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REPÚBLICA DEL PERÚ

EVALUACIÓN DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

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Pablo Alonso ( coord.)

J. Mark Payne, Fernando Straface, Rafael de la Cruz, José Antonio

Alonso, Anja Linder.

Estudio realizado por iniciativa de la División de Programas del Estado y Sociedad

Civil del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)


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Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este informe pertenecen a los autores y no necesaria-mente reflejan los puntos de vista del BID, su Directorio Ejecutivo, o los países que representan. El BID no garanti-za la exactitud de la información empírica contenida en esta publicación y, por lo tanto, no se hace responsable deninguna consecuencia que se derive de su uso.

Universidad ComplutenseIntituto Complutense de Estudios Internacionales.Finca Mas Ferré, edificio A, 28223 Pozuelo de Alarcon (Madrid)Banco Interamericano de Desarrollo©

Impreso en EspañaI.S.B.N: 978-84-96702-05-9Depósito Legal: M-6643-2007


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ÍÍNNDDIICCEE

AGRADECIMIENTOS

RESUMEN EJECUTIVO

II.. IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN..................................................................................................................................................................................................................................................................3333IIII.. AANNTTEECCEEDDEENNTTEESS ..................................................................................................................................................................................................................................................................3355

Limitaciones estructurales a la gobernabilidad ......................................................................................35Perspectiva histórica ........................................................................................................................35Contexto actual................................................................................................................................22

IIIIII.. SSIISSTTEEMMAA DDEEMMOOCCRRÁÁTTIICCOO......................................................................................................................................................................................................................................4477Un gobierno basado en el consentimiento de los gobernados...............................................................47

Aceptación del modelo político y económico...................................................................................48Aceptación de la reglas del juego .....................................................................................................51

Inclusión e intensidad de la participación política ................................................................................54Apertura del proceso electoral .........................................................................................................55

Derecho de votar libremente y sin coerción ................................................................................55Facilidad para ejercer el derecho al voto .....................................................................................55Facilidad de inscribirse para votar ..............................................................................................56Cualificaciones para inscribir y preservar los partidos políticos ..................................................57Intensidad y alcance de la participación ciudadana en los partidos políticos ..............................58

Capacidad de participación de los ciudadanos en función de sus niveles de educación...................60Número y fuerza de las organizaciones de la sociedad civil .............................................................60

Elecciones libres e imparciales ..............................................................................................................61Regularidad, imparcialidad y credibilidad de los procedimientos electorales ...................................62Libertad de prensa ...........................................................................................................................63Libertad de expresión y asociación ..................................................................................................64Igualdad de acceso a financiación y publicidad para las campañas electorales .................................65

Imparcialidad y efectividad de la representación ciudadana..................................................................67El poder efectivo de las autoridades elegidas ...................................................................................68Sistemas electoral y de partidos que faciliten a los electores exigir cuentas a su elegidos .................68Sistema de financiación política que limite el tráfico de influencias y la distorsión en la equidad de representación.............................................................................................................................75Proporcionalidad entre votos obtenidos y escaños legislativos logrados por los partidos .................76Equidad de representación en todas las áreas geográficas ................................................................77Equidad en la representación de género y grupos étnicos ................................................................78

Capacidad para agregar las preferencias cuidadanas y buscar consensos...............................................79Cohesión y fuerza del sistema de partidos .......................................................................................80Efectividad del Congreso como foro para la formulación de políticas nacionales .............................82

Rendición de cuentas horizontal ...........................................................................................................85Control político al ejercicio de autoridad entre las diferentes ramas y agencias del gobierno...........85

Relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo...............................................................................86Poder Judicial .............................................................................................................................88

Conclusiones principales ......................................................................................................................88Recomendaciones principales ...............................................................................................................89


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IIVV.. EESSTTAADDOO DDEE DDEERREECCHHOO..............................................................................................................................................................................................................................................9911La preeminencia del derecho como instrumento de gobierno...............................................................91

Uso coactivo del poder ....................................................................................................................92Grado de propaganda estatal............................................................................................................93Prácticas clientelares ........................................................................................................................94

Cualidades intrínsecas de la norma.......................................................................................................95Generalidad .....................................................................................................................................96Publicidad........................................................................................................................................97Irretroactividad ................................................................................................................................97Claridad y coherencia ......................................................................................................................97Viabilidad ........................................................................................................................................98Estabilidad .......................................................................................................................................99

Aplicación congruente de la norma ....................................................................................................102Aplicación congruente por parte del Ejecutivo...............................................................................102Aplicación congruente por parte del sistema de administración de justicia....................................104

Independencia ..........................................................................................................................105Eficacia .....................................................................................................................................108

Plan de reforma .............................................................................................................................112Conclusiones principales ....................................................................................................................115Recomendaciones principales .............................................................................................................116

VV.. GGEESSTTIIÓÓNN PPÚÚBBLLIICCAA ......................................................................................................................................................................................................................................................111199Administración pública profesional.....................................................................................................119

Tamaño del empleo público peruano y regímenes legales ..............................................................122Estructura de salarios.....................................................................................................................123Institucionalidad del servicio civil..................................................................................................125

Eficacia de la gestión pública ..............................................................................................................127Eficiencia de la gestión pública ...........................................................................................................134Rendición de cuentas de la administración pública.............................................................................140Conclusiones principales ....................................................................................................................146Recomendaciones generales ................................................................................................................149

Nivel macro de la reforma estatal...................................................................................................149Nivel intermedio de la reforma estatal ...........................................................................................150

Sistemas horizontales ................................................................................................................150Sistemas verticales.....................................................................................................................151

Nivel micro de la reforma estatal ...................................................................................................151VVII.. DDEESSCCEENNTTRRAALLIIZZAACCIIÓÓNN ..........................................................................................................................................................................................................................................115533

Antecedentes de la descentralización en el Perú..................................................................................153Análisis de la descentralización en el Perú ..........................................................................................156

Organización territorial y política de los gobiernos subnacionales, e incentivos para el ejerciciode rendición de cuentas .................................................................................................................156

Número y niveles de gobiernos subnacionales ..........................................................................156Estabilidad de los gobiernos subnacionales...............................................................................158Rendición de cuentas vertical....................................................................................................158Rendición de cuentas horizontal ...............................................................................................160

Régimen fiscal intergubernamental, estabilidad macroeconómica y distribución de responsabilidades sobre gastos e ingresos a los gobiernos subnacionales .......................................161

Neutralidad fiscal......................................................................................................................161Distribución adecuada y clara de competencias de gasto entre cada nivel de gobierno.............162


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Asignación de financiamiento en concordancia con las competencias y servicios descentralizados.........164Capacidad de gestión del Gobierno Nacional y de los gobiernos subnacionales, redefinición de competencias y coordinación intergubernamental .........................................................................168Reforma y desarrollo institucional del Gobierno Nacional para adaptarlo a la descentralización....168Reforma y desarrollo institucional de los gobiernos regionales y municipales en concordancia con las responsabilidades transferidas............................................................................................169Coordinación de las relaciones intergubernamentales ....................................................................170

Conclusiones principales ....................................................................................................................171Recomendaciones principales .............................................................................................................172

Fortalecer la coordinación institucional para desarrollar un proceso ordenado de descentralización..........172Mejorar el cálculo de los costos de servicios a ser traspasados y su coordinación con las transferencias de ingresos ..............................................................................................................172Estudiar e implementar la transferencia de responsabilidad tributarias hacia los gobiernos regionales y reorientar las competencias tributarias de las municipalidades...................................173

VVIIII.. IINNSSTTIITTUUCCIIOONNEESS DDEE MMEERRCCAADDOO..............................................................................................................................................................................................................117755Definición y seguridad de los derechos económicos básicos ...............................................................175

La institucionalidad de los derechos de propiedad.........................................................................176Instituciones para garantizar la seguridad y transparencia de las transacciones económicas...........177

Promoción de la competencia .............................................................................................................178Regulación administrativa para garantizar el acceso a los mercados ...............................................179Suministro de información fiable y oportuna en defensa de la competencia y del consumidor......180Mecanismos reguladores para defender la competencia .................................................................181Garantías de competencia en los procesos de licitación pública.....................................................182Mercados abiertos a la competencia internacional..........................................................................184Transparencia informativa sobre la situación y el gobierno corporativo de las empresas ................186

Coordinación y fomento de los mercados ...........................................................................................187Política industrial y de promoción de la inversión .........................................................................187

Marco normativo adecuado para el desarrollo de los mercados financieros.........................................188Política para la promoción de la internacionalización .........................................................................190

Política de promoción y difusión de las innovaciones tecnológicas, y de formación de profesionales ..................................................................................................................................191Regulación ambiental para la gestión de patrimonio natural y cultural ..........................................193

Condiciones macroeconómicas para la estabilidad y el crecimiento....................................................195Marco normativo estable, legítimo y eficaz ....................................................................................195Sistema fiscal eficiente, flexible, equitativo y eficaz ........................................................................197Instituciones adecuadas para la promoción de la estabilidad macroeconómica ..............................199

Cohesión social y manejo de conflictos...............................................................................................201Instituciones creíbles para la representación y canalización de intereses ...................................201Mecanismos para garantizar la participación de los sectores excluidos en los mercados ...........202Instituciones para la protección social frente a la adversidad ....................................................205Mecanismos para promover un desarrollo territorial equilibrado ..............................................207

Conclusiones principales ....................................................................................................................210Derechos económicos básicos ......................................................................................................210Promoción de la competencia ......................................................................................................210Coordinación y fomento de los mercados ....................................................................................211Cohesión social y gestión de conflictos ........................................................................................211Condiciones macroeconómicas para la estabilidad y el crecimiento .............................................211


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Recomendaciones principales ...........................................................................................................212Derechos económicos básicos ......................................................................................................212Promoción de la competencia ......................................................................................................212Coordinación y fomento de los mercados ....................................................................................212Cohesión social y gestión de conflictos ........................................................................................213Condiciones macroeconómicas para la estabilidad y el crecimiento .............................................213

VVIIIIII.. CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS YY RREECCOOMMEENNDDAACCIIOONNEESS GGEENNEERRAALLEESS ..............................................................................................................................221155RREEFFEERREENNCCIIAASS ....................................................................................................................................................................................................................................................................................221199II.. IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN ....................................................................................................................................................................................................................................................................223355

Intituciones, políticas y desarrollo ......................................................................................................235Evaluaciones de Gobernabilidad Demacrática (EGD).....................................................................236Coordinación con otros donantes ..................................................................................................237Organización del trabajo................................................................................................................238Proceso de verificación...................................................................................................................238

IIII.. MMAARRCCOO CCOONNCCEEPPTTUUAALL YY MMEETTOODDOOLLÓÓGGIICCOO ..........................................................................................................................................................................223399Sistema democrático como atributo de la gobernabilidad: definición y componentes.........................239

Un gobierno basado en el consentimiento de los gobernados ........................................................239Inclusión e intensidad de la participación política .........................................................................240Elecciones líbres e imparciales .......................................................................................................240Imparcialidad y efectividad de la representación ciudadana...........................................................240Capacidad de agregar preferencias ciudadanas y buscar consensos................................................240Rendición de cuentas horizontal ....................................................................................................240

Estado de derecho como atributo de la gobernabilidad democrática: definición, dimensiones y coponentes................242Preemínencia de la norma como instrumento de gobierno ............................................................244Cualídades intrínsecas de la norma................................................................................................245Aplicación congruente de la norma................................................................................................246Independencia ...............................................................................................................................246Eficacia ..........................................................................................................................................247La gestión pública como atributo de la gobernabilidad democrática: definición, dimensiones y componentes.............247Administración pública profesional................................................................................................247Eficacia de la gestión pública .........................................................................................................248Eficiencia de la gestión pública ......................................................................................................249Rendición de cuentas por parte de la administración pública ........................................................249La descentralización como atributo de la gobernabilidad: definición, dimensiones y componentes..................251Organización territorial y politica de los gobiernos subnacionales e incentivos para la rendición de cuentas ......253Régimen fiscal intergubernamental, estabilidad macroeconómica y distribución de responsabilidades afines.....256Distribución adecuada y clara de competencias de gasto entre niveles de gobierno.......................................256Asignación de financiamiento en consonancia con las competencias y servicios descentralizados ....................259Capacidad de gestión del Gobierno Nacional y de los gobiernos subnacionales, redefinición de competencias y coordinación intergubernamental ..261Reforma y desarrollo institucional del Gobierno Nacional para adaptarlo a la descentralización ......................261Reforma y desarrollo institucional de los gobiernos regionales y municipales en concordancia con las responsabilidades transferidas........261Coordinación de las relaciones intergubernamentales ..............................................................................262Instituciones de mercado como atributo de la gobernabilidad democrática: definición, dimensiones y componentes .........263Definiciones y seguridad de los derechos económicos básicos...................................................................263Definición y registro de los derechos de propiedad..................................................................................264Seguridad jurídica de los contratos.......................................................................................................265Promoción de la competencia .............................................................................................................266Coordinación y fomento de los mercados..............................................................................................267Condiciones macroeconómicas para la estabilidad y el crecimiento............................................................269Cohesión social y manejo de conflictos .................................................................................................271


SSIIGGLLAASS YY AABBRREEVVIIAATTUURRAASS

ADEX Asociación de Exportadores del PerúAMAG Academia de la MagistraturaANP Asociación Nacional de Periodistas del PerúAP Acción PopularBCRP Banco Central de la República del PerúCAFAE Comité de Administración del Fondo de Asistencia y EstímuloCCL Cámara de Comercio de LimaCEJ Convenios de Estabilidad JurídicaCERIAJUS Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de JusticiaCGR Contraloría General de la RepúblicaCITES Centros de Innovación TecnológicaCLAS Comités Locales de Administración Compartida de SaludCND Consejo Nacional de DescentralizaciónCNM Consejo Nacional de la MagistraturaCOMEX PERÚ Sociedad de Comercio Exterior del PerúCONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y ValoresCONFIEP Confederación Nacional de Instituciones Empresariales PrivadasCONSUCODE Consejo Superior de Contratación y Adquisiciones del EstadoCOSEP Consejo Superior del Empleo PúblicoCTAR Consejos Transitorios de Administración RegionalDIGESA Dirección General de Salud AmbientalDGPM Dirección General de Programación MultianualDFID Ministerio Británico para el Desarrollo InternacionalDNI Documento Nacional de IdentificaciónDRS direcciones regionales sectorialesEGD Evaluaciones de Gobernabilidad DemocráticaFEP fondos extrapresupuestariosFIDE Fondo Intergubernamental para la DescentralizaciónFONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del EstadoFONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo SocialFONCOMUN Fondos de Compensación MunicipalFONCOR Fondos de Compensación RegionalICS impuesto selectivo al consumoIGV impuesto general a las ventasINAP Instituto Nacional de la Administración PúblicaINDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad IndustrialINFES Instituto Nacional de Infraestructura EducativaINPE Instituto Nacional PenitenciarioJNE Jurado Nacional de EleccionesMCLCP Mesa de Concertación de Lucha Contra la PobrezaMEF Ministerio de Economía y FinanzasMIPRE Ministerio de la PresidenciaMOE/OEA Misión de Observación Electoral

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OCI Órganos de Control Institucional OCMA Oficina de Control de la MagistraturaONPE Oficina Nacional de Procesos ElectoralesOPI Oficinas de Programación e InversionesPCM Presidencia del Consejo de MinistrosPEI Plan Estratégico InstitucionalPENX Plan Estratégico ExportadorPPC Partido Popular CristianoPROINVERSIÓN Agencia de Promoción de la Inversión Privada PROM PERÚ Comisión de Promoción del Turismo PROMPEX Comisión de Promoción de las ExportacionesPROMPYME Comisión de Promoción a la Pequeña y Micro Empresa RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado CivilRES Departamento de Investigación del BIDSBS Superintendencia de Banca y Seguros del PerúSEACE Sistema Electrónico para Registrar y Realizar las Adquisiciones del EstadoSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSOA Sociedades de AuditoríaSNC Sistema Nacional de ControlSNI Sociedad Nacional de IndustriasSNIP Sistema Nacional de Inversión PúblicaSNP bienes y servicios no personalesSUMPE Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y EnergíaSUNAT Superintendencia Nacional Tributaria SUTEP Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú URSP unidad remunerativa del sector público

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AAGGRRAADDEECCIIMMIIEENNTTOOSS

Este informe es el fruto del trabajo de muchas personas. El proyecto fue posible gracias al apoyo y compro-miso –intelectual y logístico— de Xavier Comas, jefe de la División de Programas del Estado y SociedadCivil del Departamento Regional 3, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Comas. La investigacióny redacción del informe ha sido realizada por un equipo de trabajo compuesto por Pablo Alonso, coordina-

dor, Rafael de la Cruz, J. Mark Payne, Fernando Straface, Virginia Robano Aldaya, y Gonzalo Deustua del BID, yCarlos Santiso y Adam Behrendt del Departament for Internacional Development (DFID) del Reino Unido.

El Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), dirigido por José Antonio Alonso, estuvo a cargo de lainvestigación y redacción preliminar de la sección del Marco Conceptual (Anexo I) relativa a “Instituciones deMercado” y del Capítulo VII. La participación del ICEI fue financiada con el Fondo General de Cooperación deEspaña administrado por el BID.

Agradecemos los comentarios y sugerencias de Ciro de Falco, Camille Gaskin-Reyes, Xavier Comas, Fidel Jaramillo,Koldo Echebarría, Chrsistof Kuechemann, Vladimir Radovic, Ana María Rodríguez, Alberto Melo, Kim Staking,Javier León, Laura Profeta, y Ernesto Stein.

Un grupo de expertos peruanos revisaron y comentaron extensivamente una versión anterior del presente informe:Martín Tanaka, Percy Medina, Enrique Bernales, y Manuel Benza (Capítulo II); Jorge Santiesteban, Ernesto de la Jara,Javier Belaúnde, Marcos Ibazeta y Walter Albán (Capítulo III); Gabriel Ortiz de Zeballos, Mayen Ugarte, Fritz DuBois, Cecilia Blume, y Jorge Damos (Capítulo IV); y Carlos Casas, Carlos Monge, Verónica Zabala, Luis Thais, yNelson Schack (Capítulo V).

El Equipo de Trabajo se benefició de las conversaciones mantenidas con numerosos representantes de institucionespúblicas y privadas peruanas. Los nombres de las mismas se recogen en el Anexo IV de este informe.

Agradecemos a Virginia Robano Aldaya su monumental trabajo para reunir todos las fuentes de información empí-rica y preparar las bases de datos, cuadros y gráficos utilizados en el informe.

Mercedes Rochac asistió en la producción final de este documento. Patricia Ardila y Pablo Alonso editaron la versiónfinal del informe.

Alcia RitchieGerenteDepartamento Regional de Operaciones 3

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Como en la mayoría de los Estados democráticosactuales, en el Perú el sistema político ha evolucionadode estructuras de gobierno caracterizadas por laconcentración del poder político y la relativa exclusiónde la mayoría de la población del proceso decisorio, asistemas más inclusivos que tienden a agregar demanera más efectiva los intereses de las mayorías comoconsecuencia de una mayor competición entre losactores políticos.

La conjugación de factores geográficos, culturales,sociales, económicos propios de la historia y evoluciónpolítica peruana hicieron que en los comienzos de suvida republicana ostentara un grado importante deconcentración de poder y bajos niveles de competiciónpolítica. La existencia de controles leves y apenasformales sobre el Poder Ejecutivo, y un tipo decontienda política caracterizada por el faccionalismo,hizo que los distintos grupos que competían por

influencia lo hicieran para promover agendasparticulares en detrimento del interés general.

Desde los años sesenta ha habido procesos detransformación política. Sin embargo, el aumento de laparticipación y de la diversidad de opciones políticasno ha bastado para desarrollar un tejido jurídico-institucional que conduzca a la eliminación de lasdesigualdades históricas y a la promoción deldesarrollo económico y social sostenible.

Esta incapacidad del sistema político peruano tuvo ytiene sus raíces en el carácter faccional de lacompetición política (Gráfico 1), el cual se hatraducido en una excesiva concentración del poderpolítico que se expresa en un centralismo exacerbado,la concentración de la toma de decisiones en lapresidencia, la ineficacia de los mecanismos derendición de cuentas en el ámbito político, social yjudicial, y en las marcadas desigualdades sociales.1

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RESUMEN EJECUTIVO

1 El indicador utilizado (i.e., PARCOMP de Polity IV, Marshall y Jaggers, 2003), mide el grado “de facto” en que las “no-élites” pue

den influir sobre las élites políticas o hasta que punto las alternativas de política y de liderazgo de las “no-elites” tiene posibilidad

de.prosperar. Este indicador expresamente no mide el grado de desarrollo de intituciones y leyes dirigidas a fomentar la participa

ción (i.e., grado “de lege”). Polity IV desarrolla otro indicador para medir estos aspectos

Gráfico 1 Grado de Competición Política

0

1

2

3

4

5

VEN ECU COL PER LAC HIC WLD

promedio 1800-1850

promedio 1982-2002

Fuente: Elaboración propia usando datos de Polity IV (Parcomp).LAC= Latinoamérica; HIC= Países de altos ingresos; WLD= Promedio mundial

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A pesar de estas circunstancias poco propicias, en lasúltimas dos décadas el Perú ha realizado importantesprogresos en los ámbitos político, social y económico.En el terreno político la situación actual ha mejoradocon respecto al panorama existente en la década de losaños ochenta2 aunque sigue adoleciendo de algunas delas mismas limitaciones estructurales. A diferencia delo que ocurría entonces, existe hoy un consensogeneralizado sobre el modelo político-económico ysobre las reglas de reparto de poder, si bien es tenue,poco concreto e inestable. El rechazo a los abusos delgobierno de Fujimori generó una reacción positivahacia la consolidación de las institucionesdemocráticas, lo cual se ha traducido en un marcojurídico más sólido y acatado por la inmensa mayoríade los actores políticos. Asimismo, el legado deeconomía de mercado de aquella administración parecehaber sido aceptado por la gran mayoría. Sin embargo,la existencia de desigualdades sociales y el hecho deque las reformas económicas aún no han beneficiado atodos de manera tangible hace que el consenso sobre elmodelo económico sea vulnerable a planteamientospopulistas.

En materia económica, desde los años noventa el paísestá creciendo a una tasa del 4%. Los esfuerzos deestabilización se han consolidado con bajos índices deinflación, un déficit fiscal cercano al 1% del PIB yreservas monetarias apreciables. En 2004 elcrecimiento real de la economía se situó en 4,8%, y elGobierno del Perú sigue avanzando en laimplementación de una estrategia de estabilizaciónmacroeconómica prudente y fiscalmente responsable.

En el ámbito social, el Perú también ha registrado

progresos significativos. En el período 1990-2000, porejemplo, la mortalidad infantil se redujo en un 50%,mientras que en 2000-2004 los porcentajes denacimientos atendidos por personal sanitario y depoblación con acceso a agua potable se habíanincrementado en un 15%. El Índice de DesarrolloHumano, que combina el índice de esperanza de vida,de alfabetización de la población adulta y de matrículaescolar, con el de ingreso per cápita, ha mejorado docepuntos decimales en las tres últimas décadas.

No obstante los logros citados, aún existen enormesdesafíos. Por ejemplo, el 59,4% de la población, en sumayoría indígena y rural, experimenta algún grado depobreza. La proporción de la población que vive conmenos de dos dólares al día es aproximadamente del18%. Cerca del 48% de los peruanos carece deservicios sanitarios y el 19% no tiene acceso a aguapotable. Asimismo, el PIB per cápita del Perú está aún66 puntos porcentuales por debajo del promediomundial.

Para poder cumplir con los Objetivos de Desarrollodel Milenio, la reducción del alto índice de pobrezaexistente requeriría tasas de crecimiento sosteniblesaún más elevadas. Por ejemplo, algunos autoresestiman que si se quiere aumentar el porcentaje de lapoblación económicamente activa (PEA)adecuadamente empleada (esto es, en condicioneslaborales que permitan satisfacer sus necesidadesbásicas) hasta un 85% para 2025, la economía peruanadeberá crecer a una tasa anual del 5,5%.

Con el fin de que el producto peruano pueda creceral ritmo aludido de manera sostenible, esimprescindible aumentar la competitividad y la

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formales (i.e., PAREG). Un país puede tener un desarrollo formal elevado de instituciones que fomentan la participación política

pero, al mismo tiempo, mostrar, de hecho, un bajo nivel de competición política. De hecho ambos indicadores no muestran un

alto grado de correlación.

2 Por ejemplo, la presencia del grupo guerrillero Sendero Luminoso denotaba que existía una parte de la población que rechazaba el

modelo político-económico naciente y quería hacer valer sus pretensiones mediante el uso de las armas a espaldas del proceso

democrático.

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productividad de su economía. Esto depende, en elcorto y mediano plazo, del nivel y la calidad de lainversión en infraestructura física y capital humano; enel largo plazo requiere fortalecer la capacidad delsistema político y sus instituciones públicas paraproveer estabilidad social, jurídica y política, creandoasí un entorno conducente a la aprobación eimplementación de políticas públicas estables quereflejen las aspiraciones de la mayoría de la población,favorezcan el desarrollo del sector privado y reduzcansustancialmente las desigualdades sociales. Para ello, serequiere, en particular, la adopción de medidasconducentes a mejorar el sistema democrático, elEstado de Derecho, la gestión pública, el proceso dedescentralización y el rol del Estado en la creación deun entorno favorable para el desarrollo del sectorprivado.

Sin embargo, persisten dos factores del pasado quesiguen dificultando la concepción e implementación delas reformas requeridas: una economía política adversacomo consecuencia de la existencia de grandesdesigualdades sociales y severas limitaciones fiscales, yuna relativa concentración del poder que afecta lacompetición necesaria para que el sistema políticopueda agregar los intereses de la sociedad de maneraefectiva. Este es el telón de fondo sobre el cual el Perúdebe responder a sus muchos desafíos económicos,sociales, políticos y de desarrollo institucional.

Sistema democrático

A pesar de las mejoras de los últimos años, lacompetición política peruana sigue siendo de carácterfaccional y por lo tanto poco proclive para agregar losintereses de la mayoría de manera efectiva. De ahí suinestabilidad política y normativa.

Aparte de los factores de carácter histórico y cultural,las deficiencias en el funcionamiento del sistemademocrático se originan en problemas relacionados conla imparcialidad y efectividad de la representación delelectorado, y el sistema de control político entre los

tres poderes. La mejora en el funcionamiento delsistema democrático en cuanto a la representación y asu capacidad para agregar de intereses dependerá delos progresos que se logren en desarrollar un sistemade partidos compuesto por un número razonable decolectividades que exhiban algún grado de cohesión ycapacidad de formular y articular, en términospolíticos, programas de políticas públicas.

En ese sentido, una de las sugerencias centrales queemanan de este estudio es que se avance hacia laimplementación plena de medidas encaminadas adesincentivar la fragmentación del sistema de partidosy a desarrollar colectividades cohesionadas,programáticas e internamente democráticas que seganen la confianza de los electores. Esto se podríalograr: (i) asegurando una implementación efectiva delas disposiciones de la Ley de Partidos Políticos enmateria estatus legal, democracia interna y financiación(con el correspondiente fortalecimiento de lascapacidades de las autoridades electorales, apoyo a losesfuerzos de las organizaciones de la sociedad civilencaminados a vigilar la adhesión de los partidos a lasdisposiciones legales, y soporte a su capacidad derealizar elecciones internas y hacer un buen manejo desu contabilidad); (ii) adoptando reformas encaminadasa dividir el distrito de Lima en varios distritos máspequeños; y (iii) estableciendo un umbral legal derepresentación efectivo.

Una segunda sugerencia tiene que ver con la mejorade la capacidad técnica del Congreso para cumplircabalmente sus funciones legislativas, de vigilancia yrepresentación en concordancia con lo propuesto en elproyecto de reforma apoyado por el BID, a saber: (i)aumentar la disponibilidad de personal asesorespecializado de carácter permanente; establecer uncentro de investigación dentro del Congreso y ampliarlos servicios de información y biblioteca; (ii) elevar elnivel de especialización y pericia de los comitéslegislativos reduciendo su número, aumentando la

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12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 15

estabilidad de sus miembros y de quienes los presiden,y expandiendo el número de personal permanenteespecializado asignado a éstos; y (iii) facilitar el accesode las organizaciones de la sociedad civil a lascomisiones legislativas y al Congreso en general através de foros legislativos y reuniones de consulta congrupos de ciudadanos.

Una tercera recomendación iría encaminada a diseñar,aprobar e implementar una ley de bancadas para quelos proyectos de ley sean propuestos por las mismas yminimizar o eliminar la iniciativa legislativa de loslegisladores individuales, lo cual no sólo contribuiría amejorar la eficiencia del Congreso sino también a lacohesión de los partidos políticos. En el mismosentido, el trabajo de vigilancia del Congreso podríafortificarse mejorando la calidad y oportunidad de lainformación que recibe sobre el presupuesto y otrasactividades gubernamentales de la rama Ejecutiva.

Por último, en aras de ganarse la confianza de laopinión pública y de fortalecer la democracia, seríarecomendable emprender esfuerzos adicionalesencaminados a suministrar información sobre lasactividades legislativas y de vigilancia del Congreso, y aeducar a la ciudadanía sobre cómo mejorar sufuncionamiento.

Estado de Derecho

La vigencia de un Estado de Derecho depende del

grado en que el derecho (i.e., la ley en sentido amplio)

sea un instrumento efectivo para guiar la conducta

humana de manera general, y para ello, debe cumplir

tres requisitos: (i) que el derecho sea el instrumento

principal de gobierno; (ii) que la ley tenga unas

cualidades tales que la hagan susceptible de guiar la

conducta humana; y (iii) que los poderes públicos la

interpreten y apliquen de forma congruente. Una

primera, si bien parcial, aproximación a la salud del

Estado de Derecho es ver hasta que grado la ley se

cumple y se hace cumplir. El gráfico 2 nos ilustra que

al menos del 10% de los peruanos piensan que la ley

se cumple o se hace cumplir. Si bien son muchos los

factores que contribuyen a esta baja percepción sobre

el respeto y el uso de la ley como instrumento de

gobierno (e.g., desigualdad, exclusión, necesidades

insatisfechas, etc.), este estudio concluye que las

debilidades en la calidad (requisito ii) e interpretación

(requisito iii) de la norma quizá sean los factores

estructurales que más perjudican la vigencia del Estado

de Derecho.

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Gráfico 2Percepción del cumplimiento de la ley

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

URY PAN CHL NIC CRI BRA VEN HND COL ECU SLV MEX ARG BOL GTM PER PRY LAC

Fuente: Latinobarómetro 2001.

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 16

Con respecto al primer requisito, el Perú ha realizadoimportantes avances. Sin bien, en el pasado elformalismo jurídico operaba como una estrategia delegitimación de un sistema político eminentementeexcluyente en su conjunto (Gonzáles Mantilla, 2003),que convivía con otros mecanismos de ejercicio delpoder tales como el uso coactivo de la autoridad, delabuso de la propaganda estatal, las prácticasclientelares, y de información privilegiada, hoy día, sinembargo, el derecho constituye en el Perú laherramienta principal de gobierno. En el Perú, lasejecuciones extrajudiciales, desapariciones, torturas,masacres y otros abusos de fuerza igualmentecondenables, cometidos por los poderes del Estadopara controlar y amedrentar a parte de la población,parecen ser cosa de pasado, según se deduce delinforme elaborado por la Comisión de la Verdad yReconciliación (2003). Las prácticas de acoso judicial,policial e impositivo instigadas desde el gobierno, y lacoacción realizada sobre ciudadanos con base eninformación privada ilegalmente obtenida, que duranteel fujimorismo se ejercían con cierta frecuencia,igualmente han caído en desuso. Asimismo, el uso dela propaganda oficial como medio de gobierno en el

Perú es un tema superado. Si bien es cierto que hastalas elecciones de 2002 la libertad de prensa habíaestado seriamente comprometida --en opinión de laMisión de Observación Electoral de la OEA--, a partirde entonces se ha fortalecido notablemente.Finalmente, el uso de prácticas clientelares, tales comoel intercambio de favores, la compra de votos aparlamentarios y la emisión de sentencias judicialesfavorables, entre otras, habitual durante laadministración de Fujimori ha dejado de ser unproblema sistémico.

El segundo requisito para que exista un Estado de

Derecho sólido (i.e., que las normas sean de una

calidad tal que puedan dirigir la conducta humana), a

pesar de las mejoras realizadas en los últimos años,

sigue adoleciendo debilidades importantes, tal y como

se puede apreciar en el Gráfico 3.

Las normas peruanas son de una calidad desigual,generalmente inadecuada, y no siempre estánarmonizadas con el resto del ordenamiento jurídico.Ello se explica, en parte, por la ausencia de aplicaciónde técnicas jurídicas y legislativas adecuadas durante elproceso de elaboración y aprobación normativa, y por

17

Gráfico 3Índice de calidad de las normas

-2.50

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

HTIARG

SURECU

PRYVEN

NICGUY

HNDDOM

BOLGTM

COLSLV

BLZPER

BRAJA

MURY

PANM

EXTTO

CRIBRB

BHSCHL

LACHIC

Calidad de las normas

Valor esperado de calidad de las normas, con relación alPIB 2002

Fuente: Calculado en base a datos de KKZ, 2003 y WDI 2004.HIC=Países de altos ingresos

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 17

el excesivo número de iniciativas legislativas (e.g., elpromedio de propuestas de ley para cada períodoparlamentario de seis meses oscila entre 2.000 y3.000), a su vez causado por fallas en el sistema derepresentación, la ausencia de un régimen de bancadasparlamentarias, y procedimientos de debate legislativoinsuficientes para prevenir la proliferación citada. Ladebilidad más crítica en cuanto a la cualidad de lasnormas, se ubica, sin embargo, en la alta volatilidad (ofalta de estabilidad) de las mismas, un fenómeno quesocava la funcionalidad del derecho como medio degobierno, afecta la capacidad del Estado para cumplircon las funciones que justifican su existencia, ygeneran altos costos de transacción que deterioran elclima inversor y el funcionamiento de la economía. Sibien la volatilidad normativa puede ser mejoradamediante acciones dirigidas a mejorar la calidad delproceso de preparación y aprobación de las normas(como los que se proponen en el programa de apoyoal Congreso financiado por el BID –BID 2003d—antescitado) su eliminación o reducción a niveles aceptablespasa necesariamente por: (i) mejorar la calidad de lacompetición política de manera que las normasemanadas del Estado agreguen el interés público (i.e.,

“public regardedness”) de manera más efectiva; y (ii)desconcentrar, descentralizar y hacer más inclusivo elpoder decisorio.

En relación con el tercer requisito del Estado de

Derecho (e.g., que las agencias encargadas de su

aplicación de las normas lo hagan de manera

congruente con el objeto y alcance de la misma), el

mayor problema se radica en la existencia de serias

disfuncionalidades en el sistema de administración de

justicia. Esto queda ilustrado por la opinión de los

hombres de negocios peruanos, que estiman que el

sistema de administración de justicia rara vez o sólo

alguna vez es confiable y aplica las normas de forma

congruente (Véase Gráfico 4).

Este es un problema estructural de gran alcance. Elmal funcionamiento del sistema de administración dejusticia promueve la impunidad a todos los niveles. Lafalta de un control efectivo de las otras dos ramas degobierno es una de las principales causas de suinadecuado funcionamiento y baja credibilidad, y undesincentivo a la posibilidad de corrección. Asimismo,el hecho de que el sistema de administración dejusticia sea percibido como parcial, poco honesto, a

18

Gráfico 4Características del Sistema Legal: Congruente y confiable

0

1

2

3

4

5

6

BLZCHL

URYCRI

TTOPAN

DOMBRA

HNDCOL

NICSLV

GTMARG

MEX

ECUPER

VENBOL

HTILAC

OECD

Fuente: WBES 2000.

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 18

veces injusto, lento, costoso, ineficiente, poco fiable,inaccesible y alejado, y poco ejecutivo, afecta demanera negativa la convivencia ciudadana, exacerbalos problemas de orden público y seguridadciudadana, dificulta el funcionamiento de lasinstituciones públicas, propicia la deslegitimación delEstado, e incide negativamente sobre la actividadeconómica.

Las causas de esta situación son variopintas y afectan,principalmente, la independencia y la eficacia delPoder Judicial. Si bien se han registrado avancesimportantes en los últimos tres años en lo relativo afortalecer la rama judicial de influencias políticasindebidas (i.e., independencia externa), persiste lapercepción generalizada de que la justicia no esindependiente de los otros poderes del Estado, altiempo que se la considera fácilmente influenciablepor las partes en litigio. Los cambios legislativos ypolíticos registrados desde 2001 han coadyuvado afortalecer la independencia externa del Poder Judicialy del Ministerio Público, aunque aún persisten dudassobre la transparencia en el funcionamiento delConsejo Nacional de la Magistratura. Laindependencia interna (i.e., la que se predica del juezcon respecto a sus superiores jerárquicos), aunque hamejorado, sigue cuestionada como consecuencia de lafalta de transparencia en el proceso de nombramiento,confirmación y remoción de jueces. Finalmente, ladebilidad institucional de los organismos queconforman la administración de justicia en general, ydel Poder Judicial en particular, crea un ambiente quepropicia la corrupción y tiende a debilitar la supuestaindependencia del juez con respecto de las partes enlitigio.

La ineficacia del sistema es el producto de un

complejo entramado de factores entre los que se

pueden citar las debilidades en el marco normativo, la

existencia de procesos, organización y estructuración

obsoletas, la inadecuada administración de los

recursos humanos, anacrónicos sistemas de generación

y manejo de la información, la existencia de barreras

geográficas, culturales y económicas al acceso a la

justicia, la insuficiente infraestructura, la inadecuada

formación promedio del profesional del derecho, etc.

Teniendo en cuenta que la reforma del sistema dejusticia --conjuntamente con el fortalecimiento delsistema político y del proceso de descentralización—es una de las que, a largo plazo, más réditos aportaríaen términos de fortalecimiento no sólo del Estado dederecho sino también del sistema democrático, esrecomendable que los esfuerzos transformadorescontinúen.

En particular, este estudio sugiere al Estado peruano,

como antídoto a los males descritos, que considere la

implementación de las acciones contempladas en el

plan de reforma del sistema de administración de

justicia elaborado por la Comisión Especial para la

Reforma Integral de la Administración de Justicia

(CERIAJUS),3 realizada con gran consenso y con base

en un detallado diagnóstico. Este plan, de gran calado

técnico, incide en la mejora de las características clave

de un sistema de administración de justicia eficaz:

imparcial, honesta, justa, expedita, económica, fiable,

accesible y ejecutiva.

Gestión pública

La gestión pública está configurada por aquellos

19

3 Esta comisión, creada a instancias del Poder Judicial por medio de Ley Nº 28083 de 4 de octubre de 2003, esta compuesta por los

más altos representantes del Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio de Justicia,

el Defensor del Pueblo, el Congreso de la República, el Tribunal Constitucional, los representantes de la sociedad civil ante el

Acuerdo Nacional, los colegios de abogados, y las Facultades de Derecho.

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 19

procesos y espacios institucionales a través de loscuáles el Estado diseña e implementa políticas,suministra bienes y servicios, y aplica regulaciones conel objeto de dar curso a sus funciones. En el marcoconceptual utilizado aquí para el análisis de la gestiónpública se definen cuatro dimensiones normativas dela misma: (i) que sea profesional, (ii) efectiva, (iii)eficiente y (iv) que esté sujeta a procesos de rendiciónde cuentas.

En cuanto al grado de profesionalidad de laadministración pública peruana se puede decir queconviven por un lado un relativamente pequeñofuncionariado altamente profesional asociado, por logeneral, a las funciones económicas y reguladoras delEstado; con un sistema de empleo públicofragmentado y poco profesionalizado donde aún no seha instituido plenamente el principio de mérito ni lacarrera pública (Véase Gráfico 5).

El tamaño del empleo público sobre la población totalen el Perú (3,5%) se compara favorablemente con el delos países de ingresos medios (4,3%), sin embargo, elcosto fiscal del empleo público equivale a casi el 40%de los gastos de gobierno (parcialmente debido a la

baja presión tributaria en el país) y representa el 6,6%del PIB. Ambas cifras se ubican ligeramente por encimadel promedio regional. Asimismo, la administración derecursos humanos carece de información detallada, decalidad y oportuna sobre empleo público y parece noresponder a criterios de racionalidad y coherencia entresus distintos componentes, para poder conformar unacoordinación estratégica del área que fuera compatiblecon una visión estratégica sobre la función del Estado,aunque el Estado peruano, consciente de la situación,ha comenzado a tomar las medidas necesarias pararesolver la situación. Por ejemplo, el Estado peruanoha iniciado la tramitación del ordenamiento jurídiconecesario para regular la situación (si bien laaprobación de las leyes claves esta sufriendo másdemoras de lo esperado) y la mejora de los procesos degestión y sistemas informáticos automatizados para laadministración de los recursos humanos y otrasfunciones de carácter transversal.

Asimismo, la gestión pública peruana presenta,

excepción hecha en lo relacionado con las funciones de

conducción macroeconómica y fiscal y los avances

alcanzados en los últimos años en algunas áreas

reguladoras donde el Estado peruano muestra un buen

20

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Gráfico 5.2Perú - Subíndices de servicio civil

(E) Eficiencia (M) Mérito(CI) Capacidad integradora (CE) Consistencia estructural(CF) Capacidad funcional

Fuente: BID, 2005.

12-232.qxp 2/2/07 19:23 Página 20

desempeño, una baja eficacia general (Véase Gráfico 6),

sobre todo en lo concerniente a la prestación de bienes

y servicios, alcanzando su peor desempeño en la

provisión de infraestructura y de servicios de carácter

social.

Las causas principales de la baja eficacia radican

principalmente en la baja capacidad fiscal del erario

público peruano, la excesiva rigidez presupuestaria, y

la débil capacidad de planificación estratégica. Ante

esta situación, el gobierno peruano ha venido (y viene)

adoptando una serie de programas dirigidos a paliar

estas deficiencias, que deberían ser consolidadas y

profundizadas en los años venideros.

A pesar de los importantes esfuerzos realizados en losúltimos años, el sector público peruano adolece deineficiencias resultantes de: (i) una inadecuadaparticipación de todos los interesados en el proceso detoma de decisiones del gasto (e.g., ministeriossectoriales, Congreso, ciudadanos, etc.); (ii) la ausenciade una dirección estratégica general para la mejora dela gestión pública; (iii) la debilidad de los organismosimplementadores del gasto, especialmente losgobiernos locales; (iv) la inercia presupuestaria e

insuficientes incentivos al buen desempeño; (v) el bajonivel de integración y consistencia de los sistemas deinformación de gestión pública, que conlleva a unainsuficiencia de información detallada, de calidad yoportuna para los procesos administrativos; y (vi) ladebilidad del sistema de adquisiciones públicas. Esimportante remarcar que para que se concreten lasreformas necesarias para promover una gestión públicamás eficiente y eficaz en el Perú es recomendable quecontinúe el liderazgo institucional compartido delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) y de laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM), ademásde la coordinación estratégica entre estas dosentidades. La primera para seguir perfeccionando lossistemas de información de la gestión y promoviendola calidad del gasto público, y la segunda paracoordinar y acordar políticamente las reformasinstitucionales y legales requeridas, entre otrasfunciones.

Finalmente, el Perú ha realizado avances notablespara mejorar los sistemas de control de rendición de

cuentas, como por ejemplo todo lo relativo a ampliar elacceso público a la información referida a la gestión degobierno y mejora de los sistemas de información. Sin

21

Gráfico 6Índice de efectividad del gobierno

-2.50

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

HTIPRY

VENECU

NICHND

GTMBOL

SLVARG

PERDOM

COLGUY

BRASUR

PANJA

MBLZ

MEX

CRITTO

URYCHL

BRBBHS

LACHIC

Efectividad del gobierno

Valor esperado de efectividad del gobierno, con relación alPIB de 2002

Fuente: Elaboración propia con base en datos de KKZ, 2003 y WDI, 2004.HIC=Países de altos ingresos

12-232.qxp 2/2/07 19:23 Página 21

embargo, persisten distintos factores que obstaculizanel desarrollo de las acciones de control horizontal (i.e.,la que se ejerce por parte de otros organismos delEstado como es el Poder Judicial, el Legislativo y laContraloría General de la República -CGR4).

En materia de rendición de cuentas merece ser

destacado el espacio que tienen los medios de

comunicación peruanos para fiscalizar las acciones de

gobierno. Frente a la debilidad del control de carácter

horizontal, los medios proveen una plataforma de

amplificación de denuncias, opiniones y propuestas de

política en torno a las cuestiones de la agenda pública

del momento y propician un escenario de debate

político sobre la calidad de las acciones del Ejecutivo.

Evidentemente, esta situación contribuye a una mayorinformación de la ciudadanía en los aspectos señaladosy a una clara renovación del debate público. Sinembargo, el déficit de funcionamiento de lasinstituciones de control horizontal disminuye lacapacidad del sistema político peruano de procesarinstitucionalmente la agenda de políticas y control quedía a día plantean los medios.

En este contexto, este estudio sugiere que se

consideren reformas en tres niveles: Macro, intermedio

y micro.

En el nivel macro se sugiere definir claramente lavisión de Estado y, con base en ello, desarrollar elandamiaje de administración pública en los distintosniveles de gobierno de manera coherente con aquellavisión. Esto tiene especial importancia en el contextodel proceso de descentralización de funciones que seestá llevando a cabo el país, aspecto éste que se discute

más adelante.

El espacio de redefinición de la función del Estadotambién debe incluir un planteamiento sobre lascondiciones vigentes que propician la baja fiscalidaddel país. La fiscalidad de una nación representa lamedida de presencia y aceptación social del Estado. Enese sentido, el problema de la baja fiscalidad en el Perúestá directamente relacionado con la ausencia delEstado sentida por vastos sectores de la población,tanto en lo que respecta a la provisión de serviciosesenciales, como en lo relativo al control y la aplicaciónde reglas. En este contexto, el Gobierno peruano hacomenzado la implantación de iniciativas dirigidas amitigar, dentro los factores que inciden en la bajafiscalidad, aquellos que son susceptibles de sermejorados más fácilmente mediante la acción delEstado (e.g., mejorar el régimen de exenciones ymejorar la eficacia de la administración tributaria).5

Por último, desde la perspectiva del fortalecimientode la institucionalidad democrática del país, el PoderLegislativo también debe ser parte de la agenda dereformas y a la vez un actor con capacidad demovilización de recursos de apoyo para la misma. Elincremento de la calidad del debate público que ocurreen el Congreso debe convertirse en el objetivoprincipal de las acciones de fortalecimientoinstitucional. En este contexto, además de desarrollarespacios de análisis de políticas y asesoramientotécnico de los congresistas en su tarea legislativa, esnecesario continuar la profundización de las reformasdel sistema político en el sentido propuestoanteriormente en la sección relativa al SistemaDemocrático.

22

4 Ante esta situación, el gobierno peruano a respondido mediante la aprobación de un programa dirigido a modernizar la CGR y

consolidar y desconcentrar el Sistema Nacional de Control (SNC) Este esfuerzo está siendo apoyado por el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID, 2004).

5 Este esfuerzo está siendo apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2002a y 2003b).

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 22

En el nivel intermedio de la reforma estatal sesugieren como posibles acciones de reforma latransformación del servicio civil, el diseño de unainstitucionalidad para la gestión de información ydesarrollo tecnológico del conjunto de laadministración (especialmente en las áreas de manejofinanciero y presupuestario, con énfasis en laadministración por resultados), la clarificación de lainstitucionalidad y los procesos relativos a las comprasy contrataciones estatales, así como el fortalecimientode instancias de control horizontal como la ContraloríaGeneral de la República y el Ministerio Público.

En cuanto al servicio civil, la reforma planteada hastael momento por el Gobierno Nacional se orienta aordenar la fragmentación normativa y funcional quepresentan los distintos regímenes que en la actualidadregulan el empleo público. Sin embargo, seríarecomendable desarrollar una estrategia y una políticaque responda a las necesidades de recursos humanosdel sector público a medio y largo plazo para crear uncuerpo de funcionarios y un sistema de gestión delmismo que articule los dos atributos primarios de unservicio civil: mérito en la selección para la defensa delbien público y la seguridad jurídica, y flexibilidad paragarantizar la orientación hacia los resultados, laatención de las demandas ciudadanas y la eficiencia enla gestión. Por último, sería recomendable promoverun espacio de concertación de las relaciones laboralesdentro del Estado, con el fin de evitar que talesdiscusiones se sigan enmarcando en un ámbito deconflicto sindical, como ha ocurrido hasta el momento.

En el ámbito micro de la reforma, la atención debería

centrarse en aquellos procesos y trámites que hacen

parte de la vida cotidiana de los ciudadanos y a través

de los cuales éstos se forman una percepción de la

calidad de servicios que brinda el Estado. Tales

espacios se encuentran en funciones relacionadas con

el pago de impuestos, el registro de empresas, la

gestión hospitalaria y un sinnúmero de ventanillas de

contacto directo con los ciudadanos en los tres niveles

de gobierno. Esta tarea, si bien de carácter

instrumental y de procesos, suele generar una toma de

conciencia social y apoyo por parte de la ciudadanía

para con el proceso de reforma del Estado ya en

marcha.

Descentralización

Un proceso de descentralización exitoso se insinúa

como uno de los mecanismos más adecuados para

coadyuvar a la solución algunos de los problemas

estructurales que afectan la gobernabilidad peruana

citados, tales como el carácter faccional de la

competición política y la concentración del proceso

decisorio, que limitan la capacidad del sistema político

peruano de agregar los intereses públicos debidamente,

generando volatilidad normativa y política, ineficiencia

en la asignación de bienes y servicios, y diluyendo la

posibilidad de rendir cuentas más directamente ante el

ciudadano.

Hoy día, sin embargo, el Perú es una de las nacionesmás centralizadas de América Latina (Véase Tabla 1).En el año 2003 el gobierno central concentraba cercadel 86% de los ingresos públicos después detransferencias, frente a un 65% en promedio de losgobiernos de países medianos y grandes de la región ya un 54% en los países desarrollados. El gasto públicopresenta un patrón similar: en 2003 los gobiernossubnacionales fueron responsables del 12% del gastototal, frente al 35% en América Latina y al 43% en lospaíses desarrollados. Por otro lado, Lima concentra lamayor parte de la actividad económica: el 57% de laindustria, el 62% del comercio, el 46% de la PEA y el53% del PIB. Esta situación resulta en una absorcióndel 86% de la recaudación fiscal por parte de la ciudadcapital.

Los primeros esfuerzos descentralizadores se iniciaron

23

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 23

en 1985 mediante reagrupación de los 25

departamentos tradicionales en 12 regiones. Este

proceso no rindió los frutos esperados debido a las

pugnas por la influencia política y el reparto

presupuestario, el traspaso desorganizado de un

importante número de competencias, la incoherencia

del régimen fiscal intergubernamental con las

responsabilidades transferidas, y por el defectuoso

sistema de elección de los presidentes regionales, que

eran elegidos por asambleas regionales, limitando la

posibilidad de rendir cuentas por su gestión ante los

ciudadanos.

En 1992 este proceso fue revertido por el gobierno deFujimori, quien suspendió los gobiernos regionales ylos sustituyó con un sistema de administracióndesconcentrada del gobierno central en cadadepartamento, a cargo de los Concejos Transitorios deAdministración Regional (CTAR). La década de losaños noventa marcó un acentuado centralismo en laadministración del Estado donde jugaban muy pocolos factores políticos locales.

Desde el comienzo del gobierno de transición en elaño 2001 el proceso descentralizador se ha revitalizadocon base en un amplio consenso. La legislación

subsecuentemente emanada fija los siguientesprincipios ordenadores: (i) la creación de gobiernosregionales con autoridades electas sobre la base de losdepartamentos históricos, y establecimiento deincentivos para la fusión voluntaria y por referendo enmacrorregiones; (ii) una clara definición decompetencias de los diversos niveles territoriales degobierno; (iii) la neutralidad y responsabilidad fiscal;(iv) la gradualidad en la transferencia de servicios; (v)la transparencia del proceso.

Sin embargo, existen importantes desafíos quedeberían ser tomados en cuenta para paliar posiblesdistorsiones en el proceso descentralizador.

En primer lugar debería prestarse mayor atención a laviabilidad fiscal de las circunscripciones regionales omunicipales dado que muchas de estascircunscripciones no tienen el tamaño poblacional nieconómico que permita el desarrollo adecuado degobiernos municipales. Esta situación se agrava por lacoexistencia de dos niveles de gobierno municipal (i.e.,las provincias y los distritos) pues se pueden generarconflictos políticos y de competencias, entorpecer lasacciones de ambos niveles y producir gastosredundantes en un contexto de escasez de recursos.Asimismo, esta situación hace más difícil para losciudadanos identificar las responsabilidades de losalcaldes y exigir la correspondiente rendición decuentas.

En este contexto, sería aconsejable que el Perúrealizara un esfuerzo de reducción y consolidación decircunscripciones territoriales preferentementeencaminada a los a los municipios. Sin embargo, tantoel marco legal como la voluntad política manifiestaapuntan sólo a la fusión de departamentos enmacrorregiones, con ayuda de incentivos fiscales y detraspaso de competencias, y previo acuerdo de lasrespectivas poblaciones expresado mediante referendo.La ausencia de incentivos para inducir la consolidaciónde municipios debería remediarse mediante laintroducción de fórmulas que mejoren tanto el

24

Perú 2003 (1)

Promedio LAC

Países *

Promedio

Industrializados**

Ingresos Ingresos Ingresos% GDP % Total % GDP % Total % GDP % Total

Gobierno General 15.2 100.0 25.6 100.0 42.4 100.0

Gobierno Central 14.2 93.4 20.9 81.6 27.8 65.6

Estados 0.2 1.3 3.4 13.3 9.0 21.2

Municipalidades 0.8 5.3 1.3 5.1 5.5 13.0

Después de TransferenciasGobierno Central 13.0 85.5 16.1 64.9 22.8 53.5

Gob. Regionales 0.6 3.9 6.1 24.6 11.7 27.5


Gastos Gastos Gastos % GDP % Total % GDP % Total % GDP % Total

Gobierno General 17.9 100.0 27.9 100.0 47.8 100.0

Gobierno Central 15.7 87.7 18.4 65.9 27.2 56.9

Gob. Regionales 0.6 3.4 6.9 24.7 12.6 26.4


(1) MEF: Presupuesto 2003. *Argentina, Brazil, Colombia, Venezuela, México (90s) ** Australia, Austria, Canada, Alemania, España, Estados Unidos (90s) IMF, GFSY y fuentes estadísticas nacionales.

Tabla 1

Finanzas intergubernamentales

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 24

potencial económico local como la rendición decuentas de estos gobiernos, entre las que se puedencitar: (i) la asimilación de los distritos en las provincias,con lo cual se crearía un solo nivel de gobiernomunicipal, o (ii) una división de funciones nítida ycompleta autonomía entre ambos niveles de gobierno.Es previsible que la primera fórmula genere resistenciapolítica, pero en definitiva no sería muy distinta a laque pudiera producirse por la fusión de departamentosen macrorregiones y sí parece políticamente factiblepara resolver más eficazmente los problemas anotados.

En segundo lugar, es aconsejable calibrar el régimenfiscal intergubernamental. En términos generales, paraobtener una sana administración fiscal en el proceso dedescentralización es aconsejable mantener laneutralidad fiscal en términos netos, definir claramenteel sistema de distribución de competencias entre losdiversos niveles de gobierno, y asegurar que el sistemade financiación de los gobiernos subnacionales escoherente con las competencias y serviciosdescentralizados.

Hasta el momento, el Perú es un ejemplo decontención de la transferencia de financiamiento sinsus correspondientes responsabilidades de gasto. Lalegislación que regula la descentralizaciónexplícitamente prevé un proceso progresivo yalineando de transferencia de gastos y de ingresos. Esde esperar que, una vez que se empiecen a trasladarcompetencias y nuevo financiamiento, surjan presionespara que se aumente el gasto de capital y corriente. Laclave recomendada por los expertos para canalizar estapresión característica de todo proceso dedescentralización, además de mantener una políticafiscal conservadora, es transferir responsabilidades a losgobiernos subnacionales (especialmente a las regiones)sobre impuestos subutilizados a nivel nacional ygenerar incentivos para mejorar su recaudación ycontribución neta al ingreso de estos gobiernos.

Asimismo, en el Perú existe un esquema dedistribución de servicios que es congruente con la

aplicación de los principios de subsidiariedad yexternalidades, en lo relativo a las competenciasreservadas al nivel nacional, pero relativamenteconfuso a las competencias transferidas. Tanto losgobiernos regionales como los municipales compartenun buen número de responsabilidades vagamentedefinidas. Esta situación se hace aún más notoria en elcaso de los dos tipos de municipios, el provincial y eldistrital. Las reglas de transferencia en el Perúproducen un híbrido de los sistemas de bloque(entrega de un grupo de competencias y serviciosiguales a todos los gobiernos subnacionales receptoresen un tiempo determinado de antemano) y pordemanda (cada gobierno subnacional hace solicitudesde transferencia por separado en tiempos y materiasdistintos). En principio los planes anuales, además dedefinir las competencias a trasladar, deben cumplir conlos principios de neutralidad y responsabilidad fiscal,gradualidad en las transferencias de servicios,transparencia y previsibilidad del procesoanteriormente mencionado. En la práctica, sinembargo, los planes anuales no pueden sustituir la faltade claridad de la legislación, además de que estánlimitados por el ritmo desigual que es de esperar en laacreditación de los gobiernos subnacionales.

Entre las reformas que podrían ayudar a corregir estasdebilidades del sistema de traspaso de competencias sepueden mencionar: (i) un nuevo esfuerzo paradelimitar legalmente en forma más detallada lascompetencias respectivas de los diversos niveles degobierno, (ii) reducir significativamente lascompetencias de las municipalidades distritales(excepto en las áreas metropolitanas) y asignarlas a lasprovincias (una versión más definitiva podría ser laeliminación de los distritos, salvo en las áreasmetropolitanas), (iii) implementar un programa dedesarrollo institucional para los gobiernossubnacionales con el fin de apoyar su acreditación, y(iv) adoptar la política de no transferir nóminas sintraspaso real de responsabilidad sobre determinados

25

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 25

servicios a los gobiernos subnacionales.

En lo que respecta al financiamiento de los gobiernossubnacionales, se da una proliferación de fondos,transferencias condicionadas e instrumentos desubsidios inconexos cuyos objetivos son a vecescontradictorios entre sí, cuando no duplican susfunciones. Ello dificulta su gestión amplia y coherente,además de que acarrea una carga financiera innecesariaderivada del exceso de aparatos administrativos. Estecomplejo entramado de fondos ha producido un efectoagregado en el territorio que no se compadece con elobjetivo de compensación interregional de lastransferencias buscado por el país.

Entre las sugerencias que pueden coadyuvar a lamejora del régimen de financiamientointergubernamental figuran las siguientes: (i) revisiónde las características redistributivas de las fórmulas detransferencia del FONCOR, del FONCOMÚN y delcanon; (ii) financiamiento progresivo adecuado delFIDE, en coordinación con el volumen detransferencias de competencias, y consolidación detransferencias condicionadas en este fondo; (iii)traspaso de competencias tributarias hacia losgobiernos regionales, efectiva en un futuro cuando seles trasladen las responsabilidades de gastocorrespondientes por parte del Gobierno Nacional; (iv)transferencia del impuesto predial a las provincias–excepto en áreas metropolitanas-- y el de vehículos alos distritos, en caso de que éstos se mantengan comogobiernos autónomos; (v) entregar la responsabilidadpor la fijación de las bases y las tasas de los impuestossubnacionales a los respectivos gobiernos (puede serdentro de un rango razonable fijado por ley); y (vi)fortalecer los sistemas de seguimiento de finanzasintergubernamentales y de endeudamiento subnacional

del MEF, y los sistemas de informaciónintergubernamental del CND.

En tercer lugar, se sugiere mejorar la capacidad delgobierno central supervisar y dirigir el proceso dedescentralización. Si bien se han realizado importantesprogresos,6 la tarea de reforma y adecuación delGobierno Central a la descentralización está pendienteen su mayor parte y por ello debe ser profundizada.

En cuarto lugar, se sugiere fomentar el desarrolloinstitucional de los gobiernos regionales y municipalesen concordancia con las responsabilidades transferidas.Este necesidad se hace más acuciante ante la existentedebilidad y perspectiva de la magnitud de los cambiosesperados en los próximos años.

Finalmente, se sugiere fortalecer los mecanismos decoordinación intergubernamental. Todo proceso dedescentralización genera la necesidad de establecernuevos mecanismos o adaptar los existentes pararegular las relaciones entre el Gobierno Nacional y lossubnacionales, en la medida en que las relacionesprincipal-agente cambian de manera sustancial cuandolos cuerpos ejecutivos y legislativos subnacionales sonelectos popularmente y no designados por el PoderEjecutivo.

En el Perú, el Consejo Nacional de Descentralización(CND) sirve de vehículo de contacto y negociaciónentre los diversos niveles de gobierno en el país. LaPresidencia del Consejo de Ministros, el MEF yrepresentantes de los gobiernos regionales ymunicipales se sientan regularmente a definir y hacerajustes a este voluble y complejo proceso. El CND halogrado establecer un grupo técnico permanente queelabora el trabajo de base para proponer los planesanuales de descentralización, desarrollar programas de

26

6 Entre estos avances se pueden citar los siguientes: (i) la eliminación del Ministerio de la Presidencia en el año 2002, (ii) el fortale

cimiento del MEF en lo que se refiere al fortalecimiento de su capacidad para hacer seguimiento de las cuentas presupuestarias de

los departamentos y municipios, (iii) la puesta en práctica de una metodología de presupuestos subnacionales participativos lide

rada por la Dirección de Presupuesto, (iv) el desarrollo de un grupo de estudios y seminarios sobre descentralización fiscal que

han contribuido a fortalecer esta área de política en el Ministerio; y (v) el fortalecimiento de la Presidencia del Consejo de

Ministros (PCM).

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asistencia técnica y apoyo a los gobiernossubnacionales, y sustentar las intrincadas negociacionesentre los diversos niveles de gobierno. Sin embargo, supapel se ve limitado por la inexistencia de un brazofinanciero que aumente los incentivos tanto delGobierno Nacional como de los departamentos ymunicipalidades para comprometerse en un diálogo ycoordinación permanentes.

Otro elemento de relación intergubernamentalprevisto en las leyes de regiones y de municipalidadesson los consejos de coordinación regionales,provinciales y distritales, constituidos por los alcaldes ypresidentes regionales respectivamente, con el objetode proponer y concertar planes de desarrollo local.Estos consejos son muy activos en el Perú, pero laefectividad y viabilidad de los respectivos planes aúnno está demostrada, siendo la precariedad delfinanciamiento el elemento que más limita la ejecuciónde inversiones públicas en los ámbitos regional y local.

Entre las recomendaciones que podrían mejorar eldesempeño de esta área figuran las siguientes: (i) elevarel nivel político de los representantes de la PCM y delMEF ante el directorio del CND, y (ii) crear un cuerpoconsultivo a partir de un grupo representativo ypluralista de alcaldes provinciales y distritales paramejorar la efectividad y rendición de cuentas de losrepresentantes de estos niveles de gobierno en eldirectorio del CND.

Instituciones de Mercado

En la medida en que los mercados se acerquen acondiciones de competencia perfecta pueden contribuira alcanzar mayores niveles de crecimiento y empleo,fomentar la distribución de la riqueza, y optimizar laasignación de los bienes y servicios. Sin embargo, raravez los mercados son perfectos y es necesario que elEstado intervenga para evitar o minimizar la apariciónde conductas monopolísticas, garantizar lascondiciones institucionales, legales y de inversión quereduzcan las incertidumbres que tienden a producircostos de transacción innecesarios tales como el riesgo

país (inestabilidad económica) o el operativo(impunidad, incumplimiento de los contratos,corrupción, criminalidad, escasez de infraestructura),los cuales afectan la estructura de costos de lasempresas y encarecen los productos. Finalmente,existen algunos bienes y servicios como son la salud, laeducación, el medio ambiente o los esfuerzos deinvestigación que, en razón de su alto grado deexternalidad positiva (beneficios sociales potenciales),al Estado le interesa que se produzcan en mayorcantidad de la que el mercado generaría en condicionesnormales. En ese sentido se justifica que intervengacon políticas específicas orientadas a incentivar laproducción de estos bienes públicos y el desarrollo desectores estratégicos.

En el marco conceptual aquí utilizado para analizarlas instituciones de mercado se definen cuatrodimensiones, cuyo cabal desempeño por parte delEstado se considera esencial para regularadecuadamente los mercados: (i) el orden normativobásico de la vida económica (en especial el derecho depropiedad y la seguridad jurídica de los contratos); (ii)la promoción de la competencia mediante la ejecuciónde la función normativa y la corrección de las fallas delmercado; (iii) el mantenimiento de la estabilidadmacroeconómica para aminorar los costos de los ciclos;y (iv) el fomento de la cohesión social y la atenuaciónde los conflictos.

En cuanto al orden normativo básico de la vidaeconómica debe decirse, con carácter general, que lasdebilidades del sistema político generan una granvolatilidad de las normas y que los altos niveles dedesconfianza en las instituciones tienden a hacer quelos individuos duden de la idoneidad de losmecanismos formales existentes para satisfacer susdemandas. Esto frecuentemente incrementa los costosde transacción.

En particular, en el Perú, el derecho a la propiedad, yla seguridad y transparencia en las transaccioneseconómicas ha mostrado mejoras significativas en los

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últimos 15 años. Sin embargo, la debilidad de lasinstituciones públicas relevantes, así como la aplicacióna veces impredecible del marco legal, socavan elfuncionamiento y la credibilidad de estos derechos, locual resulta en una insuficiente protección de lapropiedad formal. La inversión en materia desaneamiento, titulación y registro es un aspecto notabledel mejoramiento del ámbito de los derechos depropiedad. Sin embargo, todavía se requiere afinar lacoordinación entre las entidades públicas relevantes yestablecer los mecanismos idóneos para asegurar lasostenibilidad de los avances, al tiempo que seprofundizan los esfuerzos dirigidos a mejorar losderechos de propiedad y a combatir la informalidad.

En cuanto a los derechos de propiedad industrial, enel Perú son diversos e incluyen patentes, marcas ynombres comerciales, los cuales quedan protegidos víaregistro ante el Instituto Nacional de Defensa de laCompetencia y de la Protección de la PropiedadIndustrial (INDECOPI). También se protegen otrosderechos de propiedad industrial como son loscontratos de licencia de uso de tecnología, patentes,marcas u otros derechos de propiedad industrial deorigen extranjero, así como la asistencia técnica,ingeniería básica y de detalle, gerencia y franquicia, loscuales se negocian libremente entre las partes yposteriormente quedan registrados en INDECOPI, loque confiere seguridad a estas transacciones. Sinembargo, estos derechos de propiedad intelectual noestán debidamente protegidos, especialmente comoconsecuencia de la falta de capacidad institucionalnecesaria para defender la propiedad y para perseguirel delito en estos ámbitos. En este contexto serecomienda continuar su fortalecimiento.

Asimismo, el Perú cuenta con una legislaciónadecuada para brindar seguridad a las transaccioneseconómicas. La legislación permite la libre contratacióny la expropiación de la propiedad sólo es practicablepor causa de seguridad nacional o necesidad públicamediante un proceso expropiatorio con garantías yprevio pago de indemnización justipreciada. Además,

existe absoluta libertad para que las partes celebrenconvenios arbitrales cuyo fin sea solucionar susdisputas o controversias fuera del ámbito del PoderJudicial.

Conceptual y normativamente, las institucionesmencionadas se encuentran desarrolladas de unamanera adecuada y gozan de protección constitucional.Sin embargo, no ha existido una respuesta apropiadapara reducir la problemática que se presenta cuandolas personas acuden al Poder Judicial o a algunaentidad de la administración pública para hacer valertales derechos y defenderlos (Véase Capítulo IV: Estadode Derecho). En este campo, tal y como se haargumentado anteriormente, se sugiere plantear unaestrategia adecuada de modernización del PoderJudicial como la propuesta por la CERIAJUS yoptimizar los procesos internos del mismo, de modoque pueda gestionar los derechos evitando mayoresconflictos o que se genere desconfianza, factores éstosque afectan adversamente el desarrollo de los mercadosen el largo plazo.

Asimismo, es recomendable que las entidadesresponsables del proceso de reconocimiento de losderechos de propiedad formulen estrategiasadministrativas, técnicas y legales, y que diseñenmecanismos prácticos para asegurar la actualizacióncontinúa de los bienes registrados consignandosistemáticamente toda la información pertinente aaquellas transacciones que modifiquen, extingan ocreen derechos de propiedad sobre los bienes.

En cuanto a la promoción de la competencia, debedecirse que las reformas emprendidas durante ladécada de los años noventa en el Perú han permitidomejorar de manera significativa los marcos normativo yoperativo dentro de los cuales se promueve lacompetencia. Con todo, el desarrollo de algunos de susámbitos es aún incipiente y se ve afectado por la propiadebilidad e inestabilidad de las instituciones públicas.

El acceso a los mercados formales se halla restringidopor la existencia de barreras administrativas y

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burocráticas, y elevados costos de constitución y deempleo, que fomenta la informalidad. Entre losprincipales obstáculos a la constitución legal de lasempresas figuran el elevado costo para que éstas seformalicen (acceso a la legalidad) y el tiempo queconsume realizar los trámites necesarios. Laimportancia relativa que tiene el sector informal en laeconomía ocasiona un nivel de competencia queperjudica a las empresas formales y desmotiva laconstitución de otras nuevas. Para evitar situacionesque limitan la competencia económica, es importantecontar con instituciones normativas administrativasque regulan y defiendan el acceso a los mercados,generar y suministrar de suministrar información fiabley oportuna en defensa de la competencia, y garantizarla competencia en los procesos de licitación pública.

El Estado peruano ofrece pocos incentivos positivospara fomentar el acceso a los mercados en lo que serefiera a la promoción y la creación de empresas. Laproliferación de requisitos, conducen a que la iniciativaempresarial se constituya a menudo al margen de lalegalidad. La importancia relativa que tiene el sectorinformal en la economía, ocasionan un nivel decompetencia que perjudica a las empresas formales y

desmotiva la constitución de otras nuevas. Por ello esrecomendable reestructurar aquellos incentivos que enla actualidad tienden a atraer a empresas e individuoshacia la informalidad (pull factors) y a desestimular laformalidad (push factors).

El acceso al crédito bancario y a las oportunidades denegocios promovidas por el Estado se circunscribe a lasempresas formalmente constituidas, debido a losrequisitos impuestos por las normas legales,7 y a la bajaprotección de los derechos de propiedad que impide amuchos ciudadanos ofrecer garantías efectivas decrédito.

Tal y como se argumenta anteriormente (VéaseCapítulo V “Gestión Pública), el Estado peruano harealizado importantes esfuerzos para mejorar el sistemade contrataciones públicas mediante el fortalecimientodel CONSUCODE, la realización de las actividadesnecesarias para poner en marcha un sistema decompras públicas por vía electrónica, realización deimportantes iniciativas de capacitación, la modificaciónde la ley de adquisiciones y sus normas reguladoras, yla implementación del SIAF. A pesar de los esfuerzos,persisten deficiencias en el sistema de contratacionespúblicas que retrasan su funcionamiento y generan

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7 Se estima que apenas el 26% de empresas pueden acceder al crédito bancario mientras que 9,5% accede a otras formas de crédito

no bancario (MINTRA, 2004).

Gráfico 7 Stock de Inversión Extranjera Directa

(millones de dólares)

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Proinversión 2004.

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distorsiones causando importantes ineficiencias alsector privado. Entre ellas, debe destacarse en ésteapartado la proliferación de modificaciones yenmiendas a la norma general de adquisiciones puescontribuyen especialmente a generar distorsiones en elmercado.

En cuanto a la apertura de los mercados a lacompetencia internacional, el Perú ha hechoimportantes avances en los últimos 16 años (VéaseGráfico 7), de modo que ahora se garantiza untratamiento igual a los inversionistas nacionales yextranjeros. Del mismo modo se han reducido losaranceles y otras cargas impositivas, se ha reformado elsistema de aduanas y el país goza de estabilidadmacroeconómica, todo lo cual se ha traducido en unaumento significativo de la inversión foránea.

Con todo, es aconsejable que el Perú intensifique susesfuerzos para afianzar la igualdad de oportunidades enmateria de competencia con una verdadera política deEstado que incorpore las medidas necesarias paraformalizar a aquellas empresas que operan al margende la legalidad y que representan más de la mitad delproducto.

Para mejorar el clima de negocios, el Perú ha creadoun régimen de promoción que beneficia a losinversionistas y particularmente a los extranjeros. Losincentivos fiscales, los convenios de estabilidad jurídicay los privilegios de residencia para los empleados ypropietarios-operadores que no son ciudadanosperuanos constituyen los principales elementos dedicho régimen promocional de la inversión privada.Estas acciones por parte del Estado han sidocorrespondidas por los inversionistas foráneos, cuyasinversiones se han multiplicado por ocho en 11 años.De acuerdo con el Banco Mundial, el Perú tiene unaprotección media a las inversiones (4 para el año2004), calculada a través del índice de acceso, lo cuallo sitúa regionalmente detrás de Chile, Brasil yArgentina. Sin embargo, tal y como se ha argumentadoanteriormente, el régimen de exenciones tributarias es

uno de los factores que contribuyen a la baja fiscalidad,que se erige como uno de los principales problemasestructurales de la gobernabilidad peruana. Por ello, esnecesario equilibrar la necesidad de promocionar lasinversiones con la de incrementar la fiscalidad a fin deque el Estado pueda dar respuesta adecuada a lasmuchas y apremiantes carencias sociales.

De manera general, se puede decir que en el Perú elmarco normativo y operativo para la coordinación yfomento de los mercados es apropiado. Sin embargo,persisten algunos problemas que siguen frenando lacompetitividad del país, por lo cual se sugiereprofundizar el régimen de promoción de la inversiónextranjera, dinamizar el sistema financiero y diseñarincentivos para fomentar el crédito en la banca privada,así como aumentar las exportaciones y hacerlas máscompetitivas.

El marco normativo para el desarrollo de losmercados financieros es otro donde se registranimportantes fallas de mercado. El sistema financieroperuano exhibe un escaso dinamismo debido a la faltade incentivos para otorgar créditos a quienes no poseenpropiedades inmuebles que sirvan como garantías, parapropiciar la afiliación al sistema de pensiones y paradesconcentrar los depósitos y créditos de la ciudad deLima. Hasta el momento, la Superintendencia deBanca, Seguros y AFP (SBS) no ha demostrado tener lacapacidad propositiva para generar las condiciones quecontribuyan a revertir esta situación. En ese sentido esaconsejable que el Estado implemente los incentivosapropiados para ampliar el otorgamiento de créditos yle deje esa labor a la banca privada. También se sugieremejorar los mecanismos institucionales que reduzcanal máximo los costos de la exclusión. El desarrollo deuna normativa sobre microfinanzas puede ayuda aaliviar este problema, como también lo hará el apoyo alos procesos de bancarización de los ahorros familiares.

La ausencia de una política expresa dirigida afomentar la innovación, la asignación ex oficio derecursos dirigidos a la innovación, el bajo nivel de

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incentivos económicos asignados por el Estado, y porlas poco favorables condiciones del mercado restringenel impulso de la promoción de la innovacióntecnológica. Frente a ello, el sector privado estállamado a desempeñar un papel importante, si sediseñan los incentivos y políticas apropiadas. Sinembargo, hasta el momento su participación en lalabor que realizan los institutos de investigacióntecnológica ha sido escasa, además de que no utiliza elconocimiento que allí se produce para generaringresos.

Con respecto a la educación, anualmente se destinanmás de US$3.400 millones de dólares a este rubro, delos cuales un 59,5% es aportado directamente por elEstado. Las familias contribuyen con el equivalente del2,6% del PIB aproximadamente. El Estado haconsiderado asignar en 2005 el 3,1% del presupuestode la nación a la educación superior; de ello, más de lamitad se destina a la educación universitaria.

En menos de 15 años, el número de universidades seha incrementado de 42 en 1990 (28 públicas) a 80 el2004 (33 públicas). Asimismo, se observa que elnúmero de carreras profesionales prácticamente se haduplicado, mientras que los programas de postgrado sehan multiplicado por seis. Sin embargo, esta crecienteoferta educativa ha mostrado debilidades, en la medidaen que no todas las autorizaciones han correspondidoprecisamente a instituciones que cuenten con docentespreparados, equipamiento actualizado e infraestructuraadecuada, y tampoco responde necesariamente a lasnecesidades de desarrollo de las empresas.

Ante esta situación, el gobierno peruano ha iniciadoun programa (BID, 2003c) que pretende dar respuestaa muchos de los problemas identificados, pero seríaaconsejable profundizar los esfuerzos existente ycontinuarlos en el largo plazo.

Tal y como se ha citado anteriormente, el Perú cuentaactualmente con una institucionalidad adecuada para laestabilidad y el crecimiento económicos. La salud y la

estabilidad macroeconómicas podrían, sin embargo,verse amenazadas por problemas en el marco degobernabilidad básico, que sigue estando afectado porla inestabilidad del régimen político y los cambiosbruscos que ello conlleva, así como por la visión decorto plazo que todavía permea muchas de lasdecisiones y políticas públicas. La poca previsibilidad yestabilidad en la aplicación del marco normativorepresenta un factor de riesgo para la actividadeconómica. Asimismo, la poca transparencia en lagestión pública, la debilidad del Estado de derecho y labaja calidad de la gobernabilidad promuevenincertidumbre normativa y crean riesgos de que seproduzca una aplicación arbitraria de las regulaciones,factores éstos que tienden a desincentivar y limitar lainversión privada.

Ciertamente, la falta de holgura fiscal limita lacapacidad de respuesta a la multitud de demandassociales y crea una situación donde lo urgente pareceno dejar espacio a lo importante. Por ello es esencialmejorar el rendimiento del sistema tributario a travésde la eliminación de exenciones y de un mejor controlde la evasión. En este contexto, sería recomendablefortalecer el marco de transparencia y acceso a lainformación pública a través de mayores esfuerzos defiscalización del cumplimiento de la legislación actual,con el fin de mejorar las posibilidades de controlciudadano. Finalmente, se aconsejable hacer esfuerzosadicionales para perfeccionar el marco de transparenciapresupuestaria, con el objeto de facilitar el control ymejorar la eficiencia del gasto público, de modo que sepueda hacer más dentro de las limitaciones fiscalesexistentes.

Finalmente, se identifica que el Perú no cuenta conuna institucionalidad adecuada para fomentar lacohesión social y gestionar los conflictos. Elcrecimiento económico de los últimos años no se hatraducido aún en una reducción de la pobreza o enuna mayor inclusión de grupos marginados, y losconflictos sociales siguen apremiando y

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comprometiendo la débil capacidad del Estado pararesolverlos. Por ello, sin perjuicio de las iniciativas delargo plazo dirigidas a mejorar los mecanismos deredistribución del ingreso, fortalecer la red deprotección social y mejorar la calidad y el acceso aservicios públicos, sería aconsejable mejorar lasinstancias de diálogo, negociación y concertación entrelos diversos actores sociales y el Estado.

Síntesis general

En Resumen, para garantizar la gobernabilidad futuray la estabilidad y profundización de las reformas que seestán implantando actualmente, así como de las que sesugieren en el presente documento, con el fin de quepueda resolver los desequilibrios verticales yhorizontales que complican el panorama, el Perúdebería prestar especial atención a la modernización desu sistema político, a la mejora de su posición fiscal, aprofundizar el proceso de descentralización y a mejorarsustancialmente el funcionamiento de los sistemas decontrol horizontal (especialmente el sistema deadministración de justicia y la Contraloría General dela República). En este sentido, la implementación cabalde la Ley de Partidos Políticos, la profundización delproceso de descentralización en el sentido propuestopor este estudio, la implementación del Plan para lareforma del sistema de administración de justiciapropuesto por el CERAJUS, se erigen como lasreformas con mayor potencial impacto sobre lagobernabilidad del Perú. Ello no debe ser óbice paracontinuar afianzando las reformas de la gestión públicaya iniciadas, donde urge profesionalizar el servicio civily racionalizar la estructura, organización,funcionamiento y régimen interno tanto de las agenciasespecíficas como de las funciones transversales(principalmente el régimen de compras públicas, y degestión financiera).

El buen manejo de las variables macroeconómicas y elrespeto a la legalidad democrática son condicionesindispensables para crear un entorno de estabilidadpolítica, económica y social. La experiencia

internacional muestra que la implementación dereformas de segunda generación se hace más fácil entiempos de bonanza, mientras que se dificulta enperíodos de bajo crecimiento o inestabilidadeconómica. El contexto actual se presta para que elPerú acelere su proceso de reformas en aras defortalecer la gobernabilidad democrática, no sólo paracumplir con objetivos necesarios de crecimiento yjusticia social, sino también para responder mejor aposibles situaciones adversas que depare el futuro.

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Evaluaciones de Gobernabilidad Democrática

Desde que Ronald Coase (1937) argumentase que lasinstituciones que reducen los costos de transacción --como aquellas que se ocupan de la protección de losderechos de propiedad-- son esenciales para eldesarrollo económico, la literatura especializada se haconcentrado en el estudio del tema institucional. En laactualidad, pocos dudan que el desarrollo sostenible yequitativo depende de la credibilidad del sistema legaly de las instituciones públicas, de la calidad del marcojurídico, la protección de los derechos de propiedad, yla honestidad, eficacia y eficiencia de lasadministraciones públicas, entre otros factores

En ese marco, las Evaluaciones de GobernabilidadDemocrática (EGD) nacen como una iniciativa delBanco Interamericano de Desarrollo (BID) para poderdiagnosticar de manera sistemática y comparativa elgrado de desarrollo de la estructura de gobierno y delas instituciones que la componen en los paísesprestatarios, y para analizar los factores de carácterhistórico, geográfico y político que afectan su actualconformación y desarrollo potencial. El objetivo deestas EGD es coadyuvar al diálogo de política y elproceso de programación entre los países prestatarios yel Banco. Este esfuerzo se inicia con la evaluación delPerú, a la que seguirán las de los otros países andinos:Ecuador, Colombia y Venezuela.

Para facilitar la sistematización del conocimiento, elanálisis comparativo, su corroboración empírica y sucontinua mejora, en las EGD se analiza el grado dedesarrollo de las estructuras de gobierno e institucionesasociadas de los países con base en un marcoconceptual explícito inspirado en la Estrategia deModernización del Estado del Banco. En este marcoconceptual se desagregan las dimensiones ycomponentes de cada uno de los campos de acción dela institución, a saber, sistema democrático, Estado de

derecho, gestión pública e instituciones de mercado, locual permite explicitar lo que el Banco entiende porcada una de las áreas allí contenidas. Adicionalmente, ydada la importancia asignada por los países miembrosal tema, las EGD también se ocupan de describir yanalizar el grado de descentralización territorial,financiera y administrativa del Estado como atributo dela gobernabilidad democrática.

Esta desagregación se realiza con base en losconocimientos teóricos y empíricos existentesestableciendo, en la medida de lo posible, la relaciónfuncional de cada uno de los atributos, dimensiones ycomponentes con el objetivo del Banco de alcanzar uncrecimiento económico sostenible, reducir la pobreza ypromover la equidad social. De manera más específica,la desagregación se realiza considerando la relación yrelevancia de cada uno de los aspectos analizados conaquellas funciones básicas del Estado asociadas con losobjetivos del desarrollo, a saber, estabilización(crecimiento económico dinámico con estabilidadmonetaria y altos índices de empleo); compensación(mitigación de desequilibrios entre individuos yhogares, y entre grupos sociales, étnicos, religiosos entérminos de acceso a recursos, bienes y servicios);asignación (eficiencia en la adjudicación de bienes yservicios); y control de actividades depredadoras decarácter público o privado (preservar el orden público,control de abusos y arbitrariedades, y prevención de lacorrupción).

Independientemente de los cuestionamientos queválidamente se puedan realizar sobre el marcoconceptual, su explicitación facilita la comprensión delobjeto y alcance del análisis, contribuye a lasistematización de la información y permite realizarcomparaciones entre los países estudiados.

En la medida de lo posible, en las EGD se intentacontrastar las conclusiones surgidas del análisis con la

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I. INTRODUCCIÓN

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evidencia empírica disponible. Como parte de esteesfuerzo, el Banco ha sistematizado casi la totalidad dela información empírica existente en la actualidadsobre temas institucionales y de gobernabilidad que seencuentra en su portal de Internet Governance Wit.108

Sin embargo, dado que muchos de los indicadoresexistentes adolecen de problemas de validez yprecisión, en las EGD se emplean apenas como unailustración aproximada de las conclusiones obtenidaspreviamente mediante el análisis de los estudiosexistentes y la opinión de expertos en la materia. Paraello, una vez analizados los documentos y estudioscorrespondientes a cada país –el Perú en este caso--, elequipo del Banco encargado de la preparación de lasEGD somete sus conclusiones al escrutinio derepresentantes de la política, la academia y la sociedadcivil de cada país. En el Anexo 4 del presente trabajose incluye una relación de las personas entrevistadaspara la preparación de la EGD en el Perú.

Con el fin de ofrecer un análisis dinámico, en lasEGD también se emplea una perspectiva histórica ycultural, al tiempo que se realiza una evaluación de laeconomía política con base en la metodología utilizadapor el Departamento de Investigación del Banco (RES)y en los trabajos monográficos que éste ha venidorealizando para todos los países de la región en elcontexto de la preparación del Informe de ProgresoEconómico y Social (IPES) 2006.

Organización del documento

Este trabajo está dividido en ocho capítulos. En elprimero se describen los orígenes de las Evaluacionesde Gobernabilidad Democrática, las necesidades a lascuales responden y la estructura del documento. ElCapítulo II se ocupa de los antecedentes de lagobernabilidad democrática en el Perú –perspectivahistórica y contexto actual--, y de las limitacionesestructurales que ésta experimenta y que deben sertenidas en cuenta para fortalecer sus atributos,dimensiones y componentes.

Los Capítulos III, IV, V, VI y VII corresponden a losdiagnósticos de cada uno de los atributos de lagobernabilidad, a saber, sistema democrático, Estadode derecho, gestión pública, descentralización einstituciones de mercado. Además de describir elestado actual de cada uno de ellos en el Perú, se haceun intento por identificar las causas y factores queinfluyen en su presente configuración.

En el Capítulo VIII, correspondiente a lasconclusiones y recomendaciones, se realiza una síntesisde las principales debilidades estructurales de lagobernabilidad democrática en el Perú y se sugierencampos y alternativas de acción para remediarlas,resaltando aquellas que, a la luz del diagnósticorealizado, tengan mayores probabilidades de éxito eimpacto en el desarrollo.

El Banco espera que esta iniciativa contribuya afocalizar los esfuerzos presentes y futuros en materia dedesarrollo institucional en aquellos aspectos queacusan las mayores debilidades, y cuyo fortalecimientotenga un mayor impacto en el crecimiento económicosostenible, la lucha contra la pobreza y la equidadsocial.

Con este objetivo en mente, en los siguientescapítulos se analiza de manera sistemática el estado dela gobernabilidad democrática del Perú, al tiempo quese identifican sus fortalezas y debilidades. Esto con elfin de avivar un debate que conduzca a la formulaciónde políticas dirigidas a solucionar aquellos problemasestructurales que impiden que el país pueda acercarsecon mayor celeridad a su objetivo clave: lograr altosniveles de crecimiento económico, político y social quebeneficien a la mayoría de sus habitantes.

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8 En la actualidad se encuentra ubicado en http://hqtdintra/gwit/

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Limitaciones estructurales a la gobernabilidad

Perspectiva histórica

En casi todos los Estados democráticos actuales, lossistemas políticos han evolucionado desde estructurasde gobierno caracterizadas por la concentración delpoder político y la relativa exclusión del grueso de lapoblación del proceso decisorio, hacia sistemas másinclusivos que tienden a agregar de manera másefectiva los intereses de la ciudadanía comoconsecuencia de una mayor competición entre losactores políticos.9

Cierto es que la comprensión de la dinámica delcambio político e institucional es aún limitada. Sinembargo, se puede argüir razonablemente que latransición hacia modelos de gobierno más abiertos yrepresentativos de un amplio rango de aspiraciones --ypor lo tanto hacia el desarrollo de un entramadoinstitucional más acorde con ello--, ha sido más difícilen sistemas políticos donde el poder ha estado másconcentrado y la competición política más restringida,dado que tal restricción limita la capacidad del Estadopara agregar los intereses de manera eficaz.10

Autores tan destacados como North (1990), Heiner

(1983), Stinchcombe (1968), Wittfogel (1957) y

Machiavelli (1965) sostienen que los patrones de

distribución de poder y los sistemas políticos, jurídicos

e institucionales asociados a los mismos tienden a

persistir a lo largo del tiempo. En ese sentido, y debido

a que el desarrollo institucional de los países se

encuentra de alguna manera determinado por todo

ello,11 el cambio institucional tiende a ser gradual.

Los factores que determinan los patrones dedistribución de poder y sus correspondientesentramados jurídico-institucionales han sido múltiplesy han variado de un país a otro. Algunos autores(Acemoglu et al., 2001; Acemoglu y Robinson 2000 y2001; Engerman y Sokoloff, 1997, 2002 y 2003; ySokoloff y Engerman, 2000) sostienen que el hecho deque a su llegada al Nuevo Mundo los colonizadoreshallaran tierras fértiles, abundantes depósitosminerales, altos índices de mortalidad y una poblaciónmuy numerosa susceptible de ser esclavizada, propicióel desarrollo de un sistema político-económicoextremadamente desigual caracterizado pormonopolios estatales de producción ycomercialización, esclavitud o trabajo forzado y

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II. ANTECEDENTES

9 El informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (UNDP, 2004) y el premio Nobel en economía Amartya Sen (2001)

arguyen que los regímenes democráticos son claramente superiores cuando se trata de abanderar aspectos importantes de la

noción más amplia de desarrollo humano, entre los cuales figuran el crecimiento económico equitativo, la reducción de la pobreza

y la defensa de los derechos humanos básicos.

10 Alonso (2005) muestra que la concentración de poder político, por medio de su impacto en el grado de competición política,

afecta negativamente la calidad de las burocracias y de los marcos jurídicos, los niveles de corrupción, el grado de protección de

los derechos de propiedad y el nivel educativo de la población. Los resultados son robustos cuando se controla por factores tales

como la religión dominante, la herencia colonial, el tipo de sistema jurídico y la fragmentación étnica. Alt, Lassen y Rose (2005)

sugieren que patrones más simétricos de competición y poder político tienden a generar mejores niveles de transparencia fiscal.

11 La literatura especializada denomina a este fenómeno path dependence. Su existencia no implica que el futuro institucional de los

países esté necesariamente predeterminado. North (2002a) sostiene que los países pueden alterar su devenir institucional, tal y

como ocurriera gracias al estímulo que Europa proporcionó a Inglaterra y a los Países Bajos durante la Edad Media, y a España

después de su vinculación a la Unión Europea.

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barreras a la inmigración, entre otros rasgos.12 Estadesigualdad se manifestó en términos de ladistribución de la riqueza, del capital humano y delpoder político.

Por su parte, Wittfogel (1957) afirma que ensociedades basadas en economías hidráulicas donde elsistema de regadío requería el uso sustantivo de unpoder centralizado --caso de China, Egipto, India yMesopotamia en Oriente, y del Perú y México enAmérica precolombina--, hubo una tendencia a que losgobernantes monopolizaran el poder político ydominaran la economía, lo cual se tradujo en Estadoscon tendencias absolutistas.

Otros como Boix (2003) y Østerud et al. (2003)arguyen que la dependencia de la economía de unasola materia prima (por ejemplo petróleo) debilita lacompetición política y el desarrollo institucional.

Entre tanto, Olson (1982) y Krugman (1994) aducenque las guerras pueden nivelar --o agravar-- lospatrones de distribución de poder. Asimismo,movimientos sociales como los liderados por Gandhi,Martin Luther King, etc., pueden afectar los patronesde distribución del poder político. Acemoglu yRobinson (2000, 2001) y Boix (2003) muestran que laselites de las democracias occidentales actualesextendieron el derecho al sufragio como respuestaestratégica para mitigar el conflicto social y evitar larevolución política, y que, como consecuencia de ello,en el mediano y largo plazo cedieron poder político enbeneficio de las masas.

Por su parte, Chong y Gradstein (2004) aducen queun proceso de liberalización acelerado, sin controles ysin competición política como el que tuvo lugar en laspostrimerías del colapso del imperio soviético, puede

dotar de un poder económico desmesurado a lasantiguas elites, facilitando así la captura del Estado.

La conjugación de algunos de estos factores con otrospropios de su historia y cultura política hicieron queen los comienzos de su andadura republicana el Perúostentase un grado importante de concentración depoder y bajos niveles de competición política. SegúnMarshall y Jaggers (2003), la autoridad del PoderEjecutivo durante los primeros 25 años de vidaindependiente del Perú estuvo sujeta sólo a levescontroles formales. Asimismo, el nivel de la contiendapolítica era del tipo en que las distintas facciones quecompetían por influencia lo hacían para promoveragendas particulares a favor de sus integrantes y endetrimento del interés general.

Con el transcurso de la historia la situación ha idoevolucionando. A comienzos del siglo XX, lossindicatos, organizaciones de campesinos y gruposreformadores procuraron impulsar un cambio en elsistema, aunque con poco éxito. El modelo económicobasado en la extracción y exportación, un Estadominimalista, la concentración de la tierra y la negaciónde derechos sociales continuó hasta los años sesenta,cuando ya algunos países vecinos habían iniciadoreformas democráticas de marcado carácter nacionalistay desarrollista.

Previamente al golpe de Estado de 1968, los esfuerzosreformadores del partido Alianza PopularRevolucionaria Americana (APRA) –representante deuna parte sustancial de la población— no rindierontodos los frutos esperados, debido en parte a laoposición de la poderosa elite de hacendados y enparte a sus propios errores.13 El gobierno de AcciónPopular (1963-1968) también tuvo dificultades pararomper las estructuras heredadas del pasado y

36

12 Easterly y Levine (2003) ofrecen evidencia empírica en apoyo de esta tesis. Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002) arguyen que las

razones geográficas son parte de la explicación del desarrollo institucional y económico.

13 Morón y Sanborn (2004) sostienen que el liderazgo de APRA cometió una serie de errores tácticos, entre ellos enfrentarse con los

militares y pactar con grupos conservadores para acceder al poder a cambio del abandono de su agenda social.

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 36

propiciar una distribución más equilibrada de lariqueza y del poder político.

En este contexto, el estamento militar, liderado por elgeneral Juan Velasco Alvarado tomó el poder por lafuerza en 1968. El nuevo régimen inició la reformaagraria, introdujo modificaciones al mercado detrabajo, y modernizó y amplió el aparato del Estado.Asimismo nacionalizó gran parte del sector primario dela economía, el sector financiero y los medios decomunicación, al tiempo que restringía drásticamentelos derechos políticos. Y aunque el gobiernorevolucionario de las Fuerzas Armadas tampoco pudoresolver las desigualdades históricas heredadas, autorescomo Morón y Sanborn (2005) sostienen que esoscambios coadyuvaron al debilitamiento político de lavieja oligarquía.

Después de las elecciones de 1980 se introdujeronotras modificaciones institucionales que contribuyerona realinear la distribución de poder político yaumentaron el grado de competición mediante elaumento del poder negociador de las minoríastradicionalmente excluidas. La acción conjunta deAPRA y el Bloque Izquierdista logró que se extendierael derecho al sufragio a los analfabetos, redujo la edadpara votar de 21 a 18 años y eliminó las restriccionesde carácter ideológico para la formación de partidospolíticos. Así, la masa de electores se incrementó en un150% en relación con las elecciones de 1963 y desdeentonces se ha venido ampliando. Las nuevas reglastambién aumentaron la diversidad de la representaciónpolítica, en la medida en que permitían la formaciónde partidos con el respaldo del 1% de las firmas de losvotantes registrados.

Sin embargo, el aumento de la participación y de la

diversidad de opciones políticas no bastó paradesarrollar un tejido jurídico-institucional quepermitiese la agregación efectiva de intereses ycondujera a la eliminación de las desigualdadeshistóricas, así como a promover el desarrolloeconómico y social sostenible. Entre las variables quefrustraron el optimismo democrático de los añosochenta cabe destacar las divisiones dentro de lasociedad, los impactos externos, la crisis de la deuda,los desastres naturales, los errores políticos y la malaadministración, junto con lo que en su momento seconsideró como la peor crisis económica de la historiaperuana.14

En la década de los años ochenta, la presencia delgrupo guerrillero Sendero Luminoso denotaba queexistía una parte significativa de la población querechazaba el modelo político-económico naciente yquería hacer valer sus pretensiones, aunque no pormedios democráticos sino mediante el uso de lasarmas. Estas profundas divisiones internas generaronun entorno generalizado de inestabilidad que actuó endetrimento del fortalecimiento de un entramadojurídico-institucional que diera lugar a la consolidacióndemocrática y al desarrollo económico y social.

La debilidad del sistema político peruano para agregarlos intereses de la ciudadanía tuvo y tiene sus raíces enuna concentración del poder político, la cual quedabareflejada en tres elementos estructurales: (i) la falta derepresentatividad efectiva de los partidos, (ii) laexcesiva concentración del poder decisorio en elgobierno central y en la capital de la república; (iii) laineficacia de mecanismos de rendición de cuentas en elámbito político, social y judicial, y (iv) losdesequilibrios verticales y horizontales. 15

37

14 De acuerdo con los datos del Banco Central de Reserva del Perú, entre 1986 y 1990 la renta per cápita disminuyó en un 33,6%,

mientras que la inflación acumulada durante el mismo período fue de 12.147,3%. La renta per cápita real estimada para 2004

(i.e., S/ 5.634,9) es aún inferior a la de 1981 (i.e., S/ 5.026,9).

15 Desequilibrios verticales son aquellos que reflejan la desigualdad entre individuos u hogares en términos de acceso a recursos eco

nómicos, políticos o sociales. Los desequilibrio horizontales se

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Las razones que históricamente han dado cuenta de lapoca representatividad de los partidos han sidovariadas, y, aunque ha habido una evolución positiva,persisten en la actualidad.16 Por un lado, la falta dedemocracia interna en los partídos políticos acababaconvirtiéndolos en vehículos de expresión de losintereses de ciertas minorías.17 Por otro lado, su escasapresencia más allá de la ciudad de Lima, aunada alpoco número de afiliados, indicaba su alejamiento dela ciudadanía y su incapacidad de representar losintereses de las regiones y sus habitantes. La existenciade normas electorales inadecuadas que agudizaban lafragmentación de los partidos políticos (i.e., pocosrequisitos para su conformación) impedía que éstosunieran esfuerzos y voluntades.

Asimismo, el Perú ha sido un país tradicionalmentecentralizado, cuyo desarrollo ha favorecido a la capitaly a la población costeña y urbana, a costa de las zonasrurales y de la sierra y selva, tanto en términos deingresos y de producción per cápita como de calidadde vida. Los pobres en general, y la población indígenaen particular, han sido los que tradicionalmente hansufrido los efectos de la marginación y el abandonoestatal. A pesar de los avances realizados, esta situaciónperdura en la actualidad. Como se evidencia por lacaída del índice de desarrollo humano (IDH) en 17 delos 25 departamentos del país entre 2000 y 2002(PNUD 2005a, 2005b).

La distribución de la renta, así como del desarrollo ydel crecimiento, ha sido tradicionalmente altamente

desigual e, incluso, se ha deteriorado en los últimosdecenios. Según datos del Banco Mundial (WDI,2004), el coeficiente de Gini aumentó durante lasegunda mitad de los años noventa hasta alcanzar 50en el año 2000, situando al Perú en el lugar 102 de untotal de 127 países. El ingreso de los hogares exhibe elmismo patrón de falta de equidad: el 40% más pobrede la población representa el 11% del ingreso de loshogares, mientras que el 20% más rico constituye el53% (UNICEF, 2005). El índice de desarrollo humano(IDH) para el Perú como un todo fue de 0,752 para2002, mientras que en cinco departamentos fueinferior a 0,5, incluso más bajo que el de paísesafricanos como Zimbabue.

La toma de decisiones ha estado tradicionalmenteconcentrada en el Gobierno central y en la ciudad deLima, con limitada participación efectiva de loshabitantes de otras jurisdicciones. En la actualidad latoma de decisiones sigue tendiendo a ser centralizada.Por ejemplo, el Gobierno central continúa recibiendoel 86% de los ingresos y realiza el 88% del gastopúblico18. Lima congrega la tercera parte del total de lapoblación y el 46% de la población económicamenteactiva y supone el 53% del PIB.19 Estas cifras ilustransomeramente el grado de exclusión del proceso detoma de decisiones de una gran parte del país y de lamayoría de los ciudadanos peruanos, así como laescasa presencia del Estado en una porción significativadel territorio nacional. Tal hipercentralismo (WorldBank, 2002a) ha dificultado tradicionalmente la

38

refieren a la desigualdad existente entre los diversos grupos que integran una sociedad (culturales, étnicos, geográficos, religiosos, etc.).

16 En el Capítulo III: Sistema Democrático se discute este fenómeno de manera detallada.

17 La normativa electoral y de partidos propiciaba esta situación. Por ejemplo, el sistema de balotaje para la elección de presidente,

así como el sistema de financiación de los partidos, permitían prácticamente que los aspirantes compraran su candidatura. De los

36 partidos que van a participar en las elecciones generales de 2006, sólo uno de ellos (i.e., APRA) ha realizado elecciones prima

rias para la conformación de listas de candidatos para el Congreso (Oxford Analytica, 2005).

18 El porcentaje promedio de los ingresos y gastos públicos de los gobiernos centrales de los países de América Latina es de un 65%

y 35% respectivamente (International Monetary Fund, Government Financial Statistics).

19 INEI http://www.inei.gob.pe.

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participación de una gran mayoría de los ciudadanosen el proceso decisorio, socavando así la capacidad delsistema político para agregar intereses.

La falta de una democracia efectiva, la debilidad yfragmentación de los partidos, así como su alejamientode la ciudadanía, la debilidad de la justicia y otrosórganos de control tornaba inefectivo el controlparlamentario, judicial y social, con su corolario deconcentración de la toma de decisiones en laPresidencia.20 En estas circunstancias, el Legislativodifícilmente lograba articular y ejecutar una función defiscalización política de las acciones del Ejecutivo, ytampoco contaba con los incentivos para fortalecer lafunción de control del Poder Judicial. Este último,históricamente frágil, seguía acusando falta deindependencia política, elevados niveles de corrupción,debilidad institucional e incapacidad de resolver entiempos razonables las disputas que llegaban a su seno.

Finalmente, la economía política resultante de una

situación donde predominaban las desigualdadessociales profundas y exclusión social dificultaba eldesarrollo de políticas tendientes a nivelar el reparto delpoder.21 Dichas desigualdades perpetuaban ladistribución asimétrica del poder negociador a favor delas facciones o grupos de interés tradicionales quebuscaban mantener el statu quo, al tiempo quedebilitaba el de por sí escaso poder negociador deaquellos tradicionalmente excluidos y sin representaciónefectiva. De allí que los intereses de la minoríadominaran la agenda política y no siempre respondían alas aspiraciones de la mayoría. En la medida en que lasreformas requeridas para construir un entramadojurídico-institucional que asegurase el desarrolloeconómico y social –i.e., reforma tributaria, inversionesde carácter social, reforma de la justicia--, entrañaban (yentrañan) una importante redistribución de poder, segeneraba una oposición por parte de aquellos grupos deinterés o facciones que tradicionalmente se beneficiabande la situación existente.

39

20 Durante el primer año de gobierno, la presidencia de Belaúnde promulgó 217 decretos, muchos de ellos destinados a consolidar

su poder y a evitar la rendición de cuentas. Esto se tradujo en tal debilitamiento del Poder Legislativo que la recientemente creada

prensa libre no dudó en referirse a este último como “parlamento genuflecto”.

21 La desigualdad del Perú en términos de distribución del ingreso es la segunda peor de la región andina después de la de Colombia

(Gráfico 2.1).

Gráfico 2.1Índice de Gini

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

JAM

TTOGUY

ECUURY

BOLCRI

DOMGTM

PERARG

SLVM

EXHND

NICPAN

PRYCHL

COLBRA

VENLAC

HIC

Fuente: WDI, 2004 (último año disponible).

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 39

Es obvio que el beneficio neto de tales reformas entérminos de bienestar social habría podido seraltamente positivo. Sin embargo, los beneficiariospotenciales --la gran mayoría de los ciudadanos—estaban desorganizados, mal representados,desinformados (en gran parte debido al bajo nivel deescolaridad) y enfrentados a altos costos detransacción. A esto habái que agregar que losbeneficios esperados aparecían intangibles oirrealizables, en la medida en que sólo habrían derepartirse entre la sociedad a lo largo del tiempo. Si porun lado esta situación desanimaba la acción colectivade las mayorías, por el otro los perdedores potencialesde las reformas estaban altamente organizados ycuentaban con acceso a los mecanismos de poder.

Contexto actual

A pesar de estas circunstancias poco propicias, en lasúltimas dos décadas el Perú ha conseguido importantesavances en los ámbitos político, social y económico. Enel terreno político la situación actual ha mejorado conrespecto al panorama existente en la década de losaños ochenta, pero sigue adoleciendo de algunas de lasmismas limitaciones estructurales. A diferencia de lo

que ocurría entonces, existe hoy un consenso sobre elmodelo político-económico y sobre las reglas dereparto de poder.22 El rechazo a los abusos delgobierno de Fujimori generó una reacción positivahacia la consolidación de las instituciones democráticasque se ha traducido en un marco jurídico más sólido yacatado por la inmensa mayoría de los actorespolíticos. Asimismo, el legado de economía de mercadode aquella administración parece haber sido aceptadopor todos.

Si bien el marco jurídico-político ha evolucionadosustancialmente y en principio existen mayorescontroles a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, éstesigue ejerciendo un papel preponderante dentro delEstado, frente a la debilidad de los poderes Legislativo yJudicial, así como de la sociedad civil (Véanse losCapítulos III y IV). Aunque es evidente que desde lacaída del Fujimorismo (circa 2000) se han logradoavances significativos, Marshall y Jaggers (2003) señalanque el grado de competición política promedio de losúltimos 20 años en el Perú ha seguido siendo del tipofaccional, es decir, donde los intereses de las faccionesprevalecen sobre el interés general (Gráfico 2.2).

40

22 Sin embargo, el consenso sobre el modelo de Estado es tenue, poco concreto e inestable, tal y como se verá en el Capítulo III.

Gráfico 2.2 Grado de Competición Política

0

1

2

3

4

5

VEN ECU COL PER LAC HIC WLD

promedio 1800-1850

promedio 1982-2002

Fuente: Elaboración propia usando datos de Polity IV (Parcomp).LAC= Latinoamérica; HIC= Países de altos ingresos; WLD= Promedio mundial

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 40

En resumen, no obstante los avances en materia dereforma política verificados desde 2001, la capacidaddel sistema político peruano para agregar interesessigue siendo bastante limitada. Los factores que en ladécada de los ochenta influían adversamente en estacapacidad tan necesaria (concentración relativa delpoder político, inadecuados niveles de competición ydebilidad de los sistemas de control) siguen vigentes enel siglo XXI. Es más, algunos de ellos se han agravado.Fujimori remodeló el sistema de partidos con laintención de debilitarlo y así evitar el cuestionamientoefectivo de su poder. Las normas de creación departidos de ese entonces coadyuvaron a que seacentuara su fragmentación. Asimismo, la eliminaciónde una de las cámaras legislativas y la reducción delnúmero de parlamentarios redujo la representatividaddel Congreso. Todo ello contribuyó a dificultar eldesarrollo de la capacidad de agregación de intereses

por parte del Estado y mermó las posibilidades decrear mecanismos claros de rendición de cuentas, nosólo por parte del Legislativo, sino igualmente en losámbitos político, social y judicial. La principalconsecuencia de la falta de controles es la volatilidadde las políticas y el riesgo de arbitrariedad. Ello limitala capacidad de formular los acuerdos intertemporalesnecesarios (decisiones y políticas) para identificar eimplementar las reformas requeridas con nivelesadecuados de concreción y apoyo político.

En el ámbito económico, el Perú ha realizadoprogresos importantes. Desde comienzos de la décadade los años noventa, el producto interno bruto (PIB)peruano ha crecido en un promedio anual cercano al4% (Cuadro 2.1). Asimismo se ha consolidado laestabilización económica con bajos índices deinflación, el déficit fiscal se encuentra alrededor del 1%del PIB y el país cuenta con reservas monetariasapreciables. En 2004, el crecimiento real de laeconomía se situó en un 4,8% y el Gobierno del Perúsigue avanzando en la implementación de unaestrategia de estabilización macroeconómica prudente yfiscalmente responsable.

La posición de liquidez internacional del Perútambién se ha venido haciendo más sólida. En junio de2005 las reservas internacionales netas ascendían aUS$15.283 millones, lo cual muestra un aumento deUS$2.652 millones con respecto a diciembre 2004(www.bcrp.gob.pe) y equivale a 18,6 meses deimportaciones de bienes y servicios. Por otra parte,gracias al fortalecimiento de los principales indicadoresy a la apreciación del nuevo sol se está reduciendo elgrado de dolarización de la economía. El resultadoneto de las variaciones en el indicador convencionaldel riesgo país (el índice EMBI+) ha mostrado unamejora con una disminución que va desde 318 puntos

41

23 Ciertamente la nueva Ley de Partidos Políticos introducida en 2003 articula una serie de preceptos jurídicos encaminados a resol

ver las falencias detectadas. De su adecuada implementación va a depender, en buena medida, que el Perú sea capaz de superar la

herencia histórica de desigualdad y exclusión.

Cuadro 2.1. Principales indicadores económicos y sociales

del Perú

PIB per cápita (US$ 2003) US$2.231

Índice de desarrollo humano (2005) 0,76

% población pobre (2003) 54,9%

Coeficiente de GINI (2000) 49,8

GINI tierras 92,3

Ingresos tributarios* 13,64%

Gasto público* 10,5%

Balance presupuestario -1,8

Gasto corriente/gasto capital 4,1

Servicio de deuda** 6,1%

Deuda pública* 45,2%

* % PIB; ** %INB

Fuente: BID, GWIT http://hqtdintra/gwit/

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básicos en diciembre del 2003 a 138 puntos básicos enagosto 2005.

En el ámbito social, el Perú también ha registradoprogresos. En el período 1990-2000, por ejemplo, lamortalidad infantil se redujo en un 50%, mientras queen 2000-2004 los porcentajes de nacimientosatendidos por personal sanitario y de población conacceso a agua potable se habían incrementado ambosen un 15% (INEI, 2005a).

El Índice de Desarrollo Humano (UNDP, 2005), quecombina el índice de esperanza de vida, dealfabetización de la población adulta y matrícula

escolar, y de ingreso per cápita, ha mejorado docepuntos decimales en las tres últimas décadas.

No obstante los logros citados, aún existen enormesdesafíos. Por ejemplo, el 59,4% de la población, en sumayoría indígena y rural, experimenta algún grado depobreza (INEI, 2005a). La proporción de la poblaciónque vive con menos de dos dólares al día esaproximadamente del 18% (Gráfico 2.3). Cerca del48% de los peruanos carece de servicios sanitarios y el19% no tiene acceso a agua potable. Asimismo, el PIBper cápita del Perú está aún 66 puntos porcentualespor debajo del promedio mundial (Gráfico 2.4).

42

Gráfico 2.3 Porcentaje de la población

que vive con menos de dos dólares al día

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

DOMURY

CHLJA

M CRIGUY

ARGPAN

BRACOL

MEX

VENPRY

BOLECU

GTMPER

HNDSLV

NICLAC

Fuente: WDI, 2004.

Gráfico 2.4 PBI per cápita (miles de dólares constantes de 2000)

0

2

4

6

8

10

12

KN

A

AR

G

TTO

CH

L

ATG CR

I

MEX

UR

Y

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A

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D

PAN

DO

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DM

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PRY

GU

Y

GTM JA

M

ECU

NIC

HN

D

BO

L

HTI

LAC

WL

D

HIC

28,119

Fuente: WDI, 2005.

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Para poder cumplir con los Objetivos de Desarrollodel Milenio, la reducción del alto índice de pobrezaexistente requeriría tasas de crecimiento sosteniblesaún más elevadas. Por ejemplo, de acuerdo con algunasestimaciones (Coronado, 2003), si se quiere aumentarel porcentaje de la población económicamente activa(PEA) adecuadamente empleada (i.e., en condicioneslaborales que permitan satisfacer sus necesidadesbásicas) hasta un 85% para 2025, la economía peruanadeberá crecer a una tasa anual del 5,5%.

Para que el producto peruano pueda crecer al ritmoaludido de manera sostenible, es imprescindibleaumentar la competitividad y la productividad de laeconomía. Esto depende, en el corto y mediano plazo,del nivel y la calidad de la inversión en infraestructurafísica y capital humano; en el largo plazo requierefortalecer la capacidad del sistema político para ofrecerestabilidad social, jurídica y política, creando así unentorno conducente a la aprobación e implementaciónde políticas públicas estables que agreguen los interesesde la mayoría de la población, favorezcan el desarrollodel sector privado y reduzcan sustancialmente lasdesigualdades sociales.

Los niveles de inversión en el Perú no son adecuados.Por ejemplo, según las Naciones Unidas (UNDP, 2005),la inversión pública y privada en educación asciende al4,4% del PIB,24 en tanto que la de salud se sitúa en el2,2% del PIB.25 Asimismo, la inversión física bruta(pública y privada) ha sido tradicionalmenteinsuficiente para generar el efecto deseado. En 2004, lainversión pública como porcentaje del PIB llegó a un

2,8% y la privada a un 15,7%, cifras inferiores a lospicos recientes de 4,8% en 1994 y 19,2% en 1995respectivamente.26 Se estima que para que el Perúpueda llegar en un período de diez años a niveles deinfraestructura básica (i.e., transporte,telecomunicaciones, electricidad y agua y saneamiento)similares a los de, por ejemplo, Colombia, tendría quecubrir una brecha de inversión equivalente aUS$18.200 millones (Coronado, 2003; Oliva, 2002).Con base en los niveles anuales actuales de inversiónpública en los rubros citados (i.e., S/888 millones oUS$274 millones), y sin contar con nuevasnecesidades, el Perú podría necesitar, céteris páribus,un plazo de más de 60 años para alcanzar tales gradosde infraestructura básica.27

La capacidad de inversión del sector público se velimitada principalmente por cuatro factores. En primerlugar se encuentran los bajos niveles de ingresospúblicos,28 que a su vez se ven afectados por otroselementos de diversa índole como son los relativos a ladistribución desigual del ingreso y al alto grado deinformalidad en la economía. En segundo lugar, larigidez y carácter inercial del gasto público tambiénlimitan la holgura inversora del Estado peruano. Elpresupuesto del Gobierno central se compone de un63% de gasto corriente, un 25% de servicio de ladeuda y un 1% de otros gastos. Ello dejaaproximadamente un 11% para gastos de capital(World Bank, 2002b). En tercer lugar, la capacidad deendeudamiento29 del país para poder financiarproyectos de inversión se encuentra limitada, sobre

43

24 Aproximadamente un 50% inferior a la de los países industrializados.

25 Aproximadamente un tercio de la de los países industrializados.

26 Un estudio del BID (2001a) sitúa el nivel de desarrollo de infraestructura del Perú en el puesto 21 de 24 países de América Latina

y el Caribe, siendo un 50% más bajo de lo que le correspondería por su nivel de ingresos.

27 Datos elaborados con base en información proporcionada por el MEF (2005a).

Los ingresos fiscales del Perú constituyen alrededor del 14% del PIB, lo que lo sitúa a 7 y 12 puntos porcentuales por debajo del

promedio de países de ingresos medios e ingresos altos, respectivamente (International Monetary Fund, 2003).

29 El nivel de deuda pública se sitúa alrededor del 45% del PIB.

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todo en el corto plazo, como consecuencia del altonivel del servicio de la deuda externa, que para elperíodo 2005-2008 representará un 37,7% de losingresos públicos, rubro que comenzará a disminuir apartir de 2011.30 Finalmente, la baja eficiencia relativadel gasto público en inversión restringe el impacto delos recursos empleados (World Bank, 2002d). Unamejora en este sentido permitiría cubrir parte deldéficit de inversión. Sin embargo, la existencia de unaburocracia lenta y poco profesionalizada, junto conprocesos de toma de decisiones y de implementación,seguimiento y evaluación de políticas poco adecuados,dificultan la utilización eficiente de los recursospúblicos y la promoción de la inversión privada. Encuanto a esta última, a pesar del incremento verificadodurante la última década, no ha podido complementarhasta el momento los bajos niveles de la inversiónpública. Entre los factores limitantes figuran el altocosto y difícil acceso al capital y los elevados costos detransacción.31

A pesar de que últimamente el sistema financieronacional ha exhibido una saludable solidez, el acceso al

capital es difícil y costoso, mientras que el riesgooperativo intrínseco es elevado.32 Entre las causas másimportantes de esta situación se pueden destacar: (i) laprotección insuficiente de los derechos de losacreedores como consecuencia de la debilidad delsistema de administración de justicia, (ii) lasimperfecciones existentes en el sistema de garantías, y(iii) el precario desarrollo de instrumentos definanciación de mediano y largo plazo.

Los elevados costos de transacción se originanparcialmente en los niveles insuficientes deinfraestructura básica anteriormente aludidos (i.e.,transporte, comunicaciones, servicios de puertos,electricidad, agua y saneamiento), en la mala calidadnormativa que añade confusión e inestabilidad, y en unentorno de volatilidad e incertidumbre, todo lo cual setraduce en obstáculos a la inversión privada y en larelativa imperfección de los mercados.

La competitividad y la productividad de la economíatambién se ven afectadas por la falta de garantíassosbre los derechos económicos básicos, lo cual a suvez se deriva de la debilidad del sistema de

44

30 A finales de diciembre del 2004, la deuda pública total era de US$30.936 millones (45,2% del PIB), de lo cual la deuda pública

externa ascendía a US$ 24.466 millones (35,7% del PIB) y la interna a US$ 6.470 millones (9,5% del PIB). Aunque la deuda total

se considera manejable, el servicio de la deuda externa ya contraída va a requerir un considerable esfuerzo por parte del Tesoro

Público. Para el período 2005-2008, el servicio anual promedio se estima en US$ 3.100 millones (i.e., equivalente a un 3,8% del

PIB). Como primer paso para resolver este problema, el Perú ha acordado con el Club de París un pago de US$1.600 millones

(19% de su endeudamiento con el club), a ser realizado durante 2005. Con el propósito de efectuar este pago, para mediados de

julio 2005 el Perú había emitido US$750 millones en bonos externos a 20 años, y aproximadamente US$300 millones en bonos

denominados en moneda local (S/1.050 millones). Estas operaciones han aliviado la presión para 2005 y 2006, pero el país va a

necesitar apoyo financiero de las entidades multilaterales para poder cumplir con sus obligaciones. Según las proyecciones del

FMI, para que el Perú mantenga su liquidez, los organismos multilaterales deben realizar transferencias netas de US$700 millones

en 2005 y US$500 millones en 2007 (MEF, 2005a).

31 La baja productividad del trabajo y del capital también impactan negativamente los niveles de inversión.

32 Este argumento se desarrolla en el Capítulo VII: Instituciones de Mercado.

33 A pesar de estos obstáculos, la participación del sector privado en la inversión ha mostrado avances a través de las privatizaciones

y de los proyectos concesionados, lo cual ha atraído recursos y capacidades hacia los sectores de transporte, energía y telecomuni

caciones. Pero las concesiones a ser realizadas sin soporte financiero del sector público han disminuido. Los nuevos proyectos

requieren de una mayor participación del Estado para garantizar su financiación.

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administración de justicia. No obstante los importantesavances registrados desde los años noventa en materiade promoción de la competencia, el acceso a losmercados sigue restringido como consecuencia debarreras burocráticas, el consecuente alto índice deinformalidad y la falta de capacidad institucional paramejorar la coordinación de los mismos. De igualmanera, los altos índices de exclusión social generaninestabilidad y conflicto, limitan el crecimiento deltamaño de los mercados internos y producen unamano de obra poco calificada para actuar como motorde la economía.

Para subsanar las debilidades citadas de formapermanente se requiere de la aprobación y cabalimplementación de las reformas y políticas públicascorrespondientes, es decir, de las llamadas “de segundageneración.”34 Sin embargo, persisten dos factores delpasado que siguen dificultando su concepción eimplementación: una economía política adversa comoconsecuencia de la existencia de grandes desigualdadessociales y severas limitaciones fiscales, y una relativaconcentración del poder político que afecta lacompetición necesaria para que el sistema políticopueda agregar los intereses de la sociedad de maneraefectiva. Este es el telón de fondo sobre el cual el Perúdebe responder a sus muchos desafíos económicos,sociales, políticos y de desarrollo institucional.

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34 Rodrik (1999) cita a las instituciones relativas a la protección del derecho de propiedad, las instituciones reguladoras del mercado,

las instituciones para la estabilización macroeconómica; las instituciones y políticas de seguridad social y a las instituciones para la

resolución y manejo de conflictos.

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La existencia de un sistema democrático eficienteconstituye un requisito esencial para que el Estadopueda desempeñar sus funciones fundamentales, asaber: (i) estabilizar la economía con niveles robustosde crecimiento económico y empleo e inflaciónmoderada; (ii) mitigar los desequilibrios verticales yhorizontales;35 (iii) fomentar la eficiente asignación derecursos y suministro de servicios; y (iv) controlar loscomportamientos depredadores de los sectores públicoy privado mediante la preservación del orden público,el control de abusos y arbitrariedades, y la prevenciónde la corrupción. A su vez, el desempeño de estasfunciones es vital para un fomentar un crecimientoeconómico sostenible y reducir la pobreza.

En este estudio, por sistema democrático eficiente seentiende aquel que cumple con los siguientesrequisitos: (i) el gobierno se fundamenta en elconsentimiento de los gobernados, entre los cuales a suvez existe un consenso adecuado sobre el modelopolítico y económico, y sobre las reglas de juegorelativas a la repartición del poder; (ii) existe unelevado nivel de inclusión e intensidad departicipación por parte de los ciudadanos en el procesopolítico; (iii) se realizan regularmente elecciones librese imparciales para escoger a la dirigencia; (iv) losciudadanos se encuentran representados de maneraimparcial y efectiva en el sistema político; (v) se cuentacon una capacidad aceptable de agregar las preferenciasciudadanas y establecer consensos en torno a objetivosnacionales en materia de políticas públicas; y (vi) existeun sistema efectivo de fiscalización política entre lastres ramas del gobierno, de manera que ninguna puedaabusar de su autoridad o ignorar las exigencias de lamayoría.

Un desempeño adecuado en estos aspectos dependerádel funcionamiento del sistema con respecto a

componentes más reducidos de los mismos, así comocon respecto a sus características institucionalesasociadas. En este capítulo se presenta una descripcióny análisis de cómo se manifiestan estas dimensiones ycomponentes en el caso peruano, para posteriormenteextraer las conclusiones del caso y formularrecomendaciones generales sobre los aspectos tratados.

Un gobierno basado en el consentimiento de losgobernados

Esta dimensión consta de dos componentes: (i)aceptación del modelo político y económico, y (ii)aceptación de las reglas del juego. El primero de ellostiene que ver con el grado de aceptación del sistemademocrático y una economía basada en el libremercado, mientras que el segundo se relaciona con elgrado en que los comportamientos de los actores paralograr acceso al poder y expresar disensos soncoherentes con la ley y con los límites de la conductademocrática.

En el Perú parece existir un consenso básico entre lapoblación general y las elites políticas y sociales entorno a la primacía del sistema democrático–elecciones libres y abiertas como mecanismo paraseleccionar a las autoridades públicas-- y al modeloeconómico de libre mercado. Sin embargo, se trata deun consenso relativamente reciente, superficial y frágil.Durante los últimos años los peruanos, generalmente,se han adherido al proceso democrático tanto en elejercicio del poder como en la manifestación de losdisensos. Con todo, la historia de inestabilidad política,la poca credibilidad de dirigentes e instituciones y laescasa fiabilidad de los controles institucionales no hanproducido un alto grado de confianza por parte de losactores sociales en la estabilidad de las políticas y delentorno político y jurídico.

47

III. SISTEMA DEMOCRÁTICO

35 Véase la Nota 8 supra.

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Aceptación del modelo político y económico

Si bien existe un consenso general sobre el modelopolítico y económico, el nivel de apoyo a la democraciaen el Perú es más tenue que en otros países de AméricaLatina. Según el Latinobarómetro (2004), el 45% de losencuestados en la edición de 2004 expresó unapreferencia clara por la democracia en comparacióncon otras formas de gobierno (Gráfico 3.1). Estorepresenta una disminución del 15% en el grado deapoyo incondicional a la democracia con respecto a laencuesta realizada en 2001. Al mismo tiempo, sinembargo, el porcentaje de aquellos que declararon su

respaldo a un gobierno autoritario en ciertascircunstancias sólo aumentó en un 8% entre 2001 y2004 (de 12 a 20%), mientras que cerca del 23% delos encuestados manifestó que había muy pocadiferencia entre un sistema democrático y unoautoritario. En cualquier caso, el 45% de apoyo a lademocracia estuvo por debajo del promedio generalpara América Latina, que superó el 50% (Gráfico 3.2).Así pues, si bien es cierto que el respaldo incondicionala la democracia en el Perú ha decaído en los últimosaños, el apoyo incondicional por el autoritarismopermanece bajo.

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Gráfico 3.1Apoyo a la democracia, 1996-2004

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Gráfico 3.2Apoyo a la democracia

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Sin embargo, existen otros indicadores que muestranque el apoyo por la democracia no es muy profundo oque podría debilitarse en el futuro. En respuesta a otrapregunta del Latinobarómetro de 2004 (“¿Apoyaría Ud.un gobierno militar en reemplazo del gobiernodemocrático si las cosas se ponen muy difíciles, o noapoyaría Ud. en ninguna circunstancia un gobiernomilitar?”), el 43% de los encuestados declaró que loharía si la situación se tornara más difícil. Sólo enParaguay y Honduras hubo un mayor porcentaje deencuestados que se pronunció en el mismo sentido.

La satisfacción con el desempeño de la democracia enel Perú ha decaído notablemente, de un 24% en 2000al 7% in 2004, el nivel más bajo de todos los países dela región (Gráficos 3.3 y 3.4). Lo anterior no deja desorprender si se tiene en cuenta que los procesosdemocráticos se han revigorizado después de la caídadel régimen de Alberto Fujimori, y que durante losúltimos tres años la economía peruana ha figuradoentre las de mayor crecimiento en la región (con unatasa promedio anual del 4% del PIB real). Así pues, lospersistentes niveles elevados de insatisfacción con la

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Gráfico 3.3Satisfacción con la democracia en América Latina

(Datos ponderados)

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1996 1997 1998 1999/2000 2001 2002 2003 2004

PER

América Latina


Gráfico 3.4Satisfacción con la democracia en América Latina

(Datos ponderados)

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10%

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30%

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50%

60%

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12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 49

democracia, aunados a la falta de confianza en elsistema mismo y en la dirigencia política, podríanseguir diezmando su legitimidad y desde ahí sucapacidad de responder a las demandas sociales. Enúltimas, una menor legitimidad democrática podríaponer nuevamente en peligro la estabilidad delrégimen.

Aunque existe un apoyo amplio al régimendemocrático, el origen controvertido de la Constituciónactual ha puesto en duda su legitimidad y dado origena que, desde algunos sectores, se exija su reforma.Entre las reformas sugeridas figuran el regreso a unsistema bicameral, la introducción de eleccionesparlamentarias intermedias, un cambio en el tamañodel Congreso, la introducción de un umbral de votosrequeridos para que los partidos obtengan escaños enel Congreso y la disminución de los requisitos legalespara votar. Con todo, las diferencias de opinión acercade la conveniencia y naturaleza más precisa de talesreformas, así como de los mecanismos que se empleenpara adoptarlas, han impedido hasta el momento quese lleven a cabo.36

Otra característica positiva del contexto actual de lagobernabilidad democrática es el consenso básico queexiste entre las elites sociales y políticas en torno a lanecesidad de preservar una economía centrada en elmercado.37 Y si bien es cierto que no existen grupospolíticos significativos que promuevan un abandonodefinitivo de tal sistema, hay una gama de opinionessobre el papel que el Estado debe desempeñar en lapromoción activa del desarrollo.

Este consenso básico con respecto a la política, a lasociedad y a la economía ha quedado reflejado en elAcuerdo Nacional lanzado en marzo de 2002. Se tratade una iniciativa que consagra el compromisoestablecido entre partidos políticos, organizaciones dela sociedad civil, gremios y funcionarios del gobiernopara trabajar de manera cooperativa para lograr las 31metas o políticas amplias orientadas a fortalecer lademocracia y el imperio de la ley. Esto mediante lamejora de la equidad y la justicia social, el aumento dela competitividad económica y la construcción de unEstado eficiente, transparente y descentralizado.

El Foro del Acuerdo Nacional constituye un valiosoentorno institucional para definir objetivos políticos,así como acuerdos y compromisos sectoriales demediano plazo que trasciendan los períodosgubernamentales. Asimismo es un activo importanteque puede contribuir a la estabilización y eventualprofundización del consenso existente y a mantener uncierto nivel de diálogo entre grupos sociales y políticosimportantes. Sin embargo, hasta el momento este forono ha logrado convertir los acuerdos básicos enlegislación y acciones de política concretas, ni tiene unamplio impacto sobre la opinión pública.38

Otro impedimento para la búsqueda de consenso esel escaso atractivo que tienen las discusiones depolítica de largo plazo para una ciudadanía en sumayoría pobre e impaciente por lograr mejoras en subienestar inmediato, y que a la vez desconfía de lasinstituciones y actores políticos nacionales. Las

50

36 Sin embargo, se han aprobado algunas reformas como la facultad de voto de los miembros de las fuerzas armadas y policiales.

37 Por ejemplo, el APRA ha evolucionado desde posiciones que defendían la nacionalización de la tierra y la industria (“El APRA

como movimiento continental” www.apra.org.pe/historia_mov_continental.asp) a aceptar claramente la economía de mercado y la

globalización tal y como lo indica su aceptación del TLC con los Estados (“Plan de Gobierno del Aprismo, 2001-2006” www.con

greso.gob.pe/grupo_parlamentario/aprista/pdf/imagen.htm).

38 Una encuesta realizada en Lima y Callao después de la publicación del “Compromiso político, social y económico de corto plazo”

en abril de 2004 mostró que sólo el 16% de los encuestados manifestó que el Acuerdo Nacional cumplía un papel importante

(Hernández, 2004).

12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 50

encuestas de opinión pública muestran que así comohay un grupo importante de ciudadanos (20%-30%)susceptible de acoger cualquier fórmula política queofrezca mejorar sus condiciones de vida, existe unafracción significativa que se siente menos satisfecha conla economía de mercado, como lo muestran lasrespuestas a dos preguntas sobre el particularformuladas en el Latinobarómetro en 2002:escasamente el 50% de los encuestados estuvo deacuerdo con la afirmación “La economía de mercado eslo mejor para el país”, mientras que menos del 30%concordó con que “Mientras menos intervenga elgobierno en la economía es mejor” (Gráfico 3.5)(Latinobarómetro, 2004). Lo anterior indica que elconsenso en torno a la economía de mercado en elPerú es menor que en el resto de los países de AméricaLatina.

Con respecto a la reforma institucional del sectorpúblico y al desarrollo económico nacional, no existe lacapacidad suficiente para convertir este acuerdo básicoy relativamente frágil entre la elite en una agenda másconcreta de acciones de política de corto y medianoplazo que tengan el potencial de producir avances en

los objetivos allí consignados. Esta falta de progreso enmateria de reforma de políticas, así como losdeficientes resultados en cuanto a la reducción de losniveles de pobreza y a la creación de empleo, parecencontribuir a la mala imagen pública de políticos einstituciones democráticas como los partidos y elCongreso.

Aceptación de la reglas del juego

Esta dimensión refleja el grado en que loscomportamientos de los actores para lograr acceso alpoder y expresar disensos son coherentes con la ley ylos límites de la conducta democrática.

Durante el gobierno de Fujimori prevalecieron varias

formas de abuso de autoridad y de subversión de las

normas e instituciones democráticas. Esta situación

cambió significativamente a partir de las elecciones de

2001, cuando tanto el gobierno de transición como la

administración y los legisladores elegidos ese año

restauraron el respeto básico por el sistema de

controles políticos y por la Constitución. Asimismo, el

soborno político, antiguamente generalizado, ha sido

reducido sustancialmente. Sin embargo, dado el

51

Gráfico 3.5Apoyo a la economía de mercado

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SLV

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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Mientras menos intervenga el gobierno en la economía es mejor (Porcentaje muy deacuerdo y de acuerdo)

La

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12-.qxp 29/1/07 16:39 Página 51

inestabilidad política del pasado39 (Gráfico 3.6), la poca

credibilidad de las instituciones políticas citada y la

incompleta institucionalización de las reglas

democráticas, sería prematuro afirmar que existe una

total aceptación de las reglas del juego.

A partir de 2001, las formas a través de las cuales losgrupos sociales han expresado su desacuerdo y logradotener “voz” por lo general se han ajustado a las reglasdemocráticas. En 2003 la mayoría de las marchaspúblicas fueron pacíficas (U.S. State Department,2004), aunque en algunas protestas, como las de loscocaleros de Ayacucho, hubo brotes de violencia. Estogeneró a su vez una respuesta violenta por parte de lapolicía, caracterizada como excesiva por algunosobservadores. El número, nivel e intensidad de lasmanifestaciones públicas se han venido incrementandoen 2004 y 2005. Se han presentado numerosos

incidentes con grupos políticos y sociales regionalesque han realizado protestas masivas y actividades quealteran el orden público, especialmente en eldepartamento de Puno y otras provincias de la sierraperuana.40 En muchos de estos incidentes, los métodosy exigencias de los grupos que han estado detrás delconflicto han excedido los límites de la ley. Según elMinisterio del Interior, entre enero y septiembre de2003 las carreteras fueron bloqueadas en 950oportunidades y se presentaron 155 ocupaciones deinstalaciones gubernamentales en las localidadesinvolucradas. Como resultado de estas protestas hubo106 policías y 162 civiles heridos, y se produjo lamuerte de 13 personas. Estos enfrentamientos, asícomo la tendencia de los individuos a intentar resolversus disputas por fuera del marco jurídico, muestran laescasa cultura de legalidad que prevalece en las áreasmás remotas del país (de la Puente Mejía, 2004).

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Gráfico 3.6Índice de estabilidad política

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Estabilidad política, 2002

Valor esperado de estabilidad política,2002

Fuente: Elaboración propia con base en datos de KKZ, 2002 y WDI, 2004.

39 Según el índice de estabilidad política del Banco Mundial (Kaufmann et al., 2004) el valor para el Perú es inferior al promedio de

la región latinoamericana y está por debajo de lo esperado, dado su nivel de desarrollo económico.

40 Entre los incidentes aludidos figura uno que fue ampliamente difundido en el que el alcalde de Ilave fue linchado por la multitud

después de tres semanas de protestas y violencia, a lo cual siguió una toma de rehenes en otras provincias. Asimismo, el legislador

que representaba a Ilave y Tilali tuvo que salir del pueblo ante las amenazas de violencia por parte de la turba. Igualmente debe

destacarse la rebelión de Antauro Humala. Este mayor del ejército lideró a un grupo de cerca de 100 reservistas que se tomó por

la fuerza el puesto de policía de Andahuaylas, Apurimac, en enero de 2005.

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Aunque han sido significativos, se trata de incidentesfragmentados en diversas localidades y aparentementeno entrañan un riesgo inmediato de convertirse en unconflicto generalizado de ámbito nacional. Lafrecuencia con que ocurren acciones subversivas esmuy inferior a los niveles alcanzados durante los añosochenta y a principios de la década de los añosnoventa (Gráfico 3.7). Aun así, no se puede descartarla posibilidad de que, como ha ocurrido en otros paísesde la región, aumente la importancia de losmovimientos contra el sistema imperante si no secontiene el desafecto creciente para con el gobierno,los partidos tradicionales y el resto de las institucionespolíticas.

Según lo expuesto hasta el momento, se puedeafirmar que en el Perú la gran mayoría de losciudadanos acepta que el reparto y acceso al poderdebe hacerse mediante el proceso electoral. Sinembargo, no existir un consenso pleno sobre las reglasvigentes. Mientras algunos grupos intentan reducir laproporcionalidad existente que premia el acceso de lasminorías a la representación parlamentaria, otrosopinan que el sistema de reparto es excesivamenteproporcional, lo cual debilita el sistema de partidos

políticos y la labor del legislativo (Tanaka, 2004). Estepunto se abordará más adelante.

En resumen, la consolidación de la democracia y labúsqueda de consenso en torno a una visióncompartida de la economía de mercado dependen enbuena medida en una continua estabilidad económicay del fortalecimiento de las instituciones, a saber, lospartidos políticos, el Congreso y los organismos devigilancia, tema éste que se tratará en seccionessubsiguientes. Al mismo tiempo, es necesario haceresfuerzos para fortificar el Acuerdo Nacional de maneratal que el diálogo se centre en objetivos de desarrolloeconómico prioritarios de mediano y largo plazo, ylogre traducir los ideales de política en accionesconcretas. Esto con el fin de que sus propósitos yfunciones sean cada vez más valorados por laciudadanía. El fortalecimiento del imperio de la ley y laminimización del conflicto en las regiones más remotasdepende a su vez del fortalecimiento de laadministración de justicia en todo el país (Capítulo IV:Estado de Derecho), del avance del proceso dedescentralización, y de la mejora de las institucionesrepresentativas regionales y locales (Capítulo VI:Descentralización).

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Gráfico 3.7Acciones subversivas en Perú

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Fuente: INEI, 2004.

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Inclusión e intensidad de la participación política

Esta dimensión tiene tres componentes: (i) la aperturadel proceso electoral a todos los grupos políticos(derecho a votar libremente y sin coerción, facilidadpara ejercer el derecho al voto, condiciones parainscribir y preservar los partidos políticos e intensidady alcance de la participación de los ciudadanos en lapolítica y en los partidos); (ii) la capacidad departicipación de la ciudadanía en función de susniveles de educación; y (iii) la capacidad de la sociedadcivil para articular y defender sus intereses.

En el Perú, la ausencia relativa de obstáculos deprocedimiento y la existencia del voto obligatoriohacen que un porcentaje amplio de la ciudadaníaparticipe en las elecciones. Por ello, las desigualdades uotras deficiencias en materia de representación políticano se originan fundamentalmente en la pocaparticipación electoral. Dado que no existen muchasbarreras a la formación de partidos, a la participación ya la representación, las elecciones han sido bastanteabiertas e inclusivas. Sin embargo, se podría argüir queuna legislación tolerante con respecto a la inscripciónde las colectividades políticas, participación decandidatos y asignación de escaños parlamentarios hacontribuido, junto con otros factores, a lafragmentación y volatilidad del sistema de partidos y ala creciente naturaleza personalista de la política(Tanaka, 2004).

Una de las debilidades principales en materia departicipación electoral tiene que ver con la escasavinculación de los ciudadanos a la vida organizativa delos partidos políticos y en la selección de candidatospara ocupar cargos públicos. La poca voz y sentido depertenencia de los ciudadanos con respecto a lospartidos políticos limita su capacidad de cumplir las

funciones que se espera desempeñen en cuanto a laarticulación y agregación de intereses sociales. Laparticipación e influencia ciudadana en los partidos esreducida en cuanto a magnitud general y también en loque tiene que ver con su alcance geográfico, en lamedida en que tanto la membresía como la dirigenciapartidista se concentran en Lima.

Por otra parte, el voto preferente en sistemas dedistritos electorales múltiples --un mecanismo dirigidoa aumentar la voz de la ciudadanía en los partidospolíticos-- no es muy efectivo cuando se trata demejorar la rendición de cuentas centrada en loscandidatos, dado que una vez que los candidatos sonelegidos los electores ven imposibilitada su capacidadde control al enfrentarse a altos costos de informaciónsobre el desempeño de los citados candidatos (e.g., noexiste la posibilidad de informarse sobre el historial devotaciones de cada uno de los candidatos) (Tanaka,2004). Asimismo reduce el potencial para que existauna rendición de cuentas enfocada en los partidos,pues fomenta la competencia dentro de ellos ydisminuye su cohesión (Carey y Shugart, 1995). Ladebilidad programática y la falta de rendición decuentas de los partidos para con la ciudadanía limitalas posibilidades de que las elecciones libres y abiertassirvan para que la gente ejerza su influencia en ladirección de las políticas nacionales y para que puedapedir cuentas a los funcionarios.

La relativa fragmentación y falta de representatividad(Brysk, 2000)41 y eficacia (Washington Post, 2006) delas organizaciones de la sociedad civil, junto conniveles relativamente bajos de logro educativo entreuna elevada proporción de la población, tambiénlimitan la intensidad de la participación ciudadana y elpotencial de que los mecanismos electorales y de

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41 Brysk (2000) argues that the representativeness of civil society in Latin America is questionable. There is no standardized mecha

nism for selecting civic leaders such as elections with universal suffrage provide for states. Civil society's constituents depend on

“political entrepreneurs,” social leaders, or outside allies to represent them. Furthermore, since civic groups have no designated

sphere of authority, geographically or functionally overlapping organizations may claim to represent the same populations.

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representación funcionen efectivamente en cuanto agarantizar la rendición de cuentas por parte de losfuncionarios públicos y su compromiso con lasnecesidades de la población.

Apertura del proceso electoral

Derecho de votar libremente y sin coerción

A pesar de la proximidad entre las controvertidaselecciones de 2000, y las de 2001, estas últimas fueronampliamente percibidas como libres e imparciales. LaOficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y elJurado Nacional de Elecciones (JNE) recobraronrápidamente su credibilidad después de haber perdidola confianza pública durante los comicios de 2000. Elproceso de votación fue justo y los votantes tuvieron lalibertad de manifestar sus preferencias electorales sininterferencia del Estado u otros actores.42 Además, elmercado de información sobre los partidos y loscandidatos se mantuvo por lo general libre de lasdistorsiones causadas anteriormente por la inyecciónde fondos estatales y otros recursos en la campaña delpartido de gobierno, y de la corrupción de una buena

parte de los medios de comunicación. Es así como lascondiciones parecen estar dadas para que las eleccionesde 2006 sean igualmente libres e imparciales.

Facilidad para ejercer el derecho al voto

Aparentemente no existen barreras físicas ojurídicas sustanciales para ejercer el derecho al voto,que se considera legalmente obligatorio. El noconcurrir a las urnas está penalizado con una multaequivalente a US$35 (en 2001) (UNDP, 2004).Actualmente el Congreso se encuentra estudiandopropuestas para reformar la ley, de tal modo que elvoto se convierta en un derecho cuyo ejercicio seavoluntario, o que siga siendo obligatorio pero sinmulta.

Cabe notar que, en algunos casos, las largasdistancias que por lo general tiene que recorrer lapoblación rural para acercarse a los centros devotación limita hasta cierto punto el nivel y laigualdad en materia de participación electoral, noobstante los recientes esfuerzos realizados por ONPEpara aliviar este problema.

55

42 Aunque en la prensa se publicaron algunas acusaciones relacionadas con la compra de votos en las elecciones de 2002, no se presentó

ninguna queja formal ante la JNE. El presidente del organismo electoral dijo a los medios que lo que había ocurrido se asimilaba a la

práctica común de repartir camisetas, gorras, etc., en eventos políticos, lo cual no se considera compra de votos (OAS, 2002: 32).

Gráfico 3.8Votos totales en elecciones presidenciales

como porcentaje de ...

0%

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... la población empadronada: América Latina (Media, años 1990)

... la población en edad de votar: América Latina (Media, años 1990)

... la población empadronada: Perú

... la población en edad de votar: Perú

América Latina: Media

América Latina: Media

Perú

Perú

Fuente: Payne et al., 2003.

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La participación electoral como porcentaje de lapoblación en edad de votar y de la poblaciónempadronada ha sido consistentemente más elevadoque el promedio para América Latina: alrededor del79% de los votantes inscritos y cerca del 71% de lapoblación en edad de votar en promedio hanparticipado en las elecciones presidenciales desde 1990(Gráfico 3.8) (Payne et al., 2003). Sin embargo,durante este mismo período cerca del 13% de los votosdepositados en los comicios presidenciales y el 18% delos correspondientes a las elecciones de Congresofueron en blanco o se anularon por causa de errores

(Gráfico 3.9). El volumen de votantes en el Perú hasido similar al promedio regional, una vez se tienen encuenta los votos válidos en vez de la votación total.

Facilidad de inscribirse para votar

En relación con el resto de la región, el Perú cuentacon un sistema completo y eficiente de inscripciónelectoral ciudadana. De las personas elegibles para votarse ha inscrito un promedio del 90% en el período de1989-2004 (93% en 2001), lo cual ubica al paísligeramente por encima del promedio regional (Gráfico3.10). El proceso de inscripción electoral es automático,

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Gráfico 3.9Votos totales y votos válidos

como porcentaje de la población en edad de votar

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1980 1985 1990 1995 2000 2001

Votos totales como proporción de la población en edad de votar: América Latina (Media, años1990)

Votos válidos como proporción de la población en edad de votar: Perú

Votos totales como proporción de la población en edad de votar: Perú

Gráfico 3.10Electores empadronados como % de la población en edad de votar

(promedio de las elecciones 1989-2004)

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HND URY ECU ARG PAN MEX NIC BRA CRI PER CHL DOM SLV PRY VEN COL GTM BOL LAC

Fuente: Payne et al. , 2003.

12-232.qxp 2/2/07 19:39 Página 56

dado que el registro electoral proviene del RegistroNacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).Esa conexión con el registro civil hace que el registroelectoral se actualice continuamente y por lo tantoexcluya a las personas fallecidas o que se han cambiadode lugar de residencia. Sin embargo, se estima que elregistro civil excluye entre 800.000 y 1.000.000 depersonas (~3-3,5%), de una población total de cerca de27,5 millones (Oxford Analytica, 2004). Es posible quelos pobres del campo y las comunidades indígenasconstituyan una alta proporción de quienes no poseenun Documento Nacional de Identidad (DNI), dado quesu lejanía geográfica, los costos y la falta de partidas denacimiento oficiales constituyen barreras potencialesque aplican principalmente a estos grupos.Últimamente las ONG han venido presionando algobierno para que elimine la tarifa administrativa(US$6)43 que se debe pagar al RENIEC para renovar oactualizar el DNI. A pesar de que el sistema deinscripción electoral todavía puede mejorar en relacióncon sus símiles de otros países de la región, seconsidera que es bastante completo y preciso, y que nogenera desigualdades serias en materia de participaciónelectoral.

Cualificaciones para inscribir y preservar los partidospolíticos

Desde que se produjo la transición a la democracia en1980 no han surgido obstáculos significativos a lacreación y preservación de partidos políticos. Con elfin de inscribirse, un partido debe obtener un númerode firmas equivalente al 1% del total de votosdepositados en las últimas elecciones.44 Para conservaresa inscripción, se ha solicitado a los partidos quemantengan al menos un escaño en el Congreso. Pero araíz del establecimiento del distrito electoral único en

1992, se requería sólo entre el 0,8% y el 2,0% de lavotación para que un partido obtuviera un escañoparlamentario. Esto prevaleció hasta 2001, cuando sereinstituyó el distrito electoral múltiple.45 Asimismo,mediante la configuración de alianzas los partidos hanlogrado obtener el escaño requerido en el Congresopara mantener su personería jurídica. Los distritoselectorales múltiples del sistema actual no son tangrandes como para estar excesivamente abiertos a laentrada de partidos pequeños. Pero la combinación deun distrito grande (35 diputados elegidos en Lima),con la ausencia de un umbral legal para obtenerrepresentación, puede reforzar la naturalezafragmentaria del sistema de partidos, a lo cual tambiénha contribuido la apertura de los sistemas políticoslocales y regionales a candidaturas independientes(Tanaka, 2004).

Lejos de restringir la apertura de la competicióndemocrática, los pocos requisitos para inscribirpartidos, así como los relacionados con el número devotos requeridos para obtener un escaño en elCongreso y mantener su personería jurídica, hancontribuido a la fragmentación y volatilidad del sistemapartidista peruano (Tanaka, 2004). La facilidad relativacon que las colectividades han podido entrar y salir dela justa política (especialmente entre 1992 y 2001)también ha limitado los incentivos para forjarcoaliciones intrapartidistas, al tiempo que ha acentuadola importancia de las personalidades individuales porencima de los partidos en la confrontación electoral.Queda claro que la fragmentación del sistema tambiénse ha originado en factores no institucionales, entreellos la incapacidad de los partidos tradicionales degobernar de manera efectiva en los años ochenta, laretórica y acciones del régimen fujimorista contra los

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43 Quienes quieran inscribirse deben suministrar igualmente una foto válida que cuesta aproximadamente US$3.

44 Hasta la fecha, el Congreso no ha podido aprobar la propuesta mayoritaria de elevar el citado umbral al 5%.

45 La Asamblea Constituyente elegida en 1992, compuesta por 80 miembros, sirvió también como Congreso. El Congreso elegido en

1995 tenía 120 miembros.

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partidos, y la falta de progreso en cuanto a mejorar lascondiciones de vida y reducir la pobreza. En laselecciones de 2001 hubo 11 colectividades quelograron representación en el Congreso, y el índiceefectivo del número de partidos (con base en losescaños legislativos) fue de 4,5, lo cual ubica al Perúentre los seis primeros del escalafón regional entérminos de fragmentación del sistema partidista(Payne et al., 2003). En las elecciones regionales ymunicipales de 2002, los votos quedaron distribuidosentre una cantidad aún mayor de partidos y listasindependientes. A marzo de 2005 había 27organizaciones políticas con personería jurídica que seencontraban listas a participar en las elecciones de2006.

La ley de partidos adoptada en 2003 contiene losmismos requisitos para mantener la personería jurídicade una agrupación política. Sin embargo, esta leyapunta a promover el desarrollo de un menor númerode colectividades con cobertura nacional mediante laimposición de requerimientos adicionales deinscripción. No sólo se debe obtener el mismo númerode firmas arriba especificado sino que la agrupacióndebe acreditar comités con un mínimo de 50miembros en por lo menos dos tercios de losdepartamentos (17) y en un tercio de las provincias delpaís (65), lo cual significa movilizar 3.200 ciudadanos(International IDEA/Transparencia, 2004). Estacondición aplica únicamente a la inscripción inicial delpartido. Sin embargo, dado que existe un número tanelevado de colectividades que han obtenido personeríajurídica, y que se han inscrito más de 2.300 comitésprovinciales y 200.000 miembros de los distintospartidos, algunos observadores han cuestionado si laJNE está verificando plenamente el cumplimiento de laley en cuanto al número de firmas necesarias y de laformación de comités provinciales.

Es claro que hasta el momento la ley no ha sidoefectiva en sus propósitos, a la luz del número departidos que se están inscribiendo. Para las eleccionesde 2006 se han inscrito 28 y otros 11 estabantramitando su personería jurídica a finales de agosto de2005. Adicionalmente se han inscrito 26 movimientosregionales para la contienda electoral. Las posiblesinconsistencias en la aplicación de la ley crean el riesgode que se pueda cuestionar legalmente a algunospartidos y funcionarios que salgan electos conposterioridad a los comicios de 2006.

Intensidad y alcance de la participación ciudadana enlos partidos políticos

La membresía en los partidos políticos es muy baja enel país en general. Tradicionalmente el APRA ha sido elpartido que ha exhibido la organización más fuerte,pero la actividad principal de las colectividadespolíticas se relaciona con las elecciones. Además deesta baja membresía y falta de representatividadgeográfica,46 la participación en decisionestrascendentales de los partidos –como por ejemplo laselección de candidatos, la escogencia de los dirigentesy la formulación de una plataforma política— es por logeneral muy limitada. La falta de apertura yrepresentatividad de las colectividades es una de lasrazones por las cuales no cuentan con la confianza delos ciudadanos, quienes no las consideran sensibles asus aspiraciones. La tendencia de los partidos aradicarse fundamentalmente en Lima y otros centrosurbanos importantes ha reforzado el carácter centralistadel gobierno y contribuido al descuido relativo de lasnecesidades más sentidas en las áreas que están porfuera de la región metropolitana. Uno de los resultadosde su limitada representatividad ha sido el surgimientode movimientos políticos independientes en el ámbitosubnacional.

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46 La mayoría de los comités de partido están concentrados en las capitales departamentales y en las provincias del norte y la costa

central. Las que tienen un menor número de comités tienden a ser las de las regiones pobres de la sierra y la selva.

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Algunos analistas consideran que la opción delvotante de elegir entre dos individuos en la lista de supartido (voto preferente), y así influir sobre cuál de laslistas de candidatos de los partidos termina logrando elpoder, es una manera de que los ciudadanoscontrarresten la falta de apertura de las colectividades.Sin embargo, el voto preferente ha tenido unaconsecuencia negativa en la medida en que promuevela competición interna y la falta de unidad, lo cual hadebilitado aún más el significado de los rótulospartidistas, al tiempo que ha favorecido a loscandidatos que cuentan con más recursos o a aquellosconectados con grupos de interés financieramentefuertes. Estas repercusiones del sistema de votopreferente se acentúan por el hecho de que los partidospor lo general no suministran fondos a sus candidatossino que, por el contrario, los reciben de ellos acambio de una ubicación favorable en sus listas (WorldBank, 2002a). Así pues, una mejor manera de abrir lospartidos a la participación ciudadana sería que seinstituyeran procesos democráticos internos paraseleccionar tanto su propia dirigencia como loscandidatos a cargos públicos.

La nueva ley de partidos apunta en esa dirección, enla medida en que requiere que las colectividadesadopten algún mecanismo democrático interno. Sinembargo, además de la opción de elegir directamente alos dirigentes y a los candidatos a cargos públicos enprimera vuelta (abierta o cerrada), la ley permite queéstas nominen candidatos indirectamente a través deun comité que a su vez debe ser elegido por lamembresía. Igualmente da lugar a que los dirigentesseleccionen a 24 de sus 120 candidatos (una quintaparte) al Congreso, y la misma proporción decandidatos a los consejos regionales y concejosmunicipales, sin acudir a ningún tipo deprocedimiento democrático. La ley tampoco especificaninguna restricción en cuanto a la ubicación de talescandidatos designados en las listas del partido. Si bienes cierto que representa un paso positivo, la ley no

garantiza en sí misma que surjan partidos másdemocráticos y representativos. Ello dependerá de lacreación de una verdadera membresía de partido y dela vigilancia y supervisión que ejerzan los ciudadanos yla sociedad civil sobre las colectividades políticas.

Mediante la introducción de mecanismosdemocráticos directos, la Constitución de 1993 abrióalgunas vías para la participación ciudadana, entre lascuales figuran las iniciativas populares de reformaconstitucional, la introducción de leyes en los ámbitosregional y local, y la realización de referendos. Ademásde la posibilidad de proponer leyes, se introdujeronmecanismos para la revocatoria o remoción defuncionarios tanto elegidos como designados, con el finde aumentar el control ciudadano sobre las autoridadeselegidas. Si bien es cierto que los instrumentosrelacionados con la formulación de leyes se hanempleado poco, los que tienen que ver con el controlciudadano se han utilizado con frecuencia. Es así comose han llevado a cabo consultas populares derevocatoria de autoridades en 200 localidades,especialmente en distritos pequeños y en algunasprovincias poco pobladas. Sin embrago, dado que laley exige el 25% de firmas de los votantes inscritos, elejercicio de estos recursos ha sido limitado enjurisdicciones cuya población es más numerosa.

En suma, si se quiere garantizar el acceso y laparticipación de la ciudadanía en el proceso electoral,se podrían reducir o eliminar los cobrosadministrativos asociados con la inscripción ciudadanay el Estado podría continuar sus esfuerzos por mejorarel acceso de los electores rurales a los centros devotación. Asimismo, en aras de promover unaparticipación geográfica más amplia de los ciudadanosen los partidos políticos y limitar la fragmentación ypersonalización del sistema, las normas asociadas conla nueva ley de partidos en materia de inscripcióndeberán ser plenamente reguladas y cumplidas. Para talfin sería necesario profundizar la transparencia de lainformación relativa a la membresía de la colectividad,

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de modo que exista una supervisión externa delproceso. Igualmente se deberían realizar esfuerzosencaminados a asegurar que las colectividades cumplanla ley de partidos en cuanto a la selección de ladirigencia y de los candidatos a cargos públicos. En elfuturo se debe buscar la ampliación de esta ley, demanera que asegure una mayor democratización delproceso de selección de candidatos, en cuyo casopodrían discutirse las bondades de eliminar el votopreferente.

Capacidad de participación de los ciudadanos enfunción de sus niveles de educación

El bajo porcentaje de la población que posee unaeducación secundaria completa, así como la deficientecalidad de la enseñanza contribuyen,comparativamente hablando, a la naturaleza elitista dela representación política y a que la ciudadanía nocuente con un buen conocimiento e información sobrela política. Los efectos que pueda tener este interésrelativamente bajo de la ciudadanía en la política, asícomo su escaso conocimiento sobre el tema, se agravandebido a la naturaleza no programática de lascolectividades y al carácter fragmentario del sistema departidos. La combinación de estos dos factores haceque los ciudadanos no se encuentren bien informadossobre las preferencias de los candidatos en materia depolíticas públicas, sobre el papel que ciertos partidos yfuncionarios elegidos han desempeñado en la toma dedecisiones relativas a esas políticas, y sobre lainfluencia que tales decisiones tienen en lascondiciones sociales y económicas del país (WorldBank, 2002a). Esto, combinado con el bajo estatussocioeconómico de la mayoría de la población y con lanaturaleza del sistema electoral, limita la efectividad delos procesos y mecanismos por medio de los cuales loselectores pueden manifestar sus preferencias en materiade políticas públicas, así como pedirle cuentas a supartido y a los funcionarios elegidos por su desempeñoy su capacidad de atender las preferencias ciudadanas.

De la misma manera, el nivel educativo relativamente

bajo del grueso de la ciudadanía va de la mano con elénfasis sensacionalista de los medios de comunicacióny las deficiencias en el ejercicio de un escrutiniopúblico bien informado sobre las decisiones de políticapública y sobre la conducta de la administración. Lasdesigualdades en materia de ingreso y logro educativotambién contribuyen a las desigualdades derepresentación política, lo cual a su vez puede acentuarla falta de equidad en el suministro de serviciospúblicos.

Así pues, la mejora en la calidad, acceso y eficienciade la educación primaria y secundaria constituye unelemento esencial para ampliar y profundizar laparticipación ciudadana y consolidar la democracia.Dado que se trata de una tarea de largo plazo, en elentretanto se podría llevar a cabo un esfuerzofocalizado encaminado a enseñar cómo funciona elsistema democrático y cuáles son las responsabilidadesciudadanas, lo cual contribuiría a fomentar unaparticipación constructiva por parte de la población.

Número y fuerza de las organizaciones de lasociedad civil

El Perú cuenta con uno de los niveles más elevadosde actividad asociativa de carácter voluntario en laregión (Kahhatt, 2002). Para 1995 existían 110.000organizaciones sin fines de lucro legalmenteconstituidas, de las cuales 64.905 eran organizacionesde base.

En las últimas décadas ha surgido una tendencia aabrir canales para que la sociedad civil participe en latoma de decisiones sobre políticas públicas,planificación y vigilancia ciudadana. Algunos de esosespacios han sido institucionalizados, como porejemplo el Acuerdo Nacional, los Comités del Vaso deLeche, las rondas campesinas, los núcleos ejecutoresdel Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social(FONCODES), los Comités Locales de AdministraciónCompartida de Salud (CLAS) y la Mesa deConcertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP)(de la Puente Mejía, 2004). Sin embargo, si se quiere

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que estas instancias de participación de la sociedadcivil se tornen realmente efectivas, es necesariodesarrollarlas aún más. En los ámbitos regional y local,espacios como los Consejos Consultivos Regionales, losConsejos Consultivos Locales, los Consejos deCoordinación Regional y los presupuestosparticipativos requieren una mejor institucionalización(Capítulo VI: Descentralización).

En lo fundamental, aquellas organizaciones de lasociedad civil que se dedican al cabildeo en torno a laspolíticas públicas o a vigilar el desempeño de lasinstituciones gubernamentales carecen de unaestructura sólida, se encuentran fragmentadas y noestán fuertemente conectadas con la ciudadanía. Porello su capacidad para articular y defender de maneraefectiva los intereses sociales más amplios es limitada.La debilidad del sistema de partidos en lo que serefiere a organizar y a representar a amplios sectoressociales contribuye a acentuar la incapacidad de lasociedad civil para articular efectivamente susaspiraciones. La escasa confianza en las institucionesdemocráticas acentúa los altos niveles de apatía y lafalta de interés por participar en política, lo que a suvez limita la rendición de cuentas de las institucionespúblicas para con la ciudadanía.

En cuanto a las organizaciones sindicales, su fuerzaorganizacional e influencia ha decaídoconsiderablemente. Esto como resultado de unaperíodo prolongado de recesión económica durante ladécada de los años ochenta y comienzos de los añosnoventa, de las reformas originadas en el ajusteestructural de los años noventa y del colapso de lospartidos políticos de izquierda ligados a lasorganizaciones de trabajadores. A raíz de estos sucesos,y de que una parte significativa de la fuerza laboral seha desplazado hacia el sector informal (estimada endos tercios), la membresía en los sindicatos hadisminuido de un 17% del total de la fuerza laboral en1981-82 a cerca del 7% en el año 2000 (Morón ySanborn, 2005).

Los intereses empresariales han estado representadospor la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y laConfederación Nacional de Instituciones EmpresarialesPrivadas (CONFIEP) y sus gremios asociados, entreellos la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo yEnergía (SNMPE), la Sociedad Nacional de Industrias,la Sociedad Nacional de Pesquerías, las asociaciones deexportadores (ADEX y COMEX), así como las de labanca, la industria aseguradora, la farmacéutica, lepequeña y mediana empresa, las agremiacionesagrícolas y los sectores de radio y televisión. Estosgremios han conservado una influencia significativa.Cabe resaltar que la CONFIEP apoyó el programa deestabilización económica de 1990-1992 y la primerageneración de reformas orientadas a la apertura.

Con el fin de fortalecer la capacidad de lasorganizaciones de la sociedad civil para participar en laformulación de políticas y vigilar al gobierno, esnecesario dar pasos que conduzcan a mejorar ladisponibilidad de información sobre la manera en queopera la administración pública, como por ejemplo lasoperaciones presupuestales y de adquisiciones, y a lapuesta en marcha de un sistema nacional y público deinformación (de la Puente Mejía, 2004). Igualmente sedebe promover la participación de las organizacionesde la sociedad civil en las comisiones y plenarias delCongreso, en los consejos de desarrollo locales yregionales, y en otros espacios institucionales.

Elecciones libres e imparciales

La existencia de elecciones libres e imparcialesdependerá de que se cuente con procedimientoselectorales imparciales y creíbles, y de que hayalibertad de prensa y de asociación, así como un sistemarazonablemente equitativo para financiar las campañasy los partidos políticos. A continuación se describirán yanalizarán los siguientes aspectos relacionados: (i)regularidad, imparcialidad y credibilidad de losprocedimientos electorales; (ii) vigencia de condicionespara que exista una difusión relativamente equitativade las posiciones de los diversos partidos y candidatos;

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(iii) derechos de expresión y asociación, y (iv) flujo deinformación imparcial y objetiva sobre las diferentesalternativas electorales.

Después del colapso del régimen de Fujimori sereestablecieron las condiciones para llevar a caboelecciones libres e imparciales. La recuperación de lacredibilidad y efectividad de las institucionesencargadas de supervisar los comicios, así como laexistencia de procedimiento electorales imparciales yde una prensa libre de la influencia gubernamental,han hecho que las elecciones se constituyannuevamente en una oportunidad para que losciudadanos expresen libremente sus preferencias enmateria de partidos y candidatos.

Como se afirmó anteriormente, el sistema electoralperuano se ha visto afectado por sesgos potencialesderivados de la falta de regulación en materia definanciación de campañas y otras actividades depolítica partidista. La adopción de la nueva Ley dePartidos Políticos constituye entonces una oportunidadpara equilibrar el acceso a la publicidad y lafinanciación de las colectividades.47 En general, eldéficit de legitimidad y efectividad en materia derepresentación democrática no se origina enlimitaciones relacionadas con una competiciónelectoral abierta e imparcial.

Regularidad, imparcialidad y credibilidad de losprocedimientos electorales

A diferencia de las muy cuestionadas elecciones delaño 2000, las de 2001 fueron consideradas libres eimparciales por los equipos de observadoresinternacionales y domésticos. En 2001, el gobiernopermitió a las autoridades electorales cumplir con sus

funciones sin interferencia, y un porcentaje mayoritariode los funcionarios electorales que habían presidido loscomicios previos fue reemplazado. Una encuestaciudadana realizada en marzo de ese años mostró queel 78% de la ciudadanía aprobaba el trabajo del JuradoNacional de Elecciones (JNE) y de la Oficina Nacionalde Procesos Electorales (ONPE), mientras que losobservadores expresaron su confianza en que laimparcialidad de futuras elecciones quedaríagarantizada (IMASEN, citado en OAS, 2002).

Uno de los factores que limita el funcionamientoeficiente del proceso electoral es la deficiencia en materiade coordinación institucional entre los dos organismosresponsables por administrar y adjudicar las elecciones.Los límites de la JNE y la ONPE no se encuentranclaramente definidos en la ley, su diseño institucional nopermite que aborden de la manera más eficiente posiblesus responsabilidades, mientras que las asignacionespresupuestales no se corresponden plenamente con susatribuciones.48 Como consecuencia, la dependenciamutua de las dos agencias para cumplir susresponsabilidades electorales conduce a que compitanentre sí y a que se creen ineficiencias. Sin embargo,algunas de estas dificultades podrán resolverse con unagestión y coordinación más efectivas.

Así pues, si se quiere consolidar los avances enmateria de imparcialidad en el proceso electoral esnecesario realizar esfuerzos encaminados a fortalecer larelación institucional entre la JNE y la ONPE,definiendo con mayor claridad en la ley lasresponsabilidades de cada cual y sus funcionesinstitucionales, y ajustando las asignacionespresupuestarias a las mismas. Del mismo modo, la JNE

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47 De implementarse la modificación de la citada ley según lo propuesto por la Comisión de Constitución del Congreso en lo relativo

al financiamiento de partidos, sus objetivos originales se verían seriamente socavados. El dictamen de la citada Comisión propone

aumentar el límite de los ingresos provenientes de actividades proselitistas en las que no se pueda identificar al donante, disminuir

las obligaciones de información y manejo financiero de los partidos, y reducir las sanciones por incumplimiento de la normativa.

48 Por ejemplo, en la actualidad existe una superposición de algunas competencias de la Oficina Nacional de Procesos Electorales

(ONPE), órgano encargado de la administración del proceso electoral, y del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), órgano encarga

do de la justicia electoral.

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tendrá que desarrollar la capacidad de hacer cumplirplenamente la Ley de Partidos Políticos en lo que serefiere a la inscripción de las colectividades, pues el nohacerlo socavaría la credibilidad de las elecciones.

Libertad de prensa

La libertad de prensa se ha ampliadoconsiderablemente desde las elecciones de 2000,cuando la Misión de Observación Electoral (MOE) dela OEA determinó que ésta se encontraba seriamenteamenazada y que el acceso de los candidatos a losmedios era muy desigual. Por lo general el gobiernorespeta la libertad de prensa, y los medios decomunicación reflejan un amplio espectro de opinionesque van desde el apoyo hasta la oposición a laadministración de turno. En el informe de 2004 deFreedom House sobre libertad de prensa, el Perúocupó el puesto 75 en el escalafón entre un total de192 países y se encontraba claramente por encima delpromedio de los países de América Latina (Gráfico3.11). Sin embargo, su calificación (34)49 se encontraba18 puntos por debajo del promedio de las economíasdesarrolladas. En el Global Competitivess Report del

Global Economic Forum, donde la puntuación se basaen las respuestas a una encuesta conducida entreejecutivos de negocios, el Perú también quedó ubicadoligeramente por encima del promedio en el escalafónregional.

Sin embargo, muchos observadores coinciden enseñalar que el respeto por los estándares periodísticosprofesionales –una cobertura noticiosa basada enhechos y análisis objetivos y no en especulaciones einsinuaciones-- es deficiente. Existe en la prensa unatendencia hacia el sensacionalismo y a concentrarse enescándalos y actos criminales, y no en el suministro deinformación objetiva que pueda constituir la base deuna discusión seria acerca de las políticas nacionales.Cabe notar que después del período Fujimori, muchosmiembros prestantes de la prensa emprendieron sulabor con un deseo casi obsesivo por demostrar suindependencia del gobierno, lo cual ha conducido quese le preste muy poca atención a los logros de la actualadministración.

Además de las deficiencias relacionadas con losestándares profesionales, a algunos miembros de los

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49 El rango teórico en la puntuación oscila entre 0 y 100. Una puntuación más baja significa mayor libertad en relación con tres

categorías amplias: entorno legal, entorno político y entorno económico. Se presenta la puntuación inversa a la de Freedom House

en el Gráfico 3.11, donde 100 significa mayor libertad de prensa.

Gráfico 3.11Libertad de prensa

(Inverso del índice de FH; ahora 100=más libertad)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

BHS BRB JAM SUR CRI GUY BLZ CHL TTO URY PER ARG BRA MEX BOL NIC DOM ECU SLV PAN HND PRY GTM COL VEN HTI LAC HIC

Fuente: Freedom House, 2004.

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medios se les critica por su dependencia de ciertosgrupos económicos y por sus sesgos en la coberturanoticiosa. Dada la poca credibilidad de políticos ypartidos, los medios cumplen un papel prominente enla definición de la agenda pública. En esa medida, suobjetividad y capacidad de representar a la opinión sonespecialmente críticas para garantizar imparcialidad yrepresentación.

La calumnia se considera delito, y en ocasiones a losperiodistas que están trabajando en historiasrelacionadas con corrupción --especialmente a quienesinvestigan los vínculos entre narcotraficantes yfuncionarios gubernamentales-- se les amenaza condemandas judiciales. En 2003 se había registrado unadisminución de casos concretos de intimidación yviolencia contra periodistas, aunque éste seguía siendohasta cierto punto un problema en las provincias.Según la Asociación Nacional de Periodistas del Perú(ANP), hubo 42 casos de persecución a periodistas en2003 frente a 78 en 2002. En su mayoría se trató deamenazas de violencia o de emprender accionesjudiciales, o acusaciones de calumnia por parte depolíticos locales, autoridades policiales o militares, oempresarios. La corrupción de los medios, un fenómenoendémico durante el régimen de Fujimori, no se hasuperado por completo (Oxford Analytica, 2004).

Si bien la libertad de prensa está relativamentegarantizada, se debería promover la objetividad y lacalidad de la información que se difunde por losmedios a través de una mejora de la formación ycapacitación de los periodistas. Esto con el fin de quehaya una proporción cada vez mayor de profesionalesde los medios que tengan conocimientos sobremétodos de periodismo investigativo, estándaresprofesionales y sobre la manera como los medios decomunicación pueden apoyar de manera positiva lagobernabilidad democrática. Asimismo, se necesita quela sociedad civil los supervise para que puedacontribuir a señalar sesgos potenciales en la coberturanoticiosa que puedan derivarse de la estructura depropiedad de los grupos más importantes de medios decomunicación. Igualmente será necesario abordar lasamenazas que persisten contra la libertad de prensa, locual se puede lograr mediante una investigación yprocesamiento adecuados de los actos de intimidacióny persecución a los periodistas.

Libertad de expresión y asociación

Existen algunas limitaciones a las libertades deasociación, de expresión y de protesta pública. En lapuntuación de Freedom House (2004) sobre libertadespolíticas, el Perú queda clasificado como país “libre”por encima del promedio de América Latina, lo cual

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Gráfico 3.12Derechos políticos y libertades civiles

(Inverso del índice de FH; ahora 7 = mejor)

0

1

2

3

4

5

6

7

BLZCRI

PANSUR

BHSBRB

CHLURY

BRAJA

MPER

SLVARG

GUYM

EXVEN

BOLECU

HNDNIC

PRYTTO

DOMCOL

GTM HTILAC

PRINV

CLINV

Fuente: Freedom House, 2004.

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sugiere que los derechos de libertad de expresión yasociación están prácticamente garantizados (Gráfico3.12). En el informe sobre derechos humanos en elPerú del Departamento de Estado de los EstadosUnidos (U.S. State Department, 2004) se concluye queel derecho a asociarse de manera pacífica ha sido porlo general respetado en la práctica. La única excepciónregistrada en el informe se refiere a aquellas pocasocasiones en que la policía utilizó fuerza excesiva paradispersar a los manifestantes Al igual que en variospaíses de la región, los esfuerzos persistentesencaminados a capacitar a las fuerzas policiales entécnicas de control de multitudes y respeto a losderechos civiles podría ayudar a proteger el derechodemocrático a la protesta. Al mismo tiempo, laeducación cívica podría ayudar a instruir a laciudadanía sobre los límites aceptables de la protestasocial y sobre el deber del gobierno de proteger losderechos de propiedad de los ciudadanos contra losriesgos a su seguridad.

Igualdad de acceso a financiación y publicidad paralas campañas electorales

Hasta 2003 no existían límites al monto total defondos privados o al tamaño de las contribucionesindividuales que cada partido podía recibir parafinanciar su campaña, ni había ninguna disposiciónque prohibiera la financiación de una fuente particular.Tampoco se hacían cumplir las disposiciones legalesque exigían a los partidos notificar las fuentes omontos de las contribuciones que recibían de fuentesprivadas. Sólo existía una forma de financiaciónpública indirecta, a saber, la asignación de espacios enlos canales de televisión y estaciones de radio públicosy privados para pasar publicidad durante las campañaselectorales. En las elecciones de 2001 cada partidorecibió 10 minutos pagados con fondosgubernamentales, los cuales podían ser utilizados 60días antes de los comicios (InternationalIDEA/Transparencia, 2004). Es así como ese año seasignaron cerca de US$11 millones para cubrir el costo

de los espacios cedidos en radio y televisión a todos lascolectividades.

Es claro que el sistema de financiación política queoperó en el Perú hasta 2003 no fue muy efectivo encuanto a nivelar el campo de juego entre los candidatosindividuales a ocupar cargos públicos, aunque no esigualmente claro que hubiera generado sesgossignificativos en lo que se refiere a la representación delos partidos o a los objetivos de la política. La ausenciade límites para las contribuciones privadas a lascampañas y a su monto total de gastos, así como lafalta de transparencia, hizo que en la competición porobtener el favor de los votantes salieran favorecidos loscandidatos con acceso a grandes sumas de dinero .También es cierto que la laxitud del sistema deregulación de las finanzas partidistas tiene su impactomás grande en el atributo referido a la“imparcialidad/efectividad de la representaciónciudadana” de la gobernabilidad democrática (asuntoque se discute en la sección subsiguiente), en lamedida en que privilegia los intereses de ciertos gruposen el proceso de representación por encima de losintereses generales de la ciudadanía.

Bajo la Ley de Partidos Políticos aprobada en 2003 sesuministra financiación pública directa a lascolectividades, aunque estos fondos deberán serutilizados en gastos operativos y de investigación y nopara las campañas electorales. Tales recursos seentregarán anualmente en quintas partes durante unperíodo de cinco años, dependiendo de ladisponibilidad de fondos en el presupuesto nacional ydel estado de la economía. Asimismo, sólo los partidospolíticos con cobertura nacional –no losmovimientos— son elegibles para obtener financiaciónpública. El monto total de la misma será 0,1% delvalor de la Unidad Impositiva Tributaria por cada votoen las elecciones parlamentarias. Con base en elnúmero total de votos en las elecciones de 2001, lasuma total de financiación pública que se distribuiría alo largo de un período de cinco años sería cercana a los

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US$7 millones, mientras que el partido que obtengamás votos recibiría cerca de US$1,5 millones de estetotal a lo largo de los cinco años.

Asimismo se continúa con la financiación públicaindirecta a través del suministro de espacios para cuñasen radio y televisión, aunque ahora comienza 30 díasantes de los comicios y la cantidad de tiempo asignadose amplía a medida que se acerque el evento. Ahora elEstado no va a entregar este beneficio directamentesino a través de una reducción en lo que se le cobra alas compañías de medios de comunicación por el usodel espectro electromagnético, lo cual entraña un costoconsiderable para el Estado (InternationalIDEA/Transparencia, 2004).

La ley impone controles al monto de las contribucionesprivadas, exige que los partidos notifiquen las fuentes definanciación y prohíbe contribuciones de ciertas fuentes(por ejemplo gobiernos extranjeros), al tiempo queestablece un límite general al tiempo en que lapublicidad política puede estar al aire y uno de tiempodiario a las cuñas de cada partido durante la campaña.El tope de US$60.000 para las contribucionesindividuales parece razonable, dado el reducido númerode personas que hacen aportes.

Quedan aún algunas deficiencia en las reglas ymecanismos para hacer cumplir la ley, de modo queaseguren una mayor transparencia y difusión de lainformación sobre las finanzas de los partidos políticos.Todavía se permiten algunas contribuciones donde nose conoce la fuente, para las cuales la ley especifica unlímite de US$30.000. Actualmente el Congreso estádebatiendo una enmienda a la ley que aumentaría elcitado límite a US$60.000, sobre la base de undictamen preparado por la Comisión de Constitución.50

Ciertamente la ley ha impuesto una serie deobligaciones a los partidos políticos --con sus respectivas

sanciones por incumplimiento-- dirigidas a fortalecer latransparencia del manejo de sus finanzas. En particularestipula las siguientes obligaciones: (i) los partidosdeben canalizar todos sus ingresos (incluidos los aportesde los candidatos) y gastos a través de sus respectivastesorerías; (ii) deben presentar informes financieros antela Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de laONPE; (iii) deben mantener registros contables; y (iv)deben pagar multas por incumplimiento de las citadasdisposiciones por un importe de entre 10 y 50 veces elmonto omitido o adulterado.

Sin embargo, la ONPE --establecida por la ley paravigilar las finanzas de los partidos-- carece de suficientepoder de supervisión y control. Los procedimientosque guían los procesos de notificación y control enrelación con las finanzas de las colectividades soninsuficientes durante el período electoral, dado que nohay garantía de que la notificación por parte de lospartidos políticos y/o el examen al cual sean sometidospor la Gerencia de Supervisión, se lleven a cabooportunamente para que sean tenidos en cuenta en elproceso electoral (Intrenational IDEA/Transparencia,2004). La ley tampoco garantiza que el público puedaacceder libremente a la contabilidad de las finanzas delas colectividades.

En caso de ser aprobada, la enmienda a la ley departidos propuesta por la Comisión de Constituciónsobre el límite del monto de las contribuciones defuente desconocida (de US$30.000 a US$60.000)dejaría sin efecto los avances logrados hasta elmomento. Esto por cuanto el dictamen de la citadaComisión elimina la obligación de: (i) mantener unacontabilidad única; (ii) informar sobre los aportesrealizados por los candidatos de los partidos; y (iii)presentar informes financieros y mantener registroscontables.51 Asimismo, la enmienda a la ley rebajaría lasanción al pago del monto omitido o adulterado.

66

50 Véase la Nota 47 supra.

51 Esta última obligación sería sustituida por la de presentar a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE un

informe de ingresos y egresos.

12-.qxp 30/1/07 18:02 Página 66

Así pues, si se quiere garantizar la equidad en elacceso a la financiación de los partidos políticos y lascampañas electorales, es necesario que se implementenplenamente las disposiciones legales relativas a lafinanciación pública de las operaciones de lascolectividades, así como a los límites de la duración dela publicidad electoral y de los espacios publicitariospor partido. Desde este ángulo, la propuesta deenmienda de la Comisión de Constitución implicaríaun debilitamiento del marco jurídico existente.Asimismo, se requieren esfuerzos para desarrollardentro de los partidos la capacidad de mantener unacontabilidad detallada que les permita notificar conexactitud las fuentes de sus contribuciones y susgastos. Igualmente, sería deseable que se fortalecieranlas reglas y los mecanismos de cumplimiento queaseguren la transparencia de los orígenes y uso de lafinanciación política.

Imparcialidad y efectividad de la representaciónciudadana

Esta dimensión se refiere al grado de representaciónpolítica derivado de las elecciones, el cual refleja demanera equitativa el mandato de los votantes yconstituye un mecanismo tanto para que la ciudadaníaindique claramente sus preferencias con respecto a losdebates nacionales en torno a las políticas públicas,como para responsabilizar a las autoridades por susdecisiones al respecto y por su desempeño en loscargos que ocupan. En cuanto al criterio de laimparcialidad en la representación, se tienen en cuentala proporcionalidad de la relación entre los votosobtenidos por un partido y los escaños logrados por elmismo en el Congreso, la equidad geográfica de larepresentación, y la equidad en materia derepresentación de género y de los diferentes grupossociales. En lo que a efectividad se refiere, la atenciónse centra en la interacción entre las características delos partidos políticos (incluyendo su coherenciaprogramática y su grado de institucionalización) y lanaturaleza del sistema electoral (número de escaños

por distrito, listas abiertas o cerradas, mayoritarias oproporcionales).

Una de las deficiencias críticas en la cualidad de lagobernabilidad democrática en el Perú está relacionadacon la falta de efectividad de los mecanismoselectorales en cuanto a permitir que lo ciudadanosseleccionen y llamen a cuentas a los partidos y a lospolíticos individualmente con base en sus posiciones ydecisiones en materia de políticas, y en su desempeñoy honestidad. Esta deficiencia surge de una variedad defactores, entre ellos la debilidad de las propiascolectividades, la naturaleza fragmentaria de sistema departidos y la carencia histórica de prácticasdemocráticas internas. Algunos rasgos del sistemaelectoral, incluyendo el voto preferente y el sistema demayoría absoluta con dos vueltas para elegir alPresidente de la República, han contribuido hastacierto punto a la fragmentación del sistema de partidosy a la debilidad de los mismos. Otro factor que hainterferido para que los ciudadanos llamen a cuentas alos funcionarios públicos con respecto a suspreferencias en materia de políticas públicas es laregulación deficiente de la financiación de lascampañas electorales a la que se aludió.

En cuanto a la imparcialidad en la representación, elsistema electoral peruano de representaciónproporcional resulta en un grado de equidadrazonablemente alto en la participación de los partidosen el Legislativo con relación al porcentaje de votosobtenidos. De hecho, el sistema electoral,especialmente con el mecanismo de distrito electoralúnico utilizado entre 1992-2000, posiblementecontribuyó, junto con otros factores, a la fragmentaciónde las colectividades y a la creciente personalización dela política. La correspondencia relativamente estrechaentre el número de legisladores elegidos por cadajurisdicción y el peso de esta última en la poblacióntotal significa que la representación en el Legislativo esbastante equilibrada en términos geográficos. Sinembargo, debido a la naturaleza centralista del

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12-.qxp 30/1/07 18:02 Página 67

gobierno y a la concentración de la dirigencia ymembresía de la mayoría de los partidos políticosnacionales en la capital del país y otros centrosurbanos, muchos consideran que la representaciónregional acusa deficiencias.

El poder efectivo de las autoridades elegidas

Para que haya una representación efectiva, el primerrequisito es que quienes salen elegidos tenganrealmente el poder de tomar decisiones y que lopuedan hacer libres de coerción o de influenciasilegales. Durante el gobierno de Fujimori, el poderefectivo de las autoridades legalmente constituidas sevio comprometido por la concentración del poder en lapresidencia, por el amplio poder de decisión cedido alServicio de Inteligencia Nacional y a los militares, ypor la extensa red de corrupción orquestada porfuncionarios del Ejecutivo y que involucró acongresistas, jueces y dueños de medios decomunicación, entre otros. Asimismo, las accionessubversivas de Sendero Luminoso de finales de losaños ochenta y principios de los años noventa pusieronen peligro el control de las autoridades legalmenteconstituidas, especialmente en aquellas partes del paísdonde esa guerrilla tenía mayor presencia.

Después de la caída del régimen de Fujimori, y delreemplazo de una buena parte de la cúpula militar y dela elección de un nuevo Presidente y Congreso en2001, los funcionarios elegidos recuperaron su plenaautoridad en todo el territorio nacional y en la mayorparte de los dominios de la política.

Sistemas electoral y de partidos que faciliten a loselectores exigir cuentas a su elegidos

La efectividad limitada de los vínculos de rendiciónde cuentas entre autoridades elegidas y ciudadanos conbase en los resultados electorales es una de lasdebilidades fundamentales de la gobernabilidaddemocrática en el Perú. Las elecciones no desempeñande manera efectiva su función ideal de permitir que losciudadanos seleccionen a candidatos y partidos, y que

los llamen a cuentas en lo que se refiere a satisfacer suspreferencias y opciones en materia de políticas públicas(rendición de cuentas vertical, tal y como se describeen el Capítulo VI: Descentralización) y a garantizar quetales funcionarios elegidos se consagren a la búsquedade políticas que representan el interés general de laciudadanía y no su beneficio personal o los intereses deciertos grupos de poder afiliados a la colectividad.

Ya se mencionó cómo la debilidad de los partidospolíticos y la naturaleza fragmentaria del sistemamismo constituyen factores importantes que explicanla efectividad limitada de los mecanismos de rendiciónde cuentas electorales. Algunas mediciones típicas de lafuerza partidista, como pueden ser el número demiembros, sus raíces en la sociedad civil y el grado decoherencia programática, muestran que los partidoshan sido relativamente débiles en la historia peruana.La adopción tardía del sufragio universal y ladominación del sistema político por parte de laoligarquía hasta finales de los años sesenta hicieron queel surgimiento de un sistema de partidosverdaderamente democrático sólo ocurriera con latransición a la democracia. Durante los años ochenta,las varias partes del espectro ideológico estabanrepresentadas y algunos de los partidos, especialmenteel APRA y hasta cierto punto Acción Popular, contabancon numerosos seguidores, además de que teníanpresencia organizacional. Sin embargo, esascolectividades se caracterizaban por una dirigenciaaltamente personalizada, poca democracia interna,“visiones y prácticas antagonistas y excluyentesgeneralizadas”, y un enfoque patrimonialista en laconformación y mantenimiento de las bases de apoyosocial (Cotler, 1995). Con posterioridad a los fracasosde gobernabilidad de las administraciones Belaúnde yGarcía, a la crisis económica y el descenso aceleradohacia la hiperinflación de los años noventa, a laprofundización del conflicto con Sendero Luminoso yal ascenso de Fujimori a través de una estrategiaantipolítica y en últimas antidemocrática, los partidos

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12-.qxp 30/1/07 18:02 Página 68

políticos más tradicionales vieron evaporar su respaldo.Es así como fueron prácticamente sustituidos pormovimientos electorales aún más personalistas ydébiles.

El que los partidos políticos no se encuentrensólidamente enraizados en la sociedad se refleja en loscambios radicales en el apoyo electoral de unoscomicios a otros a partir de la transición democráticade 1980 (Cuadro 3.1). El índice de volatilidad electoraldel Perú para el período 1980-2001 fue de 51,8, elmás alto en toda la región.52

Así pues, el sistema de partidos no sólo se encuentrafragmentado sino que el apoyo partidista es efímero.En el Congreso elegido en 2001 se encontrabanrepresentadas 11 colectividades y la puntuación del

índice efectivo del número de partidos era 4,5. Noobstante los requisitos adicionales de inscripción quese introdujeron en la Ley de Partidos Políticos de 2003,a mayo de 2005 había oficialmente 27 partidos conpersonería jurídica elegibles para presentar candidatosen las elecciones de 2006. Durante el período corridoentre 1980 y 2001, la puntuación promedio para elíndice efectivo de número de partidos era de 3,7, lasexta más elevada en un grupo de 18 países deAmérica Latina. En el contexto de una crisis degobernabilidad y la pérdida de credibilidad de lascolectividades políticas, el número efectivo de partidosalcanzó un tope de cerca de 6,0 en las elecciones de1990 para descender a 3,0 durante la reeleccióndecisiva de Fujimori en 1995 y elevarse nuevamente a

69

52 Se utilizó el índice de volatilidad electoral de Pedersen, que es el resultado de combinar el cambio neto en al porcentaje de esca

ños (o votos) que cada partido gane entre una elección y otra, y luego dividirlo por dos.

- 40 –

í l i d id ól f d i l

Cuadro 3.1Porcentaje de escaños en el Legislativo 1980-2001

LH Escaños 1980 1985 1990 1995 2000 2001AP- Partido Acción Popular 54 6 14 3 3 3APRA 32 59 29 7 5 22IU 6 27 9 2PPC/CODE 6 7 14 7CAMBIO 90/Nueva Mayoría/Perú 2000 19 56 43 4FIM - Frente Independiente Moralizador 4 5 8ML 5Unión por el Perú (UPP) 14 3 5Perú Posible 22 38Unidad Nacional 14Somos Perú 7 3Solidaridad Nacional 4Avancemos 3Fuente: con base en datos de Payne et al. , 2003.

12-232.qxp 2/2/07 19:41 Página 69

4,5 con posterioridad al colapso del régimen (Gráfico3.13).

Dada la naturaleza personalista e indisciplinada de lascolectividades políticas en lo programático, así como elcarácter fragmentario del sistema de partidos, losciudadanos tienen una capacidad limitada de manifestarsus preferencias a través de sus opciones de voto y dehacer que los partidos o funcionarios elegidos rindancuentas sobre el particular. Los partidos no son losuficientemente ideológicos ni se encuentran losuficientemente bien organizados como para presentardiferentes visiones nacionales de política y asegurar queaquellos elegidos bajo sus banderas las sigan. Dada suincapacidad de hacer promesas creíbles en materia depolíticas nacionales, así como las dificultades que estorepresenta para unos ciudadanos de por sí malinformados, es más probable que los electores basen susdecisiones de voto en los atractivos de la personalidaddel candidato de turno o en sus promesas de producirbeneficios particularistas, como por ejemplo obraspúblicas (World Bank, 2002a; NDI, 2004).

Al mismo tiempo, los actores políticos tienen pocosincentivos para buscar reformas que sean de interésgeneral, pues los costos políticos y los obstáculos songrandes en relación con los beneficios potencialespercibidos. Aunque la estructura inherente a los costosde las reformas de segunda generación53 (costosconcentrados y de corto plazo versus beneficios delargo plazo inciertos y difusos) inhibe suimplementación, los obstáculos crecen en el contextode un sistema de partidos débil y fragmentado como elque impera en el Perú. Semejante entorno institucionalacorta aún más el horizonte temporal de los actorespolíticos, impide la posibilidad de lograr acuerdosnegociados creíbles en la legislatura y reduce laposibilidad de que los partidos o actores políticos seanrecompensados por el electorado por promoverpolíticas que beneficien el interés general. Lafragmentación también impide la rendición de cuentas,dado que es más difícil reconocer el mérito o culpar alos partidos por ciertos resultados de política, y másracional para el votante fijarse en el nivel de beneficios

70

53 Véase Nota 34 supra.

Gráfico 3.13Índice del número efectivo de partidos políticos:

Perú y el promedio de América Latina, 1979-2002basado en escaños de la Cámara Baja o Cámara Única

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1

2

3

4

5

6

1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

LAC

Perú

Fuente: Calculado con base en datos de Payne et al. , 2003.

12-.qxp 30/1/07 18:02 Página 70

que ha recibido del gobierno o del representante deturno, como por ejemplo empleo o infraestructuralocal (World Bank, 2002a). De tal manera que, dada lacontraprestación poco favorable entre la certeza relativade los costos políticos y la incertidumbre relativa de losbeneficios políticos que surgen de los intentos dereformas de política, es posible que la estructura deincentivos impulse a los legisladores a buscarresultados más tangibles y metas alcanzables como sonla fama, el patronazgo y otros beneficios para losintereses especiales y propios. El hecho de que en 2003los miembros de la legislatura hubiesen presentadocerca de 5.000 proyectos de ley ilustra el carácterpersonalista de la política peruana y la debilidad de lospartidos políticos, y la inadecuada organización deldebate parlamentario.

El desempeño deficiente del gobierno, las crisiseconómicas, la guerra contra la insurgencia, yposteriormente el surgimiento de personalidades yestrategias políticas antipartido fueron todos factoresque contribuyeron a la fragmentación y desgasteinstitucional del sistema partidario para principios delos años noventa. Sin embargo, las institucioneselectorales también tuvieron parte en impedir lainstitucionalización de las colectividades durante losaños ochenta, así como en la aceleración de la muertedel sistema de partidos durante el decenio de los añosnoventa. La incapacidad de aquellos de mantener ladisciplina dentro de sus filas o de evitar conflictos ydivisiones intrapartidistas se ha visto acentuada por elsistema de voto preferente, el cual permite que losvotantes elijan hasta dos candidatos al Legislativo envez de sólo la cabeza de lista. Este sistema hace que laselecciones se conviertan tanto en una batalla depersonalidades en la misma lista del partido, como enuna competición entre las distintas colectividades. Esasí como este sistema refuerza la naturaleza

personalista de la justa electoral, agudiza los conflictosy divisiones intrapartidistas, y disminuye la influenciade los dirigentes del partido en sus copartidarios en elLegislativo. Los efectos adversos del voto preferente seagravaron con la adopción de distrito nacional únicoen el período 1992-2000. Este cambio aumentó aúnmás la distancia entre legisladores y ciudadanos (depor sí lejana en el contexto de distritos múltiples) yacentuó el énfasis en los rasgos de la personalidad y enla publicidad masiva en la competición electoral.

La débil conexión de los partidos con los ciudadanos,el papel central de caudillos individuales en lasdecisiones e imagen de la colectividad y la falta deinstitucionalización se profundizan con la ausencia dedemocracia interna. En consecuencia, el destino de lospartidos tiende a asociarse con la popularidad de unsolo dirigente y los ciudadanos sienten que tienenpocos vínculos o intereses creados en las decisiones delas colectividades políticas.

Junto con los factores fundamentalmente exógenosantes mencionados, las reglas electorales y de lospartidos también tuvieron que ver en la fragmentacióndel sistema. La representación proporcional sin barreralegal, combinada con una segunda vuelta mayoritariaen la elección presidencial, tiende a fomentar lafragmentación de los partidos y facilita que lospequeños logren representación. Incluso, antes de1992, el sistema electoral facilitaba la fragmentación elacceso de estos últimos a la representación, dado quela magnitud promedio de los distritos era de 7,2congresistas por distrito mientras que el distrito deLima era muy grande, lo que permitía a partidospolíticos pequeños obtener representaciónparlamentaria a través del distrito de Lima. Laintroducción en 1992 del distrito nacional único parala elección de un Congreso más pequeño yunicameral54 acentuó la proporcionalidad del sistema

71

54 En 1992 se eligió una Asamblea Constituyente con 80 miembros, que después configuraron el Congreso Nacional hasta 1995. En

ese año y en 2000 se eligió un Congreso de 120 miembros a partir de un distrito nacional único, de acuerdo con la Carta que la

Asamblea Constituyente adoptó en 1993.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 71

electoral de manera tal que un porcentaje relativamentepequeño de los votos (cerca del 2% en 1995 y 2000)era suficiente para que un partido obtuviera un escaño.Durante las elecciones de 2001 se redujo laproporcionalidad del sistema con respecto a laexistente antes de 1992 al aumentar el número demiembros del Congreso de 80 a 120.55 Sin embargo elgrant tamaño del distrito de Lima (35) siguefomentando la fragmentación de los partidos y unadébil conexión entre los electores y sus representantes.A esto se aunaban los pocos requisitos para obtener ymantener la personería jurídica del partido y lainexistencia de un umbral legal para lograrrepresentación.56

Así pues, debido a una combinación de factoreshistóricos parcialmente exógenos, así como a lascaracterísticas de los sistemas electoral y de partidos, acomienzos del siglo XXI el Perú se encuentra con unsistema débil y desacreditado (Gráficos 3.14 y 3.15). Elpoco prestigio de las colectividades políticas y del

Congreso conduce a un círculo vicioso en el que laalienación ciudadana impide participar activamente enlos partidos o en la supervisión del Congreso. Almismo tiempo se ejerce presión para que se reduzca sufinanciación, en vez de exigir inversiones para mejorarla capacidad del Legislativo.

La adopción de la Ley de Partidos Políticos a través deun prolongado proceso de diálogo y búsqueda deconsenso constituye un paso positivo en cuanto aintentar romper ese círculo vicioso y restablecer la fede los ciudadanos en las instituciones representativas.Las reformas relacionadas con los requisitos deinscripción, su democracia interna, así como sufinanciación y la de los comicios, si bien sonimperfectas, parecerían ir en la dirección correcta en lamedida en que podrían aumentar la efectividad de larepresentación política en el largo plazo. Sin embargo,si se quiere que la ley produzca realmente susbeneficios potenciales, debe ser regulada eimplementada de manera efectiva.

72

Gráfico 3.14Confianza en los Partidos Políticos

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004

PER

LAC


55 Ello implica que, de conformidad con el mecanismo de distrito múltiple existente antes de 1992, ahora el número de congresistas

por distrito promedio sería de 4,8, inferior al 7,2 anterior.

56 El umbral ha sido recientemente elevado al 4% (Oxfor Analytica, 2005). Según esta publicación, a pesar de este umbral, 36 parti

dos se espera que sean confirmados en las próximas elecciones de abril 2006.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 72

El sistema electoral también influye directamente enla calidad de los vínculos de rendición de cuentas entreelectores y legisladores, y no sólo de manera puramenteindirecta a través de sus efectos en el sistema departidos. En un contexto de distrito electoral único de120 legisladores, obviamente no era posible imaginarque la ciudadanía los pudiera supervisar efectivamentey hacerlos rendir cuentas de manera individual a travésde sus dos votos preferentes. Sin embargo, sí era deesperar que los nexos de rendición de cuentas entre loselectores y legisladores individuales fueranrelativamente débiles en el contexto del sistema dedistritos electorales múltiples, y especialmente en eldistrito de Lima, por el cual se elige a 35 congresistas.Los costos de información que implica para un electorsupervisar la conducta de cada legislador individual enlos distritos grandes es elevado, especialmente cuandola educación, el interés en la política y la calidad de losmedios son escasos. Las conexiones individuales ygeográficas entre electores y legisladores,potencialmente promovidas por el voto preferente,propenderían a satisfacer las demandas de origen máslocal como son las obras públicas. Sin embargo, dado

que la iniciativa de gasto no le corresponde alCongreso, generalmente los legisladores no tienenposibilidades de trabajar en cultivar lazos con suselectores o mostrar sensibilidad a sus demandas poresta vía. De cualquier modo, la falta de conocimiento delos electores sobre la manera como funciona elCongreso, así como el deseo de ser elegidos, hace quetitulares y candidatos al Parlamento por lo generalhagan promesas relacionadas con la entrega de talesbeneficios. Por ello, la brecha que existe entre laexpectativa ciudadana sobre la actividad de suslegisladores con respecto a la satisfacción de lasdemandas locales y la realidad puede tener algo que vercon el desencanto que despiertan los partidos (Bernaleset al., 2001; Carey, 2003, citando a H.G. Pease).

Idealmente la rendición de cuentas debería estarcentrada en los programas y políticas de los partidos yen su desempeño como unidad coherente. Sinembargo, la operación de este tipo de rendición decuentas se ve obstaculizada en un contexto en el cuallos partidos carecen de programas coherentes y estánlejos de actuar con unidad de cuerpo (Tanaka, 2004;IDB, 2005 pp. 32-34).57 En aquellos sistemas

73

Gráfico 3.15Confianza en los Partidos Políticos

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

DOM URY PAN SLV BRA HND VEN CRI COL CHL MEX PRY ARG GTM NIC PER BOL ECU LAC

Fuente: Latinobarómetro 2004

57 Para medir el grado de institucionalización de los partidos políticos y sus distintas dimensiones se utiliza el índice agregado des

arrollado por Jones (2005) sobre el trabajo de Mainwarning y Scully (1995).

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 73

electorales centrados alrededor de este tipo derendición de cuentas, la credibilidad del partido tiendea depender del desempeño gubernamental (IDB,2005), lo cual no ha favorecido el prestigio de lascolectividades durante las dos últimas décadas.

El fortalecimiento de las vías de rendición de cuentasentre la ciudadanía y sus representantes implicaconstruir un sistema de partidos con mayor cohesiónen el que haya un menor número de colectividadesmás programáticas, creíbles e internamentedemocráticas. También implica adoptar un sistemaelectoral que favorezca bien sea una mayor efectividaden la rendición de cuentas centrada en el partido o uncambio hacia una rendición de cuentas centrada en elcandidato.

La Ley de Partidos Políticos constituye un avanceimportante para el desarrollo de un sistema quefomente una representación política y responsabilidadmás efectivas frente al electorado. Las disposicioneslegales con respecto a los requisitos de inscripción,democracia interna y financiación política deberían serplenamente implementadas, mientras que losorganismos electorales encargados de supervisar yhacer cumplir la ley deberían estar dotados de poderlegal y fortalecerse institucionalmente.58 Laimplementación efectiva de este conjunto deestipulaciones es clave para que la ley tenga el efectoesperado en lo que se refiere a la fortificación de lospartidos. Por ejemplo, si los requisitos de inscripciónno se aplican plenamente y hay una gran cantidad deagrupaciones que conservan su personería jurídica,entonces los fondos públicos asignados a lafinanciación de partidos tendrán muy poco efectopositivo en cuanto a mejorar su capacidad de reclutarmiembros y de formular políticas.

Las reformas al sistema electoral inevitablemente

involucran contraprestaciones entre la imparcialidad enla representación, la eficacia de la toma de decisionesgubernamental, la efectividad de la rendición decuentas electoral y la solidez de los lazos entre elelectorado y los legisladores individuales. Es así comolas modificaciones en este sentido podrían inclinarsehacia una mejora en la forma de rendición de cuentascentrada en el partido o en el candidato. La primerapodría funcionar de manera más efectiva mediante elfortalecimiento de los mecanismos democráticos dentrode las colectividades y la eliminación posterior del votopreferente, la adopción de medidas encaminadas amoderar la proporcionalidad del sistema (como porejemplo dividir el distrito de Lima en un cierto númerode distritos más pequeños), la aplicación estricta de losrequisitos de inscripción, y la introducción de unumbral legal para obtener representación y/o ladisminución del umbral electoral para elegir alpresidente en primera vuelta.

El desplazamiento hacia un enfoque de rendición decuentas más centrado en el candidato implicaría unareforma electoral más radical y que involucre o bien laadopción de un sistema personalizado derepresentación proporcional (como los de Bolivia yVenezuela), un sistema mixto (como el de México) o elcambio a un sistema mayoritario de distrito único. Sise quiere que el primer enfoque funcione, los partidostienen que volverse más programáticos y responder asus bases. En contraprestación, los electores podríanexigir cuentas directamente a sus representantes a nivelindividual, aunque la democracia interna ayudaría aque los partidos fueran más sensibles a susaspiraciones. El PR personalizado y el sistema mixtoconllevan un compromiso en torno a variascontraprestaciones donde la representación puede sertodavía relativamente proporcional, pero la rendiciónde cuentas se puede hacer tanto a través de los

74

58 La Gerencia de Supervisión de Fondo Partidarios de la ONPE tiene la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las disposicio

nes legales con respecto a la financiación, mientras que la Oficina de Registro de Organizaciones Políticas de la JNE se encarga de

supervisar la inscripción de los partidos.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 74

partidos como a través de los legisladores individuales.En cambio la adopción de un sistema mayoritarioimplicaría dar un paso más radical que favoreciera laeficacia en la toma de decisiones por sobre laimparcialidad en materia de representación (y aperturadel sistema a partidos minoritarios), así como unarendición de cuentas centrada en el candidato y no enel partido. Una posible desventaja de este enfoque esque podría debilitar y dividir aún más a los partidosinternamente, especialmente en términos territoriales.

Sistema de financiación política que limite el tráficode influencias y la distorsión en la equidad derepresentación

El sistema electoral y de financiación de partidosvigente desde 2003 no fue muy efectivo para frenar lainfluencia de los grupos de interés, en la medida enque todavía le asignaba un papel predominante a lafinanciación privada; ésta carecía de límites, no estabaregulada y se hacía a espaldas de la opinión pública.Dado que no provenía fundamentalmente de pequeñascontribuciones de los ciudadanos, era evidente que elgrueso se originaba en donaciones grandes definanciadores adinerados o de poderosascorporaciones. Esas donaciones, que por lo general sedaban en especie (automóviles, tiempo en los medios

de comunicación, espacios publicitarios, etc.)conllevaba obligaciones para el candidato o partidobeneficiado. Sin embargo, a pesar de la pocatransparencia del sistema de financiación de campañas,la mayoría de las opiniones señalan que no seprodujeron escándalos graves originadas en el uso defondos provenientes de organizaciones criminales o denarcotraficantes. Sí contribuyó evidentemente a lacorrupción (contribuciones financieras a cambio detratamiento privilegiado en la contratación oficial o enel cumplimiento de las normas, etc.) y/o favoritismo enlas decisiones relacionadas con políticas públicas, locual condujo a privilegiar a ciertos grupos de interés enel proceso de representación por encima del biencomún representado por los intereses del electorpromedio (Gráfico 3.16).

La Ley de Partidos Políticos podría ayudar a reducir lainfluencia del dinero en la política en la medida en queacentúe la importancia de los fondos públicos en lafinanciación de las colectividades, imponiendo unlímite en el monto de las contribuciones privadas yrequiriendo que se revelen las fuentes de los recursos.Pero para que sea realmente efectiva, es necesario quese aplique y se haga cumplir plenamente. En el futuroesta ley debería ampliarse de manera tal que se exijan

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Gráfico 3.16Influencia de las contribuciones privadas

a los partidos políticos en las políticas públicas

0

1

2

3

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5

6

7

CHL MEX URY SLV BRA CRI DOM JAM TTO ARG COL BOL GTM PER VEN NIC PAN PRY ECU HND LAC

Fuente: WEF, 2003-2004.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 75

informes más oportunos y de amplia disponibilidadsobre las fuentes de financiación y los gastos decandidatos y partidos.

Proporcionalidad entre votos obtenidos y escañoslegislativos logrados por los partidos

El sistema electoral de representación proporcionalque ha estado vigente desde la transición democráticaen 1980 ha creado por lo general oportunidades paraque los partidos minoritarios obtengan representación.Esto a su vez ha dado lugar a que exista un alto gradode igualdad en la relación entre la proporción de votosy la de escaños obtenidos. Los sistemas que operaronen 1980-1992, 1992-1995 y desde 1995 hasta 2000fueron más proporcionales que el sistema actual dedistritos múltiples. En este último, la magnitud es de4,8 y, salvo por el distrito de Lima, está compuestofundamentalmente por distritos pequeños y algunosmedianos. Este sistema proporcional más moderadopermitió que el Perú Posible lograra una proporción deescaños legislativos superior en un 10% a la de votosobtenidos, mientras que varios partidos que sacaron

menos del 5% de los votos sólo consiguieron unescaño o ninguno. El índice promedio dedesproporcionalidad durante el período 1990-2001 fueligeramente inferior al promedio para toda AméricaLatina (Gráfico 3.17).59

La equidad del sistema electoral (en términos detraducir los votos en escaños obtenidos por lospartidos) no parece ser un elemento crítico para lacalidad de la gobernabilidad democrática. Por otraparte, y tal como se ha sugerido en secciones previasde este estudio, el alto grado de apertura del sistemaelectoral hacia los partidos pequeños, especialmentedurante el período 1992-2000, posiblementecontribuyó a la prominencia cada vez mayor de lospequeños movimientos personalistas. El sistemaelectoral actual no parecería ser excesivamentepermisivo a la entrada y supervivencia de partidosminoritarios. Las disposiciones de la nueva Ley dePartidos Políticos en materia de inscripción podríanatenuar la fragmentación del sistema, si se hicieracumplir cabalmente.

76

Gráfico 3.17Índice de desproporcionalidad de Gallagher

(promedio 1990-2003)

0%

2%

4%

6%

8%

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12%

14%

16%

18%

20%

URY BRA HND NIC COL SLV DOM PER VEN CRI BOL ECU MEX PRY ARG PAN GTM LAC

Fuente: Calculado con base en datos de Payne et al. , 2003.Rango del índice: 0-100

59 En el Gráfico 3.17 se examina el promedio del índice de desproporcionalidad de “mínimos cuadrados” de Gallagher. En este índi

ce, las diferencias deproporción votos/escaños para cada partido se elevan al cuadrado y luego se suman; este total se divide por 2

y posteriormente se extrae la raíz cuadrada de ese valor. Los números más bajos indican una baja desproporcionalidad (o una alta

proporcionalidad), mientras que los números más elevados indican lo contrario (Lijphart, 1994).

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 76

Como ya se dijo, en aras de moderar aún más laproporcionalidad del sistema electoral, al tiempo quese aumentan los canales de rendición de cuentas entrerepresentados y representantes, el tamaño del distritoelectoral de Lima podría reducirse subdividiéndolo enunos cuantos distritos más pequeños y/o adoptandouna barrera legal a la representación. También sepodría adoptar la reforma más drástica aludidaanteriormente (sistema personalizado de representaciónproporcional, sistema mixto o sistema mayoritario dedistrito único), aunque esto implicaría ciertascontraprestaciones relativas a otros atributos quefuncionan bien en el sistema democrático.

Equidad de representación en todas las áreasgeográficas

Los sistemas electorales utilizados en el Perú desde1980 han asignado escaños a los distritos geográficos(provincias) en proporción a su población. Dado que

en 1980-1992 el Senado se eligió a partir de un distritonacional, no se crearon desigualdades en la proporciónde escaños parlamentarios asignada a las diferentesjurisdicciones.60 El índice de “mala proporcionalidad”para el sistema actual de distritos múltiples seencuentra cerca de la mediana y por debajo delpromedio de América Latina (Gráfico 3.18).61

Sin embargo, habría sido de esperar que el sistema dedistrito nacional utilizado en el Congreso unicameral(1993-2001) socavara la representación efectiva deáreas rurales poco pobladas del país. Esto por cuantobajo ese sistema los partidos, así como los titulares ycandidatos al Legislativo, tienen un incentivo paraconcentrar sus esfuerzos orientados a atraer votantes enlas regiones más pobladas (especialmente en Lima),donde la inversión de recursos públicos y patronazgo,y/o de recursos de campaña, rendirán los mayoresretornos en términos de votos. En cambio en un

77

Gráfico 3.18Índice de "mala proporcionalidad"

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

ARG BOL BRA CHL DOM ECU MEX PER VEN SLV COL GTM NIC PAN HON CRI PRY URY LAC

LH

Overall

Fuente: Calculado con base en datos de Payne et al ., 2003.Rango del índice: 0-100

60 El Congreso está estudiando actualmente una propuesta para reestablecer el sistema bicameral. En ella, los senadores serían elegi

dos en un distrito nacional único hasta el momento en que se establezcan las macroregiones. En cualquier caso, la representación

proporcional en términos geográficos quedaría vigente.

61 El índice de mala proporcionalidad se calcula sumando las diferencias netas entre el porcentaje que tiene el distrito electoral del

total nacional de votantes elegibles y el porcentaje que logre del total de escaños del Congreso, suma ésta que se divide por 2. Un

alto índice de mala proporcionalidad por lo general significa que a aquellos departamentos con poca población se les asigna una

cantidad desproporcionada de escaños, tal y como sucede en el caso del Senado de los Estados Unidos.

12-232.qxp 2/2/07 19:45 Página 77

sistema de distritos múltiples, a los partidos ycandidatos individuales se le exige que consigan apoyode los votantes en cada uno de los distritos.

Aunque el sistema actual no es excesivamentedesigual en términos de la asignación de escaños a losterritorios, la falta de representatividad geográfica delos grandes partidos de cobertura nacional puedesocavar la representación efectiva de los interesesregionales. El control de los recursos y la capacidad dedecisión relacionados con el suministro de serviciossiguen estando relativamente centralizados, con laconsecuente concentración del poder en la ciudadcapital. La falta de respuestas efectivas por parte de lospartidos de alcance nacional a las demandas de laspoblaciones de las regiones ha conducido a laproliferación de movimientos políticos regionalesfundamentalmente centrados en individuosparticulares. Si se aplican de manera adecuada, losrequisitos de la Ley de Partidos Políticos encaminadosa que las colectividades muestren una verdaderamembresía y presencia organizacional en una buenaparte de las provincias para su inscripción inicialpodrían conducir a una mejor representación de lasregiones. Igualmente, se esperaría que el uso de laprimera vuelta para elegir a los candidatos a cargospúblicos en los ámbitos nacional, regional y localmejore la representación geográfica de los partidos. Sinembargo, el proceso actual de descentralización puedeser la vía más expedita para abordar los desequilibriosy lograr una representación geográfica efectiva,especialmente en cuanto a propiciar un suministroeficiente de servicios a la medida de las necesidades delas regiones (Capítulo VI: Descentralización).

Equidad en la representación de género y gruposétnicos

Las elecciones de 1980 fueron las primeras en las quetodos los ciudadanos (salvo los miembros de las

Fuerzas Armadas62) pudieron votar. En sentido estricto,todos los ciudadanos son políticamente iguales y tienenel derecho legal a votar y participar en políticaindependientemente de su etnicidad, género y religión.Otra cosa es la igualdad con respecto a la influenciaefectiva en las políticas y en la asignación de recursospúblicos, lo cual es difícil de medir.

Uno de los enfoques para estimar la igualdad derepresentación consiste en examinar la presencia realde diferentes grupos sociales en los partidos políticosque tienen asiento en el Congreso. Pero el hecho deque los grupos estén representados proporcionalmenteen este sentido físico no garantiza necesariamente quesus intereses sean mejor abordados que en un sistemaen que no lo estén. Desde esta perspectiva, las mujeresen el Perú han logrado algunos avances en cuanto a suderecho legal a estar representadas y a tener presenciaen las listas del candidato del partido, a la cantidad decongresistas mujeres y al número de posiciones deliderazgo que ocupan dentro del partido. El porcentajede mujeres en el Congreso aumentó de cerca de un 5%en 1990 al 17% en 2001, un nivel que está por encimadel promedio en América Latina (Gráfico 3.19). Laproporción de candidatos requerida legalmente en laslistas de las colectividades por distrito aumentó de 25 a30% para las elecciones de 2001. Asimismo, la Ley dePartidos Políticos requiere que haya un 30% demujeres candidatas a las posiciones de dirigenciapolítica dentro del partido (aquellas elegidas a travésde listas) (International IDEA/Transparencia, 2004).Aun así, en la actualidad las mujeres ocupan sólo un3% de las alcaldías. Por su parte, las minoríasindígenas (Gráfico 3.20) están subrepresentadas en elCongreso.

Otra cosa completamente distinta es determinar hastaqué punto los intereses de las mujeres o de los gruposétnicos o religiosos particulares están efectivamenterepresentados en el sistema político. A pesar de la

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62 En las elecciones de 2006 los miembros de las Fuerzas Armadas podrán votar por primera vez.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 78

vigencia de igualdades formales, los valores culturalesprevalecientes, las barreras de lenguaje, ladiscriminación social y una serie de obstáculos físicos ala participación pueden socavar la representaciónefectiva de grupos particulares.

Capacidad para agregar las preferencias cuidadanasy buscar consensos

Esta dimensión comprende los siguientes aspectos: (i)grado de cohesión, representatividad y solidez del

sistema de partidos; (ii) efectividad del Congreso comoforo de debate nacional y diseño de leyes.

La fragilidad y fragmentación relativas del sistema departidos y la limitada efectividad de la representaciónciudadana, aunadas a una presidenciaconstitucionalmente fuerte y a un Legislativo débil, sonfactores que han contribuido a que los procesosinclusivos y de consenso sólo hayan contribuido a ungrado limitado de desarrollo de las políticas. Dada la

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Gráfico 3.19Mujeres en la Cámara Baja

(% del total de escaños)

0%

10%

20%

30%

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50%

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CRIARG

MEX

NICBHS

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HTIBLZ

LAC

1990

2004

Fuente: UNDP, 2004.

Gráfico 3.20Representación de indígenas en la Cámara Baja

(o Cámara Única) del Poder Legislativo 2001-2002

1%3%

12%

26%

43%

34%

60% 61%

0%

10%

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50%

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PER ECU GTM BOL

% con representación en el congreso

% en la población

Fuente: UNDP, 2004.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 79

concentración relativa del poder y de laresponsabilidad en materia de formulación de políticasen la presidencia, la fragmentación del sistema departidos en la legislatura no ha conducidonecesariamente a la paralización de este proceso. Por elcontrario, a raíz de la debilidad del Legislativo y de lasociedad civil, el problema de la agregación semanifiesta más acentuadamente en la adopción depolíticas que no han sido cuidadosamente analizadas ycarecen de un amplio consenso social. Esto conduce aque se implementen de manera incorrecta o a que selas someta a cambios continuos. Asimismo, lasdeficiencias en términos de la representación yagregación de intereses, así como los desequilibrios enmateria de autoridad en cuanto a la toma de decisionesentre el Ejecutivo y el Legislativo, hacen que no hayasuficientes incentivos para que los políticos emprendanreformas institucionales mucho más amplias dirigidas aaumentar la eficiencia con la que el Estado debedesempeñar funciones claves.

Cohesión y fuerza del sistema de partidos

Las debilidades del sistema de partidos que hanimpedido una efectiva representación ciudadanatambién han sido factores constantes de interferenciaen la capacidad que pueda tener el sistemademocrático para agregar las preferencias ciudadanas yforjar consensos. No obstante el advenimiento de unaintensa competición intrapartidista entre colectividadesque representan posiciones ideológicas diversas, elsistema democrático que ha surgido desde la transiciónno favoreció particularmente la promoción de unasensibilidad y deseo de respuesta a diversos problemassociales, ni la búsqueda de un consenso amplio entorno a políticas tendientes a solucionar los gravesproblemas económicos y sociales del país. Lanaturaleza personalista de los partidos y la falta dedemocracia interna limitaron su efectividad en cuanto aprocesar y agregar las preferencias ciudadanas y de losgrupos sociales (Cotler, 1995; Tanaka, 2004). De lamisma manera, sus marcadas identidades políticas y

sus estrategias dirigidas a establecer una hegemonía depoder limitaron las posibilidades de negociación ycompromiso, así como la formación de coalicionesmultipartidistas creíbles y duraderas. Tales debilidadesno sólo inhibieron la agregación de intereses y larealización de acuerdos políticos amplios sino quetambién contribuyeron a que existieran altos niveles devolatilidad electoral y política, además de queacortaron los horizontes de tiempo de los actorespolíticos y sociales.

Esta deficiencia en materia de agregación depreferencias durante las administraciones de Belaúnde(1980-1985) y García (1985-1990) no se derivó de laincapacidad para adoptar decisiones de política.Ciertamente ambos presidente contaron con un apoyomayoritario del Congreso (Belaúnde con el del PPC enel Senado), disfrutaron de amplios poderesconstitucionales y lograron imponer una estrictadisciplina entre sus bancadas. Sin embargo, lanaturaleza personalista y antagonista de los partidospolíticos, el carácter mayoritario de los gobiernos, yunos poderes constitucionales y extraconstitucionalesrelativamente amplios para el presidente fomentaronuna excesiva concentración de la toma de decisiones y“desalentaron el desarrollo de hábitos de negociación yconciliación de diferentes intereses y exigencias”(Cotler, 1995). En opinión de algunos expertos,(Morón y Sanborn, 2004), si bien es cierto que habríasido posible tener otro tipo de dirigencia en el contextodel sistema presidencialista y de partidos del Perú,ambos mandatarios gobernaron de manerapersonalista, consultando muy poco con los grupossociales y sin recurrir a procedimientos más abiertos deformulación de políticas. Como consecuencia, losestilos de gobierno de las dos administracionesreforzaron los antagonismos existentes entre los grupospolíticos y produjeron desencanto en la ciudadanía,que tenía la esperanza de que se le imprimiera a lagobernabilidad un dirección más inclusiva y sensible asus intereses.

80

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 80

La reformulación del sistema de partidos a finales delos años ochenta abrió un vía de ascenso a aquellospolíticos de fuera que hacían campaña contra lasinstituciones representativas existentes sin el respaldo delas organizaciones partidistas tradicionales. Fujimoriobtuvo la presidencia en 1990 con una victoriaarrolladora en segunda vuelta, aunque su movimientoelectoral recientemente fundado, Cambio 90, logró sólo32 escaños en la Cámara baja de 180 miembros y 14 enel Senado de 60. La alianza electoral FREDEMO deVargas Llosa, oponente de Fujimori en la segunda vuelta,obtuvo varios escaños en ambas cámaras, mientras queel APRA y la Izquierda Democrática, internamentedividida, absorbían una proporción significativa de losrestantes. De todas maneras, dada la grave crisiseconómica y la presencia de fuerzas insurgentesviolentas, así como el escaso prestigio de lascolectividades políticas en relación con la popularidaddel presidente electo, los partidos de oposicióninicialmente cooperaron con el gobierno en la medidaen que delegaron poderes legislativos sustanciales alPresidente. Sin embargo, cuando los partidos deoposición con presencia en el Congreso comenzaron atratar de frenar la creciente autonomía del Ejecutivo y areivindicar su propio papel en el proceso de formulaciónde políticas, Fujimori dio un autogolpe que finalmentellevó a la convocatoria de una Asamblea Constituyenteen la que la mayoría de los partidos tradicionales seabstuvo de participar. Esto condujo a la consolidacióndel control por parte del régimen de Fujimori sobre lasprincipales instituciones democráticas, al continuodesgaste del sistema de partidos de los años ochenta, y ala solidificación de un presidencialismo personalizado“desenfrenado”, en el cual el poder se ejercía sin ningunaclase de control político y sin acudir a las basesinstitucionales de apoyo a los procedimientos de tomade decisiones. Así pues, en el contexto de un sistema departidos aún más atomizado en el Legislativo, de una

sociedad civil debilitada y un Ejecutivo fuera de control,las políticas se definían verticalmente y no de maneraarticulada y agregada desde la base.

El colapso del régimen de Fujimori permitiórestablecer los controles institucionales básicos y delimperio de la ley. Sin embargo, factores como lanaturaleza fragmentaria del sistema de partidos, elcarácter personalista y poco inclinado a la cohesión delas principales colectividades, el estatus minoritario delpartido de gobierno en el Congreso y un liderazgopoco efectivo, limitaron la agregación de intereses. Detodas maneras se adoptaron muchos proyectos de leyimportantes, incluyendo los relacionados con elAcuerdo Nacional (firmado por funcionarios delgobierno, los principales partidos de la oposición,empresarios, trabajadores y otros representantes de lasociedad civil en 2001). No queda muy claro, sinembargo, si el sistema de representación permitirá en elfuturo realizar las reformas más amplias que serequieren para fortalecer el imperio de la ley y paramejorar la eficiencia de las inversiones y servicios delsector público.

Los partidos que tienen presencia en el Congreso actualmuestran una tendencia a no actuar como bancadacohesionada y sus dirigentes se enfrentan con dificultadespara articular alternativas programáticas claras (Tanaka,2004; Jones, 2005). Los legisladores pertenecientes almismo partido no siempre votan por lo mismo, ni sereúnen con regularidad para ponerse de acuerdo sobreposiciones comunes en materia de políticas o sobreestrategias legislativas (Tanaka, 2004). Además, cada vezes más común que abandonen el partido por el cualsalieron elegidos en la mitad del período presidencial(Bernales et al., 2001; EIU, 2004)63 La mayor parte deltrabajo del Congreso lo absorben iniciativas legislativasde alcance limitado propuestas por legisladoresindividuales sin el respaldo de su colectividad.

81

63 La Unidad de Inteligencia de The Economist (EIU por sus siglas en ingés) informó que nueve de los legisladores del partido el

Perú Posible del Presidente Toledo habían abandonado el partido para julio de 2004 (EIU, 2004).

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 81

Las recomendaciones sobre cómo hacer que el sistemade partidos sea más efectivo para agregar laspreferencias de los electores son las mismas que sehicieron para mejorar la efectividad de larepresentación ciudadana. El cumplimiento de lasdisposiciones de la Ley de Partidos Políticos (en cuantoa democracia interna, inscripción y financiaciónpública de sus operaciones) debería avanzar hacia laconstrucción de partidos políticos más representativosy creíbles, al tiempo que se limita la fragmentación delsistema. La eliminación del voto preferente (lo cualpresupone la existencia de estructuras partidistas másdemocráticas) debería ayudar a contener las divisionesinternas y a enfocar la participación en elecciones en lacompetición entre partidos y entre sus distintos planesde acción. Al mismo tiempo, las medidas encaminadasa reducir el acceso a la representación de los partidospequeños (subdividir el distrito de Lima y crear unumbral legal, por ejemplo) podrían reducir aún más lafragmentación del sistema y a partir de allí facilitar laagregación de preferencias. También se podría estudiarun cambio más radical hacia un sistema PRpersonalizado o mixto.

Efectividad del Congreso como foro para laformulación de políticas nacionales

Hasta el momento el Congreso ha tenido unacapacidad limitada para agregar las preferenciasciudadanas y apoyar iniciativas de búsqueda deconsenso en torno a los procesos de formulación depolíticas, de manera tal que éstas queden socialmentelegitimadas y sean sostenibles. De allí la debilidad delos incentivos para promover un diseño de políticascoherentes encaminadas a satisfacer los intereses delargo plazo de la ciudadanía, la incapacidad deimponer límites a una toma de decisiones arbitraria porparte del Ejecutivo y la naturaleza volátil e

impredecible de las políticas.

Además de los efectos que esto ha tenido en ladebilidad del sistema de partidos, la búsqueda de laefectividad del Congreso como foro del debate nacionalsobre políticas públicas y decisiones se ha vistoobstaculizada por la concentración tradicional defunciones legislativas en la rama Ejecutiva, fenómenofomentado por la existencia de disposicionesconstitucionales específicas. Las Constituciones de1979 y 1993 garantizaban al Presidente el poder deemitir decretos de emergencia económica o financiera,el derecho a declarar situaciones de emergencia yEstado de sitio, poder de veto parcial y ampliospoderes en materia de presupuesto,64 lo que resultabaen que el Congreso delegara de hecho la autoridad delegislar al Ejecutivo (Gráfico 3.21). Cerca del 60% detoda la legislación emitida entre 1980 y 2004 fuepromulgada por esa vía y, de esa proporción, el 77%representaba medidas de emergencia. Entre 1980 y1992, el 68% de la legislación y un porcentaje aún másalto de la medidas económicas críticas que seimplantaron fueron expedidas a través de algún tipo depoder de legislar por decreto, fuese éste delegado porel Congreso o con carácter de emergencia (Morón ySanborn, 2004). Además, si bien es cierto que lospresidentes tendieron a usar los decretos de emergenciade manera inapropiada65 y, por lo general, no seadhirieron a los límites fijados por el Congreso en supoder de delegar tal autoridad, éste ultimo tampocologró mantener a raya los abusos cometidos por elEjecutivo. Recientemente se le confirió al Congreso unpoder más explícito para que revise los decretos deemergencia promulgados por el Ejecutivo, lo cualcontribuirá a controlar estos abusos de autoridad. Lacapacidad que se le ha conferido al Ejecutivo de asumirpoderes legislativos fue facilitada por la existencia de

82

64 El Congreso no puede iniciar ni aumentar gasto público que no haga parte de la iniciativa del Ejecutivo. Además, si el Congreso

no aprueba el presupuesto para cierta fecha, el proyecto de presupueto presentado por el Ejecutivo que convierte en ley.

65 En el caso de los decretos de emergencia no se verificaba que la situación fuera verdaderamente urgente o los empleaban para

cosas que no estaban relacionadas con la economía y las finanzas públicas.

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mayorías en el Congreso que apoyaban al gobierno en1980-1990 y 1992-2000, aunque también es ciertoque se produjo un nivel importante de delegación deautoridad en períodos en los cuales la legislatura estabadominada por la oposición.

De este modo, los incentivos emanados del sistema departidos, y el equilibrio de los poderes legislativos ypartidistas constitucionales del Ejecutivo y elLegislativo, aunados a situaciones de verdadera

emergencia, contribuyeron a que el Congresocumpliera en forma muy limitada con suresponsabilidad de participar en deliberaciones abiertasen torno a temas de políticas pública. El predominiodel Ejecutivo en la formulación de política tendió aimpedir el fortalecimiento de las capacidadesinstitucionales en el Legislativo, lo cual pudo habercontribuido a que llevara a cabo sus funciones demanera más efectiva.

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Gráfico 3.21Índice de poderes proactivos

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40%

50%

60%

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100%

BRA COL PER CHL ECU URY PAN VEN ARG SLV HND NIC CRI PRY DOM GTM BOL MEX LAC

Fuente: UNDP, 2004.

Gráfico 3.22Confianza en el Legislativo

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10%

20%

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40%

50%

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80%

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100%

1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004

PER

LAC


12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 83

No obstante el poco desarrollo de la capacidad delLegislativo y la ausencia de una mayoría a favor delgobierno, la administración actual logró obtener apoyopara una cantidad significativa de leyes a través delCongreso. Sin embargo, esto no ayudó a reconstruir suimagen ante la ciudadanía. En parte, la persistencia deestas percepciones negativas se debe a las desilusionesacumuladas en cuanto a su desempeño y alcubrimiento desfavorable de los medios decomunicación, que tiende a concentrarse en losúltimos escándalos y decisiones del Legislativo deaumentar los salarios y otros beneficios para loscongresistas. Las percepciones acerca de que loslegisladores por lo general incumplen las promesas enel sentido de mejorar las condiciones de vida de suselectores y más bien se dedican a la corrupción o asuministrar servicios a sus clientes, refuerzan estasopiniones adversas (Morón y Sanborn, 2005).

El nivel promedio de confianza en el Congresoexpresado por los encuestados por el Latinobarómetrocayó de aproximadamente 30% en 1996 y 1997 a cercadel 14% en 2004, es decir, 10% por debajo delpromedio para América Latina (Gráficos 3.22 y 3.23).Los ejecutivos encuestados en el Global

Competitiveness Report del World Economic Forumubicaron la eficacia del Congreso peruano en el puesto91 entre 102 países y le asignaron una puntuaciónpromedio de 2,2 (en una escala de 1 a 7), lo cualimplica una calificación de “muy inefectivo” (Gráfico3.24). Sin embargo, otros ocho países de AméricaLatina obtuvieron más o menos la misma puntuación omás baja.

La capacidad que pueda tener el Congreso de agregarintereses a través de la participación en el proceso deformulación de políticas se ve adversamente afectadapor la falta de competencia de los legisladores, pordeficiencias en la organización y procedimientos de lalegislatura, una capacidad técnica y de investigacióninadecuada, y por la poca transparencia y apertura a laparticipación de la sociedad civil. Si bien es cierto queexiste un núcleo de legisladores relativamente capacesy experimentados, la gran mayoría cuenta con muypoca experiencia previa en cuestiones legislativas.66 El85% de los miembros actuales del Congreso tienemenos de cinco años de experiencia, mientras que el62% está recién llegado a las lides parlamentarias. Estafalta de experiencia y competencia generalizada de loslegisladores se ve agravada por la falta de un equipo

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Gráfico 3.23Confianza en el Legislativo

0%

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DOM CRI BRA HND VEN URY CHL PAN COL MEX SLV ARG PRY GTM NIC BOL PER ECU LAC


66 Desde 1980, el promedio de años de experiencia de un legislador es de 4,4 (Morón y Sanborn, 2005).

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profesional especializado en las funciones legislativas,de vigilancia y representación del Congreso, por laausencia de un servicio de investigación y de unaoficina de presupuesto, y por la carencia de serviciosadecuados de apoyo. Dada la alta tasa de rotación enlos miembros y el personal de los comités, así como sudeficiencia de recursos humanos y presupuesto, éstoscarecen de la experiencia necesaria para analizarcorrectamente la factibilidad, costos y posible impactoseconómicos y sociales de la legislación que se propone(Bernales et al, 2001; IDB, 2003a). Esta falta decompetencia y apoyo también conduce a crear mayoresineficiencias en la medida en que los legisladores confrecuencia proponen leyes que son técnicamentedeficientes, imposibles de implementar o redundantesy contradictorias a la luz de lo que ya existe (Bernaleset al., 2001). Aquellas reglas del Congreso que otorganlas presidencias de todas las comisiones al partido demayoría relativa para que inicie proyectos de leyindividualmente y sin el respaldo de su partido, o conuna cierta cantidad de firmas que lo acompañen,también impiden un funcionamiento eficiente delLegislativo y debilitan la capacidad de los partidos paraactuar como bancada en el Congreso.

En cuanto a la poca transparencia y falta de apertura ala participación de la ciudadanía, si bien es cierto queel Congreso actual ha avanzado un poco en estosaspectos, no se han establecido canales regulares decomunicación entre los grupos pertinentes de lasociedad civil y las comisiones legislativas, además deque rara vez se realizan audiencias efectivas donde elpúblico pueda expresar sus puntos de vista. Por otraparte, la información que se suministra a la opiniónpública sobre el proceso de formulación de leyestambién acusa deficiencias, mientras que su contenidono se promulga antes de que sean aprobadas (Bernaleset al., 2001). Últimamente se dio un paso positivo enfavor de la transparencia y es el registro electrónico delas votaciones, así como la publicación de informaciónsobre cómo votó cada congresista y sobre los proyectos

de ley en el sitio del Congreso en Internet. Sinembargo, dado que esta información no se difunde demanera amplia, sus efectos en el aumento de latransparencia han sido bastante limitados.

Muchas de las recomendaciones para transformar alLegislativo se abordan parcialmente en un proyecto dereforma respaldado por el BID en el que se proponeaumentar la disponibilidad de personal asesorprofesional de carácter permanente; establecer uncentro de investigación dentro del Congreso y expandirlos servicios de biblioteca; aumentar el nivel deespecialización y pericia en los comités legislativosreduciendo su cantidad y fomentando la estabilidad ypermanencia de los legisladores que los integran y dequienes los presiden; y mejorar el acceso de lasorganizaciones de la sociedad civil a las comisioneslegislativas y al Congreso en general mediante larealización de foros legislativos y reuniones consultivascon grupos ciudadanos. Otra medida que podríaaumentar la eficiencia del Congreso y fortalecer lacohesión de los partidos sería exigir que los proyectosde ley sean presentados por las bancadas y no porcongresistas individuales. La calidad y nivel deactualización de la información que el Congreso recibesobre temas presupuestales y otras actividadesgubernamentales de la rama Ejecutiva también puedencontribuir a mejorar el trabajo legislativo y devigilancia que lleva a cabo el Congreso, lo cual a lapostre redundará en mayores niveles de confianzapública en su labor legislativa y de vigilancia, y porende en el fortalecimiento de la democracia en el Perú.

Rendición de cuentas horizontal

El análisis de esta dimensión se concentra en el gradode control efectivo sobre el poder y discrecionalidaddel Ejecutivo por parte de las otras ramas y agenciasdel gobierno, así como en el nivel de profesionalismo yneutralidad del servicio civil.

Control político al ejercicio de autoridad entre lasdiferentes ramas y agencias del gobierno

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Una de las principales debilidades en elfuncionamiento del sistema democrático en el Perú hasido la debilidad en el ejercicio de la fiscalización ocontrol político. Si bien esto permitió que el Ejecutivotomara decisiones y adoptara políticas de maneraexpedita en momentos de crisis, también lo es que laausencia de control mutuo entre las diferentes ramasdel poder público influyó en la volatilidad de laspolíticas y en la falta de credibilidad de loscompromisos del gobiernos con las mismas. Además,la ausencia de controles efectivos en la discrecionalidadpolítica y el poder del Ejecutivo deja al país en manosde una dirigencia benevolente que se ocupa desatisfacer los intereses públicos de largo plazo. En elcaso típico de que los incentivos electorales y de otrotipo, así como de las estrategias de preservación depoder y capacidad de toma de decisiones en elEjecutivo no sean compatibles con este enfoque,entonces la concentración del poder y la capacidad deadoptar decisiones en el Ejecutivo puede conducir aque las políticas tengan una orientación populista ycortoplacista, a que se cometan abusos de poder, y a laineficiencia y corrupción generalizadas.

Relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo

La Constitución le confiere al Legislativo ampliospoderes para que controle las acciones de política y laconducta del Ejecutivo, incluyendo algunas que sontípicas de los sistemas parlamentarios como es el poderde emitir mociones de censura a los ministros delgabinete y de darle un voto de confianza antes de quese posesione. Además de estas formas de controlcuasiparlamentarias, el Congreso tiene derecho ainterpelar a los titulares de las diversas carteras, asolicitar datos o informes a los ministerios y otrasagencias gubernamentales, a crear comisiones deinvestigación, a ejercer control sobre el presupuesto, arevisar y aceptar o rechazar acciones legislativas porparte del Ejecutivo, y a realizar antejuicios y juiciospolíticos, y acusaciones constitucionales.

Aun con estos poderes, a partir de la transicióndemocrática de 1980 el Legislativo no ha sido muyefectivo en su vigilancia y control del Ejecutivo.Además de la tradición política, existen factoresinstitucionales que también han contribuido a suautonomía relativa. En primer lugar, y como semencionó anteriormente, está el hecho de que tanto laConstitución de 1979 como la de 1993 dotaron elEjecutivo de amplios poderes presupuestales y paraemitir decretos. A partir de 1980, y durante la mayorparte del tiempo trascurrido hasta hoy, los poderesconstitucionales del Ejecutivo han sido apuntaladoscon mayorías partidistas en el Congreso (bien delpartido de gobierno o a través de coaliciones).Segundo, los incentivos electorales y a los partidospolíticos también tienden a limitar el desarrollo yejercicio de una capacidad colectiva de vigilancia en elLegislativo.

La abrogación que hiciera el Congreso de sus poderesde control fue particularmente notoria entre 1993 y2000, cuando una mayoría pro-Fujimori permitió queel Legislativo quedara muy debilitado a cambio deaumentos salariales y privilegios especiales. Laconsecuencia de esto fue la corrupción generalizada,una concentración cada vez mayor de poder en elEjecutivo y patrones de gasto público extremadamenteineficientes (Degregori, 2003). Pero las funciones devigilancia tampoco fueron ejercidas de manera efectivadurante los años ochenta debido a los poderesinherentes del Ejecutivo y a las mayorías legislativas delas que disfrutaron las administraciones de ese período.En cambio en los años 1990-92, las acciones de laoposición mayoritaria en el Legislativo, encaminadas adesautorizar los vetos presidenciales y a rechazar ymodificar decretos emanados del Ejecutivo,constituyeron una excusa para el autogolpe fujimorista,lo cual condujo a la disolución del Parlamento, aldespido del Auditor General y a la reorganización delPoder Judicial (Santiso y García Belgrano, 2004a).Ahora que la presencia del gobierno en el Congreso es

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minoritaria, el Legislativo ha mostrado una mayordisposición a ejercer sus poderes de control, aunque nosiempre de manera responsable.

La debilidad de las colectividades, junto con lafragmentación del sistema de partidos, limita larendición de cuentas efectiva de los legisladores paracon sus electores sobre su desempeño colectivo en lamejora del suministro de bienes públicos nacionales(como por ejemplo la vigilancia del Ejecutivo). Por elcontrario, dada la naturaleza personalista del sistemade partidos y los incentivos electorales, los legisladoresdedican la mayor parte de sus energías a aquellosasuntos con los cuales pueden obtener elreconocimiento de sus electores. Sin embargo, dadoque carecen de poder de iniciativa de gasto o paraincluir renglones adicionales en el presupuesto, loslegisladores dependen del Ejecutivo para podersuministrar beneficios tangibles –como por ejemploobras públicas o recursos adicionales—a susseguidores. Se trata entonces de un factor que debilitalos incentivos para que los legisladores escudriñen y/ocuestionen las acciones del Ejecutivo.

Es evidente que los incentivos están estrechamenterelacionados con las capacidades individuales einstitucionales. Cuando se carece de incentivossuficientes, existen menores posibilidades de que sedesarrollen capacidades efectivas para vigilar alEjecutivo. Por ello, los congresistas prefieren invertir suescaso tiempo y recursos en actividades que tengan unmayor potencial de beneficiar su carrera comopolíticos. Además, ante la ausencia de capacidadesinstitucionales como son los servicios de investigacióndel Congreso, personal especializado, etc., no esposible conducir efectivamente la tarea de vigilanciadel Ejecutivo.

En los últimos años se ha realizado una serie dereformas dirigidas a mejorar las bases técnicas yjurídicas para implantar una correcta vigilancialegislativa del presupuesto. La introducción del SistemaIntegrado de Administración Financiera (SIAF), el cual

se ampliará a los gobiernos subnacionales, hace que lainformación financiera del gobierno sea más oportunay confiable, lo cual a su vez facilita la vigilancia porparte del Congreso. Al mismo tiempo, la adopción dela Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la Ley deTransparencia y Acceso a la Información Públicalimitan la discrecionalidad del Ejecutivo para diseñar elpresupuesto e imponen una serie de requisitos encuanto a presentar ante el Congreso informes quedemuestren que se está cumpliendo con las directricesde la ley de responsabilidad fiscal. Sin embargo, laausencia de mecanismos adecuados para hacer que éstase cumpla impide que haya mejoras en materia detransparencia presupuestal y rendición de cuentassobre el particular (Santiso y García Belgrano, 2004a).La efectividad de la vigilancia legislativa también se vesocavada por los poderes discrecionales que tiene elEjecutivo para enmendar el presupuesto en ejecución yel uso común de gastos extra presupuestales (CapítuloV: Gestión Pública).

La Comisión Permanente de Presupuesto y CuentasPúblicas del Congreso perdió la mayor parte de sucapacidad técnica después de 1992, lo cual ha limitadosu habilidad de revisar sistemáticamente el proyecto depresupuesto (Santiso, 2004). Dados los impedimentosorganizacionales y en términos de capacidad, así comola existencia de incentivos políticos perversos, elLegislativo sólo supervisa débilmente el cumplimientode las normas presupuestales por parte del Ejecutivo,mientras que su competencia para monitorear el gastoes incluso inferior.

El fortalecimiento de la vigilancia por parte delCongreso depende de que se diseñen medidas comolas anteriormente enunciadas (personal especializadode apoyo, centro de investigación y datos, servicio debiblioteca, etc.) para mejorar su capacidadinstitucional. A esto deben agregarse mecanismoslegales que obliguen al cumplimiento de las normas depresupuesto y limiten la discrecionalidad que tiene elEjecutivo de desviarse de éste, y que conduzcan a una

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mejor coordinación de las actividades de vigilancia dela Contraloría de la República y el Congreso para losmismos efectos.

Por último, el fortalecimiento de la capacidad devigilancia del Congreso también depende de que semejoren los incentivos para que los legisladoresdesarrollen la pericia necesaria y dediquen sus energíasa defender el interés público y no solamente losestrechos intereses del partido u otros intereses socialesy económicos limitados. Aquí cabrían lasrecomendaciones que se hicieron para fortificar lacohesión interna de los partidos y mejorar la rendiciónde cuentas electoral centrada en la colectividad.Igualmente, una vigilancia efectiva dependerá de quese superen los problemas de acción colectiva quepuedan surgir de una excesiva fragmentación de lospartidos.

Poder Judicial

Tal y como se explica detalladamente en el CapítuloIV, el Poder Judicial no desempeña efectivamente sufunción de garantizar la constitucionalidad de las leyesy el control de los abusos de autoridad por parte delEjecutivo, tal como lo ordena la Carta Política.Asimismo, la función de control asignada al Defensordel Pueblo y a la Contraloría es insuficiente parafiscalizar eficazmente los abusos potenciales delEjecutivo.

Conclusiones principales

A pesar de las mejoras de los últimos años, lacompetición política peruana sigue siendo de carácterfaccional y por lo tanto poco proclive a agregar losintereses de la mayoría de manera efectiva. De ahí suinestabilidad política y normativa.

Aparte de los factores de carácter histórico y cultural,las deficiencias en el funcionamiento del sistemademocrático se originan en problemas relacionados conla imparcialidad y efectividad de la representación delelectorado, y el sistema de control político entre lostres poderes.

La debilidad de las colectividades políticas, lanaturaleza fragmentaria del sistema de partidos y lascaracterísticas del sistema electoral hacen que laselecciones no constituyan una base efectiva paraasegurar que los funcionarios elegidos se dediquen adefender políticas que favorezcan el interés general delos ciudadanos y no las demandas de ciertos interesesy/o su enriquecimiento personal. Dada la naturalezapersonalista y programáticamente indisciplinada delos partidos políticos, así como el diseño del sistemaelectoral (representación proporcional con votopreferente), los ciudadanos cuentan con unacapacidad limitada de utilizar voto para indicar suspreferencias con respecto a opciones de políticanacional y hacer que los partidos rindan cuentas. Laestructura de las instituciones representativasconstriñe tanto la posibilidad de una rendición decuentas centrada en el partido como aquellafocalizada en la competencia, desempeño y servicio alelector de los legisladores individuales.

La debilidad de los partidos políticos (pocacredibilidad ante la ciudadanía, ausencia dedemocracia interna y falta de coherenciaprogramática), aunadas a las deficiencias delLegislativo, han limitado el nivel de agregación de lasdiversas preferencias e intereses de ciudadanos ygrupos sociales. Sin embargo, este obstáculo a laagregación de intereses no se ha manifestadonecesariamente en una parálisis de la formulación depolíticas y los gobiernos por lo general han logradoactuar de manera decisiva. La principal dificultad haradicado más bien en que las medidas oficiales hansido adoptadas a través de la acción unilateral delEjecutivo y no mediante procesos en los cuales seconsulta todo el espectro de intereses sociales o seestablecen acuerdos entre las diversas fuerzaspolíticas. En consecuencia, las políticas adoptadas nosiempre han sido bien concebidas, a menudo carecende legitimidad y sostenibilidad, además de que estánsujetas a cambios constantes.

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Por otra parte, la debilidad de las instituciones derepresentación cuando se trata de agregar intereses ypromover procesos consensuados de formulación depolíticas limita la posibilidad de que se incorporenreformas institucionales y de políticas de “segundageneración”67 de amplio alcance, dado que exigenacuerdos políticos y sociales muy amplios ycuidadosamente desarrollados que conllevan altoscostos de transacción. La Ley de Partidos Políticos de2003 es un paso positivo en esa dirección, en lamedida en que promueve la democratización internade las colectividades, mejora el sistema de financiaciónpolítica y establece medidas encaminadas a impedir lafragmentación excesiva del sistema partidista. Por ellopreocupan los actuales intentos de desvirtuar sucontenido.68

Otra de las limitaciones del sistema democrático hasido la deficiencia del control político institucional.Debido en parte a factores históricos y circunstanciales,pero también a la debilidad de los incentivoselectorales y partidistas y a los fuertes poderesconstitucionales del Presidente, el Congreso no halogrado desarrollar una capacidad efectiva paraparticipar en plano de igualdad como socio en elproceso legislativo y/o para vigilar la implementaciónde las leyes por parte del Ejecutivo. Otras fuentesinstitucionales potenciales de control como la ramaJudicial, y agencias autónomas como la Procuraduría yla Contraloría General, tampoco han logradodesarrollar la autonomía y capacidad suficientes paradesempeñar plenamente sus funciones relativas adescubrir y poner coto a los abusos de autoridad y alas acciones ilegales del Ejecutivo. La relativa debilidaddel control político institucional ha contribuido a queprevalezca la corrupción, la implementación ineficientede las políticas públicas y un alto grado de volatilidaden políticas de suyo poco creíbles.

Del lado positivo se puede decir que los requisitosbásicos de la democracia como son las elecciones librese imparciales, una prensa libre y el respeto por laslibertades políticas parecen estar suficientementeenraizadas en el Perú, además de que cuentan con elapoyo de la población. A diferencia de otros paísesandinos, parece existir un consenso razonablementeamplio, si bien frágil, con respecto a la primacía de laeconomía de mercado y un sistema democrático degobierno. La exigencia social que está detrás de lanecesidad de solidificar las instituciones democráticas,frenar la corrupción y reformar el Estado constituye labase sobre la cual se puede mejorar el funcionamientodel sistema democrático.

Recomendaciones principales

La mejora en el funcionamiento del sistemademocrático en cuanto a la representación y a laagregación de intereses dependerá de los progresos quese logren en desarrollar un sistema de partidos condemocracia interna y compuesto por un númerorazonable de colectividades que exhiban algún gradode cohesión y capacidad de formular y articular, entérminos políticos, programas de políticas públicas.

Una de las recomendaciones centrales de este estudioes que se avance hacia la implementación plena de lasmedidas ya descritas encaminadas a limitar lafragmentación del sistema de partidos, a fortalcer lademocracia interna y a desarrollar colectividadescohesionadas, programáticas e internamentedemocráticas que se ganen la confianza de loselectores. Esto se puede lograr asegurando unaimplementación efectiva de las disposiciones de la Leyde Partidos Políticos en materia estatus legal,democracia interna y financiación (con elcorrespondiente fortalecimiento de las capacidades delas autoridades electorales, apoyo a los esfuerzos de lasorganizaciones de la sociedad civil encaminados a

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vigilar la adhesión de los partidos a las disposicioneslegales, y soporte a su capacidad de realizar eleccionesinternas y hacer un buen manejo de su contabilidad);adoptar reformas encaminadas a dividir el distrito deLima en varios distritos más pequeños; y establecer unumbral legal de representación.

Una segunda recomendación tiene que ver con lamejora de la capacidad técnica del Congreso paracumplir cabalmente sus funciones legislativas, devigilancia y representación en concordancia con lopropuesto en el proyecto de reforma apoyado por elBID, a saber, aumentar la disponibilidad de personalasesor técnico y profesional de carácter permanente;establecer un centro de investigación dentro delCongreso y ampliar los servicios de información ybiblioteca; elevar el nivel de especialización y periciade los comités legislativos reduciendo su número,aumentando la estabilidad de sus miembros y dequienes los presiden, y expandiendo el número depersonal permanente especializado asignado a éstos; yfacilitar el acceso de las organizaciones de la sociedadcivil a las comisiones legislativas y al Congreso engeneral a través de foros legislativos y reuniones deconsulta con grupos de ciudadanos.

Una tercera y última recomendación se refiere a lanecesidad de que los proyectos de ley sean propuestospor las bancadas y no por legisladores individuales, locual no sólo contribuiría a mejorar la eficiencia delCongreso sino también a la cohesión de los partidospolíticos. En el mismo sentido, el trabajo de vigilanciadel Congreso podría fortificarse mejorando la calidad yoportunidad de la información que recibe sobre elpresupuesto y otras actividades gubernamentales de larama Ejecutiva.

El Perú ha realizado avances considerables en ladisponibilidad de información presupuestaria y en lageneración de mecanismos de acceso ciudadano a lainformación sobre el Estado. El portal de TransparenciaEconómica es un ejemplo de ello. También se amplióla disponibilidad de información sobre programas

sociales y de infraestructura, los cuales consumen unabuen aparte de gasto y la inversión social. Por último,desde 2001 el Gobierno trabaja en la transparencia delos gastos de defensa y seguridad nacional, rubros éstosque históricamente han estado vedados al control de lasociedad civil en el Perú.

No obstante los avances en materia de diseño demecanismos de información y participación ciudadanaen la formulación presupuestaria, su difusión y puestaen práctica todavía no han logrado los resultadosesperados en las percepciones ciudadanas sobre elproceso presupuestario. Sólo el 7% de los especialistasconsultados en el proyecto sobre TransparenciaPresupuestaria considera que existen mecanismosefectivos para incorporar la participación ciudadana alpresupuesto, incluyendo instrumentos de información.

En aras de ganarse la confianza de la opinión públicay de fortalecer la democracia, es necesario entoncesemprender esfuerzos adicionales encaminados asuministrar información sobre las actividadeslegislativas y de vigilancia del Congreso, y a educar a laciudadanía sobre cómo mejorar su funcionamiento.

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Para los objetivos de este diagnóstico, entendemospor Estado de derecho aquel donde la ley es elinstrumento de uso preferente para guiar la conductade los ciudadanos de un país.69 La transparencia,predecibilidad y generalidad que subyacen a un Estadode derecho efectivo facilitan las interacciones humanas,sociales y económicas, además de que ayudan aprevenir los conflictos y a solucionarlos de maneraeficiente, efectiva y pacífica. Todo ello coadyuva aldesarrollo económico sostenible y a la consecución depaz social. Si se quiere que el Estado de derecho seauna herramienta efectiva para guiar la conductahumana debe cumplir tres requisitos (Raz, 1979): (i)que el derecho sea el instrumento principal degobierno; (ii) que la ley tenga unas cualidades tales quela hagan susceptible de guiar la conducta humana; y(iii) que los poderes públicos la interpreten y apliquende forma congruente.

En el presente capítulo se describe y analiza, enprimer lugar, el grado de preeminencia del derechocomo instrumento de gobierno en el Perú, en relacióncon la presencia de otras herramientas que con élconviven como son el ejercicio coactivo del poder, eluso de propaganda estatal y las prácticas clientelares.En segundo lugar se aborda el tema de las cualidadesintrínsecas de la norma en sus distintos aspectos, asaber, el grado de generalidad, el grado de publicidad,su irretroactividad, claridad y coherencia, viabilidad yestabilidad. En tercer lugar se trata el tema de laaplicación congruente de la norma, tanto por parte delPoder Ejecutivo como del Poder Judicial, después de lo

cual se describe someramente una propuesta dereforma al sistema de administración de justicia queestá en trance de implementación. Por último se extraeuna serie de conclusiones y se formulanrecomendaciones generales a la luz de la situacióndescrita y de la propuesta de reforma ya en marcha.

Dado que para que el derecho sea un instrumentoefectivo de gobierno debe ser capaz de guiar laconducta humana, el ejercicio del poder por esta víarequiere que los ciudadanos de un país aceptenvoluntariamente sus prescripciones. Por ello, un primersíntoma general de la vigencia y salud del Estado dederecho en el Perú se puede inferir del grado deacatamiento general de las normas. De acuerdo con elLatinobarómetro (2001), sólo un 6% de los peruanosopina que los ciudadanos y los poderes públicos acatanlas normas (Gráfico 4.1), de donde se deduce que en elPerú la salud del Estado de derecho está debilitada. Sinembargo, un análisis más sistemático –y menossintomático— de su grado de vigencia muestra unpanorama más matizado, como se verá en losapartados subsiguientes.

La preeminencia del derecho como instrumento degobierno

Esta primera dimensión del Estado de derechoimplica que el gobierno de un país favorece el uso dela ley como instrumento para regir la conducta de susciudadanos sobre otros posibles y que éstos aceptanvoluntariamente sus prescripciones (Marmor, 2003). Si

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IV. ESTADO DE DERECHO

69 Existe una tendencia generalizada a confundir el Estado de derecho con el ideal de Estado del buen derecho (Marmor, 2003). Es

decir, se suele confundir el ejercicio del poder mediante el instrumento de la ley (i.e., el imperio de la ley) con el contenido moral

o filosófico de la ley misma. En este caso, el Estado de derecho no es una idea absoluta como instrumento de gobierno sino una

teoría político-filosófica sobre cuál debería ser el contenido de la ley. Indudablemente, la eficacia de la misma va a depender, en

gran medida, de los valores y derechos que en ella se proclamen. Por ejemplo, es razonable suponer que los ciudadanos de un

determinado Estado estarán más dispuestos a resistir la aplicación de leyes que apoyen la represión de la sociedad o tiendan a

agravar las desigualdades sociales que aquellas que promuevan la libertad, dignidad y bienestar de todos los ciudadanos.

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bien en la práctica los gobiernos se sirven, en mayor omenor medida, de éste y otros medios para poderejercer sus funciones efectivamente, lo que diferencia aun Estado ideal de derecho de otros es lapreponderancia de la ley sobre otros medios deconducción social.

En el Perú siempre ha existido un ordenamientojurídico complejo y el derecho ha sido utilizado comouna herramienta de gobierno. Sin embargo, en elpasado este formalismo jurídico operaba comoestrategia de razonamiento para justificar la generalidadde las instituciones y la legitimidad del sistema legal ypolítico, eminentemente excluyente en su conjunto(Gonzáles Mantilla, 2003). Consciente del valorpsicológico de la legalidad, la élite gobernante se valíade este instrumento para legitimar la defensa yexpansión de sus intereses, asimilándolos con ladimensión institucional de lo público (Bordieu, 1987).Asimismo, el uso del derecho convivía con otrosmedios de ejercicio del poder.

Hoy en día, sin embargo, el derecho constituye en elPerú la herramienta principal de gobierno, si biensigue conviviendo con otros instrumentos de controlsocial. Ciertamente, aunque persisten limitaciones

como las que se registran en este capítulo, el Estado dederecho ya no opera como un pretexto de usocaprichoso para la defensa de intereses particulares,como antaño. Actualmente las políticas públicasencuentran su expresión por intermedio de unelaborado marco jurídico que regula la actividad social,política y económica.

Uso coactivo del poder

El abuso de la fuerza por parte del Estado (torturas,represión, asesinatos, entre otros métodos) comomedio de gobierno atenta contra el principio delegalidad y contra el gobierno de las personas medianteel derecho. La conducta humana en este caso no esguiada por la ley sino por la fuerza o el miedo.

En el Perú, las ejecuciones extrajudiciales,desapariciones, torturas, masacres y otros abusos defuerza igualmente condenables cometidos por lospoderes del Estado para controlar y amedrentar a partede la población parecen ser cosa de pasado, según sededuce del informe elaborado por la Comisión de laVerdad y Reconciliación (2003). Las prácticas de acosojudicial, policial e impositivo instigadas desde elgobierno, que durante el fujimorismo se ejercían concierta frecuencia, igualmente han caído en desuso.

92

Gráfico 4.1Percepción del cumplimiento de la ley

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

URY PAN CHL NIC CRI BRA VEN HND COL ECU SLV MEX ARG BOL GTM PER PRY LAC


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Sin embargo, las reglas democráticas relativas altratamiento y respeto de los sospechosos, imputados,detenidos y reclusos no siempre son respetadas. Enopinión de los expertos consultados para la elaboraciónde esta evaluación (veáse Anexo 4), estas violacionesobedecen a debilidades institucionales de losorganismos de seguridad del Estado, como por ejemplola inexistencia de adecuados sistemas de control y lafalta de capacitación de los funcionarios a cargo. Enconsecuencia, el rango del Perú en materia deviolaciones de los derechos humanos y a la integridadfísica de los ciudadanos (Gráfico 4.2) está por debajodel promedio de la región (Cingranelli-Richards (CIRI)Human Rights Database). Esto no significa, sinembargo, que el Estado peruano se valga del usocoactivo del poder como instrumento de gobierno, oque este instrumento tenga algún grado de legitimidad.

Grado de propaganda estatal

El control y la manipulación de la información es unode los medios más poderosos de los gobiernos parapromover el acatamiento de sus políticas. No en vanolos estados totalitarios y autoritarios se arrogan elmonopolio de la información como medio parapromover el acatamiento de aquellas. La diferenciaentre información y propaganda estriba en que la

primera tiene por objeto dar a conocer los hechos demanera imparcial y objetiva, mientras que la segundabusca ganar adeptos a una posición específica,independientemente de la veracidad de los hechos. Enese sentido, la propaganda compite con el derechocomo instrumento de gobierno. Por ello, la vigenciaefectiva de aquel depende en parte del grado en que elEstado haga uso de la propaganda en detrimento de laeficacia de la norma. Determinar y medir con precisióny de manera objetiva hasta que punto el Estado, en unpaís determinado, cruza la raya divisoria entreinformación y propaganda es una tarea imposible. Paracumplir con esta tarea no queda más remedio queremitirse a las opiniones de los expertos, y aproximarseal concepto mediante su medición indirecta por mediodel grado percibido de libertad de prensa y del controlestatal sobre los medios de comunicación de masas.

En la actualidad, según los expertos entrevistados, eluso de la propaganda oficial como medio de gobiernoen el Perú es un tema superado. Si bien es cierto quehasta las elecciones de 2002 la libertad de prensa habíaestado seriamente comprometida --en opinión de laMisión de Observación Electoral de la OEA--, a partirde entonces se ha fortalecido notablemente. Sinperjuicio de las limitaciones mencionadas al respecto

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Gráfico 4.2Índice de integridad física 2003

0

1

2

3

4

5

6

7

8

GRDKNA

LCABRB

CRIPAN

ATGDM

AVCT

BHSBLZ

CHLPRY

SURTTO

URYARG

SLVGTM

GUYHND

JAM NIC

BOLBRA

DOMVEN

CUBECU

MEX

PERHTI

COLLAC

Fuente: The Cingranelli-Richards (CIRI) Human Rights Dataset.

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en el Capítulo III, existen numerosos medios decomunicación que reciben un tratamiento nodiscriminatorio en cuanto a la publicidad estatal. Porsu parte, el Estado no posee ningún medio escrito oaudiovisual (Cuadro 4.1).70 En ese sentido es posibleafirmar que en el Perú actual no se emplea lapropaganda estatal como instrumento de gobierno.

Prácticas clientelares

El ejercicio de gobierno a través de relacionesclientelares tiende a relegar el uso del derecho comoinstrumento privilegiado, cuya vigencia efectiva estarádeterminada en parte por el grado de preponderanciade ese tipo de vínculos. En Estados puramentepatrimoniales donde se confunde lo público con loprivado, las relaciones clientelares toman precedenciasobre el uso del derecho hasta desplazarlo como mediode gobierno. El funcionamiento de la ley y lasinstituciones depende del capricho de quienes ostentanposiciones de poder, y por lo tanto la norma no puedecumplir su función de guiar la conducta cívica. Elindividuo no es igual ante la ley. La ley pierde suaplicabilidad con carácter general y los individuosdejan de ser iguales ante la ley. El trato que dispensa elEstado a los grupos o a los individuos depende de la

relación personal entre éstos y aquel, no de unprincipio abstracto de aplicación general. En talescasos, el Estado de derecho no es un instrumento degobierno en el sentido de guiar la conducta humana,sino un medio de otorgar una falsa legitimidad alrégimen e incluso un instrumento de manipulación y, aveces, de represión.

En el Perú, durante la administración de Fujimori fuehabitual el ejercicio de gobierno mediante prácticasclientelares como el intercambio de favores, la comprade votos a parlamentarios y la emisión de sentenciasjudiciales favorables, entre otras. En ese entonces, laoficina de la Presidencia llegó a manejaraproximadamente un 96% del presupuesto deinversión, ajeno a controles formales típicos de lasdemocracias avanzadas. Ello otorgaba al gobierno unalto grado de discrecionalidad e incrementaba alprobabilidad de que los recursos públicos pudiesenusarse de manera arbitraria con fines políticos,manipulando a la población para asegurarse lapermanencia en el poder en detrimento del biencomún. Desde 2000, los grupos de corte mafioso querodearon a la administración de Fujimori y a VladimiroMontesinos, su ex asesor y colaborador, permanecen al

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Cuadro 4.1

País

Porcentaje deperiódicos de

propiedad estataldentro de los

cinco medios más grandes

Porcentaje de periódicos de

propiedad privada dentro delos cinco medios

más grandes

Porcentaje deperiódicos de

propiedad "otra" dentro

de los cincomedios más

grandes

Porcentaje de TV de

propiedadestatal dentrode los cincomedios más

grandes

Porcentaje de TVde propiedad

privada dentro delos cinco medios

más grandes

Porcentaje de TVde propiedad

"otra" dentro delos cinco medios

más grandesArgentina 0% 100% 0% 20% 80% 0%Brazil 0% 100% 0% 0% 80% 20%Chile 0% 100% 0% 20% 60% 20%Colombia 0% 100% 0% 50% 50% 0%México 0% 100% 0% 0% 100% 0%Perú 0% 100% 0% 0% 100% 0%Venezuela, RB 0% 100% 0% 25% 75% 0%Promedio LAC 0% 100% 0% 16% 78% 6%HIC 0% 93% 7% 45% 55% 0%Fuente: Djankov et al ., (2001); "Who owns the media?" NBER WP8288

70 Excluyendo la gaceta oficial El Peruano.

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margen de la función de gobierno, si bien siguenlatentes y constituyen una amenaza al Estado dederecho (Oxford Analytica, 2004).

De todas maneras, existen algunas debilidades en laestructura burocrática peruana que dejan abierta lapuerta a las prácticas clientelares. Por ejemplo, según eltitular de la Contraloría General, Genaro Matute, cercadel 15% del presupuesto no puede ser contabilizado ylas exoneraciones al proceso licitatorio son frecuentes(El Comercio, 22 de febrero de 2005). Asimismo, laexistencia de fondos extrapresupuestarios (18% deltotal) sigue siendo todavía un problema, además deque el presupuesto es frecuentemente reformulado pararesponder a cambios imprevistos de política (CapítuloV: Gestión Pública). Si bien la ausencia de unacontabilidad trasparente, aunada a la existencia defondos extrapresupuestarios y de exoneraciones a losprocesos licitatorios formales no implicanecesariamente la presencia de prácticas clientelares, sípropicia su aparición puesto que facilita el usodiscrecional de los recursos públicos Kiltgaard (1988),creando así una situación de vulnerabilidad.

Por otro lado, la coexistencia de grandes necesidadessociales y de inversión con una capacidad de respuestalimitada, tiende a generar presiones para que se hagauso de instrumentos de gobierno que socavan elEstado de derecho como son las prácticas clientelares.El descontento permanente de un alto porcentaje de lapoblación se traduce en una gran volatilidad de su votoy, consecuentemente, amenaza la permanencia en elpoder de los partidos o coaliciones gobernantes. Ellotiende a crear incentivos para que las administracionesrecurran a frecuentes cambios de política dictados porsituaciones coyunturales y a usar los recursos del

Estado para obtener fines políticos.Independientemente de si la situación se materializa ono, de todas maneras eleva el riesgo de debilitamientodel uso del derecho como principal instrumento degobierno.71

En ese sentido, es evidente que para fortalecer el usode las leyes como instrumento primordial frente a otrasherramientas potenciales de conducción social, el Perúnecesita trasparentar el ciclo presupuestario,72 fortalecerlos procesos licitatorios (Capítulo IV: Gestión Pública)y continuar con las reformas estructurales dirigidas areducir las desigualdades sociales, económicas ypolíticas. Una política económica conducente alcrecimiento, como ha sido la norma durante losúltimos años, ayuda a evitar crisis socialesdesestabilizadoras que inducen a los gobiernos autilizar otros instrumentos en detrimento del derecho.Las reformas institucionales orientadas a mejorar lasituación fiscal del país permitirán asimismo liberarrecursos de inversión que aumenten la capacidad derespuesta del Estado a las demandas sociales en elmediano y largo plazo.

Cualidades intrínsecas de la norma

Para que el Estado de derecho funcione plenamentese requiere que la norma reúna una serie de cualidadesintrínsecas que faciliten su función como guía de laconducta humana. En otras palabras, el derecho debeostentar unas características tales que le permitanproducir los efectos esperados en el comportamientohumano para que haya congruencia entre lo estipuladopor la norma y la conducta ciudadana observable. Lascualidades que hacen a la norma efectiva en estesentido son: generalidad, publicidad, irretroactividad,claridad, coherencia, viabilidad y estabilidad (Fuller

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71 Cabe destacar que a pesar de las condiciones adversas descritas, el gobierno peruano no ha caído en la tentación de implementar

políticas populistas.

72 El Gobierno actual viene desde hace tiempo trabajando en este campo. Recientemente, al BID ha aprobado un préstamo progra

mático que tiene como uno de sus objetivos apoyar el fortalecimiento de la capacidad del Gobierno Nacional para mejorar la ges

tión, análisis, priorización, ejecución, monitoreo, y evaluación del gasto público (BID, 2005).

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1964, Raz 1979, y Finnis 1980),73 rasgos éstos que acontinuación se describirán para el caso peruano.

El indicador desarrollado por el Banco Mundialrelativo a la calidad de la regulación ofrece una primeraaproximación al caso peruano. Efectivamente, el país seubica por encima del promedio latinoamericano y delvalor esperado dado su grado de desarrollo, aunquetodavía está muy por debajo de la media de países conalto nivel de ingresos (Gráfico 4.3)74. Un análisispormenorizado de cada uno de los componentes de lacalidad de la norma permite precisar las debilidadesrelativas a esta dimensión del Estado de derecho ydeterminar hasta qué punto puede ser motivo depreocupación.

Generalidad

Para que sea funcional, la norma debe tener unalcance general. Ningún ordenamiento jurídico puedeoperar de manera eficiente y efectiva si el alcance de la

norma se circunscribe a regular el comportamiento deun individuo, un grupo o un acto.

En el ordenamiento jurídico peruano las normasgozan de un grado de generalidad razonable. Existen,sin embargo, algunas situaciones anómalas como es elcaso de los llamados acuerdos fiscales, mediante loscuales el gobierno concede beneficios de estabilidadimpositiva a empresas a cambio de determinadosniveles de inversión. Estas anomalías se producen enparte como consecuencia de la imprevisibilidad einestabilidad de las normas en general, y del régimentributario en particular. El mayor riesgo al principio degeneralidad de la norma en el Perú procede de larelativa vulnerabilidad a la presión del sector privado.En el Gráfico 4.4 se muestra que existe unaprobabilidad elevada de que este último pueda obtenerlegislación favorable mediante el soborno (captura) y lainfluencia que ejerce, en comparación con los países deeconomías avanzadas.

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Gráfico 4.3Índice de calidad de la regulación

-2.50

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

HTIARG

SURECU

PRYVEN

NICGUY

HNDDOM

BOLGTM

COLSLV

BLZPER

BRAJA

MURY

PANM

EXTTO

CRIBRB

BHSCHL

LACHIC

Calidad de la Regulación

Valor esperado de calidad de la regulación, con relación alPIB de 2002

Fuente: Calculado con base en datos de KKZ, 2003 y WDI, 2004.

73 Marmor (2003) resume de forma sucinta y clara el significado de cada una de las citadas características. Sáinz y da Silva (1989)

ofrecen un tratamiento más profundo sobre la calidad de las leyes.

74 El indicador representado en éste Gráfico (Calidad de las Regulaciones) mide principalmente la calidad de las normas relativos al

derecho que regula la actividad económica (e.g., inversión, comercio, impuestos, etc.). Siendo este, argumentablemente, uno de

los derechos más desarrollados en el Perú, nos puede servir como indicador de la calidad de las normas en otros sectores.

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Publicidad

La norma u otra disposición de la autoridad debe serpromulgada, es decir, publicada formalmente, a fin deque sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria.Sólo si la norma es pública y conocida puede guiar elcomportamiento de los sujetos a quienes va dirigida.

En el Perú, las normas jurídicas se publicanregularmente de manera impresa y electrónica en eldiario oficial El Peruano(http://www.elperuano.com.pe/elperuano/), quetambién contiene noticias relativas a adquisiciones,remates, edictos, patentes, denuncios y artículos queversan sobre el quehacer jurídico. El precio de laversión impresa es 3,3 soles (aproximadamente US$1),mientras que la versión electrónica es gratuita. Estaúltima está disponible desde 2001 y contiene lalegislación promulgada desde el 1º de enero de 1996.Sin embargo, el acceso a la versión electrónica esexcesivamente lento, incluso desde terminales conbanda ancha.

No existen buenos compendios oficiales que recojanen un mismo texto jurídico toda la legislación vigentesobre una materia determinada. Esta situación generaincertidumbre sobre cuáles son las normas en vigor y

cuáles han sido derogadas. Finalmente, aunque lapublicidad de la norma ha mejorado en los últimosaños, los expertos entrevistados (Anexo 4) afirman quelos ciudadanos por lo general desconocen sus derechosy obligaciones, lo que demuestra deficiencias en lapolítica de publicidad de las leyes.

Irretroactividad

La norma debe regir comportamientos de formaprospectiva para poder guiar la conducta de sussujetos. Si ésta regula con carácter retroactivo, estaríahaciéndolo sobre comportamientos pasados y por lotanto inmutables, lo cual imposibilita que se constituyaen guía de los mismos.

A juicio de los expertos entrevistados, en elordenamiento jurídico peruano se suele respetar elprincipio de irretroactividad de las normas.

Claridad y coherencia

El derecho puede guiar el comportamiento sólo si sussujetos entienden su contenido. La claridad de lanorma requiere que se la formule en un lenguajeaccesible y que facilite su comunicación. Deberáentonces aparecer expresada en un léxico determinadotendiente a la precisión y con una sintaxis, morfología

97

Gráfico 4.4Pagos irregulares en la formulación de políticas de gobierno

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1

2

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6

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CRIURY

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Fuente: WEF, 2003-2004.

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y estilo legal llanos, además de poseer la estructuraciónnormada y lógica de los textos jurídicos. Para guiar elcomportamiento de sus sujetos la norma también debeser coherente o armónica con el resto delordenamiento jurídico. La falta de coherencia entre lasnormas que componen el marco legal puede llevar agenerar contradicciones y a enviar señales confusas ycontrarias a los ciudadanos, lo cual debilita su eficaciapara guiar la conducta ciudadana.

Las normas peruanas son de una calidad desigual,generalmente inadecuada, y no siempre estánarmonizadas con el resto del ordenamiento jurídico. Enprimer lugar, en el Perú no se puede hablar de unlenguaje legal en el sentido de que esté presidido porlas reglas de la economía, la seguridad, y lafuncionalidad comunicativa y caracterizado por unléxico determinado que tienda a la precisión y empleeuna sintaxis, morfología y estilo legal específicos. Ensegundo lugar, el Perú no cuenta con una políticanormativa explícita que permita garantizar la calidadde las normas (Córdova Novión, 2005). En particular,esto se refleja en la ausencia de filtros que garanticen lacalidad normativa. En tercer lugar, la preparación deantecedentes –a fin de que la autoridad competentepueda pronunciarse sobre ellos-- adolece de variosvicios. Los antecedentes no siempre cumplen con sucometido de fijar claramente los fines y objetivos de lanorma, demostrar que la legislación vigente no permitealcanzar los fines y propósitos enunciados, y justificarla competencia para dictarla, así como laconstitucionalidad de su contenido.

Otro factor a tener en cuenta en cuanto a la claridad ycoherencia de las normas tiene que ver con laproliferación de iniciativas legislativas a que se hizoalusión en el capítulo previo. Teniendo en cuenta queel promedio de propuestas de ley para cada período

parlamentario de seis meses oscila entre 2.000 y 3.000,así como las debilidades institucionales del PoderLegislativo relativas a la carencia de cuerposespecializados para preparar las normas, este últimoenfrenta serios problemas para procesar ese enormevolumen de proyectos y desempeñar adecuadamentesu función primordial. Lo anterior impide que las leyesse puedan preparar y fundamentar debidamente, locual afecta adversamente la toma de decisiones. Todosestos elementos afectan la capacidad de promulgarnormas claras y coherentes con el resto delordenamiento jurídico.

Este problema de falta de claridad y de incongruenciacon el ordenamiento jurídico, si bien es serio en símismo, se hace más acuciante cuando se combina conuna interpretación errática e impredecible por parte delos poderes públicos, como se verá más adelante.

Viabilidad

La norma legal que es imposible de seguir oimpracticable no puede guiar la conducta humana. Porello es necesario, previamente a su preparación,elaborar los antecedentes que determinen su viabilidadeconómica, financiera, social y política, de modo que laautoridad competente pueda pronunciarse sobre ellos.

Como se mencionó en el apartado anterior, en el Perúlos antecedentes de un proyecto o propuesta de ley nosuelen estar acompañados de datos e informes quepermiten al legislador valorar si el contenido de lanorma es viable y si tiene probabilidades de aplicarse.Rara vez se suministran a la autoridad competentedatos, informes y análisis sobre: (i) la existencia deórganos administrativos capaces de aplicar la norma yde una organización judicial que pueda asumir sucontrol efectivo; (ii) el costo económico de la norma,tanto para la Administración como para los afectados;75

98

75 El análisis de costo-beneficio que realiza el Congreso se ha convertido en un trámite adicional sin ningún impacto debido a su uti

lización masive y poco estratégica. Asimismo, la evaluación normativa realizada por los Ministerios se efectúa opor las respectivas

asesorías jurídicas que carecen de la capacidad de realizar una evaluación económica (Córdova Novión, 2005).

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 98

y (iii) el grado de aceptación de la norma o, dicho deotra forma, la previsible resistencia que va a encontrarsu aplicación.76.

Estabilidad

Si los cambios en la norma son frecuentes, elseguimiento de la misma por parte de los sujetos sedificulta. Asimismo, la inestabilidad de la norma afectalas expectativas de los ciudadanos, un factorimportante en la definición de los comportamientoshumanos, en general, y del funbcionamiento de laeconomía en particular.

Algunos autores ( Morón y Sanborn, 2005) sostienenque si bien el Perú ha mejorado en años recientes elproceso de toma de decisiones, el correspondiente a laformulación de políticas es arbitrario e impredecible, yconduce a la formulación de normas y políticas de bajacalidad, pobremente ejecutadas y fácilmenterevertidas.77La historia peruana ha estado caracterizada

por una gran volatilidad normativa, tal y como loatestigua el hecho de que desde su configuración comorepública en 1923, el Perú ha visto un total de 16cartas políticas y que en la actualidad existe un procesoabierto para enmendar la última Constitución (1993).

En el ámbito económico, la alta inestabilidad de lasnormas en el Perú convive con el hecho de que losfrecuentes cambios son razonablemente predecibles, taly como se muestra en el Gráfico 4.5. Si bien estaprevisibilidad de los cambios normativos en el áreaeconómica tiende, en principio, a mitigar el impactonegativo de la estabilidad al reducir de alguna manerala incertidumbre, el resultado no es así. El hecho deque los cambios normativos en el sector económicosean predecibles no quita que los cambios seanexcesivamente frecuentes y, consecuentemente, loscostos de transacción resultantes del ajuste a las nuevasnormativas son elevados por lo que el comportamientode la actividad económica se ve socavado, la

99

76 A modo de ejemplo, cabe citar el nuevo Código Procesal Penal de 2004, cuyo objetivo principal es transformar el proceso penal

de un sistema mixto (inquisitorial mitigado) a uno acusatorio. Sin embargo, tal y como lo registra Probidad (2004), ni jueces ni

fiscales se encuentran preparados para actuar bajo el principio de oralidad e inmediación, y aún no se han realizado los cambios

arquitectónicos y estructurales en los juzgados para asumir los juicios en su nueva modalidad.

77 Un estudio del BID, revela que la estabilidad promedio de las políticas en América latina está por debajo del promedio mundial

(BID, 2005 pp. 129-38).

Gráfico 4.5¿Cuán predecibles son los cambios en las reglas,

leyes y regulaciones?

0

1

2

3

4

5

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CHLBLZ

PANCRI

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OECD

Fuente: WBES, 2000.

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credibilidad de la norma mermada y la confianza delpúblico en el Estado erosionada. Habiendo hecho estaprecisión sobre la normativa económica, se puedeconcluir, conjuntamente con la opinión de algunosautores (Morón y Sanborn 2005), que el cambioconstante de normas y regímenes en el ordenamientojurídico peruano es el principal freno al desarrolloinstitucional de largo plazo, a la colaboraciónintertemporal y a la elaboración de leyes que agreguenlos intereses de la colectividad de manera efectiva .78

Un factor adicional que se opone a la estabilidad de lanorma derivada de la deficiencia de la función legislativa(gráfico 4.6) es la mala calidad de la enseñanza delderecho. Pásara (2004) arguye que la proliferacióndesordenada de las facultades de leyes desde la décadade los sesenta ha sido uno de los factores que haincidido negativamente en ello. El autor sostieneigualmente que los procesos de urbanización del país,las presiones del mercado laboral, la flexibilización de lalegislación universitaria, junto con la debilidadinstitucional del Estado para ejercer una supervisión,regulación y planificación apropiadas de la enseñanza

terciaria, generaron un proceso de masificaciónuniversitaria que se tradujo en un declive de laformación en derecho.

En resumen, en el Perú la calidad intrínseca de lanorma adolece de problemas en todos sus componentessalvo el relativo a su irretroactividad. La debilidad máscrítica se ubica en su alta volatilidad, un fenómeno quesocava la funcionalidad del derecho como medio degobierno y afecta la capacidad del Estado para cumplircon las funciones que justifican su existencia. La calidaddel ordenamiento jurídico peruano también se veafectada por la existencia de normas confusas, pocoarmónicas y a menudo inviables. Este es un problemaserio que debe ser debidamente superado, pues tiende aelevar los costos de transacción implícitos en laeconomía y se opone a la competitividad de la misma,aunque en la práctica no obstaculice en formafundamental la aplicación del derecho.79 Finalmente,habría que agregar que los niveles inadecuados depromulgación de las normas no permiten que éstas seanconocidas por sus sujetos y/o que puedan surtir susefectos esperados. Ante esta perspectiva, y para mejorar

100

78 Este aspecto se desarrolla con más detalle en el Capítulo VII: Instituciones de Mercado.

79 Según los numerosos profesionales del derecho entrevistados para este diagnóstico, la práctica jurídica cotidiana ayuda a aclarar

hasta cierto punto las dudas sobre las normas.

Gráfico 4.6Eficacia del Legislativo

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1

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3

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Fuente: WEF, 2003-2004.

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el funcionamiento de esta dimensión del Estado dederecho, se formulan recomendaciones dirigidasfortalecer cada uno de los aspectos descritos.

Publicidad. En aras de mejorar la publicidad de lasnormas es necesario elaborar una política específica ysistemática de información legal. Para ello se requiereconocer a la población destinataria, así comodesarrollar mecanismos de comunicación ajustados alas posibilidades fiscales del país que además tengan encuenta los factores sociales, culturales y geográficospropios de una nación tan diversa como el Perú. En lorelativo a los mecanismos de información normativaexistente, los textos legales deben compilarse demanera coherente. Dado que la compilación y venta detextos legales puede ser una tarea lucrativa, el gobiernodebe explorar la participación del sector privado. Entodo caso, el Estado debe garantizar la fiabilidad,exactitud y vigencia de los textos compilados. Comomedida de corto plazo, el gobierno debe aumentar lacapacidad de los servidores de El Peruano y sufuncionalidad para mejorar el acceso a través deInternet.

Claridad, coherencia, viabilidad. Ya se vio cómo elpropio sistema político peruano comporta normas eincentivos que propician la excesiva proliferación deiniciativas legislativas, a lo cual se agrega la falta deprofesionalización de la función legislativa y lasdebilidades anotadas en la enseñanza del derecho.Estosproblemas se profundizan al coexistir con la ausenciadeun sistema de filtros que garanticen la preparaciónde normas de calidad.

La solución a la proliferación de propuestaslegislativas y la ausencia de filtros en la preparación delas normas es en sí compleja, dado que requiereambios estructurales en el sistema de partidos y en losprocesos electorales. Por su parte, la profesionalizaciónde la función legislativa está siendo mejorada mediantevarias iniciativas de carácter técnico que aspirancoadyuvar el fortalecimiento de la institucionalidad unade las tareas esenciales del Poder Legislativo. Varias de

estas iniciativas están siendo apoyadas con el Préstamodel BID 1458/OC-PE: la creación o mejoramiento delos cuadros técnicos del Congreso; la modernización delos procesos legislativos, incluidos los reglamentos dedebate parlamentario; la adquisición e implantación desistemas de búsqueda y análisis de informaciónnecesaria para legislar; y la aprobación de manuales detécnica legislativa. Todo ello puede contribuir amejorar la calidad de las leyes de forma sustantiva, aaumentar la seguridad jurídica y a elevar la efectividaddel derecho como instrumento de gobierno. Si bien laviabilidad y efectividad de estas propuestas dependedel avance que se logre en las reformas políticas, unavez implantadas propiciarán el fortalecimiento delEstado de derecho al mejorar las reglas de juego y losincentivos de los actores.

Evidentemente, la viabilidad y efectividad de este tipode iniciativas depende directamente de la normalidad,estabilidad y legitimidad parlamentaria, característicaséstas que se encuentran directamente relacionadas conla vigencia de un sistema político capaz de generarpartidos fuertes, profundamente democráticos, querepresenten los intereses agregados de lascolectividades y propicien la búsqueda de consensosestables. De allí que el Estado peruano deba proceder asolventar los problemas de déficit democráticoidentificados en el Capítulo III, so pena de queprevalezca un contexto de inestabilidad quedisminuiría las probabilidades de éxito de las reformasde tipo técnico. No obstante, existen una serie demedidas que de adoptarse, podrían contribuir amejorar la calidad de las normas. En particular, seríareomendable promulgar una política normativa quedefina los criterios de calidad y cree los mecanismos decontrol de la misma.

En lo que respecta a la mejora de la enseñanza delderecho, se requieren, entre otras iniciativas, cambiosestructurales de origen legislativo encaminados aordenar la creación de universidades, en general, y defacultades de leyes en particular. Asimismo, se debe

101

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 101

fomentar la institucionalidad adecuada para controlarla calidad de la enseñanza terciaria, especialmente ladel derecho.80 Es necesario revisar y actualizar losprogramas de estudios y los criterios de acceso.Asimismo se debe fomentar la institucionalidad y elpapel de las asociaciones de profesionales del derecho.Los colegios de abogados, debidamente organizados,pueden cumplir una función importante en materia decontrol tanto de la enseñanza de esta disciplina comode la calidad del profesional. Finalmente, es necesarioregular las condiciones y criterios de elegibilidad parael ejercicio de la profesión. En este aspecto laparticipación de los colegios de abogados esimprescindible.

Volatilidad. Como ya se vio, son varios los factoresque inciden en la volatilidad de la norma. La mejora dela técnica y práctica legislativa se traduce en normasmás estables, en la medida en que son menosvulnerables al cambio por motivo de su debilidadformal. Sin embargo, la causa principal de lavolatilidad normativa radica en la incapacidad delsistema político de agregar intereses debidamente, lacual tiene varias causas: el carácter faccional de lacompetición política, el excesivo centralismo, elextremado presidencialismo,81 los marcadosdesequilibrios verticales y horizontales, y los altosniveles de exclusión social. Todo ello, en un contextode limitaciones fiscales severas, hace muy difícil lacolaboración intertemporal entre los distintos actoressociales e institucionales para resolver los asuntos querequieren acción colectiva.

El abordaje de estos problemas es complejo y de largoaliento. No existen soluciones mágicas. Lasexperiencias exitosas de otros países señalan que el

primer paso para resolverlos es tener un proyectocompartido de Estado. Ello implica definir y acordarclaramente, sin las ambigüedades actuales, un modelopolítico-económico y unas reglas de reparto de poderque aseguren la representación de las mayorías, juntocon un plan de implementación. Para la elaboración deeste plan, es necesario identificar las distintasalternativas de solución y calcular los costos ybeneficios asociados con cada una de las salidaspropuestas.

Aplicación congruente de la norma

Para que la norma pueda guiar efectivamente laconducta humana, las agencias encargadas de suaplicación específica deben hacerlo de maneracongruente con el objeto y alcance de la misma(Marmor, 2003). En la práctica se requiere que existaentonces un numeroso y variado entramado jurídico-institucional que incluiría, por ejemplo: (i) un PoderEjecutivo transparente y justo (ii) un Poder Judicialindependiente y eficaz, (iii) un sistema de justiciaaccesible, y (i) un sistema de auxiliares de laadministración de justicia fiables y competentes(Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, defensalegal, policía, institutos forenses, sistemapenitenciario), así como sistemas adecuados deinformación y control.

Aplicación congruente por parte del Ejecutivo

En el gobierno peruano coexisten institucionespúblicas altamente eficaces con otras que adolecen dedebilidades institucionales (Capítulo V: GestiónPública). Estas últimas son por lo general las que llevanel peso principal de interpretar normas y regulacionesque afectan al sector empresarial. En el Gráfico 4.7 se

102

80 Con base a las experiencias internacionales existentes, el control de la calidad de la enseñamza terciaria, especialmente la del dere

cho, puede fomentarse mediante la intervención del estado, la iniciativa privada o mediante soluciones mixtas.

81 El presidencialismo extremo del Perú tiene su origen en los mandatos constitucionales que otorgan amplia autoridad y autonomía

a quien está a la cabeza del Estado, en la ausencia de controles efectivos al Ejecutivo y por la debilidad de los poderes Legislativo

y Judicial, lo cual les impide ejercer debidamente sus funciones de fiscalización y control. Todo ello conlleva a que el Poder

Ejecutivo pueda actuar con gran discrecionalidad (Veáse Capítulo III).

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 102

aprecia que el sector privado percibe que lainterpretación de la norma por parte del Estado esrelativamente adecuada, situándolo por encima delpromedio de América Latina y de los países de altosingresos. Paradójicamente, la elevada percepción decorrupción en la administración pública peruana(Gráfico 4.8) puede ser indicativa de que elcumplimiento de la norma sufre distorsionesoriginadas en el pago de sobornos. Es decir, lospoderes públicos se ven directamente involucrados nosólo en la no aplicación de la norma, sino en su

trasgresión delictiva para fines privados mediante elabuso de la posición pública. Los efectos de lacorrupción no sólo son económicos (Mauro, 1995),sino que en lo fundamental afectan negativamente lalegitimidad del Estado y la efectividad de su principalinstrumento de gobierno –la normatividad--, lo cualdificulta su acción.

Así pues, el limitado desarrollo institucional de laadministración pública, la inadecuación de loscontroles, la baja profesionalización del servicio civil yla precariedad de los salarios públicos (Capítulo V:

103

Gráfico 4.8Índice de control de corrupción

-2.50

-2.00

-1.50

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-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

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SLVGUY

COLJA

MNIC

DOMBLZ

PANPER

MEX

BRATTO

SURURY

CRIBRB

BHSCHL

LACHIC

Control de la corrupción

Valor esperado de control de corrupción 2002

Fuente: Calculado con base en datos de KKZ, 2002 y WDI, 2004.

Gráfico 4.7¿Hasta qué punto está de acuerdo con la siguiente afirmación? "La

interpretación de las regulaciones que afectan mi empresa es congruente ypredecible"

0

1

2

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4

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URYPAN

CRIGTM HTI

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BOLHND

MEX

DOMVEN

ARGBRA

LAC

OECD

Fuente: WBES, 2000.

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Gestión Pública) suponen una amenaza constante a lacongruencia con la cual el Ejecutivo debe interpretar lanorma. Asimismo, la excesiva regulación, aunada a losfactores anteriormente citados, crea oportunidades paraque la ley sea evadida y aflore la corrupción. Porejempo, en el Perú la obtención de una licencia defuncionamiento por parte de una empresa requiere untotal de 10 trámites administrativos y un promedio de98 días. En los países de la OCDE el promedio es deseis trámites y 25 días (International FinancialCorporation, 2004).

Para mejorar la aplicación congruente de la normapor parte del Ejecutivo es necesario profesionalizar lafunción pública, un aspecto que se discute de manerapormenorizada en el siguiente capítulo.

Aplicación congruente por parte del sistema deadministración de justicia

El Poder Judicial tiene una responsabilidad centralrespecto a la idoneidad de la administración de justicia,pero la interpretación congruente de la norma, y por lotanto, la vigencia del Estado de derecho, depende detodas las entidades que conforman el sistema, tantodentro como fuera del Poder Judicial, a saber: los

órganos jurisdiccionales,82 los órganos de gobierno,83

los órganos administrativos84 y los órganos deformación.85

Por fuera del Poder Judicial, existen asimismo otrasinstancias del Estado que tienen una responsabilidaddirecta en la administración de justicia: el MinisterioPúblico;86 la Policía;87 el Ministerio de Justicia porintermedio de el Instituto Nacional Penitenciario(INPE); los abogados de oficio y los procuradores; elConsejo Nacional de la Magistratura (CNM);88 elTribunal Constitucional;89 instancias de conciliación oarbitraje; la Defensoría del Pueblo;90 la justicia militar y,en virtud de los tratados internacionales suscritos porel Estado, el Sistema Interamericano de DerechosHumanos y otros entes de la justicia internacional. Esteconjunto de instituciones no sólo debe tener lacapacidad de aplicar la norma de manera consistente ycoherente, sino hacerlo con independencia y en formaeficiente.

La percepción que tienen algunos sectores de lapoblación –en este caso los representantes del sectorprivado y altos funcionarios del gobierno-- sobre lacongruencia y fiabilidad del sistema judicial ofrece unaprimera aproximación --si bien imprecisa—de la

104

82 La Corte Suprema y sus distintas salas; las cortes superiores y salas especializadas o mixtas; los jueces especializados o mixtos; los

jueces de paz letrados; los jueces de paz y la justicia comunal.

83 El presidente de la Corte Suprema y su pleno; el presidente de las cortes superiores y su pleno; el Consejo Ejecutivo, integrado

por los magistrados de las distintas instancias y por un representante de los colegios de abogados; la Oficina de Control de la

Magistratura (OCMA) y su expresión distrital, ODICMA, que están a cargo del control disciplinario.

84 La Gerencia General, encargada de la elaboración y ejecución del presupuesto, y los auxiliares jurisdiccionales (relatores y secretarios).

85 La Academia de la Magistratura (AMAG), responsable de la capacitación de jueces y fiscales, quienes deben estudiar en ella como

requisito tanto para ingresar al Poder Judicial y al Ministerio Público como para postular a una instancia superior.

86 El Ministerio Público es un ente autónomo encargado de la investigación prejudicial, del ejercicio de la acción penal y de dictami

nar los distintos procesos, entre otras cosas.

87 El ente que, siendo parte del Ministerio del Interior, cumple las funciones de detención, apoyo a la investigación y obtención de

pruebas en la etapa prejudicial, ejecución de resoluciones judiciales, control de algunos penales, etc.

88 Ente responsable del nombramiento, ratificación y destitución de jueces y fiscales.

89 Órgano jurisdiccional encargado del control de inconstitucionalidad de las normas y la resolución del habeas corpus y del recurso

de amparo.

90 Ente encargado de la defensa de derechos fundamentales y de la relación Estado-ciudadano.

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condición en que se encuentra este componente delEstado de derecho, tal y como se observa en el Gráfico4.9. La puntuación de 2,2 obtenida (de un total de 6puntos posibles) sitúa al Perú por debajo del promediolatinoamericano e implica que los encuestadosconsideraban que el sistema judicial es congruente yconfiable “algunas veces”.

Independencia

Dado que el sistema de administración de justicia ensu conjunto es, en última instancia, el encargado deinterpretar las normas para resolver pacíficamente lasdisputas y arbitrar los conflictos sociales, aquellos quesurgen entre el Ejecutivo y el Legislativo, así comoentre el Estado y los ciudadanos, su independencia esla base del Estado de derecho.

La ausencia de un sistema de administración dejusticia independiente limita la capacidad de la leycomo instrumento de gobierno. Una justiciamediatizada por poderes fácticos puede convertirse enun instrumento de gobierno efectivo, pero en este casono es, en sentido estricto, el derecho el que guía laconducta humana, sino la fuerza como instrumento decontrol disfrazada de legalidad. La independencia delsistema de justicia se deriva esencialmente de la

autonomía del Poder Judicial. En todos losordenamientos jurídicos se espera un cierto nivel deimparcialidad y profesionalidad en los órganos quecomponen la administración de justicia.

Existen tres tipos de independencia del PoderJudicial. El primer tipo es la independencia externa,también llamada institucional, que se predica enrelación con los otros poderes del Estado. El segundotipo es la independencia interna, también llamadajerárquica, que se predica en relación con los órganosjerárquicos. El tercer tipo es la independencia del juezindividual, relacionada con las partes de un litigio.

Los indicadores existentes sobre el grado deindependencia del Poder Judicial tienden a medir enun solo indicador la percepción de la ciudadanía sobreel grado de independencia judicial en los tres nivelesantes citados. Sin perjuicio de un análisis másmatizado, una primera aproximación al grado deindependencia judicial general se puede obtenerrecurriendo a uno de estos indicadores. El GlobalCompetitiveness Report del World Economic Forum,que reporta las percepciones de ejecutivos de empresasy altos funcionarios de gobierno, sitúa al Poder Judicialperuano en el puesto 92 de un total 102 países entérminos de independencia, y le otorgaron una

105

Gráfico 4.9Características del sistema legal: Congruente y confiable

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3

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5

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TTOPAN

DOMBRA

HNDCOL

NICSLV

GTMARG

MEX

ECUPER

VENBOL

HTIALC

OECD

Fuente WBES, 2000.

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puntuación de 1,9 --cercana a la más baja posible-- enuna escala de 1 a 7, implicando que el Poder Judiciales peruano es “altamente influenciable por losmiembros del gobierno, los ciudadanos y las empresas”(Gráfico 4.10).91

Independencia externa. Con la caída del régimen deFujimori, y a través de una serie de medidasimpulsadas por el Consejo Transitorio creado en elmarco de la mesa de diálogo de la OEA, se habríapuesto fin al control abierto de la justicia por parte delEjecutivo (de la Jara Basombrío, 2003). Sin embargo,los avances institucionales alcanzados en materia deselección y promoción de jueces con la creación delConsejo Nacional de la Magistratura no hancontrarrestado la percepción de que la justicia no esimparcial y sigue siendo susceptible a la influenciapolítica. La legislación vigente confiere al Congreso lapotestad de nombrar a los jueces al TribunalConstitucional y hace coincidir la duración de sumandato con la de los parlamentarios y del Presidentede la República. Esta coincidencia hace al Tribunal

Constitucional especialmente susceptible de la capturapolítica ( Morón y Sanborn, 2005).

Entre las facultades tanto de la Corte Suprema comodel Tribunal Constitucional no figura la de sentarjurisprudencia (stare decisis). Ello propicia lavolatilidad de los pareceres jurídicos y permite que semodifiquen de acuerdo con los cambios en lacomposición de los miembros de ambos tribunales.Básicamente, las sentencias de estos organismoscontienen pronunciamientos sobre el caso concreto yno sobre la generalidad, lo que convierte los pareceresde allí emanados en opiniones subjetivas y concretassobre asuntos específicos, limitando así la eficacia delderecho.

Finalmente, los órganos jurisdiccionales mencionadoscarecen de la facultad de limitar el flujo de casos quereciben (es decir, no ostentan el derecho de cerciorari),lo cual los priva de un valioso instrumento para evitarpresiones políticas y rechazar el tratamiento de casosde oscura sustentación.92

106

Gráfico 4.10Independencia judicial

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1

2

3

4

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6

7

TTO URY CHL JAM BRA CRI DOM MEX COL SLV GTM PAN ECU HND PER ARG BOL NIC PRY VEN HTI HIC LAC

Fuente: WEF, 2003-2004.

91 Por ejemplo, la no renovación sin justificación del contrato del Director de la ONPE, un funcionario intachable y de gran prestigio

profesional, ha vertido dudas sobre la imparcialidad política del CNM.

92 Por esa misma razón, ambos tribunales se ven inundados de casos a los que no pueden responder debidamente, con las conse

cuencias adversas sobre su eficacia y eficiencia.

12-232.qxp 2/2/07 19:57 Página 106

Independencia interna. Durante la presidencia deFujimori, aproximadamente un 70% de los jueces senombraba en forma provisional, lo cual dio lugar a unasituación de gran precariedad del empleo que los hacíasusceptibles a la manipulación. Si bien estascircunstancias han mejorado desde 2001,aproximadamente un 30% de los jueces continúateniendo un carácter temporal. Y a pesar de losesfuerzos realizados por el Consejo Nacional de laMagistratura (CNM) para fortalecer la independenciainterna, la falta de transparencia del sistema deratificación de jueces y magistrados constituye unaamenaza para la misma. Por precepto legal, el CNMdebe ratificar a los jueces y magistrados cada sieteaños. Sin embargo, el CNM no tiene obligación dejustificar sus decisiones al respecto. Esto, aunado a laausencia de un sistema de evaluación continua deldesempeño de los jueces y de una estructura de carreraexplícita, hace que el sistema sea poco transparente ysusceptible de que se cometan arbitrariedades quepueden atentar contra la independencia del juezindividual con respecto a sus superiores jerárquicos.

Independencia del juez individual en relación con las

partes. La inadecuada capacitación de jueces y fiscales,la existencia de sistemas obsoletos en la administraciónde juzgados, y la precariedad de los sistemas de controlcrean una situación propicia a la corrupción judicial.De hecho, en el Perú existe la creencia generalizada deque la justicia está en venta y de que quien tiene podereconómico puede obtener una resolución favorable. Enotras palabras, se piensa que el Poder Judicial no eshonesto. En el Gráfico 4.11 se observa que la mayoríade los empresarios perciben al Poder Judicial comopoco honesto y fácilmente corruptible.

En resumen, si bien se han registrado avancesimportantes en los últimos tres años, persiste lapercepción generalizada de que la justicia no esindependiente de los otros poderes del Estado, altiempo que se la considera y fácilmente influenciablepor las partes en litigio. Los cambios legislativos ypolíticos registrados han coadyuvado a fortalecer laindependencia externa del Poder Judicial y delMinisterio Público, pero, como se verá en el próximoapartado, la ineficacia del sistema de administración dejusticia genera un problema serio de legitimidad delPoder Judicial, y así lo demuestran los índices de

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Gráfico 4.11Independencia Judicial

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Fuente: WEF 2003-2004

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percepción del mismo. En este sentido, de la JaraBasombrío (2003: 9) aduce que el Perú ha regresado ala “normalidad” histórica caracterizada por “un sistemade justicia que, en general, es débil y precario, y quepor tanto no tiene posibilidades de cumplir con sumisión eficazmente”. La independencia interna, aunqueha mejorado, sigue cuestionada como consecuencia dela falta de trasparencia en el proceso de nombramiento,confirmación y remoción de jueces. Finalmente, ladebilidad institucional de los organismos queconforman la administraciuón de justicia en general, ydel Poder Judicial en particular, crea un ambiente quepropicia la corrupción y tiende a debilitar la supuestaindependencia del juez con respecto de las partes enlitigio.

Eficacia

Para cumplir con su cometido, el sistema deadministración de justicia debe ser, además deimparcial y honesto, justo, expedito, económico,eficiente, fiable, accesible y ejecutivo, lo cual garantizasu eficacia. Por sistema justo se entiende aquel querespeta los principios de equidad y proporcionalidad, ycastiga a los culpables. Por sistema expedito se entiendeaquel que resuelve los conflictos en tiemposrazonables. Económico es aquel cuyo costo no es

oneroso y por lo tanto no desincentiva su uso por partede la población. Se entiende por eficiente el sistema dejusticia cuyo mantenimiento y operación se ajustan aunos parámetros de uso de recursos y gasto razonables.Por fiable se entiende que el sistema cuenta con laconfianza de la población, pues se comporta de manerapredecible y coherente con el ordenamiento jurídico.Por accesible se entiende su capacidad de proveerservicios en igualdad de condiciones al universo deciudadanos. Finalmente, por ejecutivo se entiendeaquel sistema de justicia que ejecuta las sentencias conuna celeridad razonable.

La encuesta Latinobarómetro (2004) reporta que unporcentaje elevado de peruanos (88%) cree que elsistema judicial no siempre castiga a los culpables, osea que no es justo. Asimismo, otra encuesta realizadaentre empresarios peruanos en 2000 concluía que elsistema judicial peruano es pocas veces justo eimparcial (Gráfico 4.12).

La justicia en el Perú tampoco es expedita. Según eldiagnóstico de la Comisión Especial para la ReformaIntegral de la Administración de Justicia (CERIAJUS,2004), la Corte Suprema tarda en calificar unasentencia ocho meses y cuatro días en vez de los veintedías estipulados por la ley. La devolución a la mesa de

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Gráfico 4.11Características del Sistema Legal - Honesto e incorruptible

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Fuente: WBES 2000.

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partes para que se proceda a notificar –algo quedebiera hacerse de forma inmediata-- toma dos meses yquince días. Entre 1997 y 2002, en el Perú la tasa deresolución decayó de 64% a 41% (Gráfico 4.13). Estatasa, que es la relación entre los expedientes resueltos ylos expedientes ingresados más los acumulados,representa el flujo de resolución de casos en relacióncon el total. La consecuencia de esta pérdida deeficiencia se refleja en la tasa de pendientes, esto es, larelación entre los expedientes no procesados y la sumade éstos más los ingresados. Un incremento en la tasade pendientes implica que el congestionamiento

judicial va en aumento. Durante el mismo período1997-2002, la tasa de pendientes aumentó de 36% a59%. Todos estos datos evidencian, aparte de undeclive en la productividad judicial, una justiciasumamente lenta.

Los costos judiciales no son económicos. Por ejemplo,el costo aproximado de un proceso ejecutivo paracobrar una deuda puede llegar a representar el 31,55%de ésta (Elena et al., 2004:39). La tasa de demorainicial o índice promedio de congestionamiento de losjuzgados (i.e., cantidad de expedientes entrámite/cantidad de expedientes ingresados en el año)

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Gráfico 4.13Tasa de resolución y tasa de pendientes

a nivel nacional, 1997 y 2002

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Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional, 1997 y 2002.Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Gráfico 4.12Características del Sistema legal - Justo e Imparcial

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Fuente: WBES 2000.

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es de 1,78 y se ha duplicado en los tres últimos años(CERIAJUS, 2004: 146). La tasa de demora inicial esun indicador que intenta medir el rezago en laresolución de los casos. Estos indicadores sonespecialmente importantes para establecer el costo realde la justicia, ya que la demora es uno de loscomponentes más importante del precio o costo,conjuntamente con los aranceles y honorariosprofesionales del servicio de justicia. Para quiendemanda sus servicios, el tiempo de espera tiene uncosto. Por tanto, en la medida en que estos indicadoresmuestren una tendencia a crecer, representarían un

aumento de precio para el demandante. En el Gráfico4.14 se observa que una muestra de empresarioscaracteriza al sistema judicial peruano como pocoeconómico, situándolo por debajo del promediolatinoamericano.

En cuanto a la fiabilidad de la justicia peruana, losdatos del Latinobarómetro (2003) muestran que sólo el12% de los ciudadanos confía en ella (Gráfico 4.15).Entre tanto, el World Business Environment Survey(2000) confirma que los empresarios tienen pocaconfianza en el sistema de administración de justicia(Gráfico 4.10).

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Gráfico 4.14Características del sistema legal - Económico

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Fuente: WBES 2000.

Gráfico 4.15Confianza en el Poder Judicial

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Fuente: Latinobarómetro, 2003.

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En el Perú la justicia es poco accesible. Un porcentajesuperior al 50% de la población, caracterizada por serpobre y residente en las zonas urbano-marginales,selváticas y de la cordillera andina, no tiene acceso a lajusticia. Los factores que contribuyen a esta situaciónson varios. El alto grado de desconfianza, las demorasy los costos judiciales dificultan indudablemente elacceso a la justicia. Además, la accidentada geografía,las condiciones climatológicas y las barreras culturalesy lingüísticas crean obstáculos de acceso muchas vecesinsalvables (CERIAJUS, 2004). Contrariamente a lo quepor lo general se cree, el número de jueces porhabitantes no es tan bajo como para justificar estosaltos niveles de falta de acceso. Como se puedeobservar en el Gráfico 4.16, la cantidad de jueces porcada 100.000 habitantes es 6,5. Esta relación, si bienmejorable, no es crítica. El hecho es que el Perú tieneel mismo número de jueces por habitante que Canadáy superior al de Chile (3,2). El problema radica en quelos jueces suelen estar concentrados en los juzgados delas sedes de corte,93 a pesar de los esfuerzosdescentralizadores que se realizaron con laconstrucción de 43 juzgados de primera instancia(Módulos Básicos de Justicia) en zonas con alta

densidad de habitantes y sin servicio de justicia.Diecisiete de los 27 distritos judiciales tienen unpromedio de jueces por 100.000 habitantes inferior ala media. De los 1.606 jueces y 1.496 fiscalesdistribuidos entre esos 27 distritos judiciales (5,6fiscales por 100.000 habitantes), la mayor parte (69%de jueces y 72% de fiscales) se concentra en la costa.Lima cuenta con el 27% de los jueces (8,1 jueces por100.000 habitantes) y 33% de los fiscales (6,7 fiscalespor 100.000 habitantes). Cerca del 50% de losabogados está colegiado en Lima. El número dedefensores de oficio, que se ha visto sustancialmenteincrementado en los últimos años, es de sólo 258 paratodo el país. En las zonas rurales, la ausencia delEstado en general, y de la administración de justicia enparticular, contribuye a la alienación del ciudadano ysocava la democracia (CERIAJUS, 2004).

En cuanto al componente ejecutivo Elena et al. (2004)sostienen que la emisión de la sentencia es sólo elprimer paso para obtener justicia y que su ejecuciónpuede llegar a demorarse bastante. Estos autoresindican que en una encuesta de percepciones apequeños empresarios, el 45% de los entrevistadosdeclaró que el tiempo real de los procesos ejecutivos es

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Gráfico 4.16Jueces cada 100 mil hab.

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Fuente: Consorcio Justicia Viva (último dato disponible).

93 El 67,3% del presupuesto judicial está asignado a las Cortes Superiores (Hernández Breña, 2003:48).

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de uno a tres años y no los plazos perentoriosestablecidos por la ley: 6 meses y 12 días para procesosejecutivos si se inician en un juzgado de paz letrado, y11 meses y 24 días si se inician en un juzgado civil.

Estas deficiencias en materia de eficacia se extienden alas principales instancias del Poder Judicial que tienenresponsabilidad directa por la administración dejusticia, como se observa a continuación.

El Ministerio Público.94 El Plan Estratégico Institucionaldel Ministerio Público para el período 2004-2006reconoce que la ciudadanía se encuentra insatisfechacon su labor institucional debido a la escasa presenciaque se tiene a nivel nacional para atender losrequerimientos de la población, la alta carga procesal,la aparición de nuevas figuras delictivas, el incrementode la litigiosidad (número de delitos), el crecimientodemográfico y el deterioro de las institucionesdemocráticas (Ministerio Público-Fiscalía de la Nación,2004). El citado documento reconoce asimismo lacapacidad limitada del Ministerio Público pararesponder a las demandas sociales por la falta derecursos materiales y financieros, por la bajaprofesionalización de su personal e igualmente comoresultado de una organización poco racional,descoordinada y atomizada. Por otra parte, laenseñanza de estudios fiscales es incluso inferior a laenseñanza del derecho en general, y los salarios son, enpromedio, un tercio de los de los jueces. En el mismodocumento se arguye que la mayoría de los problemasson estructurales más que coyunturales. Esta situacióncontribuye a la vulnerabilidad de la institución a lacaptura e influencia por parte de actores externos.

Defensor del Pueblo. Desde su creación en 1993, estainstitución ha mantenido una considerable reputaciónde independencia en el desempeño de sus funciones, asaber, atender las quejas de los ciudadanos y

defenderlos contra los abusos de otros poderespúblicos. Sin embargo, dado que sus dictámenes noson jurídicamente vinculantes, es decir, carentes deobligatoriedad, la efectividad del Defensor del Pueblose limita a su peso moral y depende en últimas de laefectividad e independencia de la rama judicial paracontrolar los abusos de los poderes públicos.

Contraloría General. En el Perú la Contraloría, cuyafunción es vigilar externamente la ejecución delpresupuesto, adolece de grandes limitacionesinstitucionales y de capacidad jurídica (Capítulo V:Gestión Pública). Sus recursos presupuestarios son deltodo insuficientes, el número reauditores cualificadoses inadecuado, y además carece de capacidad legal parainvestigar debidamente casos de fraude y corrupción.Sus informes anuales no son públicos, lo cual opera endetrimento del control ciudadano sobre la ejecuciónpresupuestaria (World Bank, 2002a). Finalmente, larelación entre la Contraloría y el Legislativo es pocofluida, por lo que el control externo del Ejecutivo esinsuficiente.

Otras instituciones del sistema de administración dejusticia. Se hace referencia al Ministerio de Justicia,Instituto Nacional Penitenciario (INPE), ConsejoNacional de la Magistratura (CNM), TribunalConstitucional, Congreso de la República, la Policía,95

las instancias de conciliación o arbitraje, la justiciamilitar y los colegios de abogados. A pesar de losprogresos realizados recientemente, estos organismosadolecen también de limitaciones institucionales deconsideración en distintos grados. El diagnósticoespecífico de las citadas instituciones excedería elalcance de este perfil.

Plan de reforma

No obstante todas estas limitaciones, a instancias delPoder Judicial y por medio de Ley Nº 28083 de 4 de

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94 Es la entidad autónoma a cargo de la investigación e iniciativa (procesamiento) judicial de transgresiones de la ley por parte de las

agencias o agentes públicos, entre otras cosas.

95 Según el Latinobarómetro (2004), aproximadamente el 70% de los ciudadanos peruanos opina que la policía es mala o muy mala.

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octubre de 2003 se creó la Comisión Especial para laReforma Integral de la Administración de Justicia(CERIAJUS). Esta comisión, compuesta por los másaltos representantes del Poder Judicial, el MinisterioPúblico, el Consejo Nacional de la Magistratura, elMinisterio de Justicia, el Defensor del Pueblo, elCongreso de la República, el Tribunal Constitucional,los representantes de la sociedad civil ante el AcuerdoNacional, los colegios de abogados, y las Facultades deDerecho, se propone resolver los problemas queafectan a la administración de justicia. Para ello serealizó un detallado diagnóstico y, con base en él, sediseñó un plan amplio de reformas de gran caladotécnico.

Allí se consignan propuestas específicas para cada unade las entidades que participan en la administración dejusticia, asegurándose de mantener la coherenciasistémica. Se potencia la papel de la Corte Supremapara que asuma el liderazgo jurídico y se fortalezca laseguridad jurídica. Asimismo se adoptan las medidasnecesarias para solventar el problema de la cargajudicial que, en el año 2004, superaba el millón deexpedientes atrasados, así como para reducir losniveles de litigiosidad y potenciar el acceso a la justiciamediante el fortalecimiento de la justicia de paz letraday no letrada, el aumento de jueces, fiscales personal yrecursos, y un mejor control de la corrupción. Enparticular, el plan contempla una reformaconstitucional de los capítulos correspondientes alPoder Judicial, Tribunal Constitucional, MinisterioPúblico, Consejo Nacional de la Magistratura yAcademia de la Magistratura, y de las correspondientesleyes orgánicas. Asimismo, se propone unamodificación de la normativa sustantiva y procesal paraadecuarla a los principios de agilidad y simplicidad detrámites. Finalmente, se propone un total de 118cambios a nivel operativo, técnico y administrativoque, de implantarse plenamente, coadyuvarían a lasolución de los problemas tradicionales que afectan a laadministración de justicia peruana.

El plan también propone abordar las barreras quelimitan el acceso de los ciudadanos al sistema dejusticia, entre ellas la excusión social y económica de lapoblación. Para ello se propone hacer frente a laausencia de una política de atención con recursoseconómicos a la demanda ciudadana del servicio dejusticia. También se formulan alternativas y propuestaspara superar la oferta insuficiente y marginal delservicio de defensa de oficio, y se pondera el papel queel arbitraje y la conciliación deben cumplir en esterubro. Asimismo se desarrolla un conjunto depropuestas destinadas particularmente a combatir losobstáculos de tipo cultural y económico que afectan alos grupos y comunidades étnicas donde lascostumbres propias tienen un fuerte arraigo en elámbito de la justicia.

Para luchar contra la corrupción y mejorar latransparencia de la administración de justicia, en elplan formula un conjunto de propuestas orientadas apropiciar cambios culturales entre los operadores,agentes de justicia y en los propios usuarios. A la vezse plantea un conjunto de reformas en el ámbito de losdiseños legales, con el fin de crear instrumentos decontrol sobre la base de la transparencia de los actos dela administración y sanción de las prácticas corruptas.Aquí también se aborda la necesidad de fortalecer losórganos de control interno como un primer paso quepermita ir construyendo un sistema de control externo,dado que la eficacia de éste depende en gran medidade la del primero.

Para mejorar la efectividad del sistema deadministración de justicia, se proponen reformas paraque el ámbito del despacho judicial y fiscal cuente conlos diseños administrativos, recursos logísticos yoperadores idóneos. Además, se sugieren cambiossustantivos para asegurar la presencia de operadoressuficientemente aptos y permanentemente capacitados.En ese sentido, el planteamiento se dirige a satisfacer lanecesidad de contar con diseños institucionales quepermitan garantizar la estabilidad y el ejercicio óptimo

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de la función jurisdiccional mediante políticas decapacitación continua orientadas al cumplimiento delas demandas del sistema como tal, con reglas claraspara el proceso de selección, nombramiento y cese dejueces, así como con líneas claras de reconocimiento almérito a través del ascenso. Al mismo tiempo se valorala importancia que tiene la formación en las facultadesde derecho y su impacto en la crisis del sistema dejusticia, razón por la cual se formula un conjunto depropuestas destinado a producir cambios en el nivel deresponsabilidad institucional o política de lasfacultades de derecho y en su incidencia concreta en elámbito de la formación de los operadores del sistemalegal.

En materia de gobierno, administración ypresupuesto, se hacen propuestas para afirmar laautonomía institucional e impulsar el desarrollo depolíticas de gestión consistentes con un desarrolloeficiente de cada una de las entidades del sistema. Paraello se sugiere introducir cambios legales que afirmenla posición de cada cual en el sistema político,promuevan la administración eficiente de los recursos,impulsen políticas internas de desarrollo institucional,generen alianzas estratégicas para la obtención derecursos económicos de fuentes distintas al tesoropúblico para la puesta en marcha de programasespecíficos, y apoyen de manera decidida aquellaspolíticas de desarrollo que incidan en la mejora de lossistemas de tecnología e información.

Para mejorar la previsibilidad de la justicia, seproponen cambios orientados a desarrollarjurisprudencia, es decir, acumular decisionesjurisdiccionales que tengan el carácter de precedentevinculante y establecer las condiciones para que sedifundan. Con ello se persigue propiciar un entornopara que el sistema judicial esté no sólo en capacidadde resolver conflictos, sino además de lograr que susdecisiones incidan positivamente en el desarrollo de lasinstituciones y derechos ciudadanos. Unajurisprudencia fuerte puede constituirse en un

mecanismo de control de la corrupción en la medidaen que los precedentes de observancia obligatoriapueden marcar los criterios para determinar loscánones de la interpretación de la ley. Más aún, lajurisprudencia, en el sentido propuesto debe incidir enun incremento de los márgenes de credibilidadinstitucional. Es así como la existencia de líneasjurisprudenciales claras genera mayor confianza en elsistema judicial y revela una imagen de transparencia eimparcialidad, fundamental para la legitimidad de susresoluciones. También se propone modernizar lajusticia penal mediante el abandono del modeloinquisitorial a favor de uno de corte acusatorio.

El plan de reforma contempla la concreción de todoslos cambios propuestos en reglas legales y principiosconstitucionales que establezcan el nuevo marcoinstitucional para el desarrollo de la funciónjurisdiccional. En este sentido, las modificacionessugeridas buscan ordenar y formalizar cada una de lasiniciativas de cambio para que cuenten realmente conun entorno legislativo favorable. Estas reformas seproyectan en distintos sectores del ordenamientojurídico: a nivel constitucional, en el ámbito de lasleyes orgánicas de cada una de las entidadescomprometidas, así como en los códigos sustantivos,procesales y otras leyes que tienen incidencia en losproblemas tratados.

Según un informe preparado por el Consorcio JusticiaViva, el costo de implantación de las reformascontenidas en el plan propuesto por la CERIAJUSasciende a aproximadamente 1.346.300.967 nuevossoles (cerca deUS$385 millones), a ser desembolsadosen un lapso de entre cinco y diez años (Ardito Vega etal., 2004: 84).

A pesar del apoyo inicial unánime del sistema deadministración de justicia a la implementación de esteplan, y del clamor popular para que se introduzcancambios a esta importante rama del poder público, lareforma no está avanzando por distintos factores.Aparte de los elementos estructurales ya citados que

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limitan la habilidad del sistema político peruano paraagregar debidamente los intereses y resolver losproblemas de acción colectiva y la capacidad fiscal delEstado para afrontar una reforma costosa (coma ya serefleja en el párrafo anterior), existen otros factores queestán dificultando el lanzamiento e implementación delplan de reforma propuesto por el CERIAJUS: la falta decontinuidad de liderazgo por parte del Poder Judicial,la baja calidad de la enseñanza del derecho, y ladebilidad endémica de la capacidad administrativa delPoder Judicial y de las otras instituciones quecomponen la administración de justicia.

En relación con el primer elemento, cabe señalar quepresidencia de la Corte Suprema rota anualmente. Estehecho, aunado al conformismo con el statu quo porparte del estamento judicial,96 constituye un incentivopara que el presidente de turno centre sus energías enresolver problemas que puedan solucionarse en unaño, lo cual limita la posibilidad de impulsar iniciativasde reforma de más largo aliento.

En línea de lo argumentado en relación con la calidadde la norma, la baja calidad promedio del profesionaldel derecho es, sin duda alguna, una de las principalescausas del desempeño deficiente de la justicia peruana(Pásara, 2004).

La legislación vigente no articula debidamente losmecanismos necesarios para que el Poder Judicialresponda ante la sociedad por su desempeño, por loque su capacidad de respuesta a las demandas socialeses muy limitada. Prueba de ello es que a pesar de lapoca confianza en el Poder Judicial, la sociedad hapodido apreciar unos pocos cambios tangibles en laadministración de justicia. Además, los jueces,tradicionalmente han tendido a funcionar como unsistema cerrado en el cual se asumía que la justicia erasu territorio exclusivo. Aunque esta mal entendida“independencia judicial” parece estar superada, sigue

desempeñando un rol perverso. Asimismo, la bajacapacidad institucional del resto de las institucionesque componen el sistema de justicia afecta sucapacidad para absorber eficazmente los procesos dereforma.


Es evidente que existen debilidades que deben sersubsanadas en las tres dimensiones del Estado dederecho, a saber, la preeminencia de la ley comoinstrumento de gobierno, las cualidades intrínsecas dela norma y su aplicación congruente. Sin embargo, laalta volatilidad de las normas y la incongruenteaplicación de las mismas se insinúan como losdesafíoso más preocupantes.

La volatilidad normativa, un fenómeno que socava lafuncionalidad del derecho como medio de gobierno yafecta la capacidad del Estado para cumplir con lasfunciones que justifican su existencia, resultaprincipalmente del carácter faccional de la competiciónpolítica peruana y del alto grado de concentración delpoder decisorio.

La incongruente aplicación de la normativa jurídicapor parte de los poderes públicos es el resultado de laconfluencia de factores estructurales cuya conjugaciónsupone una continua amenaza a la independencia delPoder Judicial, además de que desincentiva losprocesos de reforma. La falta de independencia y deeficacia del sistema de administración de justiciaimpide que los órganos del Estado apliquen la normade manera congruente. Por ello no puede cumplirplenamente con su objetivo de guiar elcomportamiento público y privado, y de servir comoun instrumento de gobierno eficaz.

Aunque se han verificado avances en materia deindependencia del Poder Judicial (sobre todo en elámbito de la independencia externa), la mayoría de lapoblación lo sigue percibiendo como altamente

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96 De los expertos entrevistados, la mayoría manifestó que una gran parte de los integrantes del Poder Judicial no percibe la necesi

dad de la reforma, mientras que otros se oponen a la misma.

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vulnerable y poco confiable. Son muchos los factoresque contribuyen a fomentar esta imágen. Sin dudaalguna, la percepción de corrupción y la falta deeficacia (justedad, rapidez, economía, fiabilidad,accesibilidad y ejecutividad) han contribuido a que losperuanos valoren tan negativamente la administraciónde justicia. Pero más allá de estas percepciones, la faltade eficacia del Poder Judicial fomenta el alto índice deimpunidad y limita su eficacia como órgano de controlde los otros poderes públicos, lo cual que supone unaseria amenaza al Estado de derecho.

Teniendo en cuenta que la reforma del sistema dejusticia --conjuntamente con el fortalecimiento delsistema político y del proceso de descentralización—es una de las que más réditos aportaría en términos defortalecimiento no sólo del Estado de derecho sinotambién del sistema democrático, es recomendableque continúen los esfuerzos transformadores. Lareforma del sistema de administración de justiciapresupone un cambio profundo en la estructura depoder existente en el Perú. Un Poder Judicialindependiente y eficaz implica una limitación a lamanera de actuar de los otros poderes del Estado y delos grupos de interés existentes. El deseo de poderactuar sin cortapisas, las actitudes rentistas y de cortoplazo, las debilidades institucionales y legales delsistema de justicia, y la fragmentación y debilidad dela sociedad civil, aunadas a limitaciones fiscalesconsiderables que obligan necesariamente a priorizarlas intervenciones del gobierno, se conjuran pararelegar la reforma de la administración de justicia a unsegundo plano. Para poder avanzar, hace falta elcompromiso inequívoco de los poderes públicos yrepresentantes políticos de manera que se dé alproceso de reforma la prioridad que amerita. Laconsolidación de un Poder Judicial independiente yeficaz coadyuvará sin duda alguna al equilibrio de laestructura de poder existente y a la capacidad quetenga el sistema político peruano de agregareficazmente los intereses de la colectividad.


Más allá de los elementos intrínsecos a lascondiciones de desigualdad existentes y alfuncionamiento del sistema político, frente alpanorama anteriormente descrito sobre la vigenciaactual del Estado de derecho en el Perú surgen algunoscampos de acción concretos para reformar laadministración de justicia, sin perjuicio de la visiónsistémica que caracteriza la reforma que propone elCERIAJUS.

Independencia. Dado que la independencia constituyela base misma del sistema de administración dejusticia, es necesario actuar en sus tres niveles.

Independencia externa. El entramado jurídico-institucional ha sido actualizado en parte parafortalecer la independencia del Poder Judicial. Unporcentaje levado de los expertos entrevistados paraeste estudio expresó dudas sobre el grado deindependencia del CNM. Sin embrago, a juicio de losexpertos citados, los miembros de la Corte Supremaostentan amplia credibilidad. A pesar de ello, laciudadanía sigue percibiendo de manera muy negativael sistema de administración de justicia. Según loscitados expertos, esta negativa percepción es productodel mal funcionamiento de la justicia, cuyo síntomaexterno más visible quizá sea el alto índice de morajudicial. Por ello, para que la sociedad recobre laconfianza en su sistema de justicia es necesario quecomience a dar resultados en términos de eficacia. Eneste sentido, la implementación de las medidaspropuestas en el programa elaborado por CERIAJUS uotro similar estarían encamindas a resolver esteproblema. Finalmente, es necesario eliminar cualquiersospecha sobre la independencia del CNM, creandomecanismos que garanticen la transparencia de susactuaciones.

Independencia interna. La modificación de la normativapara implantar sistemas de evaluación de desempeñode los jueces y magistrados dirigidas a hacer claro y

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visible el proceso de ratificación, así como a acelerarla eliminación de magistrados y jueces transitorios,ayudaría a cambiar la percepción de arbitrariedad yfomentaría la independencia del juez con respecto asus superiores jerárquicos.

Independencia de las partes. El Consejo Nacional de laMagistratura ha realizado importantes progresos en lareducción de jueces transitorios y en la cobertura delas posiciones de juez mediante concursos de méritos.Este proceso se debe acelerar y, para apuntalarlo, seríaconveniente crear la carrera judicial y el fiscal.

Eficacia. Todas las acciones contempladas en el planelaborado por la CERIAJUS inciden en la mejora delas características clave de un Poder Judicial eficaz:imparcialidad, honestidad, justedad, rapidez,economía, fiabilidad, acceso y capacidad deejecución. La implantación del citado plan, o algunode características similares, contribuiríasustancialmente a elevar la eficacia del Poder Judicialy de las otras instituciones que componen laadministración de justicia, especialmente en lo que serefiere a su eficacia e independencia.

Dado que la falta de acceso al sistema judicial es unode los problemas más serios, se recomienda potenciarla figura del juez de paz no letrado y estudiar laposibilidad de aumentar su competencia por cuantíay por materia. Asimismo, en la medida en que losrecursos lo permitan, se sugiere continuar con lacreación de juzgados en zonas de alta demanda deservicios judiciales que no cuentan con ellos en laactualidad. El ejemplo de los Módulos Básicos deJusticia, o juzgados de primera instancia, puede serun vehículo adecuado si se asegura su ubicación enáreas donde haya verdadera necesidad, previaestimación de la demanda latente de servicios dejusticia y satisfacción de las necesidades de recursosfinancieros, humanos, materiales y de coordinaciónentre entidades que ha aflorado durante suimplantación.

Teniendo en cuenta que la calidad de los recursoshumanos es una condición esencial para la eficacia,caben las mismas recomendaciones que ya se hanhecho en cuanto a la mejora de la enseñanza delderecho y al funcionamiento de los colegiosprofesionales.

Por último, en lo que concierne a la reforma delsistema de administración de justicia en general, serecomienda que el Estado haga un esfuerzo porcoordinar la cuantiosa y variada cooperacióninternacional que trabaja en el sector, en aras defacilitar la acción colectiva y vencer posiblesresistencias.

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La gestión pública está configurada por aquellosprocesos y espacios institucionales a través de loscuáles el Estado diseña e implementa políticas,suministra bienes y servicios y aplica regulaciones conel objeto de dar curso a sus funciones. En el marcoconceptual utilizado aquí para el análisis de la gestiónpública se definen cuatro dimensiones normativas de lamisma: (i) que sea profesional, (ii) efectiva, (iii)eficiente y (iv) que esté sujeta a procesos de rendiciónde cuentas.

En las secciones subsiguientes se avanza en lacaracterización de los desafíos de la gestión públicaperuana desde una perspectiva funcional normativa, seanalizan las causas de la situación actual y se proponenacciones para mejorar su funcionamiento. El análisiscomienza con un diagnóstico descriptivo de lasituación del país en cada dimensión de la gestiónpública, lo cual incluye comparaciones regionales y porniveles de ingreso. A la exploración de cada dimensiónle sigue una caracterización de los principales actores yfactores que contribuyen a la situación descrita. Porúltimo se resumen las principales debilidades de lagestión pública en el Perú y se hacen recomendacionesestratégicas que atienden a factores de economíapolítica y rendimiento potencial de las reformas.

Administración pública profesional 97

Uno de los denominadores comunes de lasburocracias públicas exitosas es la existencia de unservicio civil profesional regido por el principio delmérito y capaz de gestionar las políticas públicas, asícomo de darles continuidad durante las transiciones degobierno y períodos de crisis. La existencia de unaadministración pública profesional contribuye alcumplimiento de las funciones del Estado en tantoasegura la capacidad técnica para llevarlas a cabo, la

neutralidad en la implementación de políticas y lacontinuidad de las operaciones estatales.

El principal componente de la profesionalización dela administración pública es la existencia de un serviciocivil, esto es, el conjunto de funcionarios de laadministración pública que están ligados alcumplimiento de funciones estatales. Esto incluye tantolos niveles operativos, técnicos y profesionalescomprendidos en la carrera administrativa, comotambién los escalafones especializados bajo sistemas decarrera independientes.

Los principales requerimientos institucionalesasociados a la existencia y gestión de un servicio civilprofesional son: (i) la sanción legal del servicio civilorganizado sobre la base de los principios de mérito enla contratación, promoción y destitución de empleadospúblicos, y de autonomía técnica en el desempeño desus funciones (e.g. protección frente a decisionesarbitrarias o destituciones discrecionales), y (ii) laexistencia de un sistema adecuado de gestión derecursos humanos que promueva su planificación,optimice su organización, fomente su capacitación,desarrollo y desempeño, lo remunere adecuadamente,y gestione las relaciones laborales, sociales y humanas.Por su parte, los requerimientos institucionalesseñalados deben estar articulados en un sistema deinformación que permita supervisar la evolución de losrecursos humanos estatales desde una perspectiva fiscaly funcional.

En términos de su contribución al desarrollo, unservicio civil independiente y profesional facilita laimplementación efectiva y eficiente de las políticasdiseñadas por el nivel político. Al mismo tiempo, uncuerpo de funcionarios profesionalizado y conscientede su misión resguarda la memoria institucional del

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V. GESTIÓN PÚBLICA

97 Esta sección se desarrolla a partir de los trabajos de Cortázar Velarde (2003) y Iacoviello y Zuvanic (2005) para la Red de Diálogo

sobre Servicio Civil del BID.

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Estado y limita los niveles de discrecionalidad en lasdecisiones sobre el funcionamiento del Gobierno.

En el Perú, la gestión y desarrollo del empleo públicoconstituye uno de los principales desafíos demodernización y racionalización de la administraciónpública. La administración del servicio civil haevolucionado poco, y en la práctica se reduce a lastradicionales funciones de administración de personal yvariados intentos de control fiscal por parte delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF). Laplanificación de los recursos humanos se comporta demanera reactiva ante las demandas de personal de losdirectivos políticos o de los directivos de línea de lasentidades. El mérito y la calidad del desempeño no soncriterios con un nivel prioritario de importancia para elfuncionamiento de la administración, donde todavíaexisten las prácticas clientelares. El uso del régimenlaboral privado está cada vez mas extendido, sin quesea parte de una estrategia integral de empleo público,lo cual produce insularidad en las entidades que a él seacogen y agrava la fragmentación del sistema en suconjunto (Cortázar Velarde, 2003).

Como resultado de la fragmentación normativa einstitucional, de la rigidez del marco normativo de lafunción pública, y de la ausencia de informaciónadecuada y oportuna que permita alumbre el manejo

del recurso humano, la informalidad se ha abiertocamino como alternativa para asegurar elfuncionamiento de las entidades públicas en loreferente a la gestión de sus recursos humanos. Ante ladebilidad de los marcos normativos y de losprocedimientos formales que debieran efectivamenteregular tal gestión, las prácticas gerenciales a ellavinculadas se encuentran fuertemente marcadas portres dinámicas: (i) la negociación oportunista directaentre los actores interesados; (ii) la implementación dearreglos institucionales específicos que resultan sermuy precarios; y (iii) la falta de información detallada,de calidad y oportuna sobre empleo público para unacoordinación estratégica del área.

El amplio conjunto de regímenes que conforman elcuerpo de agentes públicos en el Perú carece decoherencia estratégica. Por un lado, existen diversosenclaves de eficiencia en organizaciones de recientecreación, las cuáles cuentan con funcionarios que porlo general pertenecen a sistemas alternativos al régimenque históricamente reguló el empleo estatal. Al mismotiempo, un amplio universo de agentes públicosubicados en las agencias centrales carece de sistemasde mérito en la función, competencias específicas y unsistema de carrera efectivo.

Un estudio reciente del BID sobre la calidad del

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Gráfico 5.1Índice agregado de servicio civil

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BRACHL

CRIURY

COLBRB

ARGM

EXJA

MTTO

VENDOM

GTMBOL

NICECU

PERPRY

HNDPAN

SLVLAC

Fuente: BID, 2005.

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servicio civil en América Latina analiza los factoresmencionados para el caso del Perú, y le otorga a dichopaís una de las calificaciones más bajas de la región enel índice agregado de servicio civil (Gráfico 5.1).

En el caso del Perú, existen desafíos significativosrelacionados con la baja eficiencia y escasa capacidadfuncional y coherencia estratégica del cuerpo defuncionarios públicos. Estos aspectos tienen que vercon el bajo desarrollo de perfiles y con la debilidad delos procesos de selección, en la medida en queprevalecen los mecanismos de contratación paralelaque permiten un manejo discrecional del ingreso a laadministración pública nacional. Por su parte, laeficacia de los incentivos del sistema es baja y noexisten mecanismos de planificación que permitanprácticas de adaptación frente a cambios en el entorno.La debilidad de los procesos de organización deltrabajo, la extrema rigidez, en algunos casos, de losmecanismos de incorporación y remoción en el empleopúblico, y la ausencia de políticas de movilidadtambién impactan negativamente dicho índice.98

Tal y como señala un informe del propio PoderEjecutivo peruano, “en lo que respecta a la evolución

del marco legal relacionado a las remuneraciones delSector Público, se aprecia una sucesión de normascontradictorias. Por un lado están los esfuerzoslegislativos ordenadores, que buscan establecer unaracionalidad y uniformidad en las remuneraciones. Porotro lado [están] las normas o prácticas administrativasque contradicen tales esquemas en el intento demejorar los niveles remunerativos de una u otraorganización o sector, ya sea porque el Gobierno deturno asignó una importancia especial a sus actividadeso porque los trabajadores de tal entidad o sectortuvieron mayor capacidad de presión por incrementossalariales. Se suman a estas normas contradictorias lasexpedidas con fines de austeridad fiscal. El resultadode esta sucesión de normas con objetivos diferentes esel desorden, la informalidad y la falta de transparencia.La consecuencia es la inexistencia de una política deremuneraciones, que debería ser uno de losinstrumentos de gestión fundamental en laadministración pública” (Exposición de motivos ante elCongreso peruano ante la presentación del proyecto deLey N° 12428, del sistema de remuneraciones delsector público).

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Gráfico 5.2Perú - Subíndices de servicio civil

(E) Eficiencia (M) Mérito(CI) Capacidad integradora (CE) Consistencia estructural(CF) Capacidad funcional

Fuente: BID, 2005.

98 El Gráfico 5.2 recoge la desagregación, para el Perú, de cada una de las dimensiones que componen el índice citado medido en

una escala de 1 a 20, situando el país por debajo del 20% del puntaje máximo.

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Tamaño del empleo público peruano y regímenes

legales

En febrero de 2005 concluyó un censo de empleadospúblicos iniciado por el MEF desde 2002. Losresultados indican que aproximadamente 700.000personas prestan servicio activo en el gobierno central,mientras que un número similar de agentes formaparte del sistema de pensiones de empleados públicosperuanos (pensionistas). Entre 1991 y 2003, el tamañode la fuerza de trabajo se redujo a la mitad mediantedespidos y retiros voluntarios. Sin embargo, en 2001 elnúmero de empleados había ascendido nuevamentecasi al mismo nivel vigente al comienzo de lasreformas. El tamaño del empleo público sobre lapoblación total en el Perú (3,5%) se comparafavorablemente con el de los países de ingresos medios(4,3%). Sin embargo, el costo fiscal del empleo públicoen el Perú equivale a casi el 40% de los gastos degobierno, parcialmente debido a la baja presióntributaria en el país, y al 6,6% del PIB, ambosligeramente por encima del promedio regional. Comoresultado de la sobrepoblación histórica de empleadosy de la existencia de múltiples regímenes y beneficioslaborales, se estima que el costo de pensiones asociadoal empleo público puede llegar al 1% del PIB en el2010, habiendo sido en el año 2002 del 0.6% del PIB(World Bank, 2002b). En la regulación del empleoestatal peruano conviven en la actualidad tres tipos deregímenes principales y varias carreras específicas99. LaLey de la Carrera Administrativa (Régimen 276) regulael servicio civil permanente y garantiza derechos deestabilidad en la función. Si bien los ingresos a lafunción pública mediante este régimen se encuentrancongelados, varios ministerios continúan contratandopersonal bajo las reglas del Régimen 276, sin que seaclara la situación de estabilidad de estos funcionarios.Debido al congelamiento formal de las vacantes en el

servicio civil peruano, y a la necesidad de contar conesquemas más flexibles de contratación deprofesionales, las unidades han optado por contratarnuevo personal haciendo uso de regímenes transitorios,los cuales no cuentan con las restricciones del serviciocivil permanente. Esto hace que la propiaindependencia de los directores de línea no estégarantizada, ya que muchos de estos cargos soncubiertos con personal en teoría transitorio.

El Régimen 276 está compuesto por un total de 26categorías y niveles distintos y echa en falta mejorescriterios de planificación y dimensionamiento delempleo en relación con el desarrollo de funciones. Losdos regímenes alternativos al Régimen 276 másdifundidos son el de bienes y servicios no personales(SNP) y el Régimen 728 (similar al del sector privado).El primero, regulado por el Consejo Superior deContrataciones y Adquisiciones del Estado(CONSUCODE), brinda mayor flexibilidad en ladefinición de salarios para el personal profesional.Además, el administrador cuenta con un mayor gradode laxitud para suspender la contratación o contratarpor períodos flexibles. Ésta es la forma mas difundida através de la cual los ministerios de línea o sectorialescontratan profesionales. Sin embargo, cualquierindividuo que mantiene esta categoría por tres añostiene la posibilidad de pasar a formar parte delpersonal permanente sobre la base de una decisiónejecutiva del titular de la unidad administrativa. Estogenera un importante incentivo a la utilización políticade esta prerrogativa, situación corroborada por la altarotación de ingresos y egresos bajo esta categoría. Elnúmero de personas contratadas bajo esta modalidadvaría en cada entidad. En algunas, los contratados porSNP representan más del 80% del total de trabajadores.En el aspecto remunerativo, no existe ningún

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99 Entre las carreras específicas de mayor envergadura en cuanto al número de agentes que comprenden pueden señalarse: magistra

tura, diplomática, magisterio, docentes universitarios, profesionales de la salud, personal militar y personal policial. La mayor

parte de estas carreras está asociada a sindicatos que tienen un fuerte poder de presión pública sobre el gobierno, lo cual dificulta

el planteamiento de opciones de reforma de estos sistemas.

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parámetro ni criterio para establecer los montos yconceptos de pago.

En cuanto al sistema 728, éste es utilizado poralgunas agencias descentralizadas con mayoresmárgenes de flexibilidad en sus normas defuncionamiento. Su aplicación a un área cada vezmayor del sector público ha profundizado laheterogeneidad, tanto porque los cargos o puestos detrabajo son distintos a los del régimen de carrera, comoporque las formas de pago, las escalas y los beneficiosson diferentes. Por otro lado, los beneficios sondiferentes dependiendo de la entidad (12 a 16 sueldosanuales).

De acuerdo con el censo de empleados realizado porel MEF concluido en 2005, el 91% de los agentesactivos está sujeto a uno de los dos regímenes laborales(276 y 728), mientras que el 9% está contratado bajoel régimen de SNP (Cuadro 5.1).

Dentro del grupo comprendido por los ministerios delínea, el 45% de los funcionarios trabaja bajo elRégimen 276 (R276), mientras que el 40% lo hace bajoel sistema de SNP. Sin embargo, los costos salariales delrégimen SNP para los ministerios de línea representanun 44,6% del total, mientras que los del R276constituyen el 36,1%. Esto se explica por la altaconcentración de profesionales en los sistemasalternativos al R276 (Gregory, 2002).

Estructura de salarios

La estructura de salarios de los empleados públicosperuanos presenta un alto nivel de complejidadasociado a la multiplicidad de conceptos y regímenesespeciales que regulan el sistema de remuneraciones.También se verifica una elevada dispersión vertical(entre niveles remunerativos) y horizontal (dentro deun mismo nivel remunerativo) de los salarios.Asimismo, existen varios conceptos de asignación fija,suplementos y otros beneficios en efectivo desligadosdel desempeño de los empleados públicos y/o de lasorganizaciones que los comprenden.

La posibilidad de llevar a cabo acciones de desarrollo,supervisión y control fiscal del empleo público seenfrenta a una considerable fragmentación de lossistemas de información existentes. En el caso delsistema R276, que concentra el grueso del servicio civilperuano, existen tres ventanillas de pago: la planilla onómina “única” de pagos, el Comité de Administracióndel Fondo de Asistencia y Estímulo (CAFAE)100 y lospagos realizados a través de organismosinternacionales. La planilla única cubre al 80% de lasentidades y al 62% del gasto en salarios (Cuadro 5.2).El gobierno peruano, ante esta situación, ha iniciado la

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100 Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo, creado para administrar distintos suplementos específicos y bonos

no relacionados con el desempeño del trabajador.

Cuadro 5.1 Número de empleados públicos

Situación laboral Número En %

Activos 684.376 49,9%Régimen Laboral 276 y728

623.019 91,0%

SNP 61.357 9,0%

Pensionistas 688.366 50,1%

Total 1.372.742 100,0%

Fuente: MEF 2005.

Cuadro 5.2

Estructura de pagos en el Régimen 276 (%)

CategoríaPlanillaúnica de

pagosCAFAE Otros Total

Funcionarios 50,3% 40,2% 9,5% 100,0%

Profesionales 54,0% 40,2% 5,7% 99,9%

Técnicos 61,2% 31,7% 7,1% 100,0%

Auxiliares 81,4% 14,6% 4,0% 100,0%

Total 62,4% 30,9% 6,7% 100,0%

Fuente: con base en datos del Censo de empleados del MEF , 2005.

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implementación de una serie de medidas dirigidas aintegrar y automatizar el manejo de la informaciónrealtiva a la gestión de recursos humanos que incluyela modernización del Sistema Integrado deAdministración Financiera (SIAF), la mejora de lagestión financiera, y la implementación de la CuentaÚnica del Tesoro Público.101

La complejidad del sistema queda demostrada por elhecho de que desde 1991, cuando se hizo un intentode ordenamiento de la escala salarial, hasta la fecha, sehan emitido 23 Decretos Supremos a través de loscuales se aprobaron aumentos generales y sectoriales,remunerativos y no remunerativos sujetos adescuentos, y otros sin esa característica. Los conceptosretributivos distintos a los regulados taxativamente porel Decreto Legislativo Nº 276 permiten situacionestales como que, en algunos casos, el sueldo básico dealgunos funcionarios de alto nivel en el Estadoasciende a tan sólo S/.0,07.102

Teniendo en cuenta los suplementos complementariosal salario básico, los niveles salariales de cuadrosmedios y administrativos del sector público superan elvalor de funciones similares en el sector privado. Estasituación es el resultado de una tendencia levementefavorable al sector público entre 1997-2001 (Gregory,2002). Al mismo tiempo, en la práctica las limitacionespresupuestarias han congelado las remuneraciones delsector público en los niveles gerenciales, de maneraque éstas son muy bajas y no pueden competir con elmercado privado. Se calcula que pasar del sectorprivado al público implica un recorte salarial de entreel 50% y el 83%, según la categoría ocupacional.Asimismo, los puestos gerenciales del sector públicomuestran salarios que oscilan entre US$357 yUS$2.797 mensuales, mientras que en el sector

privado los puestos equivalentes varían entre US$50 yUS$ 8.100 (Mostajo Guardia, 2004). El cálculo de lamedida de compresión salarial103 es casi imposible en elPerú, dadas las fuertes disparidades de salarios en unacategoría similar originadas en la proliferación desuplementos. Prueba de la dificultad de contar condatos precisos sobre salarios es que distintos estudiosplantean un rango de compresión salarial que va de 90(Payne y Carlson, 2003) hasta 5,4 (Iacoviello yZuvanic, 2005).

El Cuadro 5.3, elaborado por el MEF con base en censode empleados, da cuenta del alto nivel de fragmentaciónque existe entre los distintos regímenes en lo querespecta a sus políticas salariales. Los datos corroboran,por un lado, una prima salarial positiva en todos losniveles para el Régimen 728 frente al R276 y al SNP,excepto para los funcionarios. Además, existe unadiferencia manifiesta entre el nivel de salarios de losfuncionarios de carrera del R276 y los funcionarioscubiertos por el 728 y el SNP, a favor de los segundos.Una consecuencia natural de esta situación es ladisminución de incentivos para formar parte del serviciocivil peruano en calidad de funcionario permanente.

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101 Estas iniciativas están siendo apoyadas por el Banco Interamericano de Desarrollo por intermedio de Programa de la Mejora de la

Calidad de la Gestión del Gasto Público (BID, 2005).

102 El sistema de remuneraciones vigente contribuye a la existencia de un impuesto a la renta inequitativo en el que los empleados

públicos tributan sólo la porción de sus ingresos que forma parte del salario básico.

103 Relación entre el sueldo más alto y el más bajo en una determinada escala salarial.

Cuadro 5.3

Ingresos promedio de empleados públicos administrativospor régimen laboral y categoría (S/)

Régimen laboral

Categoría 276 728 SNP PromedioFuncionarios 2.373 7.275 8.095 3.332 Profesionales 1.495 4.292 2.260 2.336 Técnicos 1.230 1.919 983 1.225 Auxiliares 841 1.139 662 831

Total 1.243 2.993 1.429 1.484

Fuente: MEF 2005.

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La dificultad señalada para contar con datos precisossobre el nivel de salarios del Estado motivó, en 2002,la creación de una comisión multisectorial encargadade estudiar la situación del personal de laadministración pública central. La comisión solicitóinformación a las 557 unidades operativas del gobiernoperuano, pero respondieron menos de 200. Esto dauna idea del nivel de fragmentación y falta decoherencia estratégica en que se encuentra el serviciocivil peruano, así como de la necesidad de definirpautas para su reorganización y de crear unainstitucionalidad rectora de las mismas.

Institucionalidad del servicio civil

Desde 1937 existen en el Perú entidades encargadasde la gestión de los recursos humanos del sectorpúblico en el nivel central104. En diciembre de 1973 secreó el Instituto Nacional de la Administración Pública(INAP) como organismo público descentralizado de laOficina del Primer Ministro (D.L. 20.316), con lamisión regular y administrar los sistemas de personal yde realizar labores de racionalización, capacitación yabastecimiento. Posteriormente fue adscrito comoórgano autónomo al despacho de la Presidencia de laRepública y se le otorgó a su jefe la categoría deministro con voz en las sesiones del Consejo deMinistros. Pese a la alta jerarquía de la entidad y de sutitular, el INAP no fue capaz de desempeñareficazmente las políticas de gestión de recursoshumanos --en especial la relativa a los salarios--, que semantuvieron bajo autoridad directa del MEF. En 1995el INAP fue disuelto (Ley Nº 26.507) y sus funcionespasaron a ser responsabilidad exclusiva de cadaentidad del sector público.

En los últimos años, tanto la Presidencia del Consejode Ministros --a través de la Secretaría de la Gestión

Pública-- como el MEF han intentado concentrar yfortalecer ciertas responsabilidades centrales relativas alas funciones generales de administración de personal ya la de los salarios en particular.

Como parte de la agenda del Acuerdo Nacionalsuscrito el 22 de julio de 2002 y ratificado en la Hojade Ruta 2004-2006 y en el Compromiso Político,Económico y Social de Corto Plazo del 19 de abril de2004, fue sancionada la Ley Marco de Modernizacióndel Estado (Ley Nº 27658), en cuyo apartadocorrespondiente al servicio civil abre las puertas a lacreación de una agencia central con capacidad rectoradel cuerpo de servidores públicos, la instauración deconcursos públicos para la asignación de puestos y eldesarrollo de evaluaciones de desempeño sobre losfuncionarios. También se pretende racionalizar lacarrera administrativa mediante la incorporación de ungran número de funcionarios afiliados a regímenesalternativos y racionalización de la escala salarial, hoyplagada de conceptos diversos y ausente de lógicaalguna.

En respuesta a la agenda de modernización surgidadel Acuerdo Nacional y ratificada en Ley Marco deModernización, fue aprobado un nuevo marco legalgeneral para la regulación del empleo público peruano(Ley Marco de Empleo Público Nº 28175, en adelanteLey Marco). La ley crea el Consejo Superior delEmpleo Público (COSEP) como ente rectorespecializado del régimen del empleo público, concarácter de organismo público descentralizado adscritoa la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). ElCOSEP será el encargado de vigilar el cumplimiento delo dispuesto en la norma por parte de las entidades, altiempo que centralizará y analizará todo tipo deinformación sobre el empleo público. Además,

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104 Ese año fue creada la Intendencia General de Hacienda, que posteriormente fue reemplazada por la Dirección General de

Escalafón y Listas Pasivas (Ley Nº 8.801), que a su vez fue sucedida, en julio de 1950, por la Dirección General del Servicio Civil

(D.S. 522, Reglamento del Estatuto y Escalafón del Servicio). Este organismo estuvo encargado de cautelar el cumplimiento de los

aspectos relacionados con los derechos y obligaciones de empleados públicos y pensionistas.

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propondrá a la PCM las políticas, acciones ynormatividad sobre la gestión de recursos humanos,capacitación y mejoramiento del sistema de empleopúblico. De igual manera, la ley establece la creacióndel Tribunal del Empleo Público como última instanciaadministrativa para aquellas reclamaciones ycontroversias que versen sobre derechos y obligacionesdel empleo estatal.

Por su parte, bajo el paraguas de la Ley Marco deModernización de la Gestión del Estado (Ley N°27658), el Consejo de Ministros aprobó cuatroproyectos que fueron remitidos al Congreso amediados de 2004: (i) la Ley de la Carrera del ServidorPúblico (agotado el debate pendiente de votación), (ii)la Ley de Funcionarios Públicos y Empleados deConfianza (agotado el debate pendiente de votación),(iii) la Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades(agotado el debate pendiente de votación y (iv) la Leyde Gestión del Empleo Público. Este conjunto de leyesapunta a consolidar una estructura de carrera estatalúnica que comprenda los distintos sistemas legales queactualmente regulan el empleo público peruano. A lafecha, el debate parlamentario sobre las tres primerasleyes citadas ha sido agotado y se esta esperando unpronunciamiento al respecto. Con respecto al proyectode ley de la gestión del empleo público, el Pleno delCongreso ha decidido postergar hasta la próximalegislatura (marzo del 2006) el debate y eventualaprobación, por discrepancias con la Presidencia delConsejo de Ministros respecto a esta iniciativa.

En lo relativo a las remuneraciones, en abril de 2004se publicó la Ley Nº 28212, la cual crea la unidadremunerativa del sector público (URSP), la cual servirácomo referencia para el pago de remuneraciones de losaltos funcionarios y autoridades del Estado y cuyomonto será fijado por el Poder Ejecutivo. Además, apartir de la reforma constitucional referida al sistemade pensiones del sector público (D.L.20530), elEjecutivo envió en febrero de 2005 un Proyecto de Leydel Sistema de Remuneraciones del Empleo Público

que intenta unificar los sistemas salariales, incorporarlas compensaciones extraordinarias a la estructurabásica del salario, centralizar y simplificar losmecanismos de pago, y crear mecanismos que liguenlas remuneraciones al desempeño de los servidorespúblicos (evaluaciones individuales) y de lasorganizaciones que los comprenden (acuerdos deresultados).

La leyes referidas a la modernización del empleopúblico peruano tienen en su mayoría un caráctertransversal, en tanto su ámbito de aplicación formalcubre al Gobierno Central, así como a los regionales ylocales. Sin embargo, un tema de fondo será laaplicación efectiva que hagan de éstas los gobiernosregionales y locales, así como la capacidad que posea elGobierno Central de generar los incentivos einstrumentos necesarios para hacer efectiva dichaaplicación durante el proceso de traspaso decompetencias. De hecho, se requerirán pautasordenadoras y la guía de un organismo públicoespecializado, que según la reforma planteada será elCOSEP.

Las medidas señaladas en la Ley Marco del EmpleoPúblico representan ciertamente un progreso hacia laconstitución de un servicio civil profesional ymeritocrático en el nivel central de gobierno. Sinembargo, no se han expedido en simultánea con ladiscusión sobre el modelo de prestación de funciones ysobre la orientación estratégica del Estado central apartir del proceso de descentralización. En el mismosentido, la agenda de reformas del servicio civil nocontempla en forma explícita la necesidad de dotar alos niveles subnacionales de capacidades técnicasasociadas al cumplimiento de las nuevas funciones delos gobiernos regionales (Capítulo VI:Descentralización).

El debate público generado a raíz de la reformaconstitucional referida al sistema de pensiones (Ley Nº20530) tuvo como efecto indirecto una mayor toma deconciencia por parte de los medios de comunicación

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sobre la importancia de contar con un servicio civilcalificado. Si bien no se puede afirmar que este temaha calado hondo en la agenda de preocupaciones de laciudadanía en general, el interés de los medios por elasunto garantiza la atención por parte de la elitepolítica y de los formadores de opinión en general. Enel mediano plazo, esta situación podría generarcondiciones de economía política positivas paraavanzar en una reforma integral del servicio civilperuano en el nivel central del gobierno (IDEA-Arbulú, 2004).

Aquí el desafío consiste en racionalizar la estructuradel servicio civil (el foco de las actuales reformas) ydotarle de una orientación estratégica dentro delconjunto del Estado peruano que se traduzca enpolíticas de reclutamiento y competencias requeridasdel servicio civil acorde con los objetivos estratégicosde aquel. De lo contrario, las acciones dehomogeneización salarial y contractual de un grannúmero de agentes del gobierno central podrían ir acontramano del objetivo señalado, contribuyendo así aaumentar la rigidez del sistema de empleo frente a lasnecesidades estratégicas del Estado en sus distintosniveles.

En resumen, en la administración pública peruanaconviven por un lado un relativamente pequeñofuncionariado altamente profesional asociado, por logeneral, a las funciones económicas y regulatorias delEstado; con un sistema de empleo público fragmentadoy poco profesionalizado donde aún no se ha instituidoplenamente el principio de mérito ni la carrera pública.El tamaño del empleo público sobre la población totalen el Perú (3,5%) se compara favorablemente con el delos países de ingresos medios (4,3%), sin embargo, elcosto fiscal del empleo público equivale a casi el 40%de los gastos de gobierno, parcialmente debido a labaja presión tributaria en el país, y al 6,6% del PIB,ambos ligeramente por encima del promedio regional.Asimismo, la administración de recursos humanoscarece de información detallada, de calidad y oportuna

sobre empleo público y parece no responder a criteriosde racionalidad y coherencia entre sus distintoscomponentes, para poder conformar una coordinaciónestratégica del área que fuera complatible con unavisión estratégica sobre la función del Estado, aunqueel Estado peruano, consciente de la situación, hacomenzado a tomar las medidas necesarias pararesolver la situación. Por ejemplo, el Estado peruanoha iniciado la tramitación del ordenamiento jurídiconecesario para regular la situación (si bien laaprobación de las leyes claves esta sufriendo másdemoras de lo esperado) y la mejora de los procesos degestión y sistemas informáticos automatizados para laadministración de los recursos humanos y otrasfunciones de carácter transversal.

Eficacia de la gestión pública

Una administración pública eficaz es aquella capaz decumplir las funciones básicas del Estado con el fin decontribuir a: (i) mantener niveles de crecimientoeconómico robustos junto con altos niveles de empleoy estabilidad monetaria y fiscal; (ii) mitigar losequilibrios verticales y horizontales (especialmente laexclusión social); (iii) promover la asignación eficientede los recursos, bienes y servicios; y (iv) mantener elorden público y el respeto al principio de legalidad.

La gestión pública peruana presenta una baja eficaciageneral, matizada por el buen desempeño de lasfunciones de conducción macroeconómica y fiscal y losavances realizados en los últimos años en algunas áreasreguladoras. Diversos indicadores ubican al país pordebajo del promedio de América Latina y el Caribe encuanto a la efectividad de sus instituciones degobierno, con una diferencia considerable entre el nivelactual y el nivel esperado según los niveles de ingresodel país (Gráfico 5.3)

El diagnóstico agregado muestra un déficit de eficaciaen la gestión pública que, en un análisis sectorial,presenta diferencias considerables. En el Perú, algunasfunciones del Estado, y por ende las instituciones que

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las llevan a cabo, han sido parte de un profundoproceso de modernización registrado durante la décadade los años noventa. Esto ha permitido que el paíscuente con una institucionalidad moderna y undesempeño exitoso en el desarrollo de tales funciones.Dentro de este grupo se encuentran el manejo de lamacroeconomía del país –incluyendo el régimenmonetario, el control de la inflación y del déficit fiscal--, y la regulación general de los mercados (inversión,competencia, propiedad intelectual,telecomunicaciones). Estas funciones han consistidoprimordialmente en la asignación de reglas por partede burocracias especializadas y de tamaño reducido enel seno del Gobierno Nacional, las cuáles cuentan conun considerable nivel de independencia del poderpolítico.

Por otra parte, el desempeño del Perú es deficitario enlo relativo a aquellas funciones relacionadas con laprovisión de bienes y de servicios –especialmentesociales- en las cuales intervienen distintos niveles degobierno y donde existe una complejidad mayorrelacionada con la asignación de recursos. Dentro deeste grupo se encuentran funciones esenciales del

Estado tales como la administración de justicia(Capítulo IV: Estado de Derecho), educación,105 salud einfraestructura.

Comenzando por el primer grupo de funciones (i.e.,mantener niveles de crecimiento económico robustosjunto con altos niveles de empleo y estabilidadmoneteria y fiscal) y su relación con los objetivos delEstado, el Perú ha logrado avances sustantivos en losúltimos años en lo relacionado con los objetivos deestabilización macroeconómica, tal y como quedareflejado por la evolución positiva hacia la estabilidadde las tasas de interés (Gráfico 5.4), la reducción de losniveles de endeudamiento, el resurgimiento delcrecimiento económico, y la estabilización (inclusoapreciación en el último año) del tipo de cambio y ladisminución de la tasa de inflación (Véase Cuadro 5.4).

En efecto, desde inicios de la década de los 90 elproducto interno bruto ha crecido a un promedioanual alrededor del 4%. En particular, se haconsolidado la estabilización económica manteniendoíndices bajos de inflación, el déficit fiscal en alrededordel 1% del PIB, y reservas monetarias apreciables. En2005 el crecimiento real de la economía se situó por

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Gráfico 5.3Índice de efectividad del gobierno

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-2.00

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-1.00

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1.00

1.50

2.00

2.50

HTIPRY

VENECU

NICHND

GTMBOL

SLVARG

PERDOM

COLGUY

BRASUR

PANJA

MBLZ

MEX

CRITTO

URYCHL

BRBBHS

LACHIC

Efectividad del gobierno

Valor esperado de efectividad del gobierno, 2002

Fuente: Elaboración propia con base en datos de KKZ, 2003 y WDI, 2004.

105 Si bien las tasas de matrícula primaria y secundaria son similares al promedio regional en el primer caso y superiores en el segun

do, la calidad de la educación impartida, la formación de los docentes y las desigualdades entre sectores rurales y urbanos consti

tuyen deficiencias importantes del sector.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 128

encima del 5%, y el Gobierno del Perú (GdP) sigueavanzando en la implementación de una estrategia deestabilización macroeconómica prudente y fiscalmenteresponsable. En este sentido, el GdP ha cumplidosatisfactoriamente con los acuerdos establecidos con elFondo Monetario Internacional (FMI).

Desde un punto de vista de gestión pública, laestabilidad de las variables monetarias y de inflación sejustifica en parte por la existencia de un banco centralindependiente --el Banco Central de la República delPerú (BCRP)-- y una institucionalidad mejorada en la

gestión de las funciones reguladoras de la economíacomo ya se ha citado. EL BCPR cuenta con autonomíagarantizada por la Constitución Nacional y con unplantel técnico que está entre los mejores pagos deEstado peruano.106 Desde la reforma de 1991, el BCRPcumple con metas de inflación con una tolerancia deun punto porcentual en ambos sentidos, lo cualconfiere certidumbre y estabilidad al manejo de laeconomía. a los actores económicos, tal como lodemuestra el Gráfico 5.5 sobre previsibilidad de lapolítica económica y financiera en el Perú.

129

Gráfico 5.4Tasa de interés real, Perú

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: WDI 2004Fuente: WDI 2004

Gráfico 5.4Tasa de interés real, Perú

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0

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60

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1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: WDI, 2004.

106 Los directores del BCRP tienen los salarios ejecutivos mejor remunerados de toda la administración peruana.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 129

En el campo de la política fiscal, el resultado primariodel gobierno peruano ha registrado, desde 1999, undéficit igual o menor a un dígito (0,5 en promedio). Encuanto al déficit del sector público no financiero, desde1999 (3,2/PIB) hasta la fecha se ha registrado unadisminución progresiva hasta alcanzar 1,9% del PIB en2003. En gran parte, este buen desempeño se explicapor una serie de reformas a través de las cuales seamplió la base de contribuyentes de los principalesimpuestos y se fortaleció la capacidad de decisión delMEF sobre el gasto público (CAD, 2004a).

El punto negro relativo a la eficacia del estado en eldesempeño de la primera de las funciones del Estadoantes citada se circunscribe al mercado laboral. Si bienuna comparación de las tasas de desempleo en el Perúcon las de otros países de la región muestra que losniveles de desocupación en el mercado laboral peruanono son particularmente elevados,107 la mayoría de losperuanos señala al desempleo como el principalproblema del país (Maruyama y Díaz, 2004), lo que seexplica como consecuencia de las altas tasas deinactividad y subempleo.108

En relación con la efectividad de las instituciones

reguladoras peruanas, el diagnóstico agregado muestraavances considerables en la calidad de las normas y enla capacidad institucional de las entidades estatalesencargadas de aplicarlas. Estos avances ubican al Perúapenas por encima del promedio regional y de su nivelesperado de calidad de regulaciones dado el ingresoper cápita del país (Capítulo VII: Instituciones deMercado) (CAD, 2003a)

Este panorama positivo en el campo de la políticamacroeconómica y monetaria (excepción hecha sobrelos niveles de empleo), sumado a los avances enmateria de instituciones reguladoras, contrasta con lapersistencia del déficit de efectividad del gobierno en laprestación de servicios sociales y de infraestructura. Deacuerdo a la Revisión del Gasto Público elaboradaconjuntamente por el BID y el Banco Mundial en 2002(Banco Mundial, 2002d), en el caso de los servicios desalud, no obstante un aumento considerable en lainversión en los últimos años, los resultados siguenestando por debajo del promedio correspondiente apaíses con un ingreso per cápita similar. La tasa demortalidad infantil en el Perú todavía es más alta quela del resto de los países andinos, menos Bolivia, y se

130

107 La tasa de desempleo a finales de Septiembre de 2005 se situaba alrededor del 8% (INEI http://www.inei.gob.pe).

108 La tasa de inacividad y subempleo urbano a finales de 2001 eran de 32% y 47,6% respectivamente (INEI http://www.inei.gob.pe).

Gráfico 5.5¿Cuán predecibles son los cambios en las políticas

económica y financiera?

0

1

2

3

4

5

6

CHL PAN URY PER CRI BLZ TTO HND BOL SLV ARG NIC GTM DOM MEX ECU COL BRA VEN HTI LAC

Fuente: WBES, 2000.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 130

sitúa por encima del promedio de la región (Gráfico5.6)..

Cuadro 5.4

Variación con respecto al año amterior (%)

Tipo de Cambio IPC

1990 10.536 7.482

1991 87 410

1992 63 74

1993 32 49

1994 7 24

1995 8 11

1996 9 12

1997 1 9

1998 21 7

1999 8 3

2000 5 4

2001 6 2

2002 10 0

2003 8 2

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Internacional

Financial Statistics-IMF y del Congreso del Perú., 1990-2003.

En cuanto a los servicios de infraestructura, la calidadde la inversión pública es baja y existen sectores quetodavía no han sido desregulados hasta un punto tal enque se logre incentivar la inversión externa (puertos yaduanas). Estos factores contribuyen a que la calidadde la infraestructura del país sea evaluada comodeficitaria por parte de los empresarios peruanos(Gráfico 5.7).

El análisis precedente destaca la diferencia manifiestaen la efectividad de la gestión pública peruana entre lasfunciones de conducción macroeconómica y deregulación, por un lado, y la prestación de serviciossociales y de infraestructura, por el otro. Las razonesde esta incongruencia se originan en varios factores.

En primer lugar, el tamaño de la inversión social y deinfraestructura en el país, a pesar de haber mostradomejoras sustanciales en los últimos años en las áreas deeducación y salud, todavía es bajo. Esta situación serelaciona a su vez con un Estado débil en su capacidadpara financiar políticas debido a la baja presión fiscaldel país y a la alta inflexibilidad del presupuesto. Ellorepercute en su escasa capacidad para financiar susactividades con recursos genuinos.

El presupuesto peruano presenta una estructura deingresos centralizada en cuanto a sus fuentesprincipales, concentrada geográficamente y

131

Gráfico 5.6Tasa de mortalidad infantil (0-1 año) cada 1.000 nacimientos

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

CRICHL

BRBBHS

URYARG

JAM

TTOCOL

PANVEN

MEXECU

PRYPER

SURDOM

HNDNIC

BRASLV

BLZGTM

GUYBOL

HTILAC

Fuente: UNICEF, 2002.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 131

comparativamente menos progresiva que la medialatinoamericana. Los impuestos relacionados con lasventas (IGV), el consumo selectivo (ISC) y lasimportaciones, representan en forma agregada el 75%de los ingresos. Si bien la proporción del impuesto a larenta ha crecido en los últimos años, históricamenterepresenta aproximadamente el 23% de los ingresos. Aesta estructura básica deben agregarse otros ingresos,algunos de carácter extraordinario, y un sinnúmero deexenciones que llegan al 12% de los ingresostributarios del Estado (CAD, 2003c)

La presión tributaria en el Perú registró un promediodel 12,5% del PIB en el período 1990-2003, lo cual secompara desfavorablemente incluso con la mediaregional (16% del PIB) (BID, 2003b). Si bien en losúltimos años la evolución ha sido levemente favorable,el propio marco macroeconómico 2004-2006 del MEFpredice una presión tributaria del 12,7% en el 2006.Son varias las causas de este déficit de fiscalidad. Enpocas palabras, el origen de la baja presión fiscal secentra en el alto nivel de informalidad económica109

(Capítulo VII: Instituciones de Mercado), la estrechezde la base de contribuyentes,110 la difusión deexenciones y beneficios sectoriales relacionados con elfuncionamiento del sistema político peruano, laconcentración geográfica de la estructura tributaria,111

la limitada eficacia recaudatoria, y el déficit deprogresividad del sistema tributario (Gráfico 5.8).

Consciente de esta situación, el gobierno peruano estáimplementando una serie medidas dirigidas a mejorare integrar las administraciones tributarias y aduaneras yfortalecer la base imponible.112 Sin embargo, es precisomejorar la política tributaria para racionalizar elsistema de exenciones de manera que se compatibilicenlas necesidades de crear incentivos económicos con lasde recaudación tributaria.

El bajo nivel de fiscalidad se suma a un segundofactor que atenta contra la eficacia de las políticas: unaestructura de gastos rígida en su composición e insertaen un patrón de economía política que no contribuye aaumentar la calidad de su ejecución, tema que se trataen el siguiente apartado. El presupuesto público del

132

Gráfico 5.7Calidad de la infraestructura

0

1

2

3

4

5

6

7

CHLTTO

ARGDOM

BRAPAN

SLVURY

MEXJAM

VENCOL CRI

GTM ECUHND

PERBOL NIC PRY HTI

HIC LAC

Fuente: WEF, 2003-2004.

109 El 61% del trabajo urbano a nivel nacional.

110 Aproximadamente 20.000 contribuyentes aportan el 85% del total recaudado.

111 El 88% de los ingresos tributarios se genera en Lima metropolitana.


12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 132

Perú se compone de gasto corriente (62%), servicio dela deuda (25%), gastos de capital (12%) y otros gastos(1%). Entre los rubros de mayor participación en estadistribución se destacan la planilla estatal (27%), elservicio de la deuda (25%), bienes y servicios (15%),contribuciones al sistema de pensiones (16%),inversiones (11%) y otros rubros (6%).113 Ladistribución señalada deja poco margen para larealización de mayores inversiones (CAD, 2003b).

Un tercer factor que explica la diferencia entre laefectividad estatal en los dos grupos de funcionesanalizados reside en la manifiesta priorización, enmateria de modernización del Estado, del sector deagencias autónomas sobre aquellas relativas a lasfunciones básicas ligadas a la prestación de serviciossociales. Durante el gobierno de Fujimori, la reformadel Estado se orientó casi exclusivamente hacia lacreación de enclaves de excelencia ligados a funcionesde mercado. Esta política fue acompañada por unprogresivo fortalecimiento de las decisiones en materiapresupuestaria en manos del MEF y del aparatopolítico del gobierno (en especial el entoncesMinisterio de la Presidencia y la propia Presidencia).

Como resultado de estas medidas, las funciones deplanificación, supervisión y evaluación de losministerios centrales quedaron relegadas en laestrategia de modernización, con consecuenciasadversas para la eficacia de estas carteras en elcumplimiento de sus tareas. En este contexto, desdefinales de los años noventa, el país ha logrado avancessignificativos en sus esfuerzos de reforma en lo relativoal incremento en la eficacia del gasto público, apoyadoen la modernización del marco normativo y lasprácticas y sistemas administrativos-financieros.

Los principales elementos de esta reforma incluyen:(i) la implantación del Sistema Integrado deAdministración Financiera (SIAF) en 1998; (ii) lapromulgación de la Ley de Responsabilidad yTransparencia Fiscal en 1999 y su modificación en2003; (iii) el fortalecimiento de la prácticapresupuestaria enfatizando la mayor transparencia en laejecución y, apoyado desde el año 2000 por el sitioPortal de Transparencia en la Web; (iv) la emisión de laLey Marco de la Administración Financiera del SectorPúblico en 2003; (v) la adopción de un marco de gastoa mediano plazo basado en un Marco Macroeconómico

133

Gráfico 5.8Índice de progresividad tributaria

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

CHL MEX ARG COL TTO VEN PRI GTM PAN BRA PER CRI DOM ECU HND JAM NIC BOL PRY URY LAC

Fuente: WDI, 2003.

113 A partir de 1995 se verifica un cambio relevante en la composición del gasto público, con un aumento de la inversión social como

porcentaje del PIB, que pasa del 3,9% en 1990 al 7% en 1999, participación que se mantiene constante desde ese año.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 133

Multianual; (vi) la aplicación de un métodoparticipativo para la formulación del presupuesto apartir de 2002; (vii) la creación e implantación delSistema Nacional de Inversión Pública (SNIP); (viii) laintroducción de convenios de administración porresultados; (ix) la creación de indicadores dedesempeño en el marco del Sistema de Seguimiento yEvaluación del Gasto Público (SSEGP), (x) la adopciónde provisiones presupuestarias para un conjunto deprogramas sociales protegidos y mejoras en lafocalización del gasto asociado; y (xi) ahondar elproceso de descentralización fiscal y política (Véase elCapítulo VI Descentralización”).

Para consolidar los logros actuales y seguircaminando en la dirección marcada, resolviendo losproblemas y trabas que se han ido detectando, elgobierno aprobó un programa114 entre cuyos objetivosse encuentran: (i) mejorar y modernizar el sistema degestión presupuestaria, a fin de generar incentivos paraoptimizar la asignación y ejecución de recursos; ylograr un incremento en la disponibilidad y uso deinformación sobre el desempeño de la administraciónpública; (ii) modernizar y agilizar el SNIP mediante lamejora de los procesos de análisis, priorización,ejecución, monitoreo, y evaluación de proyectos deinversión pública (PIP), para mejorar su eficiencia ycalidad; (iii) mejorar la transparencia, eficiencia ycalidad de las normas en general a través de laadopción de un esquema institucional y operativo deprocedimientos de filtro para el control de la calidad delas normas, incluyendo la aplicación de metodologíasde análisis de impacto económico; (iv) ordenar ysimplificar los procesos administrativos relacionadoscon los sistemas transversales de gestión de acuerdo ala normatividad emitida por sus órganos rectores, talescomo logística (incluye procesos de compras ycontrataciones), control patrimonial, servicio civil(incluye pago de nóminas), servicios administrativos ycontrol interno.

En resumen, la gestión pública peruana presenta unabaja eficacia general, sobre todo en lo relativo a laprestación de bienes y servicios, alcanzando su peordesempeño en la provisión de infraestructura y deservicios de carácter social. Sin embargo, el estadoperuano muestra un buen desempeño en las funcionesde conducción macroeconómica y fiscal y los avancesrealizados en los últimos años en algunas áreasreguladoras. Las causas principales de la baja eficaciaradican principalmente en la baja capacidad fiscal delerario público peruano, la excesiva rigidezpresupuestaria, y la débil capacidad de planificaciónestratégica. Sin embargo, el gobierno peruano havenido (y viene) adoptando una seria de programasdirigidos a paliar estas deficiencias.

Eficiencia de la gestión pública

Una gestión pública eficiente es aquella que optimizael uso de los recursos, es decir, aquella que tiende autilizar una menor cantidad de insumos por unidadesde productos. Ello requiere su inserción en uncontexto donde existan procesos de planificación ysupervisión, incentivos ligados a la utilización derecursos presupuestarios y una adecuada asignación deresponsabilidades de gestión en relación con larendición de resultados. Por último, el uso de latecnología de la información puede coadyuvar amaximizar la productividad y eficiencia de la gestiónpública.

En el Perú, la herencia de hipercentralismo seevidencia en el proceso de formulación y gestiónpresupuestaria. En primer lugar, la Constitución otorgaal Presidente importantes poderes presupuestarios,ubicando al Perú entre los países con mayores poderespresidenciales en la negociación del presupuesto con elLegislativo. En América Latina, sólo en los casos delPerú y Colombia el Congreso no está siquiera facultadopara incorporar rubros al presupuesto o proponermodificaciones tendientes a ampliar los fondos de un

134

114 Apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2005).

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 134

rubro existente. Además, en estos dos países, en casode que el Congreso no apruebe el presupuesto en lostiempos constitucionales, la propuesta presidencial seconvierte automáticamente en el nuevo presupuesto(Santiso y García Belgrano, 2004).

Por su parte, el esquema constitucional divide lospoderes legislativos referidos al control de gastos y a laaprobación de nuevos ingresos. Si bien el Parlamentotiene mayores prerrogativas para legislar sobre losingresos, la falta de capacidades técnicas y dearticulación de consensos para la formulación depropuestas permite que el Ejecutivo domine eseespacio. Esto da lugar a constantes modificaciones delesquema de ingresos –incluido el propio sistema deimpuestos--, amparadas en decretos presidencialesrespaldados por el Congreso.

El resultado del diseño institucional descrito y de lasprácticas históricas se hace evidente en la opinión quetienen los especialistas consultados sobre la calidad dedebate presupuestario legislativo. Según un estudio dereferencia en la materia (Internacional Budget Project,el Perú, 2004), sólo el 15% de los especialistasconsultados cree que existe un debate significativo enel Legislativo sobre la propuesta del Ejecutivo, mientrasel 35% considera que el Legislativo peruano tiene

atribuciones significativas en el proceso presupuestario(Gráfico 5.9).

La baja participación del Legislativo en la instancia deformulación del presupuesto se suma a distintosmecanismos a través de los cuales el Presidente puededictar modificaciones que tienen fuerza de ley alpresupuesto aprobado. Entre 1980 y 2003 el Congresoaprobó 4.885 leyes y el Ejecutivo 4.144 decretos (Morón y Sanborn, 2005). El 77% de esos decretosinvolucraron poderes constitucionales otorgados por elCongreso al Presidente. Esto atenta no sólo contra losincentivos del Legislativo para controlar la ejecuciónpresupuestaria, sino también contra la propia dinámicadel presupuesto al interior del Ejecutivo. De acuerdocon el análisis del Banco Mundial (World Bank,2002a), la difusión del mecanismo de decretospresidenciales originados en el MEF resta incentivos alas agencias para planificar eficientemente el gasto y losproductos a lo largo del año, debido a que existenprobabilidades ciertas de que las partidas originalmenteasignadas cambien a lo largo del período fiscal.

La dinámica descrita se suma a un legado de fuerteconcentración de la capacidad de gasto en el aparatopolítico del Estado. Durante la década de los añosnoventa, la propia Presidencia de la Nación, el

135

Gráfico 5.9Atribuciones y participación del Legislativo en el presupuesto (% respuestas

positivas)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

ARG NIC BRA SLV CRI COL CHL MEX PER ECU Promedio

Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (Nov. 2003).

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 135

entonces Ministerio de la Presidencia (MIPRE) y elMEF concentraban alrededor del 70% del presupuestototal. En el caso del MIPRE, en 2001 el 96%correspondía a gastos de capital (incluyendo el Fondode Cooperación para el Desarrollo Social-FONCODESy el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa-INFES), en un marco de austeridad para el resto de losministerios, habida cuenta de la importancia delcomponente salarios en el presupuesto, el cualrepresentaba un 53% de todo el gasto de capital delGobierno Nacional.

Históricamente, la cartera política del Ejecutivo sereservaba el derecho de iniciar políticas sectoriales,decidir sobre la asignación de recursos de inversión yvetar políticas originadas por fuera del círculo dedecisión presidencial. Por ende, esta concentración delpoder de gasto favorecía el divorcio entre las decisionessobre los gastos de capital y los gastos corrientes, en lamedida en que la asignación de recursos de capital erarealizada por un reducido número de superministeriossin la participación de los ministerios sectoriales. Estosúltimos, entre tanto, debían absorber los gastoscorrientes generados, independientemente de susnecesidades reales. Esta situación contribuyó aldivorcio entre la planificación anual y la ejecución defondos en estos últimos, así como a un retornodeficiente de la inversión por falta de recursos para lapuesta en marcha y/o mantenimiento de las obras.

Tal ha sido el escenario heredado por el gobierno detransición y la actual administración. La eliminacióndel MIPRES ha contribuido a recuperar las potestadesde inversión sectorial. Asimismo, en los últimos años,tal y como se ha citado anteriormente, se hanpresentado varias iniciativas para mejorar la calidad dela gestión del gasto público y otorgar una visión

estratégica al uso de los recursos del Estado, si bien esnecesario seguir profundizando estas iniciativas.

En este contesto, es importante señalar que a pesar delas mejoras en el ámbito del gobierno central yacitadas,115 la situación en los gobiernos subnacionaleses un poco más compleja. El SNIP está diseñado de talforma que las Oficinas de Programación e Inversiones(OPI) sectoriales, regionales y locales deberían tener unpapel fundamental en la planificación de las mismas.Actualmente existen 26 OPI regionales y 135municipales, de las cuales 42 son voluntarias (porAcuerdo del Consejo) 67 son normativas (porrequerimiento de la Directiva del SNIP) y 36 sonobligatorias (por contar con proyectos superiores aNS/.750.000, un requerimiento anterior del SNIP). Sinembargo, sólo alrededor del 40% de lasmunicipalidades cuenta con un Plan Estratégico y deDesarrollo Sostenible que defina las prioridades deinversión (Véase Capítulo VI “Descentralización”).

Cabe notar que la mayoría de los gobiernos regionalesmuestra un aparato administrativo de muy bajo nivel(casi no hay profesionales) y un total desorden en laadministración. Las Direcciones Regionales Sectoriales(DRS) continúan respondiendo al Gobierno Nacionalen el marco de una doble dependencia. En el planopresupuestario éstas dependen de los gobiernosregionales, aunque en la práctica sólo de maneraformal, ya que para fines del giro de fondosconstituyen unidades ejecutoras a las que el MEF lesgira directamente. Por su parte, en términosfuncionales y de recursos de inversión, las DRScontinúan dependiendo de los ministerios sectoriales.

La falta de una política definida de planificación de lainversión y del gasto público en general se manifiestatambién en la volatilidad con respecto al gasto público

136

115 Recientemente, la Presidencia del Consejo de Ministros, con base a los compromisos del Acuerdo nacional, formuló una iniciativa

legislativa para establecer un Centro de Planeamiento Estratégico (CPE) que tendrá a su cargo el análisis global de las grandes

prioridades y la formulación de los marcos generales de las políticas, que fue aprobada en 2005. Algunos expertos opinan que el

desempeño del CPE puede estar comprometido por la participación de miembros del congreso en un órgano al que se le supone

un carácter técnico.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 136

por regiones. El Gráfico 5.10 da cuenta de lavolatilidad existente a nivel regional entre dos períodospresupuestarios, en lo que respecta a un componentede la inversión social (gasto alimentario).

Otro de los factores que restringe la eficiencia de laacción del Estado es el carácter inercial del presupuestoperuano. El presupuesto público se ve fuertementecondicionado por la inercia en la asignación de fondos.El Perú figura entre los países del mundo con menorflexibilidad presupuestaria. El 91% del presupuestoordinario y 96% de presupuesto total soninmodificables. Las rigideces del presupuesto seoriginan en diferentes fuentes, entre las cuales figuran:(i) sueldos y beneficios considerados como derechosadquiridos por la Constitución; (ii) contratospermanentes disfrazados como servicios no personaleso SNP (no menos del 40% del presupuesto totalcorresponde a SNP); (iii) la nómina de sueldos quesobrevive a la finalización de proyectos de inversiónprolongados; (iv) transferencias destinadas a los

municipios y al sector privado, como el programa Vasode Leche y los Comedores Populares; (v) el mal uso dela reserva de contingencia del presupuesto, quefinancia la bonificación escolar de marzo y lossuplementos salariales de julio y diciembre(aguinaldos), y (vi) el peso de la deuda.116 Esa granproporción del gasto corriente inercial explica no sólosu rápida expansión, sino también cuán complejopodría ser el intento para revertir este patrón.

Frente a una situación de rigidez en la composiciónpresupuestaria, y una dinámica de decisión sobre lainversión alejada de una planificación sectorialadecuada, los incentivos de los administradorespúblicos peruanos se orientan hacia el cumplimientode metas de gasto con el MEF, el análisis costo-beneficio de las propuestas en el marco del SNIP, y elpermanente cabildeo ante este ministerio y las carteraspolíticas para que se aumenten sus recursos.117 En esesentido, no existen suficientes incentivos para hacer dela eficacia en la gestión del gasto y la eficiencia en la

137

116 El nivel de deuda pública se sitúa alrededor del 45% del PIB.

117 El gasto estacional excesivo de fin de año es otra deficiencia importante de la ejecución del presupuesto. Este comportamiento del

presupuesto no es exclusivo del Perú. La mayoría de los presupuestos públicos en América Latina y el Caribe manifiestan estos

impulsos fiscales de cubrir no sólo los pagos acumulativos y adicionales de fin de año, sino también de crear provisiones fiscales

para cubrir los gastos de la lenta apertura del primer trimestre del siguiente año.

Gráfico 5.10Presupuesto regional en Nuevos Soles per cápita de 2003

0

100

200

300

400

500

600

700

Moqu

egua

Tumbe

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Tacna

Loreto

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o Ica

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Pasco

Arequipa

Ancash

Huanca

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Amazonas

La Libert

adPiura

Cajamarc

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Lamba

yeque

Callao

Lima

Total

2003 2004

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEI, Congreso Perú y WDI, 2004.

12-.qxp 30/1/07 18:03 Página 137

utilización de los fondos, instrumentos de sustento depolíticas y pedidos de recursos.118

Adicionalmente, la relativa baja eficiencia del gastopúblico (tanto corriente como de inversión) se debe, engran parte, a la insuficiencia de información, procesosy criterios técnicos para la definición de prioridadesque consideren el análisis de alternativas y el impactoesperado.

En cuanto a la insuficiencia de información, losdiversos sistemas transversales de gestión delGobierno; tales como logística, compras, servicio civil,gobierno electrónico, servicios administrativos, controlinterno, entre otros; no generan informaciónadministrativa que sea de calidad, integrada, oportuna,transparente y accesible; lo que también dificulta unproceso decisorio público volcado a resultados; enparte debido al bajo nivel de integración y consistenciade los sistemas de información de la gestión pública.Asimismo, los sistemas de información de otros

sistemas de gestión con efectos financieros (i.e.,adquisiciones, nóminas, y administración de activos)no están actualmente integrados con el SistemaIntegrado de Administración Financiera (SIAF) lo quegenera desajustes, errores e ineficiencias.

Por otro lado, si bien el SIAF se constituye en unagran avance para el registro y organización de lainformación, este sistema adolece de algunasdebilidades que, al impedir el óptimo manejo de losrecursos financieros, afecta la eficiencia con la que sepuede manejar la gestión del gasto corriente y deinversión. Es en este sentido que el gobierno estáiniciando un proceso para la modernización del SIAF, afin de mejorar la cobertura y calidad de la informaciónsobre las transacciones financieras y facilitar suprocesamiento, reporte y difusión.

Con todo, el análisis de la gestión presupuestaria nopuede dejar de lado varios avances significativosreferidos a la gestión financiera del presupuesto y al

138

118 La Ley Marco de Modernización del Estado (Ley N° 27658) plantea el establecimiento de convenios de desempeño entre entida

des de la administración central con base en el proceso de descentralización, el marco presupuestario plurianual, las metas esta

blecidas en planes estratégicos y los programas pilotos de modernización en la PCM, Transporte, Vivienda, Construcción y

Comunicaciones. Adicionalmente, el MEF viene desarrollando un presupuesto por resultados, basado en un fondo concursable

para asignar recursos de incentivo vinculados a desempeño, una presupuestación por costos y la expansión de los convenios de

administración por resultados a subscribirse con unidades operativas.

Gráfico 5.11Información sobre criterios macroeconómicos del presupuesto (% respuestas

positivas)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

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90%

100%

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marco macroeconómico de planificaciónpresupuestaria, los cuales se reflejan en el indicadorsobre calidad de la información macroeconómicapresupuestaria (Gráfico 5.11). Entre los avances másdestacados figuran la implementación del SIAF en1998, la adopción de estándares internacionales decontabilidad, la aprobación de la Ley de PrudenciaFiscal y Transparencia en 1999, la introducción deconvenios de administración por resultados para lasempresas públicas, la adopción de presupuestoplurianual a partir del 2000119 y la Protección deProgramas Sociales Prioritarios como políticacontracíclica.

Por último, el inadecuado funcionamiento del sistemade compras públicas también incide negativamentesobre la eficiencia del sector público peruano, sinperjuicio de los avances, desde 2001, realizados encuanto al establecimiento de condiciones necesariaspara mejorar las adquisiciones públicas. Desdeentonces, se ha fortalecido al principal regulador de lasadquisiciones, el Consejo Superior de Contrataciones yAdquisiciones del Estado (CONSUCODE), se ha dadocomienzo al desarrollo del sistema de adquisicionesgubernamentales por vía electrónica, se han puesto enpráctica importantes iniciativas de capacitación y sehan efectuado importantes modificaciones a la ley deadquisiciones y sus normas regulatorias. Estosesfuerzos se complementan con la implementación delSIAF.

Sin embargo, según la Evaluación de los Sistemas deAdquisiciones Públicas (ESAP)120 la deficienciapersistente del sistema de adquisiciones es producto deuna planificación presupuestaria y normas de ejecucióncomplejas y de deficiencias logísticas, que causandemora en la prestación del servicio. Debido a lasestrictas normas presupuestarias y a la baja capacidad

técnica en el sector de adquisiciones, algunas entidadespúblicas se ven imposibilitadas de implementarplenamente su presupuesto, lo cual agrava aún más elproblema. Asimismo, existe un alto grado defragmentación en el sistema de adquisiciones, convariaciones importantes en cuanto a los niveles decapacidad para administrar adquisiciones y unaproliferación de prácticas de adquisición, sobre todo enel nivel de los gobiernos locales. El proceso dedescentralización iniciado en 2002 (Véase Capítulo VI“Descentralización”) ha resultado ser un enormedesafío dada la gran cantidad de gobiernos locales (hay1.829 municipios) y la deficiencia en cuanto aprogramación, ejecución presupuestaria y demáscapacidades de administración financiera que padecenmuchos de ellos, tal y como ya se ha citado.

Aunque el marco general de adquisiciones hamejorado, existen múltiples y complejos factores queobstaculizan el proceso de reforma y limitan sucapacidad para producir el efecto deseado.

En primer lugar, la falta de consenso respecto de unmarco de políticas claro tuvo como resultado unapobre coordinación institucional, y la superposición deacciones en el proceso de desarrollo del sistemaelectrónico de adquisiciones. Por ejemplo, aún no seha establecido una interfaz adecuada entre el sistemade administración financiera y el sistema deadquisiciones por vía electrónica. Tampoco existenmecanismos operativos claros para implementar loscontratos marco y las subastas inversas, introducidospor la nueva ley de adquisiciones, ni análisis algunodel perfil de gasto del gobierno ni de los mercadosimportantes.

Además existe poca racionalidad en la asignación derecursos y prioridades. Por ejemplo, se le otorga a lafunción de control unos recursos muy altos

139

119 Asimismo se creó dentro del MEF la Dirección General de Programación Multianual (DGPM) y en la actualidad está en vigencia el

Marco Macroeconómico Multianual para el período 2006-2008 (www.mef.gob.pe).

120 Esta evaluación se realizo conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial con estrecha colaboración

con las autoridades peruanas y participación de la sociedad civil. (Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, 2005e).

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comparados con aquellos dedicados a la prevención dedeficiencias a expensas del desarrollo de políticas yherramientas de adquisiciones por parte delCONSUCODE. El legado de la historia reciente delPerú contribuyó a consolidar una rígida cultura decontrol que originó la superposición de funciones y laduplicación de requisitos (por ejemplo, el registrocentral de oferentes como condición para participar enlicitaciones y el control externo ex ante, en lugar depre- y post-calificaciones, según corresponda, y estrictocontrol interno). Si bien todavía es prematuro evaluarel impacto de la ley de adquisiciones aprobada endiciembre de 2004, muchas de sus disposiciones aúnse ven influidas por esta cultura de control y vuelven elproceso de adquisición excesivamente oneroso. Lacomplejidad del entorno normativo y del enfoquelegalista de los organismos supervisores continúasocavando la eficiencia del sistema. En ciertos casos losresultados, en lugar de acrecentar la transparencia,limitan la competencia. Además, en lo que concierne alos empleados públicos, la combinación de requisitosdemasiado estrictos y la sujeción a responsabilidadespersonales de índole financiera y penal suele demorarla toma de decisiones.

Estas circunstancias conducen a que no se adoptenherramientas esenciales para la implementaciónsostenida y eficiente de la reforma (por ejemplo,documentación estándar para licitaciones), y que seesté retrasando la implementación de iniciativasimportantes, como el sistema de adquisicionesgubernamentales por vía electrónica y las estrategias dereducción de costos, con lo cual aún no se hacenrealidad los ahorros potencialmente significativos.

En resúmen, a pesar de los importantes esfuerzosrealizados en los últimos años, el sector públicoperuano adolece de ineficiencias resultantes de: (i) unainadecuada participación de todos los interesados en elproceso de toma de decisiones del gasto (e.g.,ministerios sectoriales, Congreso, etc.); (ii) la ausenciade una dirección estratégica general para la mejora de

la gestión pública; (iii) la debilidad de los organismosimplementadores del gasto, especialmente losgobiernos locales; (iv) la inercia presupuestaria einsuficientes incentivos al buen desempeño; (v) el bajonivel de integración y consistencia de los sistemas deinformación de gestión pública, que conlleva a unainsuficiencia de información detallada, de calidad yoportuna para los procesos administrativos; y (vi) ladebilidad del sistema de adquisiciones públicas.

Finalmente, es importante remarcar que para que seconcretizen las reformas necesarias para promover unagestión pública más eficiente y eficaz en el Perú esfundamental el liderazgo institucional compartido delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) y de laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM), ademásde la coordinación estratégica entre estas dosentidades. La primera para seguir perfeccionando lossistemas de información de la gestión y promoviendola calidad del gasto público, y la segunda paracoordinar y acordar politicamente las reformasinstitucionales y legales requeridas, entre otrasfunciones.

Rendición de cuentas de la administración pública

En un Estado debidamente gobernado, el gobiernoestá sujeto a dos tipos de rendición de cuentas. Por unlado, debe rendir cuentas ante los ciudadanos y porotro uno mismo mediante la acción de institucionespúblicas con poder suficiente para limitar al poderejecutivo. La doctrina denomina “vertical” al primertipo de rendición de cuentas (i.e., hacia la ciudadanía)y “horizontal” al segundo tipo (hacia las institucionespúblicas de control).

La rendición de cuentas vertical puede incluir elcontrol directo por parte del ciudadano mediante elejercicio del voto en los procesos electorales o elcontrol indirecto ejercido mediante organizaciones dela sociedad civil, los medios de comunicación u otrosmedios de expresión (e.g. manifestaciones, huelgas,etc). La rendición de cuentas horizontal se ejercita por

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intermedio de instituciones públicas creadas paracontrolar los abusos e ineficiencias del Estado, entre lasque se pueden incluir: (i) el sistema de administraciónde justicia; (ii) el Poder Legislativo;121 (iii) el AuditorGeneral (externa); (iv) la inspección del Estado(Interna); (v) las agencias anticorrupción; (vi) las corteselectorales; (vii) las comisiones de derechos humanos;(viii) los Defensores del Pueblo, etc.

No se debe necesariamente esperar que los gobiernosvan siempre a respetar las leyes y las instituciones quelimitan su capacidad de actuar. Schedler (1999)argumenta que los gobiernos al entender que lasinstituciones de rendición de cuentas horizontallimitan su accionar e incluso pueden llegar asometerlos a situaciones comprometedoras no tienenincentivos para crearlas. En consecuencia, laprobabilidad de que los gobiernos se sometan alcontrol de instituciones de rendición de cuentashorizontal va a ser más elevada cuando los ciudadanospuedan penalizarlos por omitir su creación yfortalecimiento. Por ello, la rendición de cuentas

vertical es una condición sine qua non para que existauna adecuada rendición de cuentas horizontal(Schedler, 1999).122

Un primer umbral de responsabilización estáconstituido por la generación de información referidaal funcionamiento del aparato estatal y su divulgaciónante la opinión pública a través de diversosmecanismos. El nivel de transparencia del procesopresupuestario, así como su capacidad para generar undebate abierto a la ciudadanía, constituyen importantesvectores potenciales de rendición de cuentas.Asimismo, el funcionamiento de los organismos decontrol es un elemento clave del análisis del proceso deresponsabilización horizontal, y su interacción coninstancias de control ciudadano. Por último, los nivelesde confianza en la administración pública dan cuentade la percepción ciudadana sobre la legalidad, elprofesionalismo y la eficiencia con los cuales aquellalleva a cabo sus funciones.

El Perú ha realizado avances considerables en materiade disponibilidad de información presupuestaria y de

141

121 Dado que el Poder Legislativo es tanto una institución del Estado como un canal de expresión de la voluntada popular, tiene

características de ambos tipos de rendición de cuentas..

122 Dadas las debilidades del sistema político peruano ilustradas en el Capítulo III “sistema Democrático, es razonable esperar dificul

tades en la creación y desarrollo de las instituciones de control horizontal.

Gráfico 5.12Participación ciudadana en el presupuesto

(% respuestas positivas)

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40%

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generación de mecanismos de acceso ciudadano a lainformación sobre el Estado. El portal de TransparenciaEconómica es un ejemplo de ello. También se cuentacon un acceso amplio a la información sobreprogramas sociales y de infraestructura, los cualesconsumen una buen aparte de gasto y la inversiónsocial. Por último, desde 2001 el Gobierno trabaja enla transparencia de los gastos de defensa y seguridadnacional, rubros que históricamente han estadovedados al control de la sociedad civil en el Perú(CAD, 2004b).

No obstante los avances en materia de diseño demecanismos de información y participación ciudadanaen la formulación presupuestaria en el ámbito local, sudifusión y puesta en práctica todavía no han logradolos resultados esperados en las percepcionesciudadanas sobre el proceso presupuestario. Sólo el 7%de los especialistas consultados en el proyecto sobreTransparencia Presupuestaria considera que existenmecanismos efectivos para incorporar la participaciónciudadana --instrumentos de información inclusive-- alpresupuesto (Gráfico 5.12).

El déficit en materia de control ciudadano es en parteresultado de la debilidad de los mecanismos de controlhorizontal en el Estado peruano. Mas allá de poner adisposición de los ciudadanos cierta informaciónreferida al funcionamiento del Estado (contribuyendode esta forma al denominado control vertical), eldesarrollo de la función de responsabilización orendición de cuentas requiere instituciones de controlexterno al Poder Ejecutivo con capacidad parasupervisar la gestión y amplificar al resto de lasociedad este tipo de análisis.123 En el Perú, la calidaddel control legislativo está debilitada por los incentivos

que provienen del sistema político, dado el horizontede corto plazo de la actividad de los legisladores(Capítulo III: Sistema Democrático), los escasosrecursos técnicos del Congreso, y la debilidad delSistema Nacional de Control (SNC).

El SNC se define en la ley peruana como el conjuntode órganos de control, normas, métodos yprocedimientos estructurados e integradosfuncionalmente, destinados a conducir y desarrollar elejercicio del control gubernamental. Integran el SNC laContraloría General de la República (CGR), losÓrganos de Control Institucional (OCIs); y lasSociedades de Auditoría (SOAs).124 Los organismossujetos a control son un total de 2.506 e incluyen elpoder ejecutivo; gobiernos regionales y locales;125

organismos autónomos; unidades administrativas delos poderes legislativo y judicial; empresas públicas yentes reguladores; las fuerzas armadas y la policíanacional; y entidades privadas que reciben aportes delEstado. En el sistema de detección y sanción de actosde corrupción, acompañan a la CGR otrasinstituciones, entre ellas, el Ministerio Público (MP)presidido por la Fiscal de la Nación y el Poder Judicial.Los informes de control que elabora la CGR sonremitidos, a través de la Procuraduría Pública de laCGR, al Ministerio Público quien, como titular de laacción penal, es el encargado de formular lacorrespondiente denuncia penal por los indicios decomisión de delito ante el Poder Judicial. En el caso deresponsabilidad civil, la Contraloría interponedirectamente la demanda ante el Poder Judicial.

El débil ejercicio de la CGR su función en la décadapasada, aparte de una falta de voluntad política paraejercer la función de control,126 tuvo dos causas

142

123 Que como ya se ha explicado, dadas las debilidades del sistema político van a tender a ser débiles (Véase nota 122 supra).

124 Existen aproximadamente 80 SOAs, que son sociedades de auditoría privada autorizadas por la CGR para ser contratadas por las

entidades públicas a fin de que realicen sus auditorias financieras. La CGR realiza los procesos de selección por concurso y esta

blece los requisitos que deben cumplir a través de un sistema de inscripción en el Registro de Sociedades

125 El 73% de los organismos sujetos a control son gobiernos locales.

126 Durante la década de los 90 la CGR sufrió una drástica reducción de personal y consecuente merma de su capacidad operativa.

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fundamentales: (i) un marco jurídico inadecuado–sesgado exclusivamente hacia el control de legalidad;y (ii) una débil capacidad institucional generalizada enel SNC para atender su función con la cobertura ycalidad requeridas.

Para mejorar el desempeño del SNC, en julio del2002, se promulgó la nueva ley del SNC y orgánica dela CRG (Nº 27785) que complementa el control delegalidad y financiero con otras acciones que permitansupervisar los resultados de la gestión pública, enatención al grado de eficiencia, eficacia y transparenciaen la administración de los recursos y bienes delEstado. La ley también obliga a la CGR a llevaradelante el control ambiental y de los recursosnaturales y sobre los bienes que constituyen elPatrimonio Cultural de la Nación. Se incorporaademás, el control previo en operaciones de deudaexterna, adquisiciones con carácter de secreto militar yaprobación de presupuestos de adicionales de obraspúblicas, así como la realización de procesos defiscalización de declaraciones juradas de funcionariospúblicos.

En la actualidad, la CGR cuenta con una estructuraorgánica recientemente revisada. El personal total es deaproximadamente 1.160 personas de los más de 500son auditores. El presupuesto de 2004 ascendióalrededor de US$40 millones, incluyendo los recursosordinarios, los directamente recaudados y losprovenientes de donaciones y transferencias, lo querepresenta un 0,35% del presupuesto público. La SedeCentral de la CGR se encuentra en Lima y existeademás un conjunto de 12 Oficinas Regionales deControl (ORC) que cubren principalmente a losgobiernos regionales y las municipalidades provincialesy distritales.

La programación de las acciones de control espermanentemente modificada debido a denuncias decongresistas, ciudadanos y/o la necesidad de realizaracciones rápidas127. Los límites al acceso deinformación de base (mapa de riesgo, administraciónfinanciera, presupuesto y ejecución presupuestaria) ylas carencias de las metodologías actuales, merman lacapacidad de la CGR de realizar una planificaciónestratégica dificultando también el adecuadoseguimiento de sus recomendaciones. De acuerdo conun sondeo preliminar, más de un 60% de lasrecomendaciones realizadas en 2003 se encuentranpendientes de ejecución por parte de las entidadessujetas a control a finales de 2004. Asimismo, la bajacapacidad de respuesta institucional genera unaacumulación de expedientes.128 La calidad de losinformes que recibe la CNR no son de calidad lo queentorpece su funcionamiento.129

De las 2.506 entidades sujetas a control, sólo unacuarta parte, aproximadamente, ha cumplido con elmandato legal de constituir OCIs. En el marco de lanueva ley orgánica, la designación de los Jefes de losOCIs es realizada por el Contralor General, medianteconcurso público, y guardan una relación dedependencia funcional y administrativa respecto de laCGR.130 El organismo sujeto a control debe proveer alJefe de OCI personal adicional y recursos materialesque permitan su funcionamiento. A finales de 2004,sólo 175 responsables de OCIs habían sido nombradosde acuerdo con los lineamientos de la nueva ley. LosOCIs son heterogéneos en cuanto a sus capacidades,con serias deficiencias en el sector municipal y órganosdesconcentrados. Además, los 700 OCIs en donde sedesempeñan más de 2.500 trabajadores cuentan conmanuales desactualizados y su capacidad para formular

143

127 La nueva gestión introdujo las acciones rápidas como un método innovador de verificación de denuncias en apoyo con la Policía

Adscrita.

128 El número de expedientes iniciados y no concluidos creció del 15% en 2001 al 35% en 2003 (961 expedientes).

129 Más de un 90% de los formulados por OCIs y ORC deben ser reelaborados

130 Con anterioridad a la nueva ley, esta designación la ejercía el jefe de la entidad controlada.

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informes especiales es débil, obligando a continuosprocesos de revisión por la CGR: cerca del 90% de losinformes requieren de algún proceso de reformulación.Esto se debe en parte, a un bajo nivel de capacitaciónde sus agentes: sobre un total de 547 OCIs analizados,solo en el 25% algunos de sus funcionarios pasaronpor algún tipo de capacitación. Aunque son sólo 170los nuevos titulares de los OCIs que dependen delContralor, su labor diaria es realizada bajo la dinámicaorganizacional de la institución controlada,circunstancia que puede generar cierto mimetismoentre ambos y, por ello, la CRG está comenzando aimplementar mecanismos de evaluación y rotación delos Jefes de OCI.

El país cuenta con solo 80 SOAs certificadas por laCGR, que resultan escasas para la cantidad ycomplejidad de las auditorias financieras que debenrealizarse. Además, en varias zonas del país no existenestas instituciones, lo que dificulta al sector públicocumplir con la obligatoriedad de tener estadosfinancieros auditados. Por otra parte, la normatividadde concursos y requisitos para certificación necesitanrevisión que permita ampliar el universo deempresas/personas habilitadas para realizar auditoriasfinancieras.

La combinación del universo de instituciones sujetasa control (2.506), la poca cantidad de organismos quecuentan con OCIs (28%), la limitada presenciaterritorial (solo 12 ORC en 25 regiones), laconcentración de las acciones en el control de legalidadde los actos públicos (más del 85%) y el bajodesarrollo de los instrumentos de planificación, atentancontra la eficiencia y la eficacia del sistema y la mismaimagen de la CGR.

Los factores señalados, junto con la inadecuadacoordinación institucional entre el SNC y otros actoresque participan en distintas etapas de los procesos deinvestigación y sanción de actos ilícitos (e.g., MinisterioPúblico y el Poder Judicial) contribuyen a que existauna percepción altamente negativa sobre la impunidaden general y de la calidad de la fiscalizaciónpresupuestaria en el Perú en particular, ubicando alpaís en el penúltimo lugar del índice que mide esteaspecto de la transparencia presupuestaria en 11 paísesde la región (Gráfico 5.13). Una mención especialmerecen las capacidades de control del presupuesto deDefensa por parte de la CGR, dada la importancia deeste gasto en el total del presupuesto peruano (15%).Menos de un 7 % de los especialistas consultadosreconoce que la CGR ejerce una fiscalización efectivasobre los gastos de defensa.

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Gráfico 5.13Fiscalización del Presupuesto (% respuestas positivas)

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20

30

40

50

60

70

80

90

100

CRI CHL MEX COL BRA SLV ARG NIC PER ECU Promedio

Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (Nov. 2003)

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Distintos factores contribuyen a la debilidad de losincentivos políticos en el Congreso relacionados con elcontrol del Ejecutivo. En la sección anterior se aludió alas amplias prerrogativas del Ejecutivo en materia deformulación y ejecución presupuestaria. Estodisminuye la expectativa de los parlamentarios enrelación con el seguimiento de las cuentas públicas y laeventual interpelación del Ejecutivo sobre las mismas.A esto se suma la debilidad institucional del Congresoperuano para producir análisis técnicos sobre elpresupuesto que otorguen a los legisladoresinformación precisa sobre el destino y el rendimientode los fondos públicos. Durante el gobierno deFujimori se cerró una oficina de asesoramientolegislativo, situación que acentuó la dependencia de losparlamentarios de la información producida y enviadapor el MEF.131 Entre 1990 y 2004 el presupuesto delLegislativo fue reducido en aproximadamente un 80%,si bien en los últimos años ha surgido una tendenciahacia su recuperación presupuestaria. Por su parte, laorganización interna del Congreso no favorece uncontrol amplio y pormenorizado de las cuentaspúblicas. Diferentes comisiones tienenresponsabilidades por distintos aspectos concurrentesdel presupuesto como son la aprobación de ingresos, elcontrol de la gestión y la aprobación de las cuentaspúblicas. Por su parte, estas comisiones estratégicasestán en su gran mayoría encabezadas por autoridadesdel partido gobernante y son inestables en sucomposición debido a la volatilidad del sistema departidos (Capítulo III: Sistema Democrático).

El proceso establecido para la certificación de lascuentas públicas por parte del Congreso puede llevarhasta tres años después de ser ejecutado elpresupuesto, situación que perjudica la posibilidad derealizar un control oportuno de las mismas. Además,una vez que los legisladores reciben el informe de laCGR, tienen 15 días para estudiarlo hasta que

comience la discusión del nuevo presupuesto. Estadinámica no permite extraer conclusiones sobre elpresupuesto ejecutado que puedan ser funcionales aldebate sobre el nuevo. Otro factor que debilita lafunción fiscalizadora del Congreso sobre el Ejecutivo esque la Comisión Revisora de Cuentas estágeneralmente dominada por el partido de gobierno.Finalmente, no existen sanciones explícitas estipuladasen la Constitución para aquellos casos en que elParlamento no refrende las cuentas públicaspresentadas por el Ejecutivo.

La vigilancia potencial que la Contraloría General dela República pueda ejercer sobre el presupuestotambién es limitada. La CRG es una agencia autónomasin un esquema de relación funcional permanente conel Congreso.

Gran parte del capital de las instituciones de controlexterno se sustenta en la credibilidad de sus informes eindependencia de criterio. Los cambios permanentesde autoridades, sumados a la inestabilidad de lasfunciones técnicas dentro de la CGR, han contribuido adisminuir la legitimidad de la institución. En laactualidad sólo un 8% de los especialistas consultadosmanifiestan confiar en la CGR como institución decontrol del Congreso (Hofbauer et al. 2003)

Durante el primer gobierno de Fujimori, el plantel dela CGR disminuyó en un 70%, una reducción que fueacompañada por una considerable baja en elpresupuesto, lo que a su vez ha impedido actualizar –almenos formalmente- los salarios del personal de laCGR desde 1986. Estos factores contribuyeron adisminuir las capacidades de acción de la CGR y, enconsecuencia, su evaluación en la actualidad esaltamente deficitaria. Por último, no existe relaciónfuncional fluida entre los comités legislativos y laContraloría, una situación que aleja la posibilidad degenerar cierta dinámica política asociada a los informesde auditoría.

145

131 En la actualidad existe un programa apoyado por el BID destinado a fortalecer las capacidades técnicas del Poder Legislativo

mediante la creación de una unidad de análisis presupuestario permanente (BID, , 2003b).

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En el ámbito subnacional la situación es aún másgrave, dado que los sistemas de información que seutilizan son poco confiables (sea por complejidad,exceso de documentación o incentivos perversos queprovocan el suministro de información falsa sobre susresultados, entre otras cosas.). Prácticamente ningunaentidad pública asigna recursos para supervisión,monitoreo de resultados y rubros similares. Esto sólosucede cuando existen requerimientos sobre elparticular en programas o proyectos confinanciamiento externo. El gasto regular,tradicionalmente, no se ha evaluado de manerasistemática ni ha habido parámetros para ello. Pararemediar esta situación, el gobierno ha diseñado ycomenzado a implementar un programa de mejora dela calidad de la gestión del gasto público que, comouno de sus objetivos, aspira resolver los problemascitados.132

Como se ha visto, el Perú ha realizado avancesnotables para ampliar el acceso público a lainformación referida a la gestión de gobierno, lo cualcontribuye indudablemente al debate nacional sobre elproceso de formulación presupuestaria. Sin embargo,persisten distintos factores que obstaculizan eldesarrollo de las acciones de control horizontal, lo cualdificulta una rendición de cuentas efectiva por partedel Ejecutivo y debilita los instrumentos de control adisposición de la ciudadanía. Ante esta situación, elgobierno peruano a respondido mediante la aprobaciónde un programa dirigido a modernizar la CGR yconsolidar y desconcentrar el SNC.133

Un último punto que merece ser destacado enmateria de rendición de cuentas es el espacio quetienen los medios de comunicación peruanos parafiscalizar las acciones de gobierno. Frente a la debilidadde los incentivos institucionales para hacer del controlhorizontal un escenario de debate político sobre la

calidad de las acciones del Ejecutivo, los mediosproveen una plataforma de amplificación de denuncias,opiniones y propuestas de política en torno a lascuestiones de la agenda pública del momento.

Evidentemente, esta posibilidad contribuye a unamayor información de la ciudadanía en los aspectosseñalados y a una clara renovación del debate público.Sin embargo, el déficit de funcionamiento de lasinstituciones de control horizontal disminuye lacapacidad del sistema político peruano de procesarinstitucionalmente la agenda de políticas y control quedía a día plantean los medios. En tal sentido, unsistema que no da respuesta institucional, a la largatermina deslegitimándose como tal y alimentando elcírculo de desprestigio que hoy afrontan lasinstituciones de gobierno peruanas.


Si bien el tema de la reforma del Estado ha sido partede la agenda pública del Perú en los últimos diez años,no existe un consenso manifiesto entre los distintosactores sobre el contenido de la misma. Durante elgobierno de Fujimori se desarrolló un temario dereforma del Estado centrado en la creación de enclavesde excelencia ligados a reformas económicas. Lasdenominadas agencias semiautónomas, junto al MEF y,en menor medida, algunos espacios pertenecientes a laactual PCM, constituyen el denominado “Estadomoderno” del Perú. La mayoría de las agenciassemiautónomas cuentan con recursos humanoscalificados, procesos de gestión basados en resultados yfuentes de financiamiento propias, aunque sujetas a laaprobación del MEF. Junto a estas agencias convive unvasto conjunto de organizaciones, incluyendo muchosministerios sectoriales, carentes de capacidades técnicasy operativas para llevar a cabo sus funciones, enespecial a partir de la descentralización efectiva delpaís.

146

132 Este iniciativa está siendo apoyada con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2005)

133 Este esfuerzo está siendo apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2004).

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El conjunto de regímenes que agrupa al empleopúblico peruano también refleja la dualidad señalada.El diagnóstico general muestra un servicio civilfragmentado, de escasa orientación meritocrática y bajonivel profesional. Sin embargo, en el interior de unsector de agencias, tanto en el nivel central como en eldescentralizado, existen grupos específicos defuncionarios bien calificados y remunerados,generalmente financiados con recursos de lacooperación internacional o bajo regímenes especialesde contratación, que entran y salen del Estado pararealizar tareas específicas. Estos funcionarios no tienenincentivos a permanecer allí dadas las actualescondiciones de contratación y el desprestigio asociadoa la función pública en el Perú.

En la actualidad, el Estado peruano es visto por logeneral como un ente que alberga en sus institucionesformas modernas y flexibles de gestión, junto agrandes bolsones burocráticos carentes de objetivosclaros y desligados de una visión estratégica de lagestión pública como componente del desarrollo. Losgobiernos que sucedieron a Fujimori, enfrentados aldilema de costos y beneficios asociados a la reformaestatal, no han variado mucho el statu quo, si bien laadministración Toledo inició en 2003, con el apoyo delBID, un programa de modernización que intentarevertir esta situación.

Las reformas sectoriales de los años noventaestuvieron acompañadas de una política decentralización de la asignación de los fondospresupuestarios y de la información referida a éstos enel MEF. Con la decisión de focalizar los esfuerzos dereforma en algunos sectores del aparato estatal, elEjecutivo se aseguró el control del flujo de fondos delresto de las agencias de gobierno central (en especialde los ministerios sectoriales) por medio de laconcentración del poder presupuestario en la figura delPresidente y en dos “superministerios”, el MEF y

MIPRE.134 Por su parte, la estrategia de desconcentrar lagestión y a la vez aumentar el control presidencial delas unidades regionales, iniciada durante el gobierno deFujimori, terminó por desarticular las de por sí débilescapacidades de planificación sectorial existentes en laadministración central. Esta herencia está siendopaulatinamente revertida y racionalizada.

Por su parte, la marcada asimetría de capacidadesentre el Legislativo y el Ejecutivo --dinámica éstaasociada al funcionamiento del sistema políticoperuano-- también contribuye a debilitar las funcionesde supervisión parlamentaria de la formulaciónpresupuestaria y el control de las cuentas públicas.

La estrategia de reforma sectorial, centralización de lasinstituciones presupuestarias y concentración del poderde gestión en manos del Presidente estuvo sustentadaen un diagnóstico según el cual era necesario fortalecerel Poder Ejecutivo para implementar algunas reformaseconómicas estratégicas de “primera generación”. elPerú ha aplicado esta estrategia de reforma, al igualque otros países de América Latina, en detrimento dela participación de otras instituciones de Gobiernocomo son la administración pública y el Congreso. Unamirada retrospectiva a estas reformas demuestra que,en muchas instancias, el beneficio de unaimplementación ejecutiva de las mismas se ha logradoa costa de su bajo nivel de institucionalización. En elcaso de los entes reguladores autónomos, la propiaconcentración del poder presidencial ha llevado amenudo a debilitar los niveles de autonomía inicial conque fueron creadas estas agencias. De ahí la paradojade que las propias condiciones que favorecen un tipode reformas pueden volverse en contra de éstas endeterminados escenarios (Santiso et al., 2004b).

Como se verá en el siguiente capítulo, el proceso detransición hacia la descentralización del paísrecientemente iniciado constituye un desafío para lacalidad de la gestión pública en el Perú. Esto incluye lanecesidad de clarificar funciones por niveles de

147

134 El MIPRE ya no existe, aunque algunas de sus funciones fueron trasladadas a la PCM.

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gobierno y de construir una institucionalidad estatalefectiva tanto en el ámbito nacional como subnacional.Los gobiernos regionales heredaron relaciones defuncionamiento caracterizadas por el divorcio entre lasdecisiones de inversión y los gastos corrientes, laduplicación de la cadena de responsabilidades de lasdirecciones regionales (ministerios sectoriales ygobiernos regionales), la volatilidad de los fondospresupuestarios originada en decisiones discrecionalesdel Poder Ejecutivo, y la ausencia de burocraciasespecializadas para formular proyectos de desarrollo ygestionar inversiones. Por su parte, la ley orgánica delPoder Ejecutivo no establece procesos de traspaso delpersonal adscrito a funciones en proceso detransferencia. Ante esta situación, es práctica habitualentre los ministerios traspasar funcionarios de un lugara otro sin registro alguno. Esto plantea un importantedesafío, no sólo en lo que se refiere a configurar uncuerpo de funcionarios idóneos en los ámbitos regionaly municipal, sino también en lo que tiene que ver conla eventual duplicación de dotaciones de agentes en losdistintos niveles de gobierno.

Mas allá de estos retos, en los últimos diez años sehan verificado algunos avances en materia de gestiónpresupuestaria que sirven de base para las reformaspendientes. En el nivel central se ha concluido unaprimera etapa de instalación del SIAF, al tiempo que sehan definido parámetros para la presupuestaciónplurianual. En el campo de la organización del Estadose ha eliminado el MIPRES y el proceso dedescentralización prevé el traspaso de funciones ypresupuesto a los niveles subnacionales. Las leyes deacceso a la información, transparencia yresponsabilidad fiscal proveen un marco normativomoderno para implementar políticas presupuestariasclaras y abiertas al escrutinio público. Por su parte, elpaís está trabajando en el fortalecimiento del CongresoNacional, lo cual incluye la formación de capacidadesde análisis y funcionamiento de las comisionespresupuestarias.

Los desafíos descritos a lo largo del capítulo planteanla necesidad de desarrollar una amplia agenda dereformas en la gestión pública peruana. Sin embargo,los contenidos de la misma, así como la secuencia delas reformas planteadas, deben tener en cuenta elcontexto político del país, la posibilidad demovilización de recursos técnicos y políticos de apoyo,los mecanismos de institucionalización y laparticipación de actores diversos, incluyendo laciudadanía peruana.

En este sentido es importante remarcar que para quese concretizen las reformas necesarias para promoveruna gestión pública más eficiente y eficaz en el Perú esfundamental el liderazgo institucional compartido delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) y de laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM), ademásde la coordinación estratégica entre estas dosentidades. La primera para seguir perfeccionando lossistemas de información de la gestión y promoviendola calidad del gasto público, y la segunda paracoordinar y acordar politicamente las reformasinstitucionales y legales requeridas, entre otrasfunciones.

Como se ha visto, el estado de la gestión públicaperuana es, por un lado, consecuencia de undeterminado grado de desarrollo de las instituciones,mientras que por el otro, constituye un espacioprivilegiado para contribuir a la mejora de lagobernabilidad democrática.

En resumen, la reforma del Estado debe concebirsecomo un proceso político que involucre a las tresramas del poder. Se trata de articular un modelo decambio institucional basado en un proceso de liderazgopolítico tanto interno al Poder Ejecutivo como tambiénexterno que movilice recursos de apoyo hacia loscambios requeridos, forme capacidades decoordinación entre instituciones rectoras y receptorasde los mismos, y establezca interlocución conministerios y agencias sectoriales (“saber navegar laburocracia”), articulación con instituciones políticas

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representativas (Congreso, partidos políticos) ycomunicación a la sociedad de las transformacionesque se persiguen.

Recomendaciones generales

La experiencia indica que existen ganancias deefectividad y viabilidad en el planteamiento de unareforma con visión de largo plazo que se ponga enpráctica a través de microrreformas de alto impactoestratégico y visibilidad social. La combinación dereformas de carácter estructural, junto conmicrorreformas, dependerá del contexto político y dela agenda de políticas del gobierno a cargo de lasmismas. En tal sentido, se plantean tres espacios dereforma estatal según el grado de alcance y demandade recursos políticos para llevarlas a cabo: nivel macro,escala intermedia y nivel micro.

Nivel macro de la reforma estatal

Aquí las recomendaciones se orientan hacia lanecesidad de definir claramente la visión de Estado y,con base en ello, desarrollar el andamiaje deadministración pública en los distintos niveles degobierno de manera coherente con la visión. Esto tieneespecial importancia en el contexto del proceso dedescentralización de funciones que se está llevando acabo el país. El traspaso de responsabilidades a losgobiernos regionales y locales exige una adecuación delpapel que cumple el Gobierno Nacional y de losrecursos con que cuenta para llevarlo a cabo. Serequiere entonces, en primer lugar, definir lasprioridades estratégicas del Estado central en losespacios de políticas descentralizados; en segundolugar determinar las modalidades y procesos dearticulación entre los distintos niveles de gobierno; yen tercer lugar fortalecer, en el plano instrumental, lascompetencias de diseño, supervisión y evaluación depolíticas en forma transversal a toda la administracióncentral.

El traspaso efectivo de funciones requiere eldesarrollo de capacidades institucionales y técnicas enlos gobiernos regionales, que en la actualidad seencuentran muy por debajo de los niveles deseables.Aquí la tarea de formación de competencias regionalesdebería ir acompañada de un programa de acreditaciónde capacidades en materia de generación deinformación fiscal, jerarquización de activos, costeo decompetencias, regulación administrativa, manejo de lainversión pública y desarrollo de indicadores degestión.

El espacio de redefinición de la función del Estadotambién debe incluir un planteamiento sobre lascondiciones vigentes que llevan a la baja fiscalidad delpaís. La fiscalidad de una nación representa la medidade presencia y aceptación social del Estado. En esesentido, el problema de la baja fiscalidad en el Perú serelaciona fundamentalmente con la ausencia del Estadosentida por vastos sectores de la población, tanto en loque respecta a la provisión de servicios esenciales,como en lo relativo al control y la aplicación de reglas.En este contexto, el Gobierno peruano ha comenzadola implantación de iniciativas dirigidas a mitigar, detrolos factores que inciden en la baja fiscalidad, aquellosque son susceptibles de ser mejorados más fácilmentemediante la acción del Estado (e.g., mejorar el regimende exenciones y mejorar la eficacia de laadministración tributaria).135

Por último, desde la perspectiva del fortalecimientode la institucionalidad democrática del país, el PoderLegislativo también debe ser parte de la agenda dereformas y a la vez un actor con capacidad demovilización de recursos de apoyo para la misma. Elincremento de la calidad del debate público que ocurreen el Congreso debe convertirse en el objetivoprincipal de las acciones de fortalecimientoinstitucional. Para esto, además de desarrollar espaciosde análisis de políticas y asesoramiento técnico de los

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congresistas en su tarea legislativa, es necesariocontribuir a la formación de los líderes partidarios y ala generación de instancias de amplificación, en losmedios de comunicación, del debate sobre los costos ybeneficios de las políticas.

Nivel intermedio de la reforma estatal

Se trata de aquel espacio de escala y concepciónintermedia de la reforma que se da en paralelo al nivelmacro, y que se produce por la modernización dedeterminados sistemas horizontales dentro delconjunto de la administración, así como por la reformavertical de algunas funciones específicas del Estadocentral.

Sistemas horizontales

De estos sistemas hacen parte la reforma del serviciocivil, el diseño de un marco institucional y legal para lagestión de información y desarrollo tecnológico delconjunto de la administración, la clarificación delmarco institucional y de los procesos relativos a lascompras y contrataciones estatales, así como elfortalecimiento de las instancias de control horizontal.En cuanto al servicio civil, la reforma planteada hastael momento por el Gobierno Nacional, a parte de estardemorada, parece estar sólo orientada a ordenar lafragmentación normativa y funcional que presentan losdistintos regímenes que en la actualidad regulan elempleo público y no parece responder a una visión delargo plazo de la administración pública peruana.

La desarticulación y fragmentación de la funcióndirectiva de línea en el Perú pede ser resuelta, en parte,mediante la constitución de un cuerpo gerencial de altacalificación que sea capaz de liderar procesos demodernización en distintas agencias del Ejecutivo. Enla actualidad, existen este tipo de directivos pero supresencia depende de la capacidad de financiamientode las distintas entidades y del grado de orientaciónhacia el mercado que tenga la función en cuestión. Estees precisamente uno de los factores que ha llevado a lacaracterización de “Estado de dos velocidades” que se

deduce del diagnóstico que aquí se ha formulado. Laprioridad en materia de servicio civil debe centrarse enfortalecer, el primer lugar, una institucionalidad rectoradel sistema. Desde allí debe liderarse la constitución deun cuerpo de funcionarios (cohernte con las funcionesdel Estado) y un sistema de gestión del mismo quearticule los dos atributos primarios de un servicio civil:mérito en la selección para la defensa del bien públicoy la seguridad jurídica, y flexibilidad para garantizar laorientación hacia los resultados, la atención de lasdemandas ciudadanas y la eficiencia en la gestión.

Por último, en materia de servicio civil será necesariopromover un espacio de concertación de las relacioneslaborales dentro del Estado. Tradicionalmente, laausencia de tal espacio ha hecho que las discusiones entorno a políticas laborales y salarios se produzcansiempre en un ámbito de conflicto sindical, lo cualagudiza su vulnerabilidad.

Adicionalmente, para seguir promoviendo laeficiencia del gasto público (tanto corriente como deinversión) es necesario mejorar la calidad de lainformación, procesos y criterios técnicos para lagestión pública. En este sentido, los diversos sistemastransversales de gestión del Gobierno; tales comologística, compras, servicio civil, gobierno electrónico,servicios administrativos, control interno, entre otros;deberían alcanzar mayores niveles de integración parapoder generar información administrativa que sea decalidad, integrada, oportuna, transparente y accesible.De esta forma es fundamental acelerar el proceso encurso para la modernización del SIAF, a fin de mejorarla cobertura y calidad de la información sobre lastransacciones financieras, e promover una mayorintegración entre el SIAF y todos los otros sistemastransversales de gestión.

Entre los sistemas horizontales de control yfiscalización del Gobierno cabe destacar un aspectorelacionado con el balance entre las acciones deprotección del interés público y la flexibilidad paraorientar la gestión hacia los resultados. En este sentido

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debe señalarse la prioridad de fortalecer la ContraloríaGeneral de la República (CGR) que, según fuentesinternas y externas a la administración, exhibeactualmente un énfasis hacia la judicializaciónpermanente de la gestión pública, en algunos casosconfundiendo decisiones de administración de recursoscon vicios de legalidad.136 La propuesta en este casoapunta,a fortalecer el control legal y de procesos que laCGR debe llevar a cabo, así como a implementar uncontrol de seguimiento del proceso presupuestario delPoder Ejecutivo mediante la incorporación de unmodelo de gestión por resultados.

Sistemas verticales

Aquí las reformas deben orientarse tanto al eje de losingresos como al de la calidad y regulación del gasto.En cuanto a los ingresos, la baja fiscalidad del Estadoperuano obliga a pensar en plantear economías deescala, así como en desarrollar sistemas de informacióny procesos de recaudación que maximicen el potencialfiscal del país y aumenten los recursos destinados a lainversión pública.

Del lado del gasto, la fortaleza del MEF en el contextode la administración peruana ha garantizado, por unlado, la salud fiscal y macroeconómica del país, altiempo que ha contribuido a la transparencia de lascuentas públicas por medio del SIAF. Dado el contextode fragmentación política en el Perú y el bajodesarrollo de capacidades gerenciales en el conjunto dela administración central, no parece aconsejablepromover la abdicación total por parte del MEF delconjunto de instrumentos que le permiten el controldel gasto. Sin embargo, el MEF debería continuarpromoviendo la “graduación” de los distintos sectoresde actividad pública en lo que respecta al diseño depolíticas, funciones de supervisión, generación deindicadores de desempeño, convenios deadministración por resultados, y especialmente

flexibilidad en la administración de recursos humanosy presupuestarios, en la línea de lo establecido en elPrograma para la Mejora de la Calidad de la Gestióndel Gasto Público.137

En el contexto de un proceso presupuestarioenriquecido con la posibilidad de establecer conveniosde administración por resultados, la Presidencia delConsejo de Ministros (PCM) cumple una funcióncentral en la articulación de los mismos en un marcode coherencia estratégica de las políticas gobierno. Ensuma, se trata de que tanto la PCM como el MEFcontribuyan a liberar las capacidades de los distintossectores donde se gestan las políticas mediante unproceso presupuestario que genere posibilidades de“emancipación” del control instrumental por parte delMEF, mientras que la PCM ejerce su capacidad deliderazgo político interno y externo (Congreso).

En lo que respecta a la regulación, el desafío consisteen mantener el nivel de autonomía de las institucionesa cargo y fortalecer la capacidad de diseño de políticasdel Poder Ejecutivo para evitar que este vacío seaocupado por los órganos reguladores.

Nivel micro de la reforma estatal

En el ámbito micro de la reforma, la atención debecentrarse en aquellos procesos y trámites que hacenparte de la vida cotidiana de los ciudadanos y a travésde los cuales éstos se forman una percepción de lacalidad de servicios que brinda el Estado. Estosespacios se encuentran en funciones relacionadas conel pago de impuestos, la inscripción de empresas, lagestión hospitalaria y un sinnúmero de ventanillas decontacto directo con los ciudadanos en los tres nivelesde gobierno. Esta tarea, si bien de carácterinstrumental y de procesos, es fundamental cuando setrata de generar una toma de conciencia social y apoyopor parte de la ciudadanía para con el proceso dereforma del Estado en marcha.

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136 El gobierno peruano ya ha iniciado la implementación de medidas para fortalecer la CNR. Véase nota 133 supra.

137 Esta iniciativa está siendo apoyada con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2005). Véase nota 132 supra.

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Más allá de los espacios e instrumentos de reforma,existen otros factores que requieren de un liderazgopolítico dispuesto a convertir la cuestión de la reformadel Estado en un eje de la agenda pública peruana.Sobre todo puede contribuir a generar condiciones queconduzcan a generar demanda por la reforma y unacultura de rendición de cuentas por parte de losfuncionarios de gobierno. Es necesario que se tengaconciencia de que el Estado está para servir a lapoblación de manera efectiva y que ésta tiene derechoa exigir servicios de calidad a cambio del pago deimpuestos.

En ese sentido, se hace imprescindible diseñarinstrumentos de información sobre políticas y visionesestratégicas del Estado que puedan ser difundidos alconjunto de la ciudadanía. El debate político actual enel Perú, así como su amplificación a través de losmedios de comunicación, se centra por lo general en ladescalificación moral del adversario. Es necesariofortalecer liderazgos que propicien una discusión seriasobre las diferentes visiones y políticas relacionadascon el papel del Estado. No en vano la experienciahistórica indica que cuando la reforma del Estado se hahecho por la vía de atajos institucionales (decretosejecutivos, supresión de la participación social yeliminación de mecanismos de potenciación de losciudadanos), termina debilitando aún más a aquellasinstituciones que se supone debe transformar.

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Por descentralización se entiende el proceso pormedio del cual se distribuye el poder del Estadocentral mediante la creación de entidadesgubernamentales subnacionales con autoridadespopularmente elegidas a las cuales se trasladancompetencias sobre servicios públicos, se dota depoderes tributarios y se transfieren fondos nacionalesque normalmente deben generar efectos fiscalescompensatorios interregionales. El resultado final deeste proceso es un mapa del Estado con varios nivelesterritoriales de gobierno.

El objetivo principal de la descentralización es acercarlas decisiones del Estado a los ciudadanos paraincentivar la rendición de cuentas (accountability) porparte de los gobernantes ante sus electores, así comopara aumentar el control de éstos sobre la dinámica delas decisiones públicas. Como resultado de esteproceso se espera que mejoren los servicios públicoslocales en términos de eficiencia, eficacia y apego a laspreferencias de las comunidades. Dos productosadicionales esperables son la extensión yfortalecimiento de las instituciones y mecanismosdemocráticos de la sociedad, así como el incrementode incentivos para el desarrollo económico local.

La descentralización es una empresa compleja queimplica transformaciones significativas del sectorpúblico en aspectos como las elecciones populares deautoridades regionales y locales, la transferencia decompetencias de gasto y de ingreso desde los gobiernoscentrales hacia los subnacionales, reformas legales yprocesos de modernización y rediseño de lasinstituciones. Bajo este tipo de reformas,invariablemente se redefinen en mayor o menormedida las relaciones de poder político y económico.Desde esta perspectiva, la descentralización presentanuevos retos, así como nuevas oportunidades para laestabilidad política y la gobernabilidad de los paísesque la emprenden.

En este capítulo se presentan los antecedentes de ladescentralización en el Perú, para posteriormenteofrecer un análisis del proceso a la luz de su evolucióny perspectivas. En primer lugar se describirán laorganización territorial y política de los gobiernossubnacionales, así como los incentivos con quecuentan para el ejercicio de rendición de cuentas. Paraello se establecerán el número y niveles de gobiernossubnacionales, su grado de estabilidad y losmecanismos de rendición de cuentas verticales yhorizontales que allí existen.

En segundo lugar se describen el régimen fiscalintergubernamental, el grado de estabilidadmacroeconómica y la distribución de responsabilidadessobre gastos e ingresos hacia los gobiernossubnacionales. Aquí se verán aspectos relativos a laneutralidad fiscal, a la distribución adecuada y clara decompetencias y gastos en cada nivel de gobierno, y a laasignación de financiamiento en concordancia con lascompetencias y servicios descentralizados.

En tercer lugar se analizan a capacidad de gestión delGobierno Nacional y de los gobiernos subnacionales, laredefinición de competencia a la luz de ladescentralización y el grado de coordinaciónintergubernamental. Para ello se verán aspectosatinentes a la reforma y desarrollo institucional delGobierno central en aras de adaptarlo a ladescentralización, las reformas y desarrolloinstitucional de los gobiernos regionales y municipalesen sintonía con las responsabilidades transferidas, y lacoordinación de las relaciones intergubernamentales.

Por último se extraen una serie de conclusiones y seformulan recomendaciones generales sobre los aspectosdescritos y analizados.

Antecedentes de la descentralización en el Perú

El Perú es una de las naciones más centralizadas deAmérica Latina. En el año 2003 el gobierno central

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VI. DESCENTRALIZACIÓN

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concentró cerca del 86% de los ingresos públicosdespués de transferencias, frente a un 65% enpromedio de los gobiernos de países medianos ygrandes de la región y a un 54% en los paísesdesarrollados. El gasto público presenta un patrónsimilar: en 2003 los gobiernos subnacionales fueronresponsables del 12% del gasto total, frente al 35% enAmérica Latina y al 43% en los países desarrollados(Cuadro 6.1). Por otro lado, Lima concentra la mayorparte de la actividad económica, así: el 57% de laindustria, el 62% del comercio, el 46% de la PEA138 y el53% del PIB. Esta situación resulta en una absorcióndel 86% de la recaudación fiscal por parte de la ciudadcapital.

Lima creció a un ritmo promedio anual de 7% en losaños sesenta, 5% en los años setenta y a un 4% desdeentonces. Las economías de aglomeración queestimulan la actividad económica han sidosignificativamente contrarrestadas por los costos detransacción generados por el volumen poblacional.Aunque en Lima se encuentran los mejores servicios

públicos del país, no son adecuados ni en cantidad nien calidad, lo cual genera efectos negativos en larentabilidad, productividad y competitividad de lasempresas, así como en la calidad de vida de lapoblación, especialmente de los sectores más pobres.Este patrón de desarrollo centralizado desaprovechanumerosas oportunidades de inversión en el resto delpaís y puede estar produciendo un freno estructural aldesarrollo general de la nación.

Entre 1985 y 1990, el gobierno del APRA intentó unadescentralización del Estado que presentó seriosproblemas de diseño, a saber: (i) creación compulsivade 12 regiones en las que se aglomeraron los 25departamentos históricos (incluyendo Lima y ElCallao), lo cual creó pugnas por la influencia política yel reparto presupuestario entre éstos en el seno de losgobiernos regionales; (ii) traspaso rápido y sinpreparación de un importante número decompetencias a las regiones, lo que creó un desordenadministrativo tanto en los ministerios como en losgobiernos regionales; (iii) elección de presidentesregionales por asambleas regionales con pocosincentivos para dar cuenta de su gestión directamenteante los ciudadanos; y (iv) régimen fiscal desordenadoe inconsistente con las responsabilidades transferidas.En 1992 este proceso fue revertido por el gobierno deAlberto Fujimori, quien suspendió a los gobiernosregionales y los sustituyó con un sistema deadministración desconcentrada del gobierno central encada departamento ejercida por los concejostransitorios de administración regional. La década delos años noventa marca un acentuado centralismo en laadministración del Estado donde juegan muy poco losfactores políticos locales.

Desde el comienzo del gobierno de transición en elaño 2001 se formó un consenso amplio entre losdiversos sectores políticsos, económicos y de lasociedad civil peruana en torno a la necesidad de

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138 Para el año 2004 se estimaba la población del Perú en 27 millones de habitantes. Lima, con cerca de nueve millones, concentra la

tercera parte del total (INEI http://www.inei.gob.pe)

C uad ro 6.1Finanzas Intergu bernam entales

% PIB % T otal % PIB % T otal % PIB % T otal

G obierno general 15,2 100,0 25,6 100 42,4 100,0G obierno central 14,2 93,4 20,9 81,6 27,8 65,6Estados 0,2 1,3 3 ,4 13,3 9,0 21,2M unicipalidades 0,8 5,3 1 ,3 5 ,1 5,5 13,0D espués detransferenciasG obierno central 13,0 85,5 16,1 64,9 22,8 53,5G ob. regionales 0,6 3,9 6 ,1 24,6 11,7 27,5M unicipalidades 1,6 10,5 2 ,6 10,5 8,1 19,0

% PIB % T otal % PIB % T otal % PIB % T otal

G obierno generalconsolidado

17,9 100,0 27,9 100,0 47,8 100,0

G obierno central 15,7 87,7 18,4 65,9 27,2 56,9G ob. regionales 0,6 3,4 6 ,9 24,7 12,6 26,4M unicipalidades 1,6 8,9 2 ,6 9 ,3 8 16,7Fuentes: (1) M EF: Presupuesto 2003.*A rgentina, Brazil, C olom bia, V enezuela, M éx ico (90s)** A ustralia, A ustria, C anada, A lem ania, España, Estados U nidos (90s)

Perú 2003(1)

Prom edioregión*

G astos G astos G astos

Prom ed ioindustrializados**

Ingresos Ingresos Ingresos

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impulsar el desarrollo de una forma de Estadodescentralizado. El núcleo básico de este acuerdo seencuentra en el apoyo general de los más variadosactores nacionales a la idea de fortalecer el carácterdemocrático de las instituciones, incrementar larendición de cuentas de los gobernantes ante losciudadanos, mejorar la capacidad de la administraciónpública para prestar servicios de calidad e impulsar eldesarrollo económico local.

A raíz de este consenso se elaboró en un hoja de rutade corto, mediano y largo plazo, a la que se dio elnombre de Acuerdo Nacional. Tal acuerdo, en el cualse incluye un esquema prudente y racional para eldesarrollo del proceso de descentralización, fuefirmado en julio de 2002 por el Gobierno, por latotalidad de sectores políticos democráticos y por lasociedad civil. Hasta ahora el país ha logrado eludir laspresiones dirigidas a que se avance en este tema demanera apresurada, las cuales se iniciaron desde elestablecimiento del gobierno de transición y se hanacentuado después de la instalación de laadministración Toledo.

Entre los principios adoptados por la legislaciónaprobada entre los años 2002 y 2004 para llevar a cabola descentralización se encuentran: (i) creación degobiernos regionales con autoridades electas sobre labase de los departamentos históricos, y establecimientode incentivos para la fusión voluntaria y por referendoen macrorregiones; (ii) clara definición decompetencias de los diversos niveles territoriales degobierno; (iii) neutralidad y responsabilidad fiscal; (iv)gradualidad en las transferencias de servicios; (v)transparencia y previsibilidad del proceso.

En este contexto se realizaron elecciones deautoridades regionales y locales en noviembre de 2002,evento que fue sucedido, en 2003, por la entrada en

funcionamiento del Consejo Nacional deDescentralización (CND) como entidad pública quecoordina las relaciones intergubernamentales 139y diseñalos planes anuales de descentralización. A partir deentonces se ha comenzado a transferir algunasfunciones, especialmente ciertos programas y proyectossociales, de manera progresiva a los gobiernossubnacionales.

Con la elección de autoridades regionales y larenovación de las municipales se ha creado un grupode nuevos actores políticos que han dado muestras dequerer afirmar su rol como gobernantes conlegitimidad popular y autonomía de criterios respectoal Gobierno Nacional. Entre los rasgos de estos nuevosactores se pueden distinguir claramente al menos dos,en términos de economía política: (i) activismo a favordel desarrollo e influencia política de sus respectivasregiones y localidades, y (ii) participación en el juegopartidista nacional. Ambas tendencias observables hancoexistido y pueden coexistir hasta cierto punto.Cuando se han presentado tensiones entre estas dostendencias, el factor de activismo local y rendición decuentas por parte de los funcionarios subnacionaleselectos ante sus comunidades ha prevalecido ennumerosos casos frente a los incentivos de alineación alas directrices nacionales de los partidos. Sin embargo,es posible que este segundo rasgo prevalezca tambiénen razón del control que ejercen los partidos sobre ladesignación de candidatos a elección popular.

En las circunstancias del sistema democráticoperuano, caracterizado por el fraccionamiento y la faltade hegemonía clara de las diversas opciones partidistas,la elección de autoridades regionales y locales puedeañadir elementos de incertidumbre y conflicto políticopotencial. Sin embargo, el desarrollo de ladescentralización es también una oportunidad para

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139 El directorio del CND está compuesto por dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos de la Presidencia del

Consejo de Ministros, dos presidentes regionales y dos alcaldes. Lo encabeza un funcionario designado por el Presidente de la

República con rango de Ministro de Estado. El CND se creó en septiembre de 2002 con los representantes del Ejecutivo Nacional.

Sólo en 2003 se incorporaron los representantes de los gobiernos regionales y locales.

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ampliar la legitimidad y consenso sobre el sistemademocrático y para fortalecer la gobernabilidad, en lamedida en que abre posibilidades de participación enla dinámica pública a amplios sectores (especialmente agrupos urbanos y rurales de empresarios ytrabajadores, así como a la sociedad civil del interiordel país y a sectores pobres de ciudades grandes), cuyavoz ha sido tradicionalmente excluida de la toma dedecisiones políticas.

A la luz de lo expuesto se han identificado una seriede problemas de diseño que pueden disminuir laeficacia de la descentralización en el Perú, aunquetambién de aciertos que pueden estimular logrosimportantes. A continuación se revisa la situaciónactual de este proceso, los problemas identificados ylos opciones de política en el marco de análisis de susefectos sobre la gobernabilidad del país para cada unode los atributos deseables del proceso dedescentralización.

Análisis de la descentralización en el Perú

Organización territorial y política de los gobiernossubnacionales, e incentivos para el ejercicio derendición de cuentas

La división territorial del Estado, así como las reglasdel sistema electoral y la organización de lasinstituciones políticas subnacionales, crean condicionesque favorecen o dificultan la rendición de cuentas porparte de los gobernantes subnacionales a sus electores,así como la capacidad de estos últimos para exigirlescuentas por (rendición de cuentas vertical). Igualmentehacen más o menos eficaces los mecanismos de controlentre las instituciones del sector público en el ámbitoregional o municipal (rendición de cuentas horizontal).En los siguientes apartados se discuten loscomponentes presentes en el proceso dedescentralización del Perú que influyen sobre larendición de cuentas.

Número y niveles de gobiernos subnacionales

Una de las discusiones clásicas en los procesos dedescentralización se refiere a la viabilidad fiscal de lascircunscripciones regionales o municipales. En lamayoría de los casos, la preocupación sobre este puntolleva a evaluar si la cantidad de gobiernos intermediosy locales, y por lo tanto el tamaño de la población y dela economía respectivas son adecuadas para cumplircon el principio deseable de viabilidad fiscal. Larespuesta es negativa en prácticamente todos los países.Lo común es encontrar un número de centros urbanosque, por sus dimensiones poblacionales y económicas,pueden contribuir a sustentar su gasto público localcon impuestos propios en un alto porcentaje, los cualescoexisten con un número generalmente más elevado decircunscripciones que dependen en mayor o menorgrado de las transferencias que realice el GobiernoNacional.

En el caso del Perú hay 25 gobiernos regionalesdepartamentales, incluyendo Lima y el Callao , y dosniveles de gobiernos municipales: los llamadosmunicipios provinciales con 194 circunscripciones, ylos municipios distritales con 1.635 unidades. Existenademás 1.871 núcleos administrativos establecidos enáreas de poca población (centros poblados menores)que cuentan con muy escasas atribuciones,denominados municipalidades de centros poblados;éstos pueden ser creados por las municipalidadesprovinciales con aprobación de las distritales.

En numerosos sectores en el Perú hay preocupaciónsobre el número de municipios y de regiones. Enefecto, se trata del país con más circunscripcionesmunicipales en América Latina, con un promedio de15.000 habitantes por municipio, mientras en otrospaíses de la región la población por unidad territoriallocal oscila entre 21.000 y 75.000 habitantes. Es ciertoque en la mayoría de los países industrializados en

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140 De manera más específica existen 24 departamentos, más la llamada provincia constitucional de Callao. En el caso de Lima, el

departamento incluye a todas las provincias excepto a la de la municipalidad metropolitana. La ley otorga a esta municipalidad

metropolitana el carácter de gobierno regional en lo que respecta a la transferencia de competencias que recibirán las regiones.

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donde ha avanzado la descentralización, el número degobiernos subnacionales es aún mayor en términosrelativos a la población (en general menos de 10.000habitantes por unidad territorial local en promedio).Pero también hay que reconocer que en el caso delPerú, muchas de estas circunscripciones no tienen eltamaño poblacional ni económico para el desarrolloadecuado de gobiernos municipales, mientras que en elmundo industrializado el volumen económico percápita de estos países hace viable a una proporciónmayor de municipios.

En el caso que nos ocupa, un factor másdistorsionante puede ser la existencia de dos niveles degobierno municipal: las provincias y los distritos141.Este arreglo institucional es susceptible de generarconflictos políticos y de competencias, pues tanto elalcalde provincial como el distrital tienen los incentivosy la oportunidad para intervenir en los temaspolíticamente más atractivos. Con ello corren el riesgode entorpecer mutuamente sus acciones y de producirgastos redundantes vis a vis los limitados recursos conlos que cuentan. Esta situación hace más difícil paralos ciudadanos la identificación de las respectivasresponsabilidades de los alcaldes que, como se analizamás adelante, son muy similares, y por ende laexigencia de cuentas respectiva. Sin este elemento, loselectores tampoco tienen una referencia clara paraevaluar la gestión de los diferentes niveles de gobierno.

Con respecto a los gobiernos regionales, el Perúpresenta promedios de población similares a otrospaíses de América Latina. Los 25 departamentos danun promedio de 1,1 millones de habitantes por cada

uno. Hay que señalar que casi 25% de la poblaciónestá concentrada en la zona metropolitana de Lima yCallao. En otros países latinoamericanos la distribuciónhabitantes/gobiernos regionales es como sigue:Argentina 1,6 millones, Colombia 1,3 millones,Ecuador 0,6 millones, Venezuela 1,1 millones. En loscasos de Brasil y México, el número de habitantes porgobierno regional es mayor: 6,8 millones y 3,3millones respectivamente. el Perú, al igual que lamayoría de los países de la región, concentra en las dosciudades más importantes proporciones de poblaciónentre el 20% y el 30% del total. En los paísesindustrializados la proporción de habitantes porgobierno regional tiende a ser mayor en promedio queen América Latina.142

Con base en la información disponible, el esfuerzo dereducción y consolidación de circunscripcionesterritoriales en el Perú debería dirigirse a losmunicipios de manera preferente. Sin embargo, tantoel marco legal como la voluntad política manifiestaapuntan sólo a la fusión de departamentos enmacrorregiones, con ayuda de incentivos fiscales y detraspaso de competencias, y previo acuerdo de lasrespectivas poblaciones expresado mediante referendo.La fusión voluntaria de departamentos, particularmentede los más despoblados, sería beneficiosa en la medidaen que puede aumentar la escala de sus economías. Entérminos netos, el efecto positivo del incremento delpotencial económico podría superar los efectosnegativos posibles en caso de que se produzcanfusiones, como serían las rivalidades políticas quepuedan surgir entre los viejos departamentos y/o el

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141 Al igual que el Perú, hay algunos países que poseen más de tres niveles territoriales de gobierno. Sin embargo, en estos casos, es

común observar debilidad administrativa y de competencias en uno de ellos a favor de otro. Ejemplos de esta situación son

España, en donde a nivel regional subsisten las opacadas Diputaciones Provinciales bajo las mucho más robustas Comunidades

Autónomas; Francia, con sus 22 regiones y 96 departamentos; y finalmente Italia, con 22 regiones y 93 provincias. Otros ejemplos

son Venezuela y Ecuador, en donde existen juntas parroquiales como subdivisiones territoriales de los municipios. Sin embargo,

estas juntas actúan más como formas de organización y participación de las comunidades que como verdaderos gobiernos autónomos.

142 Canadá tiene 3,2 millones de habitantes por gobierno regional, Francia 2,7, Alemania 6,3, Italia 2,6, Japón 2,7, España 2,3 y Estados

Unidos 5,8.

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alejamiento de los nuevos centros gubernamentales conrespecto a las comunidades. Si bien parece adecuada laestrategia de consolidación de regiones, aún cabepreguntarse qué pasará con aquellas queeventualmente decidan no consolidarse enmacrorregiones. Si esto llegara a suceder, el país severía obligado a reconsiderar la legislación vigente parano dejar rezagadas a las regiones que decidancontinuar basadas en la circunscripción departamental.Igualmente tendrá que resolver el dilema de cómotratarlas en términos fiscales y de cómo armonizar elnivel de gobierno en el que se proveen los servicios entodo el territorio.

La falta de incentivos para inducir la consolidación demunicipios es notoria. Aunque otros países han tenidopoco éxito en promover la fusión de gobiernos locales–especialmente Francia--, el Perú debería considerarfórmulas que mejoren tanto el potencial económicolocal como la rendición de cuentas de estos gobiernos,a saber: (i) la asimilación de los distritos en lasprovincias, con lo cual se crearía un solo nivel degobierno municipal, o (ii) una división del trabajonítida y completa autonomía entre ambos niveles degobierno. Es previsible que la primera fórmula genereresistencia política, pero en definitiva no sería muydistinta a la que pudiera producirse por la fusión dedepartamentos en macrorregiones y sí parecepolíticamente factible para resolver más eficazmente losproblemas anotados.

Estabilidad de los gobiernos subnacionales

Un elemento importante para el éxito de ladescentralización es que exista equilibrio entre laestabilidad de las circunscripciones subnacionales y lacreación de nuevas circunscripciones cuando el tamañode la población así lo amerita. En el caso del Perú, laley prevé que el Presidente de la República proponga lacreación de departamentos y municipalidades alCongreso para su aprobación por ley ordinaria.Asimismo, grupos poblacionales pueden solicitar lacreación de circunscripciones subnacionales, pero la

prerrogativa de someterla al Congreso sigue siendo delPresidente. El mecanismo presenta ciertas garantías deequilibrio, pero el hecho de que el Congreso puedaaprobar la legislación con mayoría simple ha llevado enocasiones a crear municipalidades sin todas lasgarantías requeridas. Este mecanismo podría mejorarsesi se exigiera mayoría calificada de dos tercios para laaprobación de la ley respectiva en el Congreso.

Otro aspecto preocupante respecto a la estabilidad delas circunscripciones locales es la posible elevación delos centro poblados menores (más de 1.800 ) acategoría de gobierno local, como se ha discutido enocasiones entre diversos grupos de interés. Estehipotético nivel de gobierno complicaría aún más elpanorama fiscal y organizacional de la estructura degobierno del país. Definitivamente podría ser un errorsignificativo avanzar en esta dirección.

Rendición de cuentas vertical

La rendición de cuentas vertical, entendida como laque realizan los gobernantes ante sus electores, y lacapacidad y oportunidad de los electores de requerircuentas de sus gobernantes, es el factor mássignificativo y fundamental de cualquier proceso dedescentralización. Sin este elemento no se puedenlograr los objetivos que se persiguen con ladescentralización. En el caso del Perú, los gobernantesy legisladores subnacionales son electos popularmentey la legislación les garantiza un amplio poder degestión y de ejercicio de competencias. Sin embargo, larealidad de las regiones y los municipios es muydiferente respecto a su poder efectivo inmediato. Latransferencia real de funciones a los gobiernosregionales va a tardar varios años en el Perú. El procesode descentralización empezó con gran vigor políticodefiniendo marcos legales, eligiendo autoridadesregionales y renovando las municipales, pero no haavanzado con igual ritmo en cuanto a la transferenciade competencias y a las reformas fiscales respectivas,como veremos más adelante. En este primer período dela descentralización, los gobiernos regionales se verán

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limitados en su poder efectivo y por lo tanto en suhabilidad para dar respuestas a las demandas de lascomunidades. Esto será así hasta tanto no empiecen arecibir competencias, financiamiento y autoridadtributaria significativas.143

Respecto al sistema electoral, en el Perú se eligenautoridades regionales y locales por listas cerradas porun período de cuatro años. Los candidatos a Presidentey Vicepresidente Regional, así como a Alcalde, sedefinen antes de las elecciones. La lista ganadora (en elcaso de los municipios debe recoger al menos 20% delos votos, o se debe proceder a una segunda vuelta144)recibe la mayoría de las posiciones del consejo regionalo municipal. Al resto de las listas se les asignan lasposiciones de consejeros regionales y regidoresmunicipales en proporción a sus electores, siempre ycuando hayan obtenido al menos 5% de los votos. Alos consejos regionales se les asignan tantos consejeroscomo provincias existen en cada región. El número deregidores municipales es asignado por el JuradoNacional de Elecciones en proporción a la población, yen número no menor de cinco ni mayor de quince.145

Este grupo de reglas tiene efectos sobre los incentivosinstitucionales que estimulan o inhiben la rendición decuentas vertical. En primer lugar, el sistema de listascerradas tiende a fortalecer el poder discrecional de lospartidos sobre la selección de los candidatos, así comosobre sus actuaciones una vez electos. Estacaracterística, que en principio fortalece el sistema departidos –deseable en el Perú-, puede tender a debilitarla relación de consejeros y regidores con lascomunidades a las que sirven. Los funcionarios electosle deben al partido respectivo su posición tanto o másque a sus electores. En términos de economía política,el sistema produce un problema típico principal-agencia. En caso de conflicto entre los interesespartidistas y los de las comunidades, los consejeros y

regidores se encuentran en un dilema que no siemprese define por el principio de rendición de cuentas a loselectores. Dicho esto, los candidatos a presidentesregionales y alcaldes están suficientemente definidos ydestacados en las listas, lo que estimula un grado deresponsabilidad personal notable respecto a suselectores. Sin embargo, son nuevamente los partidoslos que definen quiénes son los candidatos a estoscargos, con lo cual se crea una doble lealtad, sobretodo teniendo en cuenta que disponen y dependen dela mayoría de los respectivos consejos, controlados porsus colectividades. Entre las reformas deseables en estaárea podrían figurar las siguientes: (i) incremento de lademocracia interna de los partidos para la selección delos candidatos a cargos de elección popular, (ii)separación de la elección de cargos ejecutivos y de laslistas de consejeros y regidores, (iii) cambio del sistemade listas por el de elecciones por distritos electorales(un distrito elige un cargo), con correcciónproporcional para evitar los posibles excesos delsistema mayoritario.

El tema de representación regional y social puedeverse en dos niveles: (i) la representación de lasregiones en el ámbito de los poderes nacionales, y larepresentación de las localidades en las regiones. En elprimer caso, en el Perú no existe una cámara territorialque promueva igualdad de representación de lasdistintas regiones en el Parlamento. Por otro lado, elsistema electoral vigente no garantiza una adecuadarepresentación geográfica y social en los departamentosy provincias. La ley prevé que los consejeros debenrepresentar a las provincias de cada departamento, y alos distritos de cada provincia respectivamente. Sinembargo, para ser electo consejero o regidor sólo serequiere haber nacido o tener residencia en eldepartamento o en la provincia, según sea el caso deelecciones departamentales o provinciales. Del mismo

159

143 No es este el caso de los municipios, que tienen una autoridad fiscal más completa.

144 Ley de Elecciones Municipales No. 26864.

145 Idem.

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modo, la representación social no está garantizada puesuna provincia o un distrito pobre pueden estarrepresentados por un consejero que habita en unaprovincia rica, o por un regidor que habita en undistrito acomodado, o lo contrario. Las reformas enestas áreas podrían ser del siguiente tenor: (i) lacreación de una Cámara territorial nacional (Senado)que garantice igualdad de representación de lascircunscripciones regionales en el proceso legislativo(esta reforma conllevaría la creación de un Congresobicameral), (ii) obligatoriedad de residencia en lasprovincias representadas en el caso de eleccionesdepartamentales, y (iii) residencia en el distritorepresentado en caso de elecciones provinciales.

La ley peruana exige que las listas a cargos de cuerposlegislativos subnacionales tengan un mínimo de 30%de mujeres, y no menos de 15% de representantes decomunidades nativas en donde existan, lo cual leconfiere al sistema un elemento de equidad en larepresentación de grupos étnicos y de género. Sinembargo, el lugar que ocupan los candidatos en laslistas lo determina el partido.

La legislación es muy avanzada en términos demecanismos formales de control político y departicipación social. En el primer caso existen losmecanismos de referendo revocatorio por iniciativapopular. En cuanto al segundo, se prevé el referendoconsultivo sobre actos de la administración y elpresupuesto participativo. En cuanto a este último, sedebe destacar que se ha estado cumpliendo en losúltimos dos años, y la tendencia es a ampliar suimplementación. La experiencia es aún muy nuevapara poder evaluar sus resultados. Sin embargo hayalgunas observaciones útiles de la experienciainternacional en la materia. En primer lugar, este tipode mecanismo tiene la ventaja de incorporar a lascomunidades en las decisiones sobre los presupuestosde inversión. Pero por otro lado tiene la desventaja deque puede, en casos extremos, hacer más rígido esterubro presupuestario hasta el extremo de limitar la

capacidad de gestión de las autoridades electas. En estesentido es razonable poner límites a la parte delpresupuesto sujeta a participación social. La funciónadministradora de fondos de las autoridades no puedeser sustituida eficaz y eficientemente por la poblaciónen condiciones de recursos escasos. Adicionalmente serequiere regular bien el sistema de participación de lascomunidades. Una asamblea de ciudadanos puede sercontrolada por grupos de presión y producir resultadosno representativos de las preferencias de la media de lapoblación. El sistema peruano está en plena evolución.En principio es adecuado, pero sólo el paso del tiempopermitirá evaluar su idoneidad.


Para que la rendición de cuentas entre lasinstituciones gubernamentales de las regiones ymunicipalidades sea efectiva se requiere de al menoslas siguientes condiciones: (i) separación de lospoderes Ejecutivo y Legislativo, (ii) un Poder Judicialautónomo y eficaz para casos de interés local, (iii) unafunción contralora autónoma. La separación depoderes es crítica tanto en el ámbito nacional comosubnacional para establecer el control político entre lasramas del poder público (checks and balances) querequiere todo Estado democrático.

En el caso del Perú, el Poder Ejecutivo regional ymunicipal tienen adecuada autonomía administrativade los consejos regionales y concejos municipales,mientras que los consejeros y regidores tienen laautoridad legal de regular y fiscalizar la actividad delEjecutivo respectivo. Sin embargo, el Presidente deRegión y el Alcalde presiden los respectivos cuerposlegislativos, lo cual puede interferir con las funcionestanto reguladoras como fiscalizadoras del mismo. Laseparación de los presidentes regionales y de losalcaldes de sus respectivos cuerpos legislativos podríamejorar y fortalecer la función reguladora y de controlde estos últimos.

La función de fiscalización de los cuerpos legislativosdepartamentales y municipales está limitada por la

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inexistencia de contralores propios. La ContraloríaGeneral de la República nombra a un funcionarioencargado de esta función en cada gobierno regionaly municipal. Desde el punto de vista administrativo yde gestión, este arreglo introduce serias distorsionesque afectan el control efectivo de los gobiernossubnacionales. Ni los consejos tienen capacidad realde fiscalización, ni la Contraloría puede garantizar lagestión adecuada de tantos funcionarios comogobiernos subnacionales existen. Esta situación podríamejorar si se crearan contralorías departamentales ymunicipales dependientes de los consejos respectivos,y se dejara a la Contraloría General una funciónfiscalizadora aleatoria y complementaria de la queejercerían las contralorías subnacionales. Debido a lasmayorías garantizadas para las listas ganadoras en losconsejos regionales y concejos municipales, en arasde preservar su independencia es muy importanteque en el futuro la posible elección de contralores aestos niveles sea por medio de mayorías calificadas delos cuerpos legislativos (dos tercios podría seradecuado).

Régimen fiscal intergubernamental, estabilidadmacroeconómica y distribución de responsabilidadessobre gastos e ingresos a los gobiernossubnacionales

El régimen fiscal intergubernamental, tanto en loque se refiere al gasto como al ingreso, es clave parael avance de la descentralización. Del mismo modo,su diseño y manejo pueden tener efectos fiscalesbeneficiosos o perjudiciales tanto para el GobiernoNacional como para los subnacionales. Entre loscomponentes requeridos de una sana administraciónfiscal del proceso de descentralización figuran lossiguientes: (i) neutralidad fiscal en términos netos, (ii)una clara distribución de competencias entre losdiversos niveles de gobierno, y (iii) consistencia entrela asignación de financiamiento para los gobiernossubnacionales y las competencias y serviciosdescentralizados.

Neutralidad fiscal

En términos generales, se espera que un proceso dedescentralización adecuado sea fiscalmente neutro entérminos netos. En otras palabras, sólo se debentransferir recursos financieros al mismo tiempo que setransfieren responsabilidades de gasto. No se debentransferir responsabilidades de gasto sin el respaldo derecursos adecuados bajo la forma de transferencias delGobierno Nacional y de asignación de responsabilidadestributarias propias a los gobiernos subnacionales.

El Perú es un ejemplo de contención de la transferenciade financiamiento sin sus correspondientesresponsabilidades de gasto. La legislación que regula ladescentralización explícitamente prevé un procesoprogresivo y alineando de transferencia de gastos y deingresos. A su vez, el Ministerio de Economía y Finanzas,el Consejo Nacional de Descentralización, el Congreso ylas autoridades subnacionales han asumido un rolmoderado y conservador a este respecto.

Una vez que se empiece a transferir competencias ynuevo financiamiento, seguramente surgirán presionespara que se aumente el gasto de capital y corriente. Dehecho, incluso antes de que esto suceda, puedeverificarse una presión subyacente en esa dirección. Laclave para canalizar esta presión característica de todoproceso de descentralización, además de mantener unapolítica fiscal conservadora, es transferirresponsabilidades a los gobiernos subnacionales,especialmente a las regiones, sobre impuestossubutilizados a nivel nacional y generar incentivos paramejorar su recaudación y contribución neta al ingreso deestos gobiernos. Este punto será ampliado más adelante.

En todo caso, es importante destacar que laneutralidad fiscal debe ser un objetivo final del procesode descentralización. El flujo de gastos e ingresostransferidos año a año puede presentar desequilibriostransitorios. Es difícil ajustar la totalidad de los gastos alos ingresos transferidos por el Gobierno Nacional ocedidos bajo forma de impuestos. La contabilidad de

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costos de los servicios transferidos no siempre estransparente, ni el desmantelamiento de los serviciosadministrativos del Gobierno Nacional equivalenecesariamente a la creación de los correspondientesservicios en los gobiernos subnacionales. Sin embargoel balance neto debe y puede lograrse en el medianoplazo, una vez que se estabiliza la distribuciónintergubernamental de responsabilidades.

Distribución adecuada y clara de competencias degasto entre cada nivel de gobierno

La asignación de competencias entre los diferentesniveles de gobierno, especialmente en materia deservicios públicos, es uno de los temas recurrentes dediscusión en los procesos de descentralización. Laprestación de servicios constituye precisamente lafunción primaria de los gobiernos que permite a losciudadanos juzgar la calidad de su gestión, y por lotanto hacer efectivo el ejercicio de rendición decuentas. Para evaluar la adecuación de la distribuciónintergubernamental de competencias de gasto esrelevante analizar: (i) las características de los serviciosque son atribuidos a cada tipo de administraciónterritorial, (ii) la diferenciación y claridad de lascompetencias asignadas, y (iii) los mecanismos detransferencia.

En el Perú existe un esquema de distribución deservicios que en principio es consistente con laaplicación de los principios de subsidiariedad y deexternalidades . Al Gobierno Nacional se le reservancompetencias de carácter estratégico y con fuertesexternalidades, mientras que los gobiernos

subnacionales tienen las competencias legales –aún notransferidas- de administrar servicios conexternalidades medias y bajas, entre ellos losestablecimientos de educación y salud, los programassociales y los proyectos de infraestructura. En el Perú,el principal problema al respecto es que este tipo decompetencias no están claramente delimitadas pornivel de gobierno.

Tanto los gobiernos regionales como los municipalescomparten un buen número de responsabilidadesvagamente definidas. Esta situación se hace aún másnotoria en el caso de los dos tipos de municipios, elprovincial y el distrital. La ley orgánica demunicipalidades reconoce implícitamente la dificultadde definir competencias claras y distintas para cadauno de estos dos niveles municipales al asignar aambos un número importante de responsabilidadessimilares y otro tanto de competencias compartidas(Cuadro 6.2).

Los mecanismos de transferencias de servicios en elPerú están establecidos en la reforma constitucional de2001, en la Ley de Bases de Descentralización (2002) yen las leyes de Regiones (2002) y de Municipalidades(2003). En estos instrumentos se prevé una división deresponsabilidades que, por su carácter general, nopermite diferenciar las específicas entre niveles degobierno. Esta función es delegada a los planes anualesde transferencia de competencias que deben serpropuestos por el Consejo Nacional deDescentralización y aprobados por el Presidente enConsejo de Ministros. Adicionalmente, la legislaciónrequiere que para que se produzcan transferencias de

162

146 Para efectos de este trabajo, por subsidiaridad se entiende el principio según el cual la efectividad de los servicios públicos aumen

ta en la medida en que la responsabilidad sobre ellos se localice en el nivel gubernamental más cercano posible a los ciudadanos.

En su sentido económico clasico, externalidad se refiere a aquellos efectos positivos o negativos que cualquier acción de produc

ción o consumo del sector público o privado produce sobre terceros sin que tales efectos de difusión se reflejen totalmente en los

precios de mercado. Para un análisis básico de este concepto, véase Fischer, Dornbusch y Schmalensee (1989). En el caso de cir

cunscripciones político-territoriales (países, estados, municipios), externalidades son los efectos de la acción de una de las circuns

cripciones sobre las demás, bien sea a través de beneficios o costos que no son pagados por los beneficiarios externos, o por los

cuales no reciben compensación.

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servicios, los gobiernos regionales deben acreditarseante el CND mostrando que han desarrolladocapacidades administrativas adecuadas para asumir losservicios que serán transferidos.

Las reglas de transferencia en el Perú producen unhíbrido de los sistemas de bloque y por demanda147. Enprincipio los planes anuales, además de definir lascompetencias a transferir, deben cumplir con losprincipios de neutralidad y responsabilidad fiscal,gradualidad en las transferencias de servicios,transparencia y predecibilidad del procesoanteriormente mencionados. En la práctica, sinembargo, los planes anuales no pueden sustituir la faltade claridad de la legislación, además de que estánlimitados por el ritmo desigual que es de esperar en la

acreditación de los gobiernos subnacionales. Esprobable que este mecanismo termine produciendo unmapa desigual de competencias en el país, al menosdurante los primeros años de este proceso. Si así fuera,se dificultaría la alineación de entrega de competenciasy del financiamiento correspondiente; sería un procesoteñido de presiones políticas por la desigualdad en lastransferencias y, con el tiempo, podría dar lugar acambios en los criterios del CND (producto desucesivas administraciones), y por lo tanto ainconsistencias de los esquemas de distribuciónintergubernamental de servicios.

Durante 2003, el MEF incluyó en el presupuesto a sertransferido a los gobiernos regionales los montos de lasnóminas de los trabajadores de salud y educación encada departamento. Hasta el momento no se haproducido la transferencia de estos servicios.Simplemente se está usando a los gobiernos regionalescomo ventanilla de pago. Esta decisión puedeintroducir incertidumbre entre los empleados de estossistemas, además de que infla artificialmente lastransferencias a las regiones.

Entre las reformas que podrían ayudar a corregir estasdebilidades del sistema de traspaso de competencias sepueden mencionar: (i) un nuevo esfuerzo paradelimitar legalmente en forma más detallada lascompetencias respectivas de los diversos niveles degobierno, (ii) reducir significativamente lascompetencias de las municipalidades distritales(excepto en las áreas metropolitanas) y asignarlas a lasprovincias (una versión más definitiva podría ser laeliminación de los distritos, salvo en las áreasmetropolitanas), (iii) implementar un programa dedesarrollo institucional para los gobiernossubnacionales con el fin de apoyar su acreditación,148y

163

Cuadro 6.2 Ley Orgánica de Municipalidades: Ejemplos de

competencias redundantes de municipios provinciales ydistritales

A pesar de que en la Ley se hace un esfuerzo por dividir responsabilidades entre las provincias y distritos, a continuación se listan algunas de las competencias comunes que pueden generar confusión y superposición de funciones:

• Planificación del desarrollo local y territorial • Promoción, apoyo y ejecución de proyectos de

inversión • Catastro• Nomenclatura de calles • Autorizaciones de construcción• Servicios de agua potable, alcantarillado y

saneamiento ambiental • Recolección y disposición de desechos sólidos• Regulación del transporte y licencias para vehículos• Servicios de salud y educación• Construcción y gerencia de mercados de abastos• Policía local (serenazgo)

147 El sistema de transferencias de servicio en bloque consiste en la entrega de un grupo de competencias y servicios iguales a todos

los gobiernos subnacionales receptores, en un tiempo determinado de antemano. El sistema por demanda permite a cada gobierno

subnacional haga solicitudes de transferencia por separado en tiempos y materias distintos.

148 El CND, con apoyo del BID, cuenta con financiamiento parcial para esta actividad, pero se requiere de un mayor esfuerzo técnico

y financiero.

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(iv) adoptar la política de no transferir nóminas sintraspaso real de responsabilidad sobre determinadosservicios a los gobiernos subnacionales.

Asignación de financiamiento en concordancia con lascompetencias y servicios descentralizados

El financiamiento de los gobiernos subnacionalestípicamente se compone de: (i) transferencias delGobierno Nacional, (ii) competencias tributariaspropias y (iii) acceso a endeudamiento. Los tresinstrumentos son necesarios para darle sostenibilidad ala provisión de servicios públicos, así como parareforzar el ejercicio de rendición de cuentas de losgobiernos.

La Ley de Bases de Descentralización en el Perúdefine de manera general la estructura fiscalintergubernamental, que incluye cuatro tiposprincipales de instrumentos financieros: (i)transferencias compensatorias automáticas nocondicionadas –Fondos de Compensación Regional(FONCOR) y Municipal (FONCOMUN)– basadas enuna fórmula de reparto transparente149 definida por elMEF en acuerdo con el CND; (ii) transferenciascondicionadas destinadas a inversión con fórmula dedistribución definida de manera similar a la anterior,administradas a través del Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización (FIDE) al que acceden losgobiernos regionales con proyectos bajo condicionesfijadas de manera transparente por el CND; (iii) recursospropios, incluyendo diversos tipos de tributos (losmunicipios ya recaudan el impuesto predial y a losvehículos entre otros, mientras que una ley especialdeberá definir los tributos transferibles a las regiones), y(iv) financiamiento crediticio regulado por los principiosde la Ley de Transparencia y Prudencia Fiscal.

El Estado peruano presenta una proliferación defondos, transferencias condicionadas e instrumentos de

subsidios inconexos cuyos objetivos son a vecescontradictorios entre sí, cuando no duplican susfunciones. Son además difíciles de gestionar en formacoherente, además de que acarrean una cargafinanciera innecesaria por el exceso de aparatosadministrativos. Este complejo entramado de fondos haproducido un efecto agregado en el territorio que no esconsistente con el objetivo de compensacióninterregional de las transferencias buscado por el país.En el Gráfico 6.1 se pueden observar desviacionessignificativas del presupuesto transferido por elGobierno Nacional a los departamentos, cuando semide por su alineación con la incidencia de pobreza.Por ejemplo, departamentos con índices de pobrezasuperiores al 60% de la población como Huanuco,Apurímac, San Martin y Ancash reciben unpresupuesto transferido per cápita que representaalrededor de la mitad o menos de lo que obtienenalgunos departamentos con niveles de pobreza de entre30% y 40% del total de la población como Tumbes,Moquegua, Madre de Dios y Tacna. Entre 2003 y 2004se produjeron importantes aumentos de transferenciasen algunos departamentos debido principalmente a lamodificación de la regla de repartición de los diversostipos de canon, con lo cual se favorecendesproporcionadamente a aquellos que poseen en suterritorio determinados recursos naturales. El impactodel canon sobre la distribución de las transferenciasmejoró la captación de renta en algunos departamentospobres como Cajamarca (minería) y Cusco (gas),aunque también produjo el mismo efecto en otros conun nivel relativamente bajo de pobres como lo esMoquegua. Entre tanto, el impacto en otrosdepartamentos con altos niveles de pobreza fueinsignificante. En el Gráfico 6.2 se puede observar lamisma desalineación en los presupuestos totales de losgobiernos regionales.150 Finalmente en el Gráfico 6.3 se

164

149 Las transferencias se realizan en atención a un índice de pobreza y aportes de cada departamento a la recaudación nacional, ade

más de financiamiento sectorial con fuerte carga inercial asociadas a programas transferidos.

150 En el año 2004, el cálculo de R2 (coeficiente de correlación) dió un valor de 0,12 para transferencias/porcentaje de población, lo

que muestra la desalineación agregada de esta dos variables.

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registran patrones similares en la distribución de lastransferencias para los programas alimenticios, dondepor ejemplo San Martín y Moquegua son dos casosextremos. El primero, con una tasa de pobreza de casi70%, recibe una tercera parte de las transferencias percápita que recibe el segundo para programasalimentarios, con sólo 30% de pobreza. En algunos deestos casos el diferencial de población explicaparcialmente las diferencias de ingresos per cápita. Sinembargo, existe evidencia sustancial que aconsejaríarevisar las fórmulas de transferencias y considerar

sistemas de evaluación de costos de servicios, ademásdel índice de pobreza, como base para un cálculo y unefecto compensatorio más efectivo.

En el contexto de la descentralización, muchasfunciones de los ministerios sectoriales van a serprogresivamente transferidas a los gobiernos regionalesy municipales. Si por cada función a ser transferida secrea uno o más fondos --situación no del todoimposible--, el esfuerzo de racionalización de lastransferencias del Gobierno Nacional a las regiones ymunicipios que está contenido principalmente en la

165

Gráfico 6.1Transferencias a gobiernos subnacionales

(en nuevos soles per cápita de 2000)

0

50

100

150

200

250

300

350

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20%

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60%

80%

100%2003 2004 % población % pobres

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEI, CND y WDI 2004.

Gráfico 6.2Presupuestos regionales

(Nuevos Soles per cápita de 2003)

0

100

200

300

400

500

600

700

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80%

90%

100%20032004% pobres% población nacional

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEI, 2004, Congreso Perú y WDI 2004.

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Ley de Bases de la Descentralización y la Ley deRegiones, se verá seria y negativamente afectado.

Con una reciente propuesta de reforma de losfondos sociales se intentó pasar de cerca de 12 queexisten actualmente a sólo tres. Este intento fracasópor falta de apoyo político. De continuar latendencia, sería posible imaginar la creación defondos de transporte, infraestructura, vivienda,educación, salud, deportes, cultura, desarrolloeconómico local, desarrollo agrícola, protecciónambiental, obras de riego, para nombrar sóloalgunos de los más probables. La pregunta es obvia:¿cómo justificar crear un fondo para transferirfinanciamiento a los gobiernos subnacionales paraun sector y no para todos los demás? Una veziniciada, la dinámica de creación de fondos tiene supropia inercia y hace muy difícil evitar sumultiplicación. No sería extraño que cada uno deestos instrumentos tendiera a desarrollar su propialista de condiciones de desembolso, susmecanismos de administración, sus procedimientospeculiares y demás signos de idiosincrasiainstitucional, con su corolario de confusión y costosde transacción excesivos tanto para los gobiernosregionales y municipales como para la Nación.

Un efecto adicional de la proliferación de fondosdedicados a la descentralización de fuentes financierassectoriales podría ser una reducción excesiva delmargen de acción de los gobiernos regionales porinterferencia de los ministerios sectoriales. Estasituación atentaría contra la base misma del proceso dedescentralización, que presupone como condición parasu éxito una amplia autonomía de las autoridadeslocales en el manejo de las inversiones y servicios, delos cuales son responsables para adaptarlos a laspreferencias de sus electores.

En el caso del Perú, el FIDE es el instrumento detransferencia condicional creado por la ley. La razónpara concentrar este tipo de transferencias en esteinstrumento o, en todo caso, en un número muylimitado de fondos, es facilitar el control fiscal de estosrecursos, ordenar las condiciones que la Nación exige alos gobiernos subnacionales para este tipo detransferencia y asegurar una política dedescentralización coherente. El FIDE, administrado porel CND con el apoyo técnico del MEF, podríaconvertirse en un estímulo para lo siguiente: (i)fortalecer la coordinación de inversionesintergubernamentales al sentar a los diversos actores entorno al CND, (ii) estimular la mejora en la

166

Gráfico 6.3Presupuesto de inversión en los programas alimentarios

(Nuevos soles per cápita)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Huanca

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10%

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40%

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60%

70%

80%

90%

100%

2003

2004

Tasa de pobreza

% población

Fuentes: Elaboración propia con base en datos de INEI, 2004, y www.participaperu.org.pe.

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recaudación de los impuestos de los gobiernossubnacionales, y (iii) mejorar la calidad de losproyectos de inversión, en caso de que estos dosúltimos factores sean parte de las condiciones dedesembolso de los recursos de este fondo. Sinembargo, en el momento de escribir esto el FIDEseguía siendo un fondo de papel sin financiamiento.

La ley confiere autonomía a los gobiernos regionalesen el ejercicio de sus competencias y en el manejo desus recursos. Sin embargo, todavía no han recibidoresponsabilidades tributarias significativas, si bien laLey de Bases de Descentralización prevé en el futuro laposibilidad de asignárselas. En el caso de losmunicipios, las provincias recaudan principalmente elimpuesto sobre vehículos, mientras que los distritosrecaudan el predial. Dado el volumen económico yterritorial de las provincias y los distritos, parecieraineficiente la asignación de los respectivos impuestos,teniendo el predial un potencial mucho mayor que elde vehículos. En ambos casos, las bases y tasas sondefinidas por el Gobierno Nacional, lo que en períodosde inflación puede llevar a una reducción significativadel potencial tributario local si la unidadcorrespondiente del nivel central no actúadiligentemente, o si por razones políticas se limita aregiones y municipios la capacidad de recaudo.

Las diferencias de desarrollo económico relativo entrelas regiones y localidades peruanas han llevado aalgunos analistas y políticos a preguntarse sobre laconveniencia o riesgos de descentralizar lascompetencias tributarias. Es una preocupaciónlegítima. Pero si se toma en cuenta que el 96% de lapoblación está concentrada en departamentos con más

de 300.000 habitantes,151 es razonable pensar queexiste un potencial tributario en la mayor parte de losdepartamentos del país. Aun así, se justifica y seseguirá justificando por mucho tiempo la realizaciónde transferencias compensatorias a aquellosdepartamentos que no alcancen cubrir susrequerimientos financieros con el esfuerzo fiscal propiopor razones de debilidad económica. Adicionalmente,si el proceso de fusión de regiones previsto en lalegislación peruana se logra realizar con éxito, lasnuevas regiones multidepartamentales multiplicaránclaramente su potencial tributario.

Finalmente, en cuanto al endeudamiento subnacional,la legislación vigente regula y limita eficientementetanto el financiamiento externo, al exigir el aval delGobierno Nacional, como el interno, al imponerdeterminadas relaciones de ingresos sobre el stock y elservicio de la deuda. En un estudio reciente (BancoMundial, 2004) se encontró que el total de la deudamunicipal asciende a 1,5% del PIB, y representa el3,2% del stock de la deuda pública. Mientras elgobierno central presenta una relación deuda: ingresosfiscales de 2,27, los municipios exhiben una muchomás modesta de 0,69. Aproximadamente el 52% de ladeuda está concentrada en el área metropolitana deLima y Callao, y en fuerte proporción está representadapor pasivos laborales similares a los del gobiernocentral, así como por deudas de corto plazo conproveedores. Este estudio muestra igualmente que enlos años 2002 y 2003 se desaceleró significativamenteel crecimiento de la deuda. Las cifras disponibles noson causa de preocupación. Sin embargo, este es unaspecto sobre el que no se debe relajar la vigilancia.152

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151 Según proyecciones censales del INEI (http://www.inei.gob.pe/), en el año 2004 sólo cinco departamentos tienen menos de

300.000 habitantes: Madre de Dios (100.803), Moquegua (158.844), Tumbes (201.624), Pasco (267.196) y Tacna (289.955), para

un total ligeramente superior a un millón de habitantes sobre los 26,6 millones del total nacional. Otros nueve departamentos se

encuentran entre 430.000 y 1 millón de habitantes, y diez superan el millón, mientras que Lima tiene más de 8 millones (no

incluye Lima Metropolitana).

152 En el Ministerio de Economía y Finanzas se empezó a formar, en el año 2005, una unidad de seguimiento del cumplimiento de

las reglas fiscales de regiones y municipios.

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Entre las recomendaciones para mejorar el régimen definanciamiento intergubernamental figuran lassiguientes: (i) revisión de las característicasredistributivas de las fórmulas de transferencia delFondo de Compensación Regional (FONCOR), delFondo de Compensación Municipal (FONCOMÚN) ydel Cánon; (ii) financiamiento progresivo adecuado delFIDE, en coordinación con el volumen detransferencias de competencias, y consolidación detransferencias condicionadas en este fondo; (iii)transferencia de competencias tributarias hacia losgobiernos regionales, efectiva en un futuro cuando seles transfieran las responsabilidades de gastocorrespondientes por parte del Gobierno Nacional; (iv)transferencia del impuesto predial a las provincias–excepto en áreas metropolitanas-- y del de losvehículos a los distritos, en caso de que éstos semantengan como gobiernos autónomos; (v) entregar laresponsabilidad por la fijación de las bases y las tasasde los impuestos subnacionales a los respectivosgobiernos (puede ser dentro de un rango razonablefijado por ley); y (vi) fortalecer los sistemas deseguimiento de finanzas intergubernamentales y deendeudamiento subnacional del Ministerio deEconomía y Finanzas, y los sistemas de informaciónintergubernamental del CND.

Capacidad de gestión del Gobierno Nacional y de losgobiernos subnacionales, redefinición de competenciasy coordinación intergubernamental

El proceso de descentralización genera importantescambios en las competencias respectivas de losgobiernos nacionales y subnacionales. Los gobiernosnacionales, al entregar amplias responsabilidades sobrenumerosos servicios públicos a los gobiernossubnacionales, deben reorientar su arquitecturainstitucional y legal hacia aquellas funciones que lesson asignadas. Por otro lado, el poder creciente de losgobiernos regionales y municipales los convierte enactores importantes tanto políticamente como por elvolumen de inversión pública que está bajo su

responsabilidad. Esto requiere un fortalecimiento delos mecanismos de concertación intergubernamental.Finalmente, todos los niveles de gobierno debenavanzar en mejorar la transparencia de gestión yfacilitar los mecanismos de rendición de cuentas antesus electores.

Por otro lado, la nueva misión de los diversos nivelesde gobierno y su correspondiente importancia relativaexigen reformas institucionales que provean los mediospara enfrentar ambas transformaciones, tal y como seespecifica en la siguiente sección.

Reforma y desarrollo institucional del GobiernoNacional para adaptarlo a la descentralización

Los ministerios y agencias públicas de los GobiernosNacionales que van siendo descentralizados debenpreparar y ejecutar planes de reestructuración que lespermitan asimilar la disminución del personal, lareducción de funciones y presupuesto, y elmejoramiento de la eficacia y eficiencia en elcumplimiento de sus responsabilidades, caracterizadasen general por contener más valor agregado enpolíticas que en suministro directo de servicios. Enparticular, este nivel de gobierno debe fortalecer suscapacidades en áreas relativas a las políticaseconómicas, exterior y de defensa, regulación demercados, diseño de políticas y estrategias sectorialesnacionales y obras de infraestructura de alcancenacional, entre otras. Por su parte, los Ministerios deEconomía y Finanzas deben fortalecer su capacidad demonitoreo de las finanzas subnacionales y de controldel endeudamiento a medida que se desarrolla ladescentralización.

En el Perú se pueden observar solamente tres casosde avance en cuanto a modernización o reformainstitucional del Gobierno Nacional. El primerocorresponde a la eliminación del Ministerio de laPresidencia en el año 2002, que llegó a acumular enlos años noventa el 96% de la inversión pública, acosta de la capacidad de inversión de los ministerios

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sectoriales. La desaparición de esta entidad permitiódevolver a los ministerios sectoriales un cierto músculofinanciero que les ha facilitado avanzar de manera máscoherente en la programación del gasto y allanar elcamino para la descentralización de funciones conreferentes presupuestarios más realistas.

El segundo proceso de modernización institucional seha llevado a cabo en el Ministerio de Economía yFinanzas, aunque limitado a tres aspectos por ahora: (i)fortalecimiento de su capacidad para hacer seguimientode las cuentas presupuestarias de los departamentos ymunicipios, a través de la extensión progresiva delSistema de Información Administrativa y Financiera(SIAF) a una buena parte de estos gobiernos; (ii)puesta en práctica de una metodología de presupuestossubnacionales participativos liderada por la Direcciónde Presupuesto; y (iii) desarrollo de un grupo deestudios y seminarios sobre descentralización fiscal quehan contribuido a fortalecer esta área de política en elMinisterio.

El tercer cambio institucional relacionadoindirectamente con el proceso de descentralización esel fortalecimiento de la Presidencia del Consejo deMinistros (PCM). La designación permanente de unPresidente del Consejo por parte del Presidente de laRepública ha elevado el carácter político yadministrativo de esta institución, a la cual se leencargó la coordinación de los esfuerzos del Gobiernopor adelantar la política de descentralización acomienzos de la administración Toledo. Esta funciónfue ejercida por la PCM con éxito hasta la creación delConsejo Nacional para la Descentralización, al cual sehará referencia más adelante.

Aunque orientados en la dirección correcta, estosavances son claramente insuficientes cuando se trata depreparar a la administración pública para abocar loscambios significativos que se van a producir en elcurso de la descentralización. Ningún ministerio tieneun programa de reformas organizativas yreentrenamiento que le permita enfrentar exitosamente

la transformación que se va a experimentar en lossiguientes años. No se ha avanzado en la evaluación delos movimientos de personal y el redimensionamientodel empleo público central, ni se tiene una estimaciónconfiable y documentada de las implicaciones que ladescentralización va a tener sobre los pasivos laborales.En este sentido se puede afirmar que en el Perú hayuna tarea de reforma y adecuación del GobiernoCentral a la descentralización que está pendiente en sumayor parte. Así pues, la recomendación de política enesta área se dirige a crear e implementar en cadaministerio que va a ser descentralizado programas dereformas institucionales que comprendan: (i)redimensionamiento y rediseño de sus estructurasorganizativas y administrativas; (ii) reentrenamiento depersonal para adaptarlo a funciones de carácterestratégico y de producción de políticas sectoriales; (iii)evaluación de los movimientos de personal y plan deacción para redimensionar progresivamente el empleopúblico nacional (jubilaciones anticipadas,transferencias de personal a las regiones, relocalizaciónintra e interministerial, incentivos para retirosvoluntarios y reducción de nómina suficientementejustificada); y (iv) estimación confiable y documentadade las implicaciones que la descentralización va a tenersobre los pasivos laborales y plan de acción paraadministrarlos.

Reforma y desarrollo institucional de los gobiernosregionales y municipales en concordancia con lasresponsabilidades transferidas

Los gobiernos subnacionales requieren igualmentepreparar y ejecutar progresivamente programas dereestructuración y fortalecimiento institucional que lesfaciliten la absorción de importantes contingentes depersonal, servicios y presupuesto.

En el Perú, los gobiernos municipales tienen unahistoria relativamente larga y sus estructurasadministrativas han evolucionado dentro de ciertacontinuidad. No es éste el caso de los gobiernosregionales que surgieron en los años ochenta, fueron

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desmantelados en los años noventa, y sustituidos pordelegaciones del Gobierno Nacional conocidas comoConsejos Transitorios de Administración Regional(CTAR), para ser nuevamente reconstituidos a partir de2002.

Los gobiernos regionales se instalaron sobre laestructura administrativa de los CTAR y hanemprendido cambios organizacionales muy diversos ycon grado de avance muy desigual para adaptar lasinstituciones heredadas a las nuevas circunstancias. Sinembargo carecen de recursos y de apoyo técnicoadecuado para avanzar de manera consistente en estaárea. En entrevistas con Presidentes de Región se repiteun patrón común: notifican exceso de personal, bajacalificación del mismo en ciertos casos, y una grandificultad legal y presupuestaria para despedir alexcedente. Esta situación pone de relieve laslimitaciones con las que tienen que convivir losresponsables de las administraciones subnacionales.

Existen pocas iniciativas nacionales de apoyo aldesarrollo administrativo para los gobiernos regionaleso municipales. Una de ellas forma parte del proyectodel BID de modernización y descentralización delEstado, en el que se incluye un componente de US$ 12millones para proyectos de mejora gerencial de losgobiernos regionales, y muy parcialmente de losmunicipios. Sin embargo, dada la magnitud de loscambios que se están produciendo y se producirán enlos próximos años, el país deberá hacer un esfuerzomucho mayor por apoyar el desarrollo institucional delos gobiernos subnacionales.

La legislación peruana tiene provisiones razonablespara facilitar las asociaciones horizontales y verticalesentre los gobiernos territoriales. Las mancomunidadesy una variada gama de posibilidades de contratos yacuerdos forman parte del instrumental jurídico delque disponen los gobiernos regionales y municipales.Sin embargo, la práctica asociativa es aún poco común.Se encuentra predominantemente a nivel municipal ycasi siempre limitada a: (i) mancomunidades de

recolección y disposición de la basura, (ii) concesiónde servicios públicos al sector privado, y (iii)asociaciones público-privadas para la promoción deldesarrollo local (este último tipo de asociación lapromueven también los gobiernos regionales). Por suparte, diversos gobiernos regionales han desarrolladorecientemente juntas de coordinación interregional entorno a ciertos proyectos y actividades.

Coordinación de las relaciones intergubernamentales

Todo proceso de descentralización genera lanecesidad de establecer nuevos mecanismos o adaptarlos existentes para regular las relaciones entre elGobierno Nacional y los subnacionales. Las formasespecíficas que adoptan son variadas. Algunos son decarácter formal, otros informal. En todo caso, losnuevos mecanismos intergubernamentales deben tomaren cuenta que las relaciones principal-agente cambiande manera sustancial cuando los cuerpos ejecutivos ylegislativos subnacionales son electos popularmente, adiferencia de lo que sucede cuando las autoridadesregionales y locales son designadas por el PoderEjecutivo nacional. Ya no se trata más derepresentantes del Gobierno Nacional en el territorio,sino de autoridades política y administrativamenteautónomas. La relación no puede estar basada en latransmisión de instrucciones y órdenes, sino en lanegociación y persuasión entre gobernantes conlegitimidad propia y electores a los que deben rendircuentas.

Como se indicó anteriormente, le Ley deDescentralización creó en el Perú el Consejo Nacionalde Descentralización (CND), cuyo principal valoragregado es servir de vehículo de contacto ynegociación entre los diversos niveles de gobierno en elpaís. Su junta directiva refleja la intención dellegislador de sentar a la misma mesa a actores críticosque deben cooperar para avanzar ordenadamente en elproceso de descentralización. La Presidencia delConsejo de Ministros, el MEF y representantes de losgobiernos regionales y municipales se sientan

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regularmente a definir y hacer ajustes a este voluble ycomplejo proceso. A la cabeza del Consejo seencuentra un Ministro de Estado, lo que le confiere almismo un alto nivel político. Sin embargo, tanto laPCM como el MEF han designado funcionariostécnicos para cubrir sus puestos en el directorio que sibien son profesionales valiosos, no tienen la capacidadde decisión que requiere un cuerpo de esta naturaleza.

Por otro lado, la representación de los gobiernosregionales y municipales no está convenientementeregulada. En ambos casos, y especialmente en el de losgobiernos municipales, los representantes elegidos porestas entidades no tienen un mecanismo ágil deconsulta sobre temas importantes con sus mandantes.

El CND ha logrado establecer un grupo técnicopermanente que elabora el trabajo de base paraproponer los planes anuales de descentralización,desarrollar programas de asistencia técnica y apoyo alos gobiernos subnacionales, y sustentar las intrincadasnegociaciones entre los diversos niveles de gobierno.Junto con el MEF, el CND es una de las institucionescon mayor responsabilidad en la implementación delproceso de descentralización en el Perú. Sin embargo,su papel se ve limitado por la inexistencia de un brazofinanciero que aumente los incentivos tanto delGobierno Nacional como de los departamentos ymunicipalidades para comprometerse en un diálogo ycoordinación permanentes. La activación delfinanciamiento para el FIDE, discutido arriba, sería unavance importante, tanto desde el punto de vista delordenamiento de las transferencias condicionadasintergubernamentales, como de la mejora de lascondiciones de la economía política que concierne alos actores de la descentralización en el país.

Otro elemento de relación intergubernamentalprevisto en las leyes de regiones y de municipalidadesson los consejos de coordinación regionales,provinciales y distritales, constituidos por los alcaldes ypresidentes regionales respectivamente, con el objetode proponer y concertar planes de desarrollo local.

Estos consejos son muy activos en el Perú, pero laefectividad y viabilidad de los respectivos planes aúnno está demostrada, siendo la precariedad delfinanciamiento el elemento que más limita la ejecuciónde inversiones públicas a nivel regional y local.

Entre las recomendaciones de reforma en esta áreafiguran las siguientes: (i) elevar el nivel político de losrepresentantes de la PCM y del MEF ante el directoriodel CND, y (ii) crear un cuerpo consultivo a partir deun grupo representativo y pluralista de alcaldesprovinciales y distritales para mejorar la efectividad yrendición de cuentas de los representantes de estosniveles de gobierno en el directorio del CND.


Las conclusiones más relevantes del análisis de ladescentralización del Perú se pueden resumir así: (i) setrata de un proceso con gran empuje político y sepuede prever que se va a desarrollar con ímpetu en lospróximos años; (ii) la legislación que regula lastransferencias fiscales y las relacionesintergubernamentales contiene principios adecuados defederalismo fiscal, aunque su aplicación efectiva puedeser difícil si no se fortalece la coordinacióninstitucional y de políticas del gobierno; (iii) la divisiónterritorial es compleja, y a pesar de que el Perú estáhaciendo un esfuerzo importante en la consolidaciónde las regiones, el excesivo número de municipios endos niveles diferentes no parece ser un asunto cuyareforma sea viable en un futuro próximo; (iv) no existeuna metodología de cálculo de costos de servicios quefacilite coordinar su transferencia con la transferenciade ingresos a los gobiernos subnacionales; (v) noexisten previsiones efectivas para limitar el gasto de lasunidades del Gobierno Nacional que sondescentralizadas; (vi) el sistema de transferencias esdesordenado e inconsistente; (vii) la ley prevé lacreación de impuestos subnacionales o la cesión deimpuestos nacionales a las regiones. Esta última es unárea en la que el país debe avanzar conceptualmentecuanto antes para preparar responsablemente su

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implementación, aunque este tema no ocupaactualemente el lugar que merece en la agenda dedescentralización.


A la luz de los descrito y analizado en el presentecapítulo es posible formular las siguientesrecomendaciones generales:

Fortalecer la coordinación institucional paradesarrollar un proceso ordenado de descentralización

Si bien el Consejo Nacional de Descentralización esun mecanismo adecuado para fijar la política dedescentralización de manera concertada entre elEjecutivo y las autoridades subnacionales, se requierefortalecerlo, comenzando por elevar el nivel jerárquicode los funcionarios designados por la PCM y el MEFque tienen asiento en él. Sería recomendable que seincorporen allí los funcionarios de mayor jerarquíainmediata después del rango de ministro concompetencia en materia de descentralización.Igualmente se podría mejorar la efectividad del CNDmediante la creación de un grupo consultivo dealcaldes que den soporte a sus representantes en lajunta directiva. En esta misma línea de fortalecimientode la coordinación institucional, es aconsejable darcumplimiento a la disposición legal que prevé lacreación de un Fondo Intergubernamental deDescentralización (FIDE), mecanismo de transferenciasfinancieras condicionadas para inversión bajo laresponsabilidad del CND. Este fondo deberíaalimentarse progresivamente, de manera que seacompatible con el incremento de responsabilidadestransferidas a las regiones y municipalidades, y por lotanto con el descargo de gastos del Gobierno Nacional.El fondo tendría las siguientes ventajas, entre otras: (i)fortalecería al CND como interlocutor entre elGobierno Nacional y los gobiernos subnacionales; (ii)podría incluir reglas que incentiven la calidad de losproyectos de inversión; (iii) podría incluir reglas quepromuevan el desarrollo del potencial tributario de los

gobiernos subnacionales; (iv) podría incentivarinversiones conjuntas entre los diversos niveles degobierno; y (v) podría estimular el desarrollo depolíticas concertadas sectoriales y de desarrollo en elterritorio.

La viabilidad de elevar el rango de los miembros deldirectorio del CND podría ser alta, en la medida enque depende de la voluntad política del Gobierno, queha mostrado claramente su compromiso con crear lasmejores condiciones posibles para el avance ordenadode la descentralización en el país. La creación de unespacio de consulta para las autoridades localestampoco debería, en principio, contar con oposiciónsignificativa. En cuanto al FIDE, una condiciónnecesaria para su implementación radica en lacoordinación efectiva de las transferencias de ingreso ygasto del Gobierno Nacional a los subnacionales. Estocon el fin de evitar aquellos desequilibrios fiscales quepodrían producirse en caso de crear el fondo sin que seproduzca simultáneamente un descargo de gastos de laadministración nacional. Se debe evaluar laconveniencia de que el FIDE sea técnicamenteadministrado por el MEF, con el fin de aprovechar laexperiencia del ministerio en esta materia.

Mejorar el cálculo de los costos de servicios a sertraspasados y su coordinación con las transferenciasde ingresos

Los costos de las transferencias de servicios no sonfáciles de calcular. El componente más obvio es el de lanómina de empleados, que en la mayoría de los casosestá regionalizada. De allí en adelante lo que resta esmenos claro. El primer problema se refiere a que senecesita una parte de la nómina de empleadoscentrales para la administración de los serviciostransferidos. Sin embargo, no se puede simplementedividir entre los diversos gobiernos subnacionales aeste tipo de empleados, por al menos dos razones: (i)atienden normalmente más de un gobierno territorial,y (ii) tienen otras ocupaciones adicionales a laadministración de servicios en el territorio. Un

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segundo problema en el cálculo de costos de losservicios transferidos tiene que ver con las inversiones,que típicamente fluctúan de un año a otro. No essencillo establecer patrones de comportamientoterritorial de las inversiones, y por lo tanto calcular laspartidas que deberían acompañar a las transferenciascorrientes para efectos de inversión. El tercer tipo deproblemas son los costos de mantenimiento. Lasubestimación de este tipo de gastos en lospresupuestos es común, además de que a veces se losconfunde con los gastos de inversión. Igualmentesufren fuertes fluctuaciones de un año a otro. Unamanera de resolver estas limitaciones de cálculoeconómico es establecer el FIDE con montos que seacerquen a las inversiones globales previstas para losservicios a transferir. También se sugiere asignar susdesembolsos con fórmulas que atiendan de maneratransparente las necesidades de inversión de formasimilar para cada región, de acuerdo con criterios bienestudiados en la literatura de federalismo fiscal y en lapráctica de procesos de descentralización establecidos.Entre los factores a considerar en la fórmula dedistribución se encuentran población, niveles depobreza, número de unidades territoriales y extensiónde las mismas, costos mínimos de servicios,153 esfuerzofiscal y apego a las regulaciones de responsabilidadfiscal. Junto con la implementación del FIDE, seríaigualmente recomendable rediseñar el sistema detransferencias no condicionadas. Una medida saludablesería simplificarlo y atarlo a una porción delpresupuesto corriente del país para mejorar supredecibilidad. Igualmente se podría implementar unfondo de estabilización de transferencias para atenuarlas curvas de ingresos producto de sacudidas externaso de fluctuaciones económicas. La viabilidad de lasacciones de cálculo de costos de servicios debería seralta, en la medida en que los actores involucrados en elproceso de descentralización en el país muestran un

interés significativo por mantener una altacoordinación entre las transferencias de ingreso y degasto, además de ser un mandato legal. Por otro lado elrediseño de las transferencias puede encontrarresistencia por parte de actores institucionalesnacionales preocupados por la estabilidad fiscal, y porparte de actores subnacionales inquietos por laposibilidad de que el rediseño dé como resultado netouna disminución de las mismas. Una y otrapreocupación son legítimas, y ambas pueden serrespondidas satisfactoriamente con los soportestécnicos adecuados y con el ejercicio del diálogo y laconcertación.

Estudiar e implementar la transferencia deresponsabilidad tributarias hacia los gobiernosregionales y reorientar las competencias tributariasde las municipalidades

En los próximos años, el Perú va a ser testigo de lacreciente importancia de los gobiernos subnacionalesen materia de provisión de servicios públicos, lo cualimplicará un incremento de sus responsabilidades degasto corriente y de inversión. Sostener esta evoluciónsolamente con base en transferencias del GobiernoNacional puede tener dos consecuencias indeseables,tanto desde el punto de vista fiscal como político. Enprimer lugar esta práctica no provee incentivosadecuados a los gobiernos regionales --que carecenactualmente de competencias significativas de tipotributario-- para aumentar su responsabilidad fiscal. Ensegundo lugar, la carencia de ingresos propios lesobliga a poner presión sobre el Gobierno Nacional paraaumentarlas cada vez que se presentan necesidades degastos incrementales en las regiones. Estas presionespueden implicar tensión política y deterioro de lagobernabilidad en el mediano plazo. En cuanto a losmunicipios, el arreglo actual de distribución deimpuestos no se compadece con las responsabilidades

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153 El cálculo de costos mínimos se refiere a una base de transferencias del Gobierno Nacional a todas las regiones para mantener

estándares mínimos de servicios públicos. El financiamiento requerido para superar el estándar mínimo queda como responsabili

dad del esfuerzo fiscal de las regiones. Esta estrategia ha alcanzado especial desarrollo en el caso de la descentralización española.

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respectivas de las provincias y los distritos, ni con sucapacidad gerencial para recaudarlos, lo quecontribuye a ocasionar desequilibrios entre lasnecesidades de gasto y financiamiento, así comorecaudación débil. Para enfrentar las posiblesconsecuencias de un modelo basado en transferencias yen la distribución actual de competencias municipales,es necesario compartir la responsabilidad de recaudarimpuestos entre los diversos niveles de gobierno demanera más equilibrada. Esto implica: (i) traspasar alos gobiernos regionales autoridad tributaria sobredeterminados impuestos, especialmente a los de baseinmóvil; (ii) emprender el reordenamiento de losimpuestos municipales, especialmente en lo que serefiere a entregar la recaudación del predial a lasprovincias y transferir el de vehículos a los distritos,una opción para mejorar la efectividad de larecaudación; y (iii) aplicar incentivos para explotareficazmente los impuestos transferidos (el FIDE podríaayudar en caso de incluir reglas en su funcionamientoque aten sus desembolsos a recaudación). La viabilidadde esta propuesta es mixta. En lo que se refiere a latransferencia de responsabilidades sobre impuestos alos gobiernos regionales, es posible que los diversosactores involucrados logren un acuerdo en el futuro,una vez que avance la entrega de servicios y por lotanto se produzca un descargo de gastos por parte delGobierno Nacional. El advenimiento de una nuevaadministración en el año 2006 puede ser una buenaoportunidad para avanzar en esta dirección. Por otrolado, el reordenamiento de los impuestos municipalesse puede ver dificultado por la posible resistencia delos distritos a ceder el predial. Sin embargo, es posiblecompensarlos con la entrega de otros impuestosrecaudados en este momento por las provincias, asícomo por transferencias parciales de las ganancias derecaudación del predial por parte de las provincias. Entodo caso, los distritos de áreas metropolitanas, consuficiente potencial económico y gerencial – comoLima y el Callao – deberían mantener susresponsabilidades tributarias actuales.

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En la medida en que los mercados se acerquen acondiciones de competencia perfecta, puedencontribuir a alcanzar mayores niveles de crecimiento yempleo, fomentar la distribución de la riqueza yoptimizar la asignación de los bienes y servicios. Sinembargo, rara vez los mercados son perfectos. Porejemplo, le existencia de altos costos de entrada yasimetrías de información en mercados específicospueden generar condiciones menos que perfectas y darlugar a rentas monopólicas. Para eliminarlas necesariaso minimizar su impacto es necesario que el Estadointervenga. Asimismo debe garantizar las condicionesinstitucionales, legales y de inversión que reduzcan lasincertidumbres que tienden a producir costos detransacción innecesarios tales como el riesgo país(inestabilidad económica) o el operativo (impunidad,incumplimiento de los contratos, corrupción,criminalidad, escasez de infraestructura), los cualesafectan la estructura de costos de las empresas yencarecen los productos. Finalmente, existen algunosbienes y servicios como son la salud y la educación, elmedio ambiente o los esfuerzos de investigación que,en razón de su alto grado de externalidad positiva(beneficios sociales potenciales), al Estado le interesa seproduzcan en mayor cantidad que la que el mercadogeneraría en condiciones normales. En ese sentido sejustifica que intervenga con políticas específicasorientadas a incentivar la producción de estos bienespúblicos y el desarrollo de sectores estratégicos.

El tipo de intervenciones que el Estado puede realizarson múltiples. Dada la complementariedad entre lasdistintas políticas y acuerdos institucionales, resultacomplicado atribuir en exclusiva a un subconjunto depolíticas o instituciones un determinado efecto sobre eldesarrollo económico en general, y la regulación de losmercados en particular.

En el marco conceptual aquí utilizado para analizarlas instituciones de mercado se definen cuatrodimensiones relativas a otras tantas funciones, cuyocabal desempeño se considera esencial para regularadecuadamente los mercados: (i) el orden normativobásico de la vida económica (en especial el derecho depropiedad y la seguridad jurídica de los contratos); (ii)la promoción de la competencia mediante la ejecuciónde la función normadora y la corrección de las fallasdel mercado (iii)coordinación y fomento de losmercados(iv);154 el mantenimiento de la estabilidadmacroeconómica para atenuar los costos de los ciclos;y (v) el fomento de la cohesión social y la atenuaciónde los conflictos.

Definición y seguridad de los derechoseconómicos básicos

Los estudios sobre el desarrollo han puesto enevidencia la relevancia que tienen las institucionesen la promoción del progreso, en la medida en quedeterminan la capacidad de los países paraacumular, innovar y asimilar nuevas tecnologías,para hacer que los mercados funcionencorrectamente y para conseguir que las tensionessociales se canalicen de forma pacífica. Así, loslogros en materia de desarrollo dependerán enbuena medida de la capacidad de diseñar y poner enmarcha marcos institucionales que potencien unaacción colectiva de calidad y permitan que losincentivos se traduzcan en resultados socialmentedeseables.

En la medida en que establecen un marco deincentivos para los agentes económicos, lasinstituciones afectan su desempeño y pueden ayudar areducir los costos de transacción, favoreciendo así elfuncionamiento de los mercados.

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VII. INSTITUCIONES DE MERCADO

154 Dada la amplitud del tema se distinguen aquí dos aspectos de la actividad reguladora del Estado: la promoción de la competencia

en los mercados que presentans fallas de mercado y las actividades de coordinación y fomento de aquellos.

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Como se ha visto en capítulos previos, en el Perú lasdebilidades del sistema político y los altos niveles dedesconfianza en las instituciones tienden a hacer quelos individuos duden de la idoneidad de losmecanismos formales existentes para satisfacer susdemandas. Esto normalmente incrementa los costos detransacción e induce a una dependencia de lasrelaciones personales para realizar intercambioscomerciales. Sin embargo, si se quiere promover eldesarrollo económico, es necesario expandir losmercados a través de transacciones múltiples ycomplejas que suelen demandar intercambiosimpersonales entre desconocidos. Por ello, resulta desuma importancia invertir recursos en asegurar unentorno institucional seguro y transparente que ayudea bajar los costos de transacción y así promover laactividad económica. Este entorno propicio debegarantizar primordialmente los derechos económicosbásicos que conforman el espacio normativofundamental en el que operan los agentes económicos,el cual se articula en torno a la defensa del derecho depropiedad y a la promoción de la seguridad jurídica delos contratos.

La institucionalidad de los derechos de propiedad

En el caso de algunos bienes y activos, es importanteque el reconocimiento de la propiedad quede, entreotras cosas, debidamente acreditado por medio de unsistema adecuado de registro público de la misma. Deeste modo se deja constancia oficial e inequívoca de latitularidad de los bienes o activos ante cualquiertransacción, garantía o reclamación. Esto esespecialmente relevante en el caso de aquellos bienesno reproducibles (tierras, edificios o productosartísticos, entre otros) que son fácilmente devaluados através de usurpación, réplica o imitación (patentes,diseños, obras de arte o marcas), así como de aquellos

que por lo general son de propiedad nominativa. Enestos casos deben existir registros públicos de lapropiedad que sean eficaces, accesibles y trasparentes:eficaces en el sentido de permitir una ágil acreditaciónde la titularidad frente a cualquier disputa; accesiblesmediante trámites de registro simples y de bajo costo; ytransparentes, es decir, abiertos al escrutinio. Laausencia de un adecuado registro público limita laampliación de los mercados de tierras y dificulta losprocesos de inversión en mejoras en el agro, además deque sitúa al propietario en condiciones de mayorvulnerabilidad frente al abuso y le impide el recurso aese activo como vía de garantía para acceder a crédito.

En el Perú se han realizado varios esfuerzosencaminados a dotar al país de un sistema adecuado deregistro de bienes, con el fin de promover el desarrollodel mercado local.155 Si bien tales intentos han sidovaliosos, los cambios excesivos de política sobre untema que se reconoce como prioritario han dificultadosu adecuado desarrollo. Como consecuencia, existennumerosas propiedades informales, es decir,situaciones de facto que no se encuentran reconocidaspor el sistema legal peruano. Es así como coexisten unsistema de propiedad formal que no necesariamentegoza de protecciones frente a los abusos, y un conjuntode bienes o propiedades que no gozan de título algunoy por tanto no permiten producir capital y menos aúnriqueza, al tiempo que generan incertidumbre sobre underecho básico para el funcionamiento de la economía.

Durante los últimos años se han hecho varios intentosencaminados a legalizar el conjunto de bienesinmuebles que forman parte de la economía informal.La Comisión de Formalización de la PropiedadInformal (COFOPRI), organismo públicodescentralizado del Ministerio de Justicia, actúa comoSecretaría Técnica de las Comisiones Provinciales de

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155 Las funciones de los registros públicos son: (i) publicitar las situaciones jurídicas consistentes en derechos reales sobre inmuebles

y otros supuestos relativos a la propiedad; (ii) otorgar seguridad a las operaciones comerciales que se realizan, incluyendo el inter

cambio de bienes y otras actividades susceptibles de incorporarse a los mismos; y (iii) hacer oponible el derecho inscrito con res

pecto a terceros.

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Formalización de la Propiedad Informal y vienerealizando el saneamiento físico y legal de prediosurbanos en el ámbito nacional.

La tarea de la COFOPRI ha dado lugar a reformaslegales e institucionales que han permitido realizarprocedimientos simplificados y de bajo costo desaneamiento físico legal, así como otorgar seguridadjurídica a los beneficiarios del programa. Por lo demás,la formalización de la propiedad en el Perú se hacentrado principalmente en atacar el problema de lasinvasiones en terrenos de propiedad estatal o privada,aunque la propiedad informal se presenta también bajootras modalidades como son las denominadasurbanizaciones populares, los programas de vivienda delEstado, los centros urbanos informales y los centrospoblados. Si bien estos procesos cuentan con laparticipación activa de la población y sus representantes,aún resta mucho por hacer en lo que se refiere a lograruna asignación adecuada de los derechos de propiedadpara poder gozar de los beneficios reales de serpropietario, mas allá del simple título.

En cuanto a los derechos de propiedad industrial, enel Perú son diversos e incluyen patentes, marcas ynombres comerciales, los cuales quedan protegidos víaregistro ante el Instituto Nacional de Defensa de laCompetencia y de la Protección de la PropiedadIndustrial (INDECOPI). También se protegen otrosderechos de propiedad industrial como son loscontratos de licencia de uso de tecnología, patentes,marcas u otros derechos de propiedad industrial deorigen extranjero, así como la asistencia técnica,ingeniería básica y de detalle, gerencia y franquicia, loscuales se negocian libremente entre las partes yposteriormente quedan registrados en INDECOPI, loque confiere seguridad a estas transacciones. Sinembargo, estos derechos de propiedad intelectual noestán debidamente protegidos, especialmente comoconsecuencia de la falta de capacidad institucionalnecesaria para defender la propiedad y para perseguirel delito en estos ámbitos.

Instituciones para garantizar la seguridad ytransparencia de las transacciones económicas

No basta con que existan sistemas adecuados deregistro de la propiedad; también es necesario queprevalezca un clima de seguridad jurídica que permitaque las transacciones económicas se hagan congarantías. Los pilares en materia de seguridad ytransparencia de las transacciones económicas son dos:la instituciones que se ocupan de la protección de losderechos de propiedad y las limitaciones a las posiblesexpropiaciones.

El Perú cuenta con una legislación adecuada parabrindar seguridad a las transacciones económicas, lacual se basa en dos principios: (i) libertad de contratar,y (ii) libertad contractual. El primero de ellos impideque haya limitaciones o prohibiciones para que laspersonas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras,domiciliadas o no en el país puedan celebrar cualquiertipo de acto jurídico con contenido patrimonial que losvincule con otra u otras partes, salvo por razones deseguridad nacional o necesidad pública. El segundopermite que las partes acuerden su contenido sin máslimitación que la de no poder establecer cláusulascontractuales que violen el orden público y las buenascostumbres. Los contratos se perfeccionan con elconsentimiento de las partes y no requieren deformalidad alguna, salvo cuando la ley expresamente lodisponga (por ejemplo, el contrato de fianza porescrito, la hipoteca o el otorgamiento de poderes paragravar o transferir bienes por escritura pública). Laspartes pueden formalizar sus contratos mediantedocumento, carta, fax, télex, acuerdo oral y/oelectrónicamente. Si la ley o las partes determinan elcumplimiento de una formalidad determinada, todaslas modificaciones o regulaciones al contrato deberánajustarse a la misma. No existen limitaciones niprohibiciones para acordar obligaciones en monedaextranjera.

En relación con las limitaciones a la expropiación,según la normativa peruana sólo por causa de

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seguridad nacional o necesidad pública podrá privarsea alguien de su propiedad mediante un procesoexpropiatorio y previo pago de indemnizaciónjustipreciada. Esta compensación comprende el valorobjetivo del bien o bienes que se expropian, así comola reparación de los daños y perjuicios que se originenpor la naturaleza forzosa de la transferencia. Losderechos de los extranjeros están sujetos a las mismascondiciones que se aplican a los nacionales.

Existe absoluta libertad para que las partes celebrenconvenios arbitrales cuyo fin sea solucionar susdisputas o controversias fuera del ámbito del PoderJudicial. El arbitraje puede ser de derecho o deconciencia, y puede realizarse en un centro deresolución de controversias o mediante acción deárbitros nacionales o extranjeros. Si bien es cierto queinversionistas y empresas en general han venidoutilizando los convenios arbitrales para solucionar suscontroversias, la ausencia de mecanismos efectivos deresolución de controversias, especialmente por partedel Poder Judicial, sigue siendo uno de los principalesproblemas que afecta la seguridad de las transaccioneseconómicas.156

Conceptual y normativamente, las institucionesmencionadas se encuentran desarrolladas de unamanera adecuada y gozan de protección constitucional.Sin embargo, no ha existido una respuesta apropiadapara reducir la problemática que se presenta cuandolas personas acuden al Poder Judicial o a algunaentidad de la administración pública para hacer valertales derechos y defenderlos (Capítulo IV: Estado deDerecho).

Según la medición que realiza el Banco Mundial através de su base de datos Doing Business sobre elentorno empresarial y de inversiones en cuanto alcosto de exigir el cumplimiento de los contratos, en elPerú éste asciende al 34,7% de la deuda, mientras que

el promedio de la región es del 23,3% y el de los paísesde la OCDE 10,8%. En el Perú, el número deprocedimientos necesarios para recuperar una deudaasciende a 35, que es también el promedio regional,mientras que en los países de la OCDE son 19. En elPerú el proceso toma 462 días, lo cual supera elpromedio regional de 441 días y casi duplica elcorrespondiente a los países de la OCDE, que es de229 días (World Bank, 2004c).

Promoción de la competencia

El funcionamiento adecuado del régimen de mercadose fundamenta en el ejercicio permanente de lacompetencia entre los diversos agentes en un espaciocomún de concurrencia. Sólo en ese entorno es posiblejustificar el equilibrio de mercado como un resultadoque aproxima el óptimo social (en el sentido Pareto).No obstante, la competencia no es el simple resultadoespontáneo de la existencia de un régimen depropiedad privada.

Son diversos los procesos y mecanismos se puedengenerar obstáculos a la competencia, y que terminanpor alterar el comportamiento correcto de losmercados. La presencia de monopolios naturales, laexistencia de barreras de entrada frente a loscompetidores, el ejercicio de poder de mercado para lafijación de precios, las prácticas de colusión u otrasformas que limitan la competencia pueden condicionarel clima de concurrencia y afectar gravemente susniveles de eficiencia.

Para evitar estas situaciones, es importante disponerde instituciones orientadas a preservar el clima decompetencia en los mercados, establecer los marcosnormativos más adecuados para ello y penalizar loscomportamientos indebidos. En algunos casos, estasinstituciones estarán orientadas a definir y perseguirprácticas que se consideran ilegítimas, mientras que enotras apuntarán a crear las condiciones para activar y

178

156 El gobierno, con apoyo de un préstamo del BID (2003c) está apoyando la creación de juzgados comerciales especializados y mejo

rando los sistemas alternativos de resolución de disputas.

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sostener el clima de competencia en los mercados. Eneste estudio se analizarán las siguientes: (i)instituciones normativas administrativas que regulan elacceso a los mercados, (ii) las encargadas desuministrar información fiable y oportuna en defensade la competencia, (iii) las entidades y mecanismosreguladores de defensa de la competencia, (iv) las quegarantizan la competencia en los procesos de licitaciónpública, y (v) las que garantizan la competenciainternacional.

Regulación administrativa para garantizar el accesoa los mercados

El Estado peruano ofrece pocos incentivos positivospara promover la creación de empresas. Laproliferación de requisitos conduce a que la iniciativaempresarial se constituya a menudo al margen de lalegalidad. Aun cuando el Estado dice apoyar laactividad empresarial privada, en la práctica solamenteel Ministerio de Trabajo y la Comisión de Promoción ala Pequeña y Micro Empresa (PROMPYME) realizanalgunas acciones orientadas a incentivar a laconstitución y formalización de negocios. El resto delas instituciones públicas se dedican más bien afiscalizar las empresas existentes.

Entre los principales obstáculos a la constitución legalde las empresas figuran el elevado costo para que éstasse formalicen (acceso a la legalidad) y el tiempo queconsume realizar los trámites necesarios. El costo deinicio de un negocio asciende a casi US$800(equivalente a 5,7 veces el salario mínimo) y el procesorequiere cerca de 98 días. Cabe señalar que dentro deltiempo de inicio señalado, la obtención de la licenciamunicipal de funcionamiento tarda 45 días y su costoes de unos US$150 dólares. En general se observa quelos municipios no cobran un monto uniforme porotorgar las licencias de funcionamiento, y que los pasosque deben seguirse para tramitarlas también varían de

un lugar a otro. El rango de costo de las licencias estáentre S/51 y S/3.344, mientras que los pasos necesariospara tramitarlas oscilan entre tres y 13. Los costoslaborales adicionales para el empleador (impuestos,contribuciones a la seguridad social y ciertas normaslaborales), los cuales fluctúan entre el 5% y el 80% dela remuneración del trabajador dependiendo del tipode empresas, tienden a incentivar la informalidad, queen el Perú se estima representa el 60% del PIB(MINTRA, 2005). Esta situación configura unacaracterística del mercado que hace que los bienes yservicios producidos por las empresas informalescompitan con ventajas frente a las empresas formales.

Lejos de combatir la dispersión de sobrecostoslaborales y promover una reducción de sus nivelesactuales, la legislación peruana establece rigideces tantopara la contratación como para el despido detrabajadores, lo cual se refleja en un índice de 55/100según el Banco Mundial (World Bank, 2005).

La importancia relativa que tiene el sector informal enla economía, y la permisibilidad del Estado para conestas actividades, ocasionan un nivel de competenciaque perjudica a las empresas formales y desmotiva laconstitución de otras nuevas. Por ello es necesarioreestructurar aquellos incentivos que en la actualidadtienden a atraer a empresas e individuos hacia lainformalidad (pull factors) y a desestimular laformalidad (push factors).

El acceso al crédito bancario y a las oportunidades denegocios promovidas por el Estado se limita a lasempresas formalmente constituidas, debido a losrequisitos impuestos por las normas legales,157 y a labaja protección de los derechos de propiedad queimpide a muchos ciudadanos ofrecer garantías efectivasde crédito. Tampoco existe una promoción coordinaday congruente de nuevas iniciativas empresariales porparte de las instituciones públicas.

179

157 Se estima que apenas el 26% de empresas pueden acceder al crédito bancario mientras que 9,5% accede a otras formas de crédito

no bancario (MINTRA, 2004).

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Suministro de información fiable y oportuna endefensa de la competencia y del consumidor

Para que pueda regir un adecuado clima decompetencia en los mercados, es necesario que existainformación pública accesible y fiable acerca delfuncionamiento de los agentes. Esa información esimprescindible para que los consumidores puedanejercer la defensa de sus derechos frente a los abusospotenciales de las empresas. Además de constituir unobjetivo deseable en sí mismo, la defensa de losderechos de los consumidores constituye uninstrumento vigoroso para la promoción de lacompetencia en los mercados. En este caso, lainformación relevante se refiere a las condiciones decalidad y precio de los productos y a sus efectos sobrela salud de las personas.

Adicionalmente, es importante que exista un clima detransparencia en todo lo que se refiere al marconormativo en el que deben operar las empresas en losmercados, con el fin de aminorar los costos de acceso ala información relevante y anular las ventajas indebidasque se derivan de contar con canales privilegiados deacceso a la información. Esto es especialmentepertinente en el caso de aquellos mercados que sonpromovidos por la demanda del sector público, si sequiere evitar no sólo la competencia desleal, sinotambién las prácticas corruptas a que pudiera dar lugarla información privilegiada.

Desde 2001, el Estado ha incrementado el flujo deinformación sobre los trámites que deben acometer lasempresas para realizar transacciones con entidadespúblicas, principalmente a través de sus páginas web.Sin embargo, no todas las entidades públicas presentanla información de manera simple y comprensible alpúblico no especializado (predominan terminologíasajenas al uso común como por ejemplo “presupuesto

institucional modificado”, “ejecución por grupogenérico de gasto”, “adjudicación directa selectiva”,entre otros). Actualmente es posible solicitarinformación a las instituciones públicas bajo elsupuesto de que toda ella está a disposición de laciudadanía. Se considera como información públicacualquier tipo de documentación que haya sidofinanciada por el presupuesto del Estado y que sirva debase para una decisión de naturaleza administrativa.

Del lado de la demanda, el estímulo de laparticipación del consumidor fue parte integral de lasreformas estructurales iniciadas en el año 1990 paraconsolidar una economía de mercado basada en lavinculación activa del sector privado, al tiempo que elEstado se mantiene como regulador de la actividadeconómica. Con el fin de proteger al consumidor deabusos e incumplimientos se crearon institucionesreguladoras especializadas como el INDECOPI, el cualse encarga de los temas de libre competencia yprotección de la propiedad intelectual, así como deotros relacionados con los servicios de electricidad,agua potable y telecomunicaciones. La defensa delconsumidor que realiza INDECOPI abarca únicamentea aquellas personas o instituciones que adquierenproductos o contratan servicio como destinatariosfinales, es decir, para dedicarlos a su uso personal ofamiliar. INDECOPI también asume la defensa de losderechos de las micro y pequeñas empresas (MYPE)como consumidores.158

Uno de los principales problemas que tienen estasinstituciones para resolver imparcialmente los reclamosse relaciona con los ingresos que obtienen, los cualesdependen de la facturación de las empresasreguladas.159 Al existir un alto nivel de concentraciónempresarial (como en el sector de telefonía) o cuandose trata de empresas muy grandes y poderosas (como

180

158 De acuerdo con estadísticas del Ministerio de Trabajo, las MYPE representan el 98,3% del total de empresas en el ámbito nacional.

Las MYPE generan el 76,7% del empleo total y constituyen el 42,1% del PIB.

159 Los porcentajes varían de acuerdo con el volumen del sector supervisado o con el tipo de servicios que regulan.

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en el sector saneamiento), es posible que la compañíaregulada ejerza una presión velada sobre el entesupervisor. En estos casos, la simple demora en el pagode los aportes genera problemas en el flujo de caja delos reguladores. Asimismo, el desempeño deINDECOPI se ve amenazado por las restriccionesfinancieras que encara y que entre 1993 y 1999 loobligaron a reducir el número de casos que podíaanalizar y resolver. Otra característica común a todasestas instituciones reguladoras --y que quizásconstituye una debilidad--, es que los miembros de sudirectorio son nombrados exclusivamente por el PoderEjecutivo.

Con todo, es posible afirmar que comienza aarraigarse una cultura de protección al usuario y dereclamación de derechos que está en trance deinstitucionalización.160 Los medios de comunicacióntambién cumplen una función importante al respecto,y es común que haya artículos de prensa, así comoprogramas de radio y televisión en donde se tratanproblemas relacionados con la producción de bienes yservicios desde la perspectiva de los derechos delconsumidor.161 Sin embargo, existen áreas críticas en lasque el consumidor no está siendo apropiadamentedefendido. El caso más notorio tiene que ver con elsector salud (práctica médica, medicamentos,saneamiento ambiental), donde no hay presencia deentidades responsables de acoger y resolver susreclamos.

Mecanismos reguladores para defender lacompetencia

Aun allí donde existe movilidad empresarial y/otransparencia informativa, es posible que en algunosmercados se produzcan comportamientos

empresariales que atenten contra un clima decompetencia apropiado. Esto es especialmentepertinente tanto en el caso de mercados caracterizadospor altos niveles de concentración empresarial como enel de aquellos que son objeto de intensa regulaciónpública, los cuales se prestan para que se produzcanseveras distorsiones al clima de competencia. En arasde detectar, corregir y penalizar estos comportamientoses necesario que existan, por una parte, normativasclaras de defensa de la competencia, y por otra,instituciones encargadas de vigilar su cumplimiento ydetectar o penalizar los comportamientos ilícitos. Paraque funcionen, las instituciones de defensa de lacompetencia deben estar financiera y técnicamentedotadas, con el fin de que puedan desempeñaradecuadamente su tarea de vigilancia, de información yfundamentación de expedientes sancionadores. En esesentido es necesario que el Estado les garantice laestabilidad, independencia y el nivel de profesionalidadque corresponde a la importancia de sus funciones.

Una organización institucional de la regulacióninadecuada, no sólo reduce la competitividad de lasempresas prestadoras de los servicios públicos demanera directa (por el mayor riesgo regulatorio y porende costo de capital que implica), sino además, yfundamentalmente, reduce la competitividad delconjunto de los actores económicos peruanos que sonusuarios de dichos servicios básicos, al no poder éstoscontar con dichos servicios en tiempo y forma, consuficiente seguridad y calidad, y con preciosrazonables.

Desde el año 1991 se dispuso la eliminación de lasprácticas monopólicas y restrictivas de la librecompetencia en la producción de bienes y la prestación

181

160 Una de las organizaciones más activas es la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios (ASPEC) fundada en 1994. Sus prin

cipales acciones han estado dirigidas hacia la publicidad engañosa y prácticas abusivas.

161 Uno de los diarios más influyentes, El Comercio de Lima, tiene una sección dominical especializada en la defensa del consumidor.

Los lectores envían cartas a este diario quejándose por algún tipo de servicio o atención y el diario se encarga de gestionar el

resarcimiento correspondiente.

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de servicios.162 Sin embargo, pasaron 12 años antes deque el Estado dispusiera la eliminación de barrerasburocráticas en favor de la competitividad de losagentes económicos. Actualmente, el marco jurídico-institucional de la función normativa del Estado enmateria de competencia distingue entre institucionesfinancieras, las del mercado de valores, y el resto de laactividad empresarial en general.163

Dado que el ámbito de acción de INDECOPI164 estácircunscrito a las empresas formalmente constituidas ointegradas legalmente en la economía (60% del PIB), elnivel de protección que el Estado puede ofrecer a lacompetencia queda mermado y causa costossignificativos a la sociedad.165 La falta de una estrategiaadecuada para reducir la informalidad y hacer másatractiva la formalidad limita las posibilidades dedefensa de la competencia. Por lo tanto, la promociónde esta última debe ir de la mano con una estrategia dereducción de la informalidad.

El gobierno del Perú está promoviendo un proceso dediálogo con el sector privado y la sociedad civil con elfin de establecer una estrategia concertada decompetitividad que permita lograr aumentos sostenidosen la productividad de la economía peruana y competiren un mercado globalizado. Entre los temas integrantesde la agenda de trabajo prevista, y para mejorar la

competitividad, se encuentra la evaluación del diseñoinstitucional de los organismos reguladores de energía(OSINERG), telecomunicaciones (OSIPTEL) ytransportes (OSITRAN), en particular la independencia/ autonomía de éstos del poder ejecutivo, proponiendoajustes al marco legal, institucional y regulatoriovigente para mantener la defensa de la competencia(INDECOPI) separada de la regulación (OSINERG,OSIPTEL y OSITRAN), facilitar el acceso de losusuarios a los organismos reguladores y apoyando a lasasociaciones de defensa del consumidor (con apoyotécnico independiente), para que participen en losprocesos de consulta y las audiencias públicas.

Garantías de competencia en los procesos delicitación pública

Las compras y contrataciones realizadas por el sectorpúblico (central, regional y local) es uno de los camposdonde es esencial garantizar la vigencia de las normasde competencia.166 Si la adjudicación de lascontrataciones públicas se hace en circunstancias deopacidad informativa y con criterios discrecionales, selesiona el clima de sana competencia en los mercados,al tiempo que se alienta la corrupción y la ineficienciadel sector público. Por ello, es importante disponer deun marco normativo que garantice que las licitacionespúblicas se lleven a cabo con criterios de eficiencia,

182

162 Cabe precisar que el monopolio en sí mismo no está prohibido; lo que se sanciona es la posición de dominio, es decir, la conduc

ta mediante la cual una o más empresas se aprovechan de la situación que ostenta en el mercado con el objeto de mantener o

mejorar dicha situación, causando perjuicios a otros agentes y obteniendo beneficios que no hubieran sido posibles bajo condicio

nes competitivas

163 El mercado financiero se encuentra supervisado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). La Comisión Nacional

Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV) está encargada de regular y promover el funcionamiento del mercado de valores,

velar por el adecuado manejo de las empresas y normar la contabilidad empresarial. La supervisión del resto de sectores empresa

riales en materia de competencia, recae en el Instituto Nacional de Defensa de Competencia y de la Propiedad Intelectual (INDECOPI),

164 Véase Nota 163 supra..

165 Muestra de ello son los lugares en donde operan empresas carentes de formalidad (la concentración empresarial textil de Gamarra,

por ejemplo) o en donde se venden productos falsificados o de contrabando (la zona de Mesa Redonda y el centro comercial El

Hueco). Allí hay una concurrencia masiva y constante de compradores sin que las autoridades competentes ejerzan sus funciones

en forma permanente.

166 Véase Capítulo V “Gestión Pública”.

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publicidad y concurrencia en las adjudicaciones:eficiencia, para garantizar que se sigan procedimientosde bajo costo para la toma de decisiones; publicidad,en el sentido de que se ha dado a conocersuficientemente la convocatoria pública; yconcurrencia, para permitir que prospere la propuestamás apta y competitiva en términos de idoneidad,calidad y costos.

Tal y como se argumenta en el Capítulo V “GestiónPública el el Estado peruano ha realizado importantesesfuerzos para mejorar el sistema de contratacionespúblicas mediante el fortalecimiento del CONSUCODE,realización e las actividades necesarias para poner enmarcha un sistema de compras públicas por víaelectrónica, realización de importantes iniciativas decapacitación y la modificación de la ley deadquisiciones y sus normas regulatorias. Estos esfuerzosse complementan con la implementación del SIAF.

A pesar de los esfuerzos, como ya se ha argumentado,en el sistema de contrataciones públicas persistendeficiencias que retrasan su funcionamiento y generandistorsiones causando importantes ineficiencias alsector privado (Banco Mundial y Banco Interamericanode Desarrollo, 2005e).

Por ejemplo, los sistemas normados de adquisiciones ycontrataciones cobijan a todas las entidades del Estadoy a sus empresas, ya sean de derecho público o privado,siempre que el Estado tenga el control de ellas. Sinembargo, existen otras disposiciones específicas que, almodificar parcialmente los alcances de la normageneral, configura un conjunto de excepciones. De ellohacen parte la compra directa de alimentos a pequeñosproductores locales, el favorecimiento de los bienesnacionales en las licitaciones públicas y el asignar el40% de las compras a proveedores de las micro ypequeñas empresas (MYPE).

De acuerdo con INDECOPI, estas preferencias hancontribuido a incrementar la produccion de algunosbienes tales como, por ejemplo, los medicamentos

nacionales. Al respecto se señala que si bien loslaboratorios extranjeros vieron reducida suparticipación en un primer momento, optaronposteriormente por un sistema de maquila paracontrarrestar el efecto. Y aunque indudablemente haaumentado la producción nacional de fármacos, elEstado ha salido perjudicado pues su precios sonsuperiores a los de los productos importados.

Actualmente existen más de 2.600 entidades públicasque gastan más de 13.000 millones de solesanualmente en adquirir bienes y servicios, lo cualrepresenta casi la cuarta parte del presupuestonacional. Nótese que aun cuando el monto total de laprogramación consolidada de compras disminuye enS/280.000 (Cuadro 7.1), la cantidad de procesos seincrementa en casi 50%, lo cual se debe en granmedida a la implementación, a partir de enero de2005, de un Sistema Electrónico para Registrar yRealizar las Adquisiciones del Estado (SEACE). Éstebusca dar transparencia a las compras oficiales yfacilitar el desarrollo de transacciones electrónicas entreel Estado y los proveedores para generar ahorros en lascontrataciones. Con el SEACE, las entidades oficiales

deben publicar obligatoriamente toda la informaciónde sus procesos de selección en planes anuales deadquisiciones y contrataciones, convocatorias,documentos de licitación, actas, resultados deevaluación, resumen de contratos y avisos diversos.Además pueden realizar la prepublicación de basescomplejas de licitaciones para recibir comentarios deproveedores interesados.

183

Cuadro 7.1: Programación consolidada de compras del Estado

2004 2005

Nº procesos Millones S/. Nº procesos Millones S/.

Bienes 16,235 5,952.37 26,802 6,869.94

Servicios 19,259 5,375.43 27,815 4,155.70Obras 5,947 2,037.37 5,721 2,059.17Total 41,441 13,365.17 60,338 13,084.81Fuente: CONSUCODE

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Mercados abiertos a la competencia internacional

La apertura internacional constituye una de las víasmás vigorosas para alentar un clima activo decompetencia en los mercados. La protección frente a lacompetencia internacional no sólo encarece los preciosen los mercados domésticos, sino también incita acomportamientos de reserva del mercado por parte delos grupos domésticos. Es importante entoncespropiciar la apertura de la economía a la competenciainternacional, no sólo en el ámbito del comercio sinotambién en el de la inversión. Avanzar en ese procesoimplica lo siguiente: (i) mantener niveles reducidos deprotección arancelaria y no arancelaria (tanto nominalcomo efectiva); (ii) garantizar la vigencia de una cuentade capital aceptablemente liberalizada, conrestricciones limitadas a la inversión directa procedentedel exterior; y (iii) establecer un marco regulador nodiscriminador en el acceso al mercado por parte de losagentes económicos, independientemente de su origeny nacionalidad.

Durante los últimos 16 años se han realizadoreformas estructurales encaminadas a abrir losmercados peruanos a la competencia internacional ya promover la entrada del capital privadoextranjero. Sin embargo, la respuesta institucional a

los problemas que enfrentan los inversionistasforáneos una vez deciden establecerse en el país hasido deficiente. Muestra de ello son, por ejemplo,los sucesos acontecidos en Cerro Killish o enTintaya, proyectos mineros que sufrieron unaparalización temporal por manifestaciones de lasociedad civil, o el informe preparado por laconsultora Apoyo (2004) en el que se describen lasdemoras ocasionadas por los trámites requeridospara desarrollar el proyecto minero Antamina.

Actualmente el Perú tiene un arancel promedio del10,2%, inferior al de la década de los años noventa(13,5%). No existe impuesto ad-valorem, se devuelveel impuesto general a las ventas, se restituyen losderechos arancelarios a las exportaciones (drawback) yexisten regímenes de admisión e internamientotemporal para equipos e insumos. Además, el sistemaaduanero ha sido reformado hasta el punto en que seha constituido en ejemplo internacional. Todo ello enun contexto de estabilidad macroeconómicarepresentada por la baja expectativa inflacionaria y laspocas posibilidades de recesión.

Las reformas realizadas durante la década de los añosnoventa en el Perú crearon las condiciones inicialesnecesarias para la liberalización y desregulación de los

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Gráfico 7.1Stock de Inversión Extranjera Directa


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10000

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1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Proinversión

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mercados en los distintos sectores de la actividadeconómica. De acuerdo con lo dispuesto por lalegislación que regula el crecimiento y la promociónde las inversiones privadas, así como el fomento de lainversión,167 se ha precisado la apertura de todas lasactividades de la economía nacional, y se hagarantizado la libre iniciativa privada, la librecompetencia y el libre acceso a todos los sectores de laeconomía, en cualquiera de las formas empresariales ocontractuales permitidas por la legislación nacional.

La libre empresa está consagrada para toda actividadrelacionada con la producción en el mercado debienes y servicios. El impacto de la apertura a lacompetencia internacional se constata en el rápidocrecimiento de la inversión extranjera directa en elpaís durante los últimos 15 años, como se observa enel Gráfico 7.1. Los atractivos del Perú han sidoadecuadamente promovidos entre los inversionistasextranjeros en proyectos concretos como son losprogramas de privatización y concesiones, pero no demanera general sobre las condiciones favorables paralas inversiones en el país.

El Perú ha optado entonces por un régimen abiertode inversiones en el que todos los sectores y regionesde la economía están abiertos a la competenciainternacional, vale decir, a la inversión extranjera, conla salvedad de aquellos que involucran recursosnaturales que se ubican a menos de 50 km. de lasfronteras internacionales. Entre otras políticas, el Perúofrece normas de superior jerarquía en materia detrato a los inversionistas extranjeros, nodiscriminación a las inversiones foráneas, librerepatriación de capitales y convertibilidad de moneda,garantías específicas relativas a la expropiación eindemnización de los inversionistas extranjeros, asícomo igualdad de acceso a los mecanismos nacionalesde solución de controversias. Estos derechos,libertades y garantías se recogen en el texto de laConstitución Política de 1993.

Las normas promocionales de la competenciainternacional, así como aquellas destinadas a atraerinversiones hacia los mercados peruanos, establecenlas siguientes garantías generales: (i) la nodiscriminación entre capitales nacionales y extranjeros;

185

167 Las principales normas que tratan estos temas son: el Decreto Legislativo No. 662 (Régimen de estabilidad jurídica a las inversio

nes extranjeras mediante el reconocimiento de ciertas garantías); el Decreto Legislativo Nº 757 (Ley marco para el crecimiento de

la inversión extranjera) y su reglamento aprobado por Decreto Supremo No. 162-92-EF; y las Leyes Nº. 27342, 27391, 27514,

27576 y 27909.

Gráfico 7.1 Stock de Inversión Extranjera Directa


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Fuente: Proinversión 2004.

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y (ii) el derecho a transferir libremente al extranjerocapitales y dividendos provenientes de su inversión,sin autorización previa y bajo la única condición dehaber cumplido con el pago de los impuestoscorrespondientes. En el mismo sentido, dichas normascrean regímenes de estabilidad jurídica para losinversionistas extranjeros y autorizan al organismonacional competente --la Agencia de Promoción de laInversión Privada (PROINVERSIÓN)-- a negociar ycelebrar contratos de estabilidad jurídica coninversionistas extranjeros que no pueden sermodificados unilateralmente por el Estado.

Con todo, aún existen limitaciones estructurales a lagobernabilidad y otras barreras que, desde un puntode vista normativo y administrativo, afectan o limitanel flujo de inversiones y la competencia internacionalen los mercados locales, a saber: (i) un entornoinestable e impredecible para la ejecución de políticas;(ii) la aplicación inconsistente e impredecible de lasleyes y regulaciones por parte de la administraciónpública; (iii) la debilidad e ineficiencia del sistema deresolución de conflictos, y (iv) la existencia deprocedimientos administrativos innecesariamenteengorrosos, los cuales persisten a pesar de losesfuerzos realizados en este campo durante los últimos15 años. Todo ello sigue siendo causa de un riesgopaís que eleva los costos de transacción y afecta lacompetitividad y productividad de la economía.

Transparencia informativa sobre la situación y elgobierno corporativo de las empresas

Un ámbito relevante en relación con la defensa de lacompetencia tiene que ver con la promoción decomportamientos responsables de los agenteseconómicos en el seno de las estructuras de gobiernocorporativo. La promoción de la transparencia

informativa por parte de las empresas acerca de susresultados y sus procedimientos de gobiernoconstituye un componente básico de este propósito.Un paso adelante en esta dirección es la adopción denormas contables homologadas y la adecuadapublicidad, transparencia y confiabilidad en lapresentación de los resultados empresariales. Por elcontrario, la ausencia de información accesible yfidedigna puede resultar o bien en inversioneserróneas como consecuencia de informacióndefectuosa o inexistente, o bien en enriquecimientoilícito.

Actualmente, el tema del buen gobierno corporativoha adquirido suma importancia para las economías demercado que desean ser eficientes. Accionistas yacreedores deben tener acceso a información suficientey adecuada sobre la marcha de las empresas. Además,ambos deben estar facultados para influir en laadministración de las mismas, con el fin de asegurarque los bienes, y en general los activos de lascompañías, sean utilizados de una manera eficiente yracional. Y si bien el tema del gobierno corporativo seconsidera relativamente nuevo, las normas que tienenimpacto sobre el mismo han estado presentes en losmercados desde hace varias décadas.

El Perú no ha sido la excepción,168 y allí el tema hasido tratado principalmente por aquellas sociedadesque cotizan en la Bolsa de Valores de Lima, dado queestán sujetas a la supervisión directa de una entidadpública: CONASEV. Sin embargo, no hay razón paraque los principios y normas de gobierno corporativono apliquen igualmente a la mediana, pequeña ymicroempresa, en la medida en que pueden ayudar nosólo a desarrollar sus negocios sino también a facilitarsu acceso a capital y crédito.169

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168 Los principales cuerpos normativos que recogen la mayor cantidad de principios y regulaciones de buen gobierno corporativo son

la Ley General de Sociedades y la Ley del Mercado de Valores.

169 Dichos principios y normas han sido recogidos en el Código de Principios de Buen Gobierno para las Sociedades Peruanas que

fue expedido en el año 2002 por un comité presidido por CONASEV.

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CONASEV exige que, en su memoria anual, cada unade las sociedades peruanas incluya una autoevaluacióny sustento del cumplimiento de los principios del buengobierno corporativo (26 de los 71 principios). Comoconsecuencia de dicha norma, más de 200 empresastuvieron que presentar la información solicitada en el2005, pero no todas lo hicieron a cabalidad. Larevisión de las memorias de 2004 por parte deCONASEV muestra que de un total de 222 emisoresobligados a presentar la memoria anual con el anexodedicado al gobierno corporativo, 179 cumplieron consu entrega en el plazo establecido; de éstos, 168incluyeron el anexo en mención (CONASEV, 2005).

Aunque no es posible afirmar que existe un cabalentendimiento de lo que implica este tipo deinformación, tampoco es aventurado afirmar que laautoevaluación se presenta fundamentalmente porquesu incumplimiento o presentación incompleta entrañasanciones por parte de CONASEV. Las multas por esteconcepto oscilan entre 1 y 25 unidades impositivastributarias (UIT).170 Asimismo, la presentación deinformación inexacta, falsa o tendenciosa puedeacarrear una multa de 50 a 300 UIT o la suspensión dela licencia de funcionamiento. En ese sentido se puedeafirmar que falta aún camino por recorrer en lo que serefiere a entender y asimilar los beneficios del gobiernocorporativo para el desarrollo mismo de los negocios,de modo que sus principios y preceptos se cumplanpor convicción y no por temor a la sanción estatal.

Coordinación y fomento de los mercados

Como se afirmó anteriormente, la sola existencia de lapropiedad privada no garantiza por sí misma eladecuado funcionamiento de los mercados. Endeterminados ámbitos se pueden presentar fallas quehagan que los mercados sean incompletos o nofuncionen correctamente, a saber: la presencia deexternalidades, la existencia de bienes públicos, el

carácter imperfecto y asimétrico de la informaciónentre los agentes económicos o la vigencia decomplementariedades y de problemas de coordinaciónen la inversión. En todos estos casos hay problemaspara que los mercados funcionen eficientemente, y porello se requiere de cierto nivel de acción pública quegarantice el logro del óptimo social.

En el mismo sentido, la sola acción correctora nogarantiza que la situación va a mejorar. Para que estosuceda es necesario: (i) identificar adecuadamentetanto la falla como sus causas; (ii) definir de formaprecisa el tipo de intervención que corrige la falla demercado detectada; y (iii) analizar cuidadosamentetanto los beneficios como los costos de la accióncorrectora. Una vez resueltos estos tres aspectos seestará en condiciones de diseñar una intervención quemejore los niveles de eficacia y bienestar agregados.Para eso se debe disponer no sólo de informaciónadecuada, sino también de instituciones de calidad quegobiernen el proceso y establezcan el marco normativoy de estímulos adecuado.

Política industrial y de promoción de la inversión

Uno de los ámbitos en los que se producen problemasrelacionados con la presencia de fuertes externalidades,complementariedades y problemas de coordinación esel de la inversión industrial. Por ello es aconsejable quelos países dispongan de instituciones adecuadas paracorregir aquella fallas de mercado que dificultan openalizan la inversión industrial.

Para mejorar el clima de negocios, el Perú ha creadoun régimen promocional que beneficia a losinversionistas, y particularmente a los extranjeros. Losincentivos fiscales, los convenios de estabilidad jurídicay los privilegios de residencia para los empleados ypropietarios-operadores que no son ciudadanosperuanos constituyen los principales elementos dedicho régimen promocional de la inversión privada.

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170 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un patrón de referencia que se establece para fines tributarios pero que también se

emplea para otros trámites administrativos. En 2005 el valor referencial de la UIT equivale aproximadamente a US$1000.

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Estas acciones por parte del Estado han sidocorrespondidas por los inversionistas foráneos, cuyasinversiones se han multiplicado por ocho en 11 años.De acuerdo con el Banco Mundial (World Bank, 2005),en 2004 el Perú tenía una protección media a lasinversiones, medida a través del índice de acceso, locual lo sitúa detrás de Chile, Brasil y Argentina.

Existen incentivos tributarios que pretenden alentar lainversión en determinadas zonas geográficas (selva yfrontera), en productos exportables y en la adquisiciónde bienes de capital. Asimismo se han diseñadomecanismos de reintegro del derecho de importaciónpara las mercancías que se reexportan, como lossiguientes: el Régimen de Admisión Temporal, queimplica la suspensión de derechos y de cualquier tipode gravámenes para aquellas mercancías destinadas aprocesos de transformación para la exportación; eldraw-back, que permite obtener la restitución del 5%de los derechos arancelarios que hayan gravado laimportación de las mercancías contenidas en los bienesexportados o consumidos durante su producción; y laReposición de Mercancías en Franquicia, que permiteimportar, con exoneración automática de derechosarancelarios y otros impuestos que gravan laimportación, mercancías equivalentes a aquellasnacionalizadas y que sean transformadas en unproducto final para su posterior exportación. El plazopara acogerse al beneficio es de un año, computado apartir de la fecha de importación de la mercancía areponer.

No resulta raro que un país emergente ofrezcaincentivos que apunten a corregir o compensar losobstáculos y defectos de política que afectan el climade inversión. Sin embargo, tal y como se ha citado enel Capítulo V “Gestión Pública” el regimen deexenciones resultante es una de las principales causasdel bajo nivel de fiscalidad del país. Además, en el casoparticular del Perú, dichos incentivos no constituyencorrectivos o mecanismos compensatorios al clima deinversión, sino que representan medidas adicionales a

la política general del Estado que promueve lasinversiones privadas en el país desde hace ya unosquince años.

Con todo, la existencia de políticas claras a favor de lainversión no quiere decir que las condiciones esténdadas para impulsarla plenamente. Se requiereigualmente una campaña promocional para dar aconocer el país y sus ventajas a inversionistas decartera y a los que buscan nuevos mercados. En estesentido, un mayor desarrollo del mercado de capitalesmejoraría el reconocimiento del Perú como un destinode inversiones estratégicas.

En suma, se puede afirmar que el Perú ha creado ydesarrollado un marco de política atractivo para lasinversión nacional y extranjera, lo cual quedademostrado por su crecimiento durante el últimodecenio: se ha pasado de un stock de inversiónextranjera de US$1.600 millones en 1993 a US$12.900millones el 2004. Parte de ello también se debe a lasoportunidades de inversión que se han dado bajo elmarco de los procesos de privatización de empresas delEstado y de entrega en concesión al sector privado deproyectos de infraestructura y prestación de serviciospúblicos.

Marco normativo adecuado para el desarrollo delos mercados financieros

El financiero es otro de los campos donde se puedenregistrar importantes fallas de mercado. De hecho, setrata de mercados caracterizados por la presencia deinformación imperfecta y asimétrica. Allí las fallas seoriginan en la propia naturaleza intertemporal de lastransacciones que se realizan.

La asimetría informativa entre acreedor y deudor (oentre asegurador y asegurado) exige un fuerte marconormativo de carácter cautelar, que normalmenteemana de una institución de vigilancia (laSuperintendencia Bancaria, en unos casos, o el propioBanco Central, en otros). El Fondo MonetarioInternacional y el Banco Internacional de Pagos de

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Basilea han desarrollando una intensa actividadencaminada a generar y difundir un marco normativoprudencial que oriente el fortalecimiento de lasinstituciones en este campo. Los países en desarrollo hantratado de adaptar esa normativa a sus propios sistemasfinancieros nacionales, lo cual indudablemente losayudará a mejorar sus niveles de eficiencia y seguridad.

Más allá de estos aspectos, la asimetría informativagenera un problema adicional asociado a lasdificultades de acceso al crédito de ciertos segmentosde la población. Ello es consecuencia del carácterracionado que tiene la oferta de crédito, que requiere laaportación de garantías por parte del deudor. Elracionamiento del crédito puede generar costos para laeficiencia agregada del sistema, en la medida en queimpida la financiación de proyectos de inversión quepodrían resultar rentables. A su vez, esa mismaexclusión es fuente de desigualdad y conlleva costospara el progreso de los sectores sociales más pobres. Eneste ámbito también es necesario disponer demecanismos institucionales que reduzcan al máximolos costos de la exclusión. El desarrollo de unanormativa sobre microfinanzas puede ayuda a aliviareste problema, como también lo hará el apoyo a losprocesos de bancarización de los ahorros familiares.

De acuerdo con la Superintendencia de Banca, Segurosy AFP del Perú (SBS), los créditos otorgados por elsistema bancario ascendían, a fines de mayo de 2005, aS/38.300 millones, de los cuales el 78,2% seconcentrtraba en Lima Metropolitana. Los depósitostotales eran S/48.500 millones, de los cuales el 79,4%correspondía nuevamente a Lima Metropolitana. Peroesta concentración no es un fenómeno exclusivo de laregión capital, sino también de los bancos, ya que cuatrode ellos absorben la mayoría de los depósitos y créditos:Banco de Crédito del Perú, Banco Continental, BancoWiese Sudameris e Interbank, los cuales representan enconjunto alrededor del 79% de los créditos y el 86% delos depósitos. Por otro lado, existe un gran número de

depositantes en el sistema bancario con bajos saldospromedio y poco o nulo poder de negociación. Losdepósitos menores171 representan una pequeña parte delos montos (14,9% para personas y 1,7% paraempresas), a pesar de que comprenden el mayornúmero de cuentas (91% de personas y 82% deempresas).

El funcionamiento del sistema crediticio privilegia eltamaño de la empresa: a mayores ingresos de laempresa, mayores son las posibilidades de acceder aalgún tipo de crédito y financiamiento bancario. Sonvarios los obstáculos que aquí operan: trabas en elmarco legal e institucional que impone restricciones paraque cada empresario diseñe un esquema de garantíasque se adecue a su actividad particular; el impedimentopara que cualquier bien pueda ser otorgado en garantía;la falta de un registro único de garantías; y la existenciade un sistema de ejecución judicial de garantías lento eimpredecible que beneficia al mal pagador. Así, quienesse quedan sin acceso al crédito son aquellos que noposeen bienes inmuebles que puedan servir comogarantía, o que si lo poseen no lo tienen formalmenteregistrado y por tanto no es hipotecable.

El Estado es propietario del Banco de la Nación (BN),el cual se encarga principalmente de administrar lascuentas de depósitos que posee el Ministerio deEconomía y Finanzas, al tiempo que actúa como suagente financiero en operaciones de endeudamientoexterno y de comercio exterior. Pero además, el BNdisfruta de un trato distinto al que se le da al resto delos bancos del sistema, y que queda señaladoexpresamente en la “Ley general del sistema financieroy del sistema de seguros y orgánica de la SBS”. Esto lepermite quedar por fuera de la órbita de supervisión dela SBS y exceptuarse de obligaciones que rigen para elresto de empresas financieras en aquellos aspectos queno le son favorables, así como de participar en elFondo de Seguro de Depósitos a favor de losahorristas.

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171 S/ 7.229 para personas naturales y S/ 18.073 para personas jurídicas.

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Últimamente se han modificado aspectos de lareforma del sistema financiero, aunque más por unafán de remediar manifestaciones adversas de cortoplazo que por intentar tratamientos saludables y delargo aliento, así sean impopulares. Es así como se hacreado un impuesto a las transacciones financieras paratratar de incrementar los ingresos del gobierno y asípoder cumplir las promesas electorales. Igualmente seprocedió a crear un organismo estatal, el BancoAgropecuario, para apoyar a los pequeños agricultoresque no tienen acceso al crédito en el sistemafinanciero. Y para mantener controladas las demandasde los trabajadores y pensionistas del sector público, elBanco de la Nación les otorga créditos directos.

En suma, el sistema financiero peruano exhibe unescaso dinamismo debido a la falta de incentivos paraotorgar créditos a quienes no poseen propiedadesinmuebles que sirvan como garantía, para propiciar laafiliación al sistema de pensiones y para desconcentrarlos depósitos y créditos de la ciudad de Lima. Hasta elmomento, la SBS no ha demostrado tener la capacidadpropositiva para generar las condiciones quecontribuyan a revertir esta situación. Por su parte elEstado, en vez de promover condiciones de estabilidade igualdad de oportunidades en el sistema financiero,ha implementado medidas crediticias desde los bancosestatales, reviviendo actitudes supuestamenteabandonadas. En ese sentido es necesario queimplemente más bien los incentivos apropiados paraampliar el otorgamiento de créditos y le deje esa labora la banca privada.

Política para la promoción de lainternacionalización

La implantación de las empresas en el exterior y/o eldesarrollo de mercados externos puede requerir queaquellas asuman costos fijos importantes paraproyectarse internacionalmente, así como para accedera la información especializada relativa a lasoportunidades de negocios en el exterior y a laespecificidad de las operaciones internacionales. Parte

de ese conocimiento tiene características parciales debien público, en la medida en que, una vez generado,queda a disposición de todos sin exclusión. Estojustifica que las instituciones públicas se involucren enla creación de una infraestructura institucional deapoyo a los procesos de internacionalización de laempresa. Tal política debe estar dirigida muyespecialmente a las empresas pequeñas y medianas,que son las que mayores dificultades tienen paraasumir en solitario los costos que comporta el procesode internacionalización.

Desafortunadamente, los esfuerzos que realizanalgunas instituciones públicas peruanas parapromocionar las exportaciones y atraer el turismo noencuentran el respaldo apropiado por parte de otrasinstituciones que tienen la responsabilidad de brindarel soporte operativo a los procesos. Esta falta decorrespondencia se observa, por ejemplo, en los altoscostos del servicio portuario y en el tiempo que tardaobtener y modificar un permiso fitosanitario, como seexplica más adelante. Aun así, las exportaciones se hanincrementado en casi 130% en 10 años, pasando deUS$ 5.500 millones en 1995 a US$12.600 millones afines de 2004.

Sin embargo, los productos tradicionales (minería,petróleo y agrícultura) siguen representando más del70% del total. Aún más, la minería aumentó surepresentación en el total de las exportaciones, alascender de un 47% en 1995 a un 55% en 2004. Noobstante este notable crecimiento, las exportacionesperuanas en términos per cápita son inferiores aUS$300, frente al promedio latinoamericano quesupera los US$700, lo cual puede ilustrar su grado deinserción.

Actualmente existen cuatro entidades del Estado quetienen una participación directa en la promoción de lasexportaciones y del turismo en las relacionescomerciales del Perú frente al mercado internacional: elMinisterio de Comercio Exterior y Turismo(MINCETUR), la Comisión de Promoción de las

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Exportaciones (PROMPEX), la Comisión de Promocióndel Turismo (PROMEL PERÚ) y el Ministerio deRelaciones Exteriores. Para realizar sus funciones depromoción, PROMPEX y PROMEL PERÚ tienen unpresupuesto asignado equivalente a US$5,16 y US$17,58 millones respectivamente. Nótese que elpresupuesto asignado a PROMPEX corresponde al0,06% del total de las exportaciones.

Una de las razones que puede explicar la situación enque se encuentra el sector exportador es la existenciade trabas burocráticas para incrementar o mejorar lacalidad de la oferta. Así por ejemplo, si bien laobtención de un certificado fitosanitario tarda siete díasaproximadamente, realizar un cambio en dichocertificado puede demorar hasta 15 días adicionales, locual perjudica la calidad de los productos perecederos(CAD, 2004d: 9).172 Otro de los factores de mayorefecto tiene que ver con los costos relacionados con elservicio portuario. Se estima que la movilización debienes en el Perú representa un 40% del costo total delproducto, mientras que en los otros países de la regiónel promedio es de 20%. Y mientras que el tiempopromedio de demora en muelles en la región es de 20horas, en el Callao asciende a 29. Este puerto es 50%más costoso que, por ejemplo, el puerto de Valparaísoen Chile y tiene apenas un tercio de la eficiencia paramanipular carga (10 contendores por hora frente a 28).Esta ineficiencia es producto de la falta de reformas enun sector portuario monopólico, así como de la escasezde inversión para mejorar sus servicios (Oliva, 2002).173

Según el índice de calidad de la infraestructuraportuaria, el Perú ocupa el puesto 16 de entre 20países de América Latina.

Durante los años noventa se introdujeron importantesreformas en el sector externo, lo cual se tradujo en unaumento significativo de las exportaciones. Aun así, el

volumen sigue siendo bajo y poco competitivo encomparación con otros países de la región. El pocopresupuesto asignado a la promoción de lasexportaciones, la existencia de trabas burocráticas yadministrativas, así como la carencia de infraestructuramoderna constituyen importantes limitantes quesocavan la posición competitiva del país. De acuerdocon el Índice de Competitividad del Crecimientoelaborado por el Foro Económico Mundial, en el año2003 el Perú se ubicaba en el puesto 57 (decil 7), mientrasque el año anterior ocupó el puesto 54 (decil 6).

Política de promoción y difusión de las innovacionestecnológicas, y de formación de profesionales

La actividad innovadora es otro ámbito en donde sepueden registrar numerosas fallas de mercado. Unaparte de la actividad investigativa –la investigaciónbásica- tiene los rasgos propios de un bien público, porlo que difícilmente se puede dejar su gestiónenteramente al mercado. La participación de lasinstituciones públicas en la promoción de este tipo deactividad --sea directa o indirecta-, parece clave si sequiere alentar la innovación y el progreso tecnológicoen el país. Más allá de este aspecto, otros campos de laactividad innovadora presentan rasgos (acumulación,difícil apropiación y alta incertidumbre) que hacenque, incluso en esos casos, el mercado pueda noconducir a una asignación óptima de esfuerzos. Poresta razón, los países ponen en marcha iniciativasdestinadas a apoyar el esfuerzo innovador y a respaldarel proceso de creación de capacidades tecnológicas.Aun así, es conveniente que este proceso garantice lapreservación de los niveles de competencia en losmercados.

El Estado peruano asigna insuficientes recursoseconómicos a la educación y a la investigacióncientífica, y por ello la promoción que puede realizar

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172 El 53% de los actores relevantes entrevistados por CAD manifiesta que los principales problemas del sector exportador están liga

dos a la gestión administrativa, es decir, a la existencia de trabas y barreras burocráticas.

173 Según el Instituto Peruano de Economía (IPE), el déficit de inversión en infraestructura de puertos del Perú asciende a US$160

millones.

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en estos campos no logra cumplir sus objetivos. Estasituación no es consecuente con el discurso político, elcual reconoce que sin estos elementos el desarrolloeconómico e integral de las personas es difícil dealcanzar. Además, la asignación de recursos para lainvestigación se realiza de manera oficial sin tener encuenta un proceso de asignación por méritos. Ellolimita el potencial impacto de los recursos dedicados alefecto.

La ausencia de una política dirigida a fomentar lainnovación, el bajo nivel de incentivos económicosasignados por el Estado, y por las poco favorablescondiciones del mercado limita el impulso de lapromoción de la innovación tecnológica. En el Cuadro7.2 se puede apreciar que existen escasos mecanismosformales de financiamiento para la formación decapacidades, transferencias tecnológicas, investigacióny desarrollo, e incluso para el desarrollo de empresas.La inversión estatal en ciencia y tecnología apenasalcanza el 0,08% del PIB. En 2004 el Estado destinó124 millones de soles (0,29% del total de presupuestodel Estado) a la programación de actividadesrelacionadas directa e indirectamente con ciencia ytecnología, aunque de dicho monto 36 millones sedestinaron al pago de funcionarios y empleados.

Frente a ello no sorprende que los registros depatentes muestren un bajo nivel en términos absolutospara los residentes nacionales (60 patentes en 7 años),comparado con el correspondiente a las patentesotorgadas a no residentes (1.337 en el mismo período).A pesar de que los trámites son relativamente sencillos,el costo mínimo es de US$500 (mínimo de 49,5% dela Unidad Impositiva Tributaria equivalente en el año2005 a S/ 3.300), lo cual puede desincentivar elregistro. La tasa de autosuficiencia, medida por elnúmero de patentes como sinónimo de protección delos conocimientos con potencial interés económico,refleja el escaso dinamismo tecnológico yconsecuentemente la limitada actividad inventiva delpaís. En el Perú, en el año 1999 se otorgaron 266

patentes a no residentes y cinco a residentes, lo cualarroja un índice de 0,02. Esto se evidencia aún conmayor claridad cuando se hace un análisis comparativoentre países de América Latina.

En resumen, la ausencia de una política dirigida afomentar la innovación, la asignación ex oficio derecursos dirigidos a la innovación, el bajo nivel deincentivos económicos asignados por el Estado, y porlas poco favorables condiciones del mercado limita elimpulso de la promoción de la innovación tecnológica.Frente a ello, el sector privado está llamado adesempeñar un papel importante, si se diseñan losincentivos y políticas apropiadas. Sin embargo, hasta elmomento su participación en la labor que realizan losinstitutos de investigación tecnológica la sido escasa,además de que no utiliza el conocimiento que allí seproduce para generar ingresos.

Con respecto a la educación, anualmente se destinanmás de US$3.400 millones de dólares a este rubro, delos cuales un 59,5% es aportado directamente por elEstado. Las familias contribuyen con el equivalente del

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Cuadro 7.2: Mecanismos formales de financiamiento de ciencia, tecnología e innovación

Tipo de mecanismoCaracterización dela situación en el

PerúA. Formación de capacidades A.1 Becas para postgradosA.2 Financiamiento post-docA.3 Financiamiento para pasantíasA.4 Financiamiento para equipamientoA.5 Financiamiento para infraestructuraA.6 Financiamiento para capacitación laboralA.7 Financiamiento para inserción de postgradosA.8 Financiamiento para creación de capacidades en instituciones

Existe, limitado. Parcial No existeParcial Parcial ExisteNo existeNo existe

B. Transferencia de tecnología internacional B.1 Financiamiento para misiones tecnológicas internacionalesB.2 Financiamiento de centros de transferencia tecnológica B.3 Financiamiento para patentes, derechos y royalties

No existeExisteNo existe

C. I+D e innovaciónC.1 Transferencias directas gubernamentales C.2 Fondos concursables horizontalesC.3 Fondos concursables verticalesC.4 Financiamiento por empresasC.5 Financiamiento para transferencia tecnológica localC.6 Licitaciones públicasC.7 Crédito tributario a I+D

Parcial, limitadoExiste, limitadoNo existeEscasoNo existeEscasoNo existe

D. Desarrollo empresarial D.1 Capital semillaD.2 Inversionistas ángelesD.3 Capital de riesgoD.4 Valores (bonos, debentures,...)D.5 CréditosD.6 Atracción de inversión extranjeraD.7 Garantías para escalamientoD.8 Fomento a la demanda

No existeEscasoNo existeExiste, limitadoExiste. Acceso difícilEscasoNo existeNo existe

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2,6% del PIB aproximadamente. El Estado haconsiderado asignar en 2005 el 3,1% del presupuestode la nación a la educación superior; de ello, más de lamitad se destina a la educación universitaria.

En menos de 15 años, el número de universidades seha incrementado de 42 en 1990 (28 públicas) a 80 el2004 (33 públicas). Asimismo, se observa que elnúmero de carreras profesionales prácticamente se haduplicado, mientras que los programas de postgrado sehan multiplicado por seis. Sin embargo, esta crecienteoferta educativa ha mostrado debilidades, en la medidaen que no todas las autorizaciones han correspondidoprecisamente a instituciones que cuenten con docentespreparados, equipamiento actualizado e infraestructuraadecuada, y tampoco responde necesariamente a lasnecesidades de desarrollo de las empresas (Capítulo IV:Estado de Derecho).

Ante esta situación, el gobierno peruano ha iniciadoun programa (BID, 2003c) que pretende dar respuestaa muchos de los problemas identificados.

Regulación ambiental para la gestión de patrimonionatural y cultural

El espacio de los recursos, bienes y serviciosambientales es donde más se manifiestan las fallas demercado. Allí es posible encontrar bienes públicoscuasi puros (el clima, la capa de ozono, la atmósfera ola biodiversidad), bienes comunes de libre acceso(como las pesquerías internacionales o los bosques),bienes de club (como el acceso a zonas exclusivas depesca), en fin, bienes que por lo general están sujetos aimportantes externalidades. Todo esto hace que elmedio ambiente sea un campo en el cual los mercadosson incompletos o imperfectos. En ese sentido seprecisa de una regulación pública que permitaconseguir resultados que se aproximen al óptimosocial, así como de instituciones que establezcan lasnormas y sistemas de estímulos (o de desestímuloscomo multas, por ejemplo) necesarios para acercar loscomportamientos individuales a los socialmente

deseables, y para vigilar y penalizar las prácticasprohibidas.

El Perú cuenta con un marco legal muy amplio en loque se refiere al uso sostenible de los recursosnaturales y a la conservación del medio ambiente, a lagestión de recursos forestales, fauna silvestre,protección de áreas naturales, recursos hídricos, pesca,minería y residuos sólidos. Con todo, los índices decontaminación y deterioro de las condiciones delmedio ambiente muestran que las acciones de lasinstituciones relacionadas con estos temas soninsuficientes. Esto sucede ya sea porque no existecongruencia entre la normatividad y la operatividad, oporque simultáneamente operan leyes que promuevenactividades económicas que generan problemasambientales, o simplemente por la ineficacia de losprocesos de las instituciones.

Respecto a la diversidad biológica, el Perú alberga a2.900 especies de fauna silvestre de las 23.400existentes en el planeta (datos de 2001), de las cuales221 han sido declaradas en situación de amenaza(7,6% de la fauna silvestre se encuentra amenazada). Alaño 2004, el Perú había declarado la protección de 58áreas naturales, equivalentes al 12,9% del total delterritorio, un aumento considerable en comparacióncon la situación de 1999, cuando solamente existían 40áreas protegidas equivalentes al 4,3% de la superficietotal (Brack, 2005).

En materia de contaminación atmosférica, salvo lasestadísticas que dan cuenta de los niveles del aire deLima Metropolitana, no existen indicadores quepermitan ofrecer una visión aproximada del estado enque se encuentra el tema de la gestión ambiental enforma regular. En materia legal, hasta 1990 se habíanexpedido 26 normas relacionadas con el cuidado yconservación del medio ambiente. Entre 1990 y 1999la cifra llegó a 99, de las cuales la mayoría se relacionacon temas de agua, transporte, flora y fauna silvestre, ypesquerías.

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Se estima que la contaminación ambiental provocamás de 13.500 muertes al año en el país,principalmente por infecciones respiratorias agudas.Tal contaminación y sus efectos se originanfundamentalmente en la excesiva importación devehículos usados y el uso de combustibles sucios. El63% de los vehículos que entraron al Perú entre 1991y 2004 utiliza en su mayoría diesel 2, el cual tiene unalto contenido de azufre.174 Asimismo, el Perú importapetróleo diesel que contiene 5.800 partes de azufre pormillón (ppm), cuando la tendencia internacionalpermisible es de 350 ppm y la recomendación de laOrganización Mundial de la Salud (OMS) es que no seasuperior a 125 ppm. Sobre este asunto, el Ministeriode Energía y Minas ha emitido una norma que planteala necesidad de reducir el azufre a niveles que seencuentren entre 50 y 350 partículas por millón, deacuerdo con un cronograma de adecuación aún porelaborar, aunque se espera que la fecha decumplimiento sea 2011.175

De acuerdo con el monitoreo que realiza la DirecciónGeneral de Salud Ambiental (DIGESA) a la calidad delaire, los valores máximos de elementos contaminantesencontrados en el aire superan los niveles permitidospor las normas nacionales, que de por sí son mayores alos estándares recomendados por la OrganizaciónMundial de la Salud; tal es el caso del dióxido deazufre, cuyo valor máximo anual es de 50 microgramospor metro cúbico (_g/m3).

A pesar de que se conoce la magnitud del problemade la contaminación del aire, no existen políticas

orientadas a restringir el parque automotor y/o lacirculación de vehículos, como tampoco incentivos aimportar vehículos nuevos o a fomentar el uso decombustibles menos contaminantes. En la mayoría delos casos se privilegia el interés económico de cortoplazo, lo cual conduce a gravar con impuestosmunicipales a los vehículos nuevos, permitir laimportación de vehículos usados, o gravar conmenores impuestos al petróleo diesel frente a lagasolina, aun cuando el 71% del combustible vendidoes diesel. Dentro de las normas de tránsito estátipificada la sanción a los conductores de vehículoscontaminantes, aunque en la práctica se hacen pocosesfuerzos por aplicarla. A su vez, esto desincentiva elcumpliminto por parte de los infractores.176

Con respecto a la calidad del agua potable, auncuando DIGESA es responsable por monitorearla, no lohace en forma regular ni en todo el país. También eneste caso, los niveles de contaminación permitidos porlas leyes nacionales son superiores a los recomendados

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174 El azufre se halla en el diesel y algunos tipos de gasolina y, junto con el plomo, son los dos agentes que producen el mayor grado

de contaminación del medio ambiente en centros urbanos. La combustión en el motor del vehículo crea dióxido de azufre, el cual

contamina el aire y se filtra en los pulmones.

175 Decreto supremo 012-2005 EM.

176 A finales de 2001 se hizo un intento por frenar la importación de vehículos usados mayores de 3.000 kg. a través de la expedición

del Decreto de Urgencia 140-2001. Sin embargo, en julio de 2005 el Tribunal Constitucional decretó la inconstitucionalidad del

primer artículo de la norma mencionada, lo que implica que se podrán volver a importar, además de los vehículos usados, partes,

piezas y repuestos de segunda mano.

Cuadro 7.3: Cobertura de DIGESA en relación son las autorizaciones de vertimientos, agosto 2004

Sector Cobertura

Gran Minería 83% Mediana Minería 63% Pequeña Minería 11% Saneamiento Sin datoIndustrial Sin dato Hidrocarburos y energía 27% Fuente: DIGESA

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por la Organización Mundial de la Salud. Parte delproblema del agua potable se relaciona con elementoscontaminantes en las fuentes, debido a que DIGESA nolleva a cabo el monitoreo suficiente. A ello se sumanlas autorizaciones de vertimientos que expide laagencia, cuyos niveles de cobertura indican que existeinformalidad en este aspecto (Cuadro 7.3). Estosvertimientos llegan a los ríos y afluentes, como tambiénal mar, donde se puede identificar contaminación poraceites, grasas y carga orgánica, entre otros,principalmente por la acción de las empresas pesquerasque operan en la costa. De los vertimientos del sectorpesquero, sólo el 13% tiene autorización sanitariavigente, mientras que el 28% está en trámite. En 14 delas 24 bahías que hay en la costa peruana no seautoriza ningún tipo de vertimiento.

A pesar del número de dispositivos legales que seocupan del tema de la regulación del medio ambiente,en la práctica las entidades encargadas de realizar elmonitoreo no cuentan con los recursos necesarios pararealizar una labor efectiva. En otros casos, las multas ysanciones que se aplican son insuficientes y no generanincentivos para mejorar los programas dedescontaminación en las empresas, cuya respuestamuchas veces se produce más por presión de lapoblación organizada o de los medios decomunicación. No obstante los esfuerzos que se hanhecho por mejorar los mecanismos de coordinaciónintersectorial e interinstitucional que favorezcan launiformidad y compatibilidad de políticas, aún faltahacer lo propio para generar los mecanismos queincentiven el cumplimiento de los dispositivos legales.

Condiciones macroeconómicas para la estabilidady el crecimiento

La estabilidad macroeconómica es un requisitoindispensable para cualquier proceso de crecimientosostenido y en ese sentido podría considerarse comoun bien público, en la medida en que posee los rasgosde no exclusibilidad y no rivalidad que caracteriza aeste tipo de bienes. Su suministro no puede quedar

limitado a lo que el mercado propicie, sino que tieneque ser asumido por la acción colectiva a través delEstado. De hecho, forma parte de las actividadestradicionalmente asignadas a aquel: reducir lasperturbaciones cíclicas de la economía en aras depropiciar una senda más equilibrada de crecimientoque compatibilice elevados niveles de empleo con laestabilidad de precios.

Marco normativo estable, legítimo y eficaz

Un primer requisito para la estabilidadmacroeconómica de un país es que exista un marconormativo estable, creíble y predecible. No en vano,una de las tareas básicas que se le encomienda alEstado es la definición de aquellas normas que fijan loslímites para la actuación de los agentes económicos. Laestabilidad de las normas e instituciones públicas lesofrece un entorno de seguridad, mientras que suvariabilidad y la discrecionalidad en su aplicaciónincorporan un componente de costo en términos deincertidumbre y desconfianza. Los estudios empíricosconfirman los costos que entraña para la vidaeconómica la existencia de un marco normativoimpredecible, poco creíble, altamente variable o conamplios espacios para la discrecionalidad en suaplicación. De hecho, la falta de previsibilidad de lasnormas constituye uno de los rasgos del marcoinstitucional que mayores costos impone a lasposibilidades de crecimiento de una economía(Brunetti, 1997, y Brunetti et al., 1998). Por su parte,Keefer (2004) sugiere que el valor de la estabilidad delas normas está condicionado fundamentalmente porsu credibilidad.

Entre las características más notables de lagobernabilidad en el Perú se encuentran lainestabilidad de los regímenes políticos, cambiosbruscos en la orientación política, y la visióncortoplacista de muchas decisiones y políticas públicas,cuya formulación parece muchas veces un procesoarbitraro y dependiente de la voluntad y de laspreferencias del gobierno de turno (Morón y Sanborn,

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2005). Esta situación, tal y como se ha argumentado enel Capítulo IV “Estado de Derecho”, genera altos costesde transacciónque afectan de manera negativa en laactividad económica. Según el Banco Mundial (WorldBank, 2002a), si bien estas características no sonúnicas al contexto latinoamericano, el Perú representaun caso particularmente débil desde esta perspectiva.

Un problema fundamental que debilita el entornoinstitucional es el incumplimiento de la legislaciónvigente y la falta de aplicación consistente de la misma,así como la deficiencia de mecanismos de sanciónpertinentes. Si bien existe un marco legal generalmenteadecuado para el desarrollo y funcionamiento de losmercados, la aplicación de esta legislación es aleatoria eimpredecible, cuando no parcial, o favorable enalgunos casos a intereses particulares. Existe en el Perúuna especie “licencia social” para transgredir la ley, lacual convive con una “falta de autoridad de la instanciade enunciación de la ley” (Portocarrero, 2005). De ahíla percepción generalizada de que quienes hacen la ley,o quienes están encargados de velar por sucumplimiento, son los primeros en quebrarla. Además,la expectativa de impunidad produce incentivosnefastos para la interacción social y las transaccioneseconómicas. En ese sentido la ley es simplemente unreferente para una interacción social en la que losproblemas se “negocian” caso por caso, a través decompromisos.

Los orígenes de esta debilidad institucional, así comode la inestabilidad del marco normativo y de lavolatilidad de la orientación política, son múltiples ycomplejos. Como se ha indicado previamente, unfactor importante es la fragilidad de la democracia ydel sistema de partidos, que produce incentivosadversos a la estabilidad política y a la planificación delargo plazo. Asimismo, la corta experiencia democráticay la poca credibilidad de las colectividades limitan lacapacidad de los votantes para evaluar la contribuciónde las políticas del gobierno a la situación económicadel país, al tiempo que socavan la rendición de cuentas

de los políticos para con sus electores en torno a laspolíticas y medidas que han contado con su respaldo.Todo ello opera en detrimento de la aplicación deprácticas responsables y reformas sostenibles.

La fragilidad de los mecanismos de representacióntiene un impacto directo en el diseño de las políticaseconómicas: la debilidad del sistema democrático yde los mecanismos de representación desincentiva lacoordinación entre los actores y limita lasposibilidades de llegar a acuerdos intertemporales quepermitan la planificación de largo plazo, así como laestabilidad y credibilidad de aquellas (Spiller, Stein yTommasi, 2003).

Por otra parte, existen pocos obstáculosinstitucionales a la introducción de cambios rápidos ybruscos en la orientación política, debido a la altaconcentración de poder en la rama Ejecutiva, como seha argumentado en el Capítulo III “SistemaDemocrático”. Esto presenta un serio desincentivo a lainversión privada de largo plazo, necesaria para cubrirel déficit de infraestructura y servicios públicos del país(IIG, 2005). Las encuestas sobre clima de inversión delBanco Mundial (World Bank, 2005), si bien muestranque las políticas aunque camientes son predecibles (Vergráficos 4.6 y 4.7) informan que, no obstante, el 71%de los inversionistas entrevistados considera que lavolatilidad de las políticas representa una restricciónimportante para sus actividades. En la misma encuesta,el Perú ocupó el segundo lugar en materia deinestabilidad política. Los datos del World EconomicForum (WEF) sobre los costos que tal inestabilidadentraña para la actividad empresarial indican que, en elcaso del Perú, éstos son significativos y superiores alpromedio mundial y regional.

La falta de transparencia en la gestión pública, ladebilidad del Estado de Derecho y la baja calidad de lagobernabilidad generan incertidumbre regulatoria yaltos costos de transacción y conllevan el riesgo de unaaplicación arbitraria de las normas, todo lo cual tiendea desanimar y a limitar la inversión privada.

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Sistema fiscal eficiente, flexible, equitativo y eficaz

El funcionamiento correcto de los mercados tambiéndepende de la existencia de una hacienda pública quesea eficiente, flexible, equitativa y eficaz en su doblecomponente de ingresos y gastos. Como es sabido, dela dimensión y capacidad de gestión de la haciendapública dependen tanto las actividades reguladoras delEstado como las vinculadas a sus laboresredistributivas.

En lo que se refiere a los ingresos, es necesariodisponer de un sistema fiscal que sea eficiente, demodo que no incorpore distorsiones en la actividadeconómica; flexible, para que pueda responder a lasnecesidades que imponen las condiciones cambiantesdel ciclo económico; equitativo, o sea que losgravámenes se impongan de acuerdo con la capacidadde gasto de cada cual; y eficaz, es decir, que sea capazde recaudar sobre el conjunto de los hechosimponibles y a bajo costo, al tiempo que reduce laevasión y el fraude fiscal. Para cumplir estos objetivos,la mayoría de los países de la región ha creado unaestructura institucional especializada (agenciatributaria) encargada de la gestión de la recaudaciónfiscal y de la persecución del fraude. Una adecuadadotación de recursos, profesionalidad e independenciaconstituyen factores clave para su éxito.

Tal y como se ha argumentado en el Capítulo V“gestión Pública”, durante los años noventa serealizaron reformas importantes que contribuyeron amejorar significativamente tanto la administracióntributaria como el sistema fiscal (Talercio, 2001;Durand, 2002). A través de las reformas iniciadas en1991 se lograron mejoras importantes. En términos dela administración tributaria, la SuperintendenciaNacional Tributaria (SUNAT) fue modernizada yfortalecida. Las reformas emprendidas lograronfortalecer los niveles gerenciales y a la vez blindarlosfrente a las intromisiones políticas. La SUNAT fue laprimera agencia de recaudación tributariasemiautónoma en América Latina, y en 1998 pasó a ser

el ente recaudador de las contribuciones de seguridadsocial. En 2002 se fusionaron SUNAT y Aduanas bajola dirección de la primera, de modo que hoy en día laSUNAT recauda más del 90% de los impuestos(Durand, 2002). Por otra parte se llevó a cabo unaimportante simplificación de la estructura tributaria,con tres objetivos básicos: armonizar el sistema deimpuestos con la nueva orientación macroeconómica,facilitar y aumentar la recaudación, y fortalecer eltrabajo de la SUNAT. En 1992 se eliminaron más de 35impuestos que recaudaban poco, con lo cual el númerode gravámenes se redujo a un total de seis. Asimismo,se confirió a la SUNAT el poder de nombrar agentes deretención y se crearon mecanismos adicionalesorientados a aumentar la recaudación.

Sin embargo, aún perduran desafíos importantes enesta materia. El propio marco macroeconómico 2004-2006 del MEF predice una presión tributaria del12,7% para el 2006. Son varias las causas de estedéficit de fiscalidad. En pocas palabras, el origen de labaja presión fiscal se centra en el alto nivel deinformalidad económica, la limitada eficaciarecaudatoria, la estrechez de la base de contribuyentes,la difusión de exenciones y beneficios sectorialesrelacionados con el funcionamiento del sistema políticoperuano, la concentración geográfica de la estructuratributaria, y el déficit de progresividad del sistematributario ( Véase Capítulo V “Gestión Pública”).

El Estado no cuenta con la suficiente capacidad defiscalización, lo cual debilita el cumplimiento de laobligación tributaria por parte de los contribuyentes.Asimismo, existe la percepción de que los recursosfiscales no se emplean de manera responsable yeficiente, y de que la aplicación de cobros y sancioneses arbitraria; lo anterior debilita el cumplimiento de lasreglas y socava la credibilidad del sistema en suconjunto. La baja credibilidad del sistema tributario haconducido a una baja presión fiscal y, como se observael Gráfico 7.2, ha venido oscilando alrededor del 12 a13% del PIB, un nivel a todas luces insuficiente para

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financiar las actividades del Estado. Igualmente cabenotar que la recaudación tributaria provieneprincipalmente de impuestos indirectos. El IGV explicamás del 70% de la recaudación total. Ello debilita laprogresividad del sistema fiscal, puesto que los pobresgastan proporcionalmente una parte más importante desus ingresos en consumo que los ricos.

La estrecha base tributaria no solamente refleja lafragilidad del sistema fiscal sino que además contribuyea ella (Linder, 2005). Por un lado, la alta concentraciónde la recaudación en pocos contribuyentes177 esresultado de la incapacidad de ensanchar la basetributaria y limitar el número de exenciones (lamayoría de las cuales se otorgaron después de 1998).Por otro lado, la concentración de la recaudación enmuy pocos contribuyentes debilita el sistema, en vistade la tendencia que existe a elevarla a través deincrementos en las alícuotas de los impuestos pagadospor los contribuyentes ya existentes. Ello tiende afomentar la evasión y por lo tanto a debilitar aún másel sistema.

La inestabilidad de la estructura tributaria reduce supredecibilidad. Los frecuentes cambios al marco legal(Cuadro 7.4) introducen una mayor complejidad y

limitan su credibilidad y transparencia, factores clavespara crear un entorno competitivo propicio a lainversión privada. Nótese que entre 1993, cuando seiniciaron los intentos por simplificar el sistema, y2003, se introdujeron más de 60 leyes y decretoslegislativos a través de los cuales se modificó el códigotributario 12 veces, el impuesto a la renta 26 veces, yel impuesto general a las ventas y el selectivo alconsumo 23 veces.

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Gráfico 7.2 Presión fiscal

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2003

(est.)

2004 (

proy

.)

Fuente: Mostajo 2004.

177 Por ejemplo, en 2003 sólo el 1% de los contribuyentes respondía por el 85% de la recaudación de impuestos (Mostajo, 2004).

Cuadro 7.4. Las modificiones al sistema tributario 1994 – 2003

Código tributario Impuesto a la renta Impuesto General a

las Ventas(IVG)

Leycomprobantes

de pago

12 leyes 15 leyes 16 leyes DL No. 814

1 dec. legislativo 11 dec. legislativos 7 dec. legislativos 5 reglamentos

4 dec. supremos 12 dec. supremos 29 dec. supremos

2 modificaciones

a guías deremisión

16 res. SUNAT 3 res. ministeriales Res. ministeriales 30 res. SUNAT

2 res. SUNAT 3 dir. SUNAT Res. SUNAT

3 res. SUNAT

Fuente: Mostajo 2004.

Notas: Dec. = Decreto, Res. = Resolución, Dir. = Directiva

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La Contraloría General de la República (CGR) está acargo del control y la evaluación del presupuestopúblico, y como ya se ha argumentado en los CapítulosIII y V, adolece de algunas limitaciones. Por ejemplo, elcontrol legislativo, ha quedado debilitado por losincentivos del sistema político-institucional (Santiso yBelgrano, 2004a). Específicamente en lo que atañe alcontrol de las cuentas públicas, el proceso decertificación de las cuentas públicas puede demorarhasta tres años después de la ejecución delpresupuesto. Ello limita significativamente laposibilidad de establecer un control oportuno de lasmismas.

Instituciones adecuadas para la promoción de laestabilidad macroeconómica

El funcionamiento correcto de los mercados tambiénrequiere de instituciones que se encarguen de lapromoción de la estabilidad macroeconómica mediantela implementación de políticas idóneas en los camposmonetario, fiscal y cambiario. En materia de políticamonetaria, el pilar lo constituye un banco centralindependiente y por ende aislado del ciclo político.178

Asimismo se reconoce la importancia de que laautoridad monetaria promueva la transparenciainformativa, con el fin de incidir en la formación deexpectativas en los agentes económicos. En el ámbitodel la política fiscal, si bien hay una clara coincidenciaacerca de la necesidad de mantener las cuentaspúblicas en orden y de preservar el equilibrio fiscal a lolargo del ciclo económico, no existe consenso en tornoa la respuesta institucional que garantice esecomportamiento por parte del Estado. Por último, enel ámbito cambiario existe actualmente una ampliagama de opciones institucionales y de política

económica, de acuerdo con las circunstancias de cadapaís. El recurso a tipos de cambio fijos comomecanismo para anclar los precios y combatir lainflación demostró que generaba elevados costos entérminos de competitividad para las economías. Por suparte, el recurso a tipos de cambio flexibles puedeproducir inestabilidad y presiones inflacionarias.Actualmente las economías tienden hacia la adopciónde fórmulas de ajuste flexible que tengan comoreferencia alguna moneda o un grupo de monedasrelevantes.

El gobierno de Alejandro Toledo ha logrado manteneruna política macroeconómica generalmente prudente yestable, lo cual se ha traducido en un crecimientoeconómico robusto. Estos logros han sido posibles enparte gracias a las instituciones de gestiónmacroeconómica que fueron reformadas ymodernizadas durante los años noventa y que hanlogrado mantener su posición de independencia yblindaje contra las intervenciones políticas. Aun así, elciclo político podría generar estrés económico, tal ycomo lo demuestran las frecuentes protestas socialesque la actual administración ha enfrentado a lo largode su mandato. Los cambios políticos ocurridosdurante el último año de gobierno y la proximidad delas elecciones presidenciales de abril 2006 tambiénpodrían tener efectos adversos sobre la prudencia fiscal.

El gobierno de Fujimori implementó importantesreformas económicas durante el decenio de los añosnoventa (Gráfico 7.3).179 Tras más de un lustro dehiperinflación, las primeras medidas orientadas areactivar la economía se centraron en la reducción delgasto, la eliminación de los subsidios y una políticamonetaria prudente. Se liberalizó el tipo de cambio, se

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178 Las bondades de la independencia del Banco Central es algo que nadie cuestiona. Sin embargo, existen discrepancias acerca de si

la autoridad monetaria debe centrarse explícitamente en mantener la inflación bajo control (como el Banco Central Europeo) o en

una gama más amplia de objetivos (como la Reserva Federal de Estados Unidos).

179 El índice de reformas estructurales mide el nivel de cambios de las políticas en las áreas comercial, tributaria, financiera y de pri

vatizaciones. Los índices toman un valor entre 0 y 1, siendo 0 el nivel mínimo de reformas y 1 la situación de mayor liberaliza

ción. Así, los índices miden el cambio en las políticas y no sus resultados (Escaith y Paunovic, 2004).

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bajaron las barreras arancelarias a una tasa máxima de25%, y se simplificó y fortaleció el sistema tributario.Asimismo se inició un programa importante deprivatización de empresas públicas. Los resultados deestas reformas fueron importantes, pues se incrementóde manera significativa el crecimiento económico y elPerú logró reinsertarse en los mercados internacionales.Al mismo tiempo, las reformas estructurales deFujimori lograron fortalecer y blindar a aquellasinstituciones claves para la gestión macroeconómica yla recuperación como son el Ministerio de Economía yFinanzas (en particular la Dirección de Presupuesto), elBanco Central y la Administración Tributaria. Sinembargo, las reformas se estancaron durante elsegundo gobierno de Fujimori, lo cual coincidió conuna deceleración del crecimiento económico. Esteestancamiento, en parte es dibido al hecho de que,durante la adminitración de Fujimori, se procedió adesmantelar los sistemas de control existentes, ya depor sí débiles, lo que contribuyó a la opacidad de laspolíticas y volatilidad del sistema político.

En términos del riesgo financiero y económico,según los índices del Political Risk Services Group(PRS) en el Perú ambos se encuentran en un nivelbajo. Estos indicadores se componen a partir de

datos como el PIB per cápita, el crecimiento real, lainflación, el balance presupuestario y la cuentacorriente en el caso del riesgo económico. En el casodel riesgo financiero, este indicador está integradopor datos como la deuda externa, el servicio de lamisma, la cuenta corriente en relación con lasexportaciones, el nivel de reservas internacionales yla estabilidad de la tasa de cambio. el Perú tiene unpuntaje de 38,5 y 36,5 respectivamente para elriesgo financiero y el riesgo económico, de unmáximo de 50. Esto indica que está por debajo dela media latinoamericana e incluso de la media de lamuestra total, lo cual refleja la saludmacroeconómica del país.

Sin embargo, el hecho de que la economía peruanaestá altamente dolarizada, la hace vulnerable a unposible cambio negativo en la tasa de cambio. Noobstante una disminución del nivel de dolarización apartir de 2000, el sistema bancario peruano siguesiendo uno de los más dolarizados en América Latina,con 70% de sus depósitos y 75% de sus préstamosdenominados en esa divisa. El stock total de deuda enmoneda extranjera representa casi 100% del PIB,mientras que la deuda externa representa el 50% delPIB (MEF, 2005a).

200

Gráfico 7.3Índice de Reformas Estructurales 1970-2000

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1999

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Comercial Financiera Cuenta de capital Tributaria Privatizacion

Fuente: Escaith y Paunovic (2004)

180 Véase The PRS Group http://www.prsgroup.com.

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Cohesión social y manejo de conflictos

Como se indicó anterioremente, una de las funcionesbásicas del Estado es la de aproximar la distribución dela renta a aquella que se considera socialmentedeseable. En condiciones de competencia perfecta, elmercado garantiza una solución óptima (en el sentidode Pareto), cualquiera que sea la distribución deingresos y activos de partida en una sociedad dada. Noobstante, esta última no es indiferente a la distribuciónde la renta y activos de la que se parte, y por ello elEstado debe tratar de corregirla mediante la regulacióny la política de ingresos y gastos públicos.

El propósito de modificar en un sentido equitativo ladistribución de la renta tiene que ver conconsideraciones éticas relacionadas con principios dejusticia social, aunque también con criterios de eficaciaeconómica. Existen estudios recientes donde se resalta lacontribución funcional que puede hacer unadistribución equitativa de la renta y de los activos aldesarrollo de los países. Las vías a través de las cuales sepuede afianzar esta relación son diversas. En concreto,una mayor equidad propicia: (i) un menor respaldopolítico a iniciativas orientadas a la aplicación deimpuestos expropiatorios que penalicen la inversión y elcrecimiento; (ii) un menor efecto de exclusión de losmercados de capital, lo cual redundaría en un aumentode la eficiencia agregada del sistema (aunque en estecaso se alude a la equidad de activos más que de rentas);y (iii) una mayor estabilidad social e institucional, la cualreduciría los costos del delito y la inseguridad.181

Instituciones creíbles para la representación ycanalización de intereses

Un primer requisito para la promoción de la cohesiónsocial es que existan instituciones sólidas y creíbles que

representen y canalicen los intereses de los diversosgrupos sociales. La gobernabilidad democrática nopretente anular el conflicto social, sino más bien lograrque las tensiones se encaucen en forma tal que nosocaven las posibilidades de progreso de la sociedadmediante su expresión violenta. Para que así suceda serequiere, en primer lugar, que tales instituciones seanlegítimas, y segundo, que haya espacios de diálogo yparticipación donde los diversos intereses se expreseny puedan incidir, en forma institucionalizada, en lasacciones de gobierno.

No obstante el mejoramiento notable en lasrelaciones entre el gobierno y la sociedad civil durantelas últimas dos décadas, así como el número crecientede espacios de participación y concertación, no existenen el Perú mecanismos institucionalizados derepresentación y negociación de intereses sociales. Estadeficiencia institucional, aunada a la falta de unarespuesta gubernamental a las crecientes demandassociales, resulta en frecuentes protestas sociales yhuelgas (Capítulo III: Sistema Democrático).

Aunque en la actualidad existen mecanismos derepresentación de intereses sociales y de participaciónciudadana en las decisiones de política pública –talescomo los previstos en Ley de Participación y ControlCiudadanos--,182 la fragmentación de tales intereses, asícomo una ausencia de canales permanentes einstitucionalizados de representación y negociación(Francke, 2002), resulta a menudo en procesos ad hoce improvisados de concertación para resolverconflictos puntuales. Por lo tanto, la concertación sevuelve un instrumento de resolución de crisis demomento, más que un mecanismo para lograracuerdos intertemporales (Spiller, Stein y Tommasi,

201

181 El grado de respaldo empírico obtenido por cada una de estas vías de argumentación es dispar, pero en conjunto la literatura diso

ponible sugiere que la existencia de un cierto grado de equidad y de movilidad social ayuda a consolidar y legitimar las institucio

nes, a reducir el conflicto social y la inestabilidad política, y a favorecer la inclusión del conjunto de los potenciales productivos

de una sociedad.

182 Esta ley de 2001 (versión modificada de la primera ley adoptada en 1994), provee varios mecanismos de participación popular,

entre los cuales figuran la iniciativa legislativa, el referendo, y la remoción o la revocatoria de autoridades.

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2003).183En particular, la representación social en elámbito económico, que por lo general se expresa através de sindicatos y gremios, es inadecuada y nopermite resolver un importante número de conflictosde manera constructiva y conducente al desarrolloeconómico.

Existen en el país importantes sindicatos como laConferencia General de Trabajadores del Perú (CGTP),formada en 1929, y el Sindicato Único de Trabajadoresde la Educación del Perú (SUTEP), formado en 1972.Sin embargo, estas agremiaciones han ido perdiendoimportancia e influencia debido a las reformaseconómicas, a la desregulación de los mercadoslaborales, y, en algunos casos, a intervenciones políticasen su contra. El hecho es que su memebresía se hareducido en más del 50% desde 1980, cuando el 17%de la fuerza laboral estaba vinculada a algunaorganización sindical, hasta el año 2000, donde sólo el7% se encontraba sindicalizado. A ello tambiéncontribuye la magnitud de la economía informal, a lacual se encuentran vinculadas dos terceras partes de lafuerza laboral. En consecuencia, si bien los derechos ala afiliación sindical, a un salario mínimo, acondiciones seguras de trabajo y acceso a beneficios desalud y jubilación están garantizados por laConstitución, éstos no siempre se respetan.

Al contrario de lo ocurrido con los sindicatos detrabajadores, los gremios empresariales han logrado unalcance e influencia cada vez mayores. Estedesequilibrio produce una profunda asimetría en lasrelaciones entre trabajadores y empleadores (BID,2001a). Del lado de la empresa privada, la CONFIEP,instalada en 1984, reúne a los sectores económicos máspoderosos y se ha convertido en un actor importante,con influencia política significativa. Otrasorganizaciones gremiales influyentes son la Sociedad

Nacional de Industrias (SNI), la Asociación deExportadores (ADEX) y la Cámara de Comercio deLima (CCL).

El gobierno actual se ha visto cada vez máspresionado por las crecientes demandas sociales. Es asícomo dio inicio a una serie de mesas de diálogo con lasorganizaciones sociales regionales, si bien los acuerdosde allí surgidos se han cumplido sólo parcialmente ylos procesos de diálogo se estancaron, lo cual dio lugara frecuentes huelgas y protestas. Entre 2001 y 2003 seincrementaron notablemente las protestas sociales. Elnúmero de manifestaciones aumentó de 1.826 en 2001a 6.240 en 2002, y sólo entre entre enero y septiembrede 2003 se realizaron 6.456 marchas (MININTER,2003). Sin embargo, el número de huelgas hadisminuido en los últimos 15 años, de un promedioanual de 293 entre 1990 y 1994, a 75 entre 1995 y1999, y a 52 entre 2000 y 2003 (MINTRA, 2005).

Mecanismos para garantizar la participación de lossectores excluidos en los mercados

El mercado puede ser generador de desigualdadsocial. Esto ocurre o bien porque los agentes operanen un entorno de información imperfecta y asimétrica(mercados de capital, por ejemplo) que da lugar amercados incompletos y procesos de exclusión, o bienporque activan importantes externalidades quepueden generar una dinámica de polarizacióneconómica (concentración espacial de la actividad,por ejemplo). La exclusión y falta de igualdad deoportunidades vulneran el funcionamiento ypotencial crecimiento de los mercados, además deque complican la gobernabilidad de los países yhacen más difíciles la conducción política y laadopción de medidas correctivas. De ahí el papel quecumplen las instituciones públicas en lo que se refierea poner en marcha los mecanismos que impidan la

202

183 Esta tendencia se manifiesta también en el Acuerdo Nacional. A pesar de representar un logro importante en tanto espacio de par

ticipación, coordinación y planificación de políticas para el mediano y largo plazo, tal acuerdo no ha sido aprovechado adecuada

mente y en la actualidad tiene poca influencia concreta. Hasta el momento se lo ha empleado más como mecanismo de resolución

de conflictos que como vehículo para negociar consensos de largo plazo

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consolidación de los procesos de exclusión ypotencien la igualdad de oportunidades entre losagentes económicos.

Los procesos de exclusión son especialmenterelevantes en el caso del acceso a aquellos activos quepueden generar rentas futuras (tierra, crédito yeducación) y en el acceso a los servicios básicos parala población, de lo cual dependen en gran medida lasalud de los mercados y la gobernabilidad en el largoplazo.

El Estado peruano todavía está en mora dedesarrollar una respuesta institucional apropiada queapunte a la inclusión de grupos y zonas marginadas.Ya se ha visto como el sistema tributario y el gastopúblico, generadores de mecanismos de redistribucióndel ingreso, tanto entre regiones como entreindividuos, continúan siendo débiles. El sistematributario es inestable, poco equitativo e ineficiente, locual se manifiesta en una baja recaudación. El gastosocial es concentrado, insuficiente y poco eficaz,mientras que el acceso a servicios públicos y activoseconómicos importantes es limitado para los sectoresmás pobres. Asimismo, la calidad de los serviciospúblicos, como por ejemplo la educación, esdeficiente, lo cual disminuye los incentivos políticospara mejorarlos. La excesiva concentración del ingresoy gasto públicos, y de la toma de decisiones, sonfactores críticos de desigualdad.

Un factor importante que explica parcialmente ladesigualdad de ingreso es la falta de equidad en elacceso y posesión de activos. Deininger y Olinto(2000) demuestran que una distribución desigual deactivos como la tierra tiene un impacto negativoimportante sobre el crecimiento económico, al tiempoque tiende a reducir la eficacia de las inversiones eneducación. De modo que si se quiere que los sectoresexcluidos participen en los mercados, es necesarioactuar sobre tres factores: el acceso al crédito, a latierra y a la educación de calidad.

En el Perú, el acceso a crédito ha aumentado en losúltimos años pero sigue siendo costoso y desigual. Lareconstrucción del sistema financiero que tuvo lugardurante los años noventa propició el crecimiento de lasinstituciones de microfinancieras (IMF), y los créditosotorgados por estas entidades aumentaron en un 30%anual durante el decenio. Con todo, el acceso a créditopor parte de grupos de bajos recursos sigue siendorestringido. Sólo el 13% de las mujeres que participanen alguna actividad productiva recibe crédito formal.Además, mientras que la banca cobra una tasa de interésde 3,5% a sus clientes corporativos, las tasas de interéscobradas por las IMF oscilan alrededor del 55% anual(CIES, 2004). No obstante la importancia económica delas pequeñas y medianas empresas, éstas reciben menosdel 2% del crédito (Arena, 2000). La falta de acceso afinanciación es aún más acusada en las áreas rurales y enla sierra, zonas donde la pobreza tiende a ser mayor ydonde continúan predominando las fuentes informales ymás costosas, un factor adicional de exclusión ydesigualdad. En 1994 tan sólo el 16,6% de hogaresperuanos informó haber contado con crédito en elúltimo año. Esta cifra aumentó a 32% en 1997, paraluego bajar a 19,3% en 2000. En términos generales, lasfuentes formales representaban casi el 25% del total en1994, el 40% en 1997 y casi el 42% en 2000, mientrasque las fuentes informales representaban 47%, 53%, y47% respectivamente en los mismos años (INEI, 2004).

El acceso seguro a la tierra y a los bienes productivosconexos también favorece la participación de losexcluidos en los mercados. En el Perú, este es unaspecto que ha mejorado desde mediados del siglo XX.A fines de los años sesenta el gobierno militar inició unproceso de reforma agraria. La tierra expropiada a losdueños de latifundios fue colectivizada y se crearongrandes cooperativas agrarias en la costa y en la sierra.Sin embargo el intento fracasó, y entre 1961 y 1971 elcoeficiente de Gini de la distribución de la tierra bajó de94 a 81, para seguir su descenso hasta 61 en 1994(Escobal et al., 1998).

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Actualmente los agricultores pueden acceder a latierra mediante varias modalidades: desde permanentes(por reforma agraria) hasta temporales (vía mercadosde arrendamiento). Casi el 30% de las tierrasagropecuarias fue adjudicado por reforma agraria. Un64% de las parcelas de agricultores fue adquirido porherencia. Esta forma de acceso es la causa principal delalto grado de fragmentación de la propiedad rural(Zegarra Mendez, 1999: 12). El mercado de tierras, enforma compra-venta, también representa unmecanismo importante de asignación de este activo. Anivel nacional, el 40% de la tierra agrícola no comunalha sido adquirida por compra-venta. Las tierrascomunales configuradas por grandes extensionesrepresentan el 60% del total de la superficieagropecuaria y se estima que benefician a cerca de700.000 comuneros a nivel nacional (INEI, 2005b).

El acceso a educación de calidad constituye otro factorde integración. En el Perú, el problema de la educaciónno está tanto en el acceso como en calidad de laeducación pública. Los niveles de matrícula eneducación básica son relativamente elevados. Entre1998 y 2002, la tasa de matrícula escolar primaria netaera del 100% tanto para niños como para niñas(UNICEF, 2005). Asimismo, la tasa de asistencia escolarpara ambos géneros entre 1996 y 2003 era del 93%. Sinembargo, si bien el sistema atiende al 97,6% de losniños de 6 y 11 años de edad, sólo el 48,2% de ellosestá en el grado correspondiente a su edad. En cuanto alos niños de 12 a 16 años de edad, el 83,4% sigue en laescuela pero sólo el 30,4% de ellos está en el grado quecorresponde a su edad (Ramírez Arce, 2003).

La calidad del sistema educativo público es muydeficiente, lo que tiene implicaciones serias para el paísen su conjunto. El estudio de la OCDE y UNESCO(2003) sobre la aptitud educacional de estudiantes de

15 años revela un nivel de rendimiento muy bajo parael Perú.184 Como se observa en el Cuadro 7.5, entre lospaíses de la región que hicieron parte de la muestra,los estudiantes peruanos obtuvieron los resultados másbajos, con más de la mitad de ellos en un nivel inferioral 1, un 80% de en el nivel 1 o inferior, y tan sólo0,1% en el nivel 5. Para el promedio de los países de laOCDE, el 82% de los estudiantes obtuvo un resultadocorrespondiente al nivel 2 o superior, mientras que lacifra correspondiente al Perú apenas llega al 21%.Estos resultados señalan serias deficiencias en lacapacidad de los estudiantes, así como una ausencia deconocimientos y aptitudes básicos, lo que obstruye sucapacidad para seguir aprendiendo y luego aplicar loscontenidos y aptitudes adquiridos en la vidaprofesional.

La educación pública recibe un financiemientoimportante, pero los fondos se ejecutan de manerainequitativa e ineficiente, lo cual da lugar a unrendimiento bajo. Entre 1999 y 2001 el Estado invirtióaproximadamente el 3% del PIB (20% del presupuestototal) en educación. A pesar de contar con el 20% delpresupuesto público, no existe un control de calidaddel gasto y no se asegura un financiamiento per cápita

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d l i l i f i ól

Cuadro 7.5: Niveles de aptitud escolar deestudiantes de 15 años

Nivel de aptitud

<1 1 2 3 4 5

Argentina 22,6 21,3 25,5 20,3 8,6 1,7

Brasil 23,3 32,5 27,7 12,9 3,1 0,6

Chile 19,9 28,3 30,0 16,6 4,8 0,5

México 16,1 28,1 30,3 18,8 6,0 0,9

El Perú 54,1 25,5 14,5 4,9 1,0 0,1

Fuente: OCDE/UNESCO 2003.

184 La aptitud en matemáticas, ciencia y lectura de una muestra representativa de estudiantes se mide a través de exámenes. Los resul

tados se dividen en cinco grupos, según el puntaje obtenido. El grupo 1 contiene a los estudiantes con resultados básicos y el

grupo 5 a aquellos que demostraron un nivel de aptitud elevado en las tres áreas examinadas. Asimismo se mide el porcentaje de

estudiantes que obtuvo un resultado inferior al nivel 1.

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suficiente. Por ejemplo, en Chile la inversión educativaacumulada a los 15 años de edad es de US$17.820,mientras que en el Perú, la cifra correspondiente es detan sólo $3.479 (Vega, 2005). Además, no se llevan acabo evaluaciones orientadas a mejorar la calidad de laeducación ni se mide el desempeño de los maestros.Esto se debe en gran parte a una fuerte resistencia porparte del Sindicato Unitario de Trabajadores en laEducación del Perú (SUTEP), la organización queagremia a los docentes peruanos.

La mala calidad de la educación pública hace que lamayoría de familias con recursos escoja el sistemaprivado para formar a sus hijos. De este modo, quienesmás contribuyen relativamente a la recaudacióntributaria no tienen incentivos fuertes para presionar algobierno a mejorar la educación pública. Es así comola educación sigue siendo oficialmente una prioridadnacional pero las reformas requeridas no reciben laatención necesaria.

El mejoramiento del acceso y la calidad de activoscomo el crédito, la tierra y la educación permitiríareformar el modelo de desarrollo excluyente, ademásde fortalecer los mercados y la gobernabilidad del país.Existe un compromiso político en ese sentido, y elproceso de descentralización en marcha tambiénrepresenta una oportunidad para mejorar losmecanismos de redistribución y revertir las profundasdesigualdades existentes, las cuales siguenobstaculizando el desarrollo con equidad y lacompetitividad del país en su conjunto.

Instituciones para la protección social frente a laadversidad

Aun cuando existan instituciones dedicadas acombatir la exclusión, las personas pueden verse ensituaciones de extrema vulnerabilidad comoconsecuencia de circunstancias imprevistas o de unaacumulación de carencias que se refuerzanmutuamente (extrema pobreza). Si se quiere promoverla cohesión social necesaria para el fortalecimiento de

los mercados y de la gobernabilidad democrática, esnecesario disponer de instituciones que atiendan esassituaciones extremas.

En el primer caso, se debe combatir la adversidadimprevista a través de fórmulas de aseguramiento socialque se ocupen de acontecimientos como laenfermedad, la vejez, la muerte, la invalidez o eldesempleo. Las fórmulas para generar estosmecanismos de aseguramiento están en abierta disputa,entre aquellas que optan por la capitalización y las queapelan al sistema de reparto, y entre las que sugierenuna cobertura mínima universal complementada con elesfuerzo privado, y las que apoyan sistemas públicosde mayor cobertura. Es claro que las consecuencias entérminos de equidad de las opciones aludidas no sonsimilares, además de que existen otros aspectosrelativos a la capacidad financiera del sector público, ala proyección de gasto de acuerdo con la evolucióndemográfica y a la eficiencia del conjunto del sistemaque merecen ser tenidos en cuenta.

Adicionalmente, es necesario combatir las situacionesde pobreza extrema que resultan de la acumulación decarencias que se refuerzan mutuamente. En este caso,existe la imperiosa necesidad de contar coninstituciones que promuevan la cobertura denecesidades sociales básicas y con políticas específicasdirigidas a promover la lucha contra la marginación yla exclusión social.

En el Perú existe un compromiso oficial con laprotección social y lucha contra la pobreza, y en laactualidad hay numerosos programas orientados acumplir estos objetivos. Sin embargo, se carece de lainstitucionalidad adecuada para responder a losproblemas sociales de exclusión y marginalización degrandes grupos poblacionales. La inadecuadacapacidad del sistema político para agregar intereses yla falta holgura presupuestaria conducen a buscarsoluciones de corto plazo en contextos de crisispolíticas. Es así como en este momento existe unamultitud de iniciativas e intervenciones gestionadas por

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varias agencias y ministerios, lo cual da lugar aconfusión, duplicación de esfuerzos y pérdida derecursos escasos, particularmente en vista de laausencia de coordinación entre agencias en el sectorpúblico (Linder, 2005). En los últimos años se hanhecho esfuerzos por consolidar y coordinar programase intervenciones, lo cual constituye un paso importanteen la constitución de una red de protección socialmoderna y eficaz.

Si bien los indicadores sociales han mejoradosignificativa-mente durante el transcurso de la últimadécada, más del 50% de la población peruana sigueviviendo en la pobreza y 20% en la extrema pobreza.Los niños siguen figurando entre los grupos másvulnerables, y aunque existen programas de protecciónsocial para asistir a los más pobres y proteger a lospequeños de la explotación y la desnutrición, suimpacto ha sido insuficiente. El nivel de trabajo infantilen el Perú, superior al 25%, asciende a más del dobledel promedio regional del 11%. Por su parte, la tasa detrabajo infantil entre los más pobres es del 52%,mientras que el promedio regional es de 17% (deFerranti et al., 2004).

El gasto social (educación, salud y protección social)es muy bajo en términos comparativos y representaapenas el 9% del PIB (Cuadro 7.6), una cifra muy bajacuando se la compara con las de otros países de la

región y con aquellos de renta similar. El gasto públicoen salud y educación representa tan sólo 1,5% y 3%del PIB respectivamente. Además, este gasto se ejecutade manera inequitativa e ineficiente. Una parteimportante se dedica al sistema público de pensiones.Éste asciende a 3,1% del PIB, o a más del 30% delgasto social. Se trata pues de un sistema altamenteregresivo que beneficia mayoritariamente a grupos novulnerables y acomodados. Y a pesar del gastoimportante que se hace en este sistema, su cobertura seencuentra entre las más bajas en América Latina. En2000, tan sólo 23% de la población de adultos mayoresrecibía pensión. El sistema cubre aproximadamente al42% de los pensionistas del quintil más rico, mientrasque tan sólo el 8% de los pensionistas más pobres estácubierto. Al mismo tiempo, en el año 2000 lastransferencias estatales destinadas a solventar el déficitdel sistema público de pensiones representaban el 69%del pago de la deuda externa, el 63% del gasto públicoen educación, 1,8 veces el gasto público en salud, y 1,4veces el gasto destinado a la lucha contra la pobreza(World Bank, 2002b).

El gasto destinado a la asistencia para los más pobres(menos de 1% del PIB en 2004) es muy reducido ypoco eficiente. La asistencia social está compuestaprincipalmente por unos 20 programas de ayudaalimentaria orientados a asistir grupos pobres yvulnerables. En 2003, el gasto total en programasalimentarios y otros de asistencia social (FondoNacional de Desarrollo Social, programas laborales)ascendía a unos S/1.448 millones (aproximadamenteUS$439 millones), lo que equivale a menos de 0,7%del PIB. Con una brecha de pobreza de 5,7% del PIB yuna brecha de pobreza extrema de 1,1% del PIB en2003, el gasto en políticas de lucha contra este flageloes, por lo tanto, insuficiente (Tesliuc, 2004). Esto sinmecionar los problemas de filtración de recursos haciagrupos no pobres y/o la subcobertura de grupos pobresy pobres extremos, con su corolario de desperdicio derecursos escasos. Baste notar que un estudio del

206

Cuadro 7.6:% Gasto social con relación al PIB 2002 2003 2004

(ejec. prel.)

previsto

2005 I. EDUCACIÓN 3,04 3,11 3,0 3,2 II. SALUD 1,45 1,51 1,5 1,6 III. PROTECCIÓN SOCIAL 4,10 3,83 3,9 4 A. Pensión pública 3,35 3,15 3,1 2,9 B. Asistencia social 0,43 0,38 0,4 --C. Fondos sociales 0,18 0,19 0,3 --D. Programas laborales 0,14 0,11 0,06* --IV. OTROS GASTOS SOCIALES 1,00 0,79 0,74* --TOTAL 9,60 9,24 9,14 8,8 Fuente: MEF, DNPP.Nota: * representa lo previsto para 2004.

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programa del Vaso de Leche --la iniciativa alimentariamás importante que en 2004 contaba con unfinanciamiento de S/.356 millones-- concluyó quemenos del 30% de sus fondos llegaban a losbeneficiarios oficiales de la misma (López-Cálix, 2004).

Existen varias limitaciones al buen funcionamiento delos programas de protección social. La deficiencia deinformación básica actualizada presenta seriosproblemas para la identificación de beneficiarios. Almismo tiempo, muchos de estos esfuerzos carecen deuna estrategia de “graduación”; de allí que se losperciba como derechos adquiridos. La politización quehan sufrido algunos de ellos ha dado lugar alsurgimiento de grupos de beneficiarios muyorganizados, lo cual ha dificultado realizar las reformasnecesarias encaminadas a reorientar los recursos hacialos grupos más necesitados. Otro problema estructuralde estos programas es la falta de coordinacióninterministerial para evitar duplicación de esfuerzos yasegurar una focalización correcta en términos debeneficiarios y de metas. Por último, la existencia deuna multitud de programas e intervenciones deasistencia social crea confusión y pérdida de recursos.

Los esfuerzos emprendidos en los últimos años porconsolidar y coordinar programas, especialmente anivel interministerial, representan avances importantes.Esto se hace evidente en el contexto de la nuevainiciativa de transferencias monetarias directas a losbeneficiarios conocida como “Juntos”. El comité dedirección de este programa está compuesto porrepresentantes del Ministerio de la Mujer y deDesarrollo Social (MIMDES), la Presidencia delConsejo de Ministros (PCM) y los Ministerios de Saludy de Educación. Tales intentos de consolidación,racionalización y coordinación se hacen más urgentescon la descentralización de la gestión de programassociales hacia los gobiernos locales.

Considerando los altos niveles de pobreza y exclusiónsocial, los programas de protección social son deimportancia crítica. Sin embargo, en la actualidad no

están dando los resultados necesarios por variasrazones. Primero, dada la poca holgura presupuestariay los elevados niveles de pobreza y pobreza extremadel país, el gasto social es insuficiente. Segundo, elgasto social actual está dedicado predominantemente alsistema público de pensiones, una estructura altamenteregresiva que desvía recursos públicos a pensionistasde los quintiles poblacionales más ricos. Tercero, losprogramas de asistencia social dedicados a los pobresreciben recursos insuficientes y padecen seriosproblemas de sub-cobertura y de filtración de recursoshacia grupos no pobres. Por último, la planificación serealiza sin una adecuada visión de largo plazo y en lamayoría de los casos no se lleva a cabo una adecuadaevaluación del impacto económico y social de losprogramas. De allí la existencia de una multitud deintervenciones gestionadas por numerosas agencias yministerios sin una coordinación adecuada, lo cualcausa confusión, duplicación de esfuerzos y pérdida derecursos escasos.

Mecanismos para promover un desarrollo territorialequilibrado

El mercado no garantiza una adecuada distribuciónde la actividad económica a lo largo del territorio. Esmás, es posible que la fuerza de las externalidadesconduzca a dinámicas acumulativas desde el punto devista de la distribución regional de la renta. Si se quierepromover la cohesión social es necesario poner enmarcha políticas regionales que corrijan esa tendenciapolarizante. El recurso a estímulos dirigidos a losprocesos de descentralización puede ser una vía,aunque insuficiente, para atender las desigualdadesregionales. Es necesario entonces poner en marchaotros mecanismos que alienten la redistribuciónterritorial de la renta, favorezcan un ordenamiento másequilibrado del territorio y estimulen las oportunidadesde inversión en las áreas de menor nivel de desarrollo.

El Perú tiene una tradición centralista que ahora sebusca revertir a través del proceso de descentralización.

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Es así como existen profundas desigualdades decrecimiento e integración económico, desarrollohumano y calidad de vida tanto entre regiones comoentre las zonas rurales y las urbanas. Y aunque hasta elmomento no ha existido una respuesta institucionalapropiada para contrarrestar esta situación dedesigualdad e injusticia, el incipiente proceso dedescentralización está orientado a acercar recursos ydecisiones a las preferencias y necesidades locales, conel fin de favorecer la integración económica y mejorarla calidad de vida de la población.

En el Gráfico 7.4 se pueden observar las diferenciasinterregionales.185 Desde el punto de vista espacial, laeconomía peruana se organiza principalmente entorno a la capital y luego a ciudades intermedias. Laconcentración gradual en Lima y la costa hacontribuido a aumentar allí la producción y la ofertamanufacturera, lo cual ha generado empleo eimpulsado un proceso de crecimiento acumulativo enla zona de la capital más acelerado que en el resto delpaís. Del mismo modo, la creación de un centroindustrial relativamente más fuerte como lo es Lima hadebilitado a las otras regiones. Muchas de las ciudadesque anteriormente desempeñaban un papel

importante en la economía nacional han idoperdiendo importancia. Asimismo, su pesopoblacional relativo ha ido disminuyendo de manerasignificativa debido a la migración interna en busca deoportunidades económicas. Estas dinámicas han dadolugar a una configuración demográficapredominantemente urbana, costeña y sobre todolimeña (PNUD, 2005).

La desigualdad en el crecimiento y la consiguientebrecha de ingresos, producción y productividad entreLima y el resto de los departamentos representa elproblema central del desarrollo regional del Perú(Gonzáles de Olarte y Cassinelli, 2004). En 1970existía una diferencia de 120% entre el PIB de Lima yel del resto del país. En el período 1974-1975, estediferencial había aumentado a 159%, para luego caer a58% entre 1989 y 1990. Entre 1994 y 1997 aumentóde nuevo hasta llegar al 73% (PNUD, 2005). Estabrecha se agudiza en períodos de expansión ydisminuye en tiempos de crisis. Todo ello indica quela estructura económica territorial no está losuficientemente articulada para distribuir los frutos delcrecimiento desde en centro hacia la periferia(Gonzáles de Olarte, 2003).

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Gráfico 7.4PIB per cápita departamental en Soles, 2003

0

5000

10000

15000

20000

25000

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Fuente: PNUD 2005

185 Estos aspectos se desarrollan de manera más pormenorizada en el Capítulo VI: Descentralización.

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Existe un vínculo significativo entre integracióneconómica y desarrollo humano en el ámbitodepartamental (PNUD, 2005). En 2003, Lima-Callaotenía un nivel de integración económica de 0,658, esdecir cuatro veces superior al de Huancavelica, undepartamento de la sierra que apenas llegó a 0,161.Asimismo, el nivel de desarrollo humano fue de 0,744para Lima-Callao y 0,46 en Huancavelica.

A fin de mejorar la articulación interregional ypromover la competitividad de todo el país serequieren inversiones importantes en infraestructuravial, vehículos de transporte y una red detelecomunicaciones moderna. Actualmente, sólo Limay las principales ciudades de la costa y la sierra estánconectadas por carreteras asfaltadas. La mala calidad delas vías en zonas rurales incrementa los costos detransporte y hace que la producción comerciable demuchos pueblos se encarezca, limitando así sucompetitividad.

Existen instrumentos de redistribución de recursoshacia los niveles subnacionales como el Fondo deCompensación Municipal (FONCOMÚN), el Fondo deCompensación Regional (FONCOR) y el FondoIntergubernamental para la Descentralización (FIDE).El FONCOMÚN, iniciado en 1994, es el instrumentomás importante de redistribución de recursos hacia lasmunicipalidades y representó un 65% del total delsistema de transferencias en el período 1995–2000(Alvarado et al., 2003). Para 2001, las transferenciasintergubernamentales representaban en promedio el73% de ingresos municipales, mientras que los ingresospropios ascendían a 27% en promedio. ElFONCOMÚN representa una fuente muy importante deingresos para los municipios, y en promedio significauna tercera parte de los ingresos municipales. Sinembargo, su importancia para los distritos pobres yrurales es mucho mayor, al punto que constituye laúnica fuente de ingresos para 700 de ellos (CND,2003). El FONCOMÚN ha logrado disminuir de

manera significativa el nivel de desigualdad horizontalentre distritos en el ámbito nacional (Aragón y Berrocal,2001). Sin embargo, es necesario seguir trabajando paramejorar su equidad, ya que su distribución favorece aLima Metropolitana (Aragón, 2002).

El FONCOR y el FIDE son instrumentosrelativamente nuevos. El FONCOR es un fondo decompensación regional constituido por recursosfinancieros correspondientes a proyectos regionales deinversión y a proyectos de privatización y concesionesen las regiones. Las transferencias del FONCOR sedeben usar únicamente para el gasto de capital, y seasigna a las regiones con base en criterios de equidadcomo son la pobreza y el nivel de necesidades básicasinsatisfechas. El FIDE ha sido creado para financiarproyectos con o sin cofinanciamiento, entendiéndoseque serían fondos de contrapartida de los gobiernossubnacionales. Su finalidad última es el desarrolloregional, la integración de las regiones y elfinanciamiento de proyectos con más de un nivel degobierno involucrado (Alvarado et al., 2003). El fondoserá administrado por el CND.

La descentralización representa una promesa demejoras importantes para la gobernabilidad ycompetitividad del país, así como para mejorar el nivelde vida de la población. Sin embargo, son varios losproblemas que la debilitan y ponen en peligro suslogros potenciales. Si bien la descentralización se iniciócon la elección de gobiernos regionales en 2002, aúnno ha finalizado el proceso de conformación de lasregiones, que deberá hacerse mediante la integraciónde dos o más departamentos. La existencia previa degobiernos regionales ha creado allí ciertos intereses yun “sentimiento de pertenencia”, lo cual dificulta lacreación de grandes regiones.

El tinte político del proceso de descentralización hallevado a una situación de enfrentamiento entre elgobierno central y los regionales en la que estosúltimos, aprovechando la naturaleza incipiente del

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proceso de asignación de recursos y responsabilidades,así como la debilidad institucional del Estado central,presionan para conseguir mayores recursos. Estasnegociaciones ad hoc, que contribuyen a debilitar lacredibilidad y la estabilidad de la descentralización, seoriginan principalmente en la indefinición de las reglasdel juego antes del inicio del proceso. El hecho de queno se haya definido el marco normativo conanterioridad posibilita la negociación de las reglas dejuego mientras se juega el juego.


Derechos económicos básicos

En términos de los derechos económicos básicoscomo son el derecho a la propiedad o a la seguridad ytransparencia en las transacciones económicas, en elPerú se han introducido mejoras significativas en losúltimos 15 años. Sin embargo, la debilidad de lasinstituciones públicas relevantes a este ámbito, asícomo la aplicación a veces impredecible del marcolegal, socavan el funcionamiento y la credibilidad deestos derechos, lo cual resulta en una proteccióninsuficiente de la propiedad formal. La inversión enmateria de saneamiento, titulación y registro es unaspecto notable del mejoramiento del ámbito de losderechos de propiedad, aunque todavía se requiereafinar la coordinación entre las entidades públicasinvolucradas y establecer los mecanismos idóneos paraasegurar la sostenibilidad de los avances, al tiempoque se profundizan los esfuerzos dirigidos a mejorarlos derechos de propiedad y a combatir lainformalidad.

Si bien el marco normativo relativo a la librecontratación y a la formalización y protección de losderechos de propiedad ha avanzadoincuestionablemente y es comparable al de sociedadesde altos ingresos, el mal funcionamiento del sistema deadministración de justicia (administrativa o judicial)socava la efectividad de la norma y vulnera ejercicioefectivo de los derechos en ella contenidos.


Las reformas emprendidas durante la década de losaños noventa han permitido mejorar de manerasignificativa los marcos normativo y operativo dentrode los cuales se promueve la competencia. Pese a ello,el desarrollo de algunos de sus ámbitos es aúnincipiente y se ve afectado por la propia debilidad einestabilidad de las instituciones públicas.

El acceso a los mercados formales se halla restringidopor la existencia de barreras administrativas yburocráticas, lo que fomenta la informalidad yperjudica al sector formal. La promoción de lascondiciones de competencia en igualdad deoportunidades debe ser congruente con políticas paraformalizar a las empresas que operan al margen de lalegalidad y constituir una clara política de Estado.

En materia de contratación pública, el primer objetivode la normatividad, a saber, evitar las prácticascorruptas, ha significado en la práctica el diseño desistemas engorrosos e ineficientes que se oponen alpropósito expresado. Predomina aquí el cumplimientode los procedimientos, independientemente de si selogra o no obtener buenos precios y/o los mejoresbienes y servicios objeto de adquisición. Además, elafán de favorecer a productores nacionales se hatraducido en un aumento de los costos para el Estado.Es necesario entonces hacer esfuerzos por mejorar latransparencia en las licitaciones públicas y lapublicación de información sobre costos. Existe ahoraun marco de transparencia de la información pública ydefensa de la competencia que facilita las tareas de lasempresas cuando se trata de realizar transacciones conentidades públicas y solicitar información. Sin embargosu cumplimiento no es óptimo, y en ese sentido sedeben hacer esfuerzos por asegurar que se respeten lasnormas pertinentes.

En cuanto a la apertura de los mercados a lacompetencia internacional, el Perú ha hechoimportantes avances en los últimos tres lustros: se

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garantiza el derecho de igualdad a los inversionistasextranjeros vis a vis los nacionales, se han reducido losaranceles y otras cargas impositivas, se ha reformado elsistema de aduanas y el país goza de estabilidadmacroeconómica, todo lo cual se ha traducido en unaumento significativo de la inversión foránea.


En general se puede decir que el marco normativo yoperativo para la coordinación y fomento de losmercados es adecuado. Sin embargo, persisten algunosproblemas que siguen frenando la competitividad delpaís. Se requiere profundizar el régimen de promociónde la inversión, dinamizar el sistema financiero ydiseñar incentivos para fomentar el crédito en la bancaprivada, aumentar las exportaciones y hacerlas máscompetitivas.

Un aspecto importante de la competitividad del países su capacidad de impulsar la innovación tecnológicay la formación de profesionales de alto nivel.Actualmente, el Perú se encuentra bastante atrasadoen estos aspectos. Uno de los principales problemasque afecta la promoción de la innovación tecnológicase relaciona con la ausencia de políticas que fomentenla innovación, el bajo nivel de incentivos económicosasignados por el Estado, y con las adversascondiciones del mercado. Frente a estos problemas, elsector privado podría desempeñar un papelimportante en el financiamiento de las actividadesrelacionadas con la ciencia, la tecnología y lainnovación.

En cuanto a la regulación del medio ambiente, noobstante el número de disposiciones legales que seocupan del tema, en la práctica las entidadesencargadas de realizar el monitoreo no cuentan conrecursos económicos suficientes para llevar a cabo unalabor efectiva. Además, el alto nivel de informalidad yla falta de aplicación de sanciones operan comoincentivos negativos que premian el no cumplimientode la normatividad.

Cohesión social y gestión de conflictos

Actualmente el Perú no cuenta con unainstitucionalidad adecuada para fomentar la cohesiónsocial y gestionar los conflictos. En ese sentido serequire crear instancias permanentes de diálogo,negociación y concertación entre los diversos actoressociales y el Estado. Aunque existen altos índices departicipación social y de activismo local, no se disponede canales efectivos para que esta fuerza se manifiesteactivamente en el proceso de formulación de políticaspúblicas.

El crecimiento económico de los últimos años no seha traducido aún en una reducción de la pobreza o enuna mayor inclusión de grupos marginados. La faltade mejoras sociales ha debilitado el apoyo a ungobierno que, acosado por los problemas políticos,aparece como un actor débil y con poca capacidadpara establecer un diálogo constructivo con lasociedad civil orientado a resolver los conflictossociales. Por ello se requieren iniciativas de largoalcance dirigidas a mejorar los mecanismos deredistribución del ingreso, fortalecer la red deprotección social, y mejorar la calidad y el acceso aservicios públicos.

Condiciones macroeconómicas para la estabilidad yel crecimiento

El Perú cuenta actualmente con una institucionalidadadecuada para la estabilidad y el crecimientoeconómicos. Las reformas de los años noventaestablecieron un marco saludable con instituciones degestión macroeconómica independientes y modernas,el cual se ha mantenido y consolidado. En los últimosaños, el Perú se ha visto favorecido con uncrecimiento económico robusto, producto de unapolítica macroeconómica generalmente prudente yestable. El sistema tributario ha sido mejorado ymodernizado, aunque aún está en mora de eliminarexenciones y realizar mayores esfuerzos defiscalización.

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La salud y la estabilidad macroeconómicas podríanverse amenazadas por problemas del marco degobernabilidad básico, que aún se ve afectado por lainestabilidad del régimen político y los cambiosbruscos que ello conlleva, así como por la visión decorto plazo que aún permea muchas decisiones ypolíticas públicas. La poca predecibilidad y estabilidaden la aplicación del marco normativo representan unfactor de riesgo para la actividad económica.Asimismo, la falta de transparencia en la gestiónpública, la debilidad del Estado de derecho y la bajacalidad de la gobernabilidad promueven incertidumbrenormativa y crean riesgos de que las regulaciones seapliquen de manera arbitraria, factores éstos quetienden a desincentivar y a limitar la inversión privada.


Derechos económicos básicos

En este campo se sugiere plantear una estrategiaadecuada de modernización del Poder Judicial (véase lapropuesta de CERIAJUS en el Capítulo IV) y optimizarlos procesos internos del mismo, de modo que puedagestionar los derechos evitando mayores conflictos oque se genere desconfianza, pues éstos afectanadversamente el desarrollo de los mercados en el largoplazo.

Asimismo se requiere que las entidades responsablesdel proceso de reconocimiento de los derechos depropiedad formulen estrategias administrativas,técnicas y legales, así como mecanismos prácticos paraasegurar la actualización continúa de los bienesregistrados mediante la toma de la información deaquellas transacciones que modifiquen, extingan ocreen derechos de propiedad sobre los bienes.


Con el fin de promover la competencia se deberíanadoptar las siguientes medidas: (i) modificar losrequisitos actuales para crear negocios y ofrecerincentivos que conduzcan a la formalización de lasempresas; (ii) reforzar el sistema de nombramiento de

los directores de las agencias reguladoras a fin degarantizar su independencia; (iii) ampliar lasatribuciones de las instituciones de supervisión ycontrol como la Contraloría General de la República, afin de favorecer el cumplimiento con los requisitoslegales de transparencia y acceso a la informaciónpública; (iv) publicar el porcentaje de adquisicionesexceptuadas de los procedimientos formales delicitaciones públicas, y el porcentaje de lasadquisiciones y contrataciones que se realizanmediante concursos públicos; (v) a efectos de medir laeficiencia en el gasto público, se podría medir el ahorroen la compra corporativa realizada seleccionandoalgunos productos representativos y comparando elprecio obtenido frente al precio que puede obtenercualquier entidad particular en el mercado para losmismos bienes; y (vi) crear una defensoría de losinversionistas para tratar los temas que los afectan demanera global, así como para reproducir buenasprácticas y experiencias exitosas pasadas.


Para mejorar la coordinación de los mercados eimpulsarlos debidamente, el Estado podría: (i)implementar mecanismos de concertación público-privada para identificar ár3eas en las que la acción delEstado (u omisión) inhibe la inversión; (ii) dinamizarel sistema financiero mediante la creación de unregistro único de garantías y el mejoramiento delsistema de ejecución judicial de garantías que beneficieal buen pagador, mas allá de su tenencia de bienesinmuebles; (iii) estudiar la posibilidade de privatizarlos servicios portuarios para promover lasexportaciones; (iv) promover la inversión del sectorprivado en investigación y desarrollo medianteincentivos fiscales y mejorar la estructura universitariaa fin de que cumpla con su función investigativa; (v)publicar las sanciones impuestas por elincumplimiento de normas ambientales, a fin deconcienciar a la población sobre el tema de lacontaminación y las acciones de fiscalización; y (vi)

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adecuarse a los estándares internacionalesrecomendados de contaminación mediante un plan deadaptación progresiva sujeto a fiscalización.

Cohesión social y gestión de conflictos

Para resolver los problemas de esta dimensión serequieren iniciativas de largo alcance orientadas afortalecer los mecanismos de redistribución del ingresoy la red de protección social, además de mejorar lacalidad y el acceso a servicios públicos. En particularse recomienda: (i) incrementar el gasto social yfocalizarlo en los más pobres, especialmente en losniños; (ii) mantener y fortalecer los esfuerzos deconsolidación de los programas de asistencia social, asícomo las iniciativas de coordinación interministerial entorno a la planificación, ejecución y evaluación deprogramas de asistencia social; y (iii) mejorar la calidadde la educación pública.


La existencia de condiciones macroeconómicasestables constituye un requisito sine qua non paragarantizar la gobernabilidad democrática. En estesentido, el Perú debe continuar por la misma sendaandada durante los últimos años, mejorar aquello quees susceptible de ser mejorado y preservar lo que yafunciona.

Ciertamente, la falta de holgura fiscal limita lacapacidad de respuesta del Estado a la multitud dedemandas sociales y crea una situación donde lourgente parece no dejar espacio a lo importante. Porello es imperativo mejorar el rendimiento del sistematributario a través de la eliminación de exenciones y deun mejor control de la evasión y la elusión. Asimismo,se recomienda fortalecer el marco de transparencia yacceso a la información pública a través de mayoresesfuerzos de fiscalización del cumplimiento con lalegislación actual, con el fin de mejorar lasposibilidades de control ciudadano. Finalmente, sedeben hacer esfuerzos adicionales para fortalecer el

marco de transparencia presupuestaria. Esto con elobjeto de facilitar el control y mejorar la eficiencia delgasto público, de modo que se pueda hacer más dentrode las limitaciones fiscales existentes.

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En el presente estudio se ha evaluado la salud de lagobernabilidad democrática peruana utilizando unametodología en la que se explicita qué se estáevaluando y por qué. En ese sentido, cada uno de susatributos ha sido analizado atendiendo a aquellasdimensiones o ingredientes que les permiten impactarpositivamente el desarrollo económico y social. Delanálisis realizado se desprende que si bien se registranavances importantes en cada una de las áreasestudiadas, hay desafíos importantes para abordar en elfuturo inmediato.

En cuanto al sistema democrático peruano, se percibela continuación de un tipo de competición política detipo faccional, lo cual impide que el sistema agregue losintereses de la colectividad en forma efectiva. Estadebilidad tiene sus raíces la falta de representatividad delos partidos políticos, en la excesiva concentración delpoder decisorio en el gobierno central y en la capital dela república, en la ineficacia de los mecanismos derendición de cuentas en el ámbito político, social yjudicial, y en los desequilibrios verticales y horizontales.187

Por otra parte, la vigencia del Estado de derecho en elPerú se ve amenazada principalmente por la altavolatilidad de las normas y una marcada incapacidad delEstado de aplicarlas de forma congruente. La volatilidadcitada es una consecuencia de las propias limitaciones dela función legislativa, que tienen su raíz principal en elcarácter faccional de la competición política ya aludido.A ello se unen otros problemas originados en lasdebilidades propias de instituciones aún noconsolidadas, así como en las deficiencias de formaciónde los profesionales del derecho. La incongruencia en laaplicación de la norma se origina en la falta deindependencia del sistema de administración de justicia,sobre todo de la llamada independencia de las partes. El

bajo nivel de profesionalización del sistema, aunado auna organización y estructuración obsoletas, a laausencia de controles adecuados y a un liderazgocaracterizado por su permanente transitoriedad sonfactores que también contribuyen a desincentivar eldesarrollo de una visión de largo plazo. Asimismosocavan seriamente la capacidad del sistema deadministración de justicia para resolver controversias ycumplir con su función de árbitro final y órgano decontrol de los poderes públicos.

La gestión pública peruana se caracteriza por unadualidad en la que conviven núcleos institucionales deexcelencia --especialmente en el campo del manejo dela economía--, con instituciones caracterizadas por ungrado de desempeño muy bajo. No obstante los avancesrealizados los últimos tres lustros, el diagnóstico generalmuestra un servicio civil fragmentado, con una escasaorientación meritocrática y de bajo nivel profesional,mientras que la propia gestión pública carece deobjetivos claros que estén ligados a una visiónestratégica.

No obstante las iniciativas desarrolladas por el Estadoperuano en materia de descentralización, el país siguesiendo altamente centralizado. Como consecuencia deello el desarrollo ha favorecido a la capital y a lapoblación costeña y urbana, en detrimento de las zonasrurales y de la sierra y la selva, tanto en términos deingresos y producción per cápita como de calidad devida. La población pobre, y especialmente la indígena,se encuentra particularmente relegada. La distribuciónde la renta, así como del desarrollo y el crecimiento,siguen siendo altamente desiguales. De todas maneras,el proceso de descentralización cuenta con un ampliorespaldo político y se espera que se desarrolle conímpetu en los próximos años.

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VIII. CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES GENERALES


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Por otra parte, la legislación que regula lastransferencias fiscales y las relacionesintergubernamentales contiene principios adecuados defederalismo fiscal, aunque su aplicación efectiva puedeser difícil si no se fortalece la coordinacióninstitucional y de políticas de gobierno. La divisiónterritorial es compleja, y a pesar de que el Perú estáhaciendo un esfuerzo importante por consolidar susregiones, el excesivo número de municipios en dosniveles diferentes no parece ser un asunto cuya reformasea viable en un futuro cercano. El sistema detransferencias es desordenado e inconsistente, yaunque la ley prevé la creación de impuestossubnacionales o la cesión de impuestos nacionales a lasregiones, aún no se ha avanzado en esta área esencial.

Por último, el entorno político, económico y socialgenera una serie de condiciones que limitan el plenofuncionamiento de las instituciones de mercado. Sibien los derechos económicos básicos estándebidamente regulados, la ineficacia del sistema deadministración de justicia hace que sean prácticamenteinefectivos. No obstante los importantes avancesrealizados desde los años noventa en materia depromoción de la competencia, el acceso a los mercadossigue restringido como consecuencia de la existencia debarreras burocráticas, el alto índice de informalidad yla inadecuada capacidad institucional para mejorar lacoordinación. Por su parte, los altos índices deexclusión social generan inestabilidad y conflicto,limitan el crecimiento de los mercados internos yproducen una mano de obra poco calificada para serdebidamente utilizada como motor de la economía.

Del análisis se desprende que las causas de losproblemas identificados son de tres tipos: inmediatas,mediatas y últimas. Las causas inmediatas son aquellasque nacen de la ausencia o mal funcionamiento de unrequisito institucional indispensable para que opere elcomponente de una dimensión. Por ejemplo, las causasinmediatas de las poca celeridad del Poder Judicial (uncomponente de eficacia) pueden encontrarse en la

existencia de procesos engorrosos y anticuados, unaexcesiva litigiosidad, la falta de liderazgo para resolverlos problemas, etc. En el mismo sentido, la ineficienciadel gasto público puede resultar de una funciónpública poco profesional, de la ausencia deinformación o de la inexistencia de un marco adecuadopara su manejo.

Las causas mediatas tienen que ver con problemasidentificados en otros atributos. Por ejemplo, lavolatilidad e inestabilidad de las normas puedeoriginarse no sólo en las debilidades institucionales delPoder Legislativo (causa inmediata) sino también de lafalta de capacidad del sistema político para agregar losintereses sociales, lo cual a su vez resulta del carácterfaccional de la competición política peruana, de laconcentración del poder y el marcado centralismo, y dela ausencia de controles (causa mediata).

Las causas últimas son aquellas que se originan en elcontexto histórico, político y social del Perú (pasadocolonial; predominio de una economía hidráulica queoriginó estructuras centralizadas y autoritarias; aspectosgeográficos y climatológicos; la cultura; la desigualdaden la distribución del poder político, económico ymilitar; factores religiosos; la presencia de conflictosarmados; el azar; y las características de los líderes,entre otros múltiples factores ). Sin embargo, dado elprecario conocimiento de la dinámica de cambioinstitucional, es arriesgado adscribir a cualquiera deestos elementos un efecto específico, como también losería definir una estrategia dirigida afectar el pasado.Por ejemplo, el carácter faccional de la competiciónpolítica peruana pudo ser resultado de todos estosfactores o de algunos que no se hayan mencionado. Enel marco de este estudio, lo relevante es reconocer quela competición política peruana es de carácter faccionaly que el proceso de toma de decisiones está altamenteconcentrado como resultado de su evolución histórica.De allí se derivan efectos significativos sobre lagobernabilidad en general, y en particular sobre lacapacidad del Estado para definir una visión

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compartida de largo plazo y de agregar los interesescolectivos en el proceso de enfrentar los desafíoscotidianos.

Para garantizar la gobernabilidad futura y laestabilidad y profundización de las reformas que seestán implantando actualmente, así como de las que sesugieren en el presente documento, el Perú debeprestar especial atención a la modernización de susistema político y a la mejora de su posición fiscal conel fin de que pueda resolver los desequilibriosverticales y horizontales que complican el panorama.La implementación cabal de la Ley de Partidos Políticosindudablemente contribuirá a alcanzar este objetivo,pero se debe seguir insistiendo en profundizar sudemocratización y fortalecimiento. Asimismo esnecesario adoptar medidas orientadas a descentralizarel poder político y administrativo, así como a mejorarlos mecanismos de control político y a eliminar laimpunidad.

El buen manejo de las variables macroeconómicas y elrespeto a la legalidad democrática son condicionesindispensables para crear un entorno de estabilidadpolítica, económica y social. La experienciainternacional muestra que la implementación dereformas de segunda generación se hace más fácil entiempos de bonanza, mientras que se dificulta enperíodos de bajo crecimiento o inestabilidadeconómica. El contexto actual se presta para que elPerú acelere su proceso de reformas en aras defortalecer la gobernabilidad democrática, no sólo paracumplir con objetivos necesarios de crecimiento yjusticia social, sino también para responder mejor aposibles situaciones adversas que depare el futuro.

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232

12-.qxp 1/2/07 09:12 Página 232

ANEXO I

EVALUACIONES DE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA:

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO

InterioresInformesICEI.qxp 1/2/07 09:10 Página 233

Desde que Ronald Coase (1937) argumentase que lasinstituciones que reducen los costos de transacción --como aquellas que se ocupan de la protección de losderechos de propiedad-- son esenciales para eldesarrollo económico, la literatura especializada se haconcentrado en el estudio del tema institucional.1 Enla actualidad, pocos dudan de que el desarrollosostenible y equitativo depende de la credibilidad delsistema jurídico y de las instituciones públicas, de lacalidad del marco legal, la protección de los derechosde propiedad, y la honestidad, eficacia y eficiencia delas administraciones públicas, entre otros factores.Aunque también hay quienes sostienen lo contrario, esdecir, que el desarrollo institucional es endógeno a loque sucede en la economía.2 Es evidente que aunqueexiste un alto grado de endogeneidad entreinstituciones y desarrollo económico, de todas manerasla relación que va de las primeras al segundo espositiva y significativa (Kauffman y Kraay, 2002). Espor ello que tanto gobiernos como organismosmultilaterales de crédito han venido prestando unamayor atención al mejoramiento de las instituciones

como instrumento para apoyar el desarrolloeconómico. En la actualidad, los programas relativos areformas institucionales configuran el segundo sectoren importancia, en términos de número de proyectos yde montos aprobados en el Banco Mundial y, entérminos de número de proyectos aprobados en elBanco Interamericano de Desarrollo.3

La experiencia adquirida durante el proceso dereformas institucionales indica que la existencia devoluntad política y de buenos diseños institucionales yjurídicos son condiciones necesarias, aunqueinsuficientes, para garantizar el éxito de suimplementación. Factores de orden político-institucional tales como la democracia interna de lospartidos, el equilibrio entre los poderes del Estado y lasnormas electorales interactúan con elementoshistóricos, culturales, geográficos, políticos yeconómicos, afectando el proceso de creación ytransformación institucional de manera diferente encada país.4 Mientras que en algunos la modificación delas normas formales es suficiente para obtener loscambios esperados, en otros no (Carothers, 2003).

235

I. INTRODUCCIÓNInstituciones, política y desarrollo

1 Pigou (1912) había sostenido con anterioridad que la existencia del Estado y las instituciones (i.e., mediante impuestos y subsi

dios) se justificaba para corregir las imperfecciones del mercado y las externalidades.

2 Esta posición es conocida en la literatura especializada como la “tesis de la prosperidad” o la “tesis de Lipset.” Siguiendo un plan

teamiento aristotélico, Lipset (1959; 1960), arguye que las buenas instituciones son un lujo que los países alcanzan cuando logran

altos niveles de crecimiento económico y educación. Przeworski y Limogi (1993) y Przeworski et al. (2000) presentan un exhaus

tivo resumen del debate.

3 De acuerdo con Data Warehouse 2004, en el Banco Mundial los programas relativos a reformas institucionales representan el 19%

del monto total de nuevos préstamos y el 20% del número total de nuevas operaciones. Asimismo, conforme al Informe Anual de

Administración de Cartera de 2003 (GN-2317-1), el 22% de las nuevas operaciones y el 16% de nuevos montos aprobados del

BID corresponden al sector de modernización del Estado.

4 Payne et al. (2003) realiza un minucioso estudio sobre cómo las estructuras político-institucionales afectan el proceso de consoli

dación democrática. Alonso (2005) resume las distintas teorías que


Dada la importancia de las instituciones y la políticaen el proceso de creación y transformacióninstitucional, así como el limitado conocimientoespecífico que sobre ello existe, es necesario que losorganismos que trabajan en ese campo, como es elcaso del BID, cuenten con diagnósticos sistemáticossobre las características de las instituciones y de lagobernabilidad democrática de los países, con el finde que los Estados puedan desempeñar sus funcionescabalmente.

Evaluaciones de Gobernabilidad Democrática(EGD)

A la luz de las consideraciones anteriores, lasEvaluaciones de Gobernabilidad Democrática (EGD)nacen como una iniciativa del Banco Interamericanode Desarrollo (BID) a través de la cual se buscadiagnosticar en los países prestatarios, de manerasistemática y comparativa, el grado de desarrollo de laestructura de gobierno y de las instituciones que lacomponen, así como analizar los factores de carácterhistórico, geográfico y político que afectan su actualconformación y desarrollo potencial. El objetivo deestas EGD es coadyuvar al diálogo de política y elproceso de programación entre los países prestatariosy el Banco. Este esfuerzo se inicia con lasevaluaciones de los países andinos: Perú, Colombia,Ecuador y Venezuela.

Para facilitar la sistematización del conocimiento, elanálisis comparativo, su corroboración empírica y sucontinua mejora, en las EGD se analiza el grado dedesarrollo de las estructuras de gobierno einstituciones asociadas de los países con base en unmarco conceptual explícito inspirado en la Estrategiade Modernización del Estado del Banco (BID, AÑOGN-2235-1). En este marco conceptual se desagregan

las dimensiones y componentes de cada uno de loscampos de acción de la institución, a saber, sistemademocrático, Estado de derecho, gestión pública einstituciones de mercado, lo cual permite explicitar loque el Banco entiende por cada una de las áreas allícontenidas. Adicionalmente, y dada la importanciaasignada por los países miembros del Banco al tema,las EGD también se ocupan de describir y analizar elgrado de descentralización territorial, financiera yadministrativa del Estado como atributo de lagobernabilidad democrática.

Cabe notar que no existe unanimidad académicasobre cuáles son las dimensiones que componen cadauno de los atributos de la gobernabilidad democráticani sobre su relación con el desarrollo económico,pues la evidencia empírica disponible al respecto noes concluyente. Por ello, el marco conceptualsubyacente en las EGD se limita a identificar y adefinir las dimensiones y componentes que, a juiciodel Banco, hacen parte de cada uno de los cincoatributos antes citados.

Esta desagregación se realiza con base en losconocimientos teóricos y empíricos existentesestableciendo, en la medida de lo posible, la relaciónfuncional de cada uno de los atributos, dimensiones ysus respectivos componentes con los objetivos delBanco de alcanzar un crecimiento económicosostenible, reducir la pobreza y promover la equidadsocial. De manera más específica, la desagregación serealiza considerando la relación y relevancia de cadauno de los atributos y dimensiones con aquellasfunciones básicas del Estado asociadas con losobjetivos del desarrollo, a saber: estabilización(mantener un crecimiento económico dinámico a lavez que se garantiza la estabilidad monetaria y altosíndices de empleo); compensación (mitigar los

236

explican el proceso de desarrollo institucional desde perspectivas políticas, culturales, geográficas, sociales y económicas.


desequilibrios verticales5 y horizontales6 );asignación (fomentar la asignación eficiente derecursos); y control de actividades depredadoras decarácter público o privado (preservar el ordenpúblico, controlar abusos y arbitrariedades, yprevenir la corrupción).

Independientemente de los cuestionamientos queválidamente se puedan realizar al marco conceptualdesde los campos teórico y empírico, su explicitaciónfacilita la comprensión del objeto y el alcance delanálisis, contribuye a la sistematización de lainformación y permite realizar comparaciones entrelos países analizados. En suma, el marco conceptualencierra una caracterización razonable de lagobernabilidad democrática, entre muchas posibles eigualmente válidas. El Banco considera el marcoconceptual como un instrumento dinámico que debeirse modificando con base a los nuevos aportesacadémicas y comentarios de expertos.

En la medida de lo posible, las EGD intentancontrastar las conclusiones de su análisis con laevidencia empírica disponible. Como parte de esteesfuerzo, el Banco ha sistematizado casi la totalidadde la información empírica sobre temasinstitucionales y de gobernabilidad que se encuentradisponible en su portal de Internet Governance Wit.7

Debe tomarse en cuenta los muchos de losindicadores existentes adolecen de serios problemasde validez y precisión (Adcock y Collier 2001; Berg

2001, Munk y Verkuilen 2002, Angkinand 2003, yMunk 2003). Por ello en las EGD se emplean comouna ilustración aproximada de las conclusionesobtenidas previamente mediante el análisis de losestudios existentes y de la opinión de expertos en lamateria. Una vez analizados los documentos yestudios correspondientes a cada país, el equipo delBanco encargado de la preparación de las EGD cotejasus conclusiones con representantes de la política, laacademia y la sociedad civil. En el Anexo 4 seincluye una relación de las personas entrevistadaspara la preparación de la EGD de cada país.

Con el fin de ofrecer un análisis dinámico, en lasEGD también se emplea una perspectiva histórica ycultural, al tiempo que se realiza una evaluación dela economía política con base en la metodologíautilizada por el Departamento de Investigación delBanco (RES) y en los trabajos monográficos que elRES ha venido realizando para todos los países de laregión en el contexto de preparación del Informe deProgreso Económico y Social (IPES) 2006.8

Coordinación con otros donantes

Las cooperaciones del Reino de España y del ReinoUnido están colaborando en el desarrollo del marcoconceptual y en la realización de los estudiosespecíficos. Con una contribución de US$140.000(ATN/FG-8769-RS), la Cooperación Española estáfinanciando el desarrollo del marco conceptual

237

5 El desequilibrio vertical se refiere a la desigualdad entre individuos u hogares en términos del acceso a los recursos.

6 El desequilibrio horizontal se refiere a la desigualdad entre grupos de una sociedad (culturales, étnicos, geográficos, religiosos,

etc.) en términos de recursos económicos, políticos o sociales.

7 En la actualidad se encuentra en http://hqtdintra/gwit/

8 Con base en el marco conceptual elaborado por Spiller y Tommasi (2003) y desarrollado por Scartascini y Olivera (2003) y

Spiller, Stein y Tommasi (2003), el RES, con apoyo de la Red de Centros, ha preparado estudios sobre las instituciones políticas,

los procesos de toma de decisiones y resultados de política (Political Institutions, Policymaking Processes and Policy

Outcomes–PMP) para una gran parte de los países prestatarios del Banco, entre ellos Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela.


relativo a las instituciones de mercado y suimplementación en Colombia, Ecuador y Perú. Con unacontribución de £35.000, la Cooperación Británica(DFID) está apoyando el control de calidad del marcoconceptual y metodológico, los talleres de validación deconclusiones para los estudios de Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela, y la realización de un taller dedonantes para armonizar las herramientas dediagnóstico institucional y de gobernabilidad.

Organización del trabajo

Este trabajo está dividido en un capítulo introductoriodonde se explicitan los orígenes de las Evaluaciones deGobernabilidad Democrática, las necesidades a lascuales responden, la colaboración obtenida para larealización de este esfuerzo y la estructura deldocumento. El Capítulo II se ocupa de los antecedentesde la gobernabilidad democrática en el país del caso–perspectiva histórica y contexto actual--, y de laslimitaciones estructurales que ésta experimenta y quedeben ser tenidas en cuenta para fortalecer susatributos, dimensiones y componentes.

Los Capítulos III, IV, V, VI y VII corresponden a losdiagnósticos de cada uno de los atributos de lagobernabilidad, a saber, sistema democrático, Estado dederecho, gestión pública, descentralización einstituciones de mercado, dentro del marco conceptualque se detalla a continuación. Además de describir elestado actual de cada uno de ellos en los países queforman parte de este proyecto, se hace un intento poridentificar las causas y factores que influyen en supresente configuración.

En el Capítulo VIII, correspondiente a las conclusionesy recomendaciones, se realiza una síntesis de lasprincipales debilidades estructurales de la

gobernabilidad democrática en Perú y se sugierencampos y alternativas de acción para remediarlas.

Proceso de verificación

Este ejercicio de diagnóstico se realizó en dosmomentos. Una vez elaborada la primera versión de laEGD, el equipo del Banco se desplazó al país encuestión y se entrevistó con representantes del mundoacadémico, de las tres ramas de gobierno y de lasociedad civil para cotejar con ellos los primerosresultados.9

Con base en este intercambio se preparó una segundaversión de la EGD, la cual fue sometida a la revisión deexpertos nacionales. El Banco contrató a dosespecialistas altamente cualificados para que revisaran latotalidad del documento, y a dos expertos por capítulopara que se ocuparan de su revisión e hicieran loscomentarios del caso. Una vez recibidos los comentariosde los expertos, el equipo del Banco se desplazó al paísobjeto de estudio para someter el contenido de cadauno de los capítulos individuales a la consideración deexpertos nacionales. Para ello se llevaron a cabo cincotalleres de validación (uno por capítulo), cada uno delos cuales contó con la asistencia de cinco expertos: losdos contratados para cada unidad y tres adicionales,quienes habían recibido previamente el documento parasu revisión (Anexo 4: Lista de participantes en lostalleres de validación).

Una vez recibidos los comentarios de los expertos, elequipo del Banco procedió a hacer las modificacionesnecesarias al documento antes de ser sometido arevisión y aprobación por parte de la institución. Sibien las conclusiones de las EGD han sido discutidascon especialistas y representantes de la sociedad civildel país en cuestión, las opiniones aquí expresadas no

238

9 En la misión de identificación realizada en Perú, el equipo de proyecto se entrevistó con 140 representantes de cerca de 100 insti

tuciones públicas y privadas de diferentes campos de actividad, incluyendo líderes de los partidos políticos más importantes

(Anexo 4).


representan necesariamente las de las personasentrevistadas y consultadas.

En la presente sección se definen los cincoatributos de la gobernabilidad democrática, asícomo las dimensiones y componentes que losconfiguran.10 Posteriormente se ofrece una sucintaexplicación sobre la metodología usada paraanalizar el grado de implantación de cada uno delos atributos de la gobernabilidad democrática enlos países objeto de estudio y se realizan lasrecomendaciones necesarias para su mejoramiento.

Sistema democrático como atributo de lagobernabilidad: definición, dimensiones ycomponentes

La existencia de un sistema democrático constituyeun requisito esencial para que el Estado puedadesempeñar sus funciones fundamentales, a saber:(i) asegurar un contexto relativamente estable parala actividad económica; (ii) dar protección social ycompensación a aquellos sectores, clases y regionesgeográficas que hayan sido dislocadas oadversamente afectadas por la operación delmercado libre; (iii) garantizar una asignación derecursos y suministro de servicios eficientes; y (iv)controlar los comportamientos depredadores de lossectores público y privado. A su vez, el desempeñode estas funciones es vital para un crecimientoeconómico sostenible y para reducir la pobreza.

En este estudio, por sistema democrático seentiende aquel que cumple con los siguientesrequisitos: (i) el gobierno se fundamenta en elconsentimiento de los gobernados, entre los cualesa su vez existe un consenso básico sobre el modelopolítico y económico, y sobre las reglas de juegorelativas a la repartición del poder; (ii) existe unelevado nivel de inclusión e intensidad departicipación ciudadana en el proceso político; (iii)se realizan regularmente elecciones libres eimparciales para escoger a la dirigencia; (iv) losciudadanos se encuentran representados de maneraimparcial y efectiva en el sistema político; (v) secuenta con una capacidad aceptable de agregar laspreferencias ciudadanas y establecer consensos entorno a objetivos nacionales en materia de políticaspúblicas; y (vi) existe un sistema efectivo defiscalización política entre las tres ramas delgobierno, de manera que ninguna pueda abusar desu autoridad o ignorar las exigencias de la mayoría.

El desempeño adecuado de estas dimensionesdependerá del funcionamiento del sistema conrespecto a componentes más reducidos de lasmismas, así como con respecto a sus característicasinstitucionales asociadas.

Un gobierno basado en el consentimiento de losgobernados

Esta dimensión consta de dos componentes: (i)

239

10 El Anexo 2 contiene una matriz donde se resume el desarrollo teórico de cada uno de los campos de acción. Allí se identifican los

atributos básicos de cada cual, las dimensiones que los componen, los requisitos institucionales que en principio los sustentan

mejor, y los indicadores utilizados para ilustrar su grado de presencia en los países.

II. MARCO CONCEPTUAL YMETODOLÓGICO


aceptación del modelo político y económico y (ii)aceptación de las reglas del juego. La primera deellas tiene que ver con el grado de aprobación delsistema democrático y una economía basada en ellibre mercado, mientras que la segunda se relacionacon el grado en que los comportamientos de losactores para lograr acceso al poder y expresardisensos son coherentes con la ley y con los límitesde la conducta democrática.

Inclusión e intensidad de la participación política

Esta dimensión consta de tres componentes: (i) laapertura del proceso electoral a todos los grupospolíticos (derecho a votar libremente y sin coerción,facilidad de ejercer el derecho al voto, condicionespara inscribir y preservar los partidos políticos eintensidad y alcance de la participación de losciudadanos en la política y en los partidos); (ii) lacapacidad de participación de la ciudadanía enfunción de sus niveles de educación; y (iii) lacapacidad de la sociedad civil para articular ydefender sus intereses.

Elecciones libres e imparciales

Esta dimensión se refiere a la imparcialidad yregularidad de los procedimientos electorales, asícomo al grado en el cual están presentes lascondiciones para que exista una difusiónrelativamente equitativa de las posiciones de losdiversos partidos y candidatos, el derecho deorganización y asociación, y un flujo de informaciónimparcial y objetiva sobre las diferentes alternativaselectorales. Así pues, la existencia de eleccioneslibres e imparciales dependerá de que se cuente conprocedimientos electorales creíbles, y de que hayalibertad de prensa y de asociación, así como unsistema razonablemente equitativo para financiar lascampañas y los partidos políticos.

Imparcialidad y efectividad de la representaciónciudadana

Esta dimensión se refiere al grado de

representación política derivado de las elecciones, elcual refleja de manera equitativa el mandato de losvotantes y constituye un mecanismo tanto para quela ciudadanía indique claramente sus preferenciascon respecto a los debates nacionales en torno a laspolíticas públicas, como para responsabilizar a lasautoridades por sus decisiones al respecto y por sudesempeño en los cargos que ocupan. En cuanto alcriterio de la imparcialidad en la representación, setienen en cuenta la proporcionalidad de la relaciónentre los votos obtenidos por un partido y losescaños logrados por el mismo en el Congreso, laequidad geográfica de la representación, y laequidad en materia de representación de género y delos diferentes grupos sociales.

En cuanto al criterio de imparcialidad en larepresentación, la atención se centra en lainteracción entre las características de los partidospolíticos (incluyendo su coherencia programática ysu grado de institucionalización) y la naturaleza delsistema electoral (número de escaños por distrito,listas abiertas o cerradas, mayoritarias oproporcionales).

Capacidad de agregar preferencias ciudadanas ybuscar consensos

Para esta dimensión se consideran el grado decohesión, representatividad y solidez del sistema departidos; la efectividad del Congreso como foro dedebate nacional y diseño de leyes; el predominio denormas de tolerancia y cooperación entre los actoressociales y políticos; y el número y fuerza de lasorganizaciones de la sociedad civil.


Esta última dimensión llama la atención sobre elgrado de control efectivo que ejercen otras ramas delpoder público y agencias del gobierno sobre elpoder y discrecionalidad del Ejecutivo, así comosobre el nivel de profesionalismo y neutralidad delservicio civil.

240


La literatura empírica no es concluyente endemostrar que los regímenes democráticos(definidos de manera simple, en la mayoría de losestudios, como aquellos en los cuales lasautoridades se escogen a través de eleccionescompetitivas) son mejores que los regímenesautoritarios en lo que se refiere a obtener resultadosóptimos de crecimiento económico equitativo yreducción de la pobreza.11 Aquí la significanciaestadística no se debe confundir con relevancia. Losproblemas de medición y especificación puedenimposibilitar la existencia de un mejor soporteempírico (Adcock y Collier, 2001; Berg, 2001;Munk y Verkuilen, 2002; Angkinand, 2003; Munk,2003). Aun así, los regímenes democráticos sonclaramente superiores cuando se trata de abanderaraspectos importantes de la noción más amplia dedesarrollo humano,12 entre los cuales figura ladefensa de los derechos humanos básicos,especialmente el derecho de los individuos a tomardecisiones privadas y a participar en las decisionespúblicas que afectan sus vidas. Al mismo tiempo, seesperaría que aquellos regímenes democráticossólidos que comportan plenamente tanto lasdimensiones anteriormente definidas como suscomponentes y requisitos institucionalesrelacionados, satisfagan mejor las funcionescentrales del Estado que aquellos sistemas dondehay deficiencias claras.

Ante la ausencia de suficiente legitimidad,transparencia y rendición de cuentas para con losciudadanos, se puede afirmar que sólo bajocondiciones muy poco usuales los regímenesautoritarios podrían desempeñar efectivamente lasfunciones del Estado de manera sostenida, como

por ejemplo cuando su arribo al poder ocurre en uncontexto de graves amenazas internas o externas ala seguridad nacional. De otro modo es pocoprobable que haya bases suficientes para laestabilidad y cohesión del régimen en el largoplazo, o los incentivos necesarios para que elrégimen respalde políticas justas y gaste losrecursos de manera equitativa y eficiente, y/o paraque controle su propio comportamiento depredadory el de sus seguidores. Estas condiciones pocousuales no están presentes actualmente en AméricaLatina.

Las dimensiones del sistema democrático, analizadasindividualmente o en combinación, pueden estarpositivamente relacionadas con el desempeño efectivo delas funciones centrales del Estado aludidas más arriba.Un sistema democrático que cuente con una amplialegitimidad y en el cual exista consenso sobre las reglaspolíticas y económicas básicas tiene mayoresposibilidades de ofrecer un contexto estable para laactividad económica que uno que no los tenga. Tanto laestabilidad política como un entorno económicoprevisible son condiciones vitales para un crecimientoeconómico sostenible, en la medida en que fomentanaltos niveles de inversión doméstica e internacionalorientada a lograr objetivos de largo plazo y mejoraspermanentes en la eficiencia de las políticas y serviciospúblicos.

No sucede lo mismo en aquellos sistemas que carecende legitimidad y consensos básicos, y por lo tanto sonsusceptibles de sufrir transformaciones radicales en elentorno de las políticas, cambios súbitos de gobierno ode régimen, o en la configuración del apoyo partidista ala administración de turno, o intentos desesperados pormantener un apoyo popular efímero.

241

11 Existe una abundante literatura empírica en la que se ha examinado la relación entre tipo de régimen y crecimiento y/o desarrollo

económico. Entre las obras y reseñas más valiosas figuran Przeworski y Limongi (1993) y Przeworski et al., (2000).

12 Tal y como lo define UNDP en su informe anual Human Development Report y Amartya Sen (2001).

.


En resumen, los sistemas democráticos que funcionanplenamente tienen mayor legitimidad y potencial deque exista un amplio consenso social en torno a laspolíticas, en la medida en que allí no sólo lasdecisiones se basan en una participación ciudadanamás amplia y abierta, sino que además el Ejecutivo y elLegislativo se eligen de manera competitiva y por lotanto deben rendir cuentas a sus electores. Sinembargo, el que se realice o no este mayor potencial delegitimidad y estabilidad dependerá de que exista unaparticipación amplia de la ciudadanía, eleccionesverdaderamente libres, imparciales y competitivas, unarepresentación ciudadana efectiva y una capacidad realde agregar las preferencias de la ciudadanía y deestablecer consensos. En cambio en los sistemasautoritarios no es tan probable que se pueda garantizaruna estabilidad de largo plazo, dado que las bases paraello y para la legitimidad del régimen son másreducidas (buen desempeño y coerción en lugar deadhesión a principios y procedimientos imparciales enmateria de toma de decisiones), y que por lo generalno existen reglas efectivas que rijan la selección internade funcionarios y/o la distribución de poder entre ellos.

Los sistemas democráticos dotados de las propiedadesarriba mencionadas estarían mejor capacitados paragarantizar el desempeño efectivo de otras funcionesestatales esenciales, como por ejemplo la asignacióneficiente de los recursos públicos (lo cual implica bajoscostos en relación con los beneficios suministrados, asícomo focalización de tales recursos en los ciudadanosque más los necesitan); suministro eficiente deservicios públicos, así como de protección ycompensación social; y control de la corrupción en lossectores público y privado. Una amplia participaciónciudadana, así como la realización de elecciones libresy competitivas, son factores que fomentan procesos detoma de decisiones e implementación de políticassensibles a las necesidades del ciudadano promedio yno a los intereses económicos poderosos o a interesesespeciales sectoriales o privados. La activa participación

de la ciudadanía en la vida pública también puedelimitar comportamientos depredadores por parte de losfuncionarios gubernamentales. Sin embargo, laefectividad de la participación –electoral y de otrotipo— en cuanto a lograr que los funcionarios públicosrespondan a las necesidades del ciudadano promedio yrealicen un gobierno eficiente dependerá de laexistencia de instituciones representativas eimparciales, capacidad suficiente para agregar laspreferencias ciudadanas y un sistema efectivo decontroles y contrapesos.

Estado de derecho como atributo de lagobernabilidad democrática: definición,dimensiones y componentes

El funcionamiento adecuado del Estado de derecho(i.e. el gobierno mediante principios y procesosgeneralmente considerados justos) se considera unfactor crucial para el desempeño de las funcionesbásicas del gobierno como son las de estabilización,compensación, provisión de bienes y serviciospúblicos, y control de las actividades depredadoraspúblicas y privadas.

Existe una tendencia generalizada a confundir elEstado de derecho con el ideal de Estado del buenderecho (Marmor, 2003). Es decir, se suele confundirel ejercicio del poder mediante el instrumento de la leycon el contenido moral o filosófico de la ley misma. Eneste caso, el Estado de derecho no es una idea absolutacomo instrumento de gobierno sino una teoríapolítico-filosófica sobre cuál debería ser el contenidode la ley. Indudablemente, la eficacia de la ley va adepender en gran medida de los valores y derechosque en ella se proclamen. Por ejemplo, es razonablesuponer que los ciudadanos de un determinado Estadoserán más proclives a resistir la aplicación de leyes queapoyen la represión de la sociedad o tiendan a agravarlas desigualdades sociales que aquellas leyes quepromueven la libertad, la dignidad y el bienestar detodos los ciudadanos.

242


El hecho de que el contenido moral, político ofilosófico de la norma jurídica determine en parte sueficacia como medio de gobierno no revela la razónde por qué el ejercicio del poder a través delderecho (principios, normas y procesos) es superioral ejercicio del poder por otros medios de gobierno(el uso de la fuerza, la coerción, el carisma, lapersuasión, el ejemplo, los valores morales, lascreencias, la propaganda y el uso de prebendas,entre otros). En otras palabras, para poder argüirque el Estado de derecho es la mejor forma degobierno es necesario identificar aquellascaracterísticas que lo hacen superior a otros mediosy la manera en que esas características sonsusceptibles de promover ciertos bienes. Estaperspectiva conduce a delimitar el concepto deEstado de derecho asimilándolo al principio delegalidad, a centrar la atención en el significado deeste principio y a determinar su superioridad conrespecto a otros medios de gobierno en cuanto acoadyuvar al Estado a cumplir con las funciones quejustifican su existencia.

El enfoque aquí utilizado no sólo es pertinente sinoque además tiene relevancia práctica. En algunospaíses asiáticos, los altos niveles de crecimiento yorden público conviven con bajos niveles de Estadode derecho, entendido éste en su enfoque másnormativo (niveles de protección de los derechosindividuales y políticos) que instrumental (respeto alprincipio de legalidad). En cambio en otros países,la consagración constitucional de las libertades yderechos --políticos e individuales-- convive conaltos niveles de pobreza, desigualdad, volatilidad de

las variables macro y falta de orden público. Desdeel punto de vista del rigor metodológico, estacontradicción empírica hace que se plantee aquí laposibilidad de que el respeto y seguimiento delprincipio de legalidad por parte del Estado --independientemente del contenido moral y filosóficode la ley-- pueda ser un factor que por sí mismocoadyuve al Estado a cumplir con sus funciones. Elcontenido filosófico del sistema democrático seaborda debidamente en otras partes de la EGD(derechos políticos en el Capítulo III: SistemaDemocrático, y derecho a la propiedad privada en elCapítulo VII: Instituciones de Mercado).13

Con base en lo antedicho, en este estudio se tratael concepto de Estado de derecho en su versióninstrumental, cuya definición permite delimitarestrictamente su alcance y su desagregación endimensiones o componentes, lo cual facilita elanálisis de su presencia en Estados específicos, asícomo la formulación de recomendaciones para sufortalecimiento. Se puede afirmar, al menos desdeuna posición retórica, que la debilidad del Estado dederecho puede ser atribuible a uno o varios de suscomponentes pero no a todos. Por ello es necesarioaislarlos, en aras de identificar y aplicar terapiasespecíficas para cada uno.

Raz (1979) sostiene que el concepto instrumentalde Estado de derecho tiene tres dimensiones: el usode la ley como instrumento principal de gobierno, lacapacidad de la ley para guiar efectivamente laconducta humana y la aplicación e interpretacióncongruente de la ley,14 los cuales se definen acontinuación.

243

13 Los derechos individuales tales como el derecho a la libertad y al respeto de la integridad física son tratados aquí y en el Capítulo III.

14 Raz (1979) asegura que la congruencia en su aplicación es también indispensable para poder guiar la conducta humana. Sin

embargo, dado que la aplicación congruente de la ley es extrínseca a las cualidades de la ley misma y depende de terceros, con

una problemática y casuística igualmente compleja, aquí se considera pertinente el tratamiento separado de la aplicación de la ley

y de sus cualidades intrínsecas.


Preeminencia de la norma como instrumento degobierno

Según Marmor (2003), la primera dimensión delEstado de derecho implica que debe primar el uso dela ley como instrumento de gobierno sobre otrosmedios, lo cual quiere decir que el gobierno de un paísfavorece el uso de la norma como instrumento pararegir la conducta de sus ciudadanos. Si bien en lapráctica los gobiernos se sirven, en mayor o menormedida, de éste y otros medios para poder regirefectivamente, lo que diferencia a un Estado dederecho de otros es la preponderancia de la ley porsobre formas distintas de conducción social. Para queel derecho sea un instrumento efectivo de gobiernodebe ser capaz de guiar la conducta humana. Estoquiere decir que el ejercicio del poder mediante elderecho requiere que los ciudadanos de un paísacepten voluntariamente sus prescripciones.

Como ya se dijo, existen otros mecanismos degobierno tales como el uso de la fuerza, la coerción, elcarisma, la persuasión, el ejemplo, los valores morales,las creencias, la propaganda, el uso de premios eincentivos, etc., que, debidamente utilizados, puedenfortalecer el Estado de derecho, mientras que si seemplean de manera indebida pueden socavarlo. Porejemplo, el uso legítimo de la fuerza puede y debe seraplicado, dentro de los límites legales, para mantener elorden público y hacer respetar la ley. Asimismo,aquellos líderes carismáticos y con capacidad depersuasión pueden promover la aceptación de suspolíticas con mayor facilidad que líderes que noposeen estas dotes. Las políticas que encajan con losvalores morales y la idiosincrasia de los pueblostienden a ser más fácilmente aceptadas por éstos queaquellas que los contradicen (North, 2002). El uso decampañas informativas es, en muchos casos, unelemento clave en el éxito de las políticas públicas, enla medida en que ayudan a atenuar las asimetrías deinformación y a solventar problemas potenciales deacción colectiva. El empleo de premios e incentivos

dentro de un marco jurídico que se ciña a losprincipios de generalidad, transparencia y equidad,(becas para la investigación, incentivos fiscales, etc.)puede ser un poderoso aliciente de comportamientosque son buenos para la sociedad, o para compensar aaquellos cuyos intereses se ven afectados comoconsecuencia de políticas específicas, lo cual facilita suejecución.

Por el contrario, el abuso de la fuerza por parte delEstado (i.e., torturas, represión, asesinatos, etc.) comomedio de gobierno atenta contra el principio delegalidad (a no ser que estas prácticas estánsancionadas por las leyes) y contra el gobierno de laspersonas mediante el derecho. En este caso, laconducta humana no es guiada por la ley sino por lafuerza o el miedo.

El control y la manipulación de la información es unode los medios más poderosos de gobierno. No en vanolos Estados totalitarios y autoritarios se arrogan elmonopolio de la información como medio depromover el acatamiento de sus políticas. La diferenciaentre información y propaganda estriba en que laprimera tiene por objeto dar a conocer los hechos demanera imparcial y objetiva, mientras la segunda sepropone ganar adeptos a una posición específica,independientemente de la veracidad de los hechos. Eneste sentido, la propaganda compite con la ley comoinstrumento de gobierno. Por ello, la vigencia efectivadel Estado de derecho depende en parte del grado enque se haga uso de la propaganda en detrimento de laeficacia de la norma.

El ejercicio de gobierno a través de relacionesclientelares también tiende a relegar el uso del derecho,cuya vigencia dependerá igualmente del grado depreponderancia de aquellas. En Estados puramentepatrimoniales donde se confunde lo público con loprivado, las relaciones clientelares toman precedenciasobre el uso del derecho e incluso llegan a desplazarlo.Así pues, el funcionamiento de la ley y las institucionesdepende del capricho de quienes ostentan posiciones

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de poder y, por lo tanto, el derecho no puede cumplirsu función de guiar la conducta cívica. El individuo noes igual ante la ley. El trato que dispensa el Estado a losgrupos o a los individuos dependerá de la relaciónpersonal entre éstos y aquel. En tal caso, el Estado dederecho no es un instrumento de gobierno en elsentido de orientar el comportamiento ciudadano, sinouna manera de conferir una falsa legitimidad alrégimen e incluso un instrumento de represión.

Es posible que en la actualidad no existan estadospatrimoniales puros.15 Sin embargo, el gobiernomediante el intercambio de favores es frecuente,incluso en sociedades avanzadas. El ejercicio del poderpuede requerir que las administraciones de turnohagan política para obtener apoyo y mantener la pazsocial. En algunas sociedades avanzadas, los subsidiosagrícolas son un ejemplo de este tipo de ejercicio delpoder. Los sistemas de financiación legales de partidospolíticos y campañas electorales de algunasdemocracias industrializadas pueden ser vistos comoprácticas clientelares. También hay países en los que,sin ser puramente Estados patrimoniales, se ejerce elpoder mediante, por ejemplo, la compra directa devotos, la expedición de sentencias judiciales favorables,de apoyo financiero a cambio de oportunidadesrentistas, etc.

Para determinar hasta qué punto el uso de prácticasclientelares prevalece sobre el Estado de derecho endetrimento de su efectividad como instrumento degobierno, es necesario recurrir a observarmanifestaciones externas que, en teoría, puedan estarasociadas con las mismas. La diferencia entre lo que esy no es una práctica clientelar es difícil de establecer,dado que su apreciación conlleva un elemento de

subjetividad. Sin embargo, es razonable argüir que elEstado de derecho se ve mermado en la medida en quela arbitrariedad y opacidad de estas prácticasclientelares aumenten.

Cualidades intrínsecas de la norma

La segunda dimensión del Estado de derecho requiereque la norma reúna una serie de cualidades intrínsecasque faciliten su función como guía de la conductahumana observable (Marmor, 2003). Según losexpertos, (Fuller, 1964; Raz, 1979; Finnis, 1980), lascualidades que hacen a la norma efectiva para guiar laconducta humana son la generalidad, publicidad,irretroactividad, claridad, coherencia, viabilidad, yestabilidad.16

Generalidad. Para que sea funcional, la norma debetener un alcance general. Ningún ordenamientojurídico puede operar de manera eficiente y efectiva siel alcance de la norma se circunscribe a regular elcomportamiento de un individuo, un grupo o un acto.

Publicidad. La norma u otra disposición de laautoridad debe ser promulgada (i.e., publicadaformalmente), a fin de que sea cumplida y hechacumplir como obligatoria. Sólo si la norma es pública yconocida puede guiar el comportamiento de los sujetosa quienes va dirigida.

Irretroactividad. La norma debe regular de formaprospectiva para poder guiar la conducta de sus sujetos.Si lo hace con carácter retroactivo, estaría regulandosobre comportamientos pasados y por lo tantoinmutables, lo cual la priva de su carácter orientador.

Claridad. El derecho sólo puede guiar elcomportamiento si sus sujetos entienden su contenido.La claridad de la norma requiere que se la exprese en un

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15 Según Lewis (2005) los gobiernos de Mobutu en el Congo, Stroessner en Paraguay y Trujillo en la República Dominicana pueden

ser ejemplos imperfectos de un Estado patrimonial.

16 Marmor (2003) resume de forma sucinta y clara el significado de cada una de las citadas características. Sáinz y da Silva (1989)

ofrecen un tratamiento más profundo sobre la calidad de las leyes.


lenguaje accesible, que facilite la comunicación y con unléxico tienda a la precisión. Su redacción debe tener unasintaxis, morfología y estilo legal llanos, así como laestructuración normada y lógica de los textos jurídicos.

Coherencia. Para poder guiar el comportamiento desus sujetos, la norma debe armonizarse con el resto delordenamiento jurídico. La falta de coherencia entre lasnormas que lo componen puede generarcontradicciones y enviar señales confusas y contrarias alos ciudadanos, debilitando así su eficacia para guiar elcomportamiento.

Viabilidad. La norma legal que es imposible de seguiro impracticable no puede guiar la conducta humana.Por ello se requiere, previamente a su preparación,elaborar los antecedentes necesarios que determinen laviabilidad económica, financiera, social y política de laley, de modo que la autoridad competente puedapronunciarse sobre ellos.

Estabilidad. Si los cambios en la norma sonfrecuentes, el seguimiento de la misma por parte de lossujetos se dificulta. Asimismo, la inestabilidad de lanorma afecta las expectativas de los ciudadanos, queson factores importantes en la definición de loscomportamientos humanos.

Aplicación congruente de la norma

Para que la norma pueda guiar efectivamente laconducta humana, las agencias encargadas de suaplicación específica deben hacerlo de maneracongruente con el objeto y alcance de la misma(Marmor, 2003). En la práctica se requiere que existaentonces un numeroso y variado entramado jurídico-institucional que incluiría, por ejemplo: (i) un PoderJudicial independiente y eficaz, (ii) un sistema dejusticia accesible, y (iii) un sistema de auxiliares de laadministración de justicia fiables y competentes(Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, defensalegal, policía, institutos forenses, sistema penitenciario,etc.), así como sistemas adecuados de información ycontrol.

Independencia

Dado que el sistema de administración de justicia ensu conjunto es, en última instancia, el encargado deinterpretar las normas para resolver pacíficamente lasdisputas y arbitrar los conflictos sociales, aquellos quesurgen entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como losque se presenten entre el Estado y los ciudadanos, suindependencia es la base del Estado de derecho.

La ausencia de un sistema de administración dejusticia independiente limita la capacidad de la leycomo instrumento de gobierno. Una justiciamediatizada por los poderes fácticos puede convertirseen un instrumento de gobierno efectivo, pero en estecaso no es, en sentido estricto, el derecho el que guíala conducta humana, sino la fuerza como instrumentode control disfrazada de legalidad. La independenciadel sistema de justicia se deriva esencialmente de laautonomía del Poder Judicial. En todos losordenamientos jurídicos se espera, un cierto nivel deimparcialidad y profesionalidad en los órganos quecomponen la administración de justicia.

Existen tres tipos de independencia del PoderJudicial. El primero es la independencia externa,también llamada institucional, que se predica enrelación con los otros poderes del Estado. El segundotipo es la independencia interna, también llamadajerárquica, que se predica en relación con los órganosjerárquicos. El tercer tipo es la independencia del juezindividual en relación con las partes de un litigio.

En algunos países, los cargos del Ministerio Públicorevisten de las mismas formalidades y requisitos que elnombramiento de jueces. En otros (países de tradiciónjurídica sajona), los fiscales son elegidos por elEjecutivo. El grado de independencia externa de cadaórgano del sistema de administración de justiciadepende de la función que éste desempeñe y varía deun país a otro. Sin embargo, dado que la función dedirimir conflictos, arbitrar disputas y sentenciar esgeneralmente atribuida al juez, la independencia de

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todo el sistema de administración de justiciadepende, en última instancia, del grado deindependencia del juez y del Poder Judicial.

El concepto de independencia judicial debe estarequilibrado con el principio general de rendición decuentas a que todo órgano de gobierno estásometido. Es por ello que los integrantes del sistemade administración de justicia, en especial los jueces,no pueden escudarse tras el principio deindependencia judicial para actuar con impunidad,como tampoco pensar que la justicia es su territorioexclusivo. Todos los sectores políticos y socialesdeben tener voz y voto para definir cómo debefuncionar el sistema de administración de justicia ycómo debe rendir cuentas ante la sociedad.

Eficacia

Para cumplir con su cometido, el sistema deadministración de justicia debe ser, además deimparcial y honesto, justo, expedito, económico,eficiente, fiable, accesible y ejecutivo, lo cualgarantiza su eficacia. Por sistema justo se entiendeaquel respeta los principios de equidad yproporcionalidad y castiga a los culpables. Porsistema expedito se entiende aquel que resuelve losconflictos en tiempos razonables. Económico esaquel cuyo costo no es oneroso y por lo tanto nodesincentiva su uso por parte de la población. Seentiende por eficiente aquel sistema de justicia cuyomantenimiento y operación se ajustan a unosparámetros de uso de recursos y gasto razonables.Por fiable se entiende que el sistema cuenta con laconfianza de la población por comportarse demanera previsible y coherente con el ordenamientojurídico. Por accesible se entiende su capacidad deproveer servicios en igualdad de condiciones aluniverso de ciudadanos. Finalmente, por ejecutivo seentiende aquel sistema de justicia que ejecuta lassentencias con una celeridad razonable.

La gestión pública como atributo de lagobernabilidad democrática: definición, dimensiones ycomponentes

La gestión pública está configurada por aquellosprocesos y espacios institucionales a través de los cuáles elEstado diseña e implementa políticas, provee bienes yservicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso alas funciones estatales. En el marco conceptual aquíutilizado para el análisis de la gestión pública se definencuatro rasgos normativos de la misma: (i) que seaprofesional, (ii) efectiva, (iii) eficiente y (iv) que esté sujetaa procesos de rendición de cuentas.

Administración pública profesional

A lo largo de la historia del estudio de la administraciónpública ha existido un debate sobre la separación entrepolítica y administración. A comienzos del estudio de ladisciplina, a finales del siglo XIX, varios autores(Goodnow, 1967 [1900]; Wilson, 1992 [1887]) afirmabanque había que separar la administración de la política. Esdecir, los políticos tenían que dejar la administración a losexpertos (gestores), mientras que estos últimos debíandejarle la política a los políticos. Esta separación seapoyaba principalmente en el progreso de la cienciaadministrativa y los logros que ésta había alcanzado tantoa nivel teórico (Wilson , Taylor , Gulick y Urwick 1937,Weber , Fayol ) como a nivel práctico (i.e. la creaciónde la Autoridad de Transporte en Nueva York, la ReservaFederal, etc.). Goodnow (1967 [1900]) argüía que unavez expresada la voluntad de la ciudadanía vía el procesolegislativo (política), correspondía al Ejecutivo ejecutar –yvalga la redundancia-- dicha voluntad mediante unaadministración compuesta de expertos. Se suponía que laseparación entre política y administración no sólo eradeseable sino además posible. Sin embargo, desde unprincipio se alzaron múltiples voces contra esta dicotomía(Herring, 1936; Appleby, 1945, 1947; Waldo, 1948;Allison, 1971; Wildavsky, 1964; Rosenbloom, 1988; yRosenbloom y O’Leary, 1997), las cuales insistían en quela separación era o bien impracticable o indeseable. Larealidad cotidiana reflejaba entonces y aún reflejaque los administradores, en la medida en queadoptan decisiones, realizan actos de carácter

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político, y que ese proceso político se filtra a veceshasta los niveles más básicos de la administraciónpública. Hoy día no existen dudas acerca de que laadministración pública es un espacio más donde losactores políticos expresan acuerdos intertemporales(decisiones y políticas) y obtienen recursosorganizativos y financieros para llevarlos a la práctica, ydonde los administradores se convierten enimportantes actores políticos.

En la actualidad, el grado de separación entre lopolítico y lo administrativo varía de un país a otro y esdifícil precisar cuál es el grado de independenciarecomendable. Esto, a juzgar por el buen desempeñoque exhiben sistemas de administración pública condistintos grados de autonomía del poder político y, enalgunos casos, por la baja efectividad de algunasburocracias públicas que gozan de una marcadaautonomía con respecto a aquel. Sin embargo, undenominador común de las burocracias públicasexitosas es la existencia de un servicio civil profesionalregido por el principio de mérito, capaz de gestionarlas políticas públicas y de darles continuidad durantelas transiciones de gobierno y períodos de crisis.

La existencia de una administración públicaprofesional contribuye al cumplimiento de lasfunciones del Estado en tanto asegura la capacidadtécnica para llevarlas a cabo, la neutralidad en laimplementación de políticas y la continuidad de lasoperaciones estatales. El principal componente de laprofesionalización de la administración pública es laexistencia de un servicio civil.17

El servicio civil constituye el conjunto de funcionariosde la administración pública ligados al cumplimientode las funciones estatales. Esto incluye tanto los nivelesoperativos, técnicos y profesionales comprendidos en

la carrera administrativa, como también los escalafonesespecializados bajo sistemas de carrera independientes.

Los principales requerimientos institucionalesasociados a la existencia y gestión de un servicio civilprofesional son: (i) la sanción legal del servicio civilorganizado sobre la base de los principios de mérito enla contratación, promoción y destitución de empleadospúblicos, y autonomía en el desempeño de susfunciones (protección frente a decisiones arbitrarias odestituciones discrecionales); y (ii) la presencia de unsistema adecuado de gestión de recursos humanos quepromueva su planificación, optimice su organización,fomente su capacitación, desarrollo y desempeño, losremunere adecuadamente, y gestione las relacioneslaborales, sociales y humanas. Por su parte, losrequerimientos institucionales señalados deben estararticulados en un sistema de información que permitasupervisar la evolución de los recursos humanosestatales desde una perspectiva fiscal y funcional.

En términos de su contribución al desarrollo, unservicio civil independiente y profesional facilita laimplementación efectiva y eficiente de las políticasdiseñadas por el nivel político. Al mismo tiempo, uncuerpo de funcionarios profesionalizado y conscientede su misión resguarda la memoria institucional delEstado y limita los niveles de discrecionalidad en lasdecisiones sobre el funcionamiento del gobierno.

Eficacia de la gestión pública

Una administración pública eficaz es aquella capaz decumplir las funciones básicas del Estado, de maneraque contribuya a: (i) mantener niveles de crecimientoeconómico robustos con altos niveles de empleo yestabilidad monetaria y fiscal; (ii) mitigar losdesequilibrios verticales y horizontales (especialmente laexclusión social); (iii) promover la asignación eficiente

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17 En lo que respecta a las principales fuentes de indicadores del componente servicio civil, el BID cuenta con un marco analítico

propio que recoge los requerimientos institucionales señalados, el cual ha sido implementado en la totalidad de los países de

América Latina.


de recursos, bienes y servicios; y (iv) mantener el ordenpúblico y el respeto al principio de legalidad. En elmarco de las EGD se analizan aquellas instituciones y/oprocesos que, de forma transversal, contribuyen a laefectividad de gobierno en el desempeño de cada una delas funciones citadas.

Entre los requerimientos institucionales asociados a lafunción de estabilización se analiza lo siguiente: (i) lasinstituciones rectoras en materia monetaria, su grado deindependencia, profesionalismo y capacidad; (ii) lasreglas y comportamientos fiscales (tributación, gasto yendeudamiento); y (iii) el proceso presupuestario.

La eficacia del Estado en el desempeño de la funciónde compensación se analiza principalmente en elCapítulo VI: Descentralización. Allí también se estudia laprogresividad tributaria y el grado de distribución de delingreso. La eficacia del Estado en materia de asignaciónse analiza tanto bajo en el Capítulo VI como en elcorrespondiente a instituciones de mercado (CapítuloVII). Bajo este rubro se examinan principalmente losniveles de prestación de servicios y bienes, mientras quelos aspectos relativos a la regulación de los mercados, lainversión, y la propiedad privada se tratan en el CapítuloVII. Finalmente, la eficacia del Estado en cuanto a lafunción de mantenimiento del orden público se analizaen el Capítulo IV: Estado de derecho.

Eficiencia de la gestión pública

Una gestión pública eficiente es aquella que optimiza eluso de los recursos, es decir, aquella que tiende a utilizaruna menor cantidad de insumos por unidad deproducto. Ello requiere de una gestión pública dondeexistan procesos de planificación y supervisión,incentivos relacionados con la utilización de recursospresupuestarios y una asignación adecuada deresponsabilidades de gestión vis a vis la producción de

resultados. Cabe notar que el uso de la tecnología de lainformación puede coadyuvar a maximizar laproductividad y la eficiencia de la gestión pública.

En particular, en las EGD se evalúan: (i) el volumen delgasto público en relación con estándares regionales einternacionales, con el nivel de ingreso del país y con lasdistintas necesidades sectoriales; (ii) la composición delgasto público en términos de gasto corriente, deuda einversión; (iii) las capacidades de planificación de laadministración para ligar los recursos presupuestarios aobjetivos y metas; (iv) la existencia de incentivospresupuestarios para maximizar los resultados de laspolíticas; (v) el funcionamiento adecuado de procesos einstituciones transversales y de soporte de la gestión (i.e.adquisiciones y contrataciones); y (vi) la agilidad en elprocesamiento de información, de modo que contribuyaa la simplificación de procedimientos y a una toma dedecisiones bien fundamentada.

Rendición de cuentas por parte de la administraciónpública

En un Estado debidamente gobernado, el gobierno estásujeto a dos tipos de rendición de cuentas. Por un lado,debe rendir cuentas ante los ciudadanos y por otro anteuno mismo mediante la acción de instituciones públicascon poder suficiente para limitar al poder ejecutivo. Ladoctrina denomina “vertical” al primer tipo de rendiciónde cuentas (i.e., hacia la ciudadanía) y “horizontal” alsegundo tipo (i.e., hacia las instituciones públicas decontrol).18

La rendición de cuentas vertical puede incluir elcontrol directo por parte del ciudadano mediante elejercicio del voto en los procesos electorales o el controlindirecto ejercido mediante organizaciones de lasociedad civil, los medios de comunicación u otrosmedios de expresión (e.g. manifestaciones, huelgas, etc).

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18 G. O’Donnell, “Horizontal Accountability in New Democracies,” in Schedler et. al, eds., op. cit., note 2; L. Diamond, “Institutions

of Accountability,” Hoover Digest, No. 3 (1999).


La rendición de cuentas horizontal se ejercita porintermedio de instituciones públicas creadas paracontrolar los abusos e ineficienciss del Estado, entre lasque se pueden incluir: (i) el sistema de administraciónde justicia; (ii) el Poder Legislativo;19 (iii) el AuditorGeneral (externa); (iv) la inspección del Estado(Interna); (v) las agencias anticorrupción; (vi) las corteselectorales; (vii) las comisiones de derechos humanos;(viii) los Defensores del Pueblo, etc.

No se debe necesariamente esperar que los gobiernosvan siempre a respetar las leyes y las instituciones quelimitan su capacidad de actuar. Schedler (1999)argumenta que los gobiernos al entender que lasinstituciones de rendición de cuentas horizontal limitansu accionar e incluso pueden llegar a someterlos asituaciones comprometedoras no tienen incentivos paracrearlas. En consecuencia, la probabilidad de que losgobiernos se sometan al control de instituciones derendición de cuentas horizontal va a ser más elevadacuando los ciudadanos puedan penalizarlos por omitirsu creación y fortalecimiento. Por ello, la rendición decuentas vertical es una condición sine qua non para queexista una adecuada rendición de cuentas horizontal(Schedler, 1999).20

Sin embargo, la existencia de una buena rendición decuentas vertical no implica necesariamente la existenciade una buena rendición de cuentas en general. Lasinstituciones de rendición de cuentas horizontal suelendesempeñar el rol más importante, en las tareas decontrol gubernamental en el día a día (Banco Mundial,1997b).

Además, al entender la administración pública comoel brazo ejecutor de las políticas emanadas del proceso

político, su eficacia y eficiencia sólo pueden predicarseen relación con la coherencia entre los objetivos de laspolíticas públicas, los resultados obtenidos y elceñimiento a los procesos acordados para el logro delos fines. La forma como se realiza la valoración ofiscalización de esta coherencia entre medios, procesos,fines y resultados varía de un país a otro. En sistemasdemocráticos, el Poder Legislativo ostenta en mayor oen menor grado la potestad fiscalizadora sobre lasacciones del Ejecutivo, mientras que el Poder Judicialse erige como árbitro de última instancia entre ambos.

Los avances conceptuales ulteriores al paradigmaburocrático Webberiano de la administración delEstado han incorporado a la ciudadanía como un actorcon derechos y capacidades de control externo, no sóloreferidas a los políticos (la rendición de cuentas quehacen los poderes públicos ante los electores), sinotambién a la propia gestión pública por medio dediversos mecanismos (acceso a información,mediciones de satisfacción con el servicio, etc.).

Por último, la eficacia de la rendición de cuentas --independientemente de si es vertical u horizontal--depende de la probabilidad de sanción, y de laprobabilidad de que ésta se cumpla efectivamente. Ladetección de una falta de coherencia entre lo propuestoy lo ejecutado y de desviaciones de los procedimientosacordados, así como la identificación de losresponsables, son en sí mismos actos insuficientes paracorregir los comportamientos viciados e indemnizarpor los daños y perjuicios causados. Es imprescindibleque a aquellos que se desvían del comportamientoesperado, una vez detectados, se les haga responsables(esto es, se les sancione y se les obligue a resarcir los

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19 Dado que el Poder Legislativo es tanto una institución del Estado como un canal de expresión de la voluntada popular, tiene

características de ambos tipos de rendición de cuentas...

20 En aquellos países donde el Sistema Democrático no genere las condiciones adecuadas de rendición de cuentas de carácter vertical

la creación e implementación de instituciones de rendición de cuentas de carácter horizontal va a tender a ser más difícil.

21 Por ello el BID prefiere hablar de responsabilización en lugar de rendición cuentas, pues el vocablo conlleva la acción de hacer

ºresponsable al otro por sus actos.


daños y a cumplir con la sanción).21

En suma, la función de responsabilización serelaciona con las capacidades del Estado para rendircuentas ante los ciudadanos y actuar en conformidad.Un primer umbral de responsabilización en el caso dela gestión pública está constituido por la generación deinformación referida al funcionamiento del aparatoestatal y su divulgación entre el público. El nivel detransparencia del proceso presupuestario y sucapacidad para generar un debate abierto a los ojos dela ciudadanía constituyen importantes vectorespotenciales de responsabilización. Por su parte, elfuncionamiento de los organismos de control es unelemento clave del análisis del proceso deresponsabilización horizontal y su interacción coninstancias de control ciudadano. Por último, los nivelesde confianza en la administración pública dan cuentade la percepción ciudadana sobre la legalidad, elprofesionalismo y la eficiencia con los cuales aquellalleva a cabo sus funciones.

La descentralización como atributo de lagobernabilidad: definición, dimensiones ycomponentes

Por descentralización se entiende el proceso pormedio del cual se distribuye el poder del Estadocentral mediante la creación de entidadesgubernamentales subnacionales con autoridadespopularmente elegidas a las cuales se trasladancompetencias sobre servicios públicos, se dota depoderes tributarios y se transfieren fondos nacionales

que normalmente deben generar efectos fiscalescompensatorios interregionales. El resultado final deeste proceso es un mapa del Estado con varios nivelesterritoriales de gobierno.

La descentralización tiene como objetivo principalacercar las decisiones del Estado a los ciudadanos paraincentivar la rendición de cuentas por parte de losgobernantes ante sus electores, así como aumentar elcontrol por parte de éstos sobre la dinámica de lasdecisiones públicas. Como resultado de este proceso,se espera que mejoren los servicios públicos locales entérminos de eficiencia, eficacia y apego a laspreferencias de las comunidades. Dos productosadicionales esperables son la extensión yfortalecimiento de las instituciones22 y mecanismosdemocráticos de la sociedad, así como el incrementode incentivos para el desarrollo económico local. Ladescentralización es una empresa compleja que implicatransformaciones significativas como son las eleccionespopulares de autoridades regionales y locales, latransferencia de competencias de gasto y de ingreso delos gobiernos centrales a los subnacionales, y lasreformas legales y procesos de modernización yrediseño de las instituciones, entre otras. Bajo lostecnicismos característicos de este tipo de reformasinvariablemente se redefinen, en mayor o menormedida, las relaciones de poder políticas y económicas.Desde esta perspectiva, la descentralización presentanuevos retos y también nuevas oportunidades parafortalecer la estabilidad política y la gobernabilidad delos países que la emprenden.23

251

22 En este trabajo se utiliza el concepto de institución en el sentido propuesto por North (1990, 1993): “Las instituciones son restric

ciones ideadas por las personas para estructurar sus interacciones. Existen restricciones formales (reglas, leyes, constituciones),

restricciones informales (normas de conducta, convenciones y códigos de conducta autoimpuestos), y las características de los

mecanismos para hacerlas respetar. En conjunto, [las instituciones] definen la estructura de incentivos de las sociedades y específi

camente de las economías”.

23 La teoría de la descentralización tiene numerosas raíces, entre las cuales se encuentra la prolija literatura constitucional de países

federales como Estados Unidos y Canadá, así como las tradiciones municipalistas europeas que se remontan a la edad media. En

términos más modernos y con fundamentos económicos, el trabajo pionero tal vez más influyente fue el de Charles Tiebout


El proceso de descentralización puede tener fuertesimpactos sobre la habilidad del Estado para cumplirsus funciones de estabilización, compensación,asignación de gasto, control de actividadesdepredadoras, y de promoción de la inclusión social ydesarrollo de las instituciones democráticas.24

El diseño institucional de las relacionesintergubernamentales y de los mecanismos dedescentralización puede apoyar o dificultar lasfunciones de estabilización y compensación, que sontípicamente atributos de los gobiernos nacionales. Porejemplo, la existencia de reglas fiscales inadecuadas osu ausencia pueden llevar a un endeudamientoinsostenible de los gobiernos subnacionales y aeventuales rescates financieros por parte del GobiernoCentral. Tal situación podría ocasionar un déficit fiscalnacional imprevisto que a su vez ejerza presión sobrela tasa de cambio y la inflación. En cuanto a la funciónde compensación, la arquitectura de las trasferenciasfinancieras del Gobierno Central a las regiones ymunicipalidades puede tener efectos progresivos oregresivos en la distribución del ingreso territorial ysocial, y por lo tanto afectar los equilibrios verticales yhorizontales.25 En procesos de descentralizaciónavanzada, la cesión de impuestos a los gobiernosregionales y locales también puede limitar la capacidadestabilizadora de la política fiscal nacional. Para evitarconsecuencias indeseables de este tipo se debe hacerun esfuerzo especial por seleccionar el tipo deimpuestos a transferir, apuntando a aquellos de basesinmóviles y semimóviles, un punto que se profundizamás adelante. Adicionalmente, la constitución defondos de estabilización fiscal efectivos puede ayudar acrear mecanismos automáticos de regulación de los

ciclos macroeconómicos. Finalmente, en la literaturasobre federalismo fiscal se discuten las posiblespérdidas de economías de escala en los procesos dedescentralización. Si bien es posible que esto suceda,en la práctica los ahorros derivados de las escalasmuchas veces se pierden en los gobiernos centralizadospor la falta de mecanismos efectivos de distribuciónterritorial de los insumos, así como por la ignoranciade las burocracias centrales sobre los requerimientosreales que en este rubro tienen los servicios localizadosen el territorio (Fukazaku y Hausmann, 1999;Gramlich, 1987; y Roy, 1995).

A su vez, la descentralización tanto de servicios comode competencias tributarias puede mejorar la funciónde asignación del sector público, en la medida en quese pueden coordinar mejor las preferencias expresadaspor los ciudadanos y las decisiones públicas en cadanivel de gobierno. En este proceso se espera que la vozde las comunidades influya sobre la calidad y cantidadde los servicios locales, y que en consecuencia aumentela satisfacción de los ciudadanos con el sistemapolítico, lo que puede contribuir a mejorar lagobernabilidad. Del mismo modo, la transferencia deservicios a los gobiernos regionales y municipales lestraslada responsabilidades en el control de aquellasactividades depredadoras de la economía y de aquellosindividuos que el mercado no puede regular confacilidad. Ejemplos de esta función son las actividadesde protección ambiental, desarrollo urbano, transporte,control de pesos y medidas, y seguridad pública.

Finalmente, la descentralización puede contribuir a lavertebración del Estado al abrir posibilidades deinclusión social y fortalecer los mecanismosdemocráticos de la sociedad. La creación de

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(1956). Entre las numerosas referencias teóricas y evaluaciones de la práctica contemporánea de los procesos de descentralización

se pueden consultar las siguientes: Oates (1972, 1993; Richard y Peggy Musgrave (1980), y Teresa Ter-Minassian (1997).

24 Para una crítica erudita a la teoría de la descentralización, véase Rémy Prud’homme (1995). Para una discusión crítica de los argu

mentos de Prud’homme, véase McLure (1995), Sewell (1996), y Rafael de la Cruz (1998).

25 Véanse las notas 5 y 6 supra.


mecanismos de representatividad política en losdiversos niveles territoriales ha proporcionado muchasveces una presencia más robusta de aquellascomunidades pobres y alejadas de los centros de podertradicionales en las decisiones políticas tanto localescomo nacionales.

Para alcanzar las potencialidades de ladescentralización y evitar o minimizar sus riesgos, laexperiencia internacional muestra que se requiere deuna estrategia amplia que tome en cuenta las diversasvariables políticas, fiscales, institucionales yorganizacionales del sector público. Se debe destacarque el conjunto de factores involucrados en ladescentralización tiene influencia en el resultado netode este proceso. Entre las piezas requeridas paraensamblar un diseño estratégico coherente que permitaavanzar en el proceso adecuado de descentralizaciónfiguran las siguientes: organización político-territorialdel Estado; formas de elección de autoridadessubnacionales y representación de las circunscripcionesterritoriales a nivel nacional –claves para la rendiciónde cuentas tanto vertical (entre gobernantes yciudadanos) como horizontal (entre institucionespúblicas); reglas fiscales tanto en lo que concierne algasto y al ingreso como al endeudamiento subnacional;mecanismos y sincronización de transferencia deservicios y financiamiento a las regiones ymunicipalidades; coordinación intergubernamental enmateria de política e inversiones; fortalecimientoinstitucional y gerencial de los gobiernos nacionales ysubnacionales para adaptarse a sus nuevas funciones(más estratégicas y reguladoras en el caso del primero,más concentradas en el provisión de servicios, en elcaso de los segundos).26

Dicho esto, es necesario reconocer que ladescentralización es un proceso con fuerte acentopolítico y experimental. Las marchas y contramarchas

que marcan su desarrollo dificultan la coordinación,alineación y a veces la identificación correcta de losdiversos factores que influyen en su desarrollo. Eldebate político y la extensión de tiempo en el que seimplementa la descentralización la hacen víctima dediseños incoherentes. Por otro lado, la experienciamuestra también que determinados arreglosinstitucionales funcionan en ciertas circunstancias y noen otras. En este sentido, el acompañamiento de todoesfuerzo de descentralización debe ser entendido comouna operación de largo plazo, por etapas, y sometida acorrecciones y ajustes sucesivos, como todo procesodemocrático que se respete.

Organización territorial y política de los gobiernossubnacionales e incentivos para la rendición decuentas

La división territorial del Estado, así como las reglasdel sistema electoral y la organización de lasinstituciones políticas subnacionales, crean condicionesque favorecen o dificultan la rendición de cuentas porparte de los gobernantes subnacionales a sus electoresy la capacidad de exigir cuentas por parte de estosúltimos (rendición de cuentas vertical). Estos factorestambién hacen más o menos eficaces los mecanismosde control entre las instituciones del sector público enel ámbito regional o municipal (rendición de cuentashorizontal). En los siguientes apartados se discuten loscomponentes presentes en el proceso dedescentralización que influyen sobre esta dimensión.

Número y niveles de gobiernos subnacionales

Una de las discusiones clásicas en los procesos dedescentralización se refiere a la viabilidad fiscal de lascircunscripciones regionales o municipales. En lamayoría de los casos, la preocupación sobre este puntolleva a evaluar si la cantidad de gobiernos intermediosy locales, y por lo tanto el tamaño de la población y de

253

26 Los bancos multilaterales adoptaron una visión amplia de la descentralización en la década de los años noventa (Burki et al.,

1999.


la economía respectivas, es el adecuado para cumplircon el principio deseable de viabilidad fiscal. Larespuesta es negativa en prácticamente todos los países.Lo común es encontrar un número de centros urbanosque, por el tamaño de su población y economía,pueden contribuir a sustentar su gasto público localcon impuestos propios en un alto porcentaje; éstoscoexisten con un número generalmente mayor decircunscripciones que dependen en mayor o menorgrado de las transferencias que realice el GobiernoNacional.

La situación descrita anteriormente es frecuente enmuchos países, incluso en los desarrollados, donde elpromedio de población por circunscripción localtiende a ser aún menor que en los países de AméricaLatina y el número de municipalidades mayor. Porejemplo, en términos de habitantes por municipio, elpromedio en Argentina es de 21.600 con 1.617municipios; Bolivia 27.000 con 296 municipios; Brasil32.000 con 4.974 municipios; Colombia 34.000 con1.068 municipios; Chile 43.000 con 325 municipios;Ecuador 68.000 con 176 municipios; México 38.000con 2.412 municipios y Venezuela 75.000 con 336municipios. Por su parte, Canadá tiene 6.700habitantes por municipio y 4.507 municipios; Francia1.600 habitantes con 36.772 comunas; Alemania 5.500habitantes con 15.359 entidades locales; Italia 7.000habitantes con 8.100 municipios; España 4.800habitantes con 8.097 municipalidades; y los EstadosUnidos 7.512 habitantes con 39.000 condados ymunicipalidades.

Políticamente, es difícil reducir el número degobiernos locales. Francia lo ha intentado durante añosa través de incentivos fiscales, aunque con poco éxito.Por otro lado, no está clara la conveniencia de hacerlosi se toma en cuenta que cada consolidación puedesignificar una desmejora de las condiciones e

incentivos para la rendición de cuentas. Un pueblo quepierde su autonomía, y por lo tanto a su alcalde, puedeenfrentar dificultades considerables para mantener suvigilancia sobre el alcalde del centro poblado mayor,particularmente en zonas de baja densidad poblacional.Por otro lado, en caso de que se pudiera, si un paísaplica de manera consistente una política deconsolidación de circunscripciones por razones fiscales,un posible resultado sería un estímulo adicional a laemigración de las zonas más pobres y menos pobladasa las más pobladas en busca de servicios y empleo. Porlo tanto, existen razones para justificar una política decompensación territorial por parte del Estado, lo cualse expresa principalmente en transferencias hacia laszonas más pobres (muchas veces ubicadas en lasgrandes ciudades) y hacia aquellas con menor densidadde población.

El número de niveles de gobierno puede constituir unproblema más grave. Los tres niveles clásicos --nacional, regional y local-- son por lo general útilespara distribuir las competencias públicas de modo quese maximicen las ventajas de emplear el principio desubsidiariedad y se disminuyan los costos de lasexternalidades27 de los servicios asignados a cada uno.Existen modelos probados en numerosas experienciasque permiten una asignación razonablemente clara defunciones entre los niveles gubernamentales cuandoexisten tres tipos de administraciones territoriales.Cuando hay más de tres se pueden introducirelementos de duplicación y falta de claridad en lascompetencias repartidas, así como un incremento deburocracia difícil de justificar.

Estabilidad de los gobiernos subnacionales

Un elemento importante para el éxito de ladescentralización es que exista equilibrio entre laestabilidad de las circunscripciones subnacionales y lacreación de unas nuevas cuando el tamaño de la

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27 Para ampliar este punto, véase más adelante en este capítulo el apartado sobre distribución de competencias entre niveles de

gobierno.


población así lo amerite. En general, las transferenciasfinancieras del gobierno nacional tienden a crearincentivos indeseados para la subdivisión de losterritorios, especialmente de los municipios. Cadanuevo territorio obtiene una parte de los recursostransferidos en detrimento de los demás, y los puedeadministrar en forma autónoma. Del mismo modo, laspresiones políticas locales pueden lograr unasubdivisión por conveniencias partidistas. Si el sistemapolítico permite una subdivisión fácil decircunscripciones subnacionales, la capacidadeconómica y técnica para administrar los nuevosterritorios puede verse afectada negativamente. Porotro lado si el sistema es muy rígido y no permite lasubdivisión, eventualmente ciertos municipios muygrandes pueden perder sus ventajas en la asignación derecursos de acuerdo con las preferencias de suscomunidades por la lejanía respecto a la población.

Rendición de cuentas vertical

La rendición de cuentas vertical, entendida como laque realizan los gobernantes ante sus electores, ytambién como la capacidad y oportunidad de loselectores de exigir cuentas a sus gobernantes, es elfactor más significativo y fundamental de cualquierproceso de descentralización. Sin este elemento no sepueden lograr los objetivos que se persiguen con ella.Entre los requerimientos institucionales para estimularla rendición vertical de cuentas se encuentran: (i)autoridades subnacionales electas popularmente ypoder de gestión efectivo de las mismas, (ii) sistemaelectoral que facilite a los electores exigir cuentas a susgobernantes tanto de la rama ejecutiva como de lalegislativa, (iii) adecuada representación geográfica ysocial de los electores, y (iv) mecanismos formales decontrol y participación social en las decisiones depolítica.


Para que sea efectiva, la rendición de cuentas entre lasinstituciones gubernamentales de las regiones y

municipalidades requiere de al menos las siguientescondiciones: (i) separación de los poderes Ejecutivo yLegislativo, (ii) un Poder Judicial autónomo y eficazpara casos de interés local, y (iii) una funcióncontralora autónoma. La separación de poderes escrítica tanto a nivel nacional como subnacional paraestablecer el sistema de controles y contrapesos querequiere todo Estado democrático.

El proceso de descentralización crea oportunidades yriesgos en lo que se refiere al control de la corrupciónadministrativa. Entre las oportunidades se encuentra lamayor vigilancia social sobre las autoridades en losgobiernos subnacionales. Es más sencillo para loselectores identificar casos de corrupción defuncionarios locales, y existe un mayor riesgo político yjudicial para estos últimos en caso de que así ocurra,que cuando se trata de funcionarios nacionales alejadosdel contacto directo con los ciudadanos a los quesirven. Por otro lado, el incremento de los recursoseconómicos en manos de gobiernos subnacionales quese produce con el avance de la descentralizaciónaumenta también las oportunidades de apropiaciónilícita de dineros públicos por parte de autoridadeslocales inescrupulosas. Ahora bien, la corrupción sepuede regular por medios institucionales e incentivosadecuados aprovechando la cercanía entre electores yfuncionarios. Entre los medios institucionales, laexistencia de mecanismos de información transparentesy accesibles al público sobre ejecución presupuestariase considera crítica. Otro mecanismo es elfortalecimiento de las contralorías subnacionales. Entrelos incentivos que ayudan a controlar la corrupciónfigura el establecimiento de impuestos subnacionales.Esto fortalece la tendencia de los ciudadanos ainvestigar y a estar informados sobre el uso que se lesda a los recursos con los que ellos contribuyendirectamente al funcionamiento de los gobiernosregionales y locales. Igualmente, las elecciones directasde gobernantes regionales y locales --en contraste consu designación por parte de concejos municipales y

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regionales-- puede aumentar la responsabilidadpersonal de los mismos ante sus electores, así como suexposición al escrutinio público. La experienciainternacional muestra un menor grado de corrupciónen general en los gobiernos subnacionales que en losgobiernos nacionales cuando están presentes arreglosinstitucionales e incentivos del tipo mencionado.28

Régimen fiscal intergubernamental, estabilidadmacroeconómica y distribución de responsabilidadesafines

El régimen fiscal intergubernamental, tanto en lo quese refiere al gasto como a los ingresos, es clave en eldesarrollo de la descentralización. Del mismo modo, sudiseño y manejo pueden tener efectos fiscalesbeneficiosos o perjudiciales tanto para el gobiernonacional como para los subnacionales. Entre loscomponentes requeridos para una sana administraciónfiscal del proceso de descentralización figuran: (i)neutralidad fiscal en términos netos, (ii) distribuciónclara de competencias entre los diversos niveles degobierno, y (iii) una asignación de financiamiento a losgobiernos subnacionales coherente con lascompetencias y servicios descentralizados.

Neutralidad fiscal

En términos generales se espera que un proceso dedescentralización adecuado sea fiscalmente neutro entérminos netos. En otras palabras, sólo se debentransferir recursos financieros al tiempo que setraspasan responsabilidades de gasto. Del mismomodo, no se deben transferir responsabilidades degasto sin el respaldo de recursos adecuados bajo laforma de transferencias del Gobierno Nacional, o sin laasignación de responsabilidades tributarias propias alos gobiernos subnacionales.

Esta regla básica es difícil de cumplir, al menos pordos razones. En primer lugar, los procesos dedescentralización están sometidos desde un comienzo a

fuertes presiones políticas. Una vez que se eligenautoridades subnacionales, éstas exigen transferenciasfinancieras inmediatas. Este tipo de presiones ha tenidoeco típicamente en los gobiernos y congresos demuchos países que ceden y entregan parte de losingresos nacionales para darle credibilidad a la políticade descentralización, incluso antes de transferirservicios y otras responsabilidades de gasto. Estasituación contribuye a la creación o agravamiento delos déficits fiscales nacionales. En segundo lugar, aunen el caso de transferencias más alineadas deresponsabilidades de gastos e ingresos del gobiernonacional a los subnacionales, la presión por el aumentodel gasto público total es muy fuerte. Por un lado setiende a expandir el aparato administrativo de losgobiernos subnacionales para manejar los serviciostransferidos, mientras que por otro lado los ministeriosy agencias del Gobierno Nacional generalmente noreducen simultáneamente sus aparatos administrativos,o la reducción de los mismos no compensa elincremento del gasto ocasionado por las nuevasadministraciones locales. Por otro lado las autoridadessubnacionales, bajo presión de sus comunidades,tienden a aumentar el gasto de inversión y corriente enservicios típicamente subcapitalizados ydeficientemente mantenidos. Sin embargo, ambastendencias pueden ser evitadas o minimizadas

Distribución adecuada y clara de competencias de gastoentre niveles de gobierno

La asignación de competencias entre los diferentesniveles de gobierno, especialmente en materia deservicios públicos, es uno de los temas recurrentes dediscusión en los procesos de descentralización. Laprestación de servicios es la función primaria de losgobiernos. Ésta permite a los ciudadanos juzgar lacalidad de su gestión, y por lo tanto hacer efectivo elejercicio de rendición de cuentas. Para evaluar cuánadecuada es la distribución intergubernamental de

256

28 Para una discusión sobre corrupción en países descentralizados, véase Treisman (2002).


competencias de gasto es relevante analizar: (i) lascaracterísticas de los servicios que son asignados a cadatipo de administración territorial, (ii) la diferenciacióny claridad de las competencias asignadas, y (iii) losmecanismos de transferencia.

Cada nivel de gobierno tiene ventajas específicas paraadministrar determinado tipo de servicios. Laasignación de los mismos está fuertemente influida,una vez más, por procesos políticos e históricos,además de criterios técnicos. A su vez depende enbuena medida de decisiones legislativas y deprecedentes. La mayoría de los países en AméricaLatina tiene una larga tradición de administracionesmunicipales, aunque es sólo con los procesos dedescentralización de los últimos 15 años que estosniveles de gobierno han empezado a asumir la mayorparte de las competencias que ejercen. La tradiciónmunicipalista europea dejó un legado de competenciaslocales que es muy similar en casi toda América, y es labase sobre la cual se ha desarrollado la mayor parte delas leyes de competencias de gobiernos locales. En elcaso de los gobiernos regionales, el panorama es menosclaro. En algunos países de la región éstos tienencompetencias más importantes que en otros.

Sin embargo, por lo general se puede constatar unpatrón similar de división del trabajointergubernamental en los diversos eventos dedescentralización de la región. Estas similitudes pueden

originarse en el efecto de demostración de lasexperiencias de los países que han avanzado antes enestos procesos. En algunos casos, los organismosmultilaterales han apoyado técnicamente tanto a losgobiernos como a los parlamentos para desarrollarmatrices de competencias en las que subyace laaplicación implícita o explícita de los principios desubsidiariedad y de externalidades.

Al aplicar estos principios, por lo general se tiende adefinir tres niveles de administración territorial:nacional, regional y el local o municipal. El GobiernoNacional normalmente se encarga de las políticas yestrategias de interés para el conjunto del país, y deaquellas que presentan altas externalidades y bajautilidad en la aplicación del principio desubsidiariedad (i.e. política exterior). Los gobiernos

257

29 El principio de subsidiariedad promueve la rendición de cuentas y la eficiencia en la asignación de recursos (allocative efficiency)

mediante el suministro de servicios públicos en el nivel de gobierno más cercano posible a las comunidades. Sin embargo, la utili

dad de aplicar el principio de subsidiariedad varía con el tipo de servicio. Por ejemplo, sería poco eficaz organizar la defensa

nacional o la política monetaria desde las municipalidades. Por su parte, el principio de externalidad toma en cuenta que la pres

tación de servicios en una determinada circunscripción territorial puede producir beneficios sobre otras circunscripciones, aunque

sin trasladarles los costos asociados. Por ejemplo, un hospital municipal grande puede prestar atención gratuita a residentes de

municipios vecinos, a costa de los impuestos de los residentes del municipio en el que se localiza el hospital. En la aplicación de

ambos principios se requiere ubicar la responsabilidad sobre los servicios públicos en el nivel de gobierno más cercano a la pobla

ción, aunque también en el que deseablemente se puedan interiorizar territorialmente tanto los beneficios como los costos de los

mismos (De la Cruz, 1998: 29-34).

Distribución típica de competencias entre tresniveles de gobierno

•Nivel nacional: defensa, relaciones exteriores, políticafiscal y monetaria, políticas normativas y sectorialesbásicas, infraestructura nacional, lucha contra el crimenorganizado.•Nivel regional: infraestructura regional, educación ysalud, programas sociales, vivienda, policía regional.•Nivel local: ordenamiento y servicios urbanos, trans-porte intraurbano, programas sociales, servicios localesde salud y educación, vigilancia local y tránsito


regionales se responsabilizan de servicios que por suscaracterísticas tienen ciertas externalidades y sebenefician de ubicarse en un nivel de gobierno en elque se puede aplicar el principio de subsidiariedad.Sirven a poblaciones establecidas en territorios detamaño medio (i.e. carreteras regionales). Losmunicipios normalmente son los responsables de losservicios locales, en los cuales la aplicación delprincipio de subsidiariedad tiene alto interés y lasexternalidades son muy escasas o nulas (i.e. urbanismoo recolección de basura). En el recuadro se resumesomeramente la distribución típica de competenciasentre estos tres niveles de gobierno.

En la mayoría de los países se reserva un tratamientoexcepcional para las áreas metropolitanas de la capitaly de las ciudades con mayor población. Por susdimensiones, en estas circunscripciones se daneconomías de aglomeración que permiten interiorizarlos costos de los servicios municipales, los cualesnormalmente tienden a ser atribuidos a los gobiernosregionales en el resto del país.

Otro elemento determinante en el diseño de ladescentralización de funciones es asignar a cada nivelgubernamental competencias claras y distintas. Esto eslo que facilita a los ciudadanos identificar laresponsabilidad de cada funcionario electo en laprestación de los servicios.

En este contexto, existen dos tipos de competencias:las exclusivas y las concurrentes.30 Las primeras sonaquellas funciones que se asignan a un solo nivel degobierno. Por ejemplo, el Gobierno Nacional nocomparte la autoridad sobre la política exterior conningún otro nivel gubernamental. A su vez, los puertosy aeropuertos de uso comercial en algunos países estánbajo la responsabilidad exclusiva de los gobiernosregionales, del mismo modo en que la regulación ymantenimiento de mercados populares es típicamente

responsabilidad exclusiva de los municipios. Por otrolado, las competencias concurrentes son usualmentecaracterísticas de servicios sociales como salud yeducación. En estos casos, los tres niveles de gobiernotienen normalmente alguna responsabilidad sobrediversos segmentos de los servicios. Por ejemplo, en elcaso de la educación, el Gobierno Nacionalgeneralmente mantiene la función de diseño delcurrículo escolar básico y el financiamiento de lasuniversidades, los gobiernos regionales se encargan dela educación secundaria y los municipios de laeducación preescolar y primaria. En el caso de la salud,el poder central se encarga de las políticas,regulaciones y servicios muy especializados, lasregiones de hospitales grandes y los municipios de loscentros de salud locales.

No es posible delimitar siempre de manera totalmentenítida las competencias entre los diversos niveles degobierno, pero cuanto más se puedan acercar lalegislación y la práctica administrativa a este principio,más instrumentos tendrán los ciudadanos para evaluarla gestión de las diversas autoridades y ejercer elcontrol de la rendición de cuentas. Por otro lado, el nodefinir claramente las responsabilidades de cada nivelgubernamental puede desincentivar la inversiónpública en determinados servicios y en otros conducira la duplicación de esfuerzos.

Los mecanismos existentes para la transferencia deservicios influyen en el éxito de todo proceso dedescentralización. En este aspecto hay dos tiposprincipales de reglas de transferencias y numerosasvariantes y combinaciones. El primero es latransferencia por bloques de competencias acordadapor el gobierno nacional, o mediante acuerdo entre losdiversos niveles de gobierno. El segundo es latransferencia por demanda de los gobiernossubnacionales.

258

30 En algunos países estos dos tipos de competencias básicas se denominan de diversas maneras, por ejemplo “propias” en vez de

“exclusivas”, o “delegadas” en vez de “concurrentes”. Sin embargo, en todos sus características son similares.


La transferencia por bloques se caracteriza por eltraslado de un grupo de competencias a los gobiernosnacionales en un período delimitado. Tiene la ventajade que incrementa la certidumbre y previsibilidad delproceso de descentralización, facilita la alineación delas transferencias de gastos e ingresos, y ayuda aformular oportunamente reformas institucionales yprogramas de fortalecimiento institucional tanto de losgobiernos que se desprenden de competencias comode los que las aceptan. La mayor desventaja de estesistema es que puede imponer a gobiernossubnacionales la responsabilidad de gestionardeterminados servicios que no son de interésinmediato para sus electores, con lo cual se puededebilitar el atractivo de la descentralización en ciertascomunidades.

La transferencia guiada por la demanda de losgobiernos subnacionales tiene la virtud de que permitea estas administraciones asumir competencias en tornoa las cuales hay alto interés y apoyo social, lo cualfortalece la legitimidad de la descentralización y de lasautoridades regionales y locales. También permite lidiarcon mayor efectividad con aquellas resistencias queeventualmente puedan surgir de los sindicatosnacionales de empleados públicos. Sin embargo, tienealgunas desventajas como el que los ministerios tienenmayores oportunidades de resistirse o postergar latransferencia de servicios, además de que dificulta laalineación de transferencias de gasto e ingreso yproduce en los primeros años un mapa desigual deservicios por nivel de gobierno en el país. Igualmentese generan costos administrativos difíciles de eliminaren el Gobierno Nacional hasta tanto no se descentralicela totalidad del servicio en cuestión.

Otro punto importante a tener en cuenta sobre lastransferencias de servicios es que para que sea realizadaen forma eficiente y eficaz se requiere que exista unaasignación clara de autoridad y responsabilidad sobre

las competencias al nivel de gobierno pertinente. Eneste sentido se deben transferir los activos, losfuncionarios y la autoridad e instrumentos gerencialescorrespondientes, con plena responsabilidad sobre laadministración de personal, incluyendo ascensos,remuneraciones y capacidad de despido.

A su vez, la mayor parte de las legislaciones prevén laposibilidad de reintegro de servicios al GobiernoNacional en casos de grave deterioro de los mismos.En la práctica, sin embargo, es poco común que seactive este tipo de mecanismos. Sin embargo, losGobiernos Nacionales deben tener la posibilidad deintervenir administrativamente en gobiernossubnacionales que estén afectados por un gravedesgreño administrativo, en aras de apoyar elsaneamiento financiero y gerencial de los mismos, sifuese necesario.

Asignación de financiamiento en consonancia con lascompetencias y servicios descentralizados

En términos generales, el financiamiento de losgobiernos subnacionales consta de los siguientescomponentes: (i) transferencias del gobierno nacional,(ii) competencias tributarias propias y (iii) acceso aendeudamiento. Los tres instrumentos son necesariospara darle viabilidad a la prestación de serviciospúblicos, así como para reforzar el ejercicio derendición de cuentas de los gobiernos.

Las transferencias del Gobierno Nacional sonnecesarias para cumplir funciones de compensacióninterterritorial,31 coordinación de inversiones yestablecimiento de incentivos de desarrollo gerencialpara los gobiernos subnacionales. Existen dos tiposprincipales: (i) las incondicionales con fórmulascompensatorias que financian funciones básicas yapoyan gasto corriente y de inversión, pero que sepueden comportar como “derechos adquiridos”, y (ii)las condicionales, que generalmente adoptan la forma

259

31 Véase nota 6 supra.


de fondos de apoyo a la inversión de proyectos,pueden ayudar a fortalecer la coordinaciónintergubernamental de políticas públicas, a incentivarel comportamiento fiscal responsable y a aumentarrecaudación local, aunque también pueden limitar laautonomía de los gobiernos seccionales.

Al respecto,la experiencia internacional sugiere losiguiente: (i) establecer pocas vías de transferenciapero suficientes para cubrir los objetivos; (ii) designarfuentes estables asociadas a un porcentaje delpresupuesto y no a impuestos específicos; (iii) realizaruna distribución y asignación transparentes, nodiscrecionales; (iv) diseñar fórmulas estables ysencillas (pocos factores en las fórmulas); (v)mantener el equilibrio entre transferenciasincondicionales y condicionales, y (vi) equilibrar coningresos propios.

Entre las razones para asignar competenciastributarias a los gobiernos subnacionales podríanfigurar las siguientes: (i) fortalece la rendición decuentas de los funcionarios regionales y locales antela población; (ii) tiende a aumentar los incentivos alos ciudadanos para que paguen impuestos locales enla medida en que se puede establecer lacorrespondencia entre el tributo y el beneficio; (iii)puede disminuir subsidios interjurisdiccionalesinjustos, ineficientes y distorsionantes por el pago deservicios locales; (iv) fortalece el compromiso delGobierno Nacional de no recurrir al rescate fiscal y deno aumentar transferencias sin descargo de gasto; (v)los requerimientos de financiamiento adicional de losgobiernos subnacionales pueden ser cubiertos total oparcialmente por la recaudación tributaria local, locual tiende a disminuir la tensión entre niveles degobierno

En este punto también vale la pena recordar lo quemuestra la experiencia internacional y la literaturasobre federalismo fiscal: (i) los tributos de base móvil(IVA) o con efectos redistributivos (los impuestossobre la renta, sociedades, patrimonio, trasmisiones,

etc.) deben ser nacionales; (ii) los tributos de base fija(propiedad inmobiliaria), ventas locales monobásicasy recuperación de costos de servicios públicos puedenser asignados a los gobiernos subnacionales; (iii) lassobretasas de los tributos redistributivos pueden serigualmente asignadas a los gobiernos subnacionales(el tributo principal nacional asegura el efecto deredistribución); y (iv) los tributos subnacionalessemiadministrados por el Gobierno Nacionalproducen distorsiones fiscales y de rendición decuentas. Para evitarlas se debe traspasar al nivelregional y local la responsabilidad de la fijación debases, tasas y de la administración de tributos propiosen el marco de regulaciones nacionales deresponsabilidad fiscal.

Por otro lado, los gobiernos subnacionales debentener acceso a inversiones intergeneracionales, lo quepuede justificar un cierto nivel de endeudamiento.Sin embargo, es cierto que en estas operaciones sepuede desarrollar un riesgo moral que se caracterizapor la posibilidad del no pago de los gobiernossubnacionales y de subsecuentes rescates por partedel Gobierno Nacional. Esta situación puedeestimular un endeudamiento excesivo de las regionesy municipios, con el consecuente incremento deldéficit fiscal nacional y posibles repercusionesnegativas de carácter macroeconómico, especialmenteel riesgo de devaluación e inflación en determinadascondiciones. La experiencia muestra que ni elmercado (debido principalmente a susimperfecciones) ni el sistema político imponendisciplina. Se justifica limitar el endeudamientosubnacional a través de diversos mecanismos, entreellos las leyes de responsabilidad fiscal.

Para cumplir con la regla de neutralidad fiscal y deasignación de financiamiento en coherencia con lascompetencias descentralizadas, resulta crítico conocerel costo efectivo de los servicios. Este cálculo no essiempre obvio. En general se conoce el costo delpersonal. Mucho menos evidente es el cálculo

260


correspondiente a inversiones y mantenimiento, puesson rubros que se encuentran dispersos en elterritorio. Debido a restricciones fiscales y degerencia, es común encontrar que su financiamientono haya sido totalmente aprovisionado por elGobierno Nacional en el pasado, cuandoadministraba los servicios ahora trasferidos. Sinembargo, una vez bajo la responsabilidad de losgobiernos regionales o locales, estos costosnormalmente se revelan y las transferencias delGobierno Nacional por lo general no logran cubrirlosen su totalidad. En tales condiciones, para garantizarel cumplimiento del principio de neutralidad fiscal yaumentar la inversión local en servicios se requieretraspasar competencias tributarias a los gobiernosregionales y locales, y apoyarlos ---con incentivosfiscales y asistencia técnica--- para que mejoren larecaudación de impuestos y aumenten en términosnetos los ingresos fiscales agregados.

Capacidad de gestión del Gobierno Nacional y delos gobiernos subnacionales, redefinición decompetencias y coordinación intergubernamental

El proceso de descentralización genera importantescambios en las competencias respectivas de losgobiernos nacionales y subnacionales. Al entregaramplias responsabilidades sobre numerosos serviciospúblicos a los gobiernos subnacionales, los GobiernosNacionales deben remodelar su arquitecturainstitucional y legal de modo que responda a aquellasfunciones que les son asignadas. Por otro lado, elpoder creciente de los gobiernos regionales ymunicipales y el volumen de inversión pública queestá bajo su responsabilidad los convierte en actorespolíticamente importantes. Esto requiere unfortalecimiento de los mecanismos de concertaciónintergubernamental. Finalmente, todos los niveles degobierno deben mejorar la transparencia de gestión yfacilitar los mecanismos de rendición de cuentas antesus electores.

Lo anterior significa que la nueva misión de losdiversos niveles de gobierno y su nueva importanciarelativa exigen reformas institucionales que suministrenlos medios para enfrentar ambas transformaciones.

Reforma y desarrollo institucional del Gobierno

Nacional para adaptarlo a la descentralización

Los gobiernos nacionales, los ministerios y agenciaspúblicas que van siendo descentralizados debenpreparar y ejecutar planes de reestructuración que lespermitan afrontar la disminución del personal, lareducción de funciones y presupuesto, y elmejoramiento de la eficacia y eficiencia en eldesempeño de sus responsabilidades, ahoracaracterizadas por contener más valor agregado enpolíticas que en provisión directa de servicios. Enparticular, el nivel central debe fortalecer suscapacidades en áreas relativas a política económica,exterior y de defensa, regulación de mercados,formulación de políticas y estrategias sectorialesnacionales, y realización de obras de infraestructura dealcance nacional, entre otras. Por su parte, losministerios de finanzas deben fortalecer su capacidadde monitoreo de las finanzas subnacionales y decontrol del endeudamiento.

Reforma y desarrollo institucional de los gobiernos

regionales y municipales en concordancia con las

responsabilidades transferidas

Los gobiernos subnacionales también requieren

preparar y ejecutar progresivamente programas de

reestructuración y fortalecimiento institucional que les

faciliten la absorción de importantes contingentes de

personal, servicios y presupuesto. Les corresponde,

entre otras cosas, fortalecer su capacidad de gestión de

los servicios sociales y de infraestructura transferidos,

así como de administración fiscal, además de mejorar

los mecanismos de diálogo con las comunidades. Es

común encontrar diferencias marcadas entre la

261


capacidad de gestión y adaptación de gobiernos del

mismo nivel territorial pero con un grado diferente de

desarrollo relativo. Las grandes ciudades a menudo

tienen gobiernos administrativamente más fuertes por

el efecto de aglomeración de capacidades técnicas en

estos centros urbanos. Por otro lado, muchas

municipalidades pequeñas tienen dificultades para

contratar personal calificado, si bien es cierto que los

servicios y responsabilidades que ahora se encuentran

a su cargo son de un nivel de complejidad

normalmente mucho menor que los de las grandes

ciudades.32 Por otro lado, la legislación y la práctica

de los gobiernos subnacionales debe facilitar la

formación de asociaciones horizontales y verticales

entre los niveles de gobierno para manejar servicios y

responsabilidades que pueden beneficiarse de este

tipo de cooperación.33

Un elemento central de las reformas institucionales yadministrativas es el servicio civil. En el capítulocorrespondiente a la gestión pública se hacereferencia extensa a este tema y a la necesidad deestablecer reglas de acceso competitivas, ascenso porméritos y despidos justificados, entre otros elementos.Aquí sólo se hará referencia a las ventajas ydesventajas de darle plena autonomía al servicio civilde los gobiernos subnacionales respecto al nacional.En algunos países de la región andina como Perú, elservicio civil es único y se rige por escalas de sueldosimilares y por reglas únicas reguladas por leyesnacionales. En Venezuela, sin embargo, existe unservicio civil diferenciado y autónomo de cadagobierno, aunque una ley nacional establece unaescala de salarios única para toda la administración

pública. No obstante la presencia de regímenesdiferentes, es común encontrar en toda la regiónmecanismos de contratación clientelares y nocompetitivos, ascensos casi exclusivamente porantigüedad y contactos políticos, y grandes barrerasde salida tanto políticas como legales. Sin embargo, sedebe destacar que entre las ventajas de un serviciocivil único se encuentra la movilidad al interior delEstado, al tiempo que la existencia de serviciosautónomos abre la posibilidad de mayor flexibilidadde los respectivos regímenes y por lo tanto mayorpotencial de adaptación a las circunstancias locales.

Coordinación de las relaciones intergubernamentales

Todo proceso de descentralización genera lanecesidad de establecer nuevos mecanismos o adaptarlos existentes para regular las relaciones entre elGobierno Nacional y las administracionessubnacionales. Las formas específicas que adoptanson variadas. Algunos son de carácter formal,mientras que otros son informales. En todo caso, losnuevos mecanismos intergubernamentales debentomar en cuenta que las relaciones principal-agentecambian de manera sustancial cuando los cuerposejecutivos y legislativos subnacionales son electospopularmente, a diferencia de lo que sucede cuandolas autoridades regionales y locales son designadaspor el Poder Ejecutivo central. Ya no se trata derepresentantes del Gobierno Nacional en el territorio,sino de autoridades política y administrativamenteautónomas. Por tanto, la relación no puede estarbasada en la transmisión de instrucciones y órdenes,sino en la negociación y persuasión entre gobernantescon legitimidad propia y con electores a los quedeben rendir cuentas.

262

32 Un acueducto en un pueblo puede reducirse a un pozo, una bomba de agua y una red modesta de tuberías, mientras que en un

centro poblado mayor requiere un nivel de tecnología y administración muy superior.

33 Un ejemplo común de asociaciones horizontales es el de las mancomunidades municipales para la disposición de desechos sóli

dos. Entre las verticales se encuentran los contratos de servicio para recaudación de ciertos impuestos subnacionales (típicamente

sobretasas a impuestos sobre la renta) por parte de agencias tributarias nacionales.


Instituciones de Mercado

Instituciones de mercado como atributo de lagobernabilidad democrática: definición, dimensiones ycomponentes

En la medida en que los mercados se acerquen acondiciones de competencia perfecta, pueden contribuira alcanzar mayores niveles de crecimiento y empleo,fomentar la distribución de la riqueza y optimizar laasignación de los bienes y servicios. Sin embargo, raravez los mercados son perfectos. Por ejemplo, leexistencia de altos costos de entrada y asimetrías deinformación en mercados específicos pueden generarcondiciones menos que perfectas y dar lugar a rentaseconómicas. Para eliminarlas es necesario que el Estadointervenga, en aras de generar las condiciones necesariaso minimizar el impacto de las existentes. Asimismo debegarantizar las condiciones institucionales, legales y deinversión que reduzcan las incertidumbres que tienden aproducir costos de transacción innecesarios tales comoel riesgo país (inestabilidad económica) o el operativo(impunidad, incumplimiento de los contratos,corrupción, criminalidad, escasez de infraestructura), loscuales afectan la estructura de costos de las empresas yencarecen los productos. Finalmente, existen algunosbienes y servicios como son la salud y la educación, elmedio ambiente o los esfuerzos de investigación que, enrazón de su alto grado de externalidad positiva(beneficios sociales potenciales), al Estado le interesa seproduzcan en mayor cantidad que la que el mercadogeneraría en condiciones normales. En ese sentido sejustifica que intervenga con políticas específicasorientadas a incentivar la producción de estos bienespúblicos y el desarrollo de sectores estratégicos.

El tipo de intervenciones que el Estado puede realizarson múltiples. Dada la complementariedad entre losdistintas políticas y acuerdos institucionales, resulta

complicado atribuir en exclusiva a un subconjunto depolíticas o instituciones un determinado efecto sobre eldesarrollo económico en general, y la regulación de losmercados en particular.

En el marco conceptual aquí utilizado para analizarlas instituciones de mercado se definen cuatrodimensiones relativas a otras tantas funciones, cuyocabal desempeño se considera esencial para regularadecuadamente los mercados (Rodrik, 1999): (i) elorden normativo básico de la vida económica (enespecial el derecho de propiedad y la seguridadjurídica de los contratos); (ii) la promoción de lacompetencia mediante la ejecución de la funciónnormadora y la corrección de las fallas del mercado;34

(iii) el mantenimiento de la estabilidadmacroeconómica para atenuar los costos de los ciclos;y (iv) el fomento de la cohesión social y la atenuaciónde los conflictos.

Definición y seguridad de los derechos económicosbásicos

El funcionamiento del mercado se basa en la relaciónque existe entre el esfuerzo que realizan los agentespara contribuir a la producción de los bienes yservicios, a través de los precios, y el beneficioprivativo que obtienen al acceder a su disfrute. En estareciprocidad se asienta la lógica de las transaccioneseconómicas. Para que esa relación se sostenga esnecesario que los derechos de propiedad esténdebidamente definidos y protegidos. Ningún proyectoproductivo o inversor se realizaría si no existiesengarantías de que se puede acceder, de manera segura, alos beneficios que se deriven de ese esfuerzo. Para ellose requiere de la existencia de un marco normativo queasegure el derecho de propiedad, otorgue seguridadjurídica a las transacciones económicas y disponga delos resortes jurídicos y penales para perseguir losdelitos e incumplimientos.

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34 Dada la amplitud del tema se distinguen aquí dos aspectos de la actividad reguladora del Estado: la promoción de la competencia

en los mercados resultantes de las fallas de mercado y las actividades de coordinación y fomento de aquellos.


La importancia de este aspecto ha sidosobradamente señalada por la literatura económica,tanto desde una perspectiva histórica (North, 1990;Landes, 1998; Maddison, 2005), como desde unángulo más actual (Acemoglu et al., 2001; Rodrik etal., 2002; Zak y Knack, 2001, entre otros). Auncuando la adecuada definición de los derechos depropiedad afecta a cualquier tipo de bienes, esespecialmente relevante en el caso de aquellos queconforman el activo patrimonial de los agenteseconómicos y de los que por lo tanto derivan opueden derivar un flujo continuado de rentas. Es elcaso de la propiedad inmobiliaria (terreno yedificaciones), de la propiedad mobiliaria (títulos yacciones) o de la propiedad intelectual (patentes ymodelos de explotación).

En la literatura especializada se discute acerca de latradición normativa que mejor se adecua a la defensade los derechos de propiedad, y se sugiere que lacommon law anglosajona resulta más favorable que lacivil law de tradición latina. La primera trataría delimitar el poder del Estado, potenciar elcumplimiento de los contratos y proteger a losinversores, mientras que la segunda provee menornivel de protección a los agentes y puede ser vistacomo un mecanismo de extensión del poder público(La Porta et al., 1999). No obstante, no parece queestos planteamientos estén debidamente acreditadosen todos los estudios empíricos.

Definición y registro de los derechos de propiedad

Para algunos bienes y activos es importante que elreconocimiento de la propiedad quede debidamenteacreditado por medio de un adecuado sistema deregistro público. De este modo se deja constanciaoficial e inequívoca de la titularidad de los bienes oactivos ante cualquier transacción, garantía oreclamación. Esto es especialmente relevante en elcaso de aquellos bienes no reproducibles (comotierras, edificios o productos artísticos), los cuales sonfácilmente devaluados a través de usurpación, réplica

o imitación (patentes, diseños, obras de arte omarcas) y aquellos que, en general, son de propiedadnominativa. En estos casos deben existir sistemas deregistros públicos de la propiedad que sean eficaces,accesibles y trasparentes. Deben ser eficaces, parapermitir una ágil acreditación de la titularidad, frentea cualquier disputa; accesibles, con trámites para elregistro poco burocráticos y de bajo costo; ytransparentes, para que puedan ser objeto de abiertoescrutinio.

La tierra es uno de los activos cuya propiedad estámás deficientemente reconocida en los países endesarrollo. De hecho, los sistemas públicos de registrode la tierra y de la propiedad inmobiliaria rural sonpor lo general limitados e incompletos, y sólo unaparte de la superficie agrícola se encuentraescriturada. En los casos de ausencia de registroformal, el sistema de atribución de la propiedad de latierra se basa en mecanismos tradicionales dereconocimiento, mucho más vulnerables e inseguros.La ausencia de un adecuado registro público limita laampliación del mercado de la tierra y dificulta losprocesos de inversión en mejoras en el agro.Adicionalmente, sitúa al propietario en condicionesde mayor vulnerabilidad frente al abuso y le impide elrecurso a ese activo como vía de garantía para elacceso a crédito. Una parte de estos problemas podríaeliminarse si se facilitase y promoviese la titulación dela tierra a través de una política más activa deregistro. A este respecto, un problema particular loplantean aquellas tierras que tienen un carácter depropiedad comunal, como las de las comunidadesindígenas. El reconocimiento de esas formas depropiedad debería formar parte de la política dedefinición y defensa de los derechos económicosbásicos.

Un segundo ámbito institucional donde se suelenpresentar problemas relativos al reconocimiento delos derechos de propiedad es el que afecta a losproductos derivados del conocimiento. En los países

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en desarrollo, los derechos de propiedad intelectualno siempre están adecuadamente reconocidos, engran medida como consecuencia de la dificultad queplantea la correcta definición del objeto de propiedady la prestación de las garantías de protecciónderivadas. La naturaleza de los países en desarrollocomo demandantes netos de tecnología en losmercados internacionales no ayudó a que se leconcediera la relevancia debida a estos aspectos, quizáconfiando en que la laxitud normativa podría facilitarlos procesos de apropiación y adaptación deinnovaciones tecnológicas foráneas. No obstante, latransferencia de tecnología y el esfuerzo innovadorpueden resentirse si no existen los mecanismos degarantía necesarios para asegurar que el esfuerzo porparte del innovador rinda réditos. Durante losúltimos años, los países en desarrollo han tratado deadoptar normativas relativas a los derechos depropiedad intelectual siguiendo las recomendacionesde donantes y organismos internacionales. Aun así,no siempre la definición del marco legal ha estadoacompañada de la formación de las competenciasinstitucionales necesarias para defender la propiedaden estos ámbitos y para perseguir los delitos. Enocasiones existe la norma, pero no la capacidad parahacerla efectiva.

Seguridad jurídica de los contratos

Ahora bien, no basta con que existan sistemasadecuados de registro de la propiedad. También esnecesario contar con un clima de seguridad jurídicaque permita que las transacciones económicas sehagan con garantías. El sistema de mercado se basaen un régimen continuado de transaccioneseconómicas que comportan el cambio en latitularidad de los bienes y activos. Semejantescambios tienen que hacerse en un marco normativoque garantice la evolución adecuada de esastransacciones, respaldado por mecanismos judicialeseficaces para garantizar la penalización del fraude ode los incumplimientos.

La consolidación de un clima de seguridad jurídicatambién exige eliminar el riesgo de la expropiación,sea que esté motivada por razones políticas o porcriterios económicos con poco fundamento. Al mismotiempo se requiere de un sistema de aseguramiento yreclamaciones que resulte eficaz y creíble:aseguramiento frente al riesgo o a la contingenciaadversa imprevista; y reclamaciones frente al abuso, alfraude o al incumplimiento de los contratos. En esteámbito se encontraría el procedimiento legal para eltratamiento de las disputas comerciales y de lasquiebras económicas. La normativa correspondientedebe tratar de reducir al máximo los costos, fijarresponsabilidades y garantizar una equilibradaresolución de los diversos intereses en juego.

Un aspecto de especial interés en este ámbito es elque se refiere a la ejecución de los contratos públicos.Dado el peso que el Estado tiene en la vidaeconómica y el efecto de demostración que la acciónpública comporta, es importante que la defensa de laseguridad jurídica para las transacciones económicasempiece por la propia actuación pública, a través denormas concursales claras y de un sistema degarantías al que puedan recurrir los agentes privados.

Una de las prácticas que atentan contra un climaadecuado de seguridad jurídica es la corrupción,tanto la denominada extractiva --en la que se usa unpuesto público para beneficio privado-- como lacolusiva, fruto de un acuerdo entre corruptor ycorrupto a costa de terceros. En ambos casos hay unavulneración de un orden jurídico relacionado con lapropiedad y la gestión económica. La literaturaespecializada insiste en el costo asignativo quecomporta la existencia de corrupción (perspectivaestática) y sus efectos dañinos para el crecimientoeconómico (perspectiva dinámica) (Barhan, 1997;Glaeser y Shleifer, 2003). Las medidas para afrontarestas prácticas son altamente específicas a cada caso,sin que sea fácil formular recomendaciones decarácter genérico (Bardhan y Mookherjee, 2000).

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El adecuado funcionamiento del régimen de mercadose sustenta en el ejercicio permanente de lacompetencia entre los diversos agentes en un espaciocomún de concurrencia. Sólo en ese entorno es posiblejustificar el equilibrio de mercado como resultado queaproxima el óptimo social (en el sentido de Pareto). Noobstante, la competencia no es un mero resultadoespontáneo de la existencia de un régimen depropiedad privada. A través de muy diversos procesosy mecanismos se pueden generar obstáculos a lacompetencia que terminen por alterar elcomportamiento correcto de los mercados. Lapresencia de monopolios naturales y de barreras deentrada frente a los competidores, el ejercicio de poderde mercado para la fijación de precios, las prácticas decolusión u otras formas de competencia desleal puedencondicionar el clima de concurrencia y afectargravemente los niveles de eficiencia de los mercados.Para evitar estas situaciones, es importante disponer deinstituciones orientadas a preservar el clima decompetencia, estableciendo los marcos normativos másapropiados para ello y penalizando loscomportamientos indebidos. En algunos casos esasinstituciones estarán orientadas a definir y perseguirprácticas que se consideran ilegítimas, mientras que enotros apuntan a crear las condiciones para activar ysostener el clima de competencia en los mercados.

El clima de competencia está altamente condicionadopor la dinámica demográfica de las empresas en undeterminado mercado (creación, acceso ydesaparición). De ahí la importancia de reducir lasbarreras de acceso a las que se enfrentan los nuevoscompetidores potenciales mediante una normativaadministrativa y fiscal favorable para la puesta enmarcha de iniciativas empresariales. En los países endesarrollo, la creación de un negocio es por lo generalobjeto de requerimientos legales que alargan y encarenel proceso de arranque, además de que dificultan elacceso al mercado de un competidor potencial. Ello no

sólo afecta la capacidad de producción agregada de laeconomía --al impedir o dificultar que iniciativascreativas se transformen en proyectos empresarialesgeneradores de empleo y renta--, sino que ademáslimita el clima de competencia en los mercados yreduce su eficiencia potencial. Para activar un climafavorable es igualmente relevante que la normativa dedisolución y cierre de empresas sea ágil y poco costosa.

Todo lo anterior señala la importancia de consolidarlos marcos normativos en los ámbitos mercantil,financiero y concursal, así como de diseñar lasestructuras legales simples y ordenadas que eviten lacomplejidad normativa innecesaria, la superposición deleyes y/o la presencia de vacíos normativos.

Para que pueda regir un adecuado clima decompetencia en los mercados, es necesario que existainformación pública accesible y fiable acerca delfuncionamiento de los agentes. Esa información esimprescindible para que los consumidores puedanejercer la defensa de sus derechos frente a los abusospotenciales de las empresas. Además de constituir unobjetivo deseable en sí mismo, la defensa de losderechos de los consumidores constituye uninstrumento vigoroso para la promoción de lacompetencia en los mercados. En este caso, lainformación relevante se refiere a las condiciones decalidad y precio de los productos, y a sus efectos sobrela salud de las personas. Adicionalmente, es importanteque exista un clima de transparencia en todo lo que serefiere al marco normativo en el que deben operar lasempresas en los mercados, con el fin de aminorar loscostos de acceso a la información pertinente y asíanular las ventajas indebidas que se derivan del accesoa canales privilegiados de acceso a la información. Estose justifica especialmente en el caso de aquellosmercados que son promovidos por las demandas delsector público, con el propósito de evitar no sólo lacompetencia desleal, sino también las prácticas decorrupción a que pueda dar lugar la informaciónreservada.

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Aun cuando exista movilidad empresarial otransparencia informativa, es posible que en algunosmercados se produzcan comportamientosempresariales que atenten contra el adecuado climade competencia, especialmente allí dondepredominan niveles elevados de concentraciónempresarial o en aquellos que son objeto de intensaregulación pública. Para detectar, corregir ypenalizar estos comportamientos es necesario queexistan, por una parte, normativas claras de defensade la competencia, y por otra, instituciones estables,independientes, estables y bien dotadas que seencarguen de vigilar su cumplimiento y detectar openalizar los comportamientos ilícitos.

Uno de los ámbitos donde mayor proclividadpuede haber a la conculcación de las normas decompetencia es el de las compras y contratacionesrealizadas por el sector público (central, regional ylocal). La adjudicación de las contratacionespúblicas se hace en ocasiones en un entorno deopacidad informativa y a través de la aplicación decriterios discrecionales, en ocasiones teñidos defavoritismo. Semejante proceder no sólo lesiona elclima de sana competencia en los mercados, sinoque también constituye una vía para alentar lacorrupción y la ineficiencia de los poderes públicos.Por ello, es importante disponer de un marconormativo que garantice que las licitacionespúblicas se realizan bajo un marco normativoadecuado en el que se garanticen los criterios deeficiencia, publicidad y concurrencia en lasadjudicaciones: eficiencia, para garantizar que sesiguen procedimientos de bajo costo para la tomade decisiones; publicidad, en el sentido de que seha dado a conocer suficientemente la demandapública; y concurrencia, para permitir que prosperela propuesta más apta y competitiva en términos deadecuación, calidad y costos.

La apertura internacional constituye una de las víasmás vigorosas para alentar un clima activo decompetencia en los mercados. La protección frente a lacompetencia foránea no sólo encarece los precios enlos mercados domésticos, sino también propiciacomportamientos de reserva del mercado por parte delos grupos domésticos. Avanzar en ese proceso deapertura comporta, por tanto: (i) mantener nivelesreducidos de protección, tanto arancelaria como noarancelaria (nominal y efectiva); (ii) tener una cuentade capital aceptablemente liberalizada, con limitadasrestricciones a la inversión directa procedente delexterior; y (iii) establecer un marco regulador nodiscriminatorio en el acceso al mercado por parte delos agentes económicos, cualesquiera que sea suorigen y nacionalidad.

Por último, un ámbito relevante en relación con ladefensa de la competencia tiene que ver con lapromoción de comportamientos responsables en elseno de las estructuras de gobierno corporativo de losagentes económicos. Un componente básico de ello esla promoción de la transparencia informativa por partede las empresas acerca de sus resultados y susprocedimientos de gobierno. Un paso adelante en eseproceso es la adopción de normas contableshomologadas y la adecuada publicidad, transparenciay confiabilidad en la presentación de los resultadosempresariales.


La propiedad privada no garantiza en sí misma laexistencia y funcionamiento adecuado de losmercados. En determinados ámbitos puede haberfallas que hagan que los mercados sean incompletos ono funcionen correctamente, como por ejemplo lasrelacionadas con la presencia de externalidades, laexistencia de bienes públicos, el carácter imperfecto yasimétrico de la información entre los agenteseconómicos o la vigencia de complementariedades yde problemas de coordinación en la inversión. En

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todos estos casos existen problemas para que losmercados funcionen eficientemente, por lo que serequiere de cierta acción pública que garantice el logrodel óptimo social. Ahora bien, el hecho de que existauna falla de mercado no garantiza que la accióncorrectora mejore la situación. Para que esto suceda esnecesario: (i) identificar adecuadamente la falla demercado y sus causas; (ii) definir de forma precisa eltipo de intervención que la corrige; y (iii) analizarcuidadosamente no sólo los beneficios que cabederivar de la intervención correctora, sino también susposibles costos. Sólo tras resolver estos tres aspectos seestará en condiciones de diseñar una intervención quemejore los niveles de eficacia y bienestar agregados,con base en información adecuada, instituciones decalidad que gobiernen el proceso, y un marconormativo y de estímulos adecuado.

Uno de los ámbitos en los que se producenproblemas relacionados con la presencia de potentesexternalidades, complementariedades y coordinaciónes el de la inversión industrial. De ahí la necesidad dedispones de instituciones adecuadas para corregiraquellas fallas de mercado que la dificultan openalizan, especialmente en lo que tiene que ver conla inversión en infraestructura para la industria (sueloindustrial, abastecimiento energético ocomunicaciones); el pleno aprovechamiento de lasexternalidades que derivan de la actividad industrial através de la promoción de clusters y eslabonamientosindustriales; la política industrial regional dirigida alograr una distribución más homogénea de lascapacidades productivas sobre el territorio; la creaciónde instituciones de capital riesgo que alienten lapuesta en marcha de iniciativas empresariales,especialmente en aquellas actividades que comportanelevados grados de incertidumbre (empresasinnovadoras, por ejemplo); la regularización crecientede la economía informal mediante el ajuste de lasnormativas administrativas y fiscales para facilitar eseproceso a la pequeña y mediana empresa, y porúltimo, la promoción de capacidades tecnológicas.

El mercado financiero es otro de los campos donde

se registran importantes fallas, ya que se caracteriza

por la presencia de información imperfecta y

asimétrica. Tales fallas tiene su origen en la propia

naturaleza intertemporal de las transacciones que se

realizan en el mercado. La asimetría informativa entre

acreedor y deudor (o entre asegurador y asegurado)

exige un fuerte marco normativo de carácter cautelar

que normalmente es aportado por una institución de

vigilancia (la Superintendencia de Bancos, en unos

casos, o el propio Banco Central, en otros). El Fondo

Monetario Internacional y el Banco Internacional de

Pagos de Basilea han desarrollando una intensa

actividad para generar y difundir un marco normativo

prudencial que oriente el fortalecimiento de las

instituciones en este campo. Los países en desarrollo,

aunque en grados diversos, han tratado de adaptar

esa normativa a sus propios sistemas financieros

nacionales. Sin duda, ese proceso ayudará a mejorar

los niveles de eficiencia y seguridad de los sistemas

financieros domésticos.

Ahora bien, más allá de estos aspectos, la asimetríainformativa genera un problema adicional asociado alas dificultades de acceso al crédito en ciertossegmentos de la población, que carece de garantíaspara respaldarlo. El racionamiento del crédito puedegenerar costos para la eficiencia agregada del sistema,en la medida en que impida la financiación deproyectos inversores que podrían resultar rentables.Al mismo tiempo, esa misma exclusión es fuente dedesigualdad y conlleva costos para el progreso de lossectores sociales más pobres. Aquí también serequieren mecanismos institucionales para asegurarque los costos de la exclusión sean los más bajosposibles. El desarrollo de una normativa sobremicrofinanzas puede ayuda a aliviar este problema,como también lo hará el apoyo a los procesos debancarización de los ahorros familiares.

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La actividad innovadora es otro ámbito en donde seregistran numerosas fallas de mercado. Una parte de laactividad investigadora –investigación básica-- tienelos rasgos propios de un bien público, por lo quedifícilmente se le puede dejar su gestión al mercado.La participación directa o indirecta de las institucionespúblicas en la promoción de este tipo de actividadinvestigadora parece clave si se quiere alentar lainnovación y el progreso tecnológico en el país. Másallá de este aspecto, otros campos de la actividadinnovadora presentan rasgos (acumulación, difícilapropiación y alta incertidumbre) que hacen que,incluso en esos casos, el mercado pueda no conducir auna asignación de esfuerzos óptima. Por esta razón,los países ponen en marcha iniciativas destinadas aapoyar el esfuerzo innovador y a respaldar laformación de capacidades tecnológicas. Esconveniente, no obstante, que este proceso garantice lapreservación de los niveles de competencia en losmercados.

La implantación exterior y el desarrollo de losmercados internacionales puede requerir que laempresa asuma costos fijos importantes paraproyectarse hacia fuera, y para acceder a lainformación especializada relativa a las oportunidadesde negocios en el exterior y a la especificidad de laoperativa internacional. Parte de ese conocimientotiene características parciales de bien público, en lamedida en que una vez generado puede estardisponible para todos sin exclusión. Esto justifica quelas instituciones públicas se involucren en la creaciónde una infraestructura institucional de apoyo a losprocesos de internacionalización de la empresa. Estapolítica debe estar dirigida especialmente a lasempresas pequeñas y medianas, que son las quemayores dificultades tienen para asumir por sí solaslos costos que comporta el proceso deinternacionalización.

El espacio de los recursos, bienes y serviciosambientales es donde se manifiestan con mayorintensidad las fallas del mercado. En este ámbito esposible encontrar bienes públicos cuasi puros (comoel cambio climático, la capa de ozono, la atmósfera ola biodiversidad), bienes comunes de libre acceso(como las pesquerías internacionales o los bosques),bienes de club (como el acceso a zonas exclusivas depesca) y bienes que por lo general están sujetos aimportantes externalidades. Todo ello hace del medioambiente un campo donde los mercados soninexistentes, incompletos o manifiestamenteimperfectos, por lo que se requiere de unanormatividad pública y sus instituciones relacionadaspara que apliquen tanto las regulaciones como lossistemas de estímulos necesarios para aproximar loscomportamientos individuales a los socialmentedeseables y para que vigilen y penalicen loscomportamientos prohibidos.

Un último ámbito donde es frecuente la presencia defallas de mercado es el referido al cuidado ypromoción del patrimonio cultural. También en estecaso son frecuentes las externalidades y la presenciade bienes y servicios que presentan rasgos parciales debienes públicos. Aquí el mercado puede operardifícilmente en condiciones de eficiencia, por lo quese requiere la presencia reguladora de las institucionespúblicas.


La estabilidad macroeconómica es un requisitoindispensable para cualquier proceso de crecimientosostenido. De hecho, la estabilidad macroeconómicapuede considerarse como un bien público, en lamedida en que posee los rasgos de no exclusión y norivalidad que caracteriza a este tipo de bienes. Suprovisión no puede quedar limitada a lo que elmercado propicie, sino que tiene que ser asumida por

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la acción colectiva a través del Estado. Esto con el finde reducir las perturbaciones cíclicas de la economía ybuscar una senda más equilibrada de crecimiento quecompatibilice niveles elevados de empleo y estabilidadde precios.

Un primer requisito para la estabilidadmacroeconómica es que exista en el país un marconormativo estable, creíble y predecible. Al fin y alcabo, una de las tareas básicas que se le encomienda alEstado es la definición de aquellas normas que fijanlos límites para la actuación de los agenteseconómicos. La estabilidad de las normas einstituciones públicas otorga un entorno de seguridadpara los agentes económicos; por el contrario, lavariabilidad en las normas y la discrecionalidad en suaplicación incorpora un componente de costo entérminos de incertidumbre y desconfianza para losagentes económicos. Los estudios empíricos confirmanlos costos que comporta para la vida y el crecimientoeconómicos la existencia de un marco normativoimpredecible, poco creíble, altamente variable o conamplios espacios para la discrecionalidad en suaplicación (Brunetti, 1997; Brunetti et al. , 1998). A suvez, el valor de la estabilidad de las normas estáclaramente condicionada por su credibilidad (Keefer,2004).

Un segundo requisito para la estabilidadmacroeconómica es que exista una hacienda públicaeficiente, flexible, equitativa y eficaz en su doblecomponente de ingresos y gastos. Como es sabido, dela dimensión y capacidad de gestión de la haciendapública dependen tanto las actividades reguladoras delEstado como las vinculadas a sus actividadesredistributivas. En lo que se refiere a los ingresos, esnecesario disponer de un sistema fiscal que sea: i)eficiente, de modo que no incorpore distorsiones en la

actividad económica; ii) flexible, de modo que puedaresponder a las necesidades que imponen lascambiantes condiciones del ciclo económicos; iii)equitativo, es decir, que grave de acuerdo con lacapacidad de gasto de cada cual; y iv) eficaz, en sucapacidad de recaudar a bajo costo sobre el conjuntode los hechos imponibles, al tiempo que reduce laevasión y el fraude fiscal. Para el cumplimiento deestos objetivos, muchos países han optado porconfigurar una estructura institucional especializada(agencia tributaria) encargada de la gestión de larecaudación fiscal y de la persecución del fraude. Laadecuada dotación de recursos, profesionalidad eindependencia de esta agencia son factores críticospara su éxito.

Por su parte, la gestión del gasto público deberíaresponder a los mismos propósitos de eficiencia,flexibilidad, eficacia y equidad. Las condiciones deeficacia en la gestión del gasto exigen que laplanificación presupuestaria sea transparente y amplia,y que esté acompañada del desarrollo de lascapacidades necesarias para su adecuada ejecución ycontrol de lo comprometido. También se requiere demecanismos institucionales de control externo(intervención o contraloría) para garantizar eladecuado uso de los recursos públicos.

Por último, es necesario contar con institucionesidóneas para promover la estabilidad macroeconómicaa través de las políticas fundamentales en los ámbitosmonetario, fiscal y cambiario. A este respecto, existeun consenso generalizado en torno a la respuestainstitucional necesaria para diseñar la políticamonetaria. En concreto, se trata de promover laindependencia del Banco Central para aislarlo del ciclopolítico35. También se ha avanzado en el sentido delograr que la autoridad monetaria promueva la

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35 Más allá de esta coincidencia, existen discrepancias acerca de si la autoridad monetaria debe centrarse en objetivos explícitos de

inflación (como el Banco Central Europeo) o en un rango más amplio de objetivos (como la Reserva Federal de Estados Unidos).


transparencia informativa, con el fin de incidir sobrela formación de expectativas de los agentes y lograrque la ciudadanía tenga una buena imagen de lainstitución.

Por el contrario, en el ámbito del la política fiscal noexiste igual coincidencia en torno al diseñoinstitucional. Ciertamente se concuerda en lanecesidad de mantener las cuentas públicas en ordenpara preservar el equilibrio fiscal a lo largo del cicloeconómico. Pero no hay consenso sobre cuál sería larespuesta institucional que garantice esecomportamiento por parte del Estado. Por último, enel ámbito cambiario existe actualmente una ampliagama de opciones institucionales y de políticaeconómica, de acuerdo con las circunstancias de cadapaís. El recurso a tipos de cambio fijos comomecanismo para anclar los precios y combatir lainflación demostró que generaba elevados costos entérminos de competitividad para las economías. Porsu parte, el recurso a tipos de cambio flexibles puedeproducir inestabilidad y presiones inflacionarias.Actualmente las economías tienden a adoptarfórmulas de ajuste flexible que tengan comoreferencia alguna moneda o un grupo de monedasrelevantes.

Cohesión social y manejo de conflictos

Como se indicó anteriormente, una de las funcionesbásicas del Estado es la de aproximar la distribuciónde la renta a aquella que se considera socialmentedeseable. En condiciones de competencia perfecta, elmercado garantiza una solución óptima (en el sentidode Pareto), cualquiera que sea la distribución deingresos y activos de partida en una sociedad dada.No obstante, la sociedad no es indiferente a ladistribución de la renta y activos de la que se parte, ypor ello el Estado debe tratar de corregir esadistribución mediante la regulación y la política deingresos y gastos públicos.

El propósito de modificar en un sentido equitativo ladistribución de la renta tiene que ver conconsideraciones éticas relacionadas con principios dejusticia social, aunque también con posibles criteriosde eficacia económica. Existen estudios recientesdonde se resalta la contribución funcional que puedehacer una distribución equitativa de la renta y de losactivos al desarrollo de los países. Las vías a través delas cuales se puede afianzar esta relación son diversas.En concreto, una mayor equidad propicia: (i) unmenor respaldo político a iniciativas orientadas a laaplicación de impuestos expropiatorios que penalicenla inversión y el crecimiento; (ii) un menor efecto deexclusión de los mercados de capital, lo cualredundaría en un aumento de la eficiencia agregadadel sistema (aunque en este caso se alude a la equidadde activos más que de rentas); y (iii) una mayorestabilidad social e institucional, la cual reduciría loscostos del delito y la inseguridad.

El grado de respaldo empírico con que cuenta cadauna de estas vías de argumentación es dispar, pero engeneral la literatura disponible sugiere que laexistencia de un cierto grado de equidad y demovilidad social ayuda a consolidar y legitimar lasinstituciones, a reducir el conflicto social y lainestabilidad política, así como a favorecer la inclusióndel conjunto de los potenciales productivos de unasociedad.

Un primer requisito para la promoción de lacohesión social es que existan instituciones sólidas ycreíbles que representen y canalicen los intereses delos diversos grupos sociales. La gobernabilidaddemocrática no pretende anular el conflicto social,sino más bien lograr que las tensiones se encaucen enforma tal que no socaven las posibilidades de progresode la sociedad mediante su expresión violenta. Paraque así suceda se requiere, en primer lugar, que talesinstituciones sean legítimas, y segundo, que haya

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espacios de diálogo y participación donde los diversosintereses se expresen y puedan incidir, en formainstitucionalizada, en las acciones de gobierno.

El mercado puede ser generador de desigualdadsocial. Esto ocurre o bien porque los agentes operanen un entorno de información imperfecta y asimétrica(mercados de capital, por ejemplo) que da lugar amercados incompletos y procesos de exclusión, o bienporque activan importantes externalidades quepueden generar una dinámica de polarizacióneconómica (concentración espacial de la actividad, porejemplo). La exclusión y falta de igualdad deoportunidades vulneran el funcionamiento y potencialcrecimiento de los mercados, además de quecomplican la gobernabilidad de los países y hacen másdifíciles la conducción política y la adopción demedidas correctivas. De ahí el papel que cumplen lasinstituciones públicas en lo que se refiere a poner enmarcha los mecanismos que impidan la consolidaciónde los procesos de exclusión y potencien la igualdadde oportunidades entre los agentes económicos.

Aun cuando existan instituciones dedicadas acombatir la exclusión, las personas pueden verse ensituaciones de extrema vulnerabilidad comoconsecuencia de circunstancias imprevistas o de unaacumulación de carencias que se refuerzanmutuamente (extrema pobreza). Si se quiere promoverla cohesión social necesaria para fortalecer losmercados y la gobernabilidad democrática, esnecesario disponer de instituciones que atiendan esassituaciones extremas.

En el primer caso, se debe combatir la adversidadimprevista a través de fórmulas de aseguramientosocial que se ocupen de acontecimientos como laenfermedad, la vejez, la muerte, la invalidez o eldesempleo. Las fórmulas para generar estosmecanismos de aseguramiento están sujetas a debateentre aquellas que optan por la capitalización y las que

apelan al sistema de reparto, y entre las que sugierenuna cobertura mínima universal complementada conel esfuerzo privado, y las que apoyan sistemaspúblicos de mayor cobertura. Es claro que lasconsecuencias en términos de equidad de las opcionesaludidas no son similares, además de que existen otrosaspectos relativos a la capacidad financiera del sectorpúblico, a la proyección de gasto de acuerdo con laevolución demográfica y a la eficiencia del conjuntodel sistema que merecen ser tenidos en cuenta.

Adicionalmente, es necesario combatir las situacionesde pobreza extrema que resultan de la acumulación decarencias que se refuerzan mutuamente. En este casose debe contar con instituciones que promuevan lacobertura de necesidades sociales básicas y conpolíticas específicas dirigidas a promover la luchacontra la marginación y la exclusión social.

El mercado tampoco garantiza una adecuadadistribución de la actividad económica a lo largo delterritorio. Es más, es posible que la fuerza de lasexternalidades conduzca a dinámicas acumulativasdesde el punto de vista de la distribución regional dela renta. Si se quiere promover la cohesión social esnecesario poner en marcha políticas regionales quecorrijan esa tendencia polarizante. El recurso aestímulos dirigidos a los procesos de descentralizaciónpuede ser una vía, aunque insuficiente, para atenderlas desigualdades regionales. Es necesario entoncesponer en marcha otros mecanismos que alienten laredistribución territorial de la renta, favorezcan unordenamiento más equilibrado del territorio yestimulen las oportunidades de inversión en las áreasde menor nivel de desarrollo.

Por ultimo, el gobierno cumple un papel clave en lapromoción del consenso social guardando distanciacon respecto a los intereses inmediatos y particularesde los diversos grupos sociales. La promoción delconsenso social no sólo se traduce en la atención

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adecuada de las demandas de los diversos sectores,sino también en la integración de todas ellas en unalógica agregada de beneficios compartidos. De ahí laimperiosa necesidad de que el gobierno sepasobreponerse a la presión de los grupos de interés yproponer un proyecto de desarrollo integrador. Lacredibilidad de las instituciones para poner en marchaese proyecto colectivo depende, en gran medida, de sudesempeño previo en las tareas de distribución de losfrutos de la acción colectiva. De ahí que la credibilidadde las instituciones sufra significativamente enentornos de notable y crónica desigualdad.

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276


AN

EX

O I

I Si

stem

a D

emoc

rátic

o

EV

AL

UA

CIO

NE

S D

E G

OB

ER

NA

BIL

IDA

D D

EM

OC

RÁ

TIC

A:

MA

TR

IZ M

ET

OD

OL

ÓG

ICA

PA

RA

PE

RÚ

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

es

Req

ueri

mie

ntos

inst

ituci

onal

es

Indi

cado

res

Gob

iern

o ba

sado

en

el

cons

entim

ient

o de

los

gobe

rnad

osA

cept

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n de

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elo

polít

ico

y ec

onóm

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• La

Con

stitu

ción

es

ampl

iam

ente

ac

epta

da

• La

eco

nom

ía d

e m

erca

do e

sam

plia

men

te a

cept

ada

• O

rgan

izat

ion

and

stre

ngth

of

radi

cal g

roup

s (B

RI)

•

Con

fiden

ce in

dem

ocra

cy (L

OB

) •

Satis

fact

ion

with

dem

ocra

cy(L

OB

) •

Deg

ree

to w

hich

org

aniz

edpo

litic

al g

roup

s (i

.e.,

Part

ies)

id

eolo

gies

acc

ept t

he m

arke

t ec

onom

y an

d its

pol

icie

s •

Deg

ree

to w

hich

citi

zens

acc

ept

mar

ket e

cono

my

and

its p

olic

ies

(LO

B)

Ace

ptac

ión

de la

s re

glas

del

jueg

o.

• B

ehav

iors

to a

cces

s po

wer

, ex

pres

s di

ssen

t and

obt

ain

“voi

ce”

conf

orm

to p

re-

esta

blis

hed

rule

s

• Po

litic

al s

tabi

lity

inde

x (K

KZ)

•

Phys

ical

Inte

grity

Inde

x (C

IRI)

•

Arm

ed c

onfli

ct (E

UI,

BR

I, PR

S,

WM

O)

• V

iole

nt d

emon

stra

tions

(EIU

, B

RI)

•

Polit

ical

Ass

assi

natio

ns (B

RI,

HU

M)

• T

ortu

re, D

isap

pear

ing

(HU

M)

• T

erro

rist

thre

at (L

OB

)

277


AN

EX

O I

I Si

stem

a D

emoc

rátic

o

Incl

usió

n e

inte

nsid

ad d

e la

part

icip

ació

n po

lític

o

Ape

rtur

a de

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ceso

ele

ctor

al (M

R)

• D

erec

ho a

vot

ar li

brem

ente

y s

inco

erci

ón.

• Fr

eedo

m H

ouse

, DPI

"Fr

aud

and

intim

idat

ion

in v

otin

g pr

oces

s",

Paxt

on, e

t al.

• C

ompe

titiv

enes

s of

par

ticip

atio

n(P

olity

IV)

• In

dex

of e

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oral

com

petit

iven

ess

(DPI

) •

Faci

lidad

par

a ej

erce

r el d

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hoa

vota

r (fe

stiv

os?,

loca

lizac

ión

de

las

urna

s, v

oto

no p

rese

ncia

l).

• V

oter

turn

out/e

ligib

le p

opul

atio

n;vo

ter t

urno

ut/r

egis

tere

d vo

ters

; al

so e

ach

of th

ese

as %

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diff

eren

t gro

ups

(inc

ome,

gen

der,

ethn

icity

, reg

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Fre

edom

Hou

sepo

litic

al ri

ghts

, EPI

C p

roje

ct

data

base

• Le

gal o

blig

atio

n to

vot

e (I

nter

natio

nal I

DE

A?

UN

DP

2004

); D

egre

e of

enf

orce

men

t of

lega

l obl

igat

ion

to v

ote.

•

Faci

lidad

par

a re

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rars

e pa

ra v

otar

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abili

dad

del

regi

stro

.

• R

egis

tere

d vo

ters

as

% o

f vot

ing

age

popu

latio

n; re

gist

ratio

n %

acro

ss d

iffer

ent g

roup

s (i

ncom

e,

gend

er, e

thni

city

, reg

ion)

• C

ualif

icac

ione

s pa

ra

insc

ribi

r y p

rese

rvar

los

part

idos

polít

icos

.

• A

usen

cia

de b

arre

ras

inju

stifi

cada

s pa

ra s

erca

ndid

ato

a ca

rgos

púb

licos

.

• In

tens

idad

/alc

ance

de

la

part

icip

ació

n ci

udad

ana

en lo

spa

rtid

os p

olíti

cos.

278


AN

EX

O I

I Si

stem

a D

emoc

rátic

o

• C

apac

ity o

f citi

zens

to p

artic

ipat

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vel o

fed

ucat

ion,

hea

lth (n

eed

to e

stab

lish

rela

tion

to M

R, M

Rs,

and

or P

P, u

se e

mpi

rica

l ev

iden

ce)

• T

YR

, TY

R15

, LS,

LP

(Bar

ro

and

Lee)

; Li

tera

cy le

vel.

• N

umbe

r and

str

engt

h of

civ

il so

ciet

yor

gani

zatio

ns

• N

orm

as q

ue p

rom

ueve

n la

conf

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ació

n, tr

ansp

aren

cia

ysu

perv

iven

cia

de O

NG

. •

Exi

sten

cia

de e

spac

ios

inst

ituci

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es(C

ongr

eso,

cons

ejos

de

desa

rrol

lo, e

tc.)

para

qu

e la

s or

gani

zaci

ones

de

la

soci

edad

civ

il pu

edan

par

ticip

ar

de m

aner

a ef

ectiv

a en

la

form

ulac

ión

de p

olíti

cas.

Ele

ccio

nes

libre

s e

impa

rcia

les

• R

egul

arid

ad, i

mpa

rcia

lidad

ycr

edib

ilida

d de

los

proc

edim

ient

os e

lect

oral

es

(Jus

tos)

• C

apac

idad

, ind

epen

denc

ia y

auto

nom

ía p

resu

pues

tal d

el

orga

nism

o re

spon

sabl

e de

lage

stió

n el

ecto

ral.

• C

onfid

ence

in e

lect

ions

(LO

B);

C

ompe

titiv

enes

s of

exe

cutiv

e re

crui

tmen

t (Po

lity

IV)

• Li

bert

ad d

e pr

ensa

(Lib

re)

• D

ispo

sici

ones

le

gale

s/co

nstit

ucio

nale

s qu

e es

tabl

ecen

tale

s de

rech

os.

• M

edio

s in

depe

ndie

ntes

y p

lura

les.

• Fr

eedo

m o

f the

Pre

ss (W

EF)

•

Free

dom

of t

he P

ress

(FR

H)

• V

iole

nce

agai

nst j

ourn

alis

ts(C

PJ)

• G

over

nmen

t cen

sors

hip

(FR

H,

HU

M, R

SF)

• Li

bert

ad d

e ex

pres

ión

y as

ocia

ción

(Lib

re)

• D

ispo

sici

ones

co

nstit

ucio

nale

s/le

gale

s qu

e es

tabl

ecen

tale

s de

rech

os.

• Po

litic

al ri

ghts

/civ

il lib

ertie

s (F

RH

) •

Voi

ce a

nd A

ccou

ntab

ility

(KK

Z)

• D

emoc

(Pol

ity IV

)

279

Cap

acid

ad d

e lo

s ci

udad

anos

par

a pa

rtic

ipar

:ni

vel d

e ed

ucac

ión

y sa

lud.

Num

ero

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rtal

eza

de la

s or

gani

zaci

ones

de la

soc

ieda

d ci

vil


AN

EX

O I

I Si

stem

a D

emoc

rátic

o

• Ig

uald

ad d

e ac

ceso

a la

fina

ncia

ción

de

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niza

cion

es p

olíti

cas

part

idis

tas

y de

las

cam

paña

s el

ecto

rale

s (M

Rs,

PP)

• D

ispo

nibi

lidad

de

finan

ciac

ión

públ

ica

dire

cta

o in

dire

cta;

lím

ite

de g

asto

y ti

empo

par

a la

sca

mpa

ñas.

• D

irec

t pub

lic fi

nanc

ing,

acc

ess

to fr

ee T

V (P

into

-Dus

chin

sky

(200

2))

Impa

rcia

lidad

y e

fect

ivid

ad d

e la

repr

esen

taci

ón c

iuda

dana

• Po

der e

fect

ivo

de lo

s fu

ncio

nari

osel

egid

os.

• C

ontr

ol c

ivil

eleg

ido

sobr

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sin

stitu

cion

es m

ilita

res

y ot

ras

fuen

tes

de p

oder

de

fact

o.

• D

egre

e of

Sta

te C

aptu

re (E

IU,

BE

EPS

) •

Pow

er o

f chu

rch

• D

egre

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dep

ende

ncy

of o

ther

co

untr

ies

(BR

I,PR

S)

• O

rgan

ized

cri

me

• Pr

esen

ce o

f arm

ed g

roup

s•

Sist

ema

elec

tora

l/sis

tem

a de

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tidos

que

favo

rezc

a la

cap

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ad d

e lo

s el

ecto

res

de p

edir

cue

ntas

a le

gisl

ador

es y

otr

osfu

ncio

nari

os e

legi

do.

• N

atur

alez

a de

l sis

tem

a el

ecto

ral (

SMD

, PR

, lis

tas

abie

rtas

/cer

rada

s, b

lock

ed/n

otbl

ocke

d/ ta

mañ

o de

los

dist

rito

sel

ecto

rale

s, c

ohes

ión

de lo

spa

rtid

os).

• M

easu

re o

f ext

ent t

o w

hich

elec

tors

kno

w w

ho th

eir r

ep.

Is/a

re?

• T

rans

pare

ncy/

publ

icity

of v

otes

in

con

gres

s

• E

l sis

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a de

fina

ncia

ción

pol

ítica

lim

ita e

l trá

fico

de in

fluen

cias

y la

s di

stor

sion

es e

n la

igua

ldad

de

repr

esen

taci

ón(M

R).

• T

rans

pare

ncia

en

las

fuen

tes

de fi

nanc

iaci

ón d

e la

s ca

mpa

ñas;

limite

s al

gas

to; d

ispo

nibi

lidad

de

finan

ciac

ión

públ

ica;

lim

ites

a do

naci

ones

, etc

.

• M

isus

e of

lega

l pol

itica

l do

natio

ns (W

EF)

•

Favo

ritis

m in

dec

isio

ns o

fgo

vern

men

t off

icia

ls (W

EF)

• Pr

eval

ence

of i

llega

l pol

itica

l do

natio

ns (W

EF)

•

Irre

gula

r pay

men

ts in

gove

rnm

ent p

olic

y-m

akin

g (W

EF)

•

Dir

ect p

ublic

fina

ncin

g •

Acc

ess

to fr

ee T

V (P

into

-D

usch

insk

y (2

002)

280


AN

EX

O I

I Si

stem

a D

emoc

rátic

o

• Pr

opor

cion

alid

ad e

ntre

los

voto

s ob

teni

dos

y lo

s es

caño

s el

ecto

rale

s lo

grad

os p

or lo

spa

rtid

os (M

Rs,

PP)

.

• U

mbr

ales

, fór

mul

as m

atem

átic

as.

• T

ipo

de le

y el

ecto

ral (

PR,

plur

alid

ad).

• T

amañ

o de

los

dist

rito

s.

• In

dex

of d

ispr

opor

tiona

lity

ofel

ecto

ral s

yste

m

• E

quid

ad e

n la

repr

esen

taci

ón p

or re

gion

esge

ográ

ficas

(MR

s, P

P).

• In

dex

of m

alap

port

ionm

ent,

Sam

uels

and

Sny

der,

2001

• E

quid

ad e

n la

repr

esen

taci

ón d

e gé

nero

ygr

upos

étn

icos

(MR

s, P

P).

• IP

U w

ebsi

te (w

omen

, eth

nic

grou

ps).

Wom

en’s

repr

esen

tatio

n in

nat

iona

l pa

rlia

men

t (U

NST

AT

S)

Cap

acid

ad d

e ag

rega

r la

s pr

efer

enci

as c

iuda

dana

s y

busc

ar

cons

enso

s

• C

ohes

ión

y fu

erza

del

sis

tem

a de

pa

rtid

os.

• A

usen

cia

de s

iste

ma

disf

unci

onal

de

par

tidos

en

func

ión

de la

frag

men

taci

ón/p

olar

izac

ión.

• E

ffec

tive

num

ber o

f par

ties;

pola

riza

tion

of p

arty

sys

tem

(Cop

pedg

e)

• C

redi

bilid

ad d

e lo

s pa

rtid

os fr

ente

a

la c

iuda

daní

a.

• In

dex

of e

lect

oral

vol

atili

ty;

Con

fiden

ce in

pol

itica

l par

ties;

le

vel o

f par

ty id

entif

icat

ion;

trus

t in

polit

icia

ns

• H

asta

qué

pun

to lo

s pa

rtid

osre

pres

enta

n id

eolo

gías

ypr

ogra

mas

; has

ta q

ué p

unto

el

sello

par

tidis

ta ti

enen

sig

nific

ado

para

los

vota

ntes

y re

fleja

un

dete

rmin

ado

com

port

amie

nto

legi

slat

ivo.

• Fr

eque

ncy

of p

arty

sw

itchi

ng

by le

gisl

ator

s; e

xten

t of p

arty

disc

iplin

e in

vot

es o

n na

tiona

l po

licy

issu

es

• In

dex

of e

lect

oral

vol

atili

ty;

Freq

uenc

y of

par

ty s

witc

hing

by

pol

itici

ans,

citi

zens

; lev

el o

fpa

rty

iden

tific

atio

n; in

dex

ofpa

rtic

ular

ism

281


AN

EX

O I

I Si

stem

a D

emoc

rátic

o

• E

fect

ivid

ad d

el C

ongr

eso

com

o fo

ro

para

deb

atir

las

polít

icas

nac

iona

les

yto

mar

dec

isio

nes.

• Pr

ofes

iona

lidad

de

los

legi

slad

ores

(¿tie

mpo

com

plet

o?,

perm

anen

cia,

am

bici

ón d

e re

elec

ción

).

• E

ffec

tiven

ess

of la

w-m

akin

gbo

dies

(WE

F)

• E

ffic

acy,

repr

esen

tativ

enes

s,qu

ality

of c

ongr

ess

(GC

S, P

RS,

W

MO

)•

Con

fiden

ce in

con

gres

s (L

OB

) •

Ave

rage

tenu

re o

f leg

isla

tors

• %

reel

ecte

d •

Sala

ries

of l

egis

lato

rs

• E

spec

ializ

ació

n de

las

com

isio

nes

legi

slat

ivas

. •

Num

ber o

f com

mis

sion

sre

lativ

e to

siz

e of

legi

slat

ive

body

; num

ber o

f com

mis

sion

spe

r leg

isla

tor

• C

antid

ad/c

apac

idad

de

ases

ores

de

las

com

isio

nes

legi

slat

ivas

.

• N

umbe

r of a

dvis

ors;

m

erito

crac

y in

sel

ectio

n of

advi

sors

; sal

ary

of a

dvis

ors

• E

xist

enci

a/ca

paci

dad

de a

genc

ias

espe

cial

izad

as (o

ficin

as d

e pr

esup

uest

o).

• St

aff s

ize,

pro

fess

iona

lism

,bu

dget

reso

urce

s of

spe

cial

ized

ag

enci

es

• V

alor

es d

e to

lera

ncia

, pra

gmat

ism

o,

coop

erac

ión

y co

mpr

omis

o.

• T

radi

ción

de

rela

cion

es o

rden

adas

y de

coo

pera

ción

ent

re la

s tr

esra

mas

del

pod

er p

úblic

o.

• O

rder

ly a

nd b

alan

ced

inte

ract

ion

amon

g th

e th

ree

bran

ches

of g

over

nmen

t(W

MO

) •

Núm

ero

y fu

erza

de

las

orga

niza

cion

esde

la s

ocie

dad

civi

l. •

Exi

sten

cia

de u

n m

arco

lega

l/ins

tituc

iona

l ade

cuad

o e

ince

ntiv

os q

ue p

rom

ueva

n la

orga

niza

ción

de

la s

ocie

dad

civi

l (a

trav

és d

e fu

ndac

ione

s, c

lube

s,

grem

ios

prof

esio

nale

s, e

tc.).

• So

cial

cap

ital (

IRIS

, FH

T,

GA

L, L

OB

)•

Deg

ree

of tr

ust (

GA

L, L

OB

)

282


AN

EX

O I

I Si

stem

a D

emoc

rátic

o

Ren

dici

ón d

e cu

enta

sho

rizo

ntal

•

Polit

ical

con

stra

ints

inde

x (H

enis

z);

• E

xecu

tive

cons

trai

nts

inde

x (P

olity

IV)

• St

ate

acco

unta

bilit

y (P

RS9

• C

heck

s an

d ba

lanc

es (D

PI)

• E

l pod

er y

dis

crec

iona

lidad

de

l Eje

cutiv

o es

tán

cont

rola

dos

de m

aner

a ef

ectiv

a po

r la

otra

sdo

s ra

mas

del

pod

er.

• C

apac

idad

del

Con

gres

o co

mo

cont

rapa

rte

en la

fo

rmul

ació

n de

leye

s y

vigi

lanc

ia d

el E

jecu

tivo.

• E

ffic

acy

of c

ongr

ess

(WE

F)

• Po

dere

s de

l Eje

cutiv

o vi

s a

vis

el L

egis

lativ

o.•

Inde

x of

pre

side

ntia

l pow

er U

ND

P, 2

004;

Pay

ne e

t al.

2003

; exe

cutiv

e bu

dget

ary

pow

ers

• In

depe

nden

cia

del P

oder

Ju

dici

al.

• Ju

dici

al in

depe

nden

ce (W

EF)

;

• In

depe

nden

cia

y ca

paci

dad

de la

s au

tori

dade

s m

áxim

asen

carg

adas

de

ejer

cer u

naau

dito

ría

autó

nom

a.

• ht

tp://

ww

w.w

orld

bank

.org

/wbi

/gov

erna

nce/

pdf/p

illar

s.pd

f

• In

depe

nden

cia

y ca

paci

dad

de lo

s or

gani

smos

resp

onsa

bles

por

inve

stig

ar y

juzg

ar la

s fa

ltas

de c

ondu

cta

de lo

s fu

ncio

nari

os d

elgo

bier

no.

• C

orru

ptio

n pe

rcep

tion

inde

x (T

I, K

aufm

ann,

et a

l., P

RS,

WE

F)

• U

n se

rvic

io c

ivil

que

impl

emen

ta la

s po

lític

as d

em

aner

a ne

utra

l y c

ompe

tent

e.

• C

ontr

atac

ión

y pr

omoc

ión

por m

erito

crac

ia.

• Pr

opor

ción

baj

a de

no

mbr

amie

ntos

de

cará

cter

po

lític

o.

• M

erito

crac

y in

dex

(Lon

go)

• C

ompe

tenc

y in

dex

(Lon

go)

• E

ffic

ienc

y in

dex

(Lon

go)

283


AN

EX

O I

I E

stad

o de

Der

echo

Es t

ado

de D

erec

ho

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

es

Req

ueri

mie

ntos

inst

ituci

onal

es

Indi

cado

res

Gob

iern

o m

edia

nte

el

Der

echo

•

Índi

ce d

e G

obie

rno

med

iant

e de

rech

o (B

ID)

• Pr

eem

inen

cia

del

dere

cho

com

o in

stru

men

to d

e go

bier

no

• A

usen

cia

de p

ropa

gand

a es

tata

l •

Stat

e m

edia

% o

f mar

ket s

hare

(TV

, R

adio

, Pre

ss)

• A

usen

cia

de u

so c

oact

ivo

del p

oder

de

l est

ado

• Po

litic

al A

ssas

sina

tions

(BR

I, H

UM

) •

Tor

ture

(HU

M)

• D

isap

pear

ings

• N

º Exi

les/

Popu

latio

n•

Aco

so ju

dici

al, p

olic

ial,

impo

sitiv

o, e

tc.

• A

usen

cia

de p

olíti

ca p

atri

mon

ial

• D

iscr

etio

nal e

xpen

ditu

re/to

tal

expe

nditu

re

At r

ibut

os

Com

pone

ntes

R

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

In

dica

dore

s C

ualid

ades

intr

ínse

cas

de la

norm

a•

Gen

eral

idad

•

Irre

troa

ctiv

idad

•

Cla

rida

d•

Inte

grid

ad•

Via

bilid

ad•

Est

abili

dad

• Le

gisl

ativ

os E

fect

ivos

• Fa

culta

des

de D

erec

ho E

fect

ivas

• C

oleg

ios

de A

boga

dos

efec

tivos

• A

usen

cia

de tr

atos

lega

les

pref

eren

cial

es a

in

divi

duos

o a

ctos

esp

ecífi

cos.

(Cas

uíst

ica

por p

aís)

•

Eff

ectiv

enes

s of

Law

Mak

ing

Bod

ies

(WE

F)

1.1.

4 E

D•

Eff

icie

ncy

of L

egal

Fra

mew

ork

(&.1

.5. E

D)

• Ín

dice

de

Cap

tura

(BE

EPS

) •

Índi

ce d

e In

fluen

cia

(BE

EPS

)•

Cal

idad

de

la e

nseñ

anza

del

der

echo

(C

asuí

stic

a po

r paí

s)

• C

alid

ad d

e lo

s co

legi

os d

e ab

ogad

os(C

asuí

stic

a po

r paí

s)

• C

alid

ad d

e la

ens

eñan

za d

el d

erec

ho

(Cas

uíst

ica

por p

aís)

•

Irre

troa

ctiv

idad

(Cas

uíst

ica

por p

aís)

•

Cla

rida

d (C

asuí

stic

a po

r paí

s)

284


AN

EX

O I

I E

stad

o de

Der

echo

Atr

ibut

os

Com

pone

ntes

R

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

In

dica

dore

s C

ualid

ades

intr

ínse

cas

de la

norm

a•

Inte

grid

ad (C

asuí

stic

a po

r paí

s)

• V

iabi

lidad

(Cas

uíst

ica

por p

aís)

•

Ïndi

ce d

e In

esta

bilid

ad d

e la

s R

egul

acio

nes

(2.1

.18

IM)

• E

stab

ilida

d (C

asuí

stic

a po

r paí

s)

• Pu

blic

idad

• E

xist

enci

a de

Bol

etín

Leg

isla

tivo

(BL)

• A

cces

ibili

dad

de la

info

rmac

ión

jurí

dica

• E

xist

enci

a B

L•

Frec

uenc

ia d

e Pu

blic

ació

n•

Prom

edio

de

mor

a en

la p

ublic

ació

n(C

asuí

stic

a po

r paí

s)

• C

osto

en

% s

alar

io m

ínim

o di

ario

del

BL

• T

irad

a•

Cob

ertu

ra

• B

olet

ín e

lect

róni

co

• C

apac

idad

del

ser

vido

r •

Exi

sten

cia

de C

ompe

ndio

s le

gisl

ativ

osau

tori

zado

s•

Gra

do d

e co

noci

mie

nto

prom

edio

del

der

echo

(C

asuí

stic

a po

r paí

s)

Atr

ibut

os

Com

pone

ntes

R

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

In

dica

dore

s A

plic

a ció

n co

ngru

ente

de

lano

rma

• E

l Eje

cutiv

o in

terp

reta

yej

ecut

a la

s no

rmas

con

resp

eto

al p

rinc

ipio

de

lega

lidad

• E

xist

enci

a de

un

serv

icio

civ

il pr

ofes

iona

lizad

o y

prot

egid

o de

la

s pr

esio

nes

polít

icas

(ver

ges

tión

públ

ica)

• In

terp

reta

ción

con

sist

ente

de

las

regu

laci

ones

(WB

-Bus

ines

s E

nvir

onm

ent)

• N

º de

cont

enci

osos

adm

inis

trat

ivos

per

dido

spo

r la

adm

inis

trac

ión

• R

atio

que

rella

s/10

0.00

0 ha

bita

ntes

pre

sent

adas

ante

el

Def

enso

r del

Pue

blo

• R

espe

to a

las

norm

as p

or p

arte

del

Est

ado

(CU

D)

•C

onfia

nza

en la

Adm

inis

trac

ión

Públ

ica

285


AN

EX

O I

I E

stad

o de

Der

echo

(L

OB

)

• E

xist

enci

a de

regu

laci

ones

que

m

inim

icen

el p

oder

mon

opol

ístic

o y

rent

ista

de

los

func

iona

rios

públ

icos

(cor

rupc

ión

adm

inis

trat

iva,

cap

tura

, in

fluen

cia)

(Ver

inst

ituci

ones

de

Mer

cado

)

• R

ed ta

pe (A

duan

as, i

mpu

esto

s, li

cenc

ias,

ce

rtifi

cado

s)

• Pe

rcep

ción

de

pago

s ir

regu

lare

s (W

EF)

•

Cor

rupc

ión

de fu

ncio

nari

os p

úblic

os (E

IU,

CU

D, L

OB

, PR

S, W

MO

, WB

S)

• %

de

caus

as p

or 1

0.00

0 fu

ncio

nari

os p

or

cohe

cho

y pr

evar

icac

ión

ante

los

trib

unal

es d

e ju

stic

ia

• Ín

dice

de

Cap

tura

(BE

EPS

)•

Índi

ce d

e In

fluen

cia

(BE

EPS

)•

Exi

sten

cia

de c

ontr

oles

lega

les,

ad

min

istr

ativ

os y

soc

iale

sad

ecua

dos.

(Ver

ges

tión

Públ

ica)

• T

rans

pare

ncia

fisc

al/p

resp

. (IM

F, IB

P)•

Impu

nida

d de

func

iona

rios

púb

licos

(EIU

) •

Res

tric

tions

on

Gov

ernm

ent (

Polit

y IV

)

• E

l Pod

er J

udic

ial/M

ºPú

blic

o in

terp

reta

y e

jecu

ta

las

norm

as c

on re

spet

o al

pr

inci

pio

de le

galid

ad

• In

depe

nden

cia

del P

oder

Ju

dici

al/M

º Púb

lico:

o

Ext

erna

o

Inte

rna

o

De

las

part

es

• In

depe

nden

cia

judi

cial

(HU

M, P

RS,

WM

O,

WB

S)•

Inm

ovili

dad

de lo

s ju

eces

? C

asuí

stic

a po

rpa

ís•

Aut

onom

ía a

dmin

istr

ativ

a? C

asuí

stic

a po

rpa

ís•

Aut

onom

ía fi

nanc

iera

? Pp

to ju

dici

al a

s %

of

Tot

al b

udge

t, G

DP,

etc

.Cas

uíst

ica

por p

aís.

•

, Inm

unid

ad e

n re

laci

ón c

on s

us fu

ncio

nes

Cas

uíst

ica

por p

aís

• C

orru

pció

n de

los

juec

es/fi

scal

es (c

onfia

nza

en e

l Pod

er J

udic

ial –

LOB

• Ín

dice

com

para

dos

de c

ompr

esió

n sa

lari

al d

e lo

s fu

ncio

nari

os d

el s

iste

ma

de ju

stic

ia.

Cas

uíst

ica

por p

aís.

•

El P

oder

Jud

icia

l/Mº

Públ

ico

actú

an d

e m

aner

aef

icaz

• L

a ju

stic

ia s

e di

spen

sa d

em

aner

a ju

sta

• Si

stem

a Le

gal J

usto

(WB

ES)

•

Los

juic

ios

son

públ

icos

• T

odas

las

part

es e

stén

deb

idam

ente

re

pres

enta

das

y so

n de

bida

men

te e

scuc

hada

s•

% d

e se

nten

cias

ape

lada

s•

% d

e se

nten

cias

anu

lada

s

286


AN

EX

O I

I E

stad

o de

Der

echo

•

• L

a ju

stic

ia s

e di

spen

sa d

em

aner

a rá

pida

•

• La

just

icia

es

econ

ómic

a •

Tas

a de

Dem

ora

Inic

ial o

Índi

ce d

e C

onge

stio

nam

ient

o Pr

omed

io (T

asa

de

Exp

edie

ntes

en

trám

ite/e

xped

ient

es

ingr

esad

os e

n el

año

). La

dem

ora

es u

no d

e lo

s co

mpo

nent

es m

ás im

port

ante

s de

l cos

toC

asuí

stic

a po

r paí

s.

• C

osto

pro

med

io e

n sa

lari

os m

ínim

os d

e lit

igio

s ex

pres

ados

en

valo

res

nom

inal

es y

rela

tivos

(i.e

., %

sala

rio

bási

co d

iari

o).

Cas

uíst

ica

por p

aís.

•

Cos

tos

de ta

sas

judi

cial

es. C

asuí

stic

a po

r pa

ís.

• C

osto

s de

abo

gado

s. C

asuí

stic

a po

r paí

s.

• C

osto

s de

día

s pe

rdid

os e

n ju

icio

. Cas

uíst

ica

por p

aís.

•

Cos

to p

rom

edio

de

juic

io e

jecu

tivo

para

co

brar

deu

da e

xpre

sado

en

% d

e la

mis

ma.

C

asuí

stic

a po

r paí

s.

• •

La

just

icia

se

disp

ensa

de

man

era

equi

tativ

a •

Equ

idad

de

los

proc

esos

judi

cial

es (E

IU,

WB

ES

• Pr

obab

ilida

d de

que

de

los

fallo

s en

juic

ios

por a

limen

tos,

tute

la y

abu

sos

dom

éstic

os a

va

yan

en c

ontr

a de

las

muj

eres

. Cas

uíst

ica

por p

aís.

•

Dis

poni

bilid

ad d

e as

iste

ncia

lega

l y d

efen

sa

ante

los

trib

unal

es d

e ca

lidad

. Cas

uíst

ica

por

país

. •

• La

just

icia

es

fiabl

e •

Índi

ce d

e pe

rcep

ción

de

la J

ustic

ia (L

OB

) •

Fiab

ilida

d de

la J

ustic

ia (W

BE

S)

• E

xist

enci

a de

sis

tem

a ju

risp

rude

ncia

l don

dese

pub

lican

el t

exto

ínte

gro

y ra

zona

do d

e to

das

las

sent

enci

as. C

asuí

stic

a po

r paí

s.

• •

La ju

stic

ia e

s ge

ográ

fica

ycu

ltura

lmen

te a

cces

ible

•

Des

crip

ción

de

barr

eras

cul

tura

les,

geog

ráfic

as, c

limat

ológ

icas

, y d

e co

mun

icac

ione

s. C

asuí

stic

a po

r paí

s.

287


AN

EX

O I

I E

stad

o de

Der

echo

•

Nº J

uece

s y

fisca

les

por 1

0000

0 ha

bita

ntes

. Pr

ovee

r tot

al n

acio

nal y

des

agre

gar p

or

nive

les

subn

acio

nale

s.

• %

de

pobl

acio

nes

con

órga

no ju

risd

icci

onal

• C

arga

judi

cial

por

órg

ano

judi

cial

y p

or

dist

rito

judi

cial

, pon

dera

do p

or e

l nº d

e ha

bita

ntes

. Cas

uíst

ica

por p

aís.

•

Tie

mpo

/dis

tanc

ia p

rom

edio

em

plea

do e

nlle

gar a

un

juzg

ado

• J

uece

s po

r 000

´ hab

itant

es•

Cos

to p

rom

edio

en

sala

rios

mín

imos

de

litig

ios

• In

exis

tenc

ia d

e ba

rrer

as c

ultu

rale

s y

lingü

ístic

as•

El t

rato

de

los

juec

es y

los

auxi

liare

s de

just

icia

es

cort

és p

ara

con

el a

just

icia

do.

• •

La ju

stic

ia e

s E

jecu

tiva

• T

iem

po p

rom

edio

des

de p

ublic

ació

n de

la

sent

enci

a y

ejec

ució

n de

la m

ism

a, p

or ti

po

de ju

icio

y ju

risd

icci

ón. C

asuí

stic

a po

r paí

s.

• La

Pol

icía

act

úa c

on b

ase

al

prin

cipi

o de

lega

lidad

•

Cue

rpo

polic

ial p

rofe

sion

aliz

ado

• Ín

dice

de

mie

do a

l cri

men

• C

onfia

nza

el la

pol

icía

(LO

B, W

BS)

•

Cor

rupc

ión

polic

ial

• R

epre

sión

Est

atal

(BR

I)

• N

ivel

de

estu

dios

pro

med

io d

el p

rofe

sion

alpo

licía

•

Acc

eso

al c

uerp

o po

r mér

ito

• V

aria

nza

entr

e el

núm

ero

de h

echo

sde

lictiv

os (e

ncue

sta

de v

íctim

as),

ates

tado

spo

licia

les

o de

nunc

ias,

det

enci

ones

, jui

cios

yco

nvic

cion

es.

• N

º de

tort

uras

den

unci

adas

(AI)

288


AN

EX

O I

I G

estió

n Pú

blic

a

Ges

tión

Públ

ica

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

es

Req

ueri

mie

ntos

inst

ituci

onal

es

Indi

cado

res

Adm

inis

trac

ión

públ

ica

prof

esio

nal

Bur

eauc

ratic

qua

lity

(IC

RG

)

• E

xist

enci

a de

Ser

vici

oC

ivil

• Sa

nció

n le

gal d

el S

ervi

cio

Civ

il •

Exi

sten

cia

de u

na le

y qu

e cr

ee y

am

pare

el s

ervi

cio

civi

l •

Civ

il Se

rvic

e da

ta

• R

eclu

tam

ient

o de

los

func

iona

rios

púb

licos

de

conf

orm

idad

a lo

s pr

inci

pios

de m

érito

, ido

neid

ad,

igua

ldad

, y p

ublic

idad

• Ín

dice

de

mér

ito (D

RP)

•

Núm

ero

de fu

ncio

nari

os s

elec

cion

ados

por

mér

ito

• N

úmer

o de

car

gos

de d

esig

naci

ón p

olíti

ca

• C

ompe

tenc

e of

pub

lic o

ffic

ials

WE

F

• Pr

otec

ción

fren

te a

dec

isio

nes

arbi

trar

ias

• %

de

rota

ción

de

func

iona

rios

ent

re g

obie

rnos

• Pr

otec

ción

en

el e

mpl

eo fr

ente

a

rem

oció

n di

scre

cion

al

• %

de

acto

s po

lític

os n

o su

jeto

s a

cont

rol j

uris

dicc

iona

l

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

adec

uado

de

gest

ión

de

recu

rsos

hum

anos

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

dePl

anifi

caci

ón d

e R

R. H

H

• Pe

so fi

scal

del

em

pleo

púb

lico

(BM

) •

Cifr

as d

e do

taci

ones

de

empl

eo p

úblic

o (B

M)

• Ín

dice

de

tecn

ifica

ción

(BM

) •

Rat

io p

rofe

sion

al /

auxi

liar (

BM

) •

Indi

cado

res

de e

ficie

ncia

y p

rodu

ctiv

idad

(BM

•

Rem

uner

acio

nes

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

deO

rgan

izac

ión

del T

raba

jo

• Ín

dice

de

cons

iste

ncia

de

los

proc

esos

(PL)

•

Con

sist

enci

a di

rect

iva

(PL)

• V

olat

ilida

d de

est

ruct

uras

bás

icas

•

Exi

sten

cia

de U

n si

stem

a de

Ges

tión

de E

mpl

eo

• C

ompe

tenc

ia d

e fu

ncio

nari

os p

úblic

os (W

EF)

•

% d

e pu

esto

s pr

ofes

iona

les

sobr

e el

em

pleo

tota

l•

Rot

ació

n an

ual d

e al

tos

carg

os•

% d

e ca

rgos

con

trat

ados

con

recu

rsos

ext

erno

s•

Tas

a de

rota

ción

anu

al d

e pe

rson

al•

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

gest

ión

del r

endi

mie

nto

• T

asa

de a

bsen

tism

o

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

dege

stió

n de

la c

ompe

nsac

ión

• Ín

dice

de

com

pres

ión

vert

ical

y h

oriz

onta

l (B

M)

• Su

eldo

gub

erna

men

tal

prom

edio

/ PI

B p

er c

ápita

(BM

)

289


AN

EX

O I

I G

estió

n Pú

blic

a •

Suel

do g

uber

nam

enta

l pro

med

io e

n re

laci

ón c

on e

l sue

ldo

prom

edio

de

otro

s se

ctor

es.

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

deG

estió

n de

l des

arro

llopr

ofes

iona

l

• M

etod

olog

ía P

L

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

dege

stió

n de

las

rela

cion

es

Hum

anas

y S

ocia

les.

• M

etod

olog

ía P

L

• E

xist

e ca

paci

dad

de

proc

esam

ient

o in

tegr

ado

de la

info

rmac

ión

• La

adm

inis

trac

ión

cuen

ta c

ones

truc

tura

s y

capa

cida

d te

cnol

ógic

a pa

ra g

estio

nar l

a in

form

ació

n

• %

de

cobe

rtur

a de

las

base

s de

dat

os c

orpo

rativ

as•

núm

ero

de p

rofe

sion

ales

en

Func

ione

s ce

ntra

les

y se

ctor

iale

sde

ges

tión

de in

form

ació

n•

Pres

upue

sto

dedi

cado

a la

ges

tión

de in

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ació

n s/

pres

upue

sto

de fu

ncio

nam

ient

o•

Gov

. Pri

oriti

zatio

n of

ICT

WE

F •

Gov

. On

line

pres

ence

WE

F Ín

dice

de

Gob

iern

o el

ectr

ónic

o (G

TR

) E

ficac

ia d

e la

ges

tión

públ

ica

• E

ficac

ia e

n el

man

teni

mie

nto

de la

est

abili

dad

econ

ómic

a cr

ecim

ient

o ad

ecua

do, a

ltos

nive

les

de e

mpl

eo y

baj

ain

flaci

ón.

• B

anco

Cen

tral

inde

pend

ient

e•

Des

viac

ión

está

ndar

pro

med

io d

e la

s ta

sas

de in

teré

s, ti

po d

eca

mbi

o e

infla

ción

de

los

últim

os 1

5 añ

os.

• W

BE

S –

QU

ALI

TY

OF

CE

NT

RA

L B

AN

K

• A

vera

ge a

nnua

l gro

wth

of t

he m

oney

sup

ply

in th

e la

st fi

veye

ars

min

us a

vera

ge a

nnua

l gro

wth

of r

eal G

DP

in th

e la

stte

n ye

ars

• C

ontr

ol s

obre

el d

éfic

itpr

esup

uest

ario

, fis

cal y

de

ende

udam

ient

o

• D

éfic

it fis

cal

y pr

esup

uest

ario

, •

Ingr

esos

y g

asto

s de

l GG

com

o %

PIB

•

Des

viac

ión

con

resp

ecto

al p

resu

pues

to a

sign

ado

en 2

003

• T

asa

de e

ndeu

dam

ient

o br

uto

y ne

to;

• s

ervi

cio

de d

euda

•

Pres

ión

fisca

l. •

% d

e la

inve

rsió

n fin

anci

ada

con

recu

rsos

no

proc

eden

tes

dela

coo

pera

ción

ext

erna

•

% d

e in

gres

os d

eriv

ados

de

tari

fas

o pr

ecio

s pú

blic

os•

Vol

umen

y d

istr

ibuc

ión

del g

asto

por

exe

ncio

nes

trib

utar

ias

• N

eces

idad

es e

stim

adas

de

inve

rsió

n en

% d

e PI

B y

gas

to

tota

l

290


AN

EX

O I

I G

estió

n Pú

blic

a •

Efic

acia

en

el m

ante

nim

ient

o de

los

equi

libri

os v

ertic

ales

yho

rizo

ntal

es

• La

s es

truct

uras

sec

tori

ales

es

tán

lo s

ufic

ient

emen

te

agre

gada

s pa

ra re

duci

r cos

tes

de c

oord

inac

ión

• Ín

dice

de

capa

cida

d de

coo

rdin

ació

n de

pol

ítica

s •

Núm

ero

de p

rofe

sion

ales

en

func

ione

s de

coo

rdin

ació

n

• A

uton

omía

fina

ncie

ra d

e lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s (V

er

mat

riz

de d

esce

ntra

lizac

ión)

• Ín

dice

de

prog

resi

vida

d tr

ibut

aria

• %

ingr

esos

des

cent

raliz

ados

/ in

gres

os to

tale

s •

Tip

o de

trib

utos

des

cent

raliz

ados

• C

apac

idad

reca

udad

ora

real

de

los

ente

s de

scen

tral

izad

os•

Vol

atili

dad

de la

s tr

ansf

eren

cias

•

Gas

to p

úblic

o eq

uilib

rado

geog

ráfic

amen

te (V

er m

atri

z de

des

cent

raliz

ació

n)

• Ín

dice

s de

pob

reza

rura

l y u

rban

a•

Índi

ces

de n

eces

idad

es b

ásic

as in

satis

fech

as p

or re

gion

es,

prov

inci

as y

mun

icip

ios

• %

Gas

to p

úblic

o to

tal p

or re

gion

es, p

rovi

ncia

s y

mun

icip

ios

(tam

bién

pon

dera

do p

or n

º de

habi

tant

es)

• H

ay m

ecan

ism

os d

e co

ordi

naci

ón q

ue g

aran

tizan

la

cohe

renc

ia y

equ

idad

en

la e

jecu

ción

de

polít

icas

2.

2.1.

1.G

PE

ficac

ia e

n la

as

igna

ción

(e.g

., pr

ovis

ión/

regu

laci

ón) d

e lo

sre

curs

os, b

iene

s y

serv

icio

s

2.1.

1.G

P A

decu

ada

regu

laci

ónde

l mer

cado

, tie

rra

y re

curs

osna

tura

les

• V

er m

atri

z de

“E

stad

o y

Mer

cado

” y

“Est

ado

de D

erec

ho”

• Ín

dice

de

conc

entr

ació

n em

pres

aria

l •

Ela

stic

idad

de

los

prec

ios

con

resp

ecto

a la

ofe

rta

y a

la

dem

anda

, por

sec

tor.

• W

BE

S –

Publ

ic s

ervi

ce –

qua

lity

of s

ervi

ces

• W

BE

S –

Qua

lity

and

effic

ienc

y of

pub

lic a

genc

ies

• W

BE

S –

Reg

ulat

ion

– in

terv

entio

n in

firm

dec

isio

n m

akin

g•

Land

Gin

i (D

eini

nger

and

Olin

to)

• H

erfin

dahl

inde

x

• A

decu

ada

regu

laci

ón d

e la

in

vers

ión

• V

er m

atri

z de

“E

stad

o y

Mer

cado

” y

“Est

ado

de D

erec

ho”

• Pr

ovis

ión

de u

n co

ntex

topr

opic

io p

ara

el d

esar

rollo

econ

ómic

o

• V

er m

atri

z de

“E

stad

o y

Mer

cado

•

Índi

ces

de in

vers

ión

en c

apita

l fís

ico

y hu

man

o;

• Ín

dice

s va

rios

de

infr

aest

ruct

ura,

tran

spor

te, c

omun

icac

ione

s,

tecn

olog

ía, e

tc.

• W

EF

– A

ir tr

ansp

ort i

nfra

stru

ctur

e qu

ality

• W

EF

– T

elep

hone

infr

astr

uctu

re q

ualit

y•

WE

F –

Rai

lroa

d in

fras

truc

ture

qua

lity

• W

EF

– In

dice

de

tecn

olog

ia

Efic

acia

en

la

Ade

cuad

a re

gula

ción

291

• •


AN

EX

O I

I G

estió

n Pú

blic

a •

Índi

ce d

e pr

oduc

tivid

ad y

com

petit

ivid

ad.

• Pr

oduc

tivid

ad la

bora

l tot

al y

por

sec

tor.

• Ín

dice

s de

edu

caci

ón d

e la

pob

laci

ón =

2.9

.1.1

.SD

• Il

liter

acy

rate

WD

I 200

3 •

LB

Qua

lity

of e

duca

tion

• W

DI 2

004

FBK

F•

Ade

cuad

o si

stem

a de

de

scen

tral

izac

ión

del e

stad

o •

Ver

mat

riz

de “

Des

cent

raliz

ació

n”

• E

ficac

ia e

n el

con

trol

de

com

port

amie

ntos

“dep

reda

dote

s”, p

úblic

os o

pr

ivad

os

• V

er E

stad

o de

der

echo

•

LB C

onfia

nza

en la

adm

pca

. •

IRIS

Dat

aset

– ri

sk o

f rep

udia

tion

of c

ontr

acts

, ris

k of

expr

opri

atio

n, b

urea

ucra

tic q

ualit

y, e

thni

c te

nsio

ns

Efic

ienc

ia d

e la

ges

tión

públ

ica

(niv

eles

nac

iona

l y

subn

acio

nal)

• A

sign

ació

n ef

icie

nte

de lo

sre

curs

os•

Ade

cuad

a co

mpo

sici

ón d

el g

asto

pú

blic

o (e

n té

rmin

os d

e ca

ntid

ad,

calid

ad y

flex

ibili

dad)

• %

gas

tos

corr

ient

es s

obre

gas

to to

tal,

PIB

, com

para

do y

evol

ució

n •

Des

com

posi

ción

en

% d

el g

asto

cor

rien

te p

or c

ateg

oría

s•

% d

el p

resu

pues

to n

o co

mpr

omet

ido

• %

del

pre

supu

esto

que

est

á pr

easi

gnad

o po

r im

pera

tivos

lega

les

• %

del

pre

supu

esto

eje

cuta

do p

or lo

s se

ctor

es•

% e

l pre

supu

esto

dis

crec

iona

l en

la P

resi

denc

ia

• %

del

pre

supu

esto

dis

crec

iona

l en

los

sect

ores

• R

atio

ent

re re

curs

os a

sec

tore

s po

r hab

itant

e / i

ndic

ador

es d

e ef

icac

ia

• C

onsu

mo

del g

obie

rno

com

o %

con

sum

o to

tal (

Eco

nom

icFr

eedo

m)

• G

ov. E

nter

pris

es a

nd in

vest

men

t as

% to

tal (

Ec

Free

dom

) •

Tra

nsfe

r and

sub

sidi

es a

s %

GD

P (E

c. F

r.)

• T

ax re

venu

e da

ta•

Eff

icie

ncy

of th

e ta

x sy

stem

• P

BI g

loba

l

292


AN

EX

O I

I G

estió

n Pú

blic

a •

Vin

cula

ción

del

pro

ceso

pr

esup

uest

ario

con

pla

nes

• %

de

cohe

renc

ia e

ntre

pla

nes

y pr

esup

uest

os e

jecu

tado

s

• D

ispo

nibi

lidad

de

recu

rsos

sufic

ient

es p

or s

ecto

r de

polít

ica

• R

ecur

sos

por h

abita

nte

por s

ecto

res

com

para

dos

(pre

supu

esto

apr

obad

o y

ejec

utad

o)

• G

over

nmen

t rea

dine

ss s

ub in

dex

WE

F •

Gov

ernm

ent u

sage

sub

inde

x W

EF

• D

esce

ntra

lizac

ión

adec

uada

•

Ver

mat

riz

de d

esce

ntra

lizac

ión

(e.g

., di

stri

buci

ón d

e co

mpe

tenc

ias,

ade

cuac

ión

de lo

s m

ecan

ism

os d

e fin

anci

ació

n, e

xist

enci

a de

pro

blem

as d

e ag

enci

a)

• E

ficie

ncia

de

la g

estió

n de

l em

pleo

púb

lico

• C

oste

del

em

pleo

púb

lico

prop

orci

onal

a lo

s re

curs

osdi

spon

ible

s

• Ín

dice

de

efic

ienc

ia (D

RP)

•

% d

e ga

stos

de

pers

onal

s/ p

resu

pues

to c

ompa

rado

yev

oluc

ión

• D

imen

sion

amie

nto

de a

cuer

do c

onne

cesi

dade

s se

ctor

iale

s•

Rep

arto

de

empl

eo p

or s

ecto

res

com

para

do p

or p

aíse

s

• In

cent

ivos

par

a un

a ge

stió

n m

ás e

ficie

nte

• E

xist

enci

a de

pol

ítica

s y

prog

ram

as

hori

zont

ales

de

mej

ora

de g

estió

n •

Aho

rros

der

ivad

os d

e pr

ogra

mas

de

mej

ora

de la

ges

tión

(DR

P)

• Pu

blic

Inst

itutio

ns in

dex

WE

F •

• La

s re

glas

pre

supu

esta

rias

ince

ntiv

an e

l aho

rro

de lo

s re

curs

os•

% d

e ef

icie

ncia

que

revi

erte

n a

las

unid

ades

• •

Los

dire

ctiv

os ti

enen

ince

ntiv

ospa

ra la

mej

ora

de lo

s re

sulta

dos

de

gest

ión

• %

de

las

retr

ibuc

ione

s po

r res

ulta

dos

• •

La g

estió

n de

las

unid

ades

est

ásu

jeta

a re

sulta

dos

de g

estió

n•

% d

e un

idad

es q

ue e

stán

suj

etas

a o

bjet

ivos

con

indi

cado

res

de g

estió

n •

• C

ontr

atac

ión

exte

rna

de b

iene

s y

serv

icio

s qu

e pu

eden

ofr

ecer

se m

ásba

rato

s po

r el m

erca

do

• %

de

cont

rata

ción

de

serv

icio

s•

Red

ucci

ón d

e co

stes

por

con

trat

ació

n ex

tern

a de

ser

vici

os

• •

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

com

pras

púb

licas

bas

ado

en lo

spr

inci

pios

de

econ

omía

, efic

ienc

ia,

publ

icid

ad, y

con

curs

o•

• A

gilid

ad e

n el

pro

cesa

mie

nto

• Pr

oced

imie

ntos

sim

plifi

cado

s y

• N

úmer

o de

día

s en

tram

itaci

ón d

e ci

erto

s pr

oced

imie

ntos

,

293


AN

EX

O I

I G

estió

n Pú

blic

a de

la in

form

ació

nac

cesi

bles

com

para

dos

con

med

ias

regi

onal

es•

Cos

to m

edio

ext

erno

e in

tern

o de

tram

itaci

ón d

e pr

oced

imie

ntos

• A

prov

echa

mie

nto

de n

ueva

s te

cnol

ogía

s de

la in

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ació

n•

Índi

ce d

e co

nect

ivid

ad (G

TR

) •

Gov

pro

cure

men

t of I

CT

• G

ov p

rior

itiza

tion

of IC

T•

Núm

ero

de s

ervi

cios

acc

esib

les

en lí

nea

• V

olum

en d

e us

o de

los

serv

icio

s en

líne

a •

% a

horr

o de

gas

tos

de fu

ncio

nam

ient

o de

riva

dos

de n

ueva

ste

cnol

ogía

s•

The

net

wor

k re

adin

ess

inde

x W

EF

• La

s re

gula

cion

es ti

enen

el

mín

imo

cost

e po

sibl

e pa

ra

los

afec

tado

s

• E

xist

enci

a de

pro

cedi

mie

ntos

par

a ev

alua

r el i

mpa

cto

de n

ueva

sre

gula

cion

es

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s po

r pa

rte

de

la a

dmin

istr

ació

n pú

blic

a (n

ivel

es

naci

onal

y s

ubna

cion

al)

• T

rans

pare

ncia

en

los

proc

edim

ient

os y

dec

isio

nes

adm

inis

trat

ivas

• Pr

oced

imie

ntos

acce

sibl

es y

der

echo

s de

in

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ació

n pa

ra lo

sad

min

istr

ados

• Ín

dice

de

tran

spar

enci

a en

pro

cedi

mie

ntos

WE

F •

Núm

ero

de tr

ámite

s re

aliz

ados

DB

• E

labo

raci

ón y

eje

cuci

óntr

ansp

aren

te d

el p

resu

pues

to

públ

ico

• E

l pre

supu

esto

es

elab

orad

o y

pres

enta

do

con

clar

idad

ytr

ansp

aren

cia

• Lo

s ór

gano

s de

con

trol

reci

ben

info

rmac

ión

punt

ual y

con

fiabl

e so

bre

la e

jecu

ción

pres

upue

star

ia

• Ín

dice

de

tran

spar

enci

a pr

esup

uest

aria

(Tra

nspP

resu

p)

• Ín

dice

CFA

A d

el B

M –

294


AN

EX

O I

I G

estió

n Pú

blic

a •

Los

ciud

adan

os p

uede

nco

noce

r de

form

a pu

ntua

l y

conf

iabl

e la

eje

cuci

ónpr

esup

uest

aria

• R

endi

ción

de

cuen

tas

delo

s fu

ncio

nario

s pú

blic

os•

Las

inst

anci

as d

e co

ntro

l ho

rizo

ntal

real

izan

un

segu

imie

nto

de la

ges

tión

públ

ica

• N

úmer

o de

inte

rven

cion

es d

e co

ntro

l par

lam

enta

rio

sobr

e la

ac

tuac

ión

adm

inis

trat

iva

• •

Exi

sten

inst

anci

as

espe

cial

izad

as p

ara

real

izar

una

eva

luac

ión

de p

olíti

cas

y se

rvic

ios

• N

úmer

o de

eva

luac

ione

s re

aliz

adas

295


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

Des

cent

raliz

a ció

n

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

es

Req

ueri

mie

ntos

inst

ituci

onal

es

Indi

cado

res

Org

aniz

ació

n te

rrito

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y

polít

ica

de lo

s go

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nos

subn

acio

nale

s e

ince

ntiv

os p

ara

la r

endi

ción

de

cuen

tas

Núm

ero

y ni

vele

s de

gob

iern

os

subn

acio

nale

s co

nsis

tent

e co

nej

erci

cio

de re

ndic

ión

de

cuen

tas

• E

l núm

ero

de c

ircu

nscr

ipci

ones

de

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

perm

ite u

n ba

lanc

e ad

ecua

do e

ntre

via

bilid

ad fi

scal

bas

ada

enca

paci

dad

econ

ómic

a/de

nsid

ad p

obla

cion

al d

e ca

da c

ircu

nscr

ipci

ón y

el e

jerc

icio

efe

ctiv

o de

re

ndic

ión

de c

uent

as p

or p

arte

de

la p

obla

ción

• E

l núm

ero

de n

ivel

es d

e go

bier

no fa

cilit

a la

cl

ara

divi

sión

de

func

ione

s en

tre

los

mis

mos

• N

úmer

o de

cir

cuns

crip

cion

es g

uber

nam

enta

les

regi

onal

es y

mun

icip

ales

com

para

das

con

núm

ero

de la

s m

ism

as e

n pa

íses

de

sim

ilar

desa

rrol

lo re

lativ

o

• Pr

omed

io d

e ha

bita

ntes

por

cir

cuns

crip

ción

gube

rnam

enta

l sub

naci

onal

• N

úmer

o de

niv

eles

de

gobi

erno

com

para

dos

con

núm

ero

de lo

s m

ism

os e

n pa

íses

de

sim

ilar

desa

rrol

lo re

lativ

oE

l núm

ero

de g

obie

rnos

subn

acio

nale

s y

de

circ

unsc

ripc

ione

s es

est

able

en

el ti

empo

• La

legi

slac

ión

y la

prá

ctic

a po

lític

a lim

ita e

l po

der d

iscr

ecio

nal d

el E

stad

o pa

ra la

cre

ació

n de

nu

evas

cir

cuns

crip

cion

es

• La

legi

slac

ión

atri

buye

al P

arla

men

to N

acio

nal l

a cr

eaci

ón o

ext

inci

ón d

e ci

rcun

scri

pcio

nes

regi

onal

es o

loca

les

por m

ayor

ía c

alifi

cada

• C

uand

o la

cre

ació

n de

cir

cuns

crip

cion

esm

unic

ipal

es e

s co

mpe

tenc

ia d

e la

s re

gion

es,

esta

s re

quie

ren

may

oría

s ca

lific

adas

de

sus

resp

ectiv

os c

uerp

os le

gisl

ativ

os

• E

xist

en y

se

utili

zan

mec

anis

mos

de

refe

rénd

umpo

pula

r par

a la

div

isió

n o

fusi

ón d

e te

rrito

rios

regi

onal

es o

mun

icip

ales

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s ve

rtic

al

• G

ober

nant

es re

gion

ales

y lo

cale

s so

n el

ecto

sy

tiene

n po

der d

e ge

stió

n ef

ectiv

o

• E

l sis

tem

a el

ecto

ral f

acili

ta a

los

elec

tore

s re

quer

ir c

uent

as d

e su

s go

bern

ante

s ta

nto

de la

ram

a ej

ecut

iva

com

o le

gisl

ativ

a

• A

decu

ada

repr

esen

taci

ón g

eogr

áfic

a y

soci

al

de la

s ci

rcun

scri

pcio

nes

regi

onal

es a

niv

el

naci

onal

• E

xist

en e

lecc

ione

s po

pula

res

para

la g

ober

nant

esy

legi

slad

ores

regi

onal

es y

loca

les.

Núm

ero

de

elec

cion

es s

ubna

cion

ales

• La

legi

slac

ión

atri

buye

a lo

s go

bern

ante

sre

gion

ales

y lo

cale

s co

mpe

tenc

ias

rele

vant

espa

ra e

l eje

rcic

io d

e go

bier

no a

eso

s ni

vele

s. S

e ej

erce

n ef

ectiv

amen

te e

sas

com

pete

ncia

s a

trav

ésde

la a

sunc

ión

de re

spon

sabi

lidad

sob

re s

ervi

cios

296


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

• E

xist

enci

a de

mec

anis

mos

form

ales

de

cont

rol p

olíti

co y

par

ticip

ació

n so

cial

en

las

deci

sion

es d

e po

lític

a

• Lo

s po

dere

s le

gisl

ativ

os re

gion

ales

y m

unic

ipal

estie

nen

auto

rida

d pa

ra d

efin

ir e

l mar

co re

gula

tori

oco

rres

pond

ient

e a

sus

com

pete

ncia

s. S

e ej

erce

ef

ectiv

amen

te e

sas

com

pete

ncia

s a

trav

és d

e la

pr

oduc

ción

de

inst

rum

ento

s re

gula

tori

os d

e lo

sse

rvic

ios

tran

sfer

idos

• La

s ci

rcun

scri

pcio

nes

gube

rnam

enta

les

subn

acio

nale

s co

rres

pond

en a

los

circ

uito

sel

ecto

rale

s

• E

l sis

tem

a el

ecto

ral f

avor

ece

la e

lecc

ión

dire

cta

de lo

s ej

ecut

ivos

regi

onal

es y

mun

icip

ales

• E

l sis

tem

a el

ecto

ral t

oma

en c

uent

a el

emen

tos

unin

omin

ales

y p

ropo

rcio

nale

s en

la e

lecc

ión

de

los

cuer

pos

legi

slat

ivos

regi

onal

es y

mun

icip

ales

• E

xist

e un

a C

ámar

a pa

rlam

enta

ria

naci

onal

en

la

que

las

divi

sion

es te

rrito

rial

es re

gion

ales

est

ánre

pres

enta

das

en ig

uald

ad d

e co

ndic

ione

s(S

enad

o)

• E

xist

e el

mec

anis

mo

de re

feré

ndum

par

a la

re

moc

ión

de a

utor

idad

es

• E

xist

en m

ecan

ism

os p

artic

ipat

ivos

en

la

asig

naci

ón d

e pa

rte

del p

resu

pues

to p

úblic

o de

in

vers

ión

en la

s ci

rcun

scri

pcio

nes

regi

onal

es y

loca

les

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s ho

rizo

ntal

• E

fect

iva

sepa

raci

ón d

e po

dere

s ej

ecut

ivo

yle

gisl

ativ

o su

bnac

iona

les

para

est

imul

ar c

ontr

ol

inte

rins

tituc

iona

l

• Po

der j

udic

ial a

utón

omo

y ef

icaz

en

caso

s de

im

port

anci

a re

gion

al y

loca

l par

a m

ejor

ar la

ca

lidad

y c

eler

idad

de

la to

ma

de d

ecis

ione

s en

mat

eria

s de

impo

rtan

cia

subn

acio

nal

• Fu

nció

n co

ntra

lora

efe

ctiv

a y

prop

ia d

e re

gion

esy

mun

icip

ios

para

mej

orar

el c

ontr

ol s

obre

los

pode

res

públ

icos

sub

naci

onal

es

• Lo

s po

dere

s ej

ecut

ivos

regi

onal

es y

loca

les

tiene

n fu

ncio

nes

de im

plem

enta

ción

de

polít

ica

ylo

s le

gisl

ativ

os d

e re

gula

ción

y c

ontr

ol

• La

s cá

mar

as le

gisl

ativ

as re

gion

ales

ym

unic

ipal

es s

on p

resi

dida

s po

r rep

rese

ntan

tes

elec

tos

de e

stas

cám

aras

dis

tinto

s a

los

ejec

utiv

osre

gion

ales

y a

los

alca

ldes

mun

icip

ales

• E

l pod

er ju

dici

al n

acio

nal t

iene

juri

sdic

ción

sob

re

mat

eria

s na

cion

ales

, y e

xist

e un

pod

er ju

dici

alre

gion

al y

loca

l con

juri

sdic

ción

en

mat

eria

s de

297


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

inte

rés

regi

onal

y lo

cal r

espe

ctiv

amen

te

• La

s cá

mar

as le

gisl

ativ

as re

gion

ales

ym

unic

ipal

es ti

enen

la c

apac

idad

de

desi

gnar

un

cont

ralo

r y lo

hac

en p

or m

ayor

ía c

alifi

cada

R

égim

en fi

scal

inte

rgub

erna

men

tal,

esta

bilid

adm

acro

econ

ómic

a y

dist

ribu

ción

de

resp

onsa

bilid

ades

afin

es a

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

Neu

tral

idad

fisc

al•

Las

tran

sfer

enci

as fi

nanc

iera

s de

l Gob

iern

oN

acio

nal a

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

son

equi

vale

ntes

a la

s tr

ansf

eren

cias

de

resp

onsa

bilid

ades

de

gast

o en

per

íodo

spl

uria

nual

es d

eter

min

ados

• L

a ev

oluc

ión

de la

s tr

ansf

eren

cias

fina

ncie

ras

yde

gas

to a

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

no a

fect

a el

déf

icit

fisca

l nac

iona

l med

ido

en p

erío

dos

plur

ianu

ales

dad

os (3

a 5

año

s)

Ade

cuad

a y

clar

a d

istr

ibuc

ión

de c

ompe

tenc

ias

de g

asto

ent

re

cada

niv

el d

e go

bier

no

• Lo

s pr

inci

pios

de

subs

idia

rida

d y

exte

rnal

idad

esso

n us

ados

par

a la

asi

gnac

ión

de c

ompe

tenc

ias

yse

rvic

ios

entr

e ni

vele

s de

gob

iern

o

• C

ada

nive

l de

gobi

erno

tien

e as

igna

das

com

pete

ncia

s ex

clus

ivas

dife

renc

iada

s y

en e

l ca

so d

e la

s co

ncur

rent

es s

e pr

ocur

a de

finir

las

resp

onsa

bilid

ades

esp

ecífi

cas

de c

ada

serv

icio

por n

ivel

de

gobi

erno

• E

l mec

anis

mo

de tr

ansf

eren

cia

de c

ompe

tenc

ias

ince

ntiv

a un

pro

ceso

ord

enad

o y

prev

isib

le d

e de

scen

tral

izac

ión

de re

spon

sabi

lidad

es d

el

Gob

iern

o N

acio

nal a

los

subn

acio

nale

s

• E

l Gob

iern

o na

cion

al e

s re

spon

sabl

e de

gas

tos

con

alto

niv

el d

e ex

tern

alid

ad y

baj

a ut

ilida

dsu

bsid

iaria

• Lo

s go

bier

nos

regi

onal

es s

on re

spon

sabl

es d

e ga

stos

cuy

as e

xter

nalid

ades

pue

den

ser

abso

rbid

as e

n el

mar

co d

e su

juri

sdic

ción

, y c

onut

ilida

d su

bsid

iari

a m

edia

• Lo

s go

bier

nos

mun

icip

ales

son

resp

onsa

bles

de

gast

os c

uyas

ext

erna

lidad

es p

uede

n se

r ab

sorb

idas

en

el m

arco

de

su ju

risd

icci

ón, y

con

alta

util

idad

sub

sidi

aria

• Le

yes

y re

gula

cion

es re

spec

tivas

dife

renc

ian

los

serv

icio

s po

r niv

el d

e go

bier

no

• La

s tr

ansf

eren

cias

se

real

izan

por

blo

ques

de

serv

icio

s y

en ti

empo

s pr

evis

ible

s A

sign

ació

n de

fina

ncia

mie

nto

cons

iste

nte

con

las

com

pete

ncia

s y

serv

icio

sde

scen

tral

izad

os, a

sí c

omo

con

prin

cipi

os d

e re

spon

sabi

lidad

fisca

l

• La

s tr

ansf

eren

cias

de

ingr

esos

no

cond

icio

nado

sde

l Gob

iern

o na

cion

al a

los

subn

acio

nale

s se

real

izan

en

form

a tr

ansp

aren

te y

por

fórm

ula

tant

o pa

ra d

efin

ir e

l ori

gen

de lo

s fo

ndos

com

o la

repa

rtic

ión

terr

itori

al. T

iene

n ca

ráct

er

com

pens

ator

io

• La

s tr

ansf

eren

cias

con

dici

onad

as c

on fi

nes

de

inve

rsió

n se

real

izan

con

regl

as c

lara

s, y

el

Gob

iern

o na

cion

al p

uede

ver

ifica

r los

pla

nes

o

• R

egul

acio

nes

gara

ntiz

an fó

rmul

as d

e tr

ansf

eren

cia

tran

spar

ente

s y

acep

tada

s po

r los

dive

rsos

act

ores

invo

lucr

ados

• La

s tr

ansf

eren

cias

se

repa

rten

en

prop

orci

ón a

fa

ctor

es c

ompe

nsat

orio

s co

mo

pobr

eza,

% ig

ual

para

cad

a te

rrito

rio,

ser

vici

os m

ínim

os, e

tc.

• R

egul

acio

nes

gara

ntiz

an fó

rmul

as d

e tr

ansf

eren

cia

tran

s par

ente

sy

acep

tada

s po

r los

298


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

proy

ecto

s de

inve

rsió

n de

los

gobi

erno

ssu

bnac

iona

les

en lo

s cu

ales

se

invi

erte

n es

tos

recu

rsos

• Lo

s go

bier

nos

regi

onal

es y

mun

icip

ales

tien

en

com

pete

ncia

s tr

ibut

aria

s pl

enas

sob

re tr

ibut

os d

e ba

se in

móv

il o

de e

scas

a m

ovili

dad

• Lo

s tr

ibut

os a

sign

ados

son

con

sist

ente

s co

n lo

s re

spec

tivos

pot

enci

ales

eco

nóm

icos

de

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

• Lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s tie

nen

acce

so a

l cr

édito

baj

o re

glas

fisc

ales

que

pro

mue

ven

una

sana

adm

inis

trac

ión

fisca

l, y

min

imiz

an e

l rie

sgo

mor

al y

las

posi

bilid

ades

de

cesa

r los

pag

os. L

os

min

iste

rios

de

Eco

nom

ía y

Fin

anza

s m

antie

nen

sist

emas

de

info

rmac

ión

para

mon

itore

ar e

l cu

mpl

imie

nto

de la

s re

glas

fisc

ales

por

par

te d

e lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s

dive

rsos

act

ores

invo

lucr

ados

• E

l ME

F o

un o

rgan

ism

o es

peci

aliz

ado

pued

e ha

cer s

egui

mie

nto

a la

s in

vers

ione

ssu

bnac

iona

les

• T

ipo

de tr

ibut

os b

ajo

la re

spon

sabi

lidad

de

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

• C

apac

idad

de

fijar

la b

ase,

tasa

, rec

auda

r yad

min

istr

ar lo

s tr

ibut

os

• E

xist

enci

a de

age

ncia

s tr

ibut

aria

s su

bnac

iona

les

• E

xist

enci

a de

acu

erdo

s de

adm

inis

trac

ión

de

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

con

agen

cias

trib

utar

ias

naci

onal

es

• %

de

reca

udac

ión

sobr

e po

tenc

ial t

ribu

tari

o

• T

ipo

de tr

ibut

o po

r niv

el d

e go

bier

no. R

egla

ge

nera

l: a

men

or e

spac

io te

rrito

rial

deb

enco

rres

pond

er tr

ibut

os d

e ba

se in

móv

il, m

ient

ras

que

a m

ayor

ext

ensi

ón te

rrito

rial

deb

en a

sign

arse

tr

ibut

os d

e ba

se m

óvil

y co

n ef

ecto

sre

dist

ribu

tivos

• La

razó

n de

trib

utos

pro

pios

de

los

gobi

erno

ssu

bnac

iona

les

sobr

e tr

ansf

eren

cias

nac

iona

les

crec

e pr

opor

cion

alm

ente

a la

den

sida

d de

po

blac

ión

urba

na d

e la

s di

vers

asci

rcun

scri

pcio

nes

• Lo

s co

stos

de

los

serv

icio

s pú

blic

os re

gion

ales

ylo

cale

s so

n re

cupe

rado

s co

n la

s ta

sas

y ta

rifa

sap

licad

as

• E

l end

euda

mie

nto

subn

acio

nal r

equi

ere

aval

de

la

Nac

ión

o es

tá re

gula

do p

or u

n in

stru

men

to le

gal

que

gara

ntiz

a te

chos

de

ende

udam

ient

o ra

zona

bles

y e

s ef

ectiv

o pa

ra o

blig

ar a

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

a cu

mpl

ir la

regu

laci

ón

299


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

• %

del

sto

ck d

e de

uda

de la

s ad

min

istr

acio

nes

subn

acio

nale

s so

bre

tota

l de

ingr

esos

ord

inar

ios

• %

del

ser

vici

o de

deu

da e

n pl

azo

de c

inco

año

sha

cia

atrá

s y

haci

a ad

elan

te s

obre

el g

asto

pr

imar

ioC

a pac

idad

de

gest

ión

del G

obie

rno

Nac

iona

l y d

e lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s, r

edef

inic

ión

de c

ompe

tenc

ias

yco

ordi

naci

ón in

terg

uber

nam

enta

l Ref

orm

a y

desa

rrol

lo

inst

ituci

onal

del

Gob

iern

ona

cion

al p

ara

adap

tarl

o a

la

desc

entr

aliz

ació

n

• E

xist

e o

se h

a pr

oduc

ido

un p

roce

so d

e fo

rtal

ecim

ient

o de

cap

acid

ades

de

agen

cias

del

G

obie

rno

Nac

iona

l par

a ge

nera

r y m

onito

rear

po

lític

as p

úblic

as d

eca

ráct

er e

stra

tégi

co y

sect

oria

l

• E

stá

en m

arch

a o

se h

a pr

oduc

ido

una

refo

rma

de la

s ag

enci

as d

el G

obie

rno

Nac

iona

l que

se

han

desc

entr

aliz

ado

o es

tán

en p

roce

so d

e de

scen

tral

izac

ión,

par

a re

duci

r per

sona

l yel

imin

ar p

roce

dim

ient

os a

dmin

istr

ativ

osas

ocia

dos

a lo

s se

rvic

ios

tran

sfer

idos

• A

dapt

ació

n de

los

sist

emas

adm

inis

trat

ivos

yge

renc

iale

s de

las

agen

cias

nac

iona

les

a su

sfu

ncio

nes

cent

rale

s po

ster

iore

s a

la

desc

entr

aliz

ació

n de

sus

ser

vici

os

• E

xist

en p

rogr

amas

esp

ecífi

cos

en fa

se d

e im

plem

enta

ción

par

a el

fort

alec

imie

nto,

en

tren

amie

nto

y/o

impl

anta

ción

de

capa

cida

d de

pr

oduc

ción

de

estra

tegi

as y

pol

ítica

s en

las

agen

cias

con

side

rada

s

• %

del

pre

supu

esto

asi

gnad

o a

tale

s pr

ogra

mas

• %

de

gast

o de

la a

genc

ia a

sign

ado

a ta

reas

de

prod

ucci

ón d

e es

trat

egia

s se

ctor

iale

s y

polít

icas

pú

blic

as

• %

de

redu

cció

n de

per

sona

l sob

re to

tal d

e pe

rson

al d

e lo

s m

inis

teri

os y

age

ncia

s de

l go

bier

no n

acio

nal m

edid

os e

n pe

ríod

ospl

uria

nual

es d

e tr

es a

cin

co a

ños

desd

e el

co

mie

nzo

de s

u de

scen

tral

izac

ión

• %

de

redu

cció

n de

pro

cedi

mie

ntos

adm

inis

trat

ivos

sob

re to

tal d

e pr

oced

imie

ntos

ype

rtin

enci

a de

la m

ism

a m

edid

os e

n pe

ríod

ospl

uria

nual

es d

e tr

es a

cin

co a

ños

desd

e el

co

mie

nzo

de s

u de

scen

tral

izac

ión

• %

de

redu

cció

n de

gas

to d

e la

age

ncia

ded

icad

o a

la a

dmin

istr

ació

n de

ser

vici

os tr

ansf

erid

osm

edid

os e

n pe

ríod

os p

luri

anua

les

de tr

es a

cin

co

años

des

de e

l com

ienz

o de

su

desc

entr

aliz

ació

n

• E

xist

en p

lane

s y

prog

ram

as d

e m

oder

niza

ción

adm

inis

trat

iva

en lo

s m

inis

teri

os y

age

ncia

s de

l go

bier

no n

acio

nal s

omet

idos

a d

esce

ntra

lizac

ión

300


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

• %

del

pre

supu

esto

asi

gnad

o a

tale

s pr

ogra

mas

• %

de

gast

o de

la a

genc

ia d

edic

ado

a re

dim

ensi

onam

ient

o de

los

serv

icio

s ad

mis

trat

ivos

Ref

orm

a y

desa

rrol

lo

inst

ituci

onal

de

los

gobi

erno

s re

gion

ales

y m

unic

ipal

esco

nsis

tent

e co

nre

spon

sabi

lidad

es tr

ansf

erid

as

• Lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s so

n ca

pace

s de

fo

rmul

ar p

lane

s es

trat

égic

os d

e ge

stió

n de

los

serv

icio

s tr

ansf

erid

os

• C

reac

ión

o ad

apta

ción

de

unid

ades

adm

inis

trat

ivas

resp

onsa

bles

de

la g

eren

cia

de

serv

icio

s tr

ansf

erid

os q

ue c

apac

ite a

los

gobi

erno

s re

gion

ales

o lo

cale

s pa

ra a

dmin

istr

ar

dich

os s

ervi

cios

• Lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s tie

nen

la

auto

rida

d y

capa

cida

d pa

ra fo

rmar

m

anco

mun

idad

es fi

scal

es, d

e pr

esta

ción

de

serv

icio

s u

otra

s pa

ra n

eutr

aliz

ar lo

s ef

ecto

s de

la

s ex

tern

alid

ades

o m

ejor

ar la

cap

acid

ad d

e ge

stió

n de

ser

vici

os

• Lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s cr

ean

o ad

ecua

n su

s si

stem

as d

e ge

stió

n ho

rizo

ntal

es,

incl

uyen

do: r

ecur

sos

hum

anos

; adm

inis

trac

ión

pres

upue

star

ia; f

isca

l y fi

nanc

iera

; com

pras

;co

ntro

l int

erno

; aná

lisis

y g

estió

n de

inve

rsio

nes

• Pl

anes

y p

rogr

amas

sub

naci

onal

es p

ara

la g

estió

nde

ser

vici

os tr

ansf

erid

os

• %

del

pre

supu

esto

asi

gnad

o a

tale

s pr

ogra

mas

• Pl

anes

y p

rogr

amas

sub

naci

onal

es p

ara

la

crea

ción

o re

form

a d

e of

icin

as d

e ge

stió

n pa

ra

los

serv

icio

s tr

ansf

erid

os

• %

del

pre

supu

esto

asi

gnad

o a

tale

s pr

ogra

mas

• Le

yes

y re

gula

cion

es p

ertin

ente

s

• %

de

man

com

unid

ades

efe

ctiv

amen

te fo

rmad

asso

bre

el to

tal d

e go

bier

nos

regi

onal

es/lo

cale

s

• La

legi

slac

ión

otor

ga c

ompe

tenc

ia d

e ge

stió

n a

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

sobr

e su

s em

plea

dos

• La

s no

rmas

de

gest

ión

de e

mpl

eo p

úblic

o in

cluy

en n

ivel

es d

e in

gres

o co

mpe

titiv

o;de

sarr

ollo

de

carr

era

basa

do e

n m

érito

s y

expe

rien

cia;

est

abili

dad

mat

izad

a co

n ca

usal

es d

ede

spid

o ju

stifi

cado

; sis

tem

a de

pen

sion

esad

ecua

do y

sos

teni

ble

• E

mpl

eado

s pú

blic

os s

obre

tota

l de

PEA

regi

onal

/loca

l

• R

eser

vas

mon

etar

ias

en fo

ndos

de

retir

o

• %

gas

to e

n em

pleo

púb

lico

sobr

e ga

sto

tota

l en

cada

cir

cuns

crip

ción

terr

itori

al

•%

de

corr

espo

nden

cia

entr

e pr

esup

uest

os

301


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

apro

bado

s y

ejec

utad

os

• %

de

pres

upue

sto

dedi

cado

a in

vers

ión

y ga

sto

corr

ient

e

• E

ncue

sta

por m

uest

reo

a pr

ovee

dore

s so

bre

prob

idad

y a

gilid

ad a

dmin

istr

ativ

a en

com

pras

de

l gob

iern

o

• %

de

caso

s pr

oces

ados

y re

suel

tos

por c

ontr

alor

ía

inte

rna

• ex

iste

ncia

de

sist

ema

form

al d

e an

ális

is y

ges

tión

de in

vers

ione

s C

oord

inac

ión

de la

s re

laci

ones

inte

rgub

erna

men

tale

s•

Exi

ste

una

inst

ituci

óno

regl

as fo

rmal

es c

onca

paci

dad

efec

tiva

de c

oord

inar

pol

ítica

s e

inve

rsio

nes

públ

icas

y c

on la

cap

acid

ad p

ara

regu

lar l

a ca

ntid

ad, c

arac

terí

stic

as y

ritm

o de

las

tran

sfer

enci

as, d

e ac

uerd

o a

regl

as c

lara

s co

n la

pa

rtic

ipac

ión

de lo

s di

vers

os n

ivel

es d

e go

bier

no

• C

apac

idad

de

reco

lecc

ión

y pr

oces

amie

nto

de in

form

ació

n fis

cal y

fina

ncie

ra s

ubna

cion

al

por p

arte

del

Min

iste

rio

de E

cono

mía

y/o

Fi

nanz

as (M

EF)

• E

xist

enci

a de

mec

anis

mos

o in

stitu

cion

es

inte

rgub

erna

men

tale

s co

n ca

paci

dad

inst

alad

a pa

ra la

pro

ducc

ión

de p

olíti

cas

y es

trat

egia

s pa

ra

el p

roce

so d

e de

scen

tral

izac

ión

• N

ivel

jerá

rqui

co c

once

dido

al j

efe

de la

in

stitu

ción

o m

ecan

ism

o de

coo

rdin

ació

nin

terg

uber

nam

enta

l

• R

epre

sent

ació

n de

los

dive

rsos

niv

eles

de

gobi

erno

en

la in

stitu

ción

o m

ecan

ism

o de

cons

ulta

a lo

s m

ism

os e

stab

leci

do

• D

ispo

nibi

lidad

de

part

e de

la in

stitu

ción

om

ecan

ism

o co

ordi

nado

r par

a as

igna

r tr

ansf

eren

cias

• %

de

tran

sfer

enci

as s

obre

el p

resu

pues

to n

acio

nal

man

ejad

as p

or la

inst

ituci

ón u

org

anis

mo

coor

dina

dor

• C

apac

idad

de

la in

stitu

ción

o m

ecan

ism

oco

ordi

nado

r par

a an

aliz

ar, p

roce

sar y

hac

er

segu

imie

nto

a lo

s pr

oyec

tos

de in

vers

ión

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

de in

form

ació

nfin

anci

era

y fis

cal e

n el

ME

F, c

on d

atos

pres

upue

star

ios

apro

bado

sy

ejec

utad

os d

e la

s

302


AN

EX

O I

I D

esce

ntra

lizac

ión

adm

inis

trac

ione

s su

bnac

iona

les;

niv

el d

e en

deud

amie

nto;

per

fil d

e se

rvic

io d

e de

uda

yda

tos

real

es d

e pe

rson

al

• E

xist

enci

a de

un

prog

ram

a de

apo

yo a

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

para

des

arro

llar s

usca

paci

dade

s ge

renc

iale

s en

mat

eria

fisc

al y

finan

cier

a

• %

del

pre

supu

esto

del

ME

F as

igna

do a

lpr

ogra

ma

de a

poyo

fisc

al y

fina

ncie

ro

303


AN

EX

O I

I In

stitu

cion

es d

e M

erca

doD

ime n

sion

es

Com

pone

ntes

R

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

Indi

cado

res

Seg u

rida

d y

defin

ició

n de

los

dere

chos

eco

nóm

icos

bás

icos

• In

stitu

cion

alid

ad d

e lo

s de

rech

os d

e pr

opie

dad.

•

Mar

co n

orm

ativ

o y

de re

gist

ro d

e la

pro

pied

ad in

mob

iliar

ia.

• M

arco

nor

mat

ivo

y de

regi

stro

de

la p

ropi

edad

agr

ícol

a.

• M

arco

nor

mat

ivo

y de

regi

stro

de

la p

ropi

edad

indu

stri

al.

• M

arco

nor

mat

ivo

y de

regi

stro

de

la p

ropi

edad

inte

lect

ual.

• D

erec

hos

de p

ropi

edad

bie

nde

finid

os y

pro

tegi

dos

(Wor

ldE

cono

mic

For

um, W

EF)

• Po

rcen

taje

de

tierr

as s

in tí

tulo

de

prop

ieda

d

• Ín

dice

de

defe

nsa

de la

pro

pied

ad

inte

lect

ual (

WE

F).

• R

egis

tro

de p

ropi

edad

(cos

to,

dura

ción

y tr

ámite

s).

• In

stitu

cion

es p

ara

gara

ntiz

ar ju

rídi

cam

ente

la

s tr

ansa

ccio

nes

econ

ómic

as.

• M

arco

nor

mat

ivo

tran

spar

ente

par

a la

s tr

ansa

ccio

nes

de p

ropi

edad

es.

• Si

stem

as d

e as

egur

amie

nto

de la

sdi

vers

as fo

rmas

de

prop

ieda

d.

• Pr

oced

imie

ntos

ade

cuad

os p

ara

el

trat

amie

nto

de c

asos

de

quie

bras

.

• Si

stem

as e

ficac

es p

ara

la

reso

luci

ón d

e di

sput

as c

omer

cial

es(p

revi

as a

su

judi

aliz

ació

n).

• G

aran

tías

para

la e

jecu

ción

de

cont

rato

s pú

blic

os.

• Se

guri

dad

fren

te a

l hur

to, r

obo

yvi

olen

cia.

• M

ecan

ism

os d

e lu

cha

cont

ra la

co

rrup

ción

.

• R

iesg

o de

exp

ropi

ació

n (I

CR

G).

• Si

stem

a ju

dici

al (W

BIC

S).

• D

erec

hos

de p

ropi

edad

(WB

ICS)

.

• D

elin

cuen

cia

(WB

ICS)

.

• C

umpl

imie

nto

de c

ontr

atos

304


AN

EX

O I

I In

stitu

cion

es d

e M

erca

doPr

omoc

ión

de la

com

pete

ncia

(C

orre

cció

n de

las

dist

orsi

ones

de lo

s m

erca

dos)

• R

egul

ació

n ad

min

istr

ativ

a

para

el a

cces

o a

los

mer

cado

s.

• M

arco

s no

rmat

ivos

con

solid

ados

en lo

s ám

bito

s m

erca

ntil,

fin

anci

ero

y co

ncur

sal.

• M

arco

nor

mat

ivo

favo

rabl

e a

la

pues

ta e

n m

arch

a de

inic

iativ

as

empr

esar

iale

s.

• Ín

dice

de

liber

tad

econ

ómic

a (H

erita

ge F

ound

atio

n).

• C

omen

zar u

n ne

goci

o tie

mpo

onú

mer

o de

pas

os e

mpl

eado

par

a in

icia

r un

nego

cio

(WE

F).

• C

alid

ad d

el c

lima

de n

egoc

ios

(WE

F)

• Su

min

istr

o de

info

rmac

ión

fiab

le y

opor

tuna

en

defe

nsa

de la

com

pete

ncia

.

• N

orm

as y

org

aniz

acio

nes

para

la

prot

ecci

ón d

e lo

s co

nsum

idor

es.

• In

form

ació

n pú

blic

a ac

cesi

ble

yfia

ble

sobr

e lo

s m

erca

dos.

• Pl

ural

idad

en

los

med

ios

de

com

unic

ació

n.

• Ín

dice

de

opac

idad

(PW

C).

• G

rado

de

liber

tad

de p

rens

a.

• M

ecan

ism

os re

gula

dore

spa

ra d

efen

der l

aco

mpe

tenc

ia.

• E

stab

ilida

d, in

depe

nden

cia

ypr

ofes

iona

lidad

de

las

inst

ituci

ones

re

gula

dora

s de

la c

ompe

tenc

ia.

• N

orm

as y

org

aniz

acio

nes

para

la

iden

tific

ació

n y

sanc

ión

de

prác

ticas

de

pode

r del

mer

cado

o

de c

ompe

tenc

ia d

esle

al.

• N

úmer

o de

mul

tas

por

com

pete

ncia

des

leal

o p

ráct

icas

mon

opol

ista

s

• In

tens

idad

de

la c

ompe

tenc

ia lo

cal

(WE

F).

• G

aran

tías

de c

ompe

tenc

ia

en lo

s pr

oces

os d

e lic

itaci

ón p

úblic

a.

• Si

stem

a de

com

pras

púb

licas

basa

do e

n pr

inci

pios

de

econ

omía

, ef

icie

ncia

, pub

licid

ad y

con

curs

o.

• Pa

gos

irre

gula

res

en c

ontr

atos

públ

icos

(WE

F).

• Po

rcen

taje

de

com

pras

est

atal

es a

tr

avés

de

conc

urso

púb

lico.

•

Mer

cado

s ab

iert

os a

la

com

pete

ncia

in

tern

acio

nal.

• R

egul

ació

n no

dis

crim

inat

oria

de

lain

vers

ión

extr

anje

ra.

• B

arre

ras

aran

cela

rias

y n

oar

ance

lari

as li

mita

das

al c

omer

cio.

• Po

rcen

taje

de

la in

vers

ión

de la

ex

tran

jera

en

la F

BC

.•

Niv

el d

e pr

otec

ción

nom

inal

de

la

econ

omía

(rec

auda

ción

ara

ncel

aria

so

bre

el P

IB, p

or e

jem

plo)

.

305


AN

EX

O I

I In

stitu

cion

es d

e M

erca

do

• T

rans

pare

ncia

in

form

ativ

a s

obre

la

situ

ació

n y

el g

obie

rno

corp

orat

ivo

de la

sem

pres

as.

• N

orm

as c

onta

bles

hom

olog

adas

.

• Pu

blic

idad

de

los

resu

ltado

sem

pres

aria

les.

• La

s em

pres

as e

mpl

ean

está

ndar

esin

tern

acio

nale

s de

con

tabi

lidad

(WB

ES)

.

Coo

rdin

ació

n y

fom

ento

de

los

mer

cado

s(C

orre

cció

n de

las

falla

s de

m

erca

do r

elac

iona

dos

con

la

coor

dina

ción

)•

Polít

ica

indu

stri

al y

de

prom

oció

n de

lain

vers

ión.

• Si

stem

a im

posi

tivo

que

alie

nte

la

inve

rsió

n.

• So

cied

ades

púb

licas

de

capi

tal

ries

go.

• Pa

rtic

ipac

ión

públ

ica

en la

pr

omoc

ión

de la

inve

rsió

n..

• Po

lític

a de

ate

nció

n al

sec

tor

info

rmal

.

• C

alid

ad d

e la

infr

aest

ruct

ura

(WE

F).

• Pe

so re

lativ

o de

l sec

tor i

nfor

mal

en

el v

alor

agr

egad

o y

el e

mpl

eo.

• M

arco

nor

mat

ivo

adec

uado

par

a el

de

sarr

ollo

de

los

mer

cado

s fin

anci

eros

(c

rédi

to y

seg

uros

).

• M

arco

nor

mat

ivo

adec

uado

de

regu

laci

ón p

rude

ncia

l. • •

Inst

ituci

ones

par

a el

seg

uim

ient

o y

supe

rvis

ión

de la

s en

tidad

es

finan

cier

as.

• Ín

dice

de

regi

stro

de

créd

ito

públ

ico

• Po

rcen

taje

del

aho

rro

banc

ariz

able

.

• Po

lític

a pa

ra la

pr

omoc

ión

de la

inte

rnac

iona

lizac

ión.

• M

arco

nor

mat

ivo

efic

ient

e pa

ra la

re

aliz

ació

n de

tran

sacc

ione

sin

tern

acio

nale

s.

• Si

stem

a ef

icie

nte

de p

rom

oció

npú

blic

a d

e la

s ex

port

acio

nes

y de

la

inve

rsió

n en

el e

xter

ior.

• G

rado

de

aper

tura

de

la e

cono

mía

.

• T

rám

ites

en a

duan

as (W

BIC

S).

• Pe

so p

resu

pues

tari

o de

las

activ

idad

es d

edic

adas

a la

pr

omoc

ión

expo

rtad

ora.

• Ín

dice

de

crec

imie

nto

de la

co

mpe

titiv

idad

306


AN

EX

O I

I In

stitu

cion

es d

e M

erca

do

• Po

lític

a de

pro

moc

ión

dela

inno

vaci

ón y

difu

sión

tecn

ológ

icas

, y

de

form

ació

n d

e pr

ofes

iona

les

• Po

lític

a de

apo

yo a

l sis

tem

a ed

ucat

ivo

y a

la fo

rmac

ión

de

recu

rsos

hum

anos

.

• In

stitu

cion

es y

pol

ítica

s d

e ap

oyo

a la

s ac

tivid

ades

cie

ntífi

cas

e in

nova

dora

s.

• Pe

so d

el g

asto

edu

cativ

o en

el t

otal

de

l gas

to p

úblic

o.

• Po

rcen

taje

de

gast

os e

nin

vest

igac

ión

y de

sarr

ollo

(I+D

).

• Ín

dice

de

adel

anto

tecn

ológ

ico

(PN

UD

).

• R

egul

ació

n am

bien

tal

para

la

gest

ión

del

patr

imon

io n

atur

al y

cultu

ral.

• C

apac

idad

par

a es

timar

el i

mpa

cto

ambi

enta

l de

las

deci

sion

espú

blic

as y

pri

vada

s.

• C

apac

idad

par

a di

seña

r un

orde

nam

ient

o te

rrito

rial

ade

cuad

o.

• E

spac

ios

inst

ituci

onal

es p

ara

la

reso

luci

ón d

e co

nflic

tos

ambi

enta

les.

• C

alid

ad d

e la

s re

gula

cion

esam

bien

tale

s (W

CR

).

• Pr

esup

uest

o de

las

agen

cias

dest

inad

as a

la re

gula

ción

ambi

enta

l.

• R

egul

acio

nes

ambi

enta

les

com

oob

stác

ulos

par

a el

des

arro

llo d

e lo

sne

goci

os (W

BE

S).

• Po

rcen

taje

de

biod

iver

sida

d en

ries

go.

• Ín

dice

mac

roec

onóm

ico

del m

edio

am

bien

te (W

EF)

C

ondi

cion

es m

acro

econ

ómic

aspa

ra la

est

abili

dad

y el

cr

ecim

ient

o •

Mar

co n

orm

ativ

o es

tabl

e,

legí

timo

y ef

icaz

. •

Adm

inis

trac

ión

públ

ica

efic

ient

e en

el á

mbi

to e

conó

mic

o.

• M

arco

nor

mat

ivo

esta

ble

ypr

edec

ible

.

• E

ficac

ia d

el g

obie

rno

(Ind

icad

ores

agre

gado

s de

gob

erna

bilid

ad d

el

Ban

co M

undi

al).

• C

ontr

ol d

e la

cor

rupc

ión

(Ind

icad

or d

e go

bern

abili

dad

del

Ban

co M

undi

al).

• C

alid

ad d

e la

regu

laci

ón(I

ndic

ador

de

gobe

rnab

ilida

d de

l

307


AN

EX

O I

I In

stitu

cion

es d

e M

erca

doB

anco

Mun

dial

).

• In

cert

idum

bre

acer

ca d

e la

spo

lític

as (W

BIS

).

• C

orru

pció

n (W

BIC

S).

• Ín

dice

de

perc

epci

ón d

e co

rrup

ción

(Tra

nspa

renc

y In

tern

acio

nal)

.•

Sist

ema

fisca

l efic

ient

e,

flexi

ble

y ca

paz.

•

Est

ruct

ura

trib

utar

ia a

decu

ada.

• A

dmin

istr

ació

n tr

ibut

aria

efic

ient

e.

• A

decu

ada

plan

ifica

ción

pres

upue

star

ia y

cap

acid

ad p

ara

suej

ecuc

ión

y co

ntro

l.

• R

egul

ació

n y

adm

inis

trac

ión

de

impu

esto

s (W

BIC

S).

• C

apac

idad

de

reca

udac

ión

(pre

sión

fisca

l).

• Ín

dice

de

prog

resi

vida

d tr

ibut

aria

.

• E

ndeu

dam

ient

o pú

blic

o.

• D

éfic

it pú

blic

o co

mo

porc

enta

jede

l PIB

.

• In

stitu

cion

es a

decu

adas

pa

ra la

pro

moc

ión

de la

esta

bilid

adm

acro

econ

ómic

a.

• B

anco

cen

tral

inde

pend

ient

e.

• Po

lític

a m

onet

aria

pru

dent

e.

• In

flaci

ón

• R

iesg

o fin

anci

ero

(Índ

ice

de ri

esgo

país

).

• R

iesg

o ec

onóm

ico

(Índ

ice

de

ries

go p

aís)

. C

ohes

ión

soci

al y

man

ejo

deco

nflic

tos

• In

stitu

cion

es c

reíb

les

pa

ra la

repr

esen

taci

ón y

cana

lizac

ión

de in

tere

ses.

• M

ecan

ism

os a

utón

omos

yre

pres

enta

tivos

de

repr

esen

taci

ónde

los

inte

rese

s so

cial

es (s

indi

cato

sy

patr

onal

es).

• E

spac

ios

para

la p

artic

ipac

ión

y la

conc

erta

ción

soc

ial.

• R

elac

ione

s en

tre

trab

ajad

ores

yem

plea

dore

s (W

CR

).

• N

úmer

o de

org

aniz

acio

nes

grem

iale

s en

sec

tore

s cl

aves

.

•N

úmer

o de

hue

l gas

y m

edid

as d

e

308


AN

EX

O I

I In

stitu

cion

es d

e M

erca

do

fuer

za s

indi

cale

s.

• M

ecan

ism

os p

ara

gara

ntiz

ar la

par

ticip

ació

nde

los

sect

ores

exc

luid

osen

los

mer

cado

s.

• M

ecan

ism

os p

ara

la re

dist

ribu

ción

de la

rent

a.

• M

ecan

ism

os d

e ac

ceso

a lo

sac

tivos

fina

ncie

ros.

• M

ecan

ism

os d

e ac

ceso

a la

tier

ra.

• M

ecan

ism

os p

ara

prom

over

la

equi

dad

en la

edu

caci

ón.

• Ín

dice

de

Gin

i de

la d

istr

ibuc

ión

de

la re

nta.

• Po

rcen

taje

de

acce

so a

l cré

dito

fo

rmal

(por

cent

aje

de c

rédi

to

info

rmal

).

• Ín

dice

de

dist

ribu

ción

de

la ti

erra

(p

orce

ntaj

e de

cam

pesi

nos?

sin

tierr

a) (

Dei

ning

er y

Olin

to, W

orld

Ban

k W

orki

ng P

aper

237

5).

• Po

rcen

taje

de

pobl

ació

n no

esco

lari

zada

. •

Inst

ituci

ones

par

a la

pr

otec

ción

soc

ial

fren

te a

la

adv

ersi

dad.

• M

ecan

ism

os a

decu

ados

de

segu

rida

d so

cial

.

• M

ecan

ism

os e

ficac

es d

e lu

cha

cont

ra la

pob

reza

y la

mar

gina

ción

.

• Po

rcen

taje

de

los

gast

os d

e se

guri

dad

soci

al s

obre

el P

IB.

• Po

rcen

taje

de

gast

os p

úblic

os e

nne

cesi

dade

s so

cial

es b

ásic

as.

• Po

rcen

taje

de

gast

os p

ara

polít

icas

de

luch

a co

ntra

la p

obre

za.

• M

ecan

ism

os p

ara

unde

sarr

ollo

terr

itori

al

equi

libra

do.

• M

ecan

ism

o p

ara

la c

orre

cció

n de

la

s de

sigu

alda

des

regi

onal

es.

• M

ecan

ism

os p

ara

la c

orre

cció

n de

la

s di

fere

ncia

s ca

mpo

-ciu

dad.

• D

esig

uald

ad e

n la

dis

trib

ució

nre

gion

al d

e la

rent

a.

• Po

rcen

taje

de

gast

os p

ara

polít

ica

de e

quili

brio

terr

itori

al.

• C

apac

idad

del

Est

ado

para

def

ende

r los

inte

rese

s co

lect

ivos

ypr

omov

er e

l con

sens

oso

cial

.

• A

mpl

io a

poyo

par

lam

enta

rio

algo

bier

no.

• E

spac

ios

públ

icos

par

a la

part

icip

ació

n so

cial

.

• Po

rcen

taje

de

leye

s ap

roba

das

vers

us la

s pr

esen

tada

s po

r el

gobi

erno

.

• N

úmer

o de

con

sejo

s as

esor

esab

iert

os a

la p

artic

ipac

ión

soci

al.

• Po

rcen

taje

de

huel

gas

gene

rale

s y

man

ifest

acio

nes

cont

ra e

l go

bier

no.

309


310


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

E

VA

LU

AC

ION

ES

DE

GO

BE

RN

AB

ILID

AD

DE

MO

CR

ÁT

ICA

: M

AT

RIZ

DE

RE

CO

ME

ND

AC

ION

ES

PAR

A P

ER

Ú

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

esR

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

R

ecom

enda

cion

es

Gob

iern

o ba

sado

en

el

cons

entim

ient

o de

los

gobe

rnad

osA

cept

ació

n de

l mod

elo

polít

ico

y ec

onóm

ico

• La

Con

stitu

ción

es

ampl

iam

ente

ac

epta

da

• La

eco

nom

ía d

e m

erca

do e

sam

plia

men

te a

cept

ada

• A

poya

r pro

ceso

s de

diá

logo

po

lític

o co

mo

el F

oro

deA

cuer

do N

acio

nal y

la M

esa

de

Con

cert

ació

n de

Luc

ha C

ontr

a la

Pob

reza

, co

ntri

buye

ndo

a di

vulg

ar s

us p

ropó

sito

s,im

port

anci

a pa

ra e

l fut

uro

del

país

, el c

onte

nido

de

ladi

scus

ión

y su

s lo

gros

.•

Apo

yar l

a or

gani

zaci

ón d

e de

bate

s po

lític

o en

tre

los

cand

idat

os a

car

gos

públ

icos

(esp

ecia

lmen

te c

andi

dato

spr

esid

enci

ales

) y e

ntre

re

pres

enta

ntes

de

los

part

idos

polít

icos

. •

Inve

rtir

en

educ

ació

nde

moc

rátic

a/cí

vica

en

las

escu

elas

de

prim

aria

yse

cund

aria

. •

Inve

rtir

en

cam

paña

s de

ed

ucac

ión

públ

ica

en q

ue s

edi

sem

inen

los

dere

chos

yob

ligac

ione

s de

los

ciud

adan

os,

así c

omo

sobr

e la

s fu

ncio

nes

yac

tivid

ades

de

las

inst

ituci

ones

de

moc

rátic

as.

311


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

Si

stem

a D

emoc

ráti

co

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

esR

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

R

ecom

enda

cion

es

Ace

ptac

ión

de la

s re

glas

del

jueg

o.

• B

ehav

iors

to a

cces

s po

wer

, ex

pres

s di

ssen

t and

obt

ain

“voi

ce”

conf

orm

to p

re-

esta

blis

hed

rule

s

• A

poyo

al p

roce

so d

e de

scen

tral

izac

ión

(Véa

se

Cap

ítulo

VI:

Des

cent

raliz

ació

n)•

Apo

yar e

l for

tale

cim

ient

o y

mod

erni

zaci

ón d

e lo

s si

stem

asde

just

icia

en

las

regi

ones

, in

cluy

endo

a la

Pol

icía

y e

l si

stem

a de

pri

sion

es.

• G

aran

tizar

la in

vest

igac

ión

yju

zgam

ient

o de

los

resp

onsa

bles

por a

buso

s co

ntra

los

dere

chos

hum

anos

com

etid

os p

or la

sfu

erza

s de

pol

icía

, mili

tare

s u

otra

s ag

enci

as d

el E

stad

o, a

sí

com

o po

r par

te d

e ac

tore

s no

esta

tale

s.

Incl

usió

n e

inte

nsid

ad d

e la

part

icip

ació

n po

lític

o

Ape

rtur

a de

l pro

ceso

ele

ctor

al (M

R)

• D

erec

ho a

vot

ar li

brem

ente

y s

inco

erci

ón.

• C

lari

ficar

las

leye

s re

laci

onad

as c

on la

def

inic

ión

de re

spon

sabi

lidad

es a

sign

adas

a

la O

NPE

y a

la J

NE

de

man

era

que

se e

limin

en la

s co

ntra

dicc

ione

s de

la le

y y

la

supe

rpos

ició

n de

atr

ibuc

ione

s, y

que

los

esfu

erzo

s en

cam

inad

osa

su fo

rtal

ecim

ient

o in

stitu

cion

al e

n ca

da in

stitu

ción

pued

an s

er c

anal

izad

os d

e m

aner

a ef

icie

nte.

312


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

•

Faci

lidad

par

a ej

erce

r el d

erec

hoa

vota

r (fe

stiv

os?,

loca

lizac

ión

de

las

urna

s, v

oto

no p

rese

ncia

l).

• T

raba

jar a

favo

r de

redu

cir

las

dist

anci

as a

los

cent

ros

de

vota

ción

par

a la

s pe

rson

as q

ue

habi

tan

en s

itios

rem

otos

. •

Aum

enta

r la

inve

rsió

n en

laed

ucac

ión

de lo

s vo

tant

es p

ara

aseg

urar

que

ent

iend

en e

l vot

o pa

rlam

enta

rio

y se

redu

zca

el

núm

ero

de v

otos

nul

os y

en

blan

co.

• Fa

cilid

ad p

ara

regi

stra

rse

para

vot

ar y

fiab

ilida

d de

l re

gist

ro.

• M

ejor

ar la

cob

ertu

ra d

el

regi

stro

civ

il y

el p

orce

ntaj

e de

aq

uello

s qu

e tie

nen

un

Doc

umen

to N

acio

nal d

e Id

entif

icac

ión

actu

aliz

ado

cubr

iend

o lo

s co

stos

adm

inis

trat

ivos

con

recu

rsos

del

pr

esup

uest

o ge

nera

l.

• C

ualif

icac

ione

s pa

ra

insc

ribi

r y p

rese

rvar

los

part

idos

polít

icos

.

• G

aran

tizar

el c

umpl

imie

nto

inde

pend

ient

e, c

reíb

le y

efec

tivo

de lo

s re

quis

itos

defir

ma

para

con

form

ar p

artid

ospo

lític

os.

• G

aran

tizar

el c

umpl

imie

nto

plen

o de

las

regu

laci

ones

de

laLe

y de

Par

tidos

Pol

ítico

s qu

e re

quie

ren

que

las

cole

ctiv

idad

es

acre

dite

n co

mité

s de

por

lom

enos

50

mie

mbr

os e

n un

aam

plio

por

cent

aje

de lo

s de

part

amen

tos

y pr

ovin

cias

del

país

.

313


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

•

Aus

enci

a de

bar

rera

sin

just

ifica

das

para

ser

can

dida

to a

ca

rgos

púb

licos

.

• In

tens

idad

/alc

ance

de

la

part

icip

ació

n ci

udad

ana

en lo

spa

rtid

os p

olíti

cos.

•

Reg

ular

y h

acer

cum

plir

las

disp

osic

ione

s co

nten

idas

en

la

Ley

de

Part

idos

Pol

ítico

sco

ncer

nien

tes

a la

apl

icac

ión

de

los

mec

anis

mos

dem

ocrá

ticos

perm

itido

s pa

ra s

elec

cion

ar

diri

gent

es y

can

dida

tos.

• A

vanz

ar e

n el

pe

rfec

cion

amie

nto

de la

sdi

spos

icio

nes

cont

enid

as e

n la

Le

y de

Par

tidos

Pol

ítico

s so

bre

la re

aliz

ació

n d

e pr

imer

asvu

elta

s ab

iert

as o

cer

rada

s, y

sobr

e la

pro

hibi

ción

de

que

los

diri

gent

es d

el p

artid

o se

lecc

ione

n un

a pr

opor

ción

de

los

cand

idat

os a

l Con

gres

o y

a lo

s co

nsej

os re

gion

ales

.

• E

valu

ar la

pos

ibili

dad

deel

imin

ar e

l vot

o pr

efer

ente

una

ve

z se

cue

nte

con

mec

anis

mos

dem

ocrá

ticos

inte

rnos

par

a se

lecc

iona

r a lo

s ca

ndid

atos

al

Con

gres

o.

314


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

•

Cap

acity

of c

itize

ns to

par

ticip

ate:

leve

l of

educ

atio

n, h

ealth

(nee

d to

est

ablis

h re

latio

nto

MR

, MR

s, a

nd o

r PP,

use

em

piri

cal

evid

ence

)

• M

ejor

ar la

cal

idad

, ac

cesi

bilid

ad y

efic

ienc

ia d

e la

ed

ucac

ión

prim

aria

yse

cund

aria

.

• In

vert

ir e

n ed

ucac

ión

cívi

ca

en la

s es

cuel

as.

• N

umbe

r and

str

engt

h of

civ

il so

ciet

yor

gani

zatio

ns

• N

orm

as q

ue p

rom

ueve

n la

conf

orm

ació

n, tr

ansp

aren

cia

ysu

perv

iven

cia

de O

NG

.

• M

ejor

ar la

dis

poni

bilid

ad d

ein

form

ació

n al

púb

lico

sobr

e la

sfin

anza

s el

ecto

rale

s y

de lo

spa

rtid

os, o

pera

cion

es d

elgu

bern

amen

tal,

deba

tes

legi

slat

ivos

, com

pras

púb

licas

, et

c.

• •

Exi

sten

cia

de e

spac

ios

inst

ituci

onal

es(C

ongr

eso,

cons

ejos

de

desa

rrol

lo, e

tc.)

para

que

las

orga

niza

cion

es d

e la

soc

ieda

d ci

vil p

ueda

npa

rtic

ipar

de

man

era

efec

tiva

enla

form

ulac

ión

de p

olíti

cas.

• A

poya

r la

pres

erva

ción

yex

pans

ión

de lo

s es

paci

os d

e pa

rtic

ipac

ión

de la

soc

ieda

d ci

vil,

com

o po

r eje

mpl

o el

A

cuer

do N

acio

nal,

los

Com

ités

del V

aso

de L

eche

, las

rond

asca

mpe

sina

s, lo

s nú

cleo

s ej

ecut

ores

de

Fonc

odes

, los

C

omité

s Lo

cale

s de

A

dmin

istr

ació

n C

ompa

rtid

a de

Sa

lud

(CLA

S) y

la M

esa

deC

once

rtac

ión

de L

ucha

Con

tra

la P

obre

za (M

CLC

P) (d

e la

Pu

ente

Mej

ía, 2

004)

. •

315


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

•

• A

poya

r la

inst

ituci

onal

izac

ión

de e

spac

ios

de p

artic

ipac

ión

para

laso

cied

ad c

ivil

en lo

s ám

bito

slo

cal y

regi

onal

, com

o po

r ej

empl

o en

los

Con

sejo

sC

onsu

ltivo

s R

egio

nale

s,

Con

sejo

s C

onsu

ltivo

s Lo

cale

s,

Con

sejo

s de

Coo

rdin

ació

nR

egio

nal

y en

la e

labo

raci

ón d

e pr

esup

uest

os p

artic

ipat

ivos

(Véa

se C

apítu

lo V

I:

Des

cent

raliz

ació

n)

• M

ejor

ar e

l acc

eso

de la

so

cied

ad c

ivil

a la

s co

mis

ione

sle

gisl

ativ

as y

deb

ates

púb

licos

del C

ongr

eso,

así

com

o en

los

cons

ejos

loca

les

de d

esar

rollo

.

Ele

ccio

nes

libre

s e

impa

rcia

les

• R

egul

arid

ad, i

mpa

rcia

lidad

ycr

edib

ilida

d de

los

proc

edim

ient

os e

lect

oral

es

(Jus

tos)

• C

apac

idad

, ind

epen

denc

ia y

auto

nom

ía p

resu

pues

tal d

el

orga

nism

o re

spon

sabl

e de

lage

stió

n el

ecto

ral.

• Fo

rtal

ecer

la re

laci

ónin

stitu

cion

al e

ntre

la J

NE

y la

O

NPE

y m

ejor

ar s

u ca

paci

dad

de c

umpl

ir s

us

resp

onsa

bilid

ades

con

resp

ecto

a a

la L

ey d

e Pa

rtid

os P

olíti

cos.

C

lari

ficar

en

la le

y la

s re

spon

sabi

lidad

es d

e ca

da

inst

ituci

ón y

aju

star

las

asig

naci

ones

pre

supu

esta

les

yca

paci

dade

s in

stitu

cion

ales

se

gún

las

resp

onsa

bilid

ades

asig

nada

s.

316


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

•

Libe

rtad

de

pren

sa (L

ibre

) •

Dis

posi

cion

es

lega

les/

cons

tituc

iona

les

que

esta

blec

en ta

les

dere

chos

.

• M

edio

s in

depe

ndie

ntes

y p

lura

les.

• A

poyo

a la

cap

acita

ción

de

los

peri

odis

tas

en e

stán

dare

spr

ofes

iona

les.

• G

aran

tizar

la in

vest

igac

ión

adec

uada

y ju

zgam

ient

o de

ac

tos

de in

timid

ació

n y

acos

oco

ntra

los

peri

odis

tas.

•

Libe

rtad

de

expr

esió

n y

asoc

iaci

ón(L

ibre

) •

Dis

posi

cion

es

cons

tituc

iona

les/

lega

les

que

esta

blec

en ta

les

dere

chos

.

• Im

part

ir c

apac

itaci

ón a

la

Polic

ía s

obre

resp

eto

a lo

s de

rech

os c

ivile

s y

mét

odos

no

viol

ento

s de

con

trol

de

mul

titud

es.

• Ig

uald

ad d

e ac

ceso

a la

fina

ncia

ción

de

orga

niza

cion

es p

olíti

cas

part

idis

tas

y de

las

cam

paña

s el

ecto

rale

s (M

Rs,

PP)

• D

ispo

nibi

lidad

de

finan

ciac

ión

públ

ica

dire

cta

o in

dire

cta;

lím

ite

de g

asto

y ti

empo

par

a la

sca

mpa

ñas.

• R

egul

ar y

hac

er c

umpl

ir la

sdi

spos

icio

nes

de la

Ley

de

Part

idos

Pol

ítico

s re

lativ

as a

los

límite

s a

las

dona

cion

es

priv

adas

a la

s ca

mpa

ñas

polít

icas

, a lo

s re

quis

itos

con

resp

ecto

a la

not

ifica

ción

de

fuen

tes

de fi

nanc

iaci

ón d

e lo

sga

stos

de

part

idos

/can

dida

tos.

Ava

nzar

en

el

perf

ecci

onam

ient

o de

esa

sdi

spos

icio

nes

para

faci

litar

una

difu

sión

más

com

peta

yop

ortu

na d

e la

info

rmac

ión

sobr

e la

s fin

anza

s pa

rtid

ista

s.

• C

onsi

dera

r la

posi

bilid

ad d

eim

pone

r lím

ites

a la

pub

licid

adpo

lític

a pa

gada

, de

mod

o qu

e pr

edom

ine

el u

so d

e lo

ses

paci

os li

bres

de

cost

o, y

/o d

e ac

orta

r el p

erío

do d

e ca

mpa

ñadu

rant

e el

cua

l se

pued

e ha

cer

uso

de p

ublic

idad

pol

ítica

pa

gada

.

317


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

• Fo

rtal

ecer

inst

ituci

onal

men

te

–en

aspe

ctos

técn

icos

y d

e su

spo

dere

s fo

rmal

es—

a la

Ger

enci

a de

Sup

ervi

sión

de

Fond

os P

artid

ario

s de

la O

NPE

, de

man

era

que

pued

a ha

cer

cum

plir

de

man

era

adec

uada

las

disp

osic

ione

s de

la n

ueva

Ley

de P

artid

os P

olíti

cos

con

resp

ecto

a la

vig

ilanc

ia d

e la

s fin

anza

s de

las

cole

ctiv

idad

es.

Impa

rcia

lidad

y e

fect

ivid

ad d

e la

repr

esen

taci

ón c

iuda

dana

• Po

der e

fect

ivo

de lo

s fu

ncio

nari

osel

egid

os.

• C

ontr

ol c

ivil

eleg

ido

sobr

e la

sin

stitu

cion

es m

ilita

res

y ot

ras

fuen

tes

de p

oder

de

fact

o.

• C

ontin

uar l

os e

sfue

rzos

enca

min

ados

a c

onso

lidar

el

cont

rol c

ivil

sobr

e la

s Fu

erza

sM

ilita

res

(en

térm

inos

de

pres

upue

sto,

ges

tión

ylim

itaci

ón d

e re

belli

ous

activ

ity)

318


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

•

Sist

ema

elec

tora

l/sis

tem

a de

par

tidos

que

favo

rezc

a la

cap

acid

ad d

e lo

s el

ecto

res

de p

edir

cue

ntas

a le

gisl

ador

es y

otr

osfu

ncio

nari

os e

legi

do.

• N

atur

alez

a de

l sis

tem

a el

ecto

ral

(SM

D, P

R, l

ista

s ab

iert

as/c

erra

das,

blo

cked

/not

bloc

ked/

tam

año

de lo

s di

stri

tos

elec

tora

les,

coh

esió

n de

los

part

idos

).

• O

pcio

nes

posi

bles

, cad

a un

aco

n su

s co

ntra

pres

taci

ones

. •

Apo

yar l

as d

ispo

sici

ones

cont

enid

as e

n la

Ley

de

Part

idos

Polít

icos

que

pro

mue

ven

la

impl

anta

ción

de

la d

emoc

raci

a al

inte

rior

de

los

part

idos

, di

vidi

r a L

ima

en c

inco

dis

trito

sm

ás p

eque

ños

y ev

alua

r la

posi

bilid

ad d

e re

duci

r el u

mbr

al

elec

tora

l par

a la

pri

mer

a vu

elta

de

las

elec

cion

es p

resi

denc

iale

s.

Una

vez

se

haya

est

able

cido

es

ta d

emoc

raci

a in

tern

a en

las

cole

ctiv

idad

es s

e pu

ede

cons

ider

ar la

pos

ibili

dad

deel

imin

ar e

l vot

o pr

efer

ente

. •

Tam

bién

se

pued

e fo

rtal

ecer

la

rend

ició

n de

cue

ntas

de

cada

le

gisl

ador

intr

oduc

iend

o ca

mbi

os e

n el

sis

tem

a el

ecto

ral

com

o p

or e

jem

plo

un s

iste

ma

pers

onal

izad

o PR

com

o lo

s de

B

oliv

ia y

Ven

ezue

la, o

uno

mix

to c

omo

en e

l cas

o de

M

éxic

o.

• A

poya

r el d

esar

rollo

de

laca

paci

dad

que

tiene

n lo

spa

rtid

os p

olíti

cos

de fo

rmul

ar

prog

ram

as d

e po

lític

a pú

blic

a y

desa

rrol

lar c

olec

tivid

ades

más

fu

erte

s.

319


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

E

l sis

tem

a de

fina

ncia

ción

pol

ítica

lim

ita e

l tr

áfic

o de

influ

enci

as y

las

dist

orsi

ones

en

la

igua

ldad

de

repr

esen

taci

ón (M

R).

Tra

nspa

renc

ia e

n la

s fu

ente

s de

fin

anci

ació

n de

las

cam

paña

s;lim

ites

al g

asto

; dis

poni

bilid

ad d

efin

anci

ació

n pú

blic

a; li

mite

s a

dona

cion

es, e

tc.

• R

egul

ar y

hac

er c

umpl

ir la

sdi

spos

icio

nes

de la

Ley

de

Part

idos

Pol

ítico

s en

lo q

ue s

e re

fiere

a lí

mite

s pa

ra la

s co

ntri

buci

ones

pri

vada

s a

las

cam

paña

s el

ecto

rale

s, re

quis

itos

y ca

paci

dade

s de

los

part

idos

en

cuan

to a

info

rmar

sob

re la

co

ntab

ilida

d de

l par

tido

y lo

s ca

ndid

atos

, esp

ecia

lmen

te e

n lo

qu

e se

refie

re a

las

fuen

tes

de

las

dona

cion

es y

a lo

s ga

stos

de

los

part

idos

/can

dida

tos.

Ava

nzar

en

el fo

rtal

ecim

ient

o

de ta

les

disp

osic

ione

s de

m

aner

a qu

e se

logr

e di

fund

ir d

em

aner

a op

ortu

na la

info

rmac

ión

sobr

e la

s fin

anza

s de

l par

tido

enép

oca

de e

lecc

ione

s.

• Fo

rtal

ecer

inst

ituci

onal

men

te

–en

aspe

ctos

técn

icos

y d

e su

spo

dere

s fo

rmal

es—

a la

Ger

enci

a de

Sup

ervi

sión

de

Fond

os P

artid

ario

s de

la O

NPE

, de

man

era

que

pued

a ha

cer

cum

plir

de

man

era

adec

uada

las

disp

osic

ione

s de

la L

ey d

e Pa

rtid

os P

olíti

cos

con

resp

ecto

a la

vig

ilanc

ia d

e la

s fin

anza

s de

las

cole

ctiv

idad

es.

320


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

Págin

a 1

1 d

e 3

7

• Pr

opor

cion

alid

ad e

ntre

los

voto

s ob

teni

dos

y lo

s es

caño

s el

ecto

rale

s lo

grad

os p

or lo

spa

rtid

os (M

Rs,

PP)

.

• U

mbr

ales

, fór

mul

as m

atem

átic

as.

• T

ipo

de le

y el

ecto

ral (

PR,

plur

alid

ad).

• T

amañ

o de

los

dist

rito

s.

• Su

bdiv

idir

el d

istr

ito d

e Li

ma

con

el fi

n de

mod

erar

el s

iste

ma

de p

ropo

rcio

nalid

ad e

in

crem

enta

r los

vín

culo

s de

re

ndic

ión

de c

uent

as e

ntre

los

repr

esen

tant

es d

el C

ongr

eso

ylo

s vo

tant

es.

• E

valu

ar ta

mbi

én la

po

sibi

lidad

de

redu

cir e

l um

bral

pa

ra la

pri

mer

a vu

elta

de

las

elec

cion

es p

resi

denc

iale

s.

• E

quid

ad e

n la

repr

esen

taci

ón p

or re

gion

esge

ográ

ficas

(MR

s, P

P).

• Pr

omov

er u

n pr

oces

o só

lido

y bi

en in

tegr

ado

de

desc

entr

aliz

ació

n, c

on e

l fin

de

que

haya

un

may

or n

úmer

o de

asun

tos

que

se d

ecid

en e

n el

ni

vel e

n el

cua

l afe

ctan

a lo

sci

udad

anos

(Véa

se C

apítu

lo V

I:

Des

cent

raliz

ació

n).

• H

acer

cum

plir

de

man

era

efec

tiva

aque

llas

disp

osic

ione

s co

nten

idas

en

la L

ey d

e Pa

rtid

osPo

lític

os q

ue re

quie

re q

ue la

s co

lect

ivid

ades

dem

uest

ren

pres

enci

a or

gani

zaci

onal

en

una

buen

a pa

rte

del p

aís

com

ore

quis

ito p

ara

regi

stra

rse

lega

lmen

te c

omo

part

idos

polít

icos

.

• R

egul

ar y

hac

er c

umpl

ir d

e m

aner

a ef

ectiv

a la

sdi

spos

icio

nes

de la

nue

va L

eyde

Par

tidos

Pol

ítico

s en

cua

nto

a re

quer

ir m

ecan

ism

osde

moc

rátic

os a

l int

erio

r de

las

321


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

co

lect

ivid

ades

. A

vanz

ar h

acia

la

sel

ecci

ón d

e lo

s di

rige

ntes

yca

ndid

atos

de

los

part

idos

en

prim

era

vuel

ta.

• E

quid

ad e

n la

repr

esen

taci

ón d

e gé

nero

ygr

upos

étn

icos

(MR

s, P

P).

Fort

alec

er la

s ca

paci

dade

s de

l IN

DE

PA p

ara

lleva

r a c

abo

sus

func

ione

s re

lativ

as a

form

ular

po

lític

as y

acc

ione

s co

ordi

nada

s co

nlo

s go

bier

nos

loca

les

y re

gion

ales

para

pro

mov

er e

l des

arro

llo in

tegr

alde

los

pueb

los

andi

nos,

am

azón

icos

y af

rope

ruan

os.

Ca p

acid

ad d

e ag

rega

r la

s pr

efer

enci

as c

iuda

dana

s y

busc

ar

cons

enso

s

• C

ohes

ión

y fu

erza

del

sis

tem

a de

pa

rtid

os.

• A

usen

cia

de s

iste

ma

disf

unci

onal

de

par

tidos

en

func

ión

de la

frag

men

taci

ón/p

olar

izac

ión.

•

Bus

car r

educ

ir la

tend

enci

a de

los

part

idos

pol

ítico

s ha

cia

la

frag

men

taci

ón c

onsi

dera

ndo

refo

rmas

ele

ctor

ales

com

o po

r ej

empl

o su

bdiv

idir

el d

istr

ito d

e Li

ma

y re

duci

r el u

mbr

al p

ara

la

prim

era

vuel

ta d

e la

s el

ecci

ones

pres

iden

cial

es.

• G

aran

tizar

la re

gula

ción

ycu

mpl

imie

nto

y ap

licac

ión

efec

tivos

de

las

disp

osic

ione

sde

la n

ueva

Ley

de

Part

idos

Polít

icos

que

requ

iere

pre

senc

ia

orga

niza

cion

al d

e lo

s pa

rtid

osen

el l

a m

ayor

par

te d

el

terr

itori

o na

cion

al p

ara

pode

rlos

insc

ribi

r leg

alm

ente

com

o ta

les.

• H

acer

cum

plir

los

requ

isito

sre

laci

onad

os c

on la

obl

igac

ión

de lo

s pa

rtid

os d

e es

tabl

ecer

m

ecan

ism

os d

emoc

rátic

ospa

ra

322


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

se

lecc

iona

r a s

us d

irig

ente

s y

cand

idat

os; a

sim

ism

o,

cons

ider

ar la

pos

ibili

dad

deel

imin

ar e

l vot

o pr

efer

ente

cu

ando

tale

s m

ecan

ism

os s

e ha

yan

pues

to e

n pr

áctic

a.

• C

redi

bilid

ad d

e lo

s pa

rtid

os fr

ente

a la

ciu

dada

nía.

•

Reg

ular

, apl

icar

ypo

ster

iorm

ente

pro

fund

izar

las

disp

osic

ione

s de

la n

ueva

Ley

de P

artid

os P

olíti

cos

rela

tivas

a

la d

emoc

raci

a in

tern

a de

las

cole

ctiv

idad

es.

• R

egul

ar y

hac

er c

umpl

ir la

sre

form

as c

onte

nida

s en

la n

ueva

Ley

de P

artid

os P

olíti

cos

rela

tivas

a la

fina

ncia

ción

de

la

cam

paña

ele

ctor

al d

e lo

spa

rtid

os.

• H

asta

qué

pun

to lo

s pa

rtid

osre

pres

enta

n id

eolo

gías

ypr

ogra

mas

; has

ta q

ué p

unto

el

sello

par

tidis

ta ti

enen

sig

nific

ado

para

los

vota

ntes

y re

fleja

un

dete

rmin

ado

com

port

amie

nto

legi

slat

ivo.

• E

limin

ar e

l vot

o pr

efer

ente

un

a ve

z se

hay

a ga

rant

izad

o el

cum

plim

ient

o de

las

disp

osic

ione

s re

lativ

as a

la

dem

ocra

cia

inte

rna

de lo

spa

rtid

os.

• Im

plem

enta

r las

disp

osic

ione

s so

bre

finan

ciac

ión

de la

s ac

tivid

ades

y or

gani

zaci

ón d

e lo

s pa

rtid

ospo

lític

os.

323


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

•

Efe

ctiv

idad

del

Con

gres

o co

mo

foro

pa

ra d

ebat

ir la

s po

lític

as n

acio

nale

s y

tom

ar d

ecis

ione

s.

• Pr

ofes

iona

lidad

de

los

legi

slad

ores

(¿tie

mpo

com

plet

o?,

perm

anen

cia,

am

bici

ón d

e re

elec

ción

).

• A

umen

tar l

a di

spon

ibili

dad

de u

n eq

uipo

pro

fesi

onal

perm

anen

te d

e as

esor

es p

ara

cada

legi

slad

or.

• In

vert

ir e

n se

rvic

ios

dein

vest

igac

ión,

bib

liote

ca y

banc

o de

dat

os d

el C

ongr

eso

de

la R

epúb

lica.

Im

plan

tar y

expa

ndir

el C

entr

o de

In

vstig

ació

n Pa

rlam

enta

ris

(CIP

).

• A

umen

tar l

a di

spon

ibili

dad

de in

form

ació

n op

ortu

na s

obre

el

pre

supu

esto

y s

obre

el

func

iona

mie

nto

del g

obie

rno

por p

arte

de

la ra

ma

ejec

utiv

a.

• E

duca

r a la

ciu

dada

nía

sobr

e la

func

ión

del C

ongr

eso

ylo

que

logr

a. S

umin

istr

ar

info

rmac

ión

sobr

e su

sac

tivid

ades

legi

slat

ivas

, pr

esup

uest

ales

y d

e vi

gila

ncia

.•

Esp

ecia

lizac

ión

de la

sco

mis

ione

s le

gisl

ativ

as.

• D

ism

inui

r el n

úmer

o de

com

isio

nes

legi

slat

ivas

, aum

enta

r la

est

abili

dad

de lo

s le

gisl

ador

es y

pres

iden

tes

de la

com

isio

nes

ypr

omov

er la

esp

ecia

lizac

ión.

•

Can

tidad

/cap

acid

ad d

e as

esor

es d

e la

s co

mis

ione

sle

gisl

ativ

as.

• A

sign

ar p

erso

nal

prof

esio

nal d

e la

rgo

plaz

o a

las

com

isio

nes

parl

amen

tari

asco

mo

tale

s y

no a

los

pres

iden

tes

de la

s m

ism

as c

omo

indi

vidu

os.

• E

xist

enci

a/ca

paci

dad

de a

genc

ias

espe

cial

izad

as (o

ficin

as d

e

324


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

pr

esup

uest

o).

• V

alor

es d

e to

lera

ncia

, pra

gmat

ism

o,

coop

erac

ión

y co

mpr

omis

o.

• T

radi

ción

de

rela

cion

es o

rden

adas

y de

coo

pera

ción

ent

re la

s tr

esra

mas

del

pod

er p

úblic

o.

• A

poya

r pro

ceso

s na

cion

ales

de d

iálo

go p

olíti

co c

omo

el

Foro

de

Acu

erdo

Nac

iona

l y la

Mes

a de

Con

cert

ació

n de

Luc

ha

Con

tra

la P

obre

za,

med

iant

e la

di

fusi

ón d

e su

s pr

opós

itos,

el

cont

enid

o de

sus

dis

cusi

ones

ysu

s lo

gros

.•

Núm

ero

y fu

erza

de

las

orga

niza

cion

esde

la s

ocie

dad

civi

l. •

Exi

sten

cia

de u

n m

arco

lega

l/ins

tituc

iona

l ade

cuad

o e

ince

ntiv

os q

ue p

rom

ueva

n la

orga

niza

ción

de

la s

ocie

dad

civi

l (a

trav

és d

e fu

ndac

ione

s, c

lube

s,

grem

ios

prof

esio

nale

s, e

tc.).

• M

ejor

ar e

l acc

eso

de la

so

cied

ad c

ivil

a la

s co

mis

ione

sle

gisl

ativ

as y

a lo

s de

bate

s pú

blic

os e

n el

Con

gres

o y

enlo

s co

nsej

os lo

cale

s de

de

sarr

ollo

.

• Fo

rtal

ecer

el p

apel

in

term

edia

dor d

el C

ongr

eso

orga

niza

ndo

foro

s le

gisl

ativ

os y

reun

ione

s co

nsul

tivas

con

grup

os c

iuda

dano

s.

325


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s ho

rizo

ntal

•

Índi

ce d

e im

pedi

men

tos

polít

icos

(Hen

isz)

; •

Índi

ce d

e im

pedi

men

tos

ejec

utiv

os (P

olity

IV)

• R

endi

ción

de

cuen

tas

del

Est

ado

(PR

S9)

• C

ontr

oles

y c

ontr

apes

os

(DPI

) •

El p

oder

y d

iscr

ecio

nalid

ad d

elE

jecu

tivo

está

n co

ntro

lado

s de

man

era

efec

tiva

por l

a ot

ras

dos

ram

as d

el p

oder

.

• C

apac

idad

del

Con

gres

o co

mo

cont

rapa

rte

en la

form

ulac

ión

de

leye

s y

vigi

lanc

ia d

el E

jecu

tivo.

• V

éans

e to

das

las

reco

men

daci

ones

rela

tivas

a E

.2

• Po

dere

s de

l Eje

cutiv

o vi

s a

vis

el L

egis

lativ

o.•

Véa

nse

toda

s la

s re

com

enda

cion

es re

lativ

as a

E.2

. •

Inde

pend

enci

a de

l Pod

er J

udic

ial.

• V

éans

e la

s re

com

enda

cion

esde

l Cap

ítulo

IV: E

stad

o de

Der

echo

, rel

ativ

os a

la

inde

pend

enci

a ju

dici

al.

• Im

plem

enta

r el p

lan

de

refo

rmas

form

ulad

o po

r C

ER

IAJU

S •

Aum

enta

r la

tran

spar

enci

a en

el p

roce

so d

e no

mbr

amie

nto

yre

conf

irm

ació

n de

juec

es y

esta

blec

er u

n si

stem

a

tran

spar

ente

y e

fect

iva

para

ev

alua

r con

tinua

men

te s

u de

sem

peño

. •

Tra

baja

r en

el

esta

blec

imie

nto

de la

car

rera

ju

dici

al y

de

fisca

l. •

Inde

pend

enci

a y

capa

cida

d de

las

auto

rida

des

máx

imas

enc

arga

das

de

ejer

cer u

na a

udito

ría

autó

nom

a.

• V

éans

e la

s re

com

enda

cion

esde

l Cap

ítulo

V: G

estió

n Pú

blic

a.

• Fo

rtal

ecer

el m

arco

in

stitu

cion

al q

ue c

onec

ta la

C

ontr

alor

ía c

on la

s ac

tivid

ades

de

326


AN

EX

O I

II

Sist

ema

Dem

ocrá

tico

Rec

omen

daci

ones

vi

gila

ncia

del

Con

gres

o.•

Aum

enta

r la

finan

ciac

ión,

fort

alec

er la

s ca

paci

dade

s de

los

recu

rsos

hum

anos

y m

ejor

ar la

ge

stió

n.•

Mej

orar

la c

alid

ad,

opor

tuni

dad

y ni

vel d

e di

fusi

ón d

e su

s de

clar

acio

nes

sobr

e la

scu

enta

s pú

blic

as e

info

rmes

inve

stig

ativ

os.

• In

depe

nden

cia

y ca

paci

dad

de lo

sor

gani

smos

res

pons

able

s po

r in

vest

igar

y ju

zgar

las

falta

s de

cond

ucta

de

los

func

iona

rios

del

gobi

erno

.

• Fo

rtal

ecer

la e

fect

ivid

ad d

el

Min

iste

rio

Públ

ico

incr

emen

tand

olo

s re

curs

os a

sign

ados

; aum

enta

r el

núm

ero

del p

erso

nal e

ncar

gado

de

las

labo

res

de fi

scal

ía.

• M

ejor

ar lo

s in

cent

ivos

sala

rial

es d

e m

odo

que

se

pued

a at

raer

a in

divi

duos

cua

lific

ados

ym

otiv

ados

al b

uen

dese

mpe

ño.

Des

arro

llar l

a ca

rrer

a de

fisc

al.

Véa

se e

l Cap

ítulo

IV: E

stad

o de

Der

echo

. •

Un

serv

icio

civ

il qu

e im

plem

enta

las

polít

icas

de

man

era

neut

ral y

com

pete

nte.

• C

ontr

atac

ión

y pr

omoc

ión

por

mer

itocr

acia

. •

Prop

orci

ón b

aja

de n

ombr

amie

ntos

de c

arác

ter p

olíti

co.

• V

éans

e la

s re

com

enda

cion

esen

la s

ecci

ón s

obre

Ges

tión

Públ

ica

en e

sta

mat

riz.

•

Tra

baja

r hac

ia la

redu

cció

nde

la c

antid

ad to

tal d

e se

rvid

ores

ci

vile

s, a

l tie

mpo

que

se

aseg

ura

que

los

nuev

os n

ombr

amie

ntos

ypr

omoc

ione

s se

dec

iden

con

bas

een

el m

érito

. •

Cam

biar

gra

dual

men

te la

es

cala

sal

aria

l con

el f

in d

e at

raer

in

divi

duos

cua

lific

ados

a la

spo

sici

ones

pro

fesi

onal

es y

de

que

exis

tan

ince

ntiv

os a

l bue

nde

sem

peño

.

327


AN

EX

O I

II

Est

ado

de D

erec

ho

Rec

omen

daci

ones

Es t

ado

de D

erec

ho

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

esR

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

R

ecom

enda

cion

es

Gob

iern

o m

edia

nte

el

Der

echo

•

Pree

min

enci

a de

l de

rech

o co

mo

inst

rum

ento

de

gobi

erno

• A

usen

cia

de p

ropa

gand

a es

tata

l •

Aus

enci

a de

uso

coa

ctiv

o de

l pod

er

del e

stad

o •

Aus

enci

a de

pol

ítica

pat

rim

onia

l

• C

ontin

uar l

as re

form

as e

stru

ctur

ales

de

orde

n po

lític

o y

econ

ómic

o di

rigi

das

a re

duci

r las

des

igua

ldad

es s

ocia

les,

ec

onóm

icas

y p

olíti

cas

y pr

omov

er la

in

clus

ión

soci

al.

• E

l man

teni

mie

nto

de u

na p

olíti

ca

econ

ómic

a co

nduc

ente

al c

reci

mie

nto

econ

ómic

o,

• M

ejor

ar la

pos

ició

n fis

cal

• M

ejor

ar la

com

posi

ción

del

gas

to p

úblic

o

At r

ibut

os

Com

pone

ntes

R

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

In

dica

dore

s C

ualid

ades

intr

ínse

cas

de la

norm

a•

Gen

eral

idad

•

Irre

troa

ctiv

idad

•

Cla

rida

d•

Inte

grid

ad•

Via

bilid

ad

• Le

gisl

ativ

os E

fect

ivos

• Fa

culta

des

de D

erec

ho E

fect

ivas

• C

oleg

ios

de A

boga

dos

efec

tivos

• Im

plem

enta

r la

nuev

a Le

y de

Par

tidos

• C

rear

de

cuad

ros

o cu

erpo

s té

cnic

os e

n el

co

ngre

so

• M

oder

niza

r los

pro

ceso

s le

gisl

ativ

os y

el

regl

amen

to d

e de

bate

s•

Ord

enar

la in

icia

tiva

parl

amen

tari

a,

328


AN

EX

O I

II

Est

ado

de D

erec

ho

Rec

omen

daci

ones

• A

prob

ar m

anua

les

de té

cnic

a le

gisl

ativ

a •

Adq

uiri

r e im

plan

tar s

iste

mas

de

obte

nció

ny

anál

isis

de

la in

form

ació

n ne

cesa

ria

para

le

gisl

ar.

• Im

plan

tar l

a ex

igen

cia

de ju

stifi

car l

as le

yes

debi

dam

ente

. •

Ord

enar

la c

reac

ión

de F

acul

tade

s de

D

erec

ho

• Fo

men

tar l

a in

stitu

cion

alid

ad y

func

iona

lidad

de

los

Col

egio

s de

Abo

gado

sy

regu

lar e

l pro

ceso

y c

alid

ad d

e co

legi

ació

n.

• Pu

blic

idad

• E

xist

enci

a de

Bol

etín

Leg

isla

tivo

(BL)

• A

cces

ibili

dad

de la

info

rmac

ión

jurí

dica

• D

esar

rolla

r e im

plem

enta

r una

pol

ítica

es

pecí

fica

y si

stem

átic

a de

info

rmac

ión

lega

l.

• C

ompi

lar y

sis

tem

atiz

ar lo

s te

xtos

lega

les

dem

aner

a co

here

nte,

y e

stud

iar l

a po

sibi

lidad

de in

volu

crar

al s

ecto

r pri

vado

•

Aum

enta

r, co

mo

med

ida

de c

orto

pla

zo, l

aca

paci

dad

de lo

s se

rvid

ores

de

“El P

erua

no”

y su

func

iona

lidad

par

a m

ejor

ar s

u ac

ceso

“o

nlin

e.”

• E

stab

ilida

d•

Legi

slat

ivos

Efe

ctiv

os•

Facu

ltade

s de

Der

echo

Efe

ctiv

as•

Col

egio

s de

Abo

gado

s ef

ectiv

os

• Im

plem

enta

r Nue

va L

ey d

e Pa

rtid

os.

• Fo

rtal

ecer

la fu

nció

n fis

caliz

ador

a de

los

Pode

res

Legi

slat

ivo

y Ju

dici

al

329


AN

EX

O I

II

Est

ado

de D

erec

ho

Rec

omen

daci

ones

Atr

ibut

os

Com

pone

ntes

R

eque

rim

ient

os in

stit

ucio

nale

s In

dica

dore

s A

plic

ació

n co

ngru

ente

de

lano

rma

• E

l Eje

cutiv

o in

terp

reta

yej

ecut

a la

s no

rmas

con

resp

eto

al p

rinc

ipio

de

lega

lidad

• E

xist

enci

a de

un

serv

icio

civ

il pr

ofes

iona

lizad

o y

prot

egid

o de

la

s pr

esio

nes

polít

icas

(ver

ges

tión

públ

ica)

• V

er C

apítu

lo G

estió

n Pú

blic

a

• E

xist

enci

a de

regu

laci

ones

que

m

inim

icen

el p

oder

mon

opol

ístic

o y

rent

ista

de

los

func

iona

rios

públ

icos

(cor

rupc

ión

adm

inis

trat

iva,

cap

tura

, in

fluen

cia)

(Ver

inst

ituci

ones

de

Mer

cado

)

• V

er C

apítu

lo G

estió

n Pú

blic

a

• E

xist

enci

a de

con

trol

es le

gale

s,

adm

inis

trat

ivos

y s

ocia

les

adec

uado

s. (V

er g

estió

n Pú

blic

a)

• Fo

rtal

ecer

facu

ltad

fisca

lizad

ora

del C

ongr

eso.

•

Fort

alec

er la

Con

tral

oría

Gen

eral

de

la

Rep

úblic

a.

• E

l Pod

er J

udic

ial/M

ºPú

blic

o in

terp

reta

y e

jecu

ta

las

norm

as c

on re

spet

o al

pr

inci

pio

de le

galid

ad

• In

depe

nden

cia

del P

oder

Ju

dici

al/M

º Púb

lico:

o

Ext

erna

o

Inte

rna

o

De

las

part

es

• In

depe

nden

cia ex

terna

. Im

plem

enta

r pla

nC

ER

IAJU

S o

sim

ilar y

mej

orar

la re

ndic

ión

decu

enta

s de

l CN

M.

• In

depe

nden

cia in

terna

. Mod

ifica

ción

nor

mat

iva

rela

tiva

a la

eva

luac

ión

de d

esem

peño

de

los

juec

es d

irig

idas

a tr

ansp

aren

tar e

l pro

ceso

de

ratif

icac

ión

de ju

eces

y m

agis

trad

os y

• In

depe

nden

cia d

e las

par

tes. A

cele

rar l

a el

imin

ació

n de

mag

istr

ados

y ju

eces

tran

sito

rios

cubr

ir la

s pl

azas

vac

ante

s m

edia

nte

conc

urso

sde

mér

itos

y cr

ear l

a ca

rrer

a ju

dici

al y

fisc

al.

330


AN

EX

O I

II

Est

ado

de D

erec

ho

Rec

omen

daci

ones

• E

l Pod

er J

udic

ial/M

ºPú

blic

o ac

túan

de

man

era

efic

az

• L

a ju

stic

ia s

e di

spen

sa d

em

aner

a ju

sta

• L

a ju

stic

ia s

e di

spen

sa d

em

aner

a rá

pida

•

La ju

stic

ia e

s ec

onóm

ica

•

La

just

icia

se

disp

ensa

de

man

era

equi

tativ

a •

La ju

stic

ia e

s fia

ble

• La

just

icia

es

geog

ráfic

a y

cultu

ralm

ente

acc

esib

le

• La

just

icia

es

Eje

cutiv

a

• Im

plem

enta

r Pla

n C

ER

IAJU

S o

sim

ilar.

• Po

tenc

iar J

uez

de P

az n

o le

trad

o au

men

tand

o su

com

pete

ncia

por

cua

ntía

y p

or m

ater

ia.

• A

umen

tar e

l núm

ero

de J

uzga

dos

en z

onas

desa

bast

ecid

as, p

revi

a es

tudi

o y

apro

baci

ón d

e un

a le

y de

pla

nta

y de

mar

caci

ón..

• M

ejor

ar lo

s pl

anes

de

estu

dios

de

las

facu

ltade

sde

der

echo

. •

Mej

orar

el f

unci

onam

ient

o de

los

cole

gios

de

abog

ados

.

• La

Pol

icía

act

úa c

on b

ase

al

prin

cipi

o de

lega

lidad

•

Cue

rpo

polic

ial p

rofe

sion

aliz

ado

• Pr

ofes

iona

lizar

el c

uerp

o de

Pol

icía

331


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Ges

tión

Públ

ica

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

es

Req

ueri

mie

ntos

inst

ituci

onal

es

Prop

uest

as d

e po

lític

a

Adm

inis

trac

ión

públ

ica

prof

esio

nal

• E

xist

enci

a de

Ser

vici

oC

ivil

• Sa

nció

n le

gal d

el S

ervi

cio

Civ

il

• R

eclu

tam

ient

o de

los

func

iona

rios

púb

licos

de

conf

orm

idad

a lo

s pr

inci

pios

de m

érito

, ido

neid

ad,

igua

ldad

, y p

ublic

idad

• Pr

otec

ción

fren

te a

dec

isio

nes

arbi

trar

ias

• Pr

otec

ción

en

el e

mpl

eo fr

ente

a

rem

oció

n di

scre

cion

al

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

adec

uado

de

gest

ión

de re

curs

oshu

man

os

• E

xist

enci

a de

un

sist

ema

dePl

anifi

caci

ón d

e R

R. H

H

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

Org

aniz

ació

n de

l Tra

bajo

• Fo

rtal

ecim

ient

o de

Inst

ituci

onal

idad

Rec

tora

del

Ser

vici

oC

ivil

a pa

rtir

de

la (L

ey M

arco

de

Em

pleo

Púb

lico

No.

28

175

• D

esar

rollo

de

capa

cida

des

de a

plic

ació

n de

pol

ítica

s y

sanc

ión

de n

orm

as, c

onsi

sten

te c

on re

stri

ccio

nes

fisca

les

yne

cesi

dad

de c

ompe

tenc

ias

tran

sver

sale

s y

vert

ical

es

• D

esar

rollo

de

perf

iles

de c

ompe

tenc

ias

func

iona

les

enfu

nció

n de

los

obje

tivos

est

raté

gico

s de

l Est

ado.

• R

eclu

tam

ient

o m

as d

esce

ntra

lizad

o y

por c

ompe

tenc

ias

• D

iseñ

os d

e pu

esto

s m

ás p

oliv

alen

tes

(hor

izon

tal y

ver

tical

)

• E

limin

ació

n de

bar

rera

s a

la m

ovili

dad

hori

zont

al y

prom

oció

n

• Po

sibi

lidad

de

tras

lado

s po

r int

erés

org

aniz

ativ

o

• Su

stitu

ción

de

la a

ntig

üeda

d po

r ren

dim

ient

o en

asc

enso

s

• Pr

omoc

ión

de c

arre

ras

prof

esio

nale

s ho

rizo

ntal

es

• D

esar

rollo

de

alia

nzas

con

el s

ecto

r pri

vado

en

recl

utam

ient

o, c

apac

itaci

ón e

inte

rcam

bios

332


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Exi

sten

cia

de U

n si

stem

a de

Ges

tión

de E

mpl

eo

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

gest

ión

del r

endi

mie

nto

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

gest

ión

de la

com

pens

ació

n

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

Ges

tión

del d

esar

rollo

pro

fesi

onal

• U

so d

e m

odal

idad

es c

ontr

actu

ales

mas

flex

ible

s

• E

xter

naliz

ació

n de

act

ivid

ades

• In

stru

men

tos

de a

just

e y

ampl

iaci

ón d

e pl

antil

la e

n fu

nció

nde

obj

etiv

os a

cum

plir

• Pr

ogre

sión

sal

aria

l vin

cula

da a

l apr

endi

zaje

y e

l ren

dim

ient

o

• Po

tenc

iar l

a fu

nció

n di

rect

iva

en e

l cen

tro

y la

líne

a

• Fl

exib

iliza

r las

prá

ctic

as d

e ge

stió

n

• B

usca

r y d

esar

rolla

r cap

acid

ades

dir

ectiv

as

• U

so in

tens

ivo

de la

form

ació

n ge

renc

ial,

incl

uyen

doal

ianz

as c

on e

l Sec

tor P

riva

do

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

gest

ión

de la

s re

laci

ones

Hum

anas

y

Soci

ales

.

• R

eori

enta

ción

de

las

rela

cion

es la

bora

les,

enr

ique

cien

do

diál

ogo

con

los

sind

icat

os e

n cu

estio

nes

de fo

rmac

ión

ypr

ofes

iona

lizad

del

ser

vici

o ci

vil

Exi

ste

capa

cida

d de

pro

cesa

mie

nto

inte

grad

o de

la i

nfor

mac

ión

La a

dmin

istr

ació

n cu

enta

con

estr

uctu

ras

y ca

paci

dad

tecn

ológ

ica

para

ges

tiona

r la

info

rmac

ión

• A

rtic

ulac

ión

de lo

s si

stem

as d

e in

form

ació

n pr

esup

uest

aria

(S

IAF)

con

la p

lani

ficac

ión

func

iona

l del

ser

vici

o C

ivil.

• D

esar

rollo

de

proc

esos

de

diál

ogo

entr

e lo

s su

bsis

tem

as d

e in

form

ació

n pa

ra a

ltas

y ba

jas

de e

mpl

eo

• C

onso

lidac

ión

del p

ago

de s

alar

ios

públ

icos

en

la p

lani

lla

únic

a, in

corp

oran

do a

la e

stru

ctur

a bá

sica

del

sal

ario

su

plem

ento

s qu

e ho

y es

tán

fuer

a de

la p

lani

lla.

333


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Efic

acia

de

la g

e stió

n pú

blic

a

Efic

acia

en

el m

ante

nim

ient

o de

la

esta

bilid

ad e

conó

mic

a cr

ecim

ient

oad

ecua

do, a

ltos

nive

les

de e

mpl

eo

y ba

ja in

flaci

ón.

Ban

co C

entr

al in

depe

ndie

nte

• C

ontin

uar a

fianz

ando

inde

pend

enci

a de

l Ban

co C

entr

al y

fort

alec

er c

apac

idad

es d

e an

ális

is p

rosp

ectiv

o y

form

ulac

ión

de m

etas

de

infla

ción

.

Con

trol

sob

re e

l déf

icit

pres

upue

star

io, f

isca

l y d

e en

deud

amie

nto

• Fo

rtal

ecer

la in

stitu

cion

alid

ad p

ara

la im

plem

enta

ción

de

la

Ley

de P

rude

ncia

Fis

cal y

Tra

nspa

renc

ia.

• A

fianz

ar la

mod

alid

ad d

el P

resu

pues

to p

luri

anua

l yvi

ncul

arlo

mas

efe

ctiv

amen

te c

on p

lane

s y

prog

ram

asan

uale

s.

• Fo

rtal

ecer

cap

acid

ades

de

anál

isis

de

deud

a de

l ME

F

• Pr

omov

er la

resp

onsa

biliz

ació

n fis

cal e

n lo

s Pl

anes

Est

raté

gico

s de

Des

arro

llo fo

rmul

ados

por

las

OPI

S.

Efic

acia

en

el m

ante

nim

ient

o de

lo

s eq

uilib

rios

verti

cale

s y

hori

zont

ales

Las

estr

uctu

ras

sect

oria

les

está

n lo

sufic

ient

emen

te a

greg

adas

par

a re

duci

r cos

tes

de c

oord

inac

ión

• R

eorg

aniz

ar p

rogr

esiv

amen

te la

est

ruct

ura

del E

stad

o na

cion

al e

n fu

nció

n de

pri

orid

ades

nac

iona

les

y de

las

nuev

as d

eman

das

y re

spon

sabi

lidad

es a

par

tir d

e la

s de

scen

tral

izac

ión.

• A

dapt

ar la

est

ruct

ura

orgá

nico

, fun

cion

al y

pre

supu

esta

ria

dela

s D

irec

cion

es R

egio

nale

s a

part

ir d

e la

des

cent

raliz

ació

n.

Aut

onom

ía fi

nanc

iera

de

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

(Ver

m

atri

z de

des

cent

raliz

ació

n)

Ver

Mat

riz

de D

esce

ntra

lizac

ión

• Fo

rtal

ecer

cap

acid

ades

fisc

ales

de

gobi

erno

s lo

cale

s

334


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Gas

to p

úblic

o eq

uilib

rado

geog

ráfic

amen

te (V

er m

atri

z de

de

scen

tral

izac

ión)

•

Des

arro

llar i

nstr

umen

tos

de a

nális

is d

el g

asto

por

regi

ón y

vinc

ular

est

e an

ális

is a

las

deci

sion

es s

obre

inve

rsió

n.

• R

educ

ir la

vol

atili

dad

en lo

s de

sem

bols

os d

el g

asto

en

prog

ram

as d

e as

iste

ncia

soc

ial y

alim

enta

ria.

• A

poya

r la

cons

tituc

ión

de O

PIs

en e

l pla

no lo

cal y

pro

veer

re

curs

os d

e an

ális

is p

ara

la fo

rmul

ació

n de

Pla

nes

Est

raté

gico

s de

Des

arro

llo.

Ef ic

acia

en

la a

sign

ació

n (e

.g.,

prov

isió

n/re

gula

ción

) de

los

recu

rsos

, bie

nes

y se

rvic

ios

Ade

cuad

a re

gula

ción

del

mer

cado

, tie

rra

y re

curs

os n

atur

ales

Ver

mat

riz

de “

Est

ado

y M

erca

do”

y “E

stad

o de

Der

echo

”

Ade

cuad

a re

gula

ción

de

la

inve

rsió

n V

er m

atri

z de

“E

stad

o y

Mer

cado

” y

“Est

ado

de D

erec

ho”

Prov

isió

n de

un

cont

exto

pro

pici

o pa

ra e

l des

arro

llo e

conó

mic

o

• V

er m

atri

z de

“E

stad

o y

Mer

cado

• O

rden

ar in

stitu

cion

alm

ente

la fu

nció

n de

pro

moc

ión

econ

ómic

a

• Fo

rtal

ecer

art

icul

ació

n de

inst

ituci

ones

de

prom

oció

nec

onóm

ica,

cie

ncia

y te

cnol

ogía

y s

ecto

res

del s

ecto

r pr

ivad

o.

335


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Ade

cuad

o si

stem

a de

de

scen

tral

izac

ión

del e

stad

o (V

er c

apítu

lo d

e D

esce

ntra

lizac

ión)

En

mat

eria

de

gest

ión

Públ

ica:

• D

esar

rollo

de

capa

cida

des

inst

ituci

onal

es y

técn

icas

en

los

gobi

erno

s re

gion

ales

• C

ertif

icac

ión

de c

ompe

tenc

ias

regi

onal

es q

ue in

cluy

a

prog

ram

a de

acr

edita

ción

de

capa

cida

des

en m

ater

ia d

e ge

nera

ción

de

info

rmac

ión

fisca

l, je

rarq

uiza

ción

de

activ

os,

cost

eo d

e co

mpe

tenc

ias,

regu

laci

ón a

dmin

istr

ativ

a, m

anej

ode

la in

vers

ión

públ

ica

y de

sarr

ollo

de

indi

cado

res

de

gest

ión.

Efic

acia

en

el c

ontr

ol d

e co

mpo

rtam

ient

os “

depr

edad

otes

”,

públ

icos

o p

riva

dos

Ver

Est

ado

de d

erec

ho

Efic

ienc

ia d

e la

ges

tión

públ

ica

(niv

eles

nac

iona

l y

subn

acio

nal)

Asi

gnac

ión

efic

ient

e de

los

recu

rsos

Ade

cuad

a co

mpo

sici

ón d

el g

asto

pú

blic

o (e

n té

rmin

os d

e ca

ntid

ad,

calid

ad y

flex

ibili

dad)

• Fo

rtal

ecer

el c

ompo

nent

e de

inve

rsió

n en

la d

istr

ibuc

ión

del p

resu

pues

to

• D

esar

rolla

r pac

to d

e re

ntas

con

los

sind

icat

os e

stat

ales

yvo

lcar

recu

rsos

hac

ia la

inve

rsió

n

Vin

cula

ción

del

pro

ceso

pre

supu

esta

rio

con

plan

es•

Ord

enar

la in

stitu

cion

alid

ad e

n m

ater

ia d

e an

ális

is y

mon

itore

o de

la in

vers

ión

públ

ica

• Fo

rtal

ecer

com

pete

ncia

s de

dis

eño,

mon

itore

o y

eval

uaci

ón d

e po

lític

as e

n fo

rma

tran

sver

sal a

toda

la

adm

inis

trac

ión

cent

ral,

en e

spec

ial e

n lo

s m

inis

teri

os d

e lín

ea.

• Fo

rtal

ecer

el p

roce

so p

resu

pues

tari

o m

edia

nte

el

desa

rrol

lo d

e in

dica

dore

s de

resu

ltado

de

las

polít

icas

336


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Dis

poni

bilid

ad d

e re

curs

os s

ufic

ient

es

por s

ecto

r de

polít

ica

• C

ontin

uar c

on a

ccio

nes

de m

ejor

a de

la p

rodu

ctiv

idad

del

ga

sto

Soci

al

Des

cent

raliz

ació

n ad

ecua

da

Ver

mat

riz

de d

esce

ntra

lizac

ión

Efic

ienc

ia d

e la

ges

tión

del

empl

eo p

úblic

o C

oste

del

em

pleo

púb

lico

prop

orci

onal

a

los

recu

rsos

dis

poni

bles

• Pr

omov

er u

na a

gend

a en

riqu

ecid

a de

diá

logo

con

os

sind

icat

os, i

nclu

yend

o un

esp

acio

de

conc

erta

ción

sob

re la

sre

laci

ones

labo

rale

s en

el E

stad

o y

las

pens

ione

s es

tata

les

Dim

ensi

onam

ient

o de

acu

erdo

con

nece

sida

des

sect

oria

les

Ver

Ser

vici

o C

ivil

Ince

ntiv

os p

ara

una

gest

ión

más

ef

icie

nte

Exi

sten

cia

de p

olíti

cas

y pr

ogra

mas

ho

rizo

ntal

es d

e m

ejor

a de

ges

tión

Las

regl

as p

resu

pues

tari

as in

cent

ivan

el

ahor

ro d

e lo

s re

curs

os

L os

dire

ctiv

os ti

enen

ince

ntiv

os p

ara

la

mej

ora

de lo

s re

sulta

dos

de g

estió

n

L a g

estió

n de

las

unid

ades

est

á su

jeta

a

resu

ltado

s de

ges

tión

• A

fianz

ar lo

s es

fuer

zos

en m

ater

ia d

e G

estió

n po

r Res

ulta

dos

y ge

nera

r inc

entiv

os p

ara

la re

cupe

raci

ón d

e ah

orro

sef

icie

ncia

en

el g

asto

• In

corp

orar

al p

roce

so p

resu

pues

tari

o in

cent

ivos

al a

horr

o y

la re

asig

naci

ón d

e fo

ndos

en

func

ión

de p

rior

idad

es.

Con

trat

ació

n ex

tern

a de

bie

nes

yse

rvic

ios

que

pued

en o

frec

erse

más

bara

tos

por e

l mer

cado

•

Def

inir

una

inst

ituci

onal

idad

en

mat

eria

de

com

pras

yco

ntra

taci

ones

est

atal

es, i

nclu

yend

o

337


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Exi

sten

cia

de u

n si

stem

a de

com

pras

pú

blic

as b

asad

o en

los

prin

cipi

os d

e ec

onom

ía, e

ficie

ncia

, pub

licid

ad, y

conc

urso

cont

rata

cion

es e

stat

ales

, inc

luye

ndo

• Po

tenc

iar l

a in

frae

stru

ctur

a pa

ra e

l des

arro

llo d

e op

erac

ione

s en

el P

orta

l de

com

pras

est

atal

es

Agi

lidad

en

el p

roce

sam

ient

o de

la in

form

ació

nPr

oced

imie

ntos

sim

plifi

cado

s y

acce

sibl

es•

Des

arro

llar e

stra

tegi

a tr

ansv

ersa

l de

gest

ión

dein

form

ació

n y

defin

ir in

stitu

cion

alid

ad re

ctor

a

Apr

ovec

ham

ient

o de

nue

vas

tecn

olog

ías

de la

info

rmac

ión

• Po

tenc

iar e

l uso

de

tecn

olog

ía d

e e-

gove

rnm

ent e

n la

pres

taci

ón d

e se

rvic

ios.

Las

regu

laci

ones

tien

en e

lm

ínim

o co

ste

posi

ble

para

los

afec

tado

s

Exi

sten

cia

de p

roce

dim

ient

os p

ara

eval

uar e

l im

pact

o de

nue

vas

regu

laci

ones

Ver

Inst

ituci

ones

de

Mer

cado

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s po

r pa

rte

de

la a

dmin

istr

ació

n pú

blic

a (n

ivel

es

naci

onal

y s

ubna

cion

al)

Tra

nspa

renc

ia e

n lo

spr

oced

imie

ntos

y d

ecis

ione

sad

min

istr

ativ

as

Proc

edim

ient

os a

cces

ible

s y

dere

chos

de

info

rmac

ión

para

los

adm

inis

trad

os

• A

segu

rar c

apac

idad

de

resp

uest

a de

los

orga

nism

os p

úblic

osfr

ente

a lo

s de

rech

os d

e in

form

ació

n de

finid

os e

n la

norm

ativ

a vi

gent

e.

Ela

bora

ción

y e

jecu

ción

tran

spar

ente

del

pre

supu

esto

pú

blic

o

El p

resu

pues

to e

s el

abor

ado

ypr

esen

tado

con

cla

rida

d y

tran

spar

enci

a

• Fo

rtal

ecer

la c

apac

idad

de

anál

isis

del

Con

gres

o pa

ra

dial

ogar

con

el E

jecu

tivo

sobr

e el

con

teni

do d

el p

resu

pues

to

338


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Los

órga

nos

de c

ontr

ol re

cibe

n in

form

ació

n pu

ntua

l y c

onfia

ble

sobr

e la

eje

cuci

ón p

resu

pues

tari

a

• In

crem

enta

r la

calid

ad d

el d

ebat

e pú

blic

o en

el C

ongr

eso

• D

esar

rolla

r esp

acio

s de

aná

lisis

de

polít

icas

y a

seso

ram

ient

oté

cnic

o de

legi

slad

ores

den

tro

del p

roce

so le

gisl

ativ

o,

• C

ontr

ibui

r al p

roce

so d

e fo

rmac

ión

de lo

s líd

eres

par

tidar

ios

y a

la g

ener

ació

n en

los

med

ios

de c

omun

icac

ión

de

inst

anci

as d

e am

plifi

caci

ón d

e un

deb

ate

sobr

e lo

s co

stos

ybe

nefic

ios

de la

s po

lític

as (v

er C

apítu

lo s

obre

Sis

tem

a D

emoc

rátic

o)

Los

ciud

adan

os p

uede

n co

noce

r de

form

a pu

ntua

l y c

onfia

ble

laej

ecuc

ión

pres

upue

star

ia

• E

nriq

uece

r la

info

rmac

ión

disp

onib

le e

n el

Por

tal d

e T

rans

pare

ncia

del

Est

ado

Peru

ano.

• Fo

rmul

ar c

onve

nios

de

asoc

iaci

ón c

on O

NG

con

inte

rés

endi

seña

r pro

duct

os d

e an

ális

is p

resu

pues

tari

o.

• Pr

omov

er e

l acc

eso

de la

soc

ieda

d ci

vil a

los

deba

tes

pres

upue

star

ios

en e

Con

gres

o y

en lo

s C

onse

jos

Loca

les.

• D

esar

rolla

r pro

gram

as d

e fo

rmac

ión

esco

lar p

rim

ara

yse

cund

aria

sob

re p

resu

pues

to p

úblic

o e

inst

anci

as d

e co

ntro

l e

influ

enci

a ci

udad

ana.

• D

esar

rolla

r acc

ione

s pa

ra e

l con

trol

y la

info

rmac

ión

ciud

adan

a so

bre

los

gast

os d

e D

efen

sa.

• Pr

omov

er a

ccio

nes

de fo

rmac

ión

del p

erio

dism

o en

cues

tione

s de

tran

spar

enci

a pr

esup

uest

aria

.

339


AN

EX

O I

II

Ges

tión

Públ

ica

Rec

omen

daci

ones

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s de

los

func

iona

rios

púb

licos

Las

inst

anci

as d

e co

ntro

l ho

rizo

ntal

real

izan

un

segu

imie

nto

de la

ges

tión

públ

ica

• Fo

rtal

ecer

est

ruct

ura

de c

ontr

ol h

oriz

onta

l, en

esp

ecia

l la

Con

tral

oría

Gen

eral

en

mat

eria

de

recu

rsos

hum

anos

, pr

esup

uest

o, p

lane

amie

nto

estr

atég

ico

y ca

paci

dade

s de

co

mun

icac

ión

de in

form

es.

• A

fianz

ar la

inde

pend

enci

a de

la C

ontr

alor

ía m

edia

nte

la

esta

bilid

ad d

e su

s au

tori

dade

s y

el d

esar

rollo

de

una

carr

era.

• Fo

caliz

ar la

mis

ión

de la

Con

tralo

ría

en c

ontr

ol le

gal y

dot

ar

a la

s au

dito

rias

inte

rnas

de

capa

cida

des

de c

ontr

ol d

e re

sulta

dos

• D

iseñ

ar u

n pl

an E

stra

tégi

co d

e A

udito

ria

Ext

erna

de

acue

rdo

a cr

iteri

os d

e es

cala

y o

port

unid

ad.

• D

esar

rolla

r mec

anis

mos

de

info

rmac

ión

al C

ongr

eso

de lo

sre

sulta

dos

de la

s au

dito

rias

y a

l pub

lico.

• R

edis

eñar

est

ruct

ura

de C

omis

ione

s de

l Con

gres

o po

r es

peci

aliz

ació

n fu

ncio

nal.

• D

iseñ

ar m

ecan

ism

os n

o ac

usat

orio

s de

dia

logo

ent

re la

sco

mis

ione

s y

func

iona

rios

del

Eje

cutiv

o en

oca

sión

del

de

bate

pre

supu

esta

rio.

E

x ist

en in

stan

cias

esp

ecia

lizad

aspa

ra re

aliz

ar u

na e

valu

ació

n de

po

lític

as y

ser

vici

os

• Pr

omov

er e

l dis

eño

e im

plem

enta

ción

de

mód

ulos

de

resp

onsa

biliz

ació

n en

las

empr

esas

de

serv

icio

s pú

blic

osco

nces

iona

dos

y en

las

orga

niza

cion

es re

gula

dora

s

340


AN

EX

O I

II

Des

cent

raliz

ació

n R

ecom

enda

cion

es

Des

cent

raliz

a ció

n

Dim

ensi

ones

C

ompo

nent

esR

eque

rim

ient

os in

stitu

cion

ales

R

ecom

enda

cion

es

Org

aniz

ació

n te

rrito

rial

y

polít

ica

de lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s e

ince

ntiv

os p

ara

la r

endi

ción

de

cuen

tas

Núm

ero

y ni

vele

s de

gob

iern

os

subn

acio

nale

s co

nsis

tent

e co

nej

erci

cio

de re

ndic

ión

de

cuen

tas

• E

l núm

ero

de c

ircu

nscr

ipci

ones

de

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

perm

ite u

n ba

lanc

e ad

ecua

do e

ntre

via

bilid

ad fi

scal

bas

ada

enca

paci

dad

econ

ómic

a/de

nsid

ad p

obla

cion

al d

e ca

da c

ircu

nscr

ipci

ón y

el e

jerc

icio

efe

ctiv

o de

re

ndic

ión

de c

uent

as p

or p

arte

de

la p

obla

ción

• E

l núm

ero

de n

ivel

es d

e go

bier

no fa

cilit

a la

cl

ara

divi

sión

de

func

ione

s en

tre

los

mis

mos

• Fu

sion

ar lo

s m

unic

ipio

s di

stri

tale

s en

los

mun

icip

ios

prov

inci

ales

, con

lo c

ual s

e cr

earí

a un

solo

niv

el d

e go

bier

no m

unic

ipal

. Las

áre

asm

etro

polit

anas

deb

ería

n te

ner u

n ré

gim

enes

peci

al q

ue p

erm

ita la

coe

xist

enci

a de

pr

ovin

cias

y d

istr

itos.

• E

n ca

so d

e no

pod

er fu

sion

arse

los

dos

nive

les

mun

icip

ales

, ent

once

s pr

ocur

ar la

más

ní

tida

divi

sión

del

trab

ajo

posi

ble

y co

mpl

eta

auto

nom

ía fi

scal

ent

re a

mbo

s ni

vele

s de

go

bier

no.

El n

úmer

o de

gob

iern

ossu

bnac

iona

les

y de

ci

rcun

scri

pcio

nes

es e

stab

le e

nel

tiem

po

• La

legi

slac

ión

y la

prá

ctic

a po

lític

a lim

ita e

l po

der d

iscr

ecio

nal d

el E

stad

o pa

ra la

cre

ació

n de

nu

evas

cir

cuns

crip

cion

es

• R

efor

mar

el m

ecan

ism

o de

cre

ació

n de

ci

rcun

scri

pcio

nes

subn

acio

nale

s pa

ra q

ue s

ere

quie

ra m

ayor

ía c

alifi

cada

de

dos

terc

ios

del

Con

gres

o pa

ra la

apr

obac

ión

de la

ley

resp

ectiv

a.

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s ve

rtic

al

• G

ober

nant

es re

gion

ales

y lo

cale

s so

n el

ecto

sy

tiene

n po

der d

e ge

stió

n ef

ectiv

o

• E

l sis

tem

a el

ecto

ral f

acili

ta a

los

elec

tore

s re

quer

ir c

uent

as d

e su

s go

bern

ante

s ta

nto

de la

ram

a ej

ecut

iva

com

o le

gisl

ativ

a

• A

decu

ada

repr

esen

taci

ón g

eogr

áfic

a y

soci

al

de la

s ci

rcun

scri

pcio

nes

regi

onal

es a

niv

el

naci

onal

•E

xist

enci

a de

mec

anis

mos

form

ales

de

• In

crem

enta

r la

dem

ocra

cia

inte

rna

de lo

spa

rtid

os p

ara

la s

elec

ción

de

los

cand

idat

os a

ca

rgos

de

elec

ción

pop

ular

. •

Sepa

rar l

a el

ecci

ón d

e ca

rgos

eje

cutiv

os y

de

las

lista

s de

con

seje

ros

y re

gido

res.

•

Cam

biar

el s

iste

ma

de li

stas

por

el d

e el

ecci

ones

por

dis

trito

s el

ecto

rale

s (u

n di

stri

to

elig

e un

car

go),

con

corr

ecci

ón p

ropo

rcio

nal p

ara

evita

r los

pos

ible

s ex

ceso

s de

l sis

tem

a m

ayor

itari

o.•

Obl

igat

orie

dad

de lo

s ca

ndid

atos

a

elec

cion

es d

e par

tam

enta

les

de re

side

ncia

en

las

341


AN

EX

O I

II

Des

cent

raliz

ació

n R

ecom

enda

cion

es

cont

rol p

olíti

co y

par

ticip

ació

n so

cial

en

las

deci

sion

es d

e po

lític

apr

ovin

cias

repr

esen

tada

s•

Res

iden

cia

de lo

s ca

ndid

atos

en

el d

istr

itore

pres

enta

do e

n ca

so d

e el

ecci

ones

pro

vinc

iale

s.

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s ho

rizo

ntal

• E

fect

iva

sepa

raci

ón d

e po

dere

s ej

ecut

ivo

yle

gisl

ativ

o su

bnac

iona

les

para

est

imul

ar c

ontr

ol

inte

rins

tituc

iona

l

• Po

der j

udic

ial a

utón

omo

y ef

icaz

en

caso

sde

impo

rtan

cia

regi

onal

y lo

cal p

ara

mej

orar

la

calid

ad y

cel

erid

ad d

e la

tom

a de

dec

isio

nes

enm

ater

ias

de im

port

anci

a su

bnac

iona

l

• Fu

nció

n co

ntra

lora

efe

ctiv

a y

prop

ia d

e re

gion

es y

mun

icip

ios

para

mej

orar

el c

ontr

ol

sobr

e lo

s po

dere

s pú

blic

os s

ubna

cion

ales

• C

rear

una

Cám

ara

terr

itori

al n

acio

nal

(Sen

ado)

que

gar

antic

e ig

uald

ad d

e re

pres

enta

ción

de

las

circ

unsc

ripc

ione

sre

gion

ales

en

el p

roce

so le

gisl

ativ

o –e

sta

refo

rma

conl

leva

ría

la a

dopc

ión

de u

n C

ongr

eso

bica

mer

al.

• Se

para

r los

pre

side

ntes

regi

onal

es y

los

alca

ldes

de

sus

resp

ectiv

os c

argo

s en

los

cons

ejos

regi

onal

es y

pro

vinc

iale

s pa

ra

gara

ntiz

ar e

quili

brio

, che

queo

s m

utuo

s e

inde

pend

enci

a en

tre

pode

res

subn

acio

nale

s•

Cre

ar u

na ju

risd

icci

ónju

dici

al re

gion

al y

/o

loca

l par

a de

scon

gest

iona

r de

caso

s m

enor

es a

lpo

der j

udic

ial y

mej

orar

la c

alid

ad y

cel

erid

ad e

nla

tram

itaci

ón d

e es

tos

asun

tos.

•

Cre

ar c

ontr

alor

ías

depa

rtam

enta

les

ym

unic

ipal

es d

epen

dien

tes

de lo

s co

nsej

osre

spec

tivos

, y s

e de

jar a

la C

ontr

alor

ía G

ener

al

una

func

ión

fisca

lizad

ora

alea

tori

a y

com

plem

enta

ria

de la

que

eje

rcer

ían

las

cont

ralo

rías

sub

naci

onal

es. D

ebid

o a

las

may

oría

s ga

rant

izad

as p

ara

las

lista

s ga

nado

ras

en lo

s co

nsej

os re

gion

ales

y m

unic

ipal

es, e

s m

uyim

port

ante

par

a pr

eser

var s

u in

depe

nden

cia

que

la p

osib

le e

lecc

ión

de c

ontr

alor

es a

est

os n

ivel

esen

el f

utur

o se

a po

r med

io d

e m

ayor

ías

calif

icad

as d

e lo

s co

nsej

os -d

os te

rcio

s po

dría

ser

ad

ecua

do.

342


AN

EX

O I

II

Des

cent

raliz

ació

n R

ecom

enda

cion

es

Ré g

imen

fis c

alin

terg

uber

nam

enta

l, es

tabi

lidad

mac

roec

onóm

ica

ydi

stri

buci

ón d

e re

spon

sabi

lidad

es a

fines

a lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s N

eutr

alid

ad fi

scal

• La

s tr

ansf

eren

cias

fina

ncie

ras

del G

obie

rno

Nac

iona

l a lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s so

neq

uiva

lent

es a

las

tran

sfer

enci

as d

e re

spon

sabi

lidad

es d

e ga

sto

en p

erío

dos

plur

ianu

ales

det

erm

inad

os

• R

ecom

enda

cion

es re

lativ

as a

gar

antiz

ar e

l cu

mpl

imie

nto

de e

ste

prin

cipi

o se

han

incl

uido

en

las

otra

s se

ccio

nes

rele

vant

es d

e es

ta m

atri

z.

Ade

cuad

a y

clar

a d

istr

ibuc

ión

de c

ompe

tenc

ias

de g

asto

ent

re

cada

niv

el d

e go

bier

no

• Lo

s pr

inci

pios

de

subs

idia

rida

d y

exte

rnal

idad

es s

on u

sado

s pa

ra la

asi

gnac

ión

de

com

pete

ncia

s y

serv

icio

s en

tre

nive

les

de

gobi

erno

• C

ada

nive

l de

gobi

erno

tien

e as

igna

das

com

pete

ncia

s ex

clus

ivas

dife

renc

iada

s y

en e

l ca

so d

e la

s co

ncur

rent

es s

e pr

ocur

a de

finir

las

resp

onsa

bilid

ades

esp

ecífi

cas

de c

ada

serv

icio

por n

ivel

de

gobi

erno

• E

l mec

anis

mo

de tr

ansf

eren

cia

de

com

pete

ncia

s in

cent

iva

un p

roce

so o

rden

ado

ypr

evis

ible

de

desc

entr

aliz

ació

n de

re

spon

sabi

lidad

es d

el G

obie

rno

Nac

iona

l a lo

s su

bnac

iona

les

• D

elim

itar y

sep

arar

lega

lmen

te e

n fo

rma

más

níti

da la

s co

mpe

tenc

ias

resp

ectiv

as d

e lo

s di

vers

os n

ivel

es d

e go

bier

no.

• R

educ

ir s

igni

ficat

ivam

ente

las

com

pete

ncia

sde

las

mun

icip

alid

ades

dis

trita

les

(exc

epto

en

las

área

s m

etro

polit

anas

) y a

sign

arla

s a

las

prov

inci

as –

una

vers

ión

más

def

initi

va p

odrí

a se

r la

elim

inac

ión

de lo

s di

stri

tos

exce

pto

en la

s ár

eas

met

ropo

litan

as.

• Fo

rtal

ecer

los

prog

ram

as d

e de

sarr

ollo

in

stitu

cion

al d

e lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s pa

ra

apoy

ar s

u ac

redi

taci

ón p

ara

reci

bir t

rans

fere

ncia

sde

ser

vici

os.

• A

dopt

ar la

pol

ítica

de

no tr

ansf

erir

nóm

inas

sin

tran

sfer

enci

a re

al d

e re

spon

sabi

lidad

sob

re

dete

rmin

ados

ser

vici

os a

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les.

A

sign

ació

n de

fina

ncia

mie

nto

cons

iste

nte

con

las

com

pete

ncia

s y

serv

icio

sde

scen

tral

izad

os, a

sí c

omo

con

prin

cipi

os d

e re

spon

sabi

lidad

fisca

l

• La

s tr

ansf

eren

cias

de

ingr

esos

no

cond

icio

nado

s de

l Gob

iern

o na

cion

al a

los

subn

acio

nale

s se

real

izan

en

form

a tr

ansp

aren

te y

por f

órm

ula

tant

o pa

ra d

efin

ir e

l ori

gen

de lo

sfo

ndos

com

o la

repa

rtic

ión

terr

itori

al. T

iene

nca

ráct

er c

ompe

nsat

orio

• La

s tr

ansf

eren

cias

con

dici

onad

as c

on fi

nes

• A

cent

uar l

as c

arac

terí

stic

as re

dist

ribu

tivas

de la

s tr

ansf

eren

cias

, esp

ecia

lmen

te d

e FO

NC

OR

, FO

NC

OM

UN

y d

el C

ánon

.•

Fina

ncia

r pro

gres

ivam

ente

el F

IDE

, en

coor

dina

ción

con

el v

olum

en d

e tr

ansf

eren

cias

de c

ompe

tenc

ias,

y c

onso

lidar

las

tran

sfer

enci

asco

ndic

iona

das

en e

ste

fond

o.

• T

rans

feri

r com

pete

ncia

s tr

ibut

aria

s pa

ra lo

s

343


AN

EX

O I

II

Des

cent

raliz

ació

n R

ecom

enda

cion

es

de in

vers

ión

se re

aliz

an c

on re

glas

cla

ras,

y e

l G

obie

rno

naci

onal

pue

de v

erifi

car l

os p

lane

s o

proy

ecto

s de

inve

rsió

n de

los

gobi

erno

ssu

bnac

iona

les

en lo

s cu

ales

se

invi

erte

n es

tos

recu

rsos

• Lo

s go

bier

nos

regi

onal

es y

mun

icip

ales

tie

nen

com

pete

ncia

s tr

ibut

aria

s pl

enas

sob

re

trib

utos

de

base

inm

óvil

o de

esc

asa

mov

ilida

d

• Lo

s tr

ibut

os a

sign

ados

son

con

sist

ente

s co

n lo

s re

spec

tivos

pot

enci

ales

eco

nóm

icos

de

los

gobi

erno

s su

bnac

iona

les

• Lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s tie

nen

acce

so

al c

rédi

to b

ajo

regl

as fi

scal

es q

ue p

rom

ueve

n un

asa

na a

dmin

istr

ació

n fis

cal,

y m

inim

izan

el r

iesg

om

oral

y la

s po

sibi

lidad

es d

e ce

sar l

os p

agos. L

os

min

iste

rios

de

Eco

nom

ía y

Fin

anza

s m

antie

nen

sist

emas

de

info

rmac

ión

para

mon

itore

ar e

l cu

mpl

imie

nto

de la

s re

glas

fisc

ales

por

par

te d

e lo

s go

bier

nos

subn

acio

nale

s

gobi

erno

s re

gion

ales

efe

ctiv

a en

un

futu

ro a

l tr

ansf

erír

sele

s re

spon

sabi

lidad

es d

e ga

sto

corr

espo

ndie

ntes

de

part

e de

l Gob

iern

oN

acio

nal.

• T

rans

feri

r el i

mpu

esto

pre

dial

a la

spr

ovin

cias

–ex

cept

o en

áre

as m

etro

polit

anas

- yde

los

vehí

culo

s a

los

dist

rito

s –e

n ca

so d

em

ante

ners

e lo

s di

stri

tos

com

o go

bier

nos

autó

nom

os.

• E

ntre

gar l

a re

spon

sabi

lidad

por

la fi

jaci

ón d

e la

s ba

ses

y la

s ta

sas

de lo

s im

pues

tos

subn

acio

nale

s a

los

resp

ectiv

os g

obie

rnos

–pu

ede

ser d

entr

o de

un

rang

o ra

zona

ble

fijad

o po

r ley

.•

Fort

alec

er lo

s si

stem

as d

e se

guim

ient

o de

fin

anza

s in

terg

uber

nam

enta

les

y de

ende

udam

ient

o su

bnac

iona

l del

Min

iste

rio

de

Eco

nom

ía y

Fin

anza

s, y

los

sist

emas

de

info

rmac

ión

inte

rgub

erna

men

tal d

el C

ND

.

Cap

acid

ad d

e ge

stió

n de

l G

obie

rno

Nac

iona

l y d

e lo

sgo

bier

nos

subn

acio

nale

s,

rede

finic

ión

de c

ompe

tenc

ias

y co

ordi

naci

ónin

terg

uber

nam

enta

lR

efor

ma

y de

sarr

ollo

in

stitu

cion

al d

el G

obie

rno

naci

onal

par

a ad

apta

rlo

a la

de

scen

tral

izac

ión

• E

xist

e o

se h

a pr

oduc

ido

un p

roce

so d

e fo

rtal

ecim

ient

o de

cap

acid

ades

de

agen

cias

del

G

obie

rno

Nac

iona

l par

a ge

nera

r y m

onito

rear

po

lític

as p

úblic

as d

eca

ráct

er e

stra

tégi

co y

sect

oria

l

• E

stá

en m

arch

a o

se h

a pr

oduc

ido

una

refo

rma

de la

s a g

enci

as d

el G

obie

rno

Nac

iona

l

• D

iseñ

ar e

impl

emen

tar e

n ca

da m

inis

teri

o qu

e va

a s

er d

esce

ntra

lizad

o pr

ogra

mas

de

refo

rmas

inst

ituci

onal

es q

ue in

cluy

an:

o

Red

imen

sion

amie

nto

y re

dise

ño d

esu

s es

truc

tura

s or

gani

zativ

as y

adm

inis

trat

ivas

. o

Ree

ntre

nam

ient

o de

per

sona

l par

a ad

apta

rlo

a fu

ncio

nes

de c

arác

ter

344


AN

EX

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345


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346


LISTAA DEE ENTREVISTADOS

ORGANIZACION NOMBRE CARGOAcción Popular Valentín Paniagua Presidente del Partido Acción popular Acuerdo Nacional Rafael Roncagliolo Sec. Genera del Acuerdo NacionalADEX Vega MonteferriAgencia France Fresse Ricardo Uztarroz CorresponsalAlcalde de Ate Vitarte Oscar Benavides Alcalde de Lima Metropolitana Luis Castañeda L.América Tv. Rosa María Palacios PeriodistaAmnistía Internacional Sergio Meza Ex-Presidente ANSA Alberto Ku King Corresponsal

Pierina PollaroloAPOYO Consultoría Gianfranco Castagnola Z. Director Gerente

APRA Jorge del Castillo Sec. General del PartidoPepi Patrón Costa PresidenteAlberto Giesecke Matto Vice-Presidente Percy Medina Secretario General

Asociación Civil Transparencia

Teresa Quiroz Velasco Coordinadora Sergio Salas PresidenteAsociación de Jueces para la

Democracia Dra. Janet Tello Directora Ejecutiva Cámara de Comercio de Lima Graciela Fernández-Baca de Valdez PresidenteCanal N Santiago PedraglioCiudadanos al Día Beatriz Boza PresidentaCN Descentralización Luis Thais PresidenteColegio de Abogados de Lima José Vásquez Ríos Vice Decano COMEX Mulder

Enrique Bernales Ballesteros Director Ejecutivo Rodolfo Albán Coordinador del Área de Democracia

y Participación Ciudadana

Comisión Andina de Juristas

Antonio Ruiz Investigador Coord. del Área de Modernización el Estado Democracia

Comisión de Comisión de Constitución

Dr. Aurelio Pastor Presidente, Comisión de Constitución

Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la gestión Estado

Jaime Velásquez Rodríguez Presidente

Comisión de Gobiernos Locales Rosa Florián Cedron PresidenteComisión Nacional de Lucha Contra la Corrupción y Promoción de laTransparencia

Juan Paz Espinoza Secretario Técnico

CONFIEP Leopoldo ScheljeNatale Amprimo Vice-Presidente Luis González-Norris Director del CIP Fernando Paredes Investigador PrincipalJavier Velásquez Quesquén PresidenteAlcides Chamorro Comisión de Fiscalización y Comisión

de JusticiaErnesto Herrera Becerra Presidente de la Comisión de

Descentralización, Regionalización y Modernización del Estado

Congreso de la República

Walter Alejos Calderón Ex-Presidente de la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización del Estado

Congreso Partido Aprista Cesar Zumaeta Consejo Ejecutivo del Poder Judicial Hugo SiviniaConsejo Nacional de la Magistratura Daniel Caballero Cisneros PresidenteCONSUCODE Ricardo Salazar Chávez Presidente

347


ORGANIZACION NOMBRE CARGOGenaro Matute ContralorGeneralRosa Urbina Vice controladora

Contraloría General de la República

Samuel Torres SEC. GENERAL DE LACONTRALORIA

Correo Juan Carlos Tafur Corte Superior de Lima Víctor Raúl Mansilla NovelaDefensoría del Pueblo Samuel AbadEl Comercio Juan Paredes

José Ventura Coordinador de la Maestría en Gerencia Pública

Escuela de Administración de Negocios para Graduados (ESAN)

Braulio Vargas Coordinador del Programa de Gestión Municipal

Estudio Avendaño Dr. Jorge Avendaño Estudio De Belaunde Javier de Belaunde Abogado Estudio Ferrero Raúl Ferrero Estudio Luis Echecopar GarcíaSRLTDA

Marco Alarcón Piana Abogado Asociado

Estudio Muñiz Forsyth Ramírez Pérez-Taiman & Luna VictoriaAbogados

Guillermo Alceu Auler Abogado Asociado

Expansión de México Sara Beatriz Guardia FONAFE-MEF (Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado)

Hilda Sandoval Cornejo Directora Ejecutiva

GOVERNA Mayén Ugarte Vásquez Solís Gerente GeneralGRADE Miguel Jaramillo Investigador Principal

Rafael Roncagliolo Director del ProgramaIDEA Kirsten Sample

ILD - Instituto de Libertad yDemocracia

Enrique Díaz Sr. Economist

Santiago Roca PresidenteINDECOPI - Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de laProtección de la Propiedad Intelectual

Fernando Arrunátegui Gerente General

INEI - Instituto Nacional de Estadística e Informática

Francisco Costa Aponte Sub Jefe de Estadística

INIA - Instituto Nacional de Investigación Agraria

Pablo Huerta Fernández Jefe

Instituto Apoyo Gabriel Ortiz de Zevallos Director EjecutivoInstituto de Defensa Legal Gustavo GorritiInstituto de Estudios Peruanos Fernando Rospigliosi

Carlos Basombrío Gino Costa Santolaya Ernesto de La Jara David Lobatón

Instituto Nacional de Defensa Legal

Ricardo Soberón Manuel Sánchez Palacios Paiva PresidenteJosé Pérez Duarte Asesor de la Presidencia José Luis Echevarría Gerente de Fiscalización

Jurado Nacional de Elecciones

Roxana Villaroel KPMG Oscar Caipo Guerrero Macroconsult Pablo BustamanteMAXIMIXE Consult S.A. Jorge Chávez Álvares Presidente Ejecutivo Miami Herald y Christian ScienceMonitor

Lucien Chauvin Corresponsal

Bruno Barletti SIAFNelson Shack PRESUPUESTO

Ministerio de Economía y Finanzas

Fernando Zavala Vice Ministro Economía

348


de 4

ORGANIZACION NOMBRE CARGONelson Shack Director General del Presupuesto

PúblicoBruno Barletti Coordinador General del SIAFGianna Macchiavello ViceministroMinisterio de JusticiaRaúl Callirgos Velarde Director Nacional de Justicia

OEA Emb. Ronalth Ochaeta Fernando Tuesta Soldevilla PresidenteONPE Carlos Reyna Izaguirre Gerente Supervisión de Fondos

PartidariosPartido Popular Cristiano Javier Bedoya de Vivanco Vicepresidente

Álvaro Castañón Seoane Secretario de Gestión PúblicaJorge Danós Asesor del Ministro Carlos Salazar Couto Programa de Modernización y

Descentralización del Estado María Carola Amézaga Coordinadora de Unidad Co-Ejecutora

de PCMRafael Parra Jefe de la Oficina Nacional de

Gobierno Electrónico e Informática

PCM

Fernando Villarán Presidente de la Comisión de AltoNivel del Centro de Planeamiento Estratégico

Perú Posible Luis Solari Representante del Partido PerúPosible

PETT - Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural

Domingo Jaime Portuguez Arias Director Ejecutivo

Cesar Landa Coord. Maestría en Derecho Constitucional

Carlos Blancas Prof. Principal de Derecho Constitucional

Pontificia Universidad Católica del Perú

Cesar Valega Prof. Asociado de Derecho Constitucional

Portal Brown Asociados Víctor Hugo Portal Vega Presidencia del Consejo de Ministros Álvaro Castagnon Director de Gestión Pública de PCM Presidente de la Región Callao Rogelio CanchisPresidente de la Región Lima Miguel Angel MufarechPROINVERSION Jorge León Ballén Director AdjuntoPROMPERU - Comisión de Promoción del Perú

Gonzalo Valdez Gerente de Planeamiento, Presupuesto y Desarrollo Estratégico

José A. González García PresidenteRicardo Guadalupe Asesor de la dirección ejecutiva

PROMPEX - Comisión para laPromoción de Exportaciones

Juan Carlos Mandujano Funcionario de la oficina de Inteligencia de Mercado

PROMPYME - Comisión de Promoción de la Pequeña y Microempresa

Iván Mifflin Bresciani Director Ejecutivo

Reforma de México Jacqueline Fowks Reuters Judy Weber Rodolfo Retamozo y Asociados Rodolfo Retamozo Santistevan de Noriega y Gutiérrez Abogados Consultores

Jorge Santistevan de Noriega Socio Principal

SBN - Superintendencia de Bienes Nacionales

Aída Amézaga Menéndez Superintendente

SENASA - Servicio Nacional deSanidad Agraria del Perú

Oscar Domingo Director de Sanidad Animal

SIN George Schofield SUNAT - Superintendencia Nacionalde Administración Tributaria

Nahil Hirsh Carrillo Superintendente Nacional

The Miami Herald Tyler Bridges Secretario General

349


ORGANIZACION NOMBRE CARGOTransparencia Percy Medina Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Manuel Burga Rector

Cynthia Sanborn Universidad Pacífico Eduardo Morón

USAID Kim Delaney Jefe de la Oficina de IniciativasDemocráticas

350


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