reforma lokalne i regionalne samouprave …knjiga broj 21 urednik: ivan koprić institut za javnu...

REFORMA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE U HRVATSKOJ

Institut za javnu upravu, Zagreb Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu Studijski centar za javnu upravu i javne financije

BIBLIOTEKA SUVREMENA JAVNA UPRAVAKnjiga broj 21

Urednik:Ivan Koprić

Institut za javnu upravu, Zagreb Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu Studijski centar za javnu upravu i javne financije

Zagreb, 2013.

REFORMA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE

U HRVATSKOJ

Institut za javnu upravu, ZagrebPravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Studijski centar za javnu upravu i javne financije

© CopyrightSva su prava pridržana. Nije dopušteno umnožavanje u bilo kojem obliku

te stavljanje u promet bez posebnog dopuštenja.

RecenzentiProf. dr. sc. Stjepan Ivanišević, ZagrebProf. dr. sc. Borče Davitkovski, Skopje

Prof. dr. sc. Stane Vlaj, LjubljanaProf. dr. sc. Božo Grafenauer, Maribor

UrednikProf. dr. sc. Ivan Koprić

Lektorica i korektoricaBranka Römer, prof.

Prijevod sažetakaIrena Habeš Koprić, prof.

Oblikovanje naslovniceAnet Bilić, dipl. ing.

Računalni slogStjepan Ocvirk

NakladniciInstitut za javnu upravu, Zagreb

Pravni fakultet Sveučilišta u ZagrebuStudijski centar za javnu upravu i javne financije

Za nakladnikeProf. dr. sc. Ivan Koprić Prof. dr. sc. Zoran Parać

TisakTOP DAN

ISBN 978-953-55490-6-2 (Institut za javnu upravu)ISBN 978-953-270-068-8 (Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu,

Studijski centar za javnu upravu i javne financije)

Otisnuto u veljači 2013.CIP zapis dostupan u računalnom katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 830982.

V

SKRAĆENI SADRŽAJ

Ivan Koprić: PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Ivan Koprić: Glavna OBIlJEŽJa POStOJEćEG I PrIJEdlOG nOvOG tErItOrIJalnOG uStrOJStva HrvatSkE – ZaštO nam trEBa tErItOrIJalna rEOrGanIZacIJa . 1

Helena Masarić: PraktIčnI PrOBlEmI I nOva rJEšEnJa u fInancIranJu lOkalnOG dJElOkruGa . . . . . . . 31

Mihovil Škarica: lOkalnI dJElOkruG u SvJEtlu nOvIH funkcIJa I ulOGa lOkalnE SamOuPravE . . . . . . . 55

Vedran Đulabić: nOvInE u rEGIOnalnOm raZvOJu I rEGIOnalnOJ POlItIcI . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Tereza Rogić Lugarić: fInancIJSkI aSPEktI POlOŽaJa vElIkIH GradOva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Nives Kopajtich-Škrlec: mJESna SamOuPrava – PrOBlEmI I POtEncIJalI . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Ivan Koprić, Tijana Vukojičić Tomić: lOkalnI POlItIčkI SuStav nakOn uvOđEnJa nEPOSrEdnOG IZBOra načElnIka – StanJE I PrIJEPOrI . . . . . . . . . . . . 155

Gordana Marčetić: nOvO lOkalnO SluŽBEnIčkO PravO I uPravlJanJE lJudSkIm POtEncIJalIma u rEfOrmIranOJ lOkalnOJ SamOuPravI . . . . . . . 189

Teodor Antić: nadZOr lOkalnE SamOuPravE – POStOJEćE StanJE I PrIJEdlOG PrOmJEna . . . . . . 219

Teo Giljević: PrOcES dEcEntralIZacIJE u francuSkOJ . 251

Romea Manojlović: PrOcES dEcEntralIZacIJE u GrčkOJ – mOGuća ISkuStva Za HrvatSku . . . . . . . . . . . 275

Daria Dubajić: rEfOrma lOkalnE SamOuPravE I dEcEntralIZacIJa u SlOvEnIJI . . . . . . . . . . . 301

SummarIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

autOrI / autHOrS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

VII

SADRŽAJ

Ivan Koprić: PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Ivan Koprić: Glavna OBIlJEŽJa POStOJEćEG I PrIJEdlOG nOvOG tErItOrIJalnOG uStrOJStva HrvatSkE – ZaštO nam trEBa tErItOrIJalna rEOrGanIZacIJa . 1

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Glavna obilježja postojećeg stanja . . . . . . . . . . . . 2

2.1. Previše složena teritorijalna struktura . . . . . . . . . 22.2. Nedovoljna stabilnost teritorijalne strukture . . . . . . 42.3. Neuravnotežena struktura lokalnih jedinica . . . . . . 62.4. Nedovoljna efikasnost lokalne samouprave . . . . . . . 72.5. Slabi razvojni potencijali . . . . . . . . . . . . . . 102.6. Osiguranje centralističkog načina upravljanja zemljom . . 122.7. Zašto Hrvatskoj treba teritorijalna reorganizacija . . . . 13

3. nova lokalna i regionalna samouprava u Hrvatskoj – prijedlog 144. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Helena Masarić: PraktIčnI PrOBlEmI I nOva rJEšEnJa u fInancIranJu lOkalnOG dJElOkruGa . . . . . . 31

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312. Izvori prihoda jedinica lokalne samouprave . . . . . . . . 33

2.1. Struktura prihoda . . . . . . . . . . . . . . . . . 363. Struktura rashoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414. utjecaj aktivnosti iz vladinog Programa gospodarskog oporavka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425. Zaduživanje jedinica lokalne samouprave . . . . . . . . . 436. nefiskalni instrumenti financiranja . . . . . . . . . . . 46

6.1. Zaduživanje izdavanjem vrijednosnih papira . . . . . . 466.2. Javno-privatno partnerstvo . . . . . . . . . . . . . 48

7. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

VIII

Sadržaj

Mihovil Škarica: lOkalnI dJElOkruG u SvJEtlu nOvIH funkcIJa I ulOGa lOkalnE SamOuPravE . . . 55

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552. Suvremeno shvaćanje položaja i uloga lokalne samouprave . 57

2.1. Utjecaj suvremenih društvenih procesa na funkcije lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . 582.2. Reforme javne uprave i funkcionalna decentralizacija . . 63

3. alokacija javnih poslova i načelo supsidijarnosti . . . . . . 653.1. Distribucija javnih funkcija između različitih razina vlasti – ciljevi i kriteriji . . . . . . . . . . . . . . . . . 663.2. Načelo supsidijarnosti i pravne tehnike određivanja lokalnog djelokruga . . . . . . . . . . . . . . . . 74

4. djelokrug jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj . . . . 784.1. Ustavni i zakonski okvir lokalnog djelokruga . . . . . . 784.2. Problemi i poteškoće pri definiranju i optimalizaciji lokalnog djelokruga . . . . . . . . . . . . . . . . 82

5. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Vedran Đulabić: nOvInE u rEGIOnalnOm raZvOJu I rEGIOnalnOJ POlItIcI . . . . . . . . . . . . . . . . 99

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 992. nova uloga samoupravnih jedinica – poticanje gospodarskog i društvenog razvoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1003. regionalna politika Hrvatske . . . . . . . . . . . . . . 103

3.1. Nasljeđe komunizma, ratna razaranja i reaktivni pristup razvoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1033.2. Prijašnji sustav regionalne politike . . . . . . . . . . 1053.3. Prema novoj politici regionalnog razvoja . . . . . . . 1113.4. Novi pravni i strateški okvir regionalne politike . . . . . 116

4. Glavni izazovi regionalne politike . . . . . . . . . . . . 119

Tereza Rogić Lugarić: fInancIJSkI aSPEktI POlOŽaJa vElIkIH GradOva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1232. teorijski i poredbeni osvrt na položaj i ulogu gradova . . . 124

2.1. Neki aspekti poredbenih primjera financiranja gradova . . 127

IX

Sadržaj

3. financijski aspekti položaja velikih hrvatskih gradova . . . 1303.1. Osnovna obilježja financiranja velikih hrvatskih gradova . 131

3.1.1. Funkcijska klasifikacija proračunskih rashoda . . . 1313.1.2. Struktura proračunskih rashoda prema ročnosti trošenja (ekonomska klasifikacija proračunskih rashoda) . . 1343.1.3. Osnovna obilježja gradskih proračunskih prihoda . . 135

4. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Nives Kopajtich-Škrlec: mJESna SamOuPrava – PrOBlEmI I POtEncIJalI . . . . . . . . . . . . . . . 145

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1452. mjesna samouprava u hrvatskom zakonodavstvu . . . . . 1463. mjesna samouprava prema Zakonu o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1474. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. 1495. Zaključci i perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Ivan Koprić, Tijana Vukojičić Tomić: lOkalnI POlItIčkI SuStav nakOn uvOđEnJa nEPOSrEdnOG IZBOra načElnIka – StanJE I PrIJEPOrI . . . . . . . . . . . 155

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1552. razvoj lokalnog političkog sustava u Hrvatskoj . . . . . . 1583. uvođenje izravnog izbora načelnika . . . . . . . . . . . 162

3.1. Razlozi za uvođenje neposrednog izbora i očekivanja od nove institucije . . . . . . . . . . . . . . . . . 1643.2. Rezultati prvih izravnih izbora načelnika . . . . . . . 1663.3. Problemi lokalnog političkog sustava s neposredno biranim izvršnim dužnosnikom . . . . . . . . . . . 167

4. demokratizacija lokalnog političkog sustava . . . . . . . 1704.1. Načini osiguravanja demokratičnosti . . . . . . . . . 1704.2. Nezavisni politički akteri . . . . . . . . . . . . . . 1714.3. Neposredna demokracija i participacija građana u lokalnom upravljanju . . . . . . . . . . . . . . 1744.4. Lokalno civilno društvo . . . . . . . . . . . . . . . 1784.5. Kvote i lokalna demokracija . . . . . . . . . . . . . 180

5. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

X

Sadržaj

Gordana Marčetić: nOvO lOkalnO SluŽBEnIčkO PravO I uPravlJanJE lJudSkIm POtEncIJalIma u rEfOrmIranOJ lOkalnOJ SamOuPravI . . . . . . 189

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1892. modeli upravljanja osobljem u lokalnoj samoupravi . . . . 1903. normativna regulacija . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

3.1. Službeničko zakonodavstvo od 1990. do 2010. . . . . . 1943.2. Platni sustav i Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj regionalnoj samoupravi iz 2010. . . . . . . . . . . . 1973.3. Klasifikacijski sustav i Uredba o klasifikaciji radnih mjesta službenika i namještenika u JLPS . . . . . . . . . . 1993.4. Prijedlozi za poboljšanje normativne regulacije . . . . . 203

4. Organizacijska perspektiva . . . . . . . . . . . . . . 2054.1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2054.2. Agencija za lokalne službenike . . . . . . . . . . . . 2074.3. Neovisno tijelo za odlučivanje o žalbama o pravima i obvezama službenika . . . . . . . . . . . . . . . 209

5. razvoj ljudskih potencijala . . . . . . . . . . . . . . 2115.1. Osposobljavanje i usavršavanje službenika . . . . . . . 2115.2. Vodeće osoblje . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

6. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

Teodor Antić: nadZOr lOkalnE SamOuPravE – POStOJEćE StanJE I PrIJEdlOG PrOmJEna . . . . . . 219

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2192. Pravni okvir za provođenje nadzora . . . . . . . . . . . 220

2.1. Ustavna osnova . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2202.2. Zakonsko uređenje . . . . . . . . . . . . . . . . 2212.3. Primjena Europske povelje o lokalnoj samoupravi u postupku nadzora . . . . . . . . . . . . . . . . 2242.4. Nadležnost za provedbu nadzora . . . . . . . . . . . 224

3. Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata . . . . . 2264. nadzor nad zakonitošću pojedinačnih akata . . . . . . . 2305. Inspekcijski nadzor upravne inspekcije . . . . . . . . . 2326. nadzor nad zakonitošću rada predstavničkih tijela . . . . . 2347. Postupak za raspuštanje lokalnog predstavničkog tijela . . . 2388. nadzor od strane upravnog suda . . . . . . . . . . . . 240

XI

Sadržaj

8.1. Nadzor upravnih akata – upravni spor . . . . . . . . 2418.2. Nadzor nad odlukama Vlade o raspuštanju predstavničkih tijela . . . . . . . . . . . . . . . . 2428.3. Nadzor nad odlukama nadzornog tijela državne uprave na temelju čl. 66. ZUS-a . . . . . . . . . . . . . . 243

9. nadzor nad povjerenim poslovima državne uprave . . . . . 24310. Zaključak i preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Teo Giljević: PrOcES dEcEntralIZacIJE u francuSkOJ . 2511. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2512. teritorijalna struktura francuske lokalne i regionalne samouprave 252

2.1. Razvoj i osnovna obilježja . . . . . . . . . . . . . . 2522.2. Međukomunalna suradnja . . . . . . . . . . . . . 256

3. Decentralizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2603.1. Pojam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2603.2. Pozadina procesa decentralizacije u Francuskoj . . . . . 2613.3. Prvi decentralizacijski val 1982./83. . . . . . . . . . 262

3.3.1. Analiza najvažnijih decentralizacijskih zakona . . . 2623.3.2. Općenito o prvom decentralizacijskom valu . . . . 264

3.4. Interregnum između dvaju decentralizacijska vala . . . . 2653.5. Drugi decentralizacijski val 2003./04. . . . . . . . . . 2673.6. Aktualni trendovi – kako dalje . . . . . . . . . . . . 269

4. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

romea manojlović: PrOcES dEcEntralIZacIJE u GrčkOJ – mOGuća ISkuStva Za HrvatSku . . . . . . . . . . . 275

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2752. Povijesni razvoj lokalne samouprave u Grčkoj . . . . . . . 2763. Proces decentralizacije . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

3.1. Nagovještaji decentralizacije 1980-ih . . . . . . . . . 2783.2. Decentralizacija kroz »municipalizaciju« prefektura . . . 2793.3. Program Kapodistrias . . . . . . . . . . . . . . . 282

3.3.1. Vladin tekst Programa Kapodistrias . . . . . . . . 2823.3.2. Provedba Programa Kapodistrias . . . . . . . . . 284

3.4. Učinci programa Kapodistrias . . . . . . . . . . . . 2853.5. Budući pravci reforme . . . . . . . . . . . . . . . 290

4. Iskustva za Hrvatsku . . . . . . . . . . . . . . . . . 2925. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

XII

Sadržaj

Daria Dubajić: rEfOrma lOkalnE SamOuPravE I dEcEntralIZacIJa u SlOvEnIJI . . . . . . . . . . . 301

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3012. reforma lokalne samouprave u Sloveniji od osamostaljenja do danas . . . . . . . . . . . . . . 303

2.1. Reforma upravno-teritorijalne podjele . . . . . . . . 3032.2. Funkcionalna reforma lokalne samouprave . . . . . . 3062.3. Organizacijski i upravni aspekt reforme . . . . . . . . 309

2.3.1. Lokalne političke institucije . . . . . . . . . . 3092.3.2. Lokalni izborni sustav . . . . . . . . . . . . . 3112.3.3. Općinska uprava i razvijenost lokalnih upravnih kapaciteta . . . . . . . . . . . . . . . . . 3112.3.4. Oblici neposredne demokracije . . . . . . . . . 315

2.4. Reforma financiranja lokalnih jedinica . . . . . . . . 3162.5. Promjene u odnosima lokalnih vlasti i središnje države . . 320

3. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

SummarIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325autOrI / autHOrS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

XIII

Ivan Koprić

PREDGOVOR

Jedan recentni komparativni pregled lokalne samouprave u dvadeset de-vet zemalja Europske unije proširene Norveškom i Švicarskom (Louglin et al., eds., 2011) pokazao je da je lokalna samouprava u suvremenim europskim zemljama u sve težoj situaciji. Optimizam s kojim se prije više desetljeća gle-dalo na lokalnu samoupravu kao normalnu životnu sredinu koja treba osigu-rati sve bitne službe za stanovništvo znatno je opao. Lokalna se samouprava sve više percipira kao upravljački i ekonomski problem, a ne kao vrijednost i civilizacijska stečevina. Umjesto skupe uloge osiguravatelja javnih službi kojem se alociraju veliki javni prihodi, lokalnoj se samoupravi ostavlja znatno manje javnih sredstava i očekuje se da ih upotrijebi ponajprije za potporu i poticanje ekonomskog razvoja.

Središnja država, i sama suočena s ekonomskim ograničenjima, pa u no-vije vrijeme i jednom od najdubljih ekonomskih kriza od 1930-ih, sve je ma-nje spremna prepuštati izvore javnih prihoda lokalnoj samoupravi. Središnja je vlast u povoljnijem položaju, jer sama određuje uvjete financiranja lokalne samouprave, nastojeći sebi pridržati najbolje i najizdašnije izvore prihoda. No, od lokalne se razine traži i da razvije tradicionalne i nove institucije za jačanje demokratskog legitimiteta čitavog poretka. Eksperimentira se s izrav-nim izborom lokalnih načelnika, referendumima, e-demokracijom i sličnim institucijama. Velik, možda i prevelik dio tereta priskrbljivanja legitimiteta prebacuje se sa središnje na lokalne vlasti. One se moraju baviti rastućim ne-zadovoljstvom građana i rješavati sve veće probleme u svojim sredinama.

Sve sliči na onu: ideje naše, a benzin vaš, ili – drugim riječima – središ-nje vlasti razvijaju ideje, a lokalne bi jedinice trebale snositi terete i rješavati probleme, ostajući postupno bez sve više prihoda. No, naravno, situacija nije jednostavna, ni jednostrana. Lokalna samouprava u mnogim zemljama dois-ta je postala problem koji se mora rješavati sukladno zahtjevima današnjice. Postala je servis političkih stranaka i lokalnih političara, nedovoljne efikasnos-ti, dvojbenih etičkih standarda, slabe kvalitete usluga, zarobljena u zadacima prošlog vremena, nedovoljno okrenuta budućnosti.

Na valu javne rasprave u Hrvatskoj o potrebi promjena u sustavu terito-rijalne samouprave te kao prilog njezinoj kvaliteti održano je u Zagrebu 22.

IVAN KOPRIć

XIV

travnja 2010. u organizaciji Instituta za javnu upravu kao nevladine neprofitne ekspertne asocijacije savjetovanje Kakva reforma lokalne i regionalne samo-uprave. U okviru savjetovanja održano je četrnaest izlaganja. Urednici savje-tovanja bili su prof. dr. sc. Ivan Koprić, mr. sc. Teodor Antić i Marko Kovačić. Nakon nekog vremena pripremljeni su i radovi sa savjetovanja. Nakon strogih međunarodnih i domaćih recenzija pripremljene su njihove nove verzije, koje se ovdje objavljuju.

Ukupno se ovdje objavljuje dvanaest radova. Prema recenzijama, pet je izvornih, a još pet preglednih znanstvenih radova, jedan je rad stručnog karak-tera, a jedan ima obilježje prethodnog znanstvenog priopćenja. Time je čitavo savjetovanje na kojem su radovi predstavljeni zaslužilo kategorizaciju znan-stvenog skupa, dok ovaj zbornik ima karakter zbornika znanstvenih radova s međunarodnom recenzijom. Sunakladnik zbornika radova je Studijski centar za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu kao slijednik Društvenog veleučilišta u Zagrebu, koji je preuzeo dio tereta objave knjige. Svi autori su članovi-eksperti Instituta za javnu upravu.

Radovi zahvaćaju sve relevantne aspekte i komponente teritorijalne (lo-kalne i područne-regionalne) samouprave. U svim su radovima identificirane neuralgične točke i temeljni problemi postojećeg sustava te su dani detaljni i obrazloženi prijedlozi unapređenja toga stanja. Riječ je o teritorijalnoj orga-nizaciji, regionalnom razvoju i regionalnoj politici, krugu lokalnih poslova, načinu financiranja tih poslova, funkcioniranju lokalnih političkih institucija, ljudskim potencijalima u jedinicama samouprave te nadzoru nad lokalnom samoupravom. Radovi održavaju stanje krajem 2010.

Posebno su istaknuti problemi velikih gradova i njihova financiranja, kao i problemi mjesne samouprave. Tome su pridodani, kao na ovaj ili onaj na-čin orijentirajući, primjeri decentralizacije u Francuskoj, Grčkoj i Sloveniji, redom zemljama koje imaju nemalih problema i zapreka u pokušajima decen-tralizacije, slično kao i Hrvatska.

U prvom se radu (I. Koprić) identificiraju i analiziraju glavne karakteristike postojećeg stanja teritorijalne samouprave u Hrvatskoj, i to prevelika složenost teritorijalne organizacije, njezina nedovoljna stabilnost, neuravnoteženost, ne-dovoljna efikasnost lokalne samouprave, slabi razvojni potencijali te osiguranje centralističkog načina upravljanja zemljom. Elaborira se četrnaest prijedloga za korjenitu decentralizaciju, koja jedina ima smisla ako se lokalna i regionalna samouprava želi konstituirati kao jedan od ključnih aktera ekonomskog, druš-tvenog i socijalnog razvoja te ekonomske stabilnosti zemlje. Navode se i mo-gućnosti usavršavanja postojećeg centraliziranog modela organizacije države.

U drugom poglavlju H. Masarić razmatra financiranje lokalnih poslova, odnosno izvore prihoda i njihove namjene, izdašnost prihoda za zadovolje-

Predgovor

XV

nje javnih potreba, mogućnosti zaduživanja te korištenje novih instrumenata financiranja javnih potreba. Također analizira promjene u sustavu financira-nja nakon decentralizacije provedene sredinom 2001. Masarić upozorava da tekući prihodi nisu razmjerni ovlastima lokalnih jedinica, niti mogu slijediti promjene stvarnih troškova obavljanja lokalnih poslova.

M. Škarica analizira vertikalnu diobu javnih poslova. Djelokrug hrvat-skih samoupravnih jedinica uspoređuje s lokalnim djelokrugom u razvijenim europskim zemljama. Ističe da postoji neusklađenost hrvatskog zakonodav-stva s odredbama i duhom Europske povelje o lokalnoj samoupravi te s prak-som država koje imaju jaču lokalnu samoupravu. Predlaže nova rješenja i nov pristup regulaciji samoupravnog djelokruga, koji bi između ostaloga vodio računa o različitostima u veličini, kapacitetu i stupnju urbanizacije jedinica lokalne samouprave. Daje i preporuke za poboljšanje zakonodavstva koje ure-đuje lokalni djelokrug da bi se lokalne jedinice mogle prilagoditi novoj ulozi aktera lokalnog razvoja.

V. Đulabić u poglavlju o novinama u regionalnom razvoju i regional-noj politici polazi od nove uloge samoupravnih jedinica u poticanju gos-podarskog i društvenog razvoja. Analizirajući regionalnu politiku, uočava da se prijašnji reaktivni pristup mijenja pod utjecajem europskih projekata prema modernijem, proaktivnom pristupu regionalnoj politici. Po njegovu mišljenju tek je s donošenjem Zakona o regionalnom razvoju krajem 2009. započeo ozbiljniji proces oblikovanja novog sustava regionalne politike. Analizira glavne izazove upravljanja regionalnim razvojem i koordinacije regionalne politike u Hrvatskoj te daje prijedloge za unapređenje regional-ne politike.

T. Rogić Lugarić analizira financijske aspekte položaja velikih gradova, u okviru prijelaza s modela temeljenog na redistributivnoj ulozi gradskih vlasti prema poduzetničkom modelu gradskog upravljanja. U njezinu se radu nasto-je istražiti obilježja proračuna velikih hrvatskih gradova, koji su oblikovani 2005., posebice u kontekstu opreke »statičnog« i »dinamičnog« proračunskog ponašanja. Autorica također analizira koliko je predložak postojećeg prora-čunskog modela u hrvatskim prilikama pogodan za učinkovito financiranje gradskog razvoja.

Nives Kopajtich-Škrlec raspravlja o problemima i mogućnostima mjesne samouprave. Analizira pravnu regulaciju mjesne samouprave u sklopu razvo-ja zakonodavnog uređenja lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj i područ-noj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. donio je pozitivne promjene s obzirom na Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992., ali nije potaknuo znatnije aktiviranje potencijala mjesne samouprave, ni građana takvih užih dijelova

IVAN KOPRIć

XVI

jedinica lokalne samouprave. Autorica formulira nekoliko prijedloga za una-pređenje stanja mjesne samouprave.

I. Koprić i T. Vukojičić Tomić analiziraju lokalni politički sustav i njego-vo funkcioniranje prema novim pravilima, nakon uvođenja izravnog izbora načelnika 2009. Te su godine održani peti lokalni izbori nakon uvođenja susta-va 1993., a prvi nakon prijelaza sa sustava koji je bio nalik parlamentarnom na sustav nalik predsjedničkom i prijelaza s odborskog na monokratski tip izvršnih tijela. Premda mnogi ciljevi proklamirani kod zakonske promjene lokalnog političkog sustava nisu postignuti, analiza empirijskih podataka dala je niz zanimljivih rezultata; pokazala je ponajprije da lokalna politička scena ostaje u rukama političkih stranaka.

G. Marčetić nalazi da u hrvatskoj lokalnoj samoupravi prevladava tradi-cionalni, administrativni model upravljanja osobljem, s naglašenim elementi-ma predweberijanskog, političkog koncepta s izraženom politizacijom. Sma-tra da je sve zaostale elemente tog modela potrebno napustiti te u potpunosti utemeljiti administrativni model upravljanja osobljem da bi se tek onda moglo započeti s procesom izgradnje poželjnog, integralnog modela. Autorica ana-lizira razvoj službeničkog zakonodavstva u lokalnoj samoupravi i lokalnog sustava upravljanja ljudskim potencijalima te daje niz prijedloga za njegovu dogradnju.

T. Antić u sustavu nadzora nad radom lokalnih vlasti i uprave u njihovu samoupravnom djelokrugu razlikuje šest osnovnih nadzornih postupaka: nad-zor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata, nadzor nad zakonitošću pojedi-načnih akata, inspekcijski nadzor upravne inspekcije, poseban nadzor nad za-konitošću rada predstavničkih tijela, postupak za raspuštanje predstavničkog tijela i nadzor od strane Upravnog suda. Osim toga, tijela državne uprave nad lokalnim jedinicama provode i nadzor obavljanja povjerenih poslova državne uprave. Svaki od tih nadzornih postupaka ima svoja specifična obilježja koja je autor analizirao de lege lata i de lege ferenda.

T. Giljević analizira sustav lokalne i regionalne samouprave te tijek pro-cesa decentralizacije u Francuskoj, koji se odvijao u dva vala. Prvi val bio je nakon zakonodavne reforme provedene 1982./83., a drugi nakon 2003./4. De-centralizacija u Francuskoj obilježena je postupnim promjenama zbog snaž-nog otpora političara te zbog djelovanja zakonitosti samog francuskog velikog i zamršenog institucionalnog sustava. Na kraju autor identificira glavne pro-bleme francuskog sustava lokalne i regionalne samouprave te ističe prijedloge mogućih promjena.

R. Manojlović analizira decentralizaciju u Grčkoj, od prvih nagovješta-ja 1980-ih do danas. Opisuje reforme lokalne samouprave iz 1994. te 1997.

Predgovor

XVII

Programom Kapodistrias iz 1997. broj prvostupanjskih lokalnih jedinica sma-njen je 80%. Autorica analizira učinke te reforme na opseg lokalnih poslova, financijske mogućnosti lokalnih jedinica i njihov politički utjecaj. Zaključuje da sam teritorijalni preustroj bez povećanja financijskih mogućnosti lokalnih jedinica ne dovodi do decentralizacijskog učinaka te da neposredan izbor na-čelnika ne mora dovesti do jačanja političke uloge lokalnih jedinica.

D. Dubajić analizira slovenski sustav lokalne samouprave, kao i refor-me njegovih pojedinih sastavnica (teritorijalne, funkcionalne, organizacijsko--upravne, financijske i pravne) nakon osamostaljenja. Sustav lokalne samo-uprave u Sloveniji uveden je 1994. osnivanjem općina i gradskih općina koje čine prvi stupanj upravno-teritorijalne podjele, dok pokrajine na drugom stup-nju još nisu osnovane. Do sada su usvojene samo manje normativne izmjene usmjerene okrupnjivanju općina i povećanju njihove financijske autonomije, ali nema znatnijih promjena ni u kojem aspektu lokalne autonomije.

Nekoliko se zaključaka nameće temeljem čitanja radova u zborniku:● Lokalna samouprava u Hrvatskoj živ je i vitalan institucionalni sustav

u kojem mnoštvo aktera pokušava promovirati, osnažiti i realizirati lo-kalne interese.

● Nemali problemi toga sustava u velikoj su se mjeri zanemarivali čitavo vrijeme njezina funkcioniranja od 1993. naovamo.

● Postojeća je institucionalna struktura lokalne samouprave pokazala sve svoje potencijale, a mnoge od njih već i realizirala, u postojećim uvjetima.

● Vrijeme je za reformu hrvatske lokalne samouprave, koja bi trebala biti usmjerena ili na značajne promjene institucionalne strukture ili na bitne promjene uvjeta u kojima ta struktura funkcionira.

● Iskustva drugih zemalja pokazuju svu težinu, osjetljivost i stručnu kompleksnost reforme lokalne samouprave.

● I ovaj je skup, kao i neki drugi (v. npr. HAZU, 2010) pokazao da Hr-vatska raspolaže stručnošću nužnom za kvalitetnu pripremu takve re-forme.

● Za pokretanje reforme lokalne samouprave potrebna je odlučna poli-tička volja uz suglasnost oko temeljnih pitanja među glavnim politič-kim akterima, strateški plan reforme pripremljen od najboljih hrvat-skih stručnjaka, uz postupnu razradu pojedinih reformskih dionica u operativnim planovima, i provedbu putem dobro ekipirane i pouzdane upravne strukture.

I ovaj je zbornik radova poziv da se što prije pristupi reformi hrvatske lokalne samouprave na stručnim temeljima.

IVAN KOPRIć

XVIII

Literatura

HAZU (2010) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZULouglin, John, Frank Hendriks, Anders Lidström (eds.) (2011) The Oxford Handbook

of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

1

Ivan koprić

Glavna OBIlJEŽJa POStOJEćEG I PrIJEdlOG nOvOG tErItOrIJalnOG

uStrOJStva HrvatSkE – ZaštO nam trEBa tErItOrIJalna rEOrGanIZacIJa

UDK 35.071.55(497.5) 35.071.6(497.5) Izvorni znanstveni rad

U Hrvatskoj već dulje vrijeme traje javna i stručna rasprava o reorganizaciji sustava lokalne samouprave. Važna komponenta tog sustava je teritorijalna struktura. Identifi-ciranje njezinih karakteristika daje potrebne osnove za prijedloge za promjenu susta-va. Postojeći sustav obilježavaju prevelika složenost teritorijalne organizacije, njezina nedovoljna stabilnost, neuravnoteženost, nedovoljna efikasnost lokalne samouprave, slabi razvojni potencijali te osiguranje centralističkog načina upravljanja zemljom. Da bi se mogle izvršiti nužne promjene, potrebno je da se relevantni akteri suglase o potrebi promjene modela upravljanja zemljom, kao i o novim, razvojnim svrhama lokalne samouprave. Također, trebali bismo odustati od povijesno prevladanih modela i prihvatiti racionalnu organizaciju države. Komentira se slijed dosadašnjih pokušaja te aktualni napori u vezi s decentralizacijom. Elaborira se četrnaest prijedloga za korjeni-tu decentralizaciju, koja jedina ima smisla ako se lokalna i regionalna samouprava žele konstituirati kao jedan od ključnih aktera ekonomskog, društvenog i socijalnog razvo-ja te ekonomske stabilnosti zemlje. Navode se i mogućnosti usavršavanja postojećeg centraliziranog modela organizacije države, ponajprije kroz diferencijaciju položaja objektivno različitih jedinica te poticanje i nametanje intermunicipalne suradnje.

ključne riječilokalna i regionalna samouprava – Hrvatska, teritorijalna organizacija, decentralizacija, reforma lokalne samouprave, javno upravljanje, razvoj, centralizirana i decentralizirana organizacija države

1. uvod

Karakteristike teritorijalne strukture hrvatske lokalne samouprave su pre-velika složenost, nedovoljna stabilnost, neuravnoteženost, nedovoljna efikas-nost lokalne samouprave, slabi razvojni potencijali te osiguranje centralistič-kog načina upravljanja zemljom.

IVAN KOPRIć

2

Potrebu teritorijalne reorganizacije određuju promjena temeljnog mo-dela upravljanja zemljom, premještanje težišta na nove, razvojne svrhe lo-kalne samouprave te prijelaz od romantičarskih ideja o obnovi povijesnih modela k racionalnoj ideji efikasne lokalne samouprave i javne uprave u cjelini.

Glavni su prijedlozi: oblikovanje strategije decentralizacije; učvršćenje strukture za regionalni razvoj; zadržavanje dvostupanjske strukture teritori-jalne samouprave, ali različite od postojeće; formiranje pet regija umjesto sa-dašnjih dvadeset županija; spajanje preko 550 lokalnih jedinica u 150 velikih općina; zadržavanje i jačanje mjesne samouprave; preoblikovanje županija u upravne okruge s primjenom načela one-stop-shop, smanjenjem broja tih okruga na desetak i širenjem njihova djelokruga na poslove sadašnjih područ-nih jedinica središnjih tijela državne uprave; jačanje financijskog kapaciteta lokalne samouprave tako da se dosegne udio lokalnih rashoda u rashodima opće države 25% u narednih pet godina; razmisliti o uvođenju mješovitog izbornog sustava tako da se pored proporcionalnog uvede i većinsko pred-stavništvo; formiranje Agencije za lokalne službenike kao nezavisnog tijela na razini države; uspostavljanje jedinstvenog informacijskog sustava lokalne samouprave; prenošenje dijela poslova državne uprave na obavljanje većim jedinicama lokalne samouprave; formiranje ekspertne radne skupine za pri-premu decentralizacije; planiranje decentralizacije tako da se čitav program provede do lokalnih izbora 2017.

2. Glavna obilježja postojećeg stanja

Teritorijalna struktura Hrvatske previše je složena, nedovoljno stabilna, nedovoljno efikasna te neracionalna s gledišta potrebe za ostvarenjem razvoj-nih svrha zemlje, ali zato osigurava centralistički način upravljanja zemljom. Reorganizacija je moguća samo ako su ispunjene neke temeljne pretpostavke, koje u osnovi znače promjenu općeg društvenog i političkog pristupa organi-zaciji države.

2.1. Previše složena teritorijalna strukturaNakon jednostavne strukture monotipskih općina koje je zadržala u pr-

vom razdoblju razvoja svoje lokalne samouprave (1990.–1993.),1 Hrvatska je iz povijesno-romantičarskih, ali i praktičnopolitičkih razloga uvela model samouprave sličan onome s kraja 19. stoljeća. U toj fazi bilo je sto opći-

1 Šire o razvoju lokalne samouprave u Hrvatskoj Koprić, 2010 te Koprić, 2003.

Glavna obilježja postojećeg i prijedlog novog teritorijalnog ustrojstva …

3

na te »općina Grad Zagreb« kao jedinstvena lokalna jedinica (od 1. siječnja 1991.).2

Umjesto te strukture u drugoj je fazi (1993.–2001.) uvedena dvostupanj-ska struktura sastavljena od 486 jedinica lokalne samouprave na prvom, te-meljnom stupnju, te 20 županija kao jedinica lokalne uprave i samouprave na drugom stupnju. Grad Zagreb dobio je dvostruki status grada i županije. Na razini temeljnih jedinica uvedena je politipska (zapravo dvotipska) struktura koja razlikuje općine (418) kao pretežno ruralne od gradova (68 i Grad Za-greb) kao pretežno urbane jedinice.

Novelom Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2005. utemeljena je posebna kategorija velikih gradova, a to su oni s preko 35.000 stanovnika.3 Njihov je samoupravni djelokrug proširen s dva dodatna posla.4

Županije su po naravi bile dvojake jedinice. Ponajprije su imale ulogu u sustavu državne uprave, zbog čega su imale vrlo razvijenu strukturu županij-skih ureda kao prvostupanjskih tijela državne uprave te župana kao predstav-nika državne vlasti na teritoriju županije. Ta je struktura sa 175 županijskih ureda5 i oko 8.500 državnih službenika reorganizirana 2001. kad se umjesto njih za obavljanje poslova državne uprave na prvom stupnju formira 20 ure-da državne uprave, čiji se krug poslova i broj državnih službenika sve više smanjuje (sada ima manje od 4.000 službenika i namještenika u tim uredima). Župan prestaje biti predstavnikom državne vlasti, a krug poslova županije kao redefinirane jedinice područne (regionalne) samouprave donekle se širi. Žu-panije su danas potpuno organizacijski, personalno, politički, po krugu poslo-va, a većim dijelom i financijski odvojene od države.

Umjesto ukinutih mjesnih zajednica, naslijeđenih iz prve faze, omogu-ćeno je osnivanje oblika mjesne samouprave, na razini ispod lokalne samo-uprave. Riječ je bila o mjesnim odborima i gradskim kotarevima, kao i grad-

2 Zakonom o spajanju općina s područja Gradske zajednice Zagreb i prestanku Gradske zajed-nice Zagreb (NN 47/90) utemeljena je nova »općina Grad Zagreb« (čl. 1/1.) koja počinje funkcio-nirati od 1. siječnja 1991. Dana 31. prosinca 1990. prestale su s radom skupštine općina s područja Gradske zajednice Zagreb, njihova izvršna vijeća i drugi organi (čl. 2/1.) Bila je riječ o ukidanju općina Centar, Črnomerec, Dubrava, Dugo Selo, Maksimir, Medveščak, Novi Zagreb, Peščenica, Samobor, Sesvete, Susedgrad, Trešnjevka, Trnje, Velika Gorica i Zaprešić. Njihova imovina postala je imovina novoosnovane općine Grad Zagreb.

3 Takvih je 15, bez Zagreba, i to: Split, Rijeka, Osijek, Zadar, Velika Gorica, Slavonski Brod, Karlovac, Pula, Sisak, Šibenik, Varaždin, Dubrovnik, Bjelovar, Samobor i Vinkovci.

4 S velikim su gradovima po statusu izjednačeni gradovi sjedišta županija, među kojima ima i onih s manje od 10.000 stanovnika.

5 Oni su imali ukupno 779 ispostava u 107 gradova. U broj ureda nije uračunan ured župana, u svakoj županiji po jedan.

IVAN KOPRIć

4

skim četvrtima u Gradu Zagrebu.6 Oblici mjesne samouprave dobili su pravnu osobnost u trećoj fazi razvoja lokalne samouprave koja započinje 2001.

Od 2005. Hrvatska je uvela i statističke regije, s tim da su od 2005. do 2007. kod Europskog ureda za statistiku (Eurostat) bile prijavljene četiri takve jedinice, a od 2007. tri.7 Zakon o regionalnom razvoju donesen potkraj 2009. (NN 153/09) omogućio je osnivanje partnerskih vijeća kao svojevrsnog regio-nalnog razvojnog foruma. Partnerska su vijeća osnovana Uredbom Vlade u ožujku 2010. (NN 38/10). Predsjednik partnerskih vijeća svih triju statističkih regija je ministar regionalnog razvoja.

Hrvatska ima i nekoliko vrsta jedinica s posebnim statusom. Riječ je o jedinicama na područjima posebne državne skrbi, koje se i same dijele na tri kategorije, na brdsko-planinskim područjima te na otocima, zatim gradovi Vukovar i Zagreb te na kraju jedinice koje su preuzele decentralizirane funk-cije početkom 2000-ih.8

U takvoj, vrlo složenoj strukturi mora se uložiti velik napor u koordina-ciju, usmjerivanje, povezivanje i obavljanje svakog iole značajnijeg posla. To donosi velike troškove, a smanjuje efikasnost.

2.2. Nedovoljna stabilnost teritorijalne struktureBroj jedinica lokalne samouprave od 1993. do 2010. povećao se sa 486

na 555, tj. 14,20%. Osnovano je 58 novih gradova te 69 novih općina, s tim da je 58 općina koje su osnovane 1992. tijekom niza reorganizacija dobilo status grada. Reorganizacije su se događale u nekoliko navrata, a i između većih reorganizacija osnivale su se pojedine jedinice u inkrementalnoj maniri.

6 U Zagrebu je 17 gradskih četvrti osnovano tek krajem 1990-ih, a mjesni su odbori, njih 218, osnovani 2009.

7 Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku Državnog zavoda za statistiku, NN 35/07. Statističke regije jesu:

a) Sjeverozapadna Hrvatska, sastavljena od Grada Zagreba i pet županija u sjeverozapadnom dijelu zemlje (Zagrebačka, Krapinsko-zagorska, Varaždinska, Koprivničko-križevačka i Međimurska),

b) Središnja i istočna (Panonska) Hrvatska, sastavljena od osam županija u Slavoniji i sre-dišnjem dijelu zemlje (Bjelovarsko-bilogorska, Virovitičko-podravska, Požeško-slavonska, Brodsko-posavska, Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska, Karlovačka i Sisačko-mo-slavačka),

c) Jadranska Hrvatska, sastavljena od sedam županija priobalnog dijela zemlje, uključujući Lič-ko-senjsku koja tek manjim dijelom izlazi na Jadran (Primorsko-goranska, Ličko-senjska, Zadarska, Šibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska, Istarska i Dubrovačko-neretvanska).

8 Područja od posebne državne skrbi, brdsko-planinska područja i otoci obuhvaćaju sve skupa 270 jedinica lokalne samouprave u cijelosti te još 8 gradova djelomično na 36.320 km2 (preko 64% državnog teritorija). Posebni se statusi odnose na 1.023.000 stanovnika (23% stanovništva Hrvatske), odnosno na nešto manje od 50% jedinica lokalne samouprave.


5

Zakon o područjima županija, gradova i općina donesen je krajem 1992., objavljen u Narodnim novinama br. 90/92, a zatim nekoliko puta mijenjan i dopunjavan (2/93, 58/93, 90/93, 10/94, 29/94). Novi zakon istog naziva done-sen je 1997., objavljen u NN 10/97, a onda mnogo puta mijenjan i dopunjavan (124/97, 68/98, 22/99, 117/99, 128/99, 44/00, 125/00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03, 175/03). Treći po redu zakon o teritorijalnoj organizaciji, opet pod istim nazivom, donesen je 2006. te objavljen u NN 86/06 (16/07 – ispra-vak). Ukupno je dakle u teritorijalnu organizaciju intervenirano dvadeset puta u manje od dvadeset godina.

Broj općina tijekom tih promjena sa 418 povećao se na 429 ili 2,63%. Broj gradova povećao se 85,29% – sa 68 na 126. Njih 19 dobilo je status grada po administrativnom kriteriju, što se nije mijenjalo. Uz početnih 35 poslije je još 18 gradova dobilo status po populacijskom kriteriju poduprtom kriterijem gravitacije (sada su 53 takva grada). Naročito je ekspandirala kategorija gra-dova koji su status dobili zbog posebnih razloga, sa 14 na 54.

Tablica 1. Porast broja lokalnih jedinica u Hrvatskoj

Godina Općine Gradovi Ukupno jedinice lokalne samouprave

1993. 418 68 + 1 486 + 12006. 429 126 + 1 555 + 1

Tablica 2. Porast broja gradova u Hrvatskoj

Godina Populacija Sjedišta Iznimke Ukupno1993. 35 19 14 681998. 52 19 51 1222006. 53 19 54 126

Za razliku od toga, broj županija nije se mijenjao, ali se mijenjao njihov sastav i obuhvat. Tako su se mijenjali izgled, broj jedinica lokalne samouprave u sastavu i granice Zagrebačke županije, Grada Zagreba, Zadarske, Šiben-sko-kninske i još nekih županija. Mijenjala se i njihova ustavna uloga, oblik institucija, krug poslova, itd.9

9 Tako su u sklopu reorganizacije 1996. održani savjetodavni referendumi na području Za-grebačke županije, gradova Ivanić Grada, Našica i Novske, kao i općina Kloštar Ivanić, Križ, Pag, Novalja, Đurđenovac, Podgorač i Feričanci (NN 37/96).

IVAN KOPRIć

6

Sve to indicira nedovoljnu stabilnost teritorijalne strukture. No, još više od toga, uočljivo je da su se sve teritorijalne promjene događale u okviru iste temeljne koncepcije o lokalnoj samoupravi, bez unaprijed donesenog i pro-mišljenog plana. Jedini promišljeni plan bio je onaj iz 1992., ali taj nije nikad javno raspravljen, stručno pripremljen ni formalno usvojen. O njemu se može zaključivati uglavnom tek na osnovi onoga što je učinjeno u odnosu na pret-hodno stanje. Program koalicijske vlade Ivice Račana izrijekom je kao jedan od ciljeva navodio zaustavljanje osnivanja novih lokalnih jedinica, a onda se tijekom mandata te vlade Zakon o područjima mijenjao osam puta!

2.3. Neuravnotežena struktura lokalnih jedinicaJoš je veći problem od broja jedinica okolnost da je unutar svake od tih

kategorija moguće naći vrlo male i vrlo velike jedinice. Tako postoji općina sa 137 stanovnika (Civljane), ali i općina s gotovo 13.000 stanovnika (Čepin); među gradovima ima onih s manje od 2.000 i onih s gotovo 200.000 tisuća stanovnika. Split je 113 puta veći od Komiže. Itd.

I općine, koje po zakonskoj definiciji povezuju više naseljenih mjesta, pretežno ruralnog karaktera, ali i gradovi zapravo se sastoje od više naselja. Čak se i Grad Zagreb sastoji od 70 naselja. Samo se tri grada sastoje od jednog naselja (Rijeka, Županja i Biograd na Moru).10 Većina tih naselja koja ulaze u sastav gradova zapravo je ruralnog karaktera. S druge strane, postoje 42 opći-ne koje se sastoje od samo jednog naselja (Pavić, 2010: 118). Na taj se način poništava jedna od temeljnih intencija politipske organizacije, koja i postoji zato da bi se izrazili i rješavali specifični problemi u jedinicama koje su razli-čite po objektivnim okolnostima i po političkim interesima ljudi.

Neravnoteža postoji i na razini županija. Tako je najmanja Ličko-senjska sa 53.677 stanovnika, dok je najveća Splitsko-dalmatinska sa 463.676 stanov-nika (omjer 1 : 8,6). Po površini je, ne računajući Zagreb, najmanja Međimur-ska (729 km2), a najveća upravo Ličko-senjska (5.353 km2), što daje omjer od 1 : 7,3. Po gustoći stanovništva prva je Međimurska županija sa 162, a zadnja Ličko-senjska županija sa 10 stanovnika po km2 (omjer 1 : 16).

Ekonomski gledajući, najrazvijeniji je Grad Zagreb s BDP-om od oko 15.500 eura po stanovniku. Istarska ima 11.380, a Primorsko-goranska 10.560 eura po stanovniku. Svi ostali imaju manje od 10.000. Četvrta je Dubrovač-ko-neretvanska, peta Koprivničko-križevačka. Najslabija je Brodsko-posav-ska s manje od 5.000 eura. Nešto prije nje su Krapinsko-zagorska sa 6.340, Požeško-slavonska sa 5.780 i Vukovarsko-srijemska županija sa 5.500 eura

10 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, NN 86/06.


7

(podaci iz 2006.). Čitava Slavonija kao i središnja Hrvatska (Karlovačka, Si-sačko-moslavačka županija) slabo su razvijene, kao i područje oko Knina. Zanimljivo je da je te godine Ličko-senjska županija bila na čak 6. mjestu, odmah iza Koprivničko-križevačke, zahvaljujući efektima gradnje autoceste. Omjer najrazvijenijeg Zagreba i najslabije razvijene Brodsko-posavske župa-nije jest 1 : 3.

U takvoj strukturi s vrlo različitim jedinicama, od kojih su neke ekonom-ski snažnije te mogu uložiti znatna sredstva u razvoj, održavaju se i pojačavaju stare razlike u stupnju razvijenosti, umjesto da se smanjuju. I pozicija građana je različita, što znači da se odstupa od jednog od temeljnih načela suvremenog svijeta, a to je načelo jednakosti. I demografski takva je situacija štetna, jer se stanovništvo iz ekonomski slabo razvijenih dijelova seli prema onim jedinica-ma koje su razvijenije i imaju bolje razvojne šanse.

2.4. Nedovoljna efikasnost lokalne samoupraveEfikasnost rada u čitavoj je javnoj upravi jedno od temeljnih pitanja. Ori-

jentacija prema efikasnosti započinje još kameralizmom kao jednom od glav-nih europskih modernizacijskih doktrina 18. i 19. stoljeća. On je bio usmjeren, pored ostaloga, i prema postizanju efikasnije državne uprave. Na efikasniju se upravu naime troši manje, a dobra je ekonomija solidnija osnova za ubiranje poreza. To je bila temeljna teza tadašnjih razmatranja o državnoj upravi, eko-nomiji i državnim financijama.11

Pragmatični pristup bio je snažno prisutan u Sjedinjenim Američkim Drža-vama (SAD). Početkom 20. stoljeća Frederick Winslow Taylor, inženjer i orga-nizacijski konzultant, svoju je slavnu knjigu Načela znanstvenog upravljanja (New York, 1911) počeo citirajući dvadeset šestog predsjednika Theodorea Roosevelta. Roosevelt je prilikom obraćanja guvernerima američkih država u Bijeloj kući istaknuo: »Zaštita naših nacionalnih resursa tek je uvod u šire pitanje nacionalne efikasnosti.« Time je istaknuo veliku odgovornost ljudi za efikasnost rada, jer su resursi uvijek ograničeni i nejednako raspoređeni.

Uspješnost u radu ističu i nove upravne doktrine, ponajprije novi jav-ni menadžment (the new public management), ali i dobro javno upravljanje (good governance). Efikasnost se pojavila kao jedna od glavnih vrijednosti i ideja američke škole javnog izbora (Public Choice School), neoliberalne ideo-logije i pragmatične politike od sredine 1970-ih, najprije u SAD i Velikoj Bri-taniji, zatim u ostalim anglosaskim zemljama, ali i u Europi i diljem svijeta.

11 Najpoznatiji kameralistički udžbenik Josepha von Sonnenfelsa nosio je naslov Temelji zna-nosti o policiji (državnoj upravi), trgovini (ekonomiji) i financijama (Grundsätze der Polizei, Han-dlung, und Finanzwissenschaft).

IVAN KOPRIć

8

Premda je novi javni menadžment doživio mnoge i značajne kritike, efi-kasnost se i u drugim, novijim upravnim doktrinama smatra jednim od sidra javne uprave, temeljnom vrijednošću koja se jednostavno mora uvažiti. Tako UNDP u publikaciji Ponovna izgradnja državnih struktura (Bratislava, 2002) ističe da dobro javno upravljanje predstavlja »kombinaciju demokratske i dje-lotvorne uprave« (str. 1; istaknuo I.K.).

Orijentacija prema efikasnosti može se promatrati i zahtijevati na svim razinama, javne uprave u nekoj zemlji u cijelosti, pojedine upravne organiza-cije, jedinice lokalne samouprave, pojedinog državnog službenika, itd.

Jedna od pretpostavki unapređenja efikasnosti jest definiranje javnih usluga koje jedinice lokalne samouprave ili pak upravne organizacije osigura-vaju zajednici, građanima i poduzetnicima. Kad odredi svoje temeljne radne procese i usluge, svaka od njih može mjeriti i pokazati uspješnost u njihovoj »proizvodnji«. To otvara pitanje produktivnosti i njezina mjerenja, ističe razli-ke između rezultata (output), ishoda (outcomes) i učinaka u društvenoj okolini (impacts), itd.

Prema dugogodišnjem praćenju iskustava s mjerenjem uspješnosti, soci-jalizacija mjerenja, u smislu prihvaćenosti mjerenja u relevantnoj okolini (npr. u lokalnoj zajednici, u državi kao cjelini, u pojedinoj upravnoj ili privatnoj organizaciji, itd.) još je i važnija od same tehnike mjerenja. Drugim riječima, orijentacija i prihvaćanje mjerenja samo je po sebi faktor uspješnosti (Spitzer, 2007: 3). Tako se organizacijska, upravna i opća kultura neke zajednice poka-zuje kritičnom varijablom za osiguranje efikasnosti i uspjeha.

Mjerenje produktivnosti nije nepoznata pojava u javnoj upravi (v. npr. Halachmi i Bouckaert, 1996; Holzer i Nagel, 1984). Broj riješenih upravnih predmeta, postotak otkrivenih kaznenih djela, omjer uspješno i neuspješno li-ječenih pacijenata, povećanje broja zaposlenih, povećanje broja turista ili pak novootvorenih malih i srednjih poduzeća na području lokalne jedinice samo su neki od tradicionalnih primjera.12

U novije vrijeme mjerenje uspješnosti pomiče težište prema podizanju kvalitete javnih usluga. Pritom se koriste modeli kao što su uvođenje ISO (International Organization for Standardization) standarda, CAF (Common Assessment Framework) model ili EFQM (European Foundation for Quality

12 U Sloveniji se uz stručnu pomoć Fakulteta za upravu provodi projekt mjerenja uspješnosti lokalnih samoupravnih jedinica. Rezultati se kao sastavni dio godišnjeg proračunskog izvješća do-stavljaju Ministarstvu financija. Obuhvaćaju 75 indikatora uspješnosti podijeljenih u tri skupine. U prvoj je skupini 5 općih pokazatelja, zatim slijedi 17 pokazatelja proračunskih prihoda (prihodi u odnosu prema broju stanovnika), da bi se na kraju prikazala 53 podatka o trošenju proračuna. Tam-pieri, 2005: 70–71.


9

Management) način promoviranja poslovne kvalitete (Musa, 2008; Nemec, 2005; Kern Pipan, Leon, 2005).

U Hrvatskoj nema sustavnih mjerenja produktivnosti, efikasnosti i kvali-tete lokalne samouprave tako da nije poznato koje su rezultate ostvarile općine, gradovi i županije u proteklih 17 godina. Po općem dojmu, mnoge su pokre-nule infrastrukturne projekte koji su vrlo važni za kvalitetu života i održanje stanovanja u malim mjestima, od plinofikacije do izgradnje ili rekonstrukcije škola, uključujući područne škole, od uređenja groblja do nogostupa.

Zasad nije uopće definirano što bi se sve, u okviru utvrđivanja produk-tivnosti i efikasnosti lokalne samouprave, trebalo mjeriti. Nema kataloga od-nosno sistematizacije javnih usluga koje bi općine, gradovi i županije trebale pružati građanima, poduzetnicima i lokalnoj zajednici kao cjelini, a ni onih usluga koje lokalna samouprava stvarno pruža.13 Nije utvrđen ni objektivi-zirani način mjerenja, jer postojeće praćenje rashoda lokalnih proračuna daje agregirane podatke koji možda govore o namjenama trošenja sredstava iz pro-računa, ali ne i o konkretnim rezultatima lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica.

U takvim uvjetima otvorena je javna rasprava o postojećoj lokalnoj samo-upravi i potrebi njezine reforme. Dominiraju ocjene o neefikasnosti lokalne samouprave, koja je pretežno orijentirana na zadovoljavanje apetita politike, a ne potreba građana i lokalne zajednice. Naravno da je ta ocjena paušalna, a nerijetko u funkciji interesa neoliberalnih interesnih grupa. No, dva su indika-tora ipak ilustrativna. Riječ je o ljudskom i fiskalno-financijskom potencijalu lokalne samouprave.

Broj ljudi koji primaju plaće ili naknade izjednačene s plaćama u jedi-nicama lokalne samouprave i županijama stalno raste. Tako ih je 1997. bilo 9.150, a 2008. – 13.940. Vrijedi napomenuti da su u taj broj uključeni i lokalni politički dužnosnici koji svoju dužnost obavljaju profesionalno, njih između 900 i 1.000.14 Tu su i dužnosnici, službenici i namještenici upravnih tijela Grada Zagreba, njih oko 2.760 (Bajo, 2009). Ukupno, riječ je o povećanju 52% za čitavu tu kategoriju u dvanaest godina,15 što je uvjetovano decentrali-

13 U okviru projekta Decentralizacija javne uprave koji je početkom 2000-ih bio proveden u okviru Hrvatskog pravnog centra iz Zagreba pripremljene su liste minimalnog obligatornog djelokru-ga za različite kategorije lokalnih samoupravnih jedinica po tipu (općina, grad), po veličini (mjereno brojem stanovnika) te u razvojnoj perspektivi (u kraćem i duljem razvojnom periodu).

14 Sveukupno djeluje oko 1.500 politički izabranih dužnosnika (načelnika i njihovih zamjeni-ka, ali svi nisu u tzv. profesionalnom statusu), kao i 8.480 vijećnika općinskih i gradskih vijeća te županijskih skupština.

15 U periodu 1997.–2008. najbrže je raslo osoblje županija, od 793 na 2.070 ljudi, što čini porast 161%. Broj ljudi na plaćama u tijelima općina povećao se sa 2.008 1997. na 3.376 2008., što čini

IVAN KOPRIć

10

zacijom određenih poslova, ponajprije onih u području obrazovanja, kulture, socijalne skrbi, graditeljstva, itd., ali i općim upravnim razvojem tih jedinica te konsolidacijom njihova administrativnog i profesionalnog kapaciteta.

Tome treba pridodati osoblje ustanova i drugih pravnih osoba kojih su osnivači jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao što su dječji vrtići, narodne knjižnice, muzeji i druge kulturne ustanove, pučka otvorena učilišta, i drugih, a koje plaće prima iz proračuna tih jedinica. Njihov se broj povećao sa 11.703 u 1997. na 23.555 u 2008. (od toga je 7.820 u ustanovama i pravnim osobama kojima je osnivač Grad Zagreb).16

Svega 240 jedinica uspije pokriti svoje rashode vlastitim prihodima preko 75%. Onih kojima nedostaje više od 25% pa sve do 50% da bi pokrili rashode ima 150, dok s manje od 50% rashode vlastitim prihodima pokriva čak 170 jedinica. Također, mnoge su lokalne jedinice prezadužene, neke se zadužuju preko komunalnih poduzeća koja su im u vlasništvu, itd. Po tim bi podacima proizlazilo da je svega 240 jedinica ili 43% njih donekle održivo, dok su druge ovisne o pomoći s centralne razine.

Dio problema može se doduše objasniti i time što središnja država ima puno kvalitetnije prihode, dok lokalnoj samoupravi prepušta loše poreze i male udjele u kvalitetnijim porezima, ili pak time da su lokalna vodstva inertna te se ne znaju snaći i povećati prihode vlastitom menadžerskom aktivnošću, uključivanjem u projekte financirane od Europske unije i drugih donatora, itd. No, velik dio problema je u tome što su lokalne jedinice premale te nemaju dovoljno građana i poduzetnika koji rade i privređuju.

2.5. Slabi razvojni potencijaliIz slabog ekonomskog potencijala i malog fiskalnog kapaciteta proizlaze

problemi u realizaciji važnijih zadataka, kao što je lokalni i regionalni razvoj (v. i Scott, 2009: 10–13). Smatra se da se tijekom povijesnog razvoja razvilo i promijenilo nekoliko temeljnih zadataka lokalne samouprave.

Lokalna samouprava politički je instrument u rukama lokalnog stanov-ništva, osiguravajući demokratski politički kanal utjecaja na javno upravlja-nje. No, ona je bila i okvir za obavljanje javnih poslova, od onih puke adminis-trativne naravi (vođenje službenih evidencija, izdavanje potvrda i uvjerenja, i sl.) do onih u okviru socijalne države (socijalna pomoć ugroženim skupinama, predškolski odgoj, knjižnice i muzeji, i sl.).

porast 68%. Najsporije su rasle gradske administracije, koje su se u istom periodu povećale sa 3.913 na 5.737 ljudi, što čini porast 46,6%. Prosječna općina ima 8, grad 45, a županija 103 zaposlena (uključeni su profesionalni političari).

16 Sve općine zajedno zapošljavale su 2008. 1.003 takva zaposlenika (prosječno 2), gradovi 12.835 (prosječno 102), a županije 1.897 (prosječno 95). Bajo, 2009: 7.


11

U novije vrijeme mnoge su okolnosti usmjerile lokalne i regionalne jedi-nice na ekonomski razvoj, na traženje novih rješenja radi poboljšanja lokalnih i regionalnih ekonomskih prilika, ublažavanje ekonomskih problema i jačanje vlastitih financijskih i fiskalnih kapaciteta. Podjednako je riječ o lokalnom i regionalnom, ruralnom i urbanom razvoju (Bennett, 1997: 30; Giguére, 2007; Lyngstad, 2010).

Uz ekonomski se razvoj veže i socijalni, jer se u boljim ekonomskim pri-likama lakše rješavaju i socijalni problemi. Kako se upravo na lokalnoj razini najbolje vide štetni nuzefekti nekih oblika ekonomske aktivnosti, sve se više naglašavaju ekološki momenti i vrijednosti te se govori o održivom razvoju.

U Hrvatskoj su se 2005. prosječno po stanovniku investirale 11.884 kune, s tim da je raspon išao od 3.782 kune u Virovitičko-podravskoj županiji do 22.874 kune u Gradu Zagrebu (1: 5,5).17 No, i Grad Zagreb ima ekonomskih poteškoća, poteškoća u rješavanju temeljnih problema (npr. javni prijevoz, razvoj prometne mreže, škole, itd.). Mnoge su lokalne jedinice nelikvidne. Mnoge traže pomoć županijskih i državnog proračuna čak i za osnovne potre-be. Zahvaljujući ovim i onim okolnostima, dobar dio malih lokalnih jedinica riješio je temeljne probleme, najnužnije infrastrukturne zahvate (izgradnja i obnova nogostupa, plinovoda, područne škole, groblja, itd.). Dalje nemaju ni potreba ni uvjeta za izgradnju javnih objekata i razvoj.

Razvojni su potencijali također nejednako raspoređeni. Podaci po statis-tičkim regijama, koje su jedinice za praćenje ekonomske razvijenosti, poka-zuju da postoje velike razlike u ekonomskoj razvijenosti, gospodarskoj ak-tivnosti i razvojnim potencijalima u različitim dijelovima Hrvatske. U 2006. Sjeverozapadna Hrvatska bila je na 73,2%, Panonska na 42%, a Jadranska na 56,2% prosjeka 27 zemalja članica Europske unije (hrvatski je prosjek bio 58,4% europskoga). Razlika između najrazvijenijeg dijela zemlje, Sjevero-zapadne Hrvatske (uključuje Grad Zagreb), i najslabije razvijenog dijela, Pa-nonske Hrvatske, bila je impresivnih 30%, promatrano u odnosu prema europ-skom prosjeku. Zapravo je ona još veća, jer je BDP po stanovniku te godine u Sjeverozapadnoj Hrvatskoj bio 72.370, a u Panonskoj Hrvatskoj svega 39.839 kuna, što je gotovo dvostruko manje (Panonska je Hrvatska na razini 55% BDP-a Sjeverozapadne Hrvatske). Po udjelu prerađivačke industrije u 2007. Panonska i Jadranska Hrvatska podjednako su slabe, njihov je udio oko 20%, dok je udio Sjeverozapadne Hrvatske gotovo 60% (Rajko, 2010). Pritom treba uzeti u obzir da Sjeverozapadna Hrvatska obuhvaća tek 37,4% stanovništva.

Posebno su razlike velike između općina i gradova. Gradovi su doista pravi pokretači razvoja, snažniji su i proaktivniji u razvoju. U uvjetima među-

17 Za dodatne pokazatelje v. Grčić, 2007: 40–41.

IVAN KOPRIć

12

sobne kompeticije koja je postala uobičajena u mnogim europskim zemljama (Coplák, 2001.), male lokalne jedinice, naročito male općine, imaju vrlo slabe šanse nadjačati velike gradove i uspjeti u privlačenju investitora, osim ako je riječ o općinama u okolici velikih gradova (npr. oko Zagreba) ili uzduž glav-nih prometnih pravaca (npr. uz autoput).

U takvim uvjetima može se govoriti o razvojnom potencijalu tek nekog dijela jedinica lokalne samouprave te manjeg dijela županija. U četiri manda-ta, kao i u ovom koji je sada u tijeku, svaka je iole sposobna lokalna politička garnitura osigurala sve što je mogla malim jedinicama. Sada je vrijeme za nove zadatke, za potporu ekonomskom i društvenom razvoju. Ti zadaci traže veće i jače jedinice.

2.6. Osiguranje centralističkog načina upravljanja zemljomNo, pitanje je jesu li postojeće općine, gradovi i županije uopće skrojeni

zato da služe ekonomskom i ukupnom društvenom razvoju. Razlozi njihova osnivanja su različiti. U početku, jedan od razloga oblikovanja nove strukture lokalne samouprave bio je romantičarski, obnoviti lokalne institucije slične onima s kraja 19. stoljeća. Jedan od razloga bio je politički, osigurati dovoljno mjesta za politički utjecaj građana, za funkcioniranje višestranačkog sustava, za praktično vježbanje stranačke baze, itd. No, razloga je bilo još: slomiti središta moći u tadašnjim velikim, jakim i zatvorenim općinama, ovladati či-tavom organizacijom države iz jednog centra.

Zanimljivo je vidjeti da je povećanje broja lokalnih jedinica išlo samo do mjere koja još uvijek osigurava optimalni raspon kontrole s više razine. Sre-dišnja država nadzire 21 jedinicu na drugom stupnju, dok svaka županija nad-zire u prosjeku 28 jedinica lokalne samouprave. Zanimljivo je da su rasprave o racionalnoj organizaciji lokalne razine na početku stvaranja moderne državne organizacije krajem 18. stoljeća vodile puno računa upravo o rasponu kontro-le. Tako je npr. R. J. Turgot predložio kralju Luju XVI. trostupanjsku organi-zaciju Francuske po modelu 30 × 30 × 30 (Ivanišević, 2006: 198). Hrvatski su pokazatelji raspona kontrole relativno blizu tom modelu: sa šire se razine nadzire između dvadesetak i tridesetak jedinica koje djeluju na užoj razini.

Ta centralistička koncepcija nije se puno promijenila ni nakon ustavnih promjena 2000. Premda je Ustav zajamčio širok djelokrug jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, već je Zakon o lokalnoj i regionalnoj sa-moupravi iz 2001. propisivao da će se svaka grupa poslova zajamčenih Usta-vom dalje regulirati zakonom, a ne lokalnim propisima. Također je propisao da će se zakonom u svakom od tih zajamčenih područja određivati ne samo poslovi koje lokalne i područne (regionalne) jedinice moraju obaviti nego i


13

oni koje mogu obaviti. To naravno faktički nije moguće, jer bi zakonodavac morao moći izlistati sve moguće poslove kojih bi se lokalne jedinice mogle dosjetiti, ali je pokazatelj straha središnje vlasti da bi lokalne i područne (re-gionalne) jedinice mogle pokazale preveliku inicijativu i početi se ponašati suviše autonomno. Doista se u kasnijim posebnim zakonima zakonodavac ponašao kao da je ustavna garancija samoupravnog djelokruga tek puki de-mokratski ukras.

Centralistički način upravljanja ne osigurava se naravno samo teritori-jalnom organizacijom. Slabi lokalni kapaciteti također su izravno određeni politikom središnje države.18 No, teritorijalna je organizacija početak i kraj centralističkog modela, tek stvaranjem takve organizacije koja omogućava ja-čanje lokalnih kapaciteta može se započeti istinska decentralizacija.

2.7. Zašto Hrvatskoj treba teritorijalna reorganizacija

Teritorijalna je reorganizacija potrebna ako se mijenja temeljni model upravljanja zemljom, ako se lokalnoj samoupravi pridjeljuje drugačija svrha te ako se s romantičarskih ideja prelazi na ideje racionalnog javnog uprav-ljanja. Ako do takvih promjena ne dolazi, ako one ne predstavljaju dio do-minantnih političkih ideja i volje vladajućih političkih snaga, do teritorijalne reorganizacije ne treba i ne može doći.

Tri su temeljna razloga za teritorijalnu reorganizaciju:1. promjena temeljnog modela upravljanja zemljom;2. nove, razvojne svrhe lokalne samouprave;3. od romantičarskih ideja o obnovi povijesnih modela do racionalne ide-

je efikasne javne uprave.

Drugim riječima, do korjenite reorganizacije može doći ako su ostvarena ta tri razloga, svi zajedno ili bar neki od njih u određenoj kombinaciji. Ako prevlada nova uloga lokalne samouprave, da potiče i podupire ekonomski i društveni razvoj, onda će se, logično, napustiti i romantičarske ideje o teritori-jalnoj organizaciji, barem u nekoj mjeri. No, glavni je preduvjet da se odusta-ne od centralističkog modela upravljanja zemljom.

18 »Premda se neke slabosti upravnog kapaciteta mogu pripisati općenito niskoj razini obrazo-vanja i usavršavanja, neki autori vjeruju da središnje države svjesno održavaju niski upravni kapa-citet propuštajući prikladno educirati lokalne vlasti ili odbijanjem prepuštanja prikladnih sredstava da bi lokalne vlasti mogle zaposliti prikladno osoblje ili usavršavati postojeće zaposlenike. Važno je uočiti da središnje države najčešće nemaju političkih motiva poboljšati slabe lokalne upravne kapaci-tete, jer im upravo oni omogućavaju da nastave operativno kontrolirati lokalne vlasti te predstavljaju dimnu zavjesu za neprenošenje punih ovlasti na njih.« Scott, 2009: 8.

IVAN KOPRIć

14

3. nova lokalna i regionalna samouprava u Hrvatskoj – prijedlog

Rasprava o potrebi mijenjanja sustava lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj odvija se u valovima. Prva velika rasprava trajala je u periodu 1999.–2001., a završila je ustavnim promjenama 2000. te donošenjem novog organskog zakona za lokalnu samoupravu 2001. I u narednih nekoliko godina pripremale su se obuhvatnije promjene, uglavnom u okviru Hrvatskog prav-nog centra. Brojni prijedlozi oblikovani u projektu HPC-a Decentralizacija javne uprave nisu uvaženi, ali je Vlada Ive Sanadera potkraj 2004. osnovala (prvo) Povjerenstvo za decentralizaciju (Koprić, 2008: 115 i dalje).

Usprkos formiranju tog povjerenstva, značajnijih pomaka u decentrali-zaciji nije bilo. Tek uz pomoć i pritisak USAID-a (Mikelsons, 2007) došlo je do formiranja kategorije velikih gradova, određene decentralizacije poslova, uvođenja neposrednog izbora načelnika i drugih manjih promjena u sustavu lokalne i regionalne samouprave. Uz to, provedeni su, bez većeg odjeka i re-zultata, decentralizacijski projekti financirani od Europske unije. Riječ je o projektima fiskalne i upravne decentralizacije, čiji su »korisnici« bili Minis-tarstvo financija te Središnji državni ured za upravu.19

U sklopu pregovora o pridruživanju Europskoj uniji odvijalo se nekoliko projekata u vezi s regionalizacijom, formiranjem statističkih regija i novim sustavom poticanja regionalnog razvoja. Ti su napori rezultirali uvođenjem statističkih regija te donošenjem Zakona o regionalnom razvoju 2009., kao i provedbenih propisa uz taj zakon. Uspostavljene su tri statističke regije s partnerskim vijećima koja koordinira ministarstvo nadležno za regionalni raz-voj. Ipak, nije se odustalo od starog modela poticanja razvoja područja od posebne državne skrbi, brdsko-planinskih područja i otoka, pri čemu je taj stari sustav nesukladan razlozima oblikovanja novog sustava poticanja regio-nalnog razvoja (Koprić, 2010: 118–120).

Nova velika rasprava o lokalnoj samoupravi nametnuta je kao medijska i javna rasprava o racionalnosti sustava lokalne samouprave 2009., što je ko-incidiralo s jačanjem ekonomske krize u Hrvatskoj. Nakon početne temelj-ne dijagnoze, nedovoljno poduprte objektivnim pokazateljima, da je sustav »neracionalan«, čuje se i drugačijih mišljenja, da je postojeći sustav i dalje prikladan za hrvatske prilike. Otpori dolaze ponajprije od manjih jedinica, građana iz tih jedinica, ali i nekih političkih aktera. Ipak, Vlada je formirala

19 Riječ je o projektima Fiskalna decentralizacija koji se odvijao u periodu listopad 2005. – prosinac 2006. te Jačanje kapaciteta za upravnu decentralizaciju koji se odvijao u razdoblju svibanj 2006. – siječanj 2007. Za financiranje tih dvaju projekata potrošeno je oko 2,5 milijuna eura.


15

novo povjerenstvo za decentralizaciju 2010. sa zadatkom pripremiti program decentralizacije.

U oblikovanju novog sustava lokalne i regionalne samouprave trebalo bi uzeti u obzir kompleksne kriterije prosudbe racionalnosti teritorijalne organi-zacije (Koprić, 2010). Valja utvrditi stanje i učinke postojećeg modela lokalne i regionalne samouprave, nakon sedamnaestogodišnjeg funkcioniranja (v. npr. Koprić, 2010b; Koprić, 2010c).

Također, potrebni su detaljniji podaci o ekonomskim, demografskim, i drugim relevantnim procesima. Posebno je važno koristiti se najnovijim poda-cima o broju stanovnika i ukupnoj demografskoj situaciji, koji će biti dostupni tek nakon popisa stanovništva 2011.

No, u samom početku treba izvršiti izbor između centraliziranog ili decen-traliziranog modela organizacije države. Nerijetko se zaboravlja da je postojeći sustav oblikovan kad se središnja državna vlast opredijelila za model centrali-zirane države (Koprić, 2003: 191). Zato, ako se odabere decentralizirani mo-del, može se predložiti nova, drugačija organizacija zemlje na sljedeći način:

1. Usprkos postojanju više programskih dokumenata nastalih u različitim projektima, bilo bi važno pripremiti i donijeti, u Hrvatskom saboru, strategiju razvoja lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj. Normativni pristup, u smislu eventualnih promjena Ustava, može biti tek provedba ili pak surogat za oblikovanje široko prihvaćene strategije. Opredjeljenja i dokumenti, po-put Smjernica i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj koje je Vlada donijela 8. srpnja 2010., neće biti dovoljan pokretač dubokih promjena. Tim se putem može ići u manje, više kozmetičke, ali ne i u korjenite promjene sustava (v. slično za Sloveniju: Vlaj, 2010).

2. Potrebno je odustati od specijalnih statusa određenih kategorija jedi-nica (na područjima od posebne državne skrbi, brdsko-planinskim područji-ma, otocima, itd.) i osloniti se na nove kategorije potpomognutih područja i razvrstavanja prema stupnju razvijenosti,20 sve prema Zakonu o regionalnom razvoju (čl. 26.–29. te 22.–25.). Postojeće kategorije jedinica od posebne skrbi,

20 Vlada je 15. srpnja 2010. donijela Odluku o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regio-nalne) samouprave prema stupnju razvijenosti. Prema Odluci, najrazvijenije su županije Grad Za-greb, Istarska te Primorsko-goranska županija (indeks razvijenosti preko 125% prosjeka Republike Hrvatske), a slijede Dubrovačko-neretvanska i Zagrebačka županija (indeks između 100 i 125%). S indeksom između 75 i 100% su Krapinsko-zagorska, Međimurska, Splitsko-dalmatinska, Varaždinska i Zadarska županija. Ispod 75% hrvatskog prosjeka čak je 11 županija. Među jedinicama lokalne samouprave rasponi su još veći. Čak 35 jedinica ima indeks manji od 50% hrvatskog prosjeka, a dodatna 221 jedinica ima indeks razvijenosti između 50 i 75% hrvatskog prosjeka. Između 75 i 100% prosjeka imaju 192 jedinice. Preko prosjeka razvijenosti samo je 108 jedinica, od toga tek njih 28 s indeksom razvijenosti preko 125% hrvatskog prosjeka.

IVAN KOPRIć

16

na brdsko-planinskom području i na otocima valja uklopiti u jedinstvenu regionalnu politiku sukladno novom Zakonu. Zakon bi trebalo revidirati, u najmanju ruku ugradnjom instituta regionalnog razvojnog ugovora koji sprje-čava moguće zloupotrebe javnog novca te omogućuje veću ravnopravnost ak-tera regionalnog razvoja (Đulabić, 2007: 203–204; Koprić, 2007: 100–101; Schmidt, 2007; Đulabić, 2009).

3. Moraju se uvažiti nove razvojne potrebe te u skladu s tim regionalnu samoupravu organizirati na razini regija, a lokalnu na razini monotipskih op-ćina. U čitavom svijetu svrha postojanja lokalne i regionalne samouprave sve se više definira razvojno. Težište prelazi od lokalne administracije (dokumen-ti, evidencije, potvrde, uvjerenja, rutinizirani upravni postupci) na osmišlja-vanje, potporu i vođenje lokalnog društvenog i ekonomskog razvoja. Voditi procese reformi javnih službi (odgoj i obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, kultura, rekreacija i zabava, itd.) i poticati razvoj privrede, naročito u segmentu malih i srednjih poduzeća, glavni je izazov suvremenoj lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Za to su potrebni određeni financijski kapacitet, širina područja, kapacitet zapošljavanja stručnog osoblja, mogućnost racionalne organizacije upravnog aparata, dovoljna iskorištenost predstavničko-političkih tijela, i slič-no. Zato u znatnom broju razvijenijih zemalja postoji trend prema stvaranju većih i jačih jedinica. Lokalne jedinice i kvalitetna lokalna samouprava mogu biti temeljem boljeg položaja u međunarodnoj ekonomskoj kompeticiji.21

4. Broj regija u Hrvatskoj može se povećati na 5, s tim da nijedna ne bi smjela imati manje od 800.000 stanovnika. One bi se formirale na povijesnom i funkcionalnom, a ne pukom administrativnom kriteriju. Nove bi regije ujed-no služile kao NUTS II jedinice, a formirale bi se uglavnom po granicama postojećih županija, tako da obuhvate neki broj njih. Ipak, određene bi župa-nije i dijelove županija prije toga trebalo izmijeniti. To ne bi trebao biti veći problem, jer su sada skrojene nelogično. Pritom bi trebalo uzeti u obzir rezul-tate popisa stanovništva 2011., a ne sada već zastarjele pokazatelje s popisa provedenog 2001.

Riječ je o Središnjoj Hrvatskoj, Primorju i Istri, Dalmaciji, Slavoniji i Za-grebačkoj regiji. Prema popisu stanovništva iz 2001., uz granice regija odre-đene granicama postojećih županija te bi regije obuhvaćale sljedeće:

21 Zemlje europskog juga (Portugal, Španjolska, Grčka, Italija, Francuska), koje su mahom obilježene lošijom ekonomskom situacijom, čak i krizom, uglavnom spadaju u zemlje s većim bro-jem manjih lokalnih jedinica (osim Grčke) i nižim stupnjem decentralizacije. Skandinavske zemlje i Njemačka su pak među najboljima po pokazateljima, ali i po učincima decentralizacije, a ujedno i ekonomski najstabilnije. Neke su tranzicijske zemlje, slično kao i Hrvatska, u gladi za što većim brojem političkih mjesta na lokalnoj razini, povećale, a neke i jako povećale broj svojih lokalnih samoupravnih jedinica.


17

– Središnja Hrvatska sa sjedištem u Varaždinu trebala bi obuhvatiti Me-đimursku, Varaždinsku, Krapinsko-zagorsku, Koprivničko-križevačku te Bjelovarsko-bilogorsku županiju (sada tih pet županija ima 703.178 stanovnika), istočni dio Zagrebačke županije, i područje oko Siska,

– Slavonija sa sjedištem u Osijeku trebala bi obuhvatiti Osječko-baranjsku, Vukovarsko-srijemsku, Virovitičko-podravsku, Požeško-slavonsku i Brodsko-posavsku županiju (sada s ukupno 891.259 stanovnika), istočni dio Sisačko-moslavačke županije i dijelove sadašnje Bjelovarsko-bilo-gorske županije, ponajprije područje oko Daruvara i Grubišnog Polja,22

– Primorje i Istra sa sjedištem u Rijeci trebalo bi obuhvatiti Istarsku, Pri-morsko-goransku, Karlovačku i Ličko-senjsku županiju (sada s ukupno 707.313 stanovnika) te zapadni dio Sisačko-moslavačke županije koji ionako prirodno gravitira Karlovcu (posebno područje oko Gvozda i Gline),

– Dalmacija sa sjedištem u Splitu, koja bi obuhvaćala postojeće župa-nije, i to Zadarsku, Šibensko-kninsku, Splitsko-dalmatinsku i Dubro-vačko-neretvansku (sada s ukupno 861.482 stanovnika), pri čemu bi trebalo uključiti i dio sadašnje Ličko-senjske županije (područje oko Udbine, npr.),

– Zagrebačku regiju, koja bi obuhvaćala Grad Zagreb te dijelove Zagre-bačke županije, a u svakom slučaju područje postojećih gradova Sa-mobora, Zaprešića, Velike Gorice i Dugog Sela.23

Takva podjela ima niz podvarijanti, kako u smislu teritorija koji bi regije obuhvaćale tako i u pogledu sjedišta, budući da bi to moglo izazvati određe-ne kontroverzije.24 Za sjedišta bi se mogla odrediti neka druga mjesta, koja se možda želi revitalizirati ili jednostavno onemogućiti prijepore postojećih većih gradova (tako npr. u Dalmaciji između Splita i Zadra, u Primorju i Istri između Rijeke i Pule, itd.) – za sjedišta se mogu odrediti mjesta kao što su primjerice Križevci, Šibenik, Požega ili Opatija. Naravno, vrijedilo bi prili-kom određivanja sjedišta uzeti u obzir stručne, empirijski provjerene spoznaje

22 Područje tzv. Zapadne Slavonije predstavlja područje preklapanja gravitacijskog djelovanja Zagreba i Osijeka, formirajući neku vrstu mikroregije unutar Slavonije. U nekim uvjetima ta bi se mikroregija mogla priključiti Središnjoj Hrvatskoj.

23 Valja upozoriti da se ovdje iznosi tek temeljna ideja, a ne gotov recept za organizaciju regija. Ima smisla određivati njihove granice tek prema podacima popisa stanovništva 2011. Ipak, određene granice povijesnih i ekonomskih regija već su poznate, a ne poklapaju se s postojećim granicama među županijama.

24 Ivanišević je još 2000. predlagao podjelu na pet regija umjesto županija, spominjući Primor-je, Dalmaciju, gorsku Hrvatsku, sjevernu Hrvatsku i Slavoniju, kao i subregije s određenim zasebnim identitetom (Istra, dubrovački kraj, Međimurje, Baranja, istočna Slavonija i zapadni Srijem). Ivani-šević, 2000: 590–591.

IVAN KOPRIć

18

o središnjim gradovima kao pokretačima razvoja svojih regija i pružateljima niza javnih usluga za čitavo područje regija (Wojtowicz, 2010). U tom slučaju, jasno je da se regije moraju graditi oko najjačih i najvećih gradova, a to su upravo oni navedeni u prijedlogu.

Teritorijalno pak gledajući najvažnije je kvalitetno povući crte razgrani-čenja regija u središnjem dijelu Hrvatske, u široj okolici Zagreba, ne libeći se pritom rješenja koje će čak i neke dijelove sada bliže Zagrebu smjestiti u neke druge regije. Gotovo da je zadnji čas za to jer će inače gravitacijsko djelovanje prejakog Zagreba doista potpuno progutati čitavu Hrvatsku i na dulje vrijeme onemogućiti ravnomjerni razvoj. Važno je ne robovati pritom nekim sada posve neprirodno određenim granicama županija, posebno u tom, središnjem dijelu zemlje, koje sijeku linije društvene i ekonomske gravitacije, kao i cjelovite ekonomske, funkcionalno povezane cjeline. Razvojne potrebe također treba uzeti u obzir, jednako kao i potrebu za onemogućavanjem pot-punog narušavanja ravnoteže među regijama.

Takva bi se regionalna struktura mogla iskoristiti i za potrebe organizacije političkih izbora za Hrvatski sabor. Postojeće izborne jedinice nisu skrojene lo-gično te dijele prostor Republike Hrvatske u smislu izbornog inženjeringa, a ne prema logičnim vezama pojedinog dijela državnog teritorija. Riječ je o deset iz-bornih jedinica koje su utvrđene Zakonom o izbornim jedinicama za izbor zastup-nika u Hrvatski sabor (NN 116/99), u kojima se broj birača ne smije razlikovati više od 5% (čl. 35. i 36. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, NN 116/99, 109/00, 53/03, 69/03 – pročišćeni tekst, 19/07, 20/09 – vjerodostojno tu-mačenje). Time bi i Hrvatski sabor dobio neku vrstu regionalnog predstavništva te bi bilo jasno koji zastupnici predstavljaju koji dio birača u zemlji. U svakoj regiji moglo bi se birati dvostruko više zastupnika nego sada (sada se u jednoj izbornoj jedinici bira 14 zastupnika) ili se u slučaju kombiniranja različitih izbor-nih modela taj broj može zadržati na sadašnjem, povećavati ili smanjivati.25

Valja dodati da je i unutar takvih regija moguće oblikovati izvjesne po-sebne cjeline sa zasebnim identitetom i nekom mjerom dodatne autonomije. Takav status može se npr. odrediti za Istru, područje oko Dubrovnika, zapadnu Slavoniju ili zadarsko područje. Čak i takvi posebni slučajevi mogu se regu-lirati međusobno različito, tj. tako da npr. Istra kao subregija ima različite

25 Jedna je od mogućih varijanti da se kombiniraju izbori po izbornim jedinicama (regijama) tako da se iz svake regije bira 14 zastupnika (ukupno 70 njih koji bi reprezentirali svoje županije i interese građana na njihovu području), a da se na području čitave Republike Hrvatske kao jedne izborne jedinice bira još toliko zastupnika po načelu razmjernog predstavništva, koji bi reprezenti-rali interese svih građana te simbolizirali jedinstvo države. Pritom bi se zastupnici s područja regija mogli birati bilo po načelu razmjernog predstavništva, bilo po većinskom izbornom modelu, tako da se svaka regija dalje podijeli na 14 izbornih okruga podjednake veličine. Druga je varijanta da se u svakoj regiji bira 20 zastupnika, čime bi se Hrvatski sabor smanjio za trećinu.


19

ovlasti od područja oko Dubrovnika. Nema zapreke za fleksibilni pristup i očuvanje identiteta nekih subregija.26

5. Broj općina trebao bi u optimalnom slučaju biti oko 150, a ni u kojem slučaju ne bi trebao prijeći 300 – u tom slučaju one bi imale između 15.000 i 30.000 stanovnika27 te bi mogle poslužiti kao racionalni akteri lokalnog razvo-ja i osiguravanja lokalnih javnih službi. Okosnicu nove strukture lokalnih jedi-nica trebala bi činiti mreža urbanih centara Hrvatske, od kojih su neki zapravo vrlo male urbane jedinice. Premda postoji oko 6.750 naselja u Hrvatskoj, broj urbanih centara vrlo je malen.

Spajanje postojećih malih i slabih lokalnih jedinica tako da se npr. ukine njih 10% (dakle oko 55) samo bi dovelo do njihova pripajanja susjednim, često jednako slabim općinama i gradovima, što pokazuje da taj način »refor-me« zapravo nije smislen. Njime bi se praktično samo ukinule općine koje su osnovane u razdoblju 1992.–2010.

Jasno je da pri opredjeljenju za bilo koju prosječnu ciljanu veličinu novih općina (koje se naravno mogu zvati i drugačije, naziv nije odlučan) svaka poje-dina općina i ne treba, a i ne može biti upravo takva da ima prosječan ciljani broj stanovnika. Tako npr. Lastovo vjerojatno mora zadržati status posebne lokalne jedinice, premda ima vrlo malen broj stanovnika. Slično je i s nekim drugim, iz-dvojenim otocima, kao i rijetko naseljenim dijelovima Like i Gorskog kotara.

Nove općine ne bi trebale biti manje od 5.000 stanovnika, osim iznimno, jer se upravo taj broj smatra nužnim za mogućnost obavljanja tipičnih lokalnih javnih službi (Davey, 2002: 35).28 To će biti naročito teško kod nekih otoka jer nemaju toliko stanovnika, a udaljeni su od drugih otoka ili kopna.29

26 Usprkos razlozima za fleksibilniji pristup u pogledu nabrojenih krajeva, mora se konstatirati da praktično ni u jednom od tih primjera nema onih temelja za autonomiju koji se obično uzimaju u obzir u suvremenoj Europi. U svakom od ovih slučajeva riječ je o mikroregijama, a ne regijama, a nema velike različitosti u odnosu prema ostatku regije u smislu drugačije nacionalne ili jezične strukture, itd. Europski primjeri se povode upravo za nacionalnim i jezičnim specifičnostima (Bolza-no, Italija), velikom prostornom udaljenošću od matične zemlje i blizinom drugoj zemlji (Ålandsko otočje, Finska), dubokim povijesnim razlikama (Farsko otočje, Danska), i sl., ili pak kombinacijom svih tih razloga – Bartole, 1996; Suksi, 1996; Olafsson, 1996, itd.

27 Prosječni broj stanovnika općine kretao bi se na sljedeći način:– 300 općina = 14.790 stanovnika– 250 općina = 17.750 stanovnika– 200 općina = 22.190 stanovnika– 150 općina = 29.580 stanovnika.

28 U toj su kategoriji 383 sadašnje jedinice (oko 70% njih), mahom općina (svega 18 gradova ima manje od 5.000 stanovnika, naspram 365 općina).

29 To je slučaj posebno s Lastovom koje ima svega 835 stanovnika, Mljetom sa 1.111, Šoltom sa 1.479, Dugim otokom sa 1.820, Pašmanom sa 2.711, Cresom sa 2.959 i Visom sa 3.637 stanovnika.

IVAN KOPRIć

20

S druge strane, ako neko naselje dvostruko prelazi gornju poželjnu veli-činu jedinice (dakle ako prelazi 60.000 stanovnika),30 trebalo bi mu osigurati poseban položaj da bi se uvažile specifične potrebe tako velikih razvojnih centara koji predstavljaju motore razvoja čak i širih područja.

U Gradu Zagrebu valjalo bi izvršiti snažniju decentralizaciju na grad-ske četvrti,31 izbjegavajući pritom rizike neusklađenosti u vođenju vital-nih gradskih javnih politika. Ne smije se narušiti mogućnost integriranog upravljanja i razvoja te najveće hrvatske urbane cjeline. S druge strane, mora se osigurati veća autonomija pojedinih dijelova grada koji sada prak-tično nemaju nikakve autonomije.32 Decentralizacija mora biti izvršena kako u pogledu poslova tako i u pogledu financija.33 Grad kao cjelina mora funkcionirati na načelima metropolitanske federacije, a ne dominacije ili pak izolacije.34

Pritom se ne misli na male i slabo naseljene otoke koji ni sada nemaju status općine (oko tridesetak njih), kao ni na one koji su relativno blizu kopna ili mogu, poput Ugljana i Pašmana, biti u zajednič-koj jedinici (zajedno imaju 8.963 stanovnika).

30 Pritom bi trebalo uzeti u obzir stvarne pokazatelje o broju stanovnika. U postojećem uređenju ima i tako umjetnih gradova u kojima polovina stanovnika prebiva u centralnom naselju urbanog ka-raktera, dok druga polovina živi u okolnim ruralnim naseljima. Takva je situacija na primjer s Velikom Goricom koja je 2001. imala oko 30.000 stanovnika, dok još otprilike toliko živi na području čitave jedinice koja se naziva Grad Velika Gorica. Prema podacima iz 2001. granicu od 60.000 stanovnika prelaze, osim Zagreba, Splita, Rijeke i Osijeka, još samo Zadar i Slavonski Brod. Naselje Zadar, čije je područje neprirodno skrojeno tako da obuhvaća i otoke Ist, Iž, Molat, Olib, Premudu i Silbu, imalo je na popisu stanovništva te godine 69.556 stanovnika (72.718 stanovnika ima čitavo područje Grada Zadra). Taj se broj prema nekim podacima znatno povećao, zahvaljujući infrastrukturnim projektima i povezivanju autoputom, a u vezi s dosta povoljnim geografskim položajem Zadra. Grad Slavonski Brod imao je 64.630 stanovnika, s tim da se sastoji od svega tri naselja. Najbliži granici od 60.000 stanovnika je Grad Pula, koji se sastoji od samo dva naselja, a imao je 2001. čak 58.594 stanovnika, što se vjerojatno povećalo u proteklom razdoblju. Sljedeći po veličini je Karlovac, koji kao samostal-no naselje ima 49.082 stanovnika (u čitavoj jedinici čak je 59.395 stanovnika).

31 Gradska četvrt u Zagrebu ima prosječno oko 45.800 stanovnika.32 Prosječna veličina 17 gradskih četvrti u Zagrebu daleko je veća od granice od 35.000 stanov-

nika koja odjeljuje veliki grad od ostalih jedinica tipa grada. 33 Mjesna samouprava u Zagrebu, koja je organizirana na razini 17 gradskih četvrti i 218 mjes-

nih odbora, u najpovoljnijem je razdoblju primala ukupno 5% prihoda gradskog proračuna, što je 2010. znatno smanjeno. Nelogično je da četvrti u Zagrebu imaju tako male prihode. Ako lokalna samouprava u Hrvatskoj ima prihode od kakvih 12% prihoda opće države, onda bi barem toliki trebao biti udio oblika mjesne samouprave u proračunu Grada Zagreba. Ovako ispada da je Zagreb centraliziraniji nego Republika Hrvatska kao cjelina. Osim toga, dosadašnja je politika Grada bila da se velik dio poslova administrativno vodi preko Službe za mjesnu samoupravu koja funkcionira na razini gradske uprave, dakle centralizirano, što dodatno onemogućuje bar minimum decentralizira-nog funkcioniranja u Gradu.

34 Temeljno je pitanje dobrog upravljanja gradovima odrediti u ravnotežu jedinstvenog funkcio-niranja grada i unutarnje decentralizacije. Važno je da tako veliki gradovi funkcioniraju kao cjeline da bi mogli voditi jedinstvenu politiku prostornog uređenja, razvoja i obavljanja temeljnih javnih službi. S druge strane, potrebno je omogućiti da se dijelovi grada motiviraju i uključe u javno upravljanje


21

6. Mjesna samouprava trebala bi omogućiti nastavak identiteta i razvoja onih područja koja su sada konstituirana kao manje općine i gradovi. Mjesnu samoupravu trebalo bi u manjoj mjeri redefinirati, tako da se umjesto oblika govori o jedinicama mjesne samouprave, a njezine bi temeljne komponente trebalo jasnije regulirati zakonom. Valjalo bi zadržati pravnu osobnost jedini-ca mjesne samouprave, koja je postojala i kod prijašnjih mjesnih zajednica, a i sada postoji već devet godina (mjesna samouprava nije imala pravnu osobnost samo u periodu 1993.–2001.). Glavna svrha mjesne samouprave bila bi osi-gurati ravnomjeran razvoj unutar novih općina, prosječno većih od sadašnjih. Naime, u velikim se općinama i prije moglo zapaziti zanemarivanje rubnih, ruralnih područja i koncentracija razvoja u naseljima koja su bila središta op-ćina. To je jedan od važnijih izvora otpora koji u sadašnjim malim općinama teritorijalnoj reorganizaciji pružaju ne samo općinski političari nego i građani. Upravo zato valjalo bi razmisliti jesu li jedinice mjesne samouprave potrebne na čitavom području novih općina ili samo izvan njihovih središta. U svakom slučaju, mjesnoj samoupravi treba dati u ruke jedan dio javnih sredstava i in-strumenata javnog financiranja (npr. samodoprinos, v. i Jelčić, 2005), jer sada nemaju nikakva vlastita sredstava. Tako bi, naročito na selu, mogli predvoditi ruralni razvoj, razvoj naselja, demografski razvoj, i slično.

7. Vrijedilo bi zadržati dio sadašnjih županija. One bi morale biti terito-rijalno reformirane, bez samouprave, te bi funkcionirale kao jedinice za dr-žavnu upravu na lokalnoj razini i prvostupanjski nadzor zakonitosti lokalne samouprave, dakle kao neka vrsta upravnih okruga, upravnih jedinica za orga-niziranje i obavljanje poslova iz nadležnosti državne uprave (tako i Ivanišević, 2000: 591). Njihov bi se broj mogao smanjiti za pola, sa sadašnjih dvadeset na desetak.

Postojeći uredi državne uprave u županijama i sada su potpuno organi-zacijski, financijski i personalno odvojeni od županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave tako da u tom pogledu ne treba poduzimati nikakve posebne reformske mjere. Drugo je naravno pitanje, koje proizlazi iz potre-be reforme državne uprave, koliko su onda takve upravne jedinice među-sobno ujednačene prostorno i po opsegu posla, jesu li dovoljno racionalno organizirane, trebaju li možda obavljati širi krug poslova državne uprave nego sada, itd.

Dodatna racionalizacija i uštede u obavljanju poslova državne uprave mogli bi se ostvariti ako bi se više sada postojećih tzv. područnih jedinica raz-

odlučujući o problemima i rješavajući probleme pojedinih dijelova grada, za koje nije potrebno, a nije ni dobro, da se vode iz jednog centra, nego da se u što većoj mjeri prepuste građanima koji u tim dijelovima žive.

IVAN KOPRIć

22

nih tijela državne uprave (ministarstava, inspekcija, zavoda, uprava, i slično) spojilo u jedinstveni ured državne uprave (tako posebno katastar, dio službi iz unutarnjih poslova, većina inspekcija, itd.). Tu bi se građanima i poduzet-nicima moglo pružiti upravne i druge javne usluge po načelu one-stop-shop, cjelovita usluga, pa i više javnih usluga na jednom mjestu, blizu građaninu i poduzetniku, čime on štedi vrijeme i novac, a dobiva uslugu u kratkom roku s osloncem na suvremenu informatičko-komunikacijsku tehnologiju (v. npr. Kunstelj, Vintar, 2010; Koprić, 2010d: 19–20).

Vrijedilo bi razmisliti o mogućnosti da se u regionalnim predstavničkim tijelima osigura i političko predstavništvo pojedinih sadašnjih županija, po modelu kako je to provedeno nakon okrupnjivanja lokalnih jedinica u Grčkoj (Manojlović, 2009).

Posebno se to odnosi na neke subregije koje imaju vrlo izraženi zasebni identitet. Pritom se posebno izdvajaju Istra i šire područje Dubrovnika (sada dubrovački dio Dubrovačko-neretvanske županije), a možda i Baranja, Zadar i Međimurje, itd. Njima bi trebalo osigurati vlastito političko predstavništvo unutar regionalnih predstavničkih skupština, a možda i zasebnu predstavlje-nost u Hrvatskom saboru.

8. Mora se proširiti financijski kapacitet lokalnih jedinica (cilj je u pet godina doseći 25% rashoda opće države); na taj način omogućit će se da jedi-nice lokalne samouprave preuzmu ovlasti već sada zajamčene Ustavom, ali i niz novih poslova i odgovornosti. Time bi se Hrvatska uvrstila među zemlje sa osrednje razvijenom samoupravom i napustila sam kraj ljestvice europskih zemalja (v. i Jelčić, 2005; Drezgić, 2005; Caulfield, 2002). Pritom valja vo-diti računa o mogućem iskorištenju lokalne imovine, odnosno o mogućnosti povjeravanja imovine i drugih resursa u državnom vlasništvu lokalnim jedi-nicama. Neki autori smatraju da su upravo upotreba, korištenje i raspolaganje imovinom i drugim lokalnim resursima bitni za osiguravanje autonomije lo-kalnih jedinica (Sedmihradská, 2010). Temeljna protuteža širenju kruga lokal-nih prihoda i jačanju njihova financijskog kapaciteta mora biti veća transpa-rentnost trošenja novca kroz lokalne proračune. Prigovor netransparentnosti i korupcije na lokalnoj razini čini se snažnim argumentom u rukama protivnika decentralizacije.35

9. U lokalnim izborima u novim, većim općinama i regijama, kako je već rečeno, valja osigurati predstavništvo građana i većinskim izbornim načelom

35 Vrijedi spomenuti primjere koji upućuju na dobru praksu. U Velikoj Britaniji od početka 2011. pokušava se uvesti praksa objave svih rashoda iz lokalnih proračuna koji prelaze 500 £. Local Transparency, 2010.


23

na području sada postojećih lokalnih jedinica i županija kako bi se sačuvalo izborno predstavništvo građana, pa donekle i identitet postojećih jedinica. To bi predstavništvo nužno bilo manje po udjelu od predstavnika izabranih re-dovitim putem. Ima i drugih mogućnosti. Moguće je, primjerice, uspostaviti vijeća jedinica koje su izgubile dotadašnju samoupravnu poziciju, sastavljena od vijećnika novih općina i regija izabranih s njihova područja, koja bi imala savjetodavnu ulogu u odnosu na predstavnička tijela novih općina i regija.

10. Potrebno je utemeljiti Agenciju za lokalne službenike koja bi na je-dinstven način vodila natječajne postupke i uopće pomagala u upravljanju i razvoju ljudskog potencijala lokalne samouprave. Akademija lokalne demo-kracije koja formalno postoji već nekoliko godina nije nažalost dala nikakve rezultate. Nužno je zakonom jasno odrediti pravni status, temeljne grupe po-slova i ovlasti takve agencije koja će funkcionirati kao nezavisna instituci-ja financirana pristojbama od korisnika, dakle jedinica lokalne i regionalne samouprave, a tek eventualno, i to manjim dijelom, iz državnog proračuna. Status lokalnog upravnog osoblja i upravljanje njime mora dovesti do veće privlačnosti lokalne službe, ali i do uklapanja u jedinstvenu personalnu politi-ku u pogledu javnih službenika, uz naglasak na efikasnosti i mjerenje uspješ-nosti (Koprić, 2010a).

11. Trebalo bi koncipirati i realizirati jedinstveni informacijski sustav lo-kalne samouprave radi sustavnog i stalnog prikupljanja podataka o lokalnoj samoupravi. Jedna od zapreka sustavnom pristupu reformi i razvoju sustava čitavo vrijeme od njegove uspostave upravo je nedostatak podataka o stanju lokalne i regionalne samouprave.36

12. Mora se reorganizirati državna uprava na razinama ispod središ-nje te započeti s prenošenjem obavljanja pojedinih poslova državne uprave na lokalne i regionalne samoupravne jedinice. Preneseni djelokrug može u nekim uvjetima povoljno djelovati na autonomiju teritorijalnih jedinica, a to će ponajprije biti ako su one dovoljno velike i snažne. Tek tada se tom funk-cionalnom vezom lokalne i regionalne samouprave te državne uprave postižu sinergijski učinci. U protivnom, dolazi do dominacije državne uprave nad sa-moupravom.

36 Palijativne mjere, poput na brzinu organiziranog projekta koji je za Ministarstvo uprave tijekom 2010. provela jedna privatna firma, tražeći da lokalne jedinice same unose zatražene podatke (navodno je riječ o oko 400 podataka za svaku) u kompjutorski program, teško da mogu imati pravog rezultata. Nejasno je tko je odredio podatke koji će se prikupljati i zašto, zašto je za teritorijalnu reformu potrebno 400 podataka koji su ionako stalno izloženi promjenama, kako će tih 400 podataka odrediti ishod i rješenja teritorijalne reforme, tko i kako financira taj projekt i s kojim iznosom, kako su odabrani izvođači i koje su im prethodne kvalifikacije, što s jedinicama koje nisu dostavile podat-ke, zašto taj posao nije obavilo samo Ministarstvo ili ga povjerilo udrugama lokalnih jedinica, itd.

IVAN KOPRIć

24

13. Vladu treba pozvati na formiranje ekspertne radne skupine koja bi pripremila stručne temelje reorganizacije lokalne samouprave, po uzoru na Radcliffe-Maudovu komisiju u Britaniji koja je krajem 1960-ih pripremila veliku reformu tamošnje samouprave. Hrvatska ima velik broj stručnjaka za decentralizaciju koje je potrebno okupiti, osigurati im autonomiju u djelova-nju i omogućiti im da pripreme smislenu reformu na stručnim temeljima, bez pritiska trenutačne političke potrebe.

Formiranje još jednog, sada drugog po redu povjerenstva za decentrali-zaciju do kojeg je došlo odlukom Vlade 23. rujna 2010., u kojem većinu čine predstavnici različitih ministarstava, vjerojatno je tek alibi za odugovlačenje s decentralizacijom, jer je normalni stav državne uprave, napose ministarstava – protiv decentralizacije. Uostalom, ono što se mora decentralizirati jesu ovlas-ti odlučivanja, čitave skupine poslova, kao i dovoljno izdašni izvori financij-skih sredstava za pokrivanje troškova tih novih poslova, a ne (samo) poslovi državne uprave. Povjerenstvo u kojem većinu čine predstavnici ministarstava moglo bi zaključiti da se mogu decentralizirati tek neki manje važni admini-strativni poslovi, a to nije prava decentralizacija. Pozitivno je ipak to što su na sjednici Vlade 8. srpnja 2010. usvojene Smjernice i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj. One naravno ne mogu zamijeniti te-meljito stručno pripremljenu i široko prihvaćenu strategiju decentralizacije.

14. Trajanje dublje reforme lokalne i regionalne samouprave nužno je dulje od nekoliko mjeseci, pa i od nekoliko godina. Stručno gledajući, vizija i konture novog sustava mogu se pripremiti u roku od godine dana, a organi-zacijske i financijske promjene provesti do narednih lokalnih izbora u svibnju 2013. No, gledajući slijed političkih okolnosti, to zapravo nije moguće. Budu-ći da je normalno očekivati parlamentarne izbore potkraj studenoga 2011., a da je Povjerenstvo za decentralizaciju održalo prvu sjednicu tek krajem listo-pada 2010. ispada da je moguće pripremiti određene korake u reformi do po-četka u Hrvatskoj uvijek preuranjene predizborne kampanje, ali će tada nužno uslijediti zakonodavna pauza do konstituiranja novog saziva Hrvatskog sabo-ra. Novi saziv vjerojatno ne bi imao dovoljno vremena donijeti sve potrebne zakone za provedbu dublje reforme te bi se morao zadovoljiti nekim manjim promjenama u sustavu teritorijalne samouprave. Sve to pod pretpostavkom, koja se ne čini ostvarivom, da se postigne politički konsenzus ne samo par-lamentarnih stranaka nego i glavnih lokalnih aktera (udruga lokalnih i regio-nalnih jedinica, većih gradova, županija, sindikata lokalnih službenika, itd.) o reformi. Nakon početka mandata novoizabranih vijećnika i načelnika koji će se birati na lokalnim izborima u svibnju 2013., sljedeća prilika za teritorijalnu reformu bit će tek za lokalne izbore 2017.


25

No, što ako ovdje elaborirani prijedlozi ne budu prihvaćeni? Alternativa, koja je vrlo realna, jest zadržavanje postojećeg visoko centraliziranog sustava, eventualno uz manje popravke, ponajprije uz jačanje diferencijacije u statusu lokalnih jedinica različite veličine (male, srednje i velike jedinice), karaktera (urbane i ruralne jedinice) i financijskog kapaciteta (poput one kad su 32 jedi-nice37 preuzele tzv. decentralizirane funkcije 2001.). U tom je slučaju ključno pitanje koje jedinice mogu preuzeti kakve i koliko zahtjevne poslove, odnosno pitanje njihova kapaciteta.38 Čak i taj posao, određivanje različitih poslova koji se povjeravaju različitim kategorijama lokalnih jedinica, dosta je težak i kompleksan zadatak.39

U tom bi se slučaju moglo predložiti da se napravi razlika u krugu poslova iz samoupravnog djelokruga gradova i općina prema njihovoj veličini. Tako bi se prepoznale objektivno postojeće razlike između gradova s preko 100.000, 50.000, 25.000, 10.000 stanovnika, itd.40 Možda samo kakvih dvadesetak po-sto (stotinjak) ekstremno malih i slabih jedinica valja pripojiti većim i jačim susjednim jedinicama, tamo gdje je to s obzirom na okolnosti uopće moguće, zadržavajući pritom njihov identitet kao mjesnih odbora. Preostale bi jedinice trebalo stimulirati, a u nekim vidovima i obvezati na međusobnu suradnju (usp. Wollmann, 2010: 269–270). Tako se ne bi ostvarili nikakvi važni ciljevi, ali bi se u postojeći centralizirani sustav uveo minimum reda i racionalnosti.

Time bi postojeći sustav bio i dalje podložan prigovorima da narušava načelo jednakosti, jer nejednake jedinice mogu pružiti nejednak krug javnih usluga, to veći što je veća gradska aglomeracija,41 uza sve dodatne posljedice koje to prati (stalno i veliko zaostajanje ruralnih područja, daljnje migracije u

37 Poslije je to učinio i Grad Križevci kao trideset treća jedinica.38 Podolnjak dobro uočava da takvom strukturnom rješenju treba pridodati druga institucional-

na rješenja koja mogu poboljšati funkcioniranje, racionalnost i efikasnost lokalne samouprave, kao što su suradnja i povezivanje lokalnih jedinica, osobito zajedničko obavljanje upravnih i komunalnih poslova. Podolnjak, 2010: 7.

39 Kompleksnosti tog problema treba pridodati opći i čini se neizbježni trend privatizacije te sve šireg sudjelovanja privatnih subjekata i uvođenja tržišnih mehanizama u obavljanje lokalnih službi. Wollmann i Marcou, 2010.

40 Sličan je prijedlog iznesen i elaboriran u modelu pripremljenom od ekspertnog tima Hrvat-skog pravnog centra 2002. (voditelj Ivan Koprić). Tada je preporučeno utvrditi minimalni obligatorni djelokrug općina, gradova do 30.000 stanovnika, gradova preko 30.000 stanovnika te županija, s tendencijom planiranog širenja u narednom desetogodišnjem razdoblju. Premda je kraj tog razdoblja, tada razmjerno dalek, sada vrlo blizu (kraj 2012.), od tada preporučenog širenja djelokruga nije bilo gotovo ništa. Koprić, 2002.

41 Istraživanja pokazuju da se npr. lokalni rashodi smanjuju s povećanjem gustoće stanovništva (v. npr. Benito et al., 2010), što znači da male općine s malom gustoćom imaju relativno veće troško-ve javnih usluga po stanovniku. Dodatno, budući da obično imaju manje prihode, a stanovništvo im je starije i s nižim stupnjem obrazovanja, to znači da će moći pružiti još manje javnih usluga nego što bi se moglo zaključiti temeljem podataka o broju stanovnika.

IVAN KOPRIć

26

gradove, raslojavanje u gradovima, novi socijalni problemi, itd.). To je stan-dardan i značajan prigovor politipskoj strukturi.42

4. Zaključak

Aktualna javna, medijska, stručna i politička rasprava o decentralizaciji trebala bi dovesti do formuliranja opće, stručne i široko prihvaćene strategije. Tek bi tada bilo moguće racionalno programiranje i provedba plana decen-tralizacije. Zasad nije poznat, a još je manje široko prihvaćen temeljni smjer razvoja sustava lokalne i regionalne samouprave. Nejasno je želi li se ostati kod modela centralizirane zemlje ili se naprotiv prelazi na model decentrali-zirane zemlje.

Premda se iz određenih aktivnosti vlasti može zaključiti da se ne odustaje od postojećeg modela, nego da ga se samo želi u manjoj mjeri popraviti, u radu se izlaže i elaborira četrnaest prijedloga koji se smatraju ključnima za ostvarenje kvalitetnog decentraliziranog modela organizacije države.

Čak i ako se zadrži centralizirani model, mogući su ne samo popravci u smislu ukidanja manjeg dijela neodrživih općina nego i usavršavanja u smislu razlikovanja djelokruga objektivno različitih jedinica te poticanje i nametanje intermunicipalne suradnje.

Literatura

Analiza (2010) Analiza podataka prikupljenih temeljem Obrasca o provedbi Zakona o savjetima mladih. Zagreb: Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti (autor Ivan Koprić), str. 1–11

Bajo, Anto (2009) Struktura zaposlenih u lokalnim jedinicama. Newsletter Instituta za javne financije br. 43, srpanj 2009.

Bartole, Sergio (1996) The Situation in Italy. U: Autonomies locales, intégrité terri-toriale et protection des minorités / Local Self-Government, Territorial Integrity and Protection of Minorities. Zürich: Schulthess Polygraphischer Verlag

42 Tako je, na primjer, preliminarna analiza podataka prikupljenih metodom službenog Obrasca o provedbi Zakona o savjetima mladih pripremljenog od Ministarstva obitelji, branitelja i međuge-neracijske solidarnosti tijekom 2010. kao jedan od važnih problema utvrdila problem diskriminacije i nejednakosti mladih ovisno o mjestu života, tipu jedinice i uopće okolnostima na koje oni ne mogu utjecati. Time se nekima od njih unaprijed, na samom početku života, uskraćuju mogućnosti koje drugi imaju, odvodeći ih zakonomjerno u slabije karijere i nižu kvalitetu života. Odupiranje takvim zadatostima jedan je od temelja odljeva mozgova (brain drain), tj. odlaska mladih i dobro obrazova-nih u druge zemlje, kao i njihov odlazak iz ruralnih u veće urbane centre, sa svim štetnim posljedica-ma koje to nosi. Analiza, 2010: 11.


27

Benito, Bernardino, Francisco Bastida, María-Dolores Guillamón (2010) Urban Sprawl and the Cost of Public Services: An Evaluation of Spanish Local Gov-ernments. Lex localis 8(3): 245–264

Bennett, Robert J. (1997) Local Government in Post-Socialist Cities. Discussion Pa-pers No. 2. Budapest: OSI/LGI

Caulfield, Janice (2002) Local Government Finance in OECD Countries. U: Janice Caulfield, Helge O. Larsen (eds.) Local Government at the Millenium. Opladen: Leske + Budrich

Coplák, Jaroslav (2001) Competition and Markets in Urban Space – Creating the Market Position of a City. U: Danka Gindlová, Ivan Kusý (eds.) Socio-Economic Aspects of Spatial Development. Bratislava: Road

Davey, Kenneth (2002) Decentralization in CEE Countries: Obstacles and Opportuni-ties. U: Gábor Péteri (ed.) Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI/LGI

Drezgić, Saša (2005) Lokalni javni sektor u sustavu javnog financiranja Republike Hrvatske: Ima li potrebe za decentralizacijom sustava? U: Božidar Jeličić, Jure Šimović (ur.) Hrvatska pred vratima EU – Fiskalni aspekti. Zagreb: HAZU

Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Društveno vele-učilište u Zagrebu

Đulabić, Vedran (2009) Primjena upravnih ugovora u lokalnoj i regionalnoj samo-upravi. U: Ivan Koprić (ur.) Novi Zakon o općem upravnom postupku: Praktična pitanja i problemi primjene. Zagreb: Institut za javnu upravu

Giguére, Sylvain (ed.) (2007) Local Innovations for Growth in Central and Eastern Europe. Paris: OECD

Grčić, Branko (2007) Regionalizacija Hrvatske u kontekstu pridruživanja Europskoj uniji. U: Vedran Horvat (ur.) Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Za-greb: Fondacija Heinrich Böll

Halachmi, Arie, Geert Bouckaert (1996) Organizational Performance and Measure-ment in the Public Sector. Westport: Quorum Books

Holzer, Marc, Stuart S. Nagel (1984) Productivity and Public Policy. Beverly Hills etc.: Sage.

Ivanišević, Stjepan (2000) Teritorijalna osnova lokalne i regionalne samouprave uz poseban osvrt na položaj Grada Zagreba i njegovu samoupravu. Hrvatska javna uprava 2(4): 585–601.

Ivanišević, Stjepan (2006) Teritorijalna osnova lokalne samouprave. U: Ivan Koprić (ur.) Javna uprava – nastavni materijali. Zagreb: Društveno veleučilište i Pravni fakultet

Jelčić, Barbara (2005) Decentralizacija i financijska autonomija u RH. U: Božidar Jeličić, Jure Šimović (ur.) Hrvatska pred vratima EU – Fiskalni aspekti. Zagreb: HAZU

IVAN KOPRIć

28

Kern Pipan, Karmen, Loredana Leon (2005) Iskušnje i perspektiva prvega pilotnoga projekta priznanja RS za poslovno odličnost (PRSPO) v javni upravi 2004. Upra-va 3(2): 101–119

Koprić, Ivan (2002) Pravni položaj i nadležnosti lokalne samouprave. Zagreb: Hrvat-ski pravni centar

Koprić, Ivan (2003) Local Government Development in Croatia. Problems and Value Mix. U: Harald Baldersheim, Michal Illner, Hellmut Wollmann (eds.) Local De-mocracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich

Koprić, Ivan (2007) Regionalism and Regional Development Policy in Croatia. U: Ilona Pálné Kovács (ed.) Regional Decentralization in Central and Eastern Euro-pe. Pécs: University of Pécs

Koprić, Ivan (2008) Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava 8(1): 95–133

Koprić, Ivan (2010) Teritorijalna organizacija Hrvatske: stanje, kriteriji za prosudbu racionalnosti i prijedlog novog sustava. U: Jakša Barbić (ur.) Nova hrvatska lo-kalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU

Koprić, Ivan (2010a) Platni sustav i načela lokalne samouprave. U: Ivan Koprić, Ed-mond Miletić, Ivana Vagašević, Sanda Pipunić, Alen Rajko: Plaće i radni odnosi u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Zagreb: TEB

Koprić, Ivan (2010b) Karakteristike sustava lokalne samouprave u Hrvatskoj. Hrvat-ska javna uprava 10(2): 371–386

Koprić, Ivan (2010c) Stanje lokalne samouprave u Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 10(3): 665–681

Koprić, Ivan (2010d) Upoznavanje s novim Zakonom o općem upravnom postupku. Zagreb: Udruga općina

Kunstelj, Mateja, Mirko Vintar (2010) One-Stop Government: Critical Analysis of the Concept and its Implementation in the Selected Countries. U: Juraj Nemec, B. Guy Peters (eds.) State and Administration in a Changing World. Bratislava: NISPAcee

Local Transparency (2010) Local Transparency – A Practitioners Guide to Publishing Local Spending Data. Local Government Group etc.

Lyngstad, Rolv (2010) Reconsidering Rationales for Local Self-Government – Im-pacts of Contemporary Changes in Local Decision-Making. Lex localis 8(1): 93–113

Manojlović, Romea (2009) Lokalna samouprava u Grčkoj. Hrvatska javna uprava 9(4): 977–988

Musa, Anamarija (2008) Hrvatska i europski upravni prostor: prema europskoj kva-liteti javne uprave? U: Eugen Pusić (ur.) Hrvatska država i uprava. Zagreb: HAZU

Nemec, Tomislav (2005) Izboljševanje poslovanja s pomočjo modela poslovne odlič-nosti. Uprava 3(2): 83–100


29

Olafsson, Árni (1996) A Note on the Faroe Islands Home Rule Case. U: Autonomies locales, intégrité territoriale et protection des minorités / Local Self-Government, Territorial Integrity and Protection of Minorities. Zürich: Schulthess Polygrap-hischer Verlag

Pavić, Željko (2010) Veličina lokalnih jedinica – europske tendencije i hrvatske nedo-umice. Hrvatska javna uprava 10(1): 81–131

Podolnjak, Robert (2010) O teritorijalnoj i upravnoj reformi hrvatske lokalne samo-uprave. Novi informator br. 5851–5852 – Male stranice

Rajko, Ljerka (2010) Panonska Hrvatska – ekonomska i socijalna razvijenost regije. Novi informator br. 5841 – Male stranice

Schmidt, Andrea (2007) The Voivodship Contracts as the Tools for the Regional De-velopment Strategy in Poland. U: Ilona Pálné Kovács (ed.) Regional Decentrali-zation in Central and Eastern Europe. Pécs: University of Pécs

Scott, Zoё (2009) Decentralisation, Local Development and Social Cohesion: An Analytical Review. GSDRC Research Paper, University of Birmingham

Sedmihradská, Lucie (2010) Municipal Asset Management in Central and Eastern Europe: What Can Be Learned from the Case Studies? U: Lucie Sedmihradská (ed.) Municipal Asset Management in Transition Countries: Selected Case Stu-dies. Bratislava: NISPAcee

Spitzer, Dean R. (2007) Transforming Performance Measurement: Rethinking the Way We Measure and Drive Organizational Success. New York, etc.: Amacom

Suksi, Markku (1996) The Åland Islands in Finland. U: Autonomies locales, intégrité territoriale et protection des minorités / Local Self-Government, Territorial Inte-grity and Protection of Minorities. Zürich: Schulthess Polygraphischer Verlag

Tampieri, Laura (2005) Performance Evaluation Indexes in Public Administration. Uprava 3(2): 59–82

Vlaj, Stane (2010) Za strategijo razvoja slovenske lokalne samouprave. Ljubljana: International Institute for Middle-East and Balkan Studies

Wojtowicz, Dominika (2010) Metropolises and Big Cities as Regions’ Growth Loco-motives: Analysisof Regional Strategies in Poland. U: Gábor Soós, Markku Tem-mes (eds.) Metropolitan CEE: Big Cities, Capitals and City-Regions in Central and Eastern Europe. Bratislava: NISPAcee

Wollmann, Hellmut (2010) Comparing Two Logics of Interlocal Cooperation: The Cases of France and Germany. Urban Affairs Review 46(2): 263–292

Wollmann, Hellmut, Gérard Marcou (2010) From Public Sector-Based to Privatized Service Provision. Is the Pendulum Swinging Back Again? Comparative Sum-mary. U: Hellmut Wollmann, Gérard Marcou (eds.) The Provision of Public Ser-vices in Europe: Between State, Local Government and Market. Cheltenham: Edward Elgar

IVAN KOPRIć

30

Pravni izvoriUstav Republike Hrvatske, NN 41/01Promjene Ustava Republike Hrvatske, NN 113/00, 28/01Zakon o brdsko-planinskim područjima, NN 12/02, 32/02, 117/03, 42/05, 90/05,

80/08Zakon o Fondu za obnovu i razvoj Grada Vukovara, NN 44/01, 90/05Zakon o Gradu Zagrebu, NN 62/01, 125/08, 36/09Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, NN 116/99, 109/00, 53/03, 69/03 –

pročišćeni tekst, 19/07, 20/09 – vjerodostojno tumačenjeZakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, NN 116/99Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01 – vjerodo-

stojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, NN 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99,

51/00, 105/00Zakonom o otocima, NN 34/99, 149/99, 32/02, 33/06Zakon o područjima posebne državne skrbi, NN 86/08Zakon o područjima županija, gradova i općina, NN 90/92, 2/93, 58/93, 90/93, 10/94,

29/94Zakon o područjima županija, gradova i općina, NN 10/97, 124/97, 68/98, 22/99,

117/99, 128/99, 44/00, 125/00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03, 175/03Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, NN 86/06,

16/07 – ispravakZakon o regionalnom razvoju, NN 153/09Zakon o spajanju općina s područja Gradske zajednice Zagreb i prestanku Gradske

zajednice Zagreb, NN 47/90Uredba o osnivanju partnerskih vijeća statističkih regija, NN 38/10Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku Državnog zavoda za statisti-

ku, NN 35/07Smjernice i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj, Vlada Re-

publike Hrvatske, 8. srpnja 2010.Odluka o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema

stupnju razvijenosti, NN 89/10

31

Helena masarić

PraktIčnI PrOBlEmI I nOva rJEšEnJa u fInancIranJu lOkalnOG dJElOkruGa

UDK: 35.073.52(497.5) 352/353:336.2(497.5) Pregledni znanstveni rad

Razmatraju se pitanja financiranja poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokal-ne samouprave koja se odnose na izvore prihoda i njihovu namjene, izdašnost prihoda za zadovoljenje javnih potreba, mogućnosti zaduživanja te pitanja vezana za korište-nje novih instrumenata financiranja javnih potreba. Daje se pregled promjena u susta-vu financiranja nakon 2001., koji je trebao pratiti prijenos ovlasti i poslova sukladno zaključcima Vlade o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Okvirnom pro-gramu decentralizacije za razdoblje 2004.–2007. Naznačena pitanja analiziraju se kroz prikaz proračuna općina i gradova u Primorsko-goranskoj županiji te se upozorava da tekući prihodi nisu razmjerni njihovim ovlastima niti mogu slijediti promjene stvarnih troškova obavljanja lokalnih poslova.

ključne riječilokalni proračun, izvori financiranja, zaduživanje, nefiskalni instrumenti financiranja, lo-kalni djelokrug

1. uvod

Jedno od temeljnih ustavnih prava jedinica lokalne i područne (regio-nalne) samouprave (JLRS) jest pravo na vlastite prihode, kojima slobodno raspolažu u obavljanu poslova iz samoupravnog djelokruga, pravo da su ti prihodi razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom te uz to povezana obveza države da pomaže financijski slabije jedinice u skladu sa zakonom. U unutarnjem pravnom poretku od osobite važnosti u zakonskoj razradi ustavnih odredaba o pravu na lokalnu samoupravu imaju načela i insti-tuti lokalne samouprave sadržani u Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi (EPLS).1 Člankom 9. Povelje kojim se reguliraju pitanja financijskih izvora lokalnih jedinica određeno je:

1 Hrvatski sabor je 19. rujna 1997. donio Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (NN – Međunarodni ugovori 14/97), ali je tek od 1. listopada 2008. Hrvatska vezana svim odredbama, jer je donesen Zakon o izmjeni i dopuni toga zakona (NN – MU 4/08) te Objava

HELENA MASARIć

32

»1. Lokalne će jedinice imati, u okviru državne gospodarske politike, pra-vo na odgovarajuće svoje prihode kojima će slobodno raspolagati u obavljanju svojih ovlasti.

2. Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom.

3. Najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, same određuju.

4. Sustavi financiranja prihoda lokalnih jedinica moraju biti dovoljno raznoliki i evolutivni kako bi mogli slijediti, koliko je to praktički mo-guće, promjene stvarnih troškova obavljanja lokalnih vlasti.

5. Zaštita financijski slabijih lokalnih jedinica traži prihvaćanje odgova-rajućih postupaka ili mjera financijskog ujednačavanja u cilju isprav-ljanja učinaka nejednake diobe mogućih izvora financiranja, odnosno financijskog opterećenja što ga moraju podnositi. Takvim postupcima ili mjerama ne smije se sužavati slobodno odlučivanje lokalnih jedini-ca o pitanjima koja su u njihovom djelokrugu.

6. Od lokalnih će se jedinica, na odgovarajući način, tražiti mišljenje o tome kako će im se dodjeljivati preraspoređeni izvori financiranja.

7. Koliko je moguće, subvencije lokalnim jedinicama neće biti namije-njene financiranju specifičnih projekata. Dodjelom tih sredstava neće se ugrožavati temeljna sloboda politike odlučivanja lokalnih jedinica u području njihovih nadležnosti.

8. Kako bi se financirali njihovi troškovi investiranja, lokalne jedinice moraju imati, u skladu sa zakonom, pristup nacionalnom tržištu ka-pitala.«

Ta načela ugrađena su u čl. 68. Zakona o lokalnoj i područnoj (regional-noj) samoupravi (ZLRS; NN 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09) kojim se propisuju i vrste prihoda JLRS. Zakonodavni okvir kojim je uređeno financiranje lokalnih jedinica čine i Zakon o proračunu (NN 87/08), Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (ZFLRS; NN 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07 – Odluka Ustavnog suda, 73/08), za-

o stupanju na snagu odredaba iz čl. 1. Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (NN – MU 5/08), kojim se Hrvatska obvezala na poštovanje odredaba preostalih članka EPLS (čl. 4. stavci 3., 5. i 6., čl. 8/3., čl. 9. stavci 4., 5., 6., 7. i 8. te čl. 10/2.). EPLS je kao međunarodni ugovor koji je ratificiran i stupio na snagu sukladno Ustavu dio unutarnjeg prav-nog poretka i po pravnoj je snazi iznad zakona.

Praktični problemi i nova rješenja u financiranju lokalnog djelokruga

33

kon o izvršavanju državnog proračuna koji se donosi za tekuću godinu te posebni zakoni kojima se uređuju poslovi iz djelokruga JLRS. Zakonom o izvršavanju državnog proračuna propisuju se i kriteriji za izračun i ras-podjelu pomoći tim jedinicama (čl. 39. tog zakona za 2010., NN 161/09). Uvažavajući činjenicu da postoje znatne razlike među lokalnim jedinica-ma u demografskoj strukturi, gospodarskom razvoju i fiskalnom kapaci-tetu, radi zaštite financijski slabijih jedinica doneseni su i posebni zakoni i programi kojima su utvrđene poticajne mjere za njihovu obnovu i razvoj (Zakon o otocima, NN 34/99, 32/02, 33/06; Zakon o područjima od poseb-ne državne skrbi, NN 86/08; Zakon o brdsko-planinskom području, NN 80/08; Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara, NN 44/01, 90/05, 38/09). Od ukupno 556 jedinica lokalne samouprave (JLS), status područja od po-sebne državne skrbi ima njih 180 (I. kategorija 50, II. kategorija 61, III. kategorija 69 općina odnosno gradova). Zakonom o područjima od poseb-ne državne skrbi propisane su posebne mjere kojima se prihodi ostvareni na tom području, a koji pripadaju državnom proračunu, ustupaju tim jedi-nicama. Uvedene su razne porezne olakšice i druge povlastice namijenjene fizičkim i pravnim osobama koje imaju prebivalište na području posebne državne skrbi. Status pripadnosti brdsko-planinskom području ima 45 JLS (Bajo, Jurlina Alibegović, 2008). Porezne i druge olakšice koje se primje-njuju na područja posebne državne skrbi odnose se i na brdsko-planinska područja. Razvojni projekti regionalnog i lokalnog razvoja realiziraju se i financiraju kroz različite programe državnih institucija (ministarstva, fon-dovi i agencije koje djeluju u raznim sektorima), kroz programe lokalnih jedinica, financijske instrumente EU (IPA) te druge programe. Zakon o regionalnom razvitku (NN 153/09) donosi promjene kod načela upravlja-nja regionalnim razvojem koji bi trebao pridonijeti gospodarskom rastu i razvoju Hrvatske, sukladno načelima održivog razvoja, stvaranjem uvjeta koji će svim dijelovima zemlje omogućavati jačanje konkurentnosti i rea-lizaciju vlastitih razvojnih potencijala. Zakonom se propisuje pet skupina razvijenosti prema vrijednosti indeksa razvijenosti u odnosu prema hrvat-skom prosjeku.

2. Izvori prihoda jedinica lokalne samouprave

Prihodi lokalnih jedinica propisani su u čl. 68. ZLRS i u čl. 29., 45. i 45.c ZFLRS, a prikazani su u tablici 1.

HELENA MASARIć

34

Tablica 1. Izvori prihoda jedinice lokalne samouprave (općine ili grada)

Čl. 68. ZLRS Čl. 29., 45. i 45.c ZFLRSOpćinski, gradski odnosno županijski porezi, prirezi, naknade, doprinosi i pri-stojbe

Prihodi od vlastite imovine, u smislu čl. 68/3. točaka 1., 2., 3. i 4. ZLRS

Prihodi od stvari u njezinu vlasništvu i imovinskih prava

Općinski odnosno gradski porezi u skla-du sa ZF

Prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinu vlasništvu od-nosno u kojima ima udio ili dionice

Upravne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom

Prihodi od naknada za koncesiju koju daje lokalno predstavničko tijelo

Boravišne pristojbe, u skladu s poseb-nim zakonom

Novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje jedinica propi-še u skladu sa zakonom

Komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom

Udio u zajedničkim porezima s Repub-likom Hrvatskom

Naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina

Sredstva pomoći i dotacija predviđena u državnom proračunu

Drugi prihodi utvrđeni zakonom

Drugi prihodi određeni zakonom Zajednički porezi (porez na dohodak i porez na promet nekretnina)Zajednički prihodi od ugovorenih godiš-njih naknada za koncesije (za crpljenje mineralnih i termalnih voda, za zahvaća-nje voda za javnu vodoopskrbu)

Izvor: Autoričina sistematizacija.

Prihodi i primici, kao i rashodi i izdaci za financiranje poslova, funkcija i programa tijela lokalnih jedinica i proračunskih korisnika (ustanove u vlas-ništvu JLS) iskazuju se u lokalnom proračunu, koji se donosi za proračunsku godinu i vrijedi za tu godinu (razdoblje od 12 mjeseci koje počinje 1. siječnja, a završava 31. prosinca kalendarske godine).

Odnosi u pogledu pripadnosti i raspodjele javnih prihoda uređeni su ZFLRS, koji je doživio mnogobrojne izmjene nakon donošenja 1993., što ga čini posebno nepreglednim i stvara poteškoće u primjeni, te drugim propisi-ma. Drugi propisi kojima se propisuju prihodi lokalnih jedinica jesu: Zakon o komunalnom gospodarstvu (ZKG; NN 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 – pročišćeni tekst, 82/04, 178/04, 38/09, 79/09), Zakon o pomor-skom dobru (NN 158/03, 141/06, 38/09), Zakon o zaštiti i očuvanju kultur-


35

nih dobara (NN 69/90, 151/03, 157/03, 87/09), Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (NN 153/09), Zakon o boravišnoj pristojbi (NN 152/08), Zakon o šumama (NN 14/05, 82/06, 129/08), Zakon o poljoprivrednom zemljištu (152/08, 21/10), Zakon o lovstvu (NN 140/05, 75/09), Zakon o rudarstvu (NN 75/09). Međutim, riječ je o prihodima koji su strogo namjenski za financiranje izdataka koji su zakonom određeni.

Od uspostave lokalne samouprave 1993. do 2010. nije bilo važnijih pro-mjena u sustavu financiranja lokalnih jedinica, osim 2001., kad je decentrali-ziran dio funkcija u djelatnostima školstva, zdravstva, socijalne skrbi i vatro-gastva, te 2006., kad je izmjenom ZFLRS (NN 132/06) na drugačiji način raspodijeljen porez na dohodak i dobit, koji su do tada bili zajednički porezi i koji su se dijelili između države i JLRS. Izmjenom Zakona koji je stupio na snagu 1. siječnja 2007. porez na dobit nije više zajednički porez, već je postao prihod države, a porez na dohodak dijeli se između općina, gradova i župa-nija. Djelomična decentralizacija upravljanja i financiranja izvršena je pre-raspodjelom poreza na dohodak, tako da su lokalne jedinice koje su preuzele decentralizirane funkcije dobile dodatni udio u porezu na dohodak.2 Vlada donosi godišnju uredbu kojom se reguliraju minimalni financijski standardi za financiranje decentraliziranih funkcija (kriteriji i mjerila za utvrđivanje prava za financiranje standarda u osnovnom i srednjem školstvu, zdravstvu i socijal-noj skrbi te vatrogastvu, metodologija utvrđivanja visine pomoći izravnanja i doznačivanja sredstava). Za 2010. uredba je donesena tek 4. veljače (Uredba o načinu izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije jedini-ca lokalne i područne (regionalne) samouprave za 2010. i uredbe za pojedine decentralizirane funkcije, NN 19/10), iako su lokalne jedinice svoje proračune donijele, u pravilu, u prethodnoj godini za tekuću godinu. Lokalne jedinice koje na temelju dodatnih udjela u porezu na dohodak ne ostvare dovoljno sredstava za pokriće minimalnih standarda ostvaruju i pravo na pomoć izrav-nanja iz sredstava za decentralizirane funkcije iz državnog proračuna.

»Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave koje su preuzele decentralizirane funkcije sudjeluju sa 70–80 posto u ukupnim prihodima svih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Jedan od pokazatelja veličine i važnosti lokalne samouprave jest udio prihoda lokalne i područne (regionalne) samouprave u bruto domaćem proizvodu, kao i u ukupnim priho-dima opće države. Tako je u 2008. godini udio prihoda 53 lokalne jedinice za-držao razinu od 4,9% BDP-a, a njihov udio u ukupnim prihodima opće države povećan je sa 12,2 posto u 2007. godini na 12,5% u 2008. godini« (Izvješće, 2008: 79–80).

2 Sve decentralizirane funkcije preuzelo je 20 županija i Grad Zagreb, 32 grada osnovno škol-stvo, a decentraliziranu funkciju vatrogastva preuzelo je 86 jedinica lokalne samouprave.

HELENA MASARIć

36

Tablica 2. Raspodjela poreza na dohodak

Raspodjela poreza na dohodak, u postotku (%) Nakon 1. srpnja 2008.Gradovi odnosno općine

Udio u porezu na dohodak 55,0Udjeli za decentralizirane funkcije: 4,4– osnovno školstvo 3,1– javne vatrogasne postrojbe 1,3

Grad ZagrebUdio u porezu na dohodak 70,5Udjeli za decentralizirane funkcije: 12,0– osnovno školstvo 3,1– srednje školstvo 2,2– socijalna skrb 2,2– zdravstvo 3,2– javne vatrogasne postrojbe 1,3

ŽupanijeUdio u porezu na dohodak 15,5Udjeli za decentralizirane funkcije: 10,7 – osnovno školstvo 3,1 – srednje školstvo 2,2 – socijalna skrb 2,2 – zdravstvo 3,2Udio pozicije izravnavanja (pozicija u Državnom proračunu)

17,5

Izvor: www.mfin.hr-proračun, fiskalna decentralizacija.

Iako je riječ o poreznim prihodima, njihova namjena određena je zakonom.Nažalost, proces fiskalne decentralizacije nije nastavljen, iako u Progra-

mu stoji: »Temeljni cilj strategije fiskalne decentralizacije da se postepeno, a najkasnije u proračunu za 2011. godinu, dođe do odnosa da je prihod po-slovanja JLPRS najmanje 20% prihoda poslovanja središnjeg proračuna …« (Program, 2009: 23).

2.1. Struktura prihodaU strukturi prihoda gradova i općina u Primorsko-goranskoj županiji

(PGŽ) prevladavaju prihodi od poreza 49,37%, a zatim ih slijede prihodi po


37

posebnim propisima 27,02% te prihodi od imovine 13,74%. Iako su porezni prihodi općina i gradova u porastu, moglo se očekivati da će u 2007., kad je porez na dohodak postao zajednički porez županija, gradova i općina, porast prihoda po toj osnovi biti veći. Prema analizi koju je izradila Udruga gradova, zakonskim izmjenama općine i gradovi ukupno su ostvarili manje poreznih prihoda.

Tablica 3. Učinci izmjena ZFLRS (NN 132/06) (u tisućama kuna)

Godina Lokalna i područna (regionalna) samouprava Središnja država

Dohodak Dobit Ukupno Dohodak Dobit Ukupno2007. 2.128.632 –2.584.538 –455.906 –2.128.632 2.584.538 455.9062008. 2.537.217 –3.103.951 –566.734 –2.537.217 3.103.951 566.734

Izvor: Udruga gradova Republike Hrvatske.

Na razini države u strukturi prihoda lokalnih jedinica porezni prihodi iznosili su prosječno 60% ukupnih prihoda u razdoblju 2003.–2006., da bi 2009. pali na 52% ukupnih prihoda, a istovremeno raste udjel pomoći i kapi-talnih prihoda. Osnovni razlog tog trenda je velik broj lokalnih jedinca slabe ekonomske snage s jedne strane i narasle potrebe s druge strane (Ott i dr., 2009: 49).

Tablica 4. Struktura prihoda proračuna gradova i općina u Primorsko-goranskoj županiji

Prihodi i primici 2006. 2007. 2008. Plan 2009.Prihodi od poslovanja 1.476.392.651 1.758.863.865 1.762.214.378 1.876.097.894Prihodi od poreza 686.930.512 786.270.087 879.181.111 926.391.841Pomoći 68.727.365 118.487.852 120.977.782 191.034.188Prihodi od imovine 208.180.384 220.798.782 234.992.100 239.157.709Prihodi od administra-tivnih pristojbi i po po-sebnim propisima

501.225.349 622.093.625 513.845.156 506.999.656

Ostali prihodi 11.329.041 11.222.519 13.218.229 12.514.500Izvor: Autoričina sistematizacija prema podacima Državne riznice Ministarstva financija.

U strukturi poreznih prihoda prevladavaju porezi koje lokalne jedinice dijele s državom, porez i prirez na dohodak, a do 2007. i porez na dobit, koji

HELENA MASARIć

38

u ukupnim poreznim prihodima sudjeluju sa 90%. Stoga, svaki poremećaj u ostvarivanju tih prihoda ima izravni utjecaj na standard u zadovoljavanju lo-kalnih potreba u predškolskom odgoju, socijali, vatrogastvu, školstvu, kulturi, sportu, tehničkoj kulturi i drugim lokalnim potrebama građana. Lokalni porezi su porez na potrošnju, na kuće za odmor, na korištenje javnih površina, na tvrtku ili naziv te prirez porezu na dohodak.

Grafikon 1. Porezni prihodi u proračunima gradova i općina u Primorsko-goranskoj županiji

Izvor: Autoričina sistematizacija prema podacima Državne riznice Ministarstva financija.

Znatan broj gradova i općina iskoristio je pravo uvedeno Zakonom o iz-mjenama i dopunama ZFLRS (NN 59/01), koji se počeo primjenjivati 1. srp-nja 2001., da na svom području propišu plaćanje prireza porezu na dohodak. Općine su stekle pravo na uvođenje prireza po stopi do 10%, gradovi ispod 30.000 stanovnika po stopi do 12%, gradovi iznad 30.000 stanovnika po stopi do 15%, a Grad Zagreb po stopi do 30%. Do tada su to pravo imali samo gra-dovi iznad 40.000 stanovnika po stopi do 30% i Grad Zagreb po stopi do 60%. Od ukupno 556 lokalnih jedinica (429 općina, 126 gradova, Grad Zagreb) njih 258 uvođenjem prireza povećali su svoje ukupne proračunske prihode.3 U pravilu se lokalne jedinice odlučuju na uvođenje nižih stopa prireza porezu

3 www.porezna-uprava.hr – stope prireza porezu na dohodak gradova i općina u Hrvatskoj do zaključno s NN 152/09.


39

na dohodak od zakonom dopuštenih, očigledno vodeći računa o ekonomskim mogućnostima i standardu svojih građana.

Tablica 5. Podaci o prirezu porezu na dohodak

Stopa prirezaBroj općina(do 10%)

Broj gradova(do 12% i do 15%)

Grad Zagreb(do 30%)

do 5% 40 3 – 5 – 10% 99 35 –10 – 15% 40 40 –18% – – 1Ukupno: 179 78 1

Izvor: Autoričina sistematizacija prema podacima s www.porezna-uprava.hr; stope prireza porezu na dohodak gradova i općina u Republici Hrvatskoj.

Općine i gradovi utvrđuju visinu stope poreza na kuće za odmor i na tvrtku ili naziv u zakonom određenom okviru odlukom svog predstavničkog tijela, kao i porezna oslobođenja i olakšice te uvjete i način plaćanja. Kod zajedničkih poreza država određuje poreznu osnovicu i porezne stope, tako da lokalne jedinice imaju autonomiju samo u određivanju porezne stope za porez na korištenje javnih površina. Radi pojednostavnjenja i racionalizacije sustava neporeznih prihoda Ministarstvo financija je u suradnji s Institutom za javne financije izradilo registar neporeznih prihoda, koji obuhvaća 245 vr-sta neporeznih prihoda (uključuje sudske i administrativne takse, naknade, pristojbe, novčane kazne, stručne ispite, članarine, i sl.). »Fiskalno značenje neporeznih prihoda mijenjalo se kroz godine od razine 5,5 mlrd kuna u 2002. do razine od 12,5 mlrd kuna u 2007. Godine 2007. najveći udio u ukupnim neporeznim prihodima imaju JLRS sa 42,3%, odnosno 5,3 mlrd kuna« (www.mfin.hr, Statistika i izvješća, sažetak, Registar poreznih prihoda, str. 4). Me-đutim, lokalni neporezni prihodi su namjenski i mogu se upotrijebiti samo za zakonom propisane namjene:

1. komunalna naknada za: održavanje čistoće javnih površina, održava-nje nerazvrstanih cesta, odvodnju atmosferskih voda, održavanje grob-lja i krematorija, održavanje i utrošak javne rasvjete;

2. komunalni doprinos za: izgradnju javnih površina, nerazvrstanih cesta, javne rasvjete, odvodnju oborinskih voda;

3. naknada za razvoj kao namjensko povećanje cijene vode za izgradnju vodoopskrbe, s time da je to prihod isporučitelja usluge, komunalnog društva;

HELENA MASARIć

40

4. pripadajući dio boravišne pristojbe isključivo za poboljšanje uvjeta boravka turista na temelju prethodno usvojenoga zajedničkog progra-ma JLS i turističke zajednice općine ili grada;

5. prihod od koncesija i koncesijskih odobrenja za korištenje pomorskog dobra za uređenje pomorskog dobra;

6. spomenička renta za održavanje kulturnih dobara; i drugi neporezni prihodi.

Takvo vezivanje prihoda uz točno utvrđenu namjenu onemogućuje lo-kalne jedinice u fleksibilnijoj raspodjeli proračunskih sredstava i ostavlja nedovoljno prostora za zadovoljenje drugih javnih potreba (školstva, športa, zdravstva, kulture, kapitalnih ulaganja i drugo).

Nastojanje da se lokalnim jedinicama omoguće drugi izvori prihoda završi-lo je neuspjehom, odnosno odlukom Ustavnog suda kojom su ukinute odredbe ZFLRS o porezu na neizgrađeno građevinsko zemljište, na neobrađene poljo-privredne površine i neiskorištene poduzetničke nekretnine.4

Tablica 6. Struktura prihoda od imovine općina i gradova u Primorsko-goranskoj županiji

Prihodi od imovine 2006. 2007. 2008. Plan 2009.Ukupno 208.180.384 220.798.782 234.992.100 239.157.709Prihodi od nefinancijske imovine

160.168.789 177.801.664 201.128.583 214.770.435

Prihodi od financijske imovine

48.011.595 42.997.118 33.863.517 24.387.274


ZLRS određuje da imovinu lokalnih jedinica čine sve pokretne i nepo-kretne stvari te imovinska prava koja pripadaju lokalnoj jedinici, dok Zakon o proračunu određuje da imovinu čini financijska i nefinancijska imovina u vlas-ništvu lokalne jedinice. U strukturi prihoda od imovine prevladavaju prihodi od zakupa i iznajmljivanja imovine i prihodi od prodaje nefinancijske imovi-ne. Iako prihodi od imovine rastu, općine i gradovi već niz godina upozora-vaju na činjenicu da svakim danom ostaju bez dijela imovine, ne zato što su imovinu prodali, već zbog činjenice da se na imovinu upisala država. Udruga gradova višekratno je inicirala sastanke u Ministarstvu pravosuđa i Državnom odvjetništvu te pokretala inicijative za izmjene zakona da općine i gradovi ne

4 Odluka Ustavnog suda br. U-I-1559/2001 i U-I-2355/2002 od 21. veljače 2007., NN 26/07.


41

bi u dogledno vrijeme ostali bez prihoda od imovine, odnosno da ti prihodi ne bi postali zanemarivi.

Znatan je problem upis države na šumsko zemljište temeljem Zakona o šumama (NN 146/05, 82/06, 129/08). Država se upisuje kao vlasnik na zem-ljištu koje je po kulturi šuma, iako se zemljište nalazi unutar granica građe-vinskih područja i nikada nije bilo u šumskogospodarskoj osnovi. Stajališta sudova o ovoj pravnoj stvari su različita i mogu se podijeliti čak u pet grupa (Aktualnosti, 2009: 193), što stvara pravnu nesigurnost i onemogućava opći-nama i gradovima uredno upravljanje nekretninama. S obzirom na poslovne prostore, od kojih velik broj lokalnih jedinica ostvaruje znatne prihode, država se također upisuje kao vlasnik u svim slučajevima u kojima nije podnesen zahtjev za povrat ili je doneseno pravomoćno rješenje o odbijanju zahtjeva (čl. 77. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske ko-munističke vladavine, NN 92/096, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 65/01, 118/01, 81/02).

3. Struktura rashoda

U strukturi rashoda prevladavaju rashodi za zaposlene te materijalni ras-hodi, koji u 2006. sudjeluju sa 64%, a u 2009. sa 60%. Grad Rijeka je kao ve-liki grad s 1. siječnja 2008. preuzeo poslove vezane za provedbu dokumenata prostornog uređenja kao i službenike koji su obavljali te poslove.5 Rashode za zaposlene čine rashodi za plaće, doprinosi na plaće i ostali rashodi za zaposle-ne, ne samo jedinica lokalne samouprave već i proračunskih korisnika (vrti-ći, knjižnice, vatrogasne postrojbe i drugi). Materijalne rashode čine rashodi za naknade troškova zaposlenima, rashodi za materijal i energiju, rashodi za usluge te ostali rashodi poslovanja koji su zadani redovitim programima jav-nih potreba (predškolski odgoj, vatrogastvo, osnovno školstvo, program ko-munalnog održavanja, program izgradnje komunalne infrastrukture, program izgradnje vodnih građevina). Za kapitalne projekte ne ostaje dovoljno tekućih prihoda. Financijske rashode čine rashodi za kamate za primljene zajmove te ostali financijski rashodi. Subvencije čine dane subvencije trgovačkim druš-tvima u kojima JLS imaju udjele ili dionice (u pravilu komunalna društva). Najveći porast imaju ostali rashodi koje čine tekuće i kapitalne donacije, kaz-ne, penali, naknade šteta, kapitalne pomoći i izvanredni rashodi. Znatno je porastao broj upita za sponzorstvom ili pokroviteljstvom raznih udruga i orga-nizatora seminara, savjetovanja ili kongresa, što je posljedica nedostatka nov-ca u svim segmentima društva.

5 Zakon o prostornom uređenju i gradnji (NN 76/07).

HELENA MASARIć

42

Tablica 7. Struktura rashoda u proračunima gradova i općina u Primorsko-goranskoj županiji

Rashodi poslovanja 2006. 2007. 2008. Plan 2009.Rashodi za zaposlene 274.452.836 303.795.401 341.571.878 388.681.119Materijalni rashodi 466.864.858 507.760.737 566.355.152 607.635.820Financijski rashodi 17.248.697 21.107.754 24.799.333 30.847.069Subvencije 49.158.009 59.837.965 62.355.550 66.531.852Dane pomoći 16.480.957 23.680.770 32.640.151 32.963.775Naknade građanima 64.010.746 66.581.314 76.358.748 90.660.179Ostali rashodi 281.380.119 340.863.948 356.277.042 444.015.710Ukupni rashodi 1.169.596.222 1.323.627.889 1.460.357.854 1.661.335.524


4. utjecaj aktivnosti iz vladinog Programa gospodarskog oporavka

Predsjednica Vlade 19. travnja 2010. predstavila je Program gospodar-skog oporavka kojim je kao temeljni cilj postavljen gospodarski oporavak te stvaranje konkurentnog gospodarstva za ostvarenje visokog standarda i kva-litete življenja. Njime su određena i područja nužnog djelovanja te aktivnosti koje će se provoditi u kratkom roku (do kraja 2010.), srednjem roku (do ulas-ka u EU) i dugom roku (do 2020.). Aktivnosti na području fiskalne politike, javne uprave i upravljanja državnom imovinom odrazit će se i na samoupravni djelokrug JLS i na financiranje, ali se taj utjecaj ne može još procijeniti, jer nisu doneseni propisi za provođenje planiranih aktivnosti. Međutim, izvjesno je da će doći do smanjenja poreznih prihoda od poreza na dohodak, što će dodatno otežati položaj JLS.

Aktivnostima je planirano ukidanje svih poreznih olakšica u sustavu po-reza na dohodak, osim poreznih poticaja za istraživanje i razvoj, smanjenje odnosno uklanjanje neporeznih davanja (prioriteti: vodni doprinos, doprinos za Hrvatske šume, doprinos Hrvatskoj turističkoj zajednici, spomenička renta) te se preporučuje lokalnoj samoupravi da umanji neporezna davanja iz svoje nad-ležnosti. Nadalje, priprema se smanjenje broja i visine stopa poreza na dohodak (tri stope: 12%, 25% i 40%). U području javne uprave kao glavni cilj postavlja se racionalizacija sustava i povećanje efikasnosti u pružanju javnih usluga, a aktivnost koja će izravno utjecati na financiranje JLS jest planirano prenošenje dijela poslova sa središnje na niže razine vlasti do kraja 2010., s time da se ne navode poslovi ni sredstva koja bi se morala prenijeti s tim poslovima.


43

Prijašnje prenošenje poslova vezanih za provedbu dokumenata prostor-nog uređenja kao i službenika koji su obavljali te poslove na velike gradove i županije nije, prema analizama koje je izradila Udruga gradova, pratilo preno-šenje dostatnih sredstava za financiranje prenesenih poslova (prema podacima prikupljenim u studenom 2008., Grad Zagreb, 20 županija i izvorna 22 grada za izdavanje akata vezanih uz gradnju izdvajaju 168 milijuna kuna, a Vlada je za tu namjenu osigurala samo 45 milijuna kuna u državnom proračunu). Važ-na aktivnost bitna za procjenjivanje utjecaja na financiranje JLS jest provedba funkcionalne i fiskalne decentralizacije koja se planira realizirati do ulaska u EU, ali se do donošenja propisa ili razrade planirane aktivnosti procjena utje-caja ne može dati. S obzirom na zadanu aktivnost usmjerenu na racionalno upravljanje državnom imovinom kroz izradu sveobuhvatne evidencije držav-ne imovine i objedinjavanje upravljanja državnom imovinom, JLS očekuju da će Vlada prepoznati potrebu da im se prepusti u vlasništvo imovina na njihovu području i time omogući da racionalnim gospodarenjem imovinom osiguraju dodatne prihode za financiranje samoupravnog djelokruga.

5. Zaduživanje jedinica lokalne samouprave

U nedostatku prihoda za financiranje kapitalnih projekata, JLRS se ko-riste mogućnošću zaduživanja uzimanjem kredita i izdavanjem vrijednosnih papira. Zakon o proračunu i Zakon o izvršavanju Državnog proračuna u 2010. (NN 151/09) reguliraju razinu zaduživanja i izdavanje jamstava te iznose po-moći. Zakon o proračunu propisuje:

1. JLRS može se zadužiti uzimanjem kredita, zajmova i izdavanjem vri-jednosnih papira.

2. Dugoročno zaduživanje dopušteno je samo za investicije koje se fi-nanciraju iz proračuna.

3. Odluku o investiciji mora potvrditi predstavničko tijelo.4. Za zaduživanje je potrebna suglasnost Vlade uz prijedlog ministra fi-

nancija.5. Ugovor o zaduživanju sklapa gradonačelnik (nositelj izvršne vlasti) na

osnovi donesenog proračuna, uz suglasnost Vlade, uz prijedlog mini-stra financija.

6. Suglasnost Vlade obvezni je prilog ugovora o zaduživanju.7. O zahtjevu za zaduživanje Vlada treba odlučiti u roku od 40 dana na-

kon podnošenja potpunog zahtjeva (riječ je o instruktivnom roku, jer nije propisano da se protekom roka smatra da je suglasnost dana; pro-pisano je da je ugovor sklopljen bez suglasnosti Vlade ništetan).

HELENA MASARIć

44

8. Ukupna godišnja obveza može iznositi najviše 20% ostvarenih priho-da u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje. U iznos ukupne godišnje obveze uključen je iznos prosječnog godišnjeg anuiteta po kreditima, zajmovima, obveze na osnovi izdanih vrijednosnih papira i danih jamstava i suglasnosti za zaduživanje pravnih osoba u većin-skom izravnom ili neizravnom vlasništvu JLS i ustanova kojih je ona osnivač te dospjele nepodmirene obveze iz prethodnih godina.

9. JLS, ustanove koje su one osnovale i trgovačka društva u njihovu ve-ćinskom vlasništvu mogu sklopiti ugovor o javno-privatnom partner-stvu ako ukupan godišnji iznos svih naknada koje javni partner na temelju svih ugovora o javno-privatnom partnerstvu plaća privatnim partnerima ne prelazi 25% ostvarenog proračunskog prihoda prethod-ne godine umanjenog za kapitalne prihode, uz mišljenje Ministarstva financija i drugih tijela prema posebnim propisima koji uređuju jav-no-privatno partnerstvo.6

U poglavlju VII. Zakona pod nazivom Zaduživanje, upravljanje dugovima, jamstva države i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, podna-slov Zaduživanje i državni dug, propisano je da se zaduživanje, između osta-log, provodi radi upravljanja likvidnošću proračuna. Takve formulacije nema u čl. 86. koji je u podnaslovu Zaduživanje i davanje jamstva jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, niti je u čl. 72. propisano, kako je to uobi-čajeno u ostalim člancima, da se »odredbe ovog članka na odgovarajući način primjenjuje na proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve«. Nije jasno propisana mogućnost kratkoročnog zaduživanja kao što je bilo u prijašnjem čl. 84. ZFLRS brisanim izmjenama Zakona (NN 59/01): »Jedinica lokalne samouprave i uprave ne može se zadužiti radi financiranja redovne dje-latnosti tijela i korisnika svoga proračuna, osim kratkoročno, i to ako se prihodi proračuna ne ostvaruju ravnomjerno tijekom godine.« Takve formulacije otva-raju nepotrebne dileme u primjeni u pogledu mogućnosti kratkoročnog zaduži-vanja i samog postupka zaduživanja te bi se izmjenom Zakona mogle otkloniti.

Postupak podnošenja zahtjeva za zaduženje uređen je Pravilnikom o po-stupku zaduživanja te davanja jamstva i suglasnosti jedinicama lokalne samo-uprave (NN 55/09), kojim se dodatno propisuje da se JLS mogu zadužiti na domaćem tržištu kapitala. Procedura je složena i strogo formalna, što velikom

6 Ta je mogućnost bila propisana već prije, ali je Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna za 2007. godinu (NN 137/06) bilo propisano da ukupni godišnji iznos svih naknada ne smije prelaziti 35% ostvarenog proračunskog prihoda prethodne godine umanjenog za kapitalne prihode. Tome su prethodile Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva (NN 98/06), primje-na kojih je prestala Zaključkom za prestanak postupanja po Smjernicama za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva (NN 146/08). Ta je materija poslije toga uređena Zakonom o javno-privatnom partnerstvu (NN 129/08).


45

broju jedinica koje nisu dovoljno kadrovski ekipirane predstavlja dodatni pro-blem. U opseg mogućeg zaduživanja JLRS uključuju se i dane suglasnosti za zaduženje pravnih osoba u većinskom izravnom ili neizravnom JLRS i ustanova kojih je osnivač JLRS (iznimka čl. 90. Zakona), dana jamstva tim pravnim osobama i dana jamstva uz danu suglasnost izvanproračunskim ko-risnicima proračuna.

Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna za 2010. propisano je do-datno ograničenje tako što se JLS mogu zadužiti do najviše 2,3% ukupno ostvarenih prihoda poslovanja svih JLRS za razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca 2009. Otkad je Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna za 2003. uvedeno to dodatno ograničenje, sve su jedinice dovedene u nezavidni položaj u odnosu prema Gradu Zagrebu koji ima znatan udio u godišnjem zaduživanju lokalnih jedinica. Od 2001. do 2005. Zagreb je u ukupnim godišnjim iznosima zaduživanja lokalnih jedinica sudjelovao prosječno s oko 40% (Bajo, Jurlina Alibegović, 2008: 177).

Tablica 8. Stanje duga opće države u BDP-u

Stanje duga opće države 31. kolovoza 2009.Udio duga središnje države u BDP-u 30,50%Udio duga izvanproračunskih fondova u BDP-u 1,60%Udio duga lokalne države u BDP-u 0,60%

Izvor: www.mfin.hr

Dugovi svih JLRS, 20 županija, 126 gradova, 429 općina i Grada Zagreba sudjeluju u BDP-u sa 0,60%, a u ukupnom dugu opće države sa svega 2%.

Tablica 9. Učešće u dugu opće države

Stanje duga opće države 31. kolovoza 2009.Ukupni dug središnje države 102,33 milijardeUdio duga izvanproračunskih fondova 5,43 milijardeUdio duga lokalne države 1,95 milijardeUkupni dug opće države 109,72 milijardeUdio središnje države 93%Udio izvanproračunskih fondova 5%Udio lokalne države 2%

Izvor: www.mfin.hr

HELENA MASARIć

46

6. nefiskalni instrumenti financiranja6.1. Zaduživanje izdavanjem vrijednosnih papira

Iako je izdavanje i trgovanje vrijednosnim papirima bilo moguće još od 1995.,7 JLRS su se rijetko koristile tim oblikom pribavljanja sredstava za ka-pitalne projekte. Sada je to uređeno Zakonom o tržištu vrijednosnim papirima (NN 84/02, 138/06). Prije izdavanja obveznica izdavatelj je dužan objaviti prospekt (javna ponuda) ili potencijalnim ulagateljima dostaviti prospekt iz-davanja (privatna ponuda). Pored poziva na upis prospekt mora sadržavati cjelovitu, točnu i objektivnu informaciju o imovini i obvezama, gubitku ili dobitku, financijskom položaju i perspektivama izdavatelja, svrsi prikupljanja sredstava, čimbenicima rizika te pravima koja daju vrijednosni papiri na koje se odnosi prospekt. To sve zato da bi potencijalni ulagatelj mogao objektivno procijeniti izglednost i rizike ulaganja te na osnovi toga donijeti odluku o ulaganju. Obvezan sadržaj prospekta propisan je Zakonom, a prije objave ili dostave potencijalnim ulagateljima obvezno se dostavlja Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (HANFA) na odobrenje. Uz zahtjev se prila-že prospekt, odluka o izdavanju vrijednosnih papira i svi prilozi, kako je to određeno Pravilnikom o obliku, vrsti i broju primjeraka obveznih priloga uz zahtjev za odobrenje prospekta, kao i o obveznom sadržaju tog zahtjeva (NN 5/09). Ako je riječ o privatnoj ponudi, tada se u odluci o izdavanju vrijednos-nih papira moraju navesti potencijalni ulagatelji kojima će se uputiti poziv, oblik i visina njihovih uloga. Kad se zahtjev za odobrenje Prospekta odnosi na javnu ponudu vrijednosnih papira kojih je izdavatelj tijelo lokalne samoupra-ve, zahtjevu se mora priložiti i odluka Vlade kojom se daje suglasnost za to izdanje vrijednosnih papira.

Agencija ispituje formalni sadržaj prospekta, ali ne istinitost i potpunost informacija navedenih u prospektu, ni zakonitost odluke o izdavanju vrijed-nosnih papira i sadržaja priloga. Agencija je dužna riješiti zahtjev izdavatelja u roku od 60 dana od dana zaprimanja urednog i potpunog zahtjeva, ali nema više presumpcije odobrenja zahtjeva, kako je to bilo prije propisano u slučaju da Agencija nije riješila zahtjev u propisanom roku.

Nakon odobrenja prospekta, izdavatelj je dužan u roku od 30 dana od dana dostave rješenja Agencije objaviti prospekt, i to kao umetak u jednim dnevnim novinama koje se redovito prodaju na cijelom državnom teritoriju ili tako da uz poziv na upis vrijednosnih papira u dnevnim novinama objavi i mjesta na kojima se prospekt može besplatno dobiti i adresu gdje se može besplatno naručiti poštom.

7 Zakonom o izdavanju i prometu vrijednosnim papirima (NN 107/95).


47

Poslove organiziranja, pripreme i provođenja upisa i uplate vrijednosnih papira i obavljanje drugih poslova za izdavatelja u vezi s izdavanjem vrijed-nosnih papira, pripreme za uvrštenje vrijednosnih papira na burzu i uređeno javno tržište, uključujući i podnošenje zahtjeva za uvrštenje u ime izdavatelja, obavljaju agenti izdanja. Pokrovitelji izdanja obavljaju poslove organiziranja, pripreme i provođenje izdavanja vrijednosnih papira za izdavatelja te poslove u vezi s upisom i uplatom svih vrijednosnih papira ili samo onih koji ostaju neupisani, radi njihove daljnje prodaje. Agent izdanja može ujedno biti i po-krovitelj izdanja, a tako je i bilo u do sada izdanim municipalnim obvezni-cama. Sukladno čl. 5/1. t. 9. Zakona o javnoj nabavi (NN 110/07, 125/08), odredbe tog zakona ne odnose se na financijske usluge u vezi s izdavanjem, prodajom, kupnjom ili prijenosom vrijednosnih papira ili drugih financijskih instrumenata, osobito za poslove koje naručitelju služe za stjecanje novca ili kapitala, što znači da za izdavanje municipalnih obveznica nije potrebno provesti nadmetanje za izbor agenta i pokrovitelja njihova izdanja. Registar društava ovlaštenih za pružanje investicijskih usluga i obavljanje investicijske aktivnosti dostupan je na web stranicama HANFE, što svakako olakšava za-počinjanje procesa donošenja odluke o zaduživanju izdavanjem vrijednosnih papira.

Od 1993. do 2010. municipalne obveznice izdale su Istarska župa-nija (1995. u iznosu od 2.000.000 njemačkih maraka i 1996. u iznosu od 2.800.000 njemačkih maraka) i svega sedam gradova. To su gradovi Opatija (1997., 2.000.000 njemačkih maraka), Koprivnica (2004. u ukupnom iznosu od 60.000.000,00 kuna u tri tranše), Zadar (2004. u iznosu od 18.500.000 eura), Rijeka (2006., 2007. i 2008. u ukupnom iznosu od 180.000.000,00 kuna u tri tranše), Osijek (2007. u iznosu od 25.000.000,00 kuna), Split (2006. u iznosu od 4.000.000 eura, 2007. u iznosu od 8.100.000 eura) i Vin-kovci (2007. u iznosu od 42.000.000,00 kuna). Obveznice su bile izdane za financiranje infrastrukturnih objekata, osim u slučaju Istarske županije koja je u drugoj emisiji obveznica sanirala gubitke pulske bolnice. Iako su se sva izdanja obveznica pokazala uspješnima, to nije potaknulo druge JLS, osobito gradove koji imaju stabilan fiskalni kapacitet, da se osim klasičnog kredit-nog zaduženja koriste i drugim oblicima financiranja kapitalnih projekata. Zakonske pretpostavke postoje, a učinjeni su i konkretni pomaci u kvalitet-nijem praćenju i upravljanju proračunima lokalnih jedinica uspostavljanjem cjelokupnog sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, koji se sastoji od dva osnovna elementa: financijskog upravljanja i kontrole te unutarnje revizije (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u jav-nom sektoru, NN 141/06).

HELENA MASARIć

48

6.2. Javno-privatno partnerstvoIz jednog priopćenja Europske komisije razvidno je da su s problemom

pronalaženja potrebnih financijskih sredstva za kapitalna ulaganja suočene i zemlje članice EU te da su odlučne u poduzimanju mjera za jačanje javno-pri-vatnog partnerstva.8 Korištenje JPP intenzivirano je nakon 1990-ih, jer je već tada uočeno da država ne raspolaže dostatnim poreznim prihodima za financi-ranje javnih interesa, a da ne uvede dodatno porezno opterećenje.

Ovaj nefiskalni instrument, u kojem se udružuju javni i privatni sektor radi izgradnje infrastrukturnih objekata, u Hrvatskoj se promovirao nakon do-nošenja Smjernica za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva 2006. Tada su i započeli prvi projekti u Varaždinskoj županiji (izgradnja ško-la) i Gradu Koprivnici, a važni projekti bile su rukometne dvorane. Na službe-nim web stranicama Agencije za javno-privatno partnerstvo (AJPP) u registru ugovora nije evidentiran nijedan novi ugovor o JPP.

Od uvođenja JPP u znanstvenoj i stručnoj javnosti isticane su prednosti, ali i nedostaci JPP (Perko-Šeparović, 2007: 943–967; Šimović et al., 2007: 171–199; Bajo, Jurlina Alibegović, 2008: 203–212). Kao prednosti navode se, između ostalog, sljedeće:

– smanjuju se troškovi lokalnih jedinica i povećava njihov kreditni po-tencijal,

8 »Da bi savladale financijsku i ekonomsku krizu, Europska unija i njene članice provode ambi-ciozne planove oporavka s ciljem stabilizacije financijskog sektora i ograničenja učinka recesije na građane i stvarno gospodarstvo. Ulaganje u infrastrukturalne projekte važno je sredstvo održavanja gospodarske aktivnosti za vrijeme krize i podržavanja hitrog povratka stalnom ekonomskom rastu. Da bi se osiguralo da JPP nastavi imati ključnu ulogu u dugoročnom pogledu, pet je postupaka po-sebno nužno u 2010.:

– Komisija će uspostaviti grupu za JPP pozivajući relevantne dionike radi rasprave o njiho-vim brigama i daljnjim idejama vezanim uz JPP. Gdje je prikladno, dat će vodstvo i pomoć državama članicama u smanjenju upravnog opterećenja i kašnjenja u provedbi JPP-ova: u ovom će kontekstu istražiti načine olakšavanja i ubrzanja davanja dopusnica za planiranje projektima JPP-a.

– Komisija će raditi s EIB-om u pogledu povećanja sredstava dostupnih za JPP, tako što će refokusirati postojeće instrumente Zajednice i razviti financijske instrumente za JPP u ključ-nim područjima.

– Komisija će pregledati relevantna pravila i praksu da bi se osiguralo da ne postoji diskrimi-nacija prilikom dodjele javnih sredstava, kad je uključeno financiranje Zajednice, ovisno o vođenju projekta, privatnom ili javnom. Donijet će prijedloge za promjene gdje je potrebno.

– Komisija će predložiti učinkovitiji okvir za inovaciju, uključujući mogućnost sudjelovanja EU-a u privatnim pravnim tijelima te direktnog ulaganja u specifične projekte.

– Komisija će razmotriti prijedlog zakonodavnog instrumenta za koncesije, temeljen na te-kućoj Procjeni utjecaja.« (Priopćenje Europske komisije EC COM (2009) 615, Pokretanje privatnog i javnog ulaganja za oporavak i dugoročnu strukturalnu promjenu: razvoj javno-pri-vatnih partnerstva, str. 13, www.ajpp.hr).


49

– odgovornost je podijeljena između javnog i privatnog sektora,– smanjuje se opterećenje poreznih obveznika zbog veće efikasnosti pri-

vatnog sektora, podižu se uštede u troškovima i u vremenu gradnje, povećava se produktivnost,

– mogućnost realizacije projekata bez velikog početnog ulaganja kapita-la i mogućnost uvođenja novih vrsta usluga,

– odgovornost i rizik za neuspjele projekte na strani je privatnog sektora.

Glavni nedostaci i opasnosti jesu:– nastojanje privatnog investitora da ostvari što veći profit može utjecati

na povećanje cijene usluge,– nastojanje privatnog investitora da ostvari što veći profit može utjecati

na smanjenje kvalitete usluge,– ugovori su dugoročni, od 25 do 40 godina, te se o njihovoj uspješnosti

teško prosuđuje jer su prvi takvi ugovori zaključeni prije kojih osam-naest godina.

Propisi mjerodavni za primjenu JPP-a su Zakon o javno-privatnom partner-stvu, Zakon o koncesijama (NN 125/08), Zakon o javnoj nabavi (NN 110/07, 125/08), Uredba o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva (NN 56/09), Uredba o sadržaju ugovora o javno privatnom-part-nerstvu (NN 56/09) i Uredba o nadzoru provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (NN 56/09).

Prema Zakonu o javno-privatnom partnerstvu, dugoročan partnerski od-nos između javnog i privatnog partnera samo je onaj u kojem privatni partner od javnog partnera preuzima:

– obvezu projektiranja, gradnje i/ili rekonstrukcije javne infrastrukture, uključujući gradnju i/ili rekonstrukciju javnih informacijsko-komunikacijskih sustava, i/ili građevina od javnog interesa, preuzimajući pri tome i jednu ili više obveza kao što su financiranje, upravljanje i održavanje, a radi pružanja krajnjim korisnicima javne usluge iz okvira nadležnosti javnog partnera ili radi osiguravanja javnom partneru potrebnih preduvjeta za pružanje javnih usluga iz okvira njegovih nadležnosti, ili

– pružanje krajnjim korisnicima javnih usluga iz okvira nadležnosti jav-nog partnera, uključujući pružanje usluga upravljanja informacijsko-komuni-kacijskim sustavima od javnog interesa, odnosno pružanja javnih usluga kraj-njim korisnicima na izgrađenim informacijsko-komunikacijskim sustavima.

U zamjenu za preuzete obveze, javni partner može na privatnog partnera prenijeti određena stvarna prava i/ili privatnom partneru dodijeliti koncesiju i/ili privatnom partneru plaćati naknadu u novcu. U tom odnosu svaki od part-

HELENA MASARIć

50

nera preuzima odgovornost za rizik na koji može utjecati, ili je odgovornost podijeljena radi optimalnog upravljanja rizikom tijekom trajanja projekta JPP-a, uz ostalo i korištenjem upravljačkih, tehničkih, financijskih i inovacijskih spo-sobnosti privatnog partnera te promicanjem razmjene vještina i znanja između javnog i privatnog partnera.

Postupak predlaganja, odobravanja i provedbe projekata JPP-a ima neko-liko faza. Započinje donošenjem odluke javnog tijela o odabiru projekta, koja se uz propisanu dokumentaciju dostavlja Agenciji za JPP. Zakonom nije pro-pisano nadležno tijelo u javnom tijelu, pa se postavlja pitanje je li u lokalnim jedinicama to predstavničko tijelo ili općinski načelnik odnosno gradonačel-nik. Agencija ocjenjuje sadržaj prijedloga projekta sukladno kriterijima pro-pisanim Uredbom o kriterijima ocjene i odobravanja JPP projekata i pribavlja potrebne suglasnosti od ministarstva nadležnog za financije i nadležnog re-sornog ministarstva o sukladnosti prijedloga projekta sa sektorskim razvojnim planovima i strategijama, odnosno propisima iz područja njegove nadležnosti. Prijedlog projekta stječe status projekta JPP-a isključivo na temelju rješenja Agencije i tek tada javno tijelo može započeti postupak odabira privatnog partnera. Prije donošenja odluke o odabiru privatnog partnera nadležno tije-lo dužno je dostaviti Agenciji na odobrenje konačni nacrt ugovora o JPP-u, uključujući i sve priloge. Ugovor o JPP-u može se zaključiti tek nakon što Agencija donese rješenje i kad se pribavi suglasnost ministarstva nadležnog za financije na konačni nacrt ugovora. U postupku pripreme projekta za pri-mjenu JPP-a javno tijelo odabire, sukladno propisima kojima se uređuje javna nabava, savjetnika (fizičku ili pravnu osobu) koji ima specijalistička znanja nužna za pripremu, ugovaranje i provedbu projekata JPP-a.

Postupak predlaganja, odobravanja i provedbe projekata JPP još je uvijek za veliku većinu JLS nedovoljno poznat oblik nefiskalnog financiranja kapi-talnih projekata. Ako se želi promijeniti takvo stanje, AJPP bi mogla preuzeti aktivniju ulogu u njegovu promoviranju.

7. Zaključak

U Izvješću i preporukama Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe od 16. listopada 2007. kao dio glavnih problema lokalne demokracije u Hrvatskoj navodi se:

»j) ukupna razina prihoda na raspolaganju lokalnim i regionalnim vlasti-ma nije dovoljna za ostvarivanje njihovih stvarnih potreba;

k) količina financijskih sredstava o kojima mogu odlučivati same lokalne i regionalne vlasti je mala ili u nekim slučajevima zanemariva;


51

l) prevelika količina sredstava koja su na raspolaganju županijama i ve-likim gradovima unaprijed je predviđena za svrhe koje je nametnula središnja vlast;

m) sustavom financiranja malo se čini da bi se olakšali problemi najma-njih općina, koje imaju nadležnosti kao i druge općine i gradovi (osim velikih gradova), a izvori prihoda vrlo su im ograničeni.«

Iz Izvješća slijede i preporuke središnjoj vlasti da:»j) poboljša financiranje onih jedinica lokalne samouprave koje zbog svo-

je nedostatne veličine ne mogu obavljati poslove iz samoupravnog djelokruga;

k) poveća ukupnu razinu financiranja za lokalne i regionalne vlasti;l) znatno poveća raspoloživost vlastitih financijskih sredstava o razini

kojih su lokalne i regionalne vlasti ovlaštene same odlučivati;m) razmotri (često) određivanje namjene sredstava koja su na raspolaga-

nju županijama i velikim gradovima za pružanje glavnih ‘decentrali-ziranih usluga’« (Kongres, 2007).

Nakon tog izvješća nije bilo posebnih pomaka. Činjenica je da se sa-gledavajući prihode lokalnih jedinica i njihovu namjenu, koja je za najveći dio prihoda unaprijed određena, otvaraju neka pitanja. Može li se govoriti o autonomiji lokalnih jedinica u raspolaganju prihodima? Jesu su prihodi, iako dovoljno raznoliki, dovoljno evolutivni da mogu pratiti promjene stvarnih troškova za obavljanje lokalnih poslova? Udruga gradova već se više godina zalaže da se namjenski prihodi kao što komunalni prihodi, kategoriziraju kao prihodi od imovine, čime bi se stvorile pretpostavke za kvalitetnije planiranje rashoda proračuna.

Proces decentralizacije započet 2001. trebao bi se nastaviti, ali ne samo prenošenjem dijela funkcija i dijela namjenskih prihoda već i cjelovitih funk-cija kako bi lokalne jedinice mogle preuzeti punu odgovornost za preuzete funkcije.

Svakako se pokazuje nužnim na drugačiji način urediti i ograničenja za-duživanja (za 2010. ukupno zaduživanje može iznositi do 2,3% ukupno ostva-renih prihoda poslovanja svih JLRS za razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca 2009.), jer zbog zaduženosti Grada Zagreba u osnovi ostale JLS imaju dodat-no ograničenje u zaduživanju i otežan pristup tržištu kapitala.

Novi nefiskalni instrumenti financiranja kapitalnih projekata (obveznice, JPP) ne koriste se dovoljno i nisu prepoznati kao nove mogućnosti lokalnih jedinica za financiranje kapitalnih projekata.

HELENA MASARIć

52

Jedan od važnijih izvora financiranja kapitalnih i drugih projekata u lokal-nim jedinicama svakako je i korištenje sredstvima pretpristupnih fondova EU. Hrvatska je kao zemlja kandidatkinja za članstvo od 2004. imala pristup pret-pristupnim fondovima,9 a nakon stjecanja statusa države članice otvorit će se strukturni fondovi i Kohezijski fond, koji su instrumenti europske regionalne politike kojoj je cilj smanjiti razlike u razvoju regija i zemalja članica. Stoga će od iznimnog značenja biti provedba Zakona o regionalnom razvitku.

Već sada postoje naznake, iako još nema objavljenih podataka o ostvari-vanju prihoda za razdoblje siječanj-ožujak 2010., da se planirani prihodi JLRS neće ostvariti i da će biti nužne izmjene proračuna donesenih za 2010.10 To će biti nov izazov za vodstva lokalnih jedinica da uz stručne i osposobljene kadrove učine nove iskorake u financiraju lokalne samouprave.

Radi očuvanja imovine općina i gradova, pa time i prihoda od imovine, potrebno je izmijeniti Zakon o šumama i Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (čl. 77.), što je moguće od-mah provesti. U Zakonu o šumama potrebno je propisati da je država vlasnik šume koja se nalazi izvan granica građevinskog područja i ujedno je u šum-skogospodarskoj osnovi, dok bi ostala zemljišta, po kulturi šume, trebala biti u vlasništvu općina i gradova. U Zakonu o naknadi potrebno je propisati da je imovina za koju nije podnesen zahtjev za povrat ili je zahtjev pravomoćno odbijen imovina općina i gradova.

Radikalnije promjene u sustavu financiranja JLS, kao i nastavak procesa decentralizacije, ne mogu se očekivati. Teško je očekivati i provođenje te-ritorijalnog preustroja te funkcionalne i fiskalne decentralizacije, premda je ona Programom Vlade za gospodarski oporavak (travanj 2010.). planirana za razdoblje do 2020.

9 Phare – Pologne et Hongrie – Aide à Restructuration Economique, ISPA – Instrument for Structural Policies for Pre-accession i SAPARD – Special Pre-accession Assistance for Agriculture and Rural Development, IPA – instrument za pomoć u pretpristupnom razdoblju.

10 Nelikvidnost u PGŽ porasla 44 posto, Novi list, 30. siječnja 2010., str. 14; Prvo šoldi na računu, a tek potom potrošnja, Novi list, Otočni list br. 158, 14. ožujka 2010.


53

Literatura

Aktualnosti (2009) Aktualnosti u području nekretnina. Zagreb: Novi informatorBajo, A., D. Jurlina-Alibegović (2008) Javne financije lokalnih jedinica vlasti. Zagreb:

Školska knjigaIzvješće (2008) Godišnje izvješće Ministarstva financija za 2008.Kongres (2007) Izvješće i preporuke Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća

Europe. Hrvatska javna uprava 7(4): 913–942Ott, K., i drugi (2009) Proračunski vodič za građane. Zagreb: Institut za javne finan-

cije i Zaklada Friedrich EbertPerko-Šeparović, I. (2007) Upitnost transfera rizika u javno-privatnom partnerstvu.

Hrvatska javna uprava 7(4): 943–969Program (2009) Program Vlade za mandat 2009.–2011. www.vlada.hrŠimović, J., T. Rogić Lugarić, H. Šimović, B. Vuletić-Antić (2007) Javno-privatno

partnerstvo kao nefiskalni instrument financiranja javnih interesa. Hrvatska jav-na uprava 7(1): 171–201

Pravni izvori

Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90, 135/07, 8/89 – pročišćeni tekst, 113/00, 124/00 – pročišćeni tekst, 28/01, 41/01 – pročišćeni tekst, 55/01 – ispravak

Europska povelja o lokalnoj samoupravi, NN – MU, 14/97, 4/08Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01, 129/05,

109/07, 125/08Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN

117/93, 33/00, 73/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06Zakon o proračunu, NN 87/08Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2010., NN 151/09Zakon o tržištu vrijednosnim papirima, NN 84/02, 138/06Zakon o otocima, NN 34/99, 32/02, 33/06Zakon o područjima od posebne državne skrbi, NN 86/08Zakon o brdsko-planinskom području, NN 80/08Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara, NN 44/01, 90/05, 38/09Zakon o regionalnom razvitku, NN 153/09Zakona o šumama, NN 146/05, 82/06, 129/08Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavi-

ne, NN 92/096, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 65/01, 118/01, 81/02, 8/02 – ispravak

Zakon o javno-privatnom partnerstvu, NN 129/08

HELENA MASARIć

54

Internetski izvoriBaze podataka o proračunima lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica, www.mfin.hrProgram gospodarskog oporavka, www.vlada.hr

55

mihovil škarica

lOkalnI dJElOkruG u SvJEtlu nOvIH funkcIJa I ulOGa lOkalnE SamOuPravE

UDK: 35.072.1 352/353.01 Pregledni znanstveni rad

Analizira se vertikalna dioba javnih poslova u Hrvatskoj. Djelokrug jedinica lokalne samouprave uspoređuje se s lokalnim djelokrugom u razvijenim europskim zemljama te se analiziraju razlozi i čimbenici skučenosti samoupravnog djelokruga hrvatskih lokalnih jedinica. Upućuje se na neusklađenost zakonodavstva s odredbama i duhom Europske povelje o lokalnoj samoupravi te s praksom država koje imaju jaku lokal-nu samoupravu. Predlažu se rješenja, prikladna domaćim prilikama i suvremenim shvaćanjima o ulozi jedinica lokalne samouprave. Obrazlaže se potreba za drugačijim pristupom u reguliranju samoupravnog djelokruga, kao i ona za prijenosom ovlasti i dužnosti koji bi imao u vidu različitosti u veličini, kapacitetu i stupnju urbanizacije jedinica lokalne samouprave. Sukladno načelu supsidijarnosti i tehnici opće klauzule, razmatraju se mogućnosti kojima bi same jedinice jačale svoje kapacitete i pridonijele optimalnoj alokaciji javnih poslova. Daju se preporuke za poboljšanje zakonodavstva koje uređuje lokalni djelokrug da bi se lokalne jedinice mogle prilagoditi novoj razvoj-noj ulozi koju stječu.

ključne riječilokalni javni poslovi, alokacija javnih poslova, kriteriji distribucije ovlasti, samoupravni djelokrug, načelo supsidijarnosti, uloge lokalne samouprave, lokalne javne službe

1. uvod

Gotovo da nema europske države koja u periodu nakon II. svjetskog rata nije podvrgla svoj političko-upravni sustav nekoj vrsti teritorijalne i funkcio-nalne reforme. U tom se smislu mogu razlikovati dvije skupine reformi: pro-mjene u teritorijalnoj organizaciji države te promjene u funkcionalnoj nadlež-nosti različitih razina vlasti za obavljanje javnih poslova (Wollmann, 2007: 4). Polazi se od različitih tradicija i koncepcija lokalne samouprave, imajući u vidu i potrebe javne sfere i političko-ekonomske procese poput globalizacije, europeizacije i tranzicije. Sustavi lokalne samouprave nisu ostali pošteđeni ni utjecaja suvremenih upravnih doktrina, ponajprije novog javnog menadžmen-ta i dobrog upravljanja. Sve je manje javnih politika nacionalne ili nadnacio-

MIHOVIL ŠKARICA

56

nalne razine koje se ne oslanjaju na institucionalni kapacitet i demokratski legitimitet jedinica lokalne samouprave. Lokalna samouprava postaje partner višim razinama pri detektiranju i rješavanju sve većeg broja javnih problema, od onih tradicionalno lokalnih (komunalne službe) do makroekonomskih i so-cijalnih. Primjetna je tendencija širenja lokalnog djelokruga, iako nije uvijek popraćena adekvatnim ovlastima u odlučivanju i financiranju proširenog kru-ga poslova. Zbog toga se ne može a priori tvrditi da su u razvijenom krugu zemalja lokalne jedinice sve autonomnije. Lokalnu samoupravu karakterizira isprepletenost njezine političke i upravne dimenzije te se stoga pri alokaci-ji, odnosno vertikalnoj razdiobi poslova, moraju uvažiti različiti vrijednosni i tehnički kriteriji. Lokalni djelokrug,1 posebice onaj samoupravni, jedna je od najvažnijih dimenzija lokalne samouprave kao civilizacijske stečevine, duboko ukotvljene u demokratske vrijednosti. Svi ostali aspekti, kao što su dimenzioniranje jedinica (teritorijalna podjela zemlje), financiranje, politička i upravna unutarnja organizacija, imaju svoj ratio u tome da se javni poslovi na lokalnoj razini obavljaju što efikasnije te da lokalno stanovništvo ima što veći utjecaj na odlučivanje o tim poslovima.2 Neovisno o političkom sustavu određene zemlje, uvijek postoji potreba, bila ona interesne ili tehničke priro-de, da se određeni javni poslovi obavljaju lokalno. Širina lokalnog djelokruga čest je, a i relativno pouzdan indikator autonomije lokalnih jedinica u odnosu na šire teritorijalne razine. No, te dvije veličine nisu uvijek proporcionalne. Stvarna samouprava temelji se na ovlastima donošenja obvezatnih političkih odluka o vrsti i modalitetima poslova samoupravnog djelokruga, a ne na nji-

1 Rad se u svom najvećem dijelu ograničava na djelokrug lokalnih, odnosno osnovnih jedi-nica teritorijalne samouprave. Sukladno tome, u dijelu rada koji je posvećen lokalnom djelokrugu u Hrvatskoj analizira se djelokrug općina i gradova. Županije, iako po svojim obilježjima predstavljaju prvenstveno lokalne jedinice drugoga stupnja, a ne »regionalne« kako ih nes(p)retnim terminom definira Ustav, izostavljene su iz detaljnije analize i spomenute samo kad su pojedini aspekti njihova djelokruga neodvojivi od onog lokalnih jedinica.

2 Slično tvrdi Ivanišević: »Ako dakle lokalnu samoupravu shvatimo kao oblik političke de-centralizacije u kojoj predstavnička tijela izabrana od strane građana koji žive u lokalnoj jedinici, relativno autonomno uređuju i upravljaju značajnim dijelom javnih poslova u interesu lokalnog stanovništva i na vlastitu odgovornost, onda je svakako središnje pitanje lokalne samouprave koji javni poslovi pripadaju njezinom samoupravnom djelokrugu. Od opsega i sadržaja tih poslova ovisit će širina i razvijenost lokalne samouprave u nekoj zemlji.« (Ivanišević, 2006: 275)

Zahtjevi efikasnosti obavljanja javnih poslova i sudjelovanja lokalnog stanovništva nisu kom-plementarni i svaki od njih tendira različitim organizacijskim i institucionalnim rješenjima. Dok je za efikasno obavljanje javnih poslova na lokalnoj razini (posebice se misli na javne službe) potrebno formirati velike lokalne jedinice, većeg gospodarskog i financijskog kapaciteta, s više kvalitetnih kadrova, dotle su sudjelovanju građana primjerenije manje lokalne jedinice, nevelikog broja stanov-nika, s jačim osjećajem lokalnog zajedništva. Nepodudarnost tih dvaju zahtjeva jedno je od važnijih pitanja lokalne samouprave općenito, kako teorije tako i prakse. No, njezina detaljnija elaboracija prelazi okvir i namjenu ovog rada. Usp. Ivanišević, 2007.

Lokalni djelokrug u svjetlu novih funkcija i uloga lokalne samouprave

57

hovu pukom obavljanju i financiranju. Zbog toga se u radu stavlja naglasak na funkcije lokalne samouprave u obavljanju kojih lokalne jedinice imaju veću autonomiju u procesu donošenja odluka. Širina samoupravnog djelokruga u pozitivnoj je korelaciji sa stupnjem participacije građana u lokalnom poli-tičkom životu. Lokalna samouprava pogodna je sredina za postupan prijelaz s kondicionalnih na svrhovitosno orijentirane upravne programe. U lokalnoj je zajednici zasigurno lakše pronaći aktere i partnere za provedbu konkretnih javnih politika, kao i definirati kritične varijable. Jednostavnija je provedba i evaluacija jer su rezultati vidljiviji i dostupniji analizi. Način na koje su jav-ne funkcije i ovlasti distribuirane u teritorijalnom sustavu ne utječe samo na obujam djelokruga pojedinih razina, nego i na sposobnost svake razine (te jav-nog sektora kao cjeline) da učinkovito odgovori na potrebe i zahtjeve građana oblikujući i provodeći javne politike iz svog djelokruga poslova.

2. Suvremeno shvaćanje položaja i uloga lokalne samouprave

Smatra se da lokalna samouprava u sustavima suvremenih država obavlja dvije važne, često isprepletene uloge: ulogu predstavnika i zaštitnika interesa lokalnog stanovništva (politička dimenzija) te ulogu nositelja/pružatelja mno-gih javnih poslova, od kojih su najvažnije lokalne komunalne službe (upravna dimenzija)3 (Lyngstad, 2010: 95; Swianiewicz, 2002: 310). Ovisno o društve-nom shvaćanju i stupnju autonomije lokalnih jedinica, jedna će uloga u nekom trenutku biti dominantnija i izrazitija. Po svojoj političkoj dimenziji, lokalna samouprava pogodan je ambijent za uključivanje ljudi u proces demokratskog odlučivanja, kako putem predstavničkih tijela čije članove biraju tako i kroz mehanizme neposredne demokracije kao što su zborovi građana. Upravna di-menzija podesan je okvir za izražavanje lokalnih specifičnosti u pogledu vrste, broja i kvalitete lokalnih službi, vodeći se lokalnim potrebama i preferencija-ma domicilnog stanovništva. Kako god se ustroji sustav lokalne samouprave, uvijek se neki javni poslovi obavljaju na lokalnoj razini, kao što se i lokalni interesi na neki način ispoljavaju bilo kroz demokratsku proceduru, bilo mimo nje. U literaturi se nailazi na mišljenja da sve veća samosvijest i samobitnost pojedinca i sve veći broj društveno legitimnih interesa te sve veća važnost funkcionalnih odnosno stručnih veza u modernom svijetu, nasuprot teritorijal-nima, pridonosi smanjivanju političke važnosti lokalnih jedinica (Pusić, 2002). Suvremeni društveni procesi poput globalizacije, tranzicije i europeizacije

3 Kroz te dvije osnovne funkcije provlače se i neke druge: smatra se da je lokalna samouprava štit od zloupotrebe središnje vlasti, da je pokretač društvenog i gospodarskog razvoja svog područja (CoE, 1995). Kako se kroz uspješno funkcioniranje dviju osnovnih uloga deriviraju i ostale, one se u radu posebno ne spominju.

MIHOVIL ŠKARICA

58

utječu na lokalnu samoupravu po obje njezine dimenzije, bez obzira na to jesu li ponajprije ekonomskog ili političkog, doktrinarnog i pravnog predznaka. Stavljajući na dnevni red pitanje konkurentnosti, imidža, identiteta i održivog razvoja, ti procesi stavljaju (i) pred jedinice lokalne samouprave nove izazove koji se kristaliziraju u nove zadaće. Lokalno upravljanje više se ne iscrpljuje u poštovanju demokratskih procedura i standarda i u redovitoj isporuci tradi-cionalno lokalnih javnih usluga; sve se više govori o proaktivnoj ulozi koju lokalne jedinice imaju u pozicioniranju svojih potencijala u globalnoj tržišnoj utakmici – lokalnom (održivom) razvoju (Van de Valle, 2010: 25; CoE, 1995: 66; Vermeulen, 2009: 4; Rogić Lugarić, 2005: 1188; Perko-Šeparović, 1990: 211). Nove uloge znače i nov skup aktivnosti potreban da bi se one izvršile. Posredno se sve reflektira u širenju i promjenama u lokalnom samoupravnom djelokrugu u kojem se nove uloge konkretiziraju i kanaliziraju.

2.1. Utjecaj suvremenih društvenih procesa na funkcije lokalne samouprave

Razvoj društvenih proizvodnih potencijala, intenziviranje međunarodne suradnje i komunikacije potpomognuto modernom komunikacijsko-informa-cijskom tehnologijom, kolanje kapitala, radne snage i proizvodnih faktora po cijelom svijetu neki su od uzroka i pojavnih oblika procesa koji se naziva glo-balizacija. Horizont relevantnosti ljudskog djelovanja pomiče se od granica jedne nacionalne države i društva koje u njoj živi na svijet kao cjelinu: nastaje svjetsko društvo (Pusić 2002: 4).

Lokalne zajednice, institucionalizirane u lokalne samoupravne jedinice, na specifičan su način dotaknute takvim procesima. S jedne strane, postaju funkcionalno ovisne o svjetskim mrežama i u njih se uključuju, dok, s druge strane, predstavljaju štit i zaklon lokalnom stanovništvu da sačuva i promiče lokalne posebnosti i lokalni identitet. Lokalnoj autonomiji nije više kontra-postirana samo središnja državna vlast; sve je više ograničavajućih elemenata i u nadnacionalnim političkim asocijacijama, kontinentalne ili svjetske razine. U vremenu kad nacionalne države sve više komuniciraju i surađuju, bilate-ralno, multilateralno ili u okviru različitih međunarodnih asocijacija, te time sve više svojih institucionalnih i ljudskih kapaciteta troše na međunarodnoj razini, od lokalnih i regionalnih jedinica se očekuje da osmišljavaju i provode politike društvenog, kulturnog te gospodarskog razvoja.4 No, dioba i specija-

4 Govori se o endogenom razvoju (razvoju odozdo) pri kojem su dvije okolnosti posebno važ-ne: mogućnost razvojnog iskorištavanja lokalnih posebnosti (prostornih, povijesnih, kulturnih, gos-podarskih) te mogućnost aktiviranja identiteta i imidža lokalnih jedinica kao skupa obilježja što ih polazne posebnosti transformiraju u konkurentske prednosti (Rogić Lugarić, 2005).


59

lizacija ljudskog rada, zbog kojih se djelatnosti sve više diferenciraju i funk-cionalno osamostaljuju, dovode do toga da se i lokalne službe funkcionalno diferenciraju i postaju sve ovisnije o istovrsnim translokalnim, nacionalnim ili međunarodnim funkcionalnim mrežama (energetika, opskrba vodom, jav-ni promet, obrazovanje) (Pusić, 2002: 16). Smanjuje se mogućnost uspješne koordinacije lokalnih aktivnosti te se gubi demokratski nadzor lokalnog sta-novništva i njegovih izabranih predstavnika nad obavljanjem lokalnih javnih službi (Kuhlmann, 2010: 10). Vertikalna sektorska (funkcionalna) integraci-ja pojedinih službi postaje izraženija od horizontalne, teritorijalno omeđene. Može se zaključiti da se u procesu globalizacije u prvi plan stavlja upravnoteh-nička, tj. servisna dimenzija jedinica lokalne samouprave, a zapostavlja de-mokratsko-participacijska. U isto vrijeme, glavni standardi javnih službi, pa i onih pretežito lokalnih, postavljaju se izvan lokalne političke arene. Središnja država u svojoj ulozi osiguranja jednakosti građana na cijelom teritoriju te osiguranja fair tržišnog natjecanja dužna je jamčiti pristup javnim službama i komunalnoj infrastrukturi svim fizičkim i pravnim osobama. Sve to dovodi do znatnog smanjenja opsega aktivnosti i diskrecije nositelja vlasti u lokalnim jedinicama (Lyngstad, 2010: 94).

Onečišćenje prirodnog okoliša uzrokovano prekomjernim korištenjem neobnovljivih izvora energije radi bržeg ekonomskog razvoja još je jedan glo-balno prepoznat problem koji se nastoji rješavati konceptom održivog razvo-ja. Perko-Šeparović upozorava na veliku važnost lokalnih razina upravljanja u traženju optimalne ravnoteže između zahtjeva za gospodarskim prosperitetom i zahtjeva za zaštitom prirodnog okoliša koji nema alternativu. Lokalne insti-tucije mogu osigurati lokalna rješenja za globalne probleme ponašanjem koje naglašava oslanjanje na vlastite snage i samopomoć (Perko-Šeparović, 1990: 213). Takvo razmišljanje, slično konceptima supsidijarnosti i endogenog raz-voja (infra), upozorava na važnost lokalnog znanja i sposobnosti, posebice ako je ono popraćeno ovlastima odlučivanja i upravljanja o navedenim pita-njima.

Europske države prošle su ili prolaze kroz proces ujednačavanja svojih pravnih sustava te društvenih, političkih i ekonomskih institucija, primarno kroz prilagodbu za pristupanje Europskoj uniji (EU) ili drugim nadnacional-nim asocijacijama kao što je Vijeće Europe (VE). Vijeće Europe, ponajprije preko Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti, aktima različitog domašaja i ob-veznosti (povelje, rezolucije, preporuke, mišljenja) promovira jačanje politič-ke dimenzije lokalne razine upravljanja u državama članicama. Ujednačava-nje sustava lokalne samouprave kroz decentralizacijske procese u europskim zemljama u drugoj polovini 20. stoljeća ponajprije je rezultat harmoniziraju-ćeg djelovanja dokumenata nastalih u krilu VE, ponajprije Europske pove-

MIHOVIL ŠKARICA

60

lje o lokalnoj samoupravi (EPLS; Povelja).5 Njome je stvoren pravni temelj međunarodnopravne snage za rješavanje problema raspodjele funkcija između različitih teritorijalnih razina upravljanja u mnogim europskim državama. U državama koje su je ratificirale, ili koje su implementirale njezine odredbe u domaće zakonodavstvo, pravnu su snagu dobila načela opće klauzule, supsidi-jarnosti, cjelovitosti lokalnih ovlasti, različitosti i konzultiranja lokalnih vlasti pri sektorskoj regulaciji nekih upravnih područja. Osim opće klauzule, Povelja u dijelu koji se odnosi na djelokrug lokalnih jedinica sadržava i načela supsidi-jarnosti, učinkovitosti i ekonomičnosti te traži da lokalne nadležnosti moraju, u pravilu, biti potpune i cjelovite. Potpunost i cjelovitost ovlasti favorizira i jača političku dimenziju lokalne samouprave i nužna je pretpostavka političkoj de-centralizaciji zemlje. Olakšava politički nadzor uprave i sudjelovanje građana, čineći linije odgovornosti za pojedine javne službe preglednijima i razumljivi-jima, te na taj način jača legitimitet političko-upravnog sustava, ne samo lokal-nog nego i viših razina. Ovlasti koje su samo provedbene, tehničke, parcijalne i pomoćne čine lokalnu samoupravu produženom rukom centralnih političkih i upravnih organa te pridonose birokratskoj sklerozi lokalnog upravnog sustava čineći ga reaktivnim i pasivnim. Građani, s druge strane, drže lokalne političke čelnike odgovornima za stanje u nekim područjima javnih službi, ne znajući da oni u većini slučajeva nisu uopće ili nisu pretežno odgovorni za stanje u lokal-nim bolnicama, školama, knjižnicama ili muzejima.

Pravna stečevina EU ne sadržava kogentne pravne norme o političko-uprav-nom institucionalnom unutarnjem uređenju za zemlje članice i pristupnice. No odredbe glavnih ugovora i sekundarnog zakonodavstva o službama od općeg interesa i službama od općeg gospodarskog interesa itekako sadržavaju implikacije za jedinice lokalne samouprave te pogađaju srž njihova djelokru-ga – pružanje javnih usluga putem lokalnih službi. Liberalizacijom i privati-zacijom nekih sektora koji su dugo vremena funkcionirali u sustavu državnog ili drugog oblika javnog vlasništva (telekomunikacije, energetika, promet, ko-munalne službe) stvaraju se nova tržišta za koja, u načelu, vrijede pravila kao i za sva druga. EU nastoji i ta tržišta uključiti u prostor slobodnog prometa robe, usluga, kapitala i ljudi na svom prostoru; ipak, prepoznaje javni interes koji se obavljanjem tih djelatnosti ostvaruje. Otvaranje tih sektora tržišnim zakonima nadopunjava se detaljnijom regulacijom o uvjetima djelovanja i o zaštiti prava korisnika usluga. Ta se prava provlače kroz načela: univerzal-nost pristupa službi, kontinuitet obavljanja službe, prihvatljiva kvaliteta, pri-hvatljivost cijena te zaštita korisnika i potrošača (Đulabić, 2006). Europska

5 Donijelo ju je Vijeće Europe 1985. Temeljni je harmonizacijski instrument sustava lokalne samouprave diljem Europe. Republika Hrvatska prihvatila je dio odredbi Povelje 1997. (na snazi od 1. veljače 1998.), a ratificirala ju je u potpunosti 2008.


61

regulacija usmjerava ili zamjenjuje nacionalne propise o javnim službama, a u velikoj mjeri utječe na modalitete pružanja javnih usluga na lokalnoj ra-zini.6 I u nekim tradicionalno društvenim službama prepoznaju se elementi tržišnosti. Tako se sve više privatiziraju zdravstvene i obrazovne djelatnosti te djelatnosti socijalne skrbi. Neke zadaće preuzimaju i organizacije civilnog društva. Udruženja lokalnih vlasti7 čvrsto zagovaraju izuzimanje takvih i slič-nih službi iz režima službi od općeg gospodarskog interesa (Parrado, 2005: 20–22). Politike EU, usmjerene na otvaranje tržišta javnih službi natjecanju i konkurentnosti, rezultiraju redukcijom funkcija i smanjenjem ovlasti lokalnih jedinica u područjima na koje se takve politike odnose (CoE, 2007: 49).

Važnost lokalnih jedinica u izgradnji države blagostanja, odnosno socijal-ne države, u 20. je stoljeću bila velika. U skandinavskim se zemljama preko 70% lokalnih rashoda8 izvrši u područjima socijalnih politika, odnosno pru-žanja takozvanih negospodarskih javnih službi. To su u prvom redu obrazo-vanje, zdravstvo i socijalna skrb. Nadalje, u 17 država EU lokalne jedinice sudjeluju s preko 50% javnih investicija (CoE, 2007: 43).9 No, autonomija lokalnih jedinica u određivanju prioriteta razvoja javnih službi i njihovu fi-nanciranju može dovesti do nejednake kvalitete usluga na različitim dijelovi-ma državnog teritorija. Zbog toga država svojim mjerama ujednačava razinu kvalitete javnih službi, iako to znači zadiranje u diskrecijske ovlasti lokalnih nositelja vlasti. Vrijednosti jednake kvalitete usluga za sve građane i jednakog pristupa javnim službama nadvisuju vrijednost autonomnog lokalnog odlu-čivanja utemeljenog na poznavanju lokalnih prilika. Dva se procesa odvijaju paralelno: administrativna decentralizacija (lokalne jedinice implementiraju i provode sve više javnih politika) i politička centralizacija (država ograničava lokalnu autonomiju).

6 Razlikovanje službi od javnog interesa na gospodarske i negospodarske te kriteriji svrstava-nja u jednu od dviju skupina doveli su do žestokih rasprava i u državama članicama i na razini EU. Gospodarske službe obuhvaćaju one koje po prirodi svog djelovanja ostvaruju profit te se mogu podvrgnuti tržišnoj utakmici. Negospodarske službe u načelu ne funkcioniraju sukladno zakonitos-tima tržišta, nego na neprofitan način pružaju javne usluge te tako ostvaruju javni interes. Kako je regulacija tržišta i zaštita tržišnog natjecanja u nadležnosti EU i država članica, nesumnjivo dolazi do minoriziranja uloge lokalne samouprave u regulaciji i pružanju usluga koje su označene tržišnima.

7 Vijeće europskih općina i regija (CEMR) u svojim izvješćima iz 2003. i 2005. zagovara sta-jalište da se službe koje nemaju gospodarski karakter, odnosno nemaju izrazit utjecaj na tržišno na-tjecanje, izuzmu iz režima službi od općeg gospodarskog interesa te da se lokalnim vlastima prepusti odluka hoće li takve usluge pružati same mimo tržišta ili će dopustiti tržišno natjecanje, pri čemu će ga moći u većoj mjeri same regulirati i nadzirati (Parrado, 2005: 20).

8 Godine 2007. taj je udio u Švedskoj iznosio 78%, a u Norveškoj 76% (Lyngstad, 2010: 96). Govori se o općini, a ne o državi blagostanja (welfare municipality).

9 Iznimke su Austrija, Cipar, Estonija, Grčka, Mađarska, Litva, Luksemburg, Malta, Češka i Slovenija.

MIHOVIL ŠKARICA

62

Kako se lokalna autonomija ne zrcali samo u obujmu lokalnog djelokruga i količini ovlasti u svakom od javnih poslova, nego možda i više u pravu da institucionalno i organizacijski aranžira službe za koje je zadužena, može se zaključiti da europska regulacija suzuje samoupravni djelokrug lokalnih jedi-nica. Distribucija javnih poslova na lokalnu razinu trebala bi biti popraćena i institucionalnom autonomijom, tj. pravom odlučivanja o načinu organizacije i modalitetima pružanja lokalnih usluga. To znači da lokalna jedinica odlu-čuje o osnivanju ustanova i drugih organizacijskih oblika javnih službi, kon-cesijama, lokalnoj javnoj nabavi, izvlaštenjima i privatizaciji lokalnih službi imajući na umu lokalne potrebe i prilike (Hermann et al., 1999: 118). Osim viših teritorijalnih razina, u proces odlučivanja na lokalnoj razini upleću se i mnogi drugi akteri poput lokalnih poduzetnika, organizacija civilnog društva i medija. Donošenje odluka na lokalnoj razini ne odvija se više autoritarno od strane izabranih predstavnika građana, nego sve više sliči na partnerski odnos pregovaranja između aktera u igri. Promovira se participativni pristup10 plani-ranju lokalnog razvoja (Jurlina Alibegović, 2007: 399). Svi ti procesi rezulti-raju suzivanjem prostora slobodnog odlučivanja izabranih lokalnih političara (Lyngstad, 2010: 94).

Gubitak ovlasti koje su vezane uz neposredno pružanje javnih usluga, koje su, s jedne strane, sve više regulirane europskim i nacionalnim propi-sima, a s druge strane pružaju ih privatni akteri na tržištu, lokalne jedinice pokušavaju kompenzirati na razne načine. U njihovu svijest prodire spoznaja da opravdanje svoga postojanja moraju tražiti u jačanju svoje političko-demo-kratske uloge i u novim ulogama i funkcijama. Oblikovanje kvalitetnog život-nog prostora, generiranje lokalnog društvenog i gospodarskog razvoja kroz promociju i mjere lokalne fiskalne politike jesu funkcije u kojima se možda i bolje može ostvarivati načelo supsidijarnosti te u kojima opća klauzula o sa-moupravnom djelokrugu može zaživjeti (Lyngstad, 2010: 105; Parrado, 2005: 22). Sektorsko zakonodavstvo doista iscrpno distribuira ovlasti u pojedinim sektorima na vertikalnoj bazi tako da u toj sferi lokalna jedinica može širiti svoj djelokrug i diskreciju samo na način da djeluje iznad standarda postav-ljenih zakonodavstvom, a za to, u većini slučajeva, nema dovoljno financij-skih sredstava na raspolaganju. Skučenije ovlasti u jednom području, odnosno

10 Participativni pristup znači da u izradi strategije lokalnog razvoja sudjeluju svi relevantni dionici koji djeluju u lokalnoj sredini: gospodarstvenici, građani u svojim ulogama korisnika javnih služni i demokratskih kontrolora, predstavnici viših razina vlasti, itd. Usko povezan sa strateškim planiranjem, koncept participativnog planiranja razvoja podrazumijeva nove instrumente lokalnog upravljanja: projektno i programsko planiranje i financiranje, etapno mjerenje postignutih rezultata, prijelaz s kondicionalnih na svrhovitosne, ciljno usmjerene upravne programe (više u: Jurlina Ali-begović, 2007).


63

ulozi, rezultiraju povećanjem interesa lokalnih političara za novim područ-jima aktivnosti. Lokalni interes artikulira se kroz lokalne planove razvoja te se lokalne jedinice posvećuju razvojnim politikama postajući najpogodniji ambijent za stimuliranje razvoja »odozdo« (Rogić Lugarić, 2005: 1191). Kul-tura, planiranje prostora, oblikovanje lokalnog identiteta i imidža,11 promet, promocija lokalnih ekonomskih potencijala, privlačenje investicija neka su od područja koja kreiraju novu ulogu lokalnih samoupravnih jedinica (Koprić, 2010: 381). Od lokalnih se jedinica očekuje da same preuzmu odgovornost za svoj razvoj tražeći pravu mjeru u balansiranju svojih političkih, ekonomskih i socijalnih funkcija i ovlasti.

Javnim poslovima postaju aktivnosti koje to do tada nisu bile ni na jednoj teritorijalnoj razini. Financijski kapacitet lokalnih jedinica počinje jačati indi-rektno: ne više pritiskom na zakonodavca da se javni prihodi redistribuiraju ravnomjernije te da lokalne jedinice participiraju s većim udjelom u porezima i drugim davanjima, nego privlačenjem gospodarskih investicija, a time i no-vog stanovništva, povećavanjem tako javnih prihoda i bez promjene poreznog zakonodavstva. Šira baza poreznih obveznika podrazumijeva i veće porezne prihode (Lyngstad, 2010: 105; Swianiewicz, 2002: 309).

2.2. Reforme javne uprave i funkcionalna decentralizacijaTradicionalna, weberijanska, uprava razvila se u vrijeme kada su lokal-

ni entiteti počeli dobivati određenu autonomiju. U prvo vrijeme produžena ruka centralnih organa, lokalna je (samo)uprava poprimila vrijednosti i način rada središnjih upravnih organizacija. Provođenje zakona i drugih općih aka-ta, reaktivan odnos prema društvenim procesima i građanima te formalizacija upravnih postupaka glavna su obilježja birokratske uprave. Takva je kultura isticala hijerarhijsku podređenost nižih teritorijalnih razina višima pa su lokal-ne jedinice funkcionirale kao administrativni aparat za mnoge javne službe i obavljale lokalne elemente centralnih poslova.

Okretanje javne uprave tržišnim načelima i vrijednostima pod utjecajem doktrine i prakse novog javnog menadžmenta rezultiralo je i promjenama na lokalnoj razini. Općenito se drži da je sposobna, odgovorna i održiva lokalna samouprava odlučujući preduvjet za funkcioniranje demokratskog poretka, kako državnog tako i međunarodnog (Kuhlmann, 2010: 2). Primicanje javnog sektora tržištu i sukladno time ekonomskim vrijednostima poput efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti presudno je utjecalo na opseg i modalitete obav-

11 Van de Valle (2010) u svom radu obrazlaže koncept koji naziva place shaping te ističe: »Mo-derna uloga lokalne samouprave može biti opisana kao ‘oblikovanje prostora’ – kreativno korištenje ovlastima i utjecajima u korist poticanja općeg blagostanja zajednice i njezinih građana«.

MIHOVIL ŠKARICA

64

ljanja javnih poslova na lokalnoj razini.12 Najprije u Velikoj Britaniji i drugim anglosaksonskim zemljama, a zatim i u drugim europskim državama 1980-ih, a zatim poslije sloma socijalističkih sustava u državama srednje i istočne Eu-rope početkom 1990-ih. Govori se o poduzetništvu lokalnih jedinica (Rogić Lugarić, 2005: 1188), unutarnjem tržištu lokalnih javnih službi (Kuhlmann, 2010: 6, 8) te o konkurenciji između samoupravnih jedinica iste razine. Kako na nacionalnoj tako i na lokalnoj razini, sve se više inzistira na kvaliteti i ori-jentaciji prema potrošačima javnih usluga (Charbitt, 2006: 6).

Val menadžerskih reformi koji se, zapljusnuvši anglosaksonske zemlje početkom 1980-ih, raširio u većoj ili manjoj mjeri i u ostatku Europe, na nekoliko je načina interferirao s promjenama u sustavima lokalne samoupra-ve. Reforme velikih segmenata javnog sektora (energetika, promet, teleko-munikacije, obrazovanje, zdravstvo) zahtijevale su odlučnu akciju središnje vlasti i opći konsenzus političkih aktera. Lokalna je samouprava, posebice u anglosaksonskim zemljama, izgubila u znatnoj mjeri svoju autonomiju zbog obveznosti provođenja reformskih mjera određenih od države. Ideja da velika lokalna autonomija poskupljuje djelovanje javnog sektora rezultirala je drastičnim smanjivanjem diskrecijskih ovlasti lokalnih jedinica (Koprić, 2000). To se osjetilo i u modalitetima pružanja javnih usluga jer je privati-zacija nekih djelatnosti bila obvezna,13 dok je u drugima izvršeno podvrga-vanje odgovarajućim sektorima na središnjoj razini. Diskrecijske ovlasti su sužene. Privatizacija dijelova javne uprave, podugovaranje obavljanja javnih službi na temelju koncesijskih ili sličnih ugovora te konkuriranje privatnih i javnih organizacija na području pružanja javnih usluga neki su od modaliteta ulaska profitnih organizacija u javni sektor. Peteri (2003: 16) opisuje etape takve transformacije lokalnih službi: faza komunalizacije (prijenos društve-nog vlasništva na lokalne jedinice), faza korporatizacije (poduzeća za pruža-nje javnih usluga transformiraju se u trgovačka društva), faza privatizacije (privatni kapital ulazi u vlasničku strukturu lokalnog trgovačkog društva) te faza regulacije (ključni preduvjet potpune liberalizacije komunalnih i drugih lokalnih službi).

Obavljanje javnih poslova više se ne dijeli samo između različitih terito-rijalnih razina, nego i između javnog i privatnog sektora na svakoj od razina.

12 Više o negativnim posljedicama liberalizacije i privatizacije lokalnih javnih službi u Velikoj Britaniji, Francuskoj i Njemačkoj u: Kuhlmann, 2010.

13 U hrvatskom zakonodavstvu samo je na jednom mjestu ustanovljena obveza nadležnih jav-nih tijela da obavljanje posla iz svoga djelokruga ustupe sukladno propisima o javnoj nabavi. U toj je obvezi implicitno sadržana i zabrana da te poslove obavljaju u vlastitom aranžmanu. To su poslovi građenja, rekonstrukcije i održavanja javnih cesta koji su u djelokrugu, ovisno o kategorizaciji ceste, Hrvatskih autocesta d.o.o., Hrvatskih cesta d.o.o., županijskih uprava za ceste i odgovarajućeg uprav-nog tijela Grada Zagreba (čl. 24. Zakona o javnim cestama).


65

Situacija u kojoj organizacije javnog sektora preko političke superstrukture ostaju u krajnjoj liniji odgovorne za pružanje javne usluge, a nemaju nepo-srednu kontrolu u procesu isporuke javne usluge, ostavila je lokalne jedinice u zrakopraznom prostoru i oslabila upravljačke kapacitete te razinu politič-kog odlučivanja (Kuhlmann, 2010: 11). Usmjeravanje javnih službi koje su na neki od spomenutih načina privatizirane svodi se na ex ante regulaciju (pla-niranje mreže javnih službi, postavljanje standarda, izdavanje dozvola za rad) i ex post nadzor zakonitosti. Ovisno o privatizacijskom aranžmanu, za neke ovlasti mogu biti nadležne ili lokalne jedinice ili neposredni pružatelj usluga: formuliranje cijena usluge, zaštita potrošačkih prava, daljnje podugovaranje obavljanja službe (Peteri, 2003: 17). Mijenja se i pravni položaj građana. Oni sve više postaju konzumenti javnih usluga kojima nasuprot više ne stoji jav-no poduzeće odgovorno lokalnim izabranim predstavnicima, nego privatna tvrtka koja je građanima odgovorna samo preko labavih ugovornih odnosa s lokalnom jedinicom. Navedeni procesi ne rezultiraju nužno promjenom za-konske formulacije lokalnog samoupravnog djelokruga. Lokalne jedinice u većini slučajeva ostaju odgovorne za službe14 za koje su to bile i prije. Mijenja se samo opseg konkretnih poslova koje pri osiguravanju službe lokalni služ-benici i zaposlenici obavljaju.

Utjecaj ekonomskog kategorijalnog aparata na javnu upravu pod utje-cajem menadžerskih reformi doveo je do toga da se lokalne jedinice počelo doživljavati kao korporacije koje moraju biti konkurentne sličnim »korpora-cijama« (lokalnim jedinicama), promovirati i reklamirati svoje komparativ-ne prednosti te »poslovati« bez »gubitaka«. Teorija javnog izbora15 zagovara prijenos što više ovlasti na lokalne razine zato da bi se lokalne jedinice s više funkcija mogle bolje koristiti svojim komparativnim prednostima te na taj način privući na svoj teritorij veće investicije i pružiti bolje životne uvjete za svoje stanovništvo (Parrado, 2005: 8).

3. alokacija javnih poslova i načelo supsidijarnosti

Javni poslovi su poslovi za koje određena zajednica, odnosno odlučujuća skupina u toj zajednici, u određeno doba, smatra da ih treba obavljati, a ne obavljaju ih pojedinci sami za sebe (Pusić, 2002a: 33). Oni se obavljaju u

14 Dijelom ili potpuno privatizirane službe i dalje se obavljaju u javnom interesu koji je lokalna jedinica i dalje dužna štititi i promicati, kao i prava građana koje oni kao korisnici tih usluga imaju.

15 Teorija javnog izbora (public choice theory) zagovara pružanje javnih usluga na nižim teri-torijalnim razinama kako bi lokalne jedinice mogle ponuditi što širi izbor potrošačima te u utakmici sličnoj tržišnoj, bivajući što konkurentnijima (pružajući što kvalitetnije usluge po što nižoj cijeni), dati priliku građanima da odaberu u kojoj će lokalnoj jedinici zadovoljavati pojedine potrebe (Parra-do, 2005: 8).

MIHOVIL ŠKARICA

66

javnom interesu koji oblikuju legitimna politička tijela neke zemlje. Odgovor-nost za obavljanje javnih poslova obično se dijeli među različitim razinama teritorijalnog sustava pa su, sukladno (de)centraliziranosti pojedine zemlje, za njih odgovorni teritorijalni entiteti odvojenih izbornih, a time i političkih legitimiteta. Distribucija funkcija i ovlasti između razina vlasti je dinamična: mijenja se usporedo s promjenama društvenih i političkih potreba (Parrado, 2005: 4). Kaže se da način distribucije vlasti i utjecaja u društvu počiva u srcu većine izazova koje nosi razvoj i prirodna okolina (Perko-Šeparović, 1990: 212). Vertikalna razdioba javnih ovlasti u političko-upravnom sustavu rezul-tanta je međudjelovanja objektivnih zakonitosti i subjektivnih preferencija artikuliranih kroz političke procese. Konkretna razdioba javnih poslova ovisit će o ciljevima koje društvo želi postići, ali i suprotno: jednom provedena i habitualizirana, razdioba javnih poslova u određenoj će mjeri i determinirati ciljeve koje društvena zajednica stavlja pred sebe, kao i modalitete njihova ispunjavanja. Težnja za optimalnom razdiobom javnih ovlasti karakteristična je za institucionalnu izgradnju ili reformu društva u važnim povijesnim okol-nostima, kao što su prijelaz s jednopartijskog na višestranački politički sustav, prijelaz s planskog na tržišno gospodarstvo ili intenziviranje međudržavne su-radnje prilagodbom i pristupanjem nadnacionalnim političkim asocijacijama. Način na koji su javne ovlasti podijeljene utječe na djelotvornost i efektivnost čitavog javnog sektora te na njegovu sposobnost prilagodbe novim okolnosti-ma i zahtjevima. Društvo koje poštuje i promiče demokratske standarde može i načinom alokacije javnih poslova utjecati na razinu odazivnosti javne uprave građanima te oblikovati javne politike usklađene s interesima i potrebama raz-ličitih kategorija ljudi.

3.1. Distribucija javnih funkcija između različitih razina vlasti – ciljevi i kriteriji

Raspodjela javnih ovlasti i funkcija između različitih teritorijalnih razina ovisi o mnogo društvenih, političkih i ekonomskih faktora, no u konačnici uvijek u pozadini stoji problem raspodjele političke moći. U demokratskim državama za svaki se javni posao mora moći utvrditi koja je teritorijalna razi-na ili politički odlučujuća skupina za njegovo obavljanje odgovorna. Obavlja-nje pojedinog javnog posla, odnosno pružanje konkretne javne usluge, u sebi sadržava nekoliko posebnih ovlasti. U teoriji se govori o planiranju, postavlja-nju standarda, regulaciji, isporuci, ugovaranju, nadzoru i financiranju (Parra-do, 2005: 5).16 Rogić Lugarić (2005: 1178) govori o planiranju i odlučivanju,

16 Parrado obrazlaže razliku između termina funkcija (posao) i kompetencija (ovlast) na način da funkcijama naziva područja aktivnosti u kojima lokalne jedinice imaju određenu ulogu (zdrav-


67

upravljanju javnim poslovima i uslugama, obavljanju javnih poslova i usluga i financiranju. Djelokrug lokalne samouprave u javnosti se percipira kao skup javnih poslova za obavljanje kojih su nadležne jedinice lokalne samouprave. Iako se primarno reflektira kao količina proizvedenih javnih usluga, lokal-ni djelokrug, shvaćen u užem smislu, ne obuhvaća sve djelatnosti koje se u tijelima lokalnih jedinica obavljaju. Naprotiv, što je prisutnije privatiziranje lokalnih javnih službi, sve je više lokalnih poslova koji se ne odnose na nepo-sredno pružanje javnih usluga, nego na njihovo planiranje, regulaciju i nad-zor. Nadalje, postoje mnoge unutarnje funkcije u lokalnim upravnim organi-zacijama (kadrovska, računovodstvena, informatička i druge službe) koje tek posredno pridonose obavljanju poslova lokalnog djelokruga, no pri tome su nužne (Koprić, 1997). U idealnom slučaju, sve kompetencije koje su potrebne za obavljanje jedne funkcije u rukama su jedne razine javne vlasti, što omogu-ćuje vođenje cjelovite i koherentne javne politike, brzo reagiranje i adaptaciju promjenama u pojedinim sektorima te dugoročno planiranje, a u konačnici i pravnu sigurnost građanima. Jasna i principijelna distribucija ovlasti olakšava utvrđivanje linija odgovornosti te javnu upravu čini preglednijom i razumlji-vijom. Uvelike je olakšan nadzor javnosti nad radom uprave (Pusić, 2002a: 136). Ipak, praksa svih država demantira takvo teorijsko rezoniranje te se i površnim uvidom u način distribucije vidi da su pojedine ovlasti unutar jed-nog upravnog područja razdijeljene između više teritorijalnih razina. Stanje u kojem su »svi odgovorni za sve, a pojedinačno nitko ni za što« rezultira dis-tanciranjem građana od političkih procesa, razočaranjem strankama i drugim političkim akterima te izbornom apstinencijom. Takvi pak uvjeti otežavaju proaktivno vođenje lokalne politike utemeljene na svrhovitosnim upravnim programima, jer izborni pobjednici nemaju neupitan legitimitet i potrebnu ne-ovisnost o višim razinama vlasti.17 Mnoštvo politološke, upravnoznanstvene i pravne literature ne postiže suglasnost o prirodnom samoupravnom djelokru-gu lokalne samouprave, odnosno o javnim poslovima koji bi se, imanentni lo-kalnim jedinicama, zbog svoje »lokalnosti« trebali obavljati na lokalnoj razini pod nadzorom lokalnih političkih institucija (Koprić, 1997). Ivanišević (2006) sugerira nekoliko kriterija koji konkretni javni posao određuju kao lokalan,

stvo, obrazovanje, javni prijevoz ...), dok kompetencijama smatra zakonom utvrđene konkretne nad-ležnosti u svakoj od funkcija. Ovisno o stupnju funkcionalne decentralizacije u pojedinoj zemlji, dijapazon kompetencija kojim lokalna jedinica u pojedinom području djelatnosti raspolaže može varirati od pukog obavljanja (isporuke) nekog posla do cjelovitije lepeze nadležnosti gdje lokalna jedinica regulira, financira, izvršava i nadzire neki javni posao (Parrado, 2005).

17 Upravo su taj problem pri distribuciji javnih funkcija imali na umu tvorci EPLS te su u čl. 3. propisali: Pod lokalnom samoupravom razumije se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih poslova. Čl. 4/4. traži: Nadležnosti koje su povjerene lokalnim jedinicama moraju biti, u pravilu, potpune i cjelovite.

MIHOVIL ŠKARICA

68

dijeleći ih u dvije skupine: jedni su upravnotehničke, a drugi političkointeres-ne prirode. U prvu skupinu spada prvenstveno kriterij blizine korisnika, po kojemu službe, za uspješno obavljanje kojih je potreban neposredan kontakt između nositelja službe i korisnika, treba smjestiti u lokalnu jedinicu. Zatim tu ubraja djelatnosti koje su po svojoj prirodi vezane uz mjesto gdje se nalazi objekt djelatnosti (zaštićeni objekt prirode ili kulturne baštine). Nadalje, lo-kalnima treba smatrati one djelatnosti koje odgovaraju na lokalno uvjetovane potrebe uzrokovane činjenicom suživota na gusto naseljenom prostoru (ko-munalne službe). Lokalno uvjetovana potreba diferencijalne regulacije nekih djelatnosti (rad trgovina i ugostiteljskih objekata, prostorno planiranje, itd.) još je jedan upravnotehnički kriterij. Na kraju, javni posao treba obavljati na onoj razini na kojoj je moguće pribaviti financijska (fiskalna ili nefiskalna) sredstva potrebna za njegovo obavljanje. Među političkointeresne kriterije Ivanišević ubraja: specifičnosti lokalnih interesa koji se nekom djelatnošću ostvaruju, posebice ako se putem takvih interesa lokalne zajednice identifici-raju kao zasebni socio-kulturni identiteti. Važan politički razlog u prilog lo-kalnosti poslova jest sudjelovanje lokalnog stanovništva u donošenju odluka o stvarima od općeg interesa, jer se na taj način povećava legitimitet političkog poretka. Građani će lakše, bilo formalnim bilo neformalnim načinima, utjecati na lokalna, nego na centralna tijela. Upravo je to razlog zbog kojeg se neki po-slovi dodjeljuju u djelokrug lokalnih samoupravnih jedinica, iako bi se možda brže, efikasnije i ekonomičnije mogli obavljati iz jednog centra (upravljanje obrazovnim ustanovama, socijalna skrb, itd.). Neke se ovlasti daju subnacio-nalnim razinama vlasti iz jednostavnog razloga da se onemogući koncentra-cija političke moći u jednom centru i osujete sve negativne posljedice koje iz toga mogu proizaći. Na slične se argumente nailazi i u komparativnoj literatu-ri. Smatra se da će donošenje odluka na lokalnim razinama biti transparentnije te podložnije nadzoru i sudu javnosti (Lyngstad, 2010: 102). Davey navodi razloge zbog kojih se u europskim zemljama širi samoupravni djelokrug lo-kalnih jedinica te se odgovornost za obavljanje sve većeg broja javnih poslova »spušta« na razinu koja je bliža građanima:

● javne službe i usluge bolje se prilagođavaju lokalnim uvjetima i potre-bama kada se o njima odlučuje lokalno,

● različiti modaliteti obavljanja poslova i pružanja usluga povećavaju mogućnost inovacije gdje su potencijalni rizici lokalizirani, dok najbo-lja praksa može biti prihvaćena i u drugim jedinicama,

● povećava se odgovornost upravnog aparata koji zbog neposredne blizi-ne i izloženosti javnosti postaje brži, pošteniji i srdačniji,

● mogućnost da lokalne jedinice optimaliziraju svoj djelokrug te ga pri-lagode vlastitim kapacitetima, surađujući na fakultativnoj osnovi s dru-


69

gim lokalnim jedinicama na zajedničkim problemima poput nezaposle-nosti, zaštite okoliša, razvoja niza društvenih službi …

● mogućnost da se pri viđenju cjelovite lokalne politike pruži prednost rješavanju nekih javnih problema koji nisu u fokusu viših razina (soci-jalna skrb, promocija lokalnih turističkih znamenitosti …).

Charbitt (2006: 6) razmatra razloge koji decentralizaciju javnih ovlasti čine poželjnom, dijeleći ih na ekonomske i političke. Daveyjevoj argumenta-ciji dodaje: većom decentralizacijom ovlasti može se pokrenuti zdrav proces natjecanja između lokalnih jedinica u pružanju usluga te privlačenju investi-cija; uključivanje više aktera u proces odlučivanja trebao bi omogućiti bolja i efikasnija rješenja mnogih javnih problema; donošenje općeobveznih odluka na lokalnoj razini može povećati uključenost građana u demokratske proce-se; jačanje lokalne samouprave onemogućava koncentraciju političke moći na državnoj razini te na taj način promiče demokratske i slobodarske vrijednosti. Vermeulen (2009: 4) dodaje još i to da se decentralizacijom ojačava legitimitet ne samo lokalne nego i centralne razine. Pri alokaciji javnih poslova, osim na-brojenih, uzimaju se u obzir i neki drugi faktori odnosno kriteriji, pretežito u perspektivi položaja lokalne samouprave kao dijela cjeline jednog pravno-po-litičkog ili gospodarskog sustava. Javne funkcije koje su se povijesno razvile kao državne, ponajprije one kod kojih dolazi do izražaja suverenost i držav-ni monopol prisile, kao što su obrana, vanjski poslovi, porezni sustav, pra-vosudni sustav, makroekonomska politika i druge, po prirodi stvari izvan su funkcionalne distribucije ovlasti između različitih teritorijalnih razina. Druge djelatnosti, koje se prema tehničkim kriterijima mogu svrstati u lokalni djelo-krug, ne mogu biti lokalne zbog interesnih implikacija. Suprotno opravdanom zahtjevu za diferencijalnom regulacijom nekih aktivnosti, postoje mnoga pod-ručja državne djelatnosti kod kojih regulacija treba biti uniformna kako bi se na jednak način štitila građanska prava i druge vrijednosti (često zaštićene ustavom) poput javnog zdravlja, prava na pristup javnim službama, čistoće okoliša, inspekcije živežnih namirnica, obrazovnih standarda, itd. Iako u sva-kom od tih područja lokalne jedinice diljem Europe imaju određene ovlasti, one su ipak, više ili manje, usmjerene standardima donesenima na višim razi-nama te je lokalna diskrecija bitno sužena. Ipak, lokalnim bi samoupravnim jedinicama trebalo dodijeliti regulacijske ovlasti dok god to ne ugrožava nacio-nalne interese i ciljeve postavljene sektorskim zakonodavstvom za pojedinu javnu službu. Štoviše, jedino bi se zakonskim aktima njihova presumirana regulativna nadležnost mogla ograničiti i dodijeliti tijelima viših razina; ne podzakonskim aktima izvršne vlasti ni provedbenim propisima državne upra-ve ni općim aktima područnih ili regionalnih jedinica. Opće je prihvaćeno (međunarodnim dokumentima i pravnim sustavima većine razvijenih zemalja)

MIHOVIL ŠKARICA

70

da tijela lokalne samouprave mogu djelovati i odlučivati uvijek kad je riječ o nekom lokalnom interesu i problemu. No, u vrijeme intenziviranja suradnje javnim se problemima pristupa na sve široj teritorijalnoj i interesnoj platformi te je sve manje interesa i problema za koje se bez oklijevanja može reći da karakteriziraju samo jednu teritorijalnu razinu. Distribucija ovlasti je jasna kada je riječ o čisto lokalnim (uređenje naselja, prostorno planiranje, javna rasvjeta …) ili čisto nacionalnim funkcijama (makroekonomska stabilnost, obrana, vanjski odnosi …). No, kada je riječ o koegzistirajućim ili konkurira-jućim interesima različitih teritorijalnih razina, primjetna je tendencija da se najvažnije ovlasti u određenom području (planiranje, odlučivanje) dodjeljuju višoj razini čiji je interes prisutan. U tim javnim politikama lokalne jedinice nemaju presudne formalne ovlasti u odlučivanju o načinima obavljanja poslo-va; one su većinom pomoćne i provedbene. Lokalne se potrebe i interesi poku-šavaju zaštititi neformalnim lobiranjem, političkim koalicijama ili različitim financijskim aranžmanima. Interesi lokalnih vlasti štite se i obvezom konzul-tiranja lokalnih jedinica uvijek kad se na višoj razini odlučuje o nečemu što se izravno tiče i lokalnih jedinica (Povelja) ili se sklapaju sporazumi između različitih teritorijalnih razina o ulogama pojedine od njih u provođenju neke javne politike (CoE, 2007: 40). Takvo stanje stvari usložnjava javne politike i njihovu provedbu ponajprije zbog nikad idealne razdiobe (regulacijskih) ovla-sti i uvijek prisutne mogućnosti njihova preklapanja.

U komparativnom se zakonodavstvu, posebice u ustavima ili sustavnim zakonima kojima se uređuju osnovna pitanja lokalne samouprave, nailazi na neka načela koja su relevantna pri distribuciji ovlasti između različitih razina vlasti (Parrado, 2005: 23–25). Većina njih se oblikovala u pravnim i politič-kim dokumentima europskih asocijacija, prvenstveno EU i VE. To su principi samouprave (autonomije), supsidijarnosti, proporcionalnosti (razmjernosti), fleksibilnosti, različitosti i univerzalnog pristupa. Načelo proporcionalnosti zahtijeva da više razine vlasti interveniraju u lokalne poslove odgovarajućim mjerama, odnosno da svaka mjera poduzeta prema lokalnim jedinicama mora biti razmjerna cilju koji se želi postići te da ne prelazi intenzitet potreban da se postigne cilj više razine. Načela različitosti i fleksibilnosti postuliraju da se pri dodjeljivanju poslova lokalnim samoupravnim jedinicama uzmu u obzir stvarne razlike između lokalnih jedinica koje se tiču teritorijalne veli-čine, broja stanovnika, konfiguracije terena, gustoće naseljenosti i upravnih kapaciteta. Osnovno i sektorsko zakonodavstvo trebalo bi omogućiti da se lokalni djelokrug dimenzionira prema mogućnostima lokalnih jedinica te da se izbjegne uniforman prijenos ovlasti. Za to je potrebno uspostaviti prav-ne mehanizme koji omogućuju supstituciju i delegaciju ovlasti među jedi-nicama različitih teritorijalnih razina. Jasno utvrđenje općeg obligatornog


71

samoupravnog djelokruga za sve jedinice te jasno postavljeni kriteriji za fa-kultativno širenje funkcija su pretpostavke poštovanja načela različitosti i fleksibilnosti.18

Ovisno o političko-upravnoj tradiciji pojedine zemlje, institucionalnom kapacitetu, viziji javne sfere i drugim intervenirajućim čimbenicima, funkcije se nižim teritorijalnim razinama dodjeljuju obično putem nekoliko, kvalitativ-no i kvantitativno, različitih procesa. O dekoncentraciji19 je riječ kad se lokal-nim jedinicama daje u djelokrug samo obavljanje poslova za koje su standardi, uvjeti obavljanja i druga opća regulacija postavljeni na višoj, često državnoj razini. Lokalne jedinice provode zakone i njima utvrđene javne politike bez ovlasti da ih prilagode svojim lokalnim specifičnostima i potrebama. Prije-nos političke moći, odnosno odlučivanja kod dekoncentracije je minimalan. Delegacijom poslova obično se prenosi i određena količina ovlasti u odluči-vanju o poslovima i modalitetima njihova obavljanja. Lokalne jedinice imaju ovlasti općom regulacijom specificirati i prilagoditi svoj djelokrug lokalnim prilikama, ali su često ograničene ex post nadzorom središnjih državnih tijela koji se u sustavu delegacije ne ograničava na nadzor zakonitosti akata i postu-panja, nego uključuje i nadzor svrsishodnosti. Devolucijom javih poslova na niže razine lokalne jedinice ostvaruju najširu autonomiju. Potpuno su odgo-vorne i samostalne u obavljanju funkcija koje spadaju u njihov samoupravni djelokrug. Imaju vlastiti politički legitimitet utemeljen na općim i slobodnim lokalnim izborima. U obavljanju poslova opskrbljene su cjelovitim ovlastima koje se ne isprepleću s ovlastima središnjih upravnih tijela, a nadzor nad nji-hovim radom ograničen je na ispitivanje zakonitosti i ustavnosti. Devolucijom ovlasti odlučivanja o poslovima iz svoga djelokruga prekida se sektorska ovis-nost jedinica lokalne samouprave o različitim središnjim državnim tijelima. Rastače se birokratska skleroza upravnog sustava koja je bila rezultat sporosti centralnog odlučivanja o lokalnim stvarima. Javna se novčana sredstva koriste ekonomičnije i brže te se na taj način upravna akcija bolje prilagođava karak-teru javnih problema.

Samoupravni djelokrug jedinica lokalne samouprave sastoji se od poslova koji pripadaju raznim upravnim područjima te stoga sadržava i dekoncentrira-ne i delegirane i devoluirane poslove. U germanskoj upravnopolitičkoj tradi-

18 O detaljnijoj razradi navedenih načela pri zakonskoj distribuciji funkcija lokalnoj samoupra-vi u: Parrado, 2005.

19 U literaturi se nailazi na različitu terminologiju. Kao sinonim za dekoncentraciju negdje se koristi izraz upravna decentralizacija ili delegacija, dok se devolucija ovlasti naziva još i (političkom) decentralizacijom. Izraz decentralizacija shvaćen je ovdje kao rodno viši pojam kvalitativno različi-tim oblicima decentralizacije o kojima je u tekstu riječ. Stoga, a i da bi se izbjeglo ponavljanje nužnih atributa izrazu decentralizacija (upravna, politička), rad se priklanja terminologiji kojom se koristi Charbit (2006: 10). Istom terminologijom koristi se i Rogić Lugarić (2005).

MIHOVIL ŠKARICA

72

ciji20 djelokrug jedinica lokalne samouprave sastoji se od samoupravnog i pre-nesenog dijela. Lokalne jedinice djeluju kao samostalne obavljajući poslove samoupravnog djelokruga, dok u poslovima prenesenog djelokruga figuriraju kao provedbeni mehanizam odnosno supstituiraju tijela državne uprave obav-ljajući lokalne elemente centralnih poslova (vođenje evidencija, izdavanje dozvola i licencija, itd.). Za poslove samoupravnog djelokruga krajnju odgo-vornost snose lokalne jedinice. One su pri obavljanju tih poslova ovlaštene na slobodnu opću regulaciju te ih financiraju vlastitim sredstvima. Pri obavljanju poslova samoupravnog djelokruga lokalne jedinice podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti od strane središnjih državnih tijela (Koprić, 2005). Za razumijevanje lokalnog djelokruga važna je razlika između obligatornog i fakultativnog dijela. Propisivanjem da su sve lokalne jedinice dužne obavljati neki javni posao, bilo u samoupravnom ili prenesenom djelokrugu, država nastoji ujednačiti razinu pružanja javnih usluga na čitavom svom teritoriju vodeći se prvenstveno načelom jednakosti svih građana. Fakultativnim djelo-krugom lokalne jedinice konkretiziraju svoje specifičnosti i različitosti svojih potreba i mogućnosti. U sustavu opće klauzule jedinice svojim općim aktima propisuju poslove samoupravnog djelokruga, dok ih u sustavu enumeracije kao fakultativne navode zakoni.21

U europskim državama posljednjih nekoliko desetljeća primjetni su pro-cesi harmonizacije i konvergencije lokalnog djelokruga (Wollmann, Davey). Međunarodni dokumenti, nadnacionalne asocijacije, uloga eksperata u refor-mama javne uprave te preuzimanje najbolje prakse glavni su generatori takvog procesa. Područja javnih poslova u kojima lokalne jedinice imaju neke ovlasti manje-više su jednaka; države se mahom razlikuju po broju konkretnih ovlasti lokalnih jedinica u pojedinim upravnim područjima. Tendencija ujednačava-nja poslova koje lokalne jedinice doista obavljaju polako dovodi do stvaranja običajnih kriterija za dimenzioniranje samoupravnog djelokruga te se sada mnoge javne djelatnosti »po prirodi stvari« smatraju lokalnima, a i u mnogim drugim pitanjima lokalne jedinice posjeduju mehanizme deklariranja i obrane lokalnih interesa, bilo da su ih više razine dužne konzultirati pri provedbi neke

20 Izvorno provedeno u Francuskoj 1789., razlikovanje vlastitih i prenesenih poslova ušlo je u germansku pravnu terminologiju tijekom 19. stoljeća te se odatle proširilo na veći dio kontinentalne Europe. Koncepcija se oslanjala na postavci da na neke poslove lokalne jedinice imaju prirodno pravo te na temelju toga ulaze u njihov vlastiti (samoupravni) djelokrug (Koprić, 1997). Problem je bio konkretno pobrojiti poslove na koje lokalne jedinice imaju prirodno pravo te se u novije vrijeme razlika dviju skupina lokalnih poslova temelji na ustavnoj garanciji nekih poslova samoupravnog djelokruga, a to rezultira razlikama u regulacijskim ovlastima i vrsti nadzora od središnjih državnih tijela.

21 Ni u sustavu opće klauzule nije neobično da se neki poslovi navode u zakonima kao fa-kultativni jedinicama lokalne samouprave, obično kao mogućnost obavljanja neke djelatnosti iznad zakonom utvrđenog standarda. Takav je slučaj i u Hrvatskoj.


73

politike, bilo da je pristanak lokalnih jedinica na neke mjere konstitutivan (promjena granica lokalnih jedinica).

Sljedeće skupine javnih poslova imanentne su gotovo svim sustavima lo-kalne samouprave u Europi, a i mnogim drugim razvijenim zemljama diljem svijeta. Lokalne jedinice u ovim skupinama imaju najveću ovlast odlučivanja (Parrado, 2005: 27; Charbitt, 2006: 16; Davey; CoE, 1995: 45–48): planiranje prostora (izrada dokumenata prostornog uređenja, izdavanje dozvola za grad-nju; u ovom području postoji opsežno sektorsko zakonodavstvo koje regulira neke dijelove lokalnog prostora, npr. luke, obalu, prirodni okoliš, poljopri-vredno ili šumsko zemljište te su lokalne jedinice usmjerene normama nacio-nalnih razina); zdravstvena zaštita (besplatna medicinska pomoć za potrebite, upravljanje zdravstvenim ustanovama, materijalno održavanje zgrada, plaće za nemedicinsko osoblje, planiranje i provođenje prevencije zdravlja); uređe-nje naselja i javnih površina (sve ovlasti ove funkcije u djelokrugu su lokal-nih jedinica); kulturni, športski i rekreacijski sadržaji (osnivanje i upravljanje ustanovama za obavljanje tih funkcija); javni prijevoz; socijalna skrb; javne ceste; opskrba vodom i energentima (opskrba vodom kao komunalna djelat-nost u cjelovitoj je nadležnosti lokalnih jedinica, dok se opskrba energentima razlikuje od zemlje do zemlje i ovisi o postojanju nacionalnih distributera električne energije i plina); kanalizacijski sustav; upravljanje komunalnim otpadom. To predstavlja srednji standard uređenja djelokruga lokalne samou-prave. Opseg djelokruga lokalnih jedinica u visoko decentraliziranim zemlja-ma (Švedska, Norveška, Danska, Nizozemska) širi je, ali ne po broju područja (funkcija), nego po konkretnim ovlastima u svakom od područja djelatnosti (CoE, 2007).

Europski komitet za lokalnu i regionalnu demokraciju Vijeća Europe izradio je 2007. studiju Local authority competences in Europe. Zanimljiva je klasifikacija studijom obuhvaćenih država22 u četiri profila s obzirom na prevladavajući tip ovlasti jedinica lokalne samouprave. S obzirom na brojnost i intenzitet ovlasti u različitim funkcijama samoupravnog djelokruga, odnos-no u pojedinim sektorima, definirana su četiri profila lokalnog djelokruga u promatranim zemljama, odnosno njihovih lokalnih samouprava: društveni profil (social profile), ekonomski profil (economic profile), profil prostornog planiranja (town-planning/enviroment profile) i profil javnog reda (police/pu-

22 Podijeljena u dva dijela, studija je sinteza teorijskog, metodološkog i praktičnog pristupa proučavanju djelokruga jedinica lokalne samouprave u Europi. Prvi dio postavlja teorijske definicije osnovnih pojmova koji slijedi metodološki okvir proučavanja djelokruga lokalnih jedinica. Na osno-vi jasno postavljenog kategorijalnog aparata i metodologije, analizira se djelokrug jedinica lokalne samouprave u Njemačkoj, Španjolskoj, Francuskoj, Mađarskoj, Italiji, Nizozemskoj, Portugalu, Uje-dinjenom Kraljevstvu i Švedskoj. Glavni suradnik u izradi studije bio je profesor Gerard Marcou sa Sorbonne.

MIHOVIL ŠKARICA

74

blic order profile). Autori studije neke ovlasti drže posebno važnima u ocjeni jakosti odnosno slabosti određenog profila. Tako jak društveni profil karakte-riziraju ovlasti u pogledu upravljanja ljudskim potencijalima službenika u lo-kalnim društvenim službama (obrazovanju, zdravstvu, socijalnim službama). Ekonomski profil smatra se jakim ako lokalne jedinice osiguravaju opskrbu energentima na svom području te ako posjeduju ovlasti vezane uz poticanje gospodarstva. Razvijeni profil prostornog planiranja podrazumijeva ovlasti u izradi prostornih planova i izdavanju pojedinačnih dokumenata prostornog uređenja.

Na osnovi analize, uočeni su trendovi razvijanja ovlasti u pojedinim zem-ljama. Društveni profil, odnosno ovlasti lokalnih jedinica jačaju u svim zemlja-ma, bilo da su već razmjerno velike (Mađarska, Nizozemska, Švedska), bilo da nisu toliko izražene (Njemačka, Španjolska, Francuska). Funkcije ekonom-skog profila su stabilne ili rastu u svim analiziranim zemljama, osim Njemač-ke i Engleske gdje ih preuzimaju jedinice više razine (Njemačka) ili centralna tijela (Engleska). Poslovi prostornog i urbanog planiranja u svim su zemlja-ma jaki, a u nekima i jačaju ovlasti lokalnih jedinica (Francuska, Nizozem-ska). Najdivergentniji su trendovi u pogledu ovlasti iz područja javnog reda i mira. Trendovi jačanja ovlasti lokalnih jedinica upućuju na pouzdanost teze o stvaranju nove uloge lokalne samouprave. Jačanjem socijalnih i ekonom-skih profila te profila prostornog planiranja lokalne jedinice dolaze u položaj da preuzmu odgovornost za lokalni razvoj. Kroz pojačane ovlasti u pogledu planiranja ekonomskog razvoja i vođenja cjelovitih politika javnih službi na svom području ocrtava se razvoj nove uloge lokalne samouprave.

3.2. Načelo supsidijarnosti i pravne tehnike određivanja lokalnog djelokruga

Načelo supsidijarnosti dugo je vremena figuriralo tek kao filozofsko-socio-loška ideja organizacije društva, odnosno kao kriterij i mjera zadiranja javne sfere u osobnu slobodu i autonomiju pojedinca. Osnovna ideja koju to načelo sadržava jest da politička vlast treba intervenirati u druge društvene entitete (od pojedinca, preko obitelji, do širih zajednica) samo tada kad oni nisu kadri sami zadovoljiti svoje različite potrebe. Podjednako se primjenjuje kako u odnosu pojedinca i društva tako i u odnosu društva i političkih institucija, ponajprije države. Smatra se da je supsidijarnost organizacijski princip, koji se više od-nosi na moduse organiziranja društva i države nego na same funkcije, odnosno djelatnosti koje se u društvu obavljaju. Potpomognuto autoritetom Katoličke crkve (Koprić, 2005: 44) te zaodjenuto u pravno ruho Rimskim ugovorom o osnivanju Europske zajednice, načelo supsidijarnosti počelo se koristiti kao


75

kriterij prosudbe pri vertikalnoj distribuciji javnih ovlasti i poslova između različitih razina vlasti. Javne bi se ovlasti trebale obavljati na razini najbližoj građanima, ako ih je ona sposobna obavljati. Tek kad javni posao prelazi ka-pacitete (ljudske, financijske …) niže razine, dodjeljuje se višoj razini vlasti, nacionalnoj ili nadnacionalnoj. Pomalo revolucionarno, načelo supsidijarnosti izbacuje državu iz centra javnog života i oduzima joj apsolutni legitimitet, makar bio (a u većini država i jest) demokratski utemeljen. Afirmaciju nače-la supsidijarnosti treba promatrati u suvremenom društvenom kontekstu koji karakteriziraju javni problemi sve šireg obuhvata. Da bi upravni sustavi mogli na vrijeme i efikasno detektirati i riješiti probleme, moraju djelovati sinkroni-zirano i koordinirano. Sve je više zadaća za čije su rješavanje zainteresirane sve države podjednako. Zagađenje okoliša, međunarodni kriminalitet, borba protiv prirodnih nedaća, komunikacijsko umrežavanje, poslovne transakcije samo su neke društvene pojave koje zahtijevaju ujedinjeno djelovanje naj-viših političkih razina. Pomalo suprotno ideji supsidijarnosti, sve više javnih funkcija prelazi na više razine, koje imaju brojnije i bolje resurse za efikasno rješavanje problema suvremenih društava. No, unatoč tome, ili upravo zbog toga, lokalne jedinice treba osposobiti da pravovremeno detektiraju javne probleme te da u partnerskom duhu djeluju na njihovu otklanjanju zajedno s višim razinama; svaka prema svojim mogućnostima. Načelo supsidijarnosti podrazumijeva i odgovornost viših razina za stanje nižih, ono ih ne amnestira od obveze da jačaju kapacitete nižih razina da bi doista mogle obavljati što više javnih poslova za koje im ne bi trebala pomoć. Više razine osiguravaju solidarnost na širem prostoru te zadržavaju opću odgovornost za zadovoljava-nje javnih potreba i interesa (Koprić, 2005: 44). Dužne su pružiti pomoć lokal-nim jedinicama pogotovo kad ove nisu kadre dostići ni minimalne standarde obavljanja pojedinih javnih službi. Načelo supsidijarnosti ne afirmira se samo stoga što je »pošteno« ili »prirodno« da javne poslove obavljaju tijela koja su građanima, kao izvoru svake vlasti, najbliža. U optimalnom slučaju, ono bi trebalo proizvesti i sasvim opipljive, praktične koristi. Smatra se da moguć-nost odlučivanja o bitnim elementima poslova koji se na lokalnoj razini obav-ljaju pridonosi većoj kvaliteti tih službi, jer su lokalni akteri spremni brže i točnije uočiti preferencije lokalnog stanovništva te djelovati u skladu s njima. Uključivanje građana, njihovih udruga i privatnog sektora u djelovanje javne uprave, za što je najpogodnija lokalna sredina, rezultira pojačanim legitimi-tetom čitavog sustava te omogućuje da se bolje iskoristi intelektualni kapital društva, da se dolazi do boljih rješenja za javne probleme. Kako inzistiranje na supsidijarnosti ne bi kolidiralo s potrebom stvaranja sve širih platformi rješavanja javnih problema, prilikom njegove pravne artikulacije i primjene potrebno ga je uskladiti s nekoliko dopunjujućih načela: jedinstvom djelova-nja svih razina vlasti, efikasnošću, jedinstvom primjene te solidarnošću viših

MIHOVIL ŠKARICA

76

razina prema nižima (CoE, 1994: 25–29). Jedinstvo djelovanja unutar države podrazumijeva usklađenost javnih aktera u provedbi javnih politika. Gotovo da i nema javne politike koja u nekoj fazi ne uključuje sve razine vlasti, od lokalnih, preko regionalnih do centralnih. Inzistiranje na dosljednoj primje-ni načela supsidijarnosti može osujetiti djelotvornost mehanizama rješavanja javnih problema. Tu se javlja središnja država kao koordinator i jamac jedin-stvenog i usklađenog javnog djelovanja. Uklapanjem načela supsidijarnosti u domaći pravni poredak ne bi se smjelo zanemariti zahtjev da se javni poslovi obavljaju efikasno, odnosno učinkovito. Načelo supsidijarnosti upravo to i zagovara: pronalaženje one najniže razine koja je javne funkcije sposobna obavljati djelotvorno. Funkcionalna decentralizacija javnih ovlasti koja bi išla samo za pumpanjem lokalnih jedinica ovlastima i nadležnostima bez obzira na njihove kapacitete da ih obave učinkovito ne bi imala smisla. Učinkovitost u tom smislu označava zahtjev da se postavljeni standardi neke javne politike doista i dosegnu pri njezinoj provedbi. Zagovarajući donošenje općeobveznih društvenih odluka na što nižim razinama, načelo supsidijarnosti otvara vra-ta znatnim razlikama među lokalnim jedinicama. Razlike koje među različi-tim područjima unutar jedne države postoje, kao što su razlika u ekonomskoj razvijenosti, razlika u socijalnom i ljudskom potencijalu, u sustavu načela supsidijarnosti, intenziviraju se i institucionaliziraju. Zahtjevi za jednakošću svih ljudi i za ravnomjernošću razvoja svih područja jedne države u stalnoj su opreci prema zahtjevu za lokalnom autonomijom. Legitimno je pravo i obveza središnje države da se brine o životnom standardu svih građana i da ta briga bude ujednačena. Solidarnost viših razina prema nižima naizgled je protivna ideja u okružju gdje se uvodi načelo supsidijarnosti. Ipak, u temeljima ideje supsidijarnosti jest i pomoć23 pri izgradnji kapaciteta razina vlasti da se os-posobe za obavljanje šireg kruga poslova. Ujednačavanje kapaciteta lokalnih razina nema namjeru ugušiti lokalnu inicijativu ili supstituirati samoupravne jedinice u obavljanju poslova. Supsidijarnost uvodi ideju da izravnanja i po-moći koje više razine transferiraju nižima nemaju smisla ako ih ne prati pove-ćana spremnost lokalnih jedinica za preuzimanjem odgovornosti i ovlasti za niz javnih usluga i poslova koji se obavljaju lokalno. Da bi se u konkretnom sustavu izbalansirala potreba za solidarnošću sa suprotstavljenom joj idejom lokalne autonomije, nužno je potrebno da se javne ovlasti distribuiraju na ja-san i nedvosmislen način.

Načelo supsidijarnosti svoju je najsnažniju pravnu afirmaciju dobilo usvajanjem i potpisivanjem EPLS u okviru Vijeća Europe. Pojava Povelje ko-

23 U latinskom jeziku, iz kojeg etimologiju vuče pojam supsidijarnosti, dva su značenja te rije-či: prema prvom ona označava sekundarnu, odnosno manju važnost nečega (podrednost), dok prema drugom (subsidium) označava pomoć, intervenciju (CoE, 1994: 10).


77

incidirala je s primjetnom tendencijom ka decentralizaciji upravnih funkcija u mnogim europskim državama. Ideja da se smanje pritisci na državne pro-račune te da decentralizirana uprava brže i bolje reagira na promjene u svojoj globaliziranoj okolini dovela je do traženja optimalnog načina (re)alokacija javnih funkcija i ovlasti potrebnih za njihovo obavljanje. Načelo supsidijar-nosti okosnica je Povelje i sadržano je u njezinu čl. 4. koji regulira djelokrug jedinica lokalne samouprave. Kategorijalno i sadržajno Povelja se naslanja na germanski model lokalne samouprave koji karakterizira politička decentrali-zacija.

Kako je načelo supsidijarnosti samo kriterij i mjerilo distribucije ovlasti, njegova nužna nadopuna je konkretna pravna tehnika kojom će se navedene ovlasti razdijeliti. Poslovi samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica mogu biti određeni na temelju opće ili generalne klauzule ili iscrpno enumerirani ustavom ili sustavnim zakonom koji uređuje odnosno područje. Postojanje opće klauzule u pravnom sustavu pojedine države snažno afirmira i legitimira lokalnu autonomiju postulirajući da su svi javni poslovi lokalnog karaktera osim onih koji su posebnim propisima (najčešće zakonima) definirani kao poslovi viših upravnih i političkih razina (Koprić, 2005: 46). Presumpcija lo-kalnosti javnih poslova međutim ne znači mnogo jer zakonodavac može naj-važnije poslove eksplicitno dodijeliti državnoj upravi i tako suziti djelokrug jedinica lokalne samouprave na najmanju moguću mjeru.24 Ako nije praćena konkretnom listom poslova kao jamstvom lokalne autonomije, opća klauzula pretvara se u mrtvo slovo na papiru i ne može biti generator decentralizacije. Opća klauzula u načelu dopušta lokalnim jedinicama da opseg poslova pri-lagode svojim kapacitetima, samostalno dimenzionirajući fakultativni djelo-krug; opet, ako nisu opterećene mnoštvom poslova obligatornog djelokruga koje im u nadležnost stavljaju posebni sektorski zakoni.

Enumeracija, s druge strane, iako nepovoljno djeluje na politički sadržaj lokalne autonomije (jedinice obavljaju isključivo poslove na koje su izričito ovlaštene zakonom), generira pravnu sigurnost i jasnoću u razdiobi javnih funkcija između različitih razina. Ako je čisto primijenjena, enumeracija nije pogodna za razvoj lokalne samouprave i za provedbu načela supsidijarnosti. Lokalne jedinice ne mogu preuzeti inicijativu u rješavanju javnih problema koji iskrsnu, a da za to ne dobiju ovlast u zakonu ili drugom kojem propisu središnje države, što dovodi u pitanje njihov legitimitet i vrijednost odazivnos-ti prema građanima. Obje se tehnike mogu pojaviti i unutar jednog pravnog

24 Upravo se to bujanjem europske i nacionalne regulacije događa u sektorima javnih službi u kojima su prije lokalne jedinice posjedovale znatnu autonomiju. Opća klauzula može ostvariti svoj potencijal u sektorima koji nisu predetaljno regulirani europskim ili nacionalnim propisima (Lyng-stad, 2010).

MIHOVIL ŠKARICA

78

sustava te se njihovom kombinacijom može optimalizirati lokalni samouprav-ni djelokrug. U sustavima politipske lokalne samouprave, gdje se stvarne raz-like među lokalnim jedinicama odražavaju i u njihovu pravnom i političkom statusu, moguće je slabijem tipu jedinica (obično su to ruralne jedinice) pobro-jiti njihove nadležnosti, a jačim jedinicama ovlasti odrediti općom klauzulom (Koprić, 2000: 396). Analogno se može napraviti u sustavima višestupanjske lokalne samouprave u kojima osim osnovnih postoje i lokalne jedinice višeg stupnja, koje obavljaju poslove za koje se traži veći kapacitet te veći prostorni i populacijski obuhvat.

4. djelokrug jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj

4.1. Ustavni i zakonski okvir lokalnog djelokrugaPregled samoupravnog djelokruga lokalnih samoupravnih jedinica u drža-

vama gdje je na snazi opća klauzula logički bi trebao početi proučavanjem statuta i drugih općih akata samih jedinica u kojima one samostalno, u skladu sa svojim mogućnostima, određuju svoj djelokrug, imajući u vidu zakonska ograničenja, to jest poslove koji su zakonima ili drugim centralnim aktima pridržani središnjoj državnoj upravi. U sustavu opće klauzule lokalne jedinice mogu obavljati svaki javni posao koji im nije izričito zabranjen ili pridržan središnjim tijelima, a ne samo ono što joj je propisom izričito dopušteno. Zna-kovito je što sve dostupne znanstvene i stručne analize obuhvaćaju mahom zakone (npr. Koprić, 1997; Koprić, 2005; USAID, 2006), to jest propise sre-dišnje države, kao da je na snazi enumeracija i kao da lokalne jedinice ne mogu svoj djelokrug širiti i preko onoga što im zakonom država propiše.

Djelokrug jedinica lokalne i područne samouprave u Hrvatskoj u znatnoj je mjeri fiksiran najvišim pravnim i političkim aktima: Ustavom te Europskom poveljom koja kao ratificirani međunarodni ugovor ima nadzakonsku pravnu snagu. Ustavnim promjenama iz 2000. položaj jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave znatno je poboljšan. Prihvaćeno je načelo supsidi-jarnosti koje nije preuzeto prilikom ratifikacije dijela Povelje 1997.25 Možda najsnažnije jamstvo prava na lokalnu samoupravu u Ustavu je regulirano u čl. 134. koji nekoliko skupina poslova navodi osobito kao poslove lokalnog dje-lokruga. To su: uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planira-nje, komunalne djelatnosti, briga o djeci, socijalna skrb, primarna zdravstvena zaštita, odgoj i osnovno obrazovanje, kultura, tjelesna kultura i šport, zaštita potrošača, zaštita i unapređenje prirodnog okoliša te protupožarna i civilna zaš-

25 Čl. 134/3. Ustava: »Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zako-nom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.«


79

tita. Ustav postulira da se konkretni poslovi jedinica lokalne samouprave ure-đuju zakonom. Takva formulacija upućuje na zaključak da će se pri zakonskoj razradi samoupravnog djelokruga primijeniti metoda enumeracije, koja, iako sadržava neke prednosti, nije kompatibilna načelu supsidijarnosti, ni podesna za njegovo stvarno oživotvorenje. Na to upućuje i odredba čl. 4. Povelje koja kaže: »Jedinice lokalne samouprave imaju, u zakonskim okvirima, slobodu pokretati inicijativu o svakom pitanju ako nije isključeno iz njihove nadležnos-ti ili dodijeljeno nekoj drugoj vlasti«.

Iako je Zakon o lokalnoj i (područnoj) samoupravi26 (ZLPRS) kao osnov-nu metodu određivanja samoupravnog djelokruga usvojio opću klauzulu i time pojasnio ustavnu nedoumicu, mnogobrojni su drugi zakoni, određujući krug poslova lokalnoj samoupravi, ostavili vrlo malo mjesta lokalnoj inicija-tivi, odnosno fakultativnom širenju lokalnog samoupravnog djelokruga. Nije pretjerano reći da opća klauzula iz ZLPRS u Hrvatskoj ne funkcionira kao metoda određivanja lokalnog samoupravnog djelokruga. Spomenuta ustavna formulacija, iako nije uzrok, stimulira postojeću atmosferu po kojoj lokalne jedinice sve svoje ovlasti i nadležnosti crpe iz zakona. Djelujući u ambijentu u kojem se čeka na odredbu zakona »da vidimo što nam je činiti«, jedinice lo-kalne samouprave ne ostvaruju i nisu u mogućnosti ostvariti ulogu osnovnog predstavnika i promicatelja interesa lokalnog stanovništva te funkciju promi-canja lokalnog razvoja.

Čl. 23. ZLPRS određuje da se poslovi državne uprave koji se preno-se na obavljanje jedinicama lokalne samouprave također određuju poseb-nim zakonima. Očito je da zakon ne diferencira određivanje poslova samo-upravnog i prenesenog djelokruga jer za oba propisuje tehniku određivanja zakonom. U tim odredbama leži razlog zbog kojeg je nemoguće odrediti koji poslovi, stavljeni posebnim zakonima u djelokrug lokalnih jedinica, spadaju u samoupravni, a koji u preneseni djelokrug.27 Posljedice takve

26 Zakon (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09) prihvaća metodu opće klauzule koja se vidi iz odredbe čl. 19.:

»Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja koji-ma se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima, i to osobito poslove koji se odnose na:« (istaknuo M.Š.) »uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovog članka odredit će se poslovi čije su obavljanje općine i gradovi dužni organizirati te poslovi koje mogu obavljati.«

27 Na nekoliko je načina moguće implicitno doći do zadovoljavajućeg tumačenja koji bi raz-lučio samoupravni i preneseni djelokrug poslova lokalnih jedinica. Nažalost, svaki je parcijalan i odgovara samo nekim situacijama ne rješavajući problem sustavno i cjelovito, a u nesuglasju je s

MIHOVIL ŠKARICA

80

neodređenosti su velike. Doktrinarna razlika samoupravnog i prenesenog djelokruga, osim vrste poslova odnosi se i na dimenziju opće regulacije, financiranja, vrste nadzora te krajnje odgovornosti (Koprić, 2005). Zamu-ćivanje jasne granice između dviju vrsta lokalnog djelokruga odgovara cen-tralističkim tendencijama. Posebni zakoni u nizu slučajeva poslove koje povjeravaju lokalnim jedinicama smatraju prenesenim poslovima državne uprave, što se vidi kod propisivanja upravnog nadzora, pridržavanja opće regulacije te osiguranja novčanih sredstava potrebnih za njihovo obavlja-nje. Garancija samoupravnog djelokruga iz čl. 134. Ustava u ovom reži-mu određivanja lokalnog djelokruga ostaje tek demokratski ukras (Koprić, 2010: 383).

Blaga, stidljiva diferencijacija samoupravnog djelokruga između lokal-nih jedinica različitih kapaciteta prihvaćena je izmjenama ZLPRS 2005., kada su kao poslovi novog tipa lokalnih jedinica – velikih gradova, do-dani još i: održavanje javnih cesta te izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata pro-stornog uređenja. Odredbe čl. 21. i 22. dopuštaju samoinicijativno širenje samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica u okviru zakona. Tako veliki gradovi i gradovi sjedišta županija mogu na svom području pored poslo-va iz čl. 19.a obavljati i poslove iz djelokruga županije. Iako ne postoje službeni podaci o broju takvih gradova koji na svom području obavljaju i županijske poslove, može se izvući zaključak da županije figuriraju i da su dosada figurirale ponajprije kao ispomoć nerazvijenim lokalnim jedi-nicama na svom području, razina koja je supsidijarno obavljala lokalne poslove pretežno u ruralnim jedinicama, a ne kao stvarne jedinice područ-ne samouprave koje oblikuju posebne javne politike od interesa za cijelo svoje područje, a kojih je politički legitimitet i djelokrug drugačiji od onog lokalnih jedinica. Prema čl. 22. mogu se pojedini poslovi iz samouprav-nog djelokruga jedinice lokalne samouprave prenijeti na županiju, odnos-

drugim načinima tumačenja. Prvo, moguće je sve ovlasti koje lokalne jedinice imaju u područjima koja su generalno određena čl. 19. ZLPRS smatrati dijelom samoupravnog djelokruga. Takvo tuma-čenje ne rješava nedoumicu kad je u nekom od tih područja posebni zakon propisao upravni nadzor središnjih državnih tijela nad tijelima lokalne samouprave. Drugo, vice versa: sva područja u kojim je propisan upravni nadzor trebalo bi smatrati poslovima prenesenog djelokruga, jer bi u protivnom svi takvi zakoni bili u nesuglasju s odredbom čl. 136. Ustava prema kojem »u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela«. Treće: sistemskim tumačenjem zakona koji regu-liraju lokalnu samoupravu uviđa se da lokalne jedinice mogu osnivati javne ustanove u okviru svog samoupravnog djelokruga. Kako je nekim posebnim zakonima određeno da lokalne jedinice mogu biti osnivači javnih ustanova, moguće je tumačenje da su te funkcije, odnosno poslovi tih ustanova poslovi lokalnog samoupravnog djelokruga, dok su poslovi koje u nekim područjima lokalne jedinice imaju, ali nisu ovlaštene osnivati javne ustanove, poslovi prenesenog djelokruga.


81

no mjesnu samoupravu,28 dok predstavničko tijelo jedinice lokalne samo-uprave može tražiti od županijske skupštine da joj, uz suglasnost središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave,29 povjeri obavljanje određenih poslova iz samoupravnog djelo-kruga županije na području te jedinice, ako može osigurati dovoljno prihoda za njihovo obavljanje. Delegacija i supstitucija poslova iz čl. 22. planirane su kao modaliteti prilagođavanja lokalnog samoupravnog djelokruga realnim lokalnim prilikama, odnosno kapacitetu konkretne lokalne jedinice. Jedno-stavno rečeno: županija bi jakim i bogatim lokalnim jedinicama delegirala više poslova iz svog djelokruga, dok bi one slabe supstituirala u obavljanju poslova lokalnog samoupravnog djelokruga. Nesumnjivo da takva odredba, unatoč nekim nomotehničkim i supstancijalnim nedostacima, može pomoći optimalizaciji djelokruga niza lokalnih jedinica te uskladiti opseg poslova koji obavljaju s kapacitetima. No, sama za sebe nije dovoljna za rješavanje niza akutnih sistemskih problema30 u određivanju i dimenzioniranju djelokruga je-dinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj. Temeljni pro-pisi koji reguliraju lokalnu samoupravu te njezin djelokrug u velikoj su mjeri u skladu sa suvremenim međunarodnim harmonizacijskim dokumentima (Po-velja, preporuke, mišljenja i rezolucije VE) te s položajem koji lokalna samo-uprava uživa u drugim zemljama Europe. No, za ozbiljan uvid i znanstveno utemeljenu ocjenu stvarnog djelokruga hrvatskih lokalnih jedinica te prila-gođenosti djelokruga novoj, razvojnoj funkciji lokalne samouprave potrebno

28 Prijenos poslova na županijsku ili mjesnu razinu obavlja se odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave koja mora biti u skladu sa statutom te jedinice te sa statutom županije. Iz takve odredbe nije jasno trebaju li statuti izričito predvidjeti koji se poslovi mogu prenijeti i u kojem opsegu ili će odluka biti s njima u skladu i ako statuti izričito ne zabranjuju takav prijenos, odnosno o tome šute. Prema pozitivnom shvaćanju načela zakonitosti rada uprave i uopće javnopravnih tijela, prema kojem ona smiju činiti samo ono što im je propisom izričito dopušteno, moglo bi se prikloniti prvoj soluciji.

29 Kako je tu riječ o prijenosu poslova iz samoupravnog djelokruga županije, suglasnost sre-dišnjeg tijela državne uprave ne samo da je nepotrebna nego je njezino traženje ujedno i neustavno jer čl. 136. Ustava propisuje da su »u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela«. Kako je prijenos poslova dopušten zakonom, eventualna suglasnost očito pretendira ispitivati svrsishodnost takvog prijenosa, što prelazi ustavne okvire nadzora nad samou-pravnim djelokrugom jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

30 Problemi lokalnog samoupravnog djelokruga mogu se, načelno, podijeliti u dvije skupine: u jednoj su oni koji proistječu iz neadekvatne regulacije lokalnog djelokruga, bilo da je ona neprecizna, nejasna ili neusklađena s višim pravnim aktima (Ustavom i Poveljom ponajprije); druga skupina proble-ma obuhvaća vanjske faktore koji također nepovoljno utječu na lokalni djelokrug, bilo da je riječ o dru-gim aspektima lokalne samouprave (teritorijalna organizacija, financiranje …) ili ostalim društvenim i političkim okolnostima (političkoj i organizacijskoj kulturi, stupnju gospodarskog razvoja …). Namjera ovog rada je prvenstveno analizirati prvu skupinu problema, ali pri njihovu tumačenju nikako ne preskočiti drugu skupinu gdje je to potrebno.

MIHOVIL ŠKARICA

82

je proučiti niz posebnih zakona koji utvrđuju konkretne nadležnosti, ovlasti i dužnosti jedinica lokalne samouprave u područjima koje su kao samoupravni djelokrug fiksirane Ustavom i ZLPRS.31

4.2. Problemi i poteškoće pri definiranju i optimalizaciji lokalnog djelokruga

Opravdanje koje se često čuje sa središnje državne razine, bilo od po-litičara ili vodećih državnih službenika, da je funkcionalna decentralizacija nemoguća zbog slabih financijskih i personalnih kapaciteta lokalnih jedinica ne opravdava izostanak stvarne decentralizacije. Stanje u kojem se lokalne jedinice nalaze proizvela je, naime, ta ista država.

Jedino područje javnih službi u kojem su lokalne jedinice doista samo-upravne (autonomne) jest ono komunalnih djelatnosti.32 Naime, u čl. 2. Za-kona o komunalnom gospodarstvu (ZKG) propisano je da su jedinice lokalne samouprave i pravne osobe kojima je povjereno obavljanje komunalnih uslu-ga dužne osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih djelatnosti. U po-gledu nadzora, člankom 39. propisan je isključivo nadzor zakonitosti rada od strane Vlade i nadležnog ministarstva. Osim djelatnosti pobrojenih u zakonu, predstavničko tijelo lokalne jedinice može i drugu djelatnost od lokalnog zna-čaja odrediti kao komunalnu. Iako sukladna općoj klauzuli, ta odredba nepo-trebno ponavlja ono što je u tom sustavu lokalnim jedinicama imanentno – da svoj djelokrug fakultativno šire dok time ne zadiru u izričitu nadležnost viših teritorijalnih razina. Ostala područja javnih poslova u kojima lokalne jedini-ce imaju neke ovlasti, samoupravne ili prenesene, čine dijapazon nadležnosti koje su sporadično i nesustavno dodijeljene jedinicama lokalne samouprave.

U zakonodavstvu koje uređuje lokalni djelokrug nema pouzdanog krite-rija kojim se može razlučiti samoupravni od prenesenog, odnosno povjerenog djelokruga. Čini se da je razina autonomije, odnosno diskrecije, različita od zakona do zakona tako da diferencijacija lokalnog djelokruga na samoupravni i preneseni nije dovoljna da izrazi šarolikost ovlasti lokalnih jedinica u raz-

31 Opseg i namjena rada ne dopuštaju da se to zakonodavstvo izloži na iscrpan i sustavan način, navodeći sve pojedine ovlasti tijela jedinica lokalne samouprave. Stoga se ograničava na primjere koji najbolje ilustriraju iznesene teze i probleme, a imajući u vidu propise koji razrađuju temeljne skupine poslova samoupravnog djelokruga kako su postavljeni Ustavom i ZLPRS.

32 To su: opskrba pitkom vodom, odvodnja i pročišćavanje otpadnih voda, prijevoz putnika u javnom prometu, održavanje čistoće, odlaganje komunalnog otpada, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, tržnice na malo, održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokoj-nika, obavljanje dimnjačarskih poslova, javna rasvjeta (čl. 3/1. ZKG). Ipak, i neke su komunalne djelatnosti posebnim zakonima stavljene pod stroži nadzorni režim države: vodoopskrba i odvodnja Zakonom o vodama (traženje suglasnosti, propisivanje upravnog nadzora) te odlaganje komunalnog otpada Zakonom o otpadu (propisivanjem upravnog nadzora u čl. 63.).


83

ličitim javnim poslovima. Ni u jednom posebnom propisu ne nailazi se na eksplicitnu odredbu pripada li neka ovlast, tim zakonom stavljena u djelokrug lokalne jedinice, u samoupravni ili preneseni dio. Čini se da se mora obrnuti redoslijed te na temelju doktrinarnih karakteristika samoupravnog djelokruga (slobodna opća regulacija, vlastito financiranje, vlastita odgovornost, nad-zor zakonitosti) razlučiti lokalne javne poslove u hrvatskom zakonodavstvu. Odredbe većine analiziranih zakona govore u prilog tezi da je pretežiti dio po-slova i ovlasti jedinica lokalne samouprave shvaćen kao povjereni djelokrug, tj. da su ti poslovi izvorno u djelokrugu države, odnosno njezinih političkih i upravnih tijela. Poslovi prostornog planiranja i zaštite okoliša teško se mogu smatrati poslovima samoupravnog djelokruga kad se u uvodnim odredbama tih zakona naiđe na identičnu odredbu (čl. 4. Zakona o prostornom uređenju i gradnji te čl. 5. Zakona o zaštiti okoliša): »Način rada u tijelima državne upra-ve, tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti u vezi s provedbom ovoga zakona propisuje ministar naputkom«. Takve su odredbe u koliziji s Ustavom zajamčenim opse-gom poslova lokalne samouprave (čl. 134.) te s ustavnim odredbama o načinu određivanja poslova zakonom i proklamiranom samostalnošću u obavljanju poslova iz svoga djelokruga (čl. 136. Ustava). Sličnog je smisla i odredba Zakona o vodama (čl. 6.) po kojoj je nadležno ministarstvo nositelj vodne po-litike. Jedinice lokalne samouprave mogu u formuliranju i provedbi te politike sudjelovati kao i sve druge zainteresirane fizičke i pravne osobe.

I u nekim drugim područjima – koja su kao samoupravni djelokrug de-finirana Ustavom i ZLPRS – jedinice lokalne samouprave nemaju nikakve ili imaju jako skučene ovlasti. Tako Zakon o zaštiti potrošača ne dodjeljuje izričito nijedan posao lokalnoj samoupravi, osim što su se lokalne jedinice, prema općim odredbama kao pružatelji nekih javnih usluga (opskrba plinom, vodom itd.), dužne pridržavati odredaba tog zakona koje se na pružatelje jav-nih usluga odnose.

Iako Zakon o zdravstvenoj zaštiti u čl. 4. generalno ovlašćuje lokalne i područne jedinice da »osiguravaju uvjete za zaštitu, očuvanje i poboljša-nje zdravlja stanovništva te da organiziraju i osiguravaju ostvarivanje zdrav-stvene zaštite na svom području«, daljnje odredbe uglavnom prešućuju ulogu lokalnih jedinica zaustavljajući decentralizaciju zdravstvenog sektora na žu-panijskoj razini. Lokalne jedinice mogu jedino povećati standarde pružanja zdravstvenih usluga te na ugovornoj osnovi suorganizirati i sufinancirati pro-vođenje mjera zdravstvene zaštite za vrijeme povećanog broja korisnika za vrijeme turističke sezone (čl. 9.).

Javne ustanove lokalne jedinice mogu osnivati u sljedećim područjima: socijalnoj skrbi, vatrogastvu, predškolskom odgoju, osnovnom obrazovanju,

MIHOVIL ŠKARICA

84

športu i kulturi. Takve ovlasti u većini slučajeva nisu svojstvene samo jedini-cama lokalne samouprave jer iste odredbe ovlašćuju i druge fizičke i pravne osobe na osnivanje ustanova.33

Većina ovlasti obveznog je karaktera, no ni one fakultativne uglavnom se ne prepuštaju lokalnoj regulaciji, što bi bilo logično u sustavu opće klauzule, nego se pokušavaju enumerirati zakonima. To dovodi do nemogućnosti da se istaknu lokalne specifičnosti i razlike te da se lokalni djelokrug autonomno dimenzionira imajući u vidu sposobnosti i kapacitete pojedinih jedinica. Tak-ve su odredbe zakona koje dopuštaju lokalnim jedinicama da povise stan-darde obavljanja javnih službi iznad zakonom utvrđene razine.34 Zakonske formulacije tih odredbi, u svjetlu već argumentiranog stajališta o zamućivanju razlike samoupravnog i prenesenog lokalnog djelokruga, daju realan temelj za pitanje nije li namjera zakonodavca (u kojoj se reflektira prevladavajuće stajalište političkoupravne elite na središnjoj razini) bila da de facto izjednači samoupravni i fakultativni djelokrug lokalnih jedinica. Moguće je tumačenje da su jedinice lokalne samouprave doista samostalne smo u poslovima koje zakonodavac propisuje kao fakultativne. U načelu su za one obligatorne pod-ložne upravnom nadzoru i regulaciji središnjih tijela. U zakonima koji ure-đuju spomenuta područja, kao i druga područja javnih službi, poput kulture, poljoprivrede, prometa itd., često se propisuje upravni nadzor nad provedbom zakona od strane resornog ministarstva, pri čemu se ne radi distinkcija među tijelima nad kojima se nadzor vrši35 (središnja tijela državne uprave, uredi državne uprave u županijama, tijela jedinica lokalne i područne samouprave, javne ustanove). Ako ovlasti koje su takvim zakonima dodijeljene spadaju u

33 Tako prema Zakonu o socijalnoj skrbi (čl. 96.) mogu osnovati dom socijalne skrbi uz prethod-no odobrenje nadležnog ministarstva, centar za pomoć i njegu (čl. 107.) te biti suosnivač obiteljskog centra (čl. 80.a). Jedinica lokalne samouprave osniva javnu vatrogasnu postrojbu kao javnu ustanovu (čl. 8. Zakona o vatrogastvu). Osnivaju dječje vrtiće i osnovne škole u čijem sufinanciraju sudjeluju. Ovlaštene su osnivati športske i kulturne javne ustanove: knjižnice, muzeje, kazališta i kazališne družine (čl. 5. Zakona o knjižnicama, čl. 16. Zakona o muzejima, čl. 7. Zakona o kazalištima).

34 Izrazit je primjer Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi koji detaljnije razrađuje fakultativni djelokrug nego što doista konkretne ovlasti povjerava lokalnim jedinicama ex lege (čl. 143.). Čl. 7/2. Zakona o socijalnoj skrbi: Jedinica lokalne samouprave može osigurati sredstva za osiguranje drugih prava utvrđenih ovim Zakonom u većem opsegu te druge vrste pomoći pod uvjetima i na način propisan njihovim općim aktom. Čl. 9/5. Zakona o zdravstvenoj zaštiti: Je-dinica područne (regionalne) samouprave i jedinica lokalne samouprave može osigurati sredstva za zdravstvenu zaštitu stanovnika na svom području iznad standarda utvrđenih obveznim zdravstvenim osiguranjem. Čl. 45/5. Zakona o vatrogastvu: Predstavnička tijela općine, grada ili Grada Zagreba mogu odlukom povećati iznos sredstava, ukoliko to zahtijevaju specifične potrebe zaštite od požara njihovog područja.

35 Tako primjerice: čl. 71. Zakona o javnim cestama, čl. 63. Zakona o otpadu, čl. 40. Zakona o vatrogastvu, čl. 277. Zakona o prostornom uređenju i gradnji, čl. 180. Zakona o zaštiti okoliša, čl. 86. Zakona o poljoprivrednom zemljištu, čl. 94. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, čl. 223. Zakona o vodama, čl. 70. Zakona o šumama, čl. 39. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti.


85

samoupravni djelokrug kako je postavljen Ustavom i ZLPRS, onda uprav-nom nadzoru nema mjesta jer on, uz nadzor zakonitosti rada i postupanja, obuhvaća i nadzor svrhovitosti djelovanja nadziranih tijela.36 Upravni nad-zor je neustavan. Sve poslove koji se dodjeljuju lokalnim jedinicama takvim zakonima, a spadaju u skupine poslova samoupravnog djelokruga kako su određene čl. 134. Ustava ili čl. 19. ZLPRS, trebalo bi smatrati poslovima sa-moupravnog djelokruga, koji, prema Ustavu, podliježu samo nadzoru ustav-nosti i zakonitosti. Područja koja nisu obuhvaćena čl. 19. ZLPRS, a u kojima pojedine ovlasti imaju i lokalne jedinice, ne treba a priori shvatiti kao poslove koji spadaju u državni djelokrug, jer se u čl. 19. poslovi navode primjerice, stoga lista nije iscrpna. U skladu s presumpcijom lokalnosti poslova koja se izvlači iz doktrinarnog tumačenja načela supsidijarnosti i opće klauzule, ta-kve bi slučajeve trebalo tretirati kao dio samoupravnog lokalnog djelokruga.37 Većina ovlasti lokalnih jedinica koje predviđa posebno zakonodavstvo spada u obligatorni samoupravni djelokrug te je njihovom brojnošću, ali i parcijal-nošću, jako smanjena mogućnost širenja fakultativnog djelokruga koju zakoni obično smatraju načinom na koji će se postavljeni standardi reguliranih javnih službi eventualno podići inicijativom pojedinih lokalnih jedinica, u skladu s njihovim mogućnostima. Paradoksalno je da obligatorni dio djelokruga koji to zapravo i nije sputava širenje lokalne autonomije kroz fakultativne aktiv-nosti. Rijetko se predviđaju sankcije za neobavljanje poslova iz obligatornog djelokruga38 tako da ništa ne sili jedinice da ojačaju svoje kapacitete i prihvate dodijeljene im poslove. Poslovi se dodjeljuju lokalnim jedinicama po inerciji i »reda radi«, iako ne postoji razlog zbog kojeg manje važne i izvršne poslove u spomenutim sektorima ne bi mogli obavljati i uredi državne uprave u župa-nijama, čak bolje i efikasnije.

U službama kao što su zdravstvo, obrazovanje, socijalna skrb i vatroga-stvo, ovlasti su lokalnih jedinica mahom provedbene, tehničke i pomoćne u

36 Čl. 20. Zakona o sustavu državne uprave: U provedbi upravnog nadzora, tijela državne upra-ve nadziru osobito: 1. zakonitost rada i postupanja, 2. rješavanje u upravnim stvarima, 3. djelotvor-nost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne uprave, 4. svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika za obavljanje poslova državne uprave te 5. odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama.

37 Zakon o vodama, Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti, Zakon o zaštiti i spašavanju dodjeljuju mnogobrojne ovlas-ti lokalnim i područnim jedinicama koje, strogo gledano, ne spadaju u enumeraciju čl. 19. ZLPRS.

38 Suprotan, ali u praksi neprovediv, primjer nalazi se u Zakonu o komunalnom gospodarstvu (čl. 4/5.): Ukoliko jedinica lokalne samouprave nije organizirala trajno i kvalitetno obavljanje poje-dinih komunalnih djelatnosti … županija na čijem se području nalazi jedinica lokalne samouprave organizirat će obavljanje pojedine ili sviju komunalnih djelatnosti … na teret jedinica lokalne sa-mouprave. Može se pretpostaviti da jedinica nije organizirala navedene djelatnosti zbog nedostatka sredstava te nije jasno odakle će se namaknuti sredstva za županiju.

MIHOVIL ŠKARICA

86

odnosu prema ovlastima središnjih tijela državne uprave. Zakonodavac nije vodio računa o načelu supsidijarnosti te je mnoge ovlasti pridržao tijelima državne uprave, iako bi ih lokalne i područne jedinice bile sposobne obavlja-ti ekonomičnije i kvalitetnije. Analiza relevantnih zakona dokazuje iznesenu tvrdnju.39 Prema Zakonu o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, ured državne uprave u županiji ili nadležni ministar donose plan upisa djece u osnovnu školu, odlučuje o prijevremenom upisu ili odgodi upisa u prvi razred osnovne škole, daje suglasnost za ustrojenje posebnog razrednog odjela za djecu s posebnim potrebama, odobrava nastavu u kući odnosno zdravstve-noj ustanovi, utvrđuje broj razrednih odjela u osnovnim školama, odlučuje o broju učenika u razrednom odjelu srednje škole, donosi program za darovite učenike, itd. Ti primjeri samo su malen dio sličnih ovlasti koje su po inerciji ili namjerno zadržane u djelokrugu tijela državne uprave.

Ovlasti jedinica lokalne i područne samouprave prema navedenom zako-nu su sljedeće: izrada plana aktivnosti i osiguravanje uvjeta za njihovu reali-zaciju u vrijeme učeničkih odmora, osiguranje prijevoza učenika u školu, fi-nanciranje smještaja i prehrane učenika u učeničkim domovima, financiranje naknade za prijevoz na posao i s posla radnicima srednjoškolskih ustanova, kao i rashode za materijalne troškove i održavanje zgrada.

Racjepkane i parcijalne ovlasti onemogućuju lokalne jedinice da preuzmu odgovornost za koncipiranje i provedbu javnih politika u resorima zdravstva, obrazovanja, socijalne skrbi, prometa, zaštite okoliša i prostornog planiranja.

Mogućnost strateškog planiranja lokalnih javnih službi znatno je suže-na mnogim zakonskim odredbama koje predviđaju prethodnu suglasnost ili naknadno odobrenje središnjih državnih tijela i/ili njihovih čelnika. Takve odredbe na neki način krše i načelo da se ovlasti lokalnim jedinicama mogu dodjeljivati samo zakonom. Ovlast dodijeljena zakonom ne bi smjela ovisiti o nahođenju izvršne vlasti, odnosno aktu volje čelnika tijela državne uprave. Prema Zakonu o socijalnoj skrbi traži se odobrenje nadležnog ministarstva za osnivanje doma socijalne skrbi (čl. 96.). Zakon o vatrogastvu u čl. 14. pro-pisuje suglasnost MUP-a za osnivanje profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu. Prije osnivanja školske ustanove, osnivač (jedinica lokalne ili područne samouprave) dužan je pribaviti pozitivno mišljenje nadležnog mini-starstva o opravdanosti osnivanja školske ustanove (čl. 90. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi). Čl. 97. i 98. Zakona o prostornom

39 Ne problematizira se pravo državnih političkih i upravnih tijela da propisivanjem standarda i uvjeta obavljanja analiziranih društvenih službi osiguravaju građanima prava na jednak pristup i standard konkretne javne službe; upozorava se na ovlasti koje, mimo toga, i dalje pripadaju državnoj upravi, iako bi ih lokalne jedinice obavljale u skladu s lokalnim prilikama i bliže građanima, dakle u skladu s načelom supsidijarnosti.


87

uređenju i gradnji zahtijevaju suglasnost nadležnog ministarstva na prostorne planove županija i Grada Zagreba te suglasnot župana na protorne planove op-ćina i gradova. Ipak, propisuje se i obveza obrazlaganja, odnosno navođenja razloga neizdavanja suglasnosti. Sukladno čl. 15. Zakona o predškolskom od-goju i naobrazbi, dječji vrtići ne mogu realizirati nijedan svoj odgojno-obra-zovni program bez suglasnosti nadležnog ministarstva.40 Zakon o športu u čl. 66. i 68. propisuje prethodno mišljenje odnosno suglasnost ministarstva prije izdavanja lokacijske dozvole za športsku građevinu te za prenamjenu površine na kojoj je planirana športska građevina. Odluka o prestanku i statusnim pro-mjenama muzeja kojem su osnivači gradovi i općine može se donijeti samo uz prethodnu suglasnost ministra kulture (čl. 20. Zakona o muzejima). Prema Zakonu o vodama opseg korištenja vodnog dobra za odmor i rekreaciju odre-đuje nadležno tijelo jedinice lokalne samouprave, ali uz prethodnu suglasnost Hrvatskih voda (čl. 17.). Također, Hrvatske vode daju prethodno mišljenje za odluku predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o odvodnji otpad-nih voda (čl. 67.) te za odluku o općem režimu korištenja voda (čl. 78.). Mini-starstvo nadležno za poljoprivredu daje suglasnost na programe raspolaganja poljoprivrednim zemljištem u državnom vlasništvu koje donose jedinice lo-kalne samouprave te na odluke o prodaji i zakupu tog istog zemljišta (čl. 30. i 32. Zakona o poljoprivredi).

Ni u jednom analiziranom zakonu prethodna suglasnost ili mišljenje ne predstavlja pravno vezani akt, tj. ne postoje kriteriji prema kojima bi takvi akti trebali biti dani ili odbijeni. Ne propisuje se ni obveza obrazlaganja davanja ili odbijanja suglasnosti. Sve to upućuje na tumačenje po kojem traženje suglas-nosti predstavlja znatno ograničenje lokalnim jedinicama u vršenju njihovih zakonskih ovlasti i politizaciju centralno-lokalnih odnosa.

Primjetna je tendencija tehničkog prijenosa ovlasti lokalnim jedinicama isključivo radi njihova obavljanja (i financiranja), a da pri tome izostaje pri-jenos bitnih ingerencija u odlučivanju. Poslovi su često nabrojeni samo tamo gdje se govori o financiranju, odnosno obvezi jedinica da za nešto osiguraju sredstva u svom proračunu. Takve odredbe postoje primjerice u Zakonu o od-goju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi41, Zakonu o športu (čl. 46.), Za-

40 Riječ je o zaista benignim i za centralnu razinu »nezanimljivim« programima: programima rada s darovitom djecom, programima prehrane, zdravstvene zaštite i socijalne skrbi, itd.

41 U čl. 143. jedinica lokalne samouprave dužna je u svom proračunu osigurati sredstva, bez obzira na to je li osnivač RH ili ta jedinica, za sljedeće aktivnosti: prijevoz učenika osnovnih škola, smještaj i prehrana učenika u učeničkim domovima, nadoknada troškova prijevoza na posao i s po-sla radnicima srednjoškolskih uistanova, materijalnih i financijskih rashoda škola koji obuhvaćaju i rashode za materijal, dijelove i usluge tekućeg i investicijskog održavanja, rashode za izgradnju, dogradnju i rekonstrukciju školskog prostora te opremanje školskih ustanova prema standardima i normativima koje propisuje ministar, a u skladu s državnim pedagoškim standardima.

MIHOVIL ŠKARICA

88

konu o vatrogastvu (čl. 43.). Upitno je može li se uopće govoriti o ovlastima lokalnih jedinica odnosno širenju njihova djelokruga u područjima u kojima ih zakoni obvezuju samo na financiranje određenih izdataka, a bez ikakvih ovlasti u odlučivanju. Tu se događa decentralizacija obveza odnosno tereta, a ne decentralizacija javnih poslova odnosno ovlasti.

Svim se posebnim zakonima derogiraju odredbe Povelje koje postuliraju da lokalne jedinice uz vlastitu odgovornost uređuju i upravljaju bitnim dijelom jav-nih poslova (čl. 3/1.) te da nadležnosti povjerene lokalnim jedinicama moraju, u pravilu, biti potpune i cjelovite, dakle uključivati sve dimenzije neke javne funk-cije: planiranje, regulaciju, obavljanje, financiranje i nadzor. Takve ovlasti potvr-đuju jedinice lokalne samouprave kao doista političke teritorijalne jedinice, a ne samo, ili pretežito, upravne. Kad bi sve jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj doista obavljale sve poslove koje im zakoni stavljaju u djelokrug, svejedno se ne bi radilo o bitnom dijelu javnih poslova. Stvarna situacija je još gora, jer mnoge jedinice ne obavljaju ni poslove obligatornog djelokruga, pa čak ni one, poput komunalnih djelatnosti, u kojima su doista samostalne i autonomne.42 Velika ve-ćina lokalnih jedinica ne može preuzeti obavljanje decentraliziranih funkcija u područjima zdravstva, obrazovanja i socijalne skrbi te vatrogastva.43 Tim su se promjenama prvenstveno decentralizirale neke ovlasti i dužnosti na županijsku razinu. Iako su propisima o financiranju lokalne samouprave i pojedinim pore-znim zakonima preraspodijeljena i sredstva potrebna za obavljanje decentralizi-ranih djelatnosti, u praksi se pokazalo da je to nedostatno. Unatoč upozorenjima iz stručnih i znanstvenih krugova, pa i samih lokalnih jedinica te njihovih udru-ženja, funkcionalna decentralizacija i dalje se provodi uniformno.

Pojedine se ovlasti dodjeljuju svim jedinicama jednako, ma kolika bila stvarna razlika u njihovim veličinama te u financijskom i upravnom kapacite-tu.44 Uvođenje kategorije velikih gradova donekle je omogućilo diferencija-

42 »Pretežiti dio lokalnih jedinica ima vrlo ograničena i nedostatna sredstva za obavljanje ko-munalnih djelatnosti« (USAID, 2006).

43 U skladu s proklamiranom politikom decentralizacije, koalicijska Vlada pripremila je 2001. paket zakonskih promjena kojima je decentralizirala niz ovlasti u tim područjima. Većinom se radilo o prenošenju osnivačkih prava i obveza ustanova koje obavljaju te djelatnosti, decentralizaciji finan-ciranja materijalne infrastrukture i tekućeg održavanja te investicijskom ulaganju. Prema podacima Ministarstva financija, samo su 53 jedinice preuzele financiranje decentraliziranih djelatnosti (33 grada i 20 županija) u područjima obrazovanja, zdravstva i socijalne skrbi. Ukupno je 126 općina i gradova utemeljilo vatrogastvo, koje i financiraju.

44 Jedina iznimka uniformnosti decentralizacije ovlasti jest ona iz Zakona o zdravstvenoj zaš-titi, čl. 9. i 44., gdje se neke ovlasti povjeravaju županijama i gradovima (ne i općinama). Doduše, prije je riječ o decentralizaciji obveza financiranja, odnosno fakultativnog osiguravanja sredstava za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih ustanova na njihovu području. Također iz Zakona o prostornom uređenju i gradnji, čl. 58/4.: Općine mogu donijeti prostorni plan smanjenog sadržaja (ali ministar odlučuje koje općine i koliko smanjenog sadržaja).


89

lan, odnosno selektivan prijenos ovlasti, no i dalje se zanemaruju razlike koje postoje između jedinica koje ne pripadaju toj kategoriji, a kojih je oko 520. Između tipova lokalnih jedinica, općina i gradova, osim načelne, ne postoje razlike u opsegu djelokruga, ni u unutrašnjoj strukturi političkih i upravnih tijela. Prešućuje se situacija u kojoj velik broj lokalnih jedinica jednostavno ne obavlja velik dio poslova samoupravnog djelokruga. Takve se jedinice prete-žito oslanjaju na županije u čijem su sastavu ili na veće gradove u svojoj nepo-srednoj blizini kojima prenose ili s kojima ugovaraju obavljanje nekih komu-nalnih djelatnosti. Građenje i održavanje kapitalnih infrastrukturnih objekata, bez kojih je nezamisliv lokalni gospodarski rast, ne može se financirati iz ograničenih poreznih i neporeznih prihoda. Bajo i Bronić (2007: 2) smatraju da su u tom položaju sve lokalne jedinice koje imaju bruto dohodak po stanov-niku manji od 75% prosjeka svih općina i gradova, a kojih je oko 30%. Kako lokalne jedinice ne raspolažu instrumentima ekonomske politike niti djeluju izravno na tržištu, poticati gospodarski razvoj svog područja mogu jedino ne-izravno: pružanjem što boljih javnih usluga, koncipiranjem što kvalitetnijih projekata i koordinacijom partnera iz privatnog i civilnog sektora u projekti-ma od lokalnog značaja. Dug period centralizacije i sveopćeg državnog nad-zora onemogućio je lokalne jedinice da osvijeste u kakvom se kompetitivnom okružju nalaze te da, u skladu s tim, prilagode svoju teritorijalnu i organi-zacijsku strukturu tim izazovima. Ovisnost o središnjoj državi nije djelovala poticajno na razvijanje strateškog razmišljanja na načelnoj, a na financijske i personalne kapacitete na konkretnoj razini (Koprić; Rogić Lugarić).

Problemi i poteškoće koji postoje pri utvrđivanju i eventualnom prošire-nju lokalnog djelokruga ne proizlaze isključivo iz neadekvatnog regulacijskog okvira koji taj djelokrug uređuje. Faktori, društveni ili normativni, koji nisu u izravnoj vezi s djelokrugom lokalne samouprave, možda proizvode još i više poteškoća pri njegovoj optimalizaciji, a time su i najveća prepreka daljnjoj de-centralizaciji zemlje. Lokalni djelokrug kao jedan od aspekata lokalne samo-uprave neizbježno je u uzročno-posljedičnoj interferenciji s drugim njezinim aspektima: teritorijalnom strukturom, lokalnim političko-upravnim sustavom, lokalnim financijama te modalitetima utjecaja središnjih državnih tijela na je-dinice lokalne samouprave. Usitnjena teritorijalna struktura, odnosno velik broj malih jedinica,45 negativno djeluje na širinu lokalnog djelokruga. Takva situacija djeluje dvojako: s jedne strane država ne može decentralizirati funk-cije malim jedinicama jer ih one ne mogu obaviti djelotvorno i ekonomično; u

45 U Hrvatskoj postoji 556 jedinica lokalne samouprave, od kojih je 429 općina i 126 gradova. Prosječan broj stanovnika u lokalnim jedinicama, uključujući Grad Zagreb, iznosi 7.981 stanovnik, dok je bez Grada Zagreba taj broj znatno manji i iznosi 6.591 stanovnik (brojčani podaci Državnog zavoda za statistiku, autorov izračun).

MIHOVIL ŠKARICA

90

većini je slučajeva optimalni akcijski radijus pojedine službe veći od prosječne veličine lokalnih jedinica u Hrvatskoj. S druge strane, male samoupravne jedi-nice i ne žele širiti svoj djelokrug jer su svjesne svojih ograničenosti; u zaštiti svoje egzistencije protive se strogoj provedbi načela supsidijarnosti i neizvjes-nostima koje proizlaze iz čistog sustava opće klauzule, posebice u zemljama gdje postoje velike razlike u razvijenosti između lokalnih jedinica, kao što je u Hrvatskoj.46 Lokalna predstavnička tijela u velikoj su mjeri odraz odnosa političkih snaga na nacionalnoj razini. U njima participiraju pretežito članovi jakih parlamentarnih stranaka u kojima je odlučivanje prilično centralizirano. Slijedom toga, lokalni vijećnici teško mogu nositi ulogu jakih zastupnika lo-kalnih interesa i zagovaratelja daljnje decentralizacije kad to nije u skladu sa stranačkom politikom skrojenom u centru. Lokalni se interesi pokušavaju sve više politički artikulirati putem nezavisnih lista, čiji relativni izborni neuspjeh rezultira marginalizacijom njihovih kandidata nakon održanih izbora.47 Slab financijski kapacitet lokalnih jedinica jedan je od faktora uskog samouprav-nog djelokruga. Unatoč čestim promjenama u fiskalnoj politici spram lokalnih jedinica, kompleksom sustavu državnih potpora i pomoći te mjerama finan-cijskog izravnanja, udio prihoda lokalnih proračuna u ukupnom BDP-u nije prešao 7% nijednom od 1993.48 Nedostatnost vlastitih prihoda te ovisnost o državnoj pomoći, koja uvijek intenzivira neizvjesnost, faktori su koji u velikoj mjeri priječe obavljanje obligatornih lokalnih poslova, a potpuno onemoguću-ju fakultativno širenje samoupravnog djelokruga te srednjoročno i dugoročno planiranje lokalnih javnih službi.

U postojećem sustavu, ipak, postoji prostor da se barem osigura obavlja-nje minimalnog dijela samoupravnog djelokruga kroz intenzivniju suradnju lokalnih jedinica. U smislu dopuštenosti i autonomnosti, zakonske su osnove suradnje solidno postavljene u čl. 12. i 13. ZLPRS, kao i nizom drugih zakona, te se može zaključiti da ne postoje ograničenja u suradnji na bilo kojoj vrsti posla koji je u lokalnom samoupravnom djelokrugu. No, suradnja kao način

46 Dijametralno suprotna stajališta lokalnih jedinica o potrebi daljnje decentralizacije postala su očita tijekom pripreme Okvirnog programa decentralizacije Vlade. Na okruglim stolovima u kojima su sudjelovali predstavnici različitih lokalnih jedinica pokazalo se da one manje i slabije ne žele nove i veće ovlasti, čak su im i neke postojeće prevelik teret. Naprotiv, velike i jake jedinice, pretežno gra-dovi, izrazile su želju za većom i obuhvatnijom decentralizacijom (USAID, 2006). Uspoređujući bruto dohodak po stanovniku, najbogatije lokalne jedinice imaju i do 20 puta veći dohodak od onih najsiro-mašnijih (Grad Varaždin 20.000 kn, općina Zrinski Topolovac 1.500 kn; Bajo i Bronić, 2007: 2).

47 Prema podacima objavljenima u jednom istraživanju o uspjehu lokalnih nezavisnih lista na lokalnim izborima održanima 2005. (Koprić, 2007: 335-375), razvidno je da su nezavisne liste po izbornim rezultatima mnogo neuspješnije od najjačih parlamentarnih stranaka. Nezavisne liste su osvojile 17,4% mjesta u lokalnim predstavničkim tijelima u jedinicama u kojima su se natjecale. Samo su u 13 jedinica uspjele samostalno osvojiti većinu te formirati izvršno tijelo.

48 Podaci iz serije godišnjaka Ministarstva financija Republike Hrvatske.


91

prevladavanja ograničenosti lokalnih kapaciteta nije zaživjela i nema veliku ulogu u pružanju lokalnih javnih službi, osim onih komunalnih, gdje nužnosti života prisiljavaju susjedne lokalne jedinice na suradnju i ujedinjavanje resur-sa. Potrebno je osmisliti različite modalitete stimuliranja suradnje, predvidjeti slučajeve obvezne suradnje te suradnjom uvjetovati druge beneficije jedinica-ma lokalne samouprave.

Kao alternativa poboljšanju postojećeg sustava lokalne samouprave na-meće se izgradnja novog, koji bi započeo teritorijalnom reorganizacijom, od-nosno okrupnjavanjem jedinica lokalne samouprave. Dok su one male i ovis-ne o središnjoj državi, neumitno dijele i sudbinu države, osjećaju posljedice gospodarske i financijske krize bez instrumenata i kapaciteta da se pokušaju sami s tim nositi. Potreba za formuliranjem različitih politika gospodarskog i društvenog oporavka i razvoja nikad nije bila veća. Do uspješnih se politika može doći jedino ako se u njihovo formuliranje uključe i lokalni akteri, a za to trebaju veće lokalne jedinice.

Notorno je da nedostatak političke volje za obuhvatnijom decentraliza-cijom javnih poslova presudno utječe na obuhvat djelokruga jedinica lokalne samouprave. Navedena se konstatacija ne odnosi samo na političke aktere na nacionalnoj razini, nego i na mnoge lokalne igrače u malim jedinicama. De-centralizacija se provodi na načelnoj i općenitoj razini; usklađujući opće za-konodavstvo s relevantnim međunarodnim dokumentima i donošenjem kva-zistrategijskih dokumenata decentralizacije (Okvirni program decentralizacije Vlade iz 2004.49 kao primjer). Izostaje ili kasni konkretiziranje takvih planova kroz izmjenu potrebnog zakonodavstva te kroz pripremu lokalnih jedinica da decentralizirane funkcije doista i preuzmu.50

5. ZaključakNove uloge i funkcije lokalne samouprave u razvijenim su se europskim

zemljama razvile evolutivno, naslanjajući se na one klasične: demokratsku i upravno-tehničku i ne zamjenjujući ih. Lokalna se samouprava više ne perci-

49 Okvirni program decentralizacije na temelju resorne analize konkretnih funkcija predložio je decentralizaciju (pretežito se radilo o dekoncentraciji) preko 100 različitih ovlasti lokalnim i po-dručnim jedinicama. Za to je bilo potrebno izmijeniti i dopuniti četrdesetak zakona i podzakonskih akata. U smislu predloženih promjena, izmijenjeno ih je manje od 10 (!), i to uglavnom u smislu nebitnih ovlasti.

50 Poslovi izdavanja građevinskih dozvola, provedba dokumenata prostornog uređenja te ure-đenja javnih cesta koje je ZLPRS 2005. povjerio županijama i velikim gradovima zahtijevali su i izmjene posebnih zakona koji reguliraju te djelatnosti te su ih nadležne jedinice mogle početi doista i obavljati tek kad su relevantni zakoni izmijenjeni: Zakon o prostornom uređenju i gradnji to je učinio 2007. Zakon o javnim cestama unatoč brojnim izmjenama i dopunama još nije usklađen sa ZLPRS te veliki gradovi još ne mogu pravno uređivati javne ceste na svom području.

MIHOVIL ŠKARICA

92

pira kao demokratski ures unutarnjeg državnog uređenja koji ima svojih pred-nosti, ali je temeljno skup i kompliciran. Prepoznaje se institucionalni i ljudski kapital koji lokalna samouprava posjeduje, iskoristiv za bržu adaptaciju terito-rijalnih upravnih sustava modernim promjenama te za učinkovitije rješavanje lokalnih problema. Većina građana formira svoje mišljenje o politici na temelju iskustava s lokalnom samoupravom koja im je najbliža i čije je (ne)djelovanje najvidljivije. Djelokrug lokalne samouprave ne iscrpljuje se više u pružanju niza lokalnih službi ni u provođenju državnih propisa. Jačanjem regulacijskih ovlasti u pogledu uređenja lokalnog prostora, planiranja gospodarskih, rekrea-cijskih i drugih zona, jedinice lokalne samouprave mogu postati lokomotive raz-voja, ne čekajući instrukcije, naredbe ni pomoć države ili naddržavnih razina. One moraju postati forum koji okuplja aktere zainteresirane za lokalne prilike i lokalni prosperitet. Ali to ne smije stvarati paralelne strukture odlučivanja, koje bi izmicale demokratskoj kontroli građana ili njihovih izabranih predstavnika.

O ulogama lokalne samouprave u Hrvatskoj, ocjenjujući ih u periodu od stjecanja neovisnosti, može se zaključiti:51

a) Jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj nisu se uspjele afirmirati kao demokratske institucije najbliže građanima ni pružiti građani-ma dodatne forume političke participacije odnosno sudjelovanja u donošenju javnih odluka. Lokalni demokratski procesi u velikoj su mjeri preslika nacionalnih;52 političke kampanje i lokalni izbori te-matski su, personalno i stranački obilježeni jako sličnim sadržajem kao i oni parlamentarni. Odaziv birača na lokalne izbore uglavnom je niži nego kod parlamentarnih.53 Modaliteti uključivanja građana u proces donošenja odluka postoje, ali su marginalizirani i neiskorište-ni. Lokalni referendumi raspisuju se jako rijetko (Koprić, 2007: 342). Institut mjesne samouprave zakržljao je i prema zakonskoj regulaciji nema bitnu ulogu: da građani donose odluke od neposrednog interesa za svoje mjesto stanovanja. Mjesni odbori, gradske četvrti i gradski kotarevi, osim pravne osobnosti, nemaju nijedan drugi instrument: ne-maju vlastite prihode ni vlastiti zakonom jamčeni djelokrug poslova. Prisutan je opći nedostatak demokratske kulture, dok je naprotiv auto-

51 Zbog velikog dispariteta u pogledu veličine, financijskog kapaciteta i drugih parametara, postoje dijametralno suprotni primjeri. Ipak, kad se gleda prosjek, prevladavaju loše posljedice teri-torijalne razmrvljenosti, niskog stupnja financijske autonomije, itd. Stoga se zaključci odnose prije svega na opću sliku stanja lokalne samouprave u Hrvatskoj.

52 Shvaćene kao arene u kojima se preslikava središnja politička svakodnevica, lokalne su jedi-nice postale središte politikantstva, što je uvelike onemogućilo razvijanje njihovih primarnih funkcija (Đulabić, 2005: 124).

53 Odaziv na nacionalne parlamentarne izbore 2007. bio je 63,5%, dok je 2009. na lokalne izbore izašlo 32,7% birača.


93

ritarna vrlo prisutna (Illner, 1998: 14; Koprić, 2001: 430). Od lokalnih se političkih elita očekuje da probleme i detektiraju i riješe, a u njih se u isto vrijeme ima jako malo povjerenja.

b) Iako bitno povezana i isprepletena s prethodnom, uloga lokalnih je-dinica kao pružatelja niza lokalnih javnih usluga nešto je razvijenija i više usklađena sa suvremenim trendovima. Unatoč kontinuiranom problemu neadekvatnog financiranja lokalnih poslova, mnoge su lo-kalne jedinice uspjele organizirati makar komunalne službe. No, od malih i siromašnih lokalnih jedinica rijetko se tražilo više. Duboko je usađeno očekivanje da će u pomoć priskočiti viša teritorijalna ra-zina; županija ili država. To očekivanje ima mnogobrojna zakonska utemeljenja: od složenog i često netransparentnog sustava državnih dotacija, do nesankcioniranja neobavljanja poslova obligatornog samo-upravnog djelokruga. Lokalne jedinice u Hrvatskoj još nemaju takve ovlasti i takve financijske mogućnosti da bi širokom lepezom javnih usluga zaista artikulirale lokalne specifičnosti te da bi na taj način po-budile interes i želju za sudjelovanjem svoga stanovništva u lokalnim političkim procesima. Društveni i ekonomski profil lokalnih jedinica nisu dovoljno razvijeni; društveni prvenstveno zbog ograničene mo-gućnosti prilagođavanja državnih javnih politika lokalnim prilikama, potrebama i mogućnostima. Pokazalo se da su ovlasti u područjima zdravstva, socijalne skrbi i obrazovanja preuske i ograničene: rele-vantni zakoni još uvijek lokalnim jedinicama ovlasti dekoncentriraju i delegiraju, ne i devoluiraju. Pa i tada to čine parcijalno, nepovjerljivo i nesustavno. Potrebno je napomenuti da u zemljama EU upravo jake ovlasti u tim područjima predstavljaju tradicionalno određenje lokalne samouprave (CoE, 2007). Ekonomski profil treba jačati prvenstveno povećanjem fiskalnih prihoda lokalne samouprave, ali i većim ovlasti-ma u gospodarskim službama: prometu, komunalnom gospodarstvu, gospodarenju prirodnim resursima, planiranju prostora te regulaciji nekih gospodarskih aktivnosti.

c) O modernoj funkciji planiranja lokalnog razvoja i niza poslova pove-zanih s njom možda se i ne može govoriti dok su klasične dvije još u nekoj vrsti rudimentarne razvojne faze. Ipak, naziru se neki poma-ci.54 Lokalne jedinice, posebice one jače i bogatije, sve veću brigu

54 Zakon o prostornom uređenju i gradnji te Zakon o zaštiti okoliša jedini su zakonski akti koji su prepoznali i izričito spomenuli ulogu lokalnih i područnih jedinica u poticanju gospodarskog i so-cijalnog razvoja, formuliravši je kao obvezu. U svrhu ostvarivanja načela održivog razvitka, prilikom prihvaćanja polazišta, strategija, programa, planova, propisa te njihove provedbe, država i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju poticati gospodarski i socijalni razvitak društva

MIHOVIL ŠKARICA

94

posvećuju svom imidžu i isticanju svojih prostornih, kulturnih i drugih atributa. Koncipiranje razvojnih projekata u suradnji s privatnim i ci-vilnim sektorom hvalevrijedan je pomak, makar zasad ostaje na razini inicijativa i davanja prijedloga jer za veliku većinu takvih projekata lokalne jedinice nemaju potrebna sredstva, a ni upravne kapacitete. O njihovoj provedbi još se uvijek češće odlučuje na višim razinama. No, na taj se način ipak štite neki posebni lokalni interesi, što jača političko-participatornu ulogu lokalnih jedinica. Poželjno je decentra-lizirati ovlasti koje se tiču ekonomskog razvoja, prvenstveno jačanje fiskalne diskrecije, osnivanje gospodarskih i poslovnih zona, politike zapošljavanja i uvjeta rada poput radnog vremena itd. Takve bi ovlasti jedinicama lokalne samouprave zasigurno osigurale veću autonomiju, a time i responsivniju vlast i upravu. Da bi jedinice lokalne samoupra-ve mogle zaista postati subjekt i generator razvoja svog područja, po-trebno je inzistirati na decentralizaciji ovlasti planiranja i odlučiva-nja, odnosno regulacije u svim analiziranim sektorima, od društvenih službi do prostornog planiranja i zaštite okoliša. Izvršne i parcijalne ovlasti čine jedinice lokalne samouprave reaktivnim i pasivnim prema procesima u njihovoj okolini.

Može se iznijeti nekoliko prijedloga optimalizacije djelokruga lokalne samouprave da bi se hrvatske lokalne jedinice adaptirale novim ulogama i suvremenim trendovima:

a) U općem zakonodavstvu (ZLPRS) jasno i nedvosmisleno utvrditi po-dručja djelatnosti koja čine obligatorni samoupravni djelokrug. Propi-sivanjem obvezne suradnje više jedinica trebalo bi osujetiti ignoriranje nekih da obave poslove minimalnog obligatornog djelokruga.

b) Izvršiti diferencijalnu alokaciju lokalnih poslova, sukladnu kapaciteti-ma različitih jedinica. Osim kategorije velikih gradova, potrebno je lo-kalne jedinice grupirati u još dvije ili tri skupine koje bi se razlikovale po širini kako obligatornog tako i fakultativnog djelokruga.

c) U skladu s kriterijima diferencijalne alokacije javnih poslova, samo-upravni djelokrug nekih kategorija jedinica trebalo bi proširiti poslovi-

tako da se udovoljavanjem potreba današnje generacije uvažavaju jednake mogućnosti za udovo-ljavanje potreba budućih generacija te da se sprečava prevladavanje interesa pojedinih djelatnosti na račun uravnoteženosti razvoja, biološke raznolikosti, zaštite okoliša i potreba drugih korisnika prostora (čl. 9/2. ZPUG). Prilikom usvajanja polazišta, donošenja strategija, planova i programa te propisa, i pri njihovoj provedbi, Hrvatski sabor, Vlada …, županije, Grad Zagreb, veliki gradovi, gradovi i općine, u okviru svog djelokruga, moraju poticati održivi razvitak (čl. 8/1. Zakona o zaštiti okoliša). Oba su zakona relativno novijeg datuma, što govori o trendovima usmjerenosti na (održivi) socijalni i gospodarski razvoj.


95

ma koji su u većini europskih zemalja imanentni lokalnoj samoupravi, a koji bi zasigurno ojačali njenu ulogu u promicanju lokalnog razvoja. Tu spadaju poslovi očuvanja i poticanja zapošljavanja, planiranja gos-podarskih zona i poticanja poduzetništva, turistička promocija i sl. Na taj bi se način neizravno mogla stimulirati suradnja među lokalnim jedinicama.

d) Svaki sektorski propis koji dodijeli neku ovlast lokalnim jedinicama, koja zahtijeva dodatna financijska sredstva, trebao bi predvidjeti u sa-mom tekstu zakona način osiguranja potrebnih sredstava za decentra-liziranu funkciju.

c) Propisati jasnije i objektivnije kriterije po kojima gradovi i općine mogu tražiti od županije obavljanje nekih poslova iz županijskog sa-moupravnog djelokruga.

f) Eventualno proširenje lokalnog djelokruga koje bi bilo rezultat daljnje decentralizacije nužno je uskladiti s drugim mjerama reforme lokalne samouprave: teritorijalnom reorganizacijom i fiskalnom decentraliza-cijom ponajprije. Tek će povećane i financijski ojačane lokalne je-dinice moći uskladiti stvarni djelokrug poslova s onim predviđenim posebnim zakonodavstvom te prihvatiti nove poslove koji bi im treba-li u skladu s ustavnim načelima i odredbama Povelje i ZLPRS-a biti devoluirani.

Literatura

Bajo, A., M. Bronić (2007) Mogu li sve općine i gradovi u Hrvatskoj pružati adekvat-ne javne usluge? Newsletter Instituta za javne financije br. 30

Charbit, Claire (2006) European Policy Options for the Distribution of Competences Across Levels of Government. www.sigmaweb.org

CoE (1994) Definition and limits of the principle of subsidiarity. Council of Europe Press: Local and regional authorities in Europe No. 55

CoE (1995) The size of municipalities, efficiency and citizen participation. Council of Europe Press: Local and regional authorities in Europe No. 56

CoE (2007) Local authority competences in Europe. Study of European Committee on Local and Regional Democracy. http://www.svlr.gov.si

Davey, Kenneth: Division of Responsibility Between Levels of Power. unpan1.un.org/intradoc/groups/public/…/UNPAN017645.pdf

Đulabić, Vedran (2006) Povelje javnih službi: pokušaj podizanja kvalitete javne upra-ve i jačanje uloge građana. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 56(1): 7–48

MIHOVIL ŠKARICA

96

Hermann, Zoltan; Tamas M. Horvath; Gabor Peteri; Gabor Ungvari (1999) Allocation of Local Government Functions: Criteria and Conditions. Analysis and Policy Proposals for Hungary. Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe. Washington DC: World bank

Ivanišević, Stjepan (2006) Lokalni poslovi u komparativnoj perspektivi. U: Javna uprava – nastavni materijali, 275–280. Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu

Jurlina Alibegović, Dubravka (2007) Strateško planiranje i programski proračun: put do razvojnih rezultata na lokalnoj i regionalnoj razini. Hrvatska javna uprava 7(2): 395–420

Koprić, Ivan (1997) Lokalni poslovi hrvatskih županija u svjetlu različitih europskih tradicija. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 47(5): 497–559

Koprić, Ivan (2000) Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanja nadzo-ra središnjih državnih organa. Hrvatska javna uprava 2(3): 391–436

Koprić, Ivan (2001) Okviri, naglasci i perspektive aktualne decentralizacije u Hrvat-skoj. Hrvatska javna uprava 3(3–4): 411–454

Koprić, Ivan (2005) Djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave. Hrvatska javna uprava 5(1): 35–80

Koprić, Ivan (2010) Karakteristike sustava lokalne samouprave u Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 10(2): 371–386

Kuhlmann Sabine (2010) Between the State and the Market: Assessing Impacts of Local Government Reforms in Western Europe. Lex localis 8(1): 1–21

Lyngstad, Rolv (2010) Reconsidering Rationales for Local Self-Government – Im-pacts of Contemporary Changes in Local Decision-Making. Lex localis 8(1): 93–113

Okvirni program decentralizacije (2004) Dokument Vlade Republike HrvatskeParrado, Salvador (2005) Assigning Competences and Functions to Local Self-Govern-

ment in Four EU Member States: A Comparative Review. www.sigmaweb.orgPerko-Šeparović, Inge (1990) Lokalna razina upravljanja i »održiv razvoj«. Zagreb:

Narodne novinePeteri, Gabor (2003) Organizing Public Services at the Local Level. In: Reforms of

Public Services – Experiences of Municipalities and Regions in South-East Eu-rope. Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung

Pusić, Eugen (2002a) Nauka o javnoj upravi. Zagreb: Školska knjigaPusić, Eugen (2002) Globalno i lokalno: lokalne jedinice u procesu globalizacije. Hr-

vatska javna uprava 4(1): 3–19Rogić Lugarić, Tereza (2005) Normativna decentralizacija u Hrvatskoj i njezine gra-

nice. Društvena istraživanja 14(6): 1175–1198Swianiewicz, Pawel (2002) Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Go-

vernments in Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Pu-blic Service Reform Initiative


97

USAID Croatia (2006) Nacrt: Analiza funkcionalnih zadaća lokalne samouprave i preporuke za daljnju decentralizaciju. Projekt reforme lokalne samouprave, http://isite23.isite.com.hr

Van de Valle, Steven (2010) Building local communities: Place-Shaping as Nation-Building. Lex Localis 8(1): 23–33

Vermeulen, Philippe (2009) Administration and Territory in Europe: Public Services and Distribution of Competences

Wollmann, Hellmut (2007) Devolution of Public Tasks Between (Political) Decentra-lization and (Administrative) Deconcentration in Comparative (European) Per-spective. Social Science Japan

Pravni izvoriEuropska povelja o lokalnoj samoupravi, NN – Međunarodni ugovori 14/97, 2/07,

4/08, 5/08Mišljenje 27 (2007) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe: Capacity

building at local levelPreporuka 226 (2007) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe: Local and

regional democracy in CroatiaPreporuka 235 (2007) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe: Services

of general interest in rural areas, a key factor in territorial cohesion policiesRezolucija 97 (2000) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća EuropeUstav Republike Hrvatske, NN 41/01Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01, 129/05,

109/07, 125/08, 36/09Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN

117/93, 92/94, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07

Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, NN 87/08Zakon o socijalnoj skrbi, NN 73/97, 27/01, 59/01, 82/01, 103/03, 44/06, 79/07Zakon o komunalnom gospodarstvu, NN 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01,

26/03 – pročišćeni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09Zakon o javnim cestama, NN 180/04, 82/06, 146/08, 38/09Zakon o otpadu, NN 178/04, 111/06, 60/08Zakon o vodama, NN 153/09Zakon o vatrogastvu, NN 106/99, 117/01, 36/02, 96/03, 139/04, 174/04, 38/09Zakon o prostornom uređenju i gradnji, NN 76/07, 38/09Zakon o zdravstvenoj zaštiti, NN 150/08, 155/09Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, NN 158/03, 141/06, 38/09

MIHOVIL ŠKARICA

98

Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti, NN 138/06, 43/09Zakon o poljoprivrednom zemljištu, NN 152/08, 21/10Zakon o zaštiti okoliša, NN 110/07Zakon o športu, NN 71/06, 150/08Zakon o predškolskom odgoju i naobrazbi, NN 10/97, 107/07Zakon o knjižnicama, NN 105/97, 5/98, 104/00, 69/09Zakon o muzejima, NN 142/98, 65/09Zakon o kazalištima, NN 71/06Zakon o zaštiti i spašavanju, NN 174/04, 79/07, 38/09Zakon o sustavu državne uprave, NN 75/93, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03,

199/03, 79/07Zakon o ustanovama, NN 76/93, 29/97, 47/97, 35/08

99

vedran đulabić

nOvInE u rEGIOnalnOm raZvOJu I rEGIOnalnOJ POlItIcI

UDK 35.071.55 342.25 Izvorni znanstveni rad

Razmatra se nova uloga samoupravnih jedinica, poticanje gospodarskog i društvenog razvoja utemeljenog na prepoznavanju i poticanju vlastitih potencijala. Analizira se i regionalna politika Hrvatske. Prijašnji reaktivni pristup razvoju mijenja se, pod utje-cajem europskih projekata, prema modernijem, proaktivnom pristupu regionalnoj po-litici. Preporuke i dokumenti nastali u okviru projekata koje financira EU ignorirani su nekoliko godina. Tek je donošenjem Zakona o regionalnom razvoju krajem 2009. započeo ozbiljniji proces oblikovanja novog sustava regionalne politike. Analiziraju se glavni izazovi upravljanja regionalnim razvojem i koordinacije regionalne politike u Hrvatskoj. Iznose se prijedlozi za unapređenje regionalne politike.

ključne riječiregionalni razvoj, regionalna politika, strukturni fondovi Europske unije, Zakon o regional-nom razvoju 2009., županije

1. uvod

Priključenje Hrvatske Europskoj uniji otvara niz pitanja vezanih uz potre-bu sveobuhvatne reforme njezine javne uprave i prilagodbe formalnim zahtje-vima pravne stečevine (acquis), ali i nepisanim standardima djelovanja javne uprave – europskom upravnom prostoru (European Administrative Space). Može se očekivati da se reforme i prilagodbe neće zadržati na razini središnjih tijela državne uprave, već će zahvatiti cjelokupni teritorijalni upravni sustav. One će otvoriti nekoliko važnih pitanja prilagodbe sustava lokalne i regional-ne samouprave standardima Unije. Premda u EU postoji autonomija zemalja članica u njihovu unutarnjem uređenju, pristupanje pojedine zemlje ima odre-đeni učinak i na njezin sustav lokalne i regionalne samouprave.

Punopravno članstvo u EU otvara mogućnost za dolazak strukturnih fon-dova u određenu zemlju. Dolazak tih fondova unio je određene promjene u sustave lokalne i regionalne samouprave gotovo svih tranzicijskih zemalja koje su zadnjim valom proširenja 2004. postale punopravne članice EU. Kao

VEDRAN ĐULABIć

100

što je bilo i kod drugih tranzicijskih zemalja (Brusis, 1999), sredstva struktur-nih fondova koja će biti na raspolaganju Hrvatskoj prigoda su za postizanje razvoja njezina gospodarskog sustava. Hoće li se i u kojoj mjeri iskoristiti prilike koje stoje na raspolaganju, ovisi o stupnju pripremljenosti cjelokupnog teritorijalnog upravnog sustava.

U radu se razmatra nova uloga samoupravnih jedinica, uloga poticanja gospodarskog i društvenog razvoja utemeljenog na prepoznavanju i potica-nju vlastitih potencijala (endogeni razvoj). Analizira se i regionalna politika Hrvatske, pri čemu se posebno naglašava reaktivni pristup razvoju uzrokovan nasljeđem komunizma i ratnim razaranjima s početka 1990-ih. Poticaj prije-lazu na moderniji pristup regionalnoj politici dolazi kroz nekoliko međuna-rodnih projekata pod okriljem kojih postupno nastaje kontura novog sustava regionalne politike. Preporuke i dokumenti nastali u okviru projekata koje financira EU ignorirani su nekoliko godina. Tek je donošenjem Zakona o re-gionalnom razvoju krajem 2009. započeo ozbiljniji proces oblikovanja novog sustava regionalne politike. Međutim, do potpunog prelaska na novi sustav treba svladati nekoliko prepreka.

2. nova uloga samoupravnih jedinica – poticanje gospodarskog i društvenog razvoja

Vođenje sustavne politike regionalnog razvoja nemoguće je promatrati izo-lirano od općih zadaća lokalne i regionalne samouprave u modernoj državi. Iako se klasične funkcije samoupravnih jedinica mogu grupirati u nekoliko temeljnih skupina,1 u međuvremenu je došlo do novih trendova koji pred samoupravne jedince, posebno jedinice regionalne samouprave, sve jasnije postavljaju nova očekivanja i zadaće (Đulabić, 2010). Te zadaće zahtijevaju izvjesnu rekonfigu-raciju, odnosno nadogradnju dosadašnje uloge i temeljnih zadaća samoupravnih jedinica. Među novim zadaćama koje bi trebale biti jezgra samoupravnog dje-lokruga lokalnih, a posebno regionalnih jedinica sve se češće navode zadaće poput promocije gospodarskog i općedruštvenog razvoja njihova područja.2

1 Pusić razlikuje tri temeljne funkcije lokalne samouprave. Prva je politička, tj. lokalne jedinice su društvene strukture za kombiniranje suradnje i sukoba i artikuliranje interesnih pitanja. Druga uloga lokalnih jedinica ostvaruje se u obavljanju lokalnih javnih službi, tj. u zadovoljavanju lokal-nih potreba i interesa njihovih stanovnika. Sukladno trećoj ulozi, lokalne su jedinice dio državnog sustava, pa su stoga i dio njezina upravnog aparata koji bi trebao voditi brigu i o poslovima središnje razine i zaštite njezinih interesa na svojem području (Pusić, 2010).

2 Takva je uloga samoupravnih, posebno regionalnih jedinica prepoznata i na formalnopravnoj razini, pa tako, primjerice, Preporuka 240 (2008) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Euro-pe ističe da regionalna demokracija kroz politiku gospodarskog poticanja na regionalnoj razini poma-že ublažavanju učinaka globalizacije na zemlje članice (t. 4. Preambule), dok je načelo gospodarske i društvene kohezije jedno od temeljnih načela realizacije regionalne demokracije (čl. 10.).

Novine u regionalnom razvoju i regionalnoj politici

101

Samoupravne jedinice imaju neizostavnu ulogu u gospodarskom i druš-tvenom razvoju na svojem području. To posebno dolazi do izražaja kroz aktiv-nu potporu otvaranju novih, visokokvalitetnih i dobro plaćenih radnih mjesta, što ima višestruki pozitivni učinak na njihov razvoj. Otvaranje novih radnih mjesta temelj je egzistencije ne samo zaposlenih građana već i članova njiho-vih obitelji. Na taj se način također osigurava kontinuirano punjenje lokalnih proračuna, što u konačnici osigurava dostatna i izdašna sredstava za financi-ranje sve šireg kruga lokalnih poslova i službi te aktivno konzumiranje prava na lokalnu samoupravu. Konačno, otvaranje novih radnih mjesta osigurava zadržavanje visoke razine prijeko potrebne konkurentnosti lokalnog gospo-darstva i povećava njezinu atraktivnost za nove investicije i razvoj. Oprav-dano je konstatirati da je »… gospodarski razvoj … nužni zahtjev u izgradnji visokokvalitetnih zajednica, gdje građani žive, rade i provode slobodno vrije-me. Zajednice ne mogu rasti bez čvrstog ekonomskog temelja. Preuzimajući ulogu u gospodarskom razvoju, lokalni dužnosnici pomažu u osiguranju tog temelja« (Iannone, 2007: 157).

Transformacija uloge samoupravnih jedinica događa se paralelno s promje-nom temeljne paradigme regionalnog razvoja koja je vidljiva nakon 1980-ih. Od centraliziranog pristupa razvoju koji je bio percipiran kao isključiva od-govornost središnje razine vlasti i temeljio se na konceptu »uvoza« razvoja u slabije razvijena područja, klatno se zanjihalo na drugu stranu. Seljenje teške industrije u slabije razvijena područja kako bi se na taj način stvorile potenci-jalne točke gospodarskog rasta (growth poles) i druge slične mjere nisu polu-čile održiv gospodarski rast. Uz kontinuirano financiranje fizičke infrastruk-ture u području mrežnih javnih službi (promet, energetska mreža, komunalna infrastruktura, itd.), temelj razvoja postaju mala i srednja poduzeća, inovacije, jednako kao i jačanje socijalnog kapitala, razvoj ljudskog potencijala (obra-zovanje, stručno usavršavanje, prekvalifikacija), zaštita okoliša, očuvanje au-tohtonih obilježja nekog područja, itd. (Đulabić, 2007: 100, 101), jednako kao i druge slične »meke« mjere (poput primjene novih znanja i vještina, kreativ-nosti, lokalnih običaja te jačanje organizacijske i poduzetničke sposobnosti lokalnih jedinica, itd.; Maleković, Puljiz, 2009), koje lokalne i regionalne je-dinice trebaju učiniti atraktivnim za potencijalne ulagače.

Zbog toga, sve se češće govori i o promjeni načina upravljanja u samo-upravnim jedinicama, tj. o prelasku s menadžerskog (managerial) načina upravljanja, kod kojeg je glavni cilj što učinkovitija redistribucija postojećih resursa (proračunski prihodi, imovina, itd.) i podizanje kvalitete života, na po-duzetnički (entrepreneurial) način upravljanja. Taj je način upravljanja usmje-ren na pridobivanje limitiranih sredstava u izrazito kompetitivnom okružju (npr. natjecanje za projekte, privlačenje investitora, podizanje konkurentnosti

VEDRAN ĐULABIć

102

regije, itd.), čime se pred lokalno vodstvo postavljaju posve novi izazovi koji traže nov tip lokanog političkog i upravnog vodstva (Sagan, 2009: 102, 104, 105).3 Samoupravne jedinice, dakle, više nisu samo jedinice teritorijalnog upravljanja, već ključni subjekti realizacije nove paradigme regionalnog raz-voja utemeljene na konceptu poticanja endogenih faktora razvoja. Okupljati subjekte bitne za razvoj i planirati dugoročne strategije razvoja svojeg područ-ja nameće se kao jedna od temeljnih uloga lokalnih, posebno regionalnih jedi-nica (Koprić, 2010; Đulabić, 2010). Stavlja se naglasak na potenciranje uloge lokalne vlasti u oživljavanju zapuštenih i zaostalih dijelova samoupravnih jedinica, naročito gradova (urban regeneration), uz inzistiranje na primjeni partnerstva i suradnje između različitih subjekata s ciljem jačanja socijalnog kapitala (Diamond et al., 2007).

Komparativni primjeri pokazuju da su regionalne jedinice u nekim zem-ljama kreirane upravo s tom svrhom. Nastanak sadašnjih političkih regija u Francuskoj i Italiji usko je povezan s evolucijom institucionalne strukture za vođenje politike regionalnog razvoja (Loughlin, 2007: 119–121; Keating, 1998: 51). Sličan put prolaze skandinavske zemlje u kojima se vide naznake buduće transformacije planskih regija u političke regije. Jednako je u tranzi-cijskim zemljama koje, radi udovoljavanja formalnim zahtjevima u pogledu upravljanja sredstvima strukturnih fondova, na regionalnoj razini organiziraju partnerske forume (vijeća) koji bi s vremenom mogli prerasti u instrumente za realizaciju regionalne demokracije (detaljnije Đulabić, 2010).

Sve navedeno čini se posebno značajnim za hrvatsku lokalnu i regionalnu samoupravu zbog nekoliko razloga. Prvo, na području mnogobrojnih samo-upravnih jedinica leže brojne i ne samo potpuno neiskorištene već i totalno za-puštene nekretnine koje su zaostaci iz prošlih, komunističkih vremena (vojni i drugi objekti, odmarališta, itd.). Te nekretnine lokalne jedinice često ne mogu prenamijeniti i staviti u funkciju razvoja, kako zbog neriješenih vlasničkoprav-nih odnosa tako i zbog nedostatka financijskih sredstava koji je posljedica njihova krajnje limitiranog fiskalnog kapaciteta. Pored toga, većina lokalnih jedinica ne raspolaže dovoljnim fiskalnim sredstvima koja su slobodna za ula-ganje u projekte poticanja razvoja na njihovu području, već se koriste za finan-ciranje hladnog pogona lokalnog upravnog sustava. Mnoge lokalne jedinice, međutim, nemaju dovoljno sredstava ni za financiranje nužnog minimuma poslova iz svojeg samoupravnog djelokruga, već potpuno ovise o sredstvima pomoći centralne države (Šimović et al., 2010). Jednom kad bude izgrađena temeljna komunalna infrastruktura u brojnim, naročito malim samoupravnim

3 Dakako da takvi zahtjevi za domaći teritorijalni sustav u znatnoj mjeri predstavljaju avangard-ni zahtjev s obzirom na dominantne uloge i stilove vodstva izvršnih funkcionara. Detaljnije Koprić, 2009.


103

jedinicama, postavit će se pitanje njihove daljnje uloge. Tada će vjerojatno razvojna uloga tih jedinica morati izbiti u prvi plan.

Promišljanje o sustavu lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hr-vatskoj otvara nekoliko važnih pitanja za uspjeh upravljanja regionalnom po-litikom. Koliko je taj sustav spreman za apsorpciju sredstava iz fondova EU? Koja je uopće uloga županija u hrvatskom teritorijalnom upravnom sustavu? Je li postojeće stanje u pogledu uloge, broja i položaja županija u teritorijal-nom upravnom sustavu zadovoljavajuće? Ključno pitanje koje se nameće je financijski kapacitet jedinica lokalne i regionalne samouprave. Za razliku od ostalih tranzicijskih zemalja koje su sustav regionalne samouprave izgrađiva-le velikim dijelom i pod utjecajem pristupanja u EU i potrebama prilagodbe vođenju regionalne politike EU, Hrvatska ima već prilično izgrađen i stabilizi-ran sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave. Županije su osnovane početkom 1990-ih i danas su uvelike stabilizirane društvene strukture. Prem-da je znanstvena, stručna, pa čak i politička javnost svjesna neadekvatnosti administrativno-teritorijalne podjele zemlje i činjenice da će na dugi rok ta podjela vjerojatno biti sve ozbiljnija prepreka društvenom razvoju, još uvijek nema čvrstog konsenzusa oko smjera reforme administrativno-teritorijalnog ustroja.

3. regionalna politika Hrvatske

U pogledu hrvatske regionalne politike vidi se nekoliko razvojnih faza, s obzirom na njezin položaj u okviru ukupne javne politike. Slične faze ka-rakteristične su za regionalnu politiku i drugih tranzicijskih zemalja (Đulabić, 2008: 298–302). Prva ja faza marginalizacije, koja traje od stjecanja samostal-nosti s početka 1990-ih sve do početka rada na novom zakonskom i strateškom okviru za regionalni razvoj (1990.–2003.). Ta je faza djelomično prekidana u nekoliko navrata, i to donošenjem nekoliko zakona (1996., 1999. i 2002.) koji uglavnom ne podržavaju moderan pristup regionalnoj politici. Nakon toga, od druge polovine 2000-ih uslijedilo je razdoblje politizacije regionalne politike (2003.–2009.), da bi razdoblje postupne racionalizacije regionalne politike nastupilo nakon toga (2010.–).

3.1. Nasljeđe komunizma, ratna razaranja i reaktivni pristup razvojuHrvatska u znatnoj mjeri dijeli sudbinu ostalih tranzicijskih zemalja u

pogledu utjecaja tranzicijskog procesa na društveni i gospodarski razvoj (Pick-les, 2008), s tim da pokazuje nekoliko specifičnosti društveno-gospodarskog razvoja u 20. stoljeću (Vranjican, 2005). U okviru bivše socijalističke Jugosla-vije, jednako kao i u okviru nekoliko prijašnjih državno-političkih zajednica,

VEDRAN ĐULABIć

104

Hrvatska je bila dio šireg državnog sklopa te nije imala samostalnu regionalnu politiku. Osamostaljenje početkom 1990-ih otvorilo je priliku vođenja samo-stalne razvojne politike, ali i donijelo mnoštvo novih izazova koji su imali značajan redukcionistički utjecaj na oblikovanje sustavnog, razvojnim intere-sima vođenog, pristupa regionalnom razvoju.

Iako je briga za gospodarski razvitak svih krajeva Hrvatske ustavna kate-gorija i svrstana je u poglavlje o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima (čl. 49/3.),4 regionalna politika u modernom smislu dugo nije nalazila adekvat-no mjesto u sustavu javne politike. Tijekom najvećeg razdoblja samostalnosti regionalna je politika vođena prvenstveno kao izraz reakcije na razvojne pro-bleme. Prelazak u kapitalistički sustav, praćen prilično lošim iskustvima pre-tvorbe i privatizacije bivšeg društvenog vlasništva, imao je znatan negativni razvojni učinak. Određeni dijelovi državnog teritorija (Podunavlje, zapadna Slavonija) sve do okončanja oslobodilačkih akcija iz sredine 1990-ih nisu bili pod državnim suverenitetom. Na tim se područjima nisu mogle uspostavi-ti osnovne institucije nužne za funkcioniranje civilne vlasti, a kamoli voditi sustavna politika gospodarskog i društvenog razvoja. Razlike u društvenom i gospodarskom razvoju pojedinih dijelova zemlje su produbljene, dolazi do znatne depopulacije određenih područja,5 dok je preko četvrtine stanovništva Hrvatske koncentrirano u glavnom gradu i prstenu koji ga okružuje. Problem nezaposlenosti kontinuirano je prisutan, a ne uspijeva ga riješiti nijedna vla-dajuća struktura. Zemlja je dugo vremena bila neadekvatno prometno pove-zana, a nedostajalo je značajne količine sredstava za restrukturiranje velikih gospodarskih subjekata koji su predstavljali stupove prijašnjeg ekonomskog sustava. Razina stranih ulaganja je niska, uz istovremeno nezadovoljavajuće korištenje suvremenih tehnoloških dostignuća. Prekvalifikacija radne snage i prilagodba promjenjivom tehnološkom i gospodarskom okruženju također se ne provodi na zadovoljavajućoj razini.

Izloženost agresiji i brutalnim ratnim razaranjima prouzročila je dodatne poteškoće i znatno usporila razvoj i modernizaciju cijele zemlje. Ta su raza-ranja usporila razvoj i nanijela ogromnu materijalnu štetu, uništila temeljnu komunalnu i gospodarsku infrastrukturu te prouzročila velik broj poginulih, raseljenih, nestalih i zatočenih osoba, što se očituje u rastakanju društvenog kapitala. Sukladno recentnim studijama, nekoliko je glavnih grupa problema

4 Čl. 49/3. Ustava: »Država potiče gospodarski razvitak i socijalno blagostanje građana i brine se za gospodarski razvitak svih svojih krajeva.«

5 Površinom daleko najveća (5.353 km²) Ličko-senjska županija ima svega 53.677 stanovnika i gustoću naseljenosti od svega 10 stanovnika po km², čime je gotovo 9 (8,7) puta manja od najmno-goljudnije, Splitsko-dalmatinske županije (463.676), a čak 14,5 puta je manja od Grada Zagreba (Statistički ljetopis, 2007: 62).


105

koji su izravna posljedica ratnih razaranja. Riječ je o problemima poveza-nim (i) sa stambenim objektima (uništenje, oštećenje i zauzetost stambenih objekata i druge imovine), (ii) sa stanovništvom (demografski gubici, migra-cija i raseljavanje, promjena starosne, rodne i etničke strukture, koncentraci-ja u gradovima, niska zaposlenost, društvena i gospodarska oskudica), (iii) s razvojem gospodarstva (uništenje poljoprivredne imovine, poput zemljišta, mehanizacije, zgrada i drugih objekata; miniranost; uništena gospodarska i javna infrastruktura kao što su vodovodna, kanalizacijska i elektroenergetska mreža, ceste, parkovi i zelene površine, groblja, itd.; propali poslovni subjekti te visoka razina sive ekonomije) te (iv) s društvenim razvojem (uništeni ili oštećeni vrtići i škole te kulturni, sportski, zdravstveni i socijalni objekti; loša obrazovna struktura) (EFST, 2008-II: 9, 10).

Razvojne aktivnosti u područjima izloženim ratnim djelovanjima uglav-nom su koncentrirane na rješavanje gorućih problema proizašlih iz negativ-nog iskustva rata. Riječ je o potrebi obnove i izgradnje stambenih objekata te temeljne komunalne i gospodarske infrastrukture. Povratak raseljenog i izbjeglog stanovništva te njegovo integriranje u suvremene društvene i gos-podarske procese spojeno sa sve izraženijim negativnim općim demografskim trendovima (starenje stanovništva, nizak natalitet, kriza obitelji, itd.) također su važan razvojni izazov. Ako se tome pridodaju opći problemi s javnim sek-torom, posebice s reformom pravosuđa, javne uprave, jednako kao i fragmen-tiran, prilično neracionalan sustav lokalne samouprave, postavlja se pitanje buduće razvojne perspektive naše zemlje.6

3.2. Prijašnji sustav regionalne politikeDo donošenja Zakona o regionalnom razvoju 2009. regionalna politika

provodila se putem nekoliko tzv. »regionalnih« zakona koji su bili glavni instrumenti rješavanja nagomilanih razvojnih problema. Njima se nastojalo usmjeriti razvojne intervencije u nekoliko kategorija područja za koja se pret-postavljalo da traže posebnu državnu pažnju. Međutim, gotovo je nemoguće utvrditi količinu sredstava koja se usmjeravaju za financiranje razvojnih pro-jekata, kao ni sustavni paket strateških ciljeva, prioriteta i mjera politike regio-nalnog razvoja. Pored toga, zbog izostanka sustavnog praćenja i vrednovanja

6 »Umjesto stoljećima iščekivanih razvojnih učinaka, provedbom tranzicije iz samoupravnog u tržišno-poduzetnički sustav gospodarskih odnosa Hrvatska je zahvaćena, istina neizbježnom, ali du-gotrajnom i razarajućom krizom te nezabilježenim procesom deindustrijalizacije i destrukcije proiz-vodnog potencijala. Vlasnička pretvorba i privatizacija rezultirale su pljačkom društvenog kapitala neslućenih razmjera. Nestalo je 700.000 radnih mjesta, ljudski kapital je devastiran otpuštanjem i nasilnim umirovljenjem. … Razvojno, gospodarstvo je unazađeno za nekoliko dekada. To je tragična bilanca razdoblja hrvatske neovisnosti.« (Vranjican, 2005: 341, 342)

VEDRAN ĐULABIć

106

nemoguće je realno procijeniti utjecaj različitih mjera na otklanjanje stvarnih uzroka nerazvijenosti.

Prvi koraci prema koliko-toliko sustavnoj brizi za određena područja s teškoćama u razvoju poduzimanju se početkom 1990-ih kada je donesen Za-kon o financiranju obnove7 uz istovremeno osnivanje Hrvatske kreditne banke za obnovu (sada Hrvatska banka za obnovu i razvitak).8 Proces obnove prven-stveno je bio utemeljen na potrebi saniranja ratnih razaranja koja su nastala kao izravna posljedica agresije na Hrvatsku i vođenja Domovinskog rata. Nije dakle riječ o sustavnom vođenju brige oko razvoja slabije razvijenih dijelova zemlje, već o potrebi stvaranja temeljnih preduvjeta za život na ratom pogo-đenim područjima. Takav se pristup nastavlja u drugoj polovini 1990-ih nakon integriranja cjelokupnog državnog teritorija pod jedinstvenu vlast u Zagrebu. Iako u to vrijeme još uvijek nije moguće govoriti o sustavnoj regionalnoj po-litici, istovremeno donošenje Zakona o obnovi9 i Zakona o područjima od posebne državne skrbi 1996. skroman je iskorak k preuzimanju sustavne brige za razvoj određenih, prije svega ratom pogođenih područja. Pristup razvoju u tom je periodu i dalje u potpunosti reaktivan, tj. usmjeren na obnovu i revita-lizaciju ratom pogođenih područja. Međutim, protekom vremena počinju se nazirati i neki elementi aktivnijeg pristupa razvoju, što se posebno odražava u činjenici usvajanja nekoliko specijalnih zakona (o otocima i brdsko-planin-skim područjima) te uvođenjem posebne, treće kategorije područja posebne državne skrbi koja je uzrokovana društveno-gospodarskim zaostajanjem.

Prijašnjim sustavom regionalne politike pokriveno je preko polovine državnog teritorija, odnosno 36.320 km² (64,3%). Međutim, na tom području žive tek 1.070.783 stanovnika, tj. gotovo četvrtina (24,1%) ukupnog broja stanovništva. Trenutačna politika regionalnog razvoja je neprimjerena jer se isključivo vodi na razini osnovnih jedinica lokalne samouprave (općina, gra-dova, pa čak i naselja koji se u propisima enumeriraju, stvarajući tako kraj-nje nefleksibilan i statičan sustav), što je prouzročilo svojevrsnu atomizaciju sustava i nemogućnost praćenja razvojnog učinka provedenih mjera. Gotovo polovina lokalnih jedinica, tj. njih 280, što je 50,4% od ukupno 556 jedinica lokalne samouprave (127 gradova i 429 općina), ulazi u jednu od tri temeljne kategorije područja (područja od posebne državne skrbi, brdsko-planinska po-dručja, otoci)10 prema kojima se usmjeravaju posebne mjere stimuliranja raz-

7 Zakon o financiranju obnove, NN 33/92. 8 Zakon o Hrvatskoj kreditnoj banci za obnovu, NN 33/92, 76/93, 108/95, 8/96; Zakon o Hr-

vatskoj banci za obnovu i razvitak, NN 138/06. 9 Zakon o obnovi, NN, 24/96, 54/96, 87/96, 57/00, 38/09.10 Iznimka je općina Ston koja istovremeno ima status otoka sukladno Zakonu o otocima i

status područja posebne državne skrbi (2. skupina sukladno Zakonu o područjima posebne državne skrbi).


107

voja. Također, zbog svoje uloge u Domovinskom ratu i posebnog simboličnog značenja grada heroja, Vukovar uživa poseban status u sustavu razvojne poli-tike. S druge strane, županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave potpuno su izostavljene iz dosadašnjeg sustava regionalne politike, premda gospodarski razvoj, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, so-cijalnih i kulturnih ustanova, prostorno i urbanističko planiranje te promet i prometna infrastruktura spadaju među temeljne kategorije javnih poslova koji su Ustavom (čl. 134/2.) dodijeljeni u samoupravni djelokrug županija.

Brojčano najveća te prostorno i populacijski najznačajnija kategorija pot-pomognutih područja jesu područja posebne državne skrbi (PPDS). PPDS su uvedeni specijalnim Zakonom o područjima posebne državne skrbi donese-nim 1996.11 Taj je zakon od svojeg donošenja mijenjan čak jedanaest puta, pa je tijekom 2008. donesen potpuno nov zakon koji je pokušao sustavno urediti navedenu materiju te popraviti mnogobrojne nomotehničke nedostatke prijašnjeg zakona.12 PPDS obuhvaćaju gotovo polovinu državnog teritorija (45,6%), što predstavlja 25.789 km². Na tom području živi oko 730.000 sta-novnika, odnosno svega 16,5% sveukupne populacije Hrvatske. Čak 185 je-dinica lokalne samouprave ulazi u neku od triju skupina PPDS, što je trećina (33,3%) ukupnog broja osnovnih lokalnih jedinica, a takva se područja nalaze na teritoriju svake županije, osim Grada Zagreba.

Prva i druga skupina PPDS formirane su na temelju činjenice da je riječ o ratom pogođenim područjima (kriterij okupiranosti). U prvu skupinu13 ulazi 50 jedinica lokalne samouprave (48 jedinica u cijelosti i 5 naselja u dva grada14) najviše koncentriranih u Vukovarsko-srijemskoj (15) i Osječko-baranjskoj žu-paniji (14). U drugu skupinu15 ulazi dodatna 61 jedinica lokalne samouprave (53 jedinice u cijelosti i 74 naselja u 8 gradova16), a najveći broj takvih jedi-nica nalazi se na području Zadarske (13), Šibensko-kninske (9) te Karlovačke

11 Zakon o područjima posebne državne skrbi, NN, 44/96, 57/96, 124/97, 78/99, 73/00, 87/00, 127/00, 94/01, 88/02, 26/03 – pročišćeni tekst, 42/05, 90/05, 86/08.

12 Tijekom 2003. objavljen je pročišćeni tekst, a zbog pogrešne numeracije članaka, mnogo-brojnih izmjena i dopuna, tijekom ljeta 2008. donesen je potpuno nov Zakon o područjima od poseb-ne državne skrbi, NN 86/08.

13 Prvoj skupini pripadaju tijekom Domovinskog rata okupirana područja gradova i općina koja se nalaze neposredno uz državnu granicu, a gradsko/općinsko središte nije od državne granice udaljeno više od 15 kilometara zračne linije i nema više od 5.000 stanovnika prema popisu pučanstva iz 1991., kao i sva preostala tada okupirana područja gradova, općina i naselja hrvatskog Podunavlja (čl. 4/1. Zakona o PPDS).

14 Osijek (10% područja grada) i Vinkovci (25% područja grada).15 U drugoj skupini su područja gradova, općina i naselja koja su bila okupirana za vrijeme

Domovinskog rata, a ne pripadaju u prvu skupinu (čl. 5/1. Zakona o PPDS).16 Daruvar (25%), Dubrovnik (50%), Karlovac (10%), Sisak (10%), Slatina (10%), Virovitica

(10%), Vodice (25%) i Zadar (10%).

VEDRAN ĐULABIć

108

županije (8). Treća skupina PPDS uvedena je izmjenama zakona 2002. i teme-ljila se na četiri pokazatelja.17 Od početnog broja (69) jedinica koje su ulazile u treću skupinu, donošenjem novog Zakona o PPDS 2008. broj se povećao na 74 jedinice određene prema trima kriterijima razvijenosti.18 Uvođenje treće skupine PPDS predstavljalo je iskorak prema modernom vođenju regionalne politike utemeljenom na objektivnim i mjerljivim pokazateljima društveno-gos-podarskog razvoja, pa stoga ne čudi da se jedinice unutar te skupine nalaze disperzirane po cijelom području Hrvatske. Ipak, najviše takvih jedinica je u Brodsko-posavskoj (12), Splitsko-dalmatinskoj (9), Osječko-baranjskoj (8) i Vukovarsko-srijemskoj županiji (7) (EFST, 2008-I). Novi Zakon o PPDS iz 2008. dokinuo je prijašnju obvezu godišnjeg ocjenjivanja stupnja razvijenosti jedinica treće skupine i tako petrificirao postojeće stanje. To može prouzročiti značajne političke i druge probleme povezane s prelaskom na nov sustav regi-onalne politike temeljem novog pravnog i strateškog okvira.

PPDS još su uvijek glavna poluga saniranja i obnove ratom uništenih stambenih objekata te komunalne, prometne i društvene infrastrukture. Utvr-đeni su s ciljem postizanja što ravnomjernijeg razvitka svih područja Hrvat-ske, poticanja gospodarskog i demografskog napretka, završetka programa obnove, povratka prijeratnog stanovništva te trajnog stambenog zbrinjavanja (čl. 2/1. Zakona o PPDS). Mjere predviđene za razvoj PPDS velikim su dije-lom reaktivne prirode. Riječ je o obnovi i izgradnji infrastrukturnih objekata, poboljšanju uvjeta stanovanja uglavnom kroz mjere stambenog zbrinjavanja, financijskim poticajima pravnim osobama (porezne i carinske olakšice) koje obavljaju djelatnost na PPDS te fizičkim osobama (uvećanje osnovnog osob-nog odbitka kod prijave poreza na dohodak) koje imaju prebivalište na tim područjima, jačanju fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave, pot-pori zapošljavanju, potpori različitim sektorima (poljoprivreda, brodogradnja, turizam, industrija, itd.) i drugim sličnim mjerama.19

17 Kriteriji su bili sljedeći: ekonomski kriterij (indikatori: osobni dohodak po stanovniku, udio osoba s vlastitim prihodima u populaciji, izvorni proračunski prihodi jedinica lokalne samouprave po stanovniku); kriterij strukturnih poteškoća (indikatori: stopa nezaposlenosti, stopa zaposlenosti, udio socijalne pomoći po stanovniku); demografski kriterij (indikatori: opće kretanje stanovništva, udio obrazovanog stanovništva, gustoća naseljenosti, indeks starenja i vitalni indeks); posebni kriterij (indikatori: pogranični položaj i miniranost) – EFST, 2008-I: 84.

18 Trećoj skupini područja posebne državne skrbi pripadaju područja općina i gradova koja su ocijenjena kao dijelovi Republike Hrvatske koji zaostaju u razvoju prema trima kriterijima razvije-nosti: ekonomskom, strukturnom i demografskom (čl. 6/1. Zakona o PPDS).

19 Pri procjeni razvojnog učinka dosadašnjih mjera koje proizlaze iz Zakona o PPDS treba uzeti u obzir i mnogobrojna upozorenja pučkog pravobranitelja koji u svojim izvješćima već nekoliko godina redovito upozorava na nezakonitosti u djelovanju nekoliko upravnih organizacija u sastavu ministarstva nadležnog za provedbu Zakona o PPDS (detaljnije Pravobranitelj, 2009: 10 i d.).


109

Druga kategorija potpomognutih područja su brdsko-planinska područja (BPP) o kojima je 2002. također donesen poseban zakon.20 Pod BPP smatra-ju se područja na kojima su zbog njihovih prirodnih i geografskih obilježja (nadmorska visina, nagib i vertikalna raščlanjenost terena te njima uvjetovane pedološke, klimatske i druge prirodne osobitosti) otežani uvjeti za život i rad, pa je zbog toga njihov razvoj potrebno posebno poticati. Na području BPP živi oko 213.000 stanovnika, što je tek 4,8% stanovništva Hrvatske i 10,5% (oko 5.900 km²) udjela u njezinu teritoriju. U tu kategoriju ulazi 45 jedinica lokalne samouprave disperziranih u jedanaest županija. Najveći broj jedinica s tim statusom nalazi se na području Primorsko-goranske (13), Splitsko-dalmatin-ske (11) te Krapinsko-zagorske (7) županije (EFST, 2008-I: 76, 77).

Među temeljnim problemima s kojima se susreću BPP jesu raštrkanost stanovništva,21 otežana dostupnost i obavljanje javnih službi, kontinuirano ise-ljavanje stanovništva, nedostatna i oslabljena temeljna infrastrukturna osnova i nepovoljni trendovi gospodarskog razvoja. Po mnogim pokazateljima gos-podarske aktivnosti vidi se da su BPP znatno ispod hrvatskog prosjeka (EFST, 2008-II: 65–71). Glavni ciljevi koji se nastoje postići davanjem posebnog sta-tusa BPP jesu demografska obnova, naseljavanje i stvaranje preduvjeta da se prirodni i gospodarski resursi što kvalitetnije koriste za gospodarski razvoj tih područja i Hrvatske u cjelini uz očuvanje biološke i krajobrazne raznolikosti, kvalitetnije i ravnomjernije rješavanje socijalnih prilika te gospodarskog rasta i razvoja svih područja RH (čl. 1. Zakona o BPP). Glavninu mjera potica-nja razvoja čine mjere namijenjene fizičkim osobama s prebivalištem na BPP (uvećanje osobnog odbitka kod poreza na dohodak, pravo ubiranja šumskih plodova, zakup poljoprivrednog i šumskog zemljišta), pravnim osobama sa sjedištem u BPP (porezne olakšice za poslovanje) te mjere namijenjene jača-nju fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave sa statusom BPP.

Posebnu kategoriju potpomognutih područja čine otoci koji su Ustavom proglašeni dobrima od interesa za Republiku Hrvatsku (čl. 52/1.). Otoci zbog svog geografskog položaja imaju posebne poteškoće u razvoju, pa su izdvoje-ni kao zasebno područje razvojne politike. Njihov je razvoj uređen Nacional-nim programom razvitka otoka donesenim krajem veljače 1997. te posebnim Zakonom o otocima koji je donesen krajem ožujka 1999., od kada je nekoliko puta mijenjan i dopunjavan.22 Na otocima živi tek 2,9% (131.000) stanovniš-tva na svega 5,8% (3.259 km²) teritorija Hrvatske, dok je prosječna gustoća naseljenosti (29,3 st./km²) gotovo tri puta manja od državnog prosjeka. Od

20 Zakon o brdsko-planinskim područjima, NN, 12/02, 32/02, 117/03, 42/05, 90/05, 80/08.21 Prosječna gustoća naseljenosti na BPP tek je 31,7 st./km², dok je prosječna gustoća naselje-

nosti u Hrvatskoj oko 80/st./km².22 Zakon o otocima, NN, 34/99, 149/99 – Uredba o dopuni, 32/02, 33/06.

VEDRAN ĐULABIć

110

ukupno 1.244 otoka23 naseljeno je njih 50. Otoci su s obzirom na demografsko stanje i gospodarsku razvijenost zakonom grupirani u dvije skupine. U prvoj skupini su nerazvijeni i nedovoljno razvijeni otoci i otočići te mali, povremeno nastanjeni i nenastanjeni otoci, u koju skupinu spada većina otoka u sustavu potpore. U drugoj skupini su preostali nastanjeni otoci te poluotok Pelješac.24 Podjela otoka na dvije skupine posljedica je nešto intenzivnijeg razvoja otoka koji su zbog razvoja turizma, trgovine i brodarstva uspjeli pokrenuti kotač razvoja u pozitivnom smjeru. Zbog toga i upravljanje njihovim razvojem traži ponešto drugačiji pristup od ostalih, uglavnom slabije razvijenih i slabije na-seljenih otoka (EFST, 2008-II: 72).

Osnovni razvojni problemi otoka proizlaze iz slabe prometne povezanosti s kopnom, jednako kao i međusobne povezanosti između otoka, malog broja aktivne radne snage, slabo razvijene infrastrukture, a nerijetko i rascjepkanos-ti otoka na nekoliko jedinica lokalne samouprave. To su problemi razvojnog aspekta otoka kao cjeline. Međutim, suvremeni pristup razvoju otoka otišao je najdalje. Donesena je posebna strategija otočnog razvoja, a uz Zakon o otocima doneseni su i mnogi podzakonski akti (njih čak 12) i drugi strateš-ki dokumenti kojima su uređena neka od bitnih pitanja upravljanja otočkim razvojem. Od donošenja posebnog Zakona o otocima, godišnje se u različite aktivnosti na otocima uloži preko milijardu kuna državnih sredstava.25 Sred-stva se ulažu u razvoj vrlo različitih sektora, poput izgradnje i modernizacije različitih oblika infrastrukture (luke, ceste, vodoopskrbni sustavi, odvodnja, škole, dječji vrtići, sportske dvorane, ambulante, itd.), subvencioniranja pro-metnog povezivanja (povećan broj i frekvencija trajektnih linija, otočna karta – »vinjeta«, subvencija cijene vode i prijevoza UNP-a), potpora gospodarstvu, poljoprivredi, turizmu, kulturi, sportu, itd. (MMPI, 2009: 7, 8).

Na kraju, poseban status dobio je Grad Vukovar, o čemu je donesen pose-ban zakon.26 Posebno tretiranje obnove i razvoja Vukovara rezultat je brutal-

23 Hrvatski otoci drugo su po veličini otočje Sredozemlja koje obuhvaća gotovo sve otoke istočne obale Jadranskog mora i njegova središnjeg dijela. Dijele se na 79 otoka, 525 otočića te 640 hridi (vrh iznad razine mora) i grebena (vrh ispod razine mora). Grupiraju se u pet skupina, istarsku, kvarnersku, sjevernodalmatinsku, srednjodalmatinsku i južnodalmatinsku. Prostorno je najveći Cres (405,7 km²), najviši Brač (Vidova gora, 778 m), najrazvedeniji Pag, najdulji Hvar, a najnaseljeniji Krk sa 17.087 stanovnika. Prema popisu stanovništva iz 2001., na otocima živi 124.870 stanovnika u 344 otočna naselja. Čak 71,2% hrvatske morske obale čine obale otoka (MMPI, 2009: 3).

24 Neovisno o zakonskoj podjeli otoka na dvije skupine, Vlada ima mogućnost da na prijedlog nadležnog ministarstva, a uz prethodno mišljenje ministarstva nadležnog za okoliš, svojom odlukom nenastanjene otoke razvrsta u prvu ili drugu skupinu, razvijene dijelove pojedinih otoka iz prve sku-pine uvrsti u drugu, kao i mogućnost da nerazvijene dijelove otoka iz druge skupine uvrsti u prvu (čl. 2/4. Zakona o otocima).

25 Tijekom 2008. iznos državnog ulaganja u razvoj otoka bio je 1,7 milijardi kuna, 2007. – 1,9, 2006. – 1,3, 2004.–2005. – 2,9, 1999.–2001. – 1,7 milijardi kuna (MMPI, 2009: 40).

26 Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara, NN 44/01, 90/05, 80/08, 38/09.


111

nih ratnih razaranja koja je taj grad pretrpio tijekom Domovinskog rata, a ne posebnih razvojnih izazova koji bi odudarali od općeg stanja stupnja razvoja Slavonije i Baranje.27

Analizirani instrumenti regionalne politike u najvećoj mjeri predstavljaju pomoć nerazvijenim i ratom zahvaćenim područjima, a ne smisleni skup stra-teških mehanizama za vođenje aktivne razvojne politike i poticanje razvoja područja koja zaostaju. Takav pristup, pored navedenih, ima i čitav niz drugih manjkavosti. Tako se, primjerice, problematika gradova, posebno velikih gra-dova, i njihove uloge u razvoju zemlje uopće ne uzima u obzir pri koncepciji razvojne politike, iako bi gradovi zbog strukture svojeg stanovništva i gospo-darskog potencijala trebali predstavljati glavne poluge razvoja zemlje. Stra-teški pristup razvoju ugrađen je u odredbe nekih zakona, ali je u određenim segmentima iznimno kompliciran, odnosno temeljni dokumenti nikad nisu doneseni. I druga načela suvremene regionalne politike (programiranje, part-nerstvo, koncentracija, dodanost, učinkovitost)28 u dovoljnoj mjeri nisu našla svoje mjesto u dosadašnjem koncipiranju i provedbi regionalne politike.

Sve u svemu, od sredine 1990-ih do početka provedbe niza projekata koji se financiraju iz sredstava pretpristupnih fondova EU, regionalna je politika u potpunosti reaktivna i usmjerena na saniranje štete nastale zbog ratnih razara-nja. Stoga je navedeno razdoblje moguće označiti kao razdoblje marginaliza-cije regionalne politike.

3.3. Prema novoj politici regionalnog razvojaProces približavanja Hrvatske EU počeo je razmjerno kasno. Tek nakon

desetljeća hrvatske samostalnosti donesene su potrebne strateške odluke, dok je u drugim tranzicijskim zemljama taj proces počeo neposredno nakon slo-ma bivšeg sustava i uvođenja višestranačkog, demokratskog sustava (Đulabić, 2007: 187). Iniciranje tog procesa važan je korak i prema modernijem pri-stupu regionalnoj politici. Međutim, umjesto relativno brze izgradnje insti-tucionalne strukture i prilagodbe postojećih mehanizama, regionalna politika zalutala je na put višegodišnje marginalizacije i izbjegavanja reformi koje su trebale pataknuti izgradnju koherentnog sustava vođenja moderne regionalne politike.

Najveći dio posla oko pripreme za vođenje moderne regionalne politike i buduće uspješno korištenje sredstava strukturnih fondova EU obavljen je u okviru nekoliko međunarodnih projekata financiranih od EU, uglavnom kroz

27 Detaljnu analizu zakona i instrumenata koji se koriste za potporu navedenih kategorija pot-pomognutih područja v. Đulabić, 2005, i Đulabić, 2007: 187 i d.

28 Detaljnije o tim načelima Đulabić, 2007: 125–133.

VEDRAN ĐULABIć

112

program CARDS. Ti su projekti iznjedrili rješenja koja su na tragu usklađi-vanja vođenja regionalne politike sukladno načelima regionalne politike EU, a ta su rješenja sastavni dio novog sustava regionalne politike. Prije svega, riječ je projektima Izgradnja kapaciteta za strateško planiranje regionalnog razvoja (2002.–2003.), provedenom u okviru programa CARDS, u kojem se počelo pripremati odgovarajuće upravne resore za strateško, dugoročno pro-mišljanje razvoja na tragu temeljnih načela regionalne politike EU (CBRD, 2003). Međutim, najznačajniji dio posla oko pripreme nove regionalne poli-tike napravljen je u okviru projekata Strategija i jačanje kapaciteta za regio-nalni razvoj (2003.–2005.), Pomoć pri jačanju kapaciteta za regionalni razvoj (2009.), također provedenim u okviru CARDS programa, te Tehnička pomoć za provedbu strategije i akcijskog plana regionalnog razvoja (2006.–2007.), provedenom u okviru PHARE programa. Tim je projektima upravnom susta-vu pružena potpora u koncipiranju moderne regionalne politike usuglašene s temeljnim načelima kohezijske politike EU. Također, trebao se osnažiti uprav-ni kapacitet na središnjoj i županijskoj razini za strateško planiranje razvoja i provedbu strateških dokumenata te poboljšati sposobnost lokalne i regionalne razine za korištenje sredstvima pretpristupne pomoći i strukturnih fondova. Među najvažnijim dokumentima koji su nastali u okviru tih projekata jest na-crt Strategije o regionalnom razvoju i nacrt Zakona o regionalnom razvoju (ZRR). Iako su prve verzije tih dokumenata pripremljene i predstavljene jav-nosti još tijekom 2005., oni dugo vremena nisu nailazili na plodno tlo u poli-tički odgovornom vrhu upravnog aparata. Zbog toga je pravni i institucionalni okvir dugo vremena bio neadekvatan za prelazak na moderniji pristup politici regionalnog razvoja, na kojem su se pristupu u velikoj mjeri temeljili navede-ni dokumenti. U međuvremenu su učinjene neke izmjene u zakonskom tekstu kako bi ga se poboljšalo i prilagodilo promijenjenim okolnostima. S obzirom na regionalnu politiku, taj je zakon, između ostalog, trebao imati značajan le-gitimacijski učinak. Izostanak donošenja zakona o regionalnom razvoju uspo-rio je proces oblikovanja i potrebne institucionalne infrastrukture za vođenje moderne regionalne politike.

Sustav upravljanja regionalnim razvojem na nacionalnoj razini karakteri-zira uvelike izražena institucionalna rascjepkanost. Stoga je potreban poseban napor pri koordinaciji ključnih aktera regionalne politike. Regionalni je razvoj prilično dugo bio marginalizirano područje, a to se nije znatnije promijenilo ni osnivanjem posebnog Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka. Stav-ljanjem naglaska na cestogradnju, obnovu ratom zahvaćenih područja i druge slične mjere koje odražavaju reaktivni pristup regionalnoj politici, to je mini-starstvo sustavno marginaliziralo i onemogućavalo moderno koncipiranje re-gionalne politike. Također, uloga sveopćeg koordinatora sredstava strukturnih


113

fondova pripala je novoosnovanom Središnjem državnom uredu za razvojnu strategiju koji tek u travnju 2006. širi svoj djelokrug i od tijela zaduženog za koncipiranje strategije razvoja postaje glavna točka u upravnom sustavu zadužena za koordinaciju fondova EU. Time ispunjava dotadašnji institucio-nalni vakuum u upravnom sustavu u pogledu koordinacije aktivnosti vezane uz strukturne fondove EU.

Tijekom izborne kampanje za parlamentarne izbore 2007. regionalni se razvoj nameće kao jedna od ključnih tema. Sukladno tome, kao rezultat postiz-bornog pregovaranja i stvaranja vladajuće koalicije te potpisanog koalicijskog sporazuma početkom 2008. osnovano je Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva. Ono je trebalo označiti i novu orijentaciju prema regionalnom razvoju. Međutim, u sastav tog ministarstva nisu ušla ti-jela državne uprave odnosno njihove unutarnje ustrojstvene jedinice i druga javna tijela koja su dotad postojala, već ona nastavljaju sa svojim izdvojenim djelovanjem. Time se ne rješavaju ključni problemi koordinacije i usklađiva-nja različitih upravnih tijela u pogledu planiranja i provedbe razvojnih aktiv-nosti. Dapače, institucionalna rascjepkanost i dalje ostaje jedan od ključnih problema u pogledu vođenja regionalne politike, a može se opravdano zaklju-čiti da je s reorganizacijom provedenom nakon parlamentarnih izbora 2007. ta rascjepkanost postala još izraženija. Nekoliko upravnih tijela u nadležnosti kojih je opća politika razvoja zemlje i politika regionalnog razvoja, koja bi trebalo koordinirati s jednog mjesta, nalaze se u nekoliko različitih središnjih tijela državne uprave.29 U međuvremenu su osnovana nova tijela u djelokrug kojih ulaze poslovi vezani uz regionalni razvoj, ali u njihov sastav ne ulaze sva postojeća tijela koja bi po prirodi stvari tu trebala biti.30

Očigledno je zbog potrebe formiranja koalicijske vlade propuštena pri-lika da se regionalna politika, ali i sveukupna razvojna politika, usmjerava s jednog mjesta u teritorijalnom upravnom sustavu. Ako se uzme u obzir da je jedan od temeljnih problema zemlje reforma javne uprave i njezin utjecaj na sveukupni razvoj, čini se prikladnim promišljati o osnivanju posebnog minis-

29 Novoosnovano Ministarstvo nastalo je spajanjem nekoliko unutarnjih ustrojstvenih jedinica bivšeg Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva te Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka. Međutim, u pogledu koordinacije i vođenja regionalne politike nije se ništa zna-čajno dogodilo u usporedbi s prethodnim razdobljem, osim što su neka bitna područja regionalne politike ostala izvan njega. Tu je prije svega riječ o Upravi za otoke koja je i dalje ostala dijelom Ministarstva mora, prometa i infrastrukture.

30 Tako je krajem 2008. osnovana Agencija za regionalni razvoj Republike Hrvatske (Uredba o osnivanju Agencije za regionalni razvoj Republike Hrvatske, NN 155/08), ali su i dalje nastavili djelovati posebni fondovi (Fond za regionalni razvoj te Fond za razvoj i zapošljavanje) koji su trebali biti sastavni dio nove agencije. U međuvremenu je osnovano i posebno Ministarstvo uprave, promje-nom statusa bivšeg Središnjeg državnog ureda za upravu.

VEDRAN ĐULABIć

114

tarstva koje bi integriralo važne resore razvoja, ali i usmjeravanja teritorijal-nog upravnog sustava.31

Novoustrojeno ministarstvo intenziviralo je tijekom jeseni 2008. i prolje-ća 2009. rad na finalizaciji konačnog prijedloga Strategije i Zakona o regional-nom razvoju, a usvajanje tih dokumenata očekivalo se tijekom prve polovine 2009. Međutim, sredinom 2009. zbog intenzivnih političkih prilika (prosvjed poljoprivrednika) događa se rekonstrukcija Vlade i zamjena položaja dota-dašnjih ministara poljoprivrede i regionalnog razvoja. Time se cijeli proces dovršenja izrade prijedloga dodatno odgađa za nekoliko mjeseci, a intenzivan rad nastavlja se tijekom rane jeseni 2009.

Uviđajući priliku za buduće iskorištavanje sredstava fondova EU, župa-nije su poduzele niz aktivnosti kojima nastoje izvršiti potrebne prilagodbe i podići kapacitet za vođenje razvojnih aktivnosti. Tako je 2000. s osnivanjem Istarske razvojne agencije započelo osnivanje razvojnih agencija u županija-ma. Danas razvojne agencije postoje u svim županijama, a pored županijskih, djeluje i nekoliko lokalnih razvojnih agencija, osnovanih od jedne ili više je-dinica lokalne samouprave.32 Također, postoji i čitav niz drugih tijela, poput poduzetničkih centara i inkubatora, tehnoloških parkova te poduzetničkih i slobodnih zona, čija je svrha potaknuti i olakšati investiranje u razvoj, spa-janje istraživanja s gospodarstvom, itd.33 Osim toga, županije su poduzele i mnoge druge samostalne inicijative koje trebaju pridonijeti podizanju njihova apsorpcijskog kapaciteta, a u Bruxellesu je otvoreno predstavništvo hrvatskih županija (Đulabić, 2007a: 95, 96).

U okviru programa CARDS 2001 započeo je ozbiljniji proces strateškog planiranja razvoja na županijskoj razini. Šibensko-kninska, Zadarska, Vuko-varska i Sisačko-moslavačka županija prve su donijele regionalne operativne programe (ROP-ove), dokumente u kojima se pitanjima razvoja pristupilo na strateški način uzimajući u obzir neka od temeljnih načela organizacije i dje-lovanja fondova EU. Primjer prvih županija ubrzo su slijedile i ostale, tako da su sve županije, izuzev Grada Zagreba, izradile i usvojile vlastite ROP-ove. Važnu ulogu u tom procesu imali su i delegacija Europske komisije, UNDP

31 To bi ministarstvo trebalo integrirati neke unutarnje ustrojstvene jedinice iz sadašnjih Mi-nistarstva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva, Ministarstva mora, prometa i in-frastrukture, ali i Središnjeg državnog ureda za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU, a vjerojatno i Ministarstva uprave. Tako bi se s jednog mjesta koordinirala razvojna politika zemlje, ali istovremeno usmjeravao i cjelokupni teritorijalni upravni sustav koji treba staviti u funkciju poticanja razvoja.

32 Riječ je primjerice o Razvojnoj agenciji Sjever (DAN d.o.o.), Razvojnoj agenciji Glina d.o.o., Razvojnoj agenciji Senj d.o.o. te Višnjanskoj razvojnoj agenciji (VIRA d.o.o.).

33 U Hrvatskoj djeluju i 43 poduzetnička centra, 22 poduzetnička inkubatora, 4 tehnološka parka, 109 poduzetničkih te 13 slobodnih zona. www.hamag.hr


115

te središnje ministarstvo nadležno za razvoj. Ti su dokumenti trebali poslu-žiti kao instrument privlačenja i inozemnih i domaćih sredstava namijenje-nih razvoju. Neke su županije, imajući u vidu odredbe ZRR, već modificirale vlastite ROP-ove kako bi oni predstavljali buduće županijske razvojne strate-gije. Međutim, zbog dugotrajnijeg izostanka legitimacije regionalne politike, o čemu ponajbolje svjedoči odugovlačenje s donošenjem ZRR i Strategije, ROP-ovi nisu uspjeli postati glavni strateški dokumenti na osnovi kojih bi se usmjeravale razvojne investicije. Cijeli je proces njihove izrade ostao samo neka vrsta vježbe, a s protekom vremena prijeti opasnost erozije postojećeg znanja i društvenog kapitala razvijenog u tom procesu.

Iskustva s ROP-ovima otvorila su pitanja koja je zapravo uloga župani-ja u kreiranju i provedbi regionalne politike. Mogu li županije preuzeti ulo-gu glavnih koordinacijskih točaka regionalne politike? To posebno dolazi do izražaja nakon uvođenja kategorije velikih gradova, što je dodatno oslabilo ulogu županija u cjelokupnoj institucionalnoj strukturi. S druge strane, središ-nja razina nastojat će barem u prvim godinama provedbe regionalne politike centralizirati njezino vođenje i osloniti se na vlastitu mrežu teritorijalno dis-lociranih ekspozitura. Mreža područnih jedinica različitih središnjih tijela te ureda državne uprave u županijama i njihovih područnih jedinica omogućuje samostalno provođenje razvojnih programa središnje razine. U takvom spletu odnosa, uloga županija još je uvijek prilično neodređena i nejasno je hoće li one, i u kojoj mjeri, imati mogućnost aktivno pridonijeti kreiranju sadržaja te politike. Možda će ostati samo jedan od korisnika razvojnih programa središ-nje razine.

Podjela zemlje na statističke regije provedena je 2007. bez ikakve zna-čajnije stručne i javne rasprave, pa se stječe dojam da se toj odluci pristupilo s tehničkog, umjesto sa strateškog pristupa koji počiva na uzimanju u obzir potrebe dugogodišnjeg vođenja regionalne politike. Ta je podjela donekle i posljedica izrazite politizacije pristupa regionalnoj politici, kao i potrebe da se kreiraju razvojne regije koje neće otvoriti pitanje regionalizacije zemlje što se još uvijek povezuje s regionalizmom s negativnim predznakom.

Dugoročni izostanak donošenja ključnih dokumenata regionalne politike doveo je do situacije u kojoj se ta politika vodila na razini osnovnih jedinica lokalne samouprave (općine, gradovi i pojedina naselja). Takvo vođenje raz-vojne politike ozbiljna je prepreka strateškom pristupu razvoju, jer je velik dio razvojnih poteškoća moguće otkloniti jedino koherentnim skupom strateški osmišljenih mjera koje bi trebale obuhvatiti šira područja. Za postizanje tog cilja ponekad je i razina županija preniska. Bit će potrebno promišljati uvo-đenje razvojnih, planskih, kohezijskih regija koje bi s vremenom trebale po-stati glavna poluga planiranja i provedbe razvojnih aktivnosti. Takve su regije

VEDRAN ĐULABIć

116

jednako važne i za optimalizaciju pristupa i korištenja sredstava strukturnih fondova u trenutku kad Hrvatska postane punopravna članica EU.

Sve navedeno ima prilično nepovoljne posljedice na sveukupni apsorpcij-ski kapacitet zemlje pa bi u budućnosti trebalo ozbiljnije poraditi na jačanju tog kapaciteta i stvaranju mogućnosti za maksimalno iskorištavanje sredstava koja Hrvatskoj stoje na raspolaganju.

3.4. Novi pravni i strateški okvir regionalne politikeZakon o regionalnom razvoju konačno je donesen krajem 2009. (NN

153/09 od 21. prosinca 2009.), nakon gotovo petogodišnjeg razdoblja njegova zanemarivanja i višestrukog prekrajanja, usprkos zagovaranjima da se taj za-kon usvoji znatno prije da bi se na vrijeme započelo s izgradnjom nužne prav-ne i institucionalne infrastrukture za prijelaz na vođenje moderne regionalne politike (Đulabić, 2005).

Donošenjem ZRR Hrvatska se pridružila većem broju europskih, ponaj-prije tranzicijskih zemalja koje su usvojile posebne zakone o regionalnom razvoju,34 što se, pak, može označiti kao prelazak na donekle racionalan pri-stup vođenju regionalne politike. Temeljna je vrijednost takvih zakona da se njima postavlja temelj sustava vođenja regionalne politike. Zato je i samo donošenje hrvatskog ZRR pozitivan iskorak. Iako su prije radne verzije, kojih su osnovne postavke izrađene u okviru međunarodnih projekata, bile znat-no detaljnije (oko 60 članaka), u konačnici je usvojena reducirana verzija sa svega 34 članka. Usprkos tome, ZRR postavlja osnovu regulacije materije regionalnog razvoja i podijeljen je u šest dijelova. Njime se, uz opće odredbe (čl. 1.–3.), uređuju temeljna načela politike regionalnog razvoja (čl. 4.–11.), strateško planiranje regionalnog razvoja (čl. 12.–15.), institucionalni okvir i upravljanje politikom regionalnog razvoja (čl. 16.–21.), ocjenjivanje i razvrsta-vanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju raz-vijenosti (čl. 22.–25.), potpomognuta područja (čl. 26.–29.), izvještavanje o provedbi politike regionalnog razvoja (čl. 30.) te prijelazne i završne odredbe (čl. 31.–34.).

Prednosti Zakona jesu institucionalizacija temeljnih načela regionalnog razvoja i ujednačavanje terminologije, što će unijeti više reda u ovo područje i olakšati međusobnu komunikaciju glavnih aktera mreže regionalne politike stvarajući tako zajednički okvir razumijevanja (frame of reference). Temeljna načela ZRR s jedne su strane inspirirana ključnim načelima kohezijske politi-

34 Među zemljama koje su donijele takve zakone su Mađarska (1994.), Rumunjska (1998.), Bugarska (1999.), Slovenija (1999.), Poljska (2000.), Češka (2000.), Litva (2000.), Latvija (2001.), Slovačka (2001.), itd.


117

ke EU. Tako načela solidarnosti i usmjerenosti (čl. 4.), partnerstva i suradnje (čl. 6.), strateškog planiranja (čl. 7.), udruživanja financijskih sredstava (čl. 8.) te načelo praćenja i vrednovanja (čl. 9.) za uzor imaju osnovna načela kohe-zijske politike EU, sukcesivno oblikovana od velike reforme s kraja 1980-ih. S druge strane, ZRR počiva i na specifičnim načelima koja uzimaju u obzir opće civilizacijske dosege u pogledu realizacije vlastitog životnog potenci-jala (jednake mogućnosti, čl. 5.), održivog razvoja i zaštite okoliša (načelo održivosti, čl. 10.) te dosegnutih standarda u pogledu realizacije prava na lo-kalnu samoupravu (načelo lokalne autonomije, čl. 11.). Ta načela ne smiju ostati mrtvo slovo na papiru, već trebaju poslužiti kao vodilja pri oblikovanju podzakonskih i drugih propisa te planskih dokumenata središnje i županijske razine, konkretnih razvojnih mjera za potpomognuta područja, itd.

Postavljanjem temelja za izradu planskih dokumenata razvoja na središ-njoj razini i na nižim razinama vlasti (Strategija regionalnog razvoja Republi-ke Hrvatske, županijske razvojne strategije odnosno strategija razvoja Grada Zagreba), ZRR formira dugotrajniji okvir koji će biti moguće ispunjavati razli-čitim sadržajem. Time se pomiruju zahtjevi za fleksibilnošću i istovremenom stabilnošću cijelog sustava. Zato taj propis treba promatrati tek kao početak, a nikako kao kraj u procesu institucionalizacije sustava vođenja politike re-gionalnog razvoja. Krucijalan korak u prelasku na novu politiku regionalnog razvoja bit će usvajanje planskih dokumenata (Strategije regionalnog razvoja RH i županijskih razvojnih strategija), koji trebaju stvoriti sadržaj nove regio-nalne politike.

Posebna novina u odnosu na dosadašnju regionalnu politiku jest uvo-đenje jedinstvenog indeksa razvijenosti kao temelja za ocjenjivanje stupnja gospodarske i društvene razvijenosti samoupravnih jedinica.35 To, za razliku od prijašnjeg sustava, podrazumijeva i ocjenjivanje stupnja razvijenosti jedi-nica područne (regionalne) samouprave, a ne samo osnovnih jedinica (općine i gradovi), što bi trebalo omogućiti bolje artikuliranje značajnijih razvojnih problema zajedničkih širim područjima. Još je nekoliko obilježja novog mo-dela kategorizacije samoupravnih jedinica prema stupnju razvijenosti na koje treba skrenuti pažnju. Prema novom modelu:

● smanjen je i racionaliziran broj pokazatelja društvenog i gospodarskog razvoja,

● ocjenjivanje je obuhvatilo sve samoupravne jedinice, dakle samou-pravne jedinice prvog (općine i gradovi), ali i drugog stupnja (županije i Grad Zagreb),

35 Indeks se temelji na nekoliko osnovnih pokazatelja. To su stopa nezaposlenosti, dohodak po stanovniku, izvorni prihodi jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave po stanov-niku, opće kretanje stanovništva, gustoća naseljenosti i stopa obrazovanosti.

VEDRAN ĐULABIć

118

● glavni kriterij dobivanja statusa potpomognutog područja jest odstupa-nje od nacionalnog prosjeka, a ne kao dosad izloženost ratnim razara-njima ili geografski položaj. Potpomognutim područjem sada se smatra jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koje je indeks raz-vijenosti niži od 75% prosjeka Hrvatske,

● predviđeno je da se ocjenjivanje provodi na temelju serije podataka o osnovnim pokazateljima razvoja za trogodišnje razdoblje, što treba omogućiti sustavno praćenje dinamike razvoja u potpomognutim po-dručjima (IMO, 2005, 2008).

Razvrstavanje ocijenjenih jedinica prema razvijenosti i utvrđivanje liste budućih potpomognutih područja sljedeći je korak nakon kojega bi trebalo pristupiti oblikovanju posebnih mjera njihova oporavka. Riječ je o područji-ma prema kojima će biti usmjerene mjere posebnog poticanja razvoja, a to je velik posao koji tek predstoji.

Iako je donošenje ZRR pozitivan iskorak prema novom, modernijem sustavu vođenja regionalne politike, mogu mu se uputiti i određeni prigovori. Ono što je ostalo izvan regulacije ZRR i što se istodobno može smatrati nje-govim temeljnim manjkavostima jest sljedeće:

● Zbog pretjerane redukcije teksta, ZRR je u velikoj mjeri izgubio re-gulacijski smisao. Iz konačnog su teksta izostali neki ključni instituti koji bi trebali poboljšati koordinaciju regionalne politike i zajamčiti transparentnost njezina vođenja. Tipičan je primjer razvojni ugovor, koji je naprasno izbačen iz konačnog teksta zakona. ZRR se oslanja na podzakonske akte o čijem pravovremenom donošenju ovisi cjelovitost regulacije.

● Izostala je regulacija adekvatnih mehanizama horizontalne koordina-cije, poput međuministarskog vijeća za regionalni razvoj koje je bilo sastavni dio prijašnjih verzija zakona. Poznato je da koordinacija regi-onalne politike odražava opće odnose unutar upravnog sustava određe-ne zemlje. Što je izraženija atmosfera suradnje i partnerstva u nekom upravnom sustavu, bit će lakše realizirati »modernu, koordinacijski intenzivnu regionalnu politiku« (Brusis, 1999).

● Izostala je regulacija adekvatnih mehanizama vertikalne koordinacije regionalne politike, poput razvojnog ugovora koji je bio sastavni dio prijašnjih verzija ZRR i koji je trebao osigurati bolju koordinaciju i veću transparentnost vođenja regionalne politike (detaljnije Đulabić, 2009).

● Izostalo je jasno definiranje dinamike prelaska na nov sustav regional-ne politike utemeljen na novoj kategorizaciji potpomognutih područja prema indeksu razvijenosti. Novi model utvrđivanja potpomognutih


119

područja pretpostavka je napuštanja dosadašnjeg sustava potpore razli-čitim kategorijama područja o kojima se država posebno brine (PPDS, BPP, otoci). Međutim, još uvijek je moguće uočiti svojevrstan paraleli-zam vođenja regionalne politike, s obzirom na to da stari »regionalni« zakoni nisu stavljeni izvan snage niti je igdje jasno naznačeno hoće li i kada do toga doći.

● Izostalo je određivanje jasnih rokova u kojima će se oblikovati razvoj-ne mjere primjerene novom, modernijem sustavu vođenja regionalne politike.

● Izostala je obveza kontinuiranog praćenja (monitoringa) i vrednova-nja (evaluacije) regionalne politike čime bi se trebala osigurati bolja kvaliteta cjelokupne regionalne politike i olakšati osmišljavanje novih mjera. Umjesto toga, utvrđena je samo opća obveza izvještavanja (čl. 30.) središnjih tijela državne uprave prema nadležnom ministarstvu koje objedinjeno izvješće svake godine šalje Vladi.

4. Glavni izazovi regionalne politike

Glavni izazovi upravljanja regionalnim razvojem zemlje i koordinacije regionalne politike u budućem su razdoblju sljedeći:

a) Dovršetak institucionalizacije sustava za vođenje regionalne politike■ Reorganizirati i racionalizirati mrežu postojećih tijela na središnjoj ra-

zini u nadležnost kojih ulaze različiti elementi vođenja regionalne po-litike.

■ ZRR je tek donesen, a preostaje donošenje strategije regionalnog ra-zvoja, podzakonskih propisa, posebnog zakona o potpomognutim po-dručjima odnosno ugrađivanje mjera dodatnog poticanja razvoja tih područja u druge zakone.

■ Nužno je »uhodavanje« novog sustava te osmišljavanje mjera i indika-tora za njihovo praćenje.

■ Napuštanje paralelnog sustava vođenja regionalne politike, pod čime se prije svega misli na postojeće zakone na kojima se temeljila dosadašnja regionalna politika.

b) Poboljšanje upravne koordinacije■ Horizontalna koordinacija – iznaći mehanizme za prevladavanje posto-

jeće institucionalne rascjepkanosti i slabe koordinacije koja onemogu-ćuje ujednačavanje javnih politika.

VEDRAN ĐULABIć

120

■ Vertikalna koordinacija – nadomjestiti izostanak adekvatnih mehaniza-ma vertikalne koordinacije.

c) Transformacija lokalne i regionalne samouprave■ Pored odluke o NUTS klasifikaciji potrebno je ozbiljno analizirati po-

ložaj i ulogu županija u teritorijalnom upravnom sustavu.■ Prelazak na modernu regionalnu politiku događa se paralelno s otvara-

njem javne rasprave o reformi sustava lokalne i regionalne samouprave. Evidentno je da se u toj raspravi o reformi teritorijalne osnove samo-upravnih jedinica kao temeljni zahtjev postavlja smanjenje postojećeg broja osnovnih jedinca i županija. Taj zahtjev između ostalog proizlazi i iz nove uloge koju bi samoupravne jedinice trebale imati u Hrvatskoj. Cijeli bi teritorijalni upravni sustav tijekom duljeg razdoblja trebalo staviti u funkciju gospodarskog i društvenog razvoja.

■ U sklopu fiskalne decentralizacije potrebno je voditi brigu o potrebi osiguranja financijskih sredstava za financiranje projekata razvoja.

d) Jačanje upravnog kapaciteta za javnu politiku unutar upravnog sustava■ Jačanje apsorpcijskog, ali i sveukupnog upravnog kapaciteta aktera re-

gionalnog razvoja na središnjoj, jednako kao i na nižim razinama vlasti.■ Jačanje kapaciteta za strateško planiranje i pripremu projekata sukladno

zahtjevima kompleksne natječajne procedure EU.■ Potpuna primjena načela partnerstva – snažnija suradnja s jedinicama

lokalne samouprave (uključivanje predstavnika velikih gradova u part-nerska vijeća statističkih regija) i organizacijama civilnog društva.

Literatura

Brusis, Martin (ed.) (1999) Central and Eastern Europe on the Way into the European Uni-on: Regional Policy-Making in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia. München: Centrum für angewandte Politikforschung

CBRD (2003) Capacity Building for Regional Development: Strategic Planning – Fi-nal Report. International Development Ireland Limited

Diamond, John, Joyce Liddle, Alan Southern, Alan Townsend (ed.) (2007) Managing the City. London and New York: Routledge

Đulabić, Vedran (2010) Trendovi razvoja regionalne samouprave u Europi i pouke za Hrvatsku. U: Jakša Barbić (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU


121

Đulabić, Vedran (2009) Primjena upravnih ugovora u lokalnoj i regionalnoj samo-upravi. U: Ivan Koprić (ur.) Novi Zakon o općem upravnom postupku – prak-tična pitanja i problemi primjene. Zagreb: Institut za javnu upravu i Narodne novine

Đulabić, Vedran (2008) Moderna regionalna politika u Hrvatskoj: stanje i šanse. U: Eugen Pusić (ur.) Hrvatska država i uprava – stanje i perspektive. Zagreb: HAZU

Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Društveno vele-učilište u Zagrebu

Đulabić, Vedran (2005) Treba li Hrvatska zakon o regionalnom razvoju? Izvještaj radne skupine za pravni okvir izrađen u okviru projekta CARDS 2002: Strategija i jačanje kapaciteta za regionalni razvoj

EFST (2008-I) Ocjena i unaprjeđenje državnih mjera pomoći za potpomognuta po-dručja – izvješće o provedbi I. faze projekta. Ekonomski fakultet u Splitu i Minis-tarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva

EFST (2008-II) Ocjena i unaprjeđenje državnih mjera pomoći za potpomognuta po-dručja – izvješće o provedbi II. faze projekta. Ekonomski fakultet u Splitu i Mi-nistarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva

EFST (2008-III) Ocjena i unaprjeđenje državnih mjera pomoći za potpomognuta pod-ručja – izvješće o provedbi III. faze projekta. Ekonomski fakultet u Splitu i Mi-nistarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva

Iannone, Donald T. (2007) Economic Development. U: Carl W. Stenberg, Susan Lipman Austin (ed.) Managing local government services: a practical guide. Washington: International City/County Management Association

IMO (2008) Rezultati kategorizacije teritorijalnih jedinica prema razvijenosti za raz-doblje 2004.–2006. Zagreb: Institut za međunarodne odnose

IMO (2005) Novi pristup u ocjenjivanju i kategorizaciji teritorijalnih jedinica prema razvijenosti. Zagreb: IMO, Ecorys i MMTPR

Koprić, Ivan (2010) Teritorijalna organizacija Hrvatske: stanje, kriteriji za prosudbu racionalnosti i prijedlog novog sustava. U: Jakša Barbić (ur.) Nova hrvatska lo-kalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU

Maleković, Sanja, Jakša Puljiz (2009) Izazovi nove regionalne politike za Republiku Hrvatsku. U: Sanja Tišma, Sanja Maleković (ur.) Zaštita okoliša i regionalni raz-voj. Zagreb: Institut za međunarodne odnose

MMPI (2009) Izvješće o učincima provedbe Zakona o otocima u 2008. godini. Minis-tarstvo mora, prometa i infrastrukture

Pickles, Jonh (ed.) (2008) State and Society in Post-Socialist Economies. New York: Palgrave: Macmillan

Pravobranitelj (2009) Izvješće o radu pučkog pravobranitelja za 2008. godinuPusić, Eugen (2010) Društvena uloga lokalnih političkih i upravnih jedinica. U: Jakša

Barbić (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU

VEDRAN ĐULABIć

122

Šimović, Jure, Ivica Čulo, Tereza Rogić Lugarić (2010) Financijska održivost lokal-nih jedinica – stanje i moguće inovacije. U: Jakša Barbić (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU

Vranjican, Stjenko (2005) Dostignuća i promašaji gospodarskog razvoja Hrvatske u proteklom stoljeću. Revija za socijalnu politiku 12(3–4): 333–344

Pravni propisiUredba o partnerskim vijećima statističkih regija, NN 38/10Zakon o brdsko-planinskim područjima, NN 12/02, 32/02, 117/03, 42/05, 90/05,

80/08Zakon o financiranju obnove, NN 33/92Zakon o obnovi, NN, 24/96, 54/96, 87/96, 57/00, 38/09Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara, NN 44/01, 90/05, 80/08, 38/09Zakon o otocima, NN, 34/99, 149/99 – Uredba o dopuni, 32/02, 33/06Zakon o područjima posebne državne skrbi, NN, 44/96, 57/96, 124/97, 78/99, 73/00,

87/00, 127/00, 94/01, 88/02, 26/03 – pročišćeni tekst, 42/05, 90/05, 86/08Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske, NN 153/09

123

tereza rogić lugarić

fInancIJSkI aSPEktI POlOŽaJa vElIkIH GradOva

UDK 35.073.52:352 Izvorni znanstveni rad

Isticanje razvojnih sposobnosti i učinaka što ih veliki gradovi izazivaju u društvenoj stvarnosti svoj je odraz našlo i u financijskom području. Tako su primjetne tendenci-je, posebice od kraja 1980-ih, izrazitije dinamične, razvojne uloge lokalnih/gradskih proračuna, odnosno proračunskog ponašanja kojem je glavni cilj poboljšavanje stanja i ostvarivanje određene koncepcije razvoja. To se označuje poduzetničkim modelom gradskog upravljanja izravno suprotnim dotadašnjem modelu temeljenom na redistri-butivnoj ulozi gradskih vlasti (Harvey). U hrvatskim prilikama pojam velikog grada uveden je 2005. U radu se nastoje istražiti obilježja proračuna velikih hrvatskih grado-va, posebice u kontekstu opreke »statičnog« i »dinamičnog« proračunskog ponašanja, odnosno koliko je predložak postojećeg proračunskog modela u hrvatskim prilikama »pogodan« za učinkovito financiranje gradskog razvitka.

ključne riječilokalni proračuni, veliki grad, javno financiranje, gradski razvoj

1. uvod

U više novijih radova posvećenih lokalnoj samoupravi naglašava se ras-tući interes upravo za položaj i ulogu gradova u suvremenom društvu. Razlo-ge tomu moguće je podijeliti u dvije osnovne skupine.

Prva skupina povezana je s važnošću procesa urbanizacije. Tvrdnju da je 20. stoljeće nedvojbeno stoljeće urbanizacije Harvey (2001) podupire činje-nicom da je na početku tog stoljeća u svijetu bilo svega 16 gradova s više od milijun stanovnika; najveći među njima, London, imao je »tek« sedam mili-juna stanovnika. Godine 2000. na svijetu je bilo približno 550 gradova s više od milijun stanovnika. Na početku 19. stoljeća udio gradskog stanovništva u svijetu iznosio je 3%; na početku 20. stoljeća 14%, a na početku 21. približno 50%. U povijesti urbanizacije vremenskom se razdjelnicom označuje 1800. No, i 2007. moguće je označiti svojevrsnom demografskom prekretnicom: prema ocjeni UN prvi put u povijesti u gradovima živi više stanovnika nego u okolnim (negradskim) područjima. Premda je prisutnost grada i gradskog na-

TEREZA ROGIć LUGARIć

124

čina života u ljudskom društvu vrlo stara, spomenuti, zapravo većinski udjeli gradskog stanovništva sasvim su nove pojave. Zato Palen (u: Vogel, 1997: 33) opravdano ustvrđuje da »povijesno promatrano, ljudska bića nemaju iskustvo življenja u svijetu u kojemu prevladava gradski/urbani način života« i proces urbanizacije označuje »novijim fenomenom« koji strukturno mijenja odnose između glavnih društvenih skupina. S druge strane, taj proces utječe i na opći okvir oblikovanja i na funkcioniranje lokalne uprave/samouprave, ali i na neke od njezinih temeljnih izazova (Buck et al., 2005; Denters, Rose, 2005; Freire, Stren, 2001; Giddens, 2007; Todaro, Smith, 2009; State of the World Cities, 2008/2009). U tom se kontekstu ističe i pojam »infrastrukturnog deficita«. Naime lokalne/gradske usluge i oprema često su već supstandardne; ubrzan rast gradskog stanovništva združen s ograničenim sredstvima financiranja in-frastrukture svojevrsni je dodatni pritisak na gradske vlasti.

Druga je pak skupina razloga vezana sa specifičnim razvojnim sposobno-stima i učincima gradova u društvenoj zbilji, napose velikih gradova, ne samo u nacionalnim okvirima nego i na globalnoj ljestvici. U tom se ozračju grad drži važnim uporištem modernizacije ili drugačije rečeno specifičnim sudioni-kom i »pokretačem« društvenog razvoja; razvojnim akterom. Stajalište prema kojem su gradovi »presudni za uspjeh nove ekonomije« (Guide to municipal finance, 2009) srodno je, na određen način, tvrdnjama (Jacobs, 2007: 217, 249): »Korist od gradova je u tome da oni osiguravaju okruženje, ozračje, kontekst u kojima se inputi – pronicljivost i prilagodljivost – mogu uspješno ubrizgavati u svakodnevni gospodarski život … Društva u kojima gradovi zamru više se ne razvijaju i bogate. Ona propadaju«.

2. teorijski i poredbeni osvrt na položaj i ulogu gradova

Veliki su gradovi članovi mreža lokalnih jedinica i dijele sudbinu sudio-nika lokalne razine društvene zbilje. Međutim, njihova obilježja, kao što su veličina, gospodarska struktura, razvojna sposobnost i srodna, nameću ocje-nu da veliki gradovi imaju i »veću odgovornost« koja se pak zrcali u većim javnim ovlastima i širem djelokrugu. U tom se smislu tvrdi: »Različiti tipovi lokalnih jedinica trebali bi imati različiti djelokrug. Ako sve lokalne jedini-ce imaju isti propisani djelokrug, u takvu će se modelu, ponajprije, pokazati što male jedinice mogu uspješno obaviti ili, vjerojatnije, da male jedinice ne mogu uspješno obaviti sve propisane ovlasti.« (Bird, Slack, 2004: 23).

Propisani djelokrug lokalnih i gradskih jedinica u financijskom ozračju izravno je pak vezan s ispunjavanjem temeljnih funkcija javnih odnosno lokal-nih financija. Uvriježeno je mišljenje da je alokativna funkcija najpogodnija za spuštanje na lokalne razine; u kontekstu trenda decentralizacije lokalne je-

Financijski aspekti položaja velikih gradova

125

dinice postaju nositelji sve većeg broja javnih funkcija, u njihovu je djelokru-gu niz javnih usluga, a na popisu tipičnih gradskih alokativnih ovlasti najčešće se spominju javni prijevoz, gradska prometna infrastruktura, komunalne uslu-ge, šport, kultura, održavanje parkova, vatrogasna zaštita, obrazovanje, stano-vanje. U novije se vrijeme, pored tradicionalnih funkcija lokalnih financija, naglašava i razvojna (Peterson, 1981; Bird u: Freire, Stern, ed., 2001; Bajo, Jurlina Alibegović, 2008). Razvojne ovlasti »poboljšavaju ekonomski položaj grada« (Peterson, 1981: 41). To tipološko naglašavanje razvojnih smjerova gradskih proračuna ne dovodi u pitanje polaznu teorijsku razdiobu glavnih funkcija proračuna (alokativna, distribucijska, stabilizacijska). Razlikovanje samo pomaže konkretnije »ocijeniti« glavne poticaje i ciljeve prema kojima se spomenute funkcije ostvaruju, posebno alokativne i distribucijske, koje su izravnije i uključene u djelokrug ovlasti lokalnih jedinica. Jasno da razlikova-nje razvojnih i drugih gradskih ovlasti i zadaća mora neprekidno uzimati u obzir njihovu vezu s ukupnom gradskom konkurentnošću u gospodarskim poslovima i da taj popis nije konačan. Na vrhu popisa takvih ovlasti je, primjerice, promet i prometna infrastruktura.

Idući naznačenim tragom, naznačena »veća odgovornost« upućuje, na jednoj strani, na veće proračunske rashode i potrebe; na drugoj strani upućuje na činjenicu da su »veliki gradovi bogatiji i imaju veće i raznolikije prihode« (Bird u: Freire, Stren, ed., 2001: 114). Nije možda potpuno netočno zamije-titi da u velikim gradovima određene financijske prakse »bolje uspijevaju«.1 Slijedi li se financijsku teoriju, postoji određena suglasnost o temeljnim na-čelima suvremenih lokalnih, posebice gradskih financija; u tom se kontekstu navode načela podudarnosti i korisnosti (Kitchen, 2004; Bird u: Freire, Stern, ed., 2001; Inman, 2009). Ta je načela moguće razviti u tri pravila: (i) rashodi se trebaju podudarati s prihodima; (ii) prihodne mogućnosti trebaju se podu-darati s političkom odgovornošću; (iii) razina korisnosti treba se podudarati s pojedinim vrstama prihoda.

Pravilo sukladnosti rashoda i prihoda, poznato i kao temeljno zakonsko načelo lokalnih financija2 uopće, posebice se veže upravo uz velike gradove ima li se u vidu njihov značaj te, analogno tomu, i njihova financijska autono-mija. Na tom tragu i Bird (Bird, Slack, 2004: 5) tvrdi: »… iskustvo pokazuje da je mogućnost samofinanciranja vrlo često presudni čimbenik u određivanju

1 Jedno od pravila američkog lokalnog sustava je ovo: što je veći grad, to su različitiji njegovi prihodni izvori; na tom tragu istraživanje u saveznoj državi Minnesota pokazalo je da se gradovi manji od 2.500 stanovnika više oslanjaju na pomoći (i to, ponajprije, pomoći savezne države) nego veći gradovi. Veći gradovi više se koriste različitim prihodnim izvorima kao što je, primjerice, finan-ciranje poreznog prirasta.

2 Primjerice to je načelo sadržaj čl. 9/1. EPLS.


126

koje će gradske prakse živjeti i rasti, a koje nestati u stalnom prepiranju oko financijskih izvora«. Slično upozorava Inman (2009: 328): »Gradovi žive i rastu samo ako imaju snažne ekonomske razloge za postojanje i ako gradske javne financije pospješuju (vrednuju) temeljne gradske ekonomske prednosti i dobiti«.

Politička odgovornost gradskih vlasti za prihodne mogućnosti je dvojaka; s jedne strane riječ je o odgovornosti prema lokalnim stanovnicima; s druge strane o odgovornosti prema središnjoj vlasti. Gradske su vlasti dužne svo-jim stanovnicima osigurati onu razinu javnih usluga koju građani financiraju porezima i naknadama ili, drugačije rečeno, »gradski bi dužnosnici trebali prvi znati koristi i troškove gradskih usluga i, sukladno tomu, osmisliti takav proračun koji će donijeti najveće dobiti gradu i poreznim obveznicima« (In-man, 2009: 344). Ako se, pak, pojedina lokalna dobra financiraju pomoćima središnje razine, lokalna odgovornost za trošenje tih sredstava također bi mo-rala biti nesporna. Izloženi se postulat političke odgovornosti zapravo dijelom preklapa s načelom korisnosti. Naime, primjena potonjeg načela u okviru lo-kalnih javnih prihoda nalaže sljedeći predložak: (korisničke) naknade služe za financiranje javnih usluga gdje god je to moguće; javne usluge, pak, priroda kojih ne omogućuje korištenje naknada, financiraju se porezima. Ili, sukladno Kitchenu (2004), naknade su prikladne za financiranje usluga s obilježjima privatnih javnih dobara,3 a lokalni porezi za usluge s obilježjima čistih javnih dobara (ceste, ulice, javna rasvjeta).

Imajući u vidu izložene trendove urbanizacije, ne iznenađuje teorijska i praktična pažnja koja se posvećuje instrumentima financiranja urbane infra-strukture. Ponajprije jedno od uvriježenih načela javnih financija, prema ko-jem se kapitalni rashodi financiraju kapitalnim prihodima, nalaže svojevrsno razlikovanje prihodnih izvora dugoročnih gradskih investicijskih smjerova. K tomu, u suvremenim uvjetima, proračuni gradova, pored svojih klasičnih funkcija, sve više preuzimaju i funkciju investicijskog fonda (Šimović, Rogić Lugarić, 2006). Tu, sve prisutniju, funkciju proračuna gradske vlasti ne mogu uspješno ostvariti koristeći se fiskalnim izvorima s obzirom na to da su ka-pitalni troškovi izgradnje lokalne infrastrukture iznimno veliki i, po pravilu, premašuju fiskalni kapacitet lokalnih i gradskih jedinica. Najčešće se pritom

3 Koncept podjele dobara služi i za objašnjavanje financijske uloge suvremenih država. Premda u financijskoj teoriji ne postoji suglasje oko jedinstvenog predloška podjele dobara, najmanje je sporna podjela na čista javna i privatna (tu su još primjerice i meritorna dobra, nesavršena lokalna dobra, mješovita dobra). Glavna obilježja čistih javnih dobara su neisključivost i nekonkurentnost; s obzirom na to da tržište nije prikladan mehanizam opskrbe javnim dobrima, njihovo financiranje pre-uzima država. Tržište ostaje glavnim načinom opskrbe privatnim dobrima uporaba kojih se temelji na suprotnim načelima: isključivosti i konkurentnosti. Više o javnim dobrima u: Jelčić et al., 2008.


127

spominje zaduživanje (kreditima i municipalnim obveznicama), javno-privat-no partnerstvo, financiranje porasta prihoda, razvojne naknade.

2.1. Neki aspekti poredbenih primjera financiranja gradovaPremda u europskom okružju još uvijek nije uobičajena praksa iskazi-

vanja i praćenja financijskih pokazatelja samo za gradove, u »gotovo svim (financijskim) sustavima lokalne samouprave gradovi dominiraju« (State of European Cities Report, 2007), što upućuje na mogućnost izvođenja barem orijentacijskih zaključaka.

Promatraju li se udjeli lokalnih rashoda u ukupnim rashodima i BDP-u,4 što se uobičajeno uzima jednim od najboljih polaznih pokazatelja veličine i značenja nižih razina vlasti, primjetne su velike razlike. Tako se visokim udje-lom lokalnih rashoda (preko 40% ukupnih rashoda odnosno četvrtina BDP-a) ističu skandinavske zemlje (Finska, Švedska, Danska); potom Nizozemska, Italija, Velika Britanija ili pak Češka, Mađarska, Poljska i baltičke zemlje (Lat-vija, Estonija) od novih članica. Suprotno od skandinavskih zemalja, na Malti, Cipru i u Grčkoj udjel lokalnih rashoda gotovo ne premašuje 5% ukupnih rashoda. Niži udio rashoda obilježje je i lokalnih razina Belgije, Austrije, Nje-mačke (do 15% ukupnih rashoda), Španjolske, pa i Francuske (20%).

Slijede li se istraživački rezultati o autonomiji gradskog odlučivanja na odabranim tematskim područjima5 (State of European Cities Report, 2007), dopušteno je nekoliko orijentacijskih zaključaka. Veća autonomija gradskog odlučivanja obilježje je ponajprije gradova skandinavskih zemalja, ali i grado-va Italije, Velike Britanije, Nizozemske, Mađarske, Latvije i Poljske. Odmah valja uočiti srodnost nalaza s izloženim pokazateljima o »težini« lokalne/grad-ske samouprave. Po pravilu, u zemljama s višim udjelima lokalnih rashoda, posredno većim značenjem lokalne/gradske razine, gradovi imaju i veću sa-mostalnost u odlučivanju. Poslije spomenute skupine dolaze gradovi Austrije i Njemačke, što je zacijelo moguće objasniti i teorijskim modelom lokalne

4 Podaci Eurostata za 2003. i 2006., prema: United Cities and Local Governements, Local Go-vernements in the World, Basic Facts on 82 Selected Countries, 2007 Edition prepared CGLU and DEXIA, u: Guide to municipal finance, 2009.

5 Cilj istraživanja jest raspodjela odgovornosti za pojedine javne usluge između središnje i nižih razina vlasti, s posebnim naglaskom na ulogu gradskih razina, u 27 zemalja članica EU. Metodologija istraživanja temelji se na ocjenjivanju 20 javnih ovlasti strukturiranih u pet tematskih područja. Polaz-na je pretpostavka da su odabrana tematska područja važna za gradski razvoj (premda je i u samom istraživanju upozoreno na potrebu uključivanja još nekih relevantnih područja za dobivanje potpuni-je slike: primjerice kulturne politike važne za gradsku atraktivnost ili infrastrukturni menadžment i razvoj). Na istraživačkom su popisu: 1. Planiranje i ekonomski razvoj; 2. Politike vezane s tržištem rada; 3. Obrazovanje; 4. Promet; 5. Stanovanje. Ovlasti su mogle biti ocijenjene 0-4; ocjena nula znači nepostojanje odgovornosti na određenom području, a ocjena četiri potpunu, samostalnu odgovornost.


128

samouprave srednjoeuropskog modela koji obilježava i razlikovanje seoskih i gradskih jedinica, potonje imaju veći krug poslova i viši stupanj autonomije u odlučivanju, te Francuske. Prema začelju su pak gradovi Španjolske i Portu-gala te posebice Malte i Cipra, koje obilježava niži udio lokalnih rashoda.

No, jasno da nedostatnost izvora prihoda uvelike ograničava sposobnost i autonomiju lokalnih jedinica u pružanju javnih usluga. To, s druge strane, nalaže posvećivanje posebne pozornosti izboru i izvorima financiranja lokal-nih javnih usluga i oblikovanju određenih teorijskih postulata (supra). Zbirni podaci za sustave lokalne samouprave europskih zemalja osnova su zaključka o oslanjanju lokalnih/gradskih proračuna na tri skupine prihoda: lokalne/grad-ske poreze, potpore (pomoći, transfere) viših razina vlasti te na korisničke naknade (za lokalne usluge). Pomniji pak uvidi upućuju na razlike među po-jedinim zemljama. Tako su lokalni porezi najvažniji izvor prihoda u, primje-rice, skandinavskim zemljama, Litvi, Estoniji. Razina potpora primjetna je u Velikoj Britaniji, Italiji, Belgiji, Češkoj, Poljskoj. Uspoređujući izložene po-datke o lokalnim/gradskim prihodima s onima za rashode, moguće je izvesti zaključak da su zemlje gdje su lokalni (gradski) porezi važan izvor prihoda istodobno i zemlje s višim udjelima lokalnih rashoda u ukupnim rashodima (Švedska, Finska, Danska, Estonija, Latvija). Ipak, dvije su skupine zemalja svojevrsna iznimaka od naznačene tvrdnje. U prvoj su skupini Nizozemska i Velika Britanija. Premda ih obilježava viši udio lokalnih rashoda, lokalni po-rezi u prihodnoj strukturi imaju niže udjele. U drugoj su pak skupini zemlje s nižom razinom lokalne potrošnje, ali i višim udjelima lokalnih poreza. To, po-sebice, vrijedi za Portugal (48% gradskih prihoda) i Francusku (38% gradskih prihoda). Na tom tragu Borraz i Le Galès (u: Denters, Rose, 2005: 15), u pri-log financijskoj autonomiji lokalnih jedinica, unatoč reputaciji Francuske kao centralizirane zemlje, ističu nekoliko činjenica. Ponajprije investicije lokalnih jedinica čine 70% ukupnih investicija; udio lokalnih poreza stalno raste, pose-bice u gradovima iznad 10.000 stanovnika; i diskrecijske mogućnosti trošenja lokalnih jedinica u Francuskoj su jako visoke premda je udio lokalnih rashoda u ukupnima među nižima.6 Također, Borraz i Le Galès (u: Denters, Rose, 2005: 16) ističu da decentralizaciju u Francuskoj obilježava upravo »jačanje gradskih razina«. Današnje je vrijeme razdoblje u kojem regionalni glavni gradovi, koji su dobili više sredstava i političke podrške nego ruralne općine i mali gradovi, dominiraju »novim urbanim sustavom«.7

6 Primjerice prema Gilbertu (1999, u: Borraz, Le Galès u: Denters, Rose, 2005) Francuska je, slijedi li se čimbenik autonomije trošenja, srodnija skandinavskim zemljama, daleko od Italije ili Velike Britanije.

7 Urbani interesi, predstavljeni kroz udruženje gradonačelnika velikih gradova, imaju značajne prednosti.


129

Ne iznenađuje stoga stajalište novijih analiza prema kojem: »Nacionalne politike koje uključuju prourbani pristup ekonomskom razvoju često imaju od-lučujuću ulogu u rastu gradova.« (State of the World Cities, 2008/09: XI) Na tom su tragu i europska istraživanja. Najbrže rastući i prosperitetni europski gradovi u razdoblju 1996.–2001. nalaze se u zemljama s poticajnim i povolj-nijim ukupnim društveno-ekonomskim ozračjem (State of European Cities, 2007). Jasno je da gradovi djeluju u državnom okviru i teško je osporivo da su, sukladno tomu, gradske prilike i mogućnosti tim okvirom i određene i ograni-čene. Kao što i Peterson (1981: 4) upozorava: »Gradske politike su ponajprije ograničene politike«. No, u gradskoj dinamici nemalu ulogu igraju i čimbenici koji relativno autonomno utječu na gradske procese pa, stoga, i na načine na koje gradovi reagiraju na izazove nacionalnih strategija. Evolucija jednog broja gradova u svjetske velegradove, koji realno funkcioniraju i kao velika središta nacionalnih država, ali i kao, također, velika središta globaliziranog gospodarstva, ne može se potpuno objasniti samo poticajima s korijenom u nacionalnoj politici razvitka, nego i čimbenicima grada, zahvaljujući kojima gradska društva uspješnije reagiraju na razinu mogućnosti što ih je odredila i ponudila nacionalna politika pa je prekoračuju. Naprosto: »Uvidi u gradsku povijest i njegovu evoluciju, posebice tijekom modernizacijskog razdoblja, pokazuju (…) da je moguće razlikovati nekolike odrednice grada koje izmiču redukciji na položaj ‘sistemskih posljedica’« (Rogić, Mišetić, 2002: 117).

U kontekstu prijašnjih ulomaka zacijelo su i objašnjivi rezultati pojedi-nih istraživanja posebice o gradskoj konkurentnosti i indeksu gradske moći.8 Velik broj najkonkurentnijih europskih gradova nalazi se, ponajprije, u Dan-skoj, Švedskoj, Finskoj, Nizozemskoj, potom u južnoj Engleskoj, sjevernoj Njemačkoj, Francuskoj (veliki gradovi). Od novih zemalja članica pri vrhu je Estonija. Sličan predložak pokazuje i istraživanje »indeksa gradske moći«.9 Premda istraživanje indeksa gradske moći ima svojih ograničenja, dobiveni rezultati ipak imaju određenu važnost. Gradovi s najvišim indeksom gradske moći (4) gradovi su skandinavskih zemalja (primjerice Kopenhagen, Göteborg, Stockholm, Aarhus, Odense, Helsinki, Malmö). Među gradovima s najvišim indeksom veliki su francuski gradovi, talijanski i njemački (Düsseldorf, Köln, Bremen, Hamburg, Berlin). Od novih zemalja visoko je Budimpešta (Mađar-ska), Riga i Ostrava. Na samom su dnu gradovi Cipra, Malte, Grčke (State of European Cities Report, 2007).

8 Istraživanja Urban Audita.9 Indeks gradske moći jedan je od ciljeva istraživanja Urban Audita; čimbenici koji su utjecali

na oblikovanje indeksa su gradsko stanovništvo, upravna struktura i financijski pokazatelji (godišnji izdaci po stanovniku, lokalni rashodi kao postotak ukupnih rashoda, udio prihoda od lokalnih poreza u ukupnim lokalnim prihodima, udio lokalnih poreza u ukupnim porezima).


130

U usporedbi s osnovnim obilježjima gradova europskog okružja, primjet-ne su razlike u financiranju gradova u američkom okružju (SAD). U američ-kom sustavu financiranja velikih gradova proračunsko se financiranje oslanja, ponajprije, na vlastite izvore prihoda; gotovo 80% prihoda američkih lokalnih jedinica dolazi iz njihovih vlastitih izvora (poreza, naknada i drugih općih prihoda, korisničkih prihoda, prihoda od osiguranja). Zato je u tamošnjim pro-računima manji udio pomoći središnjih vlasti. Savitch i Vogel (u: Denters, Rose, 2005) navode podatke o primjetnom smanjenju pomoći (središnje razi-ne i saveznih država) kao izvora prihoda lokalnih razina, u razdoblju 1977.–1997.10 Noviji podaci upućuju na daljnje smanjenje pomoći središnje razine11 (njihov udio je 4%), ali i na povećanje pomoći saveznih država (29%). Lee, Johnson i Joyce (2004: 527) zaključuju: »Dobra je vijest što su lokalne jedini-ce odgovorile poboljšanjem upravljanja i učinkovitosti, povećanjem vlastitih izvora financiranja i uporabe (korisničkih) naknada kao i drugim mehaniz-mima usmjerenim ograničavanju rashoda«. Stoga se, u financijskom ozračju, ističe visoka razina američke lokalne fiskalne autonomije (Savitch, Vogel u: Denters, Rose, 2005). No, ovdje treba imati u vidu i viđenje gradova; tako Flynn (2008: 2) ističe da je »američka gradska područja moguće razumijeti kao ekonomske organizacije, slične javnim poduzećima. Dok trgovačko druš-tvo ima dioničare, upravljački odbor i glavnog ‘izvršnog službenika’, grad ima vlasnike zemljišta, gradsko vijeće i gradonačelnika. Temeljni ekonomski cilj grada je ponuditi izvore i usluge kao što je infrastruktura, sigurnost, škole … Učinkoviti gradovi privlače investicije i razvoj; neučinkoviti gradovi pro-padaju. Američki gradovi u fiskalnoj krizi morat će se oslanjati na gradsku fiskalnu politiku oblikovanu na središnoj, saveznoj i lokalnoj razini, ali i na investicije privatnog sektora u gradski razvoj«. Specifičan pristup gradskoj političkoj ekonomiji u američkom okružju u usporedbi s europskim naglašava primjerice i Harding (1997).

3. financijski aspekti položaja velikih hrvatskih gradova

Hrvatska je stepenicu većinskog udjela gradskog stanovništa »prešla« na prijelazu iz 1980-ih u 1990-e. Danas samo u pet najvećih hrvatskih gradova živi približno 30% stanovništva, premda je Hrvatska brojem prije zemlja ma-njih gradova.12 Šimunović (2007: 49) upozorava na relativno visok stupanj

10 Pomoći središnje vlade tada su se smanjile sa 15% na 5%, a pomoći saveznih država sa 23% na 21%.

11 Naznačeni trend posebice se veže za predsjednika Ronalda Reagana za čijeg je 10-godišnjeg mandata središnje financiranje urbanih programa smanjeno približno 70%, www.citymayor.com

12 Podaci Popisa stanovništva 2001., autoričin izračun, www.dzs.hr


131

urbanizacije u Hrvatskoj naznačujući pritom da je »broj gradova u Hrvatskoj nerealan i prevelik«. Naznačenu tvrdnju potkrepljuje pravilom »reda veliči-ne«, podrijetlom iz urbane geografije. Primijenjeno na hrvatski urbani sustav, umjesto drugog grada, Hrvatska zapravo ima »dva treća« pa i »skupinu gra-dova« koji, prema Šimunoviću, »svaki za sebe tvore novi urbani sustav … to je regionalna razina Hrvatske« (Šimunović, 2007: 49). No, na subregio-nalnoj razini spomenuto pravilo daje posve neurednu sliku, »što očito govori o ograničenoj razvijenosti urbanih sustava u Hrvatskoj« (Šimunović, 2007: 49). Nije stoga iznenađujuće što više svojevrsnih strateških dokumenata isti-če nedostatak srednjih gradova u Hrvatskoj u ulozi »lokalnih ili regionalnih središta« (npr: Strategija prostornog uređenja, Strategija upravljanja vodama, Nacionalna strategija zaštite okoliša).

Godine 2005. u hrvatski je sustav lokalne i regionalne samouprave uvede-na kategorija velikog grada. Premda ih sam Zakon o lokalnoj i područnoj (re-gionalnoj) samoupravi označuje »središtima razvitka šireg okružja« koji broje više od 35.000 stanovnika, jedino što ih razlikuje od (manjih) gradova i općina jesu nove ovlasti, no ponajprije, nije posve netočno ustvrditi, administrativne prirode. Pa premda je pojam velikog grada u hrvatskom zakonodavstvu no-vina, svojevrsna veća odgovornost (većih) gradova nije. Valja podsjetiti da je 2001. započeo proces decentralizacije. Osim zakonskih izmjena u samom normativnom okviru sustava lokalnih jedinica (Koprić, 2006; Rogić Lugarić, 2005), slijedile su i promjene u pojedinačnim, tada decentraliziranim, ovlasti-ma: osnovnom školstvu, srednjem školstvu, zdravstvu, socijalnoj skrbi, vatro-gastvu. Vatrogastvo i osnovno školstvo spušteno je na razinu općina i gradova, no financijske obveze decentraliziranog školstva stvarno su preuzele samo 53 jedinice: 20 županija, 32 grada (od njih 126)13 i Grad Zagreb. Razlog tomu zacijelo je i u tome što udio prihoda tih lokalnih jedinica čini »70–80% svih prihoda lokalnih i regionalnih jedinica u Hrvatskoj« (Godišnje izvješće Mini-starstva financija za 2006.). Tek je 39% decentraliziranih funkcija financirano iz dodatnog udjela poreza na dohodak, a ostatak iz pomoći izravnanja. Potrebu za pomoći imali su svi veliki gradovi, osim Grada Zagreba.

3.1. Osnovna obilježja financiranja velikih hrvatskih gradova

3.1.1. Funkcijska klasifikacija proračunskih rashoda

Prije podrobnije slike financijskog položaja velikih hrvatskih gradova, korisno je upozoriti na osnovna obilježja njihova okvira. Ponajprije, Hrvatska je, prema udjelu lokalnih rashoda u BDP-u ili pak ukupnim javnim rashodima,

13 Godišnje izvješće Ministarstva financija za 2006., www.mfin.hr


132

u skupini europskih zemalja s nižim udjelima lokalne potrošnje ili drugači-je rečeno manje decentraliziranih europskih zemalja (Šimović et al., 2010). U sustavu lokalne samouprave gradovi su financijski »najvitalnija« razina; u ukupnim lokalnim prihodima i rashodima na njih otpada i 60% (Rogić Luga-rić, 2010; Šimović, Čulo, Rogić Lugarić, 2010); od toga više od 40% na pet najvećih gradova: Zagreb, Split, Rijeku, Osijek i Zadar. Stoga se u nastavku analiziraju proračuni upravo tih gradova.

Tablica 1. Funkcijska klasifikacija proračunskih rashoda velikih hrvatskih gradova (5) za 2007. i 2008.

Rashodi prema funkcijskoj klasifikaciji 2007. 2008.Opće javne usluge 14% 23%Obrana – –Javni red i sigurnost 2% 2%Ekonomski poslovi 16% 8%Zaštita okoliša 2% 2%Usluge unapređenja stanovanja i zajednice 28% 25%Zdravstvo 3% 2%Rekreacija, kultura i religija 14% 14%Obrazovanje 15% 17%Socijalna zaštita 6% 6%

Izvor: Podaci MF, autoričin izračun.

Iz podataka se vidi da su najveći rashodi »adresirani« na sljedeće skupine usluga: za unapređenje stanovanja i zajednice (komunalne poslove); opće jav-ne usluge (administraciju); obrazovanje (predškolsko i osnovno), rekreaciju, kulturu i religiju te ekonomske poslove (promet i javni prijevoz). Naznačene javne ovlasti gotovo su »tradicionalno« na popisu najvažnijih gradskih ovlasti (Rogić Lugarić, 2010); srodno zaključuju i Bajo i Jurlina Alibegović (2008: 58): »Veću autonomiju lokalne jedinice imaju u obavljanju i financiranju ko-munalnih djelatnosti, predškolskog odgoja i obrazovanja te kulture, rekreacije i vjerske djelatnosti« ili pak Brosio i O´Callaghan (2006) koji ističu neobičnu važnost usluga unapređenja stanovanja i ekonomskih poslova u strukturi ras-hoda nižih razina vlasti u Hrvatskoj. Istodobno, po pravilu, manji rashodni udjeli usmjereni su na zaštitu okoliša, zdravstvo i socijalnu zaštitu. No, ipak treba imati u vidu da je posljednjih godina (2002.–2006.; Rogić Lugarić, 2010) to bila i najbrže rastuća rashodna skupina.14 Združeno s izrazitijim redistribu-

14 Primjerice u proračunima Grada Zagreba, Splita ili Osijeka.


133

cijskim smjerom pojedinih najvažnijih gradskih rashoda nego što to možda sama struktura na prvi pogled sugerira (primjerice javni prijevoz, predškolsko obrazovanje, obrazovanje; Rogić Lugarić, 2010), manje neutemeljeno zvuči zaključak o »popravljanju prošlosti« kao jednom od temeljnih zadatka uprav-ljanja gradskom stvarnošću.

Važnost usluga unapređenja i stanovanja zrcali svojevrsnu zatvorenost gradova u »krug komunalnih poslova«, na što primjerice upozorava i Šimu-nović (2007: 153); u takvom modelu malo se vodi računa o gospodarskim procesima, nezaposlenosti, konkurentnosti, inovacijama. Jasno je da je nadzor i upravljanje komunalnom stvarnošću obveza svakog grada kao specifičnog sklopa. Međutim, u hrvatskim prilikama izloženi podatak možda i dodatno dobiva na težini imajući u vidu istraživački nalaz o »skučenosti ovlasti« veli-kih gradova (Forum: Urbani izazovi Grada Rijeke; Urbani izazovi Grada Va-raždina).15 U tom kontekstu postavlja se pitanje ne upozorava li isključivanje mnogobrojnih djelatnosti zapravo na bojazan ili nepovjerenje prema velikim gradovima u smislu strukturnog vrednovanja gradskih razvojnih mogućnosti. Stoga možda i nije posve neopravdano govoriti o hrvatskim gradskim prora-čunima kao o, barem jednim dijelom, »zapisu prošlosti« (Wildavsky, 1986). Podrobnije pak pretresanje glavnih proračunskih rashoda upućuje na snažni naslijeđeni pritisak teškoća, posebice primjetan u infrastrukturnim sektorima kao što je vodoopskrba, odvodnja, otpad, promet. Nesporno, nije pritom mo-guće zanemariti određene pomake, primjerice u kulturi i športu, koji su pos-ljednjih godina sa proračunskog začelja postali jedno od najvažnih područja proračunskih »napora«, ili pak prometu. Ipak, još se uvijek teško oteti doj-mu o podređenosti gradskog razvoja administrativnim obvezama i dobitima. Tako se, strukturno, gradska proračunska ulaganja u promet svode uglavnom na monotipnost ulaganja u cestovni promet, što se primjerice veže uz model grada podrijetlom iz »klasičnog« industrijskog razdoblja i zapuštanje alterna-tivnih prometnih iskustava, premda i poredbena iskustva i svojevrsni strateški dokumenti i izvješća naglašavaju priliku i potrebu ulaganja u druge oblike prometa.

15 Istraživanje Urbani izazovi: infrastruktura kao razvojni izazov u većim hrvatskim gradovima provedeno je prema metodologiji korištenoj u istraživačkom projektu Megacity Challenges: A Stake-holder Perspective. Taj je projekt uključio istraživanje stavova dionika (osobe sa stručnim uvidima i znanjima potrebnim za mjerodavan razgovor o prilikama na pojedinim područjima infrastrukture ili u sustavu gradskog upravljanja) u 25 svjetskih velegradova (koje je provela agencija GlobeScan) te kvalitativnu studiju kritičnih infrastrukturnih područja u 25 velegradova (koje je provela konzul-tantska kuća MRC McLeanHazel). Ciljevi istraživanja odnosili su se na infrastrukturne izazove u upravljanju velegradovima s naglaskom na pet područja (prijevoz, vodoopskrba i odvodnja, opskrba električnom energijom, zdravstvena zaštita, sigurnost i zaštita). Oslanjajući se na isti istraživački predložak, skupina hrvatskih istraživača ponovila je istraživanje, ali na odabranim hrvatskim većim gradovima: Zagrebu, Splitu, Rijeci, Osijeku, Zadru, Varaždinu, Puli i Dubrovniku.


134

3.1.2. Struktura proračunskih rashoda prema ročnosti trošenja (ekonomska klasifikacija proračunskih rashoda)

Iz podataka se jasnije vidi odnos između rashoda prema »ročnosti« troše-nja. Na tekuće se rashode troši glavnina rashoda, a naznačeni je omjer pose-bice »oštar« 2007. u kojoj na njih otpada i preko 70% rashoda nasuprot 20% kapitalnih. No, taj omjer nije iznenađujući podatak u hrvatskim prilikama i već duže izaziva dvojbe, posebice u kontekstu dostatnosti »potrebama u urba-noj infrastrukturi« (Šimović, Rogić Lugarić, 2006).

Tablica 2. Struktura proračunskih rashoda velikih hrvatskih gradova (5) za 2007. i 2008.

Rashodi 2006. 2007.Tekući 68% 75%Kapitalni 29% 22%Zaduživanje 3% 3%Ukupno 100 100


U samoj strukturi tekućih rashoda, s obzirom na veličinu relativnih udje-la, moguće je izdvojiti tri podskupine: rashode za zaposlene16 i materijalne rashode (rashodi za naknade troškova zaposlenima,17 rashodi za materijal i energiju,18 rashodi za usluge19 te ostali rashodi poslovanja20), koji skupno, po pravilu čine preko 60% rashoda, te ostale rashode (tekuće donacije kojima se najvećim dijelom financiraju djelatnosti kao što su, primjerice, kultura i šport i kapitalne pomoći trgovačkim društvima). Ta shema ne iznenađuje, zapravo ju je već dijelom najavio i izloženi funkcijski raspored rashoda, a podloga je zaključka o primjetnoj zadanosti proračuna.

Osim sudjelovanja kapitalnih rashoda u ukupnima s tek jednom petinom, na istom tragu treba promatrati razinu i strukturu rashoda za zaduživanje, u

16 Ponajviše rashodi za plaće zaposlenih u gradskim tijelima i proračunskim korisnicima.17 Rashodi za službena putovanja, naknade za prijevoz, rad na terenu i odvojen život, stručno

usavršavanje zaposlenika. 18 Tu su rashodi za uredski materijal, materijal i sirovine, materijal i dijelove za tekuće i inves-

ticijsko održavanje (cesta, komunalnih objekata), energiju, itd.19 Rashodi za usluge obuhvaćaju najveći dio materijalnih rashoda (rashodi za usluge telefona,

pošte i prijevoza; tekućeg i investicijskog održavanja; usluge promidžbe i informiranja; komunalne usluge, intelektualne i osobne usluge; zakupnine i najamnine, zdravstvene i veterinarske usluge, računalne i ostale usluge).

20 Naknade za rad predstavničkih i izvršnih tijela, premije osiguranja, reprezentacija.


135

kojima pretežu rashodi vezani s klasičnim sustavom zaduživanja. No, dodat-nu pozornost izazivaju jamstva dana gradskim trgovačkim društvima koja u većini gradskih proračuna čine najvažniju skupinu obveza. S obzirom na to da se dana jamstva drži indirektnim subvencijama odnosno zamjenom za sub-vencije iz gradskog proračuna, što nije slučaj u hrvatskim prilikama (Rogić Lugarić, 2010), jasno je da nije zanemarivo pitanje njihova fiskalnog rizika. Sve to implicira tezu o gradskom proračunu kao glavnom instrumentu infra-strukturnog opremanja. U tom kontekstu Rogić i dr. (2008: 70) zaključuju da se ovisnost izgradnje infrastrukture o klasičnom gradskom proračunu može držati jednom od glavnih zapreka bitnijim promjenama u ritmovima njezi-na izgrađivanja ili parametrima njezina održavanja. »To ne znači da nema ili neće biti korisnih i poželjnih promjena. Ali dinamika sociokulturnih aspiracija (gradskog stanovništva) te promjene stabilno kvalificira kao likove infrastruk-turnog zaostajanja i sporosti«. Prioritetna pak područja gradskih ulaganja jesu komunalna i prometna (cestovna) infrastruktura te poslovni objekti.

3.1.3. Osnovna obilježja gradskih proračunskih prihoda

U tablici 3 izloženi su osnovni pokazatelji prihoda pet (naj)većih hrvat-skih gradova za 2007. i 2008. Uočljiva je dominacija prihoda poslovanja, na-suprot drugih dviju skupina prihoda: od nefinancijske imovine, točnije otu-đenja gradske imovine, i financijske imovine, zaduživanja. Izdašnije skupine prihoda poslovanja su porezni prihodi te neporezni prihodi – prihodi od admi-nistrativnih pristojbi i po posebnim propisima te prihodi od imovine (gospo-darenja imovinom). Izložena struktura, na prvi pogled, sugerira zaključak o pretežitosti vlastitih gradskih prihoda. No pomnije analize upućuju na nešto drugačije ocjene, pa i prihodnu skučenost. Ta se skučenost očituje dvojako: ograničenom poreznom autonomijom i obvezatnošću namjenske uporabe glavnine neporeznih prihoda. Ograničenost porezne autonomije moguće je iščitati iz samih normativnih postulata; gradovi veću slobodu imaju u odluči-vanju koje će vrste (lokalnih)21 poreza uvesti; stope određuju u okviru zada-nih zakonskih granica. Od lokalnih/gradskih poreza najmanje »isključivim« moguće je označiti porez na korištenje javnim površinama, no, zanimljivo, njega gradovi najmanje uvode.22 Ali nije to jedini slučaj neiskorištavanja pro-pisanih fiskalnih ovlasti; primjerice Zadar nije uveo prirez porezu na dohodak (niti jedan od ostalih spomenutih gradova maksimalnu dopuštenu stopu), no

21 Vlastiti porezi, sukladno Zakonu o financiranju, koje gradovi mogu uvesti jesu: prirez, porez na kuće za odmor, porez na potrošnju, porez na tvrtku ili naziv, porez na korištenje javnim površi-nama.

22 Od spomenutih pet gradova uveo ga je samo Osijek.


136

ima gotovo najviše udjele pomoći od promatranih gradova, što implicira i pitanje ukupne racionalnosti sustava pomoći, međutim to je već posve drugo pitanje. Dodatnu pažnju prosudba porezne autonomije izaziva s obzirom na »materijalni« element;23 u strukturi prihoda pretežu zajednički porezi (napose porez na dohodak); vlastiti porezi ne prelaze 5%. No, treba imati na umu da se prihodi od prireza, zbog specifične tehnike ubiranja,24 ne iskazuju odvojeno, nego skupa s porezom na dohodak te bi zacijelo promatranje prireza u skupini vlastitih poreza utjecalo na povećanje izloženog udjela. Premda se porez na dohodak drži jednim od »prikladnijih« poreza za spuštanje na lokalne razine, glavnom se teorijskom preporukom drži pritom učinkovito oblikovan »glav-ni« porez na dohodak.25 Je li tome tako u hrvatskim prilikama, već je izvan ovog rada, no nije nekorisno upozoriti na dvojbenost pojedinih zakonskih rješenja u sustavu oporezivanja dohotka26 s obzirom na to da bi njihove po-sljedice mogle utjecati upravo na financijski položaj lokalnih i regionalnih jedinica (Jelčić, 2007). Također, na sam predložak raspodjele zajedničkih po-reza gradovi nemaju nikakav utjecaj. Valja primijetiti i da se u samoj poreznoj normativi jedino razlikovanje između velikog grada i ostalih jedinica odra-žava u mogućnosti uvođenja stope prireza.27 No, »rijetko su veliki gradovi tretirani drugačije u smislu njihovih poreznih ovlasti ili potpora koje dobivaju … premda veliki gradovi po pravilu imaju veći fiskalni kapacitet odnosno veće mogućnosti uvođenja i prukupljanja vlastitih prihoda …« (Guide to mu-nicipal finance, 2009: 12).

23 Porezna autonomija jedan je od pokazatelja samostalnosti nižih razina u reguliranju materije oporezivanja, u pripadnosti poreznih prihoda i raspolaganju njima. Kriteriji prosudbe su formalni i materijalni. Formalni kriterij je stupanj samostalnosti pri reguliranju ovlasti u svezi s oporezivanjem, tj. ovlasti na uvođenje poreza i normiranje njihovih elemenata. Materijalni element je izdašnost pri-hoda i raspodjela prihoda (Jelčić et al., 2008).

24 Porezna osnovica prireza jest porezna obveza poreza na dohodak.25 Oslonac na lokalni (gradski) porez na dohodak praksa je poreznih sustava i pojedinih eu-

ropskih zemalja. Dva su glavna predloška lokalnog poreza na dohodak. Prvi, češći, primjenjuje se u obliku udjela u središnjem/regionalnom porezu na dohodak ili se izračunava temeljem iste porezne osnovice. Glavna pretpostavka pritom je »učinkovitost središnjeg poreza na dohodak« (Bird, Slack, 2004: 33). Drugi, rjeđi, svodi se na posebni lokalni porez na dohodak. Potonji se oblik rjeđe nalazi zbog poteškoća i skupoće ubiranja (Guide to municipal finance; UN Habitat, 2009). Jedna od glavnih prednosti lokalnog poreza na dohodak jest elastičnost njegovih prihoda, za razliku od imovinskih poreza.

26 Riječ je posebice o zakonskom rješenju obveznika poreza na dohodak kojim se omogućuju do-brovoljni, a u određenim slučajevima propisuje obvezni prelazak na sustav oporezivanja dobiti ponaj-prije s obzirom na pitanje različitosti poreznih opterećenja; porezni obveznik koji bi primjerice trebao platiti porez po stopi od 45% + prirez ima mogućnost prijelaza u sustav oporezivanja dobiti po stopi od 20% (pa i 18% uz postojanje oslobođenja i olakšica).

27 Općine mogu uvesti prirez po stopi od 10%; gradovi ispod 30.000 stanovnika 12%; iznad 30.000 stanovnika 15%; Grad Zagreb može do 30%, aktualna stopa je 18%.


137

Tablica 3. Prihodi velikih hrvatskih gradova za 2007. i 2008.

Prihodi 2007. 2008.Prihodi poslovanja 91% 92%– porezni 60% 60%– pomoći 2% 2%– od imovine 8% 8%– od administrativnih pristojbi 22% 22%Prihodi od nefinancijske imovine 6% 5%Primici od zaduživanja 3% 3%Ukupno 100 100


Druga po važnosti prihodna skupina jesu neporezni prihodi; posebice pri-hodi od komunalne naknade,28 komunalnog doprinosa29 i cijene za komunal-ne usluge. Visinu prihoda ove vrste gradovi određuju, uglavnom, samostalno, u zakonski oblikovanim granicama; ubiru ih i naplaćuju također samostalno. No, neporezni su prihodi destinirani; njihova je namjena unaprijed određena, premda su primjetni i trendovi ublaživanja te normativne prakse,30 a i pri-mjeri njihove nenamjenske uporabe. Također, spomenuti su prihodi gotovo najbrže rastući prihodi u gradskim proračunima posljednjih godina (Rogić Lugarić, 2010). Imaju li stoga ti prihodi, napose komunalna naknada, dijelom i ulogu »popunjavanja proračunskog jaza«, slično ulozi imovinskih poreza u američkom lokalnom sustavu?31 Precizniji odgovor otežava i manjak potpu-nijih podataka o naplaćivanju i uporabi tih prihoda i o djelatnosti trgovačkih društava i njihova ukupnog financijskog poslovanja. Posebno je pitanje cije-

28 Način oblikovanja visine komunalne naknade propisan je Zakonom o komunalnom gospo-darstvu i gradskim odlukama. Namijenjena je financiranju komunalnih djelatnosti kod kojih nije moguća individualizacija potrošnje (odvodnja atmosferskih voda, javna rasvjeta, održavanje javnih površina). Budući da je plaćaju vlasnici stambenog, poslovnog i drugih prostora po četvornom metru, ističe se da ima obilježja imovinskih poreza.

29 Komunalni doprinos izvor je financiranja građenja objekata i uređaja komunalne infrastruk-ture. Obveznici plaćanja doprinosa su vlasnici građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitor. Visina komunalnog doprinosa također ovisi o nizu čimbenika propisanih zakonom i grad-skim odlukama; zakonom je propisana i gornja granica komunalnog doprinosa.

30 Primjerice ZKG-om sredstva komunalne naknade mogu se koristiti i za održavanje športskih, obrazovnih i drugih objekata.

31 U američkom sustavu financiranja gradova prisutna je i praksa lokalnih vlasti određivanja vi-sinu porezne stope sukladno potrebnim prihodima (od utvrđenih rashoda oduzimaju se ostali prihodi, a manjak nadoknađuje prihodima imovinskog poreza). Lee, Johnson, Joyce, 2004.


138

ne komunalnih usluga. Uloga cijene, posebice njezina dijela namijenjenog financiranju razvoja, naglašenija je tek od 2004. i novele ZKG-a. Cijenom komunalnih usluga, odredbama tog zakona, financiraju se komunalne djelat-nosti vodoopskrbe, javnog prijevoza, odvodnje, otpada, tj. sektori percipira-ni najznačajnijim infrastrukturnim i ekološkim izazovima velikih hrvatskih gradova (Rogić et al., 2008). Prakse oblikovanja i visine cijena tih usluga razlikuju se od grada do grada. Također više strateških dokumenata,32 a i pomnije proračunske analize upozoravaju na prijepore vezane sa struktu-rom i uporabom cijene, posebice spomenutog namjenskog dijela za financi-ranje razvoja. Najčešće se spominje nedostatnost visine cijene, kao i dijelova za financiranje razvoja ako su uopće uvedeni (primjerice jedan od glavnih problema u sektoru voodoopskrbe jest gubitak vode; u Zagrebu i do 50%), »izravna posljedica slabog održavanja i investiranja u vodoopskrbnu mrežu« (Bajo, Filipović, 2008: 2); nenamjenska uporaba tih prihoda (pa i u ozračju supstandardnosti); neracionalnost potrošnje ili redistribucijski ciljevi. Posve zasnovanom izgleda teorijska postavka o »dodatnim proračunskim troškovi-ma uzrokovanim upravo nepravilnim strukturiranjem cijena javnih usluga« (Bird, 2005: 35; Rogić Lugarić, 2010). Zajednčki pak problem svih neporez-nih prihoda jest sustav naplate tih prihoda; iznosi potraživanja za te prihode po pravilu su pri vrhu gradskih potraživanja. Srodni problemi postoje i u sustavu prihoda od imovine, kako gospodarenja gradskom imovinom tako i njezinim otuđenjem. Razlog tomu najčešće je »nepoduzimanje svih mjera za potpunu i pravodobnu naplatu gradskih prihoda« (izvješća Državnog ureda za reviziju o obavljenoj reviziji financijskih izvješća Grada Zagreba 2004. i Grada Osijeka 2004.).

Primici od zaduživanja ne premašuju 3%. Normativni okvir zaduživa-nja33 jednak je za sve lokalne jedinice, no istraživanja34 i praksa35 pokazuju da su uporabi zaduživanja sklonije veće jedinice odnosno gradovi, u usporedbi s malim općinama. Uglavnom je riječ o primicima od klasičnog zaduživanja uzimanjem kredita.

32 Strategija upravljanja vodama, Strategija gospodarenja otpadom, Izvješće o stanju okoliša Grada Zagreba.

33 Zakon o proračunu. 34 Istraživanje u okviru znanstvenog projekta MZOŠ Društvena rekonstrukcija na ruralnom

prostoru: samoodrživost (voditeljica M. Štambuk, suradnici L. Sikić-Mičanović, B. Perasović, M. Marinović Golubić, M. Jukić, T. Rogić Lugarić). Istraživanje je provedeno metodom strukturiranog razgovora s načelnicima odabranih općina Varaždinske, Međimurske i Krapinsko-zagorske županije. U svakoj županiji odabrano je deset manjih općina. Iz prvih analiza uočljiva je izrazita nesklonost načelnika (manjih) općina zaduživanju ili uporabi javno-privatnog partnerstva.

35 Na zaduživanje gradova otpada preko 70% zaduživanja svih lokalnih i regionalnih jedinica.


139

4. Zaključak

1. Jedan od razloga posvećivanja posebne pozornosti (velikim) grado-vima u suvremenom društvu vezan je uz specifične (razvojne) sposobnosti i učinke što ih oni izazivaju. Viđenje grada uporištem modernizacije, razvojnim akterom ili posebnim društvenim subjektom ponajprije upućuje na njegovu autonomnu ulogu u oblikovanju i generiranju pojedinih načina i smjerova društvenog razvoja. No, svojevrsna hibridnost položaja grada implicira i nje-govu pripadnost mreži, sustavu lokalnih jedinica s kojima »dijeli« lokalnu ra-zinu društvene zbilje. Današnja se društva razlikuju i po tome koliko su vodila računa o ulozi grada. Premda nije moguće oblikovati nedvojbeno zasnovanu tezu, jednom broju normativnih modela zajedničko je uvažavanje odnosno vrednovanje razvojnih mogućnosti i uloge gradova. Treba spomenuti pritom poseban položaj gradova u Njemačkoj, statutarne gradove u Austriji, oblike suradnje srednjih i većih gradova u Francuskoj koje se drži glavnim akterima javnog sektora, viđenje grada u SAD. Naznačene tendencije zrcale se i u fi-nancijskom ozračju; kao posebno pitanje nameće se financiranje razvoja, od-nosno mjesta i udjela razvojnih ovlasti koje »poboljšavaju ekonomski položaj grada«. Promišljanje o razvojnim ovlastima ne potiskuje tradicionalnu podje-lu uloge javnih financija, nego pomaže konkretnije razlikovati glavne poticaje i ciljeve za koje se te funkcije ostvaruju, posebno alokativne i distribucijske, koje su izravnije i uključene u djelokrug ovlasti lokalnih jedinica.

2. Osvrt na osnovne pokazatelje financijskog položaja europskih gradova može poslužiti osnovi izvođenja barem orijentacijskih zaključaka. Ponajpri-je, u većini lokalnih financijskih sustava gradovi dominiraju. Promatraju li se udjeli lokalnih rashoda u ukupnim rashodima i BDP-u, kao pokazatelji veličine i značenja lokalnih/gradskih razina u europskim zemljama, primjetne su velike razlike. Slijede li se pak istraživački podaci o autonomiji gradskog odlučiva-nja, teško je ne zamijetiti srodnost dobivenih rezultata: po pravilu u zemljama koje obilježavaju viši udjeli lokalnih rashoda, dakle i veća lokalna autonomija, primjetna je i veća samostalnost gradova u odlučivanju. Slična je podudarnost uočljiva i promatraju li se strukturno lokalni/gradski prihodi: po pravilu zemlje s izrazitijom poreznom autonomijom istodobno su i zemlje s višim udjelima lokalnih/gradskih rashoda i većom autonomijom u gradskom odlučivanju. Svojevrsne iznimke od navedenog, a u prilog položaju gradova, objašnjive su i ciljanim nacionalnim politikama (primjerice Francuska). Na nemali (mogući) utjecaj nacionalnih politika koje uključuju prourbani pristup upućuju i novija istraživanja (State of the World Cities, 2008/09: XI; State of European Cities, 2007). Ipak valja upozoriti da u gradskoj zbilji nemalu ulogu igraju i sržni čimbenici grada (funkcionalna konfiguracija grada, mreža djelatnosti, veličina, gustoća, gradski način života, socio-kulturna privlačnost) koji definiraju onaj


140

aspekt gradske realnosti »iznutra« koji relativno autonomno utječe na gradske procese pa, stoga, i na načine na koje gradovi reagiraju ili pak premašuju ra-zinu mogućnosti što ih je odredila i ponudila nacionalna politika. Stoga su u spomenutom kontekstu razumljiviji i rezultati pojedinih istraživanja o gradskoj konkuretnosti ili indeksu gradske moći. Povuče li se paralela s hrvatskim prili-kama, udio hrvatskih lokalnih/gradskih rashoda u ukupnim rashodima je među nižima u usporedbi s europskim podacima, što već upućuje na niži stupanj de-centralizacije. Na tom tragu valja promatrati i istraživački oblikovano viđenje »skučenosti ovlasti« velikih hrvatskih gradova koja se zrcali i u »relativno ma-loj autonomiji u određivanju namjene proračunskih sredstava« (Bajo, Jurlina Alibegović, 2008: 58). Pobrojena obilježja ne opovrgava ni prihodna struktura, posebice razina vlastitih poreza. Pa premda je pojam velikog grada u hrvatskoj normativi uveden i kao pokretač daljnje decentralizacije, dakle polazna osnova promjena u dizajnu upravno-teritorijalne strukture jest drugačije vrednovanje velikih gradova, postavlja se pitanje je li tome uistinu tako.

3. Promatra li se funkcijska klasifikacija proračunskih rashoda velikih hrvatskih gradova, moguće je iščitati skup ovlasti koje se već tradicionalno pojavljuju na tom popisu: usluge unapređenja stanovanja i zajednice (komu-nalni poslovi); opće javne usluge; obrazovanje; rekreacija, kultura i religija; ekonomski poslovi (promet). Premda je na prvi pogled riječ o alokativnim pa i razvojnim vrstama ovlasti, pomnije analize ipak upućuju na nešto drugači-je zaključke. Ponajprije, primjetan je izrazitiji redistribucijski smjer gradskih rashoda nego što to sama struktura na prvi pogled nalaže. Idući tim tragom ne zvuči posve neuvjerljivo primjedba o popravljanju prošlosti kao temeljne zadaće upravljanja gradskim razvitkom. U tom kontekstu možda i dodatno dobiva na težini svojevrsna zatvorenost gradova u krug komunalnih poslova s jedne strane odnosno ograničenost ovlasti velikih hrvatskih gradova s druge strane. Pored navedenog, podrobnije pretresanje glavnih rashoda upućuje na snažni naslijeđeni pritisak teškoća, ponajprije u infrastrukturnim sektorima kao što su vodoospkrba, odvodnja, promet, otpad, što pak »dodatno« rasvjet-ljuje prirodu glavnih ovlasti: ulaganja u tim sektorima još će neko vrijeme biti izrazitije obilježena kao alokativna negoli razvojna. Stoga je i moguće govo-riti o gradskim proračunima kao o, barem jednim dijelom, zapisniku prošlosti. Premda bi bilo posve neopravdano zanemariti određena poboljšanja, posebice imaju li se u vidu naslijeđeni pritisci, ipak se postavlja pitanje nisu li gradska stvarnost i razvoj još uvijek podređeni ponajprije administrativnim obvezama. Dojam izložene dvojbe ne opovrgavaju ni izravni omjeri tekućih i kapitalnih rashoda koji se kreću po standardnoj shemi 80% : 20%, omjer za koji se već postavilo pitanje dostatnosti potreba u urbanoj infrastrukturi.

4. U prihodnoj stukturi velikih hrvatskih gradova primjetno je oslanjanje na dvije skupine prihoda: porezne i neporezne koji čine više od 80% grad-


141

skih prihoda. No, ograničena porezna autonomija i obvezatnost namjenske uporabe glavnine neporeznih prihoda osnova su dojma prihodne skučenosti. Ograničenost porezne autonomije najavljuju već i normativne postavke, kako u sustavu vlastitih tako i u sustavu zajedničkih poreza. Najvažniji zajednički porez je porez na dohodak, a na njegov predložak raspodjele gradovi nemaju gotovo nikakvog utjecaja. No, o porezu na dohodak izravno ovisi i najizdašni-ji vlastiti porez; prirez kojeg je osnovica porezna obveza središnjeg poreza na dohodak. Porez na dohodak i teorijski i poredbeno vidi se prikladnim porezom za spuštanje na niže odnosno na gradske razine, posebice u obliku lokalnog udjela u središnjem proračunu ili izračuna temeljem iste porezne osnovice, no pritom se posebno težište stavlja na učinkovitost i oblikovanje tog pore-za. Prosudba modela hrvatskog poreza na dohodak, u kontekstu spomenutih zahtjeva, iziskuje podrobnije analize izvan teme ovog rada, no nije nekorisno imati u vidu isticanje dvojbenosti određenih zakonskih rješenja posljedice ko-jih bi izravno mogle utjecati upravo na gradske proračune (primjerice Jelčić, 2007). Dodatni argument za preispitivanje poreza na dohodak je i okolnost što je od 2007. porez na dobit postao prihodom središnjeg proračuna (gubi status zajedničkog poreza), time gradovi gube značajan udio u porezu na dobit, što je posebice važno upravo u kontekstu mogućnosti i obveze prijelaza poreznih obveznika iz dohotka u sustav oporezivanja dobiti. To se dogodilo u bližem vremenskom okviru od uvođenja pojma velikog grada. Neporezni prihodi dru-ga su po važnosti prihodna skupina, no i najbrže rastuća prihodna skupina u posljednjim godinama, posebice prihoda od komunalne naknade i komunalnog doprinosa. S obzirom na primjetne trendove porasta i ublaživanja normativne prakse destiniranosti, postavlja se pitanje nemaju li ti prihodi, barem djelo-mično, i zadaću popunjavanja proračunskog jaza. Od 2004. primjetna je na-glašenija uloga cijene komunalnih usluga koja postaje instrument financiranja obavljanja, ali i razvoja pojedinih komunalnih usluga: vodoopskrbe, odvodnje, otpada, javnog prijevoza. Drugačije rečeno, riječ je o sektorima s najizrazitijim naslijeđenim pritiscima, a time i percipiranim najvažnijim infrastrukturnim i ekološkim izazovima velikih hrvatskih gradova. Više strateških dokumenata, a i analize proračunskih dokumenata, upozoravaju na probleme cijena komu-nalnih usluga; najčešće se spominje nedostatnost visine, posebice dijela nami-jenjenog financiranju razvoja; nenamjenska uporaba unatoč supstandardnosti usluge; neracionalnost potrošnje. Razložno je očekivati veću pažnju tom dijelu gradskih financija u idućim godinama, što je primjerice i na tragu poredbenih, teorijskih i praktičnih trendova (primjerice Megacity Challenges, 2007).

5. Pažljivije pretresanje analiza iznesenih u radu i drugim istraživanjima (Rogić Lugarić, 2010; Bajo, Jurlina Alibegović, 2008; Rogić et al., 2008) po-dupire dojam o naizgled manje vidljivoj, no nezanemarivoj teškoći: pitanju


142

organizacijskog i institucionalnog okvira upravljanja proračunom. Na tu teš-koću upozorava nekoliko nalaza: primjerice učinkovitost sustava planiranja proračuna; razina nenaplaćenih potraživanja gradskih prihoda, pitanje nadzo-ra nad poslovanjem trgovačkih društava, posebice u kontekstu jamstava trgo-vačkim društvima; redistribucijsko obilježje pojedinih javnih prihoda; nena-mjenska uporaba cijene komunalnih usluga unatoč supstandardnosti i srodna. U tom kontekstu zasnovanom izgleda teza o dodatnim troškovima hrvatskih gradskih proračuna uzrokovanih upravo kvalitetom spomenutog okvira. Stoga i ne iznenađuje što hrvatski stručni ocjenjivači gradske zbilje drže učinkovi-tost gradskih uprava nedostatnom smještajući ih na sam vrh poteškoća u grad-skom upravljanju u Hrvatskoj. Naglašavaju da je »unapređivanje efikasnosti gradskih uprava zajednički problem svih gradova …, ali i države«. Idući tra-gom izloženih teza, može se govoriti o, u hrvatskim prilikama, pretežitosti modela proračuna s neodređenim odnosom prema položaju i razvoju velikog grada. No, odlučniji zaokreti nužni su na dvije razine. Jedna je razina odozdo (ili iznutra): uspostavljanjem drugačijih mjerila učinkovitosti i odgovornosti u samom gradskom upravljačko-institucionalnom okviru. Druga je razina sre-dišnje države, odnosno koncepcija razvoja koja uključuje partnerski odnos i jasnije definiranje viđenja i uloge velikih gradova. U tom smislu posebno poticajnima mogu poslužiti stanovita poredbena iskustva.

Literatura

Bajo, Ante, Branimir Filipović (2008) Učinkovitost opskrbe vodom u Hrvatskoj. Newsletter – Povremeno glasilo Instituta za javne financije, br. 37, Zagreb

Bajo, Ante, Dubravka Jurlina Alibegović (2008) Javne financije lokalnih jedinica vlasti. Zagreb: Školska knjiga

Bird, Richard M., Enid Slack (2004) Fiscal Aspects of Metropolitan Governance. http://www.rotman.utoronto.ca/iib/

Bird, Richard M. (2005) Evaluating Public Expenditures: Does It Matter How They Are Financed? U: Anwar Shah (ed.) (2005) Fiscal Management. Washington: The World Bank

Brosio, Giorgio, Gary O’Callaghan (2006) Procesi fiskalne decentralizacije u EU s nekim osvrtima na Hrvatsku. http://www.logincee.org/remote_libraryitem/21501?lang=hr, 18. kolovoza 2010.

Buck, Nick, Ian Gordon, Alan Harding, Ivan Turok (eds.) (2005) Changing cities. London: Palgrave Macmillian

Denters, Bas, Lawrence E. Rose (2005) Comparing Local Governance. London: Pal-grave Macmillian

Flynn, S. Erin (2008) Economics of Urban Development. EBSCO Research Starters, EBSCO Publishing Inc., www.ebscohost.com


143

Forum: Urbani izazovi Grada Rijeke, prezentacija, www.siemens.hrForum: Urbani izazovi Grada Varaždina, prezentacija, www.siemens.hrFreire, Mila, Richard Stren (eds.) (2001) The Challenge of Urban Government: Poli-

cies and Practices. Washington: The World Bank InstituteGiddens, Anthony (2007) Sociologija. Zagreb: Nakladni zavod GlobusGodišnje izvješće Ministarstva financija za 2006., www.mfin.hrGuide to municipal finance (2009) UN Habitat, www.un.orgHarding, Alan (1997) Urban Regimes in a Europe of the Cities? European Urban and

Regional Studies, Sage Publications, Vol. 4: 291–314Harvey, David (1989) From managerialism to entrepreneurialism: The transformation

in urban governance in late capitalism, Geografiska Annaler: 71B, 3–17Harvey, David (2001) Megacities Lecture 4. Netherland: Twynistra Gudde Manage-

ment ConsultantsInman, P. Robert (ed.) (2009) Making Cities Work. Princeton and Oxford: Princeton

University PressIzvješće Državnog ureda za reviziju o obavljenoj reviziji financijskih izvještaja i po-

slovanja Grada Zagreba za 2004., dobiveni materijalIzvješće Državnog ureda za reviziju o obavljenoj reviziji financijskih izvještaja i po-

slovanja Grada Osijeka za 2004., www.osijek.hrIzvješće o stanju okoliša Grada Zagreba (2006), www.zagreb.hrJacobs, Jane (2007) Kako se zaista pokreće ekonomski razvoj: Gradovi i bogatstvo

naroda. Zagreb: MetropressJelčić, Božidar (2007) Oporezivanje fizičkih osoba porezom na dobit, Hrvatska prav-

na revija, br. 2, 1–12Jelčić, Božidar, Olivera Lončarić-Horvat, Jure Šimović, Hrvoje Arbutina, Nikola Mi-

jatović (2008) Financijsko pravo i financijska znanost. Zagreb: Narodne novineKitchen, Harry (2004) PPT: Local and metropolitan finance. www.worldbank.orgKoprić, Ivan (2006) Razvoj lokalne samouprave u Hrvatskoj – problemi i vrijednosne

orijentacije. U: Javna uprava, Nastavni materijali. Zagreb: Društveno veleučili-šte i Pravni fakultet

Lee, D. Robert, W. Ronald Johnson, G. Philip Joyce (2003) Public Budgeting Sys-tems. Sudbury Massachusetts: Jones and Bartlett Publishers

Megacity Challenges: A stakeholder perspective (2007) A research project conducted by GlobeScan (Toronto) and MRC McLean Hazel (Edinburgh). Siemens AG, München

Nacionalna strategija za zaštitu okoliša (2002), www.mzopu.hrOkvirni model decentralizacije (razdoblje od 2004. do 2007.), www.vlada.hrPeterson, E. Paul (1981) City Limits. Chicago and London: The University of Chica-

go Press


144

Popis stanovništva 2001., www.dzs.hrRogić, Ivan, Anka Mišetić (2002) Neka uporišta gradskog poduzetništva u Hrvatskoj.

U: Drago Čengić, Maja Vehovec (ur.) Poduzetništvo, institucije i sociokulturni kapital. Zbornik radova. Zagreb: Institut društvenih znanosti Ivo Pilar

Rogić, Ivan, Dragan Bagić, Martin Požar, Mladen Vedriš (2008) Urbani izazovi: In-frastruktura kao razvojni izazov u većim hrvatskim gradovima. Zagreb: Siemens d.d. Hrvatska

Rogić Lugarić, Tereza (2005) Financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i granice decentralizacije. Magistarski znanstveni rad. Zagreb: Prav-ni fakultet

Rogić Lugarić, Tereza (2010) Razvojne tendencije financiranja velikih hrvatskih gra-dova. Doktorska disertacija. Zagreb: Pravni fakultet

State of European Cities Report: The Adding Value to the European Urban Audit (2007), www.urbanaudit.org

State of the World Cities 2008/09: Harmonious Cities. UN Habitat, http://esa.un.orgStrategija prostornog uređenja Republike Hrvatske (1997) Zagreb, www.mzopu.hrStrategija gospodarenja otpadom (2005), NN 130/05, www.nn.hrStrategija upravljanja vodama (2009) Zagreb: Hrvatske vode, www.mzopu.hrŠimović, Jure, Tereza Rogić Lugarić (2006) Financiranje javnih potreba u velikim

gradovima: iskustva Grada Zagreba. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 6/2006: 1847–1913

Šimović, Jure, Ivica Čulo, Tereza Rogić Lugarić (2010) Fiskalni kapacitet kao kriterij organizacije lokalne samouprave. U: Jakša Barbić (ur.) Nova hrvatska teritorijal-na i lokalna samouprava. Zagreb: HAZU

Šimović, Jure, Hrvoje Arbutina, Nikola Mijatović, Sonja Cindori, Tereza Rogić Luga-rić (2010) Hrvatski fiskalni sustav. Zagreb: Narodne novine

Šimunović, Ivo (2007) Urbana ekonomika: jedanaest tema o gradu. Zagreb: Školska knjiga

Todaro, P. Michael, C. Stephen Smith (2009) Economic Development. Boston: Pear-son/Addison Wesley

Vogel, K. Ronald (ed.) (1997) Handbook of Research on Urban Politics and Policy in the United States. Westport, Connecticut, London: Greenwood Press

Wildavsky, Aaron (1986) Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes. New Brunswick, New Jersey, Oxford: Transaction Books

Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi, NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN

117/93, 33/00, 73/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 73/08Zakon o komunalnom gospodarstvu, NN 26/03, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09Zakon o proračunu, NN 87/08

145

nives kopajtich-škrlec

mJESna SamOuPrava – PrOBlEmI I POtEncIJalI

UDK: 352.075 Stručni rad

Analizira se pravna regulacija mjesne samouprave u sklopu razvoja zakonodavnog uređenja lokalne samouprave u Hrvatskoj. Ističu se temeljne karakteristike i problemi koje je u sustav unijela regulacija Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992., naročito zahtjev prisustva deset posto građana mjesnom zboru za osnivanje mjesnog odbora, izostanak jasnog određenja poslova koje bi mogla obavljati mjesna samoupra-va, nedostatak financijskih sredstava, itd. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. donio je neke pozitivne promjene (osnivanje statutom lokalne jedinice, pravna osobnost), ali nije potaknuo veće aktiviranje potencijala mjesne samo-uprave ni građana takvih užih dijelova jedinica lokalne samouprave. Iznose se procjene ključnih momenata važnih za aktiviranje potencijala i neki prijedlozi za unapređenje stanja mjesne samouprave.

ključne riječimjesna samouprava – Hrvatska, zakonska regulacija, demokratski potencijal, građani

1. uvod

Lokalna samouprava u svim europskim zemljama razvijene demokracije zauzima važno mjesto, ali u Hrvatskoj zasad ne. Stoga je nezahvalna zadaća u zemlji koja ni lokalnoj samoupravi ne daje puni opseg nadležnosti i ovlasti, a posebice sredstava, elaborirati zbog čega bi se baš mjesnoj samoupravi tre-balo dati neko posebno mjesto te zašto bi se baš mjesnoj samoupravi trebalo prepustiti da obavlja određeni, znatan odnosno primjeren dio javnih poslova, da participira u odlučivanju, bude promotor, a jednog dana i zaštitnik temelj-nih i svakodnevnih interesa i potreba svih građana koji prebivaju na njezinom području.

Lako je konstatirati da je mjesna samouprava budućnost i put k »boljem sutra« na mikrolokalnoj, mjesnoj razini, no ima li uopće realne potrebe za tak-vim oblicima organiziranja građana te, puno bitnije, postoji li interes građana da se aktiviraju, organiziraju i započnu bitku s vjetrenjačama danas i ovdje, u okviru mjesne samouprave? Interes bi vjerojatno postojao i u većoj mjeri

NIVES KOPAJTICH-ŠKRLEC

146

kad bi se mogućnosti djelovanja i utjecaja građana pokazale realnima, oprav-danima i ostvarivima u primjerima najbolje prakse sadržanima u priručniku naziva »kako utjecati na bilo što na lokalnoj i mjesnoj razini«. Ovako ostaje tek rasprava i nekoliko svijetlih, no prilično usamljenih primjera.

2. mjesna samouprava u hrvatskom zakonodavstvu

Usvajanjem prvog Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi 1992. (ZLSU) razrađena su prava, obveze i djelokrug lokalnih jedinica, nadležnosti, među-sobni odnosi i odgovornosti njihovih tijela, sredstva i osnove financiranja lo-kalnih jedinica, državni nadzor i načini interveniranja državih tijela radi otkla-njanja poremećaja u radu predstavničkih tijela, kao i druga pitanja od značenja za ustroj i djelovanje lokalnih jedinica.

Taj je Zakon ukinuo mjesne zajednice koje su postojale relativno dugo i ustalile se kao oblici primarnog, a ujedno i aktivnog i uspješnog sudjelovanja građana u odlučivanju. Odredbe Zakona o mjesnim zajednicama iz 1983. i nji-hova primjena u praksi ostavili su pozitivan trag.

ZLSU je na tragu ustavnih odredaba kao jedinice lokalne samouprave ustanovio gradove i općine, dok su županije bile jedinice lokalne uprave i samouprave s dvojnom funkcijom i dvojnim tijelima nepregledno i nekonzis-tentno određenog karaktera i ovlasti. Prednjačila je dvojna i nelogična ulo-ga župana kojeg je birala skupština, potvrđivao predsjednik države, a koji je ujedno bio i čelnik državne uprave »na terenu«.

Uslijedilo je donošenje ostalih organskih zakona, kao što su Zakon o po-dručjima županija, gradova i općina, Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave, Zakon o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave, Zakon o Gradu Zagrebu te Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave. Ubrzo su, u veljači 1993., uslijedili i prvi lokalni izbori, konstituiranja predstav-ničkih tijela, izbor poglavarstava kao izvršnih tijela, a time i početak funkcioni-ranja lokalne samouprave kakvu danas poznajemo.

ZLSU nije ostavio prostora detaljnijem diferenciranju poslova koje su obavljale pojedine jedinice te su i općine s minimalnim brojem stanovnika jednako kao i veći gradovi imali u potpunosti unificiran i jednoobrazno utvr-đen djelokrug. Početno ustanovljena monotipska struktura napuštena je tek kasnijim izmjenama zakonodavstva 2001. kad je omogućeno da financijski snažnije lokalne jedinice obavljaju i poslove mimo obligatornog djelokruga.

Već sam Ustav iz 1990. proklamirao je mjesnu samoupravu te je u odredbi čl. 133/4. naveo da se u naselju ili dijelu naselja mogu, u skladu sa zakonom, osnivati oblici mjesne samouprave. Ustav nije detaljnije ulazio u materiju

Mjesna samouprava – problemi i potencijali

147

mjesne samouprave, već je detaljniju regulaciju i razradu prepustio posebnom zakonu.

Reforma područnog ustroja provedena je 1997. donošenjem novog Zako-na o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj. Sukladno tom Zakonu i nadalje je postojalo 20 županija, premda je njihovo područje znatno izmijenjeno, zatim Grad Zagreb kao 21. županija, te 121 grad i 416 općina. Novim su Zakonom ustrojene čak 54 nove općine, status grada dobilo je 47 dotadašnjih općina, dok je 13 općina ukinuto.

I nakon toga odvijalo se administrativno usitnjavanje, pa je posljedica konstantnog porasta broja jedinica lokalne samouprave bila kontinuirano slab-ljenje njihovih mogućnosti da obavljaju poslove čak i iz obligatornog samou-pravnog djelokruga. Danas mnoge lokalne jedinice ne udovoljavaju osnovnim kriterijima kojima se trebalo rukovoditi pri njihovu osnivanju (homogenost, komplementarnost, ekonomsko-financijski kapacitet, gravitacija, razvojne mogućnosti, itd.). Dodatni je problem što je i personalni i institucionalni ka-pacitet tih jedinica potpuno neadekvatan za realiziranje poslova iz samouprav-nog djelokruga ili pak za razvoj vlastitih potencijala. Inflacija novih općina uglavnom je bila rezultat ishitrenog i neargumentiranog poigravanja s terito-rijalnim ustrojstvom zemlje, ujedno i pokušaj da se premosti nedostatak prou-zročen ukidanjem mjesnih zajednica.

3. mjesna samouprava prema Zakonu o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992.

ZLSU je regulirao mjesnu samoupravu u zasebnoj glavi V. pod nazivom: Mjesna samouprava. Odredbom čl. 57. bilo je određeno da se mjesni odbor osniva kao oblik neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana, i to za jedno naselje, više međusobno povezanih manjih naselja ili za dio većeg naselja odnosno grada koji u odnosu prema ostalim dijelovima čini zasebnu razgraničenu cjelinu (dio naselja).

Vjerojatno je bila najspornija odredba čl. 58. koja se odnosila na osniva-nje mjesnog odbora propisujući da mjesni odbor osnivaju građani na svom zboru kojem prisustvuje najmanje 10% birača upisanih u popis birača naselja ili dijela naselja za čije se područje osniva mjesni odbor. U to su doba učestale informacije i upiti o tome kako postupiti u situacijama kad se ni nakon neko-liko ponovljenih sazivanja ne uspije osnovati mjesni odbor. Naime, sa svakim sljedećim sazivanjem uspjelo se okupiti sve manje i manje građana. Takvih problema, u pravilu, nije bilo u manjim i ruralnim sredinama, no tamo je pak bilo mnogo nezadovljstva građana novoustanovljenim područnim ustrojstvom,


148

što je i rezultiralo inflacijom inicijativa za osnivanjem novih jedinica lokalne samouprave, posljedično tome nekoliko godina kasnije (1997.) i inflacijom novoosnovanih općina. U osnovi temeljno se razlikovanje mjesnih odbora i gradskih kotareva moglo naći tek u načinu osnivanja pojedinog oblika mjesne samouprave. Za osnivanje mjesnih odbora tražilo se prisustvo najmanje 10% birača upisanih u popis birača naselja za koje se osniva mjesni odbor, dok su se gradski kotari, također oblici mjesne samouprave, osnivali temeljem statuta grada bez neposrednog sudjelovanja građana.

Na tragu vrlo načelnih ustavnih odredba čl. 59. ZLSU upućivao je na statut lokalne jedinice kao opći akt primarnog utjecaja i značenja. Tako je bilo propisano da će se samim statutom općine odnosno grada, a u skladu sa Zako-nom, urediti postupak osnivanja, djelokrug i ovlasti organa mjesnog odbora, način izbora i opoziva organa mjesne samouprave, utvrđivanje programa rada mjesnog odbora, osnove pravila mjesnog odbora, način financiranja njihove djelatnosti, obavljanje administrativnih i drugih poslova za njihove potrebe te druga pitanja važna za ostvarivanje njihovih prava i obveza utvrđenih zako-nom, statutom općine odnosno grada i drugim općim aktom općinskog odnos-no gradskog vijeća. Štoviše, lokalne su jedinice bile dužne statutom razraditi mjesnu samoupravu.

Zakon je ostavio i mogućnost povjeravanja poslova mjesnoj samoupravi, i to tako da se statutom lokalne jedinice mjesnoj samoupravi povjeri obavlja-nje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice, uz odredbu prema kojoj poslovi koji se povjeravaju moraju biti od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana na području mjesne samouprave. Povjeravanje poslova mjesnoj samoupravi stvorilo bi financijske obveze lokalnoj jedinici, jer bi ona morala u proračunu osigurati dostatna sredstva za njihovo obavlja-nje. Osigurati sredstva za obavljanje poslova ne znači samo paušalno odrediti iznos i doznačiti ga na račun mjesne samouprave, već bi, logikom stvari, tre-balo osigurati i prostor mjesnoj samoupravi, sve ostale potrebne uvjete za rad te naravno plaću osobe koja će poslove obavljati.

O načinu izbora tijela mjesne samouprave bilo je mnogo govora, pa i proturječnih stajališta. Osporavalo se pravo građana da na izborima, tajnim glasovanjem, biraju vijeća kao tijela mjesne samouprave, najčešće uz argu-mentaciju da su izbori nepotreban trošak, to više što se na njima ne biraju tijela vlasti, lokalne, regionalne, državne, već tijela mjesne samouprave, po svojoj prirodi konzultativne naravi koja i tako nemaju ozbiljnije nadležnosti, poslove ni sredstva.

Zakon nadalje uređuje koji su organi mjesne samouprave, određuje nji-hove temeljne zadaće, daje im ovlast sazivanja mjesnih zborova građana te propisuje vršenje nadzora nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora. Za gra-


149

dove u odredbi čl. 66. predviđa iznimku jer se u gradovima mogu statutom osnivati gradski kotarevi, za područje koje predstavlja gradsku, gospodarsku i društvenu cjelinu povezanu zajedničkim interesima građana. I naposljetku, odredbom čl. 89. određuje se da danom njegova stupanja na snagu prestaje važiti Zakon o mjesnim zajednicama.

Te su odredbe vrlo načelne i nedorečene. Daju tek naznake kako i u kojem smjeru urediti mjesnu samoupravu. To u osnovi i ne bi trebao biti problem, ako se putem statutarne razrade pitanja od značenja za mjesnu samoupravu puno toga precizira, doradi, usmjeri te, naravno, ako se poslovi povjere, a financijska sredstva (i politička volja) uspiju pronaći.

Osnovne su ipak poteškoće u kontekstu mjesne samouprave uzrokovala dva razloga. Ujedno, ta su dva razloga rezultirala nedovoljnim angažiranjem građana u radu tijela mjesne samouprave. Riječ je o nedovoljnim i nepreciz-no određenim nadležnostima, ovlastima i poslovima koje je moguće povjeri-ti mjesnoj samoupravi. Premda je kvalitetno rješenje, usklađeno s načelima EPLS, prepustiti statutima lokalnih jedinica uređenje pitanja mjesne samo-uprave, ipak bi zakonska »specifikacija« poslova koje je moguće prenijeti mjesnoj samoupravi u dijelu lokalnih jedinica ubrzala njihov prijenos, a time jačanje utjecaja mjesne samouprave.

Drugi je razlog nedostatak vlastitih prihoda mjesne samouprave. Kad bi mjesna samouprava raspolagala vlastitim izvorima prihoda, ne bi postojao da-našnji stupanj ovisnosti o prihodima lokalnih jedinica. Ponegdje visina sred-stava mjesne samouprave ne ovisi samo o mogućnostima i procjenama lokalne jednice, već i o dobroj volji vladajuće strukture općine ili grada. Dijelom je ta situacija izmijenjena u korist mjesne samouprave donošenjem novog Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi 2001. (ZLRS) i priznavanjem pravne osobnosti oblicima mjesne samouprave.

4. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001.

Promjene Ustava 2000. omogućile su izmjene koncepcije lokalne samo-uprave, decentraliziranje poslova koje su obavljala tijela državne uprave te, što je posebno bitno, razlikovanje nadležnosti koje će obavljati pojedine lokal-ne jedinice. Time su stvorene pretpostavke za otklon od unificiranog propisi-vanja djelokruga, prava, obveza i financiranja lokalnih jedinica. Uslijedila je reforma sustava lokalne samouprave i usvajanje novog Zakona (ZLRS).

Novi Zakon donekle je korigirao odredbe koje se odnose na mjesnu sa-moupravu. Mjesna je samouprava regulirana odredbama glave VII. Zakona. Način osnivanja mjesnih odbora je promijenjen pa se mjesni odbor osniva statutom lokalne jedinice.


150

Definicija mjesnog odbora ostala je nepromijenjena: mjesni odbor oblik je neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana. Moguće ga je osnovati za jedno naselje, više međusobno povezanih manjih naselja ili za dio većeg naselja odnosno grada koji u odnosu prema ostalim dijelovima čini zasebnu razgraničenu cjelinu (dio naselja).

Inicijativu i prijedlog za njegovo osnivanje mogu dati građani i njihove organizacije i udruženja te druga tijela određena u statutu općine odnosno grada. Nakon razmatranja inicijative na predstavničkom tijelu i njezina pri-hvaćanja slijedi postupak izmjene statuta lokalne jedinice kako bi se osnovao novi mjesni odbor. U praksi će inicijative za ukidanjem i spajanjem postojećih mjesnih odbora prije naići na razumijevanje i biti uvažene na vijeću no kada je riječ o inicijativama za osnivanje novih oblika mjesne samouprave.

Statutom se, u skladu sa Zakonom, uređuje postupak davanja inicijati-ve i podnošenja prijedloga za osnivanje mjesnog odbora, djelokrug i ovlasti tijela mjesnog odbora, utvrđivanje programa rada i osnove pravila, način fi-nanciranja njihove djelatnosti, obavljanje administrativnih i drugih poslova za njihove potrebe te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza mjesne samouprave utvrđenih zakonom, statutom i drugim općim aktom pred-stavničkog tijela.

I ZLRS daje mogućnost da se mjesnim odborima povjeri obavljanje po-jedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili grada, i to onih koji neposredno i svakodnevno utječu na život i rad građana na području mjesnog odbora. Kako je teret osiguranja sredstava za obavljanje poslova i dalje na lo-kalnim proračunima, lokalne se jedinice na povjeravanje poslova ne odlučuju često. Povjeravanje poslova više je iznimka no pravilo.

U skladu s novom koncepcijom neposrednog izbora izvršnih čelnika na lokalnoj i regionalnoj (područnoj) razini, uvedenom izmjenama ZLRS i novim izbornim sustavom, predsjednik vijeća mjesnog odbora za obavljanje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili grada, nakon izbo-ra 2009., odgovara općinskom načelniku odnosno gradonačelniku. Upravo općinski načelnik odnosno gradonačelnik obavljaju nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora te imaju ovlast raspuštanja vijeća mjesnog odbora ako vijeće učestalo krši statut jedinice, pravila mjesnog odbora ili ne izvršava povjerene mu poslove.

5. Zaključci i perspektive

Nikakvi bitni, ni značajniji pomaci u pogledu mjesne samouprave nisu se dogodili nakon donošenja prvog Zakona 1992. Zakonske odredbe koje su


151

uređivale mjesnu samoupravu promijenjene su tako da je izmijenjena odredba prema kojoj se za osnivanje mjesnih odbora tražio odaziv i prisustvo najmanje 10% birača upisanih u popis birača naselja za koje se mjesni odbor osnivao. Ujedno, organizacijski oblici mjesne samouprave dobili su svojstvo pravne osobe, a time i mogućnost samostalnog sudjelovanja i pojavljivanja u prav-nom prometu.

I do danas se vuku paralele između prije postojećih mjesnih zajednica, koje su uistinu funkcionirale, imale tijela, poslove i odgovornosti te finan-cijska sredstva, i današnjih oblika mjesne samouprave gdje je isuviše toga prepušteno arbitrarnosti dijelom zakonodavca, dijelom jedinica lokalne sa-mouprave, a dijelom je prepušteno pasivnosti građana sitih dnevne politike i okupiranih borbom za egzistenciju. Premda između mjesnih zajednica i da-našnje mjesne samouprave nema znaka jednakosti, ipak bi se prijašnja poučna i korisna iskustva danas dala dobro iskoristiti.

Praktičari iz lokalne samouprave, profesionalci s dugogodišnjim stažem i iskustvom mogli bi predložiti normativno poboljšanje odredba koje danas oblikuju mjesnu samoupravu da bi se njezin budući položaj izmijenio i oja-čao. Danas je uloga mjesne samouprave minimalna zbog nedostatka sredsta-va, neprenošenja poslova te nedostatnog interesa i angažmana građana. Valja naglasiti nekoliko momenata.

Jačanje savjetodavne uloge mjesne samouprave. Uloga je mjesne samo-uprave u prvom redu savjetodavna, i taj potencijal ne treba zanemariti. Jed-nako kao što se »pametan zakonodavac« koristi znanjem, iskustvom, prijed-lozima, sugestijama i kritikom lokalne i područne (regionalne) samouprave, tako se i »pametna lokalna vlast« itekako koristi svakim »inputom« koji može dobiti od mjesne samouprave. Mjesna samouprava može detektirati proble-me i goruće zahtjeve za intervencijama na svome području te tako pokazati lokalnoj vlasti u kojem smjeru i kojom dinamikom valja djelovati. Ne za-nemarujući pritom ostale Zakonom predviđene oblike konzultiranja građana, savjetodavna uloga ipak je bitna, a može se još i ojačati te potpuno ili barem pretežito iskoristiti potencijal koji predstavlja.

Učestalije i veće povjeravanje poslova iz samoupravnog djelokruga. Je-dan od načina kako ojačati mjesnu samoupravu je povjeravanje poslova iz sa-moupravnog djelokruga lokalne jedinice. Prepreka učestalijem i većem povje-ravanju poslova mjesnoj samoupravu upravo su odsustnost volje da se poslovi, time i ovlasti i sredstva, prenesu, nedostatna personalna ekipiranost oblika mjesne samouprave (Grad Zagreb i ovdje valja promatrati tek kao iznimku) te realna financijska ograničenja. Za lokalnu je jedinicu ipak prioritetno podmi-riti sve dospjele obveze i financirati rastuće troškove no usmjeravati sredstva na financiranje poslova povjerenih mjesnoj samoupravi. Financijske uštede


152

koje je moguće ostvariti povjeravanjem poslova ili se ne razmatraju ozbiljnije ili pak jednostavno ne bi ni bile ostvarene.

Činjenica je da ulogu mjesne samouprave ograničava opseg njezinih ovlasti, a upravo opseg ovlasti ovisi o (dobroj i/ili političkoj) volji lokalne je-dinice. Ne čudi stoga što je utjecaj mjesne samouprave u upravljanju lokalnim poslovima minimalan. Posljedično tome, minimalan je i interes građana za uključivanje u rad mjesne samouprave.

Uključivanje i motiviranje građana na sudjelovanje u mjesnoj samoupra-vi. Intencija zakonodavca bila je da omogući jači i neposredniji angažman građana u odlučivanju o svim pitanjima iz samoupravne domene. Otvorenim ostaje pitanje uključivanja i motiviranja građana kako bi u većoj mjeri i re-dovito sudjelovali u aktivnostima mjesnih odbora te uopće u javnom životu lokalnih jedinica i njihovih sastavnica, oblika mjesne samouprave. Lokalni su mediji bitna karika motiviranja i animiranja građana, no oni su nažalost znatno aktivniji kada je riječ o lokalnim političkim krizama, previranjima i sukobima. Iznimka su jedino ekološke teme koje vrlo brzo motiviraju građane na akciju. Prostor za organizaciju i provedbu kampanja uključivanja i motiviranja građa-na imaju lokalne jedinice, no pitanje je imaju li interesa i sredstava za njihovu provedbu. Pitanje je, isto tako, postoji li u okviru vladajućih struktura lokalnih jedinica svijest o važnosti uključivanja građana ili je pak stupanj zadovoljstva (i sigurnosti) to veći što su građani pasivniji i tiši.

Edukacija građana. Edukacija građana o njihovim pravima, pa tako i o svemu što mogu ostvariti putem i u okvirima lokalne zajednice, zahtjevna je i dugotrajna zadaća. Nameće se pritom i pitanje tko će provoditi edukaciju, tko će je financirati te tko će obavljati ne manje bitnu aktivnost evaluacije pro-vedenih edukacija. I nadalje ostaje otvoreno pitanje uključivanja građana, to više što ozbiljno, kvalitetno i sustavno educiranje građana o lokalnoj i mjesnoj samoupravi tek predstoji. Dobar dio toga posla obavljen je tijekom kampanje koja je prethodila donošenju Zakona o izborima općinskih načelnika, grado-načelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba iz 2007. Dugotrajna javna debata o neposrednim izborima gradonačelnika i ostalih izvršnih čelnika ipak je žarište i interes javnosti usmjerila na lokalnu samoupravu.

Stručne i argumentirane podloge za procjenu kako dalje. Zasad u Hrvat-skoj nisu provedena ozbiljnija istraživanja kojima bi se za svaku pojedinu lokalnu jedinicu detektirao stupanj zadovoljstva građana – birača lokalnim vlastima te kvalitetom javnih usluga koje lokalne jedinice moraju pružati gra-đanima. Jednako tako izostalo je ozbiljnije istraživanje o mjesnoj samoupravi koje bi valjalo provesti da bi se stručno i argumentirano obradilo nekoliko aspekata, i to odnos lokalnih vlasti i tijela mjesne samouprave, zadovoljstvo građana – birača mjesnom samoupravom, glavne prepreke uspješnijoj surad-


153

nji mjesne samouprave s tijelima lokalne jedinice s aspekta obaju čimbenika, visina i namjena sredstava godišnje doznačivanih mjesnoj samoupravi. Tek po prikupljanju i stručnoj obradi rezultata takvog istraživanja moglo bi reći da imamo sliku mjesne samouprave danas te barem donekle jasne predodžbe o tome kako je unaprijediti.

Projekt: Lokalna, odgovorna i transparentna uprava i samouprava – LOTUS. Tijekom ožujka i travnja 2009. udruga GONG u suradnji s Udrugom gradova provela je istraživanje transparentnosti rada i otvorenosti tijela lokalne samo-uprave. Projekt Lokalna, odgovorna i transparentna uprava i samouprava – LOTUS proveden je u svim gradovima i općinama u Hrvatskoj, zahvaljujući financijskoj potpori EU.

Riječ je o prvom sustavnom istraživanju kojim je obuhvaćeno svih 556 je-dinica lokalne samouprave radi analize stanja i izrade preporuka za povećanje transparentnosti u radu, unapređenja suradnje s civilnim društvom te temelj-nog uvida u funkcioniranje mjesne samouprave. Riječ je o ključnim područji-ma za daljnji razvoj demokracije i za sudjelovanje građana u političkom živo-tu lokalnih zajednica. Cjelokupna baza podataka i rezultata dostupna je svim građanima i potencijalnim korisnicima na internetskoj stranici udruge GONG. Osim prikupljanja podataka, svrha projekta bila je postavljanje standarda i kri-terija za procjenu transparentnosti rada jedinica lokalne samouprave. Kriteriji bi trebali poslužiti i jedinicama i građanima kao sredstvo (samo)procjene i svojevrstan vodič za poboljšanje načina rada i komunikacije s građanima.

Za mjesnu samoupravu vrednovano je nekoliko elemenata, primjerice jesu li izbori za mjesnu samoupravu održani unutar posljednje četiri godine, postoje li informacije o mjesnoj samoupravi na internetskoj stranici grada, jesu li mjesni odbori konstituirani te način na koji statut definira ustroj mjesne samouprave. Iz rezultata se vidi da svi statuti gradova definiraju ustroj mjes-ne samouprave onako kako je propisano Zakonom. Izbori za tijela mjesne samouprave u posljednje su četiri godine provedeni u 87,2% gradova te su sukladno tome tijela mjesne samouprave konstituirana u 88,0% gradova. Ipak, na internetskoj stranici postoje podaci i informacije o mjesnoj samoupravi kod samo 36,8% gradova. Prigoda je upozoriti na to da u Hrvatskoj nijedno tijelo državne uprave nije zaduženo za vođenje evidencije o mjesnoj samoupravi koja bi sadržavala podatke o datumima održavanja izbora, konstituiranju i radu mjesnih odbora. To nalaze ovog istraživanja čini dosad najobuhvatnijim uvidom u funkcioniranje mjesne samouprave.

Suradnja na projektu LOTUS nastavljena je i 2011. partnerstvom GONG-a, Udruge gradova i Mreže mladih Hrvatske, uz financijsku podršku EU kroz IPA program. Riječ je o nastavku projekta LOTUS koji su GONG i Udru-ga gradova proveli 2009. Sada je istraživanje prošireno i na županije. Cilj je


154

istraživanja uvid i analiza procedura i dobre prakse u područjima transparent-nosti, suradnje s organizacijama civilnog društva te funkcioniranja mjesne samouprave za sve jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj jer su upravo ta područja prepoznata kao ključna za daljnji razvoj demokracije i sudjelovanja građana u političkom životu njihovih lokalnih zajednica. Tijela državne upra-ve i nadalje ne iskazuju interes za uključivanjem u projekt niti ga podupiru. Usprkos tome svi podaci prikupljeni istraživanjem bit će javno predočeni kra-jem 2011. putem internetske baze podataka. Svrha je baze podataka da omo-gući jednostavan uvid u funkcioniranje lokalne samouprave, ali i da posluži kao početna točka za buduća istraživanja lokalne samouprave i demokratskih procesa u Hrvatskoj.

Pravni izvori

Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave, NN 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 73/08

Zakon o Gradu Zagrebu, NN 90/92, 76/93, 69/95, 14/97, 36/98Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave,

NN 90/92, 69/95, 59/96, 63/96, 64/00Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Gra-

da Zagreba, NN 109/07, 125/08Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01 – vjerodos-

tojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, NN 90/92, 94/93, 117/93, 128/99Zakon o mjesnim zajednicama, NN 19/83Zakon o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samoupra-

ve i uprave, NN 75/93, 103/93, 10/94, 17/94, 30/94, 36/95, 107/95, 43/96, 70/97, 105/97, 36/98, 142/98, 69/99

Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, NN 90/92, 2/93, 58/93, 90/93 10/94, 29/94

Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, NN 10/97, 124/97, 50/98, 68/98, 22/99, 42/99, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03, 175/03

155

Ivan koprić, tijana vukojičić tomić

lOkalnI POlItIčkI SuStav nakOn uvOđEnJa nEPOSrEdnOG IZBOra načElnIka –

StanJE I PrIJEPOrI

UDK 352.075.1 342.8:352.075 Izvorni znanstveni rad

Analiziraju se razvoj i institucije koje sačinjavaju lokalni politički sustav od osamosta-ljenja Hrvatske. Najprije se analizira razvoj lokalnog političkog sustava koji se odvijao u nekoliko faza: od osamostaljenja do početka funkcioniranja novog sustava 1993., do pretvaranja župana u isključivo lokalnog izvršnog dužnosnika 2001., zatim do uvođe-nja neposrednog izbora lokalnih načelnika 2009. te nakon toga. Posebno se analizira-ju razlozi, očekivanja, rezultati i učinci uvođenja sustava direktnog izbora načelnika. Sustav se analizira s gledišta napora za demokratizacijom, pri čemu se izdvajaju ne-zavisni politički akteri, neposredna demokracija, lokalno civilno društvo te osigura-nje zastupljenosti manjina u lokalnom političkom životu, koji se detaljnije obrađuju. Postoji značajan prostor za unapređenje lokalnih demokratskih standarda, ali je jedna od pretpostavki za smisleniji angažman građana šira decentralizacija i daljnje jačanje uloge lokalne i regionalne samouprave.

ključne riječilokalna politika, lokalni politički sustav – Hrvatska, lokalna predstavnička tijela, neposred-ni izbor načelnika, nezavisne liste, neposredna demokracija, lokalna samouprava, mjesna samouprava

1. uvod

Političko-upravni sustav u lokalnim samoupravnim jedinicama sastoji se od političkih institucija te od izvršnih i upravnih organa. U skupini političkih institucija po značenju se izdvaja predstavništvo građana, budući da je suvre-mena demokracija predstavničkog tipa – građani biraju predstavnike, članove lokalnih predstavničkih tijela, koji tijekom mandata koji su od građana dobili zastupaju ili bolje rečeno predstavljaju njihove interese u glavnom lokalnom političkom tijelu koje se obično naziva vijećem, skupštinom ili nekim sličnim nazivom.

Ipak, građani mogu utjecati na lokalno upravljanje i putem institucija ne-posredne demokracije i sudjelovanja (participacije) u lokalnom upravljanju.

IVAN KOPRIć, TIJANA VUKOJIČIć TOMIć

156

Oblici neposredne demokracije ili neposrednog odlučivanja su skupštine svih građana lokalne jedinice (na primjer u švicarskim općinama), lokalni referen-dumi, građanske inicijative te zborovi građana. Građani mogu sudjelovati u procesima lokalnog odlučivanja, ali i u obavljanju javnih poslova još i putem teritorijalno decentraliziranih tijela, najčešće mjesnih ili susjedskih odbora, temeljem kooptiranja (imenovanja) u odbore i druga lokalna tijela te kroz organizacije civilnog društva. Prije su sličnoj svrsi služile i honoracije (npr. mirovni suci, justices of piece, u engleskoj lokalnoj samoupravi), kojih u su-vremeno doba više nema. Europska povelja o lokalnoj samoupravi posebno ističe skupštine građana i referendum, ali otvara mogućnost i za druge oblike neposrednog sudjelovanja građana u lokalnoj demokraciji.

U većini lokalnih političkih sustava u Europi težište je na lokalnom pred-stavničkom tijelu, vrlo često ne samo prema propisima nego i u stvarnom političkom životu. I prema Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, pravo na lokalnu samoupravu provodi se preko vijeća ili skupština sastavljenih od čla-nova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava, koja mogu imati izvršna tijela koja su njima odgovorna (čl. 3/2.). Zato se i izbori za članove predstavničkih tijela još uvijek smatraju ključnim za procjenu lokalne političke situacije. Razlikuju se izborni modeli (proporcionalni, većinski, mješoviti), ključni akteri (politič-ke stranke, nezavisni akteri), istražuju se relevantne okolnosti i procesi, itd.

Izvršni organi imaju važnu ulogu u pripremanju lokalnih političkih odlu-ka, vođenju lokalnih javnih politika, izvršavanju odluka predstavničkog tijela, usmjeravanju, koordinaciji i nadzoru rada upravnih organa, brizi za prihode i rashode i sveukupnu imovinu lokalne jedinice, razvoju lokalne ekonomije i javnih službi, zastupanju lokalnih interesa prema centralnim državnim tijeli-ma, integraciji lokalne zajednice, itd. (Ivanišević, 2008: 10–13). U njima se nalazi stvarno političko vodstvo lokalnih jedinica. Upravne organizacije na lokalnoj razini, s profesionalnim službenicima, mogu biti regulativne, koordi-nativne i servisne (Ivanišević, 1987: 62–64; Koprić, 2009a).

Budući da je stvarna politička moć u suvremenim lokalnim političkim sustavima uglavnom na izvršnim tijelima, pitanja njihova izbora, položaja i ovlasti imaju središnje mjesto u nastojanjima da se reformira lokalno uprav-ljanje. Lokalna izvršna tijela u čvorištu su između lokalnog predstavničkog tijela i lokalne administracije, ali i između središnje državne vlasti i zajedni-ce lokalnih građana obilježene zajedničkim interesima, tradicijama, kulturom itd. (šire u: Ivanišević, 2008: 10–13): »ta istodobna ovisnost lokalnog sistema o središnjim dijelovima teritorijalne uprave i lokalnoj sredini u kojoj djeluje, daje poseban značaj procesima lokalnog upravljanja« (Pusić, 1998: 41). Ona u odnosu na predstavničko tijelo generiraju, iniciraju i predlažu lokalne javne politike i donošenje odluka bitnih za lokalnu zajednicu (prema predstavnič-

Lokalni politički sustav nakon uvođenja neposrednog izbora načelnika …

157

kom tijelu), dok lokalnu upravu i lokalne javne službe usmjeravaju i nadziru njihovo pružanje javnih usluga.

Izvršne zadaće mogu biti povjerene jednom pojedinačnom nositelju ili ve-ćem broju njih, jednom kolegijalnom tijelu ili većem broju njih, ili se za obavlja-nje izvršnih poslova može oblikovati neka drugačija strukturna kombinacija. Sve u svemu, moguće je identificirati 11 strukturnih varijanti izvršnog sloja lokalne samouprave (tako Ivanišević, 1987; Ivanišević, 2008). Nakon relativno dugog pe-rioda u kojem su u različitim dijelovima Europe prevladavali određeni tradicional-ni izvršni aranžmani, u zadnjih dvadesetak godina u nekim se dijelovima Europe proširila jedna od tih varijanti, prije iznimno rijetka – pojedinačni izvršni funkcio-nar koji sam vrši izvršnu funkciju, a biran je direktno od građana (neposredno bi-rani načelnik, sustav nalik predsjedničkom modelu na središnjoj državnoj vlasti).

U doba ekonomske, socijalne, moralne i druge krize prioritet dobivaju pitanja efikasnosti, učinkovitosti i smanjenja javnih troškova, ali i pitanja de-mokratskog deficita koji traži novo, što šire uključivanje građana u kreiranje lokalnih javnih politika i programa. Zahtjevi za povećanom efikasnošću i ja-čom ulogom građana u političkim procesima glavni su izazovi današnjih de-mokracija, uključujući i lokalne političke sustave (Vetter, Kersting, 2003). Ta se dva izazova preklapaju kroz problem demokratskog legitimiteta i efikasnos-ti lokalnog vodstva, pa je njegova reforma u žarištu suvremenih institucional-nih reformi lokalne samouprave (Berg, Rao, 2005: 2). Stoga ne čudi uzlazni trend u prihvaćanju modela neposrednog izbora lokalnih izvršnih čelnika, ali i jačanja položaja takvog čelnika kao izabranog predstavnika građana.

Izravni izbor načelnika otvara novi kanal utjecaja građana na donošenje lokalnih odluka, ali pored toga neposredno izabrani lokalni čelnici mogu po-boljšati i lokalni menadžment, odnosno pridonijeti efikasnosti lokalne vlasti. Ipak, ako se uzmu u obzir konkretne okolnosti, naročito tranzicijskih zemalja jugoistočne Europe, postavlja se pitanje nije li ta reformska mjera shvaćena kao svojevrsna panaceja, univerzalni lijek za sve bolesti prilično nezdravog političko-upravnog sustava (šire u: Koprić, 2009b).

U radu se analizira lokalni politički sustav u Hrvatskoj, naročito stanje nakon uvođenja neposrednog izbora lokalnih čelnika 2009. Analiziraju se i raz-lozi uvođenja izravnog biranja lokalnih izvršnih dužnosnika, kao i očekivani i stvarni učinci, kako u fazi lokalnih izbora tako i nakon njih. Analiziraju se napori za demokratizacijom, pri čemu se izdvajaju nezavisni politički akteri, neposredna demokracija, lokalno civilno društvo te osiguranje zastupljenos-ti manjina u lokalnom političkom životu, koji se detaljnije obrađuju. Postoji značajan prostor za unapređenje lokalnih demokratskih standarda, ali je jedna od pretpostavki za smisleniji angažman građana šira decentralizacija i daljnje jačanje uloge lokalne i regionalne samouprave.


158

2. razvoj lokalnog političkog sustava u Hrvatskoj

Prvi demokratski višestranački lokalni izbori održani su istodobno s pr-vim izborima za Sabor u proljeće 1990., u naslijeđenom institucionalnom okviru, tako da su se u svakoj tadašnjoj općini sustavom apsolutne većine birali članovi triju vijeća, vijeća mjesnih zajednica, vijeća udruženog rada i društveno-političkog vijeća. U novom teritorijalnom i organizacijskom okvi-ru, oblikovanom krajem 1992., dakle nakon osamostaljenja Hrvatske, opći lokalni izbori za članove lokalnih predstavničkih tijela održani su pet puta: 1993., 1997., 2001., 2005. i 2009. godine.

Lokalna predstavnička tijela su općinska odnosno gradska vijeća te žu-panijske skupštine. U Zagrebu je to Gradska skupština, budući da Zagreb ima dvostruki status, grada i županije. Broj članova tih tijela određen je zakonskim rasponom unutar kojeg svaka jedinica može sama odrediti točan broj, s tim da jedan vijećnik dolazi na znatno manje stanovnika i birača u općinama nego u gradovima.1 Time je ruralno stanovništvo nadpredstavljeno u odnosu prema stanovništvu gradova, napose onih najvećih.

Izbori za sva lokalna predstavnička tijela 1993. i 1997.,2 kao i oni u Gra-du Zagrebu, Zagrebačkoj županiji i nekim drugim jedinicama 1995. (zbog teritorijalnih promjena), provedeni su po mješovitom razmjerno-većinskom izbornom sustavu. Pritom je omjer izravnih mandata po većinskom izbornom modelu i listovnih mandata po proporcionalnom izbornom modelu mijenjan za svaki od tih izbora. Tako je 1993. polovica vijećnika birana većinskim izbo-rima, uz primjenu pravila relativne većine i zatvorene liste,3 a druga polovica razmjernim izborima.4 Udio vijećnika izabranih razmjernim načelom stalno je rastao te je bio ⅔ u izborima 1995., a ¾ na općim lokalnim izborima 1997. U razmjernom dijelu izbora bile su primijenjene visoke prohibitivne klauzule za koalicije dviju (8%) i više stranaka (11%), što je destimuliralo koaliranje

1 Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi predstavnička tijela trebala bi imati neparan broj članova, s tim da općinsko vijeće može imati između 7 i 15 članova, gradsko vijeće između 13 i 35 članova, a županijska skupština između 31 i 51 člana. Zakonom je određeno da Skupština Grada Zagreba ima 51 člana. U sustavu reguliranom prvim Zakonom o lokalnoj samo-upravi i upravi općinsko je vijeće imalo između 16 i 32 člana, gradsko vijeće između 20 i 50 članova, a županijska skupština između 30 i 50 članova. Gradska skupština Zagreba imala je 50 članova.

2 Izbori su provedeni 7. veljače 1993. i 13. travnja 1997. Više o lokalnom izbornom i političkom sustavu u 1990-ima u: Ivanišević et al., 2001: 192–200, te Omejec, 2003.

3 Izbor vijećnika po izbornim jedinicama u okviru svake lokalne jedinice, ali u jednom krugu, tako da pobjeđuje kandidat koji dobije bar jedan glas više od ostalih.

4 Kod razmjernog (proporcionalnog) modela čitava lokalna jedinica je jedna izborna jedinica, a za mjesta se natječu liste kandidata, s tim da se raspored mandata među listama određuje razmjerno (proporcionalno) postotku dobivenih glasova birača.


159

i olakšavalo posao tada najjačoj stranci HDZ-u. Glasovi birača dani za liste kandidata u mandate se preračunavaju po D’Hondtovoj metodi.

Izvršnu funkciju su od 1993. do 2009. obavljala poglavarstva kao kolegi-jalna tijela na čelu s pojedinačnim izvršnim dužnosnikom (općinski načelnik, gradonačelnik i župan) kao predsjednikom poglavarstva. Lokalna predstavnič-ka tijela birala su apsolutnom većinom glasova iz reda svojih članova izvršne dužnosnike, da bi zatim, na njihov prijedlog, istom većinom birala i ostale čla-nove poglavarstava. Uz mogućnost da sastavlja i vodi poglavarstvo, izvršni je čelnik imao i neke druge samostalne ovlasti, a bio je i glavna komunikacijska točka u horizontalnim i vertikalnim odnosima u sustavu, što je njegov položaj činilo snažnim, unatoč činjenici što nije bio biran izravno od građana. Tako je u prevladavajuće kolegijalnom sustavu, u kojem izvršne funkcije obavlja više tijela, bio prisutan jak element monokratizma, s naglašenim hijerarhijskim od-nosima (Ivanišević, 2008: 21, 82).

Sve do 1999. postojao je specifičan sustav izbora župana, čije su karak-teristike obilježile lokalni politički sustav, imale reperkusije na čitavu orga-nizaciju i funkcioniranje države, duboko zadirale u demokratičnost i među-stranačke odnose na hrvatskoj političkoj sceni te utjecale na međunarodni položaj zemlje. Župana je birala županijska skupština, ali ga je potvrđivao predsjednik Republike na prijedlog Vlade, jer je župan bio ne samo lokalni izvršni funkcionar nego i predstavnik državne vlasti na području županije. Predsjednik Republike mogao je i odbiti potvrditi izbor župana, što nije činio često. Županije su i po svojim ovlastima, a naročito po takvoj poziciji župana, bile glavni instrument centralizacije države i kontrole središnje vlasti nad lo-kalnom samoupravom.

Predsjednik Republike mogućnost odbijanja potvrde župana koristio je u razdoblju tzv. zagrebačke krize 1995.-1997. te je odbio potvrditi čak četiri gra-donačelnika Grada Zagreba izabrana od Skupštine, koji nisu bili iz u čitavoj zemlji tada vladajućeg HDZ-a.5 To između ostalog govori o jakoj podređenosti Grada Zagreba i drugih županija središnjoj vlasti, što je inače zastarjela odlika nerazvijenih zemalja i nedemokratskih režima (Ivanišević, 2003: 27–28).

5 Bili su to redom Goran Granić, Jozo Radoš, Ivo Škrabalo i Dražen Budiša, tada članovi HSLS-a. Nakon odbijanja drugog od navedenih, predsjednik je iskoristio zakonsku mogućnost te imenovao Marinu Matulović-Dropulić gradonačelnicom. Gradska joj je skupština, međutim, izglasa-la nepovjerenje te izabrala trećeg pa onda i četvrtog navedenog. Nakon toga došlo je do raspuštanja Gradske skupštine i imenovanja vladina povjerenika (Stjepan Brolich), koje je proglašeno nezakoni-tim od Ustavnog suda. Sukob oko vlasti u glavnom gradu proširio se na sve razine političkog sustava i obuhvatio mnoštvo političkih aktera (Kasapović, 1998: 95), važan je pokazatelj političke kulture i ogledalo političkog sustava u Hrvatskoj 1990-ih, ali nije značajnije odredio rezultate narednih općih lokalnih izbora 1997. u kojima je HDZ osvojio apsolutnu većinu mjesta u 65% županijskih skupština, 61% općinskih te 43% gradskih vijeća (Ivanišević et al., 2001: 197).


160

Zbog decentralizacijskih mjera nove državne vlasti konstituirane nakon nacionalnih izbora 2000. došlo je do ponovnog, ali ograničenog, jačanja lo-kalne samouprave. Promjenom Ustava 2000. prihvaćeni su: a) koncepcija o lokalnoj samoupravi kao protuteži središnjoj vlasti, b) načelo supsidijarnos-ti, prema kojem prednost u obavljanju javnih poslova imaju ona tijela koja su najbliža građanima, dok je c) prethodna podređenost središnjim vlastima umanjena preciziranjem nadzornih ovlasti tijela središnje državne uprave pre-ma lokalnoj samoupravi, redefiniranjem županija kao isključivo samouprav-nih jedinica te svođenjem župana na isključivo lokalnog dužnosnika (šire u Koprić, 2003).

Ovlast predsjednika Republike da utječe na izvršnu vlast u županijama i time narušava osnovni postulat demokracije, a to je poštovanje volje građana iskazane na izborima, ukinuta je. Od 2001. županijska skupština autonomno bira izvršnu vlast te je izbor izvršnih funkcionara i poglavarstava na svim ra-zinama teritorijalne samouprave postao u cijelosti ovisan o rezulatatima lokal-nih izbora. Između nositelja dviju funkcija na lokalnoj razini, predstavničke i izvršne, uspostavljena je ravnoteža usporediva sa sustavom parlamentarne vlade na središnjoj državnoj razini (Ivanišević, 2007: 379).

U istom je razdoblju dotadašnji mješoviti izborni sustav zamijenjen čis-tim razmjernim sustavom sa zatvorenim blokiranim listama, prema kojem se građani odlučuju za stranačke ili nezavisne liste kandidata po načelu glasanja jednim glasom. Zakonski prag za ulazak u vijeće je 5% a mandati se i dalje izračunavaju D’Hondtovom metodom. Po tom modelu održani su izbori za lokalna predstavnička tijela 2001., 2005. i 2009. godine. Razmjerni izbori sa zatvorenim listama i primjenom zakonskog praga od 5% ne pogoduju malim strankama ili nezavisnim listama (šire u: Koprić, 2011), nego velikim stranka-ma uz poticanje koaliranja. Ipak, raspon aktera koji mogu računati na mjesta u predstavničkim tijelima ovisi o veličini jedinice i broju birača, tako da u nekim jedinicama proporcionalni izborni model omogućuje osvajanje manda-ta i srednje velikim te nešto manjim političkim akterima. To može dovesti do nestabilnosti izvršnih tijela zbog sukoba među političkim akterima i problema u funkcioniranju izbornih i postizbornih koalicija. Dodatni prigovori upućeni razmjernom sustavu odnose se na pritiske nacionalnih stranačkih politika na lokalno upravljanje koje potencira taj izborni model (Ivanišević, 2007: 380).

Zbog zatvorenih blokiranih stranačkih lista građani ne mogu izraziti svo-je preferencije prema određenom kandidatu, što je posebno važno u malim lo-kalnim zajednicama. U njima su odnosi osobniji pa se glasači mogu povezati s određenim kandidatom ili poistovjetiti s njegovim preferencijama, ali ih gla-sači ne mogu birati neovisno o listi na kojoj se nalaze – moraju se opredijeliti za listu. Iz tog su se razloga neke zemlje odlučile za primjenu otvorenih lista s


161

preferencijskim glasovanjem, a modaliteti su pritom različiti: od biranja više kandidata pa sve do mogućnosti dodavanja imena na liste.6 Hrvatska je zemlja s pretežito malim jedinicama lokalne samouprave, pa bi personalizirani izbori uz primjenu otvorenih lista s kandidatima za koje birači glasaju sukladno svo-jim preferencijama bili primjereniji od zatvorenih stranačkih lista.

Naprotiv, glasajući za liste kandidata birači izražavaju svoj stav i podršku stranačkim politikama, a lokalni izbori često su samo preslika nacionalnih, dok je mogućnost traženja alternative uglavnom u glasanju za često netransparent-ne nezavisne liste. Dodatno, i u odabiru izbornog obrasca lokalni izbori prate nacionalne. Iako npr. Kasapović (2004: 70) navodi da lokalni izbori često slu-že kao laboratorij u kojem se »eksperimentiralo s novim institucionalno-poli-tičkim rješenjima prije nego što su ona primijenjena u nacionalnim izborima«, u Hrvatskoj je situacija obrnuta. Izbori su prema proporcionalnom sustavu prvo provedeni na nacionalnoj, a potom i na lokalnoj razini.

Nakon promjena u lokalnom političkom sustavu uvedenim Zakonom iz 2001. godine, naredne dvije važnije izmjene lokalnog političkog sustava od-nosile su se na obvezno ustrojavanje poglavarstva u svim jedinicama lokalne samouprave neovisno o broju stanovnika, od 2005., te na neposredan izbor lo-kalnih izvršnih dužnosnika, od 2009. Naime, u jedinicama lokalne samoupra-ve s manje od 3.000 stanovnika predstavničko tijelo obavljalo je do 2005. i izvršne poslove, a predsjednik općinskog vijeća imao je položaj načelnika. Prvi direktni izbori načelnika (gradonačelnika i župana) održani su paralelno s izborima za članove lokalnih predstavničkih tijela u svibnju 2009. godine.

Određeni utjecaj na razvoj lokalnog političkog sustava imalo je prihva-ćanje Europske povelje o lokalnoj samoupravi, no možda više u smislu kopi-ranja standarda još u reformi 1992/93. nego u pravnom smislu usklađivanja s normama Povelje.7

6 Više o tome u: Omejec, 2003; Kasapović, 2004: 77.7 Hrvatska je prošla tri faze u prihvaćanju standarda iz Povelje. Prva je otpočela krajem 1992.

kad je Zastupnički dom Hrvatskog sabora, zajedno s čitavim nizom novih zakona koji su omogućili nov sustav tzv. lokalne samouprave i uprave, jednoglasno donio i zaključak o prihvaćanju i pošti-vanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj samoupravi, kao svojevrsnu političku deklaraciju. Naime, kako Hrvatska tada nije bila članicom Vijeća Europe, o čijem je međunarodnom ugovoru riječ, Ustavni sud u jednoj je svojoj odluci da Povelja ipak nije međunarodni ugovor koji bi u smislu odredbe čl. 134. Ustava obvezivao Republiku Hrvatsku koja tada još nije bila potpisnica (a nije ni mogla biti, jer je članicom Vijeća Europe postala 6. studenoga 1996., gotovo četiri godine nakon usvajanja navedenog zaključka), niti je Povelja potvrđena (ratificirana) u skladu s ustavnim i zakonskim odredbama (odluka i rješenje od 4. prosinca 1996.). U toj fazi, Povelja je obvezivala Hrvatsku samo u političkom, ne i u pravnom smislu. Povelja je konačno ratificirana potkraj 1997. te je stupila na snagu 1. veljače 1998., ali samo u minimalnom odnosno nužnom dijelu odredbi. Treća faza započela je ratifikacijom (svih) preostalih odredbi Povelje koje obvezuju Hrvatsku od 1. listopada 2008.


162

Povelja zahtijeva da lokalna predstavnička tijela budu sastavljena od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava (čl. 3. st. 2.). Povelja traži da status izabranih lo-kalnih predstavnika mora osigurati slobodno obavljanje njihove funkcije. Tako-đer, treba im se omogućiti odgovarajuća financijska naknada troškova nastalih u obavljanju njihove funkcije i, kada je to potrebno, naknada za izgubljenu zaradu ili naknada za obavljen posao, uz odgovarajuće socijalno osiguranje. Funkcije i aktivnosti koje su nespojive s mandatom izabranog lokalnog predstavnika mogu se utvrditi samo zakonom ili temeljnim pravnim načelima (čl. 7.).

Povelja također sadržava odredbe o izvršnim tijelima i o načinima sudjelo-vanja građana. Predstavnička tijela mogu imati izvršna tijela koja su im odgovor-na. Ne može se smatrati da odredbe o predstavništvu i izvršnim tijelima isključu-ju mogućnost zakonskog propisivanja primjene skupštine građana, referenduma ili bilo kojeg drugog oblika izravne participacije građana (čl. 3. st. 2.).

Hrvatska nije ratificirala Konvenciju o sudjelovanju stranaca u javnom životu na lokalnoj razini iz 1992. (stupila na snagu 1. svibnja 1997.), ali je zato 2010. donijela Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u izborima za predstavnička tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave. Time je tim državljanima omogućeno i aktivno i pasivno biračko pravo, ali samo u izborima za predstavnička tijela, što znači da se ne mogu ni kandidirati, a ne mogu ni glasati na izborima za lokalne izvršne čelnike.

3. uvođenje izravnog izbora načelnika

Uz ovlasti koje ima, jedan od ključnih faktora koji uvjetuje položaj lokal-nog izvršnog čelnika je način njegova izbora. Uvođenjem izravnih izbora na-čelnika uspostavlja se politička institucija s vlastitom legitimnošću i ovlastima (Kasapović, 2004: 78) i time se izjednačuje s lokalnim predstavničkim tije-lom, a izvršni čelnik ujedno postaje i lider lokalne zajednice u kojoj je izabran. Iz takvog dualiteta vlasti i ojačanog položaja izvršnih funkcionara proizlaze mnoge prednosti, ali i nedostaci, o čemu će više riječi biti u daljnjem tekstu.

Prema Zakonu o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba iz 2007., izvršne čelnike i njihove zamjenike biraju građani neposredno na mandat od četiri godine, dvokružnim izborima. Ako nijedan kandidat za načelnika ne osvoji više od 50% glasova u prvom krugu, u drugom krugu nadmeću se samo dva kandidata s najboljim rezulta-tom u prvom krugu; u drugom krugu pobjeđuje kandidat koji je osvojio više glasova. Time se legitimitet izabranog načelnika načelno izjednačava s legi-timitetom čitavog predstavničkog tijela – on je kao pojedinac dobio načelno jednaku većinsku podršku birača kao i lokalno vijeće.


163

Neposredno izabrani načelnik nije više politički odgovoran predstavnič-kom tijelu, ali se može opozvati. Zakon propisuje razloge prestanka mandata, uglavnom jako otežavajući mogućnost pokretanja postupka. Vijeće raspisuje tzv. referendum za razrješenje nositelja izvršne vlasti apsolutnom većinom (većinom glasova svih članova). Prijedlog za raspisivanje referenduma pred-stavničkom tijelu može dati jedna trećina članova vijeća, ali i građani, shodno odredbama Zakona o referendumu.

Uvođenjem neposrednog izbora načelnika ionako veliki faktični politički utjecaj izvršnih čelnika dodatno je osnažen. Novi zakon, doduše, predviđa određene mehanizme kontrole rada načelnika: on ima obvezu dvaput godišnje vijeću podnositi redovita izvješća, a predstavničko tijelo može mu postav-ljati pitanja o radu i zahtijevati podnošenje posebnih izvješća o pitanjima iz njegova djelokruga. No, on može jako utjecati na odluke i uopće tempo rada predstavničkog tijela te na relativno jednostavan način dovesti do raspuštanja lokalnog vijeća, a da sam ostane na svojoj poziciji, ako svojim postupanjem onemogući donošenje proračuna. Pored toga, neposredno izabrani načelnik u stvarnosti predstavlja glavnu točku utjecaja na lokalnu administraciju, komu-nalna poduzeća i lokalne javne ustanove« (šire u: Koprić, 2006).8

Paralelno s uvođenjem neposrednog izbora načelnika došlo je do ukidanja poglavarstva i bilo kojeg drugog oblika kolegijalnih izvršnih tijela, s tim da je većinu ovlasti koje su prethodno bile u rukama poglavarstava preuzeo načel-nik. Model izvršne vlasti u kojem su prevladavali, barem strukturno, elementi kolegijalnog tipa zamijenjen je populističkim oblikom monokratskog tipa lokal-ne izvršne vlasti, po uzoru na dio europskih zemalja, uglavnom tranzicijskih.9

Prilikom uvođenja neposrednog biranja lokalnih izvršnih čelnika postav-lja se više pitanja: može li od građana izabran lokalni lider ispuniti mnogo-

8 Odluka Ustavnog suda iz 2010. (br. U-II/38101/2009 od 17. ožujka 2010.) utvrđuje da je ovlast propisivanja tko će biti ovlašten imenovati, birati i razrješivati članove upravnih vijeća usta-nova, tvrtki i drugih pravnih osoba odnosno predstavnika u skupštinama trgovačkih društava kojih je jedinica lokalne samouprave suvlasnik ili osnivač u rukama predstavničkog tijela. Time je pred-stavničkim tijelima omogućeno da sama odrede granice personalnih ovlasti načelnika pa je u nekim jedinicama načelnik u tim ovlastima bio prikraćen, dok mu je u drugima vijeće te ovlasti povjerilo. Tako je nastala razdioba koja pomalo podsjeća na razlikovanje jakih i slabih načelnika u SAD (o tom razlikovanju šire u: Ivanišević, 2008: 44–48). No, hrvatskom načelniku i dalje su ostale zakonski utemeljene financijske ovlasti, kojih slabi načelnik u SAD nema, a upravo mu one daju velik pravni i faktični utjecaj prema ustanovama, tvrtkama i drugim pravnim osobama kojima je jedinica lokalne samouprave suvlasnik odnosno osnivač.

9 Unatoč nekim prednostima monokratskog vodstva (npr. jedinstvo upravljanja, brzo donošenje od-luka i potrebnih mjera, pojednostavljena komunikacija, točnost, preciznost i nedvosmislenost provedbe itd.), Ivanišević upozorava na ideju demokratičnosti u upravljanju društvenim poslovima koja svakako ide u prilog kolegijalnom tipu vodstva (koje npr. smanjuje mogućnost arbitrarnog postupanja, samovolje i uzurpacije vlasti, pronalaženje rješenja koje može zadovoljiti veći broj različitih interesa, osiguravanje političke kontrole nad samostalnih nositeljem izvršnih ovlasti itd.). – Ivanišević, 1987; Ivanišević, 2008.


164

brojna očekivanja javnosti? Je li i u kojoj mjeri uvođenje instituta neposrednog izbora pridonijelo jačanju demokratskog političkog legitimiteta cjelokupnog sustava? Nadopunjuju li se ili pak kose s tim usporedna očekivanja da će tako izabrano lokalno vodstvo pridonijeti povećanju efikasnosti i stručnosti u ob-našanju javnih dužnosti?

3.1. Razlozi za uvođenje neposrednog izbora i očekivanja od nove institucije

Obično se pri uvođenju neposrednog izbora načelnika kao ideološki te-melj koristi doktrina diobe vlasti. Prema njoj se između neposredno izabra-nog i samostalnog izvršnog čelnika i predstavničkog tijela nastoji uspostaviti ravnoteža kako ne bi došlo do koncentracije političkog utjecaja na jednom mjestu (Ivanišević, 2008: 42). Uvođenju neposrednog izbora lokalnih čelnika u Hrvatskoj prethodila je javna rasprava koju su obilježili argumenti protiv prijašnjeg sustava načelnika i poglavarstva biranog od vijeća.

Isticali su se prigovori poput neetičnih postizbornih koalicija, odnosno praktično »kupovanja« podrške u vijeću pozicijama u lokalnom sustavu, »ucjenjivanja« od vrlo slabih političkih aktera u pojedinim lokalnim jedini-cama, razvrgavanja nestabilnih lokalnih koalicija zasnovanih na kupovanju i ucjeni, ponekad uz raspuštanje lokalnih vijeća i nove (i skupe) prijevremene izbore, itd. Premda su takvi oblici političkog ponašanja s jedne strane razu-mljivi u mladim demokracijama, a s druge nisu bili zastupljeni u velikom broju lokalnih jedinica, ipak se javno mnijenje postupno u sve većoj mjeri opredjeljivalo za instituciju otvoreno nuđenu od određenih inozemnih donato-ra – načelnika biranog neposredno od građana.10

Rezultati provedenih istraživanja prije uvođenja neposrednog izbora po-kazali su velik interes građana za njegovo uvođenje.11 Očekivanja političara bila su uopćena, od veće političke i moralne legitimnosti lokalne vlasti, preko veće identifikacije građana s izabranom lokalnom izvršnom vlasti pa do veće stabilnosti lokalne vlasti.12 Isticani su još i mogući veći odaziv birača na lokal-ne izbore te smanjenje utjecaja nacionalnih političkih stranaka.

10 Posebno se istaknuo USAID, koji je provodio posebni projekt putem the Urban Institute. 11 Kasapović (1998) navodi da je ispitivanje političkih stavova birača u Gradu Zagrebu uoči lo-

kalnih izbora 1997. pokazalo da se više od 80% ispitanika izjasnilo za izravne izbore gradonačelnika, što povezuje s negativnim uspomenama na Zagrebačku krizu koja se u svijesti birača doživljavala kao »gradonačelnička kriza«. I mnoga kasnija istraživanja javnog mnijenja pokazala su slično opre-djeljenje birača (usp. Ravlić, 2011: 88).

12 Vladimir Šeks, tada potpredsjednik Hrvatskog sabora na stručnom skupu Lokalna samo-uprava i izravni izbori – neizvjesnosti prije i nakon izbora u organizaciji GONG-a i Pravnog fakulteta u Zagrebu, siječanj 2009. (prema: Toković, 2009).


165

Nešto ozbiljnije razloge isticalo se u javnoj raspravi u nekim drugim zem-ljama,13 s tim da su rasprave i širenje ove institucije u Europi započeli nakon 1990. Dotad je ona bila primijenjena samo u Bavarskoj i Baden-Würtembergu, gdje je uvedena nakon II. svjetskog rata, u bivšoj američkoj okupacijskoj zoni. Određene su zemlje nakon neuspješnih eksperimenata odustale od uvođenja te institucije (npr. Norveška), druge ju zakonski omogućile, s tim da se nije uspjela raširiti (npr. Velika Britanija), a treće uvele pa od nje odustale (Srbija, Crna Gora). Ona se međutim proširila na sve zemlje Njemačke, uvelo ju je šest od devet pokrajina u Austriji, zatim Irska, Italija, Mađarska, Slovačka, Slovenija, Bugarska, Rumunjska, Grčka, Makedonija, Bosna i Hercegovina i Kosovo. Ostale europske zemlje ostaju kod svojih tradicionalnih lokalnih političkih sustava, koji imaju raspon od francuskog i španjolskog načelničkog sustava (načelnici birani od vijeća, ali kao glavne lokalne političke figure), do različitih oblika odborskog (kolegijalnog) i pluralnog izvršnog sloja (Ivaniše-vić, 2008; Loughlin et al., 2011; Moreno, 2012).

Tijekom vremena početna relativno dobra izlaznost birača na lokalnim izborima se smanjivala: od preko 70% na lokalnim izborima tijekom 1990-ih na 46,85% 2001. te 40,8% 2005. godine. Isticalo se da je stvoren dojam u jav-nosti da »na lokalne političke procese … nije moguće utjecati …«14 (Kopaj-tich-Škrlec, 2008: 8). Nesumnjivo je da su i mala uloga lokalne samouprave, skučen djelokrug i slab financijski kapacitet također odigrali ulogu u destimu-liranju birača da se odazovu lokalnim izborima. Da je upravo ta slaba važnost lokalne samouprave uzrok male izlaznosti birača, potvrđuje i relativno malo povećanje izlaznosti na prve direktne izbore načelnika 2009. godine – tek 47% (u prvom krugu, dok je u drugom iznosila svega 32%) (usp. i Koprić et al., 2012; Koprić, 2012). Slično ni norveški eksperiment s uvođenjem ne-posrednog izbora u nekim jedinicama nije potaknuo birače na veći izlaznost, a nakon početne faze izlaznost se na lokalnim izborima lagano smanjuje i u Italiji (Larsen, 2002: 20; Magnier, Navarro-Yanez, 2009: 86).

Također, postavlja se pitanje u kojoj će mjeri izvršni čelnici s mandatom dobivenim izravno od građana smanjiti prevlast vodstava političkih stranaka. Stranke i stranački kandidati i dalje bolje prolaze na lokalnim izborima negoli

13 Među njima se, primjerice, navode: a) davanje većeg nacionalnog značenja lokalnim vlastima, b) jačanje lokalne demokracije i ohrabrivanje uključivanja građana naročito u izborni proces, c) osi-guravanje čvrste točke lokalnom vodstvu, d) jačanje lokalnog vodstva koje će osigurati učinkovitije usmjeravanje i koheziju, e) promjena-smanjenje utjecaja političkih stranaka (Larsen, 2002), ali i drugi.

14 Prema rezultatima istraživanja o razlozima biračke apstinencije agencije Puls iz 2006., 18,5% birača ne izlazi na izbore zbog »osobne nezainteresiranosti za izbore i za politiku općenito«, 10,4% navodi »nemogućnost biranja zbog općeg nezadovoljstva političkim strankama«, a 8% »nedostatak povjerenja u lokalne političare«.


166

nezavisni kandidati, a stranačka vodstva i dalje u značajnoj mjeri utječu na lokalne političke procese. No, kakvi su uopće rezultati prvih izravnih izbora načelnika?

3.2. Rezultati prvih izravnih izbora načelnikaNa lokalnim izborima 2009. birači su neposredno birali 429 općinskih

načelnika i 435 njihovih zamjenika, 127 gradonačelnika i 196 zamjenika, 21 župana i 42 zamjenika župana. U predstavnička su tijela izabrali ukupno 866 članova županijskih skupština i 51 člana zagrebačke Gradske skupštine te 2.206 članova gradskih i 5.343 općinska vijeća.15 Analiza rezultata izbora za 127 gradonačelnika pokazala je da je čak 86 prijašnjih gradonačelnika pono-vo osvojilo mandat (67%).16 Gotovo jednak omjer ostvaren je i u općinama: u 429 općina izabrano je tek 147 novih načelnika, dok su čak 282 prijašnja načelnika ponovo osvojila istu poziciju, ovaj put izravnim biranjem birača.

Nije rijetkost da nestranački politički akteri bolje prolaze na lokalnim iz-borima s takvim sustavom, posebno u manjim lokalnim zajednicama u kojima su birači skloniji glasovati u skladu s vlastitim kandidatskim preferencijama (Kasapović, 2004: 78). Prema novom pravnom uređenju u Hrvatskoj, nezavis-ni kandidati mogli su se natjecati za mjesta načelnika (općinskog načelnika, gradonačelnika i župana) ali istodobno i za mjesta u općinskom i gradskom vijeću i županijskoj skupštini. Zato se moglo očekivati da će se nezavisni kan-didati natjecati ne samo za načelnička mjesta već sa svojim tzv. nezavisnim listama i na izborima za predstavnička tijela – u slučaju uspjeha, to bi im osiguralo podršku u predstavničkom tijelu, koja je važna jer ono i dalje zadr-žava značajne ovlasti, od donošenja statuta i proračuna do odluka o stjecanju i otuđivanju te raspolaganju imovinom preko određenog iznosa.

Podaci s lokalnih izbora 2009. pokazuje da su se nezavisni kandidati na-tjecali u 304 od ukupno 576 lokalnih i regionalnih jedinica (52,8%). Kad je riječ o broju kandidata, 435 ih se nezavisnih natjecalo u 74 grada (od 127), 227 općina (od 429) te u 3 županije (od 20). Ukupno je 48 kandidata uspjelo osvojiti načelnička mjesta, i to njih 41 u općinama, a 7 u gradovima, što je relativno slab uspjeh – samo 11% (48 uspješnih od 435 kandidata ukupno). Osvojivši ukupno 19,2% glasova birača, uspjeli su pobijediti u svega 8,3% jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Primjetna je razlika u uspješnosti kandidata u različitim jedinicama. Nezavisni su kandidati bili re-lativno najuspješniji u općinama, jer je od 318 kandidata njih 41 bilo uspješno, što čini 12,9%. U gradovima je od ukupno 112 nezavisnih kandidata njih tek

15 Podaci Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske.16 Rezultati postizborne analize koju je provela Udruga gradova.


167

7 bilo uspješno, što je tek 6,3%. U županijama nijedan od pet kandidata nije osvojio poziciju župana.

Drugim riječima, kandidati političkih stranaka osvojili su izvršne pozicije u 91,7% jedinica teritorijalne samouprave u Hrvatskoj na prvim neposrednim izborima. Pokazatelj je to da nije došlo do smanjenja stranačke politizacije lokalne scene, da nezavisni kandidati općenito nisu uspješni te da u Hrvatskoj, za razliku od primjerice Italije kad je uvodila takav sustav početkom 1990-ih, uopće nije bilo stvarnog antipartijskog osjećaja građana. Svakako, uvođenje neposrednog biranja načelnika nije dovelo do većeg uspjeha nestranačkih kan-didata,17 pa je očekivanje o departizaciji i većoj personalizaciji izbora ostalo iznevjereno. Još ozbiljnije, čini se da nije bilo ni povjerenja u lokalne vlasti uopće, budući da ih građani percipiraju kao malo važne.18

3.3. Problemi lokalnog političkog sustava s neposredno biranim izvršnim dužnosnikom

Načelna izjednačenost po političkom legitimitetu neposredno izabranih lokalnih čelnika s lokalnim predstavničkim tijelom, pored nekih pozitivnih učinaka, stvara i niz problema (Ivanišević, 2008: 15). Neposredno birani na-čelnici time, upozorava Sokol (2006: 3), postaju organizacijski i funkcionalno neovisni politički lideri svojih lokalnih zajednica čija se odgovornost utvrđuje samo na izborima ili putem opoziva, a takva pozicija dodatno je ojačana ne-postojanjem poglavarstva kao kolegijalnog tijela koje može osigurati javnost funkcioniranja lokalnog sustava ponajprije javnošću sjednica, objavom izvješ-taja i na slične načine. Gube se i ostale prednosti kolektivnog odlučivanja. Odlučivanje načelnika kao pojedinca po prirodi je stvari nejavno, odnosno ne-transparentno. U takvoj situaciji može doći do pretjerane koncentracije moći u jednoj osobi i s tim povezanim pojavama kao što su korupcija, uspostavljanje lokalnog sustava kreiranog sukladno političkim i osobnim preferencijama iz-vršne vlasti, smanjene kvalitete lokalnih javnih usluga i u konačnici rezultirati nezadovoljstvom građana i poljuljanim povjerenjem u lokalnu vlast.

Ipak, treba istaknuti da dio zemalja19 bilježi pozitivna iskustva s nepo-sredno izabranim, jakim lokalnim čelnicima. Između ostaloga, može doći do

17 U Sloveniji su na izborima 2006. nezavisni kandidati za izvršne čelnike osvojili poziciju u 31,4% jedinica lokalne samouprave (Haček, 2009).

18 Velika izlaznost birača u Italiji može se pripisati velikom povjerenju građana u lokalnu samo-upravu, za razliku od vrlo niskog povjerenja u institucije središnje države, kao i značajnoj decentrali-zaciji, odnosno jačanju uloge lokalne samouprave u državi (Magnier, Navarro-Yanez, 2009: 85–88).

19 Npr. Wollmann (2005: 13) za Njemačku ističe povećavanje kapaciteta lokalnog upravljanja, policy orijentacije i koordinativne funkcije.


168

slabljenja utjecaja vodstava nacionalnih političkih stranaka na lokalnu poli-tiku, jer status lokalnih lidera potvrđen na neposrednim lokalnim izborima osnažuje njihov položaj unutar stranaka i osigurava širi prostor za zastupanje interesa lokalne zajednice kojoj su na čelu. To daje veću važnost lokalnoj samoupravi u političkom sustavu zemlje.

Jedna od najosjetljivijih situacija u sustavu s neposredno izabranim izvrš-nim čelnicima je ona kad izvršni funkcionar nema većinsku političku potporu u predstavničkom tijelu, s kojim ipak mora surađivati da bi lokalna jedinica mogla funkcionirati. Treba upozoriti da okolnosti u lokalnim jedinicama nisu ni približno iste kao na razini, primjerice, federalne vlasti u SAD s kojima se u pokušajima argumentacije u praksi nerijetko barata.

U tom smislu ni izraz kohabitacija, koji se nerijetko koristi u hrvatskoj političkoj pa i stručnoj praksi, nije primjeren: kohabitacija se uglavnom koristi za označavanje situacije u francuskom polupredsjedničkom sustavu na nacio-nalnoj razini u kojoj je neposredno izabrani predsjednik Republike suočen sa situacijom da su birači u Nacionalnu skupštinu izabrali većinu koja reprezen-tira političku grupaciju s kojom se ne slaže pa se za vrijeme takve situacije samoograničava i ne koristi sve svoje ustavne ovlasti, nego prepušta većini u Skupštini da vlada. Očigledno to nije situacija kakva nastaje u hrvatskim lokalnim jedinicama u kojima načelnik i vijeće ne dijele istu političku ori-jentaciju, jer se u toj situaciji nijedna strana ne odriče svojih ovlasti, nego ih dapače nastoji maksimizirati.

Upravo iz prakse zemalja u kojima su već otprije postojala dva tijela bira-na od građana, vijeće i načelnik, zaključuje se da su politički, izvršni i upravni elementi u lokalnom upravljanju jako isprepleteni i da »njihovo umjetno oštro razdvajanje može pod određenim uvjetima otežati odvijanje procesa lokalnog upravljanja«, pri čemu nastali sukobi između šefa egzekutive i vijeća mogu izazvati blokade u procesima odlučivanjima i funkcioniranju sustava uopće (Ivanišević, 2008: 42). Nepremostivi i stalni politički sukobi koji nastaju u lokalnoj političkoj areni mogli bi tako izazvati efekte suprotne očekivanjima – smanjiti učinkovitost u lokalnom upravljanju, usporiti proces odlučivanja, pa onda i nanovo delegitimirati lokalnu samoupravu.

Premda nema cjelovitih podataka o broju jedinica u kojima je nakon izbo-ra 2009. došlo do toga da su načelnik i vijeće na suprotstavljenim političkim pozicijama, posebno je ilustrativni slučaj političkog sukobljavanja u Gradu Zagrebu. U Zagrebu je doduše za gradonačelnika pobijedio kandidat stranke koja ima većinu u Gradskoj skupštini, ali je nakon izbora došlo do njihova političkog razdvajanja. Bilo je i suprotnih situacija da je načelnik čija je stra-načka ili nezavisna lista osvojila manje od polovice mandata u vijeću uspio formirati koaliciju u vijeću koja ga politički podržava.


169

Posebno će biti interesantno vidjeti kakva je sudbina nezavisnih lokalnih čelnika s obzirom na njihov specifični položaj vođa koji ne uživaju potporu političkih stranka i mašinerija koje iza njih stoje. Na izborima 2009. od ukup-no 435 nezavisnih kandidata za načelnika njih 217 (49,9%) bilo je nositeljima nezavisnih lista za vijeća.20 Takve liste bile su prosječno uspješnije od onih koje nisu nosili nezavisni kandidati za načelnika – čak 78,3% njih bilo je uspješno te su osvojile u prosjeku gotovo tri mjesta u vijeću – za razliku od nezavisnih lista koje su vodile druge osobe, od kojih je nešto manje od 65% bilo uspješno s prosječno osvojena nešto manje od dva mjesta u vijeću. I ne-zavisni kandidati koji su ujedno vodili liste bili su uspješniji od onih koji nisu vodili liste kandidata za vijeće. Uspješnost te kategorije nezavisnih kandidata bila je 15,2%: onih koji su vodili i listu i osvojili mjesto načelnika bilo je 33. Za razliku od njih, u kategoriji nezavisnih kandidata koji su osvojili poziciju, a nisu ujedno vodili nezavisnu listu uspješnost je bila manja od 7% (15 od 218) (šire u: Koprić, 2011).

Prema podršci u vijeću nezavisne načelnike može se podijeliti u nekoliko kategorija, što je prikazano u tablici 1.

Tablica 1. Nezavisni načelnici prema podršci u lokalnom predstavničkom tijelu

Usamljeni vukovi (bez vlastite nezavisne liste) 15Uspješni vukovi predvodnici (vlastita »nezavisna« većina u vijeću) 9Jaki politički vođe (5 mjesta u vijeću, ali bez većine) 13Vođe sa slabom podrškom u vijeću (2–4 mjesta) 11Ukupno 48

Izvor: Koprić, 2011: 101.

Pokazalo se da u situacijama kad načelnici nemaju podršku većine u vi-jeću dolazi do značajnijih zastoja u lokalnom političkom odlučivanju21 pa se valja zapitati: ostvaruje li se tako predviđanje da će davanje širokih ovlasti na-čelnicima i institucionalizacija dualizma vlasti u lokalnom političkom sustavu

20 Budući da je nezavisnih lista bilo 548, ispada da je njih 39,6% imalo za nositelja osobu koja se ujedno kandidirala za nezavisnog načelnika. Ujedno, 331 nezavisnu listu vodila je osoba koja nije bila i nezavisnim kandidatom za načelničko mjesto, što je 60,4% svih nezavisnih lista (Koprić, 2011: 99).

21 Sukob između Gradske skupštine i gradonačelnika Grada Zagreba Milana Bandića (koji je u trenutku izbora bio kandidat SDP-a i HSU-a, ali je naknadno istupio iz matične stranke i time postao nezavisni načelnik) vodio se oko niza pitanja. Jedno je bilo i pitanje cijene gradskih vrtića. Do kom-promisa je došlo tek nakon nekoliko mjeseci konflikta, koji je imao implikacije na cjelokupni lokalni upravljački sustav, ali i na građane, pa i na javnu percepciju novog tipa lokalnog političkog sustava.


170

pridonijeti većoj učinkovitosti u donošenju odluka kojima se zadovoljavaju interesi lokalne zajednice? Napose je to izraženo u onim lokalnim jedinicama u kojima izabrani kandidat nema prethodnih administrativnih znanja i vještina ili pak iskustvo rada u privatnom sektoru,22 već su prilikom izbora bile nagla-šene njegove političke kvalitete i orijentacija (Ivanišević, 2006: 309).

Nova konfiguracija u lokalnom političkom sustavu odražava se dvostru-ko negativno na poziciju lokalnih službenika i upravnih tijela. S jedne strane, u jedinicama u kojima postoji politička podrška većine vijećnika neposredno izabranom načelniku dolazi do snažne politizacije upravne službe koja je u potpunosti upregnuta u ostvarenje interesa načelnika, kakvi god oni bili, od onih javnih i opravdanih, do interesa njegove političke stranke ili grupacije, ili čak i privatnih. S druge strane, u jedinicama u kojima se vijeće i načelnik politički sukobljavaju, službenici i upravna tijela u posebno su nezavidnoj si-tuaciji, jer se sukobi neminovno odvijaju preko njihovih leđa, čime oni postaju »jedno od ‘poprišta’ u situaciji konfliktinih odnosa između predstavničke i izvršne vlasti.« (Rajko, 2006: 3). Takve okolnosti mogu se negativno odraziti i na osiguranje profesionalizma i menadžerskog pristupa u osiguranju lokal-nih javnih usluga, jer se direktno izabrani načelnici prvenstveno ponašaju kao politički lideri, a ne menadžeri koji nastoje osigurati najbolje javne usluge i lokalni razvoj.

4. demokratizacija lokalnog političkog sustava

4.1. Načini osiguravanja demokratičnosti

Lokalna samouprava sama po sebi smatra se demokratskom institucijom jer u političkom sustavu neke zemlje otvara niz kanala političkog utjecaja građana na odlučivanje o lokalnim poslovima. Pritom se u većini europskih zemalja preferira, kao što to jasno izražava i Europska povelja o lokalnoj sa-moupravi, predstavnički tip demokracije. Šire mogućnosti izražavanja mišlje-nja i sudjelovanja građana su ne samo dopuštene nego i poželjne, kao korek-tiv predstavništva i kao unapređenje mogućnosti utjecaja građana na lokalne odluke i poslove. Zato se tijekom vremena razvio niz institucija koje služe jasnijoj i jednostavnijoj vladavini građana na lokalnoj razini ili učvršćenju i sprečavanju zloupotreba već otprije postojećih institucija radi njihova boljeg služenja lokalnoj demokraciji.

22 Prethodni »angažman u privatnom sektoru može izoštriti osjećaj odgovornosti za rezultate i stanje stvari« jer su »… bili angažirani u drugačijoj kulturi jasne odgovornosti i uspjeha koji se uglavnom mjeri profitom« (Koprić, 2009b: 409).


171

U nekim se lokalnim sustavima često koriste instrumenti neposredne de-mokracije, ponajprije skupštine svih građana lokalne jedinice, referendum i građanska inicijativa. Također, rašireni su oblici sudjelovanja građana njiho-vim kooptiranjem u odbore i slična radna tijela lokalnih vlasti, oblikovanjem teritorijalno decentraliziranih tijela unutar jedinica lokalne samouprave te uključivanjem kroz nevladine organizacije.

No, i sam način biranja predstavnika može se analizirati s gledišta osigu-ravanja jačeg utjecaja građana. U tom se smislu važnim smatraju tip lokalnog izbornog sustava (većinski, mješoviti, proporcionalni), krug birača (muškarci, žene, stariji maloljetnici, isključenje nekih kategorija od aktivnog ili pasivnog biračkog prava, i slično), načini glasanja birača i načini preračunavanja glaso-va u mandate, tip lista koje se natječu (zatvorene, otvorene, itd.), zapreke za pristup političkih aktera natjecanju, uključujući mogućnost natjecanja malih i lokalnih stranaka te nestranačkih aktera (nezavisni kandidati i nezavisne liste ili liste građana, civilne udruge i ostali akteri), financiranje i ostala pravila lokalnih izbornih kampanja, osiguranje predstavljenosti nacionalnih i drugih manjina, tijela za provedbu izbora (komisije, povjerenstva, odbori, njihov sa-stav, edukacija i način rada), financijska i druga potpora akterima koji su se natjecali, uključujući pristup lokalnim medijima, način oglašavanja, i slično, upravna i sudska zaštita biračkog prava i izbornog postupka, itd.

Premda su svi ti, a i neki drugi elementi važni za procjenu demokratič-nosti lokalnog političkog sustava, dalje se ukratko analizira situacija s neza-visnim političkim akterima, neposrednom demokracijom, lokalnim civilnim društvom te osiguranjem zastupljenosti određenih manjina u lokalnom poli-tičkom životu.

4.2. Nezavisni politički akteriPojava i sve naglašeniji interes za nezavisne političke aktere rezultat su

krize stranačkih sustava odnosno tendencije da se smanji stranački politički utjecaj, a i da se politički sustav – koliko je moguće – u većoj mjeri personali-zira; no, neki su sustavi trajnije obilježeni tim fenomenom (Kasapović, 2004: 90; Koprić, 2007; Reiser, Holtmann, 2008; Koprić, 2011).23 Holtmann smatra da su nezavisne liste u europskim zemljama lokalno organizirane i orijenti-rane na probleme i zadaće koje se tiču dotične lokalne jedinice – naziva ih »lokalistima« (Holtmann, 2008: 11). Pritom su svrhe uključivanja nezavisnih

23 Uspjeh nezavisnih aktera na nacionalnim izborima značajno je manji, u Hrvatskoj i u mno-gim drugim zemljama. Primjerice, nezavisni kandidati za zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru osvojili su do sada mandat samo dva puta, 1990. i 1992., dok su 1995. osvojili četiri mjesta glasovima dijaspore i nacionalnih manjina (Koprić, 2011: 88–89).


172

aktera respektiranje što šireg spektra političkih interesa birača, raznovrsnost i diferencijacija političke ponude, otvaranje kanala (ventila) za potencijalno izražavanje nezadovoljstva u biračkom tijelu, stabilizacija političkog sustava kroz fragmentaciju aktera, povećanje privlačnosti izbora koji postaju zabavni-ji zbog pojave niza živopisnih kandidata i nositelja nezavisnih lista itd.

Razbijanje stranačkog monopola na lokalnoj razini i interes lokalnog bi-račkog tijela za većim uključivanjem u rješavanje pitanja specifičnih za odre-đenu lokalnu zajednicu kroz izbor onih predstavnika koji nude »lokalnu ori-jentiranost« dobra je za unapređenje participativne demokracije. No, s druge strane, upućuje se na »zabrinjavajuću političku nedosljednost« te »pregovarač-ku i ucjenjivačku moć« nezavisnih aktera u lokalnoj politici (Kasapović, 2004: 93). Također, isticanje kandidata živopisne prošlosti, osebujnog ponašanja i ka-snijeg jasnog priklanjanja određenim političkim opcijama doprinosi negativnoj javnoj percepciji ne samo takvih aktera nego i lokalne samouprave uopće.

Istraživanja su pokazala da su šanse za uspjeh nezavisnih aktera veće u manjim lokalnim jedinicama te u jedinicama ruralnog karaktera. U Hrvatskoj osim toga postoje regionalne razlike u uspješnosti tih aktera, pri čemu povolj-niji uvjeti postoje u priobalnom dijelu Hrvatske. Složenija nacionalna struktu-ra nekog područja stimulira pojavu i veći uspjeh nezavisnih političkih aktera. Šanse za uspjeh znatno su veće ako se nezavisni kandidati za načelnička mjes-ta istodobno pojave i kao nositelji nezavisnih lista kandidata za predstavnička tijela. Gledajući u širim europskim okvirima, potencijal za osvajanje mandata nezavisnih aktera veći je u nekonsolidiranim demokracijama (Koprić, 2007; Koprić, 2011).

Tablica 2. Uspješnost nezavisnih lokalnih političkih aktera u nekim europskim zemljama24

ZemljaUdio glasova

birača za nezavisne aktere, u %-tku

Udio nezavisnih

vijećnika, u %-tkuNapomene

Poljska 59 72 Izbori 2006.Grčka 50,324 Izbori 2006.Njemačka 35,5 Zapadna 30,0%

Istočna 45,7%Nizozemska 23,7 Izbori 2006.

24 Hlepas ističe da je riječ o formalno nezavisnim akterima. Prema procjenama, udio lokalnih političkih aktera doista nezavisnih od političkih stranaka je svega 5%. Valja napomenuti da u Grčkoj svaki kandidat za načelnika mora biti i nositelj liste za vijeće (Hlepas, 2011: 81).


173

ZemljaUdio glasova

birača za nezavisne aktere, u %-tku

Udio nezavisnih

vijećnika, u %-tkuNapomene

Slovenija25 21,4 Izbori 2006. Iste godine nezavisni kandidati za načelnike osvojili su 31,4% načelničkih mjesta

Hrvatska26 20,6 10 Izbori 2009. Za nezavisne kandidate za načelnike glasalo je 19,2% birača.

Estonija 20 30 Izbori 2005. Austrija 14,7 Prosjek u razdoblju 1985–2009.Škotska 10,9 Izbori 2007.Češka 9,5 58 Izbori 2006.Španjolska 6,2 Izbori 2007. Nezavisni načelnici

čine 8% svih načelnika u zemlji.Švedska 5,5 Izbori 2006.Engleska 2,4 7,5 Izbori 2006.Norveška 17 Izbori 2003.Portugal 1,8 Izbori 2001. Postoje i nezavisni

kandidati na stranačkim listama. Svi nezavisni osvojili su ukupno 8,5% mandata.

25 26

Izvor: Izračun autora temeljem radova u: Reiser, Holtmann, 2008, kao i radova izloženih na konfe-renciji u Halleu, 2009. Preuzeto iz: Koprić, 2011: 90.27

Hrvatska spada u skupinu zemalja s osrednjim uspjehom nezavisnih akte-ra, usprkos tome što su očekivanja znatno porasla paralelno s uvođenjem in-stitucije neposrednog izbora načelnika na izborima 2009. Međutim, nezavisni kandidati za lokalne čelnike polučili su relativno slab uspjeh (supra). Što se tiče podrške birača nezavisnim listama, ona prosječno iznosi 20,6%, što poka-zuje trend stabilizacije biračke potpore u odnosu na izbore 2005. godine.28

25 Brezovšek i Smerkolj (2011: 156) navode nešto drugačiji podatak o glasovima za nezavisne liste na izborima 2006. Prema njihovim izračunima taj je postotak nešto niži, 17,3%. Na izborima 2010. nezavisne su liste, prema njihovim podacima, osvojile 22% glasova, s tim da nisu uzeli u obzir neke od najmanjih lokalnih jedinica u kojima nije primijenjen proporcionalni izborni sustav.

26 U prikupljanju i obradi podataka o lokalnim izborima u Hrvatskoj 2009. sudjelovala je i Darija Dubajić.

27 Konferencija Independent Local Lists and Local Parties – Challengers from Bottom-Up?, Martin Luther University, Halle-Wittenberg, Halle (Saale), Njemačka, 27–28. studenoga 2009.

28 Na izborima 2001. nezavisne liste uspjele su osvojiti tek 9,6% biračke potpore.


174

4.3. Neposredna demokracija i participacija građana u lokalnom upravljanju

Oblici neposrednog odlučivanja i participacije građana na lokalnoj razini pravno su regulirani na manje-više zadovoljavajući način, osim mjesne samo-uprave, ali je upitna motivacija, a ponekad i mogućnost njihovog korištenja. Ustav spominje mjesnu samoupravu u naslovu glave VI., ali ju dalje ne reguli-ra, ako se izuzme odredba čl. 134/4. koja ostavlja zakonu da regulira osnivanje oblika mjesne samouprave u naselju ili dijelu naselja. Preferirajući predstav-ništvo građana kao glavni mehanizam donošenja lokalnih političkih odluka, građanima se garantira mogućnost neposrednog sudjelovanja u upravljanju lokalnim poslovima putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i lokalnim statutom (čl. 133/3.).

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi regulira referen-dum, zborove građana, građansku inicijativu te mjesnu samoupravu. U Hrvat-skoj nema mogućnosti održavanja općih skupština svih građana, kao primjeri-ce u Švicarskoj, gdje je to glavni oblik donošenja odluka i akata od temeljnog značenja u gotovo 90% općina (Ladner, 2011; Ivanišević, 2008; Ladner, 2005). Mogućnost uključivanja građana u odbore lokalnih tijela i druge oblike sudjelovanja temeljem kooptiranja (odlukom odnosno imenovanjem od strane samih tih tijela) relativno se široko prakticira. Riječ je o odborima lokalnih vijeća i skupština te drugim stalnim i povremenim odborima, povjerenstvima i sličnim formama čije je formiranje regulirano lokalnim statutima, poslovni-cima i drugim pravnim aktima, radi osiguranja utjecaja pojedinih skupina gra-đana (mladih, umirovljenika, studenata, itd.), dobivanja specifične ekspertize, ili naprosto čvršćeg legitimiteta za lokalne odluke i politike. Na lokalne odlu-ke utječu i brojne organizacije civilnog društva: uglavnom su koncentrirane u gradovima, manje na razini županija, a najmanje u općinama.

Posebnim zakonom iz 2007. regulirano je sudjelovanje mladih. Glavna institucija je savjet mladih koji bi se kao savjetodavno tijelo lokalnih predstav-ničkih tijela trebao osnovati u svakoj jedinici. Savjeti mladih imaju neparan broj, između pet i petnaest članova, ovisno o veličini i vrsti jedinice. Članove savjeta imenuju i razrješavaju lokalna predstavnička tijela. Značajan broj lo-kalnih jedinica, naročito općina, još nije utemeljio savjet mladih.29 Problemi

29 U prikupljanju podataka 2010. odazvalo se 414 jedinica (72% ukupnog broja) koje su poslale ispunjene obrasce ili barem dostavile podatke o stanju sa savjetima mladih. Savjeti mladih osnovani su uglavnom u većim urbanim jedinicama te u županijama, s određenim regionalnim razlikama: konstituirani su u 83% županija, 74% gradova te 28% općina, od onih za koje postoje podaci. Može se pretpostaviti da je udio jedinica koje nemaju konstituiran savjet mladih u grupi koja nije poslala podatke veći nego u grupi koja je dostavila podatke, kao i da je tada bilo formirano oko dvjestotinjak savjeta mladih u čitavoj zemlji, s oko 2.000 uključenih članova (procjena; šire u: Koprić, 2011a).


175

u vezi s tim savjetima su nedovoljna informiranost i zainteresiranost mladih, nešto izraženija politizacija, relativno slaba podrška lokalnih predstavničkih tijela, problem diskriminacije i nejednakosti mladih ovisno o mjestu života, tipu jedinice i uopće okolnostima na koje oni ne mogu utjecati, itd.

Oblici teritorijalno decentraliziranih tijela u Hrvatskoj su oblici mjesne samouprave. Pri njihovu je osnivanju omogućenom Zakonom o lokalnoj samo-upravi i upravi s kraja 1992. glavnu ulogu igrala lokalna zajednica, s tim da ih nakon donošenja ZLRS iz 2001. osniva lokalno vijeće statutom. Osnivaju se kao mjesni odbori, gradski kotarevi i gradske četvrti. Oni su određeni teritori-jalno, a pravnu osobnost imaju od 2001. Od tada se za njihova vijeća održavaju posebni izbori, po pravilima koja važe za izbor članova lokalnih vijeća. Među svojim članovima vijeće oblika mjesne samouprave bira predsjednika vijeća. Sredstva za njihov rad osiguravaju se u lokalnom proračunu, što znači da su u potpunosti ovisni o volji većine u lokalnom predstavničkom tijelu. Imovina prethodnih mjesnih zajednica koje su funkcionirale još od doba socijalizma, koja je po zakonu postala imovinom općina i gradova formiranih 1993., nikad im nije vraćena. U nekim jedinicama mjesna samouprava još uvijek ne posto-ji, a i tamo gdje postoji ima mnogo prigovora, kako na ponašanje općinskih i gradskih tijela prema mjesnim odborima tako i građana na nedovoljnu aktiv-nost i smislenost mjesne samouprave, s obzirom na mizerne ovlasti i ulogu u sustavu lokalne samouprave (usp. Klarić, 2010; Hrženjak, 2011).

Osim općenitih ovlasti da se brinu o poslovima koji su građanima najbli-ži u najmanjim zajednicama, može im se povjeriti obavljanje nekih poslova iz samoupravnog djelokruga grada ili općine. Budući da kriteriji za njihovo osnivanje nisu propisani, jednako kao ni mnoga druga pitanja njihova statusa, u području mjesne samouprave postoji velika šarolikost rješenja i praksi.

U Gradu Zagrebu tek su 1997. osnovane gradske četvrti, njih 17, s pro-sječno 46.640 stanovnika, što je daleko iznad minimalnog broja stanovnika tzv. velikih gradova (35.000). Pored toga, 2009. osnovani su i mjesni odbori, njih 218, s prosječno 3.637 stanovnika. Za rad gradskih četvrti u za njih naj-boljoj godini Grad je odvojio oko 5% proračunskih sredstava, dok je i prije i poslije taj iznos manji. Mjesni odbori imaju velikih problema s realizacijom svoje pravne osobnosti, budući da im Grad onemogućava otvaranje žiroraču-na, korištenje pečata, i sl. Mjesnom se samoupravom u Zagrebu upravlja cen-tralistički, putem Službe za mjesnu samoupravu kao upravnog tijela Grada, pod kontrolom gradonačelnika (Hrženjak, 2010). Prema podacima s web stra-nice, u vijeća gradskih četvrti izabrana su 283 vijećnika, a u vijeća mjesnih odbora još 1.419 vijećnika – svima im pripadaju naknade za te funkcije.30

30 Njihov ukupni iznos kreće se između 1.590.000 i 1.987.650 kuna mjesečno, ovisno o tome jesu li u mirovini (niži iznos) ili ne (viši iznos naknade; riječ je o bruto iznosima).


176

Premda ne postoje statistički podaci ni rezultati istraživanja, osim parci-jalnih,31 može se zaključiti da je danas oblika mjesne samouprave više nego što je bilo mjesnih zajednica. U prilog takvom zaključku govori sljedeće: pri-je ukidanja bilo je oko 3.950 mjesnih zajednica s prosječno oko 1.150 sta-novnika; nakon toga došlo je do fragmentacije strukture lokalnih jedinica, pri čemu su neke od ukinutih mjesnih zajednica postale općine; osim mjesnih odbora osnivaju se gradske četvrti i gradski kotarevi pa to povećava ukupni broj oblika mjesne samouprave. Ako se uzme da je veličina mjesnih odbora smanjena za između četvrtine i trećine, bila bi riječ o prosječnoj veličini od kakvih 750–860 stanovnika. Ako je tako, može se pretpostaviti da u Hrvatskoj ima možda oko 5.200–6.000 tih oblika, s tim da se procjenjuje da je vijećnika mjesne samouprave između 45.000 i 50.000.32

Zahvaljujući institucionalnom oblikovanju koje uključuje pravnu osob-nost, vlastiti politički legitimitet stečen na posebnim mjesnim izborima, vlas-tita tijela, pa i određeno već stečeno institucionalno iskustvo, oblike mjesne samouprave moglo bi se, uz određene intervencije (ponajprije u financije, ali i veličinu tih oblika), iskoristiti kao potencijalno važne točke u reformi lokalne samouprave. Mjesna bi samouprava mogla ponovo zadobiti ulogu koja joj i treba pripadati, ulogu vitalnog komunikacijskog centra između građana i javnih vlasti, uz određene regulativne, institucionalne i financijske promjene (usp. Kristinsson, 2005).

Zbor građana raspravlja o potrebama i interesima građana, daje prijedloge za rješavanje pitanja od mjesnog značenja, a može dati i mišljenje lokalnom vijeću o prijedlogu općeg akta ili drugom pitanju iz lokalnog samoupravnog djelokruga odnosno o pitanju od značenja za tu jedinicu. Može ga sazvati vije-će mjesnog odbora ili lokalno predstavničko tijelo. Vodi ga predsjednik vijeća mjesnog odbora ili član vijeća kojeg odredi vijeće. Saziva se za dio područja mjesnog odbora koji čini određenu cjelinu (dio naselja, stambeni blok, i sl.). Odluka donesena na zboru građana obvezatna je za mjesnu samoupravu, ali ne i za lokalno predstavničko tijelo. Prema dostupnim podacima, taj se oblik sudjelovanja građana iznimno rijetko koristi u praksi.

Građanska inicijativa omogućava da 10% građana upisanih u popis birača podnese prijedlog predstavničkom tijelu te jedinice za donošenje određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz lokalnog samoupravnog djelokruga.

31 Jedan vrlo obuhvatan prijedlog za istraživanje (Rešetar, 2011) nikad nije realiziran. 32 Zanimljiva je procjena njihovih troškova. Ako u svakom od tih oblika postoji prosječno

između 5 i 7 vijećnika, to je sve zajedno oko 34.000 vijećnika. Ako svaki vijećnik mjesečno primi naknadu od kakvih 100 kuna, ukupni troškovi za tu namjenu penju se godišnje na 3.400.000 kuna. U Zagrebu je taj iznos oko 20 milijuna kuna godišnje. Ukupno u Hrvatskoj dakle riječ je o kakvih 25 milijuna kuna godišnje koji se troše na puko članstvo u vijećima oblika mjesne samouprave.


177

Predstavničko tijelo ima obvezu raspraviti o takvom prijedlogu i dati odgovor podnositeljima najkasnije u roku od tri mjeseca od prijma prijedloga. Prijed-loge koje bi iznijelo manje od 10% građana predstavničko tijelo može razmo-triti ili na drugi način uzeti u obzir, ali i ne mora, ovisno o vlastitoj političkoj prosudbi. Čak i kad je podnesena valjana građanska inicijativa, odluka pred-stavničkog tijela ne mora biti pozitivna – riječ je o svojevrsnom političkom pritisku građana, ali predstavničko tijelo taj pritisak ne mora ni pravno, a ni politički prihvatiti. U dvadesetogodišnjoj praksi hrvatske lokalne samouprave građani su inicijative prema čl. 25. ZLRS podnosili vrlo rijetko, a još su rjeđi slučajevi da ih je predstavničko tijelo prihvatilo.

Od građanske inicijative valja razlikovati pravo na predstavke i prituž-be koje građani mogu podnositi na rad lokalnih tijela te na nepravilni odnos lokalnih zaposlenika (čl. 26. ZLRS). Na takve predstavke i pritužbe čelnik lokalnog tijela mora dati odgovor podnositelju u roku od 30 dana, a jedinica mora osigurati ne samo mogućnost podnošenja predstavaka i pritužbi nego i potrebna tehnička i druga sredstva (knjiga za pritužbe, i slično), kao i moguć-nost njihova usmenog izjavljivanja.

Referendum je možda najsnažnije sredstvo neposredne demokracije, koje se u Hrvatskoj također ne koristi često. U usporedbi sa švicarskim općinama, naročito onima germanskog dijela, u kojima građanin i desetak puta godišnje daje svoj stav o referendumskim pitanjima (Ladner, 2011: 205–206), koriš-tenje tog kanala u hrvatskim je jedinicama marginalno. Referendum je fa-kultativan te se može raspisati o svakom pitanju iz lokalnog samoupravnog djelokruga odlukom lokalnog predstavničkog tijela. Ovlašteni predlagatelji raspisivanja su jedna trećina članova tog tijela, lokalni načelnik (u županijama župan), polovina mjesnih odbora (samo u općinama i gradovima) te 20% gra-đana, dok inicijator može biti svaki građanin sam ili više njih. Ako je prijedlog podnio ovlašteni predlagatelj, vijeće mora raspraviti o prijedlogu, ali ga nije dužno usvojiti. Nema unaprijed zakonom propisanih slučajeva kad bi se refe-rendum morao raspisati, ali je posebnim zakonom propisan oblik i postupak referendumskog odlučivanja (Zakon o referendumu iz 1996.). Ako se lokalni referendum raspiše i održi, odluka je obvezujuća za predstavničko tijelo te ono godinu dana ne može donijeti pravni akt ili odluku koja je sadržajno su-protna odluci donesenoj na referendumu. O istom se pitanju referendum ne može raspisati prije isteka roka od šest mjeseci od prethodnog referenduma.

Zakon o referendumu predviđa i savjetodavni referendum, koji može ras-pisati Vlada Republike Hrvatske, za jednu ili više jedinica teritorijalne samo-uprave radi pribavljanja mišljenja građana o teritorijalnoj organizaciji područ-ja za koje se referendum raspisuje. Najpoznatiji takav referendum održan je 1996. na području Zagrebačke županije, gradova Ivanić Grada, Našica i Nov-


178

ske, kao i općina Kloštar Ivanić, Križ, Pag, Novalja, Đurđenovac, Podgorač i Feričanci.

4.4. Lokalno civilno društvoCivilno društvo obuhvaća ponajprije asocijacije (udruge) građana koji

dijele neki zajednički interes što ga nastoje unaprijediti stvarajući zajedničku organizaciju. Nazivaju ih i nevladinim organizacijama, organizacijama trećeg sektora, i slično. Raspon interesa koje zastupaju vrlo je širok, od onih koji su više vezani uz osobni život i privatne orijentacije članova (praćenje pjeva ptica ili planinarenje) do onih koji su usko vezani uz funkcioniranje javne uprave i vlasti, kako na državnoj razini tako i na subnacionalnim razinama (udruge za promicanje transparentnosti javne vlasti, ekoloških interesa, i slično). No, kako god taj interes bio privatan, on vrlo često ima i vezu s javnim interesom. Udru-ge stoje u određenom odnosu kako prema vlasti odnosno tijelima koja donose političke odluke, tako i u određenom odnosu naspram ustanova javnih službi. U odnosu na vlast, nastoje unaprijediti interes oko kojeg su nastale, svim sred-stvima i u svim modalitetima – od traženja financijske potpore do utjecaja na političke odluke koje tijela političkog odlučivanja donose. U odnosu na ustano-ve funkcionalnog sustava nerijetko su u odnosu konkurencije pa i kompeticije (npr. udruge za neke specifične vrste ili pitanja odgoja školske djece).

Neki u civilno društvo uključuju i same građane i njihove manje forma-lizirane oblike suradnje, čak i one ad hoc naravi – jedna od obuhvatnijih defi-nicija civilno društvo shvaća kao »područje institucija, organizacija, mreža i pojedinaca33 (i njihovih vrednota) smještenih između obitelji, države i tržišta, povezanih nizom civilnih pravila koja zajedno dijele, a u koje se ljudi dobro-voljno udružuju radi zagovaranja općih interesa.«34

Povećani interes za razvoj i učinke civilnog društva u demokratskim po-litičkim procesima pripisuje se krizi socijalne države, razvoja te stranačkog sustava i politike (Bežovan, 2003: 127). Organizacije civilnog društva sve se češće doživljavaju kao oblik ljudske suradnje koji kroz zajedničko djelovanje s tijelima javne vlasti može značajno pridonijeti općoj demokratizaciji politič-

33 Pomoć u konkretnijem određenju subjekata koji čine civilno društvo nudi Bijela knjiga EU prema kojoj civilno društvo uključuje sindikate i organizacije poslodavaca, nevladine organizacije, profesionalne udruge, dobrotvorne organizacije, grass-root organizacije i organizacije koje uključuju građane u lokalni život i život u općinama posebnim doprinosom crkvi i vjerskim zajednicama (EU, 2005).

34 Ta je definicija prihvaćena u okviru međunarodnog projekta CIVICUS-ov indeks civilnog društva koji za Hrvatsku provodi udruga CERANEO od 2001. godine, okviru kojeg su provedena tri ciklusa opsežnog istraživanja kojem je cilj utvrditi stanje civilnog društva u zemlji (više u Bežovan, 2003; Bežovan, Zrinščak, 2007; Bežovan, Matančević, 2011).


179

kog sustava. Neki autori idu tako daleko da civilno društvo doživljavaju kao protutežu državi te tvrde da mu je uloga da neutralizira »prejaku i intervencio-nističku« državu i njezin potencijal da dominira i fragmentira društvo (v. npr. Pejanović, 2006: 215). Mogućnosti utjecaja civilnih inicijativa posebno su izražene u lokalnim zajednicama koje su prema načelu supsidijarnosti razina na kojoj se artikulirani interesi građana mogu najuspješnije zadovoljiti pa se prednost u obavljanju poslova bitnih za lokalnu zajednicu daje onim tijelima koja u njoj djeluju.

Demokratski politički proces podrazumijeva suradnju zainteresiranih dio-nika u kreiranju javnih politika i programa, a u tom smislu odnos građana i tijela upravljanja najviše dolazi do izražaja u lokalnoj samoupravi u čijoj je osnovi »orijentacija na građane« (Đulabić, 2008: 138) i koja uz političku dimenziju svog djelovanja ima naglašenu sociološku konotaciju jer u velikoj mjeri utječe na život lokalne zajednice (Pejanović, 2006: 216). Organizaci-je civilnog društva pritom igraju važnu ulogu posrednika između građana i lokalnih vlasti jer agregiraju i filtriraju različite interese ili potrebe lokalnog stanovništva i tako omogućuju tijelima lokalnog upravljanja da budu o njima obaviješteni. Ovisno o stupnju uključenosti civilnog društva u pojedinoj ze-mlji, može se govoriti i o »socijalnoj infrastrukturi« kada asocijacije ljudi »na-dopunjuju programe javnih tijela na lokalnoj razini ili popunjavaju praznine koju nastaju kad država ne može takve programe razviti«35 (Bežovan, 2003a: 223). Demokratizaciju lokalnog političkog sustava i djelotvornost političkih institucija uopće moguće je pospješiti zajedničkom platformom lokalnih vla-sti i takvog oblika suradnje i solidarnosti ljudi, a taj se potencijal sve češće naziva socijalnim kapitalom društvene zajednice.36

Opsežno istraživanje s ciljem utvrđivanja stvarne uloge organizacija ci-vilnog društva u Hrvatskoj provedeno je tri puta, 2001., 2003. i 2008. godine. Općeniti je zaključak zadnjeg izvještaja da civilno društvo ima tek ograničen utjecaj na jačanje socijalnog kapitala u društvu, a kao njegova naslabija karika uočeni su razmjeri građanske participacije te razina volontiranja (samo je oko 17% građana članom neke organizacije civilnog društva; Bežovan, Matan-čević, 2011). U pogledu pripravnosti, društvenog utjecaja i utjecaja na javne politike, civilno društvo dobilo je relativno lošu ocjenu a njegovu reaktivnom

35 U nekim zemljama postoji duga tradicija civilnog društva i razvijene socijalne infrastrukture, u kojima takve organizacije nastupaju kao pružatelji javnih usluga i preuzimaju dobar dio poslova koji su u djelokrugu lokalne samouprave. U novije vrijeme takva angažiranost civilnog sektora u socijalnim programima sve je prisutnija i u hrvatskoj lokalnoj samoupravi.

36 Razvoj koncepta socijalnog kapitala pripisuje se američkom politologu Robertu Putnamu koji smatra da se socijalni kapital »odnosi na karakteristike društvene organizacije, kao što su povje-renje, norme i mreže koje mogu poboljšati učinkovitost društva olakšavanjem koordiniranog djelo-vanja« te da on proizlazi iz strukture odnosa (Šalaj, 2004).


180

pristupu pridonosi i država donoseći odluke bez dijaloga i javnih rasprava. To su samo neki od pokazatelja nedovoljne razvijenosti civilnog društva u Hrvat-skoj, ali ono, unatoč brojnim slabostima, pokazuje inicijativu u »osnaživanju marginalnih skupina i podmirivanju njihovih potreba« kao kapacitet da senzi-bilizira javnost u nekim područjima (Bežovan, Zrinščak, 2007: 24).

4.5. Kvote i lokalna demokracijaTradicionalno shvaćanje demokracije temelji se na načelu narodne suve-

renosti prema kojem vlast dolazi odozdo, od naroda, koji to svoje pravo ostva-ruje kroz predstavničku vladavinu izabirući svoje zastupnike u predstavničko tijelo na temelju općeg i jednakog biračkog prava (Omejec, 2000: 665). Na lokalnoj razini riječ je o »odnosu između građana lokalne zajednice i pred-stavničkog tijela koji treba predstavljati tu lokalnu zajednicu« (Denters, Rose, 2005: 260). No, primjena načela jednakosti i načela majoriteta u suvremenim multietničkim državama ne može biti jednostrana i dosljedna jer ne omoguću-je dovoljnu zaštitu manjinskih skupina i zanemaruje njihove posebne značajke i specifične interese (Omejec, 2000: 666).

Heterogenost lokalnog stanovništva po nacionalnoj osnovi te po drugim dimenzijama velik je izazov suvremenih predstavničkih demokracija,37 po-sebno u tranzicijskim zemljama. Načelna politička jednakost svih članova određenog društva pretpostavlja potvrdu društvene diferencijacije i traži raz-mjernu zastupljenost svih u demokratskim procedurama odlučivanja. Uz ma-njinsku predstavljenost u predstavničkim tijelima, traži se i njihova odgova-rajuća zastupljenost u izvršnim i upravnim tijelima. Vodeći računa o rastućoj etničkoj i kulturnoj raznolikosti suvremenih društava, koncept reprezentativne uprave38 zagovara pasivnu i aktivnu zastupljenost i promicanje interesa razli-čitih etničkih skupina u javnoj upravi u mjeri u kojoj će njihova mišljenja biti uvažena pri donošenju odluka. Osiguranje političke predstavljenosti manjina na svim razinama odlučivanja moguće je postići samo primjenom različitih posebnih mjera ili pozitivne diskriminacije kojom se određenim skupinama dodjeljuju posebna prava radi izjednačavanja mogućnosti i postizanja ravno-pravnosti te sprječavanja diskriminacije.

37 Mnogi dovode u pitanje stvarno funkcioniranja predstavničke demokracije u uvjetima visoke heterogenosti suvremenih društava i mogućnosti da u upravljanju državom budu zadovoljeni interesi različitih grupa stanovništva, pa su još De Tocqueville (1835) i Mill (1861) govorili o tzv. tiraniji većine. Opsežni pregled izazova različitosti za demokraciju u: Robotin, Salat, 2003.

38 Koncept reprezentativne uprave (representative bureaucracy) osmislio je Donald Kingsley 1944., a poslije su ga razradili i koristili brojni drugi autori. Prema tom konceptu demokratičnost i efikasnost u pružanju javnih usluga može se postići samo razmjernom zastupljenošću različitih sku-pina u društvu u radu upravnih organizacija (v. npr. Selden, 1998).


181

Provedba koncepcije političkog predstavljanja traži mehanizme posebne zaštite manjinskih interesa i njihova etnokulturološkog identiteta, posebno u onim lokalnim zajednicama u kojima te manjine čine većinu ili sudjeluju u određenom postotku. Pritom je moguće usvojiti niz posebnih mjera radi osi-guranja učinkovitog sudjelovanja nacionalnih manjina u procesu odlučivanja. Jedna od njih su kvote koje kao cilj imaju »unaprijed rezervirati mjesta« za predstavnike nacionalnih manjina u predstavničkim, izvršnim i upravnim tije-lima (Omejec, 2000: 667).

U hrvatskoj lokalnoj samoupravi Ustavnim zakonom iz 2002. predviđena je posebna zastupljenost nacionalnih manjina kroz utvrđene kvote, pri čemu se razlikuju pravila za manjine koje u stanovništvu jedinice imaju od 5 do 15% odnosno za manjine koje imaju više od 15%. Ovisno o postotku, određen je je-dan manjinski predstavnik odnosno razmjerna zastupljenost u predstavničkim tijelima. U jedinicama u kojima ostvaruju razmjernu zastupljenost, manjina-ma je osigurana zastupljenost u izvršnim tijelima tako da zamjenik načelnika, gradonačelnika i župana mora biti iz redova pripadnika nacionalnih manjina. U upravnim tijelima takvih lokalnih jedinica mora se planirati zapošljavanje potrebnog broja pripadnika nacionalnih manjina radi ostvarivanja zastuplje-nosti tako da oni ostvaruju prednost pri zapošljavanju. Uz to, osigurava im se konzultativna uloga u upravljanju lokalnim poslovima putem vijeća i predstav-nika nacionalnih manjina, za koje su izbori dosad održani dva puta, 2003./04. te 2007. godine (šire u: Omejec, 2003; Tatalović et al., 2011).

Općenito je prihvaćeno da postoji adekvatna pravna regulacija za zaštitu prava manjina (Tatalović, u: Petričušić, 2005: 8). Time je ispunjeno očeki-vanje »pasivne reprezentativnosti« shvaćene kao svojevrsne zamrznute slike društva u političkim ili upravnim tijelima, ali pravo je pitanje postiže li se time njezina »aktivna« uloga zastupanja interesa pojedinaca ili skupina koji će od toga imati stvarne koristi (Meier, O’Toole, 2006: 71).

Uočeni nedostaci tiču se primjerice slabog izlaska na izbore za vijeća i predstavnike nacionalnih manjina, neiskorištene mogućnosti izbora vijeća i predstavnika (npr. na prvim izborima samo 60% mogućeg broja), problemi u njihovu funkcioniranju i financiranju, nedovoljne informiranosti i relativno niske razine edukacije o manjinskim pravima, itd. (Tatalović et al., 2011).

5. Zaključak

Političko-upravni sustav na lokalnoj razini sastoji se od političkih insti-tucija, među kojima se ističe predstavničko tijelo, izvršnih tijela i dužnosnika te upravnih organizacija sa službenicima. Nakon donošenja Ustava krajem 1990. novi lokalni politički sustav počeo je funkcionirati u novoformiranim


182

jedinicama tek s izborima za članove predstavničkih tijela u veljači 1993. Prva naredna velika promjena nastupila je kad je 2001. prekinuta linija subordina-cije lokalnih vlasti državnoj putem institucije župana. Nakon toga veća je pro-mjena uslijedila s izborima 2009. kad su prvi put uz izbore za članove lokalnih predstavničkih tijela građani neposredno birali i lokalne izvršne dužnosnike.

Tijekom čitavog tog perioda vodile su se rasprave o učincima lokalnih po-litičkih procesa te o elementima lokalnog političkog sustava. Od kraja 1990-ih ulažu se i određeni napori za unapređenje njegove demokratičnosti, uz očuva-nje a možda i unapređenje profesionalizma lokalnog upravnog osoblja. Tim se ciljevima od sredine 2000-ih pridodaje i stvaranje efikasnog, stabilnog i demokratski izabranog lokalnog vodstva.

Od izbora 2001. lokalni se izbori odvijaju po proporcionalnom izbornom modelu, s tim da se uz liste političkih stranaka natječu i nezavisne liste. Uspjeh nezavisnih lista bio je najmanji 2001. (manji od 10%), dok se na izborima 2005. i 2009. održao na razini od oko 20% dobivenih glasova i oko 10% osvo-jenih mandata. Sve su liste zatvorene i blokirane: birači ne mogu izraziti svoje izborne preferencije naspram pojedinih kandidata na njima. U predstavnička tijela biraju se i predstavnici nacionalnih manjina, s tim da postoji i posebna manjinska samouprava, sukladno Ustavnom zakonu. Vijeća imaju mogućnost u svoja radna tijela imenovati (kooptirati) i osobe koje nisu izabrane na izbo-rima, s tim da nakon 2007. sukladno posebnom zakonu dolazi do formiranja savjeta mladih kao posebnog savjetodavnog tijela koje bi trebalo osigurati zaštitu interesa te posebno osjetljive kategorije lokalnog stanovništva.

Utjecaj građana u lokalnim političkim procesima ostvaruje se kroz još neke institucije, ponajprije putem mjesne samouprave, koja je uspostavljena u većini jedinica lokalne samouprave, zatim putem referenduma, građanske inicijative i zborova građana. Sve više jača lokalno civilno društvo. Ipak, svi ti oblici nisu dosegli razinu koju slične institucije imaju u zemljama konsoli-dirane demokracije i stabiliziranih lokalnih političkih sustava, ponajprije zbog relativno male uloge lokalne samouprave u obavljanju javnih službi, skuče-nog samoupravnog djelokruga te iz toga proizlazeće relativno slabe zaintere-siranosti građana za sudjelovanje u lokalnim političkim procesima.

Sve do 2009. lokalnu izvršnu funkciju vršila su poglavarstva kao kole-gijalna tijela na čelu s načelnicima, izabrana i odgovorna vijećima. Načelnici su imali određene samostalne ovlasti, a kao predsjednici davali su ton i tempo radu poglavarstva. Budući da proporcionalni izborni sustav za vijeća dovodi do ulaska u ta tijela većeg broja političkih aktera, čak i onih manjih, za izbor načelnika i poglavarstva valjalo je u mnogim slučajevima formirati poslijeiz-borne koalicije. To je bila prilika iskazati ucjenjivačku moć – mnogi su mali akteri uspjeli zadovoljiti svoje ambicije, dok je javni interes zajednice bio u


183

najmanju ruku u drugom planu. Lokalna su vodstva bila slaba, a šanse razbija-nja koalicija, sklopljenih ponekad među politički nespojivim akterima, velike. Zbog koalicija i ponašanja koje su smatrali nepriličnima birači su isticali za-mjerke stranačkoj politizaciji lokalne scene, dijeljenju lokalnog plijena i slič-nim neetičnim oblicima ponašanja – premda takav obrazac nije bio apsolutno dominantan, medijska pažnja bila je usmjerena na najgore slučajeve. U takvim uvjetima građani su lako i brzo prihvatili nadu da će s uvođenjem neposrednih izbora načelnika moći više utjecati na lokalnu politiku, a u najmanju ruku sami odrediti vodstvo koje neće biti promjenjivo tijekom mandata.

Na prvim neposrednim izborima izlaznost birača bila je veća za 7% u od-nosu na prethodne lokalne izbore, što znači da se nije dramatično povećala te je ostala ispod 50%. Građani su odabrali kandidate koje su željeli, među njima i nešto nezavisnih kandidata, ali su se pokazale i negativne strane toga sustava. Ponajprije, izabrani načelnici i dalje su u velikoj većini stranački kandidati. U praksi su, radi osiguravanja potpore svojim prijedlozima, morali formirati neku vrstu koalicije u predstavničkom tijelu ili se pobrinuti da većina u predstavnič-kom tijelu u razumnoj mjeri podržava njihove prijedloge – tu se ponavlja isti obrazac ucjenjivačkog ponašanja manjih aktera, kao i prije. Pored toga, neki od izabranih načelnika ostavljaju dojam slabo zainteresiranih i nedovoljno kom-petentnih političara niske etičke razine – i opet, medijsko praćenje pridonosi tome da se takva slika širi kao opći obrazac. Dodatno, i empirijska su istraživanja pokazala da sam način izbora načelnika ne utječe značajnije na način na koji oni konceptualiziraju i prakticiraju svoju lokalnu vodeću funkciju (Koprić, 2009c).

Tako su očekivanja smanjenja stranačke politizacije, jačanja etičkih standar-da te promjene ponašanja načelnika sukladno menadžerskom modelu ostala ma-nje-više neostvarena. Uz to, u dijelu lokalnih jedinica pokazalo se da sustav lako dovede do sukoba vijeća i načelnika, pri čemu načelnik ima jaču poziciju, jer može dovesti do raspuštanja lokalnog predstavničkog tijela, a da sam ostane na svojoj funkciji. Pored toga, pokazalo se da neki načelnici imaju, a drugi nemaju, već ovisno o postojanju takvog sukoba, ovlasti imenovati predstavnike u uprav-nim vijećima lokalnih ustanova i skupštinama lokalnih trgovačkih društava.

No, u lokalnom se političkom sustavu zadnjih godina mijenjaju i drugi elementi, od kojih neki imaju demokratizacijskog potencijala: osnivaju se sa-vjeti mladih, snažnije inzistira na standardima transparentnosti, kako politič-kih kampanja i izbornog procesa tako i funkcioniranja lokalnih tijela i dužnos-nika, širi se utjecaj lokalnog civilnog društva, predstavnici i vijeća manjina osiguravaju njihovu zaštitu, i slično. Prostor za unapređenje i poslije svih tih mjera još je uvijek velik.

Radi daljnje demokratizacije na lokalnoj razini valjalo bi razmisliti o uvođenju izbora s otvorenim listama i preferencijalnim glasanjem, da se izbor


184

članova predstavničkih tijela personalizira. Valjalo bi osigurati mehanizme su-radnje između vijeća i načelnika, kao i dobro izbalansirano rješenje za njihov nepremostiv sukob, ako do njega dođe – u tom slučaju vjerojatno bi odluku trebalo prepustiti biračima. Budući da se neposredni izbor načelnika odrazio i na razinu sigurnosti lokalnih službenika, njih bi valjalo dodatno zaštititi od ne-opravdanih političkih smjena. Istodobno bi trebalo osigurati efikasne mehaniz-me sankcioniranja onih službenika koji legitimno izabranim lokalnim dužnos-nicima pružaju politički otpor, rade loše i ne drže se standarda profesionalnog i efikasnog rada. Time bi se osigurala ravnoteža zahtjeva za demokratičnošću lokalne politike i efikasnošću lokalnog vodstva. Birači ne bi smjeli biti zane-mareni: najveći potencijal njihove aktivnije uloge u lokalnoj politici leži u sada potpuno neiskorištenoj i zato preskupoj mreži institucija mjesne samouprave.

Literatura

Berg, Rikke, Nirmala Rao (2005) Institutional Reforms in Local Governement: A Comparative Fremework. U: Nirmala Rao and Rikke Berg (eds.) Transforming Local Political Leadership. Basingstoke: Palgrave-Macmillan

Bežovan, Gojko (2003) Utjecaj organizacija civilnog društva u Hrvatskoj. Revija za sociologiju XXXIV (3–4): 127–142

Bežovan, Gojko (2003a) Forms of Co-operation between Private Non-profit Orga-nisations and Local Self-Government Units. U: Ivan Koprić (ed.) Legislative Fremeworks for Decentralisation in Croatia. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Bežovan, Gojko, Siniša Zrinščak (2007) Postaje li civilno društvo u Hrvatskoj čimbe-nikom društvenih promjena?. Revija za socijalnu politiku 14(1): 1–27

Bežovan, Gojko, Jelena Matančević (2011) CIVICUS-ov indeks civilnog društva u Hrvatskoj: Akcijske preporuke za jačanje djelotvorne uloge civilnog društva. Za-greb: CERANEO

Brezovšek, Marjan, Lea Smerkolj (2011) 2010 Local Elections – A Serious Warning to Parliamentary Political Parties. Lex localis 9(2): 145–162

Denters, Bas, Lawrence E. Rose (2005) Towards Local Governance? U: Bas Denters, Lawrence E. Rose (eds.) Comparing Local Governance: Trends and Develop-ments. New York: Palgrave

EU (2005) Europska vladavina. Bijela knjiga. Revija za socijalnu politiku 12(2): 189–213

Haček, Miro (2009) Independent Local Lists and Local Parties as Bottom-Up Chal-lengers? An Analysis of 1994–2006 Slovenian Local Elections. Rad izložen na konferenciji Independent Local Lists and Local Parties – Challengers from Bot-tom-Up?, Martin Luther University, Halle-Wittenberg, Halle (Saale), Njemačka, 27.–28. studenoga 2009.


185

Hlepas, Nikolaos-Komninos (2011) The Impact of Local Government Reforms in Greece: A Critical Overview. U: Lucica Matei, Spyridon Flogaitis (eds.) Public Administration in the Balkans: From Weberian Bureaucracy to New Public Ma-nagement. South-Eastern European Administrative Studies, ASsee Online Series, No. 1/2011.

Holtmann, Everhard (2008) Local Lists in Europe. U: Marion Reiser, Everhard Hol-tmann (eds.) Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Hrženjak, Juraj (2011) Ustrojstvo i funkcioniranje mjesne samouprave u Gradu Za-grebu. Hrvatska i komparativna javna uprava 11(1): 43–69

Ivanišević, Stjepan (1987) Izvršni sloj u lokalnoj upravi. Zagreb: Pravni fakultet i RO Zagreb

Ivanišević, Stjepan (2003) The Territorial Basis of Local and Regional Self-Govern-ment with Special Reference to the Position of the City of Zagreb and its Self-Government. U: Ivan Koprić (ed.) Legislative Fremeworks for Decentralisation in Croatia. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Ivanišević, Stjepan (2007) Demokratizacija odlučivanja i stabilnost izvršne vlasti u Gradu Zagrebu – rezultati istraživanja. Hrvatska javna uprava 7(2): 377–393.

Ivanišević, Stjepan (2008) Izvršne institucije u lokalnoj samoupravi. Zagreb: Institut za javnu upravu

Ivanišević, Stjepan, Ivan Koprić, Jasna Omejec, Jure Šimović (2001) Local Govern-ment in Croatia. In: Emilia Kandeva (ed.) Stabilization of Local Governments. Budapest: LGI – Open Society Institute, pp. 179–240.

Kasapović, Mirjana (1998) Zagrebačka politička kriza 1995.-1997.: sukob demokrat-skih i autoritarnih vrijednosti. U: Mirjana Kasapović, Ivan Šiber, Nenad Zako-šek: Birači i demokracija. Zagreb: Alineja

Kasapović, Mirjana (2004) Lokalno izborno pravo u Hrvatskoj u komparativnoj perspektivi. U: Zdravko Petak, Mirjana Kasapović, Dražen Lalić, Lokalna poli-tika u Hrvatskoj – tri studije. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

Klarić, Mirko (2010) Nova uloga mjesne samouprave. U: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU

Kopajtich-Škrlec, Nives (2008) Reforma lokalne i područne (regionalne) samouprave u kontekstu neposrednog izbora izvršnih čelnika i njihov odnos s predstavničkim tijelom. Informator br. 5627, str. 8 i 13

Koprić, Ivan (2003) Local Government Development in Croatia. Problems and Value Mix. In: Harald Baldersheim, Michal Illner, Hellmut Wollmann (eds.) Local De-mocracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich, pp. 181–210

Koprić, Ivan (2006) Neposredni izbor gradonačelnika i općinskog načelnika. U: Ivan Koprić (ur.) Javna uprava. Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu i Društveno vele-učilište u Zagrebu


186

Koprić, Ivan (2007) Independent Local Lists in Croatia. Hrvatska javna uprava 7(2): 335–375

Koprić, Ivan (2009a) Prijedlog okvira za novi klasifikacijski i platni sustav lokalnih službenika. U: Vedran Đulabić (ur.) Novo službeničko zakonodavstvo u lokalnoj samoupravi. Zagreb: Institut za javnu upravu

Koprić, Ivan (2009b) Neposredno birani načelnici: institucionalno oblikovanje, tradicija i kultura javnog sektora. Anali Hrvatskog politološkog društva, vol. V: 399–416

Koprić, Ivan (2009c) Directly Elected Mayors on the Territory of the Former Yugo-slavia: Between Authoritarian Local Political Top Bosses and Citizen-Oriented Local Managers. U: Herwig Reynaert, Kristof Steyvers, Pascal Delwit, Jean-Be-noit Pilet (eds.) Local Political Leadership in Europe: Town Chiefs, City Boss or Loco President? Brugge: Vanden Broele, str. 335–365

Koprić, Ivan (2011) Nezavisni lokalni politički akteri u Hrvatskoj. U: Izbori zastupni-ka u Hrvatski sabor i referendum. Zagreb: HAZU, 2011., str. 87–112

Koprić, Ivan (2011a) Analiza podataka prikupljenih temeljem Obrasca o provedbi Zakona o savjetima mladih: Zagreb: Ministarstvo obitelji, branitelja i međuge-neracijske solidarnosti

Koprić, Ivan (2012) Lokalna samouprava u Hrvatskoj: pokvarena igračka u rukama politike. U: Prvi forum za javnu upravu. Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung i Insti-tut za javnu upravu

Koprić, Ivan, Tijana Vukojičić Tomić, Daria Dubajić (2012) Regional Elections in Croatia: From Third Order County Elections to Genuine Regional Politics. Paper presented at the XXII IPSA World Congress, Madrid

Kristinsson, Gunnar Helgi (2005) Local Democracy and the Public Services. Stjórnmál og Stjórnsýsla Veftímarit 1(1): 163–190

Ladner, Andreas (2005) Laymen and Executives in Swiss Local Government. U: Nirmala Rao and Rikke Berg (eds.) Transforming Local Political Leadership. Basingstoke: Palgrave-Macmillan

Ladner, Andreas (2011) Switzerland: Subsidiarity, Power-Sharing, and Direct Demo-cracy. U: John Loughlin, Frank Hendriks, Anders Lidström (eds.) (2011) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

Larsen, Helge O. (2002) Directly Elected Mayors – Democratic Renewal or Constitu-tional Confusion? U: Janice Caulfield, Helge O. Larsen (eds.) Local Government at the Millenium. Opladen: Leske + Budrich

Loughlin, John, Frank Hendriks, Anders Lidström (eds.) (2011) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

Magnier, Annick, Clemente Navarro-Yanez (2009) Neither Notables nor Party Men but Established Policymakers. The Intentional and Perverse Effects of the Direct Election of Italian Mayors. U: Herwig Reynaert, Kristof Steyvers, Pascal Delwit, Jean-Benoit Pilet (eds.) Local Political Leadership in Europe: Town Chief, City Boss or Loco President? Brugge: Vanden Broele and Nomos


187

Meier, Kenneth J., Laurence J. O’Toole (2006) Bureaucracy in a Democratic State: A Governance Perspective. Baltimore: The Johns Hopkins University Press

Moreno, Angel-Manuel (ed.) (2012) Local Government in the Member States of the European Union: A Comparative Legal Perspective. Madrid: National Institute of Public Administration

Omejec, Jasna (2000) Uloga lokalne samouprave u multikulturalnim pitanjima i među-etničkim odnosima u Republici Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 2(4): 639–695

Omejec, Jasna (2003) On Electoral Systems for Local Representative Bodies. In: Ivan Koprić (ed.) Legislative Frameworks for Decentralisation in Croatia. Zagreb: Faculty of Law and Croatian Law Centre

Pejanović, Mirko (2006) Local Self-Government: A Must for Democracy, Civil So-ciety and EU Integration. U: Martina Fischer (ed.) Peacebuilding and Civil So-ciety in Bosnia-Herzegovina. Ten Years after Dayton. Münster: Lit-Verlag

Pusić, Eugen (1998) Lokalno upravljanje – ciljevi i problemi. U: Pusić, Ivanišević, Pavić, Ramljak, Koprić, Perko-Šeparović, Hrestomatija upravne znanosti. Za-greb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Rajko, Alen (2006) Prijelazni lanac u jedinicama lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave. Informator 54 (5485): 1–3

Ravlić, Slaven (2011) Lokalna demokracija. U: Josip Kregar et al.: Decentralizacija. Zagreb: CDP Miko Tripalo

Reiser, Marion, Everhard Holtmann (eds.) (2008) Farewell to the Party Model? Inde-pendent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Rešetar, Vojko (2011) Istraživanje mjesne samouprave i neposrednog sudjelovanja građana u javnim poslovima na mjesnoj razini. Hrvatska i komparativna javna uprava 11(1): 71–98

Robotin, Monika, Levente Salat (2003) A New Balance: Democracy and Minorities in Post-Communist Europe. Budimpešta: LGI/OSI

Selden, Sally Coleman (1998) The Promise of Representative Bureaucracy: Diversity and Responsiveness in a Government Agency. New York: M. E. Sharpe

Sokol, Smiljko (2006) O izborima za Hrvatski sabor i lokalna predstavnička tijela i njihove moguće promjene te promjene izbora načelnika, gradonačelnika i župa-na. Informator 54 (5409): 1–3

Šalaj, Berto (2004) Koncept socijalnog kapitala u komparativnoj politici. Politička misao XL(4): 126–144

Tatalović, Siniša, Ružica Jakešević, Tomislav Lacović (2011) Izbori za vijeća i pred-stavnike nacionalnih manjina. U: Izbori zastupnika u Hrvatski sabor i referen-dum. Zagreb: HAZU, 2011., str. 65–85

Toković, Dragana (2009) Novi sustav neposrednih izbora općinskih načelnika, grado-načelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba i politička kultura. Informator 57 (5745): 1–2


188

Vetter, Angelika, Norbert Kersting (2003) Democracy versus Efficiency? Comparing Local Government Reforms across Europe. In: Norbert Kersting, Angelika Vetter (eds.) Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske + Budrich

Wollmann, Hellmut (2005) The Directly-elected Executive Mayor in German Local Government. U: Rikke Berg, Nirmila Rao (eds.) Transforming Local Political Leadership. New York: Palgrave

Pravni izvori

Ustav Republike Hrvatske, NN 85/10 – pročišćeni tekstUstavni zakon o pravima nacionalnih manjina, NN 155/02, 47/10, 80/10, 91/11Europska povelja o lokalnoj samoupravi, NN-MU 14/97, 4/08Dodatni protokol uz Europsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu na sudjelovanje

u poslovima lokalnih vlasti (Additional Protocol on the Right to Participate in the Affairs of a Local Authority), 2009., www.coe.int

Konvencija o sudjelovanju stranaca u javnom životu na lokalnoj razini (Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level), 1992., www.conventions.coe.int

Zaključak o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj samoupravi, NN-MU 1/93

Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Gra-da Zagreba, NN 109/07, 125/08, 24/11, 150/11

Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN 33/01, 10/02, 155/02, 45/03, 43/04, 40/05, 109/07

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01 – vjerodostoj-no tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11

Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (ZLSU; NN 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00, 105/00)

Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u izborima za pred-stavnička tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN 92/10

Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN 33/96, 92/01, 44/06, 58/06, 69/07, 38/09

Zakon o savjetima mladih, NN 23/07Odluka Ustavnog suda br. U-II/38101/2009 od 17. ožujka 2010., NN 36/10Odluka i rješenje Ustavnog suda br. U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996., NN 5/97

189

Gordana marčetić

nOvO lOkalnO SluŽBEnIčkO PravO I uPravlJanJE lJudSkIm POtEncIJalIma u rEfOrmIranOJ lOkalnOJ SamOuPravI

UDK 35.08:352 Izvorni znanstveni rad

Sistematiziraju se modeli upravljanja ljudskim potencijalima u lokalnoj samoupravi: politički, administrativni, menadžerski i integralni. U hrvatskoj lokalnoj samoupravi prevladava tradicionalni, administrativni model upravljanja osobljem, s naglašenim elementima predweberijanskog, političkog koncepta (politizacija). Potrebno je na-pustiti sve zaostale elemente političkog modela i u potpunosti utemeljiti administrativ-ni model upravljanja osobljem da bi se moglo započeti s procesom izgradnje integral-nog modela. Analizira se razvoj službeničkog zakonodavstva u lokalnoj samoupravi nakon 1990. i daju prijedlozi za njegovu normativnu dogradnju. Predlaže se osnivanje neovisne agencije za lokalne službenike i neovisnog tijela za pravnu zaštitu lokalnih službenika u njezinu okviru, kao i uspostava kvalitetnog sustava obrazovanja i usavr-šavanja lokalnih službenika, naročito vodećeg osoblja.

ključne riječiupravljanje ljudskim potencijalima, lokalna samouprava – Hrvatska, lokalni službenici, službenički sustav, službeničko pravo, politizacija uprave, agencija za lokalne službenike

1. uvod

Razvoj ljudskih potencijala u javnoj upravi važan je zadatak u tranzi-cijskim zemljama koje mijenjaju stare i izgrađuju nove institucije politič-kog i upravnog sustava. Među njima je i Hrvatska koja treba organizacijski i personalno osnažiti svoje upravne kapacitete, uspostaviti moderno služ-beničko zakonodavstvo na svim razinama teritorijalnog upravnog sustava i prilagoditi ga europskim standardima. Dok je na razini državne uprave učinjen niz zahvata s ciljem poboljšanja službeničkog sustava i zakonodav-stva, lokalna i regionalna samouprava petnaest je godina bila prepuštena samoj sebi. Takvo neopravdano zanemarivanje nije u skladu sa sve većim značenjem koji lokalna samouprava ima, a o kojem svjedoči i činjenica da je u razdoblju 1997.–2008. broj ljudi koji primaju plaće ili naknade izjed-

GORDANA MARČETIć

190

načene s plaćama u jedinicama lokalne samouprave i županijama narastao 52%.1

Postavljanje cjelovitog službeničkog sustava i prikladnog modela uprav-ljanja ljudskim potencijalima (ULJP) u lokalnoj i regionalnoj samoupravi nije jednokratan čin, već proces koji zahtijeva niz međusobno povezanih koraka na normativnoj, organizacijskoj, personalnoj i tehničkoj razini. Pritom je nužno pronaći pravi omjer između dvaju suprotstavljenih načela – načela cjelovitosti i jedinstvenosti teritorijalnog upravnog sustava i načela autonomije lokalnih jedinica. Na to upućuju i odredbe Europske povelje o lokalnoj samoupravi prema kojoj lokalne jedinice uživaju znatnu autonomiju, ali unutar zakono-davnog okvira koji postavlja središnja vlast. Povelja u čl. 6/2. naglašava da »položaj zaposlenih u tijelima lokalnih jedinica treba omogućiti zapošljava-njem osoblja polazeći od načela kakvoće, sposobnosti i stručnosti« u kojem cilju treba osigurati odgovarajuće uvjete za njihovo obrazovanje, nagrađiva-nje i napredovanje.

Postavljanje suvremenog modela ULJP u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (JLPS) zahtijeva depolitizaciju upravljačkih struktu-ra na lokalnim i regionalnim razinama te uvođenje merit načela u službenič-ko zakonodavstvo i praksu upravnih tijela, s ciljem kvalitetnog i učinkovitog obavljanja javnih službi. To uključuje uvođenje objektivnog i transparentnog sustava javnog natječaja na temelju kojeg će biti odabrane najprikladnije oso-be na pojedina radna mjesta prema kriteriju stručnosti i sposobnosti, prave-dan platni sustav i sustav napredovanja koji je u odnosu s izvršenjem radnih zadataka, kontinuirano stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika i vodećeg osoblja te učinkovit sustav zaštite prava službenika.

2. modeli upravljanja osobljem u lokalnoj samoupravi

Svakom fundamentalnom konceptu javne uprave odgovara određeni mo-del upravljanja osobljem odnosno upravljanja ljudskim potencijalima. Povi-jesno, prvi je bio politički model upravljanja osobljem, koji postoji i u suvre-meno doba u totalitarnim, autokratskim, nedemokratskim i slabo razvijenim upravnim sustavima. Nakon njega razvio se administrativni ili birokratski (u weberijanskom smislu riječi) model upravljanja osobljem koji odgovara kon-ceptu tradicionalne uprave. Na kritici tradicionalnog modela, koncem 1970-ih

1 Dok je 1997. bilo 9.150 lokalnih političkih dužnosnika, službenika i namještenika, 2008. taj je broj narastao na 13.940 (Bajo, u: Koprić, 2010: 5). To je povećanje uvjetovano decentralizacijom određenih poslova (osobito u području obrazovanja, kulture, socijalne skrbi, građevinarstva, itd.), ali i općim upravnim razvojem JLPS te konsolidacijom njihova administrativnog i profesionalnog kapaciteta (Koprić, 2010: 5).

Novo lokalno službeničko pravo i upravljanje ljudskim potencijalima …

191

i početkom 1980-ih, pojavljuje se menadžerski model upravljanja ljudskim potencijalima – njega promovira pokret novog javnog menadžmenta. Na kon-cu, koncept dobrog upravljanja (good governance) teži stvaranju integralnog modela ULJP-a kojim se nastoje objediniti dobre strane administrativnog i menadžerskog modela, ali i uvesti neki novi elementi koji nisu bili zastupljeni u dotadašnjim pristupima (kao što su strategijsko vodstvo, participacija gra-đana, odazivnost i drugi).

Svaki od tih modela počiva na drugačijim vrijednostima i zastupa speci-fične ciljeve koji utječu na osnovno usmjerenje, organizaciju službe za ULJP, percepciju i odgovornost funkcije ULJP-a, obrazovanje i ulogu rukovodite-lja (menadžera) za funkciju ULJP-a te status i obrazovanje javnih službenika (Marčetić, 2007: 109–117, 396–397). Općenito, menadžerski model je više zastupljen u anglosaksonskim zemljama, dok u zemljama kontinentalne Eu-rope još uvijek prevladavaju mnogi elementi klasičnog upravnog modela. U tranzicijskim zemljama nerijetko se nailazi na ostatke političkog modela, što je posljedica socijalističkog nasljeđa i nedovoljno stabilnih i/ili neizgrađenih demokratskih institucija. Tako je i u hrvatskom upravnom sustavu. U državnoj upravi i na nižim razinama teritorijalnog upravnog sustava u većoj ili manjoj mjeri nailazi se na određene elemente prvih dvaju modela upravljanja osob-ljem – političkog i administrativnog.

Teorijski, politički model upravljanja osobljem zastupa političke vrijed-nosti, a osnovni mu je cilj provođenje vlasti. Najviše se cijeni politička podob-nost, služba za upravljanje osobljem je centralizirana, a rukovoditelj službe je provoditelj političke volje za koju i odgovara politički. Status javnih službeni-ka je nesiguran jer ovisi o političkom interesu i/ili volji nadređenog, a pravila ne postoje ili se ne provode. Ne postoji posebno obrazovanje za javnu službu, vlada diletantizam i neprofesionalizam, a struka nije u odnosu s poslom.

S druge strane, administrativni model upravljanja osobljem počiva na pravnim i demokratskim vrijednostima, a implicitno obuhvaća i socijalne vri-jednosti. Cilj mu je jedinstveno provođenje pravnih pravila, usmjeren je na merit načela i naglašava socijalnu jednakost. Personalna služba je centralizira-na, uglavnom na margini interesa organizacije, a rukovoditelj službe u pravilu je (diplomirani ili upravni) pravnik koji se smatra zaštitnikom pravnih pravila i čuvarom merit sustava. Personalna funkcija ima društvenu odgovornost (od-govara za javni interes, provođenje pravila i merit sustav). Status javnih služ-benika je siguran i zaštićen pravom, zaposlenje je trajno, a služba je karijera. Cijeni se akademska titula i profesionalno znanje (struka).

Na razini hrvatske lokalne i regionalne samouprave načelno prevladavaju pravne vrijednosti, a postavljeni ciljevi se provode kroz sustav pravnih i dru-gih pravila, što je obilježje administrativnog modela. Prava, obveze i odgo-

GORDANA MARČETIć

192

vornosti službenika uređeni su službeničkim zakonodavstvom, kolektivnim ugovorima i općim aktima lokalnih i regionalnih jedinica, ali nedosljedno, nepotpuno i nejednako. Iako je 2008. stupio na snagu Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (ZSLPS), a u ožujku 2010. i Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi (ZPL), još uvijek ne postoji jedinstvena regulacija plaća jer nije done-sena uredba o klasifikacijskom sustavu. Dok su neka područja službeničkih odnosa detaljno uređena zakonom, druga su tek okvirno ili nedovoljno jasno regulirana. Postoje mnogobrojne pravne praznine i manjkavosti koje otvaraju prostora političkim i/ili diskrecijskim odlukama čelnika (a ni ta kategorija nije dovoljno definirana).2

Primjećuje se istovremeno postojanje političkih i pravnih vrijednosti i ci-ljeva. Analiza propisa kojima se uređuju statusna pitanja službenika te nekoliko istraživanja3 provedenih posljednjeg desetljeća pokazuju da se u JLPS odabir kandidata pri zapošljavanju ne vodi nužno prema sposobnostima i stručnosti te da se natječajni postupak uglavnom provodi pro forma, da politički imenovani čelnici tih jedinica imaju prevelik utjecaj na rad profesionalnih službenika i odlučivanje o njihovim pravima i obvezama, da je platni sustav nedosljedan i nejednak te da se plaće određuju prema različitim kriterijima, često nisu u pra-vilnom odnosu sa stupnjem stručne spreme i radnim mjestom te ne motiviraju na bolji rad i daljnje usavršavanje, kao i da napredovanje u karijeri praktično ne postoji. Sve dok se to ne ispuni, ne može se govoriti o merit sustavu koji je temeljna karika administrativnog modela upravljanja osobljem.

Što se tiče statusa službenika, može se reći da je prilično zaštićen s ob-zirom na sigurnost zaposlenja (kao i u državnoj upravi). Ponekad i previše zaštićen kad je riječ o službenicima koji ne obavljaju svoj posao kvalitetno. Presude službeničkih sudova o prestanku službeničkog odnosa zbog nezado-voljavajuće ocjene ili teških povreda službenih dužnosti iznimno su rijetke.4

2 Primjerice, kod postupka natječaja i odabira kandidata, rasporeda na radna mjesta, usavršavanja i osposobljavanja (uglavnom ne postoje propisani kriteriji i standardi o tome tko može, kada i pod kojim uvjetima pohađati određene programe), itd.

3 Među njima su: anketa provedena tijekom 2001. u sklopu projekta Decentralizacija javne uprave u jedinicama lokalne samouprave na teritoriju šest hrvatskih županija (Marčetić, 2001), stu-dija slučaja Grada Zagreba (Marčetić, 2007), istraživanje lokalnih i regionalnih jedinica provedeno u sklopu projekta Procjena sustava plaća i nagrađivanja jedinica lokalne samouprave i preporuke za reformu sustava koje je proveo projektni tim Instituta za međunarodne odnose tijekom 2008. (IMO, 2008) itd.

4 U razdoblju 2001.–2005. od ukupno 53 pokrenuta postupka u Gradu Zagrebu četiri su okon-čana prestankom službe. Relativno velik broj postupaka (njih 31) pokrenuto je tijekom 2002. zbog težih povreda službene dužnosti komunalnih redara (Marčetić, 2007: 323–324). U istom razdoblju Službenički sud u Varaždinu, koji je nadležan za Krapinsko-zagorsku, Varaždinsku i Međimursku žu-paniju, zaprimio je 47 predmeta zbog teških povreda službene dužnosti. Izrečeno je 8 kazni prestanka službe, od čega 4 uvjetno (Kontrec, 2006: 137–138).


193

Pa ipak, služba nije karijera u weberijanskom smislu, pravila se ne provode uvijek dosljedno, a za neka područja službeničkih odnosa i ne postoje. S druge strane, ne postoje ni aktivnosti koje bi upućivale na menadžerski koncept u smislu fleksibilnosti i mobilnosti radnog odnosa. Isto tako ne postoji ni efi-kasan mehanizam koji bi motivirao na povećanje učinkovitosti i kvalitete u obavljanju radnih zadataka, a radno izvršenje nije povezano s plaćama.

Načelno, kriteriji za postavljanje na radno mjesto uglavnom se vežu uz formalno obrazovanje i radno iskustvo, dok se posebne vještine i sposobnosti traže samo iznimno, što je karakteristično za administrativni model. To je vrlo izraženo u pravilnicima o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada upravnih tijela gdje se za većinu radnih mjesta traži određena struka i stupanj obrazovanja te radno iskustvo. Međutim, u praksi na mnogim radnim mjestima ne rade osobe odgovarajuće struke iako imaju odgovarajući stupanj obrazovanja ili čak i ne-maju potreban stupanj stručne spreme. Tome pridonose nedovoljno razrađeni opisi radnih mjesta i traženih sposobnosti za poslove tog radnog mjesta (pri-mjerice, za neka se radna mjesta traži samo visoka stručna sprema društvenog ili humanističkog usmjerenja). U manjim i siromašnijim jedinicama izražen je problem nedostatka stručnjaka (osobito pravne struke5) koji mahom napuštaju svoje sredine i odlaze u velike gradove.

U mnogim područjima službeničkih odnosa tako prevladava tradicional-ni, administrativni model upravljanja osobljem, ali on još uvijek nije uspos-tavljen u cijelosti. U nekim su područjima službeničkih odnosa naglašeni elementi predweberijanskog, političkog koncepta. Elementi menadžerskog modela koji su usmjereni na rezultat i kvalitetu radnog izvršenja ne postoje ni u naznakama pa se još uvijek ne može govoriti o novom pristupu ULJP-u, već o tradicionalnom modelu upravljanja osobljem. S obzirom na to da elementi menadžerskog modela nisu zastupljeni, a administrativni model nije do kraja izgrađen, integralni model ULJP-a nije moguće ostvariti u kraćem razdoblju. Prije svega je potrebno napustiti sve zaostale elemente političkog modela i u potpunosti utemeljiti administrativni model upravljanja osobljem da bi se moglo započeti s procesom izgradnje integralnog modela.

Svjetsko izvješće UN o javnom sektoru iz 2005. preporučuje izgradnju i razvijanje nacionalnih strategija upravljanja ljudskim potencijalima na naj-boljim obilježjima svih triju temeljnih modela – tradicionalne javne uprave, javnog menadžmenta i odazivne vladavine. Izvješće naglašava da svaki mo-

5 Anketa provedena tijekom 2001. u sklopu projekta Decentralizacija javne uprave u jedini-cama lokalne samouprave na teritoriju šest hrvatskih županija pokazala je da preko 20% lokalnih jedinica obuhvaćenih istraživanjem nema nijednog zaposlenog diplomiranog pravnika (Marčetić, 2001: 617).

GORDANA MARČETIć

194

del nudi bitne elemente koji pridonose poboljšanju ULJP-a u javnom sektoru. Ujedinjena načela takvog sintetiziranog modela mogu se sažeto izraziti kroz termine nepristranosti, profesionalizma i odazivnosti. Osnovni okvir za model ULJP-a u javnoj upravi trebao bi počivati na sljedećim komponentama (UN/WPSR, 2005: 69):

1. politički nepristrana i profesionalna javna služba koja se temelji na merit načelima;

2. središnja organizacija »čuvar«, strategijsko vodstvo i nadzor disperzira-nog sustava upravljanja radije nego djelovanje kroz činovničku kontrolu;

3. čvrsto žarište na javno upravljanje usmjereno na rezultate uz korište-nje efektivnih pokazatelja i standarda izvršenja te kriteriji za napredo-vanje koji daju veću težinu efikasnosti nego starješinstvu;

4. čvrsta, objektivna, antikorupcijska pravila i organizacije;5. zakonodavne odredbe i profesionalne norme koje podupiru stvaranje

javne službe otvorene prema vanjskom ispitivanju;6. sustavi i vještine koji osiguravaju visoku razinu komunikacijskih ka-

paciteta kroz postojanje mreža i efektivno razvijanje.

3. normativna regulacija

3.1. Službeničko zakonodavstvo od 1990. do 2010.

Iako je službenički zakon donesen, na razini lokalne i regionalne samo-uprave još uvijek ne postoji koherentan i dosljedan službenički sustav. Od donošenja Ustava 1990. do 2008. službenički odnosi zaposlenika u JLPS bili su neprimjereno pravno regulirani ili neregulirani. Od 2001. na lokalno su se osoblje na »odgovarajući način« (čl. 56/3. ZLRS) primjenjivale odredbe Za-kona o državnim službenicima i namještenicima iz 2001. (ZODSIN). Statusni odnosi osoblja u Gradu Zagrebu regulirali su se i drugim propisima, među kojima su najvažniji Kolektivni ugovor za službenike i namještenike u grad-skim upravnim tijelima Grada Zagreba6 te Pravilnik o razvrstavanju poslova i zadaća i o postupku za utvrđivanje visine sredstava za plaće zaposlenika u gradskim upravnim tijelima te o koeficijentima za utvrđivanje plaća imenova-nih ili izabranih osoba.7

6 Kolektivnim ugovorom uređuju se plaće i druga materijalna prava osoblja u GZ, radno vrije-me, dopusti i slična pitanja.

7 Pravilnikom se poslovi i zadaće razvrstavaju u karakteristične skupine i podskupine te se određuju koeficijenti za utvrđivanje plaća zaposlenih u GZ.


195

Iako je ZODSIN 1. siječnja 2006. prestao važiti za državne službenike, on se i nadalje primjenjivao na osoblje u lokalnoj i regionalnoj samoupravi sve do 2008., kada je stupio na snagu Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi na koji se čekalo više od petnaest godina. Međutim, odredbe o plaćama iz ZODSIN-a proizvodile su pravne učinke i na državne i na lokalne službenike. U ožujku 2010. stupio je na snagu novi Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi (ZPL) kojim su formalno stavljene izvan snage odredbe o plaćama (čl. 108.–112.) iz ZODSIN-a, no ZPL se u praksi nije mogao početi primjenjivati jer nije bila donesena Uredba o klasifikaciji radnih mjesta za službenike i namještenike u JLPS (UKRM) na temelju koje su predstavnička tijela trebala donositi odluke o koeficijentima za obračun plaće službenika (čl. 20. ZPL). Ona je stupila na snagu tek u lipnju 2010., no plaće se de facto u mnogim lokalnim jedinicama još uvijek utvrđuju prema starom službeničkom zako-nodavstvu.8

Iako je ZSLPS popunio prazninu koja je postojala na razini službeničkog zakonodavstva u JLPS, nije donio znatnije promjene. Zakon je definirao lokalne službenike i namještenike analogijom na osoblje u državnoj službi, donio odredbe o prijmu u službu i prestanku službe, premještajima, raspo-laganju, pravima, obvezama i odgovornostima službenika te postupku za povrede službene dužnosti. Najveća novina tiče se mnogobrojnih odredba o provođenju postupka natječaja te odredba o stručnom osposobljavanju i usavršavanju službenika koje su mahom donesene po uzoru na Zakon o državnim službenicima iz 2005. (ZODS).

Međutim, nedostaje mu strategijski i cjeloviti način razmišljanja pa se uglavnom bavi formalnim i tehničkim, a ne sadržajnim pitanjima službeničkog sustava. Slično ZODS-u, ni taj zakon ne rješava krucijalna pitanja klasifikacij-skog sustava, platnog sustava i sustava napredovanja, već je njihovo uređenje prepustio budućim propisima, što je proizvelo niz problema u primjeni. Plaće službenika i namještenika regulirane su tek dvije godine nakon ZSLPS-a poseb-nim zakonom koji još uvijek ne proizvodi učinke u praksi. Naime, odredbe o

8 To je osobito neprikladno za niže razine teritorijalnog sustava budući da se platni sustav te-melji na umnošku koeficijenta dodijeljenog određenom radnom mjestu i osnovice za izračun plaće. Naime, mnoga radna mjesta predviđena starim ZODSIN-om i na njemu utemeljenim sekundarnim propisima uopće ne postoje u lokalnoj i regionalnoj samoupravi i, obrnuto, određeni poslovi iz samo-upravnog djelokruga nisu predmet interesa ZODSIN-a. To je dodatni problem u već neujednačenoj praksi utvrđivanja plaća budući da se plaće osoblja u lokalnoj i regionalnoj samoupravi utvrđuju na razini svake lokalne i regionalne jedinice prema njihovim vlastitim kriterijima klasifikacije i obra-čuna plaće pri čemu složenost poslova i stupanj obrazovanja zaposlenika često nisu presudni pri utvrđivanju visine plaće.

GORDANA MARČETIć

196

plaćama iz ZODSIN-a formalno su stavljene izvan snage (čl. 25. ZPL), ali se novi sustav plaća nije mogao uspostaviti jer nije bio utemeljen klasifikacijski sustav. Uredba o klasifikaciji radnih mjesta donesena je tek nekoliko mjeseci nakon ZPL-a. Osim općih uvjeta za napredovanje službenika, kriteriji napre-dovanja se ne spominju niti se upućuje na podzakonski propis ili opći akt samoupravne jedinice kojim će se utvrditi.

Za razliku od dotadašnjih propisa, ZSLPS uvodi dvostupanjsko odluči-vanje o pravima i obvezama službenika, barem formalno. Dok je prema sta-rom ZODSIN-u, koji je bio na snazi u lokalnim i regionalnim jedinicama do ZSLPS-a, čelnik tijela odlučivao rješenjem o pravima i obvezama službenika i namještenika (kao što su prijam u službu, raspored na radna mjesta, prestanak službe itd.), a nakon toga i o eventualnom prigovoru na to rješenje, ZSLPS uvodi dva stupnja. U prvom stupnju odlučuje pročelnik ili osoba koju on pi-sano ovlasti, a u drugom stupnju općinski načelnik, gradonačelnik ili župan (NGŽ). No, ako se odlučuje o pravima i obvezama pročelnika, postoji samo jedan stupanj – NGŽ (čl. 5.). Ipak, ova je odredba više formalnog karaktera, jer NGŽ ne možemo smatrati nepristranim i stručnim drugostupanjskim tije-lom za rješavanje o pravima i obvezama službenika, odnosno prvostupanj-skim tijelom za odlučivanje o pravima i obvezama pročelnika, s obzirom na to da je riječ o političkim funkcionarima.

Zakon je zauzeo pravilniji pristup postupku odlučivanja o pravima i ob-vezama službenika jer uvodi nepristrano, kolegijalno tijelo koje odlučuje u drugom stupnju. O lakim povredama službene dužnosti u I. stupnju odlučuje pročelnik upravnog tijela ili osoba koju on za to pisano ovlasti, dok o lakim povredama službene dužnosti pročelnika u I. stupnju odlučuje NGŽ (čl. 47.). No, o lakim povredama službene dužnosti u II. stupnju i teškim povredama službene dužnosti u I. stupnju odlučuju nadležni službenički sudovi koji se ustrojavaju za područje pojedine županije i Grada Zagreba, s time da je ve-likim gradovima i gradovima sjedištima županija dana mogućnost da ustroje posebne službeničke sudove za svoj teritorij (čl. 48.–50.).9 ZSLPS je također izrijekom propisao (čl. 54.) da se na postupak zbog povrede službene dužnos-ti primjenjuju odredbe ZUP-a, ako tim ili posebnim zakonom nije drugačije određeno (što je poboljšanje u odnosu prema prethodnom zakonskom rješenju iz ZODSIN-a prema kojem se za teške povrede službene dužnosti postupalo po Zakonu o kaznenom postupku).

9 Prije su bili nadležni službenički sudovi ustrojeni za državne službenike. Iako se sadržajno neće puno promijeniti jer će i ovi sudovi raditi po istovrsnom postupku i u sličnom sastavu, osim što će ponekad izricati nešto drugačije vrste kazni (čl. 64. i 65.), ta je odluka važna s aspekta priznavanja lokalne autonomije. O žalbama na odluke službeničkih sudova rješavat će Viši službenički sud ustro-jen za državne službenike (čl. 61. ZSLPS-a).


197

3.2. Platni sustav i Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj regionalnoj samoupravi iz 2010.

Od 1991. do donošenja ZPL-a plaće namještenika i službenika utvrđi-vale su se na razini svake lokalne i regionalne jedinice prema nejednakim i netransparentnim kriterijima, što je uzrokovalo veliku pravnu i stvarnu neujednačenost u određivanju plaća. Osnovica se određivala kolektivnim ugovorom, odlukom predstavničkog tijela ili odgovarajućim aktom poglavar-stva, dok su se vrijednosti koeficijenata utvrđivale odlukom predstavničkog tijela ili odgovarajućim aktom poglavarstva. Sadašnje stanje pokazuje da su pojedinim jedinicama koeficijenti za obračun plaće utvrđeni znatno izvan raspona koji je propisan u čl. 109/4. ZODSIN-a, u nekima je utvrđen bodovni sustav plaća, dok su u drugima plaće utvrđene u fiksnom iznosu (Rajko, 2009: 653).

Nalazi istraživanja koje je proveo Institut za međunarodne odnose u lo-kalnim i regionalnim jedinicama tijekom 2007. i 2008.10 pokazali su, među ostalim (IMO, 2008):

● da je način izračuna plaća različit, kako unutar skupina županija, gra-dova i općina tako i između tih skupina;

● da se za izračun plaća koriste različite veličine osnovica i različite veli-čine koeficijenata, skale za koeficijente koje se primjenjuju nemaju isti raspon i nisu iste, a različita je i kategorizacija radnih mjesta;

● da razlike u plaćama za radna mjesta dužnosnika (župani, gradonačel-nici i načelnici općina) i službenika na rukovodećim radnim mjestima (tajnik i pročelnik) uglavnom nisu u korelaciji s veličinom pojedinog JLPS (prema broju stanovnika), BDP-om (za županije i Grad Zagreb), proračunom, investicijama i veličinom uprave te jedince;

● da je broj zaposlenih na pojedinim radnim mjestima kod sličnih jedi-nica različit i ne ovisi uvijek o veličini te jedinice, veličini proračuna i broju ukupno zaposlenih u upravi te jedinice;

● da veličina plaće na dužnosničkim i službeničkim radnim mjestima ne ovisi uvijek o stupnju stručne spreme;

● da su niže plaće za sva radna mjesta u općinama u odnosu prema pla-ćama za ista radna mjesta u gradovima i županijama;

10 Istraživanje je proveo tim stručnjaka (S. Tišma, voditeljica projekta, I. Koprić, koordinator za analizu zakonodavnog okvira, G. Marčetić, S. Maleković, M. Polić, M. Šlat, M. Kovačić i A. Pavičić) u okviru projekta Procjena sustava plaća i naknada u jedinicama lokalne i područne (regio-nalne) samouprave i preporuke za reformu. Projekt je financiran darovnicom Švedske međunarodne agencije za razvoj (SIDA).

GORDANA MARČETIć

198

● da su najviše razine plaća za rukovodeća radna mjesta službenika u županijama, potom slijede niže razine plaća za ta ista radna mjesta u gradovima, dok su najniže plaće u općinama.

Donošenje ZPL-a pokušaj je uvođenja reda u veliki pravni nered budući da postavlja jedinstvena mjerila za određivanje plaća i naknada NGŽ-a11 i njihovih zamjenika te plaća službenika i namještenika. Pri tomu uvažava načelo autonomije lokalne samouprave jer je postavio dovoljno širok okvir da lokalne i regionalne jedinice fleksibilno utvrđuju masu plaća, koeficijenata i osnovice. Osobito je važno da ZPL napokon dovodi u vezu lokalne plaće s ekonomskom snagom pojedine jedinice. Masa sredstava za plaće ne smije iz-nositi više od 20% prihoda poslovanja jedinice ostvarenih u prethodnoj godini (umanjenih za određene, taksativno navedene prihode), s time da su plaće NGŽ-a te službenika i namještenika zaposlenih u lokalnim jedinicama koje su ostvarile pomoć iz državnog proračuna znatnije ograničene (čl. 14.–16.). Time se željelo spriječiti da jedinice sa slabijim prihodima isplaćuju plaće koje nadilaze njihove ekonomske mogućnosti, što je bila dosadašnja praksa u nemalom broju njih.

Plaću NGŽ-a čini umnožak koeficijenta i osnovice za obračun plaće, uvećan 0,5% za svaku navršenu godinu staža, ukupno najviše 20%, a plaću službenika i namještenika čini umnožak koeficijenta složenosti poslova rad-nog mjesta na koje je raspoređen i osnovice za obračun plaće, uvećan 0,5% za svaku navršenu godinu staža (čl. 2. i 10.). Osnovicu i koeficijente za obračun plaće NGŽ-a i njihovih zamjenika određuje odlukom predstavničko tijelo, na prijedlog NGŽ-a (čl. 3.). Za razliku od dotadašnje prakse, to neće biti moguće činiti bez ograničenja jer je postavljen zakonski maksimum koji je u odnosu s vrstom lokalne odnosno regionalne jedinice i brojem stanovnika te osnovi-com za izračun plaća državnih dužnosnika (čl. 4.). Tako najveći iznos plaće može imati gradonačelnik Grada Zagreba, ali ne veći od umnoška koeficijenta 7,14 i osnovice za izračun plaće državnih dužnosnika, dok će najmanje iznose dobivati gradonačelnici i općinski načelnici u lokalnim jedinicama do 3.000 stanovnika, ali ne veće od umnoška koeficijenta 4,26 i osnovice za izračun plaće državnih dužnosnika (čl. 4. ZPL).

ZPL naglašava važnost sindikalnog organiziranja pa propisuje da se osno-vica za utvrđivanje plaća službenika i namještenika utvrđuje kolektivnim ugovorom, što bi u budućnosti trebalo ojačati ukupnu pravnu poziciju sindika-

11 Naknade za obavljanje političkih dužnosti ne treba nazivati plaćama. Također je pogrešno govoriti o obnašanju političkih dužnosti sa »zasnivanjem radnog odnosa« ili bez njega. Politički dužnosnici na svim razinama mogu obavljati svoje dužnosti na koje su politički imenovani ili izabra-ni »profesionalno« ili neprofesionalno, ali pritom nikad ne zasnivaju radni odnos (Koprić i dr., 2010: 18).


199

ta, ali i faktičnu snagu u pregovorima o cijeni rada (Koprić, 2010: 17). Tek ako osnovica ne bude utvrđena kolektivnim ugovorom, odredit će je odlukom NGŽ (čl. 9.). Koeficijente za obračun plaće službenika i namještenika određuje od-lukom predstavničko tijelo na prijedlog NGŽ-a, s time da je postavljen zakon-ski raspon, koji mora biti između 1,00 i 6,00 (čl. 10/2.). Raspon koeficijenata prilično je širok u usporedbi s rasponom koeficijenata državnih službenika koji je prema čl. 109. ZODSIN-a dvostruko manji (maksimalni koeficijent je 3,50), osobito ako se ima u vidu da u pravilnicima o unutarnjem redu državnih tijela gotovo ni za jedno radno mjesto I. vrste nije propisan koeficijent veći od 2,5.

Iako su određene odredbe ZPL-a dvojbene ili mogu uzrokovati određene probleme u praksi12, riječ je o zakonu koji unosi znatna poboljšanja u službe-nički sustav lokalne i regionalne samouprave. Praktično gledano, najveći je problem početak njegove stvarne primjene. Uz to što su u prijelaznim odred-bama propisani prekratki rokovi za donošenje mnogobrojnih odluka koje će donositi predstavnička tijela i za aktivnosti NGŽ-a kojima trebaju započeti pregovore sa sindikatima na usklađivanju kolektivnih ugovora s odredbama Zakona, predviđeno je da svaki JLPS izradi i pojedinačna rješenja o plaći odnosno naknadi za rad NGŽ-a te svih službenika i namještenika. Međutim, predstavnička tijela nisu mogla donijeti odluke o koeficijentima za obračun plaća službenika i namještenika prije no što je bio postavljen klasifikacijski sustav kroz novu Uredbu o klasifikaciji radnih mjesta službenika i namješte-nika u JLPS. A bez općih odluka o koeficijentima koje donose predstavnička tijela, lokalne i regionalne jedinice nisu mogle započeti s donošenjem poje-dinačnih rješenja o plaćama za svoje zaposlenike. Iako je Uredba u među-vremenu stupila na snagu, postupak usklađivanja s novim propisima bio je dugotrajan.

3.3. Klasifikacijski sustav i Uredba o klasifikaciji radnih mjesta službenika i namještenika u JLPS

Utemeljenje jedinstvenog klasifikacijskog sustava među temeljnim je pitanjima službeničkog zakonodavstva. Materija klasifikacijskog i platnog sustava neposredno prije donošenja ZSLPS-a izostavljena je iz teksta Za-kona (Rajko, 2008: 975) i prepuštena budućoj regulaciji. Zakon tek jednom

12 Tako je, primjerice, u čl. 14. propisano da masa sredstava za plaće ne smije iznositi više od 20% prihoda poslovanja jedinice ostvarenih u prethodnoj godini. Ta bi odredba mogla uzrokovati probleme u praksi jer će ovisno o godišnjoj fluktuaciji prihoda, iz godine u godinu, dolaziti do stalnih promjena. Možda bi bilo bolje da se kao referentna vrijednost uzeo trogodišnji ili višegodišnji pro-sjek takvih prihoda (Koprić, 2010: 18).

GORDANA MARČETIć

200

odredbom (čl. 78.) propisuje standardna mjerila za klasifikaciju radnih mjesta u svim upravnim tijelima, dok detaljnu razradu klasifikacije prepušta uredbi Vlade. Riječ je o lošem pravnom rješenju, budući da »klasifikacija radnih mjesta predstavlja osnovu za uređivanje sustava plaća službenika i namješ-tenika« (čl. 78/2. ZSLPS-a) koji se uređuje posebnim zakonom. To znači da hijerarhijski niži propis (uredba Vlade) postavlja okvir hijerarhijski višem propisu (zakonu), umjesto obrnuto. Izigravanje normativnog reda dodatno je pogoršano činjenicom da je Zakon o plaćama donesen prije no što je izrađena Uredba o klasifikaciji radnih mjesta, koja je stupila na snagu tek u lipnju 2010. Je li njome postavljen dobar klasifikacijski sustav?

Načelno, klasifikacijski sustav trebao bi biti jednostavan i dovoljno flek-sibilan da pokrije specifičnosti lokalnih i regionalnih jedinica te raznolikost svih radnih mjesta u lokalnoj i regionalnoj samoupravi. S obzirom na to da lokalne i regionalne jedinice zapošljavaju vrlo različit broj službenika, pa je i stupanj diferencijacije i specijalizacije radnih mjesta u pojedinim jedinicama vrlo različit, njime bi se trebao odrediti samo temeljni okvir klasifikacije rad-nih mjesta te stručnih i drugih uvjeta za zapošljavanje na tim radnim mjestima. Izrada detaljne klasifikacije radnih mjesta na središnjoj razini nije u skladu s temeljnim načelima autonomije lokalnih jedinica, a uz to je i tehnički nepro-vediva.

Uredba navodi standardna mjerila za klasifikaciju radnih mjesta iz čl. 78. ZSLPS-a, koja su istovjetna onima u državnoj upravi. To su: potrebno struč-no znanje, složenost poslova, samostalnost u radu, stupanj suradnje s dru-gim tijelima i komunikacije sa strankama te stupanj odgovornosti i utjecaj na donošenje odluka. Primjenom navedenih standardnih mjerila radna mjesta u upravnim tijelima razvrstavaju se u radna mjesta I., II., III. i IV. kategorije. Uredba, međutim, nije ostala na razini okvirne klasifikacije, unutar koje bi svaka lokalna jedinica razvrstavala radna mjesta prema vlastitim specifičnos-tima, već je uz nju izrađen i Popis radnih mjesta (PRM). PRM predstavlja pokušaj svođenja na zajednički nazivnik svih radnih mjesta u lokalnoj i regio-nalnoj samoupravi, od mnogobrojnih, specijaliziranih i složenih radnih mjesta koja nalazimo u Gradu Zagrebu, do malobrojnih radnih mjesta u najmanjim lokalnim jedinicama s najvećim stupnjem općenitosti. Da bi upozorilo na važ-nost potkategorije i razine potkategorije radnog mjesta u ukupnoj klasifikaciji, Uredba uvodi kriterij klasifikacijskog ranga (1–13) koji predstavlja osnovu za vrednovanje radnih mjesta u odluci kojom se određuju koeficijenti za obračun plaća iz čl. 10/1. ZSLPS-a. Unatoč tomu, dopušta da se radna mjesta unutar pojedinog klasifikacijskog ranga različito vrednuju prilikom uređivanja plaća.

Prva kategorija radnih mjesta ima tri potkategorije: (a) glavni rukovo-ditelj, (b) viši rukovoditelj i (c) rukovoditelj. Unutar te kategorije nalaze se


201

radna mjesta rukovodećih službenika koja uključuju ovlasti i odgovornosti za upravljanje upravnim tijelom i unutarnjim ustrojstvenim jedinicama te jedi-nicama za unutarnju reviziju, koordinaciju izrade akata te kreiranje programa i strategija. No, u potkategoriji rukovoditelja (t. c) dodatno se utvrđuju tri razine potkategorija radnih mjesta voditelja ustrojstvene jedinice, ovisno o stupnju obrazovanja koje je uvjet za raspored na radno mjesto. U skladu s time dodjeljuje im se i različit klasifikacijski rang (1., 4., 7. i 10.).

U drugoj su kategoriji izvršni poslovi za koje se traže posebna stručna i specijalistička znanja, sposobnosti i vještine, kao što su vođenje upravnog postupka i rješavanje upravnih predmeta, izrada i provedba akata, programa i strategija, poslovi pravnog zastupanja te unutarnja revizije, financijskog upravljanja i kontrole. Unutar te kategorije utvrđene su četiri potkategorije: (a) viši savjetnik – specijalist, (b) viši savjetnik, (c) savjetnik i (d) viši stručni suradnik. No, ako se uzme u obzir da se radna mjesta višeg savjetnika – spe-cijalista mogu utvrditi samo u županijama, velikim gradovima i gradovima sjedišta županija, proizlazi da će najvažnija i najbrojnija kategorija službenič-kih radnih mjesta biti uglavnom podijeljena u tri kategorije, i to u klasifikacij-skom rangu 4., 5. i 6.

Usporedi li se to s rukovodećim radnim mjestima, koja su, uz to, i de-taljnije razrađena u Popisu radnih mjesta nego službenička radna mjesta II. kategorije, proizlazi da će, primjerice, zamjenik ili pročelnik upravnog tijela koji se zatekao na tom radnom mjestu s višom stručnom spremom (prema čl. 34. Uredbe) imati znatno veću plaću od višeg savjetnika ili unutarnjeg revi-zora koji je magistar struke ili stručni specijalist. Prvom će se, naime, plaća odrediti prema klasifikacijskom rangu 2., a drugome prema rangu 4., budući da je u popisu radnih mjesta II. kategorije iz nerazumljivog razloga izostavljen klasifikacijski rang 3.

U treću kategoriju svrstani su jednostavniji i pretežno rutinski upravni, administrativni i stručni poslovi s tri potkategorije: (a) stručni suradnik, (b) viši referent i (c) referent. U četvrtoj su kategoriji radna mjesta namještenika I. i II. potkategorije. Zanimljivo je da su ne samo rukovodeća radna mjesta već i radna mjesta referenta u III. kategoriji i namještenika II. potkategorije detaljnije razrađena u Popisu radnih mjesta nego mnogo složenija i brojnija radna mjesta II. kategorije. Jedan od razloga treba tražiti u tome što je vrlo teš-ko napraviti zajednički okvir za sva radna mjesta službenika i namještenika u svim lokalnim i regionalnim jedinicama, od onih u županijama i Gradu Zagre-bu do najmanjih lokalnih jedinica s dva ili tri zaposlenika, a da se ne prijeđe u jednostavno i mehaničko nabrajanje poslova. Stoga je prilično izvjesno da će lokalne jedinice pojedina radna mjesta uvrštavati u određene rangove po načelu analogije i prema vlastitoj prosudbi.

GORDANA MARČETIć

202

Među najvažnijim pozitivnim novinama Uredbe jasno je usmjerenje pre-ma većoj profesionalizaciji osoblja na lokalnim i regionalnim razinama, čime je učinjen korak naprijed u odnosu prema analognoj uredbi koja se primjenjuje na državne službenike.13 Tako se za glavnog rukovoditelja I. potkategorije, II. potkategorije i 1. razine III. potkategorije, kao i za višeg savjetnika – specija-lista, višeg savjetnika, savjetnika i višeg stručnog suradnika, uz ostale uvjete, traži stručno znanje magistra struke ili stručnog specijalista uz određeni broj godina radnog iskustva na odgovarajućim poslovima. Iznimka je predviđena za višeg stručnog suradnika koji se može rasporediti na to radno mjesto bez obveze obavljanja vježbeničke prakse, iako ima jedan stupanj niže obrazova-nje i 5 godina radnog iskustva ili dva stupnja niže obrazovanje i 10 godina rad-nog iskustva na tim poslovima, uz uvjet da tijekom službe stekne akademski naziv magistar struke ili stručni specijalist. Nije, međutim, propisan nikakav rok za stjecanje tog uvjeta.

S obzirom na to da u mnogim lokalnim jedinicama nema osoba koje ispu-njavaju uvjet stručne spreme ili struke za određena radna mjesta, a rade na tim poslovima, u prijelaznim i završnim odredbama Uredbe (čl. 34.), a u skladu s čl. 124/3. ZSPLS-a, propisano je da zatečeni službenici i namještenici koji imaju za jedan stupanj stručnu spremu nižu od stručne spreme koja je propisa-na za određeno radno mjesto mogu i dalje obavljati te poslove ako imaju naj-manje deset godina radnog staža na mjestu na kojem su zatečeni. Službenici i namještenici koji su zatečeni na radnim mjestima sa strukom različitom od struke utvrđene pravilnikom o unutarnjem redu usklađenog s Uredbom, mogu biti raspoređeni na radna mjesta koja odgovaraju poslovima radnog mjesta na kojem su zatečeni ako ispunjavaju ostale uvjete za raspored na radno mjesto. Također su usklađeni stari i novi stručnih nazivi pa službenici koji su po pri-jašnjim propisima stekli VSS sada mogu biti raspoređeni na radna mjesta na kojima je uvjet stupanj magistra struke ili stručnog specijalista, a oni koji su po prijašnjim propisima imali VŠS sada mogu biti raspoređeni na radna mje-sta za koje je utvrđen stupanj obrazovanja sveučilišni ili stručni prvostupnik struke.

Unatoč prijelaznim odredbama kojima se nastoji ublažiti jaz između pro-pisanog i postojećeg stanja, može se očekivati da će ostati mnogo službenika koji neće ispunjavati tražene uvjete. Poznato je da u nekim lokalnim jedini-

13 Uredbom o dopunama Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi (NN 13/08) iz nepoznatog razloga smanjeni su uvjeti za rukovodeće državne službenike u odnosu prema izvornoj Uredbi iz 2007. pa je propisano da su, do stupanja na snagu posebnog zakona o plaćama, stručni uvjeti za sve kategorije rukovodećeg osoblja – sveučilišni diplomski studij ili diplomski specijalis-tički stručni studij, najmanje četiri godine radnog iskustva na odgovarajućim poslovima te istaknuti rezultati u području od značaja za rad državnog tijela (čl. 1.).


203

cama, osobito manjima, nema nijedne osobe s visokom stručnom spremom, a nerijetko su na određenim radnim mjestima službenici koji imaju za dva stupnja nižu spremu od potrebne.14 Također je sasvim izvjesno da u pojedinim lokalnim jedinicama neće biti raspoloživih radnih mjesta na koja se mogu ras-porediti službenici koji ne ispunjavaju uvjete na zatečenim radnim mjestima. Ni ZPLS ni Uredba koja se na njemu temelji nisu ponudili odgovore na stvar-ne probleme koji će se pojaviti pri njihovoj primjeni. Stoga je pitanje kako će se oni u praksi rješavati. Hoće li službenici koji ne ispunjavaju propisane uvjete stručne spreme ili odgovarajuće struke dobiti otkaze? Ili će se izmišlja-ti nova radna mjesta? Ili će se nove odredbe jednostavno zanemariti? I prije donošenja ZSPLS-a i Uredbe, u općim aktima lokalnih i regionalnih jedinica propisivali su se stručni i drugi uvjeti za radna mjesta koji se, međutim, neri-jetko nisu poštovali, što je pokazalo i spomenuto istraživanje.

3.4. Prijedlozi za poboljšanje normativne regulacijeUnatoč tomu što je normativna regulacija službeničkih odnosa znatno

poboljšana donošenjem ZSLPS-a, ZPL-a i Uredbe, još uvijek postoji niz ne-dovoljno reguliranih područja i lošijih zakonskih rješenja na kojima bi trebalo učiniti preinake. Trebalo bi učiniti ove promjene propisa:

1. Namještenike izostaviti iz dosega službeničkog zakonodavstva i pod-vesti ih pod opće radno zakonodavstvo, kao što je to učinjeno na razini države uprave.

2. Posebnim zakonom regulirati prava, obveze i odgovornosti dužnosni-ka u lokalnoj samoupravi te postaviti jedinstvene kriterije za utvrđiva-nje nagrada i drugih novčanih naknada.

3. Utvrditi osnovne kriterije za analizu i procjenu poslova koji se obav-ljaju u okviru pojedinih radnih mjesta u upravnim tijelima jedinica lokalne samouprave (s obzirom na težinu i složenost radnih zadataka, znanja, vještine i sposobnosti službenika) i uskladiti ih s Popisom rad-nih mjesta.

4. Detaljnu razradu, nazive radnih mjesta i njihovo uvrštavanje u poje-dine potkategorije prepustiti lokalnim jedinicama, koje prethodno tre-baju napraviti analizu poslova koji se obavljaju u njihovim upravnim

14 Na to upućuju i vrlo indikativni nalazi istraživanja koje je provela Udruga općina u prvoj po-lovini 2010. na uzorku od 178 općina različitih veličina i kapaciteta. Na pitanje koju stručnu spremu imaju pročelnici, čak 32% općina uopće nije željelo odgovoriti, dok od 68% općina koje su odgo-vorile u njih 0,6% posao pročelnika obavlja osoba s osnovnom školom, u 9,6% osobe sa srednjom stručnom spremom, u 15,7% osobe s višom stručnom spremom, u 39,9% osobe s visokom stručnom spremom, a u 2,2% općina pročelnici imaju stupanj magistra ili doktora znanosti. Čak 29,8% anketi-ranih općina nema pročelnika, dok se 3,4% o tome nije izjasnilo (UO, 2010).

GORDANA MARČETIć

204

tijelima prema jedinstvenim kriterijima. Na temelju te analize poslova potrebno je izraditi detaljne opise radnih mjesta u pravilnicima o unu-tarnjem redu koji moraju sadržavati sve bitne elemente o poslovima radnog mjesta te znanjima, sposobnostima i vještinama službenika za to radno mjesto.

5. Koeficijente plaća koje određuju predstavnička tijela treba objektivno povezati s potkategorijama radnih mjesta. S obzirom na to da je član-kom 10. ZPL-a propisan vrlo velik raspon plaća namještenika i služ-benika (od 1,00 do 6,00), moguće je očekivati veće neujednačenosti u plaćama između pojedinih lokalnih jedinica. Potrebno je preispitati sadašnje raspone i povezati ih s brojem službenika i složenošću poslo-va koji se obavljaju u pojedinoj lokalnoj jedinici.

6. Utvrditi prijelazno razdoblje (do pet godina) tijekom kojeg bi služ-benici koji nemaju potreban stupanj stručne spreme ili odgovarajuću struku bili dužni steći dodatno obrazovanje i/ili druge stručne uvjete.15 Pritom uspostaviti učinkovit sustav nadzora i sankcija za nepoštovanje tih odredba i osigurati sredstva u lokalnim proračunima za tu namje-nu.

7. Uspostaviti sustav napredovanja (i »nazadovanja«) u karijeri prema višestrukim kriterijima (znanje, stručnost, radno izvršenje, stručno usavršavanje, itd.). Uskladiti kriterije za promicanje u plaći i napredo-vanje na viša radna mjesta u konzistentnu strukturu koja će dosljedno podupirati karijeru kvalitetnih službenika kroz pravedan porast pla-ća i kroz mogućnost napredovanja najsposobnijih na prikladna radna mjesta (pretpostavka je objektivan sustav ocjenjivanja). Omogućiti mobilnost u napredovanju na viša radna mjesta kroz cijeli teritorijalni upravni sustav.

8. Uspostaviti pravedan i objektivan sustav ocjenjivanja (utvrditi kriteri-je prema kojima će se ocjenjivati i osposobiti ocjenjivače za postupak ocjenjivanja). Napredovanje na viša radna mjesta treba izravno pove-zati s najvišim radnim ocjenama i izvrsnim obavljanjem radnih zada-taka te daljnjim stručnim obrazovanjem i usavršavanjem na poslovima koje službenik obavlja.

9. Stvoriti zakonske pretpostavke za uvođenje neovisnog i profesional-nog drugostupanjskog tijela koje će odlučivati u postupcima po žalba-ma o pravima i obvezama službenika po uzoru na Odbor za državnu službu u državnoj upravi.

15 Po uzoru na čl. 18/2. Uredbe, koji utvrđuje da viši stručni suradnik može ostati na tom rad-nom mjestu ako tijekom službe stekne odgovarajući akademski naziv, ali detaljnije, uz naznaku roka i sankcija za neispunjenje.


205

10. Zakonom osnovati nezavisnu agenciju za lokalne službenike koja će imati ulogu središnje službe za upravljanje ljudskim potencijalima u lokalnoj i regionalnoj samoupravi te osiguravati objektivnost i trans-parentnost natječajnih postupaka.

11. Posebno urediti statusna pitanja mnogobrojnih službenika Grada Za-greba (više od 2.000) koji obavljaju i poslove samoupravnog djelo-kruga i poslove državne uprave zbog čega imaju i specifičan status (Zakonom o službenicima Grada Zagreba, u sklopu Zakona o Gradu Zagrebu ili kroz posebne odredbe unutar jedinstvenog službeničkog zakonodavstva).

12. Izraditi etički kodeks za službenike i dužnosnike u lokalnoj samoupra-vi kojim će se promicati etično ponašanje službenika i dužnosnika prema građanima te prema radu i suradnicima.

4. Organizacijska perspektiva

4.1. UvodUz normativna poboljšanja, razvoj službeničkog sustava u JLPS zahti-

jeva i određene promjene na organizacijskoj razini kako bi se merit načela provela u praksi. S obzirom na to, službu za upravljanje ljudskim potencija-lima u JLPS trebalo bi organizirati u skladu s integralnim modelom ULJP-a koji obuhvaća demokratske, pravne, ekonomske i socijalne vrijednosti. Taj je model usmjeren na postizanje organizacijskih ciljeva u skladu s pravilima ko-jima se štiti javni interes, a cijeni se učinkovitost, merit sustav, socijalna jed-nakost, odazivnost i participacija građana. Status javnih službenika je fleksi-bilan i mobilan, ali u okviru pravnih pravila kojima se štite prava službenika. Sposobni i kvalitetni stručnjaci potiču se nagradama i napredovanjima te se nastoje zadržati u službi. Uz formalno obrazovanje i profesionalno znanje, velika pažnja pridaje se i razvijanju praktičnih sposobnosti i vještina koje pri-donose konačnom rezultatu i organizacijskoj učinkovitosti (Marčetić, 2007: 114–117).

Integralni model radikalno mijenja i funkciju ULJP-a i ulogu stručnjaka za ULJP. Njihova su znanja mnogo šira od znanja tradicionalnih personalnih stručnjaka, ali i parcijalnih i slabih znanja menadžera općeg tipa u modelu NJM-a. Menadžer za ULJP savjetnik je u organizaciji i ravnopravan s drugim menadžerima.16 Služba za ULJP kombiniranog je karaktera – centralizirana (u

16 Menadžeri za ULJP moraju evoluirati u funkciji od onih koji pristaju na one koji savjetuju. Pored uključivanja funkcije ULJP-a u strategijski menadžment i ravnopravnog sudjelovanja u dru-gim odlukama koje se tiču organizacijskih ciljeva i zadaća, to uključuje i suprotstavljanje pojedinim

GORDANA MARČETIć

206

odjelima) i decentralizirana (na svim menadžerskim razinama). Organizirana je tako da središnji odjeli za ULJP utvrđuju strategiju i politiku te koordinira-ju i usmjeravaju praksu ULJP-a, koja se potom provodi decentralizirano u sklopu pojedinih organizacijskih jedinica. Decentraliziranu funkciju ULJP-a u pravilu obavljaju menadžeri i/ili stručnjaci za upravljanje ljudskim poten-cijalima,17 ali je mogu obavljati i menadžeri općeg tipa ako je riječ o malim organizacijskim jedinicama (Condrey, 1998: 9–12).

Jedno od bitnih pitanja koje treba riješiti integralni model odnosi se na postizanje ravnoteže između zadržavanja i motiviranja kvalitetnih stručnjaka u javnoj upravi te potrebnog stupnja mobilnosti i fleksibilnosti radnog odnosa. Zaštićeni status javnog službenika, koji je zastupao administrativni model, ne treba zadržavati na račun kvalitetnog izvršenja, ali ga se ne smije ni potpuno izostaviti. Nerealno je očekivati visoku kvalitetu izvršenja i kontinuirano os-posobljavanje i usavršavanje službenika uz demotivirajuće uvjete rada, niske plaće i stalan rizik otpuštanja iz službe. Službenici koji ostvaruju visok stu-panj kvalitete izvršenja moraju biti zadovoljavajuće nagrađeni. Nezadovolj-ni, potplaćeni, omalovažavani i zabrinuti službenici neće kvalitetno obavljati posao, sposobni će prvom prilikom napustiti javnu službu, a mladi stručnjaci neće htjeti ni ući u nju.

S obzirom na to potrebno je zajamčiti, koliko je moguće u danim okol-nostima, određeni stupanj sigurnosti radnog mjesta stručnim, sposobnim i vrijednim službenicima jer je to preduvjet za pretpostavku kontinuiranog i kvalitetnog izvršavanja radnih zadataka u službi javnog interesa. Zbog toga je nužno utemeljiti objektivne i pravedne sustave ocjenjivanja u kojima ocje-na službenika neće ovisiti isključivo o diskrecijskom mišljenju pojedinog menadžera. Ocjena se mora temeljiti na precizno utvrđenim, propisanim, mjerljivim, relevantnim i valjanim kriterijima. Tek u tom slučaju može biti mjerodavan pokazatelj radnog izvršenja te jedan od kriterija za napredovanje, nagrađivanje i/ili ostanak u službi. Također je potrebno osigurati nepristran i pravedan sustav pravne zaštite u postupcima u kojima se odlučuje po žalbama o pravima i obvezama službenika.

odlukama kad je potrebno radi zaštite profesionalnih i etičkih standarda, merit sustava i zaštite prava zaposlenika. Do sada se, međutim, »retorički poziv menadžerima za ULJP da postanu partneri s izvršnim menadžerima kako bi proveli takvu integraciju« (Beaumont, 2002: 30) pokazao nesavladi-vim zadatkom jer organizacije nisu u dovoljnoj mjeri marile za stvaranje dvosmjerne veze između poslovne strategije i strategije ULJP-a.

17 Profesija ULJP podrazumijeva formalnu edukaciju u obrazovnim institucijama iz različitih disciplina (teorija upravljanja ljudskim potencijalima, općenita znanja o menadžmentu, organizacij-ska teorija i ponašanje, konzultantska teorija i praksa i druge), kao i posjedovanje mnogih praktičnih znanja o tehnikama i praksi ULJP-a (Condrey, 1998: 9–12).


207

4.2. Agencija za lokalne službenikePrimijenjeno na JLPS, centralizacija podrazumijeva osnivanje neovisne

agencije za lokalne službenike sastavljene od stručnjaka različitih profila i menadžera za upravljanje ljudskim potencijalima koja bi na jedinstven način provodila natječajne postupke, utvrđivala standarde i kriterije za ocjenjiva-nje službenika te njihovo promicanje i napredovanje u karijeri, organizirala i provodila tečajeve za usavršavanje i osposobljavanje službenika, stručne seminare i savjetovanja. Uz to, agencija bi trebala uspostaviti jedinstveni su-stav personalne evidencije i elektroničku bazu podataka o statusu (dob, spol, obrazovanje i stručna sprema, specifična znanja, vještine i sposobnosti, radno iskustvo, radne ocjene, nagrade, usavršavanje u struci, povrede službene duž-nosti itd.) na temelju kojih bi se mogla pratiti (i kontinuirano razvijati) karijera svakog pojedinog službenika.

Na razini svakog JLPS decentralizirano bi se provodile ostale aktivnosti ULJP-a, u skladu s njihovim specifičnostima i potrebama, ali unutar zadane politike i standarda postavljenih u sklopu agencije. U manjim lokalnim jedi-nicama funkciju ULJP-a obavljali bi pročelnici kao menadžeri općeg tipa, što pretpostavlja njihovu profesionalnost i političku neutralnost. U većim lokal-nim jedinicama, gradovima i županijama postojali bi posebni odjeli za ULJP kojima bi na čelu trebala biti osoba sa znanjima i vještinama iz tog područja.

S aspekta modela ULJP-a važne su određene odredbe ZSLPS-a (čl. 5/1., kao i sve kasnije odredbe koje iz njega proizlaze) kojima se propisuje da o prijmu u službu, prestanku službe, rasporedu na radno mjesto te o drugim pravima i obvezama službenika odlučuje rješenjem pročelnik upravnog tije-la ili osoba koju on za to pisano ovlasti. Ta odredba može izazvati problem u gradovima i većim gradovima gdje postoji više pročelnika upravnih tijela budući da omogućuje neujednačeno postupanje na razini istog JLPS. Istovr-stan problem postoji kod odredbi o provođenju postupka natječaja, koji prema čl. 19. ZSLPS-a raspisuje pročelnik upravnog tijela kad je u pitanju službenik ili namještenik odnosno NGŽ kada je riječ o natječaju za pročelnika. Uz to što je sasvim upitna presumpcija o stručnosti i znanju pročelnika u poslovima provođenja postupka i donošenja rješenja o pravima i obvezama službenika (svi bi pročelnici po tomu trebali biti pravne ili upravne struke!), upitan je i sam pristup koji je karakterističan za menadžerski model ULJP-a, ali ne i za hrvatsku upravnu tradiciju.

U menadžerskom modelu služba za ULJP je decentralizirana, a funkcija upravljanja ljudskim potencijalima delegirana javnim menadžerima (u ovom slučaju pročelnicima) koji tu funkciju obavljaju u sklopu svoje šire vodeće funkcije. Dosadašnja je praksa uglavnom bila takva da su se personalna evi-

GORDANA MARČETIć

208

dencija i svi postupci o pravima i obvezama službenika za sva upravna tijela JLPS vodili unutar jednog upravnog odjela. Kada bi se utemeljila agencija za lokalne službenike koja bi, sukladno integralnom konceptu ULJP-a, utvr-đivala zajedničke standarde, kriterije i postupke koje bi pročelnici provodili u praksi, tada bi navedene odredbe mogle dati dobre rezultate u primjeni. U protivnom bi mogle uzrokovati diskrecijsko odlučivanje i neujednačenosti u rješavanju o pravima i obvezama službenika.

Među prvim zadacima agencije trebale bi biti aktivnosti vezane uz objek-tiviziranje i standardiziranje postupaka odabira javnih službenika s obzirom na to da je pitanje objektivnosti natječajnog postupka i zapošljavanje javnih služ-benika po načelima merit sustava krucijalno pitanje svakog službeničkog sus-tava. To podrazumijeva utemeljenje transparentnog i objektivnog natječajnog postupka, utvrđivanje pravila za sastav i rad natječajnih komisija, utemeljenje sustava ulaznih ispita znanja i sposobnosti koji bi se trebali provoditi u sklopu agencije te osiguranje učinkovite pravne zaštite kandidata koji nisu prošli na natječaju putem neovisnog drugostupanjskog tijela za žalbe.

Iako ZSLPS sadržava detaljne odredbe o natječajnom postupku (čl. 17.–25.) i aktivnostima natječajnog povjerenstva,18 izvješće natječajnog po-vjerenstva nije obvezno za čelnika, pa se cijeli postupak natječaja pretvara u (skupu) formalnost, jer konačnu odluku ionako donosi čelnik prema vlas-titim kriterijima. Naime, Zakon nigdje izrijekom ne propisuje da je čelnik dužan postupiti prema rang-listi koju je izradilo natječajno povjerenstvo, već bi se to implicitno trebalo pretpostaviti iz detaljno propisanih odredbi o načinu provjere znanja i sposobnosti kandidata, pa se odredba može tumačiti dvojako i prema potrebi. Slijedom takvog zakonskog rješenja u praksi se može očekivati da čelnici zloupotrijebe svoju ovlast, izaberu »svojeg« kan-didata s liste, a nepravedno oštećeni i nezadovoljni kandidat koji je bio prvi na listi moći će se žaliti jedino onome tko je takvu odluku i donio. Može li se očekivati da će izvršni čelnik koji je nepravilno postupio svoju odluku sam poništiti?

U mnogim zemljama postoje središnje institucije za selekciju kandidata u postupcima zapošljavanja i napredovanja u javnoj upravi. U novije vrije-me sve veću ulogu imaju centri za procjenjivanje (Assessment Centers, AC) koji nude niz vježbi putem kojih kandidati koji su aplicirali na natječajnom postupku za određeno radno mjesto mogu pokazati u kojoj mjeri posjeduju

18 Natječajno povjerenstvo, koje mora imati neparan broj članova, utvrđuje jesu li prijave pra-vovremene i potpune, utvrđuje listu kandidata koji ispunjavaju formalne uvjete, kandidate s liste poziva na prethodnu provjeru znanja i sposobnosti, provodi postupak provjere znanja i sposobnosti na temelju kojeg izrađuje rang-listu kandidata te, na koncu, podnosi izvješće o provedenom postupku uz koje prilaže rang-listu (čl. 20.).


209

vještine potrebne za taj posao.19 Tijekom postupka, koji uključuje evaluaciju ponašanja kandidata za specifičnu svrhu (zapošljavanje, napredovanje) osigu-ravaju se mnogostruke nezavisne vježbe ili simulacije putem kojih kandidati pokazuju svoje sposobnosti. Njihovu izvedbu prati više osposobljenih procje-njivača koji donose individualne procjene. One se kasnije skupljaju i povezu-ju u obliku sveukupne ocjene u opsegu u kojem je kandidat pokazao nužne vještine potrebne za određeno radno mjesto (Swanson, 1998: 349). AC-i se visoko vrednuju u usporedbi s drugim metodama zbog sposobnosti da izmjere varljive kvalitete kao što su sposobnost vođenja i prosuđivanja (Hays, 1998: 313–317) te zbog vrlo preciznog predviđanja buduće uspješnosti kandidata za obavljanje nekog posla.

Trebalo bi razmisliti o preuzimanju nekih tehnika i metoda AC-a u sklopu agencije za javne službenike s obzirom na to da oni omogućuju fleksibilnost i mobilnost, što je iznimno važno kad je riječ o većem teritoriju za koji bi Agencija bila nadležna. Naime, AC-i su istovremeno »i mjesto i postupak« (Swanson, 1998: 349), tako da nisu fiksno vezani za jednu lokaciju, već je moguće da se postupak procjene kandidata obavlja na bilo kojem mjestu u i u bilo koje, dogovoreno, vrijeme.20

4.3. Neovisno tijelo za odlučivanje o žalbama o pravima i obvezama službenika

Tek je potrebno stvoriti zakonske pretpostavke za uvođenje neovisnog i profesionalnog drugostupanjskog tijela koje će odlučivati u postupcima po žalbama o pravima i obvezama službenika, po uzoru na Odbor za državnu službu. U organizacijskom smislu takvo bi tijelo trebalo djelovati pod okri-ljem samostalne agencije za lokalne službenike, a ne na razini pojedinih gra-dova i županija, da bi se izbjeglo upletanje u njegov rad.

Iako je ZSLPS u velikoj mjeri slijedio ZODS, zanimljivo je da nije pre-uzeo slično rješenje i o odlučivanju po žalbama o pravima i obvezama služ-benika u drugom stupnju. Za razliku od dosadašnjih propisa, ZSLPS je uveo dvostupanjsko odlučivanje o pravima i obvezama službenika, ali prema mo-delu koji sadržajno ne uvodi važna poboljšanja u sustav zaštite prava služ-

19 Primjerice, pri odabiru menadžerskog osoblja tipične su vježbe prezentacije, igre vodstva, skupne diskusije, pisanje eseja i slično.

20 Mjesto odnosno fizički položaj AC-a može biti na fiksnoj lokaciji ili se odabire prema potre-bama pa će ovisno o okolnostima i u različito vrijeme biti u koledžu, hotelu, gradskom centru, javnoj knjižnici ili negdje drugdje. Mjesto AC-a vrlo je važno i mora biti pažljivo odabrano. U nekom opse-gu, prema mjestu gdje je AC smješten članovi organizacije mjere važnost koju cijeli postupak ima za poslodavca. Zato nezadovoljstvo s njegovim položajem može uzrokovati nezadovoljstvo cijelim postupkom (Swanson, 1998: 49).

GORDANA MARČETIć

210

benika. Naime, o eventualnom prigovoru službenika na rješenje o njegovim pravima i obvezama u prvom stupnju odlučuje pročelnik ili osoba koju on pi-sano ovlasti, a u drugom stupnju NGŽ. Ako se odlučuje o pravima i obvezama pročelnika, postoji samo jedan stupanj – NGŽ (čl. 5.).

Postavlja se pitanje zašto ZSLPS nije zauzeo jedinstven pristup u pogle-du odlučivanja o pravima i obvezama službenika, s jedne strane, i odgovor-nostima službenika za povrede službene dužnosti, s druge strane. Formalno gledano u oba slučaja postoje dva stupnja odlučivanja, osim kad se odlučuje o pravima i obvezama pročelnika. No, u stvarnosti će konačnu odluku o odgovornostima za teške povrede službene dužnosti donijeti profesionalno, kolegijalno tijelo – nadležni službenički sud ili Viši službenički sud, dok će konačnu odluku o pravima i obvezama službenika donijeti političko izvršno tijelo JLPS, a u njegovu se profesionalnu nepristranost može i mora sum-njati.

Činjenica da pročelnik donosi odluku u I. stupnju neće biti previše zna-čajna ako se zna da pročelnike nakon provedenog natječaja konačno opet ime-nuju NGŽ te da oni osobno, iako su u kategoriji službenika, nemaju uopće mogućnost izjavljivanja žalbe na rješenje NGŽ, već mogu tužbom pokrenuti upravni spor (čl. 6/3. ZSPLS-a). Žalba se smatra temeljnim pravnim lijekom i glavnim sredstvom zaštite prava građana u odnosu s javnopravnim tijelima pa bi razlozi njezina imanja trebali biti temeljito opravdani i motivirani javnim interesom. Kojim je razlogom bio motiviran zakonodavac pri donošenju dis-kriminirajuće odredbe da pročelnici (koji su svrstani u kategoriju službenika) nemaju pravo čak ni na formalnu žalbu kad se rješava o njihovu razrješenju i imenovanju te o drugim pravima i obvezama, ako je istovremeno propisao da su sva rješenja kojima se odlučuje o pravima i obvezama službenika i pročel-nika upravni akti (čl. 5/4. ZSLPS-a)?21

Te odredbe otvaraju put daljnjoj politizaciji i pristranom odlučivanju u JLPS. Stoga je, radi zaštite prava službenika, nužno uvesti nepristrano i objek-tivno dvostupanjsko odlučivanje u obliku neovisnog, profesionalnog tijela, koje neće biti podložno utjecajima izvršnih čelnika. U prilog osnivanju neovis-nog tijela govori i vrlo propulzivan rad Odbora za državnu službu. Činjenica da je Odbor u četiri godine svojeg djelovanja zaprimio gotovo 4.000 predmeta dovoljno govori o važnosti njegova postojanja, kako radi zaštite prava službe-nika i ujednačavanja upravne prakse u državnoj upravi tako i radi izbjegavanja dugotrajnih i skupih sudskih postupaka (Marčetić, 2009: 110).

21 Pročelnici tek mogu pokrenuti upravni spor, što znači da je na upravne sudove prebačena odgovornost usklađivanja prakse imenovanja rukovodećih službenika i ostalih službenika, što je ne-realna zamisao.


211

5. razvoj ljudskih potencijala

5.1. Osposobljavanje i usavršavanje službenikaRazvoj ljudskih potencijala započinje kvalitetnim i povezanim sustavom

obrazovanja, osposobljavanja i usavršavanja. ZSLPS je donio niz deklarativ-nih odredba o stručnom osposobljavanju i usavršavanju (OU) službenika u JLPS. Službenici su načelno dužni trajno se osposobljavati i usavršavati za poslove svojeg radnog mjesta, dok nadređeni službenici moraju svojim po-dređenima omogućiti pohađanje organiziranih programa izobrazbe. Čl. 82. predviđa da se organizirani programi izobrazbe provode u ustanovi za razvoj lokalne i područne samouprave koju osniva Vlada. No, iako je Akademija za lokalni razvoj utemeljena još 2006., ona praktično ne djeluje.

ZSLPS je propisao obvezu polaganja državnog stručnog ispita za vjež-benike i službenike koji su primljeni u službu s radnim iskustvom na vrijeme dulje od dvanaest mjeseci, a nemaju položen državni stručni ispit (izuzete su osobe s položenim pravosudnim ispitom). Međutim, državni stručni ispit po-laže se pred državnom ispitnom komisijom pri Ministarstvu uprave po istom programu, postupku i načinu polaganja ispita koji vrijedi za državne službeni-ke (čl. 88., 89. i 92. ZSLPS-a). To je rješenje očito preuzeto po inerciji iz pro-pisa koji vrijede za državne službenike. No, program ispita koji je propisan za državne službenike ne bi trebao biti identičan programu ispita za službenike u JLPS. Državni službenici obavljaju poslove državne uprave koji se u mno-gim aspektima razlikuju od poslova samoupravnog djelokruga koje obavljaju službenici u JLPS.

Hrvatska nema cjelovit vertikalni sustav upravnog obrazovanja, odnosno još uvijek nedostaje sveučilišni program javne uprave na dodiplomskoj ili di-plomskoj razini, dok na razini lokalne i regionalne samouprave ne postoji ni naznaka sustava osposobljavanja i usavršavanja. Sustav OU razvija se posljed-njih nekoliko godina u sklopu Centra za stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika pri Ministarstvu uprave,22 ali samo za državne službenike, dok je OU lokalnih službenika sporadično i temeljeno na nedosljednim kriterijima. Iako ne postoji mehanizam koji bi motivirao na dodatno osposobljavanje i usavršavanje u struci, neki se lokalni službenici obrazuju i usavršavaju o vlastitom trošku. No, generalno, u JLPS kronično nedostaje stručnog i profesionalnog osoblja, osobito u malim i slabije razvijenim lokalnim jedinicama, a na mnogim radnim mjestima zaposleni su službenici neadekvatne struke i/ili nižeg stupnja stručne spreme od onog koji je propisan u pravilnicima o unutarnjem redu.

22 Državna škola za javnu upravu kao ustanova za stručno usavršavanje državnih službenika osnovana je nakon dovršenja rada. Ona ne mijenja situaciju s OU lokalnih službenika.

GORDANA MARČETIć

212

Takva situacija nije jedinstveni hrvatski problem. Unatoč brojnosti, pro-grami obrazovanja, usavršavanja i osposobljavanja javnih službenika u mno-gim su se postsocijalističkim zemljama provodili parcijalno i ad hoc, a ne kao dio integralnog sustava. Većina postsocijalističkih zemalja nije imala razrađene strategije reforme javne uprave, pa tako ni strategiju obrazovanja i OU-a za javne službenike. Uglavnom nisu provele detaljne analize znanja i sposobnosti službenika i s njima povezanih oblika obrazovanja i OU te nisu imale elaborirane programe s naznakom ciljeva ni sustave za procjenu rezultata obrazovanja i OU. Uz to im je nedostajalo finacijskih sredstava i kvalificiranog osoblja za upravljanje ljudskim potencijalima (Serban, 2003: 38). No, situacija se promijenila, a Hrvatska kasni za ostalim zemljama svoje kategorije.

Neke od važnijih aktivnosti agencije za lokalne službenike uključivale bi i izradu nacrta strategije obrazovanja za potrebe lokalne samouprave koju je ZSPLS stavio u nadležnost Vladi23 te organiziranje i/ili provođenje stručnih tečajeva, seminara i savjetovanja za službenike iz lokalnih jedinica na razini regija. Agencija bi trebala razviti koherentan sustav stručnih ispita (za svaku struku poseban ispit) te ulaznih ispita i testova za vježbenike, odnosno osobe koje su na probnom radu i/ili prvi put ulaze u javnu službu. Ulazni ispiti bi se trebali razlikovati u sadržaju s obzirom na stručnu spremu i poslove koje će službenik obavljati. Uz osnovne ulazne programe, potrebno je razviti cje-lovit sustav obveznih i fakultativnih programa, što uključuje specijalizirane programe za specifična radna mjesta, programe za rukovodeća radna mjesta, programe osposobljavanja u specifičnim vještinama itd.

Potrebno je razviti posebne programe OU za osobe koje će obavljati funkciju ULJP-a, što podrazumijeva mnogo više od dosadašnjih poslova per-sonalne administracije. Pročelnike i druge izvršitelje funkcije ULJP-a treba dodatno obrazovati i osposobiti za aktivno usmjeravanje i organiziranje postu-paka prijma u službu, objektivno ocjenjivanje i promicanje javnih službenika, pripremanje planova zapošljavanja, izradu planova i programa OU, vođenje postupaka analize i procjene poslova, komunikacijske vještine, itd.

Ne treba zaboraviti ni odredbe novog ZUP-a koji je radi brže i efikasnije komunikacije službenika s građanima te interne komunikaciju unutar uprave donio niz odredba kojima se omogućuje elektronička komunikacija uprave i građana.24 Te su odredbe neprimjenjive u nemalom broju lokalnih jedinica u

23 Prema čl. 81. ZPLS-a, Vlada donosi strategiju i plan trajnog osposobljavanja i usavršavanja službenika sukladno propisima o lokalnoj (područnoj) samoupravi prema kojima će se provoditi trajno osposobljavanje i usavršavanje službenika.

24 ZUP dopušta građanima da, uz tradicionalne načine pokretanja postupka, elektroničkim pu-tem postave zahtjev za pokretanje postupka (čl. 41/1.) ili da odustanu od zahtjeva (čl. 46/1.). Također


213

kojima nedostaje računala, a službenici su elektronički nepismeni ili imaju tek površna znanja i vještine iz tog područja. Uza sve promjene na organizacijskoj i tehničkoj razini koje su potrebne za uvođenje e-uprave u JLPS, za koje će trebati osigurati dodatna proračunska sredstva, osobito je važno usmjeriti se na osposobljavanje službenika koji će pružati usluge građanima elektroničkim putem. Takva vrsta komunikacije zahtijeva višu razinu znanja od opće infor-matičke osposobljenosti (osobito u smislu zaštite podataka, prepoznavanja i sprječavanja zloupotrebe i od strane građana i od strane javnopravnih tijela, itd.).

5.2. Vodeće osobljeVodeće osoblje često ne prepoznaje važnost obrazovanja i usavršavanja

službenika, što ne čudi ako se zna da su osobe na vodećim položajima nerijet-ko i same nedovoljno stručno osposobljene i/ili imenovane prema političkim, a ne profesionalnim kriterijima. To upućuje na još važniji problem: OU vodećeg osoblja. Prodorom novog javnog menadžmenta poraslo je zanimanje za razvoj vodećeg osoblja – javnih menadžera. Izgleda, međutim, da se o važnosti (i nužnosti) kontinuiranog usavršavanja i razvoja javnih menadžera još uvijek više raspravlja nego što se ono provodi. Vrlo često političari, a ponekad i sami službenici, gledaju na osposobljavanje kao na trošak, a ne investiciju (Maor, 2000: 3).

U Hrvatskoj je, kao i u mnogim drugim tranzicijskim zemljama, situacija lošija nego u razvijenim zapadnim zemljama zbog politizacije vodećih položaja i nedostatka menadžerske struke. U lokalnim jedinicama pročelnici su mnogo više osobe od političkog povjerenja aktualnog načelnika ili gradonačelnika nego neovisni profesionalni službenici. Prvi korak koji bi trebalo učiniti s ciljem razvoja profesionalnog kapaciteta vodećeg osoblja odnosi se na odva-janje političkih položaja od profesionalnih vodećih položaja te na definiranje prava, obveza i odgovornosti vodećeg osoblja u službeničkom zakonodavstvu. Potom je potrebno sustavno raditi na poboljšanju kvalitete javnih menadžera kroz selekciju, osposobljavanje i razvoj karijere. Nadalje, treba utemeljiti središnje kapacitete unutar javne uprave za upravljanje vodećim osobljem i poseban sustav jedinstvenog odabira, imenovanja i razvoja karijere za najviše vodeće položaje. Agencija za lokalne službenike mogla bi u ovom slučaju preuzeti važnu ulogu, kako pri provođenju objektivnih postupaka zapošljavanja

propisuje da privatna ili javna isprava koja se koristi u dokaznom postupku može biti u e-obliku (čl. 60/1.) te da javnopravna tijela izdaju potvrde o kojima vode službenu evidenciju u e-obliku. Mnoge su odredbe i o mogućnostima komunikacije javnopravnih tijela s građanima putem internetske strani-ce, načinima primanja elektroničkih podnesaka itd.

GORDANA MARČETIć

214

i napredovanja vodećih službenika tako i pri promicanju drugačije organizacij-ske kulture i jačanja svijesti o potrebi depolitizacije vodećeg osoblja.

U posljednja dva desetljeća porasla je i uloga menadžera specijaliziranih za ULJP (human resources managers). Kako je, prema mišljenjima mnogih, ULJP odlučan za organizacijsku učinkovitost, i menadžeri za ULJP postali su nezaobilazni članovi strategijskih upravljačkih timova u organizacijama djelujući kao interni savjetodavci prema ostalim organizacijskim jedinicama u svim pitanjima koja se tiču ljudskih potencijala. Dakako, hrvatska je stvarnost još uvijek daleko od zapošljavanja menadžera specijaliziranih za ULJP čak i u većim gradovima i županijama, a kamoli u općinama. Prema istraživanju koje je početkom 2010. provela Udruga općina među svojim članicama, gotovo 1/3 općina uopće nema pročelnika, a manji dio općina ima pročelnike sa srednjom stručnom spremom. Slijedom toga, prvi korak bio bi osposobljavanje sadaš-njih pročelnika i načelnika personalnih odjela u nužnim znanjima i vještinama iz područja ULJP-a, kao što su provođenje postupka ocjenjivanja, komunika-cijske vještine ili izrada planova usavršavanja zaposlenika.

Pitanje je postoji li potrebna politička volja da vodeće osoblje uistinu postane profesionalni kadar. Već i same odredbe ZSLPS-a koje ne dopušta-ju pročelnicima mogućnost žalbe na rješenja NGŽ o njihovu imenovanju i razrješenju te drugim pravima i obvezama pokazuju da se o pročelnicima ne razmišlja kao o službenicima, premda oni formalno pripadaju toj kategoriji. Takve bi odredbe imale svoj smisao da su pročelnici politički imenovane osobe, međutim, one su diskriminirajuće ako su pročelnici u statusu ruko-vodećih službenika. Budući da na razini zakonskih odredba postoji dvojba o statusu pročelnika, ne može se očekivati da će NGŽ dobrovoljno odustati od mogućnosti imenovanja osoba koje im politički i na drugi način odgo-varaju.

6. Zaključak

Utemeljenje suvremenog modela upravljanja ljudskim potencijalima u lokalnoj i regionalnoj samoupravi je proces koji zahtijeva niz povezanih kora-ka na normativnoj, organizacijskoj, personalnoj i tehničkoj razini. Prvi korak na tom putu odnosi se na transformaciju postojećih vrijednosti i napuštanje za-starjelog modela upravljanja osobljem. Nedemokratske vrijednosti političkog modela koji je usmjeren na provođenje vlasti i političku podobnost potrebno je zamijeniti pravnim i demokratskim vrijednostima administrativnog mode-la upravljanja osobljem, što pretpostavlja depolitizaciju lokalnih upravljačkih struktura, jačanje profesionalnosti osoblja i uvođenje merit načela u zakono-davstvo.


215

Na razini službeničkog zakonodavstva postignut je bitan napredak dono-šenjem dvaju zakona, osobito Zakona o plaćama, koji je postavio zajednički okvir platnog sustava za sve JLPS i doveo u vezu lokalne plaće s ekonomskom snagom jedinice. Ipak, još uvijek ne postoji koherentan i dosljedan službenički sustav, a zakonske odredbe ne provode se dosljedno u praksi. Zato je potrebno što prije postaviti zajednički okvir službeničkog sustava u njegovim bitnim sastavnicama, odnosno uspostaviti jedinstveni klasifikacijski sustav koji će se vezati na Zakon o plaćama te omogućiti promicanje u plaći i napredovanje u karijeri službenika. Također je potrebno stvoriti zakonske pretpostavke za uvođenje neovisnog i profesionalnog drugostupanjskog tijela koje će odluči-vati u postupcima po žalbama o pravima i obvezama službenika.

Službu za upravljanje ljudskim potencijalima treba organizirati u skla-du s integralnim modelom ULJP-a – centralizirano i decentralizirano. Cen-tralizacija podrazumijeva osnivanje neovisne agencije za lokalne službenike sastavljene od stručnjaka različitih profila i menadžera za ULJP koja bi na jedinstven način provodila natječajne postupke, vodila bazu podataka o služ-benicima, utvrđivala standarde i kriterije za ocjenjivanje službenika te njihovo promicanje i napredovanje u karijeri, organizirala i provodila tečajeve i se-minare za usavršavanje i osposobljavanje službenika. Na razini svakog JLPS decentralizirano bi se provodile ostale aktivnosti ULJP-a u skladu s njihovim specifičnostima i potrebama, ali unutar zadane politike i standarda postavlje-nih u sklopu agencije. U manjim lokalnim jedinicama tu bi funkciju obavljali pročelnici, a u većim lokalnim jedinicama, velikim gradovima i županijama (regijama) postojali bi posebni odjeli za ULJP.

Osobitu pažnju treba posvetiti razvoju potencijala vodećeg osoblja i služ-benika koji obavljaju stručne poslove. Radi razvoja profesionalnih kapaciteta vodećeg osoblja potrebno je nedvosmisleno odvojiti političke položaje od profesionalnih rukovodećih položaja, jasno definirati prava, obveze i odgo-vornosti vodećeg osoblja u službeničkom zakonodavstvu te sustavno raditi na poboljšanju kvalitete javnih menadžera kroz selekciju, osposobljavanje i razvoj karijere. Agencija za lokalne službenike trebala bi preuzeti ključnu ulogu na uspostavljanju jedinstvenog sustava odabira, imenovanja i razvoja karijere za najviše vodeće položaje, izradu strategije obrazovanja za potrebe lokalne samouprave te organiziranje i/ili provođenje stručnih tečajeva, semi-nara i savjetovanja za službenike iz lokalnih jedinica na razini regije. Također bi trebala razviti koherentan sustav stručnih ispita te ispita i testova za ulazak u službu.

GORDANA MARČETIć

216

Literatura

Beaumont, P. B. (2002) Human Resource Management: Key Concepts and Skills. Thousand Oaks, etc.: Sage

Condrey, Stephen E. (1998) Toward Strategic Human Resource Management. U: Stephen E. Condrey (ed.) Handbook of Human Resource Management in Govern-ment. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1–13

Hays, Steven W. (1998) Staffing the Bureaucracy. Employee Recruitment and Selecti-on. U: Stephen E. Condrey (ed.) Handbook of Human Resource Management in Government. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 298–321

IMO (2008) Procjena sustava plaća i naknada u jedinicama lokalne i područne (regio-nalne) samouprave i preporuke za reformu sustava. Završno izvješće. Zagreb: Institut za međunarodne odnose

Kontrec, Damir (2006) Iskustva iz rada službeničkih sudova i novi Zakon o državnim službenicima. Izlaganje na savjetovanju Europeizacija uprave i primjena Zakona o državnim službenicima, održanom 9. ožujka 2006., Zagreb: Institut za javnu upravu i Novi informator, 119–140

Koprić, Ivan (2010) Platni sustav i načela lokalne samouprave. U: Ivan Koprić, Ed-mond Miletić, Ivana Vargašević, Sanda Pipunić, Alen Rajko, Plaće i radni odnosi u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Zagreb: TEB, 9–30

Maor, Moshe (2000) A Comparative Perspective on Executive Development: Trends in 11 European Countries. Public Administration 78(1): 135–153

Marčetić, Gordana (2001) Obrazovanje i usavršavanje lokalnih službenika. Hrvatska javna uprava 3(3–4): 607–643

Marčetić, Gordana (2007) Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi. Za-greb: Društveno veleučilište

Marčetić, Gordana (2009) Zakon o općem upravnom postupku i novo službeničko za-konodavstvo u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi. U: Ivan Koprić (ur.) Novi Zakon o općem upravnom postupku – praktična pitanja i problemi primjene. Zagreb: Institut za javnu upravu i Narodne novine, 103–123

Rajko, Alen (2008) Zakon o lokalnim službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi – kritički osvrt. Hrvatska javna uprava 8(4): 969–987

Rajko, Alen (2009) Prijedlog Zakona o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i reakcije na Prijedlog. Hrvatska javna uprava 9(3): 649–660

Serban, Daniel (2002) A Practical Guide for Local Government Training in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI, LGI

Swanson, Charles R. (1998) A Practical Guide to Conducting Assessment Centers. U: Stephen E. Condrey (ed.) Handbook of Human Resource Management in Government. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 349–367


217

UN/WPSR (2005) Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance – World Public Sector Report. New York: United Nations, Department of Eco-nomic and Social Affairs

UO (2010) Istraživanje općina. Arhiva Udruge općina

Pravni izvori

Zakon o državnim službenicima, NN 92/05Zakon o državnim službenicima i namještenicima, NN 27/01Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01, 106/03,

129/05Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 28/10Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-

upravi, NN 86/08Uredba o klasifikaciji radnih mjesta službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj

(regionalnoj) samoupravi, NN 74/10Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi, NN 77/07Uredba o dopunama Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi, NN

13/08

219

teodor antić

nadZOr lOkalnE SamOuPravE – POStOJEćE StanJE I PrIJEdlOG PrOmJEna

UDK 351.9:352 Prethodno znanstveno priopćenje

Nadzor nad radom lokalne samouprave uređen je zakonima kojima se uređuje držav-na uprava i zakonima kojima se uređuje lokalna i regionalna (područna) samoupra-va. U sustavu nadzora nad radom lokalnih vlasti i uprave u njihovu samoupravnom djelokrugu razlikuje se šest osnovnih nadzornih postupaka: nadzor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata, nadzor nad zakonitošću pojedinačnih akata, inspekcijski nadzor upravne inspekcije, poseban nadzor nad zakonitošću rada predstavničkih tijela, postupak za raspuštanje predstavničkog tijela i nadzor od strane Upravnog suda. Osim toga, tijela državne uprave nadziru lokalne jedinice u obavljanju povjerenih im poslo-va državne uprave. Svaki od tih nadzornih postupaka ima svoja specifična obilježja koja se u ovom radu analiziraju de lege lata i de lege ferenda.

ključne riječilokalna samouprava, državna uprava, upravni i sudski nadzor uprave

1. uvod

Nadzor nad djelovanjem lokalne samouprave1 u njezinu samoupravnom djelokrugu uređen je zakonima kojima se uređuje državna uprava i zakonima kojima se uređuje lokalna i regionalna (područna) samouprava. Na nadzor obavljanja povjerenih poslova2 državne uprave primjenjuju se odredbe zako-na koji uređuje sustav državne uprave.

Postupak nadzora poslova iz samoupravnog djelokruga uređen je različi-to za nadzor općih akta i nadzor pojedinačnih akata. Pritom u praksi postoje dvojbe u primjeni pojedinih odredba. Osim toga postoje i određene pravne praznine jer za nadzor pojedinih vrsta akata ne postoje odgovarajuće odredbe. Nadzor postupanja (radnji) lokalne samouprave nije zakonski zasebno uređen pa se određeni nadzorni postupci provode odgovarajućom primjenom propisa koji se odnose na nadzor državne uprave.

1 Pojam lokalna samouprava u radu obuhvaća i područnu (regionalnu) samoupravu. Za općine, gradove i županije koristi se zajednički izraz jedinice samouprave.

2 U pravnoj teoriji i dijelu zakona koristi se izraz preneseni poslovi. Antić, 2002b: 64.

TEODOR ANTIć

220

Osim toga, od ustrojavanja sadašnjeg sustava lokalne samouprave kra-jem 1992. (formalno, kada su doneseni mjerodavni zakoni) odnosno 1993. (stvarno, kada su provedeni prvi lokalni izbori i izabrana samoupravna tijela po novom sustavu) do danas, u sustavu nadzora državne uprave nad lokalnim jedinicama događale su se određene promjene kao rezultat iskustava steče-nih u primjeni propisa, ali i upravnosudske i ustavnosudske prakse. Međutim, sustav nadzora još uvijek nije do kraja potpun, jasan i djelotvoran da bi u cijelosti odgovarao zahtjevima koje postavlja općeprihvaćeno načelo dobrog upravljanja (good governance).

Stoga se pitanje upravnog nadzora nad radom lokalne samouprave u Hr-vatskoj može razmatrati de lege lata i de lege ferenda.

2. Pravni okvir za provođenje nadzora2.1. Ustavna osnova

Pravo na lokalnu samoupravu zajamčeno je Ustavom, već izvornim tekstom iz 1990. u glavi VI. pod nazivom: Ustrojstvo lokalne (mjesne) sa-mouprave i uprave (čl. 128.–131.). O nadzoru nad lokalnom samoupravom Ustav/90 sadržavao je u čl. 130. dvije odredbe kojima je bilo propisano:

● da su tijela jedinica lokalne samouprave u obavljanju lokalnih poslova samostalna u skladu sa zakonom i statutom te da podliježu samo nad-zoru zakonitosti ovlaštenih republičkih tijela (st. 1.),

● da se određeni poslovi državne uprave mogu zakonom prenijeti u dje-lokrug tijela jedinica lokalne samouprave te da su u obavljanju tih po-slova tijela jedinica lokalne samouprave podređena tijelima državne uprave, u skladu sa zakonom (st. 3.).

Ustav je dakle bio odredio da odnos lokalnih i državnih tijela u postupku nadzora ovisi o vrsti poslova koje lokalna samouprava obavlja: kad je riječ o poslovima izvornog (samoupravnog) djelokruga, državna tijela mogu nadzira-ti samo njihovu zakonitost, dok su u obavljanju poslova prenesenog (povjere-nog) djelokruga državna tijela nadređena tijelima lokalne samouprave sa svim ovlastima koje iz toga proizlaze.

Promjenama Ustava 2000., između ostaloga, izmijenjena je i glava VI. Ustava (čl. 66.–71. Promjena) koja je dobila nov naziv: Mjesna, lokalna i područna (regionalna) samouprava. O nadzoru nad lokalnom samoupravom novi tekst sadržava odredbu prema kojoj su tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (JLPS) u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga samostalna i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih držav-nih tijela (izmijenjeni čl. 130. Ustava).

Nadzor lokalne samouprave – postojeće stanje i prijedlog promjena

221

Zbog višekratnih promjena Ustava, u njegovu pročišćenom tekstu (NN 41/01, 55/01 – ispravak) glava VI. obuhvaća članke 132.–137., a nadzor lo-kalne samouprave uređen je čl. 136.

Iako je Ustav mijenjan i dopunjavan više puta, ustavni okvir i osnova za uređenje nadzora nad lokalnom samoupravom nisu mijenjani i mogu se sažeti u dva pravila koja oba predstavljaju specifični aspekt načela zakonitosti:

1. nadzor nad obavljanjem poslova iz samoupravnog djelokruga može obuhvaćati samo nadzor zakonitosti,

2. sustav nadzora mora biti uređen zakonom.No, osim navedene ustavne odredbe o nadzoru nad lokalnom samoupra-

vom kojom je ona određena kao pasivni (nadzirani) subjekt nadzora, svaka-ko je potrebno uzeti u obzir i odredbe Ustavnog zakona o Ustavnom sudu (UZUSUD) kojima je lokalna samouprava određena kao inicijator postupka ocjene suglasnosti zakona s Ustavom.

2.2. Zakonsko uređenjeSukladno promjenama Ustava mijenjala su se i zakonska rješenja kojima

su bila uređena pojedina pitanja sustava lokalne samouprave, pa tako i nad-zora nad njezinim radom. U tom smislu, nakon ustroja sustava lokalne samo-uprave 1992. postoje dva osnovna razdoblja koja se ne razlikuju u osnovnim postavkama, već više predstavljaju faze njegova razvitka. To su:

1. razdoblje sustava lokalne samouprave i uprave (1992. – travanj 2001.) i2. razdoblje sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave (od

travnja 2001. nadalje).U prvom razdoblju sustav nadzora bio je uređen Zakonom o lokalnoj sa-

moupravi i upravi (ZOLSIU) u okvirima uređenja općih organizacijskih pi-tanja sustava lokalne samouprave u cjelini. Osnovna (početna) obilježja tog sustava bila su ova:

● općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave, a županije kao je-dinice lokalne uprave i samouprave (istodobno nadležne za obavljanje poslova državne uprave i poslova iz svog samoupravnog djelokruga),

● župan kao čelnik županijske samouprave te istodobno kao čelnik ureda državne uprave u županiji,

● mogućnost prenošenja (povjeravanja) određenih poslova državne upra-ve na jedinice lokalne samouprave,

● odgovornost općinskog načelnika i gradonačelnika ovlaštenim tijelima središnje državne uprave za obavljanje prenesenih (povjerenih) poslo-va državne uprave,

TEODOR ANTIć

222

● razlikovanje nadzornih postupaka prema predmetu nadzora na nadzor pojedinačnih akata (instancijski nadzor) i nadzor općih akata (apstrakt-na kontrola ustavnosti i zakonitosti),

● fakultativna mogućnost raspuštanja predstavničkog tijela od Vlade zbog zakonom propisanih razloga, uz pravo samoupravne jedinice da protiv odluke o raspuštanju podnese ustavnu tužbu,

● izravna odgovornost općinskog načelnika i gradonačelnika Ministar-stvu pravosuđa i uprave za ustavnost i zakonitost obavljanja poslova koji su u njihovu djelokrugu kao i za ustavnost i zakonitost akata i rada izvršnog tijela (poglavarstva) i upravnih tijela, uz mogućnost njihova razrješenja.

Kasnije, tijekom njegova važenja, pojedina rješenja ZOLSIU izmije-njena su kao rezultat ocjene ustavnosti pojedinih odredba kao i određenih iskustava u njegovoj primjeni. Ukinuta je odgovornost općinskog načelnika i gradonačelnika Ministarstvu pravosuđa i uprave te ovlast Ministarstva za njihovo razrješenje (Odluka USUD U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996., NN 5/97). Ukinuta je mogućnost podnošenja ustavne tužbe protiv odluke Vlade o raspuštanju predstavničkog tijela (Odluka USUD U-I-317/1996 od 3. veljače 1999., NN 17/99). Razdvojena je dvojna uloga župana (kao čelnog dužnosni-ka županijske samouprave i istodobno čelnog dužnosnika državne uprave u županiji). Uredi državne uprave u županiji dobili su zadaću obavljanja nadzo-ra nad općim aktima jedinica lokalne samouprave, kao i suspenzivne ovlasti u odnosu na njihovo stupanje na snagu. Razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela podijeljeni su u dvije grupe: razlozi za obligatorno raspuštanje, zbog kojih Vlada, kad se steknu uvjeti, mora raspustiti predstavničko tijelo, i razlo-zi za fakultativno raspuštanje, zbog kojih Vlada može u svakom pojedinom konkretnom slučaju razmotriti je li radi osiguranja funkcioniranja lokalne sa-mouprave potrebno raspustiti predstavničko tijelo i slobodno o tome odlučiti (izmjene i dopune ZOLSIU, NN 128/99).

Nakon promjena Ustava 2001. nastupa drugo razdoblje u kojem je done-sen novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (ZOLPRS). Od stupanja na snagu 11. travnja 2001. on je više puta mijenjan i dopunjavan. Pritom su se mijenjala i određena rješenja koja se odnose na pojedine oblike nadzora nad jedinicama samouprave.

Osnovne promjene koje je ZOLPRS donio u odnosu prema prethodnom ZOLSIU jesu ove:

● općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave te županije kao jedi-nice područne (regionalne) samouprave,

● župan isključivo kao čelnik županijske samouprave,


223

● upućivanje u provedbi nadzora na zakon kojim se uređuje državna uprava,

● sustav centralnog nadzora nad općim aktima samouprave; izmjenama i dopunama ZOLPRS-a iz 2005. (NN 129/05) ponovo je ustrojen sustav resornog nadzora,

● propisivanje samo obligatornih razloga za raspuštanje predstavničkog tijela, uz pravo samoupravne jedinice da protiv odluke o raspuštanju podnese tužbu Upravnom sudu.

Pored toga, izmjene i dopune ZOLPRS (NN 109/07) kojima je od redo-vitih lokalnih izbora u svibnju 2009. uveden nov sustav neposredno izabranih općinskih načelnika, gradonačelnika i župana, u praksi će nedvojbeno utjecati na sustav nadzora nad samoupravom te vjerojatno tražiti njegovu daljnju do-gradnju i poboljšanja.3

Sukladno odredbama ZOLPRS-a, nadzor nad zakonitošću rada i akata JLPS provodi se na način i u postupku utvrđenim Zakonom o sustavu državne uprave (ZSDU).

Osim ZOLPRS-a i ZSDU-a koji uređuju određena osnovna pitanja uprav-nog nadzora, važan je i Zakon u upravnoj inspekciji. Njime se uređuje ustroj-stvo upravne inspekcije kao posebne organizacijske jedinice za provođenje upravnog nadzora vezanog uz provedbu zakona i drugih propisa kojima se uređuje sustav, ustrojstvo i način rada upravnih tijela, službenički odnosi, rje-šavanje o pravima i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba te javnost nji-hova rada. Osim toga tim se zakonom propisuju poslovi upravne inspekcije, način njezina rada te prava i dužnosti inspektora.

U određenim postupcima nadzora primjenjuju se i pojedine odredbe Za-kona o općem upravnom postupku (ZUP).4

Uzimajući u obzir odredbe ZOLPRS-a i ostalih mjerodavnih zakona kao i relevantnu pravnu praksu, unutar sustava nadzora nad lokalnom i područnom (regionalnom) samoupravom mogu se razlučiti sljedeći nadzorni postupci:

1. nadzor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata,2. nadzor nad zakonitošću pojedinačnih akata,3. inspekcijski nadzor Upravne inspekcije,4. poseban nadzor nad zakonitošću rada predstavničkih tijela,

3 Vjerodostojno tumačenje ZOLPRS (NN 60/01) te ostale nespomenute izmjene i dopune (NN 125/08, 36/09) nisu se ticale nadzora nad samoupravnim jedinicama niti su imale utjecaj na njegovu provedbu.

4 Do kraja 2009. primjenjivao se Zakon o općem upravnom postupku preuzet 1991. (ZUP/91). Od 1. siječnja 2010. na snazi je nov Zakon o općem upravnom postupku (NN 47/09; ZUP/09).

TEODOR ANTIć

224

5. postupak za raspuštanje predstavničkog tijela,6. nadzor od strane Upravnog suda Republike Hrvatske,7. nadzor nad povjerenim (prenesenim) poslovima državne uprave.

2.3. Primjena Europske povelje o lokalnoj samoupravi u postupku nadzora

Dio promjena hrvatskog sustava lokalne samouprave rezultat je postup-ne prilagodbe načelima i uvjetima Europske povelje o lokalnoj samoupravi (EPLS, Povelja). Povelja propisuje da se nadzor loklanih jedinica:

● može obavljati samo u slučajevima i u oblicima predviđenim usta-vom,

● ograničava na osiguranje poštovanja načela zakonitosti i ustavnosti, osim u povjerenim poslovima u kojima može obuhvatiti i svrhovitost, te

● mora obavljati tako da se poštuje razmjernost između širine intervenci-je nadzorne vlasti i važnosti interesa koji se smjera štititi.

Na posljednje navedeno pravilo Hrvatska je bila stavila rezervu, ali je 2008. i ono prihvaćeno, čime je otklonjena primjedba da se u postupku nadzora nad lokalnim jedinicama ne prihvaća načelo razmjernosti (Mušec, 2005: 29).

No, bez obzira na odgođeno prihvaćanje dijela njezinih odredbi, Povelja je u cijelosti bila ugrađena u izvorni tekst ZOLPRS iz 2001. i primjenjivala se u praksi. Ona je multilateralni pravni instrument te u svojoj naravi predstav-lja međunarodni ugovor. U tom smislu, sukladno odredbama Ustava, čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po pravnoj snazi iznad je zakona (čl. 140.).

2.4. Nadležnost za provedbu nadzoraProvedba općeg nadzora nad funkcioniranjem lokalne samouprave veza-

na je uz državno tijelo nadležno za upravu. U određenim razdobljima radilo se o posebnim tijelima različitog organizacijskog oblika i razine u hijerarhiji državnih tijela koja su objedinjavala poslove vezane uz državnu upravu i lo-kalnu samoupravu.5 U drugim razdobljima ti su se poslovi obavljali u sastavu

5 Te česte promjene odrazile su se i na tekst ZOLPRS koji se za to tijelo svuda koristi opisnim izrazom središnje tijelo državne uprave ovlašteno za nadzor nad zakonitošću rada tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a ne konkretnim nazivom tijela, čime se želi izbjeći nužnost izmjena ZOLPRS kad god dođe do promjena u organizacijskoj strukturi središnjih tijela državne uprave.


225

širih državnih tijela nadležnih za upravu i pravosuđe. Tako su nadzor nad lo-kalnom samoupravom od 1993. provodili: Ministarstvo pravosuđa i uprave, Ministarstvo uprave, Državno ravnateljstvo za državnu upravu i lokalnu sa-moupravu, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave te Središnji državni ured za upravu.

Konačno, 2009. propisano je da poslove upravnog i inspekcijskog nad-zora u svim tijelima državne uprave i lokalne i područne (regionalne) samo-uprave, između ostalih poslova, obavlja Ministarstvo uprave. U Ministarstvu uprave ustrojene su unutarnje organizacijske jedinice koje obavljaju pojedine grupe poslova iz njegove nadležnosti. Za obavljanje poslova nadzora nad lo-kalnom samoupravom ustrojeni su:

● Odjel za nadzor lokalne i područne (regionalne) samouprave, u sasta-vu Sektora za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Uprave za politički sustav, državnu upravu te lokalnu i područnu (regionalnu) sa-moupravu,6 i

● Odjel za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave, u sas-tavu Upravne inspekcije koja je ustrojena kao uprava u Ministarstvu (Pravilnik o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave, NN 118/09).7

Nadzorne ovlasti Ministarstva uprave ovise o predmetu nadzora i mogu se sastojati u donošenju određenih odluka ili u predlaganju poduzimanja određenih postupaka odnosno mjera iz njezine nadležnosti Vladi. U proved-bi nadzora nad lokalnom i područnom (regionalnom) samoupravom Vlada je nadležna za podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti općih akata JLPS s Ustavom i zakonom te za raspuštanje njihovih predstavničkih tijela (čl. 35. al. 4. UZUSUD i čl. 84. ZOLPRS).

6 Odjel za nadzor lokalne i područne (regionalne) samouprave obavlja upravne i stručne po-slove koji se odnose na provedbu upravnog nadzora nad primjenom zakona i drugih propisa u po-dručju sustava i ustrojstva lokalne i područne (regionalne) samouprave; provodi nadzor zakonitosti općih akata; provodi nadzor nad usklađivanjem statuta i drugih općih akata s važećim propisima, zakonitosti i načina rada tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave; konstituiranje predstavničkih tijela; djelovanje izvršnih i predstavničkih tijela; prati rezultate izbora izvršnih tijela i članova predstavničkih tijela; prati nastupanje uvjeta za raspuštanje predstavničkih tijela, imenovanje povjerenika Vlade RH; vodi evidencije o podacima potrebnim za rad Odjela; izrađuje izvješća, anali-ze, stručna mišljenja i druge akte te obavlja i druge poslove u okviru svojega djelokruga.

7 Odjel za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave obavlja poslove upravne inspekcije u primjeni zakona i drugih propisa o ustrojstvu, djelokrugu i načinu rada tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave, nadzor u provedbi zakona i dru-gih propisa o službenicima i namještenicima u tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave, nadzor u provedbi općeg upravnog postupka, posebnih upravnih postupaka, uredskog poslovanja u tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te obavlja i druge upravne i stručne poslove koji su posebnim zakonima i drugim propisima stavljeni u djelokrug upravne inspek-cije.

TEODOR ANTIć

226

No, osim Vlade (kao izvršnog tijela države koje usmjerava i nadzire rad uprave kao i djelovanje i razvitak javnih službi) te Ministarstva uprave (kao središnjeg tijela državne uprave nadležnog za upravni nadzor), pojedine ak-tivnosti lokalne samouprave, sukladno posebnim zakonima, nadziru i druga tijela državne uprave. Na taj način u Hrvatskoj je ustrojen kombinirani sustav nadzora u kojem postoji jedno središnje tijelo državne uprave koje ima opću nadležnost za upravni nadzor nad lokalnom samoupravom i obavlja najveći dio nadzornih poslova. Istodobno, postoje druga tijela državne uprave koja obav-ljaju nadzor samo u posebnim, zakonom određenim upravnim područjima.

U tom smislu rad tijela JLPS u obavljanju poslova iz njihova samouprav-nog djelokruga nadziru i sljedeća središnja državna tijela:

● Državni inspektorat, obavlja inspekcijske poslove koji se odnose na nadzor obavljanja poslova i provedbu propisa u područjima pružanja komunalnih usluga te zaštite na radu (Zakon o državnom inspektoratu, NN 116/08),

● Državni ured za reviziju, obavlja reviziju prihoda i rashoda te financij-skih izvještaja i financijskih transakcija JLPS i pravnih osoba koje se djelomice ili u cijelosti financiraju iz njihova proračuna, kao i javnih poduzeća, društava i drugih pravnih osoba u kojima JLPS imaju ve-ćinsko vlasništvo nad udjelima odnosno dionicama (Zakon o državnoj reviziji, NN 70/93, 48/95, 105/99, 36/01, 44/01, 177/04),

● Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, rješava žalbe u postupcima javne nabave koje provode JLPS (Zakon o javnoj nabavi, NN 110/07, 125/08, te Zakon o Državnoj komisiji za kontrolu postupa-ka javne nabave, NN 117/03),

● Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja, vodi postupke i obavlja druge poslove vezane za sprječavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja u kojem sudjeluju pravne osobe čiji su osnivači ili imatelji udjela ili dionica jedinice lokalne samouprave (Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, NN 122/03).

3. nadzor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata

Ustavom je proklamirano načelo stroge ustavnosti i zakonitosti propisa. Po tom načelu obveza je svih donositelja normativnih akata, pa tako i dono-sitelja općih akata jedinica samouprave, da akti koje donose budu u skladu s Ustavom i mjerodavnim zakonom. U praksi, međutim, stvarno su moguće situacije da predstavničko tijelo jedinice samouprave donese opći akt koji u cijelosti ili djelomice nije u suglasnosti s Ustavom i zakonom. Stoga su u


227

pravnom sustavu ugrađeni pravni mehanizmi kojima se eventualna neustav-nost ili nezakonitost takvih akata može pravodobno utvrditi, otkloniti i po potrebi sankcionirati. Ti pravni mehanizmi potrebni su radi toga da se, s jedne strane, zaštiti objektivni pravni poredak, a da se s druge strane zaštite slobode i prava građana, kako stanovnika jedinice samouprave čije je predstavničko ti-jelo donijelo neustavni ili nezakoniti opći akt tako i građana s drugih područja (Medvedović, 2005: 86–87).

Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija provode: općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan (NGŽ), uredi državne uprave u županijama, sre-dišnja tijela državne uprave, sukladno svojoj nadležnosti za određeno upravno područje, Vlada i Ustavni sud.

Postupak nadzora odnosno ocjena o suprotnosti s Ustavom i zakonom te slijedom toga ukidanje ili poništenje može se odnositi na opći akt u cjelini ili se može odnositi samo na jednu njegovu odredbu ili više njih. Po prirodi stvari ukidanje ili poništenje pojedinih odredba dolazi u obzir jedino kad opći akt može egzistirati i bez njih.8

Prethodni nadzor ustavnosti i zakonitosti općenormativnih akata jedinica samouprave primarno je u ovlasti NGŽ, a u određenim zakonom propisanim slučajevima i u ovlasti tijela državne vlasti (primjerice u slučaju donošenja prostornih planova), dok je uloga građana de lege lata minorna.9

Kad NGŽ ocijeni da je općim aktom koji je usvojilo predstavničko tijelo povrijeđen zakon ili drugi propis, ima pravo obustaviti taj akt od primjene te zatražiti od predstavničkog tijela da u roku od petnaest dana otkloni uočene nedostatke. Ako ono to ne učini, NGŽ mora u roku od osam dana o tome obavijestiti predstojnika ureda državne uprave u županiji te čelnika središnjeg tijela državne uprave ovlaštenog za nadzor nad zakonitošću rada tijela JLPS, dakle ministra uprave.

Bez obzira na prethodnu zadaću i ovlast, NGŽ mora svaki opći akt koji donese predstavničko tijelo jedinice samouprave u roku od 15 dana od dana

8 Postupak nadzora u oba slučaja je jednak, pa se zbog pojednostavnjenja u daljnjem tekstu govori samo o općem aktu, razumijevajući pritom postupak nadzora općeg akta u cjelini kao i poje-dinih njegovih odredba.

9 Medvedović smatra da se time bitno odstupa od njihova općeg pravnog položaja koji inače pruža mnogobrojne mogućnosti fizičkim i pravnim osobama da raznovrsnim pravnim sredstvima pred upravnim i sudbenim tijelima te pred USUD-om štite svoja prava i pravne interese od neza-konitih pojedinačnih akata svih nositelja vlasti, pa tako i tijela jedinica samouprave. Međutim, za općenormativne akte jedinica samouprave oni mogu samo podnositi predstavke i upozorenja te pred-lagati pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti, ali državna tijela i USUD nisu obvezni na temelju toga pokrenuti odgovarajući postupak. Medvedović, 2001: 501.

TEODOR ANTIć

228

njegova donošenja dostaviti predstojniku ureda državne uprave u županiji za-jedno s izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak njegova donošenja.

Ako predstojnik ocijeni da je opći akt u suprotnosti s Ustavom i zakonom, ovlašten je i dužan, u roku od 15 dana od dana njegove dostave, donijeti odlu-ku o obustavi njegove primjene. Odluka o obustavi mora biti obrazložena. Od-luku o obustavi općeg akta od primjene mogu donijeti neposredno i središnja tijela državne uprave u okviru upravnog područja za koje je svako pojedino tijelo nadležno.

Nakon što zaprimi odluku predstojnika ureda državne uprave o obustavi općeg akta, nadležno središnje tijelo državne uprave mora ocijeniti njezinu osnovanost u roku od 15 dana od primanja. Ako odluku ocijeni neosnovanom, tada je ukida, a ako je ocijeni osnovanom, predlaže Vladi da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti pred USUD-om. Vlada postupak pokreće zahtjevom, što znači da USUD mora provesti postupak i donijeti meritornu odluku o tome je li akt u suglasnosti s Ustavom i/ili zakonom.10

Za pokretanje postupka ocjene suglasnosti općeg akta s Ustavom i zako-nom nije propisan rok. Stoga Vlada može pokrenuti taj postupak bilo kada, bez obzira na to koliko je dugo osporavani akt na snazi. Međutim, kad je riječ o općem aktu kojeg je primjena obustavljena odlukom nadležnog tijela, Vlada mora pokrenuti postupak ocjene suglasnosti u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga za pokretanje postupka. U suprotnom, postupak se i dalje može pokrenuti, ali protekom roka prestaje obustava njegove primjene te on počinje proizvoditi pravne učinke. U ustavnosudskom postupku USUD, ako utvrdi da opći akt nije u suglasnosti s Ustavom ili zakonom, može taj akt uki-nuti ili poništiti.

Ukinuti akt prestaje važiti danom objave odluke USUD-a u Narodnim novinama (učinak ex nunc). Međutim, odlukom o ukidanju USUD može odre-diti određen odgodni rok istekom kojeg će ukinuti akt prestati važiti. Takvu odluku USUD donosi kad bi trenutačnim prestankom važenja akta određeno upravno područje ili određeni pravni odnos ostao neuređen, što bi moglo pro-uzročiti štetne posljedice, pa se stoga donositelju akta ostavlja rok koji mu omogućuje da donese novi akt kojim će urediti isto upravno područje odnosno pravni odnos na način koji će biti u suglasnosti s Ustavom i zakonom.

10 Čl. 35. al. 5. UZUSUD. Suglasnost općeg akta jedinice samouprave s Ustavom i zakonom pred USUD-om na temelju odredbe čl. 39/1. UZUSUD-a mogu osporavati i svaka fizička i pravna osoba. Oni mogu neposredno USUD-u predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti općeg akta s Ustavom i zakonom, ali USUD može donijeti odluku o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka u kojoj ne izražava izravno svoju ocjenu. Međutim, kako i donošenju takve odluke prethodi određeni postupak, ona neizravno znači ocjenu o suglasnosti osporavanog akta s Ustavom odnosno zakonom.


229

Poništeni akt nije važeći od samog početka, odnosno od samog donošenja, pa se donošenjem odluke o poništenju poništavaju i sve pravne posljedice koje je eventualno u međuvremenu proizveo (učinak ex tunc). Takvu odluku USUD donosi nakon što, uzimajući u obzir sve okolnosti važne za zaštitu ustavnosti i zakonitosti te imajući u vidu osobito težinu povrede Ustava ili zakona i interes pravne sigurnosti, utvrdi da se aktom vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobo-de zajamčene Ustavom ili se njime pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u povoljniji ili nepovoljniji položaj (čl. 55/3. UZUSUD).

Iako je postupak nadzora općih akata jedinica samouprave prilično detalj-no i precizno uređen, još uvijek postoje praznine i dvojbe u njegovoj provedbi, kao što su, primjerice:

1. Problem određivanja pojma opći akt. Prema odredbama ZOLPRS-a predstavnička tijela jedinica samouprave donose odluke i druge opće akte, ali se ti pojmovi ne definiraju. Pritom naziv akta često ne odraža-va njegovu stvarnu pravnu narav. Tek analiza sadržaja akta pokazuje je li on po pravnoj naravi općenormativni akt (propis) ili nije. U tom smislu u praksi nerijetko je ta crta razlikovanja vrlo tanka i dvojbena.

2. Problem pojedinih akata koje donosi izvršno tijelo jedinice samoupra-ve, a koji po pravnoj naravi mogu biti generalni upravni akti (akti kojima se u nekoj upravnoj stvari odlučuje u konkretnoj situaciji o pravima ili obvezama veće skupine osoba koje su samo odredive po nekim zajedničkim obilježjima11) ili interni akti (koji su usmjereni samo prema subjektima unutar organizacije). Postupak nadzora nji-hove usklađenosti sa statutom ili drugim općim aktom predstavničkog tijela zakonom nije propisan pa je to pitanje zapravo prepušteno even-tualnoj regulaciji općim aktima same jedinice (u najboljem slučaju), improvizaciji od slučaja do slučaja (u lošijoj varijanti) ili nepostojanju nadzora (u najlošijoj varijanti).

3. Problem neusklađenosti zakonskih odredba o nadzoru i o stupanju na snagu odnosno objavi općih akata. Naime, predmetom ocjene ustav-nosti i zakonitosti mogu biti samo propisi koji su na snazi, dakle koji su objavljeni. Stoga za donošenje odluke o obustavi primjene i pokre-tanje postupka ocjene predstojnik ureda državne uprave treba sačekati objavu i stupanje na snagu općeg akta. Međutim, petnaestodnevni rok za obustavu ne teče od objave akta, već od njegova primitka, te je mo-guće da čekajući objavu taj rok protekne.

11 U ovu grupu Medvedović ubraja i akte kojima se u nekoj upravnoj stvari odlučuje u kon-kretnoj situaciji o pravima ili obvezama veće skupine osoba koje mogu biti poimenično pobrojene. Medvedović, 2005: 90.

TEODOR ANTIć

230

4. Problem nepostojanja roka u kojem NGŽ može doneseni opći akt obu-staviti od primjene. Jednako tako nije propisan ni rok u kojem sre-dišnje tijelo državne uprave može neposredno obustaviti opći akt od primjene.

Djelotvornost nadzora nad općima aktima u praksi ogleda se u činjenici da nadzorna tijela pokreću razmjerno malo postupaka s obzirom na brojnost jedinica samouprave i općih akata koje donose njihova tijela. Tako su u pret-hodnom redovitom mandatu lokalnih tijela (2005.–2009.) nadzorna tijela dr-žavne uprave pokrenula ukupno samo 22 postupka ocjene suglasnosti općih akata jedinica samouprave s Ustavom i zakonom. Većina tih postupaka odno-sila se na različite prostorne planove, a inicijatori njihova pokretanja bili su resorno ministarstvo, Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i gra-diteljstva te Urbanistička inspekcija (13 predmeta). Središnji ured za državnu upravu, kao resorno tijelo državne uprave nadležno za lokalnu samoupravu, izravno je pokrenuo postupke u pet predmeta. Nadležni predstojnici ureda državne uprave u županiji pokrenuli su samo četiri predmeta. U svim predme-tima istodobno s pokretanjem postupka bila je donesena i odluka o obustavi osporavanog akta od primjene.

Vlada je u svim pokrenutim postupcima uputila USUD-u zahtjev za ocje-nu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenog općeg akta. USUD je dovršio postupak u ukupno 12 predmeta, od kojih je u devet predmeta postupak okon-čan obustavom. Od tri predmeta u kojima je USUD meritorno rješavao, u dva je predmeta osporeni akt poništen, a u jednom je predmetu ukinut.12

U kojoj je mjeri tako malo postupaka i zanemarivo poništenih i ukinutih akata rezultat kvalitete rada lokalnih jedinica, a u kojoj rezultat slabosti nad-zornog sustava, bilo u regulaciji ili u provedbi, nije moguće zaključiti budući da o tome nema analize. Osim navedenoga, djelotvornost nadzora dovedena je u pitanje i dugotrajnošću ustavnosudskih postupaka.

4. nadzor nad zakonitošću pojedinačnih akata

U izvršavanju općih akata predstavničkog tijela upravna tijela općina, gradova i županija donose pojedinačne akte kojima rješavaju o pravima, ob-vezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba. Prema ZOLPRS-u, na donošenje tih akata shodno se primjenjuju odredbe ZUP-a, osim ako poseb-nim zakonom nije propisan drugi postupak (čl. 76/4.). Propisivanje shodne primjene sporno je rješenje. Naime, kako je riječ o odlučivanju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, dakle nedvojbeno o

12 Podaci Ministarstva uprave i Ustavnog suda.


231

rješavanju u upravnoj stvari, ne može biti govora o shodnoj primjeni ZUP-a, nego se njegove odredbe primjenjuju u cjelini kao opći postupovni propisi sukladno odredbama zakona kojim je uređen opći upravni postupak (Gagro, 2001: 553).13

Prema odredbama ZOLPRS-a, protiv pojedinačnih akata koje donose općinska i gradska upravna tijela rješavajući o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba može se izjaviti žalba nadležnom upravnom tijelu županije, a protiv pojedinačnih akata koje u prvom stupnju donose uprav-na tijela županije može se izjaviti žalba nadležnom ministarstvu.

Odredbe Zakona o nadležnosti za odlučivanje povodom žalbi protiv pojedinačnih akata izričite su i jasne. Međutim, u njihovoj primjeni u praksi ipak su se pokazala određena nesnalaženja i problemi. Naime, pri sudskom nadzoru zakonitosti pojedinačnih akata utvrđeno je da u tri županije o žalbama protiv prvostupanjskih rješenja nije odlučivalo nadležno županijsko tijelo, već je umjesto njega u jednoj županiji odlučivao župan, u drugoj tajništvo župa-nije, a u trećoj županijski ured državne uprave. To je pokazalo ne samo ne-dovoljno poznavanje sustava lokalne samouprave i razgraničenja nadležnosti između lokalnih i državnih upravnih tijela već i izostanak pravovremenog nadzora nadležnih državnih tijela nad zakonitošću obavljanja poslova u tim županijama, budući da je navedena praksa trajala dulje vrijeme i utvrđena je tek u postupku upravnosudskog nadzora (Gagro, 2001: 552).

Protiv konačnih pojedinačnih akata može se pokrenuti upravni spor su-kladno odredbama Zakona o upravnim sporovima (ZUS).14

Isti je žalbeni postupak propisan i za pojedinačne akte koje donose pravne osobe kojima su odlukom predstavničkog tijela, u skladu sa zakonom, povje-rene javne ovlasti. Protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i izvršnog tijela15 jedinice samouprave kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba ne može se izjaviti žalba (osim ako poseb-nim zakonom nije drukčije propisano), već se može pokrenuti upravni spor.

Županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave međusobno su vrlo različite, kako u pogledu veličine, broja jedinica lokalne samouprave i broja stanovnika tako i u pogledu ustroja upravnih tijela te njihovoj nad-ležnosti. Jedna od posljedica toga jesu i vrlo različiti i teško usporedivi podaci o provedbi drugostupanjskih postupaka protiv pojedinačnih akata općina i

13 Riječ je o čl. 3. ZUP-a/91 odnosno čl. 3/1. ZUP-a/09. Pritom ZUP/09 izričito propisuje pri-mjenu svojih odredbi u postupanju u svim upravnim stvarima.

14 Iako je Hrvatski sabor donio novi Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10, on je stupio na snagu 1. siječnja 2012. (čl. 92.), a do tada je važio stari ZUS. Rad se referira na odredbe starog ZUS-a.

15 Do lokalnih izbora iz svibnja 2009. to je bilo poglavarstvo, a od tada NGŽ.

TEODOR ANTIć

232

gradova koji ne daju podlogu za donošenje općih zaključaka o toj nadležnosti županija.

5. Inspekcijski nadzor upravne inspekcije

Upravna inspekcija ustrojena je kao samostalna ustrojstvena jedinica u Ministarstvu uprave. Ustrojstvo, poslovi, način rada te prava i dužnosti Uprav-ne inspekcije uređeni su Zakonom o Upravnoj inspekciji (ZUI). Poslove nad-zora Upravne inspekcije nad jedinicama samouprave obavlja Odjel za inspekci-ju lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Inspekcijski nadzor provodi se kao:1. neposredni inspekcijski nadzor, izravnim uvidom u opće i pojedinačne

akte u nadziranom tijelu, kao i u uvjete i način rada nadziranog tijela,2. posredni inspekcijski nadzor, izravnim uvidom u dostavljene podatke

i dokumentaciju.

Propisi koje primjenjuju tijela JLPS, a nad čijom primjenom nadzor provodi Upravna inspekcija, mogu se razvrstati u četiri grupe:

1. propisi kojima se uređuje sustav lokalne i područne (regionalne) samo-uprave,

2. propisi kojima se uređuju službenički odnosi u tijelima JLPS,3. propisi kojima se uređuje opći upravni postupak i posebni upravni po-

stupci koje provode tijela JLPS,4. ostali posebni propisi (o uredskom poslovanju, o pravu na pristup in-

formacijama, o sadržaju naziva tijela JLPS te o uporabi propisanih obilježja i simbola, o pečatima i žigovima s grbom Republike Hrvat-ske i dr.).

Ako nakon provedenoga inspekcijskog nadzora utvrdi nezakonitosti, ne-pravilnosti i/ili nedostatke u radu nadziranog tijela, upravni inspektor sastav-lja zapisnik16 kojim je ovlašten izreći određene mjere, izdati određene naredbe i zabrane te predložiti određene postupke radi otklanjanja utvrđenih nezako-nitosti ili unapređenja rada nadziranog tijela. Protiv zapisnika čelnik nadzi-ranog tijela može podnijeti prigovor u roku od osam dana od dana primitka zapisnika. Povodom prigovora donosi se odluka o prigovoru na zapisnik koja nije upravni akt, što znači da protiv nje ne postoji sudska zaštita odnosno

16 Zapisnik sadržava činjenično stanje te uočene povrede zakona i drugih propisa, nepravilnosti i nedostatke u radu, ocjenu stanja, mjere kojima se naređuje otklanjanje utvrđenih nezakonitosti te rok za izvršenje naređenih mjera, prijedloge za uklanjanje utvrđenih nepravilnosti i nedostataka u radu, obvezu izvješćivanja upravne inspekcije o poduzetim mjerama, pouku o pravu na prigovor.


233

mogućnost pokretanja upravnog spora (čl. 22/4. ZUI).17 Odluka o prigovoru mora se donijeti u roku od 30 dana od primitka prigovora. Zapisnik se pri-govorom može pobijati zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene propisa i na temelju toga izrečene mjere kao i zbog prekoračenja ovlasti upravnog inspektora u provedbi inspekcijskog nadzora. Prigovor odgađa obvezu postupanja po izrečenim mjerama do zaprimanja od-luke nadležnog tijela o prigovoru.

Postupak po prigovoru razlikuje se po dva kriterija: s obzirom na to zbog kojih je razloga podnesen i s obzirom na to tko je sastavio zapisnik. Prema tome postoje tri različita postupka:

1. Prigovor podnesen protiv zapisnika upravnog inspektora zbog nepot-puno ili pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i/ili pogrešne primjene propisa. Prigovor razmatra upravni inspektor koji je obavio nadzor i sastavio zapisnik. Ako ocijeni da je osnovan, ovlašten je izmijeniti zapisnik u smislu navoda iz prigovora. Ako ocijeni da je prigovor u cijelosti ili djelomično neosnovan, ne može ga sam odbiti, već ga uz svoje očitovanje dostavlja čelniku upravne inspekcije, koji može uki-nuti ili izmijeniti izrečenu mjeru (ako utvrdi da su navodi iz prigovora osnovani) ili odbiti prigovor (ako utvrdi da nisu osnivani).

2. Prigovor podnesen protiv zapisnika čelnika upravne inspekcije zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i/ili pogrešne pri-mjene propisa. Prigovor najprije razmatra sam čelnik upravne inspek-cije. Ako ocijeni da je osnovan, ovlašten je sam izmijeniti zapisnik u smislu navoda iz prigovora. Međutim, ako ocijeni da je prigovor u cijelosti ili djelomično neosnovan, upućuje ga povjerenstvu sastav-ljenom od trojice upravnih inspektora koje imenuje ministar uprave u svakom pojedinom slučaju i koje predlaže rješenje prigovora. Mi-nistar uprave može ukinuti ili izmijeniti izrečenu mjeru (ako utvrdi da su navodi iz prigovora osnovani, sukladno mišljenju povjerenstva) ili odbiti prigovor (ako utvrdi da nisu osnovani).

3. Prigovor na zapisnik podnesen iz razloga prekoračenja ovlasti uprav-nog inspektora u provedbi inspekcijskog nadzora. O njemu odlučuje ministar uprave kao čelnik tijela u sastavu kojeg djeluje upravna in-

17 Ta odredba suprotna je intencijama novog ZUP-a/09 o osiguranju pravne zaštite protiv akata i postupanja uprave i izvan upravnog postupka, a posebice odredbama čl. 122. o izjavljivanju prigovo-ra i postupanju po njemu, prema kojima se o prigovoru odlučuje rješenjem protiv kojeg se može izjaviti žalba i u konačnici pokrenuti upravni spor. U tom smislu upravna i upravnosudska praksa ubrzo će morati odgovoriti na pitanje koje će se odredbe primjenjivati u inspekcijskom upravnom nadzoru: odredbe ZUP-a (po načelu lex posterior derogat legi priori) ili odredbe ZUI-a (po načelu lex specialis derogat legi generali).

TEODOR ANTIć

234

spekcija. U postupanju po prigovoru on je ovlašten ukinuti izrečenu mjeru (ako je ona izrečena izvan zakonskih ovlasti inspektora) ili od-biti prigovor (ako utvrdi da je neosnovan).

Čelnik nadziranog tijela dužan je izvršiti izrečene mjere te u roku od 15 dana od isteka roka za poduzimanje zapisnikom izrečenih mjera dostaviti upravnom inspektoru izvješće i dokaze o izvršenju mjera. Upravni inspektor obavlja kontrolu izvršenja izrečenih mjera posredno (pribavljanjem izvješća i dokaza o provedbi mjera) ili neposrednim kontrolnim inspekcijskim nadzo-rom (ako to zahtijeva priroda radnji koje se u izvršenju mjera trebaju poduzeti, odnosno kad utvrdi potrebu neposrednoga kontrolnog nadzora zbog nedosta-taka u izvješću).

Osim po službenoj dužnosti, upravna inspekcija postupa i po predstav-kama na rad tijela JLPS. Ako navode iznesene u predstavci upravni inspektor ocijeni osnovanima, ovlašten je uputiti upozorenje radi hitnog uklanjanja mo-gućih nezakonitosti. Ako otklanjanje nezakonitosti ili nepravilnosti zahtijeva izricanje mjere, upravni inspektor po službenoj dužnosti provodi inspekcij-ski nadzor. Upravni inspektor dužan je obavijestiti podnositelja predstavke o utvrđenim činjenicama odnosno poduzetim mjerama povodom predstavke.18

Radi osiguranja djelotvornosti inspekcijskog nadzora upravne inspekcije, odredbama ZUI-a propisani su određeni prekršaji koje odgovorne osobe u nadziranom tijelu mogu počiniti u odnosu na inspekcijski postupak te novčane kazne za njihovo počinjenje.

Odjel za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave Upravne inspekcije Ministarstva uprave u provedbi nadzora u razdoblju od 2006. do lipnja 2009. proveo je ukupno 37 postupaka neposrednog nadzora i 17 po-stupaka posrednog nadzora te obradio preko 1.300 predstavki na rad jedinica samouprave.19

6. nadzor nad zakonitošću rada predstavničkih tijela

Predstavnička tijela jedinica samouprave u svom funkcioniranju poduzi-maju određene radnje i aktivnosti. Te radnje i aktivnosti mogu biti više ili ma-nje precizno i strogo uređene propisima – zakonom, statutom ili poslovnikom jedinice. Da bi bile pravovaljane, moraju biti obavljene u skladu s odredbama

18 Prema ZUP-u/91, podnositelj predstavke nije imao mogućnost pravne zaštite u slučaju nepostupanja po predstavci. Stupanjem na snagu novog ZUP-a/09 podnositelj predstavke protiv obavijesti kojom ga javnopravno tijelo obavještava da ne prihvaća njegov prijedlog za pokretanje postupka odnosno u slučaju da u propisanom roku ne primi odgovor na predstavku može izjaviti prigovor (čl. 42/4.), a u konačnici pokrenuti i upravni spor. Antić, 2009: 72.

19 Podaci Upravne inspekcije Ministarstva uprave.


235

tih propisa. Takve aktivnosti su konstituiranje predstavničkog tijela, održava-nje sjednica, verifikacija mandata, izbor i imenovanje na određene dužnosti i razne druge radnje i postupci. Primjerice, za pravovaljano održavanje sjednice predstavničkog tijela traži se da svim njegovim članovima bude poslan poziv te da se odazove većina njegovih članova odnosno da se skupi kvorum koji mora postojati i za pravovaljano odlučivanje.

Pojedine od tih radnji, nakon što su obavljene, formaliziraju se određe-nim aktom (primjerice odlukom o izboru ili imenovanju određene osobe na neku dužnost), dok kod drugih to nije slučaj (primjerice održavanje sjednice predstavničkog tijela).20 No kod konstituiranja predstavničkog tijela postoji i jedno i drugo; konstituiranje se sastoji od niza radnji, a smatra se obavljenim izborom predsjednika na prvoj sjednici tog tijela na kojoj je nazočna većina njegovih članova (čl. 32. ZOLPRS). Pritom je odluka o izboru predsjednika jedna od sastavnih radnji jedinstvenog čina konstituiranja, a istodobno i samo-stalni akt u formalnom i materijalnom smislu.

Za te aktivnosti i akte, međutim, postupak nadzora nije pravno uređen. ZOLPRS doduše propisuje da država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite prava građana obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela JLPS te da se taj nadzor provodi na način i u postupku utvrđenom zakonom kojim je uređen sustav državne uprave (čl. 78.), dakle upućuje na primjenu ZSDU-a. Međutim, odredbe tog zakona nisu odgovarajuće za postupak nadzora nad radom i navedenim aktima predstavničkih tijela jedinica samouprave.

Naime, prema odredbama ZSDU-a u provedbi upravnog nadzora tijela državne uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja tijela državne uprave, tijela JLPS te pravnih osoba koje imaju jav-ne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave (čl. 19.). Pritom, tijela državne uprave imaju ovlasti poduzimanja određenih mjera prema nadziranim tijelima kao što su, primjerice: ukidanje propisa donesenih od nadziranih tije-la, predlaganje razrješenja njegova čelnika, pokretanje postupka za utvrđiva-nje odgovornosti njegova službenika i druge mjere.

Sve te mjere propisane ZSDU-om nisu primjerene za postupak nadzora nad radom predstavničkih tijela jedinica samouprave jer se njima ne mogu postići učinci koji bi u konkretnom slučaju otklonili utvrđene nezakonitosti i nepravilnosti. Naime, ako predstavničko tijelo održi sjednicu u nezakonitom sastavu, ako donese odluke bez kvoruma, ako nezakonito verificira mandat

20 I kod sjednice predstavničkog tijela također postoji akt, zapisnik o održanoj sjednici, ali je to tehnički, a ne pravni akt, jer nema nikakve izravne pravne učinke. Zapisnik nije predmet nadzora, već on u nadzornom postupku služi kao izvor informacija odnosno sredstvo pomoću kojeg se ocjenjuje valjanost radnje odnosno aktivnosti na koju se odnosi. Stoga se u slučaju utvrđivanja nevaljalosti ne poništava zapisnik, već njime opisana radnja.

TEODOR ANTIć

236

člana predstavničkog tijela ili počini sličnu nezakonitost u radu, jedina djelo-tvorna mjera je poništenje te nezakonite radnje. Za to, međutim, nema izrije-kom propisane pravne osnove.

Ipak, tijela državne uprave koja provode nadzor u praksi donose akte ko-jima poništavaju određene radnje ili akte predstavničkog tijela (koji nemaju obilježja općeg akta ni upravnog akta). U tim se slučajevima ovlast nadzornog tijela za donošenje akta o poništenju obrazlaže na sljedeći način. Odredba ZOLPRS-a kojom je propisano da se nadzor nad zakonitošću rada i akata je-dinica samouprave provodi na način i u postupku utvrđenim zakonom kojim se uređuje državna uprava ne može se tumačiti restriktivno u smislu primjene jedino onih odredba o nadzoru koje su sadržane u ZSDU-u, jer odredbe o nadzoru sadržavaju i neki drugi zakoni. Osim toga, prigodom provedbe nad-zora nad zakonitošću rada i akata jedinica samouprave odredbe ZSDU-a o nadzoru primjenjuju se na odgovarajući način, jer se one izvorno odnose na poslove državne uprave. Kad nadzorno tijelo u postupku nadzora ocijeni da postoje određene nezakonitosti i nepravilnosti, na temelju odredba ZSDU-a poduzima mjere radi njihova otklanjanja, prikupljajući dokumentaciju, podat-ke i druge obavijesti o radu. ZSDU, međutim, propisuje samo mjere u slučaju kad je ispravljanje nezakonitih ili nepravilnih radnji moguće, a ne i pravne instrumente koji se primjenjuju ako se to ne može učiniti. Stoga, ako utvrdi da su počinjene povrede takve prirode da se obavljene radnje ne mogu ispraviti odnosno da se primjenom mjera propisanih ZSDU-om uočene nezakonitos-ti i nepravilnosti ne mogu otkloniti, već da radnje treba u cijelosti ponoviti, nadzorno tijelo primjenjuje pravne instrumente propisane ZUP-om, osobito poništavanje i ukidanje po pravu nadzora (čl. 263. i 264. ZUP-a/91).

Ta pravna konstrukcija teorijski je dvojbena. Naime, poništavanje i uki-danje po pravu nadzora odnose se na upravni postupak i upravne akte te su usklađeni s drugim institutima tog postupka. U tom su smislu za poništenje (s učinkom ex tunc) izrijekom propisani uvjeti koji po naravi stvari ne odgova-raju nadzoru nad radom tijela jedinica samouprave. S druge strane, ukidanje s obzirom na učinak ex nunc ne utječe na već nastale pravne posljedice pa se njime ne postiže svrha nadzora. U nedostatku drugih rješenja, praksa je ipak prihvatila tu konstrukciju,21 uključujući i Upravni sud (UPRS, primjerice pre-suda Zpa-6/2001 od 22. studenoga 2001. i dr.).

Inicijativu za pokretanje postupka može dati svaki subjekt. U praksi su to najčešće sami članovi predstavničkog tijela (obično oporbeni), političke stranke, ali i građani. Postupak se, međutim, vodi ex offo. To znači da nad-

21 Pritom praktičari ističu »da je poništenje sjednice, a potom i njenih odluka naprosto čist posao, što je ponekad važnije od stručno-teoretske čistoće.« Rulic Hren, 2005: 189.


237

zorno tijelo povodom inicijative ne mora provesti postupak i ne mora donijeti akt kojim ocjenjuje postoji li ili ne postoji nezakonitost na koju inicijator upo-zorava. U praksi, kad nadzorno tijelo u postupku nadzora ne utvrdi povrede zakona, ono o tome dopisom obavještava inicijatora.

Međutim, u vezi s tim pitanjem stupanjem na snagu novog ZUP-a/09 (1. siječnja 2010.) dolazi do bitne izmjene u poziciji i pravima inicijatora. Naime, prema prethodnom pravnom uređenju nije postojalo pravno sredstvo kojim bi inicijator mogao osporavati odluku nadzornog tijela o neprovođenju postupka nadzora, jer nadzorno tijelo povodom inicijative uopće nije bilo u obvezi do-nositi akt.22 Takva situacija u kojoj ne postoji mogućnost pravne zaštite protiv nepostupanja nadzornog tijela općenito je upitna, a u navedenom slučaju po-sebice s aspekta ustavnog prava na lokalnu samoupravu.

ZUP/09 sadržava odredbe koje se odnose upravo na navedene slučajeve. Prema tim odredbama pri ocjeni o postojanju razloga za pokretanje postupka po službenoj dužnosti javnopravno tijelo uzet će u obzir predstavke odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnog interesa. Kad služ-bena osoba utvrdi da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, obavijestit će o tome podnositelja što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od podnošenja predstavke odnosno obavijesti. Ako ne do-bije odgovor u propisanom roku ili primi obavijest kojom se njegov prijedlog za pokretanje postupka ne prihvaća, podnositelj ima pravo izjaviti prigovor čelniku tijela koji o prigovoru odlučuje rješenjem u roku od osam dana od njegova primitka. Protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja ti-jela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor (čl. 42. st. 2., 3. i 4. i čl. 122. ZUP-a/09).

Iako se u navedenim odredbama koristi nešto drukčija terminologija, one se nedvojbeno primjenjuju u slučaju inicijative za provedbu nadzora nad ra-dom tijela jedinica samouprave. U konkretnom slučaju inicijator Ministarstvu uprave podnosi prijedlog za pokretanje postupka nadzora. Ako u roku od 30 dana ne primi odgovor ili primi obavijest kojom se njegov prijedlog za pokre-tanje postupka ne prihvaća, u roku od osam dana izjavljuje prigovor ministru uprave. U slučaju da on odbije prigovor, protiv rješenja o odbijanju pokreće upravni spor pred UPRS-om.

Time, međutim, nije riješena situacija u kojoj nadzorno tijelo prihvati ini-cijativu, provede postupak i donese rješenje kojim utvrđuje da nije bilo neza-

22 Presuda UPRS Us-4320/04 od 8. srpnja 2004., www.upravnisudrh.hr/praksa/htm/04005.htm, pristup 5. ožujka 2010.

TEODOR ANTIć

238

konitosti i nepravilnosti u radu nadziranog tijela. U tom bi slučaju nadzorno tijelo rješenje trebalo dostaviti i inicijatoru postupka. On bi protiv rješenja mogao podnijeti zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čo-vjeka i građanina UPRS-u na temelju čl. 66. ZUS-a, budući da protiv njega nije osigurana druga sudska zaštita.

Postupak nadzora nad zakonitošću rada predstavničkog tijela jedinice samouprave nije rješavanje u upravnoj stvari te nadzorno tijelo ne provodi upravni postupak pa stoga odluka donesena u tom postupku nije upravni akt.23 Protiv odluke donesene u tom postupku nije moguće izjaviti žalbu ni pokrenu-ti upravni spor. Kako, dakle, nije osigurana druga sudska zaštita, protiv odluke jedino je moguće podnijeti zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina Upravnom sudu na temelju čl. 66. ZUS.

U prethodnom redovitom mandatu tijela lokalne samouprave (2005.–2009.) nadzorno tijelo državne uprave u postupku nadzora nad radom pred-stavničkog tijela donijelo je ukupno 14 odluka o poništenju kojima je u 13 predmeta poništilo sjednicu predstavničkog tijela, a u jednom slučaju određe-ne akte predstavničkog tijela. U većini predmeta (12) razlog za poništenje bio je nezakonit sastav predstavničkog tijela.24

7. Postupak za raspuštanje lokalnog predstavničkog tijela

Kad u radu tijela jedinice samouprave nastupe okolnosti propisane odred-bama ZOLPRS, na prijedlog Ministarstva uprave Vlada ima ovlast raspustiti predstavničko tijelo.

Razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela jedinice samouprave su ovi:1. donošenje odluke ili drugog akta kojim se ugrožava suverenitet i teri-

torijalna cjelovitost Republike Hrvatske,2. propust predstavničkoga tijela novoustrojene jedinice lokalne odnos-

no područne (regionalne) samouprave da u roku od 60 dana od dana konstituiranja donese statut,

3. učestalo donošenje općih akata suprotno Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili učestale teže povrede zakona i drugih propisa,

4. trajni gubitak minimalnog broja članova potrebnih za rad i donošenje odluka (kvoruma) iz bilo kojih razloga,

5. nemogućnost donošenja odluka iz svog djelokruga dulje od tri mje-seca,

23 Presuda UPRS Us-8759/05 od 8. prosinca 2005., www.upravnisudrh.hr/praksa/htm/05015.htm, pristup 5. ožujka 2010.

24 Podaci Ministarstva uprave.


239

6. propust da u zakonom određenom roku donese proračun odnosno od-luku o privremenom financiranju,

7. propust da u zakonom određenom roku donese prostorni plan (članak 84. ZOLPRS).25

Dakle, većina propisanih razloga za raspuštanje (pet) odnosi se na nemogućnost funkcioniranja jedinice samouprave, bilo zbog toga što njezino predstavničko tijelo u propisanom roku nije donijelo određene opće akte (statut, proračun, prostorni plan) bilo zbog toga što ono u određenom razdoblju ne može pravovaljano zasjedati ili donositi od-luke.26 Tek se dva razloga odnose na funkcioniranje suprotno Ustavu i zakonu, uz njihovo vrlo općenito i neodređeno definiranje. Može se zaključiti da u regulaciji pretežu razlozi nastali čimbenicima političke naravi, stranačkim ili osobnim sukobima u predstavničkom tijelu, dok razlozi pravne naravi čine izrazito manji dio.

Vlada raspušta predstavničko tijelo rješenjem koje je konačno i stupa na snagu danom objave u Narodnim novinama. Prema stajalištu upravnosudske prakse, ali i teorije, rješenje o raspuštanju upravni je akt u punoj dimenziji, što znači da mora imati oblik i sastavne dijelove u skladu s odredbama ZUP-a, a njegova je specifičnost u tome što se obvezno objavljuje u Narodnim novina-ma te stupa na snagu danom objave. Osim toga, ono ima javni karakter, jer po prirodi stvari ne djeluje isključivo na članove predstavničkog tijela i njihova prava, nego je adresirano na sve one koji na području jedinice samouprave imaju određena individualna prava, od aktivnog i pasivnog prava glasa do svih drugih prava koja građanima jamče aktivni utjecaj na vlastitu egzisten-ciju i način življenja na lokalnoj razini. Stoga je nedvojbeno riječ o rješenju sui generis (Rulic Hren, 2005: 181).

Rješenje o raspuštanju predstavničkog tijela ima konstitutivni karakter. To znači da se predstavničko tijelo ne smatra raspuštenim ex lege samim nastu-panjem propisanih okolnosti, pri čemu bi Vlada svojim rješenjem to samo de-klaratorno utvrdila. To ujedno znači da u pojedinim propisanim slučajevima,

25 Do izmjena i dopuna ZOLPRS-a (NN 109/07), kao posljedice uvođenja sustava neposredno izabranih NGŽ, bio je propisan još jedan razlog za raspuštanje: propust predstavničkog tijela da iza-bere općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana u roku od 30 dana od dana konstituiranja predstavničkog tijela ili od iskazanog nepovjerenja općinskom načelniku, gradonačelniku odnosno županu, odnosno od podnošenja ostavke općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana.

26 U vezi s time Medvedović smatra da su očekivanja ustavotvorca i zakonodavca ponekad ne-realna u pogledu promptnog donošenja općih akata kojima predstavnička tijela JLPS uređuju pitanja iz samoupravnog djelokruga te da ta optimistična očekivanja često počivaju na pogrešnoj tezi da su predstavnička tijela u svim jedinicama sposobna donijeti sve opće akte kojima će urediti materiju iz svoga djelokruga. Medvedović, 2005: 100.

TEODOR ANTIć

240

u kojima je kao razlog za raspuštanje utvrđeno propuštanje roka za obavljanje neke radnje, predstavničko tijelo može sve do stupanja na snagu rješenja o ras-puštanju još uvijek valjano obaviti te radnje i time konvalidirati svoj propust odnosno otkloniti razloge za raspuštanje (Antić, 2002a: 44).

Protiv rješenja o raspuštanju predsjednik raspuštenoga predstavničkog tijela može podnijeti tužbu UPRS-u u roku od osam dana od objave rješe-nja.27 Postupak po tužbi je hitan te UPRS mora odlučiti o tužbi u roku od 15 dana od njezina primitka. Svoju presudu bez odgađanja mora dostaviti Vladi i predsjedniku raspuštenoga predstavničkog tijela. Ta se presuda objavljuje u Narodnim novinama. Ako tužba protiv rješenja Vlade RH o raspuštanju predstavničkog tijela bude odbačena ili odbijena, Vlada raspisuje prijevreme-ne izbore za predstavničko tijelo u roku od 60 dana od dana objave odluke UPRS-a.

U prethodnom redovitom mandatu lokalnih tijela (2005.–2009.) Vlada je donijela rješenje o raspuštanju 27 predstavničkih tijela jedinica samoupra-ve, i to 18 općinskih i 7 gradskih vijeća te 2 županijske skupštine. Najčešći razlozi za raspuštanje bili su nedonošenje proračuna (u 11 postupaka) i učesta-le povrede zakona (8 postupaka). Iz podataka o zakonskoj osnovi odnosno razlozima za raspuštanje proizlazi da je u najvećem broju postupaka riječ o razlozima političke, a ne pravne naravi, što nije vezano uz kategoriju jedinice kao ni njezinu veličinu i kapacitete.28

8. nadzor od strane upravnog suda

Upravni sud u okviru svoje nadležnosti provodi tri vrste postupka koji se odnose na jedinice samouprave. Prije svega, na temelju Zakona o sudovima (čl. 23.) i ZUS-a (čl. 3/1.) u upravnom sporu odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata kojima tijela jedinica samouprave rješavaju o pravima i ob-vezama u upravnim stvarima, dakle u postupcima koje neki subjekt pokreće protiv upravnih akata jedinice samouprave.

U druge dvije vrste, međutim, riječ je o postupcima koje pokreću jedini-ce samouprave radi zaštite prava na lokalnu samoupravu. U tim postupcima UPRS odlučuje o aktima tijela državne uprave koje ona donose u postupcima

27 Do donošenja odluke USUD-a (NN 17/99) i isteka roka utvrđenog tom odlukom te izmjena i dopuna ZOLSIU-a (NN 128/99), protiv rješenja Vlade mogla se podnijeti ustavna tužba USUD-u.

28 O tome treba voditi brigu kod eventualnih promjena u teritorijalnom ustrojstvu lokalne sa-mouprave i smanjenja broja jedinica lokalne samouprave, zbog ocjene da su one premalene pa stoga nemaju dovoljno kapaciteta, posebice kadrovskih, za zakonito i uspješno obavljanje svojih zadaća. Usp. Hrženjak, 2009: 1008.


241

nadzora nad radom tijela jedinica samouprave. Radi se o predmetima sudskog nadzora nad odlukama Vlade o raspuštanju predstavničkih tijela jedinica sa-mouprave i nad odlukama nadzornog tijela državne uprave na temelju čl. 66. ZUS-a.

8.1. Nadzor upravnih akata – upravni sporU skladu s odredbom čl. 19/2. Ustava kojom je zajamčena sudska kon-

trola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti, ZOLPRS-om je propisano da se u skladu s odredbama ZUS-a protiv konačnih pojedinačnih akata upravnih tijela jedinica samouprave može pokre-nuti upravni spor. Upravni spor pokreće se tužbom koja se podnosi u roku od 30 dana od dana dostave upravnog akta stranci koja je podnosi. Subjekti ovlaš-teni za podnošenje tužbe kojom se pokreće upravni spor jesu fizičke i pravne osobe koje smatraju da im je upravnim aktom povrijeđeno kakvo pravo ili neposredni pravni interes utemeljen na zakonu.

ZUS-om je, međutim, propisana i mogućnost podnošenja tužbe od stra-ne jedinice lokalne samouprave čije je upravno tijelo vodilo prvostupanjski upravni postupak. Naime, u slučaju kad je u određenoj upravnoj stvari u pr-vom stupnju rješavalo upravno tijelo općine ili grada, a povodom žalbe nadlež-no drugostupanjsko upravno tijelo županije ukine ili preinači prvostupanjsko rješenje, protiv tog drugostupanjskog rješenja jedinica lokalne samouprave može pokrenuti upravni spor ako smatra da je njime povrijeđeno njezino samo-upravno pravo (čl. 2/3. ZUS-a).

Prema ZUS-u upravni akt može se pobijati iz sljedećih razloga:1. zbog toga što u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon,

propis utemeljen na zakonu ili drugi zakonito donesen propis ili sa-moupravni opći akt,

2. zbog toga što je akt donio nenadležni organ,3. zbog toga što se u postupku koji je aktu prethodio nije postupilo prema

pravilima postupka, te4. zbog toga što činjenično stanje nije pravilno utvrđeno ili što je iz utvr-

đenih činjenica izveden nepravilan zaključak o činjeničnom stanju (čl. 10/1.).

U svom radu UPRS rješava znatan broj tužbi protiv konačnih pojedi-načnih akata upravnih tijela jedinica samouprave. Istraživanje provedeno za razdoblje od 1. siječnja 1995. do 31. prosinca 2001. pokazalo je da je UPRS u postupcima koji su se vodili protiv konačnih pojedinačnih akata upravnih tijela jedinica samouprave u 32% riješenih predmeta uvažio tužbu. To je rezul-

TEODOR ANTIć

242

tat koji se bitno ne razlikuje od podatka o uvaženim tužbama iz svih područja (35%), iz čega je izveden zaključak da zakonitost rada upravnih tijela jedinica samouprave ne zaostaje za zakonitošću rada državne uprave. Uočene nezako-nitosti češće su se odnosile na povredu propisa kojima je uređeno postupanje upravnih tijela u rješavanju upravnih stvari, a rjeđe na povredu materijalnih propisa. Pritom, do povrede tih propisa uglavnom dolazi zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u provedenom postupku ili zbog ne-jasnoće ili nepotpunosti propisa. Ipak, podatak o jednoj trećini akata koji su u upravnosudskom postupku utvrđeni nezakonitim ocijenjen je relativno veli-kim. To upućuje na nužnost donošenja jasnijih i potpunijih propisa kojima se uređuju pojedina upravna područja te na potrebu osposobljavanja i stručnog usavršavanja upravnih službenika (Gagro, 2001: 547–548 i 555–556).

8.2. Nadzor nad odlukama Vlade o raspuštanju predstavničkih tijelaNa temelju ZOLPRS-a protiv rješenja Vlade o raspuštanju predsjednik

raspuštenoga predstavničkog tijela može podnijeti tužbu UPRS-u. Rok za podnošenje tužbe je osam dana od objave rješenja u Narodnim novinama. Zakon je dakle ograničio pravo na podnošenje tužbe samo na predsjednika raspuštenoga predstavničkog tijela. To znači da ostali članovi predstavničkog tijela kao ni političke stranke odnosno neovisne liste koje su bile zastupljene u raspuštenom predstavničkom tijelu nisu aktivno legitimirane za podnošenje tužbe. Na taj način oni zapravo nemaju nikakvu mogućnost tražiti pravnu zaš-titu u odnosu na rješenje o raspuštanju. S druge strane, odluka o pokretanju postupka pravne zaštite prepuštena je pojedincu koji dijelom ili čak potpuno može biti osobno odgovoran za raspuštanje. Upitno je zadovoljava li takvo uređenje zahtjev osiguranja sudske zaštite lokalne samouprave iz čl. 11. Eu-ropske povelje.29

U prethodnom redovitom mandatu lokalnih tijela (2005.–2009.) od 27 raspuštenih predstavničkih tijela u pet slučajeva bila je protiv rješenja o ras-puštanju podnesena tužba UPRS-u. Od toga, u tri predmeta tužba je odbijena,

29 Upravnosudskom praksom ta je ovlast proširena. U presudi Us-3658/01 od 24. travnja 2001. UPRS je izrazio stajalište: »Ispitujući prethodno tužbu, a i rješavajući prigovor tuženog tijela da je tužba izjavljena od neovlaštene osobe, Sud je rješenjem od 17. travnja pozvao tužitelja da tužbu uredi. Tužitelj je podneskom od 20. 4. 2001. izvijestio Sud da je tužbu podnio D.M., potpredsjednik Općinskog vijeća tužitelja … Također je tužitelj dostavio i Poslovnik Općinskog vijeća Općine B. te se pozvao na čl. 15. koji propisuje da predsjednik vijeća zastupa Općinsko vijeće, dok je u stavku 2. propisano da predsjednika vijeća u slučaju njegove odsutnosti i spriječenosti zamjenjuje potpredsjed-nik koji obavlja i druge poslove koje mu povjeri predsjednik vijeća. Slijedom toga, Sud utvrđuje da je tužba podnesena od ovlaštene osobe, te se prigovor izjavljen u odgovoru na tužbu tuženog tijela pokazuje neosnovanim.« U konkretnom slučaju ovaj stav je dvojben, jer iz presude nije razvidno je li predsjednik općinskog vijeća bio odsutan ili spriječen podnijeti tužbu.


243

u jednom je odbačena, dok je u jednom predmetu rješenje o raspuštanju po-ništeno.

8.3. Nadzor nad odlukama nadzornog tijela državne uprave na temelju čl. 66. ZUS-a

Odluka nadzornog tijela državne uprave kojom se poništava sjednica predstavničkog tijela jedinice samouprave i/ili se poništava odnosno ukida određeni njegov akt nije upravni akt. Protiv nje se stoga ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor, a nije osigurana ni druga sudska zaštita. S obzi-rom na to da se takvom odlukom zadire u pravo na lokalnu samoupravu koje je zajamčeno Ustavom (čl. 132/1.), protiv takve odluke moguće je podnijeti zahtjev za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina UPRS-u na temelju čl. 66. ZUS-a. Iako takav pravni put nije izrijekom propi-san, UPRS je prihvatio nadležnost za odlučivanje o zahtjevima jedinica samo-uprave u tim predmetima.

Tijekom prethodnog redovitog mandata lokalnih tijela (2005.–2009.) UPRS je vodio ukupno sedam takvih postupaka. U konačnici nijedan zahtjev nije usvojen.30

9. nadzor nad povjerenim poslovima državne uprave

Mogućnost povjeravanja obavljanja određenih poslova državne uprave tijelima JLPS propisana je odredbama ZOLPRS-a kao i odredbama ZSDU-a. Poslovi državne uprave koji se mogu povjeriti jedinicama samouprave izri-jekom su propisani u ZSDU-u. To su rješavanje u upravnim stvarima u pr-vom i drugom stupnju, vođenje očevidnika, izdavanje uvjerenja i drugih potvrda, drugi poslovi državne uprave koji su im zakonom izrijekom stav-ljeni u nadležnost. Riječ je dakle o izvršnim poslovima. Međutim, iako po-stoje određene nedoumice u vezi s delegiranjem poslova državne uprave na jedinice samouprave, preteže stajalište da se lokalnim jedinicama može povje-riti i donošenje određenih normativnih akata (Medvedović, 2001: 506–507; Koprić, 2000: 65). Nadležno ministarstvo u obavljanju poslova državne upra-ve koji su povjereni tijelima jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave može općinskom načelniku, gradonačelniku i županu davati na-redbe.

30 U jednom predmetu uvažavajuću presudu UPRS-a ukinuo je USUD povodom ustavne tužbe te je vratio predmet UPRS-u na ponovno odlučivanje. Nakon ponovljenog postupka UPRS je donio novu presudu kojom je odbio zahtjev.

TEODOR ANTIć

244

Tijela državne uprave u svom djelokrugu nadziru rad tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u obavljanju povjerenih poslova državne uprave. U tom svojstvu tijela državne uprave imaju sljedeće ovlasti:

1. nadzirati zakonitost, pravovremenost i pravilnost obavljanja povjere-nih poslova državne uprave,

2. raspraviti o stanju u pojedinom tijelu JLPS te odrediti mjere koje je to tijelo dužno poduzeti radi izvršavanja poslova državne uprave, a oso-bito obustaviti od izvršenja opće akte tijela JLPS donesene u povje-renim im poslovima državne uprave te predložiti Vladi poduzimanje odgovarajućih propisanih mjera,

3. pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namješte-nika tijela JLPS odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti,

4. poduzeti i druge mjere u skladu sa zakonom i drugim propisima.

Pritom, ovlasti tijela državne uprave u odnosu na tijela jedinica samo-uprave i mjere koje prema njima mogu poduzeti u slučaju kad u provedbi upravnog nadzora utvrde da u donošenju propisa, radu ili postupanju posto-je određene nezakonitosti ili nepravilnosti odnosno da u rješavanju upravnih stvari postoje nedostaci, bitno su ograničene u odnosu na ovlasti i mjere koje se tiču nadzora nad nižim tijelima državne uprave.

U počecima funkcioniranja sustava lokalne samouprave, Ministarstvo pravosuđa i uprave (kao tijelo središnje državne uprave u to vrijeme nadležno za sustav državne uprave i lokalne samouprave) prema odredbama ZOLSIU moglo je razriješiti općinskog načelnika odnosno gradonačelnika ako bi on ili općinska odnosno gradska tijela učestalo kršili ustavnost odnosno zakonitost ili ako učestalo ne bi postupali po naredbama koje bi im u povjerenim poslovi-ma državne uprave izdalo nadležno ministarstvo (čl. 83/3.). USUD je ukinuo tu odredbu (Odluka br. U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996., NN 5/97) te je ZOLPRS utvrdio da u slučaju kad ne postupa po naredbama koje se odnose na obavljanje povjerenih poslova državne uprave, Vlada može čelniku jedinice samouprave oduzeti ovlast za obavljanje tih poslova (čl. 83/2.).

10. Zaključak i preporuke

Sustav upravnog nadzora državne uprave nad radom lokalne samouprave u Hrvatskoj vrlo je složen i sastoji se od niza postupaka koje provode različita nadzorna tijela. Osnovna obilježja sustava u cjelini prema pojedinim njego-vim elementima su ova:

a) u odnosu na subjekte nadzora, riječ je o sustavu resornog nadzora u kojem nadzor obavljaju različita tijela državne uprave prema svo-


245

joj nadležnosti za određeno upravno područje ili pojedine upravne poslove,

b) u odnosu na predmet nadzora, sustavom su obuhvaćeni opći i pojedi-načni akti tijela jedinica samouprave te određene radnje i postupanja,

c) u odnosu na opseg, nadzor je u pravilu ograničen na zakonitost, a u povjerenim poslovima državne uprave može obuhvatiti i svrhovitost,

d) nadzorne ovlasti i upravne mjere propisane su zakonom te uključuju i mogućnost raspuštanja predstavničkog tijela u slučaju učestalog krše-nja Ustava i zakona,

e) s obzirom na vrijeme kad se provodi, riječ je o sustavu naknadnog (a posteriori) nadzora,

f) nadzorni postupak, ovisno o vrsti, pokreće se po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke,

g) jedinicama samouprave osigurana je sudska zaštita od nezakonitog ili nepravilnog djelovanje nadležnih državnih tijela u postupku nadzora.

U tom smislu hrvatski sustav nadzora nad lokalnom samoupravom ustro-jen je sukladno odredbama Europske povelje i općeprihvaćenim načelima raz-vijenih demokratskih sustava. To je potvrđeno i u Izvješću o stanju lokalne i regionalne demokracije u Hrvatskoj koje su 2007. za Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe pripremili međunarodni izvjestitelji. U Izvješ-ću nema nikakvih primjedbi na nadzor državnih tijela nad lokalnom samo-upravom, a izrijekom je konstatirano da se ne izražava »nikakva zabrinutost o stupnju sudske zaštite koju uživaju lokalne i regionalne vlasti« (CLARE, 2007: 935).31

Međutim, u praktičnoj primjeni sustav nadzora u pojedinim dijelovima ipak ima određenih propusta i praznina. To su osobito:1. Postupak nadzora ustavnosti i zakonitosti općih akata kompliciran je i du-

gotrajan te stoga često nedjelotvoran. Međusobna neusklađenost zakon-skih odredba o nadzoru te odredba o objavi i stupanju na snagu općih akata čitav postupak čini pravno dvojbenim. Evidencija USUD-a pokazuje da nadležna nadzorna tijela državne uprave u odnosu prema velikom broju jedinica samouprave i njihovih općih akata nad kojima provode nadzor pokreću razmjerno malo postupaka.

2. Pojedini zakonom propisani razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela nisu definirani odnosno opisani u mjeri koja bi otklonila dvojbe u primjeni.

31 Preporuke koje su izvjestitelji dali uz Izvješće Kongres je usvojio na 14. sjednici održanoj 20. i 21. studenoga 2007. u Strasbourgu (Recommendation 226/2007). Među preporukama nema prijedloga koji bi se odnosili na sustav nadzora.

TEODOR ANTIć

246

Pojam učestalosti kod razloga povrede Ustava, zakona i drugih propisa nije definiran te ostavlja potpunu slobodu nadzornom tijelu u ocjeni njegova postojanja. Bezuvjetna odgovornost predstavničkog tijela za nedonošenje proračuna nije usklađena s isključivom ovlašću općinskog načelnika, gra-donačelnika odnosno župana za njegovo predlaganje. Propuštanje donoše-nja prostornog plana kao razlog za raspuštanje potpuno je bespredmetno.

3. Sustav ne predviđa nadzor državnih tijela nad radom općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana. Zakon ne propisuje mogućnost njegova razrješenja u slučaju počinjenja određenih povreda Ustava, zakona ili dru-gih propisa (za razliku od predstavničkog tijela koje se zbog toga raspušta). Jednako tako, prema zakonskom uređenju, ako općinski načelnik, gradona-čelnik odnosno župan, kao jedini ovlašteni predlagatelj, ne podnese prijed-log proračuna pa stoga proračun ne bude u zakonskom roku donesen, on će ostati na svojoj dužnosti, ali će zato biti raspušteno predstavničko tijelo.

4. U sustavu nedostaje jasno i precizno zakonsko uređenje postupka nadzora nad određenim aktima koji nisu ni opći ni upravni akti (kao što su pri-mjerice akti imenovanja) te nad određenim formalnim radnjama lokalnih tijela (kao što je primjerice sjednica predstavničkog tijela). Propisani po-stupak za donošenje tih akta odnosno za poduzimanje i vođenje tih radnji i aktivnosti može biti ozbiljno povrijeđen, ali nadzor i mjere koji se u tom slučaju mogu poduzeti nigdje nisu propisani. Zbog toga se pravna osnova za nadzor nad njima izvodi pravno dvojbenom konstrukcijom i analognom primjenom različitih zakona koji se odnose na državnu upravu. Ta impro-vizacija dovodi do pravne nesigurnosti i teško bi mogla podnijeti ozbiljniju objektivnu i stručnu kontrolu s aspekta načela zakonitosti. Stoga je nužno sustav dopuniti nedostajućim zakonskim odredbama kojima će se precizno propisati mjere koje nadzorno tijelo može poduzeti u slučaju utvrđenja ne-zakonitosti i nepravilnosti te uvjeti za njihovo izricanje. U tom smislu tekst ZOLPRS-a trebalo bi dopuniti sljedećim rješenjima:

a) izričitim ovlastima nadležnom tijelu središnje državne uprave da u po-stupku nadzora zakonitosti rada lokalnog predstavničkog tijela rješe-njem proglasi nezakonitom sjednicu predstavničkog tijela ili njezin dio, ako je sjednica sazvana ili održana suprotno odredbama zakona, statuta jedinice ili poslovnika tijela;

b) izričitom ovlašću nadzornom tijelu da u provedbi nadzora rješenjem oglasi ništavim, poništi ili ukine pojedinačni akt predstavničkog od-nosno izvršnog tijela u točno navedenim slučajevima. Pritom je radi pravne sigurnosti mogućnost donošenja rješenja o poništenju i ukidanju u određenim slučajevima moguće vremenski ograničiti, primjerice na rok od godine dana od dana donošenja akta;


247

c) uređenjem određenog puta pravne zaštite jedinica samouprave u odno-su na prethodno navedena rješenja. S obzirom na razinu na kojoj se do-nose ta rješenja, pravna bi se zaštita, primjerice, mogla urediti tako da se protiv njih ne dopusti izjavljivanje žalbe, već da se dopusti izravno pokretanje upravnog spora.

Literatura

Antić, Teodor (2002a) Primjena Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi. Zagreb: Narodne novine

Antić, Teodor (2002b) Centralna uprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj: decentra-lizacija i demokratizacija. U: K. Ott i dr. (ur.) Fiskalna decentralizacija u Hrvat-skoj. Zagreb: Institut za javne financije, 63–79

Antić, Teodor (2009) Problemi primjene novog Zakona o općem upravnom postup-ku u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. U: I. Koprić (ur.) Novi Zakon o općem upravnom postupku – praktična pitanja i problemi primje-ne. Zagreb: Institut za javnu upravu i Narodne novine, 57–76

CLARE (2007) Lokalna i regionalna demokracija u Hrvatskoj – Izvješće i preporuke Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe (prijevod). Hrvatska javna uprava 7(4): 913–942

Gagro, Božidar (2001) Upravnosudski nadzor zakonitosti akata jedinica lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave. Hrvatska javna uprava 3(3–4): 543–557

Hrženjak, Juraj (2009) Napomene o lokalnoj i regionalnoj samoupravi u Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 9(4): 999–1010

Koprić, Ivan (2000) Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanje nadzo-ra središnjih državnih organa. Hrvatska javna uprava 2(3): 391–436

Medvedović, Dragan (2001) Kontrola ustavnosti i zakonitosti općih akata općina i gradova, Hrvatska javna uprava 3(3–4): 495–542

Medvedović, Dragan (2005) Nadzor izvršne vlasti nad općim aktima jedinica lokal-ne samouprave – de lege lata i de lege ferenda. Hrvatska javna uprava 5(1): 81–110

Mušec, Marija (2005) Usklađenost hrvatskoga zakonodavnog okvira s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Zagreb: The Urban Institute

Rulic Hren, Silva (2005) Zaštita prava na lokalnu samoupravu pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. Hrvatska javna uprava 5(1): 169–192

Internetski izvori

www.coe.intwww.nn.hr

TEODOR ANTIć

248

www.pravo.hrwww.uprava.hrwww.upravnisudrh.hrwww.usud.hr

Pravni izvori

Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90, 135/97, 8/98 – pročišćeni tekst, 113/00, 124/00 – pročišćeni tekst, 28/01, 41/01 – pročišćeni tekst, 55/01 – ispravak

Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 99/99, 29/02, 49/02 – pro-čišćeni tekst

Zakon o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, NN 117/03Zakon o državnoj reviziji, NN 70/93, 48/95, 105/99, 36/01, 44/01, 177/04Zakon o državnom inspektoratu, NN 116/08Zakon o javnoj nabavi, NN 110/07, 125/08Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01 – vjerodostoj-

no tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, NN 90/92, 94/93, 5/97 – Odluka USUD, 17/99

– Odluka USUD, 128/99, 51/00 – čl. 16. Ustavnog zakona o izmjenama i dopu-nama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, 105/00

Zakon o općem upravnom postupku, Sl. l. SFRJ 47/86 – pročišćeni tekst, NN 53/91, 103/96 – Odluka USUD

Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, NN-MU 14/97, 2/07,

4/08, 5/08Zakon o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima, NN 53/91Zakon o sudovima, NN 150/05, 16/07, 113/08Zakon o sustavu državne uprave, NN 75/93, 92/96 – čl. 31. Zakona o izmjenama i

dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija, 48/99, 15/00, 127/00 – vjerodostojno tumačenje, 59/01, 190/03 – pročišćeni tekst, 199/03, 79/07

Zakon o upravnoj inspekciji, NN 63/08Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih organa državne uprave, NN

55/92, 44/93, 94/93, 117/93Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija, NN

72/94, 92/96, 131/97Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija, NN

48/99, 15/00


249

Zakon o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave, NN 199/03, 30/04, 136/04, 22/05, 44/06, 5/08, 27/08, 77/09

Zakon o Vladi Republike Hrvatske, NN 10/98, 15/00, 117/01, 199/03, 30/04, 77/09Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, NN 122/03Zaključak o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o

lokalnoj samoupravi, NN-MU 1/93Pravilnik o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave, NN 118/09Odluka USUD U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996., NN 5/97Odluka USUD U-I-317/1996 od 3. veljače 1999., NN 17/99Presuda UPRS Zpa-6/2001 od 22. studenoga 2001.Presuda UPRS Us-4320/04 od 8. srpnja 2004.Presuda UPRS Us-8759/05 od 8. prosinca 2005.

251

teo Giljević

PrOcES dEcEntralIZacIJE u francuSkOJ

UDK 351.071.6(497.5) Pregledni znanstveni rad

Analizira se sustav lokalne i regionalne samouprave u Francuskoj. Posebna pažnja dana je procesu decentralizacije, koji se odvijao kroz dva vala, prvi val nakon 1982./83. i drugi val nakon 2003./04., te je obilježen postupnim promjenama – što zbog snažnog otpora političara, a što zbog djelovanja zakonitosti samog sustava. Na kraju su identi-ficirani glavni problemi francuskog teritorijalnog sustava, kao i prijedlozi za moguće promjene.

ključne riječilokalna samouprava – Francuska, decentralizacija, reforma

1. uvod

Francuski političko-upravni sustav i društvo karakteriziraju dvije oprečne tendencije. S jedne strane višestoljetna tradicija centralističkog upravljanja državom, započeta još za vrijeme monarhije – svoj vrhunac dosegnula nakon Revolucije za vrijeme Napoleonove vladavine.1 S druge strane, to je velika raznolikost kulture, klime, krajolika, regionalnih kuhinja, usprkos tome što se u školama djecu godinama učilo kako heksagon (tako se Francuska nazivala zbog svog oblika) prirodno tvori oblik jedinstva.2 General de Gaulle rekao je da Francuska jedino kroz strah može postati jedinstvena jer jednostavno nije moguće na drugačiji način ujediniti zemlju koja ima više od 365 vrsti sireva. Centralističko upravljanje državom bilo je stoga pokušaj elita da odgovore

1 Francuska se tradicionalno doživljava kao paradigma unitarne države. Francuska revolucija te Napoleon nakon nje izbrisali su autonomiju provincija te su stvorili sofisticiranu upravnu struk-turu duž cijele Francuske, utjelovljenu u figuri prefekta, predstavnika države u provincijalnoj Fran-cuskoj. Duboki prodor države unutar civilnog društva karakteristika je napoleonskog modela države i društva. Francuski model teritorijalne uprave počiva na načelu jednoobraznosti (uniformnosti) uprave diljem čitave zemlje. Prepoznata je superiornost interesa centralne države nad interesima političkih stranaka, interesnih grupa te lokalnih jedinica. Dominira hijerarhijski model top-down or-ganizacije (Owen, 2003).

2 Raznolikost je rezultat postupnog stjecanja teritorija između Atlantika i Mediterana.

TEO GILJEVIć

252

na pitanje kako dominirati i držati pod kontrolom prostor takve raznolikosti (Loughlin, 2007: 25).

Takav model upravljanja osiguran je ponajprije teritorijalnom struk-turom u kojoj dominira iznimno velik broj osnovnih jedinica, komuna (preko 36.000, što iznosi jednako kao u svim starim članicama EU), koje nemaju kapacitete (financijske, personalne, upravne) za obavljanje vlastitih zadaća bez pomoći središnje države. Umjesto reorganizacije teritorijalne strukture središnja država još u 19. stoljeću uspostavila je posebne institucionalne ob-like za međukomunalnu suradnju čime je komunama omogućila da zajednički obavljaju određene tehnički složenije i skuplje javne službe, a sebi i nadalje ostavila ključnu ulogu. U tu svrhu stvoreno je preko 18.000 tijela (čime je samo dodatno napučila ionako već prenapučeni teritorijalni sustav) koja su većinom pod kontrolom lokalnih političara, većina kojih istodobno drži man-dat i na nacionalnoj razini – cumul des mandats.3 Institucionalizacija raznih oblika međukomunalne suradnje predstavlja stoga pokušaj da se prevlada usitnjenost teritorijalne strukture francuske lokalne samouprave koja je njezin kronični strukturalni problem. Međutim, razvojem društva i promjenom uloge države (procesi globalizacije, europeizacije) takav model upravljanja državom pokazao se neprikladnim i neodrživim te se stoga inkrementalnim pristupom prelazi na novi decentralizirani model upravljanja državom. Postavlja se stoga nekoliko pitanja. Jesu li reforme promijenile ulogu, položaj i značenje lokalne samouprave? U kojoj mjeri je smanjena uloga i utjecaj središnje države i u kojoj mjeri su lokalne i regionalne jedinice iskoristile ovaj masivni transfer ovlasti?

2. teritorijalna struktura francuske lokalne i regionalne samouprave2.1. Razvoj i osnovna obilježja

Sadašnja teritorijalna struktura lokalne samouprave u Francuskoj uvelike nalikuje onoj nakon Revolucije.� Zakonom od 14. prosinca 1789. ukinute su

3 Donošenje novih politika i politička moć u Francuskoj većinom pripada izabranim političa-rima koji su duboko involvirani u lokalne sredine iz kojih dolaze, dok istodobno djeluju na nacio-nalnoj razini. Oko 90% zastupnika u parlamentu istodobno zadržava jedan mandat ili više mandata u lokalnim jedinicama. Oko polovine senatora zadržava također i položaj načelnika komuna. Čak i ministri ponekad zadržavaju svoje lokalne mandate. Na taj način nositelji više političkih funkcija kontroliraju reformski proces te ne dopuštaju nove progresivne ideje zbog kojih bi mogli izgubiti svoje dotadašnje povlastice.

4 Velike reforme iz područja lokalne uprave (ukidanje pokrajina, stvaranje departmana, pretva-ranja trgovište i gradova u komune) dogodile su se na početku Revolucije, približno od ljeta 1789. do proljeća 1790. (Moreau, 1995: 106).

Proces decentralizacije u Francuskoj

253

stare pokrajine mjesto kojih su stvoreni departmani, dok su komune zamijenile nekadašnje župe. Od tada gotovo dva stoljeća francuska lokalna samouprava bila je organizirana u dva stupnja. Trostupanjska lokalna samouprava postoji tek od 1980-ih, kada su u sklopu decentralizacijskih reformi uspostavljene regije kao samoupravne jedinice.5

Na prvom stupnju postoji više od 36.000 komuna (communes). Komune su kao osnovni stupanj lokalne samouprave do današnjih dana ostale tradi-cionalan izraz lokalnih zajednica (većinom su zadržale granice starih župa). Predstavljaju politički i institucionalni izraz starog seoskog (villageois) načina života. Njihov broj, usprkos ruralnom egzodusu i urbanizaciji, minimalno se smanjio od njihova nastanka – u prilog tomu govore podaci. Godine 1789. bilo ih je 44.000, 1799. – 38.000, 1914. – 36.241, a 2006. – 36.686 (Lugan, 2001: 2; Kurtović, 2005: 237; Wollmann i Bouckaert, 2006: 15).

Svi pokušaji spajanja komuna bili su neuspješni tako da su preko dva stoljeća komune uz državu najznačajnija mjesta na političkoj karti za donošenje odluka.6 Razlozi zbog kojih se zadržala takva struktura komuna su mnogobroj-ni. Jedan je zasigurno snažna identifikcija stanovništva Francuske sa svojim komunama, na koje se gleda kao na izraz lokalne demokracije. Upravo zbog te poveznosti većina francuskih političara uz mandat na nacionalnoj razini zadržava i onaj na lokalnoj razini (cumul des mandats sustav koji se također pokazao iznimno složenim za reformu).7 Uz to komune raspolažu znatnim komunalnim dobrima (biens communaux) zbog čega žele zadržati pravo ras-polaganja njima (Ivanišević, 2006: 196–197).

Danas se odustalo od ideje za smanjenjem broja komuna diktatom odoz-go (top-down pristupom), kao u Njemačkoj, Švedskoj i Velikoj Britaniji, te se sada zagovara nov pristup, više na dobrovoljnoj bazi (bottom-up) suradnje lokalnih jedinica.

Francuska je prihvatila monotipsku organizaciju osnovnih jedinica lo-kalne samouprave pa se među komunama nalaze i gradovi s više od 50.000 stanovnika, no oni su u zanemarivom postotku. Poseban status među komu-

5 Više o lokalnoj samoupravi u Francuskoj u: Norton, 1994: 121–189; Ivanišević, 2008: 699–701.6 Dana 16 srpnja 1972. donesen je Zakon o amalgamaciji komuna (Marcellinov zakon) koji

se bavio problematikom spajanja malih komuna, no nije nametao nikakve obveze niti je predvidio kriterije veličine te je inicijativa ostavljena na diskrecijsku ovlast lokalnim jedinicama. Naknadna istraživanja pokazala su da se u sljedećim godinama nije dogodilo gotovo nijedno spajanje komuna (Thoenig, 2006: 47).

7 Godine 1985. zakonom je ograničen broj javnih dužnosti koje je jedna osoba mogla istodobno obavljati tako da je ista osoba mogla obnašati maksimalno dva položaja iz liste položaja koji su bili taksativno navedeni, što je barem djelomično ublažilo posljedice cumul des mandats koji je karakte-rizirao centralno-lokalne odnose u Francuskoj još od 19. stoljeća. Thoenig, 1997; Norton, 1995: 127.

TEO GILJEVIć

254

nama imaju tri grada – Pariz,8 Lyon i Marsailles. Oni imaju pravo formirati na svojem području gradske kotare (arrondissements) kao specifične jedinice mjesne samouprave (Ivanišević, 2008).9 Prema veličini komune pripadaju ka-tegoriji vrlo malih jedinica, prosječna komuna obuhvaća 17 km² površine i 1.750 stanovnika (više od 25.000 komuna ima manje od 700 stanovnika).

Usporedba broja francuskih osnovnih teritorijalnih jedinica (OTJ), njihove veličine i broja stanovnika s drugim europskim državama dana je u tablici 1.10

Tablica 1. Osnovne teritorijalne jedinice u Francuskoj, Njemačkoj, Italiji i Španjolskoj

Zemlja Broj osnovnih jedinica

Veličina osnovnih jedinica (u km2)

Prosječan broj stanovnika u osnovnim

jedinicamaFrancuska 36.682 17 1.750Italija 8.101 37 7.395Njemačka 12.339 29 6.655Španjolska 8.115 62 5.620

Izvor: http://www.ccre.org/docs/nuancier_2009_en.pdf

Prema broju OTJ Francuska ima 4,5 puta više jedinica nego Italija i Špa-njolska, gotovo 3 puta više negoli Njemačka. Ako se usporedi OTJ prema broju stanovnika, Francuska također prednjači, iako negativno (sukladno eko-nomiji razmjera prema kojoj veće jedinice imaju bolju »ekonomsku oprav-danost«), tako prema veličini ima 2,2 puta manje jedinice od Italije, 1,6 puta manje od Njemačke te 3,6 puta manje jedinice od španjolskih. Prema broju stanovnika pokazuju se ponovo slični trendovi, pa tako francuske OTJ imaju 4,2 puta manje stanovnika od talijanskih, 3,8 puta manje od njemačkih, a 3,2 puta manje od španjolskih.

Drugi stupanj francuske lokalne samouprave čine 100 departmana (dé-partments) od kojih se 96 nalazi u metropolitanskoj Francuskoj, a 4 na preko-

8 Kroz povijest središnja vlast uvijek je bila nepovjerljiva prema svom vlastitom gradu koji je počesto bio ishodište svih revolucionarnih ekstremizama i udara usmjerenih prema vlasti, ma u čijim rukama ona bila. Kao primjer može se navesti izjava predsjednika de Gaullea koju je dao prilikom nadlijetanja helikopterom područja Ile-de-France (obuhvaća Pariz): »Uvedite mi mir u ovaj bordel!« Zanimljivo je također da sve do 1977. Pariz nije imao gradonačelnika (Pusić, 2007).

9 Na prijedlog socijalističke vlade, uz snažan otpor opozicije koju je predvodio tadašnji pariški gradonačelnik J. Chirac, francuski parlament je 1982. donio zakon prema kojem je uvedena mjesna samouprava u obliku gradskih kotara u tri navedena grada.

10 Za usporedbu su uzete dvije države koje pripadaju francuskom napoleonskom modelu drža-ve: Španjolska i Italija, te Njemačka koja je, premda federalna država, slična Francuskoj prema veličini i broju stanovnika.


255

morskom teritoriju (Guadaloupe, Martinique, Francuska Gvajana i Réunion). Prekomorski departmani (DOM – Département d’outre-mer)11 imaju dvojni status te su ujedno i regije (ROM – Régions d’outre-mer).

Departmani su zamijenili nekadašnje pokrajine koje su bile snažna uto-čišta partikularnih interesa.12 Prvotno osnovani kao dekoncentrirane jedinice državne uprave dugo su vremena bili bez većeg stupnja samouprave. Na čelu departmana nalazio se centralno imenovani funkcionar (prefekt) koji je kao predstavnik državne vlasti u departmanu bio odgovoran za provedbu državne politike na tom području (Đulabić, 2007: 55–56).

Prosječno imaju oko 450.000 stanovnika (najmanji je Lozère s oko 74.000, a najveći Nord s preko 2,5 milijuna stanovnika), 24.340 km² i svaki obuhvaća oko 380 komuna (Norton, 1994: 144). Budući da tako velik broj komuna u jednom departmanu onemogućuje efektivno održavanje redovitih kontakata, problem se pokušava prevladati podjelom departmana na uže administrativne jedinice, kotare (arrondissemets) i kantone (cantons), koji su ujedno i francuske izborne jedinice.13 Upravna tijela u 342 kotara i 4.032 kantona u pravilu dje-luju kao terenski organi za središnju upravu, no istovremeno pomažu i depart-manskoj upravi u pogledu koordinacije i nadzora nad komunama (Ivanišević, 2009: 699–700). Departmani su smatrani premalima za upravljanje modernim ekonomskim razvojnim politikama. Izlaz iz tog problema vidio se u stvaranju regija, što je bilo opravdano imperativom modernizacije (Cole, 2009: 10).

Treću teritorijalnu razinu u kontinentalnom dijelu čine 22 regije (régions). Regije su stvorene 1956. kao upravne jedinice (conférences administratives régionales – CAR) kako bi se brinule o ravnomjernom ekonomskom razvo-ju departmana i komuna. Zakonom od 5. srpnja 1972. pretvorene su u javne osobe, tj. u specijalizirane upravne osobe (Moreau, 1995: 115).14 Samouprav-

11 Mayotte će 2011. postati peti DOM prema odluci stanovništva na referendumu 29. ožujka 2009. 12 Napoleon je imao dva osnovna cilja, podijeliti tradicionalne provincije na više dijelova kako

bi izgubile vlastiti identitet (iz tog razloga većini departmana nadjenuo je ime po »neutralnim« ri-jekama) te stvoriti takvu organizaciju jedinica koje će moći kontrolirati republikanska vojska (zbog toga su geografske granice departmana ograničene daljinom koja se može prijeći konjem za jedan dan). Smith, 2000: 6.

13 Kantoni su kao i departmani stvoreni za vrijeme Revolucije Zakonom od 22. prosinca 1789. Kantonske izborne jedinice u današnoj su Francuskoj anakronizam jer se u međuvremenu velik dio stanovništva iz sela preselio u gradove. Loughlin, 2008: 149–150.

14 U Petoj Republici poticana je ciljana privredna modernizacija i razvoj regionalne infrastruk-ture. Došlo je do značajne migracije stanovništva (nekadašnje poljoprivredne provincije su raseljene, a industrijske metropole doživljele su golem rast stanovništva) i stvaranja novih polova razvoja (pole urbain). Stare granice departmana nisu više bile primjerene za regionalno planiranje i strukturnopo-litičko upravljenje. Upravo stoga je 1970-ih potaknuta regionalizacija zemlje (prvotno su stvorene jedinice za planiranje koje su se poklapale s povezanim privrednim prostorima). Hartmann, 2006: 164–167.

TEO GILJEVIć

256

ni status dobivaju decentralizacijskim reformama početkom 1980-ih,15 a tek 2003. ustavnim promjenama ugrađene su u Ustav (čl. 72.) kao dio trostupanj-ske lokalne samouprave (uz komune i departmane). Regije imaju prosječnu površinu oko 25.000 km² i vrlo različitu populaciju (najmanja Korzika ima manje od 300.000, dok najveća Ile-de-France ima gotovo 11 milijuna stanov-nika). Prilikom njihova stvaranja nije se vodilo previše računa o racionalnoj or-ganizaciji, iako su prvotno zamišljene kao statističke jedinice i jedinice za pla-niranje, više se vodilo računa o izbjegavanju ponovnog stvaranja tradicionalnih provincija.16 Poseban status imaju 4 prekomorske regije (Régions d’outre-mer – ROM), Korzika te, najveća, Pariška regija (Ile-de-France). Između regija također postoje velike razlike u BDP-u, regije Rhône-Alpes i Ile-de-France su izrazito razvijene i bogate, dok su neke druge izrazito siromašne (Auvergne, Basse Normandie).

Neovisnost regija ograničena je njihovim slabim upravnim kapacitetom, imaju vrlo malo vlastitih upravnih službi te se stoga pri provođenju vlastitih politika moraju oslanjati na upravne kapacitete departmana, komuna i područ-nih jedinica središnjih tijela.

2.2. Međukomunalna suradnjaZbog izrazito usitnjene teritorijalne strukture već koncem 19. stoljeća us-

postavljeni su posebni institucionalni oblici međukomunalne suradnje, établis-sements publics de coopération intercommunale (EPCI), javna tijela koja se sastoje od nekoliko komuna. Najstariji međuopćinski oblik suradnje započeo je krajem 19. stoljeća, kad je Zakonom od 22. ožujka 1890. stvoren syndicats intercommunal à vocation unique (SIVU) – sindikat koji obavlja samo jednu javnu službu.17 Na taj način omogućeno je komunama da zajednički obavljaju određene javne službe odnosno da pružaju određene usluge čiji radijus nadila-zi njihove granice (prijevoz, zaštita okoliša, opskrba vodom i strujom), a isto-dobno su male komune zaštićene od rizika jednostrano diktiranih uvjeta tak-vih ugovora od većih komuna. Tijekom 1950-ih ekonomski rast18 nametnuo je

15 Čl. 1. Zakona od 2. ožujka 1982. utvrđuje načela njihove preobrazbe u decentralizirane lokal-ne zajednice (čl. 60. uvjetovao je tu promjenu izborom vijećnika na općim izborima).

16 Upravo zbog tih razloga regija Bretanja ne obuhvaća grad Nantes kao ni departman Loire--Atlantique. Slični razlozi uzrokovali su i stvaranje neuobičajeno velike regije Rhône-Alpes, umjesto regije Rhône sa sjedištem u Lyonu te Alpske regije. Granice između regija također ne vode računa o ekonomskom tržištu, s kojim se najčešće ne poklapaju. Smith, 2000: 7.

17 Loi du 22 Mars 1890. Ipak, pravi se početak međukomunalne suradnje temelji već na Zakonu od 5. travnja 1884. koji je poticao na međusobnu suradnju komuna. http://www.senat.fr/rap/r05–193/r05–1931.html

18 »Zlatne (slavne) godine« 1945–1975. Loughlin, 2007; Cole, 2008.


257

kao imperativ stvaranje novih oblika međuinstitucionalne suradnje jedinica te su Uredbom od 20. svibnja 1955. stvoreni syndicats mixtes koji su predstavljali kombinaciju dobrovoljnog i prisilnog povezivanja. Sljedeća faza bila je stva-ranje syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) – koji su mogli vršiti više javnih službi (Uredba od 5. lipnja 1959.).19 Konačno 1988. stvoreni su syndicats à la carte u koji su komune mogle ući samo radi obavljanja odre-đenih službi koje su željele, a ne svih koje je taj sindikat obavljao.20 Tim zako-nom sindikati su postali fleksibilniji te je za komune znatno olakšana procedura izlaska i ulaska. Postoje 15.903 različita sindikata (Balladurov izvještaj, 2009: 39). Usprkos tome što su sindikati općeprihvaćeni među francuskim lokalnim jedinicama, zbog svojeg vrlo liberalnog pristupa pokazali su se nemoćnima u rješavanju mnogobrojnih problema (omogućivši komunama da zadrže visok stupanj autonomije, tako da su one mogle surađivati kad su to željele, što se počesto i nije pokazalo najboljim rješenjem) (Loughlin, 2007: 94–97).

Zakonima iz 1992.21 i 1999. postavljen je nov institucionalni okvir među-općinske suradnje kroz uspostavu odnosno reformu triju osnovnih tipova za-jednica (communautés) – zajednice komuna, gradske zajednice i zajednice aglomeracija (infra).

Zajednica komuna (communautés de communes – CC) javna je ustano-va međuopćinske suradnje koja okuplja više općina u duhu solidarnosti oko zajedničkih projekata gospodarskog razvoja i prostornog uređenja. To su glavne obvezatne ovlasti zajednica općina, dok su dobrovoljne ovlasti briga o kulturnim i športskim objektima, otpadu, socijalnom stanovanju. Nastale su 1992., a reformirane 1999.22 Početkom 2009. bilo ih je 2.406, a svaka ima minimalno 50.000 stanovnika.

Gradske zajednice (communautés urbaines – CU) nastale su 1966. kao zakonom propisani oblik udruživanja komuna oko većih gradova (stvorene četiri CU – Bordeaux, Lille, Marseille i Strasbourg),23 a reformi-

19 Godine 1959. stvoreni su i gradski distrikti kojih je uloga bila smanjenje napetosti između komuna u središtu urbanog područja i onih na periferiji. Godine 1970. na jednak način osnovani su distrikti u ruralnim područjima, no ni jedni ni drugi nisu se pokazali previše uspješnima. Loughlin, 2007: 94.

20 Loi d’amélioration de la décentralisation du 5 janvier 1988. http://www.legifrance.gouv.fr/af-fichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006069052&dateTexte=20110228

21 Loi n° 92–125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.22 Naročito je za gradove srednje veličine Chevènementov zakon polučio velik učinak jer su uprav-

ne strukture najvećih francuskih gradova (Lyon, Marseilles, Nantes, Bordeaux, Strasbourg, Lille) refor-mirane 1970-ih stvaranjem communautés de urbaines. Jouve, 2005: 5.

23 Tijekom 1970-ih stvoreni su novi gradovi. Ukupno je formirano devet takvih gradova, pet u Pariškoj regiji i četiri u proviciji. Zakonom iz 1983. dobili su status syndicats d’agglomération nouvel-le (SAN). Sada postoji pet takvih sindikata, četiri su u međuvremenu postali zajednice aglomeracija, a računa se da će s vremenom i ostalih pet postati CA. Rogić Lugarić, 2010: 29; Loughlin, 2007: 94.

TEO GILJEVIć

258

rane su 1999. Ukupno ih je danas 16 (Lille, Strasbourg, Marseilles, Lyon, Bordeux, Toulouse, Nantes, Nice, Nancy, Le Mans, Brest, Dunqerque, Arras, Montceau, Cherbourg i Alençon), a svaka ima minimalno 500.000 stanovnika (Loughlin, 2007: 97). U tom obliku suradnje općine su jače povezane pa gradska zajednica ima veće ovlasti od zajednice aglome-racije. Tako su osim obvezatnih ovlasti (gospodarski i prostorni razvoj, socijalna ravnoteža; isto kao i kod zajednice aglomeracija) gradske za-jednice zadužene i za zaštitu okoliša, poboljšanje ukupnog gospodarskog, socijalnog i kulturnog razvoja, gradski prijevoz i upravljanje uslugama od zajedničkog interesa.

Zajednice aglomeracija (communauté d’agglomération – CA) javna je ustanova međuopćinske suradnje koja okuplja urbane cjeline od posebne važnosti. Mora imati više od 50.000 stanovnika te jedan općinski centar ili više njih s minimalno 15.000 stanovnika. Ako ne postoji grad takve veličine, tu ulogu može imati grad koji je središte departmana (chef-lieu du depar-tement). CA su nastale 1999. Chevènementovim zakonom kao nov oblik udruživanja (do tada su to bile zajednice gradova). Zajednice aglomerci-ja imaju propisani obvezatni djelokrug u koji spadaju ekonomski razvoj, urbanističko planiranje, socijalna stanogradnja, demografska politika i borba protiv svih vrsta socijalne nejednakosti te suzbijanje sitnog kriminala. Kao fakultativni djelokrug predviđeni su: kanalizacijska infrastuktura, održavanje javnih cesta i parkinga, zaštita okoliša, odlaganje smeća, vodopskrba, kultura i sport (zajednica mora obavljati najmanje tri od pet). Što više zadaća zajed-nica preuzme na sebe, to će biti veća financijska potpora od strane države. Na taj način, financijska podrška države, kao i mogućnost da nametne članstvo u zajednci, predstavljaju dva konvergencijska instrumenta u objašnjenju uspješnosti tog tipa urbane suradnje (Negrier, 2002). Postoji trend povećanja broja EPCI te je početkom 2004. bila 2.461 međukomunalna zajednica s vlastitim izvorima prihoda u koje je bilo uključeno preko 31.400 komuna (gotovo 86%) sa 51 milijunom stanovnika (84% ukupnog stanovništva). Još jedan pokazatelj uspješnosti EPCI jest činjenica da je 2005. u svim regijama (osim Ile-de-France) većina stanovništva živjela unutar EPCI (u određenim regijama gotovo 100%) (Loughlin, 2007: 97), pa se s pravom može reći da je Francuska vodeća zemlja u promicanju i razvitku lokalne suradnje zahvaljujući osnivanju posebnih organizacija i međukomunalnih tijela (Bro-sio, O’Callaghan, 2006: 8).

Institucionalizacija različitih oblika međukomunalne suradnje posljedica je nemogućnosti provedbe reforme teritorijalnog ustrojstva. Množenje raznih oblika međukomunalne suradnje osuđivalo se zbog neučinkovitosti, skupoće te demokratskog deficita (njihove članove ne izabiru izravno stanovnici


259

komuna, već ih imenuju komunalna vijeća).24 S druge strane, članovi vijeća komuna imaju politički legitimitet, ali su njihove ovlasti za obavljanje lokal-nih funkcija znatno smanjene i prenesene na međuopćinska tijela (Bouckaert, 2006: 20; Negrier, 2002: 3).25

Upravo je zbog tih razloga 1995. uveden nov pristup temeljen na koncep-tu pays, javnih osoba zaduženih za ekonomski razvoj. U pays se udružuju pod-ručja koja su geografski, kulturalno, ekonomski i socijalno koherentna (čine jednu cjelinu), a temelje se na zajedničkom interesu stanovništva i uzajamnoj solidarnosti gradskog i seoskog prostora. Nastoji se više stimulirati komune na suradnju nego im nešto nametati (za razliku od EPCI). Temeljno obilježje njegov je inovativni pristup, fleksibilan i otvoren, kako bi odgovorio na iza-zove modernoga društva, a njegov je slogan: jedan teritorij – jedan projekt – jedan ugovor. Njegov je cilj okupiti različite organizacije (privatne, javne i neprofitne) da bi kroz horizontalan pristup surađivale na projektima. Pays djeluje u skladu s logikom pomaganja drugima da bi pomogli sami sebi te u skladu s načelom supsidijarnosti. U tom pristupu izražena je promjena ulo-ge središnje države, od zapovijedanja do usmjeravanja na daljinu i poticanja bottom-up inicijativa. Ideja pays ubrzano se širi diljem čitave zemlje, tako da ih je 2005. bilo 343.

Između EPCI i pays postoje razlike u pravnom statusu, načinu određi-vanja granica i ulozi. EPCI je etablissement public koji vrši određene javne poslove koje su na njega prenijele komune kao članovi udruženja. Pays je s druge strane posebna pravna osoba javnog prava u koju se udružuju ko-mune koje vežu određeni socijalni i ekonomski razvojni projekti (okupljaju se oko projekata). Granice EPCI određene su prema bassin de vie, dok se granice pays određuju prema određenim ekonomskim karakteristikama. Pod-ručje pays nije ograničeno trenutačnim teritorijalnim granicama i oni ne mo-raju imati određen broj stanovnika poput EPCI. Uloga pays je osmišljavanje i implementacija razvojnih projekata, dok EPCI pružaju javne usluge (servisna orijentacija). Upravljačko tijelo pays (conseil de développement durable) na izravan način primjenjuje načelo partnerstva, sastoji se od različitih dionika lokalnog razvoja (lokalni političari ne smiju činiti većinu u CDD-u). S druge strane, upravljačko tijelo EPCI sastavljeno je od predstavnika lokalnih jedini-ca (politički utjecaj) (Loughlin, 2007).

24 Taj demokratski deficit omogućio je lokalnim političarima zaštitu ili opravdanje od nepo-pularnih odluka. Olakšao je projekte koji nadilaze tradicionalne političke podjele te uspio sačuvati lokalni politički identitet (prema mnogim ispitivanjima javnog mnijenja, načelnici uživaju najviši stupanj povjerenja od svih političara). Negrier, 2002.

25 Oko tog pitanja postoji sukob između departmentalista i regionalista. Prvi su za status quo da bi zadržali moć, a drugi bi željeli da se članovi raznih udruženja neposredno biraju kako bi ta udruženja dobila na važnosti.

TEO GILJEVIć

260

3. Decentralizacija

3.1. Pojam

Svjetska banka razlikuje četiri tipa decentralizacije: političku, fiskalnu, upravnu i tržišnu decentralizaciju. Sva četiri tipa postoje u različitim oblicima i kombinacijama diljem raznih država, kao i unutar raznih područja djelat-nosti. Od svih njih jedino se tržišna ne odnosi na prenošenje ovlasti na niže razine teritorijalne vlasti, već na privatna poduzeća (Pieter Crucq, 2007).

Politička decentralizacija je povjeravanje ovlasti središnje vlasti jedinica-ma na nekoj od nižih teritorijalnih razina. Riječ je ponajprije o ovlastima opće regulacije, autonomnog političkog odlučivanja, financiranja i samostalnog proširivanja kruga lokalnih javnih poslova, uz blaži oblik nadzora zakonitosti od strane organa središnje države te uz potpunu političku odgovornost lokal-nih tijela za te javne poslove. Kao primjeri mogu se navesti autonomne države (Estado de las Autonomías) u Španjolskoj na osnovi Ustava iz 1978., decentra-lizacijski procesi započeti u Francuskoj 1982., završna faza transformacije Belgije iz jakobinske unitarne države u visokodecentraliziranu državu. Trend prema većoj političkoj decentralizaciji snažno su podupirali Vijeće Europe i EU. Vijeće Europe usvojilo je 1985. EPLS, pravni dokument koji može poslu-žiti za utvrđivanje »zdravlja« lokalne samouprave u određenoj državi.

Upravna decentralizacija je prenošenje državnih upravnih poslova iz dje-lokruga središnjih organa na obavljanje lokalnim samoupravnim jedinicama, u njihov preneseni djelokrug u kojemu su lokalne jedinice podvrgnute nadzoru za-konitosti i svrsishodnosti, ali ne i hijerarhijskom nadzoru. Preneseni djelokrug fi-nancira se iz državnog proračuna te u njemu lokalne jedinice nemaju ovlast opće regulacije ni autonomnog političkog odlučivanja (Koprić, 2007: 1123–1124).

Fiskalna decentralizacija je zasebno financiranje decentraliziranih razina. Njome se proces donošenja odluka o potrošnji i oporezivanju približava građani-ma, zbog čega i javne službe postaju učinkovitije – porezni obveznici približava-ju se davateljima usluga te postaju njihovi »poslodavci« (Arbutina, 2008: 644).

Od 1960-ih europske demokratske industrijske zemlje26, osim Velike Bri-tanije za vrijeme vladavine M. Thathcer i J. Majora te Švicarske, doživjele su značajne iskorake prema decentralizaciji svojih političko-upravnih struktura (Hoffmann-Martinot, 2006: 231).

Zadnjih desetljeća 20. stoljeća proces decentralizacije obilježio je čak i one zapadnoeuropske zemlje koje su u većoj ili manjoj mjeri naslijedile tradi-

26 Između 1965. i 1975. u Zapadnoj Njemačkoj broj lokalnih jedinica smanjio se sa 24.386 na 8.501, u Engleskoj i Walesu sa 1.383 na 402 u 1972., u Belgiji sa 2.359 na 589 između 1970. i 1977., u Švedskoj sa 2.500 na 279 od 1952. do 1973. Loughlin, 2007: 92.


261

ciju centralizma, kao što su ponajprije Francuska, Španjolska nakon Francove diktature te Italija. Pored procesa obilježenih nacionalnim specifičnostima, u svim zemljama članicama Vijeća Europe jačaju i težnje k unifikaciji lokalne samouprave. Općenito, zapadna se Europa decentralizira usvajajući izvjesne te-meljne standarde u lokalnoj samoupravi. Kroz takve reforme nastoje se postići demokratski politički efekti, ali se nastoji povećati kapacitet i novih institucija (Koprić, 2006: 171). Način provedbe decentralizacije može biti različit, nekad je naglasak na osiguranju što šire participacije građana, što se postiže u uvjetima većeg broja lokalnih jedinica, dok je drugi put naglasak prema osiguranju što pouzdanijih i kvalitetnijih javnih usluga, što se lakše postiže kod manjeg broja jedinica, snažnijih po financijskom i upravnom kapacitetu (Koprić, 2008: 100).

3.2. Pozadina procesa decentralizacije u FrancuskojZbog čega je socijalistička vlada uopće započela s procesom decentrali-

zacije? Koja je prava pozadina i koji su motivi te odluke? Promjena se počela nazirati dolaskom na vlast socijalista u 3/4 većih gradova 1970-ih.27 Lokalne jedinice na čelo kojih je došla ljevica nisu bile zadovoljne dotadašnjim centra-lističkim modelom upravljanja državom u kojem one sudjeluju jedino i even-tualno kroz lobiranje, a također su bile inspirirane i idejama iz burne 1968.28 Početkom 1980-ih novoizabrana socijalistička vlada započinje s institucional-nim reformama s ciljem decentralizacije države.29

Prema Luganu razlozi koji su doveli do procesa decentralizacije jesu:1. povećana autonomija u donošenju odluka lokalnih jedinica vuče svoje

korijene u tri poslijeratna desetljeća, 1945.-1975., tj. u zlatne godine iznimnog razvoja. Za to vrijeme lokalne jedinice pružale su određene javne usluge u ime države što je lokalnim jedinicama omogućilo da se postave kao posrednik između građana i politike, štiteći pritom lokal-ne ekonomske i socijalne interese;

27 Prema Coleu, decentralizacija u Francuskoj može se promatrati kao dio šireg programa refor-me države, dio pokreta središnjih upravljača koji se žele riješiti određenih neželjenih javnih funkcija. Cole, 2009.

28 Događaji iz ožujka 1968. interpretirani su kao kriza demokracije te su decentralizacijske reforme shvaćene kao sredstvo približavanja države građanima i njihova uključivanja u bitne odluke. Henley et al., 2005: 22–33.

29 Decentralizacija je kao odrednica socijalističke politike ostavila dugoročniji trag nego ostale tradicionalne socijalističke reformske ideje, poput nacionalizacije, uvođenja ekstenzivnog radnog za-konodavstva (primjerice smanjenje radnih sati) i socijalne skrbi. Reforme utemeljene na tim idejama bile su 1980-ih socijalistički odgovor na neoliberalizam koji je uzimao maha u ostalim zemljama (naročito u Velikoj Britaniji i SAD). No, javni rashodi su rapidno povećani, a to je dovelo do odljeva kapitala u inozemstvo te je zato već 1983. socijalistička vlada prihvatila umjerenu liberalnu politiku poput one u drugim razvijenim zemljama. Loughlin, 2007; Schmidt, 1991.

TEO GILJEVIć

262

2. ideološka evolucija centralnih elita (viši javni službenici, grand corps), koji su bili najinovativniji i najviše usredotočeni na učinkovitost, po-stali su svjesni potrebe za prilagodbom višestupanjskog političkog sustava da bi mogli upravljati sa središnje razine, čuvajući pritom tra-dicionalnu političku i upravnu kontrolu, a ljevica je znatno promijeni-la svoj politički program; decentralizacija i regionalizacija postale su teme pomoću kojih se razlikovala od desnice;

3. nova srednja klasa, koju čine čelnici privatnih i javnih korporacija, povećala je vlastiti utjecaj u komunama te povećala pritisak lokalnih vlasti na središnju državu da osigura financijska sredstva za pružanje javnih usluga, naročito nakon 1960-ih;

4. problemi koji su se javili s naftnom krizom sredinom 1970-ih – lokalni čelnici našli su se pod neposrednim pritiskom lokalnog stanovništva koje je zahtijevalo otvaranje radnih mjesta, vođenje proaktivne eko-nomske politike te politike socijalne skrbi za nezaposlene i ostale;

5. europski kontekst konvenirao je također decentralizaciji – više eu-ropskih država (zemlje Beneluxa, Španjolska, Švedska, Njemačka) znatno su reformirale lokalnu samoupravu, dajući joj velike ovlasti i funkcije u prostornom upravljanju, ekonomskom razvoju, socijalnoj sigurnosti, kulturi i obrazovanju (Lugan, 2001: 2–3).

Proces decentralizacije koji je počeo hvatati zamah još 1960-ih dekoncen-tracijom30 poslova na subnacionalne jedinice, kao dio šire strategije moderni-zacije i racionalizacije upravnog sustava, karakteriziraju reforme iz 1982./83. te 2003./04. koje predstavljaju simbolične točke u tijeku inkrementalnih pro-mjena31 (Bizet, 2002; Cole, 2006; Thoenig, 2005).

3.3. Prvi decentralizacijski val 1982./83.

3.3.1. Analiza najvažnijih decentralizacijskih zakona

Odmah nakon dolaska socijalista na vlast strategija je bila donošenje in-tenzivnog zakonodavnog programa kako bi se iskoristio taj trenutak, što je Gaston Defferre, u to vrijeme ministar unutrašnjih poslova i decentralizacije

30 Dekoncentracija je prenošenje državnih upravnih poslova iz djelokruga središnjih organa na teritorijalno dislocirane ispostave tih organa bez mijenjanja odgovornosti. Ispostave su interne organizacijske jedinice središnjih državnih upravnih organa te kao takve nemaju vlastitu pravnu osob-nost.

31 Inkrementalistički model temelji se na donošenju sporednih i minornih odluka koje će što manje odstupati od postojećeg smjera djelovanja, u osnovi se ne mijenja dotadašnja politika. Đulabić, 2007: 16.


263

te gradonačelnik Marseilla, rekao započinjući reformu.32 Prvi je zakon usvo-jen 12. ožujka 1982. (Okvirni zakon) koji u početnom članku ističe da će biti nadopunjen i dodatno razrađen narednim zakonima.33 Okvirni zakon pred-stavljao je znatan odmak od dotadašnjeg sustava centralno-lokalnih odnosa. Ukinuo je pravo državne kontrole nad upravnim i financijskim odlukama ko-muna i departmana. Regionalna vijeća postala su neposredna izabrana tijela, a njihov predsjednik zamijenio je prefekta na mjestu izvršnog funkcionara teri-torijalne jedinice (jednako u departmanima). Regije su postale prave jedinice teritorijalne samouprave (collectivité territoriale), nisu više bile samo samo etablissement public kao dotad (nije to bila samo promjena u nazivu, nego davanje većeg ustavnog i političkog položaja regiji). Demokratski legititmitet regija dodatno je osnažen time što su regionalna vijeća postala neposredno izabrana tijela. Okvirni zakon također je ukinuo nadzorne ovlasti prefekta nad lokalnom i regionalnom samoupravom (la tutelle a priori), uloga prefekta dje-lomično je zamijenjena ulogom povjerenika (predstojnika) koji je bio zadužen za nadzor zakonitosti općih akata i drugih odluka lokalnih tijela (la tutelle a posteriori). To je znatno promijenilo stvari, budući da je prije prefekt bio na mjestu izvršnog funkcionara, određivao program rada vijeća, predsjedao sjed-nicama te nadgledao implementaciju njegovih odluka. Kao inspiracija za na-čela na kojima se temelje ti zakoni poslužio je Guichardovo izvješće 1976.34

Sljedeći po redu, Zakon o teritorijalnoj (upravnoj) organizaciji Pariza, Marseillea i Lyona i javnih tijela za međukomunalnu suradnju od 31. prosin-ca 1982., omogućio je osnivanje neposredno izabranih vijeća (arondismana) u prigradskim područjima, a komunama je dao veće pravo reprezentacije u CU. Zakon o prijenosu nadležnosti za prijevoz, javno obrazovanje, socijalne službe i zdravstvo od 22. srpnja 1983. dodijelio je regijama, departmanima i komunama ovlasti za unutrašnje vode, prijevoz, planiranje, izgradnju i održa-vanje obrazovnih ustanova, zaštitu okoliša i kulturu te socijalnu skrb, određe-ne zdravstvene usluge, knjižnice i muzeje (te potonje većinom su dodijeljene departmanima). Također je definirao poslove središnje države i odredio sred-

32 Prvi pokušaj decentralizacije dogodio se već na početku Treće Republike donošenjem Velike komunalne povelje 4. travnja 1884. kojom je proklamirana formulacija koja jasno iskazuje temeljnu svrhu općinskog vijeća – vijeće svojim odlukama uređuje poslove komune. Marcou, 2007: 1.

33 Okvirni zakon iz 1982. trebao je imati ulogu lokomotive za vuču ostalih zakona te je uvelike odredio njihov smjer (Zakon o pravima i slobodama komuna, departmana i regija od 2. ožujka 1982. – Loi n° 82–213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068736&dateTexte=20110303. Do prosinca 1985. kad je zakonodavni proces priveden kraju doneseno je 40 zakona i preko 300 dekreta (uredbi).

34 Vivre ensemble, Rapport de la commission de Developpment des responsabilités locales kojoj je predsjedao Oliver Guichard. Loughlin, 2006: 217.

TEO GILJEVIć

264

stva financijske pomoći za prenesene funkcije. Završno, Zakon o lokalnim službenicima (lokalnoj službi) od 26. siječnja 1984.35 bio je pokušaj stvaranja decentralizirane javne službe (fonction publique). Osnovna načela zakona su jedinstvo lokalne uprave, jednakost s državnom službom (upravom) i poseban položaj lokalnih dužnosnika (Norton, 1997: 127–128).

3.3.2. Općenito o prvom decentralizacijskom valu

Reforme 1982./83. vođene su dvama suprotnim načelima. S jedne stra-ne, nadležnosti su trebale biti dodijeljene konkretno određenoj subnacionalnoj razini (njihova vocation dominante),36 dok je s druge strane lokalnim vlasti-ma (komunalnim i departmanskim) dana sloboda da prema vlastitoj procjeni djeluju na onim područjima za koja smatraju da su od važnosti za njihove građane. Općim načelom određeno je da se poslovi iz neposredne blizine ko-risnika obavljaju na razini komuna i različitih međukomunalnih tijela (manje zahtjevna socijalna skrb, upravna tijela prvog stupnja, planiranje, izdavanje dozvola te raspolaganje otpadom), složeniji poslovi na razini departmana koji raspolažu većim proračunima (socijalna skrb, dio srednjoškolskog obrazo-vanja, socijalne službe, održavanje javnih cesta), a strategijski poslovi (eko-nomski razvoj, razvoj infrastrukture, stručno usavršavanje, dio sekundarnog obrazovanja), kao i dodatne ovlasti iz područja zaštite okoliša i kulture na regionalnoj razini.

Drugo načelo slobodnog djelovanja lokalnih jedinica u suprotnosti je s pr-vim koje zahtijeva jasnu diobu nadležnosti između pojedinih subnacionalnih razina, zbog čega dolazi do preklapanja nadležnosti te dupliciranja poslova. Primjerice, obrazovanje je podijeljeno između triju teritorijalnih razina. Ko-mune su zadužene za osnovno obrazovanje, departmani za dio srednjeg obra-zovanja (collèges, 11–15 godina), dok su regije zadužene za liceje počele sve više utjecati na nastavni program, iako za to nemaju formalnih ovlasti. Situa-cija je još složenija u području stručnog usavršavanja (Cole, 2006: 128–134). Regije nemaju nikakve hijerarhijske ovlasti prema nižim teritorijalnim razi-nama.37 Usprkos širokom konsenzusu koji je postojao, prvi decentralizacijski

35 Loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction pub-lique territorial. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068842&dateTexte=20110303

36 Zakon iz 2002. predvidio je da svaka subnacionalna razina ima ulogu lidera u određenom području javnih politika. To je prethodno Ustavni sud označio kao neustavno. Zato je čl. 72. Ustava promijenjen da bi se omogućila primjena načela supsidijarnosti.

37 Zakonima iz 1983. o prijenosu ovlasti propisano je da nijedna teritorijalna razina nema hije-rarhijske ovlasti nad drugom. Ta konstrukcija dovedena je u pitanje novelom čl. 72/5. Ustava prema kojem se zakonom može ovlastiti jedna od teritorijalnih razina da organizira zajednički rad ako je


265

val nije uspio reformirati, pojednostavniti iznimno složen sustav teritorijalne samouprave, već je samo dodao još jednu razinu, a da prethodno nije ukinuo neku od postojećih. Ipak, otvorio je put drugačijem modelu upravljanja drža-vom.

3.4. Interregnum između dva decentralizacijska valaDecentralizacija je nepovratno izmijenila francuski političko-upravni

sustav. Više nema političke opcije koja se protivila decentralizaciji, a poli-tička scena podijelila se na one koji podržavaju veći stupanj decentralizaci-je i one koji zagovaraju zadržavanje snažnije uloge države, no nitko se ne zalaže za povratak na stari centralistički sustav. Osim toga, na kraju 1980-ih vidjelo se da reforme nisu dovršene te da je stvoren vrlo složen sustav upravljanja državom (tri teritorijalne razine, središnja država i EU). Umjes-to da približe javnu upravu građanima i učine ju dostupnijom, reforme su imale suprotan učinak: daljnje otuđenje i udaljavanje građana od političke vlasti. Neki autori drže građane najvećim gubitnicima decentralizacijskih reformi (Loughlin, 2007; Cole, 2009), a lokalne političare i lokalne služ-benike najvećim dobitnicima. Zbog toga je J. Chirac u ožujku 1986. nakon što je postao premijer najavio da će doći do usporavanja procesa decentra-lizacije.

Usprkos tome, za vrijeme konzervativnih i socijalističkih vlada 1990-ih usvojeno je nekoliko vrlo važnih decentralizacijskih zakona. Zakon o terito-rijalnoj upravi38 iz 1992. išao je srednjim putem, između mogućnosti okrup-njivanja komuna i fleksibilnijeg, ali neučinkovitijeg modela sindikata. Nove strukture trebale su se temeljiti na dobrovoljnom udruživanju komuna, ali znatno integriranijem no što su to bili sindikati. Zakonom su stvorena dva nova tipa međukomunalnih udruženja, CC i communautés de villes (CV). Pre-fektu je dana ovlast da prisili lokalnu jedinicu na povezivanje u zajedničko tijelo. Da bi se stimulirala takva politika, predviđena je određena financijska kompenzacija lokalnim jedinicama. Zakon je imao četiri glavne karakteristi-ke: pristup teritorijalnog planiranja (osnovana nova upravna tijela – commissi-on départementale de la coopération intercommunal, CDCI, na čelu kojih je prefekt), obvezatni prijenos nadležnosti (ekonomski razvoj i prostorno plani-ranje), vlastiti izvori financiranja (za razliku od sndikata koji su se financirali od članarina, nove zajednice imale su vlastite porezne prihode, taxe profession-

za vršenje neke ovlasti potrebna suradnja više razina. Riječ je o primjeru kad lokalna autonomija, premda proklamirana, nije točno definirana, te je središnjoj vlasti ostavljena mogućnost da odluči o okviru i mjeri te autonomije. Phillipe, 2002.

38 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006078688&dateTexte=20110212, Loi n° 92–125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.

TEO GILJEVIć

266

nelle) i obvezatna suradnja. Usprkos dobrim namjerama zakonodavca, zakon se nije u potpunosti provodio, prefekti su nastavili s tradicionalnim tipom do-brovoljne suradnje, a umjesto ukidanja dotadašnjih oblika međukomunalnih udruženja, ona su i nadalje ostala postojati. Fenomen da se prilikom osnivanja novih institucija stare ne ukidaju specifičan je za Francusku i poznat kao mil-lefeuille institutional français.39

Godine 1995. usvojen je Zakon o teritorijalnom planiranju i razvoju, kojeg je tvorac bio ministar unutrašnjih poslova Charles Pasqua.40 Pasquaov zakon temeljito je izmijenio politiku planiranja. Pristup nacionalnom planira-nju postao je prošlost, razvio se nov sustav planiranja koji je uzimao u obzir lokalne okolnosti. Planiranje se spustilo s nacionalne razine na razinu regija. Ključna stvar bila je uvođenje koncepta pays. Nakon što je postao premijer, Jospin je najavio obnavljanje procesa decentralizacije. Za vrijeme njegova mandata donesena su tri zakona koji su slijedili pravac Pasquaova zakona. Oni su dodatno osnažili praksu međukomunalnog udruživanja i suradnje te su priznali različite potrebe planiranja ovisno o lokalitetu. Voynetov zakon o održivom teritorijalnom razvoju (nazvan po ministru zaštite okoliša) ojačao je međukomunalnu suradnju kroz uvođenje pays u seoska područja, a aglomera-cija u urbanim područjima.

Chevènementov zakon (nazvan po ministru unutrašnjih poslova) išao je za pojednostavnjenjem i usmjerivanjem sustava međukomunalne surad-nje uvođenjem novog tipa zajednice, zajednice aglomeracija (CA) koje su imale i vlastite izvore financiranja. Ukinuta su dva oblika međukomunalnih udruženja, distrikti i CV. Tim zakonom pokušalo se precizirati kriterije za formiranje novih zajednica. Također su predviđene financijske pogodnosti komunama koje bi pristupile CA (dotation globale de fonctionnement) kao i mogućnost uvođenja još jednog lokalnog poreza (impôts ménages) kojim bi se zajednica financirala (Rogić Lugarić, 2010: 50–63; Loughlin, 2007: 182–203). Ti zakoni ne samo što su razvili novi decentralizirani pristup teritorijalnom planiranju i razvoju već su znatno pridonijeli prevladavanju problema komunalne fragmentiranosti i nedostatka institucionalnog kapa-citeta.

Važan je i Zakon o lokalnoj demokraciji41 kojim je omogućeno veće su-djelovanje građana u javnim poslovima kroz stvaranje novih tijela, vijeća če-

39 Prema malom gnjecavom kolaču millefeuille koji se sastoji od više slojeva kreme i tijesta.40 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005617704&dateTe

xte=2110212, Loi n°9 5–115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développe-ment du territoire.

41 Loi n° 2002–276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, http://www.legi-france.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000593100


267

tvrti (conseils de quartier) u komunama s više od 80.000 stanovnika (decen-tralizacija u obliku mjesne samouprave).42

Sustav centralno-lokalnih odnosa doživio je znatne promjene. Premda su zadržane komune i departmani stvoreni još za Revolucije, dodana je nova teritorijalna razina, regije, novi oblici međukomunalne suradnje, kao i vijeća četvrti. Sve to činilo je poprilično zbrkanu sliku. Zato je 1999. premijer Jos-pin postavio Pierrea Mauroya, koji je nadgledao i prvu fazu decentralizacije, na čelo komisije za usmjerivanje nove faze decentralizacije. Mauroyeva ko-misija podnijela je izvješće u listopadu 2000.43 postavivši okvir za reformu institucija lokalnog upravljanja radi njihova usklađivanja s izmijenjenim so-cio-ekonomskim i demografskim promjenama. No, zbog poraza na izborima u svibnju 2002. Jospin nije mogao započeti provedbu predloženih mjera te je na novom premijeru Raffarinu bilo da nastavi s procesom decentralizacije (Loughlin, 2007).

3.5. Drugi decentralizacijski val 2003./04.Druga faza decentralizacije odvijala se u potpuno drugačijim političkim

okolnostima. Premijer Raffarin iz vlade desnoga centra morao se prethodno konzultirati s lokalnim akterima da bi osigurao kompromis. Njegovu neza-vidnu ulogu dodatno je otežavao izostanak potpore predsjednika Chiraca44 (Thoenig, 2005: 706).

Drugi decentralizacijski val 2003./04. obuhvaća ustavnu reformu od 17. ožujka 2003., organski zakon od 2. ožujka 2003. koji je dao pravo na lokalni referendum, organski zakon od 29. srpnja 2004. o financijama lokalnih jedini-ca te naposljetku zakon od 13. kolovoza 2004. kojim su određene ovlasti sre-dišnje države prenesene na lokalne jedinice (Cole, 2006: 58). Glavna načela ustavnih promjena 2003. bila su decentralizirana organizacija države, podjela ovlasti između centralne države i lokalnih vlasti te veće sudjelovanje lokalnih jedinica i građana u donošnju odluka (Philippe, 2004: 697).

Načelo decentralizirane organizacije države je važno zato što stari Ustav više nije ocrtavao stvarnost u kojoj su lokalne jedinice počele uživati veća pra-va, temeljem zakona koji su uređivali materiju lokalne samouprave (Philippe,

42 Svrha zakona bila je poboljšanje sudjelovanja građana u lokalnom odlučivanju i omogući-vanje lokalnog konzultiranja (iako rezultati referenduma nisu obvezujući za lokalno predstavničko tijelo). Sintomer, Maillard, 2004.

43 Rapport Mauroy, http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/004001812/0000.pdf44 Raffarin je proveo velik dio političke karijere na lokalnoj razini, kao vijećnik u Poitiersu i

predsjednik regionalnog vijeća Poitou-Charentes, te na europskoj razini, kao zastupnik u Europskom parlamentu, što je možda temelj njegove simpatije za decentralizaciju. U jednoj od svojih prvih izja-va najavio je drugu faze decentralizacije.

TEO GILJEVIć

268

2004: 697). Izvorna verzija čl. 1. Ustava predložena od premijera Raffarina (2002.-2005.) Francusku određuje kao nedjeljivu, svjetovnu, demokratsku, socijalnu i decentraliziranu republiku. No, na inzistiranje predsjednika Chira-ca (1995.-2007.) čl. 1. promijenjen je te glasi: »Francuska je nedjeljiva, svje-tovna, demokratska i socijalna republika. Njezina organizacija je decentralizi-rana.« Smatra se da takva slabija formulacija osigurava hijerarhijsku kontrolu središnje države te da je Francuska i dalje unitarna država (Cole, 2006: 59).

Ustav priznaje četiri tipa teritorijalnih jedinica: komune, departmane, re-gije i jedinice sa specijalnim statusom. Uvedena su dva nova načela, načelo eksperimenta te načelo supsidijarnosti, kojima se iz temelja promijenio način određivanja teritorijalne razine na kojoj će se vršiti pojedine javne ovlasti. Čl. 72/4. daje teritorijalnim jedinicama mogućnost zahtijevati prenošenje pojedi-nih javnih ovlasti koje se uobičajeno obavljaju na središnjoj razini. To je me-đutim moguće samo uz dopuštenje države.45 Načelo supsidijarnosti, odnosno ovlast lokalnim jedinicama da samostalno uređuju sve poslove koji se mogu najbolje obavljati na toj razini, iznimno je važna promjena te golem odmak od dotadašnje francuske tradicije lokalne samouprave.46 Ustavom je također zajamčeno pravo na financijsku autonomiju lokalnih jedinica. Svaki prijenos ovlasti od središnje države na lokalne jedinice mora biti praćen i odgovara-jućom alokacijom sredstava potrebnih za obavljanje tih poslova (čl. 72/2.).47 Proširena je uloga Senata, drugog doma parlamenta, čiji su predstavnici iza-brani posredno od lokalnih zastupnika. Zakoni koji uređuju lokalnu samou-pravu moraju prvo biti predstavljeni Senatu, čime je omogućeno da o njima prvo mišljenje daju lokalne jedinice preko svojih predstavnika. Omogućena je i veća participacija građana u procesu donošenja odluka koje se tiču lokalne autonomije, putem institucija neposrednog odlučivanja građana. Uvedene su građanska inicijativa te fakultativni, a po rezultatima savjetodavni lokalni re-ferendum. Na taj način pokušalo se upravljanje lokalnim poslovima približiti građanima te ih potaknuti da se uključe u lokalni politički život, no oni se još uvijek ne koriste u punoj mjeri (Heinelt, 2006: 207–229).

Zakonom od 13. kolovoza 2004. regije su dobile dodatne ovlasti iz pod-ručja koja se smatraju strategijskim, a prvi put dobile su i ovlasti iz područja zdravstva iz kojega su do tada bile isključene. Najznačaniji transfer ovlasti

45 Regija Bretanja na taj je način preuzela obavljanje poslova koji se tiču luka i kanala, dok je Alzas preuzeo upravljanje Europskim strukturnim fondovima. Cole, 2008: 59.

46 Francuska je potpisala Europsku povelju o lokalnoj samoupravi 15. listopada 1985., a ratifi-cirala ju je tek 22 godine poslije, 17. siječnja 2007. Na snazi je od 1. svibnja 2007. http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=122&CM=1&DF=26/03/2010&CL

47 Predsjednici 22 regionalna vijeća izrazili su zabrinutost da država neće biti u mogućnosti povećati sredstava namijenjenja lokalnoj samoupravi za financiranje novih ovlasti. Zabrinutost se pokazala opravdanom jer su lokalni porezi 2004. i 2005. porasli gotovo 30%.


269

zbio se prema razini departmana, koji su preuzeli brigu oko većine javnih cesta te znatno povećali svoje dotadašnje ovlasti u području socijalne skrbi i srednjeg obrazovanja. Izvorna ideja premijera Raffarina bila je da svaka terito-rijalna razina ima svoje zasebne nadležnosti te da se uloga regionalnih vijeća u teritorijalnom sustavu znatno ojača tako da im se povjere određene hijerarhij-ske ovlasti u odnosu prema nižim razinama (departmanima i komunama). Ona se zbog snažnog otpora senatora koji su favorizirali razinu departmana te zbog protivljenja Državnog vijeća (Conseil d’Etat) pokazala nerealnom.48

Od iznosa ukupno transferiranih sredstava od države na departamane se slilo gotovo 3/4, dok su regije dobile samo 1/5 sredstava (Cole, 2008: 61). Ponovna premoć departmana u odnosu prema regijama može se samo djelo-mično objasniti snažnom političkom potporom koju departmani uživaju. Pre-sudan faktor koji je prevagnuo na razinu departmana njihov je snažni upravni kapacitet koji uvelike nadilazi onaj regija i komuna. Drugi val decentralizacij-skih reformi nije uspio izmijeniti iznimno fragmentiranu strukturu francuske lokalne samouprave. Nisu se dogodile radikalne promjene, već je samo na-stavljeno s postupnim promjenama započetim 1980-ih. Nove strukture dodane su već postojećima, no, kao i do sada, stare nisu ukinute, već i dalje opstaju zajedno s novima, u kompleksnom sustavu gdje se ovlasti dijele između mno-gobrojnih aktera.

3.6. Aktualni trendovi – kako daljeIstiče se da je nužno reformirati sustav lokalne samouprave kako bi se

očuvale stečevine decentralizacije i dodatno ojačala lokalna autonomija.�9 U tu svrhu osnovane su mnoge nove komisije (predsjednika Republike, Senata, Nacionalne skupštine) koje su, usprkos određenim razlikama, suglasne oko nastavka reformi. Među njima se posebno ističe izvješće Balladurove komi-sije Vrijeme je za odluku od 5. ožujka 2009. koji sadržava 20 prijedloga za reformu sistematiziranih u tri glavne skupine: teritorijalno ustrojstvo, lokal-ni izborni sustav i lokalno upravljanje (menadžment) (Balladurov izvještaj, 2009: 121–128).50 Ministar unutrašnjih poslova i lokalne samouprave Horte-

48 Nakon uvjerljive pobjede ljevice na regionalnim izborima 2004., uloga regija dodatno je umanjena, umjesto predložene vodeće uloge regija u ekonomskom razvoju dodijeljena im je samo uloga koordinatora za ekonomski razvoj.

49 Predsjednik Sarkozy u govoru 25. rujna 2008. najavio je daljnju reformu lokalne samouprave s ciljem osnaženja lokalne autonomije. Nedugo zatim (22. listopada) imenovao je članove komisije za reformu lokalne samouprave na čelu s Eduardom Balladurom.

50 http://www.ola-europe.com/presentation-des-etats/France,http://www.interieur.gouv.fr/sec-tions/reforme-collectivites/rapports/rapports/downloadFile/attachedFile/Balladur_rapport_au_presi-dent_de_la_republique_il_est_temps_de_decider.pdf?nocache=1264097999.66

TEO GILJEVIć

270

feux novu je reformu predstavio Ministarskom vijeću 21. listopada 2009. In-stitucionalna reforma obuhvaća Zakon o reformi lokalne samouprave, Zakon o lokalnom izbornom sustavu i snaženju lokalne demokracije, Organski zakon o izboru članova EPCI i Zakon o istodobnom obnavljanju departmanskog i re-gionalnog vijeća. Radi povećanja učinkovitosti institucija lokalne samouprave i razvoja lokalne demokracije reforma stremi udovoljenju trima zahtjevima – jednostavnosti, demokratičnosti i adaptabilnosti.

Uzimajući u obzir vrlo kompleksnu teritoritorijalnu strukturu, Vlada predlaže okupljanje teritorijalnih jedinica oko dva središta, departman-regija i komune-međukomunalna tijela. Od 2014. isti vijećnici sjedit će u depart-manskim i regionalnim vijećima (conseillers territoriaux), čime će se znatno smanjiti njihov broj (sa 6.000 na 3.500, gotovo 42%), a sve da bi se osigurala koherentnost i komplementarnost regionalnih i departmanskih politika. Ta-kođer do 30. lipnja 2013. cjelokupno područje Francuske bit će prekriveno međukomunalnim tijelima (EPCI). Izmjenom Marcellinova zakona iz 1971. procedura spajanja departmana ili regija u jednu jedinicu dodatno je pojedno-stavnjena (no i dalje bi se se pokretala isključivo na inicijativu zainteresiranih jedinica), čime se nastoji olakšati provođenje teritorijalne reforme. Nadalje, precizirat će se nadležnosti pojedinih teritorijalnih razina da bi se izbjeglo pre-klapanje (kulturu, sport i turizam zbog specifične prirode i dalje će obavljati sve tri razine). Samoupravni djelokrug komuna bit će i dalje određen općom klazulom, dok će za regije i departmane biti određen enumeracijom. Radi ja-čanja demokratičnosti čitavog sustava članovi EPCI birat će se neposrednim izborima koji će se održavali istodobno s onima za komunalno vijeće. Sastav vijeća EPCI određivat će se sukladno demografskom kriteriju da bi se omogu-ćila jednaka predstavljenost (nijedan grad ne bi mogao imati više od polovine vijećnika bez obzira na svoju veličinu). Kako bi se bolje odgovorilo izazovi-ma novog vremena, veliki gradovi moći će postati metropole (imat će pravni status EPCI), također na dobrovoljnoj bazi.51

4. Zaključak

U Francuskoj je zadnjih godina doneseno više propisa kojima se išlo za modernizacijom i racionalizacijom teritorijalnog ustrojstva. Većina, ako ne i svi bili su inkrementalnog karaktera, kao da postoji obrazac u kojemu su postavljena ograničenja za sve promjene koje se tiču lokalno-centralnih od-nosa. Usprkos važnosti, decentralizacijske reforme iz 1982./83. i 2003./04., kao i najnovija reforma započeta 2009., nisu uspjele izmijeniti iznimno frag-

51 http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/en-quoi-va-t-elle-consister


271

mentiranu strukturu francuske lokalne samouprave. Nova reforma lokalne samouprave čak dodatno fragmentira teritorijalnu strukturu, s obzirom na to da će EPCI steći vlastiti legitimitet. Opet se na manje-više nepromijenjenu teritorijalnu strukturu dodaju novi oblici lokalnog organiziranja (millefeuille institutionnel français). Razlozi zbog kojih nije došlo do teritorijalne reorga-nizacije jesu kulturni (snažna povezanost naroda sa svojim komunama te ideja o departmanima kao stečevini Revolucije koja se ne smije dirati) i politički (cumul des mandats sustav i različiti lobiji, Udruženje načelnika, Udruženje predsjednika departmanskih vijeća, Udruženje regija).

Premda decentralizacijske reforme nisu izmijenile fragmentiranu struk-turu, promijenile su način djelovanja središnjih vlasti; umjesto top-down pri-stupa sada se više koristi bottom-up u kojemu niže razine imaju znatno više utjecaja. Decentralizacija i modernizacija zaustavljene su na pola puta između centralizacije i decentraliziranog modela upravljanja državom u kojem središ-nja država i dalje ostaje bitna, ali nije u mogućnosti kontrolirati sve interakci-je. Dolazi do labavljenja veza između države i društva te smanjenja kapaciteta države da neposredno upravlja (Cole, 2006: 197).

Decentralizacijska reforma često se naziva polovičnom jer prijenos ovlas-ti sa središnje države na subnacionalne razine nije pratio prijenos ovlasti s lokalnih političkih elita na lokalno stanovništvo. Većina političara, bez obzira na to kojoj stranci pripadali, ne podržava ideju o proširenju sustava provjera i ravnoteža u lokalnoj samoupravi, ideju o neposrednom izboru načelnika, dok se na lokalne referendume i građanske inicijative gleda kao na prijetnju modelu predstavničke demokracije te ih se počesto smatra suprotnim republi-kanskim načelima.

Premda su decentralizacijske reforme nepovratno izmijenile francuski političko-upravni sustav te više gotovo i ne postoji relevantna politička opcija koja bi se zalagala za povratak na stari centralistički sustav upravljanja drža-vom, proces decentralizacije nije dovršen, a sustav upravljanja državom još je složeniji nego prije.

Popis kratica

CA communauté d’agglomérationCC communautés de communesCDCI commission départementale de la coopération intercommunaleCDD conseil de développement durableCU communautés urbainesCV communautés de villesEPCI établissements publics de coopération intercommunale

TEO GILJEVIć

272

EPLS Europska povelja o lokalnoj samoupraviEU Europska unijaDOM département d’outre-merDU districts urbainsOTJ osnovne teritorijalne jediniceROM régions d’outre-merSAN syndicats d’agglomération nouvelleSIVOM syndicat intercommunal à vocations multiplesSIVU syndicats intercommunal à vocation unique

Literatura

Arbutina, Hrvoje et al. (2008) Financijsko pravo i financijska znanost. Zagreb: Na-rodne novine

Bizet, Bernard (2002) Deconcentration versus Decentralisation of Administration in France: A Centre-Periphery Dilemma. Canadian Journal of Regional Science XXV: 3, 475–490

Brosio, Giorgio, Gary O’Callaghan (2006) Procesi fiskalne decentralizacije u EU s nekim osvrtima na Hrvatsku. http://www.logincee.org/remote_libraryitem/21501?lang=hr, 18. 8. 2010.

Cole, Alistair (2008) Governing and Governance in France. Cambridge: Cambridge University Press

Cole, Alistair (2009) The French State and its territorial Challenges. http://www.psa.ac.uk/2010/UploadedPaperPDFs/161_362.pdf, 14. 1. 2010.

Crucq, Pieter, Hendrik-Jan Hemminga (2007) Decentralization and Economic Growth per capita in Europe. http://eb.wewi.eldoc.ub.rug.nl/rapporten/2007/EC178/, 12. 2. 2010.

Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Društveno vele-učilište

Hartmann, Jürgen (2006) Politički sustavi Velike Britanije, SAD i Francuske – par-lamentarni, predsjednički i polupredsjednički sustav vlasti. Zagreb: Politička kultura

Heinelt, Hubert, Eric Kerrouche, Björn Egner (2006) From Government to Governan-ce at Local Level – Some Considerations based on Data Surveys with Mayors and Chief Executive Officers. U: H. Wollmann, V. Hoffmann-Martinot (ed.) Sta-te and Local Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden: VS Ver-lag für Sozialwissenschaften

Henley, D. L. et al. (2005) Contemporary France: Politics and Society Since 1945. Taylor and Francis Library


273

Hoffmann-Martinot, Vincent (2006) Reform and Modernization of Urban Govern-ment in France. U: H. Wollmann, V. Hoffmann-Martinot (ed.) State and Local Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden: VS Verlag für Sozial-wissenschaften

Ivanišević, Stjepan (1987) Izvršni sloj u lokalnoj samoupravi. Zagreb: Pravni fakultetIvanišević, Stjepan (2006) Teritorijalna osnova lokalne samouprave. U: I. Koprić (ur.)

Javna uprava. Nastavni materijali. Zagreb: Društveno veleučilišteIvanišević, Stjepan (2008) Europska iskustva u decentralizaciji upravljanja velikim

gradovima. Hrvatska javna uprava 8(2): 407–421Ivanišević, Stjepan (2009) Stupnjevanje lokalnih samoupravnih jedinica. Hrvatska

javna uprava 9(3): 669–723Jouve, Bernard (2005) From Government to Urban Governance in Western Europe: A

Critical Analysis. Public Administration 2005, 285–294Koprić, Ivan (2006) Razvoj lokalne samouprave u Hrvatskoj – problemi i vrijednosne

orijentacije. U: I. Koprić (ur.) Javna uprava – nastavni materijali. Zagreb: Druš-tveno veleučilište

Koprić, Ivan (2007) Pojmovnik. Hrvatska javna uprava 7(4): 1121–1130Koprić, Ivan (2008) Upravljanje procesom decentralizacije kao nov pristup razvoju

sustava lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava 8(1): 95–124Kurtović, Šefko (2005) Opća povijest prava i države – II knjiga. Zagreb: Pravni fa-

kultetLoughlin, John (2007) Subnational Government The French Experience. New York:

Palgrave MacmillanLugan, Jean Claude (2001) The New Face of Local Government in France. http://

www.sisr.net/publications/0104lugan.pdf, 12. 2. 2010.Marcou, Jean (2007) Regional Issue in France and in Europe. www.interactproject.

org/JeanMarcou-The Regional Issue in France and in Europe.doc. 13. 4. 2010.Moreu, Jacques (1995) Revolucija 1789. i lokalne zajednice – kontinuitet ili prekid.

U: E. Pusić (ur.) Upravna znanost. Zagreb: NaprijedNegrier, Emmanuel (2002) A French Urban Powershift? The Political Construction of

Metropolization. French Politics 2003(1): 175–198Norton, Alan (1994) International Handbook of Local and Regional Government – A

Comparative Analysis of Advanced Democracies. Aldershot: Edward ElgarOwen, Barry (2003) France. U: J. A. Chandler (ur.) Comparative Public Administra-

tion. London: RoutledgePeters, Guy (2001) The Politics of Bureaucracy. London: RoutledgePhilippe, Xavier (2004) France: The amendment of the French Constitution »on the

decentralized Organization of the Republic«. Oxford: Oxford University Press and New York School of Law 2(4): 691–705

TEO GILJEVIć

274

Pusić, Eugen (2007) Javna uprava i društvena teorija. Zagreb: Pravni fakultet i Druš-tveno veleučilište

Rogić Lugarić, Tereza (2010) Razvoj tendencije financiranja velikih gradova. Pravni fakultet u Zagrebu – doktorska disertacija

Schmidt, Vivien (1991) Democratizing France: The Political and Administrative His-tory of Decentralization. Cambridge: Cambridge University Press

Sintomer, Yves, Jacques Maillard (2007) The limits of local participation and delibe-ration in the French politique de la ville. European Journal of Political Research 46: 503–529

Smith, Andy (2000) Regional Government in France and Spain. http://www.ucl.ac.uk/spp/publications/unit-publications/64.pdf, 12. 1. 2010.

Thoenig, Jean Claude (1997) The changing role of French local government. West European Politics 22(4): 120–140

Thoenig, Jean Claude (2005) Territorial Administration and Political Control: Decen-tralization in France. Public Administration 83(3): 685–708

Thoenig, Jean Claude (2006) Modernizing Sub-National Government in France: Institutional Creativity and Systemic Stability. U: H. Wollmann, V. Hoffmann-Martinot (ed.) State and Local Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Wollmann, Hellmut, Geert Bouckaert (2006) State Organisation in France and Ger-many between Territoriality and Functionality. U: H. Wollmann, V. Hoffmann-Martinot (ed.) State and Local Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Internetski izvori

www.coe.int/, 16. 2. 2010.www.ccre.org/docs/nuancier_2009_en.pdf, 16. 10. 2010.www.senat.fr/rap/r05-193/r05-1931.html, 5. 10. 2010.www.legifrance.gouv.fr, 2. 10. 2010.www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/rapports), 2. 10. 2010.www.ola-europe.com/presentation-des-etats/France), 2. 10. 2010.www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/en-quoi-va-t-elle-consister), 2. 11.

2010.http://www.assemblee-nationale.fr/english/8ab.asp, 12. 1. 2010.http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Htlm/122.htm, 12. 1. 2010.http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/004001812/0000.pdf), 2. 11. 2010.

275

Romea manojlović

PrOcES dEcEntralIZacIJE u GrčkOJ – mOGuća ISkuStva Za HrvatSku

UDK 351.071.6(495) Pregledni znanstveni rad

Nakon povijesnog pregleda razvoja grčke lokalne samouprave analizira se proces de-centralizacije u Grčkoj, od prvih nagovještaja 1980-ih do danas. Opisuje se reforma lokalne samouprave iz 1994., kojom su prefekture iz dekoncentriranih jedinica središ-nje države postale samoupravne jedinice, te se analiziraju njihovi današnji problemi. Prikazuje se reforma iz 1997., Program Kapodistrias, kojom je prisilnim spajanjem broj prvostupanjskih lokalnih jedinica smanjen 80%. Analiziraju se učinci navedene reforme na opseg lokalnih poslova, financijske mogućnosti lokalnih jedinica i njihov politički utjecaj te se zaključuje da sam teritorijalni preustroj bez povećanja financij-skih mogućnosti lokalnih jedinica ne dovodi do decentralizacijskog učinaka. Također, objašnjava se da neposredan izbor načelnika ne mora dovesti do jačanja političke uloge lokalnih jedinica. Konačno, uspoređuje se stanje hrvatske i grčke lokalne samouprave te se identificiraju pouke grčkog iskustva.

ključne riječilokalna samouprava – Grčka, decentralizacija, lokalni poslovi, lokalne financije, neposred-ni izbor načelnika, Hrvatska

1. uvod

Hrvatska je pred reformom lokalne samouprave. Prije svake reforme ko-risno je proučiti iskustva drugih zemalja koje su slične reforme već provele. Često se za komparativne prikaze i proučavanje iskustava drugih zemalja uzi-maju samo razvijene zapadnoeuropske zemlje te se u hrvatski sustav nastoje preslikati njihova rješenja. Ostale, manje uspješne, a time i manje privlačne zemlje u velikom se broju slučaja ne obrađuju i ne spominju. No, možda nji-hova iskustva, a posebno pogreške, mogu pomoći možda i više od iskustva provođenja reforme u potpuno sređenoj i gospodarski etabliranoj zemlji.

Glavna je karakteristika grčke lokalne samouprave velik broj prvostu-panjskih i drugostupanjskih lokalnih jedinica te iznimno visok stupanj cen-tralizacije uz ograničene ovlasti i sredstva lokalnih jedinica. Ipak, Grčka je u zadnjih 15 godina provela dvije velike reforme lokalne samouprave. Prvom reformom iz 1994. pretvorila je prefekture iz dekoncentriranih jedinica sre-

ROMEA MANOJLOVIć

276

dišnje državne vlasti u jedinice lokalne samouprave drugoga stupnja na čelu s neposredno izabranim prefektom. Reformom iz 1997. drastično je, čak 80%, smanjila broj prvostupanjskih jedinica. Od 2011. u Grčkoj se primjenjuje dras-tično promijenjeni ustroj lokalne samouprave kojim se ona nastoji odmaknuti od tradicije i krenuti u smjeru jače decentralizacije.

Grčka i Hrvatska slične su po mnogo čemu, uključujući i lokalnu samo-upravu. Kako i Hrvatsku u skoroj budućnosti čeka smanjenje broja lokalnih jedinica, korisno je analizirati grčka iskustva. Budući da je prema svim poka-zateljima Grčka i dalje jedna od najcentraliziranijih država Europe, očito je da reforme nisu izazvale decentralizacijski učinak. Korisno je stoga proučiti način na koji je Grčka koncipirala svoje reforme i kako ih je zaista provela da bi se iz toga izvukle poduke o mjerama koje bi se mogle preuzeti u Hrvatskoj te identificirale pogreške koje treba izbjeći.

U radu se prikazuje povijesni razvoj lokalne samouprave u Grčkoj da bi se razumjela današnja situacija i teškoće s kojima se Grčka bori. Analizira se proces decentralizacije, od prvih nagovještaja 1980-ih, preko dviju velikih reforma 1990-ih do današnjih dana. Propituje se nova reforma sustava lokal-ne samouprave. Identificiraju se pozitivna iskustva koja bi Hrvatska u tijeku svoje reforme mogla preuzeti od Grčke, kao i pogreške koje bi bilo poželjno izbjeći.

2. Povijesni razvoj lokalne samouprave u Grčkoj

Grčka je na jugoistoku Balkanskog poluotoka. Pripada kategoriji srednje velikih europskih država.1 Članica je EU od 1981. Grčki BDP2 odaje dojam da je to ekonomski prosječna članica EU. Ipak, zbog velikog vanjskog duga i proračunskog deficita Grčka je u dubokoj ekonomskoj krizi iz koje joj borba za izlaz tek slijedi. Grčka je parlamentarna republika na čelu s predsjednikom kojeg bira jednodomni parlament. Unitarna je država s izrazitom tradicijom centralizma i ograničene uloge lokalne samouprave. Od samog trenutka stje-canja neovisnosti (1830.) nastojala je stvoriti izrazito centraliziranu strukturu državne vlasti u kojoj bi jedinice lokalne samouprave bile poslušni oslonac vlasti. Tek su se pred kraj 20. stoljeća pojavile tendencije prema barem privid-noj decentralizaciji. Da bi se dobio pravi uvid u stanje lokalne samouprave te da bi se lakše shvatile sve mjere reforme koje su se poduzimale, potrebno je naznačiti povijesni razvoj grčke lokalne samouprave.

1 Površina Grčke je 131.990 km2, a broj stanovnika 2007. – 11,1 milijuna (Eurostat, 2009: 22).2 BDP je 2008. iznosio 30.681 $ per capita (www.imf.org), odnosno 94,3% prosjeka BDP u

zemljama EU (www.epp.eurostat.ec.europa.eu).

Proces decentralizacije u Grčkoj – moguća iskustva za Hrvatsku

277

Za vrijeme otomanske okupacije teritorij današnje Grčke bio je podijeljen u 1.833 komune koje su imale veliku razinu autonomije u obavljanju lokalnih poslova. To je pridonijelo zaštiti i očuvanju grčkog nacionalnog identiteta i zajedništva (Lalenis, 2002: 298), no istovremeno je dovelo do stvaranja jakih i politički iznimno utjecajnih lokalnih vođa (toparxes).

Kad je 1830. stvorena neovisna Grčka, prvi grčki guverner Ioannis Kapo-distrias započeo je opsežnu reformu lokalne samouprave s ciljem da se umanji snaga lokalnih moćnika te da se stvori jaka, jedinstvena, unitarna država. Da bi to postigao, cijeli teritorij podijelio je u trinaest prefektura kojima su na čelu bili od središnje države imenovani prefekti. Prefekture su bile dekoncentrirane jedinice središnje državne vlasti. Komunama je oduzet pretežiti dio njihovih ovlasti, a oduzeta im je i financijska autonomija. Zbog provedenih reformi Ka-podistrias je 1831. ubijen od pripadnika lokalnih moćnika Peloponeza koji su tako nastojali očuvati svoju ulogu i spriječiti daljnje reforme (Kapsi, 2000: 4).

Nakon Kapodistriasova ubojstva, vlast u Grčkoj 1833. preuzima Oto Ba-varski. I on provodi reformu sustava lokalne samouprave,3 ukida stare komu-ne te stvara 750 općina (demos). Osim toga stvara 10 prefektura (nomoi) koje su zadužene za obavljanje državnih poslova te nadzor nad općinama (Hlepas, 2007: 118). Na čelu prefekture je prefekt kojeg imenuje neposredno kralj. Do 1887. broj općina dodatno je smanjen na 442, s prosječnom naseljenošću s više od 5.000 stanovnika. To je grčke općine uvrstilo među veće u tadašnjoj Europi. Iako nisu imale velike nadležnosti jer su većinu poslova obavljale prefekture, politički utjecaj općinskih načelnika bio je velik, a posebno je po-rastao nakon 1864. kad je novim Ustavom uvedeno opće pravo glasa i nepo-sredni izbori za lokalna tijela (Lalenis, 2002: 300). Time su načelnici dobili politički legitimitet. S druge strane, njihova ovisnost o sredstvima središnje države prouzročila je pojavu i razvoj klijentelizma i korupcije.4

Sljedeća reforma sustava lokalne samouprave u Grčkoj počela je 1912. kad je na vlast došao premijer Eleftherios Venizelos. Cilj njegove reforme bio je ukinuti tzv. »vladavinu načelnika« (Chondroleuou et al., 2005: 120), isko-rijeniti korupciju i klijentelizam te se vratiti »temeljima helenizma« (Hlepas, 2007: 188), odnosno lokalnu demokraciju približiti građanima. Da bi to ostva-rio, ukinuo je dotadašnje općine te čitav teritorij države podijelio u nove opći-

3 U toj reformi očit je utjecaj baruna von Steina i njegove regulacije njemačkih gradova (Städ-teordnung) koja je pak bila pod utjecajem francuskog Zakona o općinama iz 1789. Lalenis, 2002: 299.

4 Središnja država pomagala je, a to čini i sada, prijateljski nastrojene lokalne jedinice, odnosno one čiji su načelnici odgovarali stranci na vlasti. Lokalni izbori bili su i ostali pod utjecajem nacio-nalnih političkih stranaka te je bez podrške velike nacionalne stranke teško pobijediti na lokalnim izborima (Hlepas, 2008: 2).

ROMEA MANOJLOVIć

278

ne (demoi) za urbana mjesta s više od 10.000 stanovnika i komune (konoitites) za pretežito ruralna mjesta. Tako je 1912. nastalo 2.727 komuna i općina,5 a njihov se broj postupno povećavao te je 1997. iznosio 5.825.

Tom je reformom uvedena jednostupanjska politipska lokalna samoupra-va. Jedini stupanj lokalne samouprave činile su općine i komune koje su ima-le iznimno ograničene ovlasti i nedovoljna financijska sredstva, no politički utjecajne načelnike. Prefekture su ostale dekoncentrirane jedinice središnje države koje su obavljale državne poslove i kontrolirale lokalne jedinice. Ta-kav se sustav lokalne samouprave održao sve do 1994.

3. Proces decentralizacije

3.1. Nagovještaji decentralizacije 1980-ih

Razdoblje od početka 1920-ih do pada diktature 1974. obilježeno je dalj-njim slabljenjem općina i komuna te potpunim zanemarivanjem lokalne samo-uprave. Situacija se počinje mijenjati 1981. kad na vlast dolazi socijaldemo-kratska vlada te Grčka ulazi u Europsku zajednicu. Država počinje preuzimati niz novih funkcija te se počinje razvijati socijalna država.6 Širenje funkcija države najbolje se može vidjeti iz podatka da je 1980. udio države u BDP bio 40%, dok je 1990. iznosio gotovo 60% (Hlepas, 2003: 222).7

U to se vrijeme javlja shvaćanje da su općine i komune mjesta promicanja ekonomskog i socijalnog razvoja. Lokalnim jedinicama počinju se prenositi nove ovlasti kao što su lokalni javni prijevoz, održavanje škola, predškolski odgoj. Ipak, 1980-ih Grčka je bila podijeljena u gotovo 6.000 općina i komu-na, od čega je čak 85% imalo manje od 1.000 stanovnika. Očito je da tako male lokalne jedinice nisu mogle ispuniti sve novoprenesene zadatke. Da bi se tom problemu doskočilo, vlada je 1984. predložila dva rješenja. Država je malim komunama obećala dodatne poticaje i dotacije ako dobrovoljno prista-nu na spajanje s većim susjednim općinama.8 Također, poticano je stvaranje

5 Prosječna površina općine iz 1912. bila je čak 12 puta manja no površina općine prije reforme (Lalelis, 2002: 300).

6 Grčka se može svrstati u posebnu skupinu južnoeuropskih socijalnih zemalja koje karakteri-zira kasno razvijanje socijalne države te velika važnost crkve, obitelji i privatnog milosrđa (Rhodes, u: Koprić, 2006: 141).

7 Dok se većina zemalja Europe 1980-ih posvetila rezanju troškova socijalne države, smanjenju udjela države u BDP-u i primjeni raznih mjera novog javnog menadžmenta, Grčka pitanje efikasnos-ti i ekonomičnosti državnih rashoda nije postavljala. Da bi mogla financirati razne nove funkcije, ubrzano je rastao vanjski dug.

8 Tako je država davala određeni iznos subvencije koji se množio s ukupnim brojem komuna i općina koje su se spojile ako broj stanovnika novonastale općine ili komune nije prelazio 1.000. Ako


279

udruženja lokalnih jedinica radi obavljanja niza lokalnih poslova. No, te su mjere u cijelosti podbacile. Samo se 367 malih komuna spojilo u 108 općina (Hlepas, 2007: 120).

Iako se ne može reći da se 1980-ih dogodila stvarna decentralizacija, na-predak se odnosio na aktualiziranje problema lokalne samouprave te jačanje shvaćanja o njezinoj ulozi u svakodnevnom životu građana, kao i o njezinoj političkoj važnosti.

3.2. Decentralizacija kroz »municipalizaciju« prefekturaU sustavu kakav je postojao prije 1994. prefekture, njih 54, bile su jedi-

nice dekoncentrirane državne uprave te su obavljale državne poslove na po-jedinom užem području. Na čelu im je bio prefekt kojeg je postavljala Vlada. Godine 1994. dolazi do prve reforme sustava lokalne samouprave. Izmjenama zakona9 prefekture postaju jedinice lokalne samouprave drugoga stupnja. Na čelu im je i dalje prefekt, no njega više ne postavlja vlada, već se bira nepo-sredno na lokalnim izborima. Kao novo predstavničko tijelo građana uvedeno je vijeće prefekture koje se bira na lokalnim izborima. Izvršno je tijelo izvršni odbor koji čine prefekt i drugi članovi, imenovani od vijeća.

Osnovano je ukupno 50 prefektura (nomoi), od kojih gotovo sve obuhva-ćaju isto područje kao prethodne »državne« prefekture. Tri prefekture, Atena--Pirenej (s 31% ukupnog stanovništva Grčke), Rodopi-Evros i Drama-Kava-la-Xanthi (kao najnerazvijenija i najnenaseljenija područja) obuhvaćaju više prethodnih prefektura te se nazivaju superprefekturama. Unutar superprefek-tura svaka prijašnja prefektura održana je kao prefekturalni distrikt koji ima svoje vijeće.10 Osim toga, uzimajući u obzir veliku razvedenost te mnogobroj-ne otoke i planinske krajeve, unutar prefektura koje obuhvaćaju otočna i pla-

je broj bio između 1.000 i 10.000, iznos subvencije bio je dvostruk. Za ostale novonastale lokalne jedinice kojih je broj stanovnika prelazio 10.000 iznos subvencije povećavao se proporcionalno s povećanjem broja stanovnika (Vijeće Europe, 1995: 51).

9 Tek je izmjenama iz 2001. u grčki Ustav unesena odredba prema kojoj se lokalna samouprava sastoji od jedinica lokalne samouprave prvog i drugog stupnja (čl. 102/1.). Do tih promjena Ustav je sadržavao samo odredbu prema kojoj su lokalne jedinice prvoga stupnja općine i komune, dok se ostali stupnjevi lokalne samouprave mogu uvesti zakonom. Takva je odredba omogućila Vladi pretvaranje prefektura iz jedinica dekoncentrirane državne uprave u samoupravne jedinice bez pret-hodnog mijenjanja Ustava.

10 Vijeće čine oni članovi vijeća prefekture koji su izabrani u tom distriktu, sukladno broju glasova koja je njihova stranka dobila u cijeloj prefekturi. Predsjednik vijeća član je stranke koja je osvojila većinu u vijeću prefekture. Većina funkcija u pogledu pojedinog distrikta u rukama je vijeća distrikta i njegova predsjednika, čime se zapravo slabi funkcija prefekta te superprefekture (Kongres, 2002). To je vjerojatno i bio cilj u superprefekturi Atena-Pirenej gdje središnja država nastoji indirektno oslabiti i ograničiti neposredno izabranog i politički iznimno utjecajnog prefekta.

ROMEA MANOJLOVIć

280

ninska područja osnivaju se provincije (eparchion) koje obuhvaćaju posebna uža područja te imaju vlastiti izvršni odbor koji odlučuje o nekim pitanjima od značenja za to područje i provodi odluke vijeća prefekture (Vijeće Europe, 2000: 7, 11).

O tzv. municipalizaciji prefektura, njihovu pretvaranju u samoupravne jedinice, počelo se govoriti već 1980-ih, ali ona je mogla biti provedena tek kad su osnovane regije. Naime, već 1986. osnovano je 13 regija sa zadaćom privlačenja sredstva iz fondova koja je Europska zajednica počela davati za regionalni razvoj zemalja članica. U prvo vrijeme regije nisu imale značaj-nije funkcije osim preraspodjele dobivenih sredstava, no od 1994. njihov se položaj mijenja. Osnivanjem samoupravnih prefektura regije postaju nove je-dinice dekoncentrirane državne vlasti te preuzimaju gotovo sve funkcije koje su u ime središnje države obavljale prefekture. Regije tako obavljaju poslove središnje države na regionalnoj razini, a posebno primjenjuju nacionalne i eu-ropske mjere koje se odnose na financijski, socijalni i kulturni razvoj pojedine regije te obavljaju nadzor nad zakonitošću rada i postupanja općina, komuna i prefektura. Na čelu regije nalazi se glavni tajnik kojeg imenuje Vlada.11 On je predstavnik države te je odgovoran za provedbu Vladine politike. Svaka regija ima i svoje regionalno vijeće, koje nema demokratski legitimitet jer ga ne biraju građani pojedine regije, već ga čine glavni tajnik (koji je ujedno i predsjednik vijeća), prefekti svih prefektura koje su u sastavu regije, jedan predstavnik lokalne udruge općina i komuna12 te predstavnici udruga radni-ka, poslodavaca, trgovačke i gospodarske komore.13 Iako regije imaju vlastite službenike i sredstva, u velikoj se mjeri oslanjaju na pomoć i know-how razli-čitih ministarstava (Hlepas, 2003: 227).

Pretvaranjem prefektura u samoupravne jedinice došlo je do promjena njihovih ovlasti i načina financiranja. Trebalo bi očekivati da se municipaliza-cijom postiže decentralizacijski učinak, odnosno da se lokalnim jedinicama (u

11 To dovodi od smjene glavnog tajnika regije sa svakom promjenom središnje vlasti.12 Od 1931. djeluje Centralna udruga općina i komuna (KEDKE), koja okuplja sve prvostu-

panjske jedinice lokalne samouprave. Nadležnosti KEDKE su konzultativne te ona daje mišljenja središnjoj vlasti o svim pitanjima koja se odnose na prvostupanjsku lokalnu samoupravu. Nadzor nad njezinim radom obavlja Ministarstvo unutarnjih poslova, javne uprave i decentralizacije. Unutar KEDKE postoje lokalne udruge općina i komuna (TEDKE). Pojedinu TEDKE čine sve općine i komune koje se nalaze u sastavu jedne prefekture. Svaka općina i komuna bira svog predstavnika u TEDKE. Kao predstavnik u TEDKE može biti izabrana osoba koja je birana na lokalnim izborima, odnosno načelnik i vijećnici. Sve TEDKE pojedine regije između sebe biraju jednog predstavnika koji ulazi u vijeće regije (www.kedke.gr).

13 Vijeće ima pretežito savjetodavne ovlasti; daje prijedloge središnjoj državi o mjerama koje bi trebalo poduzeti radi unapređenja stanja u regiji, izrađuje regionalni plan razvoja i kontrolira njegovu provedbu te iz posebnog fonda dodjeljuje sredstva općinama, komunama i prefekturama za provođe-nje infrastrukturnih radova.


281

ovome slučaju drugostupanjskim) prenose nove ovlasti i nadležnosti. Među-tim, državni poslovi koje su prefekture do tada obavljale preneseni su u nad-ležnost regija, a prefekture su postale nadležne za obavljanje lokalnih poslova na razini prefekture (UCLG, 2008: 7). Pojavilo se pitanje koji su zapravo ti poslovi, budući ih ni Ustav ni Zakon ne specificiraju.14 Kao glavni poslovi koji su u nadležnosti prefektura ističu se održavanje cesta, izgradnja škola, izdavanje pojedinih dozvola te pojedine inspekcije.

Prefekture su financijski ovisne o središnjoj državi te u načelu nemaju vlastitih sredstava, osim naknada, pristojbi i kazni te prihoda od nekretnina u vlasništvu.15 One imaju pravo na udio u državnim porezima, i to 2% od prikup-ljenog poreza na dodanu vrijednost te 10% od trošarina. Sredstva se dodjeljuju pojedinim prefekturama prema zakonom određenim kriterijima (veličina teri-torija, broj stanovnika, duljina prometnica u prefekturi, opseg socijalnih služ-bi, itd.). Uz to, država daje posebne subvencije. Većinu sredstava koju dobiju od središnje države prefekture moraju koristiti namjenski, tj. za obavljanje točno određenih zadataka.16

Prema stvarnim ovlastima i financijskim mogućnostima prefektura može se zaključiti da decentralizacijski učinak nije postignut. Država je pretežit dio svojih funkcija zadržala te ih jednostavno prenijela regijama. Ovlasti prefektura zapravo su se smanjile, a prefekti su posebno ograničeni u mogućnostima korištenja ionako oskudnih financijskih sredstava. Uzima-jući u obzir da prefekture nisu nadređene općinama, da ih ne kontroliraju te da u njihovu nadležnost ulaze lokalni poslovi koji svojim obuhvatom prela-ze mogućnosti prvostupanjskih lokalnih jedinica, one se u neku ruku mogu smatrati i konkurencijom većim općinama prilikom obavljanja lokalnih po-slova. Takva situacija dovela je do mnogih zlouporaba položaja od strane prefekata koji su, iako neposredno izabrani, zapravo ograničeni u obavljanju

14 U novonastaloj situaciji Udruga prefektura Grčke (ENAE) uložila je u listopadu 2000. službeni prigovor Institucionalnoj komisiji Vijeća regija pri Kongresu lokalnih i regionalnih vlasti tvrdeći da se oduzimanjem niza ovlasti prefekturama krši pravo na lokalnu samoupravu. O podne-senom prigovoru provedena je istraga, no u svom izvješću specijalni izvjestitelj je utvrdio da nema kršenja prava na lokalnu samoupravu, iako su ovlasti prefektura iznimno ograničene. Činjenica je da je država mnoge ovlasti koje su do tada obavljale prefekture kao poslove državne uprave pre-nijela regijama ili zadržala za sebe. Time se ovlasti prefektura jesu smanjile, no prema Europskoj povelji država sama odlučuje koliko će ovlasti decentralizirati. Povelja obvezuje svaku državu da primijeni načela decentralizacije, no ne govori koliko država zaista mora biti decentralizirana (Kon-gres, 2002).

15 Prema podacima iz 2008., prihodi prefekture te godine iznosili su 1.248 milijuna eura, od čega je 450 milijuna udjela u državnim porezima i trošarinama, 769 milijuna bile su državne subven-cije, a svega 1,2 milijun ostali su prihodi prefektura (UCLG, 2008: 8).

16 Npr. polovinu iznosa koje su dobile od poreza na dodanu vrijednost prefekture moraju koris-titi za financiranje investicija na svome području, a polovinu za tekuće troškove (UCLG, 2008: 8).

ROMEA MANOJLOVIć

282

poslova te nastoje ojačati svoj utjecaj kroz razne oblike klijentelizma i ko-rupcije.17

Iako je ta reforma bila politički inducirana i prikazana kao grčki zaokret k decentralizaciji, novi status prefektura jasno pokazuje da je unaprijed pro-vedena bez namjere postizanja decentralizacije. Ipak, Grčka je 1994. učinila korak naprijed što se tiče demokratizacije odlučivanja o lokalnim poslovima.

3.3. Program KapodistriasGrčka je još od preustroja lokalne samouprave 1912., slijedeći francuski

model, zastupala tezu da jedna lokalna jedinica mora obuhvaćati jedno naselje opravdavajući to potrebom da se građani identificiraju sa svojom lokalnom jedinicom te aktivnije sudjeluju u odlučivanju o lokalnim pitanjima.18 To je dovelo do ubrzanog povećanja broja komuna i općina. Grčka je 1997. imala čak 5.825 lokalnih jedinica, od čega 5.382 komune i 441 općinu (Vijeće Euro-pe, 2001: 29).19 Čak 85% jedinica imalo je manje od 1.000 stanovnika. Kako je postalo jasno da su jedinice premale, odnosno da ne mogu ispuniti svoju upravnu ulogu (nisu u mogućnosti pružiti građanima niz lokalnih usluga), raz-vojnu ulogu, a time onda i političku ulogu (u malim komunama građani za-pravo nemaju o čemu odlučivati), Vlada je pristupila reformi prvoga stupnja lokalne samouprave. Program koji se bavio uređenjem nove strukture lokalne samouprave nazvan je »Ioannis Kapodistrias«.20

3.3.1. Vladin tekst Programa KapodistriasPod tim je imenom 1997. donesen program spajanja lokalnih jedinica.21

Prema tekstu koji je objavilo Ministarstvo unutarnjih poslova, javne upra-

17 Prema izvješću grčkog ombudsmana, najveći dio prigovora koji su njemu podneseni odnosi se na postupanje tijela prefektura (Hlepas, 2003: 231).

18 Više o načelu jedno naselje – jedna općina kao načinu osiguranja cjelovitosti lokalnih jedi-nica v. Ivanišević, 2007: 78–82.

19 Podaci o točnom broju grčkih općina i komuna prije 1997. variraju. Npr. prema podacima koje iznosi Norton Grčka je 1994. imala 6.022 komune i 264 općine (Norton, 1994: 35). Lalelis i OECD navode da je 1997. postojalo 5.755 lokalnih jedinica (Lalelis, 2002: 308; OECD, 2001: 138). Ministarstvo unutarnjih poslova, javne uprave i decentralizacije tvrdi da je 1997. bilo 5.318 komuna i otprilike 200 općina (MUP, 1997). Bez obzira na brojčane razlike do kojih dolazi zbog postojanja i brojenja izrazito malih komuna, ukupan broj lokalnih jedinica bio je gotovo 6.000.

20 Indikativno je da je Program, koji je trebao potaknuti decentralizaciju i modernizaciju, nazvan po prvom grčkom guverneru Ioannisu Kapodistriasu koji je u povijesti ostao zapamćen po tome što je lokalne jedinice htio oslabiti, a čitav sustav lokalne samouprave što je moguće više centralizirati.

21 Program je donesen u kratkom vremenu. Ministarstvo unutarnjih poslova, javne uprave i de-centralizacije o nacrtu Programa raspravljalo je od prosinca 1996. do veljače 1997. Vlada je program usvojila 26. veljače 1997., a javna rasprava o Programu trajala je od ožujka do rujna kad je reforma normativno i provedena (Kapsi, 2000: 11).


283

ve i decentralizacije, Program se sastojao u obveznom (prisilnom) spajanju komuna i općina, formiranju većih i jačih općina te drastičnom smanjenju njihova broja. Ipak, prema samom tekstu Programa, nije se radilo o pukom spajanju općina i komuna te smanjenju njihova broja, već je on zamišljen kao nacionalni i regionalni razvojni program u ukupnom trajanju od pet godina (Hlepas, 2008: 5). Program je istaknuo nekoliko ciljeva22 koji se njegovim provođenjem planiraju ostvariti, no temeljni proklamirani cilj bio je stvaranje jačih lokalnih jedinica koje bi imale dovoljna financijska sredstva i dovoljno kvalitetnog osoblja da preuzmu i obavljaju nove poslove, čime bi se ostvario i participativni efekt spajanja, odnosno omogućilo bi se građanima da zaista i odlučuju o lokalnim pitanjima. Program je predviđen u trajanju od pet godina. Prva bi (1997.–1998.) bila pripremna, a u njoj bi se provelo spajanje lokalnih jedinica. Godine 1999.–2001. bile bi godine podrške i investicija u lokalne jedinice (kapitalne investicije, obrazovanje lokalnog osoblja, uvođenje novih tehnologija u rad lokalnih jedinica) (MUP, 1997). Za samo provođenje refor-me Vlada je osigurala 300 milijardi dolara (Kapsi, 2000: 12).

U vrijeme javne rasprave o Programu23 postavilo se pitanje koliko je ukup-no općina Grčkoj potrebno, odnosno za koliko je potrebno smanjiti postojeći broj općina i komuna. Odlučeno je da je komune potrebno spojiti u veće općine, odnosno komune u potpunosti ukinuti. Prema tekstu Programa nije bilo određe-no koliko će ukupno općina ostati, već je samo naznačeno kako se očekuje da će taj broj biti između 492 i 1.116. Područja novih općina predložio je poseban odbor svake prefekture. Taj se prijedlog dostavljao glavnom tajniku svake regije na procjenu i mišljenje, a konačnu je odluku donosilo Ministarstvo unutarnjih poslova, javne uprave i decentralizacije (Lalenis, 2002: 308). Premda je prema prvom prijedlogu Ministarstva trebalo ostati otprilike 500 općina,24 nakon ras-prave i pregovora s KEDKE i općinskim načelnicima te zbog pritiska medija

22 Ciljevi istaknuti u samom tekstu Programa jesu: – modernizacija sustava lokalne samouprave kroz osiguranje pružanja javnih usluga iste

kvalitete u svim lokalnim jedinicama uz manje troškove,– jačanje političkog značenja lokalne samouprave i uloge izabranih lokalnih dužnosnika,– postavljanje temelja za osiguranje upravne i financijske neovisnosti lokalnih jedinica,– jačanje kapaciteta lokalnih jedinica kao sredstvo za osiguranje održivog lokalnog i re-

gionalnog razvoja,– osiguranje transparentnosti i uvida građana u poslovanje lokalnih jedinica (MUP, 1997: 5).

23 Stranke opozicije, ponajprije tada najjača oporbena stranka Nova demokracija, prigovarale su Programu, ističući da je nedemokratski i neustavan jer predviđa obvezno spajanja lokalnih jedi-nica (Kapsi, 2000: 15–16). Ipak, Program je prihvatila i KEDKE i većina lokalnih dužnosnika. To prihvaćanje bilo je utemeljeno na uviđanju da su lokalne jedinice zaista neučinkovite i bez pravih ovlasti, ali i zbog očekivanja značajnije političke karijere novih načelnika (Hlepas, 2008: 4).

24 U vrijeme javne rasprave o Programu i potrebnom broju općina tadašnji grčki premijer Costas Simitis isticao je da se Grčka mora ugledati na europske zemlje s približno jednakim brojem stanovnika, prvenstveno Nizozemsku i Belgiju, koje imaju 600 odnosno 800 lokalnih jedinica (Kapsi, 2000: 14).

ROMEA MANOJLOVIć

284

konačno je odlučeno da će u Grčkoj ostati 900 općina i 133 komune. Te 133 komune održane su zbog povijesnih i kulturnih karakteristika (Lalenis, 2002: 308). Iz čitavog procesa spajanja i stvaranja novih općina bilo je izuzeto više od 150 općina metropolitanskog područja Atene i Soluna (Hlepas, 2007: 122).

3.3.2. Provedba Programa Kapodistrias

Provedbom Programa teritorijalna struktura lokalne samouprave u Grčkoj se promijenila iz temelja. Umjesto prijašnje 5.382 komune i 441 općine osno-vano je 900 općina i svega 133 komune. To je značilo ukupno smanjenje broja prvostupanjskih jedinica čak 80% (postotak koji bi bio i viši da 150 općina atenskog i solunskog područja nije bilo izuzeto iz Programa). Dok su prijaš-nje općine imale prosječno 1.600 stanovnika, sada imaju 11.225 stanovnika25 (Vijeće Europe, 2000: 8). Dok je svega 4,13% prijašnjih općina i komuna imalo više od 5.000 stanovnika, sada čak 45,02% jedinica ima više od 5.000 stanovnika. Do 1997. jedna prefektura sadržavala je prosječno 116,5 lokalnih jedinica. Sada u svakoj prefekturi postoji prosječno 20,66 prvostupanjskih lo-kalnih jedinica (Hlepas, 2007: 122–123).

Tablica 1. Broj lokalnih jedinica prije i poslije provedbe Programa Kapodistrias

Broj stanovnika Broj lokalnih jedinica (1996.) % Broj lokalnih

jedinica (1999.) %

Do 300 2.043 35,10 33 3,20Do 500 1.180 20,20 14 1,30Do 1.000 1.357 23,30 46 4,50Do 2.000 672 11,50 93 9,00Do 5.000 337 5,80 380 36,80Do 10.000 102 1,80 281 27,20Do 20.000 48 0,90 95 9,20Do 50.000 54 0,90 56 5,40Do 100.000 24 0,40 27 2,60Do 200.000 6 0,10 6 0,60Najveći 2 0,03 2 0,02Ukupno 5.825 100,00 1.033 100,00

Izvor: Hlepas, 2007: 122.

25 Ako se uzmu u obzir i komune, prosječna je naseljenost jedne grčke lokalne jedinice 9.931 stanovnik (Antić, 2002: 83).


285

Uz drastično smanjenje ukupnog broja lokalnih jedinica posebno je uoč-ljivo da je smanjen broj komuna, sa 5.382 na svega 133. Politipska je struktura održana, komune su postale iznimka, a ne pravilo.26 Do 1997. svako naseljeno mjesto koje je imalo barem 300 stanovnika i osnovnu školu dobivalo je status komune.27 Status općine moglo je dobiti samo mjesto koje je imalo više od 10.000 stanovnika. Od 1997. općinom se smatra svako mjesto koje ima naj-manje 4.000 stanovnika ili koje je takvim proglašeno iz povijesnih razloga (UCLG, 2008: 2).

Iako su njegovom provedbom mnoge općine i komune prestale postojati kao samostalne lokalne jedinice, Program Kapodistrias osigurao je i daljnje očuvanje njihova identiteta te utjecaj na obavljanje dijela lokalnih poslova na njihovom području. Tako svaka općina ili komuna koja je provedbom Progra-ma prestala postojati nastavlja funkcionirati kao poseban distrikt. Stanovnici svakog općinskog distrikta biraju svoje lokalno vijeće koje ima pravo davati prijedloge i mišljenja općinskom vijeću svake novonastale općine te obavlja lokalne poslove koji se tiču tog općinskog distrikta (Vijeće Europe, 2000: 10).

3.4. Učinci programa KapodistriasNakon više od 13 godina od provedbe Programa Kapodistras postavlja

se pitanje o njegovim učincima. Je li zaista doveo do modernizacije sustava lokalne samouprave, jačanja financijskog kapaciteta općina i širenja njihovih ovlasti? Da bi se utvrdio stupanj decentralizacije, valja ispitati širinu poslova koje lokalne jedinice obavljaju, njihovu financijsku neovisnost, samostalnost i samodostatnost te političku važnost lokalnih jedinica.

Gledajući opseg poslova koje obavljaju lokalne jedinice, mogu se pri-mijetiti pozitivni pomaci. Prije provedbe Programa većina lokalnih jedinica, posebno komuna, bila je toliko mala da nisu mogle obavljati druge poslove osim održavanja groblja te odvoza smeća (Kongres, 2002). Stvaranjem većih općina one počinju preuzimati i nove ovlasti. Prema Zakoniku o općinama i komunama iz 2006., nadležnosti općina mogu se podijeliti u sedam kategori-ja: razvoj lokalnog područja (npr. elektrifikacija), zaštita okoliša, osiguranje odgovarajuće kvalitete života i nesmetanog funkcioniranja lokalne jedinice

26 I prema tekstu Ustava i prema tekstu Zakonika o općinama i komunama nadležnosti općina i komuna se ne razlikuju. Razlika proizlazi iz činjenice što su komune ruralna područja s brojem stanovnika koji je manji od 5.000 te iz činjenice što u komunama nema izabranog načelnika, već njegove funkcije obavlja predsjednik vijeća komune. O tijelima lokalne samouprave u Grčkoj v. Manojlović, 2009: 981.

27 Status komune moglo je dobiti i mjesto koje je imalo manje od 300 stanovnika ako je imalo osnovnu školu te ako je polovina njegovih stanovnika s pravom glasa zatražila da ga se proglasi komunom (Spyropoulos i Fortsakis, 2009: 161).

ROMEA MANOJLOVIć

286

(javni prijevoz, uređenje prometa na području općine, komunalne djelatnosti), zapošljavanje (osnivanje centara za profesionalno usavršavanje i usmjerava-nje), socijalna zaštita (vrtići, briga za nezbrinutu djecu, centri za starije osobe), odgoj, kultura i sport (održavanje infrastrukture namijenjene tim djelatnosti-ma), civilna zaštita. Osim toga, lokalne jedinice mogu obavljati prenesene poslove središnje države (većinom se to odnosi na vođenje matičnih knjiga te izdavanje raznih dozvola) (UCLG, 2008: 6–7).

To je zaista znatno širenje ovlasti lokalnih jedinica. Ovlasti su, međutim, i dalje iznimno male u usporedbi s ovlastima u drugim europskim zemljama. Grčke lokalne jedinice troše čak 45,9% svojih sredstava na pružanje općih javnih usluga. Svega 14,2% sredstava koristi se za pružanje usluga socijal-ne zaštite (7,5%), rekreacije, sporta i kulture (3,7%), obrazovanja (3,0%) te zdravstva (manje od 0,1%) (OECD, 2009: 1). U drugim europskim zemlja-ma28 lokalne jedinice troše u prosjeku 49,1% svojih sredstava na pružanje tih usluga, koje su zapravo i glavni razlog postojanja lokalnih jedinica, a svega 20,7% na pružanje općih javnih usluga.29 Iz toga se može zaključiti da su ovlasti lokalnih jedinica još uvijek male, svode se na komunalne djelatnosti i zaštitu okoliša. Istina je da je Grčka učinila korak naprijed u pogledu pro-širenja samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica, no još se uvijek ne može govoriti o pravoj decentralizaciji jer većinu poslova obavlja središnja država.

Veći udio potrošnje lokalnih jedinica u ukupnom BDP-u države odnosno u ukupnoj javnoj potrošnji govori da lokalne jedinice neke zemlje obavljaju širi krug javnih poslova. Za orijentaciju, u najdecentraliziranijoj državi Euro-pe Danskoj udio lokalnih jedinica u ukupnom BDP-u iznosi 33,3% odnosno udio potrošnje lokalnih jedinica u ukupnoj javnoj potrošnji čak 64,2%.

Prema dostupnim podacima, u Grčkoj je 1995. udio lokalnih jedinica u ukupnoj javnoj potrošnji iznosio 5,6% (Kongres, 2002). Nakon provedbe Pro-grama koji se zalagao za povećanje financijskog kapaciteta lokalnih jedinica očekivalo bi se da će taj postotak poslije 1997. početi postupno rasti. No, 2008. udio lokalnih jedinica u javnoj potrošnji iznosio je svega 5,5%, odnosno svega 2,7% ukupnog BDP-a (Dexia/CEMR, 2009: 6).30 Očito je da se udio

28 OECD je uzeo u obzir Španjolsku, Belgiju, Nizozemsku, Italiju, Portugal, Francusku i Dan-sku (2009a).

29 Ako se u obzir uzme svih 27 zemalja članica EU, lokalne jedinice troše prosječno 53% svojih sredstava na pružanje usluga obrazovanja, socijalne zaštite i zdravstva, a svega 15,7% na opće usluge (Dexia/CEMR, 2009: 7).

30 Prema podacima UCLG, udio lokalnih jedinica u BDP-u bio je 2005. 3,10% (UCLG, 2008a: 141). I podaci Dexia/CEMR i podaci UCLG odnose se na zajednički udio prvostupanjskih i drugo-stupanjskih lokalnih jedinica u BDP-u. Podaci o udjelu samo prvostupanjskih grčkih lokalnih je-dinica nisu dostupni. Ipak, zbog skučenosti poslova prefektura najveći dio potrošnje svih lokalnih jedinica otpada upravo na prvostupanjske jedinice.


287

lokalnih jedinica u BDP-u nije povećao, zapravo da je ostao gotovo isti, što se održava već više od deset godina. Stagnacija razine financijskih mogućnosti lokalnih jedinica logično je objašnjenje za nemogućnost povećanja opsega lokalnih poslova odnosno za nemogućnost preuzimanja novih poslova.

Pitanje je i na koji se način lokalne jedinice financiraju, odnosno koliko slobode imaju pri upotrebi svojih financijskih sredstava. Grčka je 2001. pri-stupila izmjeni Ustava. Izmijenjen je i čl. 102. koji se odnosi na lokalnu samo-upravu. U čl. 102/2. prvi put u grčkoj povijesti uvedena je odredba po kojoj lokalne jedinice imaju osim upravne (koja im je i do tada bila zajamčena) i financijsku neovisnost. Čl. 102/5. navodi da će država poduzeti sve zakono-davne, fiskalne i regulacijske mjere da bi lokalnim jedinicama osigurala finan-cijsku nezavisnost te se prvi put uvodi mogućnost lokalnih jedinica da uvode lokalne poreze (ta će mogućnost biti uređena posebnim zakonom). Promjena tog članaka Ustava provedena je uz savjetovanje s predstavnicima lokalnih jedinica i stručnjacima radi poticanja decentralizacije (Ladi, 2005: 11–12).

Ipak, Grčka je realnost da se lokalne jedinice najvećim dijelom (88%) financiraju od udjela u porezima koje dijele s državom (najvećim dijelom udio u porezu na dohodak), a svega 1,20% čine njihovi vlastiti prihodi (UCLG, 2008: 8).31 Preostali dio su transferi od središnje države. U takvoj ekonom-skoj situaciji očito je da lokalne jedinice (osim dva metropolitanska grada) nisu kadre preuzeti obavljanje novih ovlasti. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti još je u svojoj Preporuci iz 2002. istaknuo potrebu provođenja fiskalne decentralizacije. Istu preporuku ponovio je 2008. kad je izričito naglasio po-trebu širenja izvora financiranja lokalnih jedinica, odnosno jačanje njihovih vlastitih prihoda te povećanje njihova udjela u BDP-u. Te preporuke zasad ostaju mrtvo slovo na papiru (Kongres, 2002a: 1; 2008: 4).

Jedan se segment lokalne samouprave nije promijenio bez obzira na sve provedene reforme. To je izborni sustav te uloga načelnika. Grčka svoj lokalni izborni sustav nije mijenjala više od 30 godina. Prema njemu se vijećnici u vijeću komune i vijeću općine, kao i načelnik biraju neposrednim izborima tajnim glasovanjem građana s prebivalištem na području pojedine jedinice na vrijeme od četiri godine.32 U komunama postoji samo vijeće komune čiji predsjednik ujedno i zastupa komunu i osigurava provođenje odluka vijeća, a građani na izborima glasuju samo za listu pojedine stranke. U općinama,

31 Godine 1995. udio lokalnih jedinica u ukupnim prihodima od poreza iznosio je 0,1% (OECD, 2001a: 14). Godine 2008. udio lokalnih jedinica u prihodima od poreza i socijalnih davanja iznosi 0,2% (Dexia/CEMR, 2009: 12). Dakle, ni na području prikupljanja vlastitih sredstava putem poreza nije došlo do pomaka.

32 Isti izborni sustav primijenjuje se i za izbor vijećnika u vijeće prefekture te za izbor prefekta. Trenutačno ima ukupno 16.582 vijećnika i 900 načelnika (Rea, 2009: 6).

ROMEA MANOJLOVIć

288

uz predstavničko tijelo, vijeće općine, postoji i neposredno izabrani načelnik. Građani na izborima glasuju za kandidata za načelnika te njegovu listu za op-ćinsko vijeće. Pobjeđuje kandidat koji ostvari najmanje 42% glasova birača.33 Njegova lista dobiva 3/5 zastupničkih mjesta, dok se ostala dijele proporcio-nalnom metodom među drugim listama. Ako nijedan kandidat ne ostvari 42% glasova, za tjedan dana održava se drugi krug izbora u kojem imaju pravo sudjelovati dva kandidata koja su ostvarila najveći broj glasova u prvom kru-gu. Lista kandidata koji pobijedi dobiva 3/5 zastupničkih mjesta. Načelnicima općinska vijeća ne mogu izglasati nepovjerenje, a smijeniti ih se ne može ni putem lokalnog referenduma. Nemogućnost opoziva povezana s činjenicom da načelnikova stranka uvijek ima većinu u vijeću govori o monokratskoj lo-kalnoj vlasti načelnika (Hlepas, 2003: 227).

Iako se načelnici biraju neposredno, nacionalne političke stranke imaju presudnu ulogu na lokalnim izborima. One ističu kojeg kandidata za načelnika podržavaju, tako da je bez podrške veće nacionalne stranke, posebice u veli-kim gradovima, nerealno očekivati uspjeh na lokalnim izborima. Neki autori to vide kao negativnost, kao preslikavanje klijentelizma i korumpiranosti sre-dišnje razine državne vlasti na lokalne razine (Elcock, 2008: 803). Ističu da su načelnici i prefekti zainteresirani samo za političku funkciju, dok menadžersku i upravljačku funkciju zanemaruju. Drugi nisu toliko kritični pa smatraju da se sustav lokalne samouprave ipak razvija (Hlepas, 2003: 229). Smatraju da je Program Kapodistrias stvorio veće i jače lokalne jedinice u kojima, bez ob-zira na ograničenost ovlasti i sredstava, načelnici postaju sve zainteresiraniji za upravljačku i menadžersku ulogu. Građani ne očekuju samo da se bore za lokalne interese pred državnom vlasti, već i da osiguraju efikasno obavljanje lokalnih poslova. Lokalna razina više nije za drugorazredne političare koji se ne uspjevaju afirmirati na središnjoj razini, već razina na kojoj se političari afirmiraju i stječu legitimitet.

Ipak, pitanje je da li se njihova uloga zaista promijenila. Očito je da su ovlasti općina male, a njihova financijska sredstva nedovoljna. Može li se u takvim uvjetima uopće razviti nov profil načelnika koji neće u prvome redu misliti na svoju političku podobnost prema središnjoj vlasti, već će se orijenti-rati na lokalne probleme? Vjerojatniji je odgovor: ne. Dokle god načelnici ne-maju dovoljno financijskih sredstava, ne mogu se orijentirati na upravljačku i menadžersku ulogu jer jednostavno nemaju čime upravljati.

Kao i u svim ostalim područjima, i u pitanju političke uloge lokalnih jedi-nica situacija se s Programom Kapodistrias nije promijenila. Načelnici ostaju

33 Do lokalnih izbora 2006. u prvome izbornome krugu bilo je potrebno ostvariti apsolutnu većinu glasova (više o lokalnim izborima v. Spyropoulos i Fortsakis, 2009: 164–165).


289

jake političke figure. Njihovo je političko značenje i naraslo budući da su sada neposredno izabrani u većoj lokalnoj jedinici, no središnja država kroz praksu klijentelizma i političke podobnosti kontrolira načelnike i njima upravlja.34 Grčka je primjer države u kojoj neposredni izbor načelnika nije ojačao politič-ku ulogu lokalnih jedinica. O pravoj političkoj ulozi lokalnih jedinica govori se kad one mogu služiti kao katalizator sukoba i tenzija na središnjoj razini te kad imaju barem djelomičnu zasebnost u političkim procesima (Koprić, 2008: 113). Kako je zbog stranačkih režima očito da se politika središnje države jednostavno preslikava na općine, ne može se govoriti o njihovoj autonomnoj političkoj ulozi.

Ono što je bilo inovativno u Programu Kapodistrias, njegova zamisao teritorijalnog preustroja te razvojni i modernizacijski plan lokalne sfere, nije se ostvarilo. Grčka je svoj program reforme lokalne samouprave pokrenula potaknuta europskim iskustvima35 i zahtjevima te željom stvaranja efikasnije i racionalnije lokalne samouprave. U tom procesu grčka Vlada nije imala na-mjeru provesti decentralizaciju u pravom smislu riječi, odnosno nije nikada imala namjeru lokalnim jedinicama povjeriti mogućnost da same uređuju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova, već je naprosto htjela stvoriti veće lokalne jedinice koje će biti racionalnije time što će biti sposobne same fi-nancirati svoje ograničene zadatke da bi se tako smanjile državne subvencije, a država će nad manjim brojem slabih općina još lakše osigurati kontrolu i utjecaj.

Uza sve ostale probleme, temeljni grčki problem jest postojanje političke elite koja lokalnu samoupravu vidi kao opasnost za svoj položaj i utjecaj. Na-čelnici koji bi imali stvarne ovlasti vide se kao opasnost za središnju državu i njezinu politiku. Dokle god se taj mentalitet ne promijeni i na lokalnu se sa-moupravu ne počne gledati kao na suradnika u ostvarenju boljih uvjeta života građana, situacija se u Grčkoj, bez obzira na sve reforme, neće promijeniti.

Program Kapodistrias može se kvalificirati kao reforma bez reforme. Vladin plan je pompozno najavljivao sveobuhvatnu reformu i modernizaciju lokalne samouprave te jačanje njezine uloge. Na prvi pogled zaista se stječe dojam da je puno toga učinjeno i promijenjeno, no temeljitijim pregledom vidi se da se jedino promijenio broj lokalnih jedinica. Kada se govori o 80%-tnom smanjenju broja lokalnih jedinica, to zvuči kao zaista velik uspjeh, no kada

34 To se najbolje može vidjeti iz podatka Transparency Internationala po kojemu stanovni-ci Grčke kao najkorumpiraniju sferu vide politiku i političke stranke (Transparency International, 2009: 28).

35 Naime, u razdoblju 1950.–1995. sve europske zemlje smanjivale su broj svojih lokalnih jedinica. Tom se trendu, koji se nastavio i 1990-ih, priklonila i Grčka (Lalenis, 2002: 302; Jouve, 2005: 287).

ROMEA MANOJLOVIć

290

znamo da su ovlasti, financije i uloga gradonačelnika ostali nepromijenjeni, ta se reforma ne može smatrati uspješnom. Štoviše, možda je i ne bi trebalo zvati reformom, već jednostavno teritorijalnim preustrojem prvoga stupnja lokalne samouprave koji ne dovodi do daljnjih implikacija. I nakon 15 godina »reformi« Grčka ostaje najcentraliziranija država Europe.

3.5. Budući pravci reformeGrčka je u nezavidnoj ekonomskoj situaciji. Zadatak Vlade je da ukupni

proračunski deficit koji je 2009. iznosio 12,7% do 2012. svede na svega 2,8% (Europska komisija, 2010). Da bi pomogli Grčkoj u izlasku iz ove teške krize, EU i MMF odobrili su Grčkoj čak 110 milijardi eura zajma pomoći.36 Narav-no, ta pomoć ne dolazi besplatno i Grčka će sljedećih godina morati poduzeti niz drastičnih mjera i reformi da bi smanjila svoju javnu potrošnju i bila spo-sobna vratiti zajam. U svibnju 2010. Vijeće EU donijelo je odluku u kojoj je naznačilo koje je sve mjere Grčka dužna poduzeti do prosinca 2011. kako bi se osigurala proračunska disciplina. Kao jedna od prvih mjera koje EU zahtijeva od Grčke jest reforma lokalne samouprave radi smanjenja operativnih troško-va (Vijeće EU, 2010: 9).

U Grčkoj se neko vrijeme razmatrala nova reforma lokalne samouprave budući da je bilo izvjesno kako Program Kapodistrias nije polučio očekivane rezultate. Pojavljivali su se razni prijedlozi o tome za koliko smanjiti broj lokalnih jedinica, no prava volja za provedbu reforme nije postojala, a svi mogući prijedlozi reforme spremali su se u ladicu. Ipak, teška financijska kri-za pretvorila je reformu lokalne samouprave u jedno od glavnih političkih pitanja. Već je početkom 2010. bilo izvjesno da će do reforme doći, no nije još bilo definirano kako će nova lokalna samouprava izgledati. Nakon još jed-nog upozorenja EU, reformi se zaista i pristupilo. Polovinom 2010. donesen je novi zakon, tzv. »Program Kallikratis« koji drastično mijenja dotadašnju teritorijalnu strukturu Grčke.

Prema Programu Kallikratis od 1. siječnja 2011. postojeće 1.03437 lokal-ne jedince (općine i komune) trebale bi biti zamijenjene sa 325 općina. Time bi Grčka u cijelosti prihvatila monotipski ustroj lokalne samouprave. Prefek-ture, kao drugostupanjske lokalne jedinice, bile bi u cijelosti ukinute, a ulogu drugostupanjskih lokalnih jedinica preuzelo bi 13 regija. Regije bi imale gu-vernera i regionalno vijeće. Kao i općinski načelnik, i guverner bi bio nepo-sredno biran, što bi mu dodijelio velik politički legitimitet. Uz ta dva stupnja lokalne samouprave, od 1. siječnja 2011. Grčka bi imala i novih sedam admi-

36 V. www.imf.org/external/np/exr/faq/greecefaqs.htm#q1737 Od 1997. do 2010. nastala je jedna nova komuna.


291

nistrativnih okruga koji bi bili jedinice dekoncentrirane središnje države na čelu s glavnim tajnikom, kojeg bi imenovala Vlada, i savjetodavnim vijećem koje bi predstavljalo interesente tog administrativnog okruga. Grčka očekuje od te reforme znatno smanjenje operativnih troškova lokalne samouprave, a posebno znatno smanjenje broja zaposlenih. Prema izvješću Ministarstva fi-nancija, očekuje se da će okrupnjivanje općina i ukidanje prefektura dovesti do smanjenja broja zaposlenih sa 50.000 na svega 25.000 u lokalnoj samo-upravi (većim dijelom to se smanjenje odnosi na izabrane dužnosnike koji su primali naknade). Ukupno se očekuju uštede 1,5 milijardi eura (Ministarstvo financija, 2010: 11–12).

Očito je da će do temeljite reforme Grčke lokalne samouprave doći.38 Ipak, pitanje je hoće li reforma provedena u uvjetima nužde, pritiska među-narodne zajednice te političkih i socijalnih nemira u zemlji dovesti do barem djelomične decentralizacije ili će se i ona pretvoriti u puko smanjenje broja samoupravnih jedinica da bi se time smanjili troškovi koji proizlaze iz po-stojanja lokalne samouprave, a ukupan stupanj centralizacije možda će se i povećati jer će središnja država sada još lakše moći kontrolirati manji broj lokalnih jedinica i njihove načelnike. Naravno, teško je zasad ocijeniti tu novu reformu. Za ocjenu će trebati pričekati barem nekoliko godina da bi se mogli vidjeti njezini pravi rezultati. Ipak, neki zaključci mogu se izvesti i na teme-lju sada poznatih podataka. Tom reformom Grčka u prvom redu želi smanjiti troškove lokalne samouprave. Može se pretpostaviti da će u tome donekle i uspjeti jer je očito da će zbog same činjenice postojanja ekonomije razmjera veće lokalne jedinice trošiti manje sredstava na pružanje određenih usluga. Također, zbog ukidanja prefektura broj zaposlenih moći će se smanjiti.

Ipak, Grčka želi provesti reformu i da bi skinula epitet najcentralizirani-je države Europe. Na prvi pogled može se činiti da je reforma zaista tome i usmjerena. No, dvije okolnosti to dovode u pitanje. Prvo, nije jasno kako će biti uređene financijske mogućnosti regija i lokalnih jedinica. Ako im središnja država ne osigura veća sredstva, do decentralizacije neće doći. Dodjeljivanje ovlasti bez sredstava može djelovati frustrirajuće za nove lokalne jedinice39 te

38 U studenom 2010. održani su i izbori za nove lokalne jedinice koje počinju funkcionirati 2011. Odaziv na njih bio je izrazito slab (u drugom krugu svega 46% birača, iako u Grčkoj posto-ji zakonska obaveza glasovanja) v. www.ekathimerini.com/4dcgi/_w_articles_politics_100002_15/11/2010_121170

39 Npr. u razgovoru prije lokalnih izbora, kandidatkinja za gradonačelnicu istaknula je zabri-nutost financijskim mogućnostima novih lokalnih jedinica. Navela je da je to pitanje postavila i ministru unutarnjih poslova, decentralizacije i e-uprave, koji joj je odgovorio da će lokalne jedince to riješiti povećanjem stopa lokalnih poreza (www.athensnews.gr/issue/13410/23590). Očito je da središnja država nema namjeru osigurati nove izvore prihoda lokalnim jedinicama, što ih može one-mogućiti u preuzimanju novih zadataka.

ROMEA MANOJLOVIć

292

ograničavajuće u pogledu daljnje decentralizacije. Drugi indikator je osniva-nje sedam administrativnih okruga. Ako Grčka želi postići decentralizacijski učinak, zašto nije jednostavno sve dekoncentrirane poslove središnje države ostavila regijama koje su ih ionako do sada obavljale? Regije bi mogle doži-vjeti sudbinu prefektura, tj. administrativni okruzi mogli bi preuzeti sve funk-cije koje su regije prije obavljale u ime središnje države, a regije ostati bez pravih ovlasti i biti stavljene pod nadzor administrativnih okruga. Osnivanje okruga može se shvatiti kao znak da središnja država nije spremna prepustiti širi krug ovlasti neposredno izabranim guvernerima te da će najveći dio ovlas-ti ipak zadržati za sebe.

Iako naznake nisu najbolje, za konačnu ocjenu nove reforme grčke lokal-ne samouprave treba neko vrijeme. Budući da prijašnje reforme nisu polučile rezultate, krenulo se u novu reformu lokalne samouprave. Bude li političke volje (posebno ako se općinama i regijma dodijele šire ovlasti i dovoljna sred-stva te se ovlasti administrativnih okruga odrede restriktivno), ta bi reforma mogla omogućiti Grčkoj da ne samo strukturno i formalno već i efektivno pro-mijeni svoju lokalnu samoupravu i da prekine tradiciju izrazite centralizacije.

4. Iskustva za Hrvatsku

Hrvatska i Grčka imaju mnogo sličnosti. Među ostalim, slični su im gos-podarski problemi (u prvom redu velika zaduženost zemlje i borba s vanjskim dugom), korupcija40 te potreba reforme javne uprave i lokalne samouprave. U pogledu lokalne samouprave sličnosti su i značajne. Grčka je s površinom od 131.990 km2 i 11,1 milijuna stanovnika organizirana u 1.034 prvostupanjske lokalne jedinice,41 134 komuna i 900 općina. Hrvatska s površinom od 56.594 km2 i 4,4 milijuna stanovnika (Državni zavod za statistiku, 2009: 7) ima 556 lokalnih jedinica, 126 gradova42 i 429 općina te Grad Zagreb koji ima poseban status jedinice i prvog i drugog stupnja. Ako se uzme u obzir da je Grčka više nego dvostruko veća od Hrvatska (te da ima 60% više stanovništva), Grčka zapravo ima, relativno, i manje lokalnih jedinica od Hrvatske. I Grčkoj i Hr-vatskoj statistika ide u prilog: statistički prosječna naseljenost grčkih općina i komuna je 9.931 stanovnik, u Hrvatskoj je prosječna naseljenost gradova

40 Prema podacima Transparency International, Hrvatska se nalazi na 66. a Grčka na 71. mjestu po stupnju korupcije (niže mjesto na ljestvici označava manji stupanj korumpiranosti). www.transpa-rency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table

41 Uzeto je stanje iz 2010. budući da je Program Kallikratis još u samom početku i ne zna se kako će točno zaživjeti. Ipak, prilikom usporedbe navode se i izmjene koje Grčku očekuju prema novom reformskom programu.

42 U Hrvatskoj se vrši i daljnja dioba na gradove i velike gradove.


293

i općina 7.977 stanovnika (Koprić, 2010: 3). Obje države imaju iznimnu ne-ujednačenost između naseljenosti lokalnih jedinica. Najmanja općina u Grč-koj ima 275 stanovnika, a najveća, Atena, 772.072 (Vijeće Europe, 2001: 8). U Hrvatskoj najmanja općina ima svega 137 stanovnika (Kovačić, 2010: 9), a najveći grad, Zagreb, 786.000 stanovnika (Državni zavod za statistiku, 2009: 7).43 U obje države velik dio teritorija čine otočna i gorska područja, u koji-ma lokalne jedinice imaju posebne probleme i potrebe za državnom pomoći. Osim toga, obje države imaju i drugostupanjske lokalne jedinice kojih je pro-sječna naseljenost otprilike 200.000 stanovnika.44

Kao glavni problem grčkih lokalnih jedinica ističe se nedostatak financij-skih sredstava, odnosno iznimno mali udio rashoda lokalnih jedinica u ukup-nom BDP-u. U Hrvatskoj je taj postotak ipak nešto bolji. Prema podacima UCLG-a, udio potrošnje lokalnih jedinica u BDP-u iznosio je 2005. 7,5% (UCLG, 2008a: 141).45 Uspoređujući s grčkih 3,1%, to zvuči dobro, no znaju-ći da je prosjek zemalja EU 15,9% udjela lokalnih jedinica u BDP-u, odnosno da potrošnja lokalnih jedinica čini 34% javne potrošnje (Dexia/CEMR, 2009: 6), hrvatski podatak ipak zvuči slabo i puno bliže Grčkoj no bilo kojoj dru-goj europskoj zemlji. Male financijske mogućnosti lokalnih jedinica uzrok su što niz malih grčkih općina i komuna te hrvatskih općina i gradova ne može obaviti niz djelatnosti zbog kojih lokalna samouprava i postoji, odnosno da je lokalni djelokrug iznimno sužen.

Već tih nekoliko temeljnih usporedbi pruža uvid u razinu sličnosti grčke i hrvatske situacije te omogućuje identifikaciju elemenata koje bi Hrvatska mogla preuzeti iz grčkog iskustva, ali isto tako omogućuje da se utvrde po-greške koje je Grčka učinila te da ih se pokuša izbjeći.

Koja bi iskustava i institucije Hrvatska mogla preuzeti od Grčke? Od 2009. i u Hrvatskoj postoji neposredan izbor (grado)načelnika. Dok u Grčkoj općinski načelnik i njegova stranka uvijek imaju većinu u vijeću općine, u Hr-vatskoj se zbog izbornog sustava može dogoditi da (grado)načelnik i njegova

43 I teritorijalne razlike između lokalnih jedinica su znatne. Površinom najmanja komuna u Grčkoj ima 0,2 km2, a najveća općina 324,6 km2 (Vijeće Europe, 2001: 8). U Hrvatskoj površina najmanje općina iznosi 6,10 km2, a površinom najveći grad ima 966,87 km2 (Kovačić, 2010: 9).

44 U Grčkoj je to 201.145 stanovnika (Vijeće Europe, 2001: 8), u Hrvatskoj 211.307 stanovnika (Državni zavod za statistiku, 2009: 75).

45 Kao relevantan podatak o udjelu lokalnih jedinica (prvostupanjskih i drugostupanjskih) u BDP-u uzeto je izvješće UCLG budući da su u njemu istom metodologijom obrađeni podaci za Grč-ku i Hrvatsku. No, potrebno je naglasiti da se podaci o udjelu hrvatskih lokalnih jedinica u BDP-u razlikuju. Tako Bratić (koji svoje podatke temelji na izračunima MMF-a) navodi da je 2005. udio lokalnih jedinica u BDP-u bio 7,7% (Bratić, 2008: 152). Za istu godinu Jurlina Alibegović (koja svoje podatke temelji na podacima Ministarstva financija) navodi da je udio lokalnih jedinica iznosio 4,24% (Jurlina Alibegović, 2007: 5).

ROMEA MANOJLOVIć

294

stranka nemaju podupiruću većinu u gradskim i općinskim vijećima. To može dovesti do opadanja političkog legitimiteta (grado)načelnika koji, iako je ne-posredno izabran od stanovnika lokalne jedinice, u velikom broju pitanja svoju politiku ne može provoditi jer mu je potrebna odluka općinskog ili gradskog vijeća koje ju zbog političkih razloga neće donijeti. S druge strane, hrvatski lokalni izborni sustav osigurava svojevrstan oblik kontrole između lokalnog predstavničkog i izvršnog tijela. Ipak, uzimajući u obzir da u Hrvatskoj posto-ji mogućnost razrješenja (grado)načelnika na lokalnom referendumu (čega u Grčkoj nema), možda bi bilo korisnije lokalni izborni sustav u jednom dijelu promijeniti po uzoru na grčki, odnosno osigurati da (grado)načelnik (koji je neposredno izabran, a time uživa povjerenje građana svoje lokalne jedinice) i njegova stranka imaju većinu u vijeću. Time bi mu se osigurala mogućnost provođenja politike zbog koje je i izabran. Također, u grčkim komunama ne postoji neposredno izabrani izvršni čelnik, već njegovu funkciju vrši predsjed-nik vijeća komune. U Hrvatskoj i u najmanjim općinama postoji neposredno izabrani načelnik. Pitanje je da li je to zaista potrebno. Je li i u općinama koje po prirodi stvari imaju malen broj stanovnika potreban toliko jaki politički legitimitet ili bi isti legitimitet (uz manje troškove) mogao imati i predsjednik vijeća? Grčka iskustva s predsjednikom vijeća kao izvršnim dužnosnikom su pozitivna te bi se taj model, ako se zadrži postojeća podjela na općine i grado-ve, mogao prenijeti i u Hrvatsku.

Grčka je Programom Kapodistrias imala namjeru ukinuti politipsku orga-nizaciju lokalne samouprave te stvoriti veće općine. To joj nije uspjelo, iako je broj komuna smanjen sa 5.382 na svega 134. Novi Program Kallikratis omo-gućit će da se ti ciljevi ipak postignu te da se od 2011. u potpunosti napusti politipska organizacija. U tom smislu, ako Grčka normalno funkcionira s mo-notipskom lokalnom samoupravom, to bi mogla i Hrvatska. Već je i Kongres lokalnih i regionalnih vlasti u Izvješću istakanuo da je hrvatska podjela na općine i gradove više terminološka no stvarna budući da se efektivne ovlasti tih jedinica u bitnome ne razlikuju (Kongres, 2007: 919). Kao jednu od mjera buduće reforme trebalo bi razmisliti o ukidanju i terminološke razlike između općina i gradova te jednostavno stvoriti manji broj jačih općina.46

No, pitanje je za koliko smanjiti broj lokalnih jedinica, odnosno koliko općina i gradova treba ukinuti. Grčki primjer ne može dati odgovor. Grčka je smanjila broj svojih lokalnih jedinica sa gotovo 6.000 na 1.034. No, time

46 Pitanje je može li se tu pojaviti i psihološki efekt promjene imena. Naime, u grčkoj su se ukidale komune i umjesto njih građani su dobivali veće općine. Znači da se s terminološki »manjih i ruralnih« jedinica – komuna prešlo na općine. U Hrvatskoj bi se trebalo dogoditi obratno, s termi-noloških »viših« gradova svi bi građani trebali prihvatiti da sada žive u općinama. Zbog povijesnih razloga i općeprihvaćenosti termina općina s tim ne bi trebalo biti problema.


295

je postignuto samo to da Grčka i Hrvatska sada imaju gotovo isti omjer broja lokalnih jedinica u odnosu prema svojim površinama (1.034 Grčka i 556 po-vršinski dvostruko manja Hrvatska). Ipak, iako je više od deset godina stajala na tome broju, Grčka je novom reformom napravila korak dalje i smanjila broj svojih lokalnih jedinica čak 68%, tj. sa 1.034 na svega 325. Smanjenje od ot-prilike 60% lokalnih jedinica jest brojka kojoj mora težiti i Hrvatska. Ako se ima namjera provesti reformu, ona mora biti temeljita i orijentirana prema ko-načnom cilju. Konačni cilj morao bi biti jačanje lokalne razine vlasti, odnosno postizanje prave decentralizacije. Da bi se to ostvarilo, očito je da je potrebno uvelike smanjiti broj jedinica. Glavni kriterij prilikom stvaranja novih jedinica morao bi biti ekonomski, odnosno novostvorene lokalne jedinice moraju imati financijske mogućnosti da samostalno financiraju sve poslove iz obligatornog lokalnog djelokruga te da preuzmu i niz novih poslova. Nove lokalne jedinice moraju biti u cijelosti ekonomski samodostatne, odnosno moraju moći svoje za-datke obavljati bez ikakvih državnih potpora i subvencija. To naravno za sobom povlači i osjetljivo pitanje provođenja potpune financijske decentralizacije. Ako se reforma lokalne samouprave provede na grčki način, odnosno smanji se broj lokalnih jedinica, ali im se ne poveća financijska autonomija i financijski kapa-citet, učinak te reforme u cijelosti će izostati. Dogodit će se isto što i Grčkoj: budu li se za 10 godina ocjenjivali rezultati reformi, vidjet će se da se jedino pro-mijenila teritorijalna struktura, dok su ovlasti lokalnih jedinica, njihove financij-ske mogućnosti, a time i stupanj (de)centralizacije, ostali nepromijenjeni.47

Naravno, za uspjeh svake reforme, a posebno reforme koja predviđa uki-danje niza lokalnih jedinica, potrebno je postići opći konsenzus. U Hrvatskoj bi do toga moglo doći budući da su neki planovi za reformu započeli puno pri-je sljedećih lokalnih izbora kad bi nove jedinice mogle zaživjeti. Olakšavanju postizanja konsenzusa može pomoći i ugradnja u plan reforme kako ukinutim lokalnim jedinicama osigurati očuvanje njihova identiteta. Tu grčki općinski distrikti mogu biti dobar orijentir. Naime, dosadašnji mjesni odbori, koji u većini lokalnih jedinica ionako nisu imali pravih ovlasti, trebali bi se ukinuti, a umjesto njih svaka bi dosadašnja lokalna jedinica koja je ušla u sastav nove, veće lokalne jedinice činila poseban mjesni odbor. Time bi mjesni odbori obu-hvatili veći teritorij te bi zaista mogli preuzeti obavljanje i odlučivanje o nizu pitanja koja se odnose na njihovo područje.

I konačno, formiranje novih, većih lokalnih jedinica za sobom povlači pitanje što učiniti s drugostupanjskim lokalnim jedinicama, u grčkom sluča-ju prefekturama, a u hrvatskom županijama. Velike osnovne lokalne jedinice

47 I nova reforma grčke lokalne samouprave upućuje na to da bi se u Grčkoj mogla ponoviti priča iz prijašnje reforme. Iako se najavljuje decentralizacija, nije predviđeno povećanje lokalnog financijskog kapaciteta.

ROMEA MANOJLOVIć

296

ostavljaju malo prostora postojećim drugostupanjskim jedinicama. Ovlasti grčkih drugostupanjskih jedinica su premale i nejasne, a izvori financiranja nedovoljni. Grčka će taj problem riješiti tako da od 2011. ukine prefekture i uspostavi velike regije kao drugostupanjske lokalne jedinice. Zbog njiho-ve veličine, između regija i najvećih lokalnih jedinica ne bi trebalo dolaziti do preklapanja i nejasne podjele nadležnosti. I hrvatske županije nalaze se u sličnoj poziciji kao grčke prefekture, a stvaranjem mogućih velikih i (nadati se) financijski jačih prvostupanjskih jedinica taj problem će postati posebno izražen. Prema sadašnjem stanju, moguća su dva rješenja. Jedno je ukidanje županija uz istodobno stvaranje samoupravnih regija. Drugo rješenje bilo bi smanjenje broja županija više od 50%, čime bi se osiguralo da one djeluju na puno širem teritoriju i da obavljaju poslove koji teritorijalno prelaze opseg i najveće osnovne jedinice.

Ipak, najvažnije što se može naučiti iz grčkog iskustva jest kako ne proves-ti »reformu bez reforme«. Nemoguće je dobro promišljenu reformu provesti u kratkom vremenu bez uvažavanja mišljenja stručnjaka, politike i samih lo-kalnih zajednica, odnosno bez postizanja općeg konsenzusa o načinu njezine provedbe. Također, reforma se ne smije svesti na puko smanjenje broja jedi-nica, to mora biti opsežan program koji će omogućiti okrupnjivanje lokalnih jedinica, ali istovremeno i njihovu modernizaciju, financijsko jačanje i širenje ovlasti. Ipak, bitno je da taj program ne ostane, kao u grčkom slučaju, samo na papiru, već da se prethodnom dobrom razradom on zaista i ostvaruje.

5. Zaključak

Premda se može reći da je proces decentralizacije u Grčkoj započeo 1980-ih, do prave decentralizacije još nije došlo. Prva je reforma bila 1994. kad su prefekture od jedinica dekoncentrirane državne uprave postale jedinice lokal-ne samouprave, a druga 1997. kad je broj prvostupanjskih lokalnih jedinica smanjen 80%. Ipak, učinci tih reformi su ograničeni. Teritorijalna struktura lokalne samouprave izmijenjena je iz temelja, ali se ovlasti i financijske mo-gućnosti lokalnih jedinica nisu promijenile te je Grčka i dalje najcentralizira-nija država Europe.

Proces reforme lokalne samouprave se nastavlja. Sa 2011. Grčka još jednom, vrlo drastično te u jednom mahu mijenja cjelokupnu strukturu lo-kalne samouprave. Ipak, pitanje hoće li ta reforma zaista i potaknuti proces decentralizacije. Sama činjenica da je Vlada odlučila osnovati administrativne okruge, za osnivanje kojih ne postoji adekvatno opravdanje, dovodi u sumnju ostvarivanje decentralizacije te potiče razmišljanje da će država, putem novih administrativnih okruga, nastaviti centralistički upravljati zemljom.


297

I Hrvatskoj predstoji reforma lokalne samouprave. Prije svake reforme korisno je proučiti iskustva drugih zemalja. Grčka može poslužiti kao primjer zemlje čije bi se pojedine institucije i rješenja mogli preuzeti (npr. kako pri-likom smanjenja broja lokalnih jedinica zadržati i zaštititi identitet ukinutih lokalnih jedinica), no ona ponajprije daje primjer kako se reforme ne provo-de. Tekst grčkog Programa Kapodistrias na papiru se činio kao pravi poti-caj decentralizaciji i modernizaciji sustava lokalne samouprave. U stvarnosti proklamirani ciljevi, osim teritorijalne reorganizacije, nisu ostvareni. Prilikom pripremanja programa reforme hrvatske samouprave treba nastojati da to ne bude samo teritorijalni preustroj, već sveobuhvatni plan koji će zaista zaživjeti i pridonijeti razvoju i jačanju lokalne razine vlasti.

Za konačnu ocjenu nove grčke, ali i buduće hrvatske reforme treba priče-kati. Bit će zanimljivo vidjeti je li Hrvatska uspjela reformu provesti uspješ-nije od Grčke, odnosno je li sustav lokalne samouprave uspjela odmaknuti od grčkog i približiti toliko željenom europskom stupnju decentralizacije.

Literatura

Antić, Teodor (2002) Komparativni prikaz sustava lokalne samouprave u nekim eu-ropskim državama. Politička misao 38(4): 44–86

Bratić, Vjekoslav (2008) Local Self-Government in Central and Eastern Europe: a Strong and Independent Local-Level Management Tool or Just a Paper Tiger? Financial Theory and Practice 32(2): 139–157

Chondroleou Georgia, Howard Elcock, Joyce Liddle, Ionnis Oikonomopoulos (2005) A comparison of local management regeneration in England and Greece. Inter-national Journal of Public Sector Management 18(2): 114–127

Elcock, Howard (2008) Elected Mayors: Lessons Drawing From Four Countries. Public Administration 86(3): 795–811

Europska komisija (2010) Commission assesses Stability Programme of Greece; makes recommendations to correct the excessive budget deficit, improve com-petitiveness through structural reforms and provide reliable statistics, Brussels, 3. veljače 2010., ec.europa.eu/economy_finance/articles/sgp/2010_02_03_sgp_en.htm

Eurostat (2009) Euro-Mediterranean Statistics. Luxembourg: Europske zajedniceDexia/CEMR (2009) EU sub-national governments: 2008 key figures. Dexia/CEMR,

www.ccre.org/publications_en.htmHlepas, Nikolaos-Komnenos (2007) Local Self-Government. U: Anthony J. Baca-

loumis (ed.) About Greece. Atena: A. Andreou S.A., http://www.minpress.gr/minpress/en/index/currevents/publ_about_greece.htm

ROMEA MANOJLOVIć

298

Hlepas, Nikolaos-Komnenos (2008) Territorial Consolidation Uncompleted: From the First (1998) to the Second (2008-?) Wave of Reform in Greece. Prezentacija održana na međunarodnoj konferenciji Lessons learned from Territorial consoli-dation – European Experience, Varšava, studeni 2008.

Hlepas, Nikolaos-Komnenos (2003) Local Government Reform in Greece. U: Norbert Kersting, Angelika Vetter (eds.) Reforming Local Government in Europe – Clo-sing the Gap between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Budrich

Ivanišević, Stjepan (2007) Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela te-ritorijalne podjele te uvjeti i faktori koji je determiniraju. Hrvatska javna uprava 7(1): 61–116

Jouve, Bernard (2005) From Government to Urban Governance in Western Europe: A Critical Analysis. Public Administration and Development 25(4): 285–294

Jurlina Alibegović, Dubravka (2007) Fiskalna decentralizacija – instrument potica-nja regionalnog razvitka. Konferencija: Izazovi dugoročnog razvitka Hrvatske u konkurentnom okruženju, Zagrebačka škola ekonomije i menadžmenta, Zagreb, 18. lipnja 2007.

Kapsi, Maria (2000) Recent Administrative Reforms in Greece: Attempts toward De-centralization, Democratic Consolidation and Efficiency. Paper presented at the Socrates Kokkalis graduate student workshop, 11.–12. veljače 2000.

Koprić, Ivan (2006) Kriza socijalne države i menadžerske reforme javne uprave. U: Ivan Koprić (ur.) Javna uprava – nastavni materijali. Zagreb: Društveno veleuči-lište i Pravni fakultet

Koprić, Ivan (2008) Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava 8(1): 95–133

Koprić, Ivan (2010) Racionalizacija lokalne samouprave – autorizirano izlaganje uvodničara. Bilten 66, Zagreb: Tribina Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu i Kluba pravnika Grada Zagreba

Kongres (2007) Lokalna i regionalna demokracija u Hrvatskoj; Izvješće i Preporu-ke Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe. Hrvatska javna uprava 7(4): 913–942

Kongres (2002) Report on the situation of local and regional democracy in Greece – CG (9) 5 Part II. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti, Strasbourg, 10. svibnja 2002.

Kongres (2002a) Recommendation 109 (2002) on local and regional democracy in Greece. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti, Strasbourg, 5. lipnja 2002.

Kongres (2008) Recommendation 247 (2008) Regional democracy in Greece. Kon-gres lokalnih i regionalnih vlasti, Strasbourg, 29. svibnja 2008.

Kovačić, Marko (2010) Razvoj teritorijalne organizacije u Republici Hrvatskoj. Nastupno predavanje na Društvenom veleučilištu u Zagrebu, 28. siječnja 2010., veleuciliste.pravo.hr/veleuciliste/studij


299

Ladi, Stella (2005) The Role od Experts in the Reform Process in Greece. Paper pre-sented at the 55th Annual Conference of the Political Studies Association (PSA), University of Leeds, travanj 2005.

Lalelis, Konstantinos (2002) The Evaluation of Local Administration in Greece: How Using Transplants from France became a Historical Tradition. U: Martin De Jong, Konstantinos Lalenis, Virginie Mamadouh (eds.) The Theory and Practice of Institutional Transplantation – Experiences with the Transfer of Policy Institu-tions. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers

Manojlović, Romea (2009) Lokalna samouprava u Grčkoj. Hrvatska javna uprava 9(4): 977–988

Ministarstvo financija (2010) The economic adjustment programme for Greece. Re-port submitted in accordance with Council Decision 9443/10, srpanj 2010.

MUP (1997) Program »Ioannis Kapodistrias«, Ministarstvo unutarnjih poslova, javne uprave i decentralizacije. www.ypes.gr/Kapodistrias/english/kapo/fr_prog.htm

Norton, Alan (1994) Interational Handbook of Local and Regional Government – A comparative Analysis of Advanced Demovracies. Aldershot: Edward Elgar

OECD (2001) Regulatory reform in Greece. ParisOECD (2001a) Tax and the Economy: a Comparative Assessment of the OECD Co-

untries. ParisOECD (2009) Government at a Glance 2009 – Country Note: Greece. www.oecd.

org/gov/indicators/govataglanceOECD (2009a) Government at a Glance 2009 – Country Note: Spain, Belgium, Nether-

lands, Italy, Portugal, France, Denmark. www.oecd.org/gov/indicators/govata-glance

Rea, Ilaria (2009) Valutare l’Educazione e l’Esperienza degli amministratori Locali in Europa. Prezentacija održana na Università Telematica »Gugliermo Marconi«, Rim, 3. lipnja 2009.

Spyropoulos, Philippos C., Theodore Fortsakis (2009) Constitutional Law in Greece. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International

Transparency International (2009) 2009 Global Corruption BarometerUCLG (2008) United Cities and Local Governments UCLG Country Profiles – Hel-

lenic Republic, www.cities-localgovernments.org/gold/country_profile_europa.asp#c49

UCLG (2008a) Decentralization and local democracy in the world. Barcelona: World Bank/United Cities and Local Governments, www.cities-localgovernments.org/gold/gold_report.asp

Vijeće Europe (1995) The Size of Municipalities, Efficiency and Citizen Participation. Strasbourg

Vijeće Europe (2000) Structure and Operation of Local and Regional Democracy. Report adopted by the Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) in December 2000. Strasbourg

ROMEA MANOJLOVIć

300

Vijeće EU (2010) Council Decision addressed to Greece with a view to reinforcing and deepening fiscal surveillance and giving notice to Greece to take measures for the deficit reduction judged necessary to remedy the situation of excessive deficit. Brussels. 7. svibnja 2010., 9443/10

Internetski izvori

Athens News – www.athensnews.gr/issue/13410/23590Centralna udruga općina i komuna – www.kedke.grEurostat – Statistički portal EU – www.epp.eurostat.ec.europa.euKathimerini News – www.ekathimerini.com/4dcgi/_w_articles_politics_100002_15/

11/2010_121170Međunarodni monetarni fond – www.imf.org– www.imf.org/external/np/exr/faq/greecefaqs.htm#q17Transpareny International – www.transparency.org

Pravni izvori

Europska povelja o lokalnoj samoupravi, NN – MU 14/97, 4/08Ustav Republike Grčke iz 1975. s izmjenama 1985. i 2001., www.parliament.gr/en-

glish/default.asp

301

daria dubajić

rEfOrma lOkalnE SamOuPravE I dEcEntralIZacIJa u SlOvEnIJI

UDK 351.071.6(497.4) 351.071.55(497.4) 342.25(497.4) Pregledni znanstveni rad

Analizira se slovenski sustav lokalne samouprave i reforme njegovih pojedinih sastav-nica (teritorijalne, funkcionalne, organizacijsko-upravne, financijske i pravne) nakon osamostaljenja. Sustav lokalne samouprave u Sloveniji uveden je 1994. osnivanjem općina i gradskih općina koje čine prvi stupanj upravno-teritorijalne podjele. Pokrajine kao drugi stupanj lokalne samouprave još nisu osnovane, unatoč mnogim upozorenji-ma stručne i šire javnosti. Na državnoj razini još uvijek nije donesena strategija razvoja lokalne samouprave i decentralizacije, koji bi kao glavni cilj predvidio funkcionalnu i financijsku decentralizaciju države i mjere za provedbu načela supsidijarnosti, u skla-du s odredbama Europske povelje o lokalnoj samoupravi koja je u Sloveniji na snazi od 31. ožujka 1997. Do sada su usvojene samo manje normativne izmjene usmjerene okrupnjivanju općina i povećanju njihove financijske autonomije.

ključne riječilokalna samouprava – Slovenija, reforma, općina, pokrajina, decentralizacija

1. uvod

Slovenija je unitarna država površine 20.273 km² sa 2.055.238 stanovni-ka, što je svrstava u skupinu malih europskih država. BDP joj iznosi 34.894 milijuna eura, što je 17.092 eura po glavi stanovnika (2009., http://www.stat.si). Punopravna je članica EU od 1. svibnja 2004.

Jednostupanjski sustav lokalne samouprave u Sloveniji zaživio je 1. siječ-nja 1995. kad su uvedene općine i gradske općine,1 kojih ima 210, što je, s obzirom na mali teritorij i broj stanovnika, pokazatelj velike fragmentiranosti i neracionalnosti lokalne samouprave. Činjenice da ukupni rashodi lokalnih je-dinica u ukupnim rashodima opće države iznose oko 12%, u ukupnom BDP-u nešto manje od 5% te da je 2006. više od 90% općina dobivalo transfere iz

1 Izraz općina u radu označava i gradsku općinu, a kao sinonimi koriste se izrazi pokrajina i regija onda kad se odnose na Sloveniju.

DARIA DUBAJIć

302

državnog proračuna, svrstavaju Sloveniju u jednu od najcentraliziranijih drža-va Europe. Dobar je dio njezinih općina unatoč provedenim reformama još uvijek slabog financijskog, administrativnog i ekonomskog kapaciteta zbog kojeg nisu kadre uspješno obavljati poslove iz samoupravnog djelokruga ko-jima se neposredno zadovoljavaju potrebe građana, posebice velike, skupe i tehnički zahtjevnije gospodarske i negospodarske javne službe. Odgovornost za obavljanje poslova šireg lokalnog interesa trebale bi na sebe preuzeti bu-duće pokrajine.

Stoga se može reći da je proces reforme lokalne samouprave u Sloveniji na samom začetku; probleme koje stvara usitnjena teritorijalna struktura bilo bi poželjno i potrebno riješiti okrupnjivanjem općina kao osnovnih lokalnih jedinica. Potrebno je decentralizirati državu i prepustiti više javnih poslova i financijskih sredstava općinama. Uz navedeno (ili, u slučaju nepovoljnije kon-stelacije, umjesto navedenog), reforma slovenske lokalne samouprave trebala bi obuhvatiti i osnivanje pokrajina kao drugog stupnja lokalne samouprave, što ne predstavlja samo nužan preduvjet za provedbu načela supsidijarnosti te funkcionalne i fiskalne decentralizacije (kao osnovnih načela djelovanja EU na čije se poštovanje Slovenija obvezala ratifikacijom EPLS), već i za stvaranje optimalne teritorijalne razine za kreiranje i primjenu regionalne raz-vojne politike i jačanje policentričnog kulturnog, gospodarskog i društvenog razvoja.2 Još uvijek nema jasne vizije lokalne samouprave;3 na državnoj razini nije usvojen strateški razvojni dokument koji bi kritički analizirao postojeće normativno i institucionalno stanje i stanje u praksi (veličinu i broj lokalnih jedinica i stupnjeva u kojima će lokalna samouprava biti organizirana, ovlasti i odgovornosti lokalnih jedinica i njihovu efikasnost, imovinu i financijske izvore, organizaciju i funkcioniranje lokalnih vlasti i uprave, oblike neposred-nog sudjelovanja građana u obavljanju lokalnih poslova, odnose sa središnjom državom i budućim pokrajinama/regijama, razloge za ili protiv osnivanja po-

2 Više o regionalizaciji Slovenije i dvojbama oko uloge budućih pokrajina i/ili regija v. Dubajić, 2011: 9–42.

3 Vlaj ističe da je slovenska lokalna samouprava zapostavljena i u krizi unatoč tomu što se Vlada u koalicijskom sporazumu formalno opredijelila za njezino jačanje. U odredbama sporazuma stoji: »… Naš cilj je lokalna samouprava, koja će omogućiti potvrđivanje i ostvarivanje općinskih i drugih oblika organiziranja lokalnih zajednica na način da one pri donošenju i provođenju odluka privlače što širi krug stanovnika, njihove interese, sudjelovanje kao i njihova financijska sredstva … Lokalnim zajednicama moraju biti osigurani trajni i stalni financijski izvori. Kao koalicijski partneri zauzimat ćemo se da financijska sredstva za djelovanje lokalnih zajednica budu primarno njihovi vlastiti izvori, pa tek potom državne dotacije i drugi izvori financiranja … Zauzimat ćemo se za takvu regionalizaciju države, koja će osiguravati mobilizaciju regionalnih i lokalnih izvora za društveni, gopodarski i kulturni razvoj … Zato ćemo se zauzimati za ostvarenje ustavnih promjena koje omo-gućuju osnivanje pokrajina, pri čemu moramo izbjeći pogreške i nedosljednosti koje su se dogodile prilikom osnivanja općina« (prema: Vlaj, 2011: 2).

Reforma lokalne samouprave i decentralizacija u Sloveniji

303

krajina/regija itd.) te ponudio perspektive budućeg razvoja sustava lokalne samouprave odgovarajućom izmjenom zakonodavstva radi decentralizacije (povećanje teritorija i smanjenje broja lokalnih jedinica, više javnih poslova lokalnim jedinicama i povećane ovlasti i odgovornosti u njihovu obavljanju, veću efikasnost, više samostalnih financijskih izvora, jačanje oblika nepo-sredne demokracije i povjerenja građana u lokalne političke institucije, razvoj lokalnih upravnih kapaciteta, jačanje povjerenja i partnerskih odnosa između središnje države i lokalnih jedinica, osnivanje drugog stupnja lokalne samo-uprave – pokrajina u skladu s Ustavom4 i/ili osnivanje regija itd.).

2. reforma lokalne samouprave u Sloveniji od osamostaljenja do danas

Reforma lokalne samouprave obuhvaća pet temeljnih sastavnica: teritori-jalnu, funkcionalnu, organizacijsko-upravnu, financijsku i pravnu.5

2.1. Reforma upravno-teritorijalne podjeleDo 1994. Slovenija je imala 62 komune povezane u 12 međuopćinskih

zajednica, 1.203 mjesne zajednice i 5.955 naselja (Žohar, 2008: 160). Te je godine donesen Zakon o referendumu za uspostavu općina, kojim je, u skladu s odredbom čl. 139. Ustava, propisano provođenje prethodnog, savjetodavnog referendumskog postupka za utvrđivanje volje stanovništva određenog pod-ručja za uvođenjem općine te su određena područja na kojima će se provesti referendum.6 Rezultat referenduma bio je 340 referendumskih područja,7 no Zakonom o osnivanju općina i određivanju njihovih područja osnovano je 147 općina, od čega jedanaest gradskih općina. Već 1998. osnovano je dodatnih

4 Izmjenama čl. 143. Ustava iz 2006. pokrajine su postale ustavnopravna kategorija, međutim unatoč brojnim pokušajima donošenja zakonske regulative o pokrajinama, ta odredba Ustava još uvijek nije provedena.

5 Sustav lokalne samouprave u Sloveniji zaživio je donošenjem Ustava, Zakona o referendumu za osnivanje općina i Zakona o osnivanju općina i određivanju njihova područja. Teritorijalne, funk-cionalne i organizacijske sastavnice slovenske lokalne samouprave, status općina i gradskih općina kao pravnih osoba javnog prava te njihov odnos sa središnjom državom uređuje Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS). Posebni zakoni (kao npr. Zakon o lokalnim izborima, Zakon o financiranju opći-na) reguliraju ostale aspekte sustava lokalne samouprave.

6 Postupak osnivanja, određivanja područja, naziva i sjedišta općina i gradskih općina te promje-ne njihova područja uređeni su Zakonom o osnivanju općina i određivanju njihovih područja.

7 Izmjenama i dopunama ZLS-a od 29. rujna 1994. (UL 57/94) propisano je da općina mora imati najmanje 5.000 stanovnika, uz iznimku manjeg broja (ali ne manjeg od 2.000 stanovnika), i to iz geografskih, pograničnih, etničkih, povijesnih ili gospodarskih razloga. Izmjenama i dopunama ZLS-a od 28. lipnja 2010. (UL 51/10) ukinuta je ta iznimka te je vraćen uvjet od najmanje 5.000 stanovnika.

DARIA DUBAJIć

304

45 općina te ih je bilo ukupno 192; 2002. osnovana je još jedna općina;8 u ožujku 2006. osnovano je dvanaest, a samo tri mjeseca poslije još pet novih općina, tako da njihov broj iznosi ukupno 210.9 Površinom najveća općina (Kočevje) ima 555,4 km², a najmanja (Odranci) 6,9 km²; najveća općina ima 32.748 stanovnika (Domžale), a najmanja 332 (Osilnica). Nadalje, 110 slo-venskih općina (52,4% njih) ima u prosjeku manje od 5.000 stanovnika;10 oko 22% općina (njih 47) ima između pet i deset tisuća stanovnika; nešto manje od 25% općina (njih 51) ima između deset i sto tisuća stanovnika. Prosječna slovenska općina ima površinu od 106 km² i 10.326 stanovnika (Antić, 2002: 72). Od ukupno jedanaest gradskih općina u kojima živi gotovo 40% ukupnog broja stanovnika najveći je glavni grad Ljubljana sa 276.091 stanovnikom,11 a najmanja gradska općina Slovenj Gradec sa njih 17.107.12 Površinom najveća gradska općina zauzima 311,2 km², a najmanja 83,5 km²; prosječna gradska općina ima 184 km² i 63.000 stanovnika.13

8 Pod utjecajem stajališta Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe o veličini općina u Sloveniji, izraženog na osmom zasjedanju u Strasbourgu 2001., činilo se da su slovenske vlasti odlučile zastati s osnivanjem novih općina, no od tada osnovano ih je još 18. Stajalište Kongresa je sljedeće: »(Kongres) smatra da je poželjno restriktivno tumačiti slovenski Zakon o lokalnoj samoupravi, koji propisuje minimum 5.000 stanovnika za osnivanje nove općine, i zbog toga smatra da je bolje ne osni-vati nove općine da bi se spriječila sve veća razmrvljenost udružena s nedostatnim financiranjem.« Kao ključne razloge lokalne razmrvljenosti izvjestitelji Kongresa navode tradiciju većeg broja malih općina, činjenicu da često ni Državni zbor nije bio dosljedan u poštovanju vlastitih kriterija iznimka za osniva-nje općina te sustav financiranja općina u kojem male odcijepljene općine dobivaju veći dio držav-nog novca nego kada bi ostale dijelom veće općine. Također, naglašava se i neizostavnost rješavanja osnivanja druge razine lokalne samouprave koja će, sukladno načelu supsidijarnosti, na sebe preuzeti obavljanje poslova koje općine ne mogu samostalno učinkovito obavljati (Čokert, 2005: 214–215).

9 Zanimljivo je da su glavnu riječ u teritorijalnim reformama lokalne samouprave imali slo-venski parlament (Državni zbor), koji je na svojim sjednicama sustavno mijenjao zakonodavne pri-jedloge Vlade, te Ustavni sud, koji je svojim odlukama izgrađivao koncept općine i gradske općine sukladno načelima lokalne samouprave iz EPLS, kao i na podlozi teritorijalnih, socijalnih, funkcio-nalnih i materijalno-financijskih elemenata lokalne samouprave (Čokert, 2005: 215).

10 Podaci vladine Službe za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku, www.svrl.gov.si. Mnoge od takvih općina nemaju osnovnu školu, dom zdravlja, banku, poštu i dr.

11 Prema Zakonu o glavnom gradu Republike Slovenije, Ljubljana je glavni grad i upravno središte Slovenije, koje zbog svojeg posebnog značenja koje ima za Sloveniju osigurava usklađeno obavljanje poslova iz državne nadležnosti i nadležnosti tijela gradske općine. No, Ljubljana nema poseban položaj u odnosu prema drugim lokalnim jedinicama, kao što to ima npr. Zagreb.

12 Samo Ljubljana i Maribor imaju više od 100.000 stanovnika.13 Vijeće može statutom odlučiti o osnivanju mjesne ili seoske zajednice ili zajednice gradske

četvrti kao užeg područja općine, pri čemu se prethodno mora utvrditi volja građana na tom području (na referendumu ili mjesnom zboru) i voditi računa o zemljopisnim, povijesnim, gospodarskim, kul-turnim, upravnim i drugim obilježjima tog područja. Ako uži dijelovi općine imaju izabrana tijela mjesne samouprave, na njih općina statutom i posebnom odlukom može prenijeti obavljanje poslova vezanih za lokalne javne službe, održavanje mjesnih cesta, upravljanje mjesnom imovinom od in-teresa za mjesno stanovništvo, kao i razvijanje kulturnih i drugih društvenih djelatnosti i u tu svrhu osigurati sredstva iz općinskog proračuna.


305

Općina je temeljna socio-ekonomska, politička i samoupravna lokalna zajednica ispod razine središnje vlasti, odgovorna za lokalni ekonomski raz-voj i obavljanje socijalnih službi na svom području (Ploštajner, 2004: 53). Prema Ustavu, područje općine obuhvaća jedno ili više naselja povezanih za-jedničkim potrebama i interesima lokalnog stanovništva.14 Drugi tip lokalne jedinice je gradska ili urbana općina (mestna občina). Prema Ustavu, grad (mesto) može dobiti status gradske općine prema uvjetima koje propiše za-kon.15 ZLS je do posljednjih izmjena 28. lipnja 2010. (UL 51/10) određivao da se na području grada može osnovati gradska općina radi jedinstvenog prostor-nog i urbanističkog uređenja, zadovoljavanja komunalnih potreba i planiranja razvoja te da ona obuhvaća naselje ili više njih koja su povezana u jedinstvenu prostornu cjelinu i gradsku okolicu koja je s gradom povezana dnevnim mi-gracijama stanovništva. Gradska općina trebala je predstavljati zemljopisno, gospodarsko i kulturno središte svog gravitacijskog područja i imati najmanje 20.000 stanovnika. Prema novoj regulaciji općina može dobiti status gradske općine ako se na njezinu području nalazi grad s najmanje 20.000 stanovnika koji predstavlja gospodarsko, kulturno i upravno središte šireg područja. Za-nimljivo je istaknuti da kumulativnu pretpostavku za stjecanje statusa gradske općine čini i postojanje barem 15.000 aktivnih radnih mjesta u gradu (do iz-mjena ZLS 28. lipnja 2010. najmanje polovina tih djelatnosti morala je pro-izlaziti iz tercijarnog i kvartarnog sektora djelatnosti).16

Ribičič ističe da je oblikovanje (pre)velikog broja (pre)malih općina koje su zamijenile nekadašnje komune produbilo jaz između nemoćnih općina i sve centraliziranije države. Drži nespornim i da su negativni učinci fragmentira-nja lokalne samouprave još pogubniji zbog nepostojanja druge razine lokalne samouprave (Ribičič, 2006: 146). Smatra da se Slovenija ne smije zadovoljiti samo jednim stupnjem lokalne samouprave jer je vrlo raznolika država u kojoj

14 Do izmjena ZLS-a 28. lipnja 2010. sposobnost općine za obavljanje javnih poslova od lo-kalnog interesa i zadovoljavanje potreba građana na svom području utvrđivala se kumulativnim is-punjenjem sljedećih pretpostavki: 1. osiguranje obavljanja službi osnovnog obrazovanja i primarne zdravstvene zaštite, 2. osiguranje osnovnih proizvoda široke potrošnje, 3. održavanje komunalne infrastrukture (vodoopskrba i odvodnja, električna energija), 4. osiguranje poštanskih usluga, opće i školske knjižnice i drugih općinskih službi te prostorija za potrebe upravnih tijela lokalne zajednice. Sadašnja regulacija ne traži ispunjenje navedenih pretpostavka, već samo zahtijeva da općina ima najmanje 5.000 stanovnika i da je sposobna zadovoljavati potrebe i interese svog stanovništva te ispunjavati i druge zadatke propisane zakonom.

15 ZLS definira grad kao veće urbano naselje koje se po svojoj veličini, gustoći naseljenosti, gospodarskoj strukturi i povijesnom razvoju razlikuje od drugih naselja i ima više od 3.000 stanovni-ka. Naselje dobiva status grada odlukom Vlade. Slovenija ima 75 gradova.

16 Do donošenja Zakona o izmjenama i dopunama ZLS-a iz 2005., na području gradske općine morale su postojati i strukovne i više škole, fakulteti i sveučilišni odsjeci, sveučilišne knjižnice, znanstvenoistraživačke aktivnosti, informacijsko-dokumentacijski i telekomunikacijski centri, arhivi, bolnice, mreže državnih službi, kazališta, muzeji, sportsko-rekreacijske površine te lokalni mediji.

DARIA DUBAJIć

306

postoji tradicija pokrajina, koje »ispunjavaju sve potrebne kriterije, uključuju-ći subjektivnu pripadnost njihovih stanovnika«, te drži da je »argumentirano zastupati tezu da je to što u Sloveniji nema pokrajina neeuropski … na tom području Slovenija ne ispunjava minimalne europske standarde organiziranja lokalne samouprave« (Ribičič, 2006: 144). Vlaj pak ističe da tradicije nema, već da regionalizacija predstavlja potpuno nov oblik autonomnih lokalnih je-dinica koje u Sloveniji nikada prije nisu postojale (Vlaj, 2006: 259). No, s obzirom na to da Vlaj predlaže stvaranje šest do osam pokrajina, a oba se autora slažu da pojedina pokrajina treba imati najmanje 100.000 stanovnika, valja upozoriti da osnivanje takvih pokrajina ne bi moglo značiti isto što i regionalizacija Slovenije; takve pokrajine ne bi mogle biti regije, barem ne onako kako ih shvaća EU. Kriteriji EUROSTAT-a su jasni: regija (tj. NUTS II razina), da bi mogla uspješno voditi regionalnu politiku i u tu svrhu apsorbirati sredstva europskih fondova, mora imati najmanje 800.000 stanovnika (više Dubajić, 2011: 30).

2.2. Funkcionalna reforma lokalne samoupraveFunkcionalni dio reforme lokalne samouprave obuhvaća razgraničenje

nadležnosti između središnje države te općina i gradskih općina.17 Kriterij razgraničenja nadležnosti leži u odgovoru na pitanje u čijem se interesu neki posao obavlja (u interesu svih državljana ili samo stanovnika pojedine opći-ne).18 Do 1. siječnja 1995. općine su obavljale i sve državne poslove, koje tada na sebe preuzima država. Općine i gradske općine obavljaju tri skupine zadataka: vlastite lokalne javne poslove (razlikuju se od općine do općine, to su poslovi koje općina sama određuje svojim općim aktom, spadaju u fakul-tativni samoupravni djelokrug), lokalne poslove koje središnja država putem zakona stavlja u nadležnost općinama (obligatorni samoupravni djelokrug)19 te poslove koje država dodijeli općinama (preneseni djelokrug) (Ploštajner, 2002: 45). Poslove i nadležnosti općina i gradskih općina propisuje ZLS, ali i oko 90 različitih sektorskih propisa Državnog zbora, Vlade i ministarsta-va zbog čega je vladina Služba za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku

17 Budući da je Slovenija 1996. u cijelosti ratificirala EPLS (na snazi od 1. ožujka 1997.), dužna je poštovati sva njezina načela, posebice načela decentralizacije i supsidijarnosti kao temeljna načela raspodjele javnih poslova lokalnog značaja i dodjele sredstava za financiranje njihova obavljanja.

18 Slovenski Ustav u čl. 140. određuje da u nadležnost općine spadaju lokalni poslovi koje je općina sposobna obavljati samostalno i koji su od interesa za njezine stanovnike. Ustavno jamstvo lo-kalne samouprave dodatno je ojačano nadležnošću Ustavnog suda u sporovima o nadležnosti između tijela središnje državne uprave i tijela lokalne samouprave.

19 Žohar ističe da je u razdoblju 2000.–2005. prosječni omjer poslova obligatornog i fakulta-tivnog općinskog djelokruga bio 70 : 30 (Žohar, 2008: 162).


307

1997. izradila Katalog nadležnosti općina, priručnik koji na jednom mjestu sa-država popis svih poslova koje pojedini propisi stavljaju u nadležnost općina, s napomenama i poveznicama na srodne i relevantne zakonske i podzakonske propise. Određeni posao u nadležnosti općine dijeli se, prema pojedinačnim zadacima koje obuhvaća, između općinskih političkih tijela te općinske upra-ve, tako da pojedini sektorski zakon propisuje koje je tijelo dužno donijeti koju vrstu akta radi izvršavanja pojedinog zadatka. Katalog se svake godine usklađuje s izmjenama i dopunama zakona i podzakonskih propisa kojima se ustanovljuju nove ili mijenjaju dotadašnje nadležnosti općina i njihovih tijela odnosno općinske uprave, ali i s relevantnim propisima EU i odlukama Ustavnog suda.20

Općine u svojoj isključivoj nadležnosti obavljaju sljedeće poslove unutar pojedinih područja djelatnosti:

● u obrazovanju: službe predškolskog odgoja,● u socijalnoj skrbi: jaslice, vrtići, obiteljske socijalne službe,● u zdravstvu: preventivna zdravstvena zaštita,● u okolišu i javnom zdravstvu: prikupljanje i odlaganje otpada, uređenje

groblja i krematorija,● u urbanom i ekonomskom razvoju: urbanističko planiranje, lokalni

ekonomski razvoj,● u komunalnim djelatnostima: građenje i održavanje objekata vodopskr-

be i toplane,● u općoj upravi: protupožarna i civilna zaštita (Setnikar-Cankar i dr.,

2000: 418–421),● ostalo: upravljanje općinskom imovinom, donošenje statuta općine i

drugih općih akata, organizacija općinske uprave, propisivanje prekrša-ja i prekršajnih sankcija za povredu lokalnih akata.

Za obavljanje određenih javnih poslova općine i središnja država dijele ovlasti, odgovornosti i financijska sredstva, zajednički surađuju u kreiranju i provedbi programa njihova obavljanja, a općine sukladno svojim moguć-nostima sufinanciraju razvoj širokog spektra društvenih usluga i aktivnosti (obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih, kulturnih, športskih, prometnih).

20 Katalog nadležnosti općina dostupan je na službenoj web stranici Službe, zahvaljujući su-radnji s Institutom za lokalnu samoupravu i javnu nabavu u Mariboru. U Katalogu su svi propisi koji određuju nadležnosti i poslove koji se dodjeljuju općinama podijeljeni u sedam poglavlja, a ona na potpoglavlja u kojima su razvrstani pojedinačni propisi. Služba na svojoj web stranici pruža i uvid u elektronički Registar upravnih postupaka općina, koji sadržava pregled svih upravnih stvari o kojima se u općinama odlučuje u upravnom postupku.

DARIA DUBAJIć

308

Poslovi u zajedničkoj nadležnosti općina i države jesu:● u obrazovanju: osnovne škole i obrazovanje odraslih,● u socijalnoj skrbi: stvaranje uvjeta za izgradnju socijalnih stanova,

službe socijalne sigurnosti (briga za starije, invalide, nemoćne i siro-mašne),

● u zdravstvu: primarna zdravstvena zaštita,● u urbanom i gospodarskom razvoju: stambena izgradnja, prostorno

planiranje, regionalno planiranje, poticanje gospodarskog razvoja, trgo-vine i industrije, turizma,

● u komunalnim djelatnostima: opskrba plinom,● u kulturi, sportu i rekreaciji: kazališta, muzeji i knjižnice, očuvanje

kulturne baštine, parkovi i javne površine, organizacija sportskih i re-kreacijskih aktivnosti,

● u okolišu i javnom zdravstvu: odvodnja, zaštita okoliša (tla, vode, zra-ka, zaštita od buke), zaštita potrošača,

● u prometu i prijevozu: izgradnja i uređenje lokalnih cesta, prijevoza, gradskog cestovnog prijevoza i luka.21

Služba Vlade za lokalnu samoupravu po isteku petnaest godina funkcioni-ranja novog sustava lokalne samouprave zaključuje da lokalne jedinice obav-ljaju javne službe za građane na mnogim područjima i da to čine uglavnom dobro. Služba je 2008. na svojoj web stranici objavila da općine obavljaju ove zadatke:

● grade i održavaju 32.323 kilometra općinskih cesta,● opskrbljuju stanovnike pitkom vodom,● brinu se za odvoz komunalnog otpada,● uzdržavaju i grade 881 osnovnu školu, u kojima se u šk. god. 2007./08.

obrazovalo 164.768 učenika,● brinu se o 787 javnih vrtića koje pohađa 61.359 predškolske djece,● brinu se za brojne zdravstvene domove, knjižnice i javne športske

objekte.22

21 Zakonom o preuzimanju funkcija države (UL 29/95) država je od bivših općina preuzela nadležnost za sve poslove za područja kojih su osnovana ministarstva. Međutim, Ustavni je sud iste godine ukinuo neke odredbe tog Zakona i općinama vratio određene ovlasti (u regulaciji lokalnog prometa, vojna groblja, korištenje zemljišta i lokalnih javnih površina i dr.) (Ploštajner, 2002: 45).

22 Unatoč takvoj proklamaciji Službe za lokalnu samoupravu, Vlaj tvrdi da je lokalna samoupra-va u Sloveniji u krizi, jer »… zaostaje za europskim načelima (posebno za načelom supsidijarnosti) i standardima (npr. dobro upravljanje lokalnim zajednicama) na području lokalne i regionalne de-mokracije odnosno samouprave« (Vlaj, 2011: 7).


309

Iako je reforma otvorila mogućnost za skladniji i brži razvoj lokalnih po-slova u nadležnosti općina, u zakonodavnim se postupcima i dalje nejasno razgraničavaju poslovi države i općina. Općinama se ne osiguravaju primjere-na financijska sredstva za obavljanje novih poslova, a još manje se vodi briga o prilagodbi organizacijskih kapaciteta općina izvođenju tih poslova.

Glede prenesenog djelokruga, država može, osigura li za tu svrhu od-govarajuća sredstava, zakonom prenijeti općinama ili gradskim općinama pojedinačne poslove iz svoje nadležnosti, ako je racionalnije i učinkovitije da ih one obavljaju.23 Posebni zakon kojim se pojedini poslovi povjeravaju određuje hoće li se oni povjeriti svim općinama, samo gradskim općinama, općinama na određenom području ili samo jednoj konkretnoj općini. Dodat-no, gradska općina pojedine poslove iz državne nadležnosti obavlja kao svoje (dakle kao poslove iz samoupravnog djelokruga), i to one koji se odnose na razvoj grada.24 Također, gradska općina koja je povezana s pokrajinom može, ako općine donesu takvu odluku, obavljati upravne funkcije pokrajine.25

2.3. Organizacijski i upravni aspekt reforme2.3.1. Lokalne političke institucije

Lokalna politička tijela slovenskih općina bila su birana tijekom 1994., a s radom su započela 1. siječnja 1995. Čine ih predstavničko tijelo (općinsko ili gradsko vijeće), izvršno tijelo (načelnik), nadzorno tijelo (nadzorni odbor) i izborno tijelo (općinsko izborno povjerenstvo). Općinski dužnosnici su čla-novi vijeća, načelnik i zamjenik načelnika.

23 Od donošenja novele ZLS-a 1998. odredba čl. 24. sadržava primjere tih poslova (uređivanje prometa, geodetska služba, mreža srednjih škola itd.). Sve do donošenja novele ZLS-a iz 2007. državi je za prijenos obavljanja državnih poslova općini bila potrebna i prethodna suglasnost općine. Žohar navodi da u razdoblju 2000.–2005. gotovo nije bilo zadataka i funkcija koje je država prenijela na općine (Žohar, 2008: 162). No, ni sada općine nisu dovoljno funkcionalno ni organizacijski stabilne da bi bile spremne na sebe preuzeti obavljanje tih poslova, dakle ne bi bilo racionalno uspostaviti tzv. jednotračni sustav (obavljanje državnih funkcija putem tijela lokalnih jedinica) dok se ne stabilizira sustav lokalne samouprave, prvenstveno uvođenjem pokrajina (tako i Trpin i Grafenauer, 2002: 61).

24 Gradskim je općinama ZLS u čl. 22. najprije egzemplifikativno odredio krug poslova koji se odnose na razvoj grada (gradski promet, kultura, određivanje namjene gradskog prostora, osnivanje obrazovnih i socijalnih službi), zatim je novelom iz 1998. u zakonski tekst ušla odredba da su to zapravo poslovi iz državne nadležnosti i da su to osobito poslovi izgradnje javnih objekata, regu-lacije javnih površina i lokalnog javnog prijevoza, geodetska služba, određivanje radnog vremena ugostiteljskih objekata, razvoj javnih mreža srednjih, viših, stručnih i visokih obrazovnih ustanova i knjižnica, organizacija zdravstvenih službi i bolnica na svom području. Naposljetku je novela iz 2005. izbacila odredbu o vrsti tih poslova, što predstavlja jačanje funkcionalne decentralizacije budući da je gradskim općinama prepušteno da samostalno određuju i obavljaju zadatke važne za razvoj grada.

25 Ta odredba čl. 23. ZLS-a prestat će važiti kad na snagu stupi zakon koji će uređivati djelokrug pokrajina.

DARIA DUBAJIć

310

Predstavničko tijelo je općinsko vijeće (občinski svet) u općini odnosno gradsko vijeće u gradskim općinama. Kao najviše tijelo, vijeće u okviru svoje nadležnosti usvaja opće akte (statut i poslovnik – 2/3-skom većinom; prora-čun, završni račun, akt o osnivanju općinske uprave i druge odluke), dono-si prostorne i razvojne planove općine, imenuje i razrješuje članove vlastitih odbora i povjerenstava te nadzornog odbora općine, nadzire rad načelnika, zamjenika načelnika i općinske uprave u vezi s izvršavanjem odluka vije-ća; imenuje članove općinskog izbornog povjerenstva, odlučuje o stjecanju i otuđivanju općinske imovine te odlučuje o na općinu prenesenim poslovima iz državne nadležnosti.26 Vijeće donosi odluke većinom prisutnih članova na sjednicama kojima prisustvuje većina svih članova vijeća. Kao savjetodavna tijela vijeća mogu se pojaviti tijela mjesne samouprave – mjesni i seoski od-bori ili odbori gradske četvrti, koji u slučajevima određenim statutom općine imaju ulogu obvezatnog predlagatelja odnosno savjetodavca vijeća glede od-luka koje se tiču mjesne samouprave.27

Izvršne ovlasti ima načelnik (župan) koji se bira na direktnim izborima. On je predstavnik i zastupnik općine i vijeća te šef lokalne uprave. Svoju duž-nost obavlja počasno (tada prima naknadu u visini 50% plaće koju bi primao da dužnost obavlja profesionalno) ili profesionalno (tada prima plaću određe-nu zakonom koji uređuje plaće u javnom sektoru). Dužnost načelnika nespo-jiva je s obavljanjem dužnosti u državnoj upravi, vijeću, nadzornom odboru i općinskoj upravi. Načelnik saziva sjednice vijeća, predlaže dnevni red i vodi sjednice najmanje četiri puta godišnje ili ako to pismeno zahtijeva najmanje 1/4 vijećnika, u kojem se slučaju sjednica održava u roku od petnaest dana od predaje zahtjeva.28 Načelnik na sjednicama vijeća nema pravo glasa, no ima pravo predlagati proračun, završni račun i druge odluke iz nadležnosti vijeća za čije je izvršenje i objavu kao i objavu statuta i ostalih općih akata odgo-voran. Ako se zbog iznenadne ugroženosti sigurnosti lokalnog stanovništva i imovine vijeće ne može pravovremeno sastati, načelnik ima ovlast donijeti privremene nužne mjere koje podnosi na odobrenje vijeću na prvoj idućoj redovitoj sjednici. Načelnik imenuje i razrješuje jednog ili više zamjenika na-čelnika (podžupan) iz redova vijećnika. Oni zamjenjuju i pomažu načelniku, a mogu biti zaduženi za određeni krug poslova iz nadležnosti načelnika (npr. za javne službe, mjesnu samoupravu) i njemu odgovaraju za svoj rad.

26 Vijeće ima od sedam do 45 vijećnika, ovisno o veličini općine; tako se u općinama do 3.000 stanovnika bira od sedam do 11 vijećnika, u općinama do 5.000 stanovnika od 12 do 15 vijećnika, u općinama do 10.000 stanovnika od 16 do 19 vijećnika, itd. (Ljubljana i Maribor s više od 100.000 stanovnika imaju 45 vijećnika).

27 O tijelima mjesne samouprave v. čl. 18.–19.č ZLS.28 Ako načelnik ne sazove sjednicu vijeća u roku od sedam dana od dana predaje zahtjeva, to

mogu učiniti vijećnici koji su predali zahtjev.


311

Vlaj upozorava na županski lobi te ističe da je položaj župana prevalentan u odnosu prema općinskom vijeću koje, umjesto da vrši ulogu najvažnijeg tijela odlučivanja u lokalnoj samoupravi, pravno i stvarno ovisi o županu. »Članovi općinskih vijeća i župani radije slušaju političke centre u Ljubljani nego konkretne zahtjeve, potrebe i interese ljudi u konkretnoj općini« (Vlaj, 2011: 8).29

2.3.2. Lokalni izborni sustavSvake četiri godine stanovnici općina na neposrednim i tajnim izborima

temeljem općeg i jednakog biračkog prava istovremeno biraju vijeće i načel-nika.30 Aktivno i pasivno biračko pravo za vijeće imaju svi slovenski držav-ljani s navršenih 18 godina i državljani drugih država članica EU sa stalnim prebivalištem u slovenskoj općini.31 Stranci nedržavljani zemalja članica EU sa stalnim prebivalištem u Sloveniji imaju samo aktivno biračko pravo.

2.3.3. Općinska uprava i razvijenost lokalnih upravnih kapacitetaVeće slovenske općine, uključujući sve gradske općine, imaju razgrananu

upravu koje se dijelovi nazivaju službe, uredi ili odjeli, npr. ured za kulturu,

29 ZLS ne predviđa referendum za razrješenje župana, a nije predviđena ni odgovornost župana općinskom vijeću. Župana može prijevremeno razriješiti jedino Državni zbor na prijedlog Vlade, i to samo ako župan ne izvršava odluke Ustavnog suda ili pravomoćne odluke suda nadležnog za upravne sporove, koje mu nalažu postupanje u skladu s Ustavom i zakonom. Takvo prebacivanje odlučivanja o odgovornosti župana za neustavno ili nezakonito vođenje općine na središnju državu nije svojstveno osnovnom postulatu svake demokracije, pa tako i lokalnoj – odgovornost vlasti narodu, te uostalom jača centralizam dajući središnjoj vlasti znatnu moć u pogledu odlučivanja o vodstvu lokalne jedinice. Vlaj ističe da takvo stanje nije u skladu ni s čl. 3/2. EPLS koji predviđa da vijeća ili skupštine izabrane na lokalnim izborima mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna (Vlaj, 2011: 11).

30 Izbore za vijeća i načelnika raspisuje Državni zbor sukladno ZLS-u i Zakonu o lokalnim iz-borima. Ako se u općini bira 7–11 vijećnika, birači glasuju za pojedinačnog člana vijeća. Primjenjuje se većinski sustav i izabire se onih 7–11 kandidata koji dobiju najveći broj glasova. U općinama u kojima se bira više od 11 vijećnika, birači glasuju za jednu od lista kandidata koje predlažu političke stranke i nezavisni kandidati. Primjenjuje se proporcionalni, D’Hondtov sustav. Svaki birač može na listi za koju glasuje dati preferencijalni glas i pojedinačnom (jednom) kandidatu. Pasivno biračko pravo za načelnika imaju slovenski državljani s navršenih osamnaest godina, a aktivno sve osobe koje ga imaju i za izbor vijećnika. Birači neposredno biraju načelnika, glasovanjem za jednog od predloženih kandidata, a izabran je onaj koji dobije većinu glasova. Ako nijedan ne dobije apsolutnu većinu, u roku od 21 dan održava se drugi krug izbora u koji ulaze dva kandidata s najvećim brojem glasova iz prvog kruga.

31 Na područjima na kojima žive talijanska odnosno mađarska nacionalna manjina njihovi pri-padnici biraju, po većinskom načelu, najmanje jednog predstavnika u vijeće, a statutom općine može se urediti neposredno predstavljanje tih zajednica i u drugim općinskim tijelima. Pravo birati jednog predstavnika u vijeće, također po većinskom načelu, vrijedi i za pripadnike autohtono naseljene rom-ske zajednice u općini u kojoj obitavaju. U čl. 39/6. ZLS poimenično su navedene općine u kojima žive pripadnici romske zajednice i koje su dužne osigurati im ostvarenje biračkog prava.

DARIA DUBAJIć

312

odjel za prostorno planiranje i okoliš, služba za zaštitu i spašavanje, odjel za financije itd.32 Općinska uprava obavlja stručne, upravne i razvojne po-slove za potrebe političkih tijela i građana.33 Njezino ustrojstvo i djelokrug, na prijedlog načelnika, uređuje vijeće općim aktom, dok unutrašnju organi-zaciju i sistematizaciju radnih mjesta detaljnije uređuje načelnik, koji je sa-mostalan u usmjeravanju i nadzoru čitavog lokalnog upravnog aparata. Rad općinske uprave vodi tajnik općine (može imati i naziv direktor odnosno direktorica uprave) sa statusom državnog službenika uređenim Zakonom o javnim službenicima.34 Tajnika imenuje i razrješuje načelnik (do novele ZLS od 14. studenoga 1997. to je činilo vijeće na prijedlog načelnika) i često mu delegira ovlasti odlučivanja o zapošljavanju općinskog upravnog osoblja. Postoje tri kategorije upravnog osoblja: više upravno osoblje (sa-vjetnici načelnika i viši savjetnici, imenuje ih općinsko vijeće na načelni-kov prijedlog), upravno osoblje (službenici koje postavlja načelnik) i teh-ničko osoblje (tehnički djelatnici, upravni službenici i niži službenici koje imenuje načelnik).35

32 Lokalna jedinica unutar svoje uprave može osnovati općinsku inspekciju za poslove nadzora nad provođenjem općih akata i izvođenjem upravnih poslova iz samoupravnog djelokruga općine te vođenje prekršajnog postupka (novela ZLS od 16. svibnja 1997.) Djelokrug općinske inspekcije određen je zakonom koji uređuje inspekcijski nadzor. Ako općina smatra da je obavljanje pojedinog posla iz njezina samoupravnog djelokruga učinkovitije i svrhovitije prepustiti drugom pravnom su-bjektu, odlukom može ovlast za njegovo obavljanje dodijeliti javnom trgovačkom društvu, javnoj ustanovi, javnoj agenciji, javnom fondu ili drugoj pravnoj ili fizičkoj osobi, pri čemu se ovlaštenik bira na javnom natječaju. Općinske javne službe određene zakonom i aktima općine (obvezatne i fa-kultativne lokalne javne službe) općina obavlja neposredno u okviru općinske uprave ili osnivanjem javnih zavoda i trgovačkih društava, davanjem koncesija i ulaganjem vlastitog kapitala u djelatnost osoba privatnog prava. Fakultativno tijelo općine je općinsko pravobraniteljstvo čija je funkcija zastu-panje općine i općinskih tijela pred sudovima i drugim državnim tijelima, a ako ga općina na to ovlasti, može zastupati i pravne osobe koje je ona osnovala. Dvije općine ili više njih mogu osnovati zajedničko pravobraniteljstvo.

33 Općina prema ZLS-u može za drugu općinu obavljati jedino stručne i tehničke poslove, s tim da se dvije općine ili više njih mogu sporazumjeti o zajedničkom obavljanju pojedinih poslova općinske uprave tako da osnuju zajedničko tijelo ili službu ili više njih koji tako postaju korisnicima općinskog proračuna one općine u kojoj imaju sjedište.

34 Novela ZLS od 10. ožujka 1995. propisala je da je tajnik općinski dužnosnik, što je derogi-rala novela od 3. studenoga 1998. Zakon o javnim službenicima propisuje potreban stupanj obrazo-vanja za tajnika (tajnik gradske općine mora imati sveučilišnu diplomu, a tajnik općine diplomu više stučne škole) (Ploštajner, 2004: 54).

35 Svako tijelo lokalne uprave ima svog predstojnika i zaposlenike koji za svoj rad odgovara-ju općinskom tajniku i posredno načelniku. Zakon o javnim službenicima uređuje klasifikacijski i platni sustav službenika na državnoj i lokalnoj razini i temelji se na načelima jednakog pristupa službeničkim mjestima pod jednakim uvjetima, karijernog sustava (politička neutralnost i profesio-nalnost službenika) te jamči odabir najboljih kandidata (Ploštajner, 2004: 54). Usprkos tome, budući da načelnik ima velike ovlasti pri zapošljavanju upravnog osoblja, velike su opasnosti za političku patronažu, a to šteti nepristranosti i profesionalnosti lokalnih službenika.


313

U dinamičkom, operativnom dijelu organizacije općinske uprave postup-no se napušta hijerarhijska organizacijska struktura te, kao posljedica pro-vođenja reformi lokalne samouprave, slovenska općinska uprava sve manje obavlja »birokratske« poslove, a sve se više orijentira na pružanje javnih uslu-ga i unapređenje odnosa s korisnicima. U tom pogledu, Haček i Bačlija pro-veli su tijekom 2007. metodom anketiranja empirijsko istraživanje upravnog kapaciteta slovenskih općina koristeći se pokazateljima razvijenosti organi-zacije općinske uprave, upravnog osoblja, kontrole kvalitete rada, suradnje s drugim općinama i postojanja modernih metoda upravljanja.36 Na anketna pitanja o razvijenosti lokalnih upravnih organizacija odgovorilo je 118 od 210 općina; navedeni autori zamjećuju da 77,1% (91) tih općina ima jedinstvenu upravu (organizacijske jedinice lišene hijerarhijske strukture), dok je u 22,9% općina (27) uprava razdijeljena na odjele (hijerarhijska organizacijska struktu-ra s organizacijskim jedinicama kao konstitutivnim dijelovima). Samo 48,3% tih općina ima neko zajedničko tijelo s drugim općinama. O broju zaposlenog upravnog osoblja autori su prikupili odgovore 111 općina, od kojih u prosjeku svaka ima 24 zaposlenika, dvije najmanje općine imaju jednog, a najveća 555 zaposlenih. Najveći broj tih općina zapošljava četiri (njih 12) odnosno pet zaposlenika (njih 11), dok više od pola općina ima manje od deset zaposle-nih (Haček i Bačlija, 2009: 311–312). Za čak 3/4 direktora općinskih uprava broj redovito zaposlenih u njihovoj općini nedovoljan je za izvršavanje svih zadataka općinske uprave, s tim da općine s većim brojem zaposlenika traže veći broj dodatnog osoblja nego općine s početnim manjim brojem zaposle-nih. Glede obrazovne strukture upravnog osoblja, najveći broj općina (njih 59,5%) ima najviše zaposlenika sa srednjom stručnom spremom, dok u samo 17,2% općina prednjače zaposleni s visokom stručnom spremom. Za 55,9% direktora općinskih uprava razlog nedostatka visokokvalificiranih kadrova u lokalnoj upravi leži u nedovoljno stimulirajućem javnom sektoru (niske plaće, nerazvijen sustav napredovanja i sl.), dok ih 20,3% smatra da nema dovoljno upravnog kadra na tržištu rada. Očito je da problem leži u radnoj okolini jav-nog sektora koju je potrebno mijenjati da bi se privukli sposobni i obrazovani upravni stručnjaci. Prema anketi, u 45,8% općina službenici imaju varijabilni dio plaće, a u 71,2% njih element stimulacije je mogućnost dodatnog obrazo-vanja. U aspektu kontrole kvalitete rada u općinskoj upravi, samo 25,6% svih općina koje su sudjelovale u anketi tvrdi da se koristi nekim oblikom takve kontrole (CAF, ISO standard ili druge metode). 117 direktora izjasnilo se o korištenju modernih menadžerskih metoda upravljanja. Rezultati su poražava-

36 Projekt Upravljačka sposobnost i koalicijsko povezivanje u slovenskim općinama – Gover-ning Capacity and Coalition-Building within Slovenian Municipalities (Fakultet društvenih znanosti Sveučilišta u Ljubljani, 2007).

DARIA DUBAJIć

314

jući: 72,6% njih ne koristi se nijednom takvom metodom, 7,7% ih koristi CAF (Common Assessment Framework); 5,1% koristi se nekim od modela poslovne izvrsnosti; benchmarking i ISO standardima koristi se 4,3% direktora; 2,6% koristi se TQM-om (Total Quality Management) te 5,1% ostalim metodama (Haček i Bačlija, 2009: 315–316).37 Veliku važnost u obavljanju određenih upravnih funkcija na lokalnoj razini, s obzirom na veliku fragmentiranost op-ćina, ima međuopćinska suradnja.38 Čak 97,5% slovenskih općina surađuje s ostalim općinama. Najviše njih (75,2%) surađuje u izgradnji i održavanju sustava javne komunalne infrastrukture, njih 59,3% u obavljanju zdravstvene službe, 50,4% u izgradnji i održavanju cestovne mreže; 46,9% općina ima tijela zajedničke općinske uprave, 36,3% općina sudjeluje u obavljanju služ-bi predškolskog odgoja i osnovnoškolskog obrazovanja, a 15,9% sudjeluje u ostalim područjima. Od 116 općina njih 43,1% (pretežno s boljim kadrovskim i tehničkim mogućnostima) pruža pomoć drugim općinama, najviše (u 38,8% slučajeva) u izvođenju poslova inspekcijskog nadzora; slijedi 36,7% slučajeva suradnje u zajedničkom pružanju javnih usluga, pa 22,4% slučajeva pomoći u usavršavanju kadrova, a u 4,1% slučajeva riječ je o suradnji pri uvođenju kontrole kvalitete.39 Haček i Bačlija zaključuju da na temelju analize poka-zatelja razvijenosti upravnog kapaciteta ispitanih općina gotovo trećina njih ima nizak stupanj razvijenosti upravnog kapaciteta, 55,6% općina ima srednje razvijen upravni kapacitet, dok ih je samo 13% s visokim stupnjem upravnog kapaciteta. Ako se stupnjevi razvijenosti upravnog kapaciteta dovedu u vezu s veličinom općina, vidi se da općine s manje od 5.000 stanovnika imaju nizak ili srednji stupanj razvijenosti upravnog kapaciteta (Haček i Bačlija, 2009: 323–324).40 Vlaj ističe da ne postoje sankcije za nemoralno i nezakonito po-

37 Čak 46,6% općinskih uprava redovito se koristi e-mailom u komunikaciji s građanima, 48,5% to čini povremeno, dok se 5,1% općina ne koristi tim oblikom komunikacije s korisnicima.

38 Instituti suradnje i udruživanja dviju ili više općina u obavljanju poslova lokalnog značenja određeni su u općim odredbama ZLS-a, dok se u ostalim njegovim odredbama detaljno razrađuju po oblicima, ustrojstvu zajedničkih tijela, njihovoj nadležnosti i načinima financiranja. Hrvatski sustav lokalne samouprave, čini se, pridaje manju važnost suradnji lokalnih jedinica i u legislativi (hrvatski Zakon o lokalnoj samoupravi samo načelno predviđa mogućnost suradnje lokalnih jedinica u ostva-rivanju zajedničkih interesa putem osnivanja udruga, nacionalnih udruga i nacionalnog saveza lokal-nih jedinica te mogućnost institucionaliziranja suradnje dviju ili više lokalnih jedinica) i u praksi.

39 Mnogobrojne slovenske općine još uvijek nisu iskoristile blagodati članstva Slovenije u Eu-ropskoj uniji, koje osigurava takav položaj lokalnih zajednica unutar EU koji im daje mogućnost neposrednog (bez upletanja države) utjecaja na odluke koje donose tijela Europske unije, u skladu s načelom partnerstva i procesima globalizacije.

40 Rezultati istraživanja pokazuju da se velik broj direktora općinskih uprava uglavnom slaže u sljedećem: pri donošenju stručnih odluka nužna im je neovisnost i potpuna odsutnost bilo kakvog političkog utjecaja; vodstvo općinske uprave treba posvetiti više vremena zaposlenicima; rukovodeće upravno osoblje treba više razvijati vlastite menadžerske sposobnosti; kompetitivnost između javnog i privatnog sektora u pružanju javnih usluga prihvatljivija je od ugovornog prepuštanja pružanja tih


315

stupanje općinskih dužnosnika za vrijeme obnašanja njihova mandata te na-glašava važnost etike javnih službenika i izabranih lokalnih predstavnika koja je po njegovu mišljenju »prvi uvjet za učinkovitu lokalnu demokraciju« (Vlaj, 2011: 8–9).

2.3.4. Oblici neposredne demokracijeAktivno sudjelovanje građana u lokalnom upravljanju i odlučivanju o lo-

kalnim poslovima dobar je pokazatelj stupnja demokratizacije i razvijenosti lokalne samouprave i važna je pretpostavka uspješnosti decentralizacijskog procesa. Jednako tako, decentralizacija moći i sredstava povećava zanima-nje i angažiranost građana za uključivanje u život lokalne zajednice. Lavtar kategorizira participaciju stanovništva u slovenskoj lokalnoj samoupravi na oblike izborne participacije (neposredno odlučivanje – referendum, građan-ska inicijativa, zborovi građana; posredno odlučivanje – lokalni izbori i oblici neizborne participacije – konzultiranje građana, suodlučivanje pri pripremi propisa, nekonvencionalni oblici participacije poput organiziranja javnih pro-svjeda) (Lavtar, 2007: 22–49). Ističe korelaciju veličine općine i stupnja parti-cipacije te iako tumači da relativno male slovenske općine s prosječno 10.000 stanovnika omogućuju široku participaciju, dok neke analize pokazuju da je povjerenje u lokalne političke institucije optimalno u općinama s oko 15–20 tisuća stanovnika. Kasnije tvrdi da empirijska istraživanja ne potvrđuju uvijek jednoznačnost odnosa korelacije te da ni na slovenskom primjeru ne postoji neposredna korelacija između veličine općine i stupnja participacije stanov-ništva (Lavtar, 2007: 105–106). Participacija građana u slovenskoj lokalnoj samoupravi nije značajna i nedovoljno je iskorištena.

Ploštajner navodi da su Slovenci uglavnom nezainteresirani sudjelovati na lokalnoj razini jer drže da svojim djelovanjem ne mogu utjecati na konač-nu političku odluku. ZLS propisuje sljedeće oblike neposrednog odlučivanja građana: zbor građana, referendum, savjetodavni referendum i građanska ini-cijativa. U novije vrijeme javljaju se moderni oblici neposredne demokracije, npr. samoorganiziranje građana radi lobiranja kod dionika kreiranja javnih po-litika, građanski savezi za predlaganje novih zakona, online ankete i prijedlozi građana na web stranicama općina, a važni su i projekti tzv. inicijative razvoja zajednice (Ploštajner, 2002: 53). Potrebno je poticati interesne skupine u izra-žavanju njihovih zahtjeva i osiguranju feedbacka lokalnim tijelima (kao do-

usluga privatnom sektoru; zaposlenici općinske uprave moraju postupati u korist građana. Djelomično se slažu i o tome da mišljenje korisnika javnih usluga treba imati veći utjecaj na ocjenu rezultata rada općinske uprave od prihoda koji se stvaraju pružanjem javnih usluga te da bi država lokalnim jedini-cama trebala delegirati veće ovlasti u pružanju usluga. Takav stupanj slaganja rukovodstva sloven-skih općinskih uprava pokazuje dobar potencijal za kreiranje smjernica općinama za reorganizaciju javnih službi na lokalnoj razini prema sve boljem zadovoljavanju suvremenih potreba građana.

DARIA DUBAJIć

316

puna decentralizacijskoj politici top-down putem izgradnje i povećanja kapa-citeta, odgovornosti i društvenog kapitala bottom-up), pri čemu se neposredna korist takvih projekata vidi u promicanju institucionalnih promjena i »učenju demokracije« putem »klasičnih oblika neposredne demokracije« (lokalni iz-bori, referendum i sl.).

2.4. Reforma financiranja lokalnih jedinicaZakonodavni okvir sustava financiranja lokalnih jedinica čine ZLS i Za-

kon o financiranju općina (ZFO).41 Postojeći način financiranja općina jača državni centralizam, budući da središnja država propisuje vrstu i visinu gotovo svih lokalnih prihoda. Porezni prihodi između države i općina raspodjeljuju se po načelu »podijeli pa vladaj«, pri čemu Vlaj ističe kako prevladavajući stav slovenskih vlasti da udio općina u prihodima od poreza na dohodak predstav-lja vlastiti izvor prihoda općina proturječi važećem stajalištu Vijeća Europe (koje kao vlastite prihode nižih razina vlasti priznaje samo one prihode koje te vlasti same propisuju i njima upravljaju), ali i načelu samofinanciranja iz čl. 9. EPLS (Vlaj, 2008b).

Prvi ZFO iz 1994. bio je privremeni zakon za potrebe početka djelovanja novog sustava lokalne samouprave. Uređivao je pitanja financiranja obvezat-nih poslova općina (tzv. osigurani rashodi, poslije relevantni rashodi),42 vrste lokalnih poreza (porez na nasljedstva i darove, porez na naprave za igre na sre-ću, porez na potrošnju i porez na nekretnine), zaduživanje (samo kod domaćih kreditnih institucija), obvezne rezerve, kriterije za financijsko izravnanje i do-tacije iz državnog proračuna (Setnikar-Cankar i dr., 2000: 404–405). Sve po-reze43 određuje država i općine nemaju utjecaj na njihovo povećanje. Izmjene

41 U čl. 3. i 4. navedena su načela financiranja općina: načelo lokalne samouprave, razmjer-nosti izvora financiranja i poslova općina, samostalnosti općina u financiranju općinskih poslova te načelo proračunskog financiranja (svi prihodi i rashodi općine moraju biti predviđeni općinskim proračunom). Za financiranje poslova iz prenesenog djelokruga sredstva općini osigurava država, u razmjeru s vrstom i opsegom prenesenih poslova.

42 Relevantni rashodi (ili relevantna potrošnja) naziv je za određeni opseg sredstava koja su prosječnoj općini dovoljna za izvršavanje njezinih Ustavom i zakonom određenih dužnosti i zada-taka. Do donošenja novog ZFO-a 2006. relevantni rashodi pokrivali su sve općinske poslove (obli-gatorne, fakultativne i prenesene), nakon toga samo obligatorne i prenesene. Relevantne rashode utvrđuje Ministarstvo financija uz sudjelovanje predstavnika udruženja općina za svaku proračunsku godinu, a temelje se na prosječnom iznosu troškova po stanovniku općine prema načelu da svaki stanovnik općine ima pravo na jednak udio u financiranju obveznih općinskih zadataka propisanih zakonom (Žohar, 2008: 169).

43 Osim poreza na imovinu, visinu kojeg su vijeća počevši od 1996. mogla odrediti do pet puta više od visine porezne osnovice. Međutim, prihodi od tog poreza su zanemarivi zato što u Sloveniji ne postoji jedinstveni registar vlasnika zemljišta i zgrada, porezna osnovica nije precizno definirana, njime se oporezuju samo fizičke osobe i primjenjuje se selektivno uz mnoge iznimke.


317

ZFO iz 1998. išle su za tim da se objektivnije izračunaju relevantni rashodi i financijsko izravnanje općina s obzirom na specifična obilježja svake općine (veličinu, ukupan broj stanovnika, broj stanovnika u dobi ispod 15 i iznad 65 godina te duljinu lokalnih cesta, sve u usporedbi s prosjekom zemlje). Rele-vantni rashodi računaju se prema posebnoj jednadžbi koja navedene faktore uzima kao korektivne. Godine 1998. porezni prihodi imali su udio od 41,2% u ukupnim prihodima, od čega je 37,4% otpadalo na udio u porezu na dohodak (u kojem je odnos udjela općine i države 35 : 65). Neporezni prihodi (takse za korištenje javnih površina, oglašivanje i parkiranje, komunalne naknade, kazne za prekršaje propisane općim aktom općine, naplate za usluge lokalnih javnih službi) čine 37,3% ukupnih prihoda, pri čemu su najvažniji prihodi od stvarne i financijske imovine općine (zakupnine i najamnine od zemljišta i objekata u općinskom vlasništvu, vrijednosni papiri, prihodi od renti, dobiti javnih trgovačkih društava i ulaganja kapitala (klasificirani pod »ostali priho-di« 18,8%) i tzv. kompenzacija za korištenje građevinskog zemljišta (NUSZ, 10%).44 Ako njezini porezni i neporezni prihodi (vlastiti prihodi) nisu dovoljni za pokriće relevantnih rashoda, općina će od države primiti fiskalno izravna-nje. Transferi iz državnog proračuna tako su 1998. činili 18,4% svih lokalnih prihoda.45 Tome treba dodati i zaduživanje općina (1998. iznosilo je 1,2% ukupnih prihoda općina od zakonom dopuštenih 10%).46 Općine su 1998. 41,7% prihoda utrošile na financiranje djelatnosti javnih ustanova (najviše za

44 Taj institut potječe iz razdoblja socijalizma, njime se fizičkim i pravnim osobama oporezi-valo pravo korištenja imovinom, a ne sama imovina, što je u suprotnosti s tržišnim gospodarstvom i privatnim vlasništvom. ZFO iz 2006. predviđa NUSZ kao izvor financiranja, a njega će de lege ferenda zamijeniti porez na nepokretnu imovinu. ZFO iz 2008. prešutno ukida institut NUZS-a i umjesto njega, do uvođenja poreza na nepokretnu imovinu, predviđa porez na vlasništvo zgrade na području općine.

45 Posebne dotacije iznosile su 3,1% svih prihoda. Dodjeljivala su ih nadležna ministarstva op-ćinama koje su aplicirale za financijsku pomoć za posebne projekte (npr. izgradnju infrastrukture).

46 »Diskrecijski« prihodi općina, tj. prihodi koje određuje, propisuje i prikuplja općina, činili su samo 38% svih prihoda u 1998. (to su tzv. »ostali prihodi«, NUSZ, porez na imovinu i neporezni prihodi, osim poreza na naprave za igre na sreću). Dodatan oblik financiranja općinskih poslova predviđa Zakon o samodoprinosu (UL 87/01) koji određuje samodoprinos kao vremensko ograniče-no (najdulje pet godina) dobrovoljno, namjensko novčano davanje za određenu zajedničku mjesnu potrebu, koje plaćaju stanovnici općine po prethodno donesenoj odluci na lokalnom referendumu. Pravo glasa na referendumu o uvođenju samodoprinosa ima osoba koja je starija od 15 godina, ima prebivalište u općini za koju će se prikupljati samodoprinos i čiji oporezivi prihodi prelaze 25% pro-sječne godišnje plaće u zemlji. Ako većina birača na referendumu izglasa uvođenje samodoprinosa, odluku o visini i namjeni samodoprinosa donosi vijeće. Samodoprinos za jednu godinu može iznositi najviše 2% bruto dohotka obveznika plaćanja samodoprinosa ostvarenog dvije godine od godine uvođenja samodoprinosa, najviše do bruto dohotka u visini tri prosječne plaće. Slovenske općine samodoprinosima (djelomično) financiraju izgradnju ili rekonstrukciju lokalne javne, komunalne i prometne infrastrukture, u cijelom području općine ili u naselju ili dijelu naselja (najčešće vodovode, domove zdravlja i škole).

DARIA DUBAJIć

318

jaslice i vrtiće – 15,1%, osnovne škole – 119%), 34,9% za gospodarske javne službe (od toga za odvoz otpada i brigu za pokojnike – 11,6%, za lokalne ceste – 9,6%) i 13% za plaće i materijalne troškove.

Velik broj općina negativno je utjecao na njihovo financiranje i rezultirao je niskom financijskom nezavisnošću. Mali broj gradskih i gospodarski jakih općina ostvarivao je znatne suficite, dok je većina imala velike deficite veza-ne uz izračunane relevantne rashode (Žohar, 2008: 160). Analiza financiranja općina koje je provela Vlada za razdoblje 2002.–2005. pokazala je da postoje velike razlike u stupnju samofinanciranja općina (u vlastitim prihodima per capita). Najveći problem bila je disproporcionalna metoda raspodjele prihoda od poreza na dohodak (koji je faktički činio 78% vlastitih prihoda) koja je odražavala velike razlike u razvoju općina. Vlada je problem deficita rješa-vala povećavanjem iznosa fiskalnog izravnanja (transfera), što je poprimalo obilježja redovite »rente« iz državnog proračuna, povećavajući time ovisnost općina o državnim sredstvima i destimulirajući ih za prikupljanje vlastitih pri-hoda. Zbog toga je 2006. više od 91% slovenskih općina primalo pomoć u obliku financijskog izravnanja u iznosu od 22,5% ukupnih relevantnih rasho-da (Žohar, 2008: 165).

Iz tih je razloga 2006. pokrenuta reforma financiranja općina i usvojen je novi ZFO koji se počeo primjenjivati 1. siječnja 2007. Cilj reforme bio je sma-njenje iznosa fiskalnog izravnanja, tj. ovisnosti općina o državnim sredstvi-ma, i smanjenje velike financijske razlike među općinama, drugim riječima, decentralizacija javnih prihoda i povećanje financijske autonomije, tj. stupnja samofinanciranja općina.47 Novi ZFO povećao je koeficijente duljine lokalnih cesta i površine općine u jednadžbi za izračun relevantnih rashoda općine, uveo nove lokalne poreze (porez na plovila, porez na promet nekretnina, porez na igre na sreću) i dodatna sredstva za sufinanciranje iz državnog proraču-na (općinske investicije u lokalnu javnu infrastrukturu predviđene razvojnim programom općinskog proračuna (do 100% učinjenih troškova bez poreza na dodanu vrijednost); izvođenje projekata šireg javnog interesa; zajednička

47 Zakonitost proračuna općine te općih i posebnih akata donesenih za njegovu provedbu nad-zire Ministarstvo financija. Nadzor nad namjenskim trošenjem sredstava za sufinanciranje općine obavljaju neposredni korisnici državnog proračuna i proračunska inspekcija pri MF. Revizorski sud kontrolira poslovanje općine i pravnih osoba kojih je općina osnivač. Zakonitost i pravilnost načina stjecanja i raspolaganja proračunskim sredstvima i imovinom općine, kao i destiniranost, učinkovi-tost i ekonomičnost trošenja proračunskih sredstava nadzire nadzorni odbor – najviše tijelo nadzora javne potrošnje u općini. Njegove članove imenuje vijeće, a ustrojstvo i način rada određuje statut općine. Dužnost člana odbora nije spojiva s dužnošću vijećnika, načelnika, zamjenika načelnika, člana vijeća mjesne samouprave i službenika općinske uprave. Ako odbor ustanovi grubo kršenje propisa ili nepravilnosti u poslovanju općine, o njima u roku od petnaest dana obavještava nadležno ministarstvo i Revizorski sud. Nakon obavljenog nadzora, odbor usvaja izvješće s preporukama i prijedlozima koje je vijeće dužno poštovati.


319

općinska administracija, ostvarivanje prava talijanske i mađarske nacionalne manjine i romske etničke skupine) i kohezijskih fondova EU.

Relevantnim rashodima financiraju se samo obvezni i delegirani općinski poslovi, i to tzv. općinskim prihodima od paušalnih iznosa po stanovniku (to su dijelovi poreza na dohodak i drugih dijeljenih poreza po stanovniku koji su dovoljni za financiranje obveznih zadataka) koji se isplaćuju općini auto-matski jedanput tjedno s uplatnih računa na koje se uplaćuju porezi. Ako su prihodi od paušalnih iznosa po stanovniku manji od relevantnih rashoda, razli-ka se pokriva fiskalnim izravnanjem. Ostatkom vlastitih prihoda općina sada može financirati fakultativne poslove, lokalne razvojne programe i investicije. Prema predviđanjima nekih stručnjaka, novi ZFO trebao bi osposobiti više od polovine svih općina za samofinanciranje, a iznos fiskalnog izravnanja trebao bi pasti na oko 1% relevantnih rashoda općina (Žohar, 2008: 174).

Posljednje izmjene ZFO-a 2008. provedene su zbog odluke slovenskog Ustavnog suda (U-I-24/07 o neustavnosti odredaba čl. 8., 11., 14., 23. i 38. ZFO)48 te kao pokušaj bolje primjene čl. 9. EPLS. Navedene izmjene sastoje se u povećanju visine dijeljenog poreza na dohodak koji pripada općinama, pojavi okolišne pristojbe kao novog izvora financiranja, izmjenama uvjeta za-duživanja općina (opsega zaduživanja za izvršavanje općinskog proračuna, najvećeg opsega mogućeg zaduženja, upravljanja općinskim dugom i skla-panja poslova u vezi s dugom, zabrane preuzimanja duga te uvjeta davanja jamstva općinama); taksativno su nabrojeni poslovi čiji se troškovi obavljanja uračunavaju u relevantne rashode općine; definiran je relevantni opseg sred-stava i prihodi općine za financiranje relevantnih rashoda općine.49

Općinama tako sada pripada 54% poreza na dohodak uplaćenog u pretprošloj godini od godine u kojoj se utvrđuje. Taj izračunani iznos treba uvećati za inflaciju u godini prije i u godini u kojoj se utvrđuje visina rele-vantnih rashoda općina (ukupni prihodi). Za financiranje relevantnih rashoda općine pripada joj 70% ukupnih prihoda poreza na dohodak (prihodi); dio tih prihoda koji prelazi relevantni opseg sredstava, kao i ostatak od 30% ukupnih prihoda predstavljaju sredstva za tzv. solidarno izravnanje iz poreza na do-

48 Odredba ukinutog čl. 8/3. ZFO određivala je da se prihodi iz čl. 8/1. i 8/2. (prihodi iz poreza na dohodak i drugi porezi koji su u skladu sa zakonom prihod državnog proračuna) ubrajaju u vlastite izvore financiranja općina. Izmijenjeni su čl. 11. (prosječne troškove za financiranje poslova za koje troškovi obavljanja spadaju pod relevantnu potrošnju općina te za nove poslove koji se financiraju sredstvima za relevantnu potrošnju Vlada više ne određuje samostalno uredbom, već u dogovoru s predstavnicima udruženja općina), čl. 14. (ukinuta je glavarina te povećan opseg prihoda općine za financiranje relevantne potrošnje od prihoda poreza na dohodak), čl. 23. (uvedena je precizna formu-la raspodjele sredstava za sufinanciranja lokalnih investicijskih projekata između općina) i čl. 38.

49 Način dodjele prihoda od poreza na dohodak općinama određuje Vlada uredbom, prema kriterijima ZFO-a za financiranje relevantnih rashoda.

DARIA DUBAJIć

320

hodak, koje pripada općinama kojih su prihodi manji od njihova relevantnog opsega sredstava, i to u visini razlike između prihoda i relevantnog opsega sredstava. Ako sredstva solidarnog izravnanja ne pokrivaju relevantni opseg sredstava, ta će se sredstva za općinu utvrditi u postotku razlike između prihoda i relevantnog opsega sredstava od zbroja svih razlika općina koje imaju pravo na solidarno izravnanje. Razlika između ukupnih prihoda i ukupnih prihoda općina (prihodi i solidarno izravnanje) čine sredstva tzv. dodatnog solidar-nog izravnanja, koja pripadaju općinama kojih je relevantni opseg sredstava manji od relevantnih rashoda (najviše do visine relevantnih rashoda), a računa se u postotku razlike između relevantnih rashoda općine i ukupnih prihoda općina od zbroja svih razlika općina koje imaju pravo na dodatno solidarno izravnanje. Financijsko izravnanje sada dolazi u obzir tek ako općina ne može financirati svoje relevantne rashode na opisani način, i to samo u visini razlike između relevantnih rashoda i svih prihoda za njihovo podmirenje (prihodi, solidarno izravnanje i dodatno solidarno izravnanje).

2.5. Promjene u odnosima lokalnih vlasti i središnje državePrije provedbe reforme lokalne samouprave 1995. tadašnje općine obavlja-

le su većinu državnih poslova. Odnos državnih i lokalnih poslova bio je 80 : 20 (Vlaj, 2005). Nakon osnivanja novih općina, država je te poslove preuzela na sebe te je Zakonom o državnoj upravi za njihovo obavljanje u prvom stup-nju osnovala 58 upravnih jedinica. Područja upravnih jedinica Vlada određu-je uredbom radi osiguravanja racionalnog i djelotvornog obavljanja poslova državne uprave (mogu ih obavljati i druge dislocirane jedinice ministarstva, npr. područne jedinice, ispostave itd.) (Trpin i Grafenauer, 2002: 62). Uprav-na jedinica upravlja poslovima u okviru područja aktivnosti nadležnog minis-tarstva pod njegovim nadzorom te odlučuje o upravnim stvarima u prvom stupnju, dok o žalbama protiv njezinih odluka odlučuje ministarstvo. Upravna jedinica provodi nadzor50 zakonitosti i svrsishodnosti izvođenja prenesenih poslova državne uprave od strane općina koje su na njezinu području, ali i nadzor zakonitosti samoupravnih akata. Na čelu upravne jedinice je direktor kojeg imenuje i razrješava Vlada na prijedlog ministra nadležnog za državnu upravu i nakon savjetovanja s vijećima općina na području upravne jedinice (Ploštajner, 2002: 47–48). Da bi se osigurala suradnja između općinskih tijela i upravne jedinice, osniva se posebno tijelo, koordinacijsko vijeće, kojeg su članovi direktor upravne jedinice, rukovoditelji dislociranih jedinica i tajnici općinskih uprava na području upravne jedinice. To tijelo savjetuje direktora

50 Zakonitost rada te općih i pojedinačnih akata općine koje ona donosi u svom izvornom dje-lokrugu nadziru načelnik, nadležno ministarstvo i Vlada.


321

upravne jedinice o organizaciji i djelotvornosti državne uprave na području upravne jedinice i donosi neobvezujuće prijedloge i mišljenja koje direktor po-sreduje nadležnim ministrima. Trpin i Grafenauer drže da su upravne jedinice premalene i zbog toga nedjelotvorne te da bi u daljnjoj reformi javne uprave teritorij upravnih jedinica trebalo povećati tako da se poklapa s teritorijem bu-dućih pokrajina (Trpin i Grafenauer, 2002: 62). Pokrajine će moći s vremenom na sebe preuzimati i obavljanje poslova iz državne nadležnosti, dakle poslove koje država sada obavlja putem teritorijalnih ekspozitura – upravnih jedini-ca. Vlaj pitanje budućeg opstanka upravnih jedinica povezuje s pokrajinama, pri čemu upozorava da pokrajina kao samoupravna lokalna zajednica može preuzeti izvođenje onih državnih poslova koje je najracionalnije obavljati na pokrajinskoj razini, međutim ti poslovi ne smiju preopteretiti pokrajine, koje prvenstveno trebaju zadovoljavati potrebe pokrajinske zajednice, niti to smiju biti poslovi za koje je važna neposredna državna kontrola (Vlaj, 2011: 13).

3. Zaključak

U suvremeno doba važan interes svake države, pa tako i Slovenije, jest učinkovito i ekonomično zadovoljavanje javnih potreba. Javne potrebe zado-voljavaju se putem kvalitetnih javnih službi, kao i osiguranjem djelotvornih mehanizama za ostvarivanje neposredne demokracije i participacije lokalnog stanovništva. To su osnovni postulati doktrine dobrog upravljanja (good go-vernance) koji se u novije doba podjednako nameću svim razinama na kojima se obavljaju javni poslovi. U nedemokratskom centraliziranom upravno-te-ritorijalnom sustavu misija uspješnog zadovoljavanja javnih potreba gotovo je uvijek osuđena na propast. Nju je u Sloveniji moguće realizirati jedino de-centralizacijom ovlasti, odgovornosti i financijskih izvora općinama i uskoro, valja očekivati, pokrajinama. Lokalna i regionalna samouprava preuzimaju na sebe sve više ulogu kreatora javnih politika dugoročnog ekonomskog i društvenog razvoja.

Mnogi se stručnjaci slažu da se pri provođenju reformi slovenske lokalne samouprave očitovalo veliko nerazumijevanje političara glede samog tijeka reformi i bîti lokalne samouprave (zbog čega je teritorijalna sastavnica, na-uštrb ostalih, bila prenaglašena), a nije se vodilo dovoljno brige ni o sinkro-nizaciji pojedinih reformskih mjera, posebice funkcionalnog i financijskog (fiskalnog) elementa. Posljedično, nastalo je nekoliko velikih i mnogo malih općina, nasljednica prijašnjih preopterećenih općina, uskog djelokruga poslo-va i nedovoljnih financijskih sredstava. Pokrajine kao druga razina lokalne sa-mouprave nisu osnovane, što je zajedno s postojećom usitnjenom strukturom općina učvrstilo centralizam.

DARIA DUBAJIć

322

Pokrajine se prema mišljenju pretežnog dijela stručne i šire javnosti tre-baju osnovati. Ipak, bilo bi ih pogrešno oblikovati na način koji bi doveo do novog usitnjavanja teritorija i do jačanja državne birokracije umjesto do po-vezivanja i jačanja slabe lokalne samouprave (Ribičič, 2006: 148–149). Pu-kim povećanjem broja općina i smanjivanjem njihove veličine, bez istodob-nog povezivanja na širem području, sadržaj lokalne samouprave osiromašuje – općine nisu sposobne obavljati mnoge zadatke u svojoj nadležnosti te su ekonomski i financijski ovisne o središnjoj državi.

Iako su poduzeti neki normativni koraci usmjereni okrupnjivanju opći-na, npr. ukidanje iznimke u pogledu potrebnog broja stanovnika, mogućnosti stjecanja statusa općine novelom ZLS 2010. te povećanju udjela općina u ras-podjeli prihoda od poreza na dohodak novelom ZFO iz 2008., te se mjere još uvijek ne mogu nazvati reformskima ni pravom decentralizacijom. Nastav-lja se teritorijalna fragmentacija umjesto povezivanja na široj razini. Mnoge lokalne političke elite sâme podupiru centralizam pri razdiobi javnih poslo-va i financijskih sredstava umjesto da nastoje razvijati lokalne ekonomske i ljudske potencijale i tako povećavati vlastite porezne prihode. Novi ZFO nije usklađen s čl. 9. EPLS i načelom samofinanciranja lokalnih jedinica. Općin-ski prihodi od lokalnih poreza su zanemarivi. Milunovič tumači da teorija fiskalne decentralizacije pretpostavlja autonomiju nižih razina vlasti, kako u pogledu ubiranja vlastitih poreza tako i mogućnosti samostalnog određivanja i/ili utjecaja na određivanje iznosa poreza i/ili porezne osnovice. Na taj se način porezni prihodi mogu prilagoditi lokalnim potrebama. S druge strane, autonomija i fiskalna decentralizacija ovise o pravu i mogućnosti autonomnog korištenja izvora koji su dodijeljeni lokalnoj ili regionalnoj vlasti za financira-nje njihovih osnovnih zadaća (Milunovič, prema: Vlaj, 2008a).

U uvjetima vrlo ograničenih dostupnih financijskih sredstava osobita je teškoća deficit stručnog znanja i upravnih stručnjaka na općinskoj razini. Po-red navedenoga, velik problem slovenskog sustava lokalne samouprave leži u pretežito političkim kriterijima u odabiru upravnog osoblja, što onemoguću-je uspostavu stabilne i stručne lokalne administracije. Gradske općine i veće općine sposobne su privući obrazovanije kadrove, raspolažu većim upravnim i tehničkim kapacitetom, mogu se specijalizirati i uživaju veću podršku razvi-jenog civilnog društva, za razliku od malih općina koje unatoč svojim slabos-tima imaju jednake nadležnosti i odgovornosti kao i velike općine. Stoga bu-duća strategija reforme lokalne samouprave i decentralizacije mora obuhvatiti i programe za razvoj upravnih kapaciteta u kojem će odgovornost za izvrša-vanje javnih zadataka međusobno dijeliti javni, privatni i neprofitni sektor. Najveći izazov neposrednoj demokraciji u Sloveniji jest osiguranje uvjeta za djelotvornu participaciju građana u obavljanju lokalnih poslova (koja prema


323

relevantnim pokazateljima za sada ne zadovoljava), pri čemu od velike pomo-ći svakako mogu biti različite inicijative razvoja zajednice.

Literatura

Antić, Teodor (2002) Komparativni prikaz sustava lokalne samouprave u nekim eu-ropskim državama. Politička misao 39(4)

Čokert, Andrej (2005) Teritorialni del reforme lokalne samouprave v Sloveniji. Dela 24Dubajić, Daria (2011) Regionalizacija Slovenije – napori za uspostavom srednje razi-

ne vlasti. Hrvatska i komparativna javna uprava 11(1): 9–42Haček, Miro, Irena Bačlija (2009) The administrative capacity of Slovenian munici-

palities. Lex localis 7(3): 307–327Lavtar, Roman (2007) Sodelovanje prebivalcev v slovenskih občinah (participacija

prebivalcev pri odločanju o javnih zadevah na lokalni ravni v Sloveniji). Lex localis

Ploštajner, Zlata (2002) Decentralizacija uprave. U: Decentralizacija i sudjelovanje građana na lokalnoj razini. Zagreb: Friedrich-Ebert Stiftung

Ploštajner, Zlata (2004) Slovenian Public Administration: Continuation of Reform. U: Reforming Local Public Administration. Zagreb: Friedrich-Ebert Stiftung

Ribičič, Ciril (2006) Evropski vidiki regionalizacije Slovenije. Uprava 4(2–3)Setnikar-Cankar, Stanka, Stane Vlaj, Maja Klun (2000) Local government in Slove-

nia. U: Tamás M. Horváth (ed.): Decentralization: Experiments and Reforms. Budapest: Local Government and Public Reform Initiative

Trpin, Gorazd, Božo Grafenauer (2002) Neka pitanja decentralizacije u Sloveniji. Hr-vatska javna uprava 4(1): 47–68

Vlaj, Stane (2005) Lokalna samouprava v Sloveniji – centralizem ali decentralizacija. Ljubljana: International Institute for Middle East and Balkan Studies (IFIMES)

Vlaj, Stane (2006) Lokalna samouprava: teorija in praksa. Ljubljana: Fakulteta za upravo

Vlaj, Stane (2008a) Regions – some current issues. Ljubljana: IFIMESVlaj, Stane (2008b) Divide and rule. Ljubljana: IFIMESVlaj, Stane (2011) Slovenska lokalna samouprava je v krizi. Ljubljana: IFIMESŽohar, Franci (2008) Reforma financiranja općina u Sloveniji. Financijska teorija i

praksa 32(2): 159–179

Pravni propisi

Uredba o standardni klasifikaciji teritorialnih enot (SKTE), Uradni list RS 28/00Uredba o standardni klasifikaciji teritorialnih enot (SKTE), UL 9/07

DARIA DUBAJIć

324

Ustav Republike Slovenije, UL 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06Zakon o državni upravi, UL 52/02, 56/03, 61/04, 123/04, 93/05, 48/09Zakon o glavnem mestu Republike Slovenije, UL 22/04, 110/09Zakon o financiranju občin, UL 23/94, 56/98, 90/05, 32/06 – proč. tekstZakon o financiranju občin, UL 123/06, 57/08Zakon o javnih uslužbencih, UL 56/02, 110/02, 2/04, 10/04, 23/05, 35/05, 62/05 Odl.

US, 113/05, 21/06 Odl.US, 23/06 Zaključak US, 32/06, 62/06 Zaključak US, 131/06 Odl.US, 11/07 Zaključak US, 33/07, 63/07, 65/08, 69/08, 69/08, 74/09

Zakon o lokalni samoupravi, UL 72/93, 6/94, 45/94, 57/94, 14/95, 20/95, 63/95, 9/96, 44/96, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98, 74/98, 59/99, 70/00, 87/01, 51/02, 108/03, 72/05, 14/07, 60/07, 76/08, 100/08, 79/09, 14/10 Odl.US, 51/10, 84/10 Odl.US

Zakon o lokalnih volitvah, UL 72/93, 7/94, 33/94, 70/95, 51/02, 54/04, 72/05, 121/05, 60/07, 45/08

Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994. opravljali organi občin, UL 29/95, 44/96

Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi, UL 15/94, 13/95 Odl.US, 38/96, 43/96 Odl.US, 59/01, 11/03 Odl.US, 48/03 Odl.US, 83/04, 24/05 Odl.US, 139/06, 26/07 – proč. tekst

Zakon o referendumu za ustanovitev občin, UL 5/94Zakon o samoprispevku, UL 87/01Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, UL 69/94, 73/94 Odl.US,

73/95 Odl.US, 56/98 (75/98 ispr.), 67/98 Odl.US (73/98 ispr.), 67/98 Odl.US (73/98 ispr.), 72/98 Odl.US, 72/98 Odl.US, 72/98 Odl.US, 75/98, 28/01 Odl.US, 52/02, 27/06, 61/06, 108/06 – proč. tekst

Internetske stranice

http://www.ljubljana.si/http://www.maribor.si/http://www.stat.sihttp://www.svlr.gov.si/http://www.zdruzenjeobcin.si/

325

SUMMARIES

Ivan koprić

WHY DO WE NEED TERRITORIAL REORGANISATION IN CROATIA – THE MAIN CHARACTERISTICS OF THE CURRENT TERRITORIAL

ORGANISATION AND A PROPOSAL OF A NEW SOLUTION

There has been an ongoing public and professional debate on the reorganisation of the local self-government system in Croatia. An important component of this sys-tem is the territorial structure. The proposals of alteration of the system are based on identifying the characteristics of its territorial structure. The current system is characterised by too complex territorial organisation and its insufficient stability, by imbalance, inefficiency of local self-government, weak development poten-tials, and by preference for centralised country governance. In order to render the necessary changes possible, all the relevant actors have to agree on the necessity of changing the model of governance, as well as on the new, developmental purpose of local self-government. Furthermore, they ought to abandon obsolete historical models and accept the rational organisation of the country. Previous attempts and current efforts in the process of decentralisation are commented in the paper. The author has also elaborated on fourteen proposals for thorough decentralisation, which is the only reasonable type of decentralisation to be introduced, if local and regional self-government is to be constituted as a key actor of the economic stability of the country and of economic and social development. The paper also describes the possibilities for improving the current centralised model of state organisation, primarily by differentiating between the statuses of objectively dis-similar units and by encouraging and imposing intermunicipal cooperation.

key wordslocal and regional self-government – Croatia, territorial organisation, decentralisation, lo-cal government reform, public governance, development, centralised and decentralised state organisation

Summaries

326

Helena masarić

PRACTICAL PROBLEMS AND NEW SOLUTIONS IN FINANCING THE SELF-GOVERNING SCOPE OF AFFAIRS

The paper is focused on the issues of financing the self-governing scope of affairs in Croatia. These issues encompass revenue sources and spending, the amount of revenues intended for satisfying public needs, options for borrowing money, and the use of new instruments of financing public needs. The work continues with an overview of changes in the financing system after 2001 that were supposed to follow the transfer of tasks and competences based on the several Government’s conclusions on local and regional self-government and on the Framework for De-centralisation for the period 2004–2007. The analysis is based on the budgets of municipalities and towns in Primorsko-Goranska County, warning that current revenues are neither commensurate with their competences nor can they follow the growth of real expenses of performing local tasks.

key wordslocal budget, revenues, borrowing and debt management, non-fiscal financing instruments, local scope of affairs

mihovil škarica

LOCAL SCOPE OF AFFAIRS IN THE CONTEXT OF NEW FUNCTIONS AND ROLES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Vertical division of public affairs and tasks is analysed in the paper. The scope of local self-government units is compared with local self-government scope in the developed European countries, and the factors limiting the self-governing scope of the Croatian local units are analysed. There is insufficient harmonisation of the Croatian legislation with the stipulations and spirit of the European Charter of Local Self-Government as well as with the practice of the countries with strong self-government. The author has suggested several solutions adapted to Croatian circumstances and in line with contemporary understanding of the role of local units. He has also explained the necessity of a different approach to the regulation of self-governing scope and of transferring the tasks and competences in a manner that would take into consideration the differences in size, capacity, and the level of urbanisation of local self-government units. Considering the principle of sub-sidiarity and the technique of general clause, he discusses the options that would enable local units to strengthen their capacities by themselves and thus contribute

Summaries

327

to the optimal allocation of public affairs. He has recommended improvements in the regulation of local scope in order for local units to adapt to the new develop-mental role they have acquired.

key wordslocal public affairs, allocation of public affairs, criteria of competence distribution, self-governing scope of affairs, principle of subsidiarity, role of local self-government, local public services

vedran đulabić

NOVELTIES IN REGIONAL DEVELOPMENT AND REGIONAL POLICY

The paper deals with the Croatian regional policy and analyses the new role of self-government units through fostering economic and social development based on the recognition and use of their own potentials. The previous, reactive ap-proach is being changed in favour of a more modern, proactive approach under the influence of European projects. Recommendations and documents produced in the course of the EU-financed projects had been ignored for several years. It was only after the Law on Regional Development was adopted at the end of 2009 that a serious process of creation of the new regional policy system began. The author analyses the main challenges to the management of regional development and coordination of regional policy in Croatia and makes suggestions on the im-provement of the Croatian regional policy.

key wordsregional development, regional policy, EU structural funds, Regional Development Act of 2009, counties

tereza rogić lugarić

FINANCIAL ASPECTS OF THE POSITION OF LARGE TOWNS

Developmental capacities and effects that large towns produce in society have also reflected in the area of public finances. Since the end of the 1980s, a more pronounced and more dynamic developmental role of municipal budgets can be observed. It is a budgetary practice whose main aim is to improve the current situ-ation and to make possible certain developmental concepts. This is the entrepre-

Summaries

328

neurial model of town management, the opposite of the previous model based on redistributive role of municipal government (Harvey). The concept of large town was introduced into the Croatian legislation in 2005. The paper aims at analysing budgetary characteristics of the Croatian large towns in the context of static and dynamic budgetary practices, and at determining the extent to which the current budgetary model can be used for effective financing of urban development in Croatia.

key wordslocal budgets, large towns, public financing, urban development

nives kopajtich-škrlec

SUB-MUNICIPAL SELF-GOVERNMENT – PROBLEMS AND POTENTIALS

Legal regulation of sub-municipal self-government within the legislative frame-work of local self-government in Croatia is analysed in the paper. The author highlights the main characteristics and problems introduced into the system by the Law on Local Self-Government and Administration of 1992. These included the requirement that ten per cent of local voters must be present at citizens’ meeting in order to establish a new sub-municipal council, the absence of clearly defined tasks that could be performed by sub-municipal self-government, the lack of fi-nances, etc. The Law on Local and Regional Self-Government of 2001 brought some positive changes (the establishment of sub-municipal councils by the Sta-tute of the local self-government unit; provision of legal personality), but failed to activate the potentials of sub-municipal units or to mobilise their citizens. The author has given her evaluation of the key moments for the activation of sub-municipal democratic potentials and has made suggestions with regard to the im-provement of the status of sub-municipal self-government.

key wordssub-municipal self-government – Croatia, legal regulation, democratic potential, citizens

Summaries

329

Ivan koprić, tijana vukojičić

LOCAL POLITICAL SYSTEM AFTER THE INTRODUCTION OF DIRECT ELECTION OF MAYORS – THE SITUATION

AND THE DISPUTES

The paper analyses the institutions and development of the Croatian local politi-cal system since the county’s independence. It begins with the development of the local political system that has had four phases: from independence to the intro-duction of the new system in 1993; form 1993 to limiting the county governor’s role to that of a local executive official in 2001; from 2001 to the introduction of direct election of mayors in 2009; and from 2009 onwards. Particular attention is devoted to the reasons, expectations, results, and effects of the direct election of mayors. The system is analysed from the aspect of democratisation efforts, with special emphasis on independent political actors, direct democracy, local civil so-ciety, and the representativeness of minorities in local political life. There is con-siderable room for improvement of local democratic standards, but some of the prerequisites for more purposeful citizens’ engagement are decentralisation and strengthening the role of local and regional self-government. The paper evaluates the appropriateness of the new local institutions from the aspect of leadership ef-fectiveness and the level of democracy in local politics.

key wordslocal politics, local political system – Croatia, local representative bodies, direct election of mayors, independent lists, direct democracy, local self-government, sub-municipal self-government

Gordana marčetić

NEW LOCAL CIVIL SERVANTS’ LAW AND HUMAN POTENTIALS MANAGEMENT IN THE REFORMED LOCAL SELF-GOVERNMENT

The models of human potentials management in local self-government are sys-tematised in the paper: political, administrative, managerial, and integral. Croatian local self-government is dominated by the traditional, administrative model of personnel management, with conspicuous elements of pre-Weberian political concepts (politicisation). All the obsolete elements of the political model ought to abandoned and the administrative model of personnel management fully estab-lished, in order to move toward the construction of the integral model. The author analyses the development of civil servants’ legislation in local self-government after 1990 and suggests normative extensions. Further suggestions include the es-

Summaries

330

tablishment of an independent agency for local civil servants whose integral part should be an independent body for legal protection of the local civil servants, and the introduction of a quality system of education and in-service training for local servants, particularly for the highest-ranking personnel.

key wordshuman potentials management, local self-government – Croatia, local civil servants, civil servants’ system, civil servants’ law, politicisation of public administration, agency for local civil servants

teodor antić

SUPERVISION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT – CURRENT STATUS AND POSSIBLE CHANGES

Supervision of local self-government is mentioned in the legislation that regulates state administration and in the laws regulating local and regional self-government. The system of supervision of local governments in their self-governing scope is divided into six different supervisory procedures: supervision of constitutional-ity and legality of general regulations; supervision of legality of individual ad-ministrative acts; supervision performed by the administrative inspection; special supervision of the legality of functioning of local representative bodies; the pro-cedure of dissolution of local representative bodies; and supervision performed by the Administrative Court. Furthermore, state administrative bodies supervise local governments’ performance of delegated state tasks. Each of these supervi-sory procedures has its particular characteristics that are analysed de lege lata and de lege ferenda.

key wordslocal self-government, state administration, administrative and judicial supervision of pu-blic administration

teo Giljević

THE PROCESS OF DECENTRALISATION IN FRANCE

The paper deals with the local and regional self-government system in France. Particular attention is paid to the process of decentralisation, which was conducted in two waves – after 1982/83 and after 2003/04. The process is characterised by gradual changes partly because of strong resistance of French politicians and

Summaries

331

partly because of the system own regularities. The author has pointed out the main problems of the French territorial system and suggested possible solutions.

key wordslocal self-government – France, decentralisation, reform

romea manojlović

THE PROCESS OF DECENTRALISATION IN GREECE – ARE THERE ANY SOLUTIONS TRANSFERABLE TO CROATIA

After providing an overview of the development of Greek local self-government, the author analyses the process of decentralisation in Greece from the 1980s on-wards. She describes the 1994 reform of local self-government, which turned the prefectures from deconcentrated central government units into self-government units, and analyses their current problems. The paper continues with an overview of the 1997 reform, the Kapodistrias Programme, which reduced the number of first-tier local units by 80 per cent, using forced mergers. The effects of the 1997 reform are analysed with regard to the scope of local affairs, financial capacities of local units, and their political influence. It is concluded that conducting a terri-torial reorganisation without increasing the financial capacities of local units will not lead to decentralisation effects. Further, it is explained that the direct election of mayors does not necessarily lead to a stronger political role of local units. Final chapters of the paper deal with the comparison of the situation in the Croatian and Greek local self-government and identify the lessons that could be learned from Greek experience.

key wordslocal self-government – Greece, decentralisation, local tasks, local finances, direct electi-on of mayors, Croatia

daria dubajić

LOCAL SELF-GOVERNMENT REFORM AND DECENTRALISATION IN SLOVENIA

The Slovenian local self-government system and its territorial, functional, organi-sational, administrative, financial, and legal reforms that ensued after independ-ence are analysed in the paper. Slovenia created its local self-government system in 1994 by establishing municipalities and town municipalities that are the first

Summaries

332

level of administrative-territorial organisation. Provinces, which ought to be the second self-government level, have not been established yet, despite numerous warnings of the professional community and the public in general. The govern-ment has still not adopted a strategy of local self-government development and decentralisation whose main objective should be functional and financial decen-tralisation of the state and defining measures for the implementation of the sub-sidiarity principle. This is in line with the provisions of the European Charter of Local Self-Government that has been in force in Slovenia since 31 March 1997. Only minor normative changes have been adopted so far, including the consolida-tion of municipalities and the extension of their financial autonomy.

key wordslocal self-government – Slovenia, reform, municipality, province, decentralisation

333

AUTORI / AUTHORS

Dr. sc. teodor antić, glavni tajnik Ustavnog suda Republike Hrvatske (secre-tary of the Constitutional Court of the Republic of Croatia)

daria dubajić, asistentica na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (assistant at the Chair of Administrative Science, Facul-ty of Law, University of Zagreb)

Doc. dr. sc. vedran đulabić, docent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (assistant professor at the Chair of Admini-strative Science, Faculty of Law, University of Zagreb)

teo Giljević, asistent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sve-učilišta u Zagrebu (assistant at the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb)

nives kopajtich-škrlec, koordinatorica poslova za Udrugu gradova (coordi-nator for the Croatian Association of Towns)

Prof. dr. sc. Ivan koprić, redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, predsjednik Instituta za jav-nu upravu iz Zagreba (full professor and head of the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb, and president of the Institute of Public Administration, Zagreb)

romea manojlović, asistentica na Katedri za upravnu znanost Pravnog fa-kulteta Sveučilišta u Zagrebu (assistant at the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb)

Prof. dr. sc. Gordana marčetić, izvanredna profesorica na Katedri za uprav-nu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (associate professor at the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb)

Helena masarić, pročelnica ureda Grada Opatije (head of the Office of the Town of Opatija)

Autori / Authors

334

Doc. dr. sc. tereza rogić lugarić, docentica na Katedri za financijsko pra-vo i financijsku znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (assistant professor at the Chair of Financial Law and Public Finances, Faculty of Law, University of Zagreb)

mihovil škarica, asistent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (assistant at the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Zagreb)

tijana vukojičić tomić, predavačica na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (lecturer at the Chair of Administrative Scien-ce, Faculty of Law, University of Zagreb)

reforma lokalne i regionalne samouprave …knjiga broj 21 urednik: ivan koprić institut za javnu...

Documents