako wy‑wodzące się z faktu zamieszkiwania na danym obszarze, a nie jako związane z czynnikami takimi, jak pochodzenie etniczne czy wyznanie. Przyznanie imigrantom prawa do uczestniczenia w wyborach lokalnych może być tym samym interpretowane jako próba wywarcia presji na władze Irlandii Pół‑nocnej w sytuacji trwałego podziału Zielonej Wyspy.

Kolejnym interesującym aspektem dziejów politycznych imigracji do Irlandii jest to, że przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom na szczeblu lokalnym nie było nigdy później kwestionowane ani nie stanowiło obiektu krytyki, nawet w trakcie debaty publicznej poprzedzającej referendum w spra‑wie obywatelstwa irlandzkiego, które odbyło się w 2004 r. (referendum to opisane jest w dalszej części rozdziału). To wynik m.in. wyraźnie zaznaczonego w irlandzkim systemie politycznym podziału na polityką lokalną i krajową. Co zrozumiałe, wspomnianemu podziałowi towarzyszą rozbieżne definicje lokalnego i krajowego elektoratu (Rodríguez 2006: 30‑49). Polityka lokalna stanowi domenę przede wszystkim osobistych i bezpośrednich interakcji i kontaktów – nie jest ona sferą, w której wchodzą w grę bardziej abstrak‑cyjne uczucia narodowe. W takiej sytuacji inkluzywne instytucje lokalne nie stoją w sprzeczności z wykluczającymi instytucjami funkcjonującymi na poziomie ogólnokrajowym.

Ogólnie rzecz ujmując, biorąc pod uwagę kontekst zachodnioeuropejski, irlandzka decyzja o przyznaniu imigrantom prawa uczestniczenia w wyborach lokalnych wydaje się dość unikalnym przypadkiem. Jak już zostało powie‑dziane, wyprzedziła ona falę masowej imigracji do Irlandii o trzy dekady

7 http://www.slate.com/articles/news_and_politics/how_they_do_it/features/2008/europe_deals_with_immigration/ireland_transformed.html

Maciej A . Górecki

124

i stanowiła próbę zadośćuczynienia raczej niewielkiej niesprawiedliwości, z jaką spotykali się zamieszkujący Republikę obywatele brytyjscy, czy też ra‑czej oddania przysługi wyświadczonej obywatelom irlandzkim przez władze brytyjskie. Z tej przyczyny decyzja ta stanowiła jeden z produktów ubocznych ówczesnych stosunków pomiędzy Irlandią i Wielką Brytanią (w tym z Irlan‑dią Północną). Celowość przyznania praw wyborczych cudzoziemcom nie wzbudziła niemal żadnych kontrowersji, a spokojny charakter debaty w tej sprawie wynikał po części z rzeczywistego braku obecności większych grup imigranckich w kraju. Imigracja miała wzbudzić publiczne kontrowersje dopiero czterdzieści lat po wprowadzeniu omawianych regulacji. Nie zmie‑nia to jednak faktu, że nawet w okresie, w którym kwestie z nią związane stały się ważnym elementem debaty publicznej – czyli w trakcie kampanii poprzedzającej referendum w sprawie obywatelstwa z 2004 r. – przysługujące zamieszkującym w Irlandii cudzoziemcom prawo do uczestniczenia w wy‑borach lokalnych pozostało zabezpieczone przed jakąkolwiek ingerencją i nigdy nie było w poważny sposób zakwestionowane w publicznym dyskursie.

Chociaż nigdy nie podjęto próby pozbawienia imigrantów przysługujących im lokalnych praw wyborczych, przepisy uchwalone w 1963 r.8 podlegały w późniejszym okresie nowelizacjom. Zmiany te szły raczej w kierunku poszerzania praw imigrantów niż ich ograniczania. Przykładowo, regulacje z 1963 r. przyznawały cudzoziemcom uczestniczącym w wyborach lokalnych wyłącznie czynne prawo wyborcze. Prawo do kandydowania na urzędy lokal‑ne zostało im nadane w 1972 roku9. Ponadto wymóg sześciomiesięcznego okresu zamieszkania, ustanowiony w projekcie z 1963 r., zniesiono w 1985 roku10. Zgodnie z obecnie obowiązującym prawem, każdy, kto osiągnął wiek uprawniający do głosowania (czyli 18 lat) i na stałe zamieszkuje na danym obszarze w dniu sporządzenia spisu wyborców, ma zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych. W praktyce, w toku pro‑cedury rejestracyjnej zamieszkujący w Irlandii imigrant musi udać się na najbliższy posterunek policji (Gardy), aby uzyskać stempel na formularzu rejestracyjnym, potwierdzający, że zamieszkuje on na danym obszarze.

Kolejna nowelizacja kodeksu wyborczego, wprowadzona na mocy Ustawy o zmianie prawa wyborczego (Electoral Amendment Act) z 1985 r.11, wpro‑wadziła rozróżnienie pomiędzy obywatelami Wielkiej Brytanii i pozostałymi obcokrajowcami zamieszkującymi w Irlandii. Obywatelom brytyjskim przy‑znano czynne (ale nie bierne) prawo wyborcze także w wyborach do izby

8 Ustawa o prawie wyborczym z 1963 r. (Electoral Act), I.Dz.U. nr 19/1963.9 Ustawa o zmianie ustawy o prawie wyborczym z 1972 r. (Electoral Amendment Act),

I.Dz.U. nr 4/1972, zobacz także Starr, Europe deals with immigration.10 Ustawa o zmianie ustawy o prawie wyborczym z 1985 r., I.Dz.U. nr 12/1985, zob. także

Mutwarasibo 2012: 7.11 Ustawa o zmianie ustawy o prawie wyborczym z 1985 r.


125

niższej irlandzkiego Parlamentu (Dáil). Ponownie, decyzja ta miała na celu odwzajemnienie za analogiczne uprawnienie przyznane przez władze brytyj‑skie obywatelom irlandzkim zamieszkującym w Zjednoczonym Królestwie. Wspomniana ustawa nowelizująca umożliwiła ponadto przyznanie prawa głosu w wyborach do Dáil obywatelom pozostałych krajów członkowskich Unii Europejskiej, pod warunkiem, że dany kraj przyzna ekwiwalentne uprawnienia obywatelom Irlandii (Shaw 2007). Jak do tej pory jednak, takie wzajemne przyznanie praw nie nastąpiło w stosunku do jakiegokolwiek kraju członkowskiego UE poza Wielką Brytanią.

Podsumowując, obecnie obowiązujące w Irlandii regulacje w zakresie czynnego prawa wyborczego wprowadzają rozróżnienie na cztery kategorie wyborców (Mutwarasibo 2012: 8). Pierwszą są rezydenci niebędący obywa‑telami kraju członkowskiego Unii Europejskiej, mają oni prawo głosu wy‑łącznie w wyborach lokalnych. Drugą – zamieszkujący w Irlandii obywatele kraju UE innego niż Irlandia lub Wielka Brytania, którzy mogą głosować w wyborach lokalnych i wyborach do Parlamentu Europejskiego. Trzecią stanowią rezydenci mający obywatelstwo brytyjskie, którzy mają prawo do głosowania w wyborach lokalnych, w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach do izby niższej Parlamentu Irlandzkiego. Nie mogą jednak głosować w wyborach prezydenckich i w referendach. Na koniec, obywatele Irlandii mają, oczywiście, prawo do głosowania we wszystkich rodzajach wyborów i referendów.

6. 3. Referendum w sprawie obywatelstwa irlandzkiego z 2004 roku10 marca 2004 r. Michael McDowell, irlandzki Minister ds. Sprawiedliwości, Równości i Reform Prawa, zaproponował przeprowadzenie referendum w sprawie nowelizacji Konstytucji. Nowelizacja ta miała na celu zniesienie długoletniej praktyki przyznawania obywatelstwa zgodnie z zasadą ius soli, czyli wszystkim osobom urodzonym w Irlandii. 6 kwietnia tego samego roku gabinet zaakceptował tę propozycję i zadecydował o przeprowadzeniu refe‑rendum (Breen i inni 2006). Referendum to z punktu widzenia przyznawania praw wyborczych imigrantom było istotne z trzech powodów. Po pierwsze, kampania poprzedzająca głosowanie stanowiła okazję do przeprowadzenia po raz pierwszy poważnej debaty na temat zjawiska imigracji. Po drugie, jak już było wspomniane, jedynie posiadanie irlandzkiego obywatelstwa gwarantuje prawo głosu we wszystkich rodzajach wyborów i referendach. Po trzecie, wybory lokalne z 2004 r. – czyli pierwsze wybory, w trakcie których imigranci w szerokim zakresie skorzystali z przyznanych im w 1963 r. praw – zorganizowane zostały w tym samym dniu co referendum, i z tej przyczyny rywalizacja wyborcza trwała w cieniu głosowania w sprawie obywatelstwa.

Maciej A . Górecki

126

Referendum w sprawie obywatelstwa odbyło się 11 czerwca 2004 r., razem z wyborami lokalnymi i wyborami do Parlamentu Europejskiego. Zdecy‑dowana większość jego uczestników (79,2%) opowiedziała się za rządową propozycją zniesienia zasady ius soli, która funkcjonowała od 1922 r., czyli niemalże od początku istnienia Republiki. Poskutkowało to powstaniem sy‑tuacji, w której – począwszy od 1 stycznia 2005 r. – obywatelstwo irlandzkie przyznawane jest automatycznie dzieciom urodzonym w Irlandii, których (co najmniej) jedno z rodziców ma obywatelstwo irlandzkie, brytyjskie albo uprawnione jest do przebywania na terytorium Republiki Irlandii albo Irlandii Północnej (w tym z tytułu przyznanego statusu uchodźcy)12. Prawo wynikające z urodzenia jest jednak gwarantowane konstytucyjnie wyłącznie pierwszej z wymienionych kategorii dzieci, czyli tym, które mają co najmniej jednego irlandzkiego rodzica13. Analogiczne prawo przysługujące pozostałym wyżej wspomnianym kategoriom nowo narodzonych dzieci może zostać zniesione na mocy ustawy Oireachtas (irlandzkiego Parlamentu).

Jak stwierdził minister McDowell, powodem ogłoszenia referendum był „kryzys” irlandzkiego systemu usług położniczych, spowodowanego „tury‑styką porodową”, czyli przyjazdami kobiet w ciąży, które poprzez urodzenie dzieci na terytorium Irlandii chciały zapewnić im obywatelstwo tego kraju (Fanning, Mutwarasibo 2007). W czasie kampanii przedreferendalnej naj‑większe irlandzkie partie polityczne prezentowały dość rozbieżne poglądy na tę kwestię. Fianna Fáil, główna partia rządzącej koalicji, opowiadała się za głosowaniem na „tak”, czyli zniesieniem zasady prawa ziemi. Kampania tego stronnictwa skoncentrowana była na pojęciu „zdroworozsądkowego obywatelstwa” (common‑sense citizenship) – koncepcji zakładającej prze‑ważająco monokulturową i monoetniczną naturę „irlandzkości”. Kampania prowadzona przez Postępowych Demokratów – mniejszego z koalicyjnych partnerów i macierzyste stronnictwo ministra McDowella (oficjalnie roz‑wiązane w 2009 r.) – podkreślała wskazane wyżej argumenty dotyczące wykorzystywania irlandzkiego systemu opieki zdrowotnej przez „turystki porodowe” (tamże). Fine Gael, największa ówcześnie partia opozycyjna, wyraziła poparcie dla głosowania na „tak”, ale zdecydowała o nieprowadze‑niu jakiejkolwiek kampanii (tamże). Partie lewicowe – Partia Pracy i Sinn Féin – zachęcały do głosowania na „nie”, opowiadając się tym samym za zachowaniem zasady ius soli (Fanning i inni 2010: 420‑442).

Relacje medialne z kampanii referendalnej były dość niejednoznaczne. Pogłębiona analiza dotyczących jej doniesień medialnych, ukazujących się

12 Ustawa o narodowości i obywatelstwie z 2004 r., I. Dz.U. nr 38/2004.13 Dwudziesta siódma poprawka do Ustawy Konstytucyjnej z 2004 r.(Twenty‑Seventh

Amendment of the Constitution Act), I.Dz.U., Poprawki do Konstytucji (Constitutional Amendments).


127

w dwóch renomowanych irlandzkich dziennikach, The Sunday Times i The Sunday Tribune, wskazała, że obie gazety poświęciły kampanii znaczną ilość miejsca i wyraźnie wyrażały – przynajmniej w artykułach zawierających pogłębione analizy i komentarzach redakcyjnych – poparcie dla głosowania na „nie” (Breen i inni 2006: 59‑70). Oba tytuły podkreślały, że referendum ogłoszone zostało z niewielkim wyprzedzeniem i z tego względu zabrakło wystarczającej ilości czasu na autentyczną debatę. Co ważniejsze, wskazywano konieczność przeprowadzenia kompleksowej reformy całego systemu opieki zdrowotnej, a w szczególności systemu usług położniczych, i zauważano, że obwinianie imigrantów za jego stan jest nieuzasadnione. Przywoływano też głosy niektórych autorytetów, w tym arcybiskupa Dublina, Diarmuida Marti‑na, wyrażających swój sprzeciw wobec proponowanej przez rząd nowelizacji konstytucji. Jednocześnie wspomniane gazety dużo rzadziej przedstawiały relacje, w których pojawiały się treści powtarzające język argumentacji ministra McDowella. Cytaty z wypowiedzi polityków ukazywały się często, przeważnie bez jakiegokolwiek komentarza. Biorąc pod uwagę fakt, że więk‑szość partii zachęcało do głosowania na „tak”, zniekształcało to treść debaty.

Jednocześnie w gazetach rzadko pojawiały się głosy przedstawicieli orga‑nizacji pozarządowych zajmujących się azylantami. Opinie takie częstokroć były pomijane w relacjach. Niemniej jednak na krótko przed datą referendum największa z organizacji reprezentujących uchodźców, Centrum Solidar‑ności z Afryką (Africa Solidarity Centre, organizacja znana powszechnie jako Africa Centre – Centrum Afrykańskie), opublikowała raport o różnych aspektach społecznej i politycznej integracji imigrantów (Fanning i inni 2004). W raporcie tym wyrażona została obawa, że kampania referendal‑na spowoduje pojawienie się rasistowskich i ksenofobicznych nastrojów. Jego autorzy wezwali do przeprowadzenia pogłębionej debaty o kwestiach imigracji i obywatelstwa. Ponadto raport zawierał rekomendacje dotyczące sposobów na lepszą integrację zamieszkujących w kraju cudzoziemców ze społeczeństwem irlandzkim. Podkreślono m.in., że zarówno rząd, jak i partie polityczne powinny zachęcać imigrantów do głosowania w nadchodzących wyborach lokalnych.

Podsumowując: referendum w sprawie obywatelstwa z 2004 r., poprze‑dzająca je kampania oraz ostateczny wynik głosowania stanowiły ilustrację nastawienia społeczeństwa irlandzkiego wobec imigrantów. Argumenty odwołujące się do monokulturowego i jednolicie etnicznego charakteru wspólnoty Irlandczyków okazały się mieć znaczenie decydujące, mimo że elity (głównie media) częściowo opowiedziały się przeciwko zniesieniu zasady ius soli. Niezależnie jednak od zaobserwowanego konserwatywnego podejścia do ogólnonarodowego poczucia przynależności, przysługujące imigrantom prawo uczestniczenia w życiu politycznym na poziomie lokalnym

Maciej A . Górecki

128

nie zostało w trakcie debaty zakwestionowane. Najlepszym dowodem na istnienie takiego dwoistego obrazu polityki, rozróżniającego to, co lokalne, od tego, co krajowe, był fakt, że przed wyborami lokalnymi z 2004 r. Martin Cullen, Minister ds. Środowiska, Dziedzictwa Narodowego i Samorządu Lokalnego, podjął działania umożliwiające wykorzystanie dodatkowych rodzajów dokumentów – w tym świadectw pobytu tymczasowego i kart Krajowego Biura Imigracyjnego Policji Irlandzkiej – w celu identyfikacji niebędących obywatelami rezydentów na potrzeby wyborcze. Inicjatywa ta częściowo usunęła biurokratyczne bariery utrudniające uczestnictwo cudzoziemców w wyborach (Fanning i inni 2004: 4). Tym samym wydaje się, że uzyskane przez zamieszkujących w Irlandii obcokrajowców prawa wyborcze związane z wyborami lokalnymi nigdy nie były zagrożone. Nie kwestionowali ich bowiem żadni ze znaczących „interesariuszy” irlandzkiego życia politycznego i społecznego. Ponadto, wybory lokalne z 2004 r., które odbyły się w tym samym dniu co referendum w sprawie obywatelstwa, były tak naprawdę pierwszymi, w których imigranci bez obywatelstwa faktycznie zaznaczyli swoją obecność.

6. 4. Imigranci w irlandzkich wyborach lokalnych z 2004 rokuWybory lokalne z 2004 r. stanowiły pierwszy przypadek wystąpienia zbio‑rowości imigrantów w charakterze znaczącego podmiotu biorącego udział w irlandzkiej polityce na szczeblu lokalnym. Należy jednocześnie zauważyć, że z uwagi na fakt, iż spisy wyborców sporządzone zostały przed dokonanym w 2004 r. rozszerzeniem Unii Europejskiej, a samo to rozszerzenie nastąpiło jedynie sześć tygodni przed wyborami, imigranci z Europy Środkowo‑‑Wschodniej nie stanowili dużej grupy uczestników tego współzawodnictwa wyborczego. Tym samym, jedyną znaczącą i dostrzegalną grupą imigrantów, która aktywnie uczestniczyła w wyborach, byli uchodźcy z Afryki i pocho‑dzące z tego kontynentu osoby ubiegające się o azyl.

O elekcję ubiegało się sześciu kandydatów z Afryki, dwóch z nich zostało wybranych na radnych: Taiwo Matthew w Ennis w hrabstwie Clare (zachod‑nia Irlandia) i Rotimi Adebari w Portlaoise w hrabstwie Laois (środkowa Irlandia). Ci urodzeni w Nigerii azylanci, niemający w czasie wyborów ir‑landzkiego obywatelstwa, występowali jako kandydaci niezależni (Fanning

i inni 2010: 420‑442; Fanning, O’Boyle 2010: 417‑435). Adebari znany jest z tego, że został pierwszym w historii Irlandii czarnoskórym burmistrzem (w 2007 r. wybrany został na tę funkcję w miejscowości Portlaoise). Później uzyskał obywatelstwo irlandzkie i w 2011 r. kandydował (bez powodzenia) w wyborach do izby niższej irlandzkiego parlamentu (Dáil).


129

Niezależnie od sukcesu dwóch pierwszych czarnoskórych radnych, sama droga do politycznej integracji imigrantów w Irlandii na poziomie lokalnym nie była wcale (i z pewnością nadal nie jest) łatwa. Co ważniejsze, irlandzkie partie polityczne raczej wolno i niechętnie zwracały się w kierunku wspól‑not imigranckich, choć przed wyborami w 2004 r. podjęto pewne istotne starania w tym kierunku. Obejmowały one takie działania, jak tłumaczenie materiałów wyborczych na języki imigrantów, reklamy w mediach mniejszo‑ści narodowych oraz antyrasistowskie szkolenia dla kandydatów (Fanning

i inni 2004: 12). Jednocześnie kolejny raport sporządzony na zamówienie Centrum Afrykańskiego (Ejorh 2006) wskazywał, że na poziomie elekto‑ratu sytuacja migrantów nie wyglądała zbyt optymistycznie. O ile średnia frekwencja w wyborach do rad miejskich w 2004 r. osiągnęła poziom 58% (Local Elections… 2005), o tyle odsetek uczestniczących w wyborach imi‑grantów z Afryki ankietowanych przez Centrum wyniósł 27% (Ejorh 2006: 24). Najważniejszym powodem tak niskiego poziomu partycypacji wyborczej tej grupy imigrantów wydaje się brak odpowiednich informacji na temat praw wyborczych cudzoziemców. Wielu zamieszkujących Republikę Afry‑kańczyków było po prostu nieświadomych przysługującego im prawa do głosowania w wyborach lokalnych. Pojawiły się także (rzadkie) przypadki nieprzyjaznego lub krańcowo niegrzecznego zachowania funkcjonariuszy publicznych obsługujących uprawnionych do głosowania imigrantów, którzy usiłowali zarejestrować się w lokalnych spisach wyborców. To, czy wystąpienie tych – najwyraźniej odosobnionych – incydentów można przypisać atmosfe‑rze wytworzonej w trakcie kampanii poprzedzającej referendum w sprawie obywatelstwa, pozostaje z pewnością ważnym pytaniem. Z drugiej strony, wydaje się, że sami afrykańscy imigranci byli w dużej mierze apatyczną i politycznie niezorientowaną grupą (tamże: 24‑25).

Wygląda więc na to, że zakończone sukcesem kampanie wyborcze Taiwo Matthewa i Rotimi Adebariego stanowiły raczej spektakularne wyjątki, a nie zdarzenia wpisujące się w bardziej ogólny obraz uczestnictwa imigrantów w wyborach lokalnych z 2004 roku. Chociaż Centrum Afrykańskie aktywnie zachęcało partie i rząd do ubiegania się o poparcie istniejących grup imi‑grantów i pewne starania w tym kierunku były faktycznie podejmowane, niezwykle niska frekwencja wśród imigrantów pokazuje, że skuteczność tych działań była umiarkowana.

Kolejne wybory lokalne w 2009 r. były jeszcze większym wyzwaniem z uwagi na wyłonienie się nowych grup imigranckich, przybyłych do Irlandii po rozszerzeniu Unii Europejskiej, głównie z Europy Środkowo‑Wschodniej. Najliczniejszą wspólnotą imigrancką stali się Polacy, którzy z biegiem czasu zastąpili Brytyjczyków na pozycji największej mniejszości w Republice. W 2009 r. liczba imigrantów startujących w wyborach lokalnych wzrosła do

Maciej A . Górecki

130

44 (Fanning, O’Boyle 2010: 417‑435). Czterech z nich zostało wybranych, w tym Rotimi Adebari, który zachował stanowisko w Portlaoise (Taiwo Mat‑thew, drugi ze zwycięskich nigeryjskich kandydatów z 2004 r., nie ubiegał się o reelekcję w 2009 r.). Pozostałymi trzema zwycięzcami zostali: Jan Rotte z Holandii, który startował w Lismore w hrabstwie Waterford (południowa Irlandia) jako przedstawiciel Partii Pracy, Litwinka Kristina Jankaitiene, startująca w Carrickmacross w hrabstwie Monaghan (północny kraniec Republiki) z listy Zielonych, oraz Rosjanka Anna Rooney, która kandydo‑wała w Clones w hrabstwie Monaghan jako reprezentantka Fianna Fáil. Co ciekawe, nie został wybrany ani jeden spośród siedmiorga kandydujących Polaków, chociaż pokaźną liczbę głosów zdobyła Anna Michalska, startująca z ramienia Fianna Fáil w mieście Kilkenny w hrabstwie Kilkenny (w połu‑dniowej części środkowej Irlandii).

Wydaje się, że wyborcze niepowodzenia kandydatów z Polski odzwiercie‑dlają bardzo apatyczny stosunek do polityki prezentowany przez zdecydo‑waną większość imigrantów z naszego kraju. Ustalenie dokładnej frekwencji jest trudne, jako że polską diasporę cechuje niezwykła ruchliwość, a wielu polskich imigrantów traktuje Irlandię jako miejsce krótkotrwałego pobytu związanego tylko i wyłącznie z pracą. Trudno tym samym ustalić, kto faktycz‑nie jest, a kto nie jest mieszkańcem Republiki w czasie wyborów. Jednakże pogłębione wywiady przeprowadzone z polskimi kandydatami startującymi w wyborach z 2009 r. rysują obraz „przeciętnego” polskiego imigranta jako osoby pasywnej i niewyrobionej politycznie, odnoszącej się z nieufnością do polityki i niewykazującej chęci zarejestrowania się jako wyborca głosujący w wyborach lokalnych (tamże).

Nie powinno to w żaden sposób zaskakiwać, jeśli weźmie się pod uwagę, że imigranci ci przyjeżdżają z kraju, w którym frekwencja wyborcza należy do najniższych w demokratycznym świecie. Co więcej, diaspora polska składa się głównie z ludzi młodych (w wieku 30‑40 lat), a wskaźniki partycypacji wyborczej dla tej grupy wiekowej w krajach demokratycznych należą do relatywnie najniższych (Blais 2000). Pewne wysiłki w celu poprawy sytuacji i zmaksymalizowania wpływu polskiej diaspory na irlandzką politykę lokalną podjęły polskie elity. W czasie kampanii poprzedzającej wybory z 2009 r. inicjatywy takie w dużej mierze koordynowane były przez Forum Polonia, platformę zrzeszającą część polskich organizacji działających w Irlandii (Fanning, O’Boyle 2010: 417‑435). Forum przeprowadziło m.in. kampanię mobilizacyjną „Oddaj głos” (Give a voice) w latach 2008 i 2009, której celem było zachęcenie polskich imigrantów do rejestrowania się w spisach wybor‑ców uprawnionych do głosowania w wyborach lokalnych (Fanning i inni 2014: 15). Najbardziej widocznym skutkiem działań podejmowanych przez Forum była budowa relacji z dwiema największymi irlandzkimi partiami


131

politycznymi: Fianna Fáil i Fine Gael. Obie wyznaczyły osoby odpowiedzialne za integrację Polaków (tzw. integration officers) – w obu przypadkach byli to także członkowie Forum. Specjalne działania w celu mobilizacji polskiego elektoratu podjęła Fianna Fáil, organizując m.in. spotkania z udziałem dzia‑łaczy partyjnych i ministrów, inicjując wydarzenia społeczne i prowadząc polskojęzyczny dział strony internetowej partii. Także na stronie www Fine Gael znaleźć było można dział w języku polskim – wysiłki partii koncentro‑wały się na podkreślaniu wspólnych wartości, szczególnie tradycji i zasad etyki religii rzymskokatolickiej.

Jeżeli chodzi o imigrantów z Afryki, w okresie pomiędzy wyborami z 2004 i 2009 r. sytuacja nie zmieniła się w widoczny sposób. Poziom partycypacji wyborczej – przynajmniej ten ujawniony w badaniu przeprowadzonym na zamówienie Centrum Afrykańskiego – pozostaje na niskim poziomie. Za‑ledwie jedna trzecia zamieszkujących Irlandię Afrykańczyków wpisała się na listy wyborców, a jedynie 25% faktycznie wzięło udział w głosowaniu. Statystyki te nie imponują, tym bardziej że średnia frekwencja w Irlandii ponownie sięgnęła poziomu około 58% (Okigbo 2012: 15). Tym samym, frekwencja wyborcza wśród irlandzkich Afrykanów nie poprawiła się od 2004 roku. Wskazywano jednocześnie na oznaki rasizmu prezentowane zarówno przez irlandzkich wyborców, jak i irlandzkie elity. Przykładowo, artykuł w The Irish Times sugerował, że postawy rasistowskie mogły być przyczyną niepowodzeń wyborczych afrykańskich kandydatów w Dundalk w hrabstwie Louth (północny kraniec Republiki) (Mac Cormaic 2009). W szczególno‑ści startująca w wyborach lokalnych Nigeryjka Benedicta Attoh ujawniła w artykule, że członkowie Fine Gael – partii, z ramienia której kandydo‑wała, wprost odmówili jej poparcia, tłumacząc to tym, jakoby nie była ona „lokalnym kandydatem”. Tymczasem Attoh mieszkała w Dundalk na wiele lat przed wyborami z 2009 roku. O ile Dundalk, bastion nacjonalistycznej partii Sinn Féin14, wydaje się raczej wyjątkiem w skali całej Irlandii, o tyle jest dość oczywiste, że działające w tym kraju partie polityczne nie wypracowały kompleksowej strategii umożliwiającej dotarcie do zamieszkujących tam osób pochodzących z Afryki. Staje się to w miarę jasne, jeżeli porównamy stosunek do wspólnoty afrykańskiej z opisanymi powyżej, różnorodnymi działaniami mobilizacyjnymi skierowanymi do Polaków (Fanning i inni 2010: 420‑442; Fanning, O’Boyle 2010: 417‑435).

Podsumowując, mimo istnienia inkluzywnych ram instytucjonalnych, integracja polityczna migrantów w Irlandii na poziomie lokalnym wciąż

14 Rola Sinn Féin w irlandzkim systemie partyjnym jest dość interesująca. Co prawda, stronnictwo to cieszy się poparciem większości wyborców o poglądach ksenofobicznych, ale w istocie jest – z przyczyn pragmatycznych – bardzo tolerancyjne. Powrócę do tej kwestii w podsumowaniu.

Maciej A . Górecki

132

stanowi wyzwanie. Istnieje wiele przeszkód na drodze do większego zaanga‑żowania mniejszości w politykę wyborczą na najniższym szczeblu. Począwszy od zwykłego braku świadomości istnienia takich praw wyborczych, poprzez fakt faworyzowania określonych grup etnicznych przez partie polityczne, aż po pasywny stosunek do polityki określonych grup narodowościowych przybywających do Irlandii. Istotny wzrost liczby imigrantów kandydują‑cych w wyborach, jaki można było zauważyć w okresie od 2004 do 2009 r. (z sześciu do czterdziestu czterech), mógł być postrzegany jako zaledwie jedna z przesłanek świadczących o możliwości stopniowej zmiany sytuacji. Jednakże w wyborach lokalnych z 2014 r. wystartowało mniej imigrantów niż w 2009 r., co przypisuje się „narastającemu rasizmowi” (Onyejelem 2013).

Zgodnie z danymi zebranymi przez Adriana Kavanagha15, w wyborach w 2014 roku zdecydowało się wziąć udział 30 imigrantów. Ich przynależność partyjna przedstawiała się następująco: nikt nie startował z ramienia Fianna Fáil (w 2009 r. – dziewięciu kandydatów), dwie osoby były kandydatami Fine Gael (w 2009 r. – siedem), trzy startowały z list Partii Zielonych (w 2009 r. – sześć), dwie reprezentowały Partię Pracy (w 2009 r. – cztery), a jedna osoba wystartowała z ramienia Sinn Féin (w 2009 – nikt). Tylko dwoje imigrantów zostało wybranych: Kongijczyk Edmond Lukusa, kandydat Sinn Féin w Mul‑huddart (północno‑zachodnie przedmieście Dublina), oraz Mołdawianka Elena Secas, startująca z ramienia Partii Pracy w mieście Limerick (środkowa części zachodniego wybrzeża wyspy). Co ciekawe, po dwóch kadencjach urząd radnego Portlaoise utracił Rotimi Adebari. Jednocześnie, 4 listopada 2013 r. Ministerstwo ds. Sprawiedliwości i Równości wraz z Radą Miejską Dublina zainaugurowały kampanię informacyjną na rzecz rejestracji wyborczej imi‑grantów, Migrant Voters Registration Information Campaign (Fanninig i inni 2014: 2). Można było tym samym zasadnie liczyć na wyższą frekwencję wśród imigrantów, natomiast ocena skuteczności tej kampanii i innych podobnych inicjatyw wymaga przeprowadzenia większej ilości pogłębionych badań.

6. 5. Inicjatywy integracyjne na poziomie lokalnym Samo posiadanie prawa uczestnictwa w wyborach lokalnych nie gwarantuje automatycznie imigrantom możliwości wywierania wpływu na lokalną po‑litykę. Wręcz przeciwnie, niska frekwencja wyborcza poważnie ogranicza zdolność cudzoziemców do kształtowania warunków ich egzystencji w Ir‑landii za pomocą środków czysto wyborczych. Niemniej jednak, lokalne inicjatywy integracyjne pojawiają się praktycznie wszędzie. Działania takie są inspirowane i monitorowane przez różne organizacje pozarządowe, z któ‑rych najbardziej widoczne jest Centrum Integracji (Integration Centre). Cel

15 Zob. http://adriankavanaghelections.org/2014/01/02/new‑irishnon‑irishuk‑nationals‑ candidates‑contesting‑the‑2014‑local‑elections/


133

statutowy tej organizacji stanowi ułatwianie integracji z irlandzkim społe‑czeństwem osób o pochodzeniu imigranckim.

W latach 2005‑2013 wyróżnić można było trzy podstawowe rodzaje działań służących integracji na poziomie lokalnym (Local Authority… 2014). Po pierwsze, w 20 z 34 terytorialnych jednostek samorządowych utworzono i wspierano stałe fora integracyjne. W połowie pierwszej dekady XXI w. – czyli w okresie, w którym obecność liczniejszych grup imigrantów była w Irlan‑dii ciągle nowym zjawiskiem – fora te pomagały imigrantom w wyrażaniu konkretnych potrzeb i doświadczeń przed instytucjami świadczącymi usługi publiczne i szerszymi wspólnotami lokalnymi. Fora szczególnie zyskały na znaczeniu w miejscach zamieszkania dużych liczebnie populacji imigrantów, a zwłaszcza w Dublinie. Po drugie, władze lokalne 28 obszarów wystąpiły do rządu centralnego o finansowanie podejmowanych lokalnie działań integracyjnych. Uzyskane w ten sposób środki w większości przypadków wykorzystane zostały na finansowanie lokalnych stowarzyszeń imigrantów. Na koniec, po opublikowaniu „Narodowej Strategii Wspierania Różnorod‑ności” (Planning for Diversity: The National Action Plan Against Racism16) władze lokalne zachęcano do opracowywania kompleksowych planów stra‑tegicznych (długoterminowych) dotyczących promowania różnorodności i integracji. Jak do tej pory, strategie tego rodzaju sporządzone zostały przez 25 jednostek samorządu lokalnego; kolejne samorządy deklarują gotowość opublikowania ich w najbliższej przyszłości. Na niektórych obszarach utwo‑rzono specjalne komitety, których zadanie stanowi nadzorowanie wdrażania strategii integracyjnych. Jak można się jednak spodziewać, stopień powodze‑nia implementacji takich strategii jest różny w poszczególnych jednostkach samorządowych (tamże).

Aby lepiej poznać właściwą treść lokalnych strategii integracyjnych, celowe wydaje się dokładniejsze zbadanie jednej z nich. Strategia na lata 2013‑2017, opracowana przez Radę Hrabstwa Południowego Dublina (An Inclusive County: South Dublin County Integration Strategy17), wydaje się dobrym przykładem do analizy. Dzieje się tak, ponieważ w Południowym Dublinie zamieszkuje liczna grupa imigrantów (17,1%, zgodnie z danymi za 2013 r.). Lokalna populacja migrantów jest tam więc znacząco większa niż występująca na obszarze całej Irlandii. Odsetek zamieszkujących Afrykanów i Polaków jest również wyższy niż analogiczny wskaźnik ogólnokrajowy. W sumie w Południowym Dublinie mieszka około 45 000 imigrantów. Opracowany tam plan „inkluzywnego hrabstwa” (An Inclusive County: South Dublin County Integration Strategy) na lata 2013‑2017 obejmuje działania podejmowane w kilku szeroko zakreślonych obszarach – począwszy od oby‑

16 http://www.mie.ie/getdoc/52ce1e5a‑c95d‑4490‑b250‑da8d97ecb3bd/ActionPlan.aspx 17 http://www.sdcc.ie/sites/default/files/publications/sdc‑integration‑strategy‑2013‑2017.pdf

Maciej A . Górecki

134

watelskiej partycypacji, poprzez kwestie mieszkalnictwa, a na zapobieganiu nastawieniu i zachowaniom ksenofobicznym skończywszy.

Kampania, której celem jest zwiększenie świadomości praw wyborczych i promowanie rejestracji w spisach wyborców, to tylko jeden z elementów tego planu. Ponadto, realizowane są takie inicjatywy, jak zachęcanie imigrantów do działania w klubach młodzieżowych i stowarzyszeniach sportowych. Grupom imigranckim udostępniony zostanie też Plan Pomocy dla Inicjatyw Społecznych (Social Credit Scheme). Jego celem jest wspieranie wszelkich inicjatyw służących ulepszaniu szeroko pojmowanego środowiska lokalnego (np. porządków sąsiedzkich czy utrzymywania publicznych ogrodów). Co więcej, przedstawiciele imigrantów zachęcani będą do działania w komitetach organizujących różnorodne wydarzenia lokalne, np. kulturalne. W zakre‑sie ściśle ekonomicznym, Rada Hrabstwa Południowego Dublina planuje promować wśród zamieszkujących tam cudzoziemców przedsiębiorczość, m.in. poprzez oferowanie im wsparcia przy zakładaniu firm. Dla imigrantów nieznających w dostatecznym stopniu języka angielskiego organizowane będą lekcje tego języka oraz szkolenia poprawiające umiejętności poszuki‑wania pracy. Konkretne działania planowane są też na poziomie mniejszych wspólnot istniejących w ramach hrabstwa, w szczególności w obszarach mieszkalnych. Koncepcja stowarzyszeń mieszkańców ma być realizowana w szerszym niż dotychczas zakresie, szczególnie na obszarach charaktery‑zujących się znaczną różnorodnością etniczną. Jednym z celów działania takich organizacji będzie umożliwienie bezproblemowego przekazywania szczególnych potrzeb i doświadczeń imigrantów instytucjom świadczącym usługi publiczne. Planowane są też działania zmierzające do podniesienia świadomości o konieczności zgłaszania odpowiednim władzom pojawiają‑cych się lokalnie incydentów o podłożu rasistowskim. Działanie takie będą koordynowane przez istniejące Fora Bezpieczeństwa Lokalnego (Local Policing Forums) pod nadzorem Gardy.

Planowane działania, w tym wymienione powyżej, wydają się stanowić kompleksową i spójną strategię integracji. Jednocześnie władze są najwyraź‑niej świadome wyzwań, jakie wiążą się z wdrożeniem tej strategii w życie w Południowym Dublinie, szczególnie w kontekście następstw kryzysu ekonomicznego, obejmujących częstsze występowanie postaw rasistowskich i ksenofobicznych wśród ludności etnicznie irlandzkiej. Ponadto, niektóre konkretne problemy, z jakimi borykają się wspólnoty imigrantów, nie zostały jeszcze dobrze zbadane. Dotyczą one, na przykład, wpływu presji związanej z przeprowadzką do nowego kraju na statystyki samobójstw. Z jednej strony, analizowany w tym miejscu plan integracji może wydawać się nadmiernie optymistycznym lub ambitnym (żeby nie powiedzieć „nierealistycznym”) „planem maksimum”, tym bardziej że nie wiadomo jeszcze, w jakim zakresie


135

uda się przekonać do jego realizacji zarówno Irlandczyków, jak i samych imigrantów. Z drugiej strony, należy podkreślić, że władze lokalne Połu‑dniowego Dublina zdają się rozumieć złożoność sytuacji spowodowanej gwałtownie zmieniającym się składem etnicznym krajowej populacji i starają się odpowiednio reagować na zaistniałą sytuację. Poza tym, w ubiegłych latach z dużym sukcesem zrealizowano szereg inicjatyw integracyjnych, np. działań służących zwiększeniu dostępności dla zamieszkujących w Irlandii cudzoziemców różnych obiektów publicznych (bibliotek, szkół, obiektów sportowych)18. Jeżeli więc chodzi o hrabstwo Południowego Dublina, tam‑tejsze władze lokalne można uznać za aktywnego i stosunkowo skutecznego rzecznika integracji, choć z pewnością trudno przewidzieć długoterminowe efekty opisanych tu działań.

6. 6. Podsumowanie Irlandzkie doświadczenia z imigracją są z pewnością unikalne w kontekście zapewne całej Europy Zachodniej. Wynika to głównie z faktu, że pojawienie się licznych grup zamieszkujących w tym kraju cudzoziemców jest zjawiskiem, które wystąpiło na irlandzkiej scenie politycznej i społecznej względnie niedawno. O ile włączenie imigrantów do tamtejszego społeczeństwa na poziomie lokalnym wydaje się, jak do tej pory, procesem dość trudnym, o tyle w niektórych ważnych obszarach można bez wątpienia zauważyć postęp.

Najważniejszą lekcją z irlandzkich doświadczeń jest to, że w sytuacji rozważanego przyznania zamieszkującym w danym kraju imigrantom praw wyborczych, najlepszym wyjściem jest dokonanie tego jeszcze przed wy‑stąpieniem zjawiska masowej imigracji. Jak pokazuje przykład Irlandii, w sytuacji faktycznej nieobecności większych grup imigranckich debata na temat rozszerzenia prawa uczestniczenia w wyborach lokalnych wywołuje w najgorszym razie niewielkie kontrowersje. W Irlandii takie spory nigdy nie wystąpiły, nawet w okresie silnego upolitycznienia kwestii imigranckiej, czyli w trakcie kampanii poprzedzającej referendum w sprawie obywatelstwa irlandzkiego z 2004 roku.

Po drugie, jedną z kluczowych cech irlandzkiego systemu politycznego jest brak znaczącej partii skrajnie prawicowej (właściwość tę wykazuje także polski system polityczny). Nie oznacza to, że w Republice nie ma wyborców o poglądach ksenofobicznych czy rasistowskich. W Irlandii popierają oni zazwyczaj Sinn Féin (O’Malley 2008: 960‑977). Obecny profil ideologiczny i – z pewnością – obecne kierownictwo tej partii ukształtowały się w trakcie konfliktu w Irlandii Północnej. O ile na stereotypowy wizerunek Sinn Féin wpływają w znacznym stopniu jej związki z Tymczasową Irlandzką Armią

18 zob. http://www.sdcc.ie/sites/default/files/publications/sdc‑integration‑strate‑gy‑2013‑2017.pdf, s. 18.

Maciej A . Górecki

136

Republikańską i przemoc stosowana przez tę organizację w trakcie wielolet‑niej wojny domowej na Północy, o tyle prawdziwy obraz sytuacji jest dużo bardziej zniuansowany. Sinn Féin jest partią lewicową, a przed okresem konfliktu w Irlandii Północnej jej profil ideologiczny był tak naprawdę czysto marksistowski, z dużym naciskiem na podziały ekonomiczne, a nie etniczne. Co prawda, konflikt w Irlandii Północnej reaktywował silnie nacjo‑nalistyczny element w partyjnej ideologii, ale trzeba pamiętać, że Sinn Féin od zawsze starała się reprezentować republikańską (katolicką) mniejszość zamieszkującą Irlandię Północną (innymi słowy: grupę, która była w znacz‑nym stopniu pozbawiana możliwości pełnego uczestniczenia w społecznym, gospodarczym i politycznym życiu na Północy). W Sinn Féin istnieje tym samym niemal naturalna tendencja do unikania argumentów politycznych przeciwko grupom słabszym, w tym imigrantom. Paradoksalnie, nacjona‑lizm Sinn Féin ma charakter inkluzywny, czego najlepszym dowodem jest opowiedzenie się tej partii przeciwko zniesieniu zasady ius soli w 2004 roku. Wyrażenie uprzedzeń, jakimi kierują się niektórzy wyborcy Sinn Féin, jest w konsekwencji blokowane na poziomie elit partyjnych. To czynnik bardzo sprzyjający poprawianiu klimatu politycznego w czasie debat publicznych, w trakcie których mogłyby zostać przedstawione argumenty rasistowskie lub ksenofobiczne.


1377fo

t. C

C B

Y F

ranc

isco

Oso

rio

139


7. Prawa tylko „na papierze”. Proces rozszerzenia praw wyborczych dla cudzoziemców na Słowacji1

7. 1. Wprowadzenie W ciągu ostatnich dwudziestu lat przepływy migracyjne w Europie Środkowo Wschodniej istotnie się zmieniły. Jeszcze niedawno większość krajów regionu stanowiły państwa emigracyjne. Obecnie jednak, choć liczba szukających możliwości wyjazdu mieszkańców tego obszaru jest nadal znacząca, rośnie liczba przybyszy zainteresowanych osiedleniem się w tej części Europy. Wydany niedawno raport Międzynarodowej Organizacji do spraw Migracji (IOM) i Europejskiej Sieci Migracyjnej wskazał, że „Słowacja przekształca się powoli z kraju emigracyjnego w kraj tranzytowy”, a wielu ekspertów uważa, że „z czasem stanie się też krajem docelowym” (Bachtíková i inni 2012: 27). Istotnie, z danych Banku Światowego wynika, że wskaźnik emigracji netto dla większości krajów regionu znacząco spada, podczas gdy niektóre kraje, w tym Czechy, Węgry, Słowenia i Słowacja, od połowy lat 90. odnotowują wzrost wskaźnika imigracji netto (Rovny 2014)2. Imigracja w regionie jest w większości przypadków efektem korzystania przez obywateli UE ze swobody przemieszczania się3, chociaż odnotowuje się również silne ruchy imigracyjne z krajów położonych wzdłuż wschodniej granicy UE i w Azji.

1 Rozdział zredagowany przez S. Łodzińskiego, D. Pudzianowską, M. Szaranowicz‑Kusz, D. Gołębiewską w oparciu o ekspertyzę sporządzoną na zlecenie IOM pt. Slovakia: voting rights for immigrants.

2 Warto jednak zauważyć sugestię wyrażoną przez co najmniej jednego czołowego badacza problematyki migracji na Słowacji, który stwierdził, że – ponieważ odnotowywane dane statystyczne dotyczące emigracji są w znacznej mierze zaniżone – „oficjalnie głoszony pozytywny bilans netto migracji w Republice Słowackiej jest wyłącznie mitem”. Zob. Divinský 2005.

3 Art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 2008 r., Dz.U. nr C 115/47.


140

7. 2. Słowacja: profil migracji Podobnie jak w przypadku innych krajów regionu, ostatnie 200 lat historii obszaru, który współcześnie stanowi terytorium Republiki Słowackiej, cechuje występowanie silnego zjawiska emigracji netto. Przed rokiem 1990 migracja przyjmowała tam dwie podstawowe formy. Po pierwsze, notowano znaczącą migrację wewnętrzną w obrębie Czechosłowackiej Republiki Federalnej. Po drugie, migracja o charakterze międzynarodowym następowała głównie na zewnątrz, w kilku falach pod koniec XIX i na początku XX wieku. Odpływy te stanowiły w większości przypadków reakcję na najważniejsze wydarzenia rozgrywające się w Europie, takie jak wybuch I wojny światowej, kryzys go‑spodarczy lat 30. XX w. czy II wojna światowa. Szacuje się, że w tym okresie prawie pół miliona Słowaków wyemigrowało z przyczyn ekonomicznych do Stanów Zjednoczonych. Kolejne 350 000 wyjechało do Australii, Ame‑ryki Południowej i innych krajów „Nowego Świata” (Divinský 2007: 291). Natomiast główne czynniki wpływające na emigrację w drugiej połowie XX w., w okresie socjalizmu, miały charakter przede wszystkim polityczny (prześladowania, presja polityczna, niezgoda na ideologię komunistyczną itd.). Emigracja z tych przyczyn nasiliła się w szczególności w następstwie okupacji wojskowej armii Paktu Warszawskiego w 1968 r. (tamże).

Z drugiej strony, imigracja na terytorium Republiki Słowackiej w deka‑dach poprzedzających rok 1990 była zjawiskiem zdecydowanie marginalnym i dotyczyła niewielkiej liczby studentów lub pracowników pochodzących z krajów pokrewnych ideologicznie, takich jak Kuba, Angola, Etiopia, Pale‑styna, Afganistan, Wietnam, Mongolia i Syria (tamże). W latach 1990‑2004 nastąpiło wiele istotnych zmian zarówno w sytuacji polityczno‑gospodarczej Słowacji, jak i w obrębie trendów migracyjnych. Po pierwsze, bilans migracji netto – wcześniej tradycyjnie ujemny – przyjął wartość dodatnią. Po drugie, na skutek podziału Czechosłowacji wystąpiło zjawisko przemieszczania się znacznej liczby osób pomiędzy Republiką Czeską a Słowacką, które od tej pory nabrało charakteru migracji międzynarodowej. Dla przykładu, w 1993 r. obywatele Słowacji stanowili niemal 80% wszystkich imigrantów przybywają‑cych do Czech, podczas gdy obywatele Czech migrujący na Słowację stanowili blisko 99% ogólnej liczby imigrantów na jej terytorium. Po trzecie, doszło do nasilenia rozmaitych zjawisk – takich jak przemyt ludzi, handel ludźmi oraz wzrost liczby osób ubiegających się o azyl powodując konieczność nowych regulacji dla zmierzenia się z tymi problemami. Wreszcie, znaczący wpływ na napływ obcokrajowców – w szczególności obywateli UE – na terytorium Słowacji miała akcesja tego kraju do Unii Europejskiej w 2004 r. (tamże: 46).

Najnowsze dostępne dane statystyczne wskazują, że w 2013 r. na Słowacji zameldowanych było 71 649 obcokrajowców. Większość z nich stanowili obywatele krajów UE (45 492), natomiast 26 157 osób było cudzoziemcami

7 . Prawa tylko „na papierze” . Proces rozszerzenia praw wyborczych dla cudzoziemców na Słowacji

141

z państw trzecich (Štatický prehľad…)4. Dokładniejsze statystyki określają liczbę przebywających pod koniec 2012 r.5 na Słowacji zameldowanych obcokra‑jowców na 72 925 osób6. Zdecydowaną większość (55 909 osób, czyli 76,7%) z nich stanowili obywatele UE, pochodzący głównie z sąsiednich krajów: Czech (14 744), Węgier (9920), Polski (7005), Niemiec (4415) i Austrii (2308). Ponadto, od momentu akcesji Rumunii do UE w 2007 r. liczba rumuńskich migrantów znacząco wzrosła: pod koniec 2012 r. na Słowacji mieszkało oficjalnie 5962 obywateli tego kraju. Jeśli chodzi o cudzoziemców z państw trzecich, głównymi krajami ich pochodzenia są: Ukraina (3915), Federacja Rosyjska (1835), Wiet‑nam (1544), Chiny (875), Stany Zjednoczone (861), Serbia (716), Republika Korei (598), Chorwacja (465)7 oraz Macedonia (403). W 2013 r. większość migrantów na terytorium Słowacji stanowiły osoby w wieku produkcyjnym (25‑64 lat); ponad połowa z nich była płci męskiej (59,8%)8.

Wejście Słowacji do Unii Europejskiej w 2004 r. w istotny sposób wpły‑nęło na przepływy migracyjne do tego kraju. Od dnia akcesji obserwuje się tam stały wzrost liczby legalnych migrantów, którzy rejestrują swój pobyt na terytorium kraju. Wartość ta wzrastała stopniowo począwszy od 2004 r., a w 2008 r. osiągnęła najwyższy dotychczas poziom. Odnotowano wówczas obecność 8765 imigrantów, przy czym 7415 (około 85%) z nich stanowili cudzoziemcy, resztę zaś Słowacy powracający do kraju (Katerinková 2012: 2). Trend ten uległ jednak odwróceniu w kolejnych latach – prawdopo‑dobnie bezpośrednio na skutek globalnego kryzysu finansowego – kiedy to zanotowano znaczący spadek poziomu zarówno emigracji ze Słowacji, jak i imigracji na Słowację. W 2012 r. liczba imigrantów rejestrujących swój pobyt spadła do 29409.

4 Pozostałe niewymienione tutaj grupy to np. powracający obywatele Słowacji (często uwzględniani w krajowych statystykach dotyczących imigracji) oraz bezpaństwowcy.

5 Szczegółowe statystyki za rok 2013 nie są jeszcze dostępne.6 Dane statystyczne pochodzące ze źródeł publicznych różnią się nieznacznie – Urząd

Statystyczny Republiki Słowackiej podaje, że w 2012 r. na terytorium Słowacji zarejestrowanych było 72 925 obcokrajowców, podczas gdy według szacunków Urzędu Policji Granicznej i ds. Obco‑krajowców liczba ta jest nieco niższa i wynosi 67 877. Zob. dane dostępne na stronie internetowej Urzędu Statystycznego Republiki Słowackiej [Štatistický úrad Slovenskej republiky], http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=79012; oraz Úrad hraničnej a cudzineckej polície, Štatický prehľad.

7 Co oczywiste, odkąd 1 lipca 2013 r. Chorwacja została 28. krajem członkowskim Unii Europejskiej, chorwaccy imigranci przebywający na terytorium Słowacji są zaliczani do grona obywateli Unii Europejskiej, a nie obywateli państw trzecich.

8 Zob. stronę Urzędu Statystycznego Republiki Słowackiej. Co ciekawe, wśród migrantów opuszczających Słowację dominują kobiety; zob. dotyczący Słowacji fragment dokumentu OBWE Migration policy and migration statistics: country notes 2013, http://www.oecd.org/els/mig/SLOVAK%20REPUBLIC.pdf (część raportu International Migration Outlook 2013, 292).

9 Zob. dane statystyczne dotyczące migracji cudzoziemców w latach 2008‑2013, dostępne na stronie internetowej Urzędu Statystycznego Republiki Słowackiej, http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=29977


142

Od dnia wstąpienia Słowacji do UE stosunek liczby cudzoziemców z państw trzecich do przebywających tam obywateli UE również znacząco się obniżył. O ile w 2004 r. cudzoziemcy z państw trzecich stanowili ponad połowę wszystkich migrantów o uregulowanym statusie na terytorium Słowacji, o tyle przed końcem 2011 r. odsetek ten spadł do poziomu 23% (Kodaj, Dubová 2013). Należy również podkreślić, że – pomimo tych ważnych względnych zmian w przepływach migracyjnych – w liczbach bezwzględnych migracja pozostaje na Słowacji zjawiskiem do pewnego stopnia marginalnym. Chociaż w ostatnim dziesięcioleciu całkowita liczba obcokrajowców zarejestrowanych w kraju znacząco wzrosła – z 0,4% ogólnej liczby mieszkańców w 2004 r. do ponad 1,3% w 2013 r. (Divinský 2007: 30) – to całkowita populacja obcokra‑jowców zarejestrowanych jako rezydenci na terytorium Słowacji jest jedną z najniższych w całej UE (tamże: 29).

Trendy te były efektem oddziaływania szeregu zróżnicowanych czynni‑ków. Po pierwsze, po wstąpieniu do UE Słowacja zyskała status atrakcyjnego kraju przeznaczenia dla wielu migrujących pracowników. Stało się tak dzięki zniesieniu ograniczeń w dostępie do słowackiego rynku pracy dla obywa‑teli EOG, uproszczonym przepisom prawa pracy oraz relatywnie szybko rozwijającej się gospodarce (po początkowym okresie załamania w latach 1990‑1993) (Williams, Balaž 2006: 446). Akcesja w 2007 r. innych krajów, takich jak Bułgaria czy Rumunia przyczyniła się do dalszego wzmocnienia tych trendów. Ważną rolę odegrały również inne czynniki. Utrzymywał się na przykład stały wzrost imigracji z krajów azjatyckich, w szczególności z Chin, Wietnamu i Korei Południowej (Divinský 2007: 39), powodowany częściowo rozwojem niektórych działów przemysłu wytwórczego na Słowacji. Co więcej, usunięcie w 2008 r. dwustronnych ograniczeń kwotowych stoso‑wanych wobec pracowników migrujących z Ukrainy doprowadziło również do zwiększonego napływu imigrantów ukraińskich (tamże: 54). Większy popyt na miejsca na słowackich uniwersytetach dla studentów z zagranicy (tamże: 56) oraz starania o uzyskanie zezwolenia na pobyt podejmowane w celu realizacji prawa łączenia rodzin dodatkowo ugruntowywały tendencję wzrostową imigracji netto na terytorium Republiki Słowackiej.

7. 3. Polityka Słowacji wobec imigracji Kwestie związane z imigracją nie należą do najważniejszych problemów zaj‑mujących główne słowackie partie polityczne czy szerzej rozumianą opinię publiczną. Z tego względu, w kontekście rozwoju polityki migracyjnej i jej wdrażania, Słowacja jest powszechnie postrzegana jako kraj będący w tyle za innymi, nawet najmłodszymi, członkami UE10.

10 Zob. np. ranking Indeksu Polityki Integracji Migrantów 2011, w którym Słowacja została sklasyfikowana na trzecim miejscu od końca spośród 31 krajów europejskich według


143

Dnia 29 stycznia 2014 r. słowacki rząd uchwalił nową politykę integracyjną dla Republiki Słowackiej w dokumencie „Zasady polityki integracyjnej” (dalej jako „Zasady polityki integracyjnej z 2014 roku”)11. Została ona pomyślana jako rozwinięcie istniejących instrumentów i programów działania, a nśm mieszkaniowym, integracji społeczno‑kulturowej, opiece zdrowotnej, edu‑kacji, kwestiom zatrudnienia i obywatelstwa. Wspieranie zaangażowania obcokrajowców w życie obywatelskie i polityczne, w tym usprawnianie dialogu i funkcjonowania platform doradczych wśród różnych ich grup, zostało ujęte bardzo ogólnikowo. Działania mające prowadzić w tym kierunku nie zostały zaś szczegółowo doprecyzowane. Jest oczywiście zdecydowanie za wcześnie na stwierdzenie, czy ambitny program, o którym mowa w „Zasadach polityki integracyjnej z 2014 roku”, może zostać bądź zostanie skutecznie wdrożony. Obecnie Słowacja została sklasyfikowana na trzecim miejscu od końca wśród 31 krajów badanych w 2010 r. w ramach Indeksu Polityki Integracji Migran‑tów (MIPEX).W polityce dotyczącej przyznawania obywatelstwa miejsce jest widoczna tendencja w kierunku ograniczania (a nie ułatwiania) dostępu do uzyskania obywatelstwa, w szczególności w odniesieniu do mniejszości narodowych na terytorium Słowacji. Ogólnie rzecz biorąc, obywatelstwo jest przyznawane na Słowacji zgodnie z zasadą ius sanguinis12, która zakła‑da, że dzieci nabywają słowackie obywatelstwo po swoich rodzicach, a nie, przynajmniej w zwykłych okolicznościach13, w efekcie przyjścia na świat na terytorium Republiki Słowackiej. Z tego też powodu dzieci cudzoziemców z państw trzecich, nawet tych, którzy od wielu lat zamieszkują na Słowacji, będą miały takie samo obywatelstwo jak ich rodzice, i nie nabędą w momencie urodzenia obywatelstwa kraju urodzenia i zamieszkania.

Większe ograniczenia w dostępie do obywatelstwa zostały wprowadzone na mocy nowelizacji Ustawy o obywatelstwie z 1993 r., przeprowadzonych w latach 2007 i 2010 przez centroprawicową partię SMER kierowaną przez

kryterium postępu we wdrażaniu przez kraje strategii integracyjnych. Informacje dostępne na stronie http://www.mipex.eu/slovakia

11 Uznesenie vlády číslo 45/2014 Návrh Integračnej politiky Slovenskej republiky, dokument dostępny pod adresem http://www.employment.gov.sk/files/slovensky/ministerstvo/integra‑cia‑cudzincov/dokumenty/vlastny‑material‑integracna‑politika‑januar‑2014.pdf. Angielska wersja językowa dokumentu dostępna jest pod adresem http://www.employment.gov.sk/files/slovensky/ministerstvo/integracia‑cudzincov/dokumenty/en_eurovkm‑preklad‑29‑integrac‑na‑politika‑januar‑2014.pdf

12 Ustawa o obywatelstwie Republiki Słowackiej, Słowacki Dziennik Ustaw [SDU] nr 40/1993 [Zákon č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky, v znení neskorších predpisov], zwana dalej „Ustawą o obywatelstwie słowackim”.

13 Wyjątkiem jest tutaj sytuacja, w której nieprzyznanie dziecku słowackiego obywatel‑stwa skutkowałoby uznaniem go za bezpaństwowca; np. wówczas, gdy w kraju pochodzenia rodziców obowiązuje zasada ius soli, a nie ius sanguinis; zob. art. 5 Ustawy o obywatelstwie słowackim.


144

premiera Roberta Fico. Nowelizacja z roku 200714 była szczególnie ważna z punktu widzenia integracji migrantów, gdyż wydłużony został z pięciu do ośmiu lat wymagany do ubiegania się o przyznanie obywatelstwa okres stałego, nieprzerwanego zamieszkiwania na terytorium Republiki Słowacji.

Ponadto wprowadzono szereg testów językowych i kulturowych. Obecnie od osób wnioskujących o przyznanie obywatelstwa oczekuje się znajomości języka słowackiego i wiedzy na temat regionu, które sprawdzane są podczas rozmowy dotyczącej sytuacji osobistej wnioskodawcy, oraz ogólnej problema‑tyki historycznej i geograficznej kraju. Przeprowadzany jest również egzamin z czytania, w trakcie którego wnioskodawca musi przeczytać na głos widziany po raz pierwszy krótki artykuł ze słowackiej gazety, oraz egzamin pisemny, w trakcie którego wnioskodawca ma trzydzieści minut na podsumowanie artykułu (Bachtíková i inni 2012: 49).

Nowelizacja z 2010 r. dotyczyła również kwestii podwójnego obywatelstwa. Nowe przepisy przewidują, że obywatel Słowacji, który dobrowolnie przyjął obywatelstwo innego kraju, będzie pozbawiany obywatelstwa słowackiego. Stanowi to wyraźne odejście od długoletniej polityki pełnej tolerancji dla podwójnego obywatelstwa. Przepisy w takim kształcie stanowiły zdecydowaną odpowiedź na decyzję Węgier, które zaoferowały obywatelstwo członkom węgierskich mniejszości etnicznych w innych krajach – a więc około 2,5 mln rzeszy mieszkańców Słowacji, Rumunii i Serbii (Bauböck 2010). Węgrzy stanowią zdecydowanie największą ze słowackich mniejszości narodowych, według ostatniego spisu ludności, przeprowadzonego w 2011 r., mniejszość węgierska liczyła 458 467 osób (około 8% wszystkich mieszkańców Słowacji). Jak donosiła słowacka prasa, do końca lutego 2014 r., na skutek wprowadzenia nowych przepisów słowackie obywatelstwo utraciły 722 osoby. Dokładniej‑sza analiza wskazuje jednak, że skutki ograniczeń były prawdopodobnie większe niż pierwotnie zakładano, gdyż ze wspomnianej ogólnej liczby 722 osób tylko 47 miało obywatelstwo węgierskie, a pozostałe – obywatelstwo czeskie (289 osób), niemieckie (143), austriackie (94) oraz brytyjskie (62) (Terenzani 2014).

Słowacja nie jest stroną Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cu‑dzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r., a jej rząd zdaje się nie podejmować żadnych wyraźnych wysiłków w celu zmiany tego stanu rzeczy. Proces przystąpienia do Konwencji jest dobrym przykładem jednego z głównych wyzwań na drodze do większej integracji cudzoziemców na Słowacji, jakim jest powszechny brak zainteresowania tym problemem i świadomości jego istnienia wśród członków opinii publicznej i polityków.

14 Ustawa opublikowana w SDU nr 344/2007 [Zákon č. 344/2007 Z. z. Zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky].


145

W kontekście dyskursu publicznego i politycznego integracja migrantów stanowi w najlepszym razie kwestię marginalną, a w najgorszym jest trak‑towana z głęboką podejrzliwością. Realny postęp procesu integrowania cudzoziemców ze słowackim społeczeństwem będzie utrudniony tak długo, jak długo sytuacja ta nie ulegnie zmianie.

7. 4. Ramy prawne uczestnictwa politycznego cudzoziemców na Słowacji Ogólnie rzecz biorąc, prawa wyborcze na Słowacji regulowane są wieloma róż‑nymi aktami prawa krajowego15. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Konstytucji Słowacji z 1992 r., „obywatelom przysługuje prawo do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi albo bezpośrednio, albo poprzez wolny wybór swoich przedstawicieli”16. Artykuł ten został znowelizowany w 2001 r., kiedy to doda‑no do niego następujące zdanie: „czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do organów samorządowych na szczeblu gminy i organów samorządowych jednostek terytorialnych wyższego szczebla przysługuje obcokrajowcom zamieszkującym na stałe na terytorium Republiki Słowackiej”17. Norma ta dotyczy wyborów do rad gmin (najniższego szczebla samorządu na Słowa‑cji) oraz instytucji większych regionów samorządowych18. Przedstawiona nowelizacja sprawiła, że Słowacja znalazła się w wąskim gronie czterech krajów Europy Środkowo‑Wschodniej, które przyznały prawa wyborcze cudzoziemcom z państw trzecich (pozostałe to Węgry, Słowenia i Litwa)19.

Pierwszym i najważniejszym kryterium, jakie musi spełnić cudzoziemiec spoza UE, aby uzyskać możliwość głosowania, jest posiadanie przezeń prawa do stałego pobytu. Ustawa o pobycie cudzoziemców20 wprowadza rozróż‑nienie pomiędzy trzema rodzajami stałego pobytu: pobytem na okres pięciu

15 Konstytucja Republiki Słowacji, SDU 460/1992.16 Art. 30 ust. 1 Konstytucji Słowacji, tekst dostępny w języku angielskim pod adresem:

http://www.nrsr.sk/web/Static/en‑US/NRSR/Dokumenty/constitution.doc17 Ustawa konstytucyjna nr 90/2001, nowelizująca i uzupełniająca Konstytucję Repu‑

bliki Słowackiej, SDU 460/1992, [Ústavný zákon č. 90/2001, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov].

18 Republika Słowacka dzieli się na osiem regionów samorządowych: Bratysławę, Trnawę, Trenczyn, Żylinę, Nitrę, Bańską Bystrzycę, Koszyce i Preszów.

19 Zob. np. stronę internetową Słowackiej Ligii Praw Człowieka [Liga za ľudské práva], http://www.hrl.sk/aktuality/diskusia‑odbornikov‑o‑volebnom‑prave‑cudzincov‑v‑malmo

20 Ustawa nr 404/2011 o pobycie cudzoziemców[Zákon č. 404/2011 Z.z. o pobyte cudzincov, v znení neskorších predpisov]. Angielska wersja

językowa ustawy dostępna jest pod adresem http://www.minv.sk/swift_data/source/policia/hranicna_a_cudzinecka_policia/pravne_predpisy/zakony/ACT%20No%20404‑2011%20on%20Residence%20of%20Aliens%20and%20Amendment%20and%20Supplementation%20of%20Certain%20Acts.pdf


146

lat, pobytem na czas nieoznaczony oraz pobytem cudzoziemców z państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi Unii Europejskiej.

Przepisy dotyczące prawa do stałego pobytu poddane zostały surowej kry‑tyce (Kusá 2013: 6). Normy regulujące przyznanie tego statusu – który, jak wskazano powyżej, jest warunkiem koniecznym posiadania praw wyborczych – są szczegółowe, ale zarazem pozostawiają urzędnikom znaczącą swobodę decyzyjną, co sprawia, że migranci nie wiedzą, czy w istocie przysługuje im to uprawnienie. Przepisy umożliwiają jednostkom policji podczas podejmowania decyzji o przyznaniu prawa do stałego pobytu uwzględnienie wielu kwestii, np. interesu publicznego i porządku publicznego czy też poziomu integracji danego cudzoziemca spoza UE ze społeczeństwem słowackim (tamże: 48). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do pobytu stałego istnieje duża doza uznaniowości – a co za tym idzie – niepewności po stronie osoby ubiega‑jącej się o pobyt stały. Ten szeroki zakres uznaniowości jest jedną z najczęściej wskazywanych przeszkód na drodze ku integracji migrantów na Słowacji. I tak na przykład w badaniu MIPEX III stwierdzono, że „dyskrecjonalne procedury słowackie tworzą więcej problemów niż [ich odpowiedniki] w większości krajów”.

Cudzoziemcy z państw trzecich, którzy spełniają wymóg dotyczący prawa pobytu, uprawnieni są do głosowania w wyborach gminnych i regionalnych, o ile spełniają takie same warunki, jakie spełnić muszą obywatele słowaccy. Są one identyczne dla obu rodzajów wyborów. Po pierwsze, dana osoba musi w dniu wyborów mieć ukończone 18 lat. Po drugie, jej swoboda poruszania się nie może być tymczasowo ograniczona ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. Po trzecie, wyborca nie może przebywać w więzieniu – w przeszłości zakaz ten obejmował nie tylko prawo głosu w wyborach gmin‑nych i regionalnych, ale także wybory do Rady Narodowej [jednoizbowego Parlamentu Słowackiego – przyp. tłum.] oraz Parlamentu Europejskiego, ale w 2009 r. został uznany za sprzeczny z Konstytucją i zniesiony. Obecnie tylko osoby skazane za niektóre ciężkie przestępstwa nie mogą głosować w wyborach na szczeblu krajowym i europejskim. Po czwarte i ostatnie, wyborca musi mieć pełną zdolność do czynności prawnych.

Warunki, jakie należy spełnić, aby uzyskać bierne prawo wyborcze w wy‑borach gminnych lub regionalnych, są mniej więcej takie same: dana osoba musi mieć czynne prawo głosu w wyborach określonego typu, nie może odbywać kary więzienia i musi mieć pełną zdolność do czynności prawnych (może natomiast kandydować nawet wówczas, gdy jej swoboda poruszania się została tymczasowo ograniczona ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego). Te same warunki dotyczą kandydatów w wyborach regionalnych albo w wyborach na burmistrza (bądź – w przypadku Bratysławy i Koszyc – na burmistrza dzielnicy); w przypadku tych rodzajów wyborów dodano wymóg, zgodnie z którym kandydaci muszą mieć ukończone 25 lat.


147

Cudzoziemcy na Słowacji mają też inne, chociaż często ograniczone, prawa polityczne. Uprawnienia dotyczące wolności zgromadzeń i zrzeszania się gwarantowane są na mocy artykułów 28 i 29 Konstytucji słowackiej. Nie‑rzadko stanowią one dla migrantów najskuteczniejszy sposób wpływania na kwestie polityczne na wszystkich poziomach. Nie zmienia to jednak faktu, że w aktualnym stanie prawnym tylko obywatele mogą zakładać partie po‑lityczne i uzyskiwać ich członkostwo21. Zgodnie z art. 3 Ustawy o partiach i ruchach politycznych (SDU nr 85/2005) czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do organów partii politycznych oraz prawo członkostwa w komi‑tetach wyborczych lub innych partyjnych organach statutowych przysługuje wyłącznie obywatelom Republiki Słowackiej w wieku powyżej 18 lat, stale zamieszkującym w kraju (i mającym pełną zdolność do czynności prawnych). Ponadto na Słowacji tylko obywatele mogą głosować w wyborach prezydenc‑kich22 i parlamentarnych23 oraz w referendach ogólnokrajowych24. Prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przysługuje z kolei wyłącznie obywatelom Słowacji25 i Unii Europejskiej26.

Na koniec należy zauważyć pewne szczególne ograniczenia prawa do wolności zrzeszania się, jakie zostały nałożone na jedną konkretną grupę wyznaniową. Islam nie znajduje się obecnie na liście wyznań oficjalnie uznawanych w Republice Słowackiej. Z tego faktu wynika, na przykład, ograniczenie przysługujących muzułmanom praw do tworzenia organizacji społecznych czy występowania o dotacje na organizację wydarzeń kultu‑

21 Art. 3 Ustawy o partiach i ruchach politycznych, SDU nr 85/2005, z późn. zm. [Zákon č. 85/2005 Z.z. o politických stranách a politických hnutiach, v znení neskorších predpisov].

22 Ustawa o trybie wyboru Prezydenta Republiki Słowackiej, SDU 46/1999, z późn. zm [Zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, v znení neskorších predpisov].

23 Ustawa o wyborach do Parlamentu Słowacji, SDU 333/2004, z późn. zm. [Zákon č. 333/2004 o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky, v znení neskorších predpisov.]

24 Ustawa o trybie organizacji referendum, SDU 564/1992, z późn. zm. [Zákon č. 564/1992 Zb.o spôsobe vykonania referenda, v znení neskorších predpisov].

25 Czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do Parlamentu Europejskiego przy‑sługuje obywatelom słowackim, którzy ukończyli 18 lat i mają pełną zdolność prawną oraz zamieszkują na Słowacji na stałe albo są obecni w kraju podczas wyborów. Zob. art. 2 Ustawy o wyborach do Parlamentu Europejskiego, SDU 331/2003.

26 Zgodnie z art. 2 Ustawy o wyborach do Parlamentu Europejskiego, SDU 331/2003 [Zákon č. 331/2003 o voľbách do Európskeho parlamentu], obywatele UE uprawnieni są do głosowania w wyborach do PE na terytorium Słowacji pod warunkiem spełnienia następu‑jących kryteriów: muszą mieć ukończone 18 lat w dniu wyborów, pozwolenie na pobyt stały w Republice Słowackiej i nie mogą być pozbawieni prawa głosu w państwie członkowskim swojego pochodzenia. Prawo do kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przysługuje obywatelom UE, którzy ukończyli 21 lat, stale zamieszkują na Słowacji, nie od‑bywają w tym kraju kary pozbawienia wolności oraz nie zostali pozbawienia biernego prawa wyborczego na terytorium Słowacji w inny sposób.


148

ralnych. Do zarejestrowania islamu jako oficjalnie uznawanego wyznania konieczne jest zebranie 20 000 podpisów. Biorąc pod uwagę ogólną liczbę migrantów przebywających na Słowacji, w kontekście praw politycznych muzułmanów w tym kraju wymóg ten może zostać uznany co najmniej za przejaw dyskryminacji pośredniej.

7. 5. Społeczne i polityczne aspekty przyznawania praw wyborczych cudzoziemcom spoza Unii EuropejskiejPomimo tego, że Słowacja zagwarantowała w swojej Konstytucji prawo do głosowania dla cudzoziemców z państw trzecich, kwestia ta nigdy nie była przedmiotem zainteresowania polityków, mediów czy opinii publicznej. Fakt ten nie powinien zaskakiwać, gdy weźmie się pod uwagę, jak niewiele uwagi poświęca się ogólnie problematyce migracyjnej w tym kraju. Jeden z ostatnich raportów dotyczących poziomu debaty publicznej i politycznej w odniesieniu do migracji w 2013 r. (roku ostatnich wyborów regionalnych) opisał ten problem dość dosadnie: „Podczas przedwyborczej debaty kwestie migracji i azylu po prostu się nie pojawiły, nawet w tych dwóch regionach, w których zamieszkuje najwięcej obcokrajowców, czyli w regionach Bratysławy i Koszyc. Żaden z kandydatów (…) nie poświęcił ani chwili uwagi kwestiom migracji czy obcokrajowców” (Bachtíková i inni 2014: 15).

Chociaż niektóre partie, głównie centroprawicowe i zorientowane na kwe‑stie mniejszości narodowych27, zaczynają odnosić się wprost do problematyki związanej z migracją w swoich materiałach wyborczych, ich zaangażowanie ma charakter bardzo pobieżny, szczególnie na poziomie krajowym (zob. Kusá 2013). Bardziej konkretna kwestia praw wyborczych cudzoziemców z państw trzecich zdaje się nie istnieć od czasu ich wprowadzenia na mocy nowelizacji Konstytucji z 2001 roku. Wynika to, po części, z ogólnie niskie‑go poziomu zainteresowania sprawami migracji na Słowacji, ale po części również z tego, że kontrowersyjne kwestie związane z przyznaniem praw wyborczych cudzoziemcom z państw trzecich zostały wyodrębnione dzięki akcesji do UE w 2004 roku.

27 Rovny sugeruje, że najlepszym prognostykiem poparcia politycznego dla kwestii migracji w Europie Wschodniej są poglądy centroprawicowe oraz skupienie uwagi na mniejszościach narodowych. Słowacja dostarcza pewnych dowodów na potwierdzenie tej hipotezy, ale z pewnością nie są one jednoznaczne. Dla przykładu, Rovny sugeruje, że nasilenie zainteresowania kwestiami migracji jest wskaźnikiem poziomu zaangażowania w kwestie polityczne dotyczące mniejszości narodowych. Pogląd ten nie znajduje jednak potwierdzenia w kontekście Słowacji, gdzie debaty dotyczące dwóch mniejszości narodowych – Węgrów i Romów – są jednymi z najbardziej intensywnych spośród wszystkich toczących się w kraju (Rovny 2014).


149

Nowelizacja art. 30 słowackiej Konstytucji z 2001 r. była w istocie tylko niewielką częścią poważniejszych zmian konstytucyjnych, przeprowadzonych przez koalicję partii centroprawicowych w pierwszym okresie sprawowania przez nie władzy, następującym po oddzieleniu Słowacji od Czech. Noweli‑zacja z 2001 r. stanowi największą dotychczas zmianę Konstytucji. Była ona w dużej mierze motywowana chęcią przystąpienia przez Słowację do UE. Kolejną przyczynę zmiany ustawy zasadniczej stanowił sprzeciw ówczesnych rządzących partii koalicji centroprawicowej wobec utworzenia w 1992 r. nie‑podległego państwa słowackiego i to, że odmówiły one pełnego uczestniczenia w ówczesnym procesie zmiany Konstytucji. Po ponownym dojściu do władzy stronnictwa te spostrzegły możliwość przebudowania Konstytucji w sposób odzwierciedlający ich interesy i aspiracje, a także „zrehabilitowania” się za początkowy sprzeciw wobec powstania niepodległej Słowacji (Chovanec 2003). Przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom z państw trzecich było jedną ze stu sześćdziesięciu siedmiu zmian Konstytucji, jakie wprowadzono na mocy Ustawy Konstytucyjnej nr 90/2001. Nawet wówczas nie wydawało się ono posunięciem szczególnie kontrowersyjnym. Poza tym, nawet jeżeli niektóre sporne elementy pozostały, to nie mają one już nic wspólnego z cudzoziemcami z państw trzecich.

Parlamentarna debata na temat projektów zmian toczyła się przez ponad dwa tygodnie. Wzięło w niej udział 113 deputowanych, którzy zgłosili 1411 ustnych interpelacji. Spośród nich w ramach niniejszego badania udało się zidentyfikować tylko cztery w jakikolwiek sposób dotyczące zmiany art. 30. Poprawka, o której mowa, została zgłoszona przez członka SMK, czołowej wówczas partii węgierskiej mniejszości narodowej na Słowacji. Dwa głosy są warte uwagi. Jeden pochodzi od J. Cupera z HZDS (wówczas głównej partii opozycyjnej), a drugi od V. Oberhausera ze Słowackiej Partii Narodowej (SNS). Obaj ostro sprzeciwiali się nowelizacji.

Cuper twierdził, że proponowana nowelizacja będzie dyskryminująca wobec obywateli Słowacji, gdyż daje obcokrajowcom prawo głosu w sprawach związanych z interesem publicznym, o których powinni decydować wyłącz‑nie obywatele. Sugerował również, że jest to niepotrzebna i przedwczesna próba sprostania standardom UE w tym obszarze, a także, że przyznanie obcokrajowcom prawa głosu wiązać się będzie z ryzykiem wzrostu korupcji wśród lokalnych polityków, którzy mogliby oferować pozwolenia na pobyt w zamian za głos oddany na nich w wyborach. Oberhauser krytykował zaproponowaną poprawkę za to, że – w przeciwieństwie do innych zmian – została zgłoszona w ostatniej chwili, bez pozostawienia odpowiedniej ilości czasu na dyskusję i refleksję. Deputowany sugerował, że prawdziwym celem nowelizacji jest „zalanie” słowackich wiosek i organów samorządu terytorialnego węgierskimi wyborcami i obywatelami. Polityk wyrażał rów‑


150

nież wprost zaniepokojenie typem ludzi, których zmiana przepisów może zachęcić do przyjazdu na Słowację, co miało wydźwięk rasistowski. Na poparcie swoich słów przytaczał anegdotę z „prawdziwego życia”, zgodnie z którą grupa obywateli wnioskowała o przyznanie prawa do stałego pobytu dla dopiero co przybyłego „członka swojego plemienia”. Gdy urzędnicy, do których skierowany był wniosek, zawahali się, dalsza dyskusja, wedle relacji Oberhausera, przybrała dużo bardziej dramatyczny przebieg28.

Tym samym, siłą napędową inicjatywy przyznania cudzoziemcom z państw trzecich praw wyborczych na poziomie Konstytucji była chęć zwiększenia atrakcyjności Słowacji w okresie przedakcesyjnym. Innym czynnikiem mogła być rzeczywista troska o sytuację węgierskiej mniejszości narodowej w tym kraju. Kwestia ta nie była szeroko i wprost omawiana, a tam, gdzie pojawiły się jakiekolwiek komentarze, najwięcej kontrowersji wzbudzał ponownie aspekt węgierski. Chociaż, jak wspomniano wyżej, jest to wciąż problem bardzo aktualny w debacie politycznej na Słowacji, przystąpienie do UE sprawiło, że został on odseparowany od problematyki praw wyborczych dla cudzoziemców z państw trzecich. W momencie uchwalania w 2001 r. zmiany Konstytucji obywatele Węgier mieszkający na Słowacji mieli oczywiście status cudzoziemców z państw trzecich, podobnie jak wszyscy inni obcokrajowcy. Jednakże po akcesji obu krajów do UE, która nastąpiła w 2004 r., stali się oni obywatelami Unii Europejskiej. Kontrowersje dotyczące sposobu traktowania węgierskich obywateli na Słowacji nie są już związane z pytaniem o to, jakie prawa należałoby przyznać cudzoziemcom z państw trzecich.

Dostępność szczegółowych danych ilościowych na temat rzeczywistego rozszerzenia praw wyborczych, o którym mowa powyżej, jest niewielka. Jak dotychczas, nie przeprowadzono żadnego pogłębionego badania jakościo‑wego na temat wpływu przyznania praw wyborczych na samych migrantów bądź zdolności migrantów do kształtowania otaczającej ich rzeczywistości normatywnej29. Ponadto ci cudzoziemcy, którzy przeszli pełną integrację – tzn. ubiegali się o obywatelstwo i otrzymali je – nie figurują w dostępnych statystykach jako migranci, co oznacza, że nawet one mogą dawać mylący obraz. W prasie ukazywały się artykuły, w których, na podstawie pobież‑

28 Wypowiedzi Deputowanego V. Oberhausera podczas debaty parlamentarnej z 22 lutego 2001 r., dostępne pod adresem http://www.dotankoch.sk/talk/display/31175?escape=false

29 Liga Praw Człowieka na Słowacji jest obecnie zaangażowana w projekt badawczy obejmujący szereg kwestii poruszanych w niniejszej publikacji; niestety, wyniki badania nie były dostępne publicznie w momencie jej opracowywania. Projekt zatytułowany „Dbałość o uczestnictwo polityczne i zaangażowanie imigrantów w tworzenie polityki w dziewięciu krajach Europy Środkowo‑Wschodniej” jest finansowany z funduszy unijnych i realizowany w okresie od listopada 2013 do kwietnia 2015 r. pod egidą czeskiej Organizacji Pomocy dla Uchodźców. Więcej informacji dostępnych na stronie: http://www.hrl.sk/aktuality/diskusia‑‑odbornikov‑o‑volebnom‑prave‑cudzincov‑v‑malmo (słowacka wersja językowa) i http://www.opu.cz/en/article/297 (angielska wersja językowa).


151

nych obserwacji, próbowano zmierzyć poziom zainteresowania migrantów korzystaniem z praw wyborczych np. w wyborach regionalnych. Ci przedsta‑wiciele tej grupy, których opinie przytaczano w publikacjach, byli względnie pozytywnie nastawieni do koncepcji udziału w wyborach oraz potencjalnych skutków, jakie mogłyby się z tym wiązać (Gyarfašová 2013). Dla przykładu, obywatel Japonii z prawem do stałego pobytu wyraził duże zainteresowanie zbliżającymi się wyborami i stwierdził, że chce wziąć w nich udział: „Cho‑ciaż nie jestem obywatelem tego kraju, jestem jego mieszkańcem. I dlatego lokalne wybory nie są mi obojętne” (tamże).

Jednakże z relacji prasowych nie da się wywnioskować, na ile pogląd ten jest reprezentatywny. Podczas ostatnich wyborów regionalnych uprawnionych do głosowania było ponad 56 000 cudzoziemców‑migrantów, natomiast nie ma dostępnych statystyk mówiących o tym, ilu z nich faktycznie skorzystało z tego prawa. Gdy Słowacka Agencja Prasowa (SITA) opublikowała dane na temat liczby obcokrajowców mających prawo do stałego pobytu, zamieszkują‑cych w różnych częściach Słowacji, prasa lokalna i regionalna zbombardowały swoich czytelników licznymi artykułami o tym, że cudzoziemcy również mogą głosować w sierpniowych wyborach. Jednakże te, niemal identyczne, relacje (często będące po prostu przedrukami wcześniejszych publikacji) były bardzo krótkie i składały się głównie z opisów danych ujawnionych przez SITA, ze szczególnym uwzględnieniem danych dotyczących regionu, w którym ukazywał się artykuł, oraz szczegółów administracyjnych na temat wyborów (zob. Šuhajda 2013).

Kolejne potwierdzenie powszechnego braku zainteresowania polityków kwestiami uczestnictwa imigrantów w życiu publicznym na poziomie gminy i regionu oraz faktu ich nieangażowania się w tę problematykę można znaleźć w niedawnym badaniu zatytułowanym „Migranci w Mieście: Obecni i (Nie)widzialni” [Migranti v meste: Prítomní a (ne) viditeľní], przygotowanym przez Ośrodek badań nad etnicznością i kulturą [Centrum pre výskum etnicity a kultúry, CVEK] oraz Instytut Spraw Publicznych [Inštitút pre verejné otázky, IVO]. Badanie to analizuje integrację migrantów w trzech różnych gminach – w mieście Senec (niedaleko Bratysławy), w Nowym Mieście (dzielnicy Bratysławy) oraz w Prievidzy. O ile w przypadku ostatniego z nich kwestia uczestnictwa politycznego migrantów w ogóle nie pojawia się w raporcie, o tyle w pozostałych dwóch pewne jej aspekty były omawiane z przedsta‑wicielami rad gminy. Wyniki tych rozmów odzwierciedlają panującą na Słowacji ogólną sytuację, o której była mowa powyżej. Jeśli chodzi o Senec, jak do tej pory w oficjalnych dokumentach tej gminy nie pojawiły się żadne wzmianki dotyczące obecności migrantów i ich potencjału politycznego. Prawdopodobnie jest to bezpośredni rezultat braku jakichkolwiek badań ze strony odpowiednich organów w przedmiocie uczestniczenia migrantów


152

w wyborach gminnych i regionalnych bądź innych przejawów ich zaintere‑sowania polityką lokalną. Żaden migrant nie został nigdy wybrany do Rady Miasta. Co więcej, żaden nigdy nie startował w takich wyborach (Hlinčíková i inni 2014: 47).

Jednakże wydaje się, że ten brak zainteresowania może mieć charakter obopólny. Sami migranci robią niewiele, aby przyspieszyć swoją integrację, przynajmniej w kontekście swojego uczestnictwa w życiu publicznym. Większość respondentów biorących udział we wspomnianym badaniu stwierdziła, że nie zwraca specjalnej uwagi na sprawy publiczne i nigdy nie głosowała w wyborach do władz gminy. Nie byli oni również w stanie podać jakichkolwiek propozycji dotyczących usprawnienia ich integracji z gminą (czy regionem) (tamże: 47‑48).

Ten swobodny stosunek do kwestii poprawy poziomu uczestnictwa poli‑tycznego migrantów znalazł po raz kolejny potwierdzenie po obu stronach (wśród administracji lokalnej i przedstawicieli migrantów) podczas rozmów przeprowadzanych z mieszkańcami dzielnicy Nowe Miasto w Bratysławie. Poza tym, w tym kontekście po raz kolejny ujawnił się ogólny stosunek wobec przyznawania praw mniejszościom. W powszechnym odbiorze przyznanie praw grupie mniejszościowej jest zwykle grą o sumie zerowej. Innymi słowy, oznacza ono automatyczne ograniczenie aktywności bądź dyskryminowanie grupy większościowej. Wielu radnych, z którymi przeprowadzano w trakcie badania wywiady, utrzymywało, że migranci powinni mieć prawa w takim zakresie, w jakim nie ograniczają one praw większości (tamże: 98).

7. 6. Podsumowanie Słowacja jest na tle Europy Wschodniej krajem szczególnym pod tym wzglę‑dem, że przyznała cudzoziemcom z państw trzecich prawo do głosowania w wyborach gminnych i regionalnych. Doszło nawet do tego, że uprawnie‑nie to zostało zagwarantowane w Konstytucji Republiki Słowackiej. Co za tym idzie, obwiązujące regulacje można zmienić jedynie większością trzech piątych głosów deputowanych zasiadających w Radzie Narodowej. Słowacja udostępnia więc cudzoziemcom mającym prawo stałego pobytu platformę do wyrażania opinii. Dostępne wyniki badań wskazują na to, że spotyka się to z pozytywnym odbiorem. Najważniejszą lekcją, którą można wyciągnąć ze słowackich doświadczeń, jest konstatacja, że zagwarantowanie praw wyborczych „na papierze” to nie koniec, a jedynie pierwszy krok na drodze do zapewnienia integracji migrantów. Jak dobitnie pokazuje wynik uzyska‑ny w badaniu MIPEX III w odniesieniu do wskaźników „wdrożenia” oraz postępy procesu przystąpienia do Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r., samo polityczne zobowiązanie do przyjęcia instrumentów nie wystarczy. Aby


153

upewnić się, że ogólne deklaracje i zobowiązania – po pierwsze – przekładają się na konkretne i łatwo osiągalne punkty planu działania, a po drugie – że zostały podjęte rzeczywiste działania umożliwiające ich skuteczną realizację w praktyce, konieczne jest ciągłe monitorowanie sytuacji.


1558fo

t. C

C B

Y A

rian

Zw

eger

s

157

Judit Tóth

8. Z myślą o „wybranych”. Przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom na Węgrzech1

8. 1. WprowadzenieOd co najmniej dwóch dziesięcioleci Węgry uznają się za kraj tranzytowy. W 2001 r. populacja obcokrajowców mieszkających w tym kraju wynosiła około 110 000 osób, natomiast zgodnie ze spisem ludności przeprowa‑dzonym w 2011 r. na jego terenie zamieszkiwało 143 000 cudzoziemców, w tym 60 000 z państw trzecich (3000 uchodźców oraz osób korzystających z ochrony międzynarodowej; 35 000 osób posiadających pozwolenie na pracę i pobyt czasowy oraz 22 000 migrantów długoterminowych, mających prawo do stałego pobytu). Cudzoziemcy z państw trzecich, mieszkający na stałe na Węgrzech, mają przeciętnie wyższe zarobki i są lepiej wykształceni niż mieszkający na tym samym terenie Węgrzy, ponieważ warunki wjazdu i pobytu na terytorium kraju są dość restrykcyjne, jeśli chodzi o finansową samowystarczalność, stabilność zatrudnienia czy stabilizację życiową (Tóth i Sik 2014). Ponadto można zaobserwować zwiększający się odpływ rodzi‑mych pracowników, podczas gdy imigracja wykwalifikowanych pracowników, uchodźców i studentów zagranicznych jest zjawiskiem marginalnym.

Węgry wciąż postrzegają siebie przede wszystkim jako państwo macie‑rzyste (kin‑state), czyli podtrzymujące związki z węgierską diasporą, a nie imigracyjne. W związku z tym osoby węgierskiego pochodzenia stanowią najważniejszą grupę obcokrajowców. Pozostałe grupy cudzoziemców pocho‑dzą głównie z Niemiec, Rosji, Chin i Stanów Zjednoczonych (Tóth 2009).

1 Rozdział zredagowany przez S. Łodzińskiego, D. Pudzianowską, M. Szaranowicz‑Kusz, D. Gołębiewską w oparciu o ekspertyzę sporządzoną na zlecenie IOM pt. Unwanted voting rights for immigrants in Hungary.

Judit Tóth

158

Rozszerzenie praw wyborczych na cudzoziemców mieszkających na Węgrzech nie było związane ani z nasileniem imigracji, ani z żądaniami politycznymi zgłaszanymi przez cudzoziemców z państw trzecich. Nie wiązało się też z podpisaniem europejskiej Konwencji o uczestnictwie cu‑dzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 roku. Proces harmonijnego przyznania praw wyborczych cudzoziemcom na Węgrzech stanowił w istocie następstwo wydarzeń o znaczeniu historycznym. Na skutek fal emigracji na przełomie XIX i XX w., w wyniku których miliony biednych młodych mężczyzn zdecydowało się na wyjazd z Europy, a także w efekcie Powstania Węgierskiego z 1956 r., zakończonego inwazją wojsk radzieckich na komunistyczne Węgry, po którym kraj opuściło około 200 000 emigrantów, powstała ogromna węgierska diaspora. Przeważającą większość imigrantów, którzy przybyli na Węgry po upadku reżimu komunistycznego, stanowili tym samym etniczni Węgrzy – ci zaś nie są tak naprawdę uznawani za „prawdziwych” obcokrajowców. I to właśnie z myślą o tej grupie w 1990 r. rozszerzono prawa wyborcze na cudzoziemców.

8. 2. Ramy prawne uczestnictwa cudzoziemców w życiu politycznym na Węgrzech Imigranci mający prawo do stałego pobytu mogą uczestniczyć w lokalnym życiu politycznym poprzez głosowanie w wyborach na burmistrzów i do sa‑morządowych władz przedstawicielskich oraz udział w referendach lokalnych. Dotyczy to w szczególności imigrantów posiadających zezwolenie na pobyt na czas nieoznaczony (tzw. osiadłych obcokrajowców), którym od 1990 r. przysługuje czynne prawo wyborcze w wyborach samorządowych2. Czynne prawo wyborcze w wyborach samorządowych i wyborach na stanowisko burmistrza dla imigrantów mających zezwolenie na pobyt na czas nieozna‑czony zostało zagwarantowane w Konstytucji z 1994 r. (w tym samym roku wprowadzono również wymóg uzyskania zezwolenia imigracyjnego)3. Po akcesji do UE w 2004 r. ci sami imigranci stali się cudzoziemcami z państw trzecich, posiadającymi zezwolenie na pobyt stały. Od czasu nowelizacji Konstytucji w 2004 r. czynne prawo wyborcze w wyborach na stanowisko burmistrza i do samorządowych władz przedstawicielskich przysługuje osobom, którym przyznano status uchodźcy4. Osoby uznane za uchodźców oraz imigranci mający zezwolenie na pobyt na czas nieoznaczony mogą uczestniczyć w referendach lokalnych.

W latach 1989‑2011 imigranci o statusie rezydentów uzyskali prawo do zrzeszania się, obwarowane niewielkimi ograniczeniami (brak możliwości

2 Ustawa LXIV z 1990 r.3 Ustawa LXI z 1994 r.4 Ustawa LXI z 2002 r.

8 . Z myślą o „wybranych” . Przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom na Węgrzech

159

objęcia funkcji przewodniczącego bądź założyciela stowarzyszenia). Znoweli‑zowana ustawa o organizacjach pozarządowych5 przyznała to prawo podsta‑wowe wszystkim obcokrajowcom stale zamieszkującym na terytorium Węgier. Ponadto organizacje obywatelskie diaspory węgierskiej (tzw. kin‑minority) mogą uzyskać wsparcie finansowe z Funduszu Organizacji Pozarządowych na cele związane z inicjatywami „budowania wspólnoty” (art. 2).

Cudzoziemcom z państw trzecich nie przysługuje prawo do zakładania partii politycznych i przewodzenia im. Jedynie węgierscy obywatele oraz cudzoziemcy będący obywatelami UE mają prawo do tworzenia partii politycznych i sprawo‑wania w nich funkcji, pod warunkiem, że ich adres zameldowania znajduje się na terytorium Węgier i mają tam również prawa wyborcze. Ponadto, zgodnie z Ustawą o partiach politycznych, obcokrajowcy nie mogą finansowo wspierać partii politycznych6 (art. 2 ust. 3 i art. 4). Chociaż cudzoziemcy z państw trzecich nie mogą zakładać partii politycznych ani zajmować stanowisk kierowniczych w partiach politycznych, mogą być ich członkami.

8. 3. Problematyka imigracji w węgierskiej polityce i debacie publicznej Problematyka imigracyjna nie cieszy się zainteresowaniem węgierskiej opinii publicznej. Inicjatywy zmierzające do przeprowadzenia debaty publicznej na temat skutecznej polityki oraz właściwej strategii imigracyjnej były inicjo‑wane głównie przez Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), Międzynarodową Organizację do spraw Migracji (IOM) oraz Unię Europejską. Tocząca się obecnie dyskusja na temat migracji jest w dużej mierze uwarunkowana względną homogenicznością narodową węgierskiego społeczeństwa oraz faktem, że duża część imigrantów przyby‑wających na Węgry oraz osób naturalizowanych ma węgierskie pochodzenie. Ze względu na etniczną bliskość większości imigrantów polityka węgierska zorientowana jest głównie na rozszerzanie praw tej grupy (a także na wspie‑ranie węgierskiej diaspory w państwach sąsiadujących), a nie na stworzenie jasno sprecyzowanej strategii w zakresie imigracji i integracji wszystkich cudzoziemców (Tóth 2010).

Niezależenie od negatywnego bilansu popytu i podaży na rynku pracy, ani Krajowa Strategia Reform na lata 2007‑2013, ani Krajowy Program Reform na rok 2013 nie rozwiązały problemów dotyczących krajowych czy zagranicznych pracowników migrujących7. Strategia Migracyjna, uchwa‑

5 Ustawa CLXXV z 2011 r. 6 Ustawa XXXIII z 1989, tekst ujednolicony.7 Rządowa Strategia Rozwoju: Zatrudnienie i Wzrost [Új Magyarország Fejlesztési Terve:

Foglalkoztatás és növekedés (2007‑2013)], maj 2007; Rządowy Program Reform [Magyarország 2013.évi Nemzeti Reform Programja], kwiecień 2013.

Judit Tóth

160

lona w 2013 r. bez przeprowadzenia pogłębionej debaty, nie doprowadziła do stworzenia spójnego systemu przyjmowania i integrowania imigrantów.

Kwestie dotyczące cudzoziemców niemających węgierskiego pochodzenia (oraz ich interesów) są niemalże niewidoczne w dyskursie medialnym. Jeżeli już się tam pojawiają, imigranci zwykle przedstawiani są w negatywnym kontekście, na przykład jako przestępcy czy osoby bezdomne i potrzebujące wsparcia (Tóth i Sik 2014). Jednocześnie poziom ksenofobii na Węgrzech wzrósł od 1989 r. z 15% do 40%, co dotyczy takich form wyrażania uprzedzeń i autorytaryzmu, jak antysemityzm, przejawy nastrojów antyromskich i an‑tydemokratycznych czy prawicowy ekstremizm. W tym kontekście wysoki poziom nastrojów nieprzychylnych imigrantom nie jest niczym zaskakują‑cym. Europejski Sondaż Społeczny z 2010 r. (European Social Survey, ESS 2010)8 pokazuje, że 52% badanych uważa, iż imigranci mają negatywny wpływ na gospodarkę. Jedynie 22% respondentów jest odmiennego zdania. W poprzednim ESS Węgry zyskały etykietę „państwa o nieprzychylnym nastawieniu wobec imigracji” (Card i inni 2005).

Brak politycznej i publicznej debaty na temat włączenia wszystkich imi‑grantów do wspólnoty politycznej poprzez rozszerzenie ich praw politycznych przypisać można trzem czynnikom. Po pierwsze, zmniejszającej się imigracji i znaczącemu wzrostowi emigracji. Po drugie, faktowi, że rozszerzenie praw wyborczych na cudzoziemców wynikało z kontekstu historycznego oraz z prowadzonej przez Węgry polityki podtrzymywania kontaktów z diasporą węgierską w krajach sąsiadujących. Po trzecie zaś, sytuacji, w której włącze‑nie obywateli Unii Europejskiej do wspólnoty uprawnionej do głosowania i wspólnoty politycznej stanowi element składowy acquis communautaire. W takich okolicznościach zagwarantowane cudzoziemcom z państw trzecich prawo do głosowania jest wyłącznie prawem formalnym, zupełnie niepo‑wiązanym z polityką integracyjną bądź antydyskryminacyjną względem wszystkich imigrantów.

8. 4. Społeczne i polityczne aspekty przyznania praw wyborczychProblemem utrudniającym ocenę społecznych i politycznych skutków przy‑znania cudzoziemcom praw wyborczych na Węgrzech jest niedostępność danych statystycznych dotyczących ich wykorzystania przez obywateli in‑nych krajów zamieszkujących tutaj. Spisy wyborców, podobnie jak wyniki wyborów i referendów, są ujednolicone i nie dzieli się ich na poszczególne grupy narodowościowe. Tym samym nieznane są dane statystyczne dotyczące politycznej aktywności imigrantów.

8 www.europeansocialsurvey.org/data/country.html?c=hungary.

8 . Z myślą o „wybranych” . Przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom na Węgrzech

161

Istnieją jednak pewne wyjątki. W 2009 r. odsetek obywateli UE uczestni‑czących w wyborach do Parlamentu Europejskiego wynosił 0,07%, a w 2010 r. odsetek obywateli innych krajów uczestniczących w wyborach lokalnych – 16% (Göncz i inni 2010). Zgodnie z dostępnymi danymi, w ostatnim dziesięcioleciu formalny udział w sprawach publicznych (w postaci np. członkostwa w partiach politycznych, związkach zawodowych, organiza‑cjach obywatelskich, ruchach społecznych) osiągnął poziom 27%, natomiast zaangażowanie w nieformalne aktywności ludności (np. zbieranie podpisów pod petycjami, udział w demonstracjach, darowizny na rzecz organizacji pozarządowych) deklarowało co najmniej 25% badanych. Jednakże oba te wskaźniki maleją (Angelusz i Tardos 2005).

Sondaż Localmultidem, przeprowadzony w 2008 r. w Budapeszcie, pokazał, że w wyborach lokalnych biorą udział w zasadzie jedynie Węgrzy urodzeni w tym kraju, a nie imigranci. Obraz politycznych zainteresowań tych ostatnich różni się od faktycznego wskaźnika ich uczestnictwa, a ich poziom świado‑mości politycznej – pomimo zainteresowania sprawami publicznymi – jest niski (Örkény i Székelyi 2013). Na zadane w sondażu pytanie „Czy kiedy‑kolwiek brał Pan / brała Pani udział w wyborach na Węgrzech?” odpowiedzi twierdzącej udzieliło 80% etnicznych Węgrów, 20% muzułmanów oraz po 3% respondentów o tureckim i chińskim pochodzeniu etnicznym. Imigranci pochodzenia innego niż węgierskie nie wykazują powszechnego zaintereso‑wania sprawami publicznymi. Wśród powodów, dla których cudzoziemcy nie uczestniczą w wyborach, wymieniano brak zainteresowania życiem politycznym, niepopieranie żadnej z istniejących partii politycznych oraz nieumiejętność odróżnienia jednej od drugiej. Warto zauważyć, że istniała korelacja pomiędzy zamiarem głosowania a chęcią uzyskania węgierskiego obywatelstwa. Natomiast imigranci, którzy deklarowali obojętność wobec spraw publicznych, nie byli również zainteresowani naturalizacją. Wyjątek stanowili Chińczycy, którzy chcieli uzyskać węgierskie obywatelstwo, ale jednocześnie nie wyrażali zainteresowania wyborami ani życiem publicznym. W populacji imigrantów, którzy biorą udział w wyborach, partie prawicowe wybierane są częściej przez osoby pochodzenia węgierskiego, Ukraińców i muzułmanów, podczas gdy pozostałe grupy imigrantów, np. Chińczycy, Turcy czy Wietnamczycy, preferują partie lewicowe.

Sondaż Immigrant Citizens Survey (ICS 2012) dostarcza danych porów‑nawczych z sześciu krajów i dwunastu miast, w których mieszka znaczący odsetek imigrantów. Z uwagi na brak bezpośrednich danych, możemy posłu‑żyć się informacjami pośrednimi, uzyskanymi od migrantów uczestniczących w sondażu przeprowadzonym w Budapeszcie. Zapytani, czy wzięliby udział w wyborach powszechnych, gdyby miały one odbyć się jutro, 63% respon‑dentów będących cudzoziemcami z państw trzecich odpowiedziało „tak”

Judit Tóth

162

(w porównaniu ze średnim wynikiem 70‑80% uzyskanym dla dwunastu miast uwzględnionych w sondażu). W Europejskim Sondażu Wartości (Eu‑ropean Values Survey)9 z 2008 r. na to samo pytanie twierdzącej odpowiedzi udzieliło 74% imigrantów obcego pochodzenia mieszkających na Węgrzech, a cztery lata później odsetek odpowiedzi „tak” wynosił poniżej 50%. Blisko 50% respondentów poparłoby deputowanego o imigranckim pochodzeniu (średnia europejska wynosi 75‑80%). 3,7% cudzoziemców z państw trzecich na Węgrzech podało się za członków związku zawodowego, partii politycznej bądź innej grupy politycznej, przy czym w Budapeszcie odsetek ten wyniósł 4,5%. Członkostwo w organizacjach politycznych deklarowała niewielka liczba badanych: w Budapeszcie było to 2,2%. Tymczasem – jak wynika z Euro‑pejskiego Sondażu Wartości z 2008 r. – wskaźnik dla Węgier wyniósł 0,6%. Średni poziom członkostwa w imigranckich organizacjach pozarządowych w dwunastu miastach był na poziomie 50%, ale w Budapeszcie – jedynie 6%, przy czym 27% cudzoziemców z państw trzecich twierdziło, że ma informacje na temat wspomnianych organizacji.

Podsumowując, dostępne dane ukazują niski odsetek uczestnictwa w życiu politycznym cudzoziemców, zwłaszcza imigrantów, którzy nie mają węgier‑skiego pochodzenia.

8. 5. PodsumowanieZe względu na malejący odsetek imigrantów i wzrost emigracji, dyskusja na temat udziału cudzoziemców w wyborach lokalnych ma znaczenie margi‑nalne. Prawo do głosowania dla obcokrajowców stale zamieszkujących na Węgrzech, w szczególności o pochodzeniu etnicznym innym niż węgierskie, ma charakter czysto formalny i nie jest związane z polityką integracyjną, swobodami politycznymi ani praktyką antydyskryminacyjną. Imigranci, którzy nie mają węgierskiego pochodzenia, nie wykazują zainteresowania sprawami publicznymi i nie korzystają z przyznanych im praw wyborczych na poziomie lokalnym. Prawa wyborcze, istniejące w oderwaniu od prze‑myślanej polityki państwa wobec imigracji, nie przyczyniają się zatem do zwiększania międzykulturowej akceptacji imigrantów przez społeczeństwo przyjmujące ani nie inspirują szczerego dialogu wśród zainteresowanych grup i przedstawicieli środowisk imigranckich. To najważniejsza lekcja, którą można wyciągnąć z sytuacji na Węgrzech.

9 http://www.europeanvaluesstudy.eu/

163


Zakończenie

9. 1. Główne wnioski z badań społecznych Jak wskazują literatura przedmiotu oraz prowadzone obecnie badania, partycypacja polityczna cudzoziemców o uregulowanym statusie pozostaje w Europie ważnym i skutecznym sposobem włączania osiadłych imigrantów do społeczeństw przyjmujących, przyspiesza ich adaptację oraz rozwija świa‑domość odpowiedzialności za lokalną społeczność, w której żyją. Państwa podejmują zatem działania mające na celu stworzenie imigrantom możli‑wości wyrażania swoich potrzeb i obaw oraz reprezentacji ich politycznych interesów (European Modules… 2014: 53). Warto spojrzeć z tej perspektywy na nasze wyniki badań.

Argumenty „za” i „przeciw” uczestnictwu politycznemu cudzoziemców (w tym lokalnym prawom wyborczym). Rozpoczniemy od kwestii znacze‑nia partycypacji politycznej imigrantów. Badani przez nas przedstawiciele administracji i organizacji pozarządowych nie postrzegają jej obecnie jako istotnego problemu na tle innych wyzwań integracyjnych, związanych przede wszystkim z legalizacją pobytu i zapewnieniem cudzoziemcom podstaw niezależnego społecznego funkcjonowania, a zwłaszcza znalezienia legalnej pracy i mieszkania. Dodatkowo dla administracji kwestia partycypacji nie jest szczególnym wyzwaniem ze względu na nadal niewielką imigrację do Polski, a także na wciąż małe zainteresowanie społeczności imigranckich aktywnością publiczną.

Według organizacji pozarządowych i środowisk imigranckich ten typ ro‑zumowania należy jednak uznać za bezzasadny, gdyż uzależnia on przyznanie określonych uprawnień od deklarowanego nimi zainteresowania lub woli ich wykorzystywania. Z perspektywy samych cudzoziemców to państwo polskie nie interesuje się ich udziałem w życiu publicznym. Dotyczy to zarówno kwestii wsparcia działalności organizacji imigranckich, jak i braku projektów z zakresu integracji politycznej. Ponadto uważają oni, że niedostrzegany jest ważny potencjał drugiego pokolenia imigrantów oraz rodzących się w tej grupie aspiracji do szerszej aktywności w życiu społecznym i politycznym.


164

Istotny, zwłaszcza dla przedstawicieli administracji, stał się dylemat dotyczący warunków udziału cudzoziemców w wyborach lokalnych. Roz‑ważano, czy najpierw powinna nastąpić ich naturalizacja, czy jednak można im przyznać prawa wyborcze na poziomie lokalnym, niezależnie od ich starań o polskie obywatelstwo. Przedstawiciele imigrantów zauważali, że część z nich nie jest zainteresowana uzyskaniem polskiego obywatelstwa (ze względów sentymentalno‑lojalnościowych), ale chciałaby móc skorzystać z praw wyborczych na poziomie lokalnym. Ponadto dostęp do obywatelstwa pozostaje nadal, ich zdaniem, trudny i bardziej restrykcyjny niż w innych krajach europejskich. Z tego powodu cudzoziemcy mieszkający legalnie w Polsce z każdym kolejnym rokiem swojego pobytu i wysiłku integracyj‑nego powinni otrzymywać większy zestaw praw publicznych. Tymczasem dla administracji nadal „naturalnym” momentem rozszerzenia tych praw jest uzyskanie obywatelstwa. Przedstawiciele administracji rozważają jednak możliwość jednoczesnego stosowania dwóch dróg integracji politycznej – poprzez naturalizację i poprzez rozszerzenie praw wyborczych na cudzoziem‑ców z państw trzecich. Ta druga droga miałaby stanowić dla cudzoziemców zachętę do budowy silniejszych więzów z krajem przyjmującym i dalszej integracji społecznej.

Za ważny uważamy więc wynik badawczy, że wśród przedstawicieli admi‑nistracji pojawiła się wstępna akceptacja dla rozdzielenia przyznawania części uprawnień wyborczych od posiadania obywatelstwa. To ciekawa konstatacja, gdyż częstym argumentem przeciw procesowi rozszerzania praw wyborczych, podnoszonym w debacie publicznej w krajach europejskich, jest właśnie prze‑konanie, że prowadzi to do obniżenia rangi i znaczenia procesu naturalizacji cudzoziemców bądź nawet dewaluacji znaczenia statusu obywatela (Lesińska 2013: 93). Administracja nie wyrażała również niepokoju związanego z brakiem lojalności cudzoziemców wobec polskiego państwa. Sami imigranci podkreślali, że ich lojalność na co dzień wyrażana jest poprzez długi pobyt, pracę, płacenie podatków i uczestnictwo w życiu lokalnej społeczności.

Najważniejszym argumentem przeciw rozszerzeniu praw wyborczych na szczeblu lokalnym, jaki zidentyfikowaliśmy w wywiadach fokusowych, oka‑zał się lęk przed lokalną dominacją społeczności imigranckich, która może doprowadzić do braku poszanowania polskich wartości kulturowych oraz religii. Podobne obawy można było także zauważyć w gminie Lesznowola. Tam lokalni radni argumentowali, że rozszerzenie praw wyborczych może prowadzić do sytuacji „przejęcia władzy” przez cudzoziemców (imigrantów), co mogłoby prowadzić do nieliczenia się z potrzebami mieszkających tam Polaków.

Z perspektywy administracji istotne są również trudności instytucjonal‑ne. Według części urzędników, brakuje obecnie rozwiązań legislacyjnych

Zakończenie

165

i wykonawczych, które umożliwiłyby wdrożenie zmian prawa wyborczego, a także środków na sfinansowanie takich zmian.

W trakcie badania liczniej niż obawy pojawiały się jednak opinie o ko‑rzyściach z rozszerzenia praw wyborczych na szczeblu lokalnym. Wedle badanych przedstawicieli organizacji pozarządowych, uzyskanie tych praw nie tylko poszerza obszar wolności jednostek, lecz także buduje poczucie odpowiedzialności za kraj przyjmujący – pozwala imigrantom poczuć się „współgospodarzami”. Zwolennicy praw wyborczych dla cudzoziemców argumentowali, że – zgodnie z duchem demokracji – powinno się dać tej grupie prawo decydowania o miejscu, w którym postanowiła żyć. Zdaniem działaczy organizacji pozarządowych, prawa wyborcze dla cudzoziemców mogłyby wręcz stać się czynnikiem zachęcającym do imigracji i osiedlenia się w Polsce, a następnie – do budowania więzi ze społecznością lokalną.

Wszyscy badani zwracali uwagę, że obecność obcokrajowców w wybo‑rach oraz we władzach lokalnych umożliwi zwrócenie uwagi na problemy, z którymi się oni borykają. Takie rozszerzenie praw wyborczych nie pro‑wadziłoby do zmian władz lokalnych, ale do uznania imigrantów za ważną „grupę interesu”, której głos winien być słyszany.

Rozszerzenie praw wyborczych miałoby szczególne znaczenie dla drugiego pokolenia, czyli dzieci imigrantów, które przeszły przez polski system eduka‑cji, dzięki czemu w pełni zintegrowały się z lokalnymi społecznościami. Ze względu na to, że płynnie posługują się językiem polskim, scena działalności politycznej i społecznej jest już dla nich otwarta.

Wskazywane przez badanych zalety i obawy dotyczące uczestnictwa cudzoziemców w wyborach lokalnych (lub szerzej – ich lokalnego uczest‑nictwa politycznego) warto na zakończenie jeszcze raz skonfrontować z tymi, które są obecne w debatach prowadzonych na ten temat w krajach europejskich. I tak, podkreśla się demokratyczną wartość samego uczest‑nictwa cudzoziemców w życiu publicznym (czynią to szczególnie przed‑stawiciele środowisk imigranckich i organizacji pozarządowych), dodając jednocześnie, że może to stanowić skuteczny mechanizm ich adaptacji i funkcjonowania w społeczeństwie (a to jest już bardziej perspektywa administracji). Praktycznie nie pojawił się argument, że może to być etap na drodze do uzyskania przez cudzoziemców obywatelstwa (naturalizacji). Swoistym „naszym” argumentem pozostał problem drugiego pokolenia imigrantów. Z obaw obecne były argumenty o charakterze wyobrażonym, dotyczące możliwości dominacji kulturowej imigrantów, a związane czę‑ściowo z przekazami medialnymi z innych krajów na temat problemów integracyjnych. Praktycznie jedynie w wypadku gminy Lesznowola propo‑zycje rozszerzenia lokalnych praw wyborczych na cudzoziemców spotkały


166

się z odrzuceniem jednej grupy badanych (radnych) z powodu możliwości pojawienia się konkurencyjnych i zdyscyplinowanych „innych” wyborców.

Przedstawiane tutaj argumenty za uczestnictwem wyborczym cudzoziem‑ców i przeciw niemu pozostają w ogólnym zarysie podobne do tych, które są stosowane w Europie. Nadal jednak decydująca pozostaje ogólna sytuacja migracyjna Polski związana z niewielkim odsetkiem osiadłych w naszym kraju cudzoziemców, choć mogą pojawiać się punktowo gminy i lokalne społeczności, w których ten problem staje się bardziej wyrazisty i praktyczny.

Nastawienie opinii publicznej. Podkreślić trzeba również znaczenie wyników ogólnopolskiego sondażu dotyczącego partycypacji politycznej cudzoziemców w Polsce. Badani Polacy zadeklarowali wysokie i wyrównane poparcie dla uczestnictwa cudzoziemców legalnie mieszkających w naszym kraju w różnych formach życia politycznego. Cudzoziemiec zasługuje, ich zdaniem, na otrzymanie praw wyborczych na poziomie lokalnym, gdy spełni wymogi „prawno‑terytorialne” (będzie szanował nasze prawo i instytucje polityczne oraz uzyska polskie obywatelstwo) oraz nauczy się naszej kultury (w tym języka polskiego). Cechami najmniej istotnymi okazały się wyznanie katolickie i „biały” kolor skóry.

Analiza wykazała także występowanie dwóch podstawowych wzorów myślenia o udziale cudzoziemców w wyborach lokalnych. Pierwszy z nich odwołuje się do kryteriów kulturowych (cudzoziemiec powinien czuć się Polakiem, mówić po polsku, znać nasze obyczaje, być „kulturowo podobny do nas”), drugi zaś zwraca uwagę na kryteria „prawno‑terytorialne”, powiązane z długością przebywania na terytorium naszego kraju i poszanowaniem pol‑skiego prawodawstwa. Obecność tych dwóch wzorów myślenia można było również zauważyć w wywiadach fokusowych i wywiadach indywidualnych prowadzonych w gminie Lesznowola.

Wspomniane wyniki sondażu wskazują więc na przychylność opinii publicznej w Polsce wobec aktywności politycznej cudzoziemców i ich udziału w głosowaniach na poziomie lokalnym. Widać również zwiększające się w świadomości społeczeństwa spojrzenie na osiadłych w Polsce cudzo‑ziemców z perspektywy prawnej i terytorialnej, a nie kulturowej. Sondaż jednak pokazał silną zależność przychylności wobec udziału cudzoziemców w życiu publicznym od ogólnego, otwartego bądź zamkniętego, nastawienia badanych wobec perspektywy obecności imigrantów w kraju.

9. 2. Społeczne problemy rozszerzania praw wyborczych na cudzoziemców na poziomie lokalnymWprowadzenie praw wyborczych dla cudzoziemców warto także rozważać w kontekście obecnej sytuacji imigracyjnej Polski. Na podstawie uzyskanych wyników badań wydaje się, że nie wzbudzi ono szerokich protestów spo‑

Zakończenie

167

łecznych czy też nie stanie się obecnie tematem politycznym wykorzystanym przez ugrupowania bardziej populistyczne. O zaletach takiego rozwiązania świadczą doświadczenia Irlandii, w której prawa te zostały wprowadzone wiele lat przed wzrostem imigracji i nigdy potem nie były podważane. Pouczające stają się tutaj przykłady Słowacji i Węgier, gdzie przyznanie praw wyborczych imigrantom było związane bardziej z kwestiami polityki międzynarodowej i sytuacją „własnych” diaspor w sąsiednich krajach niż poszukiwaniem sposobu na rozwiązywanie problemów integracji imigrantów. W efekcie doświadczenia tych państw pokazują, że aby wprowadzenie praw wyborczych dla cudzoziemców przełożyło się na wzrost uczestnictwa tej grupy w życiu publicznym, muszą temu towarzyszyć przemyślane działania wspierające. W przeciwnym razie, owe regulacje pozostają martwymi przepisami – ist‑niejącymi tylko na papierze – zamiast być narzędziem integracji politycznej.

W polskim kontekście wprowadzenie tego typu praw wyborczych stano‑wiłoby odpowiedź na rosnącą świadomość polityczną części społeczności imigranckich, które są już silnie związane z naszym krajem oraz wspólnotami lokalnymi od kilkunastu i więcej lat, ale nie są zainteresowane staraniem się o polskie obywatelstwo z powodów sentymentalno‑lojalnościowych. Wpro‑wadzenie praw wyborczych byłoby także ważnym gestem w stronę drugiego pokolenia imigrantów w naszym kraju, czyli dzieci imigrantów, urodzonych lub wychowanych w Polsce, które przeszły przez polski system edukacji.

Badani przedstawiciele administracji widzą możliwość podpisania i ratyfi‑kowania przez Polskę Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r., ale oczekują wyraźnego bodźca politycznego w tej sprawie. Jego źródła mogą być różne: może on pochodzić z samego środowiska cudzoziemców, ze strony samorządów lokalnych lub Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wprowadzanie nowych rozwiązań wyborczych wymagałoby również uwzględnienia wspominanych już barier w partycypacji politycznej cu‑dzoziemców. Według badanych, nowym regulacjom powinna towarzyszyć kampania edukacyjna i informacyjna, skierowana zarówno do imigrantów, jak i do społeczności lokalnych, w których mieszkają (na przykład gminy Lesznowola). Miałaby ona na celu zmniejszenie obaw społecznych związa‑nych z nowymi regulacjami. Jak wskazały badania, obawy te w dużej mierze wynikają z braku wiedzy, kto z cudzoziemców byłby uprawniony do głoso‑wania. Sami imigranci powinni w wyniku specjalnej akcji informacyjnej dowiedzieć się, że takie uprawnienia zostały wprowadzone.

Warto również rozważyć bardziej aktywne działania edukacyjne, takie jak dobrowolne kursy edukacji obywatelskiej lub zaawansowane kursy języka polskiego dla grup imigrantów uprawnionych do głosowania. Ponadto można rozpatrzyć działania nakierowane na zwiększenie udziału imigrantów w życiu


168

publicznym w Polsce w procedurach konsultacyjnych na szczeblu lokalnym, a także w wyborach (jeśli nowe prawo zostanie uchwalone i wejdzie w życie). Takie akcje mogłyby być realizowane przez organizacje pozarządowe w ra‑mach zlecenia zadań publicznych, a także w ramach programów unijnych.

9. 3. Prawne problemy rozszerzania praw wyborczych na rzecz cudzoziemców na poziomie lokalnymNa przeszkodzie podpisaniu i ratyfikacji Konwencji o uczestnictwie cudzo‑ziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r. nie stoją kwestie natury prawnej. W szczególności, nie jest konieczna zmiana art. 62 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „obywatel polski ma prawo udziału w referen‑dum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”. Na rzecz takiego poglądu przemawiają argumenty zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 18/04. Wyrok dotyczył wprawdzie kategorii cudzoziemców unijnych i ich prawa udziału w wyborach lokalnych, ale linia rozumowania Trybunału miała charakter bardziej ogólny. Wykazał on, że przepis dotyczący praw wyborczych obywateli polskich nie może być rozumiany w ten sposób, że jeśli jakieś prawo zostało przyznane obywatelom polskim, to nie można go ponadto przyznać obywatelom innych państw. Ponadto, zdaniem Trybunału, o przynależności do wspólnoty samorządowej rozstrzyga miejsce zamieszkania, a przy wy‑borze do organów samorządu terytorialnego wchodzi w grę realizacja nie tyle suwerennych praw narodu, ile praw wspólnoty mieszkańców, która jest fundamentem samorządności lokalnej i której członkami pozostają wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządowej. Odmienne ukształtowanie prawa do udziału w wyborach cudzoziemców unijnych i cudzoziemców z państw trzecich pozostaje także wątpliwe z punktu widzenia zakazu dyskryminacji zapisanego w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom z krajów trzecich nie wymaga zmiany Konstytucji i może się odbyć poprzez nowelizację przepisów ustawy – Kodeks wyborczy z 5 stycznia 2011 roku. Wersją minimalistyczną wydaje się zrównanie zakresu praw wyborczych cudzoziemców‑obywateli UE oraz cudzoziemców z krajów trzecich. W tym celu konieczna byłaby zmiana art. 10 §1 pkt. 3 (a) kodeksu wyborczego w ten sposób, że czynne i bierne prawo wyborcze do rady gminy oraz czynne prawo wyborcze w wyborach na wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) miałby nie tylko „obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gmi‑

Zakończenie

169

ny”, lecz także cudzoziemiec z kraju spoza UE, który zamieszkuje w Polsce legalnie i nieprzerwanie przez minimum pięć lat (możliwe jest tu wprowa‑dzenie ograniczeń dotyczących tytułu pobytowego, np. posiadanie zezwo‑lenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE) oraz stale zamieszkuje na obszarze danej gminy. Taka zmiana przepisu art. 10 §1 pkt. 3 (a) kodeksu wyborczego będzie się wiązała z przyznaniem cudzoziemcom z krajów trzecich prawa udziału w referendum gminnym.

Niewątpliwie ratyfikacja Konwencji o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r. byłaby istotnym impulsem dla wprowadzenia zmian w prawie przyznających prawa polityczne na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich. Jednak można się spodziewać, że ewentualne podpisanie i ratyfikacja Konwencji wzbudziłyby opór części polityków, na co wskazuje dotychczasowa praktyka kwestionowania w Try‑bunale Konstytucyjnym praw wyborczych dla cudzoziemców unijnych. Istotne jest zatem właściwe przygotowanie merytoryczne do dyskusji na temat proponowanych zmian.

Poważnego zastanowienia wymaga propozycja zniesienia ograniczenia w prawie do zrzeszania się w partiach politycznych (a także finansowania partii oraz komitetów wyborczych) oraz w tworzeniu stowarzyszeń. Jest to niezbędny element aktywizacji politycznej cudzoziemców. W tym celu nale‑żałoby zmienić art. 2 ust. 1 ustawy o partiach politycznych w ten sposób, że członkami partii politycznych mogliby być nie tylko polscy obywatele, którzy ukończyli 18 lat, lecz także określone kategorie cudzoziemców (cudzoziemcy unijni i cudzoziemcy z krajów trzecich, którzy spełniają warunki dotyczą‑ce długości legalnego i nieprzerwanego pobytu). W tym celu należałoby zmienić art. 4 ustawy Prawo o stowarzyszeniach tak, aby prawo tworzenia stowarzyszeń przysługiwało wszystkim cudzoziemcom, a nie jedynie tym mającym miejsce zamieszkania na terytorium RP.

Kończąc prezentację wyników naszych badań, chcemy krótko wspomnieć o przebiegu ostatnich wyborów samorządowych w Polsce, przeprowadzonych w listopadzie 2014 roku. Według doniesień prasowych wzięło w nich udział m.in. 250 polskich obywateli o pochodzeniu imigranckim (to znaczy osób, które urodziły się poza Polską, żadne z ich rodziców nie jest Polakiem i nie mają spolszczonego imienia ani nazwiska). Najwięcej z nich startowało z list Platformy Obywatelskiej (12 kandydatów) i SLD (siedmiu kandydatów), a najmniej – z list PiS (jeden kandydat). Niektórzy z nich utworzyli nawet własne komitety wyborcze, jak Kyle Attenborough, którego do wyborów na prezydenta Koszalina zgłosił komitet wyborczy Moje Nowe Miasto Yolo! Najwięcej z nich pochodziło z Wietnamu i Włoch (po pięciu kandydatów), Syrii (czterech kandydatów) oraz Sudanu, Ukrainy i Turcji (po trzech kan‑dydatów) (Deryło 2014).


170

Dlatego na zakończenie naszego opracowania nawiązujemy jeszcze raz do pracy Magdaleny Lesińskiej o inkluzji politycznej imigrantów we współczesnej Europie. Pisała ona, że „Polska stanie niedługo przed podobnymi dylematami związanymi z przekształceniami się w państwo imigracyjne (…), rozwijając własny model inkluzji imigrantów, tym bardziej warto przyjrzeć się drodze, jaką przeszły inne kraje, oraz przeanalizować istniejące w nich rozwiązania, tak by migranci nie stali się grupą wykluczoną i zmarginalizowaną, źródłem konfliktów i podziałów, a ich obecność okazała się pozytywnym elementem wzbogacającym naszą rzeczywistość” (2013: 195). Mamy nadzieję, że publi‑kacja ta przyczyni się do rozwoju takiego spojrzenia.

171

Adam Krzywoń

Komentarz do ekspertyzy prawnej dotyczącej uczestnictwa politycznego i praw wyborczych cudzoziemców z państw trzecich w Polsce

1. Główną tezą przestawionej ekspertyzy o prawach politycznych cudzo‑ziemców jest stwierdzenie, że przepisy Konstytucji RP, dotyczące praw wy‑borczych obywateli polskich, nie stoją na przeszkodzie przyznaniu pewnych uprawnień obywatelom państw trzecich. W analizowanym dokumencie wskazuje się, że o przynależności do wspólnoty samorządowej rozstrzyga miejsce zamieszkania, a przy wyborze do organów samorządu terytorial‑nego wchodzi w grę nie tyle realizacja suwerennych praw narodu, ile praw wspólnoty mieszkańców. Ponadto wskazuje się, że odmienne ukształtowanie prawa do udziału w wyborach cudzoziemców z państw Unii Europejskiej i cudzoziemców z krajów trzecich jest wątpliwe z punktu widzenia zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

2. O zakresie przedmiotowym praw i wolności konstytucyjnych przesądza wyraźne brzmienie odpowiednich przepisów. W zakresie uprawnień wybor‑czych trzeba zwrócić uwagę przede wszystkim na art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiący, że to obywatel polski ma m.in. prawo wybierania przedsta‑wicieli do organów samorządu terytorialnego. Odczytywanie tego przepisu w oderwaniu od pozostałych norm, zasad i wartości mogłoby doprowadzić do błędnego przekonania, że jego celem jest zagwarantowanie wskazanego tam prawa tylko obywatelom polskim. Stąd konieczne jest systemowe in‑terpretowanie jego postanowień, przede wszystkim w nawiązaniu do treści art. 16 ust. 1 oraz art. 170 Konstytucji RP.

Adam Krzywoń

172

Pierwszy z tych przepisów wskazuje, że wspólnotę samorządową z mocy prawa stanowi „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału tery‑torialnego”. Omawiając jego znaczenie, nie można tracić z pola widzenia faktu, że reguła ta została umieszczona w rozdziale I Konstytucji RP „Rzecz‑pospolita”. Jest to zatem jedna z tzw. zasad ustroju, która posiada doniosłe znaczenie w procesie wykładni innych postanowień ustawy zasadniczej. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że Konstytucja RP nie uzależnia przynależności do wspólnoty samorządowej od posiadania obywatelstwa polskiego. O przynależności do tej wspólnoty rozstrzyga bowiem miejsce zamieszkania – kategoria cywilistyczna, oznaczająca centrum aktywności życiowej jednostki. Na podstawie regulacji konstytucyjnej dochodzi do usankcjonowania reguły wskazującej, że członkiem wspólnoty samorządowej jest się tam, gdzie dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Należy zgodzić się z tezą, że to właśnie fakt zamieszkiwania, a nie obywatelstwa, odgrywa podstawową rolę we wspólnocie samorządowej. Przy wyborze organów jednostek samorządu terytorialnego wchodzi bowiem w grę nie tyle realizacja suwerennych praw narodu, ile praw wspólnoty samorządowej, której członkami pozostają wszyscy mieszkańcy. Organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą być zatem traktowane jako organy reprezentacji narodowej, lecz podmioty reprezentujące wszystkie osoby zamieszkujące na danym terytorium, niezależnie od obywatelstwa. Omawiane tu zagadnienie posiada jeszcze jeden istotny aspekt – obowiązujące prawo, w tym regulacje konstytucyjne (np. art. 84), również z samym faktem zamieszkiwania na danym terytorium wiążą pewne obowiązki publicznoprawne. Skoncentrowanie aktywności życiowej w danej miejscowości powoduje przykładowo obowiązek ponoszenia podatków dochodowych, które w istotnej części stanowią dochód jednostek samorządu terytorialnego. W kon‑sekwencji analogiczne podejście powinno mieć miejsce także w przypadku ustalania zakresu podmiotowego praw, a nie tylko obowiązków.

Drugim istotnym przepisem Konstytucji RP jest art. 170. Stanowi on, że to „członkowie wspólnoty samorządowej” mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Regulacja ta – umieszczona w rozdziale „Samorząd terytorialny” – wskazuje na zakres podmiotowy prawa do udziału w referendum lokalnym. W świetle interpretacji językowej, to zatem wszyscy członkowie tej wspólnoty, a więc na podstawie art. 16 ust. 1 Konstytucji RP osoby zamieszkujące daną jednostkę samorządu bez względu na ich obywatelstwo, mogą w drodze głosowania decydować o sprawach dotyczących tej wspólnoty.

3. Łączne odczytywanie powyższych regulacji konstytucyjnych pozwala na postawienie tezy, że, po pierwsze, postanowienia polskiej ustawy zasadniczej

Komentarz do ekspertyzy prawnej dotyczącej uczestnictwa politycznego i praw wyborczych cudzoziemców

173

nie stoją na przeszkodzie w przyznaniu obywatelom państw trzecich praw wyborczych do jednostek samorządu terytorialnego oraz – po drugie – iż Konstytucja RP szeroko określa katalog podmiotów uprawnionych do udziału w referendum lokalnym.

Trzeba w pełni zaakceptować pogląd, że regulacji konstytucyjnej z art. 62 ust. 1 nie należy postrzegać przez pryzmat ekskluzywności. W świetle poglądów doktryny, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz praktyki stanowienia prawa, nie znajduje akceptacji teza, że jeżeli dane prawo zostało przyznane obywatelowi polskiemu, to nie można go przyznać obywatelom innych państw. Świadczy o tym przede wszystkim, omówione w eksper‑tyzie, podejście Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku o sygn. K 18/04. O tym, że wskazanie w Konstytucji zakresu podmiotowego praw i wolności sprowadza się do ustanowienia tzw. standardu minimalnego, przemawia przykładowo sposób rozwinięcia przez ustawodawstwo art. 60 Konstytucji RP. Stanowi on, że obywatele polscy mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak się powszechnie podnosi, nie zakazuje on ustawowego dopuszczenia do pracy w służbie publicznej w ogóle lub w poszczególnych jej ogniwach i na określonych stanowiskach osób nieposiadających obywatelstwa polskiego. Regulacja ta dla obywateli polskich zastrzega jedynie piastowanie tych stanowisk, które wiążą się z wykonywaniem władzy publicznej i których celem jest ochrona interesu państwa. Innym przykładem może być art. 61 Konstytucji RP, gdzie za‑strzeżono dostęp do informacji publicznej dla obywateli polskich. Mimo tego ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) w art. 2 przewiduje dostęp do tej infor‑macji każdej osoby.Nie każde ustawowe rozciągnięcie zakresu podmiotowego danego prawa prowadzi zatem do naruszenia gwarancji konstytucyjnej ustanowionej dla obywateli polskich. Ci ostatni zawsze pozostają objęci gwarancjami konstytu‑cyjnymi i mogą wykonywać swoje prawo bez względu na ustawową regulację przyznającą uprawnienia obywatelom innych państw. Taka interpretacja art. 62 ust. 1 Konstytucji RP nie wpływa w żadnym wypadku na kompetencje państwa i jego niezależność. Do grupy przysługujących wyłącznie obywa‑telom polskim praw i wolności politycznych wciąż należą prawo do udziału w wyborach parlamentarnych, prezydenckich, referendum ogólnokrajowym. Cudzoziemcy nie będą mogli wziąć udziału – czynnego ani biernego – w wyborach do organów państwa (Sejmu, Senatu, Prezydenta), jak również nie będą mogli być kandydatami na określone stanowiska państwowe (np. Rzecznik Praw Obywatelskich, Prezes Narodowego Banku Polskiego). Nie wpływa to na zakres polskiej suwerenności, gdyż Konstytucja RP w dalszym ciągu czyni wyłączną domeną obywateli polskich płaszczyznę ogólnokrajową.

Adam Krzywoń

174

4. W kontekście analizowanej ekspertyzy prawnej warto ponadto zwrócić uwagę na trzy kwestie szczegółowe.

4. 1. Dokonanie prawidłowej interpretacji art. 62 ust. 1 Konstytucji RP i uznanie możliwości ustawowego poszerzenia zakresu podmiotowego praw wyborczych obywateli państw trzecich w wyborach samorządowych skut‑kowałoby jednak przyznaniem „jakościowo” odmiennych praw obywatelom polskim z jednej strony i cudzoziemcom z drugiej. Prawo obywatela polskiego do udziału w wyborach będzie bowiem wynikać wprost z Konstytucji RP, a to oznacza, że ustawodawca ma ograniczone możliwości ingerowania w to prawo. Ingerencja państwa w uprawnienia obywatela wynikające z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP jest bowiem dopuszczalna pod warunkiem, że spełnia kryteria wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawia warunki dopuszczalności ograniczania wszelkich wolności lub praw konstytucyjnych, a więc również odnosi się do praw wyborczych do samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środo‑wiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Co za tym idzie, ingerencja taka musi następować z poszanowaniem tzw. wyłączności ustawy, musi mieć na celu ochronę jednej z sześciu wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz powinna pozytywnie przechodzić tzw. test proporcjonalności ograniczenia. Ten ostatni element oznacza, że należy odpowiedzieć na pytanie, czy wprowadzona regulacja ograniczająca prawa wyborcze obywateli jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. przydatność); czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. niezbędność); czy jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. proporcjonalność sensu stricto).

Przyznanie w drodze ustawy praw wyborczych do samorządu terytorial‑nego obywatelom państw trzecich oznaczałoby, że w procesie kształtowania tych praw czy ingerowania w nie, władza publiczna nie byłaby obowiązana do stosowania postanowień art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skutkowałoby to większą swobodą po stronie ustawodawcy, który, ustalając szczegółowe warunki wykonywania praw wyborczych cudzoziemców, nie musiałby się kierować w szczególności wytycznymi w postaci przydatności, niezbędności czy proporcjonalności sensu stricto. Cudzoziemiec, któremu przyznano by takie prawa, nie mógłby natomiast skorzystać z konstytucyjnych instrumen‑tów jego ochrony (np. skarga konstytucyjna). Sposobem najpełniejszego zagwarantowania praw wyborczych do samorządu terytorialnego cudzo‑

Komentarz do ekspertyzy prawnej dotyczącej uczestnictwa politycznego i praw wyborczych cudzoziemców

175

ziemcom byłaby zatem odpowiednia zmiana Konstytucji RP, a nie jedynie ustaw wyborczych.

4. 2. Podniesiony w ekspertyzie argument, że odmienne ukształtowanie prawa do udziału w wyborach cudzoziemców z państw Unii Europejskiej i cudzoziemców z krajów trzecich jest wątpliwe z punktu widzenia zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, wymaga dodatkowego roz‑winięcia i omówienia. Możliwość przeprowadzania konstytucyjnego testu równości i wykazywania, że dochodzi do dyskryminacji, wymaga bowiem udowodnienia, iż podmioty odmiennie traktowane posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Z jednolitych poglądów doktryny i orzecznictwa Try‑bunału wynika bowiem, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Co za tym idzie, podmioty różne (różniące się od siebie) nie muszą być traktowane według jednakowej miary. W konsekwencji należałoby ustalić, czy obywatele z państw Unii Europejskiej i obywatele z krajów trzecich posiadają tę samą cechę relewantną.

4. 3. Faktem, który do tej pory spowodował zmianę podejścia ustawodawcy i innych władz publicznych do kwestii praw wyborczych obcokrajowców (w tym przypadku jedynie obywateli UE), było przystąpienie do Unii Eu‑ropejskiej. To zatem polskie zobowiązania międzynarodowe doprowadziły do zmiany prawa wyborczego, spowodowały zmianę interpretacji zakresu podmiotowego art. 62 ust. 1 Konstytucji RP oraz skutkowały wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 18/04. Wydaje się zatem, że dalsze podmiotowe rozszerzanie praw wyborczych obywateli innych państw, którzy stale zamieszkują na terytorium RP, mogłaby przynieść ratyfikacja Konwen‑cji Rady Europy z 1992 r. o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicz‑nym na szczeblu lokalnym. Wydaje się, że powstanie takiego zobowiązania międzynarodowego byłoby pierwszym krokiem do polepszania aktualnie niesatysfakcjonującej sytuacji prawnej w tym względzie.

176

Magdalena Lesińska

Posłowie

W obliczu procesu tworzenia w Polsce ram koncepcyjnych polityki integra‑cyjnej skierowanej do stale rosnącej populacji cudzoziemców zamieszkałych w naszym kraju istnieje niewątpliwa potrzeba zajęcia się tematem nadawania cudzoziemskim rezydentom praw wyborczych w państwie ich zamieszkania. Temat ten nie był dotąd przedmiotem analiz podejmowanych przez badaczy w kontekście polskim w tak szerokim zakresie, jak ma to miejsce w przy‑padku niniejszej publikacji. Tym bardziej jest ona unikalną i ważną pozycją w zasobie polskiej literatury naukowej.

Niniejsza publikacja wypełnia bardzo ważną lukę w badaniach migracyj‑nych w Polsce, nie tylko ze względu na oryginalną wiedzę, jaką niesie, lecz także dlatego, że daje asumpt do bardzo potrzebnej dyskusji nad zmianą prawodawstwa w kierunku upodmiotowienia politycznego cudzoziemców. Imigranci tworzą integralną część społeczności lokalnych, mają wszystkie obowiązki związane z członkostwem w lokalnej wspólnocie, ale jednocześnie rozporządzają ograniczonymi uprawnieniami, w tym pozbawieni są tak podstawowego prawa, jak wybór rządzących tymi społecznościami przed‑stawicieli władz samorządowych.

Z dwóch współcześnie obowiązujących modeli inkluzji politycznej (włą‑czenia jednostek do wspólnoty politycznej) – poprzez naturalizację (nabycie obywatelstwa) oraz poprzez poszerzenie zakresu dostępnych praw politycz‑nych i wyborczych – ten drugi wydaje się bardziej odpowiadający na wyzwania współczesnej rzeczywistości. Mobilne jednostki, zmieniające kraje pobytu w poszukiwaniu lepszej pracy i miejsca do życia, nie są zainteresowane na‑bywaniem obywatelstwa państwa, w którym zdecydowały się zamieszkać, w takim stopniu, w jakim miało to miejsce w przeszłości. Z punktu widzenia bezpieczeństwa, prawa pobytu i pracy oraz dostępu do systemu zabezpieczenia społecznego – wystarczającym obecnie dla migranta jest status rezydenta, a nie obywatela. Nie wspominając już o tym, że w niektórych krajach warunki naturalizacji są bardzo wymagające, a z drugiej strony – nie wszystkie pań‑stwa pochodzenia zezwalają na swobodne nabywanie obywatelstwa innego

Posłowie

177

państwa, co w praktyce jest czynnikiem skutecznie ograniczającym podjęcie decyzji o naturalizacji.

Nadanie praw wyborczych mieszkającym w Polsce cudzoziemcom (oby‑watelom państw trzecich) byłoby bez wątpienia krokiem w dobrym kierunku, tym bardziej że w zdecydowanej większości krajów europejskich, w tym wśród naszych bliskich i dalszych sąsiadów, takie rozwiązanie już obowiązuje. Nie wymaga ono także wiele wysiłku od prawodawców. W sensie formalnym potrzebna jest jedynie zmiana ustawy (kodeksu wyborczego), a nie Konsty‑tucji. Należy jednak podkreślić, że zmiana prawa (formalna) powinna być pierwszym, ale nie jedynym krokiem. Aby przyniosła ona pożądany efekt w postaci zmiany prawdziwej (faktycznej), czyli korzystania przez cudzo‑ziemców z praw wyborczych w praktyce, wymagane jest podjęcie dalszych działań. Wymienię tutaj tylko kilka postulatów, które powinny towarzyszyć nadaniu praw wyborczych cudzoziemcom w Polsce.

Zapewnienie cudzoziemcom realnych możliwości partycypacji pu‑blicznej i politycznej. Trudno oczekiwać integracji imigrantów z państwem i społeczeństwem przyjmującym bez istnienia rzeczywistych kanałów i in‑strumentów uczestnictwa w życiu publicznym i politycznym na poziomie społeczności lokalnej. Jedną z podstawowych zmian, które powinny nastąpić wraz z nadaniem imigrantom praw wyborczych, jest umożliwienie im człon‑kostwa w polskich partiach politycznych. Obecnie członkiem partii politycznej w Polsce może być tylko obywatel RP, co zapisane jest w ustawie o partiach politycznych. W związku z silnym upartyjnieniem życia politycznego w na‑szym kraju, trudno sobie wyobrazić, by – nawet przy założeniu posiadania czynnych praw wyborczych – cudzoziemiec mógł w nich odnieść sukces bez możliwości bycia członkiem partii politycznej. Silny i rozwinięty trzeci sektor (organizacji pozarządowych) jest również bardzo ważnym elementem wspomagającym procesy integracji imigrantów i ich aktywności w sferze publicznej. Bezpośrednio z pierwszym postulatem wiąże się także kolejny.

Wzmocnienie organizacji pozarządowych imigranckich i działających na rzecz imigrantów. Instytucje trzeciego sektora tworzą alternatywę dla uczestnictwa bezpośredniego cudzoziemców, szczególnie w krajach, gdzie prawa wyborcze i polityczne są ograniczone. Organizacje pozarządowe stają się przedstawicielami imigrantów w kontaktach z formalnymi instytucjami państwowymi i pośrednikami pomiędzy społecznościami imigranckimi a społeczeństwem przyjmującym. Reprezentując ich interesy, odgrywają ważną rolę w procesie socjalizacji i adaptacji cudzoziemców w życiu spo‑łecznym kraju zamieszkania. Zaangażowanie w działalność organizacji pozarządowej jest drogą wyjścia z izolacji własnej grupy, a także sposobem przezwyciężenia barier istniejących w społeczeństwie przyjmującym. Jak pokazuje praktyka innych, bardziej doświadczonych krajów przyjmujących,

Magdalena Lesińska

178

jednym z ważniejszych elementów ich polityki integracyjnej jest wspieranie procesów samoorganizacji imigrantów oraz organizacji działających na ich rzecz. W Polsce taki proces też ma miejsce, choć jest zasługą raczej unijnego istnienia unijnego Funduszu Integracji niż systemowych działań polskiej administracji odpowiedzialnej za wdrażanie polityki integracyjnej.

Przezwyciężenie wzajemnej nieufności i stereotypów. Integracja jest zawsze procesem dwustronnym, w który – by była ona skuteczna – zaanga‑żowane powinny być obie strony: imigranci i społeczeństwo przyjmujące. Barierą ograniczającą uczestnictwo cudzoziemców w życiu lokalnej społecz‑ności, którego przejawem jest także aktywność wyborcza, są – oprócz kwestii formalnych – także te nieformalne: nietolerancja, ksenofobia, nieufność itp. Głównym ich źródłem jest niewiedza o cudzoziemcach, ich kulturze, zwy‑czajach, religii. W Polsce brak polityki informacyjnej skierowanej do społe‑czeństwa, a dotyczącej mniejszości etnicznych i imigranckich zamieszkałych w naszym kraju, a także edukacji wielokulturowej, której elementy powinny być włączone do programu szkolnego od samego początku procesu edukacji. To pozwoliłoby na osłabienie stereotypów i zdobycie choćby podstawowej wiedzy na temat różnych grup mniejszościowych.

Większa aktywność samych imigrantów. Najbardziej rozbudowane i dostępne kanały uczestnictwa nie zagwarantują aktywności jednostek. Osta‑tecznie to one muszą podjąć wysiłek w postaci uczestniczenia w wyborach, kandydowania lub działalności społecznej czy politycznej. Liczne badania wskazują na to, że poziom uczestnictwa imigrantów w sferze publicznej czy politycznej kraju zamieszkania jest zdecydowanie niższy w porównaniu z zaangażowaniem obywateli tegoż kraju. Jednym z powodów takiego stanu jest to, że podstawowym obszarem zaangażowania cudzoziemców pozostaje sfera ekonomiczna, a dopiero po osiągnięciu stabilizacji życiowej zaczynają oni angażować się w inne sfery życia społecznego. Takie zachowanie wydaje się racjonalne, w końcu główny powód emigracji to chęć poprawy sytuacji ekonomicznej własnej i rodziny. Taka postawa jest powszechna także wśród polskich emigrantów za granicą. Potrzeba zaangażowania się w życie poli‑tyczne kraju zamieszkania pojawia się wtedy, gdy spełnione zostaną bardziej podstawowe potrzeby, do których należy stała legalna praca, zadowalające zarobki, osiągniecie odpowiedniej pozycji społecznej i zawodowej. Priorytety zmieniają się wraz z procesem zakorzenienia się i integracji ze społeczno‑ścią, w której się żyje. Wydaje się, że społeczność wietnamska w Polsce jest obecnie na etapie zaangażowania się w polskie życie publiczne. Dowodem na to są m.in. wietnamscy kandydaci startujący w wyborach samorządowych w Warszawie. Wszyscy oni mieszkają w Polsce od przynajmniej kilkunastu lat i mają polskie obywatelstwo. Pytanie, czy takich kandydatów byłoby wię‑cej, gdyby nie warunek posiadania polskiego obywatelstwa? I czy startujący

Posłowie

179

w wyborach mieliby większe szanse sukcesu, gdyby mogli na nich głosować także przedstawiciele ich własnej społeczności etnicznej (których wielu, właśnie ze względu na brak polskiego obywatelstwa, jest takiej możliwości obecnie pozbawionych)?

Godny odnotowania jest fakt, że kwestia nadania praw wyborczych cu‑dzoziemcom w Polsce znajduje się w oficjalnych dokumentach poświęconych polityce migracyjnej i integracyjnej kraju. W planie wdrażania przyjętego przez rząd dokumentu strategicznego „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” znalazł się punkt o „rozpoczęciu dyskusji dotyczącej nadania cudzoziemcom praw wyborczych na poziomie samorządu terytorialnego, w przypadku osób posiadających zezwolenie na bezterminowy pobyt na terytorium Polski”. Zawarty on został także w dokumencie „Polska polityka integracji cudzoziemców – założenia i wytyczne”, przygotowanym przez Departament Pomocy i Integracji Społecznej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Pomimo że ten ostatni nie ma statusu oficjalnego do‑kumentu rządowego (jest on nadal w procesie konsultacji społecznych), to jego zapisy wskazują na możliwe kierunki przyszłych rozwiązań w zakresie nadania praw wyborczych cudzoziemcom. W wytycznych dotyczących zakresu praw politycznych dla cudzoziemców wspomina się w nim dwa zalecane działania: 1) przyznanie cudzoziemcom posiadającym zezwolenie na osiedlenie się w Polsce (pobyt stały) i mieszkającym w Polsce czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych i czynnego prawa wyborczego w wyborach do Parlamentu Europejskiego; oraz 2) przyznanie cudzoziemcom posiadającym zezwolenie na osiedlenie się w Polsce (pobyt stały) i mieszkającym w Polsce prawa do wstępowania do partii politycznych. Czas pokaże, czy te deklaracje staną się kiedyś rzeczywistością.

Kolejna ciekawa kwestia związana z nadaniem praw wyborczych cu‑dzoziemcom dotyczy tego, jaki podmiot instytucjonalny może stać się siłą inspirującą i pobudzającą w tym procesie. Przypadki innych krajów, w któ‑rych cudzoziemcy mają prawa wyborcze na poziomie lokalnym, wskazują na to, że w tej roli mogą wystąpić różne instytucje. Wśród nich wyróżniła‑bym te, których potencjał w sferze politycznej i publicznej, a tym samym siła oddziaływania na decydentów politycznych, jest największa. Są to: 1) sami imigranci i reprezentujące ich organizacje, 2) organizacje pozarządowe działające na ich rzecz, 3) partie polityczne, w szczególności te o profilu cen‑tro‑lewicowym, które mogą liczyć na głosy imigranckich wyborców (należy tutaj także wspomnieć o roli związków zawodowych, gdyż w wielu krajach to one były głównymi instytucjami reprezentującymi interesy imigranckich pracowników w sferze publicznej; co więcej, związki zawodowe często łączą bezpośrednie relacje z partiami politycznymi, a tym samym wpływają one na ich działania), 4) organy administracji publicznej, w szczególności te od‑

Magdalena Lesińska

180

powiedzialne za realizację polityki państwa wobec cudzoziemców.Z czterech wymienionych wyżej grup podmiotów, które mogą odegrać znaczącą rolę w inspirowaniu i dążeniu do zmian w prawie na rzecz upodmiotowienia politycznego imigrantów, w przypadku Polski wydaje się, że obecnie najważ‑niejszą rolę mają organy administracji publicznej. Jest to pewien paradoks, gdyż innym wskazanym wyżej instytucjom powinno na tej zmianie zależeć dużo bardziej niż administracji państwowej. Pozostałe podmioty są jednak albo zbyt słabe organizacyjnie (imigranci i ich organizacje), albo niewystar‑czająco zainteresowane tą kwestią (organizacje trzeciego sektora), bądź też nie widzą żadnego interesu w podjęciu działań na rzecz praw wyborczych dla cudzoziemców (partie polityczne, które uważają, że poparcie i głosy imigrantów z powodu ich niewielkiej liczby i bierności w praktyce nie mają dla nich żadnego znaczenia).

Konkludując: główna rola w działaniach na rzecz praw wyborczych dla imigrantów przypada obecnie przedstawicielom Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (odpowiedzialnego w Polsce za politykę migracyjną) oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (odpowiedzialnego za działania integracyjne podejmowane wobec cudzoziemców). W tym kontekście, z jednej strony za postęp należy uznać przytoczone wyżej zapisy w doku‑mencie dotyczącym polityki integracyjnej. Z drugiej jednak – jego losy mogą świadczyć o ograniczonej gotowości organów administracji państwowej do podjęcia głównej roli w procesie nadania praw wyborczym cudzoziemcom w Polsce. Niniejsza publikacja demaskuje wiele mitycznych obaw związa‑nych z nadaniem praw wyborczych cudzoziemcom i wskazuje na przykłady państw, w których takie rozwiązania są od dawna normą. Dowodzi też, że polskie społeczeństwo jest na taką zmianę gotowe. Powinna stać się lekturą obowiązkową dla decydentów politycznych wszystkich szczebli, w szcze‑gólności przedstawicieli władz samorządowych, organizacji imigranckich i partii politycznych.

181

Bibliografia

VIII spotkanie Krajowej Platformy Współpracy na rzecz Integracji (2011), 18 kwiet‑nia, Warszawa.

Aktywność społeczna Polaków (2014), Warszawa: Centrum Badania Opinii Społecznej. Angelusz Róbert, Tardos Róbert (2005), Választási részvétel és politikai aktivitás, w:

Angelusz Róbert i Tardos Róbert (red.), Törések, hálók, hidak. Választói maga‑tartás és politikai tagolódás Magyarországon, Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány.

Bachtíková Ivana, Bergerová Zuzana, Gulčová Mária Grethe (2012), Organisation of Asylum and Migration Policies in the Slovak Republic, Bratislava: International Organization for Migration / European Migration Network, http://www.emn.sk/phocadownload/emn_studies/emnsk_study_on_organiz_of_migr_asylum_pol‑icy_sr_en_v‑july‑2012.pdf

Bauböck Rainer (2010), Dual citizenship for transborder minorities? How to respond to the Hungarian‑Slovak tit‑for‑tat, http://eudo‑citizenship.eu/commentaries/citizen‑ship‑forum/citizenship‑forum‑cat/322‑dual‑citizenship‑for‑transborder‑minori‑ties‑how‑to‑respond‑to‑the‑hungarian‑slovak‑tit‑for‑tat?showall=&limitstart=

Bellamy Richard (2008), Citizenship – A Very Short Introduction, Oxford: Oxford University Press.

Blais André (2000), To vote or not to vote? The merits and limits of rational choice theory, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Bodnar Adam, Ploszka Adam (2013), Rozszerzenie czynnego i biernego prawa wy‑borczego w wyborach samorządowych na osoby nieposiadające obywatelstwa Unii Europejskiej, „Samorząd Terytorialny” 9.

Bodnár Eszter (2014), A választójog alapjogi tartalma és korlátai. Budapest: HVG‑‑Orac Kiadó.

Bodnár Eszter (2013), A választójog az alkotmánybíróság gyakorlatában – az Alaptörvéá‑ny hatályba lépése előtt és után, „Alkotmánybírósági Szemle” 2, p. 93‑108.

Bozóki András (2013), Access to Electoral Rights in Hungary, San Domenico di Fiesole: EUDO Citizenship Observatory.

Breen Michael, Haynes Amanda, Devereux Eoin (2006), Citizens, loopholes and maternity tourists: media frames in the Citizenship Referendum, w: Mary P. Corcoran i Michel Peillon (red.), Uncertain Ireland: A Sociological Chronicle 2003‑2004, Dublin: IPA.

Card David, Dustman Christian, Preston Ian (2005), Understanding attitudes to immigration: The Migration and the minority module of the first European Social Survey, CREAM Discussion Paper, No. 03/05, p. 45.

Bibliografia

182

Castles Stephen, Miller Mark J. (2011), Migracje we współczesnym świecie, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Chovanec Jaroslav (2003), Novelizácia Ústavy Slovenskej republiky, „Dotyky” 3‑4, http://www.dotyky.net/?p=1733

Dane Urzędu Gminy Lesznowola z I kwartału 2014 roku (2014), Lesznowola: Urząd Gminy.

Deryło Aleksander (2014), YOLO, czyli amerykański sen po polsku. Imigranci w wy‑borach samorządowych, biqdata.pl/imigranci‑w‑wyborach‑samorzadowych, 13.11.2014 05:57 [dostęp: 5.12.2014].

Divinský Boris (2005), Zahraničná migrácia v Slovenskej republike – Stav, trendy, spoločenské súvislosti, Bratislava: Friedrich Ebert Siftung.

Divinský Boris (2007), Slovakia, w: Anna Triandafyllidou i Ruby Gropas (red.), European Immigration: A Sourcebook, Farnham: Ashgate.

Dokument wykonawczy. Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”. Wersja stanowiąca załącznik do uchwały Zespołu do Spraw Migracji z dnia 18 grudnia 2013 r. (2013), Warszawa: Depar‑tament Polityki Migracyjnej MSW.

Dokument wykonawczy. Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” (2014), Warszawa: Departament Polityki Migracyjnej MSW.

European Modules on Migrant Integration (2014), Strasbourg: European Commission. European Commission against Racism and Intolerance. ECRI Report on Ireland (2013),

Strasbourg: European Commission. Ejorh Theophilus (2006), Inclusive Citizenship in 21st Century Ireland. What Prospects

for the African Immigrant Community?, Dublin: Africa Solidarity Centre.Fanning Bryan (2001), Reluctant hosts: Refugee policy in twentieth‑century Ireland,

„Administration‑Dublin” 48 (4), p. 83‑99. Fanning Bryan, Howard Kevin, O’Boyle Neil (2010), Immigrant candidates and

politics in the Republic of Ireland: racialization, ethnic nepotism, or localism?, „Nationalism and Ethnic Politics” 16 (3‑4), p. 420‑442.

Fanning Bryan, Mutwarasibo Fidele (2007), Nationals/non‑nationals: immigration, citizenship and politics in the Republic of Ireland, „Ethnic and Racial Studies” 30 (3), p. 439‑460.

Fanning Bryan, Mutwarasibo Fidele, Chadamoyo Neltah (2004), Negative Politics, Positive Vision: Immigrants and the 2004 Elections, Dublin: Africa Solidarity Centre.

Fanning Bryan, O’Boyle Neil (2010), Immigrants in Irish politics: African and East European candidates in the 2009 local government elections, „Irish Political Stud‑ies” (25), p. 417‑435.

Fanning Bryan, O’Boyle Neil, Di Bucchianico Viola (20134), Inclusive Politics for a Diverse Republic, Dublin: University College Dublin i Forum Polonia.

Franchise and Electoral Participation of Third Country Citizens Residing in the Euro‑pean Union and of European Citizens Residing in Third Countries (2013), Brussels: European Parliament.

Bibliografia

183

Gąsior Tomasz (2014), Kontrola finansowania komitetów wyborczych. Zagadnie‑nia prawnoadministracyjne, niepublikowana praca doktorska, Warszawa: Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Groenendijk Kees (2008), Local voting rights for non‑Nationals in Europe: what we know and what we need to learn, Washington DC: Migration Policy Institute.

Grzymała‑Kazłowska Aleksandra (2012), Paradoksy polskiej tolerancji. Postawy wobec mniejszości i imigrantów w Polsce na tle Europy, w: Aleksandra Grzyma‑ła‑Kazłowska (red.), Wartości i zmiany. Przemiany postaw Polaków w jednoczącej się Europie, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR.

Gsir Sonia (2014), Civic Participation and Integration: A Country‑of‑Origin Perspec‑tive, „INTERACT Research Report”, p. 1‑22.

Gyarfašová Soňa (2013), Voliť do žúp môžu aj cudzinci s trvalým pobytom na Slov‑ensku, sME, http://www.sme.sk/c/6999356/volit‑do‑zup‑mozu‑aj‑cudzinci‑s‑tr‑valym‑pobytom‑na‑slovensku.html

Hammar Tomas (1990), Democracy and the Nation State. Aliens. Denizens and Citizens in a World of International Migration, Aldershot: Avebury.

Hlinčíková Miroslava, Chudžíková Alena, Gallová Kriglerová Elena, Sekulová Martina (2014), Migranti v meste: Prítomní a (ne) viditeľní, Centrum pre výskum etnicity a kultury, Bratislava: Inštitút pre verejné otázky.

Huddleston Thomas, Niessen Jan i inni (red.) (2011), Migrant Integration Policy Index III. Polska, Brussels: Migrant Integration Policy Index. British Council oraz Migration Policy Group.

Hughes Gerard, McGinnity Frances, O’Connell Philip, Quinn Emma (2008), The impact of immigration, Dordrecht: Springer Netherlands.

Handbook on Integration for Policy‑makers and Practitioners (2007). Komisja Euro‑pejska, http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/docl_1214_371021031.pdf

Jagielski Jacek, Pudzianowska Dorota (2013), Ustawa o Karcie Polaka. Komentarz.Kaźmierczak Tomasz (2013), O czynnikach warunkujących partycypację publiczną

i strategiach jej podnoszenia, w: Anna Olech (red.), Partycypacja publiczna w praktyce. Dwa modele zwiększania uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

Kazmierkiewicz Piotr, Frelak Justyna (2011), Political participation of third country nationals on a national and local level, Warsaw: The Institute of Public Affairs.

Kazmierkiewicz Piotr, Šeges Frelak Justyna (2013), Partycypacja publiczna i prawa polityczne obywateli państw trzecich na szczeblu krajowym i lokalnym, w: Justyna Šeges Frelak, Karolina Grot (red.), W poszukiwaniu nowych wzorów integracji cudzoziemców, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

Katerinková Maria (2012), Zahraničné sťahovanie a cudzinci v SR v roku 2011, Bratislava: Štatistický Úrad SR.

Kodaj Daniel, Dubová Alexandra (2013), An overview of the migration policies and trends – Slovakia, http://www.migrationonline.cz/en/an‑overview‑of‑the‑ migration‑policies‑and‑trends‑slovakia

Kovács Mária, Tóth Judit (2009), Kin‑state responsibility and ethnic citizenship: The Hungarian case, w: Rainer Bauböck, Bernhard Perchinig and Wiebke Sievers

Bibliografia

184

(eds.) Citizenship Policies in the New Europe. Expanded and Updated Edition, Amsterdam: Amsterdam University Press.

Kusá Dagmar (2013), Naturalisation Procedures for Immigrants: Slovak Republic, San Domenico di Fiesole: EUDO Citizenship Observatory.

Kymlicka Will (2009), Współczesna filozofia polityczna, Warszawa: Aletheia Wydawnictwo.

Lamprianou Iasonas (2013), Contemporary Political Participation Research: A Critical Assessment, w: Demetriou Kyriakos (red.), Democracy in Transition. Political participation in the European Union, Berlin‑Heidelberg: Spinger.

Lesińska Magdalena (2013), Inkluzja polityczna imigrantów we współczesnej Europie, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar.

Local Authority Area Integration Initiatives (2005‑2013) (2014), Dublin: Integration Centre.

Local Elections 2004, Volume 1 (2005), Dublin: Department of Environment, Heritage and Local Government.

Localmultidem – Multicultural Democracy and Immigrants’ Social Capital in Europe (2007), http://www.um.es/localmultidem/projectoutputs.php?type=R

Lodder Gerrie (2012), Voting rights in Europe, Forum Institute for Multicultural Affairs.

Ludność, stan i struktura w przekroju terytorialnym. Stan w dniu 30.06.2013 (2013), Warszawa: Główny Urząd Statystyczny.

Łodziński Sławomir, Grzymała‑Kazłowska Aleksandra (2011), Koncepcje, badania i praktyki integracji imigrantów. Doświadczenia polskie w europejskim kontekście, „Studia Migracyjne – Przegląd Polonijny” 2, s. 11‑39.

Mac Cormaic Ruadhán (2009), Reality check for immigrant election hopefuls, „Irish Times” http://www.irishtimes.com/newspaper/ireland/2009/0615/1224248849432.html

Maszkowska Agnieszka, Sztop‑Rutkowska Katarzyna (2013), Wprowadzenie, w: Agnieszka Maszkowska, Katarzyna Sztop‑Rutkowska (red.), Partycypacja oby‑watelska – decyzje bliższe ludziom, Białystok: Laboratorium Badań i Działań Społecznych.

McGinnity Frances, Nelson Jacqueline, Lunn Pete, Quinn Emma (2009), Discrimi‑nation in Recruitment – Evidence from a Field Experiment, Dublin: The Equality Authority and The Economic and Social Research Institute.

Mutwarasibo Fidele (2012), Diversity in Europe: The Challenge of Dealing with Third Country Nationals’ Political Participation, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

Messina Anthony M. (2009), The Politics of Migration to Western Europe: Ireland in Comparative Perspective, „West European Politics”, vol. 32.

Modood Tariq, Meer Nasar (2009), Multicultural Citizenship in Europe: The State We Are In. Working Paper (WP7), http://emilie.eliamep.gr/wp‑content/up‑loads/2009/11/emilie_wp7_2009.pdf

Nowak Lucyna (red.) (2013), Ludność. Stan i struktura społeczno‑demograficzna. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań 2011, Warszawa: Główny Urząd Statystyczny.

O’Malley Eoin (2008), Why is there no radical right party in Ireland?, „West European Politics” 31(5), p. 960‑977.

Bibliografia

185

Okigbo Emmanuel (2012), Immigrant Political Integration in Ireland: Unpacking the Puzzle, Luxembourg: Consortium for Comparative Research on Regional Integration and Social Cohesion.

Onyejelem Chinedu (2013), Growing racism keeps immigrants out of Irish poli‑tics, „Irish Times” http://www.independent.ie/irish‑news/politics/growing‑rac‑ism‑keeps‑immigrants‑out‑of‑irish‑politics‑29489422.html

Pogonyi Szabolcs (2014), Four patterns of Non‑resident Voting Rights, „Ethnopolitics” 2, vol. 12, p. 122‑140.

Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania (2012), Warszawa: Departament Polityki Migracyjnej MSW.

Polityka migracyjna Polski. Zasady i rekomendacje (projekt) (2013), Warszawa: Kan‑celaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Zespół ds. Rozwiązań w Zakresie Migracji i Polityki Migracyjnej.

Potencjał niezadowolenia społecznego‑ stosunek do różnych form protestu (2013), Warszawa: Centrum Badania Opinii Społecznej.

Praca cudzoziemców w Polsce (2010), Warszawa: Centrum Badania Opinii Społecznej. Pudzianowska Dorota (2013), Obywatelstwo w procesie zmian, Warszawa: Wolters

Kluwer. Radwan Arakadiusz (2005), Wolność zrzeszania się cudzoziemców według prawa

polskiego, wspólnotowego oraz postulatów polityki prawa, „Państwo i Prawo” z. 5.Raport na temat Komunikatu Komisji w sprawie imigracji, integracji i zatrudnienia

(2003), Bruksela: Parlament Europejski.Rovny Jan (2014), The Other ‘Other’: Party Responses to Immigration in Eastern Eu‑

rope, http://www.rovny.org/Site/Publications_files/Rovny%20The%20Other%20Other.pdf

Rodríguez Cristina M. (2010), Noncitizen voting and the extraconstitutional construc‑tion of the polity, „International Journal of Constitutional Law” 8 (1), p. 30‑49.

Shaw Jo (2007), EU citizenship and political rights in an evolving European union, „Fordham Law Review” 75, p. 2549‑2578.

Smith Keller Carolyn (2012), Imigranci jako zagrożenie: płeć a zróżnicowanie opinii elit politycznych, w: Włodzimierz Wesołowski, Kazimierz M. Słomczyński (red.), Tożsamość, zaufanie, integracja. Polska i Europa, Warszawa: Wydawnictwo In‑stytutu Filozofii i Socjologii PAN.

Sokolewicz Wojciech (2005), Komentarz do art. 58, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe.

Starr Alexandra (2008), Europe deals with immigration, „Slate”, http://www.slate.com/articles/news_and_politics/how_they_do_it/features/2008/europe_deals_with_immigration/ireland_transformed.html

Štatický prehľad legálnej a nelegálnej migrácie v Slovenskej republike, (2013), Bratislava: Úrad hraničnej a cudzineckej polície.

Šuhajda Tomáš (2013), Vo voľbách nerozhodujú len Slováci: V Humennom môže voliť aj 285 cudzincov, „Dnes24”, http://humenne.dnes24.sk/vo‑volbach‑nerozhodu‑ju‑len‑slovaci‑v‑humennom‑moze‑volit‑aj‑285‑cudzincov‑161963

Terenzani Michaela (2014), 722 people lose Slovak passports due to controver‑sial Citizenship Act, „The Slovak Spectator”, http://spectator.sme.sk/articles/

http://codex.osdw.pl/wydawca/Wolters+Kluwer,30787;jsessionid=3835D8757D73581936FC6207AA8ACC27.s29

http://codex.osdw.pl/wydawca/Wolters+Kluwer,30787;jsessionid=3835D8757D73581936FC6207AA8ACC27.s29

http://www.slate.com/articles/news_and_politics/how_they_do_it/features/2008/europe_deals_with_immigration/ireland_transformed.html



Bibliografia

186

view/52986/10/722_people_lose_slovak_passports_due_to_controversial_cit‑izenship_act.html

This Is Ireland: Highlights from Census 2011, Part 1 (2012), Dublin: Central Statistics Office.

Tóth Judit (2010), The Impacts of EU Enlargement on Nation‑building and Citizenship Law, w: Elspeth Guild, Kees Groonendijk and Sergio Carrera (eds.), Iliberal Liberal States – Immigration, Citizenship and Integration in the EU, Ashgate.

Tóth Judit (2010), Hungary – Country Report in Project on developing information for migrant workers through transnational trade union cooperation, March 20‑21, Conference in Budapest.

Tóth Judit, Sik Endre (2014), Hungary, w: Anna Triandafyllidou, Ruby Gropas, (eds.), European Immigration – A Sourcebook, Ashgate.

Trojanowska‑Strzęboszewska Monika (2013), Prawo do udziału w wyborach na szczeblu lokalnym jako forma partycypacji politycznej imigrantów. Polska na tle innych krajów europejskich, w: Mariusz Kolczyński, Zbigniew Widera (red.), Political Preferences. Preferencje polityczne, nr 7, Katowice: Centrum Innowacji, Transferu Technologii i Rozwoju Fundacja Uniwersytetu Śląskiego, s. 93‑114.

Uziębło Piotr (2007), Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz do art. 3, War‑szawa: LEX.

Weinar Agnieszka (2006), Europeizacja polskiej polityki wobec cudzoziemców 1990‑2003, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar.

Wenzel Michał (2009), Stosunek do obcokrajowców w Polsce, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

Williams Allan, Balaž Vladimír (2006), What Human Capital, Which Migrants? Returned Skilled Migration to Slovakia From the UK, „International Migration Review” 39 (2006).

Współpraca drogą do integracji. Zalecenia dla polityki integracyjnej Polski (2012), Warszawa: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych – Międzynarodowa Organizacja do spraw Migracji.

187

O autorach

Maciej Górecki – doktor nauk politycznych. Absolwent Uniwersytetu Opol‑skiego, Uniwersytetu Jagiellońskiego, London School of Economics i Trinity College w Dublinie, gdzie napisał rozprawę doktorską. Pracownik nauko‑wy Trinity College w Dublinie (2006 – 2010) oraz Instytutu Socjologii na Wydziale Filozofii i Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego (od 2011 r.). Szczególnie interesuje się problematyką praw wyborczych i wyborów.

Piotr Dworzański – absolwent i doktorant Instytutu Socjologii na Wydziale Filozofii i Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Członek oraz sekretarz Zakładu Socjologii Ogólnej. Specjalizuje się w zagadnieniach socjologii migracji oraz socjologii queer. Kontakt e‑mailowy: [email protected]

Adam Krzywoń – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konsty‑tucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Pracował w Biurze Trybunału Konstytucyjnego w Zespole Wstępnej Kontroli Skarg i Wniosków. Od lutego 2008 r. – w Zespole Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich. Z dniem 29 czerwca 2010 r. został powołany na stanowisko sekretarza Rady Legislacyjnej XI Kadencji przy Prezesie Rady Ministrów. Sekretarz naukowy kwartalnika „Przegląd Legislacyjny”, autor publikacji z zakresu prawa konstytucyjnego.

Magdalena Lesińska – doktor politologii, adiunkt w Ośrodku Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego. Sekretarz Komitetu Badań nad Migracjami Polskiej Akademii Nauk, członkini redakcji Central and Eastern European Migration Review. Główne obszary zainteresowania naukowego: polityka migracyjna państwa i UE, obywatelstwo i polityka naturalizacji, partycypacja polityczna i publiczna migrantów, aktywność polityczna Polonii i Polaków za granicą. Kontakt e‑mailowy: [email protected]

Sławomir Łodziński – doktor habilitowany, profesor Uniwersytetu War‑szawskiego w Instytucie Socjologii UW. Główne obszary jego zaintereso‑wań naukowych stanowi socjologia etniczności, ochrona praw mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce, polityka państwa wobec mniejszości

O autorach

188

i cudzoziemców (imigracji) oraz kwestie wielokulturowości. Kontakt e‑ma‑ilowy: [email protected]

Justyna Pokojska – socjolog, doktorantka w Instytucie Socjologii UW i w Ośrodku Badań nad Migracjami UW. Dwukrotna stypendystka Mini‑stra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jej główne zainteresowania badawcze koncentrują się wokół problematyki mniejszości kulturowych i etnicznych, relacji w przygranicznych społecznościach lokalnych oraz rewitalizacji kultur i języków regionalnych. Kontakt e‑mailowy: [email protected]

Dorota Pudzianowska – doktor nauk prawnych, socjolog, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od 2006 r. współpracuje z Helsińską Fundacją Praw Człowieka, gdzie odpowiada za program prawny zajmujący się sprawami z zakresu dyskryminacji. W latach 2008‑2012 była zastępcą członka Zarządu Agencji Praw Podstawowych UE. Współpracuje również jako ekspertka z Radą Europy. Laureatka nagrody Prezesa Rady Ministrów za rozprawę doktorską oraz nagrody im. F. Znaniec‑kiego przyznawanej przez Polskie Towarzystwo Socjologiczne. Specjalizuje się w zagadnieniach dotyczących praw człowieka, prawa administracyjnego i prawa migracyjnego. W ramach projektów badawczych współpracuje m.in. z European Univeristy Institute we Florencji, Uniwersytetem w Maaastricht i Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. Kontakt e‑mailowy: [email protected]

Marta Szaranowicz‑Kusz – doktor socjologii, adiunkt w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Jej główne zainteresowania naukowe koncen‑trują się wokół problematyki imigracji i wielokulturowości oraz obywatelstwa i partycypacji obywatelskiej. Współzałożycielka i członkini zarządu Fundacji Pole Dialogu, w ramach której wspiera udział obywateli w życiu publicznym oraz tworzy narzędzia rzetelnych konsultacji społecznych i dialogu obywa‑telskiego. Kontakt e‑mailowy: [email protected]

Katarina MacDonald Tömölová – absolwentka wydziałów prawa na Uni‑wersytecie Matej Bel na Słowacji i European University Institute we Florencji oraz Wydziału Stosunków Międzynarodowych i Europejskich Uniwersytetu w Amsterdamie. Pracowała m.in. w Ministerstwie Sprawiedliwości Republiki Słowacji, na Uniwersytecie w Sydney, w Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji w Genewie oraz na Uniwersytecie w Edynburgu. Współautorka i autorka prac i raportów dotyczących migracji i migrantów.

O autorach

189

Judit Tóth – dr nauk prawnych, profesor prawa i prawa konstytucyjnego na Uniwersytecie Szeged. Ma 25‑letnie doświadczenie w węgierskiej administracji publicznej, pracy legislacyjnej i tematyce praw człowieka zdobyte jako eks‑pert prawny w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, Biurze ds. Uchodźców, Ministerstwie Sprawiedliwości, Kancelarii Premiera i Komisji Parlamentu ds. Reformy Konstytucyjnej. Od 1990 roku pracuje naukowo w Instytucie Nauk Politycznych i Badań nad Mniejszościami. Autorka ponad 200 artykułów, książek i rozpraw dotyczących m.in. migracji, węgierskiego prawa krajowego i praw mniejszości narodowych.

Dorota Anna Zielińska – socjolog, doktorantka w Instytucie Socjologii Uni‑wersytetu Warszawskiego, badacz społeczny i marketingowy, specjalizuje się w metodach jakościowych. Jej główne zainteresowania badawcze koncentrują się wokół problematyki nierówności społecznych, w tym zwłaszcza niepeł‑nosprawności, a także rynku pracy i edukacji oraz mniejszości kulturowych i etnicznych. Kontakt e‑mailowy: [email protected]

191

• translated title: Konwencja o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym

• original title: Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level

• identification number of the convention: ETS No. 144

• place of the translation: Warsaw

• body responsible for the translation: Biuro Informacji Rady Europy I Information Office of the Council of Europe

• status of the translation: unofficial

• host item: based on: Wybór konwencji Rady Europy. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 1999 (ISBN 83‑01‑13035‑0), verified by the Informa‑tion Office of the Council of Europe.

Konwencja Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992)


192

Konwencja o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym1

Strasburg, 5 lutego 1992 roku

European Treaty Series (ETS) I Serie des traites europeens (STE) Nr 144

Preambuła

Państwa członkowskie Rady Europy, sygnatariusze niniejszej konwencji,zważywszy, że celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jedności jej

członków w celu ochrony i wcielania w życie ideałów i zasad, stanowią‑cych ich wspólne dziedzictwo oraz ułatwienia ich postępu ekonomicznego i społecznego;

potwierdzając swoje przywiązanie do uniwersalnego oraz niepodzielnego charakteru praw człowieka i podstawowych wolności opierających się na godności wszystkich istot ludzkich;

mając na uwadze art. 10, 11, 16 i 60 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności;

zważywszy, że stałe zamieszkiwanie cudzoziemców jest obecnie trwałą cechą społeczeństw europejskich;

zważywszy, że cudzoziemcy zamieszkali na danym terytorium mają, generalnie, na poziomie lokalnym, takie same obowiązki jak obywatele danego kraju;

świadome aktywnego uczestnictwa cudzoziemców zamieszkałych na ich terytorium w życiu społeczności lokalnej i rozwoju jej pomyślności oraz przekonane o potrzebie wzmocnienia ich integracji ze społecznością lokalną, zwłaszcza poprzez poszerzenie możliwości ich udziału w lokalnych sprawach publicznych,

uzgodniły, co następuje:

CZĘŚĆ I

Artykuł 1

1. Każda Strona stosuje postanowienia rozdziałów A, B i C.Niemniej jednak, każda Umawiająca się Strona może zadeklarować, przy

składaniu dokumentu ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia, że zastrzega sobie prawo niestosowania postanowień rozdziału B lub rozdziału C, lub też obu tych rozdziałów.

1 Tłumaczenie ma charakter nieoficjalny.


193

2. Każda Strona, która zadeklarowała, że będzie stosowała się jedynie do jednego lub dwóch rozdziałów, może, w dowolnym późniejszym czasie, powiadomić Sekretarza Generalnego, że zgadza się stosować postanowienia rozdziału lub rozdziałów, których nie zaakceptowała w chwili składania dokumentu ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia.

Artykuł 2

W rozumieniu niniejszej konwencji, termin „cudzoziemcy zamieszkali na terytorium Strony” oznacza osoby, które nie są obywatelami Państwa a które przebywają legalnie na jego terytorium.

ROZDZIAŁ A

WOLNOŚĆ WYRAŻANIA OPINII, ZGROMADZANIA SIĘ I STOWARZYSZANIA SIĘ

Artykuł 3

Każda Strona zobowiązuje się, stosownie do postanowień art. 9, zagwa‑rantować cudzoziemcom zamieszkałym na jej terytorium, na tych samych na warunkach, co jej własnym obywatelom:

a. prawo do wolności wyrażania opinii; prawo to zawiera wolność posia‑dania poglądów oraz otrzymywania i rozpowszechniania informacji oraz idei bez przeszkód ze strony władz publicznych oraz bez względu na granice. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do podda‑wania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych;

b. prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobod‑nego stowarzyszania się, włącznie z prawem do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Prawo do swobodnego stowarzyszania się zakłada w szczególności, prawo cudzoziemców zamieszkałych na terytorium Strony do two‑rzenia ich własnych lokalnych stowarzyszeń w celu wzajemnej po‑mocy, podtrzymywania i wyrażania swojej tożsamości kulturowej lub obrony ich interesów w sprawach wchodzących w zakres kompetencji władzy lokalnej, jak również prawo do przyłączania się do każdego stowarzyszenia.


194

Artykuł 4

Każda Strona będzie starała się zapewnić podjęcie uzasadnionych działań włączających cudzoziemców zamieszkałych na jej terytorium w publiczne dochodzenia, procedury planowania i inne procesy konsultacyjne dotyczące spraw lokalnych.

ROZDZIAŁ B

CIAŁA DORADCZE REPREZENTUJĄCE

STALE MIESZKAJĄCYCH CUDZOZIEMCÓW NA SZCZEBLU LOKALNYM

Artykuł 5

1. Każda Strona zobowiązuje się, stosownie do postanowień art. 9 ust. 1:

a. usunąć przeszkody prawne i inne, uniemożliwiające władzom lokalnym w regionie, gdzie zamieszkuje znaczna liczba cudzoziemców, zakładanie ciał doradczych lub tworzenie innych, stosownych instytucjonalnych porozumień w celu:

i. budowania więzi pomiędzy nimi a tymi cudzoziemcami,ii. zapewnienia forum dla dyskusji i formułowania opinii, życzeń

i trosk cudzoziemców zamieszkałych na jej terytorium w spra‑wach, które szczególnie ich dotyczą, w odniesieniu do lokalnego życia publicznego, włączając w to zakres działania i obowiązki danych społeczności lokalnych; oraz

iii. sprzyjania ich ogólnej integracji z życiem społeczności;b. ułatwiać i wspierać ustanawianie takich ciał doradczych lub tworzyć

inne, stosowne instytucjonalne porozumienia w celu reprezentowania cudzoziemców zamieszkałych na jej terytorium przez władze lokalne w regionach zamieszkiwanych przez znaczną liczbę cudzoziemców.

2. Każda Strona zapewni, by reprezentanci cudzoziemców zamieszkałych na jej terytorium, uczestniczący w ciałach doradczych lub innych instytucjo‑nalnych porozumieniach wymienionych w ust. 1 mogli być wybierani przez cudzoziemców na obszarze danej społeczności lokalnej lub wyznaczani przez poszczególne stowarzyszenia tych cudzoziemców.


195

ROZDZIAŁ C

PRAWO UDZIAŁU W WYBORACH DO WŁADZ LOKALNYCH

Artykuł 6

1. Każda Strona zobowiązuje się, stosownie do postanowień art. 9 ust. 1, do przyznania każdemu cudzoziemcowi zamieszkałemu na jej terytorium, prawa do udziału w głosowaniu oraz prawo do kandydowania w wyborach do władz lokalnych, jeśli spełnia on te same prawne wymagania, które stosują się do obywateli tego państwa, a ponadto, był legalnym i stałym mieszkańcem tego państwa przez 5 lat poprzedzających wybory.

2. Niemniej jednak, Umawiająca się Strona może zadeklarować, podczas składania dokumentu ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia, że zamierza ograniczyć stosowanie ust. 1 jedynie do prawa udziału w głosowaniu.

Artykuł 7

Każda Strona może, albo jednostronnie, albo poprzez porozumienia dwustronne lub wielostronne, zastrzec, że wymagania dotyczące pobytu określone w art. 6 są spełnione w przypadku krótszego okresu pobytu.

CZĘŚĆ II

Artykuł 8

Każda Strona będzie starała się zapewnić cudzoziemcom, zamieszkałym na jej terytorium, dostęp do informacji dotyczących ich praw i obowiązków odnoszących się do lokalnego życia publicznego.

Artykuł 9

1. W czasie wojny lub innego niebezpieczeństwa publicznego stano‑wiącego zagrożenie dla istnienia narodu, prawa przyznane cudzoziemcom zamieszkałym na terytorium Strony na podstawie części I mogą być poddane dodatkowym ograniczeniom w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem, że ograniczenia te nie są sprzeczne z innymi zo‑bowiązaniami Strony, wynikającymi z prawa międzynarodowego.

2. Ponieważ prawo uznane w art. 3 pkt a) niesie za sobą powinności i zobowiązania, może być poddane takim formalnościom, warunkom, ograniczeniom lub karom, które są określone w ustawie i które są konieczne


196

w społeczeństwie demokratycznym ze względu na interesy bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia lub moralności, albo ochronę dobrego imienia lub praw innych osób, dla zapo‑biegania wyjawieniu informacji uzyskanych w tajemnicy lub podtrzymania powagi i bezstronności władzy sądowej.

3. Prawo uznane w art. 3 pkt b) nie może być poddane innym ogranicze‑niom aniżeli te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym ze względu na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

4. O wszystkich środkach podjętych stosownie do niniejszego artykułu należy powiadamiać Sekretarza Generalnego Rady Europy, który poinfor‑muje o nich inne Strony. Ta sama procedura jest stosowana, gdy środki te są odwoływane.

5. Żadne z postanowień niniejszej konwencji nie może być interpretowane jako ograniczenie lub uchylanie jakichkolwiek praw, które mogą być zagwa‑rantowane przez ustawę każdej Strony lub przez jakikolwiek inny traktat, którego państwo to jest stroną.

Artykuł 10

Każda Strona poinformuje Sekretarza Generalnego Rady Europy o wszyst‑kich przepisach prawnych lub innych środkach, które odnoszą się do jej zobowiązań wynikających z postanowień niniejszej konwencji, przyjętych na terytorium Strony przez właściwe władze.

CZĘŚĆ III

Artykuł 11

Niniejsza konwencja jest otwarta do podpisu przez Państwa członkowskie Rady Europy. Podlega ona ratyfikacji, przyjęciu lub zatwierdzeniu. Doku‑menty ratyfikacji, przyjęcia lub zatwierdzenia są składane Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy.

Artykuł 12

1. Niniejsza konwencja wejdzie w życie w pierwszym dniu miesiąca nastę‑pującego po upływie okresu trzech miesięcy od dnia wyrażenia przez cztery


197

Państwa członkowskie Rady Europy zgody na związanie się tą konwencją zgodnie z postanowieniami art. 11.

2. W odniesieniu do każdego Państwa członkowskiego, które w dalszej kolejności wyrazi zgodę na związanie się tą konwencją, wejdzie ona w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia dokumentu ratyfikacji, przyjęcia lub zatwierdzenia.

Artykuł 13

1. Po wejściu w życie niniejszej konwencji Komitet Ministrów Rady Europy może, w drodze decyzji podjętej przez większość przewidzianą w art. 20 d) Statutu Rady Europy i w drodze jednomyślnego głosowania przedstawicieli Umawiają‑cych się Stron uprawnionych do zasiadania w Komitecie, zaprosić każde Państwo nie będące członkiem Rady Europy do przystąpienia do niniejszej konwencji.

2. W odniesieniu do każdego przystępującego Państwa Konwencja wej‑dzie w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie okresu trzech miesięcy od dnia złożenia dokumentu przystąpienia Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy.

Artykuł 14

Zobowiązania przyjęte przez Strony Konwencji w dalszej kolejności, zgodnie z art. 1 ust. 2, będą uważane za integralną część ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia Strony, która o tym zawiadamia, i również wejdą w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie okresu trzech miesięcy od dnia otrzymania notyfikacji przez Sekretarza Generalnego.

Artykuł 15

Postanowienia niniejszej konwencji stosują się do wszystkich rodzajów władz lokalnych istniejących na terytorium każdej Strony. Jednakże, każda Umawiająca się Strona może, składając dokument ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia, wskazać te rodzaje władz terytorialnych, które zamierza wyłączyć z zakresu działania niniejszej konwencji lub co do których zamierza ten zakres ograniczyć.

Artykuł 16

1. Każde Państwo może w chwili podpisania lub przy składaniu dokumentu ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia określić terytorium lub terytoria, na których obowiązuje niniejsza konwencja.


198

2. Każde Państwo może, w późniejszym terminie, w drodze deklaracji skierowanej do Sekretarza Generalnego Rady Europy, rozszerzyć zakres sto‑sowania niniejszej konwencji na inne terytorium wymienione w deklaracji. W odniesieniu do takiego terytorium Konwencja wejdzie w życie w pierw‑szym dniu miesiąca następującego po upływie okresu trzech miesięcy od dnia otrzymania takiej deklaracji przez Sekretarza Generalnego.

3. Każda deklaracja złożona stosownie do dwóch poprzednich ustępów, w odniesieniu do każdego terytorium wymienionego w takiej deklaracji, może być wycofana w drodze notyfikacji skierowanej do Sekretarza Generalnego. Wycofanie to wejdzie w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie okresu sześciu miesięcy od dnia otrzymania takiej notyfikacji przez Sekretarza Generalnego.

Artykuł 17

W odniesieniu do postanowień niniejszej konwencji nie można składać innych zastrzeżeń, aniżeli te, które są wymienione w art. 1 ust. 1.

Artykuł 18

1. Każda Strona może w dowolnym czasie wypowiedzieć niniejszą kon‑wencję w drodze notyfikacji skierowanej do Sekretarza Generalnego Rady Europy.

2. Takie wypowiedzenie wejdzie w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie okresu sześciu miesięcy od dnia otrzymania no‑tyfikacji przez Sekretarza Generalnego.

Artykuł 19

Sekretarz Generalny Rady Europy notyfikuje Państwom członkowskim Rady Europy i każdemu Państwu, które przystąpiło do niniejszej konwencji:

a. każde podpisanie;b. złożenie każdego dokumentu ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub

przystąpienia;c. każdą datę wejścia w życie niniejszej konwencji zgodnie z art. 12, 13 i 16;d. każde powiadomienie otrzymane stosownie do postanowień art. 1 ust. 2;e. każde powiadomienie otrzymane stosownie do postanowień art. 9 ust. 4;f. każdy inny akt, powiadomienie lub komunikat odnoszący się do ni‑

niejszej konwencji.


199

W dowód czego, niżej podpisani, będąc do tego należycie upoważnieni, podpisali niniejszą konwencję.

Sporządzono w Strasburgu dnia 5 lutego 1992 roku, w językach angielskim i francuskim, przy czym oba teksty są jednakowo autentyczne, w jednym egzemplarzu, który zostanie złożony w archiwach Rady Europy. Sekretarz Generalny Rady Europy przekaże uwierzytelnione odpisy każdemu Państwu członkowskiemu Rady Europy i każdemu Państwu zaproszonemu do przy‑stąpienia do niniejszej konwencji.

O prawach wyborczych dla cudzoziemców piszą:Sławomir Łodziński, Dorota Pudzianowska,Marta Szaranowicz‑Kusz, Dorota Anna Zielińska, Piotr Dworzański, Justyna Pokojska, Maciej A . Górecki, Katarína MacDonald Tömölová, Judit Tóth, Adam Krzywoń, Magdalena Lesińska

prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie?

Documents