propuesta de lineamientos para un plan de nación, guatemala 2050 (ceidal)

Junta Directiva de CEIDAL

Presidente: Michael AscoliVicepresidente: Luis Flores Tesorero: Luis PradoSecretario: Ramiro AlfaroDirectoras: Cecilia Margarita Mendoza y Ana Clarisa VillacortaVocales: Harold Caballeros Arimany, Sebastián Soto, Efraín Medina y Roberto LaraDirector Ejecutivo: Jorge Alvarez García-Tuñón

Colaboradores

CEIDAL agradece la gentil colaboración de las siguientes personas que donaron su tiempo y esfuerzo en la elaboración de esta propuesta.

Carlos Aldana Jorge AlvarezMario ArchilaIván AzurdiaFernando BasterrecheaAlvaro Castellanos HowellArabella CastroAngel Conte CojulúnJulio CurruchicheJosé DávilaEdgar Escobar SánchezRodolfo EstradaMarco Estrada Evelyn FloresLuis Flores AsturiasGiovanny FrancoMario Estuardo Fuentes

Enrique GodoyMario HernándezOscar HurtadoLucía HurtadoMauricio IllescasGabriela JiménezPeter KuestermannSteffan LehnhoffJuan Pablo LigorríaTere LigorríaEdgar LorenzoAníbal MartínezEfraín MedinaCamilo MedinaAlejandro MedranoAlec MoralesVíctor Lionel MuxCaná

Edgar NavarroMaría Ester OrtegaLuis OrtizJuan Pablo PeñaReynaldo RamírezRubén RivasAlberto RiveraEstuardo RocaPablo RodríguezRaúl SalgueroErasmo SánchezJorge SennJuan Alfonso SolaresVíctor SuárezJorge TejedaLoretaVigil

Revisión de Estilo:Mónica Albizures

Diagramación y diseño: María José Escobar

Fotografía: María José Escobar Lucía B. E. NoriegaIván MartínezTomás Corona

Contacto:8a. Avenida 3-80, zona 14, Edificio La Rambla Torre II, Tercer Nivel, Oficina 3-2Guatemala, Guatemala, C.A. Telefono: (502) 23864012 / 13 ext 103Fax: (502) 2367 [email protected]

Derechos Reservados © 2011 CEIDAL.

Con el fin de contribuir al diálogo nacional y al desarrollo de Guatemala, CEIDAL autoriza la reproducción parcial de este documento.

Versión digital de este documento y más información disponible en www.ceidal.org.

ISBN: 978-9929-8108-0-8

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CEIDAL es un Centro de Estudios e Investigación que influye y contribuye a que tengamos una Guatemala próspera, segura y desarrollada que permita a sus ciudadanos vivir en paz y libertad, con oportunidades económicas y sociales para todos.

Aportamos información a través de la creación de documentos, celebración de conferencias, emisión de opiniones, estudios, investigaciones y propuestas, sobre temas económicos, políticos y sociales que contribuyan al diseño de políticas públicas y a la administración del Estado, con el fin de contribuir al desarrollo de todos los guatemaltecos.

Misión

Aportar información pertinente y propuestas concretas para ayudar a orientar las políticas públicas y la administración del Estado de una manera transparente, eficiente y ordenada dentro del marco legal y democrático de Guatemala.

Visión

El sueño de CEIDAL para Guatemala consiste en construir un país desarrollado donde la población tiene oportunidades para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida; un país donde existe un Estado de Derecho en el que la ley se aplica y cuyas instituciones actúan para garantizar la paz y la libertad.

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CONTENIDOI. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO, LA SEGURIDAD Y JUSTICIA 1

A. Estado de derecho 1B. Seguridad, justicia y defensa 3

II. PRIORIZANDO EL DESARROLLO HUMANO CON EQUIDAD 10A. Educación 11B. Salud 18C. Sistema de pensiones 20D. Prevención y atención a desastres 22E. Focalización de subsidios públicos 25F. Descentralización y desarrollo local 27

III. PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD, LA INVERSIÓN Y EL CRECIMIENTO 29A. Clima de negocios y atracción de inversiones 31B. Marco institucional y política comercial para el desarrollo de las exportaciones 38C. Motores impulsores del crecimiento

C.1. Infraestructura 41C.2. Turismo 48C.3. Vivienda 53C.4. Energía, minería e hidrocarburos 55C.5. Cooperativas y MIPYMES 60

D. Política agraria y desarrollo rural 66 IV. PRESERVANDO LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y FINANCIERA 69

A. Política monetaria 69B. Política financiera 71

V. MOVILIZANDO RECURSOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE UN PLAN DE NACIÓN 74A. Política fiscal 74B. Gestión de la deuda pública 78C. Concesiones y alianzas 80D. Desarrollo del mercado de capitales 82

VI. PROTEGIENDO EL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES 85

CONCLUSIONES 88

BIBLIOGRAFÍA 89

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INTRODUCCIONUn diagnóstico básico sobre Guatemala o un análisis

general sobre la historia económica y social del país, nos indica con muchas evidencias el rezago social y económico en que nos encontramos. La historia de la conformación del país desde su origen colonial, la disparidad en la distribución del ingreso, la inefectividad de las políticas públicas, la debilidad institucional y, principalmente, la incapacidad como sociedad de alcanzar consensos mínimos con relación a temas trascendentales como seguridad, justicia, y política fiscal, resultan en la actualidad en una Guatemala con profundas desigualdades sociales. De ahí, que se observen grandes sectores de la población en pobreza y pobreza extrema, marginación social, y altos déficit en materia de educación, vivienda y salud. La firma de los Acuerdos de Paz en 1996 representó un importante avance en materia de fortalecimiento de la democracia, pero muchos de los compromisos allí plasmados permanecen sin cumplirse.

Si bien la pobreza y la pobreza extrema en términos relativos disminuyeron entre los años 1990 y 2009, pasando de 61% a 51% y de 20% a 15% respectivamente, la cantidad absoluta de habitantes que viven en estas condiciones ha aumentado. Otros indicadores, como la esperanza de vida al nacer y la tasa de mortalidad infantil, han mejorado, pero todavía se sitúan por debajo y por arriba, respectivamente, de la media para la región de América Latina y la subregión de Centroamérica. Algunos de los indicadores relacionados con las necesidades básicas han mejorado en términos generales, aunque de manera desigual. Tal es el caso de la cobertura de servicios básicos de salud, la estructura de servicios de saneamiento, la tasa neta de escolaridad en el nivel primario y el acceso a agua potable que también han mejorado en términos generales, aunque de manera desigual. Dicho mejoramiento refleja la orientación de la política social después de la firma de los Acuerdos de Paz, pero se sitúa en niveles que todavía ubican a Guatemala como uno de los países de la región más rezagados en términos del Índice de Desarrollo Humano. Cabe destacar aquí que la población indígena de Guatemala es la que necesita de una atención prioritaria en las políticas sociales, de inversión en infraestructura y reactivación económica, ya que esta concentra los niveles más bajos de desarrollo económico y social.

Entre los principales obstáculos que se han identificado para acelerar el crecimiento económico en Guatemala, desde antes de la crisis, destacan los problemas de seguridad, los bajos niveles de educación de la población, los excesivos trámites burocráticos y la falta de certeza jurídica. Estos y otros aspectos afectan la competitividad y productividad del país e inciden negativamente en la apertura de nuevos

negocios y la atracción de mayores niveles de inversión nacional y extranjera. Aunque se realizó un esfuerzo importante en 2005 con el lanzamiento de la Agenda Nacional de Competitividad, el ritmo de avance de la referida agenda no ha sido el esperado y ha estado sujeto a la prioridad que le han dado las administraciones de turno. El gasto en infraestructura, factor clave para la competitividad y desarrollo rural, tampoco ha sido una prioridad en los últimos años, aún con los impactos de la crisis mundial y los daños ocasionados por los desastres naturales, y ha venido disminuyendo su proporción, tanto dentro del presupuesto total, como con relación al PIB.

Además, es importante resaltar que, a casi 15 años de la finalización del conflicto armado interno, aún se percibe un clima de inseguridad y violencia en el país, así como un débil estado de Derecho. El país pasó de la violencia política en los años del conflicto armado a un clima de inseguridad ciudadana por el alza de la delincuencia, el crimen organizado y el narcotráfico frente a un débil Estado de derecho. Dicha inseguridad debe constituir una prioridad en la resolución de los problemas nacionales, puesto que ha resultado en una profunda ingobernabilidad y ha colocado al país al borde de un estado fallido.

En materia de crecimiento económico, Guatemala ha registrado en las últimas décadas tasas de crecimiento positivas y estables, pero que no son suficientes para que se generen las fuentes de empleo necesarias que permitan al país un despegue social y económico. En efecto, Guatemala ha venido creciendo a una tasa promedio de entre 3 y 4% en los últimos quince años, por debajo del promedio de América Latina y de la meta de 6% establecida en los Acuerdos de Paz, situándose actualmente entre los países de ingreso medio-bajo. En adición, Guatemala continúa siendo un país rural con un 48.1% de su población que reside en ciudades, villas o pueblos y un 51.9% en áreas rurales. Lo anterior evidencia la importancia de las actividades propias del área rural (agricultura, silvicultura, pesca y minería) en la economía guatemalteca, no obstante la progresiva disminución de su contribución relativa al PIB en la última década.

Las perspectivas de alcanzar un crecimiento económico más dinámico a futuro se complican más con el actual escenario externo, ya que luego de que la economía mundial atravesara la peor crisis financiera y económica desde la segunda guerra mundial, los expertos coinciden en que la recuperación económica va a ser un proceso lento y desigual entre países y regiones. Además, el mundo será más competitivo en la búsqueda de atraer inversiones productivas. En particular, Estados Unidos, nuestro mayor

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socio comercial y principal destino de los migrantes nacionales, se recuperará muy lentamente y la tasa de desempleo se mantendrá elevada por un período prolongado.

Por otro lado, la insuficiencia de recursos del Estado, así como la falta de calidad y eficiencia en la ejecución del gasto público, representan actualmente uno de los problemas estructurales más profundos que enfrenta el país. Con un tamaño de únicamente 15% como proporción del PIB, Guatemala tiene uno de los gobiernos más pequeños de la región y posiblemente a nivel mundial. La carga tributaria es la segunda más baja después de Haití, y si a esto se agregan la rigideces del gasto, nos encontramos con un Estado incapaz de cumplir el papel que le corresponde de conformidad a la ley. A pesar de múltiples esfuerzos -el más importante de todos el Pacto Fiscal suscrito en el año 2000, la resolución del problema de los ingresos del Estado en forma sostenible e integral sigue siendo una tarea pendiente e impostergable.

Además, la gobernabilidad en términos ambientales, sociales y económicos se mantiene frágil, las instituciones del organismo ejecutivo muestran deficiencia en los procesos de descentralización, y existe poca credibilidad y respeto hacia las autoridades. Más preocupante aún son los problemas socio-culturales de la población que están relacionados con el bagaje de principios y valores, tanto individuales como colectivos. La falta de ética, honestidad y compromiso social y ambiental de la mayoría de población y de algunos de nuestros gobernantes influyen en el deterioro del tejido social.

Esta situación obliga a diseñar un futuro más prometedor, impulsando el desarrollo económico y social para superar las condiciones en que vive gran parte de la población. Asimismo, se hace necesario ir reduciendo las brechas sociales y buscar consensos en la sociedad para mejorar el nivel y calidad de vida de todos los guatemaltecos y guatemaltecas, aprovechando el potencial del país: el mercado más grande de la región, su posición geográfica, su riqueza cultural, una estructura económica diversificada, abundantes recursos naturales y un prudente y estable manejo macroeconómico. Estos esfuerzos deben llevarse a cabo dentro de una estrategia de desarrollo integral. Sin embargo, es importante resaltar que esto no lo podemos alcanzar en poco tiempo, y, por lo tanto, se necesita impulsar acciones en el corto y mediano plazo con una visión de largo plazo.

CEIDAL es un centro de estudios e investigación, cuyo objetivo consiste en contribuir a que los ciudadanos tengamos una Guatemala próspera, segura y desarrollada que nos permita vivir en paz y libertad, con oportunidades económicas y sociales para todos. Para ello, CEIDAL aporta información pertinente y propuestas concretas para ayudar a orientar las políticas públicas y la administración del Estado de una manera transparente, eficiente y ordenada dentro del

marco legal y democrático de Guatemala. Nuestra filosofía descansa en que el Estado existe para responder a los valores, creencias e intereses de la sociedad que se organiza en torno a él, con el fin primordial de que cada persona alcance un nivel de vida digno. En ese contexto, consideramos que es función del Estado eliminar todos aquellos obstáculos que limitan el desarrollo de los individuos dentro de la sociedad, por lo que todas las propuestas que realice deben ir encaminadas a que las instituciones públicas actúen aplicando la ley de forma tal que garanticen al individuo su libertad frente a otros y frente al propio Estado. Creemos, además, que el Estado tiene responsabilidad subsidiaria, para lo cual asignará los recursos que considere indispensables para crear las condiciones y oportunidades que la sociedad no puede por sí misma.

El sueño de CEIDAL para Guatemala es transformarla en un país desarrollado donde la población tenga oportunidades para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida, en el marco de un Estado de derecho en el que la ley se aplique y cuyas instituciones actúen para garantizar la paz y la libertad.

De esta forma, CEIDAL ha elaborado una propuesta de lineamientos para un Plan de Nación, con visión de largo plazo, denominada Guatemala 2050. Dicha propuesta se encuentra encaminada a orientar de una manera estratégica la mejor forma del ejercicio del gobierno, fundamentada en criterios técnicos que establezcan las bases de la actividad gubernamental, promocionando la participación ciudadana, la transparencia y la efectiva rendición de cuentas. De esa forma se busca contribuir a que las instituciones del Estado cumplan con los propósitos para los cuales han sido creadas.

La propuesta se enmarca en los preceptos básicos incluidos en la Constitución Política de la República, entre ellos: el derecho a la vida, a la seguridad, a la educación, al trabajo, a la libre expresión del pensamiento, el bien común, la convivencia pacífica y la libre determinación de los pueblos, la solidaridad y la subsidiaridad. Estos valores, entre otros, protegen a la familia como la base de toda la sociedad y van encaminados a garantizar una vida prolongada, próspera y en paz de las personas en armonía con el medio natural. Esta propuesta está entonces sustentada en los valores humanos de los gobernantes y la población general. Bajo este enfoque, el logro de las metas propuestas es responsabilidad de todos, sobreponiendo los intereses comunes sobre los individuales.

El presente trabajo se elaboró a partir del diagnóstico de la situación actual, los planteamientos contenidos en los Acuerdos de Paz, la Agenda Nacional de Competitividad, el Plan Visión Guatemala y otras propuestas relevantes con visión de largo plazo. Asimismo, se tomó en cuenta el análisis de las tendencias o formas de desarrollo adoptadas por los países que son más exitosos a nivel mundial en su

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Guatemala segura, sin pobreza y motor del crecimiento regional

Ilustración 1: Ejes estratégicos y transversales del Plan de Nación

despegue económico y social, así como las visiones captadas, sentidas, y vertidas en las mesas de trabajo conformadas por CEIDAL, integradas por expertos representativos para cada área desarrollada. Además, se realizaron consultas a fuentes referenciales nacionales e internacionales para obtener comparativos regionales que apoyaran el desarrollo de las distintas estrategias y líneas de acción propuestas.

Es importante acotar que, para poder transformar este esfuerzo en un Plan de Nación integral, es necesario desarrollar programas de trabajo más específicos que incluyan objetivos y metas para períodos más cortos, en forma secuencial, y realizar la cuantificación respectiva de las políticas y programas propuestos. Lo anterior requerirá, además del trabajo técnico respectivo, de procesos y consultas que involucren a los diferentes sectores, y a la sociedad civil, con una activa participación a nivel local. También será necesario desarrollar una perspectiva regional que permita identificar y poner en marcha acciones encaminadas a acelerar el proceso de integración, potenciar el crecimiento económico, y aumentar la capacidad para combatir flagelos como el narcotráfico y el crimen organizado.

Visión 2050

En el año 2050, Guatemala es reconocida por aplicar las leyes a todos por igual y por poseer un sistema judicial honrado y eficaz que imparte justicia pronta y cumplida, abatiendo la impunidad. Como efecto de esos logros, se han fortalecido las instituciones y la certeza jurídica y se ha elevado la confianza ciudadana, la competitividad y el cumplimiento de las obligaciones tributarias. La reforma de la administración pública y la descentralización de funciones y recursos a distintos niveles territoriales han mejorado la cobertura, calidad y pertinencia de los servicios públicos. Sobre esas bases se están cimentando las inversiones productivas, el aprovechamiento de los recursos naturales en forma sostenible y equilibrada, la seguridad integral y el desarrollo humano con equidad, enfatizando la educación de buena calidad. Como resultado de la mejor gobernabilidad y la aplicación de políticas de Estado, existe más y mejor empleo, y los índices de pobreza y pobreza extrema se han reducido.

Esta visión descansa en tres ejes estratégicos: 1) Estado de Derecho, seguridad y justicia; 2) Desarrollo humano con equidad; y 3) Competitividad, inversión y crecimiento. La adecuada gestión macroeconómica y financiera, el manejo responsable del medio ambiente y recursos naturales, y la suficiencia de recursos financieros se consideran factores fundamentales para el éxito y la viabilidad del plan y, por lo tanto, se plantean como ejes transversales. La importancia fundamental de fortalecer el Estado de Derecho y los valores ciudadanos, así como modernizar las instituciones, radica en la necesidad de crear un estado eficiente, transparente y fortalecido financieramente, con recursos humanos competentes, que focalice su atención en las áreas prioritarias de seguridad, justicia, educación y salud, especialmente con relación a la población más vulnerable. También, resulta fundamental aquel fortalecimiento para promover un clima óptimo de negocios a efectos de impulsar la inversión, el empleo y el crecimiento económico de Guatemala.

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I. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO, LA SEGURIDAD Y JUSTICIA

A. Estado de derecho

1 www.congreso.gob.gt

La transformación y desarrollo de Guatemala no se puede concebir sin el fortalecimiento y consolidación de un Estado de Derecho, cuyos poderes públicos y los ciudadanos se sujeten al ordenamiento jurídico imperante, donde exista una clara división de poderes que garantice la autonomía e independencia funcional y económica del Organismo Judicial, y se reconozca un orden valorativo con un código de valores esenciales que constituyan la base de la convivencia

política y el ordenamiento jurídico (vida, libertad, justicia, seguridad, paz y desarrollo integral de la persona).

La subordinación de poderes públicos y ciudadanos al ordenamiento jurídico se refleja en los siguientes principios: 1) de legalidad; 2) de jerarquía normativa; 3) de publicidad de las normas; 4) de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; 5) de seguridad jurídica; y 6) de responsabilidad de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Es importante plantear la necesidad de refundar las instituciones del Estado, dentro de un esquema de coordinación funcional para que el trabajo sea eficiente. Uno de los principios básicos de la refundación es el saneamiento y depuración de las instituciones, así como el fortalecimiento de controles internos, externos y de la auditoría social, dentro de un esquema que propicie un Estado de derecho fuerte. Con esta concepción en mente, a continuación se presentan el diagnóstico, los objetivos y las propuestas para mejorar el Estado de derecho, la seguridad, la justicia y la defensa en Guatemala.

Diagnóstico

Según el Congreso de la República de Guatemala, el Estado de Derecho debe ser un “sistema jurídico fundado en la Constitución Política de la República de Guatemala al que deben sujetarse gobernantes y gobernados. Significa que las relaciones entre los individuos y el gobierno, así como el desempeño de los servidores públicos, están regidas por un marco jurídico (leyes) que las regula. La función esencial del Estado de Derecho es la de proveer un sistema de garantías y de protección a los ciudadanos mediante la regulación del quehacer gubernamental”1.

En nuestro país, el Estado de Derecho se encuentra estructurado en tres niveles fundamentales. En primer lugar, existe un marco jurídico nacional, conformado por las leyes, los códigos y los decretos del Estado guatemalteco. En segundo lugar, se distingue un marco jurídico conformado por las leyes, los códigos, y los decretos de las entidades que cuentan con una autonomía parcial o total del Estado. Por último, se reconoce un marco jurídico municipal, conformado por la reglamentación de cada uno de los 334 municipios que integran el país. Estos tres niveles proveen la estructura básica del Estado de Derecho existente.

El poder del Estado de Guatemala está dividido en tres poderes independientes: el legislativo, ejecutivo y judicial. Este último es el encargado de administrar justicia, teniendo como base para su estructura y funcionamiento la Ley del Organismo Judicial. Dentro de las atribuciones del poder judicial, se encuentran el administrar las instituciones relacionadas con brindar seguridad y justicia, y como consecuencia, lograr el bien común como finalidad del Estado. Por su parte, el poder legislativo es el encargado de crear, derogar, y abrogar una ley, obligando a las personas a regirse por un marco jurídico. Sin embargo, quien debe de aplicar el tipo de sanción para las personas que infrinjan estos reglamentos es un órgano jurisdiccional dependiente del organismo judicial. Esta situación muestra la interrelación existente entre los poderes del Estado, a pesar de no existir ninguna relación de subordinación.

En la actualidad el Estado de Derecho guatemalteco ha venido perdiendo fuerza contra el flagelo de la criminalidad que impera en el país, producto de la incapacidad del mismo de generar satisfactores sociales mínimos de bienestar para la población. En efecto, este no ha cumplido a cabalidad con el mandato constitucional de garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona, lo cual se evidencia

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como resultado de profundas fallas de orden estructural. Por consiguiente, la realidad del sistema de seguridad, defensa y justicia desde una perspectiva integral es una prolongada crisis, cuya mayor expresión es la persistente y creciente actividad criminal de la violencia sin control.

El aumento reciente de estos problemas ha evidenciado que no solo es necesaria la creación de leyes y la aplicación de las mismas, sino que también resulta esencial fortalecer las instituciones que están íntimamente relacionadas con el tema de la seguridad y la justicia, como son la Policía Nacional Civil (PNC), el Ministerio Público (MP) y el Organismo Judicial (OJ). Cabe resaltar que aunque existe un “Acuerdo Sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en Una Sociedad Democrática” este necesita ser fortalecido con urgencia.

Recientemente, se han realizado esfuerzos para fortalecer los organismos mencionados y el Estado de Guatemala ha firmado un acuerdo con la Organización de Naciones Unidas para la creación de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) la cual posee los postulados siguientes:

• Primero, la CICIG deberá investigar la existencia de cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad que cometan delitos que afecten los derechos humanos fundamentales de los ciudadanos de Guatemala, e identificar las estructuras de estos grupos ilegales– incluyendo vínculos entre funcionarios del Estado y el crimen organizado–, actividades, modalidades de operación y fuentes de financiación.

• Segundo, el personal profesional de la CICIG prestará apoyo a la labor de las instituciones guatemaltecas, principalmente la desarrollada por el Ministerio Publico en la tarea de investigar y procesar a los individuos implicados en el los grupos ilegales. Además, la CICIG formulará recomendaciones al Gobierno para la adopción de nuevas políticas públicas, mecanismos y procedimientos dirigidos a la erradicación de estos grupos y a fortalecer la capacidad del Estado para proteger los derechos humanos básicos de sus ciudadanos.

• Tercero, la Comisión proporcionará asistencia técnica a las instituciones del sector justicia, a fin de dejar al Ministerio Publico y la Policía Nacional Civil en mejores condiciones para luchar contra la delincuencia organizada, incluso después de la conclusión del mandato de la CICIG.

Durante su gestión, la CICIG ha presentado resultados importantes, concretando capturas y condenas en casos de alto nivel que han causado gran revuelo en la sociedad guatemalteca. Sin embargo, recientes controversias han azotado a la entidad, reduciendo hasta cierto punto el grado de confianza en la institución que existe por parte de diversos sectores. Por último, cabe decir que existen esfuerzos para

fortalecer los organismos nacionales de seguridad. En este momento se ha integrado una comisión presidencial para promover una reforma policial, la cual, antes de que termine el presente año, se espera impulse propuestas que sean de tal profundidad y consenso para que puedan seguir implementándose en el próximo período presidencial.

Visión 2050

En 2050, los habitantes del país, sin distinción de condición social, étnica, cultural y económica, tenemos una Guatemala, en donde impera la libertad, la seguridad, el Estado de Derecho y la justicia, producto de los mecanismos estructurales, legales, técnicos y científicos que se implementan en los órganos estatales responsables de velar por la seguridad integral y el bienestar de todos los guatemaltecos.

Objetivos

El objetivo primordial es construir un Estado material de Derecho, que regule y limite la actividad del Estado, en atención al derecho de garantizar la seguridad jurídica de los ciudadanos. Esta subordinación no constituye únicamente la norma, ya que las convicciones, los principios y las creencias también limitan al Estado por el Derecho. Con el fin de alcanzar la visión planteada, se proponen entonces los siguientes objetivos específicos:

1. Fortalecer el sistema de administración de justicia, por medio de:

a. La separación de funciones jurisdiccionales de las administrativas en el OJ y Ministerio Público.

b. El acceso a la justicia.c. La agilización y simplificación de procesos.d. La creación de juzgados especializados.e. Métodos alternos para la resolución de controversias.f. La excelencia profesional.

• Fomentar concursos públicos eficientes.• Apoyar a la escuela de estudios judiciales y

unidad de capacitación del MP.

2. Fortalecer la división de poderes que garantice la autonomía e independencia funcional y económica del Organismo Judicial.

3. El Estado debe promover programas de prevención del delito en colaboración con diversos sectores de la sociedad.

Estrategias y líneas de acción

1. Realizar una reforma constitucional y legal.

a. Modificar el sistema de designación de magistrados y Fiscal General de la República.

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b. Fortalecer la carrera judicial y fiscal.c. Reformar el presupuesto del Organismo Judicial.d. Agilizar los procesos: Oralidad en los procesos.e. Proveer mecanismos alternativos de solución de

controversias.

2. Mejorar la educación cívica y universitaria.

a. Velar porque se mantenga el nivel académico de las universidades privadas.

b. Requerir exámenes para poder ejercer la abogacía.

c. Acreditar la capacitación y actualización constante de abogados.

3. Asignar recursos suficientes a las instituciones pertinentes.

Se considera que estos criterios, objetivos y líneas de acción generales deben guiar la construcción de un Estado de Derecho sólido. Dicho esto, las acciones específicas para los distintos organismos que integran el Estado se describen en las secciones posteriores del presente documento.

La seguridad, en su expresión más elemental, es una de las premisas fundamentales para el bienestar y desarrollo de la familia y la sociedad. Es obligación primordial del Estado y de sus instituciones, procurarla y mantenerla en beneficio de todos sus habitantes.

En Guatemala, en los últimos años se ha observado

un incremento de la delincuencia común, la violencia intrafamiliar y otros delitos que afectan la seguridad ciudadana. A este escenario se agrega la expansión de la narcoactividad y sus carteles, el crimen organizado y los grupos anti-sociales en todas sus expresiones. Todo ello conforma una compleja situación delictiva que requiere de una respuesta urgente y eficiente del Estado para enfrentarla y combatirla, teniendo como prioridad, el fortalecimiento de la seguridad y la justicia.

A todo este entorno, se suman las críticas dirigidas a las fuerzas de seguridad, por la influencia directa que tienen el crimen organizado y la narcoactividad dentro de las estructuras del Estado, principalmente dentro de las fuerzas policiales, la fuerza armada, los investigadores, los funcionarios electos y los tribunales de justicia. En consecuencia, policías e investigadores han sido capturados y puestos a disposición de los tribunales por sus nexos con el narcotráfico internacional. Ello obliga a que, en el mejor de los casos, las instituciones responsables de la seguridad pública y de justicia, deban pasar por procesos de reorganización y depuración a fin de cualificar a sus cuadros y modificar los sistemas internos para mejorar el trabajo que a cada uno le corresponde.

Por otra parte, el tema ambiental también es una posibilidad a considerar dentro del campo de la seguridad integral, sobre todo porque los fenómenos naturales cada año aparecen con mayor intensidad y variedad, y los sistemas de prevención necesitan más recursos y mejor organización para poder solventar de manera eficiente en caso de un desastre. Por lo tanto resulta necesario visualizar un fortalecimiento importante de las entidades pertinentes. La seguridad ambiental conforma, entonces, uno los componentes de

la política de seguridad integral, y se complementa con las propuestas elaboradas en la sección de “Atención y Prevención a Desastres” del presente documento.

En el caso de la seguridad ciudadana, el despliegue policial actual obedece en su mayor parte a una concepción de orden administrativo- dentro de lo permitido por las posibilidades- más que a la prevención y respuesta a la situación delictiva ingente. Las amenazas que más afectan a la población, como el narcotráfico, el crimen organizado y las maras, no son combatidas en forma integral con planes consistentes y coherentes en las áreas operativas, de inteligencia y logística. En tal sentido, en un futuro inmediato, se amerita una revisión programática y un redespliegue policial en coordinación con los espacios que son cubiertos con personal del Ejército de Guatemala.

Por otra parte, a raíz de la reducción del Ejército y la reestructuración de la Policía Nacional Civil, el concepto de inteligencia del Estado fue relegado a un segundo plano, por lo que el sistema de seguridad del mismo está urgido de ser reforzado por un sistema nacional que asegure, en todos los niveles, la inteligencia pronta y confiable. Tal requerimiento se debe a que los grupos que constituyen las nuevas amenazas al Estado sí cuentan con tecnología y procesos depurados que hacen suponer una ventaja operativa y de inteligencia sobre dicho sistema estatal de seguridad.

De tal manera, el presente enfoque constituye una necesidad urgente para determinar las prioridades en la recuperación del status quo de la seguridad de la nación.

Diagnóstico

Dentro del campo de la seguridad nacional, en Guatemala se ha evidenciado, durante los años posteriores a la firma de la paz, un incremento en la actividad delictiva. Esta ha sido consecuencia, en primer lugar, de la falta de políticas públicas encaminadas a resolver las asimetrías económicas, sociales y de justicia. En segundo lugar, ha obedecido a razones de orden político-ideológico de los gobiernos de turno, que han

B. Seguridad, justicia y defensa

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causado el debilitamiento de las instituciones de seguridad y defensa, provocando un ambiente de ingobernabilidad e incapacidad operativa de las fuerzas de seguridad, tanto por la falta de equipo, recursos, y personal especializado como de inteligencia.

Todo esto se traduce al día de hoy en el descontrol de áreas vitales del país, evidenciado en extensos territorios ocupados por organizaciones criminales nacionales e internacionales. Dicha situación puede considerarse como la pérdida relativa de la soberanía del Estado en algunas áreas. La gráfica siguiente nos ilustra esa situación.

Estas falencias materiales y la falta de control territorial, más los altos niveles de corrupción y la falta de criterio en el ejercicio del poder político, han desembocado en el deterioro de la seguridad como un todo en el país.

También se pueden apreciar los efectos de la delincuencia organizada en sus principales expresiones en el interior del país, que afectan a la gran mayoría de la población y que ameritan una acción inmediata y coordinada por parte de las agencias de seguridad ciudadana, en el corto, mediano y largo plazo. De ahí, se hace necesaria una revisión de los roles, del dispositivo, de la doctrina y de los planes específicos de la Policía Nacional Civil y sus unidades operativas.

Como un segmento clave en la inseguridad del país, la narcoactividad sigue aumentando y sus lazos incorporan más adeptos y artefactos bélicos al escenario delictivo, lo cual ha desembocado en una ola de violencia de grandes dimensiones. En efecto, actualmente en el país mueren un

promedio de 17 personas al día y la tasa de homicidios por habitante está entre las más altas de América Latina y del mundo. Entre 2008 y 2010 murieron 16,694 personas por hechos violentos, de los cuales 46.1% estuvieron concentrados en el departamento de Guatemala y 8.8% en Escuintla2. Además, en términos de percepción, un 70% de guatemaltecos expresa tener un temor medio o alto a la violencia y un 93% por ciento experimenta un incremento de la misma 3, lo cual demuestra el gran impacto psicológico de esta ola delictiva. Los siguientes cuadros estadísticos reflejan el nivel y las características de la criminalidad en el país.

En este sombrío contexto, es importante resaltar que el aumento de la violencia no solo implica un alto costo

Ilustración 2: Territorios cooptados por el narcotráfico

Fuente: Plan Estratégico 2050

Ilustración 3: Detenidos enero 2011 y diciembre 2010 por delitos asociados a la narco-actividad

Fuente: Ministerio de Gobernación.

Ilustración 4: Cuadro de homicidios por departamento en enero de 2011


Ilustración 5: Incidencia de crímenes por tipo de víctima - Enero de 2009, 2010, y 2011


2 Presentación “Unidos por el Combate a la Inseguridad en Guatemala”. CIG 2010.3 Ibidem.

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humano sino también económico. En 2007, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo estimó un costo total de aproximadamente 7.3% del PIB, que incluye 2.8% de pérdidas en salud, 0.6% en gastos de seguridad pública, 0.1% en gastos de justicia, 1.8% en gastos en seguridad privada, 1.2% en pérdidas por el deterioro del clima de inversión y 0.8% en pérdidas materiales.4 Cabe resaltar la desproporción en la magnitud del gasto privado y los costos causados por la violencia en comparación con el gasto público destinado al combate de la misma a través del sistema de seguridad y justicia. Este desbalance sugiere que una coordinación del gasto total, tanto público como privado, invertido en seguridad tiene que formar parte de una potencial solución.

Es importante también destacar que la situación del país es parte de una problemática regional. Ante la realidad del mundo moderno y por la expansión del crimen organizado y los carteles de la droga a nivel global, en la región y con el apoyo de los Estados Unidos de América, se han puesto en marcha importantes agendas antidrogas en Colombia y en México, que evidencian dos ofensivas a partir de ambos países, las cuales han trascendido a la región centroamericana, que por su posición estratégica y la debilidad de sus instituciones públicas, representa ventajas para el trasiego y la operación ilícita a lo largo y ancho de la región. Debido a esta situación, a partir del año 2010 se diseña dentro de la dinámica regional la iniciativa de seguridad para Centro América (CARSI), la cual incluye la relación entre las organizaciones policiales, el fortalecimiento del sistema de justicia, los programas de detección de lavado de dinero, así como el patrullaje costero y fronterizo entre otros.

En cuanto a la movilización social, la inmigración en los países centroamericanos va en aumento. Muchos jóvenes, ante la falta de oportunidades y por la desintegración familiar, se siguen incorporando en los grupos delincuenciales y maras, incrementando con ello las amenazas a la seguridad ciudadana. Lo anterior origina la comisión de otros delitos, como el asesinato de conductores de transporte urbano y extraurbano; extorsiones a todo nivel de la actividad comercial, del consumo y de la comercialización de drogas; otros asesinatos; proliferación del uso de armas de fuego sin licencia; el incremento de secuestros; y robo de vehículos. El escenario descrito seguirá en aumento, de no implementarse una política pública integral de seguridad, justicia y defensa del Estado, que pueda dar resultados en el corto, mediano y largo plazo.

En el campo carcelario, la superpoblación y hacinamiento dentro del sistema penitenciario, representa otro de los problemas latentes y urgentes de resolver, ya que constituye una de las principales causas que impide que los reclusos reciban programas de rehabilitación y, que en contraposición, se dediquen a delinquir, extorsionar desde

el interior, y entrenar jóvenes mareros que ingresan a esas instalaciones. Por otro lado, las drogas, los estupefacientes y otros objetos ilícitos ingresan a las cárceles todos los días, sin que las autoridades puedan controlar este comercio. Esto último hace necesaria una revisión del propio sistema de seguridad.

Sobre los datos y la situación anteriormente descrita, el Estado y sus instituciones de seguridad carecen de estrategias adecuadas y de organización capaz de dar respuestas contundentes y sostenidas a estas amenazas a la seguridad y defensa del país. En este contexto, sobresale la situación precaria del apresto del Ejército de Guatemala, su moral, presupuesto, equipamiento, personal especializado, tecnología e inteligencia. Actualmente, el ejército cuenta con alrededor de 18,500 efectivos, de los cuales un 25% no está destinado a la misión fundamental encomendada. Lo anterior amerita retomar el concepto de modernización que quedó en suspenso en el año 2004, para dotarlo de los efectivos necesarios en la defensa de la nación.

Además, la Policía Nacional Civil carece del personal necesario en todos sus niveles, especialmente en sus cuadros de mando. Asimismo, padece de falta de equipo y planes, situación que obliga a realizar una reingeniería profunda en la administración y los procesos de esta estructura de seguridad, con énfasis en sus efectivos actuales, que de los 25,000 solo alrededor del 40% está diariamente de servicio.

En la actualidad, el gobierno y los funcionarios encargados de la seguridad del Estado, no han implementado debidamente la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad (SNS), en la que se especifica sus componentes, funciones y ámbitos de acción: inteligencia del Estado, seguridad interior, seguridad exterior y gestión de riesgos. También dicha ley ordena el diseño de una política pública congruente con los alcances de la referida ley y dar paso a la elaboración e implementación de los planes sectoriales respectivos para iniciar el trabajo del Estado en el combate contra la criminalidad y recuperar la seguridad integral de

Ilustración 6: Situación de cárceles y pandillas


4 Informe Estadístico de la Violencia en Guatemala 2007. PNUD.

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todos los habitantes. Por lo tanto, lo expuesto constituye un tema pendiente.

En cuanto al sector justicia, el sistema presenta importantes falencias en su operatividad. A manera de ejemplo, se puede mencionar que, en agresiones a mujeres en 2010, se reportaron un total de 11,600 denuncias, de las cuales solo el 2.4% resultó en sentencias, mostrando un alto grado de inefectividad del sistema. Con ello, se fomentó la impunidad en la cadena de justicia y, por ende, la debilidad institucional.

Sumado a lo anterior, la falta de transparencia tanto en los procesos de elección de las autoridades, como en los marcos legales que regulan a cada institución, son algunos de los factores causantes de la falta de liderazgo en el sector justicia. Esta situación ha motivado realizar algunos ajustes para su mejora, recibiéndose algunos programas externos de ayuda enfocados en el fortalecimiento del sector, especialmente luego de la firma de los Acuerdos de Paz. Dichos esfuerzos se concentraron en el aumento de la cobertura, principalmente en el área rural, logrando algún incremento en el acceso a tribunales en el país. Sin embargo, poco se ha hecho para cambiar la estructura de dichos tribunales y las leyes que los rigen, lo que resulta en una ineficiencia del proceso judicial en sí.

Un apartado requiere el aspecto presupuestario del sector justicia, cuya asignación en los últimos años ha disminuido en relación con el gasto total del Estado. En la actualidad, percibe del erario nacional el equivalente al 2%, lo cual se considera insuficiente, tomando en cuenta la necesidad que, en materia de justicia, se tiene en el país. Dicha situación amerita la revisión de su contenido, a fin de mejorar el sistema de administración de justicia en toda su extensión. Lo anterior adicionado al gasto deficiente que el Estado hace en seguridad y defensa, 6.3% y 2.3% respectivamente de los ingresos anuales, ameritaría establecer un monto adicional anual a establecer, para fortalecer la seguridad, defensa y justicia. La magnitud de este cambio requerirá de un estudio minucioso.

En resumen, la proliferación de la narcoactividad y del crimen organizado en el país, la inseguridad ciudadana y los problemas del sector justicia, son consecuencia de la falta de políticas públicas definidas de Estado y de la improvisación de los planes vigentes, así como de la inestabilidad existente en los mandos de las instituciones responsables. De no ordenarse esta parte de la administración pública en materia de seguridad, defensa y justicia, los problemas señalados anteriormente se incrementarían, provocando en el futuro un ambiente de inestabilidad y, por consiguiente, una amenaza agravada a la ingobernabilidad del país.

Visión 2050 En 2050, Guatemala es un país justo, próspero y seguro,

que se apoya en un organismo judicial y fuerzas de seguridad pública eficientes y con credibilidad, además de contar con un Ejército moderno al servicio del régimen democrático, caracterizado por la confianza ciudadana, la paz y la libertad.

Objetivos

El objetivo primordial de esta propuesta es rescatar el rol protagónico del Estado en todas las áreas de la administración de la justicia, defensa y seguridad ciudadana, como condición indispensable para que impere la paz, la libertad y la prosperidad de la nación. Ello implica en el corto, mediano y largo plazo, el control y la disminución significativa de los riesgos y amenazas al mismo, para que retomen el liderazgo todos los organismos responsables de garantizar la institucionalidad y la permanencia del marco jurídico, a efecto de que impere la ley en todo el país.

Con este fin se presentan priorizados los siguientes objetivos específicos:

1. Construir mecanismos de coordinación entre los entes de seguridad, justicia y defensa para lograr una política integral de seguridad que sostenga un modo de vida pacífico en el país.

2. Recuperar el Estado de Derecho y el control de las autoridades estatales sobre todo el territorio nacional.

3. Enfrentar y combatir las organizaciones delincuenciales organizadas y fortalecer las operaciones relacionadas con el narcotráfico en el país.

4. Contrarrestar integralmente las maras y otras asociaciones delincuenciales juveniles.

5. Disminuir la tasa de crímenes impunes a niveles comparables con los de países desarrollados.

6. Alcanzar una tasa de homicidios por habitante mínima, comparable con países desarrollados.

7. Construir fuerzas policiales incorruptibles, modernas, eficientes y al servicio de la ciudadanía.

8. Construir fuerzas de defensa incorruptibles, modernas, eficientes, y al servicio del sistema democrático de Guatemala.

9. Construir un sistema de justicia transparente, eficaz, justo y con presencia en todo el territorio nacional.

10. Construir un sistema de defensa civil que responda a las necesidades de la población ante los desastres.

11. Construir un sistema penitenciario moderno y acorde con las necesidades del país, que sirva como un verdadero mecanismo de reinserción social.

12. Promover los esfuerzos de Estado, para definir el mecanismo efectivo y constitucional en la creación de recursos adicionales para la seguridad nacional.

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Para alcanzar los objetivos trazados en la presente Política Pública Integral de Seguridad 2050, dentro de sus tres componentes elementales, se establecen en la misma los objetivos y acciones estratégicos propios en cada ámbito de acción establecidos de conformidad a la ley en la materia. Para tal efecto, la acción del Estado en seguridad nacional se fundamenta en el concepto: DESARROLLO DE OPERACIONES CONJUNTAS CON PLANIFICACION CENTRALIZADA y EJECUCION DESCENTRALIZADA.

El modelo estratégico se basa en el diseño de un sistema regionalizado de coordinación en seis ámbitos de desarrollo (cuatro territoriales y dos transversales), basado en lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala, la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, la Ley de Regionalización territorial, instrumentos legales y operativos existentes, así como otros compromisos signados por el Estado de Guatemala en cuanto a la seguridad, justicia y defensa del país y de nacionales como internacionales.

Ámbitos territoriales:• Seguridad interior• Seguridad exterior• Gestión de riesgos y defensa civil• Apoyo al sector de justicia del Estado.

Ámbitos Transversales:• Inteligencia avanzada.• Regionalización territorial.

Cada una de las 8 regiones administrativas a nivel nacional representadas por los responsables territoriales

y distritales de la Policía Nacional Civil, del Ejército de Guatemala, del Ministerio Público, del Organismo Judicial y de la Coordinadora Nacional de Reducción de desastres, estarán coordinadas por un Delegado del Consejo Nacional de Seguridad. Este, para los efectos de identificación, se le denominará COORDINADOR REGIONAL DE SEGURIDAD, quién será nombrado por el Presidente de la República, de acuerdo con el perfil requerido en cuanto al conocimiento y la honorabilidad para el cumplimiento de la misión.

El Coordinador Regional de Seguridad dependerá directamente del Presidente de la Republica en su calidad de Presidente del Consejo Nacional de Seguridad del Estado y canalizará sus requerimientos y resultados a través del Consejo Nacional de Seguridad. Cada institución sectorial elaborará sus planes específicos de acción regional de conformidad con la estrategia nacional de seguridad que emanara del Consejo Nacional de Seguridad del Estado y sin apartarse del marco general de legislación nacional. Un Acuerdo Gubernativo y reglamento específico, a ser emitidos en forma inmediata, normará su funcionamiento, responsabilidad y alcance.

Además, junto con esta estrategia de regionalización y coordinación de los distintos componentes del sistema de seguridad y justicia guatemalteco, se implementarán las siguientes líneas de acción en cada una de las áreas pertinentes. Para efecto de establecer una línea de tiempo y de conformidad a la urgencia de las mencionadas acciones de Estado para devolver la gobernabilidad del país, únicamente se establecen en el corto y largo plazo.

Ilustración 7: Ámbitos de acción regional


Ilustración 8: Operación de los Coordinadores Regionales de Seguridad (CRS)


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1. Fortalecer la justicia:

A corto plazo:

a. Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas de los organismos responsables de impartir justicia y perseguir el delito.

b. Promover las reformas necesarias en la elección de magistrados y nombramiento de jueces, para ampliar el período de sus funciones.

c. Promover las reformas necesarias para modificar la rotación en el ejercicio de la Presidencia del Organismo Judicial.

d. Ampliar el presupuesto del Organismo Judicial, de acuerdo con las necesidades de justicia en el país.

e. Fortalecer el Ministerio Público, el Instituto Nacional de Ciencias Forenses y el Instituto de la Defensa Pública Penal para un mejor desempeño en la persecución e investigación en el proceso delictivo.

f. Coordinar, con apego a la ley, los planes estratégicos y operativos del Sistema Nacional de Seguridad para la eficiente la administración de la justicia.

g. Crear los mecanismos para hacer operativa la instancia coordinadora de la modernización del sector justicia.

h. Fomentar la cooperación Institucional, entre el Organismo Judicial y los sectores de seguridad, defensa, Ministerio Público, INACIF e IDPP.

i. Crear los mecanismos para respetar las normas establecidas en ley y estimular la carrera judicial.

j. Fomentar la aplicación de la política de persecución penal integral y una política de combate al crimen, orientada al trato de la víctima para garantizar una reparación efectiva.

A largo plazo:

a. Fortalecer la administración interna del sistema de justicia, su presupuesto y la carrera judicial para un mejor desempeño.

b. Consolidar la cercanía del sistema de justicia a la población, fortaleciendo las Salas de Apelaciones Mixtas y los Centros de Administración de Justicia a nivel nacional.

2. Fortalecer la seguridad:

A Corto Plazo:

a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupción, dentro de las instituciones de seguridad, como factor clave de eficiencia y confianza ciudadana.

b. Implementar el Sistema Nacional de Seguridad del Estado en todo su contenido, para dar una respuesta regionalizada a la implementación de la política pública de seguridad del Estado.

c. Fortalecer la organización interna de la PNC, en forma temporal, con mandos medios capacitados en tema de seguridad pública y legislación nacional, así como estandarizar la tabla de efectivos en relación a la cantidad de habitantes en el país.

d. Redefinir el despliegue policial a nivel nacional, en congruencia con el mapa de riesgos y amenazas y en concordancia con el dispositivo regional a establecerse.

e. Realizar una reingeniería total al interior de las fuerzas policiales, con énfasis en su organización, doctrina, reglamentos, mandos medios, logística, moral policial y despliegue territorial.

f. Realizar una reingeniería total de la Dirección de Inteligencia Civil, para que sea compatible con el Sistema Nacional de Seguridad.

g. Fortalecer el sistema de investigación criminal al interior de la PNC y promover la coordinación interinstitucional.

h. Realizar una reingeniería total al del Sistema Penitenciario, con énfasis en su ley vigente, la organización, los reglamentos, la administración y logística, la seguridad y las instalaciones.

i. Fortalecer la cooperación regional centroamericana dentro de las relaciones policiales, como mecanismo de enlace para resolver la problemática se inseguridad regional.

j. Promover la participación ciudadana, especialmente dentro de la comunidad joven del país, para la prevención de la violencia y en la resolución de la problemática de inseguridad.

k. Modernizar el sistema de formación, especialización y capacitación de las fuerzas de seguridad policial, a través del diseño de un modelo de Centro de

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Estudios de Seguridad Pública integral que sustituya lo existente.

l. Realizar una reingeniería del sistema de migración del país, con énfasis en su dispositivo, reglamentos y misión.

m. Reorganizar el Despacho Superior, la Dirección Financiera Ministerial y la Auditoría Interna para eficientar el empleo del presupuesto de seguridad.

n. Construir nuevas instalaciones penitenciarias en sus diferentes niveles: máxima seguridad, condena y preventiva.

o. Establecer programas de cooperación municipal en el campo de la seguridad y control de riesgos, como complemento de los prospectados a nivel regional.

A largo plazo:

a. Estimular la profesionalización y modernización del Sistema Penitenciario, para que el cumplimiento de las condenas se haga efectivo y que los reclusos tengan acceso a la readaptación social y reeducación.

b. Dar seguimiento a los diferentes planes y programas de modernización implementados, para mejorar la seguridad interna del país.

c. Realizar los estudios pertinentes para proyectar un impuesto específico para la seguridad nacional, sin afectar los programas vitales de desarrollo del país.

3. Fortalecer la defensa nacional:

A corto plazo:

a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupción, al interior de la institución militar, como factor clave de eficiencia y confianza ciudadana.

b. Prospectar planificación con flexibilidad y redefinir el despliegue militar a nivel nacional, en congruencia con el mapa de riesgos y amenazas y en concordancia con el dispositivo regional a establecer.

c. Retomar el proceso de modernización del Ejército en cuanto al personal, el presupuesto y el equipamiento, que le permita adecuarse al entorno regional y la defensa del Estado.

d. Fortalecer los planes de cooperación institucional para apoyar a la población en época de desastres o de crisis, especialmente dentro del sistema de gestión de riesgos.

e. Fortalecer la cooperación regional centroamericana dentro de las relaciones militares para consolidar lo estipulado en el Acuerdo Marco de Seguridad Democrática Centroamericana.

f. Reorganizar el Despacho Superior, la Dirección Financiera Ministerial y la Auditoría interna para transparentar el empleo del presupuesto de defensa.

g. Fortalecer el civismo y valores mediante el diseño de un sistema de educación cívica y de servicio a la patria a nivel nacional.

h. Incrementar la presencia de efectivos militares, civiles y policiales en misiones de paz, como mecanismo de política exterior y de generación de recursos para la defensa.

i. Fortalecer la carrera militar, el escalafón cerrado y las prestaciones al personal militar en activo y en retiro para actualizarlas a las demás fuerzas armadas de la región.

j. Reorganizar el Estado Mayor de la Defensa Nacional, de acuerdo con los nuevos retos en materia de Defensa Nacional.

A largo plazo:

a. Fortalecer el sistema educativo militar, adecuándolo a las necesidades nacionales y regionales, creando la Universidad para la Defensa Nacional.

b. Fortalecer la presencia militar en las diferentes regiones administrativas y fronterizas del país, a fin de mantener la presencia del Estado en todo el territorio nacional.

c. Fortalecer la tabla de organización y equipo (TOE) de la institución armada de conformidad a las necesidades y capacidades del Estado.

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II. PRIORIZANDO EL DESARROLLO HUMANO CON EQUIDAD

Los altos niveles de pobreza y pobreza extrema, así como la distribución desigual del ingreso, continúan prevaleciendo en Guatemala. En efecto, conforme a la última encuesta sobre condiciones de vida (ENCOVI 2007), realizada por el Instituto Nacional de Estadística –INE-, el 51% de la población es pobre y más del 35% vive en condiciones de pobreza extrema. La pobreza se concentra en el área rural y es mayor entre la población indígena. El coeficiente GINI, por su parte, alcanza el 53.7%, colocando a Guatemala como el segundo país con distribución de ingresos más desigual en América Latina y encontrándose dentro de los veinte países con mayor desigualdad a nivel mundial. El Índice de Desarrollo Humano de la Organización de las Naciones Unidas, sitúa a Guatemala en la posición 116 de un total de 169 países, y en indicadores, como nutrición infantil, índice de mortalidad materna, y educación, ocupa el último y penúltimo lugar de toda América Latina.

La esperanza de vida al nacer (EVN) ha aumentado a 68 años en el año 2010. Según proyecciones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2008), la población guatemalteca aumentará su expectativa de vida de forma sostenida, pero con un nivel de mortalidad comparativamente alto durante los próximos decenios, en particular en los menores de un año.

La tasa de mortalidad infantil (TMI) ha mantenido una tendencia decreciente, pasando de 67 a menos de 40 niños por cada mil nacidos entre los años 1985 y 2008, la que aún resulta ser muy alta en relación con otros países de la región, tales como Costa Rica con tasas menores a 10 niños por cada mil nacidos para el período 2000 a 2006 (CELADE, 2009). Es importante resaltar que la mayor incidencia de mortalidad infantil sigue registrándose en las poblaciones indígenas y en el área rural.

Según informe de SEGEPLAN de 2008, los indicadores relacionados con las necesidades básicas han mejorado en términos generales, aunque de forma desigual. La cobertura de servicios básicos de salud se amplió de 0.5 a 4.1 millones de personas, el acceso a servicios de saneamiento se incrementó en un 55% y la tasa neta de escolaridad en el nivel primaria alcanzó el 96% de la población en edad escolar, durante el período 1985- 2006. El acceso a agua potable ha tenido un crecimiento importante, ya que presentan tasas de crecimiento superiores al 30%. Estas cifras denotan la orientación de la política social en Guatemala que, a partir del año 1996 (firma de la paz), se focalizó en infraestructura social. Por otra parte, el informe del BANGUAT del año 2009 señala que la población económicamente activa (PEA) empleada en servicios informales representa el 70%, creció en 7% durante el periodo 1989- 2006, y carece de todo tipo de derechos y obligaciones laborales.

El gasto social total y como proporción del PIB mejoró a partir de la firma de los Acuerdos de Paz, pero continúa por debajo del promedio de la región C.A y de A.L. y es de baja calidad. El programa de transferencias condicionadas, implementado en varios países de la región, pretende dar un incentivo económico a las madres de familia a cambio de que envíen a sus hijos a estudiar y tengan salud preventiva. Sin embargo, el referido programa en Guatemala no ha sido acompañado del incremento necesario en la mayoría de servicios requeridos y afronta problemas de sostenibilidad, tanto por la debilidad y rigidez de los ingresos tributarios, como por lo relativo a la transparencia por la escasa información disponible.

La mayoría de las sociedades conciben la reducción de la pobreza y la eliminación de las desigualdades injustas como metas importantes a la hora de formular políticas públicas, pero las disparidades extremas minan la consecución de tales objetivos. A mayor desigualdad, mayor dificultad de reducir la pobreza (Roemer, 1998). Por otra parte, las teorías modernas de justicia distributiva, en las cuales varios pensadores influyentes han contribuido de manera importante a una forma de pensamiento sobre lo que debe entenderse por “equidad”, reconocen no solo la importancia de la responsabilidad de los individuos por su propio bienestar, sino también el efecto que circunstancias fuera del control del individuo tienen, tanto en la cantidad de esfuerzo que invierten como en el nivel de bienestar que logran alcanzar. Las políticas públicas deben, entonces, proponerse igualar las ventajas entre las personas que presentan circunstancias diferentes, en todos los puntos de distribución de esfuerzos dentro del grupo. (notas de clase Rosa Cañete Alonso –IV

Diplomado en DH 26 Oct.2006). El profesor Amartya Sen concibe el desarrollo como un proceso de expansión de las libertades reales de las personas, que incluyen, por ejemplo, “la libertad de actuar como ciudadanos que importan y cuyas voces cuentan” (Sen 2001). Es decir, dicho desarrollo no se agota en contar con beneficiaciones de programas de protección social, por muy completos e integrales que estos sean. Por su parte, Rawls (1971) refiere, como uno de los principios básicos de la justicia social, que las oportunidades deben abrirse a todos los miembros de la sociedad y propone que la asignación escogida debe ser tal que maximice las oportunidades de los grupos menos privilegiados.

La visión de desarrollo humano con equidad de CEIDAL es congruente con estas líneas de pensamiento y, por ello, va más allá de proponer únicamente el impulso o fortalecimiento de programas de protección social para los

grupos más vulnerables. Esta visión enfatiza en la necesidad de establecer el marco legal y las políticas públicas adecuadas, que permitan ofrecer igualdad de oportunidades para todos los guatemaltecos y guatemaltecas, de tal manera que el esfuerzo, preferencias, iniciativas y emprendimientos personales sean los factores que expliquen las diferencias de logros económicos y nivel de bienestar.

La presente propuesta de lineamientos identifica, por lo tanto, las siguientes áreas estratégicas para alcanzar un desarrollo humano con equidad:

A. EducaciónB. SaludC. Focalización de subsidios públicosD. Prevención de atención a desastresE. Descentralización y desarrollo local

Diagnóstico

El desarrollo de los pueblos se ve altamente afectado por el nivel de desarrollo educativo de su población. La capacidad de producir en un ambiente laboral depende de las competencias cognitivas, físicas y afectivas que cada persona ha desarrollado y que le facilitarán no sólo trabajar para mejorar su vida y la de su familia, sino también para vivir armoniosamente en sociedad y con la naturaleza. Adicionalmente, los estudios demuestran que la educación de la mujer incide en la cantidad de hijos que tiene, la atención que les proporciona en salud y educación, y en la mortalidad infantil que se registra. La escolaridad de los padres y madres permitirá que ellos y sus descendientes tengan acceso o no a la tecnología, a niveles superiores de estudio y a una vida digna en su hogar y en su comunidad.

El Ministerio de Educación, como responsable constitucional de la educación de niños y jóvenes, ha guiado su planificación a partir de políticas que derivan en estrategias de implementación, programas y presupuestos. En general, a través de las administraciones de los últimos 25 años, las políticas no han variado, y muy pocas han sido ejecutadas en toda su magnitud. La cobertura ha llegado casi al 98% en la primaria, pero tanto la preprimaria, como la secundaria, no alcanzan ni al 50% en la respuesta que deben dar a la demanda de la población neta y bruta. En el ámbito de la calidad, los resultados muestran que el promedio en las pruebas estandarizadas en matemáticas y comprensión lectora no llega al 50%, principalmente en el sector público.

Gratuidad

Algunos programas desarrollados actualmente han contribuido a mejorar el nivel de calidad del proceso

educativo. El primero de ellos es el plan de gratuidad. En 1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos estableció que “toda persona tiene derecho a la educación, que esta debe ser gratuita al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental, y que la instrucción elemental será obligatoria”. Por su parte la Declaración de Educación para Todos de UNESCO (2000) y las Metas del Milenio validaron el derecho y políticas de gratuidad en la educación entre los años 60 y 90 en países en vía de desarrollo y crecimiento moderado, para contrarrestar la barrera principal a la exclusión educativa: el costo de la misma.

A pesar de la importancia y las bondades de la gratuidad, su implementación en la mayoría de los países evidenció por lo menos dos efectos negativos: 1) el aumento de cobertura sin que la oferta pudiera satisfacer dicha demanda; y 2) el deterioro de la calidad escolar en relación a bajos niveles de aprendizaje. La presencia de nuevos alumnos dio como resultado hacinamiento, aumento en la tasa de deserción e incremento de alumnos repitentes. Las principales causas de estas deficiencias incluyen la incapacidad para atender la demanda, la imprevisión de las sostenibilidad a través de planes presupuestarios, errores en el cálculo de costos de implementación, falta de encuestas de rastreo del gasto, y la ineficiente calidad educativa en todo el sistema. Muchos países experimentan, por lo tanto, un shock en el sistema educativo.5

En el caso de Guatemala, se reconoce la gratuidad de la educación en la Constitución Política de la República, artículo 74. Asimismo, esta está reconocida en la Ley de Educación Nacional, Artículos 1 y 33 (b) de 1996. Sin embargo, circunstancias de carácter económico-político llevaron a las autoridades gubernamentales a establecer

5 Eva Grajeda. Gratuidad educativa: una política atrevida.

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A. Educación

normas que permitían el cobro de cuotas y la aplicación de los fondos bajo la responsabilidad de comités.

En el año 2008, se publicó el Acuerdo Gubernativo No. 226-2008 que reafirma que “la prestación del servicio público de educación es gratuito”, y destaca que “el ingreso, inscripción y permanencia en los centros educativos oficiales de preprimaria, primaria y nivel medio no están sujetos, condicionados ni relacionados con ningún pago obligatorio ni voluntario”. También el Acuerdo Ministerial 1492-2008 del Ministerio de Educación establece el fondo rotativo de gratuidad y norma su aplicación para “cubrir el pago de servicios básicos de agua, energía eléctrica, enlaces dedicados a Internet, suministro de oficina y didácticos, mantenimientos y remozamientos menores y otros gastos de operación en las escuelas”. Este otorga las cantidades de Q40.00 y Q100.00 por alumno de primaria y nivel medio respectivamente al año, cubiertas con aportaciones de padres de familia.

El reto de Guatemala es el cumplimiento de los acuerdos firmados. De acuerdo con las recomendaciones de la ONU, para que éste sea efectivo se deben considerar aumentos de la matrícula, la calidad escolar, equidad y una revisión del presupuesto. Esta revisión presupuestaria debe, a su vez, incluir una estructura sustentable a largo plazo, reestructurar la remuneración de nuevos docentes, y establecer mecanismos para la construcción de nueva infraestructura. Se debe, además, contar con una adecuada planeación, administración y gobernabilidad un diálogo político con otros ministerios, sindicatos, asistencia internacional, ONG, municipalidades y líderes locales; una descentralización; la integración con programas complementarios; y la incorporación de la sociedad civil.

Programas de apoyo y participación comunitaria

Adicionalmente a la gratuidad, se han desarrollado programas de apoyo y participación comunitaria. Diferentes foros internacionales establecen la importancia de la participación comunitaria en los procesos educativos, especialmente de los padres de familia, y, en Guatemala, los Acuerdos de Paz refuerzan este aspecto. El Ministerio de Educación inició en el año 1994 el Programa de Autogestión Educativa (PRONADE), por medio del cual los padres y madres de familia, organizados en los COEDUCA (Comité Educativo de Autogestión) y con fondos provenientes del Ministerio de Educación, administraron la contratación de los docentes, y supervisaron la ejecución técnica. El sistema demostró ser la respuesta a la falta de cobertura que se tenía en ese entonces. En lugares remotos, donde ningún maestro aceptaba trabajar, los padres de familia, principales interesados en la educación de sus hijos, convencieron a maestros para cubrir la demanda en sus aldeas y caseríos.

Como consecuencia de esta supervisión cercana, la asistencia de los maestros fue casi perfecta y se evidenció una total responsabilidad del maestro en sus obligaciones laborales en comparación con los maestros empleados por el sistema. Desafortunadamente, se dieron también algunos abusos en materia de contrataciones y en el 2008, los COEDUCAs ya no firmaron convenio con el Ministerio de Educación y la contratación pasó a efectuarse con los procesos definidos para el renglón 011, que hace la contratación prácticamente inamovible. Cuando PRONADE desapareció, este atendía a casi medio millón de niños y niñas.

Paralelamente, el Ministerio de Educación creó las Juntas Escolares, que debían atender la adquisición y administración de los programas de apoyo (refacción escolar, útiles escolares, valija didáctica y reparaciones mínimas en las escuelas). A la fecha, ésa es la labor de las Juntas Escolares. Aquellas escuelas del nivel primario que no tienen juntas, reciben los insumos a través de la Dirección Departamental correspondiente.

Actualmente, las organizaciones de padres de familia se están convirtiendo en Consejos Locales de Educación, aunque desde el 2008, los recursos del MINEDUC no llegan y la ejecución de la refacción escolar se ha visto restringida a un trimestre únicamente. Esta situación afecta profundamente el aprendizaje de los niños y niñas, ya que la desnutrición limita su capacidad de asimilación. De igual manera, desde que se entregaron los libros para todos los grados de primaria en las cuatro áreas principales - Matemáticas, Comunicación y Lenguaje, Estudios Sociales y Ciencias Naturales - de la serie Camino a la Excelencia en 1997 (más de 6.5 millones de textos), el suministro de libros no ha llegado al aula, contándose únicamente con colecciones incompletas.

Programas de educación bilingüe

El tercer programa educativo fundamental es el de educación bilingüe. A pesar de que el uso del idioma materno es importante en los ambientes escolares y que existen en doce departamentos más de un millón de niños maya-hablantes de 6 a 12 años, sólo un 25% recibe clases en la modalidad bilingüe y el resto asiste a escuelas en donde se imparten clases sólo en español.

En 1985, se creó el Programa Nacional de Educación Bilingüe Bicultural (PRONEBI), que en 2005 se convirtió en Dirección General (DIGEBI) del Ministerio de Educación. Esta Dirección tiene como objetivo proporcionar educación preprimaria y primaria en forma bilingüe (lengua materna y español como segunda lengua) a los pueblos indígenas. Actualmente, se brinda educación bilingüe en catorce idiomas mayas e idioma garífuna. En el 2009, se reportaron 6,622 escuelas bilingües y 467,924 alumnos atendidos

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bajo esta modalidad. Se ha buscado expandir el servicio mediante la formación de maestros bilingües certificados para preprimaria y primer grado de primaria. Asimismo, también se ha intentado extender el servicio de educación bilingüe hasta los últimos grados de la primaria, pero con éxito limitado hasta ahora.

En comunidades en donde la población es mayoritariamente indígena, las escuelas que ofrecen educación bilingüe intercultural presentan mayores grados de eficiencia que aquellas escuelas no indígenas, que funcionan en las mismas zonas geográficas y lingüísticas. La mayor eficiencia es medida a través de mejores niveles de promoción (aprobación) y menores niveles de deserción y repitencia.

Programas de capacitación y profesionalización

En términos de capacitación y profesionalización, numerosos estudios y los mismos niños y jóvenes reportan la diferencia en calidad educativa cuando cuentan con un docente actualizado, que maneja eficientemente metodologías y contenidos. Las pruebas estandarizadas que se aplican a los graduandos de las escuelas normales, presentan resultados por debajo del 10% de lo esperado, lo cual se refleja en las aulas que atienden los maestros egresados de esas instituciones. Es necesario, por lo tanto, suplir estas deficiencias. Para ello, el Ministerio de Educación ha impartido jornadas de capacitación esporádica a los maestros de preprimaria y primaria, sin resultados positivos. Lo mismo ha sucedido con diferentes intentos de profesionalizar a los docentes, ya que los programas no terminan y en los procesos no se ve la diferencia.

Las capacitaciones fueron suspendidas desde el año 2008 y la profesionalización que inició en el 2009, a cargo de la Universidad de San Carlos, se verá suspendida este año, debido a la falta de presupuesto en el Ministerio de Educación. Es necesario crear un sistema de actualización docente, que acompañe a cada maestro y provea la orientación metodológica y los conocimientos de los contenidos que necesitan.

Presupuesto

La inversión pública en educación en Guatemala se analiza en términos del porcentaje del PIB que se dedica a educación. Según los datos calculados por UNESCO, Guatemala es el segundo país del continente americano que menos invierte en educación por alumno en primaria y el que menos gasta en secundaria. Además, el presupuesto asignado a la cartera de educación como proporción al ingreso del país está muy por debajo del asignado por el resto de países centroamericanos y lejano del promedio de América Latina.

Además de la falta de recursos, existe una baja flexibilidad del gasto, ya que casi el 90% del presupuesto se destina al pago del salario de los docentes y queda muy poco remanente de dinero para llevar a cabo los programas que podrían mejorar la calidad. A esto se suma la prioridad del gobierno actual, que dedica parte del presupuesto del MINEDUC a los programas asistenciales de Cohesión Social, lo cual ha privado de fondos a los funcionarios para la ejecución de los programas educativos planificados.

En general, es necesario repensar el sistema educativo y hacer cambios estructurales que permitan la ejecución a nivel local, con un proceso progresivo de desconcentración, tanto administrativa como técnica, que permita que cada escuela cuente con el presupuesto adecuado para insumos, docentes, infraestructura y actualización de la metodología. El presupuesto necesario debe ser también progresivamente más grande, de manera que los programas se ejecuten, y los niños y niñas guatemaltecas cuenten con la educación de calidad a la cual tienen derecho.

Visión 2050

En 2050, Guatemala cuenta con un sistema educativo de calidad, que forma personas con capacidad para producir y tener una vida digna; ciudadanas y ciudadanos que están comprometidos con los demás y con su país, poseedores de una conciencia del mundo y de las posibilidades que ofrece, capaces, además, para tomar decisiones mediante el análisis crítico de sus opciones y de las consecuencias futuras, en el marco de los valores universales que practican.

Objetivos

El objetivo primordial es crear y mantener un sistema educativo capaz de atender de manera inmediata y efectiva las distintas necesidades educativas de la población, para lo cual es fundamental mejorar significativamente la calidad y cobertura de la educación.

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Ilustración 9: Gasto en educación (% Ingreso Nacional Bruto)

* Incluye solamente los siguientes países con datos publicados: Hong Kong, Singapur y MalasiaFuente: Data de 2008. World Development Indicators. Banco Mundial.

La calidad se entenderá como el resultado esperado de una serie de acciones que permitirán que el proceso desarrolle integralmente a los estudiantes, en cuerpo, mente y valores, especialmente en lo relacionado con lo siguiente: el pensamiento lógico; el derecho al aprendizaje y el uso de los idiomas que defina la comunidad educativa; la atención a los niños, niñas y jóvenes con necesidades especiales: el uso de textos, libros, materiales y tecnología actualizada; y la aplicación de una metodología apropiada para cada estilo de aprendizaje, facilitada por docentes responsables y académicamente apropiados. La cobertura comprenderá la oferta del servicio educativo en función de la demanda, otorgando especial atención a la inscripción de la niña y la joven, en todos los niveles educativos:

1. Inicial de 0 a 3 años: lo cual incluirá la capacitación a madres embarazadas, a madres y padres de niños y niñas hasta 3 años y atención en guarderías, casas de familias y otras opciones, para asegurar la estimulación temprana necesaria, a efecto de iniciar con éxito el proceso educativo formal.

2. Preprimaria: para niños y niñas de 4 a 6 años, con énfasis en el aprendizaje de idiomas adicionales (maya o inglés, de acuerdo con lo definido a nivel local, por las comunidades). En este nivel se asegurará que los niños y niñas sean inscritos en la edad adecuada (inscripción neta) legislando la obligatoriedad de los padres de familia o encargados, como responsables directos.

3. Primaria: de 7 a 12 años, con utilización de diferentes modalidades que aseguren la cobertura.

4. Secundaria: a. Básicos: con orientación ocupacional, a través de

diferentes modalidades en función de la cantidad de alumnos y alumnas en cada comunidad.

b. Diversificado: dos o tres años, bachilleratos con una especialidad ocupacional.

Con el fin de implementar y mejorar la cobertura planteada y la calidad educativa, se plantean los siguientes objetivos y metas específicas:

1. Incrementar la calidad

a. Alcanzar la media de 90%, en desarrollo del pensamiento (matemáticas y comprensión de lectura en diversos temas) todos los niveles.

b. Disminuir la tasa de analfabetismo por debajo del 2% (adultos mayores)

c. Proveer educación bilingüe al 100% de la población atendida, en español y un idioma nacional o extranjero.

d. Entregar insumos al 100% de centros educativos, a tiempo y completos.

e. Certificar y acreditar todas las instituciones educativas.

2. Incrementar la cobertura

a. Lograr una inscripción de 100% (todos los niveles, con equidad de género y atención a educación especial)• Neta: 100% (todos en la edad adecuada)• Bruta: 100% (sin sobre edad)

b. Aumentar la retención y compleción estudiantil y lograr que el 98% de los alumnos complete el grado y el nivel (98% de la población complete el Bachillerato).

c. Lograr una tasa de deserción de 2 %.d. Conseguir que el 30% de la población cuente con

un grado universitario.e. Lograr que el Ministerio de Educación tenga su

propia universidad.

3. Garantizar el financiamiento del presupuesto anual, el cual, valga la redundancia, debe estar en un 100% financiado

4. Proveer programas de educación orientados al trabajo

a. Crear una entidad entre el sector público y el privado que oriente las políticas hacia las necesidades en la educación y capacitación de la población joven que la relacione con las diversas oportunidades de empleo requeridas por la iniciativa privada, a efecto de coadyuvar en el círculo virtuoso de educación – inversión – empleo –oportunidades de mejor ingreso y nivel de vida.


1. Implementar la calidad educativa

a. Descentralizar la gestión administrativa hacia la escuela, en el área técnica y financiera, bajo el liderazgo del Director y con la participación de la comunidad educativa (cuentadantes directos ante la Contraloría de Cuentas en la ejecución financiera y ante el Ministerio de Educación, en la ejecución del área técnica).• Esta estrategia busca delegar en el centro

educativo –director y padres de familia– la responsabilidad directa de la efectividad del proceso educativo, es decir, de los resultados en el rendimiento, para lo cual necesitará ser responsable también del cumplimiento diario de los docentes, de su preparación académica, capacitación y actualización. El cumplimiento diario se refiere a 200 días efectivos y 6 u 8 horas diarias, cuando fuere aplicable, así como a la posibilidad de reponer al final del año

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escolar, los días perdidos en el transcurso del mismo, de conformidad con lo que establezca la legislación.

• También delega la ejecución del presupuesto asignado directamente a cada escuela, lo cual proveerá los insumos indispensables para alcanzar el rendimiento propuesto: útiles para alumnos y docentes, textos, bibliotecas reales y virtuales, computadoras, tecnología educativa, mobiliario e infraestructura, así como alimentación y salud.

• Para facilitar la labor de los directores, se unificará la figura del director de preprimaria, primaria y secundaria de los centros educativos, integrándose los estudiantes en un mismo edificio, con subdirectores por nivel, en aquellos casos donde la cantidad de alumnos atendidos lo aconseje.

b. Fortalecer las Juntas Escolares o asociaciones de padres, comunidad y escuela –(Director, docentes y alumnos–, y universalizarlas en todos los niveles. • Esta Junta Escolar o Asociación será la

encargada, conjuntamente con el o la Directora del centro educativo, de velar por la calidad de la educación, tomar decisiones al respecto y ejecutar los presupuestos asignados, de acuerdo con el plan operativo autorizado.

• Tanto las capacitaciones a los docentes, como el monitoreo de la calidad en el aula, estará a cargo de las juntas o asociaciones y serán los encargados de tomar las medidas necesarias para asegurar los resultados esperados. Para ello, estarán facultadas para contratar a los docentes que necesiten y aumentar o disminuir la población atendida, en función de las necesidades de la localidad.

c. Formar y transformar personas en docentes capaces de educar con una metodología enfocada al desarrollo del juicio crítico y a las necesidades de los estudiantes. • Esta estrategia buscará el desarrollo del docente

a nivel superior, con un primer egreso a nivel secundario. Se tratará de un bachillerato con enfoque en educación, el cual será completado en las universidades públicas y privadas, con un pensum aprobado por el Ministerio de Educación y especialmente en la Universidad Pedagógica del Ministerio de Educación, para obtener especializaciones en los diferentes niveles y modalidades:

○ Educación inicial (0 a 3 años). ○ Preprimaria monolingüe y bilingüe. ○ Primaria en modalidades bilingüe, rural

(multigrado), con especialidad en primer grado, matemáticas, ciencias (laboratorios), lenguaje, educación física, artes, computación, talleres y otros.

○ Secundaria (básicos y diversificado): especializados en las áreas específicas del currículo definido, incluyendo talleres para la orientación ocupacional.

○ Educación a distancia (en línea) para niños, niñas y jóvenes que estudian en casa y necesitan tutorías de pocas horas.

○ Auxiliares: a cargo de suplir docentes y asegurar la práctica de los valores universales (en estudiantes y docentes).

○ Directores especializados, tanto en administración escolar y financiera, como respecto de las relaciones con padres y madres de familia, así como respecto de las comunidades.

• Los docentes serán parte de un sistema que promoverá la carrera docente, basada en evaluaciones que se entregarán anualmente. Esta evaluación tomará en cuenta los resultados de los alumnos y de las alumnas en las pruebas estandarizadas de rendimiento y el proceso de formación en el aula. Como resultado, los docentes obtendrán una certificación de calidad, que los hará acreedores a un mejor sueldo, independientemente del escalafón que les corresponda, y a bonos por méritos. Al inicio, esta carrera docente será optativa para todos los docentes en servicio, pero será obligatoria para los nuevos que se incorporen a las escuelas. Eventualmente, todos los docentes deberán estar certificados para poder continuar trabajando.

d. Proveer los insumos necesarios: libros de texto y de lectura, útiles, material didáctico, mobiliario, computación, programas de diferentes temas para las computadoras, tanto para docentes como para estudiantes, alimentación, salud, infraestructura, servicios básicos, en tiempo. • Esta estrategia estará fortalecida por el manejo

independiente del presupuesto asignado a cada centro educativo, que estará a cargo de la Junta Escolar o Asociación, que incluye a docentes y directores. El Ministerio de Finanzas entregará puntualmente y en forma completa dicho presupuesto, mediante el traslado de fondos provenientes de impuestos directos dedicados al proceso educativo.

e. Descentralizar el seguimiento a las escuelas, por parte del Ministerio de Educación, a nivel distrital. Esa descentralización incluye el seguimiento

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técnico –evaluación, los resultados, la capacitación y otros–, así como el seguimiento de la ejecución administrativa y financiera, con el propósito de apoyar al proceso.• La Junta Distrital estará conformada por los

directores de los centros escolares del distrito y las autoridades del Ministerio de Educación: monitores o acompañantes pedagógicos, quienes serían el equivalente a los supervisores. La Junta Distrital responderá al Coordinador municipal y este al Director Departamental.

f. Asegurar la ampliación de la cobertura, a través de todas las modalidades que permitan aprovechar las instalaciones y capacidades humanas, de los sectores público y privado, en todos los niveles.• El Ministerio de Educación aprovechará las

instalaciones de los establecimientos públicos para dar cobertura en todos los niveles; empleará la capacidad instalada de los establecimientos privados, a través de becas o “vouchers” de pago que entregarán los padres o encargados; y utilizará también las capacidades de los docentes, estimulándolos para que organicen sus propias escuelas, en jornadas alternas, y las administren como entidades privadas, en donde se podrán recibir estudiantes pagados por el Estado.

• La cobertura se asegurará también por medio del servicio de transporte para los alumnos y las alumnas en el área rural, a través de autobuses que harán el servicio, pagados por el Estado o a través de bonos de transporte.

g. Implementar una metodología en el aula que desarrolle el pensamiento crítico y lógico, como un eje transversal que se trabajará en todo momento en el aula.• Abrir la discusión a nivel comunitario, la

pertinencia curricular (bilingüismo, deportes, artes y oficios) en las escuelas, para adaptarlo en los niveles preprimario y primario. Esta estrategia se aplicará especialmente con relación a los idiomas, que serán impartidos a través de programas en computadora, para que no haya necesidad de tener docentes especializados. El currículo a nivel local se definirá también en la secundaria, en cuanto a las orientaciones ocupacionales que se ofrecerán, las cuales irán en función del contexto y de las empresas que ofrecerán empleos inmediatos a los residentes locales.

h. Estandarizar la evaluación para medir el desarrollo del pensamiento, aplicada anualmente a los alumnos

de 1º, 3º y 6º grados de primaria; a 3º básico;y a los graduandos. • Progresivamente, se aplicará también a los

demás grados, en establecimientos públicos y privados, y constituirá la base para la aprobación del grado, a efecto de obtener una promoción. Los establecimientos privados pagarán por la aplicación de las pruebas, aunque el Ministerio de Educación las elaborará, administrará y calificará.

• En el transcurso del año, el Ministerio de Educación (MINEDUC) pondrá a disposición de los establecimientos públicos y privados, pruebas mensuales que los mismos docentes aplicarán, para llevar el control del desarrollo de las competencias en los alumnos y alumnas y tomar las medidas que consideren pertinentes.

• Los resultados de las pruebas serán la base de la acreditación de los establecimientos. La verificación de los procesos administrativos apropiados, que respondan a los indicadores de calidad definidos, serán la base de la certificación de los establecimientos. Los establecimientos públicos y privados, se encontrarán sujetos al seguimiento por parte del MINEDUC, para asegurar que todos están certificados y acreditados. Los establecimientos, que después de tres años de seguimiento no mejoren en sus prácticas, serán cerrados, en el caso de los colegios privados, mientras en el caso de las escuelas públicas, el Director será removido. El control del avance de cada aula será reportado mensualmente por los docentes, a través de la red del Mineduc, utilizando el programa a su disposición en la computadora que cada docente tendrá para su uso. Este seguimiento estará abierto a las autoridades locales, distritales, nacionales, a padres y madres y población en general.

i. Integrar la tecnología en el aula como medio para desarrollar las capacidades del estudiante y del docente.• Capacitación continua para los docentes, en la

planificación y fortalecimiento de las áreas de enseñanza, en todos los niveles.

• Cursos a nivel superior, en línea, para docentes.• Programas de apoyo pedagógico para alumnos

en los diferentes niveles.• Programas para desarrollo de competencias en

la orientación ocupacional, a partir de 5º grado de primaria, en básicos y diversificado.

• Programas de idiomas para docentes y alumnos, desde preprimaria.

• Acceso a investigación a través de Internet.

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• Intercambio de información, proyectos y actividades entre alumnos, y entre docentes, a nivel nacional e internacional, por medio de Internet.

j. Proveer una infraestructura digna para los alumnos y alumnas.• Las escuelas y los colegios privados deberán

contar con la infraestructura necesaria para la comodidad de los estudiantes, en todos los niveles. Esta infraestructura adecuada será condición ineludible para la certificación de calidad del establecimiento.

• El financiamiento de la construcción y mantenimiento de la misma, estará a cargo del Estado en las escuelas públicas. El presupuesto será manejado a nivel central en las primeras dos administraciones y luego será trasladado a las escuelas para que sea ejecutado por las Juntas Escolares, que incluirán a los directores y docentes.

• La infraestructura deberá contar con aulas grandes, que sigan el modelo predeterminado por el Mineduc. Los servicios sanitarios tendrán azulejos, agua corriente e y estarán separados para niñas y niños. Dicha infraestructura incluirá laboratorios de ciencias y de computación, talleres de orientación ocupacional, patios para recreos, campos para deportes, gimnasio, enfermería, comedor y cocina.

2. Implementar estrategias para la cobertura total de 0 a 18 años.

a. Utilizar la iniciativa privada para aprovechar la infraestructura existente y los servicios certificados y acreditados de los colegios en todos los niveles. • Se estimulará a los docentes para que provean

el servicio educativo en las jornadas alternas a la que trabajan con el Estado, utilizando las instalaciones ya existentes. El pago se hará a través de becas o “vouchers”de pago que utilizarán los padres o encargados de los niños y niñas.

• Otra estrategia que se utilizará, en este sentido, es la motivación a empresas para que ofrezcan educación o becas, cuyo financiamiento será deducido de los impuestos que deberían pagar. La educación que ofrezcan debería ir en función del empleo que estarían ofreciendo a los egresados de la secundaria o de las universidades.

b. Ampliar y mejorar la educación inicial, dirigida a niños y niñas de 0 a 3 años. • Incluye, entre otros, la formación de padres

y madres en los cuidados del embarazo; la estimulación temprana, a nivel del hogar o a

través de instituciones del Estado; los valores; la alimentación; y los derechos de los niños

• Se contará con atención para niños y niñas de madres que trabajan, en hogares familiares atendidos por madres capacitadas en estimulación temprana, en comunidades alejadas y en guarderías del Estado en poblaciones más numerosas. Se proveerán materiales, alimentación y cuadros de salud, como vacunas.

• Se organizarán escuelas para padres y madres, en donde se proporcionará información sobre alimentación adecuada, higiene, salud y valores morales familiares. Asistir a la escuela será obligatoria para los padres de los niños atendidos en las guarderías o en las casas de familias.

c. Ampliar y mejorar la educación de preprimaria, dirigida a niños y niñas de 4 a 6 años, con diferentes currículos, por edad.• Los alumnos aprenderán a leer a los 6 años y

comenzarán el aprendizaje del segundo idioma (maya o inglés) de acuerdo con lo definido por la Junta Escolar; el aprendizaje se desarrollará con la ayuda de la tecnología.

• Se contará con docentes especializados a nivel superior, para atender las diferentes edades, y en lugares donde no se cuente con docentes especializados, se homologarán los docentes de primaria.

d. Ampliar y mejorar la educación primaria, dirigida a alumnos y alumnas de 7 a 13 años.• Se atenderán a través de diferentes modalidades:

escuelas regulares con jornadas de 5 u 8 horas, de acuerdo con la población atendida; escuelas multigrado con apoyo de la tecnología, en lugares donde la población es escasa; escuelas a distancia, con apoyo de la tecnología, para aquellos alumnos que están en su casa, en hospitales, de viaje (migración por siembras); y otras modalidades.

• Todo el proceso será bilingüe, con apoyo de programas en computadoras, y a partir de 5º grado, los estudiantes recibirán una orientación ocupacional, relacionada con las áreas de estudio y con la vocación del lugar.

e. Ampliar y mejorar la educación secundaria.• Todos los alumnos y alumnas que egresen

de primaria tendrán oferta educativa en sus comunidades. La atención se efectuará en función de la cantidad de estudiantes que se atenderán, y para ello, se utilizarán diferentes modalidades: telesecundaria (hasta terminar bachillerato), secundarias regulares, iniciativa privada y otros.

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• Toda la secundaria tendrá orientación ocupacional, con principios de administración, manejo financiero, impuestos, etc. De esta manera los egresados (primer egreso será de 3º básico) puedan comenzar sus propias empresas o iniciar su vida laboral en empresas cercanas. Las especialidades serán oficios, como electricidad, plomería o herrería, y carreras útiles, según las condiciones del contexto, como turismo, textiles, computación, agencias de servicio al cliente y otras.

• Se creará un comité con participación del Ministerio de Educación y el sector privado para identificar áreas estratégicas a desarrollar en la enseñanza de los alumnos, con tal de suplir la demanda laboral tanto existente como potencial.

• Se enfatizarán los idiomas y la preparación previa para la carrera universitaria que los alumnos escojan. En este sentido, el bachillerato será dividido en científico y humanístico, para preparar al futuro estudiante para la carrera que seguirán. Esto incluirá la carrera de magisterio en sus diferentes especialidades. De esta cuenta, las escuelas normales se convertirán en bachilleratos, entre cuyas especialidades se tendrá la de educación.

• La cantidad de docentes a nivel superior, necesarios para cubrir la demanda educativa, se completará con la homologación de estudiantes de últimos años de las carreras pertinentes.

f. Ampliar y mejorar la educación extraescolar.• Se ofrecerá una educación extraescolar para

aquellas personas (que no completaron su educación formal (2% de deserción inevitable)

y para otras que necesiten ampliar sus conocimientos y capacidades laborales.

• Las modalidades a utilizar serán: presencial, a través de cursos cortos con orientación ocupacional y a distancia, con apoyo de la tecnología y tutorías.

• Se aprovechará la infraestructura, el equipo y la capacidad instalada en instituciones que ya ofrecen este tipo de educación, para becar a estudiantes que llenen los requisitos. Cualquier carrera o curso que se lleve, deberá incluir la terminación del bachillerato, con modalidades específicas acordes con la experiencia individual de las personas y de la edad.

• En este nivel, se motivará también a empresas o individuos que deseen apoyar la educación de estudiantes en sobreedad, para que otorguen becas y lo deduzcan de sus impuestos, bajo un estricto régimen de evaluación y vigilancia.

3. Proveer las condiciones para llevar a cabo las estrategias planteadas.

a. Modificar las leyes necesarias para asegurar la descentralización financiera y manejo de cuentas a nivel de escuela (Director y Junta Escolar).

b. Modificar la Ley de Educación.c. Modificar la Ley de Servicio Civil.d. Contar con el presupuesto necesario y que se sitúe

en tiempo.e. Crear mejores oportunidades de empleo para que los

padres de familia no se vean forzados a retirar a sus hijos de la escuela para que ayuden económicamente a la familia.

Diagnóstico

El sistema de salud en el país ha afrontado grandes retos para cubrir la demanda. Algunos de los factores determinantes de la situación actual incluyen:

• Cambios demográficos, epidemiológicos, sociales y económicos que han tenido efectos importantes sobre la salud.

• La aparición de nuevos desafíos epidemiológicos.• Altos índices de mortalidad asociada con la pobreza y la

ignorancia.• Sector Salud centralizado, fragmentado y no coordinado.• La necesidad de corregir las debilidades e inconsistencias

del Sector Salud actual: - Aumento de los costos en salud - Ineficiencia del sistema de salud - Baja calidad de los servicios

- Insuficientes presupuestos públicos - Falta de transparencia en el manejo de los recursos

orientados a salud• Débil participación de la sociedad en la planificación,

proposición y solución de los problemas de salud.• Falta de fiscalización social en la prestación de los

servicios de salud.• Modelo de Atención en Salud obsoleto y agotado, que

no responde a las demandas sociales.

Todos estos factores resultan en un débil sistema de salud que debe lidiar con poco presupuesto para afrontar una diversa serie de demandas de toda la población. Algunos de los retos más urgentes actualmente incluyen:

• Afrontar los determinantes y condicionantes sociales de la salud y alcanzar el más alto nivel de salud posible para cada persona.

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B. Salud

• Demandas de desarrollo del recurso humano a través de la implementación de la carrera sanitaria.

• Cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz.

• Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

• Contar con un Sistema Nacional de Salud, que garantice el derecho a la salud y asegure la universalización de los servicios.

• Revisar el marco institucional y legal del Sistema Nacional de Salud.

• Implementar un modelo de atención de la salud, orientado a la prevención que garantice la mejoría en los indicadores de desarrollo humano

• Asegurar e incrementar el financiamiento para el Sistema Nacional de Salud.

• Mejorar la calidad y cantidad de los recursos humanos para el Sistema Nacional de Salud.

• Mejorar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud para dar respuesta a la problemática de salud a nivel local.

Para enfrentar estos retos, es imperante que el país incremente los recursos en este sector, ya que en este momento Guatemala es uno de los países que menos invierte en salud en relación con su ingreso per cápita. De hecho, el gasto público en este sector se encuentra muy por debajo de cualquier país centroamericano, y lejano al promedio latinoamericano. El bajo ingreso combinado con la baja proporción de gasto en salud ocasiona una crisis presupuestaria notable.

Visión 2050

En 2050, Guatemala posee un sistema de salud vinculado al desarrollo social, fortalecido en materia legal, tecnológica y presupuestaria, cuyas instituciones prestan servicios de salud eficientes, eficaces, pertinentes y oportunos, que contribuyen al mejoramiento continuo de las condiciones y calidad de vida de la población, como resultado de la participación activa, comprometida y coordinada entre gobierno y sociedad.

Objetivos

El objetivo primordial de esta propuesta es brindar servicios de salud que satisfagan las necesidades y respondan a las expectativas de la ciudadanía, en el contexto de un proceso de planificación estratégica, sistemática, integral y realista, que promueva la salud como un objetivo social compartido, apoyado en la participación activa, comprometida y coordinada entre sociedad y gobierno. Con este fin, se presentan los siguientes objetivos estratégicos específicos:

1. Desarrollar un Sistema Nacional de Salud que garantice la cobertura y el acceso universal a los servicios.

2. Contar con un marco legal, institucional y organizacional, que permita hacer operativo el Sistema Nacional de Salud.

3. Reorientar el modelo de atención de la salud hacia la promoción de estilos de vida saludables, la prevención de enfermedades y la prestación de servicios con una estructura de costos más efectiva.

4. Asegurar e incrementar el gasto público en salud para el Sistema Nacional de Salud, hasta alcanzar el 6% del PIB en los primeros diez años de gobierno.

5. Implementar la carrera sanitaria para desarrollar el recurso humano en salud, a efecto de que responda en cantidad, calidad, competencias y pertenencia cultural al tipo y distribución de las demandas de salud.

6. Asegurar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud para dar respuesta a la problemática de salud a nivel local.

7. Desarrollar mecanismos activos con el fin de maximizar la participación individual y colectiva en materia de salud.

8. Emplear prácticas óptimas de organización y gestión en todos los niveles del sistema para lograr calidad, eficiencia y efectividad.

9. Implementar los compromisos de Estado en materia de salud, tanto a nivel nacional como internacional.

10. Fortalecer y ampliar los programas de accesibilidad a medicamentos para la población guatemalteca.

11. Recuperar, ampliar y modernizar la infraestructura de servicios de salud para alcanzar la cobertura universal y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el país.

12. Fortalecer la rectoría del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social para asegurar el funcionamiento del Sistema Nacional de Salud.

Además de estos objetivos, los siguientes principios y características deben regir al sistema de salud del país:

1. La Salud, un derecho humano: Establecido en las normas jurídicas internacionales y nacionales, debe ejercerse sin discriminación de edad, sexo, origen étnico, creencias religiosas, posición política o económica

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Ilustración 10: Gasto público en salud (% del PIB)

* Incluye solamente los siguientes países con datos publicados: Singapur, Malasia y Korea del SurFuente: Data de 2007. World Development Indicators. Banco Mundial.

o cualquier otra razón. Al constituir un derecho humano fundamental, es irrenunciable, inviolable e impostergable.

2. La Persona, como eje o centro de atención: La salud debe tener como objetivo principal a la persona, indistintamente de su edad, sexo, origen étnico, condición física, nivel académico o cualquier otra diferencia. Desde la persona se debe priorizar el trabajo con las familias, grupos sociales y comunidades.

3. Gratuita con calidad y calidez: Es responsabilidad constitucional del Estado guatemalteco asegurar a la población una salud pública gratuita, con calidad y calidez, considerando además atenciones especializadas, según los ciclos de vida o el tipo de enfermedad de las personas.

4. Universalidad: Todas las personas tienen derecho a ser atendidas en el sistema público de salud, indistintamente de su condición social, política, religiosa, el territorio que habitan y la causa por la cual asisten al sistema público de salud.

5. Enfoque preventivo: Un principio clave lo constituye el enfoque preventivo de la salud con base en la doctrina y la estrategia de la atención primaria en salud.

6. Responsabilidad de todas y todos: Concebimos que la salud, en su calidad de derecho humano y como condición indispensable para la vida, es de absoluta responsabilidad de todas las personas, familias, comunidades, sector privado, ONG y el Estado

7. Participación: La participación representa un componente estratégico a nivel personal, familiar y comunitario para la producción social de la salud, desde un enfoque preventivo y desde una estrategia educativa que transforme hábitos y conductas que afectan la salud y el entorno.

8. Integralidad: La integralidad o el sentido vinculante de la salud como aspecto clave para su promoción y exigibilidad estatuye que la salud es inconcebible sin educación, vivienda digna, servicios públicos, agua, empleo digno, productos de consumo básico accesibles, medio ambiente sano y respeto pleno de la interculturalidad. Es también el vínculo entre el conjunto de acciones de promoción, prevención, atención, recuperación y rehabilitación de la salud. Es indispensable respetar las visiones que los pueblos tienen sobre su salud, de acuerdo con su relación con la naturaleza, la espiritualidad, el cosmos y la madre tierra.

9. Solidaridad: La solidaridad es un principio fundamental para la vida y la salud en la comunidad.

10. Equidad: Se refiere a la necesidad de determinar y eliminar las barreras geográficas, étnicas, de género, culturales o económicas para acceder a las instituciones, y elaborar programas concretos para las poblaciones vulnerables.


Para lograr los objetivos planteados, se presentan las siguientes estrategias y líneas de acción.

1. Crear el Sistema Nacional de Salud.2. Separar funciones de la siguiente forma:

• Rectoría: regulación, control y vigilancia (Ministerio de Salud y Asistencia Social).

• Financiamiento: crear una superintendencia o fondo nacional.

• Prestación de servicios: servicios privados y públicos por el IGSS y hospitales nacionales.

3. Establecer mecanismos de coordinación entre las distintas instituciones de salud para optimizar la cobertura.

4. Crear un sistema de aseguramiento de salud: seguros privados y públicos

5. Modernizar los servicios de salud.6. Aprobar la Agenda Nacional de Salud.7. Reestructurar el MSPAS.8. Fortalecerla atención primaria en salud (promoción y

prevención de la salud).9. Universalizar la salud.10. Implementar la gestión por resultados en salud.11. Implementar procesos de eficiencia, eficacia y transparencia

en el uso de los recursos destinados a salud.12. Asegurar e incrementar el gasto público para el Sistema

Nacional de Salud hasta alcanzar porcentajes que puedan universalizar la salud.

13. Recuperar, ampliar y modernizar la infraestructura de servicios de salud para alcanzar la cobertura universal y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el país.

Diagnóstico

El sistema de pensiones está integrado básicamente por tres regímenes obligatorios, que funcionan de manera independiente y con carácter substitutivo:

• Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE)

• Instituto de Previsión Militar (IPM)• Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS del

IGSS)

Las Clases Pasivas Civiles del Estado son aplicables a los trabajadores civiles del Estado que presten servicios en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Corte

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C. Sistema de pensiones

de Constitucionalidad y Tribunal Supremo Electoral. La administración de este programa está a cargo de la Oficina Nacional de Servicio Civil y la recaudación a cargo del Ministerio de Finanzas Públicas. Cabe destacar que la mayoría del financiamiento para este programa proviene del Estado. De hecho, el gobierno aporta más del 75% de las mismas, mientras que sus trabajadores sólo aportan el 25% restante. La asignación presupuestaria a este programa en 2010 fue de Q2 mil 577 millones y, para 2011, ascenderá a Q3 mil 815 millones6.

Por su parte, el Instituto de Previsión Militar fue creado en 1996 para administrar el régimen previsional de los cuadros oficiales y especialistas militares que reciben sueldo del Ministerio de la Defensa.

Finalmente, el Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) se creó en 1977 como uno de los Programas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) para cubrir a los trabajadores del sector privado. Los servicios brindados por el programa incluyen beneficios de jubilación, invalidez, viudedad y orfandad. Adicionalmente, para brindar estos beneficios, el programa funciona bajo el sistema de reparto simple y prima media escalonada; es decir, los trabajadores activos contribuyen con un porcentaje de su sueldo hacia un fondo común, el cual también crece por los productos financieros generados. De este fondo se erogan recursos para cubrir los gastos del régimen y el pago de pensiones a los trabajadores pasivos y sus familiares. A continuación se presentan las características de cada uno de los tres programas.

En un inicio, los regímenes basados en el reparto cuentan con una gran cantidad de trabajadores activos (que aportan) y pocos pasivos (que reciben pensión). Conforme maduran, esta relación baja. La clave consiste en alcanzar un equilibrio, ya que los ingresos por aportes e intereses debieran cubrir los egresos. En países con regímenes más antiguos, este equilibrio no se ha producido y ha obligado a incrementar los aportes a tasas superiores al 20%. Este es un aspecto clave a considerar para el desarrollo de cualquier reforma.

El mayor reto del país es la limitada cobertura del sistema. Para el año 2000, únicamente el 19% de la población mayor a 18 años (45% de la población) estaba afiliada al IVS, IPM o CPCE y tan solo el 25.1% de la “Población Económicamente Activa” estaba afiliada al IVS.” En otras palabras, la subsistencia digna en la vejez de tres de cada cuatro adultos guatemaltecos, depende de la posibilidad económica de sus hijos y otros familiares.

Otro de los retos es solucionar la inequidad entre los tres sistemas obligatorios, ya que el cálculo de los aportes y beneficio es distinto. El CPCE otorga pensiones más

generosas, con menores requisitos y heredables a familiares más lejanos que el IVS. En el año 2001, la pensión mínima del CPCE era cuatro veces mayor que la del IVS. De esta manera, el Estado aporta fondos para los regímenes obligatorios y complementarios del Estado, en detrimento de los demás. Esta situación provoca que la pensión no vaya acorde a lo aportado durante la etapa productiva. Incluso puede ser perversa, ya que el cálculo se basa en lo aportado solo durante los últimos cinco años.

Un tercer reto es superar la poca transparencia, honestidad e independencia del sistema, lo cual ha generado importantes pérdidas en el patrimonio de los trabajadores. En el “Informe de Labores” del IGSS se calcula el probable compromiso financiero tomando en cuenta a los ya pensionados, pero no se calcula la contingencia por los que están por pensionarse. Existen diversos estudios realizados, como el del Centro de Investigaciones Económica Nacionales (CIEN) y Sonda (empresa asesora chilena), que indican que el déficit es de varios miles de millones de quetzales. Al igual que, en otros países que se basaron sobre los mismos principios, los regímenes sobre reparto, tienden a ser insostenibles.

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6 Ministerio de Finanzas Públicas

* A partir de marzo 2003, la pensión mínima de nuevos jubilados se incrementó a Q. 1,100.00

IPM CPCE IVS

Sistema Reparto simple Reparto simple Reparto, prima media escalonada

Afiliados 2000 -> 9,500 1998 -> 156,000 2001 -> 811,365

Pensionados 2000 -> 4,521 1998 -> 52,00 2001 -> 131,338

Relación 2.1 a 1 3 a 1 6.18 a 1

Pensión de jubilación % / Sueldo n.d. Hasta el 100% Hasta el 80%

Edad mínima n.d. 50 años 65 años

Mínimo de años de Contribución n.d. 15 años 15 años

Pensión mínima n.d. Q. 1,024 (bono) * Q. 340

Cotización Trabajador 8%Patrono 20%

Trabajador 9 - 15%Estado 10% en teoría, realidad

75% del total de pensiones

Trabajador 1.83% Patrono 3.67% Estado 25% de pagos

Tabla 1: Sistemas de pensión en Guatemala

Visión 2050

En 2050, Guatemala cuenta con un sistema de previsión social que provee una renta digna durante la etapa pasiva y cubre los riesgos de invalidez y sobrevivencia a favor de sus beneficiarios. El sistema otorga total acceso al afiliado mediante su cuenta personal constituida por los aportes patronales y propios, el patrimonio en ahorros acumulados durante su vida activa y la acreditación de derechos en forma inmediata y efectiva. La calidad de vida del ciudadano durante la época de jubilación ha aumentado considerablemente, de tal manera que sus ingresos y acceso a servicios de salud le permite disfrutar en armonía su retiro de la vida laboral. El trabajador retirado no es más una carga familiar o social.

Objetivos

El objetivo primordial es establecer un sistema de pensiones que mejore la vida de los guatemaltecos en su vida pasiva. Por tal motivo, y para llegar a la visión planteada, se presentan los siguientes objetivos:

1. Proteger dignamente a la persona y su familia, ante la eventualidad de dejar de percibir sus ingresos normales

2. Garantizar pensiones que cubran las necesidades vitales de los afiliados.

3. Aumentar la cobertura del sistema4. Garantizar la sostenibilidad del sistema para evitar

defraudación a los intereses de los afiliados.5. Acelerar la acreditación de derechos6. Incrementar la transparencia del sistema7. Proveer al afiliado la capacidad de fiscalización y control8. Realizar una transición viable y realista


Con el fin de cumplir los objetivos planteados, este plan propone el establecimiento de un sistema por medio del cual los afiliados aportan fondos durante su etapa activa de trabajo, de modo que, con las contribuciones y los intereses generados por el fondo que se constituya, gocen de una renta durante la etapa pasiva y además, cubran los riesgos de invalidez y sobrevivencia a favor de sus beneficiarios.

Para lograr esta transformación, se propone trabajar hacia un “Pacto para el Rescate del Sistema de Pensiones” que cuente con el apoyo de trabajadores, patronos y autoridades del estado. Dado que dicho pacto, debe provenir de espíritu de consenso y negociación, este plan presenta los siguientes principios estratégicos que deben guiar el resultado de dicho pacto:

1. Diseñado en el marco de la Constitución de la República y los compromisos de los Acuerdos de Paz.

2. Económicamente viable, dadas las condiciones del país, y que impulse el desarrollo económico y social.

3. El costo financiero a largo plazo de rescatar el sistema, debe ser inferior al costo de dejarlo operar como se encuentra actualmente.

4. Universalidad, solidaridad, subsidiariedad y responsabilidad.5. Unitario y obligatorio.6. Aporte y pensión mínima, relacionadas a una referencia

actualizable como el salario mínimo.7. Sostenible, es decir, no permitirá la acumulación de

déficit.8. Administración ética, transparente y eficiente, que sea

verificable por el afiliado.9. Carencia de incentivos perversos. 10. Inscripción de afiliación por contrato mercantil ajeno a

la relación laboral entre el trabajador y su patrono.11. Deberá cubrir tanto a trabajadores como patronos.12. Institucionalidad basada en la autonomía, independencia,

respeto a la propiedad individual y prevalencia del bien común.

Para lograr el establecimiento de dicho pacto, se propone implementar las siguientes líneas de acción:

1. Integrar la Comisión del Pacto para el Rescate del Sistema de Pensiones que acordará los objetivos, principios y lineamientos para el diseño del cambio de sistema.

2. Firmar el Pacto y establecer los mecanismos de seguimiento para garantizar que los objetivos y principios acordados se cumplan, a través de los instrumentos que el Estado deba promover para ejecutar la transformación del sistema.

Diagnóstico

Cada vez más, los desequilibrios naturales incrementan sus impactos sobre los sistemas sociales y económicos del país. Recientemente, la tormenta Agatha y la erupción Pacaya dejaron más de Q7,300 millones de quetzales de pérdidas en infraestructura, comercio y agricultura, además de causar 73 víctimas mortales. Se estima que estos fenómenos tuvieron un impacto significativo en el crecimiento económico del país. Si se suma a esto los daños provocados por las tormentas

Mitch y Stan, los últimos fenómenos climáticos y geológicos han representado pérdidas superiores a Q25,000 millones de quetzales - equivalentes al 78% de la deuda pública interna y 58% de la deuda externa - con más de 1,300 vidas humanas perdidas. Estos fenómenos han evidenciado la extrema vulnerabilidad de Guatemala frente a numerosos fenómenos geológicos e hidrometeorológicos, los cuales sumados a los problemas sociales, provocan una vulnerabilidad marcada que se manifiesta y materializa recurrentemente.

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D. Prevención y atención a desastres

El 22 de enero de 2005, la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres aprobó el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, el cual es el instrumento más importante para la implementación de la reducción del riesgo a desastres en los países miembros de las Naciones Unidas. Este instrumento tiene tres objetivos: 1) la integración de la reducción del riesgo a desastres en las políticas y la planificación del desarrollo sostenible; 2) el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar la resistencia ante las amenazas; y 3) la incorporación sistemática de los enfoques de reducción del riesgo en la implementación de programas de preparación, atención y recuperación.

La Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED), presentó en octubre de 2010 el informe de progreso del Marco de Acción de Hyogo. Si bien el progreso de Guatemala en el mismo ha sido significativo, aún existen aspectos que deben mejorarse. De acuerdo con el informe presentado, en el objetivo uno del Marco de Acción de Hyogo, la Secretaría Ejecutiva de CONRED (SE-CONRED) ha impulsado la aprobación, validación e implementación de la Política Nacional en Reducción de Riesgo a Desastres, la cual se integrará por la Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo a Desastres que impulsa el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central-CEPREDENAC. Asimismo, la SE-CONRED también ha elaborado veintiocho planes de recuperación temprana y post desastre con enfoque de gestión de riesgo en cinco departamentos: Zacapa, Izabal, Petén, Alta y Baja Verapaz. Además fueron elaborados protocolos de recuperación.

La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) y la SE-CONRED han impulsado acciones para la identificación de poblaciones que viven en riesgo, a través del Plan Estratégico Territorial, cumpliendo con la Ley de Desarrollo Social, Decreto 42-2001 y la Ley de CONRED, Decreto 109-96. En materia de respuesta para atención a la emergencia, la SE-CONRED ha impulsado la creación y capacitación de equipos comunitarios de respuesta. De igual manera, las municipalidades cuentan con planes de respuesta ante las emergencias, los cuales están integrados por gobernadores, alcaldes, instituciones públicas, privadas y algunas ONGs.

Por otra parte, mediante el desarrollo del proyecto de Gestión Territorial de Riesgo se ha identificado la vulnerabilidad física de comunidades de doce municipios, ubicados en cuatro cuencas del litoral Pacífico: Nahualate, Suchiate, Madre Vieja y Coyolate. En dicho proyecto, se enfatizó las áreas hidrológica y geológica, además se generaron los mapas pertinentes. De igual forma, se desarrolló el proyecto de Evaluación Probabilista de Riesgo para América Central (CAPRA), cuyo propósito es

promocionar una estrategia de gestión de riesgo proactiva, utilizando técnicas probabilísticas de riesgos para medir la magnitud y posibilidades de ocurrencia de amenazas en Guatemala.

En la fase de reconstrucción de las comunidades damnificadas, se puede tomar como ejemplo la experiencia adquirida en la evaluación de impacto del evento Agatha-Pacaya, realizada por la Comisión Intergerencial conformada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe del PNUD, el Banco Mundial, el BID, la SE-CONRED y la SEGEPLAN. En ese momento, se elaboró un Plan de Reconstrucción que incluyó a 53 municipios priorizados de un total de 210 afectados. Este plan incorporó criterios de reducción de riesgos en los diversos proyectos de reconstrucción, contenidos en el Protocolo de Recuperación.

Visión 2050

En 2050, Guatemala es un país donde no ocurren desastres, sino eventos climáticos a los que el país responde con prontitud. Las emergencias provocadas por eventos naturales externos son manejadas con eficiencia e inteligencia a nivel interno y de manera autosuficiente, minimizando así las pérdidas humanas, económicas, y ambientales.

Objetivos

1. Crear y fortalecer las instituciones estatales que desarrollen mecanismos de planificación y ejecución para reducir el impacto de los desastres.

2. Integrar la gestión del riesgo con visión de largo plazo en el ordenamiento territorial y la planificación de las acciones orientadas al desarrollo sostenible que corresponda al Estado, incluyendo la inversión pública y las normativas de uso de recursos y actividades productivas.

3. Crear los mecanismos para contribuir a generar una cultura de prevención y planificación de largo plazo en la población guatemalteca, para que ésta tome en cuenta el potencial impacto de eventos extremos y los efectos que estos puedan tener en la colectividad, así como los beneficios de la adecuada prevención.

4. Establecer acuerdos y tratados de cooperación, así como fortalecer los ya existentes con la comunidad internacional en temas de gestión del riesgo y reducción de desastres. Principalmente,dichos acuerdos y tratados deben suscribirse en aquellos campos en los que se requieran acciones y esfuerzos conjuntos para enfrentar eventos naturales de gran escala.

Para la evaluación del progreso del país, en materia de prevención y atención a desastres, se recomienda la utilización de los siguientes indicadores.

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1. Índice de Déficit por Desastre (IDD): Relación entre la demanda económica para cubrir las pérdidas por el evento máximo asociado al riesgo.

2. Índice de Desastres Locales (IDL): Indica la propensión al riesgo del país a desastres menores y el impacto acumulativo que causan.

3. Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP): Caracteriza las condiciones predominantes de la vulnerabilidad del país.

4. Índice de Gestión de Riesgo (IGR): Mide el desempeño obtenido por el país en la gestión del riesgo.


1. Fortalecer el marco Institucional para la atención de desastres, generando capacidades técnicas, financieras, humanas y logísticas para la prevención y atención de desastres

a. Integrar las instituciones de generación de información y conocimiento útil para la gestión del riesgo a desastres, como universidades, institutos y centros de investigación al sistema CONRED, articulados al Plan Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres.

b. Desarrollar la capacidad de generación de información básica y aplicada para la reducción del riesgo en el país, a través de las instituciones respectivas vinculadas, como sería el caso del INSIVUMEH.

c. Profesionalizar y fortalecer el sistema y equipos de respuesta, en cuanto a la búsqueda, el rescate, el salvamento y la atención.

d. Organizar sistemas de voluntariado en las escuelas de diversificado y universidades para apoyar los sistemas de respuesta para atención de desastres.

e. Desarrollar y sistematizar el uso de sistemas de alerta temprana SAT en las comunidades y donde sea requerido.

f. Fortalecer a los COCODES de primer y segundo nivel, COMUDES y CODEDES, con el fin de promover la transferencia de conocimiento e información para una apropiación y aplicación local del proceso de gestión de riesgo a desastres.

g. Desarrollar formas y medios de financiamiento que permitan la implementación eficaz y eficiente del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

2. Desarrollar, implementar y divulgar instrumentos enfocados a mitigar la vulnerabilidad del país a fenómenos hidroclimáticos y geológicos que viabilicen su desarrollo sostenible a largo plazo

a. Elaborar y ejecutar planes de ordenamiento territorial

participativos a nivel municipal y departamental con un fuerte componente de gestión de riesgo a desastres, a través de la Secretaría General de Planificación y las municipalidades respectivas.

b. Crear municipios seguros, los cuales sirvan de ejemplo en el manejo ambiental, forestal, y de riesgos.

c. Apoyar la inserción de iniciativas para la reducción del riesgo a desastres en los planes de desarrollo comunitarios, municipales, departamentales y de país.

d. Normar la implementación de evaluaciones de riesgo en infraestructura y actividades productivas públicas y privadas, así como la aplicación las medidas correctivas que de los estudios se desprendan.

e. Crear instancias de trabajo conjunto entre la iniciativa privada, sector público, comunidades y cooperación internacional en acciones para la gestión del riesgo a desastres.

f. Crear, implementar y divulgar normas que permitan incluir la gestión del riesgo en la planificación territorial, tanto a nivel de inversión pública y privada.

3. Crear y fomentar una cultura para la para la prevención de desastres que permita convertir a la gestión de desastres en una política de estado y gobierno con un enfoque intersectorial

a. Convertir la gestión integral del riesgo a desastres en una política de estado y de gobierno.

b. Insertar el tema de gestión de riesgos como eje transversal en la currícula de estudios a nivel primario, básico, diversificado y universitario.

c. Promover la formación de profesionales para cubrir las necesidades de expertos en gestión de riesgo a desastres.

d. Incentivar la inserción de profesionales expertos formados en gestión de riesgo a desastres, en los diferentes sectores productivos del país e instituciones.

e. Desarrollar sistemas de educación formal e informal que permitan fomentar una cultura de gestión del riesgo a desastres a todo nivel en el país a través de los medios de comunicación masiva.

4. Armonizar, alinear y enfocar los esfuerzos de cooperación entre esfuerzos de organismos nacionales e internacionales.

a. Propiciar medidas para la adaptación al cambio climático en el país.

b. Coordinar acciones bilaterales y multilaterales con los países vecinos, en especial aquellos miembros del Sistema de la Integración Centroamericana-

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SICA, como la CEPREDENAC, y otras que fuesen creadas con el propósito de resolver problemas comunes y compartir experiencias e información.

c. Crear y fortalecer redes temáticas y multidisciplinarias a nivel nacional e internacional, para generar conocimientos y propuestas que ayuden a modelar los procesos que fomentan la creación de riesgo.

d. Apropiar, armonizar y uniformar una estrategia para la administración sistemática de los fondos de cooperación y ayuda internacional.

e. Elaborar una agenda de proyectos y acciones destinadas a colocar fondos de cooperación internacional, dentro de planes previamente establecidos.

Diagnóstico

Guatemala es el segundo país más desigual de Latinoamérica, 36% de su población vive en pobreza absoluta, y 15% vive en pobreza extrema7. Los niveles de pobreza en el país son desproporcionalmente altos dado el nivel de desarrollo económico, y existe una inequidad en la distribución del progreso económico entre entornos urbanos y rurales. Asimismo, la alta concentración de pobreza en la población indígena evidencian una falta de capacidad del Estado en llevar oportunidades de progreso de forma equitativa a la población.Uno de los principales instrumentos que posee el Estado para combatir estos problemas y desarrollar oportunidades en grupos focalizados son los subsidios públicos.

En un estudio elaborado por el Ministerio de Finanzas en 2008, se determinó que los recursos asignados a programas de subsidios ascendían a más de Q 4,600 millones, equivalentes al 10.9% del presupuesto nacional. Las instituciones que concentran la mayor parte de estos subsidios son las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, el Ministerio de Educación, las Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo, y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, a través de una variedad de programas con diversos objetivos y grupos beneficiarios.

En cuanto a la focalización de los subsidios por grupo objetivo, se considera que esta debe estar dirigida hacia los grupos más vulnerables o hacia sectores que presenten

externalidades positivas significativas. Sin embargo, la heterogeneidad de los subsidios actuales va más allá de beneficios sociales, combate a la pobreza extrema o atención de grupos vulnerables. Si bien los niños, jóvenes, personas de la tercera edad, pobres y pobres extremos reciben un 43% de los subsidios, el otro 57% no corresponde a grupos con vulnerabilidad definida. Por un lado, es notable señalar que más del 10% del total de subsidios otorgados están dirigidos a microempresarios y pequeños productores. Si bien la incubación de nuevas empresas a las cadenas productivas del país es una de las propuestas de este plan, es notable la magnitud de los subsidios otorgados a este sector en comparación con el resto de la población.

Por otro lado, existen subsidios que no cuentan con un nivel de focalización lo suficientemente depurado. Tal es el caso de los subsidios dirigidos a ex patrulleros civiles y víctimas del conflicto armado interno, los cuales presentan problemas de identificación y definición. Además, aunque pueden existir altos índices de vulnerabilidad en estos grupos, estos no delinean con suficiente precisión a grupos con necesidades extrema. Asimismo, llama la atención el subsidio a las asociaciones de transporte (4.9%), los cuales a pesar de brindar un servicio utilizado por grupos vulnerables, no constituyen un grupo vulnerable en sí y sus usuarios incluyen individuos de distintos grupos sociales8. En resumen, existe una sub-cobertura de los grupos vulnerables, y el alto porcentaje de subsidios a grupos no vulnerables y objetivos menores no solo muestra ineficiencias en los mecanismos subsidiarios actuales, sino también indican la presencia de intereses específicos en la planificación de los mismos.

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E. Focalización de subsidios públicos

7 ENCOVI 2006.8 Ministerio de Finanzas Públicas. Los subsidios en el Presupuesto del Gobierno de Guatemala. Guatemala, 2008.

Entidad Subsidios Presupuesto % PresupuestoInstitucional

% Presupuesto total

Economía 71.6 237.0 30.2 0.2

Salud Pública y Asistencia Social

147.6 3000.0 4.9 0.3

Trabajo y Previsión Social 286.4 355.9 80.5 0.7

Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

375.8 2988.0 12.6 0.9

Agricultura, Ganadería y Alimentación

797.5 1253.5 63.6 1.9

Secretaría y otras dependencias del Ejecutivo

732.5 2107.5 34.8 1.7

Educación 901.6 6463.0 13.9 2.1

Otras Obligaciones a cargo del Tesoro

1330.1 14533.5 9.2 3.1

TOTAL 4643.2 42535.5 10.9 10.9

Tabla 2: Asignaciones presupuestarias para subsidios por entidad (2008)

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Los Subsidios en el Presupuesto del Gobierno de Guatemala. Guatemala 2008.

(Millones de Quetzales)

Subsidio Asignación Porcentajes

Niños y jóvenes 935 20.1

Pobres y Pobres extremos 784 16.9

Microempresarios y pequeños productores 536 11.5

Personas de la tercera edad 280 6.0

Víctimas del conflicto armado 300 6.5

Pobladores de zonas rurales 424 9.1

Asociaciones de Transporte 226 4.9

Expatrulleros Civiles 425 9.2

Otros 735 15.8

Total 4,643 100

Tabla 3: Subsidios de acuerdo a la población objetivo (2008)

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Los Subsidios en el Presupuesto del Gobierno de Guatemala. Guatemala 2008.

(Millones de Quetzales)

Independientemente de los problemas de focalización por grupo objetivo, existen otras deficiencias en la planificación y ejecución de los subsidios actuales. En primer lugar, se observan problemas en los mecanismos de identificación, registro y seguimiento de los beneficiarios, los cuales se deben a deficiencias en los documentos de identificación (cédula y DPI) del RENAP, y por la laxitud a la hora de identificar beneficiarios por parte de los programas subsidiarios. En segundo lugar, los procesos de evaluación de impacto de cada programa son prácticamente inexistentes, limitándose estos a los datos provistos por encuestas nacionales como la ENCOVI. Asimismo, también es deficiente la evaluación de costos y beneficios de cada programa una vez este se pone en práctica.

Una de las críticas más fuertes hacia los programas subsidiarios por parte de la sociedad civil es la falta de transparencia en la ejecución de los mismos. Si bien ha habido avances en cuanto al uso de sistemas de compras e información presupuestal en Internet, todavía existen barreras para la fiscalización completa de estos programas por parte de usuarios y contribuyentes en general. Particularmente preocupantes son las asignaciones especiales aprobadas por el Congreso de la República a entidades o instituciones públicas y privadas, las cuales transfieren recursos sin evaluación alguna y con poca fiscalización. Esta falta de transparencia crea oposición a los programas existentes, ocasiona pérdidas en la ejecución del gasto, y limita la capacidad de cobertura de los subsidios.

Además, existe una falta de evaluación de las potenciales sinergias y externalidades positivas a la hora de asignar presupuesto a programas subsidiarios. Por un lado, se detectan programas enfocados a funciones y poblaciones objetivo similares que dependen de distintos ministerios, duplicando así los costos administrativos, de monitoreo y de evaluación del subsidio en sí. Asimismo, tienen lugar una variedad de subsidios, cuyas externalidades positivas son limitadas o inexistentes y, en los peores casos, existen subsidios con externalidades negativas. En efecto, el estudio del Ministerio de Finanzas de 2008 identificó ocho subsidios que presentan externalidades negativas para el país, los cuales representaban más de Q1,000 millones e incluían las asignaciones especiales del Congreso de la República, los programas de autogestión educativa, los programas de apoyo a los pequeños productores de café, el programa nacional de resarcimiento, entre otros. Un análisis de los beneficios directos e indirectos de cada programa en relación a su costo, evitaría este tipo de asignaciones. En general, la falta de logística y evaluación durante la planificación y ejecución de cada programa parecen atrofiar los programas subsidiarios en Guatemala.

Para la implementación de futuros programas subsidiarios y la reforma de los programas actuales, se debe, por tanto, realizar un proceso de análisis para atender a los sectores con

mayor vulnerabilidad. Como punto de partida, los subsidios de alivio a la pobreza se pueden focalizar en los 125 municipios identificados por SEGEPLAN, cuyos índices de pobreza y pobreza extrema de la población superan el 60% y 20% respectivamente. Estos municipios se concentran en los departamentos de El Quiché, Huehhuetenango, San Marcos, Sololá y Totonicapán. Al respecto, los municipios que requieren mayor urgencia de ayuda estatal son los municipios de San Gaspar Ixil, Santa Barbará, Colotenango y San Juan Atitán en Huehuetenango; y Cunén y San Juan Cotzal en el Quiché. Resultan necesario, en consecuencia, los procesos de identificación de áreas de urgencia para una focalización más efectiva de los recursos subsidiarios.

Por último, cabe resaltar que los subsidios de alivio a la pobreza no deben considerarse como planes inflexibles y eternos, sino como programas que mejoren la condición de la población vulnerable en el mediano plazo. Al considerar una visión hacia el 2050, esta no puede incluir el mismo tipo de subsidios que se necesitan actualmente. Al contrario, conforme se consiga un desarrollo integral del país, los subsidios de alivio a la pobreza deben ir disminuyendo gradualmente. De esta manera, el Estado guatemalteco podrá dirigir progresivamente estos recursos para la mejora de los servicios públicos a la población en su totalidad.

Visión 2050

En 2050, Guatemala ha erradicado la pobreza extrema y menos del 20% de su población vive en pobreza relativa. Las instituciones y los mecanismos subsidiarios que atienden a los grupos más vulnerables y apoyan a las actividades con externalidades positivas significativas han contribuido a alcanzar este resultado. Estos programas cuentan, además, con mecanismos de evaluación sistemática sofisticados, los cuales han permitido una asignación y ejecución efectiva e inteligente del gasto subsidiario. Guatemala ha llegado a un nivel donde ya no se requieren transferencias directas a los grupos más pobres, lo cual le permite enfocarse en una continua mejora de la calidad de los servicios públicos para la población.

Objetivos

1. Reducir el índice de pobreza extrema a razón del 0.4% anual, enfocándose en los 125 municipios, cuyo índice de pobreza extrema es mayor del 20%.

2. Reducir el índice de pobreza a razón de 1.2% anual, enfocándose en los 125 municipios cuyo índice de pobreza es mayor del 60%.

3. Reducir la pobreza relativa del país para alcanzar el 20% en 2050.

4. Optimizar la asignación y ejecución de los programas de subsidios existentes.

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1. Fortalecer el Registro Nacional de Personas, con el propósito de que los guatemaltecos se identifiquen con un documento único y contar así con una base de datos confiable para la correcta identificación de beneficiarios de los programas.

2. Focalizar la población objetivo a la que estarán dirigidos los diferentes instrumentos de subsidio identificados, estratificándolos con base en su nivel de vulnerabilidad.

3. Establecer mecanismos participativos locales como foros, seminarios, talleres u otros en los que las instituciones públicas, comunidades (COCODES, COMUDES, y CODEDES), municipalidades, ONGs e iniciativa privada puedan identificar las prioridades de los subsidios para el desarrollo local.

4. Establecer alianzas público-privadas que permitan alcanzar los resultados deseados de los subsidios y el desarrollo sostenible.

5. Priorizar a las empresas proveedoras de servicios públicos eficaces y transparentes para ofrecer los servicios subsidiados.

6. Desarrollar los instrumentos técnicos y normativos que permitirán la implementación eficiente y con equidad de los diferentes subsidios, haciendo énfasis en los procesos de transparencia.

7. Desarrollar las formas y fuentes de financiamiento para la implementación de los subsidios locales, nacionales y de cooperación internacional.

8. Desarrollar capacidades en las estructuras gubernamentales y locales que permitan garantizar la transparencia y equidad en la implementación y evaluación de los subsidios a fin de eliminar el clientelismo político y la corrupción.

9. Elaborar herramientas apropiadas para el monitoreo y evaluación de los programas durante su ejecución, estableciendo, para el efecto, los indicadores, los instrumentos, la frecuencia de medición y los responsables que cada uno de los instrumentos de subsidio requerirá, a manera de determinar la temporalidad o el replanteamiento de los subsidios.

10. Documentar y divulgar las diferentes experiencias exitosas alcanzadas y los errores cometidos para impulsar acciones positivas y enmendar las negativas.

11. Establecer, a través de un sistema informático generado en el INE, el cumplimiento de las metas de los indicadores que permitan programar adecuadamente la disminución o eliminación de subsidios, conforme se alcancen los objetivos y metas establecidos.

12. Reducir gradualmente los programas de subsidios que no estén focalizados en la población objetivo, o que no provean externalidades positivas significativas, a efecto de fortalecer aquellos que sí cumplan con estas condiciones.

13. Establecer mecanismos de coordinación interinstitucional con el fin de aprovechar las sinergias administrativas e incrementar así la eficiencia de los programas subsidiarios.

Diagnóstico

Guatemala se rige por un modelo de desarrollo territorialmente desigual, altamente concentrado en la capital y cascos urbanos, y con altos índices de pobreza en el área rural y comunidades indígenas. No obstante, el país cuenta con herramientas que permiten el inicio de procesos para reducir desigualdades territoriales, como lo son la Ley de Descentralización, el Código Municipal y la Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano Rurales.

La descentralización del poder hacia los gobiernos locales (comunitarios, municipales, mancomunidades y departamentales) ha sido planteada por la Ley de Descentralización y por distintas instituciones nacionales e internacionales, como un paso necesario para lograr un desarrollo sostenible en respuesta a la poca capacidad del gobierno central para proveer soluciones. Sin embargo, dichas iniciativas no han conseguido manifestarse de una forma articulada, sistematizada, y heterogénea, que posea los atributos necesarios para implementarse a diferentes niveles.

Tal y como está planteada la Ley de descentralización, dicho proceso está sujeto a la demanda de las municipalidades para el traslado de competencias y no define mecanismos

claros que permitan establecer una relación estrecha entre la planificación estratégica, el sistema de consejos de desarrollo, la capacitación local y la creación de instituciones que den seguimiento al proceso. El análisis de esta situación evidencia la necesidad de una reforma legal, particularmente en materia de endeudamiento municipal, y en todo lo relacionado con el fortalecimiento, modificación o eliminación de instituciones relacionadas al municipalismo, como sería el caso del INFOM.

En materia financiera, las municipalidades cuentan con un importante sistema de financiamiento que les permite disponer de aproximadamente de 20% del presupuesto estatal, y del cual se destacan los siguientes componentes: a) Transferencia desde el nivel central, equivalente al 10% de los ingresos ordinarios Estatales. b) Asignaciones por impuestos compartidos (IVA-PAZ), equivalentes al 2% de ingresos. c) Transferencias por vehículos y asignaciones por combustibles. d) Impuesto a los bienes inmuebles (IUSI). e) La capacidad regulada de endeudamiento (alternativa financiera). f) Recursos de inversión que se canalizan a través del Sistema de Consejos de Desarrollo. g) Fondos Sociales, y la existencia de un Sistema Integrado de Administración Financiera.

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F. Descentralización y desarrollo local

El mecanismo actual de adjudicación de fondos ha generado un sistema clientelista que se basa en el cumplimiento de proyectos para administraciones municipales, individuos y territorios específicos sin poseer articulación alguna en el tiempo y espacio. Uno de los principales problemas en Guatemala es la falta de políticas públicas, programas y proyectos en general. En la mayoría de los casos, los diferentes instrumentos se plantean de manera centralizada, sin una participación activa de los diferentes actores, sectores y territorios involucrados.

Visión 2050

En 2050, Guatemala ha logrado en todos sus departamentos y municipios un desarrollo integral a nivel urbano y rural. Existe, además, una coordinación armoniosa y efectiva entre el gobierno central y el poder local para la ejecución de proyectos, en los cuales los ciudadanos y autoridades participan en el desarrollo de su propia región.

Objetivos

El objetivo primordial de esta propuesta es transferir competencias, recursos y poder en la toma de decisiones desde el gobierno nacional hasta los gobiernos municipales y sus comunidades con el fin de fortalecer las capacidades locales para plantear sus prioridades y soluciones para el desarrollo humano integral y sostenible. Para alcanzar esto, se plantean los siguientes objetivos específicos:

1. Lograr la descentralización del Estado a través del rediseño de la administración pública con el fin de trasladar capacidades a los territorios para un mejor acceso a los servicios públicos y a los beneficios del desarrollo integral.

2. Fortalecer los gobiernos municipales para el desarrollo local, consolidando capacidades políticas, técnicas y económicas que permitan la participación activa de las fuerzas vivas locales con el propósito de corregir las desigualdades territoriales, sociales, étnicas y de género.

Adicionalmente, para evaluar el estado de la descentralización y desarrollo local en el país, se recomienda usar indicadores legales para medir el progreso, como por ejemplo el PIB por municipio, la inversión pública y privada municipal y el índice de capacidad de endeudamiento municipal. Se debe evaluar también el número de foros y/o asociaciones intra e inter municipales –mesas concertación, mancomunidades u otros– existentes en el territorio, con el fin de medir la institucionalidad de los gobiernos locales. Estos indicadores ayudarán a orientar las políticas de descentralización.


1. Fomentar la descentralización política, administrativa y financiera del Estado

a. Construir participativamente e implementar una política de Estado sobre descentralización a nivel político, administrativo y financiero.

b. Revisar y actualizar el ordenamiento jurídico vigente a manera de identificar vacíos existentes en la Ley de Descentralización, el Código Municipal y la Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

c. Impulsar la asociación de municipalidades–mancomunidades– en regiones estratégicas del país que permitan el desarrollo de territorios, según sus potencialidades y “clusters” para generación de empleo e ingreso dignos y desarrollo integral local.

d. Descentralizar servicios básicos, como la energía, el agua, el crédito, el mercado, la salud, la educación y las comunicaciones para facilitar y potenciar el desarrollo local.

2. Fortalecer la institucionalidad de los gobiernos locales en pro del desarrollo sostenible

a. Implementar el Sistema de Consejos de Desarrollo en todos sus niveles y municipios.

b. Desarrollar e implementar una ley de servicio civil que permita dignidad salarial, estabilidad laboral y el seguimiento a planes y proyectos en las municipalidades con visión de corto, mediano y largo plazo.

c. Promover el fortalecimiento de las estructuras de gobernanza a nivel de caseríos, aldeas y municipios, que mejoren su gestión y participación, a manera de que la misma sea legítima, cívica y efectiva a favor de la descentralización y el desarrollo local.

d. Desarrollar mecanismos y capacidades para la gestión de financiamiento a nivel local, municipal, departamental, nacional e internacional.

e. Consolidar los mecanismos de rendición de cuentas y auditoría social en los gobiernos locales que transparente las inversiones públicas efectuadas.

f. Desarrollar e implementar un Código Tributario Municipal.

g. Desarrollar un sistema de monitoreo, evaluación y gestión del conocimiento de las políticas, los programas y los proyectos orientados a la descentralización y el desarrollo local que permita retroalimentar los diferentes instrumentos.

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9 FMI

Fuente: Banco de Guatemala.Nota: 1. Cabe destacar que el cambio de metodología en el cálculo del PIB en 2001, incrementó la participación de otros sectores en detrimento de la agricultura. 2. Industria incluye manufacturas, minería, electricidad y agua. 3. Agricultura incluye ganadería, silvicultura y pesca.

Ilustración 11: Evolución de la composición productiva de Guatemala (% PIB)

III. PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD, LA INVERSIÓN Y EL CRECIMIENTO

Las últimas décadas, sin lugar a dudas, han significado una revolución para la economía mundial. Vemos que los países emergentes que más han avanzado en términos económicos en los últimos treinta años son los llamados “Tigres Asiáticos”, que han logrado atraer montos importantes de inversión extranjera directa y aumentar su volumen de comercio mundial. Estos países han descansado sus estrategias para insertarse exitosamente en la economía global en implementar políticas para facilitar y simplificar los negocios y la inversión, y para aumentar la productividad. Por otro lado, la economía global atravesó recientemente su peor crisis desde la segunda guerra mundial; la crisis financiera surgida en los Estados Unidos de América se trasladó rápidamente a otros países industrializados e impactó la economía real significativamente haciendo caer el producto interno bruto mundial en 6.25 %. Las economías avanzadas registraron el mayor descenso con una baja del 7.5 % en el PIB, mientras que las economías en desarrollo también sufrieron una caída del 4%.9

La respuesta coordinada global se centró en políticas monetarias y fiscales anticíclicas, lográndose así evitar un deterioro mayor. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento a mediano plazo no son muy alentadoras. El crédito se

mantiene deprimido en muchos países industrializados y la confianza de consumidores y empresarios es baja. En general, los expertos pronostican un crecimiento lento y desigual entre países y regiones y un mundo más competitivo, en donde hay que redoblar los esfuerzos para lograr atraer inversión. Las perspectivas para la región de Centroamérica son aún menos optimistas, ya que se considera que estos países, al ser importadores netos de mercancías, experimentarán un impacto mayor de la inflación como resultado de la recuperación de precios en el mercado internacional, mientras que los flujos de capital y remesas familiares mantendrán un ritmo de crecimiento moderado. Al mismo tiempo, el crecimiento regional se mantendrá por debajo del promedio de América Latina y de las economías emergentes de otras regiones. En este contexto, es imprescindible analizar en dónde está ubicada Guatemala en el concurso de naciones en términos de competitividad y clima de negocios para, a partir de allí, presentar las propuestas y lineamientos que permitan alcanzar un país más próspero.

El crecimiento económico de Guatemala no ha superado el 4% en las últimas décadas, y no superó el 3% el último año. Este se encuentra por debajo de los estándares de América Latina y de otras economías emergentes, y no es suficiente para el desarrollo de nuestro país. Por otra parte, Guatemala ha logrado transformar parte de su economía para convertirse en el país con mayor diversificación en Centroamérica, ya que de depender en un 26% de la agricultura y ganadería hace veinte años, ahora este rubro sólo representa el 13% del PIB. Este cambio se ha debido, en parte, gracias al desarrollo de una economía de servicios e industrias manufactureras. Sin embargo, Guatemala está lejos de completar el proceso de transición de producción agrícola hacia industrias desarrolladas, ya que sigue dependiendo de exportaciones de materias primas básicas de baja rentabilidad. Guatemala no ha logrado atraer inversiones que puedan desarrollar cadenas que agreguen valor a sus recursos y potenciar así el crecimiento del país.

30

Estos problemas fueron identificados en la Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015, la cual se planteó como objetivo establecer políticas para incrementar el crecimiento económico del país de manera sostenida con un Gobierno que asume un papel solidario y subsidiario, a través de la focalización del gasto social hacia los sectores menos privilegiados de la sociedad. Los ejes estratégicos identificados en la referida estrategia fueron: 1) Sociedad sana, educada, capacitada, e incluyente; 2) Modernización y fortalecimiento institucional; 3) Balance y sostenibilidad ambiental; 4) Descentralización y desarrollo local; 5) Fortalecimiento de la infraestructura productiva y tecnológica y 6) Fortalecimiento del aparato productivo y exportador.

Aunque se han realizado algunos avances en varias de estas áreas, los resultados no han sido los esperados, ya Guatemala sigue siendo calificado dentro de la categoría de países rezagados conforme varios indicadores. Con el propósito de cambiar esta situación, la presente propuesta se erige a partir de algunas ideas de la Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015 y agrega otras para potenciar el crecimiento económico y desarrollo del país. Desde

esta línea de trabajo, se plantea incrementar la tasa de crecimiento de Guatemala sobre la meta establecida en los Acuerdos de Paz y, con base en una visión a largo plazo, potenciar la posición de Guatemala en la economía mundial.

Desde una perspectiva hacia el futuro, se evidencia la importancia de este objetivo. En los cuadros a continuación, se presentan los distintos escenarios posibles si se crece por arriba de lo establecido en los Acuerdos de Paz. Si se asume una tasa de crecimiento poblacional constante de 2.5%, se puede apreciar que a una tasa de 6% Guatemala alcanzaría, en 2030, el nivel de ingresos per cápita de los países centroamericanos más ricos, Panamá y Costa Rica. Sin embargo, con una tasa de 8% el país podría llegar a ese nivel una década antes. Asimismo, expandiendo el horizonte hacia 2050, se puede observar la importancia que tendría el poder crecer a un ritmo más dinámico, ya que con una tasa por encima del 8%, tendríamos en 2030 el nivel de ingresos con el que cuenta Chile hoy y alcanzaríamos el de España antes de 2050. El objetivo de crecimiento es, por lo tanto, un sueño para construir un mejor país que incremente el estándar de vida de los guatemaltecos.

Ilustración 12: Escenarios de crecimiento para Guatemala

Se asume un incremento poblacional constante de 2.5% anual.*Asumiendo la tasa del 2.6% para el 2010 como estima el BANGUAT.

31

A. Clima de negocios y atracción de inversiones

10 United Nations World Population Prospects 2006.

Dados los escenarios presentados, también cabe destacar el papel crucial que juega la tasa de crecimiento poblacional. Aunque se ha reducido en los últimos años, la tasa de crecimiento poblacional de Guatemala (2.5%) es la más alta de América Latina,10 muy por encima de vecinos centroamericanos, como El Salvador (1.37%), Honduras (1.95%), Panamá (1.65), Costa Rica (1.5%) o Nicaragua (1.31%). Si se logra moderar la tasa de crecimiento poblacional y alcanzar las tasas de crecimiento planteadas, el país podría alcanzar los niveles de ingresos por habitante planteados hasta una década antes. Por lo tanto, es fundamental complementar las estrategias de crecimiento con programas sociales y educacionales que colaboren en reducir el desproporcionado crecimiento poblacional del país. Estas estrategias se desarrollan en los distintos ejes del Plan de Nación; en este eje, sin embargo, nos concentramos en proveer el marco básico para el desarrollo de los motores impulsores de crecimiento en el país.

Visión 2050

En 2050, Guatemala es el país con el crecimiento más dinámico y sostenido del istmo centroamericano, lo que le ha permitido disminuir rápidamente el desempleo y ha coadyuvado a erradicar la pobreza extrema y a disminuir significativamente la pobreza. Sus niveles de competitividad y productividad se comparan con los de las principales economías emergentes y algunas economías desarrolladas, y su inmejorable clima de negocios la ha convertido en uno de los destinos favoritos para la atracción de inversiones. Guatemala está, además, posicionada como destino turístico y cultural de primer orden, plataforma exportadora y centro logístico regional. A esta posición privilegiada, se agregan las pequeñas empresas, como uno de sus principales motores de crecimiento.

Con el fin de lograr la visión planteada, se presentan el análisis y las propuestas en las siguientes áreas estratégicas:

A. Clima de negocios y atracción de inversionesB. Marco institucional y política comercial para el

desarrollo de exportacionesC. Motores impulsores del crecimiento

1. Infraestructura2. Turismo3. Vivienda4. Energía, minas e hidrocarburos5. Cooperativas y apoyo a las MIPYMEs

D. Política agraria y desarrollo rural

Diagnóstico

A pesar de poseer una estabilidad macroeconómica relativamente buena, Guatemala no ha logrado destacarse sobre el promedio de crecimiento de la región y no ha logrado una recomposición profunda de las estructuras económicas para insertarse de lleno en la economía mundial. Se ha desarrollado una economía local de consumo estable, pero el país sigue sin convertirse en una potencia exportadora de bienes y servicios.

Hay razones para creer que Guatemala posee el potencial de atraer inversión para convertirse en un puente exportador de importancia en la región. En primer lugar, cabe destacar la privilegiada posición geográfica del país, al ser un puente entre Sudamérica y el mayor mercado integrado mundial: NAFTA. Además, el país ha logrado transformar en las últimas décadas una economía netamente agrícola en una economía que ahora emplea al 45% de su mano de obra en servicios. Este reciente auge de los servicios y sectores manufactureros en Guatemala ha mostrado el grado de

adaptabilidad a la demanda internacional que tiene la fuerza laboral del país. Siendo la mayor economía centroamericana con la mayor fuerza laboral, Guatemala tiene la posibilidad de transformarse en una potencia exportadora regional que atrae inversión para el desarrollo de bienes y servicios de exportación.

A pesar de poseer estas ventajas competitivas, el país se ubica sorprendentemente rezagado en cuanto a la atracción a la inversión extranjera y la inserción del país al comercio internacional. Muestra de lo afirmado es el hecho de que las tasas de importaciones e importaciones, nominalmente y con relación al PIB, están muy por debajo del promedio de países que firmaron el CAFTA con Estados Unidos. La situación parece aún más crítica y paradójica cuando se analizan los indicadores de inversión extranjera directa. En 2008, la razón de Inversión Extranjera Directa (IED) / PIB fue de 2.2, menos de la mitad del promedio de las economías (excluyendo a EEUU) que firmaron el CAFTA. Mientras que la masa de la IED representa el 13.6% del PIB para Guatemala, los otros países centroamericanos lo superan

Tasa de Crecimiento

País

6% 7% 8%

EEUU (2009) 2078 2063 2054

España (2009) 2068 2055 2047

Chile (2009) 2043 2036 2031

Panamá (2009) 2041 2034 2030

Costa Rica (2009) 2036 2030 2027

Tabla 4: Año en el que Guatemala superará los presentes ingresos de economías selectas a distintas tasas de crecimiento

Se asume un incremento poblacional constante de 2.5% anual.

32

11 PRONACOM

ampliamente con tasas que van del 25% al 60%. Aunque cabe destacar que es altamente probable que deficiencias y falta de homologación estadística afecten la exactitud de las

mediciones, sigue siendo preocupante la gran brecha que se refleja entre el país y sus competidores más cercanos.

Los problemas que causan la falta de inversión han contribuido a bajos índices de productividad en las distintas industrias que sirven de motor productivo y de ingresos para el país. Es preocupante notar que los sectores de comercio, construcción, agricultura y silvicultura, que proveen el 65% de empleos formales en el país, reflejan un nivel de productividad de menos del 11% cuando se les compara

con el estándar estadounidense.11 Dado que los salarios están íntimamente ligados al margen de productividad de los trabajadores en cada sector, la baja sofisticación de los procesos productivos parece contribuir a los bajos salarios del mercado laboral. Por lo tanto, es imperativo aumentar el nivel de inversión para incrementar la productividad de los sectores actuales y desarrollar nuevas fuentes de ingresos.

Ilustración 13: Productividad del país por sector

Fuente: Metodología, McKinsey Global Institue, análisis equipo PRONACOM en base a Datos BANGUAT e INE

Indicador Promedio 1985-1995

Promedio 1996-2006

2008 CAFTA-DR (no-EEUU) 2008

Población (millones) 3.9 11.6 13.7 47.3

PIB a precios de mercado (miles de millones de dólares):

8.9 20.6 39.0 157.7

Crecimiento real del PIB (%) 3.7 3.5 4.0 4.1

Flujos de capital (miles de millones de dólares):

Flujos netos de IED 0.1 0.3 0.8 8.0

Flujos netos de acreedores privados 0.0 0.3 1.0 1.3

Flujos netos de acreedores oficiales 0.0 0.1 0.1 1.4

Subsidios 0.2 0.3 0.6 2.2

Ratio IED a PIB 1.4 1.6 2.2 5.1

Tabla 5: Indicadores económicos de inversión y comercio con relación a competidores

Fuente: UNCTAD; Banco Mundial, Global Development Finance

33

Uno de los mayores problemas que Guatemala enfrenta para atraer nuevas inversiones parece ser la excesiva regulación. El Doing Business Report, elaborado por el Banco Mundial coloca a Guatemala en la categoría de países

rezagados en términos de las condiciones requeridas para el desarrollo del sector productivo. El índice general de dicho estudio sitúa a Guatemala en el puesto 101 de los 183 países en la muestra, por detrás de varios vecinos regionales.

El país presenta un desarrollo desigual en las distintas áreas fundamentales para el desarrollo de un clima de negocios competitivo. Mientras Guatemala posee características positivas en algunos ámbitos que influyen al clima de negocios, el país representa una situación sumamente preocupante en otras áreas. Guatemala, por ejemplo, es uno de los países en donde el acceso al crédito y el registro de la propiedad se dan con más facilidad. Sin embargo, el país se caracteriza también por requerir un largo y engorroso proceso legal para empezar un negocio y obtener permisos de construcción. A continuación, se presenta el posicionamiento de Guatemala en distintas áreas relacionadas a la facilidad para hacer negocios.

Como podrá observarse en la tabla que se inserta a continuación, el inicio de un negocio parece ser el área más problemática en términos de regulación. Mientras que en países modelo como Dinamarca y Nueva Zelanda se puede abrir un negocio con un solo trámite, en un día y sin ningún costo, en Guatemala se requieren 12 trámites que duran un promedio de 37 días y tienen un costo relativamente alto. Asimismo, la dificultad para obtener permisos de construcción parece ser la segunda limitante más importante para el desarrollo de nuevos negocios. En Guatemala, se requieren hasta 22 procedimientos distintos que duran un promedio de 178 días con un costo relativamente alto.

Ilustración 14: Posicionamiento del índice general de facilidad para hacer negocios

Fuente: Doing Business Report 2011.

Indicador Posicionamiento del total de 183 países

Facilidad para hacer negocios 101

Comenzar una empresa 162

Permisos de construcción 144

Registro de propiedades 23

Acceso a crédito 6

Protección a inversionistas 132

Pago de impuestos 116

Comercio internacional 122

Cumplimiento de contratos 101

Cierre de una empresa 94

Tabla 6: Ranking de distintos indicadores de competitividad

Fuente:Doing Business Report 2011.

Procedimientos Tiempo (días)

Costo (% del ingreso per

cápita)

Min. de Capital (% del ingreso per

cápita)

Guatemala 12 37 49.1 24.2

Economía modelo

Nueva Zelanda 0

Dinamarca 1 1 0

Economías comparables

Colombia 9 14 14.7 0

Costa Rica 12 60 10.5 0

El Salvador 8 17 45 3

Honduras 13 14 47.2 17.5

México 6 9 12.3 9.2

Tabla 7: Procedimientos, tiempos y costos para comenzar un negocio en comparación con economía modelo y países vecinos


34

En adición, Guatemala aún no se ha podido insertar de lleno en la economía global, a pesar de su proximidad geográfica con el mercado de NAFTA. Una de las razones podría atribuirse al efecto de la regulación caracterizada por procedimientos más numerosos y largos que los países vecinos. Por ejemplo, Guatemala requiere más documentos y días para exportar e importar que varios países centroamericanos. En el cuadro siguiente se puede observar el rezago de Guatemala en esta área, en comparación con una economía modelo y otras comparables.

Por otra parte, El Banco Mundial identifica la efectividad del sistema jurídico para la resolución de contratos, como uno de los factores clave en los que Guatemala muestra un atraso significativo, lo cual sin duda tiene un fuerte impacto en la atracción de inversiones. De acuerdo con el referido estudio, se requieren 31 procedimientos que pueden durar hasta 1459 días para la resolución de una disputa contractual, una situación crítica cuando se le compara con la de países modelo en esta área y con otras economías comparables.


Costo (% del ingreso per

cápita)Guatemala 22 178 599.41

Economía modelo

Dinamarca

Qatar 6 0.8

Singapur 25


Colombia 10 50 405.9

Costa Rica 23 191 172.2

El Salvador 34 155 171.7

Honduras 17 106 469.3

México 11 105 117.0

Tabla 8: Procedimientos, tiempos y costos para conseguir permisos de construcción

Fuente: Doing Business Report 2011.

Documento para exportar

Tiempo para exportar (días)

Costo para exportar (US$ por

contenedor)

Documentos para importar

Tiempo para importar

(días)

Costo para importar (US$ por

contenedor)Guatemala 10 17 1182 10 17 1302

Economía modelo

Dinamarca 5

Francia 2 2

Malasia

Singapur 450 4 439


Colombia 6 14 170 8 13 1700

Costa Rica 6 13 1190 7 15 1190

El Salvador 8 14 845 8 10 845

Honduras 6 19 1193 10 23 1205

México 5 12 1420 41420 12 1880

Tabla 9: Datos de regulación comercial



Costo (% del monto del contrato

Guatemala 31 1459 26.5

Economía modelo

Bután 0.1

Irlanda 20

Singapur 150


Colombia 34 1346 47.9

Costa Rica 40 852 24.3

El Salvador 30 786 19.2

Honduras 45 900 35.2

México 38 415 32.0

Tabla 10: Procedimientos, tiempos y costos para la resolución contratos


35

A pesar de los rezagos en las áreas mencionadas, hay que reconocer que Guatemala ha mejorado significativamente en los últimos años, posicionándose como uno de los países que más reformas ha impulsado respecto al resto de Latinoamérica, por delante de México y el resto de países centroamericanos.

Otro estudio, el Índice de Competitividad Global, también coloca a Guatemala por detrás de varias economías latinoamericanas. Dicho estudio evalúa la competitividad de Guatemala con base en los requerimientos básicos de infraestructura, los potenciadores de eficiencia y los factores de innovación. En la Tabla 11: ̈ Posicionamiento en principales indicadores por categoría del Índice de Competitividad Global”, se puede apreciar el posicionamiento de Guatemala en los distintos indicadores con relación a la buena calificación que el país obtiene en cuanto el acceso al crédito en el reporte del Banco Mundial. Asimismo, Guatemala se posiciona arriba de la mitad de la tabla en los indicadores de infraestructura, estabilidad económica, mercado de bienes, preparación tecnológica y sofisticación de negocios. Además, el reporte resalta que las ventajas competitivas del

país radican en su buen posicionamiento entre los 139 países estudiados en cuanto a la definición de derechos legales (20), asequibilidad de servicios financieros (27), bajos costos de políticas agrícolas (29), accesibilidad de teléfonos móviles (29), cooperación en las relaciones patrono-colaborador (31), deuda externa (33), grado de orientación hacia el consumidor (37) y calidad de proveedores locales (40).

En contraste, el reporte coloca a Guatemala entre los países rezagados en materia de instituciones, educación e innovación. La debilidad institucional parece explicar el hecho de que Guatemala sea el peor país calificado de la muestra, en cuanto a costos derivados de la criminalidad y la violencia. Asimismo, constituye el segundo país menos valorado, cuando se consideran los costos del crimen organizado. También, se destaca el mal posicionamiento de Guatemala en las mediciones de confianza en la policía (133) y desvío de fondos (129). De hecho, en términos de percepción, más del 60% de los encuestados identifican los problemas institucionales como el mayor obstáculo para llevar a cabo negocios. Tal sería el caso de la inseguridad, la corrupción, la inestabilidad política y la burocracia excesiva.

GUA PAN CRC ESA HON DOM NCAÍndice de Competitividad Global 78 53 56 82 91 101 112

I. Requerimientos Básicos 85 49 62 71 91 107 109

1. Instituciones 124 73 51 101 108 117 127

2. Infraestructura 66 44 78 59 85 107 111

3. Estabilidad macroeconómica 63 29 108 64 100 88 110

4. Salud y Educación primaria 96 76 22 81 82 107 95

II. Potenciadores de Eficiencia 81 62 58 87 104 92 122

5. Educación universitaria y Capacitación 104 82 43 101 106 99 113

6. Mercado de bienes 61 50 48 53 83 109 116

7. Mercado laboral 101 106 45 88 134 89 110

8. Mercado financiero 44 21 85 78 67 99 109

9. Preparación tecnológica 67 41 57 81 94 66 125

10. Tamaño de mercado 75 85 82 87 90 71 109

III. Factores de innovación 62 54 33 96 98 99 126

11. Sofisticación de negocios 54 46 32 68 85 82 118

12. Innovación 89 64 35 126 106 118 124

Tabla 11: Posicionamiento en principales indicadores por categoría del Índice de Competitividad Global de un total de 139 países

Fuente:FUNDESA, basado en el Reporte de Competitividad Global publicado por World Economic Forum.

Ilustración 15: Los factores más problemáticos para hacer negocios en Guatemala

Fuente: World Economic Forum. The Global Competitiveness Report 2010-2011.

36

El Informe de competitividad global concluye que la competitividad de Guatemala ha mejorado en los últimos años, logrando estar entre los primeros 10 países en Latinoamérica. Las principales mejoras del país fueron, por un lado, en el pilar del mercado financiero, en la variable de solidez bancaria que mejoró 20 posiciones y, por el otro, en el pilar de estabilidad macroeconómica, en cuanto a control de la inflación, la cual mejoró 45 posiciones. Sin embargo, Guatemala se ha convertido en el país más caro para realizar negocios a nivel mundial por los costos asociados al crimen y la violencia (139/139). Este representa el 7.3% del PIB (US$2,386 millones de dólares) y, en el caso de las empresas, invierten casi US$405 millones de dólares. Por otra parte, conforme al informe, el desvío de fondos públicos ha afectado la competitividad del país, disminuyendo 21 posiciones en dicha variable. La institucionalidad en Guatemala ha bajado de la posición 98 a la 124 en 2 años, debido a transferencias no fiscalizables.

Dado el diagnóstico presentado, es imperativo que el país enfoque recursos financieros y voluntad política para atender las áreas críticas identificadas en estos estudios con el fin de mejorar el clima de negocios y atraer altos volúmenes de inversión para el desarrollo del país.

Visión 2050

En 2050, Guatemala cuenta con un sistema regulatorio e instituciones de primer nivel que compiten con los países más desarrollados. Guatemala ha logrado atraer niveles significativos de inversión para modernizar los motores de crecimiento existentes y desarrollar nuevos sectores productivos que exportan bienes y servicios con valor agregado, los cuales proveen oportunidades de empleo y riqueza para todos los guatemaltecos.

Objetivos

Dados los problemas regulatorios identificados, se plantean los siguientes objetivos estratégicos para mejorar la inversión y el clima de negocios en el país:

1. Facilitar el proceso de apertura de negocios.2. Agilizar y reducir los trámites necesarios para la

construcción de nuevos proyectos.3. Proveer un marco legal que garantice la protección de

los inversionistas.4. Mejorar el acceso al crédito.5. Optimizar los procesos de contratación de trabajadores.6. Agilizar y reducir los procesos necesarios para el

comercio transfronterizo.7. Optimizar los procesos necesarios para la formalización

de empresas y el pago de impuestos.8. Mejorar los indicadores del país en la resolución de

disputas contractuales.

9. Proveer un marco legal consistente para el cierre y liquidación de empresas y sociedades.

Cabe resaltar que estos objetivos no incluyen todas las áreas pertinentes a la mejora del clima de negocios y de la inversión en el país. La mejora del mercado financiero, la estabilidad macroeconómica, la seguridad, el desarrollo humano, el estado de derecho, y el apoyo a los motores de crecimiento en el país son también fundamentales para conseguir la visión planteada y, por lo tanto, son desarrolladas en los distintos ejes de este plan. En esta sección, sin embargo, el análisis se concentra en las mejoras estrictamente regulatorias para el clima de negocios y la inversión.


Con el fin de mejorar el marco legal del país en materia de negocios e inversión, este plan apoya las propuestas planteadas por FUNDESA para mejorar los indicadores contemplados en el Doing Business Report 2010, las cuales se describen a continuación:

1. Facilitar la apertura de negocios

a. Implementar formularios estándar para la inscripción de sociedades.

b. Llevar a cabo reformas al Código de Comercio en relación con:• Eliminar los requisitos de un capital mínimo

para abrir una sociedad anónima y la apertura de una cuenta de banco antes de registrar una sociedad mercantil.

• Eliminar la necesidad de comprar timbres fiscales.

• Eliminar o hacer opcional la necesidad de utilizar un notario.

• Combinar los procedimientos para entrega del testimonio de la escritura al Registro, nombramiento del representante legal y obtención de la patente de comercio.

• Eliminar el requisito de registrar al representante de la compañía separadamente, haciéndolo simultáneamente con la entrega del formulario estándar.

• Realizar la entrega de los libros contables y de salarios en forma secuencial (posterior), sin que forme parte del proceso de registro, como ocurre actualmente.

• Eliminar el requisito de obtener una patente de comercio.

c. Eliminar el plazo de ocho días de espera después de la publicación del edicto y reconsiderar la necesidad de publicar el edicto en el Diario Oficial, el cual se podría comunicar a través de internet. Consolidar

37

los trámites de inscripción en el IGSS y la SAT como parte del trámite de inscripción de sociedades en el Registro Mercantil, por medio de la obtención de un único número de identificación, un formulario común y la obtención de un certificado de registro emitido por el Registro Mercantil.

d. Continuar los esfuerzos para posibilitar el registro de sociedades en forma electrónica por medio de la utilización del internet.

2. Agilizar los trámites de permisos de construcción

a. Eliminar el requisito de preparar la evaluación de impacto ambiental y obtener la aprobación del MARN para proyectos de bajo impacto ambiental.

b. Reducir las tasas cobradas para obtener una licencia de construcción.

c. Eliminar las inspecciones mensuales durante la construcción.

d. Establecer una ventanilla única para la autorización de licencias.

e. Permitir las solicitudes en línea para licencias de construcción.

3. Optimizar el registro de la propiedad

a. Adoptar el reglamento del RIC y asegurar una integración de los procesos catastral y de registro entre el Registro General de la Propiedad y el Registro de Información Catastral.

b. Adoptar una regulación específica sobre cómo resolver discrepancias entre la medición física y el registro de una propiedad (Art. 90 y 91 de la Ley del RIC).

c. Revisión de los artículos 1130 and 1131 del Código Civil con respecto al requisito de contar, tanto con un plano como con una descripción física de la propiedad para poder inscribirla en el Registro respectivo.

d. Crear una ventanilla única para el registro de propiedades.

4. Proteger a inversionistas

a. Requerir la aprobación de los accionistas para transacciones significativas en que haya relación entre las partes.

b. Requerir la divulgación inmediata al público y a las entidades reguladoras cuando exista conflicto de intereses (Artículos 145 y 169 del Código de Comercio).

c. Obligar a los directores a pagar utilidades y daños por transacciones cuando haya relación entre las partes.

d. Permitir a los accionistas que soliciten la intervención de un inspector gubernamental.

e. Ampliar la disponibilidad de documentos a los accionistas en el caso de un juicio, lo cual implicaría cambios al Código Procesal Civil.

5. Mejorar el acceso al crédito

a. Que se garantice por medio de leyes o regulaciones la forma en que los clientes/prestatarios puedan inspeccionar y corregir sus datos en el Registro Público de Información Crediticia.

b. Implementar el Artículo 30 de la Ley de Acceso a la Información Pública.

c. Implementación de un “Código de Conducta” para las agencias privadas de información crediticia que permita a los clientes/prestatarios inspeccionar y rebatir la información respectiva

d. Aprobar el reglamento del Registro de Garantías Mobiliarias para hacerlo totalmente operativo.

e. En un procedimiento de liquidación, priorizar a los acreedores garantizados

6. Optimizar la contratación de trabajadores

a. Promover un diálogo social entre trabajadores, empleadores y patronos

b. Revisar posibles reformas al Código de Trabajo en relación con :• Permitir la elaboración de contratos por término

fijo para trabajos permanentes (artículos 25 y 26).

• Eliminar las restricciones al trabajo nocturno (artículo 116).

• Reducción o limitación de los pagos de indemnización por despido injustificado.

7. Agilizar los trámites del comercio transfronterizo

a. Promover la reducción del número de documentos requeridos para los procesos de importación e importación.

b. Mejorar la ventanilla única para las exportaciones.c. Implementar una ventanilla única para las

importaciones.

8. Facilitar el pago de impuestos

a. Extender el uso de sistemas para el pago de impuestos por medios electrónicos, que actualmente es del 44%.

b. Promover el pago electrónico por medio de quioscos con acceso público.

c. Establecer un diálogo con el IGSS para crear un sistema unificado para el pago de impuestos y seguridad social.

d. Consolidar los pagos de impuesto sobre la renta de empresas y ganancias de capital en uno sólo.

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B. Marco institucional y política comercial para el desarrollo de las exportaciones

9. Mejorar los procesos contractuales

a. Revisar y aclarar las correcciones al borrador de la “Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad”, especialmente lo relacionado con el recurso de amparo.

b. Esclarecer qué tribunales tienen jurisdicción sobre los recursos de amparo en los casos administrativos.

c. Permitir que los jueces puedan conocer los recursos de amparo en juzgados civiles ordinarios.

d. Introducir evaluaciones de desempeño judicial en los juzgados civiles.

e. Llevar a cabo un mapeo en los procesos judiciales para identificar “cuellos de botella”.

10. Mejorar los procesos de liquidación y disolución de sociedades

a. Adoptar una “Ley de Quiebras” para establecer procedimientos claros y objetivos en casos de

insolvencia de sociedades mercantiles. Asimismo, introducir tribunales mercantiles especializados, o fortalecer las secciones comerciales de los tribunales civiles ordinarios.

b. Llevar a cabo procesos de capacitación en procedimientos de quiebras para jueces y abogados.

Adicionalmente, se plantea implementar las recomendaciones de OCDE relativas a la transparencia de la inversión en Guatemala. En particular, se considera eliminar el secreto bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la lista gris –con el riesgo de pasar a la lista negra– de países no cooperantes con el combate contra el lavado de dinero y evasión fiscal. Esta última medida es de gran urgencia, ya que algunos países como Francia, ya han establecido sanciones para inversionistas franceses en el país.

Diagnóstico

A pesar de haber aumentado sus exportaciones consistentemente durante los últimos veinte años, Guatemala no ha logrado insertarse de lleno en la economía mundial. En 2010, el país exportó en mercadería y servicios un total de US$ 8,189 millones e importó un total de US$ 12,472 millones, manteniendo el balance comercial negativo de los últimos años12. El retraso de inserción comercial del país es evidente cuando se le compara con los vecinos firmantes del CAFTA-DR. Mientras que las exportaciones de Guatemala eran equivalentes al 25.6% del PIB en 2008, el promedio para los demás firmantes – excluyendo EEUU – era de 32.7%. Asimismo, mientras que las importaciones reflejaban un 42.4% del PIB¬, el promedio de los otros países estaba por encima del 50%. Es decir, Guatemala muestra un rezago en el grado de apertura comercial.

Guatemala ha logrado firmar distintos acuerdos comerciales, principalmente en la última década. Actualmente se tienen tratados de libre comercio con México, Centroamérica, Chile, Panamá, Estados Unidos, República Dominicana, Colombia, y Taiwán. Además, se tienen suscritos acuerdos de alcance parcial con Belice, Cuba y Venezuela, y existen además acuerdos más limitados de protección de inversiones con Argentina, Cuba, Corea, Chile, Ecuador, España, Francia, Holanda, República Checa, Suiza, Suecia, Alemania, Bélgica, Finlandia, Israel, Canadá, entre otros. Cabe resaltar que, actualmente, se realizan negociaciones para firmar un tratado de libre comercio con Canadá y uno de asociación con la Unión Europea, los cuales coadyuvarán a continuar diversificando los mercados de las exportaciones nacionales. De acuerdo con Invest in Guatemala, existe también un interés por firmar acuerdos con países del MERCOSUR y CARICOM, regiones con las cuales se destaca el poco comercio que el país ha desarrollado históricamente.

A pesar de haber incrementado sus relaciones comerciales con distintos países, hay que resaltar el dominio de Estados Unidos como socio comercial. El país norteamericano, no sólo tiene una incidencia directa al comprar un 38.7% de las exportaciones nacionales, sino también una influencia indirecta, ya que otro 33.9% de las exportaciones nacionales se destinan a Centroamérica y México, países que a su vez tienen una relación de alta dependencia comercial con Estados Unidos. Europa es el tercer destino más importante con un 5.7%. Sin embargo, dado el tamaño de su economía y el presente proceso de negociación, esta región presenta un potencial significativo para el futuro de las exportaciones

12 Banco de Guatemala

Indicador Promedio 1985-1995

Promedio 1996-2006

2008 CAFTA-DR (no-EEUU

2008)

Comercio (miles de millones de dólares):

Exportación de mercaderías 1.3 4.2 7.8 33.1

Exportación de servicios 0.4 0.9 1.8 13.6

Importación de mercaderías 1.9 7.1 14.5 68.9

Importación de servicios 0.4 1.0 2.2 9.7

Ratio de exportaciones a PIB 26.4 27.0 25.6 32.7

Ratio de importaciones a PIB 32.5 39.1 42.4 50.4

Tabla 12: Indicadores comerciales de Guatemala y economías comparables

Fuente: UNCTAD; Banco Mundial, Global Development Finance

39

nacionales. Es también importante la incursión en mercados emergentes de gran potencial, como China, India e Indonesia, cuya participación como destino de exportaciones guatemaltecas es prácticamente inexistente.

La experiencia del país con tratados de libre comercio ha tenido resultados diversos. El balance con nuestro principal socio comercial, EEUU, continúa siendo negativo con una diferencia entre importaciones y exportaciones de 832.7 millones de dólares en el primer semestre de 2010. De los otros países con los cuales tenemos tratados comerciales, el país mantiene un balance positivo con el mercado centroamericano, República Dominicana y Chile, y un balance negativo con Colombia, México y Taiwán. En el primer semestre de 2010, hubo un balance negativo de 1,076 millones de dólares con los países firmantes de tratados de libre comercio con Guatemala. El cuadro siguiente refleja el hecho de que Guatemala continúa aprovechando más las importaciones provenientes de sus socios comerciales que su potencial como destino de exportación.

Por otra parte, el país ha sufrido una transformación significativa de sus exportaciones en los últimos años. En 1986, Guatemala exportaba 149 productos a través de 237 compañías exportadoras y sus destinos incluían tan solo 8 mercados internacionales. En contraste, actualmente Guatemala exporta 4,075 productos a través de 3,869

compañías hacia más de 131 destinos.13 Entre los mayores éxitos, se destacan los siguientes: el primer lugar que ocupa el país en exportaciones de arveja china a EEUU; el primer lugar mundial en exportaciones de cardamomo y esquejes de pascua; el primer lugar en exportaciones manufactureras en Centroamérica; las historias de éxito en cuanto al dominio en exportaciones de teclas de madera para Yamaha y Gibson; y el dominio del país en exportaciones de café a la gigante multinacional Starbucks. Sin embargo, el país está lejos de realizar una transformación hacia productos de alta rentabilidad característicos de países más industrializados. Los mayores motores exportadores de Guatemala siguen siendo los artículos de vestuario, el café, el azúcar y el banano, sustentando una economía que depende de la producción de materias primas y productos agrícolas de baja rentabilidad y con poco valor agregado.

En materia de regulación, Guatemala posee leyes que incentivan la inversión para proyectos exportadores. Estas incluyen la Ley de Inversión Extranjera (Decreto No. 9-98) que prohíbe todo acto discriminatorio en contra de un inversionista extranjero o su inversión; la Ley de Libre Negociación de Divisas (Decreto No. 94-2000) que establece que es libre la disposición, tenencia, contratación, remesa, transferencia, compra, venta, cobro y pago de y con divisas, y que es igualmente libre la tenencia y manejo de depósitos y cuentas en moneda extranjera, así como operaciones de intermediación financiera, tanto en bancos nacionales como en bancos del exterior. Además el país cuenta con una Ley de Zona Franca y una Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila que otorgan distintos beneficios fiscales que incluyen tanto el 100% de exoneración de derechos arancelarios y cargos aplicables a la importación de maquinaria, equipo, y materias primas, como el 100% de exoneración del ISR por 10 años, al IVA y al IUSI para las entidades administradoras de zonas francas14. Sin embargo, como se menciona en la sección de atracción de inversiones del presente plan, los trámites para la exportación de bienes siguen siendo extremadamente largos y engorrosos, lo cual ahuyenta a potenciales inversionistas exportadores.

En cuanto al marco institucional que existe para el apoyo a las inversionistas, este se encuentra disperso y no llega a los estándares de los competidores regionales. En Costa Rica y El Salvador, por ejemplo, existe una organización gubernamental que promueve exportaciones, y en Honduras y Nicaragua, estas funciones las desempeñan ONGs con representación de los Ministerios de Comercio Exterior o del Ejecutivo. En Guatemala, el Ministerio de Economía tiene funciones de promoción, pero carece de recursos para emprender campañas de gran escala. Guatemala cuenta además con distintas instituciones y agencias especializadas que actúan por cuenta propia y con poca coordinación. En Costa Rica, en contraste, PROCOMER realiza una coordinación de acciones entre las diferentes agencias.

13 Invest in Guatemala 2010.14 Ibídem

País 2009 2010 Variación Absoluta %

Estructura % 2009 2010

Colombia 13.6 17.8 4.2 30.9 0.4 0.4

Taiwán 8.6 27.2 18.6 216.3 0.2 0.6

Chile 61.9 46.5 -15.4 -24.9 1.7 1.1

República Dominicana 54.8 67.9 13.4 23.9 1.5 1.6

Panamá 87.3 99.6 12.3 14.1 2.4 2.3

México 152.6 242.0 89.4 58.6 4.1 5.5

Eurozona 193.4 250.1 56.7 29.3 5.2 5.7

Centroamérica 1,023.5 1,138.9 115.4 11.3 27.7 26.1

Estados Unidos de América

1,466.7 1,688.7 222.0 15.1 39.6 38.7

Subtotal 3,062.4 3,578.7 516.3 16.9 82.8 82.0

Resto de países 637.2 787.9 150.7 23.7 17.2 18.0

TOTAL 3,699.6 4,366.6 667.0 18.0 100.0 100.0

Millones de US dólaresTabla 13: Principal destino de las exportaciones (I Semestre 2009-2010)

Fuente: Ministerio de Economía

Concepto Exportaciones Importaciones (Saldo)

TOTAL 4,366.6 6,522.9 (2,156.3)

Tratado de Libre Comercio 3,328.7 4,405.1 (1,076.4)

Acuerdos de Alcance Parcial 75.4 8.7 66.7

TLC en proceso de negociación e implementación

360.1 469.6 (109.5)

Principales países del Asia 188.2 807.6 (619.4)

Resto del Mundo 414.2 831.9 (417.7)

Fuente: Ministerio de Economía

Tabla 14: Balanza comercial por tipo de destino en el primer semestre de 2010

40

En términos de inteligencia e información de mercados, Guatemala no cuenta con un departamento o agencia especializada en este tema y el desconocimiento de los tratados existentes constituye una barrera para el aumento de las exportaciones. Los cuatro países vecinos de la región sí cuentan con este tipo de programas, y el Programa de Inteligencia Competitiva de Costa Rica ha mostrado resultados positivos. Por último, aunque Guatemala posee instituciones, como CONAPEX y CONACOEX, que apoyan al sector exportador, estas no están suficientemente fortalecidas institucionalmente y carecen de facultades para la toma de decisiones.

Visión 2050

En 2050, Guatemala es el país con el mayor grado de apertura económica en la región, y vende en el mercado internacional productos sofisticados de alta rentabilidad. Guatemala se ha convertido, además, en el puente exportador entre Sudamérica, Centroamérica, NAFTA, Europa y la zona de Asia-Pacífico, importa insumos para crear productos de alto valor agregado, posee cadenas de valor complejas en coordinación con otros países y cuenta con una alta diversificación de productos y destinos. Por su parte, el Estado de Guatemala cuenta con una infraestructura institucional y física de alto nivel que ayuda a desarrollar continuamente nuevos campos exportadores, facilita el proceso exportador, e incluye una política comercial que incentiva la exportación para el desarrollo social y económico del país.

Objetivos

Para lograr la visión planteada, se requieren acciones integradas para la atracción de inversiones dirigidas al desarrollo de nuevas cadenas productivas en Guatemala, que incluyen diversos ejes del presente plan. En especial, las medidas propuestas en el eje de atracción de inversiones –y en particular las dirigidas a la estructura tributaria y la facilitación de los trámites para el comercio transfronterizo–son fundamentales para el incentivo de las exportaciones nacionales, y deben ser tomadas en cuenta al elaborar cualquier programa para el desarrollo de este sector. Esta sección, sin embargo, se concentra en las medidas a tomar para el aprovechamiento de los tratados comerciales existentes, la expansión de las relaciones comerciales del país, y el desarrollo de mecanismos que apoyen logísticamente al desarrollo de nuevos sectores exportadores. Se persiguen, por tanto, los objetivos descritos a continuación:

1. Aumentar el grado de apertura económica del país.2. Incrementar el aprovechamiento de los tratados

comerciales existentes. 3. Expandir la diversificación de destinos de las

exportaciones nacionales, incluyendo los mercados de China, India e Indonesia.

4. Expandir la diversificación de productos a exportar.5. Crear cadenas de valor que produzcan productos de alta

rentabilidad para la exportación.6. Aumentar la competitividad de las MIPYMEs y

cooperativas para incorporarlas de lleno al sector exportador.

7. Crear una imagen de Guatemala en el mercado internacional como país exportador de bienes y servicios de alta calidad.


Con el fin de proveer un marco institucional de apoyo logístico para aprovechar las ventajas comparativas del país y conseguir así los objetivos planteados, se proponen las siguientes estrategias y líneas de acción:

1. Fortalecer el marco institucional para el desarrollo de las exportaciones

a. Crear una agencia especializada en diseñar e implementar programas de apoyo a las exportaciones, preferentemente fusionando las estructuras y esfuerzos de CONACOEX.

b. Fortalecer las oficinas comerciales.c. Contar con agregados comerciales en las embajadas

que ganen por desempeño y estén bajo el mando de CONACOEX.

2. Facilitar el acceso a los mercados internacionales

a. Impulsar las negociaciones existentes, especialmente con la Unión Europea y Canadá, para firmar lo más pronto posible un tratado con términos favorables.

b. Impulsar la negociación de tratados comerciales con nuevos países, particularmente con Sudamérica y países del Asia-Pacífico.

c. Implementar un sistema integrado que presente fichas técnicas para cada destino potencial, que incluya los requisitos legales y arancelarios de entrada, los nichos de mercado potenciales, los tratados existentes en el país, los requerimientos sanitarios de productos, y otros aspectos relevantes.

d. Institucionalizar mecanismos de actualización constante de información de las fichas técnicas.

3. Institucionalizar la inteligencia de mercados

a. Institucionalizar un sistema integrado que compile toda información relevante al sector exportador, incluyendo la información de todas las fuentes asociadas a CONACOEX.

b. Crear mecanismos de acceso a dicha información, incluyendo el establecimiento de una unidad

41

C. Motores impulsores del crecimiento

recopiladora y procesadora de datos, así como la publicación de reportes y bases de datos sobre mercados existentes y potenciales en internet.

c. Elaborar guías didácticas y accesibles que detallen las oportunidades de los tratados existentes por mercado, sector y producto.

d. Fortalecer la Unidad de Administración del Comercio Exterior del Ministerio de Economía para que funcione como un evaluador continuo y un implementador de políticas que disminuyan las barreras de entrada para productos nacionales.

e. Fortalecer el Sistema Nacional de Calidad con base en una evaluación comparativa con programas similares en países modelo.

f. Facilitar el acceso a información a través del PACIT.

4. Promover y posicionar los productos nacionales

a. Participar en ferias y misiones comerciales.b. Establecer un protocolo y lineamientos para la

promoción de productos nacionales en estos eventos.

5. Crear una imagen unificada de Guatemala en el exterior

a. Evaluar el potencial uso de la imagen utilizada por el INGUAT para la promoción de Guatemala como centro exportador.

b. Diseñar el concepto, la visión, y la imagen de Guatemala como marca exportadora internacional.

c. Establecer mecanismos de coordinación para utilizar la estrategia de imagen diseñada en todas las promociones comerciales del país.

6. Incorporar PYMEs y cooperativas al sector exportador

a. Crear programas para desarrollar el recurso humano, los sistemas de calidad, las innovaciones en productos, el mejoramiento de empaquetamiento e imagen, la asesoría legal, y el manejo administrativo y financiero. Dichos programas s deben orientarse a desarrollar los productos y procesos de cada PYME para exportar.

b. Apoyar las líneas de acción planteadas en la sección de apoyo a las PYMES del presente plan.

C.1 Infraestructura

Diagnóstico

El reciente estudio del BID “Más crecimiento, más equidad” identifica a la infraestructura como uno de los tres principales factores que impiden el crecimiento robusto de Guatemala. De acuerdo con el ranking del Foro Económico Mundial (WEF), Guatemala se encuentra en la posición 66

de 133 países evaluados en la clasificación relacionada a la infraestructura, según datos presentados en su informe de Competitividad Global 2010-2011.

Conforme al diagnóstico realizado por PRONACOM al elaborar la Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015, Guatemala presenta en materia de infraestructura las fortalezas, oportunidades, y amenazas descritas a continuación:

FORTALEZAS

• Puertos situados en ambos litorales y sus hinterlands, • incluyen las zonas de El Salvador, Honduras y Sur de México. • Existen algunas experiencias exitosas de la participación del sector privado

en puertos y carreteras por lo cual el concepto no es totalmente ajeno. • El proceso de ampliación y mejoramiento de La Aurora ya es una realidad. • Guatemala ha obtenido la Categoría 1 por parte de la FAA (Federal

AdministrationAviation) de los EEUU. • Existe un órgano de Coordinación Institucional para el mantenimiento de las

vialidades que es el Consejo Nacional de Infraestructura Vial (se encuentra establecido con funciones en la Ley de Asociaciones Público Privadas).

• Se cuenta con el marco teórico para proceder con concesiones.

OPORTUNIDADES

• Avances en torno al desarrollo de una propuesta de Política Portuaria Marítima Nacional, que podría ser elevada a rango de ley.

• Uso adecuado del marco de ley para Asociaciones Público Privadas exitosas.• Eventual implementación de la herramienta HDM4 de planificación. • Atraer tráficos aéreos de conexión. • Ampliar el mercado interno de vuelos nacionales. • Producción de exportaciones de alto valor. • Atraer tráficos de mercancías mesoamericanos e internacionales. • Potencial para convertirse en destino privilegiado de cruceros.

DEBILIDADES

• Ordenamiento jurídico diseminado, no hay leyes y políticas específicas que contemplen temas marítimos, portuarios, de cabotaje y otras.

• Excesiva extracción de beneficios en general. • Falta de incentivos. • La red de aeropuertos no se comporta como un sistema, existe una

centralización de todo el tráfico en La Aurora. • Red de destinos limitada por vía aérea. • Las funciones de regulador y operador público en aeropuertos están juntas. • No se tiene un inventario preciso de la extensión actual de la red vial. • No existe coordinación óptima entre los Gobiernos municipales y el central

en el tema vial.

AMENAZAS

• Desarrollos portuarios significativos en Panamá. • Concentración de tráfico aéreo en pocos operadores. • No existe un Consejo para el desarrollo, administración y planeación de la

infraestructura. • Incremento en demanda de servicios viales de un 5% a 8% anual. • Seguridad en carreteras. • Alto nivel de Tránsito Promedio Diario Anual -TPDA- en la Ciudad de

Guatemala y sus accesos. • Una proporción significativa (+- 10%) de hogares se encuentran aislados. • El reto del cambio climático.

42

Por otra parte, los recientes fenómenos naturales han puesto de manifiesto que la infraestructura guatemalteca es altamente vulnerable al cambio climático. En tal sentido, se observan daños y pérdidas cuantiosos en los sectores y subsectores del país, como consecuencia de la tormenta tropical Agatha y la erupción del Volcán Pacaya. Así lo demuestran los datos presentados en la evaluación preliminar de daños y pérdidas sectoriales y estimación de necesidades, elaborada por petición del actual Gobierno y con el apoyo de la cooperación internacional.

Los datos presentados muestran la magnitud del reto infraestructural del cambio climático. Los efectos para Guatemala derivados de este tipo de fenómenos son, entre otros, un conjunto de viviendas soterradas, bloqueo de carreteras, destrucción de puentes, cierre de aeropuertos y puertos marítimos. La fragilidad climática de la infraestructura guatemalteca reporta, por lo tanto, un alto costo social y económico.

Marco legal para la participación privada

Dadas las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas planteadas, cabe resaltar que, para la mejora de la infraestructura nacional, existe la oportunidad de incorporar capital privado para el desarrollo de proyectos públicos.

La reciente aprobación de la Ley de Alianzas para el Desarrollo por medio del Decreto No. 16-20104 del

Congreso de la República de Guatemala, es un mecanismo que permitirá al Estado desarrollar proyectos de alta envergadura de infraestructura a través de la iniciativa privada, y con ello, se propiciará una disponibilidad de recursos para financiar programas sociales. Este tipo de alianzas serán fundamentales para los proyectos de expansión y reconstrucción que necesita el país.

Visión 2050

En 2050, Guatemala cuenta con infraestructura logística, vial, aeroportuaria, marítima y ferroviaria para el desarrollo descentralizado de una economía competitiva orientada a la exportación, que le han permitido convertirse en un puente logístico y económico entre los mercados de Sudamérica, Europa, Asia y NAFTA. Además, Guatemala cuenta con un sistema legal e institucional que permite la gestión efectiva de proyectos con participación privada para continuar expandiendo una infraestructura moderna de una manera transparente y eficaz.

Objetivos

Para que sea factible consolidar la visión antes delineada, es importante el establecimiento de esquemas funcionales en la creación de la infraestructura estratégica, implementando mecanismos de análisis en las siguientes materias:

1. Marco regulatorio: Funcionar con un marco legal moderno y eficiente. La mayoría de leyes ya existen, sin embargo, algunas deben modificarse y otras regulaciones deben crearse en el ámbito general y a nivel del subsector de infraestructura.

2. Marco Institucional: Modernizar las instituciones, desarrollar e implementar una planeación estratégica, contar con procedimientos técnicos, eficientes, transparentes apegados a la ley, así como crear un plan emergente de gestión de recursos con Bancos de Desarrollo y cooperación no reembolsable.

3. Política de ejecución de las iniciativas que se plantean: El principal elemento de la planificación no es de carácter técnico, ya que debe existir una voluntad política y una planificación macro orientada al desarrollo humano y a la infraestructura productiva, congruente con las políticas generales en consulta y coordinación con los sectores productivos: MIPYMES, cooperativas, y el sector privado organizado. Igualmente, es necesaria una planificación específica del subsector infraestructura, que cuente con adecuadas herramientas de análisis técnico y económico de alternativas de inversión.

De tal manera, la presente propuesta retoma las conclusiones y objetivos estratégicos del Plan Multimodal

Sub-Sector Daños Pérdidas TOTAL Público PrivadoSOCIAL 1,333.6 234.2 1,567.8 788.4 779.4

Vivienda 646.3 127.1 773.4 773.4

Salud 27.9 88.8 116.7 110.7 6.0

Educación 640.4 14.9 655.2 655.2 0.0

Patrimonio Cultural y Deportes

19.1 3.4 22.5 22.5

PRODUCTIVOS 230.4 802.9 1,033.3 25.6 1,007.7

Agricultura/ Ganadería/ Pesca

84.2 562.6 646.7 25.6 621.1

Industria 123.3 194.3 317.6 317.6

Comercio 9.8 23.8 33.7 33.7

Turismo 13.1 22.3 35.4 0.0 35.4

INFRAESTRUCTURA 2,615.7 221.0 2,836.7 2,620.0 216.8

Transporte 2,456.4 168.4 2,624.8 2,456.4 168.4

Energía 78.1 16.6 94.7 49.7 45.0

Agua y Saneamiento 81.1 36.1 117.3 113.8 3.4

TRANSVERSALES 620.8 1,797.1 2,417.9 2,044.1 373.8

Medio Ambiente 335.6 1,756.6 2,092.2 1,893.4 198.7

Impacto sobre la mujer 150.5 40.6 191.0 16.0 175.0

Gestión de Riesgo 134.7 134.7 134.7 0.0

Total Quetzales 4,800.5 3,055.3 7,855.7 5,478.0 2,377.6

Total USD a/ 600.1 381.9 982.0 684.8 297.2

Fuente: Misión de evaluación - a/ Tipo de cambio: Q8.00 por USD

Tabla 15:Resumen de daños y pérdidas para Guatemalamillones de quetzales

43

de Obras de Infraestructura Prioritarias 2005-2015 (PMOI) establecido en la Agenda Nacional de Competitividad propuesta por PRONACOM, y se erige a partir del trabajo ya realizado. Desde esta metodología, esta propuesta adopta

los objetivos y los indicadores de infraestructura planteados a continuación para impulsar a Guatemala como centro turístico, logístico, y exportador que cuente con un desarrollo social avanzado:

PRINCIPALES CONCLUSIONES OBJETIVOS INDICADORES

Turismo

• 63% del total de turistas arriban vía terrestre.• El crecimiento de tráfico de turistas proyectado que

arriba por cruceros es significativo (50%).• Centralización de tráficos de pasajeros en La Aurora,

ausencia de vuelos de interconexión.• Se quiere potenciar el turismo con México y posicionar

al Mundo Maya en los circuitos turísticos que provienen de ese país.

• Flujos principales de turistas vía carretera se dan por El Salvador.

• El mayor destino de turistas está concentrado en la capital y la región central del país.

Facilitar la movilidad al interior del país y fomentar la atracción de un mayor número de turistas y visitantes de negocio (extranjeros y guatemaltecos).

a. Tasa de crecimiento anual (medida en %) en el número de turistas.

b. Tiempo media de tránsito de puntos fronterizos a los principales destinos.

Contribuir al desarrollo y consolidación del sector turístico nacional en las principales zonas de atracción.

a. Ingresos Directos por turismo por zona.

b. Tasa de crecimiento anual de # de cruceros que arriban por temporada.

c. Incremento en el número de viajeros en el sistema aeropuertario.

PlataformaExportadora

• Las exportaciones de Guatemala están fundamentadas cada vez más en los productos no tradicionales (78%) vs. los tradicionales (banano, café, petróleo, etc.)

• Los flujos de exportación más importante van de la zona centro a los puertos (STC/PQ) y a El Salvador, los cuales concentran el 52.7% del total de las exportaciones.

• La carga aérea tiene una participación relevante en las exportaciones.

• El 68% de las exportaciones vía terrestre va hacia El Salvador.

• La mayor región generadora de exportaciones es la zona Centro Occidente.

Reducir el costo logístico de exportación de las cadenas productivas de Guatemala.

a. Reducción del tiempo de recorrido promedio entre las principales zonas productoras y la puerta de salida.

b. Pesos y dimensiones de las principales vías carreteras.

c. Costo logístico de muestra representativa de cadenas productivas.

a. % del PIB que representan las exportaciones

b. Tasa de ocupación de la capacidad de las Terminales Multimodales.

Contar con una capacidad instalada que maximice los flujos presentes y futuros de exportación de bienes.

CentroLogístico

• La importancia vía aérea tiene una participación muy importante ya que representa el 3 mayor flujo de entrada de mercancías.

• El hinterland de los puertos se extiende a la región de Honduras, de El Salvador y de la región del sur de México.

• El principal punto de entrada es PQ, seguido de STC, ambos concentran el 64% del total de las importaciones.

• La mayor importación de vehículos, gasolinas y textiles se da por PQ.

Incrementar el tránsito internacional e intrarregional de mercancías a través de Guatemala.

a. Número de TEUs que se mueven por el sistema portuario con dirección a las fronteras.

b. % de inversión en centros logísticos.

a. Incremento de la IED.

b. Número de empleos directos e indirectos generados en el sector logístico y de transportes.

c. Número de nuevas empresas del sector constituídas.

Generar nuevos negocios en el sector de la logística y el transporte así como crear empleos directos e indirectos.

Desarrollo y Movilidad Social

• Existen flujos importantes de carga y pasajeros al interior o bien que cruzan la Ciudad de Guatemala, alcanzando en ciertos puntos hasta 65,000 TPDA.

• La proporción de caminos no pavimentados es elevada, 59%.

• Alrededor de un 10% de hogares se encuentra aislado sin acceso a caminos.

• El índice de longitud vial c/1000 habitantes es de 1,19 (mientras que el promedio latinoamericano es de 7,31).

• El crecimiento de la red vial ha sido en promedio 3% anual en los últimos 21 años.

• Existe una gran cantidad de caminos sin inventariar.

Reducir el impacto económico y las externalidades provocadas por la deficiente movilidad de los bienes y las personas.

a. Reducción del tiempo promedio en los accesos a los centros urbanos.

b. Tiempo recorrido para cruzar la Ciudad de Guatemala.

c. Reducción en el índice de accidentes por millón/vehículos/km.

Facilitar la movilidad interior entre departamentos y conectar todas las zonas habitadas a la red vial.

a. Longitud vial c/1000 habitantes.

b. Longitud vial c/100 kms.

c. Reducción de la red vial no pavimentada.

Fomentar la óptima convivencia del transporte de carga con el de pasajeros y la descentralización de las actividades de valor agregado.

a. Reducción del TMPA dentro de la ciudad de Guatemala.

b. Disminución de horarios pico y valla.

c. Número de empleos directos generados en los departamentos zona de los centros logísticos.

44


Los proyectos y programas de infraestructura que han sido seleccionados como prioritarios para lograr con ello una continuidad política del Estado y contribuir a la competitividad del país, conforman un plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias que incluye las siguientes categorías:

1. Vial 2. Aeroportuario 3. Servicios portuarios, logísticos y de transporte público 4. Ferrocarril 5. Programas articuladores: Reformas y mantenimiento 6. Sistema de Gestión HDM-4 7. Oficina Nacional de Infraestructura

Programa Proyectos1. Construcción del Anillo Metropolitano y sus radiales de acceso 1. Construcción del anillo metropolitano

2. Construcción de las radiales de acceso

2. Desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 (Occidente – Oriente) y CA-9 (Pacífico – Atlántico) a 4 carriles y bajo estándares de pesos y dimensiones adecuados

1. Desarrollo de distribuidores viales en la CA-2 2. Ampliación y reforzamiento de los principales puentes en la CA-2. 3. Construcción de 4 carriles en el 100% CA-2 y homologación a pesos y dimensiones con

México o bien un estándar acordado. 4. Ampliación de 4 carriles en la CA-9, y homologación a pesos y dimensiones con

México o bien un estándar acordado 5. Planear la capacidad de la CA-9 y CA-2 a 2015 con un TPDA de 18.000 a lo largo de la

carretera y en ciertos tramos cercanos a la Ciudad de Guatemala hasta 110.000 6. Ampliación de principales puentes en la CA-9 aumentando capacidad de carga a HS-20.

3. Fortalecimiento de los principales tramos carreteros y la capacidad de los principales puntos fronterizos

1. Desarrollo de la capacidad en las principales puertas fronterizas, para productos perecederos y todo tipo de bienes: • Ciudad Pedro de Alvarado, GT – La Hachadura, SV. CA-02 • Paso El Jobo, Valle Nuevo, GT – Las Chinamas, SV. CA-08 • San Cristóbal, GT – SV. CA-01 • Anguiatú, GT – SV. CA-12 • Agua Caliente, GT – HN. CA-10 • El Florido, GT – HN. CA-11 • Aduana Banderas, Corinto, GT – HN, CA-13

2. Consolidación de los puntos El Ceibo y Carmelita en Petén y Ríos en Izabal 3. Ampliar a 4 carriles el 100% de la CA-1 desde El Salvador hasta México. 4. Realizar mejoras de mantenimiento y ampliación de acotamientos en la CA8-Oriente. 5. Ampliación a 4 carriles de la CA-10 Río Hondo hasta El Salvador. 6. Pavimentación de la CA-13 desde El Cruce hasta Melchor de Mencos (Frontera Belice). 7. Extensión de la CA-13 A de Morales a Honduras8. Fortalecimiento de la CA-12 de Quezaltepeque hasta Anguiatú (Frontera El Salvador). 9. Construcción de carretera del Petén a la frontera con Quintana Roo, realizando el trazado

de forma tal que respete en todo momento el carácter de “Área natural protegida” y minimice el impacto ambiental.

1. Sector vialTabla 16: Sector vial

Programa Proyectos1. Consolidar un sistema aeroportuario integrado por 5 aeropuertos internacionales (con

tráficos de interconexión a la Aurora) con infraestructura para la carga aérea y los pasajeros y de 17 aeródromos nacionales que cuenten con la infraestructura mínima adecuada

1. Consolidar las mejoras en las terminales, pistas, hangares y demás instalaciones en los Aeropuertos internacionales de Quetzaltenango / Retalhuléu, Mundo Maya, Puerto Barrios, San José.

2. Desarrollar instalaciones para la carga en el aeropuerto que presente las mejores condiciones técnicas para la navegación, ya sea en Quetzaltenango o Retalhuléu. Capacidad para 2015: 100.000 tons.

3. En adición crear instalaciones para la carga en Puerto Barrios y en San José. Capacidad para 2015: 15.500 y 40.500 tons.

4. Desarrollo de los aeródromos de Coatepeque, San Marcos, Quiché , Huehuetenango, Esquipulas y Cobán.

2. Consolidar las mejoras en La Aurora para garantizar su capacidad a largo plazo tanto para la carga aérea como para los pasajeros

1. Llevar a cabo todas las fases de expansión previstas en el Plan de desarrollo de La Aurora

2. Desarrollar las mejoras en las instalaciones y en la capacidad instalada del COMBEX que permita hacer frente al incremento del 15% en las exportaciones vía aérea (46,35 Millones de toneladas anuales).

3. Ampliar la capacidad para el manejo de productos refrigerados en La Aurora.

2. Sector aeropuertarioTabla 17: Sector aeropuertario

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4. Infraestructura ferrocarril

La propuesta presentada por diferentes empresas interesadas en reactivar el tema de proyecto ferroviario de Guatemala a los gobiernos municipal y central de Guatemala se encuentra bajo consideración desde el año 2005. Dicha propuesta plantea la implementación de un sistema de transporte público masivo, así como ofrecer servicio de carga que dará origen a un especie de “canal seco” con conexiones a El Salvador vía el pacífico (puertos de Acajutla y La Unión) y Honduras vía el atlántico (Puerto Cortes). Este es un planteamiento que permitirá solucionar uno de los problemas más serios que enfrentan los guatemaltecos hoy en día: ausencia de sistemas alternativos de transporte y carga eficientes y seguros.

En el caso del ferrocarril, no ha sido posible su implementación porque no ha existido la voluntad política y por el alto costo del equipo necesario. Por su parte, CEIDAL, luego de revisar la información con que se cuenta sobre dicho

planteamiento, considera importante que, para el desarrollo social y económico del país, se deberá implementar un sistema de transporte público y de carga eficiente.

El proyecto se implementaría por etapas. El propósito es proporcionar servicio a la mayor cantidad de usuarios posible. Por lo tanto, principiaría sirviendo al área con mayor densidad de población para poder también así garantizar la factibilidad económica del proyecto, tanto de servicio de pasajeros (tren vía), como de carga (fase Pacífico y fase Atlántico).

El desarrollo de este proyecto supone una inversión conjunta entre el Gobierno y el sector privado (operadores y desarrollistas) bajo el esquema de la nueva Ley de Alianzas para el Desarrollo, respetando el contrato de concesión onerosa actualmente en manos de la empresa FVG (Ferrovías de Guatemala) con la cual se sostiene un proceso arbitral pendiente del laudo arbitral final.

Programa Proyectos1. Construcción de las terminales de contenedores, cruceros, graneles en Puerto Santo

Tomás de Castilla y en Puerto Quetzal1. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en STC en 3 fases,

capacidad a 2015: 1.277.459 TEUs2. Desarrollar una Terminal de Cruceros en STC. 3. Desarrollar vía concesión una Terminal de Graneles Líquidos, en STC. 4. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en PQ en 3 fases, capacidad

a 2015: 875.773 TEUs5. Construir terminales para carga refrigerada en STC y PQ

2. Mejoramiento de la infraestructura del sistema portuario de Guatemala 1. Realizar mejoras a la infraestructura portuaria (ampliación de la dársena, dragado del canal de navegación, ampliación de muelles) en PQ y STC considerando los requerimientos de espacio necesarios para las terminales de 875.773 TEUs y de 1.277.459 TEUs respectivamente.

2. Realizar un Plan Maestro de Desarrollo en Puerto Barrios y revisar los status legales de la concesión.

3. Desarrollar dos Centros Logísticos en el hinterland de Puerto Santo Tomás de Castilla y en el hinterland de Puerto Quetzal, y nodo logístico del Occidente

1. Desarrollar un nodo logístico en la CA-9N en el hinterland de Puerto Santo Tomás de Castilla, cercano a Río Hondo.

2. Desarrollar un nodo logístico en la CA-9S en el hinterland de Puerto Quetzal, cercano a Escuintla.

3. Desarrollar un nodo logístico en la CA-2 cercano al aeropuerto de Quetzaltenango

3. Programas y proyectos portuarios, logísticos y de transporte públicoTabla 18: Proyectos portuarios logísticos y de transporte público

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5. Programas articuladores

Para poder articular los programas de infraestructura propuestos, es necesario contar con programas integrales que permitirán, no solamente la consecución de los mismos sino también su sostenibilidad a largo plazo. Al primer programa articulador le corresponde realizar las reformas, tanto legales como institucionales necesarias, las cuales se describen a continuación:

a. Establecer Ley Marítimo Portuaria.b. Aprobar e implementar los reglamentos de la Ley de

Alianzas para el Desarrollo.c. Establecer Ley de Derecho de Vía y hacer que se cumpla.d. Establecer estándares de pesos y dimensiones adecuados

y que sean aplicados a los desarrollos carreteros propuestos.

e. Modificar la Ley de Aviación Civil.f. Crear el Consejo Nacional de Infraestructura integrado

por los agentes principales (públicos y privados) que se dediquen a coordinar y gestionar el desarrollo de la infraestructura del transporte en el país.

g. Fortalecer financieramente a las autoridades competentes (puertos, aeropuertos, etc).

h. Realizar las modificaciones necesarias a los procesos aduanales necesarios que permitan el flujo eficiente de las mercancías.

i. Alinear las acciones la SAT con las acciones de mejoramiento de la capacidad instalada para evitar cuellos de botella.

j. Consolidar el modelo “Landlord Port” (Autoridad Portuaria Arrendadora) en la Administración Portuaria.

El segundo programa articulador corresponde al mantenimiento que garantice la operación a largo plazo de la nueva infraestructura a ser desarrollada. Para tal efecto, se debe contar con programas integrales de mantenimiento que garanticen la óptima operación, tanto de la nueva infraestructura como de la existente, por lo que tienen que estar dotados de suficientes recursos económicos, técnicos y humanos. Por lo tanto, se deben implementar los siguientes programas:

a. Programa de mantenimiento carretero b. Programa de mantenimiento de c/u de los aeropuertos c. Programa de mantenimiento de c/u de los puertos d. Programa de mantenimiento de las vialidades de las

ciudades

6. Implementación del sistema HDM-4

Highway Development and Management HDM-4 (Desarrollo y Manejo de Autovías) es un programa de computadora desarrollado por el Banco Mundial y otras instituciones prestigiosas, que contiene un conjunto de herramientas para el análisis técnico y económico de alternativas de inversión para la gestión de redes viales.

VISIÓN BENEFICIOSTren Urbano de pasajeros y servicio de carga conexión Atlántico - Pacífico

Visión a 4 años: • Tren urbano de pasajeros, potenciando la demanda de

relaciones transversales. • Integración urbana del nuevo modo de transporte y

renovación del entorno del trazado y de los espacios creados por el nuevo sistema.

• Integración con el plan maestro de transporte del gobierno central y municipal

• Resolver situación legal actual (nuevo marco legal y/o licitación)

• Marco jurídico: creación de la Dirección de Servicios Ferroviarios dentro del CIV

• Estudio del Tren de carga para la Costa Sur como parte inicial de las fases Pacífico y Atlántico del servicio de carga

Visión a 40 años: • Explotar al máximo el actual derecho de vía • Evaluación y adquisición de nuevos derechos para

nuevas rutas • Tren interurbano de pasajeros • Conectividad futura con los puertos, fronteras y

aeropuertos del país y todos los países importantes cercanos al trazo de la ferrovía (México-El Salvador-Honduras) (especie CANAL SECO).

Los beneficios de una operación ferroviaria de cualquier tipo: trenes de pasajeros, de carga o mixtos, son de beneficio desde cualquier punto de vista, sin embargo, podemos listar algunos de ellos: Transporte de pasajeros: • Reduce los tiempos de recorrido entre los puntos de origen y

destino más importantes de la ciudad. • Hace posible la descentralización de la Ciudad Capital al

proporcionar una conexión directa entre zonas que hoy están aisladas y no cuenta con transporte público eficiente.

• Genera actividades económicas secundarias con beneficio inmediato. Las estaciones del sistema se convierten en polos de desarrollo urbano.

• Ofrece a los usuarios un ahorro de tiempo y dinero que pueden dedicar a otras actividades.

Transporte de carga: 1. Para el usuario:

• No permite el robo de contenedores • Tarifas incluyen seguro de la mercadería • Menor costo por tonelada

2. Para el Estado: • Reducción del mantenimiento de carreteras • Disminución de accidentes por medio del

descongestionamiento vial • Menor impacto, que el transporte carretero • Incentivo para potenciales inversiones industriales

Tabla 19: Proyectos ferroviarios

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7. La Oficina Nacional de Infraestructura

Independientemente de las propuestas planteadas por el PMOI, este plan plantea la creación de una Oficina Nacional de Infraestructura, que sería una entidad autónoma, descentralizada y técnica, conformada por un grupo de personas expertas con credibilidad, confianza y con una independencia, no solo de índole política sino también frente a cualquier tipo de presión. Esta oficina tendrá la capacidad de conocer, evaluar y decidir sobre la Infraestructura estratégica del país, cuya importancia demanda un proceso ágil de seguimiento para que, trascendiendo los períodos electorales y gubernamentales, pueda lograrse que la ejecución se realice de manera oportuna, en beneficio de los habitantes de la nación.

El fin de esta oficina sería lograr que la infraestructura estratégica fuese congruente, eficiente, efectiva y oportuna. Se lograría, entonces, que el uso y los servicios estuvieren disponibles para la población lo antes posible, evitando todas las demoras innecesarias y sin fundamento.

Se considera que para ello será necesario la depuración del Decreto 16-2010 relativo a la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica en el cual se crea el Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica bajo un esquema que consideramos carece de eficiencia, ya que las coordinaciones de los proyectos de infraestructura, tanto actuales como futuras, que requieran integrarse desde el esfuerzo público o privado, conllevarán a procesos lentos debido a dicho esquema.

En este sentido, es importante la integración a la ejecución de las distintas soluciones, a través de mecanismos novedosos, que sean posibles realizar desde al ámbito público, público/privado, y desde la iniciativa privada. Además, podrían emplearse otros que resultasen viables.

Montos estimados

En la tabla a continuación, se muestran los requerimientos indicativos de inversión gubernamental en cada uno de los conceptos en los que no existiría participación privada. También se especifica el lapso de cada requerimiento, así como la inversión a realizarse en forma anual.

Respecto de la participación del sector privado en los proyectos de inversión, se indican los montos estimados (en los intervalos superiores e inferiores y el tiempo proyectado de los mismos:

Inversión Anual (sup)

Anual (inf)

Seguimiento del Plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias***

a. Anillo Metropolitano (sin radiales de acceso) $266,67 $213,33

b. Desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 y CA-9** $200,00 $170,00

c. Fortalecimiento de los principales tramos carreteros y la capacidad de los principales puntos fronterizos

$50,00 $37,50

d. Ampliación de la red vial existente a todos los hogares guatemaltecos y mejoras a las vialidades ya existentes

$85,71 $57,14

e. Desarrollar sistema aeroportuario $10,00 $5,00

f. Consolidar mejoras en La Aurora $20,40 $20,40

g. Mejoramiento de la infraestructura del sistema portuario

$25,00 $15,00

h. Ferrocarril

a. Tren Urbano $120,00 $100,00

b. Tren Pacífico y Atlántico $90,00 $80,00

i. Sistema de Gestión HDM-4 con metodología técnica y objetiva para la priorización de Proyectos*

Inversión total en infraestructura vial $867,78 $698,37

Cifras en millones de USD

* Aun no han sido realizadas las proyecciones en inversión ** El monto de inversión gubernamental para el desarrollo de los Ejes disminuirá dependiendo de la involucración del sector privado bajo un esquema APP *** Estimaciones del futuro pendiente

Tabla 20: Montos de inversión

Inversión Privada Anual (sup) Anual (inf)Seguimiento del Plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias

a. Radiales de acceso Anillo Metropolitano $50,00 $40,00

b. Construcción de la Franja Transversal Norte 100,00 $86,67

c. Construcción terminales especializadas en puertos

$74,00 $68,00

d. Construcción de Centros Logísticos $25,00 $20,00

e. Ferrocarril*

Inversión total en infraestructura vial

Inversión total en infraestructura vial $199,00 $174,67

Cifras en millones de USD

* Aun no han sido realizadas las proyecciones en inversión

Tabla 21: Montos de inversión

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C.2 Turismo

El turismo constituye una actividad particularmente dinámica, por lo que los esfuerzos de revisión y actualización constantes se convierten en un imperativo. La presente propuesta de lineamientos proviene, por tanto, del resultado de la revisión de los cumplimientos de cada una de las acciones propuestas en los pilares de la Política Nacional para el Desarrollo Turístico Sostenible de Guatemala 2004-2014, y de los resultados obtenidos. Esta propuesta responde al principio de flexibilidad del proceso de planificación estratégica y constituye el primer esfuerzo de posteriores actualizaciones que se espera realizar en el futuro. La Política Nacional de Turismo constituye la plataforma para el desarrollo sostenible de la actividad turística, la conformación de asociaciones productivas y el posicionamiento competitivo del país en el mercado internacional.

Diagnóstico

El turismo genera un alto número de empleos. Las estimaciones de la Organización Mundial de Turismo (OMT) indican que el sector emplea a uno de cada diez trabajadores en el mundo. Su efecto multiplicador es aún más impresionante, ya que estiman que, por cada empleo creado en el sector turismo, se generan entre cinco y nueve empleos indirectos en otras áreas que no requieren de capacidades ni destrezas especiales y que además pueden tener horarios flexibles de trabajo.

Adicionalmente, la participación del turismo en el PIB mundial se estima conservadoramente en un 12%, y, de acuerdo con la Organización Mundial del Turismo, se registraron en el mundo cerca de 922 millones de turistas internacionales durante el año 2009. En ese mismo año, la región centroamericana recibió a más de 8.30 millones de visitantes. El mercado turístico es, por lo tanto, una actividad económica de volumen significativo, en el cual Guatemala puede incrementar su participación.

En el caso de Guatemala, el año 2009 finalizó con un total de 1,776,868 visitantes no residentes, lo que representa un crecimiento interanual de 3.58%. Además, según las estadísticas del Banco de Guatemala, se generó un ingreso de divisas al país por concepto de turismo y viajes de US$ 1,298.0 millones de dólares con un leve crecimiento de 1.8%, con respecto a 2008. Pese al crecimiento experimentado, este se redujo con respecto al registrado en 2008, lo cual se explica principalmente por la contracción del gasto turístico como resultado de estadías y viajes más cortos, debido en gran parte a la crisis económica mundial. En relación con otros países de la región, Guatemala muestra niveles de turismo por debajo de los de Panamá y Costa Rica. Además, Guatemala tiene una baja rentabilidad por visitante, ya que a

pesar de tener más visitas que Panamá y El Salvador, recibe menos ingresos totales por turismo.

En cuanto a potencial se refiere, Guatemala presenta un gran atractivo como destino del turismo cultural o alternativo. Este enfatiza el contacto y entendimiento entre las comunidades receptoras y el turista, como también con el medio ambiente. Además, este tipo de turismo se realiza en base a cortas estancias con una duración de destino entre 3 y 4 días. Es muy flexible, ya que suele combinar el conocimiento y participación en la cultural local con otras motivaciones, con lo que supone un fácil manejo de la demanda. Los lugares de destino de este turismo son principalmente los núcleos receptores históricos.

Este tipo de turismo presenta un mercado objetivo sustancioso para el país. La Organización Mundial del Turismo (OMT) señala que, a nivel mundial, el 37% de los turistas realizan alguna actividad cultural durante su viaje y que la tasa de crecimiento anual era del 15% a partir del año 2002. Se identificaron los tamaños actuales de los mercados de EUA, Canadá, Alemania, Francia, España e Inglaterra y, en conjunto, estos países representan un potencial de 165 millones de turistas.

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial.Estadísticas de 2008.

Ilustración 16: Ingresos por turismo y número de visitas

País emisor Millones de Turistas

Turistas con interés ocasional en la cultura.

EUA 77.9 29.3%

CANADÁ 26.2 37%

INGLATERRA 66.9 37%

ESPAÑA 19 37%

FRANCIA 42.1 37%

ALEMANIA 89.1 35.4%

ITALIA 30.1 37%

TOTAL 352.1 35%

Origen: OMT

Tabla 22: Turistas con interés ocasional en cultura:

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Independientemente de su atractivo cultural, Guatemala ofrece enormes ventajas comparativas adicionales, ya que cuenta con atractivos naturales e históricos que, sumados a la privilegiada situación geográfica, hacen del territorio un destino turístico rico en diversidad. Sin embargo, los retos principales para el desarrollo pleno del turismo continúan siendo la inseguridad, uno de los principales factores que toman en cuenta los turistas para visitar un país, así como con la falta de infraestructura turística adecuada. Asimismo, el país afronta el reto de desarrollar este sector, garantizando la adecuada protección del ambiente y del patrimonio cultural.

Visión 2050

En 2050, Guatemala se ha posicionado como un destino turístico cultural de calidad mundial, que aporta el máximo beneficio a la calidad de vida de los guatemaltecos. De esa forma, todos se sienten partícipes, logrando así fortalecer una identidad nacional, que se traduce en un sentimiento de orgullo colectivo, al compartir la propia cultura con el mundo, que nos valora y nos quiere conocer. El turismo representa un 12% con relación al producto interno bruto del país y genera 1 de cada 10 empleos. Además, Guatemala se ha convertido en un destino cultural “mundo maya”, y la palabra maya es sinónimo de Guatemala en el mundo. Guatemala se ha convertido en un destino obligatorio para el turismo cultural internacional, es reconocido por su alto valor cultural y el alto nivel de calidad de sus servicios para recibir a los turistas. Además, Guatemala posee el gasto promedio por turista más alto de la región.

Objetivos

El máximo objetivo es consolidar al turismo como eje articulador del desarrollo de la Nación en el marco de la sostenibilidad, de forma que contribuya a generar las condiciones necesarias para mejorar la competitividad del país en el ámbito internacional y favorecer el acceso de los guatemaltecos a una vida digna. Para lograr este objetivo, es fundamental aprovechar las ventajas únicas y comparativas del país, por medio de la captación de mercados especializados y el cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:

1. Integrar horizontal y verticalmente las prioridades contenidas en los pilares estratégicos y las líneas de acción de la Política Nacional de Turismo, con las políticas de aquellas entidades del Estado, cuyas decisiones inciden directa o indirectamente en la actividad turística, y deben implementarse por medio de planes, programas, proyectos y acciones concretas.

2. Crear al más alto nivel del Estado, una instancia de gestión pública del turismo.

3. Hacer de la sostenibilidad el eje del desarrollo turístico nacional.

4. Promover la participación responsable, la toma de decisiones compartidas y la asociación productiva

entre los sectores público-privado y las comunidades anfitrionas.

5. Otorgar a los gobiernos locales y a las comunidades anfitrionas un rol protagónico en el desarrollo turístico del país.

6. Desarrollar un sistema normativo de la actividad turística.

7. Crear las condiciones para una mejora constante en la calidad de la experiencia turística.

8. Fortalecer los programas de información, seguridad y asistencia al visitante nacional y extranjero.

9. Implementar un sistema de información turística y el uso de nuevas tecnologías.

10. Promover la profesionalización del capital humano del sector turismo “el principal valor agregado del destino”.

11. Propiciar el desarrollo del turismo interno, fronterizo e intrarregional.

12. Fomentar la inversión en infraestructura, servicios y productos turísticos.

13. Desarrollar productos turísticos auténticos y competitivos en el marco de la sostenibilidad.

14. Fortalecer las acciones de promoción y comercialización turística.

15. Lograr un adecuado manejo de la imagen de Guatemala en el exterior, en forma coordinada con las demás instancias de gobierno encargadas de este tema.

Para cumplir con estos objetivos, se necesitan reformas institucionales en distintas áreas. En primer lugar, se deben realizar esfuerzos serios en el tema de la seguridad al turista nacional y extranjero, con el objeto de minimizar las principales situaciones adversas que deterioran la imagen de Guatemala y limitan el impacto de la promoción turística en el exterior. Para lograr este objetivo, es imperativo contar con la voluntad política del Estado de otorgar prioridad al desarrollo turístico y al cumplimiento de las estrategias y líneas de acción contenidas en este planteamiento, condición sin la cual no podrá desarrollarse el turismo en Guatemala. El gobierno deberá garantizar y asegurar corredores y sitios turísticos seguros, libres de situaciones de violencia en contra de los turistas.

En segundo lugar, es imperativo contar con la voluntad política del Estado para otorgar prioridad al desarrollo turístico y al cumplimiento de los pilares estratégicos y las líneas de acción contenidas en la Política Nacional de Turismo (PNT). Esta voluntad política se expresa y concreta en las modificaciones a los marcos institucionales y legales, así como en los apoyos presupuestarios del gobierno que sean necesarios para el logro del desarrollo del turismo. Por lo tanto, se deben perseguir los siguientes objetivos institucionales:

1. Adoptar el desarrollo turístico como una política de Estado.

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2. Desarrollar las áreas turísticas prioritarias del país a través de acuerdos con los municipios, Oficina de Control de Reservas Territoriales del Estado (OCRET), Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente; Ministerio de Cultura y Deportes; Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, entre otros.

3. Reestructurar el Gabinete de Desarrollo Turístico, el cual debe buscar un propósito claro, en la coordinación y supervisión de la ejecución de los programas y proyectos relativos al desarrollo del turismo en el área priorizada. Es aconsejable que se reúna ordinariamente en forma mensual como mínimo, y extraordinariamente cuantas veces sea necesario, para monitorear y evaluar los avances de los mismos. El desarrollo del turismo en el área priorizada deberá realizarse mediante un benchmarking con FONATUR, aprendiendo de sus éxitos y evitando los errores cometidos.

En tercer lugar, es de suma importancia modernizar la actual estructura organizacional del Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT), el cual debe perseguir los siguientes objetivos:

1. Transformar profundamente el INGUAT para su apertura como una institución moderna y ágil, orientada a la ejecución y coordinación de las acciones necesarias a efecto de lograr el desarrollo turístico del país. Para ello, requiere una dirección y un equipo humano calificado, seleccionado con criterios técnicos y por su perfil profesional, y no por favores políticos. El personal debe estar dotado de herramientas tecnológicas punta que faciliten su labor.

2. Crear un Ministerio para fomentar y coordinar prioritariamente las acciones de desarrollo del producto con los demás ministerios del gobierno central implicados en las mismas, y una entidad ejecutora de acciones principalmente de mercadeo; así operaría la figura del nuevo INGUAT.

3. Crear una plataforma de diálogo y coordinación en el INGUAT con el sector privado organizado, para monitorear y reajustar los planes, programas y proyectos que se implementen.

4. Apoyar y coordinar el trabajo realizado por el Ministerio del Trabajo con las municipalidades del país, para lograr un desarrollo consistente y armónico.


1. Desarrollar y fortalecer las instituciones y su coordinación

a. Modernizar la estructura institucional• El nuevo INGUAT estaría redefinido como

una institución moderna y ágil, con una dirección y un equipo humano calificado. De esta manera, estará en la capacidad de hacerse cargo de promocionar la imagen de Guatemala

en el exterior y abrirá canales de comunicación para facilitar una plataforma de diálogo y coordinación con el sector privado organizado, a efecto de monitorear y reajustar los planes, programas y proyectos que se implementen.

b. Fortalecer las instancias locales de coordinación turística• Los gobiernos municipales, especialmente aquellos

que tienen bajo su cargo y jurisdicción el manejo de la administración pública en ciudades o destinos turísticos, deben involucrarse en el proceso de planificación e implementación de planes, programas y proyectos de desarrollo turístico de sus municipios, en una relación de mutuo beneficio, tanto para la localidad como para la actividad turística, con una visión diferenciada pero unificada de país. El Ministerio de Turismo que se propone crear apoyará y coordinará sus acciones con las municipalidades del país, para lograr un desarrollo consistente y armónico.

c. Establecer mecanismos de coordinación• El Gabinete de Desarrollo Turístico ya

reestructurado deberá tener como propósito fundamental la coordinación y supervisión de la ejecución de los programas y proyectos relativos al desarrollo del turismo en las áreas del territorio nacional priorizadas para el efecto. Al contar con la voluntad política gubernamental el nuevo Ministerio de Turismo, estará dotado de los recursos humanos técnicos y los recursos financieros necesarios para fomentar y coordinador prioritariamente las acciones de desarrollo del producto con los demás ministerios del gobierno central implicados en las mismas.

2. Reforzar la seguridad

Es importante que el país brinde las condiciones favorables de seguridad para los turistas y los prestadores de servicios turísticos, a efecto de contribuir al cumplimiento de las responsabilidades que le corresponden al estado guatemalteco en la Constitución Política de la República. Con estos objetivos en mente, se presentan las siguientes líneas de acción:

a. Organizar un gabinete de seguridad turística en coordinación con el INGUAT, el Ministerio de Gobernación, la ANAM, el sector privado y las entidades e instituciones interesadas para implementar y coordinar acciones que le brinden seguridad al turista.

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b. Definir riesgos turísticos potenciales, según tipo de viaje, las localizaciones y los sectores afectados.

c. Proteger a turistas y residentes para que no sean víctimas de actividades relacionadas con el tráfico de droga.

d. Proteger sitios e instalaciones turísticos contra actos ilícitos.

e. Establecer directrices para los operadores de las instalaciones turísticas en caso de que se produzcan dichos actos.

f. Promover un trato responsable con la prensa y otros medios de comunicación en el país y en el extranjero.

g. Proveer información para la industria turística internacional sobre cuestiones de seguridad.

h. Adoptar normas y prácticas de seguridad en las instalaciones y sitios turísticos, en cuanto a protección contra incendios, robos, higiene y requisitos sanitarios.

i. Establecer reglamentos de responsabilidad turística en empresas turísticas.

j. Establecer los aspectos de la seguridad en la concesión de licencias para los establecimientos de alojamiento, restaurantes, empresas de taxis y guías de turismo.

k. Proveer al público de la documentación e información apropiadas sobre seguridad para viajeros a su entrada o salida de los destinos.

l. Elaborar de políticas nacionales sobre salud de los turistas, incluido el establecimiento de sistemas de notificación sobre los problemas que en este campo encuentren los turistas.

m. Crear un seguro turístico y seguro de asistencia en los viajes.

n. Recolectar y difundir estadísticas de investigación fiables sobre delitos contra viajeros.

3. Consolidar los destinos turísticos tradicionales y desarrollar nuevos destinos

Un primer esfuerzo priorizará el fortalecimiento y consolidación de los destinos y productos turísticos, que por estar en etapas de mayor madurez, son conocidos como oferta tradicional, y en la actualidad captan el mayor porcentaje del flujo de turistas que visitan el país. Paralelamente, resulta imprescindible disminuir la presión sobre los destinos actuales, ya que se percibe que algunos han alcanzado o están por alcanzar el punto de máxima utilización, sobrepasando la capacidad de carga turística. En gran medida, esto se logrará mediante el desarrollo de más opciones de visita, el establecimiento de nuevos centros de tránsito y excursión en los lugares cercanos a los destinos tradicionales y el apoyo a los destinos que presentan cierto nivel de desarrollo. Al integrar recorridos que permitan al visitante conocer sitios de interés alrededor de los destinos más populares,

se contribuirá también a incrementar la estadía y el gasto turístico en el país.

Por medio de esta diversificación, se busca desarrollar un turismo activo, de aventura, y de interés especial, en el marco de un destino cultural, dotado de una impresionante riqueza natural que sea acorde con las nuevas y crecientes tendencias del mercado internacional. Dicho turismo, sin embargo, no descuidaría aquellos productos que, por sus características particulares, son capaces de captar el turismo interno, tan importante para promover los valores nacionales, evitar la alta dependencia del mercado externo, y alcanzar el desarrollo integral del sector turístico del país.La diversificación y desconcentración turística ofrece la ventaja de incorporar un mayor número de comunidades a los beneficios que genera esta actividad.

4. Realizar una integración turística regional

El panorama mundial en que se desenvuelve el turismo se caracteriza por el surgimiento de múltiples esquemas de integración — bilaterales y multilaterales — y la profundización de los procesos de liberalización del comercio. Asimismo, la cooperación técnica y financiera internacional para el turismo tiende a otorgarse en la actualidad con carácter regional. En vista de los factores antes explicados, se proponen las siguientes líneas de acción para la integración regional:

a. Aprovechar los procesos de liberalización del comercio e integración

b. Potenciar los planes, programas y proyectos regionalesc. Impulsar el Programa Mundo Maya d. Vincular a las comunidades locales de la región en

el diseño, ejecución, operación y seguimiento de lo que se plantee en materia turística.

e. Restaurar los sitios arqueológicos prioritarios que sean estratégicos.

f. Dotar de infraestructura de acceso terrestre, aéreo y fluvial a centros de visitantes, museos, centros de interpretación y similares, sitios arqueológicos y atractivos naturales.

g. Agilizar y mejorar la calidad del servicio de trámites de migración de los visitantes en fronteras entre los países.

h. Fomentar la conformación empresas comunitarias, en asociación con el sector privado, para prestar servicios durante la construcción, operación y mantenimiento de proyectos; asimismo, brindar apoyo a los pequeños empresarios y administración de proyectos por parte de las comunidades.

i. Establecer instancias de coordinación interinstitucional, para garantizar la preservación y conservación del medio ambiente de la región.

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j. Dotar de vías, suministro de agua, saneamiento y otros servicios a las comunidades más pobres.

5. Implementar el sistema de información turística (Cuenta Satélite de turismo):

Es necesario avanzar en el desarrollo del Sistema de Estadísticas de Turismo (SET), a efecto de cubrir las carencias y vacíos de información existentes. De tal manera, tomando en cuenta que la elaboración de la Cuenta Satélite de Turismo (CST) obliga al desarrollo de los componentes del SET, se propone concentrar los esfuerzos en la construcción de ésta.

La puesta en marcha de la CST permitirá, además del proceso de mejora del SET antes indicado, la medición del conjunto de impactos del turismo en la actividad económica del país y por ende, una mayor influencia en las decisiones de los responsables de la administración pública. Asimismo, la amplia base de datos que genera la Cuenta será de especial interés para la toma de decisiones de los distintos actores del sector.

No obstante que en la elaboración de la CST intervienen entidades como el Instituto Nacional de Estadística (INE), el Banco de Guatemala, diferentes dependencias del Estado —las responsables del control fronterizo y de las distintas modalidades de tráfico— y el sector empresarial turístico, deberá ser el INGUAT el que tome el liderazgo y garantice el carácter periódico de la producción de estadísticas y su análisis. De esa forma, se asegurará la continuidad en el proceso de elaboración de la CST. Para alcanzar lo anterior, el INGUAT logrará compromisos de cooperación de las diferentes instituciones protagonistas y gestión de los recursos financieros y humanos necesarios.

Se han implementado algunas acciones para la elaboración de la CST, tal como el proyecto Encuestas en Fronteras. Es importante señalar que estos esfuerzos se deben realizar en forma periódica, mediante el uso de la misma base y la información necesaria para completar las tablas respectivas; por lo que se deberá dar seguimiento a su continuidad. El personal del INGUAT está dedicado únicamente a tareas de reelaboración de información recibida y tratamiento básico de los datos, por lo que se evaluará al recurso humano de esta institución y de otras instancias que, como la Dirección General de Migración, toman parte directa o indirectamente en el proceso de captación y procesamiento de los datos. Esta estrategia se lleva a cabo con el objeto de brindar al recurso humano implicado la concienciación y capacitación necesarias. De la misma manera, es importante capacitar a las personas que realizan el análisis de los datos, porque esa interpretación de la realidad será útil según la claridad y

profundidad del análisis que se realice. Resulta necesario establecer mecanismos para generar datos estadísticos e indicadores sobre la actividad turística desarrollada en el ámbito regional y departamental, ya que la información que se obtiene actualmente tiene carácter netamente nacional.

6. Mejorar la cultura y formación turística

Se considera prioritario fomentar la cultura turística, así como mejorar la calidad y cobertura de la educación en turismo en el país. En consecuencia, se desarrollarán acciones en las áreas de educación, capacitación y sensibilización, orientadas a las empresas del sector turístico, las comunidades locales receptoras del turismo, al personal de entidades públicas y privadas que tienen contacto con el turista y a los guatemaltecos en general. Tales acciones se deberán adecuar a las características, idiomas y necesidades de la población objetivo. También debe propiciarse un turismo responsable por parte de los visitantes, de quienes se espera que guarden un código de conducta en el marco de la ética, el respeto a la diversidad cultural, al medio ambiente y a las prácticas sociales de las comunidades. En particular, las líneas de acción en esta área deben estar dirigidas a:

a. Contribuir al desarrollo de un programa de educación y formación en turismo.

b. Promover la ejecución de un programa de capacitación turística integral “la excelencia en el servicio”.

c. Llevar a cabo un programa de sensibilización turística.

d. Tomar en cuenta que las campañas de sensibilización turística deberán llevarse a cabo de manera planificada, sistemática y consistente, para que produzcan los resultados esperados.

e. Implementar el sistema de información y formación turística de Guatemala.

7. Fortalecer la promoción y comercialización

Guatemala deberá fortalecer su posicionamiento como uno de los principales destinos culturales del mundo, debido a que cuenta con atractivos únicos como la cultura maya viva y fascinantes sitios arqueológicos, cuyos recientes hallazgos sitúan a Guatemala como origen y corazón del Mundo Maya. Asimismo, deberán resaltarse otras ventajas competitivas del destino, como la riqueza y diversidad de sus recursos naturales, la posibilidad de ofrecer e integrar una variedad de actividades en un territorio relativamente pequeño, su estupendo clima durante todo el año y la hospitalidad de su gente. Para conseguir lo anterior, se deberán ejecutar las siguientes líneas de acción:

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a. Establecer prioridades respecto de la demanda, buscando atender los requerimientos mundiales.

b. Crear campañas publicitarias cuidadosamente estructuradas a realizarse de forma continua y sistemática.

c. Crear el Fondo Mixto de Promoción, como instrumento promocional de la imagen turística del país.

d. Fortalecer las acciones de promoción.e. Elaborar y ejecutar un plan de promoción de turismo

interno.f. Elaborar y ejecutar un plan de promoción de turismo

fronterizo e intrarregional.g. Ejecutar el plan de turismo de aventura e interés

especial.h. Ejecutar el plan de turismo de congresos,

convenciones e incentivos.i. Seguir elaborando y ejecutando el plan de turismo

de cruceros.j. Brindar una recepción de calidad a los pasajeros de

cruceros que arriban a Guatemala en excursión, para incentivar su retorno al país en calidad de turista.

k. Elaborar la estrategia y acciones necesarias para convertir a Guatemala en un “home port” y actuar en consecuencia.

C.3 Vivienda

Diagnóstico

El déficit habitacional en la República de Guatemala se estima entre 1 y 2 millones de unidades, aumentando en alrededor de 30 mil a 60 mil unidades nuevas anualmente. La raíz del problema habitacional no es de capacidad de ejecución, ni proviene de la oferta de vivienda, sino que es de carácter financiero y regulatorio. Desde una perspectiva financiera, el problema básico es la falta de recursos de largo plazo en los sistemas financieros, el acceso al crédito formal, y la imposibilidad de los agentes económicos informales de acceder a los recursos existentes. Desde el punto de vista regulatorio, el hecho de que el IVA se aplique, tanto a la primera compra como a compras subsecuentes de vivienda, determina que un mercado secundario no sea viable bajo la estructura impositiva actual. De la misma forma, los mecanismos para incentivar la vivienda popular (FOGUAVI, UDEVIPO), no han asignado fondos de forma eficiente ni transparente, e impiden el desarrollo masivo de vivienda de este tipo.

Por estas razones, el enfoque de una política de vivienda orientada hacia 2050 debería ser el fortalecimiento de la demanda de vivienda, en cuanto a acceso al crédito y la capacidad de pago, pero sobretodo al desarrollo de mecanismos financieros sostenibles en el largo plazo, bajo un marco regulatorio que fomente la adquisición de vivienda de los estratos medio y bajo.

Ninguna política habitacional por sí misma es capaz de propiciar el compromiso de los actores económicos en torno a la vivienda. Para ello, se requiere de programas especiales que estimulen a la banca a flexibilizar sus mecanismos de préstamos a personas con bajos ingresos, debiendo crear una parte garante de tales créditos. Así, se podría respaldar a los usuarios en el acceso a recursos frescos y de bajos intereses, y a las entidades bancarias el pago oportuno de los recursos desembolsados. Este garante puede ser el Estado o un instrumento garantizado por el mismo.

Si analizamos el sistema financiero, existen varias razones por las cuales los estratos medios y bajos (viviendas de $30,000 para abajo) no pueden acceder al crédito. Las razones principales son:

• Alta percepción de riesgo por falta de pago de los deudores hipotecarios, tanto de las entidades financieras como del FHA.

• Poca capacidad de pago de los deudores para acceder a un crédito.

• Incertidumbre económica al tener prestamos con tasas variables (miedo al alza) y cuotas niveladas (poco pago de principal al inicio).

• Legislación que limita la recuperación rápida de las garantías hipotecarias (la legislación dificulta el desalojo de deudores morosos).

• No existe una metodología de análisis del cliente de la economía informal que sea viable.

• Propiedad de los títulos hipotecarios por los bancos, e inexistencia de un mercado bursátil para negociar bonos hipotecarios.

Visión 2050

En 2050, Guatemala es un país de propietarios. Todo trabajador tiene acceso a crédito para vivienda, y el gobierno tiene programas transparentes para fomentar el financiamiento de los más necesitados. Los desarrolladores de vivienda son socialmente responsables y construyen vivienda de calidad que responde a las necesidades del mercado. Existe un mercado primario ágil, regulado y de calidad. Los ciudadanos habitan en una vivienda digna con servicios básicos completos. Finalmente, existe un mercado secundario que promueve la movilidad hacia una casa que responda al ciclo de vida de los ciudadanos.

Objetivos

Dado el diagnóstico y visión planteados, esta propuesta se concentra en los siguientes objetivos por área:

1. Mejorar la calidad de la vivienda

a. Obtener una habitabilidad mínima aceptable.

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b. Mejorar ostensiblemente el proyecto y la construcción.

c. Mejorar los servicios complementarios.

2. Mejorar la gestión y financiamiento de vivienda

a. Un financiamiento mayor de parte del Estado y de las entidades privadas.

b. Focalizar los esfuerzos de modo que los más pobres puedan acceder a créditos de vivienda y un entorno adecuado.

3. Fomentar la organización y participación

a. Solucionar con una visión integral el problema de la vivienda popular.

b. Descentralizar cada una de las regiones no capitalinas.

Por consiguiente, se proponen las siguientes metas concretas para alcanzar la visión planteada:

1. Establecer un marco regulatorio apropiado para fortalecer los créditos a la vivienda en el sector medio y alto.

2. Aumentar los créditos al sector medio-bajo y bajo. 3. Establecer un marco regulatorio que permita el acceso al

crédito del sector informal de la economía4. Establecer mecanismos para que los sectores más pobres

de la sociedad puedan acceder al crédito (subsidios, cuentas individuales, incentivos, fondos de pensiones).

5. Lograr que, en 2020, el déficit de vivienda deje de crecer y empiece a disminuir.

6. Lograr en 2050 que el déficit de vivienda se coloque en menos de 365 días, lo que equivaldría a un déficit de entre 100,000 y 250,000 viviendas.


Con el fin de lograr los objetivos planteados, se propone como primer punto, la priorización de las siguientes áreas:

1. Mejorar las normas, ejecución y regulación de la construcción con agilidad

a. Legislar para estandarizar el proceso de licencias de construcción, agilizar el proceso de licencia y trámite ambiental, normativas de construcción y supervisión de la misma.

b. Crear un marco legal capaz de asegurar este aspecto deficitario, sumado a esfuerzos en la innovación del diseño de la vivienda, calidad de materiales y el fomento de proyectos innovadores. Por vía de la vigilancia y fiscalización del Estado, se lograría una mejor calidad del desarrollo de conjuntos

habitacionales debidamente conexos e integrados a las estructuras urbanas existentes. Para ello, los conjuntos urbanos serían recibidos con todas las urbanizaciones completas.

c. Crear la Cámara de la Vivienda como ente gestor entre desarrolladores de vivienda y el Estado.

2. Normar los mecanismos para transferencias de incentivos (fideicomisos, vehículos especiales de inversión, etc...) y determinar las condiciones necesarias para dar acceso a crédito de vivienda (fideicomisos, cuentas individuales, subsidios, exenciones de impuestos, titularización de hipotecas, etc…).

a. Subsidios y mecanismos para asignarlos: Se debe garantizar la transparencia para la asignación de los mismos y estudiar a fondo los montos necesarios para cada tipo de vivienda. Resulta fundamental la figura del fideicomiso para poder garantizar los fondos subsidiados y para fiscalización de las empresas desarrolladoras.

b. Vivienda progresiva: Es importante hacer viable proyectos de vivienda progresiva, en los cuales se inicie con una vivienda mínima que cumpla con los requisitos básicos de una familia de escaso recursos. En un plan de largo plazo, esa vivienda puede ser ampliada bajo estándares de calidad definidos, en el marco de un plan de financiamiento progresivo, según las necesidades futuras de cada familia.

c. Incentivos a bancos por créditos: Se debe analizar la posibilidad de proporcionar incentivos a bancos que tengan cartera de créditos al sector informal o a personas de escasos recursos. El análisis puede efectuarse geográficamente o por medio de un análisis individual del sujeto de crédito. Los incentivos pueden ir desde exenciones fiscales, según porcentaje de cartera de dichos créditos, hasta un requerimiento legal de un mínimo de cartera de los mismos.

d. Emisión de bonos hipotecarios: Es importante que se norme la titularización de las cédulas hipotecaria y que se fomente el mercado primario y secundario de bonos hipotecarios amparados por hipotecas del sector informal y de bajos recursos. El hecho de tener un mercado de bonos hipotecarios reduce el riesgo para el garante mediante la ejecución de grupos grandes de hipotecas y, al mismo tiempo, traslada y libera el riesgo de las carteras de los bancos, permitiéndoles emitir nuevas hipotecas. El banco se convertiría en emisor de la cédula hipotecaria y los tenientes de los bonos pueden ser entidades financieras y no financieras.

e. Garantías del Estado: Es importante que se analice la figura del FHA como asegurador de hipotecas, y que se amplíe el programa para poder permitir

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el acceso a un financiamiento por parte del sector informal y de bajos recursos. Adicionalmente, el Estado puede ofrecer garantías adicionales por medio de fideicomisos y vehículos especiales de inversión, para fomentar dicho tipo de hipotecas.

f. Fideicomisos: La creación de fideicomisos de garantía es un factor indispensable para poder normar las transferencias de incentivos a los usuarios finales o desarrolladores de vivienda.

g. Cuentas individuales, fondos de pensiones: Adicionalmente a cualquier subsidio que se analice, es recomendable la creación de una normativa que permita la creación de cuentas individuales que tengan como objetivo primordial la compra de vivienda. Estas cuentas individuales pueden ser parte de un fondo de pensiones privado que beneficie a los compradores de vivienda, ya sea en forma individual o como núcleo familiar. Las cuentas individuales para compra de vivienda deberían ser exentas de impuestos bajo ciertas condiciones y puede diseñarse una contrapartida por parte de los patronos, la cual sería exenta también de impuestos. Los fondos de inversión específicos tendrían que establecerse para manejar este tipo de cuentas individuales.

3. Implementar normativas para promover e incentivar el mercado secundario de vivienda.

a. Es imperativo que se desgrave de IVA a la segunda compra de vivienda. Solo mediante este cambio, por un impuesto transaccional que puede ir del 1% al 3%, se hace viable un mercado secundario sólido en el país.

b. La presencia de un mercado secundario sólido es un condicionante básico para la reducción del déficit habitacional, ya que de esta forma se aumenta la rotación de vivienda, se disminuye la autoconstrucción desregulada y se permite una movilidad vertical entre los agentes económicos responsables de la compra de vivienda. Un mercado secundario, a su vez, permite el establecimiento de la vivienda como un activo financiero, lo cual da más liquidez al mercado y hace más rápida la rotación del mismo.

c. El concepto de movilidad habitacional, utilizado en otros países,es una alternativa para satisfacer el déficit de calidad y cobertura habitacional sin hacer uso de la progresividad. Dicho concepto mantiene un estándar de calidad y evita el deterioro de la vivienda.

Por último, es importante destacar las prioridades que debe tener el país en la ejecución de las estrategias planteadas. La desgravación del IVA para segundas compras

de vivienda, la finalización del catastro, y la agilización de los trámites necesarios para la construcción deben ser los primeros pasos. En el área financiera, se debe priorizar la flexibilización del crédito e implementar mecanismos que permitan el financiamiento de pequeñas viviendas. Estos pasos deben realizarse en los primeros años de cualquier intento de reforma.

C.4 Energía, minería e hidrocarburos

Debido a la riqueza en recursos naturales que el país posee, los sectores energético, minero y de hidrocarburos aparecen como posibles motores para un futuro desarrollo del país. Guatemala posee recursos hídricos suficientes para mantener una independencia energética. Asimismo, cuenta con reservas minerales y petroleras que aún no han sido explotadas, por lo que este plan pretende delinear el rumbo que deberá tomar el país para atraer la inversión necesaria y convertir este potencial en desarrollo social y ambientalmente sostenible.

Diagnóstico

Entre los años 1991 a 2008, se registraron resultados impresionantes en cuanto al crecimiento de los principales indicadores del subsector eléctrico: a) la capacidad firme se multiplicó por 2.7; b) la demanda de potencia creció 980 MW; c) la cobertura de electrificación en el país se duplicó y el número de consumidores creció de 735 mil a 2.3 millones; y d) los precios regulados cambiaron de US$ 55 por MWH a US$ 148 por MWH, en promedio.

En la comercialización de hidrocarburos, se cambió el modelo de mercado, permitiendo el surgimiento de un mercado libre con especialización de funciones respectivas en importación, almacenamiento, transporte, y distribución. El modelo vigente no establece restricciones en la importación, fijación de precios o cualquier otra actividad relacionada con el libre comercio. Además, el sector privado realizó inversiones de gran magnitud en instalaciones para importación, almacenamiento y distribución de combustibles. Surgieron estaciones de distribución de combustible de “Bandera Blanca”, es decir, no ligadas a marcas transnacionales de combustibles, y se inició una competencia por precios y calidad de servicio.

En la minería, se propició un modelo que facilita la decisión de empresas privadas para iniciar las exploraciones de minería de metales, que como se describirá posteriormente, culmina con la explotación de metales en gran escala.

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Condiciones actuales

a. Subsector eléctrico

a.1 Sistema de generación

Luego de que se consolidaron las inversiones iniciadas como efecto de los contratos firmados con las distribuidoras en los años noventa, previo a la promulgación de la Ley, la demanda nacional ha crecido más aceleradamente que la oferta.

Las centrales hidroeléctricas que se han agregado al sistema en los últimos años son relativamente pequeñas, sin capacidad de embalse y con aportes de energía limitados (factor de planta anual promedio alrededor de 30%). Asimismo, las centrales térmicas que se han agregado son motores de bunker con factores altos de producción de energía (aproximadamente 85%), y precios altos debido a la dependencia de los precios internacionales del petróleo. Ambos factores inciden en que los precios de la electricidad en Guatemala sean dependientes de los precios del petróleo y altos, comparativamente con otros países.

El subsector eléctrico se caracteriza hoy por lo siguiente: a) la demanda de energía se encuentra satisfecha, aunque con muy pocas reservas de generación para cubrir el crecimiento o eventualidades; b) altos precios de la energía íntimamente relacionados con el precio del bunker; c) limitadas inversiones significativas en infraestructura de generación, y especialmente, en transmisión y distribución; d) las modificaciones más recientes de los reglamentos15 no crean condiciones propicias para las nuevas inversiones, más bien, ha sido necesaria la participación directa de las entidades regulatorias, Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) y Ministerio de Energía y Minas (MEM) y e) se percibe un alto nivel de incertidumbre regulatoria; f) el país se encuentra en los albores del inicio de la operación del Mercado Eléctrico Regional (MER).

Desde el año 2003, la demanda de electricidad se ha incrementado en aproximadamente 213 MW, mientras la oferta únicamente ha crecido 86 MW. Pareciera que esta

condición no tiene ninguna incidencia, porque en los años anteriores a 2003 existió algún nivel de sobreoferta. Sin embargo, lo cierto es que las reservas han disminuido a niveles peligrosos para la estabilidad del sistema. Debe recordarse que, en la operación normal, durante todos los meses del año, alguna central está en mantenimiento y estadísticamente se manifiesta en que aproximadamente 125 MW se encuentran indisponibles permanentemente.

La primera señal de un problema es que los precios del mercado spot se han incrementado desde valores promedio cercanos a US$ 30 por MWH en 1999, hasta valores superiores a US$ 120 por MWH en 2009, aún en los meses de lluvia.

La segunda señal se refiere a que, en condiciones de demanda máxima, el sistema se vuelve extremadamente frágil y la falla de alguna central usualmente va acompañada de una desconexión de algún circuito importante. En el despacho diario, cada vez es más necesario utilizar las centrales de precios más altos, incluyendo las reservas del sistema. De hecho, aún en un mes del período de lluvias (junio), en más del 75% de las horas, los precios del spot son fijados por los precios de la generación con bunker. Se espera que la interconexión eléctrica con México ayude a resolver este problema.

Es un hecho que el marco legal que regula al subsector eléctrico ha promovido la participación privada, contribuyendo al crecimiento de cobertura y mejoramiento de los índices de calidad de servicio. Desde el inicio del proceso de modernización del subsector, los montos de inversión en el sector eléctrico no tienen precedentes en la historia del país. No obstante, el modelo ha comenzado a mostrar señales de problemas que deben ser atendidos para mantener la estabilidad del proceso.

De cara al futuro la gran interrogante es: ¿Cuáles son los proyectos que pueden adicionarse al sistema en los próximos años? En el cuadro siguiente se presenta un listado de los

15 Acuerdos Gubernativos Números 68-2007 y 69-2007

Ilustración 17: Tasa de crecimiento de demanda y capacidad

Ilustración 18: Precio Promedio del Mercado SPOT vrs Precio del Petróleo WTI

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��

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proyectos más probables. Las centrales listadas a partir del año 2011 (destacadas en color celeste) se encuentran en construcción.

Se estima que, para mantener el balance entre oferta y demanda, debieran agregarse aproximadamente 800 MW en los próximos siete años, con una inversión estimada de 1,600 millones de dólares.

a.2 Sistema de transmisión

El problema de falta de inversiones también afecta la infraestructura de transmisión. En los últimos años, las señales económicas del mercado no han incentivado las inversiones para reforzar el sistema principal de transporte. Únicamente se han construido las líneas de transmisión que el INDE tiene en la cartera de proyectos de reforzamiento de su Plan de Electrificación Rural. Los mayores problemas se encuentran relacionados con la dificultad de obtener derechos de vía y con la garantía de repago de las inversiones.

Recientemente, derivado de las modificaciones a los reglamentos de la Ley General de Electricidad (ya citado), con una participación directa la CNEE y del MEM, se suscribió un contrato con la Empresa Electricidad de Bogotá, para que ésta invierta en el sistema de transmisión, a cambio de la aprobación de un canon que permita recuperar dichas inversiones de una manera acelerada en plazos de hasta 15 años (la ley y sus reglamentos establecen la figura de peaje con recuperaciones de 30 años).

a.3 Certeza jurídica

La certeza jurídica es esencial en la actividad eléctrica, especialmente porque las inversiones son de gran magnitud y recuperables en plazos largos, bien se trate de generación, transmisión o distribución. Las operaciones en el Mercado Mayorista son realizadas con base en la confianza de que las transacciones serán respetadas, valorizadas y pagadas de

acuerdo con reglas claras previamente establecidas. Todos los agentes esperan que las relaciones definidas en contratos de largo plazo sean respetadas hasta su extinción.

Existe consenso entre los actores del subsector eléctrico respecto de que el marco definido en la ley es suficientemente moderno y amplio para permitir el desarrollo del sistema eléctrico en su conjunto. También existe consenso en que es necesario realizar ajustes en la reglamentación de la ley. Como efecto de las discusiones generadas y la falta de acuerdos, en los años recientes se ha producido una tendencia hacia la judicialización de los diferendos entre los agentes del subsector y entre los agentes y los entes administradores y rectores del mismo (léase AMM, CNEE, MEM). Esta judicialización se ve como una gran amenaza a la estabilidad del sistema. Por la manera dinámica en que se realizan las actividades del subsector eléctrico, los temas jurídicos relacionados con las operaciones del mercado, debieran ser ventilados al tenor de lo que establecen la ley específica del subsector eléctrico y sus reglamentos.

Por otra parte, los altos costos de la electricidad y la disparidad de los precios resultantes han fomentado, en los consumidores, la búsqueda de opciones para disminuir los precios que pagan. Algunas opciones no están prohibidas por la ley, pero de todas maneras, ponen en riesgo la estabilidad del sistema. Por ejemplo, tal es el caso de los usuarios que, en el afán de enmarcarse dentro de las limitaciones que impone la Ley de Tarifa Social, instalan más de un contador.

Una de las amenazas más fuertes, aunque no tan evidente, es el surgimiento de empresas que, haciendo uso de interpretaciones ambiguas de la ley y la pasividad de las instituciones encargas del subsector, han fomentado la competencia desleal. Han aparecido comercializadores que consolidan la demanda bajo la figura de “Gran Usuario”; empresas que, sin autorización del MEM y sin cumplir con las obligaciones definidas por la ley, hacen distribución de electricidad; y generadores que no pagan al sistema eléctrico en su conjunto los costos definidos para los servicios complementarios (reservas y peajes).

a.4 Procesos de planificación

La ley establece que el MEM es el responsable de la planificación indicativa. El problema es que los resultados de dicho proceso de planificación no son vinculantes para todos los actores del subsector eléctrico. Es necesario establecer un mecanismo que permita establecer planes de largo plazo, con señales muy claras.

a.5 Mercado regional

Luego de muchos años de trabajo, tanto desde la perspectiva de la construcción de infraestructura de transmisión y subestaciones (inversiones del orden de 300

AÑ0 POTENCIA (MW)

ENERGIA (GWH)

INVERSIÓN (MM US$)

NOMBRE DE LA CENTRAL

2007 14 116 60 GEO Amatitlán

15 140 20 Térmico Chimaltenango

20 140 30 Carbón Villa Nueva

24 52 50 Hidro El Recreo

2008 45 210 60 Bagazo Magdalena

2009 120 1051 60 Interconexión México

2010 94 395 250 HidroXacbal

2011 85 300 200 Hidro Pueblo Viejo

2011 80 560 200 Duke Carbón

2012 90 600 130 Costa Sur (Carbón)

2014 300 2100 700 Jaguar (Central Base Carbón, Petcoke)

2015 200 1489 375 Central Base (Carbón, Petcoke)

Tabla 23: Nueva capacidad de generación

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millones de US$), como de la creación de un mercado regional que se superpone a los mercados locales permitiendo las operaciones de compra venta entre agentes de diferentes países, recientemente se aprobó el marco legal denominado Segundo Protocolo. El mismo consiste en una ley de carácter supra nacional que compromete a los países a realizar los ajustes necesarios para la compatibilización de la regulación de cada país con la regulación regional.

a.6 Interconexión Guatemala-México

Físicamente, el sistema eléctrico de Centro América ya está interconectado con México. Se han realizado las pruebas técnicas que aseguran la operación confiable entre el gran sistema mexicano (45,000 MW) con el sistema centroamericano (6,000 MW). En el momento actual aún están pendientes algunos acuerdos comerciales. Las expectativas son que los precios del suministro proveniente de México no serán menores que los precios del mercado guatemalteco; no obstante, los beneficios técnicos, como la confiabilidad y la estabilidad, son enormes.

b. Comercialización de hidrocarburos

Comparativamente, la capacidad de almacenamiento de combustibles se ha más que duplicado en los últimos años. Los precios internos reflejan de manera razonable el comportamiento de los precios internacionales. Se ha producido un avance en la especialización de funciones: importación, transporte y distribución. Sin embargo, se ha reportado una fuerte tendencia de las compañías grandes hacia la integración vertical que, ante la ausencia de procesos claros de regulación y vigilancia, comienza a copar los espacios que hasta ahora han sido administrados por la libre competencia.

En los primeros años de vigencia de la Ley de Comercialización (1997), se produjo un crecimiento acelerado de las estaciones de servicio de “Bandera Blanca” (sin marcas transnacionales conocidas) que, de alguna manera, produjeron altos niveles de competencia. En el momento actual es clara la discriminación que ejercen las compañías importadoras con relación a sus propias marcas. También resulta evidente que existen acuerdos entre los distribuidores para la fijación de precios en las estaciones de servicio.

Las entidades del gobierno, con base en la legislación vigente pueden revisar el cumplimiento de normas de calidad y calibración de las bombas de servicio, pero no cuentan con herramientas legales que permitan revisar el debido cumplimiento de las reglas del libre comercio, tales como igualdad de oportunidades y libre competencia. Las fiscalizaciones posibles son realizadas por el MEM y la DIACO.

Dentro de los acuerdos centroamericanos para la integración regional del Sistema de Integración de Centroamérica, se creó el Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (CCHAC). Sus funciones incluyen realizar esfuerzos coordinados y promover acciones para mejorar la gestión de abastecimientos de hidrocarburos. Sus áreas de acción son: desarrollo de un mercado regional más eficiente, competitivo y ambientalmente sustentable; fortalecer a las instituciones nacionales; promover acuerdos de cooperación internacional; realizar estudios y proyectos de investigación; y establecer redes de información. Una de las grandes metas del CCHAC es lograr la unificación centroamericana de los criterios para comercialización de hidrocarburos. Mediante el esfuerzo coordinado de las respectivas entidades responsables de la aplicación de las leyes de comercialización de hidrocarburos en Centro América, se pretende una unificación de estándares de calidad y reglas generales, incluyendo la aplicación de impuestos.

Una de las grandes amenazas a la comercialización de hidrocarburos en Guatemala es el contrabando en las gasolinas y diesel que se produce principalmente desde México y el contrabando de GLP (gas licuado de petróleo) que se produce principalmente desde El Salvador. En ambos casos, a las fuertes diferencias de precios que se producen entre Guatemala y ambos países. En el caso de la comercialización del GLP existe un problema latente, tanto desde el punto de vista de competencia, como de normas de seguridad y es el relacionado con la indefinición de la propiedad de los cilindros de gas, que deriva en falta de mantenimiento y cumplimiento de estándares de calidad y seguridad.

c. Minería

Con excepción de la explotación de níquel que se produjo en Guatemala entre los años 1978 y 1980, las actividades mineras, hasta el año 2003, se habían orientado prioritariamente a la producción de materiales no metálicos y de construcción. Se ha sabido siempre que en Guatemala existe potencial para explotaciones mineras de metales.

A raíz de la promulgación de la Ley de Minería (Decreto 48-97), se han incrementado los estudios de exploración de metales de todo tipo, de tal suerte, que en el año 2003, se emitió la autorización para la explotación de oro en San Miguel Ixtahuacán y Sipakapa. Para tener una idea de la evolución en la producción minera de metales, de acuerdo con los informes del MEM, se pasó de 69.3 millones de quetzales en el año 2004 a 2,960.2 millones de quetzales en el año 2009 (quetzales corrientes). Las explotaciones de oro suman Q 2247 millones y las de plata 510.5 millones.

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La explotación de las minas de metales ha provocado toda una convulsión en la sociedad guatemalteca. El principal argumento de los reclamos es la contaminación ambiental y el riesgo para la salud de los habitantes de los sitios cercanos a las explotaciones mineras. Sin embargo, es claro que, en la inconformidad y las protestas, subyace el tema del poco beneficio económico que reciben las poblaciones aledañas a donde funciona la mina, el Municipio, el Departamento y el Estado de Guatemala.

Claramente, la ley vigente es muy favorable para los inversionistas. No contiene suficientes elementos de fuerza que le permitan al Estado una completa supervisión de las actividades mineras, tanto desde el punto de vista técnico, como de la fiscalización y lo ambiental. Como consecuencia de la protesta popular, se han implantado de hecho mecanismos de control, aunque no están considerados dentro de la propia Ley.

Se puede afirmar que casi toda la sociedad está de acuerdo en que es necesaria la revisión de la ley de minería para que se permita un mejor control técnico, ambiental y fiscal que redunde en beneficio de la población y del Estado de Guatemala. Existe también un apoyo a incrementar la participación del Estado (administración central y municipalidades) y a no permitir las exoneraciones al pago de impuestos ni beneficios fiscales de ninguna naturaleza.

El proceso de oposición ha llegado a los extremos de afectar otras actividades en el área rural, bien sean actividades de explotación de canteras (no metálicos y materiales de construcción), líneas de distribución eléctrica o proyectos de generación de electricidad. La declaración de las comunidades rurales de oposición a las actividades mineras y de inversión privada en sus comunidades cada vez es más evidente, aunque hay evidencias de manipulación de información por parte de instituciones nacionales e internacionales, las cuales producen ingobernabilidad y alejan la inversión. En estos casos, es necesario resaltar la importancia de investigar quién financia estos esfuerzos de desinformación.

d. Exploración y explotación de hidrocarburos

En la Ley de Hidrocarburos (Decreto 109-83) se define claramente una política de Estado orientada al fomento de la exploración y explotación del petróleo nacional. La figura formal es de contratos de operaciones petroleras entre empresas privadas y el Estado de Guatemala, bajo un concepto de inversiones a riesgo y costos recuperables. En la promulgación de la ley se dejó clara la posibilidad de crear una empresa del Estado.

Al principio de la vigencia de la Ley de Hidrocarburos, se manifestó gran interés de empresas transnacionales

en la exploración de petróleo derivado de la convulsión mundial en el tema petrolero que se produjo entre los años setenta y principio de los ochenta. Las características del petróleo nacional (clasificado como petróleo pesado), el descubrimiento de grandes reservas de petróleo de mejores características técnicas y con menores costos de explotación en otra latitudes del planeta, provocó finalmente el abandono de las grandes compañías y abrió las puertas para la participación de compañías de menor poder económico.

Se necesita mucho capital para la fase de exploración y es evidente el alto riesgo de no encontrar condiciones apropiadas para la explotación posterior. Los precios del petróleo guatemalteco son mucho menores que los precios de petróleos livianos. Al día de hoy, el riesgo se ve incrementado por los problemas derivados de reclamos sociales y ambientales. El resultado es que prácticamente se detuvo la exploración petrolera y las explotaciones actuales son limitadas y en franco decremento, por falta de inversiones en nuevos pozos productores.

La estructura del Estado para la administración de negocio petrolero es evidentemente muy débil. No se ejerce un debido control de las operaciones actuales, y los procesos de licitación para contratos de exploración de nuevas áreas no han sido exitosos.

Visión 2050

En 2050, Guatemala es un país exportador de energía a través de infraestructuras de transporte y transmisión desarrolladas, que no depende de importaciones de petróleo para su consumo eléctrico interno, que aprovecha sus recursos hídricos, petroleros y minerales, y que cuenta con un mercado minero y de hidrocarburos desarrollado y sustentable.

Objetivos

El objetivo primordial de esta propuesta es promover el establecimiento de un marco institucional que promueva la inversión en los sectores energético y minero con una regulación que permita el uso de los recursos naturales de una manera ambientalmente sustentable y con un marco legal que establezca beneficios contractuales para las comunidades del país. Tomando en consideración la situación actual del mercado energético eléctrico en Guatemala y las necesidades más urgentes en la población, este plan propone los siguientes objetivos:

1. Reducir el riesgo de falta de suministro y cortes energéticos.

2. Reducir los precios de la energía eléctrica.

60

En cuanto a la comercialización de hidrocarburos, el plan se propone los siguientes objetivos concretos:

1. Fortalecer la libre competencia en el mercado de comercialización.

2. Aliviar los altos precios de los combustibles en el interior del país.

3. Resolver los altos riesgos en el manejo de gas (GLP).4. Establecer impuestos con base en una política de

estado de largo plazo sin distorsionar el mercado de los combustibles.

Otro tema fundamental es la exploración y extracción de hidrocarburos, particularmente del petróleo. Al respecto, se proponen los siguientes objetivos:

1. Incentivar la participación de compañías con suficiente capital para contratar operaciones petroleras.

2. Realizar una coordinación interinstitucional.3. Incrementar la producción petrolera.

Finalmente, el diagnóstico presentado demuestra la urgencia de reformar el sector minero en el país. Por esta razón, el plan se propone los siguientes objetivos en esta área:

1. Mejorar el cuidado socioambiental, producto del impacto de la actividad minera y mantener información constante y verídica con las comunidades.

2. Aumentar los beneficios para el Estado, las comunidades, y la región circunvecina a la misma.

3. Establecer la minería como una opción de desarrollo en el área rural.


Para cumplir con los objetivos planteados, se necesitan medidas concretas y específicas en cada uno de los sectores. En primer lugar, con el fin de resolver los problemas del mercado eléctrico, se proponen las siguientes líneas de acción:

1. Atender la falta de inversiones en nueva generación, líneas de transmisión y subestaciones, buscando la agrupación de la demanda a efectos de obtener los beneficios de:• Economía de escala.• Beneficios financieros asociados al financiamiento

de largo plazo.2. Involucrar a las entidades de gobierno, judiciales y

políticas a fin de resolver los problemas asociados a la negativa de permitir inversiones en infraestructura.

3. Definir mecanismos que faciliten la construcción de centrales generadoras que utilicen recursos renovables,

así como asegurarse que los proyectos sean social y ambientalmente comprometidos.

En segundo lugar, con el fin de fortalecer el mercado de comercialización de hidrocarburos, se presentan las siguientes líneas de acción:

1. Implantar mecanismos para evitar los tratos discriminatorios entre los agentes.

2. Establecer los mecanismos que permitan que los precios reflejen la estructura de costos y la eficiencia.

3. Establecer mecanismos que permitan evitar la colusión.4. Facilitar la instalación de nuevas empresas de suministro

de gas (GLP).5. Encontrar mecanismos que permitan la administración

de los cilindros de gas.

En tercer lugar, dado el relativo estancamiento en materia de exploración y extracción petrolera en el país, se proponen las siguientes líneas de acción:

1. Establecer procesos de licitación abiertos y con suficiente información técnica.

2. Reestructurar los temas de regalías y participación del Estado.

3. Establecer mecanismos de coordinación interinstitucional, especialmente con el Ministerio de Ambiente y CONAP.

4. Implantar los mecanismos que permitan hacer las inversiones necesarias en nuevos pozos de producción.

5. Activar los mecanismos establecidos en el fondo petrolero para que lleguen los fondos a las comunidades beneficiadas.

6. Crear entidades específicas para la actividad petrolera.

Finalmente, con el objetivo de incentivar el desarrollo minero del país, se urge a adoptar las siguientes líneas de acción:

1. Implantar mecanismos de información a las comunidades, en especial en áreas rurales.

2. Fortalecer los controles ambientales.3. Cambiar la política de regalías, participación del Estado

y pago de impuestos.4. Fortalecer de los Ministerios de Ambiente y de Energía

y Minas.

C.5 Cooperativas y MIPYMEs

Diagnóstico

Las Cooperativas y MIPYMES representan un sector dinámico con potencial para posicionarse como motores de crecimiento sostenido a largo plazo en Guatemala. Además de su potencial económico y su alta capacidad generadora

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de empleo, las cooperativas y MIPYMES son fundamentales para la formación de una sociedad que produzca productos de mayor valor agregado, y una economía formal que contribuya con mejores salarios e impuestos al desarrollo del país.

El sector MIPYME en Guatemala

En Guatemala no existe una estadística real del número de pequeñas y medianas empresas por parte del sector gobierno, que sería el indicado para proporcionarlas. Sin embargo, la Federación de la Pequeña y Mediana Empresa Guatemalteca16 (FEPYME) a través de estudios propios estima que el 93% de las empresas inscritas en Guatemala son PYMES17. Asimismo, el sector de la micro, pequeña y mediana empresa reviste una gran importancia en términos económicos y sociales en Guatemala, ya que representan aproximadamente 1.200.000 de establecimientos, aportan el 43% del PIB y emplean al 85% de la población ocupada. No obstante, este sector presenta niveles bajos de productividad y cuenta con un alto índice de pobreza entre sus integrantes.

Actualmente, el ente oficial generador y rector de las iniciativas de apoyo a las MIPYME es el Viceministerio de Desarrollo de la MIPYME, dependiente del Ministerio de Economía, para el cual se destina un presupuesto que constituye aproximadamente el 0,13% del PIB. Este porcentaje indica la falta de coherencia entre el desafío que presenta el sector y los recursos que se aportan en forma directa al órgano.

El estudio de la problemática que afecta al sector MIPYME en Guatemala permite identificar debilidades en diferentes ámbitos de actuación que justifican una visión integral del tema. Estos problemas detectados se pueden clasificar en las siguientes categorías:

a. Marco institucional

Hay una ausencia, a nivel macro, de un plan rector de desarrollo del sector, es decir, no están explícitos los lineamientos generales, en los cuales se deben enmarcar las iniciativas de fomento del sector de la MIPYME. A su vez, existe una escasez de mecanismos sistemáticos de aprendizaje de las necesidades del sector y de inclusión de las mismas en el diseño y formulación de nuevas iniciativas. Asimismo, faltan mecanismos de coordinación de las estrategias y programas, a nivel nacional y regional, para el apoyo a la MIPYME.

Con relación a lo anterior, también se comprueba que

existe una deficiencia del esquema público para el diseño,

ejecución, seguimiento y evaluación de iniciativas de apoyo al sector. En tal sentido, se superponen los aspectos de diseño de política con los de ejecución, lo que resta eficiencia a los instrumentos y al accionar estatal. Finalmente, el sistema de regulación del sector de la MIPYME no apunta a la inclusión de las empresas en el sistema formal con el fin de mejorar el sistema de apoyo.

b. Servicios financieros

En el mercado de Servicios Financieros para las MIPYMEs existe insuficiencia de información. Si bien se evidencian iniciativas para transparentar el mercado de servicios financieros a través de la recolección y distribución de información sobre los oferentes, existe una deficiencia en la información relativa a las características de los servicios. Se puede observar una carencia de servicios con las características adecuadas a las necesidades y especificaciones de las MIPYMEs.

c. Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE)

El primer hecho destacable que se observa, en lo que respecta al mercado de Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE) para MIPYMEs, es la concentración de los oferentes de SDE en la ciudad de Guatemala, lo que implica una escasa cobertura geográfica de este tipo de servicios. En cuanto a las actividades de intermediación y facilitación en este mercado, se aprecia que funcionan buenos mecanismos de facilitación de servicios, pero con financiamiento inadecuado y ligado a pequeñas operaciones de la cooperación internacional. A su vez, sería necesario el perfeccionamiento de estos mecanismos ya que, si bien hasta el momento, han tenido un buen desempeño, aún quedan muchos aspectos por mejorar. También se ha podido constatar que, en Guatemala, faltan estrategias de intervención orientadas a superar las fallas del mercado de SDE.

Otro aspecto a resaltar, en lo que respecta a las actividades de intervención, es la falta de coordinación a nivel nacional de las diversas iniciativas de fomento del acceso de las MIPYMEs a SDE y de apoyo a la oferta de SDE para MIPYMEs. Dicha carencia genera ineficiencias, al superponer esfuerzos y recursos que no resuelven completamente el problema en lo que respecta a alcance, calidad y escala.

Al igual que lo hallado en el mercado de servicios financieros, en el mercado de SDE se observa una importante insuficiencia de información. En primer lugar, hay poca información sobre las características de la oferta de SDE; y en segundo lugar, existe insuficiencia de información relativa

16 La Federación de la Pequeña y Mediana Empresa Guatemalteca (FEPYME) es una asociación civil no lucrativa, apolítica, no religiosa de carácter privado y con personalidad jurídica propia que se encarga entre otros de promover, fomentar, desarrollar y defender los intereses de sus asociados, mediante estatutos aprobados por el gobierno mediante acuerdo gubernativo número 981-87 de fecha 6 de noviembre de 1987.17 Se consideran pequeñas empresas aquellas cuyo número de trabajadores no exceda de veinte y medianas cuando no excedan de cuarenta.

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a las necesidades específicas de la demanda respecto a modalidades de prestación, contenidos, capacidad, voluntad de pago, etc. Debido a estos factores y también al alto riesgo que implica la inversión en el desarrollo de nuevos productos para el sector de la MIPYME, se evidencia una carencia en la oferta de SDEs adecuados a las necesidades y preferencias de las MIPYMEs.

En resumen, lo que se observa en el mercado de MIPYMEs en el país es que existen una serie de iniciativas de apoyo al sector que se superponen en uno o más aspectos, objetivos y/o ámbitos de acción, generando ineficiencia en la asignación de recursos. El resultado es un mercado de servicios para las MIPYMEs incompleto en alcance, calidad y escala, debido a fallas existentes en el mercado. Estas fallas incluyen una falta de competitividad por parte de los oferentes – en parte debido a la presencia de barreras en servicios financieros –, un alto índice de informalidad en el sector MIPYME e información imperfecta sobre el sector PYME.

El sector cooperativista en Guatemala

Cabe resaltar el importante papel que juegan las cooperativas para el desarrollo del sector MIPYME, y el impacto que tienen en la economía en general. En efecto, la magnitud de este sector es considerable. En septiembre de 2010, estaban registradas en el país alrededor de 814 cooperativas, 13 federaciones y 1 confederación, de las cuales 329 estaban asociadas al sector agrícola y 231 pertenecían al sector de ahorro y crédito. Según el III censo cooperativo, al término de 2008, a pesar de que sólo se contaba con 773 cooperativas, estas ya empleaban a 100,200 trabajadores, a los cuales se pagaba alrededor de Q183 millones en sueldos y salarios, lo cual refleja el importante papel que juega este sector en la producción de empleos.

Adicionalmente, se estima que este sector generaba más de Q2 mil millones en ingresos por venta de bienes y servicios en el mercado nacional y Q655 millones por exportaciones.18

Dado el dinamismo del sector, es probable que el impacto económico de las cooperativas sea aún mayor el día de hoy. Además, se debe considerar la posibilidad de que el efecto cooperativista sea considerablemente mayor al estimado por el último censo si se toma en cuenta la totalidad de las ventas producidas directa e indirectamente por todas las empresas afiliadas a cooperativas. De contarse estas, se estima que las ventas asociadas al sector tendrían una participación significativa en el Producto Interno Bruto del país.

Sin embargo, el potencial sin explotar continúa siendo significativo, lo cual se ve reflejado en las altas tasas de crecimiento que se han registrado en los últimos años. De 1993 a 2008, se dio un crecimiento de 11% en el número de cooperativas activas y de 30% en el número de federaciones

para alcanzar alrededor de 1.2 millones de afiliados. Este auge en la participación cooperativista refleja una alta demanda por esta forma de organización y resalta la importancia de impulsar este sector a través de políticas de Estado.19

Actualmente, las cooperativas están reguladas por la Ley General de Cooperativas (Decreto Número 82-78), la cual las define como “asociaciones titulares de una empresa económica al servicio de sus asociados, que se rigen en su organización y funcionamiento por las disposiciones de la presente ley”. Esta tiene “personalidad jurídica propia y distinta de la de sus asociados, al estar inscritas en el Registro de Cooperativas". Esta forma legal ha permitido que este sector se consolide dentro de la sociedad guatemalteca, llegando a participar en los Acuerdos de Paz y en foros estratégicos como el Fondo de Tierras, Conapex, el Pacto Fiscal, etc. Sin embargo, a pesar de su formalización legal, no existen procesos integrales eficientes que puedan proveer apoyo técnico e institucional al sector cooperativista. Esto se considera fundamental, ya que a causa de su impacto en los índices de empleo y en la producción nacional, el sector cooperativista presenta un potencial motor de crecimiento sostenible a futuro.

Visión 2050

En 2050, las cooperativas y MIPYMEs en Guatemala son altamente competitivas y productivas, como resultado de una política de Estado de alcance nacional con una visión de largo plazo, que establece las líneas de acción necesarias para orientar la formulación de planes, programas y proyectos de desarrollo de las MIPYMEs, en forma integrada y congruente con los planes socioeconómicos del país. La política de apoyo a cooperativas y MIPYMEs responde a criterios de eficiencia, economías de escala y de coordinación, y, además, a una concepción de la MIPYME, como agente que interactúa en un mundo interdependiente. Asimismo, esta contiene un enfoque sistémico que considera la diversidad y heterogeneidad del sector, para lograr que la estrategia de apoyo sea costo-efectiva en llevar adelante los mecanismos y programas ejecutados.

Objetivos

El objetivo primordial es mejorar la productividad y competitividad de las cooperativas y MIPYMEs guatemaltecas, a través del diseño de los lineamientos generales del modelo y de los instrumentos y mecanismos que les permitan a dichas empresas actuar en condiciones equitativas respecto a empresas de mayor tamaño y, de esta forma, aprovechar todas las oportunidades que les otorga el mercado nacional e internacional. Para conseguir este objetivo general, se plantean los objetivos específicos a continuación.

18 INACOP.19 Ibidem.

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1. Mejorar el entorno macro de apoyo a las MIPYMEs

a. Establecer un marco institucional de apoyo a la MIPYME que permita mejorar la coordinación, el seguimiento y la actualización del sistema de apoyo al sector.

b. Instalar un sistema de información sectorial que facilite el seguimiento y la evaluación del sector, además de mejorar el sistema de apoyo empresarial.

2. Mejorar el entorno de las instituciones y la regulación intermedia

a. Fortalecer las instituciones intermedias de apoyo a la MIPYME para aumentar la eficacia y la eficiencia de los programas y proyectos dirigidos al sector.

b. Simplificar el marco regulatorio del sector para que facilite la formalización, disminuya los costos de transacción y aumente la transparencia.

3. Mejorar los servicios a nivel micro

a. Fortalecer el mercado de servicios financieros para las MIPYMEs, a efecto de aprovechar las oportunidades comerciales y de inversión, garantizando la igualdad de acceso al financiamiento con respecto a otros sectores económicos.

b. Ampliar el mercado de servicios de desarrollo empresarial con un alto grado de sostenibilidad que garantice el acceso a nuevos conocimientos de parte del sector.

4. Fortalecer los mecanismos de apoyo al sector cooperativista

a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas.b. Coordinar los esfuerzos de apoyo a las MIPYMEs

con las actividades realizadas por las federaciones cooperativistas.

c. Involucrar a cooperativas en los programas impulsados por el Ministerio de Economía.

d. Examinar las disposiciones jurídicas y administrativas a fin de promover el crecimiento y sostenibilidad del sector.


Para el logro de la visión y objetivos planteados, es imperativo implementar medidas que permitan el fortalecimiento del marco institucional, el acceso y la consolidación de mercados, el acceso a servicios financieros y de desarrollo empresarial, la ampliación de la base empresarial, el acceso a tecnología y promoción de la innovación, el desarrollo de clusters y sistemas locales, la información sectorial, el monitoreo y evaluación de impacto.

En tal virtud, se proponen las estrategias y líneas de acción siguientes:

1. Implementar la política nacional de desarrollo MIPYME

Se fortalecerá la capacidad del Ministerio de Economía (MINECO) para dirigir y coordinar los esfuerzos en materia de desarrollo de los sectores público y privado en apoyo de las MIPYMEs. En ese marco, se mejorarán los actuales servicios de desarrollo empresarial y se llevarán a cabo proyectos piloto para elaborar nuevos enfoques que permitan incrementar el acceso a esos servicios y a los servicios financieros. El proyecto consta de tres subcomponentes:a. Promover la cultura de la calidad y mejorar los

servicios de calidadA través de este componente, se fortalecerá la oferta y la demanda de los servicios de calidad relacionados con las necesidades de las MIPYMEs. Se brindarán servicios de consultoría, publicaciones y servicios de conferencias, a fin de respaldar el diseño y la ejecución de una estrategia de comunicación orientada a las MIPYMEs y destinada a promover una cultura que comprenda la importancia de la calidad en los procesos y productos.

La estrategia incluirá, entre otros aspectos, la capacitación para las asociaciones, conferencias, publicaciones y actividades de coordinación con otros organismos pertinentes –como los de certificación– y otras entidades estatales encargadas de promover el cumplimiento de las normas. Asimismo, en el marco de la estrategia, se brindarán servicios de consultoría y productos para mejorar el sitio web del Sistema Nacional de la Calidad: se ampliará, entre otras cosas, la información disponible sobre las normas y las guías en línea, y se mejorará la interfaz del sitio.

Además, se brindará respaldo a actividades de capacitación y, en forma decreciente, a personal técnico adicional asignado, como al Laboratorio de Metrología y la Oficina de Acreditación. En el marco del proyecto, también se financiará el fortalecimiento de la capacidad para incrementar la cobertura de los servicios de los sistemas de calidad. Por último, el subcomponente permitirá financiar servicios de consultoría para elaborar un plan de sostenibilidad del Sistema Nacional de la Calidad, a fin de mejorar la capacidad institucional de este último y la generación de ingresos a partir de servicios remunerados y otras fuentes para sufragar los gastos de personal técnico.

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b. Fortalecer los servicios de desarrollo empresarialSe brindarán consultoría, productos y conferencias para mejorar la prestación de servicios de desarrollo empresarial. Se realizará un relevamiento de los servicios de desarrollo empresarial existentes y se ampliará la información disponible en la actual guía de prestadores de dichos servicios del MINECO. Se respaldará una evaluación de los actuales prestadores y del nivel de los servicios que se ofrecen. A partir de estas evaluaciones y los obstáculos a la productividad identificados por los grupos de trabajo de las cadenas de valor seleccionadas, se financiarán servicios de consultoría, productos y servicios de conferencias para brindar asistencia técnica a los prestadores de los servicios de desarrollo empresarial, de modo tal que puedan abordar las deficiencias identificadas. La asistencia técnica incluirá, entre otras modalidades, la capacitación de instructores, la ampliación de los servicios de certificación y la promoción de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.

c. Respaldar los proyectos pilotos para el desarrollo de nuevos productosEste subcomponente permitirá financiar proyectos de investigación piloto y estudios de viabilidad con el fin de identificar las soluciones más adecuadas para superar las barreras al crecimiento y la productividad que enfrentan las Mipymes. Entre los nuevos documentos que se analizarán se podrían incluir una garantía parcial de riesgo crediticio para bancos que otorgan financiamiento a las Mipymes, un estudio de viabilidad de un banco de segunda línea y el desarrollo de nuevos productos de microfinanciamiento (como el microarrendamiento financiero y los microseguros). Los proyectos experimentales incluirán un plan de seguimiento e indicadores que permitan medir su impacto y decidir la conveniencia de ampliar un proyecto en particular. Asimismo, dichos proyectos se analizarán con el Banco y se incluirán en el plan anual de operaciones. El MINECO se encargará del seguimiento directo y la presentación de informes.

2. Crear cadenas de valor más productivas

Esta estrategia permitirá mejorar la competitividad mediante la elaboración y el financiamiento parcial de planes de acción prioritarios para las cadenas de valor seleccionadas en los sectores de turismo y agroindustria. Las Unidades Estrategias de Planificación (UEPs) seleccionarán dos cadenas de valor provenientes de estos sectores. El proceso de selección será transparente y competitivo y se basará en criterios técnicos que reflejen viabilidad económica, social y ambiental, así como la participación de las MIPYMEs en la cadena

de valor. A fin de garantizar la máxima participación de las MIPYMEs, se ha fijado como meta el 80% de participación de estas empresas en la cadena de valor. Se formarán grupos de trabajo de la cadena de valor para generar planes de acción prioritarios, respaldados por servicios de facilitación especializados y asistencia técnica, según las necesidades del caso. En los planes de acción se aplicará un enfoque de asociación público-privada y se promoverá una sólida participación de las MIPYMEs. Los grupos de trabajos estarán constituidos por los principales actores de la cadena de valor, entre ellos las asociaciones y cámaras de comercio pertinentes, empresas e instituciones de apoyo, como los centros de investigación. Un comité directivo, integrado por el Ministro de Economía, el Viceministro de Desarrollo de la MIPYME, y otros funcionarios seleccionados por el Ministro brindarán orientaciones generales, realizarán exámenes y aprobarán o rechazarán las recomendaciones de las UEP. El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) examinará las propuestas pertinentes (como los planes de acción), en lo que respecta a cuestiones de salvaguardia relativas al medio ambiente y los recursos naturales, antes de que dichas propuestas reciban la aprobación final del comité directivo del MINECO.

En consecuencia, se desarrollará un proceso transparente, durante el cual se utilice o toda la información disponible, como estudios documentales del crecimiento de la demanda; métodos interactivos, como las entrevistas y los grupos de debate; estadísticas iniciales específicas sobre las MIPYMEs; e información sobre la oferta y demanda de productos específicos. De esta forma, el coordinador de la cadena de valor de la UEP y el experto técnico identificarán entre 20 y 30 cadenas de valor propuestas. A partir de las recomendaciones de la UEP, el comité directivo seleccionará aquellas que participarán en el proyecto, aprobará los planes de acción y tomará todas las decisiones finales relativas al financiamiento y la ejecución del proyecto. Utilizando la información disponible sobre los subsectores, los datos suministrados en las actividades de diagnóstico e información de referencia de otros países, la UEP facilitará la organización del grupo de trabajo de la cadena de valor, brindará asistencia técnica en caso necesario y elaborará un plan de acción prioritario. Antes de la presentación de un plan de trabajo formal, los grupos de trabajo también procurarán identificar las propuestas más fáciles para producir un efecto inmediato. Para tal efecto, se seguirá el procedimiento habitual de examen y aprobación por el MARN y el comité directivo.

Las cadenas de valor seleccionadas podrán “graduarse” al cabo aproximadamente de dos años, momento cuando se realizará un nuevo proceso de selección si las condiciones

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lo permiten. La graduación significa que las cadenas de valor que logren resultados satisfactorios no necesitarán más apoyo en el marco del proyecto, puesto que han tomado exitosamente las medidas prioritarias y cuentan con una organización interna que les permite emplear otros recursos. Sin embargo, existe la posibilidad que, en el examen de mitad del período, se pueda determinar que las cadenas de valor ya no cumplen los requisitos para seguir recibiendo financiamiento debido a la falta de impulso o de avances comprobados. El componente permitirá mejorar la sostenibilidad de la productividad y los ingresos mediante herramientas y prácticas de gestión anticipada de riesgos, como parte integral de los planes de acción de las cadenas de valor seleccionadas. Por ejemplo, las actividades de gestión de riesgos para la cadena de valor agroindustrial comprenderían la utilización de semillas resistentes, la preparación para desastres naturales a través de inversiones específicas en infraestructura, instrumentos de seguros y el control integrado de plagas. Asimismo, los expertos consultares en medio ambiente contratados para las cadenas de valor seleccionadas se asegurarán de que los planes de acción contengan soluciones ambientales proactivas en coordinación con los organismos nacionales, como el Centro de Producción más Limpia de la Cámara de la Industria de Guatemala.

En particular, se plantean proyectos de esta índole para el turismo y la agroindustria:

a. Turismo: El proyecto operará con un grupo de MIPYMEs, otros miembros de las cadenas de valor seleccionadas y las partes interesadas para mejorar la competitividad de los activos y servicios turísticos. Como parte de este proceso, el componente permitirá llevar a cabo actividades que aborden restricciones físicas, regulatorias y de comercialización, entre otras. El grupo de trabajo de la cadena de valor determinará la lista definitiva de actividades, que podría incluir, entre otras estrategias, la elaboración de nuevos paquetes turísticos con una gran participación de MIPYMEs; la mejora de bienes del patrimonio cultural, por ejemplo, pequeñas obras de infraestructura en los lugares; la creación de zonas seguras para rutas específicas; la capacitación de guías; el fortalecimiento institucional de entidades turísticas; la introducción de tecnologías de producción limpia en pequeños hoteles; la creación de un sitio web conjunto y la organización de viajes de familiarización a cargo de operadores de viajes internacionales. El componente también atenderá directamente problemas de seguridad al extraer lecciones del Programa de Asistencia Turística, de Taxi Seguro y de la experiencia internacional.

b. Agroindustrias: El proyecto operará con un grupo de MIPYMEs, otros miembros de las cadenas de valor seleccionadas y las partes interesadas para mejorar la productividad de las inversiones privadas y promover la creación de empleo. Las actividades correspondientes podrían incluir, entre otras, el desarrollo de nuevos productos, actividades de inteligencia de mercado, la creación de cadenas de frío u otras pequeñas mejoras de infraestructura, la creación de nichos de mercado, así como las certificaciones y sellos pertinentes (sello “orgánico” o “comercio justo”).

3. Administrar la política nacional de desarrollo de las

MIPYMEs

En virtud de este componente, se financiará el costo de la UEP en el MINECO. Dicha unidad se encargará de todos los aspectos técnicos de la labor, así como de aquellos relacionados con los procesos fiduciarios y lassalvaguardias. Con el tiempo, el personal técnico de la unidad debería pasar a la órbita del Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa. Por su parte, el equipo administrativo y financiero debería formar parte de la Dirección Financiera y Administrativa del MINECO. El director de dicha unidad tendrá a su cargo el equipo fiduciario, en tanto que el coordinador del proyecto rendirá informes al Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa acerca de las cuestiones técnicas y estratégicas. Los consultores para esta unidad serán seleccionados por concurso y se deberá establecer un presupuesto anual y una serie de actividades de asistencia técnica y desarrollo de la capacidad para el personal del MINECO sobre cuestiones técnicas, fiduciarias y de salvaguardias, incluidos temas sociales y relativos a los pueblos indígenas.

4. Implementar estrategias de apoyo al sector cooperativista a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas

INACOP en sus funciones de:• Coordinación de MIPYMES y empresas de

mayor tamaño para la formación de nuevas cooperativas enfocadas en productos de mayor valor agregado.

• Velar por el cumplimento de la Ley General de Cooperativas (Decreto Legislativo Número 82-78) y del Reglamento de la Ley General de Cooperativas (Acuerdo Gubernativo Número M. de E. 7-79).

b. Establecer un protocolo para la difusión de información producida por el Ministerio de Economía, en cuanto al aprovechamiento de los acuerdos comerciales existentes e inteligencia de mercados internacionales entre las cooperativas.

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D. Política agraria y desarrollo rural

c. Involucrar a las cooperativas en programas de buenas prácticas, capacitación, asistencia técnica y fomento de la capacidad los ámbitos de gestión, auditoría y técnicas de comercialización.

d. Realizar una evaluación más exacta de la participación del sector cooperativista en el Producto Interno Bruto del país y en la formación de empleos formales.

e. Elaborar mecanismos de coordinación entre las actividades e investigación producida por el Ministerio de Economía, y las actividades realizadas por las federaciones cooperativistas.

f. Considerar el uso de incentivos fiscales adecuados para promover la actividad cooperativista.

g. Involucrar a cooperativas en los programas de seguridad alimentaria y vivienda popular.

Diagnóstico

Guatemala es un país con una extensa población rural (52%), con un nivel del 70% de participación de hogares rurales en actividades agrícolas, con un alto porcentaje de población catalogada pobre involucrada en actividades agrícolas (56%) y con un 72% de la población rural catalogada como pobre comparada con un 30% en el área urbana.20

Uno de los mayores problemas en el área rural es la inseguridad alimentaria. En la actualidad, se estima que 50,893 familias viven en un estado de inseguridad alimentaria severa y 94,465 familias viven en un estado de inseguridad alimentaria moderada. Si se quiere reducir los índices de pobreza del país de forma eficiente, se debe fortalecer el desarrollo agrícola y agroindustrial de la nación.

Visión 2050

En 2050, Guatemala posee una agricultura basada en la certeza jurídica de la propiedad, la seguridad alimentaria de la población y el aumento de la productividad. Para tal efecto, se ha llevado a cabo una planificación territorial del uso de la tierra de acuerdo con su verdadera vocación y recursos naturales disponibles, agregando valor a sus productos y servicios de exportación por razón de la innovación y aplicación de tecnología, la diversificación, diferenciación de productos y encadenamientos productivos. En consecuencia, se han generado ventajas competitivas que permiten a la nación una inserción y consolidación exitosa en los mercados externos en un marco de sostenibilidad económica, social y ambiental.

Objetivos

Para definir el camino hacia la visión establecida, se establecen los siguientes objetivos concretos:

1. Reducir el número de familias en estado de inseguridad alimentaria.

2. Cumplir con metas establecidas en el plan estratégico del Registro de Información Catastral para cumplimiento de

finalización del catastrado del territorio nacional para el año 2025.

3. Establecer un programa de ordenamiento territorial, desde un enfoque productivo integral agrícola de cuencas geográficas.

4. Establecer un programa de competitividad rural como política nacional transversal de desarrollo, regulado por una ley de desarrollo rural integral basada en el derecho a la propiedad privada.

5. Aumentar la inversión pública en desarrollo y aplicación de tecnología en la producción agrícola. La meta en cuatro años sería alcanzar una inversión de US$35M. Actualmente, la inversión pública para desarrollo de tecnología es de US$8.3M (FAO 2006).

6. Revisar el desempeño de fideicomisos existentes para acceso al crédito, establecimiento de unidades de producción bajo riego y programa de seguro Agrícola (Fonagro, Dacredito, Plamar). Se procedería a la evaluación de resultados físicos y financieros, así como a otros programas con Multilaterales. La meta es alcanzar un crédito agrícola para pequeños y medianos productores de US$75M en 4 años, considerando que actualmente el nivel es de US$ 24M.


En primer lugar, para reducir el número de familias en estado de inseguridad alimentaria y reducir la pobreza, se plantean las siguientes líneas de acción en el marco legal de la Ley de Seguridad Alimentaria de 2006:

1. Fomentar alianzas público privadas. 2. Implementar el programa “granos básicos/mecanización

agrícola”. Maga/SESAN3. Implementar el programa de comunidades campesinas.

Maga/SESAN4. Implementar programas de seguridad alimentaria como

huertos familiares, hatos familiares, diversificación y encadenamientos de producción, riego. Maga/SESAN.

5. Fortalecer el sistema de monitoreo y alerta temprana, así como programas preventivos y de respuesta a eventos de índole climática.

20 Banco Mundial, 2008.

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En segundo lugar, para otorgar certeza jurídica a la propiedad, se plantean las siguientes acciones dentro del marco de la Ley del Registro de Información Catastral 2005:

1. Establecer medidores de avance físico y financiero del Registro de Información Catastral.

2. Enfrentar debilidades establecidas en el FODA 2007 del Registro de Información Catastral.

3. Revisar obstáculos al desempeño institucional desde cada marco legal y enmendar la ley reguladora base.

4. Fortalecer y modernizar instituciones cooperantes, como el Instituto Geográfico Nacional, el Registro General de la Propiedad, la Unidad de Sistema de Información Geográfica - MAGA.

En tercer lugar, con el fin de proveer un ordenamiento territorial enfocado en la producción y un uso de la tierra con sostenibilidad ambiental, se proponen las siguientes medidas en el marco de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural:

1. Fomentar alianzas público-privadas - Reforestadoras, ONGs.

2. Iniciar y concluir al menos cinco cuencas de importancia estratégica, entre ellas Xaya-Pixcaya, Atitlán y Amatitlán en un plazo de cinco años.

3. Implementar el Sistema de Información Geográfica del Ministerio de Agricultura como instrumento de planeación.

4. Establecer una ley de uso del agua – Ministerio Medio Ambiente, Congreso.

5. Fortalecer el Instituto Nacional de Bosques.-PINFOR, PINPEP.

6. Aprovechar incentivos internacionales de Pagos por Servicios Ambientales-Ministerio de Medio Ambiente.

7. Establecer un sistema de monitoreo de programa como herramienta de retroalimentación de determinación de avance y calidad del gasto público, así como de impacto de la política pública.

8. Crear mecanismos de financiamiento a largo plazo para inversionistas en el sector forestal con enfoque a reforestar cuencas.

En cuarto lugar, con el fin de incrementar la competitividad exportadora del sector agrícola, se proponen las siguientes medidas, también en el marco de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural:

1. Establecer pago por productividad-modificación de ley de trabajo.

2. Establecer alianzas público-privadas en desarrollo y transferencia de tecnología aplicada.

3. Establecer líneas de créditos y fortalecimiento de capacidades con enfoque al Agroturismo. Para esto se requerirá el apoyo del INGUAT, MAGA, PRONACOM, Organismos de Financiamiento Multilaterales.

4. Establecer programas de comercialización de pagos por servicios ambientales y diferenciación de productos, según el concepto de origen. De igual forma, se buscaría abrir acceso a líneas de crédito para adquirir certificaciones Internacionales como apoyo a sostenibilidad ambiental agrícola. Allí intervendrían el Ministerio de Medio Ambiente, el MAGA, organismos de financiamiento multilaterales, ONG´s, universidades y el MINECO.

5. Establecer un Inventario Nacional de Biodiversidad articulado con un sistema ágil de patentado de biodiversidad, a cargo del Ministerio de Medio Ambiente.

6. Agilizar y descentralizar trámites de exportación y servicios públicos, como por ejemplo los puntos aduanales fronterizos. Asimismo, establecer mecanismos de monitoreo y evaluación de eficiencia en tiempo y costo, con el apoyo del MAGA, el PRONACOM, las asociaciones y cámaras de productores.

7. Establecer mercados internacionales para productos agrícolas y agroindustriales, por ejemplo, con el grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China). También, se busca establecer una unidad de administración de tratados comerciales efectuados a la fecha en conjunto con el Ministerio de Economía, desde un enfoque a los productos agrícolas y agroindustriales. Intervendrían, para el efecto, el MINECO, el MAGA, y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

8. Fortalecer infraestructura con enfoque a la producción, en áreas como carreteras, energía, agua, puertos, transporte interno. Las entidades intervinientes serían la SEGEPLAN, el MOPT. SIG.

9. Establecer acceso a líneas de crédito para la formación de una nueva agroindustria, la transformación de materias primas, ylas certificaciones requeridas para la exportación -Eurepgap, ISO etc.

10. Revisar el pensum educativo, de tal manera que se encuentre enfocado a las necesidades productivas del contexto rural. Esto estaría a cargo del MINEDUC.

11. Fortalecer servicios públicos sanitarios: vigilancia sanitaria, (áreas libres, como serían, por ejemplo, las. Moscas de la fruta, la brucelosis y la tuberculosis bovina) y el programa de certificación en planta –PIPPA, Moscamed, MAGA, Oirsa.

12. Establecer un sistema de laboratorios de certificación sanitaria. Asimismo, desarrollar un programa y una plataforma virtual de trazabilidad de productos de exportación agrícola. En estas acciones intervendrían las universidades, las asociaciones de productores, el Oirsa y el Maga.

13. Incrementar línea de productos, de acuerdo con la petición de admisibilidad sanitaria al USDA a determinar con Agexport.

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En quinto lugar, con el fin de aumentar inversión pública en desarrollo y aplicación de tecnología en la producción agrícola se proponen las siguientes acciones:

1. Establecer líneas de inversión pública-privada en cooperación, desarrollo y adquisición de tecnología, con intervención del Maga, las universidades y los organismos internacionales de investigación)

2. Promover acceso al crédito a productores para adquisición de tecnología en los ramos relacionados a: biocombustibles, Biotecnología Aplicada, mecanización del agro, mejoramiento genético de hatos, agricultura sostenible, etc...

Por último, con el fin de revisar los fideicomisos existentes para el desarrollo rural, se proponen las siguientes medidas:

1. Reactivar el banco de oferentes de servicios de prefactibilidad de proyectos para micro, pequeños y medianos productores, así como establecer una plataforma virtual de fácil acceso y uso.

2. Establecer mecanismos de monitoreo, evaluación de desempeño y calidad de gasto público por programa y proyecto con información abierta a consultas en o una plataforma virtual.

3. Establecer una plataforma abierta a la participación nacional e internacional para el seguro agrícola nacional, como mitigación de riesgo al cambio climático.

4. Concluir el Fideicomiso Plamar-Dyaprid (2024), incorporando 17,000 hectáreas bajo riego de producción agrícola.

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IV. PRESERVANDO LA ESTABILIDAD MACRO- ECONÓMICA Y FINANCIERA A. Política monetaria

Diagnóstico

Durante las últimas dos décadas, Guatemala ha tenido una sólida trayectoria de estabilidad macroeconómica, caracterizada por inflaciones de un dígito, moderado déficit fiscal, tipo de cambio estable, reservas monetarias fortalecidas y bajos niveles de endeudamiento con relación al Producto Interno Bruto.

La reforma constitucional impulsada en 1994, que estableció la prohibición de financiamiento por parte del Banco de Guatemala, en forma directa e indirecta, al sector público y al sector privado no financiero, ha coadyuvado en buena medida a preservar la estabilidad macroeconómica del país. Además, en 2002, el Congreso de la República aprobó una nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala que sustituyó a la ley, con la cual se creó el actual banco central y que estuvo vigente más de 50 años. En la nueva ley, se estableció claramente un objetivo fundamental para el Banco de Guatemala, y se le dotó de mayor autonomía funcional y financiera, al mismo tiempo que se establecieron mayores requerimientos en términos de transparencia y rendición de cuentas. Lo anterior sentó las bases para enmarcar la política monetaria en el esquema de metas de inflación, a partir de 2005. Dicho esquema se basa fundamentalmente en el anclaje de las expectativas de inflación de los agentes económicos, lo que a su vez depende de la credibilidad de los agentes económicos hacia el banco central, y debe complementarse con esquemas cambiarios lo suficientemente flexibles que permitan a la economía absorber de mejor manera los choques externos. Este esquema ha sido adoptado en muchos países y regiones, y en América Latina lo han implementado Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

No obstante contar con un marco legal más adecuado, y aunque los niveles de inflación pueden considerarse en general

moderados, éstos se han situado consistentemente por arriba de la inflación de nuestros principales socios comerciales y, frecuentemente, en un nivel superior a la meta establecida por la autoridad monetaria. Lo anterior repercute en la capacidad de compra de la población, en las decisiones de ahorro e inversión de los agentes económicos y en la competitividad del país. Este comportamiento se asocia a expectativas de inflación que todavía no están lo suficientemente ancladas a la meta, por lo que choques de oferta de precios, como los observados a nivel mundial entre 2007 y el primer semestre de 2008, rápidamente contaminaron otros precios de bienes y servicios en la economía.

Por otra parte, la respuesta política para enfrentar choques de oferta y la reciente crisis mundial, por medio de ajustes a la tasa de interés líder, ha sido correcta, aunque más lenta y menos intensa que en otros países de la región. Asimismo, el poco desarrollo del mercado secundario dificulta el mecanismo de transmisión de la política monetaria, por lo que ajustes en la tasa objetivo se trasladan con un rezago importante a las tasas de mercado (excepto las de corto plazo). El mercado cambiario, por su parte, si bien es flexible, presenta mucha rigidez al compararlo con los de otros países con el mismo esquema de política monetaria. Lo anterior habría limitado, durante la reciente crisis mundial, una mayor absorción por esta vía que coadyuvara a un proceso de recuperación económica más acelerado.

Se considera que la menor capacidad de respuesta política y el poco anclaje de las expectativas de inflación estarían asociados a la composición de la Junta Monetaria, máximo órgano director del Banco de Guatemala, ya que dicha composición afecta la credibilidad del banco central. En efecto, a diferencia de otros bancos centrales modernos, el esquema de gobierno del Banco de Guatemala todavía responde a un esquema de tipo corporativo. Así, el presidente del Banco, quien a su vez lo es de la Junta Monetaria, es el único funcionario de tiempo completo. Participan, además, tres ministros de Estado, un designado por los bancos privados, uno por las asociaciones empresariales, uno por la Universidad de San Carlos y uno por el Congreso de la República. En este sentido, algunos directores pueden anteponer intereses sectoriales en el momento de la toma de decisiones y ello, como se indicó, limita la capacidad de respuesta del banco central y mina su credibilidad.

Por otra parte, la reciente crisis mundial evidenció la importancia de que los bancos centrales también pongan atención al objetivo de estabilidad financiera, para poder prevenir crisis sistémicas. Con ese fin, entre otros aspectos, deben contar con la flexibilidad necesaria en el uso de

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instrumentos que les permitan implementar, cuando se requiera, medidas de carácter macroprudencial. Lo anterior es un factor adicional a considerar para plantear la necesidad de fortalecer la autonomía del banco, a efecto de que la aplicación de este tipo de medidas se realice con pertinencia, coherencia y sin menoscabo del objetivo de inflación.

Otro aspecto que debilita la credibilidad y el quehacer del banco central lo constituye su situación patrimonial, ya que, si bien en la ley aprobada en 2002, se estableció la obligatoriedad del Estado de cubrir sus pérdidas acumuladas que ascendían a alrededor de Q13,000 millones, dicha disposición no ha sido atendida en virtud de que el Congreso de la República no aprobó la iniciativa enviada por el Ejecutivo. De esa cuenta, el saldo negativo patrimonial del banco no se ha corregido, aunque en el balance se registra como cuentas por cobrar. También es necesario que, cuando se registren pérdidas anuales, las mismas sean cubiertas con recursos fiscales en condiciones de mercado, y no como ocurre actualmente, para que las operaciones de mercado abierto que el banco requiera realizar dentro de la programación monetaria de cada año, las realice con títulos públicos y no con sus propios certificados de depósito. De esa forma, se evitaría la generación de un déficit cuasifiscal.

Finalmente, es importante tener en cuenta que, para mantener la estabilidad macroeconómica del país, es indispensable además de una política monetaria efectiva y oportuna, que la misma se complemente con una política fiscal coherente y disciplinada. Aunque el tema de la política fiscal se desarrolla ampliamente en otro apartado, se estima la necesidad de considerar una regla de responsabilidad fiscal similar a la que han establecido otros países o regiones, que obligue legalmente a mantener el resultado fiscal anual dentro de determinados parámetros.

Visión 2050

En 2050, Guatemala es el pilar de la estabilidad macroeconómica y financiera regional y mantiene una tasa de inflación en torno a 2%. El banco central es totalmente autónomo y goza de absoluta credibilidad de los agentes económicos; está enfocado en el control de la inflación, pero cuenta con instrumentos lo suficientemente flexibles para enfrentar choques que puedan poner en riesgo la estabilidad financiera del país. El sistema cambiario es totalmente flexible, por lo que el tipo de cambio es determinado fundamentalmente por la interacción entre la oferta y demanda de divisas.

Objetivos

Con el objetivo de lograr la visión planteada, se plantean los siguientes objetivos:

1. Afianzar la autonomía y credibilidad del banco central

para lograr anclar las expectativas de inflación de los agentes económicos.

2. Mejorar el mecanismo de transmisión de la política monetaria para mejorar la efectividad de los ajustes en la tasa de interés de política.

3. Establecer las condiciones que permitan, en forma gradual, dotar de total flexibilidad al sistema cambiario, para consolidar el esquema de metas de inflación y lograr que el tipo de cambio permita absorber mejor a la economía los choques externos que se presenten.

4. Apoyar una política orientada a fortalecer las reservas monetarias internacionales, como una herramienta complementaria para enfrentar choques externos.

5. Preservar la estabilidad financiera del país.


1. Proponer e impulsar un cambio a la Constitución Política, para establecer un Consejo Directivo del Banco Central, integrado por profesionales de tiempo completo, con amplia calificación y experiencia en materia económica y financiera, nombrados en forma alterna por períodos de seis años, de ternas propuestas por entidades colegiadas reconocidas como el Colegio de Economistas, la Asociación Bancaria de Guatemala, los decanos de Ciencias Económicas de las Universidades establecidas en el país, y otros. Una vez dotado el banco central de total autonomía, es pertinente fortalecer los requisitos de rendición de cuentas establecidos en su Ley Orgánica.

2. Promover el desarrollo del mercado secundario de valores, adoptando las medidas recomendadas por las misiones de asistencia técnica del Fondo Monetario Internacional y otras instancias internacionales.

3. Respaldar una política de acumulación de reservas monetarias internacionales, tomando en cuenta la estacionalidad de los flujos de divisas y las tendencias de política monetaria y cambiaria a nivel global, así como la atracción de mayores flujos de inversión extranjera directa.

4. Cubrir con recursos fiscales las pérdidas acumuladas del Banco de Guatemala para transparentar y resolver su situación financiera.

5. Establecer un mecanismo de coordinación que permita al Banco de Guatemala prevenir y atender, conjuntamente con los otros actores relevantes, los riesgos de carácter sistémico, que se originen de factores exógenos o endógenos, para preservar la estabilidad financiera del país, sin menoscabo de alcanzar el objetivo de inflación de mediano plazo.

6. Apoyar el mejoramiento de las estadísticas nacionales, particularmente las relacionadas con el empleo, la inversión, la balanza de pagos y la producción nacional, con el propósito de que la toma de decisiones se base en información confiable y oportuna.

7. Apoyar la adopción del Código de Transparencia fiscal y monetaria del Fondo Monetario Internacional.

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B. Política financieraDiagnóstico

La solidez, solvencia y el buen desenvolvimiento del sistema financiero de un país es fundamental para el financiamiento de su crecimiento y desarrollo, así como para la preservación de la estabilidad macroeconómica y financiera.

En Guatemala, el sistema financiero supervisado está integrado por 18 bancos comerciales, 15 sociedades financieras, 15 compañías almacenadoras, 11 compañías de fianzas, 17 compañías de seguros, 2 casas de cambio, 8 entidades fuera de plaza (off shore), 12 casas de bolsa, 7 empresas emisoras de tarjetas de crédito, 5 empresas de arrendamiento financiero y factoraje, el Instituto de Fomento de Hipotecas Aseguradas y el Monte de Piedad del Crédito Hipotecario Nacional. De las entidades que integran el

sector bancario (bancos, sociedades financieras y entidades off-shore), los bancos comerciales tienen el mayor peso, un 84%de los activos totales, y de éstos, cinco bancos concentran casi el 80% de los activos. A diferencia de otros países en la región, la banca comercial en Guatemala es en su mayoría banca local, y el grado de dolarización relativamente bajo. Esta infraestructura bancaria ha permitido un acceso al crédito relativamente estable con una tasa de interés promedio en préstamos de 14%, la cual se encuentra por encima de la tasa de Panamá (8%), pero por debajo de las tasas de la mayoría de países vecinos como Costa Rica (20%), Honduras (19%), Nicaragua (14%) o República Dominicana (18%)21. Sin embargo, de acuerdo con la calificadora de riesgo Fitch Ratings, el grado de profundización financiera en Guatemala es el más bajo de la región, al registrar sólo 25% en la relación créditos/PIB y 34% en la de depósitos/PIB22.

En la última década, y en particular a partir de la entrada en vigencia de las nuevas leyes financieras en 2002, la consolidación del sistema financiero en Guatemala se aceleró, por medio de fusiones, absorciones y de resoluciones bancarias. El nuevo marco regulatorio contemplado en la Ley de Bancos y Grupos Financieros, acompañado del enfoque preventivo y la mayor autonomía funcional de la Superintendencia de Bancos, facilitó implementar una

21 World Development Indicators. Banco Mundial 2009.22 Fitch Ratings: Bancos Centroamericanos: Resultados Anuales y Perspectivas 2010, 9/03/10

INSTITUCIONES BANCARIAS Total Activo

Total Pasivo

Capital Contable

Posición Patrimonial

Rentabilidad Sobre

Patrimonio*

Rentabilidad Sobre

Activos*

INDUSTRIAL, S. A. 40,605,938 36,745,480 3,860,458 1,140,230 21.14 1.95

G&T CONTINENTAL, S. A. 30,229,376 27,231,276 2,998,100 592,435 14.66 1.51

DE DESARROLLO RURAL, S. A. 28,133,343 24,633,593 3,499,749 1,581,475 21.02 2.62

AGROMERCANTIL DE GUATEMALA, S. A. 11,387,954 10,451,297 936,658 301,597 18.67 1.52

REFORMADOR, S. A. 7,939,839 7,099,818 840,021 304,698 13.36 1.38

CITIBANK DE GUATEMALA, S. A. 6,880,967 5,697,074 1,183,893 441,132 13.23 2.15

DE LOS TRABAJADORES 6,333,754 5,696,297 637,457 212,382 15.87 1.63

DE AMÉRICA CENTRAL, S. A. 4,394,671 3,857,477 537,193 295,521 26.71 3.19

INTERNACIONAL, S. A. 3,872,946 3,546,238 326,708 109,602 14.81 1.24

EL CRÉDITO HIPOTECARIO NACIONAL DE GUATEMALA 2,652,400 2,431,098 221,302 77,020 1.26 0.10

PROMERICA, S. A. 1,392,013 1,248,995 143,017 51,566 19.76 2.00

CITIBANK, N. A. SUC. GUATEMALA 1,308,284 1,096,569 211,714 179,510 7.62 1.28

INMOBILIARIO, S. A. 1,008,543 888,555 119,988 51,018 9.52 1.10

DE ANTIGUA, S. A. 832,888 717,316 115,573 81,665 20.10 2.96

AZTECA DE GUATEMALA, S. A. 679,673 563,939 115,733 82,752 22.67 3.93

DE CRÉDITO, S. A. 636,874 527,342 109,531 62,686 2.13 0.37

PRIMER DE AHORRO Y PRESTAMO PARA LA VIVIENDA FAMILIAR, S. A. (VIVIBANCO)

331,621 251,012 80,609 60,887 12.77 2.87

AMERICANO, S. A. 273,200 222,249 50,952 37,595 14.55 2.91

TOTAL 148,894,284 132,905,625 15,988,656 5,663,771 17.77 1.90

Fuente: SIB al 30 de Noviembre de 2010.* Disponible al 30 de Septiembre de 2010.

Tabla 24: Principales indicadores de las instituciones bancarias en Guatemala

Institución Total Activo Estructura

Bancos Comerciales e Hipotecarios 148,894,284 84.29%

Sociedades Financieras Privadas 5,824,323 3.30%

Entidades Fuera de Plaza 21,921,273 12.41%

Total 176,639,880 100.00%

Fuente: SIB al 30 de Noviembre de 2010.

Tabla 25: Estructura del mercado financiero en Guatemala

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supervisión financiera consolidada y requirió a las entidades supervisadas, principalmente a los bancos, un enfoque de administración basado en riesgos y mayores requerimientos de capital. No obstante este enfoque, análisis realizados por organismos internacionales y entidades calificadoras, como FITCH Ratings, posteriormente señalaban que todavía existían debilidades en el marco regulatorio y el nivel de capitalización, situando a Guatemala por debajo de los demás países de la región en estos aspectos. El marco para las resoluciones bancarias contemplado en la nueva Ley, permitió el cierre de dos entidades bancarias, Banco del Café y Banco de Comercio, por medio del establecimiento de fideicomisos con la participación de otros bancos y del Fondo para la Protección del Ahorro. Este esquema permitió el resguardo del 100% de los depósitos establecidos en los bancos locales, con un costo aproximado de recursos públicos del 16% con relación al total de depósitos y del 0.39% y 0.15% con relación al PIB, en el caso de BANCAFE y Banco de Comercio respectivamente.

La experiencia con las resoluciones bancarias recientes también evidenció la necesidad de fortalecer el marco contemplado en la ley, para dar mayor flexibilidad y opciones a las entidades y a la autoridad competente. También patentizó la importancia de fortalecer aún más la normativa prudencial y la supervisión preventiva, incluyendo auditorías in-situ. Esas observaciones originaron la aprobación de normativa adicional por parte de la Junta Monetaria, orientada a mejorar las prácticas de administración del riesgo de liquidez, del riesgo cambiario y a aumentar las reservas de capital, así como a preparar la iniciativa de ley de modificaciones a la Ley de Bancos y Grupos Financieros. Dichas modificaciones se enmarcaron precisamente en el imperativo de fortalecer las debilidades evidenciadas a partir de su entrada en vigencia en 2002, y particularmente a partir de las resoluciones bancarias de 2006 y 2007. La anterior iniciativa se encuentra en el Congreso de la República desde el último trimestre de 2009, pendiente de aprobación.

Por otra parte, la reciente crisis financiera global no causó en general impactos significativos directos en la banca regional, incluyendo la de Guatemala, lo cual se atribuye a factores, como la poca integración con los mercados financieros internacionales. Las prácticas bancarias conservadoras por parte de los gerentes y ejecutivos bancarios, así como los avances en materia de consolidación, solvencia y liquidez de los sistemas bancarios en la última década y media, evidenciaron la necesidad de fortalecer la supervisión y regulación financiera a nivel mundial. De ahí que se promovieran las reformas recientemente aprobadas, conocidas como BASILEA III. Estas, además de introducir medidas más estrictas en cuanto a la calidad y capital requerido a los bancos, también incluyen una dimensión macroprudencial, a efecto de reducir la prociclicidad del sistema financiero para prevenir el riesgo sistémico, estableciendo un colchón de capital anticíclico en un rango de 0-2.5%. En este contexto, se considera oportuno

y necesario revisar la iniciativa de ley presentada en 2009 y pendiente de aprobación, para asegurarse la aplicación de la nueva normativa internacional durante el período de transición establecido por el Comité de Basilea.

También es importante incrementar los esfuerzos para acelerar la armonización de medidas y políticas a nivel regional que faciliten la Supervisión Financiera Transfronteriza, en virtud de que las operaciones financieras con carácter regional se han venido incrementando en todos los países del área, y este proceso continuará intensificándose apoyando el incremento del comercio, la inversión y la integración de Centroamérica.

En términos de transparencia financiera, se han realizado avances importantes con relación a la prevención y al combate del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. Estos logros también se reflejan en el cumplimiento de las normas del GAFI, lo cual se destaca a nivel de la región. En tal sentido, se dio un paso importante en 2010 con la aprobación por parte del Congreso de la República de la nueva Ley para la Actividad Aseguradora. Sin embargo, resulta determinante dar pasos adicionales con relación al secreto bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la lista gris de OCDE, motivo por el cual algunos países como Francia ya han comenzado a tomar medidas que desalienten a empresarios franceses interesados en invertir en el país y con riesgo de pasar a la lista negra de países no cooperantes.

El fortalecimiento del sistema de justicia en lo que compete a los temas bancarios y financieros continúa siendo una materia pendiente, ya que los procesos de índole financiera en general y en particular los relacionados con resoluciones bancarias, se han convertido en procesos interminables e inconclusos, lo cual afecta a los acreedores e inversionistas por igual. Lo anterior obedece, parcialmente, a que el país carece de especialistas legales en esta materia, así como a la falta de transparencia de jueces y fiscalizadores para agilizar la resolución de estos procesos.

Por otra parte, mientras los esfuerzos se enfocan en el sistema financiero regulado, está pendiente la aprobación de la normativa para las entidades financieras no bancarias y la revisión del marco legal de las cooperativas de crédito, con dos objetivos fundamentales: A) proveer un marco formal para las entidades de microfinanzas, que resulta esencial para otorgar certeza jurídica a los promotores y a los usuarios de estos servicios; B) Ampliar la gama de servicios que pueden ofrecer a los empresarios de micro y pequeñas empresas; y C) Aumentar así la bancarización y las posibilidades de sostenimiento y expansión de los negocios, así como un mejor aprovechamiento de las remesas familiares. También resulta de primer orden prevenir problemas financieros que se deriven de operaciones de entidades no supervisadas adecuadamente y que pudieren estar captando recursos del público aun cuando no sea bajo el concepto de depósitos.

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El mercado de microfinanzas en el país está conformado por instituciones de dos tipos: reguladas y no reguladas. Las primeras incluyen a los bancos tradicionales que, como parte de su estrategia, incursionan en este segmento. Por su parte, las entidades no reguladas funcionan como Organizaciones No Gubernamentales – también llamadas Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero (OPDF) – y como cooperativas de ahorro y crédito. Según la CEPAL, en 2008 el mercado de microfinanzas en Guatemala estaba conformado por 5 bancos, 18 OPDFs, y 33 cooperativas de ahorro y crédito, aunque el INCOP tiene inscritas 233 cooperativas medianas y pequeñas asociadas al sector.

Finalmente, se aclara que el tema del desarrollo del mercado de capitales, fundamental para la profundización del mercado financiero en el país, se aborda en el apartado relacionado con la suficiencia de recursos para el financiamiento de un Plan de Nación.

Visión 2050

En 2050, Guatemala tiene un sistema financiero sólido, solvente, moderno y eficiente, con un amplio acceso a los servicios financieros para toda la población, y para el sector empresarial, incluyendo los empresarios de micro, pequeñas y medianas empresas, y con un significativo nivel de presencia regional. El grado de profundización financiera es el más alto de la región centroamericana y similar al de los países más avanzados de América Latina. La eficiente supervisión consolidada transfronteriza de carácter preventivo y la adecuada administración de riesgo de los administradores bancarios, combinada con la coordinación con la política monetaria y fiscal, asegura la estabilidad financiera del país.

Objetivos

Con el fin de lograr la visión planteada, se presentan los siguientes objetivos:

1. Preservar la estabilidad financiera nacional y regional.2. Contar con un sistema bancario sólido, moderno y

competitivo, con bajos márgenes de intermediación financiera y fácil acceso a los servicios ofertados.

3. Aumentar el impacto del sistema financiero en el desarrollo económico, incrementando el grado de bancarización y profundización financiera.


En materia de regulación se proponen las siguientes acciones:

1. Revisar la propuesta de modificaciones a la Ley de Bancos y Grupos Financieros para asegurar que el marco legal planteado permita incorporar la nueva normativa prudencial conocida como BASILEA III.

2. Participar en la instancia de coordinación creada por el Banco de Guatemala, para la implementación de medidas macroprudenciales orientadas a mantener la estabilidad financiera del país.

3. Promover y apoyar la aceleración de la puesta en marcha de las medidas de armonización y coordinación regional, recomendadas por el FMI y otros organismos, y avaladas por el Consejo de Superintendentes de Bancos de la región, las cuales están orientadas a lograr una efectiva supervisión consolidada transfronteriza.

4. Velar por el efectivo cumplimiento de la nueva Ley para la Actividad Aseguradora y sus reglamentos.

En materia de transparencia y mejora del acceso a los servicios financieros, se propone:

1. Impulsar la presentación y aprobación de la iniciativa de Ley de Intermediarios Financieros no bancarios, para promover un mayor financiamiento para la micro y pequeña empresa, conforme a las recomendaciones técnicas de la subsecretaría del Tesoro de los Estados Unidos de América y el grupo interinstitucional integrado por el Ministerio de Economía, el Banco de Guatemala y la Superintendencia de Bancos.

2. Promover la revisión del marco regulatorio de las cooperativas de ahorro y crédito.

3. Cumplir los criterios fundamentales del GAFI que todavía están pendientes.

4. Cumplir con todos los estándares establecidos de mejores prácticas financieras recomendadas por organismos internacionales, como IAIS, IOSCO, entre otras.

5. Impulsar las reformas legales necesarias para la eliminación del secreto bancario, como una de las medidas fundamentales para que el país pueda salir de la lista gris de OCDE.

En materia de Justicia, se propone:

1. Impulsar las reformas necesarias para agilizar las resoluciones relacionadas con el área financiera, incluyendo las que se derivan de resoluciones bancarias.

2. Promover la especialización de jueces y fiscales en temas bancarios y financieros.

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V. MOVILIZANDO LOS RECURSOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE UN PLAN DE NACIÓN

A. Política fiscal

Fuente: Evasión y equidad en América Latina. CEPAL 2010. Cifras comparativas al 2007.

Ilustración 19: Estructura de ingresos y gastos en América Latina

La movilización de recursos para el financiamiento del crecimiento y desarrollo económico y social de Guatemala requiere, además del fortalecimiento y de la sostenibilidad de los ingresos ordinarios del Estado, una gestión apropiada del endeudamiento público, del aumento de la bancarización, así como de la profundización financiera y de la atracción de flujos importantes adicionales de inversión real y financiera. Es por ello que, en este apartado, se plantean propuestas en materia de política fiscal, gestión de deuda, concesiones y alianzas público privadas y desarrollo del mercado de capitales.

Diagnóstico

Desde el punto de vista de su dimensión macroeconómica, la política fiscal en Guatemala se ha caracterizado por un manejo en general disciplinado, reflejado en déficits fiscales y endeudamiento público moderados y bajos niveles de gasto con relación al PIB. Lo anterior ha constituido un apoyo importante para la estabilidad macroeconómica y financiera del país, requisito fundamental para el clima de negocios y la atracción de inversiones en el país. No obstante, con una carga tributaria débil, una rigidez presupuestaria excesiva y con

ineficiencia y baja calidad en la ejecución del gasto público, no es posible atender las prioridades del Estado, establecidas en la Constitución Política de la República, en materia de seguridad, justicia, salud y educación. Tal imposibilidad se evidencia al comparar la asignación del gasto público a estos sectores con relación al PIB en Guatemala, con el promedio de Centroamérica y América Latina. Si se toma en cuenta que América Latina, a su vez, está rezagada en estas materias con relación a otras regiones, el reto que los guatemaltecos tenemos por delante es de gran magnitud.

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En 2009 y 2010, el déficit fiscal se incrementó a 3.1% y 3.2%, respectivamente, como resultado de la pérdida de ingresos registrada en 2009 y la implementación de una política fiscal con ligero sesgo anticíclico, como consecuencia de la recesión económica mundial, su impacto en el comercio exterior, el crecimiento interno durante ese año, los desastres naturales y los problemas climáticos acaecidos en 2010, acompañados de un creciente gasto corriente para financiar programas sociales con énfasis en programas de transferencias condicionadas. En contraste con lo anterior, los recursos presupuestarios destinados a inversión han venido disminuyendo como proporción del gasto total y en relación al PIB. La debilidad de las finanzas públicas ha sido un problema histórico en Guatemala. La sociedad guatemalteca ha carecido de una capacidad para la consecución de acuerdos, con el fin de emprender la reforma profunda e integral que requiere fortalecer las finanzas públicas del país y contar con recursos suficientes para financiar su desarrollo. El esfuerzo más importante, en este sentido, lo constituye el Pacto Fiscal suscrito en el año 2000 por más de 130 organizaciones de la sociedad civil, el cual se derivó de los Acuerdos de Paz de 1996. Este pacto contiene principios y compromisos en materia de resultado fiscal, ingresos, gastos, administración tributaria, gestión de la deuda pública, gestión del patrimonio público, evaluación y control y descentralización fiscal. En el referido pacto, se estableció una meta de carga tributaria de 12%23 a ser alcanzada en 2002, compatible con metas establecidas para el mismo año, en materia de gasto social e infraestructura.

Como parte del Pacto Fiscal, se elaboró y consensuó una propuesta concreta de reforma tributaria para poder alcanzar la meta establecida. Sin embargo, y no obstante que el partido oficial contaba con la mayoría en el Congreso de la República, la referida propuesta no obtuvo mayoría requerida y sólo se aprobaron algunas medidas que resultaron insuficientes. Otros esfuerzos que se han realizado para consensuar una reforma fiscal incluyen el establecimiento de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal en 2004 y el

establecimiento del Grupo Promotor del Pacto Fiscal en 2006, los cuales impulsaron propuestas que contribuyeron a una evolución más favorable de la carga tributaria en 2006 y 2007. Sin embargo, la gráfica presentada a continuación evidencia que las mejoras en la carga tributaria no han logrado ser sostenibles. Luego de la significativa pérdida de ingresos ocurrida en 2009, como consecuencia de la recesión económica mundial y su fuerte impacto en el volumen de comercio y en el crecimiento doméstico, la carga tributaria retrocedió a 10.4%. Dicha carga permaneció prácticamente en ese mismo nivel en 201024 y es la segunda más baja de América Latina.

En cuanto a la estructura de ingresos ordinarios, un 30% corresponde a impuestos directos, un 64% a indirectos y un 6% a ingresos no tributarios.

Las metas establecidas en el pacto fiscal han sido uno de los parámetros más importantes en los cuales se ha enmarcado la política fiscal de cada año desde la suscripción del pacto, y las concernientes a gasto social y en infraestructura se cumplieron en el plazo previsto, pero no se han replanteado.Algunos de los restantes compromisos contenidos en el pacto presentan un aceptable grado de avance, entre ellos los relacionados con la administración tributaria, la mejora en

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Banco de Guatemala.

Ilustración 20: Déficit fiscal de Guatemala

23 Esta meta equivale al 13.1% con la nueva metodología del Banco de Guatemala para el cálculo del Producto Interno Bruto.24 Mide la relación de ingresos tributarios del gobierno central con relación al PIB.

Fuente: SAT.

Ilustración 21: Evolución de la carga tributaria

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Cifras actualizadas al 2010.

Ilustración 22: Estructura de ingresos

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la gestión de los recursos públicos por medio del Sistema Integrado de Administración Financiera –SIAF- y el Sistema de Administración Gubernamental –SAG-, incluyendo la obligatoriedad de realizar las compras y contrataciones del Estado por medio del sistema GUATECOMPRAS. Igualmente, se registró un avance en materia de descentralización fiscal con el traslado gradual a las municipalidades del cobro del impuesto sobre inmuebles –IUSI-. Sin embargo, la mayoría de compromisos presentan un limitado grado de avance.

La rigidez en las asignaciones presupuestarias es otra de las grandes limitantes para el fortalecimiento de las finanzas públicas. En efecto, de cada Q100 que se recaudan alrededor de Q90 ya están comprometidos, dejando un muy limitado margen de maniobra presupuestaria. Dicha situación se debe a disposiciones constitucionales, a disposiciones legales que establecen destino específico para recursos recaudados, y a compromisos ineludibles de gasto como las clases pasivas del Estado25. Lo anterior significa, por ejemplo, que para obtener Q100 millones adicionales de ingresos para cubrir requerimientos esenciales en materia de seguridad, educación o salud, se requiere que ese monto sea multiplicado por nueve o diez o aprobar nuevamente un destino específico para los recursos. Estas disposiciones dificultan la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazo, por lo que un análisis serio del tema fiscal requeriría revisar esta práctica a profundidad.

Otro aspecto que requiere ser abordado seriamente es la calidad del gasto público. Actualmente no sólo los recursos son insuficientes sino que se gastan inadecuadamente.La capacidad de ejecución de los programas y proyectos es deficiente y, en general, se mide sólo en función de los recursos utilizados y no de resultados. Aunque se ha avanzado en la presentación de un presupuesto multianual por parte del Ministerio de Finanzas Públicas. Éste es difícil de elaborar debido a la incertidumbre con relación a los ingresos, la identificación e incorporación de parámetros que permitan medir los resultados reales en cada área y la existencia de esquemas paralelos de gasto, como son los fideicomisos que requieren de normas y prácticas de transparencia. De tal manera, un esfuerzo serio en el área fiscal requiere también

de las reformas orientadas a mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público.

El gasto tributario, integrado por el costo de las exenciones y exoneraciones fiscales, alcanzó Q 24,252 millones en 2009, equivalente a 7.97% del PIB. Tal aspecto requiere ser revisado porque, por una parte, introduce distorsiones en la asignación de recursos presupuestarios y, por la otra, impacta directamente en el potencial de recaudación. Una revisión profunda, sin embargo, debe tomar en consideración la conveniencia de mantener aquellas directamente relacionadas con la competitividad mediante instrumentos transparentes, con control y compatibles con los acuerdos internacionales de comercio.

Visión 2050

En 2050, la política fiscal cumple a cabalidad con dos objetivos fundamentales: coadyuvar a la estabilidad macroeconómica y financiera del país, y atender prioritariamente las funciones primarias del Estado que le corresponden conforme a la Constitución Política. El gasto focalizado, y no los ingresos,constituyen el instrumento principal para promover equidad. La carga tributaria se ha fortalecido en congruencia con el crecimiento económico, la existencia de una amplia base de contribuyentes, la eliminación de distorsiones fiscales y un efectivo combate a la evasión fiscal. El sistema tributario cumple los principios de neutralidad, generalidad, eficiencia y simplicidad. Las asignaciones presupuestarias al gasto social y a infraestructura se han incrementado sostenidamente, superan el promedio de la región, y la ejecución presupuestaria se mide en función de resultados. Existe un marco tributario claro y estable que otorga certeza a ahorrantes e inversionistas. Guatemala cumple con los estándares internacionales en materia de transparencia fiscal.

25 Los recursos aportados anualmente por los trabajadores son insuficientes para cubrir las prestaciones establecidas, por lo que se ha venido generando un déficit creciente.

IVA-Paz Q. 17.90

Afectación específica Q. 3.40

Aportes constitucionales Q. 11.70

Remuneraciones Q. 28.40

Deuda pública Q. 3.40

Clases pasivas Q. 8.80

Aportes institucionales Q. 11.50

Gastos financiados con ingresos propios Q. 1.75

Inversión física Q. 3.85

Total Q. 90.70

Por cada Q.100 que el fisco recauda se deben cubrir:

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas.

Tabla 26: Rigidez tributaria en Guatemala

Ilustración 23: Estructura del gasto tributario

Fuente: SAT. Cifras actualizadas al 2009.

77

Objetivos

Para lograr la visión planteada, se proponen los siguientes objetivos:

1. Mantener un manejo disciplinado de las finanzas públicas que coadyuve a la estabilidad macroeconómica y financiera del país.

2. Alcanzar la suficiencia y sostenibilidad de los ingresos corrientes del Estado.

3. Transformar el gasto público en la principal herramienta para la redistribución del ingreso.

4. Mejorar la eficiencia, eficacia y calidad del gasto público.5. Priorizar el gasto en seguridad, justicia, educación, salud

e infraestructura básica.6. Propiciar la inversión público-privada para las grandes

obras de infraestructura que requiere el país.7. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.8. Reducir la evasión fiscal y el contrabando.9. Fortalecer significativamente la transparencia y eliminar

la corrupción en el manejo de recursos públicos.10. Fortalecer el comercio internacional y con terceros

países sin sacrificar ingresos fiscales.


Para alcanzar los objetivos presentados, se presentan las siguientes estrategias:

1. Participar en las mesas técnicas de trabajo que se integren para cuantificar cuánto cuesta el país que se quiere en el corto, mediano y largo plazo, y cuánto del esfuerzo de su financiamiento le corresponde a la política fiscal.

2. Retomar los esfuerzos que permitan, a partir del pacto fiscal suscrito en 2000, consensuar una nuevaagenda fiscal integral con visión de mediano y largo plazo, incluyendo el tema tributario.

3. Retomar los esfuerzos a nivel regional que permitan facilitar la unión aduanera regional sin que implique pérdida de ingresos a nivel nacional.

4. Promover el establecimiento de una regla de responsabilidad fiscal que asegure el superávit fiscal de la cuenta corriente de manera permanente y el mantenimiento del déficit fiscal dentro de parámetros a ser concertados, congruentes con la estabilidad macroeconómica y con la capacidad de pago del país.

5. Promover las modificaciones legales necesarias para reducir las excesivas rigidices presupuestarias.

En materia de ingresos y administración tributaria, se presentan las siguientes líneas de acción específicas:

1. Implementar las medidas que, desde el ámbito fiscal y tributario, faciliten la incorporación al sector formal de personas individuales y de micro y pequeñas empresas que operan en el país.

2. Proporcionar mayor fuerza legal a la instancia multisectorial establecida para el combate al contrabando.

3. Promover las modificaciones legales que sean necesarias para facilitar y simplificar la administración tributaria, evaluando los gastos y costos del actual sistema impositivo.

4. Impulsar las reformas que permitan el incremento de ingresos provenientes de regalías en forma balanceada y que permitan la extracción sostenible de recursos naturales con beneficios para el país y las comunidades locales, sin exenciones tributarias o beneficios extraordinarios.

5. Impulsar la eliminación de subsidios no focalizados, de exenciones y exoneraciones fiscales, promoviendo el establecimiento de incentivos de segunda y tercera generación para el apoyo al desarrollo del sector productivo.

6. Revisar y actualizar el impuesto sobre inmuebles –IUSI-7. Fortalecer la autonomía, facultades y herramientas de la

Superintendencia de Administración Tributaria.8. Establecer un marco fiscal que otorgue certeza al

inversionista extranjero.

Asimismo, en cuanto a la mejora del gasto público, se presentan las siguientes líneas de acción específicas:

1. Impulsar y concertar nuevas metas sectoriales de gasto, a partir de las metas establecidas para el año 2000 en los Acuerdos de Paz y los resultados alcanzados a partir de ese año.

2. Reforzar el Sistema Nacional de Inversión Pública de manera que permita orientar con criterios técnicos las asignaciones presupuestarias anuales a proyectos de inversión y realizar la evaluación posterior de los proyectos respectivos.

3. Introducir las reformas necesarias para conferir mayor fuerza legal al presupuesto multianual el que deberá incluir un programa multianual de inversiones públicas.

4. Establecer la obligatoriedad de elaborar y presentar con el proyecto de presupuesto de cada año un presupuesto por resultados que contenga indicadores de desempeño medibles, elaborados técnicamente, para cada una de las áreas a financiarse.

5. Promover la complementación entre la inversión pública y privada, aprovechando la Ley de Alianzas para el Desarrollo.

Por último, con el fin de mejorar la evaluación, el control y la transparencia de la recaudación y el gasto, se presentan las siguientes líneas de acción:

1. Fortalecer y actualizar el Sistema Integrado de Administración Financiera –SIAF– y establecer para todas las instituciones del Estado, incluyendo las municipalidades, la obligatoriedad de realizar y publicar sus operaciones financieras por este medio.

78

2. Establecer un sistema integrado de gestión de adquisiciones vinculado al SIAF y normar la obligatoriedad de realizar los procesos de compras y contrataciones del Estado, desde el inicio hasta la concreción de cada proceso, por medio del Sistema GUATECOMPRAS.

3. Proponer las reformas necesarias a la Ley Orgánica del Presupuesto para reforzar y actualizar la referida ley, buscando conferirle, además, categoría de Ley calificada.

4. Establecer la obligatoriedad de la presentación consolidada de la situación financiera del sector público, incluyendo los pasivos contingentes.

5. Promover la elaboración y aprobación de una nueva Ley de Servicio Civil, que establezca una carrera de

desempeño para el servidor público, basada en la capacidad y el desempeño eficaz, competente y honrado y que castigue fuertemente la corrupción. En tanto esta reforma se concreta, será necesario establecer un sistema de gestión del recurso humano en la administración pública, que establezca normas y procesos para las distintas etapas de gestión del RH, automatizando toda la información y realizando públicamente todas las convocatorias.

6. Fortalecer las instituciones y dependencias encargadas de combatir la corrupción y la impunidad.

7. Adoptar los estándares internacionales de transparencia en materia fiscal.

Diagnóstico

El monto del endeudamiento público de un país está directamente relacionado con el tamaño del déficit fiscal, de manera que a mayor déficit fiscal, mayor nivel de endeudamiento y viceversa. Al 31 de diciembre de 2010 el monto total registrado de la deuda pública ascendió a Q81,340.7 millones, de los cuales Q44,571.5 millones corresponden a deuda externa (55 %)26 y Q36,769.2 millones a deuda interna (45 %)27. Por otra parte, la mayor proporción de deuda externa corresponde a créditos proporcionados por organismos financieros internacionales, seguido de eurobonos colocados en el mercado internacional y deuda bilateral.

Dado que, como se mencionó en la sección anterior, Guatemala ha tenido tradicionalmente un manejo fiscal disciplinado, no se ha incurrido en incumplimiento en el pago del servicio de la deuda y el monto del endeudamiento público se ha mantenido, en general, en niveles por debajo de los considerados críticos internacionalmente: pago del servicio de la deuda y el monto del endeudamiento público se ha mantenido, en general, en niveles por debajo de los considerados críticos internacionalmente:

No obstante, en los últimos años, se ha observado un crecimiento más acelerado del endeudamiento, relacionado con un mayor déficit fiscal. Consecuentemente, con el incremento del déficit, el endeudamiento público también se incrementó rápidamente en los últimos años, y aunque con relación al PIB aún se compara favorablemente con respecto a otros países de la región, no ocurre lo mismo en términos de los ingresos corrientes, a los cuales se está acercando rápidamente a niveles críticos. Asimismo, no obstante la prohibición expresa contenida en la Ley Orgánica del Presupuesto, se ha comenzado a financiar en forma creciente gasto corriente con recursos de endeudamiento, contrario a lo recomendado como sana práctica financiera y claramente insostenible en el mediano plazo. Sin una reforma fiscal y con la dificultad de reducir el gasto corriente a futuro, se compromete la posibilidad de reducir el déficit fiscal y el ritmo de crecimiento del endeudamiento público a niveles sostenibles con la estabilidad macroeconómica y la capacidad de pago del país. Derivado de lo anterior, mientras que, en el período 2001-2008, el promedio de crecimiento anual de la deuda fue de 9.6%, en el período 2009-2010 este ha sido de 16.6%, y la deuda en relación al PIB pasó de 20.1% en 2008 a 24% en 2010.

26 US$ 8.01358 al TCR de Q por US$, vigente al 31/12/10.27 Cifras del Banco de Guatemala.

B. Gestión de la deuda pública

Fuente: Bancos Centrales, Ministerios de Finanzas, y FMI.

Ilustración 24: Deuda pública total (% PIB) en América Latina

Fuente: Banco de Guatemala.Nota: Deuda externa convertida en quetzales utilizando el tipo de cambio al 31 de diciembre de cada año. El efecto de la volatilidad de la tasa de cambio en el saldo de la deuda no representa cambios significativos en las tendencias de la gráfica.

Ilustración 25: Evolución del saldo total de la deuda

79

Consecuentemente, el peso del pago del servicio de la deuda se ha incrementado, y la relación deuda total/ingresos tributarios se está acercando rápidamente a niveles críticos.

Por otra parte, Guatemala no ha fijado una política clara en cuanto a la combinación óptima de endeudamiento que le permita, por una parte, aprovechar las condiciones financieras más favorables del mercado y, por la otra, disminuir el riesgo cambiario. De hecho, el marco legal vigente previene la puesta en marcha de una política activa de gestión de deuda que aproveche al máximo las condiciones prevalecientes en el mercado, pudiendo, por ejemplo, realizar amortizaciones de deuda anticipadamente, conversión de deuda cara por deuda más barata, renegociaciones etc. Asimismo, informes de evaluación del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial con relación a los resultados de los proyectos que financian en Guatemala, revelan deficiencias en la capacidad de ejecución y negociación por parte de las entidades de gobierno, lo que se traduce en altos costos financieros en la forma de intereses, comisiones y financiamiento de unidades de ejecución establecidas por los propios organismos, así como resultados insatisfactorios en términos de impacto en el desarrollo. Todo lo anterior apunta a la necesidad de impulsar una política activa que, dentro de parámetros de endeudamiento compatibles con la capacidad de pago del país, permitan aprovechar al máximo

los recursos provenientes de préstamos y cooperaciones técnicas, así como las condiciones prevalecientes en el mercado.

Deuda Flotante

La deuda flotante debe entenderse como aquella que se origina por gastos ya ejecutados que no han sido cancelados. Es erróneo incluir en este concepto los compromisos contractuales de ejecución de obras de infraestructura ya que, por su naturaleza, este tipo de obras se ejecuta en períodos de dos, tres o más años, y cada año se debe incluir en el presupuesto la proporción que se programa ejecutar, pero la proporción pendiente de ejecutar no constituye deuda flotante. Aunque no se conoce el monto exacto actual de la deuda flotante en Guatemala, informaciones dadas a conocer por el Ministerio de Comunicaciones y por el sector privado, principalmente la Cámara de Construcción, dan cuenta de un monto que podría estar alrededor de los Q3,000 millones, lo que representaría 0.9 del PIB estimado para 2010, conforme a cifras del Banco del Guatemala28. Lo anterior significa que el déficit fiscal observado habría sido mayor que el registrado en esa proporción; es decir, que se habría situado en 4.1% en lugar de 3.2%, y la deuda pública en 25.4% en lugar de 24.5%. La creación de deuda flotante le resta transparencia al manejo presupuestario y puede generar impactos negativos en la macroeconomía del país. Por tal razón, la Ley Orgánica del Presupuesto prohíbe comprometer y ejecutar recursos por encima del techo presupuestario asignado. Sin embargo, esta disposición en la práctica no se ha cumplido. Es por ello que, en la última revisión del Programa Stand by precautorio con el FMI, realizada por el staff de dicho organismo, se plantea la necesidad de que se realice una auditoría externa que determine con precisión el monto acumulado de deuda flotante y de que se adopten las recomendaciones presentadas por la misión de asistencia técnica de dicho organismo para prevenir nueva acumulación a futuro.

Calificación de riesgo soberano

Esta calificación determina las condiciones financieras que puede obtener un país en la colocación de bonos en el mercado internacional, y es además, un referente muy importante para potenciales inversionistas interesados en invertir en el país. Las calificaciones se dividen en grado especulativo y grado de inversión. Guatemala mejoró su calificación de riesgo en los últimos cinco años, a pesar de los impactos de la crisis internacional, pero todavía no alcanza un grado de inversión. Entre los factores que las calificadoras señalan como limitantes para elevar a Guatemala de categoría destacan la debilidad institucional, la debilidad tributaria, los problemas de seguridad, la pobreza y el poco dinamismo del crecimiento económico. A nivel de marco institucional, se estableció, desde 2005, una “Mesa

28 Q331,900 millones.

Fuente: Ministerio de Finanzas.

Ilustración 26: Deuda Pública Total / PIB

Fuente: Banco de Guatemala.

Ilustración 27: Deuda pública total / ingresos tributaria

80

de Riesgo País”, integrada por instancias de los sectores público y privado, con el objetivo de promover las reformas que permitan a Guatemala mejorar en varias calificaciones reconocidas internacionalmente, entre ellas la de riesgo soberano. Sin embargo, la adopción de estas reformas requiere generalmente de decisiones políticas que se han ido postergando.

Visión 2050

En 2050, la deuda pública complementa los ingresos corrientes del Estado y se enfoca en el financiamiento de obras de infraestructura y otros programas de inversión fundamentales para el desarrollo económico del país. Congruente con el desempeño fiscal, el crecimiento anual del endeudamiento es moderado y su saldo se sitúa por debajo de los niveles críticos, conforme a todos los estándares internacionales. El grado de inversión en la calificación de riesgo soberano y la política activa de gestión de deuda le permite a Guatemala aprovechar en el mercado internacional las condiciones financieras más favorables.

Objetivos

1. Impulsar una política de gestión activa del endeudamiento público que permita, dentro de parámetros de sostenibilidad compatibles con la estabilidad macroeconómica y financiera del país, obtener los mejores resultados en términos, tanto de impacto en el desarrollo económico como de costo financiero.

2. Aumentar la transparencia en la gestión del endeudamiento

3. Mejorar la capacidad de negociación y ejecución de programas y proyectos


1. Impulsar una ley de gestión de la deuda pública que permita realizar, entre otras operaciones, contrataciones, renegociaciones, compras y ventas de títulos de deuda fuera del ciclo presupuestario para aprovechar las mejores condiciones financieras en el mercado internacional.

2. Incluir en la referida iniciativa la facultad del Ejecutivo de someter anualmente al Congreso de la República, por medio del Ministerio de Finanzas Públicas, la aprobación de cupos para la contratación de crédito y la emisión de obligaciones.

3. Apoyar las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto orientadas a prohibir la acumulación de deuda flotante y el financiamiento de gasto corriente con recursos provenientes de endeudamiento, descritas en el apartado anterior.

4. Elaborar un programa multianual de manejo de deuda pública, interna y externa, y hacerlo del conocimiento público de manera simultánea con el anteproyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos anual y multianual.

5. Institucionalizar un programa permanente de capacitación de negociadores de deuda en la administración pública.

6. Incluir y hacer públicos en la liquidación anual del presupuesto, los montos de financiamiento recibido, directo e indirecto, así como la garantía o el aval obtenido.

7. Crear una unidad interinstitucional dedicada a la supervisión, el control y la regulación de la contratación de deuda y ejecución de proyectos. En particular, se propone constituir un gabinete de préstamos con representantes del Ministerio de Finanzas Públicas, el BANGUAT y la SEGEPLAN para dar seguimiento a la ejecución de cada préstamo.

8. Promover el desarrollo del mercado secundario de valores, adoptando las medidas recomendadas por las misiones de asistencia técnica del Fondo Monetario Internacional y de otras instituciones internacionales.

Diagnóstico

Guatemala es un país en desarrollo con grandes necesidades de inversión. Al mismo tiempo, el país cuenta con una recaudación fiscal notablemente baja, como se apuntó en el apartado de política fiscal, y se ha incrementado el déficit presupuestario. Esta combinación de demanda de inversión y falta de recursos por parte del Estado plantea un dilema importante para la ejecución del gasto público. Además, aún en el escenario en el cual se concretara una reforma fiscal

para aumentar la recaudación, esta probablemente no sería suficiente para recolectar la inversión necesaria para el desarrollo del país.

La falta de recursos determina que el Estado invierta virtualmente todo su presupuesto en gastos recurrentes. Esta situación es insostenible, dado el incremento de la demanda de bienes y servicios púbicos, producto del alto crecimiento demográfico del país, el cual supera el 2% anual. Se estima que esta expansión poblacional requerirá de inversiones

C. Concesiones y alianzas

Calificadoras Guatemala El Salvador Costa Rica México Panamá

Fitch BB+(estable)

BB(negativo)

BB(estable)

BBB(estable)

BBB-(estable)

Moody's Ba1(estable)

Ba1(negativo)

Ba1(estable)

Baa1(estable)

Baa3(estable)

Standard & Poors

BB(estable)

BB(estable)

BB(estable)

BBB(estable)

BBB-(estable)

OCDE 5 4 3 3 3

Fuente: Fundesa.

Tabla 27: Calificaciones de riesgo para Guatemala y Centroamérica

81

importantes en educación, salud y vivienda por encima de 300 millones de dólares al año29. El equipo de infraestructura de CEIDAL estima inversiones por sobre los 700 millones de dólares al año para implementar los proyectos necesarios para mejorar la competitividad del país. Esto implica un problema presupuestario significativo, ya que la asignación de estas carteras en relación con el PIB – en especial en educación y salud – se coloca muy por debajo de los promedios regionales. Además del bajo presupuesto, cabe resaltar que una proporción baja de este se dedica a inversión infraestructural y de capacitación. En efecto, el país solamente invierte aproximadamente el 14% del PIB30

entre recursos privados y públicos, y solo un 27.7% del presupuesto nacional se destina a la formación de capital. A pesar del incremento de las necesidades de inversión, como producto del crecimiento poblacional, el país ha bajado su inversión de 18% en 2000 al 14% actual. Además, en relación con otros países, Guatemala se califica como uno de los países con menor inversión en el mundo, muy por debajo del promedio latinoamericano (20%), e incluso superado por regiones más desarrolladas y con menores necesidades de inversión, como la Unión Europea (19%).31

La crítica situación en inversión presenta, entonces, un reto para recaudar y dirigir los recursos nacionales para el desarrollo del país.

Otros países latinoamericanos han solucionado los problemas de inversión mediante distintos mecanismos. En Chile y Colombia, por ejemplo, se han institucionalizado los proyectos con capital público y privado para aumentar la calidad y la cobertura de la educación pública.32 Asimismo, en cuanto a infraestructura, varios países han innovado instituciones para atraer fondos privados. Por ejemplo, el Gobierno Federal de México ha impulsado concesiones en los sectores de energía, transporte y agua, ha abierto fondos de inversiónpara apoyar proyectos específicos, y ha promovido los contratos de suministro de bienes y servicios en varios sectores.33

En Guatemala, las concesiones y privatizaciones de administraciones anteriores han provisto una solución parcial a este problema, inyectando capital privado para la modernización de algunos servicios. Tal es el caso de las telecomunicaciones y de áreas del sector eléctrico, en donde se ha incrementado significativamente la cobertura tras una inversión privada importante. Asimismo, este mecanismo de inversión permitió la construcción de proyectos de infraestructura, como la carretera Palín – Escuintla - Puerto Quetzal. Sin embargo, este modelo no resulta viable ni conveniente para todas las áreas necesitadas de inversión.

Otro modelo es el de concesiones de contratos, como los llevados a cabo en los últimos años para la modernización de puertos e infraestructura vial. Aunque existe desconfianza acerca de la transparencia de este tipo de mecanismos, las concesiones han sido un importante vehículo de inversión en la región latinoamericana. De 1985 hasta 2000, se estima que ha habido mil procesos de concesiones, de las cuales un 60% fueron exitosas y el otro 40% pasaron por un proceso de renegociación. De éstas, 28% fueron concesiones que se habían hecho por acuerdo gobernativo y 17% fueron de marco general de participación público privada. Dada la escasez de recursos estatales, este último tipo de participación resulta fundamental para el futuro de la inversión en el país.

En este ámbito, el 2010 fue un año fundamental gracias a la aprobación del Decreto No. 16-20104 del Congreso de la República el cual autoriza y regula las participaciones público – privadas. Esto representa una innovación legislativa nacional y regional, ya que no existe una ley similar en Centroamérica. Al entrar este decreto en vigencia, se establecerá una Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, la cual tendrá como función principal la elaboración de planes, políticas y normas para el desarrollo de lineamientos sobre los cuales deberá realizarse la contratación de los proyectos de infraestructura que se ejecutarán en alianza entre el sector privado y el Estado. En el proceso de debate de la ley, PRONACOM estimaba que la aprobación de esta generaría alrededor de 60,000 empleos34 e incrementaría significativamente la inversión, principalmente en infraestructura, para contribuir con al crecimiento del país. Así, uno de los primeros objetivos de la ley será utilizarla para la implementación del Plan Multimodal de Infraestructura.

Visión 2050

En 2050, Guatemala cuenta con un marco legal moderno y competitivo que contribuye a implementar una gestión eficaz, transparente e impecable de la inversión pública. Además, el país tiene numerosos proyectos que coordinan el capital público y el privado para continuar impulsando el crecimiento económico y social del país.

Objetivos

El objetivo primordial consiste en proveer el marco necesario para la gestión efectiva y transparente de inversiones públicas, así como el emprendimiento de iniciativas públicas, privadas y mixtas que satisfagan las necesidades de inversión del país. Por tal motivo, para lograr

29 Memoria de la Conversación Público sobre la Ley General de Participación Pública-Privada. 2005.30 BANGUAT31 World Development Indicators. Banco Mundial.32 “Mobilizing the Private Sector for Public Education". Co-sponsored by the World Bank. Kennedy School of Government, Harvard University, October 5-6, 200533 Conversación Pública sobre la Ley General de Participación Pública-Privada (Concesiones). SEGEPLAN, 200534 Entrevista de Siglo XXI a Héctor Estrada, director ejecutivo del Programa Nacional de Competitividad. Febrero 2010.

82

la visión planteada se proponen los siguientes objetivos específicos:

1. Promover la transparencia de concesiones públicas2. Incrementar la calidad de servicio de las concesiones

públicas3. Incrementar la transparencia en las licitaciones públicas4. Apoyar la implementación de proyectos bajo la nueva

ley de participación público-privada, bajo parámetros de eficiencia, transparencia y calidad


Con el fin de alcanzar los objetivos planteados, mejorando la ejecución de las concesiones públicas y obteniendo el mayor provecho de la nueva Ley de Alianzas para el Desarrollo, esta propuesta toma algunas ideas de PRONACOM y de los foros organizados durante el diseño de la iniciativa de ley. A continuación, se presentan las siguientes líneas de acción:

1. Supervisar la elección de las autoridades del nuevo consejo encargado de la concesión de proyectos público-privadas

2. Fortalecer los mecanismos de auditoría de concesiones, garantizando un costo eficiente para el Estado

3. Establecer protocolos que den preferencia a contratos que contengan niveles de servicio confiables y fácilmente fiscalizables

4. Establecer protocolos que limiten la posibilidad de que concesiones y proyectos público-privados se modifiquen o amplíen sin competencia

5. Establecer protocolos que den estabilidad y seguridad jurídica a los contratos

6. Establecer protocolos de control, fiscalización y sanción para todos los contrato

7. Fortalecer los poderes de los entes supervisores para procurar el uso de recursos legales destinados a hacer cumplir los contratos

8. Fortalecer los mecanismos existentes para la resolución eficiente de conflictos contractuales

9. Establecer mecanismos de coordinación con el Ministerio de Finanzas Públicas en la elaboración de contratos, particularmente los que tienen una duración superior a un año.

Diagnóstico

El mercado de capitales de renta variable y deuda corporativa es prácticamente inexistente en Guatemala, lo cual impide la acumulación y coordinación de capital para emprender grandes proyectos de crecimiento. Como resultado, la Bolsa de Valores Nacional maneja casi exclusivamente instrumentos de deuda soberana y algunas transacciones interbancarias, incumpliendo la función de coordinación y distribución de capitales en el resto de sectores económicos. Este subdesarrollo financiero es sobresaliente aún en términos de la región Centroamericana; en efecto, mientras que Guatemala cuenta con el sector bancario más grande aparte de Panamá, no posee mercados de fondos de pensión ni fondos mutuos, y los mercados accionarios no manejan capitales de renta variable ni deuda corporativa. En términos de capitalización de compañías como porcentaje del PIB, Guatemala posee un índice de prácticamente cero, mientras que El Salvador (20%), Costa Rica (20%) y Panamá (33%) tienen un nivel de desarrollo financiero más alto. La situación

es aún más drástica cuando se la compara con motores de desarrollo latinoamericano como Chile, cuyo índice supera el 120%35.Esto muestra un subdesarrollo notable del país en esta área, el cual es desproporcional a su desarrollo bancario e incide directamente en la disponibilidad de recursos para el financiamiento de la inversión y el crecimiento económico.

Existen varias razones para el subdesarrollo del mercado de capitales en Guatemala. Una de ellas, la falta de confianza derivada de las crisis de algunas casas de bolsa en 1999, las cuales generaron dudas acerca dela transparencia del sistema. Sin embargo, la principal razón parece ser la ausencia del necesario marco legal. En el cuadro siguiente se puede observar que Guatemala es el único país de la región carente de un marco legal regulador de los mercados de capitales, con un débil marco para dar transparencia a las corporaciones, sin marcos legales para fondos mutuos, fondos de pensión y otros instrumentos de renta variable y fija más complejos.

35 Datos de 2009. World Development Indicators. Banco Mundial.

D. Desarrollo del mercado de capitales

83

En la actualidad, el sistema financiero de Guatemala se halla regulado por las siguientes leyes:

• Decreto 16-2002 Ley Orgánica del Banco de Guatemala• Decreto 17-2002 Ley Monetaria• Decreto 18-2002 Ley de Supervisión Financiera• Decreto 19-2002 Ley de Bancos y Grupos Financieros• Decreto 67-2001 Ley Contra el Lavado de Dinero u

Otros Activos• Decreto 58-2005 Ley para Prevenir y Reprimir el

Financiamiento del Terrorismo• Decreto 94-2000 Ley de Libre Negociación de Divisas• Decreto 34-96 Ley del Mercado de Valores y Mercancías• Decreto 136-96 Ley de Especies Monetarias• Decreto 82-78 Ley General de Cooperativas• Decreto Ley 208 Ley de Sociedades Financieras Privadas• Decreto 25-2010 Ley de la Actividad Aseguradora

Esta normativa, sin embargo, está lejos de proveer el marco necesario para desarrollar un mercado financiero completo. En primer lugar, la ley no establece un ente regulador del mercado accionario y de bienes, sino solamente un proceso de registro de propiedades. Ciertamente, según la Ley del Mercado de Valores y Mercancías existe cierta supervisión ejecutada por el Registro Nacional de Valores de Mercado, dependencia del Ministerio de Economía. Sin embargo, esta supervisión es mínima, no está bien definida, cuenta conpoco personal, y no desempeña un papel fundamental en el desarrollo financiero en el país. Asimismo, dicha ley carece de un marco legal que garantice a los inversionistas el acceso a la información corporativa, lo cual significa un claro impedimento para el desarrollo de cualquier mercado accionario. Además, la ley provee impedimentos para que

entidades privadas vendan instrumentos de deuda y carece de medidas para el desarrollo de activos basados en valores (AssetBasedSecurities). Por último, no ha habido una reforma del Sistema de Pensiones, lo cual resulta fundamental para financiar el pago de beneficios a pensionados en el mercado de capitales. En conjunto, este grave vacío legal aparece desproporcionadamente atrasado respecto del nivel de desarrollo del país en el sector bancario y de su economía en general, lo cual impide la coordinación de recursos para impulsar motores de desarrollo.

Visión 2050

En 2050, Guatemala cuenta con un mercado de capitales desarrollado donde distintos instrumentos públicos y privados de renta fija y variable se intercambian con capital local y extranjero, y al cual tienen acceso todos los guatemaltecos. Guatemala se ha consolidado además como un centro financiero regional y tiene mecanismos que facilitan a las compañías nacionales y regionales la obtención de capital externo para emprender proyectos que continúan impulsando el crecimiento, los cuales complementan al capital local para incrementar así el monto de recursos disponibles para la inversión.

Objetivos

Para lograr la visión planteada, los objetivos fundamentales son fortalecer el ya establecido sistema bancario nacional y desarrollar el incipiente mercado de capitales del país. Los objetivos específicos para el sector bancario y las líneas de acción se tratan con más profundidad en el eje de estabilidad macroeconómica y financiera de la propuesta. Por lo

Guatemala Costa Rica República Dominicana

El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Regulador

Marco Legal No, solamente es un registro Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Gobernanza Corporativa

Marco legal Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico

Código de gobernanza corporativa para compañías listadas

No Sí No No Sí No Sí

Fondos Mutuos

Marco Legal No Sí Sí No Sí Sí Sí

Regulación Complementaria No Sí Sí No Sí No Sí

Fondos de Pensión Privados

Marco Legal No Sí Sí Sí Sí, pero sólo para privados Sí, pero no implementada Sí

Regulación Complementaria No Sí Sí Sí Sí No Sí

Asset Based Securities (Bienes basados en valores)

Marco Legal No Sí Sí, pero limitada No Sí, pero limitada Sí Sí

Regulación Complementaria No Sí No No Sí No No

Fideicomisos (Trusts)

Marco Legal Sí Sí No Sí Sí No Sí

Fuente: Equity and Private Debt Markets in Central America, Panama, and the Dominican Republic. Fondo Monetario Internacional 2007.

Tabla 28: Marco legal para el desarrollo del mercado de capitales

84

tanto, en esta sección se proponen los siguientes objetivos específicos para el desarrollo del mercado de capitales del país:

1. Reformar profundamente el marco legal que regula el mercado de capitales en el país

2. Establecer una autoridad reguladora independiente y con poder de ejecución que regule efectivamente el mercado de capitales

3. Establecer un marco legal que regule los fondos mutuos y de pensión, así como los activos basados en valores

4. Establecer reglas claras que garanticen la transparencia corporativa para el beneficio de los inversionistas

5. Incrementar la base inversionista en proporción al PIB6. Incrementar la participación ciudadana en el mercado de

capitales para mejorar la coordinación de capital hacia el crecimiento, y democratizar los beneficios del crecimiento financiero.


Para el desarrollo del mercado de capitales, se toman algunas de las recomendaciones provistas por el estudio regional realizado por el Fondo Monetario Internacional36, y se agregan otras para solucionar el vacío legal que existe actualmente. Tomando esto en cuenta, se proponen las siguientes líneas de acción:

1. Fortalecer la capacidad regulatoria

a. Reformar la ley para definir una autoridad regulatoria con un propósito claro, poderes establecidos, y una fuente de financiamiento suficiente para una efectiva supervisión del mercado de capitales. Esta autoridad debe ser independiente, y contar con supervisores que estén protegidos contra demandas excesivas relacionadas con su trabajo

b. Establecer una nueva ley de mercado de capitales que establezca la regulación específica de los distintos instrumentos de renta variable y fija, los mecanismos para la transparencia de información así como los poderes de la autoridad reguladora en cada uno

2. Proveer una infraestructura de mercado

a. Establecer mecanismos de gestión de riesgo para proteger al inversionista y fomentar la transparencia

b. Reformar la ley para desmaterializar y estandarizar los títulos de renta fija y variable de origen público y privado

c. Apoyar el desarrollo de la Bolsa de Valores Nacional

3. Ampliar la base inversionista

a. Establecer mecanismos para transmitir la información al público general

b. Establecer talleres y otras modalidades didácticas, para educar a potenciales inversionistas acerca de los mecanismos y procedimientos para los distintos tipos de inversión

c. Introducir el marco legal que regule los fondos mutuos y fondos de pensión privados

d. Reformar la ley para expandir la participación de inversionistas institucionales

4. Proveer un marco legal para los mercados de renta fija y variable privados

a. Reformar la ley para regular y fomentar la transparencia de las corporaciones frente a sus inversionistas

b. Introducir un código de gobernanza corporativa destinado a todas las compañías que emitan títulos en el mercado nacional

c. Permitir la participación de inversionistas institucionales en mecanismos de renta variable

d. Eliminar las ambigüedades legales existentes en la regulación de títulos de deuda privada

e. Incentivar la evaluación de riesgo de los mecanismos de renta fija

f. Estandarizar los títulos de deuda pública para crear un mercado líquido de instrumentos de renta variable

g. Remover la inequidad en materia fiscal que existe entre los instrumentos de renta fija y variable, y el resto de bienes financieros

h. Establecer una nueva ley que regule las transacciones de activos basados en valores

5. Modernizar el marco legal existente

a. Agilizar el proceso de ejecución del colateral por intermediarios financieros

b. Reformar el marco regulatorio de quiebra para agilizar los procedimientos legales y permitir resoluciones extrajudiciales

c. Requerir la auditoría y los reportes financieros de compañías que superen un límite de participación

d. Reformar los mecanismos y estándares que regulan a los contadores públicos

36 Equity and Private Debt Markets in Central America, Panama, and the Dominican Republic. Fondo Monetario Internacional 2007.

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VI. PROTEGIENDO EL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES

Desechos Bosques Agricultura Industria• Mal manejo de los desechos

sólidos para la generación de metano, compostaje y/o energía.

• No se refuerza la descontaminación de las aguas, del suelo y aire

• Falta de tratamiento de aguas Hospitalarias.

• Disminución o pérdida de especies de flora y fauna

• Disminución de posibilidades de recarga de los mantos freáticos

• Reducción de ecosistemas naturales efectivos

• Incentivos limitados para bosques comunales

• Usos ineficientes del agua en procesos productivos.

• El avance de la frontera agrícola incrementa el riesgo ambiental

• No existe tratamiento y re uso de aguas domiciliares para riego

• Poco control de descargas de aguas industriales que causan morbilidad por presencia de metales pesados.

Construcción Servicios de Salud, Energía, Educación y Transporte

Institucionalidad y participación ciudadana

Agua

• Ubicación inadecuada de áreas industriales y residenciales.

• En las áreas urbanas municipales, el drenaje combinado dificulta el buen funcionamiento de plantas de tratamiento

• Inadecuada administración, operación y mantenimiento de sistemas de agua y saneamiento.

• Daños a la salud por enfermedades de origen hídrico

• Sub utilización del potencial hídrico para generación de energía renovable.

• Crecimiento en dependencia de combustibles fósiles

• El sistema educativo es débil y no vincula lo cotidiano.

• Los diversos niveles de la educación guatemalteca están desvinculados

• No existe sinergia sistemática entre las universidades y las reales prioridades para el desarrollo

• Ausencia de un programa nacional de investigación incluyente

• Lenta transformación del sistema cultural hacia prácticas amigables con el ambiente.

• Mal seguimiento, monitoreo y evaluación de leyes, políticas, proyectos y programas

• Ineficiente planificación territorial

• Escasa información sobre educación ambiental

• Dispersión de información en estudios y generada por diversas instituciones sin objetivos conjuntos

• Legislación inadecuada y dispersa y aplicación deficiente

• Los ríos y lagos están siendo altamente contaminados por aguas residuales, domésticas, industriales y agrícolas.

• Proyectos de agua no consideran integralmente el problema, agua , saneamiento y capacitación

• El MARN, recientemente establecido, tiene débil capacidad administrativa para la conservación del ambiente.

• El intercambio de información sobre el ambiente casi no se realiza entre las organizaciones concernientes y el acceso es muy limitado

Tabla 29: Cuadro diagnóstico ambiental

Guatemala cuenta con una abundante riqueza en recursos naturales. Estos constituyen un potencial inmenso que pueden convertirse en fuentes de riqueza y desarrollo para el país. Por lo tanto, Guatemala enfrenta el reto de aprovechar sus

recursos naturales de una manera sostenible y sustentable, evitando cualquier tipo de destrucción y preservando el tesoro natural de nuestro país para generaciones futuras. Además, Guatemala tiene el compromiso con la comunidad internacional y con la humanidad para preservar sus bosques y contribuir así con el combate al cambio climático. Por estas razones, la protección del medio ambiente y los recursos naturales se plantea como un eje transversal en esta propuesta, el cual debe atravesar todos los ámbitos de la vida económica y social de Guatemala.

Diagnóstico

El enfoque e intervención sectorial en Guatemala ha provocado históricamente un desaprovechamiento de los diversos potenciales. En el cuadro siguiente, se describen algunos problemas y se citan adicionalmente, en algunos casos, su potencialidad y/o la afectación que causa.

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Visión 2050

En 2050, Guatemala es una nación que reconoce la importancia y le asigna el valor real al entrono vital, desarrollando una política de desarrollo pleno, fortaleciendo la autoridad e institucionalidad desde la propia concepción de los territorios, para mantener y expandir la actividad económica con sostenibilidad ambiental.

Objetivos

Para lograr la visión planteada, se busca implementar políticas ambientales que mantengan y expandan la competitividad del sector productivo, y coadyuven a reducir la pobreza. Con este fin, se presentan los siguientes objetivos prioritarios:

1. Promover la participación de la sociedad (Gobernabilidad).2. Realizar un proceso de sensibilización, formación y

capacitación articulada y sistemática como estrategia nacional.

3. Apoyar las mesas nacionales, municipales e intermunicipales de diálogo del agua a lo interno de consejos de desarrollo urbano y rural.

4. Formular, implementar y dar seguimiento a la Política Hídrica local, Municipal y Nacional.

5. Fortalecer a las organizacionesmancomunidades y a lasociedad organizada.

6. Institucionalizar servicios públicos relacionados con el agua (OMP, OSPM y JAM).

7. Proveer una formación profesional interdisciplinaria.8. Formar la “Autoridad de Cuenca” (ente rector del

recurso hídrico)9. Crear un fondo de conservación de agua y saneamiento.10. Emprender colectivamente iniciativas que contribuyan

a la formación, la generación de ingresos y la gestión ambiental.

11. Desarrollar una investigación aplicada en los diversos niveles educativos.


El cuadro a continuación presenta las estrategias para lograr los objetivos planteados por área de acción.

Desechos Silvicultura/Bosques Agricultura Industria• Recuperar el metano de

vertederos;• Incineración de desechos con

recuperación de energía; • Compostación del desecho

orgánico;• Tratamiento controlado de

aguas residuales; • Reciclaje y minimización de

desechos. • Estímulo a emprendimientos

empresariales y sociedades público-privadas para hacer de la basura un negocio rentable.

• Forestación; reforestación; deforestación evitada;

• Gestión de bosques; disminución de la deforestación;

• Gestión de los productos de la madera;

• Uso de los productos forestales para producir bioenergía y reemplazar el uso de combustibles fósiles.

• Ampliar PINFOR, PINPEP y crear PINENERGIA (estímulo para energía renovable).

• Mejoras en la gestión de tierras de cultivo y pastoreo para aumentar el almacenamiento de carbono del suelo;

• Restauración de los suelos cultivados y las tierras degradadas;

• Mejoras en las técnicas de cultivo de maíz y frijol y en la gestión del ganado y el estiércol para reducir las emisiones de CH4;

• Mejoras drásticas en la aplicación de fertilizantes nitrogenados para reducir las emisiones de N2O;

• Cosechas dedicadas a la energía para reemplazo de combustibles fósiles;

• Mejoras en la eficiencia energética. Unir política agrícola a política energética renovable, que estimule encadenamientos productivos locales.

• Equipamientos eléctricos de uso final más eficientes;

• Recuperación térmica y energética; reciclaje y sustitución de materiales;

• Control de las emisiones de gases diferentes al CO2; y una gran variedad de tecnologías para procesos específicos.

• Estímulo a la pequeña industria en créditos para la eficiencia energética, y la producción más limpia.

• Énfasis en el uso del agua y las tarifas que internalicen las externalidades negativas.

Tabla 30: Estrategias ambientales por área de acción

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Construcción Transporte Suministro de Energía Agua• Iluminación más eficiente

y aprovechamiento de luz natural;

• Electrodomésticos, calefacción y equipos de enfriamiento certificados como más eficientes;

• Calentadores de cocina mejorados;

• Aislamiento mejorado; • Diseño solar activo y pasivo

para la calefacción y el aire acondicionado;

• Fluidos de refrigeración alternativos;

• Recuperación y reciclaje de gases fluorados.

• Vehículos de combustibles más eficientes;

• vehículos híbridos, vehículos de diesel más limpios;

• Cambio modo de transporte por carretera a trasporte por ferrocarril y transporte público; transporte no motorizado

• (bicicletas, caminar); • Planificación de los usos del

suelo y transporte.• Incentivos: liberar de impuestos

a vehículos de rendimiento de más de 85 km/galón y

• Aumentar impuestos a vehículos de menos de 30 km/galón.

• Mejoras en la eficiencia del suministro y la distribución;

• Cambio de combustible de carbón a gas; calor y energía renovables (energía hidroeléctrica, solar, eólica, geotérmica y bioenergía;

• Combinación de calor y energía; aplicaciones tempranas de CAC (por ejemplo,

• Almacenamiento del CO2 eliminado del gas natural).

• Eliminación total de los subsidios al consumo de energía generada por carbón natural (modelo actual) y trasladarlos al acceso de energía renovable.

• Promover programas de manejo integrado de cuencas

• Institucionalizar la formación, asistencia técnica y capacitación en agua y su reuso en actividades productivas

• Fortalecer desde los niveles locales los órganos o comités de cuencas

• Crear un sistema de generación de información para disminuir riesgos.

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CONCLUSIONESGuatemala es un país con un gran potencial de crecimiento

y desarrollo, por su gran riqueza cultural, belleza natural, ubicación geográfica, diversidad de climas y abundantes recursos naturales y recurso humano. Si bien la firma de los Acuerdos de Paz en diciembre de 1996, representó un avance importante en el fortalecimiento de la democracia del país, problemas estructurales, como la debilidad institucional y la baja capacidad financiera del Estado, limita la posibilidad de vivir en un verdadero Estado de derecho en el que se cumpla y se haga cumplir la Ley, factor fundamental para el desarrollo y prosperidad de Guatemala. Las entidades a cargo de la seguridad ciudadana y las que conforman el sector justicia son instituciones débiles en su capacidad, tanto de gestión como financiera, facilitando de esa forma la corrupción y la penetración del crimen organizado en el país.

El presente documento recopiló información de varios estudios realizados a nivel nacional e internacional, los cuales revelan que Guatemala se encuentra muy rezagada en indicadores de desarrollo humano y que, sin cambios estructurales de fondo, no será posible alcanzar varias de las metas del milenio establecidas para 2015, ni reducir los actuales niveles de pobreza y pobreza extrema. Sin un plan concreto para dar mayor dinamismo a la actividad económica, por ejemplo, el país continuará creciendo a tasas apenas por arriba del crecimiento poblacional, dejando el ingreso per cápita con una mejora apenas marginal.

Una de las revelaciones principales de la propuesta de lineamientos para un Plan de Nación es la imperante necesidad de consenso para la implementación de reformas legales e institucionales profundas. Esta necesidad de consensos a largo plazo, principalmente en la futura agenda legislativa, es evidente en los distintos ejes del Plan. En materia de Estado de Derecho, se necesitan reformar leyes para garantizar la independencia de los poderes del estado; y en seguridad y justicia, se necesitan reformas profundas al ejército, la policía y sobre todo a los entes judiciales. Asimismo, en materia de crecimiento económico, se concluye que los excesivos trámites en distintos procesos comerciales mantienen a Guatemala con los niveles más bajos de inversión en la región y con un grado de apertura económica baja, por lo que una agenda legislativa consensuada es también imperativa en esta área. Similarmente, la ausencia de marcos legales apropiados impide el desarrollo del mercado financiero y limita la coordinación de capitales para emprender proyectos de crecimiento y financiar proyectos públicos. Por último, y como punto fundamental, el consenso será necesario para reestructurar las finanzas del Estado. Sin una coordinación ciudadana que apoye reformas profundas, la rigidez legal en la ejecución del gasto y la debilidad del mismo debido a

la baja recaudación harán imposible la implementación de cualquier plan de nación.

Por esta razón, el propósito de este documento es compartir con los diferentes sectores la Visión de País que se plantea e iniciar un proceso de diálogo franco y abierto sobre la referida visión y sobre las estrategias y líneas de acción que se proponen para alcanzarla. El objetivo último es vivir en una Guatemala próspera y segura en donde se cumpla la ley y en donde todos los guatemaltecos tengamos las mismas oportunidades para prosperar. Asimismo, se trata de construir una Guatemala, en donde el Gobierno concentre sus esfuerzos en proteger a los sectores más vulnerables de la población y en generar un clima óptimo para los negocios y la inversión. Para tal efecto, deben impulsarse las acciones necesarias para mejorar la competitividad y productividad del país sin descuidar otros aspectos de vital importancia, como la preservación de la estabilidad macroeconómica y financiera y la protección del ambiente y los recursos naturales.

Cabe destacar que, aunque este Plan de Nación comprende una visión de largo plazo hacia 2050, la mayoría de propuestas incluidas en este documento deben comenzar a trabajarse lo más pronto posible. Se considera que, en materia legislativa y judicial, las reformas legales e institucionales pueden realizarse en un corto período de tiempo con el liderazgo apropiado y el consenso de la ciudadanía. Asimismo, la reestructuración del Ejecutivo para la implementación de la mayoría de proyectos propuestos puede completarse en la primera década, si se cuenta con la capacidad y voluntad política necesaria.

Aunque el reto es grande y el programa ambicioso, consideramos que ya no podemos seguir con políticas de corto plazo que impiden avanzar y salir de la pobreza y el subdesarrollo. Necesitamos trabajar en una verdadera estrategia de país; es decir, en un plan de nación con visión de largo plazo que trascienda los ciclos políticos y que nos obligue a implementar políticas públicas coherentes y transparentes, coordinadas con el sector privado y la sociedad civil en una misma dirección. Es por ello que invitamos a todas las guatemaltecas y guatemaltecos a unirse en este esfuerzo que hemos iniciado, el cual se plasma en el presente documento.

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