Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini

Pod pojmom državne uprave ovdje se podrazumijeva sistem upravnih organa, kako na nivou

BiH, tako i na ostalim nivoima vlasti. U poglavljima koja slijede prikazan je ustavni i

zakonski okvir koji je za posljedicu imao etabliranje aktualnog sistema organa uprave u BiH.

Složena organizacija državne vlasti u Bosni i Hercegovini u neposrednoj je vezi sa

unutrašnjom reorganizacijom državnog uređenja, koja je započeta Vašingtonskim, a okončana

Dejtonskim mirovnim sporazumom, pri čemu je BiH, od unitarne, prerasla u državu sa

složenim unutrašnjim uređenjem. Ova transformacija za logičnu posljedicu je imala aktualnu

organizaciju državne uprave na tako uspostavljenim nivoima vlasti. Jedna od specifičnosti,

ustavnog uređenja koja je, također, imala uticaja na strukturu državne uprave u BiH je i

asimetričnost u pogledu uređenja entiteta koji je čine. Republika Srpska uređena je na

unitarnom, a Federacija BiH na složenom osnovu.

Političke vođe su se formalno obavezale na reformu. Pravni okvir je ustanoveljen, ključne

reformske institucije su uspostavljene (Agencije za državnu službu i Ured koordinatora za

reformu javne uprave), sistemski pregled javne uprave je izvršen, te ključni strateški

dokumenti su usvojeni i javno objavljeni (Strategija reforme javne uprave i Akcioni plan I, te

Akcioni plan II).

Strategija predstavlja univerzalan dokument kojim se daje strateški okvir za reformu, a

konkretne aktivnosti, mjere, rokovi i nadležne institucije uneseni su u Akcioni plan.

Akcioni plan sastoji se od ukupno šest oblasti razvoja upravnih kapaciteta: »Izrada

politika i koordinacijski kapaciteti«, »Javne finansije«, »Upravljanje ljudskim

potencijalima«, »Upravni postupak«, »Informacione tehnologije« i »Institucionalna

komunikacija«. Za svaku oblast predviđeni su u akcionom planu - Ciljevi, Aktivnosti,

Odgovorne institucije, Indikatori uspjeha, Rang i Vremenski okvir u kojem obaveze trebaju

biti ispunjene. Institucije zadužene za upravljanje procesom reformi javne uprave su : Ured

koordinatora reforme javne uprave, Grupa za reformu javne uprave ( predstavnici izabranih

državnih i entitetskih institucija i institucija D Brčko ), Direkcija za evropske integracije -DEI.

Implementaciju procesa reforme javne uprave treba da sprovedu Parlamenti, Vlade,

Ministarstva, Agencije za državnu službu, dr. institucije , budžeti vlada i Fond za reformu

javne uprave.

Reforma javne uprave zahtijeva jaku koordinaciju na horizontalnom i vertikalnom

nivou. Horizontalna koordinacija znaći koordinaciju između institucija istog nivoa vlasti,

uz striktno poštovanje ustavnih podjeljenih nadležnosti. Reforma javne uprave provodi

se, dakle, prvenstveno na nivou entiteta, dok su Vijeće ministara BiH i institucije na

nivou BiH nadležne za reformu javne uprave samo na nivou institucija BiH.

Iako se, u suštini, radi o reformi više sistema javnih uprava i iako entiteti imaju ustavno pravo

da sistem javne uprave regulišu sami za sebe, prihvaćena je zajednička strategija reforme jer

su se predstavnici svih nivoa vlasti složili da će koordinacija i saradnja u oblasti reforme javne

uprave olakšati implementaciju reforme i pozitivno uticati na kvalitet života građana i

konkurentnost privrede. Saradnja će imati za cilj unapređenje razvoja efikasne i odgovorne

javne uprave u BiH, dopunjavajući reformske napore preduzete do sada u ovoj oblasti.

Saradnja u toj oblasti uglavnom će biti usmjerena na izgradnju institucija, u skladu sa

zahtjevima Evropskog partnerstva, i uključivat će aspekte poput izrade i provođenja

transparentnih i nepristrasnih procedura odabira zaposlenih, upravljanja ljudskim

potencijalima i napredovanja u službi, stalne obuke, promoviranja etike u okviru javne uprave

i jačanja procesa donošenja politika. Prilikom provođenja reformi pažnja će biti posvećena

ciljevima fiskalne održivosti, uključujući i aspekte fiskalne strukture. Saradnjom će biti

obuhvaćeni svi nivoi javne uprave u BiH.

Strategija reforme javne uprave i Akcioni plan I

Jedan od najbitnijih elemenata i ono na šta se daje akcenat je provođenja procesa „Obuka i

razvoj“ jer je to preduslov za Provođenje reforme u 6 oblasti (izrada politika i koordinacijski

kapaciteti, javne finansije, upravljanje ljudskim resursima, upravni postupak, institucionalna

komunikacija, informacijske tehnologije) koji su predviđene Strategijom.

Problemi upravnog obrazovanja i obuke su prepoznati, a odgovarajuće aktivnosti i akcije su

uključene u Akcioni plan I uz Strategiju. Reforma javne uprave će, ukoliko bude uspješna,

uvesti novi sistem obrazovanja i obuke u oblasti javne uprave. Ipak, mora se priznati da

obrazovanje i obuka nisu samo predmet reforme javne uprave, nego su i glavni preduslovi

njene uspješne implementacije. Program će biti jedna vrsta akcionog treninga koji ima

prilično praktičan pristup menadžerskom razvoju, integriše formalne metode obuke sa

neformalnim obučavanjem kroz rješavanje problema na konkretnoj radnoj poziciji. Vrijednost

metoda akcionog treninga je u tome da „uključuje učenje kroz rješavanje problema i

rješavanje problema kroz učenje“

Ova tendencija još uvijek je pod utjecajem upravne kulture iz socijalističkog perioda, tzv.

“legalističke“ ili „birokratske“ upravne kulture sa simboličnim i nejasnim nastojanjem javne

uprave da hrabro započne izgradnju upravne kulture svojstvene društveno-ekonomskom

uređenju države Bosne i Hercegovine, a to je tzv. „poduzetnička“ ili „menadžerska“

upravna kultura. Zbog toga su postupci u upravi spori, dugo traju, skupi su, ne

stimulišu ulaganja, guše poduzetništvo, sprečavaju menadžerstvo itd., ali istina je da

pojedini zakoni daju mogućnost upravnim službenicima da ne primjenjuju prinudu ili

sankcije, već da ukazuju, da upućuju, da pomažu, da obavještavaju, počev od službe revizije,

utroška budžetskih sredstava, preko rada porezne inspekcije, do službenika policije na

cestama. Posebno se očekuje u narednom periodu da javna uprava u širem smislu, gdje služi

kao „servis građana“, ne koristi prinudu, već da koristi metode uvjeravanja, pomoći,

obavještavanja i argumentacije.

Cilj reforme javne uprave je i izgradnja kapaciteta institucija BiH za efikasno preuzimanje

acquis-a i uspješni društveno-ekonomski razvoj BiH. Reforme javne uprave u Bosni i

Hercegovini je način stvaranja javne uprave koja bi građanima i poslovnim subjektima

nudila kvalitetnije usluge, radila efikasnije i na osnovu transparentnih i otvorenih

procedura. Ciljevi su postavljeni na takav način da donose konkretnu dodatnu vrijednost u

pravcu većeg zadovoljstva korisnika (građana i poslovnih subjekata) sa uslugama javne

uprave, u pravcu pojednostavljenja i skraćenja postupaka i realnih ušteda za građane,

poslovne subjekte i budžete na svim nivoima vlasti. Indikatori uspješnosti su takođe

postavljeni na taj način da se traže konkretni rezultati, odnosno učinci realiziranih mjera. Kao

osnovna i primarna pretpostavka svih reformi , pa i uspješne reforme javne uprave, u Bosni i

Hercegovini nameće se potreba izmjene Ustava Bosne i Hercegovine. Izmjena dejtonskog

ustava predstavlja (conditio sine qua non) bez koje ne može država Bosna i Hercegovina bez

toga u Evropsku uniju.

Operativno provođenje Strategije regulisano je Akcionim planom 1, s preciznim rokovima i

nadležnim institucijama za izgradnju, jačanje i usklađivanje općih sistema u 6 reformskih

oblasti:

• Izrada politika i koordinacijski kapaciteti

• Javne finansije

• Upravljanje ljudskim potencijalima

• Upravni postupak

• Institucionalna komunikacija

• Informacione tehnologije

Akcioni Plan 2 previđa razvoj i jačanje sektorskih kapaciteta u ključnim sektorima politike.

Naslanjajući se na preporuke iz funkcionalnih pregleda u okviru javnih sektora, ovaj Akcioni

plan će sadržavati konkretne prijedloge za povećanje koherentnosti, učinkovitosti i

djelotvornosti uprave i njenih institucija, te za smanjenje rascjepkanosti u okviru i između

nivoa vlasti.

Reforma javne uprave treba biti provedena u tri vremenske faze s ciljem da do kraja 2014.

godine Bosna i Hercegovina postigne nivo kvaliteta europskog upravnog prostora. Ured

koordinatora za reformu javne uprave vrši monitoring i evaluaciju Akcionog plana.

- Izrada politika i koordinacijski kapaciteti

Treba napomenutu da su predviđena dva generalna pristupa ukidanju, odnosno redukciji,

administrativnih prepreka: preventivni pristup i ukidanje, odnosno reduciranje, postojećih

administrativnih prepreka na osnovu prijedloga.

- Ljudski potencijali

Sposobnosti i posvećenost ljudi koji rade u javnim službama od presudne su važnosti ako

uprava treba da radi učinkovito. Postići dobar menadžment ljudskih potencijala (MLJP) na

najvišem nivou jeste najveći izazov za reformski proces. Sistem MLJP treba biti

transparentan, pravičan, treba da podržava vrijednost i profesionalizam, te pruža motivacije

osoblju na osnovu jasnih kriterija. Primarni cilj je ovdje razviti profesionalnu, politički

nepristrasnu, nacionalno izbalansiranu, etičnu, stabilnu i aktivnu javnu službu, koju poštuju i

koja je u stanju pružati učinkovite usluge i vladama i građanima. Osnovni cilj je osigurati

kontinuirano usklađivanje, razvoj i modernizaciju politike ljudskih potencijala, i na

trenutačnoj i na dugoročnoj osnovi. Ta reforma LJP predstavlja ključnu komponentu u cilju

rješavanja izazova koji predstavlja članstvo u EU.

- Institucionalna komunikacija

Institucionalna komunikacija (IK) za cilj ima unaprijeđenje odgovornosti vlade prema

građanima, dakle dvosmjerni dijalog kojim se omogućava utjecaj javnosti i njen doprinos

donošenju politika na nivou vlade. Reforma ima za cilj jačanje kapaciteta za odnose s

javnošću u okviru javnih institucija, pridobivanje podršku građana, stvaranje pozitivnih

stavova prema javnim institucijama, te podsticanje aktivnog učešća javnosti u procesu

odlučivanja.

- Informacione tehnologije

Važne izmjene koje se predviđaju odnose se na: politiku; organizaciju i ljudske potencijale; IT

infrastrukturu uključujući sigurnost; te kompjuterizaciju javne uprave, poslovnih procesa

(uključujući temeljne registre), i e-usluge. E-Uprava je zapravo termin čije definicije variraju

od “upotrebe informatičke tehnologije kako bi se olakšao promet informacija i savladale

fizičke prepreke tradicionalnih sistema” do “korišćenja tehnologije kako bi se povećala

dostupnost i olakšalo izvršenje poslova službi u korist građana, privrednika, kao i zaposlenih

u tim službama.”

Cilj reforme javne uprave koje se trenutno provodi je višestruk – stvaranju »efikasne,

profesionalne, stabilne, odgovorne i transparentne javne uprave na svim nivoima vlasti».

Time bi postala istinski pokretač kontinuiranog i održivog društveno-ekonomskog

razvoja, a istovremeno bi spunjavala uslove za evropske integracije. Ispunjenje

postavljenih ciljeva i standarda i ispunjenje takozvanih kopenhagenskih i madridskih

uslova je nužno ostvaritida bi se postiglo članstvo BiH u Evropskoj uniji. Ti ciljevi i

standardi čine i okvir saglasnosti između entiteta, Brčko Distrikta BiH i institucija BiH.

Reforma javne uprave u BiH je neophodna radi stvaranja učinkovite, odgovorne i

troškovno efikasne državne službe. Provođenje reforme utemeljeno je na Strategiji

reforme javne uprave, dokumentu koji sadrži smjernice za jačanje općih upravnih

kapaciteta. Operativno provođenje Strategije regulisano je Akcionim planom 1, s preciznim

rokovima i nadležnim institucijama za izgradnju, jačanje i usklađivanje općih sistema u

6 reformskih oblasti.

Treba napomenuti da je 2010. godine Evropska komisija ustanovila da je ostvaren

određen napredaku u pogledu reforme javne uprave, što je ključni prioritet Evropskog

partnerstva. Međutim, ostaju i nedostaci tako da je potrebno intenzivirati reformske

napore , te su potrebna znatna dalja nastojanja ka ostvarenju zacrtanih ciljeva.