rakennusalan markkinoiden toimivuus – ongelma-alueita ja ... · lan ratkaisuina edelleen...

Ari Ahonen • Lasse Pöyry • Jussi Pääkkönen • Riitta Ryhänen

RAKENNUSALAN MARKKINOIDEN TOIMIVUUS – ONGELMA-ALUEITA JA EDISTÄMISEN MAHDOLLISUUKSIA

K I L P A I L U V I R A S T O N S E L V I T Y K S I Ä 1 | 2 0 0 8

RA

KE

NN

USA

LAN

MA

RK

KIN

OID

EN

TO

IMIV

UU

S – O

NG

ELM

A-A

LUE

ITA

JA E

DIST

ÄM

ISEN

MA

HD

OLLISU

UK

SIAA

honen • Pöyry • Pääkkö

nen • Ryhänen

Ari Ahonen • Lasse Pöyry • Jussi Pääkkönen • Riitta Ryhänen:

RAKENNUSALAN MARKKINOIDEN TOIMIVUUS –

ONGELMA-ALUEITA JA EDISTÄMISEN MAHDOLLISUUKSIA

Kilpailuviraston selvityksiä 1| 2008

ISBN 952-5289-04-4

ISSN 0786-3640

Rakennusalan markkinoiden toimivuuteen liittyvät haasteet ovat tämän selvityksen mukaan

monitahoinen yhdistelmä useita osaongelmia. Selvityksessä on puhuttu ”pienten purojen

ongelmasta”, sillä moni osaongelma ei välttämättä yksinään tarkasteltuna näytä erityisen

dramaattiselta. Markkinoiden toimivuuteen liittyvien haasteiden ratkaisemiseen tarvitaan useiden

samansuuntaisesti vaikuttavien toimenpiteiden ja keinojen valikoimaa. Etenkin parin viime

vuoden aikana onkin tehty markkinoiden toimivuuden edistämisen näkökulmasta tärkeitä avauksia.

Pysyvien muutosten aikaansaamiseksi tähän liittyvää työtä on tarpeen jatkaa ja syventää.

Rakennusprojektin loppuraportti

Rakennusalan maRkkinoiden toimivuus –

ongelma-alueita ja edistämisen mahdollisuuksia

Kilpailuviraston julkaisuja 1/2008

kilpailuvirasto Pitkänsillanranta 3 a 00530 helsinki Pl 332, 00531 helsinki vaihde: (09) 73141 Faksi: (09) 7314 3328

sähköposti: [email protected] tilaukset: [email protected] kotisivu: www.kilpailuvirasto.fi

isBn: 952-5289-04-4 issn: 0786-3640

ESIPUHE

Rakentamisen tuottavuuden kasvua pidetään heikkona. Asuminen on kallista minkä tahansa mittapuun mu-kaan. Asuntojen hintaero pääkaupunkiseudun ja muun Suomen välillä kasvaa. Nämä olivat keskeisiä syitä Kilpailuvirastossa keväällä 2006 käynnistetylle rakennusprojektille.

Alkuperäinen tarkoitus oli tuottaa viraston sisäiseen käyttöön selvitys, joka olisi tunnistanut ainakin tär-keimmät alan kilpailuongelmat ja antanut lähtökohdat yksittäisiin kilpailunrajoituksiin puuttumiselle. Tar-koitus oli siis löytää ”keihäänkärkitapauksia”, joilla olisi avattu tietä kilpailulle. Alkuperäistä tavoitetta ei olla kokonaan hylätty. Selvitys kuitenkin osoitti, ettei mikään yksittäinen toimenpide, esimerkiksi kilpailunrajoi-tuskieltojen valvonta, sellaisenaan riitä takaamaan markkinoiden toimivuutta. Vastuu rakentamisen, asunto-jen sekä asumisen hinnasta ja laadusta kuuluu kaikille alan toimijoille ja päättäjille.

Niinpä alunperin Kilpailuviraston sisäiseen käyttöön tarkoitettu selvitys on syytä julkaista. Selvityksessä ei tule esille mullistavia kilpailunrajoituspaljastuksia. Esille tulee pikemminkin ”pienten purojen ongelma”, kuten kirjoittajat toteavat. Rakennusalan ongelmat johtuvat suuresta joukosta pieniä tekijöitä, jotka yhdes-sä muodostavat eräänlaisen rakentamisen rautaisen logiikan, jossa tavanomainen suorituskilpailu ei näyttäisi toimivan kuten muilla aloilla. Toisaalta, minkä tahansa yksittäisen liiketoimintaratkaisun, viranomaistoimen tai säädöksen kriittiset arviot voidaan tehdä mitättömiksi toteamalla vaikutusten olevan kuitenkin kokonai-suuden kannalta vähäisiä.

Tästä selvityksestä, ja suurelta osin sen kirjoittamisesta, on projektipäällikkönä vastannut tutkimuspäällikkö, KTT Ari Ahonen. Muut projektiin osallistuneet ovat erikoistutkija Lasse Pöyry, erikoistutkija Jussi Pääkkö-nen ja kilpailuasiainneuvos Riitta Ryhänen.

Kilpailuvirasto kiittää projektiryhmää. Kiitos kuuluu myös niille ihmisille, yrityksille ja viranomaisille, jotka ovat antaneet asiantuntemustaan ja aikaansa projektin käyttöön.

Kesäkuussa 2008

Juhani Jokinen Ylijohtaja

SISällyS

1. Johdanto ......................................................................................................................................... 71.1. Lähtökohdat .............................................................................................................................. 81.2. Tavoitteet, rajaukset ja menetelmät .......................................................................................... 11

2. Rakennusalan markkinoiden perusolosuhdetekijät .................................................................... 172.1. Asuntojen hinnat: tausta, kehitys ja haasteet ............................................................................ 172.2. Asuntomarkkinoiden erityispiirteet: katsaus kysyntä- ja tarjontatekijöihin ............................... 252.3. Tonttipula asuntotarjonnan lisäämisen esteenä ........................................................................ 312.4. Sääntelykehyksen raskaus asuntotarjonnan lisäämisen rajoitteena ............................................ 35

3. Rakennusalan markkinarakenne ................................................................................................. 393.1. Alan keskittyneisyys, alalle pääsyn esteet ja tarjontavaje ........................................................... 393.2. Tarjonnan lisääminen: pientalorakentaminen rakennusliikkeiden vastavoimana ..................... 433.3. Tarjonnan lisäämisen mahdollisuudet kohtuuhintaisessa asuntotuotannossa ............................ 513.4. Ylikansallinen standardisointi rakennustuotetarjonnan lisäämisen edellytyksenä ...................... 62

4. Rakennusalan yritysten markkinakäyttäytyminen ...................................................................... 694.1. Tarjonnan- ja laadunsopeutus voittojen maksimointistrategiana .............................................. 694.2. Rakennustuoteteollisuuden hinnoittelu- ja alennusjärjestelmät ................................................ 804.3. Horisontaaliset yhteistyöjärjestelyt ........................................................................................... 854.4. Tietojenvaihto ja läpinäkyvyys markkinakoordinaatiota edistämässä ........................................ 904.5. Vertikaaliset yhteistyöjärjestelyt ............................................................................................... 964.6. Toimialaintegraatio ja yritysjärjestelyt .................................................................................... 101

5. Markkinoiden toimivuuden edistämisen mahdollisuudet ........................................................ 1075.1. Maamarkkinoiden toimivuuden ongelmat ja tehostamisen keinot ......................................... 107

5.1.1. Maamarkkinoiden anomaliat .......................................................................................... 1075.1.2. Maamarkkinoiden toimivuuden edistämisen mahdollisuudet ......................................... 117

5.2. Sääntelyn rajaaminen välttämättömiin tarpeisiin ................................................................... 1285.2.1 Sääntelyongelman kokonaiskuva ja tekninen toteutettavuus ............................................ 1285.2.2. Sääntelyn kustannusvaikutukset ..................................................................................... 1325.2.3. Sääntelyn kustannusvaikutukset: case energiatehokkuus ja energiatodistus ..................... 1375.2.4. Ilmastonmuutos ja rakennusalan sääntelyn seuraava suuri makroaalto? ........................... 141

5.3. Rakennustuotedirektiivin implementointi ja ylikansallinen standardisointi............................ 1475.3.1. Rakennustuotedirektiivi ja sen implementoinnin haasteet Suomessa ............................... 1475.3.2. Rakennustuotedirektiivin implementoinnin haasteet yleisesti ......................................... 1505.3.3. Euroopan komission esitys rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi ............................... 155

6. yhteenveto ja johtopäätökset ..................................................................................................... 161

Kirjallisuus ...................................................................................................................................... 187

lIITE 1: Alan keskeiset sektorit, toimijat ja haasteet .................................................................... 193

lIITE 2: SCP-malli ........................................................................................................................ 216

7

1. JoHdAnTo

Asunto on tunnetusti tavallisen ihmisen elämän suurin yksittäinen hankinta. Niinpä ei ole ihme, että asun-non hankinta ja kaikki siihen liittyvä herättävät voimakkaita tunteita ja tuntemuksia. Nämä tuntemukset ovat myös valtaosin samansuuntaisia. Keskusteleepa asiasta hiljattain rakentaneen ystävänsä, uuden asunnon ostaneen kollegansa, taksinkuljettajan tai satunnaisen vierustoverin kanssa lentokoneessa, yhteinen sävel on moniin muihin aiheisiin verrattuna poikkeuksellisen helppo löytää: hinnat ovat nousseet kohtuuttoman kor-keiksi tavallisiin palkkoihin nähden eikä laatu kaikin osin vastaa korkeita hintoja. Varsin pian keskustelussa tulevat yleensä esiin tonttipula ja rakennusliikkeiden viime vuosien muhkeat voitot. Monet uskovatkin, että rakennusliikkeiden muhkeat voitot yhdessä eräiden alan kummallisuuksien kanssa viittaavat siihen, että kil-pailu alalla ei toimi kunnolla ja että tavalliselta ihmiseltä ikään kuin ”nyhdetään” tai ”riistetään” viimeisetkin eurot ja sentit pois.

Tämä on tietysti arkiajattelulle ominaiseen tapaan hieman liian suoraviivainen johtopäätös – mutta ei kui-tenkaan täysin vailla perää. Myös monissa selvityksissä tai tutkimuksissa on esitetty epäilyjä tai viittauksia siihen, etteivät alan markkinat toimi kunnolla. Samoin monet yksittäiset henkilöt tai elinkeinonharjoittajat ovat näkevinään paljon pieniä yksittäisiä merkkejä siitä, ettei alan kilpailu toimi kunnolla. Virastoon tullei-den yhteydenottojen sekä lehtikirjoitusten perusteella sellaisia ihmetyksen aiheita, jotka monien mielestä il-mentävät alan kilpailun tai markkinoiden toimimattomuutta, voidaan luetella paljon.

Tällaisia aiheita ovat kysymysmuodossa esitettynä esimerkiksi seuraavat: Miksi asunnot maksavat Helsingis-sä enemmän kuin Brysselissä, vaikka Bryssel on koko EU:n ”pääkaupunki” ja Belgiassa on enemmän ihmi-siä Helsinkiä pienemmällä maa-alalla? Miksi pääkaupunkiseudulla on rakennettu asuntoja yhtä vähän kuin 1990-luvun lamavuosina, vaikka on eletty voimakkaassa korkeasuhdanteessa ja kysyntä on ollut voimakas-ta? Miksi rakennusliikkeet alkoivat ”jäädyttää” kohteita heti, kun kysyntä vähän heikkeni korkojen nous-tua? Onko kyse korkean hintatason ylläpitämisestä? Miksi Euroopan harvimmin asutussa maassa voi olla ns. tonttipula? Miksi sementtiä tai harjaterästä ei tuoda enempää Suomeen, vaikka niistä on pulaa? Miksi mel-kein kaikissa asunnoissa on aina Abloyn lukot, joihin uuden ura-avaimen teettäminen kadonneen tilalle voi tulla maksamaan jopa 300 euroa?

Entä miksi nk. moottorilukkoja kuten myös kaakeleita ja muita WC-kalusteita saa Virosta jopa puolet hal-vemmalla kuin Suomesta? Miksi niitä ei hintaerosta huolimatta tuoda enempää Suomeen? Miksi yksityis-asiakas voi ostaa siporex-harkkoja vain Jämerä-kivitaloedustajien kautta tai WISA-katteita vain Puukeskuk-selta? Miksi eräät laattaedustajat ovat haluttomia antamaan tarjouksia ”oman alueensa” ulkopuolelle? Mik-si putki- ja sähköasentajat kieltäytyvät asentamasta asiakkaan itse halvemmalla ostamia tarvikkeita, ja onko tämä täysin laillista? Miksi jokaisessa uudessa asunnossa pitää nykyisin olla pyörätuolia varten nk. invaym-pyrä wc-tiloissa ja mitä tämä maksaa? Miksi jollakin alueella talot saa maalata vain tietyn valmistajan tietyllä maalilla, eikä rakentaja saa itse valita? Miksi Helsingin Musiikkitalon rakentamista kokevaan tarjouskilpai-luun kuten eräisiin pääkaupunkiseudun asuntokohteisiinkin, jätettiin vain yksi tarjous, joka sekin oli huo-mattavan kallis?

Suureen osaan näistä kysymyksistä annetaan vastaus tässä selvityksessä. Aina kyse ei kuitenkaan ole kilpailun-rajoituslaissa kielletystä kilpailunrajoittamisesta, vaan asialle tai ilmiölle voi olla myös muita selityksiä. Tästä huolimatta myös asioita työnsä puolesta tarkkailevan kilpailuviranomaisen silmin rakennusalaan liittyy pal-jon piirteitä, jotka ainakin lähtökohtaisesti sisältävät viitteitä siitä, ettei kilpailu toimi parhaalla mahdollisella tavalla. Valitettavasti rakennusalan markkinoiden toimivuuden haasteet liittyvät melko monimutkaiseen ja monitahoiseen joukkoon enemmän tai vähemmän toisiinsa kytköksissä olevia asioita, eikä alan markkinoi-den toimivuuteen liittyvien ongelmien ja pullonkaulojen kuvaaminen ole helppo tai yksinkertainen tehtävä. Toisin sanoen vastaukset muun muassa edellä esitettyihin kysymyksiin ovat usein monimutkaisempia ja vai-keampia kuin kysymysten esittäjät usein haluaisivat kuulla.

8 9

Rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen liittyviä ongelmia on ilmeisistä haasteista huolimatta alan yhteiskunnallinen merkitys huomioon ottaen tärkeää yrittää lähestyä tavalla, joka olisi yhtäältä virka-miesrooliin kuuluvalla tavalla asiallinen ja objektiivinen mutta toisaalta vielä jotenkuten koulutettujen maal-likoidenkin luettavissa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että sellaiseen tekstin verevyyteen kuten vaikkapa toimittaja Keijo Leppäsen (2007) omakotirakentajan arkea kuvaavassa teoksessa Kotitehtävä tässä esitykses-sä ei päästä – puhumattakaan esimerkiksi kirjailija Kari Hotakaisen (2002) Juoksuhaudantien legendaarisista kiinteistönvälittäjän sielunmaiseman kuvauksista ”oikeine tulokulmineen”. Jälkikäteen arvioiden lopputulos lienee sittenkin varsin raskaslukuinen; toisaalta esityksessä ei ole haluttu upota asian ytimen näkyvistä hävit-tävään ja monille virkamiesesityksille yleiseen loputtomien yksityiskohtien ja varaumien suohon, jota myös ”hiljaisuuteen asti viilatuksi tekniseksi objektivismiksi” on kutsuttu. Tässä lienee onnistuttu jo hieman pa-remmin. Tasapainoilu luettavuuden ja mielenkiintoisuuden ja toisaalta sisällöllisen tarkkuuden välillä ei kui-tenkaan ole ollut kaikin kohdin aivan helppoa.

1.1. lähtökohdat

Pyörää ei tunnetusti kannata keksiä uudelleen. Monet rakennusalan markkinoiden toimivuuden ongelmis-ta eivät ole uuden uusia. Esimerkiksi valtion asuntorahaston eläkkeelle jäänyt pitkän linjan ylijohtaja Teuvo Ijäs (2006) kuvaileekin muistelmateoksessaan Asuntoja, rahaa ja rakentamista sarkastiseen sävyyn, miten esi-merkiksi tonttipulasta kuten eräistä muistakin asuntotuotannon ongelmista on puhuttu niin pitkään kuin hän muistaa. Helsingin Sanomat taas on 17.10.2007 kiinnittänyt huomiota siihen, miten silloinen apulais-kaupunginjohtaja Erkki Tuomioja otti jo teoksessaan Helsinki, Suomen pääkaupunki (1988) esiin asuntopu-lan ratkaisuina edelleen ajankohtaiset teemat kuten kaavavalitusten rajoittamisen, suuret liikennehankkeet asuntopolitiikan osana, ylikunnallisen yhteistyön ja kuntien väliset rajansiirrot sekä yleensä kohtuuhintaisen asuntotuotannon ja vuokra-asuntotuotannon edistämisen tarpeen.

Yksityisten henkilöiden ohella asuntotuotannon ongelmia on vuosien varrella selvitetty myös lukuisissa jul-kisen hallinnon raporteissa. Myös Kilpailuvirasto on ollut mukana tällaisessa selvitystyössä aikaisemminkin. Mittavin viraston yksittäinen aikaisempi selvitystyö on kirjattu yhdessä silloisen Asuntohallituksen kanssa laadittuun raporttiin Talonrakennustuotannon kilpailunrajoitukset ja niiden vaikutukset (1991). Sittemmin virasto on laatinut eräitä suppeampia selvityksiä lähinnä sisäiseen käyttöön. Näitäkin raportteja lukiessa ei eräissä kohdin voi välttyä ajatukselta ”ei mitään uutta auringon alla”. Helsingin Sanomat vaatikin pääkirjoi-tuksessaan 5.6.2007, että ohjelmien ja selvitysten sijasta asuntopolitiikassa tarvitaan viimeinkin tekoja.

Tästä näkökulmasta voidaan tietysti kysyä, onko mielekästä että Kilpailuvirastokin on käyttänyt voimava-rojaan asian selvittämiseen. Vastaus on selvä: Ensinnäkin selvityksen tekemistä on puoltanut viraston tarve suunnata kilpailuvalvontaan osoitettuja voimavaroja tarkoituksenmukaisella tavalla. Toiseksi selvitystä on puoltanut myös se, että virastolta odotetaan usein alaan liittyviä perusteltuja asiantuntijanäkemyksiä sekä se, että EY-tasoinen sääntelyuudistus osaltaan edellyttää uudentyyppisiä avauksia myös rakennusalalla. Kol-manneksi asuntopolitiikassa vaikuttavat varsin usein sellaiset muut arvot tai näkökohdat, jotka sinänsä voi-vat yksittäin tarkasteltuina olla täysin legitiimejä mutta jotka voivat kääntyä jopa alkuperäistä tarkoitustaan vastaan johtuen markkinoiden toimintalogiikkaan liittyvien näkökohtien sivuuttamisesta. Neljänneksi, Van-hasen toisen hallituksen ohjelmassa luvataan kiinnittää huomiota alan kilpailun toimivuuteen. Mainituista syistä virasto on omalla panoksellaan halunnut osallistua alan ongelmien ratkaisemisesta käytävään keskus-teluun niin rakennuspoliittisessa ohjelmatyöryhmässä, asuntopoliittisessa ohjelmatyöryhmässä kuin eräissä muissakin yhteyksissä. Kaikki tämä luonnollisesti edellyttää ajan tasalla olevaa tietoa alan markkinoista ja niiden toimintaan vaikuttavista olosuhteista.

Niin Kilpailuviraston kuin muidenkin valtionhallinnon toimijoiden teettämät lukuisat aikaisemmat sel-vitykset viittaavat siis siihen, että rakennusala yleisesti ottaen on yksi kansantaloudellisesti ongelmallisina pidetyistä aloista, joille on ominaista muun muassa heikko tuottavuuskehitys sekä varsin vahva kotimark-kinaluonne ja osin tähän liittyen varsin heikko kilpailuintensiteetti. Toisaalta tehdyt selvitykset viittaavat sii-hen, että rakennusalaa voidaan pitää moniongelmaisena alana, jonka kaikki haasteet eivät ole palautettavissa

8 9

puhtaasti kilpailuongelmiksi. Näiden ohella voidaan puhua ainakin laatu-, tuottavuus-, työvoimapoliittisis-ta sekä harmaan talouden ongelmista. Nämä ovat osin toisistaan erillisiä asioita, mutta niillä on myös eräitä selviä yhtymäkohtia.

Rakennusala on esimerkiksi tullut varsin tunnetuksi yhtenä huonomaineisimmista harmaan talouden alois-ta. Julkisuudessa onkin vuosien kuluessa jatkuvasti saatu uusia tietoja esimerkiksi erilaisista työ- ja verolain-säädännön rikkomuksista.1 Myös harmaan talouden seurantaan erikoistuneiden virkamiesten selvitykset tu-kevat tätä julkisuuden kautta muodostunutta kuvaa. Esimerkiksi valtiovarainministeriön rakennusmarkki-noita seuraava suhdanneryhmä on Rakentaminen 2006 väliraportissa ilmoittanut olevansa erittäin huolestu-nut harmaan talouden määrästä ja vaikutuksesta rakentamiseen. Raportissa todetaan, että vaikka torjuntatyö on tehostunut rakennusyritysten omien menettelyjen ja helmikuun alusta 2006 voimaan tulleen henkilö-tunnisteita koskevan velvoitteen myötä, viranomaisvalvonnan ja viranomaisten yhteistyön kehittämisessä on yhä tuntuvasti tehostamisen tarvetta.2

Harmaan talouden ongelmien ja kilpailuongelmien välillä onkin oma kytkentänsä, joka ainakin omalta pie-neltä osaltaan on vaikuttamassa myös markkinoiden yleiseen toimivuuteen. Tämä aiheutuu siitä, että ra-kennusalalle ominaisten pitkien alihankintaketjujen loppupäässä on usein toimijoita, jotka laiminlyövät esi-merkiksi verojen ja työnantajamaksujen maksamisen ja pystyvät näin ollen tarjoamaan palveluitaan muita halvemmalla. Samalla tämä kuitenkin vaikeuttaa esimerkiksi uusien ja rehellisesti toimivien pienyritysten mahdollisuuksia päästä alalle. Hieman yllättäen tämä vaikeuttaa myös suurten rakennusliikkeiden toiminta-mahdollisuuksia tietyillä alamarkkinoilla: suurten rakennusliikkeiden esittämän väitteen mukaan varsinkin omakoti- ja pientalorakentamisessa mainitut menettelytavat ovat niin yleisiä, etteivät suuret rakennusliikkeet pysty tarjoamaan palveluitaan kilpailukykyiseen hintaan. Tämä taas vaikeuttaa pientalorakentamisen teollis-tamista jäljempänä kuvatulla tavalla.

Vastaavalla tavalla myös eräillä työvoima- tai työmarkkinapoliittisilla ongelmilla on yhtymäkohtia kilpailuja tuottavuusongelmiin. Tämä pohjautuu siihen, että kansainvälisten selvitysten valossa suomalaisten työ-markkinoiden sääntely on edelleen varsin vahvaa, ja erityisesti työmarkkinoiden joustamattomuudella on selkeitä yhtymäkohtia eräisiin talouden rakenteellisiin ongelmiin. Esimerkiksi OECD:n (2003) maarapor-tin mukaan nämä rakenteelliset ongelmat palautuvat pitkälti yleiseen suomalaiseen hallintamalliin ja arvo-järjestelmään, jossa päätöksentekoa ohjaavat tasa-arvoisuuden, solidaarisuuden ja sosiaalisen konsensuksen tavoittelun periaatteet. Suomalaisia työmarkkinoita luonnehtiikin keskitetty päätöksenteko, jossa keskeisenä tavoitteena on jo pitkään ollut palkkaerojen pienentäminen. Taloudellinen tuottavuus kärsii tästä epäsuoras-ti erityisesti sitä kautta, että suomalaisessa järjestelmässä kannusteet parantaa varsinkin kilpailulta suojattujen tai vähäisen kilpailun sektoreiden tehokkuutta ovat riittämättömät.

Rakennusalalla tämänsuuntaiset haasteet liittyvät esimerkiksi ilmeisiin paineisiin helpottaa ulkomaisen työ-voiman laillista käyttöä rakennustyömailla. Näiden paineiden taustalla on paitsi yleisesti kiristyvä kilpai-lu osaavasta ja koulutetusta työvoimasta, niin myös rakennusalan 1990-luvun laman vuosina vääristymään päässyt työvoiman ikärakenne. Rakennusala laajasti ymmärrettynä työllistääkin edelleen lähes puoli miljoo-

1 Viimeaikaisia räikeitä esimerkkejä ovat esimerkiksi tiedot nk. kuittikaupan yleisyydestä ja laajuudesta alalla (Helsingin Sanomat 21.10.07) tai kiinalaisten kivimiesten (Helsingin Sanomat 14.11.07) ja bulgarialaisten rakennusmiesten nälkäpalkoista (Rakennuslehti 8.11.2007).

2 Esimerkiksi Ruotsissa yritetään vähentää harmaan rakentamisen aiheuttamia veromenetyksiä heinäkuussa 2007 käyttöön otetulla käännetyllä arvonlisäverojärjestelmällä. Siinä aliurakat kulkevat verottomina ketjussa, jolloin pääurakoitsija saa aliurakkatyöt halvemmalla ja maksaa toisaalta itse arvonlisäveron. Menettelyllä pyritään estämään tilanteita, joissa pääura-koitsija vähentää sellaista arvonlisäveroa, jota kukaan ei ole ketjun alapäässä tosiasiassa maksanut. Myös Suomessa on har-kittu käännettyä arvonlisäverojärjestelmää, mutta se on kaatunut elinkeinoelämän ja valtiovarainministeriön vastustukseen, minkä taustalla taas on muun muassa pelko verojärjestelmän monimutkaistumisesta entisestään.

10 11

naa suomalaista, mutta tästä huolimatta alalla tilannetta pidetään erittäin huolestuttavana, sillä vanhenevien ammattilaisten jäädessä pian eläkkeelle tilalle ei ole tulossa läheskään vastaavaa määrää uusia nuoria ammat-tilaisia. Käytännössä tilannetta voidaan korjata ainoastaan ulkomaisen työvoiman yhä laajemmalla käytöllä. Tätä rajoittaa kuitenkin se, että etenkään ns. lähialueilla enää olekaan huomattavia työvoimareservejä suo-malaisten yritysten käyttöön, eikä etenkään kauempaa tuleva työvoima välttämättä tunne suomalaista raken-tamiskulttuuria, säädösympäristöä ja näiden vaatimuksia riittävästi. Toisaalta on selvää, että pula osaavasta työvoimasta estää osaltaan ulkomaisten ja uusien kotimaisten yrittäjien alalle pääsyä heikentäen sitä kautta myös alan kilpailua.

Tässä selvityksessä työmarkkinoiden toimivuuden näkökulma kuten myös harmaan talouden ongelmien nä-kökulma on jo tutkimusekonomisista syistä rajattu selvityksen hyödykemarkkinoiden toimivuuteen keskit-tyvän näkökulman ulkopuolelle. Tästä huolimatta on tärkeätä muistaa, että ennen muuta hyödykemarkki-noiden toimivuudesta huolehtiva kilpailupolitiikka on vain osa yleistä talouspolitiikkaa ja se voi olla teho-kasta viime kädessä vain, jos muun talouspolitiikan tavoitteet ovat yhdensuuntaisia sen tavoitteiden kans-sa. Kääntäen taas lähtökohtaisesti tehokkaan kilpailupolitiikan tavoitteiden saavuttaminen voi kokonaan tai osittain vesittyä tai estyä muilla talouspolitiikan lohkoilla tehtyjen ratkaisujen seurauksena. Juuri tämän vuoksi on tärkeätä muistaa, että erityisesti suojatuilla tai vähäisen ulkomaisen kilpailun aloilla kuten raken-nusalalla myös esimerkiksi työmarkkinoiden toimivuuden puutteiden takia taloudelliset kannusteet tehostaa toimintaa voivat olla riittämättömät.

Mainitussa OECD:n maaraportissa selvitetäänkin työmarkkinoiden sääntelyn ohella luonnollisesti myös suomalaisten hyödykemarkkinoiden sääntelyä ja toimivuutta. Yleisarviona raportissa todetaan, että Suomes-sa 1990-luvulla osin laman pakottamina toteutetut toimenpiteet sääntelyn vähentämiseksi ovat selkeästi vai-kuttaneet myönteisesti tuottavuuden kehitykseen ja taloudelliseen kasvuun. Tästä huolimatta Suomessa on edelleen runsaasti kilpailua estävää sääntelyä, ja OECD luokitteleekin Suomen maihin, joissa sääntelyn mää-rä on selkeästi haitallista. Edelleen OECD luettelee joukon aloja, joilla nimenomaan hyödykemarkkinoiden sääntelyllä on ilmeisen haitallisia vaikutuksia. Yksi näistä aloista on kotimainen rakennusala (vrt. myös kaup-pa- ja teollisuusministeriö, 2005).

Mainittua rakennusalan moniongelmaista luonnetta ilmentääkin hyvin esimerkiksi kansallisen rakennus-poliittisen ohjelman alan kehittämiseen tähtäävän 23 toimenpidelinjauksen kokoelma. Nämä linjaukset on jaettu 6 laajempaan osa-alueeseen, joista yksi on pyrkimys parempaan kilpailuun ja tuottavuuteen. Markki-noiden toimivuuden kokonaismerkitys on kuitenkin ilmeisen keskeinen, sillä kansallisessa rakennuspoliitti-sessa ohjelmassa todetaan selvästi, että yksi keskeinen syy esimerkiksi laadun ongelmiin on ollut markkinoi-den toimimattomuus ja että vain riittävä kilpailun paine kotimarkkinoilla voi varmistaa tilaajan ja käyttäjän tarpeiden ja vaatimusten huomioon ottamisen. Rakennuspoliittisen ohjelman tavoitteissa todetaan varsin yleisluontoisesti, että tähän pyritään toimivalla kilpailulainsäädännöllä ja sen noudattamisen valvonnalla sekä poistamalla vallitsevista käytännöistä kilpailun esteet.

Kaiken kaikkiaan onkin selvää, että markkinoiden toimivuus ja kilpailullisuus on keskeinen kilpailukykyyn ja tuottavuuteen vaikuttava tekijä missä tahansa maassa, sillä vain avoimilla kotimarkkinoilla kohdattu kil-pailupaine pakottaa yritykset yhtäältä tehostamaan toimintaansa ja toisaalta innovoimaan valmentaen nämä tätä kautta menestymään myös kansainvälisessä kilpailussa (Porter, 1990). Kääntäen heikko kilpailuintensi-teetti kotimarkkinoilla taas parantaa yritysten mahdollisuuksia siirtää omia kustannuksiaan hintoihin sekä välttää laadun kehittämiseksi ja tuottavuuden parantamiseksi tehtävää työtä, joka olisi välttämätöntä kilpai-lullisemmissa olosuhteissa.

Erityisesti julkisessa keskustelussa rakennusalaa koskevat ongelmat kiteytyvät usein kysymykseen pääkau-punkiseudun sekä eräiden muiden kasvukeskusten asuntojen hintojen voimakkaasta kohoamisesta. Sen kat-sotaan yhdessä alan yritysten selkeästi kasvaneiden voittojen kanssa usein ilmentävän alan toimijoiden hin-noittelu- ja markkinavoimaa eli mahdollisuuksia siirtää suoraan kaikki kohonneetkin kustannukset hintoi-hin. Lisäksi julkisuuteen on noussut muutamia yksittäistapauksia, kuten tarjousten puutteesta kärsinyt Hel-

10 11

singin musiikkitalohanke, jotka ovat jälleen tuoneet esiin esimerkiksi perinteisen teesin alan tarjouskartelli-herkkyydestä. Myös eräiden suurten toimijoiden väitetysti suuri tonttivaranto ja rakennuskohteiden aloitta-misen ”säännöstely” ovat herättäneet keskustelua.

Erityisesti pääkaupunkiseudun voimakkaasti kohonneet hinnat ovatkin aiheuttaneet yhä syvempää huoles-tuneisuutta myös valtion keskushallinnossa, sillä asumisen korkean hinnan katsotaan jo muodostavan jon-kinasteisen riskitekijän myös kansantalouden tasapainon kannalta. Asumiseen ja rakentamiseen liittyvät asiat ovatkin nousseet aikaisempaa keskeisempään asemaan valtion keskushallinnon agendalla. Esimerkiksi vuo-sina 2006 ja 2007 rakentamiseen liittyviä ongelmia ja haasteita käsiteltiin monipuolisesti eri näkökulmis-ta laajassa ympäristöministeriön vetämässä rakennuspoliittisessa ohjelmatyöryhmässä, jonka loppuraportti julkaistiin joulukuussa 2007. Samana vuonna konkreettisia keinoja alan haasteisiin vastaamiseksi etsittiin valtiovarainministeriön vetämässä asuntopoliittisessa ohjelmatyöryhmässä, jonka loppuraportti julkaistiin myös joulukuussa 2007. Erityisesti asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän työn käynnistämisen taustalla on ollut se, että asuntopolitiikkaa on Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa nostettu monia aikaisempia hal-litusohjelmia keskeisempään asemaan, mitä osaltaan ilmentää myös erityisen asuntoministerin nimeäminen hallitukseen. Kuten edellä on todettu, Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa todetaan myös, että hallitus-kaudella ”kiinnitetään huomiota rakennusalan kilpailun toimivuuteen”.

1.2. Tavoitteet, rajaukset ja menetelmät

Kilpailuvirastossa onkin sekä julkisuudessa että keskushallinnossa virinneen keskustelun perusteella perus-tettu jo keväällä 2006 erillinen projekti rakennusalaan liittyvien kilpailuongelmien täsmällisemmäksi hah-mottamiseksi. Projektin tavoitteeksi on asetettu yksilöidä, täsmentää ja nostaa voimakkaammin esiin sellaisia rakennusalaan liittyviä ja kilpailunäkökulmasta ongelmallisia alueita, joilla markkinamekanismin toimivuus on heikointa ja joilla samalla on suuri tai suurehko vaikutus asuntojen lopullisiin hintoihin ja joilla lisäksi on yleistä kiinnostavuutta. Projektin perustamiseen on viraston sisäisten tavoitteiden ohella osaltaan vaikut-tanut lisääntynyt kiinnostus alan ongelmia kohtaan niin valtion keskushallinnossa kuin myös julkisuudessa. Erityisesti julkisessa keskustelussa rakennusalaa koskevat ongelmat kiteytyvät usein kysymykseen pääkau-punkiseudun sekä eräiden muiden kasvukeskusten asuntojen hintojen voimakkaasta kohoamisesta. Tämän vuoksi Kilpailuviraston rakennusprojektin fokus on ollut erityisesti asuntorakentamisessa.

Tämän projektin nyt käsillä olevan loppuraportin tarkoituksena on jatkaa ja täsmentää nimenomaan raken-nusalan kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen liittyvistä ongelmista käytyä keskustelua sekä alan kilpai-lun edistämisen että kilpailusääntöjen valvonnan näkökulmasta. Rakennusalan kilpailuongelmien suhteen näyttäisi olevan varsin vaikea yksilöidä selkeitä yksittäisiä ongelmia, jotka olisivat sellaisenaan luonteenomai-sia koko alalle. Toisin sanoen toimialatasolla tarkasteltuna kilpailuongelmat näyttäisivät olevan varsin moni-tahoinen yhdistelmä useita osaongelmia. Edelleen osa rakennusalan markkinoiden ja kilpailun toimivuuteen liittyvistä ongelmista ei aiheudu niinkään markkinatoimijoiden toimenpiteistä vaan institutionaalisen ym-päristön eräistä piirteistä, kuten sääntelyyn tai maapolitiikkaan liittyvistä ongelmista.

Edelleen alan kilpailuongelmien hahmottamista vaikeuttaa osaltaan se, että rakennusala tai rakennuskluste-ri laajasti ymmärrettynä sisältää useita aloja ja lukuisan joukon toimijoita, joilla on myös laaja kirjo erilaisia vertikaalisia yhteistyöjärjestelyjä. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kilpailuolosuhteet ja kilpailuongel-mat voivat vaihdella klusterin eri osa-alueilla sekä toimialarakenteeseen että myöskin julkiseen erityissään-telyyn ja ohjaukseen liittyvistä syistä. Lisäksi yleisenä lähtökohtana voidaan todeta, että rakennusalaan liit-tyvään runsaaseen ongelmapuheeseen nähden kilpailuoikeudellinen tapauskäytäntö alalta on sittenkin suh-teellisen niukkaa sekä osin ilmeisen hajanaista ja vaikeasti yleistettävää. Myöskään alalta aikaisemmin tehdyt toimialaselvitykset eivät sisällä kilpailunäkökulmasta selkeästi viitoittavia johtoajatuksia vaan pikemminkin suhteellisen yleisluontoisia hahmotelmia. Otettaessa huomioon yhtäältä rakennusalan ja sen ongelmien mo-nitahoisuus sekä toisaalta viraston yhteen asiaan tai alaan käytettävissä olevien resurssien niukkuus, varsin realistinen lähtökohta on ollut, ettei täysin kattavan selvityksen tekeminen koko alasta ja sen kaikista mah-dollisista kilpailuja markkinaongelmista tässä yhteydessä ole mahdollista.

12 13

Kääntäen edellä todettu on merkinnyt sitä, että rakennusalan kilpailuongelmia täsmentävälle ja havainnollis-tavalle selvitykselle on ollut pakko asettaa varsin selkeät priorisointikriteerit. Tällaisiksi kriteereiksi on valittu muun muassa vaikutus asuntojen hintoihin sekä kulloinkin kyseessä olevien alamarkkinoiden yleinen toi-mivuus. Käytännössä tämä tarkoittaa taloudellisilta vaikutuksiltaan suhteellisen marginaalisten tai markki-namekanismin kautta lähtökohtaisesti hoidettavissa olevien ongelmien jättämistä vähäisemmälle huomiolle tarkastelussa. Erityistä huomiota alan ongelmien tarkastelussa on kiinnitetty julkisen vallan toimenpiteiden mahdollisesti aiheuttamiin kilpailuongelmiin sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Priorisoinnissa on kiinnitetty huomiota myös tarkasteltavien ongelmien yleiseen hahmotettavuuteen ja julkiseen kiinnos-tavuuteen.

Selvityksen perustavoite on purettu useiksi osatavoitteiksi. Ensimmäisenä osatavoitteena on ollut tehdä jo käytettävissä olevan materiaalin sekä muun muassa sitä täydentävien asiantuntijahaastattelujen kautta eksploratiivinen yleiskatsaus rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuden kannalta merkittäviin potentiaalisiin ongelmiin. Toisena osatavoitteena on ollut valikoida edellisistä muun muassa edellä maini-tut priorisointikriteerit huomioon ottaen 3–5 osa-aluetta yksityiskohtaisempaan tarkasteluun. Kolmantena osatavoitteena on ollut muotoilla näistä 2–3 yhtäältä taloudellisesti relevanttia tai toisaalta suhteellisen hel-posti kommunikoitavaa keihäänkärkiajatusta, joiden kautta virasto voisi kiinnittää huomiota rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen liittyviin ongelmiin, täsmentää ja havainnollistaa niitä sekä osoittaa niiden taloudellisen relevanssin. Neljäntenä osatavoitteena on ollut löytää edellä tarkoitetuilta osa-alueilta ainakin yksi kilpailun edistämiseen ja yksi kilpailuvalvontaan liittyvä teema, johon viraston on tarkoituksen-mukaista konkreettisesti omilla toimenpiteillään myöhemmin puuttua.

Viraston johtoryhmän hyväksyttyä esiselvitysten perusteella laaditun tutkimussuunnitelman ja sen keskeiset tavoitteet projektiin osallistuneet virkamiehet käynnistivät varsinaiset selvitystyöt. Keskushallinnon virka-miesselvityksissä harvoin käytetään akateemisen tutkimuksen sofistikoituneita menetelmiä. Myöskään viras-ton selvityksiin ei tältä osin liity mitään mystiikkaa: käytännössä selvityksissä on kyse ennen muuta tiettyyn aihepiiriin ja tiettyyn näkökulmaan liittyvän ja osin varsin hajallaan olevan informaation systemaattisesta keräämisestä muun muassa kirjallisista lähteistä sekä suullisesti muun muassa asiantuntijatapaamisten yhte-ydessä sekä jossain määrin eräillä muilla keinoin. Käytännössä tätä työtä on tehnyt muun virkatyön ohella neljän virkamiehen ryhmässä esiselvitysvaihe mukaan luettuna vuosina 2006, 2007 ja 2008.

Hieman täsmällisemmin eriteltynä Kilpailuviraston selvitystyön ja tämän raportin pohjana oleva lähdemate-riaali voidaan jakaa neljään osaan: 1) rakennusalaa koskeviin aikaisempiin selvityksiin, 2) viraston edustajien tekemään suhteelliseen laajaan asiantuntijahaastattelukierrokseen, 3) ajankohtaisen keskustelun seuraami-seen eräillä keskeisillä mediafoorumeilla sekä esimerkiksi asumista ja rakentamista koskevissa tilaisuuksissa ja seminaareissa sekä 4) viraston tapauskäsittelyn yhteydessä kertyneeseen tietovarantoon.

Kuten jo edellä on todettu, rakennusalaa on perinteisesti pidetty yksittäisten asiakkaiden sekä kansantalou-den näkökulmasta hyvin tärkeänä mutta samalla monin tavoin ongelmallisena alana, minkä vuoksi raken-nusalaa ja sen ongelmia on selvitetty aikaisemminkin varsin paljon eri näkökulmista. Viraston projektiryh-män havaintojen mukaan erityisesti aivan viime vuosina selvityksiä on julkaistu hyvinkin runsaasti. Tärkein yksittäinen tietovaranto tässä suhteessa koostuu asumisen ja rakentamisen toimialasta vastaavan ympäristö-ministeriön teettämistä useista selvityksistä. Myös viime vuosina vaikuttaneiden rakennuspoliittisen ohjel-matyöryhmän sekä asuntopoliittisen työryhmän työn ja raporttien kautta on saatavissa suhteellisen kattava läpileikkaus eri näkökulmiin ja niistä teetettyihin selvityksiin. Alaa koskevia selvityksiä ovat kuitenkin teh-neet tai teettäneet myös monet muut toimijat, esimerkkeinä mainittakoon tässä vain Kuntaliitto, Rakennus-teollisuus RT ja YTV. Luonnollisesti alaa koskevia selvityksiä täydentää joukko tiettyihin toimijoihin nähden riippumatonta kirjallisuutta. Raportin lähdeluettelossa on esitetty suhteellisen kattavasti selvityksen pohjana olleet aikaisemmat selvitykset ja muu kirjallisuus. Lähdeluettelon osalta ei kuitenkaan ole pidetty tarkoituk-senmukaisena tavoitella täydellistä kattavuutta. Raportin tekstiosuudessa lähdeluettelon materiaaliin viita-taan tutkimusekonomiaan ja tarkoituksenmukaisuuteen liittyvistä syistä varsin harvakseltaan – lähinnä, jos esimerkiksi jotakin selvitystä on lainattu pidempään tai se muutoin on tarkoituksenmukaista. Vaikka kaikkia

12 13

selvityksiä ja raportteja ei erikseen siteerata, ovat ne kaikki kuitenkin olleet osaltaan relevantteja kokonaisku-van muodostamisen ja täydentämisen kannalta.

Perehdyttyään erityisesti projektin alkuvaiheessa mutta myös projektin kuluessa olemassa olevaan kirjalliseen materiaaliin viraston edustajat ovat siis täydentäneet tätä kuvaa viraston resursseihin nähden suhteellisen laa-jalla asiantuntijahaastattelukierroksella. Haastatteluja on tehty yhteensä 28 pääosin vuoden 2007 aikana ja haastatteluihin kokonaisuutena on osallistunut noin 50 eri taustoja edustavaa asiantuntijaa. Haastateltaville on viraston yhteydenoton yhteydessä luvattu, ettei heidän henkilöllisyyttään tai edustamaansa organisaatio-ta paljasteta. Haastateltavat on kuitenkin valittu siten, että he edustavat suhteellisen kattavasti rakennusalan eri sidosryhmiä kuten rakennusyrityksiä, rakennuttajia, rakennustuoteteollisuutta, alan yhteistyö- ja edun-valvontaorganisaatioita, kuntapäättäjiä, valtion keskushallinnon viranomaisia sekä tutkijoita ja eräitä yksi-tyishenkilön ominaisuudessa haastateltuja asiantuntijoita. Virasto on pyrkinyt siihen, että kutakin sidosryh-mää kohden haastatteluja suoritetaan vertailun vuoksi mieluiten ainakin kolme, minimissäänkin kuitenkin kaksi.

Haastattelut ovat olleet luonteeltaan suhteellisen vapaamuotoisia ja teemahaastattelutyyppisiä, ja virasto pi-tääkin erityisen ilahduttavana selvää tapaamisten enemmistöä luonnehtinutta avointa ja monipuolista kes-kustelua. Mainittu teemahaastattelutyyppisyys tarkoittaa menetelmällisesti sitä, että viraston edustajat ovat valmistelleet keskustelun pohjaksi tiettyihin teemoihin ryhmiteltyjen kysymysten tai keskusteluaiheiden pat-teriston, jota ei kuitenkaan ole seurattu kategorisesti sellaisenaan, vaan kussakin haastattelutilanteessa kes-kustelu on painottunut erityisesti sellaisiin kysymyksiin, joista haasteltavalla on oletettu olevan erityisen hyvä asiantuntemus. Koska kaikki haasteltavat ovat kuitenkin kiistatta rakennusalaa pitkään seuranneita ammatti-laisia ja asiantuntijoita, heiltä voidaan odottaa perusteltuja vastauksia myös yleisempiin rakennusalaa koske-viin kysymyksiin. Kaikkien haastateltavien kanssa onkin aina otettu esiin myös joukko kaikille haastatelta-ville yhteisiä kysymyksiä, minkä lisäksi haastateltaville on aina varattu mahdollisuus ottaa esille myös omasta aloitteestaan ja näkökulmastaan keskeisiä markkinamekanismin toimivuuteen liittyviä teemoja. Näin ollen asiantuntijuuden käsitettä ei ole ymmärretty äärimmäisen ahtaan sektorispesifin erityisasiantuntemuksen prisman läpi, koska näin meneteltäessä luovutettaisiin samalla tiettyä teemaa koskeva tulkintamonopoli yh-delle alaa tarkkailevalle ryhmittymälle. Lisäksi on muistettava, että haastattelut ovat kuitenkin olleet vain yksi ainakin neljästä keskeisestä informaatiolähteestä ja että haastateltavat joka tapauksessa ovat edustaneet selkeästi erilaisia näkökulmia ja sidosryhmiä.

Edellä mainittujen informaatiolähteiden lisäksi viraston edustajat ovat vuosina 2006 ja 2007 seuranneet säännöllisesti ajankohtaista rakennusalaa koskevaa keskustelua muun muassa eri medioissa hyödyntämäl-lä virastossa tehtävää mediaseurantaa. Näistä selkeästi tärkein yksittäinen tietolähde on viikoittain ilmestyvä Rakennuslehti, jossa käsitellään varsin kattavasti ja maallikollekin ymmärrettävässä muodossa rakennusalan keskeisiä ajankohtaisia aiheita välillä myös kriittisiä näkökulmia esille nostaen. Seuranta-ajanjaksolla asumi-seen ja rakentamiseen laajasti ottaen liittyvää kirjoittelua on kuitenkin ollut ehkä yllättävänkin paljon myös esimerkiksi Helsingin Sanomissa tai Taloussanomien asumisen ja rakentamisen erityissivuilla. Yksittäisiä artik-keleita eri medioissa on ollut varsin runsaasti, esimerkiksi Kauppalehdessä, Talouselämässä tai Aamulehdessä. Virasto on myös jossain määrin seurannut eräitä asumiseen ja rakentamiseen keskittyviä Internet-foorumei-ta, joskin kyseiselle medialle ominaiseen tapaan aineisto on valitettavasti usein hyvin hajanaista ja laadultaan vaihtelevaa. Väljästi ottaen tähän kategoriaan voidaan lukea myös asumista ja rakentamista käsittelevät tilai-suudet ja seminaarit, joihin viraston edustajat ovat ko. vuosina mahdollisimman usein pyrkineet osallistu-maan. Viraston projektiryhmän edustajille asiaa koskevaa tietoutta on kertynyt myös muun muassa omien asuntokauppojen myötä sekä viran ulkopuolisten luottamustehtävien kuten asuntoyhtiön hallituksen pu-heenjohtajana tai kunnallisissa luottamustehtävissä toimimisen sekä näiden yhteydessä käytyjen lukuisten epämuodollisten keskustelujen kautta.

Edellä mainittujen lähteiden lisäksi virastolle kertyy tietoa ja näkemystä rakennusalan markkinoiden toi-mivuudesta varsinaisiin kilpailunrajoitusepäilyihin kohdistuvan selvitystyön yhteydessä. Virastossa onkin sen historian aikana ollut selvitettävänä useita eritasoisia rakennusalaa koskevia tapauksia. Kilpailuviraston

14 15

rakennusprojektiksi kutsutun selvitystyön aikana virastossa oli vireillä ainakin viisi merkittävää rakennus-alaa tai täsmällisemmin rakennustuoteteollisuutta koskevaa tapausta. Nämä tapaukset olivat kattohuopa-alaa sekä ilmastointialaa koskeneet kartelliepäilyt sekä lukitus-, LVI- ja sementtialaa koskeneet määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäilyt liittyen ennen muuta alennus- ja hinnoittelukäytäntöihin. Näiden li-säksi selvitettävänä oli tähän aikaan myös joukko muita rakennusalaa koskeneita tapauksia. Jotta Kilpailu-virasto voi toteuttaa sille annetun selvitystehtävän, kilpailunrajoituslain 10 §:ssä on säädetty siitä, että elin-keinonharjoittaja tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä on velvollinen viraston kehotuksesta antamaan tälle kaikki kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämi-seksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat. Käytännössä virasto saakin tapausselvitysten yhteydessä huomattavan laajoja ja täsmällisiä tietoja muun muassa eri toimijoiden markkinakäyttäytymisestä. Nämä tiedot sisältävät kuitenkin tyypillisesti runsaasti liikesalaisuuksia tai muita arkaluontoisia tietoja, eikä niitä kaikkia näin ollen sellaisenaan voida hyödyntää esimerkiksi tämän esityksen kaltaisissa raporteissa. Nämäkin tiedot kuitenkin osaltaan lisäävät viraston virkamiesten ymmärrystä alan markkinoiden toimivuudesta ja siihen vaikuttavista tekijöistä.

Tämän rakennusalaa koskevan selvityksen lähtökohdat ankkuroituvat viraston lakisääteiseen tehtävään. Jul-kisuudessa tunnetuin osa tätä lakisääteistä tehtävää on jo edellä mainittu joko yksittäiseen elinkeinonhar-joittajaan tai joukkoon elinkeinonharjoittajia kohdistuvat konkreettiset kilpailunrajoitusepäilyt ja niiden selvittäminen. Käytännössä tämän tehtävän toteuttaminen näkyy parhaiten julkisuuskynnyksen ylittävien markkinaoikeustapausten yhteydessä. Kilpailuviraston lakisääteinen tehtävä on kuitenkin tätä laajempi. Kil-pailuvirastosta annetun lain (711/1988) 2 §:n mukaan Kilpailuvirasto tutkii kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailunrajoituksia, ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi ja tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi sekä huolehtii muista sille säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä. Myös asetuksessa Kilpailuvirastosta (66/1993) to-detaan muun ohella, että virasto seuraa ja tutkii kilpailuolosuhteita, elinkeinoelämään liittyvien säännösten ja määräysten valmistelua ja antaa lausuntoja toimialaansa liittyvistä kysymyksistä sekä tekee aloitteita kilpai-lun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi. Kilpailuvirastosta annetun lain 3 §:n mukaan virasto julkaisee harkitsemassaan laajuudessa suorittamiensa tutkimusten tulokset silloin, kun niiden julkaiseminen katsotaan tarpeelliseksi.

Kilpailuvirasto onkin laatinut tämän selvityksen ja raportin edellä kuvatun tehtävänsä lähtökohdista – mutta alun perin ennen muuta omiin tarpeisiinsa. Kilpailuviraston tehtävät voidaan karkeasti ottaen jakaa kahteen pääluokkaan: varsinaisten kilpailunrajoitusten selvittämiseen ja niihin puuttumiseen sekä toisaalta yleiseen kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämiseen antamalla muun muassa lausuntoja ja tekemällä aloit-teita kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi. Joka tapauksessa Kilpailuviraston tarkas-telun lähtökohdat kiinnittyvät siis kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen. Samalla nämä rajaavat viraston selvityksen tarkastelukulman. Tämän mainitseminen erityisesti asumista ja rakentamista koskevan selvityk-sen yhteydessä on tärkeää sen vuoksi, että asuntopolitiikkaa yleisesti ottaen ohjaavat osaltaan myös muut ar-vot ja näkökulmat, eikä viraston tehtävän mukainen tarkastelun rajaus liity näiden legitimiteetin kiistämi-seen vaan selvitystekniseen tarkoituksenmukaisuuteen.

Vaikuttaa kuitenkin ilmeiseltä, että myös asuntopoliittista tavoitteenasettelua ovat viime aikoina alkaneet ohjata yhä selkeämmin erilaiset reaalitaloudelliset lähtökohdat. Tähän viittaa esimerkiksi se, että asuntomi-nisteri Jan Vapaavuori korosti asuntopolitiikan uutta tavoitteenasettelua vastaanottaessaan ehdotuksen val-tioneuvoston asuntopoliittiseksi toimenpideohjelmaksi 20.12.2007. Vapaavuoren mukaan modernin asun-topolitiikan keskeisenä tavoitteena on tukea talouskasvua, mikä tarkoittaa ennen kaikkea vaikuttamista työ-voiman saatavuuden ja liikkuvuuden kannalta olennaisiin asuntojen saatavuuteen ja hintatasoon. Hänen mukaansa onnistuneella asuntopolitiikalla on erinomaisen suuri elinkeino- ja kilpailukykypoliittinen mer-kitys, ja varsinkin Helsingin seudulla asuntomarkkinoiden pullonkaulat ovat keskeisin seudun tasapainois-ta kehitystä koskeva yksittäinen uhkatekijä. Samalla Vapaavuoren mukaan asuntopolitiikalla on kuitenkin myös suuri sosiaalipoliittinen ulottuvuus. Panostamalla esimerkiksi pitkäaikaisasunnottomien ja muiden erityisryhmien asunto-olojen parantamiseen yhteiskunta huolehtii ennen kaikkea sosiaalisesta vastuustaan.

14 15

Edelleen asuntopolitiikalla ja siihen liittyvällä maankäytön suunnittelulla on Vapaavuoren mukaan nykyisin myös yhä keskeisempi ilmastopoliittinen ulottuvuus.

Sanotun valossa onkin selvää, että asumiseen ja rakentamiseen liittyy monia muun muassa terveyteen, tur-vallisuuteen ja ympäristöön liittyviä näkökohtia, joiden perusteella markkinoiden täysin vapaata toimintaa joudutaan jossain määrin rajoittamaan julkisella ohjauksella ja sääntelyllä. Viraston on täysin tietoinen näistä ja monista muista vastaavista näkökohdista. Toinen puoli asiaa kuitenkin on se, että esimerkiksi mainittuja terveyteen, turvallisuuteen tai ympäristöön liittyviä näkökohtia käytetään valitettavasti usein myös peruste-lemaan sellaista sääntelyä, joka ei ehkä ole ylipäätään tarpeen tai jonka määrä ja yksityiskohtaisuus joka ta-pauksessa haittaa kilpailun ja markkinoiden toimivuutta lisäten samalla asumisen kustannuksia. Asuntomi-nisteri Vapaavuori onkin Rakennustarkastusyhdistyksen seminaarissa keväällä 2008 todennut, että yleensä esimerkiksi paloturvallisuuteen, esteettömyyteen, energiatehokkuuteen tai kaupunkikuvaan liittyvillä mää-räyksillä on lähtökohtaisesti hyvää tarkoittava päämäärä. Vapaavuori kuitenkin kysyi, onko oikein että kaikki nämä tavoitteet menevät aina rakentamisen kohtuuhintaisuuden edelle.

Onkin tärkeää korostaa sitä, että viraston tehtäviin kuuluu myös kilpailun edistäminen muun muassa edel-lä mainituin keinoin. Tämän korostaminen on tärkeää sen vuoksi, että jo viraston selvityksen alkuvaiheissa kävi täysin ilmeiseksi, ettei rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuden tarkastelua voida irrottaa sen institutionaalisesta viitekehyksestä, jolla käytännössä viitataan alan säädöksiin, määräyksiin ja muuhun julkiseen ohjaukseen. Ylipäätään jo varsin varhain on varoitettu markkinamekanismin toimivuusanalyysin perustamisesta liian kapea-alaiseen ”partiaalitarkasteluun” (Reinikainen, 1980). Uudemmassa alan kirjalli-suudessa esimerkiksi Virtanen (1998) on korostanut nykyaikaisen kilpailupolitiikan holistista ja eklektistä ajatteluperustaa, jossa toimijoiden kilpailun rajoittamiseen tähtäävän strategisen käyttäytymisen tarkaste-luun yhdistyvät muun muassa markkinarakenteen, markkinadynamiikan sekä laajemman taloudellis-poliit-tisen järjestelmän analyysi.

Kilpailupolitiikan taustalla vaikuttavassa toimialan taloustieteessä tämänsuuntaista ajattelutapaa on alusta-vasti ja väljemmin ymmärrettynä hahmoteltu esimerkiksi jo niin kutsutussa Structure-Conduct-Performance -mallissa, joka toimii tämän raportin esitysteknisenä viitekehyksenä (ks. esim. Scherer – Ross, 1990). Tämä niin kutsuttu SCP-malli on 1930-luvulta peräisin oleva Bainsin kehittämä tuotantotoimintaa ja markkinoita kuvaava malli, jota on usein käytetty teollisen ja yleensä toimialan organisoitumisen kuvaamiseen ja joka on esitetty kaaviokuvana liitteessä 2. Mallia on myöhemmin täsmentänyt esimerkiksi Porterin (1980) 5P-malli, joka kuvaa visuaalisesti eri tavalla samoja markkinoiden toiminnan kannalta olennaisia asioita. Käytännös-sä SCP-mallissa voidaan sen nykyisin tunnetussa muodossa erottaa neljä toisiinsa vuorovaikutussuhteessa olevaa tasoa: markkinoiden perusolosuhteiden taso, markkinarakenteen taso, markkinakäyttäytymisen taso sekä markkinoiden tuloksellisuuden taso. Muun muassa näiden tasojen välisistä kausaalisuhteista on käyty runsaasti teoreettista keskustelua, mihin perustuen mallia on myös kritisoitu paljon.

SCP-mallissa sovelletaan tässä esityksessä kuitenkin kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen liittyvien ilmi-öiden ja ongelmien jäsentämiseen ja havainnollistamiseen sen suhteellisen helpon hahmotettavuuden takia, eikä tämän jäsennyksen käyttö sinänsä indikoi kannanottoa esimerkiksi monisäikeiseen keskusteluun ka-usaalisuhteista ja mallin teoreettisesta pätevyydestä muutoin.3 Niin Bainsin, Porterin kuin Virtasenkin pe-rusajatus on kuitenkin selvä: kilpailun ja markkinoiden toimivuutta ei voida pätevästi ja uskottavasti tarkas-tella keskittymällä vain tietyillä markkinoilla tietyllä ajanhetkellä toisiaan vastaan kamppailevien yritysten toiminnan tarkasteluun irrallaan siitä laajemmasta kontekstista, jossa tämä kamppailu tapahtuu. Yksi keskei-

3 Tarkkaan ottaen SCP-malliin liittyvässä keskustelussa ei ole kyse vain teoreettisista ongelmista. Projektiryhmälle selvisi-kin jo varhaisessa vaiheessa, että rakennusalankin kohdalla erilaisten syy- ja vaikutussuhteiden verkon hahmottaminen on myös erittäin relevantti käytännön ongelma. Tässä esityksessä onkin pyritty hahmottelemaan joitakin viraston tehtävän nä-kökulmasta keskeisiä vaikutussuhteita, mutta esitys ei millään tavoin pyri olemaan täydellinen tai tyhjentävä esitys näistä.

16 17

nen perusajatus kaikissa näissä esityksissä on, että tietynlaiset perusolosuhteet johtavat ainakin jossain mää-rin tietynlaiseen markkinarakenteeseen ja samalla tietynlaisiin markkinakäyttäytymisen muotoihin.

Raportti on siis rakenteellisesti laadittu siten, että sen keskeiset osat vastaavat edellä mainitun SCP-mallin ta-soja. Rakennusala on itse asiassa varsin monitahoinen kokonaisuus, ja raportissa oli tarkoitus esittää johdan-non jälkeen ytimekäs kuvaus kyseessä olevasta toimialasta tai ehkä paremminkin klusterista. Tällaisen kuva-uksen laatiminen ytimekkäästi osoittautui kuitenkin varsin ongelmalliseksi, minkä lisäksi se olisi saattanut viedä lukijan huomion liian pitkäksi aikaa sivuun pääteemasta. Tämän vuoksi kyseinen kuvaus on siirretty raportin liitteeksi.

Liitteestä 1 tarkemmin ilmenevällä tavalla ’rakennusala’ on tosiaankin varsin monitahoinen kokonaisuus ja käsitettä on tässä esityksessä käytetty mukavuus- ja tarkoituksenmukaisuussyistä kieltämättä suhteellisen löyhästi viittaamaan kontekstista riippuen joko lähinnä asuntorakentamista harjoittaviin talonrakennusyri-tyksiin tai laajempaan klusterikokonaisuuteen sisältäen myös esimerkiksi talonrakennusyrityksille panoksia tarjoavan rakennustuoteteollisuuden. Sen sijaan myöskin rakentamisklusteriin kuuluvia maa- ja vesirakenta-mista tässä asuntotuotantoon keskittyvässä selvityksessä juurikaan käsitellä.

Raportti etenee siis siten, että ensin tarkastellaan asuntoja rakennusalan markkinoiden toimivuuteen vai-kuttavia perusolosuhdetekijöitä sekä näihin vaikuttamisen mahdollisuuksia, sitten rakennusalan markkina-rakennetta ja tarjontaa sekä näihin vaikuttamisen mahdollisuuksia ja edelleen rakennusalan markkinakäyt-täytymisen eräitä keskeisiä piirteitä. Tämän jälkeen otetaan yksityiskohtaisempaan tarkasteluun muutamia rakennusalan markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta aivan keskeisiä teemoja. Lopuksi esitetään varsin kattava yhteenveto. Yhteenvedon kattavuuden tarkoituksena on se, että kiireinenkin lukija voi jo pel-kästään sen perusteella saada varsin hyvän kokonaiskuvan käsitellyistä aiheista.

16 17

2. RAKEnnUSAlAn MARKKInoIdEn PERUSoloSUHdETEKIJäT

Kuten johdannossa esitettiin, rakennusalaa on pidetty myös kilpailuviranomaisten silmin tarkasteltuna enem-män tai vähemmän ongelmallisena alana, jolle on ominaista muun muassa voimakkaasti kohoavat hinnat, ongelmat lopputuotteen laadussa sekä heikko tuottavuuskehitys – vaikkakaan kaikki alan ongelmat eivät ole palautettavissa puhtaasti kilpailuongelmiksi. Joka tapauksessa rakennusalalle on historiallisesti ollut ominaista varsin vahva kotimarkkinaluonne ja osin tähän liittyen suhteellisen heikko kilpailuintensiteetti, mikä on pa-rantanut yritysten mahdollisuuksia siirtää omia kustannuksiaan hintoihin. Toisaalta samanaikaisesti on ollut tiedossa, etteivät kaikki alan markkinoiden toimivuuteenkaan liittyvät ongelmat aiheudu alan yritysten käyt-täytymisestä vaan pikemminkin siitä ympäristöstä, jossa tämä käyttäytyminen tapahtuu ja jonka mahdollista-maa tämä käyttäytyminen on.

Esimerkiksi suurten rakennusliikkeiden olisi huomattavasti vaikeampaa säännöstellä tonttivarantonsa käyttä-mistä ja uusien kohteiden aloittamista, jos kunnat eivät olisi muun muassa kustannusten kasvun pelossa sään-nöstelleet omaa kaavoitustaan tai jos muut yksityiset maanomistajat eivät olisi maan arvonnousun toivossa säännöstelleet omien maidensa rakennuskäyttöön myymistä kiinteistöverosta huolimatta. Edelleen esimerkik-si eräiden erittäin markkinavoimaisten rakennustuoteteollisuusyritysten olisi ollut huomattavasti vaikeampaa ohjata kysyntää hinnoittelu- tai alennuspolitiikoilla tai muutoin omiin tuotteisiinsa, ellei alan varsin runsas julkinen sääntely ja ohjeistus loisi tälle toiminnalle huomattavan otollista maaperää.

Kaiken kaikkiaan rakennusklusterin ongelmia kilpailunäkökulmasta tarkasteltaessa lieneekin tarkoituksen-mukaisempaa puhua markkinamekanismin toimivuudesta, mikä sisältää ainakin kolme toisiinsa vaikuttavaa tasoa: toimijoiden markkinakäyttäytymisen tason, tähän vaikuttavan markkinarakenteen tason sekä kum-paankin edelliseen vaikuttavan markkinoiden perusolosuhdetekijöiden tason. Kilpailuviraston suhteellisen laajan asiantuntijahaastattelukierroksen yhteydessä on käynyt ilmeiseksi, että erityisesti nykyisessä suhdanne-tilanteessa on perusteltua kiinnittää toimijoiden markkinakäyttäytymisen ohella erityistä huomiota markki-narakenteeseen ja markkinoiden perusolosuhdetekijöihin liittyviin näkökohtiin.

Tämä johtuu ennen muuta siitä, että nykyisen korkeasuhdanteen huipulla yrityksillä ei ole niin voimakkaita intressejä kilpailua rajoittavaan käyttäytymiseen kuin selkeässä matalasuhdanteessa, jossa yritysten kesken jaet-tavissa oleva kokonaisvolyymi on suhteessa selvästi alhaisempi. Lisäksi on painotettava sitä, että eräät alalle ominaiset strategisen markkinakäyttäytymisen muodot tulevat ylipäätään mahdollisiksi sitä kautta, että niille on luotu jo perusolosuhdetasolla otollinen institutionaalinen ympäristö.

Markkinoiden perusolosuhdetekijöillä tarkoitetaan sellaisia kysyntään ja tarjontaan liittyviä taustatekijöitä, jotka vaikuttavat merkittävästi tietyn alan rakenteeseen ja markkinakäyttäytymiseen mutta jotka eivät välttä-mättä ole välittömästi nähtävissä. Näiden tekijöiden välisten kausaalisuhteiden osoittaminen on usein moni-mutkainen kysymys, eikä siihen puututa tässä. Yleisesti ottaen näiden rakennusalalla vaikuttavien perusolo-suhdetekijöiden hahmottelemiseksi voidaan kuitenkin lähteä liikkeelle siitä, että asuntojen korkeaan hintata-soon liittyvät ongelmat aiheutuvat kroonisesta ylikysynnästä suhteessa tarjontaan, mihin taas vaikuttaa joukko seuraavassa lähemmin tarkasteltavia muita tekijöitä.

2.1. Asuntojen hinnat: tausta, kehitys ja haasteet

Asuntojen ja asuntotonttien hinta määräytyy markkinapohjaisesti kysynnän ja tar jonnan pohjalta. Kysynnän muutokset ovat tyypillisesti luonteeltaan nopeita. Koska asuntojen tarjonnan lisääminen on hidas prosessi,

18 19

kysynnän muutokset heijastuvat varsin nopeasti asuntojen ja tonttien hintojen muutoksina.4 Kotitalouksien kysyntä onkin tärkein niin asuntojen kuin tonttien hintatasoa mää rittävä tekijä. Asuntojen tarjonta riippuu olemassa olevasta asuntokannasta sekä asuntorakentamisesta, joka puolestaan on riippuvainen paitsi tonttien myös raken tamisen resurssien saatavuudesta (työ, rakennusaineet, yrittäjyys, tonttitarjonta) sekä rakentami-sen kannattavuudesta (kustannukset, kysyntä, kilpailutilanne, asuntokan nan hintataso).

Viimeisen 10 vuoden aikana ovat kerrostaloasuntojen hinnat yli kaksinkertaistuneet ja omakotitonttien hin-nat kolminkertaistuneet Helsingin seudulla. Tämä on johtunut ennen muuta kasvaneesta asuntokysynnästä. Keskeiset tekijät kasvaneen asuntokysynnän taustalla taas ovat olleet muun muassa kotitalouksien hyvä ta-loudellinen tilanne ja luottamus tulevaisuuteen, asuntorahoituksen kustannusten aleneminen sekä rahoituk-sen saatavuuden parantuminen ja seudun asuntokuntien määrän lisääntyminen. Nämä tekijät ovat luonteel-taan kaiken kaikkiaan myönteisiä ja heijastelevat Helsingin seudun taloudellista elinvoimaa. Hintojen nopea nousu ja korkeaksi kohonnut hintataso ovat ongelma nimenomaan ensiasunnon ostajille, jotka eivät hinto-jen noususta ole hyötyneet. Samalla hyöty viimeisten 10 vuoden korkotason alenemisesta on suurelta osin huvennut hintojen nousuun. Seurauksena etenkin ensiasuntoa ostavien kotitalouksien lainarasitus on nous-sut ja riskit ovat kasvaneet, sillä tyypilliset laina-ajat ovat viimeisen 10 vuoden aikana nousseet 15 vuodesta 25 vuoteen, ja keskimääräinen lainan määrä on yli kaksinkertaistunut (ympäristöministeriö, 2006).

Rahoitusmarkkinoiden syveneminen euroon siirtymisen myötä on toisaalta vähentänyt rahoitusriskejä. Pää-kaupunkiseudun asuntoneliön reaalihinta on hieman yli kaksinkertaistunut vuodesta 1993, jolloin asunto-jen hinnat olivat alimmillaan. Vastaavasti asuntolainojen reaalinen korkotaso on pudonnut vuonna 1993 olleesta kahdeksasta prosentista nykyiseen noin kahteen prosenttiin. Ennätysmäisen alhaisen korkotason ja ihmisten tulevaisuususkon varassa omistusasuntomarkkinat ovat olleet vilkkaat. Tämä on näkynyt kiihty-neenä pienasuntojen myyntinä sekä pientalorakentamisena, erityisesti kehysalueella ja sen ulkopuolellakin. Seurauksena on ollut asuntoja tonttihintojen nopea nousu, vuokra-asuntojonojen lyheneminen ja sään-telemättömien vuokrien lievä tasaantuminen. Hintataso nousi esimerkiksi vuonna 2005 koko maassa noin kuusi prosenttia, vaikka inflaatio oli alle yhden prosentin. Kuluttajien asuntojenostoaikomukset osoittavat, että pääkaupunkiseudulla on ollut yleensä muuta maata enemmän ostohalukkuutta. Vuoden 2005 kesästä lähtien ostoaikomukset ovat entisestään kohonneet ja ovat jatkaneet ennätystasolla.5

Kasvuseuduilla asuntojen hintatasoon vaikuttavatkin merkittävästi asuntojen kysyntään liittyvät seikat, ku-ten kotitalouksien tulot ja tulo-odotukset, asuntokuntien määrän kasvu, tarve asumistason parantamiseen sekä rahoitusmarkkinat. Nykyisessä tilanteessa rahoituksen saatavuus ja alhaiset lainakorot ovat kuitenkin asuntojen hintatasoon voimakkaimmin vaikuttavia tekijöitä. Esimerkiksi reaalikoron yhden prosenttiyksi-

4 Reunahuomiona voidaan kuitenkin todeta, etteivät hintojen muutokset alaspäin näyttäisi olevan läheskään yhtä selviä ja voimakkaita kuin ylöspäin. Vuoden 2007 aikana heikenneen kysynnän aikana saadut kokemukset viittaavat pikemminkin siihen, että aluksi kyse on lähinnä hintojen vahvan nousun katkeamisesta mutta ei sen taittumisesta alaspäin.

5 Asuntojen hinnat ovat Suomessa nousseet nopeasti ja pääkaupunkiseudulla etenkin pientalojen hinnat ovat korkeita. Asuntohintatilastoja ei kuitenkaan voi sellaisenaan käyttää esimerkiksi eri maiden kotitalouksien asumismenojen vertai-luun. Syynä on se, että kyseinen tilasto ei mittaa asumismenoja. Näissä tilastoissa ei mitata vastikkeita, lainojen korkome-noja ja lainojen lyhennyksiä eikä huomioida asumistukea. Asumisen taloudellista rasitetta eli asumismenojen osuutta ko-titalouksien käytettävissä olevista tuloista on Suomessa ja muissa Pohjoismaissa mitattu kulutustutkimuksen tai tulonjako-tutkimuksen aineistoilla. Ajatuksena on tällöin, että kotitalouden todelliset juoksevat asumismenot kuten vuokra, yhtiö-vastike, lainojen korot ja lyhennykset vähennettynä asumiseen myönnetyillä tuilla, suhteutetaan kotitalouden käytettävissä oleviin rahatuloihin. Näin laskettuna kotitalouksien keskimääräinen asumismenoihin kuluva osuus tuloista oli Suomessa 16,7 prosenttia vuonna 2003. Ruotsissa ja Norjassa vastaava luku on ollut noin 22 prosenttia. Valitettavasti laajempaa kan-sainvälistä vertailua ei toistaiseksi ole ollut saatavissa. Näin mitattuna asumismenot ovat keskiarvoisesti kohtuullisemmat kuin asuntohintatilastojen valossa. Tästä huolimatta etenkin pääkaupunkiseudulla asumismenoihin kuluu muuta maata suurempi osa tuloista ja huoli korkeista asuntojen hinnoista on erityisesti pääkaupunkiseudulla aiheellinen.

18 19

kön nousun on arvioitu laskevan asuntojen reaalihintoja pääkaupunkiseudulla pitkällä aikavälillä 4–5 pro-senttia (ympäristöministeriö, 2006).

Toisaalta julkisuudessa esiintyneiden tietojen mukaan asuntojen hinnat esimerkiksi Isossa-Britanniassa ovat jatkaneet nousuaan lainakorkojen noususta huolimatta. Tiedot käyvät ilmi Land Registry -laitoksen julkis-tamista tiedoista, jotka perustuvat myytyjen asuntojen kauppahintoihin. Samansuuntaisia tietoja on saatu myös asuntolainoja myöntäviltä rahoituslaitoksilta. Tämä viittaa siihen, että pelkkä lievä korkojen nousu ei automaattisesti johda hintojen laskuun, vaan tämän saavuttaminen edellyttäisi myös muiden raha- ja finans-sipoliittisten instrumenttien käyttöä. Esimerkiksi valtiosihteeri Raimo Sailas (Rakennuslehti 23.11.06) onkin ottanut esiin tarpeen arvioida puhtaasti taloudellisessa katsannossa esimerkiksi asuntovelkojen korkojen ve-rovähennysoikeuden vaikutuksia ja tarkoituksenmukaisuutta uudelleen. Sailas tosin myöntää, että korkojen verovähennysoikeuteen puuttuminen edes asteittain saattaa olla poliittisesti erittäin vaikeaa.

Tämä on ymmärrettävää sitä kautta, että asuminen on suurin yksittäinen erä kotitalouksien rahankäytössä. Asumisen taloudellista rasittavuutta voidaan mitata esimerkiksi asumismenojen (kaikki rahamääräiset asu-mismenot vähennettynä asumistuilla ja korkojen verovähennyksellä) suhteella käytettävissä oleviin tuloihin. Toisaalta omistusasunnoissa osa asumismenoista eli lainojen lyhennykset ovat säästämistä. Asunnon arvon nousu hyödyttää omistajaa ja asunnossa kiinni olevaa omaisuutta ei voi käyttää muihin tarkoituksiin. Kun nämä asiat otetaan huomioon, puhutaan asumiskustannuksista. Suomessa asumisväljyys kuten myös varus-telutaso on jonkin verran alempi kuin muissa vastaavissa maissa. Muun muassa näistä syistä Suomessa on asumisen ns. tulojousto voimakas. Toisin sanoen tulojen kasvaessa asumiseen käytetään lisätuloista asumisen kulutusosuutta enemmän rahaa. Asumiseen rahaa kuluu siis suhteellisesti entistä enemmän. Tulevaisuudessa asumiskustannuksia kasvattavia tekijöitä ovat laadullisesti paremman varustelemisen ja sisustamisen lisäksi asuntojen jatkuva viranomaisohjauksen ja elinkaariajattelun johdosta tapahtuva laatutason parantuminen. Samaan suuntaan vaikuttavat energian, jätehuollon ja muiden kiinteistöhuollon keskimääräistä suurempi kustannusten nousu.

Ripeän väestönkasvun ja asumisväljyyden nostamishalun vuoksi asuntojen kysyntä kasvukeskusalueilla ylit-tää yleensä asuntojen tarjonnan. Tällöin asuntojen myynhinnat pyrkivät irtautumaan tuotantokustannuk-sista, samoin vuokrat. Uusien ja myös käytettyjen asuntojen myyntihinnat ja vuokrat nousevat siten tällaisil-la alueilla enemmän kuin muualla. Kaikkialla maailmassa kuten Suomessakin tuotanto ja väestö kasautuvat suurten keskusten työssäkäyntialueille. Erikoistumisen ja erityisosaamisen myötä näillä seuduilla on mahdol-lisuudet kehittyä yhä vahvemmiksi keskuksiksi. Alueellinen kehitys ja asuntokanta eivät olekaan Suomessa tasapainossa. Periaatteessa asuntoja on maassa väestömäärään nähden riittävästi eli noin yksi asunto kahta ihmistä kohden. Osa niistä vain sijaitsee väärässä paikassa. Väestön ja työpaikkojen siirtyminen kasvukes-kuksiin tai niiden lähialueille jättää vajaakäyttöön taantuvien alueiden hyvässä kunnossa olevaa asuntokantaa ja muuta infrastruktuuria. Kasvukeskusten ydinalueiden työpaikkamäärien ja asuntojen saatavuuden välillä oleva ristiriita vaikuttaa pysyvältä.

Asuntomarkkinoilla omistusasunto on luonteeltaan kulutushyödyke, mutta samalla se on pääomahyödy-ke ja sijoituskohde. Vuokra-asunnossa vaihdettavana hyödykkeenä on asunnosta saatava hyöty, jota voidaan kutsua myös asuntopalvelukseksi. Vuokranantajalle asunto on puolestaan sijoituskohde. Asuntomarkkinoil-la kokonaiskysynnän muodostavat ne, jotka hankkivat asunnon välittömän asumistarpeensa tyydyttämisek-si sekä myös ne, joille asunto on pääoman sijoituskohde. Kokonaistarjonta muodostuu jo olemassa olevasta asuntokannasta ja tietyn ajanjakson asuntotuotannosta. Markkinoilla on tiettynä aikana vain uustuotanto ja tarjolla oleva osa vanhasta asuntokannasta. Asuntomarkkinat jakautuvat useisiin osasektoreihin, joilla hin-nanmuodostus ja markkinakäyttäytyminen poikkeavat suuresti toisistaan. Siksi näitä lohkoja tarkastellaan yleensä erikseen. Osamarkkinoita erotetaan hallintasuhteen (omistus ja vuokra), rahoitusmuodon (vapaara-hoitteinen ja valtion tukema) sekä vanhan kannan ja uuden tuotannon suhteen. Näiden ohella asuntojen si-jainnin suhteen muodostuu merkittävästi erilaisia osamarkkinoita. Kaikki edellä mainitut osasektorit jakau-tuvat vielä pienempiin markkinalohkoihin talotyypin, asunnon koon ja laadun perusteella.

20 21

Asuntomarkkinoilla kuten muillakin markkinoilla kysyntä ja tarjonta määräävät yleensä hinnan, ellei jol-lakin osasektorilla ole merkittäviä rajoituksia tai subventioita (mm. aravalainat, korkotuet, verovähennyk-set, asumistuet). Pitkällä aikavälillä työpaikkakehitys on ratkaisevana taustana alueen väestön kehitykselle. Väestön määrän lisäksi asuntojen kysyntään vaikuttavat siis muut demografiset tekijät kuten ikärakenne ja asuntokuntien pieneneminen sekä näiden alueellinen jakautuminen. Elintason ja varallisuuden nousu joh-taa puolestaan asumisväljyyden lisääntymiseen ja asuntojen laatutason parantumiseen. Lyhyellä aikavälillä asuntomarkkinoiden hallitsevana piirteenä on tarjonnan joustamattomuus. Tämä aiheutuu asuntojen pit-käikäisyydestä, tuotantoajasta, alueellisesta sidonnaisuudesta sekä jakautumisesta suuresti toistaan poikkea-viin osamarkkinoihin. Asuntokannan muutostekijät, uustuotanto ja poistuma, vaikuttavat melko vähän, vain prosentin–kaksi vuodessa. Tarjonnan ollessa joustamatonta hinta reagoi voimakkaasti kysynnän vaih-teluihin. Näihin voivat puolestaan suuresti vaikuttaa muutokset kokonaistaloudellisessa kehityksessä, työlli-syydessä, rahamarkkinatilanteessa tai valtion tukipolitiikoissa. Kaikista näistä tekijöistä on useita esimerkkejä lähimenneisyydestä.

Taloudellisen tilanteen ja asuntomarkkinoiden välinen yhteys on erityisen selvä alueilla, joilla on asuntopu-la. Pääkaupunkiseudulla asuntojen kysynnän ja tarjonnan välillä epätasapaino on ollut jatkuvaa toisin kuin enimmäkseen muulla maassa. Myös eri suhdannetilanteiden aiheuttamat heilahtelut tuotannossa ja hinnois-sa ovat olleet keskimääräistä voimakkaampia. Asuntojen kysynnässä ja hinnoissa näkyy sama kehitys kuin maankäytössä: mitä suurempi väestökeskittymä, sitä intensiivisempi maankäyttö ja sitä korkeammat tont-tien sekä myös asuntojen hinnat. Yleinen sääntö onkin, ettei kalliille tontille kannata halpaa rakentaa. Näistä seikoista johtuu, että etenkin Helsingin ydinalueilla asuntojen hinnat ovat maan korkeimmat, muualla pää-kaupunkiseudulla hieman alemmat ja lähimmällä kehysalueellakin selvästi muuta maata korkeammat. Hel-singin keskihintoja nostaa myös se, että kaupungissa on suhteellisesti muita kuntia enemmän pieniä asunto-ja, joissa kuitenkin pitää olla kalliit keittiöt ja märkätilat. Lisäksi eräs kansainvälisestikin tuttu piirre näyttäy-tyy pääkaupunkiseudulla: Helsingin kantakaupungin länsipuolella olevat alueet ovat yleensä halutuimpia ja kalliimpia kuin idän suunnalla.

Pääkaupunkiseudun korkeille asuntohinnoille voi arvioida olevan myös muita selittäjiä. Suurilla asunto-markkinoilla on kysyntää kaikenlaisille asunnoille. Kun kaikki käy kaupaksi, voi rohkea hinnanasettaja tai keinottelija myydä ”markkinalukutaidottomalle”, kiireesti asuntoa tarvitsevalle asunnon ylihinnalla. Samoin luksusasuntojen korkeat huippuhinnat vetävät osaltaan hintatasoa ylöspäin. Erilaiset markkinointikeinojen uutuudet kuten asuntojen myyntikuntoon ehostaminen, ”stailaus”, omaksutaan kasvavilla alueilla ensiksi. Asuntomarkkinoilla vaikuttavatkin puhtaasti kysyntä- ja tarjontatekijöiden lisäksi monet ulkoiset ja sisäiset tekijät tai muuttujat, joilla on suuri merkitys pyrittäessä saamaan asuntomarkkinat erityisesti asunnon tar-vitsijoiden kannalta tasapainoisiksi.

Pääasiallisesti kuitenkin asuntojen hintojen nousu aiheutuu kysynnän ja tarjonnan epätasapainosta, ja tämän tilanteen taustalla pääosin vaikuttavista muutamista keskeisistä tekijöistä. Tämän epätasapainotilanteen syn-tymistä voidaan ymmärtää paremmin historiallista taustaa vasten. Monissa länsimaissa on 1990-luvun puo-livälin jälkeen koettu poikkeuksellisen pitkä, voimakas ja yhtenäinen hintojen jatkuvan kohoamisen jakso, jonka aikana nimellishinnat ovat monissa maissa vähintään kaksinkertaistuneet yhdessä vuosikymmenessä. Suomessa kuten monissa muissakaan maissa nousu ei katkennut edes Euroopan keskuspankin rahapolitiikan tuntuvaan kiristämiseen vuonna 2000 eikä myöskään sitä seuraavana vuonna alkaneeseen osakemarkkinoi-den jyrkkään alamäkeen. Jälkikäteen arvioiden lähtökohdat neliöhintojen huimalle nousulle Suomessa olivat erityisen otolliset, mitä voidaan lähestyä esimerkiksi Lindholmin (2007) kuvaamalla tavalla seuraavasti.

Suomessa on monien muiden länsimaiden tavoin koettu 1990-luvun puolivälistä alkanut poikkeuksellisen pitkä ja voimakas nousevien asuntohintojen jakso. Asuntojen nimellishinnat ovat vuosikymmenessä kaksin-kertaistuneet, joissakin maissa jopa kolminkertaistuneet. Voimakas hintojen nousu onkin kirvoittanut kan-nanottoja laidasta laitaan: jotkut puhuvat jo samanlaisesta hintakuplasta kuin vuonna 1989; toiset taas vä-hättelevät hintojen nousua viitaten ennen muuta siihen, että hinnat ovat nousseet kaikissa muissakin maissa ja asuminen pääkaupungeissa tai muissa suurissa kaupungeissa on aina huomattavan kallista. Tämä onkin

20 21

totta. Toisaalta Helsinki ei väestömäärältään tai muutoinkaan ole New York tai Lontoo, ja hinnat esimer-kiksi Brysselissä ovat varsin kohtuulliset Helsinkiin verrattuna. Tosiasia onkin se, että esimerkiksi Tilastokes-kuksen ja Veronmaksajien selvitysten mukaan viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana keskimääräisellä nettokuukausipalkalla on saanut asuntoneliöitä vähemmän vain asuntokuplan aikana 1980-luvun lopussa. Ostovoimaan suhteutettuna asunnot ovat siis kalliita, ja keskeisin syy tähän ovat jatkuvasti ja voimakkaasti nousseet nimellishinnat.

Kymmenkunta vuotta sitten alkanut asuntojen neliöhintojen voimakas nousu ei katkennut edes Euroopan keskuspankin rahapolitiikan tuntuvaan kiristämiseen vuonna 2000 tai vuonna 2001 alkaneeseen osakemark-kinoiden jyrkkään alamäkeen. Suomessa lähtökohdat asuntojen neliöhintojen huimalle nousulle olivat eri-tyisen otolliset: asuntojen hinnat olivat 1990-luvun syvän laman jäljiltä suhteellisesti varsin matalat reaali-hintojen laskettua voimakkaasti, kotitalouksien velkaantuneisuus kansainvälisesti verrattuna varsin vähäi-nen, asuntolainojen maksuajat ainakin eurooppalaisittain varsin lyhyet ja asuntojen keskikoko sekä laatu- ja varustelutaso moniin vertailumaihin nähden niukempi. Edellytykset asuntojen ja asuntoluottojen kysynnäl-le paranivat, kun työllisyys ja tulot kääntyivät selvään nousuun ja pankkien lainanantovara kasvoi vakavarai-suuden parannuttua ja syvimmän laman mentyä ohi samalla, kun korot kääntyivät laskuun. Pari vuotta kes-täneen viivyttely- ja odotteluvaiheen jälkeen vuonna 1997 alkoi katkeamaton voimakkaan kysynnän kausi, jonka aikana lähes ainoaksi joustavaksi muuttujaksi markkinoilla on jäänyt asuntojen hinta.

Rahoituksen saatavuuden ja hinnan yhteys asuntojen hintoihin on tunnetusti erittäin vahva. Omaan käyt-töön ostettava omistusasunto ostetaan yleensä suurelta osin lainarahalla. Tämän takia lainanhoitokulut ovat selvästi suurin asumiskustannuserä. Tämän takia taas uuden omistusasunnon ostoa suunnittelevan talouden kohdalla ratkaisu tiivistyy yleensä kysymykseen siitä, kuinka monta euroa kuukaudessa halutun asunnon lai-nanhoitokulut vievät ja kuinka paljon nämä saisivat viedä. Vastaus tähän kysymykseen määrittelee käytän-nössä lainanottovaran ja samalla myös asunnon enimmäishinnan.

Valmistautuminen rahaliittoon toi Suomen finanssimarkkinoille aivan uudenlaisen tilanteen, jossa vastaus tähän asunnon hankintaa määrittelevään ydinkysymykseen alkoi nopeasti ja radikaalisti muuttua monissa talouksissa: Ensinnäkin, rahaliiton myötä määrääviksi tulleet euribor-korot painuivat suurten euromaiden jähmeiden talouksien mukaiselle tasolle. Tätä kehitystä korosti globalisaation lisäämä hintakilpailu, joka ka-vensi hinnoitteluvaraa monilla hyödykemarkkinoilla, jolloin taas inflaatiopaineet siirtyivät selvemmin ku-lutushyödykkeistä muun muassa asuntoihin. Samanaikaisesti globalisaatio loi kehittyviin talouksiin valtavia ylijäämiä, jotka purkautuivat länsimaisille rahoitusmarkkinoille. Tämä likviditeetti on käytännössä keskeisin syy siihen, että markkinakorot ovat viimeisen kymmenen vuoden aikana pysyneet pääsääntöisesti varsin ma-talina. Näissä oloissa oli Lindholmin (2007) mukaan varsin loogisena seurauksena se, että tulojen ja lainan-ottovaran samanaikainen kasvu johti asuntohintojen tuntuvaan nousuun.

Asuntohintojen tuntuva nousu on viimeisen kymmenen vuoden aikana kasvattanut kotitalouksien – käytän-nössä usein laskennallista – asuntovarallisuutta mutta samalla vaikeuttanut merkittävästi asuntomarkkinoille tulijoiden asemaa. Asuntovarallisuuden nousu on sikäli suurelta osin vain laskennallista, että asuntomark-kinat perustuvat asunnonvaihtoketjuihin, joissa sama talous operoi sekä myyjänä että ostajana, jolloin tämä saa paremman hinnan vanhasta asunnostaan mutta vastaavasti myös maksaa korkeamman hinnan uudesta asunnostaan. Ongelmallinen tilanne on niillä, joilla syystä tai toisesta ei ole ollut vanhaa asuntoa omistuk-sessaan voimakkaasti nousseiden hintojen kaudella. Hintojen noususta ovatkin kärsineet selvästi eniten ensi-asunnon ostajat - siis se väestön osa, joka on joko olosuhteiden pakosta tai hintojen laskun toivossa lykännyt ensimmäisen asunnon ostoa. Toinen kehityksestä edellistä ryhmää hieman lievemmin kärsinyt ryhmä ovat ne, jotka ovat rakennemuutoksen tai muun syyn takia joutuneet myymään asuntonsa harvemmin asutuilla alueilla ja muuttamaan voimakkaan kysynnän kasvukeskuksiin.

Matalien korkojen ja nousevien tulojen lisäksi asuntojen kysyntään ovatkin vaikuttaneet myös aluetalou-den tekijät. Moniin muihin länsimaihin verrattuna Suomi on edelleen harvaan asuttu ja kaupungistumises-sa muita jäljessä. Kaupunkiväestön osuus koko väkimäärästä on Suomessa noin 60 %, kun vastaava osuus

22 23

esimerkiksi Ruotsissa on jo lähes 80 %. Ero on selvä ja huomattava, vaikkakin kaupunkimaisen asumisen täsmälliseen määrittelemiseen liittyy ilmeisiä vaikeuksia. Yksi globalisaation ja kansainvälisen kilpailun ja kansainvälistyvän yritystoiminnan seurauksia onkin yritystoiminnan ja sen mukana asumisen keskittyminen muutamiin suurimpiin kasvukeskuksiin ja niiden lähikuntiin. Esimerkiksi Tilastokeskuksen (2006) selvi-tyksen mukaan vuonna 2006 yli 70 % työllisyyden noususta kertyi vain kolmesta maakunnasta: Helsingin, Tampereen ja Jyväskylän seuduilta. Tämä näkyy väistämättä myös asuntojen hinnoissa kyseisillä alueilla, ja erityisesti pääkaupunkiseudun hintataso näyttäisi olevan myös keskihintatilastojen mukaan erkaantumassa muun Suomen hintatasosta.

Hintojen nousu ja sen taustalla oleva voimakas kysyntä onkin nimenomaan kasvukeskusten ongelma, sillä keskimääräisesti Suomessa on asuntoja suhteessa asukaslukuun varsin runsaasti, eikä näin ollen varsinaisesta asuntopulasta voida puhua. Ongelma on pikemminkin kysynnän ja tarjonnan kohtaamisessa: Ensinnäkin, väestöltään voimakkaasti kasvavissa keskuksissa voi ilmetä suoranaista niukkuutta asuntojen tarjonnassa. Toiseksi, ongelmaa syventää se, että osa asuntokannasta on korjausvelkaista ja muutoin epäkuranttia asun-tokantaa, joka ei laadullisesti vastaa kysyntää. Koska ongelman ydin näyttäisi olevan kysynnän ja tarjonnan epäsuhdassa erityisesti kasvukeskuksissa, lääkkeeksi ongelmaan tarjotaan yleensä tarjonnan voimakasta lisää-mistä. Tämä on kuitenkin helpommin sanottu kuin tehty, sillä uudistuotannon osuus koko asuntokannasta on vain pieni murto-osa, eikä esimerkiksi sen moninkertaistaminen ole kapasiteettirajoitteiden takia kerta kaikkiaan mahdollista, joskin on mahdollista, että kapasiteettia on lähiaikoina vapautumassa myös toimitila-rakentamisen puolelta. Vaikka puhuttaisiinkin vain maltillisemmasta tarjonnan lisäämisestä, kohdataan silti muutamia ilmeisiä haasteita.

Yksi tällainen ilmeinen haaste liittyy maamarkkinoiden toimintaan ja tarkemmin yhdeksi keskeiseksi pullon-kaulaksi miellettyyn tonttitarjontaan. Asuntojen hintoja koskevassa keskustelussa toistuvasti tarjottu lääke asuntojen ylikysyntään onkin asuinrakennustonttien tarjolla olevan määrän huomattava lisääminen muun muassa kaavoitusta tehostamalla. Ajatus on luonnollisesti oikeansuuntainen, mutta pitää silti sisällään eräitä epätarkkuuksia tai ongelmallisia oletuksia. Näistä keskeisin liittyy siihen, että kaavoitettujen tonttien varanto – jota sinänsä näyttäisi olevan jopa pääkaupunkiseudulla suhteellisen runsaasti – ei ole sama asia kuin tosiasi-allisesti tarjolla olevien tonttien valikoima. Toisin sanoen tonttimarkkinoilla näyttäisi olevan oma logiikkan-sa, jossa kysynnän lisäys ei johdakaan välttämättä tarjonnan lisääntymiseen. Itse asiassa voi käydä jopa päin vastoin: tonttien omistajat jäävät odottamaan tonttien ilmeistä arvonnousua eivätkä myy omistamiaan tont-teja. Mitä parempi ja haluttavampi on rakentamattoman tontin sijainti, sitä suurempi ja todennäköisempi on arvonnousu. Tätä problematiikkaa on tarkasteltu lähemmin toisaalla tässä selvityksessä.

Toinen osa problematiikkaa on se, että vaikka tontteja saataisiinkin myös tosiasiallisesti enemmän markki-noille, tämäkään ei välttämättä johda suoraviivaisesti huomattavaan asuntotarjonnan tosiasialliseen lisäyk-seen. Tämä taas johtuu ainakin kahdesta keskeisestä syystä. Ensimmäinen syy on se, että suurilla rakennus-liikkeillä on ilmeiset taloudelliset intressit pyrkiä säätelemään omaa tarjontaansa siten, ettei markkinoille muodostu ainakaan merkittävää ylitarjontatilannetta. Rakennusliikkeille taas avautuvat mahdollisuudet tä-hän sitä kautta, että muun muassa tonttitarjonnan niukkuuteen ja alan sääntely-ympäristöön liittyvistä syis-tä rakentaminen on perinteisesti ollut vahvasti kansallista toimintaa. Toinen syy on se, että vahvassa korkea-suhdanteessa alan kapasiteetti on suhteellisen täysimääräisesti käytössä sekä Suomessa että lähimmissä naa-purimaissa, joissa rakentaminen myös on erittäin vilkasta. Kapasiteettirajoitteet koskevat ainakin tietyin osin myös omatoimista omakotitalorakentamista eikä niille ole immuuni myöskään pientaloteollisuus, joka tosin pystyisi ilmeisesti jossain määrin lisäämään tuotantoaan, jos omakotitontteja olisi riittävästi.

Joka tapauksessa vaikuttaa ilmeisen epärealistiselta olettaa, että tarjonta voisi edes runsaamman tonttitarjon-nan oloissa nopeasti vastata kysyntää ottaen huomioon myös sen, että uudistuotannon osuus koko tarjon-nasta on joka tapauksessa vain murto-osa. Näin ollen melkeinpä nopeammin hintatasoon vaikuttavat hitaas-ti reagoivan tarjonnan sijasta muutokset kysyntätekijöissä, joista keskeisin on edellä esitetyllä tavalla korko-taso. Selvitystä tehtäessä markkinakorot ovatkin kääntyneet selkeään nousuun oltuaan välillä jo historiallisen alhaisella tasolla. Tämä on vaikuttanut varsin nopeasti kysyntään. Nopea vaikutus selittyy osin sillä, että ai-

22 23

nakin pääkaupunkiseudulla, jossa hinnat ovat korkeimmat, valtaosa uusista lainoista on jo 20–25 vuoden pi-tuisia, eikä lainanottovaraa siten voida enää järkevästi ja merkittävästi lisätä laina-aikaa pidentämällä. Kun sa-malla hinnat ovat edelleen nousseet ja korot kääntyneet nousuun on tämä vuonna 2007 alkanut selvästi jar-ruttaa asuntokauppaa ja hintojen nousua. Osaselitys asiaan lienee Lindholmin (2007) mukaan myös pank-kien ainakin lievästi kiristynyt lainanantopolitiikka, johon taas ovat vaikuttaneet ennen muuta tiedot Yhdys-valtojen asuntomarkkinoiden ongelmista erityisesti hyvin riskipitoisten lainojen markkinasegmentissä.6

Kyse lienee kuitenkin vain tilapäisestä markkinoiden korjausliikkeestä, eikä niinkään uuden laskevan tren-din alusta. Tätä näkemystä voidaan perustella sillä, että länsieurooppalaisessa vertailussa suomalaiset ovat edelleen keskimääräistä vähävelkaisempia. OECD:n (2005, 2006) keräämien tietojen mukaan sekä velkaan-tuneisuusaste, mediaanivelka että korkokulujen ja kaikkien lainanhoitokulujen suhde tuloihin ovat meillä alemmat kuin monissa muissa EU-maissa. Myöskään tietoja merkittävistä lainanhoito-ongelmista tai luotto-tappioista kuten Yhdysvaltojen tapauksessa ei meillä ole. Makrotaloudellisten ennusteiden mukaan on myös varsin epätodennäköistä, että markkinakorot nousisivat 6–8 prosentin tasolle, mikä alkaisi jo merkittävästi jarruttaa kysyntää

Näin ollen kokonaiskuvaksi jää se, että vuonna 2007 on tultu tilanteeseen, jossa markkinoilla ”vedetään henkeä”. Syyt tähän ovat ilmeiset. Kymmenen vuotta jatkuneen hintojen nousun jälkeen erityisesti pääkau-punkiseudun ja eräiden muiden kasvukeskusten asunnot ja varsinkin uudistuotanto ovat erittäin kalliita keskimääräisiin palkkoihin nähden. Nykyinen hintataso yhdessä nousseiden korkojen kanssa johtaa lainan-ottovaran vähenemiseen, mikä jäädyttää kysyntää ja jarruttaa hintojen nousua, joillakin alueilla merkittä-västikin. Huomattava ja yleinen hintojen lasku näyttää silti epätodennäköiseltä. Siihen voisi johtaa lähinnä makrotalouden tilan merkittävä heikkeneminen, myönteisen tulokehityksen taittuminen ja työttömyyden lisääntyminen.

Asunto- ja rakennusmarkkinoiden nykytilanne johtaa kuitenkin myös merkittäviin yleisempiin haasteisiin, sillä alalla on suuri kansantaloudellinen merkitys. Erilaisissa taloudellisissa vertailuissa Suomen kilpailukykyä pidetään yleisesti hyvänä. Tuottavuus on pitkään kasvanut nopeasti, ja tuotantorakenne on uudistunut osaa-misintensiiviseen suuntaan. Suomen innovaatioympäristö on maailman korkeatasoisimpia, ja innovaatiotoi-minta on ollut varsin tuloksellista. Toisaalta on huomautettu siitä, että hyvän kilpailukyvyn ylläpitäminen myös tulevaisuudessa edellyttää tuottavuuden kasvun perustan laajentamista. Tämä tarkoittaa käytännössä huomion kiinnittämistä heikon tuottavuuden kasvun alojen erityisongelmiin, sillä näiden alojen BKT-osuu-det ovat huomattavan suuria, ja niiden tuotanto nojaa pääosin kotimaiseen kysyntään. Yksi näistä aloista on kotimainen rakennusala, jonka tuottavuuskehitys on eräiden palveluiden ja alkutuotannon ohella ollut OECD:n (2003) raportin mukaan kaikkein heikointa (vrt. kauppa- ja teollisuusministeriö, myös 2005).

Toinen yleisesti ottaen erinomaisiin kilpailukyky- ja tuottavuusvertailujen tuloksiin liitetty reunahuomautus on, etteivät kilpailukyky ja tuottavuus jostain syystä näyttäisi realisoituvan kansalaisten hyvinvoinniksi. Suo-mi onkin viime vuosina sijoittunut erilaisten kilpailukykyvertailujen aivan terävimpään kärkeen, kun taas vastaavissa elintasovertailuissa Suomi on tästä huolimatta saavuttanut sijoituksekseen noin viisitoista hieman vertailusta riippuen. Tätä ilmiötä on eräissä yhteyksissä kutsuttu ”suomalaiseksi paradoksiksi”. On varsin selvää, että keskipalkkoihin ja niiden kehitykseen suhteutettuna voimakkaasti kallistunut asumisen hinta on osaltaan vaikuttanut tämän tilanteen syntymiseen.

6 Yhdysvaltojen asuntomarkkinoiden vakavat ongelmat liittyvät ns. subprime-asuntolainoihin, jotka ovat korkean riskin asuntolainoja, joita on viime vuosina myönnetty hyvin avokätisesti yhdysvaltalaisille riskiasiakkaille, minkä seurauksena maksuvaikeudet ovat lisääntyneet rajusti. Tämän takia muun muassa luottoehtoja on ollut pakko kiristää, mikä taas on lei-kannut rajusti kysyntää.

24 25

Tätä ”suomalaiseksi paradoksiksi” nimettyä ilmiötä on selitetty muun muassa aikaviivetekijöillä sekä tutki-musmetodologisella harhalla. Myös rakennusala on selittänyt alaan heikoksi väitettyä tuottavuutta juuri tätä kautta. RTT:n VTT:llä teettämän tutkimuksen mukaan keskeinen syy tuottavuustilastojen välittämään osin ilmeisen virheelliseen kuvaan löytyy laskentamenetelmistä ja -periaatteista, ja tutkimuksessa peräänkuulutet-tiinkin uusia keinoja kattavan ja luotettavan tilastoaineiston varmistamiseksi. Toisen RTT:n VTT:llä teettä-män tutkimuksen mukaan taas huomattava osa asuntojen hintojen noususta aiheutuu lisääntyneen säänte-lyn ja julkisten määräysten aiheuttamista lisärasitteista eikä markkinatoimijoiden käyttäytymisestä.

Riippumatta ongelman alkulähteestä monet tutkimukset viittaavat valitettavasti samaan suuntaan: suoma-laisten ostovoima monien muiden länsimaiden asukkaisiin verrattuna ei ole erityisen hyvä, eikä nopeasti kallistuva asuminen ainakaan paranna asiaa. Kaiken kaikkiaan lienee varsin ilmeistä, että kansalaisten kallis-tuneen asumisen takia huomattavasti lisääntynyt asuntovelkataakka yhdessä esimerkiksi viimeisen vuoden aikana selkeästi nousuun kääntyneiden korkojen kanssa leikkaa edelleen ostovoimaa ja kulutusta. Toinen ja edelliseen varsin välittömästi liittyvä kansantaloudellinen näkökohta on se, että asumisen nopea ja voimakas kallistuminen näyttäisi muodostavan yhä ilmeisemmän uhan kansantalouden tasapainolle: Avoimen ja eu-roon sidotun talouden oloissa inflaatioherkkyys on yksi suurimpia talouden tasapainoon liittyviä haasteita, ja korkeat asuntojen hinnat sekä korkeat korot aiheuttavat tässä suhteessa selkeästi ongelmia heijastuessaan ainakin epäsuorasti esimerkiksi tulopoliittisiin neuvotteluihin ja syventäessään sitä kautta edelleen inflaatio-kierteen uhkaa. Toinen kansantalouden tasapainon kannalta merkittävä ulottuvuus liittyy siihen, että asun-tojen hintakehitys varsinkin pääkaupunkiseudulla mutta osin myös muissa kasvukeskuksissa on alkanut hei-kentää työvoiman liikkuvuutta etenkin eräissä alemman palkkatason ammattiryhmissä.

Erityisesti Helsingin seutu on kuulunut viimeisen runsaan kymmenen vuoden aikana Euroopan nopeim-min kasvaneisiin metropoleihin ja sen on arvioitu tulevaisuudessakin kasvavan voimakkaasti. Seudun kas-vupotentiaalin täysimääräinen hyödyntäminen edellyttää riittävää osaavan työvoiman saatavuutta. Riittävä asuntotarjonta ja asuntomarkkinoiden joustava toiminta taas ovat välttämätön edellytys muuttoliikkeelle ja sen kautta tulevalle työvoiman tarjonnan kasvulle. Helsingin seudun työmarkkinat ovatkin erittäin voimak-kaasti riippuvaisia jatkuvasta muuttovoitosta, sillä kantaväestön työvoiman tarjonta on kääntymässä laskuun. Muuttoliikkeen perusedellytyksenä on, että alueelle muuttavat pystyvät maksamaan asumiskustannuksensa työstä saatavalla palkalla.

Keskimääräisellä nettokuukausipalkalla saatava asuntoneliömäärä on kuitenkin kääntynyt selvään laskuun koko maassa. Etenkin Helsingin seudulla keskimääräisellä nettokuukausipalkalla saa neliöitä selvästi muuta maata vähemmän. Ongelma on sekä absoluuttinen että suhteellinen. Absoluuttinen se on siinä mielessä, että eräissä alempien tuloryhmien ammateissa asumiskustannukset vievät jo nyt kohtuuttoman suuren osan tu-loista, vaikka asumiskustannukset vielä pystyttäisiinkin niukasti maksamaan palkalla. Suhteellinen se on sii-nä mielessä, että Helsingin seudun ja muiden alueiden välisen hinta- ja vuokratasoeron kasvu nostaa samalla kynnystä tulla alueelle. Lievempänä ilmiö on havaittavissa myös eräissä muissa kasvukeskuksissa. Helsingin seudulla asumisen korkea hinta ja asuntotuotannon pullonkaulat uhkaavat kuitenkin jo varsin selkeästi alu-een yritysten työvoiman saantia ja kasvumahdollisuuksia.

Esimerkiksi Holmin, Nivalaisen ja Volkin (2008) tutkimuksen mukaan yksinasuvalla henkilöllä on kohtuul-liset taloudelliset kannustimet työllistyä ja muuttaa asumaan Helsingin seutukuntaan, jos uuden työsuhteen palkka on noin 2 600 euroa kuukaudessa tai enemmän. Sen sijaan tutkimuksen mukaan kahden lapsen ne-lihenkisen perheen tapauksessa muuttaminen tai pendelöinti asuinseutukunnan ulkopuolelle ei ole taloudel-lisesti kovin kannustavaa. Ellei uuden työpaikan palkkataso ole selvästi yli 3 000 euroa kuukaudessa, toiseen seutukuntaan työllistyminen lisää kotitalouden käytettävissä olevia tuloja asumis- ja työmatkakustannusten jälkeen vain muutamia satoja euroja. Mitä pienempi on lähtöalueen vuokra tuloalueeseen verrattuna, sitä vä-hemmän muuttaminen kannattaa.

Edellä sanotun suhteen on kuitenkin otettava huomioon, että maan eri alueilla asumiseen liittyvät olosuhteet eroavat olennaisesti. Osalla kasvuseuduista on pula kysyntää vastaavista kohtuuhintaisista asunnoista siedet-

24 25

tävällä etäisyydellä työpaikkakeskittymistä. Asuntotuotannon lisääminen on välttämätöntä kasvavilla kau-punkiseuduilla, erityisesi Helsingin seudulla, jossa se on määrällisesti eniten supistunut. Asumisen ja asun-totuotannon ongelmat ovatkin selkeimmin nähtävissä Helsingin seudulla, minkä vuoksi siihen on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota. Toisella äärilaidalla taas ovat väestöään menettävien kuntien vajaakäyttöiset tai jopa tyhjät asunnot.

Näiden haasteiden rinnalla esille nousevat koko maassa rakentamiseen kohdistuvat ympäristölliset ja ener-giapoliittiset vaatimukset. Yhdyskuntarakenteen hajautuminen on ympäristöpoliittisesti merkittävä ongel-ma. Hajautunut yhdyskuntarakenne, jossa asunto-, työpaikka-, asiointi- ja virkistysalueiden sekä niitä yhdis-tävän liikenteen ja teknisen verkoston kokonaisuus toimii epätarkoituksenmukaisesti, lisää henkilöautolii-kennettä ja ilmastopäästöjä ja heikentää joukkoliikenteen toimintamahdollisuuksia. Hajautumisen pysäyttä-minen vaatii täydennysrakentamisen lisäämistä ja uusien asuntoalueiden sijoittamista yhdyskuntarakenteen ja joukkoliikenneyhteyksien kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Kaiken kaikkiaan yhdyskuntaraken-teen hajautuminen onkin esimerkiksi asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän esityksen (2007) mukaan yhä selkeämmin sekä taloudellinen että ympäristöpoliittinen kysymys.

2.2. Asuntomarkkinoiden erityispiirteet: katsaus kysyntä- ja tarjontatekijöihin

Asuntomarkkinoilla on siis jo edellä alustavasti esille otetulla tavalla lukuisia erityispiirteitä, jotka vaikutta-vat kyseisten markkinoiden luonteeseen ja toimintatapaan. Seuraavassa pyritäänkin muun muassa Laakson ja Kähkösen (2008) esitykseen tukeutuen luomaan esitettyä jäsentyneempi ja täsmällisempi katsaus näihin asuntomarkkinoiden erityispiirteisiin (mm. Arnott 1987, Whitehead 1999, Huovari ym. 2002, Laakso & Loikkanen 2004).

Asuntomarkkinat koostuvat sekä vuokra- että omistusasuntomarkkinoista. Asunnot ovat myös erittäin he-terogeenisiä sekä sijaintinsa että muiden ominaisuuksiensa suhteen. Tietyissä sijainnin, talotyypin, hallinta-suhteen ja laadun perusteella määräytyvissä segmenteissä asuntomarkkinat voivat olla varsin ohuet. Asunnot ovat pitkäikäisiä, ja tyypillisesti vain muutama promille asuntokannasta poistuu käytöstä vuosittain. Vas-taavasti asuntotuotanto on korkeintaan muutama prosentti suhteessa asuntokantaan. Tähän liittyen suurin asuntojen tarjontapotentiaali sisältyy olemassa olevaan asuntokantaan. Näin ollen lyhyellä aikavälillä asunto-jen tarjonta on varsin joustamatonta, eli tarjonta muuttuu hyvin vähän hintojen muuttuessa. Tällöin kysyn-nässä tapahtuvat pienetkin muutokset voivat aiheuttaa hinnoissa voimakkaita vaihteluita. Pitkällä aikavälillä asuntojen tarjonta on kuitenkin joustavaa, kun asuntotuotanto reagoi kysynnän ja hinnan muutoksiin.

Kotitalouksien kysyntä asuntomarkkinoilla voidaan tulkita kysynnäksi ns. asumispalveluista, joita asunto tuottaa. Asumispalveluihin sisältyy asunnon pinta-alan lisäksi erilaisia laadullisia ominaisuuksia, jotka ko-titalous saa hallintaansa vuokrasopimuksen tai omistuksen kautta. Kotitalouden asumispalveluiden kysyn-tä riippuu pääasiassa sen tuloista, asumisen käyttökustannuksista sekä asumista koskevista arvostuksista ja mieltymyksistä, jotka liittyvät muun muassa kotitalouden demografisiin tekijöihin. Kotitalouden asumisku-lutuksen tarve muuttuu näiden tekijöiden muuttuessa.

Asuntojen tarjonta pohjautuu pääosin olemassa olevaan asuntokantaan, joka jakautuu segmentteihin omis-tus- ja vuokra-asumisen sijainnin ja muiden tekijöiden suhteen. Omistusasuntojen sektorilla kotitaloudet toimivat sekä olemassa olevien asuntojen kysyjinä että tarjoajina. Toisin sanoen ne ovat yhtä aikaa sekä asun-non omistajan roolissa että asunnon tuottaman asumispalvelun kuluttajan roolissa. Rakennettavien uusien omistusasuntojen kohdalla tarjonnasta vastaa yleensä rakennuttajasektori, jonka yritykset tekevät suunnitel-mat, hankkivat tontin sekä rahoituksen tuotannolle ja organisoivat rakentamisen. Prosessin kuluessa tekeillä olevat tai valmiit asunnot myydään kotitalouksien omistukseen. Omakotirakentamisessa kotitaloudet toimi-vat usein itse myös rakennuttajana. Vuokra-asuntomarkkinoilla asunnon omistus ja asumispalvelun kulutus ovat eriytyneet. Vuokra-asuntojen omistajina toimii rinnakkain voittoa tavoittelevia yrityksiä, muita organi-saatioita ja kotitalouksia sekä voittoa tavoittelemattomia yleishyödyllisiä ja julkisia organisaatioita.

26 27

Asuntojen uustuotanto määräytyy viime kädessä rakennuttajien tuotantopäätöksien kautta. Niihin vaikutta-vat asuntojen hinnat ja vuokrat, joiden perusteella rakennuttajat arvioivat valmistuvista asunnoista saatavaa tuloa muun muassa omien tavoitetuottolaskelmiensa perusteella. Kustannuspuolella vaikuttavat rakennus-kustannukset, maan hankinta-kustannukset ja sen taustalla poliittiset ja yhteiskunnalliset päätökset, kuten kuntien halukkuus ja mahdollisuudet kaavoittaa maata asuntotuotannolle. Myös yksittäisten kotitalouksien asunnonrakentamispäätöksiin vaikuttavat suurelta osin samat asiat. Näiden lisäksi asuntotuotantoon vaikut-tavat myös julkisen vallan päätökset yhteiskunnan tukeman asuntotuotannon osalta.

Asuntojen hintojen määräytymisen perustekijät ovat asuntojen kysyntä ja tarjonta. Yhtäältä siihen vaikut-taa, minkälaisia asuntoja kotitalouksilla on mahdollisuuksia ja haluja hankkia ja miltä alueilta. Toisaalta vai-kuttaa se, minkälaisia uusia ja vanhoja asuntoja on tarjolla. Asumiskysynnän tyydyttämisen lisäksi asunnot toimivat myös sijoituskohteina, jolloin korkotaso ja yleinen taloudellinen tilanne vaikuttavat myös suoraan asuntojen hintoihin. Lisäksi myös odotukset tulevista asuntohinnoista vaikuttavat nykyisiin hintoihin. Tästä syystä asuntohinnat voivatkin poiketa ns. perustekijöiden määräämistä hinnoista ja esimerkiksi hintakuplat ovat mahdollisia.

Vaikka asuntomarkkinoiden toiminta määräytyy yksittäisten kotitalouksien valinnoista ja rakennuttajayri-tysten tuotantopäätöksistä, joihin vaikuttavat erittäin monet alueelliset, paikalliset ja yksilölliset tekijät, asuntomarkkinat ovat silti tiiviisti sidoksissa yleisempiin alueellisiin, valtakunnallisiin ja kansainvälisiin ta-loudellisiin ilmiöihin.

Alueellisen asuntokysynnän perustekijä on kuitenkin väestön määrä ja rakenne, johon muuttoliike vaikuttaa merkittävästi väestön sisäisten demografisten muutosten lisäksi. Muuttoliike on tiiviisti sidoksissa alueellisiin työmarkkinoihin, jonka taustalla vaikuttaa yritysten liiketoiminta ja sen perusteella määräytyvä työvoiman kysyntä ja palkkataso. Yritysten liiketoiminta kytkee paikalliset asuntomarkkinat valtakunnallisiin ja kan-sainvälisiin kysyntätekijöihin ja suhdanteisiin. Reaalitulot, joiden taustalla vaikuttaa yritysten liiketoimin-nan ohella inflaatio, on tärkeä kotitalouksien asuntokysynnän tekijä, samoin asumisen käyttökustannukset (vuokra-asunnonvuokra tai omistusasunnon korko-, vastike- ym. kustannukset), joihin puolestaan vaikutta-vat muun muassa energiakustannukset sekä rahamarkkinoiden korkotaso.

Alueellisen asuntotarjonnan (asuntokanta) ja sen muutosten (asuntotuotanto ja poistuma) taustalla vaikut-tavat tuottotekijöinä asuntojen hinnat ja vuokrat, kustannustekijöinä rakentamisen panoskustannukset ja korkotaso (rahoituskustannukset) sekä edellytystekijöinä muun muassa tonttitarjonta ja siihen liittyvät tont-tikustannukset. Asuntovarauma eli tyhjien asuntojen varasto toimii asuntojen kysynnän ja tarjonnan epäta-sapainon puskurina. Asuntohinnat ja vuokrat määräytyvät kysynnän ja tarjonnan tasapainon perusteella.

Alueellisista asuntomarkkinoista on kansainvälisesti tehty paljon empiiristä tutkimusta. Whitehead (1999) antaa hyvän kuvan vallitsevista taloustieteen näkökulmista sekä tutkimustuloksista. Näitä linjoja noudatta-en on toteutettu muun muassa Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen asuntomarkkinoiden alueellinen analyysi- ja ennusteprojekti (Huovari ym. 2002), jossa estimoitiin ekonometrisillä menetelmillä ja laajaan alueelliseen aineistoon perustuen edellä mainitun kehikon pohjalta määritellyt asuntojen kysyntä-, tarjonta- ja hintamallit. Asuntokysyntä (asutun asuntokannan pinta-ala) riippuu tulosten mukaan väestökehitykses-tä siten, että kysynnän väestöjousto on noin 0,9, toisin sanoen yhden prosentin väestönkasvu alueella lisää asuntokysyntää 0,9 prosenttia. Lisäksi tulosten mukaan asuntokuntien keskikoon pieneneminen aiheuttaa merkittävän lisäyksen asuntokysyntään. Tulotason nousu lisää asuntokysyntää ja asuntojen hintojen nousu puolestaan alentaa sitä.

Asuntojen hintataso selittyy ennen kaikkea asuntokuntien määrän sekä tulotason muutoksella. Nämä teki-jät yhdessä määräävät ostovoiman muutoksen, josta osa kanavoituu asuntomarkkinoille ja jäykän tarjonnan oloissa lyhyellä ajalla ennen kaikkea hintoihin. Korkotaso vaikuttaa tulosten mukaan vastakkaisesti eli kor-kotason nousu alentaa hintoja tai hidastaa niiden nousua ja vastaavasti korkojen lasku nostaa hintoja. Myös asuntotuotanto tarjontaa lisäävänä tekijänä vaikuttaa negatiivisesti hintoihin. Asuntotuotannon määrä puo-

26 27

lestaan on vahvasti sidoksissa hintaan. Tulosten mukaan asuntojen hintatason nousu lisää asuntotuotantoa ja päinvastoin. Vastaavasti rakennuskustannusten nousu ja korkotason nousu painavat tuotantoa alas. Lisäksi asuntotuotannolla on tulosten mukaan itseään vahvistava dynaaminen luonne, toisin sanoen edellisen peri-odin tuotannon määrä selittää merkittävästi myös seuraavan periodin tuotantoa.7

Laakson ja Kähkösen (2008) selvityksen mukaan väestön meneillään oleva ja pitkälle tulevaisuuteen vaikut-tava ikärakenteenmuutos heijastuu voimakkaasti myös asuntomarkkinoille. Tilastokeskuksen väestöennus-teen mukaan yli 65-vuotiaiden määrä kasvaa Suomessa nykyisestä noin 55 prosenttia vuoteen 2025 men-nessä. Pääkaupunkiseudulle tehtyjen väestöprojektioiden mukaan kasvu seudulla on samana aikana noin 75 prosenttia. Yleisemminkin ikääntyvien määrä kasvaa nopeimmin kasvukeskuksissa, joiden väestön nykyinen ikärakenne painottuu lapsiin, nuoriin ja työikäisiin enemmän kuin maassa keskimäärin.

Laakson (2007b) mukaan väestön ikääntymisen yksi seurausvaikutus pääkaupunkiseudulla on se, että ikään-tyvien pienten 1–2 aikuisen asuntokuntien määrä ja osuus asuntokunnista tulee kasvamaan nopeasti. Vas-taavasti lapsiperheiden määrä tulee kasvamaan vain vähän ja lapsiperheistä koostuvien asuntokuntien osuus kaikista asuntokunnista tulee supistumaan. Seuraavien 20 vuoden aikana pääkaupunkiseudulla eläkeikään tulevat asuvat pääasiassa velattomissa tai vähävelkaisissa omistusasunnoissa tai omakotitaloissa. Heidän tuloja varallisuustasonsa on paljon korkeampi kuin minkään aikaisemman eläkeläissukupolven. Vaikka tutki-musten mukaan yli 65-vuotiaiden muuttaminen ei ole yhtä vilkasta kuin nuorempien, on kuitenkin toden-näköistä, että eläkeikäisten rooli myös uusien asuntojen markkinoilla tulee vahvistumaan tuntuvasti aikai-sempaan verrattuna.8

Myös asuntokuntien keskikoko on alentunut vakaasti vuosikymmenien ajan Helsingin seudulla, kuten myös kaikissa muissa kasvukeskuksissa ja koko maassa. Kasvuvauhdissa on ollut jonkin verran suhdannevaihtelui-ta: erityisesti 1990-luvun puolivälin jälkeen laman jälkitilanteessa asuntokuntien keskikoon kasvu pysähtyi, mutta vuoden 2000 jälkeen lasku on jatkunut edelleen.Ilmiötä selittävät useat tekijät: Väestön ikääntymi-nen saa aikaan keski-ikäisten ja eläkeikäisten yhden ja kahden aikuisen asuntokuntien lisääntymisen. Tämä trendi on ollut meneillään useita vuosia ja tulee vauhdittumaan entisestään tulevina vuosina. Elämäntapo-jen muutoksen ja tulotason nousun vuoksi nuoret muuttavat aikaisemmin vanhempien kotoa ja perustavat omia asuntokuntia. Toisaalta lasten hankkimisen ja lapsiperheiden perustamisen keskimääräinen ikä nousee edelleen. Näiden tekijöiden vuoksi nuorten yhden ja kahden aikuisen asuntokuntien määrä lisääntyy myös jatkuvasti. Myös avioerojen yleistyminen vaikuttaa asuntokuntakokoa alentavasti.

Kun demografisen kysynnän ennustemalleja sovelletaan tulevan asuntokysynnän arviointiin käyttäen pohja-na Tilastokeskuksen laatimia väestöprojektioita, saadaan Laakson ja Kähkösen (2008) mukaan kiinnostavia tuloksia. Esimerkiksi Loikkanen ja Lyytikäinen laskivat väestöprojektion mukaisen väestönkasvun vuodesta

7 Laakson (2000) tutkimuksessa, jossa tutkittiin alueellisten asuntomarkkinoiden suhdannevaihteluita erityisesti 1990-luvun laman ja sitä edeltävän nousun aikana, päädyttiin pääpiirteissään samansuuntaisiin empiirisiin tuloksiin.

8 Asuntojen hintojen pitkäaikainen nousu on vaikuttanut oleellisesti eri-ikäisten kotitalouksien nettovarallisuuteen. Ikäryh-mien väliset varallisuuserot ovat 1990-luvun laman jälkeen kasvaneet huomattavasti. Tulonsaajaa kohti laskettujen veron-alaisten varojen arvo on noussut eniten ikäryhmässä 55–64 -vuotiaat. Valtaosa tämänikäisistä suomalaisista asuu velatto-massa omistusasunnossa. Toinen ikäryhmittäisiä varallisuuseroja leventänyt ilmiö on perintöjen kasaantuminen suhteelli-sen iäkkäille. Tilastokeskuksen (2007) varallisuustutkimuksen mukaan lukumääräisesti lähes 40 % perinnöistä meni vuo-sina 2000–2004 vähintään 55-vuotiaille – siis ikäryhmälle, jolla jo ennestään oli eniten varallisuutta. Tämänikäisten peri-jöiden lukumäärä oli kaksinkertainen edelliseen, 10 vuotta aiemmin tehtyyn tutkimukseen nähden. Onkin esitetty, että yksi keino yrittää hieman tasata ikäryhmien välisiä varallisuuseroja olisi säätää esimerkiksi vähintään yhden sukupolven yli menevät ja erityisesti asuinvarallisuutta koskevat perinnöt tai luovutusvoitot verovapaiksi. Hallitus onkin sittemmin säätä-nyt määräaikaisesta noin vuoden mittaisesta myyntivoiton verovapaudesta tilanteessa, jossa yksityistä maata myydään kun-nalle. Tarkoituksena on vauhdittaa yksityisten maanomistajien ja kuolinpesien maakauppoja kuntien kanssa varsinkin pää-kaupunkiseudulla.

28 29

2004 vuoteen 2030 sekä demografisen asuntokysynnän kasvun samana aikana olettaen, että ikäryhmäkoh-tainen asumiskulutus pysyy vuoden 2004 tasolla. Tulosten mukaan demografinen asuntokysyntä tulee kasva-maan koko maassa noin 1,5 prosenttiyksikköä enemmän kuin väestö vuoteen 2030 mennessä. Pääkaupunki-seudulla ero on yli 4 prosenttiyksikköä. Toisin sanoen väestön ikääntyminen ja sirpaloituminen yhä pienem-piin asuntokuntiin merkitsee joka tapauksessa suurta määrällistä lisätarvetta asuntokannalle. Vaikutus on erityisen suuri pääkaupunkiseudulla ja muissa kasvukeskuksissa, joissa eläkeikäisten ja yksinasuvien määrä nousee suhteellisesti nopeimmin, osin myös muuttoliikkeen vaikutuksesta. Kaiken kaikkiaan kysyntä jatkuu siis jo näistä syistä voimakkaana ja samanaikaisesti kysynnän rakenteessa tapahtuu merkittävä muutos.

Demografisten tekijöiden ohella toinen asuntomarkkinoiden perusolosuhteita luonnehtiva erityispiirre on asuntomarkkinoiden ja maamarkkinoiden läheinen suhde. Maamarkkinat ja asuntomarkkinat ovat toisis-taan erillään, vaikka ne toimivat tiiviissä vuorovaikutuksessa keskenään (ks. DiPasquale & Wheaton, 1996, Whitehead, 1999). Kotitalouksien asumiskysyntä kohdistuu asuntoihin, joista kotitaloudet saavat asumis-palveluja. Tonttimaa on asunnon ja siitä saatavan asumispalvelun yksi osatekijä. Asuinrakennusten tuotan-nossa tonttimaa on panostekijä. Tse (1998) jäsentää markkinaehtoisten asuntomarkkinoiden ja tonttimark-kinoiden välistä suhdetta seuraavasti.

Tonttimarkkinoiden näkökulmasta asuntojen hinnat, jotka määräytyvät kysynnän ja tarjonnan perusteella, toimivat muutosimpulssien keskeisenä lähteenä. Asuntojen tarjonnan jäykkyyden vuoksi kysynnän muutok-set saavat aikaan voimakkaita vaihteluita asuntojen hinnoissa. Asuntojen hintatason muutos saa aikaan muu-toksen maan hintatasossa. Maan hinta on residuaali uuden asunnon hinnassa. Jos potentiaalisesti rakennet-tavan asunnon odotettavissa oleva hinta nousee, rakennuttajan tai sijoittajan valmius maksaa tontista nousee vastaavasti. Maan hintatason noustessa maanomistajien halukkuus myydä maata kasvaa ja vastaavasti maan tarjonta lisääntyy. Rakennuttajat tai sijoittajat ostavat maata ja sijoittavat sitä omiin tonttimaavarastoihin, josta sitä otetaan käyttöön asuntotuotantoon. Tämä lisää osaltaan asuntojen tarjontaa ja vaikuttaa edelleen asuntojen hintatasoon.

Laakson ja Kähkösen (2008) esityksessä referoitu Tsen (1998) malli havainnollistaa sitä, että kaupunkialueella tonttimaan korkea hintataso on pikemminkin seurausta asuntojen korkeasta hintatasosta, eikä niinkään asun-tohintojen syy edes uusissa asunnoissa, sillä rakennettavien uusien asuntojen hinta määräytyy vapailla mark-kinoilla kysynnän perusteella. Käytännössä rakennuttaja arvioi suunnitteluvaiheessa muun muassa vanhojen asuntojen hintatason, hintojen muutosodotusten sekä rakennettavan talon ja asunnon sijainnin, ominaisuuk-sien ja laadun perusteella asuntojen odotettavissa olevaa hintatasoa. Kun odotettavissa olevasta myyntihinnas-ta vähennetään suunnittelu- ja rakentamiskustannukset sekä rakennuttajan vähimmäisvoittovaatimus, saa-daan enimmäishinta, jonka rakennuttaja on valmis maksamaan kyseisen asunnon sijainnin raakamaasta tai valmiista tontista. Kaupunkialueella loppuasiakkailla on yleensä maksuhalua ja –kykyä enemmän, joten myös rakennuttajilla ja rakennusliikkeillä on maksuhalua enemmän. Kaupunkialueella asuntojen hintataso ja sen seurauksena myös maan hintataso on toisin sanoen korkea ennen muuta siitä syystä, että kotitalouksilla on ha-lukkuutta ja varaa maksaa asunnoista paljon. Rakenteellinen ero maan hinnassa kaupunkialueiden ja muiden alueiden välillä ja toisaalta kaupunkialueen sisällä eri paikkojen välillä on hyvin pysyvä ilmiö. Tonttitarjonnal-la voidaan vaikuttaa jossain määrin asuntojen tarjontaan ja sitä kautta kysynnän ja tarjonnan epäsuhteesta ai-heutuvaan osuuteen asunnon hinnassa, mutta ei perustavaan rakenteelliseen ilmiöön.

Asunto- ja tonttimarkkinoihin liittyy oma dynamiikkansa, jossa tulevaa hintakehitystä koskevilla odotuksil-la on myös tärkeä rooli. Jos asuntojen hintojen nousun seurauksena maanomistajat odottavat maan hinnan nousevan tulevaisuudessa nopeammin kuin maasta saatavan hinnan vaihtoehtoinen tuotto, maanomistajan ei kannata myydä maata rakennuttajalle tai investoijalle, vaan lykätä myyntiä, jolloin maa-alue jää odotta-maan tulevaisuuteen. Tällaisessa tilanteessa rakennuttajat tai investoijat eivät saa ostettua tonttimaata hinnal-la, jonka ne asuntojen hinnan perusteella olisivat valmiita maksamaan. Tällainen markkinatilanne voi johtaa pulaan rakennettavissa olevasta tonttimaasta, vaikka maata olisi yllin kyllin olemassa

28 29

Edellä todettujen näkökohtien pohjalta asuntotuotannon pullonkauloja tarkasteltaessa on Laakson ja Käh-kösen (2008) mukaan lähdettävä liikkeelle siitä, että asuntotuotanto ja etenkin väestönkehitys ovat tiiviisti sidoksissa keskenään. Väestönkasvu yhdessä asuntokuntien jatkuvan pienenemisen ja tulotason kohoamisen kuten myös väestön ikääntymisen kanssa luovat kysyntää asuntomarkkinoille kasvavilla keskusalueilla myös tulevaisuudessa. Toisaalta asuntotuotannon liian pieni volyymi rajoittaa asuntojen tarjontaa ja muuttajien mahdollisuutta sijoittua kasvualueiden työmarkkinoille. Ongelma painottuu Helsingin seudulle, jossa erityi-sesti pääkaupunkiseudun asuntotuotannon taso on painunut alas suhteessa työpaikkojen ja väestön kasvuun. Sen sijaan muilla keskusalueilla tuotanto on pystynyt kohtuullisen hyvin vastaamaan väestönkasvun tuomaan kysyntään myös 2000-luvulla.

Kaavoitusprosessin hitaus ja monimutkaisuus muodostavat osaltaan rajoitteen riittävälle tonttitarjonnalle. Erityisesti pääkaupunkiseudulla kaavoituksen pullonkaulana on vuosien ajan ollut suurten rakentamisaluei-den maankäytön kehittämisen riippuvuus niiden edellytyksenä olevista liikenneratkaisuista ja niiden toteutta-misesta (mm. Vuosaaren satama, kehärata, Espoon metro). Kaavoituksen hitaus ei kuitenkaan ole ainoa eikä edes pääasiallinen syy asuntotuotannonvähäisyyteen viime vuosina. Keskeinen ongelma on se, että kaavoitet-tu tonttivaranto tulee hitaasti rakennustuotantoon. Pääkaupunkiseudulla, jonne riittämättömän asuntotuo-tannon ongelmat ovat kasautuneet, kaavoitus on tuottanut viime vuosina tonttivarantoa enemmän kuin on rakennettu. Aloitettu tuotanto olikin alle 10 prosenttia tonttivarannon mahdollistamasta kerrosalasta vuosina 2005 ja 2006.

Laakson ja Kähkösen (2008) mukaan yhteiskunnan kannalta toteutuvan asuntotuotannon ja tonttivarannon suhde on pääkaupunkiseudulla – ja vielä kärjistyneemmin muilla alueilla – tehoton ja merkitsee sitä, että teh-dyt investoinnit kaavoitukseen ja perusrakenteeseen hyödynnetään hitaasti ja epätaloudellisesti. Kannusti-met ovat liian vähäiset ja sanktiot liian heikot tonttivarannon nopean käyttöönoton edistämiseksi. Keskeisen ongelman tonttitarjonnalle muodostaa yksityisessä omistuksessa olevien tonttien saaminen rakennettavaksi. Muun muassa pääkaupunkiseudulla yksityisiä tontteja tulee vähän tarjolle rakentajien ostettavaksi asuntotuo-tannon kannalta järkevällä hinnalla. Yhtenä syynä tälle ovat odotukset tonttimaan hinnannousun jatkumises-ta, jota vanhojen asuntojen hintojen jatkuva nousu ruokkii.

Myös rakennusalan yleinen suhdannekehitys on viime vuosina ollut epäedullinen asuntotuotannon kannal-ta. Aktiivinen toimitilarakentaminen pääkaupunkiseudulla ja muilla keskusalueilla, suuret infrastruktuuri-hankkeet sekä vahva rakennusalan kysyntä Venäjällä ja Baltian maissa ovat nostaneet rakennusalan suhdan-nehuipulle, kohottaneet urakkahintoja ja vähentäneet rakennusalan yritysten kiinnostusta asuntotuotantoon Helsingin seudulla. Rakennusalan työvoimapula on edelleen kärjistänyt ongelmaa. Julkisella sektorilla onkin vain rajoitetusti keinoja vaikuttaa rakennusalan suhdanteisiin ja yritysten prioriteetteihin. Rakennusalan työ-voiman saatavuuteen valtio ja kunnat voivat vaikuttaa muun muassa alan koulutusta kehittämällä sekä ratkai-suilla, jotka edesauttavat maahanmuuttajien tuloa rakennusalalle.

Edelleen yksi tärkeä syy asuntotuotannon määrän laskuun pääkaupunkiseudulla ja sen ohella muutamien muiden kasvuseutujen keskuskunnissa on valtion tukeman vuokra-asuntotuotannon romahtaminen murto-osaan aikaisemmasta. Tämä tuotanto on ollut kerrostalovaltaista ja suuntautunut pääosin keski- ja pienituloi-sille kotitalouksille. Aukko ei ole täyttynyt vastaavalla vapaarahoitteisen tuotannon kasvulla, koska rakennus-liikkeet eivät ole olleet kiinnostuneita katteiltaan suhteellisen kehnoista vuokra-asuntokohteista. Yleishyödyl-listen rakennuttajienkin näkökulmasta kohteista tulisi helposti nykyisellä rakennuskustannus- ja tonttihinta-tasolla liian kalliita potentiaalisen kohderyhmän kannalta. Jotta myös keski- ja pienituloisille suunnattu kau-punkimainen asuntotuotanto elpyisi, Laakson ja Kähkösen (2008) mukaan kotimaisessa asuntotuotannossa tarvitaankin uudenlaisia yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyöhön perustuvia toimintamalleja, joissa yhteis-kunta hyödyntää yksityisten toimijoiden asiantuntemusta ja innovatiivisuutta, mutta hyväksyy samalla sen, että toiminnan on tarkoitus tuottaa voittoa. Tähän palataan myöhemmin tässä esityksessä.

30 31

Tiivistelmä

Tiivistäen voidaan siis sanoa, että asuntojen hintojen nousu – kuten hintojen nousu yleensäkin – aiheutuu kysynnän ja tarjonnan epätasapainosta. Käytännössä kysyntää on siis etenkin kasvukeskuksissa enemmän kuin tarjontaa. Sekä kysyntään että tarjontaa vaikuttaa joukko tekijöitä, joiden yksilöimisen kautta voidaan paremmin ymmärtää epätasapainon syntymisen syitä.

Voimakkaaseen kysyntään vaikuttaviksi tekijöiksi on esitetty ainakin seuraavia: 1) Demografiset tekijät. Asuntokuntien pieneneminen ja määrän lisääntyminen sekä voimakas maan sisäinen muuttoliike kuten myös väestön ikääntyminen ovat lisänneet kysyntää kasvukeskuksissa. 2) Tulokehitys ja tulo-odotukset. Suo-men kansantalouden kehitys on pitkään ollut vahvalla kasvu-uralla, minkä ansiosta työllisyystilanne ja koti-talouksien taloudellinen tilanne on ollut hyvä ja luottamus talouden myönteiseen kehitykseen vahva. 3) Voi-makas tulojousto. Tulojen kasvaessa laatuvaatimukset kiristyvät, minkä vuoksi asumiseen käytetään lisätu-loista muuta kulutusosuutta enemmän rahaa. 4) Rahoituksen helppo saatavuus. Asuntorahoituksen kustan-nukset ovat matalien korkojen ja marginaalien oloissa pudonneet huomattavasti, minkä lisäksi myös asun-tolainan korkojen verovähennysoikeus sekä valtion täytetakaukset yhdessä pankkien selvästi muuttuneen riskipolitiikan kanssa vaikuttavat myönteisesti lainanoton edellytyksiin ja luottojen saatavuuteen, millä taas näyttäisi ainakin osin olevan taipumuksena kapitalisoitua asuntojen hintoihin. 5) Asunto sijoituskohteena. Kokonaiskysyntää osaltaan lisää se, että asuntomarkkinoilla asuntoja voidaan hankkia välittömän asumistar-peen tyydyttämisen sijasta tai ohella myös joko suoranaiseksi sijoituskohteeksi tai sijoitusmielessä. Etenkin pääkaupunkiseudun asuntojen arvonnousu on tehnyt niistä myös yksityisille kansalaisille varteenotettavan sijoituskohteen ylimääräiselle varallisuudelle.

Vaikka markkinoilla tapahtuisikin mm. korkojen nousun tai muiden taloudellisten tekijöiden muutosten seurauksena lievä kysyntäpuolen markkinakorjausreaktio, on vaikea nähdä, että voimakas kysyntä pitkäl-lä aikavälillä olisi kääntymässä laskuun (Lindholm, 2007; Laakso, 2007; Laakso ja Kähkönen, 2007). Sa-moin on vaikea nähdä, että kysyntää voitaisiin tai olisi tarkoituksenmukaista yrittää voimakkaasti leikata yh-teiskuntapoliittisilla toimenpiteillä. Tällaisista toimenpiteistä on eräissä puheenvuoroissa ollut esillä lähinnä mahdollisuus poistaa asuntolainojen korkojen verovähennysoikeus tai ainakin leikata sitä asteittain merkittä-västi pitkällä aikavälillä. Tämä toimenpide lienee kuitenkin poliittisesti erittäin vaikea toteuttaa. Muihinkin kysyntätekijöihin kuten demografisiin tekijöihin (mm. perhekoon pieneneminen, ikääntyminen) tai tulo-odotuksiin (mm. vahva talouskasvu ja suuremmat perinnöt) vaikuttaminen on vaikeaa tai epätarkoituksen-mukaista. Näin ollen olennaista on pyrkiä huolehtimaan siitä, että markkinoilla olisi riittävästi kysyntää vas-taavaa tarjontaa. Tässä suhteessa tilanne on ongelmallinen: monien tekijöiden yhteisvaikutuksesta tarjontaa on ilmeisen riittämättömästi.

Riittämättömään tarjontaan vaikuttaviksi tekijöiksi on esitetty ainakin seuraavia: 1) Tarjonnan joustamatto-muus. Lyhyellä aikavälillä esimerkiksi uustuotannon lisäämisellä voidaan vaikuttaa suhteellisen vähän koko-naistarjontaan, jolloin hinnat reagoivat voimakkaasti kysynnän muutoksiin. Tätä vahvistaa se, että osa ny-kyisestä kokonaistarjonnasta on joko korjausvelkaista tai muutoin ilmeisen epäkuranttia asuntokantaa. 2) Rakennuskustannusten nousu. Vahva maailmantalous ja voimakas globaali kysyntä nostavat muun muassa eräiden perusraaka-aineiden hintoja, minkä vuoksi myös rakennuskustannusten nousu on ollut jatkuvaa no-peutuen vuosina 2004–2005 siten, että asuntorakentaminen oli vuoden 2006 alussa Suomessa 4,4 prosent-tia ja pääkaupunkiseudulla 5,1 prosenttia kalliimpaa kuin vuotta aiemmin. Sittemmin kustannusten nousu on ollut vieläkin voimakkaampaa taittuen kuitenkin hieman vuonna 2007. 3) Heikko tuottavuuskehitys. Rakennusalan tuottavuuskehitys on eräiden palveluiden ja alkutuotannon ohella ollut mm. OECD:n ra-porttien mukaan kaikkein vaatimattominta. Asiaan liittyy relevantteja mittausongelmia, mutta viime aikoi-na niin Tekesin kuin jopa RT:n johto on esimerkiksi Rakennuslehdessä esittänyt alan yritysten tutkimus- ja kehityspanosten pienuutta moittivia puheenvuoroja. 4) Lisääntyvä julkinen ohjaus ja normisto. Elinkaari-ajatteluun liitetyllä varsin runsaalla viranomaisohjauksella tavoitellaan asumisen laatutason nostamista, mikä sinänsä hyvistä tarkoitusperistä huolimatta samalla kuitenkin vaikuttaa kustannuksia nostavasti ja syö vähäis-tenkin tuottavuuden lisäysten kautta saadut säästöt, mikä taas näkyy rakennusliikkeiden tavoitetuottolas-

30 31

kelmissa. Hintoihin vaikuttavat myös pikkutarkat kaava- ja julkisivumääräykset, jotka heijastelevat kuntien kiinnostusta ”korkealuokkaiseen asumiseen” ja hyvätuloisiin veronmaksajiin. 5) Tonttipula ja maapolitiikan tehottomuus. Monien asiantuntijoiden mielestä riittämätön kohtuuhintaisten asuntotonttien tarjonta on myönteisten suhdanteiden sekä helpon rahan saatavuuden ohella tärkein asumiskustannusten kohoamiseen vaikuttava yksittäinen taustatekijä etenkin pääkaupunkiseudulla.

Kuten on nähtävissä, osa myös tarjontaan vaikuttavista tekijöistä on luonteeltaan sellaisia, että niihin on il-meisen vaikea vaikuttaa. Käytännössä kaikki ovat sellaisia, että niihin on vaikea vaikuttaa huomattavan no-peasti. Kilpailuviraston selvityksissä saatujen tietojen perusteella sellaisia tarjontapuolen perusolosuhdeteki-jöitä, joihin voidaan kohtuullisella aikajänteellä vaikuttaa järkevillä toimenpiteillä kautta ja joihin on tarkoi-tuksenmukaista kiinnittää erityistä huomiota myös kokonaistarjonnan lisäämisen näkökulmasta, ovat maa-politiikka ja sääntelykehys.

2.3. Tonttipula asuntotarjonnan lisäämisen esteenä

Mainituista tarjontapuolen teemoista etenkin maapolitiikka ja tonttipula ovat olleet aivan viime aikoina erit-täin runsaasti esillä etenkin kasvukeskusten yhä ilmeisemmiksi käyneiden ongelmien takia. Monien kuul-tujen asiantuntijoiden mielestä asuntomarkkinatilanteen suhdanteiden ohella asumiskustannusten tärkein pitkävaikutteinen taustatekijä on pääkaupunkiseudun riittämätön kohtuuhintaisten asuntotonttien tarjon-ta. Tämä ajaa etenkin pientaloja haluavat lapsiperheet kehysalueelle ja vieläkin kauemmaksi. Seurauksena ovat asukkaille pitkät ja kalliit työmatkat, lisääntyvä henkilöautoriippuvuus ja palvelujen heikko saatavuus (YTV). Kansantaloudellisessa katsannossa ongelmaan vakaavuusastetta lisää se, että tonttien voimakas yli-kysyntätilanne heijastuu rakentamisen koko arvoketjuun aina vanhojenkin asuntojen hintatasoon saakka (myös VM, 2005; 2006).

Erityisesti omakotitonttien kysyntä on kasvanut aivan viime aikoihin saakka voimakkaasti. Halukkaita ton-tinostajia on yhä enemmän etenkin keskisuurissa, yli 30 000 asukkaan kunnissa sekä pääkaupunkiseudun kehyskunnissa, joissa tonttien tarjonta on niukkaa. Kehitys ilmenee muun muassa ympäristöministeriön ja Kuntaliiton Tonttibarometristä 2006–2007. Tutkimus perustuu 94 kunnan viranomaisilta viime syksynä kerättyihin näkemyksiin tonttimarkkinoista ja niiden kehityksestä. Tutkimuksen kunnissa omakotitonttien kysyntä on ylittänyt tarjonnan koko 2000-luvun, eikä tilanteen arvioida helpottuvan. Muidenkaan tonttien tarjontatilanne ei ole tyydyttävä.

Vaikein asuntoja tonttitilanne on tunnetusti pääkaupunkiseudulla, joskin monien merkittävien alueiden rakentamisen aloittaminen lievittänee tulevaisuudessa jonkin verran tilannetta. Tällaisina merkittävinä uu-sina alueina voidaan mainita esimerkiksi Lounais-Sipoo, Helsingin satama-alueet ja Marja-Vantaa. Toisaalta esimerkiksi YTV:n (2006) selvitysten mukaan pääkaupunkiseudun väestö kasvaa noin neljännesvuosisadassa noin neljännesmiljoonalla ihmisellä samalla kun tiedetään osan asuntokannasta olevan korjausvelkaista tai muutoin ilmeisen epäkuranttia asuntokantaa, mikä siirtää kysyntää uudempiin kohteisiin. Näin ollen asun-torakentamiseen tarvitaan selvästi myös uutta maata. Samaan suuntaan vaikuttavat myös muun muassa ku-vatut demografisten tekijöiden muutoksiin perustuvat kysynnän ja sen rakenteen muutokset. Kuitenkin jo nyt muun muassa YTV:n selvitysten (2006) mukaan pääkaupunkiseudulla on asemakaavoitettua rakentama-tonta rakennusmaata yli kuusi miljoonaa kerrosneliömetriä, varovaistenkin arvioiden mukaan useille kym-menille tuhansille ihmisille. Merkittävä osa näistä maista on yksityisessä omistuksessa. Tonttimarkkinoiden yksi pahimmista ongelmista on yksityisten maanomistajien tonttien saaminen markkinoille ja aktiivisen ra-kentamisen piiriin.

Maankäytön ongelmat tavataankin jakaa yhtäältä raakamaan kaavoituksen ongelmiin ja toisaalta kaavoite-tun maan rakennuskäyttöön saamisen ongelmiin. Maankäytön ongelmia on viime vuosina selvitetty eri yh-teyksissä varsin runsaasti, eikä tässä yhteydessä ole tarkoituksenmukaista referoida yksityiskohtaisesti kaikkia esille nostettuja näkökohtia, jotka lienevät varsin yleisesti tiedossa. Tyypillisinä kaavoitusvaiheen ongelmina otetaan usein esiin muun muassa kaavoitusprosessille ominainen hitaus ja valitusherkkyys, kunnille kaavoi-

32 33

tuksesta aiheutuviksi otaksuttuihin kustannuksiin liittyvät pelot sekä poliittiset näkemyserot kunnallisella tasolla. Esimerkiksi Kuntaliiton vuonna 2004 tekemässä kyselyssä tonttituotantoon liittyviä kitkatekijöitä olivat kaavoituksen ristiriidat, kaavoitusresurssien vähyys, kunnallistekniikan rahoituksen puute ja kaavava-litusten hidas käsittely.9

Hallitus päättikin joukosta toimenpiteitä tonttitarjonnan lisäämiseksi käsiteltyään erityisesti kasvukeskusten asuntojen korkeisiin hintoihin liittyviä ongelmia budjettiriihen yhteydessä syksyllä 2005. Näitä toimenpi-teitä olivat korotetun kiinteistöveron käyttöönotto rakentamattomilla tonteilla, maankäyttö- ja rakennus-lain säännösten selvittäminen kuntien kaavoitusvelvollisuuden ja kaksinkertaisten valitusmahdollisuuksien rajoittamisen osalta, hallinto-oikeuksien resurssien lisääminen ja niiden päätösten maksuperusteiden tarkis-tamisen selvittäminen, Valtion asuntorahaston kunnallistekniikka-avustusten jakoperusteiden tarkistaminen sekä valtion maaomaisuuden osoittaminen asuntotuotantoon.

Hallituksen päätöksen mukaisesti ympäristöministeriö asetti työryhmän selvittämään maankäyttö- ja raken-nuslain muutostarpeita tonttitarjonnan lisäämiseksi. Työryhmän tehtävänä oli selvittää maankäyttö- ja ra-kennuslain säännöksiä asuntojen hintatason kohtuullistamiseksi ja arvioida erityisesti kuntien kaavoitusvel-vollisuutta koskevan säännöksen täsmentämisen tarvetta sekä selvittää mahdollisuudet muuttaa maankäyt-tö- ja rakennuslakia kaksinkertaisten valitusmahdollisuuksien rajoittamiseksi tuomioistuimeen asemakaava-asioissa ja rakentamisen lupa-asioissa asuntotonttien riittävän kaavoituksen edistämiseksi.

Niin kutsuttu Tarastin tonttitarjontatyöryhmä (2006) esittikin muun muassa, että maankäyttö- ja raken-nuslain alueidenkäytön suunnittelun tavoitteisiin lisättäisiin riittävän asuntotuotannon edellytysten edistä-minen. Asemakaavan laatimista ja ajan tasalla pitämistä koskevaan kunnan velvoitteeseen lisättäisiin asunto-tuotannon tarpeen näkökulma osaksi kunnan kehityksen edellytyksiä. Työryhmä katsoi edelleen, että kaa-va-asioiden käsittelyn nopeuttamiseksi mahdollisuuksia kaksinkertaiseen valittamiseen tulisi rajoittaa siten, että asemakaavan hyväksymistä koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen ei enää saisi hakea muutosta kor-keimmalta hallinto-oikeudelta siltä osin kuin asia on jo ratkaistu oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Työryh-mä esitti myös valituslupajärjestelmän käyttöön ottamista rakennuslupaa, toimenpidelupaa sekä katusuun-nitelmaa koskevissa ratkaisuissa, joissa valituksen kohteena ollutta viranomaisen ratkaisua ei ole hallinto-oi-keudessa muutettu. Esitettiin edelleen kunnan jäsenen valitusoikeutta rajattavaksi vaikutukseltaan vähäisissä asemakaavan muutoksissa. Työryhmä ehdotti myös, että rakennuslupamenettely voitaisiin panna vireille ja lupa voitaisiin myöntää, vaikka asemakaavasta olisi valitettu.

Osa työryhmän merkittävimmistä ehdotuksista toteutettiinkin maankäyttö- ja rakennuslain 1.3.2007 voi-maan tulleen uudistuksen yhteydessä. Maankäyttö- ja rakennuslain tarkistusta voitaneenkin pitää yhtenä merkittävimmistä konkreettisista toimenpiteistä tonttitarjonnan lisäämiseksi – ennen talvella 2008 vahvis-tettua valtioneuvoston asuntopoliittista toimenpideohjelmaa. Osa työryhmän tekemistä ehdotuksista on li-säksi kirjattu Vanhasen toisen hallituksen ohjelmaan, ja myös ne lienee näin ollen tarkoitus toteuttaa jossain muodossa ja laajuudessa vaalikauden aikana. Tämäntyyppiset toimenpiteet ovatkin pääsääntöisesti tonttien tarjontaa ja markkinoiden toimivuutta edistäviä, ja siksi on tärkeää jatkaa näihin liittyvää kehitystyötä. Tont-tikysyntään vastaaminen Suomen eniten kasvavilla kaupunkiseuduilla ei tämänsuuntaisista sinänsä kannatet-tavista toimenpiteistä huolimatta ole kuitenkaan ongelmatonta eikä pelkästään maankäyttö- ja rakennuslain

9 Kunnan kaavapäätöksistä on mahdollista tehdä valitus ensin alueelliseen hallinto-oikeuteen ja sen päätöksestä vielä kor-keimpaan hallinto-oikeuteen. Kunnissa hyväksytään vuosittain noin 1300 asemakaavaa tai niiden muutosta. Näistä vain noin yhdeksästä prosentista valitetaan, mutta valitusten kohteena ovat selvitysten mukaan usein nimenomaan merkittävät kaavat. Kaavoitusprosessin luonne ristiriitaisten tarpeiden ja intressien sovitteluna tekeekin siitä varsin valitusherkkää sosi-aalista toimintaa. Valitusherkkyyttä lisää vielä suhteellisen alhainen valituskynnys, mikä osaltaan ruuhkauttaa kaavavalituk-sia käsitteleviä hallintotuomioistuimia ja pidentää käsittelyaikoja. Muutoksenhakua koskeneen selvityksen mukaan kaava-valitusten keskimääräiset käsittelyajat hallinto-oikeuksissa olivat vuosina 2004 ja 2005 noin 12 kuukautta ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa noin yhdeksän kuukautta (ympäristöministeriö, 2006).

32 33

säännöksiä muuttamalla voida kuitenkaan odottaa ratkaisevia muutoksia asuntojen hintakehitykseen, kuten Tarastin työryhmäkin toteaa loppuraportissaan.

Lainsäädäntö tarjoaa etenkin kunnalle lähtökohtaisesti monipuoliset ja tehokkaat keinot huolehtia maapo-liittisista tehtävistä. Vapaaehtoisen maanhankinnan lisäksi kunnalla on mahdollisuus käyttää riittävän maa-varannon turvaamisessa muun muassa etuosto-oikeutta ja maan lunastamista. Se voi edistää kaavojen to-teuttamista mm. rakentamiskehotuksin ja sopia yksityisen maanomistajan kanssa erityisesti kaavamuutos-tilanteissa kaavan toteuttamiskustan nusten ja hyötyjen jakamisesta maankäyttösopimuksella. Kunnat ovat kuitenkin käyttäneet perinteisiä maapoliittisia keinoja rajoitetusti. Tämänsuuntaisen kritiikin kiteyttää var-sin kärkevästi esimerkiksi pääministeri Matti Vanhanen Rakennuslehden (23.11.2006) haastattelussa todetes-saan, että ”Pääkaupunkiseudun tonttien sietämätön hintataso johtuu pelkästään siitä, että alueen 15 kunnas-sa ei ole kannettu huolta tonttitarjonnasta. Kysynnän ja tarjonnan välinen epäsuhde on tolkuton”.

Kuntien maapoliittisten keinojen aktiivisemmalla käytöllä olisi epäilemättä myönteinen vaikutus tonttitar-jontaan ja sitä kautta myös asuntojen hintatasoon (mm. ympäristöministeriö, 2006). Kunnat voivatkin osal-taan vaikuttaa tehokkaalla maapolitiikalla eli rakennusmaan hankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvil-lä toimillaan riittävän tonttitarjonnan turvaamiseen yhdyskuntarakenteen kannalta tarkoituksenmukaisesti. Keskeisimpänä ongelmana väestönkasvun haasteisiin vastaamisessa kuntien kannalta on pidetty palveluiden, kuten päiväkotien ja koulujen rakentamista ja ylläpitoa sekä kunnallistekniikan toteuttamista uusille alueille. Kaavoituksella ja tonttitarjonnalla on voitu rajoittaa väestönkasvua kunnan talouden kantokykyä paremmin vastaavaksi (valtiovarainministeriö, 2005; 2006). Rakennusmaan tarjonnan riittämättömyydestä ei muu-toinkaan voida kritisoida vain kuntia – näiden merkittävästä asemasta huolimatta – sillä tonttimarkkinoiden keskeisiä ongelmia on myös yksityisten omistamien kaavoitettujen tonttien saaminen markkinoille.

YTV:n (2006) selvitysten mukaan pääkaupunkiseudun kuntien uusissa ja tekeillä olevissa yleiskaavoissa on siis asuntojen rakentamismahdollisuuksia yhteensä 18–19 milj. kerrosneliömetriä. Tästä kolmannes on vahvistetuissa asemakaavoissa. Yleiskaavojen varannoista on käytettävissä vain hajanaisia tietoja. Valtaosa (4 milj. k-m²) asemakaavojen varannoista sijaitsee yksityisten omistamilla pientaloalueilla. Puolet niistä on tyh-jillä tai lähes tyhjillä tonteilla. Yksityisestä maanomistuksesta johtuen pientalotontit rakentuvat etenkin pää-kaupunkiseudulla hitaasti. Tarvetta erityisesti pientalotuotantoon sopiville kohtuuhintaisille tonteille olisi runsaasti. Kerrostalorakentamisen tonttivarannot ovat puolestaan enimmälti rakennusliikkeiden omistuk-sessa. Kuntien tontit ovat pääosin ohjelmoituja ja jo rakentamiseen varattuja mutta hitaasti rakentuvia suu-rempia alueita. Kunnilla ei myöskään eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta ole omassa omistuksessaan riittä-västi tontteja ja raakamaata kunnallistekniikan ulottuvissa. Monet kunnat ovatkin ainakin tonttipoliittisten ohjelmien perusteella yrittäneet panostaa aktiivisempaan maanhankintaan, mutta yksityistä myyntihaluk-kuutta on ollut verraten vähän.10

Maankäytön ongelmien toisella osa-alueella eli kaavoitetun maan rakennuskäyttöön saamisen suhteen tilan-ne on varsin erikoinen: Suomi on tunnetusti eurooppalaisittain harvaan asuttu maa, jossa sekä silmämää-räisesti että tilastollisesti arvioiden on jopa pääkaupunkiseudulla runsaasti asuntorakentamiseen soveltuvaa

10 Pääkaupunkiseudun ulkopuolella lähes puolet asuntotonttimaan varannosta on kaupunkien hallussa. Toinen puoli jakau-tuu suunnilleen tasan yritysten ja muiden yksityisten kesken. Pääkaupunkiseudun asuinkerrostalotonteista yritykset omis-tavat noin puolet ja muut yksityiset noin 30 %, jolloin kaupunkien osuudeksi jää noin 20 %. Kaavoitetun maan kaupoista ovat asuinrakennusten tontit euromääräisesti noin kolmannes. Tonttipinta-alalla mitattuna suurimmat yksittäiset alamark-kinat muodostuvat asuinpientalojen kaupoista, joita on ollut 30–50 %. Kaupunkien arvioidaan luovuttavan pääkaupunki-seudun ulkopuolella noin 50 % niissä käytettävästä rakennusmaasta. Pääkaupunkiseudun kuntien merkitys maan luovut-tajina vaihtelee. Esimerkiksi Helsinki ei myy juuri lainkaan maata, vaan lähinnä vaihtaa tai vuokraa sitä, kun taas Espoo ja Vantaa taas myyvät maata.

34 35

maata. Silti tontit ja osin tähän liittyen myös asunnot ovat käytettävissä oleviin tuloihin nähden huomatta-van kalliita, ja hinnat ovat nousseet edelleen selvästi vuonna 2007 tapahtuneesta kysynnän lievästä hiipumi-sesta huolimatta. Kaiken kaikkiaan tämä kokonaisasetelma viittaa siihen, että maasta on osin epähuomiossa ja osin virheellisten ratkaisujen seurauksena tullut keinottelun kohde. Toisin sanoen maata ei saateta raken-nuskäyttöön perustuen niinkään todelliseen asiakastarpeeseen vaan spekulaatioon maan arvon tulevasta ke-hityksestä.

Monien Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan merkille pantavaa onkin se, että tähän erään-laiseen keinotteluun ovat vaihtelevin motiivein ja vaihtelevalla intensiteetillä osallistuneet käytännössä kaikki maanomistajat: rakennusliikkeet, yksityishenkilöt, kunnat ja valtio. Näistä rakennusliikkeiden on jo perin-teisesti uskottu yhtäältä ostavan maata varastoon ja toisaalta säännöstelevän hallussaan olevan kaavoitetun rakennusmaan rakentamista voittojensa maksimoimiseksi. Ongelmana ei markkinataloudessa voida pitää yritysten pyrkimystä voittojensa maksimointiin sinänsä. Sen sijaan ongelmana voidaan pitää sitä, ettei täl-le pyrkimykselle ole riittävän vahvoja vastavoimia. Rakennusliikkeet eivät kuitenkaan ole yksin voitonmak-simointipyrkimystensä kanssa. Käytännössä yksityisten maanomistajien intressit eivät useinkaan ole yhtään sen pyyteettömämpiä kuin rakennusliikkeiden. Heidän väitetään odottelevan kaikessa rauhassa maansa ar-von nousua, eikä tähän edes lievä rakentamattoman maan kiinteistöveron korotus näyttäisi tehoavan.

Edelleen myös kunnille maan omistamisesta ja myymisestä on maankäyttösopimusten yleistymisen myötä tullut ainakin joidenkin mukaan eräänlaista liiketoimintaa, eikä ”markkinoita haluta sekoittaa ylitarjonnal-la”, kuten eräs kuntavaikuttaja on asian ilmaissut. Kunnissa ehkä merkittävämpi motiivi maan tarjonnan ra-joittamiselle on kuitenkin ollut huoli kustannusten äkillisestä ja liiallisesta kasvamisesta, mikäli väestönkasvu ylittäisi selvästi kohtuullisen kasvun rajaksi usein väitetyn kahden prosentin tason. Hitaita ovat olleet myös valtion kiireet maan tarjonnan lisäämiseksi varsinkin pääkaupunkiseudulla, jossa jo vuosien ajan on luvattu saattaa valtion muusta käytöstä vapautuvat maat asuntorakentamisen piiriin turvaten tässä yhteydessä myös kohtuuhintaisen asuntotuotannon tarjontaa.

Talvikaudella 2007 valtion maita Vantaalla ja Helsingissä myytiinkin asuntorakentamiskäyttöön. Julkisuu-dessa arvosteltiin tuolloin hintaa niin korkeaksi, ettei ei edesauta ainakaan kohtuuhintaisen asuntotuotan-non turvaamista. Perusteluna on hinnalle esitetty muun muassa, ettei valtio voi myydä omia maitaan huo-mattavasti alle käyvän arvon eli käytännössä raakamaan hinnalla, kun tiedetään maiden kuitenkin olevan pian asuntorakentamiskäytössä. Viraston sittemmin saamien tietojen mukaan julkisuudessa esitetty kritiikki on perustunut vertailuun raakamaan hintoihin. Jos vertailukohtana käytetään esimerkiksi ara-hintoja, hin-nat eivät enää näytä niin korkeilta.11

Lopputuloksena edellä kuvatusta eri toimijoiden spekulatiivisesta markkinakäyttäytymisestä joka tapauk-sessa on tilanne, jossa maata on tarjolla asuntorakentamiskäyttöön liian vähän. Tämä tilanne yhdessä voi-makkaan kysynnän kanssa avaa taas suurille rakennusliikkeille mahdollisuuden ylläpitää muun muassa ky-syntäperusteiseen hinnoitteluun yhdistetyn alueellisen tarjonnan sääntelyn kautta korkeaa hintatasoa asun-tomarkkinoilla jopa laskevan kysynnän oloissa, koska nämä voivat luottaa siihen, että yhden keskeisen pa-nostekijän rajoitetun saatavuuden vuoksi markkinoille ei voi tulla todella huomattavia määriä vaihtoehtoista tarjontaa kuten uusia pienyrityksiä tai omakotitalorakentajia.

Myös maan rakennuskäyttöön saamisen ongelman osalta on eri selvityksissä ja muissa asiayhteyksissä esitetty useita potentiaalisia ratkaisuja kuten pakkolunastusmahdollisuuden käytön lisäämistä, huomattavasti koro-

11 Julkisuudessa onkin tulkittu, että asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän esitykseen (2007) sisältyisi nyt lupaus siitä, että val-tio myy pääkaupunkiseudulla omistamiaan maita erityisesti nk. kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon – mikä käytännös-sä yleensä tarkoittanee erityisesti vuokra-asuntotuotantoa – nk. ara-hintaan, joka on yleensä huomattavasti kalliimpi kuin raakamaan hinta mutta edullisempi kuin vallitseva maan markkinahinta.

34 35

tettua kiinteistöveroa rakentamattomalle rakennusmaalle sekä maankäyttösopimusten lisäämistä. Myöskään näistä käytyä keskustelua ei ole tarkoituksenmukaista referoida yksityiskohtaisesti tässä yhteydessä. Kilpailu-viraston kuulemien asiantuntijoiden näkemysten kuten myös monien selvitysten perusteella vaikuttaa joka tapauksessa ilmeiseltä, että maapoliittisen umpisolmun avaamiseksi tarvitaan monipuolista valikoimaa erilai-sia keinoja ja välineitä, joita on myös uskallettava soveltaa ja kehittää ennakkoluulottomasti.

Koska eri asiayhteyksissä on kuitenkin käynyt ilmeiseksi, että maapoliittinen problematiikka on noussut var-sin korkealle valtion keskushallinnon agendalla ja että sillä on keskeinen merkitys rakennusalan markkinoi-den yleisen toimivuuden kannalta, on tarkoituksenmukaista ottaa esille Kilpailuviraston edellä kuvatun teh-tävän näkökulmasta eräitä asiaan liittyviä näkökohtia yksityiskohtaisemmin jäljempänä.

2.4. Sääntelykehyksen raskaus asuntotarjonnan lisäämisen rajoitteena

OECD:n maaraportissa (2003) selvitetään suomalaisten hyödykemarkkinoiden sääntelyä ja toimivuutta. Yleisarviona raportissa todetaan, että Suomessa 1990-luvulla toteutetut toimenpiteet sääntelyn vähentämi-seksi ovat selkeästi vaikuttaneet tuottavuuden kehitykseen ja taloudelliseen kasvuun myönteisesti. Tästä huo-limatta Suomessa on varsinkin eräillä aloilla edelleen runsaasti kilpailua estävää sääntelyä. Tämän vuoksi OECD luokitteleekin Suomen maihin, joissa sääntelyn määrä on edelleen selkeästi haitallista. OECD luet-telee raportissaan joukon aloja, joilla nimenomaan hyödykemarkkinoiden sääntelyllä on selkeästi haitallisia vaikutuksia. Yksi näistä aloista on kotimainen rakennusala, jonka tuottavuuskehitys on eräiden palveluiden ja alkutuotannon ohella ollut OECD:n raportin mukaan yleisten kansantaloudellisten indikaattoreiden va-lossa kaikkein heikointa.

Rakentamiseen ja rakennustuotteisiin liittyykin runsaasti julkista ja muuta ohjausta: rakentamismääräysko-koelman määräyksiä, niitä täydentäviä RYL-kortteja, standardeja, tuotehyväksyntäjärjestelmiä sekä laatu-, pätevyys- ja ympäristöjärjestelmiä. Pääosin tätä usein lähtökohtaisesti sinänsä perusteltua ohjausta ja säänte-lyä luovat ja kehittävät alan viranomaiset EU-tasolla ja kansallisesti, mutta myös rakennusalan yrityksillä ja niiden yhdistyksillä on tässä oma roolinsa. Kaiken kaikkiaan rakennusalan ohjausjärjestelmä onkin laajentu-nut erittäin voimakkaasti viimeisen parin vuosikymmenen aikana. Voimakkaimmin ohjausjärjestelmän laa-jenemiseen lienee vaikuttanut Euroopan integraatio ja Suomen EU-jäsenyys, ja yleiseurooppalaisen ohjaus-normiston ennustetaan lisäävän sääntelyn ja ohjauksen määrää edelleen merkittävästi lähitulevaisuudessa.

Rakennusalan on sääntely kaksiteräinen miekka: Sääntelyllä voidaan esimerkiksi parantaa laatua, jota ala ei itse ole kovin kiinnostunut kehittämään. Sopivalla sääntelyllä esimerkiksi yleiseurooppalaisten standardien kautta voidaan jäljempänä tarkemmin esitetyllä tavalla jopa edistää kilpailua. Toisaalta on selvää, että liial-linen ja epätarkoituksenmukainen sääntely vaikeuttaa alalle pääsyä, kaventaa tarjolla olevien vaihtoehtojen kirjoa ja tätä kautta heikentää kilpailua markkinoilla sekä nostaa kustannuksia. Edelleen runsas sääntely ylei-sesti ottaen sulkee pois yhden markkinatalouden parhaista piirteistä: tietyn tarpeen omaavan asiakkaan ja tätä tarvetta tyydyttämään pyrkivän yrityksen pyrkimyksen kehittää kilpailun paineessa mikrotason tietä-mykseen perustuvia uusia, parempia ja edullisempia ratkaisuvaihtoehtoja ongelmiin.

Rakennusalan kohdalla on selvää, että jonkinasteista sääntelyä tarvitaan jo turvallisuuteen ja terveyteen liitty-vien näkökohtien takia, mikä jo sinänsä luo suhteellisen runsaasti sääntelyä. Sääntelyä perustellaan kuitenkin myös monilla muilla näkökohdilla, ja kaiken kaikkiaan sääntely onkin lisääntynyt ja edelleen lisääntymässä erittäin runsaasti. Tästä seuraa, että yksi markkinataloudelle hyvin keskeinen peruslähtökohta on kääntynyt paljolti päälaelleen: uusia parempia ratkaisuja ei kehitetä niinkään toimijoiden omista aloitteista vaan enem-mänkin viranomaisten aloitteesta tai määräyksestä. Ilmiöön on kiinnittänyt huomiota jopa RT:n alan ulko-puolelta tullut uusi johto muun muassa Rakennuslehdessä.

Tärkeää onkin kiinnittää teknisten yksityiskohtien ohella huomiota siihen kulttuuriseen noidankehään, jota voidaan kuvata seuraavasti: Rakennusalan toimintakäytänteisiin niin Suomessa kuin muuallakin on ilmeisen syvään juurtunut valitettavan yleinen välinpitämättömyys tuotetun laadun suhteen, kansankielellä ilmaisten

36 37

eräänlainen ”fuskaamismentaliteetti”. Tähän taas on etsitty vastalääkkeitä erityisesti laadullisen minimitason määrittelevien julkisten määräysten kautta. Samalla kuitenkin lisääntyvä julkinen sääntely on ilmeisesti enti-sestään heikentänyt alan motivaatiota yrittää itse parantaa laatua, mitä on jälleen paikattu tiettyihin yksittäis-kysymyksiin liittyvällä lisäsääntelyllä, mikä taas heikentää alan toimijoiden motivaatiota itse korjata ongelmia ja niin edelleen.12

Lopputuloksena on suunnitelmataloudelle ominaisia piirteitä: avainasemassa alan kehityksen kannalta ei ole esimerkiksi teknologiayrityksille ominainen voimakas pyrkimys kehittää uusia ratkaisuja asiakkaille vaan vi-ranomaisten kirjoituspöytätyöhön perustuva näkemys alan keskeisistä kehittämistarpeista. Ongelmana tällai-sessa asetelmassa on jo keskusjohtoisen suunnittelutalouden standardikritiikin mukaan se, että erilaisilla ke-hittämisambitioilla on krooninen pyrkimys irtautua teknisistä ja taloudellisista realiteeteista erilaisten idealis-tisten perustelujen suuntaan. Kääntäen taas myös toimijat oppivat perustelemaan kaunopuheisesti hankkei-ta, joiden tosiasialliset motiivit saattavat olla hyvinkin raadolliset. Kilpailuviraston tietoon on eri yhteyksissä vuosien varrella ja aivan viime aikoinakin saatettu useita hankkeita, joissa alan vakiintuneet toimijat ovat itse yrittäneet perustella sääntelyn lisäämistä terveyteen, turvallisuuteen tai ympäristöön liittyvillä näkökohdilla tavalla, joka käytännössä olisi toteutuessaan merkittävästi haitannut alalle pääsyä.

Toinen puoli kaikkien keskusjohtoisten suunnittelubyrokratioiden toimintaa on varsin yleinen haluttomuus arvioida uudelleen kerran tehtyjä linjauksia. Sääntelyn suhteen lieneekin tarkoituksenmukaista erottaa kolme alaryhmää: 1) vanhat säännökset ja määräykset, 2) ajankohtaiset uudet säännökset ja määräykset ja 3) mah-dollisesti tulevat uudet säännökset ja määräykset.

Näistä ensimmäiseen liittyvä kritiikki koskee yleensä sitä, että tietyt säännökset ja määräykset ovat jääneet ajastaan jälkeen olosuhteiden ja toimintaympäristön muututtua. Yhtenä tällaisena esimerkkinä on nostettu esiin muun muassa historiallista perua olevat väestönsuojatiloja koskevat määräykset eri rakennuksissa. Joista-kin maallikoista ajatus asunnoista ilman väestönsuojatiloja voi aluksi tuntua hätkähdyttävältä, jopa mahdot-tomalta. Eräät viraston kuulemat asiantuntijat ovat kuitenkin kysyneet, miksi näitä tosiasiallisesti varastoina toimivia ja erityismääräysten takia huomattavan kalliiksi tulevia tiloja nykyisissä yhteiskunnallisissa oloissa oi-keastaan rakennetaan lähes kaikkiin rakennuksiin ja miltä niiden tarkkaan ottaen on tarkoitus suojata. Asian-tuntijoiden mukaan pätevän vastauksen antaminen näihin kysymyksiin ei itse asiassa ole erityisen helppoa otettaessa huomioon nykyiset olosuhteet ja relevantit uhkatekijät.

Esimerkiksi syksyn 2007 aikana alan yritykset ovat lehdistössä arvostelleet varsin kiivaasti rajusti kallistu-neen kotimaisen harjateräksen laatuvaatimuksia, jotka alan yritysten väitteiden mukaan on aikanaan laadittu suojaamaan erityisesti Rautaruukin asemaa kansainvälisessä kilpailussa mutta jotka nyt estävät harjateräksen tuontia Keski-Euroopasta. Sääntelystä vastaavat virkamiehet ovat muun muassa lehdistössä esittäneet puolus-tuksenaan, etteivät ko. laatuvaatimukset ole viranomaisten määräyksiä vaan pikemminkin alan toimijoiden itse luomia de facto -standardeja.

Viraston tietoon on kuitenkin eri yhteyksissä saatettu useita vastaavia väitteitä siitä, että tietyt säännökset ja määräykset olisi laadittu toisenlaisissa kauppapoliittisissa olosuhteissa ennen muuta eräiden johtavien koti-maisten toimijoiden intressien näkökulmasta. Kaiken kaikkiaan saattaisi olla tarkoituksenmukaista antaa riip-pumattoman asiantuntijaryhmän selvittää vanhojen säännösten ja määräysten ajantasaisuutta ottaen samalla huomioon erityisesti sen, mitä jäljempänä on todettu uusista eurostandardeista ja niihin liittyvistä tavoitteista rakennusalalla.

12 Myös Rakennusteollisuus RT:n uusi toimitusjohtaja on Rakennuslehden (16.8.2007) haastattelussa poikkeuksellisenkin avoimesti ja itsekriittisesti myöntänyt, että rakentajista on tullut ”viranomaisuskovaisia”: ”He tekevät sitten, kun asiasta on tullut määräys sen sijaan, että lähtisivät itse kehittämään asioita, tutkisivat ja tekisivät ehdotuksia normeista.”

36 37

Ajankohtaisten uusien säännösten ja määräysten osalta kritiikki kohdistunee yleensä eräiden säädösten tar-peellisuuteen tai tarkoituksenmukaisuuteen ylipäätään sekä toisaalta näiden huomattaviksi arvioituihin tai väitettyihin kustannusvaikutuksiin erikseen. Esimerkkeinä tällaisista on nostettu esiin muun muassa raken-tamismääräyskokoelman seuraavat osat: 1) F1 (2005), esteettömyysvaatimukset (nk. invaympyrä), 2) G1 (2005), huonekorkeutta jne. koskevat säädökset, 3) D3 (2007), energiatehokkuus (ja energiatodistus, myös laki ja asetus), 4) D2 (2003), ilmanvaihto yms. (LTO-kaappi yms.). Esimerkiksi RT:n teettämän tutkimuksen Asuntotuotannon laatukustannukset mukaan monet muun muassa mainituista määräyksistä ovat kukin osal-taan olleet vaikuttamassa rakentamiskustannusten merkittävään nousuun, minkä lisäksi osa määräyksistä on sillä tavoin ongelmallisia, että ne pakottavat rakentajat epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin ja aiheuttavat ongelmia käytännön rakentamisen kannalta.

Kustannusvaikutusten osalta toimijoiden ja viranomaisten välisen näkemyseron keskeisin lähde liittyy aika-perspektiiviin: markkinatoimijoiden näkemys perustuu välittömästi realisoituvien rakentamiskustannusten tarkasteluun, kun taas viranomaisten tarkastelu perustuu laajempaan elinkaarikustannusnäkemykseen. Lisäk-si viranomaisten näkemyksen mukaan sääntelystä aiheutuvilla lisäkustannuksilla ei sikäli ole merkitystä, että rakennusliikkeet joka tapauksessa hinnoittelevat asunnot kysynnän ja sijainnin mukaan. Tämä on kuitenkin sikäli kapea näkemys, että rakennusliikkeet luonnollisesti tekevät muiden nykyaikaisten yritysten tavoin eri-laisia tavoitetuottolaskelmia, joissa kustannusten nousu nykyisellä hintatasolla kaventaa katetuottoa, mikä taas luo motiivin nostaa hintaa. Koska sääntely vaikuttaa yhtäläisesti myös kilpaileviin yrityksiin ja niiden tavoi-tetuottolaskelmiin, rakennusliikkeet voivat suhteellisen turvallisin mielin nostaa hintojaan aikaisemman ka-tetuottotason turvaamiseksi. Kun kaikki rakennusliikkeet menettelevät näin, myös ”markkinahinta” nousee, eikä uutta asuntoa haluavalle asiakkaalle jää muuta vaihtoehtoa kuin ostaa asunto korkeampaan hintaan – tai tyytyä vanhaan asuntoon.

Kokonaan oma asiansa on eräiden säännösten ja määräysten välttämättömyys ylipäätään. Erityisesti asunto-jen fyysistä tilaa koskevien rajoitusten osalta useat Kilpailuviraston kuulemat asiantuntijat ovat katsoneet, että säännöksissä on menty pidemmälle kuin olisi ollut tarpeellista. Aivan erityisesti esteettömyysvaatimuksia kos-kevat säännökset näyttäisivät nousevan lähes säännönmukaisesti esiin esimerkkinä vähemmän onnistunees-ta sääntelystä. Tiettyjen erityisasiakkaiden tarpeet on nostettu keskivertoasiakkaiden tarpeiden edelle tavalla, joka samalla haittaa muuta tilankäytön suunnittelua ja jossa on samalla häivähdys keskushallinnon edellä mai-nitusta perustelulogiikasta, mihin palataan myös jäljempänä tässä esityksessä.

Tähän liittyen on kuitenkin jo tässä vaiheessa syytä kiinnittää huomiota siihen, että rakennusalan sääntelyn seuraava ”suuri aalto” liittyy näillä näkymin ilmaston muutokseen ja sen torjuntaan. Tähän johtaa yksinkertai-sesti jo se, että Euroopan komission 23.1.2008 julkistaman laajan ilmastopaketin perusteella myös rakennus-ala joutuu esimerkiksi päästökaupan piiriin ja muutoinkin alan säännöksiä tiukennetaan ilmaston muutoksen torjumiseksi. Ilmaston muutos on luonnollisesti vakava asia, jonka torjuminen edellyttää monia kansallisia ja ennen kaikkea ylikansallisia toimenpiteitä. Samalla ilmaston muutos on kuitenkin klassinen esimerkki tee-masta, johon nojautuen sääntelyn lisäämistä voidaan lähtökohtaisesti perustella melkein miten paljon tahansa – etenkin, kun eräiden indikaattoreiden mukaan Suomi ei sijoitu kovin korkealle ilmaston muutoksen tor-junnassa. Mallioppilas ryhtyneekin pian pelastamaan maailmaa, vaikka eräät suurvallat ovat omalta osaltaan olleet ainakin toistaiseksi tässä suhteessa perin passiivisia. Kaiken kaikkiaan ilmaston muutoksen torjunta on selkeästi kokonaisvaltaista lähestymistapaa edellyttävä poikkitieteellinen ja poikkihallinnollinen kysymys. Täs-sä suhteessa on ilmeisenä riskinä se, että etenkin valtion keskushallinnon vahvaan sektorikohtaisuuden kult-tuuriin ankkuroituneet toimintakäytänteet johtavat ylimitoitettuun ja markkinoita vääristävään sääntelyyn yksittäisissä kysymyksissä.

Sääntelyä koskevat ongelmat eivät koske vain valtion keskushallinnon määräyksiä tai ohjeita kuten rakenta-mismääräyskokoelmaa. Osa sääntelystä on alan toimijoiden itsensä luomaa, minkä lisäksi myös muun muas-sa kunnallisen tason eräillä määräyksillä tai ohjeilla voi olla huomattava merkitys alan markkinoiden toimi-vuuden kannalta. Muun muassa Kilpailuviraston asiantuntijahaastatteluissa kunnallisen sääntelyn kritiikkinä esiin ovat nousseet erityisesti kunnallisen rakennusvalvonnan vaihtelevat tulkinnat eri kunnissa sekä erittäin

38 39

yksityiskohtaiset kaavamääräykset eräillä alueilla. Tietyissä tapauksissa kaavamääräykset saattavatkin sisältää hyvin yksityiskohtaisia määräyksiä sallituista materiaaleista, väreistä, muodoista, lampuista, ulkovarusteista, kasveista ja niin edelleen. Erityisen huolestuttavana kilpailun toimivuuden näkökulmasta voidaan pitää tapa-uksia, joissa kaavamääräyksissä on suoraan nimeltä mainittu materiaali-, maali- tai varustetoimittaja sekä tä-män tuotetyyppi.

Kunnilla on lakisääteinen monopoli päättää maankäytöstä alueellaan, ja usein on perusteltua ja tarkoituk-senmukaista pohtia rakentamista myös alueellisen yhtenäisyyden näkökulmasta – joskin edellä kuvatut me-nettelyt liittyvät usein myös kuntien välillä käytävään kilpailuun ns. hyvistä veronmaksajista. Saattaisikin olla tarpeen pohtia, millaisin institutionaalisin järjestelyin tai menettelyin voitaisiin rajoittaa kuntien pyrkimyksiä kaventaa muiden elinkeinonharjoittajien tai asiakkaiden vapautta valita enemmän kuin on suotavaa mark-kinatalouden ja EY:n sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan kannalta. Se, mitä edellä on sanottu alan suunnitelmatalouteen viittaavista piirteistä, koskeekin myös kunnallista tasoa. Ehkä selkein esimerkki näistä piirteistä nimenomaan kunnallisella tasolla ovat edellä mainittujen kaavamääräysten ohella muutoinkin neu-votteluvoimansa käytöstä tunnetun Helsingin kaupungin ambitiot määrätä sekä rakennusliikkeiden rakenta-mien asuntojen keskipinta-alasta että vuokra-asuntojen osuudesta piittaamatta niistä taloudellisista realitee-teista ja asiakastarpeista, jotka markkinoilla vallitsevat.

Tältä osin on tarpeen lisäksi tuoda esiin se, että kunnallisen tason ja valtion keskushallinnon tason säänte-ly ovat tietyllä tavalla yhteydessä toisiinsa. Kilpailuvirasto onkin jo aikaisempien alaa koskeneiden selvitysten yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että ympäristöministeriön julkaisemalla Suomen rakentamismäärä-yskokoelmalla on käytännössä suuri merkitys rakennustuotteiden markkinoillepääsylle. Suomen rakentamis-määräyskokoelman ei-velvoittavissa ohjeissa mainitaan tiettyjen tuoteryhmien kohdalla eräänlaisia standar-deja, joiden mukaisia tuotteita ”suositellaan” käytettäväksi. Lainsäädännön näkökulmasta nämä standardit tai suositukset eivät ole velvoittavia, mutta käytännössä voi käydä ja usein myös käy niin, etteivät rakennus-suunnittelijat ja -urakoitsijat tosiasiallisesti käytä muita kuin rakentamismääräyskokoelmassa mainittuja tuot-teita. Suomi onkin saanut Euroopan komissiolta virallisen huomautuksen (2001/4579) koskien rakentamis-määräyskokoelman ohjeiden sitovuutta ja tyyppihyväksynnän vapaaehtoisuutta. Komissio on katsonut, että Suomen rakennusvalvontaviranomaiset soveltavat rakentamismääräyskokoelman ohjeita ja tyyppihyväksyntä-menettelyjä käytännössä pakottavina.

Kaiken kaikkiaan voidaan pitää ilmeisen tarpeellisena riippumattoman asiantuntijatyöryhmän yksityiskohtai-sempaa sääntelykehyksen kokonaisarviointia. Tämän yhteydessä tulisi selvittää täsmällisemmin – myös mark-kinaosapuolia laajasti kuullen – sellaisia sääntelyn osa-alueita, joita voidaan pitää markkinoiden toimivuuden näkökulmasta vanhentuneina tai sisällöltään tai taloudellisilta vaikutuksiltaan ongelmallisina. Valtioneuvos-ton asuntopoliittisen työryhmän joulukuussa 2007 tehtyyn esitykseen tällaisen arvioinnin tekeminen onkin otettu mukaan. Selvityksen tekemistä on myös alettu valmistella ympäristöministeriössä, mutta sen toteutuk-sen tavasta ja laajuudesta ei tätä kirjoitettaessa ole täsmällistä tietoa. Normitalkoot on kuitenkin toukokuussa 2008 avattu laajalla sidosryhmäkyselyllä. Toivottavaa joka tapauksessa on, ”normitalkoiksi” kutsuttu hanke myös käytännössä johtaisi laaja-alaisempaan sääntelykehyksen uudelleen arviointiin eikä vain joidenkin eni-ten kritisoitujen yksityiskohtien täsmentämiseen.

Ottaen huomioon aihepiirin ilmeinen merkitys rakennusalan markkinoiden yleisen toimivuuden kannalta on sen yksityiskohtaisempaan tarkasteluun jäljempänä tässä esityksessä muun muassa mainittua kokonaisarvioin-tiakin ajatellen selkeät perusteet.

38 39

3. RAKEnnUSAlAn MARKKInARAKEnnE

3.1. Alan keskittyneisyys, alalle pääsyn esteet ja tarjontavaje

Tietynlaiset perusolosuhdetekijät edesauttavat johdannossa ja liitteessä 2 kuvatulla tavalla tietyntyyppisen markkinarakenteen muodostumista: esimerkiksi runsas julkinen sääntely ja normisto yhdessä tonttipulan kanssa vaikuttavat helposti siihen, ettei ulkomaisilla yrityksillä ole kannusteita tulla muutoinkin kooltaan pienille markkinoille. Tällöin markkinoille syntyy vahvoja kotimaisia toimijoita, mikä taas entisestään hei-kentää kannusteita tulla markkinoille. Kilpailun ja markkinoiden toimivuuden analyysin yhteydessä yksi keskeisiä tarkastelun lähtökohtia myös arkisessa kilpailuviranomaistyössä onkin tavallisesti alan markkina-rakenteen analyysi. Yksinkertaisimmat toimialan rakenteen indikaattorit ovat yritysten lukumäärä ja näiden markkinaosuus yhdistettynä keskeisimpiin alalle pääsyn esteisiin. Monopolissa tarjoajia on yksi ja täydelli-sessä kilpailussa äärettömän paljon. Käytännössä joudutaan pohtimaan, montako on ”monta” tai ”harvoja”. Eräs tunnettu vastaus on, että esimerkiksi kolme tai neljä yritystä on vielä muutamia tai harvoja, kun taas kuusi yritystä on jo monta. Koska on mahdollista, että useamman toimijan tapauksessa jokin yritys on sel-västi muita isompi, tarkastelua on täydennettävä markkinaosuusluvuilla, jotka lienevätkin käytetyin mark-kinarakenteen indikaattori.

Tarkasteltaessa kotimaista rakennusklusteria on erotettava toisistaan varsinainen rakentaminen ja toisaalta rakennustuoteteollisuus monine alasektoreineen, joita on kuvattu tarkemmin liitteessä 1. Näiden kahden välillä on yksinkertaisessa rakennetarkastelussa selvä ero: varsinaisessa rakentamisessa muita suurempiakin toimijoita on 6-7 puhumattakaan lukuisista alan pk-yrityksistä. Rakennustuoteteollisuuden puolella on taas monia alasektoreita, joissa jokin yritys hallitsee markkinoita suhteellisen suvereenisti tai markkinoita hallit-see käytännössä pari kolme johtavaa yritystä. Myös markkinaosuustarkastelun perusteella markkinarakenne rakennustuoteteollisuudessa on selvästi keskittyneempi kuin rakentamisessa, jossa suurimmillakaan yrityk-sillä ei ole sellaisia markkinaosuuksia, jotka ovat rakennustuoteteollisuudessa tyypillisiä. Näin ollen yksinker-tainen rakennetarkastelu viittaa siihen, että rakennustuoteteollisuus on kilpailunäkökulmasta rakentamista ongelmallisempi klusterin osa. Myös Kilpailuviraston tapaushistoria tukee selkeästi tätä näkemystä.

Yksinkertaista rakennetarkastelua täydennetään yleensä ottamalla huomioon myös alalle pääsyn esteet ja po-tentiaalinen kilpailu eli se, millaisia mahdollisuuksia muilla yrityksillä on kohtuullisen lyhyellä aikavälillä ryhtyä kilpailemaan johtavien yritysten kanssa esimerkiksi muuttamalla tuotantoa tai laajentamalla maantie-teellistä toiminta-aluettaan. Tämän merkitys arviointiperusteena riippuu muun muassa siitä, onko alalle tulo yleensä mahdollista, onko se taloudellisesti järkevää ja voisiko se olla niin mittavaa ja nopeaa, että se estäisi markkinavoiman käyttämisen tai rajoittaisi sitä merkittävästi. Tyypillisiä alalle tulon esteitä ovat esimerkiksi huomattavat mittakaavaedut tai pääomavaatimukset, erilaiset immateriaalioikeudet, voimakkaasti differenti-oidut tuotteet ja rajoitteet jakelukanaviin pääsylle sekä julkisesta sääntelystä aiheutuvat esteet. Myös tässä suh-teessa on nähtävissä, että alalle pääsyn esteet ovat yleisesti korkeampia rakennustuoteteollisuudessa kuin ra-kentamisessa, jossa nykymuotoisen alihankintoihin perustuvan rakennuttamis- ja urakointimallin oloissa alal-le pääsyä ei lähtökohtaisesti pidetä erityisen hankalana – lukuun ottamatta lähinnä suuria erikoiskohteita.

Talonrakennusmarkkinoilla toimii reilut 130 yritystä, joiden liikevaihto ylittää kaksi miljoonaa euroa. Sen sijaan yli 200 miljoonan euron liikevaihdon yrityksiä ei ole markkinoilla kuin seitsemän kappaletta. Nämä ovat YIT Rakennus, Skanska Talonrakennus, Palmberg, NCC Rakennus, Hartela, SRV Vitoset ja Lujata-lo. Nämä suurimmat yritykset toimivat valtakunnallisesti suurilla työmailla, kun taas pienemmät, paikalliset yritykset hoitavat rakennustoimintaa yleensä tietyllä, rajatulla alueella. Suurimmat kuusi yritystä muodosta-vat noin viidenneksen markkinoiden liikevaihdosta. Ottaen huomioon myös suurehkon paikallisten yritys-ten määrän, voidaan todeta että talonrakennusala on rakenteellisesti kohtuullisen hyvin hajautunut, mikä on lähtökohtaisesti hyvä asia kilpailun ja markkinoiden toimivuuden kannalta. Myös Euroopan laajuisesti talonrakennusmarkkinat ovat olleet varsin hajanaisia ja pelkän tarjonnan määrällä tarkastellen suhteellisen kilpailtuja. Pienet ja keskisuuret yritykset ovat merkittävässä asemassa, eikä suurimmilla yrityksillä ole ollut

40 41

hallussaan kuin pieni osa markkinoista. Suomessa suurimpien yritysten osuus markkinoista on hieman ko-rostuneempi, mutta silti suhteellisen pieni.

Periaatteessa varsinaisille talonrakennusmarkkinoille pääsy on suhteellisen helppoa. Rakennuttaminen ei vaadi merkittäviä pääomasijoituksia, sillä rakennusmateriaalit ja -koneet on mahdollista hankkia projekti-kohtaisesti vuokraamalla tai muutoin. Myös rakennusalalle ominainen alihankinnan runsas käyttö helpottaa alalle pääsyä, joskin voimakkaan kysynnän oloissa tiettyjen resurssien saatavuudessa voi esiintyä pullonkaula-tilanteita. Tärkein vaadittava asia on rakentamisen teknisiin yksityiskohtiin, kustannusten hallintaan ja pro-jektinjohtamiseen liittyvä taitotieto, joka on usein hankittava pitkäaikaisen käytännön kokemuksen kautta. Lähtökohtaisesti tämä taitotieto on kuitenkin hankittavissa, ja Suomessa talonrakennusalalla toimiikin mo-niin muihin aloihin verrattuna varsin runsaasti paikallisia pieniä ja keskisuuria yrityksiä.

Sen sijaan valtakunnallisille talonrakennusmarkkinoille ja todella suuriin kohteisiin pääsy on hankalampaa, sillä suuret rakennuttajat nauttivat eräistä selkeistä mittakaavaeduista ja osin myös omasta rakennusmateri-aalituotannosta. Suuri koko sallii esimerkiksi suuret materiaaliostot, jolloin yksikkökustannukset laskevat. Omalla tuotannolla taataan alhaisemmat kustannukset ja siten myös alhaisemmat tarjoukset projektikilpai-luissa. Noususuhdanteessa lisäksi rakennusmateriaaleista syntyy joskus pulaa, mikä voidaan välttää omalla tuotannolla. Myös taitotietovaatimukset ovat selvästi merkittävämpiä suurissa kohteissa. Pienillä yrityksillä ei useinkaan ole edes resursseja lähteä rakennuttajaksi suurimpiin projekteihin.

Myös taitotieto on siis keskittynyt suuriin rakennusyrityksiin, mikä auttaa niitä kehittämään kustannuste-hokkaita rakentamisratkaisuja. Tämä on pienemmälle yritykselle huomattavasti vaikeampaa. Pienet ja kes-kisuuret yritykset voivat kuitenkin helpommin päästä paikallisille, pienemmille markkinoille, kuten esi-merkiksi pientalorakentamiseen. Tällaisessa toiminnassa saatetaan arvostaa paikallista yrittäjää, ja pienien projektien urakointi ja hallinnointi voi olla suurelle yritykselle muun muassa transaktiokustannusten nä-kökulmasta liian kallista ja vaivalloista hyötyyn nähden. Esimerkiksi Rakennusliike Henry Katajalla onkin pääkaupunkiseudulla oma tärkeä markkinaroolinsa nimenomaan täydennysrakentamista edustavien pienta-lokohteiden toteuttajana.

Kaiken kaikkiaan rakennusalalla monet perinteiset alalle pääsyn esteet kuten mittakaavaedut, pääomavaati-mukset tai tuotedifferentiointi eivät näyttäisikään siis olevan erityisen suuressa roolissa. Erityisesti alan joh-tavat toimijat mielellään korostavat, että käyttämällä alihankintaa, joustavia tuotantomenetelmiä sekä eri-koistumalla oikeantyyppisiin tuotteisiin useimmat tämänkaltaisista perinteisistä alalle pääsyn esteistä ovat kierrettävissä siltä osin kuin niitä ilmenee. Käytännössä rakennusalan alalle pääsyn esteiden tarkastelussa päähuomio onkin usein kiinnittynyt muun muassa tonttien saatavuuteen sekä julkisesta säädösympäristöstä aiheutuviin alalle pääsyn esteisiin kuten työvoiman käyttöä koskeviin määräyksiin ja muihin julkisiin mää-räyksiin tai ohjeistuksiin.

Varsinaisen talonrakennustoimialan yritykset hoitavat esimerkiksi asuintalojen, liikehuoneistojen ja infra-struktuurin rakentamista. Toinen alaan läheisesti liittyvä markkinakokonaisuus on rakennustuoteteollisuus. Rakennustuotteita valmistavat yritykset toimittavat rakennusyrityksille rakentamisessa tarvittavia raaka-ai-neita ja jatkojalostettuja tuotteita kuten betonia, eristevilloja, vesikatteita ja puutavaraa. Rakennustuoteteol-lisuus on laaja markkina-alue, joka jakautuu liitteessä 1 tarkemmin kuvatulla tavalla useisiin alamarkkinoi-hin tuotteiden käyttötarkoituksen mukaan. Tyypillinen pääjaottelu on puu-, metalli- ja kivituotteet. Teolli-suuden valmistamat tuotteet päätyvät rakennusyhtiöiden käyttöön erilaisissa rakennusprojekteissa. Monet rakennustuoteteollisuuden alat ovat hyvin keskittyneitä ja niitä hallitsevat joko yksin tai yhden tai kahden

40 41

kilpailijan kanssa monet suurelle yleisöllekin tutut toimijat kuten Abloy, Finnsementti, Lohja-Rudus, Parma, Paroc, Rettig, Sanitec Tikkurila, Uponor ja niin edelleen.13

Monet rakennustuoteteollisuuden alat ovat siis huomattavan keskittyneitä varsinaiseen rakentamiseen ver-rattuna, ja niiden kohdalla myös monenlaiset tekniset seikat voivat estää alalle pääsyä. Tyypillisenä esimerk-kinä tällaisesta asetelmasta voidaan käyttää kotimaista sementin tuotantoa. Kotimaisilla sementtimarkkinoil-la on jo vuosia vallinnut tilanne, jossa ainoa vaihtoehto määräävässä markkina-asemassa olevalle Finnsemen-tille on ollut ulkomainen tuonti. Sementin tuonnin aloittaminen edellyttää kuitenkin investointeja varas-toihin sekä laivauskapasiteettiin, eikä ulkomaisilla sementtitehtailla ole ollut kiinnostusta suhteellisen pien-ten sementtimäärien toimittamiseen suoraan betonituote- tai valmisbetoniyrityksille. Käytännössä sementtiä ovatkin tuoneet Suomeen vain Finnsementti itse sekä Cemex Oy ja Embra Oy. Tuontimaista merkittävin on tällä hetkellä Liettua, minkä lisäksi sementtiä tuodaan ainakin Venäjältä, Saksasta ja Puolasta. Sementin maahantuojilta saatujen selvitysten mukaan nykyisin on vaikea löytää tarpeeksi kilpailukykyisiä sementin hankintalähteitä Suomen lähialueilta. Taloudellinen kehitys ja rakentaminen Venäjällä ja Baltian maissa on nostanut sikäläisen sementin hintaa ja vähentänyt toimitusmääriä.

Käytännössä sementtialan toimijat ovatkin joutuneet etsimään hankintalähteitä yhä kauempaa Euroopasta ja jopa Kiinasta saakka. Vaikuttaakin siltä, että sementin hinnan voimakas nousu viime vuosina on tehnyt samalla sen hankkimisen yhä kauempaa kannattavaksi. Esimerkiksi lehdistössä esiintyneiden tietojen mu-kaan myös Finnsementti itse on vuonna 2007 tuonut sementtiä jopa Kiinasta saakka kyetäkseen täyttämään sopimusvelvoitteensa. Myös eräät muut toimijat ovat olleet yhteydessä Kilpailuvirastoon tiedustellakseen mahdollisuuksia ryhtyä ostoyhteistyöhön sementin tuomiseksi Kiinasta, mikä olisi kannattavaa vain erittäin suurina määrinä. Kaiken kaikkiaan saatujen tietojen perusteella vaikuttaakin ilmeiseltä, että tuontikilpailun paine voisi olla nykyistä suurempi, jos tarjolla olisi riittävästi muun muassa mainittua varastointi- ja laivaus-kapasiteettia, jonka hankkiminen on kuitenkin yksittäiselle toimijalle helposti kannattamatonta.

Monella rakennustuoteteollisuuden alamarkkinalla alalle tulon esteet ovat erinäisten teknisten seikkojen ohella suuret myös esimerkiksi pääomavaatimusten takia. Rakennustuotteiden valmistaminen vaatii usein kallista tuotantokoneistoa ja suuria tehdastiloja. Etenkin sellaisilla aloilla, joilla toimii tällä hetkellä vain muutama yritys, suurtuotannon edut ovat lisäksi ajaneet kustannukset niin alas, että markkinoille tulijan on lähes mahdotonta kilpailla kannattavasti alan johtavia toimijoita vastaan. Yleisesti ottaen suuri osa raken-nustuoteteollisuudesta on varsin heikosti kilpailtua yritysten vähäisen lukumäärän takia. Useimmilla tuote-markkinoilla toimii vain muutama yritys, joista usein parilla tai kolmella suurimmalla on jo erittäin suuri yhteenlaskettu markkinaosuus.

Edellä kuvattua asetelmaa osaltaan vahvistaa se, että rakennustuoteteollisuuden lisäksi myös rauta- ja raken-nustavarakauppa on melko keskittynyttä. Päivittäistavarakaupan keskusliikkeiden osuus rakennustarvike-kaupassa on suuri ja markkinajohtajana on K-Rauta. Koko K-Ryhmän osuus (K-Rauta+Rautia) rautakaupan markkinoista vuonna 2006 oli julkisten tietojen mukaan lähes 35 prosenttia. Muita alan toimijoita on mm. Starkki, jonka markkinaosuus on huomattavasti K-Raudan osuutta pienempi. Vuonna 2006 se oli vajaat 20 prosenttia, joka on lähellä kolmantena olevan Puukeskuksen runsaan 10 prosentin markkinaosuutta. Edellä mainittujen rautakauppojen lisäksi Suomessa toimii saksalainen Bauhaus ja ruotsalainen Clas Ohlson, jotka tuovat nimenomaan ulkomailta rautatavarakaupan tuotteita.

13 Näiden tuttujen toimijoiden ohella useilla alamarkkinoilla on myös vähemmän tunnettuja toimijoita, jotka silti saatta-vat varsin suvereenisti hallita omia alamarkkinoitaan. Esimerkiksi betonivalmisteisia portaita ennen muuta kerrostaloihin tuotetaan Suomessa vain kolmessa tehtaassa. Näistä kaksi omistaa Lemminkäinen-konserniin kuuluvan Formento, jonka markkinaosuus on erittäin suuri tässä liiketoiminnassa, jossa alalle pääsylle on selkeitä taloudellisia esteitä ja jossa tuonti on erittäin epätaloudellista.

42 43

Rakennustarvikekaupan keskittyminen saattaa sulkea ulkomaisia tuotteita jakelukanavien ulkopuolelle eri-tyisesti kaupan yleisesti soveltaman Category Management -ajattelutavan takia. Category management on uusi lähestymistapa tuotteiden kehittämiseen ja se kehitettiin, jotta vähittäiskaupassa otettaisiin huomioon joidenkin jakelijoiden tuotteiden kasvava kysyntä ja merkitys koko jakeluverkostoa ajatellen. Ideana on, että jakelijoiden tuotteet jaetaan eri kategorioihin kauppojen hyllyissä. Näiden kategorioiden mukaan voidaan seurata eri tuoteryhmien ja –merkkien kasvua, tuottavuutta ja trendejä. Ongelmallista tästä tekee se, että jo menestyvät tuotteet siirretään aina paremmille hyllypaikoille ja uudet tuotteet lähes järjestään päätyvät hylly-jen alatasoille. Käytännössä tästä saattaa seurata kierre, jossa muutoinkin kysytyt tuotteet valtaavat parhaim-mat hyllypaikat ja uudet tuotteet joutuvat sellaisille paikoille, joista tuotteen löytäminen ilman tehokasta markkinointia on hankalaa.

Kuten edellä on todettu, varsinaisessa talonrakentamisessa monet perinteiset alalle pääsyn esteet kuten mit-takaavaedut, pääomavaatimukset tai tuotedifferointi eivät kuitenkaan näyttäisi olevan erityisen suuressa roo-lissa, ja alan toimijat korostavatkin mielellään, että käyttämällä alihankintaa, joustavia tuotantomenetelmiä sekä erikoistumalla oikeantyyppisiin tuotteisiin useimmat tämänkaltaisista perinteisistä alalle pääsyn esteistä ovat kierrettävissä siltä osin kuin niitä ilmenee. Monien Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mu-kaan vallitsevassa korkeasuhdanteessa ajankohtaiseksi tullut kysynnän ja tarjonnan epäsuhta ei olekaan seu-rausta niinkään siitä, että alalle pääsyn esteet rakentamiseen sinänsä olisivat erityisen korkeat vaan siitä, että 1990-luvun lamavuosina ja niiden jälkeisinä vuosina alalta kaiken kaikkiaan poistui valtavasti kapasiteettia – arvoketjun kaikista vaiheista. Nykyinen pula kapasiteetista kaikissa arvoketjun vaiheissa taas johtaa siihen, ettei uuden rakennusliikkeen perustaminen ole erityisen helppoa, vaikka markkinoilla on ilmeisiä kannus-teita tähän ja vaikka ko. toimijalla olisi lähtökohtaisesti esimerkiksi riittävä taitotieto ja pääoma tähän. Itse asiassa jopa suuret rakennusliikkeet ovat kertoneet jäädyttäneensä joitakin projekteja sen vuoksi, ettei niiden toteuttamiseen kerta kaikkiaan ollut löydettävissä riittävästi laadukkaita henkilöstö- ja muita resursseja koh-teen taloudellisesti ja teknisesti onnistuneen toteutuksen varmistamiseksi.14

Koska asuntomarkkinoita koskevan ongelman ydin näyttäisi olevan kysynnän ja tarjonnan epäsuhdassa eri-tyisesti kasvukeskuksissa, lääkkeeksi ongelmaan tarjotaan usein kaikesta huolimatta tarjonnan voimakasta li-säämistä. Esimerkiksi valtioneuvoston asuntopoliittinen työryhmä on päätynyt esityksessään (2007) siihen, että asuntotuotanto pitäisi etenkin pääkaupunkiseudulla likimain kaksinkertaistaa. Tämä tavoite on myös vahvistettu valtion ja pääkaupunkiseudun kuntien välisessä aiesopimuksessa talvella 2008. Tämän tavoitteen saavuttaminen on kuitenkin helpommin sanottu kuin tehty, sillä uudistuotannon osuus koko asuntokannas-ta on vain pieni murto-osa, eikä esimerkiksi sen moninkertaistaminen ole muun muassa mainittujen kapasi-teettirajoitteiden takia kerta kaikkiaan mahdollista. Vaikka puhuttaisiinkin vain maltillisemmasta tarjonnan lisäämisestä, kohdataan silti muutamia ilmeisiä haasteita, jotka liittyvät muun muassa toisaalla tässä selvityk-sessä kuvattuihin maamarkkinoiden toiminnan erityispiirteisiin sekä suurten rakennusliikkeiden ilmeisiin strategisiin pyrkimyksiin estää ainakin merkittävän ylitarjontatilanteen syntyminen.

Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan mahdollisuuksia merkittävään tarjonnan lisäämiseen näyttäi-sikin olevan lähinnä kahdella suunnalla: yhtäältä edellä käsitellyssä pientalo- tai omakotitalorakentamisessa ja toisaalta ns. kohtuuhintaisessa tai sosiaalisessa asuntotuotannossa, joista suuret rakennusliikkeet eivät pe-rinteisesti ole olleet erityisen kiinnostuneita tai joissa ne eivät ole olleet vahvimmillaan. Näistä seuraavassa keskitytään erityisesti omakoti- ja pientalorakentamisen mahdollisuuksiin ja haasteisiin.

14 Aivan selvitysten loppuvaiheissa on saatu tietoja, jotka viittaavat siihen, että myös kapasiteettia huomattavasti sitonut toi-mitilarakentaminen olisi ehkä tullut käännepisteeseen, jolloin tältä osa-alueelta alkaisi vapautua kapasiteettia enemmän myös asuinrakentamiseen.

42 43

3.2. Tarjonnan lisääminen: pientalorakentaminen rakennusliikkeiden vastavoimana

Rakennusklusterin markkinoiden toimivuuden kannalta avainkysymys on siis edellä esitetyllä tavalla se, mi-ten markkinoille saataisiin lisää tarjontaa. Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan varsinaisen rakentamisen osalta on vaikea nähdä, että rakentamisen ollessa vilkasta muualla Euroopassa ja lähialueilla Suomen markkinoille tulisi lyhyellä aikavälillä uusia, merkittäviä ja isoja ulkomaisia toimijoita. Näin ollen kiinnostus kohdistuu mahdollisuuteen synnyttää uutta kotimaista taloudellista toimeliaisuutta alalle. Tähän liittyy kuitenkin ilmeisiä haasteita: 1990-luvun aikana markkinoilta poistui yllättävän monia merkittäviäkin toimijoita ja talouden saavutettua nyt uuden voimakkaan korkeasuhdanteen vaiheen alan nykyisten toimi-joiden kapasiteetti alkaa olla likimain täydessä käytössä.15

Asuntorakentaminen kaiken kaikkiaan onkin selvitysten mukaan ollut vilkasta: vuosina 2004–2007 asun-torakentaminen on kasvanut joka vuosi, ja vuonna 2007 asuntorakentamisen kokonaismäärä on noin nel-jänneksen korkeampi kuin 2003. Erityisesti pientalojen tarve ja kysyntä on kasvanut kerrostalojen osuuden puolestaan supistuessa. Asuntorakentaminen on lisääntynyt nimenomaan kasvukeskusten ulkopuolella. Hel-singin seudulla asuntorakentaminen on hyvästä talousympäristöstä ja vahvasta kysynnästä huolimatta jopa vähentynyt, mikä on ollut omiaan ylläpitämään asuntohintojen nousua ja hakeutumista asumaan yhä kau-emmas seudun työpaikoista. Haasteena Helsingin seudulla on koko asuntorakentamisen riittämättömyys rakennusresurssien sitoutuessa erittäin korkealla käyttöasteella kannattavuudeltaan houkuttelevampiin lii-ke- ja toimistorakennuksiin. Esimerkiksi valtioneuvoston asuntopoliittisen työryhmän esityksessä (2007) todetaankin, että asuntotuotannon lisäämiseksi olisi ennen kaikkea poistettava asuntotuotannon rakenteel-lisia esteitä ja avarrettava rakentamisen kapasiteettia, missä erityisesti esivalmistettu pientalotuotanto tarjoaa yhden merkittävän keinon.

Niin kutsutun kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon ohella toinen alamarkkina, jolla uusien toimijoi-den markkinoille pääsy tai tarjonnan lisääminen on hieman helpompaa kuin keskivertokohteissa, onkin vi-raston kuulemien asiantuntijoiden mukaan juuri pientalotuotanto ja ehkä vieläkin tarkemmin nimenomaan omakotitalorakentaminen. Tämä perustuu yksinkertaisesti siihen, että etenkin pien- ja omakotitaloihin on viime vuosina kohdistunut erittäin voimakas kysyntä. Toisaalta on yleisesti tunnettua, että suuret rakennus-liikkeet eivät erinäisistä syistä kuten teollisen tuotantologiikan rajoitettujen hyödyntämismahdollisuuksien takia ole menestyneet erityisen hyvin pientalotuotannossa – silloin, kun ne ovat voimakkaammin yrittäneet etabloitua näille markkinoille.16 Eräät suuret rakennusliikkeet ovatkin keskittyneet ennen muuta betoniele-menttitekniikkaan perustuvaan kerrostalorakentamiseen. Näin ollen mainituilla alamarkkinoilla kotimais-ten pk-yritysten mahdollisuudet menestyä ovat lähtökohtaisesti paremmat. Lisäksi pientaloteollisuudelta saatujen tietojen mukaan tällä sektorilla on myös kapasiteetin suhteen joustovaraa. Toisaalta rakennusalan resurssien ja kapasiteetin käyttöasteen ollessa yleisesti ottaen kuitenkin jo nyt huomattavan korkea tämänkin

15 Tilastokeskuksen julkaisujen mukaan vuonna 1989 rakennettiin 64 000 asuntoa, näistä 46 000 vapaarahoitteisina kovan rahan asuntoina ja loput aravalainoitettuina. Rahoitusalan muutokset ja yleinen lama 1990-luvun alussa iskivät raskaas-ti asuntotuotantoon. Kovan rahan asunnoille ei löytynyt ostajia, vaan ne jäivät myymättä, tyhjinä grynderiyhtiöiden har-teille. Tilastokeskuksen tietojen mukaan vuonna 1990 aloitettiin 69 000 asunnon rakentaminen, kahden vuoden kuluttua vain 40 000:n ja 1996 aloitettiin vain 19 000 asunnon rakentaminen. Suuria rakennusyhtiöitä, esimerkiksi Haka ja Polar, ajautui velkasaneeraukseen tai konkurssiin. Tuotannon romahtaminen kolmannekseen tarkoitti, että tuotantoketjun kapa-siteetista suuri osa hävisi tai siirtyi muille aloille. Asuntorahaston avulla jonkinasteinen asuntotuotanto kuitenkin säilyi ja läpi laman rakennettiin noin 20 000 asuntoa vuodessa. Kuitenkin näistä oli kovan rahan asuntoja pahimpina vuosina vain joitakin satoja.

16 Suurista rakennusliikkeistä esimerkiksi YIT on suhteellisen hiljattain lanseerannut oman omakotitalokonseptin vastaamaan pientaloihin kohdistuvaan kysyntään. Muista suurista rakentajista esimerkiksi Lujatalo on perinteisesti ollut varsin vahva myös pientalotuotannossa. Sen sijaan osa suurista rakentajista on keskittynyt selkeästi ennen muuta kerrostalotuotantoon.

44 45

vaihtoehdon mahdollisuudet lienevät rajalliset, sillä myös pientalorakentamisessa tarvitaan esimerkiksi talo-tekniikkaa ja muita alihankkijoiden palveluita sekä ammattitaitoista työvoimaa.

Joka tapauksessa merkittävimmäksi vastavoimaksi rakennusyhtiöiden hintojen ja katteiden maksimointiin tähtäävälle hinnoittelupolitiikalle jää käytännössä yksityinen omakotirakentaminen sekä tätä tukeva pien-taloteollisuus. Tämä pientalorakentamisen rooli suurten rakennusliikkeiden vastavoimana markkinoilla pe-rustuu siihen, että mikäli rakennusliikkeet jatkuvasti nostavat hintoja ja tinkivät laadusta, monet havaitse-vat edullisemmaksi ja järkevämmäksi vaihtoehdoksi rakentaa tai rakennuttaa omakotitalon. Tämän vaihto-ehdon markkinaroolia ei luonnollisesti pidä yliarvioida, sillä sekään ei edellä mainituista syistä ole immuuni rakennuskustannusten nousulle tai kapasiteettirajoitteille kuten ammattitaitoisen työvoiman saatavuudelle. Toisaalta vahvasti kehittyneen pientaloteollisuuden panoksia hyödyntämällä voidaan ilmeisesti päästä sekä resurssien käytön että taloudellisten lopputulosten näkökulmasta varsin kannattavaan lopputulokseen.

Pientaloteollisuudella on myös selkeästi suuria rakennusliikkeitä enemmän motivaatiota ja kannusteita etsiä uusia ja tehokkaampia toimintamalleja, mikä luo samalla dynamiikkaa markkinoille. Esimerkiksi pieni val-mistalotoimittaja Teijo-Talot on Kauppalehden 8.2.2008 uutisen mukaan aloittanut ensimmäisenä Suomes-sa kokonaisten tehdasvalmisteisten puutalojen tuonnin Suomeen. Ensimmäinen 81:n neliön pientalo ran-tautui laivalla Virosta Hankoon helmikuun alussa 2008. Talosta tuli tuontituote, koska palkkakustannukset Suomessa ovat Teijo-Talojen mukaan karanneet liian korkeiksi. Virossa palkat ovat karkeasti puolet Suomen hinnoista. Kokonainenkin talo kannattaa siten tuoda, sillä kuljetuskustannusten osuus talon asiakashinnasta on vain kolmisen prosenttia. Tuonti on kuitenkin toistaiseksi vasta kokeiluasteella, mutta jatko näyttää to-dennäköiseltä, sillä logistiikassa ei ollut ongelmia. Tuontiin ajaa Teijo-Talojen mukaan hinnan lisäksi työvoi-man saatavuus. Virossa on osaavaa työvoimaa tarjolla, kun taas Suomessa pula on todellinen. Kaiken kaikki-aan talo pystytään yhtiön mukaan toimittamaan huomattavan kilpailukykyiseen hintaan.

Teijo-talojen esimerkki on epäilemättä taloudelliselta merkitykseltään marginaalinen yksittäistapaus. Silti edellä sanottua tukee myös se, että pientalotuotanto yleisesti ottaen on myös volyymitarkastelun valossa ta-loudellisesti erittäin relevantti rakentamisen osa-alue. Selvitysten mukaan Suomessa rakennetaan vuosittain noin 30 000 uutta asuntoa. Asuntojen koko uudistuotannosta vain noin puolet on pientalotuotantoa ja val-tion tukemasta tuotannosta vain noin neljännes. Suomessa on noin 2,5 miljoonaa asuntoa, ja näistä hieman yli puolet sijaitsee pientaloissa. Näiden osuus asuntokannasta vaihtelee alueellisesti paljon. Pientalojen määrä Helsingissä on vain noin 13 prosenttia, kun tavanomainen luku kasvupaikkakunnilla on 25–35 prosenttia. Kansainvälisessä vertailussa Suomi on Länsi-Euroopan kerrostalovaltaisimpia maita. Vain Espanjassa pienta-lojen osuus asuntokannasta on alempi kuin Suomessa. Yhdysvalloissa ja Kanadassa pientalojen osuus asunto-kannasta on noin 80 prosenttia. Asuntokantamme ja uudistuotantomme talotyyppijakauma ei tällä hetkellä vastaa kysyntää. ympäristöministeriön, Oulun yliopiston ja RTS-rakennustutkimuksen laatimien asukasky-selyjen ja eräiden kiinteistövälittäjien laatimien markkinaselvitysten mukaan noin 80 % suomalaisista halu-aisi asua pientalossa tai pientalomaisesti. Suomessa rakennetaan vuosittain noin 13 000 omakotitaloa. Nii-den tuotannossa valmisosatalot eli esivalmistetut nk. pakettitalot ovat lisänneet osuuttaan 1990-luvun alusta alkaen. Vuonna 2003 lähes 65 prosenttia omakotitaloista toimitettiin talopaketteina.

Myös kysyntä ja asukastarpeet puoltavat siis pientalojen suhteellisen osuuden kasvattamista uudistuotannos-sa. Asuntokannastamme kuitenkin vain noin puolet on nykyisin pientaloja, ja uudistuotanto on kasvukes-kuksissa edelleen kerrostalovaltaista. Kaupunkimaisten, pienimittakaavaisten aluerakennushankkeiden lisää-minen on nostettu keskeiseksi keinoksi lisätä pientalotuotantoa. Riittävän merkittävien aluerakennushank-keiden myötä myös isot rakennuttajat ja rakennusliikkeet voidaan saada kiinnostumaan myös muusta kuin perinteisestä kerrostalotuotannosta. Koska suuret toimijat hallitsevat valtaosaa kasvukeskusten ja niiden lä-hialueiden asuntotuotannosta, saamalla nämä mukaan pientalotuotantoon uskotaan saatavan aikaan nopein ja vaikuttavin muutos talotyyppijakaumaan. Riittävän suuri alue on sellainen, joka on mahdollista toteuttaa tuottajamuotoisesti tehokkaasti, esimerkiksi noin 30 asunnon muodostama pientalojen aluekokonaisuus.

44 45

Edellä mainittu havainto on johtanut varsin voimakkaaseen kiinnostukseen niin kutsuttuun uuteen aluera-kentamiseen tai -rakennuttamiseen. Uusi, kaupunkimaisten pientalojen aluerakentaminen ja aluerakennut-taminen on toimintamalli, joka elää ja muotoutuu projektikohtaisesti tarpeiden mukaan. Yhteistyömuodot ja kumppanit sekä vastuut ja oikeudet vaihtelevat tilanteen edellyttämällä tavalla. Avainasemassa ovat kun-nat, joilla on hyvät mahdollisuudet hyödyntää yritysten ja asiantuntijoiden parhainta osaamista ja resursseja ja valita parhaat toimijat yhteistyökumppaneikseen uudessa aluerakentamisessa ja -rakennuttamisessa. Alue-rakentamisprosessissa yhteistyö voi perustua: 1) kunnan ja maanomistajien välisiin maankäyttösopimuksiin ja kehittämiskorvauksiin, 2) yhteistyö- ja kumppanuussopimuksiin (kolmikantasopimuksiin) tai 3) eri osa-puolten yhdessä muodostamiin kehitysyhtiöihin tai vastaaviin yhteenliittymiin. Maankäyttö- ja rakennusla-ki antaa hyvät mahdollisuudet kunnille sopia yksityisten maanomistajien kanssa näiden omistamien maiden kaavoituksesta ja alueen toteuttamisesta, tehtävä- ja kustannusjaosta sekä palveluiden ja kunnallistekniikan toteuttamisesta.

Esimerkiksi puurakentamisen edistämisohjelman (ympäristöministeriö, 2005) valmistelun yhteydessä teh-tyjen selvitysten mukaan uudet yhteistyö- ja kumppanuusmallit hakevat vielä muotoaan. Tällaiseen kolmi-kanta-yhteistyöhön voivat osallistua esimerkiksi kunta, maanomistajat, asiantuntijat, kaavakonsultit, raken-nuttajat ja toteuttajat yhdessä. Kunta on keskeinen toimija paitsi sopimuskumppanina niin myös asunto-alueprojektin koordinoijana ja alueen laatu- ja imagotavoitteiden asettajana ja valvojana. Kunnan neuvotte-luasema on kaavoitusmonopolin takia vahva. Kuitenkin aiemmin kaupunkien vaikutusmahdollisuuksia ovat latistaneet yksityisoikeudellisiksi tulkittujen aluerakentamissopimusten kohtuullisuusharkinta ja yhteistyö-velvoite. Kuntien vaikutusmahdollisuuksien varmistaminen edellyttää, että kunnissa on riittävästi sopimus-teknistä osaamista. Uusi aluerakennuttaminen perustuu kumppanuuteen ja hankekohtaiseen toimintata-paan, jossa ohjaus on dynaamista ja työryhmät ovat monialaisia.17

Edellä mainittua edistämisohjelmaa koskevan esityksen mukaan tällaisen hankkeen käynnistäjänä toimii yleensä kehitysyhtiö tai muu edellä kuvattu yhteistyömuoto. Projektille nimetään oma johto-organisaatio alueen kehittämiseksi ja toteuttamiseksi. Kohde nimetään kehittämisalueeksi, ja se voi sijaita usean kunnan alueella. Yhteistyöosapuolet suunnittelevat ja toteuttavat asunto-, työpaikka- ja palvelurakentamisen yhdes-sä. Eri osapuolten sitoutumisen kannalta keskeistä on tunnistaa kunkin tavoitteet (mm. laatu-, talous- aika-taulu-, elinkaari- ja viihtyvyystavoitteet) ja tarpeet sekä vastuut ja riskit ja pyrkiä sovittamaan yhteen ne jo al-kuvaiheessa. Hankkeissa suositaan suunnittelun, toteutuksen ja käytön yhdistäviä ratkaisuja kuten design & build -kilpailuja, viitekuvakilpailuja ja elinkaarivastuumalleja. Tavoitteet, joilla varmistetaan alueen vetovoi-maisuus, toiminnallisuus ja asuinympäristön laadulliset tekijät, sovitaan ja varmistetaan maankäytön suun-nitteluvaiheesta alkaen. Työryhmät ovat monialaisia ja ne käsittävät perinteistä insinööri- ja arkkitehtikuntaa laajemman verkoston mukaan lukien esimerkiksi sosiologit, biologit ja viestinnän ammattilaiset. Jo alkuvai-heessa kehittämiseen otetaan mukaan ympäristön asukkaita – ja jos mahdollista niin myös tulevia asukkaita. Yhtenä esimerkkinä tällaisesta toimintamallista on usein mainittu muun muassa Espoon Suurpelto.

Kaiken kaikkiaan Suurpellon tyyppiset isot hankkeet ovat kokeneet renessanssin asuntopoliittisessa ajatte-lussa, ja esimerkiksi Helsingin Sanomien 17.1.2008 artikkelin mukaan suuret rakennusliikkeet haluaisivat-kin rakentaa Helsingin kaupungille siirretylle Lounais-Sipoon alueelle mieluummin tuhansien kuin satojen asuntojen kokonaisuuksia. Tässä yhteydessä onkin tärkeää muistaa, että nimenomaan yksityinen omakotira-kentaminen ja -rakennuttaminen on myös markkinamekanismin toimivuuden kannalta merkittävä tapa to-

17 Esimerkiksi Helsingin Sanomien (30.3.2008) mukaan nk. uuden aluerakentamisen idea on lopulta paljolti sama kuin 1960- ja 1970-lukujen vanhassa aluerakentamisessa, joka tuotti paljon nopeasti rakennettuja betonilähiöitä. Käytännössä kyse on siis edelleen siitä, että vastineeksi erittäin suuresta määrästä rakennusoikeutta rakennusliike sitoutuu samalla raken-tamaan osan asunnoista esimerkiksi edullisiksi vuokra-asunnoiksi sekä rakentamaan kunnan puolesta alueelle teitä, päivä-koteja ja kouluja. Erona aikaisempaan on lähinnä se, että loppuasiakkaille luvataan paremmat mahdollisuudet päästä vai-kuttamaan alueen muotoutumiseen jo suunnitteluvaiheessa. Helsingin Sanomien mukaan toinen asia on sitten se, miten tämän lupauksen lunastaminen käytännössä onnistuu.

46 47

teuttaa pientaloja, vaikka pientalojen ammattimainen rakentaminen kasvattaa osuuttaan voimakkaasti. Talo-udellisessa katsannossa omakotirakentaja on merkittävä asiakas muun muassa kaupalle, palvelujen tuottajille ja pientaloteollisuudelle; oman kodin rakentaminen kasvattaa varallisuutta ja luo pohjaa seuraavan asunnon hankkimiselle. Panostamalla omakotirakentajan ja -rakennuttajan palveluiden ja muiden toimintaedellytys-ten kehittämiseen pystytään tarvittaessa nopeasti kasvattamaan pientalojen tuotantovolyymia ja samalla edis-tämään markkinoiden toimivuutta. Se on sekä tapa saada joustoa kapasiteettirajoitteisiin että samalla aito vaihtoehto ja vastavoima suurrakentajille.

Omakotirakentajan ja -rakennuttajan näkökulmasta pientalorakentamisen keskeisiä esteitä ja ongelmia ovat tehtyjen selvitysten mukaan ainakin seuraavat: 1) puute kohtuuhintaisista pientalotonteista tai maa-alueista, 2) oma osaaminen ei riitä eikä ammattitaitoisia tekijöitä ole saatavilla eikä tiedetä kuka palvelee omakoti-rakentajaa tai -rakennuttajaa, 3) rakennuttamistaidoissa ja sopimustekniikassa on puutteita (mm. projektin johto, prosessinhallinta, vastuukysymykset), 4) kilpailu alalla ei toimi kunnolla siinä mielessä, että tuottei-den ja talopakettien sisällöt ja hinnat eivät ole vertailtavissa ja 5) pientalojen käyttö- ja huoltotaidot ovat puutteelliset ja helppoa pientaloasumista hakeville on tarjolla vain vähän palveluita (ympäristöministeriö, 2005).

Monet yksityisen pientalorakentajan kohtaamista ongelmista aiheutuvat pohjimmiltaan siitä, että koko ra-kentamisalan palvelurakenne on luotu ennen muuta ammattimaisten rakentajien tarpeiden näkökulmas-ta. Yksityiskohtaisemmin tarkasteltuna pientalorakentamiseen liittyviä haasteita ja kehittämistarpeita onkin niin suunnittelussa, rakennustarvikekaupassa kuin talotoimituksissakin. Omakotirakentaja ja -rakennuttaja yksittäisenä toimijana koetaankin usein pieneksi ja työllistäväksi asiakkaaksi - niin kunnissa kuin suunnitte-lutoimistoissakin. Edelleen esimerkiksi suunnittelukustannukset muodostuvat tällaisille toimijoille korkeik-si, koska he voivat hyödyntää suunnitelmia vain yhdessä kohteessaan. Toisaalta alhainen palkkio ei kannusta suunnittelijoita. Kehittämisehdotusten mukaan yksilöllistä suunnittelua voidaan tehostaa kehittämällä oma-kotirakentajan ja -rakennuttajan palveluun soveltuvia apuvälineitä sekä tuotteistamalla rakennuksen osia ja varmistamalla eri valmistajien tuoteosien yhteensopivuus. Talotoimituksissa asiakaspalvelua voidaan kehittää massaräätälöinnin ja yksilöllisen palvelun avulla. Rakennustarvikekaupan puolestaan tulisi nostaa oma osaa-mistasonsa hyväksi ja ottaa nykyistä aktiivisempi rooli kokonaisvaltaisessa asiakaspalvelussaan.

Omakotirakentajille ja -rakennuttajille suunnattua palvelua tulisikin kehittää mm. luomalla ammattilaisver-kostoja (mm. kirvesmiehet, laudoittajat, raudoittajat, muurarit, lvi- ja sähkömiehet, pohjatutkijat). Toisaal-ta palveluita, tavaroita ja järjestelmiä tulee tuotteistaa ja toimitussisältöjä määrittää yhteistyössä toimittajien ja suunnittelijoiden kanssa. Myös sähköiseen kauppaan ja toimituslogistiikkaan tulee kiinnittää huomiota. Sähköisessä kaupassa tulisi tarjota ammattiverkostojen palveluita ja myydä rakennustarvikkeita, rakennus-osia ja talopaketteja interaktiivisesti. Omatoimirakennuttaminen onkin lopulta aina eriasteisten valmisosi-en ja valmistalojen toimitusten hyödyntämistä. Asukkaiden yksilöllisyysvaatimusten myötä talomallistoihin tarvitaan joustavuutta, muuntelumahdollisuuksia ja vaihtoehtoja. Perinteisten mallien rinnalle tarvitaan uu-sia malleja. Eri toimittajien mallien ja tuotteiden hintavertailu tulee varmistaa laatimalla alalle yhtenäisiä kä-sitteitä toimitussisällöistä. Asukkaan niin halutessaan talotehtaalla ja rakennustarvikekauppiaalla tulisi peri-aatteessa aina olla valmius tarjota mikä tahansa asiakkaalle sopiva toimituskokonaisuus.

Esimerkiksi puurakentamisen edistämisohjelmassa (2005) omakotirakentamisen ja kertarakennuttamisen tehostamisen mahdollisuuksina puolestaan nähdään ainakin seuraavat: 1) Kaupunkimaisten, pientaloille so-veltuvien tonttien tai maa-alueiden tarjonnan lisääminen erityisesti kasvukeskuksissa ja niiden lähialuilla. 2) Yksityisten pientaloasiamies-palveluiden tuottaminen, tavoitteena kuluttajien neuvonta ja etujen valvonta. 3) Valmistalomallistoihin tulisi kehittää sellaisia uusia talomalleja, jotka soveltuvat kaupunkimaiseen, pieni-en tonttien muodostamaan asuinympäristöön. 4) Kimpparakennuttamisen ja kimppahankintojen pelisään-töjen luominen ja käynnistäminen riittävän suurien volyymien ja hanke- ja työkokonaisuuksien saavuttami-seksi. 5) Pientalon tuoteosajako ja urakkarajat tulisi vakioida siten, että pientalo voidaan kilpailuttaa selkeinä kokonaisuuksina ja vastuu myös rajapinnoilla on selkeä. 6) Osaamistason nostamiseksi tarvitaan kokonais-

46 47

valtaisia rakentamisen ja rakennusprosessin kuvauksia ja selkokielisiä oppaita. 7) Edelleen rakentamismäärä-yksistä voidaan laatia kevennetty ja kokonaisvaltainen pientalorakentamisen rajautunut ohje.

Omakotitalorakentamisen keskeisten ongelmien alleviivaamiseksi on syytä korostaa erityisesti kahta seikkaa: nimenomaan omakotirakentamiseen luovutettavien tonttien tarjontaa sekä kuntien toimintaa omakotira-kentamisen ohjaajina. Mainituista seikoista ensimmäinen liittyy siihen, että esimerkiksi Pientaloteollisuus ry:n kuten myös Rakennuslehden selvitysten mukaan monissa vahvasti kasvavissa ja runsaasti kaavoittavissa-kin kunnissa kuten mainitussa Espoossa ja eräissä kehyskunnissa nimenomaan yksityiseen omakotirakenta-miseen luovutettavien tonttien määrä on huomattavan pieni. Varsinkin pientaloteollisuuden mukaan tämä selittyy suurelta osin sillä, että omakotirakentajat mielletään runsaasti ylimääräistä työtä aiheuttavaksi koh-deryhmäksi sekä toisaalta kuntien kilpailulla nk. hyvistä veronmaksajista. Mainittu kilpailu hyvistä veron-maksajista taas johtaa siihen, että vähäisetkin omakotitaloalueet kaavoitetaan lähes säännönmukaisesti kor-keatasoisiksi tai erittäin korkeatasoisiksi, mikä johtaa tiukkoihin kaavamääräyksiin ja niiden tiukkaan tul-kintaan – ympäristössä, jossa julkista sääntelyä ja ohjausta on muutoinkin huomattavan runsaasti. Tämän seurauksena taas taloudellinen mahdollisuus omakotirakentamiseen karkaa käytännössä monen keskiverto-asiakkaan ulottumattomiin.

Samanaikaisesti monet kunnat pyrkivät kuitenkin vastaamaan ilmiselvään pientalojen voimakkaaseen kysyn-tään kaavoittamalla yhä enemmän myös pientalotontteja suurille rakennuttajille ja rakennusliikkeille. Tällöin unohdetaan kuitenkin se, että tällainen tuotanto ei ole aito vaihtoehto ja vastavoima markkinoilla: suurten toimijoiden pientalotuotanto onkin käytännössä kerrostalojen tyyppistä vakioitua perustuotantoa, jossa ovat yleensä läsnä ne samat laatu- ja suunnittelupuutteet, jotka nimenomaisesti ylläpitävät voimakasta omako-titalojen kysyntää ja haavetta oman kodin rakentamisesta. Mainituista puutteista huolimatta myyntihinnat taas on yleensä asetettu ylärekisteriin alueeseen kohdistuva kysyntä ja tavoitetuottolaskelmat huomioon ot-taen.18

Monistakin syistä on jossain määrin epäselvää, kuinka paljon halvemmaksi omakotitalon rakentaminen tai rakennuttaminen nettomääräisesti ja tarkkaan laskien tulee kuin valmiin asunnon ostaminen rakennusliik-keeltä. Tämä johtuu muun muassa siitä, että tonttien hinnat vaihtelevat voimakkaasti ja kohteet ovat usein toisistaan selvästi poikkeavia. Pientaloteollisuuden (2008) laskelmien mukaan itse rakentamalla tai raken-nuttamalla keskiverto-omakotitalon voi hankkia huomattavasti halvemmalla kuin ostamalla vastaavan koh-teen rakennusliikkeeltä. Tähän eroon johtavat jo yksistään rakennusliikkeen katteeseen sekä arvonlisäveroon liittyvät näkökohdat kuten myös mahdollisuus säästöihin oman työn kautta. Rakennusliikkeet tosin ovat huomauttaneet siitä, että osa hintaerosta erityisesti omakotitalotuotannossa selittyy myös selvityksen alussa mainituilla harmaan talouden piirteillä, joihin on viitattu myös eräissä muissa yhteyksissä.

18 Yksityisen omakotitalorakentamisen ohella tarvitaan luonnollisesti myös tuottajamuotoista pientalorakentamista. Myös tälle sektorille olisi kuitenkin tärkeää saada uusia ratkaisumalleja ja lisää kilpailua vakiintuneiden kotimaisten toimijoiden ja niiden toimintamallien vastapainoksi. Vuoden 2007 aikana varsin paljon palstatilaa lehdissä saikin uusi JM Suomi yh-tiö, joka on tuomassa Ruotsissa suosituksi osoittautunutta konseptiaan myös Suomeen. Konseptin ydin voidaan kuvata lyhyesti siten, että mielellään mahdollisimman vehreälle tulevalle pientaloalueelle rakennetaan ensin mallitalo tai –taloja, joiden pohjalta asiakkaat voivat paremmin hahmottaa rakentuvat kokonaisuuden ja esittää omat muutostoiveensa. Kon-septissa yhdistyvätkin ainakin kolme taikasanoiksi noussutta käsitettä eli ”puutarhakaupunki”, ”yksilöllisyys” ja ”asukas-osallistuminen”, eikä olekaan ihme, että konsepti on saanut varsin runsaasti julkisuutta, mitä taas esimerkiksi Rakennusleh-ti (8.11.2007) on varsin varauksellisesti kommentoinut. Onkin epäilemättä totta, että Rakennuslehden esittämällä tavalla esimerkiksi korkeat tonttihinnat saattavat jarruttaa yhtiön laajentumishaluja ja että tavanomaista suurempi mahdollisuus muunnella asuntoaan jo suunnittelu vaiheessa näkyy myös hinnassa. Silti JM Suomi on tervetullut lisä Suomen varsin jäh-meille uudisasuntomarkkinoille, ja sillä saattaa onnistuessaan olla ainakin jonkinlainen vaikutus myös vakiintuneiden yri-tysten toimintamalleihin.

48 49

Esimerkiksi eräs helsinkiläinen arkkitehti on Helsingin Sanomissa 23.2.2008 kiinnittänyt huomiota siihen, että keskustelu uusien asuntojen korkeista hinnoista pohjautuu markkinahintatietoihin, mutta vähemmäl-le huomiolle on jäänyt se, että suuri osa uusista asunnoista hankitaan muulla tavalla kuin ostamalla valmis asunto markkinoilta Itse asiassa lähes puolet kaikista uusista asunnoista tehdään itse, koska asunnon hankin-ta tällä tavoin tulee paljon halvemmaksi. Kirjoittajan mukaan asuntojen korkeita markkinahintoja ja omako-tirakentajien edullisia hankintahintoja voidaan verrata asuntojen velattomilla neliöhinnoilla, joilla asukkaat pääsevät muuttamaan ja joihin ei sisälly tontin hintaa. Tonttikustannus on neliölle vähäinen pääkaupunki-seudun ulkopuolella, ja siksi on verrattava itse rakennuksen hintoja. Kirjoittajan mukaan Helsingissä uuden asunnon ostajalle on tarjolla yleensä markkinahintoja eli yksi hinta. Hintaesimerkkinä markkinahinnasta on vuokratontille rakennettu Hitas-omistusasunto ja sen velaton neliöhinta, joka on noin 2 800 euroa.

Kirjoittajan mukaan omakotirakentajien asunnoilla on sen sijaan kaksi eri hintaa. Ensiksi on hankintahinta, joka koostuu rakentamiseen käytetystä rahasta ja jolla pääsee muuttamaan uuteen asuntoon. Kirjoittajan mu-kaan esimerkiksi Espoossa Kehä III:n sisäpuolella ja Vantaalla moni omakotirakentaja saa asuntonsa muutto-valmiiksi 1 400 eurolla neliö. Koko maassa tällä hankintahinnalla muuttaa uuteen asuntoon kolme neljäsosaa kaikista 14 000 omakotirakentajasta vuosittain. Omakotirakentajan tekemällä asunnolla on myös markkina-arvo. Helsingistä 60 kilometrin säteellä kotirakentajalle 1 400 euroa maksaneen asunnon markkina-hinta on noin 2 800 euroa neliölle. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että omakotirakentaja saa asunnon 1 400 eurolla neliö ja saa vastaavasti 1 400 euron hyödyn neliöltä markkinahintaisen asunnon ostajaan verrattuna asunnon myydessään. Täsmälliset tiedot vaihtelevat hieman eri lähteissä, mutta suunnilleen vastaaviin tuloksiin on pää-dytty esimerkiksi Pientaloteollisuus Ry:n selvityksissä tai eräiden lehtien tyyppitalolaskelmissa. Joka tapauk-sessa on selvää, että omakotirakentaja saa merkittävän taloudellisen hyödyn rakennusliikkeeltä ostamiseen ver-rattuna. Mainitun artikkelin kirjoittaja kysyykin, mistä eristä tämä hyöty täsmällisemmin ottaen koostuu.

Kirjoittajan mukaan omakotirakentajan ensimmäinen noin 500 euron säästö neliölle tulee omista työpanok-sista, jotka ovat myös verovapaita, sekä vieraalle työvoimalle maksetuista pimeistä palkoista ja arvonlisäverot-tomista tarvikkeista, kuten puu- ja soratuotteista. Toinen noin 400 euron säästö neliölle kertyy useasta osasta, kuten asunnon tila- ja materiaaliratkaisuista, kuntien alhaisista liittymä- ja lupamaksuista sekä kuntien raha-avustuksista omakotitaloille. Säästöä tuo viranomaisen omakotitalon muuttokatselmus, joka joustaa asumaan vähän keskeneräisenä halvemmalla toisin kuin markkinahintaisessa asunnossa kaikki on valmiimpaa. Lisäksi itse rakennetussa asunnossa ei ole markkinahintaisen asunnon myyntikustannuksia ja asuntokauppalain li-säkustannuksia. Kolmas ja merkittävä noin 500 euron hyöty neliölle tulee omien alhaisten rakennuskustan-nusten ja asunnon korkean markkinahinnan välisestä erosta. Tämä hyöty on oman rakentamisen voittoa ja omaisuuden kasvua sekä verovapaata hyötyä kahden vuoden aikana. Markkinahintaisen ja rakennusliikkeen rakentaman uuden asunnon ostaja ei näitä hyötyjä saa. Muun muassa mainittujen tekijöiden tuloksena oma-kotirakentaja saakin kirjoittajan mukaan pääkaupunkiseudulla uudessa asunnossaan jopa 150 000-250 000 euron asunnonhankintahyödyn häneltä asunnon rakentamiseen kuluvan rahan päälle. Eräissä muissa arviois-sa hyödyksi keskimäärin Suomessa on arvioitu runsaat 70 000 euroa.

Kun muistetaan lisäksi se, että kyse ei ole vain rahasta, vaan myös siitä laadusta, jonka rahalla saa, on helppo nähdä, miksi omakotitalo on useimpien suomalaisten unelma-asumismuoto ja miksi omakotirakentamisel-la tätä kautta on suuri merkitys rakennusliikkeiden markkinavoiman vastavoimana. Pientaloteollisuus ry:n teettämissä viimeaikaisissa selvityksissä todetaankin varsin kriittiseen äänensävyyn, että kaupunkien ja kun-tien johto sopii kysynnän vastaisesti tuottajamuotoisten pientalokaavojen tuottamisesta ja markkinalähtöis-ten eli asiakastarpeisiin perustuvien omakotikaavojen tuottamatta jättämisestä. Pientaloteollisuuden kritiikin mukaan viime vuosina tälle asialle on pyritty hakemaan jopa yleistä hyväksyntää vedoten muun muassa oma-kotirakentajien osaamattomuuteen ja perustamalla ympäristöministeriön johdolla ns. tiivis-matalaprojekteja, minkä taustalla on se, että yksityisen omakotirakentamisen kilpailukykyä ja laatua epäillään ammattimaiseen asuntorakentamiseen verrattuna. Pientaloteollisuuden mukaan Rakennustutkimus RTS Oy:n vuosittain teke-mät laajat tutkimukset kuitenkin osoittavat selvästi, että oman kodin rakennuttajien toteuttama omakotitalo-tuotanto on keskimääräistä kerrostalotuotantoa tai rivitalotuotantoa parempaa eli se on viihtyisämpää, toimi-vampaa, laadukkaampaa ja pääosin myös edullisempaa.

48 49

Varsin selvää onkin, että monet omakotirakentajat kokevat saavansa väljempiä tiloja, parempaa viimeistelyä ja laadukkaampia kokonaisratkaisuja ainakin suurin piirtein samaan hintaan rakennusliikkeiden tarjonnan kanssa. Toisin sanoen omakotirakentamisen hinta-laatusuhde mielletään paremmaksi. Onkin tärkeää muis-taa, että korkeiden ja alaspäin joustamattomien hintojen ohella toinen markkinoiden heikon toimivuuden indikaattori on lähes maan tavaksi muodostunut heikko laatu erityisesti asuntojen viimeistelytyössä mutta osin myös suunnittelussa ja eräissä muissa ratkaisuissa. Lopuksi on tietysti selvää, ettei pientaloteollisuuden aseman vahvistuminen tai yksityinen omakotirakentaminen ole ratkaisu kaikkiin asunto-ongelmiin tai kaik-kien asiakasryhmien erityistarpeisiin. Tästä huolimatta pientaloteollisuudella ja yksityisellä pientalorakenta-misella saattaa kuitenkin nykyisessä markkinatilanteessa olla markkinaosuuttaan suurempi merkitys johtavi-en rakennusliikkeiden vastavoimana.

Tämän vuoksi on tärkeää huomauttaa vielä kerran siitä, että pientalotuotannon kautta lisääntyvän tarjonnan tosiasialliset mahdolliset liittyvät erittäin läheisesti edellä esille otettuihin maapolitiikkaa ja sääntelyä koskeviin kysymyksiin. Jos esimerkiksi tonttitarjontaa ei kerta kaikkiaan ole epäonnistuneen maapolitiikan takia, myös pientalotuotannon lisääminen on luonnollisesti perin vaikeaa. Jos taas esimerkiksi tiukennetut muodolliset pätevyysvaatimukset täyttäviä pääsuunnittelijoita tai työnjohtajia ei ole, pientalotuotannon lisääminen vai-keutuu merkittävästi sääntelyssä asetettujen vaatimusten takia – etenkin, kun ennusteiden mukaan alan työ-voimapula ei helpota takavuosien niukan koulutuksen takia edes korkeasuhdanteen taituttua. Samaan suun-taan voivat vaikuttaa myös kunnalliset kaavamääräykset, rakentamistapaohjeet tai tontinluovutusehdot.

Asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän esityksessä (2007) onkin kiinnitetty huomiota näihin epäkohtiin. Esi-tyksessä todetaan muun muassa, että tehokkuushyötyjen saavuttamiseksi toteutetaan myös riittävän suuria aluekokonaisuuksia kilpailusta tinkimättä. Käytännössä tällä viitataan nimenomaan yksityisen omakotirakenta-misen mahdollisuuksien turvaamiseen. Toiseksi esityksessä ehdotetaan perustettavaksi erityisiä kokeilualueita, joilla rakentamista voitaisiin toteuttaa muun muassa kevennetyin kaavamääräyksin. Myös tällä ehdotuksella on selkeä yhtymäkohta nimenomaan omakotirakentamisen mahdollisuuksien turvaamiseen. Nämäkään si-nänsä kannatettavat ehdotukset eivät kuitenkaan riitä, ellei kuntien osin ilmeisen vinoutunutta kaavoitusajat-telua onnistuta muuttamaan.

Tämän vinoutuneen ajattelun taustalla taas on erityisesti pientaloteollisuuden mukaan edellä mainittujen asenteellisten seikkojen ohella selkeästi vinoutunut tapa laskea kaavoituksesta aiheutuvia tuloja ja menoja. Omakotirakentamisen kustannuksista merkittävä osa on yhteiskunnalle maksettavia veroja, veroluontoisia maksuja tai palvelumaksuja. Usein myös rakennusmaan kauppa tuo kunnille tuloja. Pientaloteollisuuden selvitysten (2007; 2008) mukaan kuntien omakotirakentajilta saamista tuloista noin 55 % tulee rakennus-hankkeen tuottamista kunnallisveroista, 45 % tonttien myynnistä sekä liittymä- ja palvelumaksuista. Toisaal-ta rakentamisesta syntyy erityisesti kunnille menoja, suurimpina julkisten palvelujen ja infrastruktuurin ra-kentaminen. Pitkällä aikavälin talousvaikutuksia ovat perheen asumisesta aiheutuvat tulot ja menot. Yleinen, lähinnä kuntien budjettitaloudellisiin laskelmiin pohjautunut käsitys on ollut, että omakotirakentaja tuottaa kunnalle vasta vuosien päästä talon valmistumisesta. Kattavia asiaa koskevia selvityksiä ei kuitenkaan ole ol-lut saatavissa.

Pientaloteollisuuden (2007; 2008) teettämän tuoreen tutkimuksen tavoitteena onkin ollut saada edes koh-tuullinen kokonaiskuva omakotirakentamisen tuottamista tuloja menovirroista yksittäisen kunnan ja koko yhteiskunnan tasolla. Tutkimuksen perusteella syntyi tuloslaskelma keskimääräisen yksityishenkilörakenta-jan rakennushankkeen talousvaikutuksista kunnan talouteen. Laskelman tulopuoli perustuu keskimääräisiin rakentamisen kustannuksiin ja niiden jakautumiseen eri osapuolille. Kunnalle syntyvät kustannukset taas on laskettu uudelle, jo rakennetussa yhdyskunnassa kiinni olevalle kaava-alueelle. Katu- ja vesiverkostoja tai aluetta palvelevia kouluja tai päiväkoteja ei ennestään ole käytettävissä. Maakaupan vaikutukset on otettu huomioon siltä osin, kun omakotirakentaminen tapahtuu kunnan tai kaupungin luovuttamalle maalle. Tu-loslaskelma osoittaa omakotirakentamisen tuottavan kunnalle jo rakennushankkeen aikana menoja keskimää-rin vajaat 30 000 euroa ja tuloja vajaat 40 000 euroa. Näin ollen kunnat saavat omakotirakennushankkeesta jo rakennusaikana nettotuloja keskimäärin noin 10 000 euroa.

50 51

Myös Kilpailuviraston kuulemat kunnat ovat myöntäneet, että kaavoituksesta aiheutuvat välittömät kustan-nusvaikutukset saavat usein varsin suuren painon kunnan sisäisessä päätöksenteossa vaikeammin hahmotet-tavien tulovirtojen sijasta; laskelmia tehdään lähinnä kuntatalouden näkökulmasta ja kattavammin arvioi-daan kunnalle välittömästi aiheutuvia kuluja. Jos tehdään arvioita tuloista, on tavallisimmin kysymys tonttien myyntituloista, mutta myös liittymismaksujen kaltaisia suoria tuloeriä voidaan aluekohtaisesti arvioida. Sen sijaan monipuoliseen kokonaisvaikutusten arviointiin pyrkiviä selvityksiä on tehty varsin harvoin.

Asuntorakentamisen vaikutusten arviointi kuitenkin vaihtelee kunnittain. Osassa kunnista etenkin kustan-nusarvioita tehdään hyvin järjestelmällisesti jo kaavoituksen yhteydessä, jolloin arvioidaan esim. maan han-kinnasta, kunnostuksesta, esirakentamisesta, kunnallistekniikasta ja julkisesta rakentamisesta kunnalle tai kaupungille aiheutuvia menoeriä. Myös tuloja saatetaan arvioida ainakin yleisellä tasolla. Osassa kaupungeista ja kunnista taas keskitettyä ja järjestelmällistä etukäteislaskentaa ei ole, vaan kustannusarviotietoa syntyy lä-hinnä sivutuotteena vuosibudjetoinnin yhteydessä. Tässä tapauksessa jokainen kuntatalouden sektori arvioi yleensä omaa toimialuettansa koskevia kuluja jopa vuosien viiveellä toisistaan, ja määrättyjä alueita koskevia kokonaisarvioita tehdään varsin harvoin. Tarvetta muun muassa yhdyskuntarakenteen vaikutuksia koskeville tiedolle ja arvioille kunnissa kuitenkin on, ja tätä koskevia hankkeita on myös meneillään.

Kaiken kaikkiaan eräät Kilpailuviraston kuulemat kunnat ovat kuitenkin viitanneet siihen, että kyse on itse asiassa varsin monimutkaisesta sosiaalisesta ilmiöstä moninaisine syyseuraussuhteineen ja kerrannaisvaikutuk-sineen, joihin liittyvien tulojen ja menojen yksityiskohtainen arviointi ei aina ole edes mahdollista saati tarkoi-tuksenmukaista. Tämä argumentti pitääkin epäilemättä paikkansa. Toisaalta pientaloteollisuuden teettämien selvitysten ohella myös muut tuoreet selvitykset viittaavat siihen, että kuntien kaavoitusajattelua ohjaavat eräät vinoutuneet taloudelliset ajattelumallit tai uskomukset. Esimerkiksi Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen valtioneuvostolle tekemässä tutkimuksessa (Holm, et al., 2008) arvioidaan kriittisesti varsin yleistä käsitystä siitä, että kuntien olisi välttämätöntä rajoittaa väestömäärän kasvua muun muassa kaavoituspolitiikan kautta noin kahden prosentin vuositasolle.

Tutkimuksen mukaan kokonaisuutena kunnallistalouden kuva on kasvukuntien kannalta pikemminkin var-sin positiivinen. Tutkimuksen mukaan väestökehitys selittää vain hyvin pienen osan kuntatalouden tilan kehi-tyksestä. Sen rinnalla kunnan sijainti, yhdyskuntarakenne, väestörakenne, kunnan koko, palveluiden järjestä-mistavat ja johtaminen sekä palveluiden laatu vaikuttavat kunnallistalouteen merkittävästi. Muuttovoittoiset kunnat ovat lähtökohtaisesti tappiokuntia paremmassa asemassa, sillä muuttovoitto tasapainottaa ikäraken-netta, joka pitkällä aikavälillä turvaa verotulokehityksen ja menojen pysymisen kohtuullisena väestön ikään-tymisestä huolimatta. Muuttovoitto lisää investointien määrää, mutta muita kuntia positiivisemman verotu-lokehityksen ja myyntivoittojen ansioista rahoituspohja on parempi kuin muuttotappiokunnissa, joihin on-gelmat kertyvät. Nopeimmin kasvavatkaan kunnat eivät kunnallistalouden tunnuslukujen perusteella erotu missään suhteessa kriittiseksi ryhmäksi. Johtopäätöksenä tutkimuksen tätä asiaa koskevassa osiossa todetaan varsin selvästi, että tehdyn analyysin perusteella ei löydy mitään perusteita sille, että kunnan kasvu tulisi pyrkiä rajoittamaan esimerkiksi 1–1,5 prosenttiin vuodessa, kuten monissa kunnissa on pyritty tekemään.

Kaikesta huolimatta tällainen käsitys on ilmeisen yleinen ja vahva monissa kunnissa. Sosiaalipsykologisista tutkimuksista tiedetään, että ihmiset pyrkivät yleisesti etsimään tukea omille ennakkokäsityksilleen tai ole-tuksilleen ja sivuuttamaan muun asiaa koskevan näytön, mikä osaltaan vaikuttaa virheellistenkin käsitysten yleistymiseen ja vahvistumiseen. Käytännössä tällaisen kehäpäätelmän luonteen omaavan ajattelun murta-minen esimerkiksi objektiivisen tiedon tuottamisen tai sosiaalisen suostuttelun keinoin onkin usein vaikeaa. Ajattelun ja käyttäytymisen muutos voidaan yleensä saada aikaan vain merkittävien reaalisten kannusteiden tai sanktioiden kautta. Esillä olevassa asiayhteydessä onkin nostettu esiin se, että kuntien valtionosuusjärjestel-mää tulisi ainakin jossain määrin korjata siten, että se selkeästi kannustaa ja palkitsee kunnan aktiivista asun-totuotannon lisäämistä – mielellään myös yksityisen omakotirakentamisen mahdollisuuksia tukevalla ja edis-tävällä tavalla.

50 51

3.3. Tarjonnan lisäämisen mahdollisuudet kohtuuhintaisessa asuntotuotannossa

Kuten edellä on tuotu esiin, viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan mahdollisuuksia merkittävään tarjonnan lisäämiseen näyttäisi olevan yhtäältä edellä käsitellyssä pientalo- tai omakotitalorakentamisessa ja toisaalta ns. kohtuuhintaisessa tai sosiaalisessa asuntotuotannossa. Näistä seuraavassa keskitytään sosiaalisen asuntotuotannon mahdollisuuksiin ja haasteisiin.

1990-luvun laman aikana erittäin huomattava osa uudisrakentamisesta oli sosiaalista asuntotuotantoa, ns. ara-tuotantoa. Sittemmin sekä rahoitusmarkkinoiden muutos että osin toimijoiden tietoiset valinnat ovat johta-neet siihen, ettei sosiaalinen asuntotuotanto kärjistetysti ilmaisten kiinnosta enää oikein ketään – ei edes niitä yleishyödyllisiä rakennuttajia, joiden toimenkuvaan tästä vastaaminen lähtökohtaisesti kuuluisi.19 Erityisesti pääkaupunkiseudulla mutta myös monissa muissa kasvukeskuksissa onkin väitetysti huomattava pula pienistä tai pienehköistä ja edullisista asunnoista ja varsinkin järkevänhintaisista pienistä vuokra-asunnoista.

Merkille pantavaa kuitenkin on se, että esimerkiksi vuoteen 1990 verrattaessa voidaan todeta vuokra-asunto-jen kokonaismäärän Helsingissä jopa kasvaneen jonkin verran ja omistusasuntojen määrän pysyneen suun-nilleen samalla tasolla. Näin ollen absoluuttisessa mielessä ei voitane puhua varsinaisesta vuokra-asuntopu-lasta. Ongelman ydin lieneekin siinä, että viime vuosina on tapahtunut selvä käänne huonompaan suuntaan samalla kun muun muassa työperäisen maahanmuuton ja yhä kauemmas karkaavien omistusasuntohintojen takia vuokra-asuntojen kysyntä on jatkuu edelleen voimakkaana. Vaikka yksityisiä vuokra-asuntomarkkinoi-ta voidaan pitää kohtuullisen hyvin toimivina, erityiseksi haasteeksi on noussut nk. kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon määrä ja tulevaisuus.

Tämä taas muodostaa osaltaan johdannossa ja liitteessä 1 kuvatulla tavalla yhä selvemmin työvoimapoliit-tisen ongelman, sillä esimerkiksi työmarkkinoille tulevien nuorten ohella on monia alhaisemman palkkata-son ammattiryhmiä, joiden kannalta asumisen huomattava kallistuminen muodostaa jo konkreettisen omia elämänvalintoja ohjaavan ongelman. On vaikea ajatella, että nykyisissä oloissa johtavat rakennusliikkeet tai rakennuttajat äkisti kiinnostuisivat sosiaalisesta asuntotuotannosta, jota kuitenkin jossain määrin tarvitaan – sekä puhtaasti sosiaalisista syistä että myös osaltaan jarruttamaan hintojen nostopaineita leikkaamalla ky-syntää omistusasuntomarkkinoiden alasegmenteissä.

Tässä yhteydessä onkin tarpeen korostaa sitä, että vuokra-asuntomarkkinoiden toimivuudella on yhteys omistusasuntomarkkinoiden toimivuuteen ja niiden hintatasoon, sillä yksipuolisesti vain omistusasumiseen pohjautuvilla markkinoilla kysynnän kasvu nostaa tarjonnan joustamattomuuden takia suoraan hintoja. Sen sijaan Saksan tai Sveitsin tapaisissa maissa, joissa vuokra-asuminen on Suomeen verrattuna huomattavan yleistä ja vuokra-asuminen on myös sosiaalisesti yleisesti hyväksytty asumismuoto, asiakkailla on aina mah-dollisuus valita vuokra-asuminen, jos omistusasuntojen hinnat tuntuvatkin jonakin aikana liian korkeilta tai nousevan liikaa.

Pelkistetyn talousteoreettisen mallin mukaan tätä kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon ja –tarjonnan on-gelmaa ja sen taustaa voidaan lähestyä seuraavasti: Viime vuosina asuntojen hinnat ovat nousseet selvästi vuokria

19 Tätä kuvaa hyvin se, että YH-Suomi muutti nimensä maaliskuussa 2008 Avaraksi. Nimenmuutoksen yhteydessä yhtiö vahvisti julkisuudessa uuden strategiansa, jonka mukaan yhtiö lopettaa kokonaan yleishyödyllisten asuntojen rakennut-tamisen. Linjauksen taustalla on yhtiön johdon mukaan liian tiukka yleishyödyllisyyslainsäädäntö, jossa varsinkin tuoton tuloutuksen rajoittaminen jopa 40 vuoden ajan kaventaa yhtiön mukaan liikaa järkevän liiketaloudellisen suunnittelun mahdollisuuksia. Esimerkiksi uusia 10 000 euron käynnistysavustuksia yhtiö ei aio Rakennuslehden (13.3.2008) mukaan käyttää. Sen sijaan yhtiö saattaa olla kiinnostunut uudesta nk. välimallin vuokra-asuntotuotannosta, jossa rajoitukset kes-tävät vain 20 vuotta. Myös pörssilistautumisessa epäonnistunut Sato on virastolle esitettyjen arvioiden mukaan ollut hyvin samanlaisilla markkinaehtoiseen tuotantoon suuntautuneilla linjoilla. Sen sijaan VVO on keväällä 2008 ilmaissut taas hie-man aikaisempaa suurempaa kiinnostusta myös vuokra-asuntotuotantoon.

52 53

nopeammin. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että sijoitusasunnon vuokratuotto on suhteellisesti heikentynyt. Esimerkiksi Helsingin seudulla vanhojen kerrostaloasuntojen neliöhinnat ovat nykyisin noin kaksikymmenker-taiset vastaavien asuntojen vuositason neliövuokriin nähden. Näin laskettu suhdeluku vastaa osakemarkkinoil-la käytettyä P/E-lukua, joka suhteuttaa toisiinsa osakkeen hinnan ja yrityksen osakekohtaisen tuloksen. Osake-markkinoiden terminologiaa käyttäen asuntojen arvostustaso Helsingin seudulla on noussut varsin korkeaksi. Näissä oloissa riittävän suhteellisen tuottotason saavuttaminen edellyttäisi vuokrien merkittävää korottamista. Tämä ei kuitenkaan ole mahdollista muun muassa seuraavassa esitettävistä syistä. Käytännössä tämä on johtanut vuokra-asuntojen tarjonnan supistumiseen, ja sijoitusasuntoja onkin myyty omaan käyttöön ennen muuta ensi-asunnon ostajille (Lindholm, 2007).20

Edellä vuokra-asunnoista luopumisen logiikkaa on tarkasteltu asuntosijoittajan näkökulmasta. Samaan loppu-tulokseen päädytään myös tarkastelemalla loppuasiakkaan valinta- ja päätöksentekotilannetta eri asumismuoto-jen välillä. Eräät viraston kuulemista asiantuntijoista ovatkin esittäneet laskelmia, joissa loppuasiakkaan valinta- ja päätöksentekotilannetta tarkastellaan vertailemalla vuokra- ja omistusasumisen edullisuutta perustuen melko tarkasti vuoden 2007 reaalisiin lukuihin. Lopputuloksena näissä laskelmissa on, että omistusasuminen on noin 200 €/kk edullisempaa kuin vuokra-asuminen. Selvästi suurimmat selittävät tekijät tähän eroon ovat omistus-asuntojen korkojen verovähennysoikeus sekä vuokra-asuntojen korkeampi hoitovastike (4,5 vs. 2,5 €/neliö), joista jälkimmäinen johtuu huoneistojen kunnossapidon sisällyttämisestä vastikkeisiin sekä asukashallinnon ja asukasvaihtuvuuden kuluista. Kuultujen asiantuntijoiden mukaan onkin illusorinen toive, että yleistä vuokrata-soa voitaisiin nykyisillä reunaehdoilla merkittävästi korottaa. Tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että tällöin kaula omistusasumisen eduksi kasvaisi entisestään ja yhä useammat edes joltisenkin maksukykyiset asukkaat vaihtaisi-vat omistusasuntoon. Osalle asukkaista taas uudet vuokrat olisivat kerta kaikkiaan liian kalliita. Näin ollen ny-kyisellä markkinahintatasolla ja institutionaalisilla reunaehdoilla vain julkisella subventiolla voidaan lisätä mer-kittävästi kohtuuhintaista vuokra-asuntotuotantoa.

Käytännössä tämän julkisesti tuetun ara-tuotannon toteuttamisesta ovat pääosin vastanneet sekä kunnat suoraan että yleishyödylliset rakennuttajat, jotka ovat saaneet tuotannon toteuttamiseen muun muassa erityistä korkotu-kea ja erityisryhmille tarkoitettua suoraa tukea. Usein näiden kohteiden toteuttamiseen kunnat ovat myös luo-vuttaneet markkinahintaa edullisempia tontteja, viime vuosina tosin yhä vähemmän. Koska tämä tuotanto on julkisesti tuettua, siihen on kohdistunut myös julkista sääntelyä, joka on koskenut muun muassa tuottotasoa sekä sitä aikaa, jonka asuntokannan tulee olla siinä käytössä, johon tukea on myönnetty.21 Viime aikoina erityisesti yleishyödylliset rakennuttajat ovat esittäneet kritiikkiä liittyen liian pitkiin rajoitusaikoihin sekä liian heikkoihin korkotukiehtoihin, joiden nämä eivät katso kannustavan riittävästi kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon li-säämiseen nykyisissä markkinaolosuhteissa. Toinen yleishyödyllisten rakennuttajien kritiikin kohde liittyy edul-

20 Helsingin Sanomien (21.8.2007) tekemien selvitysten mukaan asuntomarkkinoiden huippuhinnat ovat viime vuosina hou-kutelleet niin yksityishenkilöitä kuin eläkekassojakin myymään omistamiaan vuokra-asuntoja ja kotiuttamaan hintojen nopean nousun kautta syntyneet voitot. Asiantuntija-arvioiden mukaan ainakin 20 000 vuokra-asunto on poistunut mark-kinoilta noin kolmen neljän vuoden aikana. Samanaikaisesti pääkaupunkiseudulle on rakennettu harvinaisen vähän uu-sia vuokra-asuntoja. Etenkin eläkesäätiöt ja -yhtiöt ovat luopuneet suuresta määrästä vuokra-asuntoja, koska niiden hallin-nointi nähdään työlääksi. Lisäksi monet vuokratalot ovat tulossa korjauksia vaativaan ikään, mikä lisää entisestään hallin-noinnin työläyttä.

21 Eräänlainen puhtaan ara-tuotannon ja markkinaehtoisen tuotannon välimuoto on ollut Hitas, joka on Helsingin kaupungin kehittämä asuntojen hintasääntelyjärjestelmä. Järjestelmän tekee mahdolliseksi se, että historiallisista syistä Helsingin kau-punki omistaa erittäin suuren osan maapinta-alastaan. Järjestelmän tarkoituksena on ollut tarjota kohtuuhintaisia omistus-asuntoja myös muita kaupunkeja kalliimman Helsingin alueella. Käytännössä hintojen kohtuullisuus on pyritty turvaamaan siten, että kaupunki luovuttaa vuokratontteja tähän tarkoitukseen tavallista edullisemmin. Järjestelmässä asunnoille on mää-ritelty jo tontinluovutusvaiheessa korkein mahdollinen myyntihinta, jota asuntoa myöhemminkään myytäessä ei saa ylittää. Hitas-asuntoja arvioidaan olevan noin 18000, ja ne ovat yleensä jonkin verran vapaasti hinnoiteltavia asuntoja edullisempia. Viime aikoina on kiinnitetty varsin runsaasti huomiota tällaisen sääntelyjärjestelmän epäkohtiin, ja esillä on ollut sen mah-dollinen purkaminen vähitellen siten, että yhtiön tultua 20 vuoden ikään se voi anoa sääntelystä vapauttamista, jonka tapah-duttua kaupunki taas korottaa vuokratontin maanvuokraa 30 prosentilla seuraavan vuoden alusta. Jos tämä linjaus hyväksy-tään, merkitsisi se jo 2009 noin 8 000 asunnon vapautumista sääntelystä (mm. Helsingin Sanomat 5.4.2008).

52 53

listen tonttien perin niukkaan saatavuuteen erityisesti pääkaupunkiseudun kuntien kaavoissa, mikä on osaltaan yhdessä heikkojen tukiehtojen kanssa johtanut vuokra-asuntotuotannon merkittävään vähenemiseen.

Myös monissa muissa yhteyksissä on kiinnitetty huomiota vuokra-asuntotuotannon tuen tosiasiallisesti alhaiseen tasoon. Esimerkiksi Helsingin Sanomien (9.12.2007) teettämän selvityksen mukaan varsinkin pääkaupunkiseu-dulla asuvien kyky ostaa omistusasunto on laskenut hintojen jatkuvan nousun takia yhtä alhaiselle tasolle kuin 1990-luvun lamavuosina samalla, kun ns. kohtuuhintainen vuokra-asuntotuotanto alueella on loppunut lähes ko-konaan ja kun yksityisiäkin vuokra-asuntoja on myyty hyvillä hinnoilla omistusasunnoiksi. Tämä yhtälö vaikeut-taa merkittävästi etenkin pienituloisten ryhmien mahdollisuuksia asua pääkaupunkiseudulla tai muuttaa sinne. Helsingin Sanomat samoin kuin eräät viraston kuulemat asiantuntiojat kiinnittävät perustellusti huomiota siihen epäsuhtaan, että valtio käytännössä tukee omistusasumista verovähennysoikeuden kautta noin 500 miljoonalla eu-rolla vuosittain, kun taas vuokra-asumisen tuki on pienentynyt vuosittain nykyiseen noin 30 miljoonan euron ta-soon. Käytännössä myös Helsingin Sanomat näyttää asettuvan sille kannalle, että etenkin valtion asuntorahastoon edullisissa korko-olosuhteissa etuajassa maksettujen asuntolainojen takia kertyneitä miljardipääomia tulisi käyttää vuokra-asuntotuotannon tukemiseen.

Viimeisimpien tietojen mukaan myös valtion keskushallinnossa ajattelu näyttäisi joulun alla 2007 kääntyneen sii-hen, että yleishyödyllisyyttä koskevia ehtoja on jossain määrin tarkistettava sekä erityisesti vuokra-asumisen jul-kista tukea lisättävä, varsinkin nk. erityisryhmien osalta. Valtioneuvoston asuntopoliittinen ohjelamatyöryhmä esittääkin raportissaan, että vuonna 2008 arvioidaan yleishyödyllisyyssäännösten vaikutuksia vuokra-asuntotuo-tannon lisäämistavoitteen kannalta ja tehdään ehdotukset mahdollisiksi säädösmuutoksiksi. Työryhmä kuitenkin huomauttaa, että yleishyödyllisyyssäädösten sosiaalinen perustarkoitus säilytetään. Helsingin seudun vuokratuo-tannon lisäämiseksi ehdotetaan useita toimenpiteitä. Muun muassa vuosina 2008–2011 aloitettaville normaaleille valtion korkotuella lainoitetuille vuokra-asunnoille maksettaisiin korkotuen lisäksi myös uusi erityinen käynnis-tysavustus. Valtion ja Helsingin seudun välistä aiesopimusta valmistellut ryhmä on esittänyt avustuksen suuruu-deksi 10 000 euroa asuntoa kohden.

Kaiken kaikkiaan Helsingin seudun kunnat ja valtio aikovat 18.1.2008 allekirjoitetun aiesopimuksen mukaan muun muassa valtion lisätyn tuen vauhdittamana käynnistää yli 13 000:n uuden asunnon rakentamisen joka vuo-si, mikä tarkoittaisi asuntotuotannon määrän lisäämistä noin kaksinkertaiseksi nykyiseltä 6 000 asunnon tasolta. Tavoitteena aiesopimuksessa on, että uusista asunnoista runsaat 2 000 olisi nk. kohtuuhintaisia vuokra-asuntoja. Julkisuudessa on kuitenkin epäilty, etteivät uudetkaan sopimukset ja kannustimet kuten uusi käynnistämisavustus kannusta riittävästi suuria rakennuttajia kuten Satoa tai VVO:ta aloittamaan uusia kohteita.

Esimerkiksi VVO:n johto onkin todennut muun muassa Helsingin Sanomissa 7.1.2008, että rakennuttajat olisi pitänyt kytkeä jollakin tavalla aiesopimukseen mukaan. VVO:n johto jatkaa, että 10 000 euron käynnistysavustus on lopulta aika pieni pudottaessaan vuokraa keskivertokohteessa vain noin 70 senttiä neliöltä. Myös Espoon kaupungin tekninen johto on arvioinut Helsingin Sanomissa 14.12.2007, että vuokratasoa tulisi kyetä alentamaan mielellään 2 euroa neliöltä, jotta sillä olisi toivottuja vaikutuksia. Myös Helsingin Sanomissa 15.12.2007 VVO-yhtymän ja YH-Suomi Oy:n johto ovat arvioineet, ettei esitetty tuki juurikaan lisää rakentamista. Käytännössä uusien kohteiden vuokrat olisivat korkeiden rakennuskustannusten ja tonttihintojen takia edelleen selvästi liian korkeita: pienituloiset eivät vuokria pystyisi maksamaan ja suurempituloisten taas olisi rationaalista hankkia omistusasunto ko. asumiskustannustasolla. Toisin sanoen uudetkaan kannustimet eivät näyttäisi epäilijöiden mukaan pystyvän poistamaan erityisesti kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon lisäämisen perustavaa dilemmaa, jota on kuvattu edellä. Esimerkiksi Helsingin Sanomien 4.5.2008 tiedot eivät viittaa siihen, että vuokra-asuntotuotannossa oltaisiin pääsemässä asetettuihin uusiin tavoitteisiin tänä vuonna tai lähivuosinakaan.

Viraston selvitysten loppuvaiheissa on tosin saatu tietoja, jotka viittaavat kiinnostuksen ara-tuotantoon ja yleensä vuokra-asuntotuotantoon hieman elpyneen. Tähän lienee markkinatoimijoiden julkisuudessa esittä-mistä varauksellisista kannanotoista huolimatta osaltaan vaikuttanut asuntopoliittisessa ohjelmassa varattu 10 000 euron käynnistysavustus. Ehkä enemmän mahdollisesti elpyvään kiinnostukseen on kuitenkin vai-

54 55

kuttanut omistusasuntomarkkinoiden selvä viileneminen sekä ensimmäiset heikot signaalit myös toimitila-rakentamisen kasvun tasaantumisesta. Kohtuuhintaiseen vuokra-asuntotuotantoon liittyvää perusdilemmaa tämä markkinatilanteen mahdollinen lievä muutos ei kuitenkaan ratkaise. Mainitussa Helsingin Sanomien artikkelissa Suomen Kiinteistöliiton johto vaatiikin, että julkisen vallan kannusteet kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon edistämiseksi pitäisi arvioida kokonaan uudelleen, koska nykyisillä ehdoilla ja kustannuk-silla tätä tuotantoa ei juurikaan voi syntyä, vaikka tontit annettaisiin ilmaiseksi.22

On yleisesti tunnettua, että omistusasumisen verovähennysoikeuden poistaminen on poliittisesti tosiasialli-sesti mahdotonta, joten Helsingin Sanomissakin viitataan siihen, että myös vuokra-asumista tulisi tukea vä-hintään samalla määrällä. Myös eräät viraston kuulemat asiantuntijat ovat katsoneet, että keskeisin keino korjata tilannetta on luoda vuokra-asuntojen korkotukijärjestelmään aito 28 prosentin verovähennysoikeut-ta vastaava subventio, sillä nykyisestä korkotukijärjestelmästä puuttuu aito tukielementti. Tämä ei ko. asian-tuntijoiden mukaan edes vääristäisi kilpailua, sillä jo nykyisin yhteiskunnan tuki omistusasumiselle on pa-radoksaalisesti koko laina-ajalle maksettuna lähes kaksinkertainen vuokra-asuntoihin verrattuna. Mainitussa lehtiartikkelissa ympäristöministeriön edustaja tuokin esiin ministeriön vaatineen valtion korkotuen ehto-jen parantamista mutta valtiovarainministeriön kaataneen suunnitelman. Nyt ympäristöministeriön edus-taja ehdottaakin vuokra-asuntojen rakentamiseen samanlaista valtion suoraa tukea kuin erityisryhmillekin myönnetään. Samassa artikkelissa myös yleishyödyllisen rakennuttajan edustaja vaatii parempia korkotuki-ehtoja ja edullisempia tontteja kunnilta kohtuuhintaiseen vuokra-asuntotuotantoon.

Talousteoreettisessa katsannossakaan valtion tuen lisäämistä kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon ei voida pitää täysin pois suljettuna ajatuksena otettaessa huomioon maa- ja asuntomarkkinoiden toimivuuden il-meiset puutteet ja rajoitteet sekä omistusasumiselle verovähennysoikeuden kautta epäsuorasti myönnetty valtiontuki, jonka poistaminen olisi kuitenkin talousteoreettisesti parempi vaihtoehto vuokra-asumisen ja vuokra-asuntotuotannon suhteellisen kannattavuuden parantamiseen kuin valtion tuen lisääminen myös vuokra-asuntotuotannolle. Koska tämä ei kuitenkaan ole poliittisesti realistista, ja myös talousteoreettises-ti ongelmalliseksi muodostuneelle tilanteelle on tehtävä jotain, voidaan valtion lisätukea kohtuuhintaiselle vuokra-asumiselle harkita kokonaistarjonnan lisäämiseksi. Tällöin kuitenkin markkinoiden toimivuuden to-siasiallisen parantamisen kannalta aivan ratkaiseva ydinkysymys on se, miten vuokra-asuntotuotantoon koh-distettava lisätuki käytännössä toteutetaan.

Ensinnäkin on otettava huomioon, että äkillinen ja massiivinen julkisen tuen lisääminen kohtuuhintaiseen vuokra-asuntotuotantoon korkeasuhdanteen huipulla vääristää erityisen helposti ja voimakkaasti markki-noiden muutoinkin puutteellista toimintaa entisestään. Toiseksi, esimerkiksi korkotukiehtojen muutoksen toteuttaminen eräiden yleishyödyllisten rakennuttajien esittämällä tavalla saattaa lähinnä avata näille mah-dollisuuksia tulouttaa aikaisempaa suurempia voittoja lisäämättä kuitenkaan tuotantoa merkittävästi – eten-kin kun korkeasuhdanteen kapasiteettirajoitteiden takia tuotannon merkittävän lisäämisen mahdollisuudet muutoinkin ovat rajalliset. Esimerkiksi pelkästään julkisesti tuetun tuotannon sääntelyaikojen olennaisella lyhentämisellä tässä tilanteessa saattaisi eräiden viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan päinvastoin olla pitkällä aikavälillä negatiivinen vaikutus vuokra-asuntomarkkinoilla. Otettaessa huomioon yleishyödyl-listen rakennuttajien yhä ilmeisempi kiinnostus markkinaehtoiseen tuotantoon sekä liiketaloudelliseen ajat-telutapaan, minkä konkreettisimpana ilmentymänä on yleisesti pidetty Saton epäonnistunutta yritystä lis-tautua pörssiin, on hyvin epäselvää, missä määrin yleishyödyllisille rakennuttajille myönnettävät parannuk-set ehtoihin tosiasiallisesti lisäisivät kohtuuhintaista vuokra-asuntotuotantoa.

22 Myös Kunta-asunnot Oy:n johto on Rakennuslehdessä (10.4.2008) arvostellut hallituksen asuntopolitiikkaa siitä, ettei uu-sissa linjauksissa ole esitetty ratkaisuja todella pienituloisen väestönosan kohtuuhintaisen asumisen mahdollisuuksien edis-tämiseen etenkin pääkaupunkiseudulla.

54 55

Toinen mahdollisuus lisätä myös kohtuuhintaista vuokra-asuntotuotantoa onkin useampien viraston kuu-lemien asiantuntijoiden mukaan pyrkiä kanavoimaan aikaisempaa enemmän yksityistä pääomaa tähän tar-koitukseen. Viime vuosina on ollut selkeästi havaittavissa yksityisen pääoman orastavaa kiinnostusta myös vuokra-asuntomarkkinoita kohtaan, ja vuonna 2007 tapahtuneen kovan rahan asuntomarkkinoiden ilmei-sen jäähtymisen odotetaan osaltaan lisäävän tätä kiinnostusta hintasuhteiden muuttuessa. Tätä odotusta tu-kee osaltaan se, että uusien instrumenttien ansiosta yksityisen kiinteistösijoittamisen yleistyminen on muu-toinkin selkeästi havaittavissa oleva kansainvälinen trendi.

Esimerkiksi Karen (2004) tutkimuksen mukaan kiinteistösijoitusten kansainvälinen hajauttaminen onkin alkanut viime aikoina kiinnostaa yhä useampia instituutioita. Aiemmin ulkomaisia kiinteistösijoituksia on tehty lähinnä ostamalla kiinteistöjä suoraan.23 Suora kiinteistöomistus vaatii kuitenkin aktiivista kiinteistö-jen hallinnointia paikan päällä, mikä on kallista. Myös paikallisten markkinoiden tuntemus on olennaista menestymisen kannalta. Viime vuosina on useissa Euroopan maissa erilaisten epäsuoraan omistukseen pe-rustuvien, usein verotuksellisesti läpinäkyvien kiinteistösijoitusinstrumenttien tarjonta kasvanut suuresti. Kasvanut instrumenttitarjonta yhdessä sijoittajien hajauttamistarpeen kanssa on todennäköisesti syy epäsuo-ran ja erityisesti listaamattoman kiinteistösijoitusmarkkinan suurelle kasvulle 1990-luvun lopulta lähtien.

Epäsuoralla kiinteistösijoittamisella tarkoitetaan arvopaperimuotoista eli välillistä omistamista, jossa ei siis suoranaisesti omisteta itse kiinteistöjä, vaan kiinteistöjä omistavan instrumentin osakkeita tai osuuksia. Si-joittajan ja sijoituskohteiden välissä on yksikkö, joka hallinnoi kiinteistöjä sijoittajan puolesta. Epäsuora omistus ei anna sijoittajalle hallinnointioikeutta tai määräysvaltaa itse kiinteistöomaisuuteen. Epäsuoria kiin-teistösijoituksia voidaan tehdä joko listattuihin tai listaamattomiin kiinteistösijoitusinstrumentteihin. Lista-tut kiinteistösijoitusinstrumentit ovat julkisessa kaupankäynnissä mukana olevia arvopapereita, jotka on jul-kisesti noteerattu, kun taas listaamattomat kiinteistösijoitusinstrumentit keräävät pääomia yksityisesti.

Suorien kiinteistösijoitusten usein tunnistettujen ongelmien takia markkinoille on kehitetty epäsuoria kiin-teistösijoitusinstrumentteja, joiden avulla nimenomaan pyritään poistamaan tai vähentämään suorien kiin-teistösijoitusten ongelmallisia ominaisuuksia.24 Kiinteistömarkkinoilla on kehitetty monenlaisia epäsuoria kiinteistösijoitusinstrumentteja, joiden pääluokkia ovat kiinteistösijoitusyhtiöt, kiinteistörahastot, erilaiset

23 Kiinteistösijoittaminen voidaan jakaa suoraan ja epäsuoraan sijoittamiseen. Suoralla kiinteistösijoittamisella on Suomes-sa kaksi keskeistä muotoa. Kiinteistöjä voidaan omistaa suoraan kiinteistömuotoisesti, jolloin omistaja omistaa maa-alueen ja sillä olevat rakennukset ja on merkitty lainhuudatus- ja kiinnitysrekisteriin kiinteistön omistajana. Toinen suoran omis-tamisen muoto on asunto- tai keskinäisen kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeiden omistaminen, jolloin osakkeet oikeuttavat tiettyjen tilojen hallinnoimiseen.

24 Suorat kiinteistösijoitukset eroavat muista sijoitusmuodoista monin eri tavoin. Eräs merkittävä ero on kiinteistöjen hete-rogeenisyys. Tämä johtuu mm. kiinteistön sijainnista, käyttötarkoituksesta, tontin koosta, rakennuksen koosta, iästä, ra-kentamisesta, ylläpidosta ja vuokralaisista. Kiinteistöjen erityispiirteenä on myös paikkaan sidonnaisuus, mistä johtuen kiinteistömarkkinat ovat aina luonteeltaan paikalliset. Kiinteistöjen eräänä ominaispiirteenä on muihin sijoitusmuotoihin verraten suuri yksikkökoko. Yhden osakkeen ostoon saatetaan tarvita vain muutama euro, mutta yhden kiinteistön han-kinta vaatii yleensä vähintään kymmeniä tuhansia euroja. Siten pienten sijoittajien on mahdotonta sijoittaa kiinteistöihin ja kiinteistösijoitusten tehokas hajauttaminen on vaikeaa suuremmallekin sijoittajalle. Kiinteistöillä on myös korkeat tran-saktiokustannukset. Kiinteistösijoitusten muuntaminen rahaksi on siis hidasta ja kallista arviointi- ja välityspalkkioineen, markkinointi- ja neuvottelukustannuksineen ja leimaveroineen. Kiinteistömarkkinoiden katsotaan yleensä olevan epälik-vidit, mikä tarkoittaa, että kiinteistösijoittajien ei useimmiten ole helppo myydä sijoituksiaan. Tämä johtuu mm. suuren yksikkökoon aiheuttamasta potentiaalisten sijoittajien vähyydestä, julkisen markkinapaikan puutteesta sekä transaktioiden työläydestä ja kalleudesta. Kiinteistöt poikkeavat muista sijoitusmuodoista myös siinä, että ne vaativat sijoittajalta aktiivista hallinnointia, kun taas esimerkiksi osake- ja joukkovelkakirjasijoitukset ovat melko passiivisia sijoitusmuotoja. Kiinteistöi-hin sijoitetaan kuitenkin monista syistä, joita ovat esimerkiksi säännöllinen vuokratuotto, hyvä inflaatiosuoja, pieni riskita-so, verotuksessa saavutettavat edut sekä kiinteistöjen soveltuvuus luoton vakuudeksi. Kiinteistösijoitukset ovat perinteisesti antaneet sijoittajille sellaista vakautta, mitä muut sijoitusmuodot eivät välttämättä pysty tarjoamaan (Kare, 2004).

56 57

yhteisomistusmuodot, kiinteistöfutuurit ja kiinteistöluottoihin perustuvat arvopaperit. Näistä kiinteistösi-joitusyhtiöt, jotka ovat usein julkisesti noteerattuja, ovat epäsuoran kiinteistösijoittamisen todennäköisesti yleisin muoto. Kiinteistösijoitusyhtiöllä tarkoitetaan kiinteäpääomaista osakeyhtiötä, jonka päätoimialana on omistaa ja hallita kiinteistöjä tai kiinteistöyhtiöiden osakkeita ja käydä niillä kauppaa. Yhtiön toimialaan voi kuulua lisäksi esimerkiksi arvopaperikauppaa tai rakennuttamista. Kiinteistösijoitusyhtiöiden toimin-nasta ei ole Suomessa olemassa erityislainsäädäntöä eikä sijoituspolitiikasta tai vieraan pääoman käytöstä ole erityisiä rajoituksia, kuten useiden maiden rahastomalleilla.

Kiinteistösijoitusyhtiöiden ongelmana on yleisesti eri maissa ollut yhtiöiden osakkeiden korrelaatio ko. maan muun osakemarkkinan kanssa. Myös yhtiöiden nettovarallisuuden arvon ja osakkeiden markkina-arvon ero-tukset ovat yleisesti olleet suuria. Monissa maissa kiinteistösijoitusyhtiöiden tuotot ovat myös kaksinkertai-sen verotuksen alaisia, mikä edelleen heikentää yhtiöiden asemaa. Suomessakin yhtiöveron hyvitysjärjestel-mä poistui ja pörssiyhtiöt joutuivat kaksinkertaisen verotuksen alaisiksi vuodesta 2005 lähtien. Verovapai-den sijoittajien kannalta kiinteistösijoitusyhtiöt ovat epäedullisessa asemassa suoriin kiinteistösijoituksiin verrattuna, koska kiinteistösijoitusyhtiöiden maksamat verot vähentävät niiden tuottoja. Edellä mainituista syistä johtuen kiinteistösijoitusyhtiöt eivät ole olleet erityisen houkuttelevia epäsuoran kiinteistösijoittami-sen välineitä.

Kansainvälisillä markkinoilla onkin kehitetty useita erityyppisiä kiinteistörahastomalleja, jotka ovat toinen merkittävä epäsuorien kiinteistösijoitusten muoto. Rahastot voivat olla joko kiinteä- tai vaihtuvapääomaisia. Rahastomallin antamaan statukseen liittyy usein verotuksellisia etuja, mistä johtuen eri maiden lainsäädän-nöissä on asetettu rahastoja koskevia erityisvaatimuksia mm. osingonjaon ja vieraan pääoman käytön suh-teen. Vaatimukset täytettyään rahastot eivät yleensä itse maksa veroja liiketoimintansa tuotosta. Sijoittajat maksavat rahaston jakamasta tuotosta veroa oman verostatuksensa mukaisesti. Joidenkin maiden rahasto-mallien veroedut edellyttävät julkista noteerausta, mutta myös listaamattomat rahastot saavat joissakin mais-sa verotehokkaan statuksen. Suomessakin on olemassa lailliset perusteet kiinteistörahastojen perustamiselle. Johtuen kiinteistörahastolain mukaisesta verokohtelusta, jossa kiinteistörahastoja verotetaan kuten normaa-leja osakeyhtiöitä, yhtäkään suomalaista kiinteistörahastoa ei ole perustettu.

Kaikesta huolimatta myös Suomen markkinoille onkin viime vuosina tullut useita eri menetelmillä operoi-via kiinteistösijoitusyhtiöitä. Esimerkiksi ICECAPITAL on Rakennuslehden (14.2.2008) mukaan perustanut kiinteistöpääomarahastojen hallinnointiin ICECAPITAL Real Estate Asset Management Oy:n, joka vastaa yhtiön kiinteistöjen ostoista, myynneistä, arvon säilyttämisestä ja kasvattamisesta sekä erilaisista hallinnointi-palveluista. Eniten julkista kiinnostusta lienee kuitenkin herättänyt tanskalainen Nordic Real Estate Partners, joka on perustanut asuinvuokrataloja omistavan vuokranantajayhtiön Suomeen. Minun Koti –nimisen yh-tiön tavoitteena on sen julkisten lausumien mukaan toimia pysyvästi Suomen markkinoilla ja hankkia omis-tukseensa myös uusia asuntoja. Kaikissa Pohjoismaissa ja Saksassa toimivan konsernin suomalaiseen tytäryh-tiöön operatiivinen johtoon on rekrytoitu muun muassa Saton ja VVO:n johtotehtävissä aikaisemmin toimi-neita henkilöitä.

Yhtiön johdon Rakennuslehdelle 20.9.2007 antaman haastattelun mukaan markkinoille tulo perustui huolel-lisiin markkinatutkimuksiin, jotka osoittivat, etteivät suomalaiset markkinat ole dynaamisesti kilpaillut ja että markkinoilla on tilaa uudelle toimijalle. Yhtiön johdon mukaan suuri kiinteistösijoittaja tuleekin markkinoil-le kovilla tavoitteilla mutta tietoisena muun muassa VVO:n ja Saton vahvasta asemasta ja brändistä.

Syksyllä 2007 vasta perustetulla yhtiöllä ei ollut vielä tuolloin omistuksessaan yhtään vuokra-asuntoa. Joh-don mukaan tavoitteena on kuitenkin muutamassa vuodessa hankkia tuhansia asuntoja, mikä tarkoittaa sato-jen miljoonien sijoituksia suomalaisiin vuokra-asuntoihin. Yhtiön johto kuitenkin korostaa sitä, että vastoin julkisuudessa esiintyneitä käsityksiä he arvioivat investointien kannattavuuden tarkkaan, eikä tuottovaatimus merkittävästi poikkea suomalaisesta tasosta.

56 57

Alkuvaiheessa yhtiö aikoo hankkia asuntoja ennen muuta vanhasta asuntokannasta, mutta myöhemmin myös uudet asunnot kiinnostavat, sillä näin markkinoille saadaan uusia vuokra-asuntoja. Esimerkiksi rakennusliik-keillä on suhdanteen mahdollisesti taituttua ollut jonkin verran kiinnostusta myydä eräitä urakointikohteita vuokra-asunnoiksi. Jos omistusasuntokauppa edelleen hidastuu, tämän kiinnostuksen odotetaan lisääntyvän. Yhtiö ei kuitenkaan aio itse alkaa rakennuttaa kohteita, vaan ostaisi ne aina valmiina.

Yhtiö ei aio myöskään rajoittaa toimintaansa vain tiettyihin segmentteihin. Yhtiön johdon mukaan korke-an profiilin vuokratalojakin tarvitaan lisää, mutta suurin kysyntä ja suurimmat rahavirrat ovat kuitenkin ta-vallisten suomalaisten kodeissa. Yhtiö ei sulje pois edes osallistumista ara-tuotannon tarjontaan. Yhtiö onkin ilmoittanut hakevansa myös yleishyödyllisen tuottajan asemaa, mihin kannustaa erityisesti se, että kuntien omistuksessa on todella suuri asuntomassa ja monessa kunnassa pohditaan asunto-omistuksen ulkoistamista. Kunta-asunnot Oy:n toimintaa lukuun ottamatta tällä sektorilla on kuitenkin toistaiseksi tapahtunut vähän.

Rakennuslehden arvion (20.9.2007) mukaan mielenkiintoisin piirre uudessa tulokkaassa onkin sen pyrkimys lähteä kilpailemaan myös ara-tuotannossa, jossa kaksi suurinta toimijaa eli VVO ja Sato ovat tähän saakka saa-neet hyvin pitkälti määritellä markkinoiden toimintamallit ja -tavat. Koska Minun Kodin operatiivinen joh-to tulee VVO:sta ja Satosta, yhtiöllä pitäisikin olla myös suuret pääomat huomioon ottaen realistiset edelly-tykset alkaa kilpailla tällä sektorilla. Mikäli yhtiö onnistuu kohtuullisesti tulemaan markkinoille, saattaa tämä houkutella myös muita vastaavia yhtiöitä seuraamaan esimerkkiä, sillä tiettävästi pitkään hiljaiselon jälkeen markkinan kiinnostavuus on todettu muuallakin. Myös Kilpailuviraston kuulemien muiden asiantuntijoiden mukaan VVO:n ja Saton kilpailua ei voida kuvata erityisen kovaksi, minkä vuoksi uuden vahvan ulkomaisen toimijan tulo markkinoille olisi erittäin toivottavaa.25

Muissa yhteyksissä on esitetty, että markkinan kiinnostavuutta nimenomaan tällaisten ulkomaisten toimijoi-den kannalta voitaisiin edelleen lisätä lainsäädännöllisten muutosten kautta. Eurooppalaisten kiinteistöalan järjestöjen tiedetäänkin pyrkivän voimakkaasti vaikuttamaan Euroopan komissioon, jotta se ryhtyisi valmis-telemaan yleiseurooppalaista kiinteistörahastolainsäädäntöä. Järjestöjen mukaan lainsäädännön tulisi perus-tua nk. REIT-malliin (Real Estate Investment Trust).26 Se on osakeyhtiömuotoinen kiinteistörahasto, joka ei itse maksa veroja. Sen sijaan rahaston osakkaat maksavat saamastaan tuotosta verot kukin oman verosta-tuksensa mukaan. REIT-malli on nyt jossakin muodossa käytössä 12 Euroopan maassa, mutta eri maiden lainsäädännössä on selkeitä eroja. Hajanainen järjestelmä on käytännössä synnyttänyt Eurooppaan erillisiä

25 Myös mainittujen yhtiöiden yhteistarjous yhden pääkilpailijan eli Avaran osakkaista kevättalvella 2008 on julkisuudessa herättänyt epäilyjä siitä, että kahdella lähtökohtaisesti keskenään kilpailevalla yrityksellä olisi ainakin eräissä suhteissa lii-ankin yhtenäisiä näkemyksiä ja toimintamalleja. Viimeisimmäksi tällaisen epäilyn on esittänyt esimerkiksi Rakennuslehti 5.6.2008.

26 REIT on kiinteistösijoitusyhtiö, jonka toiminta täyttää tietyt verotuskriteerit, jotka vaihtelevat hieman eri maiden REIT-lainsäädäntöjen kesken. REIT on välittävä yksikkö, joka jakaa osakkailleen lähes kaikki sen toiminnasta kertyneet tuotot, yleensä 85–95 prosenttia. Verokriteerit täyttävä REIT ei yhteisönä maksa veroja, mutta sen maksamia osinkoja ja osuuk-sien myyntivoittoja verotetaan osakkaiden tulona. Uusimman REIT-mallin eli UK-REIT:n rakenteen mukaisesti sitä voi-daan kuvata seuraavilla ominaisuuksilla: 1) REIT-yhtiön pääliiketoimintaa on kiinteistöjen omistaminen ja niiden vuok-rausliiketoiminta, 2) omistuksessa vähintään 3 kiinteistöä (iso ostoskeskus voidaan jakaa erillisiin vuokrausyksiköihin, jolloin ehto täyttyy), 3) yhden yksittäisen kiinteistön markkina-arvo ei saa ylittää 40 prosenttia yhtiön vuokrausliiketoi-minnassa mukana olevien kiinteistöjen markkina-arvosta, 4) yhtiön on jaettava 90 prosenttia verovapaan liiketoiminnan tuotoista omistajille, 5) vähintään 75 prosenttia kaikista tuloista pitää tulla verovapaasta kiinteistöjen vuokrausliiketoimin-nasta (property rental business), 6) verovapaan vuokrausliiketoiminnan piirissä olevien kiinteistöjen arvon on oltava vähin-tään 75 prosenttia kaikista yhtiön varoista, 7) REIT-yhtiötä verotetaan, jos se jakaa jollekin yksittäiselle omistajalle yli 10 prosenttia osingoista, 8) vero vältetään, kun omistus rajataan maksimissaan 10 prosenttiin omistajaa kohden. Käytännössä omistaja pakotetaan myymään osuuksia, jos omistusosuus yksittäisellä omistajalla on yli 10 prosenttia ja 9) verotettavissa olevien tuottojen on oltava 1,25 x rahoituskustannukset, eli tämä sallii käytännössä noin 80 % velkaantumisasteen, vaikka sitä ei laissa rajoiteta tietyllä luvulla (www.rakli.fi).

58 59

markkinoita, mikä osaltaan kannustaa sijoittajia siirtämään varojaan Euroopan ulkopuolisiin veroparatiisei-hin. Yhtenäinen lainsäädäntö parantaisi järjestöjen mukaan muutoinkin markkinoiden avoimuutta ja läpi-näkyvyyttä.

Yhdysvalloissa on kaikissa osavaltioissa yhtenäiseen lainsäädäntöön perustuva REIT-malli. Yhdysvalloissa onkin runsaasti tiettyyn kiinteistötyyppiin erikoistuneita rahastoja, ja yhtenäisen lainsäädännön uskotaan luovan toimintaedellytykset tällaisille rahastoille myös Euroopassa. Suomessa erityisesti RAKLI on korosta-nut sitä, että osakeyhtiömuotoinen kiinteistörahasto toisi välillisen kiinteistösijoittamisen myös piensijoitta-misen ulottuville, mikä mahdollistaisi samalla pääomien nykyistä suuremman kanavoimisen myös vuokra-asuntotuotantoon. Asia on noussut voimakkaasti esille erityisesti sen vuoksi, että Suomessa nykyisin voimas-sa oleva lainsäädäntö johtaa käytännössä kaksinkertaiseen verotuskäytäntöön suoriin kiinteistösijoituksiin nähden, mikä ei houkuttele kiinteistömarkkinoille riittävästi ulkomaisia investointeja vaan päinvastoin ohjaa ne muun muassa Keski-Euroopan REIT-mallia soveltaviin maihin. Kääntäen taas epäedullinen verotuskoh-telu suuntaa myös kotimaisia pääomia kuten työeläkevarallisuutta ulkomaille.

Suomessa onkin selvitetty jo aikaisemminkin mahdollisuuksia ottaa käyttöön nk. REIT-malli. Asiaa on tar-kasteltu muun muassa valtiovarainministeriön teettämässä selvityksessä Kiinteistörahastolainsäädäntö ja kiinteistösijoitusten verotus (4/2004). Käytännössä mallin toteuttamisen esteeksi ovat kuitenkin aikaisem-min nousseet sekä tekniset että poliittiset kysymykset, mikä ilmenee hyvin edellä mainitun selvityksen lisäksi myös esimerkiksi eduskunnan talousvaliokunnan mietinnöstä 31/2006 vp.

Mietinnön mukaan voimassa olevassa kiinteistörahastolaissa kiinteistörahastolla tarkoitetaan julkista osake-yhtiötä, joka yhtiöjärjestyksensä mukaan harjoittaa yksinomaisena tai pääasiallisena liiketoimintanaan kiin-teistörahastotoimintaa. Lain yhdeksänvuotisen voimassaolon aikana ei ole perustettu yhtään sen mukaista kiinteistörahastoa. Mietinnön mukaan esityksen avulla pyritäänkin kehittämään yhteisen kiinteistösijoitta-misen oikeudellisia rakenteita sijoitusrahastolakiin tehtävien erikoissijoitusrahastoa ja kiinteistörahastolakiin tehtäviä kommandiittiyhtiöitä koskevien muutosten avulla. Tavoitteena on luoda sijoitusrahasto- ja henki-löyhtiölainsäädäntöä hyödyntäviä uusia toimintamuotoja suomalaisten kiinteistöjen arvopaperimuotoisuu-den edistämiseksi. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös osakeyhtiömuotoisten kiinteistörahastojen sääntelyä muun muassa siten, että sijoittaminen on mahdollista myös ETA-alueella sijaitseviin kiinteistöi-hin. Samoin ehdotetaan, että kiinteistörahasto voi harjoittaa sen muuhun toimintaan olennaisesti liittyvää toimintaa, jos se on omiaan edistämään omistajien etua.

Kiinteistörahastolain voimassaoloaikana ei siis ole perustettu yhtään sen mukaista julkista osakeyhtiötä. Asiantuntijoiden mukaan syynä on näiden yhtiöiden kaksinkertainen verotus suoraan kiinteistösijoittami-seen verrattuna. Vaihtoehtona on tuotu esille mahdollisuus ottaa Suomessa käyttöön REIT-malliin perustu-va lainsäädäntö. REIT on kiinteistösijoitusyhtiö, joka jakaa osakkailleen lähes kaikki toiminnasta kertyneet tuottonsa. Asetetut kriteerit täyttävä REIT ei yhteisönä maksa veroja, mutta sen maksamia korkoja, osinko-ja, mahdollisia pääomavoittoja ja osuuksien myyntivoittoja verotetaan osakkaiden tulona. REIT-malliin pe-rustuva järjestelmä on ollut käytössä muun muassa Alankomaissa, Belgiassa ja Ranskassa. Sittemmin se on otettu käyttöön Isossa-Britanniassa ja tiettävästi myös Saksassa.

Eduskunnan talousvaliokunnan mietinnön mukaan nykyisen verotuskäytännön säilyttämistä on perusteltu erityisesti yhteisöoikeudellisilla ja tarkoituksenmukaisuussyillä. On tulkittu, että kiinteistösijoitustoimintaa harjoittavan osakeyhtiön verovapaus täyttää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetun kielletyn valtiontuen edellytykset. REIT-malli asettaisi suomalaiset osakeyhtiöt verotuksellisesti eriarvoiseen asemaan sen mukaan, millä toimialalla ne toimivat. Järjestelyn ei tämän vuoksi ole katsottu noudattavan Suomen ve-rojärjestelmän perusperiaatteita, joiden mukaisesti verotus ei saa vaikuttaa verovelvollisen käyttäytymiseen. Tämä olisi myös omiaan vääristämään eri toimialojen tasapuolisia kilpailuedellytyksiä. Perusteluna on myös viitattu kiinteistösijoitusten kasvuun ja katsottu, ettei ala tarvitse lisää tukitoimenpiteitä vaan pikemminkin ylikuumenemista hillitseviä toimenpiteitä.

58 59

Valiokuntamietinnön mukaan käsittelyn aikana on esitetty toisistaan täysin poikkeavia arvioita yhteisön valtiontukisääntöjen mahdollisesti asettamista esteistä verokohtelun muuttamiselle. Samalla on kuitenkin katsottu, että REIT-mallisen kiinteistösijoittamisen mahdollistaminen olisi omiaan tasaamaan kiinteistöjen hintoihin liittyvää suhdannevaihtelua. Tämä lisäisi markkinoiden vakautta ja toimivuutta. Kiinteistösijoit-tamisen kasvun on myös arvioitu parantavan asuntotuotannon ja asuntomarkkinoiden toimintaedellytyksiä sekä lisäävän markkinoiden läpinäkyvyyttä. Valiokunta katsoikin tuolloin, että osakeyhtiömuotoisen kiin-teistösijoittamisen toimintaedellytysten parantaminen edellyttää lisätoimia ja että kilpailukykyisiä toimin-taedellytyksiä ei kyetä luomaan muutoin kuin verotusta muuttamalla. Jos osakeyhtiömuotoista kiinteistöra-hastotoimintaa ei saada toimivaksi järjestelmäksi, on oletettavaa, ettei Suomeen myöskään saada tälle sekto-rille merkittäviä ulkomaisia sijoituksia ja että myös suomalaiset sijoitukset suuntautuvat enenevässä määrin ulkomaisiin kehittyviin kiinteistörahastoihin. Valiokunta ehdottikin tämän vuoksi eduskunnan hyväksyttä-väksi lausumaa, jonka mukaisesti hallituksen edellytetään ryhtyvän toimenpiteisiin osakeyhtiömuotoisten kiinteistörahastojen verotukseen liittyvien ongelmien poistamiseksi siten, että näiden rahastojen kilpailuky-kyiset toimintaedellytykset voidaan turvata.27

Tuolloin asia ei kuitenkaan koskaan edennyt päätöksenteon asteelle, mutta nyt se on noussut uudelleen esiin. Valtiovarainministeriön johdolla toiminut asuntopoliittinen työryhmä luovutti 20.12.2007 ehdotuksensa valtioneuvoston asuntopoliittiseksi toimenpide-ohjelmaksi asuntoministeri Jan Vapaavuorelle. Mukana on kaiken kaikkiaan 39 toimenpide-ehdotusta, jotka onnistuessaan voivat vaikuttaa positiivisesti asuntomarkki-noihin. Maapoliittisten ehdotusten ohella merkittävimmät ehdotukset liittyvät kiinteistörahastojen kaksin-kertaisen verotuksen poistamiseen. Ehdotuksessa luvataankin ensimmäistä kertaa, että osakeyhtiömuotois-ten kiinteistörahastojen kahdenkertainen verotus tullaan käytännössä poistamaan, jotta pääomia ja sijoittaji-en kiinnostusta vuokra-asuntotuotantoon saataisiin lisättyä, sillä tavoitteena on muun ohella, että Helsingin seudun vuosittaisesta 12 000–13 000 asunnon tuotannosta toteutetaan 20 prosenttia kohtuuhintaisena val-tion tukemana vuokra-asuntotuotantona.

Kaiken kaikkiaan nimenomaan Helsingin seudun vuokra-asuntotuotannon lisäämiseksi työryhmä esittää useita toimenpiteitä. Vuosina 2008–2011 aloitettaville normaaleille valtion korkotuella lainoittamille vuok-ra-asunnoille maksettaisiin korkotuen lisäksi myös uusi käynnistysavustus. Valtion ja Helsingin seudun vä-listä aiesopimusta valmistellut ryhmä on esittänyt avustuksen suuruudeksi 10 000 euroa asuntoa kohden. Vuokrapientalotuotannon edistämiseksi avataan asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän ehdotuksen mukaan mahdollisuus tuottaa vuokra-asuntojen korkotuella sellaisia myös asunto-osakeyhtiötaloja, joissa vuokralai-sella on mahdollisuus lunastaa pientaloasunto omakseen.

Julkisuudessa erityistä mielenkiintoa onkin herättänyt edeltävään yksityistä kiinteistösijoittamista koskevaan aihepiiriin liittyvä asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän ehdotus siitä, että erityisesti Helsingin seudun riit-tävän vuokra-asuntotarjonnan ja -tuotannon turvaamiseksi otetaan vuoden 2008 aikana käyttöön perintei-sen ara-tuotannon ja markkinaehtoisen tuotannon väliin sijoittuva uusi tuotantomuoto, jossa hyödynne-tään vuokra-asuntoihin suuntautuvaa investointikiinnostusta. Valtio luo näiden vuokratalojen rakentami-seen täytetakausjärjestelmän rakentamislainojen korkokustannusten minimoimiseksi, kun omistaja sitoutuu pitämään asunnot 20 vuotta vuokra-asuntoina. Välimalli toteutetaan ehdotuksen mukaan siten, ettei syn-ny ristiriitaa kilpailulainsäädännön kanssa. Vuokratason kohtuullisuusvaatimus toteutetaan sitä kautta, että tontinluovutuksissa kilpailu tapahtuu asuntovuokrien edullisuudella. Helsingin seutua koskevassa mahdol-lisessa aiesopimuksessa voitaisiin sopia, että kunnat ja valtio sitoutuvat tonttipolitiikassa siihen, että tontteja luovutetaan vuokra-asuntotuotantoon markkinahintaa halvemmalla, jos tonteille rakennettavien vuokrata-

27 Kilpailuvirasto on jo aikaisemmin katsonut arvionaan asiasta antamassaan lausunnossa, että kiinteistörahastolakiin ja sijoi-tusrahastolakiin tuolloin esitetyt muutokset ovat oikeansuuntaisia, kun ne muun muassa lisäävät kiinteistösijoitusmahdol-lisuuksia ja toisaalta parantavat sijoituskohteiden likviditeettiä. Esitetyt muutokset saattavat myös lisätä uusien toimijoiden kiinnostusta Suomen kiinteistömarkkinoihin.

60 61

lojen omistajat sitoutuvat pitämään kohteet vuokra-asuntokäytössä vähintään 20 vuotta. Käytännössä tämän uuden mallin rahoittajiksi aiotaan houkutella nimenomaan kaksoisverotuksesta vapautettavia asuntosijoit-tamiseen erikoistuneita rahastoja, jotka saavat vielä tuekseen rakennuslainan koron minimoivan valtion täy-tetakauksen.

Esitetty idea on ilmeisen vetoava, ja se onkin saanut runsaasti julkista huomiota osakseen (ks. Helsingin Sanomat 17.12.2007). Idean kiinnostavuuden taustakin on ilmeinen: siinä yhdistetään uudenlaisella rahoitusmallilla vuokra-asuminen ja pientaloasuminen – siis kaksi elementtiä, joille kummallekin otaksutaan olevan kysyntää. Esimerkiksi Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen valtioneuvostolle tekemässä tutkimuksessa (Laakso ja Kähkönen, 2007) todetaankin, että tärkeä syy asuntotuotannon määrän laskuun pääkaupunkiseudulla ja sen ohella muutamien muiden kasvuseutujen keskuskunnissa on valtion tukeman vuokra-asuntotuotannon romahtaminen. Tämä tuotanto on ollut kerrostalovaltaista ja suuntautunut pääosin keski- ja pienituloisille kotitalouksille. Aukko ei kuitenkaan aikaisemmin ole täyttynyt vastaavalla vapaarahoitteisen tuotannon kasvulla. Tämän vuoksi tutkimuksen mukaan Suomessa tarvitaan uusia toimintatapoja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyölle asuntotuotannossa, jotta myös keski- ja pienituloisille suunnattu kaupunkimainen asuntotuotanto elpyisi. Tutkimuksen mukaan myös Suomessa tulisi ottaa käyttöön muissa maissa sovellettuja toimintamalleja, joissa yhteiskunta hyödyntää yksityisten toimijoiden asiantuntemusta ja innovatiivisuutta, mutta hyväksyy samalla sen, että toiminnan on tarkoitus tuottaa voittoa.

Myös eräät viraston kuulemat asiantuntijat ovat viitanneet siihen, että juuri nyt on nk. mahdollisuuksien ik-kuna auki uudenlaisille ratkaisumalleille: omistusasuntomarkkinoiden ilmeinen lievä jäähtyminen vuonna 2007 avaa uudella tavalla mahdollisuuden valjastaa yksityisiä pääomia vuokra-asuntotuotantoon, sillä tiet-tävästi muun muassa työeläkeyhtiöissä olisi kiinnostusta myös kiinteistösijoitusten lisäämiseen edellyttäen kuitenkin, että verokohtelu on kunnossa. Käytännössä niin viraston kuulemat asiantuntijat kuin Pellervon taloudellinen tutkimuslaitoskin mainitussa raportissaan (Laakso ja Kähkönen, 2007) viittaavat samankaltai-seen malliin, joka on esitetty edellä asuntopoliittisen työryhmän raportista löytyvässä muodossa.

Julkisuudessa onkin toiveikkaasti ennustettu uusista vuokrapientaloista jopa samanlaista hittituotetta kuin rintamamiestaloista aikoinaan. Optimistisimpien visioiden mukaan kehyskuntiin rakennettaisiinkin jo lä-hitulevaisuudessa lähes tuhat vuokrapientaloa vuosittain. Tätä arviota voitaneen pitää varsin optimistisena.28 Eräät viraston kuulemat asiantuntijat ovatkin epäilevästi huomauttaneet siitä, etteivät esimerkiksi edellä kuva-tut asuntomarkkinoiden rautaiset lainalaisuudet murru tämänkään innovaation ansiosta. Toisin sanoen osalle väestöstä uusista vuokrapientaloista tulee edullisista tonteista ja muusta tuesta huolimatta nykyisellä raken-nuskustannustasolla väistämättä liian kalliita käytettävissä oleviin tuloihin nähden; osalle väestöstä taas eten-kin omistusasunnon korkojen verovähennysoikeus tekee omistusasumisesta ko. asumiskustannustasolla joka tapauksessa rationaalisen valinnan, joskin mahdollisuudella lunastaa vuokra-asunto myöhemmin omaksi yri-tettäneen houkutella asiakkaita nimenomaan tästä ryhmästä. Lisäksi on otettava huomioon, etteivät kaikkien asuntosijoittamiseen erikoistuneiden rahastojen liiketaloudelliset tavoitteet välttämättä vastaa yhteiskuntapo-liittisten päättäjien ambitioita. Tätä hankalasti lähestyttävää teemaa voidaan hahmotella seuraavasti.

Asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän raportissa luvataan siis, että kiinteistörahastoja koskevien verosäännös-ten uudistamista selvitetään 2008 ja uudistus saatetaan voimaan mahdollisimman nopeasti, jotta voitaisiin lisätä pääomia ja sijoittajien kiinnostusta vuokra-asuntorakentamiseen poistamalla kaksinkertainen verotus. Rakennuslehden (10.4.2008) tietojen mukaan uusi REIT-lainsäädäntö onkin tarkoitus saattaa voimaan jo vuoden 2009 alussa, vaikka edelleen on epäselvää, voidaanko uuden lainsäädännön alaisiin rahastoihin ottaa

28 Tosin esimerkiksi Asuntomarkkinat 2008 -seminaarissa puhuneen Helsingin kaupungin johdon edustajan mukaan uusi toimintamalli olisi jo nyt herättänyt huomattavaa kiinnostusta. Muissa yhteyksissä eräät asiantuntijat ovat kuitenkin suh-tautuneet epäilevästi sijoittajien laajamittaisempaan kiinnostukseen sitoa varallisuuttaan yhteiskunnallisten rajoitusten alai-seen tuotantoon.

60 61

mukaan myös vanhoja asuntoja. Alan järjestöjen näkemyksen mukaan myös vanhojen asuntojen ottaminen uuden lainsäädännön piiriin on käytännössä välttämätöntä, jotta lainmuutoksen tavoitteet eivät vesittyisi. Tärkeä reunahuomio liittyy edelleen siihen, että asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän raportin mukaan uu-distus toteutetaan siten, että se myös käytännössä lisää uusien vuokra-asuntojen rakentamista. Tämä ikään kuin ohimennen mainittu reunahuomio saattaa olla relevantimpi kuin miltä se nopeasti luettuna näyttää, sillä myöskään kiinteistörahastoihin ei pidä niiden tarjoamista uusista mahdollisuuksista huolimatta suhtau-tua kritiikittömästi.

Yleisesti ottaen epäsuorat kiinteistösijoitusinstrumentit saavat aikaan positiivisia vaikutuksia niin sijoittajien kuin paikallisten kiinteistömarkkinoidenkin kannalta.29 Epäsuoriin kiinteistösijoituksiin liittyy kuitenkin myös riskejä ja haittapuolia. Yksi olennainen riski sijoittajalle on sijoitusten välittömän seuranta- ja päätök-sentekomahdollisuuden rajoittuminen. Koska omaa hallinnointia ei ole, sijoitusten seuranta on riippuvaista instrumentin hallinnointiyhtiön antamista raporteista. Sijoittaja ei myöskään voi tehdä kiinteistöihin liit-tyviä osto- tai myyntipäätöksiä. Siten sijoittajan on luotettava, että instrumentin hallinnointiyhtiö kyke-nee hallinnoimaan varallisuutta menestyksekkäästi. Epäsuorissa kiinteistösijoituksissa sijoittajan on otettava huomioon merkittävät riskinottokykyyn, sopimusjuridiikkaan sekä yhteistyökumppaneiden valintaan liitty-vät toteutusriskit, joita on kuvattu tarkemmin muun muassa Karen (2004) tutkimuksessa.

Edellä todettujen ohella yhtenä listaamattomien kiinteistösijoitusinstrumenttien keskeisenä riskinä ovat myös markkinoiden yleisen toimivuuden edistämisen kannalta niiden exit-strategiat. Tällä tarkoitetaan ta-paa, jolla sijoituksista pyritään irtautumaan tavoitteen mukaisen hallinta-ajan jälkeen. Sijoituksista irtautu-misen onnistuminen on olennaista rahaston menestyksen ja tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Siksi tyy-dyttävien ja riittävien irtautumisstrategioiden puute saattaa vähentää sijoittajien kiinnostusta rahastoihin. Irtautumisongelma saattaa tulla ajankohtaiseksi lähivuosina, kun useat eurooppalaiset rahastot lähestyvät sa-manaikaisesti toiminta-aikansa loppua.

Eräiden viraston kuulemien asiantuntijoiden kanssa onkin keskusteltu myös uudenlaisista rahoitusmalleista kuten runsaasti viime aikoina kiinnostusta herättäneestä REIT-mallista sekä markkinoille tulleista uuden-tyyppisistä toimijoista. Näiden uusien toimijoiden ensisijaisena kiinnostuksen kohteena on yleensä aina-kin tässä vaiheessa muun muassa kuntien erittäin suureksi arvioitu vanha asuntomassa. Ongelmaksi voikin nousta muun muassa se, ettei kokonaistarjonta välttämättä tätäkään kautta lisäänny, jos kiinnostus kohdis-tuu lähinnä jo olemassa olevaan asuntokantaan. Lisäksi on päinvastoin epäiltävissä, että nämä puhtaasti kau-pallisin perustein toimivat kiinteistösijoitusyhtiöt itse asiassa lohkaisevat osan epäkurantista asuntokannasta kokonaan pois käytöstä. Toisaalta asiantuntijoiden mukaan voi olla niinkin, että kiinteistösijoitusyhtiöt vain tekevät nopeammin sen, mikä joka tapauksessa jossain vaiheessa olisi pakko tehdä.

Tällä viitataan käytännössä ARA:n ylimmän johdon esiin nostamaan osin epäkurantin, korjausvelkaisen ja energiatehottoman asuntokannan osan ongelmaan. Tässä on esimerkiksi Helsingin Sanomissa 10.2.2008 esi-tetyllä tavalla käytännössä kyse siitä, että takapainotteisten lainojen ja voimakkaasti kohonneiden kustan-nusten takia monien kohteiden kunnostaminen kuranttiin ja ennen kaikkea energiatehokkaaseen kuntoon

29 Erityisesti kiinteistömarkkinoiden aktiviteetin ja siten myös likviditeetin uskotaan kasvavan, kun markkinoille luodaan epäsuoria sijoitusinstrumentteja. Kiinteistösijoitukset tulevat tällöin yhä useampien sijoittajien ulottuville, koska epäsuori-en instrumenttien pienemmästä yksikkökoosta johtuen sijoitettavaa varallisuutta tarvitaan huomattavasti vähemmän kuin suoriin sijoituksiin. Siten potentiaalisten kiinteistösijoittajien määrä kasvaa. Tiivistäen voidaan mainita ainakin seuraa-via etuja, jotka syntyvät, kun markkinoille kehitetään epäsuoria kiinteistösijoitusinstrumentteja: 1) Paikallisten kiinteistö-markkinoiden likviditeetti paranee, 2) eläkeyhtiöiden ja muiden sijoittajien mahdollisuudet saavuttaa portfolion hajautus-etuja kiinteistösijoituksilla paranevat verotuseduista ja suoria kiinteistösijoituksia pienemmistä transaktiokustannuksista johtuen, 3) valtion kiinteistöomistusten yksityistämiseen sopiva instrumentti ja 4) paikallisten kiinteistöyritysten kilpailu-kyky ulkomaisiin verotehokkaisiin kilpailijoihin nähden paranee. Sijoittajan kannalta uusien sijoitusmuotojen kehittämi-nen toisi luonnollisesti uusia vaihtoehtoja salkun hajautukseen (Kare, 2004).

62 63

saattaa tulla vähintään yhtä kalliiksi kuin vanhojen purkaminen ja kokonaan uusien tehokkaampi ja tiiviim-pi rakentaminen. Näkemys on oudoksuttanut monia, mutta se ainakin eräissä kohteissa vastannee hyvin ni-menomaan kiinteistösijoittajien ajattelua. Joka tapauksessa on varsin epäselvää, millaisia toimintastrategioita uudet kiinteistösijoittamiseen erikoistuneet toimijat käytännössä omaksuvat ja mitä vaikutuksia näillä tulee olemaan. Vielä epäselvempää on se, miten ja milloin nämä toimijat aikovat irrottautua sijoituksistaan kan-nattavalla tavalla.30

On selvää, että uudentyyppisiin toimijoihin ja toimintamalleihin saattaa liittyä omat riskinsä ja lieveilmiön-sä. Yhtä selvää, on se että kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon turvaamiseksi ja edistämiseksi tarvitaan uusia avauksia, ajattelumalleja ja kannusteita – siis perinteisen ajattelukehikon uudelleenarviointia kuten Suomen Kiinteistöliiton johto on mainitussa Helsingin Sanomien artikkelissa 5.4.2008 todennut. Paljolti sa-maan tulemaan päätyy Talouselämä-lehti pääkirjoituksessaan 16.5.2008, jossa käsitellään vuokra-asuntotuo-tannon lisäämisen problematiikkaa. Lehti lähtee siitä edelläkin todetusta näkökohdasta, että asuntojen reaa-lihintojen nousun pysähtyminen on paradoksaalisesti huono uutinen nimenomaan vuokra-asuntoa tarvitse-van kannalta, sillä suhteelliset vuokratuotot etenkin pääkaupunkiseudulla ovat painuneet niin alas, että moni vuokranantaja on jatkanut vuokraamista vain, koska asunnon arvo on noussut jatkuvasti. Jos tätä nousua ei ole odotettavissa, moni yksityinen vuokranantaja alkaa miettiä asunnon realisoimista, mistä taas seuraa sekä inhimillinen että kansantaloudellinen ongelma erityisesti pääkaupunkiseudun heikommin palkattujen alo-jen ja niiden työntekijöiden kannalta.

Talouselämä-lehti toteaakin, etteivät yksittäiset temput vuokra-asuntotuotannon lisäämiseksi auta, ellei koko asiaan liittyvä ajattelu uudistu. Tällä lehti tarkoittaa ennen muuta tarvetta hyväksyä se, että vuokra-asunnot ovat sijoituksia, joille omistajat – myös kunnat ja yleishyödylliset yhteisöt – haluavat saada kohtuullisen tuo-ton. Lehden arvion mukaan merkittävin yksittäinen uudistus, joka avaa tietä tällaiselle ajattelulle on juuri REIT-mallin käyttöönotto. Uudistuksen merkittävyyden ydin on varsin yksinkertainen: Kaksinkertaises-ta verotuksesta vapautettu REIT-rahasto tarjoaa mahdollisuuden sijoittaa muun muassa vuokra-asuntoihin pieninä siivuina. Jos taas näistä rahastoista saa riskitöntä pankkikorkoa vastaavan tuoton, osa talletuksissa olevista miljardeista päätyy varmasti myös vuokra-asuntomarkkinoille. Tätä valtioneuvoston asuntopoliitti-sessa ohjelmassa hyväksyttyä uudistusta uhkaamaan on kuitenkin noussut sen liian tiukka rajaaminen kos-kemaan vain uudisrakennuksiin sijoittuvia vuokra-asuntoja. Lehden arvion mukaan rajaus on selvästi vaaral-linen, sillä pelikenttä voi jäädä sijoittajien näkökulmasta liian pieneksi ja rahastot osin jopa kokonaan syn-tymättä. Rajaus käytännössä estäisi myös todella merkittävän mahdollisuuden saneerata nimenomaan kau-punkien keskustoissa olevia vanhoja toimistotaloja vuokra-asunnoiksi. Asiaa pitäisikin ehdottomasti pohtia vielä tästä näkökulmasta.

3.4. ylikansallinen standardisointi rakennustuotetarjonnan lisäämisen edellytyksenä

Merkittävä rooli koko rakennusklusterin markkinoiden toimivuudessa on rakennustuoteteollisuudella, joka tarjoaa panostekijöitä varsinaiseen talonrakentamiseen. Rakennustuoteteollisuuden eri alamarkkinoista suuri osa on edellä ja liitteessä 1 esitetyllä tavalla selvästi keskittyneitä. Markkinoilla toimii usein vain harvoja yri-tyksiä, joilla on siten suuri markkinaosuus. Ulkomaisen tuonnin osuus on yleisesti ottaen varsin vähäinen, ja

30 Myös esimerkiksi Rakennuslehden (7.2.2008) mukaan kunnat muuttavat vuokra-asuntojaan rahaksi kiihtyvällä tahdilla. Esimerkiksi Nokian kaupunginhallitus päätti juuri myydä yli tuhat asuntoa ruotsalaiselle kiinteistösijoittajalle, ja Pirkka-la teki muutama viikko sitten kaupat 480 asunnosta. Monet muut kunnat, kuten Vihti ja Valkeakoski, ovat myös myyneet asuntojaan. Tällä tavoin kiinteistönpito tehostuu, mutta sijoittajien tulemisen myötä vuokrat nousevat. Samalla kunti-en asuntokaupat testaavat Rakennuslehden mukaan ARA:n valvonnan tiukkuutta, sillä normaalien aravasijoitusten alaisten asuntojen kauppahinta ja vuokrataso ovat säänneltyjä. Erityisesti kuntien asunnoista tehtyjen tarjousten isot erot herättävät ihmetystä, sillä normaalien arava-asuntojen myyntihinta on tarkkaan säännelty. Erityisesti eräät huomattavan korkeat tar-joukset ovatkin herättäneet epäilyjä siitä, millaiseen liiketoimintamalliin perustuen kyseiset toimijat aikovat myöhemmin hankintansa rahastaa.

62 63

markkinoilla yleisesti ottaen on varsin vahva kotimarkkinaluonne. Tämä saattaa johtua osin siitä, että suoma-laiset rakennustuotemarkkinat ovat suhteellisen pienet, kuten kaikki kotimaiset markkinat, eivätkä ne siten houkuttele ulkomaisia yrityksiä tuotteiden maahantuontiin. Vuonna 1991 Kilpailuviraston ja silloisen Asun-tohallituksen yhteistyönä tehdyssä kattavassa selvityksessä asetettiin aikoinaan toiveita siihen, että Suomen EU-jäsenyys lisäisi merkittävästi rakennusmateriaalien tuontia. Tämä toive on kuitenkin jäänyt tähän asti suurelta osin toteutumatta. Yksi keskeinen syy tuonnin vähäisyyteen ovat erilaiset kansalliset standardit, muut kansalliset hyväksyntäjärjestelmät sekä muut usein julkisesta sääntelystä aiheutuvat tuonnin esteet.

Tässä suhteessa voidaan kuitenkin hahmottaa erilaisia tyyppitapauksia lähinnä sen perusteella, mistä tuonnin ja kilpailun estyminen ennen muuta johtuu. Tuonnin estyminen erilaisten standardien tai muiden hyväksyn-tämenettelyiden takia on erityisen todennäköistä tilanteissa, joissa standardit ovat toimijoiden itse luomia de facto -standardeja, koska näihin on yleensä automaattisesti sisäänrakennettu myös kilpailustrategisia aspekte-ja. Tyypillinen ja monella tavalla klassinen esimerkki tällaisesta on nk. upotusstandardi lukitusalalla. Upotuk-sella tarkoitetaan sitä tapaa, jolla lukot, painikkeet ja helat kiinnitetään valmiiseen oveen. Olisi luonnollisesti mittakaavaetujen kannalta kustannustehotonta tehdä tämä upotus joka kerta eri tavalla. Tämän vuoksi mel-kein kaikissa maissa on sovittu menettelystä, jota eri toimijat tässä suhteessa noudattavat. Käytännössä myös Suomessa ovivalmistajat tekevätkin valmiit paikat lukoille ja painikkeille aina samalla tavalla. Ongelma aiheu-tuu siitä, että Suomessa tämä nk. upotus tehdään eri tavalla – erityisesti lukkorungon koon suhteen – kuin useimmissa johtavissa Keski-Euroopan maissa. Riippumatta siitä, mistä syistä ratkaisuun on päädytty tai onko ratkaisu laadullisesti parempi tai huonompi kuin muiden, tämä luonnollisesti de facto heikentää merkittäväs-ti eurooppalaisten valmistajien kiinnostusta tulla muutoinkin pieniksi ja epäkiinnostaviksi koetuille Suomen markkinoille, joilla Abloy Oy:llä on muutoinkin erittäin vahva asema. Vastaavanlainen tilanne on esimerkiksi palo-ovien kohdalla: myös nämä poikkeavat Suomessa useimpien muiden maiden vastaavista.

Toisena tyyppitapauksena esille voidaan ottaa julkisuudessa suhteellisen paljon palstatilaa saanut harjateräs-keskustelu, josta virastoon on tullut yhteydenottoja aikaisemminkin. Esimerkiksi Rakennuslehden 13.9.2007 artikkelin mukaan lahtelainen Peikko Group on julistanut sodan suomalaiselle harjaterässtandardille. Syynä tähän on se, että eurooppalaiset terästehtaat perivät voimassa olevan kansallisen standardin takia suomalai-selta rakennusteollisuudelta 15–20 miljoonaa euroa ylihintaa vuodessa verrattuna saksalaisen standardin mu-kaiseen harjateräkseen. Rakennusalaa vaaditaan lopettamaan standardin noudattaminen ensi vuoden alussa, mikäli lainsäädäntöä ei saada muutettua. Lehden haastattelema ympäristöministeriön edustaja pitää Peikon uhittelua perusteettomana. Hänen mukaansa Suomen betoninormit rakentuvat SFS-standardin mukaiselle, tavallisimmin A500HW-harjateräkselle. Jos tämä teräs korvataan jollain muulla harjateräksellä, suunnittelija ei tiedä, millaisia suunnitteluarvoja hänen pitää noudattaa. Huomioon otettavia asioita ovat hänen mukaan-sa esimerkiksi harjateräksen tartuntakerroin ja hitsattavuusvaatimus. Ympäristöministeriön edustajat kiistää sen, että standardi olisi vanhentunut tai että kysymys olisi protektionismista. Monet alan yritykset eivät kui-tenkaan ole julkisuudessa esittämissään puheenvuoroissa hyväksyneet tätä näkemystä relevanttien teknisten perusteiden olemassaolosta. Eräät viraston kuulemat standardisoinnin asiantuntijat ovat katsoneet, ettei stan-dardi sinänsä ole todennäköisesti julkisuudessa esiintyneiden yritysten esittämällä tavalla ”väärä” tai ”virheel-linen”; sen sijaan täysin poissuljettuna ei voida pitää sitä, että standardin taustalla oleva tuoteluokittelu järjes-telmä olisi aikoinaan rakennettu kilpailulliset näkökohdat spekulatiivisesti huomioon ottaen. Tämä ongelma tulee poistumaan toivottavasti kokonaan, kun rakennusala siirtyy käyttämään betonirakenteiden eurokoodeja sekä kun raudoitusteräksiä koskeva EN 10080 standardi on uusittu ja julkaistu EU:n virallisessa lehdessä.

Kolmas tyyppitapaus liittyy ympäristöministeriön antamaan rakentamismääräyskokoelmaan, jolla on käytän-nössä suuri merkitys rakennustuotteiden markkinoille pääsylle. Esimerkiksi rakentamismääräyskokoelman ei-velvoittavissa ohjeissa mainitaan tiettyjen tuoteryhmien kohdalla standardeja, joiden mukaisia tuotteita ”suo-sitellaan” käytettäväksi. Rakentamismääräyskokoelman ohje sisältää yleensä hyväksytyn tai hyväksyttyjä tapoja toteuttaa määräysten vaatimus. Ohje velvoittaa rakennusvalvonnan hyväksymään ohjeen mukainen ratkaisu. Lainsäädännön näkökulmasta nämä standardit eivät ole velvoittavia, mutta käytännössä voi käydä niin, etteivät rakennussuunnittelijat ja -urakoitsijat tosiasiallisesti käytä muita kuin rakentamismääräyskokoelmassa mainit-tuja tuotteita. Osittain ymmärrettävistäkin syistä suunnittelijat ja urakoitsijat haluavat toimia varman päälle

64 65

välttääkseen standardoimattoman tuotteen käytöstä mahdollisesti aiheutuvat vahingot ja kustannukset. Lisäk-si rakennusvalvontaviranomaiset eivät välttämättä ole täysin tietoisia siitä, että rakentamismääräyskokoelmas-sa mainittu tai suositeltu tuote saattaa olla yksi hyväksyttävä vaihtoehto ja muidenkin vaihtoehtojen käyttämi-nen on luvallista, kunhan tuote täyttää sille asetetut vaatimukset. Tästä johtuen valvontaviranomaiset saattavat edellyttää rakentamismääräyskokoelman tarkkaa noudattamista, mikä voi aiheuttaa esteen muiden vastaavien tuotteiden markkinoille pääsylle.

Kuten edeltävistä esimerkeistä ilmenee, standardisointiin liittyvissä ongelmissa on usein kyse varsin monimut-kaisista asetelmista, eikä tuontikilpailun estymisessä aina ole kyse aktiivisista ja tahallisista pyrkimyksistä estää kilpailua vaan eräällä tavalla monimutkaiseen ja hajanaiseen järjestelmään jo sinänsä sisäänrakennetusta ylei-sestä piirteestä. Sanottu ei kuitenkaan poista sitä komissionkin noteeraamaa tosiseikkaa, että monimutkainen kansallinen hyväksyntäjärjestelmä jo sinänsä voi olla ongelmallinen tuontikilpailun kannalta. Kilpailuviras-to onkin jo aikaisemmin lausunnoissaan ja muissa yhteyksissä katsonut Euroopan komission tavoin, että toi-mivan kilpailun kannalta lähtökohtaisesti erityisen ongelmallisina voidaan joka tapauksessa pitää kansallista tyyppihyväksyntää ja erilaisia muita kansallisia hyväksyntämenettelyitä. Myös standardisoinnin asiantuntijat ovat kiinnittäneet huomiota näihin liittyviin ongelmiin.

Esimerkiksi Virtasen (2005) esityksen mukaan Suomessa olikin jo EU-jäsenyyden alkuvuosina nähtävissä sel-keä tarve uudistaa kotimainen tuotehyväksyntäjärjestelmä, joka ei toiminut riittävän luotettavasti ja joka oli lähtökohtaisesti vapaaehtoinen ja hyvin sekava. Tähän uudistukseen ei kuitenkaan tuolloin ryhdytty, koska EY-tasoisen järjestelmän arvioitiin varsin nopeasti korvaavan vanhan kotimaisen järjestelmän. EY-järjestelmän syntyminen on kuitenkin kestänyt huomattavasti otaksuttua kauemmin johtuen muun muassa kansallisten hyväksyntäjärjestelmien monimutkaisuudesta, standardisoinnin yleisestä hitaudesta sekä asiaan liittyvistä il-meisistä kauppapoliittisista ambitioista eri jäsenmaissa. Lähivuosina tilanne on kuitenkin muuttumassa.

EY:n keskeisimpiä tavoitteita on pitkään ollut toimivien sisämarkkinoiden luominen sekä tähän välittömästi liittyvä tavaroiden ja palveluiden vapaan liikkuvuuden edistämisen periaate. Tätä edistämistyötä on käytän-nössä tehty kaupan teknisiä esteitä poistamalla muun muassa tuotteita koskevien yhteisten eurooppalaisten vaatimusten kautta. Alkuperäinen yhteisten eurooppalaisten vaatimusten idea kriisiytyi ilmeisistä syistä jo 1970-luvun lopulla, vaikka tuotannon volyymi ja jäsenmaiden määrä oli huomattavasti pienempi kuin nykyi-sin. EY:ssä päätettiinkin vuonna 1985 ns. New Approach -menettelytavasta, jossa viranomaiset antavat vain tuotteen turvallisuuteen ja terveellisyyteen liittyviä määräyksiä (ns. olennaisia vaatimuksia). Tuotteille voidaan tehdä harmonisoituja tuotestandardeja, joiden mukaisesti toimien voidaan osoittaa tuotteen täyttävän New Approach -direktiivien mukaisuuden. Käytännössä standardien laatiminen annettiin eurooppalaisten standar-disointijärjestöjen tehtäväksi.

Toinen merkittävä päätös oli nk. Global Approach -päätös, joka tarkoittaa erilaisia vaatimusten mukaisuuden osoittamiseen käytettäviä menettelytapoja, jotka on moduloitu siten, että usein direktiivin sisällä valmistaja voi valita itselleen sopivimman riippuen muun muassa valmistajan laadunvalvontajärjestelmästä. Mainittujen päätösten jälkeen eurooppalainen tuotevalvonta on nojautunut kahteen pääosaan: 1) Ensivalvontaan, jonka muodostavat olennaisten vaatimusten esittäminen tuotteelle ja tähän liittyvät vaatimustenmukaisuuden osoit-tamisjärjestelmät. 2) Markkinavalvontaan, jota suorittaa markkinavalvontaviranomainen muun muassa suo-rittamalla pistokokeita markkinoilla. Rakennustuotedirektiivi hyväksyttiin vuonna 1988, mutta se ei silti ole puhdas New Approach -direktiivi. Siinä olennaiset vaatimukset on esitetty rakennuskohteelle – ei rakennus-tuotteille. Tästä on seurauksena se, että tekniset eritelmät – siis käytännössä harmonisoidut tuotestandardit – ovat de facto pakollisia, kun taas muissa New Approach -direktiiveissä ne ovat vain eräs tapa osoittaa olennais-ten vaatimusten täyttyminen.

Rakennustuotedirektiivissä on kuusi olennaista vaatimusta, jotka kohdistuvat siis rakennuskohteeseen ja jot-ka ovat seuraavat: 1) mekaaninen lujuus ja vakavuus, 2) paloturvallisuus, 3) hygienia, terveys ja ympäristö, 4) käyttöturvallisuus, 5) meluntorjunta sekä 6) energiatalous ja lämmöneritys. Olennaiset vaatimukset eivät sisällöltään poikkea merkittävästi siitä, mitä Suomessa on säädetty muun muassa rakentamismääräyskokoel-

64 65

massa. Toisaalta olennaiset vaatimukset ovat luonteeltaan niin yleisiä, etteivät ne juurikaan tarjoa suunnitteli-jalle tai rakentajalle käytännön suuntaviivoja siitä, miten tulisi rakentaa. Tämän vuoksi tarvitaan varsin run-saasti yksityiskohtaista muuta ohjeistusta, jonka avulla tulkitaan ja täsmennetään olennaisia vaatimuksia. Suo-messa näin tulisi tehdä käytännössä ennen muuta rakentamismääräyksissä. Julkisten määräysten ohella alalla on kuitenkin runsaasti myös kaupallista teknistä dokumentaatiota, joka osaltaan täydentää ja täsmentää jul-kista ohjausta. Tässä tarkastelun painopiste on kuitenkin ennen muuta julkisessa ohjauksessa ja sen roolissa.

Rakennuskohteelle olennaiset vaatimukset asettava rakennustuotedirektiivi tarvitsee siis käytännössä täydennyk-sekseen tuotekohtaisia teknisiä eritelmiä, joita ovat harmonisoitu tuotestandardi hEN tai eurooppalainen tek-ninen hyväksyntä ETA. Harmonisoidussa tuotestandardissa voi olla vapaaehtoinen osa ja harmonisoitu osa. Harmonisoitu osa käsittelee niitä ominaisuuksia, jotka on mainittu mandaatissa ja jotka liittyvät johonkin kuudesta olennaisesta vaatimuksesta. Vapaaehtoinen osa voi käsitellä muita ominaisuuksia, joita viranomais-sääntely ei koske mutta jotka voivat kuitenkin olla tuotteen ostajalle tärkeitä. Rakennustuotedirektiivin mu-kaan tuotestandardit tulisi laatia suorituskyky- tai toimivuuspohjaisesti, jos mahdollista. Aina näin ei kuiten-kaan tapahdu. Standardin alussa on kerrottu standardin soveltamisala sekä tuoteryhmät, jotka standardi kat-taa sekä niiden käyttökohteet. Käyttökohteittain on kerrottu myös ne ominaisuudet, jotka kyseisessä käyttö-kohteessa tuotteelta vaaditaan selvitettäväksi. Standardissa on lisäksi eri ominaisuuksille määritelty testaus- ja todentamismenetelmät kuten laskentamenetelmät. Standardeissa tulisi myös olla CE-merkintä esimerkki tai esimerkkejä jotka antavat valmistajille ohjeita siitä, kuinka tehdä CE-merkintä omiin tuotteisiinsa.

Komissio on erillisillä mandaateilla eli standardien toimeksiannoilla antanut harmonisoitujen tuotestandardi-en laatimisen eurooppalaisille standardisointijärjestöille, joista keskeisin on CEN. Vastaavalla tavalla komissio antaa mandaatit myös eurooppalaisten hyväksyntäohjeiden ETAG laatimiseksi. Mandaatit on käsitelty raken-nustuotedirektiivin toimintaa ohjaavassa rakennusalan pysyvässä komiteassa. Mandaatteihin on saatu perus-asiakirjojen lisäksi täydentävinä vaatimuksina kaikki ne viranomaisvaatimukset, joita jäsenmaissa on ollut. ja jotka liittyvät olennaisiin vaatimuksiin. Kullekin tuoteperheelle tai eräissä tapauksissa yksittäiselle tuotteelle on määritelty käyttökohteittain vaatimusten mukaisuuden osoittamismenetelmä eli käytännössä AoC-luokka, jotka komissio on päättänyt kuultuaan rakennusalan pysyvän komitean mielipidettä.

Rakennustuotteiden CE-merkintä ja tuotteen vaatimusten mukaisuuden osoittaminen edellyttää usein riip-pumattoman kolmannen osapuolen osallistumista ja panosta. Osallistuminen voi käytännössä olla testausta, tuotannon tarkastusta ja varmennusta tai tuotteen varmennusta. Millaista kolmannen osapuolen osallistumis-ta ja kuinka paljon selviää komission tuotetta tai tuoteperhettä koskevasta vaatimusten mukaisuuden osoit-tavasta päätöksestä. Päätökset esitetään myös harmonisoiduissa tuotestandardeissa tai ETAG:ssa. Esimerkiksi alimmassa AoC-luokassa kolmannen osapuolen osallistumista ei tarvita lainkaan, vaan valmistajan oma alku-testaus yhdessä harmonisoituun hEN-standardiin perustuvan laadunvalvonnan kanssa riittää. Tältä pohjalta valmistaja voi kiinnittää CE-merkinnän tuotteeseensa. Rakennustuotteelle myönnetty CE-merkintä ilmaisee, että tuote on yhdenmukaistettujen standardien tai eurooppalaisen teknisen hyväksynnän mukainen. CE-mer-kittyjen tuotteiden pitäisi päästä liikkumaan sisämarkkinoilla vapaasti.

Komissio ja 23 jäsenvaltiota lähtevät siitä, että CE-merkintä on pakollinen sen jälkeen, kun tuotetta koske-van harmonisoidun tuotestandardin siirtymäaika on päättynyt. Ennen siirtymäkauden alkamista jäsenvaltioi-den on täytynyt poistaa mahdolliset kaupan esteet määräyksistään eli mukauttaa säädöksensä pohjautumaan harmonisoituihin tuotestandardeihin. Suomi on likimain ainoa jäsenvaltio, joka ei ole vielä säätänyt CE-mer-kintää pakolliseksi. Esimerkiksi Ruotsissa hyväksytään käytännössä ainoastaan CE-merkintä, sillä osittain pa-kolliset kansalliset tyyppihyväksynnät lakkaavat, kun tuotetta koskevan CE-merkinnän siirtymäaika on päät-tynyt. Erilainen tulkinta on syntynyt siitä, että CE-merkinnän pakollisuutta ei suoraan mainita rakennustuo-tedirektiivissä. Komissio ja valtaosa jäsenvaltioista kuitenkin katsovat, että CE-merkinnän de facto pakollisuus tulee yhteisön muun lainsäädännön kautta. Kaiken kaikkiaan hajanaisesta ja sekavasta tilanteesta aiheutuu jäljempänä yksityiskohtaisemmin tarkasteltuja ongelmia Suomen markkinoiden kannalta.

66 67

Vaikka ylikansallinen standardisointi on siis selkeästi tulossa yhä merkittävämpään rooliin alalla, säilyttävät sekä kansallinen standardisointi että siihen verrattavat hyväksyntämenettelyt vielä ainakin lähivuosina mer-kityksensä. Näistä kansallisista hyväksyntämenettelyistä keskeisimmässä asemassa Suomessa on kansallinen tyyppihyväksyntä, jonka aseman itsepintaiseen puolustamiseen liittyy CE-merkinnän vapaaehtoisuuden ohel-la toinen ylikansallisten harmonisointitavoitteiden näkökulmasta ongelmallinen kansallinen erityispiirre.

Rakennustuotteen tyyppihyväksynnän antaa maankäyttö- ja rakennuslain 148§:n sekä tuotehyväksyntälain 9§:n mukaan ympäristöministeriö tai ministeriön valtuuttama hyväksyntälaitos. Ministeriö voi hakemuk-sesta hyväksyä enintään viideksi vuodeksi rakenteen, rakennusosan taikka rakennukseen kiinteästi liittyvän tarvikkeen, tuotteen tai laitteen käytettäväksi rakennuksessa. Tuotehyväksyntälain mukaan tyyppihyväksyn-nän perusteena tulee olla selvitys käyttötarkoituksesta sekä tuotteen ominaisuuksista, joille tyyppihyväksyn-tää haetaan.

Vaadittavat ominaisuudet ja hyväksyttävät menetelmät näiden ominaisuuksien toteamiseksi määritellään ym-päristöministeriön asetuksessa, jolla voidaan säätää, että ministeriön hyväksymä toimielin varmentaa tuot-teen, rakennusosan jne. vaatimustenmukaisuuden. Tyyppihyväksytyn rakennustuotteen valmistuksen laadun-valvonnan tulee varmistaa, että valmistuksessa syntyy vaatimusten mukaisia tuotteita. Tuotehyväksyntälain 11§:n ja maankäyttö- ja rakennuslain 148§:n mukaan tyyppihyväksynnän yhteydessä ministeriön tulee hy-väksyä tarkastuselin, joka valvoo jatkuvasti tyyppihyväksyttyjen tuotteiden laatua. Tuotteen laadunvalvonta vastaa suurilta osin rakennustuotedirektiivin mukaista vaatimustenmukaisuuden osoittamiseen liittyvää laa-dunvalvontaa. Tyyppihyväksyntä voidaan tarvittaessa peruuttaa. Tyyppihyväksytty tuote on merkittävä ympä-ristöministeriön määräämällä tavalla. Tyyppihyväksytyn tuotteen katsotaan täyttävän asetetut tekniset vaati-mukset niiltä osin kuin asia on selvitetty tyyppihyväksynnän yhteydessä.31

Kuten edellä on todettu, tyyppihyväksyntään ja sen asemaan Suomessa liittyy ylikansallisten harmonisointi-tavoitteiden näkökulmasta selvästi ongelmallisia piirteitä. Suomi onkin saanut Euroopan komissiolta viralli-sen huomautuksen (2001/4579) koskien rakentamismääräyskokoelman ohjeiden sitovuutta ja tyyppihyväk-synnän vapaaehtoisuutta. Komissio katsoi, että esimerkiksi Suomen rakennusvalvontaviranomaiset soveltavat rakentamismääräyskokoelman ohjeita ja tyyppihyväksyntämenettelyjä käytännössä usein pakottavina. Tämän vuoksi komissio katsoi, ettei Suomi täytä rakennustuotedirektiivin vaatimuksia ja että Suomi estää tavaroi-den vapaata liikkuvuutta hallinnollisella käytännöllä. Ongelmana tapauksessa oli, että yritys yritti saada Suo-men markkinoille suihkupään (Multishower), mutta rakennusvalvontaviranomaiset eivät hyväksyneet tuot-teen käyttöä rakennuskohteessa, koska tuotteella ei ollut ympäristöministeriön myöntämää tyyppihyväksyn-tää. Suihkupää ei myöskään täyttänyt Suomen rakentamismääräyskokoelmassa annettuja ohjeita veden vir-taamaan liittyen.

Ympäristöministeriön laatimassa Suomen vastineessa korostettiin, ettei tyyppihyväksyntä ole pakollinen ja et-tei suihkupäälle ole asetettu erillisiä vaatimuksia rakentamismääräyskokoelmassa eikä sitä voida edes erillisenä tyyppihyväksyä. Suomen vastineen mukaan kyseessä ei myöskään ole rakennusvalvontaviranomaisen toteut-tama yleinen hallinnollinen käytäntö toisin kuin komissio huomautuksessaan katsoi. Suomi korosti edelleen, ettei kyseessä ole julkisen vallan toimien aiheuttama ongelma, koska yksityinen rakennuttaja (asiakas) voi vaa-tia käytettävältä tuotteelta tyyppihyväksyntää tai vastaavaa muuta hyväksyntää.

31 Rakennustuotteen valmistajat ja markkinoijat voivat liittää tuotteisiinsa myös varmennettuja käyttöselosteita, joiden tar-koituksena on muun muassa helpottaa rakennusvalvontaviranomaisen työtä. Varmennettu käyttöseloste sisältää tarpeelli-set tiedot tuotteen ominaisuuksista, käyttötavoista ja käyttökelpoisuudesta jne. Rakenteiden kelpoisuutta ja laatua voidaan valvoa ottamalla rakenteista ja niihin käytetyistä rakennusaineista ja -tarvikkeista näytteitä. Rakenteiden kelpoisuuteen ra-kentamisen aikana liittyvät näytteet ottaa hyväksytty toimielin. Rakennustuotteiden rakennuspaikkakohtaiset näytteet voi-daan korvata valmistajan ylläpitämällä tehtaan sisäisellä laadunvalvontajärjestelmällä. Laadunvalvontajärjestelmän varmen-taa ympäristöministeriön hyväksymä toimielin. Varmentamisen perusteena on tehtaan ja sen sisäisen laadunvalvontajärjes-telmän alkutarkastus sekä laadunvalvontajärjestelmän jatkuva valvonta, arviointi ja hyväksyminen.

66 67

Myös vuoden 2004 alusta voimaan tulleen tuotehyväksyntälain valmisteluvaiheessa komissio on pyytänyt Suomelta lisäselvityksiä tyyppihyväksyntään liittyen, mutta ilmeisesti ympäristöministeriön laatima Suomen vastaus komissiolle on ollut siinä määrin tyydyttävä, että laki vahvistettiin. Komissio jätti kuitenkin itselleen oikeuden tarvittaessa palata asiaan uudestaan. Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan teollisuus on jo tuolloin pääosin antanut tukensa kansainväliselle hyväksyntätyölle, ja tietyt alat ovat myös kannattaneet CE-merkinnän pakollisuutta, sillä monet tuotemarkkinat ovat nykyisin kansainvälisiä, joten kansallisen sääntelyn tarve luontaisesti vähenee. Teollisuuden lausumat tuotehyväksyntälakia kohtaan eivät kuitenkaan olleet asian-tuntijoiden mukaan tarpeeksi voimakkaita, ja laki on tuli hyväksytyksi käytännössä sellaisenaan ympäristömi-nisteriön toivomassa muodossa.

Tuotehyväksyntälain valmistelun yhteydessä ympäristöministeriö onkin eduskunnan ympäristövaliokunnal-le antamassaan lausunnossa halunnut säilyttää lainsäädännössä kansalliset tuotehyväksyntämenetelmät kuten tyyppihyväksynnän. Lisäksi ympäristöministeriö on vastustanut CE-merkinnän pakollisuutta. Perusteluina vastustamiselle oli tuolloin muun muassa CE-merkintäjärjestelmän valmistelun hitaus ja se, ettei CE-mer-kintää ole tarkoitettu kattamaan kaikkia rakennustuotteita. CE-merkinnän vapaaehtoisuutta ympäristömi-nisteriö perusteli myös standardisoinnin yleisellä vapaaehtoisuudella: pakollisiksi säädetyt standardit ovat vain poikkeustapauksia. Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan ministeriön lausunto näyttää perustuneen rakennustuotedirektiivin väärinymmärtämiseen.

Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan vapaaehtoinen ja monista päällekkäisistä elementeistä koostu-va järjestelmä on aiheuttanut runsaasti epäselvyyttä ja sekaannusta markkinoilla. Lisäksi joillakin aloilla on ilmennyt ilmeisiä pyrkimyksiä painottaa ja alleviivata kansallisten hyväksyntöjen merkitystä yli niiden todel-lisen aseman. Esimerkiksi LVI-alalla on perinteisesti noudatettu varsin tiukasti nimenomaan kansallisia mää-räyksiä ja ohjeita, minkä vuoksi periaatteessa vapaaehtoisesta tyyppihyväksynnästä onkin useissa tapauksissa tullut käytännössä pakollinen kuten Rakennuslehtikin tuo esiin 19.4.2007 artikkelissaan.

OECD:n (2003) sääntelyuudistusta käsittelevässä Suomea koskevassa raportissa kartoitetaan Suomen markki-noita ja kilpailutilannetta sääntelyuudistuksen näkökulmasta. Raportin ja sen taustaselvityksen mukaan Suo-men markkinat ovat yleisesti ottaen viimeisen 15 vuoden aikana avautuneet kilpailulle ja kilpailu onkin lisään-tynyt joillakin aloilla jopa nopeammin kuin OECD-maissa keskimäärin. Näin on käynyt esimerkiksi sähkö- ja telekommunikaatiomarkkinoilla. Toisaalta OECD:n raportin mukaan erityisesti rakennustuotesektori on ollut kilpailuja sääntelynäkökulmasta ongelmallinen. OECD:n raportin mukaan Suomessa rakennustuote-sektorilla on havaittavissa ylisääntelyä kuluttajan terveyden ja turvallisuuden nimissä, mikä aiheuttaa kilpai-leville yrityksille markkinoillepääsyn esteitä, jolloin kansalliset markkinat on monin osin varsin tehokkaasti suojattu kansainväliseltä kilpailulta.

Raportin mukaan ongelmia on aiheuttanut erityisesti ympäristöministeriön antama Suomen rakentamismää-räyskokoelma ja sen tulkinta sekä kansallinen tyyppihyväksyntämenettely. Suomen rakentamismääräyskokoel-malla on ollut käytännössä todella suuri merkitys markkinoille pääsylle, koska arkkitehdit ja rakennusliikkeet käyttävät mielellään rakentamismääräyskokoelmaa ohjeenaan rakennusmateriaaleja valitessaan ja tulkitsevat myös ohjeet pakottaviksi silloinkin, kun ne eivät sitä ahtaan juridisesta katsannosta ole. Yhtenä ongelmana on nähty myös kieli, koska saadakseen rakennustuotteen Suomen markkinoille valmistajan on käännettävä tuot-teen tekniset eritelmät suomen kielelle, mikä lisää markkinoille tulon kustannuksia. OECD:n raportin suosi-tusten mukaan ylimitoitetusta kansallisesta sääntelystä tulisi luopua. Myös Kilpailuvirasto on omalta osaltaan tehnyt tuolloisen keskustelun perusteella aloitteen ympäristöministeriölle siitä, että tyyppihyväksyntään liitty-vien määräysten aiheuttamiin kilpailuvaikutuksiin tulisi kiinnittää riittävästi huomiota.

Kaiken kaikkiaan kotimaiseen standardisointiin liittyykin merkittäviä ongelmia ja haasteita, mikä myönne-tään epäsuorasti myös esimerkiksi rakennuspoliittisen ohjelman loppuraportissa (2007), jossa todetaan että ympäristöministeriö on aloittanut Rakennusteollisuus RT ry:n kanssa alustavat keskustelut standardisoimis-työn tavoitteista sekä työn organisoimisesta ja rahoituksesta. Ongelmana on loppuraportin mukaan myös se, että voimassa oleva standardisoimislaki on vuodelta 1942. Standardisoimistyö ja standardien käyttö on näistä

68 69

ajoista muuttunut kokonaan. Nykyisin toimitaankin käytännöllisesti katsoen vailla lainsäädännöllistä pohjaa, ja standardisointia koskevaa lainsäädäntöä on jo pitkään pyritty uudistamaan. Kun standardeille annetaan yhä laajemmin merkitystä lainsäädännössä monilla eri sektoreilla, standardisointia koskeva yleisen lainsäädännön tarve kasvaa, loppuraportissa todetaan.

Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan rakennuspoliittisen ohjelmatyöryhmän, johon virasto itsekin osallistui, yhtenä keskeisenä tavoitteena tässä suhteessa olikin käynnistää laaja-alainen hanke, jossa ar-vioidaan laajasti standardisoinnin tavoitteita, toteutusta, rahoitusta, haasteita ja lainsäädännöllistä pohjaa il-meisessä murrostilanteessa, jossa vanhat kansalliset järjestelmät ovat yhä selvemmin korvautumassa ylikansal-lisilla järjestelmillä. Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan tällaisen hankkeen käynnistäminen ei kui-tenkaan ole edennyt rakennuspoliittisessa ohjelmatyöryhmässä tarkoitetulla ja ilmeisen tarpeellisella tavalla.

Ottaen huomioon standardien ja standardisoinnin suuren merkityksen rakennusalan markkinoiden yleisen toimivuuden ja tämän edistämisen kannalta aihepiiriin palataan yksityiskohtaisemmin myöhemmin omassa erillisessä kappaleessa erityisesti komissiossa valmisteilla olleen rakennustuotedirektiivin uudistuksen ja yli-kansallisen standardisoinnin edistämisen näkökulmasta.

68 69

4. RAKEnnUSAlAn yRITySTEn MARKKInAKäyTTäyTyMInEn

Kilpailun ja markkinoiden toimivuuden analyysin yhteydessä on luonnollisesti tarkasteltava edellä esillä ol-leiden markkinoiden perusolosuhteiden ja markkinarakenteen ohella alan toimijoiden tosiasiallista markki-nakäyttäytymistä. Yritysten markkina- ja kilpailukäyttäytymistä voidaan lähtökohtaisesti tarkastella sekä stra-tegisella että operatiivisella tasolla. Strategisen tason markkinakäyttäytymisellä tarkoitetaan pitkäjänteistä ja systemaattista pyrkimystä saada kilpailuetua toisiin yrityksiin nähden, kun taas operatiivisen tason markkina-käyttäytymisellä tarkoitetaan pikemminkin yksittäistä reaktiota tai manööveriä tietyssä akuutissa tilanneyh-teydessä. Käytännössä näiden tasojen erottaminen on myös alan kirjallisuuden mukaan vaikeaa, ja usein tar-kastellaankin ainakin osin samoja asioita kummankin otsikon alla (ks. esim. Scherer – Ross, 1990; Milgron – Roberts, 1992; Porter, 1980; 1985; De Wit – Meyer, 1998). Tällaisia asioita ovat ainakin perustavat tuote-, markkina-, hinnoittelu- ja jakeluratkaisut kuten myös erilaiset yhteistyöjärjestelyt sekä suuret investoinnit. Tietyistä ongelmista huolimatta erottelulla on kuitenkin silti myös oma käytännöllinen merkityksensä.

Yritysten pyrkimyksiä varsinkin strategisen kilpailuedun luomiseen on joka tapauksessa arvioitava suhteessa toimialan perusolosuhde- ja rakennetekijöiden luomaan kontekstiin. Uudemman toimialatutkimuksen kä-sityksen mukaan yritys ei kuitenkaan ole täysin markkinarakenteen ja sitä määrittävien perusolosuhdeteki-jöiden armoilla, vaan se voi ainakin jossain määrin vaikuttaa myös itse markkinoilla vallitsevaan kilpailuase-telmaan omalla toiminnallaan. Strategisella käyttäytymisellä tarkoitetaankin yrityksen tai yritysten kilpailu-asemaa parantavaa toimintaympäristön eri muuttujia manipuloivaa toimintaa, jonka kautta pyritään vaikut-tamaan esimerkiksi kilpailijoiden tai kauppakumppaneiden asenteisiin, alan teknologisiin standardeihin tai potentiaalisten kilpailijoiden lukumäärään ja niin edelleen – siis markkinoiden rakenteeseen ja sitä määritte-leviin perusolosuhdetekijöihin. Kuten sanottu, käytännössä nämä voivat saada kussakin yksittäistapauksessa hyvinkin erilaisia muotoja liittyen vaihtelevin painotuksin esimerkiksi mainittuihin perustaviin hinnoittelu-, jakelu tai yhteistyöratkaisuihin.

4.1. Tarjonnan- ja laadunsopeutus voittojen maksimointistrategiana

Kuten edellä on todettu, keskeisiä voimakkaaseen kysyntään nähden riittämättömään tarjontaan vaikuttavia tekijöitä ovat ainakin seuraavat: 1) Varsinainen rakentaminen on perinteisesti ollut vahvasti kotimarkkina-tuotantoa, ja myös rakennustuoteteollisuudessa tuontikilpailu on ollut varsin vähäistä muutamien vahvojen kotimaisten toimijoiden selkeästi hallitessa ainakin eräitä keskeisiä alamarkkinoita. 1990-luvun taloudellisen kriisin yhteydessä alalta poistui huomattavasti kapasiteettia, eikä se ole edes suhdanteiden parantuessa lisään-tynyt suhteellisesti entiselle tasolleen. 2) Rakentamiseen ja rakennustuotteisiin liittyy lukuisia normeja, stan-dardeja ja tuotehyväksyntäjärjestelmiä sekä laatu-, pätevyys- ja ympäristöjärjestelmiä, ja tämä sinänsä usein perusteltukin sääntely voi osaltaan muun muassa vaikeuttaa markkinoille pääsyä, estää tuontikilpailua sekä vaikeuttaa uuden yritystoiminnan syntymistä. 3) Maapolitiikan ilmeinen epäonnistuminen vaikeuttaa osal-taan sekä uusien kotimaisten ja ulkomaisten yrittäjien tuloa markkinoille että yksityistä omakotitalorakenta-mista etenkin kun tiedetään, että johtavat rakennusliikkeet pyrkivät aktiivisesti huolehtimaan siitä, että näil-lä on kaikissa markkinatilanteissa vakaan toiminnan ainakin lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä mahdollista-va oma tonttivaranto. 4) Muun muassa edellä mainittujen tekijöiden yhteisvaikutuksesta etenkin johtaville rakennusliikkeille avautuu mahdollisuus ohjailla markkinoita sääntelemällä paikallisella tasolla omaa tuotan-toaan kulloisenkin kysyntä- ja tarjontatilanteen mukaan pyrkimyksenä omien voittojen maksimointi.

Käytännössä edellä sanottu tarkoittaa sitä, että välittömästi kun on merkkejä siitä, että kysyntää jollakin alu-eella ei ole riittävästi tietyllä hintatasolla, rakentamiskohteiden aloituksia vähennetään. Esimerkiksi kesällä ja syksyllä 2007 näin onkin tapahtunut, minkä suuret rakennusliikkeet ovat myös muun muassa eräissä leh-tilausunnoissaan myöntäneet. Rakennusliikkeet ovat kuitenkin vedonneet siihen, ettei heillä kuten muilla-kaan tehokkaasti toimivilla liikeyrityksillä ole mahdollisuutta saati velvollisuutta rakentaa ylimääräistä tuo-tantoa ”varastoon” odottamaan ostajien ilmaantumista. Kilpailuoikeudellisesti asiaan voitaisiinkin puuttua lähinnä, jos voitaisiin selkeästi osoittaa rakennusliikkeiden vähentäneen aloituksiaan yhteiseen sopimukseen

70 71

tai muuhun vastaavaan kartelliksi katsottavaan markkinakoordinaatioon perustuen. Ainakin talouslehdistön tietojen perusteella viimeaikaisissa tarjonnan sopeutuksissa on kuitenkin merkittävää yrityskohtaista vaihte-lua, vaikkakin yleinen trendi on suhteellisen selvä ja näkyy myös Tilastokeskuksen talvella 2008 julkaisemis-ta luvuista.32

Tässä yhteydessä on huomattava, että vapailla markkinoilla rationaalisesti toimiva rakennuttaja myy asunnot joka tapauksessa alueelliseen kysyntään perustuvaan markkinahintaan ja pyrkii välttämään merkittävän yli-tarjonnan syntymistä alueelle. Mahdollisimman korkeat hinnat kuuluvat asuntomarkkinoiden lainalaisuuk-siin aivan kuten minkä tahansa hyödykkeen tai palvelun edes jokseenkin vapailla markkinoilla. Siksi asun-tojen neliöhintojen kehitystä ohjaa enemmän ostajien maksukyky ja -halu kuin rakennuskustannukset tai asuntojen laatu. Myyjät – sekä yksityishenkilöt että rakennusliikkeet – haluavat siis saada omista asunnois-taan niin korkean hinnan kuin suinkin mahdollista, ja sen pyytäminen on heidän oikeutensa. Ostajan teh-täväksi jää harkita oma maksu- tai lainanhoitokykynsä kuten myös se, onko kaupan kohteena olevan asun-to todellisuudessa pyydetyn hinnan arvoinen. Kaupat syntyvät, kun yksikin ostaja on valmis hyväksymään asunnosta pyydetyn hinnan.

Jos rakennuttaja myisi asunnot markkinahintaa alemmalla hinnalla, suuri osa niistä päätyisi käytännössä eräänlaista keinottelua harjoittaville markkinaspekulanteille, jotka pyrkisivät myymään asunnot edelleen täyteen markkinahintaan. Vastaavasti myöskään merkittävän ylitarjonnan tuottaminen jollekin alueelle ei yksinkertaisesti ole taloudellisesti rationaalista toimintaa markkinatoimijoiden kannalta. Rationaaliset mark-kinatoimijat siis pyrkivät aina sääntelemään tarjontaansa siten, ettei tarjonta ylitä kysyntää. Tähän markkina-toimijoilla on vapaassa markkinataloudessa myös oikeus. Vapaan markkinatalouden toimivuuden kannalta ydinkysymys onkin se, kuinka hyvät tosiasialliset mahdollisuudet markkinatoimijoilla on tarjonnan säänte-lyyn. Rakennusalalla tähän näyttäisi olevan ainakin suhteellisen hyvät mahdollisuudet.33

Rakennusalan kohdalla on kuitenkin painotettava sitä, että eräät alalle ominaiset strategisen markkinakäyt-täytymisen muodot kuten pyrkimykset tarjonnan sääntelyyn tulevat ylipäätään mahdollisiksi erityisesti sitä kautta, että niille on luotu jo perusolosuhdetasolla otollinen institutionaalinen ympäristö. Käytännössä tällä viitataan muun muassa alan kysynnän alueelliseen luonteeseen sekä erityisesti tonttitarjonnan turvaamisen ja maapolitiikan ongelmiin. Toisaalla tässä selvityksessä esitetyllä tavalla kunnilla on ollut myös rationaalisek-si toiminnaksi oletettu intressi pyrkiä rajoittamaan väestönkasvua järkeväksi tasoksi usein katsotulle kahden prosentin tasolle. Markkinoilla onkin muodostunut kuntien ja johtavien rakennusliikkeiden välille eräänlai-nen hiljainen kolluusio, jonka vaikuttimena ovat olleet edellä mainitut seikat ja jota ovat osaltaan tukeneet myös yksityisten maanomistajien ja valtion passiivisuus maamarkkinoilla.

Merkillepantavaa edellä kuvatussa johtavien rakennusliikkeiden markkinakäyttäytymisessä on joka tapauk-sessa se, että rakennusliikkeillä ei ole halua tarkistaa kaikkein voimakkaimman kysynnän ilmeisesti taituttua hintoja alaspäin, vaikka rakentaminen on viime vuosien voimakkaan kysynnän oloissa ollut erittäin kannat-

32 Tilastokeskuksen mukaan uudisrakentamisen määrä kasvoi marraskuussa 2007 asuinrakentamisen supistumisesta huoli-matta. Uudisrakentamisen volyymi oli Tilastokeskuksen mukaan runsaat kymmenen prosenttia suurempi kuin vuotta ai-emmin. Asuinrakentamisen määrä kuitenkin väheni reilu kahdeksan prosenttia. Sen sijaan muu rakentaminen jatkoi kui-tenkin kasvua. Eniten ovat lisääntyneet liike- ja toimistorakentaminen sekä teollisuus- ja varastorakentaminen.

33 Esimerkiksi YIT:n tulosjulkistusta kommentoivassa uutisessa Helsingin Sanomat kirjoittaa 9.2.2008: ”Suomessa asunto-kauppa hidastui vuoden jälkipuoliskolla, ja tuttuun tapaan YIT:n jalka siirtyi jarrupolkimelle. Asuntoaloitukset jäivät neli-sensataa alemmiksi kuin mitä vuosi sitten suunniteltiin. Valmiita myymättömiä huoneistoja oli vuoden päätyessä 280 kap-paletta, kymmenisen prosenttia vuosituotannosta. Lukema ei ole sietämätön; suhteellisesti paljon pahempi päänsärky on Viron pienillä markkinoilla, missä sata YIT:n asuntoa odottaa käyttöönottoa.” Muiden lehtitietojen mukaan nopeimmin tuotantoa olisi supistanut Palmberg, joskin yhtiön johdon mukaan tähän ovat vaikuttaneet myös eräät satunnaiset tekijät.

70 71

tavaa liiketoimintaa. Kysynnän elpyessä ja voimistuessa hintoja taas nostetaan jokseenkin välittömästi. Tämä kuvastaa osaltaan hyvin sitä, etteivät rakentamisen markkinat toimi tyydyttävästi. On selvää, että voimak-kaasti kohonneisiin asuntojen hintoihin ovat osaltaan vaikuttaneet muun muassa suuren globaalin kysynnän takia nousseet rakennusmateriaalien hinnat, riittämättömän maan tarjonnan takia nousseet tonttien hin-nat sekä hintoihin kapitalisoitunut rahoituksen helppo saatavuus. Tästä huolimatta myös rakennusliikkeillä näyttäisi osaltaan olevan sekä halua että kykyä pitää asuntojen hintoja korkealla, eikä kilpailua kaikin osin voida pitää terveenä tai toimivana.

Julkisuudessa varsinkin Aktian pääekonomisti Timo Tyrväinen on edustanut näkemystä, jonka mukaan se että Tilastokeskuksenkin tiedoista näkyvällä tavalla rakentajat ovat selvästi ja varsin nopeasti vähentäneet aloituksiaan viittaa ilmeisiin pyrkimyksiin ylläpitää keinotekoisesti hyvin korkeaksi noussutta hintatasoa. Tämä taas ilmentää alan johtavien toimijoiden markkinavoimaa ja samalla alan markkinoiden toimimatto-muutta. Täsmällisemmin ottaen Tyrväinen on eräissä julkisissa lausunnoissaan lähtenyt siitä, etteivät asun-tohinnat Suomessa ole eurooppalaisessa vertailussa aivan huipputasoa. Sen sijaan jos hinnat suhteutetaan keskeisiin talouden mittareihin kuten kuluttajahintaindeksiin tai rakennuskustannuksiin, asuntohinnat ovat nousseet erittäin korkeiksi. Samalla on yleisesti tiedossa, että rakennusliikkeet kuten myös monet rakennus-tuoteteollisuuden yritykset ovat tehneet viime vuosina erittäin hyvää taloudellista tulosta.

Tyrväisen mukaan markkinatalouden peruslainalaisuuksiin ihannetapauksessa kuuluu, että jos jollekin alalle on syntynyt voimakasta ylikysyntää, joka alkaa vetää hintoja ja voittoja selvästi ylöspäin, tämä houkuttelee markkinoille uusia toimijoita. Siinäkin tapauksessa että markkinoille on päässyt muodostumaan niin kut-suttu hintakupla, toimiva kilpailu saa silloinkin aikaan se, ettei tilanne jää pysyväksi; toisin sanoen ylilyön-tiä seuraa korjausliike alaspäin kuten esimerkiksi rahoitusmarkkinoilla voidaan hyvin usein nähdä. Tyrväisen mukaan tämä perustuu yksinkertaisesti siihen, että hyvin toimivassa markkinataloudessa kysynnän muutok-set vaikuttavat tarjonnan muutoksiin, jolloin ylivoittoja tai monopolivoittoja ei pääse syntymään. Tyrväisen kritiikin mukaan kotimaisella rakennusalalla markkinat eivät selvästikään toimi näin: hintojen korjausliiket-tä alaspäin tai merkittävän lisätarjonnan ilmaantumista ei ole näköpiirissä.

Tyrväisen mukaan tämä johtuu siitä, että monien tekijöiden yhteisvaikutuksesta alan kotimaisille markki-noille on muodostunut tilanne, jossa suuret rakennusliikkeet pystyvät säätelemään markkinoita. Käytännös-sä kuvio toimii niin, että kysynnän ollessa vahvasti kasvavalla uralla kaikki kustannukset siirretään maksi-maalisesti hintoihin, jotka nousevat nopeasti ja voimakkaasti. Sen sijaan kysynnän heikentyessä hinnat eivät suinkaan laske, koska suuret rakentajat saavat padottua hintojen laskupaineita aloituksia vähentämällä, min-kä osaltaan mahdollistaa nykyaikainen alihankintoihin perustuva urakointimalli. Ekonomistina Tyrväinen ei tietenkään moralisoi tätä toimintaa, sillä markkinataloudessa rationaaliset toimijat pyrkivät aina maksimoi-maan voittonsa. Sen sijaan Tyrväisen kritiikin ydin on siinä, että eräiden alan perusolosuhteita luonnehtivien tekijöiden takia tällaiselle käyttäytymiselle näyttäisi olevan rakennusalalla huomattavasti paremmat mahdol-lisuudet kuin monilla muilla aloilla.

Tällaisen markkinakäyttäytymisen mahdollistavina perusolosuhdetekijöinä Tyrväinen on maininnut muun muassa sen, että 1990-luvun lama tuhosi valtavasti pienrakennustoimintaa, rapautti ammattitaitoa, aiheut-ti työvoiman siirtymistä muille aloille ja kaiken kaikkiaan leikkasi todella rajusti alan kapasiteettia arvoket-jun kaikista vaiheista. Toisena edellä tarkoitettuna perusolosuhdetekijänä Tyrväinen on viitannut siihen, että kuntien asema ja rooli maamarkkinoilla on muuttunut siten, että tonttikaupasta on tullut kunnille erään-laista liiketoimintaa, jossa määrääviä tekijöitä yhä useammin ovat todellisten asukastarpeiden ohella tai jopa sijasta erilaiset taloudelliset näkökohdat; edelleen tätä eräänlaista liiketoimintaa mitä ilmeisimmin harjoite-taan yhä useammin sellaisella tavalla ja reunaehdoilla, että käytännössä valtaosassa kohteita vain suuret ra-kennusliikkeet näyttäytyvät kunnille yhtäältä resurssiensa puolesta kelvollisina toteuttajina ja toisaalta muu-toinkin tasaveroisina neuvottelukumppaneina.

Tyrväisen ohella samansuuntaisen huolen aloitusten nopeasta vähentämisestä on julkisuudessa ilmaissut esi-merkiksi Hypoteekkiyhdistyksen toimitusjohtaja Matti Inha. Suurten rakennusliikkeiden johto on julkisuu-

72 73

dessa tyrmännyt nämä väitteet. Esimerkiksi Talouselämä-lehdessä (7.9.2007) rakennusliike Alfred A. Palm-bergin ylin johto toteaa, että aloitusten vähentäminenhän päinvastoin osoittaa, että markkinat toimivat, sillä jos asunnot eivät näytä menevän kaupaksi, hankkeita ei aloiteta. Myös NCC Rakennuksen yli johto kiistää samassa artikkelissa, että asuntohankkeita olisi erityisesti tai suunnitelmallisesti jäädytetty. Lujatalo Oy:n ylin johto puolestaan myöntää käyvänsä hankkeita aikaisempaa varovaisemmin läpi mutta korostaa resurs-sien olevan silti käytännössä täyskäytössä. YIT Rakennuksen ylin johto taas puhuu kysynnän normalisoitu-misesta ja viittaa siihen, ettei pörssiyhtiön ole järkevää rakentaa pääomia sitovia ja tunnuslukuja heikentäviä asuntovarastoja.

Lopullisena ”pelastuksena” muun muassa Palmbergin johto ottaa mainitussa artikkelissa esiin myös säänte-lyviranomaisten (ks. Laitinen, 2004) toistaman ajatuksen, joka vapauttaa käytännössä vastuusta niin sään-telyllä rakennuskustannuksia lisäävät viranomaiset kuin nämä lisäkustannukset suoraan hintoihin siirtävät rakentajatkin. Kyseessä olevassa artikkelissa tämä ajatus kiteytyy teesiin, jonka mukaan vanhojen asuntojen kauppa määrää suoraan uusien asuntojen hintatason. Artikkelissa haastatellun Palmbergin johdon mukaan vanhojen asuntojen hintojen lasku vähentää uustuotantoa, mutta lopulta tarjonnan väheneminen nostaa hintoja ja tekee uustuotannon taas kannattavaksi.

Merkille pantavaa tässä ajatuskulussa kuten rakennusliikkeiden ajattelussa ylipäätäänkin on se, että hinto-jen lasku näyttäisi olevan jo lähtökohtaisesti poissuljettu vaihtoehto. Tyrväisen yksi keskeinen teesi taas on, että hyvin toimivien markkinoiden ominaispiirteisiin kuuluu se, että myös hinnat voivat laskea tai hintojen nousu voi pysähtyä kuten esimerkiksi elektroniikkateollisuudessa, paperinjalostusteollisuudessa tai rahoitus-markkinoilla on tietyissä tuoteryhmissä tapahtunut – ja ilman että toimijat voivat siihen ainakaan lyhyellä aikavälillä merkittävästi vaikuttaa.34 Lisäksi merkille pantavaa asiassa on myös se, että riippumatta suurten ra-kennusliikkeiden mahdollisista motiiveista asiassa, menettelyn seurauksena etenkin pääkaupunkiseudulla ja osin myös eräissä muissa kasvukeskuksissa tosiasiallisesti on joka tapauksessa hintatason nouseminen, sillä jo pelkästään maassamuuton ja maahanmuuton takia kysyntä näillä alueilla joka tapauksessa kasvaa koko ajan, jolloin pienikin tarjonnan rajoittaminen vaikuttaa merkittävästi uudistuotannon hintatasoon.

Analyyttisemmin edellä esitettyä argumentaatiota tarkastellen voidaan lähteä siitä, että asuntomarkkinoiden ominaispiirteisiin todellakin kuuluu tarjonnan joustamattomuus, joka taas aiheutuu pohjimmiltaan uudis-tuotannon varsin pienestä osuudesta koko asuntokantaan nähden. Yhtä merkille pantavaa on kuitenkin se, että tarjonta ei ole täysin joustamatonta, ja vähänkin pidemmän aikavälin tarkastelussa jo kohtuullisen rele-vantti osuus asuntokannasta uusiutuu. Tämä onkin täysin välttämätöntä, sillä jos uusia asuntoja ei rakennet-

34 Vuonna 2008 ollaankin siinä mielessä mielenkiintoisessa tilanteessa, että edellä mainittu rakennusliikkeiden teesi hintojen määräytymisestä käytettyjen asuntojen kysynnän perusteella on joutumassa ”happotestiin”. Korkojen nousun ja Yhdysval-tojen asuntomarkkinoiden vakavien ongelmien takia myös kotimaiset asuntomarkkinat ovat selvästi jäähtymässä – ilmei-sesti jopa enemmän kuin rakennusliikkeet ovat toistaiseksi julkisesti myöntäneet. Helsingin Sanomien (7.2.2008) keräämien tietojen mukaan Helsingissä, jossa hintojen nousu on ollut voimakkainta, hinnat nousivat lokakuusta joulukuuhun 2007 enää vain 0,9 prosenttia ja eräillä alueilla hinnat kääntyivät jopa laskuun. Jos tämä trendi jatkuu, edellä kuvatun hinnoitte-lulogiikan mukaan sen pitäisi siis heijastua myös uudiskohteiden hinnoitteluun – jos kerran käytettyjen asuntojen kauppa määrää yleisen hintatason. Muun muassa Helsingin Sanomissa 10.5.2008 julkaistujen tietojen mukaan jopa uudiskohtei-den hinnoissa oli laskua 0,7 prosenttia. Epäiltävissä kuitenkin on, että näin ei yleisemmin ottaen tapahdu, vaan aloituk-sia supistetaan niin, niukemmasta tarjonnasta voidaan edelleen periä korkeita hintoja, mihin viittaa myös Rakennuslehden (7.2.2008) teettämä ja jäljempänä käsitelty markkinakatsaus. Myös mainitussa Helsingin Sanomien artikkelissa alan asian-tuntijat kiistävät, että listahinnoista olisi tarkoitus livetä jatkuvien alennusmyyntien tielle. Myös Rakennuslehden 5.6.2008 tietojen mukaan nimellishinnat eivät ole laskeneet, mutta käytännössä uusien asuntojen reaalihinnoissa on nähtävissä lie-vää laskua, sillä kysynnän olennaisesti heikennyttyä rakentajat eivät ainakaan loppukevään 2008 tilanteessa uskalla korot-taa hintoja yhtä paljon kuin rakennuskustannukset ovat nousseet. Tosin on muistettava, että jostain syystä rakennuskus-tannusten nousu Suomessa on ollut voimakkaampaa kuin useimmissa muissa maissa, mikä viittaa ainakin osin alan sisäi-siin käytäntöihin liittyviin ongelmiin.

72 73

taisi lainkaan, hinnat määräytyisivät puhtaasti kysynnän muutosten mukaan ja hintakehitykseen voitaisiin käytännössä vaikuttaa vain kysyntää säätelemällä esimerkiksi veroteknisten keinojen kautta. Toinen merkille pantava näkökohta on se, että osa asuntokannasta on huomattavan korjausvelkaista vanhaa asuntokantaa tai sijaitsee aktiivisen kysynnän ulkopuolisilla alueilla. Näin ollen omistusasuntokysyntä kohdistuu varsin voi-makkaasti uudehkoihin tai täysin uusiin kohteisiin. Tätä kysynnän kohdistumista voimistavat vielä voimak-kaaseen tulojoustoon sekä kiristyvään sääntelyyn liittyvät näkökohdat. Voimakkaan tulojouston takia lisä-tuloista yhä suurempi osuus ollaan valmiita allokoimaan asumiseen, ja esimerkiksi perintöjen ollessa selvästi kasvussa tämä on tulevaisuudessa entistäkin relevantimpi näkökohta. Toisaalta ympäristönäkökohtien ja il-mastonmuutoksen torjunnan nimissä toisaalla tässä esityksessä täsmennettävällä tavalla kiristettävä säänte-ly myös suuntaa kysyntää aikaisempaa voimakkaammin uudehkoihin tai uusiin kohteisiin, joissa asuminen tullee käytännössä elinkaarikustannusten tasolla edullisemmaksi. Niin kutsutuissa asunnonvaihtoketjuissa taas suhteellisen uudehkot ja täysin uudet kohteet ovat varsin selvästi toisiaan korvaavia vaihtoehtoja, joiden hinnoittelu vaikuttaa toinen toisiinsa.35

Jos näissä oloissa tarjontaa kaiken kaikkiaan supistetaan, asuntohintoja voimakkaasti nostava kysynnän ja tarjonnan epäsuhta vain pahenee. Siksi jotain on tehtävä tarjonnan lisäämiseksi pitkällä aikavälillä toisaal-la tässä selvityksessä esitetyllä tavalla. Rakennusliikkeiden ja sääntelyviranomaisten ajattelussa onkin jotain outoa ja takaperoista: kun hinnat on ensin muun muassa tonttipulan, sääntelyn lisäämisen ja voitonmak-simointipyrkimysten yhteisvaikutuksen kautta nostettu erittäin korkeiksi, kysynnän sitten väistämättä not-kahtaessa jossain vaiheessa tarjontaa aletaan välittömästi supistaa vedoten siihen, ettei ole kysyntää. Edellä kuvatun ajattelun outous ja takaperoisuus ja samalla sen sokea piste liittyykin hintoihin: etenkään rakennus-liikkeiden ajattelussa hinnat eivät jousta eivätkä saa joustaa muun muassa Tyrväisen vaatimalla tavalla alas-päin – vaan aina ylöspäin. Juuri tämän takia puheessa kysynnän heikkoudesta on jotain perin outoa ja ris-tiriitaista, mikä kiteytyy hyvin erään vanhemman polven ammattilaisen tokaisussa: ”Kyl’hän kysyntää olis’ niin perkeleesti, kunhan vaan hinnat olis’ edes suunnilleen kohdillaan”.

Rakennuslehden (7.2.2008) tilaaman markkinakatsauksen mukaan uusien asuntojen kauppa onkin vähenty-nyt erityisesti pääkaupunkiseudun ulkopuolella, ja asunnoista on selvästi ylitarjontaa. Vallitsevalla kaupante-kovauhdilla myyntivarannon purkaminen vie jo 12,6 kuukautta, mikä on heikoin lukema kymmeneen vuo-teen. Markkinakatsauksen mukaan erityisesti uudistuotanto on menettänyt suhteellisesti asemiaan asunto-kaupassa viimeisten kuukausien aikana, sillä uusien asuntojen kauppa on hiljentynyt käytettyjen asuntojen kauppaa nopeammin. Rakennuslehden mukaan tätä kehitystä voitaneen selittää nimenomaan hintaeroilla:

35 Ylipäätään yritys väittää, että asuntomarkkinoiden eri alamarkkinat tai segmentit olisivat toisistaan selvästi erillisiä ja että yksi markkina kategorisesti määräisi toisen hinnat, vastaa varsin huonosti asuntomarkkinoiden tosiasiallista tilannetta. On tietysti selvää, että tietyllä ajanhetkellä tietty asiakasryhmä kuuluu tiettyyn segmenttiin, joka ei välttämättä ole uudiskoh-teiden ensisijainen kohderyhmä. Markkinoiden toimintaa tai toimivuutta on kuitenkin tarkasteltava ennen muuta ylihis-toriallisena prosessina. Asuntomarkkinoiden kohdalla tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että eri alamarkkinat ja segmen-tit kytkeytyvät toisiinsa asunnonvaihtoketjujen kautta. Asunnonvaihtoketju taas voidaan hahmottaa kahdesta eri näkö-kulmasta. Näistä ensimmäistä voidaan karrikoida pyrkimyksenä vaihtaa aina ylöspäin vuokra-asunnosta omistusasunnon kautta omakotitaloon, joka tutkimusten mukaan edelleen on useimpien haaveena. Toinen näkökulma liittyy siihen, että keskivertoasiakas yleensä myös tarvitsee vanhasta asunnosta saatavan pääoman uuden hankkimiseksi, jolloin taas hänen vanha asuntonsa päätyy ”uudeksi” asunnoksi jollekin toiselle, joka aikaisemmin on asunut ehkä vieläkin ahtaammin tai vaatimattomammin. Selvitysten kuluessa viraston tietoon on tullut esimerkiksi vuonna 2007 tapahtuneeseen omistusasun-tomarkkinoiden jäähtymiseen liittyviä konkreettisia yksittäistapauksia, joissa asiakas on joutunut toistaiseksi luopumaan uudiskohteen hankkimisesta, koska se ei ole saanut enää vanhaa asuntoaan kaupaksi riittävän korkeaan hintaan. Kääntäen taas virastoin tietoon on tullut yksittäistapauksia, joissa maksukykyinen asiakas on hankkinut hieman korkeammista lista-hinnoista huolimatta uudiskohteen, koska hintapyynnöt kyseisen alueen vanhoista ja ilmeisessä korjaustarpeessa olevista asunnoista ovat olleet huomattavan korkeita. Tällaiset esimerkit ilmentävätkin sitä, että uusien ja vanhojen asuntojen hin-tasuhteen määräytyminen on moniselitteisempi kysymys kuin suoraviivainen volyymitarkastelu antaisi olettaa.

74 75

uudisasunnot kallistuivat tarkastelualueilla rakennuskustannusindeksiä vastaavasti eli 5,9 prosenttia vuodes-sa, kun taas vanhat asunnot kallistuivat vain 2,2 prosenttia vuodessa.

Käytännössä tämä kuvaakin hyvin edellä sanottua: rakennusalan uudistuotannossa joustava muuttuja eivät ole hinnat vaan tarjonta. Helsingin Sanomien (11.11.2007) selvitysten mukaan puolestaan esimerkiksi pää-kaupunkiseudulla kyseessä olevana ajankohtana myymättä satoja uusia asuntoja, joista huomattavan suuri osuus oli ollut myynnissä jo useita kuukausia, osa jopa vuoden tai yli. Satojen ilmoitusten joukosta lehti löysi vain kuitenkin kaksi tapausta, joissa hintoja oli selvästi ja julkisesti laskettu ja joissa rakentaja osin myönsi-kin hinnoitteluvirheen. Sen sijaan muiden asuntojen osalta käytännössä kaikki haastatellut rakennusliikkeet tai rakennuttajat vakuuttivat, ettei heillä ole aikomuksia lähteä laskemaan hintoja, vaikka kauppa käykin ai-kaisempaa heikommin.

Kaiken kaikkiaan edellä kuvatussa ekonomisti Tyrväisen ja rakennusliikkeiden ajattelun välisissä eroissa on kyse myös perspektiivistä. Rakennusliikkeiden johdon kuten myös sääntelyviranomaisten ajattelua hallitse-vat usein arjen ja sen jonkin nimenomaisen tapauksen tai asian välittömät tarpeet. Ekonomisti taas tarkaste-lee tyypillisesti maailmaa sellaiselta teoreettiselta tasanteelta, jolla ei ole välitöntä kosketuspintaa useimpiin arkisiin ongelmiin. Näin tarkasteltuna Tyrväisen analyysi on yksinkertaisesti uskottava: jatkuvat puutteet suoritteiden laadussa, mahdollisuus siirtää kaikki kustannukset suoraan hintoihin, hintojen joustamatto-muus alaspäin sekä johtavien rakennusliikkeiden ilmeisen hyvät mahdollisuudet tarjonnan strategiseen sään-telyyn ilmentävät sitä, etteivät alan markkinat ja suoritekilpailu markkinoilla yleisesti ottaen toimi siten kuin niiden terveen ja toimivan kilpailun oloissa pitäisi toimia.36

Asiaa on hieman toisesta tarkastelukulmasta lähestynyt myös Rakennuslehti (3.4.2008). Lehden arvion mu-kaan rakennuskustannusten erittäin nopea ja voimakas nousu on ainakin merkittävässä määrin seuraus-ta siitä, että rakennusliikkeet itse ovat hyvien suhdanteiden ja voimakkaan kysynnän oloissa laiminlyöneet kustannusseurannan ja etenkin aktiiviset pyrkimykset kustannusten nousun hillitsemiseen. Erityisesti ara-tuotannon kustannustason huomattava nousu ilmentää selvästi kustannuskurin löystymistä. Rakennuslehden mukaan alan tulevaisuus ei näytäkään kovin valoisalta, jos yritykset pystyvät rakentamaan kannattavasti vain sellaisia taloja, joita juuri kenelläkään ei ole varaa ostaa.

Rakennuslehden mukaan ongelmien alkujuuret paikallistuvat alan yleiseen hinnoittelulogiikkaan: Useimmilla muilla aloilla määritellään ensin hinta, jonka kuluttaja on valmis tuotteesta maksamaan, ja sen jälkeen yrite-tään etsiä keinot tämän hintatason saavuttamiseksi. Rakentamisessa taas asunnon hinta on perinteisesti mää-

36 Rakennusteollisuus RT on muun muassa 13.3.2008 antamassaan tiedotteessa muistuttanut Kilpailuviraston selvityksiin viitaten siitä, että asunnon hintaan vaikuttavat monet eri tekijät. Tiedotteessa viitataan Rakennusteollisuus RT:n VTT:llä teettämään tutkimukseen, jossa selvitettiin rakentamisen yhteiskunnallisia vaikutuksia rahavirtojen ja työllistävyyden avul-la. Tutkimuksen mukaan keskimäärin 40 prosenttia uuden asunnon kustannuksista menee erilaisiin veroihin ja tapaturma-vakuutusmaksuihin, 20 prosenttia menee palkansaajille ja rakennusyrityksille jäävien voittojen ja poistojen osuus on vain 13 prosenttia. RT ei tiedotteessaan mainitsekaan, että VTT päätti edellä mainitun tutkimuksen vuoden 2000 loppuun, minkä jälkeen markkinat ovat muuttuneet varsin voimakkaasti. Esimerkiksi suurimpien rakennusyritysten tuoreimpien tilinpäätöstietojen mukaan oman pääoman tuotot ovat aivan viime aikoina olleet noin 30 % luokkaa. Lisäksi on muistet-tava, että Kilpailuvirasto ei missään yhteydessä ole väittänyt, että asuntojen hintojen voimakas nousu olisi vain rakennus-liikkeiden syytä. Tätä on käsitelty laajasti muun muassa tämän selvityksen sääntelyä ja maapolitiikkaa koskevissa osioissa. Virasto ei myöskään ole antanut ymmärtää, että rakennusliikkeet eivät saisi tavoitella mahdollisimman korkeita voittoja. Sen sijaan virasto on muun muassa edellä antanut ymmärtää, että monien eri tekijöiden yhteisvaikutuksesta rakennusalal-la näyttäisi moniin muihin aloihin verrattuna etenkin voimakkaan korkeasuhdanteen ja kysynnän oloissa olevan poikke-uksellisenkin hyvät mahdollisuudet kustannusten siirtämiseen suoraan hintoihin ja voittojen maksimointiin. Se, että tähän näyttäisi olevan poikkeuksellisen hyvät mahdollisuudet, viittaa taas osaltaan siihen, ettei kilpailu markkinoilla toimia aina-kaan täysin tyydyttävästi loppuasiakkaiden näkökulmasta kuten Rakennuslehtikin on 15.5.2008 artikkelissaan antanut ym-märtää.

74 75

räytynyt yhtälöstä, jossa kaikkien hintaan sellaisenaan siirrettyjen kustannusten päälle lisätään vähintään mini-mituottotavoitteen suuruinen kate. Tällainen toimintamalli taas tulee mahdolliseksi ennen muuta maamark-kinoiden toimintaan liittyvien erityispiirteiden kautta, ja monen rakennusliikkeen hyvän tuloksen tärkein se-littäjä onkin tähän saakka ollut halvalla ostetun maan jalostaminen ja myyminen kalliilla hinnalla eteenpäin. Sen sijaan varsinaisesta rakennuksesta ei välttämättä ole saatu suhteessa lainkaan yhtä hyviä tuottoja.

Rakennuslehden mukaan voimakkaasti kohoavien tonttihintojen oloissa tämä ansaintamalli on kuitenkin ajautunut suuriin haasteisiin. Rakennusliikkeiden kannalta tilannetta eivät yhtään helpota samanaikaisesti nousevat työvoima- ja materiaalikustannukset. Työvoima- ja materiaalikustannukset eivät kuitenkaan mil-lään riitä selittämään rakentamisen hintojen nousuvauhtia. Sitä paitsi samalla logiikalla melkein kaikkien muidenkin hyödykkeiden hintojen olisi pitänyt nousta vastaavasti. Näin ei kuitenkaan ole käynyt, koska Rakennuslehden mukaan monilla muilla teollisilla aloilla ei ole varaa samanlaiseen tehottomuuteen kilpailun pitäessä huolen yleisestä kustannuskurista.

Ilmaisulla ”terve kilpailu” viitataan tavallisesti ennen kaikkea suorituskilpailuun – siihen, että elinkeinonhar-joittajat pyrkivät hankkimaan kilpailuetua kanssakilpailijoihinsa nähden luomalla uutta tai tuomalla mark-kinoille entistä parempia tai edullisempia hyödykkeitä. Esimerkiksi vuoden 2007 kolmannella kvartaalilla Nokian valmistamien matkapuhelinten keskihinta laski selvästi, mutta yhtiön liikevoitto kasvoi silti merkit-tävästi sen kyetessä siis tarjoamaan sekä aikaisempaa edullisempia mutta myös aikaisempaa laadukkaampia uutuustuotteita. Rakennusalalla näin ei ilmiselvästikään ole. Vertailu Nokiaan on tietysti jo tuotantomuo-don takia epäoikeudenmukainen rakennusalan kannalta. Joka tapauksessa on ilmeistä, että rakennusalal-la asiakkaille ei tosiasiallisesti ja todella voimakkaasti yritetä tarjota edullisempia hintoja ja laadukkaampia tuotteita – ei ainakaan alan toimijoiden vapaaehtoisin pyrkimyksin vaan lähinnä sääntelyn pakottamina. Va-litettavan usein sääntely määritteleekin sekä asiakkaalle tarjottavan laadun minimitason että tavoitetason.37

Toinen edellä kuvattuun rakennusalan hinnoittelukäyttäytymisen piirteeseen kiinteästi kuuluva käsite onkin kansantaloustieteen termein ”laadunsopeutus”, kansankielellä laadun polkeminen. Rakentamisen laatuun voidaan esittää ainakin kaksi hieman eri tavoin painottunutta näkökulmaa: kriittinen ja maltillinen. Kriitti-sessä näkökulmassa keskitytään usein yksittäisiin tapauksiin ja yksittäisiin virheisiin, minkä seurauksena ny-kypäivän rakentamisen laadussa nähdään huomattavasti parantamisen varaa. Myös maltillisen näkökulman edustajien mielestä rakentamisen laadussa on toki parantamisen varaa, mutta tietyn suhteellisuudentajun säi-lyttäminen samalla on kuitenkin tärkeää. Tällainen suhteellisuudentaju taas ankkuroituu yleensä historialli-seen näkökulmaan, josta tarkasteltuna 2000-luvun talot ovat kuitenkin keskimäärin selvästi parempia kuin 1990-luvun talot saati 1970-luvun pikarakentamisen aikaiset kerrostalot. Myös uudelleen muotiin tulleiden rintamamiestalojen ihannoinnin kohdalla unohdetaan usein näiden monet varustepuutteet sekä nykyaikai-siin energiatehokkuusvaatimuksiin liittyvät puutteet. Nykyisissä uudisrakennuksissa on käytännössä aina va-kiovarusteena esimerkiksi parketit, kosteiden tilojen lattialämmitykset, ilmanlaatua ja energiatehokkuutta parantava LTO-kaappi, keraaminen liesi ja astianpesukone. Samoin on korostettava esimerkiksi nykyraken-nusten aikaisempaa eristävämpää ja siten energiatehokkuutta parantavaa vaippaa. Osa esimerkiksi näistä pa-rannuksista on tehty asiakaskysynnän ja osa taas kiristyneen sääntelyn perusteella.

Muun muassa mainituista parannuksista huolimatta rakentamisen laadussa on kuitenkin myös maltillisesta näkökulmasta toivomisen varaa: etenkin viimeistelytöissä tehdään paljon virheitä ja kaikkein pettyneimmät

37 Vastaavasti voidaan verrata – jälleen ehkä hieman epäoikeudenmukaisella tavalla – rakentamista ja autoteollisuutta. Auto-teollisuudessakin osa tuoteparannuksista perustuu sääntelyyn, joka varsinkin viime aikoina on kohdistunut erityisesti polt-toainetalouteen ja ympäristönäkökohtiin. Toisaalta autoteollisuuden merkittävät toimijat kuten Mercedes Benz tai Volvo ovat jatkuvasti esitelleet myös itse kehittämiään ajo-ominaisuuksiin tai turvallisuuteen liittyviä innovaatioita saadakseen asi-akkaat valitsemaan oman tuotteensa. Rakennusalalla tällainen ponnistelu on silmiinpistävän vähäistä.

76 77

asiakkaat tuovat pettymyksensä kovaan ääneen julki.38 Viraston saamien tietojen mukaan aivan viime vuosi-na ainakin eräissä suurissa rakennusliikkeissä ongelmaan on yritetty reagoida esimerkiksi ottamalla luovutus-ten virheettömyys yhdeksi olennaiseksi palkitsemisperusteeksi työmaatasolla. Muutoksen aikaansaaminen ei kuitenkaan ole pelkästään palkitsemiskysymys, sillä pohjimmiltaan ongelmat aiheutuvat muun muassa pit-kien alihankintaketjujen valvonnan vaikeudesta sekä Suomessakin tapahtuneesta työkulttuurin murroksesta, jonka seurauksena aidosti vastuuta kantava, työstään ylpeä ja siihen sitoutunut työntekijätyyppi on korvau-tunut kvartaalikapitalismin ja keikkatöiden koulimalla uudella työntekijätyypillä, jonka markkinatoimijat mielellään aina paikallistavat keskeiseksi laatuongelmien alkulähteeksi.

Eräiden rakennusliikkeiden korjaavista toimenpiteistä huolimatta rakennusvirheet ovatkin esimerkiksi pääkau-punkiseudun rakennusvalvonnasta vastaavien arvioiden mukaan jopa lisääntymässä kuten Helsingin Sanomat 28.1.2008 raportoi. Eräät viraston kuulemat asiantuntijat ovat myös huomauttaneet siitä, että krooniset laa-tuongelmat nykyaikaisessa kovanrahan asuntotuotannossa periytyvät ainakin osin ajalta, jolloin ara-tuotan-non osuus ja rooli markkinoilla oli erittäin suuri; kun erittäin suuri osa rakentamisesta oli hintasäänneltyä ja siten myös laadullisesti väistämättä suhteellisen vaatimatonta kerrostalotuotantoa, tämä alkoi ylipäätään ohjata liiaksikin rakentamisen prosesseja ja ajattelumalleja tavalla, joka näkyy tietynlaisena korkeaa laatua väheksyvänä suhtautumis- ja asennoitumistapana vielä nykyisinkin.

Niin historialliset syyt, nykyinen kvartaalikapitalismi, työkulttuurin murros kuin rakennusalan yleinen urakointimallikin ovat epäilemättä kukin osaltaan johtamassa siihen, että esimerkiksi Rakennuslehdenkin (18.5.2007) omien selvitysten mukaan ”kiire ja sähläys” leimaavat nykyajan rakennustyömaita. Tämä taas näkyy asiakkaalle varsinkin viimeistelyvirheinä, mikä ärsyttää todella kovan hinnan uudiskohteesta maksa-nutta asiakasta. Toisaalta laadunsopeutuksessa on myös systemaattiseen suunnitteluun viittaavia piirteitä: hieman kärjistäen esimerkiksi kaapistot ja muut varusteet ovat usein halvinta mahdollista mallia; parketteja ja putkia tuodaan ja teetetään jopa Kiinassa saakka; myyntihintaan tarjolla olevat laatat ovat aina halvimpia ja värittömimpiä peruslaattoja; kodinkoneet ovat usein pilkkahintaan ostettuja markkinoilta poistuvia pe-rusmalleja ja niin edelleen. Asiakas toki voi korjata näitä puutteita teettämällä muutostöitä, jos tekee kaupan ajoissa, mutta muutostöiden hinnat saattavat olla todella kovia tilanteessa, jossa rakennusliike on tilapäisessä monopolisuhteessa kaupan jo tehneeseen asiakkaaseen nähden.39 Kaikki tämä tietysti ärsyttää suuresti lop-puasiakkaita ja on heikentämässä rakennusalan laatumielikuvaa.

Molemmissa edeltävissä kappaleissa lyhyesti ja pelkistetysti kuvatut ongelmat aiheutuvat pohjimmiltaan ny-kyaikaisen kvartaalikapitalismin hyvin lyhytjännitteisistä voitonmaksimointipyrkimyksistä, jotka eivät kui-tenkaan markkinatoimijoiden näkökulmasta ole irrationaalisia. Rakennuslehti kirjoittaakin 15.5.2008 laajas-sa artikkelissaan, että asunnot ”voisivat olla selvästi laadukkaampia ja halvempia, mutta kenelläkään ei ole intressiä rakentaa sellaisia”.

38 Esimerkiksi kuluttajariitalautakunnan käsittelemät uusien asuntojen kauppaa koskevat kiistat lisääntyivät vuosina 2006–2007 noin 40 prosenttia 176 kappaleeseen. Valituksista suurin osa koskee uuden asunnon laatua, vikoja tai puutteita. Tyy-pillinen valitus koskee rakentajan yleistä huolimattomuutta varsinkin viimeistelytöissä. Suurimmat rakennusliikkeet ovat julkisuudessa puolustautuneet muun muassa sillä, että lisääntyneet valitukset johtuvat osin ostajien kohonneesta vaatimus-tasosta: kovaan hintaan ostetun asunnon halutaan olevan täysin virheettömässä kunnossa. Lisäksi rakennusliikkeet ovat julkisuudessa viitanneet muun muassa työvoimapulaan sekä eräiden pienempien toimijoiden osaamiskapeikkoihin ja toi-mintamalleihin.

39 Selvyyden vuoksi on tarpeen huomauttaa, etteivät laatuun liittyvät ongelmat koske vain rakennusliikkeitä vaan myös mo-nia muita rakennusklusterin yrityksiä. Esimerkiksi Tekniikan Maailman Rakennusmaailman tekemien tutkimusten mu-kaan kotimaisten ikkuna- ja ovivalmistajien tuotanto on valitettavasti lähes kautta linjan teknisesti heikkolaatuista. Tällä on kuitenkin varsin helposti nähtävä yhteys pääkappaleissa käsiteltyihin näkökohtiin.

76 77

Taloudellinen motiivi tällaiseen ajattelu- ja toimintamalliin onkin itse asiassa ilmeinen: Kun hintataso mää-räytyy lähes yksinomaan sijainti- ja kysyntäperusteisesti, siis tiettyyn alueeseen tiettynä aikana kohdistuvan kysynnän perusteella, eikä juurikaan ole pelkoa huomattavan lisätarjonnan ilmaantumisesta markkinoille, rakennusliikkeiden kate määräytyy sinänsä normaaliin tapaan markkinahinnan ja kustannuksen erotuksena. Moniin muihin aloihin verrattuna epänormaalin tilanteesta tekee kuitenkin se, että markkinahinnan mää-rittelevä kysyntä perustuu lähes yksinomaan sijaintitekijöihin, eikä asiakas voi yleensä monille muille aloil-le ominaiseen tapaan vaihtaa toimittajaa vain kävelemällä toiseen liikkeeseen eikä myöskään huomattavas-ti lisätarjonnasta alalla ole palveluiden tarjoajien kannalta pelkoa. Toisin sanoen kysyntä kohdistuu pääosin tietyllä alueella tietyntyyppisiin asuntoihin, joita tietyllä ajanhetkellä on pääosin hyvin rajoitetusti saatavil-la. Näin ollen rakennusalan asiakkaalla ei ole edessään sellaista yhä kansainvälisempää kulutus- ja tuotevaih-toehtojen avaruutta kuten esimerkiksi elektroniikkateollisuuden asiakkailla. Historiasta lainattua metaforaa käyttäen rakennusalalla uudiskohteesta kiinnostunut asiakas on enemmän tai vähemmän turpeeseen sidottu torppari, joka on varsin suuressa määrin paikallisen kartanonherran armoilla.40

Kuvattu asetelma avaa rakennusliikkeille poikkeuksellisia mahdollisuuksia mainittuun ”laadunsopeutukseen”. Tällä tarkoitetaan käytännössä pyrkimystä tinkiä laadullisesti lähes kaikesta mahdollisesta – ja aivan erityisesti kaikesta sellaisesta, joka ei näy loppuasiakkaalle. Tämän menettelyn taloudellinen motiivi on ilmeinen: kun voitto määräytyy markkinahinnan ja kustannusten erotuksena, ja kysyntä reagoi lähinnä sijainti- eikä laatu-tekijöihin, tinkimällä laadusta voidaan alentaa kustannuksia ja lisätä voittoa. Tätä pyrkimystä luonnollisesti rajoittaa muun muassa julkinen rakennusvalvonta. Julkinen valvonta ei kuitenkaan sen paremmin markki-noiden toimivuuteen kuin julkisen hallinnon resursseihinkaan liittyvistä syistä voi olla täydellistä. Lisäksi pa-radoksaalista on, että itse asiassa juuri runsaan julkisen sääntelyn tuottaman läpinäkyvyyden kautta sääntely usein de facto määrittelee tavoitellun laadun maksimitason, koska yksittäinen rakennusliike tietää, että mui-denkin kannusteet panostaa huomattavasti sääntelyn vaatimukset ylittävään laatuun ovat heikot ja että useim-pien loppuasiakkaiden kyky arvioida rakentamisen laatua on taas eräitä välittömästi havaittavia työsuoritteita lukuun ottamatta varsin rajoittunut. Näin ollen rakennusliikkeille jää varsin huomattavia mahdollisuuksia ja kannusteita voittoja maksimoivaan ”laadunsopeutukseen”. Näitä mahdollisuuksia on myös varsin käytetty, ja eräs yksityishenkilönä haastateltu vanhemman polven ammattilainen puhuikin ”tavanomaisesta välttävästä nykylaadusta”. Talouselämän päätoimittaja kiteyttäneekin monien asunnoistaan huippuhintoja maksaneiden asiakkaiden tuntoja vitsaillessaan eräässä aihepiiriä käsittelevässä kolumnissaan suomalaisen rakentamisen laa-dun kehittyneen siihen suuntaan, että ensimmäisenä on korjattava uusimmat talot!

Vakavammin puhuen loppuasiakkaiden kritiikki kohdistuu siis edellä kuvatulla tavalla tyypillisimmin eten-kin kiireessä tehdyn viimeistelytyön usein vaatimattomaan laatuun, jonka suhteen edes ala itse ei ainakaan täysin yritä kiistää esitettyä kritiikkiä. Rakenteellisia virheitä asuinrakennuksissa on vähemmän mutta niitä-kin ilmenee – kuten Puu-Ylästön tapauksessa Vantaalla, jossa kymmenet perheet joutuivat evakkoon uusista omakotitaloistaan halkeilevien seinien ja kattojen korjaustöiden ajaksi (Helsingin Sanomat 5.1.2008). Esi-merkiksi rakennuspoliittisen ohjelman raporttien (2005; 2007) mukaan rakentamisen laadussa tarvitaankin jatkossa joka tapauksessa voimakasta kehittämistyötä, jossa otetaan huomioon rakennusten, tilojen ja inf-rastruktuurin koko elinkaari. Raporttien mukaan alan yritysten laaduntuottokykyä on yksinkertaisesti pa-rannettava, ja urakoista päätettäessä laatutekijöitä tulee painottaa nykyistä enemmän. Raporttien mukaan rakentamisen laatuongelmien taustalla on monia tekijöitä kuten huono tai riittämätön suunnittelu, työmai-den heikko organisointi, virheellinen materiaalien käyttö, liian kireät toteuttamisaikataulut, urakoiden pilk-kominen ja valvonnan puutteet, minkä lisäksi useana vuonna huomiota on kiinnitetty erityisesti kosteus- ja homeongelmiin, materiaalien haitallisuuteen ja muihin sisäilmaongelmiin.

40 Kohtuuden nimissä on huomautettava, että tällainen sidonnaisuus asiakkaan päätöksenteko- ja valintatilanteessa on usein ainakin jossain määrin asiakkaan omista preferensseistä johtuva tilanne, joka voitaisiin purkaa, jos kysyntä ei olisi jossain määrin jopa pakkomielteenomaisesti nimenomaan tiettyyn alueeseen kohdistuvaa.

78 79

Julkinen keskustelu rakentamisen laadusta ja rakennusvirheistä onkin viime vuosina ollut huomattavan vil-kasta. Tätä taustaa vasten on varsin ymmärrettävää, että rakennuspoliittisen ohjelman pääpaino näyttäisi to-siasiallisesti olleen ennen muuta laatukysymyksissä sekä eräissä tähän liittyvissä muissa kysymyksissä. Toi-saalta rakennuspoliittisessa ohjelmassa todetaan varsin selvästi, että yksi syy laadun ongelmiin on ollut ni-menomaan markkinoiden toimimattomuus. Laatu ei ole ollut kysynnän ja tarjonnan kohde, eivätkä mark-kinatoimijat ole panostaneet riittävästi laaduntuottokykyä parantaviin toimenpiteisiin asiakastyytyväisyyden kasvattamiseksi. Rakennusala onkin kilpailun kannalta poikkeuksellista siinä mielessä, että asiakkaan on useissa tapauksissa vaikeaa määritellä tuotetun hyödykkeen laatua sen pitkäkäyttöisyyden ja tuotannon mo-nimutkaisuuden vuoksi.

Rakennuspoliittisen ohjelman raporttien mukaan rakentaminen on lähes poikkeuksetta monivaiheinen ta-pahtumaketju, jossa puutteellinen laatu rakentamisessa ilmenee yleensä vasta kohteen valmistuttua tai jopa vuosia sen jälkeen, jolloin myös käyttövirheet saatavat vaikuttaa siihen. Edelleen myös ostajien yleinen pyr-kimys kustannussäästöihin vielä lisää alan taipumusta tinkiä laatutavoitteista, mistä seuraa kuitenkin tosiasi-allisesti kustannusten kasvua, ainakin rakennusten koko elinkaaren tasolla. Osin juuri tähän perustuen myös hankintakilpailut on usein käyty hintaperusteisesti kiinnittämättä riittävästi huomiota esimerkiksi kokonais-taloudelliseen edullisuuteen. Urakat ja palvelut on ostettu usein liian pienissä osissa, jolloin vastuut hämär-tyvät ja laatujärjestelmät eivät toimi. Asiakkuutta ei ole ymmärretty pitkäaikaisena suhteena ja järjestelmät, joilla asiakkaiden odotukset otetaan huomioon alusta alkaen ja asiakkaat pyritään pitämään, ovat jääneet ke-hittymättä, vaikka korkean laadun ja asiakkuudenhallinnan pitäisi lähtökohtaisesti olla rakennusalan kilpai-lukyvyn ja tuottavuuden tärkeimpiä ulottuvuuksia.

Edellä kuvatulla tavalla rakennusliikkeiden ajattelun lähtökohtana näyttäisi siis olevan, että kaikki kustan-nukset siirretään aina, suoraan ja täysimääräisesti hintoihin, jotka eivät missään olosuhteissa jousta eivätkä saa joustaa alaspäin. Toinen vaihtoehto jatkuvasti kohoavien materiaalikustannusten ja tonttihintojen siir-tämiselle suoraan ja täysimääräisesti hintoihin olisi kuitenkin tuottavuuden parantaminen, mikä mahdol-listaisi esimerkiksi Nokian tapaan laadukkaampien tuotteiden myymisen myös keskimäärin edullisemmin – ainakin teoriassa, ainakin periaatteessa. Rakennuspoliittisen ohjelman mukaan rakennusalan teknologian kehittäminen ja panostuksen lisääminen kaikilla tahoilla tutkimukseen ja kehittämiseen on alan tuottavuu-den parantamisen ehdoton edellytys: muun muassa materiaalien tuntemusta on lisättävä, työmaahallintaa on parannettava, rakenteita ja rakennusosajärjestelmiä on kehitettävä. Yhdeksi tärkeimmäksi tavoitteeksi nousee tiedon hallinnan ja informaatioteknologian kehittäminen, mikä ulottuu rakentamisen prosesseihin, rakennustuotteiden, tekniikoiden ja -järjestelmien kehittämiseen sekä ylläpidon sisältävään elinkaariosaami-seen ja kokonaispalvelumalleihin. Tietojenkäsittelyyn liittyvien sovellusten laajenevalla käytöllä ja eri tieto-järjestelmien keskinäisellä integroinnilla suunnittelussa, toteutuksessa ja ylläpidossa voidaan nostaa merkit-tävästi alan tuottavuutta.

Rakennusala onkin viime vuosien aikana onnistunut parantamaan tuottavuutta kehittämällä muun muassa logistiikan hallintaa. Esimerkiksi Kauppalehden (27.2.2008) mukaan NCC pyrkii alentamaan kustannuksi-aan tuomalla Kiinasta muun muassa terästä, kiveä, liukuportaita ja hissejä. Vaikka tästä aiheutuu luonnolli-sesti enemmän kuljetuskustannuksia, se on silti NCC:n mukaan kannattavaa, koska ostamalla tuotteet suo-raan valmistajilta voidaan tukkuporras ohittaa kokonaan. NCC vakuuttaa, että laatu ei yleisesti ottaen olen sen huonompaa kuin esimerkiksi Suomessa, Saksassa tai Puolassa, joista voi myös saada heikkolaatuisiakin tuotteita. Kilpailuviraston selvitysten yhteydessä onkin tullut esiin, että vastaavanlaisia visioita tai kokeilu-hankkeita on myös muilla rakennusliikkeillä. Mainitussa artikkelissa NCC lupailee, että suoran tuonnin an-siosta loppuasiakkaat saisivat käytännössä yhtä laadukkaita asuntoja aikaisempaa edullisemmin.

Tähän on kuitenkin ottaen huomioon edellä alan hinnoitteluperiaatteista ja muista toimintamalleista tode-tun pakko suhtautua epäilevästi. Pikemminkin tavoitteena lienee yhtiön oman katteen kasvattaminen. Sen sijaan asiakkaat saanevat ehkä ainakin aavistuksen heikompilaatuisia asuntoja käytännössä suurin piirtein sa-maan alueellisen kysynnän määräämään hintaan kuin aikaisemminkin, koska kuvatulla tavalla alalta puut-tuvat sellaiset mekanismit, jotka pakottaisivat tai kannustaisivat siirtämään ainakin osan kustannussäästöstä

78 79

myös loppuasiakkaille. Sanottu ei tietenkään koske vain edellä mainittua yhtiötä vaan alaa yleisemminkin, minkä esimerkiksi Rakennuslehti tiivistää 15.5.2008 artikkelissaan seuraavasti: ”Asunnonostajaa ei hyödytä, jos rakennusliike saa puristettua esimerkiksi ikkunoiden hintaa alas, koska hintaetu ei ulotu hänelle saakka. Vain tinkimisestä aiheutunut laatuhaitta siirtyy”.

Olisi kohtuutonta väittää, että rakennusalalla ei ole tehty mitään tuottavuuden parantamiseksi – olkoonkin, etteivät tämän työn hyödyt juurikaan näy asiakkaiden maksamissa hinnoissa vaan lähinnä rakennusliikkei-den katteissa. Käytännössä rakennusalalla on tehty osaamisen ja teknologian tason kohottamiseen pyrkivää tutkimus- ja kehitystoimintaa myös ennen edellä mainittua rakennuspoliittista ohjelmaa ja erillään siitä. Eri-tyisesti Tekesillä on ollut merkittävä rooli tässä työssä. Esimerkiksi liitteessä 1 tarkemmin kuvatun Tekesin CUBE – Talotekniikan teknologiaohjelma käynnistyi vuonna 2002 systemaattisena osana Tekesin kiinteis-tö- ja rakennusklusterin teknologiastrategiaa. Teknologiaohjelman tavoitteeksi asetettiin talotekniikan pal-velukyvyn vahvistaminen ja merkityksen kasvattaminen kiinteistötoiminnassa sekä talotekniikkatuotteiden kansainvälisen kilpailukyvyn parantaminen. Teknologiaohjelmassa rahoitettiin 100 tuotekehitys- ja tutki-musprojektia. Projektien kokonaisrahoitus oli noin 40 miljoonaa euroa, josta Tekesin rahoitusosuus oli 20 miljoonaa euroa. Toisena vastaava ohjelma on ollut esimerkiksi liitteessä 1 myöskin kuvattu INFRA.

Leimallista rakennusalan tuottavuustyölle on kuitenkin liitteessä 1 kuvatulla tavalla ollut Tekes-vetoisuus ja johtavien toimijoiden suhteellisesti varsin vaatimattomat tutkimus- ja kehityspanokset. Eräät viraston kuu-lemat rakennusliikkeet ovat ainakin osin myöntäneet tämän mutta viitanneet tältä osin muun muassa alan suhdanneherkkään luonteeseen: matalasuhdanteessa käytännössä kaikkia operatiivisen toiminnan ulkopuo-lisia kuluja joudutaan aina voimakkaasti leikkaamaan ja korkeasuhdanteessa muutoinkin hyvät kaupankäyn-tinäkymät sekä kapasiteettirajoitteet eivät motivoi erityisesti panostamaan tutkimus- ja kehitystoimintaan ja sitä kautta tuottavuuden parantamiseen. Lisäksi eräs alan tutkija on täsmentänyt yhdeksi keskeiseksi ongel-maksi tähän liittyen sen, että rakennusalalla varsinainen tuotanto ja tuotekehitys ovat organisatorisesti selke-ästi erillisiä prosesseja, jotka eivät integroidu kiinteästi toisiinsa kuten eräillä muilla aloilla ja joista tuotanto ja sen tehokkuus on yleensä selkeästi dominoivassa asemassa. Eräs toinen asiantuntija onkin pitkälle histori-aan ulottuvassa katsauksessaan huomauttanut hieman sarkastisestikin siitä, etteivät alaa ole vieneet eteenpäin niinkään arkkitehdit ja insinöörit – vaan puutarhurit (sic!).

Innovaatioita käsittelevässä kirjallisuudessa usein esitetty paradoksi onkin se, etteivät parhaimmat innovaatiot pääsääntöisesti synny alan ytimessä vaan marginaalissa. Yksi tällainen myönteinen esimerkki perinteisen ra-kennusalan reunalta kasvaneesta uudesta yrityksestä ja samalla uudesta ajattelusta on Ruukki Construction, jonka toimialatausta on tunnetusti terästeollisuudessa (mm. Rakennuslehti 14.2.2008). Ruukki Constructio-nin liikeidea perustuukin teräsrakentamisen osaamiseen. Yrityksen liikeidean ytimessä ovat eräät teräsraken-teiseen paalutustekniikkaan ja monikerrosrakentamiseen perustuvat innovaatiot, jotka ovat teollistettavissa ja siirrettävissä sellaisenaan kohteesta ja maasta toiseen. Tähän nojautuen Ruukki Construction on valinnut strategiakseen voimakkaan kansainvälistymisen sekä orgaanisen kasvun että yrityskauppojen kautta. Strategia-valinnan taustalla taas on se, että kansainvälisten tietolähteiden ja yrityksen omien selvitysten mukaan mark-kinat varsinkin Itä-Euroopassa on myös pitkällä aikavälillä erittäin voimakkaassa kasvussa, ja monissa nouse-vissa maissa toteutetaan erittäin mittavia projekteja. Ruukki Constructionin strategia perustuu siis tiivistetysti tiettyyn erikoisosaamiseen liittyvien innovaatioiden teollistamiseen, selkeään erikoistumiseen tiettyyn raken-tamistapaan sekä tietoiseen ja voimakkaaseen kasvuun ulos kotimarkkinoilta kansainväliseksi toimijaksi.

Suomessa on toki muitakin voimakkaan kansainvälistymisen strategiakseen valinneita toimijoita, esimerkkinä mainittakoon Quattrogemini. Valitettavasti myös Ruukki Constructionin toimintamallista eräässä tilaisuudes-sa esitelmöineen yhtiön johtajan mukaan kotimaisen rakennusalan mentaliteettia yleisesti leimaa peruutuspei-liin katsominen: uusien markkinoiden ja mahdollisuuksien aktiivisen etsimisen sijasta keskitytään eräänlaiseen olemassa olevan massan hallinnointiin ja totuttujen toimintamallien toistamiseen – olkoonkin, ettei esimerkik-si Ruukki Constructionin toimintamalli sellaisenaan ole siirrettävissä vaikkapa tavanomaiseen asuntotuotan-toon. Joka tapauksessa niin viraston haastatteluissa kuin julkisissa esitelmissä tai muissa puheenvuoroissa monet asiantuntijat ovat viitanneet siihen, että alalta puuttuu Suomessa sellaista rohkeaa ja aidosti innovatiivista ajattelua,

80 81

joka muun ohella lisäisi rakentamisen tehokkuutta ja tuottavuutta. Rakennuslehti viittaakin 15.5.2008 artikkelis-saan tällaisen rohkea ja innovatiivisen ja visionäärisen ajattelun lähes täydelliseen puutteeseen alalla toteamalla, ettei alalta yksinkertaisesti löydy rakentajaa, joka uskaltaisi tai haluaisi unelmoida, että jonain päivänä 50 pro-senttia vähemmän energiaa kuluttava talo voitaisiin tehdä 50 prosenttia pienemmin kustannuksin ja hinnoin vieläpä nykyistä parempaan laatutasoon.

Kaikesta tehdystäkin tuottavuudenparantamistyöstä ja muutamista toiveikkuutta herättävistä esimerkeistä huo-limatta rakennusalan tuottavuuden kasvu onkin yleisesti ottaen ollut varsin hidasta. Esimerkiksi OECD:n sel-vitysten mukaan rakennusalalle käytännössä kaikissa vertailumaissa ominaista hidasta tuottavuuden kasvua on pidetään usein osoituksena siitä, että toimialojen ominaispiirteet, kuten tuotannon jalostusaste, selittävät suu-relta osin tuottavuuden kasvua. Toisaalta jatkuva rakennuskustannusten voimakas nousu sekä sen varsin selkeä siirtyminen suoraan hintoihin viittaa osaltaan myös siihen, etteivät alan markkinat ja kilpailu toimi kunnolla.

Kaiken kaikkiaan rakennusala onkin perinteisesti hyödyntänyt muuta teollisuutta heikommin aineettomia in-vestointeja ja innovaatioita strategisena kilpailukeinona. Näin menetellessään rakennusalan yritysjohto menet-telee kuitenkin rationaalisemmin kuin ensisilmäykseltä perusoppikirjatotuuksien valossa näyttää. Tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että rakennusalalta ovat perinteisesti puuttuneet ja suurelta osin puuttuvat yhä edelleen kannusteet kilpailla tutkimuksella, kehityksellä, osaamisella ja innovaatioilta. Suomi on aina ollut pääomaköyhä maa, jossa asuntovarallisuuteen tehdyt investoinnit ovat käytännössä merkinneet huomattavaa talouskohtaista ponnistusta, eikä edes pääomamarkkinoiden vapauttaminen ole olennaisesti tätä asetelmaa muuttanut. Sano-tun seurauksena on esimerkiksi rakennuspoliittisen ohjelman raporteissa ilmaistun huolen mukaan ollut tietyssä määrin ymmärrettävä ja väistämätön kysynnän ja näin ollen myös kilpailun voimakas kohdistuminen kustan-nustekijöihin esimerkiksi lopputuotteen laadun, muunneltavuuden tai elinkaarikustannusten sijasta. Loppuasi-akkaan maksamissa hinnoissa tämä ei kuitenkaan näy muun muassa edellä mainittujen tekijöiden takia.

Asiaa selvittäneet eivät ole nähneet teknisiä esteitä esimerkiksi monilla muilla aloilla tyypillisten moduloinnin, massaräätälöinnin ja strategisten kumppanuuksien hyödyntämiseen myös rakennusalalla, jolloin muun muas-sa toistettavuutta ja sitä kautta tuottavuuden kasvua voitaisiin lisätä pitkällä aikavälillä. Tarjonnan lisääntymi-sen ohella myös tuottavuuden ja tehokkuuden lisääntyminen parantaisikin pitkällä aikavälillä myös mahdolli-suuksia todelliseen hintakilpailuun, mikä olisi osaltaan asuntohintojen jatkuvan nousun katkaisemisen perus-edellytyksiä. Tietyllä tasolla tämäntyyppisen asetelman olemassaolo myönnetään varsin yleisesti. Käytännössä noidankehästä irrottautuminen nykyaikaisen kvartaalitalouden oloissa lienee kuitenkin perin haastavaa.41 Ra-kennuslehti kiteyttääkin tämän haasteen varsin osuvasti 15.5.2008 artikkelissaan: ”Tuhannen taalan kysymys on, miten kilpailun voisi valjastaa rakentamisessa samanlaiseksi positiiviseksi voimaksi kuin se on urheilussa … Kustannus- ja normitalkoiden ohella nyt kannattaisi miettiä myös, mitkä ovat ne positiiviset kannusteet, joilla rakentajat saataisiin kilpailemaan oikeilla asioilla eli niillä, jotka tuovat asiakkaille paremman lopputuloksen – nopeammin, halvemmalla ja laadukkaammin”. Selvää on, että tähän kysymykseen vastaaminen edellyttää pit-kää pohdintaa ja dialogia useiden eri sidosryhmien välillä ja useita samansuuntaisia toimenpiteitä.

4.2. Rakennustuoteteollisuuden hinnoittelu- ja alennusjärjestelmät

Rakennuspoliittisen ohjelman raporttien (2005; 2007) mukaan laadun tuottamiseen kannustaa edellä lyhy-esti kuvatulla tavalla ensisijaisesti laatu kilpailutekijänä. Tämä on sinänsä luonnollisesti kannatettava tavoite. On kuitenkin varsin vaikea nähdä, miten edellä kuvattu ja jo toimialan perusolosuhdetekijöihin perustuva rautainen matemaattinen lainalaisuus voisi kumoutua epäilemättä hyvää tarkoittavilla kehittämisohjelmilla, ellei varsinkin toimialan tarjontatekijöissä tapahdu mitään muutoksia. Osittain samaa syvään juurtuneisiin

41 Yhtenä mahdollisena ratkaisuna onkin esitetty, että erityisesti julkiset tilaajat ja rakennuttajat näyttäisivät esimerkkiä ja loi-sivat osaltaan välitöntä uudentyyppistä kysyntää. Toisaalta erityyppisten julkisten toimijoiden sinänsä hyvää tarkoittavilla ambitioilla on usein paradoksaalisesti myös hintoja korottavia vaikutuksia.

80 81

toimintakäytäntöihin liittyvää rautaista hinnoittelulogiikkaa ja sen ongelmia voidaan lähestyä myös toisesta näkökulmasta eli rakennustuoteteollisuuden käytänteiden näkökulmasta.

Tätä problematiikkaa voidaan tiivistäen lähestyä seuraavasti: Erityisesti rakennustuoteteollisuuden eräillä alasektoreilla on monia hyvin keskittyneitä tuotannonaloja kuten esimerkiksi rakennuslukitus, sementti, putket, lämpöpatterit ja saniteettivalmisteet.42 Erityisesti hyvin voimakkaasti keskittyneillä rakennustuote-teollisuuden alamarkkinoilla on selviä viitteitä siitä, että huomattavasti markkinavoimaa omaavat tuottajat yrittävät vaikuttaa arvoketjun alempien tasojen markkinakäyttäytymiseen erityisesti mitä tulee tuotteiden hinnoitteluun loppuasiakkaille tai uusien kilpailevien tuotteiden myymiseen tai käyttämiseen. Kilpailuvi-raston selvitettävänä on 2000-luvulla ollut useita tähän liittyviä tapauksia, jotka ovat koskeneet esimerkiksi Abloyta, Uponoria ja Finnsementtiä. Lisäksi virastoon on tullut muita epävirallisia yhteydenottoja koskien samaa problematiikkaa. Kilpailuviraston Ruotsin kollegavirastolta saamien tietojen mukaan tilanne on tältä osin hyvin samankaltainen myös naapurimaassa.

Myös viraston ruotsalaisten kollegojen havaintojen mukaan rakennustuoteteollisuudessa on erittäin yleistä, että tuotteiden listahinnat ovat erittäin korkeita, mutta niistä myönnetään säännönmukaisesti monimutkai-sen alennusjärjestelmän kautta huomattavankin suuria alennuksia. Varsin tavallista on, että tuotteitaan osin myös suoraan tehtaalta myyvät valmistajat tai tukkuliikkeet myöntävät urakoitsijoille useiden kymmenien-kin prosenttien alennuksia. Käytännössä nämä alennukset eivät yleensä siirry loppuasiakkaalle. Eräänlaiseksi maan tavaksi onkin muodostunut se, että ainakin eräiden urakoitsijoiden katteista huomattava osa muodos-tuu juuri näistä alennuksista. Loppuasiakkaan kannalta ongelmaksi muodostuu tällöin se, ettei tämä voi ar-vioida käyttämänsä materiaalin ja työn tosiasiallista hintaa. Toiseksi ongelmaksi muodostuu se, etteivät ura-koitsijat tässä järjestelmässä juurikaan ole kiinnostuneita ostamaan tuotteita alempaan lähtöhintaan mutta ilman alennusta joltakin toiselta valmistajalta. Käytännössä kyse siis on pyrkimyksestä sitoa osa markkinois-ta perinteiseen johtavaan toimijaan siten, että kilpailevien tuotteiden tarjoajien markkinoille tulo vaikeutuu merkittävästi. Tämä taas johtaa lopulta heikentyneeseen hintakilpailuun ja niukempaan tarjontaan, minkä kautta johtavat toimijat saavat pitkällä aikavälillä palkkion myöntämistään alennuksista.

Kilpailuviranomaisen silmin rakennustuoteteollisuutta koskevat tapaukset näyttäytyvätkin ns. hinnoittelu- ja alennusjärjestelmätapauksina, joissa on mainitulla tavalla kyse siitä, että arvoketjun muiden tasojen toimijoi-den käyttäytymistä pyritään ohjailemaan suuntaan, joka on kaupallisesti ja taloudellisesti edullinen markkina-voimaa omaavalle toimijalle mutta epäedullinen asiakkaille ja markkinoiden toimivuudelle. Kilpailuoikeudes-sa etenkin määräävässä markkina-asemassa olevien toimijoiden kohdalla lähtökohtaisesti kiellettyinä alennuk-sina on pidetty muun muassa sitovia alennuksia, uskollisuusalennuksia ja tavoitealennuksia. Sitovilla alennuk-silla tarkoitetaan alennuksia, joilla asiakkaalle luodaan kannustimet hankkia eri tuotemarkkinoille kuuluvia tuotteita ainoastaan määräävässä asemassa olevalta yritykseltä, joka voi tarjoutua myöntämään tietystä tuot-teestaan alennuksen ainoastaan sillä ehdolla, että ostaja hankkii tältä myös muunlaisia tuotteita. Uskollisuus-alennusten tunnusmerkistönä on, että alennus ei määräydy yksinomaan ostomäärien perusteella, vaan palkit-see asiakasta ostouskollisuudesta siten, että määräävässä asemassa olevan yrityksen myöntämän alennuksen suuruus jostakin tuotteesta voi olla sitä suurempi, mitä suuremman osan kyseisen tuotteen ostoista asiakas keskittää kyseiselle yritykselle. Tavoitealennuksella tarkoitetaan usein yksilöllisesti räätälöityä alennusta, jonka saaminen riippuu määräävässä asemassa olevan yrityksen asiakkaalleen asettaman ostotavoitteen saavuttami-sesta, josta palkitaan vasta myöhemmin, esimerkiksi seuraavan kauden ostojen yhteydessä.

Kilpailuviranomaisten kannalta uudeksi haasteeksi on viime vuosina muodostunut se, että ne yritykset, jotka todetusti ovat tai epäilevät olevansa määräävässä markkina-asemassa, ovat oppineet välttämään perinteisesti

42 Selvyyden vuoksi on syytä todeta, että myös rakennustuoteteollisuudessa on suhteellisen hajautuneita toimialoja, joilla yh-delläkään yrityksellä ei ole erityisen hallitsevaa asemaa. Tällaisia aloja ovat esimerkiksi ikkunat, keittiökalusteet ja lattian-päällysteet.

82 83

kiellettyinä pidettyjä alennuksia ja suunnittelemaan entistä sofistikoituneempia hinnoittelu- ja alennusjär-jestelmiä, joissa kuitenkin viime kädessä tavoitellaan samaa lopputulosta: hintojen pitämistä korkealla sekä kilpailevien tuotteiden markkinoille pääsyn haittaamista tai estämistä. Euroopan komissio onkin kiinnittä-nyt uusissa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevissa tulkintaohjeissaan erityisen voimakkaas-ti huomiota alennusjärjestelmiin ja alennusten arviointiin niiden tosiasiallisten markkinavaikutusten perus-teella. Käytännössä tämä tosiasiallisten vaikutusten arviointiin perustuva lähestymistapa edellyttää ainakin jossain määrin uudenlaista ajattelua ja uudenlaisia käsitteellisiä ja teoreettisia työkaluja. Hyvin yleisellä ta-solla tällaista ajattelua ja siihen liittyviä työkaluja voidaan komission esitystä seuraten hahmotella erityisesti rakennustuoteteollisuuden kontekstissa seuraavasti.

Rakennustuoteteollisuudessa on tunnetusti monia valmistajia, joiden tuotteilla saattaa olla määräävä asema markkinoilla. Määräävällä markkina-asemalle yleinen ja tyypillinen piirre taas on, että suuri osa tuotannosta on tavalla tai toisella kilpailulta suojattua. Suoja kilpailulta voi tulla esimerkiksi loppuasiakkaiden kysynnän (must stock item), potentiaalisten kilpailijoiden kapasiteettirajoitteiden tai sidotun (lock-in) asiakaskannan kautta. Arvioitaessa alennusjärjestelmän vaikutuksia edellä kuvatun kaltaisessa tilanteessa keskeistä on alen-nusjärjestelmän vaikutus kysynnän potentiaalisesti kilpailtuun, joustavaan osaan. Kilpailijoiden markkinoil-ta poissulkeutuminen on mahdollisista vaikutuksista haitallisin ja pääsääntöisesti arvioinnin keskipisteessä. Poissulkeutumisen kannalta merkittävää on hinta sille määräävässä markkina-asemassa olevalta valmistajal-ta viimeiseksi ostetulle määrälle, joka vastaa potentiaalisen kilpailijan potentiaalisesti saavutettavissa olevaa markkinaosuutta (commercially viable amount).

Tämän selvittämiseksi ja tarkasteltavan alennusjärjestelmän uskollisuusvaikutusten arvioimiseksi on lasket-tava niin sanottu efektiivinen hinta määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan tuotannon kilpaillulle osalle. Laskettua efektiivistä hintaa verrataan määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan keskihintaan ja mitä alhaisempi efektiivinen hinta suhteessa on, sitä suurempi on alennusjärjestelmän uskollisuutta lisäävä vaikutus. Efektiivisen hinnan ollessa alhaisempi on määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan kans-sa lähtökohtaisesti yhtä tehokkaan potentiaalisen kilpailijan mahdotonta tulla alalle. Käytännön arvioinnis-sa keskeistä on selvittää, mikä osuus ostoista määräävässä markkina-asemassa olevalta valmistajalta on asi-akkaan näkökulmasta sellaista, ettei sitä voi korvata muiden valmistajien tuotteilla. Osuus kuvaa määräävän markkina-aseman vahvuutta ja mahdollistaa määräävän aseman siirtämisen myös sille kysynnän osuudelle, joka on potentiaalisesti kilpailtua.

Alennusjärjestelmä, jossa taannehtivasti maksetaan alennus tietyllä ajanjaksolla ostetuille tuotteille asetetun ostotavoitteen täytyttyä, on eräs epälineaarisen hinnoittelun toteuttamismuoto. Lähtökohtaisesti epälineaa-risella hinnoittelulla voi olla sekä tehokkuutta lisääviä, että kilpailua rajoittavia vaikutuksia. Hinnoittelumal-lin keskeinen piirre on, että ylemmällä jakeluportaalla toimiva myyjä pyrkii vaikuttamaan alemmalla por-taalla olevan ostajan kannusteisiin tuomalla ostomäärien ylärajoille rajahinnoittelun. Tällöin rajasuureiden perusteella tehtävä alemman portaan päätöksenteko tuottaisi potentiaalisesti tehokkaan tarjontapäätöksen lopputuotteen markkinoilla ja mahdollinen kaksoismarginaalin ongelma poistuisi. Rakennustuoteteollisuu-dessa on kuitenkin usein kohtuullisen helppo nähdä, että tästä ei ole käytännössä kysymys, sillä jakelupor-taan hinnoittelupäätöksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia lopputuotekysyntään, eli varsinaisen rakentamisen volyymiin. Loppukysynnän joustamattomuus yksittäisten rakennustuotteiden hintojen suhteen tekee tehok-kuusperustelusta hataran.

Monilla rakennustuoteteollisuuden aloilla on viraston havaintojen mukaan tyypillistä tuotteiden korkeat listahinnat ja näistä myönnettävät suuret alennusprosentit, jotka voivat olla jopa 40–60% luokkaa. Mikäli suuria alennuksia toteutetaan järjestelmällä, jossa alennukset ovat tavoitteellisia ja maksetaan taannehtivasti, voi niillä olla voimakkaita uskollisuutta lisääviä vaikutuksia. Vaikutusta lisää mahdollinen epävarmuus lop-putuotteen kysynnän volyymista. Tarkasteluajanjakson, käytännössä sopimuskauden, alkupuolella on suuri houkutus varmistaa alennuksen mahdollistavan myyntitavoitteen saavuttaminen ostamalla ainoastaan mää-räävässä markkina-asemassa olevan valmistajan tuotteita. Näin ollen esimerkiksi sopimuskauden ollessa ylei-sesti vuoden mittainen, on potentiaalisen kilpailijan erityisen vaikea saada tuotteitaan kaupaksi alkuvuodes-

82 83

ta, mikä tuo lisää epävarmuutta koko vuoden myyntivolyymeista ja vaikeuttaa tuotantotason valintaa. Eri-tyisen hankala tilanne syntyy, jos käytössä oleva tuotantoteknologia edellyttää käytännössä melko vakaata tuotannon tasoa ja tuotteen varastoinnista aiheutuvat kustannukset ovat suuret.

Alla oleva esimerkki havainnollistaa efektiivisen hinnan laskemista ja taannehtivasti maksettavan tavoitealen-nusjärjestelmän mahdollisia haitallisia vaikutuksia. Oletetaan, että alemmalla tuotantoportaalla olevan edus-tavan ostajan kokonaisostomäärä tietyn tuotteen osalta tietyllä ajanjaksolla on sata kappaletta. Tästä määräs-tä 60 kappaletta on käytännössä pakko ostaa määräävässä markkina-asemassa olevalta tuottajalta, esimerkik-si sidotusta asiakaskannasta johtuen. Näin ollen potentiaalisesti kilpailtu osuus ostoista on 40 kappaletta, ja olkoon määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan lisäksi markkinoilla vain yksi (potentiaalinen) kil-pailija, mikä on usein varsin lähellä myös todellista tilannetta rakennustuoteteollisuudessa. Oletetaan lisäk-si, että molemmilla tuottajilla on kiinteät yksikkökustannukset 15 €/kpl. Arvioinnin kohteena on määrää-vässä markkina-asemassa olevan tuottajan alennusjärjestelmä, jonka mukaan tuotteen hinta on 50 €/kpl, ja jos ostotavoitteeksi asetettu 90 kappaleen ostomäärä täyttyy on, hinta kaikkien ostettujen tuotteiden osalta 40 €/kpl. Listahinnasta (50 €/kpl) myönnetään siis 20 %:n alennus, jos kokonaisostot ylittävät 90 kappa-leen rajan.

Asiakkaana oleva ostaja jakaa ostonsa kahden tuottajan välille siten, että kokonaisostoihin käytetty rahamää-rä on mahdollisimman pieni. Kiinnostavaa on, millä edellytyksillä määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen potentiaalinen kilpailija pystyy tuotteitaan ylipäätään myymään, ja pystyykö määräävässä mark-kina-asemassa oleva tuottaja siirtämään alennusjärjestelmän avulla määräävää asemaansa ostojen kilpailulta suojatulta alueelta myös potentiaalisesti kilpaillulle alueelle. Asiakkaan ostoille 60 kappaleesta 90 kappalee-seen on laskettavissa efektiivinen hinta, jossa otetaan huomioon ostotavoitteen täyttymisestä saatavan alen-nuksen vaikutuksen myös jo tehtyihin ostoihin.

A

B

C

D

kilpailulta suojattu potentiaalisesti kilpailtu

50

40

2015

60 90 100

hinta, kustannukset

ostot

yksikkökustannukset

kokonaisostotostotavoite

Kaavio 1. Tavoitealennuksen vaikutus kilpailuun.

ostot alennuksen kanssa – ostot ilman alennusta

90 kpl x – 60 kpl x40 €kpl

50€kpl

90 kpl – 60 kpl= 20 /kpl

p efektiivinen tavoitetaso – suojatut ostot=

=

84 85

Voittaakseen itselleen asiakkaan ostot koko potentiaalisesti kilpaillulta alueelta, pitäisi potentiaalisen kilpai-lijan käytännössä laskea tuotteensa hinnan efektiivisen hinnan tasolle 20 €/kpl. Tämä on toki mahdollista, sillä hinta ylittää yksikkökustannukset. Se ei kuitenkaan ole potentiaalisen kilpailijan paras mahdollinen vas-taus määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan alennusjärjestelmään. Efektiivinen hinta on relevantti vertailukohde ainoastaan asiakkaan ostoille välillä 60–90 kappaletta. Ostojen välillä 90–100 kappaletta koh-dalla potentiaalisen kilpailijan täytyy alittaa ainoastaan määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan kes-kihinta, joka on 40 €/kpl. Voitto 10 kappaleesta hintaan 40 €/kpl on 250 €, kun se 40 kappaleesta hintaan 20 €/kpl olisi vain 200 €.

Valitessaan sen, kilpaileeko koko potentiaalisesti kilpaillusta alueesta asiakkaan ostoja vai ainoastaan määrää-vässä markkina-asemassa olevan tuottajan tavoiteportaan jälkeisistä ostoista, valitsee potentiaalinen kilpaili-ja kuvan alueiden C ja D väliltä. Määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan näkökulmasta päätöksen vaikutus on voittoalueisiin A ja B+C. Toisaalta myöskään potentiaalinen kilpailija ei välttämättä pidä mää-räävässä markkina-asemassa olevan tuottajan alennusjärjestelmää omasta näkökulmastaan huonona, sillä se muun muassa pehmentää kilpailua ja auttaa ylläpitämään asiakkaan maksimimaksuhalukkuutta lähellä ole-vaa hintatasoa. Alennusjärjestelmän vaikutuksena ei näin ollen ole tässä esimerkissä suoranaisesti kilpailijan markkinoilta poissulkeutuminen vaan pikemminkin markkinoiden jakaminen. Hintakilpailu asiakkaan po-tentiaalisesti kilpailluista ostoista estyy ja alennusjärjestelmän vaikutuksena asiakkaan hyvinvointi pienenee.

Rakennustuoteteollisuudessa on useille aloille tyypillistä myös suuret kiinteät kustannukset, johtuen alan teol-lisesta luonteesta. Uuden alalle tulijan on siten saatava nopeasti vakiinnutettua asemansa ja myyntivolyymin-sa pystyäkseen toimimaan kannattavasti. Alalla jo toimivan määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen käyttämä alennusjärjestelmä voi tällöin toimia merkittävänä alalle tulon esteenä. Sen selvittämiseksi, onko käytetyllä alennusjärjestelmällä mahdollisuuksia poissulkevaan vaikutukseen, kun kilpailulta suojattujen osto-jen määrä ei ole täsmällisesti tiedossa, voidaan laskea niin sanottu vaadittu osuus, RQS (required share).

Vaaditun osuuden tarkoituksena on selvittää, kuinka suuri osuus vähintään edustavan asiakkaan ostoista alalle tulijan olisi saatava itselleen, jotta efektiivinen hinta olisi vähintään määräävässä markkina-asemassa olevan tuottajan keskimääräisten kokonaiskustannusten suuruinen. Tausta-ajatuksena on, että määräävässä markkina-asemassa oleva tuottaja on asettanut asiakkaan ostotavoitteen lähelle kokonaisostoja. Vertaamalla vaadittua osuutta siihen osaan asiakkaan ostoista, joka voidaan perustellusti katsoa alalle tulijalle mahdolli-seksi saavuttaa, CVS (commercially viable share), voidaan saada indikaatioita siitä, kuinka todennäköisesti alennusjärjestelmällä on poissulkeva vaikutus. Lasketaan vaadittu osuus käyttämällä edellä kuvatun esimer-kin listahintaa ja alennusprosenttia.

Potentiaalisen alalle tulijan tulisi siten esimerkkitapauksessa saavuttaa lähes 30 %:n osuus edustavan asiak-kaan ostoista, jotta sillä olisi mahdollisuuksia haastaa määräävässä markkina-asemassa olevan toimijan alen-nusjärjestelmä. Mikäli CVS on pienempi kuin RQS, ei lähtökohtaisesti yhtä tehokkaan potentiaalisen alalle tulijan ole mahdollista tulla markkinoille, sillä tässä tapauksessa efektiivinen hinta jää alle keskimääräisten kokonaiskustannusten. RQS:n laskeminen edellyttää dominantin tuottajan keskimääräisten kokonaiskus-tannusten laskemista, mikä käytännössä on usein mahdotonta. Vaaditun osuuden laskemisessa voidaan käyt-tää yleisesti tehokkaana pidetyn kilpailijan kustannuksia, mikäli ne ovat saatavilla. Joka tapauksessa laskettu RQS on epätarkka ja se voi toimia lähinnä ensimmäisenä seulana arvioitaessa sitä, onko tarkasteltavalla alen-nusjärjestelmällä ylipäätään mahdollista saavuttaa markkinoilta poissulkevaa vaikutusta. Mikäli markkinoil-la toimii kilpailijoita, joiden markkinaosuudet alittavat vaaditun osuuden, eikä ole perusteltua syytä olettaa kilpailijoiden olevan selvästi dominanttia tuottajaa tehottomampia, on syytä ottaa alennusjärjestelmä tar-kemman arvioinnin kohteeksi.

RQS = R x = 20 x ≈ 28,57 P

P − ATC

50

50 −15

84 85

Kaiken kaikkiaan näiden edellä hyvin karkeasti hahmoteltujen taloudelliseen analyysiin pohjautuvien uusi-en työkalujen ja ajattelumallien soveltaminen ja kehittäminen onkin ilmeinen tulevaisuuden haaste kaikil-le kilpailuviranomaisille. Asiaan liittyviä haasteita lisää se, että oikeustila ei tässä suhteessa ole täysin selvä: Yhtäältä komissiolla on selkeitä tavoitteita uudistaa hinnoittelu- ja alennusjärjestelmien arviointi; toisaalta tuomioistuin on vanhojen tapausten kuten merkittävän British Airways -tapauksen (C-95/04 P) käsittelyn yhteydessä nojautunut analyysissä perinteiseen lähestymistapaan, eikä ”uudentyyppistä” oikeuskäytäntöä juurikaan ole.43

Joka tapauksessa kilpailuviranomaisten silmin vaikuttaa varsin selvältä, että erityisesti rakennustuoteteolli-suuden hinnoittelu- ja alennusjärjestelmien kilpailua poissulkeviin piirteisiin on erittäin tärkeää kiinnittää huomiota samalla, kun muun muassa mainittuihin yleiseurooppalaisiin standardeihin liittyvän työn kaut-ta pyritään avaamaan aitoja mahdollisuuksia tarjonnan lisääntymiselle perinteisesti kotimarkkinakeskeisillä markkinoilla. Varsin selvää myös on, että eräistä nykyiseen oikeustilaan liittyvistä epäselvistä piirteistä huo-limatta alennus- ja hinnoittelujärjestelmiin liittyvien tosiasiallisten taloudellisten vaikutusten osoittamisen merkitys lisääntyy. Siksi on tärkeää, että myös kansallisen tason kilpailuviranomaiset pyrkivät komission avaamaa ajattelua ja keskustelua jatkaen kehittämään uusia arvioinnin työkaluja ainakin täydentämään jo käytössä olevaa keinovalikoimaa.

4.3. Horisontaaliset yhteistyöjärjestelyt

Tässä yhteydessä on tarkoituksenmukaista ottaa edellä käsiteltyjen hinnoittelukysymysten ohella esiin eräitä horisontaalisiin yhteistyöjärjestelyihin liittyviä näkökohtia, jotka voivat osaltaan olla tukemassa edellä kuvat-tuja markkinakäyttäytymisen piirteitä. Horisontaalisten yhteistyöjärjestelyjen osalta liikkeelle voidaan lähteä siitä, että rakennusklusteria on perinteisesti pidetty kartelliherkkänä alana. Itse asiassa etenkin tarjouskar-tellikiellon historialliset alkujuuret on eräissä esityksissä paikallistettu nimenomaan rakennusalaan. Histori-allisessa katsannossa klassisena menettelynä voidaankin pitää tarjouskartellin ja markkinoidenjakokartellin yhdistelmää, jossa tietyllä alueella tai tietyssä kohteessa jokin tarjouskilpailuun osallistuva toimija on sovittu voittajaksi jo etukäteen, kun taas jossain muualla sovittu voittaja on toinen toimija. Aina silloin tällöin tällai-sia rakennusalaa koskevia tarjouskartelliepäilyjä esitetään edelleen myös asuntorakentamisen osalta.

Tyypillisemmin rakennusalaa koskevat tarjouskartelliepäilyt ovat kuitenkin liittyneet suuriin julkisiin koh-teisiin. Vuonna 2007 julkisuudessa vahvimmin esillä ollut rakennusalan tarjouskartelliepäily on liittynyt Helsingin kaupungin musiikkitalohankkeeseen, jossa alkuperäiseen tarjouspyyntöön hyväksyttäviä tarjouk-sia saatiin vain yksi, ja sekin oli huomattavasti tarjouspyynnössä asetettua ylärajaa korkeampi. Muut tarjouk-set hylättiin, koska tarjous oli tehty tarjouspyynnön vastaisesti vain ns. projektinjohtourakasta. Myös sittem-min järjestettyyn uuteen tarjouskilpailuun varsinaisesta pääurakasta jätettiin vain yksi tarjous syksyllä 2007. Tämä on siis aiheuttanut epäilyjä kartellista. Tässä yhteydessä onkin tarkoituksenmukaista lyhyesti sivuta tätä tapausta, jonka kautta voidaan taustoittaa ja pohjustaa eräitä yleisempiä kartellikeskusteluun liittyviä näkökohtia – vaikka tapaus sinänsä meneekin hieman sivuun tämän selvityksen keskeisenä kiinnostuksen kohteena olevasta asuntorakentamisesta.

Musiikkitalon kohdalla on viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan suhteellisen helppo tunnistaa mo-nia tekijöitä, jotka tarjoavat kartelliin nähden vaihtoehtoisen selityksen tapahtuneeseen: 1) Vallitsevassa kor-

43 Itse asiassa julkisasiamies Kokott on ratkaisuehdotuksessaan (alaviite 26) todennut, että kyseisen tapauksen yhteydessä ”ei ole ylipäänsä mitään merkitystä sillä, miten komissio aikoo tulevaisuudessa suunnata kilpailupolitiikkaansa (EY) 82 artiklan osalta. Ensinnäkin mahdollisilla uusilla painotuksilla (EY) 82 artiklan soveltamisessa voi näet olla merkitystä ainoastaan komission tulevien päätösten kannalta, ei sen sijaan jo tehdyn päätöksen oikeudellisen arvioinnin kannalta. Toiseksi ko-mission pitäisi myös hallintokäytäntöään muuttaessaan edelleen pysyä niissä rajoissa, joita (EY) 82 artiklassa sille yhteisö-jen tuomioistuimen tulkitsemalla tavalla asetetaan.” Muotoilu ei siis sulje pois uudenlaisten lähestymistapojen tai työkalu-jen mahdollisuutta, mutta näyttäisi kylläkin asettavan rajoja näiden käytölle.

86 87

keasuhdanteessa moniin muihinkin tarjouspyyntöihin tulee hyvin niukasti vastauksia, koska kapasiteetti on likimain täydessä käytössä ja yrityksillä on sekä mahdollisuus että intressi valita katteiltaan ”parhaat koh-teet”. 2) Kalliit kulttuurikohteet on yleensä kunnallispoliittisista syistä suunnitteluvaiheessa ainakin lievästi alibudjetoitu, mikä aiheuttaa pääurakoitsijalle ongelmia toteutusvaiheessa .Lisäksi kunnalliset päättäjät saat-tavat muutoinkin tavallista herkemmin esittää muutosehdotuksia projektin toteutusvaiheessa. 3) Julkisissa tarjouspyynnöissä ja erityisesti kulttuurikohteissa käytetään yhä enemmän joitakin alan yleisistä sopimus-ehdoista poikkeavia erityisehtoja, joiden merkitys ei ole täysin selvä ja jotka saattavat aiheuttaa taloudellisia riskejä urakoitsijalle. 4) Kulttuurikohteet ovat usein uniikkikohteita ja sellaisina teknisesti haasteellisia to-teuttaa, mitä musiikkitalon tapauksessa lisää sijainti onnistuneen akustiikan toteuttamisen kannalta erittäin haasteellisessa paikassa. 5) Teknisiä haasteita kulttuurikohteissa lisää usein se, että kohteen luonteen vuoksi arkkitehti on usein saanut tavallista vapaammat kädet luovuuden ja taiteellisen vapauden toteuttamiseen. 6) Mainittuihin seikkoihin liittyviä asenteita vahvistavat alan kertomaperinteessä usein esiintyvät esimerkit ura-koitsijalle ongelmallisiksi osoittautuneista kohteista kuten Mäntyniemestä tai Sibelius-talosta.44 7) Kyseisessä tapauksessa tällaista asennoitumista on saattanut vahvistaa myös Helsingin kaupungin imago varsin sanele-vana yhteistyökumppanina.

Kaiken kaikkiaan eräs rakennusalaa kymmeniä vuosia työkseen seurannut asiantuntija totesi jo kuukausia ennen mainittuja tarjouskilpailua, että musiikkitalohankkeessa näyttäisivät niin kohteen luonteen kuin mui-denkin syiden takia olevan voimassa kaikki alan kirjallisuudessakin esitetyt ennusmerkit siitä, että hank-keessa tulee vaikeuksia. Rakennusliikkeet puolestaan ovat kertoneet lukuisista esimerkiksi Tapiola-yhtiöiden pääkonttorin tyyppisistä suurkohteista, joissa useat rakennusliikkeet ovat jättäneet tiukasti keskenään kilpai-levia tarjouksia. Ylipäätään Kilpailuviraston kuulemat asiantuntijat ovat suhtautuneet huomattavan varauk-sellisesti teesiin siitä, että varsinaista talonrakentamista voitaisiin pitää erityisen kartelliherkkänä alana vielä nykyisinkin.

Selvityksen yhteydessä projektiryhmä onkin sekä tarkastelemansa sekundaariaineiston että kuulemiensa asiantuntijoiden esittämän perusteella summannut joukon näkemyksiä, joita voitaneen kutsua perinteisen ”kartelliherkkyysteesin” tarkentamiseksi. Tällaisia näkemyksiä ovat muun muassa seuraavat.

Ensinnäkin viraston kuulemien asiantuntijoiden kanssa on keskusteltu siitä, etteivät perinteiset kartelliherk-kyyden indikaattorit näyttäisi ainakaan yksiselitteisesti soveltuvan etenkään varsinaiseen talonrakentami-seen, rakennustuoteteollisuuden tietyille sektoreille ehkä paremminkin : 1) Varsinainen talonrakennusala ei moniin muihin ongelmallisena pidettyihin aloihin verrattuna ole erityisen keskittynyt, sillä kuten markkina-rakennetta kuvaavassa osiossa on tarkemmin selvitetty, jopa johtavina pidettäviä toimijoita on ainakin kuusi tai seitsemän ja ilmeisen tärkeän täydentävän markkinaroolin omaavia pk-yrityksiä jo hyvinkin runsaasti. 2) Vaikka rakennusliikkeiden rakentamat keskivertoasunnot, siis erityisesti betonielementtitekniikkaan perus-tuvat kerrostaloasunnot, ovat tietystä näkökulmasta hyvin samanlaisia, täysin identtisiä kohteita on kuiten-kin kokonaisvolyymiin nähden varsin vähän, ja jokainen kohde on toteutuksen näkökulmasta lisäksi joka tapauksessa aina oma erillinen projektinsa, joka on aloitettava aina alusta ja osin myös vaihtuvien yhteistyö-kumppaneiden kanssa. 3) Myöskään toimialaolosuhteet eivät ainakaan kasvukeskuksissa eivätkä kaikin osin muutoinkaan ole viime vuosina olleet erityisen stabiilit: asuntorahoitusmarkkinoilla on tapahtunut merkit-täviä muutoksia, kysynnän rakenteessa on jo demografisten tekijöiden takia ollut havaittavissa muutoksia, maankäyttösopimusten vakiintuminen ja yleistyminen on mahdollistanut etenkin pääkaupunkiseudulla hy-vinkin suurten uusien kohteiden jatkuvan aloittamisen, valtion tukeman ns. sosiaalisen asuntotuotannon osuus on käytännössä romahtanut murto-osaan aikaisemmasta ja niin edelleen. 4) Myös alan toimialaraken-

44 Tätä kuvaa hyvin se, että Helsingin Sanomien (7.4.2008) tietojen mukaan SRV:n viimeisimmästä urakkatarjouksesta puto-sikin pois lähes 30 miljoonaa euroa, mikä selittyi nimenmaan sillä, että tehtyjen selvitysten mukaan lähes kaikki alihankki-jat olivat käyttäneet omissa tarjouksissaan hankkeen otaksutun vaikeuden takia erilaisia varmuuskertoimia, jotka kumuloi-tuvat kokonaislaskelmissa.

86 87

teessa ja eräissä muissa perinteisissä asetelmissa on tapahtunut selkeitä muutoksia ainakin alueellisesti hyvin-kin tunnettujen toimijoiden sulauduttua osaksi muita konserneja sekä tunnettujen ruotsalaisten suuryritys-ten tultua markkinoille. 5) Lopuksi on vaikea nähdä, mikä olisi sellainen talonrakennusalalle soveltuva pa-kotemekanismi, jonka avulla kartellin vapaamatkustajia voitaisiin rangaista.45

Toiseksi viraston projektiryhmä onkin kiinnittänyt huomiota siihen, että niin viraston oma kuin myös Eu-roopan komission tapauskäytäntö on ongelmapuheen määrään nähden suhteellisen niukkaa – etenkin var-sinaista talonrakentamista koskevien selkeiden kartellien osalta. Tämä ei luonnollisestikaan varmuudella tar-koita sitä, ettei kartelleja ole, vaan voi myös olla niin, että epäilyjä ei syystä tai toisesta ole saatettu viran-omaisten tutkittavaksi. Joka tapauksessa ainoan selkeän poikkeuksen kovien kartellijuttujen vähälukuisuutta koskevaan pääsääntöön tekeekin Hollanti, jossa ns. leniency-pykälän käyttöönoton jälkeen kilpailuviran-omaisen tietoon saatettiin kymmeniä eri tasoisia rakentamista koskevia kartelleja. Suomessa sen sijaan ai-noat tapaukset, joissa on puututtu kiellettyä yhteistyötä koskevien pykälien nojalla tunnettujen rakennus-liikkeiden käyttäytymiseen ovat Skanska Pohjanmaa Oy:n ja YIT Rakennus Oy:n (aikaisemmalta nimeltään YIT-Yhtymä Oy Pohjansepot) sekä runsaasti julkisuudessakin esillä ollut ja tunnettujen rakennusliikkei-den maanrakennusyksiköitäkin koskeva asfalttikartelliasia, joista kumpikaan ei kuitenkaan koske varsinaista asuntorakentamista. Edelleen virasto on joutunut puuttumaan mm. SAFAn ehtoihin arkkitehti- ja suunnit-telukilpailuissa sekä rakennusalan yleisiin YSE 98 -ehtoihin.

SAFA-tapauksessa Kilpailuvirasto määräsi 11.10.2004 Suomen Arkkitehtiliitto – Finlands Arkitektförbund ry SAFAn (jäljempänä SAFA) 60 000 euron sakon uhalla lopettamaan kilpailunrajoituslain 4 §:ssä kielletyn menettelyn, jossa SAFAn soveltamat arkkitehtuurikilpailusäännöt estivät sen jäseniä osallistumasta muihin kuin SAFAn konsultoimiin tai hyväksymiin kansallisiin arkkitehtuurikilpailuihin. SAFAn menettelyssä oli kyse tarjonnan rajoittamisesta, joka merkittävästi vääristi kilpailua suunnittelupalvelujen markkinoilla. Jos suunnittelupalvelua tarvitseva rakennuttaja ei halunnut järjestää SAFAn kilpailusääntöjen edellyttämää kil-pailua, SAFAn jäsenet eivät saaneet osallistua lainkaan kilpailuun, eikä rakennuttaja voinut siten pyytää heil-tä suunnitteluehdotusta. Kiellon vaikutus ulottui siten kaikkeen rakentamiseen Suomessa sekä lisäksi myös muuhun arkkitehdin toimialaan kuuluvaan yhdyskuntasuunnitteluun. Koska kilpailuun osallistuvan arkki-tehdin tavoitteena on tarjouksen antamisesta seuraava mahdollinen liikesuhde rakennuttajan kanssa, on tie-tynlaisiin kilpailuihin osallistumisen ja siten myös kilpailusta seuraavan mahdollisen sopimussuhteen syn-tymisen estämisessä samalla kyse myös tarjonnan rajoittamisesta. Kilpailunrajoituslain 4 §:n näkökulmas-ta merkitystä ei ole sillä, onko kyse vastikkeellisesta vai vastikkeettomasta toiminnasta. Virasto katsoikin, että SAFAn menettely vaikeutti erityisesti uusien arkkitehtien toimimista markkinoilla ja samalla vähensi erityyppisten arkkitehtuurikilpailujen käyttöä ja kehittämistä suunnittelupalvelujen kilpailuttamisessa. Ra-kennuttaja- ja suunnitteluttajaosapuolen kannalta SAFAn kilpailusäännöt aiheuttivat merkittäviä lisäkus-tannuksia ja hankkeen toteuttamisaikataulun venymistä sekä erityisesti vaikeuttivat niiden mahdollisuuksia käyttää SAFAn ulkopuolisissa kilpailuissa koko Suomen rakennussuunnittelijoiden parhaimmistoa.

Rakennustuoteteollisuuden puolella virasto on aikaisemmin tutkinut tuloksetta Parocin ja Isoverin epäiltyä yhteistyötä eristemarkkinoilla sekä Uponorin ja KWH Pipen yhteistyötä lvi-putkien markkinoilla, joilla sa-mat yritykset jäivät kiinni kielletystä yhteistyöstä Ruotsissa. Varsin tuoreita kartellitutkimuksia ovat olleet 2000-luvun selvitykset kattohuopa- ja ilmastointialalla. Kattohuopatapauksessa virasto on tutkinut, ovat-ko Lemminkäinen Oyj, Icopal Oy ja Katepal Oy syyllistyneet kiellettyyn tietojenvaihtoon kattohuopa-alal-la toimittamalla toimialajärjestölleen pitkäaikaisesti kuukausittaisia myyntimääriään koskevia tietoja, joista

45 Selvyyden vuoksi on hyvä tuoda esiin, että perinteisesti tässä käsiteltyä aihetta on niin eräissä viranomaisyhteyksissä kuin kirjallisissa lähteissäkin tarkasteltu toisesta näkökulmasta, joka korostaa muun muassa tuotteen pääsääntöisesti ja loppu-jen lopuksi varsin yksinkertaista ja homogeenista luonnetta, ostajien suurta määrää ja heterogeenisyyttä, tarjousprosessien avoimuutta erityisesti julkisissa hankinnoissa, tarvetta voimakkaan kausivaihtelun neutraloimiseen, kysynnän joustamatto-muutta sekä osin alihankinnan mukanaan tuomaa yleistä sopimisen kulttuuria.

88 89

toimialajärjestö on koostanut kuukausiraportteja, jotka ovat helpottaneet yritysten markkinakäyttäytymisen yhteensovittamista. Ilmastointialalla virasto on tutkinut, ovatko Fläkt Woods Oy, Oy Lindab Ab ja Aillos Oy syyllistyneet kiellettyyn hinta- tai markkinoidenjakoyhteistyöhön ja kiellettyyn tietojen vaihtoon vuodesta 1995 alkaen pyöreiden ohutteräksisten ilmanvaihtokanavien myynnissä rakennusliikkeille ja -urakoitsijoille. Viime aikoina tunnetuimpia kartelleista kiinni jääneistä rakennustuoteteollisuusyrityksiä ovat Outokumpu ja Kone, joita Euroopan komissio on rankaissut erittäin huomattavilla sakoilla osallisuudesta ylikansalliseen kartelliin. Kaiken kaikkiaan myös viraston kuulemat asiantuntijat ovat pitäneet kartelleja selkeästi todennä-köisempinä juuri voimakkaasti keskittyneillä rakennustuotemarkkinoilla kuin varsinaisessa rakentamisessa.

Kolmanneksi viraston kuulemat asiantuntijat ovat epäilleet, että alan nykyaikaista ja tehokasta kilpailulain-säädäntöä edeltänyt varhaishistoria, tiettyjen menettelytapojen suhteen maineeltaan kyseenalaiset 1970-lu-vun aluerakentamisprojektit sekä viimeisimpänä 1990-luvun alun laman eloonjäämiskamppailut yhdessä alan aluskasvillisuusyrityksissä tunnetusti rehottavan harmaan talouden kanssa on saattanut ihmiset epäile-mään alan menettelytapoja kaikissa muissakin suhteissa. Tässä suhteessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että yleinen taloudellinen ja poliittinen toimintaympäristö on tässä suhteessa selkeästi muuttunut. Edelleen harmaan talouden piiriin luettaviin menettelytapoihin ovat syyllistyneet lähinnä ne usein tarkoituksellisesti lyhytaikaisiksi perustetut pienyritykset, joilla ei ole markkinavoimaa ja jotka siten eivät ole kilpailuoikeuden soveltamisen näkökulmasta ensisijaisesti kiinnostavia.

Neljänneksi viraston kuulemat asiantuntijat ovat ilmeisen aiheellisesti muistuttaneet alan selkeästi suhdan-neherkästä luonteesta. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi projektin aikana vallinneessa voi-makkaassa korkeasuhdanteessa yritysten intressit kilpailua rajoittavaan käyttäytymiseen kartelleihin turvau-tumalla tai muutoin ovat selvästi heikommat kuin esimerkiksi 1990-luvun laman eloonjäämiskamppailun aikoihin, jolloin rakentamisen kokonaisvolyymi putosi historiallisestikin huomattavan alhaiselle tasolle. Kääntäen taas korkeasuhdanteessa yrityksillä on jopa sekä mahdollisuuksia että kapasiteetin puutteen takia osin myös tarve valikointikäyttäytymiseen, joka saattaa näyttää kartellinomaiselta toiminnalta, mutta ei sitä välttämättä ole.

Viidenneksi viraston kuulemat asiantuntijat ovat tuoneet esiin rakentamisen alueellisesti eriytyneen luon-teen. Tällä viitataan siihen, että aivan erityisesti pääkaupunkiseudulla ja osin myös eräissä muissa suureh-koissa ja selvästi kasvavissa kaupungeissa rakentamisen volyymi ja erilaisten kohteiden kirjo ei muodosta kovinkaan otollista toiminnallista kehystä kartellille ainakaan varsinaisessa talonrakentamisessa. Edelleen pääkaupunkiseudulla sekä eräissä muissa suurissa kaupungeissa rakennusliikkeiden vastapuolella on usein huomattavan kokeneita julkisia ja yksityisiä rakennuttajia tai muita voimakkaita toimijoita. Eräät tällaisten toimijoiden edustajat ovatkin sanoneet pystyneensä itse murtamaan tai ohittamaan mahdolliset yhteistyöso-pimukset, joista he muutamissa harvoissa yksittäistapauksissa ovat olleet tunnistavinaan joitakin merkkejä. Sen sijaan pienemmillä paikkakunnilla ja pienemmässä mittakaavassa koordinaatiokäyttäytymiselle voi olla otollisemmat olosuhteet: pienemmällä paikkakunnalla voi vuosittain olla vain muutama hyvin samantyyppi-nen projekti, joita pääasiallisesti toteuttavat yhdet ja samat rakentajat, joita saattaa olla varsin harvalukuinen joukko. Tällaisissa olosuhteissa tosiasialliset mahdollisuudet käyttää perinteistä markkinoidenjakokartellin ja tarjouskartellin yhdistelmää ovat lähtökohtaisesti selvästi paremmat, ja virastoon onkin myös aivan viime aikoina tullut eräitä vihjeitä tai yhteydenottoja, joissa on esitetty epäilyjä tämäntyyppisen asetelman olemas-saolosta eräiden maakuntakaupunkien välillä.

Kuudenneksi viraston kuulemien asiantuntijoiden kanssa on käyty keskustelua kartellien mahdollisista uu-sista ilmenemismuodoista ja instrumenteista. Edellä tarkoitetun markkinoidenjakokartellin ja tarjouskartel-lin kombinaation ohella epäilyksiä jonkinlaisesta myös hintakartellista on usein herättänyt tilanne, jossa jä-tetyt tarjoukset ovat hyvin lähellä toisiaan – etenkin, jos jätettyjä tarjouksia on vielä lukumääräisesti vähän. Merkille pantavaa on kuitenkin se, että hyvin yhteneväiset tarjoukset ovat yleensä ristiriidassa klassisten tar-jouskartellin tunnusmerkkien kanssa, ja rakennusalan sopimusstruktuuri taas muodostuu lähes pelkästään yksityisten ja julkisten tarjouskilpailujen kautta kohdekohtaisesti. Viraston kuulemat asiantuntijat ovatkin

88 89

tuoneet esiin, etteivät he pidä hyvinkin lähellä toisiaan olevia tarjouksia mitenkään erikoisina – etenkin, jos tarjousten jättäjinä on suuria ja erityisen kokeneita rakennusliikkeitä.

Kuultujen asiantuntijoiden mukaan rakennusalalla hyvin tarkkaan kustannuslaskentaan liittyvät kompe-tenssit ovat erittäin keskeisiä alalla menestymisen osatekijöitä, sillä voimakkaan kysynnän ja korkeiden hin-tojenkin oloissa esimerkiksi projektinhallinnan epäonnistumisen johtaa nopeasti myös taloudellisiin tappioi-hin kuten esimerkiksi julkisuudessa olleet Lujatalo Oy:n kokemukset Helsingin Vuosaaren eräistä kohteista osoittavat. Tämän vuoksi etenkin suuret rakennusliikkeet ovat vuosikymmeniä kehittäneet tarkkoja suun-nittelu- ja kustannuslaskentaohjelmistoja, projektihallinnan menetelmiä sekä näihin liittyviä tietokantoja. Käytännössä näiden menetelmien käyttöön liittyvä osaaminen on vuosien saatossa siirtynyt henkilövaih-dosten ja yrityskauppojen yhteydessä yrityksestä toiseen, ja ne ovat suhteellisen pienin modifikaatioin käy-tössä ainakin kaikilla keskeisillä toimijoilla. Lisäksi rakennusalalla muutoinkin on yllättävän paljon muun muassa jäljempänä selvitettyä yleistä kustannusinformaatiota ja muita tietolähteitä, jotka on luotu helpot-tamaan suunnittelua mutta jotka samalla edesauttavat lopputulosten yhtenäistymistä. Varsinkin tavanomai-sissa asuntorakentamiskohteissa, jotka ovat rakennusliikkeiden näkökulmasta yleensä standardikohteita, toi-mijakohtaiset erot ja virhemarginaalit arvioiduissa kustannuksissa ovat usein varsin pienet. Kaiken kaikkiaan viraston kuulemat asiantuntijat ovat pitäneet lähtökohtaisesti tärkeämpänä kiinnittää huomiota tarjousten hinnallisen yhtenevyyden sijasta esimerkiksi tarjouksissa käytettyihin erikoisehtoihin, jotka voivat itse asias-sa varsin tehokkaastikin toimia välineinä, joiden kautta saavutetaan mahdollisen kartellin toivoma lopputu-los tarjouskilpailussa.

Yhteenvetona edeltävistä perinteistä rakennusalan ”kartelliherkkyysteesiä” täsmentävistä näkökohdista voi-daan esittää ainakin seuraavaa: 1) Perinteisten kartelliherkkyyden indikaattoreiden tarkastelun valossa ra-kennustuoteteollisuuden eräät keskittyneet alasektorit ovat lähtökohtaisesti selkeästi varsinaista talonraken-tamista ongelmallisempi osa-alue. 2) Rakennusalan suhdanneherkän luonteen vuoksi kartellit ovat selvästi todennäköisempiä matalasuhdanteessa kuin korkeasuhdanteessa, jolloin yritysten taloudelliset intressit kil-pailua rajoittavaan käyttäytymiseen ovat vähäisemmät. 3) Erityisesti pääkaupunkiseudulla sekä eräissä muis-sa voimakkaasti kasvavissa kaupungeissa varsinaisen talonrakentamisen volyymi ja kohteiden kirjo ei muo-dosta niin otollista toiminnallista kehystä kartellien muodostumisen kannalta kuin eräiden pienempien maa-kuntakaupunkien ja -keskusten kohdalla. 4) Hintojen yhtenevyys tarjouksissa ei välttämättä sellaisenaan ole erityisen hyvä kartellin tunnusmerkki, sillä varsinkin johtavien toimijoiden hyvin tehokkaat ja samankaltai-set kustannuslaskenta- ja projektinhallintajärjestelmät johtavat helposti varsin pienellä virhemarginaalilla sa-mankaltaiseen lopputulokseen erityisesti asuntorakentamiskohteissa. Mahdollisen kartellin toteuttamiseksi voidaankin käyttää myös aivan muun tyyppisiä instrumentteja kuten rakennusalan YSE-ehdoista poikkeavia erityisehtoja. 5) Monet julkiset rakennushankkeet ovat todennäköisesti alttiimpia kielletyn sopimisen suh-teen kuin tavanomaiset asuntorakentamiskohteet.

Kaiken kaikkiaan onkin muistettava, ettei etenkään talonrakentamistoimintaan liittyvien kartellitapausten vähäinen lukumäärä kaikesta sanotusta huolimatta välttämättä tarkoita sitä, ettei kartelleja lainkaan tai juu-rikaan ole: Ensinnäkin, kartelleihin osallistuvat yritykset tietävät hyvin toimintansa lainvastaisuuden, ja ne salaavat yhteistyönsä hyvin tehokkaasti välttyäkseen kartelleista määrättäviltä seuraamuksilta. Toiseksi, edel-liseen liittyen liike-elämässä yleensä ja rakennusalalla erikseen näyttäisi vallitsevan eräänlainen ”omerta” eli vaikenemisen laki, johon perustuen viranomaisille ei ilman erityisen painavia syitä kerrota lainvastaisista-kaan menettelyistä. Kolmanneksi, etenkin johtavien markkinatoimijoiden kilpailunrajoituskäyttäytymisen suhteen on havaittavissa – myös edellä hinnoittelukäyttäytymisen yhteydessä kuvattu – siirtymä karkeista ja alastomista menettelyistä yhä hienostuneemmin suunniteltuihin menettelyihin ja uusiin välineisiin. Kaiken kaikkiaan markkinatalouden lainalaisuuksiin onkin jo Adam Smithin havaitsemalla tavalla sisäänrakennet-

90 91

tu markkinatoimijoiden perustava intressi kilpailunrajoittamiseen, minkä takia kilpailuviranomaisten tulee aina olla jossain määrin epäileviä markkinatoimijoiden motiivien ja menettelyiden suhteen.46

Muun muassa näistä lähtökohdista Kilpailuvirasto onkin muiden kilpailuviranomaisten tavoin pyrkinyt kehittämään uusia instrumentteja erityisesti vakavimpien kilpailunrajoitusten kuten kartellien toteamiseksi niin rakennusalaa ajatellen kuin muutoinkin. Tällaisia instrumentteja ovat esimerkiksi uudet tekniset tut-kimusmenetelmät ja sähköisen tarkastustoiminnan välineet (forensic IT), joiden odotetaan tehostavan eri-tyisesti viraston kartellitarkastuksia merkittävästi tulevaisuudessa. Toinen uudentyyppinen instrumentti kil-pailuvalvonnassa on erityisesti suurten kaupunkien hankintaorganisaatioiden kanssa aloitettu yhteistyö eri-tyisesti kartellien toteamiseksi. Kuntien hankintaorganisaatioilla on usein hyvät edellytykset havaita kar-tellinomaiset piirteet markkinoilla, koska ne tuntevat markkinat ja niillä toimivat yritykset. Tämän vuoksi kuntien ilmoitukset kartelliepäilyistä myös rakennusalalla ovatkin tärkeitä kartellien valvonnassa.47 Kaiken kaikkiaan viraston tavoitteena onkin jatkaa myös kuntien kanssa pitkäjänteistä yhteistyötä kartellien paljas-tamiseksi ja niiden ennalta ehkäisemiseksi. Tämä on osa viraston strategiaa, jolla tähdätään kartellivalvon-nan tehostamiseen.

4.4. Tietojenvaihto ja läpinäkyvyys markkinakoordinaatiota edistämässä

Rakennusalan yritysten horisontaalisen ja muun yhteistyön osalta virasto on niin viime aikoina kuin aikai-semminkin kiinnittänyt erityistä huomiota varsin runsaaseen tietojen vaihtoon ja alan yleiseen läpinäky-vyyteen markkinakoordinaatiota mahdollisesti edesauttavana ja tukevana tekijänä. Rakennusalalla toimii muun muassa varsin paljon erilaisia vahvoja ja pitkään toimineita yhteistyöjärjestöjä, toimialayhdistyksiä ja ammattiliittoja. Kilpailun ja kilpailuoikeuden näkökulmasta ongelmaksi saattaa muodostua muun muassa se, että erilaisten toimialayhdistysten ja -järjestöjen puitteissa tapahtuva tietojenvaihto ja ohjeistus voi myös olla osin kiellettyä tai tarjota sopivan savuverhon markkinakäyttäytymisen yhteensovittamiselle. Markki-namekanismin toimivuusanalyysin yhtenä lähtökohtaperiaatteena onkin, että toimialan pitkä historia ja rakenteellinen vakiintuneisuus yhdessä monien yhteistyöfoorumeiden ja runsaan tietojen vaihdon kanssa helpottaa kiellettyä markkinakoordinaatiota, koska tällaisessa tilanteessa kaikki keskeiset toimijat tuntevat yleensä toisensa, näiden reaktiomallit, päätöksentekoa ohjaavat kriteerit ja apuvälineet sekä implisiittisesti hyväksyvät vakiintuneet asetelmat.

46 Esimerkiksi Rakennuslehden 15.5.2008 julkaisemien tietojen mukaan yli sataa brittiläistä rakennusfirmaa odottaa tuntu-vat sakot kilpailuviranomaisen löydettyä todisteita laajamittaisesta sopuhinnoittelusta ja urakkatarjouksilla keinottelusta. Britannian kilpailuviranomaisen OFT:in (Office of Fair Trading) mukaan yritykset keinottelivat urakkatarjouksien hintoja keskenään siten, että jos esimerkiksi kolme yritystä kutsuttiin rakennushankkeen tarjouskilpaan, kaksi yritystä asetti selväs-ti liian korkean hinnan. Kolmas puolestaan tarjosi 10–20 prosenttia viitehintaa enemmän, jolloin se sai itselleen urakan. Urakan saanut firma jakoi monessa tapauksessa rahallisia ’korvauksia’ kahdelle muulle kilvassa mukana olleelle väärennet-tyjen laskujen muodossa. Suurin osa tuhansista tutkituista hankkeista on kuntien ja valtion hankkeita kuten kouluraken-nuksia, sairaaloita ja asuntoja. Syytettyjen joukosta löytyvät muun muassa Britannian suurimpiin kuuluvat talonrakenta-jayritykset Balfour Beatty ja Carillion. Vastaavalla tavalla myös Hollannissa tuli vuonna 2002 ilmi erittäin laaja kartelli-vyyhti rakennusalalla sen jälkeen, kun kartellin paljastaneen ja viranomaisten kanssa täydellisessä yhteistyössä toimineen yrityksen armahtaminen tuli mahdolliseksi. Tässä suhteessa onkin hyvä muistaa, että myös Suomessa eräiden suurten ra-kennusliikkeiden tytäryritykset tai erilliset liiketoimintayksiköt ovat epäiltyinä erittäin laajassa asvalttikartellijutussa, eikä tämänkään perusteella asian liian hyväuskoiseen tarkasteluun kaikesta sanotusta huolimatta ole perusteita.

47 Kilpailuvirasto, lääninhallitukset ja Suomen Kuntaliitto ovat vuoden 2006 aikana järjestäneet yhteisiä tilaisuuksia kaupun-kien hankintaorganisaatioiden kanssa. Tilaisuuksien aiheena on ollut erityisesti kartellien havaitseminen kuntien järjestä-missä tarjouskilpailuissa. Kaupunkien hankintayksiköiden kanssa käydyissä tilaisuuksissa on käyty läpi kartellien toiminta-tapoja, niille otollisia markkinaolosuhteita ja niiden tunnistamiseen liittyviä kysymyksiä. Tilaisuuksissa on myös keskustel-tu siitä, miten kartellien syntymistä voitaisiin ehkäistä ennakolta. Tähän mennessä on keskusteltu muun muassa Helsingin, Turun, Tampereen, Kuopion, Oulun, Jyväskylän, Vantaan, Espoon ja Lahden eri hankintaorganisaatioiden kanssa.

90 91

Käsiteltävän teeman kannalta on tärkeä erottaa selkeästi kielletty ja muutoin markkinoiden toimivuuden kannalta potentiaalisesti ongelmallinen tietojenvaihto. Esimerkiksi virastossa 16.2.2007 tehty päätös (dno 1011/61/2002) käsittelee asiaa, jossa oli kyse selvästi keskittyneillä kattohuopamarkkinoilla tapahtuneesta kielletystä kilpailijoiden välisestä tietojenvaihdosta. Kilpailuvirasto totesi tapausta koskeneissa selvityksis-sään, että kattohuopa-alan kolme suurinta yritystä sekä Rakennustuoteteollisuus RTT ry syyllistyivät pää-asiassa vuosina 1996–2001 kansallisissa ja EU:n kilpailusäännöissä kiellettyyn tietojenvaihtoon. Alan yri-tykset toimittivat RTT:lle kuukausittain yksityiskohtaisia myyntitietoja, joista yhdistys laati myyntitilastot niin kutsutulle bitumikateryhmälleen. Tilastoista kävivät ilmi mm. kilpailijoiden yksityiskohtaiset myynti- ja markkinaosuustiedot kuukausittain. Tietojenvaihtoon osallisten yritysten yhteenlaskettu markkinaosuus jälleenmyynnistä rautakaupoissa oli tarkasteluajanjaksona yli 90 prosenttia ja urakointisektorilla vastaava luku oli noin 70 prosenttia.

Kilpailuvirasto katsoi, että bitumikateryhmässä vaihdettu myyntitieto oli sellaista, jota on normaalisti pi-dettävä luottamuksellisena tietona ja joka oli selvityksen kohteena olevilla markkinoilla omiaan yhdenmu-kaistamaan kilpailijoiden välistä kilpailukäyttäytymistä. Euroopan yhteisön oikeuskäytännössä yritysten ajallisesti tuoreita ja täsmällisiä myynti- ja markkinaosuustietoja onkin pidetty lähtökohtaisesti liikesalai-suuksina. Tässä tapauksessa vaihdettu tieto oli hyvin tuoretta ja täsmällistä. Yritykset toimittivat kuukausit-taiset myyntitietonsa seuraavan kuun alussa RTT:lle, joka teki myyntitilastot ja toimitti ne yleensä yrityk-sille kyseisen kuukauden alkupuoliskolla. Yritykset kävivät lisäksi myyntitilastoja läpi bitumikateryhmän kokoontuessa. Yritysten välinen tietojenvaihto oli myös salaista siten, ettei bitumikateryhmä julkaissut ti-lastoja, vaan ne olivat ainoastaan bitumikateryhmän jäsenten käytettävissä, joten tietojenvaihto lisäsi läpi-näkyvyyttä vain siihen osallistuneiden kesken.

Kilpailijoiden tuoreiden ja täsmällisten myynti- ja markkinaosuustietojen saaminen oli myös omiaan vaikuttamaan yritysten keskinäiseen kilpailuun ja kilpailukeinojen käyttöön. Yhtiökohtaisten tuoreiden myynti- ja markkinaosuustietojen perusteella oli mahdollista tehdä päätelmiä esimerkiksi toteutettujen markkinointi-toimenpiteiden vaikutuksesta myyntiin ja sitä kautta sovittaa yhteen markkinakäyttäytymis-tä. Etenkin markkinoilla, joilla kilpailu on keskittymisen takia jo valmiiksi heikentynyt, epävarmuus kilpai-lijoiden toimista ja omien ratkaisujen salassapito ovat elintärkeitä kilpailullisten olosuhteiden säilymiseksi. Tietojenvaihto esimerkiksi kyseessä olevassa tapauksessa vähensi selvästi myös liiketoimintaan normaalisti liittyvää epävarmuutta kilpailua rajoittavalla tavalla sekä antoi yrityksille normaalia paremmat lähtökohdat oman toimintansa, markkinointitoimenpiteidensä ja kilpailukeinojen hiljaiseen yhteensovittamiseen kil-pailijoiden kanssa.

Kyseessä olevassa tapauksessa virasto ei kuitenkaan vienyt asiaa markkinaoikeuteen, koska vuosina 1996–2001 voimassa olleen kilpailunrajoituslain soveltuminen myyntitietojen vaihtoon oli jossain määrin epäsel-vää. Yhteisön kilpailuoikeuden näkökulmasta yhtiöiden menettely oli selkeästi kiellettyä. Kilpailuvirastolla ei kuitenkaan ollut toimivaltuuksia esittää seuraamusmaksua EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan vas-taisesta menettelystä ennen kilpailunrajoituslain uudistusta 1.5.2004. Seuraamusmaksun esittämättä jättä-miseen vaikutti mainittujen juridisten näkökohtien ohella myös se, että yritykset muuttivat oma-aloittei-sesti kilpailua rajoittanutta menettelyään jo ennen viraston tutkimusten käynnistymistä.

Kaiken kaikkiaan virasto on historiansa aikana useasti aikaisemminkin joutunut muodossa tai toisessa puut-tumaan rakennusklusterille ominaiseen varsin runsaaseen tietojenvaihtoon, ja alan yritysten välistä tietojen vaihtoa ja läpinäkyvyyttä lisääviä menetelmiä ja menettelyitä voidaan edelleen pitää yhtenä keskeisenä jat-kuvaa markkinaseurantaa edellyttävänä osa-alueena. Samalla on toisaalta tarpeen pitää mielessä, että lähes-kään kaikki tietojenvaihto ja läpinäkyvyyden lisääntyminen ei ole vahingollista. Läpinäkyvyydestä voi olla hyötyä esimerkiksi kuluttajille ja yhteiskunnalle, kehitykselle ja tutkimukselle sekä laadulle ja tehokkuudel-le. Tämän vuoksi potentiaaliset ja konkreettiset hyödyt tulee arvioida mahdollisten haittojen ohella.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu periaatteita, joiden perusteella tie-tojenvaihtoa tulee arvioida mahdollisena 81 artiklan vastaisena menettelynä. Oikeuskäytännön perusteel-

92 93

la tietojenvaihdon kilpailuoikeudelliseen arviointiin vaikuttavat muun muassa vaihdettavan tiedon luonne, vaihdettavan tiedon ikä ja tietojenvaihdon tiheys, tietojenvaihdon julkisuus sekä markkinoiden rakenne. Ar-vioitaessa tietojenvaihdon sallittavuutta 81 artiklan perusteella on lisäksi otettava huomioon paitsi sen välit-tömät näkyvät vaikutukset myös tietojenvaihdon potentiaaliset vaikutukset sekä se, että tietojenvaihdon tu-loksena voi syntyä sellainen rakenne, jota todennäköisesti käytettäisiin kilpailun vastaisiin tarkoituksiin.

Tietojenvaihdon kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa on siis kiinnitettävä huomiota ensinnäkin vaihdetta-van tiedon luonteeseen. Sellaista yritysten välistä tietojenvaihtoa, jonka perusteella ei ole mahdollista tun-nistaa yksittäisten yritysten osuutta näistä tiedoista, ei lähtökohtaisesti pidetä kiellettynä. Tietojenvaihto voi myös parantaa markkinoiden avoimuutta asiakkaiden kannalta silloin, kun se on julkista, ja siten myös potentiaalisten kilpailijoiden ja asiakkaiden saatavilla ja kun se tapahtuu markkinoilla, joiden keskittynei-syysaste ei ole korkea. Muita tarkastelun kohteita ovat muun muassa tietojenvaihdon kohdejoukko ja tie-tojenvaihdon nopeus. Mitä tuoreempaa ja yksityiskohtaisempaa vaihdettu tieto on, ja mitä rajatumpi on kohdejoukko, sitä vahingollisemmaksi se yleensä oikeuskäytännössä katsotaan. Edelleen yleisenä lähtökoh-taperiaatteena on, että yrityksillä ei pitäisi normaalissa kilpailukäyttäytymisessä olla syytä luovuttaa liikesa-laisuudeksi miellettäviä tietoja kilpaileville yrityksille. Pääsääntöisesti yksittäisiä yrityksiä koskevia tietoja ei saa vaihtaa ennen kuin 12 kuukautta on kulunut tapahtumasta, jota vaihdettavat tiedot koskevat.

Kielletyn tietojenvaihdon avulla myös rakennusalan yritykset voivat yleisemminkin määritellä periaatteessa varsin täsmällisesti oman ja kilpailijoidensa markkina-aseman sekä tarkkailla mahdollisia muutoksia omas-sa ja kilpailijoiden markkina-asemissa. Yritykset voivat myös havaita, jos kilpailijoiden myynti on ollut kas-vussa ja tehdä esimerkiksi johtopäätöksiä kilpailijoiden markkinatoimenpiteiden onnistumisesta. Lisäksi tietojenvaihdon johdosta yritykset voivat rajoittaa hintakilpailua: yritykset pystyvät muun muassa ennakoi-maan, mikä on riittävä reaktio kilpailijoiden liiketoiminnallisiin toimiin, eivätkä esimerkiksi alenna hintoja lainkaan tai enempää, kuin mikä on tietyssä tilanteessa aivan välttämätöntä.

Selkeästi kielletyn tietojenvaihdon ohella markkinoilla voi ilmetä myös markkinoiden yleisen toimivuuden kannalta potentiaalisesti ongelmallisia piirteitä sisältävää tietojenvaihtoa, joka sellaisenaan ei kuitenkaan välttämättä ole selkeästi kiellettyä. Runsaalla tietojenvaihdolla on yleisesti ottaen sitä todennäköisemmin kilpailun kannalta kielteisiä vaikutuksia, mitä läpinäkyvämpi ala muutoinkin on. Rakennusalan yleistä lä-pinäkyvyyttä lisäävät erityisesti varsin runsaslukuiset toimialajärjestöt ja muut yhteistyöfoorumit, varsin yleisesti käytössä olevat suunnittelun ja kustannuslaskennan työkalut ja tietolähteet sekä varsin runsas jul-kinen sääntely ja ohjaus, joista viimeksi mainittua on käsitelty hieman eri näkökulmasta erillisessä kappa-leessa. Seuraavassa havainnollistetaan esimerkkien kautta kahta muuta mainittua läpinäkyvyyden määrään ja lisääntymiseen vaikuttavaa ja osin toisiinsa liittyvää osa-aluetta.

Yleistä markkinoiden läpinäkyvyyttä rakennusalalla lisäävät ensinnäkin alan lukuisissa toimialajärjestöissä ja –liitoissa tuotettu materiaali ja tiedotus. Lisäksi alaan liittyvää informaatiota tuotetaan ja jaetaan myös useis-sa sinänsä riippumattomissa lähteissä ja foorumeilla. Yleisen markkinainformaation lisääntymistä ei sinänsä yleensä voida pitää automaattisesti huono asiana. Tietyissä tilanteissa ongelmaksi saattaa kuitenkin muodos-tua esimerkiksi hinnoittelurakenteiden tai tuotevaihtoehtoihin liittyvien valintatilanteiden jäykistyminen. Tällaiseen saattaa johtaa esimerkiksi mainituissa toimialajärjestöissä tai yhteistyöfoorumeissa jatkuvasti ke-hitettävien ja alalla jo muutoinkin yleisesti käytettyjen kustannuslaskenta- ja suunnitteluohjelmistojen sekä näihin välittömästi liittyvien tietolähteiden yhä intensiivisempi soveltaminen. Kilpailuviraston asiantuntija-haastatteluiden yhteydessä onkin noussut esiin viitteitä tekniseksi determinismiksi kutsutusta ilmiöstä, jossa on kyse siitä, että tietty käytössä oleva tekninen infrastruktuuri ylipäätään alkaa osin huomaamattakin rajoit-taa vaihtoehtojen hahmottamista ja valintaa.

Rakennusalalla on joka tapauksessa huomattavasti erilaisia pitkään toimineita ja vahvoja yhteistyö- ja toimi-alajärjestöjä sekä -liittoja, joiden markkinoille tuottaman informaation määrä on merkittävä. Näistä Raken-nusteollisuus RT ry on koko rakennusteollisuuden liittoyhteisö, joka muodostuu Rakennusteollisuus RT ry:stä keskusliittona ja siihen kuuluvista viidestä toimialasta lukuisine alajärjestöineen. Yksi merkittävimmis-

92 93

tä alajärjestöistä on Rakennustuoteteollisuus RTT ry, joka on 1.1.2007 alkaen toiminut tuoteteollisuusyri-tysten toimialayhdistyksenä RT:ssä, ja toimialan yritykset ovat RTT:n kautta RT:n jäseniä. Esimerkiksi ra-kennustuoteteollisuuden tuoteryhmäkohtainen kehitystoiminta ja menekin edistäminen tapahtuu merkittä-vässä määrin RTT:n jäseninä olevissa toimialayhdistyksissä. Vielä olennaisempaa on kuitenkin se, että RTT vastaa koko RT-yhteisön puolesta rakentamismääräyksistä, standardisoinnista ja ympäristöasioista sekä kan-sainvälisten asioiden koordinoinnista.

Sekä RT että RTT ovat jo keskeisen roolinsa takia mukana muodossa tai toisessa melkein kaikissa merkittä-vissä hankkeissa, jotka liittyvät alan tietoperustan tai työvälineiden kehittämiseen – joko itse tai alajärjestö-jensä kautta. Esimerkiksi Rakennusteollisuuden Kustannus RTK Oy on Rakennusteollisuus RT:n omistama koulutus-, kustannus- ja palveluosakeyhtiö, joka kustantaa ja markkinoi RT:n ja eri kustantajien tuotteita. Lisäksi yhtiö järjestää rakennusalan seminaareja ja koulutustapahtumia.

RT:n eräänlaisena vastapainona asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry puolestaan kokoaa yhteen laajan joukon toimijoita. RAKLI:n jäsenistö koostuu Suomen merkittävimmistä kiinteistöjen, toimitilojen ja infrastruktuurin omistajista, rakennuttajista ja kiinteistönjohtamispalveluja tarjoavista yhteisöistä. Jäsenis-tö omistaa noin puolet Suomen toimitilakiinteistöistä ja suurimman osan rakennetusta infrastruktuurista. RAKLI listaa tehtävikseen muun muassa kehittämisen, vaikuttamisen, verkottamisen ja tiedottamisen. Tässä tarkoituksessa RAKLI on mukana muun muassa jäljempänä käsitellyn Rakennustiedon toiminnassa. RAKLI on jäsenenä esimerkiksi kiinteistö- ja rakennusalan foorumissa. Muita jäseniä ovat taas muun muassa RT sekä SKOL ry, ATL ry, Suomen Kiinteistöliitto, Rakennustieto ja RIL ry.

Kaikkiaan kymmenen kiinteistö- ja rakennusalan järjestöä onkin muodostanut yhteisen Kiinteistö- ja ra-kentamisfoorumin (www.kirafoorumi.fi). Se kokoaa yhteen alan keskeiset toimijat ja tiivistää niiden välistä yhteistyötä. Kiinteistö- ja rakentamisfoorumi jatkaa ja vauhdittaa alan järjestöjen yhteisen visiotyön ja hal-lituksen rakennuspoliittisen ohjelman käynnistämää kehitys- ja yhteistyötä. Yhteisenä päämääränä on alan kilpailukyvyn parantaminen. Kiinteistö- ja rakentamisfoorumin tavoitteena on vaikuttaa alan toimintaym-päristöön, markkinoihin, lainsäädäntöön ja toiminnan edellytyksiin, edistää julkisen ja yksityisen sektorin verkottuvaa yhteistyötä, kehittää alan osaamista, vaikuttaa alan resurssien riittävyyteen, kansainvälistymiseen ja asiakaslähtöisyyteen ja viestiä alan yhteisistä näkemyksistä ja toiminnoista.

Esimerkkinä koko yksittäisestä alaa lähtökohtaisesti palvelevasta tietoa tuottavasta, julkaisevasta ja välittä-västä toimijasta voidaankin mainita juuri Rakennustieto, joka on osaltaan mukana muun muassa mainitus-sa kiinteistö- ja rakentamisfoorumissa. Rakennustieto on yhteisö, jonka muodostavat Rakennustietosäätiö RTS ja sen kokonaan omistama Rakennustieto Oy. Rakennustietosäätiö RTS toimii tutkimus- ja kehitys-yksikkönä sekä julkaisijana ja Rakennustieto Oy kustantajana ja markkinoijana alan tuotteissa ja palveluis-sa. Myös Rakennustieto RTS ja Rakennustieto Oy julkaisevat paljon informaatiota esimerkiksi oppaiden, lehtien, kirjojen, ohjelmien ja verkkopalveluiden muodossa. Tietoa ja ohjeita löytyy niin yksityisille kodin rakentajille ja remontoijille kuin rakennuttajille, urakoitsijoille, korjausrakentajille ja muille alan ammat-tilaisille. Sekä RT että RAKLI kuuluvat Rakennustietosäätiön epäilemättä vaikutusvaltaisimpiin taustaor-ganisaatioihin.

Rakennustietosäätiön ja tämän omistaman Rakennustieto Oy:n yksi merkittävimpiä tuotteita tai palveluis-ta on RT-kortisto, johon on kerätty , toimitettu ja päivitetty rakentamiseen liittyvää tietoa jo yli 60 vuoden ajan. RT-kortisto on rakennusalan monipuolisin tietolähde ja työväline niin kutsuttuun hyvään rakennus-tapaan. RT-kortiston tieto on joko kolmella CD:llä (yli 10 000 sivua tietoa) tai paperikortistona, joka sisäl-tää 39 kansiota ja kuusi kirjaa. RT-kortisto sisältää muun muassa suunnittelussa, rakentamisessa ja raken-nuttamisessa tarvittavia ohjeita rakennushankkeen eri vaiheisiin. Ohjekorteissa on tietoa hankkeen sopi-muksista, tilasuunnittelusta ja rakennustarvikkeista sekä yksityiskohtaisia rakenneohjeita. Rakentamismää-räysten muistilistat toimivat tarkistuslistana keskeisten viranomaismääräysten osalta ja ennakoivat tulevien muutosten vaikutuksia eri käyttäjänäkökulmista. Aineistoon sisältyvät tarvikekortit puolestaan sisältävät

94 95

valmistajilta saatua teknistä tietoa alan tarvikkeista, materiaaleista, laitteista ja palveluista. Vuosittain päivi-tettävä Rakennustarvikkeet -hakemisto sisältää tiedot lähes 3 000 yrityksestä ja yli 20 000 tuotteesta.

Esimerkiksi edellä mainitut organisaatiot ovatkin lähes aina joko suoraan, alajärjestöjensä tai jäsenyritys-tensä kautta keskeisessä roolissa erilaisissa hankkeissa, joissa pyritään kehittämään alan tietoperustaa ja työ-välineitä. Esimerkiksi Klara-hanke kuuluu Tekesin Sara-teknologiaohjelmaan, ja vastuuorganisaationa toi-mii Rakennustieto Oy. Hankkeen tavoitteena on kehittää ja dokumentoida avoin, julkinen ja yleinen sekä tuotemallikonseptiin sopeutettu rakennuskustannusten hallintamenetelmä, joka perustuu valtakunnallises-ti koottuun ja ylläpidettävään kustannustietoon. Hanke koostuu kustannustietojen kokoamisesta, välityk-sestä ja jakelusta sekä Klara-ohjelmiston kehittämisestä, sen tuotantoympäristön uusimisesta sekä tuotteen laajentamisesta uusille alueille. Hankkeessa luodaan uutta osaamista yhdistämällä olemassa olevaa ja uut-ta tutkittua tuotantotietoa Ratu-työmenekkisystematiikkaan ja kehitettävään kustannusten hallintaohjel-maan Klara.biz.

Klara.biz rakennuskustannusten laskentaohjelmat on tarkoitettu uudis- ja korjausrakennushankkeiden kus-tannuslaskentaan, suunnittelu- ja rakennusvaiheen rakennuskustannusten arviointiin, eri rakenneratkaisu-jen työn ja materiaalien kustannusten vertailuun, urakkatarjousten laskentaan, vertailuun ja hankkeen kus-tannusohjaukseen sekä valvontaan. Niissä yhdistyvät korjausrakentamisen suunnittelu- ja valvontatieto, RT-kortiston rakenteet, Ratu-kortiston työ- ja materiaalimenekkitiedot sekä Rakentajain kalenterin hintatiedot. Ohjelmat soveltuvat parhaiten omakoti-, rivitalo- ja pienkerrostalojen sekä teollisuusrakentamisen kustan-nuslaskentaan. Uusina ominaisuuksina Klara.biz ohjelmiston viimeisimmissä versioissa ovat muun muassa mahdollisuus määrittää kateprosentti joko koko hankkeelle tai erikseen kullekin kustannuserälle ja mahdol-lisuus valita vain useimmin käytetyt materiaalit käytettäviksi, mikä nopeuttaa materiaalien valintaa.

Toinen ohjelmisto, jonka kehittämisessä esimerkiksi Rakennustietosäätiö on ollut voimakkaasti mukana, on ALISA, joka on tarkoitettu kattavaksi ohjelmaksi suunnitteluprojektien työaika- ja resurssihallintaan tarjousvaiheesta jälkilaskentaan. Se helpottaa työajan seurantaa, suunnittelun johdon strategisia valintoja, tarjoustoimintaa, projektiseurantaa, jälkilaskentaa ja asiakaspalvelun raportointia. Samalla se auttaa suun-nitteluyritystä säästämään hallintotyökuluja ja parantamaan toiminnan kannattavuutta. ALISA soveltuu useille rakennussuunnittelun eri osa-alueille. Ohjelma sisältää kolme käyttäjätasoa: ALISA Management yritysjohdolle, ALISA Pro projektipäällikön käyttöön, ja ALISA Basic tunti- ja matkakirjauksia tekeville henkilöille. Ohjelmassa on monipuoliset raportointimahdollisuudet työajan, henkilöstön, kalenteriajan, projektien, lisätöiden, tuntihintaseurantaluokkien (THS), matkakulujen, hankevaiheiden, tuntikirjausten, hankkeiden vaativuusluokkien, projektin tilan ja hankkeen käyttötarkoituksen mukaan.

RAKLIn tuottamia työvälineitä ja tietolähteitä ovat esimerkiksi Urakkamuodon ja urakoitsijan valintaopas sekä Projektinjohtototeuttajan valintaopas. Urakkamuodon ja urakoitsijan valintaopas on kokonaisuus, joka muodostuu oppaasta ja CD:stä. Opas sisältää CD:llä olevien laskentalomakkeiden käyttöohjeet. Oppaan ja laskentalomakkeiden avulla valitaan urakkaan sopivat kriteerit ja tehdään niiden perusteella tarvittavat laskelmat. Laskentaohjelmalla tehdyillä herkkyyslaskelmilla voidaan jo etukäteen tutkia eri kriteerien ja nii-den painotuksen vaikutusta lopputulokseen, joskaan lopullista valintaa ei kuitenkaan tehdä pelkkien laskel-mien perusteella. Urakkamuodon ja urakoitsijan valinnan teoreettinen perusta puolestaan on esitetty jul-kaisuissa Rakennuttajan riskit eri urakkamuodoissa ja Kokonaistaloudellinen urakoitsijavalinta.

Projektinjohtototeuttajan valintaopas puolestaan on kokonaisuus, joka muodostuu 16-sivuisesta oppaas-ta ja CD:stä. Opas sisältää CD:llä olevan laskentalomakkeiden käyttöohjeet. Projektinjohtorakentamisen yleisiä perusteita on erikseen esitetty julkaisussa Projektinjohtorakentamisen kehittäminen. Valintamenet-tely sisältää vaihtoehdot projektinjohtorakennuttamisen, projektinjohtopalvelun ja projektinjohtourakan toteuttajan valitsemiseksi. Valintamenettely perustuu lähtökohdiltaan samoihin yleisiin perusteisiin, jot-ka on puolestaan esitetty urakoitsijan valinnan osalta edellä mainitussa julkaisussa Kokonaistaloudellinen urakoitsijavalinta. Tarkoituksena on valita suorituskyvyn perusteella projektinjohtoyritys, jolla on parhaat edellytykset täyttää tilaajan asettamat tavoitteet. Jälleen oppaan ja laskentalomakkeiden avulla valitaan so-

94 95

pivat kriteerit ja tehdään niiden perusteella tarvittavat laskelmat, joita mekaanisesti tarkastelemalla ei kui-tenkaan tehdä lopullista päätöstä.

Muina relevantteina ja alalla yleisesti tiedossa ja käytössä olevina tietolähteinä voidaan mainita esimerkiksi Haahtelan ja Kiiraksen (2007) teos Talonrakennuksen kustannustieto sekä Rakentajain kalenteri. Haahtelan ja Kiiraksen teoksen tavoitteena on kehittää teoriapohjaista ajattelutapaa, jonka avulla hallitaan paremmin rakentamisen taloutta, kehitetään talouden hallinnan laskentamenetelmiä ja välitetään mitoitus- ja hinta-tietoja. Näin ollen teos sisältää paitsi laskentamalleja myös runsaasti yksityiskohtaista tietoa ajankohtaisesta kustannustasosta eri tuotekategorioissa. Esimerkiksi vuoden 2007 kustannustietokirjassa on edellisen vuo-den kirjan tietoaineisto päivitetty vastaamaan tammikuun 2007 hintatasoa. Vastaavasti Rakentajain kalen-terin sisältämiä tietoja ovat esimerkiksi matematiikan, fysiikan, statiikan sekä monien materiaalien ja tuot-teiden yleiset perustiedot. Lisäksi se sisältää ajankohtaista tietoa julkisista säännöksistä ja ohjeista, raken-nuttamisesta, suunnittelusta, tuotteista, huollosta ja korjauksesta, tutkimuksesta ja kehityksestä sekä teo-reettisia artikkeleita. Näiden lisäksi kuitenkin erityisesti hinnastot osuudessa on tietoja esimerkiksi suunnit-telutyön tuntihintaseurannasta, konevuokrahinnasto ja rakennustarvikehakemisto.

Lisäksi suuret rakennusliikkeet ovatkin muun muassa mainittujen tietoaineistojen pohjalta ja mainittujen yhteistyöelinten hankkeiden puitteissa kehittäneet itselleen tarkkoja suunnittelu- ja kustannuslaskentaoh-jelmistoja, projektihallinnan menetelmiä sekä näihin liittyviä tietokantoja, joihin osaaminen on vuosien saatossa siirtynyt henkilövaihdosten ja yrityskauppojen yhteydessä yrityksestä toiseen, ja ne ovat suhteelli-sen pienin modifikaatioin käytössä ainakin kaikilla keskeisillä toimijoilla. Tämän tuloksena etenkin tavan-omaisissa asuntorakentamiskohteissa toimijakohtaiset erot ja virhemarginaalit esimerkiksi arvioiduissa kus-tannuksissa ovat usein varsin pienet. Varsinaisessa talonrakentamisessa yhteistyöhön motivoivat siis paineet prosessitehokkuuden lisäämisen, ja tässä asiassa tehdyt innovaatiot kopioidaan joka tapauksessa varsin no-peasti yrityksestä toiseen.

Rakennustuoteteollisuudessa taas on ilmeistä, että aidosti kansainvälisten ja menestyvien tuotekonseptien kehittäminen edellyttää yhteistyötä useiden klusterin osien ja yritysten välillä. Tällainen yhteistyö taas edel-lyttää yhteistä käsitteistöä, tietoperustaa ja työvälineistöä. Tässä tarkoituksessa esimerkiksi jonkin toimi-alaorganisaation tai muun yhteistyöelimen johdolla laadittuja tietoaineistoja tai työvälineitä ei sellaisenaan voidakaan automaattisesti pitää ongelmallisina kilpailun ja markkinoiden toimivuuden kannalta, vaan kyse on paljon myös siitä tavasta, jolla näitä sovelletaan. Samalla on kuitenkin yhtä selvää, että tämäntyyppiset tietoaineistot ja välineet kuten myös lukuisat yhteistyöfoorumit voivat kaikki omalta pieneltä osaltaan olla edesauttamassa alan läpinäkyvyyttä ja tietojenvaihtoa tavalla, joka voi helpottaa markkinakoordinaatiota ja joka siksi edellyttää myös jatkuvaa markkinaseurantaa.48 Tällaiseen tarpeeseen viittaa myös erityisesti se, että alan runsas julkinen sääntely osaltaan helpottaa mainittua markkinakoordinaatiota, tai ainakin luo sille otol-liset institutionaaliset olosuhteet. Aihepiiri on kaiken kaikkiaan haasteellinen, sillä se johtaa modernin inno-vaatiopolitiikan ja nykyaikaisen kilpailupolitiikan rajapinnasta ja rajankäynnistä yleisemmin käytyyn keskus-teluun, joka on kuitenkin liian laaja aihe avattavaksi yksityiskohtaisemmin tässä yhteydessä.

48 Tässä yhteydessä on kuitenkin huomautettava myös siitä, että viraston saamien tietojen mukaan monet johtavat toimijat ovat nykyaikaisen kvartaalikapitalismin oloissa ja hengessä varsin passiivisia sitomaan operatiivista liiketoimintajohtoa eri-laisiin kehittämishankkeisiin, joiden tulokset eivät ole jokseenkin välittömästi nähtävissä. Eräät tutkimus- ja kehittämisor-ganisaatioiden edustajat ovatkin valitelleet sitä, miten vaikeaa nykyisin on saada johtavia toimijoita keskustelemaan saman pöydän ääreen alan kehittämisestä. Tämän taustalla on nähty sekä välittömät tulospaineet että myös kilpailuoikeudellinen varovaisuus.

96 97

4.5. Vertikaaliset yhteistyöjärjestelyt

Varsinkin rakennustuoteteollisuudessa monilla alasektoreilla ollaan siis ainakin lähellä määräävän markki-na-aseman tilannetta. Joka tapauksessa rakennustuoteteollisuuden johtavilla yrityksillä on useimmissa tapa-uksissa niin merkittävä markkinaosuus ja niin paljon markkinavoimaa, että ne eivät pääse esimerkiksi verti-kaalisia kilpailunrajoituksia koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen piiriin, jolloin myös vertikaalisia kilpailun-rajoituksia koskevat säännökset ovat käytännössä voimassa. Tyypillisimmin näiden yritysten markkinavoima näkyy niiden yhtäältä alennus- ja hinnoittelupolitiikassa sekä toisaalta pyrkimyksessä jakelukanavien rajoit-tamiseen esimerkiksi erilaisten selektiivisen jakelun sovellusten kautta. Rakennustuotteiden kaupassa puoles-taan varsinkin takavuosina yleinen kauttalaskutusjärjestelmä ja eräissä tapauksissa esiintynyt selektiivinen ja-kelu olivat omiaan vähentämään ostajien mahdollisuuksia käyttää neuvotteluvoimaansa hankinnoissa. Kaut-talaskutus yhdistyneenä selektiiviseen jakeluun onkin osittain ollut sulkemassa jakelukanavia ulkomaisilta tuotteilta sekä uusilta kotimaisilta alalle tulijoilta.

Siitä huolimatta että tämäntyyppinen asetelma on ollut tiedossa jo 1990-luvun alkupuolelta lähtien, jolloin Kilpailuvirasto teki yhdessä eräiden muiden julkisten toimijoiden kanssa laajan rakennusalan ongelmia kos-keneen selvityksen, varsinaisia tapauksia asiaan liittyen on ollut käsittelyssä varsin vähän, ja niistäkin valtaosa on poistettu käsittelystä. Tämän taustalla on usein ollut se, että määräävän markkina-aseman olemassaolosta ei ole saatu riittävää näyttöä, jolloin epäiltyjä kilpailunrajoituksia on jouduttu arvioimaan vertikaalisina kilpai-lunrajoituksina niiden vahingollisten vaikutusten kautta ja erilaiset tehokkuusperustelut huomioon ottaen.49

Itse asiassa aikaisempien toimialaselvitysten yhteydessä Suomessa onkin todettu, että useiden rakennustuot-teiden kohdalla havaituille selektiivisille tai eksklusiivisille jakelukanaville ei juurikaan ole voitu osoittaa sel-laisia vaihtoehtoisia jakelujärjestelmiä, joiden täytäntöönpanoa kilpailuviranomainen voisi edellä mainitut näkökohdat huomioon ottaen nimenomaisesti vaatia – liukumatta samalla myös sääntelyviranomaisen roo-liin. Lopputuloksena on, että jakelujärjestelmiin on voitu puuttua voimakkaammin lähinnä sellaisten yritys-ten kohdalla, jotka ovat käytännössä määräävässä markkina-asemassa ja joiden toimintamallissa selektiivi-seen tai eksklusiiviseen jakeluun lisäksi yhdistyy usein myös muita kilpailuoikeudellisesti ongelmallisia piir-teitä. Sen sijaan puhtaita vertikaalisia rajoituksia koskevia tapauksia alalla on ollut suhteellisen niukasti ja varsinkin 1.5.2004 lainuudistuksen jälkeen.

Vertikaaliset sopimukset voidaan määritellä kahden tai useamman yrityksen välisiksi sopimuksiksi, joissa yritykset toimivat eri tuotanto- ja jakeluportaalla. Käytännössä vertikaalisissa sopimuksissa on yleensä kyse jakelun järjestämisestä. Tyypillisiä vertikaalisia sopimuksia ovat valmistajien ja tukkukauppiaiden tai vähit-täiskauppiaiden välisten jakelusopimuksien lisäksi myös toimitussopimukset. Lähtökohtaisesti elinkeinon-harjoittajilla on yleisen sopimusvapauden puitteissa oikeus valita ne elinkeinonharjoittajat, joiden kanssa hän haluaa olla liikesuhteessa. Yleisenä lähtökohtana kilpailuoikeudessa onkin, että vertikaaliset rajoitukset aiheuttavat kilpailuongelmia lähinnä silloin, jos on olemassa tietty määrä markkinavoimaa. Jos millään osa-puolella ei ole merkittävää markkinavoimaa, vertikaaliset kilpailunrajoitukset eivät todennäköisesti vaikuta haitallisesti markkinoiden toimintaan, vaikka ne ulkoiselta muodoltaan ovatkin kilpailunrajoituksia.

Vertikaalisia rajoituksia ei siis keskimäärin pidetä yhtä vahingollisina kuin horisontaalisia kilpailunrajoituk-sia. Tämä johtuu siitä, että vertikaalisen sopimuksen osapuolilla on kannustin estää toisiaan käyttämästä markkinavoimaa, sillä vertikaalisessa tilanteessa yhden yrityksen tuote on toisen tuotannontekijä ja tiettyä

49 Osin tapausten vähäiseen lukumäärään liittyy myös näköharhaa, sillä ennen 1.5.2004 monet vanhan kilpailunrajoituslain 9 §:n alle kuuluneet tapaukset hoidettiin laissa säädetyllä tavalla neuvotteluteitse ilman suurempaa julkisuutta tai edes vi-raston sisäistä huomiota. Esimerkiksi viraston tietoon on sittemmin tullut tapaus, jossa eräs kotimainen rakennustuotete-ollisuuden merkittävä toimija päätti itse tarkistaa omia jakelusopimuksiaan saatuaan sattumoisin tietoonsa komission teke-vän selvityksiä alalla muualla Euroopassa.

96 97

tuotantovaihetta edeltävässä tai sitä seuraavassa tuotantovaiheessa toimivan yrityksen käyttämä markkina-voima tavallisesti vahingoittaa toisen yrityksen tuotteen kysyntää. Karkeana pääsääntönä voidaan sanoa, että vertikaalisiin rajoituksiin ei yleensä puututa, ellei yhdenkään osapuolen markkinaosuus kilpailuoikeudelli-sesti relevanteilla markkinoilla ylitä 30 prosentin rajaa ja ellei sopimuksiin sisälly suoraan kiellettyjä nk. mus-tan listan ehtoja.50 Käytännössä puuttumiskynnys vertikaalisten rajoitusten kohdalla on siis moniin muihin kilpailunrajoitustyyppeihin verrattuna suhteellisen korkea, ja pääsääntöisesti puuttuminen edellyttää huo-mattavaa markkinavoimaa sekä tuntuvia markkinavaikutuksia.

Vertikaalisilla rajoituksilla voi kuitenkin olla myös selkeästi kielteisiä vaikutuksia: 1) Tyypillinen vertikaali-sista rajoituksista seuraava kielteinen kilpailuvaikutus on muiden toimittajien tai ostajien sulkeminen pois markkinoilta luomalla esteitä markkinoille pääsylle. Kilpailunrajoituslain 1.5.2004 uudistuksen jälkeen vi-rasto on pyrkinyt tehostamaan valvontaa erityisesti tämänkaltaisten järjestelyjen estämiseksi. 2) Jakelutieso-pimukset voivat luoda myös markkinoiden yhdentymistä haittaavia esteitä. Näillä tarkoitetaan ennen kaik-kea rajoituksia, jotka kohdistuvat kuluttajien vapauteen ostaa tavara tai palvelu haluamastaan paikasta yh-dentyvillä eurooppalaisilla markkinoilla. Yhdentymistä haittaavilla esteillä viitataan myös rinnakkaistuojien vapauteen tuoda tavaroita haluamastaan jäsenvaltiosta. 3) Tuotemerkkien välinen kilpailu vähenee markki-noilla toimivien yritysten välillä, ja toimittajien tai ostajien kilpailunvastainen yhteistyö helpottuu. Tätä pi-detään yleensä selkeästi haitallisempana seurauksena kuin neljättä vaikutusta eli tuotemerkin sisäisen kilpai-lun vähenemistä saman tuotemerkin jakelijoiden välillä. Jäljempänä on esitetty muutamia esimerkkejä ra-kennusalaa koskevista tapauksista, joiden yhteydessä on esitetty tällaisia epäilyjä.

Vertikaalisia kilpailunrajoituksia ovat muun muassa jälleenmyyntihinnan asettaminen, yksinomaisuussopi-mukset, selektiivinen jakelu ja yhden tuotemerkin määrääminen. Vertikaalinen kilpailunrajoitus voi ilmetä määrähinnoitteluna, jota on pidetty yhtenä vakavimmista jakelutiesopimuksissa ilmenevistä rajoituksista. Esimerkiksi menettelytavat, jossa ylempi myyntiporras edellyttää, että alempi porras noudattaa tiettyä hin-noittelua tai hinnoitteluperustetta tai jälleenmyyjän velvoittaminen hintasyrjintään ovat määrähinnoittelua. Määrähintakiellon tunnusmerkit voivat täyttyä suoran hintaohjauksen lisäksi myös määräämällä epäsuorasti tietty hintataso, esimerkiksi painamalla myyntipakkaukseen valmiiksi hinta, jolla sitä tulee myydä edelleen. Toimittaja ei myöskään saa painostaa jälleenmyyjää noudattamaan tiettyä hintatasoa uhkaamalla sopimus-suhteen irtisanomisella tai sopimussuhteen olennaisella heikentämisellä tai lupaamalla erityispalkkioita. Eu-roopan yhteisön näkökulmasta määrähinnoittelua voidaan väärinkäyttää rinnakkaistuonnin estämiseksi, jol-loin se voi haitata tavaroiden ja palveluiden vapaata liikkuvuutta.

Yksinomaisuussopimuksilla eli eksklusiivisilla sopimuksilla voidaan rajoittaa jälleenmyyjien keskinäistä kil-pailua myöntämällä eri jälleenmyyjille yksinomainen toiminta-alue. Lisäksi tuotteen valmistaja voi edel-

50 Vertikaalisiin sopimuksiin ei saa markkinaosuuksista riippumatta sisältyä yhtään haitallisimpina pidetyistä eli ns. mustan listan kieltämistä ehdoista. Yksi esimerkki tällaisista kielletyistä ehdoista on jälleenmyyntihinnan määrääminen. Tavaran toimittaja ei saa määrätä tuotteelle hintaa, jota jakelijat ovat velvollisia noudattamaan. Enimmäis- tai ohjehintojen antami-nen ei kuitenkaan välttämättä ole kiellettyä. Kiellettyä on lähtökohtaisesti myös markkinoiden jakaminen alueittain tai asi-akkaittain. Jakelijoiden on saatava vapaasti päättää, minne ja kenelle ne myyvät. Kiellosta on kuitenkin eräitä poikkeuksia, jotka esitellään tarkemmin asiaa käsittelevissä viraston ja komission suuntaviivoissa. Ryhmäpoikkeusasetukseen sisältyvä ns. musta lista kieltää myös tietyt valikoivan jakelujärjestelmän jäsenille asetetut velvoitteet. Valtuutetuille jälleenmyyjille ei voida esimerkiksi asettaa rajoituksia sen suhteen, millaisille loppukäyttäjille ne saavat myydä. Valtuutettujen jälleenmyyjien on myös voitava myydä tuotteita vapaasti muille verkkoon kuuluville valtuutetuille jälleenmyyjille tai ostaa näiltä tuottei-ta. Myös sopimukset, joilla loppukäyttäjiä, korjaamoliikkeitä tai muita palveluntarjoajia estetään saamasta varaosia suoraan niiden valmistajalta, ovat kiellettyjä. Varaosien valmistajan ja nämä varaosat omaan tuotteeseensa sisällyttävän ostajan vä-lisellä sopimuksella ei saa rajoittaa varaosien valmistajan oikeutta myydä valmistamiaan varaosia suoraan loppukäyttäjille, korjaamoliikkeille tai palveluntarjoajille. Mainittujen lainvastaisten rajoitusten sisältyminen sopimukseen johtaa koko so-pimuksen jäämiseen ryhmäpoikkeuksen ulkopuolelle. Mustan listan ehtoja sisältävät sopimukset ovat siten kiellettyjä lähes kaikissa tilanteissa, markkinaosuuksista riippumatta.

98 99

lyttää, ettei jälleenmyyjä myy kilpailevia tuotemerkkejä, jolloin kyse on yhden tuotemerkin määräämises-tä. Eksklusiivisia järjestelyjä voi esiintyä sekä myytäessä että ostettaessa, ja niiden voidaan sanoa edustavan selektiivisten järjestelyjen ääripäätä. Pääperiaatteena on, että muiden kuin määräävässä markkina-asemassa olevien yritysten kesken tehdyt eksklusiiviset sopimukset ovat lähtökohtaisesti hyväksyttäviä, jos kyseisen yrityksen markkinaosuus kilpailuoikeudellisesti relevanteilla markkinoilla jää alle 30 prosentin. Määrääväs-sä asemassa olevan yrityksen on kuitenkin aina pystyttävä erikseen perustelemaan niiden käyttö objektiivi-sin perustein. Usein johtavat toimijat eivät haluakaan ottaa kilpailuoikeudellisia riskejä käyttämällä selkeästi eksklusiivisia jakelujärjestelyjä. Tässä yhteydessä on kuitenkin hyvä ottaa huomioon, että kilpailuoikeudel-lisen tarkastelun kannalta ratkaisevaa ei ole johtavan toimijan itsensä käyttämät käsitteet ja nimitykset vaan järjestelyjen tosiasiallinen luonne.51

Selektiivisessä jakelussa elinkeinonharjoittaja valitsee halukkaiden jälleenmyyjien joukosta ne, joiden kanssa hän haluaa ryhtyä liikesuhteisiin. Selektiiviselle järjestelmälle ominaista on myös, että jälleenmyyjille asete-taan velvoite olla toimittamatta tuotteita verkostoon kulumattomille toimijoille. Selektiivistä jakelua harjoi-tetaan yleensä teknisesti monimutkaisten tuotteiden kaupassa, joissa myyntiin liittyy etuja jälkikäteen tar-jottavia palveluita kuten neuvontaa ja huoltoa. Laadullisesti korkeatasoisten tuotteiden myynnissä valikoivaa jakelua pidetään yleisesti sallittuna: valmistajalla on oikeus toimittaa hyödykkeitä vain sellaisille jälleenmyy-jille, jotka täyttävät toimittajan asettamat laatukriteerit. Jakelujärjestelmän hyväksyttävyys edellyttää kuiten-kin tällöin, että siihen päässeet on valittu objektiivisten kriteerien perusteella, ja kaikilla kriteerit täyttävillä yrityksillä on oltava mahdollisuus päästä jakelujärjestelmän osaksi.

Euroopan yhteisön vertikaalisia kilpailunrajoituksia koskevat säännökset eivät tietyin edellytyksin koske ra-kennusalalla ja rakennustuotteiden kaupassa varsin yleisiä alihankinta- ja agenttisopimuksia. Edustus- eli agenttisopimuksilla tarkoitetaan sopimuksia, joiden perusteella päämies antaa kauppaedustajalle valtuudet neuvotella tai tehdä sopimuksia päämiehen lukuun joko tavaraa ostettaessa tai myytäessä. Olennaista näis-sä sopimuksissa on se, että kaupallisen riskin kantaa päämies. Koska näissä olosuhteissa agentin ei katsota harjoittavan itsenäistä taloudellista toimintaa, ei agentille asetettujen kyseistä toimintaa koskevien erityiseh-tojen katsota rajoittavan kilpailua markkinoiden yleistä toimivuutta merkittävästi haittaavalla tavalla. Tulee kuitenkin huomata, ettei agentti ole päämiehen työntekijä vaan toimii ainoastaan tiiviisti päämiehen ohja-uksessa. Jos päämies ei ole vastuussa riskeistä, ei kyseessä ole varsinainen edustussopimus vaan sopimus tulee arvioitavaksi toimitus- tai jakelusopimuksena.

Rakennusalalla agenttisopimuksia käytetään varsin paljon etenkin pientaloteollisuudessa. Talopakettien ele-menttien valmistaja- ja toimittajatehdas valmistaa yleensä itse vain materiaalit, ja talojen myynnin hoitavat valtuutetut edustajat. Nämä edustajat toimivat kuitenkin agentteina talotehtaiden lukuun, eikä edustaja näin ollen ole vastuussa elementeistä. Valmistajan ja myyjän lisäksi kolmas toimijan talokaupassa on usein ta-lon pystytysryhmä. Pystytysryhmä sen sijaan on usein itsenäinen ja vastaa itse työn tuloksesta. Viraston haas-tattelemien asiantuntijoiden mukaan talotehtaat toimivat yhä useammin edellä mainitun kaavan mukaisesti eivätkä mielellään tee sopimuksia, jotka koostuvat elementtien toimitusten lisäksi myös asennuksesta.

Rakennusalalla käytetään tunnetusti paljon myös alihankintasopimuksia. Alihankintasopimuksessa toimek-siantaja antaa toiselle yritykselle tehtäväksi esimerkiksi tavaroiden valmistamisen toimeksiantajan ohjeiden mukaan toimeksiantajalle itselleen tai tämän lukuun. Vertikaalisiin alihankintasopimuksiin soveltuvat ali-hankinnan kohteesta riippuen vertikaalinen ryhmäpoikkeusasetus, alihankintatiedonanto tai teknologian siirtoa koskeva ryhmäpoikkeusasetus. Komission vuonna 1978 antamassa, alihankintaa koskevassa ilmoituk-sessa todetaan, että alihankintasopimuksiin ei sellaisenaan sovelleta 81 (1) artiklaa. Alihankkijan oikeuksia

51 Esimerkiksi virastossa selvitettävänä olevassa Abloy Oy:tä koskevassa tapauksessa (428/61/06) onkin esitetty väitteitä, joi-den mukaan Abloy Oy:n tuotteiden jakelujärjestelmä sisältäisi tosiasiallisesti eksklusiiviseen jakelujärjestelmään viittaavia piirteitä.

98 99

voidaan rajoittaa 81 (1) estämättä kuitenkin vain niissä tapauksissa, joissa ostajan teknologia on välttämä-töntä alihankkijalle ja alihankkija ei ole itsenäinen toimija sopimustuotteiden markkinoilla. Ero alihankinta-tiedonannon ja ryhmäpoikkeusasetuksen soveltuvuuden välillä on siinä, että ryhmäpoikkeusasetusta sovelle-taan tapauksissa, joissa ostaja toimittaa alihankkijalle vain standardikomponentteja. Alihankintatiedonanto sen sijaan soveltuu tapauksiin, joissa lisensoidaan tietotaitoa räätälöidyistä komponenteista ja niiden valmis-tuksesta. Lisäksi alihankintatiedonanto sallii ehdon, että toimeksiantaja voi vaatia alihankkijaa toimittamaan tiettyä tuotetta vain itselleen, ei muille tahoille.

Myös rakennusalan kohdalla sekä agentti- että alihankintasopimuksiin suhtaudutaankin lähtökohtaisesti varsin sallivasti, koska tämä on alalle luonteenomainen ja pääosin myös tehokkuutta edistävä tapa organisoi-tua. Rakennusalalle onkin ominaista, että suuri osa rakennusalan töistä hoidetaan nykyisin liitteessä 1 tar-kemmin kuvatulla tavalla alihankintasopimuksia käyttäen. Rakennushankkeissa valitaan tavallisesti koko-naisvastuun kantava pääurakoitsija, joka yleensä suorittaa osan urakasta itse ja jakaa osan hankinnoista ali-urakoitsijoiden suoritettavaksi. Isompiin kohteisiin voidaan valita myös erillinen projektinjohtaja, joka hoi-taa urakoiden pilkkomisen ja toimittajien valinnan. Kohteen tilaava asiakas saattaa näin ollen tilata pääura-koitsijalta tai projektinjohtajalta kokonaistoimituksen, mutta rakentajilta kysytään myös pienempien osako-konaisuuksien urakointia. Rakennusalan yrityksistä osa tekee vain tietyntyyppisiä töitä ja osa lähes kaikkia rakennusteknisiä töitä.

Selvityksissä saatujen tietojen perusteella alihankkijoiden käyttö on rakennusliikkeille pääosin edullinen ja tehokas tapa organisoida työt, sillä alihankkijoille ei tarvitse maksaa esimerkiksi lomakorvauksia tai vastaavia maksuja, joihin oma henkilöstö on oikeutettu. Usein alihankkijat hankkivat tai vuokraavat myös itse tarvit-semansa materiaalit ja laitteet, joten alihankkijaa käyttävän yrityksen ei tarvitse itse ylläpitää tarpeettoman laajaa tarvike- ja laitekantaa. Näin ollen alihankinnan käyttö mahdollistaa myös paremman kapasiteetin käyttöasteen. Edelleen merkittävänä taloudellisena etuna on myös se, ettei pääoma sitoudu enempää kuin on välttämätöntä. Useat rakennusliikkeet suosivat pitkäaikaisia alihankintasopimuksia, sillä alan hajautuneisuu-den vuoksi luotettavien alihankkijoiden löytyminen ad hoc voi olla vaikeaa. Tästä syystä erityisesti pienille ja keskisuurille rakennusteollisuuden yrityksille pitkäaikaiset alihankintasopimukset tarjoavat liiketoiminnan kehitysmahdollisuuksia eivätkä välttämättä ole toimintaa rajoittavia järjestelyjä. Toisaalta etenkin alalle pyr-kivien uusien toimijoiden kannalta ongelmaksi voi nimenomaan muodostua luotettavien ja pitkäaikaisten yhteistyökumppaneiden löytäminen.

Kuten edellä on todettu, käytännössä puuttumiskynnys jakeluun liittyvien vertikaalisten sopimusjärjeste-lyjen kohdalla on usein suhteellisen korkea. Tämä pätee myös rakennusalan kohdalla – lukuun ottamat-ta ennen muuta rakennustuoteteollisuudessa määräävässä markkina-asemassa olevia yrityksiä. Esimerkkita-pauksena puuttumiskynnyksestä voidaan käyttää rakennustuotemarkkinoilla toimivaa H+H Siporex Oy:tä (16.3.2007 lähtien H+H Finland Oy), jonka toiminnasta rakennusainemarkkinoilla on tullut yhteydenot-toja virastoon. H+H valmistaa ja markkinoi siporex-kevytbetonia ja sen liiketoiminta jakautuu kahteen osa-alueeseen: Siporex-projektimyyntiin ja Jämerä-kivitalojen myyntiin. Jämerä-talot ovat alusta loppuun sipo-rexiä. Eräät talopakettivalmistajat tai yksityiset omakotitalorakentajat ovat myös yrittäneet saada H+H:n val-mistamaa kevytbetonia käyttöönsä, mutta tämä on kieltäytynyt toimituksista viitaten sopimukseen Jämerä-talojen kanssa. Vaikka H+H on merkittävä toimija kevytbetonin markkinoilla, sillä ei kuitenkaan näyttäisi olevan kyseiseen tapaukseen liittyvillä relevanteilla markkinoilla sellaista markkina-asemaa, että kilpailu kivi-talomarkkinoilla kuvatun menettelyn takia merkittävästi estyy. Tämä johtuu käytännössä siitä, että kivitalo-markkinoilla toimii Jämerän lisäksi useita muita valmistajia, joten asiakas voi halutessaan kääntyä toisen val-mistajan puoleen. Näin ollen asiakkaalla on myös mahdollisuus kiertää mahdollinen kilpailunrajoitus.

Toinen tyypillinen jakelun rajoittamiseen liittyvä tapaus on virastolla selvityksen tekemisen aikana käsitte-lyssä ollut tapaus UPM Kymmene Oyj - Puukeskus Oy, jossa on ytimeltään kyse tyypillisestä jakelun rajoit-tamisesta, vaikka asian yhteydessä on viitattu myös mahdolliseen määräävän markkina-aseman väärinkäyt-töön. Puukeskus on UPM:n aikaisemmin yksin omistama tytäryhtiö, jonka koko osakekannan UPM myi vuonna 2006 Puukeskus Holding Oy:lle. Tästä lähtien Puukeskus on toiminut UPM:stä erillisenä yhtiönä.

100 101

Yrityskaupan jälkeen UPM on myynyt katetta vain Puukeskukselle ja perustellut tätä yrityskaupan liitän-näisrajoituksilla. Kilpailuvirasto vastaanotti 21.12.2006 Starkki Oy Ab:n toimenpidepyynnön, jossa epäil-lään UPM:n ja Puukeskuksen toiminnan kilpailunrajoituslain mukaisuutta kattorakentamiseen käytettävien aluskatelevyjen markkinoilla. Toimenpidepyynnössä epäillään UPM:n väärinkäyttävän määräävää markki-na-asemaansa myymällä WISA-Katetta vain Puukeskukselle. Starkin mukaan tämä johtaa joka tapaukses-sa kilpailun poissulkeutumiseen jälleenmyyntiportaalla, mitä voidaan tarkastella kilpailunrajoituslain 4 §:N mukaisena vertikaalisena kilpailunrajoituksena siinäkin tapauksessa, ettei UPM:llä kuitenkaan olisi määrää-vää markkina-asemaa kyseisillä markkinoilla.

Kolmas tuore rakennusalan vertikaalisia rajoituksia koskeva esimerkki liittyy ilmalämpöpumppuihin. Ilma-lämpöpumppu on vaihtoehto öljy- ja sähkölämmitykselle. Se on melko uusi, mutta voimakkaasti yleistyvä lämmitysmuoto Suomessa. Lämpöpumppujen ideana on ottaa talteen ilmaan, maahan, kallioon tai veteen auringosta varastoituvaa lämpöenergiaa ja siirtää sitä kodin ja käyttöveden lämmittämiseen. Vuonna 2006 Suomessa myytiin noin 37 000 lämpöpumppua, jotka maksoivat asennuksineen keskimäärin 2 500 euroa. Ruotsissa tekniikka on huomattavasti yleisempää, ja laitteet ovat olleet ainakin toistaiseksi hinnaltaan sel-keästi edullisempia. Eräs ilmalämpöpumppujen jälleenmyyjä ottikin yhteyttä virastoon, sillä hän katsoi ky-seisillä markkinoilla tapahtuneen rinnakkaistuonnin estämistä. Kyseinen jälleenmyyjä oli kolmen muun jäl-leenmyyjän kanssa tuonut Suomeen ruotsalaiselta jälleenmyyjältä ostamiaan lämpöpumppuja, jotka olivat 20–50 prosenttia edullisempia kuin Suomessa. Pian Suomen maahantuoja sai selville, että neljä jälleenmyy-jää tuo suoraan Ruotsista pumppuja. Pian tämän jälkeen ruotsalainen jälleenmyyjä on kieltäytynyt toimit-tamasta suomalaisille yrityksille kyseisiä tuotteita vedoten maahantuojan yhteydenottoon. Maahantuoja oli uhannut irtisanoa jälleenmyyntisopimuksen, jollei rinnakkaistuonti Suomeen lopu. Tässä tapauksessa on kyse nopeasti kehittyvistä uusista markkinoista, joilla on jo nyt varsin runsaasti vaihtoehtoja ja joille lisäksi tulee jatkuvasti uusia vaihtoehtoja, eikä tämä asetelma lähtökohtaisesti viittaa siihen, että viranomaisilla olisi erityinen tarve puuttua rajoitukseen.

Erityisesti vertikaalisten sopimusjärjestelyjen arvioinnin osalta kilpailunrajoituslain muutoksella 1.5.2004 olikin selkeitä käytännön vaikutuksia erityisesti vertikaalisiin rajoituksiin puuttumisen kannalta, sillä en-nen vuotta 2004 vertikaalisia rajoituksia arvioitiin väärinkäyttöperiaatteen mukaan. Edellinen laki sisälsi 9 pykälän, jonka mukaan kilpailunrajoituksella, joka ei ollut lain mukaan erityisesti kielletty, katsottiin ole-van vahingollisia vaikutuksia vain, mikäli sen vähensi tehokkuutta elinkeinoelämässä. Pykälän mukaista so-pimusehtoa ei siis katsottu suoraan kielletyksi, vaan se saattoi tulla pätemättömäksi vasta, kun tuomioistuin tai kilpailuviranomainen oli sen sellaiseksi todennut. Lisäksi tietyille kilpailunrajoituksille voi tuolloin saada poikkeusluvan, jos menettelystä aiheutui tehokkuushyötyjä, jotka välittyivät myös asiakkaille ja kuluttajille.

Lainmuutoksen myötä 9 §:stä sekä puuttumattomuus- ja poikkeuslupajärjestelmästä kuitenkin luovuttiin ja 9 § korvattiin EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan mukaisella sanamuodolla. Uudistettu kilpailun-rajoituslaki perustuu kieltoperiaatteelle. Tällä tarkoitetaan, että tietyt kilpailua rajoittavat normit ovat suo-raan kiellettyjä eikä näiden rajoitusten laillisuusarviointi perustu kilpailunrajoituksen vahingollisten vaiku-tusten selvittämiseen. Hallituksen esityksessä perusteluna vanhan yleislausekkeen kumoamiselle todetaan 9 §:n aiheuttamat ongelmat ja epävarmuus uudessa kieltoperiaatteeseen pohjautuvassa säädöskehikossa. Lai-nuudistuksen jälkeen väärinkäyttöperiaate poistui kokonaisuudessaan kilpailunrajoituslaista, mikä kavensi tarkoituksenmukaisuusharkinnan käyttöalaa Kilpailuviraston päätöksenteossa lisäten siten esimerkiksi oike-usvarmuutta. Edeltävän lain mukaisen väärinkäyttöperiaatteen etuna oli kuitenkin sen joustavuus. Kilpailu-virastolla oli mahdollisuus käynnistää neuvottelut vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, vaikka nykyisen kieltoperiaatteen mukaisen kilpailunrajoituksen kieltämisen tunnusmerkit eivät kaikilta osin täyttynetkään. Tästä syystä etenkin OECD on pitänyt vanhaa ns. väärinkäyttöpykälää tehokkaana instrumenttina. Nykyi-sen suoran kieltoperiaatteen oloissa kilpailuviranomaisten puuttumiskynnys varsinkin vertikaalisiin rajoi-tuksiin on verraten korkea muun ohella sen takia, että näyttövelvollisuus rajoituksen vahingollisuudesta on viime kädessä kilpailuviranomaisilla.

100 101

OECD:n mukaan väärinkäyttöpykälä oli siis lainsäädännöllisenä instrumenttina tietyllä tavalla ja tietyissä tilanteissa varsin toimiva, tehokas ja käytännöllinen. Uudelleen muotoiltuna vastaava instrumentti voitaisiin periaatteessa uudelleen sisällyttää Suomen kilpailulainsäädäntöön. Asia tullee jossain muodossa esille kaup-pa- ja teollisuusministeriön asettamassa kilpailunrajoituslain uudistamistarpeita pohtivassa työryhmässä. Käytännössä kyse olisi pyrkimyksestä kehittää jonkinlaisen uusi puuttumismenettely, jolla voitaisiin tehok-kaammin tarttua sellaisiin rajoituksiin, jotka eivät selkeästi kuulu sen paremmin nykyisen kilpailunrajoitus-lain 4 §:n kuin 6 §:n piiriin. Tällaisen puuttumismenettelyn kehittämistarve liittyy etenkin julkisen elinkei-notoiminnan aiheuttamiin kilpailun rajoituksiin ja vääristymiin ennen muuta palvelualoilla. On suhteelli-sen helppo nähdä, että tälle voisi olla tarvetta myös rakennusalan ja rakennustuoteteollisuuden vertikaalisten sopimusten kohdalla. Lisäksi on muistettava, että esimerkiksi julkisten rakennushankkeiden kilpailutuksessa keskeinen kysymys on kilpailuneutraliteetin turvaaminen yksityisten ja julkisten toimijoiden välillä, ja juuri tämän tyyppisen tehtävän toteuttamiseen saatetaan tarvita uusia instrumentteja.

4.6. Toimialaintegraatio ja yritysjärjestelyt

Yritysjärjestelyllä tarkoitetaan yleisessä kielenkäytössä yrityskauppaa tai muuta yrityksen toimintaa, omistus-ta tai rakennetta koskevaa järjestelyä, kuten esimerkiksi jakautumista, sulautumista, liiketoiminnan siirtoa, purkamista tai toimintamuodon muutoksia. Kilpailunrajoituslaissa yrityskaupalla tarkoitetaan 1) määräys-vallan hankkimista, 2) elinkeinonharjoittajan koko liiketoiminnan tai sen osan hankkimista, 3) sulautumis-ta sekä 4) sellaisen yhteisyrityksen perustamista, joka huolehtii pysyvästi kaikista itsenäiselle yritykselle kuu-luvista tehtävistä.

Yrityskauppoja ja muita yritysjärjestelyitä pidetään usein talouden toimintaa edistävinä, sillä niiden katso-taan muun muassa helpottavan talouden dynamiikalle tärkeitä markkinarakenteiden muutoksia eri toimi-aloilla. Yhdistämällä yritysten toimintoja yrityskauppojen avulla voidaankin usein saavuttaa selkeitä kustan-nussäästöjä ja parantaa siten taloudellisen toiminnan tehokkuutta. Tehokkuuden parantuminen voi ilmetä esimerkiksi tuotantokustannusten alenemisena, tuotteiden laadun paranemisena tai uuden teknologian käy-tön leviämisenä.

Yrityskaupat kuitenkin myös yleensä lisäävät toteutuessaan markkinavoimaa, koska usein järjestelyn seu-rauksena kilpailijoiden määrä kyseisillä markkinoilla pienenee. Markkinavoima kuvastaa muun muassa yri-tyksen mahdollisuutta vaikuttaa eri keinoilla hyödykkeidensä hintatasoon siten, että yrityksen voitot samal-la kasvavat. Kun yrityksen markkinavoima kasvaa, yrityksen kauppakumppaneilta – hyödykkeiden ostajilta ja myyjiltä – jää saamatta yhä suurempi osa siitä hyödystä, joka olisi saavutettavissa intensiivisemmän kil-pailun aikaansaamalla hinnoittelulla. Yrityksen kasvava markkinavoima voi aiheuttaa myös dynaamista te-hottomuutta: huomattavaa markkinavoimaa saavuttaneella yrityksellä ei ole kilpailun paineesta aiheutuvaa kannustinta panostaa innovointiin. Dynaaminen tehottomuus merkitsee tällöin yhteiskunnalle sellaisia me-netettyjä uusia tuotteita, palveluita tai toimintamalleja, jotka olisivat syntyneet kilpailullisilla markkinoilla yritysten innovoinnin tuloksena.

Kilpailuoikeudellisesti yrityskauppoihin liittyvä ongelma onkin markkinoiden liialliseen keskittymiseen liit-tyvä uhka: markkinoiden monopolisoituminen tapahtuu yrityksen sisäiseen ekspansioon verrattuna helpom-min yrityskauppojen avulla. Koska määräävässä markkina-asemassa tai monopoliasemassa olevalla yrityksel-lä on usein runsaasti keinoja saavuttamansa aseman säilyttämiseen, voi markkinoiden monopolisoituminen usein estää tehokkaampien toimintamallien ja markkinarakenteiden syntymisen.

Yrityskaupat voidaan luokitella sen mukaan, kuinka läheisillä markkinoilla yrityskaupan osapuolet toimivat toisiinsa nähden: 1) Horisontaalisessa yrityskaupassa kaupan osapuolet toimivat ainakin tiettyjen hyödykkei-den osalta samalla tuotanto- ja jakeluportaalla. Yrityskaupan osapuolet ovat tällöin kyseisten hyödykkeiden osalta toistensa suoranaisia kilpailijoita. 2) Vertikaalisessa yrityskaupassa kaupan osapuolet toimivat tietty-jen hyödykkeiden osalta tuotanto- ja jakeluketjun eri portailla, esimerkiksi toinen osapuoli voi toimia tuot-

102 103

teiden valmistajana ja toinen jakelijana. 3) Yrityskauppoja, jotka eivät sisälly edellä mainittuihin, kutsutaan konglomeraattisiksi eli monialayrityskaupoiksi.

Kilpailunrajoituslakiin perustuvan yrityskauppavalvonnan tavoitteena on turvata markkinoiden kilpailulli-nen rakenne puuttumalla tarvittaessa etukäteen kilpailua merkittävästi estäviin määräävään markkina-ase-maan johtaviin yrityskauppoihin. Yrityskauppavalvontaa koskevat kilpailunrajoituslain säännökset ovat ol-leet voimassa 1.10.1998 alkaen. Kilpailunrajoituslain säännöksiä yrityskauppavalvonnasta sovelletaan yri-tyskauppaan, jossa yrityskaupan osapuolten yhteenlaskettu liikevaihto ylittää 350 miljoonaa euroa ja jossa vähintään kahden yrityskaupan osapuolen Suomesta kertynyt liikevaihto ylittää 20 miljoonaa euroa. Edel-lä mainitut liikevaihtorajat ylittävät yrityskaupat on kilpailurajoituslain säännösten perusteella ilmoitettava Kilpailuvirastolle, eikä kauppaa saa panna täytäntöön ennen viraston asiassa tekemää päätöstä. Kotimaisia säännöksiä yrityskauppavalvonnasta ei kuitenkaan sovelleta, jos yrityskauppa kuuluu yrityskeskittymien val-vonnasta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4064/89 soveltamisalaan, jolloin Euroopan komissiolla on toimivalta yrityskaupan tutkimiseen.

Ensisijainen tapa estää yrityskaupan mahdolliset kielteiset kilpailuvaikutukset on asettaa sille ehtoja, esimer-kiksi velvoite jonkin liiketoiminnan myymiseen. Kauppa voidaan myös kokonaan kieltää, jos ehtojen mää-räämisellä ei päästä tyydyttävään lopputulokseen.

Rakennusalalla (mukaan lukien varsinainen rakentaminen, rakennustuoteteollisuus, rakennustuotteiden ja-kelu, talotekniikkaan liittyvät palvelut, kiinteistöjen hallinta ja muut rakennusalaan liittyvät palvelut) ta-pahtuu koko ajan pienehköjä yrityskauppoja ja muita yritysjärjestelyjä, joista osa on omistajan vaihdok-sia. Kilpailunrajoituslain perusteella Kilpailuvirastolle ilmoitettavia rakennusalaa koskevia yrityskauppoja on 1.10.1998 lähtien tapahtunut seuraavasti: Rakennustuoteteollisuudessa yrityskauppoja on tapahtunut kaikkiaan noin 30, joista varsin pieni osa on ollut selkeästi merkittäviä. Varsinaisessa rakennustoiminnassa on tapahtunut ainoastaan yksi merkittävä yrityskauppa: ruotsalainen rakennusyhtiö Peab Ab hankki omis-tukseensa suomalaisen rakennusyhtiö Seiconin vuonna 2003. Lvis-asennustoiminnassa sekä muissa talotek-niikka- ja huoltopalveluissa yrityskauppoja on tapahtunut noin 15. Kiinteistöjen ja asuintilojen hallinnassa ja vuokraustoiminnassa yrityskauppoja on tapahtunut noin kymmenen, joista suurin osa on ollut kiinteis-tösijoitusyhtiöiden välisiä kiinteistöjen omistusta koskevia järjestelyitä, joilla ei ole ollut vaikutusta mark-kinarakenteisiin. Muita rakennusalaan liittyviä yrityskauppoja ovat olleet muun muassa rakennuskoneiden valmistusta ja vuokrausta sekä rakennustuotteiden jakelua koskevat yrityskaupat. Kaiken kaikkiaan todella merkittäviä yrityskauppoja rakennusalalla on tapahtunut kuitenkin suhteellisen vähän.

Rakennustuoteteollisuudessa on ollut havaittavissa yli kymmenen vuotta kestänyt yrityskauppojen ja mui-den yritysjärjestelyiden aika. Ala on useiden eri rakennustuotteiden tuotannon osalta jatkanut keskittymis-tään, ja ulkomaisen omistuksen osuus rakennustuoteteollisuudesta on 2000-luvun alusta alkaen merkittä-västi kasvanut.

Varsin merkittäviä yritysjärjestelyitä on tapahtunut erityisesti kivipohjaisten tuotteiden, muun muassa se-mentin, valmisbetonin ja betonituotteiden, tuotannossa. Rakennustuoteteollisuudessa onkin tehty Kilpailu-virastolle ilmoitettavia yrityskauppoja eniten valmisbetonin ja betonituotteiden valmistuksessa, joista mer-kittävin on ollut yritysjärjestely, jossa Lohja Rudus hankki Heidelberg Cement -konserniin kuuluvalta Euroc Beton AB:lta sen omistaman Abetoni Oy:n. Valmisbetonin tuotannossa suurin markkinaosuus on tällä het-kellä Lohja Ruduksella, joka on kasvattanut markkinaosuuttaan yritysostoilla.52 Muita merkittäviä yhtiöitä

52 Lohja Ruduksen toteuttamia Kilpailuvirastolle ilmoitettuja yrityskauppoja betonin ja betonituotteiden valmistuksessa on Abetoni-kaupan lisäksi ollut Lohja Rudus Oy Ab/Karkkilan Betoniasema Oy, Lohja Rudus Oy Ab / Rakennusliike T. Van-ninen Oy:n kalusto, Lohja Rudus Oy Ab / VV-Pumppaus Oy, Lohja Rudus Oy Ab / Betoni-Kärjä Oy, Lohja Rudus Oy Ab / JT-Betoni Oy ja Lohja Rudus Oy Ab / Iisbetoni Oy

102 103

valmisbetonimarkkinoilla ovat muun muassa Ruskon Betoni Oy, Luja-yhtiöt ja Lemminkäinen Oyj. Mer-kittäviä toimijoita betonituotemarkkinoilla tällä hetkellä ovat Lohja Ruduksen lisäksi Luja-yhtiöt, Skanska Betoni Oy, Lakan Betoni Oy ja Lemminkäinen Oyj.

Merkittävänä yrityskauppana valmisbetonin ja betonituotteiden tuotannossa voidaan pitää myös järjestelyä, jossa Parma Oy möi omistamansa Rajaville Oy:n Oulun liiketoiminnat Ruskon Betonin, Betsetin, Ylitorni-on Betonituotteen ja kolmen henkilöomistajan yhdessä omistamalle Nordelementti Oy:lle. Kauppahintana Parma sai sille suunnatulla annilla merkittävän osuuden Nordelementin osakkeista, joten siitä tulisi uusi osa-kas yhtiöön. Koska kyseisessä järjestelyssä eivät kilpailunrajoituslaissa yrityskaupan ilmoittamiselle asetetut liikevaihtorajat ylittyneet, ei kyseessä ollut Kilpailuvirastolle ilmoitettava yrityskauppa. Järjestely loi kuiten-kin merkittävää markkinavoimaa omaavan tarjoajan Pohjois-Suomen betonimarkkinoille.

Merkittävä yrityskauppa rakennustuoteteollisuudessa on ollut teräsraaka-ainetuotannossa ja teräsrakentami-sessa tapahtunut yritysjärjestely, jossa Rautaruukki hankki yksinomaisen määräysvallan PPTH Steelmana-gementissa. Rautaruukki toimittaa metalliin perustuvia komponentteja, järjestelmiä ja kokonaistoimituksia rakentamiseen ja konepajateollisuudelle. Rautaruukki on Suomen ehdottomasti merkittävin teräsraaka-aine- ja komponenttivalmistaja sekä Suomen suurin terästukkuri. PPTH tarjoaa teollisuus- ja toimitilarakentei-den kokonaistoimituksia. PPTH:n toimituksiin kuuluvat teollisuus- ja toimitilarakennusten runkorakenteet sekä näihin liittyvät välipohja-, yläpohja- ja julkisivurakenteet. Muita merkittäviä toimijoita teräksisten teol-lisuus- ja toimitilarakenteiden kokonaistoimitusten markkinoilla ovat muun muassa Normek Oy, Teräsele-mentti Oy, Best Hall Oy, Naaraharju Oy ja Pektra Oy.

Merkittävä yrityskauppa rakennustuoteteollisuudessa on ollut myös maalituotannossa tapahtunut yritysjär-jestely, jossa Kemira Oyj hankki määräysvallan ruotsalaisessa Alcro-Beckers AB:ssa. Kemira Oyj:n tytäryhti-ön Tikkurilan asema kauppa- ja rakennusmaalien markkinoilla Suomessa on erittäin vahva. Muita merkittä-viä toimijoita markkinoilla ovat muun muassa Teknos-Winter Oy ja Akzo-Nobel Deco Oy. 53

Varsinaisessa rakennustoiminnassa tapahtuu suuri määrä ”pienempiä” yritysjärjestelyitä, jotka ovat tyypilli-sesti sulautumisia tai omistajan vaihdoksia. Rakentamisessa tapahtuu myös paljon alalle tuloa ja alalta pois-tumista. Kuitenkin varsinaisessa rakentamisessa on tapahtunut ainoastaan yksi Kilpailuvirastolle ilmoitettava yrityskauppa, jota voidaan pitää selkeästi merkittävänä: edellä mainittu yritysjärjestely, jossa Peab Ab:n ty-täryhtiö Peab Finland Ab hankki määräysvallan Seicon Oy:ssä. Peab Finland Ab:n lisäksi muita merkittäviä maanlaajuisia toimijoita rakennustoiminnassa ovat muun muassa Skanska Oy, NCC Finland Oy, YIT-Yhty-mä, Lemminkäinen -konserni ja Luja-konserni.

1990-luvun lopulta alkaen on ollut havaittavissa kehityssuunta, jossa suuret ja keskisuuret rakennusliikkeet ovat hankkineet omistukseensa lvis-alan ja muita talotekniikka-alan yrityksiä. Taustana tälle kehitykselle voi olla rakennusliikkeiden kiinnostus kasvavana liiketoiminta-alueena olevaa rakennusten ja teollisuuden kun-nossapitoa kohtaan. Lisäksi talotekniikan toimitusmahdollisuudet voivat pitkällä aikavälillä mahdollistaa ra-kennusliikkeille ns. rakennusten elinkaaritoimitukset.

Lvis-asennustoiminnassa sekä talotekniikka- ja huoltopalveluiden markkinoille on ominaista, että markki-noilla toimii lukuisia palveluiden tarjoajia, joista kuitenkin suurin osa on pieniä yrityksiä. Suurina pidettä-

53 Muita yrityskauppoja rakennustuoteteollisuudessa ovat mm. olleet Gebr. Knauf / Wani Industrier ja BPB plc:n ja Scan-cem Ab kipsilevytuotannossa; Henkel KGaA / Makroflex, Industri Kapital 97 Ltd / Partek Oyj:n eristeliiketoiminta, BACP Europe Fund IV M LP / Paroc Group ja CRH Europe B.V. / Thermisol eristemateriaalien tuotannossa; Elitföns-ter-konserni / Pihlavan Ikkuna Oy ja Inwido Finland Oy / Tiivituote Oy ikkunoiden tuotannossa; Pipelife Sweden AB:n / Mabo AS ja Hafab Oy:n ja Muovi 90 Oy muoviputkituotannossa sekä Assa Abloy Ab (publ.) / Besam Ab automaattisissa ovijärjestelmissä.

104 105

viä palveluiden tarjoajia on vähän. Lvis- ja talotekniikka-alalla on kuitenkin myös ollut havaittavissa noin viimeisen kymmenen vuoden ajan toimialan keskittyminen, sillä rakennusliikkeet ja siivousliikkeistä mo-nipalveluyrityksiksi muuttuneet huoltoyhtiöt ovat ostaneet lähinnä keskisuuria lvis-yrityksiä. Lisäksi raken-nusliikkeillä on ollut tavoitteena pyrkiä kiinteistön koko elinkaaren hallintaan ostamalla lvis-yrityksiä. Tosin pidemmän aikavälin tarkastelussa havaitaan, että rakennusliikkeiden keskuudessa on ollut välillä kehitys-suuntana konsernin koon kasvattaminen laajentumalla talotekniikkapalveluihin ja välillä taas keskittyminen perusliiketoimintaan.

Merkittävä yrityskauppa lvis- ja muissa talotekniikkapalveluissa on ollut yritysjärjestely, jossa YIT-Yhtymä Oyj hankki ruotsalaisen Calor Ab:n omistukseensa. YIT:n ja Calorin yrityskaupan osapuolilla oli päällek-käistä liiketoimintaa Suomessa ainoastaan teollisuusputkistourakoinnin markkinoilla, sillä Calor Ab harjoit-ti liiketoimintaa Suomessa vain tytäryhtiönsä Kalmeri Oy:n kautta, jonka koko liikevaihto kertyi teollisuu-delle tehtävistä putkistoasennuksista ja kunnossapidosta. Yrityskauppailmoituksen käsittelyn aikana eräät Kilpailuviraston kuulemat tahot esittivät perusteltuja epäilyjä siitä, että YIT:n ja Kalmerin yhdistyminen voi johtaa määräävän markkina-aseman syntymiseen etenkin prosessiteollisuuden suurissa putkiurakoissa. Kil-pailuviraston asiassa tekemien selvitysten mukaan keskittymän huomattavasta markkinaosuudesta ja muista kilpailueduista huolimatta teollisuuden putkistourakoinnin markkinoilla oli kuitenkin jäljellä siinä määrin kilpailevia vaihtoehtoja, että keskittymän ei voitu katsoa saavuttavan merkittävästi kilpailua estävää määrää-vää markkina-asemaa, minkä vuoksi virasto hyväksyi yrityskaupan.

Merkittävä yrityskauppa lvis- ja muissa talotekniikkapalveluissa on ollut myös yritysjärjestely, jossa Lem-minkäinen Oyj hankki Sähkö-Vihanto nimisen holding-yhtiön koko osakekannan ja sai sitä kautta yksin-omaisen määräysvallan Tekmanni Oy:ssä. Lemminkäisen ja Tekmannin välisessä yrityskaupassa oli kyse ver-tikaalisesta integraatiosta, sillä tärkein asiakasryhmä Tekmannin keskeisimmällä liiketoiminta-alueella, ta-lotekniikkapalveluissa, ovat rakennusliikkeet, muun muassa Lemminkäinen. Merkittävinä yrityskauppoina voidaan pitää myös yritysjärjestelyä, jossa YIT hankki omistukseensa ABB Building Systems -liiketoiminnot Suomessa ja eräissä muissa maissa; sekä yritysjärjestelyä, jossa ISS Suomi Oy hankki yksinomaisen määräys-vallan Engel-Yhtymä Oy:stä. 54

Kiinteistöjen sekä liike- ja asuintilojen hallinnassa ja vuokrauksessa toimivat tyypillisesti esimerkiksi eläkeva-kuutusyhtiöt ja muut institutionaaliset sijoittajat. Esimerkiksi eläkevakuutusyhtiöt Varma ja Ilmarinen omista-vat suoraan yli 8 000 asuntoa. Varma ja Ilmarinen omistavat asuntoja myös epäsuorasti, sillä ne ovat Sato-Yh-tymä Oyj:n ja VVO-Yhtymä Oyj:n suuromistajia. Lisäksi Ilmarisella on myös YH-Suomi Oy:stä nimellinen omistus, ja Varma on mukana Icecapitalin kiinteistöpääomarahastossa.

Kotimaisten toimijoiden lisäksi kyseisille markkinoille on tullut entistä enemmän kansainvälisiä toimijoita. Esimerkiksi tanskalainen kiinteistösijoitusyhtiö Nordic Real Estate Partners perusti vuonna 2007 asuinvuok-rataloja omistavan vuokranantajayhtiön Suomeen. Minun Koti -nimisen yhtiön tavoitteena on toimia pysy-västi Suomen markkinoilla ja hankkia omistukseensa myös uusia asuntoja.

Merkittävä yrityskauppa kiinteistöjen sekä liike- ja asuintilojen hallinnassa ja vuokrauksessa on ollut Sato-Yhtymä Oyj:n ja VVO-Yhtymä Oyj:n asumisoikeusasuntoja koskevien liiketoimintojen yhdistäminen pe-rustettavaan yhteisyritykseen. Sato-Yhtymän ja VVO:n yhteisyritystä koskevan yrityskaupan osalta voidaan todeta, ettei se toteutuessaan viraston näkemyksen mukaan synnyttänyt sellaista määräävää asemaa, jonka seurauksena kilpailu asumisoikeusasuntojen tai asumispalveluiden tarjonnassa estyisi. Alkuvuodesta 2008

54 Muita yrityskauppoja lvis-asennustoiminnassa sekä talotekniikka- ja huoltopalveluissa ovat olleet Tekmanni Oy / Turun Ra-kennusputki Oy; Tekmanni Oy / Kuopion Lämpöhuolto Oy; Tekmanni Oy / Putki-Laakso Oy; Tekmanni Oy / Porvoon LVI-Asennus Oy; Tekmanni Oy / Sähköliike Tekno Oy; Tekmanni Oy / Putkilaakso Oy; YIT Huber Oy / Härkätien Säh-kö Oy; Engel Palvelut Oy / Pirkan Siivous Oy, Pirkan Huolto Oy, Kavolin Kiinteistöhuolto Oy ja Genius Oy; sekä Engel Palvelut Oy / Vantaan Talotaito Oy.

http://www.kilpailuvirasto.fi/cgi-bin/suomi.cgi?sivu=ratk/r-1999-81-0531

104 105

julkaistujen tietojen mukaan (Helsingin Sanomat 15.1.2008) asumisoikeusasuntoja ei kuitenkaan ole Hel-singissä useaan vuoteen rakennettu, vaikka niille olisi kysyntää. Osin tähän voi olla syynä se, ettei VVO:n ja Saton yhdessä omistama Aso-Kodit ole vuosiin rakentanut uusia asumisoikeusasuntoja, koska yhtiön osak-kailla, VVO:lla ja Satolla, on eri näkemys niiden kannattavuudesta. Helsingin Sanomien mukaan VVO on tiettävästi harkinnut mahdollisuutta alkaa rakentaa asumisoikeusasuntoja toisen omistamansa yhtiön ni-miin. 55 Kuten aikaisemminkin on todettu, myös mainittujen yhtiöiden yhteistarjous yhden pääkilpailijan eli Avaran osakkaista kevättalvella 2008 on julkisuudessa herättänyt epäilyjä siitä, että kahdella lähtökohtai-sesti keskenään kilpailevalla yrityksellä olisi ainakin eräissä suhteissa liiankin yhtenäisiä näkemyksiä ja toi-mintamalleja.

Rakennusalan markkinoilla yleisesti ottaen on ollut havaittavissa kehitystä, jossa rakennustuotteiden val-mistajat integroituvat vertikaalisesti alemmille markkinoille ostamalla jakelutoimintaa, vähittäismyyntiä tai muuta palveluliiketoimintaa harjoittavia yhtiöitä. Tämä liittyy elinkeinoelämässä viime vuosina selkeästi yleistyneeseen trendiin, jossa perinteistä tuotantotoimintaa harjoittavat yritykset pyrkivät suuntautumaan yhä enemmän palveluihin, kokonaispalveluiden tarjoajaksi. Tämä vertikaalinen integraatio on joissakin ta-pauksissa huolestuttanut markkinoiden muita toimijoita.

Esimerkki markkinoita paljon puhuttaneesta vertikaalisesta yrityskaupasta on vuodelta 2005, kun Rauta-ruukki Oyj (jäljempänä Rautaruukki) ilmoitti hankkivansa yksinomaisen määräysvallan PPTH Steelmana-gement Oy:ssä (jäljempänä PPTH). Rautaruukki on Suomen selkeästi merkittävin teräsraaka-aine- ja kom-ponenttivalmistaja sekä Suomen suurin terästukkuri. PPTH puolestaan on täyden palvelun teräsrakentaja. Se tarjoaa teollisuus- ja toimitilarakenteiden kokonaistoimituksia. Kilpailuviraston kuulemien markkina-osapuolten mukaan mahdollisia, yrityskaupasta seuraavia kilpailuongelmia katsottiin syntyvän lähinnä te-räksisten teollisuus- ja toimitilarakenteiden toimitusten ja erityisesti runkorakenteiden markkinoilla. Yritys-kaupan seurauksena Rautaruukki integroitui vertikaalisesti teräsrakentamisen markkinoille, jonka kilpailu-tilanteeseen se saattaa pystyä vaikuttamaan teräsraaka-aine- ja komponenttimarkkinoilla omaavansa vahvan aseman avulla. Useat Kilpailuviraston kuulemat markkinaosapuolet olivat huolissaan siitä, että kaupan jäl-keen Rautaruukille tarjoutuu mahdollisuus suosia tuotantoketjun myöhemmässä vaiheessa olevaa PPTH:ta esimerkiksi edullisemmilla hinnoilla, toimitusajoilla ja muilla ehdoilla.56

Kilpailuvirasto on voinut puuttua vertikaaliseen yrityskauppaan vain sillä edellytyksellä, että vertikaalisen in-tegraation seurauksena syntyy tai vahvistuu sellainen määräävä markkina-asema, joka merkittävästi estää tai rajoittaa kilpailua Suomen markkinoilla tai niiden oleellisella osalla. Vertikaalisten yrityskauppojen yhtey-dessä nouseekin esille kansallinen yrityskauppasäännöstö, johon liittyen on esitetty, että nykyistä säännöstöä

55 Muut yrityskaupat kiinteistöjen sekä liike- ja asuintilojen hallinnassa ja vuokrauksessa ovat olleet lähinnä kiinteistösijoitus-yhtiöiden välisiä kiinteistöjen omistusta koskevia järjestelyitä. Näitä yrityskauppoja ovat olleet mm. MB Equity Partners Oy / Engel-Yhtymä Oy; Sponda Oyj / Kapiteeli Oyj; Goldman Sachs Group, Inc. ja Stronghold Invest AB (publ) / Spon-da Oyj:n tietty kiinteistöomaisuus; IVG Immobilien AG/Polar kiinteistöt Oyj; The Royal Bank of Scotland plc/Nordisk Renting AB; Aberdeen Property Investors Nordic Ab, Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen / Antilooppi Oy; sekä Nordea Pankki Suomi Oyj / Nordisk Renting Ab.

56 Yksi merkittävä kansainvälinen esimerkki pyrkimyksistä integroitua monille rakennustuoteteollisuuden alamarkkinoil-le liittyy ranskalaisen Saint-Gobainin aivan viime aikaisiin järjestelyihin. Esimerkiksi Kauppalehti 28.8.2007 uutisoi, että Ranskalainen rakennustarvikejätti Saint-Gobain on ostanut ruotsalaisen Maxit Groupin saksalaiselta HeidelbergCement-yhtiöltä. Maxit taas on yksi Pohjoismaiden johtavista mineraalipohjaisten rakennusmateriaalien valmistajista. Maxit Grou-pin vuoden 2006 liikevaihto oli 1,2 miljardia euroa, ja sillä on henkilökuntaa 5 100. Saint-Gobainilla ja Maxitilla onkin Kauppalehden mukaan vahvat markkina-asemat Suomessa tuotealueillaan. Saint-Gobain Isover on Parocin ohella markki-najohtaja Suomen eristemarkkinoilla, ja Gyproc johtava kipsipohjaisten rakennuslevyn valmistaja. Suurin ranskalaisyhtiön Suomen yrityksistä on lvi-alan tukkuyhtiö LVI-Dahl 230 miljoonan euron myynnillään. Se on Onnisen jälkeen maan toi-seksi suurin alallaan. Saint-Gobainin yhteinen liikevaihto Suomessa yltää Maxit-kaupan jälkeen jo yli 600 miljoonan eu-roon.

106 107

olisi muutettava vastaamaan EU:n normistoa siten, että yrityskauppavalvonnassa puuttumistestiin lisättäi-siin mahdollisuus arvioida yrityskaupan yleisiä kilpailuvaikutuksia ilman, että joudutaan osoittamaan mää-räävän markkina-aseman synty tai vahvistuminen (ns. dominanssi-testi).

Tällä tarkoitetaan käytännössä sitä, että yrityskauppavalvonnassa olisi harkittava, tulisiko puuttumiskyn-nyksen olla yhdenmukainen yhteisön sulautuma-asetuksessa säädetyn SIEC-testin (significant impediment to effective competition) kanssa. Myös komissio katsoo tämän keskustelun tarpeelliseksi, jotta voidaan var-mistaa, että suuria kansainvälisiä yrityskauppoja tutkittaessa kaikilla lainkäyttöalueilla noudatetaan mahdol-lisimman yhdenmukaisia lähestymistapoja. SIEC-testi perustuu kilpailun merkittävän vähenemisen arvi-ointiin, ja se on jo komissiolla käytössä. Suomalaisilla kotimarkkinoilla SIEC-testin omaksuminen näyttäisi kiinnostavalta vaihtoehdolta, sillä esimerkiksi rakennustuoteteollisuudessa tyypillisten oligopolimarkkinoi-den yritysjärjestelyihin voidaan puuttua dominanssitestin takia vain harvoin, vaikka niillä olisikin havaitta-vissa kielteisiä kilpailuvaikutuksia.

Vertikaalinen integraatio rakennustuotteiden tuottajan ja vähittäismyyntiä sekä jakelua harjoittavan yhtiön välillä voi aiheuttaa kilpailullisia ongelmia materiaalimarkkinoilla erityisesti sen takia, että etenkin suurtuo-tannon etujen vuoksi useiden tuotteiden tuotanto ja tukkumarkkinat ovat hyvin keskittyneet, ja suurilla toi-mijoilla on merkittävää markkinavoimaa. Vertikaalinen integraatio voi vähentää myös uusien, potentiaalis-ten tuottajien jakelukanavia ja siten merkittävästi heikentää alalle tulon mahdollisuuksia. Samalla tukku- ja vähittäismarkkinoiden keskittyminen vähentää loppukäyttäjien mahdollisuuksia hyötyä kilpailuttamisesta. Jos vähittäismyyjät integraation jälkeen myyvät vain omistajayhtiön tuottamia tuotteita, vähenevät kulutta-jien valintamahdollisuudet edelleen.

Myös eräiden viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan alan johtavilla toimijoilla näyttäisi olevan maini-tun yleisen trendin hengessä uudenlaisia pyrkimyksiä pois perinteisestä ja lähinnä hintakilpailuun perustu-vasta rakentamisesta ja urakoinnista kohti eräänlaista palveluliiketoimintaa. Edellä on otettu esille Rautaruu-kin uudet linjaukset yhtenä esimerkkinä tästä. Ehkä pisimmälle kotimaisista rakennusteollisuusyrityksistä edellä kuvatun ajattelumallin on vienyt KONE, jonka liikevaihdosta jo yli 60 % tulee julkisten tietojen mu-kaan erilaisista palveluista. Ajattelumallin yhtenä taustana lienee se, että varsinaisen tuotantotoiminnan glo-balisoituessa palveluliiketoiminnoissa kilpailun yleisesti oletetaan olevan jollakin tavoin diffuusimpaa, koska tuotettua lisäarvoa on tosiasiallisesti vaikea mitata ja koska palvelutoiminta on usein huomattavasti paikalli-sempaa. Suurista rakennusliikkeistä ainakin YIT on esittänyt tämän suuntaisia linjauksia. YIT onkin ilmoit-tanut esimerkiksi pyrkivänsä vastaamaan korjausrakentamisen tarpeeseen eriyttämällä taloyhtiöille suunna-tun palvelun omaksi ”YIT Taloyhtiöpalvelut” -palvelukokonaisuudeksi. Tällainen muuttuviin olosuhteisiin perustuva liiketoimintamallin sopeuttaminen on sinänsä luonnollisesti sallittua. Mahdollisena laajempana trendinä yleistyessään tällainen suuntaus saattaa kuitenkin vinouttaa markkinoita tavalla, joka voi edellyttää vähintäänkin markkinaseurantaa.

106 107

5. MARKKInoIdEn ToIMIVUUdEn EdISTäMISEn MAHdollISUUdET

Tässä selvityksessä tavoitteena on ollut nostaa esiin noin 3–5 rakennusalan markkinoiden toimivuuden kan-nalta ongelmallista osa-aluetta yksityiskohtaisempaan tarkasteluun sekä muotoilla muutamia näihin liittyviä keihäänkärkiajatuksia, joiden kautta virasto voisi kiinnittää huomiota rakennusalan kilpailun ja markkinoi-den toimivuuteen liittyviin ongelmiin. Kääntäen nämä osa-alueet ovat samalla markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta merkittävimmät osa-alueet. Tätä selvitystä onkin käytännössä hallinnut nimenomaan kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämisen näkökulma etenkin suhteessa klassiseen kilpailuvalvon-nan näkökulmaan.

Kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta keskeisinä osa-alueina tai pääteemoina esil-lä ovat olleet erityisesti maapolitiikan ja maamarkkinoiden toimivuuden ongelmat, rakennusalan julkisen sääntelyn ja ohjauksen runsaus ja rakennustuoteteollisuuden kilpailun edistäminen ylikansallisen standar-disoinnin kautta. Lisäksi huomiota on kiinnitetty erityisesti asuntotarjonnan lisäämisen mahdollisuuksiin omakoti- ja pientalorakentamisessa sekä nk. kohtuuhintaisessa asuntotuotannossa uudentyyppisten markki-naehtoisten ratkaisujen kautta myös eräisiin markkinatoimijoiden markkinakäyttäytymisen piirteisiin kuten rakennustuoteteollisuudelle ominaisiin hinnoittelu- ja alennusjärjestelmiin, joihin näyttäisi liittyvän eräitä markkinoiden yleisen toimivuuden ongelmallisia piirteitä.

Viimeksi todetuista aihepiireistä selvitystä tehnyt projektiryhmä ei kuitenkaan tässä yhteydessä pidä tarkoi-tuksenmukaisena esittää edellä sanottua täsmentäviä näkökohtia. Sen sijaan maapolitiikka ja tonttitarjonta, rakennusalan sääntely ja rakennustuoteteollisuuden ylikansalliset standardit ovat olleet edellä esillä suhteel-lisen luonnosmaisesti, ja niihin liittyy eräitä merkittäviä täydennyksiä ja täsmennyksiä, jotka otetaan esille kunkin teeman osalta seuraavassa.

5.1. Maamarkkinoiden toimivuuden ongelmat ja tehostamisen keinot

5.1.1. Maamarkkinoiden anomaliat

Maamarkkinoiden toimivuuden osalta voidaan lähteä siitä tosiseikasta, että Suomi on yksi Euroopan harvimmin asutuista maista, joten maasta sinänsä täällä ei voi olla pulaa. Itse asiassa valtaosassa Suomen kuntia onkin riittä-västi saatavilla sekä raakamaata kaavoituksen tarpeisiin että valmiiksi kaavoitettua tonttimaata. Rakennusmaan saatavuutta koskeva ongelma onkin erityisen relevantti lähinnä pääkaupunkiseudulla, eräissä alueen kehyskun-nissa ja muutamissa muissa voimakkaasti kasvavissa kunnissa. Tästä syystä ongelmaa lähestytään tässä erityisesti pääkaupunkiseudun ja sen kehyskuntien näkökulmasta, koska ennusteiden mukaan muuttoliikkeen odotetaan tuovan alueelle edelleen huomattavasti lisää asukkaita seuraavan kahdenkymmenen vuoden aikana.

Asuinrakennukset ovat pitkäikäisiä, joten asuntojen tarjonta perustuu pääasiassa olemassa olevaan asuntokan-taan. Uustuotannon määrä suhteessa koko asuntokantaan on viime vuosina ollut pääkaupunkiseudulla keski-määrin 1,5 % vuodessa. Näin ollen uustuotannon avulla pystytään vaikuttamaan vasta varsin pitkällä aikavälillä asuntojen tarjontaan. Kääntäen uustuotanto merkitsee kuitenkin merkittävää varaventtiiliä markkinoiden toimi-vuuden kannalta, ja erityisesti voimakkaasti kasvavilla seuduilla riittävä uustuotanto on aivan välttämätöntäkin.

Pääkaupunkiseudulla on viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana valmistunut vuodessa keskimäärin noin 8 000 asuntoa ja koko seutukunnalla noin 10 000 asuntoa. Vuonna 2006 asuntotuotanto laski poikkeuksellisen alas, sillä pääkaupunkiseudulla valmistui vain noin 6 000 asuntoa. Näin alas asuntotuotanto on vajonnut aikai-semmin vain 1990-luvun laman jälkimainingeissa. Ymmärrettävästi voimakkaan muuttoliikkeen oloissa asunto-tuotannon merkittävä lisääminen pääkaupunkiseudulla on asetettu keskeiseksi tavoitteeksi muun muassa valtio-neuvoston asuntopoliittisessa ohjelmassa. Keskeiseksi syyksi tilanteeseen pidetään sitä, että monet suuret asunto-tuotantoalueet pääkaupunkiseudulla on saatu pääosin rakennettua, eikä uutta rakennusmaata ole voitu osoittaa riittävästi vastaavien hankkeiden käynnistämiseksi. Juuri tämän seikan takia huomio on kiinnittynyt voimak-

108 109

kaasti tonttipulaan ja maapolitiikkaan, sillä ilman suuria rakentamisaluekokonaisuuksia tuotantoa on vaikea saa-da nostettua merkittävästi.

Kuten edellä on todettu, tässä yhteydessä ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista referoida yksityiskohtaises-ti kaikkia maapolitiikkaa koskeneissa selvityksissä esille nostettuja ongelmia tai ratkaisuehdotuksia, jotka liene-vät varsin yleisesti tiedossa. Esimerkiksi Rakennuspoliittisen ohjelman raporteissa on lueteltu lukuisia pelkästään kaavoitusasioita koskevia selvityksiä, joiden yksityiskohtien tarkasteluun tässä on varsin rajalliset mahdollisuudet. Tapio Takalo-Eskolan (2005) selvityksessä on kartoitettu perusteellisesti kunnan maapoliittisten keinojen vaikut-tavuus ja kehittämistarpeet. Tätä tutkimusta referoidaan yksityiskohtaisemmin jäljempänä, koska se lienee yksi parhaista asiaa koskevista kokonaisesityksistä.

Myöskin laadukkaana pidetyssä Rinkisen (2007) tutkimuksessa on selvitetty kunnista saatujen tietojen pohjalta asemakaavan laatimisen kestoa sekä keinoja vaikuttaa kaavaprosessin ajalliseen pituuteen. Tulosten mukaan ase-makaavan laatiminen vie keskimäärin 10,3 kuukautta (mediaani). Kaavoituksen kestossa on kuntien välillä suu-ret erot: suurissa kaupungeissa vaihteluväli on 4,7–23,7 kuukautta (mediaani). Eroa selittää kaavojen erilaisuus, koska kaavoitettava alue voi vaihdella yhdestä omakotitontista satojen tuhansien kerrosneliömetrien laajuiseen alueeseen. Tämän lisäksi kuntien toimintatavat asemakaavojen laadinnassa ja niitä koskevassa päätöksenteossa poikkeavat erittäin paljon, vaikka kaikki kunnat toimivat saman maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti.

Rinkinen esittää monia konkreettisia keinoja, joilla voidaan vaikuttaa kaavaprosessin kestoon: suunnitelmalli-suus ja resurssien kohdentaminen, selkeä kehittämisstrategia sekä tavoitteiden konkreettinen esittäminen yleis-kaavassa tai rakennemallissa, aktiivinen maapolitiikka, kaavojen kiireellisyysluokitus, ennakkoneuvonta, kaavoi-tusohjelman väljyys kiireellisten kaavoitustarpeiden varalle, käsittely- ja päätöksentekoprosessin joustavuus siten, että prosessi suhteutetaan kaavan sisältöön ja merkitykseen, osallistumis- ja arviointisuunnitelman hyväksikäyttö ja varhainen vuorovaikutus sekä ristiriitojen aikainen tunnistaminen ja sovittelu valitusten vähentämiseksi.

Erilaisista hallinnollisista selvityksistä eniten huomiota osakseen ovat saaneet selvitysmies Tarastin esitykset (2006; 2007). Uusimmassa selvityksessään Tarasti ehdottaa muun muassa, että Helsinkiin, Espooseen, Vantaalle ja Kauniaisiin laadittaisiin yhteinen yleiskaava, ns. pääkaupunkiseudun yleiskaava. Kaavan laatimisesta tulisi eh-dotuksen mukaan säätää lailla. Yhteinen yleiskaava perustuisi maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin. Tarasti jättäisi kaupunkien harkittavaksi, millainen toimielin laatisi kaavan ja millaisella aikataululla. Tarastin selvityksen toinen merkittävä muutosehdotus koskee rakennuslupamenettelyjen muuttamista joustavammiksi. Selvityksessä ehdotetaan, että laajennettaisiin kunnan rakennusvalvontaviranomaisen nykyistä oikeutta myöntää rakennuslu-van yhteydessä vähäinen poikkeus. Poikkeamisen mahdollisuus rajattaisiin kuitenkin tilanteisiin, jotka eivät olisi vaikutukseltaan merkittäviä. Tarasti ehdottaa lisäksi, että valitusprosessin nopeuttamiseksi ns. valituslupajärjes-telmää laajennettaisiin koskemaan asemakaavoja, poikkeamislupia ja suunnittelutarveratkaisuja. Tämä edellyt-täisi kuitenkin, että hallinto-oikeus ei ole muuttanut kunnan päätöstä eli asiasta on jo olemassa kaksi samanlais-ta päätöstä. Valituslupa-asiassa hallinto-oikeuden päätös on heti pantavissa täytäntöön, ellei tuomioistuin toisin määrää. Valtioneuvoston asuntopoliittista ohjelmaa pohtinut työryhmä ehdottaa esityksessään (2007), että kaa-voituksen sujuvoittamiseksi maankäyttö- ja rakennuslakia muutetaan selvitysmies Tarastin tekemien ehdotusten pohjalta.

Koska eri asiayhteyksissä on kuitenkin käynyt varsin ilmeiseksi, että maapoliittinen problematiikka on noussut varsin korkealle valtion keskushallinnon agendalla ja sillä on myös selvä yhteys rakennusalan markkinoiden ylei-seen toimivuuteen, on ilmeisen tarkoituksenmukaista ottaa esille tässä yhteydessä eräitä erityisesti Kilpailuviras-ton tehtävän näkökulmasta relevantteja näkökohtia. Asian taustoittamiseksi seuraavassa referoidaan aluksi Taka-lo-Eskolan (2005) tutkimusta pääosin siinä muodossa kuin sitä on referoitu myös Laakson ja Kähkösen (2008) esityksessä, jotka yhdessä lienevät parhaita kokonaisesityksiä asiasta.

Takalo-Eskolan (2005) selvityksessä on siis kartoitettu perusteellisesti kunnan maapoliittisten keinojen vaikut-tavuus ja kehittämistarpeet. Takalo-Eskola käy läpi kattavasti maankäyttö- ja rakennuslain sekä muun lainsää-dännön tarjoamat keinot kunnan maapolitiikan toteuttamiseksi. Selvitys sisältää myös tulokset laajasta kunti-

http://www.ymparisto.fi/default.asp?contentid=259545&lan=FI

108 109

en maapolitiikasta vastaaville virkamiehille suunnatusta kyselystä, jolla kartoitettiin maapolitiikan keinovalikoi-man käyttöä sekä toimivuutta ja vaikuttavuutta kuntien kannalta. Lisäksi selvityksessä haastateltiin rakennusalan suurten yritysten edustajia. Näin ollen selvityksen tulokset ja ehdotukset edustavat varsin hyvin kuntien maan-käyttövirkamiesten ja suurten rakennusyritysten näkemyksiä. Selvityksen näkökulma on ennen kaikkea maapo-liittinen, toisin sanoen siinä painotetaan kuntien käytössä olevien keinojen toimivuutta ja vaikuttavuutta kysyn-tää vastaavan asuntorakentamisen edistämisessä sekä yhdyskuntarakenteen ohjaamisessa. Sen sijaan kunnallista-loudellinen tai kokonaistaloudellinen näkökulma on selvityksessä taka-alalla, vaikka niitäkin käsitellään.

Takalo-Eskola jakaa kunnan maapoliittiset menettelytavat kahteen pääryhmään, joita ovat maanhankinta ja kaa-van toteuttamisen edistäminen. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvia keinoja ovat 1) raakamaan ostaminen, 2) kun-nan etuosto-oikeus ja 3) maan lunastaminen. Jälkimmäiseen ryhmään kuuluvia keinoja taas ovat 4) maankäyttö-sopimus, 5) kehittämiskorvaus, 6) kehittämisaluemenettely, 7) rakennusmaan järjestely, 8) rakentamiskehotus ja 9) korotettu kiinteistövero rakentamattomalle rakennuspaikalle.57 Kolmantena ryhmänä Takalo-Eskola käsittelee tonttien luovuttamista joko myymällä tai vuokraamalla.

Kuntien maankäyttövirkamiehistä valtaosa pitää kunnan aktiivista maapolitiikkaa tehokkaimpana ja parhaiten vaikuttavana keinona turvata kysyntää vastaava tonttimaan tuotanto ja tarjonta. Aktiivisella maapolitiikalla tar-koitetaan pitkäjänteistä raakamaan hankintaa yhdyskuntarakenteen kannalta tarkoituksenmukaisilta kasvusuun-nilta sekä kunnan omistamien kaavoitettujen maiden luovuttamista rakentamiseen hyväksyttyjen pelisääntöjen mukaisesti. Myös Suomen Kuntaliitto painottaa vahvasti aktiivisen maapolitiikan ensisijaisuutta. Se on myös yksi maapolitiikasta paljon kirjoittaneen Pekka Virtasen (2000 ja 2004) perusteeseistä. Maan hankinnassa va-paaehtoista sopimusmenettelyä pidetään ensisijaisena menettelynä. Etuosto-oikeuden käyttö on poikkeuksellista ja harvinaista. Kuntaliiton mukaan etuosto-oikeutta käytettiin noin yhdessä tuhannesta kuntien tekemistä maa-kaupoista. Kaupat olivat kuitenkin suuria ja niillä saatiin noin 5 prosenttia kuntien hankkimasta maa-alueesta vuosina 2000–2004. Myös raakamaan lunastaminen on poikkeuksellinen menettelytapa. Keskisen (2007) mu-kaan maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n (jossa säädetään raakamaan lunastuksesta) mukaisia lunastustapauksia on ollut keskimäärin vain 2 vuodessa jaksolla 2001–2006. Sen sijaan maa-alueiden lunastaminen kunnalle ka-duksi tai yleiseksi alueeksi asemakaavan perusteella on yleistä. Lunastusmenettelyä pidetään kuntien virkamies-ten taholla ennen kaikkea varmistuksena, joka takaa kunnalle vahvan aseman sopimustilanteissa. Toisaalta suuri osa virkamiehistä on sitä mieltä, että lunastusta pitäisi käyttää aikaisempaa enemmän ja rohkeammin.

Myös kunnan ja maanomistajan välillä solmittavaa maankäyttösopimusta pidetään maankäyttövirkamiesten ta-holla pääosin toimivana ja vaikuttavana menettelynä. Sen hyvinä puolina Takalo-Eskola nostaa esiin maanomis-tajien sitoutumisen yhteistyöhön sekä kunnalle kaavan laatimisesta ja toteuttamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisen. Maankäyttösopimuksen katsotaan soveltuvan hyvin ennen kaikkea rakennettuja tai muussa yh-dyskuntatoimintojen käytössä olleita alueita uudelleen kaavoitettaessa. Takalo-Eskolan selvitykseen sisältyvän Kuntaliiton tilaston mukaan kunnissa on tehty keskimäärin 122 maankäyttösopimusta ja niissä on sovittu keski-määrin 830 000 kerrosneliömetrin rakennusoikeudesta vuodessa jaksolla 2000–2004. Kuntaliiton edustajan ar-vion mukaan maankäyttösopimusten määrä on kasvamassa kunnissa. Lisäksi on yleistymässä, että sopimuksella velvoitetaan maanomistajaa rakentamaan katuja ja muuta perusrakennetta sopimusalueelle sekä osallistumaan julkisten palveluiden investointien kustannuksiin. Pääkaupunkiseudulla raakamaan hankinnan rooli kuntien maapoliittisena keinona on selvästi vähäisempi kuin muualla maassa, koska yhdyskuntarakenteen kannalta tar-koituksenmukaisesti sijaitsevaa ei-kunnan omistamaa raakamaata on jäljellä melko vähän, Helsingissä ei käytän-nössä ollenkaan. Tämä pätee myös monien muiden kasvukeskusten keskuskaupunkeihin. Sen sijaan Helsingin seudun kehyskunnissa aktiivisessa maapolitiikassa on huomattavasti kehittämisen sijaa. Maankäyttösopimusten

57 Kuntaliiton maapoliittisessa oppaassa puolestaan mainitaan seuraavat käytettävissä olevat maapolitiikan keinot: vapaaeh-toinen maanhankinta, etuosto, lunastaminen, maankäyttösopimus, kehittämiskorvaus, kehittämisaluemenettely, tontin-luovutus, rakentamiskehotus ja rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistövero.

110 111

rooli on tärkeä Helsingin seudulla ja muissa kasvukeskuksissa, erityisesti kaavoitetuilla alueilla, joissa maankäyt-töä muutetaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain vuonna 2003 voimaan tulleessa uudessa 12a luvussa kunnille annettiin oikeus pe-riä kehittämiskorvaus, jos kunnan ja maanomistajan välillä ei saada tehtyä maankäyttösopimusta. Korvauksen edellytyksenä on, että kaava tuo maanomistajalle merkittävää hyötyä ja uutta asuinrakennusoikeutta on yli 500 kerrosneliömetriä. Korvauksen enimmäismäärä on 60 prosenttia kaavan tontille tuomasta arvonnoususta. Peri-aatteessa kehittämiskorvaus tarjoaa kunnalle tehokkaan välineen periä korvausta kaavoituksen aikaansaamasta arvonnoususta ja kattaa kaavan laatimisen ja perusrakenteen toteuttamisen kustannuksia. Takalo-Eskolan selvi-tyksen kuntakyselyn tulosten mukaan kehittämiskorvausta on käytetty vuoteen 2005 mennessä erittäin vähän. Kuntien virkamiesten yleisen näkemyksen mukaan sen roolin tulisi olla ennen kaikkea maankäyttösopimuksia varmistava ”perälauta” ja niihin verrattuna toissijainen väline. Kehittämisaluemenettelyn soveltaminen on Suo-messa jäänyt muutamiin yksittäistapauksiin. Myös lain mahdollistama rakennusmaan järjestely on jäänyt mar-ginaaliseksi keinoksi.

Kunta voi nopeuttaa asemakaavan mukaisen rakennuspaikan rakentamista antamalla tietyillä edellytyksillä ra-kentamiskehotuksen. Kunnalla on oikeus lunastaa rakennuspaikka, jos sitä ei ole rakennettu kolmen vuoden ku-luessa rakennuskehotuksen antamisesta. Suomessa vain muutama kunta on antanut rakennuskehotuksia, ja vuo-sina 2000–2004 niitä on annettu koko maassa keskimäärin noin 40 tontille vuodessa. Takalo-Eskolan mukaan rakennuskehotus on välineenä periaatteessa tehokas keino kaavojen toteutumisen edistämiseksi ja tonttitarjon-nan lisäämiseksi. Kunnissa kuitenkin katsotaan, että se on hallinnollisesti raskas ja pitkäkestoinen menettelytapa. Kunta voi määrätä kiinteistöverolain 12a §:n mukaan (1026/1999) rakentamattomalle rakennuspaikalle korote-tun kiinteistöveron, jonka vaihteluväli on 1–3 prosenttia. Lyytikäisen (2007) mukaan korotettua kiinteistöveroa sovellettiin prosentissa kunnista vuonna 2007, kun osuus oli 11 prosenttia vuonna 2001, jolloin sitä ensimmäi-sen kerran käytettiin. Helsingin seudun 14 kunnalle säädettiin vuonna 2005 erillinen laki (145/2005), jolla ko. kunnat määrättiin ottamaan käyttöön vähintään 1 prosentin ja korkeintaan 3 prosentin korotettu kiinteistövero. Se otettiin käyttöön vuonna 2006 kaikissa 14 kunnassa, kun sitä ennen sitä oli sovellettu vain kahdessa Helsin-gin seudun kunnassa.

Rakentamiskehotukseen verrattuna korotettu kiinteistövero on kunnalle hallinnollisesti huomattavasti yksinker-taisempi ja kevyempi menettely kuin rakentamiskehotus, jossa kehotuksen edellytykset on selvitettävä tonttikoh-taisesti, prosessi kokonaisuudessaan kestää vuosia ja kunnalla on tarvittaessa oltava valmius lunastaa tontti. Sitä vastoin korotettu kiinteistövero on sanktio, joka koskee kattavasti kaikkia tyhjiä tontteja. Päätös tontin raken-tamisesta jää maanomistajalle, mutta päätöksentekoa vauhditetaan lisäkustannuksella. Takalo-Eskolan mukaan korotetun kiinteistöveron käyttöön ottaneiden kuntien virkamiehet pitävät sitä tonttitarjontaan merkittävästi vaikuttavana keinona, erityisesti jos vero määrätään vaihteluvälin yläpäästä. Kuitenkin laajoissa ja yhdyskunta-rakenteeltaan hajanaisissa kunnissa vero saattaa edistää yhdyskuntarakenteen hajaantumista. Syrjäisissä kunnis-sa maan hinta on yleensä niin alhainen, että verolla ei ole juuri merkitystä. Pääkaupunkiseudun kunnissa maan hinnan nousu on ollut niin nopeaa, että veron merkitys maanomistajalle on ollut marginaalinen suhteessa ar-vonnousuun.

Lyytikäinen (2007) tutki korotetun kiinteistöveron vaikutusta omakotitalojen rakentamiseen käyttäen ekono-metrisiä menetelmiä ja kuntatasoista aineistoa vuosilta 1998–2006. Tulosten mukaan yhden prosenttiyksikön ero rakentamattoman tontin veron ja yleisen kiinteistöveron välillä lisää omakotialoituksia viisi prosenttia. Vuon-na 2006 keskimääräinen ero korotettua veroa käyttävissä kunnissa oli noin 1,5 prosenttiyksikköä. Tuloksen mu-kaan vaikutus on merkittävä ja mekaanisesti yleistämällä päädytään siihen, että kolmen prosentin katon sovelta-minen lisäisi omakotirakentamista noin 15 prosenttia verrattuna siihen, että maasta peritään normaali maapoh-jan kiinteistövero. Lyytikäisen johtopäätös on, että korotettu kiinteistövero on hyvä ja toimiva väline.

Takalo-Eskolan selvityksen mukaan kaavat toteutuvat pääkaupunkiseudulla huomattavasti nopeammin kuin muissa kunnissa, toisin sanoen kaavoitetut tontit tulevat nopeammin rakennetuiksi kuin muualla. Tämä selittää osaltaan sitä, että rakentamiskehotusta ja rakentamattoman maan korotettua kiinteistöveroa ei ole nähty pääkau-

110 111

punkiseudulla niin merkittävänä ja tarpeellisena maapoliittisena keinona kuin muissa kunnissa. Toisaalta, myö-hemmin tässä alaluvussa todetaan, että pääkaupunkiseudullakin kaavoitettu tonttivaranto tulee käyttöön melko hitaasti. Vastaavia vertailukelpoisia tietoja kuntien tonttivarannosta ei ole saatavissa kattavasti koko maasta, mut-ta Takalo-Eskolan tulokset viittaavat siihen, että muualla maassa tonttivarannon käyttöönotto on vielä pääkau-punkiseutua merkittävästi hitaampaa.

Takalo-Eskolan selvityksen mukaan sekä kuntien virkamiehet että suurten rakennusliikkeiden edustajat ovat varsin tyytyväisiä Suomen nykyisen lainsäädännön tarjoamiin mahdollisuuksiin maankäyttöpolitiikan toteutta-miseksi. Selvityksen tuloksena tekijä esittää kuitenkin muun muassa seuraavia kehittämisehdotuksia lainsäädän-töön: 1) kiinteistöverotuksen painotuksen siirtäminen rakennuksista maapohjaan, 2) maapohjan kiinteistöveron nostaminen asuntorakentamiseen kaavoitetuilla tyhjillä tai merkittävästi vajailla tonteilla, 3) kunnan etuosto-oi-keuden laajentaminen (muiden kasvukeskusten kunnille samat ehdot kuin pääkaupunkiseudun kaupungeilla), 4) kehittämisaluemenettelyn muokkaaminen käyttökelpoiseksi kunnan maapolitiikan välineeksi (rakennettujen alueiden projektimuotoisen kehittämisen välineeksi).

Laakson (2007b) selvityksen mukaan pääkaupunkiseudun kaupungeissa on kaupunkien kaavoitusvirastojen te-kemien laskelmien mukaan vahvistetuissa asemakaavoissa rakennettavissa olevaa asuntokerrosalaa 6,8 miljoonaa kerrosneliömetriä, joka vastaa suunnilleen 60 000–65 000 asunnon rakentamismahdollisuutta (tilanne keväällä 2007). Valmiiksi kaavoitetusta varannosta Helsingissä ja Espoossa sijaitsee kummassakin 2,5 miljoonaa kerrosne-liömetriä (36 %) ja Vantaalla 1,9 miljoonaa kerrosneliömetriä (28 %). Myös Kauniaisissa on kaavoitettu uusia ra-kentamismahdollisuuksia. Lisäksi pääkaupunkiseudun kaupunkien yleiskaavoissa on 13,2 miljoonaa kerrosneliö-metriä asuntotuotantomahdollisuuksia, joista pääosa on tulossa asemakaavoitukseen lähimmän 10 vuoden aika-na. Pääkaupunkiseudulla on viimeisen 26 vuoden aikana rakennettu keskimäärin noin 700 000 kerrosneliömetriä asuntokerrosalaa ja vastaavasti noin 8 000 asuntoa vuodessa, joten teoriassa tämänsuuruinen tonttivaranto vastaa asuntojen kappalemäärällä laskettuna yli kahdeksan vuoden rakentamistarvetta pääkaupunkiseudulla. Näiden lu-kujen valossa pääkaupunkiseudun tonttitarjonta on kohtuullisen hyvin tasapainossa ja sen olisi sellaisenaan voi-nut olettaa viimeisen viiden vuoden aikana mahdollistavan toteutunutta selvästi suuremman tuotannon.

Vuosina 2002–2006 pääkaupunkiseudulla aloitettiin vuosittain keskimäärin 690 000 kerrosneliömetrin asun-totuotanto vuosittain. Tämä volyymi vastaa noin 10 prosenttia tonttivarannon mahdollistamasta tuotannosta. Vuonna 2006 käynnistyi vain 608 000 kerrosneliömetrin asuntotuotanto eli yhdeksän prosenttia tonttivaran-nosta. Pääkaupunkiseudun kuntien asemakaavoitus kuntien kaavoitusvirastoista saatujen tietojen mukaan on tuottanut vuosina 2004–2006 keskimäärin yli 750 000 kerrosneliömetriä uutta asuntorakentamisen tonttivaran-toa (uudis- tai lisärakentamiskerrosalaa). Toisin sanoen kaavoitus on ylittänyt selvästi käynnistyneen kerrosalan. Tonttivaranto on viimeisen viiden vuoden aikana kasvanut samaan aikaan kun asuntotuotanto on alentunut. Voimassa olevat yleiskaavat ja niihin sisältyvät suuret aluerakentamiskohteet mahdollistavat vuosittain asemakaa-voitettavan kerrosalan nostamisen nykyiseltä tasolta. Yleiskaavojen 13,2 miljoonasta kerrosneliömetristä on noin kahdeksan miljoonaa kerrosneliömetriä suunniteltu kaavoitettavaksi 10 vuoden aikana vuosina 2007–2016. To-teutuessaan tämä merkitsisi vuosittaisen kaavatuotannon nousua noin 800 000 kerrosneliömetriin vuodessa.

Takalo-Eskolan edellä mainittujen tulosten mukaan pääkaupunkiseudulla kaavoitetut tontit otetaan nopeam-min rakentamiseen kuin muualla Suomessa. Toisaalta, kun otetaan huomioon pääkaupunkiseudun 2000-luvun kuluessa alentunut asuntotuotanto, kaavojen toteutumisnopeutta ei voi pitää riittävänä pääkaupunkiseudulla-kaan. Päinvastoin, tonttivarannon noin 10 prosentin vuosittaista käyttöönottoastetta on perusteltua pitää alhai-sena, etenkin kun kaavoitus tuottaa rakentamismahdollisuuksia enemmän kuin niitä käytetään. Se osoittaa, että kaavoituksen hitauteen liittyvien ongelmien rinnalla vielä keskeisempi ongelma on jo kaavoitetun tonttivaran-non vajavainen hyödyntäminen. Yhteiskunnan kannalta tonttivarannon hidas käyttöönotto merkitsee sitä, että tehdyt investoinnit kaavoitukseen ja perusrakenteeseen hyödynnetään epätaloudellisesti.

Tilanteeseen on useita syitä, jotka liittyvät tonttitarjonnan rakenteeseen ja ominaisuuksiin, rakennushankkeiden käynnistymisen erilaisiin kitkatekijöihin sekä yksityisen tonttitarjonnan osalta tonttimarkkinoiden toimintame-kanismeihin. Näiden tekijöiden rinnalla merkittävänä tekijänä tilannetta on vaikeuttamassa rakennusalan mark-

112 113

kinatilanne, joka ei ole ollut viime vuosina edullinen asuntotuotannolle. Vaikka edellä on todettu, että kaavoitus ei ole ainoa eikä nykyisessä tilanteessa pääkaupunkiseudulla edes tärkein asuntotuotantoa rajoittava tekijä, maa-politiikkaa tehostavia välineitä on perusteltua kehittää ja kaavoitusta hidastavia ongelmia ratkaista niiden linjojen mukaisesti, joita Takalo-Eskolan (2005) ja Rinkisen (2007) selvityksissä sekä ympäristöministeriön tonttitarjon-tatyöryhmän (2006) mietinnässä on esitetty.

Etenkin julkisuudessa maamarkkinoiden toiminnasta välittyy usein varsin suoraviivainen kuva, jossa korostetaan voimakkaasti mahdollisimman jouhevan ja tehokkaan kaavoitusprosessin sekä valitusmahdollisuuksien rajoitta-misen tärkeyttä tonttitarjonnan lisäämisessä ja asuntojen hintoihin vaikuttamisessa. Usein tähän kuvaan sisältyy vähintäänkin epäsuorasti myös ajatus kuntien ”aktiivisen maapolitiikan” tärkeydestä. Valitettavasti maamarkki-noiden toiminta on huomattavasti monisäikeisempi kysymys, eikä suoraviivaisinkaan kaavoitusprosessi yhdistet-tynä valitusmahdollisuuksien rajoittamiseen tai kuntien raakamaaostoihin välttämättä takaa riittävää tonttitar-jontaa. Seuraavassa on tarkoitus lyhyesti tarkastella tätä problematiikkaa.

Rakentamista palvelevilla maamarkkinoilla lähtökohtana on raakamaa, josta jalostetaan kaavoituksella rakennus-maata. Eri käyttötarkoituksiin kaavoitettu rakennusmaa siirtyy varantoon aiemmin kaavoitetun, vielä rakenta-mattoman rakennusmaan lisäksi. Varannosta rakennusoikeutta välitetään rakentajille, rakennuttajille ja suoraan rakennusten käyttäjille. Rakennusmaan markkinoilla myydään siten rakennusoikeudella varustettuja tontteja. Rakennusoikeus, jonka käyttöönottoa edeltää kunnallistekniikan rakentaminen, määritellään tonteille hallin-nollisesti rakennuslain mukaisessa kaavoitusprosessissa. Käytännössä tärkeimmät kaavat ovat yleiskaava ja ase-makaava. Yleiskaava laaditaan kunnan yksityiskohtaisen kaavoituksen ja rakentamisen sekä muun maankäytön suunnittelemiseksi ja se sisältää pääpiirteet alueen käyttämisestä johonkin tarkoitukseen. Asemakaava laaditaan kunnan alueella sijaitsevan maan yksityiskohtaista järjestämistä ja rakentamista varten, sitä mukaa kuin kehitys vaatii. Aikaisempien selvitysten perusteella rakennusmaan ja rakennusoikeuden kysyntä ohjaa kaavoitusta suh-teellisen heikosti, jolloin suhteellisen joustamattoman tarjonnan oloissa kysynnän lisääntyminen heijastuu varsin voimakkaasti tonttien hintojen nousuna.

Rakennusmaalla ja rakennusoikeudella on luonne sekä välituotteena että varallisuusobjektina. Jälkimmäinen tar-koittaa sitä, että kaikki rakentamiskelpoinen maa ei käytännössä koskaan tule välittömästi aktiivisen rakentamis-toiminnan kohteeksi. Rakennusoikeuden korkea hinta houkuttelee kuntia ja yksityisiä ostamaan raakamaata, sil-lä maanomistaja saa merkittäviä taloudellisia etuja kaavoituksesta. Myyjinä raakamaamarkkinoilla ovat yksityis-henkilöt, perikunnat, yritykset ja valtio, kun taas ostajana puolestaan on varsin usein kaupunki tai kunta, joiden asemaa raakamaamarkkinoilla on vahvistettu antamalla niille muun muassa kaavoitusmonopoli sekä etuosto- ja lunastusoikeus.

Lain mukaan kunta voi käyttää etuosto-oikeutta yksityisten sopimassa kiinteistön kaupassa, jos kiinteistöstä vä-hintään puolet sijaitsee alueella, jossa on asema- tai rakennuskaava tai johon ollaan laatimassa kaavaa. Etuoston tulee tapahtua ostajan ja myyjän sopimilla ehdoilla. Kaupunki voi lunastaa ilman erityistä lupaa yleistä käyttöä tai rakennusta varten tarkoitettuja alueilta asemakaava-alueilta. Valtioneuvoston luvalla voidaan lunastaa yleiskaava-alueita ja epätarkoituksenmukaisesti rakennettuja tontteja. Kaupunkien raakamaakaupat järjestyvät kuitenkin käytännössä pääosin vapaaehtoisilla kaupoilla ja etuosto- tai lunastusoikeuksien käyttö on jäänyt merkitykseltään huomattavan vähäiseksi. Tästä huolimatta kunnan asemaa vahvistava etuosto-oikeus voi kuitenkin tietyissä tilan-teissa nostaa raakamaan hintaa, sillä yksityisten välisessä kiinteistön kaupassa huomattavan korkea hinta on ollut yksi maanomistajien harvoista keinoista käytännössä estää kunnan etuosto-oikeuden käyttäminen.

Käytännössä yhä useammat kunnat ovat siis yksityistä maata kaavoittaessaan pyrkineet pääsääntöisesti tekemään maanomistajien tai rakennusliikkeiden kanssa vapaaehtoisuuteen perustuvia maankäyttösopimuksia, joilla so-vitaan laajahkon maa-alueen kaavoittamisen ja rakentamisen yksityiskohdista. Sopimuksessa usein myös mää-ritellään kunnalle korvaus kaavamuutoksen omistajalle tuottamasta arvonnoususta. Tämä kaavoitusmaksuksi kutsuttu korvaus voidaan suorittaa rahana, rakennuksina tai maanluovutuksina, ja sen määräytymisperusteet vaihtelevat kunnittain. Osa kunnista kattaa kaavoitusmaksulla lähinnä alueen kunnallistekniikasta aiheutuvat kustannukset, kun taas osa kunnista suoranaisesti myy rakennusoikeutta perimällä kaupassa rakennusoikeuden

112 113

paikallisen markkinahinnan kokonaan tai osittain. Rakennusoikeuden myynti ensisijassa kunnan tulojen hank-kimiseksi on yleistynyt 1980-luvun lopulta lähtien. Kunnan harjoittama rakennusoikeuksien myynti markkina-hintaan merkitsee käytännössä tontinmuodostuksen ja rakennustoiminnan rasittamista lähtökohtaisesti välilli-sen veron luonteen omaavalla maksulla, jolla on osaltaan rakennusmaan hintaa, rakennuskustannuksia ja lopulta asumiskustannuksia korottava vaikutus. Toisaalta kunnan oikeus kohdentaa kaavoituksesta aiheutuvia kustan-nuksia kohtuullisessa määrin siitä merkittävästi hyötyville maanomistajille luo kunnalle nykyistä paremmat edel-lytykset ja kannusteet ylläpitää kohtuuhintaista asuntotuotantoa ja turvata riittävää tonttitarjontaa muutoinkin (vrt. ympäristöministeriö, 2006; valtiovarainministeriö, 2006; 2007).

Itse asiassa maankäyttö- ja rakennuslakiin 1.7.2003 voimaan tulleella muutoksella kunnille luotiin entistä pa-remmat edellytykset ylläpitää riittävää tonttitarjontaa kohtuuhintaisen asuntotuotannon ja muun rakentamisen turvaamiseksi ilman, että kaavojen toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat esteenä. Lain uudella 12 a -luvulla saatiin aikaan järjestelmä, jossa kaavasta merkittävää hyötyä saavat maanomistajat osallistuvat osaltaan kunnalle aiheutuviin asemakaavan toteuttamiskustannuksiin. Ensisijaisesti kustannuksiin osallistumisesta on so-vittava kunnan ja maanomistajien kesken tehtävin maankäyttösopimuksin. Toissijaisesti kunnalla on mahdol-lisuus periä yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset kehittämiskorvauksena niiltä maanomistajilta, jotka saavat kaavasta merkittävää hyötyä ja joiden kanssa kustannusten korvaamisesta ei ole päästy sopimukseen. Lain uuden 12 a -luvun on havaittu lisänneen maanomistajien sopimushalukkuutta kunnalle yhdyskuntaraken-tamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta. Sopimusten määrä lisääntyi merkittävästi vuonna 2004. Uu-distus on ainakin jonkin verran lisännyt myös maanomistajien halukkuutta maan myyntiin kunnalle (ympäris-töministeriö, 2006).

Maankäyttösopimusten lisäksi kunnat ovat solmineet uudenlaista aluerakentamista ja aluerakennuttamista kos-kevia sopimuksia rakennusliikkeiden ja yleishyödyllisten rakennuttajien kanssa. Yhteistoimintasopimuksiin voi-daan liittää asuntorakentamisen ohella alueen kunnallistekniikan, sisäisten liikenneväylien, päiväkotien, koulu-jen sekä muiden palvelujen rahoitus ja rakentaminen. Sopimuksista huolimatta suurin osa julkisten palveluiden rakentamisesta tapahtuu edelleen kuntien toimesta. Palveluiden rakentaminen ja varsinkin niiden käyttökustan-nukset ovat useimpien kasvavien kuntien suurin este ottaa vastaan väestöä enempää kuin pari prosenttia vuodes-sa. Tämä heijastuu luonnollisesti kuntien halussa ja kyvyssä kaavoittaa tontteja sekä laajentaa kunnallistekniikkaa ja palveluja uusille alueille. Muuttajissa halutaan näistä syistä suosia paremmin toimeentulevia, jotka ovat useim-miten tavoitettavissa vapaarahoitteisella pientalomuotoisella omistusasuntotuotannolla. Tämä taas vaatii enem-män maata ja on siten osaltaan vaikuttamassa maan ja tonttien hintoihin.

Toisaalta maan hintaa ovat nostaneet myös kuntien fiskaaliset tarkoitusperät sekä kulurakenteen hallintaan liit-tyvät ambitiot. Käytännössä tämä tarkoittaa kaavoitetun maan määrän tietoista sääntelemistä sekä kaavoitetun kunnan maan myymistä ”markkinahintaan”. Tonttien korkean hintatason ja huonon saatavuuden vuoksi eten-kin omakoti- ja muun pientaloasutus leviää yhä kauemmas haja-asutusalueille aiheuttaen siten ylimääräisiä kus-tannuksia palvelujen ja kunnallistekniikan järjestämisessä. Koska kunnallistekniset investoinnit sekä välttämät-tömien peruspalvelujen kuten päiväkotien ja koulujen rakentaminen on huomattava menoerä, kuntien rahoi-tusvaikeudet ovat johtaneet varsin yleiseen pyrkimykseen rajoittaa kaavoittamista sekä lisätä kunnan omistamaa raakamaavarantoa alueensa maankäytön hallitsemiseksi. Näin ollen kaavoitusta ja tonttitarjontaa sääntelemällä on voitu vaikuttaa väestönkasvuun kunnan oletettua talouden kantokykyä vastaavaksi (valtiovarainministeriö, 2005; ympäristöministeriö, 2006).

Etenkin julkisuudessa maamarkkinoiden toiminnasta välittyy siis jo edellä mainitulla tavalla varsin suoraviivai-nen kuva, jossa korostetaan voimakkaasti mahdollisimman jouhevan ja tehokkaan kaavoitusprosessin sekä vali-tusmahdollisuuksien rajoittamisen tärkeyttä tonttitarjonnan lisäämisessä ja asuntojen hintoihin vaikuttamisessa. Usein tähän kuvaan sisältyy vähintäänkin epäsuorasti myös ajatus kuntien ”aktiivisen maapolitiikan” tärkeydestä. Kuten sanottu, maamarkkinoiden toiminta on huomattavasti monisäikeisempi kysymys, eikä suoraviivaisinkaan kaavoitusprosessi yhdistettynä valitusmahdollisuuksien rajoittamiseen tai kuntien raakamaaostoihin välttämättä takaa riittävää tonttitarjontaa. Asuntotuotannon pitäminen jatkuvasti kysynnän edellyttämällä tasolla edellyttää toki riittävää tonttivarantoa sekä sujuvaa kaavoitusprosessia, jonka tuloksena tarpeeksi suuri määrä uusia tontteja

114 115

jalostuu rakennuskelpoiseksi. Kaavoitusprosessissa jalostetaan maa- tai metsätalouskäytössä olevaa maata tai toi-sesta käytöstä kuten vanhoista satamatoiminnoista poistuvaa maata rakennuskelpoiseksi maaksi. Tämä jalostus-prosessi vaikuttaa ratkaisevasti myös maan markkinahintaan, jota taas eri toimijat tarkastelevat eri näkökulmista käsin. Tästä aiheutuvaa problematiikkaa voidaan lähestyä Laakson (2007; 2008) kuvaamalla tavalla seuraavasti.

Jos maa- tai metsätalouskäytössä oleva maa sijaitsee alueella, jossa maan potentiaalinen markkina-arvo vaihtoeh-toisessa käytössä rakennettuna tonttina nousee korkeammaksi kuin alkuperäisessä käytössä, maalle syntyy odo-tusarvoa. Sitä voi syntyä myös sen takia, että läheinen kaupunkialue kasvaa ja maatalousalueita on selvästikin tulossa rakennetun alueen vaikutuspiiriin. Odotusarvon syntymisen taustalla voi olla myös se, että maa-alueen läheisyyteen suunnitellaan uusi liikenneväylä, joka parantaa selvästi alueen saavutettavuutta. Käytännössä ilmi-össä on kyse siitä, että markkinoilla ei ole sellaista kategorista jakoa raakamaahan ja kaavoitettuun maahan kuin lainsäädännössä. Markkinoilla toimijat siis spekuloivat sillä, voisiko heidän omistamansa maa tulla lähitulevai-suudessa käyttöön myös korkeamman jalostusasteen maana.

Sitä mukaa kun kasvaa todennäköisyys sille, että alue tulee kaavoituksen piiriin ja jalostuu siten korkeamman jalostusasteen ja käyttöarvon maaksi, myös maan hinnan odotusarvo nousee ja lähestyy vähitellen tonttimaan tosiasiallista hintaa. Hyvän esimerkin tällaisesta spekulatiivisesta käyttäytymisestä tarjoaa valtio, joka on esimer-kiksi Vantaalla, Pohjois-Helsingissä ja erityisesti Järvenpäässä ollut perin haluton myymään maitaan ainakaan raakamaan hinnalla tietäessään ko. alueiden joka tapauksessa tulevan pian asuntorakentamisen piiriin. Alueen osoittaminen yleiskaavassa rakennettavaksi alueeksi käytännössä yleensä vahvistaakin sen, että alue tullaan myös asemakaavoittamaan. Asemakaavoitus puolestaan vahvistaa laillisesti alueen rakentamiskelpoisuuden ja raaka-maa muuttuu valmiiksi tonttimaaksi. Viimeinen vaihe on, että asemakaavan synnyttämän velvoitteen mukaisesti kunta rakentaa alueelle kunnallistekniikan, jonka jälkeen maa-alueesta tulee myös teknisesti rakennuskelpoinen tontti. Tämän jälkeen myös maa-alueen markkinahinta määräytyy valmiin rakennuskelpoisen tontin markkina-hinnan mukaisesti.

Julkisessa keskustelussa oletuksena näyttäisi usein olevan, että tonttien korkea hinta on syynä asuntojen korke-alle hintatasolle ja että asuntojen hintataso alenisi, jos tontit saataisiin luovuttaa rakennuttajille niiden nykyistä markkinahintatasoa alemmalla hinnalla. Valitettavasti ei kuitenkaan ole mitään takeita siitä, että vapaassa mark-kinataloudessa näin myös kävisi. Laakson ja Loikkasen (2004) teoksessa tarkemmin kuvattujen kaupunkitalo-ustieteen teorioiden ja tutkimustulosten mukaan asuntojen hintojen vaihtelu kaupunkialueella perustuu ennen muuta maan hinnan vaihteluihin sijainnin mukaan. Vanhojen asuntojen osalta maan arvoa ja asunnon raken-nusteknistä arvoa ei voi käytännössä erottaa toisistaan, ja asunnot myydään yhtenä kokonaisuutena kaikkine ominaisuuksineen, eikä sillä paljonko rakennuttaja aikoinaan on maksanut tontista ole mitään välitöntä yhteyttä nykyiseen markkinahintaan.

Rakennettavien uusien asuntojen osalta taas hinta määräytyy vapailla markkinoilla ennen muuta tiettyyn aluee-seen kohdistuvan kysynnän perusteella. Suunnitteluvaiheessa rakennuttaja arvioi muun muassa vanhojen asun-tojen hintatason, hintojen muutosodotusten, rakennettavien asuntojen sijainnin, ominaisuuksien ja laadun perusteella asuntojen odotettavissa olevaa hintatasoa. Kun odotettavissa olevasta myyntihinnasta vähennetään suunnittelu- ja rakentamiskustannukset sekä rakennuttajan vähimmäistuottovaatimus, saadaan enimmäishin-ta, jonka rakennuttaja on valmis maksamaan tietyllä alueella olevasta raakamaasta tai valmiista tonttimaasta. Jos maanomistajien hintaodotukset ja rakennuttajien hintapyyntömahdollisuudet eivät kohtaa, rakentaminen ei to-teudu, vaan kyseinen maa-alue tai tontti jää odottamaan tulevaisuuteen. Jos tällainen tilanne markkinoilla yleis-tyy, se voi johtaa pulaan rakennuskelpoisesta maasta, vaikka maata lähtökohtaisesti olisikin tarjolla runsaasti.

Jos suuri osa maasta on yksityisessä omistuksessa ja odotukset maan hinnan kohoamisesta tulevaisuudessa ovat hyvin vahvoja, maanomistajat voivat pidättäytyä tuomasta maitaan aktiiviseen tarjontaan, kansankielellä ”pant-taavat maitaan”. Mitä houkuttelevammasta alueesta on kysymys, sitä vahvempia ovat yleensä hintojen nousuun liittyvät odotukset ja sitä todennäköisempää on, että näin myös käy; toisin sanoen maanomistajat kieltäytyvät myymästä maitaan raakamaan hinnalla tai muutoinkin markkinahintaa alemmalla hinnalla. Merkille pantavaa on, että tämä voi olla maanomistajan kannalta täysin rationaalista käyttäytymistä eli maksimoida maanomistajan

114 115

pitkän aikavälin tuotto-odotukset, sillä maa ei hyödykkeenä kulu tai vanhene. Erityisesti jos kunnat samanaikai-sesti ovat passiivisia edistämään maan tarjontaa tällaisessa tilanteessa, maata ei tule riittävästi tarjolle, mikä johtaa pitkällä aikavälillä asuntojen hintojen nousuun.

Toisaalta jos rakennuttaja saisi tontin itselleen huomattavasti markkinahintaa edullisemmin, tämäkään ei vapail-la markkinoilla johtaisi siihen, että asuntoja valmistuisi huomattavan runsaasti ja ne myytäisiin huomattavasti halvemmalla. Tämä taas johtuu siitä, että vapailla markkinoilla rationaalinen rakennuttaja myy asunnot joka ta-pauksessa markkinahintaan ja pyrkii välttämään merkittävän ylitarjonnan syntymistä alueelle. Jos rakennutta-ja myisi asunnot markkinahintaa alemmalla hinnalla, suuri osa niistä päätyisi käytännössä eräänlaista keinotte-lua harjoittaville markkinaspekulanteille, jotka pyrkisivät myymään asunnot edelleen täyteen markkinahintaan. Myydessään asunnot siis joka tapauksessa markkinahintaan rakennuttaja saa näin itselleen suuremman voiton, mutta kunta saa vastaavasti vähemmän rahaa alueen kunnallistekniikan ja palveluiden rakentamiseen. Laakson (2007) mukaan esimerkiksi Helsingin Eiranrantaan ei olisi koskaan rakennettu edullisia asuntoja, vaikka raken-nuttajat olisivat saaneet tontit ilmaiseksi. Jos tontit olisi annettu ilmaiseksi sen sijaan, että ne myytiin huippu-hinnalla tarjouskilpailun perusteella, Helsinki ei olisi saanut mitään infrastruktuurin rakentamiseen ja palvelujen tuottamiseen, mutta rakennuttajat olisivat saaneet ennätykselliset voitot.

Kaupunkimaan jalostamisesta ja arvonnoususta koituvan hyödyn kohdentuminen ja jakautuminen on tärkeä yh-teiskunnallinen kysymys. Kysymys siitä, kenelle arvonnousu kuuluu, on huomattavan kiistanalainen. Tämä joh-tuu osin periaatteellisista kysymyksistä mutta osin myös teknisluontoisista kysymyksistä. Arvonnousu ei aiheudu läheskään aina yksinomaan ja suoraviivaisesti kaavoituksesta, vaan kaavoitus luo lähinnä yleiset edellytykset ar-vonnousun realisoitumiselle. Varsinaisen arvonnousun taustalla voi olla monia vaikeasti toisistaan erotettavia te-kijöitä. Tällaisia voivat olla esimerkiksi kaupunkialueen kasvu, uuden liikenneväylän rakentaminen, yritysten si-jaintipäätökset ja kasvavien toimialojen suuri toimitilakysyntä. Maan arvonnousun leikkaaminen yhteiskunnalle on yksi keskeisimpiä motiiveja ja perusteluita kuntien aktiiviselle maapolitiikalle – riippumatta siitä, mistä sen täsmällisesti ottaen katsotaan aiheutuvan. Varsinaisen kaavoituksen ohella kunnat osallistuvatkin maankäyttörat-kaisuihin maapolitiikalla eli hankkimalla, omistamalla ja luovuttamalla maata. Maapolitiikalle voidaan asettaa erilaisia tavoitteita, ja kunnat poikkeavat huomattavasti toisistaan siinä suhteessa, kuinka aktiivisesti ne hoitavat maapolitiikkaansa. Kunnan aktiivista maapolitiikkaa perustellaan usein mainitun maan arvonnousun leikkaami-sen ohella maamarkkinoiden kilpailun epätäydellisyydellä sekä yhdyskuntarakenteen ja infrastruktuurin tehok-kaalla ja tarkoituksenmukaisella toteuttamisella

Laakson (2007) mukaan maamarkkinoilla ollaan tyypillisesti varsin kaukana täydellisen kilpailun tilanteesta, jos-sa maa olisi laadullisesti homogeenisista ja ostajia ja myyjiä olisi runsaasti. Maa-alueet eivät yleensä ole homogee-nisiä vaan sijainnin ja muiden laadullisten ominaisuuksien suhteen eriytyneitä. Toisin sanoen jotkut alueet ovat halutumpia kuin toiset. Maanomistus puolestaan on yleensä keskittynyttä, eli hyvin suppea joukko yksityisiä kansalaisia tai elinkeinonharjoittajia omistaa valtaosan kiinnostavista maa-alueista. Usein potentiaalisia ostajiakin on varsin vähän. Tästä asetelmasta johtuen tietyn mahdollisen rakentamisalueen suuret maanomistajat ovat usein lähes monopoliasemassa mahdollisissa maakaupoissa tietyillä paikallisilla markkinoilla. Maamarkkinoiden koh-dalla on hyvin rajalliset mahdollisuudet puuttua esimerkiksi hinnoitteluun kilpailulainsäädännön kautta. Tämä johtuu muun muassa siitä, että kunnilla on lakisääteinen monopoli päättää maankäytöstä alueellaan ja toiseksi kilpailulainsäädäntö koskee vain elinkeinonharjoittajia eikä yksityisiä maata omistavia kansalaisia. Tämä asetelma avaakin esimerkiksi yksityisille maanomistajille mahdollisuuden hinnoitella omistamansa maan käytännössä ha-luamallaan tavalla. Juuri maamarkkinoiden epätäydellinen kilpailu onkin yksi keskeinen motiivi sille, että kunta hankkii, omistaa ja luovuttaa maata rakentamista varten. Tällä tavoin voidaan ainakin jossain määrin rajoittaa maan monopolihinnoittelua, joka aiheuttaisi lisäkustannuksia rakentamiselle.

Toinen motiivi kunnan aktiiviselle maapolitiikalle liittyy infrastruktuurin ja yhdyskuntarakenteen tehokkaaseen ja tarkoituksenmukaiseen toteuttamiseen. Suomessa kunnalla on velvollisuus lunastaa katualueiksi ja muiksi ylei-siksi alueiksi kaavoitetut maa-alueet. Lisäksi kunta vastaa alueellisen kunnallistekniikan ja muun perusrakenteen sekä paikallisten julkisten palveluiden rakentamisesta ja ylläpidosta. Kuntien aktiivista maapolitiikkaa perustel-laankin usein sillä, että kunnalla on intressi toteuttaa nämä investoinnit taloudellisesti ja tehokkaasti turvaten

116 117

samalla järkevä yhdyskuntarakenne. Käytännössä kunnan kannattaa tämän päämäärän toteuttamiseksi yleensä pyrkiä siihen, että riittävän suuria aluekokonaisuuksia rakennetaan kerralla, jotta muun muassa perusrakenteen toteuttamisessa voidaan saavuttaa mittakaavaetuja.

Klassinen perusperiaate on aktiivista maapolitiikkaa harjoittavissa kunnissa ollut yleensä se, että kunta ostaa pit-källä tähtäimellä ja edulliseen hintaan raakamaata joistakin osista kuntaa, ja kaavoittaa ne myöhemmin asuin-alueiksi. Voimakkaasti kasvavilla alueilla kuten pääkaupunkiseudulla tämä perusperiaate on kuitenkin ajautunut ongelmiin sen vuoksi, että voimakkaan muuttoliikkeen ja kysynnän sekä toisaalta maan tarjonnan niukkuuden oloissa maanomistajat eivät halua myydä maitaan raakamaan hinnalla, koska edellä kuvatulla tavalla maalle on jo muodostunut merkittävästi odotusarvoa. Toisin sanoen maanomistajat spekuloivat omalta kannaltaan täysin ra-tionaalisesti, että heidänkin maansa erittäin todennäköisesti ja nopealla aikataululla kuitenkin kaavoitetaan pian asuin- tai toimitilarakentamiseen.

Kuten jo edellä on tuotu esiin, erityisesti Helsingin seudulla ovat vuonna 2007 olleet esillä valtion ja kuntien vä-liset varsin suuret maakaupat ja niiden hinta sekä kauppoihin liittyneet kitkat. Käytännössä asiassa on ollut tii-vistetysti kyse siitä, että valtio on kieltäytynyt myymästä maitaan raakamaan hinnalla tai muulla markkinahintaa merkittävästi alemmalla hinnalla, koska se on tiennyt, että alueet joka tapauksessa tarvitaan asuinrakentamis-käyttöön, vaikka alueita koskeva asemakaava ei ainakaan kaikin osin ole ollut vielä valmiina kauppoja tehtäessä. Lähtökohtaisesti kunnilla on varsin vahvat keinot käytettävissään tällaisessa tilanteessa. Esimerkiksi Sipoo haki ja sai luvan lunastaa valtion maita asuinrakentamiskäyttöön Nikkilän alueella, joskin menetti samanaikaisesti koko lounaisen osansa Helsingille. Vastaavasti Sipoo on tiettävästi ainakin uhannut lunastaa maita yksityiseltä maan-omistajalta, jonka kohtuuton hintapyyntö olisi saattanut estää uuden yläasteen koulun rakentamisen. Myös Jär-venpää sai luvan lunastaa valtion maita runsaasti julkisuudessa esillä olleessa kiistassa. Kunnat ovat kuitenkin pää-sääntöisesti olleet varsin haluttomia tämän mahdollisuuden käyttämiseen, joskin eräät kunnat ovat olleet muita valmiimpia siihen.

Nykyinen lainsäädäntö takaakin kunnille lähtökohtaisesti erittäin vahvat välineet maan hankintaan ja kunkin kunnan maapoliittisten periaatteiden toteuttamiseen. Kysymys on ennen muuta kuntien aktiivisuudesta ja tah-dosta käyttää tarjolla olevia välineitä. Usein puhe ”aktiivisesta maapolitiikasta” viittaakin käytännössä entisaiko-jen tapaisiin suuriin raakamaaostoihin, lähinnä kunnan omistamien maiden asemakaavoittamiseen sekä luku-määräisesti mittaviin ja edullisiin tontinluovutuksiin rakentajille – tarvittaessa myös lunastuksia ja etuosto-oike-utta käyttäen. Etenkin pääkaupunkiseudulla suuret kunnat ovat kuitenkin ensisijaisesti hankkineet raakamaata kaavoitusta ja rakentamista varten sopimusmenettelyn kautta lähtien siitä, että maanomistajat ovat maankäytön kehittämisessä kuntien yhteistyökumppaneita, vaikka niillä onkin ilmeisiä omia taloudellisia intressejä asiassa. Tätä linjaa perustellaan usein ristiriitojen ja oikeusprosessien välttämisen ohella sillä, että sopimusmenettelyssä-kin kunnan asemaa vahvistaa huomattavasti se, että lainsäädäntö mahdollistaa tehokkaan lunastusmenettelyn, jos sopimusneuvottelut eivät johda tulokseen.

Tätä linjaan puoltaa myös se, että myöskään kaupunkitaloustieteen teorioiden ja tutkimustulosten näkökulmas-ta ei välttämättä ole mielekästä, että kunnat osallistuisivat huomattavan aktiivisesti ja laajasti rakennusmaan han-kintaan, hallintaan ja myymiseen (Laakso & Loikkanen, 2004). Esimerkiksi yksi keskusteluun nostettu kysymys kuntien aktiivisessa maapolitiikassa on kunnan omistamien kaavoitettujen tonttien luovutusperiaatteet ja -hin-nat. Kunnat luovuttavat tontteja usein käypää markkinahintaa alemmalla hinnalla. Perusteena on muun muassa se, että tällä pyritään vaikuttamaan maan hintaa alentavasti alueella erityisesti voimakkaan kysynnän ajanjaksoi-na. Tämän toteutumisesta ei kuitenkaan ole näyttöä, ja todellinen syy kuntien alhaisiin tontinluovutushintoihin lienee kuntien välinen kilpailu ns. hyvistä veronmaksajista. Vaikka alle markkinahinnan myyminen voi edistää tonttikauppojen määrää, samalla kuitenkin kuntien osuus kaavoituksen yhteydessä realisoituvasta maan arvon noususta jää pienemmäksi kuin todellinen arvonnousu.

Vastaavasti kunnan maan arvonnoususta saamat tulot, jotka voidaan käyttää perusrakenteen ja palveluinvestoin-tien rahoittamiseen, jäävät pienemmäksi kuin lähempänä markkinahintatasoa sovellettavalla tonttien hinnoittelul-la. Tonttien luovuttaminen alle markkinahinnan on perusteltua lähinnä erityistapauksissa ja erityisryhmien koh-

116 117

dalla kunnan asuntopoliittisten tavoitteiden toteuttamiseksi tai asuntotuotannon määrän nousun edistämiseksi. Onkin esitetty, että olisi syytä keskustella siitä, tulisiko kunnat velvoittaa noudattamaan yhdenmukaisia ja nykyistä lähempänä markkinahinnoittelua olevia perusteita kaavoitetun tonttimaan luovutusten hinnoittelussa. Myös asunto-ministeri Vapaavuori on huomauttanut Helsingin Sanomissa 15.12.2007, että on lähtökohtaisesti ihan oikein, että vapaarahoitteisten asuntojen tontteja luovutetaan markkinahintaan, mutta niitä tarjotaan yleisesti ottaen aivan liian vähän. Jos tontteja olisi enemmän tarjolla, myös markkinahinnat laskisivat.

Kiteytetysti edellä kuvatussa ja maamarkkinoiden anomaliaksi nimetyssä ilmiössä on siis kyse siitä, että nimen-omaan kunnilla on tehokkaat välineet hoitaa maapolitiikka (kaavoitusmonopoli, mahdollisuus ostaa raakamaata, lunastusmahdollisuus, etuosto-oikeus jne.). Ongelmana on se, että mitä aktiivisemmin ja itsenäisemmin kunta käyttää eräitä sille annettuja välineitä, sitä helpommin tilanne liukuu kohti eräänlaista sääntelytaloutta ja siihen kiinteästi liittyvää lobbauskulttuuria, joka saa markkinataloudelle vieraita piirteitä. Jos taas maankäytön ongel-mia yritetään ratkoa mahdollisimman pitkälle markkinatalouteen soveltuvin toimintamallein, sitä vaikeampi on estää yksittäisten toimijoiden spekulatiivista ja hintoja nostavaa markkinakäyttäytymistä, minkä mahdollistaa maan erityisluonne hyödykkeenä.

5.1.2. Maamarkkinoiden toimivuuden edistämisen mahdollisuudet

Maamarkkinoiden toimivuutta tarkasteltaessa voidaan lähteä liikkeelle siitä yleisesti tunnetusta tosiasiasta, että tonteista on pulaa, vaikka rakennuskäyttöön kelpaavaa ja jopa rakennuskäyttöön kaavoitettua maata on suh-teellisen runsaasti. Viraston saamien tietojen mukaan ei ole ilmeisesti tehty täysin kattavaa ja yksityiskohtais-ta analyysiä siitä, mitä maita on rakentamatta ja miksi. Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan yleisesti kuitenkin tiedetään muutamia tyypillisiä ”tonttivarannon” lähteitä: Ensinnäkin määrään sisältyy vanhaa kanta-asutusta, joka on sittemmin tullut asemakaavoitetuksi rakennusmaaksi siten, että lohkomattomalla suurehkolla tontilla sijaitsee vanha kiinteistö, ja tontti tulee yleensä markkinoille vasta kuolemantapausten ja perinnönjako-jen yhteydessä, eikä kunnallisilla päättäjillä ole motivaatiota tai aina edes mahdollisuuksia yrittää pakottaa van-hojen kanta-asutustilojen omistajia lohkomaan ja myymään maitaan. Toiseksi, määrään sisältyvät suuralueet, jotka rakennetaan vaiheittain useiden vuosien aikana. Nämä ovat suhteellisen selviä ja tunnettuja tonttivaran-non lähteitä. Sen sijaan muista tonttivarannon lähteistä on enemmän epäselvyyttä.

Kolmanneksi tonttivarannon lähteeksi esitetään usein, että etenkin kehyskunnissa eräitä tontteja pidetään si-jainniltaan tai muutoin niin huonoina, etteivät ne kelpaa ostajille. Viraston kuulemien asiantuntijoiden mu-kaan esimerkiksi Espoossa, Helsingissä tai eräissä kehyskunnissa tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa, sillä käy-tännössä lähes kaikki myynnissä oleva maa menee myös kaupaksi. Neljänneksi tonttivarannon syyksi epäillään usein sitä, että rakennusliikkeet panttaavat hallussaan olevien tonttien rakentamista. Viraston kuulemat asian-tuntijat ovat kyseenalaistaneet myös tämä väitteen ainakin Helsingin, Espoon ja eräiden kehyskuntien osal-ta, sillä näissä kunnissa suurimpienkin rakennusliikkeiden ”ylimääräiset” tonttivarannot on tiettävästi pitkälti otettu jo käyttöön, poikkeuksena mahdollisesti YIT. Jopa YIT:n osalta on huomautettu siitä, ettei nykyaikaisen pörssiyhtiön ole järkevää pitää taseessaan ylimääräistä omaisuusmassaa tunnuslukuja heikentämässä. Toisaal-ta kaikki rakennusliikkeet tarvitsevat ”kohtuullisen” tonttivarannon järkevän liiketoiminnallisen suunnittelu-horisontin varmistamiseksi. Esimerkiksi kehyskuntien heikommin kaupaksi käyvillä ja edullisemmilla alueilla mainittua ilmiötä saattaa edelleen jossain määrin esiintyä. Viidenneksi tonttivarannon lähteeksi tavataan esittää sitä, että yksityiset omistajat odottelevat omistamansa maan arvon nousua. Myös tämä selitys voidaan saatujen tietojen valossa jossain määrin problematisoida, sillä ainakin eräissä merkittävissä kunnissa suurimmat maan-omistajat ovat yksityisiä sukuja, joiden piirissä on viime vuosina muun muassa elinkeinorakenteen muutokseen sekä sukupolvien vaihtumiseen liittyvistä syistä alkanut ilmetä aikaisempaa suurempaa myyntihalukkuutta, mitä vielä ruokkii mahdollisuus tehdä vaiheistettuja maankäyttösopimuksia kuntien kanssa.

Kuvattua ilmiötä on aivan viime aikoina pyritty selvittämään myös tutkimuksen keinoin. Esimerkiksi Laakson (2007; 2008) tutkimuksissa lähdetään siitä, että pääkaupunkiseudulla on YTV:n laskelmien mukaan rakennet-tavissa olevaa kerrosalaa noin kuusi miljoonaa kerrosneliötä, joka vastaa arvioiden mukaan noin 60 000 asun-non rakentamismahdollisuutta. Keskimääräisen vuosirakentamisen perusteella arvioiden tämä määrä vastaa

118 119

noin 8,5 vuoden rakentamistarvetta. Seudun kaupungit taas ovat eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta kaavoit-taneet vuosittain suunnilleen saman verran kuin varantoa on käytetty rakentamiseen. Näiden lukujen valossa pääkaupunkiseudun tonttitarjonta on periaatteessa kohtuullisen hyvin tasapainossa kysyntään nähden. Käytän-nössä näin ei kuitenkaan ole, sillä tonttivarannon rakenne ja sijainti ovat sellaiset, että laskennallinen varanto ei ole täysimääräisesti hyödynnettävissä.

Tehtyjen selvitysten perusteella on esitetty, että karkeasti arvioiden kolmannes tonttivarannosta olisi tyhjiä ker-rostalotontteja, joista valtaosa tulee rakentamisen piiriin suurin piirtein suunnitelmien mukaisesti lähivuosi-na, koska rakennusliikkeiden taloudellisissa intresseissä ei ole seisottaa taseessa huomattavasti todellista tarvetta suurempaa tonttivarantoa tunnuslukuja heikentämässä.58 Toinen kolmannes taas on arvioiden mukaan tyhjiä pientalotontteja, joiden sijainti ja omistusrakenne ovat kerrostalotontteja selvästi hajanaisemmat. Osa näistä on rakennuttajien, rakennusyritysten tai kuntien hallussa, ja ne ovat tulossa jollakin aikataululla rakentamisen kohteiksi. Varsin suuri osa pientalotonteista on kuitenkin yksityisessä omistuksessa, ja osa näistä on selkeästi aktiivisen tarjonnan ulkopuolella odottamassa hintojen nousua. Viimeinen kolmannes tonttivarannosta on ar-vioiden mukaan vajaasti rakennettuja pientalotontteja, joille on mahdollista rakentaa lisää joko samalle tontille tai jakamalla tontti. Tämä osa varannosta on lähes kokonaan yksityisten pientalonomistajien hallussa. Monel-la suuren tontin omistajalla ei ole mitään tarvetta tai aikomusta rakentaa lisää tai jakaa tonttia muun muassa omaan asumisviihtyvyyteen liittyvistä syistä, joten tästä varannon osuudesta vain hyvin pieni osa tulee aktiivi-seen käyttöön lähinnä perinnönjakotilanteissa (ks. Laakso, 2007; Laakso ja Kähkönen, 2007).59

Käytännössä nykyinen rakennettavissa oleva tonttivaranto on etenkin pääkaupunkiseudulla varsin hajanai-nen, ja siitä on merkittävä osa aktiivisen tarjonnan ulkopuolella. Kuitenkin myös nykyinen tonttivaranto koostuu todellisista, aidosti rakennettavissa olevista kohteista, joita varten yhteiskunta on rakentanut tai ra-kentamassa perusrakenteen. Niiden rakentamista on perusteltua vauhdittaa poistamalla rakentamisen kit-katekijöitä, lisäämällä tontin rakentamattomana pitämisen kustannuksia ja joissain tapauksissa lisäämällä rakentamisen kannustimia. Siitä, miten mainittuihin tonttivarannon lähteisiin voitaisiin vaikuttaa tehok-kaimmin niin, että rakentamattomat tontit myös tulisivat aktiivisen asuntorakentamisen piiriin, näyttäisi olevan enemmän epäselvyyttä. Esimerkiksi monien kuultujen asiantuntijoiden mukaan maankäyttösopi-mukset ovat kaiken kaikkiaan suhteellisen riskitön tapa hoitaa maapolitiikkaa markkinatalouden toiminta-periaatteiden kanssa yhteensopivalla tavalla. Sen sijaan esimerkiksi kiinteistöveroa, joka myös on teoreettises-ti markkinatalouteen kohtuudella soveltuva ohjausinstrumentti, voidaan käytännössä pitää ongelmallisem-pana: Ensinnäkin, etenkin pääkaupunkiseudulla maan arvon nousu on niin nopeaa, että rakentamattoman maan kiinteistöveron teho jää usein esitetyn väitteen mukaan ilmeisen heikoksi. Toiseksi, jos taas kiinteistö-

58 Esimerkiksi Palmbergin johdon Asuntomarkkinat 2008 -seminaarissa pitämän esitelmän mukaan yhtiön tonttivaranto vas-taa noin 3–4 vuoden tarpeita, koska suunnilleen tämän ajan maan jalostaminen ja tuotannon läpimeno keskimäärin vaatii. Tiedot vastaavat osapuilleen muiden yhtiöiden muissa yhteyksissä esittämiä tietoja.

59 Myös Helsingin Sanomien (27.1.2008) keräämien tietojen mukaan esimerkiksi Vantaalla täysin tyhjiä pientalotontteja on noin 1 200 ja niille voitaisiin rakentaa noin 450 000 kerrosneliötä, mikä vastaa yli kahden vuoden asuntorakentamista Vantaalla. Noin 90 prosenttia Vantaan tyhjistä tonteista on yksityisomistuksessa. Valmiilla omakotitaloalueilla mahdolli-siksi rakennuspaikoiksi lasketaan Vantaalla myös tontit, joilla tilaa on jäljellä vähintään 100 kerrosneliötä eli pienen oma-kotitalon verran. Näitä vajaasti rakennettuja rakennuspaikkoja on Vantaalla yhteensä noin 4 000. Niille puolestaan voitai-siin rakentaa noin miljoona kerrosneliötä, eli arviolta koko Vantaan lähes viiden vuoden asuntorakentamista vastaava mää-rä. Kaiken kaikkiaan lohkomisvaraa siis löytyy. Kunnat voisivatkin artikkelin mukaan vauhdittaa isojen tonttien lohkomis-ta ja myymistä sekä kannusteilla että lainsäädännöllä. Kannusteita ovat muun muassa kuntien antamat erilaiset alennukset tonttien lohkojille, esimerkiksi omasta työstään ja neuvonnastaan. Laki puolestaan antaa kunnille mahdollisuuden korot-taa kiinteistöveroja ja antaa rakentamiskehotuksia. Artikkelissa otetaan erityisenä keinona esiin se, että esimerkiksi vuonna 2000 voimassa oli määräaikainen laki, jonka mukaan tontin sai myydä verovapaasti, jos sen myi kunnalle. Artikkelin mu-kaan tämä lisäsi ainakin Vantaalla huomattavasti yksityisten halukkuutta myydä maitaan kunnalle täydennysrakentamiseen soveltuvilta paikoilta, ja siksi lain säätämistä uudelleen tulisi harkita. Sittemmin valtioneuvosto onkin päättänyt vastaavasta määräaikaisesta verovapaudesta pääkaupunkiseudun tonttikaupan vauhdittamiseksi.

118 119

veron tehoa haluttaisiin parantaa, sen pitäisi ilmeisesti olla moninkertainen, mikä alkaisi tuoda mukanaan hintasääntelyyn viittaavia piirteitä. Lisäksi vero siirtyisi pitkällä aikavälillä käytännössä hintoihin nostaen nii-tä edelleen ja tehden siten kiinteistöveron huomattavasta nostosta poliittisesti erittäin vaikean kysymyksen. Sanotusta huolimatta ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista sulkea pois rakentamattoman rakennusmaan kiinteistöveron jonkinasteista korotusta yhtenä instrumenttina useiden samansuuntaisesti vaikuttavien kei-nojen patteristossa.60

Tähän viittaavat muutamat tuoreet tutkimukset (Lyytikäinen, 2007; Laakso, 2008). Vuodesta 2001 voimas-sa ollut asumiseen kaavoitetuille tyhjille tonteille suunnattu ylimääräinen kiinteistövero on muun muassa Lyytikäisen (2007) tutkimuksen mukaan itse asiassa varsin toimiva instrumentti. Korotettua kiinteistöve-roa sovelletaan kuitenkin pääkaupunkiseudulla niin alhaisena, että sen sanktioiva vaikutus on vähäpätöinen. Ylimääräinen kiinteistövero tulisi ottaa käyttöön erityisesti pääkaupunkiseudulla korkeammalla verotasolla, esimerkiksi nykyisellä ylärajalla kolme prosenttia, jotta se vaikuttaisi tehokkaammin tonttitarjontaan. Tar-vittaessa ylärajaa tulisi vielä nostaa nykyisestä. Tulisi myös harkita ylimääräisen kiinteistöveron laajentamis-ta soveltuvin osin vajaasti rakennettuihin tontteihin, esimerkiksi niihin, jotka ovat jaettavissa tai joiden jäl-jellä oleva rakennusoikeus mahdollistaa tarkoituksenmukaisen lisärakentamisen samalla tontilla. Varsinai-sen kiinteistöverotuksen painotusta tulisi suunnata rakennuksista maapohjaan. Tämä edistäisi kaavoitetun tonttimaan käyttöönoton tehostumista. Maan verotusarvon määrittäminen paremmin markkinahintatasoa noudattaen vaikuttaisi myös kiinteistöveron maankäyttöä ohjaavaan vaikutustehoon. Kaiken kaikkiaan kiin-teistöveron teho korreloikin ilmeisesti sekä verotusarvojen että kunakin ajanhetkenä vallitsevan maan arvon kehityksen kanssa.

Kuten todettu, tyhjentävää kokonaisselvitystä tonttivarannon lähteistä ja siihen vaikuttamisen mahdolli-suuksista ei kuitenkaan ole tehty. Niin kauan kuin on epäselvyyttä siitä, mitkä ovat tonttivarannon lähteet ja etenkin siihen vaikuttamisen mahdollisuudet, yksi varteenotettava keino reagoida suhteellisen nopeasti ti-lanteeseen on viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan ylikaavoittaa maata esimerkiksi neljänneksellä tai kolmanneksella todelliseen tarpeeseen nähden. Asuntotuotannon näkökulmasta onkin aivan ratkaisevaa, että vuosittain valmistuu riittävä määrä asemakaavoja, jotka yhdessä olemassa olevan kaavavarannon kans-sa muodostavat sijainniltaan ja laadultaan monipuolisen, kysyntää vastaavan potentiaalisen tonttitarjonnan. Asemakaavoituksen runsaus ja jatkuvuus vähentääkin merkittävästi riippuvuutta yksittäisen asemakaava-hankkeen mahdollisesta viivästymisestä. On kuitenkin selvää, että monissa kunnissa kavahdetaan ajatusta ylikaavoituksesta, koska sen katsotaan usein erheellisesti tarkoittavan saman tien kunnan talouden suistumis-ta hallitsemattoman kasvun uralle.

Koska kunnilla on perustuslaillinen autonomia ja lakisääteinen monopoli päättää maankäytöstä alueellaan, niitä ei voida pakottaa ylikaavoitukseen. Asiaa selvittänyt nk. Tarastin työryhmä toteaa raportissaan (2006) selvästi, että kuntien pakottaminen kysynnän edellyttämään asemakaavoitukseen ottamatta huomioon kun-tien erilaisia edellytyksiä ja palveluvelvoitteita olisi ristiriidassa perustuslaissa säädetyn kuntien itsehallinnon kanssa. Se poistaisi kunnilta mahdollisuu den taloutensa itsenäiseen hoitamiseen ja saattaisi pakottaa veroäy-rin nostamiseen kuntalaisten kannalta sietämättömän korkeaksi. Työryhmä kuitenkin jatkaa, että tästä huo-limatta tonttien tarjontaan tulisi voida vaikuttaa etenkin pääkaupunkiseudulla, jossa niiden riittävyys kysyn-tään nähden on puutteellinen. Sittemmin esimerkiksi valtioneuvoston asuntopoliittista ohjelmaa pohtineen

60 Kiinteistöveroa tulisi tarkastella myös fiskaalisista näkökohdista. OECD (2008) kehottaa Suomea koskevassa maaraportis-saan alentamaan tuloveroa etenkin korkeimmissa tuloluokissa taloudellisen toimeliaisuuden lisäämiseksi. Samalla veropoh-jaa tulisi laajentaa ja omaisuusveroa nostaa, OECD esittää. Järjestön mukaan esimerkiksi maan entistä tiukempi verotus kompensoisi osaltaan kansantaloudellisesti välttämättömiä tuloveronalennuksia. OECD:n mukaan Suomessa ei-siirrettä-vissä oleva varallisuus onkin ollut huomattavan kevyesti verotettua, ja sen suhteen on selvää potentiaalia kiristyksiin näin ollen myös fiskaalisilla perusteilla.

120 121

työryhmän esityksessä onkin otettu esiin useita keinoja kannustaa etenkin pääkaupunkiseudun kuntia riittä-vään kaavoitukseen ja tonttituotantoon.

Kuntia voitaneenkin toisaalla tässä selvityksessä esitetyllä tavalla kannustaa ylikaavoitukseen esimerkiksi si-ten, että valtionosuusjärjestelmässä nykyistä paremmin otettaisiin huomioon voimakkaan väestönkasvun kuntataloudelle tuomat erityishaasteet. Edelleen merkittävät liikennehankkeet, joilla on tutkimusten mu-kaan selkeä yhteys asuntorakentamisen laajenemiseen ja joissa myös valtio on usein tavalla tai toisella mu-kana, antanevat kireänkin budjettitalouden oloissa joitakin mahdollisuuksia kuntien kannustamiseen.61 Toi-saalta asian ilmeinen yhteiskunnallinen merkittävyys ja pakottavuus viittaa siihen, ettei myöskään ”negatii-visen kannustamisen” välineitä viimekätisenä instrumenttina tule sulkea pois keinovalikoimasta kaikkein passiivisimpien tai muutoin ongelmallisessa asemassa olevien kuntien kohdalla. Näillä viitataan käytännössä esimerkiksi sellaisiin rajansiirtohankkeisiin, jotka ovat olleet esillä Sipoon ja Tuusulan kohdalla. Kuten Si-poon tapaus kuitenkin osoittaa, rajansiirtohankkeissa on järkevintä juridisten ja poliittisten ongelmien vält-tämiseksi pysytellä kuntajakolain 5 §:ssä määriteltyjen raja-arvojen sisäpuolella.62

Joka tapauksessa pitäisi kaavoittaa runsaasti maata myönteisen tarjontanäkymän luomiseksi. Usein esitetään, että runsaan kaavoituksen tulisi yhdistyä suhteellisen runsaisiin kunnan omiin raakamaaostoihin ja tarvitta-essa myös lunastusmahdollisuuden käyttöön. Tässä mielessä myönteiseksi esimerkkitapaukseksi onkin eten-kin lehdistössä monesti nostettu nk. Oulun malli, jossa on käytännössä kyse juuri siitä, että kunta ostaa run-saasti raakamaata ja kaavoittaa ennen muuta omille mailleen tarvittaessa maata myös lunastaen ja vaikuttaen siten merkittävästi sekä tonttitarjonnan määrään että hintatasoon. Tonttipolitiikalla voidaan epäilemättä tie-tyissä rajoissa vaikuttaa asuntojen yleiseen hintatasoon alueella, mutta julkisuudessa on kuitenkin usein tehty selvästi liian suoraviivaisia johtopäätöksiä näiden välisestä yhteydestä.

Joka tapauksessa julkisten asiakirjojen perusteella pääkaupunkiseudun kunnista Oulun tyyppistä tontti- ja maapolitiikkaa näyttäisi noudattavan esimerkiksi Kerava. Yleisesti ottaen nk. Oulun malli ei kuitenkaan ole ongelmitta siirrettävissä kaikkiin kasvukeskuksiin olosuhteiden lähtökohtaeroista johtuen. Oulu on nimit-täin Helsingin kaupungin tapaan yksi vanhoista kunnista, joissa kunnan oma maanomistus on jo kunin-kaanvallan aikojen perua ollut huomattavan suurta ja jossa kunta on perinteisesti ollut suurin maan ostaja. Tähän on osaltaan vaikuttanut myös se, että pääkaupunkiseudun ulkopuolella rakennusliikkeet ovat perin-teisesti olleet passiivisia ostamaan maata muualta kuin parhaiksi arvioiduilta paikoilta. Lisäksi varsinkin Ou-lun tapauksessa maantieteellinen eristyneisyys muista markkinoista lisää kunnan mahdollisuuksia aktiiviseen ja vaikuttavaan maapolitiikkaan.

Sen sijaan eräissä muissa suurissa ja voimakkaasti kasvavissa kaupungeissa, joissa maasta jopa 70–80 % on ol-lut yksityisessä omistuksessa ja joissa markkinat ovat enemmän tai vähemmän välittömässä yhteydessä mui-hin markkinoihin, kunnan todelliset mahdollisuudet varsinkin raakamaaostoihin kuten eräisiin muihinkin tonttitarjonnan sääntelykeinoihin ovat rajoitetut. Toisin sanoen halutessaan noudattaa nk. Oulun mallia tällaisen kunnan pitäisi ottaa käyttöön kuntien poliittisten päättäjien keskuudessa vierastetut ”kovat otteet”

61 Liikennehankkeiden suurta merkitystä uusien asuinalueiden suunnittelun ja rakentamisen kannalta kuvaa hyvin se, että Helsingin Sanomien (21.2.2008) keräämien tietojen mukaan esimerkiksi Kirkkonummelle suunnitellun moottoritien ja sen liittymien viivästyminen uhkaa jopa kokonaan halvaannuttaa Kirkkonummen vilkkaan asuntorakentamisen lähivuosina.

62 Asia sivuaa yleisemminkin ilmennyttä tarvetta uudistaa vähitellen kunta- ja palvelurakennetta Suomessa. Usein tämä tun-netaan Paras-hankkeen nimellä. Kunta- ja palvelurakenneuudistus lieneekin suurin kunnallishallinnon ja -palveluiden uu-distus Suomen historiassa. Kunnat toteuttavat uudistuksen yhteistyössä valtion kanssa vuoden 2012 loppuun mennessä. Uudistus vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, edistää uusia palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla ole-vien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta tulevina vuosikymmeninä.

120 121

maan hankkimiseksi sellaisilta yksityisiltä omistajilta, jotka eivät halua myydä sitä raakamaan hinnalla kun-nalle aavistellessaan sen pian kuitenkin tulevan asuntorakentamiskäyttöön. Kaikissa tapauksissa tällaiseen toimintapolitiikkaan ei ole edes juridisia mahdollisuuksia.

Lisäksi on kyseenalaista, onko kunnan huomattavan suuri ja aktiivinen rooli tonttimarkkinoilla ylipäätään markkinatalouteen soveltuva tapa ratkaista tonttitarjonnan ongelmia, sillä sen seurauksena voi olla paluu edellä esitetyllä tavalla eräänlaiseen sääntelytalouteen ja lobbauskulttuuriin, josta aikaisemmin on saatu huo-noja kokemuksia. Tähän suuntaan veisi myös runsas lunastusmahdollisuuden käyttö, jota varsinkin porva-ripuolueet ovatkin perinteisesti vastustaneet ideologisilla syillä. Lisäksi lunastamisen on katsottu olevan sitä yleensä seuraavien oikeusprosessien takia tosiasiallisesti hidas ja tehoton toimintamalli. Kaiken kaikkiaan vaikuttaa ilmeiseltä, että kunnan huomattavan runsas kaavoitus niin omille kuin yksityisillekin maille yhdis-tyneenä maankäyttösopimusten käyttöön on markkinatalouteen paremmin soveltuva ja tehokas välimuoto, jossa kunnalla on mahdollisuus vaikuttaa sekä tarjonnan määrään että hintatasoon ajautumatta kuitenkaan sääntelijän rooliin. Osana tällaista toimintamallia voi luonnollisesti olla myös kunnan pyrkimys hankkia omistukseensa riittävästi raakamaata myös huomattavan pitkän aikavälin tarpeita ajatellen.

Myös maankäyttösopimusten ja ylikaavoituksen käyttöön liittyy kuitenkin varaumia ja ennakkoluuloja, jot-ka pohjautunevat ainakin osin aikaisemmista aluerakentamissopimuksista saatuihin huonoihin kokemuk-siin. Lisäksi kunnallisella tasolla varsinkin paikalliset poliitikot ajavat käytännössä aina tietyssä kunnassa tai sen osassa jo asuvien asukkaiden eikä tulevien asukkaiden etuja. Tämä näkyy muun muassa usein julkilau-suttuna huolena runsaan kaavoituksen aiheuttamista kustannuspaineista, jotka aiheutuvat tarpeesta raken-taa uusille alueille ja asukkaille tarpeellinen infrastruktuuri sekä palvelut.63 Maankäyttösopimukset tarjoavat kuitenkin viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan kunnalle huolella ja oikein laadittuina mahdollisuu-den siirtää mainitut kustannukset kunnalta maanomistajille ja rakentajille ja viime kädessä uusille asukkaille – mutta samalla myös mahdollisuuden vaikuttaa tonttitarjonnan hintatason pysymiseen kohtuullisena.

Kuultujen asiantuntijoiden mukaan maankäyttösopimuksista on saatu runsaasti myönteisiä kokemuksia, ja ne ovat siis nykyisin myös maankäyttö- ja rakennuslaissa suositeltu tapa järjestää riittävä tonttitarjonta. Myös Pientaloteollisuus ry:n Asumisen kuntabarometri 2007 kertoo, että suosituimpia maapolitiikan välineitä kunnissa ovat raakamaan osto vapaaehtoisilla kaupoilla ja maankäyttösopimukset yksityisten maanomista-jien kanssa. Näiden jälkeen suosiossa tulevat kunnan etuosto-oikeuden käyttäminen sopivissa tilanteissa ja korotetun kiinteistöveron käyttö, kun taas lunastuksiin asenne on edelleen varauksellinen monissa kunnissa. Pientaloteollisuuden tutkimuksen mukaan rakentamiskehotukset ja sekalainen ryhmä ”muut keinot” ovat vähiten käytettyjä maapolitiikan välineitä kunnissa. Rakentamiskehotusta pidetään hallinnollisesti kankeana ja hitaasti toimivana toimenpiteenä, minä vuoksi sen käyttö on vähäistä.

Yleisesti ottaen maapolitiikan keinovalikoimaan ja sen toimivuuteen ollaan varsin tyytyväisiä (ks. myös Ta-kalo-Eskola, 2005). Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan maankäyttö- ja rakennuslakiin ei kohdis-tukaan ns. Tarastin työryhmän ehdotuksesta 1.3.2007 tehtyjen tarkistusten jälkeen akuutteja muutospainei-ta – joskin tehtyjen tarkistusten käytännön toimivuutta lienee tarpeen seurata Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa esitetyllä tavalla. Viraston selvitysten kuluessa on kuitenkin tullut esiin, että maankäyttö- ja ra-kennuslakiin esitetään uusia täsmennyksiä, jotka ovat aiheuttaneet kritiikkiä. Yksi tällainen uusi täsmennys koskee vanhojen rakennusten purkamista. Ehdotusten mukaan tilanteessa, jossa uuden rakentaminen edel-lyttää vanhan purkamista, on lupaharkinnassa otettava huomioon, ettei purkaminen merkitse rakennettuun

63 Kuten edellä on tuotu esiin, esimerkiksi Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen valtioneuvostolle laatiman tutkimuksen (Holm, et al., 2008) mukaan tätä argumenttia näytettäisiin liioiteltavan, sillä tutkimuksen mukaan nopeimmin kasvavat kunnatkaan eivät kunnallistalouden tunnuslukujen perusteella erotu missään suhteessa kriittiseksi ryhmäksi, eikä analyysin perusteella löydy perusteita sille, että kunnan kasvu tulisi pyrkiä rajoittamaan esimerkiksi runsaaseen prosenttiin vuodessa.

122 123

ympäristöön liittyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen hävittämistä tai haittaa kaavoituksen toteutta-mista. Säännös saattaisi tosiasiallisesti vaikeuttaa kaavojen toteuttamista, koska purkamisen voidaan jostakin näkökulmasta katsottuna periaatteessa aina merkitsevän rakennettuun ympäristöön liittyvien arvojen kato-amista. Tällöin kyse on aina paikallista soveltamista, johon taas liittyy muun muassa edellä sääntelyä koske-vassa osiossa kuvattuja ongelmia.

Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan melkeinpä suurempi ongelma kuin maankäyttö- ja ra-kennuslain säännökset sinänsä onkin se, että maankäyttö- ja rakennuslakia sovelletaan eri kunnissa eri ta-voin, mitä ilmentää osaltaan se, että kuntien kaavoitusprosessin kesto on vaihdellut suurissa kaupungeissa viiden ja 23 kuukauden välillä. Yksi tällainen näkyvä soveltamiserojen alue ovat kunnan omista päätöksistä johtuvat ”pakolliset” lautakuntakierrokset ja muut vastaavat luottamusmiesmenettelyt, joiden suhteen on siis ilmeistä kuntakohtaista vaihtelua. Ainakin eräissä tapauksissa ilmeisesti liioitellaan asukasosallistumisen merkitystä ja tätä kautta suorastaan kerjätään valituksia, sillä tunnetusti suuremmassa joukossa on aina myös todennäköisemmin tyytymättömiä, eikä mitään päätöksiä saataisi tehdyksi, jos näiden tyytymättömien vä-hemmistöjen kuulemiseen uhrataan liikaa. Tämän mentaliteetin tuloksena on huomattavan laaja ja ilmeisen suoraviivaistettavissa oleva hallintoprosessi – niin käsittely- kuin valituspuolellakin.

Myös esimerkiksi selvitysmies Tarastin 10.12.2007 raportin mukaan kaavoituksen kokonaiskestossa erot-tuu kaksi vaihetta: kunnassa tapahtuva kaavan laatiminen ja hyväksyminen sekä kaavasta mahdollisesti teh-dyn valituksen käsittely hallintotuomioistuimissa. Asemakaavoista kuitenkin noin 90 % tulee voimaan vali-tusajan kuluttua kunnan hyväksymispäätöksestä, koska niihin ei kohdistu valituksia. Siten koko prosessissa kuntakaavoituksen kestolla on painavampi merkitys. Kaavavalitusten käsittelyajoilla on kuitenkin määräl-liseen osuuteensa nähden suurempi merkitys, koska valitukset kohdistuvat usein kunnan kannalta ilmeisen tärkeisiin kaavoihin.

Valituspuolella ongelmana ei viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan ole niinkään maankäyttö- ja ra-kennuslaki 1.3.2007 muodossaan, vaan tuomioistuinten tapa käsitellä valituksia, joista huomattavan suuri osa on tosiasiallisesti tehty vain prosessin viivästyttämiseksi. Tämä taas johtuu siitä, että kaavan sisällöstä ei voi valittaa. Valittaa voi vain siitä tavasta, jolla se on tehty. Näin ollen myös kaavan sisältöön tosiasiallises-ti tyytymättömät joutuvat valittamaan siitä hallinnollisin perustein. Näiden hallinnollisten valitusten luku-määrä taas on huomattavan suuri suhteessa siihen, kuinka monimutkaisen ja perusteellisen hallinnollisen menettelyn ja kuulemisprosessin kautta kaavat syntyvät ja kuinka pieni osa valituksista johtaa valittajien kan-nalta myönteiseen tulokseen. Virastolle onkin esitetty, että ainakin kolme neljästä kaavavalituksesta onkin ns. turhia valituksia, jotka tulisi tuomioistuimissa käsitellä jonkinlaiseen priorisointipolitiikkaan perustuvas-sa lyhennetyssä hallinnollisessa menettelyssä. Viraston tiedossa on kuitenkin myös se, että tämän käytännön toteuttamiseen liittyy ilmeisen periaatteellisia juridisia ongelmia. Toisaalta esimerkiksi valituslupamenettelyn käyttöönottoa kaavavalitusasioissa korkeimmassa hallinto-oikeudessa voidaan pitää yhtenä ilmeisen harkit-semisenarvoisena ja lähtökohtaisesti mahdollisena instrumenttina.

Kaavoitusasioissa kritiikki kohdistuu siis usein byrokratiaan. Tästä byrokratian kritiikistä huolimatta poh-jimmiltaan kaavoitukseen liittyvissä ongelmissa näyttäisi usein olevan kyse poliittisesta riitelystä, ristiriidois-ta ja joskus jopa suoranaisesta saamattomuudesta etenkin kunnallisella tasolla. Poliittisilla ryhmittymillä on nimittäin julkilausutusta rakentamismyönteisestä retoriikasta huolimatta erilaisia syitä tosiasiallisesti vastus-taa lisärakentamista aina tietyssä yksittäistapauksessa kerrallaan. Yleisellä ja periaatteellisella tasolla lisäraken-tamista tuskin vastustaa juuri kukaan. Ongelma muodostuukin sitä kautta, että yksi ryhmittymä vastustaa lisärakentamista yhdessä tapauksessa ja toinen toisessa. Nämä samaiset syyt saavat eri poliittiset ryhmittymät kaikessa hiljaisuudessa kannattamaan julkilausutusti vastustettua kaavoitusbyrokratiaa, koska se mielletään kielteisistä piirteistään huolimatta tavaksi varmistaa se, että oman ryhmittymän edut tulevat huomioon ote-tuiksi tai että niitä ei ainakaan huomattavasti loukata. Viraston tietoon onkin jopa saatettu tapauksia, joissa tietyt vähemmistössä olevat valtuutetturyhmät itse tekevät yksityishenkilöinä valituksia tai eräät ryhmitty-mät käyttävät muita toimijoita eräänlaisina bulvaaneina valitusprosesseissa.

122 123

Tätä problematiikkaa on lähestytty ehkä hieman epäsuorin ja poliittisesti korrektein sanankääntein esimer-kiksi Suomen kuntaliiton ja ympäristöministeriön teettämässä kaksiosaisessa tutkimuksessa (2004; 2006) Maankäytön konfliktit ja niiden ratkaisumahdollisuudet.64 Yleisesti ottaen hyvin mielenkiintoisissa ja va-laisevissa raporteissa konflikteja käsitellään ennen muuta eri toimijoiden ja sidosryhmien välisinä konflik-teina sivuuttaen niiden poliittinen ulottuvuus, vaikka esimerkiksi vuoden 2004 raportissa todetaankin, että maankäytön ”konfliktit näkyvät usein poliittis-hallinnollisen järjestelmän ja kansalaisyhteiskunnan koske-tuskohdissa, koska useiden kaavoituskiistojen vaatimukset kohdistetaan valtion tai kunnan tason päätöksen-tekijöille.”

Viraston kuulemien asiantuntijoiden kuvausten perusteella käytännössä samaa asiaa voidaankin kuvata vä-rikkäämmin ja karikatyyrimäisemmin esimerkiksi seuraavaksi. Eräät ryhmittymät ovat omilla vahvoilla kan-natusalueillaan perinteisesti vastustaneet esimerkiksi kielipoliittisilla tai muilla vastaavilla perusteilla lisära-kentamista – erityisesti, jos tämä lisärakentaminen on luonteeltaan ja laadultaan ollut sellaista, että uudet asukkaat erittäin todennäköisesti olisivat olleet muiden puolueiden äänestäjiä. Eräät toiset ryhmittymät puo-lestaan ovat esimerkiksi ekologisilla ja luonnonympäristön säilyttämiseen liittyvillä perusteilla suhtautuneet lähtökohtaisesti kriittisesti melkein kaikkeen uudisrakentamiseen, jonka seurauksena luonnonympäristöä menetetään. Yhteiskunnallisista palveluista erityisen kiinnostuneet ja niitä etenkin vaaleissa erityisesti ko-rostavat ryhmittymät taas ovat perinteisesti olleet huolissaan lisärakentamisen kustannusvaikutuksista sekä mahdollisuuksista ylläpitää asianmukaista palvelurakennetta kunnassa. Eräät ryhmittymät taas tunnetusti vastustavat melkein kaikkea. Edelleen omana joukkonaan voidaan mainita ne ryhmittymät, joiden ajattelua ohjaa voimakkaasti ydinkannattajakunnan priorisoima pyrkimys sosiaalisesti tietyllä tavalla valikoituneen ympäristön ylläpitämiseen.

Tällaisia syitä vastustaa lisärakentamista on luonnollisesti monia ja ne voivat saada eri kunnissa ja eri tilan-teissa hieman eri painotuksia, eikä tilanne kaikissa kunnissa – jos ylipäätäänkään – ole aivan niin synkkä kuin tässä karrikoiden esitettiin. Joka tapauksessa yleisesti ottaen melkein kaikki poliittiset ryhmittymät kun-nallisella tasolla ovat viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan huolestuneempia nykyisten asukkaiden reaktioista kuin tulevien asukkaiden tarpeista, mikä selittyy yksinkertaisesti sillä, että nykyiset asukkaat ovat varmoja todellisia äänestäjiä jo seuraavissa vaaleissa. Kun tämän lisäksi muistetaan se, että ns. nimby-ilmiö65 lienee ylipäätään varsin yleinen kaikissa yhteiskuntaryhmissä, eri ryhmittymien ja näiden välillä erikoislaa-tuistenkin motiivien ympärille muodostuu yllättävän usein erilaisia ”epäpyhiä alliansseja”, joiden tarkoituk-sena on jarruttaa tai estää lisärakentamista tietyssä yksittäistapauksessa. Esimerkiksi Puustisen väitöskirjassa (2006) eräs anonyymisti haastateltu kaavoittaja valittaakin, että toimittaessa poliittisten päätöksentekijöiden kanssa ”asiat ratkaistaan hyvin naiivilla tasolla yleensä”.

Tyypillisiä asiaan liittyviä esimerkkejä löytyy vaikkapa Helsingin Mustavuoresta ja Laajasalosta. Helsingin Sanomien (15.2.2008) mukaan esimerkiksi Pro Mustavuori -liike on vaatinut uuden noin 2 000 asukkaan pientaloalueen hylkäämistä kokonaan. Laajasalossa taas kansanliike haluaisi puolittaa kaavaillun noin 10 000 asukkaan uuden alueen. Näiden tavoitteiden toteutuminen vastaisi puolentoista vuoden asuntotuotantoa Helsingissä tavoitteeksi asetetusta noin 5 000 asunnosta vuodessa. Mainituilla alueilla, kuten yleensäkin, ra-kentamista vastustavien kansanliikkeiden yksi keskeisiä argumentteja on se, että kaikki ”rakennetaan täy-

64 Maankäytön konflikteissa ristiriidat kiinnittyvät tilaan ja paikkaan. Maankäytön suunnittelussa samaan maa-alueeseen kohdistuu usein erilaisia intressejä ja arvostuksia, mikä voi johtaa eri osapuolten välisiin ristiriitoihin. Tilasta tulee ”niuk-kuustekijä”, koska samalle paikalle ei voi sekä rakentaa että jättää rakentamatta. Vapaasti hyödynnettäviä resurssivarantoja tai rajattomia erämaita ei ole enää olemassa. Tästä syystä käytännössä kaikki maankäytön muutokset, kuten rakentaminen tai luonnonvarojen hyödyntäminen, törmäävät lähes poikkeuksetta jonkinasteisiin konflikteihin. Maankäytön konflikteissa kiistan aiheena on tyypillisesti se, mitä tietylle paikalle tulisi rakentaa – ja mitä sille ei missään nimessä saisi rakentaa. Kiis-tanalaiset rakentamisen sijoituspäätökset ovat tyypillisimpiä maankäytön konfliktitapauksia.

65 Not in my backyard.

124 125

teen”, jolloin myös alueen ympäristöarvot kärsivät. Etenkin Helsingissä kansanliikkeet ovat lisäksi vedonneet siihen, ettei Helsingin saatua maata Lounais-Sipoosta niin tiivis rakentaminen muilla alueilla enää ole vält-tämätöntä. Helsingin Sanomien mukaan Helsingin kaupunkisuunnittelulautakunnan puheenjohtaja onkin teettänyt selvityksen, jonka mukaan 35 % pääkaupungin maapinta-alasta on edelleen viheralueita, minkä li-säksi kaupungilla on laajoja merialueita. Kaupunkisuunnittelulautakunnan puheenjohtaja sanookin tavallaan ymmärtävänsä alueiden vanhoja asukkaita, jotka puolustavat omia tuttuja maisemiaan. Samalla puheenjoh-tajan mukaan päättäjien pitäisi kuitenkin aina ajatella kokonaisuutta, jossa otetaan muun ohella huomioon myös lisääntyvä ja ikääntyvä väestö sekä kasvavat palvelutarpeet sekä tarve liikenteen ja ympäristön kannalta energiatehokkaaseen rakentamiseen. Puheenjohtajan mukaan päättäjät eivät saisikaan sortua ”lällymäiseen politikointiin”, jossa hanketta puoltavat pääargumentit unohdetaan heti, kun vastustusta ilmenee.

Kuten sanottu, ympäristöministeriön ja Kuntaliiton teettämässä tutkimuksessa (2004; 2006) edellä ku-vattua asia on tuotu esiin epäsuoremmin ja poliittisesti korrektimmin esimerkiksi viittaamalla yleisellä tasolla siihen, että merkittävin yksittäinen tonttituotannon ongelma Suomen kasvuseuduilla on kaavoi-tukseen ja kaavoihin liittyvät ristiriitaiset intressit. Olipa näistä ristiriidoista edellä esitetty kuvaus liian karikatyyrimäinen tai ei, viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan on joka tapauksessa varsin selvää, että yksi suurimpia ongelmia niin kaavoituksessa kuin kaavoitetun maan rakennuskäyttöön saamisessa on poliittinen kiistely ja näpertely kunnallisella tasolla: kärjistäen mistään ei päästä sopimukseen ja mitään ikäviä päätöksiä ei haluttaisi tehdä. Samaan suuntaan viittaa myös monista selvityksistä tai useista Hel-singin Sanomien tai Rakennuslehden artikkeleista ilmenevä tuskastuneisuus esimerkiksi pääkaupunkiseudun kuntien kyvyttömyyteen tehdä yhteistyötä ja rakentavia ratkaisuja tehokasta maankäyttöä ja aluesuunnit-telua edistävällä tavalla. Kuvaava esimerkki onkin se, että poliittisesti epäsuosittua rakentamattoman maan kiinteistöveroa ei haluttu käyttää useimmissa pääkaupunkiseudun kunnissa ennen kuin lievä vero säädet-tiin pakolliseksi.

Lisäksi liian monissa kunnissa on virastolle kerrottujen esimerkkien valossa edelleen ns. nimby-ilmiön ohel-la myös varsin pienen sisäpiirin omia agendoja ja intrigejä, jotka saattavat estää taloudellisesti ja teknisesti järkevätkin rakentamisratkaisut. Muun muassa yhdyskuntarakenteen hajoaminen ei ole pelkästään yksit-täisten ymmärtämättömien omakotirakentajien ajattelemattomuuteen liittyvä sattuma tai vahinko, vaan osin johdonmukaista seurausta niistä yhteisymmärryksen saavuttamiseen liittyvistä ongelmista, joita kaa-voitukseen ja rakentamiseen kunnissa valitettavan usein liittyy. Esimerkiksi Helsingin Sanomat (23.2.2008) on kiinnittänyt huomiota siihen, miten Mäntsälän, Sipoon ja Tuusulan rajalla sijaitseva uudehko Haarajo-en juna-asema on jäänyt lähes täysin hyödyntämättä eheän asuntorakentamisen näkökulmasta, vaikka alue sijaitsee vain puolen tunnin matkan päässä Helsingin keskustasta. Kilometrin säteellä asemasta asuukin nyt vain noin 1 700 asukasta, kun esimerkiksi Espoon Kilon aseman ympärillä asukkaita asuu vajaat 7 000. Uu-sia asukkaita alueelle on 2000-luvulla muuttanut vain kolmisensataa. Helsingin Sanomien haastatteleman Mäntsälän kaavoitusjohtajan mukaan runsaamman asutuksen keskittämistä aseman lähelle on kyllä ehdo-tettu, mutta ”päättäjien enemmistön mielestä se ei ole ollut järkevä ratkaisu”. Myös Sipoossa ja Tuusulassa kaavoitus aseman ympäristöön on ollut passiivista. Osaltaan ongelman muodostumiseen ovat vaikuttaneet alueen hintatason todennäköisesti määrittelevät lunastuskiistat valtion ja Järvenpään välillä. Kaikesta huoli-matta myös Helsingin Sanomien tässä yhteydessä haastattelema asuntoministeri Vapaavuori toteaa, että ellei yhdyskuntarakenne vähitellen ala eheytyä ja ellei kuntakohtaisista syistä vähitellen aleta kaavoittaa tarkoi-tuksenmukaisemmin, on asiaan puuttumiseksi pakko alkaa miettiä dramaattisempia keinoja, joilla vahvis-tetaan esimerkiksi valtion roolia kaavoituksessa.

Joustamaton tonttien tarjonta vaikuttaakin myös kaupunkirakenteeseen. Omakotitalon tai muun vastaa-van pientalon rakennuttaja kohtaa valintatilanteen, jossa on ostettava joko kallis tontti läheltä keskustaa tai halpa tontti kaukana keskustasta. Usein tarjolla on vain jälkimmäinen vaihtoehto. Se taas johtaa hajautu-neeseen asuinaluerakenteeseen, jonka kustannukset nousevat pitkällä aikavälillä korkeiksi sekä asukkaille että kunnille. Suurten omakotitaloasuntojen rakentaminen yhä kauemmas kasvukeskuksista ja työpaikois-ta on myös ristiriidassa väestön ikä- ja perherakenteen muutosten kanssa. Väestön ikääntyminen keskittää asumista kasvukeskuksiin, palvelujen läheisyyteen. Samalla asuntokuntien koko pienenee, yksin asuminen

124 125

yleistyy ja suurperheiden määrä vähenee. Yhden hengen asuntokuntia on jo nyt noin miljoona, kun taas vä-hintään viiden hengen talouksien määrä on pudonnut jo alle 150 000:n. Tästä näkökulmasta on epäselvää, löytyykö suurille omakotitaloille kaukana keskustoista riittävästi kysyntää vielä 20 vuoden päästä (Laakso, 2007).

Käytännössä nykyinen tonttivaranto pääkaupunkiseudulla on siis kaiken kaikkiaan varsin hajanainen, ja merkittävä osa siitä on aktiivisen tarjonnan ulkopuolella ainakin lyhyellä aikavälillä. Arvioiden mukaan tonttivaranto sellaisenaan ei mahdollistakaan asuntotuotannon nostamista tavoitteeksi asetetulle 8 000–10 000:n tai jopa 12 000 asunnon vuositasolle, jota nykyinen väestönkasvu sekä pyrkimykset asumisväljyy-den kasvattamiseen edellyttäisivät. Juuri tämän vuoksi muun muassa kuvatut ristiriidat ja kaavoitusproses-sin hidastetekijät ovat ongelmallisia. Tonttitilanne on kuitenkin eräiden arvioiden mukaan muuttumassa varsin merkittävästi lähivuosina (ks. Laakso, 2007; Laakso ja Kähkönen, 2007). Arvioiden mukaan tämä johtuu ennen muuta siitä, että tähän saakka suurin yksittäinen maan tarjonnan pullonkaula pääkaupun-kiseudulla on ollut eräiden todella merkittävien liikennehankkeiden kuten Vuosaaren sataman ja Espoon metron merkittävä viivästyminen, mikä on heijastunut perustavalla tavalla myös muihin maankäytön mah-dollisuuksiin. Nyt näissä hankkeissa on vihdoinkin päästy eteenpäin.

Tämä tarkoittaa samalla sitä, että jo vuosia sitten eri kaupunkien yleiskaavoissa päätettyjen suurten maan-käyttölinjausten mahdollisuudet alkavat realisoitua varsin nopeasti. Pääkaupunkiseudulla onkin käynnis-tymässä aivan lähivuosina useita suuria rakentamiskohteita, jotka lisäävät rakentamiskelpoisen tonttimaan ja asuntojen tarjontaa merkittävästi. Tällaisia suuria kohteita ovat ainakin Helsingin Länsisataman ja Ka-lasataman alueet, Kruunuvuorenranta ja Keski-Pasila, Espoon Suurpelto ja Hista sekä Marja-Vantaan alue kuten myös Helsingille siirretty Lounais-Sipoon alue. Näiden lisäksi seudun kehyskunnissa on tulossa kaa-voitettavaksi suuria aluekokonaisuuksia muun muassa Kirkkonummella, Järvenpäässä, Sipoossa ja Tuusu-lassa. Edelleen seudulla on monia pienempiä aluekohteita sekä hajarakentamiskohteita. Eräiden arvioiden mukaan näiden uusien alueiden ansiosta rakennettavissa olevan tonttimaan tarjonta tulee vähitellen vuo-desta 2008 alkaen nousemaan huomattavasti aikaisempaa korkeammalle tasolle, ja rohkeimpien arvioiden mukaan tonttitarjonta asuntotuotannon merkittävimpänä pullonkaulana pääkaupunkiseudulla olisi jopa kokonaan poistumassa (vrt. Laakso, 2007).

Tämä vaikuttaa kuitenkin varsin toiveikkaalta skenaariolta, kun otetaan huomioon se, että pääkaupunki-seudulle ennustetaan muuttavan parissa kymmenessä vuodessa jopa neljännesmiljoona ihmistä lisää ja että osa vanhasta asuntokannasta on kysynnän rakenteeseen nähden selkeästi epäkuranttia, mikä siirtää kysyn-tää uudempiin kohteisiin. Lisäksi maamarkkinoiden toimivuuteen ja sitä kautta rakennus- ja asuntomark-kinoiden toimivuuteen tarjontatekijöiden kautta vaikuttaminen on aina varsin hidas prosessi, koska kaa-voitus-, valitus ja rakennusprosessit joka tapauksessa vievät oman aikansa – vaikka näitä prosesseja yritettäi-siinkin tehostaa ja yksinkertaistaa.

Edelleen on varsin selvää, että rakennusliikkeiden strategisiin tavoitteisiin kuuluu huomattavan akuutin yli-tarjonnan välttäminen, mihin taas yksi harvoja vastalääkkeitä on aiemmin esitetyllä tavalla yksityisen pien-talorakentamisen tukeminen eri tavoin. Asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän raportissa onkin huomautet-tu siitä, että pelkästään tonttien tarjontaa lisäämällä julkisen vallan toimesta ei pystytä varmistamaan asun-totuotannon kasvua, koska kyse on lopulta vapailla markkinoilla tehtävistä ratkaisuista. Asuntotuotannon lisääminen edellyttää, että riittävän tonttitarjonnan lisäksi myös rakennustarvikkeiden ja rakennusalan työ-voiman saatavuus on turvattu ja että rakennusalalla on valmiutta lisätä asuntotuotantoa. Julkisuudessa on-kin epäilty, etteivät uudetkaan sopimukset ja kannustimet kuten uusi käynnistämisavustus kannusta riittä-västi suuria toimijoita lisäämään tarjontaansa.

Myös valtiovallan tavoitteeksi asettamat pyrkimykset edistää erityisesti puurakenteista pientalorakenta-mista vaativat maata aikaisempaa enemmän. Esimerkiksi Vanhasen ensimmäisen hallituksen ohjelmassa ja siihen nojautuvassa valtioneuvoston 28.1.2004 tekemässä päätöksessä on voimakkaasti otettu kantaa puu-tuotealan kehittämiseksi ja edellytetty laadittavaksi kaksi erillistä ohjelmaa puun käytön edistämiseksi:

126 127

1) Puutuoteteollisuuden elinkeinopoliittinen -ohjelma 2004–2010 ja 2) Puurakentamisen edistämisohjel-ma 2004–2010. Puurakentamisen edistämiselle on ohjelman mukaan ekologisuuden, työllisyyden, pienen ja keskisuuren yritystoiminnan ja tasapainoisemman aluekehityksen näkökulmasta vankat perusteet. Ekologi-sesta näkökulmasta puurakentaminen ja yhdyskuntarakennetta eheyttävien pientaloalueiden toteuttaminen edustavat kestävää luonnonvarojen käyttöä.

Tämän merkitys tulee lisääntymään osana myös tässä selvityksessä esille otettuja ilmastonmuutoksen hidas-tamiseen tähtääviä toimenpiteitä. Vaikuttavuudeltaan keskeisimmät keinot puun käytön edistämiseksi ovat kaupunkimaisten pientaloalueiden kaavoituksen lisääminen ja rakennuttajien ja rakennusliikkeiden kan-nattavan pientalotuotannon edellytysten varmistaminen. Puurakentamisen edistämisohjelmassa on otettu huomioon asuntomarkkinoilla vallitseva pientalojen voimakas kysyntä samoin kuin hallitusohjelman mu-kainen tavoite rakentaa kaupunkimaisia pientaloalueita. Vaikuttavuudeltaan keskeisimmät ratkaisut puun käytön edistämiselle rakentamisessa ovat ohjelman mukaan a) talotyyppijakauman muuttaminen kerrosta-lovaltaisesta nykyistä pientalovaltaisemmaksi, erityisesti kasvupaikkakunnilla ja b) rakennuttajien ja raken-tajien kannattavan pientalotuotannon toimintaedellytysten varmistaminen.

Näin ollen muun muassa mainituista syistä tonttituotantoa saatetaankin tarvita huomattavasti enemmän kuin esimerkiksi Laakso (2007; 2008) otaksuu. Koska reaaliprosessi on joka tapauksessa varsin hidas ja kos-ka asuntotuotannonrakenteessa saattaa olla tapahtumassa merkittävä muutos, ainoa tapa vaikuttaa maa-markkinoiden toimintaan suhteellisen nopeasti asemoituu markkinapsykologian puolelle. Tämä tarkoit-taa käytännössä tuhansien tonttien tarjontanäkymän luomisen tarvetta. Ideana on, että tuhansien tonttien tarjontanäkymä jo sinänsä jarruttaa hieman maan hinnan nousua, koska tällaisen tarjontanäkymän oloissa yksittäisellä maan ostajalla ei ole niin suurta tarvetta taistella mistä tahansa myynnissä olevasta maapalasta mihin tahansa hintaan. Käänteisessä tilanteessa tilanne on luonnollisesti juuri päinvastoin.66 Tämän tarjon-tanäkymän luomisen kannalta taas nimenomaan kunnat ovat avainasemassa ja esimerkiksi erilaiset edellä kuvatut poliittiset ristiriidat ja intrigit huomattavan ongelmallisia.

Mainittujen kunnallisen tason ongelmien ylittämiseksi ja ohittamiseksi eräillä tahoilla onkin visioitu myös aivan uudentyyppisiä maapoliittisia instrumentteja. Yhtenä tällaisena instrumenttina, jolla voisi olla lähtö-

66 Nimenomaan tarjontanäkymän käsitteen ja idean kautta onkin tarkoituksenmukaista kiinnittää huomiota yhteen ilmei-sen vaiettuun maapoliittiseen kysymykseen pääkaupunkiseudulla. Tämä on kysymys siitä, kuinka suuressa määrin Hel-singin kaupungin harjoittama tonttipolitiikka itse asiassa on nostanut alueen tonttihintatasoa. Yleisesti tunnettua on, että Helsingin kaupunki omistaa lähes 70 prosenttia maa-alueestaan ja että Helsingin kaupunki ei juurikaan myy maata vaan lähinnä vuokraa sitä. Tämä linjaus tarkoittaa väistämättä samalla sitä, että maan tarjonta maamarkkinoilla on niukempaa kuin se kysyntään nähden ehkä voisi olla. Mainitulle linjauksen perusteena on usein viitattu tarpeeseen turvata kohtuu-hintainen asuminen myös pääkaupungissa. Eräiden viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan voidaan kuitenkin kysyä, palveleeko kaupungin tonttipolitiikka todellisuudessa nykyisissä olosuhteissa tätä julkilausuttua päämäärää ja ylittävätkö tämän politiikan hyödyt sen ilmeiset haitat. Voidaan nimittäin perustellusti väittää, että Helsingin kaupungin tonttipo-litiikka joka tapauksessa vääristää alueen maamarkkinoiden toimintaa ja käypien hintojen muodostumista alueella. Kau-punki myy erittäin niukasti – viimeisen viidentoista vuoden aikana alle 100 vuodessa – tontteja, lähinnä parhailta paikoil-ta omakotitalotonteiksi tai rakennusliikkeille. Tontit myydäänkin yleensä hyvin pienissä erissä, koska myyjän intressissä on pitää alueen hintataso korkealla. Myyntitavoite taas on kaupungin budjetissa määritelty rahasumma. Käytännössä mainittu pieni määrä tontteja myydäänkin huomattavan korkeaan hintaan, mikä luonnollisesti heijastuu myös yksityisille markki-noille. Muiden kuin myytävien tonttien arvot taas määritellään laskennallisesti Kehä III:n ja keskustan myytyjen kalliiden tonttien välillä. Näiden tavallisesti vuokrattavien tonttien laskennallisen myyntihinnan tai arvon täsmällisistä määräytymis-perusteista on kuitenkin vaikea saada tietoa. Eräiden asiantuntijoiden mukaan onkin viitteitä siitä, että kaupungin tontin-vuokrapolitiikka käytännössä vedättää vuokratonteilla olevien asuntojen hintoja ylöspäin, ja voidaankin kysyä, onko enää todellisuudessa perusteita politiikalle, jossa kaupunki omistaa tontin, jolle yksityinen taho rakentaa. Myös eräät rakennus-liikkeet ovat huomauttaneet virastolle siitä, että ainakin tietyissä rajoissa ”tonttipulasta” ja korkeista tonttihinnoista on vas-tuussa myös kaupunki itse. Täsmällistä tietoa siitä, mikä kuvatun tonttipolitiikan vaikutus tarjontaan, tarjontanäkymään ja tonttihintoihin on, ei kuitenkaan ole käytettävissä.

126 127

kohtaisesti myönteinen vaikutus tarjontanäkymään, on sekä julkisuudessa että viraston asiantuntijahaastat-teluissa nostettu esiin mahdollisuus tietyllä tavalla kaventaa kunnan monopolia päättää maankäytöstä alu-eellaan. Käytännössä tämä toteutettaisiin eräiden kaavailujen mukaan siten, että yksityiselle maanomistajalle kirjattaisiin maankäyttö- ja rakennuslakiin oikeus saattaa omistamaansa maa-aluetta koskeva asemakaavoi-tushanke vireille.67 Kunnalla tulisi luonnollisesti olla velvollisuus myös saattaa tämä hanke päätökseen koh-tuullisessa ajassa. Tätä ennen jokaiselle kunnalle säädettäisiin velvollisuus tehdä koko kunnan kattava yleis-kaava, joka antaisi kunnalle ylemmällä tasolla joka tapauksessa mahdollisuuden edelleen ohjata maankäyttöä alueellaan. On kuitenkin selvää, että yksityiseen kaavoitusoikeuteen liittyy periaatteellisten kysymysten ohel-la teknisiä, muun muassa kaupunkikuvan ja yhdyskuntarakenteen yhtenäisyyteen liittyviä haasteita.

Myös selvitysmies Tarastin joulukuun 2007 esityksessä on käsitelty sitä, että kuntien kaavoitusresurssien puutetta on ehdotettu korjattavaksi antamalla maanomistajille oikeus tehdä asemakaavaehdotus. Tällainen oikeus ranta-asemakaavan laatimiseen sisältyy maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ään. Vertailu ei kuitenkaan ole sikäli asianmukainen, että kaupunkimaisella alueella tulee kunnan huolehdittavaksi katualueet, torit, lii-kennealueet, virkistysalueet ja monenlaiset rakentamiseen liittyvät maankäyttö- ja rakennuslain 21 luvussa tarkoitetut järjestelyt. Lisäksi on aina otettava huomioon kunnan velvollisuus asukkaittensa opetus-, sosiaa-li- ja terveyspalvelujen järjestämiseen. Maanomistajalla on kuitenkin kuntalain 28 §:ssä tarkoitettu aloiteoi-keus, joka koskee myös kaavoitusta.

Subjektiiviseen oikeuteen tehdä asemakaavaehdotus liittyy Tarastin mukaan sekä periaatteellisia että käy-tännöllisiä ongelmia. Ensiksikin se lohkaisisi suuren palan kunnan kaavoitusmonopolista, koska aloite siitä missä, milloin ja miten kaavoitetaan, siirtyisi maanomistajille, käytännössä kaavoituksen kustannukset huo-mioon ottaen varakkaille maanomistajille. Toiseksi kunnan kaavoitushallinto joutuisi entistä pahempaan resurssipulaan, koska kunnan olisi hallintolain mukaan käsiteltävä jokainen ehdotus ja annettava jokaises-ta ehdotuksesta päätös, josta olisi valitusoikeus hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kol-manneksi käsitys siitä, että muilla kuin maanomistajalla ei ole käytännössä mahdollisuutta vaikuttaa, saattai-si lisääntyä ja vuorovaikutus heikentyä. Tarastikin suhtautuu joka tapauksessa maanomistajan vapaamuotoi-seen aloitteellisuuteen asemakaavan laatimiseksi myönteisesti, koska tällainen menettely ilman sitovia muo-tomääräyksiä tekee kaavan laatimisen joustavaksi eikä aiheuta edellä sanottuja periaatteellisia tai käytännöl-lisiä ongelmia.

Haasteita huolimatta esitettyä ajatusta eräänlaisesta kunnallisen kaavoitusmonopolin rajoittamisesta maa-politiikan vauhdittamisen viimekätisenä keinona on pidettävä lähtökohtaisesti mielenkiintoisena ja ehdot-tomasti selvittämisen arvoisena, sillä on varsin ilmeistä, että maapolitiikan umpisolmujen avaamisessa tarvi-taan monien jo varsin pitkään tiedossa olleiden keinojen ohella myös uusia välineitä ja ajattelumalleja. Esi-merkiksi Edelmanin (2007) Urban Desing Management teos osoittaa, ettei Suomessa perinteisesti hallinnut menettely ole ainoa ajateltavissa oleva tai mahdollinen tapa suunnitella ja toteuttaa asuinalueita. Samalla on kuitenkin selvää, että ongelmien monitahoisesta luonteesta johtuen myös niiden ratkaisemisessa tarvitaan yksittäisen patenttiratkaisun koko edellä mainittua maapolitiikan keinovalikoimaa siten, että elleivät peh-meiksi mielletyt keinot kuten rakentamiskehotukset tai vapaaehtoiset maankäyttösopimukset toimi, myös-

67 Kauppalehden (22.2.2008) mukaan asuntoministeri Vapaavuori on puolestaan viitannut siihen, että kuntien kaavoitusmo-nopolin jonkinasteista siirtämistä esimerkiksi valtiolle ei voida sulkea pois vaihtoehtojen joukosta, ellei etenkin pääkaupun-kiseudulle ala syntyä kaavoja ja asuntotuotantoa nykyistä runsaammin.

128 129

kään koviksi miellettyjä keinoja kuten lunastuksia,68 kuntien välisiä rajansiirtoja tai kunnalliseen kaavoitus-monopoliin puuttumista ei tule sulkea pois. Kaiken kaikkiaan toivottavaa onkin, että asuntopoliittisen oh-jelmatyöryhmän esityksen mukaisesti maapolitiikan keinojen käyttöä lisätään ja niitä käytetään nykyistä mo-nipuolisemmin.

Kaiken kaikkiaan kokonaiskuvaksi näyttäisi jäävän se, että monet maapolitiikan ja tonttitarjonnan keskei-simmistä keinoista on itse asiassa tunnettu ja tiedetty pääosin jo varsin pitkään. Ongelmien ongelma näyttäi-sikin olleen enemmänkin se, että tieto ei ole jalostunut teoiksi, koska ongelmien ratkaisut koetaan yhteiskun-nallisesti enemmän tai vähemmän arkaluontoisiksi. Tämä taas viittaa siihen, että ongelmien ratkaisemiseksi tarvitaan useita konkreettisia ja samansuuntaisia toimenpiteitä useilla eri osa-alueilla, jolloin yksittäinen toi-menpide lienee helpompi legitimoida osana laajempaa ja osin hankalienkin toimenpiteiden kokonaisuutta, jonka yhteiskunnallinen päämäärä taas lienee yleisellä tasolla hyväksytty.

5.2. Sääntelyn rajaaminen välttämättömiin tarpeisiin

5.2.1 Sääntelyongelman kokonaiskuva ja tekninen toteutettavuus

Jo aikaisemmin mainitussa OECD:n maaraportissa (2003) selvitetään suomalaisten hyödykemarkkinoiden sääntelyä ja toimivuutta. Yleisarviona raportissa todetaan siis, että Suomessa 1990-luvulla toteutetut toimen-piteet sääntelyn vähentämiseksi ovat selkeästi vaikuttaneet myönteisesti tuottavuuden kehitykseen ja talou-delliseen kasvuun, mutta tästä huolimatta Suomessa on varsinkin eräillä aloilla edelleen runsaasti kilpailua estävää sääntelyä. Tämän vuoksi OECD luokitteleekin Suomen maihin, joissa sääntelyn määrä on edelleen haitallista. OECD luettelee edelleen raportissaan joukon aloja, joilla nimenomaan hyödykemarkkinoiden sääntelyllä on selkeästi haitallisia vaikutuksia. Yksi näistä aloista on kotimainen rakennusala, jonka tuotta-vuuskehitys on eräiden palveluiden ja alkutuotannon ohella ollut OECD:n raportin mukaan yleisten kan-santaloudellisten indikaattoreiden valossa kaikkein heikointa (vrt. kauppa- ja teollisuusministeriö, 2005). Raportin mukaan ongelmia on aiheuttanut erityisesti ympäristöministeriön antama Suomen rakentamis-määräyskokoelma ja sen tulkinta sekä kansallinen tyyppihyväksyntämenettely, jotka ovat usein käytännössä aiheuttaneet ongelmia muun muassa markkinoille pääsyn kannalta.69

Rakentamiseen ja rakennustuotteisiin liittyykin runsaasti julkista ja muuta ohjausta: rakentamismääräysko-koelman määräyksiä, niitä täydentäviä RYL-kortteja, standardeja, tuotehyväksyntäjärjestelmiä sekä laatu-, pätevyys- ja ympäristöjärjestelmiä. Pääosin tätä usein lähtökohtaisesti sinänsä perusteltua ohjausta ja sään-telyä luovat ja kehittävät alan viranomaiset EU-tasolla ja kansallisesti, mutta myös rakennusalan yrityksillä ja niiden yhdistyksillä on tässä oma merkittävä roolinsa. Kaiken kaikkiaan rakennusalan ohjausjärjestelmä onkin laajentunut erittäin voimakkaasti viimeisen parin vuosikymmenen aikana. Rakennusalan sääntely on kaksiteräinen miekka: Sääntelyllä voidaan esimerkiksi parantaa laatua, jota ala ei itse ole kovin kiinnostunut

68 Esimerkiksi valtiovarainministeriö ja valtion maaomaisuutta hallinnoiva Senaatti-kiinteistöt hävisivät joulukuussa Järven-pään kaupungille kiistan valtion maiden lunastamisesta. Järvenpää oli vuosia turhaan yrittänyt ostaa valtiolta itselleen va-paaehtoisin kaupoin entisen maaseutuoppilaitoksen maita sekä Terholan maa-alueita. Kun kiista ei ratkennut, ympäristö-ministeriö antoi viime vuonna Järvenpäälle ilmeisen perustellusti lunastusluvan. Senaatti-kiinteistöt valitti päätöksestä kor-keimpaan hallinto-oikeuteen. KHO teki joulukuussa Järvenpäälle myönteisen ennakkopäätöksen, jonka mukaan valtion maita voidaan pakkolunastaa kunnan asuntotarpeisiin. Helsingin Sanomien (30.1.2008) tietojen mukaan Keravan kaupun-ki aikoo KHO:n ennakkopäätökseen vedoten hankkia Keravalta noin 260 hehtaaria valtion maita itselleen, ellei Senaatti-kiinteistöt muuten suostu myymään niitä kaupungille raakamaan hinnalla. Kerava vetoaa maavaatimuksissaan valtion ja Helsingin seudun kuntien tuoreeseen aiesopimukseen seudun asuntoja tonttitarjonnan lisäämiseksi. Sopimuksessa sovit-tiin valtion ja kuntien yhteisistä toimista asuntomarkkinoiden vakauttamiseksi ja asuntotuotannon edistämiseksi.

69 Tosin rakennusalallakin on alasektoreita kuten kiinteistökauppa ja kiinteistönvälitys, joilla esimerkiksi Euroopan komis-sion tuoreen selvityksen (2008) mukaan etenkin Pohjoismaissa sääntely on moniin muihin Euroopan maihin verrattuna varsin lievää.

128 129

kehittämään. Sopivalla sääntelyllä esimerkiksi yleiseurooppalaisten standardien kautta voidaan jäljempänä tarkemmin esitetyllä tavalla jopa edistää kilpailua. Myös säännöksiin perustuvaa velvollisuutta julkistaa asun-tokauppojen toteutuneet todelliset kauppahinnat lienee pääosin pidettävä myönteisenä kilpailun ja markki-noiden toimivuuden näkökulmasta, koska se lisää markkinoiden läpinäkyvyyttä ja asiakkaiden hintatietoi-suutta.70 Samansuuntaisesti vaikuttaa myös kuluttajaviranomaisten esittämä vaatimus talopakettien hintojen julkistamisesta asianmukaisella tavalla. Toisaalta on selvää, että liiallinen sääntely vaikeuttaa alalle pääsyä, ka-ventaa tarjolla olevien vaihtoehtojen kirjoa ja tätä kautta heikentää kilpailua markkinoilla sekä nostaa kus-tannuksia. Rakentajia selvästi ärsyttää myös se, että usein hyvin yksityiskohtainen sääntely vaikeuttaa kohde-kohtaisten järkevien ratkaisujen toteuttamista.

Ehkä useimmin viraston asiantuntijahaastatteluissa tässä suhteessa esille nostettu viimeaikaisen sääntelyn yksittäinen osa-alue liittyy uusiin esteettömyysmääräyksiin, joita varsin yleisesti pidetään ylimitoitettuina tavoitteisiin ja hyötyihin nähden. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomautettu myös siitä, etteivät esteettö-myysmääräykset kaiketi voi olla kilpailun ja markkinoiden yleisen toimivuuden kannalta kovin relevantte-ja, vaikka ne aiheuttaisivatkin rakentajille joitakin käytännön ongelmia. Tässä suhteessa on kuitenkin hyvä ottaa huomioon kaksi tärkeää seikkaa: Ensinnäkin, esteettömyysmääräysten ongelmallisuudessa esimerkiksi kustannusnäkökulmasta ei ole kyse vaikkapa saunan leveämmän lasioven hinnasta, vaan ennen kaikkea niis-tä muutoksista, joita myös muissa tiloissa ja tilankäytön suunnittelussa joudutaan esteettömyysmääräysten takia tekemään. Toiseksi, esteettömyysmääräykset edustavat eräänlaista jäävuoren huippua ongelmakokonai-suudessa, jonka ydin on sääntelyn laajuudessa ja intensiteetissä.

Toinen esimerkki mahdollisesti ylimitoitetusta sääntelystä liittyy ilmanvaihtomääräysiin, joiden nojalla pai-novoimaisesta ilmanvaihdosta on siirrytty hukkalämmön talteenoton sisältävään koneelliseen ilmanvaih-toon. Määräyksiä on perusteltu sekä sisäilmanlaatuun perustuvilla terveellisyysargumenteilla että tarpeella parantaa energiatehokkuutta. Tutkimukset eivät kuitenkaan yksiselitteisesti tue sitä, että nykyinen koneel-linen ilmanvaihto olisi paras tapa turvata sisäilman laatu. Edelleen koneellisesta ilmanvaihdosta aiheutuu puolestaan omat ongelmansa, ja joidenkin mukaan määräykset ovat joka tapauksessa ylimitoitettuja. Lisäksi heikosti huollettuina laitteet saattavat myöhemmin jopa heikentää sisäilmanlaatua. Myös energiatehokkuu-teen liittyvä argumentti on ongelmallinen: lämmön talteenotolla varustettu koneellinen ilmanvaihto kieltä-mättä vähentää lämmitystarvetta etenkin talvikaudella, mutta lisää samalla erityisenä ongelmana usein pi-dettyä sähkönkulutusta ympärivuotisesti, eikä näyttö tosiasiallisista nettovaikutuksista kaikkien mukaan ole yksiselitteistä.

Kolmas esimerkki sääntelystä, jonka välttämättömyydestä ei näyttäisi olevan täyttä selvyyttä liittyy haja-asu-tusalueiden jätevesien käsittelyyn. Uusien määräysten mukaan kunnallisen haja-asutusalueella kunnallisen jätevesi verkoston ulkopuolella kaikki uudet asunnot on varustettava erityisellä pienpuhdistamolla. Määrä-ystä on perusteltu muun muassa Itämeren suojelemiseksi tarpeellisella fosforipäästöjen ehkäisemisellä. Esi-merkiksi TV1:n MOT-ohjelmassa 18.2.2008 haastateltujen asiantuntijoiden mukaan asumisen fosforipääs-töjen vaikutuksesta – etenkin rannikkoalueen ulkopuolella – ei ole voitu osoittaa selvää näyttöä. Myöskään ympäristöhallinto ei kyennyt tällaisia laskelmia osoittamaan.

Kun sääntelyä tarkastellaan teknisten ratkaisujen toteutettavuuden, tarkoituksenmukaisuuden tai kustannus-vaikutusten perspektiivistä, kriittinen arvioitsija kohtaa käytännössä aina yhden ja saman ongelman, jota täs-sä kutsutaan ”pienten purojen ongelmaksi”. Tällä viitataan siihen, että yksityiskohtainen sääntely muodostuu erittäin suuresta joukosta yksittäisiä määräyksiä, joista yksikään ei välttämättä yksinään tarkasteltuna näytä teknisiltä vaikutuksiltaan ja kustannusvaikutuksiltaan mitenkään dramaattiselta. Tämä ongelma osaltaan vai-

70 Kauppalehden (4.1.2008) mukaan markkinatoimijoista ainakin Kiinteistömaailma onkin ilmoittanut haluavansa julkistaa kaikki kauppahinnat. Lisäksi yhtiö on ehdottanut, että kaikkien pitäisi toimia näin. Edelleen hinnat pitäisi julkistaa myös osoitekohtaisesti, koska kaupunginosien sisälläkin saattaa olla huomattavia eroja.

130 131

keuttaa liiallisen sääntelyn kritiikkiä ja toisaalta helpottaa aina uusien ohjeiden ja määräysten lanseeraamis-ta. Toisin sanoen aina jonkun kohdistaessa kritiikkiä tiettyyn sääntelyn yksityiskohtaan, sääntelyn puolusta-jat voivat vedota siihen, ettei lopulta näin pieni asia voi olla ratkaiseva kynnyskysymys laadukkaan ja kustan-nustehokkaan rakentamisen kannalta. Uutta sääntelyä näytetäänkin varsin säännönmukaisesti lanseerattavan suhteellisen pieninä osakokonaisuuksina tai yksittäisinä määräyksinä, jolloin voidaan hyödyntää sen läpi aja-misessa juuri mainittua argumenttia varsin pienistä vaikutuksista yksittäistapauksessa. Markkinoiden toimi-vuuden kuten teknisen toteutettavuuden ja kustannusvaikutusten kannalta ongelma muodostuukin siitä ko-konaisasetelmasta, jossa uusia määräyksiä ja ohjeita on jatkuvasti lanseerattu lisää ja edelleen lisätään.

Tähän kokonaiskuvaan voidaan tarttua aluksi esimerkiksi teknisen toteutettavuuden näkökulmasta tarkas-telemalla lyhyesti niitä käytännön ongelmia, joita jatkuvasti lanseerattaviin uusiin määräyksiin ja ohjeisiin on raportoitu liittyvän. RT tekee perustajaurakointia harjoittaville jäsenyrityksilleen vuosittain kaavoitus- ja tonttikyselyn. Vuonna 2006 kyselyn yhteydessä pyydettiin palautetta myös rakentamisen sääntelyn sisältöön ja viranomaistoimintaan liittyvistä otsikossa mainituista käytännön ongelmista. Sääntelyn sisältöön liittyvis-sä vastauksissa esitettiin kommentteja muun muassa kaavoituksesta, rakentamismääräyksistä ja erilaisista oh-jeista. Rakentamismääräyksistä kritisoitiin erityisesti uusia esteettömyysmääräyksiä, joita pidettiin ylimitoi-tettuina ja katsottiin, etteivät ne johda asiakkaiden toivomaan lopputulokseen. Tähän liittyvinä täsmällisinä teknisinä huomautuksina esitettiin muun muassa seuraavia: 1) Luiskat ulkona 1:20 tai 1:12,5 ja välitasanne aiheuttavat vaikeuksia tontilla, samoin kaide- ja käsijohdevaatimukset. 2) 20 mm:n kynnyssääntö on vaikea tai jopa mahdoton toteuttaa, esimerkiksi parvekkeen ovessa, eikä ole selvää, että siitä on todellista hyötyä liikkumisen kannalta. 3) Pyörähdysympyrä 1 500 mm on vaatimuksena suuri. 1 300 mm sisällä aiheuttaa joissain tapauksissa tilojen turhaa kasvua esim. keittiössä. 4) Vapaa kulkuleveys 800 mm ei ole vielä mennyt ovivalmistajilla vakiotuotantoon (780 mm olisi ollut jo vakiona). 5) Pienien huoneistosaunojen kohdalla ovileveysvaatimus tuntuu liioittelulta.

Kuntien kaavamääräysten osalta puolestaan eniten kritiikkiä sai liiallinen yksityiskohtaisuus muun muassa seuraavissa asioissa: 1) Parvekerakenteiden kantavien osien materiaalivalintoja ei pitäisi rajoittaa liikaa. 2) Huoneistojen keskipinta-alavaatimus pakottaa rakentamaan kysynnästä poikkeavia asuntoja. 3) Kerrosmää-rissä ja räystäskoroissa tulisi ottaa huomioon mahdollisuus ainakin 3 200 mm:n kerroskorkeuteen. 4) Istutet-tavien puiden kokoon ei pitäisi ottaa liian ahtaita minimimittoja. 5) Liiketilaa ei pitäisi pakottaa tekemään katutasoon, jos kyse on vain kaupunkikuvallisista arvoista, vaan asia pitäisi hoitaa muulla tavoin. 6) Auto-paikkojen, kerhotilojen ja jätehuollon järjestelyyn pitäisi jättää järjestelyvaraa esimerkiksi kiinteistöjen kes-kinäisin sopimuksin. 7) Vaaditut autopaikkamäärät suhteessa tonttitehokkuuteen aiheuttavat toteutukselle vaikeuksia ja kustannuksia. 8) Julkisivujen materiaalit esitetään hyvin yksityiskohtaisesti ja porrashuoneiden lukumäärä esitetään sitovana. 9) Liian tiukat rakennuksen muotoa koskevat rajoitteet vaikeuttavat järke-vää teknistä toteutusta seinälinjat, sisäänvedot jne.). 10) Liian yksilöidyt väri- ja pintamateriaalimääräykset rajoittavat urakoitsijan ja asukkaan valinnan ja kilpailuttamisen mahdollisuuksia. 11) Kaavoittajan pyrki-mys liian tiukkoihin rakennusalueiden rajauksiin ei anna talosuunnittelulle ja kehitystyölle mahdollisuuksia. 12) Kaavoituksessa pitäisi kaupunkikuvaan liittyvien arvojen ohella ottaa paremmin huomioon rakennusten käyttö, käytettävyys ja hanketalous. 13) Kaiken kaikkiaan kaavoitustavoitteissa ei oteta huomioon alueen

130 131

luonnetta ja asiakkaiden tarpeita ja odotuksia, mikä seurauksena on pakko toteuttaa ratkaisuja, joista asiak-kaat ovat haluttomia maksamaan asuntojen hinnoissa.71

Yleisesti ottaen viranomaistoiminnan pahimmaksi ongelmaksi nähtiin se, että tulkinnat muun muassa mai-nituissa yksityiskohdissa vaihtelevat viranomaisesta ja kunnasta toiseen, mikä vaikeuttaa järkevää teknistä ja liiketaloudellista suunnittelua. Kokonaisuus ei ole kenenkään hallinnassa eikä toimijoiden ennakoitavissa. Tämä nähtiin ongelmana erityisesti rakennusvalvontaviranomaisten ja paloviranomaisten osalta sekä virasto-jen sisällä että virastojen keskinäisissä eriävissä tulkinnoissa. Paloviranomaisilta tulkintoja ei saada useinkaan etukäteen. Yksittäisen palopäällikön kanta ratkaisee ja usein hänen näkemyksensä saadaan käyttöön vasta rakennuksen luovutusvaiheessa. Varsinkin Museovirasto sai kyselyssä osakseen voimakasta kritiikkiä siitä, että viraston sisäiset näkemykset eivät näytä olevan linjassa. Keskushallinto myös kumoaa usein paikallisvi-ranomaisen näkemykset, jotka taas välillä näyttävät perustuvat henkilökohtaisiin tai ideologisiin preferens-seihin. Vastaavaa kritiikkiä on kohdistettu myös ympäristökeskuksiin. Muun muassa näillä ja monilla muil-la viranomaisilla on maankäyttö- ja rakennuslain mukaan harkintavaltaa useissa asioissa. Kyselyyn vastan-neiden mukaan harkintavaltaa käytetään toisinaan liikaakin ilman hyviä perusteluita ja vastoin esimerkiksi asunnonostajien nimenomaisia toiveita. Valvontaviranomaiset pyrkivät vaikuttamaan jopa suunnittelun oh-jaukseen esimerkiksi keskimääräistä huoneistokokoa ja huoneistojakautumaa koskevien määräysten kautta ilman kustannusvastuuta. Samoin vaaditaan kaavasta poikkeavia ”mielihaluvaatimuksia”, kuten tiettyjä jul-kisivumateriaaleja tai erikoisratkaisuja.

Myös Kilpailuviraston selvitysten yhteydessä kuullut asiantuntijat vahvistavat lähes kautta linjan hieman toisistaan vaihtelevin painotuksin, että muun muassa edellä mainittuihin epäkohtiin liittyy edelleen selkeitä ongelmia. Merkille pantavaa Kilpailuviraston asiantuntijakuulemisten yhteydessä on ollut se, että julkiseen sääntelyyn ja ohjaukseen osallistuvista viranomaisista varsinkin ympäristökeskukset ja Museovirasto ovat saa-neet osakseen huomattavan voimakasta kritiikkiä monien eri sidosryhmien edustajilta – ei vain rakennusliik-keiltä.72 Esimerkiksi Museovirasto ei esitetyn kritiikin mukaan haluaisi lähtökohtaisesti antaa lupaa minkään rakennuksen purkamiselle. Virastolle onkin kerrottu esimerkkejä siitä, miten täysin rapistuneet mutta suo-jeltaviksi julistetut rakennukset seisovat hyvällä tontilla vailla mitään käyttöä annettujen määräysten takia. Ympäristökeskusten taas on muun muassa arvosteltu ylikorostavan tiettyjä ympäristönäkökohtia muiden relevanttien näkökohtien ja ennen kaikkea asiakastarpeiden kustannuksella. Ympäristökeskukset saattavat esimerkiksi estää ”liian lähelle” junarataa rakentamisen meluhaittoihin vedoten, vaikka monet asukkaat ha-luaisivat asua käytännöllisesti lähellä junayhteyttä ja vaikka yhteiskuntapolitiikassa muutoin pidetään hyvin

71 Mainitussa RT:n kyselyssä yksittäisiä edellisiä täsmentäviä kommentteja annettiin edelleen muun muassa seuraavista ai-heista: 1) Uudet esteettömyysmääräykset aiheuttavat luvan myöntäjille selvästi päänvaivaa, eikä selkeitä tulkintoja vielä ole kattavasti, esimerkkeinä aputilojen ovileveydet (vaatehuoneet tai erillis-wc:t) ja kaksikerroksisten asuntojen ovien leveydet sekä nk. inva-ympyrät. 2) Parvekkeiden osastointivaatimukset vaihtelevat kunnittain. 3) Autohallin muovisien sadevesijär-jestelmien tulkinta vähäisessä määrin hyväksyttävänä on epäselvä. 4) Savun leviäminen IV-laitteiden kautta on tulkinnan osalta epäselvä. 5) Sadevesien imeytysvaatimukset tontille on mietittävä myös toteutuksen toimivuuden kannalta varsinkin pienillä tonteilla. 6) Poistoilman johtaminen asunnoista – olisi sallittava seinästä tai yhteiskanavalla ulos. 7) Olisi yhtenäis-tettävä tulkinta siitä, että rakennusoikeuden lisäksi sallitut tilat eivät mitoita autopaikkatarvetta, vaikka sitä ei olisi kaavaan kirjattukaan. 8) Paloviranomaisten kannanotot vaihtelevat. Esimerkiksi lasitetut parvekkeet ja parvekkeille sijoitettavat hätäpoistumisluukut aiheuttavat jatkuvasti keskenään ristiriitaisia tulkintoja. 9) Lupavaiheessa kaupunkikuvatoimikunta puuttuu asuntojen pohjaratkaisuihin tai siihen, että talossa pitää olla yhteinen saunaosasto kuten myös muihin vastaaviin asioihin, jotka eivät kuulu edes ko. toimikunnan toimivaltaan. 10) Ovien leveysvaatimus (vapaa aukko 800 mm) vaihtelee esimerkiksi löylyhuone-, vaatehuone-, parveke-, terassi-, wc-ovien osalla. 11) Kylmien, pienien ulkovarastojen aiheuttama väestönsuojanrakentamisvelvoite aiheuttaa tulkintaeroja. 12) Paikkakuntakohtaiset tulkinnat kerrostalon 1. kerroksen por-rashuoneen kerrosalan laskentatavasta vaihtelevat. 13) Porrashuoneesta erilliseksi osastoitua sammutusreittiä ei vaadita tai vaaditaan.

72 Museoviranomaisten ja ympäristökeskusten toimintaa ja siihen liittyviä ongelmia on tarkasteltu myös ympäristöministeri-ön sarjassa julkaistuissa selvityksissä (2005; 2006).

132 133

tärkeänä nimenomaan raideliikenneyhteyksiin perustuvaa ja myös ympäristötaloudellisesti järkevää tiivistä ja eheää yhteiskuntarakennetta. Esitetyn kritiikin mukaan Museovirasto ja ympäristökeskukset ovat myös silmiinpistävän usein valittajina erilaisissa kaava- ja lupaprosesseissa. Lisäksi kyseisten viranomaisten toimin-tatapoihin kuuluu toisinaan myös äkillinen ja yllättävä väliintulo tietyn prosessin aivan loppuvaiheessa. Kai-ken kuullun perusteella vaikuttaakin ilmeiseltä, että ko. viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta olisi säädet-tävä nykyistä tarkemmin.

Pääteeman osalta myös selvitysmies Tarasti kiinnittää 10.12.2007 raportissaan huomiota siihen, että nor-miohjauksella on ollut taipumus kehittyä aikaisempaa tarkempaan suuntaan. Näin on käynyt asemakaa-voissa ja rakentamismääräyskokoelman määräyksissä. Asemakaavoilla on haluttu entistä tarkemmin ohjata rakentamistapaa, suojella ympäristöä tai ehkäistä haitallisia ympäristövaikutuksia. Vaikka määräyksillä on pyritty kaavoituksen parempaan laatuun, samalla toteuttamisen kustannustaso on voinut nousta. Seurauk-sena on myös ollut, että kaavamääräyksistä ja rakentamismääräyksistä poikkeamisesta on tullut varsin ylei-nen tilanne. Rakennus sijoitettuna rakennusalalleen tulee yksityiskohtaisesti selvitetyksi vasta rakennusluvan yhteydessä eivätkä kaikki noudatettavat kaavamääräykset ja rakentamismääräykset Tarastin mukaan ole enää silloin tarkoituksenmukaisia tai järkeviä. Tarastin johtopäätöksenä onkin, että asemakaavojen ja rakentamis-määräysten yksityiskohtaisuutta tulisi pyrkiä vähentämään.

5.2.2. Sääntelyn kustannusvaikutukset

Erityisesti rakentajat ja rakennuttajat pitävät yhtenä asuntojen hintatasoa merkittävästi nostaneena tekijä-nä jatkuvasti tulleita uusia rakennusmääräyksiä ja kuntien antamia kaavoitusmääräyksiä. Eri osapuolilla on varsin selkeästi yhteinen näkemys siitä, määräykset ja ohjeet ovat osaltaan tuottaneet aiempaan verrattuna palvelukykyisempää ja laadukkaampaa asuntokantaa sekä edistäneet kestävää rakentamista. Toisaalta tämä on samalla nostanut asumisen kustannuksia. Tämän vuoksi Rakennustuoteteollisuus RT tilasi asiaa koske-van tutkimuksen VTT:ltä keväällä 2006. Projektin tavoitteena oli tutkia viranomaisohjauksen ja asiakkaiden muuttuneiden asumistoiveiden vaikutusta uudisasuntojen teknisiin ratkaisuihin, kustannuksiin ja hintoi-hin aikavälillä 1994–2005. Projektin lähtöoletuksena oli, että laadun kohentamiseen liittyvät kustannukset syntyvät kolmea reittiä pitkin: rakennusmääräyskokoelmaan kiteytyvän valtion keskushallinnon ohjauksen kautta, kuntakohtaisen ohjauksen kautta sekä vapaaehtoisen laatuun panostamisen kautta.

Projektin päätavoite oli selvittää kaikille Suomessa rakennettaville asuinkerrostaloille yhteisen lainsäädännön muutosten ja muun viranomaisohjauksen vaikutus rakennuskustannuksiin ja asuntojen hintoihin. Muita ta-voitteita oli selvittää kuntakohtaisten kaavamääräysten vaikutus ja kysynnän eli asiakkaiden asettamien laa-tuvaatimusten vaikutus rakentamisen kustannuksiin ja hintoihin. Projektissa tutkittiin ainoastaan urakoit-sijoiden omaa asuinkerrostalotuotantoa, joten ulkopuolelle jätettiin pientalotuotanto ja rakennuttajille ura-koidut kohteet. Laskelmat oli laadittu tyypilliselle vapaarahoitteiselle, betonielementtirakenteiselle 4–5 -ker-roksiselle asuinkerrostalolle. Raportissa tarkemmin eritellyt tutkimustekniset valinnat rajaavat luonnollisesti jossain määrin tulosten yleistettävyyttä, mutta ovat kuitenkin selkeästi suuntaa-antavia.

VTT:n raportissa Asuntotuotannon laatukustannukset on myös käsitelty ennen varsinaisia rakentamis- ja kaavamääräyksiä kahta muuta lainsäädännöllistä muutosta, jotka ovat osaltaan lisänneet asumisen kustan-nuksia. Nämä ovat siirtyminen liikevaihtoverotuksesta arvonlisäverotukseen ja asuntokauppalakiin tehdyt muutokset. Aikaisemmin rakentamiseen sisältyneet lvis-johtoon, laitteeseen tai kalusteeseen kohdistuvat asentamis- ja korjaustyösuoritukset sekä rakennuselementtien valmistus kuuluivat liikevaihtoverotuksen pii-riin, mutta varsinainen rakennustyö ei. Siirtyminen arvonlisäverotukseen toi myös rakennustyön verotuksen piiriin vuonna 1994. Liikevaihtoverotuksen verokanta oli vuonna 1994 sama 22 %, joka se on ollut vuodes-ta 1995 lähtien arvonlisäverotuksessa. Muutos itse asiassa aiheutuukin ennen muuta siitä, että aikaisemmin liikevaihtovero laskettiin ennen katteen huomioon ottamista, ts. kate käsiteltiin liikevaihtoverottomana. Siir-tyminen arvonlisäverotukseen toi myös katteen verotuksen piiriin, joka osaltaan lisäsi vaikutusta asuntojen myyntihintaan ko. kohteen rakennuskustannuksista riippuen vähintään runsaat 100 euroa neliöltä.

132 133

Vuonna 1998 esitettiin asuntokauppalakiin muutoksia, joiden tarkoituksena oli saattaa voimaan vakuusjär-jestelyt asunto-osakeyhtiön perustajaosakkaan suorituskyvyttömyyden varalta. Asuntokauppalakiin lisättiin säännökset myyjän velvollisuudesta järjestää rakennusvirhevakuus suorituskyvyttömyyden varalta myös sel-laisissa tapauksissa, joissa asunto-osakkeita tarjotaan kuluttajan ostettavaksi jo rakentamisvaiheessa. Suori-tuskyvyttömyysvakuutus on nimensä mukaisesti vakuutusyhtiöltä otettava vakuutus. Vakuutus hinnoitel-laan asiakas- ja kohdekohtaisesti. Koska asuinkerrostalojen perustajaurakoitsijat ovat tyypillisesti vakuutus-yhtiöiden isoja, vakavaraisiksi luokiteltuja yrityksiä, ovat vakuutusmaksut kohtuullisia verrattuna esimerkik-si rivitalokohteita urakoiviin pieniin rakennusliikkeisiin. Vakuutusyhtiöt ovat arvioineet vakuutusmaksujen suuruuden olevan 0,3–0,8 % rakennuskustannuksista, huoneistoalaa kohden 10 euroa huoneistoneliötä kohti.

Rakentamismääräyskokoelman määräysten muutosten vaikutuksista raportissa arvioidaan ääneneristystä ja meluntorjuntaa koskevia määräyksiä (C1, 1998), kosteusmääräyksiä ja -ohjeita (C2, 1998), lämmöneritystä koskevia määräyksiä (C3, 2003), sisäilmastoon ja ilmanvaihtoon liittyviä määräyksiä ja ohjeita (D2, 2003) asuntosuunnittelua koskevia määräyksiä ja ohjeita (G1, 1994 ja 2005) sekä ns. esteettömyysmääräyksiä (F1, 1997 ja 2005). VTT:n tutkimuksen mukaan näistä suurimman yksittäisen kustannuserän on aiheuttanut si-säilmastoa ja ilmanvaihtoa koskevien määräysten muuttuminen (D2, 2003).

Ilmanvaihtomääräyksissä edellytetään energiatahokkuutta, joka merkitsee lämmön talteenottoa poistoilmas-ta. Vanhojen määräysten aikana ilmanvaihto toteutettiin koneellisella poistolla, jossa tuloilma otettiin huo-neistoihin ulkoseinille sijoitetuista raitisilmaventtiileistä. Uusien määräysten mukainen taso saavutetaan ker-rostalokohteessa sijoittamalla jokaiseen huoneistoon oma sisään- ja ulospuhalluksella sekä lämmön talteen-ottokennolla varustettu ilmanvaihtokone. Raitisilma otetaan asunnon ulkoseinän läpi ja poistoilma puhal-letaan asuntokohtaiseen, betonielementtirakenteiseen hormiin. Tämä perusratkaisu täyttää myös tuloilman suodattamiselle asetetut vaatimukset. Keittiön poisto viedään tässä ratkaisussa saman järjestelmän kautta. Lisäputket ovat kasvattaneet hormielementtien kokoa. Se kuinka paljon rakenne syö myytäviä neliöitä riip-puu siitä, miten hormit on sijoitettu. Asunnon sisälle sijoitettu ilmanjakoputkisto lisää kotelointeja ja alas laskettujen kattojen rakentamista. Näiden lisätöiden määrä vaihtelee suuresti asunnon pohjaratkaisun mu-kaan. Rakennuspaikka ratkaisee, mitä kautta tuloilma voidaan ottaa. Hankekohtaisilla ominaispiirteillä on suuri merkitys ilmanvaihtojärjestelmän kustannuksiin. Uusien määräysten mukaisia ilmanvaihtojärjestelmiä voidaan rakentaa myös keskitettyyn järjestelmään. Silloin lisäkustannukset muodostuvat tuloilmaputkista ja niiden viemästä tilasta sekä LTO laitteesta. Lisäkustannukset ovat samaa suuruusluokkaa kuin hajautetussa ilmanvaihtoratkaisussa. Kokonaiskustannusten lisäykseksi tutkimuksessa saatiin runsaat 40 euroa neliöltä.

Vastaavalla tavalla määräyksillä C1 muutettiin vuonna 1998 ilmaääneneristystä (R’w) asuinhuoneistojen välillä 55 dB:iin aikaisemmasta 52 dB:stä. Suurin sallittu askeläänitasoluku asuinhuoneistojen välillä muu-tettiin 53 dB:iin 58 dB:stä. Askeläänitasoa koskeva vaatimus on aiheuttanut muutoksia etenkin ontelolaat-tarakenteisiin välipohjiin. Aikaisemman yleisesti käytetystä 265 mm paksuisesta laatasta siirryttiin 320 mm ja 370 mm paksuihin, raskaampiin ontelolaattoihin. Käytettäessä pehmeäpohjaista muovimattoa vaatimus täyttyisi edelleen 265 mm paksulla laatalla ja silloin kustannusvaikutus olisi vähäinen. Nykyisin vallitseva ontelolaattapaksuus on 370 mm. Tähän ovat osaltaan vaikuttaneet myös esteettömään rakentamiseen liitty-vät kynnysmääräykset. Paksumpaa laattaa on käytettävä, jotta vaatimukset täytetään käytettäessä lattian pin-tamateriaalina lautaparkettia yhdessä joustavan alusmateriaalin kanssa.

Muutoksia on tullut myös portaiden sekä kerros- ja välitasanteiden vaimennuksiin. Ilmaääniä koskeva vaa-timus on kasvattanut elementtirakenteisen huoneistojen välistenseinien paksuutta 180 mm:stä 200 mm:iin. Tämä pienentää hieman myytävien neliöiden määrää. Säädös on kiristänyt jonkin verran lvis- ja siihen rin-nastettavien laitteiden äänitasolle asetettuja vaatimuksia. Ne ovat aiheuttaneet joitakin muutoksia mm. vie-märi-, vesi- ja lämpöjohtoverkostoihin. Lisäksi asemakaavassa voidaan määrätä ulkovaipalle (seinä ja ikku-nat) tietty ääneneristävyys ulkoa tulevaa melua vastaan. Esimerkiksi näiden määräysten kustannusvaikutus oli kuitenkin vain runsaat 15 euroa neliöltä. Muiden määräysten muuttamisesta aiheutuneita kustannusvai-

134 135

kutuksia on tarkasteltu muun muassa mainitussa raportissa Asuntotuotannon laatukustannukset, eikä niitä ole tarkoituksenmukaista käsitellä yksityiskohtaisemmin tässä.

Vastaavasti kunnallisella puolella kaavojen laadinnan yhteydessä annetaan lukuisia määräyksiä ja ohjeita,73 joilla on vaikutusta asuntorakentamisen kustannuksiin. Esimerkiksi taajama-alueiden tiivistyminen on aihe-uttanut sen, että autopaikoitus joudutaan yhä useammin sijoittamaan maanpäällisistä alueista erilaisiin pysä-köintilaitoksiin. Tyypillisin ja edullisin on kaksitasoinen ratkaisu, jossa ensimmäinen taso on kylmä autohalli ja sen päällä on autokansi. Muita vaihtoehtoja on sijoittaa autopaikat kellariin talon alle, pihakannen alle tai useampikerroksiseen pysäköintitaloon. Edullisimman vaihtoehdon kustannukset ovat selvityksen mukaan noin 16 500 €/autopaikka (230 €/hm2). Autopaikat myydään pääsääntöisesti erikseen, mutta koska hinnat eivät kata niiden rakennuskustannuksia, osa kustannuksista maksetaan asuntojen hinnoissa.74

Edelleen asuinkerrostalon julkisivu toteutetaan yleensä sandwich-elementeillä, jolloin elementtien saumat ja elementtijako on näkyvillä. Kaavojen laatijat haluavat usein, että julkisivun tulee olla saumaton tai että jul-kisivu on rakennettava paikalla. Julkisivumateriaali voidaan määritellä hyvinkin yksityiskohtaisesti. Saumat-toman tai paikalla rakennettavan julkisivun toteuttamiseen on olemassa useita eri tekniikoita. Edullisimmil-laan se voidaan toteuttaa kustannuksin 70 €/jsm2 (60 €/ hm2). Kaavamääräyksissä saatetaan edellyttää myös parvekelasituksia ja esim. ääntä eristäviä ikkunoita. Parvekelasit maksavat keskimäärin 1 200 €/parveke (20 €/hm2). Kaavamääräyksissä tai rakennuslupaprosessissa edellytetään nykyisin myös panostamista pihojen pintarakenteisiin ja istutuksiin huomattavasti aikaisempaa enemmän. Se näkyy erilaisina pihakiveyksinä, tu-kimuureina ja kalliimpina istutuksina. Talonrakennuksen kustannustieto 2005 kirjan esimerkkilaskelma on tehty kohteesta, joka on varustettu vaativilla pihan pintarakenteilla, ulkovarusteilla ja aluerakenteilla. Verrat-tuna vuoden 1994 kirjan esimerkkikohteeseen lisähinta on 17 €/hm2.

VTT:n tutkimuksessa on lisäksi selvitetty vapaaehtoisen laatuun panostaminen kustannuksia. Viranomais-ohjaus kohdistuu rakennusten terveellisyyteen, turvallisuuteen toiminnallisuuteen, elinkaarikustannuksiin ja kaupunkikuvan muodostamiseen. Vaikutukset menevät pintaa syvemmälle ratkaisuihin ja rakenteisiin. Asukkaat itse vaikuttavat asuntojen varusteluun, kalustukseen ja pintarakenteisiin. Tyypillisiä asiakaskysyn-nän ja yleisen vaatimustason nousun perusteella tehtyjä parannuksia ovat esimerkiksi huomattavasti yleis-tyneet parkettilattiat, parvekelasitukset, kosteiden tilojen laajemmat laatoitukset lattialämmityksineen sekä eräät koneet ja varusteet kuten astianpesukoneet. Kokonaisuutena tämän vapaaehtoisen laadun nostamisen kustannusvaikutukset ovat raportin mukaan olleet runsaat 200 euroa neliöltä. Kun näihin kustannuksiin li-sätään verottajan vahvistama yleiskustannusosuus (6 %), perustajaurakoinnin katetavoite (20 %) sekä arvon-lisävero (22 %), saadaan todellinen vaikutus hintaan, joka on ollut noin 360 euroa neliöltä

Yhteenvetona VTT:n raportissa todetaan, että tehtyjen laskelmien mukaan viranomaisohjauksen ja kuntien kaavaohjauksen kautta asuntojen neliöhinnat ovat nousseet jopa 900 €/m2 rakennettaessa pääkaupunkiseu-dulle ja kasvukeskuksiin, missä resurssien niukkuus nostaa rakennuskustannuksia ja rakentamiselle on ase-tuttu enemmän vaatimuksia. Muualla Suomessa vaikutus hintoihin voi jäädä 300 euroon neliöltä. Rakenta-

73 Esimerkiksi rakennustapaohje on viranomaisen kannanotto siitä, mikä on suositeltava rakentamistapa jollakin alueella. Lainsäädäntö ei sisällä erityisiä säännöksiä rakennustapaohjeiden laadinnasta tai käsittelystä. Rakennustapaohjeet saavat si-tovuutta, jos ne kytketään esimerkiksi tontinluovutusehtoihin kuntien myydessä tai vuokratessa tontteja.

74 Myös viraston asiantuntijahaastattelujen yhteydessä on tullut esiin, että kaavoituksessa kaikkia kalleustekijöitä ei tulisi si-sällyttää samaan hankkeeseen. Esimerkiksi kaavaan sisältyvä vaatimus siitä, että autopaikat tulee sijoittaa maan alle, nostaa rakentamiskustannuksia usein merkittävästi – etenkin jos maaperä on huono tai pohjavesi on lähellä. Jos kaavassa samalla edellytetään esimerkiksi kaarevaa talomuotoa tai muita teknisiä erityisratkaisuja, on käytännössä mahdotonta tarjota koh-detta nk. kohtuuhintaan. Kaavan taloudellisuus vaatiikin kaavoittajilta melkoisesti ammattitaitoa. Toteuttajat toivoisivat-kin voivansa vaikuttaa jo suunnittelu- ja luonnosvaiheessa kaavaratkaisuihin, jotta kustannustehokas ja teollinen rakenta-minen olisi mahdollista.

134 135

minen on itsessään muualla Suomessa edullisempaa; autojen paikoitukseen ei vaadita pysäköintitaloja eivät-kä kunnat aseta julkisivuille ja piharakenteille samanlaisia vaatimuksia. Viranomaisohjauksen kustannusvai-kutus (165 €/m2) kohdistuu sekä kovan rahan että sosiaaliseen asuntotuotantoon, koska monet ohjeista ot-tavat kantaa rakenneratkaisuihin. Myös arvonlisäverosta tullut lisäkustannus (alkaen 125 €/m2) on otettava huomioon sekä sosiaalisessa ja kovan rahan tuotannossa.

Kuntien kaavaohjaus on kunta- ja asemakaavakohtaista. Vuonna 2005 voidaan joissakin kunnissa käyttää sisällöltään ja vaatimuksiltaan samantasoista ohjausta kuin käytettiin 1994. Toisissa kunnissa kaava- ja ra-kennustapaohjeet ovat hyvin yksityiskohtaisia. Tämä tuo kuntien toimenpiteiden kustannusvaikutukseen laajan hajonnan, joka voi olla 0–530 euroa neliötä kohti. Yhteenvetotaulukossa iso menoerä on autopaikoi-tuksen rakentaminen pysäköintilaitokseen ja sen perusteella laskettu kustannus neliötä kohti. Autopaikoi-tuksen kustannusvaikutus on tapauskohtainen. Pääkaupunkiseudulla rakennetaan asuinkerrostalojen auto-paikat pysäköintilaitoksiin eikä mainittu summa edes riitä paikoituksen rakentamiseen. Asuinkerrostaloille rakennetaan edelleen myös perinteisiä pysäköintialueita avotaivaan alle, eikä niissä laatu ja sitä myöten kus-tannustaso ole muuttunut.

Myös vapaaehtoinen panostus laatuun on ollut merkittävää aikajaksolla 1994–2005. VTT:n laskelmien tämä on tuonut asuntojen hintaan lisäystä jopa 360 €/m2. Muutosta korostaa tutkimuksen mukaan se, että vertailukohdan rakentaminen osui laman jälkimaininkeihin.

Ympäristöministeriö on kommentoinut Rakennusteollisuus RT:n tutkimusta muun muassa sen julkistamis-tilaisuudessa sekä 3.8.2006 tiedotteessaan. Ympäristöministeriön mukaan viranomaisohjauksen vaikutta-vuutta ja kustannustehokkuutta arvioitaessa on erittäin tärkeää ottaa huomioon koko rakennuksen elinkaari: esimerkiksi rakentamisvaiheen kustannuksia lisäävä investointi energiatehokkuuteen saattaa vuosien varrel-la kääntyä säästöksi. Edelleen ympäristöministeriö korostaa sitä, että vastaavissa vertailuissa on tärkeää pitää mielessä kaikki hintoihin vaikuttavat tekijät: suurin syy asuntojen hintojen voimakkaaseen nousuun on ol-lut se, että kysyntää on selvästi enemmän kuin tarjontaa. Rakentamismääräykset ovat tässä kokonaisuudes-sa vain yksi hintoihin vaikuttava tekijä monien joukossa, ja niitä voidaan pitää verraten pieninä verrattuna asuntomarkkinoiden aiheuttamiin vaihteluihin.

Ympäristöministeriö korostaakin sitä, että asunnot hinnoitellaan ensisijaisesti asiakkaiden kysynnän ja mak-suhalukkuuden perusteella, eikä sääntelyn purkaminen tai sääntelystä pidättäytyminen käytännössä johda hintojen alenemiseen. Kaiken kaikkiaan RT:n tilaamassa selvityksessä olisikin pitänyt ympäristöministeriön mukaan eritellä täsmällisemmin, mikä osuus nimenomaan viranomaisohjauksella on ollut kaikkien laatu- ja kustannustason muutosten kokonaisuudessa. Edelleen tutkimuksessa on jätetty kertomatta, että eräissä ta-pauksissa sääntelyn kautta voidaan myös laskea kustannuksia tai että jossakin yksittäisessä kohteessa neliö-hintojen nousu olisi tosiasiallisesti ollut väitetyn suuruinen. Lopuksi ympäristöministeriön mukaan on tär-keää arvioida myös julkisen ohjauksen kautta saavutettuja hyötyjä eli parannuksia asuntojen toimivuuteen, terveellisyyteen, turvallisuuteen ja viihtyvyyteen.

Ympäristöministeriön reunahuomautukset ovat epäilemättä osaltaan relevantteja – lähtökohtaisesti. Argu-mentin tekee kuitenkin ongelmalliseksi se, että ministeriön esille ottamien elinkaarikustannusten ja –vai-kutusten täsmällinen arviointi on tosiasiallisesti huomattavan vaikeaa, ellei jopa mahdotonta. Esimerkik-si Tampereen teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laitoksen tutkimuksessa ”C3 ja D2 muutosten kustannusvaikutukset” korostetaankin mainittuihin kustannuslaskennan ja vaikutusarvioinnin ongelmiin liittyen sitä, että vaikka tarkastelussa on pyritty ottamaan huomioon laajasti eri kustannusvaikutukset, kaik-kia vaikutuksia ei kuitenkaan ole arvioitu. Kaiken kaikkiaan raportissa tuodaan esiin, että kaikkien vaiku-tusten täsmällinen arviointi on vaikeaa. Esimerkiksi paremmalla uudistuotannolla on aina heijastusvaikutus koko rakennuskantaan ja siten koko rakennuskannan laatuun pitkällä aikavälillä. Tätä on kuitenkin vaikea arvioida. Samoin energiantuotannon päästöjen haittojen täsmällinen arviointi on vaikeaa. Lisäksi asiakoko-naisuuteen ylipäätään liittyy eräitä vaikeasti rahassa mitattavia arvoja. Teknillisen korkeakoulun tarkastelussa onkin tämän takia pyritty arvioimaan ensisijaisesti todellisia kustannusvaikutuksia. Kuitenkin myös todellis-

136 137

ten rakennuskustannusten arviointiin liittyy raportin mukaan selkeitä epävarmuustekijöitä, koska kaikkien rakennustyyppien osalta ei tunneta kovinkaan tarkasti nykytilannetta ja koska rakentajien tulevaisuudessa tekemien valintojen arviointi ennakolta on vaikeaa – etenkin otettaessa huomioon uusien määräysten valin-tavaihtoehtoja lisäävät kompensointimahdollisuudet.

Kaiken kaikkiaan ministeriön reunahuomautukset kuitenkin edustavat sitä sääntelyviranomaisille tyypillis-tä linjaa, jossa huomio pyritään suuntaamaan pois sääntelyn kustannusvaikutuksista, ja kustannusvaikutuk-sia pääosin käsitellään varsin ylimalkaisesti, ohimennen ja yleensäkin vähättelevään sävyyn.75 Tähän palataan täsmällisemmin esimerkin kautta myös seuraavassa kappaleessa. Asian relevanssista johtuen tässä yhteydessä on kuitenkin tarpeen vielä kerran toistaa jo edellä todettu ydinongelma tässä asiayhteydessä: Tarkastellaanpa sääntelyä teknisten ratkaisujen toteutettavuuden tai kustannusvaikutusten perspektiivistä, kriittinen arvioit-sija kohtaa käytännössä aina yhden ja saman ongelman, jota tässä kutsutaan ”pienten purojen ongelmaksi”. Tällä viitataan siihen, että yksityiskohtainen sääntely muodostuu erittäin suuresta joukosta yksittäisiä mää-räyksiä, joista yksikään ei välttämättä yksinään tarkasteltuna näytä teknisiltä vaikutuksiltaan ja kustannus-vaikutuksiltaan mitenkään dramaattiselta. Tämä ongelma osaltaan vaikeuttaa liiallisen sääntelyn kritiikkiä ja toisaalta helpottaa aina uusien ohjeiden ja määräysten lanseeraamista. Toisin sanoen aina jonkun kohdis-taessa kritiikkiä tiettyyn sääntelyn yksityiskohtaan, sääntelyn puolustajat voivat vedota siihen, ettei lopulta näin pieni asia voi olla ratkaiseva kynnyskysymys laadukkaan ja kustannustehokkaan rakentamisen kannalta. Uutta sääntelyä näytetäänkin varsin säännönmukaisesti lanseerattavan suhteellisen pieninä osakokonaisuuk-sina tai yksittäisinä määräyksinä, jolloin voidaan hyödyntää sen läpi ajamisessa juuri mainittua argumenttia varsin pienistä vaikutuksista yksittäistapauksessa. Markkinoiden toimivuuden kuten teknisen toteutettavuu-den ja kustannusvaikutusten kannalta ongelma muodostuukin siitä kokonaisasetelmasta, jossa uusia määrä-yksiä ja ohjeita on jatkuvasti lisätty ja lisätään edelleen – tai ehdotetaan lisättäväksi.

Hyvä uusi asiaa koskeva esimerkki liittyy paloturvallisuuteen ja sen kehittämiseen. Tilastojen mukaan Suomes-sa tapahtuu noin 20 palokuolemaa miljoonaa henkeä kohden, kun vastaava luku esimerkiksi Ruotsissa on 14. Tutkimusten mukaan palon sytyttyä ihmisillä on aikaa poistua asunnostavain 2–3 minuuttia. Tähän havain-toon perustuen sisäasianministeriö ja pelastusalan järjestöt ovat julkisuudessa (mm. Rakennuslehti 14.2.2008) esittäneet, että paloturvallisuuden keskeiseksi lisääjäksi on nostettava automaattiset sammutusjärjestelmät, joilla voidaan ostaa sekä asukkaille että pelastajille lisäaikaa onnettomuustilanteessa. Tämän vuoksi onkin eh-dotettu, että automaattiset sammutusjärjestelmät tulisi säätää pakollisiksi kaikkiin uusiin asuntoihin. Onkin totta, että pääsääntöisesti kaikki tällaiset ehdotukset parantavat ainakin marginaalisesti jotakin ongelmaksi havaittua asiaa. Yleensä kaikilla terveellisyyteen, turvallisuuteen ja ympäristöystävällisyyteen pohjautuvilla argumenteilla sääntelyn lisäämiseksi onkin sinänsä hyvää tarkoittava päämäärä. Ministeri Vapaavuoren ta-voin voidaan kuitenkin kysyä, onko oikein että kaikki nämä sinänsä kannatettavat päämäärät lähes säännön-mukaisesti asetetaan asumisen kohtuuhintaisuuden tavoitteen edelle.

Asuntoministeri Vapaavuori onkin asettanut asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän esitykseen liittyen projek-tiryhmän selvittämään sellaisia rakentamis- ja kaavamääräyksiä, jotka mahdollisesti tarpeettomasti nostavat rakentamiskustannuksia. Samassa yhteydessä teetetään myös kansainvälisen vertailun suomalaisen sääntelyn kustannusvaikutuksista ennen niiden mahdollista muuttamista. Samassa yhteydessä ympäristöministeriössä on käynnistetty kokeilu, jonka tarkoituksena on hankkia kokemuksia kevennettyjen rakentamismääräysten soveltamisesta. Ministeriö on lähettänyt Helsingin, Tampereen, Turun, Lahden, Jyväskylän ja Oulun seudun kunnille kirjeen, jossa tarjotaan mahdollisuutta osallistua kokeiluun. Samalla kunnat voivat tehdä ehdotuk-

75 Samantyyppinen kustannusvaikutuksia vähättelevä sävy ilmenee sääntelystä vastaavien virkamiesten teksteistä myös monis-sa muissa yhteyksissä. Esimerkiksi ympäristöministeriötä edustava Laitinen kirjoittaa Asu & Rakenna -lehden numerossa 4/2006: ”On ensinnäkin erotettava toisistaan asuntojen hintataso ja rakennuskustannukset. Hintataso muodostuu yksityis-henkilöiden välisessä vanhojen asuntojen kaupassa. Uudesta asunnosta ollaan valmiit maksamaan jonkin verran enemmän kuin vieressä olevasta vanhasta asunnosta. Vaikka rakennuskustannukset laskisivat, asuntojen hinnat eivät siis putoaisi.”

136 137

sia siitä, millaisia kevennettyjä määräyksiä voitaisiin ottaa mukaan kokeiluun. Kokeilu yhdessä mainittujen selvitysten kanssa ovat osa normitalkoiksi nimettyä hanketta, jonka tavoitteena on asuntopoliittisen ohjel-matyöryhmän esitysten hengessä vaikuttaa kasvukeskusten asuntotarjontaan sekä asuntotuotannon kustan-nustehokkuuteen.

5.2.3. Sääntelyn kustannusvaikutukset: case energiatehokkuus ja energiatodistus

Aivan viime aikoina rakennusalan sääntelyä koskevassa keskustelussa ovat nousseet esille erityisen voimak-kaasti ilmastonmuutokseen ja energiatehokkuuteen liittyvät näkökohdat. Hallituksen esityksellä ja uudella lainsäädännöllä saatetaan voimaan direktiivi (20002/91/EY) rakennusten energiatehokkuudesta. Keskeise-nä sisältönä on rakennuksen omistajille tietyin poikkeuksin säädettävä velvollisuus hankkia ja esittää raken-nuksesta energiatodistus, kun rakennus tai sen osa on myynnissä tai vuokrattavana. Energiatodistus voidaan antaa rakennuslupamenettelyn yhteydessä, rakennuksen energiakatselmuksen yhteydessä, osana isännöitsi-jätodistusta tai erillisenä todistuksena. Eduskunta hyväksyi helmikuussa 2007 lain rakennuksen energiato-distuksesta sekä tähän liittyvät maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen ja lain rakennuksen ilmastointijär-jestelmän kylmälaitteiden energiatehokkuuden tarkastamisesta, ja uusi lainsäädäntö tuli voimaan vuoden 2008 alussa.

Uuden lainsäädännön keskeisenä tavoitteena on huomion kiinnittäminen rakennusten energiatehokkuuteen ja sen parantamiseen – ja tätä kautta alentaa rakennusten energiankulutusta. Esityksessä tavoitteena maini-taan myös uusiutuvien energialähteiden käytön edistäminen. Esityksen tavoitteet liittyvät siten selkeästi ym-päristövaikutuksiin. Yrityksiä koskevia tavoitteita ei esityksellä sinänsä ole, mutta sen sijaan sillä on välittö-miä yrityksiä koskevia kustannusvaikutuksia, sillä uusi velvoite koskee myös yksityisiä liike- ja palveluraken-nuksia. Toisaalta esityksessä todetaan, että valittu toteuttamisvaihtoehto, jossa pyritään energiatodistuksen antamisessa mahdollisuuksien mukaan hyödyntämään olemassa olevia, on omiaan alentamaan paitsi julkis-taloudellisia myös yrityksille aiheutuvia kustannuksia. Energiatodistusjärjestelmällä on myös välillisiä vaiku-tuksia energiasäästöön ja siten välillisesti yritysten aleneviin kustannuksiin

Kauppa- ja teollisuusministeriön sääntelyn yritysvaikutuksia arvioivan työryhmän (SÄVY) mukaan direk-tiivin valmistelun yhteydessä kiinnitettiin varsin laajasti huomiota energiatodistusjärjestelmän vaikutuksiin Suomen kannalta. Ehdotuksen vaikutuksia Suomen kannalta käsiteltiin tavanomaista perusteellisemmin myös U-kirjelmässä, jolla asiasta informoitiin eduskuntaa. Valmistelu organisoitiin siten, että sen yhteydes-sä syntyi tietoa myös yritysvaikutuksista: Suomen kannat direktiivikäsittelyssä valmisteltiin ympäristöminis-teriössä ja kauppa- ja teollisuusministeriössä, ja direktiiviehdotuksesta pyydettiin lausunnot muun muassa rakennusteollisuuden järjestöiltä. Koska direktiiviehdotus annettiin jo vuonna 2001, ei siihen vielä liittynyt komission nykyisen käytännön mukaista EU-tason vaikutusarviointia. Direktiivin täytäntöönpanoa valmis-teltiin kolmessa YM:n ja KTM:n asettamassa työryhmässä. Esityksessä ei mainita, mitkä tahot olivat edus-tettuina työryhmissä. Työryhmien ehdotuksia käsiteltiin kuulemistilaisuudessa, ja ne olivat laajalla lausun-tokierroksella. Lausunnonantajat luetellaan hallituksen esityksessä, ja niihin sisältyvät myös elinkeinoelämää edustavat tahot. Esityksessä kerrotaan myös, miltä osin esitystä tarkistettiin lausuntojen johdosta – tarkistus-ten olennaisena sisältönä on ehdotettavien uusien säännösten keventäminen. Myös tarkistetun lakiehdotuk-sen perusteella annettavat asetukset olivat myöhemmin erikseen lausunnolla, minkä jälkeen lisättiin mahdol-lisuus antaa energiatodistus energiakatselmuksen ja isännöitsijätodistuksen yhteydessä.

SÄVY-ryhmän raportin mukaan voidaankin todeta, että myös tämän hankkeen osalta pääasiallinen tieto yri-tysvaikutuksista syntyi laajapohjaisen valmistelun tuloksena: erityisesti kauppa- ja teollisuusministeriön ja yrityksiä edustavien tahojen mukanaolo valmistelussa takasi sen, että tietoa ehdotuksen ja sen toteuttamis-vaihtoehtojen taloudellisista ja yritysvaikutuksista saatiin. Lisäksi ympäristöministeriö tilasi Valtion talou-delliselta tutkimuskeskukselta VATTilta erillisen selvityksen ehdotuksen taloudellisista vaikutuksista. Tätä ei kuitenkaan mainita hallituksen esityksessä. Hallituksen esitykseen sisältyy kaikkiaan noin kolmen ja puolen sivun mittainen arvio vaikutuksista (taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ym-päristövaikutukset, yhteiskunnalliset vaikutukset). Tässä yritysvaikutukset käsitellään omana noin puolen

138 139

sivun mittaisena jaksonaan osana taloudellisia vaikutuksia; lisäksi yritysvaikutuksia käsitellään taloudelliset vaikutukset -osion ”yleistä” -jaksossa. Yritysvaikutusten keskeinen osa on energiatodistusjärjestelmästä yri-tyksille aiheutuvien kustannusten arviointi. Velvoitteen todetaan kohdistuvan ”varsin laajasti yksityisiin lii-ke- ja palvelurakennuksiin”. Kustannukset elinkeinoelämälle arvioidaan euromääräisesti 10 vuoden jaksolla, vuositasolla ja todistuskohtaisesti. Lisäksi lähinnä laadullisesti arvioidaan uuden velvoitteen merkitystä erik-seen uusien liike- ja palvelurakennusten rakentamisen osalta ja toisaalta olemassa olevan rakennuskannan kannalta. Energiasäästövaikutuksia arvioidaan lyhyesti sekä laadullisesti ja määrällisesti.

SÄVY-ryhmän kokonaisarvion mukaan rakennuksen energiatehokkuutta koskevan lainsäädännön valmis-telun yhteydessä hyödynnettiin laajapohjaisen valmistelun kautta saatavia tietoja ehdotuksen ja sen toteut-tamisvaihtoehtojen kustannusvaikutuksista ja muista vaikutuksista, myös yritysten osalta. Lisäksi ympäris-töministeriö tilasi erillisen selvityksen taloudellisista vaikutuksista VATTilta. Vaikutusten perusteellinen ar-viointi osana valmistelua on nähtävissä myös siinä, miten arviot yritysvaikutuksista on kirjattu hallituksen esitykseen: yritysvaikutukset kuvataan tiiviisti, mutta esityksestä ilmenevät olennaiset yritysvaikutukset niin määrällisesti kuin laadullisesti arvioituina. Kehittämisehdotuksena vaikutusarvioinnin kirjaamiseen liittyen voisi kuitenkin todeta, että arvioiden lähteiden ja niihin liittyvien oletusten mainitseminen olisi hallituksen esityksessäkin tarpeen – esityksen perusteluissa ei nyt lainkaan mainita, mihin lähteisiin esityksen hyvinkin täsmälliset kustannusarviot perustuvat, eikä esimerkiksi VATTin tekemää selvitystä mainita lainkaan. Yhte-nä erillisenä asiana eduskunta lisäksi kiinnitti huomiota energiatodistusten markkinoilla määräytyviin hin-toihin: tähän liittyy lausuma, jossa ”eduskunta edellyttää, että hallitus seuraa energiatodistuksista perittyjen maksujen kohtuullisuutta ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin”.

Eduskunnan ympäristövaliokunta jättikin jo talvella 2007 eduskunnalle mietintönsä rakennusten energia-tehokkuudesta. Pääosin yksimielisessä mietinnössä keskustelua herätti ennen muuta kysymys siitä, miksi kaikille uusille rakennuksille vaadittava energiatodistus on voimassa pientaloilla 10 vuotta, mutta yli kuu-den asunnon uudisrakennuskohteilla vain 4 vuotta. Kokoomuksen ryhmä jättikin tältä osin eriävän mieli-piteensä mietintöön, koska se katsoi, että tuleva käytäntö aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia asumiselle. Valiokunnan enemmistön näkemyksen mukaan säädöksen perusteena on se, että vasta neljän vuoden aikana selviää rakennuksen todellinen energiatehokkuus. Ensimmäinen energiatodistus annetaan nimittäin lasken-nallisin perustein rakennuslupavaiheessa. Rakennuksen käyttöönoton jälkeen jossakin vaiheessa pitäisi siis arvioida erikseen rakennuksen todellinen energiatehokkuus.

Esimerkiksi Rakennuslehdessä esitetyn kritiikin mukaan säädöksen tekee ongelmalliseksi se, että mikäli ra-kennus on rakennettu rakentamismääräysten mukaisesti ja sitä huolletaan asianmukaisesti, sen pitäisi samal-la automaattisesti olla myös energiatehokas – ainakin vanhaan asuntokantaan verrattuna. Tässä katsannossa kyse on lähinnä tarpeettomasta rahastusautomaatista tuleville energiatehokkuuden tarkastajille, ja enemmän tai vähemmän tarpeettomasta kuluerästä asukkaille. Myönteinen puoli ensimmäisen energiatodistuksen ly-hyessä voimassaoloajassa on se, että välinpitämätön kiinteistönhoito ja tarpeeton kulutus tulevat ilmi varhai-sessa vaiheessa. Tästä huolimatta Rakennuslehden mukaan on vaikea ymmärtää sitä, miksi rakennus pitäisi tämänkin jälkeen tarkastaa ainakin 20 kertaa elinkaarensa aikana. Käytännössä vastaus tähän kysymykseen piilee siinä, että valiokunnan suunnitelmissa oli jo mietintöä tehtäessä rakentamismääräysten huomattava li-säkiristäminen energiatehokkuusmääräysten osalta, mikä taas väistämättä kiristää myös energialuokituksia. Kun näin todennäköisesti myös tapahtuu, neljä vuotta saattaakin olla sopiva aika energiatodistuksen voi-massaololle, sillä käytännössä rakennuksen luokitus muuttuu tulevaisuudessa sitä mukaa, kun vaatimukset kiristyvät. Käytännössä tämä koskettanee jatkossa niin pientaloja kuin muitakin rakennuksia. Vaalien alla tätä ei kuitenkaan haluttu sanoa ääneen, koska suunnitelmissa oleva määräysten huomattava kiristäminen väistämättä aiheuttaa laajoille asukasjoukoille merkittäviä lisäkustannuksia ja pienentää siten heidän käytet-tävissä olevia tulojaan.

Vuoden 2008 alussa tulivat voimaan laki energiatodistuksesta ja laki rakennuksen ilmastointijärjestelmän kylmälaitteiden energiatehokkuuden tarkastamisesta. Laeilla saatettiin voimaan direktiivi rakennusten ener-giatehokkuudesta (2002/91/EY). Lisäksi vuoden 2008 alussa tulivat voimaan ympäristöministeriön ase-

138 139

tukset rakennuksen energiatodistuksesta ja energiatehokkuuden laskentamenetelmästä. Uudisrakentamisen energiatehokkuuden perusvaatimustaso määritellään ympäristöministeriön antamissa rakentamismääräyk-sissä. Suomen rakentamismääräyskokoelman osassa C3 (Rakennuksen lämmöneristys, määräykset) asetetaan rakennusten vaipparakenteita (mm. ulkoseinät, katto, ikkunat) koskevat lämmöneristysvaatimukset. Raken-nusten sisäilmastoa ja ilmanvaihtoa koskeva D2 asettaa vaatimuksen ilmanvaihdon poistoilmasta talteen otettavalle lämpömäärälle. Rakennuslupaa haettaessa on osoitettava, että suunniteltu rakennus toteuttaa ra-kentamismääräysten vaatimukset. Energiatehokkuusdirektiivin toimeenpanoon liittyen rakentamismääräys-kokoelman osat C3, D2, D3 ja D5 on siksi uudistettu. Olemassa olevan rakennuskannan energiatehokkuut-ta edistetään korjaus- ja energia-avustuksilla, jotka on tarkoitettu pien-, kerros- ja rivitaloille.

Edellä mainitussa energiatehokkuus- ja energiatodistusasiaa osaltaan käsittelevässä SÄVY-ryhmän raportissa kehittämisehdotuksena vaikutusarvioinnin kirjaamiseen liittyen todetaan siis, että arvioiden lähteiden ja nii-hin liittyvien oletusten mainitseminen olisi hallituksen esityksessäkin tarpeen – esityksen perusteluissa ei nyt lainkaan mainita, mihin lähteisiin esityksen hyvinkin täsmälliset kustannusarviot perustuvat, eikä esimer-kiksi VATTin tekemää selvitystä taloudellisista vaikutuksista mainita lainkaan. SÄVY-ryhmän kannanotto on varsin maltillisesti muotoiltu, mikä johtunee osin siitä, että ko. asiassa ylipäätään kuultiin varsin laajasti eri sidosryhmiä ja tarkasteltiin myös yritysvaikutuksia – mitä kaikissa eri sektoreiden sääntelyhankkeissa ei tehdä lainkaan. Valitettavan yleiseltä näyttääkin se, että taloudellisia vaikutuksia koskevilla selvityksillä – jos niitä ylipäätään on tehty – ei juurikaan ole vaikutusta sääntelyviranomaisten ambitioihin, eikä voida sulkea pois sitäkään, että ko. selvityksiä tehdään lähinnä muodon vuoksi. Tähän viittaa esimerkiksi se, että viraston nimenomaisesti pyytäessä tiettyjä rakennusalan sääntelyn taloudellisten vaikutusten arviointiin liittyviä val-misteluasiakirjoja, näitä ei voitu toimittaa, koska henkilöstövaihdosten ja muiden syiden takia oli epäselvyyt-tä siitä, kenen hallussa asiakirjat nykyisin ovat tai missä ne ovat. Tämä ei viittaa siihen, että ko. asiakirjoilla voisi olla huomattava painoarvo asian valmistelussa.

Niitä asiakirjoja, jotka virasto on saanut haltuunsa ja jotka liittyvät esimerkiksi edellä kuvattuun energiate-hokkuuspakettiin, näyttäisi leimaavan edellä esitetty kustannusvaikutuksia jo lähtökohtaisesti vähättelevä yleissävy. Esimerkiksi perustelumuistiossa 16.5.2007 rakentamismääräyskokoelman osien C3, C4 ja D2 uu-simisesta todetaan, että ”energiapaketin kustannusvaikutukset nykyiseen tasoon verrattuna ovat kohtalaisen pienet. Alustavien selvitysten mukaan tiukennuksen kokonaisvaikutukset ovat enintään muutaman prosen-tin suuruusluokkaa. Tarkemmat selvitykset kustannusvaikutuksista ovat valmisteilla.” Perustelumuistiossa 19.6.2007 rakentamismääräyskokoelman osien C3, D3 ja D5 uusimisesta taas todetaan, että ”Ehdotetut muutokset eivät aiheuta olennaista rakennuskustannusten nousua. Vaatimustaso ei tässä vaiheessa ole varsi-naisesti muuttunut ja vaatimukset täyttävien suunnitteluratkaisujen joustoa on entisestä lisätty. Tämä edes-auttaa kustannustehokasta rakentamista”.

Perustelumuistioiden tausta-aineistona olevassa Tampereen teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laitoksen tutkimuksessa ”C3 ja D2 muutosten kustannusvaikutukset” todetaan (s. 9) täsmällisemmin otta-en, että asuin- ja palvelurakennuksissa lisäys C3 ja D2 -muutoksista johtuen on yhteensä noin 1,2 miljar-dia markkaa (200 m€) vuodessa. Tämä on keskimäärin noin 2,5 prosentin lisäys rakennuskustannuksiin. Kuitenkin taloissa, joissa ei aikaisemmin ole tehty koneellista ilmanvaihtoa lämmön talteenotolla, voi ra-kennuskustannusten kasvu olla 3–6 %. Raportin mukaan näkyvimmät ja kalleimmat muutokset liittyvät-kin nimenomaan ilmanvaihtojärjestelmän muutoksiin. Raportin mukaan kaikkien esitettyjen rakennus- ja ylläpitokustannusten nykyarvot 50 vuoden ajalta 4 prosentin reaalisella laskentakorolla ovat yhteensä 1,3 miljardia markkaa yhden vuoden uudistuotantoa kohden. Kun otetaan huomioon myös arviot säästetystä voimalaitostehosta sekä vähentyneistä huonon sisäilman aiheuttamista kustannuksista saadaan kaikkien kus-tannusten nykyarvoksi 50 vuoden ajalta vajaat 400 miljoonaa markkaa vuosituotantoa kohden. Raportin arvion mukaan suunnilleen vuonna 2040 lisäkustannusten ja kustannussäästöjen kassavirta muuttuisi posi-tiiviseksi. Sen sijaan kaikkien lisäinvestointien yksinkertainen takaisinmaksuaika esitetyillä oletuksilla olisi noin 70 vuotta.

140 141

Onkin tärkeää muistaa jo edeltävässä kappaleessa esille otettu perusongelma, joka on nimetty ”pienten pu-rojen ongelmaksi”: sääntelyä ja sen lisäämistä on perin helppo puolustella yksittäistapauksessa sillä, että juuri tästä nimenomaisesta säädöksestä tai toimenpiteestä ei yksinään aiheudu kovinkaan suuria vaikutuksia – ja sivuuttaa sääntelyn jatkuvan lisäämisen kumulatiiviset vaikutukset. On myös muistettava se varsin usein si-vuutettu seikka, ettei sääntelyn lisäämisen vaikutuksissa ole kyse pelkästään kustannusten lisääntymisestä si-nänsä – vaan myös sääntelyn jatkuvan lisääntymisen markkinoita vääristävistä vaikutuksista.

Kilpailuvirasto on jo aikaisemminkin kiinnittänyt omissa lausunnoissaan huomiota oikealla tavalla esille tuotujen vaihtoehtojen ja vaikutusten arvioinnin tärkeyteen sekä tämän vaikutusarvioinnin tehostamisen tarpeeseen. Virasto on erityisesti kiinnittänyt huomiota siihen, että yleisesti ottaen taloudellisten vaikutus-ten arviointi on vähäistä ja keskittyy liiaksi mahdollisesti koituvien kustannusten analyysiin. Vaikutusarvi-oinnin osalta Kilpailuvirasto on halunnut korostaa taloudellisten, erityisesti markkina- ja kilpailuvaikutus-ten arvioinnin merkittävyyttä. Taloudelliset, mukaan luettuna kilpailulliset, vaikutukset voivat ilmetä ennen muuta kysyntä- ja tarjontaolosuhteissa tai suoraan kilpailuprosessin tasolla. Mahdolliset vaikutukset voivat liittyä esimerkiksi yritysten kustannuksiin, kilpailuasemaan, teknologiseen kehitykseen, alalle tulon estei-siin, kannustimiin sekä markkinoiden keskittymiseen. Riittävän aikaisin toteutetuilla vaikutusarvioinneilla (kustannus-hyöty-analyyseillä, tms.) voidaan tunnistaa muun muassa mahdolliset kilpailuesteet sekä lisätä todennäköisyyttä siitä, että sääntelyssä suositaan yleisesti ottaen sellaisia ratkaisuja, jotka eivät tarpeettomas-ti tai liiallisesti rajoita kilpailua. Huolellista etukäteisarviointia tukee osaltaan myös se, että lainsäädännön tai sääntelyn kautta luodut kilpailunrajoitukset voivat olla vaikutuksiltaan jopa haitallisempia kuin yritysten aikaansaamat kilpailunrajoitukset.

Hyvä virastolle kerrottu yksittäinen rakennusalaa koskeva esimerkki laajamittaisen ja monimutkaisen sään-telyjärjestelmän markkinoita vääristämään pyrkivistä vaikutuksista liittyy energiatehokkuuden nimissä an-nettuihin uusiin eristävyysmääräyksiin. Energiatehokkuuden nimissä rakennuksista halutaan tehdä mah-dollisimman tiiviitä ja hyvin eristäviä, mikä tarkoittaa muun ohella käytännössä yleensä eristeiden määrän merkittävää lisäämistä seinärakenteissa. Tämän seurauksena rakennuksista tulee ”pulloja”, jotka eivät hengitä riittävästi ilman apulaitteita. Tämä tarkoittaakin sitä, että rakennuksiin on samalla asennettava entistä suu-rempia ja tehokkaampia ilmanvaihtokoneita ja -laitteistoja. Nämä laitteistot taas yhdessä yhä paksumpien seinärakenteiden kanssa käytännössä vähentävät rakennusoikeutta, mikä tarkoittaa rakennusliikkeen myyn-titulojen vähenemistä ja asukkaan käytettävissä olevan pinta-alan pienenemistä. Tätä ongelmaa taas on yri-tetty korjata säännöksellä, jonka mukaan yli 250 millimetrin paksuista seinää ei lasketa rakennusoikeuteen. Tämän seurauksena taas kivi- ja tiilitalot saavat joka tapauksessa lisää rakentamisoikeutta riippumatta niiden energiatehokkuudesta, koska näiden seinät ovat yleensä mainittua raja-arvoa paksummat. Näin ollen tältä osin sääntely ei edesauta toteuttamaan niitä päämääriä, joilla sääntelyä alun perin perusteltiin. Samalla lop-putulos on ristiriidassa puurakentamisen edistämistä koskevien tavoitteiden kanssa.76

Tämä kuvaa hyvin sääntelyn ongelmia myös kilpailuneutraliteettinäkökulmasta. Tässä mielessä energiate-hokkuuden nimissä kiristyneisiin ja ehkä edelleen kiristyviin määräyksiin liittyy myös muita toistaiseksi lä-hinnä potentiaalisia ongelmia. Jos eristävyysmääräyksiä energiatehokkuuden nimissä halutaan edelleen kiris-tää, lopputuloksena voi olla tilanne, jossa kelvollisia eritysmateriaaleja ylipäätään on vain yksi tai ehkä kaksi. Tosiasiallisen monopolitilanteen muodostuminen eristysmarkkinoille taas väistämättä johtaisi rakentamis-kustannusten ja hintojen nousuun. Tällaisen tilanteen syntymistä puolestaan olisi pakko yrittää estää – ar-vatenkin lisäsääntelyllä. Samaan lopputulokseen voisi johtaa myös se, että liiallinen eristävyys jo sinänsä tai käytetty eristysmateriaali erikseen todettaisiin myöhemmissä tutkimuksissa kuitenkin ongelmalliseksi esi-merkiksi terveysnäkökohtien takia. Nykyisessä institutionaalisessa viitekehyksessä sääntelyn ongelmia yritet-täisiin todennäköisesti jälleen korjata lisäsääntelyllä, joka taas voi muista ja vielä vaikeasti nähtävissä olevista

76 Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan eristeteollisuuden johtavat toimijat pyrkivätkin toimialajärjestöjensä kautta voimakkaasti vaikuttamaan Euroopan komissioon eristävyysmääräysten tiukentamiseksi.

140 141

syistä johtaa uuteen umpikujaan. Kaikesta tästä huolimatta erityisesti ilmasto- ja energianäkökohdat ja nii-hin liittyvien ongelmien korjaamisen tarve näyttää samalla avaavan oven täysin auki sääntelyn jatkuvalle li-säämiselle myös tulevaisuudessa, mitä käsitellään yksityiskohtaisemmin seuraavassa kappaleessa.

5.2.4. Ilmastonmuutos ja rakennusalan sääntelyn seuraava suuri makroaalto?

Asumisen ja rakentamisen julkinen sääntely näyttäisi siis olennaisesti lisääntyvän ja kiristyvän tulevaisuu-dessa erityisesti ilmastonmuutokseen ja energiatehokkuuteen liittyvien näkökohtien takia. Tämän taus-talla on se, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen vuoden 1990 tasosta 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä. Tavoite on erittäin kunnianhimoinen, mut-ta nyt käytettävissä olevien tietojen perusteella sekään ei tule riittämään. On erittäin todennäköistä, että Suomi osana kansainvälistä yhteisöä tulee sitoutumaan vielä huomattavasti suurempiin päästövähennyk-siin vuoden 2020 jälkeiselle ajalle, minkä asettamat haasteet ovat huomattavia, eikä uusiin tavoitteisiin päästä helpolla. Itse asiassa Euroopan komissio julkistikin 23.1.2008 laajan nk. ilmastopaketin, joka saat-taa myös asumisen ja rakentamisen muun muassa päästökaupan piiriin sekä muutoinkin kiristää alan säännöksiä ja vaatimuksia hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi edelleen. Tavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan monia toisiaan täydentäviä keinoja: energian säästämistä, energian käytön tehostamista uusien tekniikoiden avulla, rakennusten aikaisempaa parempaa eristämistä sekä aikaisempaa ympäristöystävälli-sempien lämmitysmuotojen valitsemista ja siihen kannustamista.

Asuntoministeri Jan Vapaavuori on käsitellyt tätä tematiikkaa – osin myös komission myöhemmin julkis-tettua ilmastopakettia ennakoiden – varsin laajasti merkittävässä linjapuheessaan Kiinteistö- ja rakennus-foorumissa 19.11.2007. Vapaavuoren mukaan on selvää, että tähänastiset toimenpiteet ovat olleet riittä-mättömiä ja että jatkossa tarvitaan syvällisiä muutoksia niin energiajärjestelmiimme, toimintatapoihimme kuin elämäntapaamme. Selvää on myös, että tavoitteisiin ei päästä pelkästään päästökaupan piirissä olevan sektorin toimenpiteillä, vaan päästöjä pitää olennaisesti vähentää muuallakin - erityisesti liikenteessä ja kiinteistöjen käytössä. Edelleen Vapaavuoren mukaan on tärkeää havaita, että ilmastosyiden lisäksi monet muut seikat, kuten energian saatavuuden varmistaminen ja maan kilpailukyvyn turvaaminen, puoltavat nykyistä tehokkaampaa energiankäyttöä kaikkialla yhteiskunnassa.

Vapaavuoren mukaan Suomessa on saavutettu hyviä tuloksia rakennusten energiatehokkuuden paranta-misessa. Tiukennetuilla energiamääräyksillä on viime vuosikymmeninä merkittävästi parannettu raken-nettujen talojen energiatehokkuutta. Esimerkiksi asuntojen osalta nykyinen 2,7 miljoonan asunnon asun-tokantamme kuluttaa lämmitykseen yhtä paljon energiaa kuin mitä kului 1,7 miljoonan asunnon läm-mittämiseen vuonna 1970. Viimeksi määräyksiä tiukennettiin noin neljä vuotta sitten, jolloin tavoitteena oli vähentää uudisrakennusten energiankulutusta 25–30 %. Tavoite itsessään on toteutunut, mutta osoit-tautunut jo nyt riittämättömäksi, koska samaan aikaan tapahtunut kokonaisvolyymin kasvu on syönyt saavutetut säästöt. Kasvaneessa energiankulutuksessa on pääosin ollut kyse elintason kasvusta, joka näkyy muun muassa suurempana asumisväljyytenä ja viihtyisimpinä olosuhteina. Jatkossa tämä elämänlaadun parantaminen pitää Vapaavuoren mukaan hoitaa nykyistä pienemmällä kokonaisenergiankulutuksella. Kaikesta kehityksestä huolimatta rakennusten kokonaisenergiankulutus koko Suomen energiankäytöstä on peräti noin 40 prosenttia ja kasvihuonekaasupäästöistä noin 30 prosenttia.

Vapaavuoren mukaan säästöpotentiaali asumisessa ja rakentamisessa onkin huomattava, ja valitettavasti Suomi on jäänyt tällä sektorilla jälkeen muista Pohjoismaista ja eräistä Keski-Euroopan maista. Esimer-kiksi Ruotsissa ja Norjassa juuri voimaan tulleet määräykset ovat selvästi Suomen nykyisiä vaatimuksia tiukemmat. Matalaenergiarakentamisesta on viimeaikoina tehty lukuisia kansallisia ja kansainvälisiä sel-vityksiä, joiden mukaan se on jo nyt kokonaistaloudellisesti edullista. Tästä huolimatta se ei ole markki-navetoisesti edennyt riittävästi. Suomeen onkin viime vuosina rakennettu vain joitakin satoja matalaener-giaomakotitaloja. Rakentamisvaiheessa maksettavien investointikustannusten painoarvo näyttää edelleen olevan liian merkityksellinen suhteessa myöhemmin saataviin säästöihin. Vapaavuoren mukaan näyttää-

142 143

kin ilmeiseltä, että laajamittaiseen matalaenergiarakentamiseen voidaan päästä vain säädöspohjaisella oh-jauksella, jota vapaaehtoiset ja muut olemassa olevat järjestelmät sekä energiatodistuskäytäntö tukevat.

Asuntoministeri Vapaavuori on tämän pohjalta käynnistänyt ympäristöministeriössä valmistelut rakenta-misen energiamääräysten olennaiseksi tiukentamiseksi. Tarkoituksena on kiristää määräyksiä 30–40 pro-sentilla ja ohjata rakentajia näin kohti matalaenergiaratkaisujen käyttöönottoa. Uudet säädökset on tar-koitus saattaa voimaan vuoden 2010 alusta. Ne on kuitenkin tarkoitus antaa jo vuonna 2008, jotta alan toimijoille jää riittävästi aikaa varautua uusiin määräyksiin. Valmistelun yhteydessä selvitetään sekä lain-säädännölliset että markkinaehtoiset teknisesti toimivat energiatehokkuuden parantamistoimet, niiden vaikuttavuudet sekä kustannustehokas kohdentaminen ja mitoittaminen. Lisäksi selvitetään matalaener-giarakentamiseen liittyvät tekniset, taloudelliset ja toiminnalliset epävarmuustekijät. Suunnitelluilla ener-giamääräysten tiukennuksilla arvioidaan vähennettävän uudisrakennusten tuottamia kasvihuonekaasu-päästöjä noin kahden prosentin verran vuonna 2020 tarkasteluna. Säästövaikutus jatkuu ja samalla voi-mistuu siitä eteenpäin. Myös muiden kuin asuinrakennusten energiankulutusta on tarpeen alentaa.

Vapaavuoren mukaan ilmastonmuutoksen torjumisen kannalta tärkeintä on parantaa rakennusten ener-giatehokkuutta. Tästä huolimatta ei ole lainkaan samantekevää miten rakennuksen tarvitsema lämpö tuo-tetaan. Siksi on syytä kiinnittää huomiota myös energian tuotantotapaan ja energiaresurssien riittävyy-teen. Kansantalouden kannalta olisi muun muassa perusteltua käyttää kallisarvoista sähköä ennemmin teollisuuden tarpeisiin kuin talojen lämmittämiseen. Silti pääperiaattena tulee jatkossakin olla, että lopul-lisen valinnan eri lämmitysmuotojen välillä tekee kuluttaja itse. Periaatteesta tulee kuitenkin voida poi-keta silloin, kun perusteet ovat ilmeisen vahvoja. Ympäristöministeriössä on tämän pohjalta aloitettu sää-dösvalmistelu toisaalta suoran sähkölämmityksen rajoittamiseksi ja toisaalta kaukolämmön käytön edis-tämiseksi.

Suoraan sähkölämmitykseen on viimeaikaisessa keskustelussa suhtauduttu kielteisesti. Sitä on jopa esitetty kokonaan kiellettäväksi uudisrakentamisen yhteydessä, mille onkin Vapaavuoren mukaan olemassa lähtö-kohtaisesti relevantit perusteet. Suoran sähkölämmityksen kieltämisen sijasta on kuitenkin luontevampaa ja kilpailuoikeudellisesti ongelmattomampaa asettaa Ruotsin mallin mukaisesti näille taloille vaatimuksia uusiutuvista lisälämmönlähteistä tai muilla tavoin lämmitettäviä taloja paremmasta lämmöneristyksestä. Myös tätä koskeva valmistelu on aloitettu ympäristöministeriössä. Kaukolämmön hyödyntämisen suhteen Suomessa on pitkät perinteet. Sähkön tuotannon hukkalämmöstä tuotettava kaukolämpö onkin yksi ym-päristöystävällisimpiä energiamuotoja. Se on käyttäjälleen vaivaton, ilmanlaadun kannalta myönteinen ja myös taloudellisesti järkevä vaihtoehto, jos sitä rakennettaessa on varmuus riittävästä käyttäjämäärästä.

Ympäristöministeriössä on tämän johdosta käynnistetty maankäyttö- ja rakennuslain muutoshanke, jol-la tullaan tekemään mahdolliseksi määrätä uudisrakennusten kaukolämpöverkkoon liittämisestä sellaisen alueen asemakaavassa, jolla on olemassa kaukolämpöverkko tai jolle sellainen on suunniteltu rakennetta-vaksi. Kohtuuttomuuksien välttämiseksi tullaan Vapaavuoren mukaan säätämään tietyistä poikkeuksista mainittuun pääsääntöön. Esimerkiksi liittymisvelvollisuutta ei luonnollisestikaan tule olemaan, jos raken-nuslupaa haettaessa alueella ei vielä ole valmista kaukolämpöverkkoa, johon liittyminen olisi mahdollista. Syytä kaukolämmön piiriin pakottamiseen ei liene myöskään maalämmöllä lämmitettävien talojen osalta edellyttäen, että lämmitystarve on mitoitettu oikein.

Vapaavuoren mukaan rakennuksia koskevan energiansäästön kannalta olemassa oleva rakennuskanta on uudisrakentamista isompi ja vaikeampi haaste. Rakennuskannan hitaan uudistumisen takia tähän haastee-seen on kuitenkin välttämätöntä vastata. Energiansäästökeinojen toteuttaminen olemassa olevaan raken-nuskantaan on sekä teknisesti että juridisesti haasteellista. Eri aikakausien rakennukset ovat yksilöitä niin teknisesti, arkkitehtonisesti kuin kaupunkikuvallisestikin. Kaikille rakennuksille yleisesti sopivia tehostus-ratkaisuja on vaikea löytää, vaan ne edellyttävät rakennuskohtaista harkintaa. On myös hyvä huomata, että merkittävä osa ns. vanhasta asuntokannasta on varsin uutta. Suomen rakennuskannassa on kuitenkin runsain mitoin korjausvelkaa, joka joudutaan lähivuosikymmenten aikana lunastamaan. Tässä yhteydes-

142 143

sä jokainen tilaisuus on pyrittävä hyödyntämään parantamalla samalla korjauksen kohteena olevan raken-nuksen energiatehokkuutta: ”Yksi tapa, jolla voidaan edetä nopeastikin, on energiatehokkuusnäkökulman sisällyttäminen nykyistä vahvemmin niihin taloudellisiin tukiin, joilla edistetään olemassa olevan asuinra-kennuskannan korjaamista”.

Vapaavuoren mukaan tähän liittyen tarvitaan hyviä toimintamalleja ja käytänteitä esimerkiksi lämmön talteenoton edistämiseksi kerrostaloissa sekä uusiutuviin energialähteisiin siirtymiseksi pientaloissa. Va-paavuoren mukaan ilmastonmuutoksen hallinta on joka tapauksessa niin painava asia ja Suomen kansain-väliset velvoitteet niin vaativia, että korjausrakentamista koskevien määräysten tai ohjeiden kehittämistä-kään ei voida sulkea kokonaan pois laskuista: kysymykseen voisi tulla esimerkiksi jonkinlainen energiate-hokkuuden parantamisvelvoite perusparannusten yhteydessä, joskin tätä koskeva mahdollinen säädösval-mistelu vaatii kuitenkin tuekseen vielä runsaasti tutkimustyötä.

Esimerkiksi Rakennuslehden (29.11.2007) tulkinnan mukaan asuntoministeri Vapaavuori asettikin linja-puheessaan pääosin EY:n ilmasto- ja ympäristöpolitiikkaan perustuen erittäin tiukat energiansäästötavoit-teet suomalaiselle rakentamiselle. Rakennusten energiatehokkuusmääräyksiä kiristettiin viimeksi vuon-na 2003, mutta toteutuneet säästöt eivät kuitenkaan riitä, koska asuntojen määrä on lisääntynyt ja koko kasvanut. Silti tavoite säästää edelleen lisää 30–40 % on erittäin tiukka, ja asuntorakentamista ohjataan-kin varsin voimakkaasti kohti matalaenergiarakentamista. Rakennuslehden näkemyksen mukaan taustalla näyttäisi olevan ajatus siitä, että vapaaehtoisin toimenpitein tavoitteisiin ei päästä, joten tavoitteiden saa-vuttaminen on varmistettava tiukkojen ja nopeasti voimaan astuvien säädösten kautta. Säädökset anne-taankin jo vuoden 2008 aikana ja ne tulevat voimaan vuoden 2010 alusta. Nyt rakennuttajat, rakentajat ja rakennusteollisuus asetetaankin tiukan haasteen eteen säädösteitse, vaikka nämä olisivat periaatteessa voineet edetä tähän suuntaan jo aikaisemminkin vapaaehtoisesti.

Rakennuslehden mukaan rakennusteollisuudelle jää käytännössä vajaat kaksi vuotta aikaa ottaa käyttöön uu-det määräykset asuntorakentamisessa. Tiukka aikataulu vaatii etenkin rakennustuoteteollisuudelta nopeaa suunnanmuutosta. Lisäksi pientalojen tuotannossa ja rakentamisessa jouduttaneen pohtimaan kategoristen prosenttien lisäksi myös mahdollisia luokituksia eri osa-alueille, sillä varsinkin 30 prosentin rajan yli mene-vät säästötavoitteet ovat pientaloteollisuuden mukaan erittäin haasteellisia. Myös Rakennuslehden mukaan suurin haaste on kuitenkin jo olemassa olevan rakennuskannan energiatehokkuuden kehittäminen, kun asuntokanta uusiutuu vain runsaan prosentin verran vuodessa. Ministeriön onkin käytännössä tuotava ener-giansäästöön ja korjausrakentamiseen sellaisia tuntuvia kannusteita tavoitteiden saavuttamisen tueksi, että taloyhtiöt todella saataisiin luopumaan tunnetusti varauksellisesta asenteestaan merkittäviä kustannuksia ai-heuttaviin korjauksiin. Tulosten saavuttaminen ilmastonmuutoksen torjunnassa edellyttää joka tapauksessa huomion kiinnittämistä myös jo olemassa olevaan rakennuskantaan korjausrakentamisen yhteydessä, sillä uudisasuntojen osuus koko asuntokannasta on varsin pieni ja niissä säästöpotentiaali on muutoinkin suh-teellisen vähäinen vanhoihin rakennuksiin verrattuna.

Ilmastonmuutoksen torjunta rakennusalalla on kouluesimerkki siitä, että runsaan sääntelyn seurauksena ja tuloksena on kärjistäen ilmaisten tilanne, jossa markkinataloudelle ominainen peruslähtökohta on käänty-nyt paljolti päälaelleen: uusia parempia ratkaisuja ei kehitetä niinkään toimijoiden omista aloitteista vaan enemmänkin viranomaisten aloitteesta tai määräyksestä. Tällä huomiolla ei tietenkään haluta kiistää aiheen pakottavuutta eli ilmeisiä tarpeita ryhtyä konkreettisiin toimenpiteisiin ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Sen sijaan halutaan kiinnittää huomiota siihen kulttuuriseen noidankehään, jota voidaan kuvata kärjistäen seuraavasti: Rakennusalan toimintakäytänteisiin niin Suomessa kuin muuallakin on ilmeisen syvään juurtu-nut yleinen passiivisuus kehittää parempia tuotteita, palveluita ja toimintakäytäntöjä, mihin Rakennuslehtikin epäsuorasti edellä mainitussa artikkelissaan viittaa. Tähän taas on etsitty vastalääkkeitä erityisesti laadullisen ja toiminnallisen minimitason määrittelevien julkisten määräysten kautta. Samalla kuitenkin lisääntyvä julkinen sääntely on ilmeisesti entisestään heikentänyt alan motivaatiota yrittää itse parantaa laatua, mitä on jälleen paikattu tiettyihin yksittäiskysymyksiin liittyvällä lisäsääntelyllä.

144 145

Lopputuloksena tästä on suunnitelmataloudelle ominaisia piirteitä: avainasemassa alan kehityksen kannalta ei ole esimerkiksi teknologiayrityksille ominainen voimakas pyrkimys kehittää uusia ratkaisuja ja toimivampia ja edullisempia tuotteita asiakkaille vaan viranomaisten kirjoituspöytätyöhön perustuva näkemys alan keskeisistä kehittämistarpeista. Ongelmana tällaisessa asetelmassa on se, että sinänsä hyvää tarkoittavilla kehittämisam-bitioilla on krooninen pyrkimys irtautua teknisistä ja taloudellisista realiteeteista erilaisten idealististen perus-telujen suuntaan, jolloin taas tapahtuu helposti ylilyöntejä ainakin yksittäisissä kysymyksissä. Ilmastonmuu-toksen torjuntaan aivan viime aikoina liittyneen sinänsä ehkä vilpittömänkin innostuksen hengessä välineiksi tähän on niin julkisuudessa kuin valtionhallinnossakin esitetty mitä erilaisempia keinoja. Yhdeksi keinoksi on jopa korkeimpien päättäjien toimesta esitetty suoran sähkölämmityksen kategorista kieltämistä (Rakennuslehti 25.10.2007). Toiseksi keinoksi taas on esimerkiksi esitetty, että tulevaisuudessa asuin- ja toimistorakennukset pi-dettäisiin esimerkiksi käytävien ja vastaavien tilojen osalta lämmittämättöminä myös talvella. Rakennuslehdessä 24.1.2008 todetaankin aiheellisesti, että ”paluu kivikaudelle” epäilemättä ratkaisisi energiaongelmat kerralla, mutta ehkä silti on ensin syytä miettiä esimerkiksi taloteknisten ratkaisujen tarjoamia mahdollisuuksia.

Kuvatut sääntelyyn liittyvät ongelmat eivät koske vain valtion keskushallinnon määräyksiä tai ohjeita kuten rakentamismääräyskokoelmaa. Lisäksi muun muassa kunnallisen tason eräillä määräyksillä tai ohjeilla voi olla huomattava merkitys alan markkinoiden toimivuuden kannalta, koska ne tuovat mukanaan myös mainittuja suunnitelmatalouteen viittaavia piirteitä. Tästä esimerkkinä on esiin nostettu se, että tietyissä tapauksissa kun-nalliset kaavamääräykset saattavat sisältää hyvin yksityiskohtaisia määräyksiä sallituista materiaaleista, väreistä, muodoista, lampuista, ulkovarusteista, kasveista ja niin edelleen; erityisen huolestuttavina kilpailun toimivuu-den kannalta voidaan pitää tapauksia, joissa kaavamääräyksissä on suoraan nimeltä mainittu ”sallittu” materi-aali-, maali- tai varustetoimittaja sekä tämän tuotetyyppi.

Toinen usein esiin nostettu esimerkki suunnitelmatalouden piirteisiin viittaavista kunnallisen tason määrä-yksistä liittyy Helsingin kaupungin asuntojen keskipinta-alavaatimuksiin. Helsingin valtuusto päätti neljä vuotta sitten tehdyssä asunto-ohjelmassa, että seuraavan viiden vuoden aikana kaupungin asuntotuotannossa pyritään 75 neliön keskipinta-alaan. Tavoite ei kuitenkaan koske erityisasumista, kuten opiskelija-asuntoja. Päätöksen sisältö muuttui kaksi vuotta myöhemmin silloisen apulaiskaupunginjohtajan aloitteesta siten, että sääntö koskee jokaista tonttia erikseen ja myös vuokra-asuntotuotantoa. Valtuuston julkilausuttu tavoite oli lisätä perheasuntojen tarjontaa Helsingissä asumisväljyyden lisäämiseksi ja samalla jarruttaa hyvätuloisten per-heiden muuttoa naapurikuntiin. Käytännössä määräys on osaltaan vaikuttanut siihen, että erityisesti kaikkein kysytyimpien pienten vuokra-asuntojen rakentaminen on merkittävästi vähentynyt. Sen sijaan rakennuttajilla on tälläkin hetkellä tyhjinä runsaasti suuria asuntoja. Uuteen Helsingin maankäytön ja asumisen ohjelmaan on nyt tiettävästi kirjattu lievemmässä muodossa, että 75 neliön sääntöä sovellettaisiin alueittain eikä se kos-kisi vuokra-asuntotuotantoa.

Helsingin Sanomien 15.12.2007 artikkelin mukaan keskipinta-alasäännöstä aikoinaan kaupungin johdossa päättämässä ollut asuntoministeri Jan Vapaavuori onkin sittemmin muuttanut näkemystään asiasta ja moittii nyt Helsingin asuntopolitiikkaa ja kehottaa kaupunkia luopumaan uusien asuntojen kokoa koskevista mää-räyksistä, koska sääntö on vahingollinen pääkaupunkiseudun asuntotilanteen ratkaisemisen kannalta johtaes-saan osaltaan siihen, että asuntoja rakennetaan nyt liian vähän ja hinnat nousevat. Erityisen haitallinen kaa-vamainen sääntö on vuokra-asunnoille, koska niissä kysyntä kohdistuu lähes yksinomaan pieniin asuntoihin; suurissa asunnoissa vuokrat nousevat yksinkertaisesti liian korkeiksi ko. asuntoja tarvitseville. Artikkelin mu-kaan Vapaavuori on erityisen huolissaan Helsingin uudesta maankäytön ja asumisen ohjelmasta, jossa keski-neliösääntö on edelleen mukana. Vapaavuori arvosteleekin uutta ohjelmaa varsin selväsanaisesti: ”Asumisväl-jyyttä ei voi kasvattaa hallinnollisilla toimilla. Me emme elä DDR:ssä. Elintason nousu ja asuntojen hintake-hitys ohjaavat asumisväljyyden kehitystä”.

Eräs alaa työkseen tarkkaileva ja sen toimintaympäristöä hyvin tunteva pitkän linjan virkamies kiteyttikin edellä kuvatun ydinongelman siten, että rakennusalan suhteen Suomessa elää sitkeä sääntelyajattelun perin-ne. Täältä puuttuu melkein täysin usko markkinoiden kykyyn ratkaista ongelmia, ja tämän puutteen korvaa aina yksittäiskysymyksissä esille nouseva vakaa usko keskusjohtoiseen virkamiessuunnitteluun ja julkisen oh-

http://www.hs.fi/haku/?haku=Jan+Vapaavuori

144 145

jauksen paremmuuden periaatteeseen – ja kyse on edellä esitetyllä tavalla vaikeasti murrettavasta kulttuurisesta noidankehästä. Mainitulle keskusjohtoiselle virkamiessuunnittelulle ovat ominaisia muutamat sitä tyypillises-ti luonnehtivat piirteet, joista ehkä keskeisin on jo Hayekin tunnetun kritiikin mukaan krooninen taipumus nojatuolisuunnitteluun ja siihen liittyvään idealismiin. Toinen tyypillinen piirre kaikkien keskusjohtoisten suunnittelubyrokratioiden toiminnassa puolestaan on varsin yleinen haluttomuus arvioida uudelleen kerran tehtyjä linjauksia.

Rakennusalan julkisen sääntelyn suhteen lienee tarkoituksenmukaista erottaa kolme alaryhmää: 1) vanhat säännökset ja määräykset, 2) ajankohtaiset uudet säännökset ja määräykset ja 3) mahdollisesti tulevat uudet säännökset ja määräykset. Näistä ensimmäiseen liittyvä kritiikki koskee yleensä sitä, että tietyt säännökset ja määräykset kuten esimerkiksi väestönsuojatiloja koskevat määräykset ovat jääneet ajastaan jälkeen olosuhtei-den ja toimintaympäristön merkittävästi muututtua.77 Ajankohtaisten uusien säännösten ja määräysten osalta kritiikki kohdistunee yleensä eräiden säädösten tarpeellisuuteen tai tarkoituksenmukaisuuteen ylipäätään sekä toisaalta näiden huomattaviksi arvioituihin tai väitettyihin kustannusvaikutuksiin.

Valtioneuvoston asuntopoliittista ohjelmaa valmistelleessa työryhmässä onkin kiinnitetty huomiota näihin epäkohtiin. Työryhmän esityksessä valtioneuvoston asuntopoliittiseksi ohjelmaksi luvataan käynnistää kas-vavia kaupunkiseutuja koskeva selvityshanke, jossa arvioidaan, missä määrin kuntien laatimissa kaavoissa tai Suomen rakentamismääräyskokoelmassa on tarpeettomasti rakennuskustannuksia kohottavia määräyksiä. Tällaisen selvityshankkeen toteuttamista voidaan pitää markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta sel-västi myönteisenä. Selvityshankkeen tulisi kuitenkin koskea myös valmistelussa olevaa tai tulevaa alan säänte-lyä. Tähän tarpeeseen viittaa se, että ilmastonmuutoksen torjunta on edellä esitetyllä tavalla yksi tämän ajan ”hegemonisia diskursseja”, joiden nimissä ja perusteella sääntelyn lisäämistä näytettäisiin voitavan perustella melkein kuinka paljon tahansa, koska lähinnä retoriseen kysymykseen siitä, onko joku todella ilmastonmuu-toksen torjuntaa vastaan, on perin vaikea vastata muuta kuin yhdellä tavalla. Muun muassa tämän takia ilmas-tonmuutokseen perustuvassa rakennusalan sääntelyssä on ilmeisenä riskinä se, että etenkin valtion keskushal-linnon vahvaan sektorikohtaiseen kulttuuriin ankkuroituneet toimintakäytänteet johtavat ylimitoitettuun ja markkinoita vääristävään sääntelyyn yksittäisissä kysymyksissä.

Marcus Vitruvius Pollion (n. 25 e.Kr.) klassisen teoksen De architectura libri decem mukaan rakennusten suunnittelun tärkeimmät päämäärät ovat kestävyys, käytännöllisyys ja kauneus. Eräässä tilaisuudessa esitel-möineen tunnetun nykyarkkitehdin mukaan sisällytettäessä kestävyyden käsitteeseen myös vastuu ympäris-töstä Vitruviuksen kolmea perusperiaatetta voidaan edelleenkin pitää mainiona ohjenuorana uutta ympäris-töä luotaessa. Samassa tilaisuudessa esitelmöinyt toinen asiantuntija muotoili asian tämän päivän jargonilla balanced scorecard -ajattelun tarpeena nykyisessä asuntoja rakentamispoliittisessa ajattelussa, jossa yksi asia näytettäisiin nostetun kaiken muun edelle ja yläpuolelle ilmeisen ongelmallisella tavalla.78

Tämän teesin konkretisoimiseksi voidaan palata jo edellä esillä olleisiin rakentamisen energiamääräyksiin. Suomen rakentamismääräyskokoelman osissa C3, C4 ja D2 olevat energiamääräykset tulivat voimaan vuon-na 2003. Tuolloin rakennusosien lämmöneristysvaatimuksia kiristettiin. Määräykset edellyttivät myös il-

77 Selvitysten loppuvaiheissa saatujen tietojen mukaan kyseisiin määräyksiin ollaan ilmeisesti kaavailemassa ainakin joitakin tarkistuksia.

78 Myös Rakennuslehti (13.3.2008) on kiinnittänyt huomiota siihen, että Euroopan komission ilmastolinjausten jälkeen Suomessa on nopeasti syntynyt tilanne, jossa sekä sähkö- että öljylämmityksestä haluttaisiin päästä mahdollisimman pian eroon. Rakennuslehti muistuttaakin siitä, että yksisilmäisten ismien nimiin vannominen on todennäköisesti vahingollisinta, mitä tässä tilanteessa voidaan tehdä, koska on selvää, ettei esimerkiksi 250 000 öljylämmitettyä taloa muuteta muutamassa vuodessa pelletti- tai maalämpökäyttöisiksi. Erityisesti korjausrakentamisessa, jossa suorien määräysten soveltamisen mah-dollisuudet ovat rajallisempia kuin uudisrakentamisessa, tarvitaankin Rakennuslehden mukaan järkeviä kannusteita ja mal-tillista eri vaihtoehtojen punnintaa, jossa otetaan huomioon myös rakennuskannan monimuotoisuus.

146 147

manvaihdon jäteilman lämmön talteenottoa. Samalla ilmanvaihdon määräyksiä kiristettiin tavalla, jota aina-kin eräissä arvioissa on pidetty ylimitoitettuna. Merkittävämpi ongelma aiheutuu kuitenkin siitä, että mää-räykset kohdistuvat lämmitysenergian käyttöön ja ilmanvaihtoon, kun taas koko rakennuksen energiankulu-tukseen ei kiinnitetty huomiota. Käytännössä seurauksena olikin se, että lämmitysenergian kulutusta saatiin jonkin verran pienenemään, mutta samalla sähköenergian käyttö lisääntyi selvästi, koska uusien vaatimusten mukaiset ilmanvaihto- ja lämmön talteenottolaitteet toimivat sähköllä. Energiatehokkuuden kokonaistar-kastelussa yksi kriittisimpiä asioita taas on sähkön tuotanto ja käyttö, jota uusilla määräyksillä siis lisättiin. Eräiden viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan määräyksiä voidaankin pitää epäonnistuneena ajatel-len nimenomaan primäärienergian käyttöä ja CO2-päästöjä.

Nyt on siis ilmoitettu vielä selvästi tiukemmista energian säästötavoitteista. Näiden osalta on kuitenkin epä-selvää, miten tavoitellut säästöt käytännössä lasketaan, sillä nykyisin voimassa olevat rakentamismääräykset antavat mahdollisuuden rakentaa primäärienergiankulutukseltaan hyvinkin poikkeavia rakennuksia, koska vaatimukset ovat perustuneet rakennusosien lämmöneristysvaatimuksiin, ilmanvaihtoon ja lämmön talteen-ottoon. Todennäköisintä onkin, että nyt ilmoitettuihin uusiin säästöihin pyritään ”nopeinta” ja ”helpointa” reittiä eli ensisijaisesti nykyisiä määräyksiä kiristämällä. Tämä taas saattaa johtaa primäärienergian käytön ja CO2-päästöjen kannalta vähintäänkin epätarkoituksenmukaisiin ja pahimmillaan jopa järjettömiin tilantei-siin. Eräiden viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan tarkoituksenmukaisinta olisikin perustaa uudet vaatimukset nimenomaan primäärienergian kulutukselle ja CO2-päästöille, joiden tarkkailun pohjana tulisi olla CENin kehittämä laskentamenetelmä – ja antaa markkinoiden ja markkinatoimijoiden kehittää inno-vatiiviset ratkaisut tavoitteisiin pääsemiseksi. Tämä lienee lopputulosten kannalta suositeltavin vaihtoehto, joka on kuitenkin samalla työläämpi ja hitaampi kuin suoraviivainen nykymääräysten kiristäminen ja kate-gorinen kieltopolitiikka tiettyjen vaihtoehtojen suhteen.

Tähän työläämpään vaihtoehtoon on kuitenkin tartuttava, sillä ilman jonkinlaista edellä mainittua Balan-ced Scorecard -ajattelua ajauduttaneen väistämättä toistamaan eräitä 1970-luvun energiakriisin äkkihoitona tehtyjä virheitä. Samalla tavoin kuin nykynuoret arvioivat suurten ikäluokkien nuoruuden aikojen suuria missioita, tullevat jälkipolvet arvioimaan myös tämän ajan suuria missioita – todennäköisesti joka tapauk-sessa entistäkin kalliimmissa asunnoissaan. Nykypolvethan ovat Suomessakin tehtyjen tuoreiden tutkimus-ten mukaan hyvinkin valmiita maksamaan entistä korkeampia hintoja ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Jos esimerkiksi RT:n johdon eräissä tilaisuuksissa väläyttämä pessimistinen visio siitä, että olennaisesti kiristyvä asumisen ja rakentamisen sääntely käytännössä johtaa varsin merkittävään ja pitkäaikaiseen elintason las-kuun syventäen suomalaiseksi paradoksiksi nimettyä ja toisaalla käsiteltyä ilmiötä, jälkipolvet saattavat ar-vioida nykypolvien maksuhalukkuutta hyvinkin kriittisesti – etenkin, jos sutta pakoon juostaessa tuleekin pian karhu vastaan.79

79 Saattaa olla, että RT:n johto on halunnut hieman värittää sanomaansa sen perille menon varmistamiseksi. Joka tapaukses-sa on selvää, että ilmastopaketilla on huomattava vaikutus kansantaloudelliseen suorituskykyyn ja että asuminen ja raken-taminen on erittäin merkittävässä asemassa osana ilmastopakettia. Euroopan komission puheenjohtaja Barroson mukaan vaaditut panostukset ilmastonmuutoksen torjuntaan heikentävät EU-alueen yhteenlaskettua bruttokansantuotetta vuoteen 2020 mennessä mitättömän vähän, vain noin 0,5 prosenttia. Suomessa asiantuntijat suhtautuvat komission laskelmaan Helsingin Sanomien (10.2.2008) mukaan epäillen, sillä jäsenmaat ovat vasta ryhtymässä pohtimaan keinoja, joilla koviin tavoitteisiin päästään. On myös selvää, että ohjelma kohtelee eri tavoin eri jäsenmaita, elinkeinoelämän sektoreita ja ih-misryhmiä. Rakenteita uudistetaan jäsenmaiden kesken ja sisällä, jos toimiin ryhdytään tosissaan. Kustannuksista on mah-doton antaa yhtä, keskimääräistä kaikkia EU-kansalaisia koskevaa lukua. Suomessa Valtion taloudellinen tutkimuskeskus selvitti jo ennakkoon EU-paketin mahdollisia vaikutuksia kansantalouteen noin vuosi sitten. VATT tuli silloin tulokseen, että vaikutukset Suomelle olisivat selvästi suuremmat kuin Barroson esittämät puoli prosenttia. Kansantuote heikkenisi selvityksen mukaan täällä tulevan kymmenen vuoden aikana 2,5–3,5 prosenttia riippuen siitä, miten hyvin talous pystyi-si uusiin vaatimuksiin sopeutumaan. Ylipäätään monien kriitikoiden mukaan ei ole lainkaan niin selvää, että komission ilmasto- ja energiapoliittisen linjaukset ovat kaikissa yksityiskohdissaan järkeviä ja esimerkiksi kansalliset erityisolosuhteet riittävästi huomioon ottavia, mistä voidaan kuitenkin saada näyttöä vasta jälkikäteen.

146 147

5.3. Rakennustuotedirektiivin implementointi ja ylikansallinen standardisointi

Kilpailuviraston selvitysten loppupuolella rakennustuotedirektiivi, komission pyrkimykset uudistaa sitä sekä tähän liittyen ylikansallisen standardisoinnin keskeinen merkitys kilpailupaineen lisäämisessä nousivat yh-deksi keskeiseksi mielenkiinnon kohteeksi. Se, että asiaan kiinnitettiin voimakkaammin huomiota vasta sel-vitysten loppupuolella johtui muutamista ilmeisistä syistä: 1) asia on teknisesti hyvin monimutkainen, eivät-kä edes kaikki viraston kuulemat asiantuntijat katsoneet omaavaansa riittävää kompetenssia tässä kysymyk-sessä tai muutoin olleet erityisen halukkaita keskustelemaan aihepiiristä, 2) toisaalla tarkemmin selvitettyjen eurokoodien ensimmäisen paketin käyttöön otto 1.10.2007 toi kuitenkin aiheen yhä selvemmin mukaan keskusteluihin ja 3) kevättalvella 2008 saatiin tietoja siitä, että komissio olisi viimeistelemässä omaa esitys-tään rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi, mikä myös toteutui toukokuun lopussa 2008.

Jälkikäteen arvioiden aihepiiriin perehtymiseen olisi pitänyt käyttää enemmänkin aikaa. Tämä johtuu yk-sinkertaisesti siitä, että yksityiskohdissaan rakennustuotedirektiivijärjestelmä ja kansallisen järjestelmän kor-vautuminen sillä on usein jopa teknistä erityistietämystä edellyttävää ja että kokonaisuutena taas järjestelmä on monimutkainen ja osin jopa sekava: on kansallisia standardeja ja ylikansallisia standardeja, on virallisia standardeja, standardeihin rinnastettavia muita virallisia hyväksyntöjä ja toimijoiden itse luomia de facto standardeja ja niin edelleen. Jo pelkästään tämän järjestelmän riittävän yksityiskohtainen kuvaaminen vaatisi enemmän tilaa kuin tässä yhteydessä on tarkoituksenmukaista käyttää. Myös eräiden yksityiskohtien kuvailu vaatisi ainakin osin uppoutumista jopa sellaiseen insinööritieteelliseen tarkasteluun, jossa sekä kirjoittajien että epäilemättä useimpien lukijoidenkin pätevyyden ja osaamisen rajat alkavat tulla vastaan.

Aihepiiri on kuitenkin aivan liian tärkeä sivuutettavaksi tässä selvityksessä kokonaan sen takia, että sen ku-vaamiseen liittyy haasteita, jotka todennäköisesti tuovat tekstiin mukaan joitakin epätäsmällisyyksiä. Aihe-piirin yleinen tärkeys onkin käynyt ilmeiseksi niin viraston kollegavirastojen kuin eräiden kotimaisten asian-tuntijoiden kanssa käymien keskustelujen perusteella kuten myös komission juuri antaman rakennustuote-direktiivin uudistamista koskevan esityksen pohjalta. Tietoisena edellä mainituista haasteista virasto ei ole tässä yhteydessä edes pyrkinyt täysin kattavaan esitykseen asiassa vaan lähinnä hahmottelemaan muutamia sellaisia teemoja, joiden kautta voidaan havainnollistaa asiaan liittyviä haasteita ja ongelmia.

5.3.1. Rakennustuotedirektiivi ja sen implementoinnin haasteet Suomessa

Klassinen rakennusalan markkinoiden toimivuuteen liittyvä ongelma aiheutuu siitä, että rakennustuotteiden käyttöä rakentamisessa ja rakennuskohteiden turvallisuutta ja eräitä muita ominaisuuksia on pakko jossain määrin säädellä ja valvoa, koska viallisien tai sopimattomien tuotteiden käytöstä rakentamisesta voi seurata pahimmillaan vakavia onnettomuuksia, terveydellisiä haittoja tai vähintäänkin korkeita korjauskustannuk-sia. Turvallisuuteen, terveyteen ja ympäristöön liittyvistä syistä on perusteltua, että rakentamista tarpeellises-sa määrin säädellään erilaisin määräyksin ja ohjein. Vastaavasti on perusteltua, että rakennustuotteiden kestä-vyys- ym. ominaisuuksia testataan ennen tuotteiden käyttöönottoa. Edelleen on järkevää, että tietyt tuotteet ovat tarkoituksenmukaisesti yhteensopivia keskenään.

Kaikki edellä sanottu on luonnollisesti lähtökohtaisesti perusteltua. Ongelma aiheutuu kuitenkin siitä, että samalla kilpailua voidaan joko tahallisesti tai tahattomasti sulkea pois markkinoilta. Kuten aikaisemmin esil-lä olleista esimerkeistä ilmenee, standardisointiin liittyvissä ongelmissa on usein kyse varsin monimutkaisista asetelmista, eikä tuontikilpailun estymisessä aina ole kyse aktiivisista ja tahallisista pyrkimyksistä estää kil-pailua vaan eräällä tavalla monimutkaiseen ja hajanaiseen järjestelmään jo sinänsä sisäänrakennetusta yleises-tä piirteestä. Toisin sanoen tietyissä rajoissa kyse on myös kulttuurisen evoluution ongelmasta: useimmiten vahvasti kansalliset järjestelmät ovat kehittyneet vuosikymmenten aikana tuloksena eräänlaisesta evolutiivi-sesta prosessista, jossa uudet lisäykset järjestelmään ovat olleet reaktioita joihinkin akuutteihin ongelmiin.

Rakentamista onkin perinteisesti säännelty ennen muuta kansallisesti maakohtaisen rakennuskulttuurin mukaisesti, koska kansallisten erityisolosuhteiden on ajateltu tulevan tällä tavoin parhaiten otetuiksi huo-

148 149

mioon. Toisaalta Pohjoismaat ovat tehneet jo pitkään yhteistyötä rakennussektorilla, minkä vuoksi myös pohjoismainen rakennusalan sääntely on ollut melko yhdenmukaista. 1980-luvun loppupuolella esimerkik-si Suomessa tyyppihyväksynnän saanut tuote sai tyyppihyväksynnän melko vaivattomasti myös esimerkiksi Ruotsissa. EU:n sisämarkkinoiden muodostuminen on kuitenkin tuonut muutoksia aiemmin vallinneeseen tilanteeseen, ja EU-tasoisen sääntelyn merkitys on vähitellen lisääntynyt.

Voimassa olevan sääntelyn tarkastelu on tavattu jakaa karkeasti kansalliseen ja EU-tasoiseen sääntelyyn. EU-tason hyväksyntämenetelmiä ovat olleet yhdenmukaistetut tuotestandardit ja eurooppalainen tekninen hy-väksyntä. Kansallisia menetelmiä ovat Suomessa olleet rakennustuotteen tyyppihyväksyntä, varmennettu käyttöseloste ja rakennustuotteen laadun varmentaminen. Vaikka EU-tasoisen sääntelyn ja harmonisoinnin merkitys on lisääntynyt, rakennustuotteiden liikkuvuutta ja käyttöä eri maiden rakennuskohteissa rajoittavat kuitenkin vielä nykyisin liiaksi erilaiset kansalliset määräykset ja ohjeet, jotka muodostuvat helposti esteiksi markkinoille pääsylle ja jotka siten haittaavat myös sisämarkkinoiden toimintaa.

Tällaisilla esteillä on yritykselle kustannuksia lisäävä vaikutus, vaikka vienti tai tuonti ei esteiden vuoksi ko-konaan estyisikään. Ylimääräisiä kustannuksia aiheutuu esimerkiksi tuotteiden sopeuttamisesta jonkin kan-sallisen määräyksen mukaisiksi. Usean variaation tuottaminen heikentää tuotannon tehokkuutta suurtuo-tannon etujen supistuttua. Tuote saatetaan myös joutua nimeämään ja pakkaamaan uudelleen. Saman tuot-teen tarkastaminen ja testaaminen usean maan säännösten mukaisesti aiheuttaa valmistajalle ylimääräisiä kustannuksia, mikä asettaa ulkomaisen ja paikallisen yrityksen eriarvoiseen asemaan. Vaikeammin arvioita-via epäsuoria taloudellisia menetyksiä aiheutuu siitä, että yritys ei lähde lainkaan viemään tuotteita ”hanka-liksi” kokemiinsa maihin tai että uusien tuotteiden lanseeraus viivästyy merkittävästi.

Käytännössä yksi ratkaisu tähän on usein ylikansallinen standardisointi – joskaan pelkkä standardisointi ei välttämättä riitä ellei vastaavia muutoksia tehdä koko kansallisessa määräysrakenteessa jäljempänä tarkem-min selvitetyllä tavalla. Ylikansallisen standardisoinnin onkin katsottu hyödyttävän sekä teollisuutta että pal-velualoja, koska standardit säästävät yrityksiltä aikaa ja kustannuksia. Standardisointi lisää myös valinnan-mahdollisuuksia, koska toisiaan vastaavia, standardoituja tuotteita on helppo vertailla ja näin on mahdollista valita parhaiten kohteeseen sopiva tuote usean vaihtoehdon joukosta. Teknisiä ominaisuuksia ja tuotteen laa-tua on helpompi tarkastella, kun tuotteelle on olemassa yhdenmukaiset tekniset eritelmät. Myös laitteiden ja komponenttien yhteensopivuus ja toimivuus helpottuu, mikä tuo kuluttajalle etuja. Euroopan sisämarkki-naneuvoston mukaan yhdenmukaistetuilla tuotestandardeilla on erittäin tärkeä rooli sisämarkkinoiden toi-mivuuden kannalta, ja yhdenmukaistetut tuotestandardit ovatkin uuden menettelyn direktiivien olennainen elementti.

Onkin selvää, että Euroopan komission pyrkimyksistä johtuen rakentamisen ylikansallinen sääntely ja stan-dardisointi on vähitellen tulossa yhä tärkeämpään rooliin rakennusalan julkisessa ohjauksessa. Standardisoin-tiin liittyvän asiakokonaisuuden hahmottamisessa ja kuvaamisessa on kuitenkin nykyisin melkoisia haastei-ta, sillä EY:ssä meneillään olevan murrosvaiheen takia tällä hetkellä rakennusalan sääntelyä on esimerkiksi kantavien rakenteiden osalta täsmällisesti ottaen ainakin kolmella tasolla: 1) kansallisessa rakentamismäärä-yskokoelmassa, 2) esistandardeina toimivissa ENV-eurokoodeissa yhdistyneenä NAD-asiakirjoihin sekä 3) varsinaisissa eurokoodeissa yhdistyneenä NA-liitteisiin. Ainakin eräissä puheenvuoroissa on esitetty, etteivät meneillään olevat uudistukset esimerkiksi mainittujen kantavien rakenteiden osalta merkitse kuitenkaan ra-dikaaleja sisällöllisiä muutoksia rakennusalan sääntelyyn Suomessa. On esimerkiksi tiedossa, että 1.11.2007 voimaan tulleet eurokoodit, jotka myöhemmin täydennettyinä tulevat kumoamaan lähes kokonaan nykyi-sen rakentamismääräyskokoelman B-osan, ovat kantavia rakenteita koskevien laskentamenetelmien perus-teiden osalta lähtökohtaisesti samat kuin nykyisin, mutta kaavat voivat yksityiskohtaisempia ja eurokoodit kattavat paljon laajemmin käyttökohteita ja materiaaleja.

Vaikka edellä mainitut esimerkkinä käytetyt eurokoodit koskevat suunnittelua on tarkkaan ottaen muu-toinkin jossain määrin harhaanjohtavaa puhua ”uudesta” järjestelmästä erotukseksi ”vanhasta” kansallises-ta järjestelmästä, sillä tämä vanha järjestelmä on pääosin voimassa edelleen. Ainoastaan joillekin tuotteille

148 149

tyyppihyväksyntöjä ei enää myönnetä, koska niitä koskevat EY-tasoiset harmonisoidut tuotestandardit on jo julkaistu ja siirtymä aika on päättynyt. Näin ollen myös ne rakennustuotedirektiivin kansalliseen imple-mentointiin liittyvät epäkohdat, ongelmat tai haasteet, joita ”vanhankin” järjestelmän aikana on tunnistettu, ovat valtaosin edelleen relevantteja.

Virtanen (2005) on laajassa katsauksessaan eritellyt neljä kohtaa, joissa rakennustuotedirektiivin implemen-tointi Suomessa ylipäätään ontuu ongelmia aiheuttavalla tavalla. Näistä ongelmista ensimmäinen on imple-mentoinnin epäyhtenäisyys ja vastuun jakautuminen usean ministeriön kesken. Rakennustuotedirektiivin mukaan rakennustuotteiksi käsitetään kaikki ne tuotteet, jotka on pysyvästi kiinnitetty rakennuskohteeseen, joka voi olla varsinaisen talon rakennuksen lisäksi myös maa- ja vesirakennuskohde. Osin tästä johtuen ra-kennustuotedirektiivin soveltamisalue on Suomessa jakautunut usean ministeriön kesken. Tämä johtaa käy-tännössä tulkintojen ja määräysten hajanaisuuteen. Suomeen tarvittaisiinkin yksi koko talonrakentamisen ja maa- ja vesirakentamisen kattava tuotehyväksyntälainsäädäntö, jonka kattavuus olisi sama kuin raken-nustuotedirektiivin soveltamisalue. Lakiin tulisi käytännössä lisätä myös maankäyttö- ja rakennuslaissa ole-vat osat rakennustuotedirektiivistä, valtuutukset rakentamismääräysten antamiseen sekä markkinavalvontaa koskevat säännökset. Samalla ministeriöiden välistä työnjakoa tulisi tarkentaa.

Toinen rakennustuotedirektiivin soveltamista koskeva ongelma liittyy siihen, että direktiivin mukaan ”jäsen-valtioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että 1 artiklassa tarkoitettuja tuot-teita, jotka on suunniteltu käytettäväksi rakennuskohteissa, voidaan saattaa markkinoille vain, jos ne sopivat suunniteltuun käyttöönsä ...”. Suomessa on kuitenkin lähdetty siitä, että rakennustuotteiden markkinoille saattamista ei yleensä säännellä, vaan Suomessa säännellään ainoastaan rakennustuotteiden käyttämistä ra-kentamisessa. Kun Suomi ei sääntele markkinoille saattamista, tätä direktiivin yleistä rajoitusta ei voida käyt-tää. Tämä taas aiheuttaa epäselvyyttä harmonisoitujen tuotestandardien soveltamisen suhteen.

Kolmas implementointiin liittyvä ongelma on se, että CE-merkintää ei ole saatettu pakolliseksi sen jälkeen, kun harmonisoidun tuotestandardin siirtymäaika on päättynyt. On varsin vaikea ymmärtää, että mallioppi-laaksikin mainittu Suomi poikkeaa tässä asiassa jäsenvaltioiden ylivoimaisen enemmistön valitsemasta lin-jasta tai että olisi liikaa vaadittu kotimaiselta alan teollisuudelta osoittaa yhteisellä eurooppalaisella tavalla omien tuotteidensa vaatimustenmukaisuus. Neljäs ongelma on se, etteivät kotimaiset viranomaiset ymmärrä riittävän syvällisesti, miten muun muassa rakentamismääräykset tulisi mukauttaa nojautumaan harmonisoi-tuihin tuotestandardeihin ja niiden tukistandardeihin. Käytännössä kyse on siitä, että rakentamismääräys-kokoelman kehittäminen ylikansallisen harmonisoinnin tavoitteiden näkökulmasta ontuu, vaikka nimen-omaan sen tulisi olla keskeisin elementti rakentamisen ohjauksessa ja valvonnassa.

Kaiken kaikkiaan rakennustuotedirektiivin puutteellinen implementointi puolestaan aiheuttaa monia kiel-teisiä käytännön seurauksia rakentamisen kentällä. Keskeisimpiä tällaisia kielteisiä seurauksia ovat Virtasen (2005) mukaan ainakin seuraavat: 1) Resursseja tuhlataan ja kohdennetaan virheellisesti, koska yritykset ei-vät tiedä täsmällisesti, mihin kehitysresurssit kannattaisi suunnata. Vastaavasti myös monet edunvalvontayh-teisöt ja viranomaiset joutuvat tuhlaamaan ja kohdentamaan väärin voimavarojaan. 2) Rakennusalan stan-dardisoinnin, sen toiminnan, rahoituspohjan ja organisaation kehittämiseen panostetaan ylipäätään riittä-mättömästi. 3) Muutoinkin riittämättömät kehityspanokset hajautuvat yritettäessä enemmän tai vähemmän itsepintaisesti kehittää ja ylläpitää kansallista sääntelyä ylikansallisen rinnalla. 4) Rakentamisen keskeisten ominaisuuksien kehittäminen ontuu, koska valmistajat eivät kaikin kohdin tiedä täsmällisesti, mitä ominai-suuksia ja vaatimustasoja tuotteilta Suomessa vaaditaan. 5) Epäselvyys ja tietämättömyys vaikeuttaa muun muassa epäjohdonmukaisuudesta kritisoitua kunnallista rakennusvalvontaa kuten myös rakennusprojektien suunnittelua. 6) Rakennusalan tuotteiden viennin edistäminen vaikeutuu, ja kääntäen Suomesta saattaa jopa tulla heikkotasoisten tuotteiden loppusijoituspaikka.

Käytännössä implementointiin liittyvissä haasteissa on loppujen lopuksi kyse siitä, että koko rakennusalan säädösperusteinen määräysrakenne tulisi muuttaa ja uudistaa vastaamaan joka tapauksessa yhä vaikuttavam-maksi tulevaa uutta ylikansallista sääntelyä. Käytännössä tällä tarkoitetaan sitä, että varsinaisten standardien

150 151

ohella myös rakentamismääräyskokoelman määräykset ja mittava standardeja täsmentävä kaupallis-tekninen dokumentaatio tulisi muuttaa pohjautumaan ylikansallisiin standardeihin. Tätä mittavaa mutta tarpeellis-ta työtä kohtaan on kuitenkin ilmeistä haluttomuutta niin elinkeinoelämän kuin viranomaistenkin piirissä. Huolestuttavinta edellä kuvatussa tilanteessa onkin se, että alan kotimaiset standardisointiin osallistuvat elin-keinoelämän etujärjestöt ja yhteistyöorganisaatiot tai viranomaiset eivät tunnu olevan mitenkään erityisen huolestuneita tilanteen johdosta, ja standardisoinnin kehittämistä kaiken kaikkiaan leimaa yleinen passiivi-suus. Kummallakin taholla asiaan liittynee strategisia ambitioita, jotka osaltaan selittänevät haluttomuutta tarttua yhä välttämättömämmiksi käyviin uudistuksiin. Selvää kuitenkin on, että Suomen suhtautumis- ja menettelytavoista riippumatta ylikansallinen standardisointiprosessi kuitenkin etenee. Itse asiassa aivan tä-män selvityksen laatimisen loppuvaiheissa toukokuussa 2008 Euroopan komissio julkaisi oman esityksensä rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi, mikä varmuudella tulee edistämään ylikansallista harmonisointia rakennustuotteiden markkinoilla, vaikka kyse tässä vaiheessa onkin vasta komission esityksestä.80

5.3.2. Rakennustuotedirektiivin implementoinnin haasteet yleisesti

Kohtuuden nimissä on todettava, ettei edellä mainittu haluttomuus ja passiivisuus ylikansallisen harmoni-soinnin ja standardisoinnin edistämisessä sekä kansallisten määräysrakenteiden muuttamisessa ole vain suo-malainen piirre. Rakennustuoteteollisuudessa harmonisointi on ylipäätään osoittautunut erityisen työlääksi. Kriittisimpien arvioiden mukaan rakennustuotedirektiivin (89/106/EEC) implementoinnin ongelmat eri jäsenvaltioissa ja rakennustuotteiden sisämarkkinoiden tosiasiallinen toteutumattomuus lähes 20 vuotta di-rektiivin julkaisemisen jälkeen on suurin yksittäinen epäonnistuminen EU:n sisämarkkinoilla verrattaessa ti-lannetta käytännössä mihin tahansa muuhun tuotesektoriin. Erityisen haasteelliseksi on osoittautunut direk-tiivin kansallinen implementointi. Ottaen huomioon jokaisessa jäsenmaassa voimassa olevat hyvin erilaiset ja monimutkaiset rakentamiseen ja rakennustuotteisiin ja niiden hyväksyntään liittyvät nykyiset määräykset, tehtävä ei ole lähtökohtaisestikaan yksinkertainen. Asiaa vielä vaikeuttaa monissa jäsenmaissa ilmeisen ylei-nen halu pitää kiinni omista perinteisistä kansallisista järjestelmistä. Euroopan komissiolle laadittujen sel-vitysten mukaan eri jäsenmaat ovat rakennustuotedirektiivin voimaantulon jälkeen ilmoittaneet jatkuvasti uusista kansallisista määräyksistä.

Varsinaiset EN-standardit ja niihin liittyvät haasteet

Muun muassa edellä lyhyesti esille otetuista syistä Euroopan standardisoimisjärjestöt CEN ja CENELEC ovat saaneet komissiolta tehtäväkseen rakennustuotteisiin liittyvien olennaisten vaatimusten sekä niiden to-teamiseen tarvittavien testien harmonisoimisen. Toimeksianto on johtanut käytännössä historiallisestikin erittäin mittavaan rakennustuotteiden standardisointioperaatioon, sillä ohjelmaan sisältyvien tuote- ja tes-tistandardien määrä on noin 4 000, joista noin puolet on nykyisin valmiina. Standardisointi tapahtuu peri-aatteessa kaksitasoisesti. Ns. eurooppalaiset EN-standardit määrittelevät varsin kattavasti tuotteen keskeiset ominaisuudet sekä testimenettelyt näiden mittaamiseksi. Edellä mainitut olennaisiin vaatimuksiin pohjautu-va osa, harmonisoitu hEN-standardi, edustaa usein vain osaa EN-standardin vaatimuksista. Harmonisoidun osan vaatimukset ovat sellaisia, joiden pohjalta kansalliset viranomaiset voivat asettaa vaatimuksia.. Niille tuotteille, joille ei tehdä harmonisoitua standardia esimerkiksi niiden erityisluonteen takia, sovelletaan yhte-

80 Sanottuun liittyen viraston tietoon on esimerkiksi keväällä 2008 saatettu, että lukitusturvallisuuteen liittyen on vireillä hanke uuden kansallisen standardin laatimiseksi, vaikka asiasta on olemassa ylikansallinen standardi ja vaikka viraston kuu-lemien asiantuntijoiden mukaan nyt voimavarat pitäisi ehdottomasti keskittää kansallisten standardien muuttamiseksi vas-taamaan ylikansallisia standardeja. Asiantuntijoiden mukaan kyseinen tapaus onkin yksi esimerkki siitä defensiivisestä ja passiivisesta asenteesta, johon tämän asian yhteydessä valitettavan usein Suomessa törmää.

150 151

näistettyä menettelyä, jota nimitetään ”eurooppalaiseksi tekniseksi hyväksynnäksi” (ETA). Molempien me-nettelyjen mukaan varmennetut tuotteet voidaan merkitä CE-merkillä.81

Käytännössä ylikansallisesta standardisoinnista ovat siis jo pitkään vastanneet erityiset eurooppalaiset stan-dardisointielimet, jotka ovat jo lähtökohtaisesti etäämmällä kansallisesta päätöksenteosta ja kansallisten toi-mijoiden vaikuttamispyrkimyksistä. Suomalainen ja muiden maiden standardisointijärjestelmät eroavatkin toisistaan erityisesti siten, että muissa maissa järjestelmä on yleensä keskitetty järjestelmä, jossa yksi standar-disointiorganisaatio hoitaa standardisoinnin. Sen sijaan Suomessa on hajautettu järjestelmä, jossa standar-disointi tapahtuu toimialayhteisöjen toimesta.. Viranomaisten tulisi aktiivisesti osallistua standardisointiin. Suomessa ei olla perinteisesti totuttu käyttämään standardeja siinä mittakaavassa kuten monissa Euroopan maissa. Suomessa rakennusalan yhdistyksillä onkin käytännössä ollut erittäin merkittävä rooli rakentamisen ohjauksessa viranomaisohjauksen lisäksi. Juuri tämä on yksi piirre, josta ylikansallisessa standardisoinnissa halutaan päästä eroon ja joka samalla vaikuttanee eräiden kotimaisten toimijoiden passiivisuuteen asiassa.

Suomen Standardisoimisliitto SFS on standardisoinnin keskusjärjestö Suomessa. Liitto käyttää nimeä SFS-Standardisointi standardeihin liittyvissä asioissa. Jäseninä liitossa on elinkeinoelämän järjestöjä ja Suomen valtio. Elinkeinoelämänjärjestöinä SFS-Standardisoinnissa toimivat esimerkiksi Rakennusteollisuus, Metsä-teollisuus ja Tiehallinto. Standardisoimisliitto on jäsenenä kansainvälisessä standardisoimisjärjestössä ISOssa ja eurooppalaisessa standardisoimisjärjestössä CENissä. SFS-standardoinnin tehtäviin kuuluu mm. huoleh-tia, että Suomessa on standardikokoelma, joka vastaa maan tarpeita ja sisältää kansainvälisten ja eurooppa-laisten sopimusten edellyttämät kansalliset standardit. SFS-standardoinnin tehtävänä on muun muassa oh-jata ja koordinoida standardisoimistyötä ja vahvistaa kansalliset SFS-standardit sekä tiedottaa standardisoin-nista ja ylläpitää aiheeseen liittyviä tietojärjestelmiä. SFS:n tehtäviin kuuluu myös Suomen edustaminen alan kansainvälisissä ja eurooppalaisissa standardisointijärjestöissä ja yhdyselimenä toimiminen.

Rakennustuotedirektiivin liitteessä 3 selvennetään vaatimustenmukaisuuden osoittamiseen osallistuvien toi-mielimien (ilmoitetut laitokset) käsitteitä ja toimielinten tehtäviä. Vaatimustenmukaisuuden osoittamiseen osallistuva toimielimet jaotellaan toimintansa perusteella 1) varmentamiselimiin, 2) tarkastuslaitoksiin ja 3) testauslaboratorioihin. Varmentamiselimellä tarkoitetaan puolueetonta, pätevää ja vastuullista viranomais- tai yksityistä toimielintä, joka antaa vaatimustenmukaisuustodistuksia. Tarkastuslaitoksilla tarkoitetaan puo-lueetonta toimielintä, jolla on sellainen organisaatio, henkilökunta ja pätevyys, että se pystyy tekemään val-mistajan sisäisen laadunvalvonnan arvioinnin, hyväksymisen ja jatkuvan valvonnan, tuotteiden valinnan ja arvioinnin työmailla, tehtaassa tai muualla. Testauslaboratorion tehtävinä on mitata, tarkastaa, testata, ka-libroida tai jollakin muulla tavalla määritellä materiaalien ja tuotteiden ominaisuudet tai toimivuus ja suo-rituskyky.

Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille päteväksi toteamansa toimielimet. Ko-missio julkaisee Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä luettelon näistä laitoksista. Jäsenvaltioiden on pä-tevyyden toteamisessaan nimettävä tuotteet tai standardit, jotka kuuluvat näiden toimielinten toimivaltaan sekä esitettävä niille annettavien tehtävien luonne.

Rakennustuotedirektiivin liitteessä 4 sekä kotimaisen tuotehyväksyntälain luvussa 8 annetaan vähimmäis-vaatimukset, jotka varmentamiselinten, tarkastuslaitosten ja testauslaboratorioiden tulee täyttää. Elimellä

81 Maailmanlaajuisesti toimivista standardisointijärjestelmistä on ISO, jonka jäseniä on noin sadan maan kansalliset standar-disointijärjestöt, joiden joukossa ovat kaikki teollisuusmaat ja useat sellaiset kehitysmaat, joissa on merkittävää teollisuut-ta. Kansainvälisiä standardeja ovat mm. ISOn julkaisemat ISO-standardit, joiden voimaansaattaminen on väljempää ver-rattuna eurooppalaisiin EN-standardeihin. ISO-standardit voidaan vahvistaa sellaisenaan kansallisiksi standardeiksi, mutta on myös mahdollista laatia esikuvasta poikkeava kansallinen standardi. Kansainvälisesti hyväksytyn standardin kansallisesti voimaan saattaminen on vapaaehtoista. CENin standardeista n. 40 % perustuu ISOn työhön.

152 153

on oltava teknisesti pätevää ja ammatillisesti riippumatonta henkilökuntaa ja tarpeellisia varoja ja välineitä. Teknisen ja muun henkilökunnan tulee tarkastuksia tehdessä, selosteita laatiessa, todistuksia antaessa ja val-vontaa suorittaessa olla riippumatonta kaikista rakennusalan tuotteisiin liittyvistä piireistä, ryhmistä ja hen-kilöistä. Rakennustuotedirektiivin artiklan 10 mukaan eurooppalaisia teknisiä hyväksyntöjä antavien arvi-ointilaitosten on pystyttävä arvioimaan uusien tuotteiden käyttökelpoisuus tieteellisen ja käytännön tiedon pohjalta. Arviointilaitoksen on pystyttävä kokoamaan kaikkien asiaan liittyvien osapuolten näkemykset ta-sapainoiseksi arvioinniksi. Komissio julkaisee luettelon arviointilaitoksista Euroopan yhteisöjen virallinen lehden C-sarjassa.

Eurooppalainen järjestelmä poikkeaa siis monelta osin suomalaisesta järjestelmästä kuten tyyppihyväksyn-nästä. Viranomainen ei osoita tehtävään mitään toimielintä, vaan niiden toimielinten jotka haluavat suorit-taa näitä tehtäviä, tulee hakea pätevyyttä ympäristöministeriöstä. Toisaalta valmistajat voivat hakea toimi-elinten palveluita keneltä tahansa päteväksi todetulta toimielimeltä myös ulkomailta. Käytännössä tarvitaan siis eri osapuolten aktiivisuutta. Toimielimeksi haluavan kannattaa tehdä ajoissa markkinatutkimusta ja lii-ketoimintasuunnittelua. Esimerkiksi Suomessa potentiaalisia asiakkaita voivat luonnollisesti olla kotimaiset valmistajat mutta myös venäläiset valmistajat, koska Venäjällä ei voi olla EY:n ulkopuolisena maana päteväksi todettuja elimiä. Myös pienten naapurimaiden kuten Ruotsin, Norjan ja Baltian maiden valmistajat voivat olla potentiaalisia asiakkaita, koska näissä maissa ei välttämättä synny kriittisen massan puutteen takia ky-seisen tuotteen osalta päteviä toimielimiä. Toiminta on siis luonteeltaan kilpailtua ja sen tulee olla vähintään omat kulut kattavaa. Nopeat saattavat vallata markkinat, joille muiden on myöhemmin vaikea päästä. Tästä johtuen myös yritysten tulisi riittävän varhaisessa vaiheessa kartoittaa tarvitsemiaan toimielimiä.

Eurooppalaisessa järjestelmässä standardit eivät perustu viranomaisten antamaan hyväksyntään. Standar-disointielinten tulee olla kuitenkin viranomaisten tavoin lähtökohtaisesti riippumattomia, ja niiden pitäisi luonnollisesti kirjoittaa uudet standardit siten, etteivät ne syrji mitään tuotetta tai valmistajaa. Ongelmana voi kuitenkin olla löytää harvinaisemmille tuotteille päteviä standardien kirjoittajia sekä heidän työlleen ra-hoittajia. Vaikka komissio avustaa standardisointitoimintaa, jää rahoituksellinen vastuu usein ennen muuta teollisuudelle ja käytännössä sen johtaville toimijoille. Muun muassa edellä mainitut seikat saattavat aiheut-taa joitakin ongelmia uusien EN-standardien toimeenpanon kannalta: uudessakaan järjestelmässä ei välttä-mättä voida aukottomasti varmistaa kaikkien intressien huomioon otetuksi tulemista ja lisäksi uuden järjes-telmän kehittämistä saattavat joissakin yksityiskohdissa ohjata myös standardisointielinten omat kaupalliset intressit. Nämä eivät kuitenkaan ole ydinongelma uusien EN-standardien toimeenpanossa.

Varsinainen ydinongelma uusien EN-standardien toimeenpanossa onkin viraston kuulemien asiantuntijoi-den mukaan se, että muutos edellyttää käytännössä koko kansallisen määräysrakenteen muuttamista; toisin sanoen se, että EN-standardit juridisessa mielessä tulevat voimaan ei riitä de facto muuttamaan nykytilan-netta, ellei samalla koko määräysrakennetta, joka sisältää asiaan liittyvät rakentamismääräyskokoelman mää-räykset ja standardeja sekä käytännössä usein niitä täydentävän kaupallis-teknisen dokumentaation, muute-ta vastaamaan uuden asetelman tavoitteita. Nimenomaan tässä niin Suomi kuin monet muutkin maat ovat jäljessä aikataulusta, ja myös kansallista vastarintaa tai vähintäänkin passiivisuutta ilmenee. Viraston kuu-lemilta asiantuntijoilta saatujen tietojen mukaan komissio olisikin tiettävästi viemässä Saksaa ja eräitä mui-ta maita tuomioistuimeen, koska nämä haluavat edelleen ylläpitää kansallisia järjestelmiä, jotka komission näkemyksen mukaan ovat paitsi uuden järjestelmän tavoitteiden vastaisia myös selvää resurssien tuhlausta. Tällä näkemyserolla on itse asiassa jo pitkät historialliset juuret, jotka liittyvät oletettuihin tai väitettyihin kansallisiin erityisolosuhteisiin sekä muun muassa tähän perustuen pitkään nimenomaan kansalliseen raken-tamiskulttuuriin.

Rakennusalan sääntelyn yleisenä lähtökohtana onkin muun muassa mainituista syistä ollut se, että kansalli-sia vaatimuksia on. Kansallisia vaatimuksia säädettäessä tulee kuitenkin aina noudattaa perustamissopimuk-sen määräyksiä, eivätkä vaatimukset eivät saa sellaisia, etteivät ne vastaa enää rakennustuotedirektiivin sään-nöksiä. Rakennustuotedirektiivin artiklan 3 mukaan teknisissä eritelmissä voidaan ominaisuuksille vahvis-taa luokkia, joiden perusteena voi olla esimerkiksi maantieteellisestä sijainnista tai ilmastollisista olosuhteis-

152 153

ta johtuvat erot jäsenvaltioiden kesken. Myös turvallisuuden tasossa olevat erot kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla voidaan ottaa huomioon luokittelussa. Esimerkiksi ulkokäyttöön tarkoitetuilta tiililtä on Suomessa tarkoituksenmukaista vaatia pakkasenkestävyyttä, mutta Etelä-Euroopan maissa tämä vaatimus ei ole tarpeen. Rakennustuotedirektiivin artiklan 6 mukaan jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa estää rakennus-tuotteiden vapaata liikkumista, markkinoille saattamista eikä käyttöä alueellaan. Tässä lyhyesti esille otettu ilmentääkin hyvin sitä, että kyse on kaiken kaikkiaan myös teknisessä mielessä varsin monimutkaisesta asias-ta, johon liittyy lisäksi hankala ylikansallisen harmonisoinnin tavoitteiden edistämisen ja toisaalta kansallis-ten erityisolosuhteiden huomioon ottamisen välinen tasapainoiluongelma.

Sama perusasetelma toistuukin standardisoinnin yhteydessä yhä uudelleen. Esimerkiksi nk. eurokoodit ovat kantavien rakenteiden suunnittelua koskevia yleiseurooppalaisia standardeja, joita ollaan ottamassa varsin laajasti käyttöön jo selvästi ennen niiden tuloa ainoaksi virallisesti hyväksytyksi suunnittelujärjestelmäksi. Suomessa eurokoodien ensimmäinen paketti otettiin käyttöön 1.10.2007, ja vuoteen 2010 mennessä ne korvaavat rakenteiden suunnittelua koskevat säännöt, jotka ovat aikaisemmin sisältyneet ennen muuta ra-kentamismääräyskokoelman B-osaan. Siirtymä aika johtuu siitä, että, loput eurokoodit otetaan käyttöön sitä mukaa kuin tarvittavat kansalliset liitteet valmistuvat. Eurokoodien käyttö onkin käytännössä mahdollista vain nk. kansallisten liitteiden kanssa (National Annexes).

Kaiken kaikkiaan myös uusi ja tässä esimerkkinä käytetty kantavia rakenteita koskeva sääntely jättää ainakin lähtökohtaisesti varsin mahdollisuuksia ottaa huomioon kansallisia, erityisolosuhteista lähteviä vaatimuksia. Tämä on usein esitetyn väitteen mukaan välttämätöntä jo pelkästään jäsenmaiden ilmastollisten olosuhtei-den erilaisuuden takia. Toisin sanoen uudetkaan standardit eivät ole kategorisia vaan standardin sisällä on liikkumavaraa. Tyypillisimmin tätä liikkumavaraa hyödynnetään käyttämällä kansallisia ns. varmuuskertoi-mia. Suomessa Ympäristöministeriö valmistelee parhaillaan kansallisia liitteitä, ja itse asiassa kansallisten liit-teiden ensimmäinen paketti on saatettu voimaan. Se on jo julkaistu mm. sivustolla www.eurocodes.fi. Näi-den hyvin teknisten esitysten yksityiskohtaisempi tarkasteleminen tässä yhteydessä ei kuitenkaan ole tarkoi-tuksenmukaista. Yleisesti ottaen Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan huomattavan suuri osa mainituista ”varmuuskertoimista” on kuitenkin nykyisen tieteellisen tiedon valossa enemmän tai vähem-män tarpeettomia.

Viraston kuulemat asiantuntijat ovatkin antaneet ymmärtää, että kansalliset liitteet sekä niiden varmuusker-toimet ovat tosiasiallisesti enemmänkin ilmentymää ”halvoista kompromisseista”, joihin suostumalla CEN on saanut prosessin ensimmäisen vaiheen läpi mutta jotka tosiasiallisesti ovat tarpeettomia ja usein myös suunnittelua ja kehittämistä vaikeuttavia. Komission visiona onkin, että myöhemmin nykyiset EN-standar-dit korvaavien uuden sukupolven EN-standardien voimaansaattamisen yhteydessä erilaisia kansallisia para-metreja vähennetään selvästi. Asiantuntijoiden arvioiden mukaan tämä tulee kuitenkin olemaan pitkä ja tus-kallinen tie, koska protektionistiset pohjavirtaukset Euroopassa ovat hyvin syvät ja aivan viime aikoina itse asiassa vahvistuneet.

Vaikka eurokoodien yhteydessä on kyse suunnittelustandardeista, joissa on enemmän ”vapausasteita” kuin yhdenmukaistetuissa tuotestandardeissa, Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan tähän liittyy silti toimivan kilpailun edistämisen näkökulmasta erityisen tärkeä periaatteellinen näkökohta: rakennustuo-tekilpailun lisäämiseen tähtääviä tavoitteiden ei saa antaa vesittyä kansallisen implementoinnin yhteydessä kuuntelemalla liikaa kotimaista rakennustuoteteollisuutta, jolla on ilmeinen intressi pyrkiä kaikin käytet-tävissä olevin keinoin osoittamaan, että vain heidän tuotteensa ovat kelvollisia suomalaisiin erityisolosuh-teisiin tai että juuri heidän tuotteillaan on keskeinen merkitys kansallisen vientiteollisuuden kilpailukyvyn kannalta.

Seikka, joka edellyttänee kriittistä tarkkailua, sisältyy siihen ajatukseen, että tuotehyväksyntään osallistuvien laitosten välinen keskinäinen kilpailu sekä varmentamisessa että testauksessa takaa valinnanmahdollisuuksia teollisuudelle. Normaalissa tapauksessa tähän ajatukseen ei sisältyisi ongelmia. Eräät Kilpailuviraston kuu-lemat asiantuntijat ovat kuitenkin ilmaisseet huolensa siitä näköpiirissä olevasta kehityskulusta, että tuote-

http://www.eurocodes.fi

154 155

hyväksynnästä itsestään on tulossa eräänlaista liiketoimintaa, jossa esiintyy pyrkimyksiä markkinoiden luo-miseen ja kasvattamiseen. Nämä haluavat markkinoida omia vapaaehtoisia hyväksyntöjään CE-merkinnän lisäksi. Kansallisia tai alueellisia ”laatumerkkejä” ei pitäisi suosia. Jos on tarvetta laatumerkkiin, sen tulisi olla eurooppalainen.

Eurooppalainen tekninen hyväksyntä ja sen haasteet

Rakennustuotedirektiivissä mainitaan kolme tapaa, kuinka rakennustuote voidaan hyväksyä. Pääasiallinen tapa on laatia rakennustuotteelle yhdenmukaistetut standardit (hEN), toinen on eurooppalainen tekninen hyväksyntä (ETA) ja kolmas tapa on tunnustetut kansalliset eritelmät, jotka ei kuitenkaan käytännössä ole käytetty. Pääreitti CE-merkintään ja vaatimusten mukaisuuden osoittamiseen on harmonisoitu tuotestan-dardi. Tuotestandardointi ei kuitenkaan koskaan tule kattamaan aivan kaikkia tuotteita. Lähinnä uusille in-novatiivisille tuotteille ja tuotejärjestelmille onkin mahdollista hakea eurooppalaista teknistä hyväksyntää (ETA), johon nojautuen tuotteen voi myöskin CE-merkitä. Monet uutuustuotteetkin soveltuvat tavanomai-sen tuotestandardisoinnin piiriin. Aina tulee kuitenkin väistämättä olemaan joitakin vanhoja tai uusia tuot-teita, jotka eivät kuulu standardien soveltamisalueisiin. Juuri näille tuotteille ja vain näille tuotteille voidaan hakea eurooppalaista teknistä hyväksyntää ETA:a. ETA on valmistajakohtainen ja myönnetään yleensä vii-deksi vuodeksi kerrallaan. Valmistaja maksaa ETA:n laatimisesta aiheutuneet kulut. Valmistaja ei voi valita ETA:n ja standardisoinnin välillä, koska ne ovat toisensa poissulkevat. Jos tavallinen standardisointi ei luo mahdollisuutta CE-merkintään, valmistaja voi hakea ETA:a. Kriteerit ETA:n myöntämiselle ovatkin seuraa-vat: 1) Harmonisoitua tuotestandardia tuotteelle ei ole olemassa. 2) Standardia ei voida vielä tehdä tai CEN ei aio sellaista vielä lähitulevaisuudessa tehdä, vaikka mandaatti olisikin. 3) Tuote poikkeaa merkittävästi har-monisoidun tuotestandardin kattamista tuotteista.

ETA:n myöntämiseen on kaksi tapaa tai reittiä. Jos saman tuotteen valmistajia on useampia, tehdään ensin hyväksyntäohje ETAG. Komissio antaa mandaatin ETAG tekemiseksi ja AoC-päätöksen kuultuaan raken-nusalan pysyvää komiteaa. ETAG:ia voidaan pitää standardisoinnin esiasteena ja sen tarkoituksena on yh-tenäistää eri EOTA-toimielinten menettelyt. Toinen reitti ETA:n saamiseksi on ns. CUAP-menettely, joka vaatii luvan komissiolta sekä AoC-päätöksen. Tällöin EOTA-elin, jolta ETA:a on haettu, valmistelee hyväk-syntä perusteet eli CUAP:in ja kierrättää sen muiden maiden EOTA-elimillä. Tämä GUAP-menettely on pe-riaatteessa uusille ja innovatiivisille tuotteille, joiden valmistajia on vain muutama Euroopassa. CUAP:in voi saada vain, jos hEN-standardia tai ETAG:ia ei ole eikä ole suunnitteilla. EOTA on kehittänyt vuosien varrel-la CUAP:in, jolla on käytännössä nykyisin sama muoto ja sisältö kuin ETAG:illa. Ainoa merkittävä eroa on käytännössä se, että CUAP:ia ei valmistele. CEN:in teknisen komitean tavoin työskentelevä työryhmä. Vas-taavasti ETAG on nykyisin käytännössä muodoltaan ja sisällöltään samanlainen kuin hEN-standardi, mutta sitä ei ole valmistellut CEN TC vaan EOTA WG. Keskeisin ero on jälleen se, että CEN TC edustaa ainakin teoriassa kaikkia sidosryhmiä ja intressantteja, kun taas EOTA WG ei.

Euroopan komissiolle laadittujen selvitysten mukaan erityisesti eurooppalaiseen tuotehyväksyntään ETA:an liittyy nykymuodossaan eräitä kilpailun kannalta potentiaalisesti ongelmallisia piirteitä, jotka tulisi ratkais-ta nykyistä tehokkaammin, jotta järjestelmästä saataisiin kaikki sen potentiaaliset hyödyt irti (mm. PRC, 2006). Näistä on seuraavassa otettu esille kaksi keskeistä, joita on käsitelty tarkemmin muun muassa maini-tuissa Euroopan komissiolle laadituissa selvityksissä. Toinen näistä ongelmista liittyy ETA:n suorituskyky-dataa koskeviin merkintöihin ja tähän liittyen ETA:aa koskeviin immateriaalioikeuksiin; toinen ongelmista puolestaan liittyy alan johtavien toimijoiden pääsääntöisesti ja usein väistämättäkin keskeiseen rooliin hy-väksyntäprosessissa.

EOTA suosittelee, että ainoastaan ETA:n numero merkitään CE-merkintään ilman viittausta tuotteen var-sinaisiin ominaisuuksiin ja suorituskykyyn. Tämä johtaa käytännössä siihen, että suunnittelijan tai raken-nustarkastajan on käännyttävä kyseessä olevan yrityksen puoleen saadakseen pääsyn tietoihin tai yleensä maksullisen kopion ETA:sta. Tämä taas näyttäisi tekevän tyhjäksi ETA:n perimmäisen tavoitteen, haittaa-van kilpailua sekä hidastavan ETA:n hyväksymistä. Nykyisissä olosuhteissa CE-merkintä ei saa sisältää mi-

154 155

tään hyödyllistä tietoa käyttäjälle, koska ETA itsessään on proprietaarinen dokumentti, joka ei ole julkisesti saatavilla ja jota yrityksellä ei ole velvollisuus luovuttaa muille kuin hyväksyville toimielimille. Valmistajan markkinointi-intresseissä ei tietenkään lähtökohtaisesti ole maksaa ensin ETA:sta ja olla sitten julkaisematta sitä yhdessä tuotteensa kanssa, mutta etenkin eräiden innovatiivisten uutuustuotteiden tapauksessa ETA voi hyvinkin sisältää kaupallisesti sensitiivistä informaatiota, jonka julkaisemiseen ei ole intressiä.

EOTA:n kannan mukaan tiettyihin tuoteominaisuuksiin liittyvä suoritusdata voi olla harhaanjohtavaa siinä mielessä, että se riippuu myös muun muassa asennusjärjestelyistä, eikä sitä näin ollen tulisi julistaa tuottees-sa. Tässä argumentissa oletetaan kuitenkin, että CE-merkintä ja siihen välittömästi liittyvä data on tarkoitet-tu tiedoiltaan vajavaisille loppukäyttäjille. Näin ei kuitenkaan käytännössä ole, vaan CE-merkintään liitet-tyä dataa todellisuudessa hyödyntävät koulutetut ammattilaiset kuten suunnittelijat ja rakennustarkastajat, joiden voidaan olettaa tietävän, miten tuotetta käytetään erilaisilla sovellusympäristöissä. Eräissä komissiolle laadituissa selvityksissä onkin katsottu, että CE-merkintä ilman suoritusdataa on hyödytön muun muassa suunnittelijoille, minkä vuoksi ainakin suoritusdatan olennaiset elementit tulisi ilmaista CE-merkinnän yh-teydessä.

Myös ETA:n ”omistajuuteen” näyttäisi liittyvän epäselvyyttä. Näitä käytetään käytännössä kuten standardeja CE-merkinnän perusteena, ja joissakin tapauksissa hyväksyvät toimielimet näyttäisivätkin pitävän myöntä-määnsä ETA:a oman immateriaalioikeutensa alaisina tuotteina, joita voi myydä tulojen hankkimiseksi. ETA liittyy kuitenkin aina johonkin nimenomaiseen tuotteeseen, eikä sitä siten täsmällisesti ottaen voida pitää standardina. Käyttäjät, suunnittelijat tai tarkastajat taas eivät koskaan maksaisi tällaisesta dokumentista en-nen ko. tuotteen tosiasiallista valitsemista, ellei kyse ole esimerkiksi erittäin suuresta suunnittelutoimistos-ta. Käytännössä CUAP:in tai ETAG:in kehittämisestä ja siten myös ETA:sta maksaakin kyseisen tuotteen valmistaja. Tästä näkökulmasta taas ETA:n tulisi olla valmistajan omaisuutta, jota se voi paljastaa tai myydä oman valintansa mukaan. Kaiken kaikkiaan onkin esitetty, että ETAG:in, CUAP:in ja ETA:n omistamiseen, julkaisemiseen ja jakelemiseen liittyviä näkökohtia tulisikin selventää EY:n lainsäädännössä.

Toinen potentiaalinen ongelma liittyy siihen, että ETA-järjestelmään on sisäänrakennettu tendenssi tuottaa epäoikeudenmukaisia kilpailuasetelmia, ja EOTA on yleisesti ottaen suhteellisen kyvytön estämään sitä. On aina mahdollisuus, että sitoutuessaan kehittämään ETAG:ia tai vielä todennäköisemmin CUAP:ia markki-najohtajat tai muutoin alan vakiintuneet toimijat saavuttavat merkittävän kilpailuedun. Muilla toimijoilla taas harvoin on niin suurta intressiä tai ehkä paremminkin rahaa kehittää näitä. Huonoimmassa tapauksessa nämä vakiintuneet ja johtavat toimijat voivatkin kehittää ETAG:in tai CUAP:in heidän tiettyjen tuotteiden-sa ja näiden ominaisuuksien ympärille suunnittelemalla suorituskriteerejä, testejä ja todentamismenettelyitä, jotka sopivat heidän omiin tuotteisiinsa ja tuotantomenetelmiinsä. Asetelmaa vielä vaikeuttaa se, että tämä voi paradoksaalisesti olla sekä johtavien toimijoiden että hyväksyvien toimielinten intresseissä, koska ensin mainitut saavat prosessissa monopolistisen kilpailuedun ja jälkimmäiset taas saavat pitkällä aikavälillä lisää tuloja mahdollisesti monimutkaisistakin testausmenettelyistä sekä lyhyellä aikavälillä välittömiä tuottoja hy-väksyessään johtavien toimijoiden tekemät ehdotukset. Tämä intressikonflikti tekee järjestelmän haavoittu-vaksi potentiaaliselle hyväksikäytölle.

5.3.3. Euroopan komission esitys rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi

Euroopan komissiolle aikaisemmin laadittujen selvitysten mukaan (mm. PRC, 2006) muun muassa edellä mainituista haasteista huolimatta ylikansalliset harmonisoidut standardit, eurooppalainen tekninen hyväk-syntä ja niihin perustuvat pakollinen CE-merkintä johtavat kokonaisuutena arvioiden lisääntyvään ja kove-nevaan kilpailuun rakennustuotteissa yhteismarkkinoilla. Tällä on erittäin suuri kansantaloudellinen mer-kitys, sillä laskentatavasta riippuen koko rakennussektorin osuus Euroopan yhteenlasketusta bruttokansan-tuotteesta on noin 6–7 %. Onkin helppo nähdä, että lisääntyvällä kilpailulla tällä sektorilla on euromääräi-sesti erittäin suuret taloudelliset vaikutukset.

156 157

Ylikansallisen harmonisoinnin vaikutuksesta lisääntyvä kilpailu perustuu sekä lisääntyvään rajat ylittävään kauppaan ja sen uhkaan sekä toisaalta lisääntyvään läpinäkyvyyteen tuotteiden hinnoissa ja ominaisuuksissa kuten myös kansallisten hyväksyntöjen ilmeisen protektionististen vaikutusten vähenemiseen. Tämä puoles-taan johtaa vähitellen hintojen alenemiseen ja parantuneeseen laatuun. Tämä käänne kaiken kaikkiaan joh-taa koko sektorin tuotannollisiin uudelleen järjestelyihin, joiden ytimessä on lisääntyvä kiinnostus alhaisem-man kustannustason tuotantoa kohtaan joko sijainnin tai tuotannon tehokkuuden näkökulmasta. Lisäänty-vän kilpailun seurauksena ei kuitenkaan välttämättä ole kaikkien tuotteiden osalta lisääntyvä kauppa pitkien välimatkojen takaa. Pikemminkin lisääntyvä kilpailu johtaa lähialueiden rajat ylittävän kaupan lisääntymi-seen, millä on kuitenkin merkittävä heijastusvaikutus koko yhteisön markkinoihin.

Rakennustuotteiden sisämarkkinoiden edut eivät kuitenkaan liity pelkästään lisääntyvään kauppaan, vaan tuotekehitystuloksia voidaan siirtää helpommin maasta toiseen. EN-standardit luovat pohjan myös monille kehittyneille tietokoneohjelmille, joiden tekeminen kansallisten dokumenttien pohjalta on kallista eikä vält-tämättä ole kannattavaa. Nämä luovat myös mahdollisuuksia uusille liiketoimintamalleille ja tuottavuuden nostamiselle. Rakennustuotedirektiivin avulla luotu yhteinen teknisen kieli, joka näkyy mm. EN-standar-deissa, luo edellytyksiä myös alan konsulttitoiminnan lisääntyviin kilpailumahdollisuuksiin. Yhteinen tekni-nen kieli luo pohjan myös EU-tason ja kansallisen tason tutkimuksen ohjaamiseen ja koordinointiin. Näin voidaan säästää yhteisissä tutkimusmäärärahoissa tai saada enemmän tuloksia, koska kansallista päällekkäistä tutkimusta voidaan välttää. EU-tason tekninen säätely, joka tapahtuu suurelta osin EN-standardien kautta, luo myös edellytyksiä vähentää rakennussektorin viranomaisresursseja tai käyttää resursseja paremmin.

Komissiolle laadittujen selvitysten mukaan myös teollisuus odottaa ylikansallisen harmonisoinnin vaikutuk-sesta lisääntyvän kilpailun alentavan hintoja alalla. Aikaisemmissa selvityksissä onkin usein havaittu, että ra-kennustuotteiden hinnoissa yleisesti ottaen on huomattava hajonta eri maiden välillä, mikä viittaa selkeäs-ti markkinoiden yleiseen segmentoitumiseen ja vapaan kilpailun esteisiin. Muutamissa tuotteissa kuten se-mentissä ja teräksessä onkin selvää näyttöä selittämättömistä vähittäishintojen eroista samalla kun ”vapaasti varastostamme” -hintojen erot ovat varsin pienet. Tämä viittaa selvitysten mukaan merkittäviin eroihin toi-mijoiden katteissa. Tästä ei voida kuitenkaan asiaa tarkemmin selvittämättä tehdä suoraviivaisia tapauskoh-taisia päätelmiä eri toimijoiden markkinakäyttäytymisestä. Käytännössä onkin tapauskohtaisesti selvitettävä tarkemmin, johtuuko hintojen huomattava hajonta kilpailun puutteesta varsinaisessa tuotannossa vai esi-merkiksi jakeluportaan kilpailua rajoittavista menettelytavoista kuten erilaisista sopimusjärjestelyistä. Joka tapauksessa lisääntyneen kilpailun pitäisi johtaa mainitun hintahajonnan vähenemiseen, minkä taloudelliset hyödyt arvioidaan minimissäänkin useissa sadoissa miljoonissa euroissa EU-tasolla.

Maailmassa on kaksi suurvaltaa, joilla on taloudelliset mahdollisuudet rakennusalan yhteisen koordinoi-dun teknisen dokumentaation (standardien) laatimiseen. Ne ovat EU ja USA. Harmonisoidut standardit ja CE-merkintä voivat myös avata markkinoita useissa EU:n ulkopuolisissa maissa, jos nämä ottavat käyttöön harmonisoidut standardit tai hyväksyvät CE-merkinnän. Komissio panostaa EN-standardien edistämiseen EU:n ulkopuolella. Vastaavasti tämä voi myös helpottaa EU:n ulkopuolisten tuottajien mahdollisuuksia kil-pailla yhteisön markkinoilla, joskin se saattaa myös eräissä tapauksissa aiheuttaa näille tuottajille ylimääräisiä kustannuksia. Selvitysten mukaan monilla rakennustuoteteollisuuden aloilla on ilmeinen huoli heikkolaa-tuisten halpatuotteiden vyörystä sisämarkkinoille. Euroopan komissiolle laadituissa selvityksissä tätä teolli-suuden usein julkilausumaa huolta pidetään kuitenkin ylimitoitettuna ja ennen kaikkea lobbauksena van-han protektionistisemman politiikan puolesta. Selvityksissä lähdetäänkin siitä, että eräistä asiaan liittyvistä haasteista huolimatta muutoksen hyödyt kuten kustannusten aleneminen, läpinäkyvyyden lisääntyminen ja hyväksyntämenettelyjen yksinkertaistuminen EU-tasolla ovat niin huomattavia, ettei protektionistista poli-tiikkaa voida perustella muutamilla muutokseen mahdollisesti liittyvillä lieveilmiöillä.

Protektionistista politiikkaa puoltavia argumentteja esittävätkin havaintojen mukaan useimmin ne, jotka to-dennäköisimmin kuuluvat häviäjiin muutosprosessissa, jonka taloudelliset hyödyt eivät kohdennu markki-noilla tasaisesti. Komissiolle laadituissa selvityksissä muistutetaankin siitä, että arvioitaessa muutoksen hyö-tyjä ja kustannuksia sekä alan yritysten valitusten perusteita, on tärkeää ainakin yleisellä tasolla hahmottaa

156 157

muutoksen takia hyötyjät ja häviäjät. Tapaustutkimusten mukaan hyötyjiä ovat ainakin suuret ja kolmansi-en tahojen sertifiointimenettelyihin tottuneet ylikansalliset yritykset, rajat ylittävää kansainvälistä kauppaa muutoinkin jo nyt merkittävässä määrin harjoittavat yritykset, tuotantolaitoksia rajojen lähellä omistavat yritykset, rajojen lähellä toimivat urakoitsijat, valveutuneet ja valinnan mahdollisuuksista kiinnostuneet ark-kitehdit ja suunnittelijat, sisämarkkinoiden ulkopuolelta tulevat yritykset sekä suuressa mittakaavassa toimi-vat testauslaboratoriot. Häviäjiin muutoksessa taas kuuluvat mahdollisesti monet vain paikallisesti toimivat pk-yritykset, eräänlaista palvelutoimintaa suorassa asiakassuhteessa suuremmille toimijoille tarjoavat yrityk-set, harmonisoidusta standardista poikkeavia niche-markkinoita palvelevat yritykset, laajaa ja epäyhtenäistä tuotevalikoimaa tarjoavat yritykset, sertifiointimenettelyihin tottumattomat yritykset sekä alhaisen hinnan segmentissä toimivat pk-yritykset. Kaiken kaikkiaan voidaan sanoa, että häviäjiä ylipäätään ovat kaikki en-nen muuta kotimarkkinoille suuntautuneet tuottajat ja jakelijat huomattavan korkean hintatason maissa. Toisaalta on tärkeää muistaa, että monille pienille yrityksille nimenomaan muiden maiden kansalliset hy-väksynnät ovat olleet niin suuri kustannus, ettei niihin ole ollut kannattavaa panostaa. Sisämarkkinat luovat näille pienille yrityksille uusia mahdollisuuksia myydä pieniäkin eriä ulkomaille, koska erillistä kansallista hyväksyntää ei tarvita.

Selvyyden vuoksi Kilpailuvirasto pitää tarpeellisena toistaa, että muutoksen taloudelliset kokonaishyödyt ovat kuitenkin niin huomattavia, ettei protektionistista politiikkaa voida perustella muutamilla muutokseen mahdollisesti liittyvillä lieveilmiöillä. Edelleen Kilpailuvirasto pitää tarpeellisena toistaa, että alan kilpailun edistämisen näkökulmasta erityisen tärkeä pyrkiä vaikuttamaan siihen, ettei rakennustuotedirektiivin uudis-tuksen ja uusien standardien kilpailun lisäämiseen tähtääviä tavoitteiden anneta vesittyä kansallisen imple-mentoinnin yhteydessä kuuntelemalla liikaa kotimaista ja huomattavan kotimarkkinasuuntautunutta raken-nustuoteteollisuutta, jolla on ilmeinen intressi pyrkiä kaikin käytettävissä olevin keinoin osoittamaan, että vain heidän tuotteensa ovat kelvollisia suomalaisiin erityisolosuhteisiin ja että erilaiset kansalliset hyväksyntä-menettelyt itse asiassa paremmin palvelevat tätä erityisolosuhteiden huomioon ottamista. Toinen rakennus-tuoteteollisuuden mielellään esille nostama argumentti liittyy kotimaisen vientiteollisuuden kilpailukyvyn turvaaminen. Tältäkin osin virasto pitää tarpeellisena huomauttaa kuulemiensa asiantuntijoiden lausumiin viitaten, että tietyllä tavalla paradoksaalista onkin se, että nimenomaan ylikansallisten standardien nopealla ja tehokkaalla implementoinnilla kansallisella tasolla myös alan vientiteollisuus voi hyötyä merkittävästi nk. varhaisen omaksujan edusta markkinoilla.

Muun muassa edellä todettujen näkökohtien perusteella onkin varsin helppo nähdä ne syyt, joiden vuoksi Euroopan komissio haluaa voimakkaasti edistää rakennustuotteiden ylikansallista harmonisointia – siitäkin huolimatta, että asiaan liittyy ilmeistä vastustusta ja passiivisuutta kansallisella tasolla useissakin jäsenmaissa niin kotimarkkinasuuntautuneessa teollisuudessa, alan järjestöissä ja yhdistyksissä kuin joissakin virkamies-piireissäkin. Samalla komissio kuitenkin myöntää sen, että rakennustuotedirektiivin tehokkaampi imple-mentointi kansallisella tasolla edellyttää myös lainsäädännöllisiä muutoksia ja tarkistuksia. Kuten jo edellä on tuotu esiin, komissio onkin toukokuun lopussa 2008 antanut oman esityksensä rakennustuotedirektii-vin uudistamiseksi. Esityksessään ja sen liitemateriaalissa komissio kertaa muutamia hankkeen ilmeisiä läh-tökohtia ja tavoitteita.82

82 Komissio onkin teettänyt useita selvityksiä ja tutkimuksia siitä, miksi rakennustuotedirektiivin luoma järjestelmä ei ole toi-minut, kuten sen oletettiin toimivan. Näiden selvitysten tulokset ovat ohjanneet uuden esityksen valmistelua. Komissio on ollut lisäksi yhteydessä virallisesti tai epävirallisesti moniin sidosryhmiin. Komission uudistustyötä on ohjannut myös ns. uuden lainsäädäntöpuitepaketin (New Legislative Framework) kaksi asetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus tuot-teiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista KOM (2007) 37 lopullinen ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus tiettyjen kansallisten määräysten soveltamisesta toisessa jäsenvaltiossa laillisesti kau-pan pidettyihin tuotteisiin koskevista menettelyistä sekä päätöksen 3052/95/EY kumoamisesta KOM (2007) 36 lopullinen sekä sui generis päätös Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvistä yhteisistä puitteista KOM (2007) 53 lopullinen. Sui generis -päätös on ohje kaikkien ns. uuden lähestymistavan direktiivien uudistamiseksi. Uuden lainsäädäntöpuitepaketin asetukset ja päätös on jo hyväksytty. Ministerineuvosto hyväksyy ne muodollisesti kesäkuussa 2008.

158 159

Komission esitys perustuu monelta osin jo koettuun rakennustuotedirektiivin luomaan järjestelmään. Ko-missio on halunnut korostaa jatkuvuutta. Esimerkiksi harmonisoituja tuotestandardeja, joita on julkaistu EU:n virallisessa lehdessä 325 kappaletta, voidaan käyttää edelleen. Näin tehdyt investoinnit rakennustuo-tedirektiivijärjestelmään voidaan jatkossa hyödyntää. Ehdotus, vaikka se on kokonaan uusiksi kirjoitettu, keskittyy ongelmien poistamiseen ja tehokkuuden lisäämiseen – ei koko järjestelmän uusimiseen. Esitys sel-ventää monia epäselviksi koettuja kohtia. Esityksessä on paljon määritelmiä ja tekstin ymmärrettävyyttä on parannettu. Mainittua epäselvyyttä ovat luoneet erityisesti erilaiset kansalliset implementointitavat. Ehdo-tus onkin EU-asetus, joka tulee voimaan aikanaan sellaisenaan, ilman vastaavaa kansallista implementoin-tia, joka on tunnusomaista direktiiveille. EU-asetus vaatii kuitenkin myös lainsäädäntötyötä, muun muassa päällekkäisten ja ristiriitaisten kansallisten säädöksien kumoamista.

Yksi kansalliseen implementointiin liittynyt erityisongelma on koskenut CE-merkintää, jonka pakollisuu-desta on ollut kaksi käsitystä. CE-merkintä on ollut pakollinen muiden kuin Iso-Britannian, Irlannin, Ruot-sin, Norjan (Efta-maa) ja Suomen mielestä. Nyt CE-merkinnän pakollisuus tulee selkeästi ilmastua ja pa-kollisuuden periaatteet vastaavat pitkälti nykyistä komission käsitystä. Valmistajan tulee ilmoittaa tuotteensa suoritustaso, jos tuote kuuluu harmonisoidun tuotestandardin piiriin tai tuotteelle on annettu eurooppalai-nen tekninen arviointi (ETA). Tuotetasoilmoitusta ei tarvitse tehdä, jos kyseissä maassa ei ole viranomaisvaa-timuksia. Valmistaja voi kuitenkin tehdä tuotetasoilmoituksen, vaikka maassa ei olisikaan viranomaisvaati-muksia. CE-merkintä on kiinnitettävä niihin tuotteisiin, joista on tehty tuotetasoilmoitus.

Komissio on halunnut tähdentää järjestelmän uskottavuutta. Uskottavuutta lisääviä toimenpiteitä ovat mm. ilmoitettujen laitosten (testauslaboratoriot, tarkastuselimet ja varmentamiselimet) notifikaatiokriteerien tiu-kentaminen. Osapuolten tulee voida luottaa toisessa maassa tehtyihin toimenpiteisiin. Suomen ilmoitettu-jen laitosten osalta tämä ei merkitse suuria muutoksia. Voimakkaammin on tiukennettu vaatimuksia eu-rooppalaisia teknisiä arviointeja (entinen eurooppalainen tekninen hyväksyntä) antaville laitoksille.

Komissio on myös halunnut yksinkertaistaa rakennustuotedirektiivin järjestelmää. Vaatimustenmukaisuu-den osoittamistapoja, jatkossa suoritustason vakauden arviointi ja varmennusjärjestelmät, on vähennetty kuudesta viiteen. Muutoin ne ovat lähes samat kuin aikaisemmin. Ehdotukseen on otettu mukaan testaus-kustannuksia vähentäviä menettelyitä, joita ovat ilman testausta, ilman lisätestausta, jaettu tyyppitesti ja por-rastettu tyyppitesti menettelyt. Nämä ovat jo käytössä ja ne on ilmaistu ns. Guidance papers dokumenteissa. Näin testauskustannuksia vähentäville menettelyille saadaan selkeä juridinen tausta. Teknisessä mielessä eri-tyistä uutta nämä yksinkertaistukset eivät käytännössä tuo.

Komission esityksessä on myös selvennetty yksittäisten tuotteiden kohtelua nojautuen pitkälti jo hyväksyt-tyyn käytäntöön. Täysin uutta on ns. mikroyritysten kohtelu. Niillä on mahdollista käyttää ns. teknisiä eri-tyisasiakirjoja (special technical documents). Mikroyrityksiä ovat alle 10 hengen yritykset. Suomalaiset ra-kentamisen säädökset eivät vaatimuksissaan millään tavoin erottele yrityksiä niiden koon mukaan. Toistai-seksi on vaikea arvioida tämän kohdan merkitystä.

Eurooppalaisia teknisiä hyväksyntöjä antavien toimielinten (EOTA) toiminta on ollut voimakkaan kritiikin kohteena. Ehdotuksessa uudistukset kohdistuvat ehkä voimakkaimmin EOTA:n toiminnan uudistamiseen. Jatkossa on eurooppalaisia teknisiä arviointeja (European Technical Assessment), ei siis enää eurooppalaisia teknisiä hyväksyntöjä (European Technical Approval). ETA voidaan jatkossa myöntää eurooppalaisen ar-viointiasiakirjan pohjalta (European Assessment Document EAD). Aikaisemmin hyväksymisen antamisen pohjana oli kaksi väylää: eurooppalaisten teknisten hyväksyntöjen suuntaviivat (ETAG) ja yhteisymmärryk-seen perustuva arviointimenettely (CUAP-ETA). EAD on julkinen dokumentti ja sitä voidaan pitää luon-teeltaan ministandardina. Ehdotuksessa on tiukat vaatimukset toimintaan osallistuville arviointilaitoksille. Samoin ehdotuksessa on määritetty tiukat ja paikoin jopa epärealistiset aikataulut ETA:n saamiselle.

Aikaisempaan direktiiviin verrattuna ehdotuksessa on selkeät säännöt markkinavalvonnalle sekä jäsenmai-den suojaamismenettelyistä, jos markkinoilla on epäkelpoja tuotteita. Tämä yhdessä uuden lainsäädäntöpui-

158 159

teasetuksen kanssa parantaa tilannetta jäsenmaissa. Suomessa rakennustuotteiden markkinavalvonta on hoi-dettu varsin tyydyttävästi, kun se joistakin toisista jäsenmaista vielä kokonaan puuttuu. Rakennustuotteiden markkinavalvonta on Suomessa uutta, koska meillä ei ole ollut vastaavaa menettelyä kansallisille hyväksyn-nöille. Harmonisoitujen tuotestandardien lisääntyminen yhdessä pakollisen CE-merkinnän kanssa luo pai-neita Suomessa markkinavalvontatoimen resurssien lisäämiseen, joka tapahtuu ministeriöiden budjeteista. Hyvää esityksessä viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan onkin muun muassa se, että markkinaval-vontatoimen kehittäminen vauhdittuu monissa jäsenmaissa.

Esityksen liitteenä I on rakennuskohteen perusvaatimukset (basic works requirements). Direktiivin liittees-sä oli rakennuskohteen olennaiset vaatimukset (essential requirements). Näin on haluttu selventää eroa ns. uuden lähentymistavan direktiiveihin, jotka asettavat olennaiset vaatimukset tuotteille. Ehdotus määrittää, että tuotteelle asetetaan olennaiset ominaisuudet (essential characteristics) mandaateissa. Rakennuskohteen perusvaatimukset ovat lähes samat kuin aikaisemmin paitsi, että niitä on lisätty yhdellä. Uusi seitsemäs vaa-timus koskee luonnonvarojen kestävää käyttöä. Tämän vaatimuksen toteuttaminen harmonisoiduissa tuo-testandardeissa tapahtuu hyvin todennäköisesti hyödyntämällä CEN/TC 350 tulevaa standardisointityötä. Komissio on halunnut lisätä tämän uuden vaatimuksen, koska se on epäillyt, että rakentamisen ympäristö-puolen asioista voi muutoin tulla helposti uusia kaupan teknisiä esteitä.

Aikaisemmin komissio ei ole pystynyt muuttamaan direktiiviä ja sen liitteitä. Komissio on ainoastaan voinut tulkita voimassaolevaa direktiiviä. Tämä on tietyissä tilanteissa luonut ongelmia, koska aika tuo aina muka-naan kehittämistarpeita. Direktiivin tai asetuksen muutos on taas hyvin jäykkä ja monimutkainen prosessi. Nyt ehdotukseen on otettu säädökset, joilla komissio yhdessä rakennusalan pysyvän komitean kanssa pystyy muuttamaan asetuksen ei-olennaisia osia kuten sen liitteitä.

Komission esitys ei muuta millään tavoin toimivaltajakoa jäsenmaiden ja komission välillä. Harmonisoitua ovat rakennuskohteen perusvaatimukset ja harmonisoidut tuotestandardit tukistandardeineen. Jäsenmaat voivat antaa vaatimuksia ja vaatimustasoja koskien rakennuskohdetta, mutta jäsenmaat ovat sidottuja muut-tamaan määräyksensä pohjautumaan EN-standardeihin. Muita vaatimuksia kuin mitä on mainittu harmo-nisoiduissa tuotestandardeissa jäsenmaat eivät saa asettaa suoraan tai epäsuorasti tuotteille. Jäsenmaat ovat velvollisia luomaan kuten tähänkin saakka järjestelmän tarvitseman infrastruktuurin. Suurimpia ongelmia on ollut se, etteivät jäsenmaat ole muuttaneet määräyksiään oikein. Ne joko eivät ole osanneet tehdä sitä tai ovat tietoisesti tai tietämättään luoneet uusia kaupan esteitä. Edelleen kaikki jäsenmaat ovat myöhässä sää-döksiensä muuttamisessa.

Tässä yhteydessä on mahdotonta yksityiskohtaisesti esitellä ja analysoida komission uutta esitystä. Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan komission esitystä voidaan kuitenkin pitää suurelta osin hyvin kanna-tettavana, vaikka jotkut yksityiskohdat vaativatkin ehkä hienosäätöä.

Yhteenveto aihepiiristä

Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan kotimaisen rakennussektorin ja sen sääntelystä vastaavien vi-ranomaisten tulisi viimeistään nyt komission annettua oman esityksensä rakennustuotedirektiivin uudista-miseksi havahtua kokonaisvaltaisesti EU:n sisämarkkinoiden luomaan haasteeseen ja alkaa hyödyntää niitä täysmääräisesti. Tämä tarkoittaa ennen muuta luopumista perinteisistä kansalliseen tapaan perustuvasta sää-döksistä ja ohjeistuksesta. Uusien säädöksien ja ohjeistuksen tulee perustua yhteiseen eurooppalaiseen tekni-seen kieleen, joka luodaan pitkälti EN-standardien ja ETA:jen kautta.

Tämä on iso haaste ja työ koko rakennusalalle, koska muutetut säädökset ja EN-standardit luovat pohjan myös muulle vapaaehtoiselle ohjeistukselle, jota tehdään muun muassa RTS:n ja alan yhdistysten toimesta. Tässä on käytännössä kyse koko kansallisen määräysrakenteen muuttamisesta. Viraston kuulemien asian-tuntijoiden mukaan tähän liittyvä konkreettinen työ tulisikin avata esimerkiksi ”normitalkoiden yhteydes-sä samalla, kun kansallista säännöspohjaa muutoinkin arvioidaan kriittisesti. Kansallisen määräysrakenteen

160 161

muuttaminen on suuri haaste myös sen takia, että kyse on samalla kulttuurisen ajattelutavan muutoksesta (vrt. common technical language); viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan tähän olisi kuitenkin nyt ryhdyttävä ja hylättävä passiivinen ja kaikessa hiljaisuudessa vanhasta kiinni pitävä asenne, joka luo de facto kaupan teknisiä esteitä.

Edellä sanottu tarkoittaa käytännössä viranomaissäädöksien jatkuvaa uusimista lähivuosina pohjautuen EN-standardeihin. Koska tekniset asiat esitetään standardeissa, viranomaissäädösten osuus pienenee nykyisestä merkittävästi. Tästä kehityksestä on hyvänä esimerkkinä kantavia rakenteita koskevat eurokoodit ja niiden yhteydessä tarvittavat harmonisoidut tuotestandardit, jotka korvaavat lopulta lähes kokonaan rakentamis-määräyskokoelman B-sarjan.

Vaikka Suomessa on eurooppalaisittain hyvääkin standardisointiosaamista, ei rakentamisen standardisointi-toiminta kokonaisuutena ole riittävällä tai tyydyttävällä tasolla. Rakennusalan standardisointia koskevaa sel-vitystä vaadittiinkin jo kansallisessa rakennuspoliittisessa ohjelmassa. Tätä selvitystä ei kuitenkaan ole saatu aikaan, vaikka se on edelleen hyvin ajankohtainen. Rakentamisen standardisointitoiminta Suomessa jakau-tuu kahdeksan toimialayhteisön kesken. Se on siis hajanaista, eikä pienissä toimialayhteisöissä ole riittävää kokonaisosaamista. Myöskään standardisointikomiteoiden tukiryhmät eivät läheskään aina toimi. Edelleen standardisointitoimialayhteisöt ovat usein teollisuuden etujärjestöjen osia: niiden tulisikin olla itsenäisem-piä ja paremmin resursoituja. Kaiken kaikkiaan standardisointi mielletään Suomessa liiaksi rakennustuotete-ollisuuden tehtäväksi, johon liittyy eräitä ilmeisiä intressiristiriitoja sekä rahoituksellisia ongelmia. Viraston kuulemat asiantuntijat ovatkin kiinnittäneet huomiota siihen, ettei esimerkiksi sääntelystä vastaaviensub-stanssiministeriöiden ja teollisuuden etujärjestöjen välillä ei tulisi olla taloudellisia siteitä. Edelleen asiantun-tijat ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että nykyisin standardisoinnin toimialayhteisöt käyttävät rahoituk-sensa turvaamiseksi ns. kynnysrahoja, mikä käytännössä estää pienten yritysten ja tutkimuslaitosten osallis-tumisen toimintaan.

Ydinkysymys on kuitenkin se, että sisämarkkinoiden hyödyntäminen tarkoittaa käytännössä aktiivista toi-mintaa kansallisten hyväksyntöjen poistamiseksi. Siksi harmonisoitujen tuotestandardien laajuutta ja katta-vuutta tulee parantaa erityisesti alueilla, joilla on vielä kansallisia hyväksyntöjä. Kansalliset menettelyt tulee poistaa myös harmonisoiduista tuotestandardeista ns. toisen sukupolven standardeissa. Suomi onkin esit-tänyt näillä sektoreilla aloitteita. Tällainen aloitteellisuus onkin tärkeää, sillä Euroopan standardisoinnissa koordinoidaan eri direktiivien ja vapaaehtoisten asioiden kehittämistä. Tämä koordinointi on lähes mahdo-tonta kansallisella tasolla, jos toimitaan kansallisten systeemien ja asiakirjojen pohjalta. Myös Suomessa on ylikansallisesta harmonisoinnista huolimatta edelleen runsaasti tällaisia kansallisia järjestelmiä ja sovelluksia, joista esimerkkinä edellä on ollut esillä muun muassa rakentamisen energiatehokkuuteen ja energiamääräyk-siin liittyvä kansallinen implementointi Suomessa. Juuri tämäntyyppisten kansallisten implementointitapo-jen muuttaminen on osa mainittua kansallisen määräysrakenteen muuttamista.83

Kuten edellä on todettu, tämä kansallisen määräysrakenteen muuttaminen on työläs ja aikaa vievä proses-si, jonka käynnistäminen on kuitenkin yhä välttämättömämpää sisämarkkinoiden taloudellisen potentiaalin hyödyntämiseksi. Samalla kyse on hyvin monitahoisesta prosessista, joka vaatii runsaasti selvitys- ja kehitys-työtä. Kuten edellä on myöskin todettu, tällaisen työn aloittaminen oli esillä jo kansallisen rakennuspoliit-tisen ohjelman yhteydessä, mutta ainakaan toistaiseksi työ ei ole tosiasiallisesti käynnistynyt, vaikka se olisi nyt entistäkin ajankohtaisempaa.

83 Suomessa on myös rakentamisen alueita, joilla ei ole viranomaissäädöksiä ollenkaan. Näitä ovat esimerkiksi vesi- ja viemä-rilaitoksien teknistä suunnittelua ja rakentamista koskevat säädökset siltä osin kuin rakentaminen ei ole normaalia talonra-kentamista. Kuntien rakentamisen puolella on paljon muutakin rakentamista, joilla ei ole viranomaissäädöksiä. Suomen pitäisi myös toimia aktiivisesti, jotta ei synny uusia kansallisia tai alueellisia ns. laatumerkkejä. Jos on tarvetta laatumerk-kiin, sen tulee olla eurooppalainen.

160 161

6. yHTEEnVETo JA JoHToPääTöKSET

lähtökohtina asuntojen korkeat hinnat ja rakentamisen kansantaloudellinen merkitys

Varsin usein julkisuudessa ja kansalaiskeskustelussa esitetään, että asuntojen ja rakentamisen huomattavas-ti nousseet hinnat yhdessä puutteellisen laadun kanssa ovat selvä merkki siitä, että alan markkinat eivät toi-mi kunnolla. Myös monissa alaa koskevissa selvityksissä on usein maltillisemmin äänenpainoin esitetty sa-mansuuntaisia ajatuksia. Myös kilpailuviranomaisen silmin alan markkinoiden toimivuuteen liittyy ilmeisiä haasteita, joskaan kaikki alan ongelmat eivät ole palautettavissa puhtaasti kilpailuongelmiksi. Rakennusalan markkinoiden toimivuuden haasteet liittyvätkin melko monimutkaiseen ja monitahoiseen osin toisiinsa kyt-köksissä olevien asioiden joukkoon, eikä asiakokonaisuuteen liittyvien ongelmien ja pullonkaulojen kuvaa-minen ole helppo tai yksinkertainen tehtävä.

Tähän tehtävään tarttuminen on kuitenkin ollut selkeästi perusteltua, sillä rakennusalalla on suuri kansan-taloudellinen merkitys. Erilaisissa taloudellisissa vertailuissa Suomen kilpailukykyä pidetään yleisesti hyvänä. Yksi erinomaisiin kilpailukyky- ja tuottavuusvertailujen tuloksiin liitetty reunahuomautus on, että erinomai-nen kilpailukyky ei jostain syystä näyttäisi realisoituvan kansalaisten hyvinvoinniksi. Suomi onkin viime vuosina sijoittunut erilaisten kilpailukykyvertailujen aivan terävimpään kärkeen, kun taas vastaavissa elinta-sovertailuissa Suomi on tästä huolimatta saavuttanut noin 15. sijan hieman vertailusta riippuen. Monet tut-kimukset viittaavat samaan suuntaan: suomalaisten ostovoima monien muiden länsimaiden asukkaisiin ver-rattuna ei ole erityisen hyvä, eikä nopeasti kallistuva asuminen ainakaan paranna asiaa.

Kaiken kaikkiaan lienee varsin ilmeistä, että kansalaisten huomattavasti lisääntynyt asuntovelkataakka yh-dessä vuosien 2007 ja 2008 aikana selkeästi nousuun kääntyneiden korkojen kanssa leikkaa edelleen ostovoi-maa ja kulutusta. Toinen ja edelliseen varsin välittömästi liittyvä kansantaloudellinen näkökohta on se, että asumisen nopea ja voimakas kallistuminen näyttäisi muodostavan yhä ilmeisemmän uhan kansantalouden tasapainolle: avoimen ja euroon sidotun talouden oloissa inflaatioherkkyys on yksi suurimpia talouden tasa-painoon liittyviä haasteita, ja korkeat asuntojen hinnat sekä korkeat korot aiheuttavat tässä suhteessa selke-ästi ongelmia. Toinen kansantalouden tasapainon kannalta merkittävä ulottuvuus liittyy siihen, että asunto-jen hintakehitys varsinkin pääkaupunkiseudulla mutta osin myös eräissä muissa kasvukeskuksissa on alkanut heikentää työvoiman liikkuvuutta etenkin eräissä alemman palkkatason ammattiryhmissä.

Kilpailuvirastossa onkin sekä julkisuudessa että keskushallinnossa virinneen keskustelun perusteella perus-tettu jo keväällä 2006 erillinen projekti rakennusalaan liittyvien kilpailuongelmien täsmällisemmäksi hah-mottamiseksi ottaen huomioon myös sen, että Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa on pidetty tarpeelli-sena kiinnittää huomiota rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen. Projektin tavoitteeksi on asetettu yksilöidä, täsmentää ja nostaa voimakkaammin esiin sellaisia rakennusalaan liittyviä ja kilpailunäkö-kulmasta ongelmallisia alueita, joilla markkinamekanismin toimivuus on heikointa ja joilla samalla on suuri tai suurehko vaikutus asuntojen lopullisiin hintoihin ja joilla lisäksi on yleistä kiinnostavuutta. Täsmällisem-min tavoitteena on ollut nostaa esiin noin kolmesta viiteen tällaista osa-aluetta yksityiskohtaisempaan tarkas-teluun sekä muotoilla muutamia näihin liittyviä keihäänkärkiajatuksia, joiden kautta virasto voisi kiinnittää huomiota rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen liittyviin ongelmiin.

Käytännössä tällaisina osa-alueina tai pääteemoina ovat olleet esillä erityisesti maapolitiikan ja maamarkki-noiden toimivuuden ongelmat, rakennusalan julkisen sääntelyn ja ohjauksen runsaus ja rakennustuoteteolli-suuden kilpailun edistäminen ylikansallisen standardisoinnin kautta. Lisäksi huomiota on kiinnitetty erityi-sesti asuntotarjonnan lisäämisen mahdollisuuksiin omakoti- ja pientalorakentamisessa sekä nk. kohtuuhin-taisessa asuntotuotannossa uudentyyppisten markkinaehtoisten ratkaisujen kautta. Edelleen huomiota on kiinnitetty yleisellä tasolla myös eräisiin markkinatoimijoiden markkinakäyttäytymisen piirteisiin. Tältä osin asian tarkastelua tämäntyyppisessä raportissa väistämättä rajaavat yhtäältä viraston rooli hallintolakia nou-dattavana puolueettomana selvitysviranomaisena sekä toisaalta viraston omat tutkinnalliset intressit.

162 163

Rakennusalan markkinoiden perusolosuhdetekijät ja niihin vaikuttaminen

Jo selvitystyön alkuvaiheissa kävi siis ilmeiseksi, että varsinkin nykyisessä suhdannetilanteessa on perustel-tua kiinnittää toimijoiden markkinakäyttäytymisen ohella huomiota markkinarakenteeseen ja markkinoi-den perusolosuhdetekijöihin liittyviin näkökohtiin. Tämä johtuu ennen muuta siitä, että nykyisen korkea-suhdanteen huipulla yrityksillä ei ole niin voimakkaita intressejä kilpailua rajoittavaan käyttäytymiseen kuin selkeässä matalasuhdanteessa, jossa yritysten kesken jaettavissa oleva kokonaisvolyymi on suhteessa selvästi alhaisempi. Lisäksi on painotettava sitä, että eräät alalle ominaiset strategisen markkinakäyttäytymisen muo-dot tulevat mahdollisiksi erityisesti sitä kautta, että niille on luotu jo perusolosuhdetasolla otollinen insti-tutionaalinen ympäristö. Kaiken kaikkiaan rakennusalan tai rakennusklusterin ongelmia tästä näkökulmas-ta lähestyttäessä on siis tarkoituksenmukaista keskittyä tarkastelemaan nimenomaan markkinamekanismin yleistä toimivuutta, mikä sisältää ainakin kolme toisiinsa vaikuttavaa tasoa: 1) toimijoiden markkinakäyttäy-tymisen tason, 2) tähän vaikuttavan markkinarakenteen tason sekä 3) kumpaankin edelliseen vaikuttavan markkinoiden perusolosuhdetekijöiden tason.

Tässä selvityksessä esitetyn tarkastelun kiinnepisteenä erityisesti toimialan perusolosuhteiden tasolla on ol-lut asuntorakentaminen ja tähän liittyen asuntojen ja asumisen voimakkaasti kallistunut hinta sekä tähän vaikuttavat tekijät. Asuntojen hintoihin vaikuttavat perusolosuhdetekijät, joita on ainakin kymmenkunta, voidaan jakaa kysyntä- ja tarjontatekijöihin. Kysyntäpuolella tällaisia tekijöitä ovat ainakin demografiset te-kijät, tulokehitys ja tulo-odotukset, voimakas tulojousto, rahoituksen helppo saatavuus ja asunnon asema myös sijoituskohteena ja varallisuusobjektina. Tarjontapuolella tällaisia tekijöitä puolestaan ovat tarjonnan joustamattomuus eli uustuotannon pieni osuus koko asuntokannasta, rakennuskustannusten voimakas nou-su, suhteellisen heikko tuottavuus, runsas julkinen sääntely ja ohjaus sekä tonttipula ja maapolitiikan tehot-tomuus.

Näistä moniin kysyntätekijöihin vaikuttaminen on vapaan markkinatalouden oloissa erittäin vaikeaa tai epä-tarkoituksenmukaista. Käytännössä rakennusalan markkinoiden haasteet nähdäänkin usein ennen muuta tarjontapuolen haasteina: Koska hintojen huomattava nousu aiheutuu pohjimmiltaan erittäin voimakkaasta kysynnästä suhteessa tarjontaan ja koska kysyntätekijöihin ei voitane juurikaan vaikuttaa, tähän voidaan vai-kuttaa lähinnä tarjontatekijöiden kautta.

Tarjontatekijöihinkään vaikuttaminen ei kuitenkaan ole erityisen nopea tai yksinkertainen vaihtoehto: En-sinnäkin, on ilmeistä että johtavat rakennusliikkeet pyrkivät ainakin jossain määrin spekulatiivisesti sään-telemään tarjontaansa tietyllä alueella hintatason pitämiseksi korkealla ja pitkän aikavälin voittojen maksi-moimiseksi. Joka tapauksessa on täysin selvää, että rakennusliikkeiden ja rakennuttajien taloudellisissa in-tresseissä on ylitarjontatilanteen välttäminen. Toiseksi, tarjonnan lisääminen tarjontapuolen perusolosuhde-tekijöihin vaikuttamalla on sekin varsin hidas ja monisäikeinen prosessi. Tarjontapuolen eräisiin perusolo-suhdetekijöihin on kuitenkin mahdollista vaikuttaa – ellei lyhyellä niin ainakin keskipitkällä ja pitkällä aika-välillä. Tällaisia tarjontapuolen perusolosuhdetekijöitä ovat ainakin rakennusalan tuottavuus, maapolitiikka ja tonttien tarjonta sekä sääntelykehykseen liittyvät näkökohdat.

Rakennusalan tuottavuuteen arvioidaan varsin yleisesti liittyvän hyödyntämätöntä potentiaalia. Olisi koh-tuutonta väittää, ettei alalla olisi lainkaan tehty työtä tuottavuuden parantamiseksi. Lisäksi rakennusalan tuottavuuden mittaamiseen liittyy eräitä liitteessä 1 esille otettuja ongelmia. Tästä huolimatta sekä RT:n että Tekesin ylimmän johdon eräät viimeaikaiset puheenvuorot viittaavat vahvasti siihen, että alalla on tässä suh-teessa selkeitä haasteita ja hyödyntämätöntä potentiaalia. Myös eräiden rakennusliikkeiden johto on myön-tänyt, ettei etenkään viime vuosien huippusuhdanne ole ollut omiaan kannustamaan voimakkaaseen tuot-tavuustyöhön. Rakennusalan tuottavuuden parantaminen onkin ensisijaisesti alan sisäinen kysymys, johon tosin voitaneen jossain määrin vaikuttaa julkisilla kannusteilla. Markkinanäkökulmasta merkille pantavaa on kuitenkin se, että nykyisten olosuhteiden vallitessa on epätodennäköistä, että asiakkaat merkittävästi tu-lisivat hyötymään tuottavuuden parantamiseksi tehtävästä työstä erityisesti alentuvien tai edes tasaantuvien hintojen muodossa.

162 163

Keskeisin yksittäinen tarjonnan lisäämistä ja lisääntymistä ehkäisevä tekijä alan markkinoilla liittyy tont-titarjontaan ja maapolitiikkaan – tarkemmin sanoen maapolitiikan ilmeiseen epäonnistumiseen kasvukes-kuksissa ja varsinkin pääkaupunkiseudulla. Maamarkkinoiden toimivuus onkin rakennusalan markkinoiden toimivuuden aivan keskeinen reunaehto: jos rakennusmaata ei kerta kaikkiaan ole riittävästi tarjolla, myös merkittävän tarjonnan lisäämisen mahdollisuudet ovat olemattomat. Monien kuultujen asiantuntijoiden mielestä maapolitiikan keskeiset ongelmat ja myös keinot ovat olleet suhteellisen pitkään tiedossa, eikä täs-sä esityksessä ole pidetty tarkoituksenmukaisena referoida yksityiskohtaisesti näihin liittyvää monisäikeistä keskustelua, vaan on keskitytty nimenomaan markkinoiden yleisen toimivuuden edistämisen kannalta kes-keisimpiin kysymyksiin.

Maamarkkinoiden toimivuuden edistäminen

Tämän selvityksen yhteydessä ei ole ollut mahdollista tai tarkoituksenmukaista referoida yksityiskohtaises-ti kaikkia maapolitiikkaa koskeneissa selvityksissä esille nostettuja ongelmia tai ratkaisuehdotuksia, jotka lienevät varsin yleisesti tiedossa. Esimerkiksi Rakennuspoliittisen ohjelman raporteissa on lueteltu lukuisia pelkästään kaavoitusasioita koskevia selvityksiä, joiden yksityiskohtien tarkasteluun tässä on varsin rajal-liset mahdollisuudet. Edelleen esimerkiksi Takalo-Eskolan (2005) selvityksessä on kartoitettu perusteelli-sesti kunnan maapoliittisten keinojen vaikuttavuus- ja kehittämistarpeet. Myös Rinkisen (2007), Laakson (2007), Laakson ja Kähkösen (2008) kuten myös selvitysmies Tarastin raportit (2006; 2007) ovat tuorei-ta ja varsin kattavia katsauksia keskeisiin teemoihin. Lopuksi joulukuussa 2007 julkaistu asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän esitys sisältää mielenkiintoisia avauksia siitä, miten varsinkin pääkaupunkiseudun kun-nat mutta osin myös muut relevantit toimijat saataisiin ottamaan enemmän vastuuta maan tarjonnan riit-tävyyden turvaamisesta.

Takalo-Eskolan (2005) tutkimuksen mukaan kuntien maankäyttövirkamiehistä valtaosa pitää kunnan ak-tiivista maapolitiikkaa tehokkaimpana ja parhaiten vaikuttavana keinona turvata kysyntää vastaava tont-timaan tuotanto ja tarjonta. Aktiivisella maapolitiikalla tarkoitetaan pitkäjänteistä raakamaan hankintaa yhdyskuntarakenteen kannalta tarkoituksenmukaisilta kasvusuunnilta sekä kunnan omistamien kaavoitet-tujen maiden luovuttamista rakentamiseen hyväksyttyjen pelisääntöjen mukaisesti. Myös Suomen Kunta-liitto painottaa vahvasti kuntien aktiivisen maapolitiikan ensisijaisuutta. Etenkin julkisuudessa maamarkki-noiden toiminnasta välittyy usein varsin suoraviivainen kuva, jossa korostetaan voimakkaasti mahdollisim-man jouhevan ja tehokkaan kaavoitusprosessin sekä valitusmahdollisuuksien rajoittamisen tärkeyttä tont-titarjonnan lisäämisessä ja asuntojen hintoihin vaikuttamisessa. Usein tähän kuvaan sisältyy vähintäänkin epäsuorasti myös ajatus kuntien ”aktiivisen maapolitiikan” tärkeydestä.

Maamarkkinoiden toiminta on kuitenkin huomattavasti monisäikeisempi kysymys, eikä suoraviivaisinkaan kaavoitusprosessi yhdistettynä valitusmahdollisuuksien rajoittamiseen tai kuntien raakamaaostoihin vält-tämättä takaa riittävää tonttitarjontaa. Asuntotuotannon pitäminen jatkuvasti kysynnän edellyttämällä ta-solla edellyttää toki riittävää tonttivarantoa sekä sujuvaa kaavoitusprosessia, jonka tuloksena tarpeeksi suuri määrä uusia tontteja jalostuu rakennuskelpoiseksi. Kaavoitusprosessissa jalostetaan maa- tai metsätalous-käytössä olevaa maata tai toisesta käytöstä kuten vanhoista satamatoiminnoista poistuvaa maata rakennus-kelpoiseksi maaksi. Tämä jalostusprosessi vaikuttaa ratkaisevasti myös maan markkinahintaan, jota taas eri toimijat tarkastelevat eri näkökulmista käsin. Tästä aiheutuvaa ja maamarkkinoiden toimivuuden anomali-aksi nimettyä problematiikkaa voidaan lähestyä seuraavasti.

Jos maa- tai metsätalouskäytössä oleva maa sijaitsee alueella, jossa maan potentiaalinen markkina-arvo vaihtoehtoisessa käytössä rakennettuna tonttina nousee korkeammaksi kuin alkuperäisessä käytössä, maalle syntyy odotusarvoa. Todennäköisyyden kasvaessa sille, että alue tulee kaavoituksen piiriin ja jalostuu siten korkeamman jalostusasteen ja käyttöarvon maaksi, myös maan hinnan odotusarvo nousee ja lähestyy vähi-tellen tonttimaan tosiasiallista hintaa. Rakennettavien uusien asuntojen osalta taas hinta määräytyy vapailla markkinoilla ennen muuta tiettyyn alueeseen kohdistuvan kysynnän perusteella. Suunnitteluvaiheessa ra-kennuttaja arvioi muun muassa vanhojen asuntojen hintatason, hintojen muutosodotusten, rakennettavien

164 165

asuntojen sijainnin, ominaisuuksien ja laadun perusteella asuntojen odotettavissa olevaa hintatasoa. Kun odotettavissa olevasta myyntihinnasta vähennetään suunnittelu- ja rakentamiskustannukset sekä rakennut-tajan vähimmäistuottovaatimus, saadaan enimmäishinta, jonka rakennuttaja on valmis maksamaan tietyllä alueella olevasta raakamaasta tai valmiista tonttimaasta. Jos maanomistajien hintaodotukset ja rakennutta-jien hintapyyntömahdollisuudet eivät kohtaa, rakentaminen ei toteudu, vaan kyseinen maa-alue tai tontti jää odottamaan tulevaisuuteen. Jos tällainen tilanne markkinoilla yleistyy, se voi johtaa pulaan rakennus-kelpoisesta maasta, vaikka maata lähtökohtaisesti olisikin tarjolla runsaasti kuten Laakso ja Kähkönenkin toteavat mainitussa tutkimuksessaan.

Jos suuri osa maasta on yksityisessä omistuksessa ja odotukset maan hinnan kohoamisesta tulevaisuudessa ovat hyvin vahvoja, maanomistajat voivat pidättäytyä tuomasta maitaan osaksi aktiivista tarjontaa, kansan-kielellä ”pantata maitaan”. Mitä houkuttelevammasta alueesta on kysymys, sitä vahvempia ovat yleensä hin-tojen nousuun liittyvät odotukset ja sitä todennäköisempää on, että näin myös käy; toisin sanoen maanomis-tajat kieltäytyvät myymästä maitaan raakamaan hinnalla tai muutoinkin markkinahintaa alemmalla hinnal-la. Merkille pantavaa on, että tämä voi olla maanomistajan kannalta täysin rationaalista käyttäytymistä eli maksimoida maanomistajan pitkän aikavälin tuotto-odotukset, sillä maa ei hyödykkeenä kulu tai vanhene. Erityisesti jos kunnat samanaikaisesti ovat passiivisia edistämään maan tarjontaa tällaisessa tilanteessa, maata ei tule riittävästi tarjolle, mikä johtaa pitkällä aikavälillä tonttien ja asuntojen hintojen nousuun.

Toisaalta jos rakennuttaja saisi tontin huomattavasti markkinahintaa alhaisemmalla hinnalla kuin se olisi valmis maksamaan, tämäkään ei vapailla markkinoilla johtaisi siihen, että asuntoja valmistuisi huomattavan runsaasti ja ne myytäisiin huomattavasti halvemmalla. Tämä taas johtuu siitä, että vapailla markkinoilla ra-tionaalinen rakennuttaja myy asunnot joka tapauksessa markkinahintaan ja pyrkii välttämään merkittävän ylitarjonnan syntymistä alueelle. Jos rakennuttaja myisi asunnot markkinahintaa alemmalla hinnalla, suuri osa niistä päätyisi käytännössä eräänlaista keinottelua harjoittaville markkinaspekulanteille, jotka pyrkisivät myymään asunnot edelleen täyteen markkinahintaan. Myydessään asunnot siis joka tapauksessa markki-nahintaan rakennuttaja saa näin itselleen suuremman voiton, mutta kunta saa vastaavasti vähemmän rahaa alueen kunnallistekniikan ja palveluiden rakentamiseen.

Käytännössä ainoa tapa estää kuvattu spekulatiivinen käyttäytyminen on kunnan harjoittama nk. aktiivi-nen maapolitiikka. Nykyinen lainsäädäntö takaakin kunnille lähtökohtaisesti hyvin monipuoliset ja vah-vat välineet maan hankintaan ja kunkin kunnan maapoliittisten periaatteiden toteuttamiseen. Kysymys on ennen muuta kuntien aktiivisuudesta ja tahdosta käyttää tarjolla olevia välineitä. Usein puhe ”aktiivisesta maapolitiikasta” viittaakin käytännössä entisaikojen tapaisiin suuriin raakamaaostoihin, lähinnä kunnan omistamien maiden asemakaavoittamiseen sekä lukumääräisesti mittaviin ja edullisiin tontinluovutuksiin rakentajille – tarvittaessa myös lunastuksia ja etuosto-oikeutta käyttäen. Useimmiten tämä ajatus on eten-kin julkisuudessa nostettu esiin. nk. Oulun mallin nimellä. Malli ei kuitenkaan ole edellä tarkemmin sel-vitetyistä syistä ongelmitta siirrettävissä sellaisiin kasvukuntiin, joissa yksityinen maanomistus on Oulun tapausta huomattavasti runsaampaa ja maanomistajat haluttomia myymään maitaan raakamaan hinnalla. Etenkin pääkaupunkiseudulla suuret kunnat ovatkin ensisijaisesti hankkineet raakamaata kaavoitusta ja ra-kentamista varten sopimusmenettelyn kautta lähtien siitä, että maanomistajat ovat maankäytön kehittämi-sessä kuntien yhteistyökumppaneita, vaikka niillä onkin ilmeisiä omia taloudellisia intressejä asiassa. Tätä linjaa perustellaan usein ristiriitojen ja oikeusprosessien välttämisen ohella sillä, että sopimusmenettelyssä-kin kunnan asemaa vahvistaa huomattavasti se, että lainsäädäntö mahdollistaa tehokkaan lunastusmenette-lyn, jos sopimusneuvottelut eivät johda tulokseen.

Tätä linjaan puoltaa pääsääntöisesti myös se, että myöskään kaupunkitaloustieteen teorioiden ja tutkimus-tulosten näkökulmasta ei välttämättä ole mielekästä, että kunnat osallistuisivat huomattavan aktiivisesti ja laajasti rakennusmaan hankintaan, hallintaan ja myymiseen (Laakso & Loikkanen, 2004). Esimerkiksi yksi keskusteluun nostettu kysymys kuntien aktiivisessa maapolitiikassa on kunnan omistamien kaavoitettujen tonttien luovutusperiaatteet ja -hinnat. Kunnat luovuttavat tontteja usein merkittävästi käypää markki-nahintaa alemmalla hinnalla. Perusteena on muun muassa se, että tällä pyritään vaikuttamaan maan hin-

164 165

taa alentavasti alueella erityisesti voimakkaan kysynnän ajanjaksoina. Tämän toteutumisesta ei kuitenkaan ole näyttöä, ja todellinen syy kuntien alhaisiin tontinluovutushintoihin lienee kuntien välinen kilpailu ns. hyvistä veronmaksajista. Tonttien luovuttaminen merkittävästi alle markkinahinnan on perusteltua lähin-nä erityistapauksissa ja erityisryhmien kohdalla kunnan asuntopoliittisten tavoitteiden toteuttamiseksi tai asuntotuotannon määrän nousun edistämiseksi. On lähtökohtaisesti oikein, että vapaarahoitteisten asunto-jen tontteja luovutetaan markkinahintaan, mutta niitä tarjotaan yleisesti ottaen aivan liian vähän. Jos tont-teja olisi enemmän tarjolla, myös markkinahinnat laskisivat.

Kiteytetysti edellä kuvatussa ja maamarkkinoiden anomaliaksi nimetyssä ilmiössä on siis kyse siitä, että lähtökohtaisesti nimenomaan kunnilla on tehokkaat välineet hoitaa maapolitiikka (kaavoitusmonopoli, rakentamiskehotukset, mahdollisuus ostaa raakamaata, lunastusmahdollisuus, etuosto-oikeus jne.). On-gelmana on se, että mitä aktiivisemmin ja itsenäisemmin kunta käyttää eräitä sille annettuja välineitä, sitä helpommin tilanne liukuu kohti eräänlaista sääntelytaloutta ja siihen kiinteästi liittyvää lobbauskulttuuria, joka saa markkinataloudelle vieraita piirteitä. Jos taas maankäytön ongelmia yritetään ratkoa mahdollisim-man pitkälle markkinatalouteen soveltuvin toimintamallein, sitä vaikeampi on estää yksittäisten toimijoi-den spekulatiivista ja hintoja nostavaa markkinakäyttäytymistä, minkä mahdollistaa maan erityisluonne hyödykkeenä.

Käytännössä erityisesti pääkaupunkiseudun kaupungit ovat eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta kaavoitta-neet maata vuosittain suunnilleen saman verran kuin varantoa on käytetty rakentamiseen. Näiden lukujen valossa pääkaupunkiseudun tonttitarjonta on periaatteessa kohtuullisen hyvin tasapainossa kysyntään näh-den. Käytännössä näin ei kuitenkaan ole, sillä tonttivarannon rakenne ja sijainti ovat sellaiset, että lasken-nallinen varanto ei ole täysimääräisesti hyödynnettävissä. Tehtyjen selvitysten perusteella on esitetty, että karkeasti arvioiden kolmannes tonttivarannosta olisi tyhjiä kerrostalotontteja, joista valtaosa tulee rakenta-misen piiriin suurin piirtein suunnitelmien mukaisesti lähivuosina, koska rakennusliikkeiden taloudellisis-sa intresseissä ei ole seisottaa taseessa huomattavasti todellista tarvetta suurempaa tonttivarantoa tunnuslu-kuja heikentämässä.

Toinen kolmannes taas on arvioiden mukaan tyhjiä pientalotontteja, joiden sijainti ja omistusrakenne ovat kerrostalotontteja selvästi hajanaisempi. Osa näistä on rakennuttajien, rakennusyritysten tai kuntien hal-lussa, ja ne ovat tulossa jollakin aikataululla rakentamisen kohteiksi. Varsin suuri osa pientalotonteista on kuitenkin yksityisessä omistuksessa, ja osa näistä on selkeästi aktiivisen tarjonnan ulkopuolella odottamassa hintojen nousua tai muusta syystä. Viimeinen kolmannes tonttivarannosta on arvioiden mukaan vajaasti rakennettuja pientalotontteja, joille on mahdollista rakentaa lisää joko samalle tontille tai jakamalla tontti. Tämä osa varannosta on lähes kokonaan yksityisten pientalonomistajien hallussa. Monella suuren tontin omistajalla ei ole mitään tarvetta tai aikomusta rakentaa lisää tai jakaa tonttia muun muassa omaan asumis-viihtyvyyteen liittyvistä syistä, joten tästä varannon osuudesta vain hyvin pieni osa tulee aktiiviseen käyt-töön lähinnä perinnönjakotilanteissa (ks. Laakso, 2007; Laakso ja Kähkönen, 2007).

Käytännössä nykyinen rakennettavissa oleva tonttivaranto on etenkin pääkaupunkiseudulla varsin hajanai-nen ja siitä on merkittävä osa aktiivisen tarjonnan ulkopuolella. Kuitenkin myös nykyinen tonttivaranto koostuu todellisista, aidosti rakennettavissa olevista kohteista, joita varten yhteiskunta on rakentanut tai ra-kentamassa perusrakenteen. Niiden rakentamista on perusteltua vauhdittaa poistamalla rakentamisen kit-katekijöitä, lisäämällä tontin rakentamattomana pitämisen kustannuksia ja joissain tapauksissa lisäämällä rakentamisen kannustimia. Siitä, miten mainittuihin tonttivarannon lähteisiin voitaisiin vaikuttaa tehok-kaimmin niin, että rakentamattomat tontit myös tulisivat aktiivisen asuntorakentamisen piiriin, näyttäi-si olevan enemmän epäselvyyttä. Monien kuultujen asiantuntijoiden mukaan maankäyttösopimukset ovat tällaisessa tilanteessa kaiken kaikkiaan suhteellisen riskitön tapa hoitaa maapolitiikkaa markkinatalouden toimintaperiaatteiden kanssa yhteensopivalla tavalla.

Sen sijaan esimerkiksi kiinteistöveroa, joka myös on teoreettisesti markkinatalouteen kohtuudella soveltuva ohjausinstrumentti, voidaan käytännössä pitää ongelmallisempana: Ensinnäkin, etenkin pääkaupunkiseu-

166 167

dulla maan arvon nousu on niin nopeaa, että rakentamattoman maan kiinteistöveron teho jää usein esi-tetyn väitteen mukaan ilmeisen heikoksi. Toiseksi, jos taas kiinteistöveron tehoa haluttaisiin parantaa, sen pitäisi ilmeisesti olla moninkertainen, mikä alkaisi tuoda mukanaan hintasääntelyyn viittaavia piirteitä. Li-säksi vero siirtyisi pitkällä aikavälillä käytännössä hintoihin nostaen niitä edelleen ja tehden siten kiinteis-töveron huomattavasta nostosta poliittisesti erittäin vaikean kysymyksen. Sanotusta huolimatta ei kuiten-kaan ole tarkoituksenmukaista sulkea pois rakentamattoman rakennusmaan kiinteistöveron jonkinasteista korotusta yhtenä instrumenttina useiden samansuuntaisesti vaikuttavien keinojen patteristossa.

Tähän viittaavat muutamat tuoreet tutkimukset (Lyytikäinen, 2007; Laakso ja Kähkönen, 2007). Esimer-kiksi Lyytikäisen (2007) tutkimuksen mukaan kiinteistövero on itse asiassa oikein toteutettuna varsin toi-miva instrumentti. Lyytikäisen mukaan rakentamattoman maan kiinteistöveron ylärajaa tulisi tarvittaessa vielä nostaa nykyisestä. Lisäksi pitäisi myös harkita ylimääräisen kiinteistöveron laajentamista soveltuvin osin vajaasti rakennettuihin tontteihin. Samalla varsinaisen kiinteistöverotuksen painotusta tulisi suunna-ta rakennuksista maapohjaan. Kaiken kaikkiaan kiinteistöveron teho korreloikin ilmeisesti sekä mahdolli-simman markkinahintaisesti laskettujen verotusarvojen että kunakin ajanhetkenä vallitsevan maan arvon kehityksen kanssa.

Tyhjentävää kokonaisselvitystä tonttivarannon lähteistä ja siihen vaikuttamisen mahdollisuuksista ei kui-tenkaan ole tehty. Niin kauan kuin on epäselvyyttä siitä, mitkä ovat tonttivarannon lähteet ja etenkin te-hokkaimmat siihen vaikuttamisen mahdollisuudet, yksi varteenotettava keino reagoida suhteellisen nope-asti tilanteeseen on viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan ylikaavoittaa maata esimerkiksi neljän-neksellä tai kolmanneksella todelliseen tarpeeseen nähden. Asuntotuotannon näkökulmasta onkin aivan ratkaisevaa, että vuosittain valmistuu riittävä määrä asemakaavoja, jotka yhdessä olemassa olevan kaava-varannon kanssa muodostavat sijainniltaan ja laadultaan monipuolisen, kysyntää vastaavan potentiaalisen tonttitarjonnan. Asemakaavoituksen runsaus ja jatkuvuus vähentääkin merkittävästi riippuvuutta yksittäi-sen asemakaavahankkeen mahdollisesta viivästymisestä. On kuitenkin selvää, että monissa kunnissa kavah-detaan ajatusta ylikaavoituksesta, koska sen katsotaan usein erheellisesti tarkoittavan saman tien kunnan talouden suistumista hallitsemattoman kasvun uralle.

Kuntia voitaneenkin toisaalla tässä selvityksessä esitetyllä tavalla kannustaa ylikaavoitukseen esimerkiksi si-ten, että valtionosuusjärjestelmässä nykyistä paremmin otettaisiin huomioon voimakkaan väestönkasvun kuntataloudelle tuomat erityishaasteet. Edelleen merkittävät liikennehankkeet, joilla on tutkimusten mu-kaan merkittävä yhteys asuntorakentamisen laajenemiseen ja joissa myös valtio on usein tavalla tai toisella mukana, antanevat kireänkin budjettitalouden oloissa joitakin mahdollisuuksia kuntien kannustamiseen. Liikenneverkkoinvestoinnit ovatkin Suomessa jääneet selvästi jälkeen monista vertailumaista. Monet asian-tuntijat ovatkin tuoneet esiin, että esimerkiksi pääkaupunkiseudun useat esillä olleet suuret liikennehank-keet olisi nähtävä erittäin pitkäaikaisina investointeina tulevaisuuteen, joilla on huomattava merkitys niin asunto-, energia- kuin ympäristöpoliittistenkin tavoitteiden saavuttamisen kannalta ja joita voidaan oikein toteutettuina käyttää samalla myös merkittävinä asuntopoliittisina ohjausvälineinä.

Kaiken kaikkiaan kuntia pitää siis kannustaa asuntotuotannon mahdollisuuksien lisäämiseen esimerkiksi liikennehankkeiden toteuttamisen tai valtionosuusjärjestelmän tarkistusten kautta. Toisaalta asian ilmei-nen yhteiskunnallinen merkittävyys ja pakottavuus viittaa siihen, ettei myöskään ”negatiivisen kannusta-misen” välineitä viimekätisenä instrumenttina tule sulkea pois keinovalikoimasta kaikkein passiivisimpien tai muutoin ongelmallisessa asemassa olevien kuntien kohdalla. Näillä viitataan käytännössä esimerkiksi sellaisiin rajansiirtohankkeisiin, jotka ovat olleet esillä Sipoon ja Tuusulan kohdalla. Lähtökohtana nor-maalitilanteessa tulee kuitenkin olla rakentava yhteistyö kunnan, rakennuttajien ja maanomistajien välillä, mihin soveltuvan institutionaalisen kehyksen muodostavat siis maankäyttösopimukset, jotka ovat suhteel-lisen tehokas ja riskitön tapa hoitaa maapolitiikkaa markkinatalouden toimintaperiaatteiden kanssa yhteen-sopivalla tavalla.

166 167

Siihen, ettei myöskään nk. kovien keinojen käyttämistä maapolitiikan vauhdittamisen välineenä tule kui-tenkaan sulkea pois viittaa osaltaan myös se, että pohjimmiltaan kaavoitukseen liittyvissä ongelmissa näyt-täisi usein olevan kyse poliittisesta riitelystä, ristiriidoista ja joskus jopa suoranaisesta saamattomuudesta etenkin kunnallisella tasolla. Eri poliittisilla ryhmittymillä on julkilausutusta rakentamismyönteisestä re-toriikasta huolimatta erilaisia syitä tosiasiallisesti vastustaa lisärakentamista aina tietyssä yksittäistapaukses-sa kerrallaan. Yleisellä ja periaatteellisella tasolla lisärakentamista tuskin vastustaa juuri kukaan. Ongelma muodostuukin sitä kautta, että yksi ryhmittymä vastustaa lisärakentamista yhdessä tapauksessa ja toinen toisessa. Nämä syyt saavat eri poliittiset ryhmittymät samalla kaikessa hiljaisuudessa kannattamaan julki-lausutusti vastustettua kaavoitusbyrokratiaa, koska se mielletään kielteisistä piirteistään huolimatta tavaksi varmistaa se, että oman ryhmittymän edut tulevat huomioon otetuiksi tai että niitä ei ainakaan huomatta-vasti loukata. Esimerkiksi Puustisen väitöskirjassa (2006) eräs anonyymisti haastateltu kaavoittaja valittaa-kin, että toimittaessa poliittisten päätöksentekijöiden kanssa ”asiat ratkaistaan hyvin naiivilla tasolla yleen-sä”. Samaan suuntaan viittaa myös monista selvityksistä tai useista Helsingin Sanomien tai Rakennuslehden artikkeleista ilmenevä tuskastuneisuus esimerkiksi pääkaupunkiseudun kuntien kyvyttömyyteen tehdä yh-teistyötä ja rakentavia ratkaisuja tehokasta maankäyttöä ja aluesuunnittelua edistävällä tavalla.

Mainittujen kunnallisen tason ongelmien ylittämiseksi ja ohittamiseksi eräillä tahoilla onkin visioitu myös aivan uudentyyppisiä maapoliittisia instrumentteja. Yhtenä tällaisena instrumenttina, jolla voisi olla läh-tökohtaisesti myönteinen vaikutus tarjontanäkymään, on sekä julkisuudessa että viraston asiantuntijahaas-tatteluissa nostettu esiin mahdollisuus tietyllä tavalla kaventaa kunnan monopolia päättää maankäytöstä alueellaan. Käytännössä tämä toteutettaisiin eräiden kaavailujen mukaan siten, että yksityiselle maanomis-tajalle kirjattaisiin maankäyttö- ja rakennuslakiin oikeus saattaa omistamaansa maa-aluetta koskeva asema-kaavoitushanke vireille. Kunnalla tulisi luonnollisesti olla velvollisuus myös saattaa tämä hanke päätökseen kohtuullisessa ajassa. Tätä ennen jokaiselle kunnalle säädettäisiin velvollisuus tehdä koko kunnan kattava yleiskaava, joka antaisi kunnalle ylemmällä tasolla joka tapauksessa mahdollisuuden edelleen ohjata maan-käyttöä alueellaan. On kuitenkin selvää, että yksityiseen kaavoitusoikeuteen liittyy periaatteellisten ja juri-disten kysymysten ohella teknisiä, muun muassa kaupunkikuvan ja yhdyskuntarakenteen yhtenäisyyteen liittyviä haasteita.

Haasteista huolimatta on esitettyä ajatusta eräänlaisesta kunnallisen kaavoitusmonopolin rajoittamisesta maapolitiikan vauhdittamisen viimekätisenä keinona pidettävä lähtökohtaisesti mielenkiintoisena ja ehdot-tomasti selvittämisen arvoisena, sillä on varsin ilmeistä, että maapolitiikan umpisolmujen avaamisessa tar-vitaan monien jo varsin pitkään tiedossa olleiden keinojen ohella myös uusia välineitä ja ajattelumalleja. Samalla on kuitenkin selvää, että ongelmien monitahoisesta luonteesta johtuen myös niiden ratkaisemises-sa tarvitaan joka tapauksessa yksittäisen patenttiratkaisun sijasta monipuolista keinovalikoimaa. Siinä käy-tetään joustavasti koko edellä mainittua maapolitiikan keinovalikoimaa niin, että elleivät pehmeiksi miel-letyt keinot kuten rakentamiskehotukset tai vapaaehtoiset maankäyttösopimukset toimi, myöskään kovik-si miellettyjä keinoja kuten korotetun kiinteistöveron käyttöä, lunastuksia, kuntien välisiä rajansiirtoja tai kunnalliseen kaavoitusmonopoliin puuttumista ei suljeta etenkään yksittäistapauksissa pois keinovalikoi-masta.

Tällaista monipuolista samansuuntaisten toimenpiteiden keinovalikoimaa tarvitaan sen vuoksi, että ainoa tapa vaikuttaa maamarkkinoiden toimintaan suhteellisen nopeasti asemoituu lopulta alalle ominaisen tar-jonnan joustamattomuuden takia markkinapsykologian puolelle, ja tarkoittaa käytännössä tuhansien tont-tien tarjontanäkymän luomisen tarvetta. Ajatuksena tässä on, että tuhansien tonttien tarjontanäkymä jo sinänsä ainakin jarruttaa hieman maan hinnan nousua, koska tällaisen tarjontanäkymän oloissa yksittäi-sellä maan ostajalla ei ole niin suurta tarvetta taistella mistä tahansa myynnissä olevasta maapalasta mihin tahansa hintaan. Käänteisessä tilanteessa tilanne on luonnollisesti juuri päinvastoin. Tämän tarjontanäky-män luomisen kannalta taas nimenomaan kunnat ovat avainasemassa ja erilaiset poliittiset kiistat ja intrigit ongelmallisia. Kaiken kaikkiaan kokonaiskuvaksi näyttäisi jäävän se, että monet maapolitiikan ja tonttitar-jonnan keskeiset ongelmat ja keinot on itse asiassa tunnettu pääosin jo varsin pitkään. Ongelmien ongelma näyttäisikin olleen enemmänkin se, että tieto ei ole jalostunut teoiksi, joihin on nyt pakko ryhtyä.

168 169

Sääntelyn kohdistaminen vain välttämättömiin tarpeisiin

Tonttitarjonnan ohella toinen tarjontapuolen perusolosuhdetekijä, johon on mahdollisuuksia vaikuttaa, liit-tyy sääntelyyn ja sääntelykehykseen. OECD:n (2003) maaraportin mukaan Suomessa on yleisesti ottaen myönteisestä kehityksestä huolimatta varsinkin eräillä aloilla edelleen liian runsaasti kilpailua estävää sään-telyä. OECD:n mukaan yksi tällainen ala Suomessa on rakennusala. Rakentamiseen ja rakennustuotteisiin liittyykin runsaasti julkista ja muuta ohjausta, jonka määrä on edelleen lisääntymässä. Rakennusalan sään-telyllä voidaan lähtökohtaisesti parantaa tuotteiden turvallisuutta tai laatua. Toisaalta liiallinen sääntely vai-keuttaa alalle pääsyä, kaventaa tarjolla olevien vaihtoehtojen kirjoa ja tätä kautta heikentää kilpailua mark-kinoilla nostaen samalla hintoja. Rakennusalan runsaan sääntelyn lopputuloksena yleisellä tasolla näyttäisi olevan suunnitelmataloudelle ominaisia piirteitä: avainasemassa alan kehityksen kannalta ei ole esimerkiksi teknologiayrityksille ominainen voimakas pyrkimys kehittää uusia ja edullisempia ratkaisuja asiakkaille vaan viranomaisten kirjoituspöytätyöhön perustuva näkemys alan keskeisistä kehittämistarpeista.

Ongelmana tällaisessa asetelmassa on jo keskusjohtoisen suunnittelutalouden standardikritiikin mukaan muun muassa se, että erilaisilla kehittämisambitioilla on krooninen pyrkimys irtautua teknisistä ja talou-dellisista realiteeteista erilaisten idealististen perustelujen suuntaan. Kääntäen myös toimijat oppivat perus-telemaan kaunopuheisesti hankkeita, joiden tosiasialliset motiivit saattavat olla hyvinkin raadolliset. Toinen puoli kaikkien keskusjohtoisten suunnittelubyrokratioiden toimintaa on varsin yleinen haluttomuus arvioi-da uudelleen kerran tehtyjä linjauksia. Ylipäätään sääntelyn suhteen on tarkoituksenmukaista erottaa kolme alaryhmää: 1) vanhat säännökset ja määräykset, 2) ajankohtaiset uudet säännökset ja määräykset ja 3) mah-dollisesti tulevat uudet säännökset ja määräykset.

Näistä ensimmäiseen liittyvä kritiikki koskee yleensä sitä, että tietyt säännökset ja määräykset ovat jääneet ajastaan jälkeen olosuhteiden ja toimintaympäristön muututtua. Esimerkiksi väestönsuojatiloja koskevat määräykset ovat eräiden viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan laadittu aikoinaan nykyisiin nähden selkeästi toisenlaisissa olosuhteissa, eivätkä ne kaikin osin ole kovinkaan tarkoituksenmukaisia nykyisiä riski- tai uhkakuvia ajatellen. Ajankohtaisten uusien säännösten ja määräysten osalta kritiikki kohdistunee yleensä eräiden säädösten tarpeellisuuteen tai tarkoituksenmukaisuuteen ylipäätään sekä toisaalta näiden huomatta-viksi arvioituihin tai väitettyihin kustannusvaikutuksiin. Useimmin esille nostettu esimerkki ylimitoitetus-ta ja epätarkoituksenmukaisesta sääntelystä liittyy rakentamismääräyskokoelman uusiin esteettömyysmäärä-yksiin. Rakennusalan tulevan sääntelyn seuraava ”suuri aalto” puolestaan liittynee jo Euroopan komission asettamien uusien tavoitteiden vuoksi ilmastomuutokseen. Sen torjunta on tärkeydestään huolimatta samal-la klassinen esimerkki sellaisesta idealistisesta teemasta, johon nojautuen sääntelyn lisäämistä voidaan lähtö-kohtaisesti perustella melkein miten paljon tahansa.

Kaiken kaikkiaan sääntelyn kustannusvaikutukset on arvioitu merkittäviksi. Esimerkiksi RT:n teettämän tutkimuksen mukaan monet rakentamismääräyskokoelman uusista määräyksistä ovat kukin osaltaan olleet vaikuttamassa rakentamiskustannusten merkittävään nousuun. Sääntelystä vastaavat viranomaiset ovat kiis-täneet tämän ja pyrkineet ainakin osin kyseenalaistamaan tutkimuksen luotettavuuden. Kustannusvaikutus-ten osalta markkinatoimijoiden ja viranomaisten välinen näkemysero kytkeytyy ennen muuta aikaperspek-tiiviin: markkinatoimijoiden näkemys perustuu välittömästi realisoituvien rakentamiskustannusten tarkaste-luun, kun taas viranomaisten tarkastelu perustuu laajempaan elinkaarikustannusnäkemykseen.

Lisäksi viranomaisten näkemyksen mukaan sääntelystä aiheutuvilla lisäkustannuksilla ei ole siinä mieles-sä merkitystä, että rakennusliikkeet joka tapauksessa hinnoittelevat asunnot kysynnän ja sijainnin mukaan. Tämä on kuitenkin sikäli kapea näkemys, että rakennusliikkeet luonnollisesti tekevät muiden nykyaikaisten yritysten tavoin erilaisia tavoitetuottolaskelmia, joissa kustannusten nousu nykyisellä hintatasolla kaventaa katetuottoa, mikä taas luo motiivin nostaa hintaa. Koska sääntely vaikuttaa yhtäläisesti myös kilpaileviin yri-tyksiin ja niiden tavoitetuottolaskelmiin, rakennusliikkeet voivat suhteellisen turvallisin mielin nostaa hin-tojaan aikaisemman katetuottotason turvaamiseksi. Kun kaikki rakennusliikkeet menettelevät näin, myös

168 169

”markkinahinta” nousee, eikä uutta asuntoa haluavalle asiakkaalle jää muuta vaihtoehtoa kuin ostaa asunto korkeampaan hintaan – tai tyytyminen vanhaan asuntoon.

Kyse ei kuitenkaan ole vain kustannuksista vaan samalla myös esimerkiksi markkinoille pääsystä. Kilpailuvi-rasto onkin jo aikaisempien rakennusalaa koskeneiden selvitysten yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että ympäristöministeriön antamalla Suomen rakentamismääräyskokoelmalla on käytännössä suuri merkitys rakennustuotteiden markkinoillepääsylle. Suomen rakentamismääräyskokoelman ei-velvoittavissa ohjeissa mainitaan tiettyjen tuoteryhmien kohdalla eräänlaisia standardeja, joiden mukaisia tuotteita ”suositellaan” käytettäväksi. Lainsäädännön näkökulmasta nämä standardit tai suositukset eivät ole velvoittavia, mutta käytännössä voi käydä ja usein myös käy niin, etteivät rakennussuunnittelijat ja -urakoitsijat tosiasiallisesti käytä muita kuin rakentamismääräyskokoelmassa mainittuja tuotteita.

Sääntelyyn liittyvät ongelmat eivät koske vain valtion keskushallinnon määräyksiä tai ohjeita kuten rakenta-mismääräyskokoelmaa ja sen määräyksiä tai suosituksia. Osa sääntelystä on alan toimijoiden itsensä luomaa, minkä lisäksi myös kunnallisen tason eräillä määräyksillä tai ohjeilla voi olla huomattava merkitys alan mark-kinoiden toimivuuden kannalta muun muassa edellä mainitusta markkinoille pääsyn näkökulmasta. Kilpai-luviraston asiantuntijahaastatteluissa kunnallisen sääntelyn kritiikkinä esiin ovat nousseet erityisesti kunnal-lisen rakennusvalvonnan vaihtelevat tulkinnat eri kunnissa sekä erittäin yksityiskohtaiset kaavamääräykset eräillä alueilla tai paikkakunnilla. Tietyissä tapauksissa kaavamääräykset saattavatkin sisältää hyvin yksityis-kohtaisia määräyksiä sallituista materiaaleista, väreistä, muodoista, varusteista, kasveista ja niin edelleen. Eri-tyisen huolestuttavia kilpailun toimivuuden ja markkinoille pääsyn näkökulmasta ovat tapaukset, joissa kaa-vamääräyksissä on suoraan nimeltä mainittu materiaali- tai varustetoimittaja sekä tämän tuotetyyppi.

Tällainen toimintatapa viittaakin pikemminkin suunnitelmatalouden kuin markkinatalouden piirteisiin. Edellä mainittujen ohella ehkä selkein esimerkki näistä piirteistä nimenomaan kunnallisella tasolla ovat muutoinkin neuvotteluvoimansa käytöstä tunnetun Helsingin kaupungin ambitiot määrätä sekä rakennus-liikkeiden rakentamien asuntojen keskipinta-alasta että vuokra-asuntojen osuudesta piittaamatta niistä ta-loudellisista realiteeteista ja asiakastarpeista, jotka markkinoilla vallitsevat.

Merkille pantavaa Kilpailuviraston asiantuntijakuulemisten yhteydessä on ollut se, että julkiseen sääntelyyn ja ohjaukseen osallistuvista viranomaisista varsinkin ympäristökeskukset ja Museovirasto ovat saaneet osak-seen huomattavan voimakasta kritiikkiä monien eri sidosryhmien edustajilta – ei vain rakennusliikkeiltä. Esimerkiksi Museovirasto ei esitetyn kritiikin mukaan haluaisi lähtökohtaisesti antaa lupaa minkään raken-nuksen purkamiselle. Kilpailuvirastolle on kerrottu esimerkkejä siitä, miten täysin rapistuneet mutta suo-jeltaviksi julistetut rakennukset seisovat hyvällä tontilla vailla mitään käyttöä annettujen määräysten takia. Ympäristökeskusten taas on muun muassa arvosteltu ylikorostavan tiettyjä ympäristönäkökohtia muiden relevanttien näkökohtien ja ennen kaikkea asiakastarpeiden kustannuksella. Ympäristökeskukset saattavat esimerkiksi estää ”liian lähelle” junarataa rakentamisen meluhaittoihin vedoten, vaikka monet asukkaat ha-luaisivat asua käytännöllisesti lähellä junayhteyttä ja vaikka yhteiskuntapolitiikassa muutoin pidetään hyvin tärkeänä nimenomaan raideliikenneyhteyksiin perustuvaa ja myös ympäristötaloudellisesti järkevää tiivistä ja eheää yhteiskuntarakennetta. Kaiken kaikkiaan vaikuttaisi tarpeelliselta pohtia tarkemmin kyseisten viran-omaisten roolia, tehtäviä ja toimivaltaa nimenomaan rakentamisen sääntelyyn osallistuvina viranomaisina.

Tarkastellaanpa rakennusalan kunnallista tai keskushallinnollista sääntelyä sitten teknisten ratkaisujen tar-koituksenmukaisuuden, toteutettavuuden, kustannusvaikutusten tai esimerkiksi markkinoille pääsyn pers-pektiivistä, kriittinen arvioitsija kohtaa käytännössä aina yhden ja saman ongelman, jota on tässä esityksessä kutsuttu ”pienten purojen ongelmaksi”. Tällä on viitattu siihen, että yksityiskohtainen sääntely muodostuu erittäin suuresta joukosta yksittäisiä määräyksiä tai tapauksia, joista yksikään ei välttämättä yksinään tarkas-teltuna näytä teknisiltä vaikutuksiltaan tai kustannusvaikutuksiltaan mitenkään dramaattiselta. Tämä ongel-ma osaltaan vaikeuttaa liiallisen sääntelyn kritiikkiä ja toisaalta helpottaa aina uusien ohjeiden ja määräysten lanseeraamista. Toisin sanoen aina jonkun kohdistaessa kritiikkiä tiettyyn sääntelyn yksityiskohtaan, säänte-

170 171

lyn puolustajat voivat vedota siihen, ettei lopulta näin pieni asia voi olla ratkaiseva kynnyskysymys turvalli-sen, laadukkaan ja samalla myös kustannustehokkaan rakentamisen kannalta.

Uutta sääntelyä näytetäänkin varsin säännönmukaisesti lanseerattavan suhteellisen pieninä osakokonaisuuk-sina tai yksittäisinä määräyksinä, jolloin sen läpi ajamisessa voidaan hyödyntää juuri mainittua argumenttia varsin pienistä vaikutuksista yksittäistapauksessa. Markkinoiden toimivuuden kuten teknisen myös toteutet-tavuuden ja kustannusvaikutusten kannalta ongelma muodostuukin ennen muuta siitä kokonaisasetelmasta, jossa uusia määräyksiä ja ohjeita jatkuvasti lanseerataan lisää. Viimeisimpiä tällaisia ehdotuksia on kaikkien uusien asuntojen varustaminen automaattisilla sammutusjärjestelmillä palokuolemien määrän minimoimi-seksi. Asuntoministeri Vapaavuori onkin aiheellisesti kysynyt, onko oikein että kaikki tällaiset turvallisuuden ja terveellisyyden näkökulmasta sinänsä kannatettavat ehdotukset menevät aina asumisen kohtuuhintaisuu-den tavoitteen edelle.

Kaiken kaikkiaan voidaankin pitää ilmeisen tarpeellisena esimerkiksi asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän esitykseen sisältyvää ja sittemmin käynnistettyä yksityiskohtaista sääntelykehyksen kokonaisarviointia, jos-sa selvitettäisiin täsmällisemmin sellaisia sääntelyn osa-alueita, joita voidaan pitää markkinoiden toimivuu-den näkökulmasta tai muutoin sisällöltään tai taloudellisilta vaikutuksiltaan ongelmallisina. Tässä yhteydessä saattaisi olla hyvä pohtia myös sitä, millaisin institutionaalisin järjestelyin tai menettelyin voitaisiin varmis-taa, etteivät kunnat tai muutkaan viranomaiset menettelytavoillaan rajoita tarpeettomasti elinkeinonharjoit-tajien tai loppuasiakkaiden valinnanvapautta enemmän kuin markkinatalouden ja EY:n sisämarkkinoiden toiminnan kannalta on suotavaa.

Aivan viime aikoina rakennusalan sääntelyä koskevassa keskustelussa ovat nousseet esille erityisen voimak-kaasti ilmastonmuutokseen ja energiatehokkuuteen liittyvät näkökohdat, mikä tuonee myös edellä kuvattu-ja ongelmia. Hyvä virastolle kerrottu yksittäinen esimerkki laajamittaisen ja monimutkaisen sääntelyjärjes-telmän markkinoita vääristämään pyrkivistä vaikutuksista liittyy energiatehokkuuden nimissä annettuihin uusiin eristävyysmääräyksiin. Energiatehokkuuden nimissä rakennuksista halutaan tehdä mahdollisimman tiiviitä ja hyvin eristäviä, mikä tarkoittaa käytännössä yleensä eristeiden määrän merkittävää lisäämistä sei-närakenteissa. Tämän seurauksena rakennuksista tulee ”pulloja”, jotka eivät hengitä ilman apulaitteita riittä-västi. Tämä tarkoittaakin sitä, että rakennuksiin on samalla asennettava entistä suurempia ja tehokkaampia ilmanvaihtokoneita ja -laitteistoja. Nämä laitteistot taas yhdessä yhä paksumpien seinärakenteiden kanssa käytännössä vähentävät rakennusoikeutta, mikä tarkoittaa rakennusliikkeen myyntitulojen vähenemistä ja asukkaan käytettävissä olevan pinta-alan pienenemistä. Tätä ongelmaa taas on yritetty korjata säännöksellä, jonka mukaan yli 250 millimetrin paksuista seinää ei lasketa rakennusoikeuteen. Tämän seurauksena taas kivi- ja tiilitalot saavat joka tapauksessa lisää rakentamisoikeutta riippumatta niiden energiatehokkuudesta, koska näiden seinät ovat yleensä mainittua raja-arvoa paksummat. Näin ollen tältä osin sääntely ei edesau-ta toteuttamaan niitä päämääriä, joilla sääntelyä alun perin perusteltiin. Samalla lopputulos on ristiriidassa puurakentamisen edistämistä koskevien tavoitteiden kanssa.

Tämä kuvaa hyvin sääntelyn ongelmia myös kilpailuneutraliteettinäkökulmasta, josta katsottuna energiate-hokkuuden nimissä kiristyneisiin ja edelleen kiristyviin määräyksiin liittyy myös muita toistaiseksi lähinnä potentiaalisia ongelmia. Jos eristävyysmääräyksiä energiatehokkuuden nimissä halutaan edelleen huomatta-vasti kiristää, lopputuloksena voi olla tilanne, jossa kelvollisia eritysmateriaaleja ylipäätään on vain yksi tai ehkä kaksi. De facto monopolitilanteen muodostuminen eristysmarkkinoille taas väistämättä johtaisi raken-tamiskustannusten ja hintojen nousuun. Tällaisen tilanteen syntymistä puolestaan olisi pakko yrittää estää – arvatenkin lisäsääntelyllä. Samaan lopputulokseen voisi johtaa myös se, että liiallinen eristävyys jo sinänsä tai käytetty eristysmateriaali erikseen todettaisiin myöhemmissä tutkimuksissa kuitenkin ongelmalliseksi esi-merkiksi terveysnäkökohtien takia. Nykyisessä institutionaalisessa viitekehyksessä sääntelyn ongelmia yritet-täisiin todennäköisesti jälleen korjata lisäsääntelyllä, joka taas voi muista ja vielä vaikeasti nähtävissä olevista syistä johtaa uuteen umpikujaan. Kaikesta tästä huolimatta erityisesti ilmasto- ja energianäkökohdat ja nii-hin liittyvien ongelmien korjaamisen tarve näyttäisikin huonoimmassa tapauksessa avaavan oven täysin auki sääntelyn jatkuvalle lisäämiselle myös tulevaisuudessa.

170 171

Tämän taustalla on se, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut kasvihuonekaasupäästöjen vähen-tämiseen vuoden 1990 tasosta 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä. Tavoite on erittäin kunnianhimoinen, mutta nyt käytettävissä olevien tietojen perusteella sekään ei kuitenkaan tule riittämään. On erittäin toden-näköistä, että Suomi osana kansainvälistä yhteisöä tulee sitoutumaan vielä huomattavasti suurempiin päästö-vähennyksiin vuoden 2020 jälkeiselle ajalle, minkä asettamat haasteet ovat huomattavia, eikä uusiin tavoit-teisiin päästä helpolla. Itse asiassa Euroopan komissio julkistikin 23.1.2008 laajan nk. ilmastopaketin, joka saattaa myös asumisen ja rakentamisen muun muassa päästökaupan piiriin sekä muutoinkin kiristää alan säännöksiä ja vaatimuksia hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi edelleen.

Ilmastonmuutoksen torjunta rakennusalalla on kouluesimerkki siitä, että runsaan sääntelyn seurauksena ja tuloksena rakennusalalla on kärjistäen ilmaisten tilanne, jossa markkinataloudelle ominainen peruslähtö-kohta on kääntynyt paljolti päälaelleen: uusia parempia ratkaisuja ei kehitetä niinkään toimijoiden omista aloitteista vaan enemmänkin viranomaisten aloitteesta tai määräyksestä. Tällä huomiolla ei tietenkään halu-ta kiistää aiheen pakottavuutta eli ilmeisiä tarpeita ryhtyä konkreettisiin toimenpiteisiin ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Sen sijaan sillä halutaan kiinnittää huomiota siihen kulttuuriseen noidankehään, jota voidaan kuvata kärjistäen seuraavasti: Rakennusalan toimintakäytäntöihin Suomessa on ilmeisen syvään juurtunut yleinen passiivisuus kehittää parempia ja edullisempia tuotteita, uusia palveluita ja tehokkaampia toiminta-käytäntöjä, mihin Rakennuslehtikin 3.4.2008 pääkirjoituksessaan viittaa. Tähän taas on etsitty vastalääkkei-tä erityisesti laadullisen ja toiminnallisen minimitason määrittelevien julkisten määräysten kautta. Samalla kuitenkin lisääntyvä julkinen sääntely on ilmeisesti entisestään heikentänyt alan motivaatiota yrittää itse pa-rantaa tehokkuutta, tuottavuutta ja laatua, mitä on jälleen paikattu tiettyihin yksittäiskysymyksiin liittyvällä lisäsääntelyllä.

Kuten sanottu, lopputuloksena tästä on suunnitelmataloudelle ominaisia piirteitä: avainasemassa alan ke-hityksen kannalta ei ole esimerkiksi teknologiayrityksille ominainen voimakas pyrkimys kehittää uusia rat-kaisuja ja toimivampia ja edullisempia tuotteita asiakkaille vaan viranomaisten kirjoituspöytätyöhön pe-rustuva näkemys alan keskeisistä kehittämistarpeista. Ongelmana vallitsevassa sääntely-ympäristössä onkin jo keskusjohtoisen suunnittelutalouden standardikritiikin mukaan se, että erilaisilla kehittämisambitioilla on krooninen pyrkimys irtautua teknisistä ja taloudellisista realiteeteista erilaisten idealististen perustelujen suuntaan. Toisena ilmeisenä riskinä tässä suhteessa on se, että etenkin valtion keskushallinnon vahvaan sek-torikohtaiseen kulttuuriin ankkuroituneet toimintakäytänteet johtavat liian usein ylimitoitettuun ja markki-noita vääristävään sääntelyyn ainakin yksittäisissä kysymyksissä – niin ilmastonmuutoksen torjunnassa kuin muutoinkin.

Ympäristöministeriössä onkin käynnistetty keväällä 2008 ”normitalkoiksi” kutsuttu laaja-alainen selvitys-hanke rakennuskustannuksia tarpeettomasti nostavan julkisen sääntelyn kartoittamiseksi. Tämä hanke on käynnistetty laajalla sidosryhmäkyselyllä, mitä jo sinänsä voidaan pitää varsin myönteisenä avauksena asiassa. Tämä selvitys tuonee huomattavasti täsmentävää lisätietoa muun muassa monista edellä esillä olleista kysy-myksistä. Kaiken edellä esitetyn perusteella toivottavaa joka tapauksessa on, ”normitalkoiksi” kutsuttu han-ke myös käytännössä johtaisi laaja-alaisempaan sääntelykehyksen uudelleen arviointiin eikä vain joidenkin eniten kritisoitujen yksityiskohtien täsmentämiseen. Tällaisen uudelleen arvioinnin yhteydessä on ilmeisen tarpeellista painottaa aikaisempaa voimakkaammin asumisen kohtuuhintaisuuden merkitystä sekä markki-natoimijoiden kannustamista omatoimiseen kehitystyöhön alan sääntelyä ohjaavina periaatteina.

Rakennusalan tarjonnan lisäämisen mahdollisuudet

Tarkasteltaessa kotimaista rakennusklusteria markkinarakenteen näkökulmasta on erotettava toisistaan var-sinainen rakentaminen ja toisaalta rakennustuoteteollisuus monine alasektoreineen. Näiden kahden välillä on yksinkertaisessa rakennetarkastelussa selvä ero: varsinaisessa rakentamisessa muita suurempiakin toimi-joita on ainakin kuusi tai seitsemän puhumattakaan lukuisista alan pk-yrityksistä, kun taas rakennustuo-teteollisuuden puolella on monia alasektoreita, joissa joku hallitsee markkinoita suhteellisen suvereenisti yksinään tai markkinoita hallitsee täysin selkeästi kaksi tai kolme johtavaa yritystä. Myös alalle pääsy on

172 173

yleensä vaikeampaa rakennustuoteteollisuudessa kuin varsinaisessa rakentamisessa, jossa alihankintajär-jestelyjä hyödyntämällä sekä laitteita ja työvoimaa vuokraamalla alalle pääsy on periaatteessa mahdollista varsin pienelläkin pääomalla lähinnä tietotaidon ollessa tärkein rajoite. Näin ollen yksinkertainen raken-netarkastelu viittaa siihen, että rakennustuoteteollisuus on kilpailunäkökulmasta rakentamista ongelmal-lisempi klusterin osa. Myös Kilpailuviraston tapaushistoria selkeästi tukee tätä näkemystä.

Yksinkertaista rakennetarkastelua täydennetään yleensä ottamalla huomioon myös alalle pääsyn esteet ja potentiaalinen kilpailu eli se, millaisia mahdollisuuksia muilla yrityksillä on kohtuullisen lyhyellä aika-välillä ryhtyä kilpailemaan yrityksen kanssa esimerkiksi muuttamalla tuotantoa tai laajentamalla maan-tieteellistä toiminta-aluettaan. Periaatteessa varsinaisille talonrakennusmarkkinoille pääsy on suhteellisen helppoa. Rakennuttaminen ei vaadi merkittäviä pääomasijoituksia, sillä rakennusmateriaalit ja –koneet on mahdollista hankkia projektikohtaisesti käyttöön vuokraamalla tai muutoin. Myös rakennusalalle omi-nainen alihankinnan runsas käyttö helpottaa alalle pääsyä, joskin voimakkaan kysynnän oloissa tiettyjen resurssien saatavuudessa voi esiintyä pullonkaulatilanteita. Tärkein vaadittava asia on rakentamisen tekni-siin yksityiskohtiin, kustannusten hallintaan ja projektinjohtamiseen liittyvä tietotaito, joka on usein han-kittava pitkäaikaisen käytännön kokemuksen kautta. Lähtökohtaisesti tämä tieto on kuitenkin hankitta-vissa, ja Suomessa talonrakennusalalla toimiikin useita paikallisia pieniä ja keskisuuria yrittäjiä.

Sen sijaan valtakunnallisille talonrakennusmarkkinoille ja todella suuriin kohteisiin pääsy on hankalam-paa, sillä suuret rakennuttajat nauttivat mittakaavaeduista ja osin myös omasta rakennusmateriaalituotan-nosta. Myös tietotaitovaatimukset ovat merkittävästi suurempia. Pienillä yrityksillä ei useinkaan ole edes resursseja lähteä rakennuttajaksi suurimpiin projekteihin. Suuri koko sallii suuret materiaaliostot, jolloin yksikkökustannukset laskevat. Myös tietotaito on siis keskittynyt suuriin rakennusyrityksiin, mikä auttaa niitä kehittämään kustannustehokkaita rakentamisratkaisuja. Kaiken kaikkiaan talonrakennusalalla mo-net perinteiset alalle pääsyn esteet kuten mittakaavaedut, pääomavaatimukset tai tuotedifferentiointi eivät kuitenkaan näyttäisi olevan erityisen suuressa roolissa. Erityisesti alan toimijat korostavat mielellään, että käyttämällä alihankintaa, joustavia tuotantomenetelmiä sekä erikoistumalla oikeantyyppisiin tuotteisiin useimmat tämänkaltaisista perinteisistä alalle pääsyn esteistä ovat kierrettävissä siltä osin kuin niitä ilme-nee.

Monien Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan vallitsevassa korkeasuhdanteessa ajankoh-taiseksi tullut kysynnän ja tarjonnan epäsuhta ei olekaan seurausta niinkään siitä, että alalle pääsyn esteet rakentamiseen sinänsä olisivat erityisen korkeat vaan siitä, että 1990-luvun lamavuosina ja niiden jälkei-sinä vuosina alalta kaiken kaikkiaan poistui valtavasti kapasiteettia – arvoketjun kaikista vaiheista. Ny-kyinen pula kapasiteetista kaikissa arvoketjun vaiheissa taas johtaa siihen, ettei uuden rakennusliikkeen perustaminen ole erityisen helppoa, vaikka markkinoilla on ilmeisiä kannusteita tähän ja vaikka ko. toi-mijalla olisi lähtökohtaisesti esimerkiksi riittävä tietotaito ja pääoma tähän. Itse asiassa jopa suuret raken-nusliikkeet ovat kertoneet jäädyttäneensä joitakin projekteja sen vuoksi, ettei niiden toteuttamiseen kerta kaikkiaan ollut löydettävissä riittävästi laadukkaita henkilöstö- ja muita resursseja kohteen taloudellisesti ja teknisesti onnistuneen toteutuksen varmistamiseksi.

Koska asuntomarkkinoita koskevan ongelman ydin joka tapauksessa on kysynnän ja tarjonnan epäsuh-dassa erityisesti kasvukeskuksissa, lääkkeeksi ongelmaan tarjotaan usein kaikesta huolimatta tarjonnan voimakasta lisäämistä. Esimerkiksi valtioneuvoston asuntopoliittinen työryhmä on päätynyt esityksessään (2007) siihen, että asuntotuotanto pitäisi etenkin pääkaupunkiseudulla likimain kaksinkertaistaa. Tämä on kuitenkin helpommin sanottu kuin tehty, sillä uudistuotannon osuus koko asuntokannasta on vain pieni murto-osa, eikä esimerkiksi sen moninkertaistaminen ainakaan nopeasti ole muun muassa mainit-tujen kapasiteettirajoitteiden takia kerta kaikkiaan mahdollista. Vaikka puhuttaisiinkin vain maltillisem-masta tarjonnan lisäämisestä, kohdataan silti muutamia ilmeisiä haasteita, jotka liittyvät muun muassa toisaalla tässä selvityksessä kuvattuihin maamarkkinoiden toiminnan erityispiirteisiin sekä suurten raken-nusliikkeiden ja rakennuttajien ilmeisiin strategisiin pyrkimyksiin estää ainakin merkittävän ylitarjontati-lanteen syntyminen markkinoille.

172 173

Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan varsinaisen rakentamisen osalta on vaikea nähdä, että rakentamisen ollessa vilkasta muuallakin Euroopassa ja lähialueilla Suomen markkinoille tulisi muun muas-sa mainitut kapasiteettirajoitteet huomioon ottaen lyhyellä aikavälillä uusia, merkittäviä ja isoja ulkomaisia toimijoita. Näin ollen kiinnostus kohdistuu mahdollisuuteen synnyttää uutta kotimaista taloudellista toime-liaisuutta alalle. Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan mahdollisuuksia kohtuullisen merkit-tävään tarjonnan lisäämiseen näyttäisikin olevan lähinnä kahdella suunnalla: yhtäältä pientalo- tai omakoti-talorakentamisessa sekä toisaalta ns. kohtuuhintaisessa tai sosiaalisessa asuntotuotannossa.

Pientalorakentamisen edistäminen

Yhdeksi merkittävimmäksi vastavoimaksi rakennusyhtiöiden hintojen ja katteiden maksimointiin tähtääväl-le hinnoittelupolitiikalle jää käytännössä yksityinen omakotirakentaminen sekä tätä tukeva pientaloteolli-suus. Tämä pientalorakentamisen rooli vastavoimana perustuu siihen, että mikäli rakennusliikkeet jatkuvasti nostavat hintoja ja tinkivät laadusta, monet asunnon hankkimista suunnittelevat havaitsevat edullisemmaksi ja järkevämmäksi vaihtoehdoksi rakentaa tai rakennuttaa omakotitalon. Tämän vaihtoehdon markkinaroolia ei luonnollisesti pidä yliarvioida, sillä sekään ei edellä mainituista syistä ole immuuni rakennuskustannusten nousulle tai kapasiteettirajoitteille kuten ammattitaitoisen työvoiman saatavuudelle. Toisaalta vahvasti kehit-tyneen pientaloteollisuuden panoksia hyödyntämällä voidaan ilmeisesti päästä sekä resurssien käytön että ta-loudellisten lopputulosten näkökulmasta varsin kannattavaan lopputulokseen. Sanottua tukee muun ohella se, että pientalotuotanto on myös volyymitarkastelun valossa taloudellisesti erittäin relevantti rakentamisen osa-alue: karkeasti noin puolet asunnoista on pientaloissa, joihin luetaan myös muita kuin omakotitaloja.

Tehtyjen selvitysten mukaan erityisesti kaupunkimaisten, pienimittakaavaisten aluerakennushankkeiden lisääminen onkin tehokas keino lisätä pientalotuotantoa. Riittävän merkittävien aluerakennushankkeiden myötä myös isot rakennuttajat ja rakennusliikkeet saadaan kiinnostumaan muusta kuin kerrostalotuotan-nosta. Suuret toimijat hallitsevat valtaosaa kasvukeskusten ja niiden lähialueiden asuntotuotannosta. Saa-malla nämä mukaan pientalotuotantoon voidaan selvitysten mukaan tuottaa nopein ja vaikuttavin muutos talotyyppijakaumaan. Riittävän suuri alue on sellainen, joka on mahdollista toteuttaa tuottajamuotoisesti te-hokkaasti, esimerkiksi noin 30 asunnon muodostama pientalojen aluekokonaisuus.

Edellä mainittu havainto on johtanut varsin voimakkaaseen niin kutsuttuun uuteen aluerakentamiseen tai -rakennuttamiseen kohdistuvaan kiinnostukseen. Uusi, kaupunkimaisten pientalojen aluerakentaminen ja aluerakennuttaminen on toimintatapa, jossa uudet yhteistyö- ja kumppanuusmallit hakevat vielä muotoaan. Kaiken kaikkiaan Espoon Suurpellon tyyppiset isot hankkeet ovat kuitenkin kokeneet renessanssin asunto-poliittisessa ajattelussa, ja esimerkiksi Helsingin Sanomien 17.1.2008 artikkelin mukaan suuret rakennusliik-keet haluaisivatkin rakentaa Helsingin kaupungille siirretylle Lounais-Sipoon alueelle mieluummin tuhansi-en kuin satojen asuntojen kokonaisuuksia.

Tässä yhteydessä on tärkeää korostaa, että uuden aluerakentamisen potentiaalista huolimatta nimenomaan yksityinen omakotirakentaminen ja -rakennuttaminen on erityisesti markkinamekanismin toimivuuden kan-nalta merkittävä tapa toteuttaa pientaloja – vaikka pientalojen ammattimainen rakentaminen epäilemättä kasvattaa osuuttaan selvästi. Onkin muistettava, että pientalojen osuus valtakunnallisesti on noin puolet asuntokannasta, ja erittäin merkittävä osuus pientaloista taas on rakennettu tai rakennutettu yksityisesti. Markkinamekanismin toimivuustarkastelun näkökulmasta tämä perustuu nimenomaan mainittuun yksityi-sen omakotirakentamisen rooliin aitona vaihtoehtona ja vastavoimana rakennusliikkeiden tuotannolle, jonka hintalaatusuhteessa on useimpien ostajien ja rakentajien mielestä selvästi toivomisen varaa.

Yksityisen omakotitalorakentamisen markkinaroolin kannalta keskeisinä ongelmina voidaan alleviivata eri-tyisesti kahta seikkaa: nimenomaan omakotirakentamiseen luovutettavien tonttien tarjontaa sekä kuntien toimintaa omakotirakentamisen ohjaajina. Mainituista seikoista ensimmäinen liittyy siihen, että esimerkiksi Pientaloteollisuus ry:n (2007; 2008) kuten myös Rakennuslehden selvitysten mukaan monissa vahvasti kasva-vissa ja runsaasti kaavoittavissakin kunnissa kuten Espoossa nimenomaan yksityiseen omakotirakentamiseen

174 175

luovutettavien tonttien määrä on huomattavan pieni. Varsinkin teollisuuden mukaan tämä selittyy suurelta osin sillä, että omakotirakentajat mielletään runsaasti ylimääräistä työtä aiheuttavaksi kohderyhmäksi sekä toisaalta kuntien kilpailulla nk. hyvistä veronmaksajista. Mainittu kilpailu hyvistä veronmaksajista taas joh-taa siihen, että vähäisetkin omakotitaloalueet kaavoitetaan lähes säännönmukaisesti korkeatasoisiksi tai erit-täin korkeatasoisiksi, mikä johtaa tiukkoihin kaavamääräyksiin ja niiden tiukkaan tulkintaan – ympäristössä, jossa julkista sääntelyä ja ohjausta on muutoinkin huomattavan runsaasti. Tämän seurauksena taas mahdol-lisuus omakotirakentamiseen karkaa käytännössä monen keskivertoasiakkaan ulottumattomiin.

Samanaikaisesti monet kunnat pyrkivät kuitenkin vastaamaan ilmiselvään pientalojen voimakkaaseen ky-syntään kaavoittamalla yhä enemmän myös pientalotontteja suurille rakennuttajille ja rakennusliikkeille. Tällöin unohdetaan kuitenkin se, että tällainen tuotanto ei ole aito vaihtoehto ja vastavoima markkinoilla: suurten toimijoiden pientalotuotanto onkin käytännössä kerrostalojen tyyppistä vakioitua perustuotantoa, jolle ovat ominaisia rakennusliikkeiden katteiden jälkeiset korkeat hinnat sekä tästä huolimatta ne samat laa-tuja suunnittelupuutteet, jotka nimenomaisesti ylläpitävät voimakasta omakotitalojen kysyntää ja haaveita oman kodin rakentamisesta. On tietysti selvää, ettei pientaloteollisuuden aseman vahvistuminen tai yksityi-nen omakotirakentaminen ole ratkaisu kaikkiin asunto-ongelmiin tai kaikkien asiakasryhmien erityistarpei-siin. Tästä huolimatta pientaloteollisuudella ja yksityisellä pientalorakentamisella saattaa kuitenkin nykyi-sessä markkinatilanteessa olla markkinaosuuttaan suurempi merkitys johtavien rakennusliikkeiden vastavoi-mana.

Tämän vuoksi on tärkeää huomauttaa vielä kerran siitä, että pientalotuotannon kautta lisääntyvän tarjonnan tosiasialliset mahdolliset liittyvät erittäin läheisesti edellä lyhyesti esille otettuihin maapolitiikkaa ja säänte-lyä koskeviin kysymyksiin. Esimerkiksi asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän esityksessä onkin kiinnitetty huomiota näihin epäkohtiin. Ohjelmatyöryhmän monet sinänsä kannatettavat ehdotukset eivät kuitenkaan välttämättä riitä, ellei kuntien osin muun muassa välittömien kustannusvaikutusten ylikorostamisen takia il-meisen vinoutunutta kaavoitusajattelua onnistuta muuttamaan. Esillä olevassa asiayhteydessä onkin nostet-tu esiin se, että kuntien valtionosuusjärjestelmää tulisi ainakin jossain määrin korjata siten, että se selkeästi kannustaa ja palkitsee kunnan aktiivista asuntotuotannon lisäämistä, jolloin myös yksityiselle omakotiraken-tamiselle saattaisi olla osoitettavissa enemmän rakennusmaata.

Kohtuuhintaisen asuntotuotannon edistäminen

1990-luvun laman aikana erittäin huomattava osa uudisrakentamisesta oli sosiaalista asuntotuotantoa, ns. ara-tuotantoa. Sittemmin sekä rahoitusmarkkinoiden muutos että osin toimijoiden tietoiset valinnat ovat johtaneet siihen, ettei sosiaalinen asuntotuotanto kärjistetysti ilmaisten kiinnosta enää oikein ketään – ei edes niitä, joiden toimenkuvaan tämä lähtökohtaisesti kuuluu. Esimerkiksi pääkaupunkiseudulla kohtuu-hintainen vuokra-asuntotuotanto on loppunut lähes kokonaan samalla kun yksityisiäkin vuokra-asuntoja on myyty hyvillä hinnoilla omistusasunnoiksi. Tämä yhtälö vaikeuttaa merkittävästi etenkin pienituloisten ryh-mien mahdollisuuksia asua pääkaupunkiseudulla tai muuttaa sinne, ja työntää samalla lisää kysyntää omis-tusasuntomarkkinoille. Vaikka vuokra-asuntojen kokonaismäärä ei ole esimerkiksi vuoteen 1990 verrattuna pudonnut huolestuttavan alhaiselle tasolle, suuntaus on kuitenkin selvästi huono tilanteessa, jossa etenkin pääkaupunkiseudulle ennustetaan seuraavan parin vuosikymmenen aikana muuttavan huomattavasti lisää asukkaita, joista suurin osa lienee työuraansa aloittelevia nuoria tai maahanmuuttajia.

Tilanteen syntymisen taustalla on suhteellisen yksinkertainen taloudellinen logiikka: Edellä esitetyistä syistä asuntojen hinnat ovat nousseet voimakkaasti, jolloin sijoittajan näkökulmasta vuokratuotot ovat suhteelli-sesti heikentyneet muihin vaihtoehtoihin nähden ja vuokria pitäisi merkittävästi korottaa. Tämä ei kuiten-kaan käytännössä ole mahdollista, sillä jo nyt omistusasuminen on erityisesti korkojen verovähennysoikeu-den ansiosta vuokra-asumista edullisempaa. Jos vuokria nostettaisiin, yhä useammat pyrkisivät ostamaan omistusasunnon ja poistuisivat kokonaan vuokra-asuntomarkkinoilta. Johtopäätöksenä tässä hyvin pelkiste-tysti kuvatusta asetelmasta esitetään usein, että nk. kohtuuhintainen vuokra-asuntotuotanto etenkin kasvu-keskuksissa voidaan turvata vain julkisen tuen avulla.

174 175

Käytännössä tämän julkisesti tuetun ns. ara-tuotannon toteuttamisesta ovat pääosin vastanneet sekä kun-nat että yleishyödylliset rakennuttajat, jotka ovat saaneet tuotannon toteuttamiseen muun muassa erityistä korkotukea ja erityisryhmille tarkoitettua suoraa tukea. Usein näiden kohteiden toteuttamiseen kunnat ovat myös luovuttaneet markkinahintaa edullisempia tontteja, viime vuosina tosin yhä vähemmän. Koska tämä tuotanto on julkisesti tuettua, siihen on kohdistunut myös julkista sääntelyä, joka on koskenut muun mu-assa tuottotasoa sekä sitä aikaa, jonka asuntokannan tulee olla siinä käytössä, johon tukea on myönnetty. Viime aikoina erityisesti yleishyödylliset rakennuttajat ovat esittäneet kritiikkiä liittyen liian pitkiin rajoitus-aikoihin sekä liian heikkoihin korkotukiehtoihin, joiden nämä eivät katso kannustavan riittävästi kohtuu-hintaisen vuokra-asuntotuotannon lisäämiseen nykyisissä markkinaolosuhteissa. Toinen yleishyödyllisten ra-kennuttajien kritiikin kohde liittyy edullisten tonttien perin niukkaan saatavuuteen erityisesti pääkaupunki-seudun kuntien kaavoissa, mikä on osaltaan yhdessä heikkojen tukiehtojen kanssa johtanut vuokra-asunto-tuotannon merkittävään vähenemiseen.

Viimeisimpien tietojen mukaan myös valtion keskushallinnossa ajattelu näyttäisi joulun alla 2007 käänty-neen siihen, että yleishyödyllisyyttä koskevia ehtoja on jossain määrin tarkistettava sekä erityisesti vuokra-asumisen julkista tukea on lisättävä. Valtioneuvoston asuntopoliittinen ohjelmatyöryhmä esittääkin rapor-tissaan, että vuonna 2008 arvioidaan yleishyödyllisyyssäännösten vaikutuksia vuokra-asuntotuotannon lisää-mistavoitteen kannalta ja tehdään ehdotukset mahdollisiksi säädösmuutoksiksi. Työryhmä kuitenkin huo-mauttaa, että yleishyödyllisyyssäädösten sosiaalinen perustarkoitus säilytetään. Helsingin seudun vuokratuo-tannon lisäämiseksi ehdotetaan useita toimenpiteitä. Vuosina 2008-2011 aloitettaville normaaleille valtion korkotuella lainoitetuille vuokra-asunnoille maksettaisiin korkotuen lisäksi myös uusi käynnistysavustus. Valtion ja Helsingin seudun välistä aiesopimusta valmistellut ryhmä on esittänyt avustuksen suuruudeksi 10 000 euroa asuntoa kohden.

Julkisuudessa onkin epäilty, etteivät uudetkaan sopimukset ja kannustimet kuten uusi käynnistämisavustus kannusta riittävästi suuria rakennuttajia kuten Satoa tai VVO:ta aloittamaan uusia kohteita. Esimerkiksi VVO:n johto onkin todennut muun muassa Helsingin Sanomissa 7.1.2008, että rakennuttajat olisi pitänyt kytkeä jollakin tavalla aiesopimukseen mukaan ja että 10 000 euron käynnistysavustus on lopulta aika pieni pudottaessaan vuokraa keskivertokohteessa vain noin 70 senttiä neliöltä. Toisin sanoen uudet mutta edelleen riittämättömiksi arvioidut kannustimetkaan eivät näyttäisi pystyvän poistamaan erityisesti kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon lisäämisen perustavaa dilemmaa, jota on lyhyesti kuvattu edellä. Kevään 2008 tie-tojen perusteella merkittävää asuntotuotannon lisääntymistä ei hyvistä tarkoitusperistä huolimatta olekaan ainakaan nopeasti tulossa, vaikka lievästi lisääntynyttä kiinnostusta jopa ara-tuontantoon onkin ollut havait-tavissa omistusasuntomarkkinoiden viilennyttyä.

Talousteoreettisessa katsannossakaan valtion tuen lisäämistä kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon ei voida pi-tää täysin pois suljettuna otettaessa huomioon maa- ja asuntomarkkinoiden toimivuuden ilmeiset puutteet ja rajoitteet sekä omistusasumiselle epäsuorasti myönnetty valtiontuki, jonka poistaminen olisi kuitenkin talousteoreettisesti parempi vaihtoehto vuokra-asumisen ja vuokra-asuntotuotannon suhteellisen kannat-tavuuden parantamiseen kuin valtion tuen lisääminen myös vuokra-asuntotuotannolle. Toisaalta merkittä-vä julkisen tuen lisääminen voi kuitenkin hyvistä tarkoitusperistään huolimatta osoittautua markkinoiden kannalta ongelmalliseksi. Ensinnäkin, on otettava huomioon, että äkillinen ja massiivinen julkisen tuen li-sääminen vuokra-asuntotuotantoon korkeasuhdanteen huipulla vääristää erityisen helposti ja voimakkaasti markkinoiden muutoinkin puutteellista toimintaa entisestään. Toiseksi, esimerkiksi korkotukiehtojen muu-toksen toteuttaminen eräiden yleishyödyllisten rakennuttajien esittämällä tavalla saattaa lähinnä avata näil-le mahdollisuuksia tulouttaa aikaisempaa suurempia voittoja lisäämättä kuitenkaan tuotantoa merkittävästi – etenkin kun korkeasuhdanteen kapasiteettirajoitteiden takia tuotannon merkittävän lisäämisen mahdolli-suudet muutoinkin ovat rajalliset. Esimerkiksi pelkästään julkisesti tuetun tuotannon sääntelyaikojen olen-naisella lyhentämisellä tässä tilanteessa saattaisi päinvastoin olla pitkällä aikavälillä negatiivinen vaikutus vuokra-asuntomarkkinoilla.

176 177

Toinen mahdollisuus lisätä vuokra-asuntotuotantoa onkin viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan pyrkiä kanavoimaan aikaisempaa enemmän yksityistä pääomaa tähän tarkoitukseen. Viime vuosina on ollut selkeästi havaittavissa yksityisen pääoman orastavaa kiinnostusta myös vuokra-asuntomarkkinoita kohtaan ja loppuvuonna 2007 tapahtuneen kovan rahan asuntomarkkinoiden ilmeisen jäähtymisen odotetaan osal-taan lisäävän tätä kiinnostusta. Tätä odotusta tukee osaltaan se, että uusien nk. epäsuorien kiinteistösijoitu-sinstrumenttien ansiosta yksityisen kiinteistösijoittamisen yleistyminen on selkeästi havaittavissa oleva kan-sainvälinen trendi, ja myös Suomen markkinoille on viime vuosina tullut useita eri menetelmillä operoivia kiinteistösijoitusyhtiöitä.

Kansainvälisessä tarkastelussa selvästi voimistuneeseen trendiin ovat osaltaan vaikuttaneet verotekniset muu-tokset monissa maissa. Kyseisten markkinoiden kiinnostavuutta sijoittajien näkökulmasta voitaisiinkin myös Suomessa lisätä lainsäädännöllisten muutosten kautta. Avainasemassa tässä suhteessa on nk. REIT-malli, joka poistaisi epäsuorien kiinteistösijoitusten kaksinkertaisen verotuksen. Aikaisemmin kaksinkertaisen ve-rotuksen poistavan REIT-mallin toteuttamisen esteeksi ovat kuitenkin aikaisemmin nousseet sekä juridis-tekniset että poliittiset kysymykset. Nyt Valtioneuvoston asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän raportissa (2007) luvataan kuitenkin, että kiinteistörahastoja koskevien verosäännösten uudistamista selvitetään 2008 ja uudistus saatetaan voimaan mahdollisimman nopeasti, jotta voitaisiin lisätä pääomia ja sijoittajien kiin-nostusta vuokra-asuntorakentamiseen poistamalla kaksinkertainen verotus. Asiaa koskeva lainvalmistelutyö on käynnissä, mutta epäselvyyttä on siitä, tuleeko uusi lainsäädäntö koskemaan myös vanhoja asuntoja, mitä monet tahot ovat pitäneet lainsäädännön tosiasiallisen tehokkuuden edellytyksenä.

Syyt tähän nopeaan ja perusteltuun suunnanmuutokseen ovat joka tapauksessa ilmeiset. Esimerkiksi Pel-lervon taloudellisen tutkimuslaitoksen valtioneuvostolle tekemän tutkimuksen mukaan Suomessa tarvitaan uusia toimintatapoja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyölle asuntotuotannossa, jotta myös keski- ja pie-nituloisille suunnattu kaupunkimainen asuntotuotanto elpyisi. Tutkimuksen mukaan käyttöön tulisi ottaa muissa maissa sovellettuja toimintamalleja, joissa yhteiskunta hyödyntää aikaisempaa aktiivisemmin yksi-tyisten toimijoiden pääomia, asiantuntemusta ja innovatiivisuutta, mutta hyväksyy samalla sen, että toimin-nan on tarkoitus tuottaa voittoa.

Julkisuudessa erityistä mielenkiintoa onkin herättänyt osin edellä sanottuun liittyvä asuntopoliittisen ohjel-matyöryhmän ehdotus siitä, että erityisesti Helsingin seudun riittävän vuokra-asuntotarjonnan ja -tuotan-non turvaamiseksi otetaan vuoden 2008 aikana käyttöön perinteisen ara-tuotannon ja markkinaehtoisen tuotannon väliin sijoittuva uusi tuotantomuoto, jossa hyödynnetään vuokra-asuntoihin suuntautuvaa inves-tointikiinnostusta. Valtio luo näiden vuokratalojen rakentamiseen täytetakausjärjestelmän rakentamislaino-jen korkokustannusten minimoimiseksi, kun omistaja sitoutuu pitämään asunnot 20 vuotta vuokra-asun-toina. Välimalli toteutetaan ehdotuksen mukaan siten, ettei synny ristiriitaa kilpailulainsäädännön kans-sa. Vuokratason kohtuullisuusvaatimus toteutetaan sitä kautta, että tontinluovutuksissa kilpailu tapahtuu asuntovuokrien edullisuudella. Helsingin seutua koskevassa mahdollisessa aiesopimuksessa voitaisiin sopia, että kunnat ja valtio sitoutuvat tonttipolitiikassa siihen, että tontteja luovutetaan vuokra-asuntotuotantoon markkinahintaa halvemmalla, jos tonteille rakennettavien vuokratalojen omistajat sitoutuvat pitämään koh-teet vuokra-asuntokäytössä vähintään 20 vuotta. Käytännössä tämän uuden mallin rahoittajiksi aiotaan hou-kutella nimenomaan kaksoisverotuksesta vapautettavia asuntosijoittamiseen erikoistuneita rahastoja, jotka saavat vielä tuekseen rakennuslainan koron minimoivan valtion täytetakauksen.

Esitetty idea on ilmeisen vetoava, ja se onkin saanut runsaasti julkista huomiota osakseen (ks. Helsingin Sanomat 17.12.2007). Idean vetoavuuden taustakin on ilmeinen: parhaimmillaan siinä yhdistetään uudenlaisella ra-hoitusmallilla vuokra-asuminen ja pientaloasuminen – siis kaksi elementtiä, joille kummallekin otaksutaan olevan kysyntää. Julkisuudessa onkin toiveikkaasti ennustettu uusista vuokrapientaloista jopa samanlaista hittituotetta kuin rintamamiestaloista aikoinaan. Optimistisimpien visioiden mukaan kehyskuntiin raken-nettaisiinkin jo lähitulevaisuudessa lähes tuhat vuokrapientaloa vuosittain. Tätä arviota voitaneen pitää var-sin optimistisena. Eräät viraston kuulemat asiantuntijat ovatkin huomauttaneet siitä, etteivät asuntomark-kinoiden rautaiset lainalaisuudet välttämättä murru tämänkään innovaation ansiosta. Toisin sanoen osalle

176 177

väestöstä uusista vuokrapientaloista tulee edullisista tonteista ja muusta tuesta huolimatta nykyisellä raken-nuskustannustasolla väistämättä edelleen liian kalliita käytettävissä oleviin tuloihin nähden; osalle väestöstä taas etenkin omistusasunnon korkojen verovähennysoikeus tekee omistusasumisesta ko. asumiskustannusta-solla joka tapauksessa rationaalisen valinnan. Mahdollisuudella lunastaa vuokra-asunto myöhemmin omaksi yritettäneen houkutella kuitenkin asiakkaita nimenomaan tästä ryhmästä.

Asiaan liittyvistä ilmeisistä rajoitteista huolimatta myös viraston kuulemat asiantuntijat ovat tähdentäneet sitä, että juuri nyt on mahdollisuuksien ikkuna auki uudenlaisille markkinaehtoisille ratkaisumalleille: omis-tusasuntomarkkinoiden ilmeinen lievä jäähtyminen vuonna 2007 avaa uudella tavalla mahdollisuuden val-jastaa yksityisiä pääomia myös vuokra-asuntotuotantoon, sillä tiettävästi muun muassa työeläkeyhtiöissä oli-si lähtökohtaisesti kiinnostusta myös kiinteistösijoitusten lisäämiseen edellyttäen kuitenkin, että verokohte-lu on kunnossa. Tämän vuoksi myös alan markkinoiden yleisen toimivuuden edistämisen näkökulmasta on välttämätöntä, että asiaan liittyvät verotekniset epäkohdat kuten kiinteistösijoituksiin liittyvä kaksinkertai-sen verotuksen ongelma korjataan ja uusia toimintamalleja etsitään ja kokeillaan.

Kyse ei kuitenkaan ole vain muutamien teknisten epäkohtien korjaamisesta, vaan ylipäätään julkisen val-lan kannusteet kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon edistämiseksi pitäisi arvioida kokonaan uudelleen, koska nykyisillä ehdoilla ja kustannuksilla tätä tuotantoa ei riittävästi voi riittävästi syntyä, vaikka tontit an-nettaisiin käytännössä ilmaiseksi. Tämän takia koko vuokra-asuntotuotantoon liittyvän ajattelun on uudis-tuttava. Uudistumisen lähtökohtana taas on hyväksyä se väistämätön tosiasia, että vuokra-asunnot ovat si-joituksia, joille omistajat – myös kunnat ja yleishyödylliset yhteisöt – haluavat saada kohtuullisen tuoton. Merkittävin yksittäinen toimenpide, joka avaa tietä tällaiselle ajattelulle on juuri kaksinkertaisen verotuksen ongelman poistavan REIT-mallin käyttöönotto.

Mallin merkittävyyden ydin on varsin yksinkertainen: Kaksinkertaisesta verotuksesta vapautettu REIT-ra-hasto tarjoaa mahdollisuuden sijoittaa muun muassa vuokra-asuntoihin pieninä siivuina. Jos taas näistä ra-hastoista saa riskitöntä pankkikorkoa vastaavan tuoton, osa talletuksissa olevista miljardeista päätyy varmasti myös vuokra-asuntomarkkinoille. Tätä valtioneuvoston asuntopoliittisessa ohjelmassa hyväksyttyä uudistus-ta uhkaamaan on kuitenkin noussut sen liian tiukka rajaaminen koskemaan vain uudisrakennuksiin sijoit-tuvia vuokra-asuntoja. Rajaus on julkisuudessa esitettyjen arvioiden mukaan selvästi ongelmallinen, sillä pe-likenttä voi jäädä sijoittajien näkökulmasta liian pieneksi ja rahastot osin jopa kokonaan syntymättä. Rajaus käytännössä estäisi myös todella merkittävän mahdollisuuden saneerata nimenomaan kaupunkien keskus-toissa olevia vanhoja toimistotaloja vuokra-asunnoiksi. Asiaa olisikin ilmeisen tarpeellista pohtia vielä tästä näkökulmasta.

ylikansallinen standardisointi rakennustuotetarjonnan lisääjänä

Merkittävä rooli koko rakennusklusterin markkinoiden toimivuudessa on rakennustuoteteollisuudella, joka tarjoaa panostekijöitä varsinaiseen talonrakentamiseen. Rakennustuoteteollisuuden eri alamarkkinoista suu-ri osa on edellä ja liitteessä 1 esitetyllä tavalla selvästi keskittyneitä. Markkinoilla toimii usein vain harvoja yrityksiä, joilla on siten suuri markkinaosuus. Ulkomaisen tuonnin osuus on yleisesti ottaen varsin vähäi-nen, ja markkinoilla yleisesti ottaen on varsin vahva kotimarkkinaluonne. Tämä saattaa johtua osin siitä, että suomalaiset rakennustuotemarkkinat ovat suhteellisen pienet, kuten kaikki kotimaiset markkinat, eivätkä ne siten houkuttele ulkomaisia yrityksiä tuotteiden maahantuontiin. Vuonna 1991 Kilpailuviraston ja silloisen Asuntohallituksen yhteistyönä tehdyssä kattavassa selvityksessä asetettiin aikoinaan toiveita siihen, että Suo-men EU-jäsenyys lisäisi merkittävästi rakennusmateriaalien tuontia. Tämä toive on kuitenkin jäänyt tähän asti suurelta osin toteutumatta. Yksi keskeinen syy tuonnin vähäisyyteen ovat erilaiset kansalliset standardit, muut kansalliset hyväksyntäjärjestelmät sekä muut usein julkisesta sääntelystä aiheutuvat tuonnin esteet.

Tässä suhteessa voidaan kuitenkin hahmottaa erilaisia tyyppitapauksia lähinnä sen perusteella, mistä tuon-nin ja kilpailun estyminen ennen muuta johtuu. Tuonnin estyminen erilaisten standardien tai muiden hy-väksyntämenettelyiden takia on erityisen todennäköistä tilanteissa, joissa standardit ovat toimijoiden itse

178 179

luomia de facto standardeja, koska näihin on yleensä automaattisesti sisäänrakennettu myös kilpailustrate-gisia aspekteja. Tyypillinen ja monella tavalla klassinen esimerkki tällaisesta on nk. upotusstandardi luki-tusalalla. Upotuksella tarkoitetaan sitä tapaa, jolla lukot, painikkeet ja helat kiinnitetään valmiiseen oveen. Olisi luonnollisesti mittakaavaetujen kannalta kustannustehotonta tehdä tämä upotus joka kerta eri tavalla. Tämän vuoksi melkein kaikissa maissa on sovittu menettelystä, jota eri toimijat tässä suhteessa noudattavat. Käytännössä myös Suomessa ovivalmistajat tekevätkin valmiit paikat lukoille ja painikkeille aina samalla ta-valla. Ongelma aiheutuu siitä, että Suomessa tämä nk. upotus tehdään eri tavalla – erityisesti lukkorungon koon suhteen – kuin useimmissa johtavissa Keski-Euroopan maissa. Tämä luonnollisesti heikentää merkittä-västi eurooppalaisten valmistajien kiinnostusta tulla muutoinkin pieniksi ja epäkiinnostaviksi koetuille Suo-men markkinoille, joilla Abloy Oy:llä on muutoinkin erittäin vahva asema.

Kilpailun estyminen standardien takia ei kuitenkaan aina johdu toimijoiden tai näiden etujärjestöjen laa-timista de facto standardeista. Esimerkiksi ympäristöministeriön antamalla rakentamismääräyskokoelmalla on myös käytännössä suuri merkitys rakennustuotteiden markkinoille pääsylle. Viranomaissääntelyn osalta strategiset intressit ovat tai ainakin niiden pitäisi olla huomattavasti vähäisempiä kuin de facto standardien kohdalla. Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan tässä suhteessa hieman erikoiselta kuitenkin näyttää kansallisten viranomaisten kansallista tyyppihyväksyntää ja CE-merkinnän vapaaehtoisuutta ilmeisen voi-makkaasti puolustava kanta. Kaiken kaikkiaan standardisointiin liittyvissä ongelmissa on kuitenkin usein kyse varsin monimutkaisista asetelmista, eikä tuontikilpailun estymisessä aina ole kyse aktiivisista ja tahalli-sista pyrkimyksistä estää kilpailua vaan eräällä tavalla monimutkaiseen ja hajanaiseen järjestelmään jo sinänsä sisäänrakennetusta yleisestä piirteestä.

Sanottu ei kuitenkaan poista sitä komissionkin noteeraamaa tosiseikkaa, että monimutkainen kansallinen hyväksyntäjärjestelmä jo sinänsä voi olla ongelmallinen tuontikilpailun kannalta. Kilpailuvirasto onkin jo aikaisemmin lausunnoissaan ja muissa yhteyksissä katsonut Euroopan komission tavoin, että toimivan kil-pailun kannalta lähtökohtaisesti erityisen ongelmallisina voidaan joka tapauksessa pitää kansallista tyyppi-hyväksyntää ja erilaisia muita kansallisia hyväksyntämenettelyitä. Suomi onkin saanut Euroopan komissiolta virallisen huomautuksen (2001/4579) koskien rakentamismääräyskokoelman ohjeiden sitovuutta ja tyyp-pihyväksynnän vapaaehtoisuutta. Komissio katsoi, että esimerkiksi Suomen rakennusvalvontaviranomaiset soveltavat rakentamismääräyskokoelman ohjeita ja tyyppihyväksyntämenettelyjä käytännössä usein pakotta-vina. Tämän vuoksi komissio katsoi, ettei Suomi täytä rakennustuotedirektiivin vaatimuksia ja että Suomi estää tavaroiden vapaata liikkuvuutta hallinnollisella käytännöllä. Myös vuoden 2004 alusta voimaan tulleen tuotehyväksyntälain valmisteluvaiheessa komissio on pyytänyt Suomelta lisäselvityksiä tyyppihyväksyntään liittyen, mutta ilmeisesti ympäristöministeriön laatima Suomen vastaus komissiolle on ollut siinä määrin tyydyttävä, että laki vahvistettiin. Komissio jätti kuitenkin itselleen oikeuden tarvittaessa palata asiaan uu-destaan.

OECD:n (2003) sääntelyuudistusta käsittelevässä Suomea koskevassa raportissa kartoitetaan Suomen mark-kinoita ja kilpailutilannetta sääntelyuudistuksen näkökulmasta. Raportin ja sen taustaselvityksen mukaan Suomen markkinat ovat yleisesti ottaen viimeisen 15 vuoden aikana avautuneet kilpailulle ja kilpailu onkin lisääntynyt joillakin aloilla jopa nopeammin kuin OECD-maissa keskimäärin. Toisaalta OECD:n raportin mukaan erityisesti rakennustuotesektori on ollut kilpailuja sääntelynäkökulmasta ongelmallinen. OECD:n raportin mukaan Suomessa rakennustuotesektorilla on havaittavissa ylisääntelyä kuluttajan terveyden ja tur-vallisuuden nimissä, mikä aiheuttaa kilpaileville yrityksille markkinoillepääsyn esteitä, jolloin kansalliset markkinat on monin osin varsin tehokkaasti suojattu kansainväliseltä kilpailulta.

On selvää, että Euroopan komission pyrkimyksistä johtuen rakentamisen ylikansallinen sääntely ja standar-disointi on vähitellen tulossa yhä tärkeämpään rooliin rakennusalan julkisessa ohjauksessa. Standardisoin-tiin liittyvän asiakokonaisuuden hahmottamisessa ja kuvaamisessa on kuitenkin nykyisin melkoisia haastei-ta, sillä EY:ssä meneillään olevan murrosvaiheen takia tällä hetkellä rakennusalan sääntelyä on esimerkiksi kantavien rakenteiden osalta täsmällisesti ottaen ainakin kolmella tasolla: 1) kansallisessa rakentamismäärä-yskokoelmassa, 2) esistandardeina toimivissa ENV-eurokoodeissa yhdistyneenä NAD-asiakirjoihin sekä 3)

178 179

varsinaisissa eurokoodeissa yhdistyneenä NA-liitteisiin. Ainakin eräissä puheenvuoroissa on esitetty, etteivät meneillään olevat uudistukset esimerkiksi mainittujen kantavien rakenteiden osalta merkitse kuitenkaan ra-dikaaleja sisällöllisiä muutoksia rakennusalan sääntelyyn Suomessa. On esimerkiksi tiedossa, että 1.11.2007 voimaan tulleet eurokoodit, jotka myöhemmin täydennettyinä tulevat kumoamaan lähes kokonaan nykyi-sen rakentamismääräyskokoelman B-osan, ovat kantavia rakenteita koskevien laskentamenetelmien perus-teiden osalta lähtökohtaisesti samat kuin nykyisin, mutta kaavat voivat yksityiskohtaisempia ja eurokoodit kattavat paljon laajemmin käyttökohteita ja materiaaleja.

Standardisoinnissa onkin aina kyse myös teknisessä mielessä varsin monimutkaisesta asiasta, johon liittyy lisäksi hankala ylikansallisen harmonisoinnin tavoitteiden edistämisen ja toisaalta kansallisten erityisolo-suhteiden huomioon ottamisen välinen tasapainoiluongelma. Tähän tasapainoiluun liittyvä perusasetelma toistuukin standardisoinnin yhteydessä yhä uudelleen, myös edellä mainittujen eurokoodien kohdalla. Eu-rokoodit ovat kantavien rakenteiden suunnittelua koskevia yleiseurooppalaisia standardeja, joita ollaan ot-tamassa varsin laajasti käyttöön jo selvästi ennen niiden tuloa ainoaksi virallisesti hyväksytyksi suunnittelu-järjestelmäksi. Suomessa eurokoodien ensimmäinen paketti otettiin käyttöön 1.10.2007, ja vuoteen 2010 mennessä ne korvaavat rakenteiden suunnittelua koskevat säännöt, jotka ovat aikaisemmin sisältyneet en-nen muuta rakentamismääräyskokoelman B-osaan. Siirtymä aika johtuu siitä, että, loput eurokoodit otetaan käyttöön sitä mukaa kuin tarvittavat kansalliset liitteet valmistuvat. Eurokoodien käyttö onkin käytännössä mahdollista vain nk. kansallisten liitteiden kanssa (National Annexes).

Myös uusi ja tässä esimerkkinä käytetty kantavia rakenteita koskeva sääntely jättää siis ainakin lähtökohtai-sesti varsin mahdollisuuksia ottaa huomioon kansallisia, erityisolosuhteista lähteviä vaatimuksia. Tämä on usein esitetyn väitteen mukaan välttämätöntä jo pelkästään jäsenmaiden ilmastollisten olosuhteiden erilai-suuden takia. Toisin sanoen uudetkaan standardit eivät ole kategorisia vaan standardin sisällä on liikkuma-varaa. Tyypillisimmin tätä liikkumavaraa hyödynnetään käyttämällä kansallisia ns. varmuuskertoimia. Suo-messa Ympäristöministeriö valmistelee parhaillaan kansallisia liitteitä, ja itse asiassa kansallisten liitteiden ensimmäinen paketti on saatettu voimaan. Näiden hyvin teknisten esitysten yksityiskohtaisempi tarkastele-minen tässä yhteydessä ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista.

Yleisesti ottaen Kilpailuviraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan huomattavan suuri osa mainituista ”varmuuskertoimista” on kuitenkin nykyisen tieteellisen tiedon valossa enemmän tai vähemmän tarpeetto-mia, ja ne ovat enemmänkin ilmentymää erilaisista ”poliittisista” kompromisseista, joihin CEN on joutunut tässä vaiheessa myöntymään. Komission visiona onkin, että myöhemmin nykyiset EN-standardit korvaavien uuden sukupolven EN-standardien voimaansaattamisen yhteydessä erilaisia kansallisia parametreja vähen-netään selvästi. Asiantuntijoiden arvioiden mukaan tämä tulee kuitenkin olemaan pitkä ja tuskallinen tie, koska protektionistiset pohjavirtaukset Euroopassa ovat hyvin syvät ja aivan viime aikoina itse asiassa vah-vistuneet.

Euroopan komissiolle laadittujen selvitysten mukaan eräistä haasteista huolimatta ylikansalliset harmoni-soidut standardit, eurooppalainen tekninen hyväksyntä ja niihin perustuvat pakollinen CE-merkintä johta-vat kokonaisuutena arvioiden lisääntyvään ja kovenevaan kilpailuun rakennustuotteissa yhteismarkkinoilla. Tällä on erittäin suuri kansantaloudellinen merkitys, sillä laskentatavasta riippuen koko rakennussektorin osuus Euroopan yhteenlasketusta bruttokansantuotteesta on noin 6–7 %. Onkin helppo nähdä, että lisään-tyvällä kilpailulla tällä sektorilla on euromääräisesti erittäin suuret taloudelliset vaikutukset. Selvityksissä lähdetäänkin siitä, että eräistä asiaan liittyvistä haasteista huolimatta muutoksen hyödyt kuten kustannusten aleneminen, läpinäkyvyyden lisääntyminen ja hyväksyntämenettelyjen yksinkertaistuminen EU-tasolla ovat niin huomattavia, ettei protektionistista politiikkaa voida perustella muutamilla muutokseen mahdollisesti liittyvillä lieveilmiöillä.

Kaiken kaikkiaan on varsin helppo nähdä ne syyt, joiden vuoksi Euroopan komissio haluaa voimakkaas-ti edistää rakennustuotteiden ylikansallista harmonisointia – siitäkin huolimatta, että asiaan liittyy ilmeis-tä vastustusta ja passiivisuutta kansallisella tasolla useissakin jäsenmaissa niin kotimarkkinasuuntautuneessa

180 181

teollisuudessa, alan järjestöissä ja yhdistyksissä kuin joissakin virkamiespiireissäkin. Samalla komissio kui-tenkin myöntää sen, että rakennustuotedirektiivin tehokkaampi implementointi kansallisella tasolla edellyt-tää myös lainsäädännöllisiä muutoksia ja tarkistuksia. Omalta osaltaan komissio onkin toukokuun lopussa 2008 antanut oman esityksensä rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi. Esityksessään ja sen liitemateriaa-lissa komissio kertaa muutamia hankkeen ilmeisiä lähtökohtia ja tavoitteita, joista keskeisimpiä on lyhyesti otettu esille edellä.

Varsinainen ydinongelma uusien EN-standardien toimeenpanossa onkin viraston kuulemien asiantuntijoi-den mukaan se, että muutos edellyttää käytännössä koko kansallisen määräysrakenteen muuttamista; toisin sanoen se, että EN-standardit juridisessa mielessä tulevat voimaan ei riitä de facto muuttamaan nykytilannet-ta, ellei samalla koko määräysrakennetta, joka sisältää asiaan liittyvät rakentamismääräyskokoelman määrä-ykset ja standardeja sekä käytännössä usein niitä täydentävän kaupallis-teknisen dokumentaation, muuteta vastaamaan uuden asetelman tavoitteita. Nimenomaan tässä niin Suomi kuin monet muutkin maat ovat jäl-jessä aikataulusta, ja myös kansallista vastarintaa tai vähintäänkin passiivisuutta ilmenee.

Viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan myös kotimaisen rakennussektorin ja sen sääntelystä vastaavi-en viranomaisten tulisi viimeistään nyt komission annettua oman esityksensä rakennustuotedirektiivin uu-distamiseksi havahtua kokonaisvaltaisesti EU:n sisämarkkinoiden luomaan haasteeseen ja alkaa hyödyntää niitä täysmääräisesti. Tämä tarkoittaa ennen muuta luopumista perinteisistä kansalliseen tapaan perustuvas-ta säädöksistä ja ohjeistuksesta. Uusien säädöksien ja ohjeistuksen tulee perustua yhteiseen eurooppalaiseen tekniseen kieleen, joka luodaan pitkälti EN-standardien ja ETA:jen kautta.

Tämä on iso haaste ja työ koko rakennusalalle, koska muutetut säädökset ja EN-standardit luovat pohjan myös muulle vapaaehtoiselle ohjeistukselle, jota tehdään muun muassa RTS:n ja alan yhdistysten toimesta. Tässä on käytännössä kyse koko kansallisen määräysrakenteen muuttamisesta. Viraston kuulemien asian-tuntijoiden mukaan tähän liittyvä konkreettinen työ tulisikin avata esimerkiksi ”normitalkoiden yhteydes-sä samalla, kun kansallista säännöspohjaa muutoinkin arvioidaan kriittisesti. Kansallisen määräysrakenteen muuttaminen on suuri haaste myös sen takia, että kyse on samalla kulttuurisen ajattelutavan muutoksesta (vrt. common technical language); viraston kuulemien asiantuntijoiden mukaan tähän olisi kuitenkin nyt ryhdyttävä ja hylättävä passiivinen ja kaikessa hiljaisuudessa vanhasta kiinni pitävä asenne, joka luo de facto kaupan teknisiä esteitä.

Kaiken kaikkiaan kotimaiseen standardisointiin sekä laajemmin rakennustuotedirektiivin implementointiin liittyykin merkittäviä ongelmia ja haasteita, mikä myönnetään epäsuorasti myös esimerkiksi rakennuspoliit-tisen ohjelman loppuraportissa (2007), jossa todetaan, että ympäristöministeriö on aloittanut Rakennuste-ollisuus RT ry:n kanssa alustavat keskustelut standardisoimistyön tavoitteista sekä työn organisoimisesta ja rahoituksesta. Mahdollisia alustavia keskusteluja pidemmälle vietyä selvitystä ei kuitenkaan ole saatu aikaan, vaikka se on edelleen hyvin ajankohtainen.

Rakennusalan yritysten markkinakäyttäytyminen

Hinnoittelukäyttäytyminen

Markkinamekanismin toimivuusanalyysin yhteydessä on tarkasteltava toimialan ja markkinoiden rakenteen ja perusolosuhteiden ohella myös yritysten käyttäytymistä, jota voidaan tarkastella sekä strategisella että ope-ratiivisella tasolla. Strategisen tason markkinakäyttäytymisellä tarkoitetaan yrityksen tai yritysten kilpailuase-maa parantavaa, toimintaympäristön eri muuttujia manipuloivaa toimintaa, jonka kautta pyritään vaikut-tamaan esimerkiksi kilpailijoiden tai kauppakumppaneiden asenteisiin, alan teknologisiin standardeihin tai potentiaalisten kilpailijoiden lukumäärään ja niin edelleen – siis markkinoiden rakenteeseen ja sitä määrit-televiin perusolosuhdetekijöihin.

180 181

Muun muassa edellä mainittujen perusolosuhdetekijöiden yhteisvaikutuksesta etenkin johtaville rakennus-liikkeille ja osin myös rakennuttajille avautuu mahdollisuus ohjailla markkinoita sääntelemällä paikallisel-la tasolla omaa tuotantoaan kulloisenkin kysyntätarjontatilanteen mukaan pyrkimyksenä omien voittojen maksimointi. Käytännössä edellä sanottu tarkoittaa sitä, että välittömästi kun on merkkejä siitä, että kysyn-tää jollakin alueella ei ole riittävästi tietyllä hintatasolla, aloituksia vähennetään. Rakennusliikkeet ovat ve-donneet siihen, ettei heillä kuten muillakaan tehokkaasti toimivilla liikeyrityksillä ole mahdollisuutta saati velvollisuutta rakentaa ylimääräistä tuotantoa ”varastoon” odottamaan ostajien ilmaantumista.

Kilpailuoikeudellisesti asiaan voitaisiinkin puuttua lähinnä, jos voitaisiin selkeästi osoittaa rakennusliikkei-den vähentäneen aloituksiaan yhteiseen sopimukseen tai muuhun vastaavaan kartelliksi katsottavaan mark-kinakoordinaatioon perustuen. Merkillepantavaa edellä kuvatussa markkinakäyttäytymisessä on se, että ra-kennusliikkeillä ei ole halua tarkistaa kaikkein voimakkaimman kysynnän ilmeisesti taituttua hintoja alas-päin, vaikka rakentaminen on viime vuosien voimakkaan kysynnän oloissa ollut erittäin kannattavaa liike-toimintaa. Tämä kuvastaa osaltaan sitä, etteivät rakentamisen markkinat toimi tyydyttävästi.

Markkinatalouden peruslainalaisuuksiin ihannetapauksessa kuuluu, että jos jollekin alalle on syntynyt voi-makasta ylikysyntää, joka alkaa vetää hintoja ja voittoja selvästi ylöspäin, tämä houkuttelee markkinoille uu-sia toimijoita. Siinäkin tapauksessa että markkinoille on päässyt muodostumaan niin kutsuttu hintakupla, toimiva kilpailu saa silloinkin aikaan se, ettei tilanne jää pysyväksi; toisin sanoen ylilyöntiä seuraa korjauslii-ke alaspäin kuten esimerkiksi rahoitusmarkkinoilla voidaan hyvin usein nähdä. Tämä perustuu yksinkertai-sesti siihen, että hyvin toimivassa markkinataloudessa kysynnän muutokset vaikuttavat tarjonnan muutok-siin, jolloin ylivoittoja tai monopolivoittoja ei pääse syntymään. Kotimaisella rakennusalalla markkinat eivät selvästikään toimi näin: hintojen korjausliikettä alaspäin tai merkittävän lisätarjonnan ilmaantumista ei ole näköpiirissä. Tämä johtuu siitä, että monien tekijöiden yhteisvaikutuksesta alan kotimaisille markkinoille on muodostunut tilanne, jossa suuret rakennusliikkeet ja rakennuttajat pystyvät itse säätelemään markkinoita siten, että voimakkaan kysynnän oloissa hintoja korotetaan kiivaasti, mutta kysynnän jäähtyessä hintoja ei suinkaan lasketa edes tilapäisesti.

Ilmaisulla ”terve kilpailu” viitataan tavallisesti ennen kaikkea suorituskilpailuun – siihen, että elinkeinonhar-joittajat pyrkivät hankkimaan kilpailuetua kanssakilpailijoihinsa nähden luomalla uutta tai tuomalla mark-kinoille parempia hyödykkeitä hinnan, laadun tai saatavuuden suhteen. Rakennusalalla näin ei ilmiselväs-tikään ole. Asiakkaille ei yritetä tarjota parempia hintoja tai laadukkaampia tuotteita – ei ainakaan alan toi-mijoiden vapaaehtoisin pyrkimyksin vaan lähinnä sääntelyn pakottamina. Samalla uuden sääntelyn aiheut-tamat lisäkustannukset siirretään suoraviivaisesti hintoihin suuremmin edes yrittämättä pitää monille muille aloille ominaisen tuottavuustyön tai muiden keinojen kautta pitää hintojen nousua kurissa.

Toinen tähän hinnoittelukäyttäytymisen piirteeseen kiinteästi kuuluva käsite on kansantaloustieteen ter-mein ”laadunsopeutus”, kansankielellä laadun polkeminen. Taloudellinen motiivi tähän on ilmeinen: Kun hintataso määräytyy lähes yksinomaan sijainti- ja kysyntäperusteisesti, siis tiettyyn alueeseen tiettynä aika-na kohdistuvan kysynnän perusteella, eikä juurikaan ole pelkoa huomattavan lisätarjonnan ilmaantumisesta markkinoille, rakennusliikkeiden kate määräytyy sinänsä normaaliin tapaan markkinahinnan ja kustannus-ten erotuksena. Tämä houkuttelee ”laadunsopeutukseen”: mitä pienemmiksi kustannukset pystytään puris-tamaan, sitä suurempi on rakennusliikkeen kate. Lähtökohtaisesti kaikki yritykset kaikilla aloilla luonnolli-sesti pyrkivät puristamaan kustannukset mahdollisimman alhaisiksi. Jos tämä kuitenkin tehdään liiaksi laa-dun kustannuksella, johtaa tämä monilla muilla aloilla käytännössä kysynnän heikkenemiseen. Rakennus-alalla näin ei kuitenkaan alan erityispiirteiden takia juurikaan tapahdu, mikä antaa paremmat mahdollisuu-det edellä kuvattuun menettelyyn.

Rakentamisen laatuun onkin kiinnitetty runsaasti huomiota muun muassa rakennuspoliittisen ohjelmatyö-ryhmän raporteissa – tavoitteena luonnollisesti laadun parantaminen. Tältä osin on kuitenkin varsin vaikea nähdä, miten edellä kuvattu ja jo toimialan perusolosuhdetekijöihin perustuva rautainen matemaattinen

182 183

lainalaisuus voisi kumoutua epäilemättä hyvää tarkoittavilla kehittämisohjelmilla – ellei samalla varsinkin toimialan tarjontatekijöissä tapahdu mitään muutoksia.

Selvyyden vuoksi on kuitenkin syytä korostaa sitä, ettei vapaassa markkinataloudessa voida kritisoida toi-mijoiden pyrkimyksiä hintojen ja katteiden maksimointiin sinänsä. Sen sijaan kritiikin kärki on siinä, että monenlaisten olosuhdetekijöiden summana rakennusalalla näyttäisi olevan poikkeuksellisen hyvät mahdol-lisuudet tällaiseen käyttäytymiseen eikä niin kutsuttu suoritekilpailu – siis yritysten pyrkimys kilpailun pai-neessa tarjota entistä edullisempia ja parempia tuotteita asiakkaille – toimi normaalilla tavalla. Tällaisen suo-ritekilpailun aikaansaaminen kotimaiseen rakentamiseen on kuitenkin ongelmien monitahoisesta luontees-ta johtuen melkoinen haaste, jonka Rakennuslehti on kiteyttänyt oivaltavasti 15.5.2008 kirjoittaessaan, että kustannus- ja normitalkoiden ohella nyt kannattaisi miettiä myös, mitkä ovat ne positiiviset kannusteet, joil-la rakentajat saataisiin kilpailemaan oikeilla asioilla eli niillä, jotka tuovat asiakkaille paremman lopputulok-sen – nopeammin, halvemmalla ja laadukkaammin.

Tässä selvityksessä on tarkasteltu osin samaa syvään juurtuneisiin rakennusalan hinnoittelumekanismeihin liittyvää problematiikkaa myös toisesta näkökulmasta eli rakennustuoteteollisuuden käytänteiden näkökul-masta. Rakennustuoteteollisuus tarjoaa panostekijöitä rakennusliikkeille, ja siten rakennustuoteteollisuuden hinnoittelumekanismeilla on jokseenkin selvä yhteys varsinaisen rakentamisen hinnoitteluun, sillä rakennus-liikkeillä on sekä mahdollisuus että intressit siirtää omat panoskustannuksensa jokseenkin suoraan loppuhin-toihin. Rakennustuoteteollisuudessa yleisiin alennus- ja hinnoittelujärjestelmiin näyttäisikin liittyvän eräitä markkinoiden yleisen toimivuuden kannalta ongelmallisia piirteitä.

Rakennustuoteteollisuudessa on erittäin yleistä, että tuotteiden listahinnat ovat erittäin korkeita, mutta niis-tä myönnetään säännönmukaisesti monimutkaisen alennusjärjestelmän kautta huomattavan suuria alen-nuksia. Varsin tavallista on, että tuotteitaan osin myös suoraan tehtaalta myyvät valmistajat tai tukkuliikkeet myöntävät urakoitsijoille useiden kymmenienkin prosenttien alennuksia. Käytännössä nämä alennukset ei-vät yleensä siirry loppuasiakkaalle. Eräänlaiseksi maan tavaksi onkin muodostunut se, että ainakin eräiden urakoitsijoiden katteista huomattava osa muodostuu juuri näistä alennuksista.

Loppuasiakkaan kannalta ongelmaksi muodostuu tällöin se, ettei tämä voi arvioida käyttämänsä materiaalin ja työn tosiasiallista hintaa. Toiseksi ongelmaksi muodostuu se, etteivät urakoitsijat tässä järjestelmässä juu-rikaan ole kiinnostuneita ostamaan tuotteita alempaan lähtöhintaan mutta ilman alennusta joltakin toiselta valmistajalta. Käytännössä kyse siis on strategisen tason pyrkimyksestä sitoa osa markkinoista perinteiseen johtavaan toimijaan tai johtaviin toimijoihin siten, että kilpailevien tuotteiden tarjoajien tulo markkinoille vaikeutuu merkittävästi. Tämä taas johtaa lopulta heikentyneeseen hintakilpailuun ja niukempaan tarjon-taan, minkä kautta johtavat toimijat saavat pitkällä aikavälillä palkkion myöntämistään alennuksista.

Kilpailuviranomaisen silmin rakennustuoteteollisuutta koskevat tapaukset näyttäytyvätkin ennen muuta ns. hinnoittelu- ja alennusjärjestelmätapauksina, joissa on mainitulla tavalla kyse siitä, että arvoketjun muiden tasojen toimijoiden käyttäytymistä pyritään ohjailemaan suuntaan, joka on kaupallisesti ja taloudellisesti edullinen markkinavoimaa omaavalle toimijalle mutta epäedullinen asiakkaille ja markkinoiden toimivuu-delle. Kilpailuviranomaisten kannalta tässä suhteessa uudeksi haasteeksi on viime vuosina muodostunut se, että ne yritykset, jotka todetusti ovat tai epäilevät olevansa määräävässä markkina-asemassa, ovat oppineet välttämään perinteisesti kiellettyinä pidettyjä alennuksia ja suunnittelemaan entistä sofistikoituneempia hin-noittelu- ja alennusjärjestelmiä, joissa kuitenkin viime kädessä tavoitellaan samaa lopputulosta: hintojen pi-tämistä korkealla sekä kilpailevien tuotteiden markkinoille pääsyn haittaamista tai estämistä.

Euroopan komissio onkin kiinnittänyt uusissa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevissa tul-kintaohjeissaan erityisen voimakkaasti huomiota nimenomaan alennusjärjestelmiin ja alennusten arviointiin niiden tosiasiallisten markkinavaikutusten perusteella. Näiden perusteelliseen taloudelliseen analyysiin pe-rustuvien uusien työkalujen soveltaminen ja kehittäminen on kuitenkin ilmeinen haaste kaikille kilpailuvi-ranomaisille.

182 183

Joka tapauksessa kilpailuviranomaisten silmin vaikuttaa varsin selvältä, että erityisesti rakennustuoteteolli-suuden hinnoittelu- ja alennusjärjestelmien kilpailua poissulkeviin piirteisiin on erittäin tärkeää kiinnittää huomiota samalla, kun muun muassa mainittuihin yleiseurooppalaisiin standardeihin liittyvän työn kaut-ta pyritään avaamaan aitoja mahdollisuuksia tarjonnan lisääntymiselle perinteisesti kotimarkkinakeskeisillä markkinoilla.

Yhteistyöjärjestelyt ja yritysjärjestelyt

Lopuksi on tarkoituksenmukaista lyhyesti kiinnittää huomiota eräisiin seikkoihin rakennusalan horisontaa-lisissa tai vertikaalisissa yhteistyöjärjestelyissä, jotka voivat perustua selvään sopimukseen tai muuhun mark-kinakäyttäytymisen koordinaatioon ja jotka voivat osaltaan olla tukemassa edellä kuvattuja markkinakäyt-täytymisen piirteitä. Erityisesti horisontaalisten yhteistyöjärjestelyjen osalta liikkeelle voidaan lähteä siitä, että rakennusklusteria on perinteisesti pidetty kartelliherkkänä alana. Itse asiassa etenkin tarjouskartellikiel-lon historialliset alkujuuret on eräissä esityksissä paikallistettu nimenomaan rakennusalaan. Historiallisessa katsannossa klassisena menettelynä voidaankin pitää tarjouskartellin ja markkinoidenjakokartellin yhdistel-mää, jossa tietyllä alueella tai tietyssä kohteessa jokin tarjouskilpailuun osallistuva toimija on sovittu voitta-jaksi jo etukäteen, kun taas jossain muualla sovittu voittaja on toinen toimija. Aina silloin tällöin rakennus-alaa koskevia tarjouskartelliepäilyjä esitetään edelleen. Vuonna 2007 julkisuudessa on esitetty tarjouskartel-linepäilyjä liittyen muun muassa Helsingin kaupungin musiikkitalohankkeeseen, jota koskevia näkökohtia on tarkasteltu lähemmin toisaalla tässä esityksessä.

Yleisesti ottaen Kilpailuviraston kuulemat asiantuntijat ovat suhtautuneet huomattavan varauksellisesti tee-siin siitä, että varsinaista talonrakentamista voitaisiin pitää erityisen kartelliherkkänä alana vielä nykyisinkin. Kilpailuvirasto onkin sekä tarkastelemansa sekundaariaineiston että kuulemiensa asiantuntijoiden esittämän perusteella summannut joukon näkemyksiä, joita voitaneen kutsua perinteisen kartelliherkkyysteesin tar-kentamiseksi, jonka tarkoituksena on antaa täsmennettyjä viitteitä siitä, missä olosuhteissa ja millaisilla väli-neillä kiellettyä yhteistyötä nykyisin todennäköisimmin harjoitetaan.

Yhteenvetona näistä näkökohdista voidaan esittää muun muassa seuraavat: 1) Perinteisten kartelliherkkyy-den indikaattoreiden tarkastelun valossa rakennustuoteteollisuuden eräät keskittyneet alasektorit ovat lähtö-kohtaisesti selkeästi varsinaista talonrakentamista ongelmallisempi osa-alue. 2) Rakennusalan suhdanneher-kän luonteen vuoksi kartellit ovat selvästi todennäköisempiä matalasuhdanteessa kuin korkeasuhdanteessa, jolloin yritysten taloudelliset intressit kilpailua rajoittavaan käyttäytymiseen ovat vähäisemmät. 3) Erityisesti voimakkaasti kasvavissa kaupungeissa varsinaisen talonrakentamisen volyymi ja kohteiden kirjo ei muodosta niin otollista toiminnallista kehystä kartellien muodostumisen kannalta kuin eräiden pienempien maakun-takaupunkien ja -keskusten tilanteessa. 4) Hintojen yhtenevyys tarjouksissa ei välttämättä sellaisenaan ole erityisen hyvä kartellin tunnusmerkki, sillä varsinkin johtavien toimijoiden hyvin tehokkaat ja samankaltai-set kustannuslaskenta- ja projektinhallintajärjestelmät johtavat helposti varsin pienellä virhemarginaalilla sa-mankaltaiseen lopputulokseen erityisesti asuntorakentamiskohteissa. Mahdollisen kartellin toteuttamiseksi voidaankin käyttää myös aivan muun tyyppisiä instrumentteja kuten rakennusalan YSE-ehdoista poikkeavia erityisehtoja. 5) Kartellien todennäköisyys riippuu myös tilaajien ammattitaidosta, ja tässä suhteessa erityistä huomiota lienee syytä kiinnittää esimerkiksi pienempien kuntien julkisiin rakennushankkeisiin.

Rakennusalan yritysten horisontaalisen ja muun yhteistyön osalta virasto on niin viime aikoina kuin aikai-semminkin kiinnittänyt erityistä huomiota varsin runsaaseen tietojen vaihtoon ja alan yleiseen läpinäkyvyy-teen markkinakoordinaatiota edesauttavana ja tukevana tekijänä. Rakennusalalla toimii muun muassa var-sin paljon erilaisia vahvoja ja pitkään toimineita yhteistyöjärjestöjä ja toimialayhdistyksiä ja ammattiliittoja. Kilpailun ja kilpailuoikeuden näkökulmasta ongelmaksi saattaa muodostua muun muassa se, että erilaisten toimialayhdistysten ja -järjestöjen puitteissa tapahtuva tietojenvaihto ja ohjeistus voi myös olla osin kiellet-tyä ja tarjota sopivan savuverhon markkinakäyttäytymisen yhteensovittamiselle. Markkinamekanismin toi-mivuusanalyysin yhtenä lähtökohtaperiaatteena onkin, että toimialan pitkä historia ja rakenteellinen va-kiintuneisuus yhdessä monien yhteistyöfoorumeiden ja runsaan tietojen vaihdon kanssa helpottaa kiellettyä

184 185

markkinakoordinaatiota, koska tällaisessa tilanteessa kaikki keskeiset toimijat tuntevat yleensä toisensa, näi-den reaktiomallit, päätöksentekoa ohjaavat kriteerit ja apuvälineet sekä implisiittisesti hyväksyvät vakiintu-neet asetelmat.

Kaiken kaikkiaan virasto on historiansa aikana varsin usein joutunut muodossa tai toisessa puuttumaan ra-kennusklusterille ominaiseen varsin runsaaseen tietojenvaihtoon, ja virasto pitääkin alan tietojen vaihtoa ja läpinäkyvyyttä lisääviä menetelmiä ja menettelyitä edelleen yhtenä keskeisenä jatkuvaa markkinaseurantaa edellyttävänä osa-alueena. Rakennusalalla on joka tapauksessa huomattavasti erilaisia pitkään toimineita ja vahvoja yhteistyö- ja toimialajärjestöjä sekä -liittoja. Näiden järjestöjen tai liittojen markkinoille tuottaman informaation määrä on merkittävä. Samat liitot ja järjestöt ovat usein mukana myös erilaisissa kehittämis-hankkeissa, joissa tarkoituksena on tuottaa alan työtä helpottavia uusia tietoaineistoja sekä teknisiä työväli-neitä. On selvää, ettei tämäntyyppisiä tietoaineistoja tai työvälineitä sellaisenaan voida automaattisesti pitää ongelmallisina kilpailun kannalta, vaan kyse on paljon myös siitä tavasta, jolla näitä sovelletaan. Samalla on kuitenkin yhtä selvää, että tämäntyyppiset tietoaineistot ja välineet voivat kaikki omalta pieneltä osaltaan olla edesauttamassa alan läpinäkyvyyttä ja tietojenvaihtoa tavalla, joka voi helpottaa markkinakoordinaatiota ja joka siksi edellyttää myös jatkuvaa markkinaseurantaa.

Rakennusalan vertikaalisista sopimus- ja yhteistyöjärjestelyistä voidaan mainita lähinnä kaksi asiaa: Ensin-näkin, 1.5.2004 kilpailunrajoituslain uudistuksessa siirryttiin väärinkäyttöperiaatteesta kieltoperiaatteeseen, mikä käytännössä nosti ainakin jossain määrin puuttumiskynnystä. Esimerkiksi viraston tiedossa on, että alalla käytetään toisinaan muun muassa yksinmyyntisopimuksia, jotka ovat muodollisesti selkeitä kilpailun-rajoituksia ja jotka voivat olla ongelmallisia erityisesti määräävässä markkina-asemassa olevien toimijoiden kohdalla. Lukuun ottamatta rakennustuoteteollisuuden eräitä selvästi keskittyneitä sektoreita rakennusala pääosin on usein siinä määrin hajautunutta, ettei yksittäisellä toimijalla voida katsoa olevan merkittävää markkinavoimaa eikä sen sopimusjärjestelyihin näin ollen aina ole tarkoituksenmukaista tai mahdollistakaan puuttua. Toiseksi, alalla on jossain määrin nähtävissä uudelleen lisääntyvää pyrkimystä vertikaaliseen integ-raatioon erityisesti yritysjärjestelyjen kautta tai muutoin, mikä on ainakin eräissä tapauksissa huolestuttanut pienempiä toimijoita markkinoilla, mutta ei sinänsä ole ollut riittävä peruste viraston puuttumiselle asiaan.

Summa Summarum

Tässä selvityksessä tavoitteena on ollut nostaa esiin 3–5 rakennusalan markkinoiden toimivuuden kannalta ongelmallista osa-aluetta yksityiskohtaisempaan tarkasteluun sekä muotoilla muutamia näihin liittyviä kei-häänkärkiajatuksia, joiden kautta virasto voisi kiinnittää huomiota rakennusalan kilpailuun ja markkinoi-den toimivuuteen liittyviin ongelmiin. Kääntäen nämä osa-alueet ovat samalla markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta merkittävimmät osa-alueet, joihin on sekä mahdollista että tarkoituksenmukaista yrit-tää vaikuttaa muun muassa tarjonnan lisäämiseksi. Tätä selvitystä onkin hallinnut nimenomaan kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämisen näkökulma suhteessa klassiseen kilpailuvalvonnan näkökulmaan.

Selvityksessä on toki kiinnitetty yleisellä tasolla huomiota myös eräisiin markkinatoimijoiden markkinakäyt-täytymisen piirteisiin kuten rakennustuoteteollisuudelle ominaisiin hinnoittelu- ja alennusjärjestelmiin, joi-hin näyttäisi liittyvän eräitä markkinoiden yleisen toimivuuden kannalta ongelmallisia piirteitä. Näitä asioita ei kuitenkaan ole mahdollista käsitellä yksityiskohtaisesti kilpailuoikeuden näkökulmasta tässä selvityksessä. Lisäksi on tarpeen vielä kerran painottaa sitä, että eräät alalle ominaiset strategisen markkinakäyttäytymisen muodot tulevat ylipäätään mahdollisiksi erityisesti sitä kautta, että niille on luotu jo perusolosuhdetasolla otollinen institutionaalinen ympäristö.

Käytännössä edellä mainittuina kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta keskeisinä osa-alueina tai pääteemoina esillä ovat olleet erityisesti maapolitiikan ja maamarkkinoiden toimivuuden ongel-mat, rakennusalan julkisen sääntelyn ja ohjauksen runsaus ja rakennustuoteteollisuuden kilpailun edistämi-nen ylikansallisen standardisoinnin kautta. Lisäksi huomiota on kiinnitetty erityisesti asuntotarjonnan lisää-

184 185

misen mahdollisuuksiin omakoti- ja pientalorakentamisessa sekä nk. kohtuuhintaisessa asuntotuotannossa uudentyyppisten markkinaehtoisten ratkaisujen kautta.

Kukin näistä pääteemoista jakautuu useiksi alateemoiksi, joita on käsitelty tarkemmin edellä. Esimerkiksi maamarkkinoiden toimivuuden edistämisen yhteydessä on käsitelty muun muassa maankäyttösopimuksia, korotettua kiinteistöveroa rakentamattomille tonteille ja kuntien kannustamisen mahdollisuuksia, kuten myös eräitä lähtökohtaisesti vähemmän suosittuja keinoja. Julkisen sääntelyn ja ohjauksen yhteydessä esillä taas ovat olleet vanha, uusi tai uudehko sekä tuleva sääntely niin tarkoituksenmukaisuuden, kustannusvaiku-tusten kuin markkinoille pääsynkin näkökulmasta. Ylikansallisen standardoinnin yhteydessä on kiinnitetty huomiota varsinkin uusien eurooppalaisten standardien nk. kansallisten liitteiden ja parametrien laatimiseen kilpailua edistävällä tavalla sekä eräisiin muihin ylikansallisten standardien toimeenpanon haasteisiin kuten ilmeiseen tarpeeseen muuttaa koko kansallista määräysrakennetta vastaamaan uudistettavaa rakennustuote-direktiiviä ja siihen perustuvia ylikansallisia standardeja. Kohtuuhintaisen asuntotuotannon edistämisen yh-teydessä esillä ovat olleet muun muassa uudet markkinaehtoiset ratkaisumallit sekä näihin liittyen epäsuori-en kiinteistösijoitusten kaksinkertaisen verotuksen poistaminen. Suurten rakennusliikkeiden yhden tärkeän vastavoiman eli yksityisen omakotirakentamisen ja pientaloteollisuuden toimintamahdollisuuksien turvaa-misen kannalta keskeisimmät teemat taas kiertyvät takaisin muun muassa maapolitiikkaan ja sääntelyyn.

Toimialatasolla tarkasteltuna rakennusalan kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen liittyvät ongelmat näyttäisivätkin siis olevan varsin monitahoinen yhdistelmä useita osaongelmia tai osa-alueita. Tässä selvi-tyksessä on varsinkin julkisen sääntelyn yhteydessä puhuttu ”pienten purojen ongelmasta”. Tämä ongelma koskee kuitenkin yleisemminkin rakennusalan markkinoiden toimivuuden tarkastelua: alan markkinoiden toimivuuteen liittyvät ongelmat muodostuvat suuresta joukosta yksittäisiä ongelmia, joista mikään ei välttä-mättä yksinään tarkasteltuna näytä erityisen dramaattiselta. Tämän selvityksen tavoitteena ei ole ollut antaa konkreettisia ja normatiivisia toimenpidesuosituksia. Käytännössä eri teemojen käsittelyn yhteydessä tällai-sia on kuitenkin ainakin luonnosmaisesti tullut esiin koko joukko. Koska ongelmat aiheutuvat monista osa-ongelmista, selvää on, että myös ongelmien ratkaisemiseksi tarvitaan useiden samansuuntaisesti vaikuttavien toimenpiteiden ja keinojen valikoimaa.

Monet näistä keinoista ovat olleet esillä viimeisen parin vuoden aikaisessa asuntopoliittisessa keskustelussa, joka on ollut poikkeuksellisenkin vilkasta. Esimerkiksi maapolitiikassa on asuntopoliittisen ohjelman yhte-ydessä tai muutoin tehty monia myönteisiä avauksia rakennusmaan tarjonnan lisäämiseksi. Ympäristömi-nisteriössä on käynnistetty sääntelykehyksen arviointiin liittyvät normitalkoot, joiden ainakin virasto toivoo johtavan yksittäistoimenpiteitä perustavampaan muutokseen. Komission toukokuussa 2008 tekemä esitys rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi vauhdittanee ylikansallisiin standardeihin siirtymistä ja tältä osin välttämättömiä muutoksia kansallisessa määräysrakenteessa, jolloin tuotteet pääsevät liikkumaan vapaam-min rajojen yli ja kilpailu lisääntyy. Markkinoille epäilemättä uutta dynamiikkaa luovien kiinteistösijoitus-ten kahdenkertaisen verotuksen ongelman poistava REIT-malli on tiettävästi tulossa käyttöön vuoden 2009 alusta, joskin sen rajaukseen liittyy edelleen myös markkinoiden toimivuuden näkökulmasta avoimia kysy-myksiä.

Muun muassa edellä mainitut avaukset ovat epäilemättä osaltaan kilpailua edistäviä muutoksia rakennusalan institutionaalisessa ympäristössä, vaikkakin on samalla selvää, että näihin liittyvää työtä on jatkettava. Alan markkinoiden toimivuuden ydinongelma on kuitenkin se, että tällaiset sinänsä kannatettavat avauksetkaan eivät välttämättä hyödytä tavallista asunnonostajaa alalla, jolla monien tekijöiden yhteisvaikutuksesta tavan-omainen suoritekilpailu ei toimi normaalisti. Toisin sanoen vaikka alan toimintaympäristössä tapahtuisikin kilpailun kannalta lähtökohtaisesti myönteisiä muutoksia, näiden muutosten hyödyt eivät todennäköisesti siirry asiakkaille aikaisempaa edullisempien ja laadukkaampien asuntojen muodossa.

Avaintoimijoita tämän hyötyjen siirtymisen suhteen ovat luonnollisesti suuret rakennusliikkeet ja rakennut-tajat. Markkinatalouteen kuuluu pyrkimys voittojen maksimointiin, ja on epärealistista toivoa rakennus-liikkeiden tai rakennuttajien vapaaehtoisesti siirtävän tai luovuttavan osan näistä hyödyistä asiakkaille. Se,

186 187

miten kotimaiselle rakennusalalle voitaisiin saada aikaan aito, toimiva ja hyötyjä myös loppuasiakkaille siir-tävä suoritekilpailu, on Rakennuslehden 15.5.2008 käyttämää ilmaisua lainaten tuhannen taalan kysymys, joka edellyttäisi vähintäänkin nyt käynnissä oleviin normitalkoisiin verrattavaa pohdintaa, toimivaa dialogia eri sidosryhmien välillä ja useita samansuuntaisesti vaikuttavia toimenpiteitä. Tässä suhteessa muun muassa mainitut avaukset ovat hyvä lähtökohta tälle monien eri sidosryhmien panosta edellyttävälle työlle, sillä on muistettava että monet alan toimijoiden markkinakäyttäytymisen piirteistä tulevat ylipäätään mahdollisiksi sitä kautta, että niille on luotu institutionaalisen toimintaympäristön tasolla otollinen maaperä.

186 187

KIRJAllISUUS84

Ajankohtaista kuluttajaoikeudesta 7/2007. Teemana asuminen ja rakentaminen.1. Alvesalo, Anne – ym. (2006) Huojuva talous : juhlajulkaisu Markku Hirvonen 60 vuotta. 2. Poliisiammattikorkeakoulu, Espoo.Arnott, R. (1987): Economic Theory and Housing. Teoksessa Mills, E.S. (toim.) Handbook of 3. Regional and Urban Economics, Vol. II Urban Economics. Amsterdam: North-Holland.Asuntokauppalaki 843/1994, ml. hallituksen esitys.4. Asunto-osakeyhtiölaki 801/1991, ml. hallituksen esitys.5. Buildecon (2008) Buildecon – East European Construction Market Expert. 6. Www-sivut: www.buildecon.com.European Commission (2006) Commission communication in the framework of the implementation 7. of the Council Directive 89/106/EEC of 21 December 1988 on the approximation of laws, regulations and administrative provisions of the Member States relating to construction products. Official Journal of the European Union 2006/C 304/01.Commission of the European Communities (2006) Commission DG Competition discussion paper 8. on the application of Article 82 of the Treaty to exclusionary abuses.Commission of The European Communities (2008) Proposal for a regulation of the European 9. Parliament and The Counsil laying down harmonized conditions for the marketing of the construction products. Brussels.DiPasquale, D. & Wheaton, W.C. (1996): Urban Economics and Real Estate Markets. New Jersey: 10. Prentice-Hall.Edelman, Harry (2007) Urban Design Management: Using Integrative Negotiation to Create Value 11. at the Intersection of Urban Planning, City Design, and Real Estate Development. Teknillisen korkeakoulun arkkitehtiosaston tutkimuksia 27/2007.Eduskunta (2006) Talousvaliokunnan mietintö 31/2006 vp, koskee hallituksen esitystä laeiksi 12. kiinteistörahastolain ja sijoitusrahastolain sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta.Euroconstruct (2008) Euroconstruct – Europes Leading Construction Business Research Group. 13. Www-sivut: www.euroconstruct.org.Flanagan & al. (2005) Measuring Construction Competitiveness in Selected Countries. Final Report. 14. The Research Team at the University of Reading.Gerstel, David (2002) Running a Succesfull Construction Company. The Taunton Press Inc., 15. Newtown.Haahtela, Yrjänä – Kiiras, Juhani (2007) Talonrakennuksen kustannustieto 2007. Haahtela-Kehitys Oy.16. Heljo, Juhani – Peuhkurinen, Terho (2002) C3 ja D2 muutosten kustannusvaikutukset. Tampereen 17. teknillinen korkeakoulu. Rakentamistalous. Tampere.Hernesniemi, Hannu ym. (2001) Suomen avainklusterit ja niiden tulevaisuus – tuotanto, työllisyys ja 18. osaaminen. ESR-julkaisut 88/01.Hersh, Mitchell Em. & al. (2002) The Real Estate Industry – The Future of Real Estate, Where the 19. Opportunities Exist, and How to Capitalize on Them. Aspatore Books, Inc.Hiltunen, A. (2003) Rakentamattomien pientalokiinteistöjen hinnanmuodostuksesta. Väitöskirja. 20. Teknillinen korkeakoulu. Kiinteistöopin ja talousoikeuden julkaisuja A33.Hotakainen, Kari (2002) Juoksuhaudantie. WSOY, Helsinki.21. Huovari, J. & Laakso, S. & Luoto, J. & Pekkala, S. (2002): Asuntomarkkinoiden alueellinen ennuste. 22. Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen raportteja N:o 185.Ijäs, Teuvo (2006) Asuntoja, rahaa ja rakentamista. Rakennustieto Oy, Helsinki. 23.

84 Kirjallisuusluettelossa ei ole pyritty akateemiseen täydelliseen kattavuuteen, vaan antamaan lukijalle kohtuullisen hyvä kuva keskeisimmästä selvityksen kirjallisesta taustamateriaalista. Esimerkiksi tekstissä mainittuja lehtiartikkeleita ei ole erikseen kirjattu tähän luetteloon.

http://www.buildecon.com

http://www.euroconstruct.org

188 189

Kare, Maria (2004) Epäsuorien kiinteistösijoitusinstrumenttien valintakriteerit. Diplomityö, 24. Teknillinen korkeakoulu, Espoo.Kauppa- ja teollisuusministeriö (2001) Kuntien rakennusurakat – kilpailuttaminen ja markkinoiden 25. toimivuus, tutkimuksia ja raportteja 6/2001. Edita Oy, Helsinki.Kauppa- ja teollisuusministeriö (2004) Suomen kilpailukyky ja toimintaympäristö – kansainvälinen 26. vertailu. KTM Julkaisuja 7/2004.Kauppa- ja teollisuusministeriö (2005) Kilpailukykykatsaus 2005. KTM Julkaisuja 23/2005.27. Kauppa- ja teollisuusministeriö (2006) Puolivalmiista valmiiseen kotiin – uudet asunnot Venäjällä, 28. KTM Rahoitetut tutkimukset 7/2006.Kauppa- ja teollisuusministeriö (2006) Puutalojen ja muiden rakennuspuusepäntuotteiden valmistus. 29. Toimialaraportti 7/2006.Keskinen, Mikko (2007) Raakamaan lunastaminen kunnissa. Pro gradu -tutkielma. Oulun yliopisto, 30. maantieteen laitos.Kiinteistö- ja rakennusala (2001) Kiinteistö- ja rakennusklusterin visio 2010. Kiinteistö- ja 31. rakennusalan visiotyön johtoryhmän raportti 1, 30.5.2001.Kiinteistö- ja rakennusala (2002) Kiinteistö- ja rakennusklusterin visio 2010. Kiinteistö- ja 32. rakennusalan visiotyön johtoryhmän raportti 2, 31.5.2002.Kiinteistö- ja rakennusala (2003) Kiinteistö- ja rakennusklusterin visio 2010. Kiinteistö- ja 33. rakennusalan visiotyön johtoryhmän raportti 3, 18.11.2003.Kiinteistö- ja rakennusala (2005) Kiinteistö- ja rakennusklusterin visio 2010. Kiinteistö- ja 34. rakennusalan visiotyön johtoryhmän raportti 4, Vision strategiapäivitys 23.11.2005.Kilpailuvirasto (1991) Maamarkkinoiden kilpailunrajoitukset. Kilpailuviraston tilaama tutkimus 35. VTT:n yhdyskunta- ja rakennussuunnittelun laboratoriolta. Kilpailuviraston selvityksiä 3/1991.Kilpailuvirasto (1991) Talonrakennustuotannon kilpailunrajoitukset ja niiden vaikutukset. 36. Työryhmämuistio.Konkurrensverket (2005) Undersökning inom Bygg- och anläggningsbranschen. Juni 2005. ARS P0679.37. Konkurrensverket (2006) Bättre konkurrens i bostadsbyggandet, Konkurrensverkets 38. rapportserie: 2006:2.Konkurrensverket (2006) Bättre upphandling pressar bostadskostnaden, Konkurrensverkets 39. rapportserie: 2006:2.Konkurrensverket (2006) Konkurrens och kvalitet, En översikt, Konkurrensverkets 40. uppdragsforskningsserie: 2006:5.Konkurrensverket (2007) Konkurrensen i Sverige. Konkurrensverkets rapportserie 2007:4.41. Koponen, A. - Okko, P. - Virtanen, M. (2003) Hyödykemarkkinoiden kilpailullisuuden tutkiminen: 42. teoriasta, menetelmistä ja toteuttamisesta. Turun kauppakorkeakoulun julkaisuja. Sarja Keskustelua ja raportteja 1: 2003. Grafia Oy: Turku.Kramon, Jim (2001) Smart Business for Contractors, A Guide to Money and the Law. The Taunton 43. Press Inc., Newtown.KTI Kiinteistötieto Oy (2006) Elinkaarimallien taloudelliset arviointiperusteet ja analyysit.44. Laakso, Seppo (2007a) Haittaako tonttimaan puute asuntomarkkinoiden toimintaa? Talous & 45. Yhteiskunta 2-2007: 36–42.Laakso, Seppo (2007b): Tonttitarjonta ja asuntomarkkinat pääkaupunkiseudulla. Työraportti 4.6.2007.46. Laakso, Seppo – Kähkönen, Liisa (2007) Väestökehitys, asuntomarkkinat ja kasvun kustannukset. 47. Teoksessa työvoiman alueellisen liikkuvuuden esteet ja kannustimet. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja.Laakso, Seppo – Loikkanen, Heikki A. (1997) Asuntomarkkinat ja asumisen taloudellinen ohjaus. 48. VATT-keskustelualoitteita 140. J-Paino Ky, Helsinki.Laakso, Seppo – Loikkanen, Heikki A. (2004) Kaupunkitalous. Johdatus kaupungistumiseen, 49. kaupunkien maankäyttöön sekä yritysten ja kotitalouksien sijoittumiseen. Helsinki, Gaudeamus.Leppänen, Keijo (2007) Kotitehtävä, rakentajan ilot ja murheet. Otava, Helsinki.50. Liebing, Ralph (2000) The Construction Industry, Processes, Players and Practices. Prentice Hall, New Jersey.51. Lindholm, Timo (2007) Kalliit neliöt – asuntojen kysyntä ja hintakehitys Suomessa. Talous & 52. Yhteiskunta 2-2007: 28-34.

188 189

Liuksiala, Aaro (1996) Rakennussopimukset, käytännön käsikirja. Vammalan Kirjapaino Oy, 53. Vammala.Lyytikäinen, T. (2007): The effect of three-rate property taxation on housing construction. Valtion 54. taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-keskustelualoitteita 419.Maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999, ml. hallituksen esitys.55. Milgrom, Paul – Roberts, John (1992) Economics, Organization and Management. Prentice-Hall: 56. Englewood Cliffs, NJ.OECD (2003) Reviews of Regulatory Reform. Finland. A new consensus for change. Paris.57. OECD (2006) Recent House Price Developments : The Role of Fundamentals, OECD Economics 58. Department Working Papers No. 475OECD (2008) Economic Survey of Finland 2008. Paris.59. Pientaloteollisuus Ry (2005-2008) Pientalobarometrit 2005–2008.60. Pohjola, Mikko (2006) Katsaus talonrakennusmarkkinoiden kilpailuun, 61. teoksessa Kilpailun seurantamenetelmien kehittäminen II: Pilottitoimialojen kilpailuanalyysit. Kilpailuinstituutin selvitys. KTM Julkaisuja 3/2006.Porter, Michael, E. (1980) Competitive Strategy: Techniques for analyzing industries and competitors. 62. Free Press: New York. Suomennos: Strategia kilpailutilanteessa: toimialojen ja kilpailijoiden analysointitekniikat. Rastor: Helsinki 1984.Porter, Michael, E. (1985) Competitive advantage: Creating and sustaining superior performance. Free 63. Press: New York.Porter, Michael, E. (1990) The Competitive Advantage of Nations.64. Puustinen, Sari (2006) Suomalainen kaavoittajaprofessio ja suunnittelun kommunikatiivinen 65. käänne. Vuorovaikutukseen liittyvät ongelmat ja mahdollisuudet suurten kaupunkien kaavoittajien näkökulmasta. Väitöskirja. Teknillinen korkeakoulu. Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja A34.PRC (2006) Evaluation construction products directive – draft contents of final report.66. Rakennusteollisuus RT ry (2005) Kannattavuusselvitys vuodelta 2005 – Talonrakennus, 67. Tuoteteollisuus.Rakennusteollisuus RT ry (2006) Rakennusteollisuuden suhdannekirja 1/2006.68. Rakennusteollisuus RT ry (2004) Suomen rakennusteollisuuden kansainvälinen kilpailukyky – 69. Raportin yhteenveto.Rakennusteollisuus RT ry (2006) Tartu tilaisuuteen – kasva Venäjällä – Rakennusalan Venäjä-strategia.70. Rakennusteollisuus RT ry ( 2007) Rakennusteollisuuden suhdannekatsaus kevät 2007.71. Rakennustieto (2007) Rakentajain kalenteri 2007.72. Rakennustutkimus RTS Oy (2005) Pientalobarometri 3/2005.73. Rakennustutkimus RTS Oy (2006) Pientalobarometri 9/2006.74. Rakennustutkimus RTS Oy (2006) Vesikatemarkkinat, markkinatilanneraportti.75. Rakennustutkimus RTS Oy (2007) Omakotirakentamisen taloudelliset vaikutukset yhteiskunnalle.76. Rakennustutkimus RTS Oy (2007) Asumisen kuntabarometri 2007, tutkimus kuntien 77. asuntorakentamisen näkymistä.Rakennustutkimus RTS Oy (2007) Pientalobarometri 1/2007.78. Rautio, Arto (2004) Talonrakentajia leimaa positiivinen mieli. Locus-lehti 5/2004.79. Rautio, Arto (2004) Rakennuttajat uskovat saavansa lisätöitä julkishallinnolta. Locus-lehti 8/2004.80. Reinikainen, Veikko (1980) Markkinamekanismin toimivuusanalyysin perusteoria ja kilpailupolitiikka. 81. Turun kauppakorkeakoulun julkaisuja. Sarja A. Turku.RICS (2006) European Housing Review 2006 – Executive Summary. RICS Research.82. Rinkinen, K. (2007): Asemakaavoituksen kestoon voi vaikuttaa. Suomen Kuntaliitto.83. Scherer, F. M. – Ross, D. (1990) Industrial Market Structure and Economic Performance. Houghton 84. & Mifflin Company: Boston.Suomen Asuntotietokeskus (2007) Hyvä asuminen 2010 – Askelmerkkejä asumisen mallimaahan, 85. kehitysohjelman loppuraportti. Libris Oy, Helsinki.Suomen Betonitieto Oy (2003) Betoni 03 käsikirja. Forssan kirjapaino Oy, Forssa.86.

190 191

Suomen Kuntaliitto (2006) Museoviranomaisten ja kuntien yhteistyö kaavoituksessa. Kuntaliiton 87. selvitys 2006.Suomen Kuntaliitto. 2007. Maapolitiikan opas. Www-sivut: www.kunnat.net.88. Suomen rakennusinsinöörien liitto ry (2007) Rakennetun omaisuuden tila 2007.89. Swan, Peter (2000) The Economics of Standardization, Final Report for Standards and Technical 90. Regulations Directorate Department of Trade and Industry. Manchester Business School, Manchester.Talouselämä (2006) Rakennusyhtiöitä ja kiinteistösijoitusyhtiöitä koskevat analyysit. Talouselämä 91. 15/2006, s. 44-51.Talousrikollisuuden tilannekuva. Katsaukset vuosilta 2006–2008.92. Tarasti, Lauri (2007) Kaavoituksen sujuvoittaminen tonttitarjonnan lisäämiseksi. Selvitysmies Lauri 93. Tarastin ehdotus.Tekes (2006) Infra – Rakentaminen ja palvelut 2001–2005 -teknologiaohjelma – loppuraportti 94. 4/2006.The European Commission (2007) Conveyancing Services Market. Study COMP/2006/D3/003.95. Tonttitarjontatyöryhmän mietintö (2006) Tonttitarjonnan edellytysten parantaminen. 96. Ympäristöministeriön raportteja 1/2006.Tse, R.Y.C. (1998): Housing Price, Land Supply and Revenue from Land Sales. Urban Studies 1998, 97. Vol. 35, No. 8: 1377–1392.Tuomioja, Erkki (1988) Helsinki, Suomen pääkaupunki.98. Vainio, Terttu (2006) Kiinteistö- ja rakennusalojen tuottavuus. Esitutkimus Nro VTT-R-04730-06.99. Valtioneuvoston kanslia (2008) Työvoiman alueellisen liikkuvuuden esteet ja kannustimet, 100. valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 1/2008. Yliopistopaino, Helsinki.Valtiovarainministeriö (2004) Kiinteistörahastolainsäädäntö ja kiinteistösijoitusten verotus – 101. kansainvälinen vertailu, VM:n tutkimuksia ja selvityksiä 4/2004. Edita Prima Oy, Helsinki.Valtiovarainministeriö (2005) Rakentaminen – toimitila- ja korjausrakentaminen vilkastuvat.102. Valtiovarainministeriö (2006) Rakentaminen 2006 – korkeasuhdanne jatkuu. Valtiovarainministeriö.103. Valtiovarainministeriä (2007) Rakentaminen 2007 – kasvu yhä ripeää. Valtiovarainministeriö.104. VATT (1996) Asunto- ja muun talonrakentamisen tarve vuoteen 2005. Työryhmäraportti. J-Paino Ky, 105. Helsinki.Whitehead, C.M.E. (1999): Urban housing markets: theory and policy. In Mills, E.S. & P. Cheshire 106. (eds.) Handbook of Regional and Urban Economics, Vol. III of Applied Urban. Economics, Chapter 40. Amsterdam: North-Holland.Virtanen, Martti (1998). Market Dominance -related Competition Policy, An Eclectic Theory and 107. Analyses of Policy Evolution. Turun kauppakorkeakoulun julkaisuja Sarja A-1: 1998. Turku.Virtanen, Matti (2006) Rakennustuotteiden tuotehyväksyntä. Artikkeli julkaistu Rakentajan kalenteri 108. 2006 -julkaisussa.Virtanen, P.V. (2000): Kunnan maapolitiikka. Rakennustieto Oy.109. Virtanen, P.V. (2004): Yleinen maapolitiikka, minun, sinun ja meidän maa. Espoo.110. Wit, Bob de – Meyer, Ron (1998) Strategy. Process, Content, Context. An International Perspective. 111. 2nd edition. International Thomson Business Press: London.VTT (2006) Asuntotuotannon laatukustannukset 1994–2005, VTT-S-06001-06.112. VTT (2006) Kiinteistö- ja rakennusalojen tuottavuus -esitutkimus, VTT-R-04730-06.113. Wähä, Susanna (2005) Korkeimman hallinto-oikeuden asemakaavaratkaisut 2001–2005 114. valituslupajärjestelmään siirtymisen näkökulmasta, Ympäristöministeriön moniste 163. Edita Prima Oy, Helsinki. Wähä, Susanna (2006) Hallinto-oikeuksien asemakaavaratkaisujen kumoutumisperusteet 2001–2005, 115. Ympäristöministeriön raportteja 18/2006.Ympäristöministeriö (2003) Tyyppihyväksyntä vs. CE-merkintä, Ympäristöministeriön moniste 133. 116. Edita Prima Oy, Helsinki.Ympäristöministeriö (2003) Yleiskaavamerkinnät ja määräykset, Maankäyttö ja rakennuslaki 2000, 117. Opas 11. Edita Prima Oy, Helsinki.Ympäristöministeriö (2004) Rakennustuotteiden CE-merkintä rakennustuotedirektiivin mukaisesti. 118. Uusittu painos. Edita Prima Oy, Helsinki.

190 191

Ympäristöministeriö (2005) Asuntosuunnittelun ja –rakentamisen tila asukas- ja ammattilaiskyselyn 119. valossa. Suomen ympäristö 791.Ympäristöministeriö (2005) Puurakentamisen edistämisohjelma 2004–2010, Ympäristöministeriön 120. moniste 147. Edita Prima Oy, Helsinki.Ympäristöministeriö (2005) Kansallinen rakennuspoliittinen ohjelma – Seurantaryhmän väliraportti, 121. Ympäristöministeriön moniste 151. Edita Prima Oy, Helsinki.Ympäristöministeriö (2005) Kunnan maapolitiikan keinojen vaikuttavuus ja kehittämistarpeet. 122. Suomen ympäristö 786.Ympäristöministeriö (2005) Rakentamisen ohjaus alueellisissa ympäristökeskuksissa, 123. Ympäristöministeriön moniste 160. Edita Prima Oy, Helsinki.Ympäristöministeriö (2006) Maankäytön konfliktit ja niiden ratkaisumahdollisuudet, Suomalaisen 124. nykytilan kartoitus. Suomen ympäristö 12/2006.Ympäristöministeriö (2006) Tonttitarjonnan edellytysten parantaminen – Tonttitarjontatyöryhmän 125. mietintö, Ympäristöministeriön raportteja 1/2006.Ympäristöministeriö (2006) Yhdyskuntataloudellisten vaikutusten arviointi kaavoituksessa, 126. Lähtökohtia arviointiin. Suomen ympäristö 51/2006.Ympäristöministeriö (2007) Asu ja Rakenna -lehti.127. Ympäristöministeriö (2007) Ehdotus valtioneuvoston asuntopoliittiseksi toimenpideohjelmaksi.128. Ympäristöministeriö (2007) Kansallinen rakennuspoliittinen ohjelma - Loppuraportti.129. Ympäristöministeriö (2007) Korjausrakentamisen strategia 2007–2017. Edita Prima Oy, Helsinki.130. Ympäristöministeriö ja Kuntaliitto (2006) Tonttibarometri 2006.131. Ympäristöministeriö ja Valtion asuntorahasto (2006): Asuntorakentaminen ja asuntomarkkinat – 132. valtion tukitoimenpiteiden ja suhdannetilanteen seurantaraportti 3/2006.YTV Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (2003): Eheyttävä yhdyskuntasuunnittelu – 133. Loppuraportti, Pääkaupunkiseudun julkaisusarja B 2003:17.YTV Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (2006): Helsingin seudun asuntoraportti 2006.134.

193

lIITE 1: AlAn KESKEISET SEKToRIT, ToIMIJAT JA HAASTEET

Rakentamisella on suuri merkitys Suomen kansantaloudessa. Kaikkein parhaiten tämä näkyy kansallisvaral-lisuudessamme, josta rakennusten, maa- ja vesirakenteiden sekä rakennetun ympäristön osuus on 70 prosen-tin luokkaa Suomen noin 560 miljardin euron kansallisvarallisuudesta. Kiinteistöihin on sijoitettu huomat-tava määrä varallisuutta: kotitalouksien asuntolainakanta ylitti vuoden 2006 lopussa 55 mrd. euron rajan ja kaikkiaan kiinteistöihin on sijoitettu noin 13 mrd. euroa kotimaisia eläkerahastovaroja. Kiinteistö- ja raken-nusalan tuotannon arvo on vuodessa noin 50 mrd. euroa ja ala työllistää yli 500 000 ihmistä, eli joka viiden-nen suomalaisen työntekijän. Maamme verotuloista kiinteistö- ja rakennusala tuottaa noin 20 %. Vuonna 2005 rakennusalan ulkomaisten tytäryritysten liikevaihto oli yhteensä 10,4 mrd. euroa. Rakennustuotteiden vienti oli vuonna 2006 5,5 miljardia euroa.

Rakennusklusteri on yksi Suomen avainklustereista ja niistä luonteeltaan ja rakenteeltaan ehkä kaikkein ha-jautunein ja toisaalta verkottunein. Se muodostuu talonrakentamisesta, isännöinti- ja kiinteistöpalveluista sekä maa- ja vesirakentamisesta. Klusterikäsite ja –tarkastelu soveltuvat kuvaamaan sitä kokonaisuutta joka tuottaa ja ylläpitää rakennettua ympäristöä, ja se havainnollistaa talonrakentamiseen keskeisesti liittyvät asia-kas- ja panostoimialat. Rakentamisen hahmottaminen toimialana on haastavaa johtuen sen lukuisista osa- ja alamarkkinoista. Tämän lisäksi lopputuotteella on lukuisia ominaispiirteitä, jotka vaikuttavat toimialan kil-pailuolosuhteiden tarkasteluun. Näistä erityispiirteistä keskeisimpiä ovat rakennusten paikkaan sidonnaisuus ja heterogeenisyys, niukkuus, häviämättömyys, sekä kiinteistöjen moniulotteinen rooli kestokulutushyödyk-keenä ja sijoituskohteena. Alla olevassa kuviossa on esitetty rakennusklusterin rakenne- ja suhdannekartta, jossa nuolen suunta ja sen paksuus kuvaavat ostettujen tavaroiden tai palvelujen kulkusuunnan ja arvon. Klusterin ydintoimialat ovat talonrakentaminen ja rakennuspalvelutoiminta (46), maa- ja vesirakentaminen (47), sekä kiinteistönhoito ja isännöinti (59, 60). Keskeisin asiakasala on asuntojen omistus (58).

Kaavio 2. Rakenne- ja suhdekartta (Hernesniemi ym. 2001, 23).

Rakennusalan luonteeseen kuuluu siis kuvatulla tavalla moniin osasektoreihin ja suhteellisen erillisiin toi-mintakenttiin pirstoutunut luonne, minkä suhteen ydinhaasteita on monista osakokonaisuuksista koostuvi-

396 50 29 19 48 57

4117

47

56

53

32

30

25

2733

20

59

4461

58

6545

46 60

49

194 195

en projektien ja hankkeiden kokonaishallinta. Rakennushanke koostuukin tyypillisesti useista pienemmis-tä ja osin varsin erillisistäkin hankkeista. Normaalina pidettyä toimintatapaa ja hankintasuhteita voidaan hahmottaa alla olevalla kaaviolla. Vastuukokonaisuuksia on mahdollista jakaa monella tavalla. Hankintojen ketjuuntumisesta johtuen kokonaisuuden hallinta etukäteen on haastavaa, varsinkin jos jokainen hankinta tehdään kilpailuttamalla ilman olemassa olevia vuosi- tai puitesopimuksia. Rakennushankkeelle on leimal-lista tarjouskilpailukeskeisyys ja sen mukanaan tuomat haasteet ja mahdollisuudet. Tilaajan ollessa julkinen hankintayksikkö on kilpailuttaminen jo lain julkisista hankinnoistakin mukaan välttämätöntä. Kilpailuvi-raston tekemissä asiantuntijahaastatteluissa todettiin toistuvasti hankintalain toimivan tarkoitustaan vastaan ja vähentävän kilpailua. Perusongelma rakennushanketta kilpailutettaessa on, että jokainen rakennushanke on uniikki projekti, jonka tuloksena syntyvän uudisrakennuksen ominaisuudet eivät kaikilta osin ole han-kintaa suunniteltaessa vielä tiedossa. Eritoten vaikeuksia teettää erilaisten suunnitelmien ja toisistaan eroavi-en teknisten ratkaisuiden vertaaminen ja mahdollisesti valintakriteerinä olevien laadullisten ominaisuuksien pisteyttäminen. Haastatteluissa on toistuvasti tuotu esiin tilaajan hankintaosaamisen kehittämistarve.

Pääasiallisia hankintamenettelyjä ovat avoin ja rajoitettu menettely. Avoimen menettelyn käyttö voi johtaa varsin suureen työmäärään, sillä siinä saattaa tarjouksia tulla suuri määrä, ja niiden kaikkien tarjouspyynnön mukaisuus ja tarjoajien kelpoisuus on tutkittava sekä vertailtava tarjoukset kaikkien valintakriteereiden osal-ta. Jo viiden valintakriteerin käyttö edellyttää 100 sanallista perustelua, kun tarjoajia on 20. Tarjoajien kel-poisuusarvioinnilla on myös suuri merkitys. Lain mukaan hankintayksikön on suljettava kelpoisuusehtoja täyttämätön tarjoaja pois tarjouskilpailusta. Rajoitetussa menettelyssä kilpailuun mukaan otettavat tarjoajat on valittava objektiivisten ja syrjimättömien kriteereiden perusteella, jotka tulee olla etukäteen ilmoitettuja. Erikseen on eroteltava toisistaan tarjoajan kelpoisuusvaatimukset ja tarjouksen valintaperusteet. Esimerkik-si tarjoajien ominaisuuksia ei saa käyttää tarjousten arviointiperusteena, mutta ne voivat hyvin toimia kel-poisuusvaatimuksena. Tällaisia ominaisuuksia voivat oikeuskäytännön mukaan olla mm. tarjoajan kompe-tenssi, henkilökunnan määrä ja liikevaihto, yrityksen luotettavuus ja taloudelliset edellytykset, turvallisuus ja varmuusseikat.

Tarjouspyynnön oikean tarkkuustason valitseminen on ongelmallista. Yksityiskohtainen erittely kaikesta hankittavasta johtaa helposti ”tuotefiksaukseen”. Tuotemerkkien käyttäminen tarjouspyynnöissä ja hankin-

tilaaja

perustukset lv sähkö rakentaminen

rakennuskonsultti

arkkitehti rakennus-suunnittelu lvi-suunnittelu pääurakointi

Kaavio 3. Rakennusprojektin alihankintahierarkia.

194 195

ta-asiakirjoissa on sallittua ainoastaan siinä tapauksessa, että muulla tavoin vaaditut toiminnalliset ominai-suudet eivät välity tarjoajille. Tässäkin tapauksessa täytyy tuotemerkin jälkeen olla maininta ”tai vastaava tuote”. Ongelmia voi aiheuttaa tilaajan ja toimittajan eriävät näkemykset tuotteiden vastaavuudesta. Ylei-semmin sama ongelma esiintyy, kun tarjouspyyntö perustuu huonoille ja epätarkoille suunnitelmille. Yksi-tyiskohdista riidellään jälkikäteen, mikä aiheuttaa kustannuksia sinänsä, mutta myös paljon kalliita lisä- ja muutostöitä. Tilaajan kannalta houkuttelevalta voi tuntua myös tarjouspyynnön laatiminen siten, että ra-kentaja tai tavarantoimittaja ottaa tavanomaista suuremman osuuden riskistä itselleen esimerkiksi pidempi-en takuuaikojen muodossa. Tällöin hyvin vakaan ja ennustettavan hintatason vallitessa hinnoittelun lisäksi olisi mahdollisuus aidosti kilpailla jollain muulla tilaajalle merkittävällä toimitusehdolla. Käytännössä me-nettelyn haitat voivat kuitenkin olla hyötyjä suuremmat. Hyvässä suhdannevaihteessa tavanomaisesta (ylei-sistä sopimusehdoista, YSE) poikkeavia ehtoja sisältäviin tarjouspyyntöihin on houkutus jättää vastaamat-ta lainkaan. Tarjouksen tekeminen aiheuttaa aina työtä, ja mitä enemmän poikkeavia ehtoja käytetään, sitä enemmän laskemista tarjouksen tekeminen edellyttää. Lisäksi voi olla, että valtuudet tarjousten tekemiseen on yritysten sisällä rajattu tarjouspyyntöihin, joissa noudatetaan yleisiä sopimusehto, ja poikkeavien ehtojen tapauksessa hyväksyntää joudutaan hakemaan normaalikäytäntöä ylemmältä portaalta. Yrityksen kannalta voi silloin olla järkevämpää keskittyä tarjoamaan kohteisiin, joissa tarjouspyynnön sisältö on hyvin hallitta-vissa ja tarjouksen tekeminen kohtuullisen vaivan takana.

Myös rakennustavan ja -ratkaisuiden määrittelyn tarkkuus tarjouspyyntövaiheessa voi olla ongelmallista. Mahdollisimman yksilöidyt kuvaukset tilavaatimuksista, toiminnallisuudesta ja rakennustavasta ovat tarjo-usten vertailtavuuden kannalta toivottavia. Tällöin voi kuitenkin jäädä rakentajien osaaminen ja ammattitai-to, sekä työtapojen ja ratkaisuiden toistettavuuden mukanaan tuoma tehokkuushyöty hyödyntämättä. Hinta voi siten muodostua selvästi korkeammaksi kuin olisi ollut mahdollista joustavampien menettelyjen myötä. Rakennusliikkeillä voi olla puitesopimuksia omien alihankkijoidensa ja tavaran toimittajiensa kanssa, jotka mahdollistavat liikesuhteen jatkuvuudesta johtuvia etuja esimerkiksi informaation läpinäkyvyyden osalta. Rakennushankkeen usein kireänkin aikataulutuksen onnistumisen edellytyksenä on, että pääurakoitsija pys-tyy hahmottamaan ja hallitsemaan koko hankkeen ja ymmärtää myös aikataululliset riskit eri alihankkeiden osalta. Kun kyseessä ovat julkiset hankinnat, vaihtoehtoisia rakennustapa- ym. ratkaisuja ei voida tarjousten yhteydessä esittää, ellei niitä nimenomaisesti ole pyydetty, vaan ne johtaisivat välttämättä tarjouksen hylkää-miseen. Parhaat ratkaisut ja käytänteet voivat hyvinkin vaihdella rakentajakohtaisesti johtuen totutusta toi-mintatavasta niin itse rakentajan kuin tämän alihankkijoidenkin osalta.

Rakennusalalla julkisten hankintojen kilpailuttaminen toteutetaan pääosin menettelyllä, joka muistuttaa sul-jettua parhaan hinnan huutokauppaa. Komissio on Pirelli/BICC yrityskauppapäätöksessään vuonna 2000 identifioinut huutokauppaa leimaavia piirteitä: tapahtumien epäsäännöllisyys, yksittäisten sopimusten suuri merkitys toimittajille, yleensä vain yksi kauppoihin johtava tarjous i.e. ”winner takes it all”. Näin ei tieten-kään välttämättä aina ole, mutta erityisesti rakennusalalla edellä kuvatut piirteet ovat usein nähtävissä. Erityi-sesti huutokaupan käyttöä markkinamekanismina puoltaa tilaajan tarve määritellä tuotteen ominaisuudet. Tavanomaisilla markkinoilla yleensä tuotteen ominaisuudet, vaikkakin mahdollisesti tuotedifferentiointia esiintyy, ovat valmistajan määrittelemiä ja sopivan tuotteen löytäminen aiheuttaa ostajalle etsintäkustannuk-sia. Kysynnän korvattavuus on heikkoa tai olematonta. Sitä vastoin tarjontapuolella tarjoajat voivat osallistua käytössä oleva kapasiteettinsa huomioiden useisiin tarjouskilpailuihin saman aikaisesti. Tilaajan kannalta on siten edullista, jos samaan aikaan ei ole käynnissä muita tarjouskilpailuja samantapaisista hankkeista.

Huutokauppa voidaan toteuttaa monella tavalla, ja toteuttamistapa voi vaikuttaa voimakkaastikin lopputu-lokseen ja saataviin tarjouksiin. Huutokauppa pyritään jo lähtökohtaisesti toteuttamaan siten, että markki-noilla saatavissa olevasta ylijäämästä mahdollisimman suuri osa, jopa kokonaan, koituu huutokaupan jär-jestäjän eduksi. Ajatuksena on että huutokaupan avulla indusoidaan tarjoajien välille tavanomaista voimak-kaampaa kilpailua. Myös tarjousten tekeminen poikkeaa yrityksen päätöksentekoprosessista tavanomaisilla markkinoilla. Yritys ei optimoi hinnoittelun/tuotannon kautta voittojaan rajoitteenaan markkinakysyntä, vaan strategisessa päätöksenteossa otetaan huomioon tarjousparametrien vaikutus huutokaupan voiton to-dennäköisyyteen ja sitä kautta odotettavissa oleviin voittoihin. Huutokaupan säännöillä on suora vaikutus

197

tarjoajien päätösstrategiaan. Lisäksi rakennusalan huutokaupoille tyypillistä on voitetun kohteen yhtäläinen arvostus (common value auction). Alan kustannustietous on hyvin korkealla tasolla ja tasapäisesti kaikkien saatavilla. Kohdeurakka on pääosin saman arvoinen kaikille osallistujille. Tämä lisää varianssia osallistujien varaumille niin sanottua voittajan kirousta kohden, eli sitä että on todennäköisempää, että tarjouskilpailun voittaja on yliarvostanut kohteen kuin sen häviäjät. Voittajan kirouksen ongelma kasvaa tarjouskilpailuun osallistuvien määrän myötä. Tehokkaammat yritykset huomioivat ongelmaa tehottomampia vähemmän, mikä entisestään lisää eroa tarjousten välillä ja todennäköisyyttä, että tehokas yritys voittaa tarjouskilpailun. Jos tämän lisäksi tarjouskohde on sellainen, joka tuottaa oppimisetuja toteuttajalleen (learning by doing), niin saman tapaisiin kohteisiin voi muodostua voittajalle jopa määräävä markkina-asema, ja alalle tulon es-teet nousevat. Tällöin olisi tilaajan edun mukaista pienentää informaation läpinäkyvyyttä osallistujien iden-titeetin osalta, jotta dominantin tarjoajan mahdollisuudet käyttää markkinavoimaansa heikentyisivät. Toi-saalta mahdollisimman täsmällinen informaatio muilta osin poistaa tarvetta varautua voittajan kiroukseen ja indusoi aggressiivisempia tarjouksia.

Rakennushankkeen monikerroksisuus ja osallistujien määrä tuottaa omat ongelmansa. Yhtäältä monilla ra-kennustuoteteollisuuden aloilla toimijoiden vähäinen määrä johtaa siihen, että varsinkin korkean suhdan-teen aikana tavaran saatavuuden varmistamisesta tulee keskeinen tekijä. Yksittäisen rakennustuotteen tai tuoteryhmän hinnan merkitys koko hankkeen tai edes aliurakan hinnasta voi olla niin vähäinen, ettei sen alas painamiseen tehokkaasti organisoidulla hankintatoimella ole tarvittavia kannusteita. Asetelman kertau-tuessa lukuisilla tuotteilla/tuoteryhmillä, rakentamisen kustannukset kohoavat ilman yksittäistä näkyvää ja helposti havaittavaa syytä. Toisaalta aliurakointien ketjutus ja näiden hankintojen kilpailuttaminen tapah-tuu pääosin pelkän hinnan avulla. Muiden tekijöiden huomioonottamiselle ei pääurakoitsijatason jälkeen ole riittäviä kannusteita, eikä välttämättä osaamistakaan. Hinnalla kilpaileminen johtaa välttämättä laadus-ta tinkimiseen ja aliurakointiketjun pohjalla myös velvoitteiden laiminlyönteihin, josta osoituksena on tois-tuvat löydöt kuittitehtailuista ja verojen ja työnantajamaksujen laiminlyönneistä isoillakin työmailla. Myös vastuunjakautuminen ja laadunvarmistus ovat ongelmallisia ketjutetuissa urakoissa.

1. Varsinainen rakentaminen

Varsinaisen rakentamisen yritykset hoitavat esimerkiksi asuintalojen, liikehuoneistojen ja infrastruktuurin rakentamista. Tutkimi-sen helpottamiseksi tämä toimiala voidaan jakaa kahteen pääasialliseen alamarkkinaan: talonrakentamiseen ja maa- ja vesirakenta-miseen. Talonrakentamisen markkinoilla on kyse normaalien asuin-, liike-, tai teh-dasrakennusten rakentamisesta. Talonra-kentamiseen lukeutuu myös pientaloteolli-suus. Maa- ja vesirakentaminen kattaa sen sijaan infrastruktuurirakentamisen eli mm. rautateiden, lentokenttien ja vesialueiden rakentamisen. Koko rakennustuotannon arvo vuonna 2006 oli 24,2 miljardia eu-roa, joka jakautui näiden kahden kesken luvuin: talonrakentaminen 19,5 miljardia euroa ja maa- ja vesirakentaminen 4,7 mil-jardia euroa.

Talonrakentaminen voidaan jakaa edelleen uudisrakentamiseen ja korjausrakentamiseen. Talonrakentamisen kokonaisarvosta eli 19,5 miljardista eurosta uudisrakentamisen arvo oli 11,4 miljardia ja korjausrakentami-sen 8,1 miljardia euroa. Talonrakennusmarkkinat ovat olleet vuodesta 2002 lähtien tasaisessa, muutaman

Korjausrakentaminen 8,1 mrd. €

Uudisrakentaminen 11,4 mrd. €

Asuinrakennukset4,2 mrd. €

Muut rakennukset3,0 mrd. €

Asuinrakennukset5,4 mrd. €

Muut rakennukset6,0 mrd. €

Yhteensä 24,2 mrd €

Talonrakentaminen19,5 mrd. €

Kunnossapito1,4 mrd. €

Investoinnit3,3 mrd. €

Maa- ja vesirakentaminen4,7 mrd. €

Kaavio 4. Rakennustuotannon arvo vuonna 2006 (VTT/RTE).

197

prosentin kasvussa ja kasvun ennustetaan jatkuvan vielä kuluvana vuonna ja jonkin verran ensi vuonna. Tänä vuonna kasvun odotetaan olevan 4–5 prosentin luokkaa, mutta tulevina vuosina talonrakentamista vähentää rakentamisen painopisteen siirtyminen enenevässä määrin asuinrakentamisesta toimitila- ja liikerakentami-seen sekä korjaustoimintaan. Myös teollisuusrakentamisen odotetaan lisääntyvän.

Viime vuonna aloitettiin 33 300 uutta asuinrakennusta ja tänä vuonna luvun arvioidaan olevan miltei sama – noin 32 000–33 000. Vuonna 2006 aloituksista liki puolet oli omakotitaloja, vaikka tonttipula ja kohon-neet tonttihinnat rajoittavat osaltaan kasvukeskusten pientalorakentamista. Tämän vuoden aloituksista Ra-kennusteollisuuden arvion mukaan 13 800 on vapaarahoitteisia kerros- ja rivitaloasuntoja ja 15 500 omako-titaloja. Urakoitsijoiden rakentamisen osuus on karkeasti noin puolet; talojen uudisrakentamisessa urakoin-tiaste on yli 60 prosenttia. Toisen puolikkaan hoitavat hajautetusti mm. valtio, kunnat, talopaketit, ”kuuta-motyö” ja talkootyö.

Talonrakennusmarkkinoilla toimii reilut 130 yritystä, joiden liikevaihto ylittää kaksi miljoonaa euroa. Sen sijaan suuria, yli 200 miljoonan euron liikevaihdon yrityksiä ei ole markkinoilla kuin seitsemän kappaletta: YIT Rakennus, Skanska Talonrakennus, NCC Rakennus, Alfred A. Palmberg, Lujatalo-konserni, Hartela-konserni ja SRV Viitoset Oy. Näiden lisäksi alalla toimii koko joukko pienempiä paikallisia toimijoita. Suu-ret yritykset toimivat valtakunnallisesti suurilla työmailla, kun taas pienemmät paikalliset yritykset hoitavat rakennustoimintaa tietyllä, rajatulla alueella. Pääkaupunkiseudun merkitys suurille ja keskisuurille yrityksil-le on huomattava, ja etenkin talonrakennusmarkkinoista reilusti yli puolet on pääkaupunkiseudulla. Keski-suurista yrityksistä Peab Seicon Oy on vahvasti läsnä Etelä-Pohjanmaalla ja Lujatalo Savossa ja muualla Itä-Suomessa, mutta muut suuret johtavat toimintojaan Helsingin seudulta käsin. Jos vienti lasketaan mukaan, on niin sanotun muun Suomen merkitys suurille ja keskisuurille talonrakentajille vain vajaat 20 prosenttia. Tämä kuvastaa toisaalta rakentamisen painopistettä tällä hetkellä, mutta myös sitä, että muun Suomen ta-lonrakentamisbisnes on käytännössä pk-yritysten hallussa.

Vuonna 2006 varsinaisessa rakentamisessa kärkipaikkaa piti YIT Rakennus Oy, jonka liikevaihto oli 1 452 miljoonaa euroa. YIT aloitti vuonna 2006 3 000 asunnon rakentamisen. Tänä vuonna YIT:n odotetaan aloit-tavan kaikkiaan 8 100 asunnon rakentamisen, kun Venäjän ja Baltian tuotanto lasketaan mukaan. Skanska ja NCC ovat seuraavaksi suurimmat asuntorakentajat. Lemminkäinen-konserniin kuuluva Palmberg pitää nel-jättä sijaa. Lujatalo-konserni on viime vuosien aikana vasta noussut asuntorakentamisen ”raskaaseen sarjaan” ja oli vuonna 2006 viidennellä sijalla. Suurten joukossa alimpia sijoja pitävät Hartela-konserni ja SRV Vii-toset Oy. Näiden lisäksi alalla on koko joukko pienempiä tekijöitä. Pientaloteollisuuden puolella sen sijaan toiminta on melko hajautunutta eikä sieltä on melko vaikea mainita yksittäisiä, johtavia toimijoita.

YIT Rakennus Oy kuuluu YIT-konserniin, jonka kokonaisliikevaihto vuonna 2006 oli 3,3 miljardia euroa. YIT Rakennus kattaa asumisen, toimitilojen ja teollisuustilojen uudis- ja korjausrakentamisen sekä infra-struktuuriin liittyvät rakentamis- ja ylläpitopalvelut Suomessa, Venäjällä, Liettuassa, Latviassa ja Virossa. YIT on Suomen ehdottomasti suurin rakennusliike ja etenkin talonrakentajana markkinajohtaja ja hyvä tu-loksentekijä verrattuna muihin todella isoihin rakentajiin. YIT on myös selvästi suurin korjausrakentajana, sillä se kerää tuloja korjauskohteista noin kymmenen kertaa enemmän kuin pelkästään korjaamista tekevä UMR (Uudenmaan Mestari-Rakentajat Oy). Tulevaisuudessa YIT:llä on viraston saamien tietojen mukaan aikomus pyrkiä pois perinteisestä ja lähinnä hintakilpailuun perustuvasta rakentamisesta kohti eräänlais-ta palveluliiketoimintaa. Suurin osakkeenomistaja ryhmä, ulkomaat ja hallintarekisteröidyt, omistaa n. 52 prosenttia YIT-osakkeista. Seuraavaksi suurimman viipaleen, n. 15 prosenttia, omistaa rahoitus- ja vakuu-tuslaitokset.

Skanska-konserni (jäljempänä Skanska) on yksi maailman johtavista rakennusyrityksistä, jonka toimialat ovat asuntorakentaminen, toimitilarakentaminen, maa- ja ympäristörakentaminen sekä talotekniikka- ja kiinteistöpalvelut. Konsernin emoyhtiö on listattu Tukholman pörssiin, ja sen liikevaihto vuonna 2006 oli 13,6 miljardia euroa. Suomessa ja Virossa Skanskan rakentamispalveluista vastaa Skanska Oy tytäryhtiöi-neen ja asuntoprojektikehityksestä Skanska Kodit Oy, joka on osa pohjoismaista asuntoprojektikehitysyksik-

198 199

köä. Talonrakentamisesta vastaa Skanska Talonrakennus Oy, jonka liikevaihto oli vuonna 2006 538 miljoo-naa euroa. Talonrakennuksen palveluihin kuuluu myös korjausrakentaminen. Suomessa Skanska on johtava asuntojen, tuotanto- ja toimitilojen sekä infrastruktuurin rakentaja; Viimeisen kymmenen vuoden aikana on valmistunut yli 30 000 asuntoa. Kotimaan lisäksi sen suurin markkina-alue on Viro. Suomessa Skanska on toiminut Skanska Oy:n muodossa vuodesta 1994, ja sen palveluja käyttävät sekä asuntotuottajat että kun-nalliset organisaatiot. Skanskan omistusrakennetta tarkasteltaessa huomionarvoista on, ettei Skanskan omis-tus ole keskittynyt millekään yksittäiselle taholle.

NCC-konserni on pohjoismaalainen johtava rakennus- ja kiinteistökehityskonserni. Sen liikevaihto vuon-na 2006 oli 6 miljardia euroa ja henkilöstön määrä 22 000. Konsernin kotimarkkina-aluetta ovat Pohjois-maat, mutta se toimii myös Saksassa, Baltiassa ja Pietarissa. Suomessa osana Pohjoismaista konsernia toimii NCC Rakennus Oy, NCC Property Development Oy ja NCC Roads Oy. NCC Rakennus Oy on valtakun-nallinen rakentaja, jonka toimialaa on talonrakentaminen, sisältäen muun muassa asunto-, toimitila-, liike- ja julkisen rakentamisen. Sen liikevaihto vuonna 2006 oli 697 miljoonaa euroa ja siitä noin puolet koostui asuinrakentamisesta. NCC-yhtiöiden vuotuinen liikevaihto kokonaisuudessaan Suomessa oli noin 800 mil-joonaa euroa ja niiden henkilöstömäärä noin 2 400. Keskimäärin NCC:n osuus Suomessa rakennettavista uusista kerros- ja rivitaloista on noin 15 prosenttia. NCC:ssä päätösvaltaa käyttää ruotsalainen sijoitusyhtiö Nordstjernan, joka omistaa 27 prosenttia osakkeista ja 54 prosenttia äänistä.

Oy Alfred A. Palmberg Ab:n (jäljempänä Palmberg) emoyhtiö on Lemminkäinen Oyj. Palmberg-alakonser-niin kuuluvat emoyhtiö Oy Alfred A. Palmberg Ab ja sen kymmenen toimivaa tytäryhtiötä. Palmberg toi-mii pääkaupunkiseudulla, ja sen tytäryhtiöt harjoittavat rakennustoimintaa alueellisesti kukin omalla nimel-lään. Palmberg-konserni toimii talonrakennusalalla Suomessa valtakunnallisesti, minkä lisäksi toimintaa on Keski-Ruotsissa. Vuonna 2006 liikevaihtoa kertyi koko konsernille vajaat 640 miljoonaa euroa. Konsernin uudis- ja korjausrakentaminen käsittää kilpailu-urakoinnin ja asuntojen sekä liike- ja teollisuusrakennusten perustajaurakoinnin. Lisäksi konsernilla on valmisbetonin ja betonituotteiden tuotantoa Pohjois-Karjalassa. Palmberg on Suomen vanhin rakennusliike, joka täytti juuri sata vuotta.

Viime vuosien aikana Lujatalo-konserni (jäljempänä Luja) on nostanut asemiaan Suomen suurimpien raken-nusalan konsernien joukossa. Liikevaihtoa Lujalle kertyi viime vuonna 333 miljoonaa euroa. Luja on kol-mannen polven perheyritys, joka on toiminut alalla yli 50 vuotta. Luja-yhtiöihin kuuluvat Lujatalo Oy, Lu-jabetoni Oy, Fescon Oy ja Lujapalvelut Oy. Kahden viimeksi mainitun tilinpäätösluvut eivät tosin sisälly Lujan viralliseen konsernitilinpäätökseen. Lujabetonilla on myös tytäryhtiö L Betong Ab Ruotsissa. Lujatalo on erityisesti monipuolinen talonrakentaja asuntoja toimitilamarkkinoilla ja lisäksi Suomen suurimpia kor-jausrakentajia. Lujatalo rakentaa valtakunnallisesti, ja vuosittain se toimii noin 150 työmaalla.

Pientaloteollisuuden puolella toiminta on varsin hajautunutta, eikä yksittäistä markkinajohtajaa löydy. Suo-mesta löytyy viimeisimmän RTS:n yritystietopäivityksen perusteella noin 250 erilaista talopaketteja valmis-tavaa (tai markkinoivaa) yritystä. Talopaketti voi olla teknisesti myös lähellä ”paikalla” rakennettua (kuten precut), mutta sen markkinointi tapahtuu talopakettimaisesti. Talopakettien markkinaosuudet jakautuivat melko tasaisesti toukokuussa 2007: kärkipaikkaa pitää Kastelli 12,7 prosentin osuudella ja toisena on Jukka-talot 8,3 prosentin osuudella. Talopakettimarkkinoilla puu on ehdoton suosikkirakennusmateriaali; kivita-lojen osuus talopakettikaupoissa jää vuonna 2007 12 prosenttiin. Kivitalomarkkinoilla markkinajohtaja on Jämerä-talo. Vuonna 2007 omakotitalojen aloitukset ovat jäämässä alle 15 000. Laskua on tullut kahdessa vuodessa yli tuhat kappaletta, sillä vuonna 2005 aloitukset olivat yli 16 000. Eniten pudotus tuntuu talopa-keteissa, joita myydään tänä vuonna yli 500 kappaletta vähemmän kuin vuonna 2006. Syitä aloitusten vä-hyyteen ovat mm. taloteollisuutta rasittavat korkeat tonttikustannukset ja tonttipula.

Varsinaisten rakentajien lisäksi asuntomarkkinoilla toimii ns. rakennuttajia kuten Sato-Yhtymä Oyj (jäljem-pänä Sato) ja VVO-Yhtymä Oyj (jäljempänä VVO). Sato ja VVO ovat valtakunnallisia asuntojen ja asuin-kiinteistöjen hallintaan sekä kiinteistöjen rakennuttamiseen erikoistuneita konserneja. Ne tuottavat asumis-

http://www.palmberg.com/page.asp?Section=1646&Item=1236

198 199

palveluita kuluttajille, asukkailleen ja asunnon tarvitsijoille omistusasuntoina, osaomistusasuntoina, asumis-oikeusasuntoina ja vuokra-asuntoina. Muita yhtiöitä ovat mm. ATT ja YH-Suomi.

VVO on Suomen suurin valtakunnallinen asumispalvelujen tarjoaja. VVO-konserni rakennuttaa, vuokraa sekä myy asuntoja. VVO:lla on kolme liiketoimintayksikköä: investoinnit, asuntorakennuttaminen ja asun-tovuokraus. Liiketoiminnat jakautuvat useisiin eri tytäryhtiöihin. VVO:n emoyhtiö on VVO-yhtymä Oyj. VVO:lla on noin 38 000 vuokra- sekä osaomistusasuntoa yli 50 eri paikkakunnalla. Valtakunnallisesta toi-minnasta johtuen VVO:lla on 13 alueellista toimipistettä eri puolilla Suomea. Konsernin liikevaihto viime vuonna oli 329 miljoonaa euroa. VVO:lla oli tonttivarantoa vuoden vaihteessa noin kolmen vuoden tuotan-toa vastaava määrä valmiina kaavoina ja sama määrä kaavoitettavana. Varannosta noin 90 prosenttia sijaitsi pääkaupunkiseudulla. 60 prosenttia oli varaus- tai esisopimuksin hallinnassa.

SATO on asumisratkaisuja tarjoava yritys, jolla on kaksi toimialaa: asuntosijoittaminen ja asuntorakennutta-minen. Yhtiön toiminta-alueena ovat pääkaupunkiseutu työssäkäyntialueineen sekä Tampereen, Turun, Ou-lun ja Jyväskylän talousalueet. Uusia asuntoja rakennutetaan vuosittain noin 1 000, joista myytäviä omis-tusasuntoja on 600–800 ja loput ovat toimeksiantorakennuttamiskohteita. Toimintansa aikana SATO on tuottanut yli 220 000 uutta asuntoa, mikä on noin kymmenen prosenttia Suomen asuntokannasta. SATOn suurimmat omistajat ovat suomalaisia työeläke- ja vakuutusyhtiöitä sekä kaupan alalla ja teollisuudessa toi-mivia yrityksiä. Viime vuonna konsernin liikevaihto oli 301 miljoonaa euroa. Konsernin omistuksessa oli 31.12.2006 yhteensä 22 548 asuntoa.

ATT toimii vain Helsingin alueella. ATT eli asuntotuotantotoimisto on Helsingin kaupungin organisaa-tio, jonka tehtävänä on vastata kaupungin oman asuntotuotannon rakennuttamisesta kaupungin tavoittei-den mukaisesti. Se tuottaa vuokra-, omistus- ja asumisoikeusasuntoja. Asuntotuotantotoimiston tavoitteena on rakentaa asunto-ohjelmassa edellytetty määrä asuntoja niin, että ne ovat laadultaan korkeatasoisia sekä hankinta- ja elinkaarikustannuksiltaan edullisia. Vuosina 2004–2008 asunto-ohjelman mukaan kaupungin oman tuotannon tavoitteet ovat: ARA-vuokra-asunnot 630, muut vuokra-asunnot ja asumisoikeusasunnot 300, Hitas-omistusasunnot 100 ja sääntelemättömät omistusasunnot 100 eli yhteensä 1 130 asuntoa. Liike-vaihtoa sille kertyi vajaat 37 miljoonaa euroa.

YH-Suomi Oy on kiinteistöliiketoimintaa harjoittavan, erityisesti rakennuttamiseen, kiinteistösijoittamiseen ja isännöintiin erikoistuneen YH-Suomi -konsernin emoyhtiö. YH-Suomi -konsernin rakennuttamistoimin-ta painottuu uudisasuntokohteiden rakennuttamiseen. Niihin liittyvät toiminnot kattavat koko tuotanto-ketjun alkaen maanhankinnasta kohteen takuutarkastuksista huolehtimiseen saakka. Yritys tuottaa suoma-laisille noin 1 000 uutta asuntoa vuosittain ja omistaa noin 13 000 asuntoa. YH-Suomen tytäryhtiö tarjoaa asiakkailleen isännöintipalveluja, ja sen isännöinnissä on noin 50 000 asuntoa. YH-Suomi -konsernin liike-vaihto vuonna 2006 oli noin 160 miljoonaa ja yhtiön suurin yksittäinen omistaja on Fennia-ryhmä noin 21 prosentin osuudella. Valtakunnallisen YH-Suomi Oy:n päätoimipaikka on Helsingin Vuosaaressa. Lisäksi yhtiöllä on toimipaikat muun muassa Joensuussa, Kemissä ja Torniossa.

Korjausrakentaminen

Maassamme on noin kolme miljoonaa rakennusta. Omakotitaloja ja muita 1–2 asunnon käsittäviä rakennuk-sia on runsas miljoona kappaletta sekä rivi- ja asuinkerrostalorakennuksia noin 123 000. Lomarakennuksia on noin 470 000. Palvelurakennusten kokonaismäärä on noin 90 000. Niihin kuuluvia ovat liike- ja toimistora-kennukset, opetus- ja hoitorakennukset sekä kokoontumisrakennukset. Teollisuus-, varasto- ja liikenneraken-nuksia on noin 50 000. Lisäksi maassamme on piha- ja talousrakennuksia sekä muita rakennuksia noin 1,2 miljoonaa. Kolme neljäsosaa Suomen asuin- ja palvelurakennuskannasta on rakennettu vuoden 1960 jälkeen ja yli 40 prosenttia vuoden 1980 jälkeen. Maamme rakennuskanta on siis varsin nuori. Rakennukset muodos-tavat runsaan puolet ja rakennettu ympäristö kokonaisuudessaan lähes kolme neljäsosaa Suomen kansallisva-rallisuudesta. Rakennuskantamme arvoksi on vuonna 2005 laskettu noin 285 miljardia euroa, josta asuinra-

200 201

kennuskannan osuus on yli 60 %, vastaten arvoltaan yli 170 miljardia euroa. Rakennuskannan tilalla on siis keskeinen merkitys kansallisvarallisuutemme arvon säilyttämisessä.

Rakennuspoliittisen ohjelman loppuraportin mukaan korjausrakentamisen osuus talonrakentamisesta on koko ajan kasvussa. Suuressa osassa rakennuskantaa on lähivuosikymmenenä odotettavissa merkittäviä korja-ustarpeita, joiden toteuttaminen edellyttää nykyistä selvästi suurempia toimijaresursseja. Rakennus- ja kiin-teistöalan kehitys tapahtuu tällä hetkellä kuitenkin pitkälti uudisrakentamisen ehdoin, ja korjausrakentamisen prosesseihin ja rakennuskannan ylläpitoon liittyy merkittäviä ongelmia ja kehittämistarpeita. Korjausrakenta-miseen ja rakennusten ylläpitoon kohdistuvien ja voimistuvienkehittämistarpeiden koordinoimiseksi ympä-ristöministeriö asetti keväällä 2005 laaja-alaisentyöryhmän valmistelemaan korjausrakentamiselle strategiaa.

Myös korjausrakentamisen strategiaa pohtinut työryhmä katsookin raportissaan, että rakentamisen painopis-te on lähivuosina vähitellen uudisrakentamisesta rakennusten ylläpitoon ja korjausrakentamiseen. Rakennus-kannan ylläpito- ja korjaustarvetta synnyttävät mm. rakennusten ja niiden laitejärjestelmien tekninen vanhe-neminen ja kuluminen, laadullinen ja palvelukyvyllinen vanheneminen, tilatarpeiden ja rakennusten käyttö-tarkoituksen muutokset, virheelliset korjaukset, energiatehokkuuden parantaminen sekä esteettömyyden ke-hittäminen. Korjausrakentamiseen käytetty rahamäärä vuonna 2006 oli noin seitsemän miljardia euroa, mikä vastaa tällä hetkellä suunnilleen puolta koko talonrakentamisen arvosta. Asuinrakennusten osuus on yli puolet korjausrakentamisesta. Esimerkiksi asuinkerrostalokannassa korjaustoiminnan määrä kasvaa huomattavasti, kun 1960- ja 1970-luvuilla rakennettu asuinkerrostalokanta tulee peruskorjausikään (n. 35 - 45 vuoden iässä). Tämän ikäisistä asunnoista merkittävä osa on vasta tullut tai tulossa korjausrakentamisen piiriin.

Koko asuntokannan korjaustarpeen arvioidaan esimerkiksi Korjausrakentamisen strategiassa 2007–2017 ole-van 2006–2015 noin 1,8 miljardia euroa vuosittain ja 2016–2025 noin 1,9 miljardia euroa vuosittain. Asun-tokannan korjaustarve kasvaa ajanjaksolla 2006–2015. Asuinkerrostalojen korjaustarpeen arvioidaan kasva-van eniten, lähes 30 %. Ajanjaksolla 2016–2025 kasvaa omakotitalojen ja rivitalojen korjaustarve edelleen, mutta asuinkerrostalojen korjaustarve pysyy ennallaan. Korjaamisen määrä ja rakenne ovat kiinteistö- ja asun-to-osakeyhtiöissä varsin erilaisia. Vuokra-asuntoja sisältävissä kiinteistöosakeyhtiöissä tehdään laajoja kerta-luonteisia peruskorjauksia ja -parannuksia, asunto-osakeyhtiöissä pienempiä korjauksia. Yleensä ottaen asun-to-osakeyhtiötalojen korjaustarpeen arvioidaan olevan suurempi kuin julkisten ja yleishyödyllisten kiinteis-tönomistajien hallussa olevien vuokratalojen.

ROTI-raportin mukaan Suomessa on noin miljoona omakotitaloa, joiden keski-ikä on 41 vuotta.85 Ole-tettavissa siis on, että omakotitalojen peruskorjaustarve kasvaa puolitoistakertaiseksi seuraavan kymmenen vuoden aikana. Vastaavasti rivitalojen korjaustarve kasvaa kaksinkertaiseksi ja kerrostalojen 1,3-kertaiseksi. Toimintaa vilkastuttaa myös vuokralaisten kasvanut vaatimustaso ja vanhanaikaisten tilojen tyhjäksi jäämi-nen. Julkisella puolellakin löytyy paljon erityisesti kuntien ikääntyvää rakennuskantaa, joka alkavat olla kor-jaamisen tarpeessa.

Talotyypeittäin korjausrakentamista tehtiin eniten kerrostaloihin (25 prosenttia) ja julkisiin rakennuksiin (20 prosenttia). Korjaustoimintaan käytettävä rahamäärä oli vuonna 2006 lähes puolet talonrakentamiseen käytettävästä rahamäärästä, ja eroa uudisrakentamiseen oli noin 3 miljardia. Tästä huolimatta Suomi on jäl-jessä useisiin läntisen Euroopan maihin verrattuna. Ero tosin selittyy osittain Suomen rakennuskannan nuo-ruudella: yli kaksi kolmasosaa rakennuksista on rakennettu vuoden 1960 jälkeen ja vain 7 prosenttia ennen vuotta 1920.

Rakennettu ympäristö, sen ylläpito, korjaaminen ja kehittäminen sekä asuminen ovat kiinteä osa yhteiskun-taa, eikä niitä koskevia asioita voida käsitellä erillään tästä yhteydestä. Niin korjaus- kuin uudisrakentamiseen-

85 Lähde: Roti-raportti = Rakennetun omaisuuden tila 2007

200 201

kin vaikuttavat yhteiskunnan kehitystrendit, joita ovat rakennus- ja kiinteistöalan ulkopuolelta tulevat vaikut-timet sekä kansallisesti muutokset. Kiinteistöalan kansainvälisestikin keskeisiä, korjausrakentamiseenkin vai-kuttavia muutoksia ovat omistamisen ja käyttämisen eriytyminen toisistaan, kiinteistöjen roolin kasvu sijoi-tuskohteena, kansainvälisten toimijoiden ja toimintatapojen tuleminen Suomeen sekä kiinteistöjen ymmärtä-minen seinien ja talojen sijaan niitä käyttäville sekä asukkaille että tiloissa työtä tekeville palveluja ja lisäarvoa tuottavana tekijänä. Lopuksi ilmastonmuutoksen vaikutukset koskevat läpäisevästi yhteiskunnan kaikkia eri osa-alueita, myös rakentamista. Kansainväliset ilmastosopimukset edellyttävät maassamme huomattavia toi-mia myös kiinteistö- ja rakennusalalle. Koska rakennuskantamme uudistuu vain runsaan prosentin vuosi-vauhdilla, on merkittäviä toimenpiteitä kohdistettava olemassa olevaan rakennuskantaan.

Rakennuskantaan kohdistuukin ylläpitävän korjaamisen lisäksi laadullisia parantamistarpeita. Yhteiskunnan taholta tulevat kehittämistarpeet pohjautuvat kansainvälisiin ja kansallisiin ilmiöihin, joista tärkeimmät ovat ilmastonmuutoksen hillintä ja sopeutuminen sekä väestön ikääntyminen. Nämä asettavat merkittävän haas-teen rakennuskannan energiatehokkuuden ja esteettömyyden parantamiselle. Korjaamisessa korostuvat yhä enemmän myös käyttäjien terveyteen liittyvät perusparannustarpeet. Kosteus- ja homevaurioiden torjuntaan ja ehkäisyyn sekä sisäilman laadun parantamiseen sisältyy myös yhteiskunnallista merkittävyyttä. Myös ra-kennetun ympäristön viihtyisyyden lisääminen vaikuttaa omalta osaltaan kansalaisten hyvinvointiin. Tyypil-lisessä korjausrakentamiskohteessa nykyisin rakennuksen vaipan ja lvi-järjestelmien korjaaminen vie jopa 75 prosenttia kustannuksista. Jatkossa korjausrakentamisessa kiinnitettäneen yhä enemmän huomiota energiate-hokkuusvaatimuksiin, joskin monien kohteiden korjaaminen täysin nykyiselle vaatimustasolle on käytännös-sä taloudellisesti kannattamatonta.

Korjausrakentamiseen liittyy uudisrakentamiseen verrattuna muutamia erityishaasteita, joista keskeisimmät liittyvät rakennuskannan moninaisuuteen ja käyttäjien asettamiin reunaehtoihin. Koska korjaus- ja muutos-työ tulee sovittaa joka tilanteessa kohteen mukaan, tarkasteluun tulevat rakennuksen ominaisuudet, erityis-piirteet sekä soveltuvuus aiottuun käyttöön. Historian, arkkitehtuurin tai taajamakuvan kannalta merkittävi-en rakennusten suojeluun ja purkamiseen liittyvät ristiriitatilanteet ovat melko yleisiä, vaikka suojelun pai-noarvo onkin kasvanut. Joka tapauksessa rakennuskannan ikä ja erilaiset rakenneratkaisut säätelevät myös korjaus- ja huoltotarvetta. Etenkin ennen 1980-lukua maassamme rakennettiin aikakausittain verrattain yh-tenevästi, mikä helpottaa tänä päivänä korjaustarpeen arviointia. Silti rakennuskannan moninaisuus on yksi keskeisiä korjausrakentamisen haasteita.

Korjausrakentaminen poikkeaa uudisrakentamisesta myös siinä, että korjausprosessiin osallistuu useimmiten rakennuksen nykyinen käyttäjä. Tämä asettaa haasteensa toisaalta käyttäjän tarpeiden huomioonottamisek-si korjauksen lopputuloksen laatua määriteltäessä, toisaalta itse korjausprosessin läpiviemiseksi käyttäjää tai käyttöä mahdollisimman vähän häiritsevällä tavalla. Tässä on vielä merkittäviä puutteita, jotka liittyvät mm. työmaan tiedotukseen, logistiikkaan, häiriöihin ja siisteyteen. Omat ongelmansa sisältyvät korjaamiseen ja yl-läpitoon liittyviin päätöksentekoprosesseihin. Näitä esiintyy etenkin asunto-osakeyhtiöissä, joissa osakkaiden erilaiset elämäntilanteet, varallisuus, mieltymykset tai tietämyksen taso aiheuttavat helposti ristiriitatilanteita, jotka saattavat olla esteenä kiinteistön tarkoituksenmukaiselle ylläpidolle tai korjaamiselle. Päätöksen tekemis-tä on tarkoitus helpottaa muun muassa asunto-osakeyhtiölain tarkennuksilla.

Huolimatta siitä, että maamme rakentamistoiminnasta lähes puolet on korjausrakentamista, sen osuus alan koulutuksessa sekä tutkimus- ja kehitystoiminnassa on vähäinen. Vaikka uudisrakentamisen menetelmät saat-tavat soveltua myös korjausrakentamiseen, olemassa olevan rakennuksen ominaispiirteet ja rakenteet sekä käyttäjän huomioiminen asettavat korjaushankkeelle omat reunaehtonsa. Korjaaminen edellyttääkin uudis-rakentamista huomattavasti huolellisempaa etukäteisvalmistelua ja esiselvitysten tekoa. Olennaisesti uudisra-kentamisesta poikkeavia tekijöitä itse korjausprosessissa ovat mm. purkaminen ja työmaan logistiikka. Hank-keen materiaalitehokkuus nouseekin korjaamisessa ympäristönäkökulmasta uudisrakentamista merkittäväm-pään rooliin. Säästävät korjausmenetelmät ovat myös rakennusperintönäkökulmasta tavoiteltavia.

202 203

Uudisrakentamisen valta-asema korostuu myös rakennustuotteiden ja rakentamiseen liittyvän tiedon tar-jonnassa. Käytännössä tämä on johtanut siihen, että korjausrakentamisessa sovelletaan uudisrakentamisen menetelmiä ja tuotteita usein silloinkin, kun kevyempiä korjaustapoja tai vanhoihin rakenteisiin paremmin sopivia materiaaleja olisi tarjolla. Lisäksi korjausrakentamisessa tehdyillä virheellisillä ratkaisuilla on oma osansa mm. kosteus- ja homevaurioiden syntymiseen, kun aiemmin toimivan ratkaisun rakennusfysikaalista toimintaa on muutettu.

Korjausrakentamisen markkinat poikkeavat merkittävästi uudisrakentamisesta. Korjausrakentaminen on uudisrakentamista työvaltaisempaa. Korjausrakentamisen työllisyysvaikutus oli vuonna 2006 noin 100 000 henkilötyövuotta, sisältäen sekä suunnittelun, työmaan että tarviketeollisuuden työntekijät. Osin juuri kor-jausrakentamisen työvoimavaltaisuudesta johtuen alan toimijoita on paljon ja ne ovat pääosin varsin pieniä. Samansuuntaisesti vaikuttaa myös se, että olemassa oleva rakennuskanta on erittäin heterogeenistä, jolloin korjausprosessin teollistamiselle jää vähemmän tilaa, mikä taas ei ainakaan toistaiseksi ole houkutellut uudis-rakentamiseen keskittyneitä alan suuryrityksiä panostamaan erityisen voimakkaasti korjausrakentamiseen. Rakennuslehden (10.5.2007) suurimpien korjausrakentajien listalla kärkisijoja pitävät hallussaan pääosin uu-disrakentamisesta tutut yritykset. Korjausrakentamisessa näiden liikevaihto on kuitenkin suhteellisesti huo-mattavasti uudisrakentamista vähäisempi, ja yleisesti ottaen korjausrakentamisessa vaihtoehtoja on runsaam-min kuin isojen uudisrakennushankkeiden kohdalla.

Korjausrakentamisen strategiassa 2007–2017 onkin arvioitu, että korjausrakentamisen markkinat toimivat hyvin ainakin siinä mielessä, että tarjolla on varsin runsaasti monipuolisia ja joustavia palveluja erilaisiin kor-jaustarpeisiin. Toisaalta korjausrakentamista harjoittavien yritysten osaaminen on hyvin vaihtelevaa. Lisäksi merkittävä osa korjaamisesta, etenkin pienistä ei-luvanvaraisista korjaustoimenpiteistä tapahtuu omatoimi-sesti, tee-se-itse -periaatteella. Ammattimaisen korjaamisen osuus on kuitenkin kasvussa, mitä on edistänyt mm. kotitalousvähennyksen ulottaminen kotona tapahtuviin korjauksiin. Koska korjaustoimenpiteet ovat yksilöllisiä, on korjauspalvelujen tuotteistaminen vaikeaa, sopimustekniikka hankalaa ja erityisesti korjaami-seen räätälöityjä palveluja vaikea saada. Tästä johtuen korjaamisessa käytetyt menetelmät ovat moninaiset ja lopputuloksen laatu kirjava.

Talojen korjaustoiminnan kysyntä on tällä hetkellä hyvin vilkasta. Korjausrakentamisen volyymit ovat sel-västi lisääntyneet jo 1990-luvulta lähtien, ja vuonna 2006 sen määrä kasvoi arvioiden mukaan jo likimain 3,5 prosenttia. Korjausrakentaminen kasvaessa yli kolmen prosentin vuosivauhtia perinteisistä talonraken-nusyhtiöistä esimerkiksi YIT onkin ilmoittanut pyrkivänsä vastaamaan korjausrakentamisen tarpeeseen eri-yttämällä taloyhtiöille suunnatun palvelun omaksi ”YIT Taloyhtiöpalvelut” -konseptiksi. YIT:n ideana on kokonaisvaltaisten ratkaisujen yhä selkeämpi tuotteistaminen. Kaiken kaikkiaan lienee varsin todennäköistä, että muutkin suuret rakennusyhtiöt kiinnostuvat yhä voimakkaammin myös korjausrakentamisen markki-noista ja että hajanaisella alalla tapahtuu integroitumista.

2. Rakennustuoteteollisuus

Rakennusalaan liittyy oleellisena osana rakennustuoteteollisuus, joka on laaja markkina-alue. Rakennustuo-teteollisuus on ollut voimakkaassa kasvussa vuodesta 2003 lähtien ja teollisuustuotannon volyymi-indeksin mukaan vuonna 2006 tuotanto kasvoi 5,0 prosenttia. Rakennustuotemarkkinat ovat kasvaneet rakennuste-ollisuutta nopeammin, sillä rakentamista on osittain siirretty työmailta tehtaisiin rakennusmateriaalien jalos-tusasteen kasvaessa. Markkinat jakautuvat useisiin alamarkkinoihin tuotteiden käyttötarkoituksen mukaan ja tuotteet päätyvät panostekijöinä rakennusteollisuuden ja yksittäisten kuluttajien käyttöön erilaisissa ra-kennusprojekteissa. Rakennustuotteet voidaan perinteisesti jakaa tuotteiden raaka-aineiden perusteella me-talli-, puu-, kivi-, ja muihin tuotteisiin.

202 203

Metallituotteet

Suurin tuotealue eli metallituotteet koostuu terästuotteista, alumiinituotteista, kuparituotteista ja erityisistä metallituotteista. Metalliteollisuus on tuotannon arvossa mitattuna suurin rakennusteollisuuden ala pääosin sen tuotteiden korkean jalostusasteen takia. Metallituotteisiin lukeutuvat mm. metalliset LV-tuotteet, kupa-riputket, sähkötuotteet kuten johtimet ja kaapelitiet, ilmastointituotteet ja terästuotteet. Metallisten raaka-aineiden kohdalla ongelmia on aiheuttanut vuoden 2006 hinnannousu, mikä on vaikeuttanut mm. urakoin-tia. Vuonna 2006 esimerkiksi kuparin hintataso nousi 3 000 dollarista parhaimmillaan 9 000 dollariin eikä hintataso ole vieläkään täysin vakiintunut.

Suomessa merkittävin teräsraaka-aineen valmistaja ja Suomen suurin terästukkuri on Rautaruukki (jäljem-pänä Ruukki). Ruukki toimittaa metalliin perustuvia materiaaleja, komponentteja, järjestelmiä ja kokonais-toimituksia rakentamiseen ja konepajateollisuudelle. Suomalaiset teräsrakentajat ovat ostaneet erittäin suu-ren osan, jopa 70–100 prosenttia tarvitsemistaan teräsraaka-aineista Ruukilta. Ruukki toimii myös beto-nirakentamisessa täysin omistamansa Fundia Betoniteräkset Oy:n ja osittain omistamansa Ovakon kautta. Rautaruukki ei kuitenkaan toimita betonituotteita, vaan ainoastaan betonin vahvistamiseen käytettävää be-toniterästä sekä jännepunoksia. Ruukin ydintoiminta-alue kattaa Suomen lisäksi muut Pohjoismaat, Baltian ja itäisen Keski-Euroopan maat. Liikevaihtoa Ruukille kertyi vuonna 2006 3,7 mrd. euroa. Ruukin suurim-mat omistajat ovat Suomen valtio ja kansainväliset sijoittajat, jotka molemmat omistavat noin 40 prosentin osuuden.

Toinen, liikevaihtoon verrattuna vielä suurempi metallituotteiden valmistaja on Outokumpu Oyj (jäljempä-nä Outokumpu). Outokummun pääliiketoiminta-alue on ruostumaton teräs, jota valmistetaan Outokum-mun tehtailla Suomen Torniossa, Ruotsissa ja Iso-Britanniassa. Tornion laitokset muodostavat maailman suurimman, yhtenäisen ruostumattoman teräksen tuotantoketjun. Suomessa Outokumpu on lisäksi merkit-tävin kupariputkien tuottaja. Outokumpu toimii 30 eri maassa, ja sen liikevaihto vuonna 2006 oli 6,2 mil-jardia euroa. Liikevaihdosta 95 prosenttia kertyi Suomen ulkopuolelta. Outokummun suurin omistaja on Ruukin lailla Suomen valtio 40 prosentin osuudella. Valtion jälkeen suurin omistajaryhmä on kansainväliset osakkeenomistajat.

KONE on yksi maailman johtavista hissi- ja liukuporrasyhtiöistä. Se tarjoaa asiakkailleen hissejä ja liuku-portaita sekä useanlaisia ratkaisuja niiden kunnossapitoon ja modernisointiin. KONE huoltaa myös raken-nusten automaattiovia. KONEella on noin 800 palvelupistettä yli 40 maassa, ja se toimittaa vuosittain noin 30 000 uutta hissiä ja liukuporrasta. Vuonna 2006 KONEen liikevaihto oli 3,6 miljardia euroa ja henkilös-tömäärä noin 29 000. Yhtiön B-sarjan osake on noteerattu Helsingin Pörssissä, ja suurimmat osakkeenomis-tajat ovat yksityisiä sijoittajia.

Puutuotteet

Rakennustuoteteollisuuden toiseksi suurin tuoteryhmä on puutuotteet. Puutuotteet koostuvat mm. sahata-varasta, puuelementeistä sekä rakennuspuusepän tuotteista kuten ovista ja ikkunoista. Sahatavaran markki-noihin sisältyvät raakasahatavaran ja ensiasteen jalosteiden tuotanto ja jakelu. Suomen sahatavarasta kaksi kolmannesta menee vientiin, ja sahatavaran hinta on koko maailmassa hyvin yhtenäinen.

Puu on kustannuksiltaan kilpailukykyinen vaihtoehto rakennusmateriaalina. Lisäksi puurakentaminen tuo asumiseen uusia vaihtoehtoja: se lisää tarjontaa ja kilpailua, mikä näkyy sekä asumisen laadussa että hinnas-sa. Kilpailuviraston haastattelemien asiantuntijoiden mukaan puurakentaminen on yleistynyt, sillä se laskee huomattavasti kustannuksia. Esimerkiksi kivi talonrakennusmateriaalina voi tulla jopa 30–40 prosenttia kal-liimmaksi kuin puu. Tällä hetkellä Suomessa rakennetaan lähes puolet käyttäen materiaalina puuta. Omako-titalorakentamisessa jopa 70 prosenttia kaikista taloista rakennetaan puuta rakennusmateriaalina käyttäen. Rakennettuja kuutioita mittamaalla puu on runkomateriaalina noin 40–45 prosentissa rakennuksistamme.

204 205

Suomalaista puurakentamista tukee se, että Suomen metsävarat ovat valtavat. Vuotuiseen asuntotuotantoon tarvittava puu kasvaa metsissä keskimäärin vajaan työpäivän aikana, ja osa jää vielä vientituotteiksikin.

Suomessa johtava puupohjaisten rakennustarvikkeiden ja materiaalien erikoisliike on Puukeskus Oy (jäljem-pänä Puukeskus). Puukeskuksen tärkeimpiä asiakkaita ovat puusepänteollisuus, huonekaluteollisuus ja puu-taloteollisuus. Muita merkittäviä asiakkaita rakennusliikkeiden ohella ovat jälleenmyyjät, kuluttajat sekä val-tion ja kuntien laitokset. Puukeskuksen entinen omistaja UPM-konserni myi Puukeskuksen vuonna 2006 eurooppalaiselle pääomasijoitusyhtiölle Tritonille ja Puukeskuksen toimivalle johdolle. UPM:n mukaan myymisen jälkeen Puukeskuksen rooli UPM:n tuotteiden yksinjakelijana rakennusliikkeille, kuluttajille ja muulle asiakaskunnalle vahvistuu entisestään Suomessa ja Virossa. Vuonna 1929 perustetun Puukeskuksen liikevaihto on n. 390 miljoonaa euroa ja henkilökuntaa on noin 650. Puukeskus palvelee Suomessa 29 toi-mipisteessä, ja lisäksi Puukeskuksella on tytäryhtiö Virossa. Puukeskuksen suurimmat kilpailijat ovat Rauta-kesko, Puumerkki Oy ja Starkki Oy Ab.

UPM Kymmene Oyj (jäljempänä UPM) on maailman suurimpia metsäteollisuusyhtiöitä. UPM:n puutuo-tetoimiala valmistaa WISA-tuotemerkillä markkinoitavia puutuotteita. Rakentamiseen se tuottaa mm. sa-hatavaraa, vaneria ja paneeleja. Sahatavaran osalta pahimmat kilpailijat ovat Stora Enso ja Metsäliitto. Val-mistuksen lisäksi yhtiöllä on maailmanlaajuinen myyntiverkosto. Puutuotteiden valmistajana UPM on eräs Euroopan johtavista yrityksistä ja alansa edelläkävijä puutuotteiden kehittäjänä. WISA-tuotantolaitoksia si-jaitsee Suomen lisäksi muun muassa Venäjällä ja Ranskassa. Liikevaihtoa kertyi vuonna 2005 noin 1,3 mil-jardia euroa.

Stora Enso Timber on kansainvälinen puutuoteyhtiö, joka tarjoaa asiakaslähtöisiä ratkaisuja puuteollisuuden ja kaupan tarpeisiin ympäri maailmaa. Pääliiketoiminta-alueet ovat Eurooppa ja Aasia. Yhtiön liikevaihto on 1,6 miljardia euroa ja tuotantokapasiteetti 7,7 miljoonaa kuutiometriä sahattuja puutuotteita, josta 3,2 miljoonaa kuutiometriä on jatkojalosteita. Yhtiön palveluksessa on 4 900 henkilöä, jotka työskentelevät eri puolilla Eurooppaa, mm. Itävallassa, Saksassa ja Puolassa. Stora Enso Timber on osa maailmanlaajuista met-säteollisuusyhtiötä Stora Ensoa.

Metsäliitto on maailman kahdeksanneksi suurin metsäteollisuuskonserni. Sen viisi liiketoiminta-aluetta ovat puunhankinta, puutuoteteollisuus, sellunvalmistus, paperin ja kartongin tuotanto sekä pehmopaperin val-mistus. Metsäliitto-konsernin liikevaihto on 8,5 miljardia euroa. Metsäliiton omistaa yli 131 000 suomalais-ta metsänomistaja-jäsentä. Metsäliitto ostaa vuosittain noin 35 miljoonaa kuutiometriä puuta ja on yksityis-metsien puukaupassa Suomen markkinajohtaja. Metsäliiton puunhankintaorganisaatio on jaettu 5 hankin-ta-alueeseen ja 18 hankintapiiriin. Ostoesimiehiä on yli 300 ja he ostavat puuta kaikista Suomen kunnista Ahvenanmaata lukuun ottamatta. Metsäliitto toimittaa puuta lähes 100 tuotantolaitokselle, keskimäärin 1 500 rekkalastia päivässä.

Kivituotteet

Kivituotteet ovat merkittäviltä osin erilaisia betonituotteita: betonielementit, valmisbetoni sekä muut beto-nituotteet vastaavat noin 60 prosentista kiviryhmän tuotannosta. Mineraalivillat muodostavat noin 20 pro-senttia kivituotteista. Muita kivituotteita ovat esimerkiksi tiilet, laatat ja saniteettituotteet.

Betoniteollisuus muodostaa erään rakennustuoteteollisuuden merkittävimmistä osa-alueista. Yli puolet kivi-pohjaisista rakennusmateriaaleista on valmisbetonia, betonielementtejä ja muita betonituotteita. Betonite-ollisuuden liikevaihto kasvoi 15 prosenttia viime vuoden aikana, ja etenkin valmisbetonin kohdalla tuotan-tomäärät kasvoivat tuntuvasti – lähes 18 prosenttia. Suomen betoniteollisuusmarkkinoita pitävät hallussaan kolme suurta yritystä: Lohja Rudus Oy Ab, Parma Oy ja Lujabetoni Oy. Neljän suurimman yrityksen yh-teenlaskettu osuus markkinoista on noin 60 prosenttia.

204 205

Valmisbetonilla tarkoitetaan betonimassaa, joka kuljetetaan tehtaalta työmaalle valamista varten tarkoituk-seen soveltuvilla säiliöautoilla. Valmisbetonimarkkinoilla markkinajohtajana on Lohja Rudus Oy (jäljem-pänä Lohja Rudus), jolla on hallussaan jopa 65 prosenttia Suomen valmisbetonituotannosta. Viime vuo-sina Lohja Rudus on pyrkinyt kasvattamaan edelleen markkinaosuuttaan ostamalla useita pieniä paikalli-sia toimijoita. Lohja Rudus ja kolme muuta valmisbetonituottajaa vastaavat n. 88 prosenttia valmisbetonin kokonaismyynnistä. Paikallisesti markkinaosuudet voivat kuitenkin vaihdella suuresti, sillä valmisbetonin hinnasta suurin osa koostuu kuljetuskustannuksista. Lohja Ruduksen valmisbetonista kertynyt liikevaihto oli vuonna 2006 126,5 miljoonaa euroa ja koko konsernin liikevaihto 372 miljoonaa euroa. Lohja Rudus kuuluu irlantilaiseen, maailmanlaajuisesti toimivaan CRH plc-konserniin. Valmisbetonin lisäksi Lohja Ru-dus on johtava kiviaineksen toimittaja ja murskausurakoitsija. Kiviaines on rakentamisen korvaamaton pe-rusmateriaali. Suomessa käytetään kiviaineksia vuosittain jokaista asukasta kohden keskimäärin 20 tonnia mm. talojen, teiden ja ratojen rakentamiseen ja kunnossapitoon. Kiviaines toi Lohja Rudukselle liikevaihtoa vuonna 2006 vajaat 135 miljoonaa euroa.

Betonituotteet voidaan jaotella betonielementteihin ja muihin betonituotteisiin. Betonielementtien mark-kinoilla Parma Oy:llä on suurin markkinaosuus. Parma Oy kuuluu 100 prosenttisesti alan johtavaan, eu-rooppalaiseen Consolis-ryhmään, jolla on betonisia rakennusosia valmistavia tytäryhtiöitä yli 20 maassa. Parman liikevaihto vuonna 2006 oli 156 miljoonaa euroa. Betonielementtien osalta Parman osaamisaluetta ovat mm. monipuoliset julkisivut ja runkoelementit, joita toimitetaan myös kokonaistoimituksina suunnit-teluineen ja asennuksineen. Muilla betonituotteilla tarkoitetaan tässä yhteydessä mm. betoniharkkoja ja be-tonikattotiiliä. Lohja Ruduksen tytäryhtiö Abetoni Oy on toinen huomattava suomalainen toimija betoni-tuotteiden markkinoilla. Abetoni valmistaa ja myy laadukkaita betonikivituotteita piharakentajille ja yrityk-sille. Sen liikevaihto vuonna 2006 oli 42,5 miljoonaa euroa.

Betonin tärkeintä raaka-ainetta eli sementtiä valmistaa Suomessa vain yksi yritys, Finnsementti Oy. Finnse-mentti kuuluu Lohja Ruduksen kanssa samaan CRH-konserniin, jonka hallussa on useita betonialan yrityk-siä ympäri Eurooppaa. Finnsementti tuottaa arviolta 85-90 prosenttia kaikesta Suomessa käytetystä semen-tistä. Loput sementistä tuodaan lähinnä Venäjältä ja Latviasta. Suomessa vakiintuneita sementin tuojia ovat Embra Oy ja Cemex Oy. Finnsementin liikevaihto vuonna 2006 oli 128,2 miljoonaa euroa.

Sanitec on yksi Euroopan suurimmista kylpyhuonekeramiikan valmistajista. Sen liiketoiminta jakautuu kahteen toimialaan: kylpyhuonetuotteisiin ja alipaineviemärijärjestelmiin. Ne eroavat toisistaan markki-noidensa, asiakaskuntiansa ja liiketoimintasykliensä suhteen. Kylpyhuonetuotteiden markkinat ovat hyvin merkkikeskeisiä. Sanitecin tuotteita markkinoidaan pääasiassa tukkuliikkeiden välityksellä vähittäiskaupalle ja putkialan ammattilaisille, jotka puolestaan myyvät ja asentavat niitä loppukäyttäjälle. Sanitec on nykyi-sin ruotsalaisen pääomarahaston EQT:n omistuksessa, mutta virallisesti suomalainen yritys. Yhtiön raken-si nykymuotoon Wärtsilä, josta Sanitec päätyi pörssin ja eurooppalaisten sijoittajien kautta EQT:lle. Sani-tecin liikevaihto oli vuonna 2005 850 miljoonaa euroa. Suomessa Sanitecin ainoa tuotantolaitos on IDO-kylpyhuonekeramiikkatehdas Tammisaaressa. Useimmat Sanitecin yhtiöt ovat markkinajohtajia, ja niillä on paikallisesti vakiintunut asema ja tunnetut tuotemerkit. IDO-tuotemerkin markkinaosuus saniteettiposlii-ninmarkkinoilla oli vuonna 2006 noin 67 prosenttia. Vahvimmat kilpailijat ovat Svedbergs, jonka osuus oli noin 17 prosenttia ja Gustavsberg 13 prosentin osuudella.

Muut rakennustuotteet

Muut tässä katsauksessa käsiteltävät rakennusteollisuuden tuotteet ovat eristevillat ja maalit. Lisäksi esitetään muutamien alamarkkinoiden tuotteiden yleistä kilpailutilannetta lyhyesti. Näitä alamarkkinoita ovat mm. ikkuna-, ovi-, kaluste-, lattianpäällyste- ja lämmitysjärjestelmämarkkinat.

Eristevilloja valmistetaan mineraalivillasta, puukuituvillasta ja vaahdotetusta muovista. Kaikilla eristetyypeil-lä voidaan saavuttaa haluttu eristystaso, joten energiasäästön kannalta kaikki materiaalit ovat samalla viival-la. Mineraalivilloissa raaka-aineena on kivi tai lasivilla. Suomessa mineraalivilloja valmistaa vain kaksi suur-

206 207

ta yritystä: Saint-Gobain Isover Oy ja Paroc Oy Ab. Molemmat yritykset ovat ulkomaalaisomistuksessa ja niiden emokonsernit ovat Euroopan johtavia alan yrityksiä. Suomessa markkinat jakautuvat näiden kesken melko tasaisesti – vuonna 2004 Isoverin markkinaosuus oli 48 prosenttia ja Parocin 45 prosenttia.86 Näiden kahden lisäksi markkinoilla toimii nykyisin Rockwool A/S, jonka rooli jää tosin hyvin marginaaliseksi mark-kinoiden kilpailutilannetta ajatellen. Mineraalivillojen tuonti on varsin vähäistä.

Paroc Oy Ab (jäljempänä Paroc) on osa Paroc -konsernia. Paroc on Euroopan johtavia mineraalivillaeristei-den valmistajia. Parocin tuotteita ovat mm. rakennuseristeet, tekniset eristeet ja akustointituotteet - tunne-tuimpana vuorivilla. Tuotteiden tärkeimmät käyttöalueet ovat lämpö-, ääni- ja paloeristeet. Tuotteita valmis-tetaan Suomessa, Ruotsissa, Liettuassa, Puolassa ja Iso-Britanniassa sekä lisäksi Parocin myyntikonttoreita ja edustustoja on 13 maassa ympäri Eurooppaa. Paroc-konsernin liikevaihto vuonna 2006 oli 403 miljoonaa euroa. Parocin pääomistaja on kansainvälinen Arcapita Bank B.S.C yhdessä muiden sijoittajien kanssa. Yh-tiön henkilöstö on vähemmistöosakkaana.

Saint-Gobain Isover Oy (jäljempänä Isover) on perustettu 1941 valmistamaan lasivillatuotteita Suomessa käytettäväksi pientaloista teollisuusrakennuksiin. Vuodesta 1994 lähtien Isover on kuulunut kansainväliseen Saint-Gobain -konserniin, joka on maailman johtava lasiteollisuusyritys sekä maailman suurin eristevalmis-taja. Isoverin liikevaihto vuonna 2006 oli 240,7 miljoonaa euroa ja koko konsernin liikevaihto oli 32 miljar-dia euroa. Isoverilla on Suomen lisäksi oma vientiyhtiö Baltian maissa, Venäjällä ja Ukrainassa sekä myynti-konttorit Kazakstanissa sekä Valko-Venäjällä. Isoverin ja Parocin lisäksi eristevillamarkkinoille tuli muutama vuosi sitten Rockwool A/S, joka kuuluu kansainväliseen tanskalaiseen Rockwool International A/S konser-niin. Rockwoolin markkinaosuus eristevillamarkkinoilla on hyvin marginaalinen kahteen isoon toimijaan verrattuna, joten yrityksen lähempi tarkastelu ei tässä yhteydessä ole relevanttia.

Kotimaisilla maalimarkkinoilla toimii kaksi yritystä, jotka käytännössä jakavat markkinat: Tikkurila Oyj ja Teknos Group. Tikkurila on näistä ehdoton markkinajohtaja. Tikkurila ja Teknos ovat kummatkin ”erikois-tuneet” eri segmenteille: Tikkurila kauppa- ja rakennusmaaleihin ja Teknos teollisuusmaaleihin. Kummatkin toimivat kuitenkin myös ristikkäisillä markkinoilla. Globaalistikin maalimarkkinat ovat pitkälle erikoistu-neet ja segmentoituneet, ja niitä hallitsevat muutamat monikansalliset kemianteollisuuden yhtymät. Alal-la on viime aikoina tapahtunut merkittävää keskittymistä ja 10 suurimmalla toimijalla on noin 80 prosen-tin osuus maailman maalituotannosta. Tuonnin osuus Suomen maalimarkkinoilla oli muutama vuosi sitten noin 10 prosentin luokka. Tärkeimpiä tuontimaita ovat Ruotsi ja Saksa.

Tikkurila Oy (jäljempänä Tikkurila) on merkittävä eurooppalainen maalikonserni, jolla on johtava asema Pohjois- ja Itä-Euroopassa. Tikkurila valmistaa maaleja ja pinnoitteita kuluttajille, ammattikäyttäjille ja teol-lisuudelle. Suomessa Tikkurilan tuotevalikoima on markkinoilla olevista yrityksistä laajin, ja se kattaa lähes kaikki tuoteryhmät. Tikkurila-konsernin kauppa- ja rakennusmaaliliiketoiminnasta vastaa Tikkurila Deco, joka vastaa noin 75 % myynnistä. Teollisuusmaaliliiketoiminnasta vastaa Tikkurila Coatings noin 25 %:n osuudella myynnistä. Tikkurilalla on tuotantoyksiköitä seitsemässä Euroopan maassa ja myyntiyksiköitä kuudessa muussa maassa. Tikkurila on osa kansainvälistä kemianteollisuuden konsernia Kemira Oyj:tä, ja vuonna 2005 sen liikevaihto oli 458 miljoonaa euroa. Tulevaisuudessa Tikkurilan odotetaan kasvattavan osuuttaan voimakkaimmin Itä-Euroopassa, jossa maalimarkkinat kasvavat elintason kohotessa.

Teknos on Pohjoismaiden johtavia teollisuusmaalien valmistajia, jolla on vahva asema myös kauppa- ja ra-kennusmaalimarkkinoilla. Teknoksella on omat yhtiöt kaikissa Pohjoismaissa sekä Saksassa, Englannissa, Puolassa ja Venäjällä. Myyntiä on lisäksi oman edustajaverkoston välityksellä pariinkymmeneen muuhun Euroopan maahan. Suomessa Teknoksen tuotantolaitokset sijaitsevat Rajamäellä ja Helsingissä, jossa toimii myös yhtiön pääkonttori ja tutkimuskeskus. Teknoksen palveluksessa on noin 950 henkeä ja konsernin lii-

86 Lähde: Yritysten tilinpäätöstiedoista saadut liikevaihtotiedot.

206 207

kevaihto oli vuonna 2006 230 miljoonaa euroa. Teknoksen vahvuus markkinoilla on teknisessä osaamisessa, mitä tukee pitkäjänteinen panostus tutkimus- ja tuotekehitystyöhön.

Ikkunavalmistajien markkinaosuudet vaihtelevat osa-alueittain sekä osittain myös alueellisesti. Laskutavas-ta riippuen ikkunatekijöitä/merkkejä on maassamme vajaa satakunta. Oman lisänsä tuovat paikalliset puu-sepät. Suurimpia ikkunan valmistajia ovat Fenestra, Domus/Metsäpuu ja korjauspuolella Tiivi. Fenestran osuus uudisrakentamisessa oli vuonna 2006 noin 22 prosenttia. Korjausrakentamisessa Tiivin osuus oli 17 prosenttia. Ovimarkkinat muodostuvat ulko-ovista, kevyistä sisäovista, erikoissisäovista ja autotalli/teolli-suusovista. Ulko-ovien markkinat muodostavat noin puolet koko ovimarkkinoista. Uudisrakentamisessa suosituin merkki oli vuonna 2006 Harmonia/Viitapuu. Korjausrakentamisessa käytetyin merkki oli Oulux, jota käytettiin toiseksi eniten myös uudisrakentamisen puolella. Sekä ovi- että ikkunamarkkinoiden osalta tulee ottaa huomioon, että omakotirakentajamarkkinoilla talotehdasyhteistyö vaikuttaa merkittävästi kilpai-luasetelmaan: talopaketin ostaneet omakotirakentajat eivät aina tiedä itse ovimerkkiään eivätkä näin ollen ole itse vaikuttaneet merkkien valintaan.

Kalustemarkkinat käsittävät keittiökalusteet, kylpyhuonekalusteet ja vaatekalusteet. Keskimäärin vuonna 2007 keittiökalusteet muodostavat noin 60 prosenttia kaikesta kalustekäytöstä. Keittiökalustemarkkinoil-la Puustelli on markkinajohtajana uudisrakentamisessa ja korjausrakentamisessa. Asuntokorjauksessa sen markkinaosuus oli vuonna 2006 19 prosenttia. Omakotirakentamisen puolella osuus oli hieman suurem-pi, 25,5 prosenttia. Kilpailutilanne kalustemarkkinoilla poikkeaa jonkin verran eri sektoreilla. Esimerkiksi omakotirakentamisessa talotehdasyhteistyö voi tukea joitakin merkkejä, joita ei välttämättä muuten käytet-täisi laajasti. Lisäksi eri merkit menestyvät alueittain eri tavalla mm. edustuksen vahvuuden ja kilpailutilan-teen mukaan.

Lattianpäällysteet jakautuvat keraamisiin, muovimattoon, laattaan, parkettiin, lautalattiaan, laminaattiin ja muihin materiaaleihin. Vuonna 2006 tehdyn tutkimuksen mukaan Suomen asuntokannassa yleisin lattian-päällyste on muovimatto tai laatta. Seuraavaksi yleisimmät ovat laminaatti ja keraamisen päällysteet. Vuonna 2006 käytetyin lattianpäällyste uudisrakentamisessa oli keraaminen laatta ja asuntokorjauksessa laminaatti-lattia. Keraaminen laatta on yleistynyt omakotitaloissa lattialämmityksen myötä myös kuivissa huonetilois-sa. Yleisesti vuoteen 2000 verrattuna keittiötiloissa keraaminen laatta ja osin myös laminaatti ovat syrjäyt-täneet muovipäällysteitä. Olohuoneissa lautaparketti ja laminaatti ovat nousseet muiden päällysteidenkus-tannuksella ja makuuhuoneissa muovipäällysteet ovat hävinneet laminaatille ja lautaparketille. Merkittävin lattiapäällysteiden hankintapaikka oli vuonna 2006 K-rauta 34 prosentin osuudella.

Pientalojen lämmitysjärjestelmä on tyypillisesti yhdistelmä erilaisista lämmöntuotanto- ja jakelutavoista. Ta-lossa voi olla yhtä aikaa sekä öljyn, sähkön että puun käyttömahdollisuus, lämmönjakelu hoidetaan osaan huoneista pattereilla, osaan lattialämmityksellä jne. Päälämmitystapoja ovat sähkölämmitys, öljylämmitys, maalämmitys, kaukolämmitys, pellettilämmitys, poistoilmalämpöpumppu ja muu lämmitys. Omakotira-kentamisessa vuonna 2006 käytetyin lämmitysenergianlähde oli sähkö 47 prosentin osuudella. Esimerkiksi omakotitaloissa sähkölämmitys on pääasiallisena lämmitystapana noin 550 000:ssa asunnossa. Toiseksi käy-tetyin oli maalämpö 21 prosentin osuudella. Lattialämmitysjärjestelmän valmistajien osalta markkinajohtaja on Uponor/Wirsbo 42 prosentin markkinaosuudella. Toisena 21 prosentin osuudella toimii Warmia. Maa-lämpöjärjestelmämarkkinoilla markkinat ovat hajautuneemmat; Haato/Niben osuus on 25 prosenttia, mut-ta kannoilla on IVT ja Thermia 19 ja 18 prosentin osuuksilla.

Gyproc Oy (jäljempänä Gyproc) valmistaa, markkinoi sekä kehittää kipsipohjaisia rakennejärjestelmiä suo-malaiseen rakentamiseen. Suomessa Gyproc myy kipsilevyjä, oheistuotteita sekä alakattotuotteita. Kipsilevy-jen osuus myynnistä on 86 prosenttia. Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan Gyprocin markkinaosuus kipsilevyjen markkinasegmentillä Suomessa on noin 50 prosenttia. Kilpailijana toimii Muotolevy Oy, joka myy kipsilevyjä Lafarge-konsernin agenttina. Muotolevyn markkinaosuus Suomessa on noin 5 prosenttia. BPB plc osti Gyproc-kipsilevyliiketoiminnan Scancem Ab:lta vuonna 1998 ja vuonna 2005 Saint-Gobain osti BPB:n. Nykyisin Gyproc on siis mainitulla tavalla osa kansainvälistä Saint-Gobain -konsernia, joka on

208 209

maailmalla johtava rakennusteollisuuden tuotteiden toimittaja ja valmistaja. Saint-Gobain -konserni toi-mii viidellä toimialalla; tukkukauppa, rakennusmateriaalit, tasolasi, pakkaus sekä korkean suorituskyvyn omaavat erikoismateriaalit. Se toimii näiden tuotteiden osalta monin paikoin markkinajohtajana.

Uponor on yksi johtavista rakennus- ja ympäristötekniikan järjestelmien toimittajista maailmassa. Sen markkinaosuus lähentelee useiden tuoteryhmien, esimerkiksi muoviputkistojen, markkinoilla 50 prosent-tia. Uponor tarjoaa rakentajille ja remontoijille lämmitykseen, veden- ja energianjakeluun sekä ilmanvaih-toon ja jäteveden käsittelyyn tarkoitettuja järjestelmiä. Lisäksi Euroopassa Uponor on myös merkittävä yh-dyskuntatekniikan putkijärjestelmien toimittaja. Uponorin tuotteita myydään yli sadassa eri maassa, ja sen tuotantolaitoksia on ympäri maailmaa. Uponor konsernin liikevaihto vuonna 2006 oli 1 157 miljoonaa eu-roa, joka jakautui markkina-alueittain melko tasaisesti. Vuonna 2006 Uponor oli liikevaihdoltaan Suomen suurin rakennustuoteteollisuuden yritys. Uponorin suurin yksittäinen omistaja on Oras Invest -konserni 24 prosentin osuudella.

Uponorin vahva kilpailija putkimarkkinoilla on KWH Pipe. Sen markkinaosuus on noin 25 prosenttia. KWH Pipe:n Suomen toiminta ja organisaatio on osa KWH Pipe konsernin emoyhtiötä Oy KWH Pipe Ab:ta. KWH Pipe-konserni käsittää kuusitoista yksikköä, jotka toimivat kahdessatoista maassa, näistä yksi-toista ovat tuotantoyksikköjä ja loput myyntiyhtiöitä. KWH Pipe Suomi valmistaa, markkinoi ja kehittää korkealuokkaisia muoviputkijärjestelmiä ja palveluita talotekniikkaan, yhdyskuntatekniikkaan ja teollisuu-den tarpeisiin. Tuotevalikoima kattaa putkijärjestelmät paineputkistoihin, viettoputkistoihin, kuivatukseen, putkistosaneeraukseen sekä lukuisiin muihin käyttöalueisiin. Vuonna 2006 KWH Pipe -konsernin liikevaih-to oli 264 miljoonaa euroa.

Oras kehittää, valmistaa ja markkinoi talotekniikan vesijärjestelmiin kuuluvia tuotteita. Oras on Pohjoismai-den markkinajohtaja. Viime vuosina Oras on toiminut yhteistyössä italialaisen designosaajan Alessin kanssa. Oraksella on tehdasyksiköt Suomessa, Puolassa ja Norjassa sekä myyntitoimintaa lähes kaikissa Euroopan maissa. Liikevaihtoa kertyi vuonna 2006 137,5 miljoonaa euroa.

Rettig Group Oy Ab on monialayritys, jolla on yli 200 vuotta vanhat perinteet perheyrityksenä. Rettig toi-mii kolmella liiketoiminta-alueella: Rettigin suurin toimiala ovat sisätilojen lämmitysjärjestelmät ja läm-mönsäätö. Näitä valmistava Rettig ICC tuo 87 prosenttia koko konsernin liikevaihdosta. Rettig ICC on kasvanut sekä orgaanisesti että yrityskaupoilla. Toinen liiketoiminta-alue toimii nimellä Bore ja se harjoittaa varustamotoimintaa kuten rahtikuljetuksia. Boren laivasto käsittää 22 omaa alusta. Rettigin pienin liiketoi-minta-alue on kiinteistönkehitys, jota hoitaa Tarkala Oy. Sen osuus Rettigin liikevaihdosta on vain kolme prosenttia. Tarkala rakennuttaa asuin- ja toimistokiinteistöjä ja vuokraa toimisto- ja liiketiloja yrityksille. Tarkalan kiinteistöjen valtti on sijainti Helsingin paraatipaikoilla. Tarkala on muun muassa saneerannut Si-nebrychoffin entisen panimokorttelin ja rakennuttanut kovan rahan asuintaloja Bulevardin merelliseen pää-tyyn. Rettigin liikevaihto oli viime vuonna 694 miljoonaa euroa. Rettigillä on vahva jalansija Euroopassa, jossa toimintaa on 20 maassa sekä Kiinassa ja Yhdysvalloissa. Rettigin kuumimmat kasvualueet ovat Itä-Eu-rooppa ja Aasia. Kaukaisin tuotantolaitos avautui Kiinaan Pekingin liepeille vuonna 2004. Rettigin suoma-laismerkki Purmo on suurin radiaattoribrändi Euroopassa.

3.1. Rakentamisen volyymi ja tuloksellisuus

Suomen talouskasvu oli vuonna 2006 viisi prosenttia Tilastokeskuksen tarkistettujen ennakkotietojen mu-kaan. Kasvu oli nopeinta vuoden 2000 jälkeen. Bruttokansantuote vuonna 2006 oli 167 miljardia euroa. Poikkeuksellisen nopeasta kasvusta noin prosentin selittää edellisen vuoden paperiteollisuuden pitkä työkiis-ta, joka jätti vuoden 2005 talouskasvun 2,9:ään prosenttiin. Rakentamisen arvonlisäyksen volyymi kasvoi 3,3 prosenttia. Palkansaajien reaaliansioiden kasvuvauhti on ollut maltillista. Koko talouden palkkasumma kasvoi elo-lokakuussa 2007 5,4 prosenttia edellisen vuoden vastaavasta ajankohdasta. Nopeinta kasvu oli rakentamisessa, jossa kasvu oli 9,7 prosenttia. Rakentamisen palkkasumman trendikasvu on ollut nopein-ta kaikista päätoimialoista. Inflaatio oli marraskuussa 2007 2,9 prosenttia. Vuodessa eniten kuluttajahintoja

208 209

nosti polttonesteiden kallistuminen, korkojen nousu ja elintarvikkeiden, puhelumaksujen, osakehuoneisto-jen ja kiinteistöjen kallistuminen sekä vuokrankorotukset.

Kuluttajahintaindeksin 2005=100 painorakenteesta asuminen kokonaisuudessaan muodostaa 21,339 pro-senttia. Vuokrien osuus koko indeksistä on 7,349 prosenttia ja omistusasumisen 8,655 prosenttia. Suomen harmonisoidun kuluttajahintaindeksin muutokset ovat olleet jo vuosia koko Euroaluetta pienempiä, ja Suo-men hintataso on lähestynyt Euroalueen keskiarvoa. Suomen Pankin ennusteen mukaan vuoden 2008 osalta tilanne kuitenkin tulee muuttumaan, ja Suomen inflaatio tulee olemaan euroaluetta voimakkaampaa. Myös julkinen talous on jatkanut ylijäämäisenä vuonna 2006 ollen 6,4 miljardia euroa, eli 2,7 prosenttia BKT:sta. Vaikka julkisyhteisöjen EMU-velka kasvoi 0,5 miljardia euroa johtuen lähinnä kuntien velan lisääntymises-tä, niin sen osuus bruttokansantuotteesta aleni. Valtiosektori oli 1,5 miljardia euroa ylijäämäinen.

Kotitalouksien velkaantuneisuusaste on kasvanut voimakkaasti, ja vuoden 2007 lopulla kotitaloussek-torin velat olivat suunnilleen käytettävissä olevien tulojen suuruiset. Yksityinen kulutus on ollut mer-kittävä kasvun veturi, ja kulutus onkin lisääntynyt siinä määrin, että säästämisaste oli vuonna 2007 jo negatiivinen. Rahoitusvarallisuus on kuitenkin lisääntynyt luottokantaa nopeammin, ja kotitalo-uksien keskimääräinen nettorahoitusvarallisuus lisääntyi vuonna 2007 jo neljäntenä vuotena peräk-käin. Kuluttajien luottamus tulevaisuuteen ja oman talouden kehitykseen on yhä vahva. Kotitalouksi-en asuntoluottokanta oli marraskuussa 2007 62 miljardia euroa. Asuntolainojen keskikorko oli tuolloin 4,96 %.

Luottokannan kasvu edellisen vuoden tilanteesta oli vajaat 13 prosenttia. Suosituin viitekorko asuntolainois-sa on edelleen 12 kuukauden euribor-korko. Myös marraskuussa 2007 51 prosenttia uusista asuntolainoista sidottiin euriboreihin. Kaiken kaikkiaan varsin hyvä taloudellinen tilanne, talouskasvu, pitkä historiallisesti alhaisten korkojen jakso ja kotitalouksien luottamus omaan talouteen ovat johtaneet varsin voimakkaaseen asuntojen kysyntään, mikä on näkynyt etenkin pääkaupunkiseudun asuntojen hintojen kohoamisena. Hin-tojen voimakkaan kohoamisen on mahdollistanut yhä pidempien laina-aikojen käyttäminen asuntoluotois-sa, joka puolestaan on mahdollistanut entistä suurempien lainojen nostamisen.

Rakennusalan suhdannetilanne on viime aikoina ollut hyvä ja vakaa, joskin suhdannehuippu näyttäisi ole-van nyt saavutettu. Rakennusinvestoinnit lisääntyivät vuoden 2007 kolmannella neljänneksellä kahdeksan prosenttia vuoden takaisesta. Voimakkainta kasvu oli muussa talonrakentamisessa, erityisesti liike- ja toimiti-larakentamisessa. Asuntorakentaminen näyttää heikkenevältä rakentajien suhdanneodotusten heikentyessä, ja asuntolupien määrät ja asuntoaloitukset vähenivät vuoden 2007 kolmannella neljänneksellä. Tammi-syys-kuun aikana aloitettiin kaikkiaan noin 25 000 uuden asunnon rakennustyöt, mikä on 11 prosenttia vähem-män kuin edellisen vuoden vastaavana aikana. Toisaalta pääkaupunkiseudun kunnat ja valtio ovat solmineet esisopimuksen, jonka mukaan alueen asuntotuotantotaso nostettaisiin 13 000:een asuntoon vuodessa.

Rakennuskustannukset nousivat vuoden 2006 joulukuusta vuoden 2007 joulukuuhun 5,6 prosenttia. No-peinta nousu on ollut jo pitkään tarvikepanoksissa, joskin marraskuusta joulukuuhun 2007 tarvikepanosten hinnat jopa hivenen laskivat. Alla olevasta kuviosta nähdään rakennuskustannusten panoskohtainen kehitys 2000 luvulla.

210 211

Kaavio 5. Rakennuskustannusindeksin kehitys (Tilastokeskus).

Rakentamisen volyymin kasvusta ja rakennuskustannusten noususta johtuen rakennusyritysten liikevaihto on kasvanut nopeasti. Vuoden 2007 kolmannella neljänneksellä liikevaihdon kasvu edellisen vuoden vastaa-vaan ajankohtaan verrattuna oli 14,9 prosenttia. Talonrakentamisyritysten liikevaihto kasvoi 15,6 prosenttia. Erityisesti pienet yritykset ovat olleet nostamassa alan liikevaihtoa ennätyslukemiin.

Rakennustuotannon arvo vuonna 2006 oli yhteensä noin 24 miljardia euroa. Tästä talonrakentamisen osuus oli noin 19,3 miljardia euroa. Rakennustuotannon osuus BKT:sta oli vuonna 2006 14,4 prosenttia, mikä oli 0,2 prosenttia enemmän kuin vuonna 2005. Vuoden 2006 lopussa Suomessa oli rakennuksia kaikkiaan 1 393 000, joista asuinrakennuksia oli 86 prosenttia. Yli puolet rakennuskannasta on rakennettu vuoden 1970 jälkeen. Valtaosa asuinrakennuksista, yli miljoona, oli erillisiä pientaloja. Pientalojen osuus kaikista asunnoista oli noin 40 prosenttia, kun kerrostaloasuntoja oli kaikkiaan 1 191 000, eli 44 prosenttia koko 2,7 miljoonan asunnon asuntokannasta. Tyhjillään ja vailla vakinaisia asukkaita olevia asuntoja oli vuoden 2006 lopussa 247 000.

Uudisrakentamisen volyymi on edelleen jatkanut vahvaa kasvuaan. Lokakuun 2007 uudisrakentamisen vo-lyymi-indeksi nousi 12,4 prosenttia vuoden takaisesta. Vuoden 2006 viimeisen neljänneksen kasvu oli 16 prosenttia. Tuolloin nousua tuli tasaisesti eri sektoreilta, mutta 2007 lokakuun osalta asuinrakentamisen vo-lyymi supistui 4 prosenttia. Muun kuin asuinrakentamisen kasvu oli sitä vastoin peräti 30 prosenttia. Eni-ten kasvua oli liike- ja toimistorakentamisessa sekä teollisuus- ja varastorakentamisen volyymeissa. Myös ra-kennuslupien kuutiomäärä tarkastelut antavat samanlaisen kuvan kehityksestä. Rakennuslupia myönnettiin tammi-lokakuussa 2007 kaikkiaan lähes 50 miljoonan kuutiometrin edestä ja kasvua edelliseen vuoteen oli 14 prosenttia. Asuntorakentamiseen myönnettyjen lupien määrä sitä vastoin laski 8 prosenttia.

Työn tuottavuuden kasvu on ollut Suomessa EU-maiden keskimääräistä kasvua nopeampaa vuodesta 1995 saakka. Kansantalouden tilinpidon ennakkotietoihin perustuva vuoden 2006 työn tuottavuuden kasvuvauhti oli 3,2 prosenttia. Tästä suhteellisesti korkeasta tuottavuuden kasvusta suurin osa selittyy kuitenkin ”catching up” -kasvulla. Työn tuottavuuden kasvu onkin hidastumassa. Suurin tuottavuuden kasvuun kontribuoiva

90

100

110

120

130

140 Muut panoksetTarvikepanoksetTyöpanoksetKokonaisindeksi

20072006200520042003200220012000

100

90

110

120

130

140

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Kokonaisindeksi Työpanokset Tarvikepanokset Muut panokset

210 211

sektori Suomessa on ollut ICT -tuotanto, mutta tuotannon siirtyessä halvemman työvoiman maihin tämä-kin kasvun lähde uhkaa tyrehtyä. Useimpien EU-maiden tavoin Suomessakin työn tuottavuus on ollut eri-tyisen heikkoa palvelualoilla. Heikentyvä huoltosuhde luo paineita työn tuottavuuden kasvattamiselle.

Rakentamisen tuottavuuskehitystä on monissa selvityksissä pidetty heikkona, jopa negatiivisena. Rakennus-teollisuus RT:n VTT:lta tilaaman tutkimuksen mukaan kansantalouden tilinpidosta lasketut tuottavuuslas-kelmat eivät talonrakentamisen osalta ole vertailukelpoisia muiden alojen kanssa. Syitä tähän on tutkimuk-sen mukaan pääasiassa kaksi: talonrakentamisen tuottavuuslaskelmissa on käytetty ns. kaksoisdeflatointia, joka ei ole ollut käytössä muiden toimialojen laskelmissa, ja talonrakentamisen tuottavuudella tarkoitetaan ainoastaan talonrakennustyömaiden tuottavuutta. Talonrakennustyömaiden osuus talonrakentamisen kus-tannuksista on kuitenkin vain noin 40 %, ja siten muun muassa kasvanut jalostusaste ja muu rakennustuo-teteollisuuden tuottavuuden kasvu ei tule laskelmissa huomioiduiksi. Tutkimuksen tekemisen jälkeen Tilas-tokeskus on uudistanut tuottavuuslaskentaansa ja kaksoisdeflatointi on käytössä muillakin toimialoilla. Alla olevassa kuvassa on esitetty eräiden toimialojen työn tuottavuuden kehitystä viime vuosilta.

Kaavio 6. Työn tuottavuuden muutokset toimialoittain (Tilastokeskus).

Kansallisen rakennuspoliittisen ohjelman mukaan rakennusalan teknologian kehittäminen ja panostuksen lisääminen kaikilla tahoilla tutkimukseen ja kehittämiseen on alan tuottavuuden parantamisen ehdoton edellytys: muun muassa materiaalien tuntemusta on lisättävä, työmaahallintaa on parannettava, rakenteita ja rakennusosajärjestelmiä on kehitettävä. Yhdeksi tärkeimmäksi tavoitteeksi nousee tiedon hallinnan ja infor-maatioteknologian kehittäminen, mikä ulottuu rakentamisen prosesseihin, rakennustuotteiden, tekniikoi-den ja -järjestelmien kehittämiseen sekä ylläpidon sisältävään elinkaariosaamiseen ja kokonaispalvelumallei-hin. Tietojenkäsittelyyn liittyvien sovellusten laajenevalla käytöllä ja eri tietojärjestelmien keskinäisellä integ-roinnilla suunnittelussa, toteutuksessa ja ylläpidossa voidaan nostaa merkittävästi alan tuottavuutta. Raken-nusala on viime vuosien aikana onnistunut parantamaan tuottavuutta kehittämällä muun muassa logistiikan hallintaa. Kaikesta huolimatta rakennusalan tuottavuuden kasvu on varsin hidasta. Rakennusalalle käytän-

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

K Kiinteistö-, vuokraus- ja tutkimuspalv., liike-elämän palv.

JK Rahoitus- ja vakuutustoiminta; Kiinteistö-, vuokraus- ja tutkimuspalv., liike-elämän palv.

F Rakentaminen

E Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto

D Teollisuus

200620052004200320022001

12

10

8

6

4

2

0

-2

-42001 2002 2003 2004 2005 2006

K Kiinteistö-, vuokraus- ja tutkimuspalv., liike-elämän palv.

JK Rahoitus- ja vakuutustoiminta;Kiinteistö-, vuokraus- ja tutkimuspalv. liike-elämän palv.

F Rakentaminen

E Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto

D Teollisuus

212 213

nössä kaikissa vertailumaissa ominaista hidasta tuottavuuden kasvua on pidetään usein osoituksena siitä, että toimialojen ominaispiirteet, kuten tuotannon jalostusaste, selittävät suurelta osin tuottavuuden kasvua. Toi-saalta jatkuva rakennuskustannusten voimakas nousu sekä niiden varsin selkeä siirtyminen suoraan hintoi-hin viittaa osaltaan myös siihen, etteivät alan markkinat ja kilpailu toimi kunnolla.

Olisi kuitenkin kohtuutonta väittää, että rakennusalalla ei ole tehty mitään tuottavuuden parantamiseksi. Käytännössä rakennusalalla on tehty osaamisen ja teknologian tason kohottamiseen pyrkivää tutkimus- ja kehitystoimintaa myös ennen rakennuspoliittista ohjelmaa ja erillään siitä. Erityisesti Tekesillä on ollut mer-kittävä rooli tässä työssä. Esimerkiksi Tekesin CUBE – Talotekniikan teknologiaohjelma käynnistyi vuonna 2002 systemaattisena osana Tekesin kiinteistö- ja rakennusklusterin teknologiastrategiaa. Teknologiaohjel-man tavoitteeksi asetettiin talotekniikan palvelukyvyn vahvistaminen ja merkityksen kasvattaminen kiin-teistötoiminnassa sekä talotekniikkatuotteiden kansainvälisen kilpailukyvyn parantaminen. Teknologiaoh-jelmassa rahoitettiin 100 tuotekehitys- ja tutkimusprojektia. Projektien kokonaisrahoitus oli noin 40 mil-joonaa euroa, josta Tekesin rahoitusosuus oli 20 miljoonaa euroa.

Loppuraportin mukaan teknologiaohjelman tärkeimmät tulokset voidaan ryhmitellä kehittämisen paino-pisteiden mukaisesti kolmeen aihepiiriin: 1) menetelmät elinkaaren aikaisten ominaisuuksien, hallintaan ja hankintaan, 2) uudet palvelukokonaisuudet, toimintatavat ja prosessit ja 3) talotekniset ratkaisut. Näis-tä tuottavuuden kehittämisen kannalta ehkä kaikkein mielenkiintoisimmalla Taloteknisten ratkaisujen ke-hittämisen osa-alueella tehtiin monessa kohtaa perustavaa laatua olevaa pohjatyötä ja saatiin loppuraportin mukaan kannustavia esimerkkejä uusien muunneltavien järjestelmäratkaisujen teollisesta tuottamisesta. Ke-hitystyön kohteena olivat käytännössä kaikki talotekniikan osa-alueet: lämmitys-, jäähdytys-, ilmanvaihto-, ilmastointi-, valaistus-, vesi-, turva-, installaatio-, rakennusautomaatio- ja kiinteistöjen käyttöjärjestelmät.

Ohjelman loppuraportin mukaan esimerkiksi matalalämpötilajärjestelmät lämmityksessä ja nykyistä kor-keammalla lämpötilatasolla toimivat järjestelmät jäähdytyksessä on vahva trendi, ja siksi tähän energiatehok-kaaseen ja vähän ympäristöä kuormittavaan lähestymistapaan liittyviä innovatiivisia tuotteita ja järjestelmiä kehitettiin ohjelmassa runsaasti. Ilmanvaihtoon kehitettiin uusia tehokkaita järjestelmä- ja kunnostusratkai-suja siten, että kunnostustoimenpiteet aiheuttavat mahdollisimman vähän häiriötä tilojen jatkuvalle käytöl-le. Uusia energiatehokkaita, eri tilanteisiin muunneltavia valaistusratkaisuja ja tuotteita kehitettiin toimija asuintalojen sähkön käytön vähentämiseksi. LED-teknologia valaistuksessa on läpimurtovaiheessa. Vesijär-jestelmiin kehitettiin uusia tuotteita ja palveluja. Turvajärjestelmien kehittämisen tulokset ovat edistäneet turvallisuuden lisääntymistä kiinteistöissä ja tuoneet valvonta- ja turvatekniikan kaikkien ulottuville. Ra-kennuksen installaatiotekniikan (putkitukset, kanavoinnit, kaapeloinnit) yhteensopivuuden parantamiseksi kiinteisiin rakenteisiin kehitettiin loppuraportin mukaan moduloituja ja vakioituja tuote- ja reititysmalleja.

Infra – Rakentaminen ja palvelut -teknologiaohjelma on viimeisiä Tekesin rakennusklusterien alueelle käyn-nistämiä toimialakohtaisia teknologiaohjelmia. Alan kansantaloudellinen merkitys on huomattava, sillä inf-rastruktuuri muodostaa merkittävän osan maamme kansallisvarallisuudesta. Tekesin käynnistämä Infra – Rakentaminen ja palvelut 2001-2005 -teknologiaohjelma on ollut merkittävin yhtenäinen kehityspanostus infrarakennusalalla Suomessa. Ohjelmaan osallistui yhteensä 160 yritystä, organisaatiota ja tutkimusyksik-köä omilla projekteillaan tai niiden rahoittajina. Ohjelmaan lukeutui 112 projektia, ja sen kokonaislaajuus oli 32 miljoonaa euroa, mistä yritysprojektien osuus oli kaksi kolmannesta ja tutkimusprojektien kolmannes. Teknologiaohjelmassa kehitettiin infraverkostojen rakennuttamiseen, rakentamiseen ja kunnossapitoon liit-tyviä palveluja, tekniikoita, menetelmiä, tuotteita ja laitteita.

Infra-teknologiaohjelmaa käynnistettäessä keskeisiksi muutostekijöiksi tunnistettiin valtionhallinnon ja kuntien oman palvelutuotannon vähentäminen sekä rakentamisen ja ylläpidon hankinnan lisääntyminen vapailta markkinoilta. Tämä on luonut uusia ja kasvavia liiketoimintamahdollisuuksia alan innovatiivisille toimijoille ja samalla kilpailutekijöiksi ovat hinnan ohella nousseet laaja-alainen osaaminen ja kokonaisuuk-sien hallinta. Teknologiaohjelma ajoittui siis alan murrokseen, jossa vastuuta toiminnoista ja kehittämisestä siirrettiin valtiolta yksityiselle sektorille. Markkinoita avaamalla haluttiin tehostaa alan kansantaloudellista

212 213

tuottavuutta ja sopeuttaa alaa kansainvälistyvään toimintaympäristöön. Keskeisinä keinoina tuottavuuden parantamisessa nähtiin kilpailu ja teknologia. Alan tuottavuutta ja yritysten kilpailukykyä haluttiin tehostaa uudistamalla teknologioita. Avautuville markkinoille haluttiin synnyttää sellaisia hankintamenettelyitä, jot-ka kannustavat yrityksiä osaamisensa kehittämiseen.

Loppuraportin mukaan ohjelmassa saavutetut tulokset voidaan ryhmitellä huipputekniikan soveltamisen, alan uutta toimintatapaa palvelevien tekniikoiden sekä uusien teknisten ratkaisujen ja tuotteiden näkökul-mista. Huipputekniikan soveltamisen tuloksina on kehitetty tienrakentamisen automatisoitua prosessia ja koneautomaatiota, lasertekniikan monipuolista hyödyntämistä rakentamisessa ja kunnossapidossa sekä uu-simpana, vielä tutkimusvaiheessa olevana, sensoriverkkojen käyttöä maanalaisen infran reaaliaikaiseen mo-nitorointiin ja kunnon ennakointiin. Tienrakentamisen prosessia uudistettiin kehittämällä langatonta tie-donsiirtoa ja suunnitelmatietojen siirtoa työmaan mittausasemasta työkoneisiin. Laserkeilaus on syrjäyttä-mässä ilmakuvauksen kolmiulotteisessa maaston mallinnuksessa suunnittelun lähtötietona. Uutena laserso-velluksena kehitettiin ensin viemäriputkien kuvaustekniikka kansainvälisenä yhteistyönä. Sensoriverkkojen käytössä on visiona infrarakenteen kunnon ennakointi kertyvän mittausdatan avulla. Teknologia mahdollis-taa eräänlaisen virtuaalisen läsnäolon rakenteen sisällä. Ennustemallien pilotointi on loppuraportin mukaan käynnistymässä.

Infra-alan uuteen toimintatapaan kehitettiin hankintamalleja ja kerättiin ulkomaisia kokemuksia. Hankin-taa kehitettiin toimivuuspohjaiseksi, jotta suunnittelun ja toteutuksen sisältäville toimituksille ja innovaa-tioille syntyy jatkuvaa kysyntää. Tilaajavirastot, erityisesti Tiehallinto, ovat jatkaneet mallien kehittämistä käytännön menettelyiksi. Alan toimintaa tehostetaan korvaamalla virastoja organisaatiokohtaiset nimikkeet, tuoterakenteet ja laatuvaatimukset InfraRYL-tietojärjestelmällä. Yhtenä esimerkkinä järjestelmän hyödyntä-misestä on palveluksi tuotteistettu infrarakentamisen kustannussuunnittelu. Alan ohjelmistojen välisen tie-donsiirron tehostamiseksi tässä teknologiaohjelmassa keskityttiin ensisijaisten siirtotarpeiden ratkaisemiseen kansainvälisesti yleistyvän LandXML-standardin pohjalta.

Teknologian kehittämisessä painopiste on jatkossa tietoja viestintätekniikan hyödyntämisessä. Uusia teknii-koita on sovellettavissa läpi infrarakentamisen prosessien lähtötietojen hankinnassa, tuotesuunnittelussa, pal-veluiden hankinnassa, rakentamisvaiheessa ja työmaan ohjauksessa, toteutumalaadun todentamisessa sekä ra-kenteiden hoidossa ja ylläpidossa. Hajanaisesta tietojen käsittelystä ja aihekohtaisista tiedonsiirroista halutaan päästä yhtenäisten tuote- ja tietomallien käyttöön. Muutoksen on arvioitu olevan iso ja laaja-alainen, jopa suurempi kuin nykyinen manuaalisen työn korvaaminen ohjelmien käytöllä. Kehitystoiminnan jatkuvuuden edistämiseksi ohjelma teki aloitteita. Liikenne- ja viestintäministeriön liikenneväyläneuvottelukunta eli Infra-foorumi on käynnistänyt Infra 2010 -kehitysohjelman, jota koordinoi Rakennusteollisuus RT ry.

Edellä kuvattu kehitystyö pohjautuu suurelta osin teknologialähtöiseen ajattelutapaan, jossa asunto on muo-dostumassa erilaisten toimintojen ”käyttöliittymäksi”, joka perinteisten tekijöiden lisäksi sisältää myös työ-hön, vapaa-aikaan ja harrastuksiin liittyviä toimintoja. Digitaalisten verkkojen rakentaminen tarjoaa jokai-seen kotiin monipuoliset mahdollisuudet sekä palveluille että etätyön lisääntymiselle. Palveluiden siirtymi-nen tietoverkkoihin, turvallisuuden korostuminen ja viihteen kulutuksen lisääntyminen edistävät tätä kehi-tystä. Monilla tahoilla kehitellään ns. älykästä kotia. Älykkyydellä tarkoitetaan innokkaimpien ajattelijoiden mukaan kaikkia ominaisuuksia, jotka tekevät asumisen entistä helpommaksi, turvallisemmaksi, terveellisem-mäksi, taloudellisemmaksi, viihtyisämmäksi ja terapeuttisemmaksi. Tutkimusten mukaan ihmisten kiinnos-tus kodinteknologiaa kohtaan on kuitenkin vielä maltillista. Kysyntä kohdistuu toistaiseksi pääasiassa erilai-siin turvallisuusratkaisuihin eikä niinkään kodin ohjailtavuuteen.

Tämän uuden mutta edelleen hyvin teknologialähtöisen kehitystyöfilosofian ongelmana näyttäisi olevan, että se heijastelee myös rakennuspoliittisen ohjelmatyöryhmän loppuraportista ilmenevällä tavalla alan toi-mijoiden ambitioita käydä kilpailua tuotteiden ja palvelujen ominaisuuksilla hintakilpailun asemesta. Kuten edellä on todettu, uusiin teknologisiin applikaatioihin kohdistuva kysyntä on käytännössä kuitenkin hyvin

214 215

maltillista, mitä ei voida pitää nykyisten korkeiden ja kohoavien asuntojen hintojen ja asumiskustannusten oloissa pitää kovinkaan yllättävänä.

Kiinteistö- ja rakennusalan toimijat teettivätkin vuosien 2005 ja 2006 aikana VTT:llä tutkimuksen raken-nusalan tuottavuuden kehittymisestä. Tutkimuksessa haluttiin selvittää, miksi varsin laajoista kehittämistoi-mista huolimatta tuottavuuskehitys on vaatimatonta useimpien tilastojen valossa. Varsin mielenkiintoista on, että tutkimuksen mukaan keskeinen syy tuottavuustilastojen välittämään kuvaan löytyy laskentamene-telmistä ja -periaatteista, ja tutkimuksessa peräänkuulutettiinkin uusia keinoja kattavan ja luotettavan tilas-toaineiston varmistamiseksi. Kuten sanottu, tulos on varsin mielenkiintoinen siinä mielessä, että ongelmaa näytettäisiin pidettävän ennen muuta laskentateknisenä, vaikka on ilmeistä, että alan kehitystyö kohdistuu todellisen kysynnän näkökulmasta osin väärin ja että alan toimijoiden oma panos kehitystyöhön on tunne-tusti suhteellisen niukka ja rooli varsin passiivinen, mikä puolestaan osaltaan saattaa edesauttaa kehitystyön suuntautumista kysynnän näkökulmasta epätarkoituksenmukaisella tavalla asiakasrajapinnasta saatavien im-pulssien ja palautteen rooliin jäädessä ohueksi ja kehitystyötä tehtäessä eräänlaisena virkamiestyönä.

Käytännössä erityisesti Tekesillä onkin kokonaisuutena arvioiden ollut erittäin merkittävä rooli rakennusalan tutkimus- ja kehitystoiminnan ylläpitämisessä. Erityisesti 1990-luvun lamavuosina oli hyvin pitkälti Tekesin ansiota, etteivät alan tutkimus- ja kehityspanostukset surkastuneet kokonaan. Sittemmin 2000-luvun puo-lella sekä Tekesissä että poliittisessa johdossa on ajateltu, ettei enää ole suhdannepoliittisia syitä jatkaa alan muuta teollisuutta suurempaa tukemista, vaan rakennusalan yritysten on itse otettava aikaisempaa suurempi vastuu tutkimus- ja kehitystyöstä. Käytännössä näin ei kuitenkaan ole tapahtunut, eivätkä rakennusalan yri-tykset edelleenkään näyttäisi mieltävän tutkimus- ja kehitystoimintaa yhtenä strategisena kilpailukeinona. Tämä näkyy esimerkiksi tutkimus- ja kehitysinvestointien sekä uusien innovaatioiden vähäisyytenä kuten myös laimeana kiinnostuksena esimerkiksi tiede- ja teknologianeuvoston uusille strategisille painopistealoille korvamerkittyihin määrärahoihin, joista eräät muut alat tai klusterit ovat olleet erittäin kiinnostuneita. Itse asiassa aivan viime aikoina eräissä puheenvuoroissa on jopa otaksuttu, että rakennusalan yritysten motivaa-tio koota voimiaan yhteisiin tutkimus- ja kehityshankkeisiin saattaa entisestään heiketä Rakennusteollisuus RT:n organisaatiouudistuksen seurauksena, sillä uudistuksen yhteydessä teknologian kehittäminen siirretään keskusjärjestöstä alajärjestöihin, jolloin maakunnallisesti vahvat rakennusyhtiöt, joilla on perinteisesti ollut heikommat intressit asiassa, saavat suuremman suhteellisen vallan myös pitkäaikaisista tutkimus- ja kehittä-mishankkeista päätettäessä.

Kaiken kaikkiaan rakennusala onkin perinteisesti hyödyntänyt muuta teollisuutta heikommin aineettomia investointeja ja innovaatioita strategisena kilpailukeinona. Näin menetellessään rakennusalan yritysjohto me-nettelee kuitenkin rationaalisemmin kuin ensisilmäykseltä perusoppikirjatotuuksien valossa näyttää. Tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että rakennusalalta ovat perinteisesti puuttuneet ja suurelta osin puuttuvat yhä edelleen kannusteet kilpailla tutkimuksella, kehityksellä, osaamisella ja innovaatioilta. Suomi on aina ollut pääomaköyhämaa, jossa asuntovarallisuuteen tehdyt investoinnit ovat käytännössä merkinneet huomattavaa talouskohtaista ponnistusta, eikä edes pääomamarkkinoiden vapauttaminen ole olennaisesti tätä asetelmaa muuttanut, sillä tämä näyttäisi osaltaan olleen vaikuttamassa hintatason voimakkaaseen kohoamiseen. Käy-tännössä sanotun seurauksena on ollut tietyssä määrin ymmärrettävä ja väistämätön kysynnän ja näin ollen myös kilpailun voimakas kohdistuminen hankintahintaan esimerkiksi lopputuotteen laadun, muunnelta-vuuden tai elinkaarikustannusten sijasta.

Sinänsä asiaa selvittäneet eivät ole nähneet teknisiä esteitä esimerkiksi monilla muilla aloilla tyypillisten mo-duloinnin, massaräätälöinnin ja strategisten kumppanuuksien hyödyntämiseen myös rakennusalalla, jolloin muun muassa toistettavuutta ja sitä kautta tuottavuuden kasvua voitaisiin lisätä pitkällä aikavälillä. Tuotta-vuuden ja tehokkuuden lisääntyminen parantaisi pitkällä aikavälillä myös mahdollisuuksia hintakilpailuun. Tietyllä tasolla tämäntyyppisen asetelman olemassaolo myönnetään. Käytännössä noidankehästä irrottautu-minen nykyaikaisen kvartaalitalouden oloissa on kuitenkin perin haastavaa.

214 215

RT:n uudelle johdolle onkin Rakennuslehden (16.8.2007) mukaan ollut negatiivinen yllätys se, kuinka vaati-maton osuus alan yritysten liikevaihdosta käytetään tutkimus- ja kehitystoimintaan. Myös Tekesin pääjohta-ja toteaa samassa artikkelissa, että alan yrityksille ”tutkimus- ja kehitystyö ei näytä olevan strateginen kilpai-luvaltti”, mihin tosin osaltaan vaikuttaa myös se, että esimerkiksi hankintaprosessit eivät kannusta innova-tiiviseen toimintaan ja osaamisella kilpailuun. Eräässä Rakennuslehden (8.2.2007) aikaisemmassa artikkelissa Tekesin johto puolestaan on vahvistanut se, että rakennusalan yritysten tutkimus- ja kehitysaktiivisuus on muutamia yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta ollut laskussa koko 2000-luvun. RT:n johdon mukaan tutkimus- ja kehitystyötä onkin nyt pakko merkittävästi lisätä. Herätteen kuvattuun itsekritiikkiin antoi ar-tikkelin mukaan erityisesti se, että valtion uusien linjausten takia rakentajat olivat putoamassa kokonaan pois valtion tutkimusrahoituksen saajien joukosta. Kauppalehden (19.3.2008) mukaan myös rakennusala halu-aakin nyt mukaan strategisen huippuosaamisen keskittymien joukkoon. Aiesopimus alan omasta hankkees-ta on tarkoitus tehdä syksyllä 2008 ja hanke on tarkoitus käynnistää 2009. Suomeen on siten syntymässä yhteensä kuusi teknologiaosaamisen kaupalliseen kehittämiseen tähtäävää Shok-nimellä kutsuttua toimiala-hanketta. Jokaisen hankkeen vetovastuu on erillisellä yhtiöllä. Tekes tukee hankkeita ja yritykset sijoittavat niihin omaa rahaansa. Tiede- ja teknologianeuvosto listasi 2006 viisi tulevaisuuden huippualaa. Rakennus-ala ei ollut näiden joukossa. Esimerkiksi metsä- ja teknologiateollisuus ovatkin jo pitkällä omissa hankkeis-saan, kun rakennusala vasta käynnistelee omaa hankettaan tavoitteenaan saada mukaan kaikki keskeiset ra-kennusyhtiöt, rakennuttajat ja materiaalivalmistajat kuten myös riittävästi pk-sektorin yrityksiä. Alan Shok-hankeen vetäjät kuitenkin myöntävät, että rakenteeltaan ja intresseiltään hyvin hajanaisella alalla tällaisten hankkeiden käytännön toteuttamiseen liittyy aina erityisiä haasteita.

Yhtenä mahdollisena ratkaisuna onkin esitetty, että erityisesti julkiset tilaajat ja rakennuttajat näyttäisivät esi-merkkiä ja loisivat osaltaan välitöntä uudentyyppistä kysyntää. Toisaalta erityyppisten julkisten toimijoiden sinänsä hyvää tarkoittavilla ambitioilla on usein, kuten toisaalla tässä selvityksessä täsmennetään, hintoja ko-rottava ja sitä kautta paradoksaalisesti kuvattua noidankehää vahvistava vaikutus. Pyrkimykset parantaa ra-kennusalan tuottavuutta ovatkin joka tapauksessa ensiarvoisen tärkeitä, sillä riippumatta ongelman alkuläh-teestä monet tutkimukset viittaavat valitettavasti samaan suuntaan: suomalaisten ostovoima monien muiden länsimaiden asukkaisiin verrattuna ei ole erityisen hyvä, eikä nopeasti kallistuva asuminen ainakaan paranna asiaa. Kaiken kaikkiaan lienee varsin ilmeistä, että kansalaisten kallistuneen asumisen takia huomattavasti li-sääntynyt asuntovelkataakka yhdessä esimerkiksi viimeisen vuoden aikana selkeästi nousuun kääntyneiden korkojen kanssa leikkaa edelleen ostovoimaa ja kulutusta. Toinen ja edelliseen varsin välittömästi liittyvä kansantaloudellinen näkökohta on se, että asumisen nopea ja voimakas kallistuminen näyttäisi muodostavan yhä ilmeisemmän uhan kansantalouden tasapainolle: Avoimen ja euroon sidotun talouden oloissa inflaatio-herkkyys on yksi suurimpia talouden tasapainoon liittyviä haasteita, ja korkeat asuntojen hinnat sekä korke-at korot aiheuttavat tässä suhteessa selkeästi ongelmia heijastuessaan ainakin epäsuorasti esimerkiksi tulopo-liittisiin neuvotteluihin ja syventäessään sitä kautta edelleen inflaatiokierteen uhkaa. Toinen kansantalouden tasapainon kannalta merkittävä ulottuvuus liittyy siihen, että asuntojen hintakehitys varsinkin pääkaupun-kiseudulla mutta osin myös eräissä muissa kasvukeskuksissa on alkanut heikentää työvoiman liikkuvuutta etenkin eräissä alemman palkkatason ammattiryhmissä.

216

lIITE 2: SCP-MAllI87

87 Käytetty ennen muuta havainnollistavana viitekehyksenä sen ymmärrettävyyden ja kommunikota-vuuden takia, eikä tämä sinänsä ilmennä kannanottoa malliin liittyvään monisäikeiseen keskuste-luun esimerkiksi syyseuraussuhteista tai mallin teoreettisesta pätevyydestä yleensä.

Markkinarakenne

Alan keskittyminenAlalle pääsyn esteetVastavoimatekijät

MarkkinakäyttäytyminenSuoritekilpailu

YhteistyöjärjestelytJakelutieratkaisut

Hinnoittelu- ja alennuspolitiikkaTutkimus- ja kehitys

Investoinnit

Markkinoiden tuloksellisuusHintataso

KannattavuusKasvu

TehokkuusTuottavuus

InnovatiivisuusDynaamisuus

Markkinoiden perusolosuhteet

KysyntäDemografiset tekijät

Tulokehitys ja -odotuksetTulojousto

Rahoituksen saatavuusJulkiset toimenpiteet

TarjontaKapasiteetti ja mittakaavaedut

KustannuksetTarjonnan joustoTuotantomuoto

Julkiset toimenpiteet

Ari Ahonen • Lasse Pöyry • Jussi Pääkkönen • Riitta Ryhänen

RAKENNUSALAN MARKKINOIDEN TOIMIVUUS – ONGELMA-ALUEITA JA EDISTÄMISEN MAHDOLLISUUKSIA

K I L P A I L U V I R A S T O N S E L V I T Y K S I Ä 1 | 2 0 0 8

RA

KE

NN

USA

LAN

MA

RK

KIN

OID

EN

TO

IMIV

UU

S – O

NG

ELM

A-A

LUE

ITA

JA E

DIST

ÄM

ISEN

MA

HD

OLLISU

UK

SIAA

honen • Pöyry • Pääkkö

nen • Ryhänen

Ari Ahonen • Lasse Pöyry • Jussi Pääkkönen • Riitta Ryhänen:

RAKENNUSALAN MARKKINOIDEN TOIMIVUUS –

ONGELMA-ALUEITA JA EDISTÄMISEN MAHDOLLISUUKSIA

Kilpailuviraston selvityksiä 1| 2008

ISBN 952-5289-04-4

ISSN 0786-3640

Rakennusalan markkinoiden toimivuuteen liittyvät haasteet ovat tämän selvityksen mukaan

monitahoinen yhdistelmä useita osaongelmia. Selvityksessä on puhuttu ”pienten purojen

ongelmasta”, sillä moni osaongelma ei välttämättä yksinään tarkasteltuna näytä erityisen

dramaattiselta. Markkinoiden toimivuuteen liittyvien haasteiden ratkaisemiseen tarvitaan useiden

samansuuntaisesti vaikuttavien toimenpiteiden ja keinojen valikoimaa. Etenkin parin viime

vuoden aikana onkin tehty markkinoiden toimivuuden edistämisen näkökulmasta tärkeitä avauksia.

Pysyvien muutosten aikaansaamiseksi tähän liittyvää työtä on tarpeen jatkaa ja syventää.

rakennusalan markkinoiden toimivuus – ongelma-alueita ja ... · lan ratkaisuina edelleen...

Documents