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PROGRAMA PDE ESCOLA – Plano de Desenvolvimento da Escola na gestão
educacional da rede pública de ensino de Niterói-RJ.
MARCIA FONSECA ALVIM HUDSON CADINHA1 – UFF
INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como propósito relatar os resultados obtidos através de
uma pesquisa realizada no mestrado em educação, no campo Políticas Públicas,
Educação e Sociedade, na Faculdade de Educação da UFF, que teve início em 2012 e
término em fevereiro de 2014.
O objeto de investigação foi um dos programas do governo federal – PDE
ESCOLA (Plano de Desenvolvimento da Escola), que tem por objetivo principal
fortalecer a gestão educacional das escolas, oferecendo para isso um instrumento de
planejamento estratégico pautado nos princípios de gestão educacional democrática
participativa a ser executado a médio e longo prazo.
Para tanto, a pesquisa adotou como referencial analítico a abordagem do “ciclo
de políticas” (BALL, 2011) entendendo o ciclo como uma ação contínua de análise que
abrange o “contexto da influência”, na qual a política oficial é construída procurando
relacionar não só as intenções do governo, mas também de outras arenas na qual as
políticas emergem recebendo disputa de influência por cada segmento envolvido nesta
construção; o “contexto da produção de texto”, como a política de fato é representada
nos documentos oficiais que estabelecem as diretrizes e normas para formatação da
política na base; o “contexto da prática”, que é o uso da política proposta, isto é, sua
materialização/apropriação pelos indivíduos que se relacionam diretamente com a
dinâmica que a política pública se propõe, e o “contexto de resultados ou efeitos”, tendo
por foco analisar os impactos causados a partir da implementação da política.
Para o “contexto da influência” e o “contexto da produção de texto”, além dos
documentos oficiais publicados foi aplicada a técnica de entrevista com os gestores pelo
1 Mestre em Educação pela UFF, Técnica em Assuntos Educacionais do MEC, Especialista em
Execução de Programas e Projetos Educacionais, integrante do grupo de pesquisa NUGEPPE/FEUFF
– Núcleo de Estudos e Pesquisas em Gestão e Políticas em Educação, [email protected]
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programa no âmbito federal SEB (Secretaria de Educação Básica) e FNDE (Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação), e municipal FME (Fundação Municipal de
Educação de Niterói-RJ) e, para o “contexto da prática”, foi realizado entrevista com os
gestores e equipe pedagógica em três escolas da rede municipal de ensino de Niterói-RJ.
Por conceitos teóricos que alicerçam a temática principal, a pesquisa se
fundamentou nos temas de sustentação da política pública analisada, como Democracia,
Gestão Educacional e Planejamento Participativo a partir da perspectiva que a sociedade
brasileira está sob o regime político de governo baseado na democracia garantido pela
Constituição Federal de 1988 entendidos como “um conjunto de regras de
procedimentos para a formação de decisões coletivas, em que está prevista e facilitada a
participação mais ampla possível dos interessados” (BOBBIO, 2000, p. 30).
Entretanto, desempenhar as ações inerentes a esse direito não é algo simples de
ser executado, pois esse exercício envolve múltiplas variáveis que ocorre desde o poder
de representação e sua legitimação até a vontade real do indivíduo em querer de fato
exercer o seu direito de cidadão, fortalecido por sua voz, atitudes e comportamentos.
Participar se torna então, uma prerrogativa fundamental para esse modelo de
governo, e as escolas não ficam fora desse contexto. As ações desenvolvidas nestas
instituições sob a coordenação e a orientação de um gestor educacional devem envolver
uma relação comprometida com as discussões desencadeadas no seu interior e no seu
entorno, numa relação crítica, dialética, responsável e integrada possibilitando o
exercício da gestão educacional democrática participativa. Segundo Lima (2001), “a
participação deve construir uma prática normal, esperada e institucionalmente
justificada” (p. 71, grifo do autor).
Uma aproximação com o conceito do programa PDE ESCOLA e sua
materialização no interior das escolas investigadas.
A proposta do programa PDE ESCOLA surgiu por volta dos anos 1990, período
em que o Brasil passava por fortes ajustes estruturais na área econômica e social, como
a redução dos gastos públicos do Estado, a descentralização de recursos, a implantação
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de modelos gerenciais estratégicos para contenção de custos, a abertura do mercado
para interesses internacionais etc.
Todas as ações governamentais a partir de então, foram empreendidas sob um
forte mecanismo de gerenciamento de projetos com o objetivo de estimular uma nova
forma de administração capaz de cumprir metas e prazos, reduzir custos, motivar e
mobilizar atores envolvidos, alcançar resultados preestabelecidos, monitorar e controlar
em tempo hábil qualquer problema que pudesse comprometer o andamento dos
projetos. E a educação não ficou fora desse modelo de administração.
A partir dessa política de retração, o gerenciamento das escolas pelo poder público
foi considerado frágil exigindo um novo modelo de gestão que possibilitasse o alcance
de resultados com a otimização de custos e com metas bem definidas.
Para elaboração dessas metas, foi introduzido na política pública educacional em
2007, um sistema de avaliação nacional do rendimento escolar das escolas públicas –
IDEB2 (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), com o objetivo de ser o
condutor da atual política pública implementada através do Plano de Desenvolvimento
da Educação (PDE) em prol da qualidade da educação. Esse índice é considerado a
ferramenta básica utilizada pela coordenação central do MEC para acompanhamento
das metas de qualidade das ações empreendidas para a educação básica.
Assim, para estimular a especialização dos que administram a educação, no caso
os gestores, e promover a participação da comunidade interna e externa da escola nas
discussões do projeto político pedagógico (PPP) e no seu acompanhamento e avaliação,
o MEC propõe alguns programas de apoio à gestão educacional, dentre eles, o programa
PDE ESCOLA, com o intuito de favorecer a organização das ações pedagógicas e
financeiras que levem a consolidação da qualidade do ensino.
A interiorização desse modelo de administração nas escolas põe em prática a
vivência dos condicionantes necessários para o pleno exercício da democracia
assegurada em Lei, porém isso não significa sua plena realização. A simples
regulamentação em ato legal não implica a sua materialização na prática.
2 O IDEB foi instituído em 2007 pelo MEC para aferir a qualidade de cada escola e cada rede de ensino. Em linhas gerais, o
indicador é calculado com base no desempenho do aluno em avaliações nacionais do INEP (Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira) e em taxas de aprovação. O índice é medido a cada dois anos, estabelecendo metas para
cada escola e rede de ensino.
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Muito se fala sobre democracia e sobre a gestão democrática em educação
[...]. Entretanto, não basta que essas expressões estejam contidas na letra da
lei. Práticas democráticas devem ser implementadas na dinâmica cotidiana
das escolas, desde a forma como ela e seu trabalho se organizam, passando
pelas relações humanas que acontecem no seu interior e chegando até a
maneira como são definidos seus objetivos de médio e longo prazo
(NAJJAR; FERREIRA, 2009).
O programa PDE ESCOLA foi concebido com a perspectiva de dinamizar
essa “dinâmica cotidiana das escolas”, oferecendo aos gestores um instrumento de
planejamento estratégico baseado na elaboração de um diagnóstico minucioso das
ações pertinentes a todo o processo educativo das escolas. Esse instrumento
consiste na definição de objetivos, metas e estratégias de ação com o forte intuito
de fortalecer a gestão educacional das escolas que apresentam dificuldades de
aprendizagem em seus resultados, estimulando a autonomia destas ao disponibilizar
recursos financeiros e técnicos para serem geridos de acordo com as próprias
necessidades diagnosticadas por elas.
Segundo o disposto pelo MEC, o PDE ESCOLA,
é um programa voltado para o aperfeiçoamento da gestão escolar democrática
e inclusiva. O programa busca auxiliar a escola, por meio de uma ferramenta
de planejamento estratégico, disponível no SIMEC (Sistema Integrado de
Monitoramento, Execução e Controle), a identificar os seus principais
desafios e, a partir daí, desenvolver e implementar ações que melhorem os
seus resultados, oferecendo apoio técnico e financeiro para isso. (BRASIL,
2006).
A proposta do programa PDE ESCOLA prevê a participação de toda a
comunidade escolar na sua construção, princípio fundamental para que possa ocorrer a
gestão educacional democrática participativa, compreendendo que “a maior força da
participação é o diálogo que significa se colocar no lugar do outro; respeitar a opinião
alheia; aceitar a vitória da maioria; pôr em comum as experiências vividas [...] e tolerar
longas discussões para se chegar a um consenso satisfatório para todos”
(BORDENAVE, 1994, p. 50).
Na elaboração do planejamento é necessário que todos os envolvidos com o
processo educativo intervenham, cabendo a equipe gestora coordenar as contribuições e
reivindicações segundo prioridades que se projetam balizadas no projeto pedagógico
constituído. Esse aspecto é essencial, pois o gestor e sua equipe precisam ter clareza
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sobre o sentido da educação escolar que se propõem para distinguir o que é
imprescindível para o trabalho pedagógico do que é secundário. Sem isso, toda a ação
da escola se perde. Pois se tudo for importante, a tendência é que todas as ações da
escola tenham o mesmo peso de prioridade, podendo inviabilizar o alcance de metas e
cair no espontaneísmo.
Participar então é realizar e fazer coisas, é refletir e agir sobre a situação em
questão. Mas para que ocorra esse movimento efetivamente, o indivíduo precisa ter a
humildade de saber ouvir o outro, saber dialogar, saber lidar com situações divergentes,
às vezes, conflituosas e, em algumas situações, abrir mão de sua proposta ou
necessidade em prol da proposta ou necessidade da grande maioria e nem por isso, se
tornar ausente das discussões e decisões a serem tomadas.
Sendo assim, ao falarmos sobre gestão democrática participativa no âmbito
escolar supomos que essa participação contribua para a democratização das relações de
poder no seu interior. Supomos que toda equipe da escola possa melhor compreender o
funcionamento desta, conhecer com mais profundidade todos os que nela estudam e
trabalham, intensificando seu envolvimento e, assim, melhor acompanhar a educação.
A elaboração do PDE ESCOLA se propõe a representar como uma
possibilidade da escola analisar o seu desempenho a partir das dimensões educacionais
diretamente relacionadas às suas ações percebendo o processo de gestão, a análise dos
resultados através de indicadores e taxas, o processo de ensino e aprendizagem, as
relações internas e externas e as condições de funcionamento da unidade.
A partir dessa análise, a escola se projeta, define onde quer chegar, que desafios
superar, que estratégias adotar para alcançar seus objetivos, que processos desenvolver
etc. Ao fazer o planejamento estratégico pautado no programa PDE ESCOLA, a escola
tem a oportunidade de definir um conjunto de medidas de natureza técnica,
administrativa e financeira a serem executadas num determinado tempo e selecionadas
e escalonadas de acordo com as prioridades elencadas pelo instrumento e consolidadas
na proposta pedagógica instituída.
Portanto, o ato de planejar pressupõe de forma organizada, as ações necessárias
para alcançar os objetivos traçados; indica passos, estratégias, caminhos, identifica
obstáculos, avalia resultados, replaneja e principalmente, impulsiona as ações de forma
organizada, não as deixando serem pensadas sob o improviso e executadas no
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espontaneísmo. Afinal, a qualidade de ensino para ser alcançada exige um investimento
em todo o seu processo de desenvolvimento e não apenas em uma determinada
série/ano ou conteúdo.
Apresentado as diretrizes do programa PDE ESCOLA inicio agora a análise dos
resultados obtidos na pesquisa empírica.
Através das entrevistas realizadas, verifiquei que os princípios norteadores do
programa PDE ESCOLA, tais como, gestão compartilhada, participação efetiva de toda
a comunidade escolar na sua construção (ou pelo menos dos representantes de cada
segmento), pensar a educação para médio e longo prazo, acompanhar e avaliar o plano
elaborado, são ações que não foram assimilados em sua totalidade.
As evidências que comprovam essa afirmativa estão nos depoimentos fornecidos
pelos dirigentes escolares e coordenadores do programa na Fundação Municipal de
Educação, tais como, “não é fácil reunir toda a equipe dessa escola, ela é muito grande e
muitos professores têm outras atribuições fora dos seus horários” (escola B); “há
dificuldade em se constituir uma equipe representativa de todos os segmentos da escola
para construção do PDE ESCOLA em virtude de tempo e disponibilidade dos
professores” (escola B); “os poucos que participam é que decidem” (escola B); “o PDE
ESCOLA é mais um programa dentre vários programas do MEC” (FME); “o PDE
ESCOLA é muitas vezes, um planejamento de gabinete” (FME), e tantas outras
justificativas que poderiam dar, fica claro a falta de cultura de planejamento
participativo, tanto no aspecto de sua longevidade, quanto da sua prática exercida nos
moldes da gestão democrática.
Para que uma política pública baseada no exercício da democracia aconteça de
fato e traga frutos para as instituições que dela se apropriam, é preciso primeiro
aprender a desempenhar as ações inerentes à democracia. Apple (1997, p. 20) afirma
que “as escolas democráticas, como a própria democracia, não surgem por acaso.
Resultam de tentativas explícitas de educadores colocarem em prática os acordos e
oportunidades que darão vida à democracia”. E isso não é tarefa fácil como pude
comprovar nessa investigação, mas não é impossível de aprender. “Nenhuma
transformação paradigmática será possível, sem a transformação paradigmática da
subjetividade” (SANTOS, 2002, p. 257).
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Esse exercício envolve múltiplas variáveis, que no caso específico das escolas,
vão desde o poder de representação do gestor e da sua legitimação até a vontade real do
indivíduo em querer exercer seu direito de cidadão, fortalecido por sua voz, por suas
atitudes e por seus comportamentos.
A escola pautada na gestão democrática participativa precisa promover a
participação dos sujeitos nela inseridos para que estes possam sentir que fazem parte da
escola, tem parte real na sua condução e por isso tomam parte, se comprometem com
seus valores, missão, objetivos, metas e principalmente, tomam parte do processo de
desenvolvimento educacional da unidade onde fazem parte. Segundo Santos (2002, p.
264), esses sujeitos só terão o sentimento de pertencimento à instituição na qual estão
vinculados, “se são constituídos por elas como sujeitos (e não como objectos) da sua
própria sujeição”.
Dependendo do grau de participação que os dirigentes das escolas e de toda sua
equipe tenham, se pode ter uma gestão educacional democrática participativa mais
fortalecida e representativa dos anseios da comunidade escolar interna e externa.
Para promover essa participação efetiva, há de se provocar mudanças
comportamentais que exigem um processo de aprendizado em cada indivíduo e em cada
coletivo; exige a solidariedade entre as pessoas, o compromisso e o respeito com o
outro. Exige superação do egoísmo, do individualismo, do particular.
E isso é possível e real como pude comprovar na escola A que desempenha suas
funções sob uma forte liderança democrática que atua não só nos aspectos burocráticos,
mas se envolve também e principalmente nos aspectos pedagógicos, principal ação de
toda a escola. “O ato de planejar, acompanhar e avaliar faz parte do fazer pedagógico
dessa escola e todo esse processo acontece de forma coletiva” (escola A); “Nossa escola
possui uma equipe que trabalha sob uma prática de gestão democrática, pois a direção
tem a prática de compartilhar..., todas as vozes são ouvidas [...]” (escola A); “A direção
da escola incentiva a elaboração de projetos por parte do corpo docente, sabendo que
estes são os maiores conhecedores das reais necessidades de aprendizagem dos alunos.
Com essa atitude, tem obtido bons resultados e comprometimento dos professores com
as suas responsabilidades” (escola C).
Quanto a metodologia de planejamento estratégico empregada no PDE ESCOLA
materializada em uma ferramenta disponibilizada às escolas da rede pública que
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emprega um método de diagnóstico para a sua construção, ficou evidente que o
programa atende a essa especificidade.
Todas as escolas investigadas foram unânimes em afirmar que o diagnóstico do
PDE ESCOLA possibilita a reflexão sobre seus processos e resultados à luz de
indicadores que a conduzem a clarear essas indagações, como: “o PDE ESCOLA
possibilita a reflexão sobre os pontos positivos e fracos, fazendo a escola agir onde
precisa agir; é um ótimo espelho; obriga a gente a se olhar sem máscaras” (escola A),
“os dados e indicadores disponibilizados no sistema PDE ESCOLA são um marco para
direcionar as análises” (escola A); “o diagnóstico do PDE ESCOLA possibilita a
reflexão de questões que a escola precisa pensar sobre a sua prática” (escola B); “o PDE
ESCOLA possibilita a identificação do marco situacional da escola” (escola C), “[...] ele
clareia o que está no escuro” (escola C).
Toda escola precisa ser um espaço organizacional que trabalha também sob
objetivos, metas e estratégias. Essas ações as constituem em um espaço organizado,
resultado de um planejamento eficaz para alcance de seu maior objetivo que é a
formação dos estudantes criando possibilidades para que ele se desenvolva como
cidadão e com os instrumentos necessários para sua inserção no mercado de trabalho
competitivo.
Uma instituição sem planejamento de suas ações “roda no vazio” (MENDES,
2000, p. 16). É necessário que se rompa com o espontaneísmo pedagógico, pois “o
ponto crucial do planejamento é a metodologia que não consiste num modo de fazer, ou
só num modo de pensar, mas em extrair o primeiro do segundo, assim como este
daquele” (idem, p. 18).
Planejar então pressupõe um para quê, para quem, com quem e o como atingir os
objetivos propostos. Os dois primeiros, indicam o norte, o caminho, o lugar onde se
quer chegar – o PPP, e os dois últimos, o como caminhar, que estratégias adotar, quanto
tempo vai levar e a que custo – o PDE ESCOLA. Planejar “é definir os objetivos e
escolher antecipadamente o melhor curso de ação para alcançá-los” (CHIAVENATO,
1993, p. 367 – grifo do autor).
Porém, para que todo esse processo possa acontecer, é imprescindível a
participação efetiva da comunidade interna e externa da escola e seu comprometimento
com os ideais propostos no PPP que precisa ser incentivado pelo gestor da unidade, de
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tal forma que essas pessoas tenham a liberdade e a autonomia para discutir, planejar,
propor ações, monitorar, acompanhar, controlar e avaliar todo o processo educativo.
Nas escolas democráticas, todos os que estão diretamente engajados com o
processo ensino e aprendizagem precisam participar das tomadas de decisão que se
inicia logo, com a formulação do documento matriz de cada escola, o PPP, para a partir
dele elaborar ações que contemplem no final as diretrizes por ele apresentadas.
Corroborando essa afirmativa, o pedagogo da escola A investigada, diz que “toda
ação/projeto da escola a ser desenvolvida, parte das proposições desse documento (se
referindo ao PPP). Este é avaliado constantemente inclusive nas reuniões semanais de
planejamento, redirecionando ações ou propondo inovações”.
Esses pressupostos acima expostos não foram observados nas escolas B e C
investigadas. Primeiro, porque o documento matriz que deveria orientar todo o processo
educacional da unidade escolar estava defasado demonstrando que a escola realiza suas
ações através de planejamentos mais pontuais. Não digo sob a forma de improviso,
porque existe o Plano de Ação instituído pela FME que induz a necessidade de planejar,
contudo, é pontual porque se destina ao ano letivo. Essa proposta de planejamento, não
tem a amplitude que o PPP exige nem a operacionalização que o PDE ESCOLA
proporciona.
Pude observar que apesar das críticas e de algumas resistências quanto ao
programa, há de se considerar que dentro de uma proposta de planejamento estratégico
que pretende materializar a proposta do projeto político pedagógico de cada escola, de
dar organicidade às ações da escola, de promover uma participação mais efetiva da
comunidade interna e externa nos assuntos pertinentes à escola e à educação, a
metodologia do PDE ESCOLA favorece esses objetivos, contribuindo para o alcance de
resultados mais promissores na gestão escolar.
O programa PDE ESCOLA cumpre sua tarefa de “clareia o que está no escuro”
(escola C) através da disponibilização de dados estatísticos e sua estrutura
organizacional que força a reflexão de vários indicadores muitas vezes despercebidos
pelos gestores e sua equipe de professores e demais profissionais, mas não se consolida
como um planejamento da escola nem tem a garantia de promover uma gestão
democrática participativa na sua elaboração.
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Esses dois últimos objetivos ficam muito além de suas possibilidades, pois não
depende do programa PDE ESCOLA estabelecer o exercício da participação ativa de
todos os segmentos da escola na construção da base de sustentação de suas ações – o
planejamento, pois “participar da gestão significa inteirar-se e opinar sobre os assuntos
que dizem respeito à escola; e isso exige um aprendizado que é, ao mesmo tempo,
político e organizacional” (GADOTTI, 1997, p. 57).
Para que a gestão educacional democrática participativa ocorra, depende
principalmente de como o gestor administra sua função, se ele é preocupado apenas com
as questões burocráticas que lhe compete organizar, deixando os aspectos pedagógicos
sob responsabilidade da equipe pedagógica e docentes (escola C), ou se ele procura
garantir a autonomia administrativa da escola, mas mantém controle sobre os seus
resultados e introduz a preocupação com a eficácia das ações escolares (escola B), ou se
ele possui o perfil democrático, que procura construir um espaço coletivo para a
articulação dos diferentes interesses presentes na escola (escola A).
Como foi dito anteriormente, o programa PDE ESCOLA foi criado com o
intuito de fortalecer a gestão escolar da rede pública de ensino de forma que as escolas
possam através do instrumento de planejamento estratégico participativo, construir um
plano de ação a partir de seu cotidiano para a melhoria da qualidade do ensino a ser
executado a médio e longo prazo. A pesquisa nas três escolas evidencia que o PDE
ESCOLA auxilia na elaboração do planejamento, mas não garante a efetivação da
participação de todos na sua construção.
É inegável a importância dos programas e projetos advindos da esfera federal
para fortalecer o exercício da gestão democrática participativa e complementar as ações
pedagógicas e financeiras das escolas. Todavia, há de se ter clareza que enquanto as
escolas não exercerem os pressupostos de uma gestão democrática de fato, os
programas governamentais de fortalecimento da gestão educacional serão aceitos mais
como uma forma de obtenção de recursos técnicos e financeiros do que propriamente
de uma sugestão metodológica de ação. Esse é um aspecto a ser pensado pela
coordenação central do programa, ao proporem ações às escolas e Secretarias de
Educação, a fim de que as propostas tenham valor em si e possam realmente contribuir
para a melhoria da qualidade do ensino no país.
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Concluo esse artigo, afirmando que para que essa política pública seja de fato
internalizada na prática das escolas é necessária uma mudança de paradigma da gestão
exercida nestas. Mudança essa que não depende exclusivamente de políticas públicas
propostas seja pela esfera federal, estadual ou municipal. Depende sobremaneira dos
“modos como são produzidas e aplicadas as regras que orientam a ação dos atores e os
modos como esses mesmos atores se apropriam delas e as transformam” (DOURADO,
2007, p. 922).
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