Mai 2014

sur le financement, ladministration, la gestion et la gouvernance des commissions scolaires

RAPPORT DU COMIT DEXPERTS

Le prsent rapport ne lie pas le ministre de l'ducation, du Loisir et du Sport et ne constitue pas ses orientations. Il reprsente lopinion du comit dexperts charg d'analyser le financement, la gestion et la gouvernance des commissions scolaires. Son contenu nengage que ses auteurs. Coordination de la production et dition Direction des communications Rvision linguistique Sous la responsabilit de la Direction des communications Pour tout renseignement, sadresser lendroit suivant : Renseignements gnraux Direction des communications Ministre de lducation, du Loisir et du Sport 1035, rue De La Chevrotire, 28e tage Qubec (Qubec) G1R 5A5 Tlphone : 418 643-7095 Ligne sans frais : 1 866 747-6626 Ce document peut tre consult sur le site Web du Ministre : www.mels.gouv.qc.ca. Gouvernement du Qubec Ministre de l'ducation, du Loisir et du Sport, 2014 ISBN 978-2-550-70808-7 (PDF) Dpt lgal - Bibliothque et Archives nationales du Qubec, 2014

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REMERCIEMENTS Le comit dexperts naurait pas pu remplir son mandat sans le soutien professionnel de MM. Ren Lepage et Mario Gagn. Il est galement redevable Mme Caroline Langlois pour son aide sur le plan technique. Les membres du comit les remercient chaleureusement. Le comit dsire galement exprimer sa reconnaissance la direction sous-ministrielle et aux diffrentes units du Ministre qui lui ont assur un soutien continu, particulirement la Direction gnrale des politiques, de la recherche et des statistiques et la Direction gnrale du financement. Enfin, les membres du comit remercient toutes les personnes du rseau de lducation primaire et secondaire qui ont bien voulu partager leurs points de vue avec eux.

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TABLE DES MATIRES Sommaire . 11 Sigles . 13 Introduction .. 17 1. Le systme scolaire qubcois ... 19

1.1 La composition du systme scolaire qubcois .. 19 1.2 Lvolution de leffectif scolaire, du personnel,

des sources de financement et des dpenses ... 21 1.3 Lvolution des dpenses de programmes du gouvernement . 27 2. Lorganisation et la gouvernance du systme scolaire public qubcois .. 29 2.1 Lorganisation actuelle est-elle efficace? . 29 2.2 Lexistence des commissions scolaires doit-elle tre remise en question? . 37 2.3 Le modle de direction de cette structure intermdiaire doit-il tre revu? . 41 2.4 Quelle est la situation dans dautres pays ou tats? .. 47 3. Comment la russite volue-t-elle au Qubec et

quels sont les facteurs qui la favorisent? .. 49 3.1 Lvolution des taux dobtention dun premier diplme au Qubec .. 49 3.2 La performance des lves qubcois aux enqutes

canadiennes et internationales 52 3.3 Les pistes damlioration explorer .. 54 4. Le financement du rseau scolaire public qubcois : quen est-il? .. 61 4.1 Lvolution des dpenses des commissions scolaires 61 4.1.1 Lvolution de la dpense globale des commissions scolaires par rapport au PIB ... 62 4.1.2 Lvolution des dpenses de fonctionnement des commissions scolaires .... 63 4.1.3 Lvolution des dpenses par lve en dollars constants .. 64 4.2 Le financement des commissions scolaires : ses rgles, son volution . 65 4.2.1 Les rgles budgtaires actuelles . 65 4.2.2 Les efforts budgtaires exigs des commissions scolaires depuis 1999-2000 .. 71 4.2.3 Les ajouts de ressources financires dans les commissions scolaires

depuis 1999-2000 .... 73 4.2.4 Les dpenses dinvestissements dans les commissions scolaires ... 76

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4.3 La taxe scolaire : son volution, son quit 80 4.3.1 Les grandes tapes de son volution ... 80 4.3.2 Un systme de taxation foncire inquitable ... 89 4.3.3 Un systme de taxation scolaire lourd grer 92 4.3.4 La taxe scolaire : un champ dimpt local devenu

de facto un champ dimpt provincial .... 93 4.3.5 Un niveau de taxe foncire (municipal et scolaire) moins lourd

au Qubec quen Ontario ..... 94 4.3.6 Les impacts de cette proposition ..... 98 4.4 La situation financire des commissions scolaires .. 99 4.5 Lefficience des commissions scolaires peut-elle tre amliore? .. 105 5. Un phnomne mieux cerner : la croissance observe

de certaines catgories dlves handicaps .... 111 6. La formation professionnelle : un secteur soutenir 115 7. Lenseignement priv : une base de financement mieux dfinir . 121 7.1 Lvolution des dpenses par lve en dollars constants

des tablissements denseignement privs .... 121 7.2 Le financement des tablissements denseignement privs agrs

aux fins de subventions ... 122 8. Des changements apporter pour assurer une utilisation optimale

des ressources et une gestion plus efficace .... 131 8.1 Les politiques centralisatrices du gouvernement et la multiplication

des contraintes lgislatives ... 131 8.2 Des choix politiques sans analyse dimpact pralable ... 134 8.3 Les contraintes lies des clauses de conventions collectives ... 136 Conclusion 139 Liste des recommandations . 141 Bibliographie . 149

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Annexes ... 157 1. Mandat et composition du comit dexperts ... 158 1.1 Mandat du comit dexperts ... 158 1.2 Membres du comit dexperts ..... 159 1.3 quipe de soutien ..... 160 2. Listes des groupes consults ... 161 2.1 Liste des organismes du rseau scolaire consults par le comit dexperts ... 161 2.2 Liste des commissions scolaires ayant demand de rencontrer le comit

dexperts ou ayant achemin des documents pour alimenter ses travaux . 165 2.3 Liste des autres organismes et consultants rencontrs par le comit dexperts . 167 3. volution de leffectif scolaire de 1998-1999 2012-2013 . 168 4. Rsum dtudes portant sur les effets de la slection des lves

sur la russite scolaire . 169 5. Donnes financires . 172 5.1 Efforts financiers exigs des commissions scolaires

de 1999-2000 2013-2014 .. 172 5.2 Ajouts de ressources financires dans les commissions scolaires

de 1999-2000 2013-2014 .. 174 5.3 Dpenses dinvestissements autorises dans les commissions scolaires

de 1999-2000 2013-2014 .. 176 5.4 volution du produit maximal de la taxe scolaire, des taxes scolaires

et de la subvention de prquation, 1989-1990 2013-2014 .... 177 5.5 Revenus de taxes au taux unique de 0,2425 $/100 $, avec

subvention dquilibre de 140 M$ et limination complte de la prquation additionnelle, appliqus en 2015-2016 .. 178

5.6 Comparaison des taux de taxe du rgime fiscal propos au taux unique de 0,2425 $/100 $, avec le rgime fiscal actuel terme, appliqus en 2015-2016 180

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SOMMAIRE Le comit dexperts considre que les rgles de bonne gouvernance sont prsentes dans le rseau scolaire qubcois. Il constate toutefois quau cours des dernires annes, le gouvernement a augment le nombre de processus et de zones de contrle, gnrant ainsi une plus grande bureaucratie. Il recommande donc de simplifier les rgles en cette matire. Aprs avoir examin toutes les fonctions remplies par les commissions scolaires et compar les modles existants dans dautres pays ou provinces canadiennes, le comit dexperts recommande le maintien de cette structure intermdiaire entre le gouvernement et les tablissements denseignement. Il recommande aussi de conserver le modle dmocratique actuel, qui accorde la fois des pouvoirs aux usagers, soit les parents et les lves adultes, et une voix lensemble des citoyens. Il considre cependant que lexercice de la dmocratie scolaire doit tre renforc. Le comit dexperts fait un bilan globalement positif de la performance du systme scolaire qubcois : les taux de diplomation samliorent, et le dcrochage diminue. De plus, le Qubec se situe trs bien tant dans les enqutes canadiennes quinternationales. Le comit dexperts, dans le but dvaluer si lorganisation scolaire actuelle au Qubec offre des conditions optimales, a galement recens des tudes portant sur les facteurs contribuant la russite ducative. Ainsi, il rappelle limportance de donner suffisamment de latitude aux tablissements scolaires. Le comit considre que la pratique de slection, qui dpouille les classes des lves les plus forts, conjugue la politique de maintien en classe ordinaire des lves en difficult ou handicaps, nuit la russite de lensemble des lves. De plus, il recommande la mise en place dun mcanisme dvaluation continue du personnel enseignant et suggre que soit reconsidre la possibilit de crer un ordre professionnel des enseignantes et des enseignants. Il recommande aussi de hausser les conditions daccs la formation des matres. Au regard du financement des commissions scolaires, le comit dexperts dresse dabord un portrait de lvolution des dpenses des commissions scolaires. Il constate que, depuis 1998-1999, les dpenses par lve se sont accrues un rythme annuel de 4,3 %. Cette hausse importante rsulte en bonne partie des ajouts de ressources pdagogiques faits par le gouvernement. Le comit estime que les rgles budgtaires actuelles tiennent compte de plusieurs facteurs qui assurent une rpartition globalement quitable des ressources. Il recommande par ailleurs de simplifier la gestion et le contrle des allocations supplmentaires. Le comit dexperts fait le bilan des efforts budgtaires demands aux commissions scolaires et met en parallle les ajouts effectus par le gouvernement durant la mme priode.

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Il en ressort que, depuis 1999-2000, le gouvernement a effectu des ajouts de 1 833 millions de dollars de nouvelles ressources, incluant les 52 millions de 2013-2014. On peut estimer que plus de 70 % de ces ressources ont t investies pour amliorer les services aux lves. Les efforts budgtaires rcurrents demands aux commissions scolaires ont t, pour la mme priode, de 395 millions de dollars. Il sagit donc dun ajout net de ressources de 1 438 millions. Il faut prciser que ces ajouts ont t assortis dobligations additionnelles pour les commissions scolaires, qui devaient utiliser ces sommes des fins prcises. Aprs ltude de lvolution du rgime fiscal scolaire, le comit dexperts conclut que la formule actuelle doit tre revue parce quelle est inquitable. Il recommande le maintien de la taxe scolaire, mais ltablissement dun taux unique pour tout le Qubec. Le comit considre proccupante la dtrioration rcente de la situation financire du rseau scolaire public qubcois qui, si elle tait trop fragilise, pourrait compromettre la qualit des services aux lves. Il propose dexplorer la piste des fusions de services pour gnrer des conomies. Il recommande danalyser plus finement lefficience comparative des commissions scolaires pour en dgager les meilleures pratiques et en faire la diffusion. Par ailleurs, le comit dexperts attire lattention du Ministre sur le phnomne de la forte croissance de certaines catgories dlves handicaps. Il aborde aussi brivement le dossier de la formation professionnelle, constatant le rsultat positif des mesures mises en place et soulevant quelques interrogations sur son financement. Il recommande galement de revoir et de clarifier la base de calcul du financement du rseau priv pour quelle corresponde la situation relle de ce dernier, qui a notamment une structure de clientle moins lourde que celle du rseau public. Le comit dexperts recommande finalement au gouvernement de reconsidrer ses politiques centralisatrices et dviter de multiplier indment les contraintes lgislatives. Il lui propose aussi danalyser avec les associations syndicales les clauses de conventions collectives qui privent les commissions scolaires et les tablissements de la souplesse ncessaire une organisation efficace.

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SIGLES AAESQ : Association of Administrators of English Schools of Quebec ACFAS : Association francophone pour le savoir ADERS : Association des directions dtablissement denseignement de la Rive-Sud ADIGECS : Association des directions gnrales des commissions scolaires AEP : Attestation dtudes professionnelles AFP : Attestation de formation professionnelle AMDES : Association montralaise des directions dtablissement scolaire AQPDE : Association qubcoise du personnel de direction des coles ASP : Attestation de spcialisation professionnelle BOSS : Besoins lgard de lorganisation des services scolaires CEFER : Certificat de formation en entreprise et rcupration CEGEP : Collge denseignement gnral et professionnel CFMS : Certificat de formation un mtier semi-spcialis CFPT : Certificat de formation prparatoire au travail CGTSIM : Comit de gestion de la taxe scolaire de lle de Montral CREEQ : Commission royale denqute sur lenseignement au Qubec CSST : Commission de la sant et de la scurit du travail CSDM : Commission scolaire de Montral CSE : Conseil suprieur de lducation DEP : Diplme dtudes professionnelles DES : Diplme dtudes secondaires DGE : Directeur gnral des lections

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DSM : Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders EHDAA : lves handicaps ou en difficult dadaptation ou dapprentissage ENAP : cole nationale dadministration publique EPCA : Association des comits de parents anglophones/English Parents Committee Association ETP : quivalence au temps plein FAE : Fdration autonome de lenseignement FCSQ : Fdration des commissions scolaires du Qubec FGA : Formation gnrale des adultes FGJ: Formation gnrale des jeunes FP : Formation professionnelle FSE : Fdration des syndicats de lenseignement FSS : Fonds des services de sant GRICS : Gestion du rseau informatique des commissions scolaires ISPJ : Insertion sociale et professionnelle des jeunes LEP : Loi sur lenseignement priv LIP : Loi sur linstruction publique MAO : Mobilier, appareillage et outillage MEQ : Ministre de lducation MELS : Ministre de lducation, du Loisir et du Sport MESRS : Ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche et de la Science MRC : Municipalit rgionale de comt PEC : Plan denregistrement comptable PIB : Produit intrieur brut

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PIRLS : Programme international de recherche en lecture scolaire PISA : Programme international pour le suivi des acquis des lves PMT : Produit maximal de la taxe PNE : Professionnel non enseignant PPCE : Programme pancanadien dvaluation PQI : Plan quinquennal des investissements OCDE : Organisation de coopration et de dveloppement conomiques RQAP : Rgime qubcois dassurance parentale RRQ : Rgie des rentes du Qubec SCT : Secrtariat du Conseil du trsor SEVEQ : quipe de recherche sur la scurit et la violence dans les coles qubcoises TEIMS : Tendances de lenqute internationale sur les mathmatiques et les sciences TNI : Tableau numrique interactif TRAFEP : Traitement des rapports financiers des tablissements privs TRAFICS : Traitement des rapports financiers des commissions scolaires

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INTRODUCTION Le comit dexperts sest vu confier le mandat dtudier le financement, ladministration, la gestion et la gouvernance des commissions scolaires. Les postulats qui ont servi de cadre son analyse sont les suivants: Lducation tant un bien public, lorganisation et le financement des services ducatifs

doivent assurer lquit, laccessibilit et la russite du plus grand nombre. Lducation tant un pilier fondamental de la comptitivit et de la croissance de

lconomie, la socit et le gouvernement doivent lui apporter une grande attention. Lducation occupant une part importante du budget de ltat, lorganisation et le

financement des services ducatifs doivent viser la plus grande efficacit. Le contexte budgtaire difficile du gouvernement exige des efforts importants de tous les organismes subventionns par ltat. Cest en tenant compte de cette ralit que le comit a men ses travaux. Il a tenu faire son analyse, tant financire quorganisationnelle, en la mettant en relation avec la russite ducative. Les donnes prsentes dans ce rapport permettent dapprcier globalement la situation du systme scolaire qubcois et de mesurer les progrs accomplis ainsi que les efforts consentis par le gouvernement et par le milieu scolaire. Lanalyse des modalits de financement du rseau scolaire, de lorganisation en place et de la gouvernance actuelle conduit le comit proposer des pistes damlioration appuyes par des recherches faites en ces domaines.

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1. LE SYSTME SCOLAIRE QUBCOIS Ce premier chapitre donne une vue densemble du systme scolaire prscolaire, primaire et secondaire qubcois. On y trouve dabord la composition du rseau des commissions scolaires et du rseau priv. Par la suite, linformation prsente permet de situer lvolution de leffectif scolaire, du personnel, des sources de financement et des dpenses au cours des 15 dernires annes. Ce chapitre se termine par la prsentation de lvolution des dpenses de programmes du gouvernement pour lensemble des missions gouvernementales. 1.1 La composition du systme scolaire qubcois Le systme dducation prscolaire, primaire et secondaire qubcois comprend un rseau public et un rseau priv. Le rseau public se compose de 72 organismes1 : 60 commissions scolaires francophones, 9 commissions scolaires anglophones et 3 commissions scolaires statut particulier. Les territoires des rseaux linguistiques francophone et anglophone se superposent pour fournir des services dans lensemble du Qubec, lexception des territoires couverts par les trois commissions scolaires statut particulier situs dans la partie nord de la province. Ces dernires donnent lenseignement en franais et en anglais et, pour le prscolaire et le primaire, dans la langue de la communaut concerne pour les commissions scolaires Crie et Kativik. La rpartition des lves du rseau public se prsente comme suit : Commissions scolaires francophones (60) 861 268 ETP2 Commissions scolaires anglophones (9) 98 030 ETP Commissions scolaires statut particulier (3) 7 833 ETP

========== (Anne scolaire 2012-2013) 967 131 ETP Le rseau priv comprend quelque 272 organismes : 183 tablissements denseignement agrs aux fins de subventions et 89 autres tablissements simplement titulaires dun permis (situation en 2012-2013). La rpartition des lves du rseau priv se prsente comme suit : tablissements privs agrs aux fins de subvention (183) 111 676 ETP Autres tablissements privs (89) 16 469 ETP

========== (Anne scolaire 2012-2013) 128 145 ETP

1 Il faut ajouter le Comit de gestion de la taxe scolaire de lle de Montral (CGTSIM), qui offre des services. administratifs regroups pour les cinq commissions scolaires de lle de Montral. 2 ETP : quivalence au temps plein

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Domaine couvert par le rapport Le prsent rapport porte sur les commissions scolaires linguistiques et ne tient pas compte de la situation des trois commissions scolaires statut particulier. En effet, celles-ci exercent leurs activits dans un contexte trs diffrent de celui des commissions scolaires linguistiques et ncessiteraient une analyse distincte. Ce rapport porte galement sur le rseau des tablissements denseignement privs agrs aux fins de subvention et ne traite pas de la situation des tablissements non agrs.

Les tablissements du rseau public Pour lanne scolaire 2012-2013, on dnombre, dans les commissions scolaires linguistiques, 2 300 coles offrant la formation gnrale aux lves du secteur des jeunes, 162 centres de formation aux adultes et 176 centres de formation professionnelle. Lquipement scolaire du rseau public On compte 3 463 btiments appartenant aux commissions scolaires linguistiques. Ces btiments ont un ge moyen de 51 ans et totalisent une superficie de 15,8 millions de mtres carrs 3 (situation en 2011-2012).

3 Indicateurs de gestion des commissions scolaires 2011-2012

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1.2 Lvolution de leffectif scolaire, du personnel, des sources de financement et des dpenses

Lvolution de leffectif scolaire Depuis 1998-1999, leffectif scolaire prscolaire, primaire, secondaire gnral et professionnel, chez les jeunes et les adultes des rseaux public et priv a connu une baisse marque de quelque 11 % en 14 ans pour stablir 1 070 974 ETP en 2012-2013. Pendant cette priode, le nombre dlves frquentant le rseau public a diminu de 13 %, alors que le nombre dlves inscrits dans les tablissements denseignement privs subventionns a augment de 15 %. Ainsi, entre 1998-1999 et 2012-2013, la part du rseau public est passe de 92 % 90 % de leffectif total, alors que la part du rseau priv est passe de 8 % 10 %. Par ailleurs, on constate quau secteur public, alors que la proportion dlves inscrits la formation gnrale des jeunes a diminu de 17 %, le nombre dinscriptions la formation gnrale des adultes a augment de 13 % et celui de la formation professionnelle, de 25 %. VOLUTION DE LEFFECTIF SCOLAIRE (ETP)

En quivalent au temps plein (ETP) 1998-1999 2012-2013 cart

TOTAL Proportion du total

1 204 938 100 %

1 070 974 100%

- 133 964 - 11 %

Commissions scolaires linguistiques Proportion du total

Formation gnrale des jeunes Formation gnrale des adultes Formation professionnelle

1 107 575 92 %

1 007 294

45 609 54 672

959 298 90%

839 670 51 341 68 287

- 148 277 - 13 %

- 167 624 - 17 % + 5 732 + 13 % + 13 615 + 25 %

tablissements privs subventionns Proportion du total

Formation gnrale des jeunes Formation gnrale des adultes Formation professionnelle

97 363 8 %

96 693

- - 670

111 676 10 %

111 179

- - 497

+ 14 313 + 15 %

+ 14 486 + 15 % - - - -

- 173 - 26 %

MELS, Systme Charlemagne, donnes au 2014-01-23 On peut enfin noter que les tendances observes au cours des dernires annes pourraient se modifier substantiellement dans le futur. En effet, les rcentes prvisions dmographiques du ministre de lducation du Loisir et du Sport (MELS) indiquent que leffectif scolaire de la formation gnrale des jeunes dans les commissions scolaires linguistiques sera de lordre de 913 600 lves en 2018-2019, soit une croissance de quelque 9 % par rapport 2012-2013. Du ct du rseau priv, la croissance de cet effectif devrait tre de lordre de 3 %.

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Lvolution du personnel des commissions scolaires4

Depuis 1998-1999, le personnel des commissions scolaires a augment de 12 % pour stablir 113 353 ETP en 2011-2012, et ce, malgr la rduction de 13 % du nombre dlves. Toutes les catgories de personnel ont connu une hausse : celle-ci a t moins forte chez les enseignants (4 %) et les cadres (12 %), mais particulirement marque chez le personnel de soutien (26 %) et le personnel professionnel (67 %). VOLUTION DU PERSONNEL DES COMMISSIONS SCOLAIRES

Personnel en ETP 1998-1999 2011-2012 cart

Total Proportion du total

101 557 100 %

113 353 100 %

+ 11 796 + 12 %

Enseignant Proportion du total

70 363 69 %

73 243 65 %

+ 2 880 + 4 %

De soutien Proportion du total

22 220 22 %

28 025 25 %

+ 5 805 + 26 %

Professionnel Proportion du total

3 761 4 %

6 270 6 %

+ 2 509 + 67 %

Cadre Proportion du total

5 214 5 %

5 814 5 %

+ 600 + 12 %

MELS, Indicateurs de gestion des commissions scolaires Les donnes prsentes dans les Indicateurs de gestion des commissions scolaires excluent le personnel des services de garde et celui des services alimentaires. Or, de 1998-1999 2011-2012, le personnel des services de garde a connu une croissance de 151 %, passant de 3 067 ETP 7 688 ETP, alors que le personnel des services alimentaires a diminu de 23 %, passant de 275 ETP 211 ETP. Si on ajoute ces deux catgories de personnel celles considres dans les Indicateurs de gestion, le personnel des commissions scolaires passe de 104 899 ETP en 1998-1999 121 252 ETP en 2011-2012, pour une hausse globale de 16 %.

4 Il est noter que le MELS ne dispose pas de donnes sur le personnel des tablissements denseignement privs.

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Lvolution des sources de financement des commissions scolaires Depuis 1998-1999, les revenus totaux des commissions scolaires ont augment de 56 % pour stablir 10 321 millions de dollars en 2012-2013. Ce dernier montant se rpartit ainsi : Les subventions du MELS reprsentent 76 % des revenus des commissions scolaires et

constituent leur principale source de financement. Plus de 98 % de celles-ci sont tablies a priori.

La taxe scolaire reprsente 15 % des revenus des commissions scolaires. Elle est tablie sur

la valeur foncire imposable des proprits rsidentielles et non rsidentielles selon le taux de taxation dcrt par chaque commission scolaire en fonction des paramtres tablis par le MELS. Les valeurs foncires doivent tre rparties entre la commission scolaire francophone et la commission scolaire anglophone ayant autorit sur le mme territoire.

Les autres revenus reprsentent 9 % des sources de financement des commissions scolaires.

Les services de garde en milieu scolaire comptent pour environ le tiers de ces revenus. VOLUTION DES SOURCES DE FINANCEMENT DES COMMISSIONS SCOLAIRES

En millions de $ 1998-1999 2012-2013 cart

Total Proportion du total

6 625 100 %

10 321 100 %

+ 3 696 + 56 %

Subventions du MELS Proportion du total

5 054 76 %

7 798 76 %

+ 2 744 + 54 %

Taxe scolaire Proportion du total

990 15 %

1 595 15 %

+ 605 + 61 %

Autres revenus Proportion du total

581 9 %

928 9 %

+ 347 + 60 %

MELS, Systme TRAFICS, rapports financiers des commissions scolaires

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Lvolution des sources de financement des tablissements denseignement privs subventionns Depuis 1998-1999, les revenus des tablissements denseignement privs ont augment de 98 % pour stablir 1 201 millions de dollars en 2012-2013. Les subventions, provenant en trs grande partie du MELS, reprsentent 42 % des revenus

2012-2013. La part des contributions des parents pour les services ducatifs est reste stable

environ 29 %. Les autres revenus, qui comptent pour 29 % des revenus totaux, compltent les sources de

financement des tablissements privs subventionns. VOLUTION DES SOURCES DE FINANCEMENT DES TABLISSEMENTS DENSEIGNEMENT PRIVS SUBVENTIONNS

En millions de $ 1998-1999 2012-2013 cart

Total Proportion du total

608 100 %

1 201 100 %

+ 593 + 98 %

Subventions du MELS et dautres ministres Proportion du total

272 45 %

506 42 %

+ 234 + 86 %

Contribution des parents pour les services ducatifs Proportion du total

173 28 %

347 29 %

+ 174 + 101 %

Autres revenus Proportion du total

163 27 %

348 29 %

+ 185 + 113 %

MELS, Systme TRAFEP, rapports financiers des tablissements denseignement privs

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Lvolution des dpenses de fonctionnement des commissions scolaires Entre 1998-1999 et 2012-2013, les dpenses de fonctionnement des commissions scolaires ont augment de 57 % pour stablir 10 362 millions de dollars en 2012-2013. Cette augmentation parat significative lorsque lon considre que, durant cette priode, le nombre dlves a diminu de 13 %, ce qui reflte notamment les efforts importants consentis depuis le dbut des annes 2000 en lien avec la russite ducative. On doit dailleurs souligner ce titre la hausse de 53 % des dpenses denseignement et celle, marque, des dpenses de soutien lenseignement, qui ont plus que doubl, pour une hausse combine de 2 945 millions de dollars. Les dpenses administratives des commissions scolaires, qui reprsentaient 6 % des dpenses totales de fonctionnement en 1998-1999, occupent, en 2012-2013, une proportion de seulement 5 % de ces dpenses, ce qui ne peut tre considr comme lev. VOLUTION DES DPENSES DE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS SCOLAIRES

En millions de $ 1998-1999 2012-2013 cart

Total Proportion du total

6 605 100 %

10 362 100 %

+ 3 757 + 57 %

Enseignement et formation Proportion du total

3 411 51 %

5 209 50 %

+ 1 798 + 53 %

Soutien lenseignement Proportion du total

1 127 17 %

2 274 22 %

+ 1 147 + 102 %

Services dappoint Proportion du total

575 9 %

1 135 11 %

+ 560 + 97 %

Activits administratives Proportion du total

398 6 %

536 5 %

+ 138 + 35 %

Biens meubles et immeubles Proportion du total

501 8 %

696 7 %

+ 195 + 39 %

Activits connexes Proportion du total

593 9 %

512 5 %

- 81 - 14 %

MELS, Systme TRAFICS, rapports financiers des commissions scolaires des fins de comparaison, les chiffres prsents ici modifient les donnes 2012-2013 pour liminer leffet des changements apports au PEC en 2012-2013, par lesquels 47 M$ de dpenses administratives ont t transfrs au soutien lenseignement (perfectionnement du personnel ducatif: 35 M$; messagerie et tlphonie des coles: 12 M$) et 5 M$ lont t aux activits connexes (variation des provisions pour crances douteuses).

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Lvolution des dpenses de fonctionnement des tablissements denseignement privs subventionns

Entre 1998-1999 et 2012-2013, les dpenses de fonctionnement des tablissements denseignement privs ont augment de 90 % pour stablir 1 162 millions de dollars en 2012-2013. Au cours de ces annes, le nombre dlves a augment de 15 %. On remarque que les dpenses de soutien lenseignement ainsi que celles des services dappoint et des activits administratives ont plus que doubl pendant cette priode. VOLUTION DES DPENSES DE FONCTIONNEMENT DES TABLISSEMENTS DENSEIGNEMENT PRIVS SUBVENTIONNS

En millions de $ 1998-1999 2012-2013 cart

Total Proportion du total

612 100 %

1 162 100 %

+ 550 + 90 %

Enseignement et formation Proportion du total

270 44 %

501 43 %

+ 231 + 86 %

Soutien lenseignement Proportion du total

91 15 %

201 17 %

+ 110 + 121 %

Services dappoint Proportion du total

41 7 %

86 7 %

+ 45 + 110 %

Activits administratives Proportion du total

77 13 %

160 14 %

+ 83 + 107 %

Biens meubles et immeubles Proportion du total

94 15 %

170 15 %

+ 76 + 81 %

Activits connexes et autres dpenses Proportion du total

39 6 %

44 4 %

+ 5 + 13 %

MELS, Systme TRAFEP, rapports financiers des tablissements denseignement privs

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1.3 Lvolution des dpenses de programmes du gouvernement De 1999-2000 2013-2014, les dpenses de programmes du gouvernement sont passes de 36,0 63,8 milliards de dollars pour une augmentation de 77 % en 14 ans. Compare lvolution de lensemble des dpenses de programmes du gouvernement, celle des dpenses du portefeuille de lducation, du Loisir et du Sport a t moins rapide (+57%), celle de lEnseignement suprieur, de la Recherche de la Science et de la Technologie a t comparable (+78%) et celle de la Sant et des Services sociaux a t plus importante (+113%). Ainsi, pendant cette priode, la part du portefeuille de lducation, du Loisir et du Sport a diminu de 18 % 16 % du total des dpenses de programmes, alors que celle du portefeuille de lEnseignement suprieur, de la Recherche, de la Science et de la Technologie est demeure stable 10 % et que celle du portefeuille de la Sant et des Services sociaux est passe de 41 % 49 %. Enfin, on remarque que la part des dpenses de toutes les autres missions de ltat a diminu de 31 % 25 % pendant cette priode. VOLUTION DES DPENSES DE PROGRAMMES DU GOUVERNEMENT

En milliards de $ 1999-2000 2013-2014 Variation

Dpenses de programmes du gouvernement du Qubec Proportion du total

36,0 100 %

63,8 100 % + 77 %

ducation, Loisir et Sport Proportion du total

6,5 18 %

10,2 16 % + 57 %

Enseignement suprieur, Recherche, Science et Technologie Proportion du total

3,5 10 %

6, 3 10 % + 78 %

Sant et Services sociaux Proportion du total

14,8 41 %

31,3 49 % +113 %

Autres missions Proportion du total

11,2 31 %

16,0 25 % +43 %

Budget de dpenses 2013-2014, Renseignements complmentaires, Tableau B.3

28

29

2. LORGANISATION ET LA GOUVERNANCE DU SYSTME SCOLAIRE PUBLIC QUBCOIS

2.1. Lorganisation actuelle est-elle efficace? Le ministre de lducation du Loisir et du Sport (MELS) exerce un rle dencadrement, dorientation et dvaluation du systme scolaire : Il conseille le gouvernement sur llaboration des lois (Loi sur linstruction publique, Loi sur

les lections scolaires, Loi sur lenseignement priv), des rglements et des instructions annuelles (rgime pdagogique, rgles budgtaires, etc.);

Il labore les programmes dtudes, prcise les exigences relatives la diplomation et soumet les lves des preuves ministrielles;

Il alloue les ressources financires dtermines par le gouvernement; Il assure le pilotage du systme et informe le rseau par la publication dindicateurs; Il ngocie, en collaboration avec les commissions scolaires, les conditions de travail du

personnel syndiqu; Il dtermine les conditions de travail du personnel dencadrement; Il dlivre les autorisations denseigner et agre les programmes universitaires de formation

lenseignement; Il autorise les projets de construction; Il approuve le matriel didactique; Il dlivre et renouvelle les permis aux tablissements privs et leur attribue des agrments

aux fins de subventions. Comme on peut le constater, les responsabilits du Ministre sont trs nombreuses. Elles visent assurer la cohrence et lquit du systme. En outre, le Ministre compte onze directions rgionales qui assurent le dploiement et le suivi des orientations ministrielles sur le terrain. Leur rle consiste donner de linformation et faire de lanimation et de la coordination. Depuis 2008, ces directions font galement lanalyse et le suivi des conventions de partenariat. Les commissions scolaires ont pour mission : Dorganiser les services ducatifs prvus par la loi et les rgimes pdagogiques; De promouvoir et de valoriser lducation publique sur leur territoire (formation gnrale et

professionnelle, jeunes et adultes); De veiller la qualit des services ducatifs et la russite des lves; De contribuer au dveloppement socioculturel et conomique de leur rgion. Elles doivent : Dterminer les services ducatifs offerts dans les tablissements de leur territoire (formation

gnrale, formation professionnelle, formation des adultes);

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tablir leur calendrier scolaire; Assurer des services daccueil et de rfrence lducation des adultes; laborer une politique pour les lves handicaps ou en difficult dadaptation ou

dapprentissage (EHDAA) et organiser les services; Embaucher, affecter et rmunrer le personnel; Grer les conventions de travail (enseignants, professionnels, personnel de soutien); Prparer leur propre budget, rpartir les subventions de faon quitable entre les

tablissements et approuver le budget de ceux-ci; Acqurir et grer les biens requis pour les activits des tablissements; Assurer des services de soutien et daccompagnement aux coles sur le plan pdagogique et

administratif; laborer un plan de rpartition des immeubles et voir lentretien de ceux-ci; Organiser le transport scolaire; Veiller lapplication de toutes les lois les concernant (ex : sant et scurit). Pour exercer ces responsabilits, dans plusieurs cas, les commissions scolaires doivent consulter un certain nombre de comits prvus par la loi. Mentionnons, entre autres : Le comit de parents; Le comit consultatif des services aux EHDAA; Le comit consultatif de gestion; Le comit consultatif de transport; Le comit des relations de travail. Lcole (ou le centre) a pour vocation : Doffrir les services ducatifs prvus par la loi De collaborer au dveloppement social et culturel de la communaut. Lcole a pour mission, dans le respect du principe de lgalit des chances, dinstruire, de socialiser et de qualifier les lves. Elle ralise cette mission dans le cadre dun projet ducatif mis en uvre par un plan de russite. Le projet ducatif de lcole contient les orientations propres celle-ci et les objectifs lis lamlioration de la russite des lves. Le projet ducatif vise lapplication, ladaptation et lenrichissement du cadre national. Lexercice de ces responsabilits doit seffectuer de concert avec le conseil dtablissement. De plus, un comit des lves est prvu pour les coles offrant lenseignement secondaire de second cycle. Enfin, certains sujets doivent faire lobjet de consultations auprs des reprsentants syndicaux. Dans un tel contexte, quel jugement peut-on porter sur la gouvernance du rseau scolaire public qubcois?

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La gouvernance MELS-RSEAU La Loi sur linstruction publique prvoit que les commissions scolaires doivent disposer doutils de planification et de mcanismes dinformation et de reddition de comptes. Elle oblige celles-ci informer et consulter les parents, les lves, le personnel et la population. Lencadrement qui leur est impos est trs prcis et les mcanismes de consultation obligatoire sont nombreux, tant pour les coles que pour les commissions scolaires. En outre, ces dernires doivent se doter dun comit dthique, dun comit des ressources humaines et dun comit de vrification de leur gestion financire. En 2008, le gouvernement a choisi daccentuer encore davantage son encadrement et son contrle des commissions scolaires en dfinissant une ligne de gouvernance du haut vers le bas. Ce faisant, il a invers lordre retenu la suite des tats gnraux sur lducation, qui faisaient de lcole le pivot du systme. Il a impos des liens supplmentaires MELS Commissions scolaires coles dans le but dassurer davantage de cohrence lintrieur du systme scolaire. Pour ce faire, il exige du rseau scolaire une gestion axe sur les rsultats, quil formalise par des ententes et des contrats. Depuis 2008, les commissions scolaires doivent signer une convention de partenariat avec le Ministre et convenir simultanment de conventions de gestion et de russite ducative avec chacun de leurs tablissements. Le plan stratgique des commissions scolaires doit tenir compte du plan stratgique du MELS et les plans de russite des coles doivent sarrimer avec la planification stratgique des commissions scolaires. Le Ministre nonce ses orientations ainsi que des buts et des objectifs mesurables, puis procde lvaluation annuelle des rsultats atteints par les commissions scolaires. Les commissions scolaires doivent rendre compte annuellement de leurs progrs au ministre et la population de leur territoire. Chaque cole doit, pour sa part, rendre compte annuellement de son plan de russite aux parents, la communaut et sa commission scolaire. Enfin, la Loi sur linstruction publique (LIP) a confi au ministre le pouvoir dimposer des mesures aux commissions scolaires si les rsultats attendus ne sont pas atteints. Les directions rgionales jouent un rle important dans le suivi et le contrle de ce nouveau mode de gouvernance, puisquelles ont la responsabilit danalyser les conventions de partenariat et de faire des recommandations au ministre.

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CONSTATS La gouvernance du systme scolaire qubcois volue dans un contexte o lducation demeure un enjeu politique important. En prambule de son plan stratgique 2009-2013, le MELS affirme que :

Le Qubec, plus que jamais, doit sassurer dune main-duvre hautement qualifie, ayant une meilleure connaissance de lenvironnement et des enjeux mondiaux, pour faire sa place dans cette nouvelle conomie. Or, la formation et la qualification des personnes ncessitent le dploiement dun systme dducation performant5.

Les tudes comparatives internationales sur la performance et la russite ducative incitent les tats toujours vouloir amliorer leur positionnement, ce qui est lgitime. Cela a pour effet daugmenter les encadrements centraux et de multiplier les contrles tant a priori qua posteriori. Toujours dans le plan stratgique 2009-2013 du MELS, on peut lire, la page 11 :

La performance de notre systme ducatif et sa capacit relever des dfis de la socit du savoir sont des proccupations lgitimes des Qubcois et des Qubcoises. Cela pose de nouvelles exigences en matire de reddition de comptes et de transparence des organismes publics. Do la volont gouvernementale de moderniser les rgles de gouvernance6.

Cette orientation sinscrit dans la foule de la nouvelle gouvernance en place au gouvernement du Qubec, o les organismes centraux, particulirement le Conseil du trsor, multiplient les exigences, les normes et les contrles, ce qui entrane un alourdissement de la bureaucratie dans tout lappareil gouvernemental. Pour le rseau scolaire public, ces nouvelles rgles sincarnent dans la convention de partenariat, outil dun nouveau mode de gouvernance. Au cur de la convention de partenariat, on trouve la gestion axe sur les rsultats. Ce virage est indispensable pour orienter les dcisions des acteurs locaux et favoriser la transparence, la responsabilit ainsi que la reddition de comptes. Toutefois, selon cette approche, on doit offrir aux organisations la marge de manuvre ncessaire quant aux moyens prendre et lutilisation des ressources. Or, ce que lon qualifie de convention de partenariat est une entente crite qui porte sur : les modalits de contribution des commissions scolaires latteinte des buts fixs et des

objectifs mesurables dtermins par le ministre; les moyens que les commissions scolaires entendent prendre pour sassurer de latteinte des

objectifs quelles ont tablis; 5 MELS, Plan stratgique 2009-2013, Qubec, p. 7. 6 MELS, Plan stratgique 2009-2013, Qubec. p. 11.

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les mcanismes de suivi et de reddition de comptes mis en place par les commissions scolaires.

De lavis du comit, les contrats de partenariat, contrairement ce quon laisse entendre, en se rfrant la gestion axe sur les rsultats, portent aussi sur les moyens et les mesures quentendent prendre les commissions scolaires. Le comit dexperts adhre la ncessit dtablir des priorits nationales : Ces priorits sont fixes dans la planification stratgique du MELS. Le comit adhre lobjectif dassurer une convergence de laction des commissions scolaires vers latteinte de buts ministriels : Les commissions scolaires doivent arrimer leur planification stratgique celle du MELS, la

rendre publique et rendre compte dans leur rapport annuel des progrs accomplis. Le comit adhre galement lorientation dune gestion axe sur les rsultats : Chaque tablissement doit se donner un projet ducatif et un plan de russite qui tiennent

compte de la planification stratgique de la commission scolaire et a lobligation den rendre compte publiquement.

Dans les consultations que nous avons menes, les directrices et directeurs gnraux des commissions scolaires nous ont confirm que les orientations gouvernementales ont eu un impact positif dans le milieu. Ils se sont dits daccord avec les fondements de la convention de partenariat, qui a permis de donner une impulsion vers une gestion axe sur la russite des lves. Par ailleurs, on a soulign la lourdeur du processus et reproch au Ministre de tarder fournir les indicateurs requis. En outre, tant du ct francophone quanglophone, on a dnonc le fait que, bien que les conventions doivent tre centres sur les rsultats, le Ministre continue de contrler les commissions scolaires quant au choix des moyens et lutilisation des ressources. Les reprsentants des directions dtablissement considrent quavec la loi de 2008, le MELS a modifi lapproche retenue dans la loi de 1997, o lcole tait dsigne comme le pivot du systme. En dictant les cibles de russite chaque commission scolaire, on a invers le processus dcisionnel. Parmi les directrices et directeurs dtablissement, certains se peroivent dsormais comme des excutants du MELS, dautres comme subordonns aux services administratifs des commissions scolaires. On constate un malaise sans doute cr par le sentiment quils ont t dpossds dune partie de leur autonomie en raison de ce changement dans la gouvernance du rseau. Il faut prciser que les changements apports la Loi sur linstruction publique en 2008 ont dfini la mission des commissions scolaires, soit celle dassurer la qualit des services, et ont prcis les responsabilits des conseils des commissaires dans le mme sens.

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Si on ne peut reprocher au gouvernement dtablir une cible globale de russite, bien au contraire, le comit dexperts croit que lon doit laisser le soin aux milieux dtablir leurs propres cibles la lumire de lanalyse de leur situation particulire et des attentes du MELS. Au regard des cibles fixes par ce dernier, on constate dailleurs que certaines commissions scolaires dj relativement performantes (en raison des caractristiques de leur clientle) avaient moins defforts fournir avec les mmes moyens que dautres en situation plus critique. Lors de nos consultations, des syndicats denseignants nous ont fait part de leurs rserves lgard du modle de gestion en place au Qubec. Ils considrent que la mise en place dune gestion managriale en ducation transforme lcole en un bien de consommation qui doit se soumettre aux rgles du march 7 . Ils contestent la gestion axe sur les rsultats et la paperasse dont elle est assortie. Dautres craignent certaines drives menant faire russir des lves tout prix en diminuant les exigences.

De leur ct, les parents considrent quil est essentiel dviter les solutions uniques qui caractrisent souvent les interventions du MELS et de mettre fin cette prescription de modles et de moyens dicts den haut.

Enfin, tous les intervenants du rseau, sans exception, ont remis en cause la ncessit de maintenir les directions rgionales du Ministre, un palier jug superflu dans leur rle auprs des commissions scolaires. Ils ont conclu quelles reprsentent : Un intermdiaire de trop; Une source occasionnelle de confusion dans la transmission de linformation; Un niveau qui demande aux commissions scolaires beaucoup de renseignements sans que

cela soit toujours justifi; Une prsence quon juge inutile, dans certaines instances de concertation rgionale, par

exemple, lors de la planification dactivits de recherche avec les universits; Un rle danalyse et de contrle dont on ne reconnat pas la lgitimit, notamment au

regard des contrats de partenariat; Une fonction devenue obsolte tant donn le nombre rduit de commissions scolaires, les

moyens de communication modernes et les relations plus troites et courantes avec les units centrales du MELS.

7 FAE, Autonomie professionnelle et structures scolaires : pour reprendre notre place.

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Que peut-on dgager de cette analyse? Le systme scolaire qubcois est trs centralis et dirig du haut vers le bas. Les mcanismes de consultation imposs par la loi, auxquels sajoutent ceux des

conventions collectives, sont nombreux. La procdure de planification impose est exigeante et complexe en plus de consommer

normment de temps. Les outils de planification et de reddition de comptes se sont additionns au fil des ans et ont entran une lourdeur bureaucratique qui nest pas sans effet sur lutilisation des ressources.

La reddition de comptes touche lorganisation et laffectation des ressources autant que les rsultats.

Le Ministre ne fournit pas temps les donnes ncessaires lanalyse des rsultats par les commissions scolaires.

Il y a un manque de synchronisme entre la planification stratgique du MELS et celle des commissions scolaires. La consultation des rapports labors par celles-ci confirme cette dernire lacune.

Consquemment, le comit considre que le processus de planification et de reddition de comptes en place doit tre revu dans une perspective dintgration et de simplification. Cela permettra doffrir au milieu toute la latitude possible dans le choix des moyens sans toutefois faire de compromis sur les rsultats attendus. Les pistes damlioration suivantes pourraient tre empruntes : Une planification stratgique synchronise pour le Ministre et les commissions scolaires

(dune dure de 3 ou 4 ans); Un nombre limit de buts et de cibles convenus pralablement avec le rseau; Un plan damlioration annuel tabli par chaque tablissement en fonction de ces buts et de

ces cibles, lequel doit tre entrin par la commission scolaire; Une reddition de comptes annuelle sur la progression vers latteinte des buts par chaque

commission scolaire dans un format simple; Une intervention ministrielle que lon rserve aux commissions scolaires dont les cibles

napparaissent pas assez ambitieuses ou dont les rsultats sont insatisfaisants et qui est ralise dans une perspective daccompagnement et de soutien.

* * * o ATTENDU QUE le MELS dfinit les orientations privilgier, quil peut fixer des buts et

des cibles, quil contrle les grands encadrements (ducatifs, budgtaires et de gouverne) et quil dispose des moyens pour valuer les rsultats (examens ministriels, taux de diplomation, indicateurs de gestion, rapports financiers, rapports annuels);

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o ATTENDU QUE des rgles de bonne gouvernance sont en place dans les commissions scolaires (planification stratgique, gestion axe sur les rsultats, participation des usagers, reddition de comptes publique, comits dthique et de vrification);

o ATTENDU QUE la contractualisation sur les mesures mettre en place (conventions) est

une tape additionnelle qui apparat comme une forme de tutelle sur les choix de moyens que font les commissions scolaires;

o ATTENDU QUE les tudes confirment que linstance locale (cole ou centre) est

lorganisme le mieux plac pour faire des choix adapts aux besoins des jeunes et des adultes de son milieu et que les usagers y jouent un rle important au Qubec;

o ATTENDU QUE le rle et les fonctions des directions rgionales du MELS sont remis en

question par les intervenants du rseau scolaire. Il est recommand : o QUE le MELS maintienne ses grands encadrements et une gestion axe sur les rsultats

(buts et cibles nationales), mais renonce fixer des cibles prtablies pour chacune des commissions scolaires, dterminer avec elles les mesures prendre et faire valider le tout par les directions rgionales;

o QUE le MELS maintienne lobligation faite aux commissions scolaires darrimer leur

planification stratgique la sienne, mais quil revoie et allge la dmarche de planification, de consultation et de reddition de comptes;

o QUE le MELS hirarchise et limite ses objectifs nationaux, quil simplifie son plan

stratgique pour sassurer que le milieu scolaire concentre ses nergies sur les cibles damlioration les plus urgentes et que les coles puissent choisir leurs autres priorits daction en fonction de leur ralit propre;

o QUE le MELS convienne, en concertation avec les commissions scolaires, dun gabarit de

base pour leur rapport annuel, prcisant les lments essentiels que lon doit y trouver pour que ce soit un outil de reddition de comptes intgrateur, simple et utile la fois au Ministre et la population;

o QUE les directeurs et directrices dtablissement soient confirms comme premiers

responsables de la gestion pdagogique et qu ce titre, ils rendent compte du plan annuel damlioration de leur tablissement;

o QUE le MELS revoie la pertinence et la ncessit des fonctions prsentement exerces par

les directions rgionales et que, le cas chant, il envisage leur abolition.

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2.2. Lexistence des commissions scolaires doit-elle tre remise en question? Actuellement, on compte 72 commissions scolaires au Qubec, dont 3, statut particulier8. En 1948, ce nombre tait de 1 927. VOLUTION DU NOMBRE DE COMMISSIONS SCOLAIRES

Priode Nombre de commissions scolaires

1948-1949 1 927

1962-1963 1 656

1971-1972 800

1982-1983 231

1997-1998 157

1998-1999 72 La commission scolaire est linstitution ducative la plus ancienne aprs les coles primaires, ainsi que lune des institutions dmocratiques les plus anciennes du Qubec, prcdant mme la cration des gouvernements municipaux9. Une commission scolaire est constitue de ses tablissements (coles, centres de formation professionnelle, centres dducation des adultes) et dun centre administratif. Elle est dirige par un conseil de commissaires lus au suffrage universel. Le conseil nomme un directeur gnral, qui il confie lorganisation et la gestion administrative de la commission scolaire. Lexistence des commissions scolaires fait, depuis quelques annes, lobjet de dclarations publiques, tant citoyennes que politiques. Daucuns souhaitent leur abolition pure et simple, affirmant que ce sont des organisations coteuses. Dautres souhaitent simplement labolition des commissaires lus au suffrage universel, considrant leur peu de lgitimit, notamment en raison du faible taux de participation aux lections scolaires. Un autre modle de direction serait alors dfinir. Certains dsirent que les commissions scolaires se transforment en coopratives de services au bnfice des coles. On suggre alors des conseils scolaires dirigs par un conseil dadministration. Labolition des commissions scolaires est-elle possible, souhaitable? Les fonctions et responsabilits assumes par les commissions scolaires sont nombreuses, mais semblent mal connues de la population. Elles ne peuvent tre toutes dlgues aux coles, qui, dailleurs, ne le souhaitent pas. Pensons seulement lorganisation des services ducatifs pour les jeunes, les adultes et la formation professionnelle, la gestion des immeubles et des quipements, lorganisation des services particuliers destins aux EHDAA, au service de la

8 Commissions scolaires Crie, Kativik et du Littoral. 9 Proulx, 2009

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paye, au transport scolaire, la formation continue du personnel, au dploiement des technologies, etc. Ce sont les commissions scolaires qui ont la responsabilit de distribuer quitablement les ressources, de coordonner lorganisation des services et den assurer la qualit. Leur rle est particulirement important en milieu rural pour assurer lanimation et la cohsion sur le territoire. Larbitrage des commissions scolaires y est ncessaire, ce qui nous a t soulign par Solidarit rurale du Qubec. Ceci, sans compter lapplication de toutes les lois et de tous les programmes gouvernementaux qui touchent les commissions scolaires. Comme en font foi les tudes comparatives rcemment menes par lcole nationale dadministration publique (ENAP) et le MELS pour le compte du comit dexperts, les sept systmes scolaires tudis 10 ont un palier intermdiaire de coordination et de soutien, quil sagisse dune municipalit, dune commune ou dun conseil scolaire. De plus, il est important de rappeler que la minorit anglophone du Qubec a un droit constitutionnel de gestion de ses propres coles, comme cest le cas des francophones, par exemple, au Nouveau-Brunswick. La gestion des coles pourrait-elle tre confie aux municipalits? Les Villes de Qubec et de Montral, dans leur document intitul Un nouveau pacte pour les grandes villes au Qubec (19 mars 2014), voquent leur intrt pour la gestion et lutilisation des installations scolaires. Elles soulignent galement que les conseils municipaux pourraient devenir des lieux de dbat pour recentrer lcole au cur de la communaut et mobiliser la communaut locale pour latteinte des objectifs de diplomation des lves. La ralit du dcoupage territorial qubcois rend toutefois la chose fort difficile. Cette faon de faire pourrait tre envisageable dans les grands centres urbains, mais elle ncessiterait la rvision des territoires scolaires pour quils correspondent mieux aux territoires municipaux. Mais hors de ces centres, dune part, les municipalits sont trop morceles pour que lon songe leur confier une telle responsabilit, et dautre part, les reprsentants des municipalits rgionales de comt ne sont pas lus directement ces postes, mais proviennent des conseils des municipalits membres (sauf dans le cas des quatorze MRC ayant choisi de faire lire leur prfet au suffrage universel, lequel s'ajoute aux reprsentants des municipalits membres).

10 La France, la Sude, la Finlande, le Vermont, lOntario, le Nouveau-Brunswick et la Ville de New York. 11 [En ligne] www.mamrot.gouv.qc.ca/pub/organisation_municipale/organisation_territoriale/organisation_municipale.pdf (2013) p. 13

Au Qubec, on compte 1 134 municipalits locales, dont : 883 sont rgies par le Code municipal; 228 sont rgies par la Loi sur les cits et villes, 23 sont constitues selon des rgimes municipaux particuliers.

Le territoire est aussi divis en municipalits rgionales de comt (MRC)11, soit : 89 MRC 14 villes et agglomrations ayant aussi les comptences des MRC.

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De plus, si lon devait confier aux municipalits la gestion du systme scolaire, il y aurait un effet dentranement la hausse de la rmunration du personnel compte tenu de lcart salarial existant entre ces deux rseaux, et ce, particulirement dans les grandes villes. Nous croyons cependant que les liens entre les municipalits et les commissions scolaires doivent tre plus troits, comme cest dj le cas certains endroits o les rsultats sont probants. Lengagement de toute la communaut est essentiel la russite scolaire du plus grand nombre de jeunes, et lensemble des municipalits pourraient y contribuer de faon plus proactive. En outre, des changes plus soutenus entre les commissions scolaires et les municipalits permettraient une planification et une utilisation optimales des infrastructures scolaires et municipales (locaux, bibliothques, arna, etc.). Pour ce qui est de la perception populaire voulant que les commissions scolaires aient des cots administratifs levs, elle mrite dtre nuance. Bien que des mesures puissent tre prises pour tenter de rduire leurs cots de gestion, qui se situent autour de 5 %, le comit constate quils sont actuellement infrieurs ceux dautres organisations publiques. Enfin, il ne faut pas occulter le fait que le gouvernement contribue, par ses politiques et les exigences quelles entranent, complexifier la tche des gestionnaires, alourdissant ainsi les cots administratifs du rseau. Voici quelques exemples de ces exigences : Les cinq rapports financiers que doivent produire les commissions scolaires chaque anne

depuis quelles sont incluses dans le primtre comptable gouvernemental; La reddition de comptes affrente la lutte contre lintimidation et la violence; Les conventions de partenariat avec le MELS et les conventions de gestion et de russite

ducative avec les coles, qui sajoutent la planification stratgique et aux plans de russite, ainsi que tous les mcanismes de consultation obligatoires affrents;

Les exigences en matire de gestion des ressources informationnelles et des avoirs immobiliers.

12 Pelletier, 2013

Daucuns jugent que ce sont des structures bureaucratiques lourdes et coteuses; or, cela sexplique en grande partie parce quelles doivent respecter les exigences de ladministration publique12 . Guy Pelletier

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CONSTATS Les commissions scolaires, dont le nombre a t constamment rduit au fil des ans, jouent

un rle essentiel qui ne peut, dans le contexte qubcois, tre confi aux municipalits. Leur abolition nest donc ni souhaitable, ni souhaite.

Dans les consultations que nous avons effectues, tant auprs des parents et des directions dcole quauprs des enseignants, on nous a indiqu quun palier dcisionnel intermdiaire doit tre maintenu entre les coles et le MELS. Il sagit l dune position unanime.

* * * o ATTENDU QUE les minorits linguistiques officielles du Canada ont un droit

constitutionnel la gestion de leurs coles; o ATTENDU QUE le principe dune gestion de proximit doit tre raffirm; o ATTENDU QUE le dcoupage territorial des municipalits est beaucoup plus fragment

que celui des commissions scolaires; o ATTENDU QUE les municipalits peuvent conclure des ententes de toutes sortes avec les

commissions scolaires de leur territoire (utilisation des quipements, collaboration des projets sportifs ou culturels, etc.).

Il est recommand : o QUE le MELS raffirme la ncessit dune gestion de proximit en matire ducative et

quil confirme le maintien dune instance intermdiaire entre le Ministre et les coles, donc le maintien des commissions scolaires;

o QUE les commissions scolaires renforcent leur collaboration avec les municipalits de leur

territoire pour amliorer la persvrance et la russite scolaires et favoriser une utilisation optimale de leurs ressources respectives;

o QUE lon value la pertinence de coopter un commissaire provenant du milieu municipal

pour faciliter cette collaboration.

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2.3. Le modle de direction de cette structure intermdiaire doit-il tre revu? Pourrait-on envisager le maintien de commissions scolaires diriges par des conseils dadministration comme cest le cas dans les cgeps? Les conseils dadministration des cgeps regroupent des personnes nommes par le ministre aprs consultation de divers groupes en lien avec la mission de ces tablissements. Ils comprennent aussi des membres lus par les enseignants, le personnel professionnel, le personnel de soutien, les tudiants, les parents et les diplms des cgeps. La premire chose qui diffrencie un cgep dune commission scolaire, cest que le premier est un tablissement (se comparant une cole), alors que la commission scolaire est une organisation qui regroupe plusieurs tablissements sur un territoire donn. Certaines commissions scolaires comptent plus dune centaine dtablissements. Une commission scolaire doit assurer une distribution quitable des services et des ressources, et rpondre des situations qui peuvent varier dun milieu lautre. Elle doit organiser les services de scolarit obligatoire pour toute personne vivant sur son territoire. Sauf exception, les lves doivent frquenter un tablissement de leur commission scolaire, ce qui nest pas le cas pour le cgep. Limportance des ressources grer, la nature des dbats mener (lutte contre le dcrochage, localisation des coles, options de formation professionnelle, services aux EHDAA, projets particuliers dvelopper, etc.), de mme que le ncessaire engagement de toute la communaut pour favoriser la russite ducative des jeunes justifient le maintien dune voix dmocratique pour permettre aux citoyens de dsigner leurs reprsentants. Le comit ne croit pas que le milieu serait mieux servi par un conseil dont les membres seraient nomms par le gouvernement. Il considre que des gouvernements locaux favorisent davantage ladaptation des services aux besoins du milieu et la crativit dans la recherche de solutions. Est-il toujours pertinent de maintenir un conseil des commissaires lus au suffrage universel quand la participation des citoyens est si faible? Dans son rapport annuel 2005-2006 intitul Agir pour renforcer la dmocratie scolaire, le Conseil suprieur de lducation (CSE) notait que la dmocratie scolaire se dcline de diffrentes manires : lection au suffrage universel des commissaires, participation au comit de parents ou au comit EHDAA de la commission scolaire et participation au conseil dtablissement de lcole. Il y a donc, au sein du rseau scolaire, une dmocratie reprsentative, celle des citoyens qui lisent leurs reprsentants, et une dmocratie participative, qui fait rfrence la participation des parents, du personnel scolaire, des lves et des reprsentants de la communaut. Le CSE souligne galement ce qui suit :

[] comme il la fait pour les municipalits, le lgislateur a voulu que les citoyens dsignent au suffrage universel des personnes charges de les reprsenter la commission scolaire de leur circonscription. La pertinence du gouvernement scolaire sappuie sur trois principes : le premier veut quil ny ait pas de taxation sans reprsentation, le deuxime

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veut que les usagers des services ducatifs aient un mot dire dans la gestion de lducation par la nomination des commissaires; le troisime conoit lducation comme un bien public dont la gestion et la responsabilit incombent tous les membres de la socit et plus particulirement la population locale.13

Quen est-il de lapplication de ces trois principes en 2014? 1) Il ny a pas de taxation sans reprsentation

Depuis plusieurs annes, le pouvoir de taxation des commissions scolaires est encadr par le MELS, qui fixe le taux de taxation autoris. Les commissions scolaires nont donc plus de vritable pouvoir de taxation, mais cest aussi le cas au Nouveau-Brunswick et en Ontario, o les commissaires sont tout de mme lus au suffrage universel.

2) Les usagers des services ducatifs doivent avoir leur mot dire dans la gestion de

lducation La gestion participative est assure dans les commissions scolaires. Des parents sont membres du conseil des commissaires et deux comits dusagers (parents et EHDAA) doivent tre consults lors de la planification stratgique et lors de llaboration des politiques les concernant.

Les usagers (parents, lves du secondaire et adultes) jouent un rle important au sein des conseils dtablissement. Ils ont une influence relle : adoption du projet ducatif, du plan de russite et du budget de lcole, approbation des rgles de conduite, application du rgime pdagogique, etc.

3) Lducation est un bien public dont la gestion et la responsabilit incombent tous les

membres de la socit et plus particulirement la population locale. Ce que lon observe en dmocratie scolaire, cest que la participation des citoyens est trs faible. Cest sur la base de ce constat que certains concluent au peu de lgitimit des lus scolaires. Or, la faible participation aux lections scolaires nest pas un phnomne exclusif au Qubec et le dclin de la participation lectorale est une tendance lourde dans lensemble des dmocraties occidentales. Le Directeur gnral des lections rappelle quil y a plusieurs explications ce phnomne :

Parmi les dterminants les plus significatifs de la participation lectorale, les chercheurs ont not les enjeux dune lection, les attitudes ngatives envers les politiciens, le sentiment dinutilit de la participation [] ainsi que lapathie et lindiffrence14.

13 Conseil suprieur de lducation, 2006 14 Directeur gnral des lections du Qubec, 2010

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Sur le plan scolaire, on peut avancer les facteurs explicatifs suivants : Labsence denjeux et de dbats politiques locaux suscitant lintrt des lecteurs; Le sentiment que lintrt collectif se situe davantage lchelle provinciale (les

orientations, les grands encadrements, le financement); Le fait que lintrt immdiat des usagers est bien servi par limportance des lieux

dintervention (conseil dtablissement, comit de parents, et comit EHDAA). Dautres facteurs peuvent faciliter la participation des citoyens ou nuire celle-ci : Les conditions entourant llection : La notorit et le programme des candidats; Lexistence ou non dquipes ou de partis; Les ressources financires alloues pour la publicit et la campagne lectorale; La taille de llectorat (plus la taille de llectorat de chaque circonscription est grande,

plus le vote y est faible); La priode lectorale (jumele ou non aux lections municipales); Les modalits facilitant le vote (par correspondance ou autre moyen de communication).

Les conditions entourant lexercice des fonctions des lus : Les salaires et autres avantages sociaux, comme pouvoir dattraction de la fonction.

La dmocratie scolaire, la fois lective et participative, est un bien quil faut conserver et tenter de dvelopper, car le maintien dlus scolaires est un atout indniable pour assurer des rponses adaptes aux particularits des milieux locaux. Constatant toutefois que ce sont les personnes qui ont un intrt plus immdiat envers la chose scolaire qui exercent leur droit de vote, le comit est davis quil faut amliorer les conditions de lexercice dmocratique. Ainsi, un plus grand nombre de citoyens exerceraient leur droit de vote aux lections scolaires si ces dernires concidaient avec les lections municipales.

15 Proulx, 2001

Lexprience montre et la littrature le confirme, que la participation llection scolaire est plus forte l o elle est jumele un autre type dlection pour laquelle la participation est dj plus leve15. Jean-Pierre Proulx

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Cependant, le comit considre que les commissaires doivent mieux sapproprier leur rle et matriser les rgles de bonne gouvernance. titre dlus, ils doivent exercer les fonctions que leur confie la loi : Participer la dfinition des orientations et des priorits de leur commission scolaire; Veiller la pertinence et la qualit des services offerts; Sassurer dune gestion efficace et efficiente des ressources. Expression ultime de la dmocratie, le vote, travers le suffrage universel, compte parmi les acquis majeurs des socits modernes. Il nous faut prserver ce droit de mme que le droit son exercice comme lun des plus prcieux de tous les droits16. Le Directeur gnral des lections Les commissaires doivent assumer leur rle politique : Se faire connatre; Simpliquer dans la communaut; Dbattre des enjeux; Ouvrir ces dbats la population lors de leurs runions publiques; Dfendre les intrts de la population quils reprsentent; Assumer leurs choix et rendre compte des dcisions prises. Le comit dexperts est davis quun exercice responsable et transparent des fonctions de commissaire est une condition dterminante de la qualit de la dmocratie scolaire. Au Qubec, il ny a pas eu dlections scolaires depuis 2007. Ce seul fait exige rflexion. Par ailleurs, le gouvernement a pris des dcisions dans le but de renforcer la dmocratie scolaire : lection du prsident au suffrage universel; Rduction du nombre de commissaires lus par commission scolaire; Augmentation du nombre de commissaires parents; Possibilit davoir deux commissaires coopts dont les comptences ou les habilets sont

juges utiles et complmentaires.

16 Directeur gnral des lections, 2004

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Peu importe lordre de gouvernement ou le palier politique concern, cest le suffrage universel qui symbolise le mieux la participation active la vie politique et lexpression de la citoyennet17. Conseil suprieur de lducation La prochaine lection doit se tenir en novembre 2014 et : Le Directeur gnral des lections (DGE) en a dj fait lannonce dans les journaux. Les nouvelles dispositions de la Loi sur les lections scolaires doivent tre soumises au test

de llectorat; Il revient aux candidats de faire en sorte de susciter lintrt des citoyens avec un

programme offrant des propositions qui traitent des enjeux locaux. Le comit croit quil est ncessaire de suivre de prs le droulement des prochaines lections scolaires pour vrifier si des changements samorcent et sils ont des chances dtre porteurs de renouveau. Y a-t-il des programmes lectoraux o lon traite des enjeux locaux? Y a-t-il des dbats publics? Y participe-t-on? Est-ce que le comportement des lecteurs est le mme en milieu urbain et quen milieu rural?

* * * o ATTENDU QUE des modifications ont t apportes la Loi sur les lections scolaires et

que leurs effets nont pas t mesurs; o ATTENDU QUE la prochaine lection est annonce pour trs bientt (novembre 2014); o ATTENDU QUE la participation des citoyens doit tre stimule et facilite et que toutes les

conditions facilitantes ne sont pas runies; o ATTENDU QUE dans tous les pays dmocratiques occidentaux dont nous avons tudi les

systmes dducation prscolaire, primaire et secondaire, lducation est sous la responsabilit dlus au suffrage universel.

Il est recommand : o QUE les effets des nouvelles mesures prises pour amliorer la dmocratie scolaire soient

valus lors de la prochaine lection; 17 Conseil suprieur de lducation, 2006

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o QUE le gouvernement poursuive la mise en place de mesures visant favoriser lexercice

dmocratique, notamment en faisant concider les lections municipales et scolaires comme cest le cas en Ontario et au Nouveau-Brunswick;

o QUE la formation des commissaires soit une priorit pour les commissions scolaires et

quelle aborde notamment : Le rle politique des lus; Les rgles de bonne gouvernance; La communication avec la population et les mdias.

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2.4. Quelle est la situation dans dautres pays ou tats? Une tude comparative de cinq administrations (France, Nouveau-Brunswick, Ontario, Vermont, Ville de New York) a t mene par lENAP. Le MELS a, pour sa part, fait le portrait de la situation en Finlande, en Sude et au Qubec. Le rsum qui suit est tir de ces recherches18. Au fil du temps, en matire de gouvernance, on remarque une tendance visant rduire le

nombre dinstances intermdiaires pour plus defficacit et par souci dconomie, mais celles-ci demeurent prsentes partout et leur rle est peu prs semblable celui exerc par les commissions scolaires qubcoises;

Dans toutes les administrations tudies, linstance intermdiaire est dirige par des lus; Aprs la France, les systmes du Qubec et du Nouveau-Brunswick apparaissent comme les

plus centraliss; La Finlande et la Sude ont opt pour une forte dcentralisation de leur systme scolaire; La direction dcole exerce dimportants pouvoirs dcisionnels dans la Ville de New York,

en Finlande et en Sude; La Finlande est la championne occidentale de la russite scolaire. Elle se classe au troisime

rang mondial pour sa diplomation. Dans ce pays, la profession denseignant jouit dun prestige comparable celle de mdecin. Un diplme de matrise est exig pour obtenir le permis denseignement et le personnel enseignant a une trs grande libert dans le choix des mthodes denseignement. Le systme dducation est trs dcentralis et laisse beaucoup de latitude aux coles;

Dans toutes les administrations, les activits des instances territoriales sont encadres par

des mcanismes de planification et de reddition de comptes tablis par les instances centrales;

Parmi les huit systmes tudis, seuls la France, le Vermont et le Qubec assurent une forme

de soutien financier aux coles prives qui admettent les lves la suite dune slection. Il nexiste pas dcoles prives en Finlande. En Sude, les coles indpendantes finances par ltat nont pas le droit de slectionner les lves, except dans la Ville de Stockholm;

Dans toutes les administrations ltude, les services publics dducation prscolaire et

secondaire sont organiss sur une base territoriale, mais sont complts par le facteur linguistique au Nouveau-Brunswick, en Ontario, au Qubec, en Sude et en Finlande;

18 ENAP, 2014; MELS, Direction gnrale des politiques, de la recherche et des statistiques. Fiches descriptives sur la Sude, la Finlande et le Qubec, janvier 2014.

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Dans toutes les administrations, la responsabilit dtablir la vision et les orientations en matire dducation de mme que celle de dfinir les objectifs pdagogiques relvent des instances du niveau central. Toutefois, le dploiement de cette vision jusquaux coles ne seffectue pas de la mme manire partout. Dans certains cas, les instances intermdiaires interviennent assez lourdement dans le processus, orientant ainsi laction des coles sous leur responsabilit, alors que dans dautres, lcole et mme les enseignants disposent dune marge de manuvre beaucoup plus grande (Finlande et Sude);

On observe lmergence dorganismes externes pour valuer lenseignement ou le systme

scolaire dans son ensemble : Conseil de lvaluation de lenseignement (Finlande, 2013); Conseil national dvaluation du systme scolaire (France, 2013), qui sajoute

linspection gnrale; Office de la qualit et de la responsabilisation en ducation (Ontario, 1996); Commission dinspection des coles (Sude).

CONSTATS Dans toutes les administrations tudies, la responsabilit dtablir la vision et les

orientations en matire dducation, de mme que celle de dfinir les objectifs pdagogiques relvent des instances de niveau central.

Il y a partout une instance intermdiaire (commission scolaire, municipalit et commune). Dans toutes les administrations tudies, des personnes lues au suffrage universel grent

lducation au niveau intermdiaire. Dans les pays occidentaux performants sur le plan scolaire (Sude et Finlande), on mise sur

la dcentralisation du systme (plus grande marge de manuvre des coles).

Si lon situe le Qubec par rapport ces tendances, on constate que le MELS a augment ses exigences en matire de planification et de contrle.

Ces changements auraient donn lieu, dans certaines commissions scolaires, un renforcement du dirigisme du centre administratif au dtriment de lautonomie des coles.

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3. COMMENT LA RUSSITE DUCATIVE VOLUE-T-ELLE AU QUBEC ET QUELS SONT LES FACTEURS QUI LA FAVORISENT?

Une des faons de mesurer la qualit de la gouvernance et de ladministration des commissions scolaires du Qubec consiste examiner lvolution des taux de diplomation des lves. Simultanment, lexamen des rsultats des lves du Qubec lors des enqutes canadiennes et internationales offre une deuxime mesure fiable de la qualit du systme dducation qubcois dans son ensemble. Finalement, une rflexion sur les facteurs explicatifs de la russite ducative inhrents lorganisation du systme scolaire permet de trouver quelques pistes explicatives des dfis que doit toujours relever le Qubec. 3.1. Lvolution des taux dobtention dun premier diplme au Qubec En ce qui a trait la scolarisation de la population qubcoise, la situation a tellement volu depuis la cration du ministre de lducation en 1964 quil est trs difficile, pour plusieurs, dimaginer quel point elle tait dficiente au moment du dpt du rapport Parent. Pour porter un regard juste sur la situation actuelle, le comit juge donc ncessaire de rappeler certains faits. Au dbut des annes soixante, seulement 65 % des jeunes Qubcois gs de 13 16 ans frquentaient lcole 19. Moins de 15 % des lves francophones se rendaient jusqu la 11e anne, anne terminale du secondaire cette poque, comparativement 36 % des anglophones protestants 20. En 1976, soit douze ans seulement aprs la mise en place dun systme denseignement public vritablement universel, la frquentation scolaire au Qubec tait de presque 100 %, et plus de la moiti (57 %) des jeunes de 18 ans avaient obtenu un diplme dtudes secondaires 21 . Durant les annes qui ont suivi, cette proportion a continu daugmenter, 75 % des jeunes de 18 ans ayant obtenu un DES en 201222. Par ailleurs, la proportion dlves qui dcrochent, cest--dire qui quittent lcole secondaire sans avoir obtenu un diplme ou une premire qualification23, diminue progressivement depuis quelques annes. Ainsi, alors quen 2000, 22 % des lves du Qubec (28 % de lensemble des garons et 16 % de lensemble des filles) avaient dcroch24, en 2012, cette proportion avait diminu 16 % (20 % de lensemble des garons et 13 % de lensemble des filles) 25 . La

19 Rapport de la Commission royale denqute sur lenseignement au Qubec (CREEQ), Tome 1. 20 Linteau et al., 1989 21 Lapointe et Leblond, 2006 22 Gouvernement du Qubec. Diplomation et qualification par commission scolaire au secondaire, dition 2013. [En ligne] www.mels.gouv.qc.ca/fileadmin/site_web/documents/PSG/statistiques_info_decisionnelle/Dipl_Qual_secondaire_cohorte__%C3%89dition2013p_01.pdf 23 Les diplmes admissibles aux fins du calcul du taux de diplomation et de qualification sont les suivants : le DES, le DEP, lASP, lAFP, lISPJ, le CEFER, le CFPT et le CFMS. 24Indicateurs de lducation, dition 2012, MELS [En ligne] www.mels.gouv.qc.ca/fileadmin/site_web/documents/PSG/statistiques_info_decisionnelle/Indicateurs_educ_2012_webP.pdf 25 Ministre de lducation, du Loisir et du Sport, lecture effectue en septembre 2012 (bilan 4 du systme Charlemagne), novembre 2012 [En ligne] www.mels.gouv.qc.ca/fileadmin/site_web/documents/PSG/statistiques_info_decisionnelle/Dipl_Qual_secondaire_cohorte__%C3%89dition2013p_01.pdf [En ligne]

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situation varie toutefois selon les rgions et les taux de dcrochage demeurent particulirement proccupants dans certaines dentre elles (Nord-du-Qubec, Abitibi-Tmiscamingue et Lanaudire) ainsi que pour certaines populations dlves (autochtones, allophones issus de milieux socioconomiques dfavoriss). Deux caractristiques du systme scolaire qubcois semblent expliquer cette amlioration de la situation globale. Tout dabord, les nouveaux parcours de formation au 2e cycle du secondaire permettent sans doute plusieurs lves de persvrer dans leurs tudes et de quitter lcole munis dun certificat dtudes qualifiantes26. Par ailleurs, on observe que la dure des tudes constitue un autre facteur important. En effet, alors que seulement 63 % des lves qubcois qui avaient commenc leurs tudes secondaires en 2005 avaient obtenu leur diplme cinq ans plus tard, ce taux passe 75 % aprs sept annes dtudes. Une situation similaire existe en Ontario, o, en 2012, le taux de diplomation a augment de 8 % la suite de la dcision du gouvernement daccorder aux lves une anne supplmentaire pour terminer leurs tudes secondaires27. Bien que cet allongement de la dure des tudes entrane des cots supplmentaires, la possibilit de demeurer lcole au moins deux annes de plus offre des chances de russite une proportion significative dlves qubcois. De la mme manire, la souplesse de notre systme scolaire, qui encourage le retour aux tudes pour les jeunes adultes, constitue un atout majeur prserver, voire dvelopper, comme le montrent les donnes du Conseil des statistiques canadiennes de lducation (2014). Celui-ci a compar les taux dobtention dun diplme de fin dtudes secondaires chez les Canadiens de moins de 25 ans pour lanne scolaire 2009-2010 (voir le graphique la page suivante) 28. Le Qubec sy dmarque avec un taux de 91 %, soit la plus haute proportion parmi les provinces et territoires canadiens.

www.mels.gouv.qc.ca/fileadmin/site_web/documents/PSG/statistiques_info_decisionnelle/Dipl_Qual_secondaire_cohorte__%C3%89dition2013p_01.pdf 26 Indicateurs de lducation- dition 2012, MELS [En ligne] www.mels.gouv.qc.ca/fileadmin/site_web/documents/PSG/statistiques_info_decisionnelle/Indicateurs_educ_2012_webP.pdf 27 Jusquen 2003, le rgime pdagogique de lOntario comprenait 13 annes en plus de la maternelle. partir de 2003, la 13e anne a t graduellement retire, ce qui a eu une influence positive sur les taux de compltion des tudes secondaires. 28 [En ligne] www.statcan.gc.ca/pub/81-604-x/2013001/c-g/c-ga2.1-fra.htm

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Source : Statistique Canada

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3.2. La performance des lves qubcois aux enqutes canadiennes et internationales Un autre indicateur de la qualit de la gouvernance et de ladministration des commissions scolaires est la performance des lves qubcois aux enqutes canadiennes et internationales. Au Canada, les lves de la 2e secondaire du Qubec participent, tous les trois ans, aux preuves de mathmatiques, de sciences et de lecture du Programme pancanadien dvaluation (PPCE) du Conseil des ministres de lducation (Canada). lchelle internationale, les lves de 15 ans prennent part, galement tous les trois ans, aux preuves dans les mmes matires du Programme international pour le suivi des acquis (PISA) de lOCDE. De son ct, lAssociation internationale pour lvaluation du rendement scolaire procde deux autres enqutes : le Programme international de recherche en lecture scolaire (PIRLS), qui value, tous les cinq ans, les comptences des lves de 4e anne, et ltude Tendances de lenqute internationale sur la mathmatique et les sciences (TEIMS), qui value, tous les quatre ans, les comptences des lves de 4e anne du primaire et de la 2e anne du secondaire. Bien que les chantillons qubcois pour ces enqutes comprennent des lves qui frquentent un tablissement denseignement priv, la trs grande majorit des participants proviennent du secteur public. Lors des preuves pancanadiennes de 2010 (les rsultats de lpreuve de 2013 ne sont pas encore disponibles), les lves du Qubec avaient obtenu le meilleur score de toutes les provinces en mathmatiques, mais des scores infrieurs la moyenne canadienne en lecture et en sciences. Comparativement, en 2007, les lves du Qubec avaient eu les scores les plus levs du Canada en mathmatiques et en lecture et les deuximes plus levs en sciences. Dans le cadre de lenqute du Programme international pour le suivi des acquis des lves (PISA) de 2012, les lves du Qubec ont obtenu le meilleur score de tous les lves du Canada lvaluation des mathmatiques sur papier PISA. Leurs scores taient galement les meilleurs de tous les lves occidentaux, se situant tout juste aprs ceux de la Chine, de Singapour, de Hong Kong, de Taipei, de la Core, de Macao et du Japon. Lors de lvaluation informatise en mathmatiques de la mme enqute, les scores des lves qubcois taient galement parmi les meilleurs des pays participants et au 3e rang des lves canadiens, derrire la Colombie-Britannique et lOntario, mais devant lAlberta. En lecture, les scores des lves qubcois se situaient toujours parmi les meilleurs lchelle internationale, mais lgrement au-dessous de la moyenne canadienne29. En sciences, leurs scores taient lgrement au-dessus de la moyenne internationale, mais sous la moyenne canadienne. Les scores des lves qubcois aux preuves internationales sont donc similaires ceux obtenus lors dpreuves canadiennes, avec une performance suprieure en mathmatiques et une performance dans la moyenne en sciences et en lecture, ou lgrement sous celle-ci. Toutefois, les donnes dune enqute internationale laquelle le Qubec a particip en 2011 rvlent quen littratie et en numratie, une proportion significative de jeunes diplms du secondaire natteignent pas le niveau de comptences requis pour tre en mesure de fonctionner dans leur vie prive, au travail ou aux tudes30. Bien que pour ce groupe dge, les rsultats du

29 Il est intressant de noter que le Qubec est la province o lcart entre les scores en lecture des filles et des garons est le plus petit. La matrise de la langue dapprentissage tant un facteur cl de la russite scolaire en gnral, ces rsultats sont encourageants. 30 Bussire, 2014

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Qubec soient lgrement suprieurs la moyenne canadienne, cette situation est proccupante et demande quon sy attarde. Le comit dexperts constate que les lves du Qubec se situent trs bien dans les tests internationaux et canadiens et que la diplomation et la qualification des lves sont en progression. Toutefois, une proportion significative dlves nobtient toujours pas un premier diplme qualifiant dans les dlais prescrits et le pourcentage de jeunes qui quittent dfinitivement lcole sans diplme demeure trop lev dans certaines rgions et pour certaines populations dlves. Il faut donc poursuivre les efforts pour amliorer la russite ducative au Qubec.

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3.3. Les pistes damlioration explorer Pour mieux cerner les pistes qui permettraient damliorer le systme dducation public du Qubec, nous examinons, dans cette partie, les principaux facteurs qui contribuent la russite scolaire. Dans les pays dvelopps, la russite ducative dpend