propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia
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Voces de académicos y expertos.TRANSCRIPT
-�- voces de académicos y expertos ]
Pr oPuestas , v is iones y aná l is is sobr e l a Po l ít ica de desa r r o l l o r ur a l en co l ombia
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�-
-�- voces de académicos y expertos ]
Sectores Sociales Popularespara la Paz en Colombia
Doc umen t o De t r aba j o
Pr oPuestas , v is ionesy aná l is is sobr e l a Po l ít ica
de desa r r o l l o r ur a l en co l ombia
Absalón Machado C.Aurelio Suárez MontoyaCecilia López MontañoJuan Patricio Molina
Carlos Salgado Araméndez Norma Villarreal MéndezFreddy Ordóñez Gómez
—voces de académicos y exPer tos—
Este proyecto es financiado por la Unión uropea
Este programa es implementado por OXFAM.
Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan las opiniones de la Unión uropea ni de OXFAM
Programa de la Unión europea
Euro-peAid/127763/ACT/TPS – Non- State Actors and Local Authorities in Development – Actions in parther countries (Multicountry) NSA
ISBN: 978-958-57477-�-5�a. Edición. Diciembre de �0��
Bogotá, D.C. Colombia
Oxfam, ColombiaDiagonal 35 No. 5 A 40, Bogotá D.C.
Diseño: Torre GráficImpresión: Corcas Impresores
©
índice
Presentación 7
Luces y sombras en el desarrollo rural. Reflexiones a la luz del proyecto
de ley de tierras y desarrollo rural del gobierno de Santos
Absalón Machado C. 13
Desarrollo rural, ¿camino para construir la paz?
Absalón Machado C. 31
¿Es el derecho de superficie instrumento para el desarrollo rural en Colombia?
Aurelio Suárez Montoya 37
La institucionalidad en el proyecto de ley de desarrollo rural
Cecilia López Montaño 59
Políticas de comercialización agropecuaria para pequeños productores
Juan Patricio Molina 67
Proyecto de ley de tierras y desarrollo rural ¿Cómo incorpora al campesinado?
Carlos Salgado Araméndez 87
Avances y puntos críticos del proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
Rural desde una perspectiva de género
Norma Villarreal Méndez 101
Zonas de reserva campesina: contribución a la democratización del acceso
y la propiedad sobre la tierra y construcción alternativa del territorio
desde el campesinado
Freddy Ordóñez Gómez 115
-�-
-7- voces de académicos y expertos ]
P R E S E N T
AC
IÓ
N
LA pobreza y el rezago económico y político de la población
rural en Colombia, permeado por la marginación extrema de las mu-
jeres rurales en los ámbitos público y privado, se cuentan entre las
principales manifestaciones de la inequidad en Colombia, y eviden-
cian la importancia y necesidad de avanzar en políticas de inclusión
económica, social y política para la población campesina, indígena
y afrodescendiente.
Dos hechos recientes, apoyan esta visión: el anuncio a mediados de
2011 de una ley de desarrollo rural y la inclusión del tema Política
de desarrollo agrario, como una de las áreas del acuerdo general para
las negociaciones de paz iniciadas en octubre pasado.
En este contexto, Oxfam1 invitó a reconocidos analistas del sector para
que ofrecieran reflexiones sobre la problemática actual, la pertinencia de
instrumentos que se ofrecen en la coyuntura como vehículos para el desa-
rrollo rural y para que expresaran recomendaciones que permitan avanzar
en los derechos e inclusión económica de las comunidades rurales. Simultá-
neamente y con el liderazgo de Planeta Paz, Oxfam está apoyando la publicación
de un segundo volumen que reunirá las voces de líderes y activistas sociales.
La publicación inicia con dos artículos de Absalón Machado, investigador y director del
Informe “Colombia Rural. Razones para la esperanza” producido por Naciones Unidas.
En el primero, Luces y sombras en el desarrollo rural. Reflexiones a la luz del proyecto
de ley de tierras y desarrollo rural del gobierno de Santos, Machado rastrea el concepto
�.Oxfamesunaconfederacióndecooperacióninternacionalquesededicaacombatirlainjusticiaylassituacionesdepobrezaydesdehace30añosapoyaenColombiainiciativasparamejorarlascondicionesdevidadelascomunidadesrurales.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -8-
de desarrollo rural que subyace en el proyecto de ley. Si bien reconoce que el enfoque
territorial constituye un avance acorde con los nuevos postulados que recorren América
Latina, advierte que no existe en la ley un concepto sistémico que oriente una políti-
ca de desarrollo rural. En este sentido, el autor identifica los principales paradigmas
y corrientes académicas sobre el desarrollo rural que ayudan a entender las políticas
implementadas en el sector agropecuario durante las últimas cinco décadas.
Entre las falencias que identifica, se destaca el rezago institucional, la no afectación de
las estructuras de poder en el sector rural, la ausencia de articulación con actividades
mineras y medio ambiente y, el olvido del tema de género y juventudes rurales. Señala
que la creciente debilidad institucional y su captura por actores ilegales, que no resuelve
la propuesta de ley, junto con la insuficiencia de recursos del presupuesto nacional, son
dificultades enormes que enfrenta el gobierno para responder a las demandas del sector
rural y cumplir sus ofertas. Concluye que los desafíos que enfrenta el Estado solo se
resuelven en el contexto de una mayor descentralización, el reconocimiento y partici-
pación de los pobladores rurales y la construcción nacional de un modelo de desarrollo
sustentable, con un protagonismo creciente de las mujeres.
En el segundo artículo, Desarrollo rural ¿Camino para construir la paz?, Machado re-
salta que el objetivo de la paz no se agota con políticas sectoriales sino que compromete
transformaciones significativas en el modelo de desarrollo. En su reflexión identifica
tres problemas a superar como condición para avanzar hacia ese objetivo tan esquivo
en la historia nacional: un modelo apuntalado en la terciarización y reprimarización de
la economía que entre muchos de sus efectos actúa como estimulante de nuevos con-
flictos rurales; un conflicto agrario que no se supera con la redistribución de la tierra,
sino que requiere además una intervención integral del Estado en la provisión de bienes
públicos y en la construcción de una arquitectura institucional adecuada y, finalmente,
la superación de la pobreza mediante la creación de oportunidades dignas para todos.
Ahora bien, el analista político y excandidato a la Alcaldía de Bogotá, Aurelio Suárez, en
su artículo ¿Es el derecho de superficie instrumento para el desarrollo rural en Colom-
bia?, analiza desde la economía política las motivaciones de los últimos tres gobiernos en
implementar arreglos institucionales como el Derecho Real de Superficie, incorporado
en la propuesta de ley de desarrollo rural, como estrategias hacia la empresarización
del sector, cuyo principal antecedente lo ubica en el caso conocido ampliamente por la
opinión pública, como modelo Carimagua. Además, realiza un balance de costo/bene-
-9- voces de académicos y expertos ]
ficio para el sector agropecuario, el bienestar para las comunidades rurales y el Estado
colombiano.
El autor recurre a los conceptos como costo de oportunidad, costo social de referencia y
renta diferencial de la tierra para demostrar que las condiciones en que se incorpora esta
figura en la ley, responde a una estrategia del mercado global de tierras que privilegia los
intereses económicos del gran capital nacional, transnacionales vinculadas a la produc-
ción y comercio de alimentos y al capital financiero internacional. Como consecuencia,
por ejemplo, la apuesta gubernamental de promover el desarrollo agrícola de la Alti-
llanura a través de esta figura, no solo estimularía el acaparamiento y extranjerización
de tierras sino que pondría en riesgo grave a sus habitantes ancestrales, comunidades
indígenas y rurales llaneras, la estructura ecológica regional y la biodiversidad de las
sabanas tropicales.
Juan Patricio Molina, director del grupo de investigación en Gestión y Desarrollo Ru-
ral de la Universidad Nacional, desarrolla en su artículo Políticas de comercialización
agropecuaria para pequeños productores, diez propuestas de política pública para con-
trarrestar la excesiva intermediación que compromete los ingresos de los productores
y el acceso a los alimentos por parte de los consumidores urbanos y rurales, con énfasis
en los más vulnerables.
Las propuestas parten del principio de que el Estado debe garantizar el suministro de
bienes públicos y crear marcos regulatorios basados en nuevos incentivos e institucio-
nes de mercado agrario, desarrollo de infraestructura física y prestación de servicios
de apoyo productivo. El marco propuesto garantizaría ingresos para los pequeños pro-
ductores más allá de su mera subsistencia; la mayor integración de los pequeños con
las cadenas formales y sistemas de abastecimiento que garanticen la disponibilidad y
acceso equitativo a los alimentos.
La exministra de agricultura y exsenadora, Cecilia López, con su artículo La institucio-
nalidad en el proyecto de ley de desarrollo rural, evalúa este componente, advirtiendo
que no existe una política institucional definida y que en su formulación incurre en no
pocas inconsistencias.
Una de las afirmaciones más reveladoras es que la conceptualización del proyecto no
reconoce el tema institucional como una de las causas del atraso rural que padece el
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�0-
campo colombiano y en consecuencia no se considera como un aspecto clave para la so-
lución de los problemas del sector. Además, el tema de mujer rural cae en el ostracismo,
se confunde el concepto de género con el de sexo, no se asume como un componente
transversal y tal vez más grave, los avances institucionales logrados en la Ley 731 de
2002, ley de mujeres rurales, se desconocen por completo.
En relación con la reestructuración del Incoder, en quien identifica el eje de la ejecu-
ción de la política de desarrollo rural, considera se le asignan una gran cantidad de
funciones que implican coordinación con otras entidades dentro y fuera del sector,
pero no existe una hoja de ruta que permita vislumbrar como ocurrirá esto, cómo
se tramitarán las demandas de otras instancias y cómo se articulará con la Unidad
de Tierras y los Consejos Regionales de Desarrollo Rural.
Un examen exhaustivo del enfoque y perspectiva de género del proyecto de ley
fue realizado por la experta Norma Villarreal, quien evidencia en su artículo
Avances y puntos críticos del proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural
desde una perspectiva de género, los enormes vacíos y debilidades de la pro-
puesta gubernamental.
Norma concluye que la perspectiva de género no está incorporada de manera
integral y consistente en el espíritu de la ley, hasta el punto de que muchos de
los componentes de la Ley invisibilizan a las mujeres; por ejemplo, no se destinan
recursos específicos; siguen ausentes en las estadísticas, no se formulan acciones
positivas para reducir su pobreza y exclusión y, la participación y el reconocimiento
político de sus organizaciones se diluye en consideraciones muy generales.
La deuda social con las mujeres rurales es de tal magnitud que por lo menos se esperaría
que en la exposición de motivos, se reconociera esta obligación y se asumiera el tema
como eje transversal, para por fin avanzar en la superación de la inequidad histórica y
el reconocimiento de derechos que ha impedido que las mujeres accedan a los instru-
mentos de la política agropecuaria, a los bienes públicos y a la participación en la toma
de decisiones, sostiene la autora.
Carlos Salgado, director de Planeta Paz, reflexiona acerca del grado de reconocimiento
y las opciones de desarrollo para la población campesina. En su artículo Proyecto de ley
de tierras y desarrollo rural ¿cómo incorpora al campesinado?, identifica los actores
-��- voces de académicos y expertos ]
sociales y cómo están pensados e integrados en la conceptualización de la ley, de acuerdo
con los instrumentos de política pública que define la misma.
Advierte que una ley de desarrollo rural para un país como Colombia, no puede abs-
traerse del conflicto agrario, de las estructuras de poder dominantes legales e ilegales
y de las permanentes tensiones que recorren la geografía, a riesgo de desdibujar por
completo la realidad y desconocer la diversidad y heterogeneidad de los actores sociales.
En este sentido, argumenta que la indefinición y ambigüedad de los sujetos de ley, del
enfoque territorial y del contexto rural, se extienden a lo largo texto.
Algunos instrumentos de política parecen apostarle a la consolidación de los pequeños
y medianos productores rurales, afirma el autor, sin embargo, aclara, que no se puede
homologar pequeño productor y campesino, pues este siendo un pequeño productor, se
comprende por relaciones sociales, culturales y productivas desplegadas en comunidad.
De esta manera, la única propuesta de política territorial concreta para el campesinado
son las Zonas de Reserva Campesina, cuyos objetivos y principios evalúa desde la óptica
del desarrollo territorial, la articulación con otros actores y el predominio de poderes
regionales.
Esta compilación de artículos finaliza con el texto Zonas de Reserva Campesina: con-
tribución a la democratización del acceso y la propiedad sobre la tierra y construcción
alternativa del territorio desde el campesinado, del investigador Freddy Ordóñez
del Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos, ILSA.
La contextualización del problema de la tierra en Colombia es el punto de partida del
análisis histórico de las luchas campesinas que conduce a la construcción autónoma de
una propuesta alternativa de ordenamiento del territorio y a la democratización de la
propiedad de la tierra.
Si bien su consagración y reglamentación en Ley 160 de 1994, significó un avance nor-
mativo en el reconocimiento político de las comunidades y organizaciones campesinas,
en la protección ambiental y desarrollo sostenible, y de la necesidad de contener los
índices de concentración de la propiedad, esta figura viene enfrentando serios obstáculos
para su promoción y extensión mediante recursos legales y no legales, especialmente
durante la última década, cuyas evidencias y cronología se detallan en el artículo. Final-
mente, sostiene el autor, que el actual gobierno realiza una declaración de intenciones
que controvierten esa tendencia; sin embargo, el tratamiento de las Zonas de Reserva
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��-
Campesina en el proyecto de ley de desarrollo rural parece contener más limitantes
que oportunidades para su fortalecimiento.
La lectura conjunta de los artículos permite identificar una perspectiva de análisis en
la que convergen los distintos autores, en unos de manera más explícita, que consiste
en que la transformación del campo colombiano es posible si la política pública asume
una conceptualización del desarrollo rural con perspectiva de país que supere la duali-
dad campo-ciudad, que desde su diseño promueva la participación de las comunidades
históricamente excluidas para que por primera vez se reconozcan como partícipes de
un proyecto nacional y que haga del sector rural un componente estratégico de desa-
rrollo económico y de bienestar para su población que dignifique el trabajo y la cultura
campesina, indígena y afrodescendiente.
David Huey
Director de País
Oxfam en Colombia
voces de académicos y expertos ] -��-
AbsalónMachadoC.*
Elproyectodeleyyelconceptodedesarrollorural
En primer término, es necesario decir que el Plan de Desarrollo
Prosperidad para Todos, menciona el término de desarrollo rural,
pero no tiene una concepción clara sobre su significado. El plan tiene
un enfoque más productivo centrado en la locomotora agrícola, que
busca esencialmente mejorar el crecimiento de la agricultura atendiendo algunas
de sus falencias en infraestructura, tecnología y acceso a otros recursos, pero
no enuncia una política de desarrollo rural, pues no precisa qué se quiere hacer
con el sector agropecuario más allá de modernizar la producción para competir
en los mercados.
De alguna manera se repite una costumbre institucional de configurar algunas
políticas públicas sobre la marcha, con base en leyes y normas, sin antes haber
realizado el ejercicio de definir políticamente lo que quiere el país de un sector como
el rural1. Es decir, ¿cuál es la estructura sostenible para cumplir ciertos propósitos
nacionales en función del interés común? El proyecto de Ley de Desarrollo Rural
presenta algunas guías sobre ese derrotero, pero no se ha diseñado con base en el
�.EnlosenunciadosrealizadosporseñorMinistrodeAgricultura,Dr.JuanCamiloRestrepo,seencuentranalgunoselementosparcialesdeloqueeslapolíticadedesarrollorural,peronohayunamayorprecisiónsobreeltema,puescasitodassusintervencionespúblicashangiradosobreeltemadetierras,larestituciónylospostuladosdelaLeydevíctimas.Ver:Restrepo,JuanCamilo(20��),PolíticaintegraldeTierras.Unvirajetrascendentalenlarestituciónyformalizacióndelapropiedadagraria,MinisteriodeAgriculturayDesarrollorural,Bogotá.
*Economistaexpertoendesarrollorural.DirectorAcadémicoInformeNacionaldeDesarrolloHumano20��..
Luces y sombras en el desarrollo rural.
Reflexiones a la luz del proyecto de ley de tierras y desarrollo rural del gobierno de Santos
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�4-
ejercicio ideal de repensar el modelo de desarrollo rural en marcha y definir las reglas de
juego necesarias para la orientación de la política pública. Estamos repitiendo la lógica
política histórica de la construcción de la política pública en el sector rural.
En las versiones conocidas hasta hoy, del proyecto de Ley, se avanza en relación con
el Plan de Desarrollo, al hacerse una aproximación a un concepto de desarrollo rural
con enfoque territorial (DRET), que se concibe como: “el proceso de transformación
productiva, institucional y social de los territorios rurales, en el cual los actores sociales
locales tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias públicas,
privadas o de la sociedad civil, o unas u otras, con el objetivo de mejorar el bienestar de
sus pobladores. Como resultado de este proceso se debe llegar a corregir los desequilibrios
regionales en niveles de desarrollo” (art. 2, versión, febrero 02, de 2012).
Y el enfoque Territorial se precisa como “aquel que permite potenciar el desarrollo rural
para mejorar el bienestar de los habitantes en un territorio propiciando la participación
y cooperación de todos los actores, y el aprovechamiento de sus recursos, en un proceso
que lleve a la ordenación del territorio y la sostenibilidad ambiental” (art. 3, versión
febrero 2).
Además se precisa el alcance del Territorio Rural, al establecer que éste “es entendido
como un espacio histórico y social, delimitado geográficamente, con cuatro componentes
básicos: un territorio con actividades económicas diversas, interrelacionadas; una
población principalmente ligada al uso y manejo de los recursos naturales, con una
cultura propia; unos asentamientos con una red de relaciones entre sí y con el exterior;
y unas instituciones —gubernamentales y no gubernamentales— que interactúan entre
sí” (art. 4, ibid).
En el artículo 27 se señalan los componentes de los programas de desarrollo rural, que
da idea de lo que podría ser la visión que tiene el Ministerio de Agricultura y desarrollo
Rural, MARD, sobre el tema, y que sigue sobrecargada en los aspectos productivos,
pues el Ministerio, como está diseñado actualmente, tiene ese sesgo histórico hacia lo
productivo, un desequilibrio a superarse en el mediano plazo.
Esos componentes giran alrededor de: el ordenamiento social de la propiedad y acceso a
tierras para pequeños productores; aspectos productivos (generación de ingresos, cadenas
productivas, ordenamiento uso de la tierra, desarrollo empresarial, transformación
agroindustrial, estímulo a la asociatividad y las alianzas, comercialización, acceso a crédito,
-�5- voces de académicos y expertos ]
asistencia técnica, tecnología, e información); capacitación y formación a pequeños y
medianos productores y sus organizaciones para mejorar su competitividad y sostenibilidad;
acceso a bienes públicos sociales (salud, saneamiento, nutrición, conectividad, educación,
cultura, recreación, inversión en capital humano y seguridad social) y productivos
(adecuación de tierras, vías, energía y comunicaciones); fortalecimiento de modelos de
gestión local, creación de capacidad institucional a nivel territorial, apoyo a los municipios
en la formulación y ejecución de planes de ordenamiento territorial y participación de la
sociedad civil en alianzas público privadas para el desarrollo rural.
Estas definiciones están, en general, acordes con los postulados que en América Latina se
han venido desarrollando sobre el tema, especialmente los derivados de la propuesta del
IICA, y de los documentos elaborados en el Centro Latinoamericano para el Desarrollo
Rural, Rimisp2.
En efecto, para los investigadores del Rimisp, Verdegué y Schejtman, el desarrollo rural
territorial es “un proceso de transformación productiva e institucional de un espacio
rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural”.“Latransformaciónproductivatieneelpropósitodearticularcompetitivaysustentablementea
laeconomíadelterritorioconmercadosdinámicos,loquesuponecambiosenlospatronesde
empleoyproduccióndeunespacioruraldeterminado.Eldesarrolloinstitucionaltienecomo
objetivoestimularlaconcertacióndelosactoreslocalesentresíyentreellosylosagentes
externosrelevantes,asícomomodificarlasreglasformaleseinformalesquereproducenla
exclusióndelospobresenlosprocesosylosbeneficiosdelatransformaciónproductiva”
(VerdeguéySchejtman,pag.30).
En otro caso, Alain de Janvry y Sadoulet (2004)3 al analizar los fracasos de
las políticas de lucha contra la pobreza rural sugieren métodos alternativos de
desarrollo rural cuya probabilidad de éxito sea mayor, entre ellos el enfoque
territorial de desarrollo rural. Así, indican que merece la atención esa alternativa
cuya finalidad es: “uno, proyectar a su máximo potencial el valor agregado de los
recursos locales subutilizados; dos, integrar las actividades rurales y urbanas en una sola
dimensión territorial, centrada en proyectos económicos regionales y tres, incorporar
2.Sepúlveda,Sergio;Rodríguez,Adrián;Echeverri,RafaelyMelaniaPortilla(2003),El enfoque Territorial del Desarrollo Rural,IICA,SanJosédeCostaRica;Verdegué,JulioyAlejandroSchejtman(2004),Desarrolloterritorialrural,SantiagodeChile.
3.Janvry,AlaindeyElisabethSadoulet(2004),Hacia un enfoque territorial del desarrollo rural,UniversidaddeCalifornia(SededeBerkeley),PreparadoparaelcuartoForoTemáticoRegionaldeAméricaLatinayelCaribe“Cosechandooportunidades:DesarrolloRuralenelsiglo2�”,CostaRica,�9a2�deoctubre.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��-
a la población rural pobre a las oportunidades de empleo e inversión generadas por el
crecimiento local”.
Estas aproximaciones en el caso de Colombia podrían delinearse en el sentido de que el
desarrollo rural es un proceso de transformación productiva, social e institucional de
los territorios rurales, cuyo propósito fundamental es reducir la pobreza, la inequidad
y los conflictos en el territorio.
Si bien esta definición es genérica, Verdegué y Schejtaman llaman la atención en el
sentido de que “estamos lejos de disponer de un nuevo paradigma del desarrollo rural o
de una especie de modelo probado que sirva para abordar la multiplicidad de situaciones
heterogéneas que caracterizan al mundo rural latinoamericano” (pag. 31). Por ello,
en la práctica la acción pública se reduce a formular un reducido número de criterios
orientadores del diseño de políticas y estrategias para superar los problemas críticos del
sector rural4. Y ello es lo que hace en el fondo la propuesta del Ministerio de Agricultura
con su proyecto de Ley, no podría ser de otra manera.
Este acercamiento del Ministerio es realmente un avance en relación con lo existente y
las visiones sobre el desarrollo rural en Colombia. Primero porque se recupera para la
política pública una visión del desarrollo que se venía perdiendo de manera consciente en
el Estado en los últimos 20 años; segundo, porque se superan los criterios economicistas
en el tratamiento de lo rural centrados en la competitividad y la productividad, y tercero,
porque el concepto de DRET recupera el papel del Estado, al no dejar solamente en
manos del mercado la solución de problemas que son más de orden estructural. Esta
nueva apuesta por una visión renovada del desarrollo rural que contiene el proyecto
de Ley en mención, está lejos sin embargo de verse reflejada en una institucionalidad
pertinente para darle la debida proyección al concepto.
En el diagnóstico, el MADR señala que los obstáculos para el desarrollo rural, que el
proyecto de Ley busca superar a través de diversos programas son: la baja calidad de
vida, la dispersión de la inversión pública en el sector rural, la dispersión en proyectos
productivos, la escasa provisión de bienes públicos, la usurpación de tierras del Estado,
la inadecuada distribución de la propiedad rural, la informalidad de la propiedad rural
y el uso inadecuado de la tierra.
4.UnaprecisióndeesosproblemasmáscríticosseencuentrenenPNUD(20��),InformeNacionaldeDesarrolloHumano20��:Colombiarural,razonesparalaesperanza,Bogotá.
-�7- voces de académicos y expertos ]
Sigue siendo un diagnóstico parcial pues se dejan de lado los procesos sociales, la
precariedad institucional, los conflictos rurales, la escasa integración en los territorios,
los aspectos culturales y de orden político. Aun así, la apuesta del Ministerio es valiosa
y puede considerarse realista políticamente en el contexto, aunque no exenta de
dificultades en un ambiente de conflicto. Frente a la involución en el desarrollo rural
presentada en las dos décadas anteriores, este proyecto de Ley tiene un valor simbólico
y político considerable.
¿Dedóndevenimos?
Colombia, como todos los países latinoamericanos ha recorrido de manera casuística
y no sistémica, por cuatro tipos de ideas, paradigmas, o temas dominantes en materia
de desarrollo rural desde los años cincuenta del siglo pasado. El tránsito ha sido según
Ellis y Biggs�, así: 1. el tema de la economía dual-modernización (años cincuenta hasta
mediados de los setenta); 2. los pequeños productores como agentes económicos
racionales y eficientes (mediados de los sesenta hasta el presente); 3. los
enfoques de proceso-participación y empoderamiento (desde principios de
los ochenta) y 4. el enfoque de medios de vida sostenibles (desde mediados
de los ochenta).
Los primeros paradigmas se agrupan en lo que puede denominarse la dualidad-
modernización, racionalidad y eficiencia de los pequeños productores, que
son enfoques de “arriba hacia abajo” y cubren las políticas de modernización,
reforma agraria y los tradicionales programas DRI. Un segundo grupo
son los enfoques de participación y empoderamiento, concebidos más “de
abajo hacia arriba” que dan prevalencia a la participación de los campesinos
en las definiciones de prioridades. Y un tercer paradigma es el enfoque de la
sostenibilidad de los medios de subsistencia de los pobladores rurales (medios
de vida sostenibles), uno de cuyos caminos alternativos es el enfoque territorial del
desarrollo rural6.
Estos tres tipos de paradigmas se han superpuesto en el tiempo y no se encuentran
puros o separados en la práctica de las políticas públicas. En Colombia es fácil establecer
�.Ellis,FrankyStephenBiggs(200�),EvolvingThemesinRuralDevelopment�9�0-2000s,DevelopmentPolicyReview,OverseasDevelopmentInstitute,�9(4),437-448.CitadoporSepúlvedaetal,op.cit.
�.Sepúlvedaetal.,Op.Cit.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�8-
que esas superposiciones no se mantienen con la misma dinámica, los contextos van
graduando los énfasis de cada una de las apuestas. Pero es claro que hoy el tercer
paradigma, deja atrás el de la dualidad-modernización, pero incorpora los aspectos
básicos del segundo y los criterios de racionalidad de las economías campesinas.
Cuando se dice que el proyecto de Ley de Desarrollo Rural toma como referencia
el enfoque territorial, es clara la diferencia con lo que se venía haciendo en el
pasado. Colombia dio un salto hacia atrás, una especie de involución institucional
en el decenio del 2000, cuando se aplicó y se intentó institucionalizar, en el
Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 11�2 de 2008) 7, una política de desarrollo
rural que desconocía los esfuerzos hechos y las corrientes académicas
en boga, acentuando las funciones del mercado, el retiro del Estado y la
desvalorización del campesinado8.
Un repaso a lo realizado en el pasado y que en parte estaba en marcha
cuando se realizó el cambio de gobierno en el 2010, ubica unos elementos de
referencia para evaluar el esfuerzo y las características de lo que pretende
hacerse con el nuevo proyecto de Ley. Pueden resumirse las experiencias
de Colombia en las siguientes características:
a. En los anteriores ejercicios no se afectaban las relaciones de poder. La
reforma agraria marginal, ni la colonización, ni los programas estilo DRI,
ni el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) tocaron las estructuras de
poder fundamentadas en una tenencia de la tierra altamente desigual. Esas
iniciativas se diseñaron sobre una estructura agraria rígida con fuertes
resistencias al cambio. Las elites rurales, la clase propietaria y los políticos
apoyaron los DRI y el PNR pues no afectaban el orden social establecido
en el campo, al centrarse en un porcentaje bajo de los productores rurales
que estaban en capacidad de modernizarse. Se partía del supuesto que los
campesinos podían incorporar mejoras tecnológicas y lo que necesitaban eran
insumos y crédito como lo había propuesto Theodore Schultz9 a comienzos de
los sesenta, nada relacionado con el acceso a la tierra.
7.EstaleyfuedeclaradainexequibleporlaCorteConstitucionalpornohaberrealizadoconsultasconlasorganizacionessocialesyotrosviciosdeforma.
8.Eldesconocimientodelasexperienciasdelpasadoydelasdiscusionesacadémicasenelconciertointernacionalfueronlapautadelosgobiernosanterioresalactual,locualpodríacalificarsecomounautoritarismoinstitucional.
9 TheodoreSchultz(�9�4),TransformingTraditionalAgriculture,YaleUniversityPress,NewHaven.
-�9- voces de académicos y expertos ]
b. Había un énfasis productivo, y la política social se consideraba compensatoria de
los programas de desarrollo rural. La manifestación más clara de ello fue el reclamo
surgido en la administración de Samper cuando la Ministra Cecilia López impulsó la
denominada Cumbre Social Rural10 en 1996, para intentar diseñar una política integral
para el sector rural, modernizando el concepto de lo rural. La cumbre no tuvo éxito en
términos de aplicación de nuevos programas y estrategias, pero mostró la necesidad de
avanzar en la visión del desarrollo rural.
c. Una fase de reconocimiento de lo campesino con la reforma agraria marginal, la
colonización, el programa DRI11 y el Plan Nacional de Rehabilitación hasta mediados
de los noventa. Esta visión y proceso culminó en 1996 cuando empezó a plantearse
de manera preliminar la IV fase del Fondo DRI para el período 1997-2000 con base
en una evaluación en marcha de la fase III (1991-1996) y una visión más holística del
desarrollo bajo los paradigmas de la competitividad, de la equidad y de la sostenibilidad
(Vargas,1996). Se planteaba una revisión del concepto de lo rural, o de la sociedad
rural, se enfatizaba el desarrollo conducido por los municipios y localidades,
otorgándoles mayor autonomía y descentralización.
Se propuso la transferencia de recursos de la Nación a los entes territoriales
(ET) para complementar sus recursos y en áreas y temas de desarrollo rural
de importancia para la ejecución de las políticas contenidas en el Plan de
Desarrollo Nacional. Además, la fase IV del Fondo DRI proponía darle énfasis
al fortalecimiento y desarrollo institucional de los municipios y departamentos.
El programa, como anotaba Vargas12, se concentraría en tres componentes o
subprogramas: desarrollo institucional (mejorar capacidades para gestionar el
desarrollo); inversiones para el desarrollo rural (mejoramiento en la cantidad
y calidad de activos) y servicios de apoyo (asistencia técnica, educación, salud,
organización y capacitación comunitaria). Estas orientaciones iban en la vía correcta y
�0.LosdocumentospresentadosenestaCumbre,lasconclusionesyelContratoSocialRuralquesurgióseencuentranen:MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural(�99�),Unamiradasocialalcampo,compilacióndelaCumbreSocialRural,Bogotá.
��.Colombiamanejóunapolíticadedesarrolloruraldurante2�añosbajolosmodelosimpuestosenAméricaLatinadesdelosañossetenta.Estapolíticatuvounavanceprogresivohaciaundesarrollodescentralizadoymásparticipativodirigiéndosehaciaunconceptodedesarrolloruralterritorial.Ver:FondoDRI,MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural(�99�),20añosdedesarrolloruralenColombiaysusperspectivas,seminario2�-28dejunio,Bogotá.EsimportanteanotarqueestapolíticafuesugeridaporelBancoMundialynofueelresultadodeunadecisiónendógenacolombianaolatinoamericana.
�2.VargasdelValle,Ricardo(�999),ExperienciasexitosasdecombatealapobrezaenAméricaLatina:leccionesparaunareorientacióndelaspolíticas.CasoColombia:ElProgramadeDesarrolloIntegralCampesino–PDIC-elFondoDRI,FAO-Rimisp.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�0-
representaban un gran avance, que sería desconocido en los años siguientes. Razones
políticas y de contexto relegaron esta propuesta que no se discutió ni presentó a los
organismos internacionales durante el gobierno de Samper, como se había acordado
inicialmente. El retroceso de los programas de desarrollo rural sería la ruta marcada
a partir de entonces.
Luego vino una fase, acentuada desde mediados de los noventa, de desvalorización de
la economía campesina y su producción de subsistencia, con el presupuesto de que no
tenía capacidad de competir en los mercados. La máxima expresión de esta política
se dio con la aprobación del Estatuto de Desarrollo Rural en 2008 (Ley 11�2), que
cifraba el futuro de la agricultura colombiana solamente en el empresariado y que
asumía un desarrollo rural más centrado en la productividad y competitividad,
modernizando los instrumentos de acceso a subsidios vía convocatorias que eran
excluyentes. En los comentarios elaborados para la Mesa de Tierras se dice:“Unalectura,noapasionada,deesteestatutopermiteconcluirqueelpaísenlugardehaber
avanzadoenlaconcepcióndeldesarrolloruralyensuinstrumentalización,haretrocedido.
Unaobsesiónmodernizante,empresarialyproductivistaestáexplícitaeimplícitaentodoel
articulado.Sibienlosavancesenproductividadyendesarrolloempresarialsonnecesariospara
participarenlosmercadosinternacionales,ellonoessuficienteparaeldesarrollodelsector,
lopuedeserparaelcrecimientoydemanerarestringida.Peronopuedehabercrecimiento
sindesarrollo,delocontrariosecaeenloquelaleyimpulsa:elnoreconocimientodelvalor
dealgunasformasdeproducción,eldesconocimientodelvalorestratégicodelaseconomías
campesinas,indígenasyafrodescendientesparaeldesarrolloruralylademocracia,ylapoca
valoracióndelpapeldelmercadointernoeneldesarrolloenunpaísdemúltiplesdesigualdadesy
altosnivelesdepobreza”�3.
En lugar de superarse la compartimentación de la acción de lo público sobre lo rural,
esta Ley, acentuó la fragmentación y la descoordinación, al repartir las funciones del
desarrollo rural en varias entidades que no tenían ninguna capacidad e interés en asumir
asuntos que en realidad no les competían.
d. Otra de las manifestaciones de esa política discriminatoria fue la propuesta del Ministro
de Agricultura de la administración de Álvaro Uribe, sobre la asignación de las tierras de
Carimagua donde la preferencia eran los empresarios, bajo la idea de que los campesinos
y víctimas del conflicto no tenían capacidad de desarrollar proyectos en esa zona. Este
�3.Verloscomentariosalaley���2elaboradospor:MesadeTierras(2008),Algunoscomentariosyobservacionesalaley���2,EstatutodeDesarrolloRural,coordinadaporProcuraduríaGeneraldelaNación,Bogotá.
-��- voces de académicos y expertos ]
modelo Carimagua, denominado por Cecilia López como “modelo desplazador”14 fue
ampliamente debatido y sobre él la Comisión que nombró el mismo Ministerio para
que le recomendara que hacer, sugirió un modelo mixto campesino-empresarios para
evitar la exclusión, propuesta no acogida por el Ministro de entonces.
e. Acceso a la tierra y subsidios por convocatorias, desde fines de los noventa, con
criterios que conducían a la exclusión de sectores con poca capacidad de formular
proyectos. La operación del mercado de tierras con subsidios para pequeños
productores, iniciada a fines de los noventa, se consolidó en la primera administración
Uribe en el Plan de Desarrollo (Ley 812 de 2003) que institucionalizó el modelo
de convocatorias para acceder a subsidios (tierra, riego, entre otros) con una
metodología que implicaba presentar proyectos productivos aceptables para el sector
financiero. Solo la presencia de los entes departamentales para apoyar el diseño
de proyectos de grupos de campesinos ha permitido, en algunos casos (ejemplo
Nariño) el acceso a esos subsidios en competencia con agricultores de más recursos,
experiencia y conocimientos.
f. Programas diseñados en el marco de una institucionalidad en proceso de
deterioro y en muchas regiones capturada y cooptada por actores armados ilegales,
que resultaron en una baja eficiencia y calidad en la prestación de los servicios del
Estado. El sector rural ha sufrido un proceso de des-institucionalización que tiene una
manifestación clara: la incapacidad del Estado y del MADR para atender las demandas
del sector rural, con excepción hecha de las realizadas por los empresarios nacionales y
extranjeros. El problema rural desbordó la capacidad institucional desde mediados de
los setenta cuando empezó a deteriorarse el aparto institucional publico que había sido
organizado durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo. En el actual gobierno existe
alguna conciencia sobre este fenómeno e intenciones de avanzar en la recuperación de
la capacidad institucional.
g. Programas y proyectos realizados dentro de una concepción sectorial de la agricultura,
y un desconocimiento de las relaciones rural-urbanas en las dinámicas sociales, políticas
y económicas. Esta visión parcial de la realidad, que separa lo urbano de lo rural, no ha
sido superada por las políticas recientes, pese a los enunciados hechos en los planes de
desarrollo. El diagnóstico del DNP en el actual plan de desarrollo insiste en esa visión,
�4.VerLópez,Cecilia(2008),Carimagua,unmodelodesplazador,RevistaSemana,Bogotá,recuperadoel3dediciembrede20�2enhttp://www.semana.com/documents/Doc-��73_2008822.pdf.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��-
pese a los avances realizados en el conocimiento de programas en marcha en América
Latina que integran lo rural y lo urbano (casos de Brasil, México y Chile)1�.
h. Programas y políticas inscritas en los postulados del Consenso de Washington, que
deja en manos de mercados distorsionados y con múltiples fallas la regulación de las
relaciones y las transacciones entre agentes, asumiendo el Estado el papel de facilitador.
Facilitar la acción de los agentes sin reestructurar, componer o estructurar los
mercados financieros, de factores productivos como la tierra y de bienes y servicios,
era poner a los habitantes rurales al ritmo de las lógicas de actores ávidos de rentas,
parte de ellos actuando en la ilegalidad o la informalidad.
El enfoque oficial sigue siendo el de “el Estado hasta donde sea necesario y el
mercado hasta donde sea posible”. Este enunciado de la llamada “Tercera vía”
proveniente de Inglaterra, mantiene la preponderancia del mercado sobre el
Estado, siguiendo las pautas del liberalismo económico puro.
Desde fines de los noventa empezaron a desmontarse y apagarse entidades
como el Fondo DRI, el Idema, la Caja Agraria, el INPA, el INAT y el Incora.
Toda esta institucionalidad quedó por fuera de los postulados del liberalismo
económico y terminó reunida a comienzos de la década del 2000 en una entidad
mal concebida y diseñada como el Incoder (Decreto Ley 1300), instituto que
cayó fácilmente en las redes del clientelismo, la corrupción y la cooptación por
grupos políticos aliados con actores armados ilegales, o directamente en manos
de éstos, en muchas regiones de Colombia, perdiendo así la confianza necesaria
para ejecutar programas, adelantar estrategias de desarrollo rural y manejar el
complejo problema de tierras.
PertinenciadelostemastratadosenelproyectodeLey
Todos los temas enunciados en el proyecto son de actualidad y hacen parte de la
política pública que compete más directamente al MADR. En el caso de la salud, la
educación y la seguridad social se requieren articulaciones y coordinaciones eficientes
con los otros ministerios. La discusión sobre cada uno de ellos merecería una reflexión
aparte. En cada uno de esos temas sería necesario establecer su enfoque, su pertinencia,
��.VerelcasodeMéxicoen:IICA-INCA(20��),Seguimientoalaestrategiadedesarrolloterritorialyestudiosespecíficos.Construyendopaísdesdeelterritorio,RedparalaGestiónTerritorialdelDesarrolloRural,Sagarpa,México.
-��- voces de académicos y expertos ]
su contenido, sus alcances, sus limitaciones, potencialidades y relaciones, y sus nexos
con otras políticas públicas para establecer su coherencia, así como la institucionalidad
que requieren.
Como se indicó, todos esos temas tienden a recuperar una visión más integral del
desarrollo que se estaba perdiendo, complementan elementos existentes y se avanza
en otros. Podría decirse que el contenido del proyecto de Ley es una apuesta mínima
por el desarrollo rural que será necesario agregarle otros elementos en la dinámica
de ejecución de la política y en los procesos de desarrollo institucional que se vayan
articulando.
Hay temas de gran relevancia para el desarrollo rural que necesitan articularse con
este proyecto de Ley, ya que afectan las posibilidades de mejorar la calidad de vida de
los habitantes rurales. Las políticas sobre minería que están pendientes de precisar con
un nuevo código de minas que regule la extracción de recursos y los conflictos con la
producción de alimentos, la conservación de fuentes de agua y el medio ambiente. Un
asunto pertinente es la discusión relativa a los efectos que tiene sobre el derecho a la
alimentación y la prevalencia del derecho al subsuelo sobre el derecho al suelo. En ese
sentido, permitir la explotación minero-energética en comunidades o zonas donde los
pobladores viven de la producción de alimentos, tanto para su subsistencia como para
generar excedentes que les permita acceder a otros bienes, pone en riesgo su seguridad
alimentaria. Y este problema puede presentarse a nivel territorial y nacional pues la
minería, sin control, tiende a destruir los mejores suelos para la producción de alimentos
que tiene el país.
¿Cómo lograr una adecuada coordinación y articulación del desarrollo minero-energético
con la producción de alimentos y el manejo ambiental? Este es un tema pendiente en
la institucionalidad pública, pues no basta señalar, como indica el Proyecto de Ley que
habrá un Comité presidido por el Presidente de la República encargado de ese asunto.
Si no se refuerza y moderniza la institucionalidad en los territorios y localidades, la
coordinación de orden nacional no pasa de ser una buena intención.
Además de estas pertinencias de la política pública con el desarrollo rural, existen
otras instancias que suscitan muchas preguntas, y que hacen parte de la agenda de la
articulación institucional, por establecer; ¿hasta dónde las políticas ya enunciadas son
coherentes con el desarrollo rural? Pueden señalarse, entre otras, la Ley del Plan, la Ley
de Regalías, la Ley de Ordenamiento Territorial, los acuerdos de libre comercio, la norma
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia
fiscal, los proyectos de consolidación del territorio, las iniciativas de los proyectos de
desarrollo y paz, los megaproyectos de construcción de vías (ejemplo la Ruta del Sol),
y los incentivos creados para atraer la inversión extranjera hacia diversas actividades
relacionadas con el desarrollo rural. Entre los temas que toca el Proyecto de Ley existen
algunos que suscitan inquietudes por su naturaleza y alcances. Uno de ellos es el derecho
real de superficie, figura tomada de experiencias en otros países. Es un instrumento de
modernización y facilitación de un uso más eficiente de la tierra cuando el propietario
no busca hacer inversiones productivas y prefiere que otro utilice el suelo disponible
por un tiempo amplio con garantía de sus inversiones y productos. Este derecho de
superficie no debería tener inconvenientes en los procesos de modernización agrarios,
si no fuera por el contexto donde se ejercita.
En Colombia los derechos de propiedad han sido vulnerados permanentemente y son
de una gran fragilidad. Se han realizado despojos de tierras usando la violencia y otros
medios, actores de la ilegalidad han adquirido tierras por medios ilegales, narcotraficantes
han comprado importantes extensiones de tierras, una parte significativa de las
tierras mal utilizadas o no utilizadas hacen parte de estructuras agrarias ilegales o
de la informalidad. Mientras no se haga claridad sobre los derechos de propiedad, la
validez de los títulos, la procedencia de los recursos usados para comprar tierras y
la clarificación de cuales son las tierras privadas y las del Estado, una figura como el
derecho de superficie abre espacios para la legalización del despojo y de los derechos
mal habidos, o la legalización de dineros de fuentes ilícitas.
Las condiciones existentes de estructuras agrarias espúreas en la geografía colombiana
ponen en duda la validez de esa figura. Además, ese derecho de superficie, en el fondo
premia a terratenientes que han acumulado tierras en el pasado por diversos medios,
no todos legales y con un pago de impuestos marginal, cuando no nulo. Lo premia al
permitirle que reciba una renta por el uso del suelo, sin haber contribuido al desarrollo
y no haber dado cumplimiento a la función social de la propiedad. Está bien convertirse
en rentista cuando se ha cumplido con el Estado y la sociedad y se han respetado los
derechos de los demás. Usar el derecho real de superficie en el actual contexto es una
apuesta de alto riesgo, mientras el Estado no afiance la institucionalidad y la claridad
de los derechos de propiedad.
Otro tema pertinente en la discusión es el de la UAF. Esta figura viene de la Ley 13� de
1961 y se ha utilizado para el reparto de tierras por el Estado a campesinos y la titulación
de baldíos. Hoy se precisa ajustar esa medida a una agricultura compatible con la equidad
voces de académicos y expertos ] -�5-
intergeneracional, es decir, sostenible. Las empresas rurales familiares necesitan en ese
sentido disponer de recursos naturales más allá de la explotación agropecuaria misma
en el ámbito de su entorno. Por ello la definición del tamaño de la UAF requiere de más
flexibilidad, tanto para las tierras privadas como públicas.
Lo que está en el fondo de esta reflexión es si tiene lógica restringir la libertad de la
familia en la acumulación de activos y en las posibilidades de su desarrollo y bienestar.
Es decir, si una UAF da para acumular, o simplemente mantener la familia en un nivel de
subsistencia frágil con alto riesgo de caer en niveles mayores de pobreza. La experiencia
de la reforma agraria pasada debería servir para esta discusión, y para lo que significa en
el caso de las Zonas de Reserva Campesina, mantener una restricción fundamentada en
la UAF. Y la no restricción en las zonas de desarrollo empresarial hechas con baldíos, que
amplía hasta 10 UAF el acceso a las tierras del Estado, es otro asunto pertinente sobre la
sostenibilidad agropecuaria y las razones de equidad entre campesinos y empresarios.
¿EstáelEstadoencondicionesdeasumirlapropuesta?
La respuesta a esta pregunta pasa por dibujar el esquema institucional de lo público para
el sector rural, una vez acordada la Ley, no solo en el orden nacional, también regional
y local. Y ese esbozo muestra hasta ahora una insuficiencia en la institucionalidad
del sector para atender de manera eficaz y oportuna los diversos temas señalados en
el proyecto. Y ello se complementa con la insuficiencia de recursos del presupuesto
nacional para atender las demandas tanto del sector rural como las ofertas del Estado.
Excepto la creación de la Unidad de Restitución de Tierras adscrita al Ministerio de
Agricultura, derivada de la Ley de Víctimas, y la creación de la UPRA (Unidad de
Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios; (Decreto
414� de 2011)16 no hay mayores novedades en la institucionalidad. A diferencia del
desarrollo rural, la Ley de Víctimas ha dado vida a nuevos organismos públicos para
efectos de la reparación a las víctimas del conflicto y ha enunciado nuevas reglas de juego
para tales fines. Buena parte de esa institucionalidad está en proceso de construcción.
��.EstaUnidadsecreóenejerciciodelasfacultadesextraordinariasotorgadasporlosliteralese)yf)delartículo�8delaley�444ydemásnormasconstitucionalesylegales,nohacepartedelproyectodeLeydedesarrollorural.LaUPRAestáadscritaalMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralcomounidadadministrativaespecialdecaráctertécnicoyespecializado,sinpersoneríajurídicayautonomíapresupuestal,administrativa,financieraytécnica.SuestructurasecomponedeunConsejodeDirecciónTécnica,unaDirectorGeneral,unaOficinadeTecnologíasdelaInformaciónyComunicaciones,unaDireccióndeOrdenamientodelaPropiedadyMercadodeTierras,unaDireccióndeUsoEficientedelSueloyAdecuacióndeTierrasyunaSecretaríaGeneral.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��-
El proyecto de Ley de Desarrollo Rural se queda con una tímida restructuración del
Incoder, entidad cuestionada y mal diseñada que perdió credibilidad y confianza en
años recientes, y en la cual se crea un Fondo de Desarrollo Rural en sustitución del
Fondo Nacional Agrario. Recoge, actualizando en unos casos y modificando en otros,
los instrumentos y procedimientos definidos en normas anteriores, algunos de los
cuales estaban funcionando, otros habían sido creados pero no funcionaban como el
Consejo Nacional de Estadísticas Agropecuarias, otros que se habían dejado atrás como
la cofinanciación de programas municipales de desarrollo rural y de la asistencia técnica
municipal, y las zonas de reserva campesina y empresarial.
Pero además, mantiene, sin haber hecho mayores análisis, una institucionalidad
pública regional y local de gran precariedad e históricamente cuestionada por su
ineficacia y diversas fallas. Es el caso de los CMDR municipales, las Umatas, los
Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial, los Consea (el proyecto los
denomina Consejos Seccionales de Desarrollo Rural, Concer). Estos órganos
deberían reestudiarse a la luz de un enfoque territorial del desarrollo. Pero
también hay elementos nuevos como por ejemplo el derecho de superficie, la
instrumentalización de los procesos de conciliación agraria, la vuelta a las zonas
de reserva forestal, la remoción del tema de uso del suelo, los Convenios Plan,
la idea de cerrar la frontera agropecuaria, etc.
En síntesis, con la institucionalidad actual y prevista en el proyecto, con la cultura
institucional actual y heredada, y con los recursos disponibles, el Estado podría correr
serios riesgos de incumplir los propósitos de la proyectada Ley, aún en el mediano plazo.
¿Quéfaltaoquesobraenelproyectoenmateriadedesarrollorural?
En el proyecto no sobra nada pues venimos de una involución en el desarrollo y el trato
a los problemas rurales. Aquí todo se constituye en ganancia en relación con el pasado
reciente.
Pero falencias las hay, y pueden situarse en estos campos: a) en la institucionalidad para
el desarrollo con enfoque territorial, b) en el desarrollo de los mercados, especialmente
el de tierras y trabajo, c) en las consideraciones sobre la afectación estructural de las
estructuras de poder en el sector rural, d) en las articulaciones y coordinación con la
minería, el medio ambiente y los bosques, que son esencialmente temas de la ruralidad
y e) en el tratamiento del tema de género y juventudes rurales.
-�7- voces de académicos y expertos ]
Aquí cabe hacer una breve reflexión sobre las estructuras de poder en el sector rural, pues
el Proyecto de Ley no muestra una preocupación de fondo por este tema. Esas estructuras
están fundamentadas en una tenencia de la tierra que genera poder político y control
territorial. Cuando ese poder lleva, en su ejercicio, a utilizar la violencia para defender esas
relaciones de tenencia y lo que ellas implican, se tiene el peor escenario de la ruralidad. En
esencia, mantener las actuales relaciones de tenencia de la tierra sustentadas en tres tipos
de estructuras agrarias superpuestas (una formal, otra informal y una ilegal), es seguir
conservando un orden social rural (relaciones de poder y control de los recursos básicos)
injusto, inequitativo, generador de violencia, conflictos e ilegalidad.
El Proyecto de Ley es muy tímido en el reparto de tierras o en la afectación de las estructuras
de tenencia. Pareciera que la capacidad política del gobierno declinara frente a los poderes
establecidos y el orden social rural fortalecido con la violencia en los últimos 2� años. No
afectar a fondo la estructura agraria y las relaciones de poder que genera en la sociedad,
es seguir aplazando la solución real a los problemas más críticos que tiene el país para el
desarrollo rural. Con ello, el gobierno se queda más bien en las apuestas de la modernización
agraria y en el ordenamiento del uso más eficiente de los derechos de propiedad.
Es claro que el cambio del orden social rural, requiere de un movimiento social y político
donde estén comprometidas las sociedades más urbanas del país. El sector rural solo no
da para una transformación rural de fondo, ese es un reto para toda la sociedad en el
cual no se pueden dejar solos a un gobierno y a los pobladores rurales más vulnerables.
Se trata de modernizar en el mejor sentido lo rural, cambiando las relaciones de poder
que han hecho de la estructura de tenencia de la tierra un obstáculo al desarrollo. Esta
es una apuesta de gran calado que requiere de mucho poder político del Estado y de una
visión integral de de una sociedad moderna. Siendo optimistas ¿podría decirse que este
gobierno está buscando generar los inicios de ese cambio?
Hacemos aquí algunas consideraciones sobre lo institucional, por considerarlo el desafío
más crítico y difícil para el MADR y el meollo definitivo de una estrategia de desarrollo
rural.
La mayor falencia o dificultad de enfoque territorial adoptado es que mantiene, en
general, la estructura institucional heredada del pasado que arrastra una visión sectorial
dentro del concepto de lo rural separado de lo urbano. El enfoque territorial implica
cambiar el diseño institucional del Estado para el desarrollo y pasar el protagonismo a
los territorios y sus comunidades, empezando por la base del municipio, como unidades
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�8-
mínimas de la planeación para el desarrollo rural sostenible, y avanzar de manera
significativa en los acuerdos institucionales a nivel de los territorios y localidades.
No basta la restructuración del Incoder, allí existe una cultura institucional, una manera
de concebir y hacer las cosas, que es necesario remover. Este instituto fue mal diseñado
desde sus inicios y no se corresponde con una visión de lo territorial. El asunto no se
resuelve solamente diseñando Áreas de Desarrollo Rural desde el nivel central, como
instrumentos de acción, ni tampoco estableciendo Convenios Plan, y mucho menos
inmiscuyéndose en la ejecución de todo tipo de actividades, lo que da la idea de una
activismo y protagonismo institucional que puede mejorar la imagen pero no garantiza
eficacia en la política pública.
El rediseño institucional para el desarrollo territorial rural es un asunto de marca
mayor que exige un ejercicio de por lo menos un año para un grupo de expertos. Con la
seguridad de que elaborado cualquier esquema institucional, ello será solo el comienzo
de un proceso que requerirá ajustes permanentes hasta llegar a una institucionalidad
no solo funcional al enfoque territorial, también de contenido de una nueva visión
y relación del Estado con los territorios rurales y de una proyección de lo rural en el
concierto nacional del futuro17.
Si bien los instrumentos para el desarrollo rural clásicos, como el crédito, la asistencia
técnica, la inversión en obras de infraestructura (riego y vías terciarias o secundarias),
la organización social, se mantienen, su visión ahora sería diferente en su manejo y
concepción. Por ejemplo, con un enfoque territorial, la asistencia técnica ya no puede
circunscribirse solamente a la finca o el predio, también al apoyo a los sistemas de
producción existentes o planificados en un territorio.
El asunto de la coordinación al interior del Estado es un primer elemento débil en la
propuesta del proyecto de Ley. La minería, el medio ambiente, los bosques, la educación
y la salud son campos de la política que requieren una gran articulación alrededor de
estrategias de combate a la pobreza y la ilegalidad, la conservación del medio ambiente
y el manejo de riesgos como el cambio climático. Cuando el enfoque es territorial, esta
coordinación se convierte en un campo crítico, pues coordina quien maneje presupuestos
y recursos, tenga liderazgo y credibilidad y genere confianza, no quien tenga buenas
ideas o loables intenciones.
�7.UnejemplodeltipodeajustesenlainstitucionalidadconenfoqueterritorialeseldeMéxicoqueempezódichapolítica.VerIICA-INCA,Op.cit.
-�9- voces de académicos y expertos ]
¿CuálessonlosdesafíosqueenfrentaelEstado?y¿haciadóndevamos?
Haciendo abstracción del conflicto armado interno, indudablemente el desafío mayor
es, una vez recuperado y valorado el desarrollo rural para la política pública, mantener
la continuidad de las estrategias en el largo plazo, y el diseño de una institucionalidad
ajustada a los enfoques territoriales de desarrollo rural, libre de la cooptación y captura
por actores que actúan en la ilegalidad. Salir del atraso en materia de desarrollo rural es
tan desafiante como superar la pobreza, la inequidad y la falta de democracia.
Otro desafío enorme es venderle a la sociedad colombiana, tanto rural como urbana,
la idea de que sin desarrollo rural es muy difícil alcanzar una estabilidad social,
política y económica. Y que la modernización de lo rural no puede realizarse sin
el desarrollo de la democracia, la participación y el protagonismo en la política
pública de los territorios que tienen como base los municipios donde la ruralidad
es significativa.
Otro de los retos a encarar es la búsqueda de modelos alternativos de desarrollo
rural de orden territorial que puedan dialogar y establecer encuentros con el
modelo general de desarrollo. Esos modelos requieren validaciones sociales,
reconocimiento estatal y de la sociedad toda, para tener un desarrollo rural
que combine alternativas y visiones diferentes, todas encaminadas a resolver
los problemas críticos que tiene la ruralidad colombiana. Se trata en fin de
tener identidad dentro de la creciente globalización.
Estos desafíos no son de corto plazo, requieren de proyecciones de mediano
y largo plazo y especialmente de una nueva cultura institucional para el
desarrollo. Ellos deben ponerse en el contexto de una mayor descentralización, un
consolidado protagonismo de los pobladores rurales en la definición de estrategias
territoriales de desarrollo rural. Y sobre todo la construcción, entre todos, de un
modelo de desarrollo sustentable para la sociedad colombiana en medio de la creciente
globalización, los impactos del cambio climático y los tratamientos diferenciados a los
grupos sociales y étnicos, entre los cuales el protagonismo de las mujeres será cada vez
mayor.
En el transcurso de una generación, el aparato público deberá ajustarse a estos desafíos
y la sociedad civil tomar conciencia de las necesidades del cambio para poder avanzar
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�0-
hacia una prosperidad sostenible donde el Estado mantenga un liderazgo compartido en
el desarrollo. Por eso, la propuesta del Informe de Desarrollo Humano 2011 del PNUD
de una Reforma Rural Transformadora adquiere todo su sentido en este panorama.
-��- voces de académicos y expertos ]
Desarrollo rural, ¿camino para construir la paz?*
Absalón Machado C.
¿Porquenecesitamospolíticasdedesarrollorural?
El desarrollo rural allana el camino para conseguir la paz, pero ésta no
depende sólo de políticas sectoriales, como en el caso del sector rural.
Toda la política estatal está comprometida con la búsqueda de ese
objetivo tan deseado.
Pero si se quiere tener la paz como una característica de la sociedad colombiana,
es necesario cambiar aspectos del modelo de desarrollo. ¿Qué debería
cambiarse?: en realidad muchas cosas, pero insistiría en: pagar la deuda social
con el campo, resolver la inequidad en todos los niveles y manifestaciones
(aguda concentración de la riqueza y de las oportunidades), superar los altos
niveles de pobreza, así como la discriminación y el no reconocimiento de actores
sociales y sus derechos, como en el caso del campesinado en general; disminuir
las brechas rural-urbanas, avanzar en los sistemas de participación política,
suprimir los elementos que conducen a la corrupción, y abandonar el uso de la
violencia como método para resolver conflictos. Pero además, cambiar la mentalidad
de los colombianos que consideran que con el orden social construido y los poderes que
incluye, se puede alcanzar un desarrollo sostenible y estable.
Es indudable que el desarrollo rural, entendido como un proceso de transformación y
modernización incluyente de la sociedad rural y sus sistemas productivos, es una ayuda
*Intervenciónenelforo“Desarrollorural¿caminoparaconstruirlapaz?”convocadoporlaUniversidadCentralyOxfam,octubre��de20�2,Bogotá.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��-
indispensable para alcanzar la paz en el mediano y largo plazo. Si se le concibe de manera
integral y se realiza con participación de la sociedad, desde el inicio del diseño de las políticas
y sus estrategias, pueden abrirse las autopistas y opciones de búsqueda de la paz.
Pero no es fácil el desarrollo rural en países latinoamericanos y en Colombia, pues
tiene dos grandes obstáculos políticos: a) ser una política que tiende a ser periférica
en el contexto de la globalización y de políticas macroeconómicas funcionales a
ese proceso, y b) estar ubicada en un Ministerio, como el de Agricultura, que
tiene poco poder frente a los demás ministerios (hacienda, obras públicas,
minas, industria, desarrollo, salud, educación, Planeación Nacional, etc). Por
eso, es destacable que en Colombia el desarrollo rural, sea actualmente
impulsado por una iniciativa gubernamental, en lugar de ser la bandera
política de un grupo social en particular, o que provenga como en el pasado
de una recomendación de un organismo internacional que a su vez ofrece
financiación, como fue el caso del DRI.
En Colombia, el sector rural es estratégico para el crecimiento, para
la solución de la pobreza y el conflicto rural, para la conservación del
medio ambiente, para alcanzar un desarrollo sostenible, para lograr la
eficiencia en el uso de los recursos naturales, para la seguridad alimentaria
y el progreso de las ciudades, para el control y el ordenamiento territorial, y
para el desarrollo de la democracia económica y social. Todo ello contribuye
a la paz.
Los colombianos deberíamos ver en el proyecto de Ley presentado por el
Ministerio de Agricultura, y en las propuestas de la Mesa de Unidad Agraria, el
inicio de la búsqueda de una acuerdo social y político para la transformación rural,
la cual necesita de más sociedad y Estado, y de movimientos políticos y sociales, que
consoliden una coalición social y política abierta, donde participe el Estado, que busque
el desarrollo de una sociedad moderna e incluyente.
Problemasasuperar
El modelo de terciarización y reprimarización de la economía
Colombia avanza en la consolidación de un modelo de desarrollo fundamentado en: a) la
explotación de los recursos naturales (suelo y subsuelo), donde prevalecen los derechos
-��- voces de académicos y expertos ]
al uso del subsuelo sobre los derechos al uso del suelo y su disfrute, y b) el crecimiento
de actividades terciarias (servicios) que no tienen sustento en un sector real de la
economía. En el primer caso (reprimarización), la seguridad alimentaria y el desarrollo
de la agricultura y la industria se rezagan para dar paso a las actividades extractivistas
como la minería y la explotación de hidrocarburos. Ambas actividades, en diversos
grados, generan pocos empleos, destruyen recursos, fortalecen la revaluación del peso
colombiano, generan muy pocos, o no ningún eslabonamiento industrial, contaminan
el ambiente, generan nuevos conflictos en el ámbito rural, y dejan pocos recursos para
la inversión interna cuando son los capitales extranjeros los de la iniciativa.
Composición porcentual del PIB por ramas de actividad
Fuente:DANE,participaciónenpesoscorrientes.**Incluyesuministrodeelectricidad,GasyAgua,Comercio,hoteles,restaurantes,transporte,almacenamientoycomunicaciones,Intermediaciónfinanciera,ActividadinmobiliariayServicioscomunales,socialesypersonales.
Como lo indica este cuadro, los sectores reales de la economía (agricultura e industria)
que pesaban el 36,3% del PIB en 1990, pasaron a representar el 21,2% en el 2011,
con una disminución de 1�,1 puntos en el PIB, mientras la minería y explotación de
hidrocarburos aumentó 4 puntos y el sector de servicios aumentó 7,4 puntos. Ello
confirma la tendencia a la terciarización y a la desvalorización de la industria y
la agricultura, proceso que se viene acentuando con la revaluación y el auge de la
explotación minera. En el 2010 la minería e hidrocarburos superaban a la agricultura.
No es que la minería deba convertirse en una actividad prohibida, es válida, pero
requiere regulaciones que el país todavía no ha desarrollado aun. Y genera el riesgo
de la maldición de los recursos naturales, de que ha hablado Josep Stiglitz y otros
académicos.
Rama PIB 1990 PIB 2010 Variación 1990-2010
Sectoragropecuario ��,8 7,� -9,7
Explotaciónminasycanteras �,4 9,4 4,0
Industriamanufacturera �9,� �4,� -�,�
Construcción 4,0 7,7 3,7
Servicios** �4,3 ��,7 7,4
Totaldelvaloragregado(PIB) �00 �00
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�4-
La pregunta para la política macroeconómica está al orden del día: ¿Cómo lograr un
equilibrio en el crecimiento y el desarrollo sostenible, sin caer en la des-industrialización,
la reprimarización de la economía, el atraso rural y su bajo crecimiento y la terciarización
que engrosa el empleo informal?
Hay aquí una pregunta muy pertinente: ¿puede el desarrollo rural contrarrestar, o
mitigar, los impactos de modelo reprimarizador y la terciarización? Sinceramente creo
que no, el asunto es cómo introducir cambios en ese modelo para que no le cierre
espacios a estrategias como el desarrollo rural y la industrialización, partiendo de
un ordenamiento territorial y de esfuerzos y asignación de recursos mucho más
significativos que los actualmente destinados a esos sectores. Y en el caso rural se
necesita de mecanismos para garantizar la continuidad de la contundencia de las acciones
del Estado, y del compromiso de la sociedad con el desarrollo de ese sector.
La cuestión agraria fundamentada en la concentración de la propiedad rural,
y los conflictos
Hoy la cuestión agraria está más lejos de la concentración de la propiedad
rural que en el pasado. No es solo el problema de la inequidad en el acceso
a la tierra y demás recursos productivos y bienes públicos. Si bien este
sigue siendo el núcleo central del problema rural y los conflictos, no
lo es todo. Existe una multitud de problemas y procesos constitutivos
de la cuestión agraria hoy, que menciono a continuación para una
acercamiento más integral al tema.
El uso del suelo, la no convergencia entre lo rural y lo urbano, la
incursión de la gran agroindustria en el campo, la explotación minera,
la pobreza, la vulnerabilidad de los pobladores rurales, la competencia
externa con productos subsidiados, la compra y uso de tierras por
el capital extranjero sin regulaciones claras, el despojo de tierras, el
desplazamiento forzado, los cultivos ilícitos y lo que ello implica para
el país y la población, el gasto público con sesgos hacia el desarrollo
empresarial, la violencia ejercida por actores armados ilegales y sus alianzas
con algunos sectores de las elites, la informalidad del trabajo y de los derechos
de propiedad, la baja e inequitativa tributación rural, el atraso tecnológico en
algunos sectores, el bajo desempeño de la agricultura, la migración sin opciones
de trabajo digno, los conflictos por el agua y los recursos naturales, la carencia de
-�5- voces de académicos y expertos ]
un ordenamiento territorial, la imperfección de los mercados de tierras y de bienes,
la dificultad de acceder al crédito y la asistencia técnica para pequeños productores, el
no reconocimiento del campesinado como actor social y su carencia de representación
política, la desinstitucionalización de lo público en el sector rural, entre otros.
Por eso, es pertinente la afirmación de que no basta resolver el problema de la tierra,
para pensar que está resuelta la cuestión agraria, o de que con ello se está abriendo el
camino de la paz. Es necesario avanzar en una reforma rural transformadora más allá de
la reforma agraria histórica (redistribución de la tierra), para poder afirmar que estamos
en el camino de encontrar soluciones que conduzcan a la paz. Resolver el problema de
tierras es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar la paz. Ella requiere,
en las actuales circunstancias, de más Estado en el mercado y menos mercado en el
Estado, y más sociedad en la política pública, pues sin instituciones no hay desarrollo,
y sin desarrollo la paz es un bien esquivo.
La pobreza rural y la falta de oportunidades
El desarrollo rural hoy se fundamenta principalmente en la creación y ampliación de las
oportunidades para la gente. Oportunidades de ingresos y empleos dignos y estables.
Esa ampliación puede darse con los enfoques territoriales y con una visión de desarrollo
humano en las acciones del Estado.
Ampliar las oportunidades en un contexto donde los diferentes actores elijan libremente
entre las opciones que se les ofrecen, no es un asunto de poca monta. Requiere entre
otros una participación más amplia de las relaciones público-privadas en el diseño de
las políticas, en su ejecución y evaluación. Necesita la recuperación de las estrategias
descentralizadas de industrialización y facilitación de la multiactividad en la ruralidad
de los territorios, con base en la ampliación del acceso a los recursos productivos.
También la ampliación y fortalecimiento de las capacidades de la gente, las facilidades
de movilización y ascenso social, y la creación de una clase media rural fuerte que haga
el equilibrio de poderes en la estructura rural, o si se quiere en el orden social rural.
Cambiar el sistema tecnocrático y centralista del diseño de las políticas públicas puede
ser un camino para lograr esos propósitos, como también fortalecer la sociedad civil, el
compromiso del sector urbano en la política de desarrollo rural y avanzar de manera
decidida en la renovación de las instituciones en el sector rural, y en sus relaciones con
el resto de la sociedad y la economía.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��-
Creo que estamos en un momento muy significativo de nuestra historia que nos invita a
todos a una reflexión profunda sobre lo que hemos construido, la forma como lo hemos
hecho, y sobre si nuestro futuro tiene en ello bases sólidas o, al contrario, endebles y
por tanto necesario cambiar.
-�7- voces de académicos y expertos ]
*Ingenieroindustrial,lídersocialyanalistaeconómico.
¿Es el derecho de superficie instrumento para el desarrollo
rural en Colombia?
Aurelio Suárez Montoya*
Introducción
El propósito de este documento es analizar y evaluar si el Derecho
Real de Superficie, que se introduce en el proyecto de Ley de
Desarrollo Rural, es un medio de fomento del sector agropecuario
nacional, de bienestar para las comunidades rurales y de beneficios para el
Estado colombiano.
Para adelantar la investigación, se hizo primeramente un recuento del proceso
de avance de la política pública de “empresarización” del campo, desde sus
inicios en el gobierno de Álvaro Uribe hasta las iniciativas legislativas en el
gobierno de Juan Manuel Santos. Esa recopilación se centra en explicar cómo
se ha intentado eliminar las limitaciones constitucionales existentes en la
cesión de baldíos del Estado a personas diferentes a los trabajadores rurales con
el fin de instituir, por esa vía, la agricultura a gran escala operada por grandes
firmas y por consorcios nacionales e internacionales y con apalancamiento de
fondos financieros.
En segundo término, se hizo un resumen de lo que jurídicamente significa la figura del
Derecho Real de Superficie y se mira cómo está enmarcada en la política pública oficial.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�8-
Esto se considera sin dejar de tener en cuenta que a la fecha la Corte Constitucional ha
declarado inexequible los artículos del Plan Nacional de Desarrollo que propiciaban la
modificación perseguida. Pese a lo anterior, no puede perderse de vista que el gobierno
ha manifestado que persistirá, por otros caminos, en su iniciativa.
Finalmente, se analizan los fundamentos económicos incorporados en la propuesta de
introducir el Derecho Real de Superficie para la cesión de tierra para la agricultura a
gran escala. El motivo principal del análisis es evaluar el balance entre rentas y costos
para quienes participan en los planes agroempresariales proyectados.
Adicionalmente, se presentan algunos casos que ilustran tanto acerca de las características
de los agentes involucrados en este nuevo tipo de agricultura en América Latina, como
de las zonas y de las ramas agrícolas en las que inicialmente se está desplegando esa
“empresarización” en Colombia.
En el curso del trabajo se tuvo como referencia algunos documentos del Banco Mundial
relacionados con el tema. Esto obedece principalmente a que dicha institución se ha
encargado de liderar a escala global este sistema que ha bautizado como “modernización”
de la agricultura y de dictar los parámetros que debe tener y a los cuales el país parece
haberse acogido.
Haciala“empresarización”ylos“mercadosdetierras”
Para hacer un análisis de la figura, Derecho Real de Superficie, como instrumento
para el desarrollo rural es necesario hacer una retrospectiva de las políticas públicas
que la justifican y de los pasos que paulatinamente se han dado para concretarla en la
legislación.
Desde 200�, el gobierno de Álvaro Uribe proclamó el modelo de “empresarización” del
campo. Fue enunciado como política pública para “promover la generación, difusión
y adopción de tecnología y aumentar la capacidad administrativa y gerencial de los
productores agropecuarios”.1
La primera iniciativa acometida en esa dirección fue la propuesta del Ministerio de
�.MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural(sinfecha),Memorias2002–200�,recuperadoel3dediciembrede20�2enhttp://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/2007�02��0344�_MEMORIAS%202002-200�.pdf
-�9- voces de académicos y expertos ]
Agricultura y Desarrollo Rural en torno a la granja experimental Carimagua.2 Con
la tesis de que “los empresarios son los ejes del desarrollo”3 se cambió la destinación
original del predio –que inicialmente era para población desplazada hacia mercados
verdes y cultivos de pancoger- y se orientó a cultivos de tardío rendimiento. Los
requisitos establecidos para su explotación eran tan altos como tener “una
capacidad financiera…con un patrimonio neto no inferior a quince mil millones
de pesos” o haber alcanzado durante los últimos diez años “ingresos brutos
totales derivados de actividades de producción agrícola no inferiores a cincuenta
mil millones de pesos” y otras condiciones por el estilo.4
El caso Carimagua mostró, además, que un componente importante en su diseño
era la banca de inversión. La palanca financiera escogida fue la titularización de
resultados futuros de los cultivos en un horizonte de �0 años de explotación� (de
gran interés para los empresarios) y la viabilidad económica se aseguraba además
con cánones de arrendamiento graduales a partir de bajos valores en los primeros
años. “Empresarios palmeros entrevistados…(calcularon), en el séptimo año, cuando
hubieran transcurrido tres o cuatro años de producción, cuando estuviera en pleno
rendimiento, (que) las ganancias podrían llegar a ser de $12 mil millones”.6
Debe tenerse en cuenta -como aspecto clave del modelo- que los operadores
empresariales no adquirirían la tierra sino que, como se dijo, la tomarían en
arriendo al Estado, una característica distintiva para el nuevo proyecto rural y
que algunos inclusive prefirieron calificar como una concesión para la explotación
de un recurso natural.7
La separación entre el propietario de la tierra y el usuario de la misma es relevante
en los procesos de agricultura empresarial y, para estimularla, es forzoso la
creación y existencia de “mercados de tierras”. Esa onda se empieza a imponer
mundialmente y ya han ingresado incluso países donde antes predominaron
2.UnaampliacióndeloquepropusoelMinisteriodeAgriculturaparaCarimaguapuedeverseenZuleta,LuisA.(20�2),EldebatesobreCarimagua,Periódicoportafolio,edicióndigital3�dejuliode2008,recuperadoel3deDiciembrede20�2enhtttp://www.portafolio.co/columnistas/el-debate-carimagua
3.López,Cecilia(2008),Carimagua,unmodelodesplazador,RevistaSemana,Bogotá,recuperadoel3dediciembrede20�2enhttp://www.semana.com/documents/Doc-��73_2008822.pdf.
4.Ibid.
�.Ibid.
�.Ibid.
7.Ibid.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -40-
relaciones de producción socialistas, como China y Ucrania, en los cuales la mayoría de
las tierras son estatales.8
Para el impulso del modelo rural empresarial-financiero, el Banco Mundial en el
documento, “Mercados de Tierras” (200�), estableció criterios para “promocionar el
incremento del acceso del sector privado a la tierra”, enfatizando en los casos en los cuales
el Estado es propietario, o cuando se trate de tierras comunales o tribales. Con base en
garantizar a los inversionistas acceso, seguridad, uso y consistencia en el tratamiento
equitativo para todos los agentes, se sugería arrendamientos de largo plazo, racionalización
de procedimientos y claridad en los derechos de propiedad.9 La “empresarización” es una
tendencia global a la que se está conduciendo a Colombia y cuya mayor preocupación
es el acceso y el uso del recurso, con plenas garantías y seguridad jurídica, para los
inversionistas del agronegocio de gran escala y a largo plazo.
Con relación a los obstáculos legales existentes en el país para implementar la
“empresarización”, el presidente Uribe, en 2008, manifestó en los predios del proyecto
agrícola La Fazenda: “Me han expresado la preocupación por el tema de la propiedad
de la tierra. Ustedes saben que hay una limitación legal, que no se puede adjudicar,
titular sino una unidad agrícola familiar que aquí están también, ¿en cuánto? En mil
hectáreas (la cifra exacta son 900 hectáreas) y parece poco cuando un proyecto que va
a tener 40, 4� mil hectáreas como este proyecto. Allí hemos encontrado un problema
legal y también una tremenda discusión política.” 10
Más adelante, Juan Manuel Santos en su programa de gobierno, proponía salvar dicho
obstáculo jurídico -para implementar el plan general de “empresarización”- y en el
punto 69 propuso: “Permitiremos a los agricultores y campesinos definir las extensiones
necesarias para sus cultivos, sin la limitación burocrática de la llamada Unidad Agrícola
Familiar (UAF), respetando las características económicas de los mismos y de la tierra”.11
8.Melnychuk,V,yotros(200�),CreationofagriculturallandmarketinUkraine:currentstateofdevelopment,InstituteofAgriculturalDevelopmentinCentralandEasternEurope,discussionpaper8�,Halle,recuperadoenhttp://www.iamo.de/dok/dp8�.pdfyQingpingW.yotros(sinfecha),AnalysisonObstaclesinAgriculturalEnterpriseRunningonCommercialBasis,BusinessAdministrationCollege,ZhejiangUniversityofTechnology,P.R.China,3�00�4,recuperadoenhttp://www.seiofbluemountain.com/upload/product/2009��/200�zxqyhy03a2.pdf.
9.RussellMuiryXiaofangShen(200�),MercadosdeTierras,BancoMundial,note300,octubre.Disponibleen:http://rru.worldbank.org/documents/publicpolicyjournal/300muir_shen.pdf
�0.UribeVélez,Álvaro(2008),PalabrasdelPresidenteÁlvaroUribeVélezensuvisitaalcomplejoagroindustrial‘LaFazenda,junio24,recuperadoel3dediciembrede20�2enhttp://web.presidencia.gov.co/sp/2008/junio/24/�2242008.html
��.Santos,JuanManuel(20�0),Buengobiernoparalaprosperidaddemocrática:��0iniciativasparalograrla,recuperadoel3dediciembrede20�2en:http://www.santospresidente.com/pdf/plan-de-gobierno-juan-manuel-santos.pdf
-4�- voces de académicos y expertos ]
Esta propuesta tenía principalmente la intención de derogar cualquier límite para la
adquisición, usufructo, comodato o arrendamiento de baldíos para personas naturales
y jurídicas, sin distingo.
La Altillanura y otras tierras, en la mira de la extranjerización*
Elfocoprincipalparaeldesarrollodela“empresarización”agrícolaenColombiaesla
Altillanura.EsunterritorioubicadoenlaOrinoquiayelcualelPresienteJuanManuelSantos
hadefinidocomo“nuevafuerzaagrícola”queabarca,segúnél,quincemillonesdehectáreas
queharíaduplicarlasuperficieagrícoladeColombia.
LaAltillanuraesunvalleintermontanodesabanastropicales,bañadopordiferentesríosen
lacuencahídricadelríoMeta.Hasidohabitadoancestralmenteporcomunidadesindígenas
yruralesllaneras.Tienepropiayvariadabiodiversidad,asícomounaestructuraecológica
regionalqueporlosfenómenosclimáticostienesuspropiosriesgosambientales.Eltipode
agriculturaagranescalaydemonocultivoengrandesextensionesamplificaestosriesgos.
LoquesepretendehacerenlaAltillanuraesunsímilalproyectobrasilerodeElCerradoypara
ellosepromuevencultivosdecereales,enalgunoscasosintegradosconlaporcicultura,soya,
palmadeaceite,yucaparaetanol,ganaderíadeéliteyforestales.Llamalaatenciónquepara
esteúltimorenglónsehabladetresymediomillonesdehectáreasenlaaltillanuracondicha
vocación.Anivelnacional,eláreaparaforestales,entre2002y20�0,hacrecidoel���%.
Losactualesinversionistasenestazonasonporahoraprincipalmentenacionales,entrelos
cualesestángruposeconómicoscomoeldeLuisCarlosSarmientoAngulo,Efromovichyel
Santodomingo,losingeniosazucareros-quediversificanenestazona-,reconocidasempresas
palmerasy,elmásgrande,elgrupoAliar,operadorasociadoconelGrupoEmpresarial
Antiqueño–GEA-,conunproyectode3�milhectáreas.Tambiénsehanasentadoempresas
internacionalescomoMónicaSemillasyCargill,elmáspoderosoconsorciodelagronegocio
enelmundo,elprimerocon4.�00hectáreasyelsegundocon2�mil.
FueradelaAltillanura,“elgrupoisraelíMerhavyatiene,entretierraspropiasycontratos
deusufructo,diezmilhectáreasenPivijay(Magdalena)paraproduciretanolconbaseen
cañaconmecanización,sincorteros;laCompañíaAgrícoladelaSierra,chilena,seapresta
aunaexplotaciónforestaldelargoplazoen3�milhectáreasenelnordesteantioqueño;en
lalistadeposiblesinversionistashaycompañíasdelagronegociocomoelGrupoIngacot,de
Argentina,queestáenelMagdalenaMedio,yque“arrendarátierrasparacultivosenlazona
nortedeldepartamentodeAntioquiayenelsurdeCórdoba”.GEAtambiénvinculadoaonce
mildoscientashectáreasenlosMontesdeMaríaenreforestación,atravésdeCementosArgos
yotrasempresasmásquerecibenfinanciaciónnacionaleinternacional.Unanoticiaque
produjoruidofueque“inversionistaschinosestáninteresadosencomprar400milhectáreas
enlaaltillanuraparasembrargranos”.(TomadodeSuárez,20��).
(*) Algunos de los datos y conceptos básicos sobre la Altillanura son recolectados de distintos autores, entre los que se
incluye el suscrito, de la revista Semillas en su N° 48/49 – Julio de 2012.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -4�-
Acorde con lo anterior, Santos, ya en el gobierno, procedió, en los artículos 60, 61
y 62 del Plan de Desarrollo, a perfilar los cambios institucionales para apuntalar
la “empresarización” y, especialmente en el último de ellos, que prescribe:
“Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:
Artículo 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas
del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el
uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo
Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con
las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del Incoder, de
acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional. Tal autorización se
hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar
en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo
caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar
a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos. La autorización para el
aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de
leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen
la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto
expedirá el Gobierno Nacional."12
El interés era reformar las normas constitucionales y las sentencias que autorizaban la
cesión de baldíos exclusivamente dentro del espíritu del Estado Social de Derecho.13 Para
tal propósito reformador, las disposiciones prescritas en el Plan Nacional de Desarrollo
se intentan elevar también a norma jurídica en la anunciada Ley de Desarrollo Rural
en los artículos 292, 293, 294, 29� y 321, reglamentando lo que el Plan definió como
política central para el agro, y echando mano principalmente de la figura de Derecho
Real de Superficie.
En el primero de dichos apartados, el 292, se crea tal Derecho sobre predios rurales,
mediante el otorgamiento del “uso, goce y disposición jurídica de la superficie” a
un “superficiario” por parte del titular del dominio, apropiándolo de lo plantado o
construido. Vale notar que no se excluye ningún tipo de predio, ni siquiera baldío, ni
tampoco se limitan las condiciones del superficiario y se abre un vasto conjunto de
�2.PlanNacionaldeDesarrollo20�0–20�4,disponibleen:http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=tYD8BLf-2-g%3d&tabid=�238pp22-23.
�3.CorteConstitucional,SentenciaC-�9�de�99�,ponenteCarlosGaviria.
-4�- voces de académicos y expertos ]
posibles actividades rurales, desde agrícolas propiamente dichas hasta de turismo y de
servicios ambientales.
En el artículo 293 se fija la forma de constituir este Derecho y para ello se recurre al Acto
Administrativo, particularmente en lo que se refiere a la transacción entre bienes públicos
y agentes particulares. “El Estado podrá conceder derechos de superficie sobre los baldíos
y bienes fiscales patrimoniales a favor de entidades públicas para explotación de recursos
naturales no renovables y de sociedades habilitadas para la ejecución de proyectos en
Zonas de Desarrollo Empresarial mediante acto administrativo”. Ese posible otorgamiento
se extiende también a personas naturales. En consonancia con la “empresarización”, el
artículo 294 establece 30 años como horizonte máximo del Derecho otorgado, prorrogable
a otros 30, en lo cual supera aún el tiempo contemplado para el proyecto Carimagua y,
como si lo anterior fuera poco, en el 29� se permite la cesión de ese Derecho a un tercero,
en forma de transacción comercial, creando así un “mercado” de estos derechos.
Finalmente, en el artículo 321, mediante la “Autorización para proyectos
en las zonas de Desarrollo Empresarial” se dice explícitamente que en
ellas podrán solicitarse -“previa presentación de proyectos”- “derechos
reales de superficie” sobre baldíos y, todavía más, sobre “bienes fiscales
patrimoniales”. Del mismo modo, pese a lo que había determinado la
sentencia de la Corte C-�9� de 199�, estipula que “las extensiones y
condiciones” particulares las puede determinar el Incoder, dentro una
reglamentación general que haría “el Gobierno Nacional”. Insólitamente,
se define el monto mínimo -que con seguridad puede ser el máximo- de
los cánones anuales de arrendamiento a los cuales se les podría descontar
el “monto de la inversión en la dotación y financiación de infraestructura
y servicios sociales”. Aquí podría afirmarse -como se dice coloquialmente-
que hasta se “les podría quedar debiendo”.14
El gobierno de Juan Manuel Santos, tanto en el Plan como en el proyecto de Ley
de Desarrollo Rural, pretendió allanar el camino para implementar sin talanquera
alguna el proyecto de “empresarización” del campo colombiano, ponerlo en la onda
de la tendencia global, y lo denominó como “locomotora” del agronegocio.
�4.MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural(20�2),ProyectodeLeydeTierrasyDesarrolloRural,Bogotá,disponibleen:http://www.minagricultura.gov.co/archivos/Proyecto_Ley_Tierras_Desarrollo_Rural.pdfparaverlosartículosrelacionadosconDerechoRealdeSuperficie.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -44-
Marcojurídico
El Derecho Real de Superficie está en las legislaciones del mundo. Al respecto, un
texto de Kemelmajer y Puerta trata elementos esenciales que están incorporados
en este concepto. Entre ellos se resalta la propiedad superficiaria que, según
estos tratadistas, es imperfecta en tanto se concibe como temporal, aunque
siempre entendida en la larga duración. Está extendido a obras en general,
edificaciones, y en este caso a plantaciones que de todos modos se ligan a
bienes transitorios.15
No obstante, citando al código italiano de 1942 y a la ley suiza de 196�,
los autores insisten en que ese Derecho resulta cuando el fin de la obra es
accesorio. Lo usual es que para cultivos se aplique el derecho de enfiteusis,
que es “un derecho real sobre cosa ajena transmisible inter vivos y mortis
causa que conceda a su titular el derecho o facultad de cultivar la tierra a
cambio de un canon anual”. 16 Una clase de este tipo de derecho es el que,
por lo visto, se prescribe en la Ley de Tierras y Desarrollo Rural.
Y se entiende en ese marco legal, en tanto el vínculo contractual es un canon
de arrendamiento, calificado como obligación indispensable. Sin embargo,
como está propuesto, puede llegar a desaparecer en tanto permite deducir
gastos de inversión del mismo, y, por ende, puede resultar apenas nominal.
En muchos casos, en las legislaciones se estipula que el incumplimiento en
el pago del canon no sería causal válida de liquidación del contrato, lo cual, de
aplicarse en estos proyectos, sería un agravante aún mayor para evidenciar su
inconveniencia e ilegitimidad.
Tal como está concebido el Derecho Real de Superficie en el proyecto de ley, queda
claro que no sólo se desconoce el papel de los baldíos en su función hacia el acceso
progresivo a la tierra de los trabajadores rurales, 17 sino que, además, que se les tiene por
bien privado y no como bien fiscal público, en tanto los contratos propuestos pueden
asimilarse a los que se pactan entre particulares.
��.KemelmajerdeC.,AídayAliciaPuerta,(�989),Derecho Real de Superficie,Astreaediciones.
��.ArtículosobreEnfiteusisysuperficie,disponibleenhttp://www.elergonomista.com/derechoromano/enfi.htm,recuperadoel3dediciembrede20�2.
�7.Constitución Política de Colombia,art.�4.
-45- voces de académicos y expertos ]
El Fallo de la Corte Constitucional frente a artículos del PND sobre tierras
ElsenadorJorgeEnriqueRobledoyelrepresentantealaCámara,WilsonArias,demandaronantelaCorteConstitucionallosartículos�0,��y�2delPlanNacionaldeDesarrollo,yamencionados.Lasrazonesfundamentalesparaesaacciónjurídicafueron,enprimerlugar,laviolacióndelosartículos�0y�4delaConstitución,quepromueven“elaccesoalapropiedad”y,enelcasoespecífico,“elaccesoprogresivoalapropiedaddelatierradelostrabajadoresagrarios”.Ensegundotérmino,queviolanlaseguridadalimentariaylasoberaníanacionalyque,además,transgredelareservalegalenmateriadebaldíos.
Encuantoalaccesodemocráticodelatierra,losdemandantesalegaron,que,enesencia,losrespectivosartículos,“hacenpartedelallamadapolíticadeempresarizacióndelcampo”,yque“permitirquelasempresascomprenorecibancomoaportebienesoriginalmentebaldíosyautorizaralgobiernoaadjudicarlesterrenosbaldíosacompañíasagropecuariasencantidadesilimitadas,espriorizarlaproducciónempresarialsobrelacampesina,situaciónqueviolalosmandatosconstitucionales”.
Conrelaciónalaviolacióndelaseguridadalimentariaylasoberaníanacional,seargumentaendichademandaque“conlasmodificacionesintroducidasalaLey��0de�994seestáautorizandolaextranjerizacióndelosterrenosbaldíos,situaciónqueviolalaseguridadalimentariaylasoberaníanacional”yque“conelcontroldelosextranjerossobrelacomidaqueelpaísnecesita,aumentaladependenciadeColombiaenlaproducciónextranjera,quedandomuyvulnerableaimposicionesypresionesdelexterior”.
Finalmente,dadalareservalegalqueelLegislativotienesobreelconjuntodenormasydisposicionesrelacionadasconlaadjudicacióndebaldíos,enlademandaseafirmaque,enespecialelartículo�2delPlan,noestablecióadecuadamente,“elmarcojurídicoaplicableaunamateriaentérminosclaros,queimpidanqueelEjecutivopuedaregularlasinningunalimitación”.*
EsosargumentosfueronevaluadosporlaCorteConstitucionalyel23deagosto,mediantesentenciaC-�44/�2,sepronunciódeclarandoinexequibleslosartículosdemandados,porque,segúnelrespectivocomunicadodeprensa,“lasnormasacusadasresultancontrariasaloscitadospreceptosconstitucionales,porquepermitenlaenajenaciónoaportedetierrasoriginalmentebaldíasoadquiridasmediantesubsidiointegral,auncuandoseformeunapropiedadquetengaáreassuperioresalasfijadasparalasUAF,locualdesvirtúalasprohibicionescontempladasenelartículo72delaLey��0de�994ypermitequelosrecursospúblicossedestinenalaadquisicióndeprediosqueoriginalmentesondelEstado,porcualquierpersonanaturalojurídicaquenonecesariamentepertenecenalgruposocialbeneficiariodelamedidaprestacionaldelEstado”.
Igualmente,agregóque“EllevantamientodelasrestriccionesprevistasenlaLey��0de�994implicaquelatierraprotegidaporéstas,dejadeserexclusivadelostrabajadoresagrarios,queterminanconvertidosenasalariadosenlosproyectosqueseadelantenensusantiguaspropiedadesyreducesuposibilidaddeaccesoalatierra.Además,setratademedidasquenosonnecesarias,puestoquelarealizacióndeproyectosagropecuariosyforestalespuedeefectuarseatravésdemecanismosmenoslesivosynoresultanproporcionadas,puestoqueimplicanunperjuiciomayoralbeneficioquesepuedealcanzarconotrotipodeinstrumentos”.**
*La demanda puede verse en bit.ly/scsMnW
** Corte Constitucional (2012), Comunicado de prensa No. 33 de 22 y 23 de agosto, recuperado el 3 de diciembre de 2012
en: http://www.avancejuridico.com/actualidad/ultimoscomunicados/C-644-12(D-8924).html
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -4�-
FundamentoseconómicosincorporadosenelDerechoRealdeSuperficieenelproyectodeLeydeDesarrolloRural
El costo de oportunidad de la tierra18
El valor de la tierra como factor básico para la producción agrícola ha sido asunto de
interés en la economía de la agricultura; debe generar una renta propia, diferente a la
del capital y a la del trabajo, pero está limitada por algunos elementos que la teoría ha
logrado aislar para valorarla y determinar una relación coste/beneficio aunque existe
dificultad para calcularla exactamente.
A partir de la función producción, Y = (K, T, L, H20),del capital, la tierra, el trabajo y el
agua (ahora tenido en cuenta, en tanto puede considerarse como relativamente escaso),
los beneficios totales de la agricultura son el resultado de descontar de los ingresos, los
costos de cada uno de los factores básicos. Para el capital (K), y los bienes y servicios
representados por él, sus valores de adquisición o los gastos financieros son fáciles de
determinar; igualmente sucede con el valor de la mano de obra (L).
En cuanto al costo de la tierra, se considera como “el valor neto de la producción a la que
se renuncia”. Es decir, “para determinar el beneficio neto de un cultivo” se debe sustraer
del producto obtenido “el valor neto” de la mejor opción que se descarta o, en algunos
casos, el fruto de continuar con su utilización actual cuando ésta sea reemplazada por
una nueva. Esa es la esencia del concepto de costo de oportunidad y que en este trabajo
se evaluará desde el punto de vista del propietario que entrega la tierra a un tercero:
si este costo, al ser asumido por el dueño, y más concretamente por el Estado cuando
concede Derecho Real de Superficie sobre baldíos, queda completamente cubierto con
el pago de un canon de arrendamiento, fijado, como lo dice el proyecto de ley, por el
Incoder y pagado por el arrendatario, o si, por el contrario, queda tasado a menosprecio
en detrimento del patrimonio público.
¿Cómo valorar el costo de la tierra? La teoría plantea varios métodos. 1) Por el precio de
compra, teniendo en cuenta que, de entrada, el mercado inmobiliario no es perfecto, e
incluirlo como un “desembolso” que se hace al inicio del proyecto. Es válido si el predio
�8.Losconceptosbásicossobrecostodeoportunidadsetomandelmanual"Determinacióndeloscostosybeneficiosdelosproyectosagrícolas",folletoreproducidoconelnúmerodereferencia338.��4D37eenlabibliotecaLuisángelArango.-BLAA.
-47- voces de académicos y expertos ]
fuera a cambiar de propietarios, si se fuera a adquirir, lo que no es del caso cuando se
prescribe el Derecho Real de Superficie. 2) Por un precio de arrendamiento, conforme
lo propone el proyecto de Ley de Desarrollo Rural, y que, como se vio, es un canon casi
nominal en tanto las “inversiones” se pueden descontar de él. Si bien, alguna literatura
económica recomienda este tipo de valoración cuando no se produce un cambio de
propiedad y para el establecimiento de empresas en explotaciones agrícolas, es cierto que
así no quedan compensados todos los cargos incorporados en una de cesión de baldíos
a particulares. 3) Finalmente, para estimar el costo de la tierra, de manera rigurosa y
menos desbalanceada, es necesario recurrir al costo de oportunidad, entendido como
“el valor neto de la producción abandonada”, y aplicar el concepto a la potencial
producción descartada hacia el futuro, que puede ser hasta de 60 años, tratándose
de cultivos de tardío rendimiento y del plazo máximo –incluida la prórroga- que
consideran los contratos propuestos.
Adicionalmente, se debe en este caso específico evaluar la magnitud del
cargo de dar prioridad en el otorgamiento de baldíos a grandes operadores
empresariales por encima de los productores campesinos, configurando lo
que se conoce en la teoría como costo social de preferencia.
Debería tenerse en cuenta que, como sucede con el canon por el pago del
Derecho Real de Superficie, al desestimarse los factores anotados, tales como
valor del cultivo que se descarta o los importes sociales, el costo en términos
monetarios resulta en un precio administrado, asignado por el Estado de forma
arbitraria y que es, por lo general, “generoso” con la empresarización.
Teniendo en cuenta lo anterior, una ecuación del verdadero costo de oportunidad
de la tierra en baldíos otorgados por el Estado a particulares, lo que en gran parte
asumiría el Erario en el marco del programa de empresarización (Zonas de Desarrollo
Empresarial), vía Derecho Real de Superficie, es:
Ctierra-cultivo = Coportunidad = ∑ (C beneficio cultivo sustituido)+ Csocial de preferencia
Esa ecuación significa que el valor real de la tierra, como costo de oportunidad, será
igual a la sumatoria del beneficio que traería el cultivo al que se renuncia, de 1 hasta n
años, que en el largo plazo es enorme al abarcar un horizonte mayor el tiempo, más el
costo social de entregarlo a “operadores empresariales” y no al fin social en el actual
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -48-
Estado, en últimas, el costo adicional de una contrarreforma agraria. Esta sería una
aproximación al valor de la tierra del proyecto, merced al Derecho Real de Superficie,
en el cual no se habla de adquisición, ni tampoco de arriendo con base en el mercado
inmobiliario, sino de un precio administrado por la vía de un canon.
Un documento reciente del Banco Mundial sobre la agricultura a gran escala en los
países en vía de desarrollo hace una acotación pertinente sobre el costo social de
preferencia, que vale traer textualmente: “Los ejemplos discutidos previamente (se
refiere a algunos estudios de caso de cesión de predios estatales a inversionistas)
muestran que, en muchos contextos históricos, la provisión de tierra, sin ningún
costo o bien debajo de su costo de oportunidad, ha distorsionado seriamente
las decisiones de los inversionistas, promoviendo la expansión de tierra en
lugar de la intensificación y comúnmente dejan a las comunidades locales
con muy pocos beneficios. Vacíos en el marco de la política de la provisión
de bienes públicos ha exacerbado a menudo los efectos negativos sociales y
ambientales”.19 Es conveniente agregar que el costo de oportunidad es una
función dinámica, en tanto crece en la medida en que cambie su contribución
a la producción, de ocurrir – que es lo usual- debería incluirse en el balance en
el tiempo, lo cual incrementa el costo de la tierra a cargo del cedente, en baldíos
es el Estado, y alivia al concesionario.
El concepto de costo de oportunidad, como se ha descrito, es una alternativa más
justa para medir la contribución de la tierra a la producción que la de un mero
canon arrendatario, que en este caso sería el pagado por el concesionario, y, aún
más, si dicho gravamen se establece por disposición administrativa, como propone el
proyecto de Ley de Desarrollo Rural, mediante resolución del Incoder. Hasta aquí, el
costo de oportunidad, como se ha definido, es el costo real de la tierra asumido por el
Estado que cede terrenos baldíos y, en consecuencia, sólo se compensaría debidamente
si la tasa de alquiler llegare eventualmente a ser su equivalente. Igual acontece cuando
se trata de “asociaciones” entre grandes operadores y comunidades campesinas si estas
últimas aportan la tierra como “renta patrimonial”, dicho importe queda a cargo de
ellas. En últimas, de lo que se trata en el modelo de “empresarización”, es descargar
sobre el Estado o sobre los pequeños propietarios el costo de la tierra y “enmascararlo”
tras un canon de arrendamiento simbólico.
�9.DeiningerKyByerleeD(20��),TheRiseofLargeFarmsinLandAbundantCountries:DoTheyHaveaFuture?,BancoMundial,workingpaperNo.��88,p.20.
-49- voces de académicos y expertos ]
El Banco Mundial también recomienda la posibilidad de “enganchar” a pequeños
propietarios como “socios”. “Formas innovadoras”, que han sido planteadas
reiterativamente por los funcionarios del Ministerio de Agricultura, bajo el cálculo que
hay disponibles y no cultivadas 4,97 millones de hectáreas, “…los campesinos entregan
la tierra al operador y reciben dividendos o una renta anual; o como beneficiarios de las
compensaciones que se entreguen a las comunidades por las tierras estatales recibidas
en concesión”.20
El gobierno de Juan Manuel Santos ha sido explícito en esa propuesta al anunciar
un “ambicioso programa de formalización de la pequeña propiedad agraria, que les
permitirá a los campesinos convertir en patrimonio la tierra que ocupan y trabajan.
Ellos merecen ser socios y obtener rentas de capital, además de sus ingresos laborales…
el mercado de capitales de inversión no debe mirar a los campesinos como vendedores
de tierras baratas, sino como prósperos propietarios, que pueden asociarse en buenos
términos con importantes inversionistas.”21 Tales afirmaciones han sido ratificadas por
voceros y asesores gubernamentales al decir que “el mercado de capitales ayudará a
doblarle el espinazo al feudalismo” o que “aquí hay una posibilidad para que el mercado
de capitales ayude a dinamizar las locomotoras… incluso en titularizaciones del sector
agropecuario”.22
La competencia por la renta diferencial en un mercado global de tierras
Además de que el canon de arrendamiento no llegue a cubrir el costo de oportunidad,
esa no sería la única causa de menosprecio del factor tierra cuando se mira en el marco
de un mercado global como el que actualmente promueve el capital internacional. David
Ricardo introdujo el concepto de renta diferencial como “la diferencia existente entre el
producto obtenido mediante el empleo de dos cantidades iguales de capital y de trabajo”.
Carlos Marx lo reconoció como concepto acertado pero añadió “rasgos particulares”
de su concepción para la agricultura, cuando se dan “resultados desiguales” fruto de
“cantidades iguales de capital invertidas en tierras diferentes de la misma extensión”.
Para Marx el concepto de renta diferencial consiste fundamentalmente en una “ganancia
extraordinaria” obtenida a causa de la fertilidad y de la situación de las tierras. Y, en
20.SuárezMontoyaAurelio,enhttp://www.rebelion.org/noticia.php?id=�2��28
2�.Ibíd.
22. Ibíd.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -50-
una cita, que “cae como anillo al dedo” para el presente estudio, agrega que esto
“constituye un factor decisivo en las colonias y, en general, siempre que se trata
de establecer el orden sucesivo en que distintos terrenos pueden ponerse en
explotación”. 23
Esa idea es fundamental para entender los factores que hoy son determinantes
en la selección y demanda de las tierras en un país por parte de inversionistas
extranjeros en la tendencia actual de acaparamiento. Estos fueron identificados
en un análisis econométrico del Banco Mundial: 1) Tierra cultivable (no boscosa)
disponible; 2) Tierra disponible en bosques; 3) Mayor margen de productividad
(deben tenerse en cuenta para cada cultivo) 4) Reconocimiento de la tenencia de
la tierra rural y �) Rango entre los países en protección de inversiones. De estos,
tres son elementos “naturales” y dos son institucionales. 24
Por lo anterior, puede afirmarse que los inversionistas le darán, en un mercado global,
prioridad a aquellos países que tengan mayores calificaciones en cada rubro y, de
cierta forma, la competencia entre las naciones “receptoras” estará en entregar a
los operadores la mayor renta diferencial posible. Dicha competencia se librará,
además de la subasta de las mejores tierras, también por los más atractivos
arreglos institucionales, como el del Derecho Real de Superficie, donde, como se
ha establecido, la mayor proporción del costo de oportunidad es absorbido por la
nación oferente. En últimas, es una competencia por el ofrecimiento de tierras
más baratas, así como con la maquila industrial global se pone a los obreros del
orbe a contratarse al más bajo salario.
El universo de tierra de cultivo disponible en el mundo, detallado por el Banco
Mundial, en el cual se librará ese concurso internacional por la oferta de territorios
a la barata, es de 44� millones de hectáreas, una suma más que suficiente, casi
la mitad ubicada en el África Subsahariana, 120 millones en América Latina
y el Caribe; y lo demás, principalmente en Eurasia, en Asia oriental y del sur,
en Medio Oriente y en el resto de África.2� Así mismo, el interés se enfoca en
algunos productos básicos como: maíz, palma de aceite, arroz, colza, girasol, soya,
23.ExposiciónsobreeseconceptoapartirdeDavidRicardopuedeverseen,Marx,Carlos(�97�),ElCapital,“Primeraformadelarentadiferencial”,TomoIII,capítuloXXXIX,FondodeCulturaEconómica,p.�0�.
24.BancoMundial(20�0),RisingGlobalInterestinFarmland:canityieldSustainableandequitableBenefits?,Washington,DC,p.�4.
2�.Ibíd.Página3�.
-5�- voces de académicos y expertos ]
caña de azúcar y forestales. 26 Al final los países se clasifican acorde con el balance
entre la tierra disponible y el potencial en el aumento de la productividad, en cuatro
categorías: 1) los de poca tierra disponible y bajo potencial; 2) los de adecuada
tierra disponible y bajo potencial; 3) los de poca tierra disponible y alto potencial
productivo y 4) los de adecuada tierra disponible y alto potencial productivo.27
Esta clasificación está hecha mediante el sistema GAEZ (Global Agro-ecological
Zones) que arrojó un estudio completo de la localización y tamaño de todas las
tierras disponibles en el mundo y su potencialidad productiva.
Con respecto a dicha potencialidad, debe entenderse como la posibilidad de
incrementar rendimientos por unidad de área. El Banco Mundial denota que en
la agricultura actual hay algún “estancamiento” en ella, fundado en dos hechos
que, desde su óptica, exigen el proceso de “acceso del capital privado a la tierra
de cultivo”. Que el 70% de la producción creció entre 1961 y 200� merced al
progreso de la productividad y que el 23% lo hizo merced a la incorporación
de nuevas áreas. Bajo esa estructura concluye que, hacia el futuro, con un
incremento del 40% de la población, se requerirá alzar la producción en un
70%, para proveer 3.130 Kcal/persona/día, lo que implica duplicar para el 20�0
los alimentos producidos en “los países en desarrollo”. Concluye, por tanto,
que estudios conservadores estiman que hasta el 2030 deben incorporarse 6
millones de nuevas hectáreas por año para la agricultura28 y prevé que en 20
años se requerirán 47 millones de hectáreas adicionales y, como en los países
industrializados decaerán en 27 millones, en el Sur deberán cultivarse 74. 29
Por lo visto, en el actual modelo agrícola global están definidos los valores que
incrementan las “ganancias extras” para los operadores. En el proceso internacional
de “creciente interés global por la tierra de cultivo” se genera un agregado marginal al
costo de oportunidad como es el costo adicional de cesión o adjudicación a terceros de
las áreas disponibles, en particular de las de propiedad estatal. En un mercado global de
tierras, esa renta diferencial es todavía mayor, al compararse entre las diferentes opciones
a escala global, aquellas que son seleccionadas con las que no cumplen los estándares de
demanda contemporáneos impuestos por el capital privado multinacional.
2�.Ibíd.Página�9.
27.Ibíd.Introducción,xxxvi.
28.TodosestosaspectosrelativosalaproductividadyalasáreasnecesariaspuedenverseeneldocumentoyacitadodelBancoMundial,páginas�3-��.
29.Ibid.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -5�-
Así, la ecuación de costo de oportunidad -expuesta anteriormente- tendría un
multiplicador adicional, un coeficiente, (αCoportunidad), que, si bien no es de fácil estimación,
acrecentaría el precio de la decisión de no producir para dejarla a un tercero en un
contexto en el cual ya la tierra no es recurso abundante sino que se viene convirtiendo
en uno escaso y, de hecho, en un commodity.
Del mismo modo, el Banco Mundial reseña que la selección de las tierras tiene que
ver con la “diversificación” de géneros y de climas que hacen las multinacionales para
protegerse de riegos de mercado o de peligros climáticos, que es parte de su expansión
estratégica que les genera un excedente mayor que tampoco les es reconocido a los
proveedores de la tierra.30
El capital financiero y el modelo agrícola a gran escala, indispensable y ganador
El documento del Banco Mundial sobre el futuro de la agricultura a gran escala en los
“países con tierra abundante”, “The Rise of Large Farms in Land Abundant Countries:
Do They Have a Future?”31, hace un recuento de las causas que han impulsado este tipo
de agricultura a escala global y de los elementos que le son constitutivos. Destaca que,
tanto la volatilidad de los precios de los alimentos como lo que denomina “fracaso” de
la pequeña agricultura (poniendo como ejemplo la “revolución verde” y su aplicación
en África), en contraste con lo que reconoce como “éxito” del Brasil en El Cerrado y de
las “mega-granjas” en Europa Oriental, impelen a una nueva fase de “modernización”
agrícola. Pone como ejemplo a Rusia, donde las 30 mayores unidades —como una de
300 mil hectáreas en manos de la empresa sueca Black Earth— con un total de 16,7
millones de hectáreas son el 3,�% de la tierra de cultivo, o a Ucrania, donde las 40
mayores ocupan el 13,6% de las hectáreas cultivables y destaca que “dada su calidad”,
el alquiler es relativamente barato respecto a otros países.
En un repaso de la agricultura a gran escala menciona la producción de palma en Indonesia
en plantaciones de 10 mil hectáreas, de la integración vertical con plantas procesadoras
de aceite, y del interés general del agronegocio en este modelo al afirmar que “8 de las
2� más grandes del mundo tienen interés en la palma”. Anota que hasta 2009, en el
África Subsahariana, se han negociado 39,7 millones de hectáreas, equivalentes a la
superficie de Bélgica+ Dinamarca + Francia +Alemania + Holanda +Suiza. También
30.DeiningerKyByerleeD.,Op.cit,p.��.
3�.Ibíd
-5�- voces de académicos y expertos ]
cuenta que los ingenios azucareros de Brasil trabajan ahora sobre 70 mil hectáreas
de influencia, en comparación con 20 mil de hace una década, y que la producción de
productos transitorios, como cereales y oleaginosas, ya es de “tipo industrial” por lo
cual su elaboración hasta en los propios Estados Unidos pasó de la granja familiar a la
granja corporativa no- familiar.
Las razones a las cuales atribuye esa tendencia son, entre otras, las nuevas tecnologías,
GPS, que facilitan la administración y supervisión de los cultivos de entre 10 mil y 1� mil
hectáreas; a la limitada mano de obra; a la indispensable construcción de infraestructura;
a las técnicas agrícolas mejoradas, en variedades resistentes a las pestes y tolerantes a
herbicidas y a los requerimientos de capital. La gran escala en ese modelo, según este
documento, no debe predominar solamente en la producción sino además en la cadena de
suministro y de certificación. Es decir, encuentra inapelable la lógica de la concentración
y el control del gran capital privado en la producción global de los principales géneros
agrícolas, la describe como tendencia modernizante y excluye o limita el papel de la
agricultura familiar a pequeñas operaciones, y, por consiguiente, reivindica la entrega
de las tierras a las grandes compañías.
Especialmente para los casos del maíz, la soya, el trigo y la palma, invoca la
estandarización de la producción y, de hecho, se elimina la diversidad que
aporta la pequeña y mediana agricultura y reitera que, en último término, el
nuevo modelo es la conjunción de los activos de los inversionistas, tecnología,
conocimiento de mercado y capital, con los de los países “receptores”,
que son tierra y trabajo. Un arreglo que, de entrada, presenta un enorme
desequilibrio.
Acaparamiento, inversión y finanzas en agricultura a gran escala en América
Latina Caso Calyx Agro Ltd., un “operador” del agronegocio.
Comounejemplodelos“operadores”agroindustrialescontemporáneos,sepresentaelcaso
deCalyxAgro,porquepermitetenerunaideadesufunciónenelmodelo,desusrelaciones
conlastendenciaseconómicasglobales,susnexosconelcapitalfinancieroy,porende,surol
protagónicoenlaagriculturaagranescala.
“CalyxAgroesunafirmadenuevacreación(2007)dedicadaalaadquisición,desarrollo,
arrendamientoyexplotacióndelastierrasagrícolasenAméricadelSur,conénfasisenBrasil”.
Esladefiniciónquedeellahacesucasamatriz,elgrupoLouisDreyfus,unconglomeradoglobal,
dedicadoalaagricultura,alpetróleo,alaenergíayalasmateriasprimas(procesamiento
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -54-
global,comercio,ymerchandising),propietarioyempresariodebuquesinteroceánicos,que
ademásdesarrollayoperatelecomunicacionesyparticipaenelsectorinmobiliario.Funciona
enmásde�0paísesytieneingresosanualespor�20milmillonesdedólares.SegúnGRAIN
(20�0)eselcuartocomercializadordeproductosbásicosagrícolasenelmundoeinversionista
entierras.
CalyxAgroesunarama,asuvez,subsidiariadeLDCommodities(LouisDreyfus-commodities)
yoperaenArgentina,BrasilyUruguaycontierraspropiasyarrendadas.LDCommodities
esunodelostresmayoresproductoresdejugodenaranja(��%delmercadomundial),esel
tercermayorproductordeazúcarenBrasil,yeselmayordealgodónenramaenelmundo.La
compañíatambiéneslíderencafé,enarroz,metalesymercadosdemercancías.
ElnegociodeCalyxAgroseresumeasí:“estátratandodecapitalizarelsectoragroindustrial
deAméricadelSurencrecimientoypotencialderevalorizacióndetierrasdecultivomediante
laadquisicióndelasqueactualmenteoperanconbajatecnologíaoseutilizanparalacría
deganado.Asuvez,lacompañíatratarádemejorarlosrendimientosdeproducción,quese
esperaparaconducirenúltimainstancia,aunmayorvalordereventadelatierra”.Esdecir,
nosolamentetienecomofinlaproducciónsinoademáslaespeculacióninmobiliaria.
DosnoticiasrecienteshandestacadoaCalyxAgro.Una, laalianza,en2008,conAIG
Investments,queeselbrazodegestióndeactivosdeAmericanInternationalGroup-AIG-,que
maneja7�0milmillonesdedólaresenactivosyquegestionófondosprivadosydeinversión,
para“ampliarcarteradesueloagrícolaCalyxAgroyseguirdesarrollandosusactividades
agrícolasexistentesatravésdeunaampliagamadeproductosyregiones”.Sinembargo,conla
crisisdeAIGenelaseguramientodehipotecas,esaparticipaciónfueadquiridaen20�0porel
grupochinoPacificCenturyyeneltranscursotambiénharecibidofondosdeotroscomoTRG
Management,WorldstarLtd.,PictetPrivateEquityInvestorsySolviaInvestmentManagement,
todosfondosdeespeculacióndediversosorígenesdelcapitalfinancierointernacional.
Laotranoticia,eslacartadeorganizacionesdeAméricaLatina,Europaydetodoelplaneta
(20��),pidiendoalaCorporaciónFinancieraInternacionaldelBancoMundiallanegativa
aunpréstamodehasta$30millonesdedólarespararespaldaraCalyxAgroenlaexpansión
desusoperacionesenAméricaLatina.LacartatambiéndenunciaalBanco“porsucontinuo
apoyoaotrosimportantesinversoresqueparticipanenelacaparamientodetierras”(htttp://
farmlandgrab.org/uploads/attachment/IFC.pdf)
ElejemplodeCalyxAgropermitemostrarelesquemaqueoperaríabajolaspolíticasde
implantadasenelproyectodeleydeDesarrolloRuralydelascualesuncontrafuerteesel
DerechoRealdeSuperficie.
Un elemento sustancial en el modelo de agricultura de élite, intensivo en capital, es la
participación, también a gran escala, del sector financiero, en un nuevo nicho global en
su cadena de operaciones especulativas. Para participar, exige alta rentabilidad y puede
decirse que la estructura del nuevo modelo depende de esta variable, de ahí la insistencia
-55- voces de académicos y expertos ]
en factores institucionales para un mercado de tierras “transparente”, en mano de obra
barata o alta mecanización, en grandes extensiones de tierra al más bajo costo posible,
en el suministro abundante de agua, en la integración vertical hacia atrás en desarrollo e
investigación de insumos, semillas y plántulas y hacia adelante a mercados de exportación,
en sistemas de patentes, en procesos por contrato, en el suficiente soporte estatal —lo que
en Colombia ha sido el programa Agro, Ingreso Seguro (AIS)— y en grandes proyectos
viales, de energía, logística e infraestructura. Todos son componentes indispensables para
que la financiación de los proyectos obtenga las tasas de ganancia más elevadas posibles.
El Banco Mundial se funda en los requerimientos de capital para reforzar su preferencia
por la agricultura empresarial de gran tamaño, “Además de las ventajas derivadas de la
capacidad de distribuir los costos fijos de la concesión de créditos, durante un período
más largo para ser prestados, la capacidad de las empresas integradas verticalmente u
horizontalmente para acceder a los mercados extranjeros de capitales, posiblemente
mediante la emisión de acciones, puede proporcionarles ventajas adicionales. Estas serán
particularmente relevantes si los mercados financieros internos están distorsionados.
Tales ventajas son también particularmente relevantes, en donde los costos de inicio,
como las enmiendas del suelo y riego son necesarios para que la tierra sea cultivable
para el establecimiento de cultivos permanentes, pero que no devuelven un flujo de
caja positivo durante varios años, y que pueden afectar a la industria en el largo plazo”.
Agrega que ese tipo de compañías tienen mayor poder de negociación en los “mercados
de insumos y productos agrícolas que están altamente concentrados”.32
En este entorno de negocio, se clarifican los ingresos en precio y volumen y su flujo
a través del tiempo, tanto del periodo desde el cual se generan hasta su duración, en
especial en cultivos de tardío rendimiento. Estos ingresos deben cubrir los costos de
la financiación que están relacionados con la tasa de interés, el horizonte máximo del
plan financiero, los periodos de gracia y los montos tanto de la inversión inicial como
de sostenimiento de la plantación. Esta lógica supedita a todas las demás operaciones
y procesos. El margen anual de intermediación financiera por largos periodos debe
superar en gran medida los valores presentes de las tasas a corto plazo. La tabla No.1
resume la arquitectura básica de la operación financiera para la “nueva agricultura”.
32.Ibíd.p.��.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -5�-
Tabla No.1 Arquitectura financiera para cultivo a gran escala y tardío rendimiento*
(*)Elaboracióndelautor.Enelcasodeloscultivostransitorios,semodificanalgunosparámetroscomoelplazoolosflujosdecaja,pero,entendidoscomode“producciónindustrial”,laintensidaddecapital,lasgarantíasylamayoríaderequisitosfinancierosycondicionescrediticiasprevalecen.
Una vez definidas las características del nuevo modelo agrícola, el que se está implantando
para solucionar lo que The Wall Street Journal definió como de “limitaciones actuales
a la producción de alimentos”, “de escasez de capital y de escala”, y de determinar los
agentes que intervienen en él, y el que se desarrollaría en Colombia al amparo de la figura
de Derecho Real de Superficie. En la tabla No. 2 se muestra la distribución de las rentas y
los costos que se causan para cada actor, proveniente de cada factor básico de producción.
Se sintetiza en ella lo que el modelo le reporta al Estado, a las compañías operadoras, al
trabajador y al sector financiero del uso del capital, de la tierra y del trabajo.
Puede verse que las rentas principales, la absoluta, que proviene del capital invertido y
las adicionales, como la diferencial de la tierra, corren para las compañías operadoras
y que al sector financiero se le remunera su operación de intermediación, con base en
las condiciones crediticias anotadas con tasas esperadas y valores presentes. Los costos
principales, el de oportunidad y el social de preferencia, lo asumen el Estado y los
trabajadores rurales, el primero obtiene un canon de arrendamiento y, los segundos,
un salario. Imposible mayor iniquidad.
Características Observaciones
Composicióndefactores Intensivoencapital
Economíasdeescala
Bajamanodeobrapormetrocuadrado.
Tardíorendimiento
Requisitosfinancieros Altademandadecapitaldetrabajo
Inversionistaquenodependadelcultivo
Flujodeingresosparalelo
Financiaciónadecuadadelflujodecaja
Altaexposiciónalriesgo
Condicionescrediticias Altasolvenciadelprestatarioyexperiencia
Soporteestatalenperíododegracia(AIS)
Garantías(produccionfutura,hipótecas,soporteestatal)
Flujodepagos>inflación,bonosderiesgo=0
Altarentabilidad
-57- voces de académicos y expertos ] -57-
Tabla No.2 Rentas y costos para los distintos actores en agricultura a gran escala con esquema de Derecho Real de Superficie *
(*)Elaboracióndelautor.Noseintrodujoenelcuadroalospequeñosymedianosproductorescuandoseasocianconlos“inversionistas”perosubalanceessimilaraldelEstadocuandoaportanlatierra.Alosumosisonincorporadoscomotrabajadorestambiénpercibiránelsalario.
Conclusiones
La figura de Derecho Real de Superficie ha sido evaluada en este trabajo para
determinar si constituye un verdadero instrumento para el desarrollo rural.
Su prescripción en el proyecto de la ley agraria, que se dispone a presentar
el gobierno de Juan Manuel Santos al Congreso de la República, es el
resultado de un proceso institucional -planteado desde el gobierno de
Álvaro Uribe en la granja experimental Carimagua- que ha tenido como
propósito eliminar las limitaciones jurídicas e institucionales para
la cesión de baldíos a particulares, tanto a personas naturales como
jurídicas, nacionales o extranjeras, y, al tenor de las zonas de desarrollo
empresarial.
Esa propuesta está enmarcada en la iniciativa de la “empresarización”
del campo, que tiene como condición característica separar al propietario
de la tierra del usufructuario de la misma. Igualmente, está vinculada
a la agricultura a gran escala que, como tendencia internacional y
con distintos argumentos, se viene imponiendo como nuevo modelo
rural. Organismos internacionales, en especial el Banco Mundial, se han
convertido en los principales promotores del nuevo diseño.
FACTOR ESTADO
Rentas Costos Rentas Costos Rentas Costos Rentas Costos
Capital X XRentade
inversión
Financie-
rosX X
Tasadecolo-
caciónVPN
-TIR
Tasade
Captación
Tierra
Canonde
arrenda-
miento
Costos
deopor-
tunidad
Rentadife-
rencial
Ca-
nonde
arrenda-
miento
X
Costo
socialde
preferencia
X X
Trabajo X X Plusvalía Salarios Salarial X X x
OPERADORES TRABAJADORES RURALES CAPITAL FINANCIERO
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -58-
La separación entre la propiedad y la utilización de la tierra implica la existencia de un
mercado de tierras disponible lo menos precario posible y, además, conlleva el cargo del
costo de oportunidad de la tierra al propietario, librando de ese importe al inversionista.
En el caso de los baldíos se factura contra el Estado y, cuando se trata de comunidades
campesinas, contra ellas. La pequeña y mediana agricultura no están en el centro de
esta política y, a lo sumo, se les asignan operaciones menores o quedan excluidas del
proyecto.
Al seleccionar las empresas del agro negocio, con base en criterios pre- establecidos,
determinadas tierras, se obtiene para ellas una renta diferencial que aumenta los
retornos de la operación en comparación con otras de categoría inferior. En ese esquema
las rentas van para las grandes empresas y los costos para los agentes locales que aportan
tierra y trabajo, remunerados apenas por un canon de arrendamiento -casi nominal- y
por los salarios.
Mención aparte merece dentro de este diseño el papel del capital financiero. Resulta
ser el gran beneficiario y podría decirse que su alta rentabilidad está determinada de
antemano por la estructura misma de la agricultura a gran escala. Está concebida, de
hecho, para garantizar altas tasas de ganancia en un nicho que está por consolidarse.
En síntesis, antes que el Derecho Real de Superficie sea un instrumento para el desarrollo
rural nacional, es evidente que hace parte de la adecuación de las instituciones y del
sector agropecuario a una estrategia internacional que tiene como sujeto principal
la agricultura a gran escala a favor de las grandes compañías multinacionales y de
poderosos conglomerados económicos, así como del capital financiero.
No puede omitirse que para Colombia la celebración de contratos con firmas
multinacionales está inscrita en los tratados de libre comercio -TLC- que viene
negociando y suscribiendo. En estos acuerdos tienen especial cabida el comercio agrícola,
incluyendo productos, maquinaria y equipos; la garantía de seguridad para los planes
de negocios de los inversionistas; la oportunidad de prestación de servicios de todo tipo
relacionados con el agro; las ventajas otorgadas en propiedad intelectual para semillas,
agroquímicos e insumos y la obtención de patentes para especies animales y vegetales.
Esto es, la “empresarización” del agro colombiano, dentro del libre comercio, reportaría,
de concretarse, todavía más jugosas ganancias a las compañías foráneas.
-59- voces de académicos y expertos ]
La institucionalidad en el proyecto de ley de desarrollo
rural
Cecilia López Montaño*
Introducción
La principal limitación para este análisis sobre la institucionalidad
prevista en el proyecto de Ley de Desarrollo Rural, radica en la falta de definición
por parte del Ministerio de Agricultura, de la política para el sector. Esta
indefinición, reconocida finalmente por el Gobierno, ha llevado a que en el
proyecto se incluyan de manera incoherente temas que se contradicen. Por
ejemplo, se define como eje del desarrollo rural, el territorio, sin embargo,
a lo largo del texto se va desvaneciendo su importancia y se sustituye por
cadenas productivas, concepto que no es contradictorio con el territorio pero
que se presenta aislado. Estas y muchas otras inconsistencias, producto de la
carencia de una clara dirección, se traduce en dificultades obvias para el diseño
de una institucionalidad adecuada.
Los comentarios se dividen en dos partes. La primera se refiere a temas generales
sobre la forma como se aborda en el proyecto de Ley el tema de la institucionalidad
y para ello se ha tomado como punto de partida la más reciente presentación del
proyecto por parte del Ministro de Agricultura, y la revisión que se ha hecho sobre el
tema de género. La segunda, más específica, tomará los diversos artículos que de manera
*Investigadoraeconómica,exMinistradeAgriculturayDesarrolloRural.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�0-
directa o indirecta construyen la institucionalidad para desarrollar los objetivos del
contenido de dicho proyecto de Ley
Adicionalmente se agregan las preocupaciones que surgen por la forma como hasta
ahora se diseña la institucionalidad y se confronta con otra serie de debates que sobre
el Incoder, pilar de la institucionalidad del desarrollo rural, que se están llevando a
cabo. Como son posiciones diversas entre sí y distintas en algún grado a la descrita en
el proyecto de Ley, es necesario resaltar la importancia de ampliar el debate incluyendo
los nuevos esquemas que se proponen para el funcionamiento de esta institución. Por
último se señalan en las conclusiones, los problemas que se identifican y que deben
resolverse.
Comentariosgenerales
En la última versión del proyecto de Ley y en su presentación, se incluye el
diagnóstico en el cual se supone se basa el mencionado proyecto. Se recogen
muchos de los resultados del Informe del PNUD, como la mayor ruralidad
del país, α7�% de los municipios son rurales y ellos ocupan el 94% de la
superficie del país y en ellos habitan el 31,6% de la poblaciónα. (PNUD,2011).
Sin embargo, en el análisis de las causas del atraso rural no aparece el tema
institucional. Más aún, en la propuesta sobre el mejoramiento de la calidad
de vida de la población rural, se enumeran seis elementos que se incluyen
en la propuesta del Ministerio de Agricultura: articulación de apoyos
directos para la generación de ingresos; vivienda rural; acceso a la salud;
educación, formación y competencias humanas; seguridad social rural y
dotación de infraestructura. (Minagricultura, 2012). No se considera la
institucionalidad ni como causa ni como elemento de solución de los serios
problemas del sector rural.
El segundo comentario general se refiere al tema de mujer rural, el peor
tratado en el proyecto. Se supone una neutralidad de las políticas de desarrollo
rural frente al género; se confunde el concepto de sexo, mujer y hombre, con el
de género, que es una categoría social que permite identificar las desigualdades
entre hombres y mujeres. Se parte de una visión atrasada en que de alguna manera
la situación de la mujer rural se asocia con la de las minorías y con los vulnerables y
solo corresponde a la política social. Se trata de más del 49% de la población del campo
-��- voces de académicos y expertos ]
con profundas desigualdades en el acceso a políticas públicas frente a los hombres
rurales. No se analiza como un tema transversal que debe cruzar todas las decisiones
de políticas sino como un capítulo restringido, que parte de un diagnóstico incompleto
que no considera el peso que la economía del cuidado tienen sobre la vida de la mujer
campesina y sobre su poca autonomía económica. (Proyecto de Ley, 2012). Se desconoce
por completo la Ley 1413 sobre la Economía del Cuidado.
Además, ignora los avances que habían logrado las mujeres en la Ley 731 del 2002,
en la que se había progresado significativamente en la institucionalidad para las
mujeres del campo. En términos institucionales, es el sector que más pierde en el nuevo
proyecto de Ley. Un artículo de la Ley 731, claramente ordenaba eliminar las barreras
que encontraban las mujeres rurales en la aplicación de la política pública dirigida al
campo. Este es un mandato de gran importancia que obliga a las entidades del sector
a revisar sus esquemas tradicionales de ejecución de los servicios agropecuarios y del
manejo de la provisión de bienes públicos. Adicionalmente, se les daba representación
en todas las juntas directivas de las diversas entidades del sector. Como se verá más
adelante, las mujeres rurales tendrán un solo asiento en el INCODER, lo mismo que
las minorías étnicas que representan un porcentaje mucho menor de la población rural
colombiana, 3% y 1�%, respectivamente: una sola mujer, un solo representante igual
que las minorías. Así mismo, el mayor logro de las mujeres en los debates de dicha Ley,
que no ha sido claramente reglamentada y por lo tanto sigue básicamente en el papel,
fue la creación del FOMMUR, el Fondo cuyo objetivo era apoyar financieramente a
las mujeres campesinas. (Ley 731, de 2002) Ese avance se pierde en el nuevo proyecto
de Ley.
Comentariosespecíficos
Al revisar el articulado del proyecto de Ley de Desarrollo Rural es evidente que la
institucionalidad no está claramente definida. El eje de la ejecución de la política de
desarrollo rural es el Incoder. Sin embargo, ¿cómo será su organización definitiva?, es
muy difícil de entender hasta el momento. En primer lugar, hay varias propuestas sobre
su reorganización administrativa, que están en discusión, y mientras esto se debate, en
el proyecto de Ley se le recarga de funciones pareciéndose más al antiguo Incora que no
solo tenía responsabilidades en la distribución de tierras, sino en políticas productivas
e inclusive sociales, como los programas de vivienda rural. El capítulo II está dedicado
a la institucionalidad, del artículo 7 al 19.
-��- -��-
ARTÍCULO7.InstitutoColombianodeDesarrolloRural:ElInstitutotendrácomoobjetivo
fundamental,promoveryapoyarlaejecucióndelapolíticadeordenamientodelapropiedadruraly
usodelsueloestablecidaporelMinisteriodeAgriculturaparafomentareldesarrolloproductivoen
elmediorural,facilitaralapoblacióncampesinaelaccesoalosfactoresproductivo,fortaleceralas
entidadesterritorialesyasuscomunidades,ypropiciarlaarticulacióndelasaccionesinstitucionales
bajolosprincipiosprevistosenestaley�.
Tres comentarios deben hacerse. En primer lugar, se le asignan una gran cantidad de
funciones de política rural que implican coordinación con otras entidades dentro y fuera
del sector y esto no se aclara. Ver Artículos 8 y 11. Su objetivo fundamental debe ser
el ordenamiento de la propiedad rural, pero además debe ocuparse del uso del suelo,
ejecución de la política productiva, apoyo a los entes territoriales en estos temas, y
articular las actividades de otras instituciones que realicen trabajo en el campo. Por
lo menos, a primera vista, son demasiadas responsabilidades. Segundo, desaparece la
institucionalidad para atender a la mujer y de nuevo toda la institucionalidad parece
neutra en términos de género, no obstante reconocer las grandes diferencias a favor del
hombre campesino, que se identifican en el diagnóstico. Y tercero, como se analizará
posteriormente, no existe una hoja de ruta que el potencial usuario deba seguir y que
canalice las demandas que provienen de otras instancias como el Fondo de Desarrollo
Rural y de los programas en los que el Ministerio es ejecutor como el DRE, Desarrollo
Rural con Equidad que reemplaza al AIS, Agro Ingreso Seguro. Tampoco queda clara
la relación con la Unidad de Tierras y con los Consejos Regionales de Desarrollo Rural
y con los Seccionales.
ARTÍCULO 10. Consejo Directivo del Incoder Integrado por:mayoríadelGobierno,7miembros,
Minagricultura,quienlopreside,DNP,MinComercio,MinInterior,ytresrepresentantesdeentidades
públicasdelsector.Seiscorrespondenalosgremios,organizacionescampesinas,CONSA,delegados
decomunidadesindígenasyafro-descendientesyunarepresentantedelasmujerescampesinas.
Al respecto, el Gobierno tiene la mayoría, lo cual es correcto, pero las mujeres que son
el 49% de la población rural, tienen una sola representante, lo mismo que sectores
minoritarios como los indígenas, negritudes, etc. Conclusión, se expresa claramente la
idea subyacente en toda la Ley de que las mujeres son una minoría.
Articulo��.ObjetivosdelFondoNacionaldeDesarrolloRural(FNDR).LosrecursosdelFondo
NacionaldeDesarrolloRuraltendrán(como)objetivolainversiónenprogramasdedesarrollorural
conenfoqueterritorialquerequierenapoyosdirectosapequeñosproductoresoparaeldesarrollo
deinfraestructuraextrapredialdeproyectosdeadecuacióndetierras.
-��- voces de académicos y expertos ]
Respecto a este artículo, hay una clara confusión entre las funciones del Incoder y el
Fondo Nacional de Desarrollo Rural, lo que debilita el esquema institucional. ¿Son
ambos ejecutores? ¿Reciben fondos de fuentes similares? Estas son apenas dos de las
muchas preguntas que quedan en el aire. Este es un punto crítico de la institucionalidad.
En síntesis, ¿en qué se diferencia en cuanto a objetivos el Incoder y el Fondo?
Con respecto a lo construido para apoyar los problemas de género en términos de
institucionalidad, se desconocen completamente en este proyecto de Ley, como el
mencionado FOMMUR. Se ignora completamente, la mayor presencia de mujeres en
las decisiones de las instituciones y la orden de eliminar barreras en la ejecución de la
política que impiden una mayor participación de mujeres, con sus especificidades, en
los programas, proyectos y financiación de la política rural, como es explícito en la Ley
de Mujer Rural.
Preocupaciones
Como se mencionó en la introducción de estas notas, la mayor preocupación
para definir o entender claramente la institucionalidad, es la carencia de una
verdadera política rural que se evidencia a lo largo del texto del proyecto de
Ley. Por ello, por esa falta de claridad en objetivos concretos, preocupa sobre
manera la gran cantidad de funciones que se le asignan al Incoder. Debe:
“liderarlosprocesosdecoordinación:intereintra-sectorialesqueposibilitenla
integracióndelasaccionesinstitucionalesenelmediorural,ysuscribirconvenios
interinstitucionalesquearticulenlasintervencionesdelasinstitucionespúblicas,
comunitariasoprivadasdeacuerdoconlaspolíticasdefinidasporelMinisteriode
AgriculturayDesarrolloRural.”(Artículo�delCapítuloInstitucional).
“Coordinarlosprocesosparticipativosdeplaneacióninstitucional,regionalylocal,
paraladefin cióndeprogramasdedesarrolloruralconenfoqueterritorialquepermitan
alosactoresruraleslaidentificacióndeoportunidadesproductivasylaconcertaciónde
lasinversionesrequeridas”.
“Promoverlaconsolidacióndelosprogramasdedesarrolloruralconenfoqueterritorial(…);
otorgarsubsidiosdirectosparabeneficiaraloshombresymujeresdeescasosrecursosyalos
pequeñosproductores(…);otorgarsubsidiosdirectospara:formalizaciónyaccesoalapropiedad
rural,proyectosproductivos,adecuacióndetierras,vivienda,parainfraestructuraextra-predial,y
otrosquedetermineelgobierno;constituirZonasdeReservaCampesinaodeDesarrolloEmpresarial,
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�4-
concederderechosrealesdesuperficiesobrelosbaldíosolosbienesfiscalespatrimoniales,adjudicar
baldíos,fortalecerlosserviciosdeasistenciatécnica.Además,entreotras,prestarasesoríaparalos
subsidiosydesarrollarprogramasdeapoyoalagestiónempresarialruralyalaintegracióndelas
entidadesdelsector”.
Frente a esta carga de responsabilidades otra preocupación surge del Artículo 19
Delegación de Funciones por el Incoder: “El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
podrá delegar en otros organismos de derecho público, preferencialmente del sector
agropecuario, funciones de las que le estén encomendadas, cuando ello le pareciere
conveniente para asegurar la mejor ejecución de sus atribuciones.”
Surge el tema del exceso de intermediarios que se están dando en la ejecución
de políticas públicas y que aumentan los costos administrativos de las mismas
y reducen los beneficios que finalmente llegan a los destinatarios. Una de las
propuestas para Incoder es que se responsabilice de la construcción de una hoja
de ruta para el demandante potencial, para hacer más eficiente la ejecución de las
políticas. Este tema de la intermediación es particularmente grave en el sector
rural. No solo el gobierno, sino ONG ejecutoras y la Cooperación Técnica, han
proliferado el número de pasos a seguir y contribuido a la dispersión de acciones. No
se trata de quitarle libertad a la cooperación técnica, sino de ofrecerle alternativas
no excluyentes que permitan canalizar eficientemente sus recursos. Finalmente, es
necesario explorar la relación entre la institucionalidad que se dedicará a la tierra, la
Unidad de Tierras, y las funciones que en ese mismo tema se le asignan al Incoder.
Conclusión
De los planteamientos anteriores se deduce claramente que la institucionalidad es
uno de los graves problemas que afronta el Proyecto de Ley de Desarrollo Rural. Son
muchos los temas que deben resolverse para poder definir la institucionalidad adecuada.
El punto fundamental es que el Gobierno aclare de una vez por todas, en qué consiste
su política para el campo.
Además, es necesario que lo propuesto en el proyecto de Ley se analice a la luz de las
discusiones sobre reforma institucional de Incoder, que están en curso, desconectadas
de este proyecto. Probablemente la institucionalidad es uno de los temas que requieren
mayor elaboración una vez queden en claro muchas de las contradicciones que se
observan en el Proyecto de Ley de Desarrollo Rural.
-�5- voces de académicos y expertos ]
Referencias:
MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural(20�2),PresentaciónenPowerPointdelProyectodeLeydeDesarrolloRural.BogotáD.C.
MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural(20�2),“ProyectodeLeydeDesarrolloRural”.BogotáD.C.
Ley73�de2002,“LeydeMujerRural,Porlacualsedictannormasparafavoreceralasmujeresrurales”.DiarioOficialNo.44.�78,BogotáD.C.
PNUD(20��),Informe Nacional de Desarrollo Humano: Colombia rural, razones para la esperanza,BogotáD.C.
-�7- voces de académicos y expertos ]
Políticas de comercialización agropecuaria para pequeños
productores
Juan Patricio Molina*
En este texto se desarrollan propuestas para la definición de políticas
públicas de comercialización agropecuaria enfocadas hacia los pequeños
productores.
Importanciadelacomercialización
Al tiempo que con el incremento del ingreso de la población el consumo de
bienes agropecuarios aumenta y se diversifica, gracias al comercio los consu-
midores cuentan con una disponibilidad cada vez más amplia de productos y
los productores pueden aprovechar nuevas opciones de mercado.
De ahí que la comercialización, entendida como el conjunto de actividades que
permiten ese tránsito de productos de la finca a la mesa, merezca ser examinada
a partir de la eficiencia con la que el sector privado desempeña esas actividades
y del papel que le corresponde al sector público.
Entre estas actividades, por cierto bien conocidas, cabe recordar las de intercam-
bio; las de acopio, almacenamiento, empaque y transporte; las de transformación;
y las de facilitación como normalización y financiamiento. En el desarrollo de es-
tas actividades se articulan principalmente proveedores, productores, intermediarios,
*ProfesorAsociadoyDirectordelGrupodeInvestigacionesenGestiónyDesarrolloRuraldelaFacultaddeAgronomíadelaUniversidadNacionaldeColombia
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�8-
transformadores, detallistas y consumidores, quienes además cuentan con servicios de
facilitación por parte instancias públicas y privadas.
El hecho de que esta articulación entre actores tenga lugar en el ámbito de los mercados,
no exime la necesidad de contar con unas políticas públicas que faciliten y regulen el
desempeño de funciones entre compradores y vendedores.
En efecto, los productores y los consumidores pierden cuando se presentan ineficiencias
en la comercialización, explicadas por diferencias marcadas entre sus precios de venta y
compra, originadas en altos márgenes de intermediación. Por esta razón, son deseables
los mercados competitivos, caracterizados por el predominio del equilibrio entre los
beneficios de los agentes que intervienen y las actividades que desempeñan. Las políticas
públicas deben apuntarle al adecuado funcionamiento de esos mercados con problemas
de ineficiencia, corrigiendo sus fallas.
Para el productor, la comercialización tiene incidencia en los precios que recibe, en sus
ingresos, en la captura de beneficios por las mejoras que logre en productividad y en
sanidad agropecuaria, en el conocimiento del funcionamiento de los mercados y, en
general, en el desarrollo de su actividad económica. Para el consumidor, la comerciali-
zación agropecuaria incide en la seguridad alimentaria, por la vía de la disponibilidad,
precios, calidad e inocuidad de los productos.
Por estar inmersa en los sistemas de mercados agropecuarios, la comercialización re-
quiere de políticas públicas orientadas al fortalecimiento de estos últimos y a posibilitar
nuevas opciones que favorezcan la seguridad alimentaria de la población pobre y la
competitividad de los pequeños productores.
Marcodepolíticas
Se vienen imponiendo tres tendencias, pertinentes para establecer un marco de políticas
en materia de comercialización agropecuaria.
Mayor promoción de la actividad comercial privada
Una primera tendencia es el cambio de énfasis en las políticas de mercados que, sin dejar
de lado la privatización y la liberalización, se vienen enfocando cada vez más hacia una
-�9- voces de académicos y expertos ]
mayor promoción de la actividad comercial privada, mediante la provisión por parte del
sector público de un clima más propicio de inversiones. Se espera que el sector privado
logre responder de manera más decidida a las oportunidades que ofrece la apertura
creciente de mercados en lo interno y lo externo (The World Bank, 200�).
En el caso de los pequeños productores del sector agropecuario, el fortalecimiento de
su capacidad de respuesta productiva y comercial y, por ende, de sus posibilidades de
progreso más allá de la mera subsistencia, está íntimamente asociada a una política de
subsidios transicionales por parte del Estado.
Para contribuir a esos propósitos, el suministro de bienes públicos debería orientarse
hacia la creación de marcos regulatorios basados en nuevos incentivos e instituciones de
mercado agrario, desarrollo de infraestructura física y prestación de servicios de apoyo
productivo. Específicamente, adquieren relevancia los avances que debería tener el
Estado en cuanto a los siguientes bienes públicos:
• normas de contratación y de resolución de conflictos
• acuerdos comerciales
• regulaciones de seguridad alimentaria
• sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias
• coordinación pública privada
• fomento de la competencia y gestión del riesgo
• desarrollo de infraestructura física
• sistemas de información
• diseño de políticas incluyentes de los sectores pobres de producción,
comercialización y consumo (por ejemplo de fortalecimiento de orga-
nizaciones, de asistencia técnica y de desarrollo tecnológico) para que se
favorezcan del desarrollo de mercados y de los incentivos a la promoción
de la actividad privada
Fortalecimiento de la relación entre sistemas tradicionales y modernos
Una segunda tendencia tiene que ver con la necesidad de propender porque la
dualidad entre los sistemas tradicionales y modernos de distribución no se siga
ampliando (McCullough, E.B.et al, 2008). El reconocimiento de las diferencias de
estos sistemas en su naturaleza y en sus dinámicas es un punto de partida aconseja-
ble.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -70-
Mientras que los sistemas tradicionales de comercialización siguen estando orientados
a la oferta y a la producción, con alta heterogeneidad productiva y comercial, con poca
innovación e información de origen, con regulaciones aún débiles de relativa aplicación
y con deficiente infraestructura de mercado, en los sistemas modernos prevalece un
enfoque de demanda y de satisfacción de los requerimientos de mercado, con mayor
estructuración de cadenas de oferta, cada vez más cerradas y articuladas interna-
mente, con detallistas y procesadores organizados, coordinados y especializados,
que capturan de manera creciente una mayor participación de la distribución
final. Tal vez, la variable que mejor marca la diferencia entre los sistemas de
comercialización es la participación que las cadenas de valor modernas y or-
ganizadas tienen en el mercado de alimentos.
El entendimiento de cómo estos sistemas se relacionan entre sí, es importan-
te para las oportunidades futuras de los pequeños productores. La evidencia
indica que cuando los sistemas tradicionales de mercadeo presentan falen-
cias en el desempeño de sus funciones (márgenes excesivos, poca o nula
agregación de valor), los detallistas modernos desarrollan mecanismos
propios basados en una necesidad creciente de coordinación la cual, además
de reducir los costos de transacción, ayuda a asegurar que la información
sobre la proveniencia de un producto fluya a lo largo de la cadena, al igual
que aquella sobre la demanda de los consumidores sea conocida por los
productores. El riesgo de los pequeños productores es el de quedar cada vez
más limitados y relegados a canales de comercialización informales y de bajo
valor, en los que asumen la mayoría de costos asociados al mal desempeño
del mercado por exceso de intermediarios ineficientes o por bajos precios al
productor por colusión de mayoristas. De ahí, que la dualidad creciente entre
los sistemas especializados y los tradicionales es una amenaza para los pequeños
productores, pues limita su acceso a mejores oportunidades (McCullough, E.B.et
al, 2008).
Dado lo anterior, es recomendable que las políticas públicas se enfoquen en lograr una
mayor permeabilidad entre las cadenas organizadas y las tradicionales, como estrategia
para disminuir las barreras que dificultan la participación de los pequeños productores
en la diversidad de mercados. Ello se logra, entre otras, con políticas de modernización de
los sistemas tradicionales. La importancia de estas políticas radica en que estos sistemas
tradicionales, en especial las centrales de abastos, mantienen una función decisiva en la
-7�- voces de académicos y expertos ]
formación de los precios como canal de salida de la producción campesina y como canal
de aprovisionamiento de tenderos y de mercados en sectores populares.
Pero es también de la mayor relevancia que las políticas enfaticen en la diversificación
de sistemas de mercadeo. El sector público debe apoyar la participación de los pequeños
productores en nuevos canales de comercialización alternativos a los existentes.
El papel relevante de la comercialización en la seguridad alimentaria
En tercer lugar, la comercialización debe ser vista como un instrumento clave
al servicio de la seguridad alimentaria, tanto en lo urbano como en lo rural
(IICA, PMA, 2011).
Se debe responder a los propósitos de facilitar la operación eficiente de circui-
tos comerciales de alimentos, hacia, dentro y desde las ciudades, de manera
que se incida en la reducción del costo de vida, se mejore la conectividad y
la logística entre el campo y la ciudad, se fortalezcan los mercados urbanos
mediante la provisión de bienes y servicios del sistema de ciudades al medio
rural, y por esa vía se amplíen los beneficios de la urbanización.
A medida que avanza la urbanización, la experiencia internacional indica
que las ciudades evolucionan hacia una mayor especialización en prestación
de servicios. Dentro de ellos, son vitales los relacionados con la distribu-
ción de productos agropecuarios. Así mismo, las evidencias internacionales
también sugieren que con la racionalización de los sistemas de transporte y
la reducción de sus costos se favorece la concentración espacial productiva,
cuando ocurren procesos de especialización y de economías de escala en la
producción. Se configuran así circuitos comerciales acordes a estos procesos,
que se retroalimentan a sí mismos (Banco Mundial, 2009).
En el marco del reconocimiento de estas dinámicas de largo plazo, es por tanto
necesario avanzar más decididamente en políticas de modelos de abastecimiento
para el sistema de ciudades que garanticen la disponibilidad de alimentos y su acce-
so equitativo, tanto a nivel urbano como rural (SDDE, 2004). Aunque con enfoques
diferenciables, el país ya cuenta con experiencias de este tipo en Bogotá, con énfasis
hacia la seguridad alimentaria, y en Medellín y Cali más centrados en su concepción
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -7�-
en la competitividad de los sistemas de comercialización. Independientemente de sus
énfasis, lo relevante es que estas políticas integren el potencial productivo y los proce-
sos de especialización de las zonas rurales de influencia de los mercados, la estructura
y dinámica de los canales de comercialización, los mecanismos de intermediación que
afectan la formación del precio, las necesidades de seguridad alimentaria tanto urbana
como de las zonas rurales proveedoras y la articulación de los pequeños productores al
modelo de abastecimiento.
Complementario a lo anterior, en la seguridad alimentaria se deben considerar los
efectos nocivos de las fluctuaciones marcadas de precios que deberían ser suavizadas
mediante diferentes instrumentos de política.
Políticas
Dentro del marco de las tendencias mencionadas, a continuación se desarrollan una serie
de propuestas de política orientadas a beneficiar a los pequeños productores en cuanto
a la comercialización de sus productos.
El Estado debe propender por la integración exitosa de los pequeños productores a los mercados en
expansión
Desde la perspectiva de la demanda, los mercados en expansión se caracterizan por tener
una dinámica de cambio permanente en su organización y en la demanda de los consu-
midores, tales como más atención a estándares sanitarios y a características sociales y
ecológicas de la producción de origen y a los subsecuentes procesos, entre otros aspectos.
Desde la perspectiva de la oferta, los productores y los demás agentes que intervienen
en estos mercados deben asumir una estrategia de adecuación permanente y no espo-
rádica a las señales de cambio provenientes de la demanda. Estos mercados, en los que
las variables de gestión humana, institucional, financiera y de tecnología es relevante,
se caracterizan por operar con el enfoque de cadenas de oferta.
Facilitar la participación competitiva de los pequeños productores en estos mercados
en expansión es un desafío que le compete al Estado. En ese sentido resulta aconsejable
que el Estado siga profundizando su apoyo, mediante incentivos, a la conformación de
arreglos institucionales o acuerdos comerciales entre pequeños productores, procesa-
dores, comerciantes, detallistas y consumidores.
voces de académicos y expertos ] -7�-
A pesar de las dificultades que ello supone, el avance en la integración de este tipo de
arreglos o de cadenas de oferta por parte de pequeños productores es una necesidad
relevante para su vínculo exitoso a mercados en expansión. Mediante estos esquemas,
los productores adquieren mayor capacidad para responder satisfactoriamente a las
demandas de los consumidores, ya que la transmisión de información del demandante
al oferente tiene lugar de forma más precisa entre todos los actores de la cadena. Lo
mismo ocurre con los requerimientos tecnológicos, de calidad, de inocuidad y de manejo
de riesgos.
Pero el desarrollo de cadenas de oferta incluyentes ha probado ser tarea bien difícil. Se
requieren innovaciones institucionales creativas y audaces para alinear los intereses
de los pequeños productores con los de los detallistas modernos, ya que en la práctica
estos últimos hacen prevalecer sus intereses de negocio frente al favorecimiento del
pequeño productor. De ahí que hay quienes creen que concretar estas alianzas con un
criterio de mutuo beneficio no es posible y ni siquiera conveniente.
Sin desconocer esta realidad, pero también teniendo en cuenta razones de equidad,
al sector público le corresponde un papel decisivo en facilitar y acompañar la
integración exitosa de los pequeños productores a los mercados en expansión.
Su labor debería orientarse hacia la construcción y aplicación de criterios y
esquemas de mutuo beneficio entre las partes, que consideren el balance y la
conjugación de intereses en una perspectiva de largo plazo. Con este enfoque,
más estratégico que inmediatista, las políticas públicas en comercialización
deberían inscribirse en los siguientes propósitos:
• Reducir los costos de participación de los pequeños productores. Para ello
resulta útil una amplia gama de instrumentos que van desde el subsidio
a inversiones en activos y equipos que mejoren su capacidad productiva
(adecuación de tierras, maquinaria), hasta la provisión de servicios de di-
versa índole como crédito, asistencia técnica y facilidad de acceso a derechos
de reclamación y arbitraje por parte de los pequeños productores.
• Desarrollar la capacidad de estos productores en investigación de mercados y
en gestión de canales de comercialización. Requiere apoyos en aspectos técnicos y
formación de recursos humanos. La política debería impulsar la prestación de estos
servicios por parte de organizaciones privadas y ONGαs que se especialicen en ello
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -74-
y que ganen credibilidad para asumir estas funciones. El país ya cuenta con algunas
experiencias valiosas en este campo, como la de mercados campesinos.
• Fortalecer la innovación de los pequeños productores de manera acorde a la dinámi-
ca de los sistemas de comercialización. La eficiencia en la comercialización depende
de innovaciones en sus múltiples frentes, incluyendo la utilización de tecnologías
modernas de información y comunicación. Se debe facilitar y apoyar la capacidad de
respuesta de los pequeños productores a las nuevas exigencias de comercialización
que imponen los cambios permanentes en los mercados, lo cual pasa por inculcar una
actitud flexible y abierta ante la emergencia de nuevas tecnologías para los procesos
de mercadeo e incorporación de ajustes continuos en las mismas.
• Impulsar la cooperación con el sector privado, la capacitación y el asesoramiento a
los actores de la cadena, en particular a las asociaciones de productores, al igual que
el desarrollo tecnológico, partiendo de un enfoque de demanda. El involucramiento
activo del sector público es necesario para facilitar la transición hacia la estructura-
ción de estas cadenas de oferta, dado que en su operación inicial pueden afrontar altos
costos y riesgos de no cooperación entre actores comunitarios y privados. De ahí la
importancia del acompañamiento de parte del Estado a los pequeños productores en
estos procesos, en los que no solo las empresas del sector privado, sino también los
gremios, cámaras de comercio y demás organizaciones de interés privado deberían
asumir una comprometida función de responsabilidad social. Todo lo anterior sobre la
base de la fijación de metas y compromisos de claro cumplimiento entre las partes.
• Realizar una retroalimentación permanente del diseño de la política para afinar y
hacer más efectivas sus características incluyentes de los pequeños productores en los
mercados en expansión. Un instrumento clave para ello es fortalecer el seguimiento
a las cadenas de oferta para evaluar sus experiencias, proponer correctivos a sesgos
excluyentes, apoyar sus necesidades integradoras de múltiples actores e incorporar
los aprendizajes en los nuevos diseños.
Articulación de cadenas de oferta desde una base territorial para promover mercados regionales y circuitos
económicos locales
Contar con una buena base territorial le da mayor fortaleza a las cadenas de oferta in-
cluyentes. La conjunción de intereses entre actores de un área geográfica es la que le da
-75- voces de académicos y expertos ]
vida al territorio y a su proyección competitiva. Hay instrumentos de política que son
muy útiles para generar procesos organizativos locales a partir de intereses comunes
que, a su vez, resultan apropiados para la articulación de cadenas de oferta desde una
base territorial. Ejemplo de ello son los subsidios a sistemas de riego para asociaciones
de pequeños y medianos productores o la estructuración de proyectos productivos es-
pecializados en un renglón y articulados a servicios de asistencia técnica y crédito.
Estas políticas son indispensables para favorecer el clima de inversiones a nivel territo-
rial como sustento para la construcción de cadenas de oferta locales. Alrededor de estas
políticas se despliega en el nivel territorial una acción del Estado y de sus aliados en la
ejecución de las políticas que, si está bien orientada, genera un efecto multiplicador de
gran impacto.
En este sentido, las inversiones productivas que financia o subsidia el Estado en los te-
rritorios no deben verse u orientarse exclusivamente como obras de infraestructura al
servicio de la comunidad, sino con una perspectiva estratégica de largo plazo asociada,
entre otros aspectos, a la articulación más eficiente de la economía local o regional
a los mercados.
Por ello, el fortalecimiento de cadenas de oferta locales requeriría de iniciativas
de política orientadas a movilizar a las secretarías de agricultura departamen-
tales y municipales, a las universidades, a los gremios, a las organizaciones
comunitarias y, en general, a los actores con presencia local, en el impulso de
iniciativas conducentes a favorecer el análisis del clima de inversiones a nivel
territorial, a la realización de diagnósticos recurrentes sobre la dinámica de
las condiciones que se enfrentan y a proponer proyectos de inversión para
fortalecer circuitos económicos regionales.
Para algunos, estos propósitos pueden ser poco realistas dadas las debilidades
de la institucional territorial en muchos departamentos y municipios del país.
No obstante, hay proyectos estratégicos para pequeños productores en los que
al menos se esperaría una conjunción de recursos, acciones y de apoyos por parte
del Estado, tanto nacional como territorial, de manera que la institucionalidad de-
muestre compromiso, efectividad y capacidad de respuesta y de acompañamiento.
Desde el nivel nacional la política pública agropecuaria debería establecer mecanismos
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -7�-
de coordinación, de respaldo efectivo y de rendición de cuentas con las instancias terri-
toriales, para que aquellos proyectos productivos claves con subsidio público ejecutados
por pequeños productores cuenten con adecuadas opciones de acompañamiento por
parte del Estado.
El instrumento de las convocatorias públicas, si se diseña con el enfoque mencionado,
tendría un efecto aglutinador para la estructuración de estos esquemas interinstitucio-
nales y para concretar la estrategia de cadenas de oferta incluyentes.
Una política de diseño de programas de comercialización que se articule con los programas que, en
beneficio de pequeños productores, se vienen impulsando en el país en riego y drenaje, en reforma agraria,
en restitución de tierras y en asistencia técnica
Estos programas adolecen en la práctica de esta complementariedad, pues la política
sectorial asume que el papel del Estado termina con la aplicación de los subsidios en la
ejecución de las inversiones. La etapa posterior de operación queda por cuenta exclusiva
de los beneficiarios.
Ante la inoperancia posterior que presentan muchos de los proyectos apoyados por
estas políticas, es relevante la integración y complementación de los componentes de
producción, de comercialización y de organización para lograr un impacto en la calidad
de vida de los beneficiarios y para que los recursos invertidos por parte del Estado logren
sus propósitos. En efecto y a modo de ejemplo, un sistema de riego, subsidiado en su
construcción por parte del Estado, enfrenta en su etapa de operación múltiples desafíos
asociados a la capacidad productiva y al desarrollo tecnológico de los usuarios, a su nivel
organizativo, a su acceso a recursos de financiación, a su gestión de la comercialización
y al mantenimiento del sistema de riego, entre otros aspectos.
Un paquete integrado de políticas para estas iniciativas se vuelve recomendable, al igual
que una labor de acompañamiento y seguimiento, escalonada en un horizonte definido
de tiempo y con criterios de graduación, por parte de diferentes entidades del Estado.
En este conjunto de políticas, las atinentes a la comercialización son de creciente impor-
tancia a medida que los proyectos avanzan en su desarrollo. De ahí, la conveniencia de
estructurar gradualmente cadenas de oferta que integren las inversiones productivas
apoyadas por el Estado, por ejemplo en riego o en tierras, con los mercados.
-77- voces de académicos y expertos ]
Una política de articulación de los pequeños productores a mercados alternativos
En Colombia estos canales son bien importantes y podrían ser una opción muy inte-
resante para la integración de cadenas de oferta de pequeños productores sobre la base
de que se estructuren políticas públicas que favorezcan esta participación y de que los
productores logren un nivel organizativo, de gestión, de logística y de calidad de pro-
ducto que responda a estos requerimientos.
Entre estos canales alternativos cabe mencionar (Gutiérrez O. 2012):
• los mercados orgánicos y solidarios con énfasis en este tipo de productos vendidos
al consumidor directamente por campesinos, pero también con presencia de inter-
mediarios
• los mercados campesinos, caracterizados por la venta directa de campesinos en par-
ques urbanos y en otros puntos de distribución, mediante una organización que
parte de comités municipales y cuyo enfoque busca visibilizar políticamente a
la economía campesina
• las mutuales, con un enfoque parecido al de mercados campesinos pero en
una menor escala
• las canastas solidarias, conformadas por grupos de consumidores que ad-
quieren los alimentos, preferencialmente orgánicos, directamente de los
productores, los cuales se redistribuyen entre los miembros disminu-
yendo costos de transacción y de intermediación
• el mercado institucional basado en la demanda de industrias, de res-
taurantes y casinos públicos y privados, y de colegios públicos con
programas alimentarios subsidiados
Aún se requiere sistematizar las experiencias e intentos de articulación
de los pequeños productores a los mercados alternativos. Pero aunque esta
participación resultaría coherente con una política de seguridad alimentaria
y de desarrollo rural, en la práctica ello ha demostrado muchas dificultades
por los diferentes intereses económicos que entran juego y por las debilida-
des propias de la economía campesina para tener una presencia organizada en
estos mercados. El diseño de una política en este campo debería comenzar por un
análisis de los factores de éxito y fracaso, a partir de los cuales se podrían construir
propuestas realistas, en particular en el mercado institucional caracterizado por su
gran tamaño y por la presencia directa del Estado como uno de sus agentes. Los apor-
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -78-
tes de las ONGs al diseño y ejecución de estas políticas también son sustantivos, dado
su importante papel en el apoyo a las organizaciones de pequeños productores en el
abastecimiento y desarrollo de estos mercados.
Modernización de los sistemas tradicionales de distribución
Como ya se mencionó, el buen funcionamiento de los sistemas tradicionales, en
particular de los mercados mayoristas, facilita el abastecimiento de detallistas
tradicionales y modernos y por esa vía impacta la seguridad alimentaria, esti-
mula la competencia con las cadenas modernas y disminuye sus barreras de
separación con los sistemas tradicionales, mejora la calidad, sanidad y trazabi-
lidad de los productos, incide sobre los estándares de la salud pública, merma
las pérdidas de producto, permite una mejor diferenciación de calidades de
producto, contribuye a una formación de precios más acorde a la libre com-
petencia, abre posibilidades para que los pequeños productores se aproximen
a cadenas modernas de distribución y, en general, ofrece a los productores y
consumidores un rango más amplio de opciones que van desde el mercado
de productos básicos tradicionales hasta el de exportables o importables de
alto valor de producto fresco (McCullough, E.B. et al, 2008 y Banco Mundial,
2008).
Por lo tanto, resultan convenientes intervenciones del Estado en estos siste-
mas tradicionales conducentes a mejorar la estructura de mercado (por ejemplo
nuevos vínculos entre productores y detallistas o procesadores), los flujos e in-
tercambio de información y la regulación de transacciones. Así sean de difícil
aplicación, estas medidas son necesarias para contrarrestar prácticas inadecuadas que
inciden en elevados costos de transacción, derivados del fortalecimiento y colusión
de intermediarios.
El papel del Estado en el fortalecimiento de organizaciones de productores vinculadas a la comercialización
requiere un mayor impulso y acompañamiento
La existencia de organizaciones sólidas da una enorme ventaja a los pequeños producto-
res en sus posibilidades de beneficiarse de las políticas públicas. Estas políticas, basadas
en el enfoque de demanda mediante convocatorias abiertas y a partir de fondos concur-
sables, premian la asociatividad. Pero, adicionalmente, estas políticas deberían proveer
-79- voces de académicos y expertos ]
incentivos directos orientados a la consolidación de organizaciones, característica ésta
que requeriría de perfeccionamiento.
Además de su mayor capacidad de recibir recursos y subsidios del Estado canalizados
a través de las políticas públicas, así como de otras fuentes de financiación como la
cooperación internacional, las organizaciones de pequeños productores exitosas de
producción y mercadeo se han visto favorecidas por incrementos en producción y
productividad, resultado de innovaciones o de mejoras en la dotación de factores de
producción. En otros casos, también han logrado una mayor capacidad de negociación
y economías de escala en costos de mercadeo tanto para sus productos como para
provisión de insumos. Así mismo, se han beneficiado de un más amplio y oportu-
no acceso a información de mercados y a los requerimientos de compradores y de
consumidores a lo largo de la cadena de distribución. Gracias a ese contacto directo,
se posibilita y dinamiza la integración de cadenas de oferta incluyentes.
Más allá de las pocas aunque valiosas experiencias exitosas, el recorrido del país
en este campo indica que el trabajo asociativo por parte de los pequeños pro-
ductores es bien complejo, pero su ruta sigue siendo inevitable si se trata de
favorecer las opciones de desarrollo de estos sectores de población. Entre otros
aspectos, el trabajo asociativo se ve afectado por múltiples factores que incluyen
la cultura, idiosincrasia y nivel educativo de los pobladores rurales; la capacidad y
transparencia administrativa, de gestión y de resolución de conflictos; la aplicación
de procedimientos y normas; el cumplimiento de compromisos respecto a la fijación
de metas conjuntas; la visión de largo plazo y de interés general por encima de lo
inmediato y lo particular; y la heterogeneidad y diversidad de los asociados, lo cual
dificulta aún más el manejo de los factores descritos.
Dado que aún falta mucho por aprender en trabajo asociativo y de que éste es deter-
minante en el nuevo contexto de los mercados, las políticas orientadas a apoyar los
proyectos productivos o de comercialización de pequeños productores deberían incluir
un componente de acompañamiento organizativo que abarque elementos como los
arriba mencionados. En la medida en que este acompañamiento tenga lugar de manera
paralela al desarrollo de las iniciativas económicas, su papel en el éxito de las inversiones
va evidenciando su relevancia. La política pública agropecuaria no debe contentarse con
que el grupo de productores exista, así tenga cierta trayectoria, sino que ante todo debe
preocuparse por la solidez grupal, estableciendo instrumentos de apoyo para ello.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -80-
El fortalecimiento de la agricultura por contrato y del programa de alianzas productivas
La agricultura por contrato es uno de los instrumentos de política que debe seguir sien-
do estructurado para la integración vertical de cadenas de oferta, y para reducir costos
de transacción y deficiencias en la transmisión de información. En efecto:
• Los contratos a nivel de finca incorporan acuerdos previos en precio, calidad, can-
tidad y tiempo de entrega, y pueden ayudar a los pequeños productores a acceder a
servicios e insumos claves para la producción.
• Los detallistas modernos y los mayoristas especializados prefieren utilizar una lista
de oferentes para disminuir los costos de la transacción.
• Entre las razones que pueden tener los detallistas modernos para abastecerse de
pequeños productores están el obtener una buena calidad a menor costo de cumpli-
miento, y el poder contar con una oferta diversificada y estable.
• No obstante, la inclusión de pequeños productores en las cadenas modernas supone
criterios de costo efectividad que concilien los problemas de escala. Una alterna-
tiva es la intermediación de grandes productores entre pequeños productores
y supermercados, sub contratando algunas de sus necesidades (McCullough,
E.B.et al, 2008).
Otro instrumento que encaja dentro de este enfoque es el de las alianzas
productivas. Reconociendo los avances del país en este programa finan-
ciado inicialmente con recursos de la banca multilateral, y teniendo en
cuenta las evaluaciones que se le han hecho, en su mejoramiento y for-
talecimiento merecerían destacarse elementos a incluir en el ajuste de
la política, tales como (The World Bank, 200�): i) una flexibilización de
su diseño para adaptarlo mejor a las particularidades de las condiciones
locales; ii) una ampliación del abanico de posibles aliados, de manera
que se neutralice la dependencia que se genera por la relación con uno
solo; un asesoramiento para balancear efectos negativos de aliados con
excesivo poder y para aplicar procedimientos de contratación y arbitraje
que favorezcan el adecuado funcionamiento del programa.
-8�- voces de académicos y expertos ]
Las nuevas políticas de comercialización deben tener plena articulación con las de tipo sanitario y
fitosanitario desde la producción hasta el consumo.
Una integración cada vez más exitosa de los productores a los mercados requiere la in-
clusión de la variable sanitaria en todas las etapas que van desde la αfinca hasta la mesa.
En efecto, el tema sanitario ha adquirido especial relevancia en el contexto de la globa-
lización. Si bien los mercados internacionales presentan buenas opciones de colocación
de productos colombianos, al país aún le falta mucho por avanzar en el cumplimiento
de estándares sanitarios.
Son fundamentales las políticas orientadas a:
• Fortalecer el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias del país, pero también lo
es el avance en la aplicación efectiva de estas medidas por parte del sector privado,
sumado a la capacidad del Estado, no solo para diseñarlas y acordarlas con otros
países, sino también para hacerlas cumplir.
• Un aspecto clave de la política nacional en esta materia, que repercute sobre la comer-
cialización y la seguridad alimentaria, es que los pocos avances que se han logrado
en admisibilidad sanitaria, no siempre se traducen en exportaciones efectivas. Los
posibles exportadores prefieren continuar produciendo para el mercado interno,
dado que no conlleva tantas inversiones, exigencias y riesgos (Fedesarrollo,
2012).
• Pero la aplicación de las medidas sanitarias no solo es relevante para la po-
lítica exportadora. También lo es para la seguridad alimentaria nacional
y para la participación creciente de los pequeños productores en los seg-
mentos más dinámicos del mercado interno, como las grandes superficies
de distribución, que también aplican sus normas en materia sanitaria.
• Por tanto, las nuevas políticas de comercialización deben tener plena
articulación con las de sanidad, las cuales, a su vez, deben fortalecer su
marco institucional, su diseño normativo y su aplicación. La protección
de la salud pública, el análisis de riesgo (evaluación, gestión y comuni-
cación), la protección de ecosistemas, la admisibilidad, son componentes
esenciales de estos programas (DNP, 200�).
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -8�-
• Ello también supone articular los sistemas que se han venido estableciendo en el país
en los últimos años que, además del de medidas sanitarias y fitosanitarias, también
incluyen el de seguridad alimentaria, entre otros.
Las políticas mencionadas también se relacionan con la aplicación de normas que
buscan estandarizar las producciones, para lograr que el mercado sea un lugar
más transparente para las negociaciones y para permitir la diferenciación de
productos con base en calidad e inocuidad. Cabe mencionar que el desarrollo de
los mercados alternativos va acompañado de regulaciones con mayor control
del gobierno frente a lo que ocurre en los tradicionales.
Debe reconocerse que las políticas sanitarias y fitosanitarias, al igual que las
de normas de calidades representan para la pequeña producción barreras de
acceso a los mercados en expansión. En algunos sectores tradicionales esto sig-
nificaría procesos de reconversión tecnológica y de la organización económica
de la producción. Para facilitar su acceso a estos mercados, estas políticas relati-
vas a las líneas productivas cobijadas por las nuevas exigencias requieren de un
diseño muy específico y realista en su aplicación, mediante criterios de gradualidad
y de acompañamiento por parte del Estado, teniendo en cuenta las restricciones de la
pequeña producción. Dados los problemas del pasado en cuanto al diseño de políticas
referentes a estos aspectos y que resultaron impracticables, por ejemplo, en procesos
como las plantas de beneficio de ganado y de caña panelera y de productos como la leche,
es por tanto conveniente la realización de diagnósticos que armonicen el problema con
unas posibilidades de solución que sean viables y acordes a la lógica socio económica
que lo determinan.
Estructuración de un marco regulatorio acorde a las nuevas dinámicas de concentración en los mercados
de arbitramento de disputas contractuales y de derechos de propiedad.
En la dinámica de la globalización, los flujos de capital internacional han venido impac-
tando de forma creciente y profunda los sistemas alimentarios y de comercialización
agropecuaria (Reardon, T. et al, 2008). Particularmente en el país, la inversión de em-
presas multinacionales ha aumentado de manera importante, asociada a procesos de
concentración en el sistema de distribución y de provisión.
Con el enfoque de garantizar la competencia en los mercados, es conveniente exami-
nar el marco normativo vigente en el país en lo concerniente a afinar instrumentos
que protejan a las empresas nacionales de pérdida de espacios de participación en los
-8�- voces de académicos y expertos ]
mercados y a impedir la tendencia a prácticas monopólicas, ante el poder creciente de
empresas transnacionales.
Así mismo, cuando se trata de integrar cadenas de oferta para los mercados en expan-
sión, es importante que el país ofrezca un ambiente regulador transparente, de fácil
manejo y negociación y con bajos costos de arbitraje.
Fortalecimiento de sistemas de información para la comercialización
Para que los sistemas de información desarrollados en el país y orientados a la comer-
cialización agropecuaria sean de verdadera utilidad para los pequeños productores en
el fortalecimiento de su capacidad de negociación, es necesario que evolucionen hacia
tecnologías de acceso masivo y de bajo costo. Por ejemplo, una de las ventajas que se
podrían aprovechar de la popularización de los teléfonos móviles en el medio rural, sería
la opción de transmisión de información de precios en tiempo real y focalizada según
los productos y puntos de venta de interés del usuario, lo cual crearía condiciones muy
apropiadas para la democratización de la información de mercados, la disminución de
riesgos y la reducción de costos de transacción. El país ya cuenta con experiencias en
esta materia, como ocurre con el plan de abastecimiento de alimentos de Bogotá. Se
trataría simplemente de utilizar en favor de las necesidades de comercialización de los
pequeños productores las oportunidades que ofrecen estas y otras tecnologías de uso
cada vez más generalizado.
La política en este campo debería orientarse a perfeccionar, con estos criterios básicos, el
diseño de sistemas información de comercialización agropecuaria, a estimular y apoyar
su uso masivo, y a asegurar la participación en ellos de los pequeños productores, para
que sean operantes y útiles.
Amaneradeconclusiónsobrelainclusióndelospequeñosproductoresenpolíticasdecomercialización
Si se trata de vincular de manera cada vez más competitiva a los pequeños productores
a los mercados, tanto tradicionales como en expansión, es necesario comprender que
las fuerzas de mercado por sí solas no aseguran esa participación.
Ello debido a las dificultades estructurales que enfrentan estos productores dadas sus
limitaciones para acceder a factores de producción, adquirir nuevas tecnologías y contar
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -84-
con asistencia técnica, gestionar sus necesidades ante instancias del gobierno, superar
sus externalidades originadas en dispersión y desorganización, y resolver sus carencias
y asimetrías de información.
Para fortalecer el papel del Estado en la comercialización de pequeños productores se
podrían considerar dos ámbitos de acción pública:
En el nivel institucional, el mejoramiento de la capacidad de formulación y ejecución
de políticas debería darle relevancia a la apertura y fortalecimiento de espacios de diá-
logo con las organizaciones representativas de los pequeños productores, de manera
que adquieran mayor visibilidad e incidencia en la determinación de las políticas de su
incumbencia. Ello en el entendido de que la cooperación pública privada, en términos
de responsabilidades, de comunicación y de cooperación, es importante en múltiples
frentes relativos a la comercialización de productos y al desarrollo de instituciones de
mercado. El Estado debe estimular esa cooperación para que sea cada vez más sólida. En
este aspecto, se requiere un ambiente institucional y legal más propicio alrededor de la
formulación y arbitraje de contratos que facilite y reduzca los costos de contratación
formal de los pequeños productores. Contar con un ambiente bien regulado es clave
para apalancar por parte del Estado un alto beneficio social.
En el ámbito de las inversiones es determinante la provisión por parte del Estado de in-
centivos transicionales y otorgados mediante cofinanciación a inversiones y a prestación
de servicios. Entre estos últimos son de particular interés para la comercialización los
siguientes: investigación, transferencia de tecnología, asistencia técnica, capacitación
empresarial, sistemas de información y de comunicaciones, acompañamiento en el dise-
ño y puesta en marcha de proyectos de comercialización, promoción y fortalecimiento
de organizaciones de productores, impulso y facilitación de la creación de cadenas de
oferta en mercados tradicionales y alternativos. La organización y la cooperación re-
ducen los costos de transacción por cuanto las organizaciones locales son esenciales en
una función ascendente de vínculo entre productores de pequeña escala y compradores
de gran escala. El mejoramiento de la infraestructura y servicios de transporte y de
mercadeo y de comunicaciones reduce los costos de negociación y tiene una incidencia
clave en la competitividad por la vía de la reducción del costo de los insumos y el me-
joramiento de los precios al productor, al tiempo que puede aumentar la disponibilidad
de canales de comercialización, expandir el rango de consumidores y reducir los riesgos
de mercado.
-85- voces de académicos y expertos ]
Referencias
McCullough, E.B., Prabhu L. Pingali and Kostas G. Stamoulis (2008), Small Farms and the Transformation of Food Systems: An Overview. En McCullough, E.B., Prabhu L. Pingali and Kostas G. Stamoulis, editors, The Transforma-tion of Agri-Food Systems Globalization Supply Chains and Smallholders Farmers, FAO and Earthscan, UK.
Reardon, T, Timmer C.P. and Berdegue J. (2008), The Rapid Rise of Supermarkets in Developing Countries. En McCullough, E.B., Prabhu L. Pingali and Kostas G. Stamoulis, editors, The Transformation of Agri-Food Systems Globalization Supply Chains and Smallholders Farmers, FAO and Earthscan, UK. Banco Mundial (2008), Agricultura para el Desarrollo, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008, Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A., Bogotá. Capítulos 4 y �.
Banco Mundial (2009), Una Nueva Geografía Económica, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Bogotá. Capítulos 6 y 8.
The World Bank (200�), Agriculture Investment Sourcebook, Agriculture and Rural Development, Washington. Module 1, 6.
IICA, Programa Mundial de Alimentos (2011), Efectos del aumento de los precios internacionales de los ali-mentos y las materias primas sobre los ingresos netos agrícolas y la seguridad alimentaria en Colombia, IICA, Bogotá.
Gutiérrez O. (2012), Análisis de política pública de comercialización de alimentos y construcción de elementos que faciliten la integración de los pequeños productores al mercado, Tesis de Maestría en elaboración, Facultad de Agronomía Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
Fedesarrollo (2012), Evaluación institucional y de resultados de la política nacional de sanidad agropecuaria e inocuidad de alimentos, Informe Final (versión para comentarios), Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Protección Social, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (200�), Política Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de Alimentos para el Sistema de Medidas Sani-tarias y Fitosanitarias, Departamento Nacional de Planeación, Documento 337�, Bogotá.
Secretaría Distrital de Desarrollo Económico de Bogotá (2004), Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos para el Distrito Capital y la Región Definida PMAAB, Bogotá.
-87- voces de académicos y expertos ]
Proyecto de ley de tierras y desarrollo rural
¿Cómo incorpora al campesinado?
Carlos Salgado Araméndez*
Introducción
Este documento se basa en la lectura del texto Proyecto de Ley de
Tierras y Desarrollo Rural publicado por el Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural –MADR- sin fecha, como Versión del
Proyecto de Ley para consulta de pueblos étnicos1.
El objetivo del documento es interpretar cómo el Proyecto de Ley incorpora
al campesinado, el rol que le asigna y las perspectivas para su desarrollo. Para
el efecto, el documento trata cuatro puntos: el sujeto de análisis; el enfoque
sobre el desarrollo rural y el territorio; el Proyecto de Ley en el contexto
de la agenda legislativa y las Zonas de Reserva Campesina. Las conclusio-
nes derivadas del análisis refieren a que no hay elementos suficientes que
permitan entender el rol a desempeñar por el campesinado, en particular, por
la ambigüedad tanto en los conceptos que dan sentido al Proyecto como en la
caracterización del campesinado.
*DirectorProyectoPlanetaPaz
�.MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural,Incoder(20�2).Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. ConelapoyodeOrganización Internacional para las MigracionesygobiernodeCanadá.Bogotá.Versióncon3�9artículos.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -88-
Elsujetodeanálisis
Este documento hace una síntesis de la forma como el Proyecto de Ley de Tierras
y Desarrollo Rural, definido en 319 artículos, se refiere a un grupo particular
de actores de interés para el presente artículo: el campesinado.
El texto opta por una referencia general a los pequeños y medianos pro-
ductores como los más llamados a ser sujetos de la Ley, con unas pocas
referencias al campesinado y a la mujer rural, muy pocas al empresariado
y ninguna a los ganaderos y mineros, presentes también en los territorios
rurales.
El proyecto ni define ni caracteriza a los actores que involucra, de tal ma-
nera que no es fácil saber qué se quiere potenciar de cada actor, más allá de
las referencias específicas que describen su involucramiento en el articulado.
Por ejemplo, ¿cuál es la similitud o diferencia entre los pequeños productores que
recorren el articulado y los campesinos protagonistas de las Zonas de Reserva Cam-
pesina? ¿Son considerados como similares? ¿Son diferentes? ¿Por qué casi siempre está
la dupla pequeños y medianos productores? ¿Todas las mujeres rurales son mujeres
campesinas?
El siguiente cuadro presenta una síntesis de la forma como son referenciados los peque-
ños y medianos productores y las mujeres rurales, y su posición en el articulado.
Artículo Referencias al actor de interés
9.ObjetivosFondoNacional
deDesarrolloRural
Apoyosdirectosapequeñosproductores,programasdeaccesoala
propiedadruraloparaeldesarrollodeinfraestructuraextrapredial
[pg��].
�9.Componentesdelos
programasdeDRcon
enfoqueterritorial.
Inciso4
Promociónyfortalecimientodelascadenasproductivas,dela
organizaciónydesarrolloempresarialdelospequeñosymedianos
productores,deestímuloalosesquemasdeasociaciónyalianzasentre
productores[pg2�].
Inciso7Accesoaserviciosdeasistenciatécnicaintegralytransferenciade
tecnologíaapequeñosymedianosproductores[pg22].
-89- voces de académicos y expertos ]
Inciso8
Formaciónycapacitaciónalospequeñosymedianosproductores
yasusorganizacionesentemastecnológicos,organizativos,
administrativos[pg22].
3�.ConsejosMunicipalesde
DesarrolloRural–CMDR-
ElConsejodeberáestarconformadoporrepresentantesdelas
asociacionesdecampesinosydelosgremiosconpresenciaenel
municipio,yrepresentantesdelascomunidadesruralesdelmunicipio
[pg27].
3�.CMDRLosCMDRapoyaránalospequeñosproductoresenlaestructuración
ypresentacióndeproyectosdegeneracióndeingresos[pg28].
3�.ConsejosSeccionalesde
DesarrolloRural
LosConsejosestaránintegradosporrepresentantesdeentidades
públicasnacionalesyterritorialesconinjerenciaenasuntosde
desarrolloruraldeldepartamento,organizacionesdepequeños
productoresydelasociedadcivil,quienestendránunarepresentación
adecuada,sinpredominiodeningunodeellos[pg28].
38.Mujerrural
ElMADRseráresponsabledeincorporaratodossusprogramas
accioneseinstrumentosespecíficamentedirigidosaatenderalas
mujeresrurales,especialmentealasqueseancabezadefamiliaose
encuentrenencondicionesdeespecialvulnerabilidad[pg29].
39.PromocióndelaequidadPriorizandolaatenciónalamujerrural,enarmoníaconlodispuesto
enlaLey73�de2002[pg29].
4�.Promocióndela
asociatividad
Fomentarlaasociatividaddelasmujeresruralesconelfinde
desarrollarmodelosdedesarrollosocioeconómicososteniblesy
competitivosydesarrollarprocesosdeeconomíadeescaladesdelos
pequeñosproductoreshaciaencadenamientosproductivos[pg29].
42.DesarrolloRuralIntegral
conenfoquedegénero
ElMADRarticularáconentidadesrelacionadasconeltemademujer
rural,lapromociónycreacióndeprogramasdeinclusiónsocial,
proyectosdiferenciales[pg29].
43.Plancuatrienalde
comercialización.Inciso2
Promoverelaccesodelospequeñosproductoresalainformación[pg
30].
��.SubsistemaNacionalde
AsistenciaTécnica.Parágrafo
Prestacióndelserviciodeasistenciatécnicadirectarural,paralos
pequeñosymedianosproductores,conformeconloestablecidoenla
Ley�07de2000[pg34].
�3.Cobertura
Atendiendoalartículo2delaLey�07de2000,esobligatoriedaddel
Estadosubsidiarlaasistenciatécnicaruralalospequeñosymedianos
productores[pg3�].
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -90-
��.Mecanismosde
asignaciónderecursosdela
Nación.Parágrafo
RecursosdelaNacióndestinadosacofinanciarlaprestacióndel
serviciodeasistenciatécnicaapequeñosymedianosproductoresen
actividadesquenoesténsiendocubiertasatravésdeotrosprogramas
[pg37].
��.Calidaddeasistencia
técnica
Reglamentarlaprestacióndelserviciodemaneraquegaranticeel
accesodelospequeñosylosmedianosproductores[pg39].
�7.ObjetoyNominación.
Programadesarrollorural
conequidad.Parágrafo
Enlainversióndelosrecursosdeberánaplicarsepolíticasincluyentes,
quegaranticenquelospequeñosymedianosproductoressevinculen
demanerasostenibleenlosmercados[pg4�].
�8.Destinaciónderecursos
Cuandoseaelcaso,alotorgamientodesubsidioseincentivospara
facilitarlainclusióndelospequeñosymedianosproductoresenel
desarrollocompetitivo[pg4�].
99.Incentivosparala
promocióndecooperativas.
Parágrafo
Especialénfasisenlavinculacióndepequeñosymedianosproductores
entalesorganizaciones[pg�3].
��0.Iniciativasparala
construccióndedistritosde
adecuacióndetierras
ElIncodertendrálainiciativaparalaejecucióndelosproyectosde
adecuacióndetierrascuandosetratedededistritosdeadecuación
depequeñaescala,ydelaspersonasnaturalesojurídicasdederecho
privado,lasorganizacionescampesinas,lasorganizacionesgremialesy
losorganismosdecarácternogubernamentalysinánimodelucro[pg
�8].
�2�.Financiamientodel
riegointrapredial
Parapequeñosproductoreselgobiernopodrápromoverelriego
intrapredialatravésdelIncentivoalaCapitalizaciónRural[pg�3].
��0.Motivosdepolítica
públicaeinterés
social(expropiación
administrativa)
Inciso�.Paradotardetierrasaloshombresymujerescampesinos.
Inciso2.FacilitarlarecomposicióndelaUAF[pg78].
���.Sujetosbeneficiariosde
accesoalapropiedadrural,
medianteelrégimendeUAF
Sonsujetosbeneficiariosdeprogramasdeaccesoalapropiedadrural,
loshombresymujerescampesinoscolombianos,mayoresdedieciséis
(��)añosquenoseanpropietariosdetierras[pg89].
Parágrafo�Incoderdesarrollaráloscriteriosdeseleccióndandoatención
preferencialalasmujerescampesinasjefesdehogar[pg90].
�97.Formalización
delapropiedadrural.
Formulación
ElMADRdefinirálineamientosdelProgramaNacionalde
FormalizacióndelaPropiedadRuralconelobjetodeofrecer
oficiosamentesolucionesmasivasalosgruposmásvulnerablesdela
poblacióncampesina[pg�04].
-9�- voces de académicos y expertos ] -9�-
207.Titulacióndebaldíosa
lasCAR
Enespecialdeaquellosenloscualessehanadelantadoprogramasde
reubicacióndepoblacióncampesinaocupante[pg�09].
292.DefiniciónZonasde
ReservaCampesina�ZRC-.
LasZRCconstituyenunmecanismodeordenamientoproductivo
delterritorioruralfocalizado,dirigidoa:ii)Diseñareimplementar
concertadamenteproyectosproductivossosteniblesqueconsolideny
desarrollenlaeconomíacampesina.iv)garantizarlaparticipaciónde
lasorganizacionesrepresentativasdeloscampesinosenlasinstancias
deplanificaciónydecisiónregionales,asícomolaefectividaddesus
derechossociales,económicos,culturales[pg�43].
294.Objetivosyprincipios
orientadoresZRC.Inciso�
Creacióndelascondicionesparalaadecuadaconsolidacióny
desarrollodelaeconomíacampesina,dentrodelosprincipios
decompetitividad,desarrollohumanosostenible,organización,
autogestióncomunitaria,participaciónyequidad[pg�4�].
Inciso7
Fortalecimientodelaconcertaciónconlasorganizaciones
representativasdeloscampesinosparagarantizarsuparticipación
enlasinstanciasdeplanificaciónydecisiónregionales,asícomola
efectividaddesusderechossociales,económicosyculturales[pg�4�].
29�.AccióndelEstadoenlas
ZRC
Efectividaddelosderechossociales,económicosyculturalesdelos
campesinos[pg�4�].
297.Accióninstitucional
Laefectividaddelosderechossociales,económicosyculturalesdelos
campesinos.
Otorgamientodesubsidios,incentivosyestímulosenfavordela
poblacióncampesina[pg�4�].
298.Inversiónyplande
desarrollosostenible
Lascomunidadescampesinasintervendránatravésdelasinstanciasde
planificaciónydecisiónregionales[pg�47].
304.Formulaciónde
proyectosdedesarrollo
sostenible
LasinstitucionespúblicasyprivadasvinculadasalasZRCylas
organizacionesrepresentativasdeloscampesinos,formularán
proyectosproductivosagrososteniblesparalaadecuadaexplotaciónde
lasZRC[pg�49].
Losplanes,programas,proyectosypropuestasdeinversiónquese
formulen,deberánconsideraralapoblacióncampesinadeescasos
recursosqueseencuentreasentadaenlazonaquehubieresido
delimitada[pg�49].
Como se lee en el cuadro, las referencias concretas al campesinado se dan en los siguientes
contextos. Las organizaciones y asociaciones campesinas están en los artículos 3�, 110, 292,
294, 298 y 304 como participantes en los CMDR, en las iniciativas para distritos de adecuación
de tierras, su fortalecimiento, la participación en instancias de planificación y decisiones regio-
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -9�-
nales, y la formulación de proyectos. Los hombres y mujeres campesinas son referidos en los
artículos 1�0, como beneficiarios de las acciones de expropiación de tierras y 166 como sujetos
de acceso a la propiedad rural. Para la mujer rural es definido el Capítulo III del Título II, Política
de Desarrollo Rural, que desde un enfoque de género habla de la incorporación a los programas
del Ministerio, la atención según la Ley 731 de 2002, la promoción de su asociatividad para
proyectos, la inclusión social y la obligada articulación institucional para su atención.
La población campesina es considerada en los artículos 197 como grupo vulnerable para acciones
de formalización de la propiedad rural; 207 para la titulación de baldíos en especiales condi-
ciones de vulnerabilidad; 297 para la participación en acciones institucionales relacionadas con
las Zonas de Reserva Campesina αZRC- y en el 304 para la formulación de planes de desarrollo
sostenible. En tanto, la comunidad campesina solo es relacionada en el artículo 298 para su
participación en los planes de inversión.
La economía campesina se menciona por primera vez en el artículo 292, relacionada con el diseño
de proyectos productivos en las ZRC, y en el 294 que habla de los objetivos de consolidación
de dichas zonas.
Los campesinos como tales solo son referenciados en los artículos 29� y 297 con res-
pecto a la consolidación de sus derechos económicos, sociales y culturales en las ZRC. El
Proyecto es más prolijo en sus referencias a los pequeños productores en los artículos
9, 3�, 36, 43, y 126, que refieren a los objetivos del Fondo Nacional de Desarrollo Ru-
ral, el apoyo y representación en los CMDR, la inclusión en los planes cuatrienales de
comercialización y acceso a la información, y el financiamiento del riego intrapredial.
Los pequeños y medianos productores son referenciados como dupla de una manera
más amplia en los artículos 19 (promoción de cadenas productivas); �1, �3, �6 y 61 (asis-
tencia técnica); 67 (políticas incluyentes para mercados); 68 (inclusión en el desarrollo
competitivo) y 96 (promoción de cooperativas).
En este documento se parte de la premisa según la cual un pequeño productor no es
exactamente lo mismo que un campesino, en tanto el primero expresa un agente cuya
función esencial es económica y puede ser desempeñada como acción individual, y un
campesino αsiendo también un pequeño productor- es un sujeto que se entiende como
tal por unas relaciones sociales, culturales y productivas desplegadas en comunidad. En
este mismo sentido, tampoco son iguales las nociones de mujer rural y mujer campe-
sina, población rural y comunidad campesina.
-9�- voces de académicos y expertos ]
Para efectos de entender al campesinado con respecto al Proyecto, se observa que la
comunidad campesina no forma parte de sus definiciones sustantivas, pues no es con-
siderada ni en las nociones de desarrollo rural, ni en los principios del desarrollo rural
con enfoque territorial, ni en el enfoque territorial, la definición de la Unidad Agrícola
Familiar y las ZRC.
Una primera conclusión apunta entonces a que el Proyecto de Ley no desarrolla las
precisiones conceptuales necesarias para poder desentrañar el rol del campesinado, de
tal manera que no es posible entender de manera fácil cuál es el futuro deseado por el
Proyecto para este actor.
La segunda conclusión apunta a que el Proyecto de Ley se mueve en un triple juego:
al tiempo que pretendería consolidar una estructura de pequeños y medianos produc-
tores, también quiere consolidar unas Zonas de Reserva Campesinas y unas Zonas de
Reserva Empresarial. Sin embargo, las preguntas son, ¿qué tipo de integración social
rural resulta de este juego?, ¿cuál la ubicación con respecto a los agentes no citados
como ganaderos y mineros?, ¿cuál la relación con los productores e inversionistas
agrícolas actualmente existentes?, ¿cuáles los roles, presencia y formas de control
de los territorios?.
Elenfoquesobreeldesarrolloruralyelterritorio
Una ley se entiende como un propósito, un horizonte que se busca construir y
refleja un ideal perseguido por quien la formula. Para conquistar este logro es
importante que las bases conceptuales, instrumentos e instituciones definidos
interpreten la realidad existente y puedan transformarla. Desde esta perspectiva,
se debe dar una mirada a los conceptos fundamentales del Proyecto de Ley para
interpretar el lugar que es asignado a los actores, en particular, al campesinado.
Los artículos 1, 2, 3 y 4 definen el fin de la ley, el concepto de desarrollo rural con
enfoque territorial, el enfoque territorial propiamente dicho y el territorio rural.
Más que un cuestionamiento a lo definido, podemos referirnos a lo que se extraña
en estos conceptos. Por ejemplo, el Fin de la ley es αfomentar el desarrollo rural con
un enfoque territorial que lleve a mejorar el bienestar de la poblaciónα, pero dado que
el mundo rural colombiano no se entiende sin los conflictos bien valdría la pena que el
proyecto de ley se propusiera transformar la cruda realidad conflictual rural, pues sin
ello no habrá bienestar posible.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -94-
Transformar una realidad conflictiva es importante porque aquello que más la subordina
son las relaciones de poder que se enquistan en los territorios, los desequilibran y coop-
tan las instituciones y prácticas culturales, económicas y políticas. Al decir de Antonio
García Nobsa, son constelaciones de poder que se comportan con lógicas de dominio y
subordinación. Sin embargo, se extraña que en la definición de desarrollo rural con
enfoque territorial artículo 2- sólo se haga referencia al αproceso de transformación
productiva, institucional y social de los territorios ruralesα como si la relaciones
de poder que tienen expresión en fuerzas armadas ilegales y comportamientos
arbitrarios de élites no fuesen uno de los obstáculos más pertinaces para alcanzar
lo que podemos llamar desarrollo rural. La pregunta es si se debe partir de una
definición ideal o de una que interprete la situación real para llegar a una ideal.
En esta perspectiva, la definición de Enfoque Territorial αartículo 3- bien podría
abocar unos criterios más precisos para la αordenación del territorioα, aquellos que
están inmersos en conflictos de disputa por el control de los recursos, la población
y el poder. Como no se establece una relación sobre la forma como los conflictos
han influido en la configuración de los territorios rurales, el enfoque territorial
aparece ingenuo. Sucede lo mismo con la concepción de Territorio Rural αartículo 4-
que se propone exento de la diversidad cultural αse define con αuna cultura propiaα- y de
las tensiones propias de los intereses de quienes se disputan el control de los recursos e
instituciones. Una ley debiera prever que el mundo rural siempre será escenario de estas
tensiones y que es necesario crear dispositivos para transformarlas de manera positiva.
¿Qué tipo de instituciones, articulaciones, actividades se requieren para este tipo de
desarrollo rural? ¿Cómo construir la equidad y potenciar la multiculturalidad cuando
todos los órdenes sociales y de poder son necesarios de transformar sin reproducir los
conflictos que desequilibran las relaciones y los territorios?
Este es un orden de dificultad muy duro con el Proyecto de Ley pues en él no hay ni
conflictos ni relaciones de poder, de tal manera que no se sabe cómo evitará el que ellos
incidan en la forma deseada del desarrollo rural y el ordenamiento del territorio. Cabría
esperar que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural relacione estas tensiones,
caracterice los actores y considere la multiculturalidad propia del mundo rural en la for-
mulación que hará de la política nacional de desarrollo rural, según reza el artículo 16.
El Proyecto de Ley se mueve sobre una noción parcial del Territorio que no se explica
claramente ni en términos espaciales, ambientales, ni políticos. El mismo artículo 4 no
-95- voces de académicos y expertos ]
se sigue de una noción de territorialidad que permita involucrar a otros actores que
usufructúan la mayor parte del territorio rural, como los ganaderos y latifundistas que
ocupan más de 40 millones de hectáreas, los mineros cuya cobertura se estima mayor a
8 millones de hectáreas o el poder de presión del narcotráfico. En ninguna parte del texto
del Proyecto hay referencias a cuál es la perspectiva sobre estos actores, así como tampoco
sobre el empresariado actualmente existente. El Proyecto αaún con sus avances- pareciera
moverse sobre aquella vieja idea y práctica según la cual el desarrollo rural se piensa para
los más pobres, incorporando ahora a los pequeños y medianos productores.
El Proyecto de Ley tampoco desarrolla una perspectiva ambiental amplia. Los principios
definidos en el artículo � no permiten deducir relaciones específicas sobre agroecosis-
temas, ecosistemas, biomas, etc., a partir de los cuales se den orientaciones claras sobre
lo que puede o no hacer la política específica con estos territorios. No hay un criterio
claro de qué es lo estratégico ambientalmente hablando. Para definirse como una ley
con Enfoque Territorial, no determina cuáles han de ser los territorios del desarrollo
rural en sus distintos componentes y cuáles sus límites.
Elproyectodeleyenelcontextodelaagendalegislativa
Es cierto que el programa general del gobierno se concreta en el Plan Na-
cional de Desarrollo y que no es tarea de un proyecto de ley específico
volver a plantear el esquema general. Sin embargo, el proyecto acude a
algunas figuras creadas tanto en el Plan como en el paquete legislativo
aprobado hasta la fecha y que no son referenciados en este contexto. Por
ejemplo, el artículo 18 αsobre propuestas para el diseño de los progra-
mas de desarrollo con enfoque territorial- dice explícitamente que αlos
habitantes de cualquier territorio que tengan proximidad geográfica y
características socioeconómicas similares o complementarias, podrán
presentar propuestas para el diseño de los programas de desarrollo rural
con enfoque territorialα y el artículo 29 —Regiones de Planeación y Ges-
tión— se fundamenta en que αLas entidades territoriales podrán agruparse,
de acuerdo con la Constitución y las normas vigentes, para la estructuración
de los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, a fin de organizar
conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito
regional y para la suscripción del respectivo convenio planα. Pero recordemos que
el artículo 16 da al MADR la potestad de definir la política rural.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -9�-
El asunto es que el artículo 29 se inscribe en los fines de la Ley de Ordenamiento Terri-
torial, que crea toda una institucionalidad propia que no está conciliada en el presente
Proyecto. Podemos asistir así a una colisión de fines e intereses que pueden entrabar
el desarrollo rural. En el mismo orden, las leyes sobre víctimas, regalías, ajuste fiscal,
seguridad ciudadana y las que están en discusión sobre código minero y marco jurídico
para la paz brindan potencialidades y restricciones para los usos del territorio, la con-
solidación de actores y las relaciones institucionales. La pregunta es ¿cómo un proyecto
de ley que pretende ordenar el territorio rural puede sustraerse a la incidencia de este
marco legislativo? El proyecto podría para el efecto definir políticas de transición que
permitan hacer el ajuste entre leyes, usos pensados del territorio, disputas por su control
y propósito deseado.
Zonasdereservacampesina
Según el marco de este ensayo, las propuestas específicas para el campesinado están
definidas en las llamadas Zonas de Reserva Campesina, ZRC.
El proyecto hace unas consideraciones previas a la definición de las ZRC relacio-
nadas con varios aspectos. Por ejemplo, el artículo 76 αProyectos de generación
de ingresos en el marco de los programas de desarrollo rural con enfoque
territorial- habla de dar prelación a las zonas con mayor índice de pobreza.
El 164 define la figura de la Unidad Agrícola Familiar, el 197 define el
objeto del Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Rural
para ofrecer soluciones masivas a los grupos más vulnerables de la po-
blación campesina usando los baldíos, y el artículo 2�2 define el amparo
de pobreza como acciones orientadas a apoyar a la población rural de los
niveles 1 y 2 del Sisbén.
El asunto es que el Proyecto de Ley no desarrolla un análisis sobre la he-
terogeneidad de la población rural, así como tampoco sobre aquella que es
propia del campesinado, de tal manera que se pueda entender cómo se ubican
las acciones y mecanismos en el propósito general del Proyecto. La ambigüe-
dad conceptual dificulta entonces entender las orientaciones a tener presentes
para los alcances que habrá de tener la política rural que ha de definir el MADR
y sus articulaciones con el cuerpo legislativo.
El artículo 292 define las ZRC como “un mecanismo de ordenamiento productivo del
-97- voces de académicos y expertos ]
territorio rural focalizado, dirigido a: (i) regular limitar y ordenar la propiedad, co-
rregir y evitar su concentración o división antieconómica, o ambos, garantizar que el
desarrollo de actividades de explotación observe preceptos ambientales que permitan
su sostenibilidad (ii) diseñar e implementar concertadamente proyectos productivos
sostenibles que consoliden y desarrollen la economía campesina, (iii) garantizar la
presencia institucional en zonas que han expuesto a sus habitantes a condiciones de
marginalidad con nula o baja presencia del Estado y (iv) garantizar la participación de
las organizaciones representativas de los campesinos en las instancias de planificación
y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y
culturales”.
En general, una ZRC se declara donde hay campesinado, lo que quiere decir que la
concentración no es la figura dominante. En consecuencia, el punto (i) es un poco
ambiguo y la pregunta es porqué los territorios o las zonas de campesinado estable no
son consideradas explícitamente como sujetas de este mecanismo, de tal manera que
cuenten con garantías gubernamentales que impidan su fragmentación por la violencia
u otras razones. Cabe preguntarse también si los pequeños productores podrán estar
asociados a ZRC.
El artículo 294 define los siguientes objetivos y principios orientadores de las ZRC,
“encaminados a construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de
ordenamiento territorial y de gestión política”:
1. “El control de la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria;
2. “La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la
propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales;
3. “La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos
de orden social y económico, la preservación del orden público y el apoyo a los
programas de sustitución de cultivos ilícitos:
4. “La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos
de concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, minifundio,
propiedad ociosa, o cualquier forma de inequitativa composición del dominio;
�. “La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del
ambiente;
6. “La creación de las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la
economía campesina, dentro de principios de competitividad, desarrollo humano
sostenible, organización, autogestión comunitaria, participación y equidad;
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -98-
7. “El fortalecimiento de la concertación con las organizaciones representativas de
los campesinos, para garantizar su participación en las instancias de planificación y
decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y
culturales;
8. “El apoyo de los organismos adscritos al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, del Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos públicos y privados,
para la formulación, financiación y ejecución de planes de desarrollo sostenible y
de otras actividades, investigaciones, programas y proyectos que deban adelantarse
en las zonas de reserva campesina. Las autoridades del sistema nacional ambiental
podrán concurrir de acuerdo con sus competencias a estos propósitos”.
Sobre estos objetivos pueden hacerse las siguientes consideraciones. El objetivo 1 puede ser
efectivo pero no necesariamente evita la expansión de la frontera. Los objetivos 2, 3 y 4 son
válidos si las ZRC ayudan a desconcentrar la propiedad en términos de equiparar la exten-
sión en manos del campesinado con aquella en manos de los grandes. El objetivo 6 requeriría
definir cuál es el orden de magnitud que se le asigna a la economía campesina dentro del
sector. El objetivo 7 exige conciliar con la institucionalidad creada por otras leyes.
Finalmente, como las ZRC y las Zonas de Reserva Empresarial son las formas de de-
sarrollo territorial más claramente definidas por el Proyecto, deberían quizá ser su
entrada tanto porque de esta manera el enfoque adquiere una materialidad y sentido
como porque permitiría entender un rol específico asignado a dos actores claves del
sector. Ello sería importante en un contexto el cual el Proyecto de Ley se estima en un
marco territorial pero no hace ninguna consideración específica sobre los territorios
realmente existentes.
Conclusiones
El texto del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural que ha sido publicado realiza
una serie de consideraciones conceptuales que se estima son importantes para los fines
que se propone pero que son insuficientes en los terrenos teóricos y prácticos, pues no
sólo no acerca dichos conceptos a la compleja realidad del mundo rural colombiano
marcado por graves conflictos sino que no toma en consideración a los actores que
mayor control ejercen sobre los territorios. Al incurrir en estas restricciones y a pesar
de los avances en nuevos conceptos, el Proyecto parece reproducir el viejo esquema
de desarrollo rural entendido como política para los más desfavorecidos del campo y
centrado en la cuestión agrícola.
-99- voces de académicos y expertos ]
El texto parece apostarle a la consolidación de los pequeños y medianos productores
rurales pero adolece de una caracterización específica sobre ellos, de tal manera que
pueda entenderse el rol del campesinado, más allá de la política específica sobre Zonas de
Reserva Campesina. Tampoco hace consideraciones sobre uno de los rasgos más carac-
terísticos del campesinado cual es su heterogeneidad, lo que permitiría apreciar cómo el
Proyecto pretender realizar la integración social y económica que enuncia. El Proyecto
no define en tal caso propuestas de transición para reducir la heterogeneidad.
Las Zonas de Reserva Campesina aparecen como la propuesta de política territorial cla-
ramente definida a favor del campesinado, si por este actor se entiende aquel que siendo
un pequeño productor desarrolla sus relaciones en contextos comunales. Siendo esta
figura de las ZRC muy importante, el Proyecto no define mecanismos de articulación
entre territorios, otras zonas y actores, que den lugar a la creación de condiciones de
bienestar sobre todo en el contexto de actores poderosos que ejercen férreos controles
sobre los territorios. El Proyecto propone una serie de mecanismos que pueden crear
cruces no compatibles con el paquete legislativo que ha sido aprobado en el último año y,
en particular, con las dinámicas de los conflictos que toman forma en el mundo rural.
Bajo estas consideraciones, no hay en el texto del Proyecto de Ley elementos suficientes
que permitan entender el rol asignado al campesinado. ¿De su estatus actual a pequeño
productor? ¿Restringido a las zonas de reserva? ¿Qué tipo de campesinado se busca
integrar? ¿En qué territorios y bajo qué institucionalidad que le otorgue garantías para
evitar su posterior discriminación o desplazamiento? En realidad, el texto del Proyecto
del Ley del MADR no responde estas preguntas.
-�0�- voces de académicos y expertos ]
Avances y puntos críticos del proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural desde una
perspectiva de género
Norma Villarreal Méndez*
Introducción
A diferencia de lo acontecido con otros proyectos de Ley, la propues-
ta de Ley de Desarrollo Rural del actual gobierno ha sido debatida y
ha acogido recomendaciones presentadas por expertos de la acade-
mia, de centros de investigación, ONG y representantes de organizaciones de la
sociedad civil. En particular, en el tema de la perspectiva de género, algunas de
las consideraciones presentadas por la Mesa de Incidencia Política de Mujeres
Rurales Colombianas, fueron incorporadas en la versión que es objeto de este
análisis.
Esta versión de la Ley1, avanza con respecto a las anteriores en muchos aspec-
tos. Por ejemplo, incluye el enfoque territorial, perspectiva más en consonancia
con lo postulado por los tratadistas de desarrollo rural; precisa aspectos para
una política de grupos étnicos; señala actividades de conservación y protec-
ción ambiental; aporta elementos para el desarrollo productivo y la innovación
*Socióloga,especialistaenmujeresruralesydesarrollo.
�.EsteanálisissebasaenelproyectodeleyentregadoenelForoInternacionaldeDesarrolloRuralconvocadoporlaSociedaddeAgricultoresdeColombiaSACylaUniversidadSanMartín,conelapoyodelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural,realizadoel2�dejuliode20�2enelAuditoriodelaUniversidadSanMartín.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�0�-
agropecuaria e incorpora temas controversiales que deben ser objeto de un debate
profundo, como el derecho real de superficie y la inversión extranjera en tierras. Con
respecto a la necesidad de una estrategia de desarrollo rural con enfoque de género, esta
propuesta incluye un capítulo denominado Mujer Rural con cinco artículos (Capítulo
III del Título II, Art. 38-42), y reconoce a las mujeres rurales como sujetos de política
en otros artículos.
El capítulo sobre Mujer Rural, inicia con el reconocimiento de la responsabilidad
del Ministerio de incorporar en todos sus programas acciones e instrumentos
específicamente dirigidos a atender a las mujeres rurales, especialmente
las que sean cabeza de familia, se encuentren en condiciones de especial
vulnerabilidad por los niveles de pobreza o por haber sido afectadas por
los fenómenos de violencia o desplazamiento2. Los siguientes artículos
contienen las definiciones sobre Promoción de la Equidad, Enfoque Di-
ferencial, Fomento a la Asociatividad y Desarrollo Rural Integral con
enfoque de género.
Un aspecto importante es el involucramiento de las entidades sectoriales
en la promoción de la equidad y los derechos cuando señala en el artículo
39, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), a tra-
vés de las entidades adscritas y vinculadas, promoverá la equidad social
en oportunidades y derechos a pobladores del sector rural, priorizando la
atención a la mujer rural, en armonía con lo dispuesto en la Ley 731 de 2002
o en aquellas normas que la modifiquen o complementen. La propuesta indica
que se promoverá un enfoque diferencial en la ejecución de planes, programas
y proyectos de desarrollo rural y en los de formalización y restitución de tierras.
Igualmente se menciona que el Ministerio asumirá un liderazgo nacional y territorial
con las entidades públicas para la promoción o creación de programas de inclusión so-
cial, proyectos diferenciales, acompañamiento psicosocial, fortalecimiento de negocios,
acceso a vivienda, programas de gestión ambiental rentable, formación y capacitación
de la mujer rural en consonancia con lo establecido en la Ley 731 o en aquellas normas
que la modifiquen o la complementen.
El capítulo también incluye un reconocimiento al fomento a la asociatividad de las
mujeres, tema estratégico para que los negocios de las mujeres rurales se articulen a
2. Artículo 38
-�0�- voces de académicos y expertos ]
las cadenas de valor, puedan competir y generar excedentes para el mercado interno y
participar en mejorar condiciones en los tratados de libre comercio. Aunque saludamos
estos avances, es necesario superar varias limitaciones identificadas en el Proyecto de
Ley, que a continuación se describen.
Limitacionesenelenfoqueypertinenciadeaccionesespecíficas
Una revisión minuciosa desde la perspectiva de la garantía de derechos de las mujeres
rurales permite señalar varias ausencias. Particularmente el Título I, Capítulo I, que
trata de los fines, principios y objetivos de la Ley, debería incorporar un enunciado sobre
el Enfoque de Género, en concordancia como se destaca el Enfoque Territorial.
Dado que el enfoque del proyecto de Ley, constituye el horizonte de los cambios que
quieren lograrse, la inclusión del enfoque de género orientaría como principio valorativo
una atención diferenciada para hombres y mujeres, acorde con sus necesidades espe-
cíficas y potencialidades teniendo en cuenta su etnia, edad y experiencia vital, como
forma de superar la inequidad histórica que ha impedido su acceso a instrumentos
de la política agropecuaria, a los bienes públicos en las áreas rurales y a la partici-
pación en la toma de decisiones.
El enfoque de género en el desarrollo rural tiene la misma importancia que el
enfoque territorial y permitirá a las instituciones del sector y a sus funciona-
rios precisar acciones positivas a favor de las mujeres rurales para disminuir
las condiciones de desigualdad que las afectan. La inclusión del enfoque de
género avanzaría en el reconocimiento de las mujeres rurales como sujetos
de las políticas, programas y proyectos de desarrollo rural.
En consecuencia, los principios de la Ley (art. �), deben ajustarse con los fines
en materia de equidad de género. Contemplar apoyos especiales en educación,
salud, generación de ingresos, empleo y participación política para la diversi-
dad de mujeres rurales: afrodescendientes, indígenas, campesinas, raizales, con
especial atención a las jóvenes rurales. El Estado tiene la obligación de establecer
medidas de política pública que superen la discriminación de las mujeres rurales,
tal como lo señala el Artículo 14 de la Convención contra todas las Formas de Discri-
minación CEDAW que fue ratificada por Colombia en la Ley �1 de 1981.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia
En buena parte de los programas que se anuncian en la propuesta de ley, aparece el
sujeto masculino como protagonista. Esta circunstancia de “neutralidad” invisibiliza a
las mujeres y en la práctica, conduce a muchos funcionarios a una lectura al pie de la
letra, excluyendo a las mujeres rurales del acceso a los instrumentos de política para
el desarrollo del sector. Esta supuesta neutralidad defendida en general por funcio-
narios y consentida por mujeres funcionarias, impide que los programas se adecúen a
las necesidades de tiempo, lugar e intensidad. Así, por ejemplo, para los programas de
capacitación o asistencia técnica habría que preverse que sus acciones tengan diseños
que faciliten la participación de las mujeres.
Recursosparalaequidaddegénero
El Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2011) menciona que el 7�% de los
municipios son rurales, en los que habita el 32% de la población; es decir, casi quince
millones de personas. Esto constituye un desafío en términos de desarrollo rural, te-
niendo en cuenta que el 26% de los hogares rurales enfrentan el analfabetismo; el 4�%
no tiene acceso a una fuente de agua mejorada y el 87.2% de los hogares presentan bajo
logro educativo3. Y todos sabemos que estas condiciones impactan más a las mujeres
del campo.
Por consiguiente, no es suficiente la adopción del discurso sobre la inequidad que so-
portan las mujeres rurales, si no se cuenta con recursos suficientes para eliminar esta
condición. Uno de los desafíos para superar la desigualdad de la población rural y en
particular de las mujeres, es garantizar suficientes recursos. En el proyecto de Ley no se
establecen recursos para implementar las políticas y programas para las mujeres rurales.
Si no se disponen recursos a nivel nacional y territorial en el Fondo de Desarrollo Rural
que contempla el proyecto, no se cumplirán las competencias asignadas y las políticas
quedarán convertidas en discursos sobre la equidad de género.
Accionespositivasparareducirlapobreza
Las estadísticas evidencian que la pobreza y la falta de oportunidades tienen una inci-
dencia mayor en las mujeres rurales. De acuerdo con el DANE las mujeres del campo
son más pobres; en 2010 el �4.�% de los hogares con jefatura femenina eran pobres
frente al 48.6% de los hogares con jefatura masculina. Aunque hubo una reducción de
3.DANE(20�2),Enfoque multidimensional de la pobreza en Colombia,Bogotá.
voces de académicos y expertos ] -�05-
los hogares en pobreza entre 2010-2011, aquellos con jefatura femenina disminuyeron
menos. La disminución en los hogares con jefatura masculina fue de 3.9 %, mientras
que en hogares con jefatura femenina fue 2.2%4.
La misma tendencia se presenta en los hogares con extrema pobreza. Los hogares con
jefatura masculina disminuyeron 3.2% entre 2010-2011 (23.7% a 20.�%) y los hogares
con jefatura femenina tan solo 1.4% (30.7% a 29.3%).
Para que las políticas de desarrollo rural contribuyan de manera efectiva a la reduc-
ción de la pobreza, de acuerdo con los compromisos de Colombia con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio�, se requiere una orientación de los recursos hacia los grupos
poblacionales más pobres. Así parte de los recursos del Fondo para los programas de
Desarrollo Rural, a los que hicimos antes mención, deberían estar destinados exclusi-
vamente a la inversión en programas de mujeres rurales, para que el desarrollo rural
que se pretende impulsar desde Incoder y las entidades públicas sea realidad.
La falta de opciones y el impacto del conflicto armado sobre las mujeres han producido
una migración creciente y rupturas de los lazos familiares, intensificando las condi-
ciones de pobreza. Por lo que debe priorizarse acciones para las mujeres víctimas,
de escasos recursos, y facilitar mejores condiciones para aquellas que quedan con
la responsabilidad de los hijos en casos de ruptura.
Pertinenciadeinformacióndesagregada
Una de las dificultades para evaluar la cobertura e impacto de las políticas y
acciones orientadas a las mujeres, es la falta de información estadística des-
agregada. Esta es una limitación del proyecto de Ley, pues si bien tiene previsto
mejorar el sistema de estadísticas del sector, no considera la desagregación por
género, lo que limitará evaluar si las políticas, planes, programas y presupuestos
asignados y ejecutados tienen una orientación sensible al género y de equidad
social.
Por lo tanto, se debe adicionar un parágrafo al Artículo 13 del Capítulo III, en el que
se señale que el Sistema Integral de Información Estadística y Geografía del Sector
4.DANE(20�2),BoletíndePrensa�7demayode20�2,Bogotá.
�.DocumentosdeNacionesUnidasyelrecientedelBancoMundialsobreDesarrolloyEquidaddeGénero.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�0�-
Agropecuario genere información sobre la población beneficiaria de las políticas del
sector, los recursos que se inviertan por programas, gasto publico por tipo de productor
y discriminada por sexo, teniendo en cuenta características diferenciales de la población
sujeto de los programas en los distintos territorios.
Participaciónyreconocimientopolítico
Las mujeres y sus organizaciones no suelen ser convocadas a participar en los espacio
de decisión sobre los temas que les concierne. Mujeres que no se convidan a tomar deci-
siones permanecen en un estado de dependencia que les impide crecer y desarrollar sus
potencialidades, convirtiéndose por desuso en factores de estancamiento y subdesarrollo.
La mención en el proyecto sobre la concertación con las comunidades rurales y las asocia-
ciones campesinas es de carácter general; la exclusión no visible en la toma de decisiones
es un obstáculo significativo para el desarrollo de las mujeres como ciudadanas.
El proyecto de ley en su artículo 32, prevé sistemas de control, seguimiento y evaluación
en las intervenciones públicas y en la ejecución de actividades de desarrollo rural; sin
embargo, no incluye el análisis de la sensibilidad de género para que haya un control
de la inversión de los programas y proyectos orientados a las mujeres. Para asegurar
este control es clave que las organizaciones campesinas, étnicas y de mujeres rurales
participen por derecho propio en la evaluación de resultados e impactos del desarrollo
rural en los territorios.
El liderazgo de las organizaciones de mujeres rurales ha sido reprimido, sus organiza-
ciones destruidas y muchas de sus lideresas han desaparecido por amenazas, muerte o
desplazamiento. Una medida de reparación colectiva como las previstas por la Ley 1448
de 2011, tendría que concretarse en acciones efectivas para promover las organizaciones
de mujeres rurales.
Los programas de desarrollo rural deben cualificar la participación de las mujeres rurales
(afrodescendientes, campesinas, indígenas, raizales y Rom). Los Consejos Seccionales
y locales de Desarrollo Rural deben contar con representación de las mujeres para ase-
gurar que sus necesidades y demandas hagan parte de la planeación y ejecución de los
proyectos de desarrollo rural. La participación debe asumirse desde una doble óptica:
como estrategia de desarrollo y derecho de los pueblos y de la sociedad civil, como fue
recogido por la Ley 731 de 2002.
-�07- voces de académicos y expertos ]
Por ello es necesario reforzar la participación y establecerla en los espacios de toma de
decisión, donde las mujeres rurales no estén representadas. El proyecto que se anali-
za incluye la participación de una mujer en la Junta Directiva del INCODER, que se
había ganado con la Ley 160 de 1994, pero, frente al conjunto de las delegaciones, esta
representación es precaria. La representación de las mujeres en los espacios de deci-
sión, control y seguimiento contribuye al mejoramiento institucional y garantizan
acciones más acordes con la realidad y mayor inclusión ciudadana.
Fortalecimientoinstitucional
La ley que se apruebe debe formular y adoptar una Política Decenal de Desa-
rrollo de Mujer y Género y crear una Comisión Nacional para el Desarrollo
de la Mujer Rural que defina las acciones de política y destine recursos
para las mujeres rurales, liderada por el MADR, con la participación de la
Alta Consejería para la Equidad de las Mujeres, Departamento Nacional de
Planeación y con la asistencia según los temas del Ministro de Hacienda,
Educación, Trabajo, Salud, Cultura e Información y Tecnología.
Como parte de la estrategia de reestructuración del MADR se debe crear una
Dirección de Género y Mujer Rural adscrita al Viceministerio, encargada de
liderar las acciones de las entidades adscritas y vinculadas, y coordinar con otros
sectores, el diseño, formulación, puesta en marcha y seguimiento de las políticas
rurales con enfoque de género y diferencial. Esta Dirección contará con personal de
alto nivel técnico y con recursos indispensables para adelantar su labor. Será responsable
de hacer seguimiento a la Ley y verificar la efectiva transversalización de la perspectiva
de género por parte de todas las entidades.
Los programas, proyectos y acciones dirigidas a las mujeres deben considerar los dis-
tintos roles que desempeñan las mujeres (actividad económica, en la mayoría de las
veces no remunerada, el cuidado en el hogar clave para el desempeño laboral y social
de los miembros de la familia y la actividad en la formación y mantenimiento del tejido
social comunitario) por lo cual hay que establecer acciones diferenciales adecuadas a
sus necesidades e intereses. Hay que apuntar a una estrategia que simultáneamente
signifique el desarrollo de sus capacidades cognitivas y humanas, el acceso a recursos,
bienes públicos y participación política, así como su empoderamiento económico y
social, que permitan superar la triple discriminación que enfrentan las mujeres: como
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -�08-
población del medio rural, como mujer y como víctima de la violencia, según lo señala
el Informe del PNUD, Mujeres rurales gestoras de esperanza (2011).
Desarrolloproductivo
Comercialización, innovación, sostenibilidad y cambio climático
Un sistema de apoyo al desarrollo productivo rural mediante apoyos directos y subsi-
dios a los productores debe incluir iniciativas que favorezcan la seguridad alimentaria,
vinculando de manera particular a las mujeres rurales productoras, estrategia de la que
adolece el Proyecto de Ley.
La pequeña producción en la que participa activamente las mujeres debe contar
con programas de fortalecimiento productivo, apoyo a la comercialización me-
diante canales alternativos de abastecimiento de mercados locales, desarrollo
y transferencia de tecnologías, infraestructura de transporte y centros de
acopio, equipos de selección, clasificación y empaque, y apoyo a la certifi-
cación que está prevista en el proyecto de ley para los productores, como
medio para promover la inserción de las mujeres rurales en el mercado.
Si bien se incluye la sostenibilidad ambiental en los principios del pro-
yecto no hay una referencia explícita al desarrollo de estrategias para la
adaptación y mitigación del cambio climático, específicamente en pro-
cesos de investigación y desarrollo de capacidades en las instituciones y
en la población, que permita prevenir, enfrentar y superar los impactos en
su vida y en su actividad productiva. Esta ausencia resulta inexplicable ya
que se conoce por investigaciones realizadas que en 20�0 el cambio climático
afectará en Colombia a 3.� millones de personas y a una importante proporción
de la economía agrícola.
Las mujeres rurales pueden ser agentes de cambio para la adaptación y mitigación del
cambio climático. Su conocimiento sobre prácticas agroecológicas puede contribuir
al rescate de modelos de agricultura resistentes al cambio climático y su vinculación
a programas de protección de cuencas, reforestación y proyectos agroecológicos a las
estrategias de adaptación y mitigación.
-�09- voces de académicos y expertos ]
En tanto que se ha establecido que hay un impacto diferencial para las mujeres, los
proyectos de desarrollo sostenible deben tener una acción preferencial hacia ellas. Por
lo que a la propuesta contenida en el proyecto de Ley se le agregarían las siguientes
precisiones en los enunciados: Los proyectos productivos agrícolas, pecuarios, acuícolas,
forestales, pesqueros, de ecoturismo, de etnoturismo, artesanales, de agroturismo y de
oferta o pago de servicios ambientales, recuperación de semillas, principios y prácticas
agronómicas combinarán los componentes de conservación, manejo, control y apro-
vechamiento de los recursos naturales, infraestructura, pancoger, producción limpia,
producción orgánica, educación ambiental, comercialización y servicios, de acuerdo con
los lineamientos del respectivo plan de desarrollo sostenible y desde una articulación
de mitigación y adaptación al cambio climático y género.
Asistencia técnica y acceso al crédito
La población rural más pobre requiere los mayores esfuerzos para garantizar su acceso
a servicios productivos y bienes públicos, para superar las condiciones de pobreza. Se-
gún Fedesarrollo, más del ��% de los campesinos no recibieron asistencia técnica en
2008. En el campo de los apoyos a la producción, la asistencia técnica debe jugar un
papel estratégico, sin embargo, en nuestro país es casi inexistente; en muchos de
los municipios las Umatas han desaparecido. Esto que es cierto para la población
rural en su conjunto y tiene especial dimensión en el caso de las mujeres.
Es un hecho que la superación de las condiciones que afecta a las mujeres y
el mejoramiento de sus destrezas y capacidades como productoras, requiere
un programa de asistencia técnica adaptado a las condiciones de sus roles6.
A la instancia encargada de la dirección de los programas de Mujer Rural le
corresponde orientar y supervisar que los enfoques y diseños de los programas
de asistencia técnica en las regiones no sean excluyentes de las necesidades y
responsabilidades de las mujeres. Este ejercicio de inclusión debería estar conside-
rado en el subsistema Nacional de Asistencia Técnica, artículo �1, sobre directrices
especiales que tengan en cuentas las condiciones de esta población.
Los créditos agropecuarios otorgados entre 2001-2009 sólo beneficiaron al 7.�% de las
�.Sehaperdidolamemoriainstitucionaldeprogramasdeinnovaciónyasistenciatécnicaalasmujeresrurales.NosehatenidoencuentanisehaintegradoalconocimientoelquehacerdeltrabajoconmujeresdelICAquelogródesarrollostecnológicosymejoradelascondicionesproductivasenvariasregionesyenvariosproductosdelaeconomíadoméstica.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��0-
familias campesinas. El acceso al crédito para las mujeres rurales es todavía más precario;
según cifras del MADR, sólo el 0.�% de los créditos se destinaron a las mujeres rurales7.
Los hombres recibieron 3.� veces más crédito agropecuario que las mujeres y las más
pobres sólo accedieron al 0.27 de los recursos8. Según información del MADR para
el período 2011-2014 se espera atender 4.000 mujeres rurales, menos de 0,001% de la
población, a un ritmo de un poco mas de 1.000 mujeres por año. El Fondo de Fomento
para las Mujeres, FOMMUR, creado por la Ley 731 de 2002, tuvo una vigencia efímera,
desde 2006 no cuenta con recursos.
Para asegurar el acceso efectivo al financiamiento se debe asegurar un porcentaje del
presupuesto para los programas de créditos, para la planificación subsidiada de las acti-
vidades productivas y financiamiento de capital semilla (como una medida positiva) que
haga parte de un sistema de financiamiento específico para las mujeres. El proyecto de Ley
debería tener en el horizonte no menor de 2 años, la creación de un Sistema Nacional de
Financiamiento para mujeres rurales con modalidades y líneas de créditos especiales.
Las medidas de acción positiva se constituyen en una herramienta útil para la supera-
ción de las peores expresiones de la exclusión social en el país. Muchas veces las mujeres
campesinas, hombres y mujeres de las comunidades indígenas o afrodescendientes
no tienen experiencias en proyectos productivos novedosos y por eso son excluidos o
participan con poco éxito. Hace falta programas especiales que les ayuden a superar
las brechas de conocimiento y orienten procesos productivos de manera gradual. Eso
significa que hay que destinar recursos para habilitar a estas comunidades hacia nuevas
experiencias técnico-productivas.
Los proyectos de generación de ingresos deben dirigirse de manera preferencial a las
mujeres de escasos recursos y que enfrentan situaciones de desprotección social por
condiciones de violencias o desplazamiento. Por otra parte, el proyecto debe incorporar
un concepto amplio de ruralidad que dé cuenta de la pluriactividad de las mujeres rurales
para favorecer su inserción laboral.
Viviendasdignasparalasmujeresdelcampo
Las condiciones de habitabilidad en el sector rural son precarias. La proporción de vi-
7.PNUD(20��),Informe Nacional de Desarrollo Humano,Colombiarural:razonesparalaesperanza,Bogotá.
8.ContraloríageneraldelaRepública(2009), Análisis e implementación de la Ley 731 de 2002,Doc.83-��3-0�9,Bogotá.
-���- voces de académicos y expertos ]
viendas que no tiene como eliminar las excretas es del 27.4% y la proporción de hogares
que no cuentan con acceso a una fuente de agua mejorada es 40.�% (DANE 2011).
Según información consignada en el documento Mujeres Rurales Gestoras de Es-
peranza9, en 2008 el porcentaje de hogares que no disponían de ningún servicio
básico en el mundo rural era de 7.7%. La precariedad de estos hogares repercute
fundamentalmente en la vida de las mujeres quienes tienen que conseguir agua
para los alimentos y responsabilizarse de la alimentación, salud y cuidados de
toda la familia.
La ley debe priorizar subsidios a la vivienda rural para las mujeres jefas de ho-
gar, las que hayan sido abandonadas por sus cónyuges o hayan sufrido alguna
forma de violencia o desplazamiento. Igualmente aquellas mujeres que hayan
sido abandonadas por sus esposos o compañeros deberán conservar para sí el
derecho a ocupación y dominio de la vivienda.
Los programas de viviendas no deben estar amarrados a las capacidades de contra-
partida de los municipios para evitar que las poblaciones más pobres tengan menor
acceso a las viviendas. Atarlosprogramas de vivienda a los recursos de los municipios,
reproduce de cierta manera la inequidad, ya que si los municipios son pobres y no tie-
nen recursos de contrapartida, entonces los pobladores/as ven limitado su acceder a la
vivienda.
En los subsidios hay que asegurar una participación determinada para las mujeres rura-
les y no dejarlo al azar. Esto se logra con medidas positivas para equiparar a las mujeres
por las condiciones de discriminación. La solución a la carencia de vivienda digna debe
favorecer a las mujeres que tienen la responsabilidad familiar.
Accesoabienespúblicos
La encuesta de Profamilia (2010) revela que el �2.7% de las mujeres de las zonas ru-
rales ha sido víctima de alguna forma de control por parte de su esposo o compañero
y el 29.9% reconoció haber sido amenazada. Las acciones de prevención a la violencia
que obliga la Ley 12�7 y su reglamentación, tienen que hacer parte del paquete de las
acciones hacia las mujeres rurales, estableciendo como obligatorio un componente de
prevención y atención en los programas de empoderamiento económico.
9.PNUD,Op.Cit.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -���-
Para contribuir a mejorar las condiciones de salud de las mujeres rurales es preciso que
Ley oriente a las organizaciones sociales y productivas mixtas o especificas de muje-
res rurales en acciones de coordinación con los organismos regionales de salud, para
la promoción de actividades relacionadas con el cuidado de la salud de las mujeres, la
prevención y atención de las violencias, en especial la violencia intrafamiliar.
Hay que establecer directrices para superar el sentido de islas con que se procede en el
trabajo institucional en el medio rural. Los temas de salud sexual y reproductiva son
extraños a las mujeres rurales porque no se abordan, salvo cuando se presentan situa-
ciones irremediables.
Las actividades de educación deben propiciar la transformación de los habitantes del
campo. Es verdad que se ha reducido la brecha educativa, pero persisten indicadores
preocupantes en el área rural. El analfabetismo es uno de ellos; las cifras del DANE
(200�) señalan que el analfabetismo en personas mayores de 18 años es 18.�% y en
la población mayor de 34 años 28%; el nivel educativo promedio de la población rural
mayor de 1� años es de 4.9 años frente a 8.7 de la urbana. Se conoce que cada vez más
las mujeres acceden a la educación primaria y a la educación media, no obstante, hay
una deserción alta por la necesidad de muchas niñas de apoyar las tareas domésticas
que hacen parte de la economía del cuidado.
El proyecto de Ley debería promover un programa de alfabetización en el sector ru-
ral con enfoque diferencial y de género, liderado por el Ministerio de Educación.
Las actividades de capacitación del SENA deben reconocer que el entrenamiento
a las mujeres rurales requiere ajustes en su planeación e implementación para que
sean concordantes con las áreas de su desempeño productivo y horarios. No es po-
sible que aun se mantenga la idea que en la capacitación de las mujeres predominen
las manualidades que en si constituyen un saber agradable pero que las expone a unas
actividades de alta competencia (todas saben hacer los mismos muñecos) y de baja com-
petitividad. Igualmente se requiere de una infraestructura que facilite a las mujeres
rurales las responsabilidades de cuidado de los menores y de los mayores a su cargo,
para que puedan acceder a programas de formación.
Para lograr cambios en las ideas y creencias, en los hábitos y costumbres de los profe-
sionales y técnicos del sector rural, es necesario incorporar en su formación contenidos
-���- voces de académicos y expertos ]
que les permitan desarrollar una comprensión sobre los temas de género, desarrollo
e incidencia de la pobreza, por lo que el SENA deberá garantizar que los instructores
tengan esta formación.
Para asegurar la calidad y pertinencia de la formación que comprende el proyecto de Ley
debe ser explícito que todos los programas de educación superior, técnica o tecnológica
para el sector rural incorporarán la perspectiva de género, creando espacios para la
atención de los menores o mayores bajo el cuidado de las mujeres rurales, preservando
las mejores condiciones de calidad.
Mediante coordinación entre el MADR, el Ministerio de Educación, la Universidad
Nacional a Distancia, UNAD y otras universidades se debe promover el acceso de las
mujeres rurales a la educación tecnológica y superior.
Los ajustes al sistema pensional rural deben apuntar a la inclusión en el sistema
de riesgos profesionales a pequeñas propietarias rurales y mujeres rurales de bajos
recursos sin vínculos laborales, pero que participan doblemente en la economía
rural como productoras y en el cuidado del hogar. Respecto del apoyo para la ve-
jez e invalidez es importante considerar la medida de establecer un programa de
ayuda económica mensual a los productores agropecuarios de escasos recursos,
en particular de las mujeres sin vínculo laboral que no logren acceder a la pensión
de vejez o invalidez, con cargo al Fondo Nacional de Desarrollo Rural.
La cobertura en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales haría la dife-
rencia respecto a la protección eficaz de las mujeres rurales y a la garantía de sus
derechos. Las mujeres de la economía campesina han sido y son por motivos de la
estacionalidad de la producción agrícola trabajadoras temporales en explotaciones em-
presariales o agroindustriales por lo cual no presentan vínculos laborales permanentes.
Este vínculo con su parcela y con la actividad familiar merece ser reconocido en términos
de los riesgos profesionales.
Tierrayformalizacióndelapropiedad
La propuesta de ley define con acciones afirmativas los sujetos de acceso a tierras in-
dicando que el Consejo Directivo del INCODER desarrollará los criterios de selección
dando atención preferencial a las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se en-
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��4-
cuentren en estado de desprotección económica y social por causa de la violencia, el
abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente.
Resulta pertinente agregar un parágrafo (que sea una acción positiva) sobre
subsidio integral de tierras: Las mujeres rurales jefas de hogar o las menores
de edad con personas a cargo y en estado de desprotección social tendrán
un puntaje preferencial para la adjudicación de los subsidios. Así mismo,
en el artículo de adjudicatarios de baldíos se debe incluir también la ad-
judicación preferencial a mujeres.
Los planes de seguridad y autonomía alimentaria a grupos étnicos tam-
bién deberían extenderse a las poblaciones campesinas, que revitalicen
las economías y los sistemas de producción propios, los intercambios,
las prácticas y saberes relacionados con el mejoramiento de semillas y
de manejo respetuoso de los ecosistemas.
En relación con el artículo sobre formalización de la propiedad hay que
tener en cuenta que la mayoría de mujeres no tienen títulos, por lo cual
las acciones deberían orientarse de manera preferencial a las mujeres,
lo que también favorecería el acceso a los servicios de financiamiento
y programas de adecuación de tierra. Para avanzar en estas acciones el
sistema de información geográfica debe proveer datos desagregados por
sexo. Como se mencionó al inicio, es importante limitar el derecho real
de superficie y la inversión extranjera en tierras. No está claro si las
zonas de reserva campesina se excluyen del derecho real de superficie;
si no lo está, sería importante establecerlo para disminuir tentativas de
recomposición de grandes explotaciones a partir de la descomposición
de parcelas campesinas.
-��5- voces de académicos y expertos ]
Zonas de reserva campesina: contribución a la democratización del acceso y la propiedad sobre la
tierra y construcción alternativa del territorio desde el campesinado
Freddy Ordóñez Gómez*
Presentación
Diferentes comunidades y organizaciones campesinas han
adoptado las Zonas de Reserva Campesina, ZRC, como el ins-
trumento posibilitador de la garantía y goce de sus derechos,
especialmente a la tierra y al territorio, y aquellos que se relacionan direc-
tamente con la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra (alimentación,
vivienda, trabajo, desarrollo, etc.). Es así como la figura consagrada en la
Ley 160 de 1994, es la expresión de las luchas campesinas por la tierra en el
país.
De otro lado, el actual Gobierno se ha apropiado de la propuesta, desde una
lectura particular, para lograr por su intermedio el desarrollo de algunos com-
ponentes de sus políticas agrarias y de seguridad.
Este ensayo pretende abordar el tema de las ZRC como propuesta del campe-
sinado para ejercer sus derechos. Para lo anterior se propone, en primer lugar,
*Abogado.InvestigadordelInstitutoLatinoamericanoparaunaSociedadyunDerechoAlternativos,ILSA.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia
presentar elementos sobre la cuestión agraria y el problema de la tierra en Colombia;
seguidamente, relacionar el origen, desarrollo y estipulación legal de las ZRC; en tercer
lugar, se presenta la implementación y desarrollo de la figura; a continuación, se rela-
ciona la puesta en escena de las Zonas durante los gobiernos de Álvaro Uribe Vélez y
Juan Manuel Santos; y finalmente, se presentan algunas conclusiones.
Elcampesinadoyelproblemadelatierra
En Colombia el tema de la tierra ha estado presente de manera medular en la cons-
trucción de la república. Algunos autores (Ruiz, 2006; Moncayo, 2006; Fajardo, 2006
y Roldán, 2003) sostienen que las veinticinco guerras nacionales y alrededor de 60
regionales, que se dieron en los pasados 18� años y que generaron una gran movilidad
poblacional, estuvieron relacionadas con esquemas de acumulación y desarrollo econó-
mico opuestos, estrechamente relacionados con la concentración de la tierra y el papel de
lo rural (Ruiz, 2006), al punto que, los procesos de acaparamiento de tierras por medios
ilícitos, como la usurpación, fueron comunes en las guerras civiles, y se dieron con la
aquiescencia y tolerancia de las autoridades (Patiño, 2002, 109).
Durante el siglo XX fueron inútiles y marginales los procesos orientados a la supera-
ción del problema de la tierra, del latifundismo del siglo XIX se dio paso a frustrados
intentos de industrialización del campo que implicaron la proletarización de buena
parte de la población campesina. Así mismo, los diferentes dispositivos normativos no
atacaron la concentración de la propiedad, sino que se orientaron primariamente a la
titulación de baldíos, la promoción de la colonización y a garantizar la estabilidad de la
propiedad rural. Las diferentes políticas agrarias promulgadas durante el siglo pasado,
no significaron grandes beneficios para el campesinado1.
Con la finalización del siglo XX, llega la Constitución Política de 1991. Esta implicó la
concepción de Colombia como un Estado Social de Derecho, destacándose la estipulación
de un amplio catálogo de derechos y mecanismos para su protección. Lamentablemente
la Constitución del 91 no reconoció expresamente al campesinado como sujeto especial
de derechos, al punto que no figuran en ésta acciones afirmativas para el campesinado,
no se les reconoce la tenencia y propiedad de la tierra —individual o colectiva—, ni la
posibilidad de construcción de territorios. El campesino como sujeto figura una sola vez
�.TalseríaelcasodelaLey200de�93�,laLey�00de�944,laLey�3�de�9��ylaLey�ªde�9�8.
voces de académicos y expertos ] -��7-
en la Carta equiparándose con el trabajador agrario2, lo que se puede entender como
una precaria presencia, o si se quiere exclusión, del marco constitucional.
A la precaria presencia constitucional se le suma la constante de la guerra en áreas ru-
rales, lo que implica violaciones a los derechos de los campesinos, principales víctimas
del desplazamiento forzado y del despojo de tierras, despojo y desplazamiento que han
permitido configuraciones no campesinas de lo rural, adecuando “el campo a la nueva
interrelación entre el latifundio especulativo y la inversión transnacional en infraestruc-
tura, especialmente vías de comunicación e industrias extractivas, agrícolas o forestales”
(Mondragón, 2008). De igual forma, ha sido perjudicial para el campesinado el aumento
de la importación de alimentos3 y la inserción nacional al libre comercio alimentario
(vía TLC), así como la destinación de las tierras colombianas para la ganadería extensiva
y los cultivos requeridos en el extranjero.
Es así como el acceso y tenencia de la tierra en Colombia, es un problema estructural
irresuelto que tiene como soporte central u origen la anulación social del campesinado
y la dinámica de acumulación en la ruralidad, campesinado que a pesar del escenario
complejo de lo rural en el país, ha generado propuestas orientadas a su reconocimiento
social, tal es el caso de las Zonas de Reserva Campesina.
LasZonasdereservacampesina.Origenyconsagraciónlegal
La Ley 160 de 1994 se presenta como una de las normas catalogadas como de reforma
agraria de mercado (Naciones Unidas, 2010; Kalmanovitz y López, 2006), esto debido a
que los procedimientos orientados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración
de la propiedad rústica y la dotación de tierras a campesinos se efectúa mediante el
apoyo en los procesos de adquisición de predios promovidos por ellos mismos, a través
de crédito y subsidio directo (Ley 160 de 1994, Artículo 1) y no en la compra estatal
de tierras4. Este tipo de reformas agrarias no resuelven las desigualdades de acceso a la
tierra y han llevado a nuevos procesos de concentración (Naciones Unidas, 2010) como
2.CoincidimosconRocíoRubiocuandoseñala:“ladefinicióndelapoblacióncampesinacomotrabajadoraagrariacreaunarestricciónqueaunquesutil,funciona.Sibienelcampesinopuedeseruntrabajadorentérminosgenerales,sumododeproducciónyethosculturalnonecesariamenteseasimilaaldeunasalariado”(Rubio,2002).
3.Sehapresentadounaduplicacióndelaportedelosalimentosimportadosaltotalsuministradodiariamentepercápita:de�0,�a�9,�%entre�99�y200�;aumentándoselosporcentajesengruposdealimentosfundamentales:�0,�%enloscereales;42%enaceitesygrasasy�0,�%enleguminosas(Varón,DíazyDonado,2008).
4.Elartículo3�delaLey��0consagralosúnicoscasosenqueseplantealacompradetierras,enlosqueseexcluyealgruesodelapoblacióncampesinayseevidencialaorientaciónalmercadoquetienelaLey.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia
en efecto ha ocurrido en el país. Durante su vigencia el monopolio de la tierra ha ido en
aumento, se han reducido el número de hectáreas adquiridas por el Estado y los procesos
realizados a través de las figuras de expropiación y de extinción de dominio no han sido
significativos, priorizándose las lecturas sobre lo rural en clave de capitalismo global,
como es el caso de la inexequible Ley 11�2 de 2007, Estatuto de Desarrollo Rural� y la
cada vez mayor entrega de títulos y concesiones para explotación minera.
No obstante lo anterior, el campesinado es factor fundamental en la producción interna
de alimentos, sus luchas y apuestas organizativas han tenido incidencia en la definición
de lineamientos de las políticas agrarias, como en la figura de la Zona de Reserva Campe-
sina cuyo origen esta ligado a los procesos de exigibilidad de la tierra y el territorio.
A pesar del marco constitucional ser precario en derechos e invisibilizar al campesinado,
sus organizaciones han sabido jugar con éste y se han apropiado en sus reivindicaciones
del mismo6, así como han incorporado en sus exigencias postulados del derecho inter-
nacional de los derechos humanos. Tal es el caso de las Zonas de Reserva Campesina,
cuyos inicios –además de estar atados a los catálogos de derechos– están soportados en
las luchas campesinas anteriores a la Carta del 91.
Es necesario señalar que la propuesta de ZRC surge de procesos de lucha por la tierra
adelantados por colonos y pequeños propietarios en la región del Caguán y del Parque
Natural Serranía de la Macarena, a mediados de la década del 80, siendo la figura, una
idea de las comunidades campesinas de ordenamiento y estabilización territorial, en
zonas que se caracterizaban por ser ecológicamente frágiles, de gran biodiversidad,
propensas a la implementación de cultivos de uso ilícito y pobres para la actividad
agropecuaria, idea que se fue complejizando hasta llegar a ser parte de la Ley 160.
Las Zonas de Reserva Campesina aparecen en la vida normativa nacional en la Ley 160
de 1994, en el capítulo XIII “Colonización, Zonas de Reserva Campesina y Desarrollo
Empresarial” y se ha reglamentado a través del Decreto 1777 de 1996 y de Acuerdos
de la Junta Directiva del Incoder. En la Ley, la figura se entiende como una herramienta
�.LaLey���2de2007fuelainiciativaagrariadelgobiernoUribeVélez,fuedeclaradainexequibleporlaCorteConstitucionalmediantesentenciaC-�7�de2009,eraelhitoenelprocesodeconstruccióndeunmodeloterritorialruraldelcapital.EstaapuestasesumabaaotrasqueveníandándoseduranteestegobiernocomoelDecreto�300de2003,laLey79�de2002,laLey��82de2008,laLey�377de20�0(declaradainconstitucionalporlasentenciaC-�8�de20��)ylaLey�382de20�0(declaradainconstitucionalmediantesentenciaC-3��de20��)quepretendíancambiosenlasconfiguracionesdelaruralidadcolombiana.
�.SobreelmarcoconstitucionalvéaseEspaña(200�,��-�7).
-��9- voces de académicos y expertos ]
para delimitar la propiedad de la tierra, y estabilizar a campesinos y colonos en zonas
de amortiguación de parques naturales y reservas forestales (España, 2001), siendo así
concebida en su origen como una estrategia productiva y ambiental (Fajardo, 2000),
la cual fue objetada por latifundistas y empresarios agrícolas –principalmente por la
Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC–, especialmente durante la expedición del
decreto reglamentario, 1777 de 1996.
Una síntesis de los aspectos normativos más importantes relacionados con las Zonas
de Reserva Campesina se presenta en el Anexo 1. Se destaca que la normatividad está
orienta a: reconocer políticamente al campesinado al estipular las Zonas como un pro-
ceso participativo; identificar la necesidad de dotar de tierras a los campesinos, evitando
su fragmentación o concentración; y a construir una ruralidad ambiental y socialmente
sostenible, al estabilizar la frontera agrícola, proteger ecosistemas frágiles y propugnar
por dignificar la vida de colonos y campesinos.
Este cuerpo normativo se mantuvo vigente durante el periodo de implementación del
proyecto piloto de ZRC y durante la constitución en diferentes zonas del país7.
ZonasdeReservaCampesinaconstituidas,aprendizajesyretos
Entre 1997 y 2002 se constituyeron formalmente seis ZRC: Guaviare, Pato-Balsillas, Sur
de Bolívar, Cabrera, Bajo Cuembí y Comandante, y Valle del río Cimitarra. La mayoría
de éstas solicitadas de forma directa por organizaciones campesinas y ubicadas en los
límites de la frontera agropecuaria, en regiones altamente afectadas por la dinámica de
la confrontación armada, ausentes de la presencia estatal, con grandes problemáticas
socioeconómicas y presencia de cultivos de uso ilícito (Anexo 2).
La del Valle del río Cimitarra fue la última ZRC declarada (diciembre de 2002) y fue
suspendida tan solo cuatro meses después de su estipulación, mediante la Resolución
046 de abril 10 de 2003. En el año 2011, mediante el Acuerdo 240 de febrero 22, el Con-
sejo Directivo del Incoder levantó la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución
que crea la ZRC del Valle del río Cimitarra.
7.Exceptuandoclaroestá,laResoluciónNo.�29demayo��de20��,delMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible.LaexcepciónhacealusiónaqueduranteelperiododeconformacióndelasZonas(�997–2002),estaResoluciónnoestabaenelordenamientojurídico,puesesposterior.SobrelaResoluciónverAnexo�.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��0-
Posterior al 2002 y con el inicio de los gobiernos de Álvaro Uribe Vélez, la figura de
ZRC fue abandonada y las organizaciones campesinas impulsoras fueron perseguidas.
No obstante, diferentes procesos campesinos solicitaron la constitución de Zonas de
Reserva en sus regiones, y otras comunidades optaron por la aplicación de hecho de la
figura, en verdaderos procesos de construcción territorial rural alternativa (Anexo 3).
De las seis Zonas constituidas, tres fueron apoyadas por el Programa Piloto de Zonas
de Reserva Campesina (Guaviare, El Pato-Balsillas y Cabrera), que fue una propuesta
formulada por el Banco Mundial y el Ministerio de Agricultura, financiada por el pri-
mero, para hacer operativa la figura y ejecutarla desde 1998 hasta 2003. La finalidad
específica del proyecto era “la formulación, aplicación, evaluación y ajuste de la me-
todología y procedimientos para la organización de las reservas campesinas, a partir
de la experimentación en tres de ellas, de manera que puedan ser replicables en un
programa nacional” (Fajardo, 2000). La destinación presupuestal permitió en las tres
Zonas, además, la ejecución de los planes de desarrollo. Se pueden destacar tres logros
de la experiencia del Programa Piloto (Ortiz et al., 2004):
i) Fortalecimiento de la autonomía local. Las comunidades de base junto con sus
referentes organizativos, a partir de un proceso horizontal de retroalimentación
con el soporte técnico y profesional, desarrollaron y demostraron capacidad para
asumir el proceso que implica la construcción de una ZRC.
ii) Fortalecimiento del entorno institucional. La limitada presencia estatal en las
Zonas y la evidente descoordinación entre los niveles local, departamental y central
gubernamentales, hace necesario iniciar un proceso de fortalecimiento del entorno
institucional que garantice los apoyos requeridos para el desarrollo de la figura.
iii) Fortalecimiento de la coordinación intersectorial. La estrategia de coordinación
intersectorial planteada para el proyecto no funcionó, más allá de constituirse en un
lugar de diálogo y recomendaciones, pues no hubo real capacidad de ejecución.
Por otra parte, la Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra impulsó un proceso
organizado de gestión alrededor del Plan de Desarrollo Sostenible de la zona dirigido a
su ejecución a través de fondos de la cooperación internacional. Este proceso de gestión
de recursos e implementación parcial del Plan de Desarrollo Sostenible, estuvo acom-
pañado de la exigencia del levantamiento de la suspensión, lo que finalmente se dio.
-���- voces de académicos y expertos ]
Igualmente el trabajo desarrollado por la ACVC y por CAHUCOPANA8, en el caso de
la ZRC del Valle del río Cimitarra, deja ver que la Zona puede ser objeto de un enfoque
más amplio que simplemente el de una figura de control de la extensión de la propiedad
rural, de ordenamiento territorial rural y ambiental –lo que contempla la Ley 160-,
como lo es el ser garantía de la apropiación campesina del espacio, produciéndolo y man-
teniéndolo a partir de sus relaciones sociales y de sus lecturas sobre el poder, llegando
a considerarse la propuesta en el Valle del Cimitarra como un territorio campesino, en
los planteamientos realizados por el investigador Bernardo Mançano9.
LosgobiernosdeÁlvaroUribeyJuanManuelSantosylasReservasCampesinas
Debe indicarse que la posición de los dos gobiernos de Álvaro Uribe Vélez se orientó
hacia la eliminación, en la práctica y en la vida legal, de la figura, lo que significó el es-
tancamiento de ésta durante ocho años. Este estancamiento se dio a través de dos vías:
la primera, de orden normativo, que incluyó el cese de actuaciones administrativas
orientadas a la creación de nuevas ZRC, el no apoyo a las existentes y el desestimar los
acumulados del Proyecto Piloto de ZRC, e incluyó además, la formulación de políticas
agrarias o con fuerte incidencia en el sector que lesionaban los intereses del campesi-
nado, incluyendo a las ZRC10. La segunda, vía fue de orden represivo, la que se centró
en, por una parte, el debilitamiento de los procesos organizativos del campesinado a
través de la estigmatización y la judicialización de sus dirigentes; y de otra parte, la
intensificación de la guerra en el campo, que generó la victimización de las comunidades
campesinas, nos referimos principalmente a desplazamiento forzado, confinamiento
poblacional y homicidios, resaltándose la ocurrencia de ejecuciones extrajudiciales en
diferentes ZRC.
La hipótesis central de los gobiernos de Álvaro Uribe era que las zonas de reserva ser-
vían de refugio para la guerrilla, y por lo tanto, la dinámica en cada una de las zonas
debía ser la de la guerra, se debía impedir la promulgación y extensión de la figura y
reducir los apoyos gubernamentales a ésta. A pesar de lo anterior, debe indicarse que
las organizaciones campesinas pudieron establecer estrategias para hacer frente a las
dificultades emanadas del establecimiento y pudieron de facto continuar funcionando,
8.CorporaciónAcciónHumanitariaporlaConvivenciaylaPazdelNordesteAntioqueño.Organizacióncampesinadefensoradederechoshumanosquesesumaalaluchaporlareservacampesina.
9.VerMançano(2009).
�0.Taleraelcasodelartículo88delaLey���2de2007,queindicabaquelasZRCexclusivamentedebíanestablecerseenbaldíosnacionales.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -���-
cualificando su accionar y apuestas sociopolíticas, ahora en clave de soberanía alimen-
taria, economía alternativa y territorialidades campesinas.
A partir de agosto de 2010, con la administración de Juan Manuel Santos, se presenta
un cambio en el discurso gubernamental frente a las Zonas, al punto que, altos funcio-
narios de la administración, han señalado que estas “serían claramente un instrumento
privilegiado de la política de tierras del gobierno de Santos” (Méndez, 2011), cambio
discursivo que es necesario revisar críticamente y enmarcarlo dentro de lo que es la
política agraria del gobierno.
En efecto, a pesar de retomar la propuesta de las Zonas de Reserva Campesina, el gobier-
no de Juan Manuel Santos mantiene una lectura sobre lo agrario centrada en criterios
de libre comercio, como son la productividad y la competitividad, lo que se evidencia
en que la política agraria se orienta a “mejorar el acceso de los hogares rurales a activos
productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovechar estos activos, de
forma que puedan superar su condición de pobreza e integrarse en condiciones justas
y competitivas al mercado” (DNP, 2011). Esta apuesta se lograría con el desarrollo de
todas las potencialidades de la locomotora agraria, partiendo de lo que sería un supues-
to aumento sostenido de la producción sectorial, por encima del promedio nacional, lo
cual es bastante paradójico, si se contempla lo indicado en las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo sobre la evolución y los problemas del sector. El crecimiento a partir de
la lógica capitalista, implícitamente refiere a un uso no campesino de la tierra11.
En el marco de la política, con relación al uso y tenencia de la tierra, las titulaciones
son vistas como una forma de tener seguridad en los derechos de propiedad, facilitar el
acceso a mercados y garantizar la seguridad jurídica de procesos de financiarización de
lo rural en aras de logar la empresarización del campesinado12. Las Zonas de Reserva
formarían parte de esta apuesta de incremento del acceso a la tierra, estabilizando a
��.Deestamanera,elDepartamentoNacionaldePlaneacióndesconoceque:(a)lafinalidaddelaeconomíacampesina,noeslamaximizacióndelagananciaenelprocesodeproduccióndealimentos,sinolaexistencia,eldesarrollodignodelasdimensionesdelavidayelejerciciodelosderechoshumanos;(b)entremáspequeñossonlospredios,mayoreselporcentajedeéstosdedicadoaproducciónagrícola,esdecir,laparcelacampesinaesproductiva,ellatifundioesimproductivo(Fajardo,2002,4);y(c)laparticipacióndeloscampesinosenlaproducciónagrícolaesdelordendel�7%(Forero,20�0).
�2.Laempresarizacióndelcampesinadovíafinanciacióndecorporacionesprivadas,requieredederechosdepropiedadseguros,loqueasuvezgeneralosmercadosdetierras(enloscualeslatierrasetransformaencapital,lapropiedadengarantía,lagarantíaencréditoyelcréditoeningresos)loscuales,segúnelRelatorEspecialsobreelDerechoalaAlimentación,sonconsiderablementeperjudicialesparalospequeñosagricultores:“laventadetierrassuelefavorecernoalosquepuedenutilizarlasconmayoreficacia,sinoalosquetienenaccesoalcapitalymayorcapacidadparacomprartierras”(NacionesUnidas,20�0).Altransformarlatierraencapital,sedesconocenderechosligadosaella.
-���- voces de académicos y expertos ]
“la población cercana a la frontera agropecuaria” (DNP, 2011, 190), lo que deja ver que
la figura se usará como forma de cerrar la frontera agrícola, contener la colonización,
pero también esta indicando que no se piensa ésta en cercanía a grandes ciudades como
forma de garantizar la alimentación de la población o como forma de preservación am-
biental en cercanía a los centros urbanos (el caso de la ZRC del Sumapaz). En línea con
lo anterior, y consecuente con lo planteado en las Bases, el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014, Ley 14�0 de 2011, mantiene lo ya referido y propuestas como la generación
de alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores (Ley 14�0
de 2011, artículo 61).
Finalmente, es necesario indicar que para el mercado de tierras que se proyecta en el
gobierno Santos, se ha venido presentando una adecuación institucional, tal es el caso
de la recién creada Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras
y Usos Agropecuarios, UPRA, el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social y de la estructura creada para el desarrollo de la Política Nacional de Conso-
lidación Territorial, ésta última observada temerosamente por parte del movimiento
campesino, puesto que se percibe que la naturaleza originaria de las ZRC, que permitía
su instauración en regiones afectadas por la violencia, con la finalidad de “crear las
condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas” (Decreto
1777 de 1996), parece perder vigencia en el marco de la política gubernamental, y por
el contrario, servir para invocar la transformación o uso de la figura bajo la fórmula de
las Zonas de Consolidación Territorial, ya que el gobierno nacional ha definido no estar
dispuesto a “invertir recursos” en territorios que no han sido militarmente recuperados
por la Fuerza Pública. En este orden de ideas, el ámbito de aplicación territorial de las
ZRC se puede ver reducido a las denominadas Zonas de Consolidación.
De otra parte los diferentes borradores del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
Rural del gobierno dejan ver que la figura se centrará en temas productivos, siendo el
ordenamiento productivo del territorio rural focalizado su finalidad (Artículo 292), así
mismo dentro del proyecto se contempla como uno de los objetivos de las Zonas “la
preservación del orden público y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos”
(Artículo 294), lo que puede ser la puerta para su vinculación directa con las Zonas de
Consolidación. Otros componentes normativos referidos a las Zonas en el Proyecto de
Ley pueden entenderse como limitantes y obstáculos a la figura y sus potencialidades.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��4-
Conclusiones
En Colombia el problema irresuelto de la tierra está intrínsecamente relacionado con
la marginación social y política del campesinado. Los diferentes marcos normativos no
han logrado abordar en su complejidad el tema, y por lo tanto el problema del acceso y
tenencia de la tierra está sin resolver, así como continúa –acentuada por la guerra– la
invisibilización del campesinado. La cuestión pasa por la disputa de dos modelos anta-
gónicos de agricultura, ruralidad y territorio: el campesino y el capitalista.
Las Zonas de Reserva Campesina se presentan como una apuesta de las luchas cam-
pesinas incorporada en la legislación agraria, con el fin de controlar la extensión de la
propiedad rural, y aportar en el ordenamiento territorial rural y ambiental. La apropia-
ción campesina de la figura ha llevado a que éstos vean en ella la herramienta para la
exigibilidad del derecho a la tierra y la construcción de una territorialidad campesina
alternativa a la del capital, lo que ha implicado que ésta haya sido objeto de persecución
y macartización, incluso al día de hoy.
De otra parte, las apuestas del gobierno Santos en lo rural están ligadas a la incorpora-
ción a profundidad de lo agrario en el comercio global, lo que implica la funcionalidad
de las Zonas de Reserva y del campesinado a las lógicas mercantiles. Con el argumento
de fortalecer las Zonas, lo que se ve es una futura desnaturalización de la figura y su
implementación marginal a zonas de frontera agrícola, incluso su utilización para fines
relacionados con la dinámica de la guerra y la descampesinización del campo.
No obstante lo anterior, la figura de la Zona de Reserva Campesina tiene grandes posi-
bilidades no sólo como forma de orientar y regular la colonización –desde una lectura
estrecha-, sino como propuesta de política agraria en clave de soberanía alimentaria y
reforma agraria, de organización territorial rural, y ordenamiento ambiental (Mén-
dez, 2011; España, 2001; Hurtado, 2000; Ordóñez, 2012), además es una alternativa de
respuesta social a nuevas realidades: el desbordamiento del desplazamiento forzado y
el continuo asentamiento de campesinos en las periferias urbanas; la agudización de la
crisis alimentaria en el campo y las ciudades; el cambio climático y las emisiones de CO2.
El actual impulso del movimiento campesino en la exigibilidad de las Zonas de Reserva
Campesina13 y la visibilización del campesinado como actor fundamental del devenir
�3.PrincipalmenteatravésdelaAsociaciónNacionaldeZonasdeReservaCampesina,AZORC.
-��5- voces de académicos y expertos ]
histórico del país, deben ser objeto de acompañamiento social, para que en Colombia el
campo no se convierta en un campo sin campesinos.
Referencias
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Corte Constitucional de Colombia (2011). Sentencia C-366. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
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Leyes, decretos y acuerdos
Ley 200 de 1936. “Sobre régimen de tierras”.
Ley 160 de 1994. “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se establece un subsidio para adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Ley 791 de 2002. “por medio de la cual se reducen los términos de prescripción en materia civil”.
Ley 11�2 de 2007. “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de De-sarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”.
Ley 1182 de 2008. “Por medio de la cual se establece un proceso especial para el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble”.
Ley 1377 de 2010. “Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial”.
Ley 1382 de 2010. “Por la cual se modifica la Ley 68� de 2001 Código de Minas”
Ley 14�0 de 2011. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Decreto 1777 de 1996, “Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a Zonas de Reserva Campesina”.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Decreto 414� de 2011, “Por el cual se crea la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios UPRA y se dictan otras disposiciones”.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Resolución No. 629 de Mayo 11 de 2011, “Por la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas de reserva forestal establecidas mediante la Ley 2ª de 19�9 para programas de reforma agraria y desarrollo rural de que trata la Ley 160 de 1994, orientados a la economía campesina, y para la restitución jurídica y material de las tierras a las víctimas, en el marco de la Ley 1448 de 2011, para las áreas que pueden ser utilizadas en explotación diferente a la forestal, según la reglamentación de su uso y funcionamiento”.
Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, Junta Directiva, Acuerdo No. 024 de Noviembre 2� de 1996, “Por el cual se fijan los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las Zonas de Reserva Campesina de que tratan el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1777 de 1996 y se dictan otras disposiciones”.
-��7- voces de académicos y expertos ]
Anexo 1. Aspectos normativos relacionados con las Zonas de Reserva Campesina
DisposiciónLegal Contenido
Ley��0de�994.Porlacual
secreaelSistemaNacionalde
ReformaAgrariayDesa-
rrolloRuralCampesino,se
estableceunsubsidiopara
laadquisicióndetierras,se
reformaelInstitutoColom-
bianodeReformaAgrariay
sedictanotrasdisposiciones.
Artículo�ºyCapítuloXIII,
“Colonización,ZonasdeRe-
servaCampesinayDesarrollo
Empresarial”(Artículos79
–8�y84).
-DentrodelobjetodelaLey,seestablecelaZRCcomofiguraprefe-
rencialparafomentarlapequeñapropiedadrural.
-CrealasZRC,presentándolas:(i)Comoaquellaszonasdecoloniza-
ciónyenlasquepredominanbaldíosnacionales;(ii)Suorientación
esregularyordenarlascolonizacionesylaszonasdebaldíos,limitar
laextensióndelapropiedadprivada,evitarocorregirlosfenómenos
deconcentracióndetierras;(iii)Buscaigualmentecrearcondiciones
paradesarrollarypotenciarlaeconomíacampesinadeloscolonos.
-EstipulaquelasZRCseránseleccionadasporlaJuntaDirectiva
delIncora*teniendoencuentalascaracterísticasagroecológicasy
socioeconómicasregionales.
-IndicaquelaaccióndelEstadoenlasZRCtendráencuentalos
criteriossobreordenamientoterritorialambiental,laefectividadde
losderechossociales,económicosyculturalesdeloscampesinos,su
participaciónenlasinstanciasdeplanificaciónydecisiónregionalesy
lascaracterísticasdelasmodalidadesdeproducción.
-Presentacomoobligatorialaparticipacióndelasadministraciones
localesenlaformulaciónyejecucióndelosplanesdedesarrollodelas
ZRCylasorganizacionesdeloscolonos.
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��8-
MinisteriodeAgriculturay
DesarrolloRural.Decreto
�.777deOctubre�de�99�.
Porelcualsereglamenta
parcialmenteelCapítuloXIII
delaLey��0de�994,enlo
relativoalasZonasdeReser-
vaCampesina.
-MantieneladefinicióndelasZRCexpresadasenlaLey��0de�994,
incluyendodentrodelapropuestadeespaciosquepuedenserZRC,
aquellastierrasdeamortiguacióndeláreadeSistemasdeParques
NacionalesNaturalesypresentacomocasoexcepcionallaposibilidad
deconstituciónoampliacióndeunaZRCapartirdelasustracciónde
unáreadeZonadeReservaForestal.
-Señalacuálessonlosobjetivosdelaconstituciónydelimitación
deunaZRC:(i)Controlarlaexpansióninadecuadadelafrontera
agropecuariadelpaís;(ii)Evitarycorregirlosfenómenosdeinequi-
tativaconcentración,ofragmentaciónantieconómicadelapropiedad
rústica;(iii)Crearlascondicionesparalaadecuadaconsolidacióny
desarrollosostenibledelaeconomíacampesinaydeloscolonosenlas
zonasrespectivas;(iv)Regularlaocupaciónyaprovechamientodelas
tierrasbaldías,dandopreferenciaensuadjudicaciónaloscampesinos
ocolonosdeescasosrecursos;(v)Crearyconstituirunapropuesta
integraldedesarrollohumanosostenible,deordenamientoterritorial
ydegestiónpolítica.
-IndicaquelaaccióndelEstadoseráconcertadaypreferencialala
poblacióncampesina,asícomolasentidadesgubernamentalesquefi-
nanciaranocofinanciaránplanes,programasyactividadesenlasZRC
ydelegalacoordinacióndelaspolíticasdelEstadoenlasZonasalos
MinisteriosdeAgriculturayDesarrolloRuralydeMedioAmbiente,
ViviendayDesarrolloTerritorial**.
-��9- voces de académicos y expertos ]
JuntaDirectivadelInstituto
ColombianodeReforma
Agraria,Incora*.Acuerdo
No.024deNoviembre2�
de�99�.Porelcualsefijan
loscriteriosgeneralesyel
procedimientoparaseleccio-
narydelimitarlasZonasde
ReservaCampesinadeque
tratanelCapítuloXIIIdela
Ley��0de�994yelDecreto
�777de�99�ysedictanotras
disposiciones.
-Presentalassiguientesexcepcionesdeáreasyregionesparalacons-
titucióndeZRC:(i)LascomprendidasdentrodelSistemaNacional
deParquesNacionalesNaturales;(ii)Lasestablecidascomoreservas
forestales,salvoloscasosaqueserefiereelparágrafo2ºdelartículo�º
delDecreto�777de�99�;(iii)Enlosterritoriosindígenas,segúnlo
previstoenlosArtículos2ºy3ºdelDecreto2��4de�99�;(iv)Lasque
debantitularsecolectivamentealascomunidadesnegras,conforme
alodispuestoporlaLey70de�993;(v)LasreservadasporelIncora*
uotrasentidadespúblicas,paraotrosfinesseñaladosenlasleyes;(vi)
LasquehayansidoconstituidascomoZonasdeDesarrolloEmpresa-
rial.
-Estipulaeltrámiteadministrativoasurtirparalaselección,delimita-
ciónyconstitucióndelasZRC,destacandoelcarácterconcertadodel
proceso.
-IndicalaconstitucióndelPlandeDesarrolloSosteniblecomouna
propuestaconcertada,conpuntocentraldelejercicioparticipativoen
laAudienciapública.
-Contemplalosrequerimientosparalaadjudicacióndetierrasal
interiordelasZRC,lafinalidadylalimitacióndeéstas.
-Unaspectoimportanteeselreferidoalacaracterizacióndelos
proyectosagrososteniblesloscualescombinaránloscomponentes
deconservación,manejo,controlyaprovechamientodelosrecursos
naturales,infraestructura,pancoger,producciónlimpia,educación
ambiental,comercializaciónyservicios,deacuerdoconloslineamien-
tosdelrespectivoplandedesarrollosostenible.
-Elartículo�4delacuerdosemuestracomodegranimportancia
alabrirlaposibilidaddeevaluaciónyseguimientodelaResolución,
incluyendoendichoprocedimientoalasorganizacionescampesinas:
“conelobjetodeagilizaryperfeccionarlasestrategiasymecanismos
delprocesodeselecciónyconstitucióndelaszonasdereservacampe-
sina".
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -��0-
MinisteriodeAmbiente
yDesarrolloSostenible.
ResoluciónNo.�29deMayo
��de20��.Porlacualse
establecenlosrequisitos
yelprocedimientopara
lasustraccióndeáreasde
reservaforestalestablecidas
mediantelaLey2ªde�9�9
paraprogramasdereforma
agrariaydesarrolloruralde
quetratalaLey��0de�994,
orientadosalaeconomía
campesina,yparalarestitu-
ciónjurídicaymaterialde
lastierrasalasvíctimas,enel
marcodelaLey�448de20��,
paralasáreasquepueden
serutilizadasenexplotación
diferentealaforestal,según
lareglamentacióndesuusoy
funcionamiento.
-Establecelosrequisitosyprocedimientosparalasustracciónde
áreasdereservaforestal,ARF,paraprogramasdereformaagrariay
desarrollorural,asícomoparalarestituciónalasvíctimasdedespojo/
abandonoforzadodetierras.
-LasolicituddesustraccióndeARFdebeserpresentadaporelInco-
deranteelMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible,yparael
casodeZRCdebeincluir,entreotrosrequisitos,elPlandeDesarrollo
Sostenible,incluyendocartografíadeláreaasustraer.
-ElprocesodeaprobacióndelasustraccióndeARFpuedellegara
durarcincomeses,sincontartérminosderecursosfrentealactoad-
ministrativoqueresuelvelasolicitud.
-Losproyectosproductivosaimplementarenlaszonassustraídas
delasARFdebentenerencuentaunaseriedelineamientosyreglas,
orientadasalasostenibilidadintegralyambiental,locualaplicatam-
biénparaladefinicióndelaUnidadAgrícolaFamiliar,UAF,porparte
delIncoder.
-LaResoluciónespecificalaprohibicióndesustraccióndeáreasdel
SistemadeParquesNaturalesNacionalesoRegionalesyReservas
ForestalesProtectoras,nideáreasdelSistemaNacionaldeÁreas
Protegidas,asícomotodasaquellasáreasqueconformealaleyvigente
sonobjetodeprotecciónespecial,talescomopáramos,humedalesy
manglares.*HoyInstitutoColombianodeDesarrolloRural,Incoder.**HoyMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible.
Fuente:Elaboraciónpropia.
-���- voces de académicos y expertos ]
Anexo 2. Zonas de Reserva Campesina constituídas
ZRC Resolución
deconstitu-
ción
Extensión
(Has)
Municipios/región Númerode
habitantes
Organizaciónque
lidera
Guaviare Resolución
No.0�4de
noviembre
�9de�997
4�9.000 Calamar,ElRetor-
noySanJosédel
Guaviare
38.000 CooperativaMultiac-
tivaAgropecuariadel
Guaviare(Cooagro-
guaviare)Pato-
Balsillas
Resolución
No.0��de
diciembre
�8de�997
�4�.��� SanVicentedel
Caguán(Caquetá),
InspeccionesBalsi-
llasyGuayabal
7.�00 AsociaciónMunicipal
deColonosdeElPato
(Ancop)
Surde
Bolívar
Resolución
No.0�4de
junio22de
�999
29.��0 ArenalyMorales
(Bolívar)
3.�00 Asociacióndepeque-
ñosproductoresdela
ZRCdeMorales(Aso-
reserva)Programa
deDesarrolloyPaz
delMagdalenaMedio
(Pdpmm)Cabrera Resolución
No.04�de
noviembre7
de2000
44.000 Cabrera,Provincia
deSumapaz,Cun-
dinamarca
�.300 SindicatodePeque-
ñosAgricultoresde
Cundinamarca(Sin-
peagricun)Bajo
Cuembíy
Coman-
dante
Resolución
No.0�9de
diciembre
�8de2000
22.000 Cuatroveredasde
lasinspecciones
deBajoCuembíy
Comandante
4.700
Valledelrío
Cimitarra
Resolución
No.028de
diciembre
�0de2002
�84.000 YondóyRemedios
(Antioquia)yCan-
tagalloySanPablo
(Bolívar),región
delMagdalena
Medio.
3�.8�0 AsociaciónCampe-
sinadelValledelrío
Cimitarra(Acvc)
Fuente:Elaboraciónpropia
[ propuestas, visiones y análisis sobre la política de desarrollo rural en colombia -���-
Anexo 3. Zonas de Reserva Campesina en proceso de constitución y de hecho
ZRC Fechasolicitud ComentarioRegiónLozada-
Guayabero
Octubre4de
200�
Debidoalasituacióndeordenpúblicoenlaregión
noserealizólaaudienciapública,quedandosin
formalizarselaconstitucióndelaZonaMunicipiode
Curití,Provinciade
Guanentáydeuna
subregiónubicada
sobrelamargen
izquierdadelrío
Chicamocha
Septiembre��
de2000
Solicitudinstitucionalavaladaporelgerente
regionaldelIncora,sinavancesposteriores.
Municipiode
SanBernardo
(Cundinamarca)
Mayo��de
2004
AprobadaporelConsejoMunicipaldeDesarrollo
Rural
Regióndel
Catatumbo(Norte
deSantander)
Agosto��de
20��
MediantelaResolucióndelIncoderNo.20�0
deagosto��de20��,seinicióeltrámite
administrativoparalaselección,delimitación
yconstitucióndelaZona,de3��.8��Has.,
correspondientesa339veredas.LaAsociación
CampesinadelCatatumbo,Ascamcat,esla
organizacióncampesinaquelideraelproceso.El
PlandeDesarrolloSosteniblefuesocializadoenEl
Tarra,el30demarzode20�2.BajoRicaurte
(Boyacá)
Febrerode�998 Solicitudhechaporochoalcaldesdelaregión,
seconstruyóyaprobóelPlandeDesarrollo
Sostenible,sóloquedópendientelaaprobaciónde
laJuntaDirectivadelIncora.RegióndeAriari-
Güejar-Cafre,
municipiodePuerto
Rico(Meta)
Agosto��de
20��
MediantelaResolucióndelIncoderNo.020�9
deagosto��de20��,seinicióeltrámite
administrativoparalaselección,delimitación
yconstitucióndelaZona,de3�.�87Has.,
distribuidasen��veredas.Agrogüejaresla
organizacióncampesinaquelideraelproceso.Sumapaz(Localidad
20deBogotá,D.C.)
20�� Recibiólaaprobacióndeviabilidadoficiadapor
elIncoder,enrespuestaapeticiónquepresentóla
comunidad.Elprocesodeconstituciónseadelanta
atravésdeunConveniodeCooperaciónfirmado
porelDistritoCapitaleIlsa,ycuentaconel
acompañamientodelIncoder.MunicipiosdeFortul
(Arauca),
Enestaszonassealcanzaronarealizarsolicitudes
formalessinlograrmayoresavancesrespectodel
trámite.
-���- voces de académicos y expertos ]
MunicipiosdeInzá,
Totoró,Paéz,Itaibe,
Caloto,Corintoy
Miranda(Cauca)
SehanconstituidocomoZRCdehecho
direccionadaspordiferentesprocesosorganizativos
delcampesinado.
Municipiosde
Pailitas,Curumaní,
Chiriguanáy
Chimichagua
(Cesar)
ElIncoderevaluólasolicituddeconstituciónpor
partedelMinisteriodeAgricultura.Seledioun
margendeespera,porcuantonoestácontemplada
enelPlandeAcción20�2.Sepresentanavances
enelestudiodesustraccióndeLey2º.ElIncoder
hallevadoacabodosvisitastécnicas.Suextensión
asciendea�27.473Has.MontesdeMaría�. Resoluciónde
inicio�89de
febrerode20��
Tieneunaextensiónde2�4.�80Has.,reúneonce
municipiosdelosdepartamentosdeSucrey
Bolívar:MaríaLaBaja,SanJuandeNemopuceno,
ElCarmendeBolívar,SanOnofre,SanJacinto,
Ovejas,LosPalmitos,Chalán,Colosó,TolúViejo
yMorroa.SuPDSactualmenteseencuentraen
revisiónporpartedelIncoder.MontesdeMaría2. Resoluciónde
inicio�89de
febrerode20��.
Tieneunaextensiónde49.�09Has.,reúneacuatro
municipiosdelBolívar:ElGuamo,SanJuande
Nemopuceno,ZambranoyCórdoba.SuPDS
actualmenteseencuentraenrevisiónporpartedel
Incoder.Fuente:Elaboraciónpropia
