PRIRUČNIK O ZABRANI DVOSTRUKOG SUĐENJAZA PREKRŠAJ I KRIVIČNO DJELO

USAID-OV PROJEKAT PRAVOSUĐA U BOSNI I HERCEGOVINI

USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Grbavička 4, V Sarajevo, Bosna i Hercegovina

Telefon: +387 33 219 678

www.usaidjp.ba

Decembar 2018.

IZJAVA O OGRANIČENJU ODGOVORNOSTI

Stavovi koji su izneseni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stavove USAID-a ili Vlade Sjedinjenih Američkih Država.

Priručnik o zabrani dvostrukog suđenja za prekršaj i krivično djelo dostupan je na www.usaidjp.ba

PRIRUČNIK O ZABRANI DVOSTRUKOG SUĐENJAZA PREKRŠAJ I KRIVIČNO DJELO

II

SADRŽAJ

I. UVOD ............................................................................................................1

A. Uvodne napomene ................................................................................................................1

B. Svrha i cilj Priručnika .................................................................................................... 2

II. PROBLEM RAZGRANIČAVANJA KRIVIČNIH DJELA I PREKRŠAJA ...............................................................................................5

A. Načelo ne bis in idem – u kontekstu krivičnih djela i prekršaja ..... 5

1. Pojam krivične optužbe u praksi ESLJP i Engel kriteriji ...................... 8

2. Praksa Ustavnog suda BiH .....................................................................................12

3. Uticaj odluka Ustavnog suda na sudsku praksu u BiH ..................... 14

4. Prekršajni nalog i zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka kao optužni akti ...................................................... 16

B. Primjeri posljedica dvostrukog gonjenja ................................................... 20

1. Izbjegavanje adekvatnog oblika odgovornosti aktivacijom načela ne bis in idem ...................................................................................................21

2. Moguće zloupotrebe ...............................................................................................28

C. Pravni okvir u BiH .............................................................................................................32

D. Sličnosti i razlike izmeĐu krivičnog i prekršajnog postupka .......37

E. Široka zakonska ovlaštenja nadležnih subjekata za pokretanje prekršajnog postupka ..............................................................41

F. Prekršaji sa elementima krivičnih djela i najčešći slučajevi preklapanja .............................................................................44

i. Primjeri preklapanja u oblasti poreza ...............................................................................44

ii. Primjeri preklapanja u oblasti carina ................................................................................47

iii. Primjeri preklapanja u oblasti privrede ...........................................................................49

IIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

iv. Primjeri preklapanja u oblasti javnog reda i mira ....................................................... 51

v. Primjeri preklapanja u oblasti bezbjednosti saobraćaja ........................................52

vi. Primjeri preklapanja prekršaja i krivičnih djela iz oblasti nasilja u porodici u RS-u ..........................................................................................................................54

vii. Primjeri preklapanja u oblasti zloupotrebe narkotika .............................................55

viii. Primjeri preklapanja u oblasti upotrebe i prometa oružja i municije ..............56

ix. Ostale oblasti u kojima je moguće preklapanje prekršaja i krivičnih djela ..............................................................................................................................58

x. Važne napomene za pravilno razgraničavanje prekršaja od krivičnog djela ........................................................................................................................58

III. POSTUPANJE I ULOGA NADLEŽNIH ORGANA U SLUČAJEVIMA PREKLAPANJA KRIVIČNIH DJELA I PREKRŠAJA ...........................................................................63

A. Pretprekršajni postupak kao ključna faza razgraničenja krivičnog djela od prekršaja ................................................................................ 63

B. Nedostatak koordinacije pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima i propusti u nadzoru nad njihovim radom ............. 67

C. Značaj unapreĐenja stručnih kapaciteta pokretača prekršajnih postupaka ......................................................................71

D. Uloga suda u slučajevima dvostrukog gonjenja ..................................74

IV. PREPORUKE / RECOMMENDATIONS .........................................83

IV

CONTENTS

I. INTRODUCTION .......................................................................................1

A. Introductory Notes ..........................................................................................................1

B. Purpose and goal of the manual............................................................................ 2

II. THE PROBLEM OF DIFFERENTIATION BETWEEN CRIMINAL OFFENSES AND MISDEMEANORS .............................5

A. Ne bis in idem principle – in the context of criminal offenses and misdemeanors ................................................................. 5

1. Notion of criminal charge in the practice of ECtHR and the Engel criteria ............................................................................................... 8

2. Case law of the Constitutional Court of BiH .........................................12

3. Influence of Constitutional Court decisions on court practice in BiH ................................................................................................ 14

4. Misdemeanor penalty warrant and motion for initiation of misdemeanor proceedings as indicting documents ............................. 16

B. Examples of double jeopardy consequences ............................................ 20

1. Avoiding adequate form of liability through activation of the ne bis in idem principle ..............................................................................21

2. Potential abuses..........................................................................................................28

C. Legal framework in BiH ...............................................................................................32

D. Similarities and differences between criminal and misdemeanor proceedings ...............................................................................37

E. Broad legal powers of entities responsible for initiation of misdemeanor proceedings...........................................................41

F. Misdemeanors with elements of criminal offenses and the most common cases of overlaps ......................................................44

VUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

i. Examples of overlaps in the domain of taxes ..............................................................44

ii. Examples of overlaps in the domain of customs .......................................................47

iii. Examples of overlaps in the domain of economy......................................................49

iv. Examples of overlaps in the domain of public peace and order ....................... 51

v. Examples of overlaps in the domain of traffic safety ...............................................52

vi. Examples of overlaps between misdemeanors and criminal offenses in the domain of domestic violence in the RS .............................................................54

vii. Examples of overlaps in the domain of abuse of narcotics ..................................55

viii. Examples of overlaps in the domain of use and trafficking of arms and ammunition ..........................................................................................................56

ix. Other domains in which there may be an overlap between misdemeanors and criminal offences ..............................................................................58

x. Important notes for correct differentiation between misdemeanors and criminal offenses .................................................................................................................58

III. PROCEDURE AND ROLE OF RESPONSIBLE BODIES IN CASES OF OVERLAP BETWEEN CRIMINAL OFFENSES AND MISDEMEANORS .......................................................................63

A. Preliminary misdemeanor proceedings as a critical phase to distinguish a criminal offense from a misdemeanor .................... 63

B. Lack of coordination between initiators of misdemeanor proceedings and prosecutor offices and failures in supervising their work .......................................................................................... 67

C. Importance of improvement of professional capacities of initiators of misdemeanor proceedings ...................................................71

D. Role of the court in double jeopardy cases ...............................................74

IV. RECOMMENDATIONS .........................................................................83

VI

LISTA SKRAĆENICA

Akcioni plan Akcioni plan za izvršenje opštih mjera prema presudi ESL JP-a u predmetu Muslija protiv Bosne i Hercegovine

BiH Bosna i Hercegovina

BD Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine

Dijagnostičkaanaliza

Dijagnostička analiza integriteta pravosudnog sektora i mogućih rizika od nastanka korupcije ili neetičnog ponašanja u pravosuđu, USAID-ovog Projekta pravosuđa u BiH

EKLJP Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

ESLJP Evropski sud za ljudska prava

FBiH Federacija Bosne i Hercegovine

GP BiH Granična policija Bosne i Hercegovine

Konsultativni sastanak

Konsultativni sastanak sa predstavnicima ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, sudijama i tužiocima održan 5. 3. 2018. u Sarajevu u svrhu izrade Priručnika

KZ Krivični zakon

OSL Ovlašteno službeno lice

PU Porezna/Poreska uprava

Priručnik Priručnik o zabrani dvostrukog suđenja za prekršaj i krivično djelo

USAID-ov Projekat pravosuđa u BiH

Projekat pravosuđa Američke agencije za međunarodni razvoj u Bosni i Hercegovini

RH Republika Hrvatska

RS Republika Srpska

UIO BiH Uprava za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine

US BiH Ustavni sud Bosne i Hercegovine

USK Unsko-sanski kanton

VS Vrhovni sud

ZKP Zakon o krivičnom postupku

ZOP Zakon o prekršajima

VIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

VIII

THE MANUAL ON THE PREVENTION OF DOUBLE JEOPARDY RESULTING FROM PROCEEDINGS FOR BOTH MISDEMEANOR AND CRIMINAL OFFENCE

S U M M A R Y

Introductory notes The Manual on the Prevention of Double Jeopardy Resulting from Proceedings for Both Misdemeanor and Criminal Offence (hereinafter: the Manual) was prepared by the Justice Activity of the US Agency for International Development in Bosnia and Herzegovina (hereinafter: USAID’s Justice Project in BiH or the Project).1 The Project promotes the rule of law in BiH, focusing on the fight against complex forms of corruption and economic crime. The issue of the ban on double jeopardy was identified as one of the risks of corruption in the Diagnostic Analysis of the Integrity of the Judicial Sector in BiH and Potential Risks of Corruption or Unethical Conduct in Judiciary2 prepared in December 2015. Namely, due to the involvement of various authorized initiators of misdemeanor proceedings (with more than 800 such entities in BiH) some cases may be processed as misdemeanors rather than referred to responsible prosecutors’ offices for criminal prosecution. This may be either as a result of insufficient knowledge of the nature and elements of individual criminal offences or even as a result of willful abuse of official authority. When cases are handled by initiators of misdemeanor proceedings through a misdemeanor penalty warrant, and/or before courts in misdemeanor proceedings rather than in criminal proceedings, offenders may be imposed sanctions that are more lenient in comparison to the sanctions for criminal offences of corruption or financial crime and other forms of serious criminal offences. The reason for this is that there is sometimes a very thin line between criminal and misdemeanor charges and therefore the exercise of qualifying unlawful conduct requires an extremely cautious approach.

Development of diverging case law in BiH, different legal provisions and inconsistent practice among prosecutor offices and authorized initiators of misdemeanor proceedings are another problem in this realm. The inconsistency in prosecution practices is a result of the fact that there is a significant number of officials who

1 The Project’s webpage: https://usaidjp.ba/

2 Available at https://usaidjp.ba/

IXUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

PRIRUČNIK O ZABRANI DVOSTRUKOG SUĐENJA ZA PREKRŠAJ I KRIVIČNO DJELO

S A Ž E T A K

Uvodne napomenePriručnik o zabrani dvostrukog suđenja za prekršaj i krivično djelo (u daljem tekstu: Priručnik) izradio je Projekat pravosuđa Američke agencije za međunarodni razvoj u Bosni i Hercegovini (u daljem tekstu: USAID-ov Projekat pravosuđa u BiH ili Projekat).1 Projekat pravosuđa djeluje na planu promicanja vladavine prava u BiH, a naročito borbe protiv složenih oblika korupcije i privrednog kriminala. Pitanje zabrane dvostrukog suđenja prepoznato je kao jedan od rizika od nastanka korupcije u Dijagnostičkoj analizi integriteta pravosudnog sektora i mogućih rizika od nastanka korupcije ili neetičnog ponašanja u pravosuđu2 (u daljem tekstu: Dijagnostička analiza), izrađenoj u decembru 2015. godine. Naime, zbog postupanja različitih ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka (kojih u BiH ima preko 800), moguće je da se, bilo zbog nedovoljnog poznavanja prirode i elemenata pojedinih krivičnih djela ili čak namjerno, kao rezultat zloupotrebe službenih ovlaštenja, predmeti procesuiraju kao prekršaji umjesto da budu proslijeđeni nadležnim tužilaštvima radi eventualnog krivičnog gonjenja. Rješavanje predmeta od strane pokretača prekršajnih postupaka prekršajnim nalogom, odnosno njihovo rješavanje pred sudovima u prekršajnom postupku umjesto u krivičnom, može za rezultat imati minimalne ili nikakve kazne za počinioce teških djela koruptivnog, finansijskog i drugih oblika kriminala. Ovo iz razloga što je linija razgraničenja između optužbe u krivičnom i prekršajnom postupku ponekad vrlo nejasna i zahtijeva postupanje s posebnim oprezom prilikom kvalifikovanja protivpravnih radnji.

Problem takođe predstavljaju i razvoj neujednačene sudske prakse u BiH, postojanje različitih zakonskih rješenja i neusaglašeno postupanje tužilaštava i ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka. Neusaglašenost postupanja organa gonjenja proizilazi iz činjenice da je veliki broj službenih lica u poziciji da otkriveno djelo kvalifikuje bilo kao prekršaj ili kao krivično djelo, tj. inicira prekršajni ili krivični postupak,

1 Web-stranica projekta: https://usaidjp.ba/

2 Vidi:USAID-ovProjekatpravosuđauBiH,decembar2015.godine,dostupnonahttps://usaidjp.ba/

X

are in a position to qualify a detected offence either as a misdemeanor or criminal offence, in other words to initiate either misdemeanor or criminal proceedings, very often without prior consultations with the competent prosecutor office. Such consultations are necessary for a proper qualification of the offence i.e. decision on the adequate proceedings to be initiated.

One of the recommendations provided in the above-mentioned Diagnostic Analysis was to prepare guidelines for qualification and differentiation between elements of criminal offences and misdemeanors, accompanied with continued education of authorized officials who initiate misdemeanor proceedings. The Manual is one of the steps towards the implementation of these recommendations.

Apart from the project staff, a team of experts representing judges, prosecutors and authorized initiators of misdemeanor procedures, also participated in the creation of the Manual. Their task was to clarify the influence of decisions in misdemeanor cases on decisions in criminal proceedings and vice versa, as well as to offer appropriate guidelines for dealing with such situations with respect to preventing double jeopardy. Consultations were also held with different entities who play a role in criminal and misdemeanor proceedings with the view of verifying findings and defining recommendations. Information was obtained from multiple institutions that have a direct interest in this matter, pertaining to the legal framework and their practice in situations when there is a risk that the double jeopardy rule can be triggered, as well as to consequences that may potentially arise from such situations.

The project would like to express its gratitude to Mr. Adnan Tulić, Cantonal Prosecutor of the Cantonal Prosecutor Office in Bihać, for his contribution to the preparation of parts of the Manual relating to prosecutorial work, Ms. Mirsada Vlajčić, former Deputy Director of the Tax Administration of the Federation BiH, for the preparation of parts of the Manual related to the work of tax authorities. Our special gratitude goes to Mr. Dragoslav Erdelić, Judge of the District Court in Bijeljina, for his extensive contribution to the development of the entire text of the Manual and great commitment in the process of its editing.

The project would also like to extend its gratitude to Mr. Milan Marinović, President of the Misdemeanor Court in Belgrade and prof. Hajrija Sijerčić-Čolić, Dean of the Faculty of Law in Sarajevo and a Professor of Criminal Procedure Law, for their professional contribution to including a comparative component in the text of the Manual through the presentation of certain solutions adopted in the Republic of Serbia, and ensuring the validity of the offered recommendations in the Manual in the field of criminal and criminal procedural laws.

XIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

često bez prethodne konsultacije sa nadležnim tužilaštvom, a koja je neophodna radi pravilne kvalifikacije djela i njegovog procesuiranja u odgovarajućem postupku.

Jedna od preporuka datih u pomenutoj Dijagnostičkoj analizi bila je izrada smjernica za pravilnu kvalifikaciju i razlikovanje elemenata krivičnih djela i prekršaja praćena kontinuiranom obukom ovlaštenih službenika koji pokreću prekršajne postupke. Priručnik predstavlja jedan od koraka koji doprinose ostvarenju tih preporuka.

Na izradi Priručnika je pored projektnog osoblja učestvovao i tim eksperata koji uključuje sudije, tužioce i ovlaštene pokretače prekršajnih postupaka, koji su imali zadatak da rasvijetle uticaj odluka u prekršajnim predmetima na odluke u krivičnom postupku i obrnuto, kao i da ponude odgovarajuće smjernice za postupanje u svjetlu zabrane dvostrukog suđenja. Održane su i konsultacije sa širim krugom lica koja postupaju u krivičnim i prekršajnim postupcima u cilju verifikacije nalaza i definisanja preporuka. Takođe, pribavljene su informacije od niza direktno zainteresovanih institucija koje se tiču pravnog okvira i prakse postupanja u situacijama kada postoji opasnost od aktiviranja pravila o zabrani dvostrukog suđenja, kao i posljedica koje su zbog toga eventualno nastupile.

Projekat izražava zahvalnost Adnanu Tuliću, tužiocu Kantonalnog tužilaštva u Bihaću, za njegov doprinos u izradi Priručnika iz vizure tužilačkog rada, zatim Mirsadi Vlajčić, bivšoj zamjenici direktora Porezne uprave Federacije BiH, za učešće u procesu pripreme dijelova koji se odnose na rad poreskih organa, a posebnu zahvalnost dugujemo Dragoslavu Erdeliću, sudiji okružnog suda u Bijeljini, za njegov opsežni stručni doprinos izradi sveukupnog teksta Priručnika i veliku predanost u procesu njegovog uređenja.

Projekat takođe izražava zahvalnost Milanu Marinoviću, predsjedniku Prekršajnog suda u Beogradu i prof. Hajriji Sijerčić - Čolić, dekanesi Pravnog fakulteta u Sarajevu i redovnoj profesorici krivičnog procesnog prava, za njihov stručni doprinos uvrštavanju komparativne komponente u tekst Priručnika kroz prikaz određenih rješenja usvojenih u Republici Srbiji, te osiguravanju ispravnosti ponuđenih rješenja u oblasti krivičnih i krivično procesnih zakona.

Svrha i cilj PriručnikaU uvodnom dijelu Priručnika, pored razloga koji su doveli do ideje o izradi dokumenta ove vrste, daje se i pojašnjenje svrhe izrade Priručnika i ciljeva koji se njime nastoje postići, te se identificiraju ciljne grupe kojima je namijenjen Priručnik.

Svrha izrade Priručnika je podizanje svijesti i unapređenje znanja ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka o razgraničenju krivičnog djela i prekršaja sa identičnim elementima bića djela i negativnim posljedicama kršenja zabrane dvostrukog suđenja za prekršaj i krivično djelo.

XII

Purpose and goal of the ManualIn addition to the reasons which led to the idea of preparing such a document, the introduction of the Manual offers an explanation of its purpose and objectives that it seeks to achieve, and it identifies target groups for which the Manual is designed.

The purpose of the Manual is to raise awareness and enhance knowledge of authorized initiators of misdemeanor proceedings enabling them to better differentiate between criminal offences and misdemeanors with identical elements, and to clarify the adverse consequences of a violation of the ban on double jeopardy for misdemeanors and criminal offences.

The primary target group are authorized initiators of misdemeanor proceedings as well as bodies responsible for legislative and/or policy reforms.

One of the crucial objectives that this Manual seeks to attain is drafting general and specialized guidelines and recommendations on how to differentiate between misdemeanors and criminal offences, which can be applied in practice by authorized initiators of misdemeanor proceedings. One of the objectives of the Manual is also to address the need to prevent and/or eliminate consequences of double jeopardy through appropriate institutional, legal and educational mechanisms. Some of them include improved coordination among initiators of criminal and misdemeanor proceedings, their joint trainings, standardization of case law, etc. The Manual should also serve as a basis for necessary policy and/or legislative amendments in BiH in the process of harmonization of laws in this area.

XIIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Ciljna grupa na koju se Priručnik primarno odnosi su ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka i organi nadležni za izmjene zakona odnosno politika u ovoj oblasti u BiH.

Jedan od ključnih ciljeva koji se želi postići izradom ovog Priručnika je izrada generalnih i specijalnih smjernica i preporuka o razlikovanju prekršaja i krivičnih djela, koje se mogu primjenjivati u praksi ovlašćenih pokretača prekršajnih postupaka. Također, kao jedan od od ciljeva Priručnika, nameće se i potreba za sprečavanjem, odnosno otklanjanjem posljedica dvostrukog suđenja kroz odgovarajuće preporuke institucionalne, zakonodavne ili edukativne prirode. Među njima su poboljšanje koordinacije pokretača krivičnih i prekršajnih postupaka, njihove zajedničke obuke, ujednačavanje sudske prakse i dr. Priručnik bi trebao poslužiti i kao osnova za potrebne reforme politike i/ili zakona BiH na polju harmonizacije propisa iz prekršajne odnosno krivične oblasti.

XIV

THE PROBLEM OF DIFFERENTIATION BETWEEN CRIMINAL OFFENCES AND MISDEMEANORS

Ne bis in idem principle - in the context of criminal offences and misdemeanorsThe second section of the Manual addresses the presentation and analysis of the ne bis in idem principle which is closely linked to the problem of a proper and timely differentiation between misdemeanors and criminal offences. The ne bis in idem principle essentially prohibits a retrial in the same criminal matter. To this end, the text offers recent positions of the European Court of Human Rights (hereinafter: ECtHR) regarding the notion of criminal matter, more specifically autonomous notion criminal charges, as referred to by the ECtHR. According to these positions, both misdemeanor and criminal charges, as classified in the national legislation, may be considered as criminal charges by the ECtHR if certain criteria are met. These criteria primarily pertain to: legal qualification of the offence under the national law, nature of charges, more specifically the core of the incident in every specific case, and type and nature of the applicable sanction. The ECtHR jurisprudence showed that it is necessary to take a much more serious approach to the analysis of the incidents which may involve actual overlap of elements of misdemeanor and criminal offence. In a nutshell, ECtHR does not distinguish between a misdemeanor/misdemeanor proceedings and criminal offence/criminal proceedings only on the basis of formal differentiation in domestic legal qualifications, but focuses on the factual identity of the offence or matter of proceedings and in light of that, determines whether they concern the same unlawful conduct.

The Manual further presents the national case law regarding the ban on double jeopardy. This section starts with the positions of the Constitutional Court of BiH (hereinafter: CC BiH) and their impact on the development of the case law. The ne bis in idem principle is incorporated in the BiH Constitution3 and regulated in the procedural criminal and misdemeanor laws in BiH, and it serves as a guarantee of validity of final judicial decisions.4 According to legal opinions previously maintained in BiH,

3 Article2(2)oftheConstitutionofBiHregulatesthattherightsandfreedomssetforthintheEuropeanConventionfortheProtectionofHumanRightsandFundamentalFreedomsanditsProtocolsshallapplydirectlyinBiH,andshallhavepriorityoverallotherlaws.

4 To this end: Roxin, C., comparedwith: Krapac, D. Criminal Procedural Law, Book One: Institutions,

XVUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

PROBLEM RAZGRANIČAVANJA KRIVIČNIH DJELA I PREKRŠAJA

Načelo ne bis in idem – u kontekstu krivičnih djela i prekršajaDrugi dio Priručnika bavi se predstavljanjem i analizom primjene principa ne bis in idem koji je najuže vezan za problem pravilnog i pravovremenog razgraničavanja prekršaja i krivičnih djela. Princip ne bis in idem u suštini predstavlja zabranu ponovnog suđenja u istoj krivičnoj stvari. U tom smislu, iznose se recentni stavovi Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLJP) o pojmu krivične stvari, odnosno autonomnom pojmu krivične optužbe, kako to naziva ESLJP. Prema tim stavovima, odnosno kriterijima koje primjenjuje sud, krivičnom optužbom se podjednako može smatrati i prekršajna i krivična optužba u nacionalnom zakonodavstvu ukoliko su ispunjeni određeni uslovi odnosno kriteriji. Ti kriteriji odnose se na prvom mjestu na: pravnu kvalifikaciju djela prema domaćem zakonodavstvu, prirodu optužbe, tj. suštinu samog događaja u svakom konkretnom predmetu, te vrstu i prirodu zaprijećene sankcije. Praksa ESLJP pokazala je da je potrebno mnogo ozbiljnije pristupiti analizi onih događaja u kojima se može desiti faktičko preklapanje obilježja prekršaja i krivičnog djela. Ukratko, ESLJP ne pravi razliku između prekršaja/prekršajnog postupka i krivičnog djela / krivičnog postupka samo na temelju formalnog razlikovanja u domaćim zakonskim nazivima, već se fokusira na činjenični identitet djela ili predmeta postupka i u tom pravcu cijeni da li je riječ o istom protivpravnom ponašanju.

Zatim je u Priručniku iznesena domaća sudska praksa u pogledu zabrane dvostrukog gonjenja. Najprije su dati stavovi Ustavnog suda BiH (u daljem tekstu: US BiH) i njihov uticaj na razvoj sudske prakse. Princip ne bis in idem inkorporisan je u Ustav BiH3 i propisan krivičnim procesnim i prekršajnim zakonima u BiH i služi kao garancija neosporivosti i konačnosti pravosnažnih sudskih odluka.4 Prema ranijim pravnim shvatanjima zastupljenim u BiH, prethodno vođenje prekršajnog postupka nije bilo prepreka kasnijem vođenju krivičnog postupka za iste radnje, uz obavezu uračunavanja eventualno izrečene sankcije za prekršaj u sankciju koja

3 Članom2.tačka2.UstavaBiHpropisanojedasepravaislobodepredviđeniuEvropskojkonvencijizazaštituljudskihpravaiosnovnihslobodainjenimprotokolimadirektnoprimjenjujuuBiH,tedatiaktiimajuprioritetnadsvimostalimzakonima.

4 Utomsmislu:Roxin,C.,prema:Krapac,D.Kaznenoprocesnopravo,Prvaknjiga:Institucije,Narodnenovine,Zagreb,2010.,str.278.

XVI

prior misdemeanor proceedings did not prevent subsequent criminal proceedings for the same conduct, so long as the potential sanction imposed in misdemeanor proceedings is credited against the sanction imposed in criminal proceedings. This explains to a certain extent the practice of authorized officials (hereinafter: AO) in the bodies initiating misdemeanor proceedings to initiate misdemeanor proceedings and at the same time file criminal reports to prosecutor offices. CC BiH issued a number of decisions over the past few years in which it decided on the ne bis in idem principle in cases of overlap between a misdemeanor and a criminal offence. In several of these decisions the CC established a violation of the ne bis in idem principle, which led to the change of practice in both prosecutor offices and courts. It is fair to say that there has been a significant progress in the application of the ne bis in idem principle, because BiH courts started applying the ECtHR jurisprudence in their decisions. However, the full application of the ECtHR judgements in the BiH legal system would primarily require harmonization of the legislation so as to clearly differentiate between criminal offences and misdemeanors.

This section of the Manual also analyses indicting documents in misdemeanor proceedings (misdemeanor penalty warrant and motion to initiate misdemeanor proceedings) which under the ECtHR criteria meet the requirements of the indictment in criminal proceedings.

Examples of double jeopardy consequencesThis section of the Manual discusses the adverse effects of double jeopardy, offering examples from BiH case law over the past several years. In fact, the consequences of double prosecution of cases, i.e. prosecution of unlawful conduct as misdemeanor offences (which most often comprises issuance of a misdemeanor penalty warrant without taking into account overall circumstances), include prevention of criminal prosecution of such offenders if it is subsequently established that such conduct also involved elements of a criminal offence. This problem appears mostly in cases involving an offence against life and body, economy, public law and order, and cases involving domestic violence, possession of arms and ammunition, traffic safety and freedoms and rights of citizens, abuse of narcotics, tax fraud, customs offences and in other areas where unlawful conducts can be classified as misdemeanors.

On the other hand, it is important to bear in mind that criminal proceedings can result in an acquittal due to the complexity of procedure to prove intent, required for criminal offences. As a result the offender would be exempt from responsibility for a misdemeanor, although in certain cases this path would have been be more efficient.

NationalGazette,Zagreb,2010,p278.

XVIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

se izriče u krivičnom postupku. Zbog toga je ranije bila donekle razumljiva praksa ovlaštenih službenih lica (u daljem tekstu: OSL) u organima koji imaju ovlaštenja pokretanja prekršajnog postupka da za isto djelo paralelno pokreću i prekršajni postupak i dostavljaju izvještaje o počinjenom krivičnom djelu ili krivične prijave tužilaštvima. U posljednjih nekoliko godina donijeto je više odluka US BiH u kojima je odlučivano o načelu ne bis in idem u slučajevima preklapanja prekršaja i krivičnog djela. U nekoliko takvih odluka US je utvrdio kršenje principa ne bis in idem, što je dovelo do promjene postupanja kako tužilaštava tako i redovnih sudova. Može se zaključiti da je došlo do značajnih pomaka u primjeni načela ne bis in idem na način da su sudovi u BiH počeli primjenjivati praksu ESLJP u svojim odlukama. Međutim, potpuna primjena presuda ESLJP u pravnom sistemu BiH zahtijevala bi prije svega usklađivanje zakonodavstva tako da se napravi jasna razlika između krivičnog djela i prekršaja.

U ovom dijelu Priručnika takođe se analiziraju optužni akti u prekršajnom postupku (prekršajni nalog i zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka) koji prema kriterijima ESLJP ispunjavaju uslove optužnog akta u krivičnom postupku (optužnica).

Primjeri posljedica dvostrukog gonjenjaU ovom dijelu Priručnika govori se i o negativnim posljedicama dvostrukog gonjenja, uz primjere iz prakse u BiH u posljednjih nekoliko godina. Naime posljedice dvostrukog procesuiranja djela, odnosno procesuiranja protivpravnog djela kao prekršaja, koje se najčešće realizuje izdavanjem prekršajnog naloga bez adekvatnog prethodnog sagledavanja svih okolnosti, jesu onemogućavanje krivičnog gonjenja takvih počinilaca ukoliko se naknadno utvrdi da je takvo postupanje imalo i elemente krivičnog djela. Ovaj problem je naročito prisutan kod djela protiv života i tijela, privrede i javnog reda i mira, kod djela u oblasti nasilja u porodici, posjedovanja oružja i municije, ugrožavanja bezbjednosti javnog saobraćaja i sloboda i prava građana, kod zloupotrebe narkotika, poreske zloupotrebe, carinskih prekršaja i u drugim oblastima u kojima se protivpravne radnje mogu klasifikovati kao prekršaji.

S druge strane, ne treba izgubiti iz vida ni mogućnost izbjegavanja prekršajne odgovornosti koja bi u određenim slučajevima mogla biti učinkovitija, vođenjem krivičnog postupka u kojem može doći do oslobađanja od odgovornosti, zbog složenosti postupka dokazivanja namjere, potrebne za postojanje krivičnog djela.

Zatim se u Priručniku govori i o mogućim zloupotrebama od strane službenih lica u nadležnim organima koji pokreću prekršajne postupke. Naime, iako je polazna premisa ovog Priručnika pravilan i zakonit rad svih OSL u ovim organima, ipak, treba imati na umu i mogućnost da radnje pojedinih OSL mogu biti vođene namjerom da se sebi ili drugim licima pribavi korist u vidu onemogućavanja krivičnog gonjenja kroz prekršajnu odgovornost i izricanje prekršajne sankcije. U Priručniku su prikazani različiti modusi potencijalnih zloupotreba smišljenim provođenjem prekršajnog postupka kako bi se spriječilo krivično procesuiranje određenih lica. U praksi se

XVIII

The Manual also discusses potential abuse by AOs in bodies charged with initiating misdemeanor proceedings. Namely, although the baseline premise of this Manual is that AOs in general act in a proper and legal manner, there is still the need to take into account that the conduct of individual AOs can potentially be guided by the intention to obtain benefit for themselves or other persons by thwarting criminal prosecution through determining responsibility for a misdemeanor and imposing a misdemeanor sanction. The Manual presents different modes of potential abuse through premeditated initiation of misdemeanor proceedings in order to prevent criminal prosecution of certain persons. An example of abuse on the level AO - prosecutor in practice is, for instance, if an AO notifies the prosecutor of a certain illegal activity deliberately withholding facts and circumstances which make such incidence a criminal offence, in order to reassure the prosecutor that the incident is a misdemeanor and that it should be processed as such, which is then also recorded in official notes. Such conduct can certainly also be a consequence of a negligence and insufficient knowledge of the law and regulations, particularly if the AO is not a lawyer and does not have legal background. The prosecutor should in every such situation request a report and relevant documents so as to examine the specific incident in more detail.

One of the objective problems which cannot be resolved easily is the fact that the obligation to notify the prosecutor by AO depends on AO’s assessment whether a specific case is a criminal offence or a misdemeanor. In other words, this obligation will not be applicable if the AO’s independent assessment determines that the case involves a misdemeanor. This “grey zone” leaves room for a potential corrupt conduct which enables that a case involving certain unlawful conduct with potentially huge and severe consequences (financial damages, disturbance of the economic system, grey economy, etc.) is closed without conducting criminal proceedings, which would be a proper and adequate social response to such an offence.

While it was established in the process of drafting the Manual that in practice prosecutor offices do receive criminal reports (most commonly anonymous) alleging that certain AOs issued misdemeanor penalty warrants to preclude criminal prosecution of certain persons with a certain social reputation, authority or hold public office, no exact data of prosecuted cases for this form of abuse could be found. The complexity and excessive difficulty of proving such corrupt conduct in which certain persons are willfully favored, also contribute to the current state of affairs. It is therefore not surprising that there have been no processed cases of misclassification of misdemeanor cases as criminal cases by AOs, law enforcement or other bodies. It should be noted, however, that this form of abuse is defined as a criminal offence of abuse of office or authority in all criminal codes in BiH.

XIXUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

primjeri zloupotreba na relaciji OSL - tužilac mogu desiti ukoliko npr. OSL putem telefona obavještava tužioca o određenom protivpravnom događaju, namjerno ispuštajući činjenice i okolnosti koje taj događaj čine krivičnim djelom, kako bi uvjerilo tužioca da se radi o prekršaju i da se treba dalje postupati u tom pravcu, što se konstatuje službenim zabilješkama. Svakako da takvo postupanje može takođe biti posljedica nemara i nedovoljnog poznavanja prava i propisa, posebno u situaciji kada to OSL nije pravnik i ne raspolaže pravničkim znanjem. Ispravno bi bilo da tužilac u svakoj ovakvoj prilici, naloži dostavljanje izvještaja i relevantnih priloga kako bi se izvršila dodatna i pravilna procjena određenog događaja.

Jedan od objektivnih problema koje je teško riješiti jeste i činjenica da obaveza obavještenja tužioca od strane OSL zavisi od procjene OSL da li je u određenom predmetu u njegovom radu riječ o krivičnom djelu ili o prekršaju. Drugim riječima, ta obaveza neće nastati ukoliko OSL samostalno procijeni da se radi o prekršaju. Upravo ova “siva zona” predstavlja prostor za pojavu mogućnosti koruptivnog djelovanja kojim se utiče da određeno protivpravno djelo sa potencijalno velikim i teškim posljedicama (finansijska šteta, poremećaji u privrednom sistemu, siva ekonomija i dr.) bude okončano bez provođenja krivičnog postupka kao pravog i adekvatnog društvenog odgovora na takvo djelo.

Iako je u procesu izrade Priručnika utvrđeno da u praksi tužilaštva primaju krivične prijave (najčešće anonimne) da su određene službene osobe prekršajnim nalozima namjerno spriječile krivično procesuiranje određenih lica koja najčešće uživaju društveni ugled, autoritet, ili obavljaju određenu javnu funkciju, egzaktni podaci o predmetima zloupotreba ove vrste nisu dostupni. Na ovakvo stanje utiče kompleksnost i otežanost dokazivanja ovakvih koruptivnih radnji kojima se svjesno pogoduje određenim licima. Zbog toga ne iznenađuje činjenica da za sada nema procesuiranih predmeta zloupotreba svjesnog podvođenja prekršaja pod krivično djelo od strane OSL policijskih ili drugih organa. Ipak, potrebno je naglasiti da je ovakav vid zloupotrebe inkriminisan u svim krivičnim zakonima u BiH kao krivično djelo zloupotrebe položaja ili ovlaštenja.

Pravni okvir u BiHU Priručniku se pravi osvrt na postojeći pravni okvir u BiH. U prekršajnopravnoj oblasti u BiH je na snazi nekoliko hiljada zakona koji propisuju prekršaje. Naime, velik je broj zakona u kojima je u završnim, odnosno kaznenim odredbama propisano prekršajno kažnjavanje za kršenje pojedinih odredbi tog zakona. Takvim propisivanjem prekršaja kao blažih delikata se obezbjeđuje poštivanje većine zakona u BiH.

Kada je u pitanju razgraničenje krivičnog djela od prekršaja, u BiH su od strane pojedinih ministarstava, tužilaštava i ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka doneseni i određeni dokumenti koji usmjeravaju postupanje u slučajevima ne bis in idem, a najznačajniji su: Akcioni plan za izvršenje opštih mjera prema presudi ESLJP

XX

Legal framework in BiHThe Manual addresses the current legal framework in BiH. There are several hundred laws which regulate misdemeanors. Namely, a vast number of laws in their final, i.e. penal provisions, specify misdemeanor sanctions for violations of individual provisions of these laws. Such provisions which envisage misdemeanor sanctions for fairly benign violations secure adherence to majority of the laws in BiH.

As for the differentiation between a criminal offence and misdemeanor, some ministries, prosecutor offices and authorized initiators of misdemeanor proceedings have issued specific documents which guide the procedure in ne bis in idem cases. The most important are: The Action Plan for Enforcement of General Measures Imposed in the ECtHR Judgement in Muslija v. Bosnia and Herzegovina5 and Instruction of the Working Group for Development and Implementation of the Action Plan for Procedure in Criminal and Misdemeanor Cases in Situations where there is a Risk of Violation of the ne bis in idem Principle.6 A number of different bodies used the above Instruction as a basis to adopt their own instructions in order to define mandatory steps of the procedure that should be applied in case of any suspicion of a potential double jeopardy. These instructions direct AOs as initiators of misdemeanor proceedings to immediately notify the responsible prosecutor of any discovery that an incident has elements of both criminal offence and misdemeanor, and not to initiate misdemeanor proceedings before the prosecutor issues a decision/order. Prosecutors are directed to process such cases as a matter of urgency and to decide which proceedings should be initiated, no later than in 6 months. The instructions also define the procedure to be followed by both the prosecutor and AO upon the decision on the type of proceedings to be conducted. However, given that the instructions with more or less the same contents have been adopted by bodies which have entirely different responsibilities and modes of operation, the Manual recognizes that such instructions are fairly general and that they have not sufficiently defined the exact rules of procedure needed to efficiently address the problems arising in practice from the application of the ne bis in idem principle.

As an example, the Manual describes that the participants of the Consultative Meeting for preparation of the Manual7 (hereinafter: Consultative Meeting) appointed from among the authorized initiators of misdemeanor proceedings alleged that in situations when they suspected a potential violation of the ne bis in idem principle,

5 The Action Plan was adopted at the 21st session of the Council of Ministers of BiH, held on 2September2015,anditwasnotpublishedintheOfficialGazette.

6 The Instruction number 06-07-14-6082/15 of 4April 2016was adopted at the 21st session of theCouncil of Ministers of BiH, held on 2 September 2015. The Instruction was not published in theOfficialGazette.

7 ConsultativeMeetingtodiscussdevelopmentoftheManualontheBanofDoubleJeopardytookplaceon5March2018inSarajevo,withover20participants,includingrepresentativesoftherelevantinstitutionsaswellasauthorizedinitiatorsofmisdemeanorproceedingsinBiH.

XXIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

u predmetu Muslija protiv BiH (u daljem tekstu: Akcioni plan)5 i Uputstvo Radne grupe za izradu i praćenje realizacije Akcionog plana za postupanje u krivičnim i prekršajnim predmetima u situacijama kada postoji mogućnost povrede načela ne bis in idem.6 Na osnovu navedenog uputstva, slična uputstva je usvojio niz različitih organa, sve u cilju definisanja obaveznih koraka za postupanje u slučajevima postojanja sumnje na mogućnost vođenja dvostrukog postupka. Navedenim uputstvima se nalaže OSL kao pokretačima prekršajnih postupaka da po saznanju da jedan događaj ima obilježja krivičnog djela i prekršaja odmah obavijeste nadležnog tužioca i ne pokreću prekršajni postupak do odluke/naredbe tužioca. Nadležnim tužiocima se u tim slučajevima nalaže hitno postupanje i donošenje odluke o tome koji postupak će se pokrenuti, najdalje u roku od 6 mjeseci. Takođe se definiše i postupanje tužioca i OSL nakon donošenja odluke o tome koji postupak treba da se pokrene i vodi. Međutim, zbog istovrsnosti sadržaja uputstava koja su usvojili različiti organi, a koji pritom imaju potpuno različite nadležnosti i postupak rada, u Priručniku se ističe stav da su usvojena uputstva po svom sadržaju dosta generalna i da nisu u dovoljnoj mjeri odredila pravila postupanja kako bi se problem do kojeg može dovesti primjena načela ne bis in idem efikasno rješavao u praksi.

Kao jedan od primjera, u Priručniku se navodi da su učesnici Konsultativnog sastanka za pripremu Priručnika7 iz redova ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka ukazali da u situacijama kada sumnjaju u mogućnost povrede načela ne bis in idem, nakon dostavljanja izvještaja o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, ne dobijaju povratnu informaciju ni nakon proteka roka od 6 mjeseci, a zastarni rokovi za pokretanje prekršajnog postupka teku. Navedeno je kao primjer da su u jednom slučaju tek nakon tri godine dobili obavijest od tužioca da nema osnova za krivično gonjenje, a da su u periodu čekanja u istom predmetu imali novih prijava i zahtjeva za izdavanje prekršajnih naloga jer se radilo o ozbiljnom kršenju propisa, ali su i u tom, kao i u drugim slučajevima nakon donošenja uputstava, čekali povratnu informaciju iz tužilaštva, zbog čega je nastupila zastara pokretanja prekršajnog postupka.

U ovom dijelu Priručnika daje se niz preporuka među kojima preporuka za usklađivanje materijalnog prekršajnog i krivičnog zakonodavstva u cilju da se određeni prekršaji, odnosno određena krivična djela, koji se međusobno preklapaju, dekriminalizuju na način da protivpravno ponašanje ostane sankcionisano bilo samo kao prekršaj ili samo kao krivično djelo. Takođe se daje preporuka za usklađivanje i dopunu procesnog prekršajnog zakonodavstva u cilju propisivanja dodatnih procesnih mehanizama kojima bi se spriječilo dvostruko procesuiranje djela.

5 Akcioniplanusvojenjena21.sjedniciVijećaministaraBiH,održanoj2.9.2015.godine,inijeobjavljenuslužbenomglasniku.

6 Uputstvobroj06-07-14-6082/15od4.4.2016.godineusvojenona21.sjedniciVijećaministaraBiH,održanoj2.9.2015.godine.Uputstvonijeobjavljenouslužbenomglasniku.

7 Konsultativni sastanak povodom izrade Priručnika se održao 5. 3. 2018. godine u Sarajevu, aprisustvovalomujepreko20učesnika,međukojimapredstavnicirelevantnihinstitucijauključujućiiovlaštenepokretačeprekršajnihpostupakauBiH.

XXII

and filed a report on a criminal offence, they sometimes did not receive any feedback even after a period of 6 months, while the statute of limitations for the initiation of misdemeanor proceedings was running. In another similar example, information by a prosecutor that there was no ground for criminal prosecution came only after three years. While waiting for this response, the authorized body had received numerous new reports and petitions for issuance misdemeanor penalty warrants against the same person, because of the person’s serious breaches of regulations. However, having followed the adopted Instruction, the authorized body waited for a feedback from the prosecutor, and as a result the statute of limitation expired.

This section of the Manual offers a set of recommendations, including a recommendation to harmonize substantive misdemeanor and criminal law with a view to decriminalize certain misdemeanors, and/or criminal offences which overlap in such a way that unlawful conduct is sanctioned either only as a misdemeanor or only as a criminal offence. It is also recommended to harmonize and amend procedural misdemeanor laws with a view to introduce further procedural mechanisms which should prevent double jeopardy.

Similarities and differences between criminal and misdemeanor proceedingsThe Manual further presents main similarities and differences between criminal and misdemeanor proceedings. The criminal law reform took place in 2006. While there are numerous similarities between this procedure and criminal procedure, there are also significant differences, particularly with respect to the simplicity and swiftness, in other words, urgency of procedure in misdemeanor cases, carried out through the issuance of misdemeanor penalty warrants by the authorized body without the involvement of a court. Differences also include the possibility of a trial without the presence of the accused in misdemeanor proceedings, shorter statutes of limitation, different level of severity of applicable sanctions, etc. These specific features indeed lead the authorized bodies which detect an unlawful conduct in their area of responsibility to resort too easily to misdemeanor rather than criminal proceedings. Such decision is also fairly commonly a result of insufficient communication with the prosecutor office but also of a superficial approach of prosecutor offices containing elements of a misdemeanor. It is not uncommon that prosecutors direct the authorized bodies to initiate misdemeanor rather than criminal proceedings without a serious consideration of facts and available evidence.

XXIIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Sličnosti i razlike krivičnog i prekršajnog postupkaDalje se u Priručniku daje prikaz osnovnih sličnosti i razlika između krivičnog i prekršajnog postupka. Do reforme prekršajnog zakonodavstva u BiH došlo je tokom 2006. godine. Uprkos brojnim sličnostima ovog postupka sa krivičnim postupkom, postoje znatne razlike posebno u pogledu jednostavnosti i brzine, tj. hitnosti postupanja kod prekršajnog postupka, mogućnosti pokretanja, vođenja i završetka prekršajnog postupka prekršajnim nalogom pred nadležnim ovlaštenim organom bez učešća suda, mogućnosti suđenja bez prisustva okrivljenog, kraćih rokova zastarjelosti gonjenja, različite težine propisanih sankcija u krivičnom i prekršajnom postupku i drugo. Upravo ove specifičnosti opredjeljuju ovlaštene organe koji u svom djelokrugu otkriju protivpravno djelo da se olako odluče za pokretanje prekršajnog umjesto krivičnog postupka. Ovakvom opredjeljenju često doprinosi i neadekvatna komunikacija sa tužilaštvom, ali i površan pristup tužilaštva djelima koja imaju elemente prekršaja, pa tužioci nerijetko bez ozbiljnijeg razmatranja činjenica i raspoloživih dokaza upućuju ovlaštene organe na pokretanje prekršajnog umjesto krivičnog postupka.

Široka zakonska ovlaštenja nadležnih subjekata za pokretanje prekršajnog postupkaU Priručniku se problematizuje i pitanje preširokih zakonskih ovlaštenja pokretača prekršajnih postupaka koja se ogledaju prije svega u gotovo neograničenoj mogućnosti izdavanja prekršajnih naloga od strane ovlaštenih organa u gotovo svakoj situaciji, iako je to zakonsko rješenje propisano samo za slučajeve kada su u pitanju blaži prekršaji. Prekršajni nalog kao zakonsko rješenje pokazao se kao efikasno sredstvo ubrzavanja i rješavanja prekršajnih postupaka i oslobodio je sudove gotovo 90% predmeta. No, pored ovih pozitivnih efekata uvođenja prekršajnog naloga, u praksi se pokazalo i da je njegovom tako širokom upotrebom došlo do izbjegavanja odgovornosti za najteže oblike prekršaja, čak i višestrukim povratnicima, pa se u ovom segmentu može govoriti o pojavi zloupotrebe prekršajnog naloga, a ne njegove upotrebe na način propisan zakonom.

Rješenje za ovaj problem leži u ograničavanju ovlaštenja koja imaju pokretači prekršajnog postupka na način da se pokretanje prekršajnog postupka izdavanjem prekršajnog naloga ograniči samo na tzv. banalne prekršaje za koje su zaprijećene fiksne novčane kazne do određenog iznosa, primjera radi do iznosa od 500,00 KM, posebno zato što je praksa pokazala da gotovo svi prekršajni nalozi izdati na veće iznose završavaju u postupku pred sudom. Ovakvo rješenje problema

XXIV

Broad legal powers of entities responsible for initiation of misdemeanor proceedings The Manual also addresses the issue of excessively broad legal powers of the initiators of misdemeanor proceedings which are reflected primarily in the nearly unlimited possibility of issuing misdemeanor penalty warrants by authorized bodies in almost any situation, although this legal instrument is intended only for cases which involve fairly minor misdemeanors. Misdemeanor penalty warrant as a legal instrument has proved efficient in speeding up and handling misdemeanor proceedings and has eliminated nearly 90% of the courts’ caseloads. However, in addition to these positive effects of introducing misdemeanor penalty warrants, the practice has shown that its widely spread application has contributed to the avoidance of responsibility for most serious misdemeanors, even among multiple repeat offenders. This can be described as an abuse of misdemeanor penalty warrants rather than their proper use.

This problem can be solved by limiting the powers that initiators of misdemeanor proceedings have in such a way that initiating misdemeanor proceedings through issuance of a misdemeanor penalty warrant be limited only to so-called trivial misdemeanors which carry fixed fines up to a certain amount, for example up to BAM 500.00. Practice has shown that nearly all misdemeanor penalty warrants involving fairly large fines end up before a court anyway. Resolving the problem through tightening legal requirements for issuance of a misdemeanor penalty warrant requires legal intervention and harmonization of misdemeanor legislation with respect to initiation of proceedings through misdemeanor penalty warrants at all levels in BiH. The Manual provides a recommendation to this end.

Misdemeanors with elements of criminal offences and the most common cases of overlapsThe Manual also presents the most common cases of unlawful conduct which may qualify as both a misdemeanor and criminal offence. More specifically, it identifies situations where the demarcation line is very thin and were it is crucial to evaluate all important criteria, as well as to coordinate with the prosecution bodies before qualifying such conduct. Some areas where such overlaps are most common are: taxation, customs, economy, public law and order, traffic safety, domestic violence, abuse of narcotics, arms and ammunition.

The Manual also provides several important notes and instructions regarding proper differentiation between a misdemeanor and criminal offence. The essential

XXVUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

ograničavanjem zakonskih uslova izdavanja prekršajnog naloga zahtijeva zakonske intervencije i usklađivanje prekršajnog zakonodavstva kada je u pitanju pokretanje prekršajnog postupka prekršajnim nalogom na svim nivoima u BiH. U Priručniku se daje preporuka u tom pravcu.

Prekršaji sa elementima krivičnih djela i najčešći slučajevi preklapanjaU Priručniku su predstavljeni i najčešći slučajevi preklapanja protivpravnih radnji koje se istovremeno mogu okarakterisati i kao prekršaj i kao krivično djelo, odnosno kod kojih je linija razgraničenja veoma tanka. Primjeri oblasti u kojima najčešće dolazi do preklapanja su: porezi, carine, privreda, javni red i mir, bezbjednost saobraćaja, nasilje u porodici, zloupotreba narkotika, oružje i municija.

U Priručniku se iznosi nekoliko važnih napomena, tj. uputa za pravilno razgraničavanje prekršaja od krivičnog djela. Suštinska razlika između prekršaja i krivičnih djela je u namjeri i vrijednosti iznosa na koji se protivpravno djelo odnosi, a koji elementi u osnovi razgraničavaju prekršaj od krivičnog djela. Naime, da bi određena radnja bila krivično djelo ista mora sadržati sve propisane elemente bića tog krivičnog djela, samim tim i stepen društvene opasnosti i namjere mora biti u granicama krivičnog djela, a ne prekršaja. Tako se primjerice utaja poreza i neplaćanje poreza kao krivična djela razlikuju od neplaćanja poreskih obaveza kao prekršaja po iznosu utajenog, odnosno neplaćenog novčanog iznosa koji mora biti veći od 10.000,00 KM da bi se radilo o krivičnom djelu. Pored toga, kod ovog kao i kod drugih krivičnih djela, vrijednosti novčanih iznosa nisu jedini elementi razgraničenja krivičnog djela od prekršaja, već je uz njih kumulativno ili alternativno propisana namjera kao drugi bitan element po kome se oni međusobno razlikuju. Za razliku od krivičnih djela za koje je u pravilu potrebno umišljajno postupanje (namjera) počinioca, prekršaji se u pravilu čine nehatno tj. namjera nije uslov za postojanje prekršaja (postoje izuzeci kao što su npr. teži carinski prekršaji).

Najčešći problem kvalifikacije prekršaja u smislu njihovog razlikovanja od krivičnih djela jeste upravo utvrđivanje stvarne društvene opasnosti djela i pomenute namjere počinioca. Društvena opasnost djela često se mjeri u novčanom iznosu (vrijednost robe, iznos poreza ili carine), dok se namjera počinioca uglavnom mjeri prema okolnostima pod kojima je počinilac zatečen u vršenju djela, ali bi se ona mogla tražiti i u prethodnom ili naknadnom ponašanju počinioca, imovinskoj koristi koju je ili bi stekao tim djelom, kao i njegovom doprinosu djelu (upornost, preduzimanje više radnji u istom cilju, odgovornost po više osnova). Ovi elementi su teško dokazivi u postupku, zbog čega se organi gonjenja često odlučuju za kvalifikovanje djela po blažem osnovu zbog lakšeg dokazivanja ili eventualnog sklapanja sporazuma o sankciji sa okrivljenim.

XXVI

difference between misdemeanors and criminal offences lies in the intent and value of the amount to which the unlawful conduct pertains. These are essentially the elements that distinguish between misdemeanors and criminal offences. For a certain conduct to qualify as a criminal offence it must contain all prescribed elements of a specific criminal offence. Thus, the level of threat to the community and intention must also be within the realm of a criminal behavior rather than a misdemeanor. In this way, for instance, tax fraud and tax evasion as criminal offences differ from non-payment of tax liabilities which is a misdemeanor based on the amount of withheld money in taxes which must exceed BAM 10,000.00 in order to qualify as a criminal offence. In addition, in this and other criminal offences the value of money is not the only element that distinguishes a criminal offence from a misdemeanor. The cumulatively or alternatively prescribed intent is the second essential element which distinguishes between them. Unlike criminal offences which typically require premeditated conduct (intent) of the offender, misdemeanors are typically committed negligently, in other words, intent is not a requirement for a misdemeanor (there are exceptions such as sever forms customs offences).

The most common problem in qualification of misdemeanors in terms of their differentiation from criminal offences is identifying the actual threat to the community and the intent of the offender. The threat to the community that an offence poses is often measured in the amount of money (value of goods, tax or customs amount), while the intent of the perpetrator is mainly measured based on circumstances in which the offender was caught red-handed, but it could also be sought in previous or subsequent behaviors of the offender, property gain he/she would have acquired through the offence, as well as his/her contribution to the offence (persistence, performing several actions with the same goal, responsibility on multiple bases). These elements are difficult to prove in both misdemeanor and criminal proceedings, which is why prosecution bodies often decide to qualify offences using more lenient grounds for the purpose of easier argumentation or potential agreement on punishment with the accused.

XXVIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

POSTUPANJE I ULOGA NADLEŽNIH ORGANA U SLUČAJEVIMA PREKLAPANJA KRIVIČNIH DJELA I PREKRŠAJA

Predprekršajni postupak kao ključna faza razgraničenja krivičnog djela od prekršajaU trećem dijelu Priručnik se bavi temom postupanja nadležnih organa u slučajevima preklapanja krivičnih djela i prekršaja. Imajući u vidu da ovlašteni organi za pokretanje prekršajnog postupka nakon otkrivanja protivpravnog djela faktički imaju i ulogu “tužioca” iz krivičnog postupka, pretprekršajni postupak definisan je kao ključna faza u razgraničavanju krivičnog djela od prekršaja. U ovom dijelu se daje pregled aktivnosti pokretača prekršajnog postupka čija uloga je ključna u osiguranju pravilne kvalifikacije protivpravnih radnji, a imajući u vidu da su im data široka zakonska ovlaštenja za postupanje. Te aktivnosti u osnovi se svode na blagovremeno obavještavanje nadležnog tužilaštva i konsultacije ovlaštenog pokretača prekršajnog postupka sa tužiocem, i to usmeno – pozivanjem dežurnog tužioca, ili pismeno u redovnom postupku. Međutim, u praksi se najčešći propusti kod kvalifikacije djela i kod redoslijeda preduzimanja radnji u postupku dešavaju upravo usljed nedovoljne komunikacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima. Stoga koordinacija pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava ima ključnu ulogu u sprečavanju dvostrukog gonjenja. Komunikacija ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka („tužilaca“ u prekršajnom postupku) sa tužiocima u krivičnom postupku, u slučaju sumnje u preklapanje krivičnog djela i prekršaja, mora biti direktna i konsultativna, a ne linijska i podređena, a rezultat komunikacije bi trebalo biti pronalaženje zajedničkog rješenja za predmetnu situaciju.

XXVIII

PROCEDURE AND ROLE OF RESPONSIBLE BODIES IN CASES OF OVERLAP BETWEEN CRIMINAL OFFENCES AND MISDEMEANORS

Preliminary misdemeanor proceedings as a critical phase to distinguish a criminal offence from a misdemeanorThe third section of the Manual discusses the procedure the responsible bodies apply in cases of overlap between a criminal offence and misdemeanor. Taking into account that the authorized bodies for initiation of misdemeanor proceedings, after detecting unlawful conduct, in fact play a role of the “prosecutor” in criminal proceedings, the preliminary misdemeanor proceedings are defined as the critical phase for distinguishing criminal offences from misdemeanors. This section provides a summary of activities of the initiators of misdemeanor proceedings, who play a crucial role in ensuring that unlawful conduct is properly qualified, having in mind that they have broad discretional powers. These activities essentially boil down to a timely notification and consultation with the prosecutor, which may be verbal communication - a call to the on-call prosecutor, or written communication in a regular procedure. However, the most common failures in the qualification of an offence and in the sequence of actions taken, occur precisely as a result of an insufficient communication of the authorized initiators of misdemeanor proceedings with the prosecutor offices. Coordination of these bodies therefore plays a critical role in prevention of double jeopardy. Their communication must be direct and consultative, rather than linear and subordinate, and it should result in an agreement how to handle the situation at hand.

XXIXUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Nedostatak koordinacije pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima i propusti u nadzoru nad njihovim radomPočetna faza istrage u kojoj se otkriva i dokumentuje osnov sumnje o počinjenom krivičnom djelu predstavlja ujedno i početak koordinacije rada tužioca i OSL.

Konkretno, u praksi se nedostatak koordinacije najčešće javlja na sljedeći način: OSL u analizi određenog protivpravnog djela ne postupa shodno odredbama odgovarajućeg zakona o krivičnom postupku (u daljem tekstu: ZKP). Iako je ZKP-om propisana obaveza obavještenja tužioca kada postoje osnovi sumnje o izvršenom krivičnom djelu (u rokovima koji zavise od zaprijećene krivične kazne), OSL u praksi samostalno vrši analizu djela, te ukoliko ustanovi obilježja prekršaja, izdaje prekršajni nalog ili podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka nadležnom sudu. Ukoliko slučaj ili događaj pak smatra i krivičnim djelom, često podnosi izvještaj nadležnom tužilaštvu ili policijskom organu, bez da prethodno usmeno ili pismeno kontaktira nadležnog tužioca radi konsultacija, koji je u toj fazi postupka jedini ovlašten cijeniti da li određeno protivpravno djelo sadrži obilježja krivičnog djela.

Takav propust je naročito izražen u radu OSL pri poreskim organima i različitim inspekcijama. Zbog pritiska obima posla i zbog posve razumljivog i opravdanog straha od proteka rokova zastare – što je odraz sistemske neusklađenosti, OSL samostalno izvrše ocjenu da se u konkretnom protivpravnom djelu mogu očitovati obilježja krivičnog djela te i ne traže konsultacije u tom pravcu, već izdaju prekršajne naloge ili podnose zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka ili paralelno obavještavaju policijski organ. Posebno zabrinjavaju moguće situacije u praksi, gdje se vode ozbiljne istrage organizovanog kriminala u vezi sa krivičnim djelima protiv privrede i platnog prometa, poreza, službene dužnosti ili drugih težih oblika kriminaliteta, a koje u pravilu traju relativno dugo, dok uporedo s tim, OSL za protivpravne činjenice iz istih događaja izdaju prekršajne naloge ili podnose zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka čime se ugrožavaju krivične istrage u tim predmetima. Sva OSL različitih organa morala bi, poput policijskih službenih lica, na dnevnoj bazi ili po dogovoru u određeno vrijeme, konsultovati dežurnog tužioca o predmetima u svom radu koji pored evidentnog prekršaja mogu ujedno predstavljati i krivično djelo. Za sada, u praksi, to se ne čini dovoljno.

Propusti na strani tužilaca, koji se ogledaju u nedovoljnom nadzoru nad radom OSL i izostankom vlastitog uključenja u proces potpune analize protivpravnog djela, nerijetko rezultiraju time da se na temelju nedovoljno utvrđenih činjenica ili okolnosti, daje usmeni nalog da se određeni predmet završi kao prekršaj, iako možda u istom postoji obilježje krivičnog djela.

U svjetlu svih navedenih problema, tužiocima se daje preporuka da intenziviraju napore na poboljšanju koordinacije i komunikacije s pokretačima prekršajnih

XXX

Lack of coordination of initiators of misdemeanor proceedings with prosecutor offices and failures in supervising their work The initial phase of investigation where reasonable suspicion of a criminal offence is established and documented is at the same time the moment when coordination of the work of the prosecutor and AO begins.

The lack of coordination in practice occurs most commonly in the following way: AOs fail to comply with the provisions of the relevant criminal procedure law (hereinafter: CPC) in the analysis of certain unlawful conduct. Although CPCs require that the prosecutor be notified if there is reasonable suspicion of a criminal offence (within timeframes that depend on the prescribed sentence), AOs tend to analyze the offence themselves and if they find elements of a misdemeanor, they issue a misdemeanor penalty warrant or file a motion to initiate misdemeanor proceedings with the competent court. If AOs believe that a case or incident is a criminal offence, they commonly file a report to the responsible prosecutor office or law enforcement body, without making verbal or written contact with a prosecutor for consultations. In this phase of the proceedings, a prosecutor is the only official authorized to determine whether certain unlawful conduct contains elements of a criminal offence.

Such failure is particularly striking among AOs in taxation authorities and different inspections. Due to excessive workload and entirely obvious and reasonable fear that statutes of limitations may expire - which is a reflection of a systemic inconsistency, AOs assess on their own that a specific unlawful conduct contains elements of a criminal offence and they do not even seek consultations on this matter. Instead, they issue misdemeanor penalty warrants or initiate misdemeanor court proceedings or simultaneously notify a law enforcement body. Particularly concerning are situations in practice where serious investigations are conducted for organized crime, criminal offences against economy and payment system, taxation, official duties or other severe forms of crime. Such investigations are commonly rather long. By issuing misdemeanor penalty warrants or initiating misdemeanor court proceedings for the same incidents, AOs put criminal investigations in such cases at risk. All AOs from different bodies, same as police officials do on a daily basis, should consult on-call prosecutors at agreed times regarding cases which may constitute a criminal offence. Presently, this does not appear to be sufficient in practice.

Failures on the part of the prosecutors, arise from insufficient supervision of the work of AOs and failure to fully engage in the analysis of unlawful conduct. As a result of insufficiently established facts or circumstances, prosecutors often issue a

XXXIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

postupaka. Tužilac bi trebao, nakon prvog kontakta sa OSL, zahtijevati dostavljanje izvještaja o preduzetim mjerama i radnjama i sve pribavljene dokaze i informacije, nakon čega bi se mogla izvršiti pravilna i potpuna analiza predmeta. Pravilnim i potpunijim uključivanjem tužioca, i njegovim zajedničkim radom sa OSL, svako u okvirima svojih nadležnosti i korištenjem zakonom datih ovlaštenja (radnje prikupljanja dokaza, dostavljanje informacija, pravilno utvrđivanje činjenica, izvještaji), znatno bi se umanjila mogućnost donošenja preuranjenog ili nepotpunog zaključka o tome je li riječ o prekršaju ili krivičnom djelu.

U Priručniku se iznosi primjer dobre prakse iz Tuzlanskog kantona, gdje glavni tužilac na mjesečnoj osnovi saziva sastanak sa pokretačima prekršajnih postupaka radi koordinacije. Daje se preporuka da glavni tužioci periodično održavaju sastanke sa predstavnicima ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka radi analize djela iz tog perioda, kao i planiranih aktivnosti rada po tim djelima, a u cilju sprečavanja dvostrukog gonjenja za isti događaj.

S obzirom na činjenicu da je ustanovljeno da se donesena Uputstva za postupanje u slučajevima dvostrukog gonjenja gotovo nikako ne primjenjuju u praksi, u Priručniku se daje preporuka za unapređenje njihove primjene. Uputstva nisu sama po sebi dovoljna bez njihove pravilne i istinske implementacije u praksi. To se ne može postići bez zajedničkih obuka ili edukacija upravo onih koji primjenjuju ta uputstva – pokretača prekršajnih postupaka i tužilaca. Zbog toga su edukacije, obuke, sastanci i drugi oblici zajedničkog rada pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava u pravcu izmjena i dopuna uputstava (izrade novih ili prilagođavanja postojećih u skladu s vrstom posla svakog pojedinog organa), kao i njihovo provođenje u praksi, predstavljeni u Priručniku kao jedini pravilan pristup uspostavljanju efikasne koordinacije i jedna su od ključnih preporuka u ovom dijelu dokumenta.

Značaj unapreĐenja stručnih kapaciteta pokretača prekršajnih postupakaPored toga, ukazuje se i na neophodnost unapređenja profesionalnosti u radu ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka u pogledu sastavljanja izrade optužnog akta i njegovog zastupanja na sudu. Trenutna praksa u postupanju ovlaštenih organa je da optužne akte ovlašteni organi pišu na licu mjesta tokom kontrole ili u službenim prostorijama, odmah nakon kontrole, u kratkom vremenskom intervalu bez prethodnih provjera i analize slučaja i okrivljenih iako je najkraći rok zastarjelosti pokretanja prekršajnog postupka godinu dana. Taj period ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka ostavlja sasvim dovoljno vremena da detaljno prouče slučaj i podignu adekvatnu optužbu shodno utvrđenom činjeničnom stanju. Sagovornici iz redova ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka su na Konsultativnom sastanku istakli da većina ovlaštenih organa nema sistematizovano radno mjesto za obradu i zastupanje prekršaja, nego se ti poslovi prepuštaju OSL koja vrše kontrole na terenu,

XXXII

verbal order that a specific case should be handled as a misdemeanor although it may contain elements of a criminal offence.

In light of the above described problems, prosecutors are recommended to intensify their efforts aimed at improving coordination and communication with initiators of misdemeanor proceedings. Immediately after the first contact with an AO, the prosecutor should request a report on all measures and actions taken, as well as all evidence and information obtained, on the basis of which the case can be fully and properly analyzed. Proper and full involvement of the prosecutor and his/her joint work with the AO on the case, each within his/her own competencies and powers given by law (in collecting evidence, submitting information, establishing facts, reporting etc.) would significantly minimize the possibility of a premature and incomplete conclusion as to whether the case involves a misdemeanor or a criminal offence.

The Manual offers an example of good practice from the Tuzla Canton where the Chief Prosecutor calls a meeting with the initiators of misdemeanor proceedings on a monthly basis for coordination purposes. It is recommended that chief prosecutors periodically hold meetings with representatives of authorized initiators of misdemeanor proceedings to analyze offences from a given period, as well as to plan activities on such offences, with a view to prevent double jeopardy for the same incident.

Given the fact that it was established that the adopted Instructions on the procedure in the case of double jeopardy have hardly been applied in practice, the Manual gives a recommendation for their better application. The Instructions as such are not meaningful without a proper and full implementation in practice. This cannot be achieved without joint trainings or education of those for whom the Instructions are intended - the initiators of misdemeanor proceedings and prosecutors. Therefore, education, trainings and meetings and other forms of joint activities of both initiators of misdemeanor proceedings and prosecutors , aimed at amending the Instructions (or developing new ones to suit the work of every individual body), as well as their implementation in practice, are described in the Manual as the right approach to establishing efficient coordination. This is one of the key recommendations in this section of the document.

Importance of improvement of professional capacities of initiators of misdemeanor proceedingsFurthermore, there is a need to raise the level of professionalism in the work of the authorized initiators of misdemeanor proceedings in terms of improved skills required to draft and represent charging documents before the court. The current

XXXIIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

koji nakon izvršene kontrole odmah izdaju prekršajne naloge. Zbog toga se daje preporuka za jedan od institucionalnih mehanizama koji bi bio sistematizacija radnih mjesta i određivanje stručnih lica unutar svakog ovlaštenog organa za pokretanje prekršajnih postupaka koja bi pisala optužne akte (prekršajne naloge i zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka), odnosno lica koja bi te optužne akte kvalitetno zastupala pred sudovima.

Uloga suda u slučajevima dvostrukog gonjenjaTakođe je istaknuta i važnost uloge suda u slučajevima eventualnog dvostrukog gonjenja koja zavisi od faze u kojoj je došlo do otkrivanja te činjenice. Kada je u pitanju postupanje suda u toku prekršajnog postupka, učesnici Konsultativnog sastanka istakli su da bi bilo korisno da se uvede obaveza ovlaštenim organima da u svojim zahtjevima za pokretanje prekršajnog postupka navedu informaciju o tome da li je za isti događaj podnijet izvještaj tužilaštvu za krivično djelo, i ako jeste, u kojoj je fazi taj postupak, odnosno da li je po istom djelu potvrđena optužnica. Trenutno, inicijativa za davanje ove informacije leži na okrivljenom, kojem nije uvijek u interesu da takvu informaciju da sudu, imajući u vidu da mu u najvećem broju slučajeva pogoduje prekršajno u odnosu na krivično kažnjavanje. Daje se preporuka za unapređenje u navedenom smislu, kao i preporuka za izmjene zakonskog okvira propisivanjem prekida postupka u slučaju istovremenog pokretanja prekršajnog postupka i podnošenja izvještaja tužilaštvu uz zaustavljanje rokova zastarjelosti prekršajnog gonjenja do donošenja tužilačke odluke.

Kao najefikasnije procesno rješenje postupanja pokretača prekršajnih postupaka u slučaju istovremenog pokretanja prekršajnog i krivičnog postupka protiv istog lica po istom događaju, predlaže se upućivanje zahtjeva sudu koji vodi prekršajni postupak za odgađanje usmenog pretresa u prekršajnom postupku do odluke tužioca o izvještaju o počinjenom krivičnom djelu. Iako prekršajni zakoni u BiH ne propisuju dvostruko gonjenje kao razlog za odgađanje usmenog pretresa, imajući u vidu posljedice dvostrukog suđenja, preporuka koja se daje sudovima je da takav zahtjev usvoje, jer takva obaveza proizilazi iz samog načela ne bis in idem. Ukoliko sud udovolji zahtjevu ovlaštenog organa i odgodi usmeni pretres u prekršajnom postupku, ovlašteni organ bi bio u obavezi da u slučaju potvrđivanja optužnice obavijesti sud o toj činjenici i odustane od podnijetog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka.

Na Konsultativnom sastanku, učesnici iz reda sudija koji rade na prekršajnim predmetima su ukazali da sud nema zakonska ovlaštenja da reaguje čak i kada je iz optužnog akta u prekršajnom predmetu jasno da se radi o krivičnom djelu a ne prekršaju, ako iz radnji koje se stavljaju na teret okrivljenom proizilazi i prekršaj, što je gotovo uvijek slučaj kada se radi o krivičnim djelima sa elementima prekršaja koji

XXXIV

practice of authorized bodies is to draft misdemeanor charges on the spot during controls or in official premises immediately after such controls, within a very short period of time without prior checks and analysis of cases and accused, although the shortest period of the statute of limitation applicable to misdemeanor proceedings is one year. This period allows the initiators of misdemeanor proceedings sufficient time to examine the case in detail and to file properly reasoned charges based on the established facts. Collocutors from among the authorized initiators of misdemeanor proceedings stressed at the Consultative Meeting that the majority of job classification schemes of authorized bodies do not include an official responsible for processing and representing misdemeanor charges in court, and that these activities are carried out by AOs who perform control in the field, and who after such controls immediately issue misdemeanor penalty warrants. It is therefore recommended to use one of the institutional mechanisms which would comprise a job classification exercise and designation of professionals in each institution authorized to initiate misdemeanor proceedings who should be responsible for drafting misdemeanor charging documents (misdemeanor penalty warrants and motions to initiate misdemeanor proceedings), and/or persons responsible for a quality representation of such charges before courts.

Role of courts in double jeopardy casesThe court also plays a critical role in potential double jeopardy cases, depending on the phase in which this fact was discovered. In relation to the role that a court may play in misdemeanor proceedings, participants of the Consultative Meeting noted that it would be useful to impose an obligation on the authorized bodies to specify in their motions to initiate misdemeanor proceedings whether a report on criminal offence has been submitted to the prosecutor office for the same incident, and if so, to specify the stage of such proceedings, more specifically to indicate whether an indictment has been confirmed for the same offence. Currently it depends on the accused whether these facts will be communicated to the court, and the accused may not necessarily be keen to provide such information, taking into account that in most cases sanctions imposed in misdemeanor proceedings are more favorable for them than these imposed in criminal proceedings. It is therefore recommended to improve this procedure as well as to amend the legal framework in such a way that a parallel initiation of misdemeanor proceedings and a criminal proceedings shall stay the misdemeanor proceedings while the statute of limitation would stop running pending the time the prosecutor decides on the matter.

As the most efficient procedure in the existing legal framework, it is proposed that in case of a parallel initiation of misdemeanor proceedings and criminal proceedings (by filing a report to a prosecutor) against the same person and with respect to the same incident, the authorized initiator of misdemeanor proceedings should file a motion to the court in charge of the misdemeanor proceedings to postpone the oral hearing pending the decision of the prosecutor on the report. Although the

XXXVUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

su predmet Priručnika. Ovo iz razloga jer sud mora postupati po optužnom aktu ako je on prekršajni i uz to ima sve elemente prekršaja. Po takvom aktu sud postupa na način da utvrđuje da li je ta prekršajna optužba osnovana, odnosno da li je okrivljeni odgovoran, ali ne i da li pored prekršaja ima i krivičnog djela. Kao primjer je istaknuta situacija u kojoj sudija, kada dobije predmet, uoči da je predmet za krivično gonjenje, ali je pokretač prekršajnog postupka dobio instrukciju od tužioca da se pokrene prekršajni postupak, jer tužilac nije izvršio detaljnije provjere u smislu utvrđivanja elemenata krivičnog djela. Izdavalac naloga nakon upute tužioca prilagođava činjenični opis prekršajnom postupku što ograničava mogućnost djelovanja suda. Primjer za to bi bilo postojanje krivičnog djela lake ili teške tjelesne povrede učinjene u stanju nužne odbrane, pa ukoliko tužilac da uputu da se vodi prekršajni postupak, podnosilac prilagođava optužni akt u prekršaj iz oblasti ugrožavanja javnog reda i mira na način da isključuje elemente povrede, tj. posljedicu, koja je opredjeljujuća za postojanje krivičnog djela.

Naglašeno je da bi sudije u ovakvim slučajevima trebale odbaciti zahtjev ukoliko za to ima zakonskog osnova, jer se nakon odbačaja uvijek može pokrenuti novi postupak, s obzirom na to da predmet nije meritorno razmatran. Za razliku od toga, kod obustave postupka pokretanje novog postupka nije moguće. Međutim, mogućnost odbačaja zahtjeva iz razloga što radnja koja se stavlja na teret okrivljenom nije prekršaj (nego krivično djelo), propisana je samo u Zakonu o prekršajima Republike Srpske (u daljem tekstu: ZOP RS), dok u Federaciji BiH (u daljem tekstu: FBiH) i Brčko Distriktu BiH (u daljem tekstu: BD) kao razlog za odbačaj zahtjeva nije propisan osnov “radnja nije prekršaj”. Navedeni nedostaci i različitosti u zakonskim rješenjima su osnov za djelovanje u pravcu usklađivanja i dopune zakonskih rješenja. Stoga se u Priručniku iznosi prijedlog da se propiše da se zahtjev odbacuje ako radnja nije prekršaj (zakonsko rješenje u RS-u), a ne da se prekršajni postupak obustavlja kako je to trenutno propisano u ZOP FBiH i BD.

Ukoliko pak ovlašteni organ pokrene prekršajni postupak izdavanjem prekršajnog naloga, sudija koji radi na prekršajnom referatu nema mogućnost reagovanja, jer takvi prekršajni nalozi obično i ne dolaze na sudsko odlučivanje. Čak i kada se takav prekršajni nalog preda na sudsko odlučivanje, ukoliko se postupak završi oslobađajućom odlukom ili obustavom postupka takve odluke će se smatrati meritornim pa neće postojati mogućnost ponovnog pokretanja prekršajnog ili krivičnog postupka po istom događaju.

Imajući u vidu ovakvu procesnu situaciju u prekršajnim zakonima u BiH, data je preporuka da se sud u ovakvim slučajevima uopšte ne upušta u raspravljanje, nego da pronađe način da odbaci takav zahtjev (donese procesnu, a ne meritornu odluku), jer ako se sud upusti u suđenje, i nakon provedenog suđenja / dokaznog postupka utvrdi da radnja ili djelo koje se okrivljenom stavlja na teret nije prekršaj, onda će sud bez obzira kako odlučio (oslobađajuća odluka u RS-u ili obustava postupka u FBiH i BD-u) donijeti meritornu odluku koja je smetnja ponovnom vođenju postupka, bilo krivičnog ili prekršajnog.

XXXVI

misdemeanor legislation in BiH does not explicitly regulate double jeopardy as a reason to postpone the oral hearing, taking into account the consequences of dual jeopardy, it is recommended to the courts to grant such motions, because this obligation arises from the ne bis in idem principle itself. If the court grants the motion filed by the authorized body and postpones the oral hearing in misdemeanor proceedings, the authorized body should be required to notify the court in case that the indictment is confirmed and to withdraw the motion initiating misdemeanor proceedings.

At the Consultative Meeting the participants from among judges in misdemeanor cases said that they did not have legal powers to intervene even when the charging document clearly indicates that a case involves a criminal offence rather than a misdemeanor. This happens in all cases where the conduct of the accused also indicates a misdemeanor, and that is the case in all those offences containing elements of misdemeanors, which are the focus of this Manual. The reason for the above described procedure is the fact that the court must act on the charging document as it is defined and on top of it, the conduct described contains all elements of a misdemeanor. When the court receives such a document, its role is to establish whether the misdemeanor charge at hand is well-founded. In other words the court establishes whether the accused is responsible. Its role is not to establish whether in addition to the misdemeanor the case also involves a criminal offence. The Manual offers an example to this end, of a situation where the judge, having received a case, finds that the case might have required criminal prosecution, but the initiator of the misdemeanor proceedings was directed by the prosecutor to initiate misdemeanor proceedings, because the prosecutor failed to examine the case properly for all elements of a criminal offence. In compliance with the instructions issued by the prosecutor the factual description of the misdemeanor accusation act is adjusted to suit misdemeanor proceedings. This limits the court’s ability to intervene. An example to this end is a criminal offence of a mild or sever bodily injury inflicted in circumstances of necessary self-defense. If the prosecutor refers the initiator to start misdemeanor proceedings, the initiator shall adjust the charging document to suit a misdemeanor in the realm of threat to public law and order, eliminating the elements of the injury, i.e. the consequence, which is decisive establishing a criminal offence.

It was noted that judges should in such cases reject the motion if there is legal ground to do so, because after such a rejection it is possible to initiate new proceedings, given the fact that the case has not been considered on the merits. Otherwise, if proceedings are suspended it is not possible to initiate new proceedings. However, the possibility to reject the motion for the reason that the conduct charged against the accused is not a misdemeanor but a criminal offence is envisaged only in the Misdemeanor Act of Republika Srpska (hereinafter: RS), while in the Federation of BiH (hereinafter: FBiH) and Brčko District (hereinafter: BD) the legislation does not regulate that the ground to reject the motion may be defined as “conduct is not a misdemeanor”. These shortcomings and gaps in legal provisions are the basis to work towards harmonization and amendments to the laws. The Manual therefore

XXXVIIUSAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Zaključuje se da mogućnost reagovanja sudije postoji samo ako je prekršajni postupak pokrenut zahtjevom za pokretanje prekršajnog postupka, a ako je izdat prekršajni nalog, sudija gotovo da i nema nikakvog uticaja na postupak, jer tada ovlašteni organ pokreće i završava prekršajni postupak mimo suda. Odluku o tome da li će doći do sudskog odlučivanja donosi sam okrivljeni, što ostavlja prostora za zloupotrebe kako okrivljenih tako i ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka.

PREPORUKE I MEHANIZMI ZA SPREČAVANJE DVOSTRUKOG GONJENJA

U petom, posljednjem dijelu Priručnika dat je sumarni prikaz preporuka koje se prožimaju kroz čitav Priručnik, na odgovarajućim mjestima.

XXXVIII

proposes that the law should regulate that the motion shall be rejected if the conduct does not constitute a misdemeanor (as regulated in the RS), rather than that proceedings shall be suspended as currently regulated in the Misdemeanor Acts of FBiH and BD.

If, however, the authorized body initiates misdemeanor proceedings by issuing a misdemeanor penalty warrant, the judge who works on the misdemeanor case has no possibility to intervene, because such penalty warrants typically will not come to the court. In fact, the accused has no interest in requesting the court to decide on the case of an offence which has criminal elements, it is rather more favorable for the accused to pay a fine from the penalty warrant and avoid adjudication by the court. Even if such penalty warrant does get referred to a court for adjudication, and these proceedings result in an acquittal or suspension of proceedings, the decision shall be considered as a decision on the merits and there will be no possibility of reopening new proceedings with respect to the same incident, either misdemeanor or criminal.

In view of such a procedural situation in the misdemeanor legislation in BiH, it is recommended that courts do not engage in deliberation on cases in such circumstances. They should rather find a way to reject the motion (issuing a procedural rather than a decision on the merits). Because if the court engages in a trial and after the trial/evidentiary proceedings it finds that the conduct or offence charged against the accused is not a misdemeanor, regardless of what decision it takes (acquittal in the RS or suspension of proceedings in FBiH and BD), that decision will be considered a decision on the merits which will be an obstacle for reopening of either criminal or new misdemeanor proceedings.

It is concluded that the judge has a possibility to intervene only if misdemeanor proceedings are initiated, that is if a motion is filed to the court. In case of issuing misdemeanor penalty warrants, the judge can barely influence the proceedings, because the authorized body both initiates and closes misdemeanor proceedings beyond the court. And the decision on whether to refer a case to the court lies on the accused, which leaves room for abuse by both accused and authorized initiators of misdemeanor proceedings.

RECOMMENDATIONS AND MECHANISMS FOR PREVENTING DOUBLE JEOPARDY

In the fifth and last part of the Manual, all recommendation given throughout the document in relevant places, are listed summarily in a table.

oko v ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka u BiH

koji postupaju nezavisno jedni od drugih (policijske stanice, poreske podružnice, carinski organi, inspekcijske službe, agencije, službe i uprave)

800

JEDNA OD PRIMARNIH CILJNIH GRUPA NA KOJE SE PRIRUČNIK ODNOSI:

1USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

I. UVOD

A. Uvodne napomenePriručnik o zabrani dvostrukog suđenja za prekršaj i krivično djelo je izradio USAID-ov Projekat pravosuđa u BiH koji djeluje na planu promicanja vladavine prava u BiH, a naročito borbe protiv složenih oblika korupcije i privrednog kriminala.

Pitanje zabrane dvostrukog suđenja prepoznato je kao jedan od rizika u Dijagnostičkoj analizi koju je Projekat objavio u decembru 2015. godine. Naime, s obzirom na to da u praksi postoji širok krug organa čija OSL obavještavaju tužioca o izvršenom krivičnom djelu (poput poreskih, carinskih, policijskih ili drugih organa), moguće je da se, zbog nedovoljnog poznavanja prirode i elemenata pojedinih krivičnih djela ili pak namjerno – kao rezultat zloupotrebe službenih ovlaštenja, predmeti procesuiraju kao prekršaji umjesto da budu proslijeđeni nadležnim tužilaštvima radi eventualnog krivičnog gonjenja. Rješavanje predmeta u prekršajnom postupku umjesto u krivičnom može za rezultat imati minimalne ili nikakve kazne za počinioce teških djela koruptivnog, finansijskog i drugih oblika kriminala, zbog primjene doktrine zabrane dvostrukog suđenja (ne bis in idem). Linija razgraničenja između optužbe u krivičnom i prekršajnom postupku je ponekad vrlo nejasna i zahtijeva postupanje s posebnim oprezom prilikom kvalifikovanja protivpravnih radnji. Veliki broj službenih lica je u poziciji da otkriveno djelo kvalifikuje bilo kao prekršaj ili kao krivično djelo, tj. inicira prekršajni ili krivični postupak. Odluku o tome pomenuta službena lica ne bi trebala da donose bez stručne konsultacije sa tužiocima, posebno kada se ima u vidu da postoji mogućnost da većina njih nema formalnu pravnu naobrazbu. Izostanak prethodne konsultacije sa nadležnim tužilaštvom i odsustvo adekvatne međusobne koordinacije često rezultira nepravilnom kvalifikacijom kriminalnih radnji kao prekršajnih, a samim tim i nemogućnošću kasnijeg krivičnog gonjenja počinilaca.

Jedna od preporuka datih u Dijagnostičkoj analizi bila je izrada smjernica za pravilnu kvalifikaciju i razlikovanje elemenata krivičnih djela i prekršaja, popraćena kontinuiranom obukom ovlaštenih službenika koji pokreću prekršajne postupke, kao i organizacija konferencija i zajedničkih obuka sa nadležnim tužilaštvima i sudovima u cilju produbljivanja znanja o pravilnoj kvalifikaciji djela, naročito u slučajevima koji mogu imati elemente i krivičnih djela i prekršaja. Ovaj Priručnik predstavlja jedan od koraka koji doprinose ostvarenju tih preporuka.

Na izradi Priručnika je pored projektnog osoblja učestvovao i tim eksperata koji uključuje sudije, tužioce i ovlaštene pokretače prekršajnih postupaka, koji su imali zadatak da rasvijetle uticaj odluka u prekršajnim predmetima na odluke u krivičnom postupku i obrnuto, kao i da ponude odgovarajuće smjernice za postupanje u

2

svjetlu zabrane dvostrukog suđenja. Projekat izražava zahvalnost Adnanu Tuliću, tužiocu Kantonalnog tužilaštva u Bihaću, za njegov doprinos u izradi Priručnika iz vizure tužilačkog rada, zatim Mirsadi Vlajčić, bivšoj zamjenici direktora Porezne uprave Federacije BiH, za učešće u procesu pripreme dijelova koji se odnose na rad poreskih organa, a posebnu zahvalnost dugujemo Dragoslavu Erdeliću, sudiji okružnog suda u Bijeljini, za njegov opsežni stručni doprinos izradi sveukupnog teksta Priručnika i veliku predanost u procesu njegovog uređenja.

Projekat takođe izražava zahvalnost Milanu Marinoviću, predsjedniku Prekršajnog suda u Beogradu i prof. Hajriji Sijerčić - Čolić, dekanesi Pravnog fakulteta u Sarajevu i redovnoj profesorici krivičnog procesnog prava, za njihov stručni doprinos uvrštavanju komparativne komponente u tekst Priručnika kroz prikaz određenih rješenja usvojenih u Republici Srbiji, te osiguravanju ispravnosti ponuđenih rješenja u oblasti krivičnih i krivično procesnih zakona.

U Sarajevu je 5. 3. 2018. godine održan i Konsultativni sastanak sa širim krugom lica koja postupaju u krivičnim i prekršajnim postupcima, i to predstavnicima ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, sudija i tužilaca. Ovaj vid konsultacija obavljen je u cilju verifikacije nalaza i definisanja odgovarajućih preporuka za postupanje.

Takođe, prikupljene su i informacije od niza direktno zainteresovanih institucija koje se tiču pravnog okvira i prakse postupanja u situacijama kada postoji opasnost od aktiviranja pravila o zabrani dvostrukog suđenja, kao i posljedica koje su zbog toga eventualno nastupile.

Konačno, u svrhu finalne provjere iznesenih stavova i preporuka, nacrt Priručnika je prezentovan na II Savjetovanju iz prekršajnopravne oblasti, održanom u Bijeljini od 24. do 26. 5. 2018. godine, na kojem se intenzivno raspravljalo o primjeni principa ne bis in idem u praksi, kao i na XVII Savjetovanju iz krivičnopravne oblasti, održanom u Neumu od 6. do 9. 6. 2018. godine. Na ovim skupovima su pripadnici profesionalne javnosti imali priliku iznijeti svoja zapažanja o sadržaju Priručnika i na taj način dodatno osigurati njegovu relevantnost i vjerodostojnost.

B. Svrha i cilj Priručnika Kao što je istaknuto, posljedice procesuiranja protivpravnog djela kao prekršaja, koje se najčešće realizuje izdavanjem prekršajnog naloga bez adekvatnog prethodnog promišljanja, mogu biti onemogućeno krivično gonjenje ukoliko se naknadno utvrdi da je takvo postupanje imalo i elemente krivičnog djela. Ovaj problem je naročito prisutan kod nedozvoljenih ponašanja protiv života i tijela, sloboda i prava građana, privrede i javnog reda i mira, kod carinskih i poreskih zloupotreba, zatim kod djela u oblasti nasilja u porodici, posjedovanja oružja i municije i ugrožavanja bezbjednosti javnog saobraćaja, kod zloupotrebe narkotika i u drugim oblastima u kojima se protivpravne radnje mogu klasifikovati i kao prekršaji i kao krivična djela.

3USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Svrha izrade Priručnika je podizanje svijesti i unapređenje znanja ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka o razgraničenju krivičnog djela i prekršaja sa identičnim elementima bića djela i negativnim posljedicama kršenja zabrane dvostrukog suđenja za prekršaj i krivično djelo.

Cilj koji se želi postići pripremom ovog Priručnika je izrada generalnih i specijalnih smjernica i preporuka o razlikovanju prekršaja i krivičnih djela, koje se mogu primjenjivati u praksi ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava. Kao cilj Priručnika nameće se i sprečavanje i/ili ispravljanje posljedica dvostrukog suđenja kroz odgovarajuće mehanizme institucionalne, zakonodavne i edukativne prirode. Priručnik bi trebao poslužiti i kao osnova za potrebne reforme politika u BiH na polju harmonizacije propisa iz ove oblasti.

Sama činjenica da u BiH ima oko 800 ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka (policijskih stanica, poreskih podružnica, carinskih organa, inspekcijskih službi, agencija, službi i uprava) koji postupaju nezavisno jedni od drugih jasno ukazuje da je ovo jedna od primarnih ciljnih grupa na koje se Priručnik odnosi. Međutim, to su takođe i organi nadležni za izmjene zakona i/ili politika u ovoj oblasti u BiH, kao i sudije i tužioci. Naime, potreba za izradom Priručnika ukazala se i zbog razvoja neujednačene sudske prakse, različitih zakonskih rješenja i neusaglašenih postupanja između tužilaštava i ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka.

Preporuke iz Priručnika kojim se nastoje prevazići uočeni problemi usmjerene su na: pravilno razgraničavanje krivičnih djela i prekršaja i postupanje nadležnih organa u slučajevima njihovog preklapanja, ujednačavanje sudske prakse, kontinuirane i zajedničke edukacije i bolju koordinaciju pokretača krivičnih i prekršajnih postupaka te promjenu politika i/ili zakona, odnosno harmonizaciju zakonskih rješenja.

Priručnik može poslužiti kao dobra polazna osnova i smjernica u razgraničenju dileme kod kvalifikacije krivičnog djela ili prekršaja, a prije svega ukazivanjem na moguće mehanizme, kao i potrebu komunikacije sa tužilaštvom u slučajevima kada takva dilema postoji. Ukazat će se i na postojeća zakonska rješenja, smjernice i uputstva koja su u ovoj oblasti već urađena od strane tužilaštava, ministarstava i drugih institucija koje učestvuju u procesuiranju krivičnih djela i prekršaja, kao i na nedostatke u zakonskim rješenjima i oblastima koje nisu obuhvaćene sličnim uputstvima i protokolima.

U prekršajnom zakonodavstvu BiH egzistira mnoštvo prekršaja čija su obilježja propisana na gotovo identičan način kao za krivična djela iz iste oblasti.

oblast upotrebe i prometa oružja i municije

oblast zloupotrebe narkotika oblast carina

oblast privrede

5USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

II. PROBLEM RAZGRANIČAVANJA KRIVIČNIH DJELA I PREKRŠAJA

A. Načelo ne bis in idem – u kontekstu krivičnih djela i prekršaja

Načelo ne bis in idem najuže je vezano za problem pravilnog i pravovremenog razgraničavanja prekršaja i krivičnih djela. Ovo načelo u suštini predstavlja zabranu ponovnog ili istovremenog (dvostrukog) suđenja u istoj krivičnoj stvari.8 To je princip neponovljivosti procesnih subjekata, prema kojem se u istom krivičnom predmetu ne može pojaviti isto lice dva ili više puta u svojstvu osumnjičenog, odnosno optuženog. Bitno je napomenuti da ovo načelo djeluje kako onda kad je stvar (predmet) pravosnažno presuđena (res iudicata) tako i onda kad se u istoj stvari paralelno vodi više procesa (litispendencia). Ono predstavlja odraz javnog interesa da pravosnažne sudske presude u krivičnim postupcima budu neosporive u smislu pravne sigurnosti.9 Jednako tako, zabrana dvostrukog suđenja predstavlja svojevrsnu sankciju za nepotpuno i nemarno istraživanje krivičnih djela od strane organa državne vlasti.10 U doktrini se ovaj princip takođe označava i kao “zabrana dvostruke ugroženosti” (eng. double jeopardy).

Međunarodni dokumenti, a na prvom mjestu Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: EKLJP) u odredbi stava 1. člana 4. Protokola 7. normira načelo da se nikome ne može ponovo suditi, odnosno da se niko ne može ponovo kazniti u krivičnom postupku iste države za krivično djelo za koje je već pravosnažno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i krivičnim postupkom te države. Ovo načelo inkorporirano je u Ustav BiH11 i propisano u krivičnoprocesnim i prekršajnim zakonima.12 U prekršajnom zakonodavstvu, samo

8 Simović, M. Krivično procesno pravo. Fakultet za bezbjednost i zaštitu, Banja Luka, 2009str.97.

9 Renucci,J.-F.Droiteuropeendesdroitsdel’homme.Contentieuxeuropeen,L.G.D.J.,Pariz,2010,str.327.

10 Utomsmislu,Roxin,C.prema:Krapac,D.Kaznenoprocesnopravo.Prvaknjiga:Institucije,Narodnenovine, Zagreb, 2010;str.278. U vezi s tim, predmetna zabrana nije upućena tijelima različitihjurisdikcija,tj.primjenjujesesamonanivounacionalnogzakonodavstvajednedržave.

11 Vidi fusnotu br. 3.

12 Član4.ZKPBiH(“SlužbeniglasnikBiH”,br.3/03,32/03,36/03,26/04,63/04,13/05,48/05,46/06,76/06,29/07,32/07,53/07,76/07,15/08,58/08,12/09,16/09,93/09,72/13i65/18);član4.ZKPFBiH (“Službene novine FBiH” br. 35/03, 37/03, 56/03, 78/04, 28/05, 55/06, 27/07, 53/07, 9/09,12/10,8/13,59/14);član4.ZKPRS(“SlužbeniglasnikRS”,br.53/12,91/17i66/18),ičlan4.ZKPBD

6

je ZOP RS eksplicitno odredio zabranu ponovnog suđenja u istoj stvari13, dok su ostala tri zakona o prekršajima (u FBiH, BD i BiH) u svojim odredbama propisala obaveznu primjenu načela iz zakona o krivičnom postupku, među kojima je i načelo ne bis in idem.

Kako je već navedeno, načelo će se aktivirati i u slučaju kada djelo nije pravosnažno presuđeno, odnosno kada nema niti jedne pravosnažne odluke, već se vode dva istovremena postupka sa dvije “optužbe” koje imaju isti identitet (litispendentio). Primjer ovakvog normiranja načela ne bis in idem prisutan je u BiH u prekršajnom zakonodavstvu u RS-u, gdje je potvrđivanje optužnice u krivičnom postupku zakonski osnov za obustavu prekršajnog postupka za isto djelo.14 Navedeni aspekt načela ne bis in idem se često zanemaruje u praksi, a to nastaje kao posljedica činjenice da se zabrana dvostrukog suđenja u propisima većine država uglavnom izražava kao zabrana ponovnog suđenja i presuđenja poslije pravosnažnog okončanja jednog od postupaka. Stoga bi u RS-u bilo neophodno osigurati dosljedniju primjenu ove odredbe. Takođe, slična rješenja trebalo bi predvidjeti na svim nivoima pravosuđa u BiH kako u praksi ne bi dolazilo do istovremenog vođenja dva postupka o istom protivpravnom djelu.

Sve do novije prakse ESLJP, načelo ne bis in idem nije izazivalo posebno zanimanje ovdašnje doktrine i judikature. Naime, domaći sudovi i sudovi zemalja u regionu nisu primjenjivali ovo načelo na relaciji odnosa prekršaj – krivično djelo. Preovladavalo je shvatanje krivičnih sudova da se ono primjenjuje samo onda kada u vezi s određenim protivpravnim događajem postoji prethodni krivični postupak, ali ne i prekršajni. Nije se uzimalo u obzir da li postoji činjenični i personalni identitet između prekršajnog i krivičnog predmeta, pa tako prethodno vođenje prekršajnog postupka nije bilo prepreka kasnijem vođenju krivičnog postupka za iste radnje, uz obavezu uračunavanja eventualno izrečene sankcije za prekršaj u sankciju koja se izriče u krivičnom postupku. Zbog toga je bila razumljiva praksa OSL da za isto djelo paralelno pokreću prekršajni postupak i dostavljaju prijave (odnosno izvještaj o počinjenom krivičnom djelu) tužilaštvima.

–prečišćenitekst(“SlužbeniglasnikBD”,br.44/10i9/13)član16.ZOPBiH(“SlužbeniglasnikBiH”,br.41/07,18/12,36/14,81/15);član18.ZOPFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.63/14);član8.ZOPRS(“SlužbeniglasnikRS”,br.63/14,110/16i100/17)ičlan9.ZOPBD(“SlužbeniglasnikBD”,br.24/07,6/12i11/12i29/16).

13 Član8.ZOPRS.

14 Član8.stav3.ZOPRS,op.cit.,propisujedaakojeprotivpočiniocaprekršajapotvrđenaoptužnicazbogkrivičnogdjelakojimjeobuhvaćeniprekršaj,zatajprekršajnemožesepokrenutiprekršajnipostupak,aakojepostupakpokrenut,nemožesedaljevoditi.

Usljed izostanka primjene u praksi, neophodno je u RS-u osigurati dosljedniju primjenu odredbe Zakona o prekršajima RS prema kojoj je potvrđivanje optužnice u krivičnom postupku zakonski osnov za obustavu prekršajnog postupka za isto djelo, odnosno zakonska prepreka za pokretanje prekršajnog postupka.

Slična rješenja trebalo bi predvidjeti na svim nivoima pravosuđa u BiH kako u praksi ne bi dolazilo do istovremenog vođenja dva postupka o istom protivpravnom djelu.

7USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Međutim, praksa ESLJP-a pokazala je da je potrebno mnogo ozbiljnije pristupiti analizi onih događaja u kojima se može desiti faktičko preklapanje djela zbog aktivacije načela ne bis in idem. U najkraćem, ESLJP ne pravi razliku između prekršaja, tj. prekršajnog postupka i krivičnog djela, tj. krivičnog postupka isključivo na temelju formalnog razlikovanja u domaćim zakonskim nazivima, već se fokusira na činjenični identitet djela ili predmeta postupka te u tom pravcu cijeni da li je riječ o istom protivpravnom ponašanju. Analiziranjem suštine događaja u svakom konkretnom predmetu, ESLJP iznosi shvatanje o tome da li djelo u svojoj prirodi sadrži krivičnopravna obilježja. Davanjem odgovora na pitanje da li je određeno protivpravno djelo u svojoj suštini krivične prirode iako je možda u nacionalnom zakonodavstvu formalno određeno kao prekršaj15, ESLJP daje i odgovor na pitanje da li se u konkretnoj situaciji ima primijeniti načelo ne bis in idem.16

Glavni kriteriji za ocjenu o tome može li se neko djelo smatrati krivičnim u smislu odredaba EKLJP-a jesu priroda protivpravnog djela i zaprijećena sankcija. Tako će se djelo smatrati krivičnim djelom ako se primjenjuje kazna koja je vrstom i težinom istovrsna onima iz korpusa krivičnog prava.17 Dakle, ukoliko se za određeno protivpravno djelo može izreći novčana kazna ili kazna zatvora, koje su po svojoj prirodi krivične sankcije, i ukoliko se norma kojom je to protivpravno djelo propisano odnosi na sve građane, može se u kontekstu prakse ESLJP-a raditi o krivičnom djelu.18 To nas dovodi do zaključka da je ESLJP, za razliku od ranijih krivičnopravnih shvatanja, predstavio novu i širu definiciju načela ne bis in idem.

Sud je kroz nekoliko predmeta postavio kriterije utvrđivanja identiteta djela.19 Za aktivaciju načela nužan je dakle personalni identitet i identitet djela u dva ili više postupaka protiv iste osobe.

U predmetu Zolotukhin protiv Rusije20, ESLJP je identitet činjenica odredio kao ključni kriterij za procjenu postojanja istog djela. Pored toga, sud je dao i autonoman pojam “krivične optužbe” (i s njom u vezi “krivične prirode djela”) koji prevazilazi

15 ESLJPupraksisereferirainaadministrativnemjere,disciplinskeprestupeilisl.protivpravnadjela,alićemosezapotrebePriručnikafokusiratisamonaprekršajkaoprotivpravnodjeloinjegovodnosspramkrivičnogdjela.

16 OvdjetrebaimatinaumuiokolnostdaseupostupanjuESLJP-aprimjenjujuipravilaanglosaksonskogprava,ukojemsuprekršaji(misdemeanors)kategorijalakšihkrivičnihdjelaauodređenimslučajevimaponavljanje prekršaja dobija formu težeg krivičnog djela (Mooney, C. Misdemeanor Prosecution.RosenPublishing,NewYork,2015str.7).

17 Novosel,D.,Rašo,M.iBurić,Z.RazgraničenjekaznenihdjelaiprekršajausvjetlupresudeEuropskogsuda za ljudska prava u predmetu Maresti protiv Hrvatske. Hrvatski ljetopis za kazneno pravo ipraksu,Zagreb,vol.17.br.2/2010,str.790-792.

18 VidipredmetA.iB.protivNorveške,zahtjevibr.24130/11i29758/11,presudaESLJPof15.11.2016.godine.

19 VidipredmetZolotukhinprotivRusije,zahtjevbr.14939/03,presudaESLJPod10.2.2009.godine,Engeletal.protivHolandije,zahtjevi5101/71,5354/72,5102/71,5370/72i5100/71,presduaESLJPod 8. 6. 1976. godine, Fischer protivAustrije, zahtjev br. 37950/97, presuda ESLJP od 29. 5. 2001.godine i dr.

20 Novosel,D.,Rašo,M.iBurić,Z.,op.cit.,str.792.

8

domaće shvatanje optužnice kao formalnog akta nadležnog tužioca, a što će biti izloženo u nastavku. Navedeni pojmovi predstavljaju novinu u našoj praksi, ali su ključan preduslov u pravilnoj primjeni ovog načela.

Veliko vijeće ESLJP-a u predmetu Zolotukhin protiv Rusije je pojasnilo da ne bis in idem znači zabranu progona ili suđenja licu za drugo kažnjivo djelo ako je ono utemeljeno na identičnim ili bitno istim činjenicama, kao i prvo kažnjivo djelo za koje je već izrečena pravosnažna osuđujuća ili oslobađajuća presuda. U predmetu Maresti protiv Hrvatske21, podnosilac apelacije je povodom istog događaja osuđen za prekršaj zbog osobito drskog i nepristojnog ponašanja na javnom mjestu 22, a u krivičnom postupku zbog krivičnog djela teška tjelesna ozljeda.23 S obzirom na to da je u pravosnažnoj presudi prekršajnog suda podnosilac apelacije proglašen krivim, pored ostalog, i za fizički napad na drugo lice, a zbog kojeg napada je proglašen krivim i za krivično djelo u krivičnom postupku, ESLJP je zaključio da su u oba postupka podnosiocu apelacije stavljene na teret iste činjenice. ESLJP je, razmatrajući identitet kažnjivog djela, primarno cijenio prirodu radnje i posljedice nastale tom radnjom.

Predmeti Maresti protiv Hrvatske i Muslija protiv BiH24 ukazali su na bitnost analize prethodno provedenog prekršajnog postupka u pogledu činjenica koje se pojavljuju u krivičnom predmetu pred tužilaštvima ili sudovima. U tim predmetima lica su po istom događaju prvo prekršajno procesuirana i kažnjena, a naknadno su pokrenuti i krivični postupci protiv njih za isti događaj. Kao posljedica stavova ESLJP-a, optuženi su u krivičnim postupcima oslobođeni za krivično djelo zbog ranijeg pravosnažnog prekršajnog kažnjavanja za isto djelo.

Nakon ustanovljene ovakve prakse ESLJP-a, u predmetima koji se vode širom BiH uočeno je da osumnjičeni ili njihovi branioci sve češće u prethodnim prigovorima na optužnicu ukazuju na činjenicu da su navodi optužnice već bili predmetom prekršajnog naloga ili postupka, tražeći obustavu krivičnog postupka.

1. Pojam krivične optužbe u praksi ESLJP i Engel kriteriji

Prema autonomnom tumačenju pojma krivične optužbe koje je dao ESLJP, on je znatno širi od optužnice, tj. ne predstavlja samo optužnicu kao formalni akt nadležnog tužioca shodno krivičnoprocesnom zakonu jedne države, već i svaki procesni akt drugog nadležnog organa kojim se izriče sankcija ili pokreće postupak za izricanje sankcije, a koji shodno shvatanju ESLJP-a sadrži de facto elemente krivičnog progona i sankciju koja je po svojoj prirodi krivična. U skladu s ovakvim

21 Zahtjevbr.55759/07,presudaESLJPodod25.6.2009.godine.

22 Član6.Zakonaoprekršajimaprotivjavnogredaimira(“NarodnenovineRH”,br.5/90,30/90,47/90i29/94).

23 Član99.Kaznenogzakona(“NarodnenovineRH”,br.110/97).

24 Zahtjevbr.32042/14,presudaESLJPod14.1.2014.godine.

9USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

tumačenjem, i postupak koji u nacionalnom pravu nije određen kao krivični može ući u područje primjene člana 4. Protokola 7. EKLJP-a. Za donošenje takve odluke odlučujuća su tri kriterija poznatija i kao Engel kriteriji.25

I kriterij – Pravna kvalifikacija djela prema nacionalnom pravu države

Ovaj kriterij uspostavljen je jer većina država različito normira protivpravna djela (delikte), odnosno zakonodavac svake države u okviru svojih ustavnih i zakonskih nadležnosti određuje da li je neko protivpravno djelo krivično djelo, prekršaj ili drugi vid kažnjivog ponašanja (privredni prestup, administrativni delikt, disciplinski delikt). Svrha ovog kriterija je utvrđivanje suštine nekog djela u kontekstu pravne kvalifikacije unutar normi koje su na snazi u određenoj državi. Dakle, ESLJP najprije cijeni da li je određeno protivpravno ponašanje u nacionalnom pravu označeno kao krivično djelo. U slučaju ispunjavanja ovog prvog kriterija ne utvrđuje se postojanje ostala dva kriterija, već će uvijek postojati krivična optužba. Slijedi da ESLJP ne može već propisano krivično djelo “dekriminalizovati”, ali može ponašanje koje nije normirano kao krivično djelo ocijeniti kao krivično prilikom ispitivanja da li se u konkretnom slučaju ima primijeniti načelo ne bis in idem.

U slučajevima kada djelo u nacionalnom zakonodavstvu nije propisano kao krivično, u državama koje normiraju i druge delikte pored krivičnih djela (npr. prekršaje), djelo se mora analizirati u svakom konkretnom slučaju i sa aspekta preostala dva kriterija, a u cilju utvrđivanja da li je to djelo krivičnog karaktera. Ovu praksu prihvatio je i US BiH.

II kriterij – Priroda djela

Suština određenog protivpravnog djela jesu činjenice i okolnosti koje u konačnici mogu dovesti do ocjene da se radi o krivičnom djelu. Prema ovom kriteriju, optužba za krivično djelo postoji ako je konkretna norma opšteprimjenjiva tj. ne odnosi se samo na određenu grupu, nego je usmjerena prema svim građanima i ima obavezujući karakter. Ako se, primjera radi, konkretna norma isključivo primjenjuje na ograničenu grupu ljudi kao što su pripadnici jedne profesije, onda bi to moglo ukazivati da se ne radi o “optužbi za krivično djelo”, nego o disciplinskoj stvari. Nadalje, ako su ciljevi sankcije propisane za kršenje određene norme – kažnjavanje (represija) i odvraćanje, to ukazuje da se radi o krivičnim sankcijama i o “optužbi za krivično djelo”. Npr. u predmetu Öztürk protiv SR Njemačke,26 ESLJP je zaključio da nesmotrena vožnja, koja je u Njemačkoj dekriminalizovana, i dalje ima “krivičnopravni” karakter shodno članu 6. EKLJP-a. Naime, ta je norma još uvijek imala karakteristike koje su osnovna odlika krivičnog djela. Ona je opšteprimjenjiva jer se odnosi na sve “učesnike u saobraćaju”, a ne samo na određenu grupu, a primijenjena je uz sankciju

25 KriterijiuspostavljeniuslučajuEngelidrugiprotivHolandije,krozčijesepostojanjeprosuđujedalijeriječo“optužbizakrivičnodjelo”.Unovijojpraksi,upredmetimapoputZolotukhinprotivRusije,ESLJPjedodatnospecificiraoovekriterije.

26 Zahtjevbr.8544/79,presudaESLJPod21.2.1984.godine.

10

(novčana kazna) koja je kaznenog i preventivnog karaktera. Sud je takođe primijetio da velika većina država ugovornica smatra da saobraćajni delikti jesu krivična djela.

Kada se u nekom predmetu ne radi o zatvorskoj kazni ili prijetnji zatvorom, nego o novčanoj kazni, treba razmotriti da li je riječ o materijalnoj naknadi štete ili je to u suštini kazna kojom se odvraća od ponavljanja protivpravnog djela, u kojem slučaju takva kazna spada u sferu krivičnih sankcija. 27

ESLJP je u više predmeta, primjenjući Engel kriterije, utvrdio da je djelo koje je podnositelju apelacije stavljeno na teret u prekršajnom postupku po svojoj prirodi krivično djelo. U predmetu Tsonyo Tsonev protiv Bugarske28, okolnost da je prvu kaznu zbog remećenja javnog reda i mira podnositelju apelacije izrekao gradonačelnik (a ne npr. sudija) nije za ESLJP imala nikakvog uticaja na ocjenu da je taj postupak, s obzirom na prirodu djela za koje je podnositelj apelacije kažnjen u prekršajnom postupku, predstavljao krivični postupak u smislu člana 4. Protokola 7 EKLJP-a. Iz ovog proizilazi da za ESLJP nije važno koje tijelo utvrđuje postojanje tog djela te da se o krivičnom djelu može raditi i onda kada je određeno djelo po svojoj prirodi lakše i kada njegovo postojanje ne utvrđuje sud, već neko drugo nadležno državno tijelo (organ).

Konačno, ESLJP takođe razmatra i zaštitni objekat, odnosno da li on spada u sferu krivičnopravne zaštite. Imajući u vidu da zakoni o prekršajima u BiH, pored ostalog, za zaštitne objekte imaju ljudsko dostojanstvo, javni red i mir, sigurnost privrednog prometa i drugo, koji spadaju i u sferu krivičnopravne zaštite, i da je cilj prekršajne kazne odvraćanje od ponovnog činjenja tog protivpravnog djela (što je takođe cilj i krivičnih sankcija), dolazimo do zaključka da je u pojedinim slučajevima zaštitni objekat i kod krivičnog djela i prekršaja isti. Ovo ukazuje na bitnost primjene kriterija prirode djela prilikom utvrđivanja počinjenog prekršaja.29

III kriterij – Vrsta i težina sankcije kojoj je počinilac izložen

Pored vrste i raspona sankcije koji su određeni kroz opšte i posebne minimume i maksimume propisane u nacionalnom pravu države, ESLJP prirodu sankcije utvrđuje s obzirom na to da li se njome ostvaruje prevencija, reparacija, represija ili pak kombinacija ovih svojstava.30 Pa tako izražena represivnost (npr. kažnjavanje učinioca kaznom zatvora ili novčanom kaznom u većem iznosu gledajući raspon

27 Vidi predmet Bendenoun protiv Francuske, zahtjev br. 12547/86, presuda ESLJP od 24. 2. 1994.godine.

28 Zahtjevbr.2376/03,presudaESLJPod14.1.2010.godine.

29 ESLJPjeupredmetuGradingerprotivAustrijekaoključnikriterijprimijeniokriterij“istogponašanja”odnosno “istog činjeničnog stanja” (idem factum) bez obzira na pravnu kvalifikaciju djela uunutrašnjem pravu.Vidi predmet Gradinger protivAustrije, zahtjev br. 33/1994/480/562, presudaESLJPod28.9.1995.godine.

30 Autonomno tumačenje krivične prirode neke mjere (sankcije) izneseno u predmetuWelch protivUjedinjenogKraljevstva,zahtjevbr.17440/90,presudaESLJPod9.2.1995.godine.

11USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

takve kazne) čini prekršajnu sankciju krivičnom, dok npr. reparativna priroda sankcije u vidu nadoknade štete ne mora nužno značiti da je takva sankcija krivične prirode.

ESLJP nadalje utvrđuje i kvalifikaciju sankcije u unutrašnjem pravu države, u smislu da li je ona propisana kao krivična, prekršajna, upravna ili dr., zatim postupke povezane s njenim određivanjem i izvršenjem te njenu težinu.

U predmetu Tomasović protiv Hrvatske31 apelantica je u prekršajnom postupku osuđena zbog posjedovanja droge i kažnjena novčanom kaznom. Ocjenjujući je li novčana kazna izrečena u prekršajnom postupku po svojoj prirodi bila kaznena, sud je istakao da se propisana kazna za predmetni prekršaj od pet do dvadeset hiljada kuna nikako ne može smatrati minornom, posebno ima li se u vidu da je i za krivično djelo posjedovanja droge iz Kaznenog zakona RH moguće izreći novčanu kaznu. Zbog prirode djela i težine kazne, ESLJP je utvrdio da osuda podnositeljice predstavlja osudu u kaznenom postupku u smislu člana 4. Protokola 7.32 Kriterij kazne prosuđuje se kroz najveću moguću kaznu koju predviđa mjerodavno unutrašnje pravo države. Odlučujuća nije stvarno izrečena kazna u konkretnom predmetu, već kazna (sankcija, mjera) kojoj je počinilac bio izložen.33

Dakle, svaki onaj prekršaj (bez obzira što je formalno zakonom određen kao takav – I. Pravna kvalifikacija) čija radnja i posljedica (identično ili veoma slično) odgovaraju radnji i posljedici krivičnog djela za koje se naknadno sudi (II. Priroda djela), uz činjenicu da je za taj prekršaj određena kao sankcija kazna zatvora ili novčana kazna sa većim rasponom (III. Vrsta i težina sankcije), predstavlja krivično djelo shodno kriterijima ESLJP-a.

Izložena praksa ESLJP-a, usljed refleksije koju ima na praksu sudova u BiH, nameće potrebu za edukacijom u pogledu primjene načela ne bis in idem. Objektivno gledajući, OSL, zbog nedovoljnog poznavanja gore navedenih pravnih standarda, nisu u mogućnosti uvijek da pravilno razlikuju krivično djelo od prekršaja, što može za posljedicu imati pogrešnu procjenu da se radi o prekršaju, te da stoga ne postoji obaveza obavještavanja tužioca o protivpravnom događaju. Ovo ne treba da čudi ako se zna da ponekad ni tužioci pa ni sudije nisu sasvim sigurni da li se radi o krivičnom djelu ili prekršaju, naročito ako su zakonska obilježja krivičnog djela ili prekršaja ista ili u toj meri slična da se prepliću. Nerealno je očekivati da OSL raspolažu pravnim znanjem, iskustvom i stručnošću koje imaju tužioci ili sudije. Upravo ovu okolnost treba posebno cijeniti prilikom osmišljavanja edukacija i obuka OSL, o čemu će

31 Zahtjevbr.53785/09,presudaESLJPod18.10.2011.godine.

32 Ivičević-Karas, E. i Kos, D.. Primjena načela ne bis in idem u hrvatskom kaznenom pravu. Hrvatskiljetopiszakaznenopravoipraksu,Zagreb,vol.19.br.2/2012,str.566.

33 Potrebnojeimatinaumučinjenicudaprekršajnesankcijenisupropisaneisključivoisamouzakonima,većiuvelikombrojupodzakonskihakata,kaoštosuuredbeiodlukegradskihskupštinaiopštinskihvijeća, što se posebno odnosi na propisanu novčanu kaznu, ali ne mora značiti da zbog toga štonisupropisaneuzakonuneispunjavajuuslovpostojanjakrivičneoptužbeodnosnokrivičnogdjelaukontekstuodlukaESLJP-a.

12

posebno biti riječi u poglavlju Značaj unapređenja stručnih kapaciteta pokretača prekršajnih postupaka.

2. Praksa Ustavnog suda BiH

Ranija teorija i praksa u BiH su bile jedinstvenog stanovišta da se po istom djelu mogu voditi i krivični i prekršajni postupci, te da odluka koja bi služila kao povod za aktiviranje načela ne bis in idem mora biti krivična, a ne administrativna ili disciplinska. Sličnu praksu imao je i US BiH koji je u svojim ranijim odlukama navodio da protivpravno ponašanje može da povlači i krivičnu i prekršajnu odgovornost, jer su ti postupci nezavisni jedan od drugog.34 Kao primjer može se navesti odluka US BiH u predmetu AP-965/08 u kojem je apelant prekršajno kažnjen za povrede Zakona o šumama, a vođen je i krivični postupak zbog šumske krađe. US BiH u odluci zaključuje da se nisu vodila dva postupka za isti delikt, već da se u radnjama apelanta stiču obilježja nedopuštenog ponašanja koja povlače odgovornost po dva osnova (prekršajnom i krivičnom) koja su nezavisna jedan od drugog, zbog čega je apelant za prekršaj odgovarao pred nadležnim sudom uz primjenu Zakona o šumama, a za krivično djelo pred nadležnim sudom uz primjenu krivičnog zakonodavstva RS-a. Sud dalje zaključuje da osporene presude ne krše princip ne bis in idem. Na osnovu ovakve sudske prakse, možemo zaključiti da dvostruko suđenje u sudskoj praksi nije bilo sporno, uz uslov uračunavanja kazne iz postupka koji se prije završi.

Nasuprot toj praksi, posljednjih godina doneseno je više odluka US BiH u kojima je odlučivano o načelu ne bis in idem, odnosno dvostrukom gonjenju u prekršajnom i krivičnom postupku, i usljed kojih je došlo do promjene postupanja kako tužilaštava tako i redovnih sudova. Naime, nakon što je ESLJP donio odluke u predmetima Maresti protiv Hrvatske35 i Tomasović protiv Hrvatske,36 došlo je do promjena u sudskoj praksi. U ovim predmetima lica su u Republici Hrvatskoj (u daljem tekstu: RH) po istom incidentnom događaju gonjena i osuđivana i u krivičnom i u prekršajnom postupku, a ESLJP je utvrdio da se radi o dva gonjenja po istoj stvari i da je licima suđeno po drugi put za djelo za koje su već bila suđena. Nakon ovih odluka, i US BiH je u svojoj odluci u predmetu br. AP 133/09 po pitanju dvostrukog suđenja i povrede načela ne bis in idem u slučaju vođenja prekršajnog i krivičnog postupka po istom djelu utvrdio da je povrijeđen član 4. stav 1. Protokola broj 7 uz EKLJP. Specifična pitanja koja se javljaju u praktičnoj primjeni načela ne bis in idem došla su do izražaja i u odlukama drugih viših sudova u BiH (detaljnije u tekstu koji slijedi).37

34 OdlukaUSBiHupredmetuAP-2373/08od21.12.2010.,AP-965/08od14.9.2010.AP-1615/08od11.1.2011.

35 Op.cit.

36 Op.cit.

37 Npr.OdlukaVSFBiHbr.580K05723811Kžžod14.12.2011;PresudaSudaBiHS12K01013612Kržod22.11.2011.

13USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Kao najznačajniju odluku ESLJP-a kada je u pitanju primjena načela ne bis in idem u BiH možemo izdvojiti pomenutu presudu u predmetu Muslija protiv BiH. Uzimajući u obzir da je ESLJP u ovom predmetu zaključio da praksa sudova u BiH nije usklađena sa standardima EKLJP o zabrani dvostrukog suđenja i kažnjavanja i da je došlo do kršenja člana 4. Protokola broj 7. uz EKLJP, u cilju izvršenja presude bilo je potrebno, pored isplate troškova postupka dosuđenih aplikantu, te ponavljanja krivičnog postupka u njegovu korist, što predstavlja individualnu mjeru, preduzeti i određene generalne mjere u cilju sprečavanja budućih povreda po članu 4. Protokola broj 7. uz EKLJP.38 U nastavku će detaljnije biti predstavljeni najvažniji aspekti ove odluke.

Presuda je dotakla brojna pitanja u krivičnopravnom sistemu BiH, a odnose se na: (a) prirodu krivičnog i prekršajnog postupka; (b) prirodu i vrstu krivičnih i prekršajnih sankcija; (c) analizu krivičnog i prekršajnog zakonodavstva, naročito s aspekta zakonske klasifikacije određenog ponašanja kao krivičnog djela ili prekršaja; (d) pravo države na kažnjavanje za (teška) krivična djela i zabranu dvostrukog suđenja i kažnjavanja; (e) pravo na pravičan postupak i ne bis in idem; i (f) dekriminalizaciju.39 “Iz zaključaka koje je izveo Sud u odlučnom dijelu presude proizilazi da je u svim pojedinačno propisanim djelima gdje se opis krivičnog i prekršajnog djela preklapaju moguće konsekutivno vođenje krivičnog i prekršajnog postupka, što može dovesti do istovjetne povrede ljudskih prava kao u predmetnom slučaju. Kako bi se izbjegla buduća kršenja ljudskih prava po tom osnovu, proizilazi obaveza BiH da pored individualnih mjera naloženih predmetnom presudom provede i generalne mjere – što u konkretnom slučaju podrazumijeva obavezu usklađivanja propisa na nacionalnom nivou. To je potrebno radi izbjegavanja ‘dvostrukog suđenja’ za isto ponašanje, ali i radi sprečavanja situacije da počinioci teških kršenja ljudskih prava ostanu nekažnjeni u situaciji analognoj ovoj u predmetnom slučaju ili da samo budu kažnjeni za prekršaj, iako su svojim ponašanjem ostvarili i obilježja krivičnog djela, a naročito kada su u pitanju krivična djela protiv tjelesnog integriteta, sigurnosti saobraćaja, sigurnosti i slobode ličnosti, zloupotreba narkotika, poreske zloupotrebe i drugi prekršaji.”40 Posljednjih godina US BiH je donio niz odluka u kojima je utvrdio kršenje principa ne bis in idem, kao i odluka u kojima je utvrdio da nije došlo do povrede ovog načela. U tekstu koji slijedi bit će prezentovane neke od njih.

U predmetu u kojem je US BiH donio odluku41 kojom se utvrđuje povreda načela ne bis in idem apelant je tvrdio da je u toku krivičnog postupka tražio primjenu pravila ne bis in idem, ističući da je u prekršajnom postupku pravosnažnim rješenjem proglašen krivim i kažnjen po zakonu. Takođe je istakao da je kazna koja mu je

38 UtomsmisluformiranajeRadnagrupazaizraduipraćenjerealizacijeAkcionogplanazaizvršavanjeopštihmjerapoovojpresudi,kojijeiizrađeniusvojen.

39 Sijerčić-Čolić, H. Krivično procesno pravo. Knjiga I. Krivičnoprocesni subjekti i krivičnoprocesneradnje.Četvrtoizmijenjenoidopunjenoizdanje.Sarajevo,2017,str.127.i128.

40 NavedenopremapomenutomAkcionomplanu(Op.cit,fusnotabr.5).NaosnovuAkcionogplana,Ministarstvo pravde BiH donijelo je 4. 4. 2016. “Uputstvo za postupanje u krivičnim i prekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojimogućnostpovredenačelane bis in idem”.

41 OdlukaUSBiHbrojAP928/13od26.10.2016,objavljenau“SlužbenomglasnikuBiH”,br.91/16.

14

izrečena u prekršajnom postupku po svojoj prirodi krivičnopravna sankcija, da je odgovarao za isto djelo (isti period, isti iznos utajenog poreza i isti pravni osnov), što je drugi osnovni uslov za primjenu načela ne bis in idem i da je u konkretnom slučaju postojala dvostrukost postupka, što je treći uslov za primjenu načela ne bis in idem.

Ustavni sud zaključuje da priroda djela za koje je apelant proglašen odgovornim u prekršajnom postupku rješenjem osnovnog suda iz maja 2012. godine i za koje mu je izrečena uslovna osuda (kojom je utvrđena novčana kazna u iznosu od 20.000,00 KM) ulazi u sferu “krivičnog postupka” prema sadržaju člana 4. Protokola broj 7 uz EKLJP, te da novčana kazna koja je utvrđena u prekršajnom postupku koji je vođen protiv apelanta ima karakter krivičnopravne sankcije. Prema mišljenju Ustavnog suda, Sud BiH mora u ponovnom postupku odgovoriti i na pitanja da li je djelo zbog kojeg je apelant krivično gonjen isto (idem) i da li je postojala dvostrukost postupka (bis), a pri odgovoru neophodno je poštovati standarde EKLJP na koje je Ustavni sud već ukazao u svojoj Odluci broj AP 133/09 u kojoj se radilo o različitom prekršaju (prekršaj iz Zakona o javnom redu i miru), jer su standardi koje zahtijeva EKLJP praktično potpuno isti bez obzira o kojoj vrsti prekršaja je riječ.

U drugom predmetu, US BiH je svojom odlukom42 utvrdio utvrdio obavezu suda da preispita navode apelanata da se radi o povredi principa ne bis in idem. Naime, u ovom slučaju prvoapelant se prvi put pozvao na princip ne bis in idem u postupku po žalbi, ali ti navodi nisu razmatrani od drugostepenog suda jer su bili “izvan okvira žalbe”, odnosno nisu bili ispunjeni formalni uslovi propisani odredbama ZKP FBiH o odlučivanju po žalbi. Prema stavu US BiH , činjenica da je prvoapelant makar i van roka, ili mimo dozvoljenih formalnih uvjeta propisanih odredbama ZKP, u toku krivičnog postupka istakao da se radi o presuđenoj stvari trebala je biti motiv da se drugostepeni sud referira na navod o presuđenoj stvari, odnosno principu ne bis in idem. US BiH zaključuje da je prvoapelant, navodeći u žalbenom postupku da je već po istom činjenično-pravnom osnovu osuđen u stvari postavio ono što ESLJP traži kao uvjet za razmatranje povrede principa ne bis in idem - pozivanje „makar u sadržaju“ na ovaj princip. Opravdanje za ovakvo postupanje US BiH nalazi u činjenici da je cilj principa ne bis in idem „zabrana“ ponovnog suđenja, dakle, jasna poruka da je presuđena stvar istinita i da se (osim izuzetno) ne može preispitivati, kao i da osoba na koju se odnosi presuđena stvar ima garancije, i to kako garanciju sigurnosti u ono što je utvrđeno, tako i garanciju u materijalno-pravnu pravosnažnost odnosno nemogućnosti ponovnog vođenja postupka. Imajući u vidu navedeno, US BiH zaključuje da je Kantonalni sud trebao ispitati navod apelanata da se radi o povredi principa ne bis in idem. Uticaj odluka Ustavnog suda na sudsku praksu u BiH.

3. Uticaj odluka Ustavnog suda na sudsku praksu u BiH

Nakon pomenutih odluka ESLJP-a i US BiH, sličnu praksu nastavili su i drugi sudovi u BiH. Prilikom odlučivanja o postojanju povrede načela ne bis in idem na relaciji

42 OdlukaUSBiHbrojAP2208/11od8.5.2014.

15USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

prekršaj – krivično djelo, pitanje da li je prekršajni postupak završen sudskim rješenjem, odnosno da li je prekršajni nalog izdat od strane ovlaštenog organa uopšte bio predmetom sudskog odlučivanja, nema odlučujući značaj. Domaći sudovi su nalazili povredu i u predmetima u kojima je prekršajni postupak pravosnažno okončan izdavanjem prekršajnog naloga, dakle bez donošenja sudske odluke.

Presudom apelacionog vijeća Suda BiH43 odlučeno je da se optužba odbija jer je povrijeđeno načelo ne bis in idem, s obzirom na to da je optuženom za radnje koje mu se optužnicom stavljaju na teret već bilo suđeno. Naime, odbrana je prilikom izvođenja dokaza pred prvostepenim vijećem, uz ostale dokaze, uložila i prekršajne naloge Uprave za indirektno oporezivanje BiH (u daljem tekstu: UIO BiH), koji se odnose na optuženu. Iako to prvostepeni sud nije uzeo u obzir prilikom donošenja svoje odluke, apelaciono vijeće u svojoj odluci takvo postupanje suda ocijenilo je pogrešnim i utvrdilo je da je izdavanjem prekršajnih naloga (koji su konačni) donesena pravosnažna sudska odluka, te da je samim tim optuženima za radnje koje im se optužnicom stavljaju na teret već bilo suđeno.

Nadalje, vijeća Apelacionog odjeljenja Suda BiH su, odlučujući po žalbama na odluke prvostepenih vijeća u nizu predmeta tokom 2013. i 2014. godine44, izmijenila sudsku praksu ovog Suda i donijela presude kojima se optužba odbija jer je došlo do povrede načela ne bis in idem. U istim predmetima su prvostepena vijeća prethodno zauzimala stavove da se kod dvostrukog suđenja za prekršaj, a potom i krivično djelo ne radi o istom predmetu te da se ne može primijeniti princip ne bis in idem jer se nisu vodila dva postupka za jedan te isti delikt, već su se u radnjama optuženog stekla obilježja nedopuštenog ponašanja koja povlače odgovornost po dva osnova (prekršajnom i krivičnom), koji su nezavisni jedan od drugog. Međutim, u obrazloženjima odluka apelacionih vijeća analizirane su relevantne odredbe Krivičnog zakona BiH (u daljem tekstu: KZ BiH), ZKP-a BiH i posebnih zakona koji propisuju prekršaje, zatim odredba člana 4. Protokola 7 uz EKLJP na čije su se kršenje branioci pozivali u žalbama te relevantna praksa domaćih i međunarodnih sudova.

Presudom Vrhovnog suda FBiH45 (u daljem tekstu: VS FBiH) utvrđena je povreda načela ne bis in idem jer su se događaji opisani u drugostepenoj presudi i pravosnažnom rješenju o prekršaju dogodili istog dana, u isto vrijeme i na istom mjestu, odnose se na istu radnju optuženog prema kojoj je otvorenim dlanom desne ruke udario oštećenu i tako joj nanio laku tjelesnu povredu. Nanošenje lake tjelesne povrede predstavlja bitno obilježje krivičnog djela lake tjelesne povrede iz člana 172. stav 1. KZ FBiH, a ne i prekršaja iz člana 8. stav 5. tačka a) Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira, ali je i pored toga ta okolnost bila sadržana u njegovom opisu. Dakle, radilo se o istom djelu u smislu načela ne bis in idem.

43 PresudabrojS12K01338114Kžkod8.10.2014.

44 PresudeSudaBiH,brojS12K01454914Kžod15.10.2014,brojS12K01286314Kžod25.9.2014,brojS12K01138613Kžod6.6.2013.ibrojS12K01138713Kžod06.6.2013.

45 Presudabroj650K05517512Kžžod14.6.2012.

16

Presudom okružnog suda46 potvrđena je presuda osnovnog suda47 kojom se prema optuženima odbija optužba da su kao saizvršioci počinili krivično djelo – tjelesna povreda iz člana 155. stav 1. u vezi sa članom 23. KZ RS, jer je sud utvrdio da su optuženi za isto djelo već pravosnažno osuđeni u konkretnom slučaju rješenjem osnovnog suda48 za prekršaj javnog reda i mira propisan članom 12. Zakona o javnom redu i miru. U obrazloženju ove presude sud se poziva kako na odluke ESLJP-a tako i na odluke US BiH.

Rješenjem okružnog suda49 potvrđeno je rješenje osnovnog suda50 kojim je obustavljen prekršajni postupak protiv okrivljenog pokrenut zbog prekršaja iz člana 17. u vezi sa članom 8. Zakona o carinskim prekršajima BiH, a iz razloga što je sud utvrdio da je okrivljeni po istom događaju u krivičnom postupku oglašen krivim pravosnažnom presudom osnovnog suda51 za krivično djelo koje obuhvata i obilježja prekršaja. U ovom slučaju, činjenica da se tužilac odlučio za krivični postupak i po istom događaju podigao optužnicu za krivično djelo automatski isključuje mogućnost pokretanja bilo kakvog prekršajnog postupka po predmetnom događaju, na koji način je usljed uticaja novih stavova US BiH po pitanju primjene načela ne bis in idem napuštena ranija praksa prema kojoj se nakon krivičnog postupka za isti događaj mogao voditi i prekršajni postupak.

Analizom navedenih primjera može se zaključiti da je došlo do značajnih pomaka u primjeni načela ne bis in idem i u domaćoj sudskoj praksi, jer su sudovi u BiH počeli primjenjivati praksu ESLJP-a u svojim odlukama. Međutim, potpuna primjena stavova ESLJP-a u domaćoj sudskoj praksi BiH zahtijeva prije svega usklađivanje i harmonizaciju krivičnog i prekršajnog zakonodavstva na način da se izvrši dekriminalizacija djela sa identičnim bićem propisivanjem i normiranjem djela kao krivičnog ili prekršajnog, a da se u slučajevima gdje se djela normiraju kao krivično djelo i prekršaj napravi jasna razlika između krivičnog djela i prekršaja (više o tome vidi u nastavku, u poglavlju Zakonski okvir u BiH).

4. Prekršajni nalog i zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka kao optužni akti

Prema prekršajnom zakonodavstvu u BiH, prekršajni postupak pokreće se na dva načina: prekršajnim nalogom i zahtjevom za pokretanje prekršajnog postupka. Nalog je pravilo i u praksi se najviše koristi, a zahtjev se podnosi sudu samo u situacijama

46 Presudabroj800K00129211Kžod7.6.2011.

47 Presudabroj800K00129208Kod10.3.2011.

48 Rješenjebroj080-0-Pr-07-014517od3.2.2009.

49 Rješenjebroj801Pr00935214Pžpod6.6.2014.

50 Rješenjebroj801Pr00935213Prod25.3.2014.

51 Presudabroj800K05257114Kod6..2014.

17USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

kada nije moguće izdati nalog.52 Uzimajući u obzir prethodno prezentovanu praksu ESLJP-a i ekstenzivno tumačenje pojma “krivične optužbe”, nesporno proizilazi da i prekršajni nalog i zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka svojim elementima mogu predstavljati optužni akt kojim se pokreće i vodi postupak koji može biti u svojoj prirodi krivični, kako to shvata ESLJP, bez obzira na formalno određenje u našem zakonodavstvu.

Prekršajni nalog kao optužni akt sadrži kao obavezne elemente: identitet lica, opis djela i sankciju (analogno optužnici sa kaznenim nalogom u krivičnom postupku). Formalno i po sadržaju se ne razlikuje od zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka, ali se razlikuju dalji tok postupka i posljedice koje nastupaju pokretanjem prekršajnog postupka izdavanjem prekršajnog naloga.

Za ocjenu o tome da li se radi o optužnom aktu u smislu stavova ESLJP-a, bitno je cijeniti subjektivno-objektivni identitet procesnog akta kojim se pokreće postupak. Subjektivni identitet (osumnjičeni/okrivljeni) neće toliko biti problematičan u praksi i izazivati velike nedoumice kao što je to slučaj sa objektivnim identitetom (prekršaj / krivično djelo), odnosno činjeničnim opisom određenog događaja i ocjenom da li isti predstavlja prekršaj ili krivično djelo. Ovo posebno dolazi do izražaja onda kada se isti događaj može supsumirati pod slične ili identične prekršajne ili krivične materijalne norme. Stoga, bitnu ulogu igra činjenični opis djela. Naime, tužilac odnosno kod prekršajnog postupka OSL su ovlašteni da činjenično konkretizuju i navedu (opišu) sve bitne okolnosti određenog događaja koji predstavlja protivpravno djelo (prekršaj / krivično djelo).

Prekršajni nalog se izdaje direktno okrivljenom, kojem se ostavlja mogućnost i izbor da novčanu kaznu izrečenu nalogom plati ili nalog preda na sudsko odlučivanje. Dakle, okrivljeni odlučuje da li će se u tom prekršajnom predmetu provesti sudsko odlučivanje. Prekršajni nalog može izdati organ koji je po zakonu ovlašten za pokretanje prekršajnog postupka. Ovaj organ sačinjava obrazac prekršajnog naloga i šalje ga na saglasnost ministarstvu pravde. U zakonu su propisana ograničenja za izdavanje prekršajnih naloga jer intencija zakonodavca nije bila da se prekršajni nalog kao optužni akt koristi za sve prekršaje, već za one kojima ne bi bilo svrsishodno opterećivati sudove. Za ozbiljnije prekršaje kao i prekršaje povratnika i lica koja su prekršaj počinila u vremenu provjeravanja za vrijeme trajanja uslovne osude, prekršajni postupak bi se uvijek trebao pokrenuti zahtjevom. Ovo stoga što privilegije koje zakon propisuje za okrivljene kod prekršajnog naloga (mogućnost plaćanja polovine novčane kazne, mogućnost završetka prekršajnog postupka mimo suda, izricanje minimalne propisane novčane kazne, minimalni troškovi postupka) ne bi trebalo dati svim okrivljenima i u svim slučajevima, posebno kada se ima u vidu da taj prekršajni nalog kasnije može biti osnov za aktiviranje načela ne bis in idem. Iako je sadržaj prekršajnog naloga propisan na jednak način kao sadržaj zahtjeva u prekršajnom postupku i optužnice u krivičnom, u praksi ovlaštenih organa nalog

52 Ovakavzaključakproizilaziizstatističkihpodatakakojesudostavilezainteresovaneinstitucije,gdjeje kod pojedinih ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka omjer izdavanja prekršajnih naloganaspramzahtjevačak100:1.

18

egzistira kao štampani obrazac u kome se samo popunjavaju rubrike, koje su najčešće formatirane u nekoliko redova za pisanje. Manji broj ovlaštenih organa popunjava obrazac prekršajnog naloga elektronski, u kojem slučaju nema ograničenja u pogledu obimnosti naloga. Kada se imaju u vidu ova tehnička ograničenja, jasno je da se prekršajni nalog kao optužni akt ne bi trebao koristiti za ozbiljnije i složenije prekršaje, jer u njemu nema dovoljno prostora da se kvalitetno opiše djelo koje se okrivljenom stavlja na teret.

Izvodi se zaključak da OSL koje izdaje prekršajni nalog koji svojim sadržajem zadovoljava opisane

Engel kriterije, de facto podiže optužnicu i time na sebe preuzima ulogu “tužioca”. Štaviše, na taj način OSL dijelom preuzima i ulogu suda (u pogledu izricanja sankcije), čime se jedan društveno opasan događaj može meritorno okončati u sferi prekršajne zaštite i često izvan suda, iako je možda bila nužna krivičnopravna reakcija. Iz navedenih razloga bilo bi neophodno onemogućiti izdavanje prekršajnog naloga u situacijama koje bi potencijalno mogle dovesti do aktiviranja pravila ne bis in idem.

Zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka53, kao drugi procesni akt kojim se pokreće prekršajni postupak, sadrži takođe elemente identiteta lica i opisa djela kao i prekršajni nalog, s tim što ovaj procesni akt znači obavezno aktiviranje sudskog odlučivanja. Analogno prekršajnom nalogu, sadrži iste elemente koji ga pod istim uslovima mogu učiniti “krivičnom optužbom”.

Zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka podnosi se stvarno i mjesno nadležnom sudu. Zahtjev je prema propisanoj formi sličan optužnici u krivičnom postupku i kao takav ostavlja mogućnost kvalitetnijeg opisa djela i drugih okolnosti od kojih zavisi prekršajna sankcija. Uz zahtjev sudu se podnose i svi dokazi kojima ovlašteni organ raspolaže kao i prilikom podizanja optužnice u krivičnom postupku. Zahtjev pred sudom zastupa ovlašteni predstavnik nadležnog organa koji je pokrenuo prekršajni postupak, analogno zastupanju optužnice od strane tužioca u krivičnom postupku. Zahtjev kao optužni akt ostavlja mogućnost strožijeg kažnjavanja od strane suda, a u skladu sa utvrđenim činjeničnim stanjem i prijedlogom ovlaštenog organa kao pokretača prekršajnog postupka. Ovim optužnim aktom obezbijeđena je dvostepenost odlučivanja, jer okrivljeni ima pravo žalbe na odluku suda. Ukoliko sud odbaci zahtjev ovlaštenog organa (procesna odluka suda), ovlašteni organ može ponovo pokrenuti prekršajni postupak, vodeći računa o rokovima zastarjelosti pokretanja prekršajnog postupka. Nakon provedenog prekršajnog postupka po zahtjevu, jedna od strana u postupku obavezno plaća troškove prekršajnog postupka

53 Član34.ZOPBiH,član62.ZOPFBiH,član157.ZOPRSičlan42.ZOPBD.

Potrebno je ograničiti mogućnost izdavanja prekršajnih naloga koji svojim sadržajem zadovoljavaju Engel kriterije ESLJP-a (kriterije krivične optužbe) kako bi se spriječile situacije u kojima se aktivira načelo ne bis in idem, a protivpravni događaj meritorno okončava u sferi prekršajnopravne zaštite i najčešće bez učešća suda, iako je nužna krivičnopravna reakcija.

19USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

koji su uvijek mnogo viši od troškova koji nastaju izdavanjem prekršajnog naloga.54 Za razliku od naloga, zahtjev mogu podnijeti svi ovlašteni organi, a u RS-u zahtjev kao optužni akt pod zakonom propisanim uslovima55 može podnijeti i oštećeni i na taj način inicirati prekršajni postupak.

Primjer koji slijedi ilustruje situaciju u kojoj je došlo do procjene odnosa između zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka i optužnice u predmetu kantonalnog tužilaštva protiv direktorice osnovne škole zbog krivičnog djela zloupotreba položaja ili ovlaštenja iz člana 383. stav 1. KZ FBiH. Optuženoj je stavljeno na teret da je suprotno internim propisima ustanove i Zakonu o osnovnom i srednjem odgoju i obrazovanju Unsko-sanskog kantona (dalje u tekstu USK), zaključivanjem ugovora o radu, u ovu ustanovu zaposlila jedno lice. Presudom općinskog suda, pravosnažno je osuđena na kaznu zatvora u trajanju od šest mjeseci uslovno s periodom provjeravanja od dvije godine, te joj je izrečena mjera sigurnosti zabrane vršenja funkcije direktora osnovne škole u trajanju od jedne godine. U toku istrage, utvrđeno je da je opisane nezakonitosti osuđene utvrdio i kantonalni inspektor za osnovno obrazovanje, koji je podnio zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka protiv ustanove prije podizanja optužnice, o čemu je isti sud pravosnažno odlučio. Radilo se o prekršaju iz Zakona o osnovnom i općem srednjem odgoju i obrazovanju USK koji je u svom opisu sadržavao iste činjenice kao optužnica. Međutim, očigledna je bila razlika u subjektivnom identitetu jer je u prekršajnom postupku utvrđena odgovornost školske ustanove kao pravne osobe, dok je u krivičnom postupku osuđena direktorica kao službena osoba zbog krivičnog djela zloupotreba položaja ili ovlaštenja. Dakle, da je kantonalni inspektor novčano kaznio osuđenu (novčanom kaznom do 1.000 KM, kolika je kazna za ovaj prekršaj), ona ne bi mogla biti procesuirana za navedeno krivično djelo korupcije zbog aktivacije načela ne bis in idem.

Veoma je važno da OSL pravilno i potpuno izvrše procjenu određenog protivpravnog događaja, odnosno svih relevantnih činjenica i okolnosti, te da u tom pravcu razumiju da svojim procesnim aktima mogu aktivirati zabranu ne bis in idem, i time spriječiti procesuiranje predmeta korupcije, privrednog, finansijskog ili drugih težih oblika kriminaliteta. Posebno je važno biti pažljiv pri sačinjavanju činjeničnog opisa protivpravnog djela jer se u njemu mogu očitovati obilježja krivičnog djela, zbog čega je u ovoj fazi ključna koordinacija sa nadležnim tužilaštvima, o čemu će biti više riječi u nastavku Priručnika.

U vezi sa shvatanjem prekršajnog naloga ili zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka kao optužnog akta, kao i u vezi sa potrebom afirmacije novog shvatanja primjene načela ne bis in idem u sudskoj praksi, zanimljivo je razmotriti slučaj iz RH koji će biti naveden u nastavku.

54 URS-utroškoviprekršajnogpostupkaseodređujupremapravilimaizkrivičnogpostupka,takodasuizjednačenisatroškovimakrivičnogpostupka(paušaljeod150,00KMdo2.000,00KM).UFBiHiBDtroškoviprekršajnogpostupkanisuposebnouređeninitisupreuzetiizkrivičnogpostupka,pasudoviisteodređujuposlobodnojocjeni.

55 OštećeniuRS-u,dabipokrenuoprekršajnipostupak,moradokazatidajeoštećendjelom.Zahtjevmože podnijeti samo u situaciji kada ovlašteni organ za pokretanje prekršajnog postupka za tajprekršajurokuod60dananepokreneprekršajnipostupak.

20

Naime, osuđenik je u prekršajnom postupku oglašen krivim zbog prekršaja iz čl. 6. st. 1. Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira, jer je narušavao javni red i mir tako što je, pod uticajem alkohola, iz svog vozila izvadio kuhinjski nož i oštećenom u predjelu stomaka zadao ubodnu ranu, koju su ljekari kvalifikovali kao tešku tjelesnu povredu. U prekršajnom postupku kažnjen je uslovnom kaznom zatvora u trajanju od deset dana. Nakon pravosnažnog okončanja prekršajnog postupka, protiv osuđenog je pokrenuta istraga zbog krivičnog djela ubistva u pokušaju iz čl. 90. u vezi sa čl. 33. KZ RH, koja je obustavljena zbog presuđene stvari. U krivičnom postupku su stavljene na teret iste činjenice, s tim da je dispozitivom optužnice opisana mogućnost smrtne posljedice, koja nije nastupila. VS RH istaknuo je da se prekršajem iz čl. 6. st. 1. Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira “građani štite od drskog i nepristojnog vrijeđanja, pa i fizičkih nasrtaja od drugih osoba”, a da krivično djelo “ima [za] cilj primarno zaštitu tjelesnog integriteta ljudi”. Nadalje, istaknuo je da je za konkretni prekršaj moguće izreći kaznu zatvora u trajanju do šezdeset dana, dok je i u čl. 90. u vezi sa čl. 33. KZ takođe zaprijećena kazna zatvora, doduše u dužem trajanju (od najmanje pet godina). Stoga je VS RH osudu u prekršajnom postupku izjednačio s osudom za krivično djelo, navodeći da se “usporednom analizom činjeničnih opisa osude za prekršaj i krivično djelo, za koje je postupak obustavljen, evidentno dolazi do zaključka da se radi o činjenicama koje su u biti iste, tj. radi se o skupu konkretnih činjeničnih okolnosti koje uključuju istog okrivljenog i oštećenog i koje su nerazdvojno povezane u vremenu i prostoru, te se odnose na isti događaj i radnje, a konačno i posljedicu (teška tjelesna povreda u oba slučaja)“.56 Navedeni slučaj pokazuje svu ozbiljnost pitanja primjene načela ne bis in idem i potrebu koordiniranog i novog pristupa u praksi kako bi se izbjegle

veoma ozbiljne i teške posljedice koje se u ovom primjeru ogledaju u onemogućavanju procesuiranja krivičnog djela ubistva u pokušaju.

B. Primjeri posljedica dvostrukog gonjenjaPosljedice dvostrukog gonjenja se primarno ogledaju u narušavanju temeljnih ljudskih prava (pravo na pravično suđenje iz čl. 6. EKLJP-a) i stvaranju ambijenta pravne nesigurnosti, čime se podrivaju sami temelji vladavine prava. Proklamiranjem i efikasnim provođenjem načela ne bis in idem, zakonodavac i organi nadležni za provođenje zakona nastoje osigurati da se određeno lice ne procesuira dva ili više puta za isto djelo.

56 VSRH,Kzz7/11-3,22.3.2011.

Veoma je važno da ovlaštena službena lica pravilno i potpuno izvrše procjenu određenog protivpravnog događaja, odnosno svih relevantnih činjenica i okolnosti, te da u tom pravcu razumiju da svojim procesnim aktima mogu aktivirati princip ne bis in idem i time spriječiti procesuiranje predmeta korupcije, privrednog, finansijskog ili drugih težih oblika kriminaliteta. Posebno je važno biti pažljiv pri sačinjavanju činjeničnog opisa protivpravnog djela jer se u njemu mogu očitovati obilježja krivičnog djela, zbog čega je u ovoj fazi ključna koordinacija sa nadležnim tužilaštvima.

21USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Drugi, prikriveni, ali ne manje bitan aspekt primjene ovog načela, treba da omogući da se učinilac nekog protivpravnog djela procesuira i sankcioniše upravo za to, a ne neko osjetno lakše djelo. To u suštini znači da primjena načela ne bis in idem nikako ne bi trebala da se pretvori u svoju suprotnost i da, svjesnom ili nesvjesnom, (zlo)upotrebom ovog načela ne treba omogućiti da se učinilac težeg protivpravnog djela suoči sa blažom optužbom i, sljedstveno tome, blažom sankcijom od one koju je realno, za djelo koje je učinio, trebao dobiti. Mogućnost izbjegavanja krivične odgovornosti kroz prekršajnu odgovornost u praksi se najčešće javlja radi nekoherentnosti zakonskih rješenja ili manjka koordinacije organa gonjenja, a u nekim slučajevima i kao rezultat namjernog pogodovanja u vidu svjesnog provođenja prekršajnih postupaka u cilju prikrivanja težih oblika kriminaliteta putem aktivacije zabrane dvostrukog gonjenja. Međutim, ne treba izgubiti iz vida ni mogućnost izbjegavanja prekršajne odgovornosti kroz vođenje krivičnog postupka, u kojem može doći do oslobađanja od odgovornosti zbog složenosti postupka dokazivanja namjere (potrebne za postojanje krivičnog djela). Isto tako, i blagost kaznene politike u krivičnom postupku, na koju su sagovornici u izradi Priručnika višestruko ukazivali, može u određenim slučajevima imati za posljedicu neadekvatno kažnjavanje počinilaca.

Na XVII Savjetovanju iz krivičnopravne oblasti, održanom u Neumu od 6. do 9. juna 2018. godine, ukazano je i na posljedice zabrane dvostrukog suđenja za žrtve, odnosno lica oštećena krivičnim djelima, u kom slučaju preuranjeno pokretanje i vođenje prekršajnog postupka ne samo da dovodi do sprečavanja vođenja krivičnog postupka protiv počinioca za isto djelo nego i do onemogućavanja adekvatne satisfakcije oštećenog koji na taj način gubi pravnu zaštitu koja mu je garantovana u krivičnom postupku. Naime, oštećeni nije stranka u prekršajnom postupku,57 pa se često dešava da se prekršajni postupak završi i bez učešća oštećenog, posebno kada je u pitanju prekršajni postupak pokrenut i završen izdavanjem prekršajnog naloga. U tom slučaju, zbog zabrane dvostrukog suđenja, ne dolazi do vođenja krivičnog postupka, te oštećeni uopšte neće imati priliku da postavi imovinskopravni zahtjev, odnosno učestvuje u postupku i ostvari svoja zakonom zagarantovana prava.

1. Izbjegavanje adekvatnog oblika odgovornosti aktivacijom načela ne bis in idem

Zaštitna funkcija krivičnog prava ograničava se na zaštitu najvažnijih vrijednosti za pojedinca i zajednicu. Granama prava poput prekršajnog, primarno se štite pravna dobra i poredak spram onih oblika povreda ili protivpravnih ponašanja koja nemaju takav kvalitet i kvantitet društvene štetnosti da bi bili krivičnopravno relevantni, odnosno propisani kao krivična djela.

57 IzuzetakjeodredbaZOPRSkojapropisujedaoštećenipododređenimuslovimaimamogućnostdapokreneprekršajnipostupakukomslučajuondobijasvojstvostrankeinatajnačinobezbjeđujesvojeobaveznoučešćeupostupku,zarazlikuodFBiHiBDgdjezakonskarješenjanedozvoljavajuoštećenom da pokrene prekršajni postupak, pa se učešće oštećenog svodi na ulogu svjedoka upostupku (v. prethodna izlaganja o podnošenju zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka).

22

Opasnost izbjegavanja krivične odgovornosti postoji objektivno zbog činjenice preklapanja ili postojanja čak identičnih zakonskih opisa prekršaja i krivičnih djela, pa stoga imamo primjere da se ozbiljni predmeti privrednog ili finansijskog kriminala koji narušavaju same temelje privrednog sistema države meritorno završavaju u sferi utvrđene prekršajne odgovornosti sa nedovoljno visokim novčanim kaznama i uz izostanak drugih krivičnih sankcija koje se izriču na temelju utvrđene krivične odgovornosti. Naime, gotovo sva krivična djela protiv privrede i platnog prometa u svim krivičnim zakonima imaju identične ili slične opise kao prekršaji u nizu lex specialis propisa koji uređuju oblast poslovanja privrednih društava i bankarskog (finansijskog) sistema.

U nekoliko primjera koji slijede, nadležno tužilaštvo je obustavilo istragu iz razloga što je za navedeno krivično djelo već izdat prekršajni nalog i okrivljeni pravosnažno kažnjen u prekršajnom postupku za opisanu protivpravnu radnju koja sadrži i obilježja krivičnog djela.

Tako je u jednom predmetu po zahtjevu Porezne uprave FBiH (u daljem tekstu: PU FBiH) nadležno tužilaštvo pokrenulo istragu protiv osnivača i direktora pravnog lica zbog toga što je u određenom vremenskom periodu, radeći kao osnivač i direktor u pravnom licu, prilikom isplate plata za uposlene radnike, propustio da za svaku isplatu plate sačini specifikaciju o uplati doprinosa i poreza na platu i iz plate i dostavi je uz dokaze o izvršenom pojedinačnom plaćanju doprinosa i poreza nadležnoj Poreznoj ispostavi PU FBiH, a najkasnije narednog dana od dana isplate, a što je suprotno članu 11a. Zakona o doprinosima.58 Opisanim radnjama bilo bi počinjeno krivično djelo – lažna porezna isprava – iz člana 274. st. 2. KZ FBiH. U toku istražnog postupka, ovlašteno lice PU FBiH u svojstvu svjedoka je izjavilo da je navedenom pravnom licu izvršen inspekcijski nadzor kontrole obračuna poreza na platu i doprinosa. U zapisniku su konstatovali da je porezni obveznik u kontrolisanom periodu vršio obračun poreza i doprinosa na isplaćene plate, ali da nije predavao specifikacije nadležnoj Poreznoj ispostavi, te nije mogao biti ni zadužen na ime obaveza poreza i doprinosa na platu i iz plate. Zbog nepodnošenja zakonom propisane specifikacije, PU FBiH je izdala prekršajni nalog na iznos od 1.000,00 KM zbog prekršaja iz člana 16. stav 1., tačka 4. Zakona o doprinosima kojim je propisano: “Novčanom kaznom u iznosu od 1.000,00 KM do 5.000,00 KM kaznit će se za prekršaj pravno lice i fizičko lice koje samostalno obavlja djelatnost, ako kao isplatilac plaće PU FBiH ne dostavi u propisanom roku specifikaciju plaća ili drugih ličnih primanja sa obračunatim doprinosima i dokazima o isplati plaća i uplati doprinosa.” Novčana kazna po prekršajnom nalogu je plaćena, a potom je povodom istog propusta pokrenuta i istraga protiv odgovornog lica. Tužilaštvo je usljed tih okolnosti donijelo naredbu o obustavi istrage protiv osumnjičenih zbog krivičnog djela lažna porezna isprava iz člana 274. stav 2., u vezi sa stavom 1. KZ FBiH.

58 Zakonodoprinosima(“SlužbenenovineFBiH”br.35/98,54/00,16/01,37/01,1/02,17/06,14/08,91/15i104/16).

23USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

U drugom predmetu došlo je do obustave istrage usljed pravosnažnog kažnjavanja okrivljenog u prekršajnom postupku zbog manje obračunatih poreskih obaveza. U konkretnom slučaju radilo se o prijavi tužilaštvu koje je podnijelo fizičko lice protiv dva pravna lica zbog više učinjenih krivičnih djela među kojima su prevara, utaja poreza, neobračunavanje poreza na dodatu vrijednost kao i poreza na dohodak i zloupotreba ovlasti u privredi. Radi provjere navoda podnositelja prijave, tužilaštvo je zatražilo od PU FBiH da izvrši inspekcijski nadzor osumnjičenog poreskog obveznika protiv kojeg je podnesena prijava. U zapisniku o inspekcijskom nadzoru ovlašteni inspektori su utvrdili:

▪ Dajeosumnjičeniporeskiobveznik(kojijepravnolice)davaofinansijskebeskamatnepozajmicedrugompravnomlicu,zbogčegajebiodužanpremaZakonuoporezunadobit59izvršitiobračunkamatepotržišnojstopiizarazlikuodvrijednostitransfernecijeneuključitiuporeskuosnovicu

▪ Nepravilnostikojeseodnosenaisknjižavanje,odnosnostorniranjeosnovnihsredstavauiznosuod135.000,00KM

▪ Nepravilnostikojeseodnosenaiznosod140.000,00KMkojijenaosnovuodlukedirektorapravnoglicarezervisanzasudskisporizmeđuprijaviteljaiprijavljenog,adauposlovnimknjigamaporeskogobveznikanemaevidentiranihposlovnihodnosaizmeđuprijaviteljaiprijavljenog.Naosnovuovihnepravilnostiutvrđenesuobavezeosumnjičenompravnomlicupoosnovuporezanadobituukupnomiznosuod51.721,00KM.

Zbog postojanja osnova sumnje da su prijavljeni počinili krivično djelo zloupotreba ovlasti u privredi iz člana 247. stav 1. tačka c. KZ FBiH, tužilaštvo je izdalo nalog PU FBiH da od navedenih pravnih lica izuzme svu dokumentaciju i istu dostavi vještaku ekonomske struke. Vještak je utvrdio:

▪ DaseradiopovezanimpravnimlicimauskladusaZakonomoporezunadobit,tedaosumnjičenopravnolicenijepostupilouskladusaodredbamanavedenogZakonajernijeizvršilokorekciju(uvećanje)oporezivedobitizaiznoskamateoštetivšibudžetza20.736,39KM

▪ Daisknjižavanjeosnovnogsredstvaizposlovnihknjiganijerasknjiženopravilno,zbogčegajeoštećenbudžetkantonaza13.000,00KMporezanadobit

▪ Dajeuposlovnimknjigamapravnoglicarezervisano140.000,00KMkojiseodnosenakupca(podnositeljaprijave),adauposlovnimknjigamanijeevidentiranopotraživanjeovogkupcanitijeevidentiranprihododposlovnogodnosasanavedenimkupcem,čimejeoštećenbudžetpoosnovumanjeobračunatogporezanadobit.

59 Zakonoporezunadobit(“SlužbenenovineFBiH”,br.97/07,14/08i39/09),član45.do48.

24

PU FBiH dostavila je akt tužilaštvu u kojem su naveli da je osumnjičeni poreski obveznik u cijelosti izmirio obaveze naložene rješenjem o dodatno utvrđenim obavezama iz inspekcijskog zapisnika, kao i da je poreskom obvezniku izdat prekršajni nalog u iznosu od 12.242,90 KM, te da je poreski obveznik zatražio sudsko odlučivanje po prekršajnom nalogu. Iz rješenja opštinskog suda proizilazi da je okrivljeni oglašen krivim za prekršaj iz člana 85. stav 1. Zakona o Poreznoj upravi FBiH60 i da mu je izrečena novčana kazna u iznosu od 12.242,90 KM, koja se neće izvršiti ako okrivljeni u roku od šest mjeseci od pravosnažnosti rješenja ne počini novi prekršaj. U svom obrazloženju o obustavi istrage tužilaštvo je navelo da je članom 4. ZKP FBiH propisano da niko ne može biti suđen za djelo za koje je već bio suđen i za koje je donesena pravosnažna sudska odluka, a da je u prekršajnom postupku prijavljeni već oglašen krivim za iste činjenične navode po kojima bi se vodio i krivični postupak, zbog čega postoje okolnosti koje isključuju krivično gonjenje. Iz navedenog primjera je očito da je izdavanjem prekršajnog naloga izbjegnuto krivično gonjenje, iako iz utvrđenih činjenica proizilazi da postoje elementi krivične odgovornosti.

VS RH je 2010. godine zauzeo sljedeći stav u predmetu u kojem je činjenica prethodno utvrđene prekršajne odgovornosti spriječila mogućnost utvrđenja krivnje i znatno težeg protivpravnog djela (krivičnog djela) u krivičnom postupku:

“U slučaju kada je okrivljenik pravomoćno kažnjen prekršajnim nalogom Ministarstva financija – Porezne uprave, zbog povrede odredbi poreznih propisa, a potom je nadležno općinsko državno odvjetništvo podnijelo istražni zahtjev zbog postojanja osnovane sumnje da je počinio kazneno djelo zlouporabe ovlasti u gospodarskom poslovanju iz čl. 292. st. 2. KZ RH, istražni je zahtjev bio odbijen jer je riječ o presuđenoj stvari odnosno okolnosti koja isključuje kazneni progon. VS RH je ocijenio da je u konkretnom slučaju riječ o činjenicama koje su u biti iste odnosno uključuju istu osobu, nerazdvojno su povezane u vremenu i prostoru, a i odnose se na iste radnje kršenja poreznih zakona. Premda kazneno djelo obuhvaća i namjeru pribavljanja znatne imovinske koristi, to prema ocjeni VS RH nema utjecaja na prosudbu o činjeničnoj istovjetnosti navedenih djela koja povlači primjenu načela ne bis in idem“.61

U prilog navedenog govori i istraživanje sudske prakse sprovedeno u RH koje je pokazalo da su čak i teška krivična djela procesuirana i kažnjavana u prekršajnom postupku i to upravo zbog teškoća u razlikovanju delikata na nivou zakona i diskrecionog postupanja tužilaštva ili se pak dešavalo da prekršajni sud svojom odlukom obuhvati činjenični supstrat krivičnog djela i tako aktivira zabranu ne bis in idem u krivičnom postupku, čime je ozbiljno dovedena u pitanje djelotvornost

60 ZakonoPoreznojupraviFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.33/02,28/04,57/09,40/10,27/12,7/13,71/14i91/15).

61 PresudaVSRHbr.IKž98/10-3od5.11.2010.

25USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

postojećeg legislativnog okvira i prakse krivičnopravne zaštite, posebno života i tjelesnog integriteta.62

U predmetu VS RH utvrđena je prekršajna odgovornost okrivljenika zbog prekršaja iz čl. 3. st. 1. Zakona o suzbijanju opojnih droga RH63, odnosno zbog posjedovanja opojne droge, a potom je u krivičnom postupku oglašen krivim zbog krivičnog djela zlouporaba opojnih droga iz čl. 173. st. 1. KZ RH zato što je u isto vrijeme i na istom mjestu posjedovao istu količinu opojne droge. VS RH je primjenom načela ne bis in idem obustavio krivični postupak zbog presuđene “krivične stvari” u prekršajnom postupku.64 Počiniocu je dakle za posjedovanje opojne droge utvrđena prekršajna odgovornost, iako je sudeći prema osuđujućoj presudi prvostepenog suda bilo počinjeno krivično djelo zlouporaba opojnih droga iz čl. 173.st.1. KZ RH.

U predmetu jednog kantonalnog tužilaštva u BiH donesena je naredba o neprovođenju istrage protiv direktora rudnika i rudnika kao pravnog lica zbog zloupotrebe ovlasti u privrednom poslovanju iz člana 247. KZ FBiH, iz razloga sadržanih u čl. 231. st. 3. ZKP FBIH – jer postoje okolnosti koje isključuju krivično gonjenje. Nakon provedenog inspekcijskog nadzora finansijskog i deviznog poslovanja rudnika, prekršajno su kažnjeni prijavljeni direktor i rudnik kao pravno lice. U konkretnom slučaju, iz spisa predmeta zaključuje se da su rudnik kao pravno lice i direktor kao odgovorno lice u tom pravnom licu za iste nezakonitosti i nepravilnosti iz krivične prijave već kažnjeni jedinstvenim novčanim kaznama rješenjem općinskog suda. Ukoliko bi se, pored okončanog prekršajnog postupka, protiv direktora provodio i krivični postupak, u tom slučaju bi se prekršilo načelo ne bis in idem.

Pored opisanih primjera u kojima je kroz prekršajno kažnjavanje došlo do izbjegavanja krivične odgovornosti, postoji i obratna mogućnost gdje je blaža sankcija ona koja je zaprijećena u krivičnom zakonu, pa se nepravilnim kvalifikovanjem djela kao krivičnog, umjesto prekršajnog, može dovesti do situacije da za određena djela ne bude izrečena adekvatna sankcija. Tako se kod carinskih prekršaja obavezno uz novčanu kaznu izriče i zaštitna mjera oduzimanja predmeta prekršaja – npr. u slučaju korištenja falsifikovanih registarskih tablica na vozilu koje nije ocarinjeno, dok se kod krivičnog djela falsifikovanja npr. registarskih tablica uz krivičnu sankciju propisuje oduzimanje samo registarske tablice, dok vozilo ostaje kod počinioca, zbog čega je u ranijoj praksi tužilac nakon krivičnog postupka i sankcionisanja za krivično djelo falsifikovanja takve predmete upućivao carinskim organima radi pokretanja carinskog prekršajnog postupka u kome bi se pored prekršajne sankcije za carinski prekršaj izrekla i zaštitna mjera oduzimanja vozila.

62 Ivičević-Karas E. i Kos, D. Primjena načela ne bis in idem u hrvatskom kaznenom pravu, Hrvatskiljetopiszakazneneznanostiipraksu,2012.,br.2,str.555-584.

63 ZakonosuzbijanjuopojnihdrogaRH(“Narodnenovine”,br.107/01,87/02,163/03,141/04,40/07,149/09).

64 PresudaVSRHbr.IKž403/10-5od5.12.2010.

26

Pored navedenog, takođe je moguće i da počinioci protivpravnog djela žele ishodovati pokretanje krivičnog postupka umjesto prekršajnog, svjesni da je u određenim slučajevima teško, ako ne i nemoguće, utvrditi krivičnu odgovornost za takvo ponašanje. Naime, prekršajna odgovornost često je propisana kao objektivna, a najbolji primjer bio bi procesuiranje pravnih lica, čiju je odgovornost za krivično djelo teško utvrditi u krivičnom postupku, dok se ona često kroz propisani prekršaj pretpostavlja. Konačno, učesnici u procesu konsultacija posebno su istakli i problem blage kaznene politike za određena krivična djela, zbog čega kazne, koje se često izriču uslovno, nemaju učinak odvraćanja kod počinilaca, te da to u većoj mjeri imaju kazne u prekršajnom postupku. Kao primjer možemo navesti carinske i privredne prekršaje u kojima je kao sankcija često propisana višestruka vrijednost oduzete robe, pa kada se ima u vidu da je novčana kazna gotovo uvijek propisana kao glavna kazna za prekršaj, a za krivična djela uglavnom kao sporedna ili alternativna, kao i to da se u prekršajnom postupku novčane kazne često izriču, jasno je da se novčana kazna u krivičnom postupku izriče rjeđe, a i kada se izriče, odmjerava se u daleko manjem iznosu nego u prekršajnom postupku.65

Takođe, na iste probleme ukazuje i analizirana praksa u susjednoj Republici Srbiji gdje nije rijetka situacija da se za neko blaže, manje društveno opasno ponašanje izriče strožija prekršajna sankcija nego što bi to bio slučaj u krivičnom postupku. Tako npr. za krivična djela iz oblasti bezbjednosti javnog saobraćaja (osim onih najtežih kod kojih je kao posljedica nastupila smrt ili teška tjelesna povreda nekog lica ili imovinska šteta velikih razmjera), ukoliko je djelo učinjeno iz nehata, propisana je kao krivična sankcija novčana kazna ili zatvor do godinu dana. Međutim, u praksi najčešće dolazi do primjene principa oportuniteta, odnosno sporazuma između okrivljenog i tužioca o odlaganju krivičnog gonjenja, tako da ni ne dođe do pokretanja i vođenja krivičnog postupka protiv učinioca djela niti do njegove krivične osude. Saglasno tome, u ovim slučajevima se ne izriče ni mjera bezbjednosti zabrana upravljanja motornim vozilom određene vrste ili kategorije (one kojoj pripada vozilo kojim je učinjeno krivično djelo). Za razliku od toga, za veliki broj prekršaja koje propisuje Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima Republike Srbije propisane su kao obavezne i izriču se u prekršajnom postupku sljedeće sankcije: zatvor ili novčana kazna, zaštitna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom određene vrste ili

65 UsusjednojRepubliciSrbiji,upravoizrazlogaštoseupraksipostupanjasudovaprilikomsuđenjazaodređenakrivičnadjela(uglavnomiznadležnostiprvostepenihosnovnihsudova)velikomvećinom,u procentu od preko 75%, učiniocima tih djela izricala uslovna osuda, u februaru 2017. godine odstraneMinistarstvapravdeformiranajeRadnagrupazaanalizuiutvrđivanjepotrebeimogućnostiprevođenja određenih krivičnih djela u prekršaje. Zaključeno je da je prekršajni postupak znatnoefikasniji, brži i ekonomičniji (sa nižim troškovima) i svakako po okončanju postupka i utvrđivanjuodgovornosti okrivljenog dovodi do izricanja efektivne sankcije bilo da se radi o kazni zatvora ili novčanojkazni,izrazlogaštouRepubliciSrbijikaoprekršajnasankcijanijepropisanauslovnaosuda.Međutim,radoveradnegrupetrenutnojeprekinutizobjektivnihrazloga,odnosnozbogtogaštobiprevođenjemtihkrivičnihdjelauprekršajeionakopreopterećeniprekršajnisudovibilijošopterećenijipredmetimauradu,akrivičnaodjeljenjauosnovnimsudovima,kojazbogveomarasprostranjeneprimjeneoportunitetaiodlaganjakrivičnoggonjenjavećnemajudovoljnoposla,ostalabibezoko80%svojihpredmeta.

27USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

kategorije (kojoj pripada vozilo kojim je napravljen prekršaj) i određeni broj kaznenih poena.

Slijedom iznesenih primjera, nameće se zaključak da je neophodno napustiti formalni pristup pri podnošenju prekršajnih prijava, odnosno izvještaja o izvršenom krivičnom djelu po istom osnovu, koji je lišen analize samog merituma predmeta i lako može dovesti do izbjegavanja adekvatnog oblika odgovornosti, odnosno adekvatnog sankcionisanja protivpravnog ponašanja u praksi. Izuzetno je važno da OSL u različitim organima (inspekcije, finansijska policija i dr) uvide da praksa iniciranja duplih postupaka (prekršajnog i krivičnog), bez adekvatnih oblika koordinacije i saradnje, te pravilne ocjene svakog predmeta ponaosob, mogu imati za ishod izbjegavanje krivične odgovornosti za različite oblike kriminaliteta putem primjene načela ne bis in idem.

Sagovornici na Konsultativnom sastanku su ukazali na problem prisutan kod inspekcijskih organa u RS-u koji se ogleda u činjenici da ako opštinska inspekcija ima kontakt sa tužiocem i ne pokrene u određenom predmetu prekršajni postupak, to ne znači da prekršajni postupak po istom djelu neće pokrenuti republička inspekcija RS koja ima istu nadležnost, te da nema koordinacije ni unutar istog organa na različitim nivoima (lokalnom i nivou entiteta). Stoga bi bilo korisno osigurati obaveznu komunikaciju, koordinaciju i saradnju unutar istog organa na različitim nivoima kako bi se uklonila mogućnost da jedna inspekcija, poslije kontakta sa tužiocem, ne pokrene prekršajni postupak, a druga, koja ima istu nadležnost na drugom nivou, pokrene. Tokom konsultacija ukazano je i da bi pri prevazilaženju ovog problema od pomoći mogle biti postojeće elektronske evidencje (npr. Registar novčanih kazni i prekršajnih evidencija – ROF). Posebno bi pomoglo uspostavljanje jedinstvene baze podataka o pokrenutim prekršajnim i krivičnim postupcima na nivou BiH kojima bi pristup imali ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka, sudovi i tužilaštva, kako bi se prevazišao problem dupliranja postupaka. Postojeće baze podataka treba uvezati tako da im mogu pristupiti i tužioci i sudije i ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka. Ukazano je i da ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka i tužioci imaju različite evidencije i baze podataka o pokrenutim prekršajnim i krivičnim postupcima. Na potrebu korištenja postojećih baza podataka u cilju sprečavanja dvostrukog suđenja u BiH ukazano je i na II Savjetovanju iz prekršajnopravne oblasti, održanom u Bijeljini u periodu 24. – 26. maja 2018. godine, na kome je istaknuto da je neophodno postojeće baze podataka iz krivične i prekršajne oblasti o kažnjavanju unaprijediti te u iste uvrstiti i podatke o pokrenutim krivičnim i prekršajnim postupcima.

Neophodno je napustiti formalni pristup pri podnošenju prekršajnih prijava, odnosno izvještaja o izvršenom krivičnom djelu po istom osnovu, koji je lišen analize samog merituma predmeta i lako može dovesti do izbjegavanja adekvatnog oblika odgovornosti, odnosno adekvatnog sankcionisanja protivpravnog ponašanja u praksi.

Izuzetno je važno da ovlaštena službena lica u različitim organima (inspekcije, finansijska policija i dr.) uvide da praksa iniciranja duplih postupaka (prekršajnog i krivičnog), bez adekvatnih oblika koordinacije i saradnje, te pravilne ocjene svakog predmeta ponaosob, mogu imati za ishod izbjegavanje krivične odgovornosti za različite oblike kriminaliteta putem primjene načela ne bis in idem.

28

U tom smislu, na savjetovanju je usvojen i zaključak da se pokrene inicijativa kod Ministarstva pravde BiH za uspostavljanje jedinstvenih baza podataka o pokretanju prekršajnih i krivičnih postupaka na nivou BiH te da tim bazama podataka imaju pristup svi oni koji su ovlašteni za pokretanje prekršajnih i krivičnih postupaka.

2. Moguće zloupotrebe

Polazna premisa svakako bi trebala biti pravilan i zakonit rad službenih lica u nadležnim organima koji pokreću prekršajne postupke. Međutim, ne smije se

izgubiti iz vida i mogućnost da radnje OSL mogu biti vođene namjerom da se sebi ili drugim licima pribavi korist kroz onemogućavanje krivičnog gonjenja i okončanje predmeta putem utvrđene prekršajne odgovornosti i izrečene prekršajne sankcije. U nastavku će biti prikazani različiti obrasci potencijalnih zloupotreba smišljenim provođenjem prekršajnog postupka kako bi se spriječilo krivično procesuiranje određenih lica.

Zakonima o krivičnom postupku u BiH66 određena je obaveza OSL da obavijeste tužioca kada postoje osnovi sumnje da je izvršeno krivično djelo i da pod njegovim nadzorom preduzmu radnje i mjere u cilju dokumentovanja samog krivičnog djela i pribavljanja dokaza. Napravljena je razlika u zavisnosti od toga da li je za krivično djelo zaprijećena kazna do pet godina zatvora ili preko pet godina pa je, imajući to u vidu, OSL dužno odmah ili u roku od sedam dana obavijestiti tužioca o izvršenom krivičnom djelu. Kako vidimo iz ovih odredbi, OSL imaju “prvi kontakt” s protivpravnim djelom (događajem) i ona vrše procjenu postojanja osnova sumnje da se radi o krivičnom djelu, o čemu obavještavaju tužioca. Obavještavanje tužioca se u praksi najčešće vrši telefonskim putem, dakle OSL usmeno tužiocu saopštava činjenice i okolnosti iz kojih proizilaze osnovi sumnje o izvršenom krivičnom djelu, i potom dalje nastavlja provoditi procesne radnje pod nadzorom i po nalogu tužioca. Upravo u ovom momentu prvog identifikovanja osnova sumnje neophodno je, na temelju kvalitetne i pravovremene koordinacije OSL i tužioca, izvršiti pravilnu analizu događaja (krivičnog djela ili prekršaja) i time izbjeći moguće paralelno vođenje dva postupka. U isto vrijeme, upravo ovaj momenat u praksi predstavlja pogodan teren za moguće zloupotrebe u vidu svjesnog prikrivanja krivičnog djela kroz njegovo predstavljanje kao prekršaja.

U praksi se primjeri zloupotreba na relaciji OSL – tužilac mogu desiti ukoliko npr. OSL putem telefona obavještava tužioca o određenom protivpravnom događaju namjerno ispuštajući činjenice i okolnosti koje taj događaj čine krivičnim djelom kako bi uvjerilo tužioca da se radi o prekršaju i da se treba dalje postupati u tom pravcu, što se konstatuje službenim zabilješkama. Svakako da takvo postupanje

66 Član218.ZKPBiH,član233.ZKPFBiH,226.ZKPRSičlan218.ZKPBD.

Bilo bi korisno osigurati obaveznu komunikaciju, koordinaciju i saradnju unutar organa sa istim nadležnostima koji operišu na različitim nivoima (opštinski, entitetski) kako bi se uklonila mogućnost da npr. jedna inspekcija, poslije kontakta sa tužiocem, ne pokrene prekršajni postupak, a zatim ista inspekcija na drugom nivou pokrene takav postupak.

29USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Potrebno je uspostaviti jedinstvene baze podataka o pokrenutim prekršajnim i krivičnim postupcima na nivou BiH kojima bi pristup imali ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka, sudovi i tužilaštva, kako bi se prevazišao problem dupliranja postupaka.

Ovo bi se moglo učiniti uvezivanjem postojećih baza podataka iz krivične i prekršajne oblasti o kažnjavanju (uvrštavanjem podataka o pokrenutim krivičnim i prekršajnim postupcima) i omogućavanjem pristupa širem broju subjekata.

može takođe biti posljedica nemara i nedovoljnog poznavanja prava i propisa, posebno u situaciji kada to OSL nije pravnik i ne raspolaže pravničkim znanjem. U svakom slučaju, ispravno bi bilo da tužilac u svakoj ovakvoj prilici naloži dostavljanje pisanog izvještaja i relevantnih priloga kako bi se izvršila dodatna i pravilna procjena (pravna kvalifikacija) konkretnog događaja.

S druge strane, moguće su i zloupotrebe gdje OSL ustanovi postojanje osnova sumnje o izvršenom krivičnom djelu, ali, uprkos dokazima, dobije instrukciju tužioca da predmet završi kao prekršaj. Razlog za to, pored namjerne zloupotrebe, mogu biti nemar i površan, pa i neodgovoran, pristup poslu, ali i prezauzetost tužilaštva koja vodi optiranju za prekršaj kao kvalifikaciju. Ovakve odluke imaju svoj korijen u diskrecionom postupanju i za posljedicu mogu imati nejednakost građana pred zakonom. Jedan od oblika revizije i nadzora nad radom tužioca, pored prigovora uredu glavnog tužioca, jest i podnošenje prigovora višem tužilaštvu (Federalnom tužilaštvu FBiH ili Republičkom tužilaštvu RS) koje po pravu nadzora ima ovlaštenje uvida i kontrole svakog tužilačkog predmeta. Ovo bi bio jedan od mehanizama koji bi mogli koristiti OSL različitih organa u cilju sprečavanja potencijalnih zloupotreba.

U praksi je primijećeno da policijski organi kojima u redovnu djelatnost, pored ostalog, spadaju kontinuirano traganje i identifikovanje svih oblika krivičnih djela, u pravilu primjenjuju citirane odredbe ZKP-a koje se tiču obaveze obavještenja tužioca o izvršenom krivičnom djelu, dok to nije pravilo u radu OSL poreskih, finansijskih, upravnih i drugih organa. Ovakav zaključak potvrđuju i statistički podaci koji su prikupljeni od zainteresovanih institucija iz kojih jasno proizilazi da pojedini ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka gotovo i ne komuniciraju sa tužilaštvom, jer se u periodu za koji su dostavili podatke nisu niti jednom obratili nadležnim tužilaštvima za konsultacije u vezi s pokretanjem prekršajnih postupaka.67 Naime, problem je i u tome što od procjene OSL da li je u određenom predmetu riječ o krivičnom djelu ili o prekršaju zavisi i obaveza obavještenja tužioca, koja neće nastati ukoliko OSL samostalno procijeni da se radi o prekršaju. Ova “siva zona” predstavlja prostor za pojavu koruptivnog djelovanja kojim se određeno protivpravno djelo sa potencijalno većim i težim posljedicama (finansijska šteta, poremećaji u privrednom sistemu, siva ekonomija i dr.) u biti okončava bez provođenja krivičnog postupka kao adekvatnog društvenog odgovora i reakcije.

U praksi, tužilaštva zaprimaju prijave (najčešće anonimne) da su određene službene osobe prekršajnim nalozima namjerno spriječile krivično gonjenje određenih lica koja često uživaju društveni ugled, autoritet ili obavljaju određenu javnu funkciju.

67 PodacisuprikupljeniodrepubličkihiopštinskihinspekcijskihorganaRS-a.

30

Najčešće je riječ o predmetima u kojima može postojati osnov sumnje da je izvršeno krivično djelo nasilja u porodici i sl., a koji se završavaju kao prekršaji. Treba napomenuti da je ovakve potencijalne zloupotrebe svjesnog podvođenja prekršaja pod krivično djelo u praksi veoma teško dokazati, pa stoga ne iznenađuje činjenica da ovakvih predmeta zloupotreba od strane OSL policijskih ili drugih organa pred nadležnim tužilaštvima ili sudovima, za sada, nema.

Naime, veoma je teško dokazati namjeru OSL ili tužioca da svjesno i zbog interesa drugog lica

određeno krivično djelo kvalifikuju kao prekršaj, posebno s obzirom na to da je iste činjenice zaista moguće podvesti i pod prekršaj i pod krivično djelo. Takođe, postoji problem dokazivanja zloupotrebe prilikom ocjene dokaza u kontekstu načela slobodne ocjene, zbog kojeg je veoma teško dokazati takav oblik svijesti i htijenja OSL ili tužioca. Naime, ovo načelo daje pravo sudu, tužiocu i drugim organima koji učestvuju u krivičnom postupku da procjenjuju postojanje ili nepostojanje činjenica bez formalnih dokaznih pravila, što u praksi utvrđivanja namjernog podvođenja prekršaja pod krivično djelo može biti argument osumnjičenog da je to bila njegova procjena (ne)postojanja činjenica na temelju prikupljenih dokaza, iako možda ti dokazi mogu ukazivati da se radi o krivičnom djelu.

U predmetu Kantonalnog tužilaštva USK donesena je naredba o neprovođenju istrage protiv direktora veterinarske stanice zbog krivičnog djela mučenje i ubijanje životinje iz člana 318. stav 2. KZ FBiH, jer postoje okolnosti koje isključuju krivično gonjenje. U istrazi su se pojavili navodi da je OSL – kantonalni inspektor koji je provodio inspekcijski nadzor u veterinarskoj stanici – u bliskim odnosima sa osumnjičenim,direktorom, i da zbog toga preduzima službene radnje u njegovom interesu, a ne u cilju pravilnog utvrđenja činjenica. Kao razlog neprovođenja istrage u odluci je navedeno: “U konkretnom slučaju, iz spisa predmeta zaključuje se da je protiv direktora i pravnog lica veterinarske stanice za isti događaj već izdan prekršajni nalog od strane kantonalnog veterinarskog inspektora, te da okrivljeni nisu zatražili sudsko odlučivanje po tim nalozima, što proističe iz akta Općinskog suda u Sanskom Mostu, čime su prihvatili odgovornost za počinjeni prekršaj i izrečene kazne, odnosno sam prekršajni nalog stekao je svojstvo konačnosti i izvršnosti. Ukoliko bi se, pored okončanog prekršajnog postupka, protiv imenovanog za potpuno isti događaj i iste činjenice vodio i krivični postupak, u tom slučaju bi se prekršilo načelo ne bis in idem.68 Dakle, u ovom predmetu, zbog presuđene stvari nije se mogla provoditi krivična istraga zbog krivičnog djela iz čl. 318. stav 2. KZ FBiH, a uporedo se pojavila i sumnja da je to svojstvo presuđene stvari rezultat zloupotrebe OSL, što se pak kao krivično djelo nije moglo dokazati.

68 PredmetKantonalnogtužilaštvaUSKT010KTPO0321654814.

U svakoj prilici u kojoj ovlašteno službeno lice putem telefona obavještava tužioca o određenom protivpravnom događaju, preporučuje se da tužilac naloži dostavljanje pisanog izvještaja i relevantnih priloga kako bi se izvršila dodatna i pravilna procjena (pravna kvalifikacija) konkretnog događaja.

31USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Neki od mehanizama koje bi OSL različitih organa mogla koristiti u cilju sprečavanja potencijalnih zloupotreba jesu prigovor uredu glavnog tužioca i prigovor višem tužilaštvu (federalnom ili republičkom) kao vidovi nadzora nad radom tužioca. Po pravu nadzora, organ koji odlučuje o prigovoru ima ovlaštenje uvida i kontrole svakog tužilačkog predmeta.

Izbjegavanje OSL da ostvare saradnju sa nadležnim tužilaštvima kod postojanja dilema da se radi o krivičnom djelu može lako proizilaziti i iz činjenice da je postupak ispitivanja, pokretanja istrage i utvrđivanja osnova sumnje o postojanju krivičnog djela u pravilu dugotrajan, dok je prekršajni postupak znatno kraći i efikasniji. U nekim slučajevima, OSL zloupotrebom svojih ovlaštenja prilikom kontrole poreskog obveznika za isti kontrolisani period utvrde više protivpravnih radnji, te istovremeno izdaju više pojedinačnih prekršajnih naloga za svaku od utvrđenih nepravilnosti, nepodnošenjem čak ni zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. U ovim slučajevima može postojati osnovana sumnja da se radi o sprezi OSL sa poreskim obveznicima, jer se plaćanjem u roku od 8 dana izrečena kazna iz prekršajnog naloga umanjuje za 50% prema odredbama zakona o prekršajima, a krivično gonjenje se izbjegava.

Jedna od mogućih zloupotreba ovlasti OSL je i nepravilno utvrđivanje i navođenje bitnih elemenata u zapisniku o inspekcijskom nadzoru koji su od značaja za kvalifikaciju djela – da li se radi o prekršaju ili krivičnom djelu. U primjeru koji slijedi, PU FBiH podnijela je Kantonalnom tužilaštvu u Sarajevu izvještaj o postojanju osnova sumnje da su počinjena krivična djela i to: krivično djelo neovlaštenog bavljenja određenim zanimanjem iz člana 364. KZ FBiH i krivično djelo zloupotrebe ovlasti u privrednom poslovanju iz člana 247. stav 1. tačka c) KZ FBiH. Za prvo navedeno krivično djelo, nakon izvršene analize svih prikupljenih dokaza, tužilaštvo je obustavilo istragu iz razloga što je utvrđeno da se ne radi o krivičnom djelu. U konkretnom slučaju, radi se o prekršaju iz člana 88. Zakona o igrama na sreću u FBiH69 kojim je propisano da će se novčanom kaznom u iznosu od 2.000 KM do 50.000 KM kazniti za prekršaj pravno lice ako priređuje igre na sreću bez odgovarajućeg odobrenja. Ovdje se osumnjičenom u izvještaju PU FBiH stavlja na teret izvršenje krivičnog djela neovlašteno bavljenje određenim zanimanjem. Krivično djelo će postojati ako se osumnjičeni neovlašteno za nagradu bavio određenim zanimanjem za čije je obavljanje po zakonu potrebno ovlaštenje nadležnog organa. Sve bitne činjenice koje predstavljaju prekršaj su iste one radnje koje predstavljaju krivično djelo. U navedenom slučaju se radi o istom predmetu, a pravosnažno rješenje iz prekršajnog postupka je steklo svojstvo res iudicata prije nego što je krivični postupak okončan. Istraga za pomenuto krivično djelo zloupotreba ovlasti u privrednom poslovanju je obustavljena zbog nedostatka dokaza, iz razloga što nije utvrđeno koliki porez u konkretnom slučaju nije plaćen zbog obavljanja neregistrovane djelatnosti da bi se radilo o navedenom krivičnom djelu.

69 “SlužbenenovineFBiH”01/02,40/10,48/15,60/25.OvajpredmetjeizperiodakadajenasnazibioZakonoigramanasrećuFBiHiz2010.godine.

32

Iz navedenog primjera se može zaključiti da je OSL istovremeno podnijelo i izvještaj o počinjenju krivičnog djela zbog neposjedovanja odgovarajućeg odobrenja za rad nadležnom tužilaštvu, kao i da je prekršajnim nalogom pokrenulo prekršajni postupak koji je pravosnažno okončan tako što je pravno lice u prekršajnom postupku oglašeno krivim prije okončanja krivičnog postupka. Što se tiče zloupotreba ovlasti u privrednom poslovanju, može se zaključiti da je OSL svjesno ili iz neznanja propustilo utvrditi visinu izbjegnute poreske obaveze kao bitnog elementa za postojanje ovog krivičnog djela, zbog čega je onemogućeno krivično gonjenje.

C. Pravni okvir u BiHKrivičnopravna i prekršajnopravna materija je u BiH obuhvaćena državnim, entitetskim i zakonima BD. U krivičnopravnoj oblasti na snazi su četiri krivična zakona70 i četiri zakona o krivičnom postupku71, a u prekršajnopravnoj oblasti četiri zakona o prekršajima72. Pored krivičnih zakona, krivična djela u BiH propisana su i kaznenim odredbama pojedinih materijalnopravnih zakona.73 Pored zakona o

70 KZBiH(“SlužbeniglasnikBiH”,br.3/03,32/03,37/03,54/04,61/04,30/05,53/06,55/06,32/07,8/10,47/14,22/15i40/15);KZFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.36/03,37/03,21/04,69/04,18/05,42/10,42/11,59/14,76/14,46/16i75/17);KZRS(“SlužbeniglasnikRS”,br.64/17)iKZBD(“SlužbeniglasnikBD”,br.6/05,21/10,9/13i33/13–prečišćenitekst).

71 ZKPBiH(3/03,32/03,36/03,26/04,63/04,13/05,48/05,46/06,76/06,29/07,32/07,53/07,76/07,15/08,58/08,12/09,16/09,93/09i72/13);ZKPFBiH(35/03,37/03,56/03,78/04,28/05,55/06,27/07,53/07,9/09,12/10,8/13,59/14i76/14);ZKPRS(“SlužbeniglasnikRS”,br.53/12i91/17)iZKPBD(“SlužbeniglasnikBD”,br.44/10i9/13).

72 ZOPBiH(“SlužbeniglasnikBiH”,br.41/07,18/12,36/14 i81/15);ZOPRS(“SlužbeniglasnikRS”,br.63/14,110/16i100/17);ZOPFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.63/14)iZOPBD(“SlužbeniglasnikBD,br.75/07,6/12,11/12i29/16).

73 Npr. na državnom nivou, Zakon o ravnopravnosti spolova u BiH (“Službeni glasnik BiH”, br. 16/03,102/09i32/10–prečišćenitekst).URepubliciSrpskoj:Zakonoapotekarskojdjelatnosti(“Službeniglasnik RS”, br. 119/08 i 1/12); Zakon o bankama (“Službeni glasnik RS”, br. 74/07, donio Visokipredstavnik u BiH, Narodna skupština RS 44/03, 74/04, 116/11, 5/12 i 59/13); Zakon o biocidima(“Službeni glasnik RS”, br. 37/09); Zakon o deviznom poslovanju (“Službeni glasnik RS”, br. 96/03,123/06i92/09);Zakonodruštvimazaosiguranje(“SlužbeniglasnikRS”,br.17/05i64/06);Zakonoelektričnojenergiji(“SlužbeniglasnikRS”,br.8/08–prečišćentekst,34/09,92/09i1/11);Zakonoinvesticionimfondovima(“SlužbeniglasnikRS”,br.92/06);Zakonomikrokreditnimorganizacijama(“SlužbeniglasnikRS”,br.64/06i116/11);Zakonootrovima(“SlužbeniglasnikRS”,br.70/06i73/08);Zakonopredmetimaopšteupotrebe(“SlužbeniglasnikRS”,br.50/10);Zakonoštedno-kreditnimorganizacijama (“Službeni glasnik RS”, br. 93/06); Zakon o tržištu hartija od vrijednosti (“SlužbeniglasnikRS”,br.92/06,34/09,30/12i59/13);Zakonouslovimazaprekidtrudnoće(“SlužbeniglasnikRS,br.34/08);Zakonozaštitiodjonizujućihzračenjaioradijacionojsigurnosti(“SlužbeniglasnikRS”,br.52/01i63/02);Zakonozaštitistanovništvaodzaraznihbolesti(“SlužbeniglasnikRS”,br.14/10);Zakon o transplantaciji ljudskih organa (“Službeni glasnik RS”, br. 14/10); Zakon o transplantacijiljudskih tkiva i ćelija (“Službeni glasnik RS”, br. 14/10). U Federaciji BiH: Zakon o lijekovima FBiH(“Službene novine FBiH”, br. 51/01); Zakon o upravljanju otpadom FBiH (“Službene novine FBiH”,br.33/03);ZakonoposredovanjuuprivatnomosiguranjuFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.22/05);Zakon o društvima za osiguranje u privatnom osiguranju FBiH (“Službene novine FBiH”, br. 22/05i 4/10); Zakon o osiguranju od odgovornosti za motorna vozila i ostale odredbe o obaveznomosiguranjuododgovornostiFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.24/05);Zakonoprostornomplaniranju

33USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

prekršajima, u prekršajnopravnoj oblasti u BiH na snazi je još nekoliko stotina propisa koji propisuju prekršaje iz svih oblasti života, i koje zbog obima nije moguće navesti u Priručniku, ali se na ovom mjestu treba naglasiti da rijetko koji zakon u BiH nema u kaznenim odredbama propisano prekršajno kažnjavanje za kršenje pojedinih odredbi tih zakona.

Na mnogobrojnost propisanih krivičnih djela izvan krivičnih zakona ukazano je i na XVII Savjetovanju iz krivičnopravne oblasti iz juna 2018. godine, na kome je istaknuto da propisivanje krivičnih djela i u drugim zakonima, van krivičnih, u praksi dovodi do problema kada su ta djela slična onima iz KZ, a posebno kada imaju biće djela identično sa prekršajima iz tih oblasti, te je ukazano na potrebu uvrštavanja takvih krivičnih djela u krivične zakone. Jedinstvena kodifikacija svih krivičnih djela samo u krivičnom zakonu i njihovo istovremeno izmještanje iz drugih zakona značajno bi doprinijelo olakšanom postupanju OSL, tužilaca i sudija jer bi se na taj način izbjeglo propisivanje istih ili veoma sličnih krivičnih djela u različitim zakonima, i omogućilo lakše upoređivanje krivičnih djela i prekršaja. Nasuprot tome, nije realno očekivati da svi prekršaji u jednom pravnom sistemu budu propisani u jednom kodifikovanom prekršajnom zakonu (koji bi tada svakako bio najveći i najkompleksniji zakon), niti bi to bilo praktično, ali je u slučaju krivičnih djela to moguće i veoma korisno uraditi.

Na potrebu harmonizacije krivičnog i prekršajnog zakonodavstva u BiH ukazano je i na II Prekršajnom savjetovanju u BiH iz maja 2018, na kome je istaknuto da je uslov za to prije svega harmonizacija prekršajnog zakonodavstva. Zato je kao jedan od zaključaka na Savjetovanju usvojen prijedlog da se pokrene inicijativa kod Ministarstva pravde BiH za harmonizaciju prekršajnog zakonodavstva te da se formira radna grupa na državnom nivou koja bi izvršila usklađivanje sva četiri prekršajna zakona u BiH.

Konkretnije, bilo bi neophodno uskladiti materijalno prekršajno i krivično zakonodavstvo na način da se određeni prekršaji, odnosno određena krivična djela, koji se međusobno preklapaju, dekriminalizuju. Za dekriminalizaciju prekršaja bilo bi potrebno da se zakonodavac odluči u kojim slučajevima krivična djela konzumiraju prekršaje i dekriminalizuje blaže prekršaje te propiše samo krivično kažnjavanje i kroz

ikorištenjuzemljištananivouFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.2/06i4/10);Zakonopreuzimanjudioničarskih društava u FBiH (“Službene novine FBiH”, br. 7/06); Zakon o mikrokreditnimorganizacijama FBiH (“Službene novine FBiH, br. 59/06); Zakon o investicijskim fondovima FBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.85/08);ZakonotržištuvrijednosnihpapiraFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.85/08);ZakonoobrtuisrodnimdjelatnostimaFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.35/09);ZakonodeviznomposlovanjuFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.41/10)iostalimaterijalnipropisinadržavnomientitetskomnivoukojipropisujukrivičnadjela.

Jedinstvena kodifikacija svih krivičnih djela samo u krivičnom zakonu i njihovo istovremeno izmještanje iz drugih zakona značajno bi doprinijeli olakšanom postupanju OSL, tužilaca i sudija jer bi se na taj način izbjeglo propisivanje istih ili veoma sličnih krivičnih djela u različitim zakonima i omogućilo lakše upoređivanje krivičnih djela i prekršaja.

Predlaže se pokretanje inicijative kod Ministarstva pravde BiH za harmonizaciju prekršajnog zakonodavstva te formiranje radne grupe na državnom nivou koja bi izvršila usklađivanje i harmonizaciju sva četiri prekršajna zakona u BiH.

34

propisanu krivičnu sankciju i privilegovane oblike djela uračuna i prekršajnu odgovornost. S druge strane, za dekriminalizaciju krivičnih djela bilo bi potrebno da se zakonodavac odluči u kojim slučajevima teži prekršaji konzumiraju krivična djela i dekriminalizuje blaža krivična djela te kroz propisanu prekršajnu sankciju i kvalifikovane oblike prekršaja uračuna i krivičnu odgovornost.

U BiH su već preduzeti koraci u cilju razgraničenja krivičnih djela i prekršaja. Pojedina ministarstva, tužilaštva i ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka donijeli su dokumente koji usmjeravaju postupanje u slučajevima ne bis in idem, a kao najznačajnije treba izdvojiti slijedeće:

▪ Akcioni plan74

▪ Uputstvo75Radnegrupe76zaizraduipraćenjerealizacijeAkcionogplana

▪ UputstvoRepubličkogtužilaštvaRSzapostupanjeukrivičnimiprekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojimogućnostpovredenačelane bis in idem77

▪ UputstvoFederalnogtužilaštvaFBiHzapostupanjeukrivičnimiprekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojimogućnostpovredenačelane bis in idem 78

▪ UputstvoUIOBiHzapostupanjeukrivičnimiprekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojimogućnostpovredenačelane bis in idem donijeto odstranedirektoraUIO79iObavještenjeUIOBiHopostupanjuorganizacionihjedinicaUIOkadaseotkrijepočinjeniprekršajkojiimazakonskoobilježjekrivičnogdjela80

74 Op.cit,fusnotabr.5.

75 Op.cit,fusnotabr.6.

76 OdlukaoimenovanjučlanovaRadnegrupezaizraduipraćenjerealizacijeAkcionogplana(“SlužbeniglasnikBiH”,br.20/15i84/15).

77 UputstvobrojA-253/16od18.8.2016.godinedonijetoodstraneglavnogrepubličkogjavnogtužiocana osnovu člana 20. Zakona o tužilaštvima u Republici Srpskoj, a na osnovu pravnog shvatanjaizraženogupresudiESLJP-aupredmetuMuslijaprotivBiHAP-32042/14od14.1.2014.godineiuciljuizbjegavanjapovredečlana4.Protokolabroj7uzEKLJP.Uputstvonijeobjavljenouslužbenomglasniku.

78 Uputstvo broj A-473/16 od 8. 9. 2016. godine donijeto od strane glavnog federalnog tužioca naosnovučlana20.stav(1)Zakonaofederalnomtužilaštvu(“SlužbenenovineFBiH”,br.19/03)uciljurealizacijeobavezautvrđenihAkcionimplanom,aimajućiuvidupotrebuizbjegavanjapovredečlana4.Protokolabroj7uzEKLJP.Uputstvonijeobjavljenouslužbenomglasniku.

79 Uputstvobroj01-02-21438/16od10.8.2016.objavljenojeu“SlužbenomglasnikuBiH”br.64/16od30.8.2016.godine,astupilojenasnagudana7.9.2016.

80 Obavještenje broj 01-18-7-50-59/15 od 20. 1. 2015. godine donio je Kabinet direktora UIO BiH.Obavještenjenijeobjavljenouslužbenomglasniku.

35USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

▪ UputstvoFederalnogministarstvaunutrašnjihposlova,Federalneupravepolicijezapostupanjeukrivičnimiprekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojimogućnostpovredenačelane bis in idem81

▪ UputstvoPolicijeBDzapostupanjeukrivičnimiprekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojimogućnostpovredanačelane bis in idem82

▪ UputstvoGraničnepolicijeBiH(udaljemtekstu:GPBiH)zapostupanjeukrivičnimiprekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojimogućnostpovredenačelane bis in idem83

▪ UputstvoFederalnePUzapostupanjeukrivičnimiprekršajnimpredmetimausituacijamakadapostojipovredanačelane bis in idemuPUFBiH84

▪ UputstvoPURS85

▪ UputstvakantonalnihtužilaštavauFBiH.

Suština svih navedenih akata je sprečavanje dvostrukog suđenja, pa tako svi oni nalažu obavezne korake postupanja kada se pojavi sumnja da će doći do primjene ovog načela. Kao osnov za njihovo donošenje poslužio je Akcioni plan.86 Najprije je Radna grupa za izradu i praćenje realizacije Akcionog plana izradila usaglašeni tekst Uputstva koji je zatim upućen od strane Ministarstva pravde BiH nadležnim institucijama u BiH u namjeri da posluži kao obrazac po kome svaka od njih treba da donese svoje uputstvo, u skladu sa propisima po kojim postupaju. Ipak, institucije

81 Uputstvobroj09-11242od17.10.2016.godinedonesenojeodstranedirektoraFederalneupravepolicijeinijeobjavljenouslužbenomglasniku.

82 Uputstvobroj14.05-02-28328/16od27.4.2016.godine,kojejedoniošefPolicijeBD.Uputstvonijeobjavljenouslužbenomglasniku.

83 Uputstvo broj 17-05-2-02-3-1363-16/16 od 16. 12. 2016. godine, koje je donio glavni generalniinspektorGPBiH.Uputstvonijeobjavljenouslužbenomglasniku.

84 Uputstvo broj 13/04-02-2-1968/16 od 27. 9. 2016. godine, koje je donijela PU FBiH. Uputstvo nijeobjavljenouslužbenomglasniku.

85 UputstvoPURSbroj06/1.01/0301/052.2-22147/16od5.5.2016.godine.Uputstvonijeobjavljenouslužbenomglasniku.

86 Prema pomenutom Akcionom planu, aktivnosti na prevazilaženju i sprečavanju povrede načelane bis in idem bi nakon 2017. godine trebale rezultirati usaglašavanjem krivičnog i prekršajnogzakonodavstva na način da se izrade preporuke za izmjene i dopune krivičnog i prekršajnogzakonodavstva i novo normiranje prekršajnih i krivičnih djela kod kojih je utvrđeno preklapanje uobilježjima,takodaćenekadjelaostatipropisanakaokrivična,dokćedrugadjelabitipropisanakaoprekršaji.

Neophodno je uskladiti materijalno prekršajno i krivično zakonodavstvo na način da se određeni prekršaji, odnosno određena krivična djela, koji se međusobno preklapaju, dekriminalizuju. Za dekriminalizaciju prekršaja bilo bi potrebno da se zakonodavac opredijeli u kojim slučajevima krivična djela konzumiraju prekršaje i dekriminalizuje blaže prekršaje te propiše samo krivično kažnjavanje te kroz propisanu krivičnu sankciju i privilegovane oblike djela uračuna i prekršajnu odgovornost. S druge strane, za dekriminalizaciju krivičnih djela bilo bi potrebno da se zakonodavac opredijeli u kojim slučajevima teži prekršaji konzumiraju krivična djela i dekriminalizuje blaža krivična djela te kroz propisanu prekršajnu sankciju i kvalifikovane oblike prekršaja uračuna i krivičnu odgovornost.

36

su izradile uputstva u identičnom tekstu, bez prilagođavanja i dopunjavanja, iako je zakonodavni okvir u kome postupaju različit u entitetima i BD. Pored identičnosti teksta, sva uputstva propisuju moguću, ali ne i obaveznu primjenu uputstava. Iz navedenog slijedi da je provođenje ovih aktivnosti shvaćeno kao dodatna formalnost, zbog čega nije dalo očekivane rezultate. Osim uputstva UIO BiH, nijedno od navedenih uputstava nije objavljeno u službenom glasniku.87

Navedenim uputstvima se nalaže OSL u organima koji pokreću prekršajne postupke da po saznanju da jedan događaj ima obilježja i krivičnog djela i prekršaja odmah obavijeste nadležno tužilaštvo

i da ne pokreću prekršajni postupak do odluke (naredbe) postupajućeg tužioca. Tužiocima se u istim ovim slučajevima nalaže hitno postupanje i donošenje odluke o tome koji postupak će se pokrenuti (najdalje u roku od šest mjeseci). Takođe, navedenim uputstvima se uređuju postupanja tužioca i OSL nakon donošenja odluke koji postupak treba da se pokrene i vodi. Ipak, navedena uputstva su po svom sadržaju dosta generalna i nisu dovoljno konkretno odredila pravila postupanja kako bi se problem do kojeg može dovesti primjena načela ne bis in idem efikasnije rješavao u praksi.

Sagovornici sa Konsultativnog sastanka iz redova ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka istakli su da u situacijama kada sumnjaju u povredu načela ne bis in idem i dostave izvještaj o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, često ne dobijaju povratnu informaciju i nakon proteka roka od šest mjeseci, a zastarni rokovi za pokretanje prekršajnog postupka teku, navodeći kao primjer da su u jednom teškom slučaju tek nakon tri godine dobili obavijest od tužioca da nema osnova za krivično gonjenje. U tom periodu čekanja imali su novih prijava i zahtjeva za izdavanje prekršajnih naloga, ali su i u tom kao i u drugim slučajevima nakon donošenja uputstava čekali povratnu informaciju iz tužilaštva.

Sagovornici iz UIO su istakli da iako imaju poseban odjel koji se bavi pitanjima razgraničenja prekršaja od krivičnih djela, te iako imaju dva uputstva, ipak i dalje imaju problem kod razgraničenja, posebno zbog pitanja namjere koju OSL često nisu u mogućnosti kvalitetno procijeniti. Zbog toga su došli u situaciju da ih inspektori zatrpavaju svim nalazima i zapisnicima gdje je utvrđena obaveza veća od 10.000,00 KM godišnje, a zatim odjel dalje zatrpava tužilaštva, pa je jedan od zaključaka Konsultativnog sastanka bio da je nužno izraditi specijalne smjernice koje bi ukazale na osnovne elemente prekršaja i krivičnih djela i najbitnije razlike

87 Članom 109. Ustava RS propisano je da se zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa prijestupanja na snagu objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu, dok se članom 4. i 20. UstavaFBiH takva obaveza propisuje samo za zakone i propise ombudsmana, a članom 38. Statuta BDtakvaobavezajepropisanazazakone,odlukeirezolucijeSkupštineBD.

Nužno je izraditi specijalne smjernice za razlikovanje prekršaja i krivičnih djela iz oblasti djelovanja svakog od pokretača prekršajnih postupaka, koje bi ukazivale na osnovne elemente i najbitnije razlike između prekršaja i krivičnih djela, na osnovu kojih bi se oni mogli pravilno razgraničiti. U smjernicama bi bilo pojašnjeno kada ovlašteni organi mogu postupati samostalno, a kada pod nadzorom tužilaštva.

37USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

između prekršaja i krivičnih djela, na osnovu kojih bi se moglo razgraničiti šta je prekršaj, a šta krivično djelo. U njima bi se preciznije i detaljnije propisale praktične upute za razlikovanje prekršaja i krivičnih djela iz oblasti djelovanja svakog od pokretača prekršajnih postupaka, te bi u njima bilo razgraničeno kada ovlašteni organi mogu postupati samostalno, a kada pod nadzorom tužilaštva.

Takođe, ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka sa nivoa opštinskih i gradskih inspekcija u BiH ukazali su na činjenicu da je u lokalnim samoupravama (gradovima i općinama) teško donijeti jedno generalno uputstvo, jer lokalne zajednice nisu centralizovane kao entitetske i kantonalne institucije. Zbog toga bi svaka lokalna zajednica (grad i opština) morala donositi svoja uputstva za razgraničavanje prekršaja od krivičnih djela. Istaknuto je i da su opštinski inspektori prilično samostalni i nezavisni u svom radu, te da se na njih teško može uticati. Pored toga, nemaju ni kontinuiranu komunikaciju sa tužilaštvom, iako se među njima nalaze lica sa svim strukovnim profilima poput inženjera, ekonomista, arhitekata, veterinara i dr.

Učesnici na Konsultativnom sastanku takođe su ukazali da bi bilo jako korisno da se poreski inspektori edukuju, jer je oko 95% poreskih inspektora ekonomske struke, a nalaze se u situaciji da svakodnevno tumače pravne odredbe. Edukacija ekonomista u institucijama ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka je neophodna i zbog toga što je dokazivanje namjere počinioca složeno te se oni lakše odlučuju za pokretanje prekršajnog postupka, budući da bi im za podnošenje izvještaja o počinjenom krivičnom djelu bila neophodna i pravna znanja kojima ne raspolažu. Zbog mnogobrojnosti ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, kao efikasno rješenje provođenja edukacije predložena je i edukacija edukatora, koji bi bili prvi obučeni, a kasnije bi oni edukovali ostale ovlaštene pokretače prekršajnih postupaka.

D. Sličnosti i razlike izmeĐu krivičnog i prekršajnog postupka

Krivični postupak u BiH karakterišu postupnost, detaljnost, formalnost i duži rokovi zastarjelosti gonjenja. Krivični postupak iniciraju građani, policijski i drugi organi koji u svom radu otkriju krivično djelo. Postupak pokreće nadležni tužilac, a vodi se pred nadležnim sudom. U krivičnom postupku se izriču krivične sankcije (npr. kazna zatvora, novčana kazna, uslovna osuda, mjere bezbjednosti i vaspitne mjere), koje se uvijek izvršavaju od strane suda, a po potrebi i prinudno u skladu sa posebnim

Neophodna je edukacija ekonomista u institucijama ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, primarno zbog toga što je dokazivanje namjere počinioca složeno pa se oni lakše odlučuju za pokretanje prekršajnog postupka budući da bi im za podnošenje izvještaja o počinjenom krivičnom djelu bila neophodna i pravna znanja kojima ne raspolažu. Zbog mnogobrojnosti ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, kao efikasno rješenje provođenja edukacije preporučuje se i edukacija edukatora, koji bi bili prvi obučeni, a kasnije bi oni edukovali ostale ovlaštene pokretače prekršajnih postupaka.

38

propisom (zakonima o izvršenju krivičnih sankcija na svim nivoima u BiH). Krivično gonjenje je u isključivoj nadležnosti tužilaštva.

Krivični postupak je procesno složen i može imati više faza i modaliteta. U osnovi teče kroz tri osnovne faze: prethodni postupak (faza istrage koja završava podizanjem optužnice), optuživanje (potvrđivanje optužnice i izjašnjenje o krivici / prethodno saslušanje) i glavni pretres (faza dokazivanja). Shodno navedenim fazama, u krivičnom postupku učestvuju sudija za prethodni postupak, sudija za prethodno saslušanje i sudeći sudija / sudeće vijeće. Pravila postupka zabranjuju da u različitim fazama učestvuje isti sudija, tako da sudija koji je učestvovao u fazi istrage kao sudija za prethodni postupak (izdavao naredbe i određivao pritvor), ne može kasnije učestvovati u postupku kao sudija koji potvrđuje optužnicu ili sudija pred kojim se optuženi izjašnjava o krivici, niti može suditi.

Osumnjičeni stiče svojstvo optuženog potvrđivanjem optužnice. Optuženom se ne može suditi u odsustvu, pa je njegovo prisustvo uslov za vođenje krivičnog postupka. Kao mjera obezbjeđenja prisustva osumnjičenog ili optuženog pred sudom propisan je, između ostalog, i pritvor. Za nedostupnim osumnjičenim ili optuženim može se raspisati centralna ili međunarodna potjernica. Krivični postupak se završava pred nadležnim sudom i ne postoji mogućnost vođenja postupka bez učešća suda.

Dakle, krivični postupak u BiH karakterišu:

▪ formalnostpostupka

▪ iniciranjepostupkaodstranegrađana,policijskih,poreskih,carinskihiinspekcijskihorgana,

▪ vrstaoptužnogaktajeoptužnica(možebitiioptužnicasakaznenimnalogomiliobrazloženiprijedlogkodmaloljetnika)

▪ pokretanjepostupkaodstranenadležnogtužilaštva

▪ vođenjepostupkaprednadležnimsudom

▪ zabranasuđenjauodsustvu

▪ složenostpostupka

▪ dužirokovizastarjelostigonjenja

▪ izricanjekazniidrugihkrivičnihsankcija

▪ prinudno izvršenje sankcija.

Prekršajni postupak u BiH karakterišu hitnost postupanja i kraći rokovi zastarjelosti gonjenja. Prekršajni postupak, jednako kao i krivični, iniciraju kako građani tako i policijski, poreski, carinski, inspekcijski i drugi organi koji u svom djelokrugu

39USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

poslovanja otkriju prekršaj. Prekršajni postupak pokreću ovlašteni organi, a pod određenim uslovima u RS-u prekršajni postupak može pokrenuti i oštećeni.88

Prekršajni postupak pokreće se izdavanjem prekršajnog naloga direktno okrivljenom sa mogućnošću okrivljenog da traži sudsko odlučivanje ili podnošenjem zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka nadležnom sudu. Ukoliko okrivljeni po izdatom i zaprimljenom prekršajnom nalogu ne bude tražio sudsko odlučivanje, postupak se završava bez učešća suda. U tom slučaju izvršenje izrečene sankcije je u nadležnosti ovlaštenog organa koji je izdao prekršajni nalog.

Prekršajni postupak pred sudom vodi sudija pojedinac, a u zakonom određenim slučajevima odlučuje i prekršajno vijeće (odluke van pretresa u prvostepenom i drugostepenom postupku). U prekršajnom postupku postupa samo jedan sudija i to prije pokretanja prekršajnog postupka, tj. u toku prethodnog postupka, što znači za vrijeme tzv. prekršajne istrage, i u samom prekršajnom postupku koji slijedi (prvostepenom i drugostepenom), za razliku od krivičnog postupka gdje tokom postupka postupa više sudija zavisno od faze krivičnog postupka. Pod određenim uslovima, u prekršajnom postupku se može suditi i u odsustvu okrivljenog.89 Prekršajne sankcije koje se mogu izreći su kazna zatvora (jedino u RS-u), novčana kazna, uslovna osuda, zaštitne mjere, vaspitne mjere i kazneni bodovi. Sankcije izvršavaju ovlašteni organi i nadležni sudovi koji su izrekli sankciju, a po potrebi one se izvršavaju i prinudnim putem u skladu sa zakonom o prekršajima i posebnim propisima (zakoni o izvršenju krivičnih i prekršajnih sankcija). Kao mjera obezbjeđenja prisustva okrivljenog pred sudom, u svim prekršajnim zakonima u BiH propisano je lišenje slobode do 12 sati pred ovlaštenim organom i do 12 sati pred nadležnim sudom. U RS-u kazna zatvora može se izreći do 60 dana, a u slučaju sticaja prekršaja do 90 dana.90 U slučaju da se okrivljeni ne odazove na poziv suda, sudovi u RS-u mogu primijeniti i mjeru prinudnog dovođenja, a sudovi u FBiH mogu za nedostupne okrivljene primijeniti mjeru potrage i privođenja. ZOP BD ne sadrži odredbe o prinudnom dovođenju ili privođenju okrivljenog, pa ukoliko se okrivljeni ne pojavi pred sudom isključivo se koristi institut propuštanja, odnosno smatra se da je okrivljeni propuštanjem prihvatio prekršaj, tako da se ne insistira na dovođenju okrivljenog pred sud.

88 OštećeninijeovlaštenzapokretanjeprekršajnogpostupkauFBiHiBD.

89 Prihvatanje odgovornosti propuštanjem propisano članom 66. ZOP FBiH i članom 62. ZOP BD,pismeno prihvatanje odgovornosti propisano članom 187. ZOP RS, dostavljanjem prekršajnognaloga na adresu stanovanja uz zakonsku pretpostavku da je prekršajni nalog primljen protekomodređenogvremenaoddanapredajeprekršajnognalogapreporučenompošiljkompošti,propisanočlanom2.stav(1)tačkai)ZOPBDičlanom3.stav(1)tačka8)ZOPFBiH.

90 DragoslavE.,SrđanF.,“AktuelnapitanjaizprimjeneZakonaoprekršajimasposebnimosvrtomnaizricanjekaznezatvorauprekršajnompostupku”,seminarCESTRS,septembar2017,radobjavljennainternet-straniciCESTRS–link:http://www.rs.cest.gov.ba/index.php/seminari-2017/76-259banja-luka-aktuelna-pitanja-iz-primjene-zakona-o-prekrajima-s-posebnim-osvrtom-na-izricanje-kazne-u-prekrajnom-postupku.

40

Dakle, prekršajni postupak u BiH karakterišu:

▪ jednostavnost postupka (prekršajni nalog)

▪ hitnost postupanja

▪ iniciranjepostupkaodstranegrađana,policijskih,poreskih,carinskihiinspekcijskih organa

▪ dvijevrsteoptužnogakta(nalogizahtjev)

▪ pokretanjepostupkaodstraneovlaštenogorgana(policijski,poreski,carinski,inspekcijskiorgani)ipododređenimuslovimauRS-uiodstraneoštećenog

▪ vođenjeizavršetakpostupkapredovlaštenimorganomilinadležnimsudom

▪ mogućnostvođenjapostupkauodsustvuokrivljenog

▪ kraćirokovizastarjelostigonjenja

▪ izricanjekazniidrugihsankcijaimjera

▪ prinudno izvršenje sankcija.

Sam pogled na osnovne specifičnosti krivičnog i prekršajnog postupka ukazuje na očigledne sličnosti ova dva postupka, a koje se prije svega ogledaju u sljedećem:

▪ krivičniiprekršajnipostupakmogubitiiniciraniodstranegrađana,policijskih,poreskih,carinskihiinspekcijskihorgana

▪ krivičniiprekršajnipostupakvodeseprednadležnimsudom

▪ ukrivičnomiprekršajnompostupuizričusekazne,mjereupozorenjaidrugesankcije

▪ krivičneiprekršajnesankcijeprinudnoseizvršavaju.

Kao osnovne razlike krivičnog i prekršajnog postupka mogu se izdvojiti sljedeće:

▪ prekršajnipostupakjejednostavan,akrivičnisložen

▪ različitisuoptužniaktipoosnovukojihsevodekrivičniiprekršajnipostupak

▪ različitisupokretačipostupka(tužilaciovlašteniorgani)

▪ uprekršajnompostupkupostojimogućnostpokretanja,vođenjaizavršetkapostupkaprekršajnimnalogomprednadležnimovlaštenimorganombezučešćasuda

▪ različitisurokovizastarjelostikrivičnog(duži)iprekršajnog(kraći)gonjenja

41USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

▪ različitajetežinapropisanihsankcijaukrivičnomiprekršajnompostupku

▪ utokukrivičnogpostupkaobaveznojeprisustvoosumnjičenog/optuženog,dokseprekršajnipostupakmoževoditiiuodsutnostiokrivljenog.

S obzirom na to da prekršajni postupak, u odnosu na krivični, karakterišu jednostavnost, hitnost, manje propisanih formalnosti i mogućnost njegovog završetka u odsustvu okrivljenog i bez učešća suda, razumljivo je zašto se ovlašteni organi kada u svom djelokrugu otkriju protivpravno djelo olako odluče za pokretanje prekršajnog umjesto krivičnog postupka.

E. Široka zakonska ovlaštenja nadležnih subjekata za pokretanje prekršajnog postupka

Ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka imaju široko definisana zakonska ovlaštenja. Iako se prekršajni nalog pokazao kao efikasno sredstvo ubrzavanja i rješavanja prekršajnih postupaka i oslobodio sudove gotovo 90% predmeta, pored ovih pozitivnih efekata, u praksi je njegova široka upotreba u dosta slučajeva dovela do izbjegavanja odgovornosti za najteže oblike prekršaja. Sam zakon o prekršajima to omogućava tako što predviđa da se prekršajni nalog može izdati za bilo koji prekršaj za koji je propisana novčana kazna od 30,00 KM do 200.000,00 KM.91 To je rezultiralo time da se preko 90% prekršajnih predmeta završava mimo suda putem izdavanja prekršajnih naloga. Nepostojanje adekvatnih ograničenja kod izdavanja prekršajnog naloga dovodi do njegovog prekomjernog korištenja koje se ogleda u tome da se prekršajni nalog izdaje i za najteže oblike prekršaja, a često i višestrukim povratnicima, pa i u vrijeme trajanja uslovne osude, te se u ovom segmentu može govoriti o pojavi zloupotrebe prekršajnog naloga, a ne njegove upotrebe na način propisan zakonom.

Rješenje za ovaj problem leži u ograničavanju mogućnosti za izdavanje prekršajnog naloga. Prijedlogu zakonskih izmjena morala bi prethoditi detaljna analiza propisa i dosadašnje prakse kako bi se identifikovali svi slučajevi u kojima postoji opasnost da se izdavanjem prekršajnog naloga praktično onemogući krivično gonjenje koje sa sobom potencijalno nosi mnogo teže posljedice odnosno sankcije.

U svim prekršajnim zakonima koji su trenutno na snazi u BiH intencija zakonodavca bila je da se što više prekršajnih postupaka pokrene i završi putem prekršajnog naloga pred policijskim, carinskim i inspekcijskim organima kako bi se sudovi rasteretili od prekršajnih predmeta. Nadalje, mogućnost plaćanja polovine kazne

91 IzuzetakjeZakonoprekršajimaBD,kojikaominimumnovčanekaznepropisujeiznosod20,00KM,akaomaksimumiznosod50.000,00KM,paseprekršaji,premapropisimaBD-a,krećuurasponuod20,00KMdo50.000,00KM.

42

bez sudskog odlučivanja odvratila je preko 90% okrivljenih da traže sudsko odlučivanje povodom izdatih prekršajnih naloga.92

Zakonska rješenja takođe sadrže formulaciju da će se prekršajni postupak pokrenuti zahtjevom za pokretanje prekršajnog postupka samo ako “nije moguće” izdati prekršajni nalog, zbog čega ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka nastoje i traže načine da po svaku cijenu izdaju prekršajni nalog. Kod ovakvog zakonskog rješenja, nije problem to što će ovlašteni organi najveći broj prekršajnih postupaka riješiti izdavanjem prekršajnih naloga, jer ih na to upućuje sam zakon, nego je problem u tome što je zakonodavac, u slučaju izdavanja prekršajnog

naloga, okrivljenom u potpunosti prepustio odluku o tome da li će doći do sudskog odlučivanja ili ne. Jasno je da se u ozbiljnijim slučajevima to sigurno neće desiti, jer okrivljenom nije u interesu da traži sudsko odlučivanje ako se radi o ozbiljnijem prekršaju, posebno kada je svjestan da njegovo postupanje može imati elemente krivičnog djela. Masovna upotreba prekršajnog naloga i omogućavanje pogodnosti za okrivljene, koje se prije svega ogledaju u izbjegavanju krivične odgovornosti, a potom i u mogućnosti plaćanja polovine iznosa izrečene kazne, dovodi do pojave tzv. “pranja krivičnih djela kroz prekršaje”.

Na negativne efekte pokretanja prekršajnih postupaka prekršajnim nalozima ukazano je i na II Prekršajnom savjetovanju u BiH, na kome se takođe diskutovalo o potrebi ograničenja zakonskih razloga za izdavanje prekršajnog naloga, zbog čega je na Savjetovanju usvojen zaključak da se pokrene inicijativa kod zakonodavnih organa u BiH za hitne izmjene prekršajnog zakonodavstva u dijelu koji se odnosi na prekršajni nalog, a posebno kod ograničenja limita za izdavanje prekršajnog naloga.

Imajući u vidu sve navedeno, moguće rješenje bilo bi ograničavanje mogućnosti izdavanja naloga samo za tzv. banalne prekršaje za koje su zaprijećene fiksne novčane kazne do određenog iznosa,93 primjera radi, do iznosa od 500,00 KM, posebno s obzirom na to da je praksa pokazala da gotovo svi prekršajni nalozi izdati na iznose preko 500,00 KM završavaju u postupku pred sudom. Ukoliko bi se propisalo da za sve ostale slučajeve mora da se podnese zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka, tada sudski postupak ne bi zavisio isključivo od volje lica kojem je izdat prekršajni nalog, kao što je to sada slučaj. Ova mjera bi olakšala i položaj ovlaštenih pokretača prekršajnog postupka budući da više ne bi od njihove

92 Erdelić,D.,Hanušić,A.,UporednaanalizaprekršajnogzakonodavstvaRepublikeSrpske,FederacijeBiH,RepublikeSrbijeiRepublikeHrvatske,PrvoprekršajnosavjetovanjeuBiH,Bijeljina,maj2017,Zbornikradova,str.9.

93 Dragoslav E, Gordana P, Izmjene Zakona o prekršajima – problemi u primjeni zakona i aktuelnapitanja iz sudske prakse, Banja Luka, seminar CEST RS, oktobar 2015, rad objavljen na internet-stranici CEST RS – link: http://www.rs.cest.gov.ba/index.php/2015-01-26-12-20-28/76-3010banja-luka-izmjene-zakona-o-prekršajima-problemi-u-primjeni-zakona-i-aktuelna-pitanja.

Kao prethodni korak za zakonske izmjene kojima će se ograničiti mogućnost izdavanja prekršajnih naloga, potrebno je izraditi detaljnu analizu propisa i dosadašnje prakse kako bi se identifikovali svi slučajevi u kojima postoji opasnost da se izdavanjem prekršajnog naloga praktično onemogući krivično gonjenje koje sa sobom potencijalno nosi mnogo teže sankcije.

43USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

procjene i volje zavisilo da li će biti izdat prekršajni nalog, pa ne bi mogli doći u potencijalno osjetljivu situaciju preispitivanja da li su izdavanjem prekršajnog naloga namjerno i svjesno spriječili krivično gonjenje učinioca protivpravnog djela.

Ovo rješenje ne bi uticalo na smanjenje efikasnosti kada se uzme u obzir da su sudovi, prema zvaničnim godišnjim izvještajima, po pitanju prekršajnih predmeta prilično ažurni. Ovakvo rješenje usvojeno je i u susjednoj Republici Srbiji.94

Nadalje, kao dio rješenja u BiH bilo bi korisno izdavanje prekršajnog naloga usloviti prethodnim uvidom u Registar novčanih kazni i prekršajnih evidencija (ROF) radi utvrđivanja da li okrivljeni ima dugova i da li protiv njega teče vrijeme provjeravanja po izrečenoj uslovnoj osudi, na način kako je to urađeno u članovima 46. i 55. ZOP RS kod primjene ublažavanja novčane kazne i izricanja uslovne osude.

Konačno, kada je prekršaj prijavljen od strane oštećenog, bilo bi neophodno tražiti saglasnost oštećenog za izdavanje prekršajnog naloga.95

Usvajanje predloženih rješenja,96 koje bi zahtijevalo zakonske intervencije i usklađivanje prekršajnog zakonodavstva i to na svim nivoima u BiH, omogućilo bi da se nakon određenog prelaznog perioda od nekoliko godina (u kojem bi ponovo većina prekršajnih postupaka podrazumijevala sudsko odlučivanje), izvrši procjena stanja i razmotri eventualno ponovno proširenje dijapazona prekršaja za koje je moguće izdati prekršajni nalog. U toku prelaznog perioda bilo bi moguće edukovati ovlaštene organe po pitanju kvalifikacije prekršaja / krivičnog djela.

94 Zakon o prekršajima Republike Srbije upravo propisuje da se prekršajni nalog može izdati samoučiniocu prekršaja za koji je, od svih prekršajnih sankcija, propisana samo novčana kazna i to ufiksnom iznosu. Kada se nedugo poslije uvođenja prekršajnog naloga u prekršajnopravni sistemRepublikeSrbijeukazalapotrebazaširenjemnjegoveprimjenenavećibrojprekršajaiprekršajnihoblasti,rješenjejenađenoupovećanjumaksimalnozaprijećenogiznosanovčanekaznekojamožebitipropisanaufiksnomiznosu,aneuzakonskomomogućavanju izdavanjaprekršajnognaloga ikadajepropisomzanekiprekršajpropisananovčanakaznaurasponu.

95 Ovoograničenjeuslovaza izdavanjeprekršajnognalogabilobiposebnobitnozaRSjeroštećeniporedprekršajneodgovornostipočiniocamožetražitiikrivičnogonjenje.

96 Erdelić,D.,Noviinstitutiirješenjauprekršajnompostupku,odnosnoprimjenapostojećihipotrebauvođenjanovihinstitutairješenjauprekršajnipostupakiuporednaanaliza,časopisPravoipravda,broj1,godinaXI,Sarajevo,juni2012,str.525.

Jedno od mogućih rješenja prilikom (re)definisanja zakonskih razloga za izdavanje prekršajnih naloga bilo bi ograničavanje mogućnosti njihovog izdavanja samo za tzv. banalne prekršaje za koje su zaprijećene fiksne novčane kazne do određenog iznosa, primjera radi do 500,00 KM, imajući u vidu da je praksa pokazala da gotovo svi prekršajni nalozi izdati na iznose preko 500,00 KM završavaju u postupku pred sudom. Za sve ostale slučajeve mogla bi se propisati obaveza podnošenja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka.

Nakon određenog prelaznog perioda od nekoliko godina (u kojem bi ponovo većina prekršajnih postupaka podrazumijevala sudsko odlučivanje), bilo bi uputno izvršiti procjenu stanja i razmotriti eventualno ponovno proširenje dijapazona prekršaja za koje je moguće izdati prekršajni nalog. U toku prelaznog perioda bilo bi moguće edukovati ovlaštene organe po pitanju kvalifikacije prekršaja/krivičnog djela.

44

F. Prekršaji sa elementima krivičnih djela i najčešći slučajevi preklapanja Prekršaji u BiH uvijek su imali elemente krivičnih djela, a protivpravna djela su se kvalifikovala kao krivično djelo ili kao prekršaj, tj. kao dvije posebne vrste delikata. Iz istog događaja su se izdvajale radnje koje čine biće prekršaja i pokretao prekršajni postupak, a za radnje koje čine biće krivičnog djela

pokretan je krivični postupak. Svaki postupak je tekao nezavisno jedan od drugog, dok su se sankcije izrečene u jednom uračunavale u drugom postupku (krivičnom i prekršajnom). Ovakvo rješenje je bilo specifično posebno za poreske i carinske prekršaje. Tako bi se npr. kod otkrivanja neocarinjenog vozila ili vozila sa tablicama koje ne pripadaju tom vozilu, pokretao posebno prekršajni postupak za carinski prekršaj, jer je lice posjedovalo vozilo koje nije ocarinjeno i za koje je moglo znati da nije prošlo redovne carinske procedure (nema domaće registarske tablice), dok bi se za registarske tablice koje su zatečene na vozilu pokretao krivični postupak zbog falsifikovanja isprave (registarske tablice vozila).97 Povodom poreske kontrole pokretan je npr. prekršajni postupak za pogrešno popunjene poreske prijave, dok je za utaju poreza pokretan krivični postupak.

U prekršajnom zakonodavstvu BiH egzistira mnoštvo prekršaja koji u svom biću djela (činjeničnom opisu) sadrže elemente krivičnih djela, a takođe i prekršaja koji imaju propisana gotovo identična obilježja kao krivična djela. U nastavku će biti izneseni najčešći takvi slučajevi preklapanja u nekoliko oblasti, uz napomenu da lista nije iscrpna i da ne pokriva sve oblasti u kojima su takva preklapanja prisutna u zakonodavstvu.

i. Primjeri preklapanja u oblasti poreza

Najčešći slučajevi preklapanja prekršaja sa krivičnim djelima u BiH prisutni su u poreskoj i carinskoj oblasti.

Za razliku od drugih krivičnih djela i prekršaja, krivična djela iz oblasti poreza i carina su specifična, a posebnost ovih djela u odnosu na druga ogleda se u njihovoj prikrivenosti, jer štetne posljedice nisu uvijek odmah vidljive.

97 Erdelić, D., Hanušić,A., Poreski i carinski prekršaji sa elementima krivičnog djela, časopis Pravo ipravda,broj1,godinaXIII,Sarajevo,juni2014,str.475.

Preporučuje se da se izdavanje prekršajnog naloga uslovi prethodnim uvidom u Registar novčanih kazni i prekršajnih evidencija (ROF) radi utvrđivanja da li okrivljeni ima dugova i da li protiv njega teče vrijeme provjeravanja po izrečenoj uslovnoj osudi, na način kako je to urađeno u članovima 46. i 55. ZOP RS kod primjene ublažavanja novčane kazne i izricanja uslovne osude.

45USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

Kod poreskih prekršaja i krivičnih djela, potrebno je razlikovati neplaćanje poreza od poreske utaje i od toga zavisi radi li se o prekršajnoj ili krivičnoj odgovornosti poreskog obveznika za neplaćanje poreza. Razlika između izbjegavanja plaćanja poreza i poreske utaje veoma je mala te izbjegavanje poreza može veoma lako preći u utaju. Zbog toga s razlogom postoje velike dileme kod kvalifikacije utvrđene protivpravne radnje neplaćanja poreza u pogledu toga da li se radi o krivičnim djelima ili prekršajima. Do toga dolazi zato što su obilježja krivičnog djela utaja poreza gotovo identična obilježjima prekršaja koji su propisani poreskim zakonima i koji za posljedicu imaju neplaćanje poreza ili plaćanje manjeg iznosa poreza od onog koji bi trebalo platiti. Za poresku utaju možemo reći da je to nezakonito izbjegavanje poreske obaveze, te da predstavlja nezakonite radnje ili propuštanja kojima se poreska obaveza prikriva ili izbjegava u cilju plaćanja manjeg poreza nego što zakon propisuje. Iako su zakonom propisani novčani cenzusi (utajeni/neplaćeni novčani iznos koji mora biti veći od 10.000,00 KM), koji razgraničavaju krivično djelo od prekršaja, dileme se javljaju kod procjene drugog uslova koji mora biti ispunjen da bi se radilo o krivičnom djelu, a koji se odnosi na umišljajno postupanje (namjeru) počinioca (prekršaji se čine nehatno, a krivična djela umišljajno), zbog čega upravo ta procjena poreskih organa da li je postupanje počinioca bilo nehatno ili umišljajno stvara najveće dileme kod ocjene da li je djelo koje je počinjeno prekršaj ili krivično djelo.

Za razliku od toga, izbjegavanje plaćanja poreza podrazumijeva sve legalne zakonske radnje u svrhu smanjenja ili potpunog neplaćanja poreske obaveze i može se pojaviti kao posljedica nedorečenosti poreskih zakona. Pri izbjegavanju plaćanja poreza, poreski obveznik se služi ponuđenim mogućnostima koje država pruža u cilju plaćanja manjeg poreza ili potpunog oslobađanja.

Takođe, greška u knjiženju koja bi imala za posljedicu manju poresku osnovicu, a samim tim i manje plaćeni porez, ne mora se smatrati utajom poreza, bez obzira što postoje ostali formalni uslovi koji karakterišu to krivično djelo, ako ne postoji namjera da se takvim knjiženjem plati manje poreza. Tako npr. ako je neko pogrešno obračunao amortizaciju i time iskazao veće troškove, odnosno manju poresku osnovicu te platio manji porez na dobit, ne znači da je samim tim počinio krivično djelo utaje poreza. Postojanje namjere se u svakom pojedinačnom slučaju cijeni i ona se ne može automatski pretpostaviti. Počinilac mora biti svjestan da daje lažne podatke o relevantnim činjenicama radi izbjegavanja plaćanja poreza. To za počinjenje poreskog prekršaja nije nužno, jer se kod prekršajne odgovornosti najčešće radi o tzv. objektivnoj odgovornosti.

Najčešće dileme i problemi OSL kod kvalifikacije protivpravne radnje koja je utvrđena u inspekcijskom zapisniku ili na osnovu evidencija kojima raspolaže PU jesu utvrđivanje da li je izbjegnuta obaveza učinjena s namjerom izbjegavanja poreske obaveze te koji je to iznos izbjegnute obaveze kako bi se opredijelio za

Kada je prekršaj prijavljen od strane oštećenog, preporučuje se da se izdavanje prekršajnog naloga uslovi prethodnim pribavljanjem saglasnosti oštećenog.

46

pokretanje krivičnog ili prekršajnog postupka. Na poresku utaju utiče više faktora: od visine poreskog opterećenja i pravedne raspodjele poreskog tereta pa do poreskog morala. Polazeći od vrsta poreza, možemo navesti najčešće oblike utaje poreza, a to su:

▪ Utaja kod poreza na dodatu vrijednost

▪ Neizdavanjeračunakodgotovinskogplaćanja

▪ Utajakodporezanadohodakkojajeposljedicaradanacrno,neplaćanjaporezaidoprinosa,prijavljivanjazaposlenihnaminimalnuplatuiisplatedijelaplate u gotovini

▪ Utajakodporezanadobitstvaranjemfiktivnihtroškovarazličitihoblikakakobiseumanjilaosnovicazaoporezivanjeitd.

Poreskim zakonima98 propisana je prekršajna odgovornost poreskih obveznika u pogledu postupanja kao što je obračunavanje i uplaćivanje poreza na dohodak, poreza na dobit, obračunavanje i uplaćivanje doprinosa, obračunavanje i uplaćivanje poreza na imovinu i iz imovine, kao i podnošenje velikog broja poreskih prijava po različitim osnovima. Navedene protivpravne radnje koje su u poreskim zakonima opisane kao prekršaj istovremeno su vrlo slično opisane i kao poreska krivična djela. Za primjer se može uzeti preklapanje poreskih prekršaja i krivičnih djela na državnom nivou. Prekršaj iz člana 41. stav (1) tačka h) Zakona o akcizama u BiH po biću djela prepliće se sa krivičnim djelom nedozvoljen promet akciznih proizvoda iz člana 210a. KZ BiH.

Naime, biće prekršaja iz člana 41. stav (1) tačka h) Zakona o akcizama u BiH čini “stavljanje u promet akciznih proizvoda koji nisu na propisan način obilježeni akciznom markicom”, a biće krivičnog djela iz člana 210a. KZ BiH čini “nezakonito stavljanje u promet ili prodaja proizvoda koji nisu obilježeni kontrolnim i poreskim markicama na način propisan poreskim zakonodavstvom BiH”. Preklapanje krivičnog djela i prekršaja u konkretnom primjeru je zastupljeno u tolikoj mjeri da je u samoj radnji prekršaja sadržana i radnja krivičnog djela jer se i jedno i drugo djelo iscrpljuju u stavljanju u promet proizvoda koji nisu propisno obilježeni.

Prema dostavljenim podacima GP BiH, čiji su predstavnici bili prisutni na Konsultativnom sastanku, u jednom broju slučajeva podnesenih izvještaja o počinjenom krivičnom djelu nedozvoljen promet akciznih proizvoda iz člana 210a. KZ BiH, nadležno tužilaštvo je nakon provođenja istrage donijelo naredbu o obustavi

98 Zakonom o poreskom postupku RS (“Službeni glasnik RS”, br. 102/11, 108/11 i 67/13); Zakonom oPoreznojupraviFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.33/02,28/04,57/09,40/10,27/13i7/13);ZakonomoPoreznojupraviBD(“SlužbeniglasnikBD,br.3/02,42/04,8/06,3/07,19/07,2/08i6/13);Zakonomoporezunadodatuvrijednost(“SlužbeniglasnikBiH”,br.9/05,35/05i100/08);ZakonomoakcizamauBiH(“SlužbeniglasnikBiH”,br.49/09,49/14,60/14i91/17).

47USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

istrage zato što se radilo o beznačajnom krivičnom djelu99, a predmeti su ustupljeni UIO BiH radi pokretanja prekršajnog postupka u tim slučajevima.

Prema podacima koji su prikupljeni za potrebe izrade Priručnika i dostavljeni od strane institucija iz oblasti poreza100 čiji su predstavnici učestvovali na Konsultativnom sastanku, poreski organi su pokrenuli mnogo više prekršajnih postupaka nego krivičnih, pri čemu je većina pokrenutih prekršajnih postupaka inicirana izdavanjem prekršajnih naloga u odnosu na zahtjeve (100:1). Prema dostavljenim podacima, u manjem broju slučajeva su se OSL obraćala nadležnim tužiocima kada je postojala sumnja u povredu načela ne bis in idem (u RS-u u tri slučaja za četiri godine, dok FBiH nema takvu evidenciju, osim 25 evidentiranih povratnih informacija iz nadležnih tužilaštava u kojima je tužilaštvo obavijestilo poreski organ o donošenju naredbe o neprovođenju ili obustavi istrage).

ii. Primjeri preklapanja u oblasti carina

Carinski prekršaji propisani su Zakonom o carinskim prekršajima BiH101 i Zakonom o postupku indirektnog oporezivanja.102 Kao primjer preklapanja carinskih prekršaja i krivičnih djela na državnom nivou, mogu se uzeti prekršaji zabranjena roba i roba opasna po život s pribavljenom dozvolom iz člana 3. i davanje netačnih podataka o robi i činjenicama pri uvozu iz člana 6. stav (1) tačka a) Zakona o carinskim prekršajima BiH. Ova djela po biću djela prepliću se sa krivičnim djelima krijumčarenje iz člana 214. stav (2) i carinska prevara iz člana 216. KZ BiH.

Naime, biće krivičnog djela krijumčarenja u kvalifikovanom obliku po stavu (2) člana 214. KZ BiH čini “radnja lica koje bez odgovarajućeg odobrenja, izbjegavajući mjere carinske kontrole, preko carinske linije prenese robu čiji je uvoz ili izvoz zabranjen, ograničen ili zahtijeva posebno odobrenje ili dozvolu nadležnog organa”, za koje krivično djelo je propisana kazna zatvora od šest mjeseci do pet godina. S druge strane, biće prekršaja zabranjena roba i roba opasna po život s pribavljenom dozvolom iz člana 3. stav (1) Zakona o carinskim prekršajima BiH čini “radnja lica koje unese ili pokuša unijeti robu preko carinske linije izbjegavajući mjere carinskog nadzora, čiji je uvoz ili izvoz zabranjen, ograničen ili zahtijeva posjedovanje dozvole prema važećim propisima”, za koji prekršaj je propisana novčana kazna za fizičko lice od 2.000,00 KM do 10.000,00 KM. Identičnost radnji izvršenja krivičnog djela i prekršaja u konkretnom primjeru u praksi dovodi do dilema i ostavlja prostora za zloupotrebe pri kvalifikaciji, tako da je ovakav način propisivanja djela na

99 Beznačajnodjeloizčlana23a.KZBiH.

100 PodatkedostavilaPUFBiHiPURS,ipremaistimajePUFBiHuposljednječetirigodinepokrenula30.405prekršajnihpostupakaipodnijela155izvještajaopočinjenomkrivičnomdjelu,dokjeu2.798slučajeva podnijet zahtjev, a u 27.607 izdat prekršajni nalog. PU RS je u istom periodu pokrenula10.505 prekršajnih postupaka i podnijela 121 izvještaj o počinjenom krivičnom djelu, od čega je u9.843slučajaizdalaprekršajninalog,au662slučajapodnijelazahtjevnadležnomsudu.

101 ZakonocarinskimprekršajimaBiH(“SlužbeniglasnikBiH”,br.88/05).

102 Zakonopostupkuindirektnogoporezivanja(“SlužbeniglasnikBiH”,br.89/05i100/13).

48

identičan način u krivičnopravnoj i prekršajnopravnoj materiji najočitiji primjer koji pokazuje neophodnost intervencije zakonodavca i usklađivanja krivičnopravne i prekršajnopravne materije.

Biće krivičnog djela carinska prevara iz člana 216. stav (1) KZ BiH čini ”radnja lica koje u namjeri da on ili ko drugi izbjegne plaćanje carine ili drugih dažbina koje se plaćaju prilikom uvoza robe a čiji iznos prelazi 5.000 KM, načini ili podnese carinskom organu krivotvorenu carinsku ispravu, uvjerenje ili drugi dokument koji je lažan”, a zaprijećena kazna je novčana kazna ili kazna zatvora do tri godine, dok biće prekršaja davanje netačnih podataka o robi i činjenicama pri uvozu iz člana 6. stav 1. tačka a) Zakona o carinskim prekršajima BiH čini “radnja lica koje u ispravama koje se podnose uz prijavu za carinski postupak označi drugi kvalitet, vrstu, količinu, vrijednost ili porijeklo robe ili na drugi način omogući netačno prijavljivanje robe s namjerom izbjegavanja plaćanja uvoznih dažbina vezanih za carinski postupak ili njihovo plaćanje u manjem iznosu”, a zaprijećena je novčana kazna.103 Ovo je najčešći carinski prekršaj u praksi i jedan je od izuzetaka kod kojih za prekršaj mora postojati umišljaj, tako da pored identičnih radnji izvršenja, krivično djelo i prekršaj kao identičan element bića djela imaju i umišljaj.

Elementi preklapanja u ovom slučaju ogledaju se u unosu robe čiji je uvoz zabranjen preko carinske linije, uz izbjegavanje carinske kontrole kod krijumčarenja, i lažnom prikazivanju činjenica o robi u carinskoj prijavi, uz namjeru izbjegavanja uvoznih dažbina kod carinske prevare. Ovi elementi su zastupljeni i kod opisa krivičnog djela i kod opisa prekršaja, što ostavlja prostora onome ko otkrije djelo da ga kvalifikuje na jedan ili drugi način, a da formalno ne pogriješi.104 Prevazilaženje ovog problema moguće je uočavanjem različitih elemenata kod opisa prekršaja i krivičnog djela. Različitost elemenata bića djela se u konkretnom slučaju svodi na cenzus od 5.000,00 KM, pa ako roba prelazi taj iznos onda bi ovlašteni organi za pokretanje prekršajnog postupka uvijek trebali inicirati krivični postupak i u svakom takvom slučaju konsultovati nadležnog tužioca.

Prema podacima koji su dostavljeni od strane institucija iz oblasti carina105 čiji su predstavnici učestvovali na Konsultativnom sastanku, carinski organi kao pokretači prekršajnih postupaka su imali slučajeve dvostrukog pokretanja prekršajnog i krivičnog postupka do 2015. godine i isti su završavani donošenjem naredbe o neprovođenju ili obustavi istrage jer je okrivljeni prekršajno sankcionisan od strane

103 Ovakvo zakonsko određenje krivičnog djela i prekršaja u predmetnoj situaciji propisano je i uzemljamauokruženju(CrnaGora).Vidi:Erdelić,D.,UporednaanalizaZakonaocarinskimprekršajimaBiHiCarinskogzakonaCrneGore,RadnaReginalnomseminaruodržanomuBaru,novembar2016,radobjavljenna:www.sudovi.me/cenp.

104 ErdelićD.,Hanušić,A.,Filipović,S.,Poreskiicarinskiprekršajisaelementimakrivičnogdjelakaooblikprivrednogkriminaliteta,Zbornikradova,XVMeđunarodninaučniskup,UniverzitetSinergijaBijeljina,decembar2014.

105 PodatkedostavilaUIOBiH,regionalnicentarSarajevo, ipremaistimasuuposljednjihpetgodinapokrenuli1.014prekršajnihpostupakai139.Krivičnih,dokjeu829slučajevapodnijetzahtjev,au185.izdat prekršajni nalog.

49USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

UIO BiH. Ističe se i da se taj broj slučajeva smanjio nakon donošenja obavještenja i uputstava o postupanju u takvim slučajevima (2015. i 2016. godine), jer u postupanju carinskih organa nakon donošenja ovih uputstava nije bilo dvostrukog gonjenja, što je jedini pozitivan primjer primjene uputstava. Kod drugih ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka prema dostavljenim statističkim podacima ne uočavaju se ovakvi efekti primjene uputstava.

U vezi s podacima o pokrenutim prekršajnim i krivičnim postupcima u posljednjih pet godina uočljivo je da se u ovoj oblasti izdaje manji broj prekršajnih naloga u odnosu na zahtjeve za pokretanje prekršajnih postupaka, ali je i dalje daleko veći broj pokrenutih prekršajnih postupaka u odnosu na krivične (10:1). Manji broj izdatih prekršajnih naloga u ovoj oblasti može se objasniti i činjenicom da se u gotovo svim carinskim predmetima koji se vode po zahtjevu za pokretanje prekršajnog postupka, pored novčane kazne izriče i zaštitna mjera oduzimanja robe, dok ZOP BiH po kome postupaju carinski organi do 2015. godine106 nije propisivao mogućnost da se prekršajnim nalogom izrekne ova zaštitna mjera. Pored toga, prekršajni nalog je isuviše skraćen postupak da bi se u okviru njega riješilo i o oduzetoj robi koja je često u velikoj nesrazmjeri sa izrečenom novčanom kaznom.

iii. Primjeri preklapanja u oblasti privrede

Prekršaji iz oblasti privrede koji imaju elemente krivičnih djela najčešće su prisutni kod nedozvoljene trgovine, pa se kao primjer može navesti prekršaj obavljanja trgovinske djelatnosti bez registracije, odnosno odobrenja nadležnog organa iz člana 67. stav (1) tačka a) u vezi sa članom 2. stav (2) Zakona o trgovini (RS)107 i krivično djelo nedozvoljena trgovina iz člana 271. stav (1) KZ RS. Biće tog krivičnog djela čine “radnje lica koje nemajući ovlaštenje za trgovinu nabavi robu ili druge predmete u većoj količini ili vrijednosti u svrhu prodaje, ili ko se neovlašteno i u većem obimu bavi trgovinom ili posredovanjem u trgovini i zastupanjem domaćih privrednih subjekata u prometu robe ili usluga,” a propisana kazna je kazna zatvora do tri godine i novčana kazna (kumulativno), dok biće navedenog prekršaja obavljanja trgovinske djelatnosti bez registracije, odnosno odobrenja nadležnog organa iz člana 67. stav (1) tačka a) u vezi sa članom 2. stav (2) Zakona o trgovini, čini “trgovac kao privredno društvo ako obavlja trgovinsku djelatnost bez registracije, odnosno odobrenja nadležnog organa“, a zaprijećena je novčana kazna.

Kvalifikacija prekršaja i krivičnog djela se u navedenom primjeru razlikuje samo u količini robe kojom se nedozvoljeno trguje, a koja je kod krivičnog djela definisana kao “veća količina ili vrijednost”. Ocjena o tome da li se radi o “većoj količini ili vrijednosti” je ostavljena policijskim službenicima i tržišnim inspektorima koji u svom radu otkriju nedozvoljenu trgovinu.

106 ZakonoizmjenamaidopunamaZakonaoprekršajima(“SlužbeniglasnikBiH”,br.81/15).

107 Zakonotrgovini(“SlužbeniglasnikRS”,br.6/07,52/11,67/13i106/15).

50

U primjeru sankcionisanja nedozvoljene trgovine kao prekršaja za veću količinu robe, okrivljeni E.K. je pred Osnovnim sudom u Bijeljini oglašen krivim što je zatečen da putničkim motornim vozilom, vlasništvo B.F. iz Brčkog, prevozi robu i to: 80 pari obuće u vrijednosti od 1.544,60 KM, 1237 komada tekstilne robe u vrijednosti od 7.410,73 KM, 250 komada konaca za cerade u vrijednosti od 50,00 KM i 2000 pari alki za cerade u vrijednosti od 900,00 KM, a sve u ukupnoj vrijednosti od 9.905,33 KM, a koja roba je bila namijenjena prodaji, za koju robu okrivljeni nije imao prateću dokumentaciju niti je okrivljeni imao odobrenje nadležnog organa za bavljenje trgovinom, čime je počinio prekršaj iz člana 2. stav (2) Zakona o trgovini, a što je kažnjivo članom 66. stav (3) tačka a) istog Zakona. U konkretnom slučaju, prekršaj je otkrila saobraćajna policija koja je vršila kontrolu vozila, te kako lice nije imalo prateću dokumentaciju za robu i kako su otkrili prekršaj koji nije u njihovoj nadležnosti, kontaktirali su tržišnu inspekciju, koja je izašla na teren, preuzela lice i robu i pokrenula prekršajni postupak u kome je okrivljeni sankcionisan i izrečena mu je zaštitna mjera oduzimanja robe.

Iako je predmet završen na efikasan i brz način, u ovom slučaju procjenu robe vršili su prvo policijski službenici, koji su umjesto nadležnog dežurnog tužioca kontaktirali tržišnu inspekciju, a potom je tržišna inspekcija procijenila robu i pokrenula prekršajni postupak bez kontaktiranja nadležnog tužioca, iako se radilo o većoj količini i vrijednosti robe za koju okrivljeni nije imao prateću dokumentaciju. Istovremeno, procjena vrijednosti robe i u prvom i u drugom slučaju vršena je paušalno na osnovu izjave okrivljenog. Zbog činjenice da je roba i po paušalnoj procjeni vrijedila oko 9.905,33 KM, dakle blizu 10.000,00 KM, ovlašteni policijski službenici su prvo trebali kontaktirati nadležnog tužioca, pa ukoliko ih nakon konsultacije tužilac uputi u prekršajni postupak, tek tada su trebali kontaktirati tržišnu inspekciju. Takođe, kada je tržišna inspekcija preuzela lice i predmete i procijenila robu veće vrijednosti i količine, a po saznanju da policijski službenici nisu kontaktirali tužioca, tržišna inspekcija je trebala prvo kontaktirati dežurnog tužioca pa tek nakon konsultacije inicirati odgovarajući postupak (prekršajni ili krivični).

Dakle, kako prekršaj nedozvoljenog prometa veće količine robe ili robe veće vrijednosti može otkriti policijski službenik u redovnoj kontroli saobraćaja, on treba da o tome obavijesti nadležnog tužioca ili nadležnu inspekciju, u zavisnosti od vrste robe koju je zatekao u prometu bez dokumentacije, pa tek nakon što se utvrdi tačna vrijednost robe, odnosno procijeni da li se radi o prekršaju ili krivičnom djelu, inicirati prekršajni ili krivični postupak. Samo ukoliko se radi o manjoj količini robe, OSL može pokrenuti prekršajni postupak izdavanjem prekršajnog naloga ili podnošenjem zahtjeva sudu, uz oduzimanje robe bez porijekla.

Gotovo je identična situacija i sa krivičnim djelom neovlašteno bavljenje određenim zanimanjem iz člana 310. KZ RS, koje se ogleda u kršenju obaveze postojanja dozvole nadležnog organa za obavljanje konkretne djelatnosti, dok skoro svaki materijalni propis koji propisuje obavljanje djelatnosti propisuje ujedno i prekršaj obavljanja djelatnosti bez rješenja nadležnog organa. Stoga se u praksi postupanja inspektora

51USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

javlja dilema da li neovlašteno bavljenje određenim zanimanjem ili djelatnošću treba sankcionisati kao prekršaj ili kao krivično djelo.

Prema podacima koji su dostavljeni od strane institucija iz oblasti privrede108 čiji su predstavnici učestvovali na Konsultativnom sastanku, omjer pokrenutih prekršajnih postupaka u odnosu na podnijete izvještaje o počinjenom krivičnom djelu je oko 300:1, dok je omjer izdavanja prekršajnih naloga u odnosu na podnesene zahtjeve za pokretanje prekršajnih postupaka 30:1. Ovakvi statistički podaci pokazuju da se ova djela uglavnom procesuiraju kao prekršaji i to prekršajnim nalozima, pa se osnovano može tvrditi da su prekršajni nalozi jedan od ključnih rizika kada je u pitanju poštovanje načela ne bis in idem.

Kako bi se prevazišao problem kvalifikacije u slučajevima preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti poreza, carina i privrede, a imajući u vidu veliku nesrazmjeru zaprijećenih sankcija za identično djelo u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo), preporučuje se usklađivanje prekršajnog i krivičnog zakonodavstva u navedenim oblastima. Takođe, trebalo bi izvršiti dekriminalizaciju određenog broja prekršaja uvođenjem novčanog cenzusa čiji iznos bi označavao prag do kojeg bi određena ponašanja predstavljala prekršaj, a preko kojeg bi predstavljala krivično djelo.

iv. Primjeri preklapanja u oblasti javnog reda i mira

Prekršaji protiv javnog reda i mira koji imaju elemente krivičnog djela najčešće su prisutni kod fizičkog napada i tjelesnih povreda, gdje policijski službenik nakon izlaska na teren i zaticanja sukobljenih lica utvrđuje učesnike fizičkog napada, te vrstu nanesenih povreda. Zatim upućuje lica na ljekarski pregled, a potom odlučuje da li će o događaju obavijestiti nadležnog tužioca ili će sam pokrenuti prekršajni postupak. Prema podacima koji su dostavljeni od strane policijskih službi109 čiji su predstavnici takođe učestvovali na Konsultativnom sastanku, u pojedinim slučajevima došlo je do pokretanja i prekršajnog i krivičnog postupka sa posljedicom odbijanja optužbi zbog prekršajnog kažnjavanja u samo tri slučaja, dok je u većem broju predmeta samo u BD (88 slučaja) došlo do upućivanja predmeta iz tužilaštva na prekršajni postupak.110

108 PodacidostavljeniodstraneRepubličkeupravezainspekcijskeposloveBanjaLukapokazujudajeupravazaposljednječetirigodineizdala14.935prekršajnihnaloga,podnijelanadležnimsudovima568zahtjevainadležnimtužilaštvima32izvještajaopočinjenomkrivičnomdjelu.

109 PodatkedostavilaFederalnaupravapolicije,PolicijaBDiGPBiHipremaistimajeuposljednječetirigodine Federalna uprava policije podnijela 1.091 izvještaj o počinjenom krivičnom djelu, PolicijaBDpokrenula393prekršajnapostupkai1.181izvještajopočinjenomkrivičnomdjelu,dokjeu319slučajevapodnijetzahtjev,au74izdatprekršajninalog.GPBiHjeuistomperiodupokrenula8.507prekršajnih postupaka i 1.160 izvještaja o učinjenom krivičnom djelu, od čega je u 610 slučajevapodnijelazahtjevnadležnomsudu,au7.957slučajevaizdalaprekršajninalog.

110 PodatakizPolicijeBDzaposljednječetirigodine.

52

Kao primjeri preklapanja mogu se navesti: prekršaj iz člana 11. Zakona o javnom redu i miru111 RS ugrožavanje bezbjednosti prijetnjom napada na život, tijelo ili imovinu i krivično djelo ugrožavanje sigurnosti iz člana 150. KZ RS; prekršaj iz člana 12. Zakona o javnom redu i miru tuča ili fizički napad i krivično djelo tjelesna povreda iz člana 131. KZ RS; prekršaj iz člana 24. Zakona o javnom redu i miru ometanje državnih organa, privrednih društava i drugih pravnih lica u vršenju javnih funkcija i krivično djelo sprečavanje službenog lica u vršenju službene radnje iz člana 306. KZ RS.112 Tako biće navedenog prekršaja tuča ili fizički napad čini “lice koje narušava javni red i mir izazivanjem, podstrekavanjem, učestvovanjem u tuči ili fizičkim napadom na drugoga”, dok biće krivičnog djela tjelesna povreda čini “lice koje drugoga

tjelesno povrijedi ili mu naruši zdravlje”. Za prekršaj je propisana novčana kazna od 400 KM do 1.200 KM ili kazna zatvora do 40 dana, dok je za krivično djelo propisana novčana kazna ili kazna zatvora do jedne godine. Pored toga, u RS-u se krivično gonjenje za tjelesne povrede (lakši oblik, iz člana 131. stav 1) preduzima po prijedlogu oštećenog.113 Međutim, oštećeni često nisu upoznati s tim da bez njihovog zahtjeva neće doći do krivičnog gonjenja, pa ukoliko ih OSL o tome ne pouče, otvara se prostor za propuste ili čak zloupotrebe. Tako su se u praksi pojavljivale situacije da se krivično odgovara za šamar, a prekršajno za nanošenje višestrukih povreda.

Radi prevazilaženja problema kvalifikacije u slučajevima preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti javnog reda i mira, preporučuje se usklađivanje prekršajnog zakonodavstva određivanjem da se radi o prekršaju ukoliko nisu nastupile tjelesne povrede, a o krivičnom djelu ukoliko su ovakve povrede nastupile.

v. Primjeri preklapanja u oblasti bezbjednosti saobraćaja

Prekršaji iz oblasti bezbjednosti javnog saobraćaja sa elementima krivičnih djela vezani su za saobraćajne nezgode sa većom materijalnom štetom na vozilima, pričinjenom kršenjem odredbi Zakona o osnovama bezbjednosti saobraćaja na putevima u BiH,114 gdje je element razgraničenja prekršaja od krivičnog djela u

111 Zakonojavnomreduimiru(“SlužbeniglasnikRS”,br.11/15).

112 NavedeniprekršajiikrivičnadjelapropisanisunasličannačiniuFBiHiBD.

113 Prema KZ RS, za određena krivična djela gonjenje se preduzima samo po prijedlogu oštećenog(npr. tjelesna povreda, ugrožavanje sigurnosti itd.). Mogućnost pokretanja krivičnog postupka poprijedloguoštećenognijepropisanauFBiHiBD.

114 Zakon o osnovama bezbjednosti saobraćaja na putevima u BiH (“Službeni glasnik BiH”, br. 6/06,

Kako bi se prevazišao problem kvalifikacije u slučajevima preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti poreza, carina i privrede, a imajući u vidu veliku nesrazmjeru zaprijećenih sankcija za identično djelo u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo), preporučuje se usklađivanje prekršajnog i krivičnog zakonodavstva u navedenim oblastima. Takođe, trebalo bi izvršiti dekriminalizaciju određenog broja prekršaja uvođenjem novčanog cenzusa čiji iznos bi predstavljao prag do kojeg bi određena ponašanja predstavljala prekršaj, a preko kojeg bi predstavljala krivično djelo.

53USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

biću djela određen težinom tjelesne povrede (laka ili teška) i visinom imovinske (materijalne) štete pričinjene drugom licu u saobraćajnoj nezgodi.

Krivična djela iz oblasti bezbjednosti javnog saobraćaja propisana su u BiH kao: krivično djelo ugrožavanje javnog saobraćaja iz člana 402. KZ RS koje se ogleda u radnjama “učesnika u saobraćaju na putevima koji se ne pridržava saobraćajnih propisa i time tako ugrozi javni saobraćaj da dovede u opasnost život ljudi, pa usljed toga kod drugoga nastupi teška tjelesna povreda”; krivično djelo ugrožavanje javnog saobraćaja iz člana 332. KZ FBiH koje se ogleda u radnjama “učesnika u prometu na putevima koji se ne pridržava prometnih propisa i time tako ugrozi javni promet da dovede u opasnost život ljudi ili imovinu većih razmjera, pa zbog toga kod drugoga nastupi imovinska šteta preko 5.000 KM”, i krivično djelo ugrožavanje javnog saobraćaja iz člana 326. KZ BD koje se ogleda u radnjama “učesnika u saobraćaju na putevima koji se ne pridržava saobraćajnih propisa i time tako ugrozi javni saobraćaj da dovede u opasnost život ljudi ili imovinu većih razmjera, pa zbog toga kod drugoga nastupi teška tjelesna ozljeda ili imovinska šteta preko 5.000 KM”. Prekršaji iz oblasti bezbjednosti saobraćaja ogledaju se u kršenju saobraćajnih propisa sa blažim posljedicama.

U FBiH i BD prag razgraničenja krivičnog djela od prekršaja je iznos počinjene štete drugom preko 5.000,00 KM, dok je u RS-u taj prag ukinut, a ranije je bio 3.000,00 KM. Element krivičnog djela vezan za pričinjenu materijalnu štetu na imovini drugog preko određenog iznosa često je prepušten ocjeni ovlaštenih policijskih službenika prilikom uviđaja, a pored toga i sudska praksa nije jedinstvena, pa se često ne uzima u obzir nastala šteta na vozilu nego vrijednost napadnutog dobra (ukupna vrijednost vozila koje je oštećeno), što ostavlja veliki prostor za neadekvatnu pravnu kvalifikaciju i zloupotrebe. Proizvoljno tumačenje vrijednosti štete odnosno vršenje zloupotreba u vezi s procjenom šteta moguće je da ide u dva pravca. Prvi, pri kojem se šteta, nastala na vozilu/vozilima usljed saobraćajne nezgode, svjesno umanjuje kako bi krivac za nezgodu odgovarao prekršajno a ne krivično, i drugi, pri kojem se šteta svjesno povećava kako bi od osiguravajućeg društva mogao biti naplaćen veći iznos na ime naknade štete. U svakom slučaju, visinu štete na vozilima oštećenim prilikom nezgode prvo procjenjuje saobraćajna policija koja vrši uviđaj te nezgode, te od njihove procjene zavisi da li će protiv učinioca (pretpostavljenog krivca) biti pokrenut krivični ili prekršajni postupak.

Donošenjem novog KZ RS 2017. godine, izvršeno je usklađivanje prekršaja i krivičnih djela iz ove oblasti u RS-u na način da je iz bića krivičnog djela ugrožavanje javnog saobraćaja (gore citirani član 402. novog KZ RS) izostavljena ranije definisana posljedica “ugrožavanje imovine drugoga, odnosno nastupanje štete ugrožavanjem imovine drugoga u iznosu od preko

75/06,44/07,84/09,48/10,18/13,8/17.i9/18).

Radi prevazilaženja problema kvalifikacije u slučajevima preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti javnog reda i mira, preporučuje se usklađivanje prekršajnog zakonodavstva određivanjem da se radi o prekršaju ukoliko nisu nastupile tjelesne povrede, a o krivičnom djelu ukoliko su ovakve povrede nastupile.

54

3.000,00 KM” (član 410. ranije važećeg KZ RS). Ovim usklađivanjem onemogućeno je proizvoljno tumačenje vrijednosti štete, kao i zloupotrebe oko procjene šteta, a u cilju blaže ili teže kvalifikacije djela.

Zbog toga, ukoliko se izmjenama zakona, po uzoru na RS, na svim nivoima napravi jasna razlika između krivičnog djela i prekršaja u zavisnosti od povrijeđenog dobra – tako da u slučaju krivičnog djela povrijeđeno dobro bude tjelesni integritet, a u slučaju prekršaja imovina, prevazići će se opasnost od zloupotreba prilikom vršenja procjene štete koja postoji u trenutnom sistemu.

vi. Primjeri preklapanja prekršaja i krivičnih djela iz oblasti nasilja u porodici u RS-u

Za razliku od FBiH i BD u kojima su delikti iz oblasti nasilja u porodici propisani samo kao krivična djela,115 u RS-u su delikti iz oblasti nasilja u porodici propisani kao prekršaji i kao krivična djela. Zbog toga često dolazi do preklapanja radnji izvršenja,116 odnosno obilježja prekršaja i krivičnih djela, kao i prostora za zloupotrebe kod kvalifikacije djela.

Koliko je prostora ostavljeno na diskreciju pokretačima prekršajnih postupaka prilikom kvalifikacije ovih djela u RS-u, proizilazi na primjer iz samog bića prekršaja nasilja u porodici iz člana 6. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici RS117 koji nasilje u porodici definiše kao svaku radnju nasilja člana porodice ili porodične zajednice kojom se ugrožava spokojstvo, psihički, tjelesni, seksualni ili ekonomski integritet drugog člana porodice ili porodične zajednice, dok krivično djelo nasilja u porodici ili porodičnoj zajednici iz člana 190. stav (1) KZ RS čini lice koje primjenom nasilja, prijetnjom da će napasti na život ili tijelo, drskim ili bezobzirnim ponašanjem ugrožava spokojstvo, tjelesni integritet ili duševno zdravlje člana svoje porodice ili porodične zajednice i time dovede do povrede njegovog fizičkog ili psihičkog integriteta. I u jednom i drugom slučaju zaprijećena je kazna zatvora ili novčana kazna. Identičnost i preklapanje većeg broja radnji izvršenja nesumnjivo ukazuju na potrebu jasnijeg razgraničenja radnji prekršaja od radnji krivičnog djela.

Potrebno je usklađivanje prekršajnog i krivičnog zakonodavstva RS-a sa FBiH i BD na način da se i u RS-u djela nasilja u porodici propisuju samo kao krivična djela. Na taj način bi se ujednačilo prekršajno i krivično zakonodavstvo u BiH kada

115 UFBiHiBDseuprekršajnompostupkuizričusamohitnezaštitnemjereufaziistrage,prijepokretanjakrivičnogpostupka.

116 Erdelić, D., Nasilje u porodici: Krivično djelo ili prekršaj – analiza predmeta iz prakse; StručnosavjetovanjetužilacauBiH,oktobar2012.

117 “SlužbeniglasnikRS”,br.102/12,108/13i82/15.

Preporučuje se da se, po uzoru na RS, na svim nivoima u BiH usvoje zakonske izmjene kojim će se napraviti jasna razlika između krivičnih djela i prekršaja u oblasti bezbjednosti javnog saobraćaja u zavisnosti od povrijeđenog dobra, tako da u slučaju krivičnog djela povrijeđeno dobro bude tjelesni integritet, a u slučaju prekršaja imovina. Na ovaj način prevazići će se opasnost od zloupotreba prilikom vršenja procjene štete koja postoji u trenutnom sistemu.

55USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

su u pitanju djela nasilja u porodici, a ujedno i riješio problem preklapanja krivičnih djela i prekršaja u oblasti nasilja u porodici u RS-u.

Iako je u RS-u propisivanjem djela nasilja u porodici i kao prekršaja i kao krivičnih djela došlo, s jedne strane, do preklapanja djela i mogućeg dvostrukog suđenja za isto djelo, u tom entitetu je, s druge strane, u oblasti primjene načela ne bis in idem učinjen značajan pomak kada je Zakonom o zaštiti od nasilja u porodici RS propisano da policija o izvršenom nasilju u porodici odmah obavještava i nadležnog tužioca i, uz izvještaj, dostavlja prikupljene dokaze i obavještenja o tome (čl. 12. st. 4.). Ukoliko nadležni tužilac nađe da radnja nasilja u porodici nema obilježja krivičnog djela, predmet će vratiti podnosiocu izvještaja na dalje postupanje. Ovakav način regulisanja predmetne materije može poslužiti kao dobar primjer za prevazilaženje problema dvostrukog suđenja u svim drugim oblastima, jer je u samom zakonu propisana obavezna komunikacija policije i tužilaštva, odnosno obavezno obavještavanje tužioca uz podnošenje odgovarajućeg izvještaja, nakon čega sam tužilac vrši kvalifikaciju događaja kao prekršaja ili krivičnog djela.118 Na taj način bi se značajno smanjila bojazan da će odgovarajuće protivpravno ponašanje biti, svjesno ili nesvjesno, pogrešno kvalifikovano od strane ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, između ostalog i stoga što ne raspolažu dovoljnim pravnim znanjem. Štaviše, bilo bi još efikasnije kada bi, pored ove obaveze ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka (obaveze pismenog obraćanja nadležnom tužilaštvu radi kvalifikacije djela) bila uvedena i obaveza za tužioca da mora izvršiti kvalifikaciju djela i o tome pismenim putem obavijestiti ovlaštenog pokretača prekršajnog postupka koji mu se obratio.

vii. Primjeri preklapanja u oblasti zloupotrebe narkotika

Prekršaji u oblasti zloupotrebe narkotika i opojnih droga koji imaju elemente krivičnih djela odnose se na djela sa radnjama izvršenja konzumiranja i posjedovanja opojne droge. Tako, na primjer, biće prekršaja iz člana 17. Zakona o javnom redu i miru RS119 konzumiranje opojne droge i prekršaja posjedovanje opojne droge i

118 Tošić,P.,Erdelić,D.,Čodo,M.,Zbornikprečišćenihtekstovazakonakrivičneiprekršajneoblastisakomentaromiizabranomsudskompraksom,Bijeljina,septembar2013,str.67.

119 Zakon o javnom redu i miru BD ne propisuje ovakav prekršaj, dok zakoni o javnom redu i miru u

Potrebno je usklađivanje prekršajnog i krivičnog zakonodavstva RS-a sa FBiH i BD na način da se i u RS-u djela nasilja u porodici propisuju samo kao krivična djela. Na taj način bi se ujednačilo prekršajno i krivično zakonodavstvo u BiH kada su u pitanju djela nasilja u porodici, a ujedno i riješio problem preklapanja krivičnih djela i prekršaja u oblasti nasilja u porodici u RS-u.

Iako je u RS-u propisivanjem djela nasilja u porodici i kao prekršaja i kao krivičnih djela došlo do preklapanja djela i mogućeg dvostrukog suđenja za isto djelo, u tom entitetu je s druge strane u oblasti primjene načela ne bis in idem učinjen značajan pomak kada je Zakonom o zaštiti od nasilja u porodici RS propisano da policija o izvršenom nasilju u porodici odmah obavještava i nadležnog tužioca i, uz izvještaj, dostavlja prikupljene dokaze i obavještenja o tome (čl. 12. st. 4.). Ukoliko nadležni tužilac nađe da radnja nasilja u porodici nema obilježja krivičnog djela, predmet će vratiti podnosiocu izvještaja na dalje postupanje.

56

sredstava za proizvodnju opojne droge iz člana 85. stav 1. tačke 1. i 2. Zakona o sprečavanju i suzbijanju zloupotrebe opojnih droga120 čini konzumiranje i posjedovanje opojnih droga. Iste radnje ulaze i u biće krivičnog djela neovlaštena proizvodnja i promet opojnih droga iz člana 207. i krivičnog djela omogućavanje uživanja opojnih droga iz člana 208. KZ RS, zatim krivičnog djela posjedovanje i omogućavanje uživanja opojnih droga iz člana 239, krivičnog djela neovlaštena proizvodnja i stavljanje u promet opojnih droga iz člana 238. KZ FBiH, krivičnog djela neovlaštena proizvodnja i stavljanje u promet opojnih droga iz člana 232. i krivičnog djela omogućavanje uživanja opojnih droga iz člana 233. KZ BD. Identičnost elemenata krivičnih djela i prekršaja u navedenim primjerima dovodi do različitih kvalifikacija istih ili sličnih događaja.

Za prevazilaženje problema kvalifikacije u slučaju preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti zloupotrebe narkotika, preporučuje se preciziranje radnji prekršaja u samom zakonu koji propisuje prekršaj (izmjena zakona koji propisuje prekršaj), na način da se prekršajna radnja jasno razlikuje od radnje krivičnog djela, a imajući u vidu značajnu nesrazmjeru zaprijećenih sankcija za ovako opisano identično djelo u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo).

viii. Primjeri preklapanja u oblasti upotrebe i prometa oružja i municije

Prekršaji iz oblasti nedozvoljene upotrebe i prometa oružja sa elementima krivičnih djela, u biću djela imaju identična obilježja koja se odnose na nabavljanje, posjedovanje i upotrebu oružja i municije.

Primjera radi, bića prekršaja neovlaštena upotreba oružja iz Zakona o javnom redu i miru RS121, prekršaja zabrana upotrebe i nošenja oružja iz Zakona o oružju i municiji

FBiH (svaki kanton donosi svoj zakon o javnom redu i miru) propisuju identičan prekršaj (član 8.ZakonaoprekršajimaprotivjavnogredaimiraKantonaSarajevo,član3.ZakonaojavnomreduimiruTuzlanskogkantona,član7.ZakonaojavnomreduimiruUSK,član3.ZakonaojavnomreduimiruZeničko-dobojskogkantona).

120 Zakonosprečavanjuisuzbijanjuzloupotrebeopojnihdroga(“SlužbeniglasnikBiH”,br.8/06).

121 Prekršaj neovlaštena upotreba oružja iz člana 16. stav (1) Zakona o javnom redu i miru RS čini koneovlaštenoupotrijebioružje.

Ovakav način regulisanja preporučuje se kao mehanizam za prevazilaženje problema dvostrukog suđenja u svim drugim oblastima jer je u samom zakonu propisana obavezna komunikacija policije i tužilaštva, odnosno obavezno obavještavanje tužioca uz podnošenje odgovarajućeg izvještaja, nakon čega sam tužilac vrši kvalifikaciju događaja kao prekršaja ili krivičnog djela. Na taj način značajno se smanjuje bojazan da će odgovarajuće protivpravno ponašanje biti, svjesno ili nesvjesno, pogrešno kvalifikovano od strane ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, između ostalog i stoga što ne raspolažu dovoljnim pravnim znanjem. Štaviše, pored ove obaveze ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, preporučuje se i uvođenje obaveze tužioca da izvrši kvalifikaciju djela i o tome pismenim putem obavijesti ovlaštenog pokretača prekršajnog postupka koji mu se obratio.

57USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

RS122, kao i prekršaja pucanja iz vatrenog oružja iz Zakona o javnom redu i miru Tuzlanskog kantona123, prekršaja neovlaštena upotreba oružja iz Zakona o javnom redu i miru Kantona Sarajevo124, s jedne strane, i krivičnog djela nedozvoljena proizvodnja i promet oružja ili eksplozivnih materija iz člana 361. stav (4) KZ RS,125 zatim krivičnog djela nedozvoljeno držanje oružja i eksplozivnih materija iz člana 371. stav 1. KZ FBiH126 i krivičnog djela nedozvoljeno držanje oružja ili eksplozivnih tvari iz člana 365. stav 1. KZ BD127, s druge strane, sadrže elemente koji se preklapaju, a odnose se na radnju izvršenja djela: nabavljanje, posjedovanje i upotrebu oružja i municije.

Za prevazilaženje problema kvalifikacije u oblasti upotrebe i prometa oružjem i municijom preporučuje se dekriminalizacija svih prekršaja koji se preklapaju sa krivičnim djelima, a imajući u vidu značajnu nesrazmjeru zaprijećenih sankcija za identično djelo u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo) kao i da se radi o društveno opasnim djelima koja su po svojoj prirodi više u zoni krivične, već prekršajne odgovornosti.

122 Prekršajzabraneupotrebeinošenjaoružjaizčlana78.stav(1)tačka12)i13)Zakonaooružjuimuniciji(“Službeni glasnik RS”, br. 26/16 i 18/17) čini fizičko lice ako upotrijebi oružje na javnim i drugimmjestima na kojima se može ugroziti bezbjednost ljudi i imovine, naruši javni red i mir ili izazoveosjećajugroženostiiliuznemirenostigrađana.NasličannačinsupropisaniprekršajiizoveoblastiiuFBiHiBD.

123 Prekršajizčlana4.tačka25.Zakonaojavnomreduimiru(“SlužbenenovineTuzlanskogkantona”,br.9/01)činilicekojenajavnommjestuiliizstanapucaizvatrenogoružja,palirakete,petardeilisličaneksplozivni ili zapaljivi materijal, bez odobrenja nadležnog organa. Sličan prekršaj propisan je i uostalimkantonalnimzakonimaojavnomreduimiru,dokuBDnijepropisanovakavprekršaj.

124 Prekršaj iz člana 8. Stav (5) tačka g) i h) Zakona o javnom redu i miru (“Službene novine KantonaSarajevo”, br. 18/07) čini lice koje neovlašteno upotrijebi oružje rukovanjem ili pokazivanjem najavnommjestu,kaoineovlaštenoupotrijebioružjeitimeugrozisigurnostljudiiliimovineiliizazoveuznemirenostgrađana.

125 Koneovlaštenonajavnommjestunosivatrenooružječijejenabavljanjegrađanimadozvoljeno,azakojenemaoružnilist,odnosnodozvoluzadržanjeoružja,kaznićesenovčanomkaznomilikaznomzatvora do jedne godine.

126 Ko neovlašteno izradi, prepravi, proda, nabavi ili razmijenivatreno oružje, municiju ili eksplozivnematerije, ili ko neovlašteno drži vatreno oružje, municiju ili eksplozivne materije čija nabavkagrađanimauopćenijedozvoljena,kaznitćesekaznomzatvoradotrigodine.

127 Ko neovlašteno izradi, prepravi, proda, nabavi ili razmijenivatreno oružje, municiju ili eksplozivnetvari, ili ko neovlašteno drži vatreno oružje, municiju ili eksplozivne tvari čija nabavka građanimauopćenijedozvoljena,kaznitćesekaznomzatvoradotrigodine.

Za prevazilaženje problema kvalifikacije u slučaju preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti zloupotrebe narkotika preporučuje se preciziranje radnji prekršaja u zakonu koji propisuje prekršaj na način da se prekršajna radnja može jasno razlikovati od radnje krivičnog djela, a imajući u vidu da se te radnje trenutno u velikoj mjeri poklapaju (radnje izvršenja su konzumiranje i posjedovanje opojne droge i kod prekršaja i kod krivičnih djela iz ove oblasti), kao i da postoji značajna nesrazmjera zaprijećenih sankcija za djela koja su opisana na identičan način u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo).

58

ix. Ostale oblasti u kojima je moguće preklapanje prekršaja i krivičnih djela

Ostale oblasti u kojima postoji mogućnost preklapanja krivičnih djela i prekršaja su:

▪ Prekršaji iz oblasti osiguranja

▪ Prekršaji iz oblasti bankarskog poslovanja

▪ Prekršaji iz oblasti hartija od vrijednosti i berzanskog poslovanja

▪ Prekršajiizoblastiprometaelektričneenergije

▪ Prekršaji iz oblasti korištenja voda

▪ Prekršajiizoblastikorištenjašuma

▪ Prekršaji iz oblasti deviznog poslovanja

▪ Prekršajiizoblastigraničnekontrole

▪ Prekršajiizoblastiigaranasreću

▪ Prekršaji iz oblasti autorskog prava

▪ Prekršaji stranaca.

U svim ovim navedenim oblastima postupa mnoštvo ovlaštenih organa za pokretanje prekršajnih postupaka i svakodnevno kvalifikuju otkrivena djela, odnosno odlučuju da li će o otkrivenom djelu obavijestiti nadležnog tužioca ili sami pokrenuti prekršajni postupak. Za potrebe Priručnika detaljnije su obrađene samo one oblasti u kojima

najčešće dolazi do preklapanja, imajući u vidu učestalost takve vrste protivpravnog ponašanja u društvu. Međutim, to ne umanjuje značaj bavljenja ovim pitanjem i u svim drugim oblastima, jer je priroda problema ista i podjednako je važno raditi na mehanizmima otklanjanja rizika od dvostrukog gonjenja i u ovim oblastima.

x. Važne napomene za pravilno razgraničavanje prekršaja od krivičnog djela

Da bi pravilno kvalifikovali protivpravno djelo, ovlašteni organi koji su djelo otkrili prije svega moraju imati u vidu nekoliko ključnih pokazatelja koji ukazuju na mogućnost preklapanja prekršaja i krivičnog djela. Suštinska razlika između prekršaja

Za prevazilaženje problema kvalifikacije u oblasti upotrebe i prometa oružja i municije preporučuje se dekriminalizacija svih prekršaja koji se preklapaju sa krivičnim djelima, a imajući u vidu značajnu nesrazmjeru zaprijećenih sankcija za identično djelo u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo) kao i da se radi o društveno opasnim djelima koja su po svojoj prirodi više u zoni krivične nego prekršajne odgovornosti.

59USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

i krivičnih djela je u namjeri i vrijednosti iznosa na koji se prekršaj odnosi, a koji elementi u osnovi razgraničavaju prekršaj od krivičnog djela, jer da bi određena radnja bila krivično djelo ona mora sadržati sve propisane elemente bića tog krivičnog djela. Dakle, stepen društvene opasnosti i namjere mora biti u granicama krivičnog djela, a ne prekršaja. Ovi elementi su lakše dokazivi u prekršajnom nego u krivičnom postupku, pa se organi gonjenja često odlučuju za kvalifikovanje djela po blažem osnovu zbog lakšeg dokazivanja ili eventualnog sklapanja sporazuma o sankciji sa okrivljenim.

Tako se, na primjer, utaja poreza i neplaćanje poreza (kao krivična djela) razlikuju od neplaćanja poreskih obaveza (kao prekršaja) u zavisnosti od toga da li je djelo počinjeno sa umišljajem ili iz nehata, kao i po iznosu utajenog, odnosno neplaćenog novčanog iznosa koji mora biti veći od 10.000,00 KM. Ovaj cenzus mora biti ispunjen pored postojanja umišljaja (namjere) da bi se radilo o krivičnom djelu. Slično tome vrijednosti izbjegavane carine razgraničava krijumčarenje i carinsku prevaru kao krivična djela od neprijavljivanja robe kao prekršaja, jer da bi bilo riječi o krivičnom djelu krijumčarenje mora se raditi o robi veće vrijednosti, a kod carinske prevare vrijednost izbjegavane carine mora biti veća od 5.000,00 KM.

Kod pojedinih djela vrijednosti novčanih iznosa nisu jedini elementi razgraničenja krivičnog djela od prekršaja, pa je uz te elemente kumulativno ili alternativno propisana namjera kao drugi bitan element po kome se razlikuju. Za razliku od krivičnih djela, kod prekršaja je pravilo da namjera nije uslov postojanja prekršaja, osim ako je propisana kao obavezan element. To je karakteristika carinskih prekršaja za koje je uglavnom propisana namjera kao uslov postojanja prekršaja (teži carinski prekršaji), dok je taj element manje zastupljen kod ostalih prekršaja, koje uglavnom odlikuje nehat.

Tako se radnje prekršaja nedozvoljene sječe šume iz člana 102. Zakona o šumama128 i krivičnog djela krađe iz člana 224. KZ RS, krivičnog djela šumske krađe iz člana 316. KZ FBiH i krivičnog djela šumske krađe iz člana 310. KZ BD razlikuju po umišljaju i količini posječenih stabala, pa tako prekršaj čini svako ko neovlašteno siječe šumu (umišljajno ili nehatno), a krivično djelo čini samo onaj ko radi krađe u šumi, dakle umišljajno, obori stabla uz kumulativan uslov da siječe šumu u količini većoj od pet kubnih metara u RS-u, odnosno dva kubna metara u FBiH i BD

Dakle, kod identifikovanja da li određeni prekršaj ima elemente krivičnog djela, prije svega treba obratiti pažnju na vrijednost, odnosno količinu protivpravnosti, stepen društvene opasnosti, a potom na umišljaj, odnosno namjeru počinioca kao jasne indikatore i

128 Zakonošumama(“SlužbeniglasnikRS”,br.75/08i60/13).

Kod procjene o tome da li određeni prekršaj ima elemente krivičnog djela prije svega treba obratiti pažnju na vrijednost, odnosno količinu protivpravnosti, stepen društvene opasnosti, a potom na umišljaj, odnosno namjeru počinioca kao jasne indikatore i smjernice za dalje postupanje. Ukoliko otkriveni prekršaj ima ove elemente, koji čine obilježje krivičnog djela i razlikuju ga od prekršaja, ovlašteni organ bi trebao u svakom takvom slučaju obavijestiti nadležnog tužioca i kvalifikaciju djela prepustiti tužiocu.

60

smjernice za dalje postupanje. Ukoliko otkriveni prekršaj ima ove elemente, koji čine obilježje krivičnog djela i razlikuju ga od prekršaja, ovlašteni organ bi trebao u svakom takvom slučaju obavijestiti nadležnog tužioca i kvalifikaciju djela prepustiti tužiocu.

Dokaz o tome da li je neko postupao svjesno i sa namjerom (posebno kod poreskih krivičnih djela) u praksi je vrlo teško utvrditi u prethodnom prekršajnom postupku. U nekim slučajevima potrebno je dodatno ispitivanje činjenica putem naređivanja vještačenja, uviđaja, prikupljanja većeg broja dokaza, ispitivanja svjedoka, ili drugih mehanizama – zbog čega je neophodna saradnja sa nadležnim tužilaštvom. U praksi, OSL se često odlučuje na pokretanje prekršajnog postupka, imajući u vidu da je u prekršajnom postupku dovoljno dokazati da je okrivljeni počinio prekršaj iz nehata ili iz nepoznavanja propisa, što je nesumnjivo lakše nego dokazati namjeru u krivičnom postupku. Međutim, uspješno procesuiranje i pravilno kvalifikovanje prekršaja i krivičnih djela može se jedino izvršiti nakon preduzimanja svih neophodnih procesnih radnji otkrivanja i prikupljanja dokaza.

62

Ukoliko otkriveni prekršaj ima i elemente koji čine obilježje krivičnog djela, ovlašteni organ bi trebao u svakom takvom slučaju obavijestiti nadležnog tužioca i kvalifikaciju djela prepustiti tužiocu.

63USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

III. POSTUPANJE I ULOGA NADLEŽNIH ORGANA U SLUČAJEVIMA PREKLAPANJA KRIVIČNIH DJELA I PREKRŠAJA

A. Pretprekršajni postupak kao ključna faza razgraničenja krivičnog djela od prekršaja

Imajući u vidu da ovlašteni organi za pokretanje prekršajnog postupka nakon otkrivanja protivpravnog djela na sebe preuzimanju ulogu tužioca iz krivičnog postupka te da su prekršajnim zakonima u BiH u prekršajni postupak preuzete radnje dokazivanja iz krivične istrage, pretprekršajni postupak je ključna faza u kojoj ovlašteni organi imaju mogućnost da korištenjem ovlaštenja iz istrage detaljno analiziraju otkriveno djelo i komuniciraju kako sa dežurnim tužiocem tako i sa dežurnim sudijom.

Prekršajni propisi u BiH propisuju sprovođenje hitnih prekršajnih postupaka po dežurnom sudiji.129 Hitni prekršajni postupak se može voditi prije pokretanja prekršajnog postupka (izdavanje naredbi, izricanje hitnih zaštitnih mjera kod nasilja u porodici i sl.), a odluke po zahtjevu stranaka donosi dežurni sudija, shodno primjeni odredaba ZKP-a. Postupanje dežurnog sudije u prekršajnom postupku analogno je postupanju dežurnog sudije u krivičnom postupku, što se najčešće svodi na postupanje po usmenim zahtjevima ovlaštenih organa za pretresanje, za oduzimanje predmeta i postupanje po obavještenju ovlaštenih organa o pretresanju bez naredbe (npr. pretresanje lica prilikom lišenja slobode ili zadržavanja zbog triježnjenja ili oporavka, pretresanje vozila prilikom kontrole policijskih službenika ili carinske kontrole, pretresanje stana ili prostorija prilikom inspekcijske kontrole).130

129 Pri tome se prekršajni postupak moževoditi ivan radnogvremena. Ovakvo zakonsko rješenje jepropisano u RS-u u članu 175. ZOP RS, dok je u FBiH i BD ista materija regulisana kroz preuzeteodredbeizzakonaokrivičnompostupku(odredbeoprovođenukrivičneistrage),takodajeuBiHnasvimnivoimadirektnoiliposrednopropisanopostupanjeovlaštenihorganaisudaprijepokretanjaprekršajnog postupka (pretprekršajna faza).

130 Erdelić, D., Primjena Odredaba Krivičnog zakona i Zakona o krivičnom postupku u prekršajnompostupku(član8.ZakonaoprekršajimaRepublikeSrpske)izaštitnemjere,ČasopisPravoipravda,br. 1, godina X, Sarajevo, juni 2011, strana 443., objavljeno i na: http://pravosudje.ba/vstv/faces/

64

Značaj prethodnog prekršajnog postupka je ključni kako u otkrivanju i dokazivanju prekršaja, tako i u razgraničenju prekršaja od krivičnih djela, jer se njima obezbjeđuje efikasna kontrola postupanja od strane dežurnog sudije prije prekršajnog postupka. Iako se radi o ključnoj fazi, zakonom propisana mogućnost korištenja tužilačkih ovlaštenja od strane ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka ne koristi se dovoljno u praksi. Jedan od razloga je prije svega preklapanje uloge “tužioca” koju ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka imaju kada samostalno postupaju u prekršajnom postupku sa ulogom OSL koju imaju kada postupaju po nalogu tužioca u krivičnom postupku.

Postupanje ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka svodi se na sačinjavanje službene

zabilješke i zapisnika u kojima se identifikuju okrivljeni i svjedoci, dok se samo u manjem broju slučajeva provodi uviđaj i vještačenje. Ispitivanje osumnjičenog i uzimanje izjave svjedoka i oštećenog za zapisnik, u skladu sa zakonom i uz procesne garancije, gotovo da se i ne praktikuju u prethodnom prekršajnom postupku, pa tako ovlašteni predstavnik pokretača prekršajnog postupka koji zastupa predmet često svjedoka prvi put vidi pred sudom. To znači da nije bilo prilike za pripremu takvog svjedoka za svjedočenje jer ovlašteni zastupnici najčešće nisu postupali u istrazi. Zbog toga svjedoci često poriču ono što je konstatovano u službenim zabilješkama i zapisnicima koje oni i ne potpisuju.

Komunikacija ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka (tužilaca u prekršajnom postupku) sa tužiocima u krivičnom postupku, u slučaju sumnje u preklapanje krivičnog djela i prekršaja, mora biti direktna i konsultativna, a ne linijska i podređena, a rezultat komunikacije bi trebalo biti pronalaženje zajedničkog rješenja za predmetnu situaciju. Često se u prekršajnim spisima kao dokaz ulažu službene zabilješke u kojima OSL konstatuju da je, nakon komunikacije sa dežurnim tužiocem, tužilac naredio pokretanje prekršajnog postupka. Ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka u tim slučajevima ne prikupljaju dovoljno dokaza, niti djelo rasvjetljavaju do kraja smatrajući da postupaju po naređenju tužioca. U praksi prethodnih prekršajnih postupaka su češće komunikacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka sa dežurnim sudijom u prekršajnom postupku nego sa dežurnim tužiocem, iako bi sva stručna komunikacija i konsultacije trebale da se svode na dežurnog tužioca. Komunikacija sa dežurnim sudijom trebala bi se svoditi samo na određivanje termina kada će se okrivljeni izvesti pred sud.

OSL kao ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka, radeći na otkrivenom djelu, dolaze do niza informacija i saznanja od kojih nisu sva konstatovana u pisanim aktima. Zbog toga je posebno važno da se u komunikaciji sa dežurnim tužiocem

pdfservlet?p_id_doc=20847

Komunikacija ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka sa tužiocima u slučaju sumnje u preklapanje krivičnog djela i prekršaja mora biti direktna i konsultativna, a ne linijska i podređena, a rezultat komunikacije bi uvijek trebao biti pronalaženje zajedničkog rješenja za predmetnu situaciju. Pri tome je posebno važno da se osigura da dežurni tužilac pregleda, tj. ocijeni sve prikupljene dokaze i činjenice kako bi došao do pravilne odluke o pravnoj kvalifikaciji djela.

65USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

osigura da on pregleda, tj. ocijeni sve prikupljene dokaze i činjenice kako bi došao do pravilne odluke.

Navest ćemo primjer postupanja pokretača prekršajnih postupaka iz poreske oblasti. Zakonom o Poreznoj upravi FBiH131 propisana su ovlaštenja poreskih inspektora i drugih ovlaštenih lica da u upravnom postupku kontrolišu i utvrđuju poreske obaveze poreskih obveznika i to:

▪ Pravo da pozovu ili zahtijevaju od poreskog obveznika ili drugih lica da daju izjavu ipredočepotrebnudokumentaciju

▪ Pravodauđuuprostorijegdjesenalazeilibisemoglenalazitiknjigeievidencijeilidrugipredmetiporeskogobveznika.

Poreski inspektori kao OSL sačinjavaju zapisnik sa nalazima činjeničnog i pravnog stanja. Ako su zapisnikom utvrđene nepravilnosti u pogledu obračuna, evidencija i plaćanja javnih prihoda, ovlaštena lica će rješenjem naložiti uplatu dodatno utvrđenih poreskih obaveza i dati upute o otklanjanju nedostataka i nepravilnosti. Ako prilikom kontrole OSL otkrije kako poreski obveznik posluje nezakonito, tada će ovo predstavljati osnov za privremeno obustavljanje poslovnih aktivnosti poreskog obveznika pečaćenjem njegovih poslovnih prostorija.

Nezakonito poslovanje u smislu poreskih zakona uključuje:

▪ Poslovanje bez dozvole

▪ Neprijavljivanjezaposlenika

▪ Poslovanjesarobombezporijekla

▪ Neevidentiranjeprometauskladusaporeskimzakonima

▪ Onemogućavanjeovlaštenimlicimadauskladusazakonomizvršeinspekcijskinadzorilinekudruguzakonompropisanuradnju.

Navedene nezakonite radnje mogu predstavljati krivična djela iz oblasti poreza, a istovremeno i prekršaje prema poreskim zakonima. Ukoliko poreski inspektor u zapisniku o inspekcijskoj kontroli, na propisan način, ne unese sve nepravilnosti, kao što su vremenski period nastanka obaveze, tačan iznos izbjegnute poreske obaveze kojim bi bio oštećen budžet, način na koji je izbjegnuta obaveza, to će otežati donošenje adekvatne odluke o tome da li se u konkretnom slučaju radi o prekršaju ili krivičnom djelu.

Spektar radnji i propisanih ovlaštenja koje poreski inspektori ili druga OSL preduzimaju u inspekcijskoj kontroli jasno ukazuje da je ključno da OSL u istrazi

131 ZakonoPoreznojupraviFBiH(“SlužbenenovineFBiH”,br.33/02,28/04,57/09,40/10,27/12,7/13,71/14i91/15);naidentičannačinpropisanasuovlaštenjaporeskihinspektoranaostalimnivoimauBiH.

66

moraju detaljno dokumentovati događaj, jer upravo od kvaliteta prikupljenih podataka zavisit će i pravilna kvalifikacija djela. U ovoj fazi postupka (istrazi) možemo istaći i nužnost komunikacije poreskog inspektora sa dežurnim tužiocem radi pravilne kvalifikacije djela (prekršaj ili krivično djelo). Međutim, često poreski inspektori već po prvim saznanjima usmjeravaju istragu ili djelo po svojoj procjeni na prekršaj ili krivično djelo, te u skladu sa svojim ubjeđenjima i ocjenom kvalifikuju djelo. Praksa ukazuje da se OSL obraćaju nadležnom tužiocu samo kada se u provođenju postupka javi neki problem koji ne mogu da riješe, ali tada je postupak već usmjeren na određeno djelo (prekršaj / krivično djelo) pa se tužiocu događaj i predstavlja

u tom pravcu, tako da ni komunikacija sa njim u takvim slučajevima ne dovodi do pravilne pravne kvalifikacije djela.132

Umjesto ovakvog usmjerenog postupanja u pravcu prekršaja ili krivičnog djela i provođenja samo pojedinih istražnih radnji i ovlaštenja, OSL bi trebalo da uvijek svakom djelu pristupe na identičan način (bez obzira što djelo u početku ukazuje na prekršaj), te provedu sve istražne radnje kao da se radi o krivičnom djelu. Preuranjena ocjena djela i provođenje istrage od samog početka u jednom pravcu, dovode do propusta, koji u konačnici utiču na uspješnost gonjenja. Tako djela koja su u početku ocijenjena kao prekršaji, pa se istraga svodi samo na prikupljanje površnih i nepotpunih podataka, kasnije, ukoliko se prepoznaju elementi krivičnog djela, ne mogu tako biti kvalifikovana upravo zbog nedostatka dokaza, odnosno usljed nepromišljenog izdavanja prekršajnog naloga po izvršenoj kontroli ili okončanja prekršajnog postupka.

Dakle, svako postupanje po deliktu, prije pokretanja postupka, bilo da se radi o prethodnom krivičnom ili prethodnom prekršajnom postupku, mora biti provedeno detaljno, kao da se radi o najozbiljnijem djelu, pa tek kada se prikupi dovoljno dokaza, vrši se pravna kvalifikacija djela. Istraga ne treba od samog početka da bude određena kao prekršajna ili krivična jer se i prekršajna i krivična istraga provode prema istim odredbama iz ZKP-a, a provode ih “tužioci” ovlašteni za pokretanje prekršajnog i krivičnog postupka, prema načelima krivičnog postupka.

Na osnovu iznesenog, jasno se može identifikovati problem nedovoljnog korištenja de facto “tužilačkih ovlaštenja” koja imaju OSL u istrazi u prethodnom prekršajnom postupku, a koja se odnose na otkrivanje i dokazivanje, kao i nedovoljnu i nekvalitetnu komunikaciju sa tužiocima. Ove činjenice direktno utiču i na pravilnost razgraničenja prekršaja od krivičnog djela. OSL svojim radom u krivičnoj istrazi, bilo na osnovu svojih ili prenesenih ovlaštenja od strane tužioca, preuzimaju na sebe ulogu postupanja po ZKP-u. U skladu s tim, dužni su

132 OvakavzaključakproizilaziizrazgovorasasagovornicimanaKonsultantivnomsastanku.

Preporučuje se da OSL svakom djelu kod kojeg je moguće preklapanje pristupe na identičan način, tj provedu sve istražne radnje kao da se radi o krivičnom djelu, čak i kada djelo u početku ukazuje isključivo na prekršaj. Preuranjena ocjena djela i provođenje istrage od samog početka u jednom pravcu dovode do propusta koji u konačnici utiču na pravilnu kvalifikaciju djela te uspješnost gonjenja i adekvatnog kažnjavanja.

67USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

postupati ujedno i kao OSL i kao tužioci ili “prekršajni tužioci”. Adekvatno korištenje tužilačkih ovlaštenja u pretprekršajnom postupku od strane ovlaštenih organa kao pokretača prekršajnih postupaka uveliko bi doprinijelo prevazilaženju navedenih problema, a osnovni preduslov svakako jeste da se OSL u punoj mjeri edukuju o tužilačkim ovlaštenjima koja imaju u prethodnom prekršajnom postupku.

B. Nedostatak koordinacije pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima i propusti u nadzoru nad njihovim radom

Kako je ranije naglašeno, zakoni o prekršajima u BiH ne propisuju obavezu ovlaštenih organa da se prije pokretanja prekršajnog postupka obrate tužiocu, niti obavezu obavještavanja suda da je po istom događaju podnijet i izvještaj nadležnom tužilaštvu. Isto tako, tužilaštva nemaju zakonsku obavezu da prije pokretanja istrage provjeravaju da li je neki ovlašteni organ pokrenuo prekršajni postupak po istom događaju, odnosno djelu. U praksi se najčešći propusti kod kvalifikacije djela i kod redoslijeda preduzimanja radnji u postupku dešavaju upravo usljed nedovoljne komunikacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima.

Iako postoje određena zakonska rješenja koja upućuju na koordinaciju pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima, ovlašteni organi bi morali imati više interno propisanih uputstava i protokola koji bi se odnosili na njihovo postupanje u situacijama u kojima samostalno odlučuju o pokretanju prekršajnog postupka i u onim u kojim bi morali postupati uz nadzor tužioca (o uputstvima vidi više u poglavlju Pravni okvir).

Početna faza istrage, u kojoj se otkriva i dokumentuje osnov sumnje o počinjenom krivičnom djelu, predstavlja ujedno i početak koordinacije rada tužioca i OSL (bez obzira o kojem se državnom organu – ovlaštenom pokretaču prekršajnog postupka radi), gdje će se pravilnim utvrđenjem činjenica i kvalitetnim konsultacijama koje će pratiti ovaj proces jasno utvrditi da li konkretno djelo jeste prekršaj ili krivično djelo. Momenat “saznanja da postoje osnovi sumnje” da je izvršeno krivično djelo predstavlja krucijalni trenutak u praksi u kojem tužilac, na bazi dobre koordinacije sa OSL i pravilne analize događaja, koja mora da proizilazi iz određenog dokaznog kvantuma, mora donijeti odluku da li će se postupak odvijati dalje u cilju utvrđenja prekršaja ili krivičnog djela.

Potrebno je da se OSL u punoj mjeri edukuju o „tužilačkim“ ovlaštenjima koja imaju u prethodnom prekršajnom postupku.

Iako postoje određena zakonska rješenja koja upućuju na koordinaciju pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima, preporučuje se da ovlašteni organi usvoje više interno propisanih uputstava i protokola koji bi se odnosili na njihovo postupanje u situacijama u kojima samostalno odlučuju o pokretanju prekršajnog postupka kao i u onim u kojim bi morali postupati uz nadzor tužioca.

68

Kao što je pomenuto u poglavlju Moguće zloupotrebe, OSL u praksi o osnovima sumnje da je izvršeno krivično djelo najčešće obavještavaju tužioca telefonski i kratko mu saopštavaju bitne činjenice i okolnosti na temelju kojih tužilac donosi i saopštava svoju odluku da li prijavljeno djelo jeste krivično djelo (i koje) ili se radi o prekršaju. Ovakav vid koordinacije koji je pravilo u praksi, posebno kada su u pitanju oblici privrednog kriminaliteta ili korupcije, nije adekvatan.

Propusti na strani tužilaca, koji se ogledaju u nedovoljnom nadzoru nad radom OSL i izostankom vlastitog uključenja u proces potpune analize protivpravnog djela, nerijetko rezultiraju time da se na temelju nedovoljno utvrđenih činjenica ili okolnosti, daje usmeni nalog da se određeni predmet završi kao prekršaj iako možda u istom postoji obilježje krivičnog djela. Tužilac bi trebao, nakon prvog kontakta sa OSL, zahtijevati dostavljanje izvještaja o preduzetim mjerama i radnjama i sve pribavljene dokaze i informacije, nakon čega bi se mogla izvršiti pravilna i potpuna analiza predmeta. Pravilnim i potpunijim uključivanjem tužioca, i njegovim zajedničkim radom sa OSL, svako u okvirima svojih nadležnosti i korištenjem zakonom datih ovlaštenja (radnje prikupljanja dokaza, dostavljanje informacija, pravilno utvrđivanje činjenica, izvještaji), umanjili bi se ili spriječili negativni efekti primjene načela ne bis in idem, kao što je mogućnost donošenja preuranjenog ili nepotpunog zaključka o tome je li riječ o prekršaju ili krivičnom djelu.

Najčešći propust OSL, posebno poreskih organa i različitih inspekcija, jeste taj što ne obavještavaju tužioca kada samostalno ocijene da se u konkretnom protivpravnom djelu mogu očitovati obilježja krivičnog djela i ne traže čak niti konsultacije u tom pravcu (zbog pritiska obima posla i zbog posve razumljivog i opravdanog straha od proteka rokova zastare – što je odraz sistemske neusklađenosti), već izdaju prekršajne naloge ili podnose zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka ili paralelno obavještavaju policijski organ. Posebno zabrinjavaju moguće situacije u praksi, gdje se vode istrage organizovanog kriminala u vezi sa krivičnim djelima protiv privrede i platnog prometa, poreza, službene dužnosti ili drugih težih oblika kriminaliteta, a koje u pravilu traju relativno dugo, dok uporedo s tim OSL za protivpravne činjenice iz istih događaja izdaju prekršajne naloge ili podnose zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka, čime se ugrožavaju krivične istrage u tim predmetima. OSL različitih organa morali bi, poput policijskih službenih lica, na dnevnoj bazi ili po dogovoru u određeno vrijeme, konsultirati nadležnog tužioca o predmetima u svom radu koji pored evidentnog prekršaja mogu biti i krivična djela. Za sada, u praksi, to se ne čini dovoljno.

Na Konsultativnom sastanku, sudije i tužioci su iznijeli primjer dobre prakse iz Tuzlanskog kantona gdje glavni tužilac na mjesečnoj osnovi saziva sastanak sa pokretačima prekršajnih postupaka radi koordinacije. Oni mu na tom sastanku prezentuju svoje pristigle predmete i odlučuje se o prirodi protivpravnih događaja o kojima se radi, a pored toga svaki tužilac ima obavezu da obiđe policijske uprave, da im prezentuje rad i da ima redovne sastanke sa policijskim službenicima. Imajući u vidu da ovakav način rada doprinosi boljoj saradnji, preporuka je da glavni tužioci periodično održavaju sastanke sa predstavnicima ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka radi analize djela iz tog perioda, kao i planiranih aktivnosti

69USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

rada po tim djelima, a u cilju sprečavanja dvostrukog gonjenja i suđenja (krivičnog i prekršajnog) po istom događaju.

U pravcu rješavanja ovog problema, nadležna tužilaštva i policijski organi svih nivoa vlasti u BiH su u proteklom periodu donijeli uputstva o kojima je ranije bilo riječi (u poglavlju Pravni okvir) kako bi se unaprijedila njihova međusobna koordinacija. Svim nadležnim tužilaštvima i relevantnim organima u BiH (FBiH, RS i BD) je u okviru ovog plana dostavljen i identičan tekst Uputstva, sačinjen u skladu sa zaključcima koordinacijskog sastanka održanog u VSTV BiH, s ciljem uspostave koordinacije organa koji pokreću prekršajne postupke i nadležnih tužilaštava.

Uprkos pomenutim uputstvima, koja su donesena u cilju sinhronizacije rada različitih organa vlasti i tužilaštava u BiH kako bi se spriječilo dvostruko gonjenje, a koja jesu sasvim sigurno podigla svijest o ovoj problematici i formalno dala smjernice u postupanju, ipak u praksi i dalje izostaje njihova primjena. Naime, ovaj problem je najmanje izražen na relaciji policijski organi – tužilaštva, što je i razumljivo zbog prirode posla ovih organa koji su svakodnevno usmjereni jedni na druge, dok koordinacija najviše izostaje između tužilaštava i drugih organa (poreskih, carinskih, finansijskih, upravnih, inspekcijskih i dr.). Zbog toga bi bilo neophodno izvršiti distribuciju svih internih tužilačkih uputstava, protokola i smjernica za sprečavanje dvostrukog suđenja svim ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka, a ne samo policijskim organima.

Na primjeru rada Kantonalnog tužilaštva USK u Bihaću vidi se da Odjel za privredni kriminal i korupciju u periodu 2016. i 2017. godine nije zabilježio primjenu člana 1. Uputstva, odnosno slučaj da su OSL poreskih, finansijskih, upravnih ili drugih organa ovlaštenih za pokretanje prekršajnog postupka (izuzev policijskih organa) usmeno ili pismeno obavijestila tužioca o preklapanju prekršaja i krivičnog djela u jednom predmetu, tačnije prezentovala jednu ovakvu moguću nedoumicu.133 Da je primjena uputstva ili koordinacija bila na višem nivou, za očekivati bi bilo više izvještaja o počinjenim krivičnim djelima iz oblasti poreza, privrednog kriminala i korupcije od

133 UrazgovorusasvimtužiocimaOdjelazaprivrednikriminalKantonalnogtužilaštvaUSK,utvrđenojedauperiodu2016.–2017.godinenijeregistrovanoobavještenjetužiocaodstraneOSLporeskih,upravnihiliorganainspekcijeopotencijalnompreklapanjuprekršajaikrivičnogdjela.Dakle,nijeupraksi zabilježena primjena Uputstva kada su u pitanju ovo tužilaštvo i državnih organi (pokretačiprekršajnih postupaka) nadležni u ovom kantonu. Ove podatke dobijene iz navoda tužilacapotkrepljujuprovjereuslužbenimevidencijamatužilaštva.

Potrebno je da glavni tužioci periodično održavaju sastanke sa predstavnicima ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka radi analize protivpravnih djela iz određenog perioda, kao i planiranih aktivnosti rada na tim djelima, a u cilju sprečavanja dvostrukog gonjenja i suđenja.

Neophodno je izvršiti distribuciju svih internih tužilačkih uputstava, protokola i smjernica za sprečavanje dvostrukog suđenja svim ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka, a ne samo policijskim organima.

70

strane drugih organa, pored policije, koji su dostavljeni ovom tužilaštvu. Ovako, u posmatranom periodu, podaci Kantonalnog tužilaštva USK su sljedeći134:

PODNESENE PRIJAVE I IZVJEŠTAJI USK

PODNOSILAC 2016. 2017.

PU FBiH - 3

Inspekcije 6 7

Finansijska policija FBiH 2 6

U istom periodu, na temelju provedenog istraživanja putem komunikacije e-mailom i usmenih razgovora sa tužiocima, nije zabilježena niti jedna ili gotovo niti jedna primjena uputstva od strane nadležnih OSL organa u koordinaciji i radu sa kantonalnim tužilaštvima Zeničko-dobojskog kantona i Kantona Sarajevo, te okružnim javnim tužilaštvima u Trebinju i Istočnom Sarajevu. Dakle, u praksi nije zabilježena niti jedna komunikacija (usmena ili pismena) između OSL (izuzev policijskih organa) i nadležnih tužilaca u pogledu moguće dvojbe da li je u konkretnom predmetu u radu određeno protivpravno djelo prekršaj ili krivično djelo. U istom periodu su u BD zabilježena dva slučaja obraćanja organa ovlaštenih za pokretanje prekršajnog postupka (osim policijskih) nadležnom tužiocu o preklapanju prekršaja i krivičnog djela u jednom predmetu. U Kantonalnom tužilaštvu u Mostaru bilo je nekoliko primjera gdje su OSL poreske uprave kontaktirala tužioca u pogledu preklapanja krivičnog djela i prekršaja. Dakle, na temelju neformalnog razgovora sa tužiocima navedenih tužilaštava iz odjela koji se bave finansijskim (privrednim) kriminalom ili korupcijom i dobivenih podataka, proizilazi da komunikacija između poreskih, finansijskih i inspekcijskih organa i navedenih tužilaštava u pogledu primjene Uputstva gotovo da ne postoji ili se ogleda u svega nekoliko primjera.

Uputstva, ma kako detaljno razrađena ili precizna, nisu sama po sebi dovoljna bez njihove pravilne i dosljedne implementacije u praksi, što se ne može postići bez zajedničkih obuka ili edukacija upravo onih koji ih primjenjuju – pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava. Zbog toga, edukacije, obuke, sastanci i drugi

134 Analiza predstavlja rezultat pretrage CMS tužilačkog sistema, gdje su, zbog mogućih grešaka priunosupodnosiocaprijava,mogućaodređenaodstupanjakojanisustatističkiznačajna.

71USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

oblici zajedničkog rada pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava u pogledu izmjena i dopuna uputstava (izrade novih ili prilagođavanja postojećih vrsti posla svakog pojedinog organa), kao i njihovo provođenje u praksi predstavljaju jedini pravilan pristup uspostavljanju efikasne koordinacije.

C. Značaj unapreĐenja stručnih kapaciteta pokretača prekršajnih postupaka

Trenutna praksa u postupanju ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka po pitanju sastavljanja i zastupanja samog optužnog akta na sudu je takva da ovlašteni organi optužne akte pišu na licu mjesta tokom kontrole ili u službenim prostorijama odmah nakon kontrole, u kratkom vremenu i bez prethodnih provjera i analize slučaja, iako je najkraći rok zastarjelosti pokretanja prekršajnog postupka godinu dana. Taj period ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka ostavlja sasvim dovoljno vremena da detaljno prouče slučaj i podignu adekvatnu optužbu shodno utvrđenom činjeničnom stanju.

Nakon pokretanja prekršajnog postupka, mora se obezbijediti i adekvatno zastupanje optužnog akta pred sudom (naloga ili zahtjeva). Od stručnosti predstavnika ovlaštenog organa koji zastupa optužni akt umnogome će zavisiti i da li će u konačnici navodi iz optužnog akta biti dokazani, a okrivljeni kažnjen. Najčešće nadležni organi ovlašćuju jedno od službenih lica koje je bilo u kontroli (inspektor, policajac), dok manji broj nadležnih organa u svojoj organizaciji ima propisano posebno radno mjesto i posebno određeno lice koje se bavi samo obradom i zastupanjem optužnih akata. Najčešći problem u zastupanju prekršajnih predmeta od strane ovlaštenih organa je u neadekvatnom predstavniku, jer su to često lica koja nemaju potrebnu stručnost i iskustvo u zastupanju pred sudom ili uopšte nisu pravnici. Angažovanjem stručnih predstavnika iz svojih redova na zastupanju prekršajnih predmeta pred sudovima, ovlašteni organi za pokretanje prekršajnih postupaka bi u velikoj mjeri olakšali postupanje i sudovima, jer bi optužni prijedlozi bili potpuniji i konkretniji, a sam postupak kvalitetniji i efikasniji.

Na ishitreno izdavanje prekršajnih naloga utiču i norme za mjerenje radne uspješnosti koje su propisane ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka koje se elektronski prate, pa inspektori imaju za cilj da predmet što prije završe, jer im je u interesu da postignu normu, što se vrednuje prilikom ocjenjivanja. Takođe je ukazano da

Uputstva za postupanje u situacijama u kojima postoji opasnost dvostrukog gonjenja, ma kako detaljno razrađena ili precizna, nisu sama po sebi dovoljna bez njihove pravilne i dosljedne implementacije u praksi, što se ne može postići bez zajedničkih obuka ili edukacija lica koja primjenjuju ta uputstva, odnosno pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava.

Zbog toga se kao neophodne preporučuju edukacije, obuke, sastanci i drugi oblici zajedničkog rada pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava u pogledu izmjena i dopuna uputstava (izrade novih ili prilagođavanja postojećih vrsti posla svakog pojedinog organa) kao i njihovog provođenja.

72

je ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka postavljeno za cilj da im predmeti ne smiju doživjeti neuspjeh na sudu, pa se često, umjesto upućivanja predmeta na sud zahtjevom, izdaju prekršajni nalozi, jer je taj postupak brži i efikasniji i bez navedenog rizika od neuspjeha. Problem sa normiranjem predmeta istakli su i tužioci i sudije prisutni na Konsultativnom sastanku, ističući da je zbog opterećenosti normom, kvantitet u prvom planu.

Kao dobar primjer organizacije rada po prekršajnim predmetima možemo navesti onaj koji je iznio sagovornik iz Gradske uprave Grada Bijeljina, gdje je gradonačelnik na nivou grada sistematizovao radno mjesto sa potrebnom stručnom spremom i zaposlio lice koje obrađuje i zastupa sve prekršajne predmete iz kontrola gradskih inspekcijskih organa i komunalne policije koji su u nadležnosti grada. Ovakav način rada dao je pozitivne rezultate jer se optužni prekršajni akti detaljnije pripremaju, a prekršajni predmeti pred sudovima kvalitetnije zastupaju.

Na značaj profesionalizacije lica koja pišu i zastupaju optužne akte u prekršajnim postupcima ukazano je i na II Prekršajnom savjetovanju u BiH u maju 2018, na kome je istaknuto da bi kod svakog ovlaštenog pokretača prekršajnog postupka trebalo da bude specijalizovano jedno lice koje bi pisalo zahtjeve i iste zastupalo pred sudovima.

Imajući u vidu navedene činjenice, bilo bi poželjno da ovlašteni organi sistematizuju radno mjesto ili odrede unutar svoje institucije lice odgovarajuće stručnosti koje bi pisalo optužne akte i koje bi te optužne akte kvalitetno zastupalo pred sudovima. Ovo bi bio preduslov za stručan i efikasan rad, posebno ako se ima u vidu činjenica da sve veći broj okrivljenih u prekršajnom postupku kao branioce angažuje advokate koji raspolažu stručnim pravničkim znanjem i iskustvom.

Primjena predloženih mehanizama za sprečavanje dvostrukog suđenja zahtijeva edukaciju ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka kako u prekršajnoj tako i u krivičnoj oblasti. Dosadašnje edukacije bile su u najvećem broju slučajeva organizovane paralelno ili zasebno za OSL, tužioce ili sudije, gdje je svaka od ovih kategorija zasebno razmatrala nastale neudoumice i probleme u praksi.

Postojeći modeli edukacije pokretača prekršajnih postupaka svode se na interne obuke u okviru svakog ovlaštenog organa posebno (policija, carina, porezi, inspekcija, privreda, bankarstvo, berza, hartije od vrijednosti, igre na sreću, komunalna oblast, agencije). Iako su ovi modeli edukacije obavezni i potrebni, isti su u prilikama u kojima

Najčešći problem u zastupanju prekršajnih predmeta od strane ovlaštenih organa jeste u neadekvatnom predstavniku, jer su to često lica koja nemaju potrebnu stručnost i iskustvo u zastupanju pred sudom ili uopšte nisu pravnici.

Preporučuje se sistematizacija radnog mjesta i angažovanje stručnih predstavnika iz reda ovlaštenih organa koji bi radili na zastupanju prekršajnih predmeta pred sudovima, i koji bi posjedovali potrebnu stručnost i iskustvo u zastupanju pred sudom.

Ovlašteni organi za pokretanje prekršajnih postupaka bi na taj način u velikoj mjeri olakšali postupanje i sudovima, jer bi optužni prijedlozi bili potpuniji i konkretniji, a sam postupak kvalitetniji i efikasniji.

73USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

postupaju ovlašteni organi (zakonski okvir i društveno uređenje) prevaziđeni i neadekvatni za kvalitetan odgovor na potrebu sprečavanja slučajeva dvostrukog gonjenja. Stoga bi se moglo reći da su neiskorišteni institucionalni i zakonski mehanizmi u postupanju ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka posljedica prije svega njihove neadekvatne i nedovoljne edukacije.

S druge strane, sudovi i tužilaštva imaju obavezne i kontinuirane, kako odvojene tako i zajedničke edukacije u okviru istog edukativnog organa (entitetski centri za edukaciju sudija i tužilaca i Pravosudna komisija BD), na koji način im je omogućena kvalitetna edukacija. Ova edukacija podrazumijeva raznovrsne oblike, počev od seminara do savjetovanja iz svih oblasti u kojima postupaju, pri čemu sve sudije i svi tužioci učestvuju u formiranju godišnjih programa edukacije kroz predlaganje odgovarajućih tema.

Kompleksnost prekršajnopravne i krivičnopravne oblasti u BiH zahtijevala bi centralizovani oblik edukacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, što bi se moglo postići formiranjem odgovarajućih centara za njihovu edukaciju. Do formiranja centralizovanog sistema obrazovanja za pokretače prekršajnih postupaka, bilo bi poželjno organizovanje zajedničkih edukacija organa gonjenja/ ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka u okviru postojećih sistema edukacije na način da se u tim organima kao predavači angažuju tužioci, a po potrebi i sudije. U trenutnom poretku stvari, jedna od mogućnosti bi svakako bilo pozivanje predstavnika pokretača prekršajnih postupaka, odnosno sudija i tužilaca da prisustvuju krivičnim i prekršajnim savjetovanjima koja se organizuju na godišnjem nivou od strane udruženja sudija i udruženja tužilaca u BiH.135 S obzirom na to da je, zbog njihove brojnosti, na savjetovanja nemoguće pozvati predstavnike svih pokretača prekršajnih postupaka, neophodno je pri odabiru voditi računa o njihovoj ravnomjernoj zastupljenosti putem predstavnika koji će najbolje moći ono što su saznali prenijeti kolegama koji nisu mogli prisustvovati savjetovanjima.

Uprkos nekim shvatanjima, izraženim posebno u krugovima sudija višeg stepena nadležnosti, da sudije ne bi trebale pohađati zajednička savjetovanja i edukacije sa ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka i tužiocima zato što se radi o strankama u sudskim postupcima, ipak se tokom rada na ovom Priručniku pokazalo da je izuzetno poželjno da sudije, tužioci i ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka upravo na zajedničkim savjetovanjima i edukacijama razmjenjuju mišljenja i iskustva i na taj način rješavaju sva sporna pitanja koja se pojavljuju u praksi. Čini se da je mnogo efikasnije rješavati probleme na ovakav način nego putem donošenja

135 Primjeraradi,KrivičnosavjetovanjeuBiHuorganizacijiUdruženjasudijaFBiH,kojesetradicionalnoodržavauNeumusvakogjuna,iPrekršajnosavjetovanjeuBiHuorganizacijiUdruženjasudijaRS,kojesetradicionalnoodržavauBijeljinisvakogmaja.

Preporučuje se osiguravanje centralizovanog oblika edukacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka formiranjem odgovarajućih centara za njihovu edukaciju.

Do formiranja centralizovanog sistema obrazovanja za pokretače prekršajnih postupaka, preporučuje se organizovanje zajedničkih edukacija organa gonjenja/ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka u okviru postojećih sistema edukacije na način da se u tim organima kao predavači angažuju tužioci, a po potrebi i sudije.

74

sudskih odluka bilo u prvom stepenu bilo po žalbi, budući da se ovako lakše otklanjaju sve nedoumice i nejasnoće. Dakle, zajedničke edukacije svih ovih aktera u cilju izbjegavanja dvostrukog gonjenja dio su jedinstvenog mozaika pravne sigurnosti i jedine mogu stvoriti jasnu sliku pravilne primjene ovog načela.

Na značaj edukacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka ukazano je i na II Prekršajnom savjetovanju u BiH iz maja 2018, na kome je istaknuto da su postojeće edukacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka decentralizovane, te da postoji praktična potreba da se iste centralizuju, zbog čega je kao jedan od zaključaka na savjetovanju usvojen i zaključak da se pokrene inicijativa kod Ministarstva pravde BiH povodom neophodnosti formiranja odgovarajućih centara za edukaciju ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka. Promjene u postojećem sistemu edukacije kakve se predlažu u ovom poglavlju morale bi biti prihvaćene i sprovedene ukoliko se žele postići dobri rezultati kako u pogledu povećanja znanja i stručnosti ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, tako i konkretno u pogledu izbjegavanja aktivacija pravila ne bis in idem.

D. Uloga suda u slučajevima dvostrukog gonjenja

Ulogu suda u slučajevima dvostrukog gonjenja moguće je ostvariti samo ukoliko je prekršajni postupak pokrenut zahtjevom za pokretanje prekršajnog postupka i ukoliko je ovlašteni organ takav podatak naveo u zahtjevu. Dakle, sudovi mogu spriječiti dvostruko gonjenje samo ako imaju saznanje o činjenici dvostrukog gonjenja i ako je postupanje suda u takvom slučaju propisano zakonom kojim se propisuje postupak (krivični/prekršajni).

Suprotno navedenom, ako je ovlašteni organ izdao prekršajni nalog, sudija gotovo da i nema nikakvog uticaja na postupak, jer se tada postupak pokreće i završava mimo suda. Ukoliko se po zahtjevu okrivljenog takav prekršajni nalog ipak uputi na sudsko odlučivanje i završi oslobađajućom odlukom ili obustavom postupka, ne postoji mogućnost ponovnog pokretanja prekršajnog ili krivičnog postupka po istom događaju jer se te odluke smatraju meritornim odlukama.

Kao što je ranije isticano, ovlašteni organi za pokretanje prekršajnog postupka nisu u obavezi uvijek pokrenuti prekršajni postupak zahtjevom za pokretanje prekršajnog

U postojećem sistemu odvojenih obuka koje se vode odvojeno za sudije/tužioce s jedne strane te različite ovlaštene pokretače prekršajnih postupaka s druge, preporučuje se pozivanje odabranih predstavnika iz jedne ili druge grupe da prisustvuju krivičnim odnosno prekršajnim savjetovanjima.

Neophodno je pri tome voditi računa o odabiru onih predstavnika koji će najbolje moći prenijeti razmijenjena znanja i iskustva.

Na zajedničkim savjetovanjima i edukacijama poželjno je da sudije, tužioci i ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka putem razmjene mišljenja i iskustva rješavaju sva sporna pitanja koja se pojavljuju u praksi s ciljem izbjegavanja dvostrukog gonjenja.

75USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

postupka. Pravilo je da se prekršajni postupak pokrene prekršajnim nalogom, a tek ukoliko nema uslova za to, postupak se pokreće zahtjevom.

Pored toga, podatak o podignutoj optužnici nije obavezan element zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. Odsustvom propisivanja obaveze ovlaštenim organima za pokretanje prekršajnih postupaka na svim nivoima u BiH da u svojim zahtjevima navedu činjenicu da li je za isti prekršaj podnijet izvještaj tužilaštvu za krivično djelo, odnosno da li je po istom djelu potvrđena optužnica, inicijativa za primjenu načela ne bis in idem i dalje ostaje na okrivljenima kao strankama u postupku, a ujedno i mogućnosti zloupotrebe korištenja te informacije od okrivljenog u zavisnosti od toga da li mu to pogoduje. Ako je okrivljeni u prekršajnom postupku svjestan ozbiljnosti djela i mogućnosti krivičnog gonjenja, prešutjet će informaciju da je protiv njega potvrđena optužnica i dozvolit će prekršajno kažnjavanje, a kasnije koristiti u krivičnom postupku načelo ne bis in idem kao odbranu. Sagovornici na Konsultativnom sastanku su istakli da bi bilo korisno da se podatak o tome da li je po istom događaju podnijet i izvještaj tužilaštvu navodi u zahtjevu, navodeći kao primjer i praksu susjednih zemalja u kojima su ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka obavezni da kod sačinjavanja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka traže da se lice protiv koga se pokreće prekršajni postupak izjasni da li se protiv njega vodi krivični postupak. Imajući u vidu značaj i posljedice navedenog zakonskog nedostatka u sva četiri prekršajna zakona u BiH, bilo bi poželjno izvršiti izmjene zakonskog okvira u cilju sprečavanja dvostrukog suđenja u BiH na način da se propiše obaveza ovlaštenih organa da u zahtjevima za pokretanje prekršajnih postupaka navedu podatak da li je protiv istog okrivljenog podnijet i izvještaj tužilaštvu za krivično djelo, i ako jeste, u kojoj je fazi.

Saznanje za činjenicu dvostrukog gonjenja može uslijediti u različitim fazama prekršajnog postupka. Zakonska rješenja u tom slučaju predviđaju donošenje procesnih i meritornih odluka sa različitim posljedicama na dalje vođenje prekršajnog ili krivičnog postupka. Procesna odluka u prekršajnom postupku u RS-u je rješenje o odbačaju zahtjeva, a meritorna odluka rješenje o obustavljanju prekršajnog postupka i rješenje kojim se okrivljeni oslobađa od odgovornosti, dok je u FBiH i BD procesna odluka rješenje o odbacivanju zahtjeva i rješenje kojim se prekršajni postupak obustavlja kada je podnosilac odustao od podnijetog zahtjeva, a meritorna odluka rješenje o obustavi prekršajnog postupka kada nije dokazano da je okrivljeni počinio prekršaj.

U ZOP RS su, dakle, procesne i meritorne odluke jasno razgraničene, na način da je propisano u kojim situacijama se zahtjev odbacuje (uvijek procesna odluka), u kojim situacijama se prekršajni postupak obustavlja (uvijek meritorna odluka), u kojim situacijama se okrivljeni oglašava odgovornim (uvijek meritorna odluka), a u kojim oslobađa od odgovornosti (uvijek meritorna odluka), dok ZOP FBiH i ZOP BD ne razgraničavaju meritorne od procesnih odluka, propisujući da je odbačaj zahtjeva

U cilju sprečavanja dvostrukog suđenja potrebno je izvršiti izmjene zakonskog okvira u sva četiri prekršajna zakona u BiH na način da se propiše obaveza ovlaštenih organa da u zahtjevima za pokretanje prekršajnih postupaka navedu podatak da li je protiv istog okrivljenog podnijet i izvještaj tužilaštvu za krivično djelo, i ako jeste, u kojoj je fazi.

76

uvijek procesna odluka, oglašavanje odgovornim okrivljenog uvijek meritorna odluka, dok je obustava postupka u nekim slučajevima procesna odluka, a u nekim meritorna.

Nadalje, ZOP RS izričito propisuje mogućnost donošenja rješenja o odbačaju zahtjeva ukoliko nije zakazan usmeni pretres, koje rješenje je procesno i ne sprečava vođenje krivičnog postupka (jer predmet nije meritorno riješen), a nakon zakazivanja usmenog pretresa (tj. u toku prekršajnog postupka) sud donosi rješenje kojim se prekršajni postupak obustavlja. Ovo rješenje je meritorno jer ne postoji mogućnost naknadnog pokretanja prekršajnog postupka.136 S druge strane, ZOP FBiH i ZOP BD ne sadrže izričito propisane odredbe zakona o postupanju u takvim slučajevima. Međutim, sudovi mogu primjenjivati propisana zakonska rješenja o odbačaju zahtjeva i obustavi postupka, koja su procesnog karaktera, i tako prevazići neke situacije koje mogu dovesti do dvostrukog suđenja.

Kada ocijeni da radnja koja se okrivljenom stavlja na teret nije prekršaj nego krivično djelo, sud u RS-u će odbaciti zahtjev. U takvim slučajevima, odnosno kada je protiv istog okrivljenog po istom događaju podignuta optužnica (radnja koja se okrivljenom stavlja na teret nije prekršaj nego krivično djelo), sudovi u FBiH i BD će donijeti procesno rješenje kojim se obustavlja prekršajni postupak iz tih razloga. Za razliku od toga, rješenje o obustavi postupka protiv počinioca prekršaja koji je u krivičnom postupku pravosnažno proglašen krivim za krivično djelo koje obuhvata i obilježja prekršaja je meritorne prirode.137 Ukoliko sud pak provede prekršajni postupak i nakon provedenog dokaznog postupka utvrdi da djelo za koje se okrivljeni tereti nije prekršaj, sud u RS-u će donijeti rješenje kojim se okrivljeni oslobađa od odgovornosti138 (meritorno rješenje), dok će se prema ZOP FBiH i ZOP BD donijeti

136 Erdelić,D.,Dualizamprekršajnogikrivičnogpostupka–načelonebisinidem,BanjaLuka,seminarCESTRS,septembar2014,radobjavljennainternet-straniciCESTRS–link:http://www.rs.cest.gov.ba/index.php/2014-01-22-09-12-22/75-189banja-luka-izmjene-zakon-o-prekrajnom-postupku-i-dualizam-prekrajnog-i-krivinog-postupka-naelo-qne-bis-in-idemq/1236-prezentacija-d-erdelic

137 Ovakvopostupanjejepropisanočlanom76.tačka1)i5)uFBiH,auBDčlanom61.tačkaa),e)il)ZOPnanačindaćesuddonijetirješenjekojimseobustavljaprekršajnipostupakkadaseutvrdidaradnjakojaseokrivljenomstavljanateretnijeprekršaj,dajeokrivljeniukrivičnompostupkupravosnažnooglašen krivim za djelo koje obuhvata i obilježja prekršaja i kada postoje drugi razlozi predviđenizakonom,štojeukonkretnomslučajusituacijakadasudocijenidaradnjakojaseokrivljenomstavljana teret nije prekršaj nego krivično djelo, u kom slučaju bi sud obustavio prekršajni postupak iovlašteniorganuputiodapodneseizvještajnadležnomtužilaštvu.

138 Ovakvopostupanjejepropisanočlanom199.stav(1)tačka2)ZOPRS.

U slučaju da dođe do pokretanja prekršajnog postupka i istovremenog podnošenja izvještaja o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, protiv istog lica, za isti događaj, ovlašteni organi bi trebali da traže odlaganje/odgađanje usmenog pretresa u prekršajnom postupku do odluke tužioca o izvještaju o počinjenom krivičnom djelu. Ukoliko sud udovolji zahtjevu ovlaštenog organa i odloži/odgodi usmeni pretres u prekršajnom postupku, ovlašteni organ bi trebao, u slučaju potvrđivanja optužnice, obavijestiti sud o toj činjenici i/ili odustati od podnesenog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka.

77USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

procesno rješenje o obustavi postupka iz razloga što radnja koja se okrivljenom stavlja na teret nije prekršaj.

Na II Prekršajnom savjetovanju u BiH iz maja 2018, odlaganje/odgađanje usmenog pretresa je prepoznato kao jedan od mogućih načina sprečavanja dvostrukog suđenja, te je istaknuta potreba za inicijativom kod zakonodavnih organa u BiH za dopune ovih zakonskih rješenja u prekršajnom zakonodavstvu. U slučaju da dođe do pokretanja prekršajnog postupka i istovremenog podnošenja izvještaja o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, protiv istog lica, za isti događaj, ovlašteni organi bi trebali da traže odlaganje/odgađanje usmenog pretresa u prekršajnom postupku do odluke tužioca o izvještaju o počinjenom krivičnom djelu. Ukoliko sud udovolji zahtjevu ovlaštenog organa i odloži/odgodi usmeni pretres u prekršajnom postupku, ovlašteni organ bi bio u obavezi da u slučaju potvrđivanja optužnice obavijesti sud o toj činjenici i/ili odustane od podnesenog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka.

Nadalje, bilo bi potrebno uskladiti procesne zakone u cilju sprečavanja dvostrukog gonjenja propisivanjem povrede načela ne bis in idem kao razloga za odlaganje usmenog pretresa, te propisivanjem mogućnosti odbacivanja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka u situaciji kada je optužnica protiv istog okrivljenog i po istom djelu potvrđena.

Sprečavanju dvostrukih suđenja doprinijelo bi i propisivanje mogućnosti prekida prekršajnog postupka u slučaju podnošenja izvještaja o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, uz određenje da u tom slučaju ne teku rokovi zastarjelosti vođenja prekršajnog postupka i da se on u slučaju obustavljanja krivične istrage može nastaviti. Slično rješenje propisano je kod carinskih prekršaja članom 105. Zakona o postupku indirektnog oporezivanja.139 Prema ovom rješenju, ukoliko UIO smatra da prekršaj ima zakonsko obilježje krivičnog djela, proslijedit će predmet tužiocu i zastati sa prekršajnim gonjenjem dok sud ne donese presudu, ili dok ne odbije optužni akt, odnosno dok tužilac ne vrati predmet zbog nedovoljnog osnova za gonjenje. Ako sud odluči da krivično djelo nije izvršeno, nastavit će se prekršajni postupak, a dostavljanjem predmeta tužilaštvu doći će do prekida roka zastarjelosti koji će nastaviti teći ukoliko i kada se predmet vrati UIO-u. Važeći ZOP RS u članu 180. propisuje institut prekida postupka, ali isti ograničava na situacije nedostupnosti okrivljenog i procesne nesposobnosti okrivljenog, što bi mogla biti polazna osnova za dopune zakona u RS-u, kao i za uvođenje

139 Zakonopostupkuindirektnogoporezivanja(“SlužbeniglasnikBiH”,br.89/05i100/13).

Sprečavanju dvostrukih suđenja doprinijelo bi propisivanje mogućnosti prekida prekršajnog postupka u slučaju podnošenja izvještaja o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, uz određenje da u tom slučaju ne teku rokovi zastarjelosti vođenja prekršajnog postupka i da se on ukoliko dođe do obustavljanja krivične istrage može nastaviti.

Potrebno je uskladiti procesne zakone u cilju sprečavanja dvostrukog gonjenja propisivanjem povrede načela ne bis in idem kao razloga za odlaganje usmenog pretresa te propisivanjem mogućnosti odbacivanja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka u situaciji kada je optužnica protiv istog okrivljenog i po istom djelu potvrđena.

78

ovog instituta u zakone FBiH i BD, što je istaknuto i na II Prekršajnom savjetovanju u BiH iz maja 2018.

Postoji još jedan važan aspekt problema na koji treba skrenuti pažnju. Na Konsultativnom sastanku, učesnici iz reda sudija koji rade na prekršajnim predmetima su ukazali da sud nema zakonska ovlaštenja da reaguje čak i kada je iz optužnog akta u prekršaju jasno da se radi o krivičnom djelu a ne prekršaju, ukoliko iz radnji koje se stavljaju na teret okrivljenom proizilazi i prekršaj, što je gotovo uvijek slučaj kada se radi o krivičnim djelima sa

elementima prekršaja koji su predmet ovog Priručnika. Naime, sud u prekršajnom postupku mora postupati po optužnom aktu koji ima sve elemente prekršaja na način da utvrđuje da li je ta prekršajna optužba osnovana, odnosno da li je okrivljeni odgovoran, ali ne i da li pored prekršaja postoji i krivično djelo. Kao primjer je istaknuta situacija u kojoj sudija kada dobije predmet uoči da je predmet za krivično gonjenje, ali je pokretač prekršajnog postupka dobio instrukciju od tužioca da se pokrene prekršajni postupak, jer tužilac nije izvršio detaljnije provjere u smislu utvrđivanja elemenata krivičnog djela. Sud i u tim slučajevima uglavnom postupa, jer izdavalac naloga nakon upute tužioca prilagođava činjenični opis prekršajnom postupku. Primjer za to bi bilo postojanje krivičnog djela lake ili teške tjelesne povrede učinjene u stanju nužne odbrane, pa ukoliko tužilac da uputu da se vodi prekršajni postupak, podnosilac prilagođava optužni akt i podnosi ga za prekršaj iz oblasti ugrožavanja javnog reda i mira na način da isključuje elemente povrede, tj. posljedicu, koja je opredjeljujuća za postojanje krivičnog djela.

Bitno je naglasiti da bi najbolje rješenje u ovakvim slučajevima bilo odbacivanje zahtjeva ukoliko za to ima zakonskog osnova, jer se nakon odbačaja uvijek može pokrenuti novi postupak, s obzirom na to da nije meritorno razmatran. ZOP RS slučaj kada radnja nije prekršaj propisuje kao posebni razlog za odbačaj zahtjeva

pa je situacija jasna, ali zbog nepostojanja ovog osnova za odbačaj u ZOP FBiH i BD, sudovi u FBiH i BD obustavljaju prekršajni postupak, što stvara dilemu u pogledu prirode tog rješenja (da li je ono procesno ili meritorno), odnosno da li se poslije obustave postupka u prekršajnom postupku, može ponovo pokrenuti bilo kakav postupak (krivični ili prekršajni).140

Navedeni nedostaci i različitosti u zakonskim rješenjima su osnov za usklađivanje i dopunu

140 OdlukaUSBiHbrojAP4414/15oddana27.2.2018.godine,kojomsudzauzimastavpoprekršajnompredmetuizFBiHdaobustavaprekršajnogpostupkanijemeritorannačinodlučivanjaidasenakonobustaveprekršajnogpostupkamožepokrenutiivoditikrivičnipostupak,tedaseutomslučajuneradiopovredinačelanebisinidem.

Predlaže se usklađivanje i dopuna zakonskih rješenja na način da se i u ZOP FBiH i ZOP BD propiše da se zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka odbacuje ako radnja nije prekršaj (zakonsko rješenje u ZOP RS), a ne da se prekršajni postupak obustavlja, kako je to trenutno propisano u ZOP FBiH i BD.

Preporučuje se pokretanje inicijative kod centara za edukaciju sudija i tužilaca u RS-u i FBiH da se u godišnje programe edukacije uvrste i okrugli stolovi za područja okružnih/kantonalnih sudova za ujednačavanje sudske prakse iz prekršajnopravne oblasti.

79USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

zakonskih rješenja, sa prijedlogom da se i u ZOP FBiH i ZOP BD propiše da se zahtjev odbacuje ako radnja nije prekršaj (zakonsko rješenje u ZOP RS), a ne da se prekršajni postupak obustavlja kako je to trenutno propisano u ZOP FBiH i BD.

Konačno, bitno je naglasiti da prekršajni zakoni u BiH ne propisuju obavezu upućivanja predmeta nadležnom tužiocu nakon donošenja rješenja o odbacivanju zahtjeva u slučajevima kad djelo nije prekršaj nego krivično djelo, pa sudovi u takvim slučajevima samo donose rješenje i dostavljaju ga pokretaču prekršajnog postupka. Na njemu je obaveza da pred nadležnim tužiocem inicira pokretanje krivičnog postupka. Ovakvo postupanje sudova proizilazi iz činjenice da sudovi nemaju zakonsku obavezu da daju upute optužbi, niti da iniciraju pokretanje prekršajnog ili krivičnog postupka. U praksi se podrazumijeva da će ovlašteni pokretač prekršajnog postupka nakon prijema rješenja o odbacivanju zahtjeva iz razloga što radnja djela nije prekršaj nego krivično djelo, sam inicirati po službenoj dužnosti pokretanje krivičnog postupka kod nadležnog tužilaštva. Imajući u vidu ovakvu procesnu situaciju u prekršajnim zakonima u BiH, potrebno je da se sud u prekršajnom postupku u slučajevima dvostrukog suđenja uopšte ne upušta u raspravljanje nego da odbaci takav zahtjev i na taj način donese procesnu, a ne meritornu odluku.

Različita zakonska rješenja i sudska praksa istaknuti su kao problem i na II Prekršajnom savjetovanju u BiH, zbog čega je usvojen i zaključak da se pokrene inicijativa kod centara za edukaciju sudija i tužilaca u RS-u i FBiH da se u godišnje programe edukacije uvrste i okrugli stolovi za područja okružnih/kantonalnih sudova za ujednačavanje sudske prakse iz prekršajnopravne oblasti.

Imajući u vidu različita zakonska rješenja, koja uslovljavaju različito postupanje sudova u istim situacijama, kao i vrijeme koje je potrebno za usklađivanje zakonskih rješenja i dopune zakona o prekršajima u BiH, bilo bi korisno da nadležna tužilaštva u BiH održe konsultativne sastanke sa ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka i skrenu im pažnju na različitu praksu sudova, te da ukažu na moguće načine prevazilaženja problema dvostrukog gonjenja.141

141 Npr.uRH,DržavnoodvjetništvoRepublikeHrvatskeupozorilojedržavnaodvjetništvanapresuduESLJPMarestiprotivHrvatskeiupozoriloihjekakojenužnomijenjatipostojećupraksu.Oddržavnihodvjetništavajeizviještenodajeidaljeprisutnoparalelnopodnošenjekazneneprijaveioptužnogprijedlogazaprekršaj.Kakosuistovremenosudovipočelidonositiodbijajućepresudeupredmetimaukojimajeprijedovršetkakaznenogpostupkapravomoćnodovršenprekršajnipostupak,DržavnoodvjetništvoRepublikeHrvatskeorganiziralojesastankesčelnimljudimaupolicijiidrugimdržavnimtijelima i njihovim stručnim timovima kako bi se dogovorili o postupanju kojim bi se ubudućerazgraničiokazneniiprekršajnipostupak.TakođerjesVisokimprekršajnimsudomdogovorenodaprekršajnisudoviprivremenonatraženjedržavnihodvjetništavazastanusprekršajnimpostupcima

Imajući u vidu različita zakonska rješenja, koja uslovljavaju različito postupanje sudova u situacijama kada djelo ne predstavlja prekršaj nego krivično djelo (rješenje o odbacivanju zahtjeva ili obustavljanju postupka), kao i vrijeme koje je potrebno za usklađivanje zakonskih rješenja i dopune zakona o prekršajima u BiH, potrebno je da nadležna tužilaštva u BiH održe konsultativne sastanke sa ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka i skrenu im pažnju na različitu praksu sudova, te da ukažu na moguće načine prevazilaženja problema dvostrukog gonjenja.

80

Krivično zakonodavstvo na svim nivoima predviđa isto rješenje za slučaj da se u toku krivičnog postupka dođe do saznanja da je po istom djelu prethodno završen prekršajni postupak. Naime, ukoliko se prekršaj za koji je vođen raniji postupak može ocijeniti kao “krivična optužba”, sud je dužan donijeti presudu kojom se optužba odbija iz razloga što je optuženi za isto djelo već pravosnažno osuđen, oslobođen od optužbe ili je postupak protiv njega rješenjem pravosnažno obustavljen.142

–cit.premaNovoselD.,Rašo.M.,BurićZ.,str.798.

142 Propisanoodredbamačlana297.stav(1)tačkag)ZKPRS,člana298.stav(1)tačkad)ie)ZKPFBiHičlana283.stav(1)tačkad)ie)ZKPBD.

83USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

IV. PREPORUKE / RECOMMENDATIONS

84

RecommendationII.

TH

E P

RO

BL

EM

OF

DIF

FER

EN

TIA

TIO

N B

ET

WE

EN

C

RIM

INA

L O

FFE

NS

ES

AN

D M

ISD

EM

EA

NO

RS

A.

NE

BIS

IN ID

EM

PR

INC

IPL

E –

IN T

HE

CO

NT

EX

T O

F C

RIM

INA

L O

FF

EN

SE

S A

ND

MIS

DE

ME

AN

OR

S

Due to lack of its practical application, a more consistent implementation of a provision of the RS Law on Misdemeanors should be ensured in the RS. Namely, pursuant to the said provision, confirmation of the indictment in a criminal procedure constitutes the legal ground for discontinuing (suspending) a misdemeanor proceeding for the same offense, and a legal obstacle to instigation of a misdemeanor proceeding.

Similar solutions should be introduced on all levels of the judiciary in BiH, in order to prevent situations involving two parallel proceedings for the same offense.

4. MISDEMEANOR PENALTY WARRANT AND MOTION FOR INITIATION OF MISDEMEANOR PROCEEDINGS AS INDICTING DOCUMENTS

The possibility of issuance of misdemeanor penalty warrants fulfilling the Engel criteria of ECHR (criteria of criminal charges) should be restricted, in order to prevent situations in which the ne bis in idem principle is activated, and the violation is resolved in merits in the sphere of misdemeanor legal protection, mostly without involving the court, although a criminal-justice response is necessary.

It is very important that authorized officers make proper and complete assessment of a violation, and of all relevant facts and circumstances, and that they understand that they can activate the ne bis in idem principle with their procedural acts, and thereby prevent prosecution of cases of corruption, economic, financial or other severe forms of crimes. It is especially important to be careful in the development of the factual description of an offense, because it can present elements of a criminal offense, which is why coordination with competent prosecutor’s offices is essential in this stage.

85USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

PreporukaII.

PR

OB

LE

M R

AZ

GR

AN

IČA

VA

NJA

KR

IVIČ

NIH

DJE

LA

I P

RE

KR

ŠA

JA

A.

NA

ČE

LO N

E B

IS IN

IDE

M U

KO

NT

EK

ST

U K

RIV

IČN

IH

DJE

LA

I P

RE

KR

ŠA

JA

Usljed izostanka primjene u praksi, neophodno je u RS-u osigurati dosljedniju primjenu odredbe Zakona o prekršajima RS prema kojoj je potvrđivanje optužnice u krivičnom postupku zakonski osnov za obustavu prekršajnog postupka za isto djelo, odnosno zakonska prepreka za pokretanje prekršajnog postupka.

Slična rješenja trebalo bi predvidjeti na svim nivoima pravosuđa u BiH kako u praksi ne bi dolazilo do istovremenog vođenja dva postupka o istom protivpravnom djelu.

4. PREKRŠAJNI NALOG I ZAHTJEV ZA POKRETANJE PREKRŠAJNOG POSTUPKA KAO OPTUŽNI AKTI

Potrebno je ograničiti mogućnost izdavanja prekršajnih naloga koji svojim sadržajem zadovoljavaju Engel kriterije ESLJP-a (kriterije krivične optužbe) kako bi se spriječile situacije u kojima se aktivira načelo ne bis in idem, a protivpravni događaj meritorno okončava u sferi prekršajnopravne zaštite i najčešće bez učešća suda, iako je nužna krivičnopravna reakcija.

Veoma je važno da ovlaštena službena lica pravilno i potpuno izvrše procjenu određenog protivpravnog događaja, odnosno svih relevantnih činjenica i okolnosti, te da u tom pravcu razumiju da svojim procesnim aktima mogu aktivirati princip ne bis in idem i time spriječiti procesuiranje predmeta korupcije, privrednog, finansijskog ili drugih težih oblika kriminaliteta. Posebno je važno biti pažljiv pri sačinjavanju činjeničnog opisa protivpravnog djela jer se u njemu mogu očitovati obilježja krivičnog djela, zbog čega je u ovoj fazi ključna koordinacija sa nadležnim tužilaštvima.

86

II. T

HE

PR

OB

LE

M O

F D

IFFE

RE

NT

IAT

ION

BE

TW

EE

N C

RIM

INA

L O

FFE

NS

ES

AN

D M

ISD

EM

EA

NO

RS

B.

EX

AM

PL

ES

OF

DO

UB

LE

JE

OP

AR

DY

CO

NS

EQ

UE

NC

ES

1. AVOIDING ADEQUATE FORM OF LIABILITY THROUGH ACTIVATION OF THE NE BIS IN IDEM PRINCIPLE

Formal approach should be abandoned when misdemeanor penalty warrants, and criminal offense reports on the same ground are filed, which do not include an analysis of the case merits and can easily lead to avoidance of adequate form of liability, and of adequate sanctioning of illegal behavior in practice.

It is extremely important that authorized officers in different bodies (inspection, financial police etc.) realize that the practice of initiation of double proceedings (both misdemeanor and criminal) without adequate forms of coordination and cooperation, and without proper assessment of each case may result in avoidance of criminal liability for different forms of crimes through application of the ne bis in idem principle.

It would be useful to introduce compulsory communication, coordination and cooperation between bodies with the same powers operating on different levels (municipal, entity) in order to eliminate the possibility that e.g. one inspection authority does not initiate the misdemeanor proceedings following contacts with the prosecutor, and then an equal inspection authority on a different level initiates such procedure.

Singledatabasesofinitiatedmisdemeanorandcriminalproceedingsshouldbeestab-lishedonthelevelofBiH,andauthorizedinitiatorsofmisdemeanorprocedures,courtsandprosecutorofficeswouldhaveaccesstothosedatabases,inordertoovercometheproblemwithduplicationofproceedings.

Thiscouldbeachievedbyconnectingoftheexistingdatabasesofsanctionsincriminalandmisdemeanordomains(andincludingdataoninitiatedcriminalandmisdemeanorproceedings),andbygrantingaccesstoabroadrangeofactors.

2. POTENTIAL ABUSES

Everytimewhenanauthorizedofficernotifiestheprosecutorviatelephoneaboutaviolation,itisadvisablethattheprosecutororderssubmissionofawrittenreportandrelevantattachmentssothatanadditionalandproperassessment(legalqualification)oftheviolationcanbeperformed.

Someofthemechanismsthatcouldbeusedbyauthorizedofficersofdifferentbodiesinordertopreventpotentialabuseareacomplainttotheofficeofthechiefprosecutorandacomplainttothehigherprosecutor’soffice(FBiHorRS)asformsofsupervisionovertheprosecutor’swork.Basedonthesupervisoryright,thebodydecidingonsuchcomplainthas the power to review and control every prosecutorial case.

87USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

II. P

RO

BL

EM

RA

ZG

RA

NIČ

AV

AN

JA K

RIV

IČN

IH D

JEL

A I

PR

EK

RŠ

AJA

B.

PR

IMJE

RI P

OS

LJE

DIC

A D

VO

ST

RU

KO

G G

ON

JEN

JA

1. IZBJEGAVANJE ADEKVATNOG OBLIKA ODGOVORNOSTI AKTIVACIJOM NAČELA NE BIS IN IDEM

Neophodno je napustiti formalni pristup pri podnošenju prekršajnih prijava, odnosno izvještaja o izvršenom krivičnom djelu po istom osnovu, koji je lišen analize samog merituma predmeta i lako može dovesti do izbjegavanja adekvatnog oblika odgovornosti, odnosno adekvatnog sankcionisanja protivpravnog ponašanja u praksi.

Izuzetno je važno da ovlaštena službena lica u različitim organima (inspekcije, finansijska policija i dr.) uvide da praksa iniciranja duplih postupaka (prekršajnog i krivičnog), bez adekvatnih oblika koordinacije i saradnje, te pravilne ocjene svakog predmeta ponaosob, mogu imati za ishod izbjegavanje krivične odgovornosti za različite oblike kriminaliteta putem primjene načela ne bis in idem.

Bilo bi korisno osigurati obaveznu komunikaciju, koordinaciju i saradnju unutar organa sa istim nadležnostima koji operišu na različitim nivoima (opštinski, entitetski) kako bi se uklonila mogućnost da npr. jedna inspekcija, poslije kontakta sa tužiocem, ne pokrene prekršajni postupak, a zatim ista inspekcija na drugom nivou pokrene takav postupak.

PotrebnojeuspostavitijedinstvenebazepodatakaopokrenutimprekršajnimikrivičnimpostupcimananivouBiHkojimabipristupimaliovlaštenipokretačiprekršajnihpostupa-ka,sudoviitužilaštva,kakobiseprevazišaoproblemdupliranjapostupaka.

Ovobisemogloučinitiuvezivanjempostojećihbazapodatakaizkrivičneiprekršajneoblastiokažnjavanju(uvrštavanjempodatakaopokrenutimkrivičnimiprekršajnimpos-tupcima)iomogućavanjempristupaširembrojusubjekata.

2. MOGUĆE ZLOUPOTREBE

Usvakojpriliciukojojovlaštenoslužbenoliceputemtelefonaobavještavatužiocaoodređenomprotivpravnomdogađaju,preporučujesedatužilacnaložidostavljanjepisa-nogizvještajairelevantnihpriloga,kakobiseizvršiladodatnaipravilnaprocjena(pravnakvalifikacija)konkretnogdogađaja.

NekiodmehanizamakojebiOSLrazličitihorganamoglakoristitiuciljusprečavanjapotencijalnihzloupotrebajesuprigovorureduglavnogtužiocaiprigovorvišemtužilaštvu(federalnomilirepubličkom)kaovidovinadzoranadradomtužioca.Popravunadzora,or-gankojiodlučujeoprigovoruimaovlaštenjeuvidaikontrolesvakogtužilačkogpredmeta.

88

II. T

HE

PR

OB

LE

M O

F D

IFFE

RE

NT

IAT

ION

BE

TW

EE

N

CR

IMIN

AL

OFF

EN

SE

S A

ND

MIS

DE

ME

AN

OR

S

C.

LE

GA

L F

RA

ME

WO

RK

IN B

IH

Unified codification of all criminal offenses in the criminal codes only, and their simultaneous transfer from other laws would largely facilitate practices of authorized officers, prosecutors and judges, because it would prevent stipulation of identical or very similar criminal offenses in different laws and enable easier comparison of criminal offenses and misdemeanors.

An initiative should be launched with the BiH Ministry of Justice for harmonization of misdemeanor legislation and establishment of a state-level working group which would align and harmonize the four misdemeanor laws in BiH.

Substantive misdemeanor and criminal legislation should be aligned, which should include decriminalization of some mutually overlapping misdemeanors or criminal offenses. For decriminalization of misdemeanors, the legislator should decide in which cases the criminal offenses consume misdemeanors, and decriminalize such misdemeanors, prescribe criminal sanctioning only, and to account for misdemeanor liability through the prescribed criminal sanction and less severe forms of that criminal offense. On the other hand, for decriminalization of criminal offenses, the legislator should decide in which cases severe misdemeanors consume criminal offenses, and decriminalize such criminal offenses, and to account for criminal liability through the prescribed misdemeanor sanction or qualified forms of that misdemeanor.

Special guidelines should be developed for differentiation between misdemeanors and criminal offenses within the scope of action of every initiator of misdemeanor proceedings, which would point to the basic elements and the most important differences between misdemeanors and criminal offenses, based on which they could be differentiated properly. The guidelines would explain when the authorized bodies can act independently, and when they should be supervised by the prosecutor’s office.

Trainings should be organized for economists in the institutions of authorized initiators of misdemeanor proceedings, primarily because it is complicated to prove the perpetrator’s criminal intent, and they are more inclined to initiate misdemeanor proceedings, considering that filing of a report on a perpetrated criminal offense would require legal knowledge which they do not possess. In view of the large number of authorized initiators of misdemeanor proceedings, training of trainers is recommended as an efficient solution for trainings; the trainers would be trained first, and later they would train other authorized initiators of misdemeanor proceedings.

89USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

II. P

RO

BL

EM

RA

ZG

RA

NIČ

AV

AN

JA K

RIV

IČN

IH D

JEL

A I

PR

EK

RŠ

AJA

C.

PR

AV

NI O

KV

IR U

BiH

Jedinstvena kodifikacija svih krivičnih djela samo u krivičnom zakonu i njihovo istovremeno izmještanje iz drugih zakona značajno bi doprinijeli olakšanom postupanju OSL, tužilaca i sudija, jer bi se na taj način izbjeglo propisivanje istih ili veoma sličnih krivičnih djela u različitim zakonima i omogućilo lakše upoređivanje krivičnih djela i prekršaja.

Predlaže se pokretanje inicijative kod Ministarstva pravde BiH za harmonizaciju prekršajnog zakonodavstva, te formiranje radne grupe na državnom nivou koja bi izvršila usklađivanje i harmonizaciju sva četiri prekršajna zakona u BiH.

Neophodno je uskladiti materijalno prekršajno i krivično zakonodavstvo na način da se određeni prekršaji, odnosno određena krivična djela, koji se međusobno preklapaju, dekriminalizuju. Za dekriminalizaciju prekršaja bilo bi potrebno da se zakonodavac opredijeli u kojim slučajevima krivična djela konzumiraju prekršaje i dekriminalizuje blaže prekršaje, te propiše samo krivično kažnjavanje, a kroz propisanu krivičnu sankciju i privilegovane oblike djela uračuna i prekršajnu odgovornost. S druge strane, za dekriminalizaciju krivičnih djela bilo bi potrebno da se zakonodavac opredijeli u kojim slučajevima teži prekršaji konzumiraju krivična djela i dekriminalizuje blaža krivična djela, a kroz propisanu prekršajnu sankciju i kvalifikovane oblike prekršaja uračuna i krivičnu odgovornost.

Nužno je izraditi specijalne smjernice za razlikovanje prekršaja i krivičnih djela iz oblasti djelovanja svakog od pokretača prekršajnih postupaka, koje bi ukazivale na osnovne elemente i najbitnije razlike između prekršaja i krivičnih djela, na osnovu kojih bi se oni mogli pravilno razgraničiti. U smjernicama bi bilo pojašnjeno kada ovlašteni organi mogu postupati samostalno, a kada pod nadzorom tužilaštva.

Neophodna je edukacija ekonomista u institucijama ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, primarno zbog toga što je dokazivanje namjere počinioca složeno pa se oni lakše odlučuju za pokretanje prekršajnog postupka budući da bi im za podnošenje izvještaja o počinjenom krivičnom djelu bila neophodna i pravna znanja kojima ne raspolažu. Zbog mnogobrojnosti ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, kao efikasno rješenje provođenja edukacije preporučuje se i edukacija edukatora, koji bi bili prvi obučeni, a kasnije bi oni edukovali ostale ovlaštene pokretače prekršajnih postupaka.

90

II. T

HE

PR

OB

LE

M O

F D

IFFE

RE

NT

IAT

ION

B

ET

WE

EN

CR

IMIN

AL

OFF

EN

SE

S A

ND

M

ISD

EM

EA

NO

RS

E.

BR

OA

D L

EG

AL

PO

WE

RS

OF

EN

TIT

IES

R

ES

PO

NS

IBL

E F

OR

INIT

IAT

ION

OF

MIS

DE

ME

AN

OR

PR

OC

EE

DIN

GS

As a preliminary step for legal amendments that will restrict the possibility for issuance of misdemeanor penalty warrants, a detailed analysis of legislation and of existing practice should be conducted, in order to identify all cases where issuance of a misdemeanor penalty warrants would practically prevent prosecution which potentially implies much more stringent sanctions.

One of potential solutions in (re)defining of legal reasons for issuance of misdemeanor penalty warrants would be to restrict the use of such orders to the so-called trivial offenses punishable by fixed fines up to a certain amount, e.g. up to BAM 500.00, considering that practice has shown that almost all misdemeanor penalty warrants issued on the amounts exceeding BAM 500.00 ended up in court. For all other cases, compulsory submission of a motion for initiation of misdemeanor proceedings could be laid down.

Following an interim period of several years (where the majority of misdemeanor proceedings would again require court decisions), it is advisable to conduct an assessment of the situation and consider another expansion of the range of misdemeanors for which a penalty warrant can be issued. Authorized bodies could be trained in qualification of a misdemeanor/criminal offense during the interim period.

It is recommended that issuance of a misdemeanor penalty warrant be dependent on prior inspection of the Register of fines and misdemeanor records (ROF), in order to determine if the defendant has any debts and whether he is on probation based on a suspended sentence imposed against him, as laid down in Articles 46 and 55 of the Misdemeanor Law of RS in cases involving mitigation of a fine and imposition of a suspended sentence.

When a misdemeanor has been reported by the injured party, it is recommended that issuance of a misdemeanor penalty warrant be dependent on prior obtaining of the injured party’s consent.

91USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

II. P

RO

BL

EM

RA

ZG

RA

NIČ

AV

AN

JA K

RIV

IČN

IH

DJE

LA

I P

RE

KR

ŠA

JA

E.

ŠIR

OK

A Z

AK

ON

SK

A O

VL

AŠ

TE

NJA

NA

DL

EŽ

NIH

S

UB

JEK

ATA

ZA

PO

KR

ETA

NJE

PR

EK

RŠ

AJN

OG

P

OS

TU

PK

A

Kao prethodni korak za zakonske izmjene kojima će se ograničiti mogućnost izdavanja prekršajnih naloga, potrebno je izraditi detaljnu analizu propisa i dosadašnje prakse kako bi se identifikovali svi slučajevi u kojima postoji opasnost da se izdavanjem prekršajnog naloga praktično onemogući krivično gonjenje koje sa sobom potencijalno nosi mnogo teže sankcije.

Jedno od mogućih rješenja prilikom (re)definisanja zakonskih razloga za izdavanje prekršajnih naloga bilo bi ograničavanje mogućnosti njihovog izdavanja samo za tzv. banalne prekršaje za koje su zaprijećene fiksne novčane kazne do određenog iznosa, primjera radi do 500,00 KM, imajući u vidu da je praksa pokazala da gotovo svi prekršajni nalozi izdati na iznose preko 500,00 KM završavaju u postupku pred sudom. Za sve ostale slučajeve mogla bi se propisati obaveza podnošenja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka.

Nakon određenog prelaznog perioda od nekoliko godina (u kojem bi ponovo većina prekršajnih postupaka podrazumijevala sudsko odlučivanje), bilo bi uputno izvršiti procjenu stanja i razmotriti eventualno ponovno proširenje dijapazona prekršaja za koje je moguće izdati prekršajni nalog. U toku prelaznog perioda bilo bi moguće edukovati ovlaštene organe po pitanju kvalifikacije prekršaja/krivičnog djela.

Preporučuje se da se izdavanje prekršajnog naloga uslovi prethodnim uvidom u Registar novčanih kazni i prekršajnih evidencija (ROF) radi utvrđivanja da li okrivljeni ima dugova i da li protiv njega teče vrijeme provjeravanja po izrečenoj uslovnoj osudi, na način kako je to urađeno u članovima 46. i 55. ZOP RS kod primjene ublažavanja novčane kazne i izricanja uslovne osude.

Kada je prekršaj prijavljen od strane oštećenog, preporučuje se da se izdavanje prekršajnog naloga uslovi prethodnim pribavljanjem saglasnosti oštećenog.

92

II. T

HE

PR

OB

LE

M O

F D

IFFE

RE

NT

IAT

ION

BE

TW

EE

N

CR

IMIN

AL

OFF

EN

SE

S A

ND

MIS

DE

ME

AN

OR

S

F. M

ISD

EM

EA

NO

RS

WIT

H E

LE

ME

NT

S O

F C

RIM

INA

L O

FF

EN

SE

S

AN

D T

HE

MO

ST

CO

MM

ON

CA

SE

S O

F O

VE

RL

AP

S

i. Examples of overlaps in the domain of taxes

ii. Examples of overlaps in the domain of customs

iii. Examples of overlaps in the domain of economy

In order to overcome the problem with qualification in cases of overlapping misdemeanors and criminal offenses in taxation, customs and economy domains, and in view of the substantial disproportion between sanctions for identical offenses laid down in misdemeanor and criminal legislation (fines for misdemeanors and imprisonment for a criminal offenses), alignment of misdemeanor and criminal legislation in these domains is recommended. Also, a number of misdemeanors should be decriminalized by introducing a monetary census. The census amount would constitute a threshold up to which certain behaviors would constitute a misdemeanor, and if the threshold is exceeded, the behavior would qualify as a criminal offense.

iv. Examples of overlaps in the domain of public peace and order

With the aim of overcoming the problems with qualification in cases of overlapping misdemeanors and criminal offenses in the domain of public peace and order, alignment of misdemeanor legislation is recommended by stipulating that a violation constitutes a misdemeanor if bodily injuries have not been inflicted. Otherwise, if such injuries exist, the violation would constitute a criminal offense.

v. Examples of overlaps in the domain of traffic safety

Following the RS role model, it is recommended that all levels in BiH adopt legislative amendments to make a clear distinction between criminal offenses and misdemeanors in the domain of public traffic safety depending on the nature of injury; if a bodily integrity has been injured, the violation should constitute a criminal offense, and if property has been damaged, it should constitute a misdemeanor. In this way, the existing possibility for abuse when performing damage appraisals will be eliminated.

vi. Examples of overlaps between misdemeanors and criminal offenses in the domain of domestic violence in the RS

RS misdemeanor and criminal legislation should be aligned with the legislation of FBiH and BD BiH so that domestic violence is defined as a criminal offense only in the RS as well. In this way, misdemeanor and criminal legislation in BiH would be harmonized when it comes to domestic violence offenses, and the problem of overlapping criminal offenses and misdemeanors in this domain in the RS would be solved.

93USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

II. P

RO

BL

EM

RA

ZG

RA

NIČ

AV

AN

JA K

RIV

IČN

IH D

JEL

A I

PR

EK

RŠ

AJA

F. P

RE

KR

ŠA

JI S

A E

LE

ME

NT

IMA

KR

IVIČ

NIH

DJE

LA

I N

AJČ

EŠ

ĆI

SLU

ČA

JEV

I PR

EK

LA

PA

NJA

i. Primjeri preklapanja u oblasti poreza

ii. Primjeri preklapanja u oblasti carina

iii. Primjeri preklapanja u oblasti privrede

Kako bi se prevazišao problem kvalifikacije u slučajevima preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti poreza, carina i privrede, a imajući u vidu veliku nesrazmjeru zaprijećenih sankcija za identično djelo u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo), preporučuje se usklađivanje prekršajnog i krivičnog zakonodavstva u navedenim oblastima. Takođe, trebalo bi izvršiti dekriminalizaciju određenog broja prekršaja uvođenjem novčanog cenzusa čiji iznos bi predstavljao prag do kojeg bi određena ponašanja predstavljala prekršaj, a preko kojeg bi predstavljala krivično djelo.

iv. Primjeri preklapanja u oblasti javnog reda i mira

Radi prevazilaženja problema kvalifikacije u slučajevima preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti javnog reda i mira, preporučuje se usklađivanje prekršajnog zakonodavstva određivanjem da se radi o prekršaju ukoliko nisu nastupile tjelesne povrede, a o krivičnom djelu ukoliko su ovakve povrede nastupile.

v. Primjeri preklapanja u oblasti bezbjednosti saobraćaja

Preporučuje se da se, po uzoru na RS, na svim nivoima u BiH usvoje zakonske izmjene kojim će se napraviti jasna razlika između krivičnih djela i prekršaja u oblasti bezbjednosti javnog saobraćaja u zavisnosti od povrijeđenog dobra, tako da u slučaju krivičnog djela povrijeđeno dobro bude tjelesni integritet, a u slučaju prekršaja imovina. Na ovaj način prevazići će se opasnost od zloupotreba prilikom vršenja procjene štete koja postoji u trenutnom sistemu.

vi. Primjeri preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti nasilja u porodici u RS-u

Potrebno je usklađivanje prekršajnog i krivičnog zakonodavstva RS-a sa FBiH i BD na način da se i u RS-u djela nasilja u porodici propisuju samo kao krivična djela. Na taj način bi se ujednačilo prekršajno i krivično zakonodavstvo u BiH kada su u pitanju djela nasilja u porodici, a ujedno i riješio problem preklapanja krivičnih djela i prekršaja u oblasti nasilja u porodici u RS-u.

94

TH

E P

RO

BL

EM

WIT

H D

IFFE

RE

NT

IAT

ION

BE

TW

EE

N C

RIM

INA

L

OFF

EN

SE

AN

D M

ISD

EM

EA

NO

RS

MIS

DE

ME

AN

OR

S W

ITH

EL

EM

EN

TS

OF

CR

IMIN

AL

OF

FE

NS

ES

AN

D T

HE

M

OS

T C

OM

MO

N C

AS

ES

OF

OV

ER

LA

PS

Although the fact that stipulating domestic violence both as a misdemeanor and as criminal offense in the RS legislation resulted in overlaps of offenses and potential double jeopardy, a significant progress has been made in this Entity with regard to the application of the ne bis in idem principle. The RS Law on the Protection from Domestic Violence laid down that the police will immediately inform the competent prosecutor about committed domestic violence and, along with the report, submit the collected evidence and information about it (Article 12(4)). If the competent prosecutor finds that the domestic violence does not include elements of a criminal offense, the case will be returned to the reporting officer for further action.

Such method of regulation is recommended as a mechanism for overcoming of the double jeopardy problem in all other fields, because the law prescribes compulsory communication between the police and prosecutor office, i.e. compulsory notification of the prosecutor along with submission of appropriate report, after which the prosecutor qualifies the offense as a misdemeanor or a criminal offense. This significantly reduces the concern that certain offense will be wrongly qualified, deliberately or unintentionally, by authorized initiators of misdemeanor proceedings, among other things because they do not possess sufficient legal knowledge. Also, apart from this obligation of authorized initiators of misdemeanor proceedings, it is advisable to introduce an obligation of the prosecutor to qualify the offense and inform in writing the respective authorized initiator of misdemeanor proceeding thereof.

vii. Examples of overlaps in the domain of abuse of narcotics

In order to overcome the problem with qualification in cases involving overlaps of misdemeanors and criminal offenses in the domain of abuse of narcotics, it is advisable to precisely define offense actions in the relevant law so that a clear distinction can be made between a misdemeanor action and a criminal offense action, considering that currently these actions largely overlap (violations include consumption and possession of narcotics both in misdemeanors and in criminal offenses in this domain) and that there is a significant disproportion between foreseen sanctions for offenses that are described identically in misdemeanor and criminal legislation (fines for misdemeanors and imprisonment for criminal offenses).

viii. Examples of overlaps in the domain of use and trafficking of arms and ammunition

In order to overcome the problem with qualification in the domain of use and trafficking of arms and ammunition, it is advisable to decriminalize all misdemeanors that overlap with criminal offenses, in view of the substantial disproportion between sanctions for an identical offense laid down in misdemeanor and criminal legislation (fines for a misdemeanor and imprisonment for a criminal offense), and considering that these are socially dangerous offenses that more belong to the sphere of criminal liability, than of misdemeanor liability.

95USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

II. P

RO

BL

EM

RA

ZG

RA

NIČ

AV

AN

JA K

RIV

IČN

IH D

JEL

A I

PR

EK

RŠ

AJA

F. P

RE

KR

ŠA

JI S

A E

LE

ME

NT

IMA

KR

IVIČ

NIH

DJE

LA

I N

AJČ

EŠ

ĆI S

LUČ

AJE

VI

PR

EK

LA

PA

NJA

Iako je u RS-u propisivanjem djela nasilja u porodici i kao prekršaja i kao krivičnih djela došlo do preklapanja djela i mogućeg dvostrukog suđenja za isto djelo, u tom entitetu je s druge strane u oblasti primjene načela ne bis in idem učinjen značajan pomak kada je Zakonom o zaštiti od nasilja u porodici RS propisano da policija o izvršenom nasilju u porodici odmah obavještava i nadležnog tužioca i, uz izvještaj, dostavlja prikupljene dokaze i obavještenja o tome (čl. 12. st. 4.). Ukoliko nadležni tužilac nađe da radnja nasilja u porodici nema obilježja krivičnog djela, predmet će vratiti podnosiocu izvještaja na dalje postupanje.

Ovakav način regulisanja preporučuje se kao mehanizam za prevazilaženje problema dvostrukog suđenja u svim drugim oblastima, jer je u samom zakonu propisana obavezna komunikacija policije i tužilaštva, odnosno obavezno obavještavanje tužioca uz podnošenje odgovarajućeg izvještaja, nakon čega sam tužilac vrši kvalifikaciju događaja kao prekršaja ili krivičnog djela. Na taj način značajno se smanjuje bojazan da će odgovarajuće protivpravno ponašanje biti, svjesno ili nesvjesno, pogrešno kvalifikovano od strane ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, između ostalog i stoga što ne raspolažu dovoljnim pravnim znanjem. Štaviše, pored ove obaveze ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka, preporučuje se i uvođenje obaveze tužioca da izvrši kvalifikaciju djela i o tome pismenim putem obavijesti ovlaštenog pokretača prekršajnog postupka koji mu se obratio.

vii. Primjeri preklapanja u oblasti zloupotrebe narkotika

Za prevazilaženje problema kvalifikacije u slučaju preklapanja prekršaja i krivičnih djela u oblasti zloupotrebe narkotika preporučuje se preciziranje radnji prekršaja u zakonu koji propisuje prekršaj na način da se prekršajna radnja može jasno razlikovati od radnje krivičnog djela, a imajući u vidu da se te radnje trenutno u velikoj mjeri poklapaju (radnje izvršenja su konzumiranje i posjedovanje opojne droge i kod prekršaja i kod krivičnih djela iz ove oblasti), kao i da postoji značajna nesrazmjera zaprijećenih sankcija za djela koja su opisana na identičan način u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo).

viii. Primjeri preklapanja u oblasti upotrebe i prometa oružja i municije

Za prevazilaženje problema kvalifikacije u oblasti upotrebe i prometa oružja i municije preporučuje se dekriminalizacija svih prekršaja koji se preklapaju sa krivičnim djelima, a imajući u vidu značajnu nesrazmjeru zaprijećenih sankcija za identično djelo u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (novčane kazne za prekršaj i kazna zatvora za krivično djelo) kao i da se radi o društveno opasnim djelima koja su po svojoj prirodi više u zoni krivične nego prekršajne odgovornosti.

96

x. Important notes for correct differentiation between misdemeanors and criminal offenses

When assessing whether an offense includes elements of a criminal offense, attention should be primarily paid to the value of illegal actions, level of social threat, and premeditation i.e. the perpetrator’s intent as clear indicators and guidelines for further action. If a detected offense includes these elements that constitute elements of a criminal offense and differentiate it from a misdemeanor, the relevant authority should inform the competent prosecutor in all such cases, and let the prosecutor qualify the offense.

97USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

x. Važne napomene za pravilno razgraničavanje prekršaja od krivičnog djela

Kod procjene o tome da li određeni prekršaj ima elemente krivičnog djela prije svega treba obratiti pažnju na vrijednost, odnosno količinu protivpravnosti, stepen društvene opasnosti, a potom na umišljaj, odnosno namjeru počinioca kao jasne indikatore i smjernice za dalje postupanje. Ukoliko otkriveni prekršaj ima ove elemente, koji čine obilježje krivičnog djela i razlikuju ga od prekršaja, ovlašteni organ bi trebao u svakom takvom slučaju obavijestiti nadležnog tužioca i kvalifikaciju djela prepustiti tužiocu.

98

III.

PR

OC

ED

UR

E A

ND

RO

LE

OF

RE

SP

ON

SIB

LE

BO

DIE

S IN

CA

SE

S O

F O

VE

RL

AP

BE

TW

EE

N C

RIM

INA

L O

FFE

NS

ES

AN

D M

ISD

EM

EA

NO

RS

A.

PR

EL

IMIN

AR

Y

MIS

DE

ME

AN

OR

PR

OC

EE

DIN

GS

A

S A

CR

ITIC

AL

PH

AS

E T

O

DIS

TIN

GU

ISH

A C

RIM

INA

L O

FF

EN

SE

FR

OM

A

MIS

DE

ME

AN

OR

In case of doubt concerning overlaps between a criminal offense and a misdemeanor, communication between authorized initiators of misdemeanor procedures and prosecutors must be direct and consultative, instead of line or subordinate communication, and it should always result in finding of a joint solution for the given situation. It is particularly important to make sure that the prosecutor on duty will examine and evaluate all collected evidence and facts in order to reach a proper decision on legal qualification of the offense.

It is recommended that authorized officers approach every offense involving potential overlaps identically, i.e. to undertake all investigative actions as if it were a criminal offense, even when initially the offense may seem like a misdemeanor. Premature evaluation of an offense and conducting of an investigation in one direction only from the very beginning lead to omissions that eventually affect proper qualification of the offense and success of prosecution and adequate sanctioning.

Authorized officers should educate themselves fully about “prosecutorial” powers they have in the preliminary misdemeanor proceedings..

B.

LA

CK

OF

CO

OR

DIN

AT

ION

BE

TW

EE

N

INIT

IAT

OR

S O

F M

ISD

EM

EA

NO

R

PR

OC

EE

DIN

GS

AN

D P

RO

SE

CU

TO

R

OF

FIC

ES

AN

D F

AIL

UR

ES

IN

SU

PE

RV

ISIN

G T

HE

IR W

OR

K

Although there are certain legal solutions that define coordination between initiators of misdemeanor proceedings and prosecutors, it is recommended that competent authorities adopt more internal instructions and protocols defining their actions in situations when they are to decide independently about initiation of a misdemeanor proceeding, and in situations when their actions should be supervised by prosecutors.

Chief prosecutors should hold periodical meetings with representatives of authorized initiators of misdemeanor proceedings in order to analyze offenses perpetrated over a certain period of time and planned activities concerning those offenses with the aim of preventing double jeopardy.

All internal prosecutorial instructions, protocols and guidelines on prevention of double jeopardy should be distributed to all authorized initiators of misdemeanor proceedings, and not only to police authorities.

Practical instructions for situations involving double jeopardy threat, regardless of how well elaborated or precise they may be, are not sufficient per se, without their proper and consistent implementation in practice, which cannot be achieved without joint trainings of persons who apply those instructions, i.e. of initiators of misdemeanor proceedings and prosecutor offices. This is why education, trainings, meetings and other forms of joint work are recommended for initiators of misdemeanor proceedings and prosecutor offices, in order to discuss amendments to the instructions (development of new ones or adapting existing ones to the type of work of each body) and implementation thereof.

99USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

III.

PO

ST

UP

AN

JE I

ULO

GA

NA

DL

EŽ

NIH

OR

GA

NA

U

SLU

ČA

JEV

IMA

PR

EK

LA

PA

NJA

KR

IVIČ

NIH

DJE

LA

I P

RE

KR

ŠA

JA

A.

PR

ET

PR

EK

RŠ

AJN

I P

OS

TU

PA

K K

AO

KL

JUČ

NA

FA

ZA

RA

ZG

RA

NIČ

EN

JA

KR

IVIČ

NO

G D

JEL

A O

D

PR

EK

RŠ

AJA

Komunikacija ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka sa tužiocima u slučaju sumnje u preklapanje krivičnog djela i prekršaja mora biti direktna i konsultativna, a ne linijska i podređena, a rezultat komunikacije bi uvijek trebao biti pronalaženje zajedničkog rješenja za predmetnu situaciju. Pri tome je posebno važno da se osigura da dežurni tužilac pregleda, tj. ocijeni sve prikupljene dokaze i činjenice kako bi došao do pravilne odluke o pravnoj kvalifikaciji djela.

Preporučuje se da OSL svakom djelu kod kojeg je moguće preklapanje pristupe na identičan način, tj provedu sve istražne radnje kao da se radi o krivičnom djelu, čak i kada djelo u početku ukazuje isključivo na prekršaj. Preuranjena ocjena djela i provođenje istrage od samog početka u jednom pravcu dovode do propusta koji u konačnici utiču na pravilnu kvalifikaciju djela te uspješnost gonjenja i adekvatnog kažnjavanja.

Potrebno je da se OSL u punoj mjeri edukuju o „tužilačkim“ ovlaštenjima koja imaju u prethodnom prekršajnom postupku.

B.

NE

DO

STA

TAK

KO

OR

DIN

AC

IJE

P

OK

RE

TAČ

A P

RE

KR

ŠA

JNIH

P

OS

TU

PA

KA

SA

TU

ŽIL

AŠ

TV

IMA

I P

RO

PU

ST

I U N

AD

ZO

RU

NA

D N

JIH

OV

IM

RA

DO

M

Iako postoje određena zakonska rješenja koja upućuju na koordinaciju pokretača prekršajnih postupaka sa tužilaštvima, preporučuje se da ovlašteni organi usvoje više interno propisanih uputstava i protokola koji bi se odnosili na njihovo postupanje u situacijama u kojima samostalno odlučuju o pokretanju prekršajnog postupka, kao i u onim u kojim bi morali postupati uz nadzor tužioca.

Potrebno je da glavni tužioci periodično održavaju sastanke sa predstavnicima ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka radi analize protivpravnih djela iz određenog perioda, kao i planiranih aktivnosti rada na tim djelima, a u cilju sprečavanja dvostrukog gonjenja i suđenja.

Neophodno je izvršiti distribuciju svih internih tužilačkih uputstava, protokola i smjernica za sprečavanje dvostrukog suđenja svim ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka, a ne samo policijskim organima.

Uputstva za postupanje u situacijama u kojima postoji opasnost dvostrukog gonjenja, ma kako detaljno razrađena ili precizna, nisu sama po sebi dovoljna bez njihove pravilne i dosljedne implementacije u praksi, što se ne može postići bez zajedničkih obuka ili edukacija lica koja primjenjuju ta uputstva, odnosno pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava. Zbog toga se kao neophodne preporučuju edukacije, obuke, sastanci i drugi oblici zajedničkog rada pokretača prekršajnih postupaka i tužilaštava u pogledu izmjena i dopuna uputstava (izrade novih ili prilagođavanja postojećih vrsti posla svakog pojedinog organa) kao i njihovog provođenja.

100

III.

PR

OC

ED

UR

E A

ND

RO

LE

OF

RE

SP

ON

SIB

LE

B

OD

IES

IN C

AS

ES

OF

OV

ER

LA

P B

ET

WE

EN

CR

IMIN

AL

OFF

EN

SE

S A

ND

MIS

DE

ME

AN

OR

S

C.

IMP

OR

TAN

CE

OF

IMP

RO

VE

ME

NT

OF

PR

OF

ES

SIO

NA

L C

AP

AC

ITIE

S O

F IN

ITIA

TO

RS

OF

MIS

DE

ME

AN

OR

P

RO

CE

ED

ING

S

The most common problem in representation of misdemeanor cases by authorized bodies lies in inadequate representatives, because these are often persons who do not possess required competencies and experience in representation before court, or persons who are not lawyers at all.

Systematization of the work post is recommended, as well as the hiring of competent staff in authorized bodies who would work on representation of misdemeanor cases before courts and possess required competencies and experience in representation before the court.

In this way, bodies authorized to initiate misdemeanor proceedings would largely facilitate the work of the courts too, because information provided would be much more complete and concrete and the procedure itself would be more efficient and of better quality.

Provision of a centralized form of training of authorized initiators of misdemeanor proceedings is recommended through establishment of appropriate training centers.

Until such time when the centralized training system for initiators of misdemeanor proceedings is established, it is advisable to organize joint trainings for police bodies/authorized initiators of misdemeanor proceedings within existing training systems where prosecutors, and judges when needed, would be engaged as lecturers in those bodies.

Within the existing system of separate trainings that are conducted separately for judges/prosecutors on the one hand, and for different authorized initiators of misdemeanor proceedings on the other, inviting of selected representatives from one or the other group to attend criminal or misdemeanor conferences is recommended.

The selection should be done carefully, in order to choose representatives who will be best able to transfer the exchanged knowledge and experiences.

In the joint conferences and trainings, judges, prosecutors and authorized initiators of misdemeanor proceedings should preferably exchange opinions and experiences and thereby solve all disputable issues that arise in practice, for the purpose of avoiding double jeopardy.

101USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

III.

PO

ST

UP

AN

JE I

ULO

GA

NA

DL

EŽ

NIH

OR

GA

NA

U

SLU

ČA

JEV

IMA

PR

EK

LA

PA

NJA

KR

IVIČ

NIH

DJE

LA

I P

RE

KR

ŠA

JA

C.

ZN

AČ

AJ

UN

AP

RE

ĐE

NJA

ST

RU

ČN

IH K

AP

AC

ITE

TA

PO

KR

ETA

ČA

PR

EK

RŠ

AJN

IH P

OS

TU

PA

KA

Najčešći problem u zastupanju prekršajnih predmeta od strane ovlaštenih organa jeste u neadekvatnom predstavniku, jer su to često lica koja nemaju potrebnu stručnost i iskustvo u zastupanju pred sudom ili uopšte nisu pravnici.

Preporučuje se sistematizacija radnog mjesta i angažovanje stručnih predstavnika iz reda ovlaštenih organa koji bi radili na zastupanju prekršajnih predmeta pred sudovima i koji bi posjedovali potrebnu stručnost i iskustvo u zastupanju pred sudom.

Ovlašteni organi za pokretanje prekršajnih postupaka bi na taj način u velikoj mjeri olakšali postupanje i sudovima, jer bi optužni prijedlozi bili potpuniji i konkretniji, a sam postupak kvalitetniji i efikasniji.

Preporučuje se osiguravanje centralizovanog oblika edukacije ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka formiranjem odgovarajućih centara za njihovu edukaciju.

Do formiranja centralizovanog sistema obrazovanja za pokretače prekršajnih postupaka, preporučuje se organizovanje zajedničkih edukacija organa gonjenja/ovlaštenih pokretača prekršajnih postupaka u okviru postojećih sistema edukacije na način da se u tim organima kao predavači angažuju tužioci, a po potrebi i sudije.

U postojećem sistemu odvojenih obuka koje se vode odvojeno za sudije/tužioce s jedne strane te različite ovlaštene pokretače prekršajnih postupaka s druge, preporučuje se pozivanje odabranih predstavnika iz jedne ili druge grupe da prisustvuju krivičnim odnosno prekršajnim savjetovanjima.

Neophodno je pri tome voditi računa o odabiru onih predstavnika koji će najbolje moći prenijeti razmijenjena znanja i iskustva.

Na zajedničkim savjetovanjima i edukacijama poželjno je da sudije, tužioci i ovlašteni pokretači prekršajnih postupaka putem razmjene mišljenja i iskustva rješavaju sva sporna pitanja koja se pojavljuju u praksi s ciljem izbjegavanja dvostrukog gonjenja.

102

III.

PR

OC

ED

UR

E A

ND

RO

LE

OF

RE

SP

ON

SIB

LE

BO

DIE

S IN

CA

SE

S O

F O

VE

RL

AP

BE

TW

EE

N C

RIM

INA

L O

FFE

NS

ES

AN

D M

ISD

EM

EA

NO

RS

D.

RO

LE

OF

TH

E C

OU

RT

IN D

OU

BL

E J

EO

PA

RD

Y C

AS

ES

With the aim of preventing double jeopardy, legal framework should be adapted through amendments to all the four misdemeanor laws in BiH in order to lay down the obligation of authorized bodies to include in motions for initiation of misdemeanor proceedings the information whether a criminal report has been filed against the defendant as well, and if so, to provide information about current status of such report.

If the misdemeanor proceedings are launched, and a criminal report is filed to the prosecutor office at the same time against the same person for the same violation, authorized bodies should request a delay/postponement of the hearing in the misdemeanor proceedings until the prosecutor makes a decision on the criminal report. If the court accepts the request of the authorized body and delays/postpones the hearing in the misdemeanor proceedings, in case an indictment is confirmed, the authorized body should inform the court about that fact and/or withdraw the filed motion for initiation of the misdemeanor proceedings.

Procedural laws should be aligned in order to prevent double jeopardy by laying down the violation of the ne bis in idem principle as a reason for postponement of a hearing, and by stipulating the possibility of rejecting of a motion for initiation of the misdemeanor proceeding in a situation where an indictment has been confirmed against the same defendant, for the same offense.

Stipulation of the possibility to suspend (discontinue) a misdemeanor proceeding when a criminal report is filed to the prosecutor office would contribute to the prevention of duplicate trials, but it should be stipulated that in such cases statutory limitation periods for misdemeanor proceeding will stop running, and that the misdemeanor proceeding may continue in case the criminal investigation is discontinued.

Alignment and amendments to relevant laws are recommended by stipulating in the misdemeanor laws of FBiH and BD BiH that a motion for initiation of the misdemeanor proceeding will be rejected if a violation does not constitute a misdemeanor but a criminal offense (the solution defined by the Misdemeanor Law of RS), instead of suspending (discontinuing) the misdemeanor proceeding, which is currently laid down in misdemeanor laws of FBiH and BD BiH.

In view of different legal solutions that order different practices of courts in situations when a violation does not constitute a misdemeanor, but a criminal offense (decision dismissing the motion or discontinuing the procedure), and in view of the time required for alignment of the laws and amendments to the misdemeanor laws in BiH, competent prosecutor’s offices in BiH should hold consultative meetings with authorized initiators of misdemeanor proceedings and draw their attention to different court practices, and to potential ways of overcoming the double jeopardy problems.

Launching of an initiative with judicial and prosecutorial training centers in the RS and FBiH is also recommended, proposing that they incorporate roundtables for district/cantonal courts on harmonization of court practice in misdemeanor field in their annual training programs.

103USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini

III.

PO

ST

UP

AN

JE I

ULO

GA

NA

DL

EŽ

NIH

OR

GA

NA

U

SLU

ČA

JEV

IMA

PR

EK

LA

PA

NJA

KR

IVIČ

NIH

DJE

LA

I P

RE

KR

ŠA

JA

D.

ULO

GA

SU

DA

U S

LUČ

AJE

VIM

A D

VO

ST

RU

KO

G G

ON

JEN

JA

U cilju sprečavanja dvostrukog suđenja potrebno je izvršiti izmjene zakonskog okvira u sva četiri prekršajna zakona u BiH na način da se propiše obaveza ovlaštenih organa da u zahtjevima za pokretanje prekršajnih postupaka navedu podatak da li je protiv istog okrivljenog podnijet i izvještaj tužilaštvu za krivično djelo, i ako jeste, u kojoj je fazi.

U slučaju da dođe do pokretanja prekršajnog postupka i istovremenog podnošenja izvještaja o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, protiv istog lica, za isti događaj, ovlašteni organi bi trebali da traže odlaganje/odgađanje usmenog pretresa u prekršajnom postupku do odluke tužioca o izvještaju o počinjenom krivičnom djelu. Ukoliko sud udovolji zahtjevu ovlaštenog organa i odloži/odgodi usmeni pretres u prekršajnom postupku, ovlašteni organ bi trebao, u slučaju potvrđivanja optužnice, obavijestiti sud o toj činjenici i/ili odustati od podnesenog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka.

Potrebno je uskladiti procesne zakone u cilju sprečavanja dvostrukog gonjenja propisivanjem povrede načela ne bis in idem kao razloga za odlaganje usmenog pretresa, te propisivanjem mogućnosti odbacivanja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka u situaciji kada je optužnica protiv istog okrivljenog i po istom djelu potvrđena.

Sprečavanju dvostrukih suđenja doprinijelo bi propisivanje mogućnosti prekida prekršajnog postupka u slučaju podnošenja izvještaja o počinjenom krivičnom djelu tužilaštvu, uz određenje da u tom slučaju ne teku rokovi zastarjelosti vođenja prekršajnog postupka i da se on ukoliko dođe do obustavljanja krivične istrage može nastaviti.

Predlaže se usklađivanje i dopuna zakonskih rješenja na način da se i u ZOP FBiH i ZOP BD propiše da se zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka odbacuje ako radnja nije prekršaj (zakonsko rješenje u ZOP RS), a ne da se prekršajni postupak obustavlja, kako je to trenutno propisano u ZOP FBiH i BD.

Imajući u vidu različita zakonska rješenja, koja uslovljavaju različito postupanje sudova u situacijama kada djelo ne predstavlja prekršaj nego krivično djelo (rješenje o odbacivanju zahtjeva ili obustavljanju postupka), kao i vrijeme koje je potrebno za usklađivanje zakonskih rješenja i dopune zakona o prekršajima u BiH, potrebno je da nadležna tužilaštva u BiH održe konsultativne sastanke sa ovlaštenim pokretačima prekršajnih postupaka i skrenu im pažnju na različitu praksu sudova, te da ukažu na moguće načine prevazilaženja problema dvostrukog gonjenja.

Preporučuje se pokretanje inicijative kod centara za edukaciju sudija i tužilaca u RS-u i FBiH da se u godišnje programe edukacije uvrste i okrugli stolovi za područja okružnih/kantonalnih sudova za ujednačavanje sudske prakse iz prekršajnopravne oblasti.