PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE

A CURA DI FRANCESCO MERLONI E LUCIANO VANDELLI

Prevenire la corruzione

Piani anti corruzione1. Dare piena attuazione, rafforzandoli, agli strumenti del piano

anticorruzione:a) il Piano nazionale anticorruzione, predisposto dal Dipartimen-

to della funzione pubblica e approvato dallAutorit nazionale anti-corruzione (la Civit);

b) i piani triennali di prevenzione della corruzione, da adottarsida parte di tutte le amministrazioni pubbliche (centrali e locali), ivicompresi gli enti pubblici e gli enti privati in controllo pubblico(estendere alle autorit amministrative indipendenti).

Conflitti di interesse

Conflitti di interesse nelle pubbliche amministrazioni (e negli entiprivati in controllo pubblico)

2. Dare piena attuazione al decreto delegato in materia di incon-feribilit e incompatibilit di incarichi presso le pubbliche ammini-strazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, approvato

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La redazione della presente scheda si avvalsa dellattivit del Gruppo Astridsulla corruzione amministrativa (2009-2010) culminata nella pubblicazione del li-bro di Astrid La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, a cura diFrancesco Merloni e Luciano Vandelli, Passigli Editori, 2010. Al gruppo di lavorohanno partecipato Pietro Barrera, Franco Bassanini, Francesco Battini, Silvio Bon-figlio, Antonio Brancasi, Arturo Cancrini, Guido Carpani, Vincenzo Cerulli Irelli,Vincenzo Visco Comandini, Vito DAmbrosio, Gian Candido De Martin, MarcoDi Folco, Enrico Di Nicola, Fabrizio Gandini, Quirino Lorelli, Bernardo GiorgioMattarella, Francesco Merloni, Giovanna Perniciaro, Ferdinando Pinto, BenedettoPonti, Raffaele Sabato, Maria Alessandra Sandulli, Guido Sirianni, Filomena Terzi-ni, Paolo Urbani, Luciano Vandelli, Alberto Vannucci, Adriana Vigneri.

posizione di indipendenza rispetto agli apparati amministrativi cheassumono le decisioni sottoposte al controllo; tale posizione puderivare da una collocazione degli organi di controllo effettivamen-te esterna allamministrazione ovvero, qualora essi siano apparte-nenti alla stessa amministrazione, dal riconoscimento di posizioni dieffettiva indipendenza personale dei componenti degli organi. An-drebbe valutata lipotesi di coinvolgere nellattivit di controllogruppi di stakeholders specifici di ogni amministrazione; si potreb-be anche ipotizzare listituzione di una sorta di authority compostaanche da membri esperti di livello internazionale.

9. Appare opportuna una riflessione sulla possibilit/opportunitdi valorizzare, per i controlli qui proposti, la Corte dei conti e le suesezioni regionali. Tale prospettiva comporta un forte investimentosulla capacit della Corte de conti e sulla integrazione multidiscipli-nare della professionalit/cultura dei suoi componenti, superando iltipo di formazione quasi esclusivamente giuridica ancora richiestaai suoi magistrati e il carattere prevalentemente cartaceo e formali-stico del controllo.

10. Appare opportuna una revisione della disciplina dei controlliinterni, fondata sulla netta distinzione tra controlli sullattuazionedellindirizzo politico e sullefficienza/efficacia delle pubbliche am-ministrazioni e controlli sullimparzialit dellorganizzazione della-zione. Per questi ultimi si dovranno rivedere da un lato le figure api-cali quali i segretari comunali e provinciali e dallaltro gli organi direvisione amministrativa e contabile interni, assicurando la piena in-dipendenza dei revisori dallamministrazione presso la quale opera-no. Andrebbero, nello stesso senso, soppressi i poteri di designazio-ne, da parte dello Stato, delle Regioni e degli enti locali, di proprifunzionari negli organi di revisione degli enti vigilati

11. necessario dare adeguata pubblicit allesito dei controlli, edisciplinare i rapporti tra gli organi di controllo e i destinatari deiloro referti. Destinatari del controllo sono: a) le stesse amministra-zioni, in particolare gli organi di indirizzo politico e vigilanza (lecommissioni assembleari di garanzia, presiedute da esponenti delleminoranze), perch adottino le misure necessarie per correggere ilcattivo funzionamento dellamministrazione; b) il giudice della re-sponsabilit amministrativa e contabile, per laccertamento di viola-zioni di legge e lirrogazione delle sanzioni; c) il giudice penale, perlaccertamento e la repressione dei reati.

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nel mese di marzo dal Consiglio dei ministri.3. Superare, con legge, i limiti della legge n. 190 del 2012, intro-

ducendo linconferibilit e lincompatibilit degli incarichi dirigen-ziali nelle pubbliche amministrazioni anche con incarichi in partitipolitici e nei sindacati (da graduare con attenzione).

Conflitti di interesse dei componenti degli organi politici4. Disciplinare in modo organico le incandidabilit a cariche po-

litiche e le incompatibilit tra mandato politico e incarico dirigen-ziale, ivi compresi gli incarichi di amministratori di ente pubblico edi ente privato in controllo pubblico, nonch le incandidabilit e in-compatibilit per interessi privati in conflitto con la carica pubblica,riscrivendo in una unica normativa la legge Sturzo (legge n. 60del 1953) e la legge Frattini (legge n. 215 del 2004).

Doveri di comportamento (Codice di comportamento)5. Emanare il Dpr previsto dalla legge anticorruzione per la revi-

sione del codice di comportamento dei dipendenti pubblici.6. Completare la revisione del Codice di comportamento al fine

di rafforzare la responsabilit disciplinare, secondo il processo posi-tivamente avviato dalle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 150 del2009, che pone norme imperative che limitano la contrattazionecollettiva per i procedimenti disciplinari che restano disciplinati dalcontratto.

Fare emergere la corruzione

Controlli 7. Va avviato un processo volto allintroduzione, per tutte le am-

ministrazioni pubbliche, di controlli esterni, successivi, a campione,non collaborativi. Tali controlli andrebbero finalizzati allinteressegenerale alla legalit e imparzialit dellazione delle amministrazio-ni, escludendo ogni utilizzazione a fini di imposizione di indirizzipolitici di autorit esterne e o di diverso livello di governo (no aicontrolli conformativi); naturalmente, ne dovrebbero essere definititipologia, oggetto, soggetti e modalit di svolgimento.

8. I controlli (esterni) andrebbero affidati ad organi distinti e in

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legati a ciascuna singola fase. 16. Un efficace contrasto della corruzione non pu, inoltre, non

passare per il ripensamento di taluni reati avamposto collegaticon i reati corruttivi, attualmente non previsti ovvero privi di effica-cia deterrente alla costituzione di quei fondi occulti utilizzati daicorruttori per poter materialmente erogare il prezzo del reato. Il ri-ferimento, , in primo luogo, al reato di falso in bilancio, negli anniscorsi oggetto di una riforma contraddittoria con una seria politicadi contrasto alla corruzione, che deve essere disegnato quale reato atutela della sicurezza della collettivit e non pi solo come reato atutela della mera integrit del patrimonio sociale. Sul punto in pri-mo luogo deve tornare a configurarsi come reato di pericolo e noncome attualmente quale mero reato di danno con lesclusione deldolo intenzionale (attraverso leliminazione dellattuale formulacon lintenzione di ingannare il pubblico o i soci). In secondoluogo necessario ripristinare la procedibilit dufficio, in modo danon lasciare la scelta di perseguire il reato alliniziativa privata. necessaria leliminazione delle attuali soglie di punibilit, nonchlintroduzione di un inasprimento della pena, in modo da consenti-re lattivit di intercettazione telefonica, quanto meno per le ipotesiinerenti le s.p.a. ovvero le societ quotate in borsa. Fra gli ulterioriinterventi auspicabili, si potrebbe pensare allestensione anche allesociet non quotate dellattuale aggravante di grave nocumento airisparmiatori contemplata dallarticolo 2622 c.c.

17. Ulteriori margini di intervento ineriscono sia allintroduzionedi ulteriori figure di reato sia al completamento ed allintegrazionedi ipotesi gi vigenti. Fra i nuovi reati viene in rilievo innanzi tuttolautoriciclaggio. Risulta infatti oggi non punibile il soggetto che re-investa personalmente i proventi dei reati che egli stesso ha com-messo.

18. Necessita invece di una integrale riscrittura la norma conte-nuta nellarticolo 416-ter (scambio elettorale politico-mafioso) c.p.ampliando la portata della norma sia dal punto di vista oggettivo(allargando il rapporto di scambio sinallagmatico fra la promessa divoti e lerogazione di denaro anche allerogazione di ogni altra uti-lit o disponibilit a soddisfare gli interessi o le esigenze della asso-ciazione mafiosa di cui allarticolo 416-bis o dei suoi associati), siada quello soggettivo (estendendone lapplicazione anche al soggettoche eventualmente dovesse svolgere unattivit di intermediazione).

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Trasparenza12. Dare piena attuazione al decreto delegato concernente il rior-

dino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicit, traspa-renza e diffusione di informazioni da parte delle P.A.

13. Dotare la Civit di tutti gli strumenti (personale e risorse) ade-guati a garantire la qualit dei piani di trasparenza (allinterno deipiani anticorruzione) e lo svolgimento dei compiti di vigilanza.Quelli attualmente previsti (in termini quantitativi: contingente dipersonale e risorse a bilancio) sono molto lontani dallessere ade-guati.

Colpire con continuit la corruzione

Repressione penale14. Il primo improcrastinabile intervento quello sul fronte della

prescrizione, con la precisazione, peraltro, che il tema non riguardacerto i soli reati contro lamministrazione pubblica, ma lintero si-stema penale. In primo luogo, deve mettersi in evidenza linadegua-tezza della odierna durata della prescrizione (dopo la drastica ridu-zione disposta dal legislatore nel 2005) con riguardo in particolareai reati contro la P.A. che si caratterizzano per la complessit delleindagini (nei quali sovente deve farsi ricorso a intercettazioni telefo-niche, rogatorie internazionali, consulenze tecniche, accertamentibancari etc.) e dei conseguenti procedimenti.

15. Posto quindi la necessit dellintervento, vi sono diverse pos-sibili opzioni per non vanificare gli sforzi punitivi dello Stato: evita-re che la prescrizione continui a decorrere anche dopo che lo Statoha manifestato il proprio interesse ad esercitare la pretesa punitiva,ad esempio, con lesercizio dellazione penale ovvero (quanto me-no) con lemissione della sentenza di condanna in primo grado; fardecorrere linizio del termine di prescrizione dalla scoperta dellanotizia di reato ovvero dalliscrizione della stessa nellapposito regi-stro; distinguere due termini di prescrizione luno sostanziale de-corrente dalla data di consumazione del reato e non pi decorrentedopo lesercizio dellazione penale o dopo liscrizione della notiziadi reato e laltro processuale diretto a regolare i tempi di celebra-zione dei diversi gradi di giudizio; prevedere dei nuovi termini de-correnti ad ogni passaggio processuale con limiti temporali massimi

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o altra utilit, vale a dire il concusso per induzione secondo lavecchia terminologia ormai superata, fino a quel momento non pu-nibile. Pertanto tutte le gravi difficolt di ordine probatorio, perreati a concorso necessario come la corruzione ed ora il 319-quater,che coprono di certo la maggioranza delle ipotesi della prassi, sonodestinate ad accentuarsi.

Senza voler optare per soluzioni radicali di non punibilit comeper previsto in altri Paesi la strada percorribile potrebbe esserequella di prevedere unattenuante speciale, significativa sul pianosanzionatorio, ancorandola in modo specifico alla rilevanza e novitdella collaborazione prestata. Ragionando diversamente, infatti, laseparazione delle due ipotesi di concussione con lintroduzione del319-quater, potrebbe rilevarsi del tutto inefficace nella lotta ai feno-meni corruttivi, in quanto la punibilit (senza riserve per leventua-le collaborazione) anche del privato indotto (come peraltro eviden-ziato nel parere reso dal Csm il 24 ottobre del 2012) crea un nessodi solidariet criminale tra i protagonisti il che rischia di rendereestremamente difficoltoso (se non quasi impossibile) dimostrare lacommissione del reato (come peraltro accaduto fino ad oggi per leipotesi di corruzione) con strumenti di indagine diversi dalle inter-cettazioni.

Azione disciplinare23. Disciplinare pi attentamente, con fonte di rango legislativo,

il sistema della responsabilit disciplinare, unificando in modo or-ganico le responsabilit legate allo svolgimento della prestazione la-vorativa e responsabilit legate allesercizio della funzione. La nuo-va disciplina dovr anche definire i caratteri di indipendenza degliorganismi chiamati ad irrogare le sanzioni disciplinari. Lunificazio-ne della disciplina della responsabilit disciplinare non destinata aprodurre effetti sulla giurisdizione, perch si pu ritenere che il giu-dice ordinario del lavoro sia in grado di sindacare lo svolgimento,da parte delle amministrazioni, dei procedimenti disciplinari, siaper i doveri dei dipendenti attinenti il rapporto di lavoro, sia per idoveri imposti dalla legge relativamente allesercizio della funzione.

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19. ancora necessario intervenire nel settore delle pene accesso-rie. La modifica normativa introdotta dalla legge n. 19 del 1990, cheha reso applicabile la sospensione condizionale della pena anche atali sanzioni, ha comportato di fatto linapplicabilit di gran partedelle interdizioni dai pubblici uffici comminate, lasciando alle scel-te dellazione disciplinare interna di valutare le conseguenze dellacondanna sul piano lavorativo. Alla luce dellesperienza certamentenon particolarmente positiva dellapplicazione della legge in que-stione, si potrebbe ripensare lintero sistema di pene accessorie, siaprevedendo come obbligatoria linterdizione perpetua per ogni fat-tispecie corruttiva, sia introducendo una disposizione speciale chenon consenta la sospensione quantomeno di questa specifica ipote-si di pena accessoria.

20. Si potrebbe arrivare a ridefinire le pene accessorie in generale(o almeno dellinterdizione dai pubblici uffici) come sanzioni am-ministrative, parificando lapplicabilit dellinterdizione dai pubbli-ci uffici a quella delle sanzioni amministrative gi esistenti (come lasospensione della patente di guida), aumentandone notevolmente itermini di durata, collegati alla gravit della condotta e delle conse-guenze, e non pi soltanto alla durata della pena principale.

21. Occorre superare la distinzione tra pubblico ufficiale e incari-cato di pubblico servizio, ormai anacronistica alla luce di rilevantiprocessi di privatizzazione di strutture organizzative di diritto pub-blico. I reati corruttivi compiuti dai soggetti responsabili delleroga-zione di servizi pubblici non sono meno gravi di quelli compiuti nel-lo svolgimento delle tradizionali funzioni autoritative e comunquevanno graduati in rapporti ai comportamenti lesivi. La figura unicadi pubblico ufficiale va configurata ispirandosi alle convenzioni in-ternazionali (specie a quella dellOnu, recepita con legge dallItalia).

22. Va rivisto il sistema di protezione dei soggetti che denuncianoo che collaborano. Nella parte dedicata alla prevenzione nelle am-ministrazioni pubbliche si prevede un sistema che tende a tutelare isoggetti che attraverso le proprie segnalazioni consentono di evitarela commissione di fatti corruttivi. Un meccanismo in qualche modoanalogo andrebbe pensato anche sul piano penale per coloro chedenuncino i fatti di corruzione o che collaborino. Un simile inter-vento appare quanto mai opportuno, alla luce dellintroduzione nelnostro ordinamento proprio con la legge n. 190 del 2012, della pu-nibilit anche del soggetto indebitamente indotto a versare danaro

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anticorruzione (Civit per la trasparenza, Autorit di vigilanza suicontratti, Autorit di deontologia della vita pubblica, Corte dei con-ti, uffici giudiziari).

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Organizzare la lotta anticorruzione

Assicurare lunitariet dellindirizzo politico nella lotta alla corruzio-ne

24. Lattuale organizzazione al vertice della lotta alla corruzione,fondata sul piano nazionale predisposto del Dipartimento della fun-zione pubblica e approvato dalla Civit, con questultima dotata dipoteri di vigilanza, appare debole, nonostante la diligenza dimostra-ta nellattuazione dei primi adempimenti previsti dalla legge n. 190del 2012. Occorre che la cabina di regia della lotta alla corruzionesia attribuita alla diretta responsabilit della Presidenza del Consi-glio.

Rafforzare lautorit nazionale anticorruzione 25. La Civit, attualmente investita del ruolo di Autorit nazionale

anticorruzione, appare del tutto inadeguata al compito, che si ag-giunto a quelli iniziali (misurazione delle performance, trasparenza).Occorre potenziarla, sia sul versante dellorgano di indirizzo che suquello delle strutture amministrative di supporto.

Creare un autorit di deontologia dei funzionari pubblici26. Occorre creare unautorit di deontologia dei funzionari pub-

blici, sul modello inglese (Committee on standards in public life) efrancese (LAutorit de dontologie de la vie publique, propostadalla Commissione Jospin nel 2012) che si occupi di valutare e san-zionare i comportamenti contrari a regole di comportamento (sianoesse giuridiche o solo deontologiche) di tutti i funzionari pubblici:componenti di organi di indirizzo politico, funzionari con rapportofiduciario, funzionari professionali, componenti di organi di entipubblici e di enti privati in controllo pubblico.

Abolire la clausola di invarianza27. Una lotta alla corruzione priva di mezzi destinata al falli-

mento. Oltre ad un aumento delle risorse da coprirsi con la fiscalitgenerale, da ipotizzare la destinazione dei proventi della lotta an-ticorruzione al finanziamento delle attivit delle autorit nazionali

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