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EGON BOCKMANN MOREIRA
PROCESSO ADMINISTRATIVO
Princípios Constitucionais, a Lei 9. 784/1999
e o Código de Processo Civil/2015
5ª edição, atualizada, revista e aumentada,
de acordo com o Código de Processo Civil/20 15
_ - :MALHEIROS i 'i:i EDITORES
STJ00104519
PROCESSO ADMINISTRATIVO Princípios Constitucionais, a Lei 9. 784/1999
e o Código de Processo Civi//2015
© EGON BOCKMANN MOREIRA
1ª edição, 05.2000; 2ª edição, 05.2003; 3ª edição, 03.2007; 4ª edição, 06.2010.
Direitos reservados desta edição por MALHEIROS EDITORES LTDA.
Rua Paes de Araújo, 29, conjunto 171 CEP 04531-940 - São Paulo - SP
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Composição: PC Editorial Ltda. Capa
Criação: Vânia Lúcia Amato Arte: PC Editorial Ltda.
Impresso no Brasil Printed in Brazil
01.2017
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
M838p Moreira, Egon Bockmann. Processo administrativo: princípios constitucionais, a Lei
9 .784/1999 e o Código de Processo Civil/2015 / Egon Bockmann Moreira. - 5. ed ., atual., rev. e aum. de acordo com o Código de Processo Civill2015 - São Paulo : Malheiros, 2017.
496 p. ; 21 cm.
Inclui bibliografia e anexos. ISBN 978-85-392-0354-3
1. Processo administrativo - Brasil. 2. Brasil. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. 3. Brasil. Código de Processo Civil (2015). I. Título.
CDU 342 .97 .077 .3(81) CDD 342 .81066
Índice para catálogo sistemático: 1. Processo administrativo : Brasil 342 .97 .077.3(81)
(Bibliotecária responsável: Sabrina Leal Araujo - CRB 10/1507)
JQ361~O
STJ00104519
PROCESSO ADMINISTRATJVO
:rata, possivelmente, do primeiro livro publicado J advento da Lei 9.784, de 21.1.1999, que "regula tivo no âmbito da Administração Pública Federal". oferece, com as oportunas remissões a esta lei, uma ais abstrato das fonnulações estabelecidas a partir atam ar mais próximo e minucioso que resulta das ionais, envolvendo-nos, então, com os dispositivos Ima legal, que em tão boa hora veio estabelecer a ) administrativo na esfera federal.
que o professor EGON BOCKMANN MOREIRA genti llpresentasse ao público especializado não necessita te um simples folhear do livro, a mera consulta da nnna, um correr de olhos sobre a organização de unctória leitura de uma ou duas páginas, ensejam 1 percepção de que tem diante de si um estudo efe,ilitado a proceder com os rigores demandados de ).
,) subsequente a um curso de Mestrado realizado de dissertação para obtenção do título de Mestre,
1 com integral sucesso na Universidade Federal do 'nte orientação do professor Romeu Bacellar Fi lho, Lle valeria, só por só, como recomendação bastante llquer outra.
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
SUMÁRIO
Prefácio à 1ª Edição ................... .. .............................................. ........... 7
Nota à 5ª Edição ................. ................................................ ................... 15
Nota à 4ª Edição ....... .. ............................... ................................ ............ 19
Nota à 3ª Edição .............. .................... .................................................. 20
Nota à 2ª Edição ............... ...... .. ....... ................ ................. .............. ....... 21
I - Introdução ................ ........................................ ................. ............... 25
11 - Condições Gerais Estipulativas
1. Relação administrativa e exercício de função administrativa .... .. 31 1.1 O conceito de relação administrativa .............. ... ..................... 32 1.2 Atividade administrativa ejinalidade legal........... ........... ...... 37
1.3 O conceito defunção em direito administrativo ................... .. 39 1.4 Conclusão ....... ........ ..... ..... ......... ..... .... ... .. .... .. . ..... .................... 41
2. Processo administrativo. Seu regime jurídico ................. .............. 42
2.1 O conceito juridico de processo ................. .... ......................... 43
2.1.1 Autonomia da relação juridico-processual .................. 43
2.1.2 Processo e procedimento ...................... ....... .. ............... 48 2.2 Processo administrativo. Por que não "procedimento admi
nistrativo " .......... ........ .. ................. ................ ........................... 50
2.2.1 Função administrativa, relação de administração e processo .. ............................ ..... ............ ................. ........ 50
2.2.2 Processo ou procedimento administrativo? ................. 51 2.2.3 Ainda a di"vergência. A evolução legislativa ........... .. ... 52
2.2.4 A doutrina nacional e a defesa do termo "procedimento" ................................................................................. 53
2.2.4.1 O pensamento de Carlos Ari Sundfeld ........... 53
2.2.4.2 O pensamento de Lúcia Valle Figueiredo ...... 57 2.2.4.3 O pensamento de Marçal Justen Filho .... ....... 60
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10 PROCESSO ADMINISTRATIVO
2.2.5 Conclusão. Processo administrativo, não procedimento ................................................................................... 67
2.3 Processo administrativo. Afalsa confusão com "atos complexos" e "atos coletivos" ..................................... ....................... 68
2.3.l Processo administrativo e ato administrativo complexo ...................... ........................... ................................. 69
2.3.2 Processo administrativo e ato administrativo coletivo 72
3. Processo administrativo. Instrumento de garantia e efetivação de direitos ............................................................................................. 73
4. As dimensões do processo administrativo: individuais, coletivos e de cidadania ..................................................................................... 74
5. O Código de Processo Civill2015 e sua aplicação no processo administrativo .... .................................................................................. 80
6. Conclusões preliminares ................................................................. 94
IH - O Processo Administrativo no Direito Brasileiro - Princípios Constitucionais e a Lei 9. 784/1999
1. Processo administrativo e princípios constitucionais .... .... .. .......... 96
2. Princípios constitucionais de direito administrativo e sua pertinência com o processo administrativo num Estado Democrático de Direito ......................................................................................... 99
2.1 Direito administrativo e o principio do Estado Democrático de Direito ................................................................... .............. 100
2.2 Principio do Estado Democrático de Direito e o processo administrativo ........ ......... ................................... ........... ............... 104
2.3 Principio da legalidade (proporcionalidade, razoabilidade) . 109
2.3.1 Principio da legalidade e a Lei 9. 784/1999................. 112
2.3.2 Principias da proporcionalidade e da razoabilidade.. 115
2.3.3 O processo administrativo, a Lei 9.784/1999 e os principias da legalidade, proporCionalidade e razoabilidade .............................................................................. 120
2.4 Principio da isonomia.. ............................................................ 123
2.4.1 Processo administrativo e o principio da isonomia .... 126
2.5 Principio da moralidade (boa-fé e imparcialidade) ............... 131
2.5.1 Principio da moralidade. Definição e efeitos .............. 135
2.5.2 Principio da moralidade, anulação, convalidação e a Lei 9.784/1999 .............................................................. 137
2.5.3 Principio da moralidade, sua violação e o dever de anulação ......... ......... ... ... ................... ............................ 142
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PROCESSO ADMINISTRATIVO
são. Processo administrativo, não procedimen................ ..... ... ...... ..... ...... ......... ......................... . 67
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11SUMÁRIO
2.5.4 O processo administrativo, a Lei 9.784/1999 e o principio da moralidade ..................................................... 148
2.5.5 Principio da moralidade, boa-fé e processo administrativo ...................... .... .......................................... .... ... 149
2.5.6 Principio da moralidade, imparcialidade e processo administrativo............................................................... 154
2.6 Principio da publicidade ......................... ................................ 160
2.6.1 Principio da publicidade e sua importância no processo administrativo ........................ .................................. 161
2.6.2 Principio da publicidade e a Constituição da República ............................................ .............. ........................ 162
2.6.3 Principio da publicidade. Noção e limites ................... 178
2.6.4 Principio da publicidade, a Lei 9.784/1999 e o Código de Processo Civil/2015 ................................................. 180
2.7 Principio da responsabilidade objetiva ................................... 181
2.7.1 Limites da responsabilidade objetiva ............ ............... 182
2.7.2 Responsabilidade objetiva como dever administrativo 183
2.7.3 Responsabilidade objetiva e os titulares do dever de indenizar ............. .............. ................. ... .................. ...... 188
2.7.4 Responsabilidade objetiva. Atos licitos e ilicitos ......... 193
2.7.5 Responsabilidade objetiva. Atos comissivos e omissivos 194
2.7.6 Responsabilidade objetiva, processo administrativo, a Lei 9.784/1999 e o Código de Processo Civil/2015 .... 206
2.8 Principio da eficiência............................................................. 211
2.8.1 Evolução histórica do principio constitucional da eficiência no Direito Brasileiro ........................................ 212
2.8.2 Exame extrajuridico do principio constitucional da eficiência no Direito Brasileiro ........................................ 216
2.8.3 Regras para a interpretação positiva do principio constitucional da eficiência ........................... ........... .... 220
2.8.4 Principios de Direito Comparado ................................ 222
2.8.4.1 Direito Espanhol e o "princípio da eficácia" . 223
2.8.4.2 Direito Italiano e o "princípio do bom andamento" ............................................................ 228
2.8.4.3 Direito Português e o "princípio da eficiência" (ou "princípio da desburocratização") ...... ..... 230
2.8.5 A doutrina brasileira e o principio constitucional da eficiência ........... ....................... .............. ...................... 234
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12 PROCESSO ADMINlSTRA TI VO
2.8.6 Definição e limites do princípio constitucional da eficiência .. ... ... ...... ..... ...................... .... ........ ... ............. ..... 239
2.8.7 O principio da eficiência, o processo administrativo, a Lei 9.784/1999 e o Código de Processo Civil/2015 .... 243
2.8.8 Princípio da eficiência. Conclusão ................ .............. 262
IV - Princípios Constitucionais Processuais "Stricto Sensu" e a Lei 9. 784/1999
1. Introdução.. ..... .... ... ................... ......... ........ ..... ... ................ ....... ...... 263
2. Princípio do devido processo legal ..................................... .. .......... 268
2.1 Introdução à importância e evolução histórica da cláusula "due process ollaw" na Inglaterra e nos Estados Unidos da Alnérica do Norte.................................... .. ..... .. ..... ................... 269 2.1.1 Origem e evolução do devido processo legal na Ingla
terra ..................................... .. ................... .................... 272
2.1.2 Origem do devido processo legal nos Estados Unidos da América do Norte ............................ ................. ... .... 277
2.1.3 Evolução histórica do devido processo legal substantivo nos Estados Unidos da América do Norte .............. 282
2.1.4 Concepção atual do devido processo legal nos Estados Unidos da América do Norte. ........ .... ................. .......... 289
2.1.5 Conclusão .......................... ......................................... .. 291 2.2 A cláusula do devido processo legal em outros Países ........... 292
2.2.1 O devido processo legal em Portugal....... ................... 293 2.2.2 O devido processo legal na Itália .. ..... ....... ... .............. . 295
2.2.3 O devido processo legal na Espanha ....... .................... 297 2.2.4 O devido processo legal em França............................. 299
2.2.5 O devido processo legal na Argentina ......................... 301
2.2.6 O devido processo legal no México ................... ...... .... 304 2.2.7 O devido processo legal no Uruguai .............. ............. 305
2.2.8 O devido processo legal na Alemanha ... .... .... .............. 305
2.3 O direito administrativo brasileiro e a cláusula do devido processo legal na visão da doutrina ............................... ". ...... ..... 307 2.3.1 O pensamento de San Tiago Dantas ............................ 308 2.3.2 O pensamento de José Frederico Marques ........ ... ....... 310 2.3.3 O pensamento de Ada Pellegrini Grinover ...... .. .... ..... . 311
2.3.4 O pensamento de José Celso de Mello Filho ............... 313
2.3.5 O pensamento de J J Calmon de Passos .... .. ...... ........ 315 2.3.6 O pensamento de Carlos Ari Sundleld ....................... .. 317
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I
ROCESSO ADMINISTRATIVO
......................................................................... 239 ) e limites do principio constitucional da efi
'ia da eficiência, o processo administrativo, a /1999 e o Código de Processo Civil/2015 .... 243
da eficiência. Conclusão .............................. 262
-:ionais Processuais "Stricto Sensu"
.......................................................................... 263 rJrocesso legal................................................. 268 'lportância e evolução histórica da cláusula r law" na Inglaterra e nos Estados Unidos da -te ..................................................................... 269
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to processo legal na Argentina ................... .... .. 301
lo processo legal no México ............................. 304
to processo legal no Uruguai ............ .... ........... 305
to processo legal na Alemanha ......................... 305
nistrativo brasileiro e a cláusula do devido provisao da doutrina ............ ........... ........... ........... 307
:ll11ento de San Tiago Dantas ............................ 308
1111ento de José Frederico Marques .................. 310
7111ento de Ada Pellegrini Grinover .................. 3 I I 1111ento de José Celso de Mello Filho ............... 3 I 3 1117ento de J J Calmon de Passos.................... 315
lmenfo de Carlos Ari Sundfeld .... ......... ............ 317
SUMÁRIO 13
2.3.7 O pensamento de Carlos Roberto de Siqueira Castro. 3 I 7
2.3.8 O pensamento de Rogério Lauria Tucci e José Rogério Cruz e Tucci .................................................................. 319
2.3.9 O pensamento de Lúcia Valle Figueiredo .................... 320
2.3. I O O pensamento de Carlos Mário da Silva Velloso ........ 322
2.3. 11 O pensamento de Nelson Nery Jr ......... ....................... 323
2.3.12 O pensamento de Celso Antônio Bandeira de Mello ... 324 2.3.13 O pensamento de Carmen Lúcia Antunes Rocha ......... 325
2.3.14 Conclusão ..................................................................... 327
2.4 O devido processo legal, o processo administrativo e a Lei 9.784/1999 ............................................................................... 328
2.4.1 Autonomia do devido processo legal. Premissas hermenêuticas ................... ......... ........ ........ ........................ 329
2.4.2 Esboço de uma definição do devido processo legal.... 33 I 2.4.3 Devido processo legal. Aspectos "processual" e "subs
tancial" ......................................... ......................... ....... 332
2.4.4 O devido "processo" legal........................................... 332 2.4.5 O "devido" processo legal ........................................... 337 2.4.6 O devido processo "legal" ........................................... 339
2.4.7 A proteção à "liberdade" e aos "bens" ...................... 342
2.4.8 Devido processo legal. Limites de atuação ................. 346
2.4.9 Devido processo legal e a aplicação da Lei 9. 784/1999 349
3. Processo administrativo, principio do contraditório, a Lei 9.784/1999 e o Código de Processo Civil/2015 .............................. 351
3.1 Princípio do contraditório e Estado Democrático de Direito 353 3.2 Principio do contraditório e igualdade processual ................. 355 3.3 Evolução do princípio do contraditório .................................. 357
3.4 Princípio do contraditório e a concepção atual do processo administrativo .............. ............................. ...... ......................... 362
3.5 Princípio do contraditório, instrução do processo e a Lei 9. 784/1999 ............................................................................... 364
3.6 Princípio do contraditório, providências acauteladoras, a Lei 9.784/1999 e o Código de Processo Civil/2015 (antecipação de tutela) .................................................................................. 375
4. Princípio da ampla defesa, a Lei 9.784/1999 e o processo administrativo .......................................................................................... 380
4.1 Princípio da ampla defesa e princípio do Estado Democrático de Direito .................. .............. ............................. .............. ...... 382
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14 PROCESSO ADMINlSTRATlVO
4.2 Princípio da ampla defesa, processo administrativo, defesa "indireta " e defesa "direta" ..... .... ............................. ...... ...... . 384
4.3 Princípio da ampla defesa, processo administrativo e o direito a provas ... .... ............. .. ............ ... ..................................... .. ........ 415 4.3.1 Processo administrativo e a "prova emprestada" ....... 419 4.3.2 Processo administrativo e a "verdade sabida" .......... . 421 4.3.3 Processo administrativo e a "prova ilicita" ............. ... 423
4.4 Princípio da ampla defesa, processo administrativo e a defesa técnica .................................. .......... ..... ........ ............... .. ............ 428
4.5 Princípio da ampla defesa, processo administrativo e o princípio da motivação ............................................. ........... ..... . ..... 431
4.6 Princípio da ampla defesa, processo administrativo e o direito a recursos ..... ...... ... ... .. ...... ......... ... .. ........ ........... .... ... ......... ...... . 435
v- Conclusões ............. .... ..................................... ......... ............. ....... ... 440
Referências Bibliográficas .................................................................... 445
Apêndice - Lei 9.784, de 29 de Janeiro de 1999 .................................. 477
Índice Alfabético-Remissivo.................................................................. 491
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