Universitatea Babeş-Bolyai,

Facultatea de Istorie şi Filosofie

Managementul Securităţii în Societatea Contemporană

Federalismul european – utopie sau coşmar

2011

Abstract

Demersul analizării federalismului la nivelul Uniunii Europene nu este nici primul, nici

ultimul din categoria sa. Ca şi teorie a integrării europene, dar şi ca principiu şi concept în sine,

federalismul suscită un adevărat interes printre analizele politice şi intelectuale, arătându-se ca o

soluţie utopică pentru o construcţie europeană viabilă. O Uniune Europeană puternică, unitară,

care să beneficieze de mecanisme suple şi funcţionale ar fi, astfel, un vis devenit realitate. În

acelaşi timp, fie din cauza proastei înţelegeri, fie din cauza ignoranţei, ideea federalismului

european îi sperie pe cetăţenii puţin avizaţi şi serveşte drept paravan mişcărilor cu tendinţă

naţionalistă împotriva unei astfel de evoluţii a Uniunii.

Voi încerca să urmăresc parcursul federalismului şi să identific “şansa” sa ca viitor al

Europei. Departe de a încerca un demers inovativ al acestui subiect, voi încerca să ofer o nouă

perspectivă asupra neînţelegerilor care demonizează, fără motiv, federalismul.

2

Marea federaţie a popoarelor europene va veni tot atât de

adevărat cum şi trăim (şi va purta şi culori germane, deoarece tot

ce este mare, fundamental şi veşnic în toate instituţiile europene

este german)1.

Adam Müller

O scurtă istorie a unei mari idei

Federalismul a reprezentat un subiect atât de delicat şi dificil, încât politicienii europeni

au ales să-l numească “F”-ul.2 De teama consecinţelor sale, foarte avantajoase pentru unii,

dezastruoase pentru alţii, “F”-ul rămâne puţin dezbătut, din diferite raţiuni: în timpul avântului

european, din lipsă de necesitate, iar în timpul crizei europene, ignorat din cauza

“radicalismului” principiilor sale.

Ideea de federalism a avut un parcurs lung în istorie, începând chiar cu sfârşitul

Renaşterii europene, în principal cu scrierile filosofului şi juristului Jean Bodin şi ale filosofului

şi teologului german Johannes Althusius (considerat primul federalist european). Statele

europene cele mai puternice ale epocii (Franţa şi Marea Britanie) au respins ideea federalistă a

lui Althusius în favoarea modelului de stat-naţiune definit de Bodin: un model unitar de

suveranitate naţională, ierarhic şi centralizat.3

Tratatul de la Westphalia (1648) a dezvăluit o nouă ordine europeană, bazată pe

suveranitatea naţională şi principiul echilibrului de putere. Din acest moment, politica mondială a

a devenit de neconceput fără state ca principali actori ai săi.

Totuşi, principiile de bază ale federalismului european se regăsesc în istoria gândirii

europene, cu mult timp în urmă, odată cu filosofia greacă, apoi în cadrul dreptului roman (cu

noţiunile sale de libertate, unicitate şi bun comun), în revoluţia americană şi, ulterior, în secolul

al XIX-lea, prin mişcările de emancipare.4

1 Despre Müller şi naţionalism, Jose Ortega y Gasset spunea: „Ne aflăm, aşadar, în faţa unor oameni care sunt naţionalişti pentru că sunt cosmopoliţi şi universali.”2 Păun, Nicolae, Finalitatea Europei, Cluj Napoca, EFES, 2005, pp. 204-215.3 David Soldini, Le fédéralisme et l’Union européenne  [pe scurt :http://www.taurillon.org/Federalismes-d-Europe].4 Cristina Maria Dogot, L’Approche fédéraliste comme fondement intellectual du processus de la construction européenne. Le fédéralisme personnaliste de Denis de Rougemont, p. 160.

3

Dacă Primul Război Mondial a consacrat principiul naţionalităţilor, alături de corolarul –

naţiunile suverane (mergând mână în mână cu destrămarea imperiilor multi-naţionale), al Doilea

Război Mondial şi consecinţele sale au pus capăt tendinţelor distructive ale statelor-naţiune,

făcând apel la cooperare. Precedate de proiectele interbelice ale lui Aristide Briand şi Richard

Coudenhove-Kalergi (Die Europäische Frage, apărut în 1922, Pan-Europa), au apărut mai multe

mişcări cu tendinţă federalistă care au dus la formarea uniunii Benelux (1944), la formarea

Consiliului Europei (1949), Consiliului Nordic (1952), şi, în mod evident, la formarea

Comunităţilor Europene (CECA – 1951, proiectul Comunităţii Europene pentru Apărare – 1954

şi Comunitatea Economică Europeană – 1957) sau a Asociaţiei Europene de Liber Schimb –

1960.

Federalismul se regăseşte în forme diferite în Europa: federaţiile “oficiale” ca Austria,

Germania, Bosnia-Hertegovina şi Elveţia5, sau, mai puţin oficial, sub forma statelor

descentralizate, ca Spania sau Italia.

Federalismul în teorie

În ceea ce priveşte Europa, teoreticienii preferă să vorbească despre un model federal,

mai degrabă decât despre o teorie federală, din cauza lipsei unei şcoli academice care să

teoretizeze federalismul european. Printre promotorii acestei idei europene se numără Altiero

Spinelli, Henri Brugmans, KC Wheare, Michael Brugess, Ernest Wistrich, care continuă din

punct de vedere ideologic tradiţia liberal-idealistă din relaţiile internaţionale, reprezentată de

Imm. Kant, Woodrow Wilson, R. Falk sau David Held6. Din păcate pentru reprezentanţii acestei

idei, eşecul Planului Pleven şi cadrul european ostil au provocat scindarea mişcării federaliste în

Mişcarea federalistă europeană (reprezentată de Spinelli, şi care viza o unificare clasică, pe

principii constituţionale) şi Acţiunea pentru federalismul european, mai pragmatică, care va servi

ca punct de reconciliere cu mişcarea funcţionalistă.

Unul dintre proiectele federaliştilor preconizează o împărţire a puterii pe mai multe

niveluri: federal, guvernamental, regional şi local, având la bază o constituţie care să garanteze

diversitatea socială şi culturală, autonomia şi integritatea statelor membre.7 Ca definiţie a

federalismului, aceasta poate fi acceptată, însă încrederea în astfel de proiecte vagi este şi trebuie

5 Unii autori consideră Elveţia o confederaţie.6 Nicolae Păun, op cit, p. 206.7 Idem, p. 207-208.

4

să fie destul de scăzută, întrucât nu oferă niciun detaliu privind maniera partajării puterii între

nivele sau modalităţii prin care se poate realiza federaţia – prin terapie de şoc sau printr-un

proces lent de adaptare.

Una din definiţiile posibile ale federalismului, aceea a lui Amitai Etzioni, vorbeşte despre

acesta în termeni de „proces ale cărui finalităţi o reprezintă crearea unei comunităţi politice care

să aibă capacitatea de a controla mijloacele de utilizare a forţei, care să dispună de un centru de

luare a unor decizii autoritare privind alocarea resurselor şi recompenselor la nivelul fiecărei

comunităţi, care să se bucure de recunoaşterea de către majoritate a autorităţii sale politice.”8 O

altă definiţie, cea a lui Carl Friedrich, vede federalismul ca un model de evoluţie a unor relaţii în

permanentă schimbare, mai mult decât ca pe un proiect static, reglementat de reguli fixe şi

imuabile. Punctul comun al acestor definiţii îl reprezintă un anume grad de centralizare şi

transfer al unor competenţe politice spre nivelul mai înalt.

De ce federalismul european?

Despre Uniunea Europeană şi fundamentele sale federale, Andrew Moravcsik afirma:

„Uniunea Europeană contemporană este o federaţie mult mai îngustă şi mai slabă decât orice

federaţie naţională existentă – atât de slabă încât ne putem întreba dacă este cu adevărat o

federaţie... UE a fost concepută şi rămâne în primul rând o instituţie internaţională limitată la

coordonarea reglementărilor naţionale privind comerţul cu bunuri şi servicii, precum şi a

fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul său de competenţă şi prerogativele

instituţionale sunt limitate în mod corespunzător. Nu numai că ordinea constituţională a UE este

doar în mică măsură federală, aceasta nici măcar nu poate fi recunoscută ca fiind un stat.”9

Totuşi, există o serie de analişti care susţin şi motivează o viitoare dezvoltare federală a

Uniunii. Argumentul lui Ernest Wistrich pentru nevoia construcţiei federale a Europei este

următorul: „încercarea de a federaliza Europa poate fi văzută ca răspuns la schimbările produse

în natura societăţii, consecinţe ale unei independenţe crescânde şi complexe din timpul revoluţiei

tehnologice, care se reflectă în cererile de devoluţie a puterii din cadrul statelor naţionale, în

favoarea entităţilor regionale democratice şi autonome.”10 Pentru a simplifica această motivaţie,

8 Ibidem, p. 209.9 Andrew Moravcsik, citat în Henri Wallace, William Wallace, Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, Editura Institutul European din România, Bucureşti, 2005.10 Ernest Wistrich, The United States of Europe, p. 101.

5

îl putem cita pe Jacques Delors: „federalismul european nu este o doctrină, ci o abordare practică

şi pragmatică a realităţii, cu o distribuţie a puterii la nivel comunitar, regional, local.”11

În cadrul Uniunii Europene, unde atâtea state se află în căutarea eficacităţii, încercând în

acelaşi timp să-şi păstreze specificul şi independenţa politică, nevoia unui sistem coerent care să

le reunească sub o singură voce, fără să le ofenseze sentimentele naţionale, se resimte cu atât mai

puternic.

O altă problemă legată de federalism a apărut în momentul integrării Germaniei şi

căutării unei modalităţi corecte prin care aceasta să-şi păstreze şi administreze particularităţile.

Ea a servit astfel ca model, nu doar în domeniul economiei, unde reprezintă „motorul” Uniunii

Economice şi Monetare, dar şi pentru ceea ce înseamnă organizarea Uniunii Europene. În

Germania, federalismul a apărut ca modalitate de prevenire a reemergenţei statului puternic

centralizat. Din acest unghi, teama generalizată că „F”-ul ar putea aduce cu sine un „stat

european” foarte centralizat, care să dizolve naţionalităţile şi naţiunile europene, apare ca un

argument neînsemnat şi nepotrivit.

Punctul comun între particularităţile Germaniei şi integrarea economică care serveşte ca

moment de pornire pentru integrarea politică l-ar reprezenta argumentul specialiştilor care

caracterizează federalismul ca pe „o alegere descentralizată în sectorul public (dar şi în cel

privat) (care) oferă o ocazie de a dezvolta bogăţia economică, stabilind nivele de consum în

funcţie de preferinţele grupurilor mai mici şi mai omogene.”12 Din acest punct de vedere,

federalismul ar putea să servească, fie ca ipoteză, fie ca „şansă” pentru o dezvoltare economică a

Europei pe model german.

Federalismul a însoţit încă din zorii săi proiectul european, fie sub forma unei idei, fie

sub formă de proiect mai mult sau mai puţin pus în practică. Chiar dacă vedem sau nu acest

lucru, Uniunea Europeană a atins un anumit nivel de federalizare, mai mult în domeniul uniunii

economice şi monetare şi mai puţin în sectorul politicii externe şi de securitate. Tratatul de la

Maastricht a dat un impuls nou demersului european către o construcţie mai adaptabilă noilor

provocări. Dacă, la început, funcţiile Comunităţilor Europene erau depăşite de influenţa

guvernelor naţionale, Consiliul de Miniştri nu era un organ executiv unitar, ci „un forum de

negocieri interguvernamental”, o reuniune a oamenilor politici şi diplomaţilor din statele

11 Cristina Maria Dogot, op.cit., p.70.12 John Joseph Wallis & Wallace Oates, Decentralisation in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government.

6

membre, Parlamentul European avea un rol marginal iar scopul Uniunii Europene rămânea

limitat în comparaţie cu cel al statelor membre, momentul 1992 a adus cu sine procedura

codeciziei, un Parlament cu un rol incomparabil mai important şi cu dreptul de a refuza numirile

pentru membrii Comisiei, şi, poate cel mai important (dar şi cel mai vag), conceptul de cetăţean

european.13

Dar, ca toate demersurile mai înverşunate, Tratatul de la Maastricht a fost şi contestat, în

special de Marea Britanie, prin cele trei opt-out-uri ale sale şi prin insistenţa de a înlocui

termenul de „federalism” cu cel de „subsidiaritate”. Intersecţia teoretică dintre cei doi termeni

poate fi rezumată astfel: „dacă existenţa federalismului implică în mod automat existenţa şi

aplicarea principiului subsidiarităţii, punerea în practică a acestui principiu nu implică deloc nici

existenţa şi nici necesitatea unui regim federal, o minimă descentralizare fiind suficientă pentru

realizarea sa optimă.”14 Subsidiaritatea serveşte astfel de paleativ pentru aceia care resping

federalismul; ea presupune un sistem multi-level de organizare socială şi politică, fără să

rănească orgoliile naţionale.

Ca instrument de integrare politică în cadrul Uniunii Europene, federalismul promite o

integrare matricială, policentrică, mai presus de statele-naţiune dar fără să creeze un centru de

putere opus, ca de obicei, periferiei (fapt realmente indezirabil, atât pentru cetăţeni, cât şi pentru

state sau politicieni). Regionalizarea, în schimb, aduce un plus de democraţie, de transparenţă, de

apropiere de cetăţean, un plus de competenţă şi experienţă în rezolvarea problemelor dificil de

administrat de către un stat centralizat (şomajul, insecuritatea şi marginalizarea socială, serviciile

publice, păstrarea diversităţii şi aplicarea principiului subsidiarităţii), din cauza „distanţei” mari

dintre acesta şi cetăţeni. Regiunile au de asemenea rolul de diseminare a informaţiei, de explicare

a deciziilor Uniunii până la cel mai de jos eşalon şi de a face cunoscute aspiraţiile şi nevoile

locale.

După prezentarea acestor argumente, destul de comune şi accesibile, se poate observa că

fiecare dintre ele poate fi analizat dintr-o dublă perspectivă, fiecare are costuri şi beneficii, dar în

acest caz, al federalismului european, costurile sunt cele mai cunoscute şi mai exploatate, mai

mult decât neînţelegerile şi temerile (mai mult sau mai puţin justificate ale oamenilor), costuri

care urmăresc obsesiv acţiunile politice.

13 David McKay, Federalism and EU: A Political Economy Perspective, pp. 16-1714Cristina Maria Dogot, op. cit, p. 69-70.

7

Analizând din punct de vedere constructivist percepţia federalismului, atitudinea

indivizilor vis-à-vis de această teorie pare să aibă mai multe cauze. Conform lui Karl Deutsch,

noţiunea centrală este aceea de „interes comun”, în timp ce Th. Franck atribuie federalismului un

statut ideologic distinct, depinzând de contextul politic şi de condiţiile „realiste” (în sensul folosit

de teoria relaţiilor internaţionale), punând în evidenţă faptul că ataşamentul la o idee este la fel

de necesar ca şi condiţiile exterioare de care depinde aceasta.15 Există de asemenea o perspectivă

teoretică care vede federalismul ca o negociere raţională, o perspectivă realistă care pune

accentul pe acţiunile indivizilor, fie în postura lor de reprezentanţi ai statelor, fie ca exponenţi ai

birocraţiei europene.16

Totuşi, calea de mijloc fiind cea mai viabilă, aceste perspective se pot intersecta dând

naştere câtorva principii ale unui federalism funcţional: un spirit participativ şi un sentiment de

responsabilitate al cetăţenilor – acestea fiind sursa dinamismului unei societăţi; o abordare

raţională, prin dezbatere şi negocieri, a situaţiilor conflictuale; acceptarea şi voinţa de a păstra

diversitatea şi complexitatea valorilor identitare, culturale, sociale, politice; respectul faţă de

oameni, colectivităţi umane şi regiuni.

Până în prezent, demersurile cele mai convingătoare legate de construcţia unei Europe

unite şi diversificate, în acelaşi timp, aparţin domeniului cultural. Europa culturii este una din

şansele pentru o Europă unită şi unică; aceasta, cu diversitatea sa incredibilă, dar şi cu trăsăturile

sale comune, oferă o şansă la exprimare, dreptul de a vorbi, dreptul la valoare şi valorizare,

exprimând ideea de identitate mult mai bine decât declaraţiile politice, adesea tendenţioase. Încă

de la începutul secolului al XX-lea, José Ortega y Gasset vorbea astfel despre cultura europeană:

„Să presupunem că, cultura noastră europeană, de la sine şi în adâncul ei cel mai intim, ar

traversa o criză acută: că aproape totul în ea ar fi devenit nesigur, problematic. Dacă popoarele

noastre îşi dau seama de asta, nu există dovadă mai riguroasă şi mai convingătoare că există o

conştiinţă culturală europeană. Am spus cândva că, tocmai de aceea, caracteristic pentru cultura

europeană, poate ca trăsătura sa cea mai definitorie, este trecerea periodică prin crize. Asta

însemnează că ea nu este, asemeni celorlalte, o cultură închisă, cristalizată o dată pentru

totdeauna. De aceea ar fi o greşeală a încerca să definim cultura europeană prin conţinuturi

determinante. Gloria şi forţa ei rezidă în faptul că este mereu dispusă să meargă dincolo de ce

era, dincolo de sine. Cultura europeană este creaţie perpetuă. Nu este un han, ci un drum care te 15 David McKay, Federalism and EU: A Political Economy Perspective, p. 23.16 Ibidem, p. 28.

8

obligă mereu să mergi. Or, Cervantes, care trăise mult, ne spune, ajuns la bătrâneţe, că drumul e

mai bun decât hanul.”17

Europa culturii merge mână în mână cu Europa indivizilor, care, prin respectul faţă de

fiinţa umană, prin unicitate şi caracterul său activ în societate, prin recunoaşterea şi autonomia

fiecărei colectivităţi (familie, comună, regiune, până la umanitate18) susţine o asemenea

concepţie a vieţii strâns legată de federalism.

Fără îndoială, deşi impresia generală este că acest eseu a luat în calcul doar argumentele

în favoarea federalismului, aceasta nu este în totalitate adevărat, odată ce, una din ipotezele

prezentate pe scurt era că, în general, părţile slabe ale federalismului sunt mult mai cunoscute şi

exploatate: „se ştie că” federalismul este imposibil pentru Europa, că nu face decât să mărească

distanţa dintre guvernaţi şi guvernanţi, că poate chiar să intensifice corupţia pe care este menit să

o stăvilească, că nu există un model federal viabil care să poată să încorporeze toate statele

membre, că federalismul în sine nu se pliază pe tradiţiile politice ale tuturor membrilor Uniunii,

că este un „implant” şi o moştenire a colonialismului etc. De aceea am ales să nu insist asupra

acestor argumente, considerându-le obişnuite.

Concluzii

Scopul prezentului eseu îl reprezintă încercarea de a prezenta câteva argumente pentru

balansarea analizei federalismului. Înspăimântătorul „F” este deja prezent în trăsăturile Uniunii

Europene şi nu atât de dăunător pe cât se poate crede. Federalismul poate să reprezinte un antidot

pentru o Europă dezorganizată, care vrea să facă mult, dar sfârşeşte prin a face puţin. Uniunea

Europeană are nevoie de o structură, iar o structură federală nu e atât de restrictivă pe cât poate

părea. Deja, o mare parte din competenţele statelor membre sunt partajate sau chiar atribuite în

întregime Uniunii. Am putea să ne adresăm întrebarea – de ce am avea nevoie de federalism şi

nu de altceva? Argumentul ar putea să fie acela că, de fapt, avem nevoie de o conştiinţă federală,

pentru a fi adevăraţi cetăţeni europeni. Această conştiinţă nu poate veni „de jos”, întrucât nu

toate statele membre au o tradiţie federală istorică sau nu există o înţelegere a acestei tradiţii.

17 Jose Ortega y Gasset, Europa şi ideea de naţiune, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2002, pp. 25-26.18 Ferdinand Kinsky, L’Union Européene est-elle fédéraliste?

9

Această tendinţă trebuie să vină, deci, de la nivel înalt, dar bine explicată, pentru a nu trezi

sentimente naţionaliste.

De asemeni, înţelegerea federalismului ca o libertate mai mare, ca o democraţie a

grupurilor, a comunelor, a regiunilor ar fi mult mai benefică decât perceperea lui ca o mască a

centralismului. Această viziune pare să fie utopică însă, având în vedere că, actualmente,

federalismul la nivel european reprezintă, pentru mulţi, un coşmar.

Totuşi, întrebarea care poate relansa dezbaterea este aceea dacă, pe timp de criză, ca în

prezent, oamenii vor avea tendinţa de a „federaliza” sau, din contră, de a renunţa la cooperare?

Acest aspect rămâne de văzut pentru anii următori.

10

Bibliografie:

Dogot, Cristina Maria - L’approche fédéraliste comme fondement intellectuel du processus de la

construction européenne. Le fédéralisme personnaliste de Denis de Rougemont, (teză de

doctorat, 2007);

Kinsky, Ferdinand - L’Union Européenne est-elle fédéraliste?;

McKay, David -  Federalism and EU : A Political Economy Perspective , New York, Oxford

University Press, 1999.

Ortega y Gasset, José – Europa şi ideea de naţiune, Editura Humanitas, Bucureşti, 2002.

Păun, Nicolae, Ciceo, Georgiana, Păun, Adrian Ciprian, Albu-Comănescu, Radu - Finalitatea

Europei, Editura EFES, Cluj-Napoca, 2004.

Rosamond, Ben - Theories of European Integration , (General Editors : N. Nugent, W.E.

Paterson, W. Wright, New York, Ed. Palgrave), 2000, Chapter 2 : Federalism, Functionalism

and Transactionalism, pp. 20-50.

Sidjanski, Dusan - L’UE est-elle une décéption pour les fédéralistes européens?

Soldini, David - Le fédéralisme et l’Union européenne.

Wallace, Henri; Wallace, William şi Pollack, Mark A. – Elaborarea politicilor în Uniunea

Europeană, Editura Institutul European din România, Bucureşti, 2005.

Wallis, John Joseph & Oates, Wallace, Decentralisation in the Public Sector: An Empirical

Study of State and Local Government”.

Wistrich, Ernest – The United States of Europe , Routledge, London and New York, 2000.

11