respondentenrapport cobra enquÊte - ku leuven · 2010. 12. 3. · 3 inhoudsopgave voorwoord ......

RESPONDENTENRAPPORT

COBRA ENQUÊTE

Dr. Sandra van Thiel (Erasmus Universiteit Rotterdam) [email protected]

Dr. Kutsal Yesilkagit (Universiteit van Utrecht)

[email protected]

27 oktober 2006

mailto:[email protected]:[email protected]

3

Inhoudsopgave

Voorwoord.............................................................................................................................. 4 Korte samenvatting................................................................................................................. 5 Respons .................................................................................................................................. 6

Non-response onderzoek .................................................................................................... 6 Kenmerken van de respondent ........................................................................................... 7

Kenmerken van de organisaties.............................................................................................. 8 Jaar van oprichting ............................................................................................................. 9 Wijze van oprichting en wettelijke grondslag.................................................................. 10 Taak .................................................................................................................................. 11 Betrokkenheid bij EU richtlijnen ..................................................................................... 13 Omvang in budget en personeel ....................................................................................... 16

Autonomie ............................................................................................................................ 17 Beleidsvrijheid.................................................................................................................. 17 HRM autonomie ............................................................................................................... 19 Financiële autonomie ....................................................................................................... 20

Sturing .................................................................................................................................. 22 Prestatie-indicatoren......................................................................................................... 22 Contacten met opdrachtgever/moederdepartement .......................................................... 24 Verantwoording................................................................................................................ 29 Doorlichting...................................................................................................................... 30 Vertrouwen....................................................................................................................... 32

Management ......................................................................................................................... 34 Topmanagers .................................................................................................................... 34 Raden van Bestuur, Toezicht en Advies .......................................................................... 36

Cultuur.................................................................................................................................. 38 Bedrijfsvoering..................................................................................................................... 41

Bedrijfsvoeringtechnieken................................................................................................ 41 Prestaties van de organisatie............................................................................................. 44

Lijst van tabellen .................................................................................................................. 46

4

Voorwoord COBRA is een netwerk van bestuurskundige onderzoekers uit diverse landen, zoals België, Noorwegen, Ierland, Nederland, Italië, Duitsland, Denemarken, Zweden, Australië, het Vere-nigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Dit netwerk breidt zich nog altijd uit (voor meer in-formatie: www.publicmanagement-cobra.org). Deelnemers aan dit netwerk nemen in hun eigen land dezelfde vragenlijst af onder publieke sector organisaties. Hierin staan vragen centraal over de autonomie van deze organisaties en de wijze waarop zij, vanuit de centrale overheid, worden aangestuurd. In Nederland zijn in het voorjaar van 2006, ruim 600 organisaties aangeschreven. Het betrof hier alle zelfstandige bestuursorganen, agentschappen, rechtspersonen met een wettelijke taak, productschappen, bedrijfschappen en waterschappen, en overheidsstichtingen. Meer dan 200 organisaties hebben uiteindelijk de vragenlijst via Internet ingevuld. In dit rapport vindt u de eerste weergave van de resultaten daarvan. De antwoorden van de respondenten leveren een enorme bron van informatie op over publieke sector organisaties. Door het grote aantal deelnemers kunnen met grotere zekerheid (en gel-digheid) dan voorheen conclusies worden getrokken. Bovendien was veel van de informatie nog niet eerder bekend. Er moet echter nog veel verder worden onderzocht en geanalyseerd. Dit respondentenrapport is slechts de eerste stap. Wij zijn alle respondenten die de tijd en moeite hebben genomen om de vragenlijst in te vul-len zeer dankbaar. Op 13 december organiseren we een seminar waarop de resultaten zullen worden gepresenteerd. Hiermee willen we onze respondenten in de gelegenheid stellen met ons en elkaar in gesprek te gaan over de betekenis van onze bevindingen. Verder zijn we een aantal mensen dankbaar vanwege hun praktische hulp. Allereerst Peter Hermus van het onderzoeksinstituut RISBO van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zonder zijn technologische ondersteuning was de vragenlijst nooit zo vlot op Internet gekomen, en hadden we vragen van respondenten niet zo snel kunnen beantwoorden. De Opleiding Be-stuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam bedanken voor hun financiële steun, waardoor het digitaliseren van de vragenlijst mogelijk werd gemaakt. Diverse mensen hebben ons geholpen door de vragenlijst in de pilot-fase te toetsen waardoor menige fout werd voor-komen: dank jullie wel! Rosemarijn Smeets en Guido van Os hielpen ons met het verzamelen van de adressen van alle organisaties en de verzending van de brieven, waarvoor dank.

Sandra van Thiel Kutsal Yesilkagit

Rotterdam/Utrecht, 1 november 2006

http://www.publicmanagement-cobra.org/

5

Korte samenvatting Aan het onderzoek hebben 219 organisaties meegedaan (respons 38%). Het betreft hier agent-schappen, ZBO’s, RWT’s, product/bedrijf/waterschappen en overheidsstichtingen. De meeste organisaties dateren van na 1980 toen de grote hausse van verzelfstandiging begon. Ongeveer 40% van de organisaties heeft een privaatrechtelijke grondslag.

Organisaties uit alle beleidssectoren deden mee aan het onderzoek. Hun meest ge-noemde taken zijn onderzoek/opleiding, het uitbetalen of innen van geld zoals subsidies, toe-zicht, registratie en beheer/onderhoud. Meer dan de helft van de organisaties heeft daarbij te maken met de uitvoering van Europese regels.

Op veel punten verschillen de organisaties dermate sterk van elkaar dat er geen korte samenvatting mogelijk is, zie bijvoorbeeld de verschillen in omvang van het personeelsbe-stand (van 1 werknemer tot 28.400) en budget (van 2.000 tot 3 miljard euro per organisatie). De twee centrale onderwerpen in de vragenlijst betreffen autonomie en sturing. Beheersmatige autonomie is het grootst op het terrein van het personeelsbeleid (HRM), bijvoorbeeld inzake het aanstellen van nieuw (of tijdelijk) personeel. De mate van vrijheid op financieel terrein lijkt kleiner; lang niet alle organisaties mogen bijvoorbeeld schuiven met budgetten. Op beleidsmatig vlak komt het beeld naar voren dat de organisaties over het algemeen veel invloed hebben op de totstandkoming van nieuw beleid.

Voor de aansturing van organisaties door het moederdepartement wordt weinig ge-bruik gemaakt van prestatie-indicatoren, en als er indicatoren worden gebruikt zijn ze vaak moeilijk meetbaar. Agentschappen scoren op deze onderwerpen over het algemeen het best. Het moederdepartement blijkt de meeste belangrijke of invloedrijke partner van uitvoerings-organisaties te zijn – behalve PBO’s en waterschappen, want die hebben geen moederdepar-tement. De meeste contacten tussen moederdepartement en uitvoeringsorganisatie vinden plaats op ambtelijk niveau (werkvloer), en vaker over financiële dan beleidsmatige zaken. Formele contacten tussen de top van beide organisaties hebben meestal een lage frequentie, vooral bij privaatrechtelijke organisaties. Uitvoeringsorganisaties blijken gemiddeld veel ver-trouwen te hebben in hun relatie met het moederdepartement; de relatie wordt beoordeeld met een 7.8 (op een schaal van 1 tot 10). Uitvoeringsorganisaties worden regelmatig doorgelicht (80%), op eigen initiatief dan wel door of namens het moederdepartement. Bovendien rapporteren uitvoeringsorganisaties frequent (25% rapporteert elk kwartaal) aan het moederdepartement over de prestaties. Er worden echter bijna nooit beloningen of sancties toegepast bij goed of slecht functioneren. Over het bestuur en de cultuur van de uitvoeringsorganisaties zijn ook vragen gesteld.

Verreweg de meeste topmanagers of directeuren (75%) hebben een vaste aanstelling, zonder prestatie-afspraken. Hun functioneren wordt meestal beoordeeld door het bestuur of de raad van bestuur/toezicht. (Over de raad van bestuur/toezicht zijn ook vragen gesteld, maar hier is helaas weinig op gereageerd.) Veel topmanagers blijken uit de private sector te komen – net als het grootste deel van het lagere personeel.

Qua cultuur noemen uitvoeringsorganisaties zichzelf vooral eerlijk en integer, en klantgericht. Ze vinden zichzelf wat minder innovatief, en ook de mogelijkheden voor perso-neel om promotie te maken of beloning naar prestaties te krijgen zijn beperkt. Ten slotte zijn respondenten gevraagd naar hun oordeel over het presteren van hun organisa-tie. Er wordt veel gebruik gemaakt van moderne bedrijfsvoeringtechnieken, met name resul-taatsturing (planning en control cyclus, allocatie van middelen).

6

Respons De eerste uitnodiging om deel te nemen aan het COBRA-onderzoek is op 1 mei 2006 verzon-den aan 621 organisaties. Hierin werden respondenten opgeroepen de vragenlijst in te vullen voor 1 juni. Daaraan hebben 132 organisaties gehoor gegeven (128 per site, 4 per post). Van 27 organisaties bleek het adres verouderd, en 8 gaven aan niet mee te willen werken.

Op 1 juni is een herinneringsbrief verstuurd aan de resterende 454 respondenten. Dat leidde tot een extra respons van 87 (82 per site, 5 per post). Opnieuw kwamen er ook brieven terug waarvan de adressering niet juist bleek: 12 stuks. In totaal zijn er dus 47 potentiële res-pondenten vervallen.

Het totaal aantal respondenten bedraagt N=219 (210 per site, 9 per post). Dat betekent een netto respons van 38%.1 De respons is zeer representatief voor de samenstelling van de totale groep van organisaties; de verdeling van typen organisaties is nagenoeg gelijk voor aan-geschreven organisaties en respondenten (vgl. tabel 1). Tabel 1. Respons naar type organisatie Aange-

schreven Vervallen Netto aange-

schreven Respons Verdeling

Agentschap 37 1 36 (6%) 16 (44%) 7% Zbo 204 9 195 (34%) 84 (43%) 38% Rwt 131 2 129 (22%) 39 (30%) 18% Pbo /waterschap 50 3 47 (8%) 13 (28%) 6% Stichting 199 34 165 (29%) 67 (41%) 31% Totaal 621 47 574 (100%) 219 (38%) Het doen van onderzoek via Internet blijkt haalbaar; slechts 4% van de respondenten heeft de vragenlijst schriftelijk ingevuld en opgestuurd. Wel zijn er enkele respondenten die technische problemen hebben gemeld (zie ook hierna). Non-response onderzoek Bij de herinneringsbrief (N=454) over deelname aan het onderzoek is gevraagd aan respon-denten die niet mee wilden doen, of ze bereid waren aan te geven waarom. In totaal hebben 71 respondenten de non-response vragen ingevuld en geretourneerd (16%). Tabel 2. Redenen voor non-response (N=71) Reden Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Geen tijd 5 9 10 3 11 38 (54%)Niet interessant/relevant voor mij

0 2 0 1 0 3 (4%)

Organisatie past niet in definitie van onderzoek

0 2 2 0 5 9 (13%)

Anders 0 3 2 0 2 7 (10%) Combinatie van redenen 0 7 2 0 0 9(15%) Niet ingevuld 5 (7%) Totaal 5 23 16 4 18 71

1 Alle percentages in dit rapport zijn afgerond. Daardoor kunnen totaalscores soms tot meer dan 100% optellen.

7

De belangrijkste reden voor niet-deelname is dat men geen tijd heeft (tabel 2). Dit wordt ver-sterkt doordat sommige respondenten in hun toelichting aangeven zeer veel aanvragen voor onderzoeksdeelname te ontvangen. Andere redenen zijn: - Technische problemen met vragenlijst; - Respondent mist informatie over inhoud onderzoek in brief; - Er wordt te vaak gevraagd om deelname onderzoek; - Vragenlijst past niet bij organisatie; - Organisatie is opgeheven; en - Informatie zou niet eerder ontvangen zijn (bij herinneringsbrief). Iets meer dan de helft (36 non-respondenten, 54%) heeft de vragenlijst bekeken voor het be-sluit werd genomen om niet deel te nemen. Tabel 3 toont hun afweging. Tabel 3. Redenen voor non-response na bekijken van vragenlijst (N=36) Reden Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Geen tijd 2 4 6 3 4 19 (53%)Niet interessant/relevant voor mij

0 3 0 1 0 4 (11%)

Organisatie past niet in definitie van onderzoek

0 3 3 0 3 9 (25%)

Anders 0 1 2 0 1 4 (11%) Totaal 2 11 11 4 8 36 Respondenten die de vragenlijst hebben bekeken vòòr hun besluit om niet mee te doen, noe-men vaak dezelfde redenen voor hun niet-deelname als de totale groep (vgl. tabel 2 en 3). Ze hebben evenwel meer oog voor de match tussen het onderzoek en hun organisatie; gebrek aan relevantie of toepasselijkheid wordt 2-3 keer vaker genoemd. Ook rapporteren ze redenen die direct met de vragenlijst te maken hadden, zoals technische problemen met de vragenlijst en de lengte ervan (4 respondenten). Slechts één respondent heeft besloten om alsnog mee te doen aan het onderzoek. Kenmerken van de respondent Het verzoek tot deelname aan het onderzoek was overwegend gericht aan de directeur. Bij sommige organisaties heeft de directeur een andere titel, zoals bij de waterschappen (dijk-graaf). Daar waar het stichtingen betrof is de vragenlijst overwegend aan de voorzitter van de stichting (stichtingsbestuur) gestuurd. In de brief is overigens vermeld dat het de aangeschre-vene vrij stond om de vragenlijst door iemand anders, bijvoorbeeld één of meerdere mede-werkers, in te laten vullen. De vragenlijst is in bijna de helft van de gevallen (46%) door de directeur zelf ingevuld (zie tabel 4).

8

Tabel 4. Functie van respondent, naar type van organisatie (N=195) Functie Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Directeur/lid van directie 8 37 8 2 35 90 (46%)Secretaris van college, bestuur of directie

1 15 14 3 11 44 (23%)

Medewerker financiën 1 2 1 1 1 6 (3%) Medewerker personeels-zaken

0 2 0 0 0 2 (1%)

Voorzitter/lid Raad van Bestuur of Toezicht

0 1 6 0 1 8 (4%)

Voorzitter College, Commissie, Stichtings-bestuur

0 6 3 2 5 16 (8%)

Anders 4 10 4 3 8 29 (15%)Totaal 14 73 36 11 61 195 Respondenten die een andere functie dan de bovengenoemde bekleden, zijn overwegend be-leidsadviseur van directie of bestuur (bestuursondersteuning, 10 keer genoemd), of projectlei-der (7). Een enkele keer is de vragenlijst door het hoofd van een afdeling, de controller of de voorlichtingsmedewerker ingevuld.

Van de respondenten die de gehele vragenlijst hebben ingevuld, is bijna 94% geïnte-resseerd in de uitkomsten van het onderzoek (door toezending van het respondentenrapport) en/of het seminar (64%). Kenmerken van de organisaties Er zijn verschillende vragen gesteld naar kenmerken van de organisaties, zoals de wijze van oprichting, de wettelijke positie, omvang in budget en personeel, en hun taak. Bij de selectie van de organisaties was reeds bekend in welk beleidsveld ze actief zijn (zie tabel 5); dat wordt hier betrokken bij de rapportage maar is niet gevraagd in de enquête. Tabel 5. Verdeling van typen van organisatie naar moederdepartement* (N=206) Agentschap ZBO RWT Stichting Totaal Algemene Zaken 1 0 0 0 1 (0.5%) Buitenlandse Zaken 1 1 0 2 4 (2%) Binnenlandse Zaken (BZK) 1 12 1 5 19(9%) Financiën 1 3 0 0 4 (2%) Defensie 0 0 0 13 13 (6%) Economische Zaken 4 16 0 9 29(14%) Justitie 3 8 0 4 15(7%) Landbouw (LNV) 1 16 0 2 19 (9%) Onderwijs (OCenW) 0 9 38 16 63 (31%) Sociale Zaken (SZW) 0 2 0 2 4 (2%) Verkeer en Waterstaat 0 4 0 4 8 (4%) Volkshuisvesting (VROM) 1 7 0 8 16 (8%) Volksgezondheid (VWS) 3 6 0 2 11 (5%) Totaal 16 84 39 67 206 *Product-, bedrijf- en waterschappen (13 organisaties) hebben geen moederdepartement

9

Een aantal zaken valt op bij nadere beschouwing van tabel 5. Ten eerste, er doen organisaties mee uit beleidssectoren van alle ministeries. Ten tweede, bij de meeste ministeries is het aan-tal uitvoeringsorganisaties ongeveer conform de verwachting. De grootste aantallen vinden we bij OCenW, Economische Zaken, LNV en BZK. Dit komt doordat in deze sectoren meerdere organisaties uit een cluster hebben meegedaan: bij OCenW zijn dat universiteiten, hogescho-len, regionale opleidingcentra en musea; bij EZ de kamers van koophandel; en bij BZK de po-litieregio’s (zie tabel 6). Ten derde, het enige aantal dat sterk afwijkt van de verwachting is het hoge aantal stichtingen dat (mede) door Defensie is opgericht. Dit wordt vooral veroor-zaakt door een hogere respons van deze organisaties, want er zijn niet (significant) meer stich-tingen voor dit ministerie in het totaaloverzicht van stichtingen dat is gebruikt bij de selectie van respondenten. Tabel 6. Aantallen clusterorganisaties (N=219) Cluster Aantal Percentage Commissies voor gebiedsaanwijzing 4 2 Hoger onderwijs (universiteiten en hogescholen) 21 10 Kamers van Koophandel 10 5 Musea 12 6 Politieregio’s 9 4 Product- en bedrijfschappen 4 2 Voedselkwaliteitscontrole 2 1 Volwassenen en beroepsonderwijs 16 7 Waterschappen 7 3 Totaal 85 39 Bijna 39% van de totale groep organisaties die hebben meegedaan aan het onderzoek, behoren tot een cluster. Hierbij moet in verdere analyses rekening worden gehouden omdat het eventu-eel tot vertekening van de resultaten kan leiden. Jaar van oprichting Alhoewel de oudste organisaties – zoals sommige kamers van koophandel en universiteiten, en de Nederlandse Bank – terugdateren tot wel twee eeuwen geleden (de oudste dateert uit 1804), zijn de meeste organisaties (76%) opgericht na 1980, het gemiddelde jaar van oprich-ting. De verdeling is erg scheef; bijna de helft (48%) is van na 1994 (zie figuur 1). Tabel 7 laat zien dat er daarbij weinig verschillen tussen de typen organisaties zijn. Tabel 7. Jaar van oprichting, naar type van organisatie (N=175) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Voor 1900 1 5 2 0 0 8 (4%) 1900 – 1950 1 5 4 0 3 13 (6%) 1950 – 1994 0 33 10 4 23 70 (32%)Na 1994 10 25 14 6 29 84 (39%)Totaal 12 68 30 10 55 175 Opvallend is dat 20% van de respondenten geen jaartaal van oprichting noemt. Dit kan deels verklaard worden doordat publieke organisaties diverse veranderingen ondergaan in hun lange

10

levensloop. Fusies, ontvlechtingen en wetswijzigingen maken het moeilijk om een precies jaartal van origine te bepalen.2

1804181518521878192119261941194819541956196019621966197219741980198419861988199019921994199619982000200220042006

Age of organization (year of establishment)

0

2

4

6

8

10

12

14

Freq

uenc

y

Age of organization (year of establishment)

Figuur 1. Oprichting van publieke sector organisaties in Nederland, 1804-2006 (N=175) Wijze van oprichting en wettelijke grondslag Het aantal organisaties dat als nieuw is opgericht (zonder voorloper) en het aantal dat uit be-staande organisaties is voortgekomen (fusie, ontvlechting en opvolging) houdt elkaar onge-veer in evenwicht met respectievelijk 47% en 45% (vgl. tabel 8). Dit patroon is redelijk con-sistent; er zijn geen (significante) verschillen over de tijd of tussen beleidsvelden gevonden. Tabel 8. Wijze van oprichting, naar type van organisatie (N=178) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Fusie 1 15 20 7 1 44 (25%) Ontvlechting 6 6 0 0 4 16 (9%) Opvolging 4 10 2 0 7 23 (13%) Oprichting nieuw 2 31 8 3 36 80 (45%) Anders 1 6 1 1 6 15 (8%) Totaal 14 68 31 11 54 178 Alleen de rechtspersoonlijkheid lijkt enigszins samen te hangen met de wijze van oprichting. Publiekrechtelijke organisaties komen vaker voort uit bestaande organisaties (53%) dan dat ze als nieuw worden opgericht (36%). Terwijl privaatrechtelijke organisaties vaker nieuwe orga- 2 Let op: alleen organisaties die in 2005 bestonden zijn aangeschreven.

11

nisaties zijn (59%) dan voortkomen uit bestaande organisaties (35%). Dit verschil is echter niet statistisch significant.

Agentschappen zijn per definitie publiekrechtelijke organisaties, meestal zonder rechtspersoonlijkheid (zie ook tabel 10). De meeste ZBO’s en RWT’s hebben een wettelijke basis doordat ze ofwel bij wet zijn opgericht (als het publiekrechtelijke organen betreft) dan wel bij wet worden aangewezen om hun taak uit te voeren (privaatrechtelijke organen). Stich-tingen worden meestal door middel van een notariële akte opgericht, hetgeen past bij hun pri-vaatrechtelijke karakter (tabel 9). Toch zijn deze relaties niet één op één; er zijn ook publiek-rechtelijke organen op basis van een notariële akte, en privaatrechtelijke organisaties met een eigen instellingswet. Tabel 9. Wettelijke grondslag, naar type van organisatie (N=176) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Instellingswet 7 38 6 2 3 56 (32%)Bij wet aangewezen 1 12 4 6 0 23 (13%)Ministerieel besluit 1 7 0 1 3 12 (7%) Kabinetsbesluit 3 2 1 0 4 10 (6%) Wijziging begroting 0 0 0 0 1 1 (1%) Notariële akte 0 6 14 0 37 57 (26%)Anders 2 3 5 2 5 17 (8%) Totaal 14 68 30 11 53 176 Als ‘andere’ wettelijke grondslagen wordt een enkele maal internationale verdragen genoemd, verzelfstandiging of fusie van de organisatie, of de naam van de (materiële) wet waarbij het orgaan is aangewezen een bepaalde taak uit te voeren. Tabel 10. Rechtsvorm, naar type van organisatie (N=175) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Publiekrechtelijk 8 49 14 11 8 90 (51%)Privaatrechtelijk 0 17 14 0 40 71 (41%)Geen rechtspersoonlijkheid 4 1 0 0 2 7 (4%) Onbekend 1 1 1 0 4 7 (4%) Totaal 13 68 29 11 54 175 Als ‘andere’ rechtsvormen worden bijvoorbeeld genoemd: publiek private samenwerking, een ‘joint venture’ van diverse publieke organisaties, fusie/verzelfstandiging en Koninklijke Be-sluiten. Taak De meest genoemde taken zijn: (1) onderzoek en opleiding, (2) voorlichting, (3) toezicht, (4) registratie, (5) uitbetalen of innen van gelden en (6) kwaliteitsbeoordeling (zie tabel 11a). De-ze resultaten worden enigszins vertekend doordat clusterorganisaties dezelfde taak hebben. Als we deze niet meenemen in de analyse ontstaat een iets ander beeld (zie tabel 11b): (1) voorlichting, (2) uitbetalen of inning van gelden, (3) toezicht en onderzoek & opleiding, en (5) registratie. Er zijn evenwel geen verschillen in de taken die het minst genoemd worden: op-stellen van bindende regels, geschilbeslechting en inspectie.

12

Tabel 11a. Taken van organisaties (N=133) 1e taak 2e taak 3e taak Totaal Toezicht houden 13 9 11 33 Kwaliteitsbeoordeling 9 12 6 27 Inspectie 0 3 8 11 Uitbetalen/innen gelden 18 6 5 29 Vergunningen 9 6 4 19 Registratie 13 12 7 32 Geschilbeslechting 1 1 3 5 Voorlichting 5 24 16 45 Opstellen regelgeving 0 3 0 3 Onderzoek en opleiding 32 6 9 47 Beheer en onderhoud 13 4 4 21 Anders 65 31 5 101 Tabel 11b. Taken van organisaties exclusief clusterorganisaties (N=94) 1e taak 2e taak 3e taak Totaal Toezicht houden 10 8 3 21 Kwaliteitsbeoordeling 7 3 4 14 Inspectie 1 6 7 Uitbetalen/innen gelden 15 6 4 25 Vergunningen 7 5 3 15 Registratie 7 8 4 19 Geschilbeslechting 1 3 4 Voorlichting 4 12 14 30 Opstellen regelgeving 3 3 Onderzoek en opleiding 10 6 5 21 Beheer en onderhoud 5 1 2 8 Anders 29 27 16 72 Ondanks dat in de vragenlijst een uitgebreide lijst van taken werd genoemd, zijn er veel an-dersoortige taken genoemd door de respondenten. Sommigen daarvan zijn uniek, maar een aantal taken worden vaker genoemd, zoals: - Advisering (6); - Beheer en onderhoud waterwegen (5); - Beheer van cultureel erfgoed (7); - Belangenbehartiging (3); - Hulpverlening (4); - Kenniscentrum (6); - Opsporing en handhaving (5); en - Stimuleren van regio-ontwikkeling (8). Deze ‘overige’ taken zijn overigens regelmatig toe te wijzen aan clusterorganisaties (vgl. tabel 6), zoals beheer van erfgoed door musea en het stimuleren van regio-ontwikkeling door de commissies voor de gebiedsaanwijzing. Wanneer we bekijken welke taken het meeste worden genoemd door de verschillende typen organisaties, dan zien we een aantal patronen (vgl. tabel 12). Vergunningverlening is bij uit-

13

stek een taak voor agentschappen. Het uitbetalen of innen van gelden daarentegen wordt vooral door ZBO’s genoemd. Net als de stichtingen hebben ZBO’s voorlichting vaak als se-cundaire taak. De dominantie van de taak ‘onderzoek en opleiding’ kan waarschijnlijk groten-deels toegeschreven worden aan de onderwijsclusters (zie boven); onderwijsinstellingen zijn veelal RWT’s. De beheerstaken van met name waterschappen verklaren waarom deze daar het meest genoemd wordt, maar verder is er weinig eenheid in deze (kleine) categorie (PBO/WS). Tabel 12. Taken, naar type van organisatie (N=133) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting 1e taak

Vergunningen; onderzoek en op-leiding

Uitbetalen/-innen gelden; toezicht

Onderzoek en opleiding

Beheer en on-derhoud

Onderzoek en opleiding; be-heer/onderhoud

2e taak

Vergunningen Voorlichting Kwaliteits-beoordeling

- Voorlichting

3e taak

Voorlichting Toezicht; voorlichting

Registratie, beheer en on-derhoud

Toezicht; in-spectie; on-derzoek/ op-leiding

Voorlichting, onderzoek en opleiding

Noot: ‘Andere’ taken zijn hier buiten beschouwing gelaten. Betrokkenheid bij EU richtlijnen Vanwege het toenemende belang van de EU voor de uitvoering van publieke taken in Neder-land, hebben we ook een vraag opgenomen in welke mate de organisaties betrokken zijn bij het totstandkomen en uitvoeren van EU richtlijnen dan wel Nederlands beleid dat op basis van EU richtlijnen is opgesteld. In tabel 13 vindt u de resultaten.

Wellicht de meest opvallende algemene bevinding luidt dat de organisaties zelden of nooit actief betrokken zijn bij de vorming van Europees beleid maar in substantiële mate wel geraakt worden door de uitvoering. Slechts een kwart van de organisaties zegt dat zij partici-peren in de voorbereiding van overleggen in Europees verband. De participatie van deze or-ganisaties moet dan echter via andere kanalen dan de deelname van hun werknemers aan werkgroepen van de Raad en/of de comités van de Europese Commissie gaan; terwijl werk-nemers van agentschappen, ZBO’S en – in mindere mate – RWT’s nog wel vergaderingen bijwonen, gaat vrijwel geen enkele werknemer naar de werkgroepen. Opvallend is wel dat daarentegen ruim 30% van alle organisaties aangeeft regelmatig tot vaak overleg te hebben met collega’s uit de lidstaten. Dit duidt op het bestaan van transnationale netwerken tussen verschillende Nederlandse organisaties en hun zusterorganisaties uit andere lidstaten. We hebben geen gegevens over de inhoud van de overleggen of hun richting. Maar op basis van de betrokkenheid van de organisaties bij de omzetting (16%), de uitvoering van Europese wetgeving (26%) en het aantal organisaties dat zegt rekening te moeten houden met EU wet-gevingsvoorwaarden (45%) kunnen we ervan uitgaan dat het contact tussen collega’s in ande-re EU-landen zich voornamelijk concentreert op vraagstukken die zich richten op de uitvoe-ring van Europese regelgeving. Het betreft hier alle mogelijke taken; er zijn geen duidelijke patronen in de taken van organisaties en hun betrokkenheid bij EU-richtlijnen. Wanneer we de relatie met EU beleid per organisatietype nagaan zien we dat de taken van de agentschappen in maar liefst vier van de zeven EU-kanalen de hoogste score wat be-treft de gerelateerd met de EU behalen. Opvallend is wel de complete afwezigheid van agent-schappen bij de deelname aan raadswerkgroepen. Dit zou te maken kunnen hebben met het feit dat wanneer beleidsdossiers zich in de raadsfase bevinden – en zich dus op weg richting

14

de COREPER of de raad van ministers zijn – de beleidsvoering overwegend in handen van het moederdepartement verblijft. Het zeer hoge percentage van 73% dat genoemd wordt wan-neer naar de mate waarin de organisatie rekening moet houden met de wetgevingsvoorwaar-den kan te maken hebben dat de agentschappen in dit onderzoek hoofdzakelijk geclusterd zijn rondom ministeries die zich bevinden in beleidsterreinen die nauw verband houden met de in-terne markt (EZ, Justitie) en welzijn en gezondheid (VWS).

Naast de agentschappen onderhouden ook, en dit is geen verassing, de product- en be-drijfschappen een nauwe betrekkingen met taken die de EU aangaan. Met hun regelgevende bevoegdheden middels verordeningen spelen PBO’s nog altijd een substantiële rol spelen bij de omzetting en uitvoering van Europese regelgeving, dit ondanks de vermeende uitholling van hun bevoegdheden in hun beleidssectoren.

Uit tabel 13 komt naar voren dat ZBO’s op een vergelijkbare wijze als de agentschap-pen betrokken zijn bij EU regelgeving. De lagere percentages, echter, zouden het gevolg kun-nen zijn van het feit dat agentschappen dichter bij het ministerie staan en daardoor meer be-trokken zijn (worden?) dan de ZBO’s.

RWT’s vertonen weer een ander patroon. Ofschoon de organisaties aangeven nauwe-lijks betrokken te zijn aan de inputzijde van het EU-beleidsproces meent de helft daarvan toch sterk door de voorwaarden van EU wetgeving beïnvloed te worden. Het zal ons niet verbazen als hiermee naar de Bologna-accoorden en de invoering van het bachelors-masters systeem in het hoger onderwijs wordt gedoeld.

De stichtingen, tot slot, lijken af te wijken van de bij de andere organisatietypen ge-vonden patroon van weinig input/veel output betrokkenheid. De redenen hiervoor dienen vol-gens gezocht te worden in de taken/beleidsterreinen en het EU-gehalte daarvan waarop de meeste stichtingen functioneren (Defensie en OCW).

Tabel 13. Mate waarin organisaties EU gerelateerde activiteiten uitvoeren (N=148) Agentschap

(N=12) ZBO (N=59)

RWT (N=24)

PBO/WS (N=9)

Stichting (N=45)

Totaal (N=148)

Zelden of nooit 50% 75% 91% 44% 73% 73% Neutraal 0% 5% 9% 44% 11% 10%

Participatie in voorbe-reiding EU overleg

Regelmatig/vaak

50% 20% 0% 11% 16% 18%


Deelname medewerkers aan werkgroepen

Regelmatig/vaak

0% 2% 0% 0% 2% 1%


Deelname medewerkers aan vergaderingen

Regelmatig/vaak

25% 12% 8% 0% 7% 10%


Overleg met collega’s uit EU lidstaten Regelmatig/vaak

50% 37% 38% 11% 20% 32%


Betrokken bij omzetting EU in nationaal beleid

Regelmatig/vaak

25% 20% 0% 33% 11% 16%


Uitvoering en/of hand-having van EU wetge-ving Regelmatig/vaak

42% 34% 4% 56% 18% 26%


Rekening houden EU wetgevingsvoorwaarden

Regelmatig/vaak 73% 51% 48% 78% 23% 45%

Omvang in budget en personeel Zowel tussen de verschillende organisatietypen als tussen organisaties binnen dezelfde cate-gorie bestaan grote verschillen, gemeten naar de omvang van de organisatie in personeel en financiën. In sommige gevallen worden de verschillen veroorzaakt door een enkele organisa-tie in een categorie, zoals bijvoorbeeld de Belastingsdienst die een agentschap van het Minis-terie van Financiën is.3 Met een personeelsomvang van 28.400 fte en een begroting van onge-veer 3,5 miljard euro beïnvloedt de dienst het gemiddelde hoeveelheid fte’s en begroting in vergelijking tot de andere categorieën. Tabel 14. Omvang in personeel en financiën, naar type van organisatie (N=219) Agentschap ZBO RWT PBO/WS StichtingGemiddeld aantal fte (min-max)

3.053 (75-28.400)

(n=10)

537 (2-6.800)

(n=54)

1.129 (21-3.650)

(n=26)

203 (6-658) (n=10)

61 (2-312) (n=28)

Gemiddeld aantal personeelsleden (min-max)

315 (86-1.700)

(n=9)

392 (2-4.500)

(n=50)

1.511 (26-5.000)

(n=25)

249 (7-697)

(n=8)

105 (2-1.100)

(n=31)Gemiddelde be-groting in k-euro (min-max)

2.930 (14-3.461.768)

(n=12)

518.230 (0-2.856.551)

(n=59)

66.472 (23-405.000)

(n=26)

30.516 (12-14.200)

(n=9)

4.010 (0-44.000)

(n=43)Gemiddelde appa-raatskosten (min-max)

403.339 (150-

2.695.224) (n=7)

1.260.332 (2-2.811.794)

(n=23)

48.348 (20-145.000)

(n=3)

3.537 (2-13.636)

(n=4)

1.409 (45-10.700)

(n=14)

Gemiddelde pro-grammakosten (min-max)

351.391 (800-

1.210.000) (n=6)

183.544 (0-305.350)

(n=21)

1.725 (56-5000)

(n=3)

32.085 (10-127.797)

(n=3)

2.065 (2-8500)

(n=13)

Noot: apparaatskosten zijn de kosten voor het uitvoeren van taken (personeel, huisvesting, ICT) en programma-kosten zijn de kosten van het beleid zoals subsidies. Slechts eenderde van de organisaties maakt een onderscheid hiertussen Ook tussen andere typen organisaties zijn er grote verschillen in omvang, zowel qua personeel als financiën. Grote ZBO’s zijn bijvoorbeeld de Sociale Verzekeringsbank terwijl de Kamer voor de Binnenvisserij één van de kleinere ZBO’s is. Grote uitvoeringsorganisaties (>200 werknemers) vinden we vooral in de beleidssectoren die ressorteren onder de ministeries van BZK, OCW en V&W. Bij EZ, Justitie en VROM daarentegen vinden we vaker kleinere orga-nisaties (minder dan 35 werknemers). Universiteiten (als voorbeeld van RWT’s) behoren zo-wel tot de grootste als kleinste organisaties. PBO’s en waterschappen behoren tot de midden-moot en stichtingen zijn gemiddeld het kleinst, zowel in budget als aantal personeel. Sommige stichtingen werken bijvoorbeeld alleen met vrijwilligers of één administrateur. Al met al be-draagt het verschil tussen de kleinste en grootste organisaties binnen agentschappen een factor 379 (fte’s) en 3.400 bij zbo’s. Soortgelijke verschillen bestaan ook voor omvang gemeten in aantallen personeel en budgetgrootte.

3 Overigens is er discussie over de exacte status van de Belastingdienst. Omdat er sprake is van een baten-lastendienst per 2004 hebben wij deze organisatie als agentschap gekenmerkt. De respondent spreekt echter van een directoraat-generaal binnen Financiën.

17

Wanneer we kijken naar de verhouding tussen apparaatskosten en programmakosten, bij die organisaties die een onderscheid tussen deze beide grootheden hanteren, valt op dat bij agentschappen, zbo’s en rwt’s de apparaatskosten regelmatig de programmakosten over-vleugelen. Bij rwt’s is dit begrijpelijk, aangezien de apparaatskosten voor een groot deel zul-len worden besteed aan onderwijzend personeel. Bij pbo’s en stichtingen is juist het tegen-overgestelde te zien: de programmakosten overstijgen de apparaatskosten (bij pbo’s zelfs met een factor 9-10). Deze gegevens zullen nader onderzocht moeten worden om meer inzicht te krijgen, bijvoorbeeld door deze gegevens te koppelen aan jaarrekeningen en –verslagen. Autonomie Beleidsvrijheid In het COBRA-onderzoek wordt onder beleidsmatige autonomie verstaan de mogelijkheid om het beleid dat de organisatie uitvoert en/of de wijze waarop dat totstandkomt te bepalen of be-invloeden. Daarom is een vraag opgenomen in welke mate de organisatie is betrokken bij de keuze van de doelgroep van beleid en de beleidsinstrumenten. Ook is gevraagd in hoeverre de organisaties betrokken zijn bij de totstandkoming van nieuw beleid. Tabellen 15 tot en met 17 tonen de resultaten. Tabel 15. Beleidsvrijheid: keuze van doelgroep, naar type van organisatie (N=123) Agent-

schap ZBO RWT PBO

/WS Stichting Totaal

Organisatie kiest, zonder bemoeienis ministerie

1 15 8 4 7 35 (29%)

Organisatie kiest, met beperkte be-moeienis ministerie

1 13 4 3 12 33 (27%)

Organisatie kiest na overleg met mi-nisterie

3 8 0 0 3 14 (11%)

Organisatie kiest binnen randvoor-waarden ministerie

4 6 8 1 10 29 (24%)

Ministerie kiest na overleg met orga-nisatie

2 7 1 0 1 11 (9%)

Ministerie kiest zelfstandig 0 1 0 0 0 1 (1%) Totaal 11 50 21 8 33 123 Uit de drie tabellen komt het beeld naar voren dat de organisaties over het algemeen veel in-vloed hebben op de totstandkoming van nieuw beleid. Er zijn maar weinig organisaties die aangeven niet betrokken te zijn bij beleidsontwikkeling, of dat het ministerie besluiten neemt over nieuw beleid zonder daarbij uitvoeringsorganisaties te betrekken. Organisaties geven verder aan meer zeggenschap te hebben over de instrumenten van beleid dan over de doel-groep ervan. De product-, bedrijf- en waterschappen scoren relatief het hoogst van de ver-schillende typen organisaties. Agentschappen scoren juist over het algemeen het ‘laagst’ maar hebben nog altijd veel invloed op de beleidsontwikkeling.

Interessant is dat bij ZBO’s, RWT’s en stichtingen het beeld gespreid is; de meerder-heid rapporteert veel invloed op de totstandkoming van beleid, maar een substantiële groep geeft ook aan dat zij juist weinig autonomie hebben in deze. Het lijkt er op dat er twee model-len zijn. Enerzijds zijn er uitvoeringsorganisaties die zeer zelfstandig zijn en zelf beslissingen

18

nemen, al dan niet na consultatie met het moederdepartement.4 Anderzijds zijn er organisaties waarbij het moederdepartement beslist, maar altijd nadat de organisatie in kwestie is geraad-pleegd. Dit patroon hangt niet sterk samen met de taak van de organisatie. Het lijkt er echter wel op dat uitvoeringsorganisaties van sommige ministeries vaker meer autonomie hebben (of nemen?), bijvoorbeeld bij Economische Zaken, Justitie, Sociale Zaken en Verkeer & Water-staat. Bij de andere ministeries bestaat een gespreider beeld, conform de hierboven geschetste modellen. Publiekrechtelijke organisatie rapporteren gemiddeld een grotere mate autonomie dan privaatrechtelijke organisaties. Deze verbanden kunnen echter niet statistisch worden ge-toetst vanwege het kleine aantallen organisaties per cel in de tabel. Tabel 16. Beleidsvrijheid: keuze van instrument, naar type van organisatie (N=108) Agent-

schap ZBO RWT PBO

/WS Stich-ting

Totaal

Organisatie kiest, zonder bemoeienis ministerie

1 21 10 1 6 39 (36%)

Organisatie kiest, met beperkte be-moeienis ministerie

3 16 2 5 9 35 (32%)

Organisatie kiest na overleg met mi-nisterie

2 4 0 0 4 10 (9%)

Organisatie kiest binnen randvoor-waarden ministerie

2 5 5 0 6 18 (17%)

Ministerie kiest na overleg met or-ganisatie

2 1 0 0 3 6 (6%)

Ministerie kiest zelfstandig 0 0 0 0 0 0 Totaal 10 47 17 6 28 108 Tabel 17. Betrokkenheid bij beleidsontwikkeling, naar type van organisatie (N=143) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal In het geheel niet 0 4 5 0 8 17 (12%)Enigszins, maar achteraf 1 1 1 0 2 5 (4%) Enigszins, maar vooraf 6 11 5 3 9 34 (24%)Frequent, vanaf het begin 4 28 7 3 11 53 (37%)Altijd, vaak zelf initiatief 0 10 2 3 7 22 (15%)Anders 1 3 3 0 5 12 (8%) Totaal 12 57 23 9 42 143 Organisaties die aanduiden dat ze op een ‘andere’ wijze betrokken zijn bij de totstandkoming van nieuw beleid dan vermeld in de vragenlijst (tabel 17) wijzen bijvoorbeeld op het belang van jurisprudentie voor de uitvoering van hun taken (2 keer). Ook noemen ze zichzelf vaak (6 keer) een leverancier van kennis en informatie uit de uitvoeringspraktijk; in hoeverre het moederdepartement daar ook actief gebruik van maakt, wordt niet aangegeven. Eén organisa-tie geeft aan dat het gebruik van kennis uit de uitvoeringsorganisatie gevoelig ligt binnen het moederdepartement (zie ook verderop over vertrouwen tussen beide organisaties).

4 Nota bene: PBO’s en waterschappen hebben geen moederdepartement.

19

HRM autonomie Niet alle organisaties blijken zelfstandig personeel in dienst te hebben of kunnen nemen. In sommige gevallen wordt daarom gebruik gemaakt van het personeel van een andere organisa-tie. Zo zijn er bijvoorbeeld ZBO’s die een college of commissie zijn (zoals College Beoorde-ling Geneesmiddelen). De leden van zo’n college of commissie werken meestal parttime voor het ZBO naast hun reguliere baan, en krijgen een onkosten- en/of aanwezigheidsvergoeding (zie ook verderop in dit verslag). De administratieve ondersteuning kan dan plaatsvinden door bijvoorbeeld een afdeling of directie van een ministerie, of door een agentschap (zoals bij CBG). Ook kunnen organisaties personeel inhuren of laten detacheren.

Ruim 81% van de organisaties heeft eigen personeel in dienst (zie tabel 18); bijna één op vijf van de organisaties heeft dus geen eigen personeel. Behalve colleges, betreft dit vaak stichtingen, die sowieso met kleinere aantallen medewerkers werken (zie gemiddelde aantal personeelsleden in tabel 14), of met vrijwilligers. Tabel 18. Eigen personeel in dienst, naar type van organisatie (N=177) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Eigen personeel 11 (79%) 57 (84%) 30 (97%) 11 (100%) 35 (66%) 144 (81%)Elders in dienst 3 11 1 0 18 33 (19%) Totaal 14 68 31 11 53 177 Aan organisaties met eigen personeel in dienst, is gevraagd in welke mate zij gebruik maken van tijdelijk personeel. Dit blijkt veelvuldig te gebeuren. Met name het werken met tijdelijke contracten (exclusief proeftijd) komt veel voor (zie tabel 19), maar ook het werken met uit-zendkrachten of detachering wordt vaak toegepast. Andere vormen van tijdelijk personeel, die vooral door ZBO’s en stichtingen zijn genoemd, zijn stagiaires en trainees. Daarnaast huren enkele organisaties externe consultants of accountants in. Tabel 19. Gebruik van tijdelijk personeel (N=131) Regelmatig Soms ZeldenUitzend- en oproepkrachten 37% 44% 19%Tijdelijke contracten 53 % 36% 12%Detachering 28% 40% 32%Anders 33% 11% 56% Vervolgens is gevraagd naar de vrijheid die de organisaties hebben in het voeren van een ei-gen personeelsbeleid. Verderop zullen we ook nog spreken over de wijze waarop het topma-nagement wordt benoemd, en op welke rechtspositionele basis dat gebeurt.

20

Tabel 20. HRM autonomie, naar type van organisatie (N=138) Zelfstandig beslissen over: Agent-

schap (N=11)

ZBO (N=55)

RWT (N=29)

PBO/WS (N=10)

Stichting (N=33)

Totaal (N=138)

Aanstellen nieuw personeel 82% 96% 100% 100% 97% 96% Aannemen tijdelijke basis 91% 98% 100% 100% 97% 98% Wijze van benoemen 64% 95% 100% 100% 94% 94% Hoogte van salaris 73% 93% 97% 100% 91% 92% Wijze van bevordering 90% 93% 100% 100% 100% 97% Wijze van beoordeling 73% 93% 100% 100% 100% 95% Ontslaan of afvloeien 64% 93% 100% 100% 97% 94% Tabel 20 geeft de resultaten weer van de vragen over HRM autonomie, zoals gedefinieerd in het COBRA-onderzoek. Deze is onveranderlijk hoog; de meeste organisaties mogen zelf be-slissingen nemen over het aannemen, bevorderen en ontslaan van personeel, zonder tussen-komst van het moederdepartement. Alleen de agentschappen scoren steeds wat lager, hetgeen waarschijnlijk komt door de ambtelijke rechtspositie van hun medewerkers. RWT’s, product-, bedrijf- en waterschappen hebben de hoogste mate van autonomie en zijn dus volledig zelf-standig op het gebied van personeelsbeleid. Financiële autonomie Naast autonomie op het gebied van personeelsbeleid en de uit te voeren beleidstaak is de or-ganisaties ook gevraagd naar de mate waarin zij zelfstandig financieel beleid kunnen voeren. Over bedrijfsvoeringtechnieken en prestaties volgt later informatie.

Allereerst laten we zien welk type financiële administratie de organisaties voeren. Het batenlasten-stelsel is verre weg het meest gebruikt: 80% (zie tabel 21). Alleen bij de ZBO’s komt nog regelmatig (ongeveer één op de vijf ZBO’s) het kas-verplichtingenstelsel voor. Tabel 21. Type financiële administratie, naar type van organisatie (N=145) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Kas-verplichtingen 1 10 0 0 4 15 (10%)Baten-lasten 11 40 19 10 36 116 (80%)Anders of combinatie 1 6 3 0 4 14 (10%)Totaal 13 56 22 10 44 145 Vervolgens is gevraagd of er onderscheid gemaakt wordt tussen de programma- en apparaats-kosten. Apparaatskosten zijn de kosten die gemoeid gaan met de taakuitvoering, zoals perso-neels, huisvesting en ICT-kosten. Programmakosten zijn de uitgaven door de taakuitvoering, bijvoorbeeld het totaal aan subsidies bij subsidieverstrekkers. Slechts eenderde van de organi-saties brengt daar onderscheid in aan (zie tabel 22), al moet aangetekend worden dat dit on-derscheid ook niet bij alle organisaties even gemakkelijk te maken is. De gemiddelde appa-raats- en programmakosten zijn overigens vermeld in tabel 14.

21

Tabel 22. Onderscheid programma- en apparaatskosten, naar type van organisatie (N=150)

Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Wel onderscheid 7 21 3 4 15 50 (33%)Geen onderscheid 3 31 19 1 25 79 (53%)Onbekend 2 5 3 4 7 21 (14%)Totaal 12 57 25 9 47 150 Daarna is gevraagd naar de mate waarin de organisaties zelfstandig kunnen beslissen over za-ken als het schuiven met budgetten, het aangaan van lenen of participaties in BV’s. In het COBRA-onderzoek wordt dit gezien als maatstaf voor financiële autonomie (zie tabel 23).

De mate van vrijheid blijkt op financieel terrein veel kleiner dan op personeel gebied. Voor het participeren in privaatrechtelijke organisaties zoals BV’s of stichtingen moet vaak vooraf toestemming van het moederdepartement worden verkregen, of het is bij voorbaat uit-gesloten (bijvoorbeeld in het oprichtingsbesluit). En ook de tariefstelling gebeurt vaak pas na overleg met of instemming van het moederdepartement. Het niet mogen schuiven met budget-ten kan deels verklaard worden doordat het kas-verplichtingen stelsel dat dit niet toestaat.

Agentschappen kunnen, ondanks het feit dat ze een baten-lastenstelsel mogen voeren, veel financiële beslissingen pas nemen na overleg met het moederdepartement en het Ministe-rie van Financiën. Dat heeft waarschijnlijk ook te maken met het gebrek aan rechtspersoon-lijkheid. Zo kunnen agentschappen alleen geld lenen bij het Ministerie van Financiën. Tabel 23. Financiële autonomie, naar type van organisatie (N=150) Zelfstandig beslissen over: Agent-

schap (N=13)

ZBO (N=58)

RWT (N=25)

PBO/WS (N=10)

Stich-ting (N=46)

Totaal (N=150)

Afsluiten leningen 42% 60% 88% 100% 83% 73% Bepalen van tarieven 15% 26% 64% 100% 80% 54% Participeren in BV’s e.a. 15% 35% 84% 70% 70% 54% Schuiven personeel en mate-riele budget

69% 73% 96% 100% 83% 81%

Schuiven apparaats- en pro-grammabudget

17% 60% 92% 90% 73% 68%

Schuiven budget en reserves 62% 68% 92% 90% 68% 73% Schuiven budget over jaren 46% 59% 88% 90% 63% 66% Ten slotte is gevraagd naar de bronnen van inkomsten van organisaties. Immers, het verwer-ven van inkomsten door bijvoorbeeld werken voor derden duidt ook op autonomie. Tabel 24 laat zien dat op PBO’s en waterschappen na, de meerderheid van alle typen van organisaties meer dan tweedederde van hun inkomsten van de rijksbegroting en/of het moederdepartement ontvangen. PBO’s/waterschappen vallen niet onder een departement; als functioneel gedecen-traliseerde organen verwerven zij voor ruim 90% hun inkomsten eigen inkomsten (bijvoor-beeld door heffingen). Opvallend is dat vier agentschappen gemiddeld voor 73% (variërend tussen 1% en 100%) eigen inkomsten bezitten, zoals het Agentschap Roerende Zaken (Do-meinen) dat volledig eigen inkomsten genereert.

22

Tabel 24. Bronnen van inkomen, gerapporteerd door typen organisatie (N=99) Agent-

schap ZBO RWT PBO/WS Stich-

ting Totaal

Moederdepartement 10 (64%)

39 (64%)

19 (79%)

4 (1%)

27 (72%)

99

Andere overheden en publieke orga-nisaties

6 (22%)

22 (29%)

15 (41%)

4 (5%)

27 (35%)

74

Private opdrachtgevers 3 (34%)

13 (23%)

21 (11%)

3 (0%)

20 (25%)

60

Eigen inkomsten 4 (73%)

32 (67%)

15 (9%)

10 (93%)

20 (25%)

81

Anders 2 (16%)

7 (58%)

2 (11%)

5 (11%)

6 (67%)

22

Totaal 336N.B. Omdat organisaties meerdere bronnen kunnen noemen, telt het totaal op tot meer dan 100% RWT’s blijken het meest afhankelijk van de bijdragen uit de rijksbegroting (bij 19 organisa-ties is bijna 80% hun inkomsten). Stichtingen noemen vaak andere subsidies als bron van in-komsten, of deelnemersbijdragen. ZBO’s mogen soms ook tarieven vragen aan klanten voor dienstverlening, of kunnen geld innen (boetes). Sturing Prestatie-indicatoren We hebben de respondenten ook gevraagd naar het bestaan van prestatie-indicatoren, hun be-trokkenheid bij de formulering van indicatoren, de meetbaarheid en de mate waarin zij for-meel zijn vastgelegd. Tabellen 25, 26 en 27 geven onze bevindingen weer. Uit tabel 25 blijkt dat 16% geen indicatoren heeft, 69% minder dan 20 indicatoren en 15% meer dan 20. Het gemiddelde aantal indicatoren ligt dan ook tussen 10 en 19 indicatoren. Agentschappen en RWT’s hebben gemiddeld de meeste indicatoren, stichtingen gemiddeld het minst. Desalniet-temin zijn er RWT’s met weinig indicatoren en stichtingen met veel. Dit doet vermoeden dat het aantal indicatoren sterk afhankelijk is van andere factoren dan het type organisatie.

Verdere analyses laten zien dat er binnen bepaalde beleidssectoren meer indicatoren worden gebruikt, zoals bij sectoren die onder verantwoordelijkheid staan van de ministeries van Financiën, Economische Zaken en OCW. Bij Defensie wordt gemiddeld het laagste aantal indicatoren gebruikt. En ook bij verschillende taken zijn er opvallende bevindingen. Zo ge-bruiken organisaties die belast zijn met toezicht gemiddeld minder indicatoren dan organisa-ties met andere taken, terwijl organisaties die registreren, voorlichten of onderzoek/onderwijs doen gemiddeld het hoogste aantal indicatoren hebben.

Over de inhoud van de indicatoren kunnen we hier geen uitspraken doen, daarvoor is aanvullend onderzoek nodig.

23

Tabel 25. Aantal prestatie-indicatoren vastgelegd in documenten, naar type van organi-satie (N=134)

Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Geen 0 10 1 1 10 22 (16%)< 10 5 23 9 4 22 63 (47%)10-19 4 11 8 2 4 29 (22%)20-40 2 6 3 0 2 13 (10%)> 40 1 3 1 1 1 7 (5%)Totaal (N) 12 53 22 8 39 134 Kijken we naar de betrokkenheid van de organisaties bij de formulering van deze prestatie-indicatoren, dan zien we een ruime meerderheid zegt een grote invloed te hebben op de for-mulering van de indicatoren (vgl. tabel 26). Ongeveer een kwart van alle ZBO’s en eenzesde van de stichtingen stellen de indicatoren in afstemming met het ministerie vast. Afgezien van de onafhankelijke PBO’s/Waterschappen, lijkt het er op dat bij een redelijk aantal bestuurlijk zelfstandige organisaties het ministerie het nodig acht een substantiële inbreng in de aanstu-ring van de organisatie te hebben. Dat is het sterkst bij Binnenlandse Zaken en Koninkrijksre-laties, alhoewel daar ook organisaties te vinden zijn die zelf hun indicatoren opstellen. Qua taken geldt dat met name organisaties die belast zijn met de uitbetaling en/of inning van gel-den overwegend indicatoren samen met het moederdepartement formuleren in plaats van ge-heel zelfstandig. Tabel 26. Betrokkenheid bij formulering van prestatie-indicatoren, naar type van orga-

nisatie (N=132) Agent-

schap ZBO RWT PBO/

WS Stich-ting

Totaal

Formulering door organisatie 1 16 16 7 13 53 (40%) Organisatie, overleg ministerie 9 18 3 0 13 43 (33%) Organisatie en ministerie samen 2 13 1 0 6 22 (17%) Door ministerie, na overleg 0 3 1 0 2 6 (5%) Anders 0 2 1 1 4 8 (6%) Totaal 12 52 22 8 38 132 De prestatie-indicatoren zijn, tot slot, in het overgrote merendeel van de gevallen in documen-ten vastgelegd. Wij gingen na welke documenten dat waren en in hoeverre de indicatoren daarin als meetbaar werden bestempeld. Op basis van de totaalscores in tabel 27 kunnen we concluderen dat prestatie-indicatoren die in door het moederdepartement goedgekeurd beleidsplannen (bijv. beleid, strategisch, meerja-ren, actieplan) en die in interne documenten zijn vastgelegd als het meest meetbaar worden gezien (respectievelijk 55% en 50% van de organisaties). Daarentegen zijn de in formele wet-ten vastgelegde indicatoren, aldus 73% van de ondervraagde organisaties, het moeilijkst te meten. Deze bevinding suggereert dat de in de door de organisatie zelf (mede) opgestelde do-cumenten de best meetbare indicatoren zijn opgenomen. Het roept ook de hypothese op dat de in wetten vastgelegde prestatie-indicatoren vaak het product zijn van een politiek of bestuur-lijk (interdepartementaal) compromis en per definitie moeilijk meetbaar. Toch valt op dat in veel documenten geen of moeilijk meetbare indicatoren zijn opgenomen, bijvoorbeeld in een-

24

derde van de financiële besluiten, door het moederdepartement goedgekeurde plannen en in-terne documenten. Tabel 27. Meetbaarheid van indicatoren in documenten, naar type van organisatie Document Meetbaarheid Agent-

schap ZBO RWT Stich-

ting Totaal

Goed 2 6 1 2 11Moeilijk 6 27 13 29 75

Wetgeving

Geen - 7 5 5 17 Totaal (N) 8 40 19 36 103

Goed 6 16 5 12 39Moeilijk - 7 5 13 25

Financiële besluiten

Geen 2 14 5 6 27 Totaal (N) 8 37 15 31 91

Goed 6 15 4 7 32Moeilijk 3 5 - 5 13

(Quasi-) contractuele afspra-ken

Geen - 15 9 14 38 Totaal (N) 9 35 13 26 83

Goed 10 24 3 16 53Moeilijk 1 5 1 7 14

Plannen goedgekeurd moe-derdepartement

Geen - 10 10 9 29 Totaal (N) 11 39 14 32 96

Goed 3 4 8 2 17Moeilijk 1 1 1 1 4

Prestatiecontracten organisa-tieleiding

Geen 4 24 6 24 58 Totaal (N) 8 29 15 26 90

Goed 6 14 14 8 42Moeilijk - 2 3 8 13

Interne documenten

Geen 1 18 2 8 29 Totaal (N) 7 34 19 24 84N.B. PBO’s en waterschappen zijn buiten beschouwing gelaten omdat zij geen moederdepartement hebben en derhalve geen gedocumenteerde afspraken daarmee. In lijn met eerdere bevindingen beschikken agentschappen het vaakst over prestatie-indicatoren, zelfs als ze niet altijd makkelijk te meten zijn. Enige uitzondering hierop betreft het hebben van een prestatiecontract voor het topmanagement c.q. de directeur; dat past ken-nelijk niet bij diens (ambtelijke) rechtspositie (zie ook verderop). Dat is echter niet uitzonder-lijk; bijna tweederde van de organisaties (64%) rapporteert dat er geen sprake is van prestatie-indicatoren waar de topmanager aan wordt gehouden. Contacten met opdrachtgever/moederdepartement Voor alle type organisaties, behalve de functioneel gedecentraliseerde PBOs en water-schappen, hebben we de formele en informele contactpatronen met het moederdepartement onderzocht. We hebben vervolgens de vragen het uitgesplitst naar contacten tussen de top en de werkvloer enerzijds en het moederdepartement anderzijds en over zowel financiële als be-leidsmatige aangelegenheden. Tabel 28 en 29 geven de resultaten weer.

25

Indien we de formele contacten bekijken tussen top en werkvloer van uitvoeringsorganisaties met het moederdepartement over financiën en beleid (tabel 28), dan valt op dat er significant vaker contacten op het niveau van de werkvloer plaatsvinden dan aan de top. Dat zou erop kunnen duiden dat binnen de meeste organisaties de taken van het topmanagement formeel hoofdzakelijk beperkt zijn tot het managen van hun organisaties, terwijl de financieel en be-leidsmatig inhoudelijke dossiers meer op ambtelijk (beleidsmedewerker) niveau worden afge-handeld. Bij sommige organisatietypen is dit sterker terug te vinden dan bij anderen. Wanneer we bijvoorbeeld naar de agentschappen kijken zien we een duidelijke delegatie van financiële zaken naar de werkvloer; daarover zijn meer contacten op niveau van de werkvloer dan de top. Bij beleidsmatige dossiers is er echter geen verschil. Bij ZBO’s zien we dat de contacten van zowel top als werkvloer (ofschoon de laatste meer dan de eerste) bij financiële zaken met het moederdepartement relatief laag zijn in vergelijking met agentschappen. En alhoewel er bij ZBO’s meer beleidsmatige dan financiële contacten zijn met het moederdepartement, is de frequentie daarvan nog altijd lager dan bij agentschappen. RWT’s hebben overwegend minder frequente (formele) contacten dan agentschappen en ZBO’s, of zelfs geen. Bij stichtingen is het beeld te verspreid om er enige conclusies aan te kunnen verbinden. Een vergelijking tussen tabel 28 en 29 laat zien dat informele contacten veel frequenter voor-komen dan formele contacten, zowel op het niveau van de werkvloer als bij de top. Alhoewel op de werkvloer er iets meer informele contacten, blijkt de top van de organisatie informeel zeer actief. Dit geldt voor alle typen organisaties. Verdere analyse van de contactpatronen laat zien dat er tussen ministeries verschillen bestaan. De aantallen organisaties per ministerie laten geen uitgebreide statistische toetsing toe, maar er zijn wel enige patronen aan te wijzen. Zo zijn de meest frequente contacten, zowel top als werkvloer en zowel beleid als financiën, met de ministeries van Financiën, Economische Za-ken, Justitie en VWS.Verkeer en Waterstaat daarentegen heeft veel minder contacten. Bij OCW zijn er vooral veel informele contacten en minder formele. Dat geldt ook voor Defensie, maar daar is de frequentie van die informele contacten weer veel hoger. Of dergelijke verschillen worden veroorzaakt door de taken van de organisatie of hun rechtsvorm zou verder uitgezocht moeten worden, maar eerste analyses geven het volgende beeld. Uitvoeringsorganisaties die belast zijn met toezicht of voorlichting hebben de laagste frequentie van contacten met het moederdepartement. De meeste contacten vinden we bij or-ganisaties die gelden uitbetalen of innen. Bij andere organisaties is het aantal contacten voor beleidsmatige zaken wel hoog (registratie, onderzoek & opleiding, kwaliteitsbeoordeling) maar niet voor financiële zaken. Wellicht gaat het hier om vragen over de interpretatie van be-leidsregels. Organisaties die vergunningen afgeven hebben wel veel contacten, maar dan vooral informeel – waarschijnlijk op ambtelijk niveau. Dat geldt ook voor organisaties met beheerstaken (onderhoud) die vooral over financiële zaken veel ambtelijke contacten hebben. Ten slotte kunnen we constateren dat publiekrechtelijke organisaties beslist meer con-tacten onderhouden met het moederdepartement – waar ze vaak uit voortgekomen zijn – dan privaatrechtelijke organen. Dergelijke organisaties, zoals veel stichtingen, hebben slechts op één terrein meer contacten: informele contacten over financiële zaken. Dit zou wellicht te ma-ken kunnen hebben met hun afhankelijkheid van subsidies dan wel omdat er veel (geldgeven-de) fondsen in deze categorie zitten.

26

Tabel 28. Frequentie van formele contacten over financiën en beleid tussen moeder-departement typen organisaties, op niveau van top en werkvloer (N=52)

Agent-schap (N=7)

ZBO (N=25)

RWT (N=10)

Stichting (N=10)

Totaal (N=52)

Financiën Maandelijks 2 1 - 1 8% Kwartaal 2 3 2 3 19% Halfjaarlijks 2 9 1 1 25% Jaarlijks 1 10 2 4 33%

Top

Zelden/nooit - 2 5 1 15% Maandelijks 6 4 - 3 4% Kwartaal 1 11 2 4 25% Halfjaarlijks - 5 5 1 40% Jaarlijks - 1 1 1 14%

Werkvloer

Zelden/nooit - 4 2 1 6% Beleid

Maandelijks 4 2 - 2 15% Kwartaal 3 7 3 2 29% Halfjaarlijks - 7 2 3 23% Jaarlijks - 7 1 1 17%

Top

Zelden/nooit - 2 4 2 15% Maandelijks 4 12 3 7 56% Kwartaal 3 7 - 1 15% Halfjaarlijks - 2 3 - 10% Jaarlijks - - 1 - 2%

Werkvloer

Zelden/nooit - 1 3 2 17%

27

Tabel 29. Frequentie van informele contacten over financiën en beleid tussen moederde-partement en top en werkvloer, naar type van organisatie (N=52)

Agent-schap (N=7)

ZBO (N=25)

RWT (N=10)

Stichting (N=10)

Totaal (N=52)

Financiën Maandelijks 5 5 2 5 33% Kwartaal 2 7 2 2 25% Halfjaarlijks - 7 3 1 21% Jaarlijks - 3 1 1 10%

Top

Zelden/nooit - 3 2 1 12% Maandelijks 5 11 5 6 56% Kwartaal 2 6 1 2 17% Halfjaarlijks - 6 1 - 14% Jaarlijks - - - 1 2%

Werkvloer

Zelden/nooit - 2 3 1 12% Beleid

Maandelijks 7 10 4 4 48% Kwartaal - 6 - 3 17% Halfjaarlijks - 6 4 2 23% Jaarlijks - - - 1 2%

Top

Zelden/nooit - 3 2 - 10% Maandelijks 7 17 3 9 69% Kwartaal - 4 1 - 10% Halfjaarlijks - 3 4 - 14% Jaarlijks - - 1 - 2%

Werkvloer

Zelden/nooit - 1 1 1 6% Contacten blijven echter niet beperkt tot het moederdepartement. De door ons onderzochte organisaties staan midden in de samenleving en hebben uit hoofde van hun taak ook contacten met andere organisaties in hun omgeving. We zijn geïnteresseerd in hoeverre andere organisa-ties dan het moederdepartement in staat zijn het beleid van de organisaties te beïnvloeden. Tabel 30 laat de resultaten zien. Verreweg de meeste invloed wordt toegedicht aan het moederdepartement. Zagen we in de vorige tabellen al dat contacten tussen organisaties en moederdepartement innig waren, nu blijkt dat het moederdepartement het organisatiebeleid van uitvoeringsorganisaties het meest beïnvloedt. Kijken we alleen naar de scores voor ‘veel’ beïnvloeding dan staan de cli-enten van de organisaties op de tweede plaats (33%) gevolgd door het kabinet (25%) en be-langengroepen (22%). Als meest geringe beïnvloedende partijen worden consultants (5%), andere ministeries dan het moederdepartement (9%) en de Minister van Financiën (9%) ge-noemd. De verschillen voor iedere organisatietype per omgevingsactor vragen om een nadere analyse, maar op basis van de algemene bevinding zouden we de stelling kunnen formuleren dat de organisaties binnen een sterk door ministeriele portefeuilles en sector/cliëntgroep inge-kaderde omgeving functioneren.

28

Tabel 30. Beïnvloeding organisatiebeleid door derden, naar type van organisatie Agent-

schap ZBO RWT PBO/

WS Stichting Totaal

Veel 17% 11% 20% 13% 21% 16% Enigszins 50% 55% 70% 88% 45% 57%

Tweede Kamer

Geen 33% 34% 10% 0% 35% 28% Totaal (N) 12 53 20 8 29 122

Veel 33% 19% 43% 13% 21% 25% Enigszins 50% 47% 52% 88% 39% 49%

Kabinet

Geen 17% 34% 5% 0% 39% 26% Totaal (N) 12 53 21 8 28 122

Veel 75% 47% 50% 50% 37% 48% Enigszins 17% 42% 46% 25% 57% 42%

Minister moeder-departement

Geen 8% 11% 5% 25% 7% 10% Totaal (N) 12 53 22 8 30 125

Veel 18% 4% 10% 14% 12% 9% Enigszins 55% 35% 45% 29% 32% 38%

Minister v. Finan-ciën

Geen 27% 60% 45% 57% 56% 53% Totaal (N) 11 48 20 7 25 111

Veel 27% 8% 10% 0% 4% 9% Enigszins 27% 37% 35% 75% 59% 47%

Andere minister(s)

Geen 46% 55% 55% 25% 37% 44% Totaal (N) 11 49 20 8 27 115

Veel 17% 16% 0% 50% 4% 13% Enigszins 50% 33% 53% 50% 30% 38%

Europese Unie

Geen 33% 51% 47% 0% 67% 49% Totaal (N) 12 49 19 8 27 115

Veel 0% 9% 21% 40% 0% 10% Enigszins 29% 31% 43% 40% 26% 33%

Toezichthouders

Geen 71% 60% 36% 20% 74% 58% Totaal (N) 7 35 14 5 19 80

Veel 42% 26% 59% 13% 44% 37% Enigszins 42% 62% 36% 75% 41% 51%

Cliënten

Geen 17% 11% 5% 13% 16% 12% Totaal (N) 12 53 22 8 32 127

Veel 0% 17% 35% 25% 29% 22% Enigszins 55% 65% 45% 63% 55% 58%

Belangengroepen

Geen 45% 17% 20% 13% 16% 20% Totaal (N) 11 52 20 8 31 122

Veel 0% 8% 10% 13% 12% 9% Enigszins 46% 41% 62% 88% 52% 51%

Media

Geen 55% 51% 29% 0% 36% 40% Totaal (N) 11 49 21 8 25 114

Veel 27% 4% 11% 13% 26% 13% Enigszins 27% 41% 47% 63% 45% 43%

Burgers/publieke opinie

Geen 46% 55% 42% 25% 26% 44% Totaal (N) 11 49 19 8 27 114

Veel 0% 4% 5% 0% 10% 5% Enigszins 73% 52% 67% 38% 69% 60%

Consultants

Geen 27% 44% 29% 63% 23% 35% Totaal (N) 11 50 21 8 29 119

29

Verantwoording Een specifiek onderdeel van formele en informele contactpatronen tussen organisaties en moederdepartement vormen die contacten die hoofdzakelijk betrekking hebben op de verant-woording van organisaties over hun handelen en resultaten jegens het moederdepartement en andere stakeholders. De volgende tabellen geven de resultaten van onze vragen hierover weer. Tabel 31. Frequentie waarmee organisatie rapporteert aan moederdepartement, naar

type van organisatie* (N=135) Agentschap ZBO RWT Stichting Totaal Maandelijks of meer 0 2 0 2 4 (3%) Twee/viermaandelijks 10 13 2 9 34 (27%) Zesmaandelijks 2 8 1 2 13 (10%) Jaarlijks 0 29 13 16 58 (46%) Langer dan jaarlijks 0 0 2 1 3 (2%) Geen rapportage 0 4 4 7 15 (12%) Totaal 12 56 22 37 127 Tabel 31 laat zien dat in ongeveer de helft van de gevallen jaarlijks rapportages aan het moe-derdepartement plaatsvinden. In een kwart van alle gevallen wordt er zo ongeveer per kwar-taal gerapporteerd (2-4 maandelijks); dat geldt vooral voor agentschappen (80%). Eén op de acht organisaties zegt overigens niet te rapporteren!

Ondanks dat PBO’s en waterschappen formeel geen moederdepartement hebben, geeft bijna eenderde aan dat zij jaarlijks rapporteren aan een ‘moederdepartement’. Dat zou het vakdepartement kunnen zijn waarmee ze vaak te maken hebben, zoals Verkeer en Waterstaat voor de waterschappen, maar hier kan ook de SER bedoeld zijn, die formeel verantwoordelijk is voor de PBO’s. Vanwege deze interpretatieproblemen is hun score niet opgenomen in de tabel. Naast het moederdepartement zijn er ook andere organisaties die de prestaties van de organi-saties beoordelen. Volgens tabel 32 is dat in de helft van gevallen de organisatie zelf. Bijna de helft van de organisaties laat dit ook doen door het moederdepartement (behalve uiteraard de PBOs en waterschappen). Ook huren 39% van de organisaties een externe partij in om de prestaties te beoordelen, waarschijnlijk meestal een accountant. Op een enkele stichting na is er geen een organisatie die zijn prestaties niet laat beoordelen. Met hoge overall scores voor de organisatie zelf, de door de organisatie ingehuurde externen en het moederdepartement, gevolgd door raad van bestuur en raad van toezicht, rijst het beeld op dat organisaties vooral worden beoordeeld op hun prestaties door partijen die zich in de directe omgeving van de or-ganisatie bevinden (of door hen kunnen worden ingehuurd). Bij een beoordeling van prestaties rijst onmiddellijk de vraag of er beloningen dan wel sanc-ties bestaan voor goede dan wel slechte prestaties. Dat gebeurt niet veel (zie tabellen 33 en 34), maar als het gebeurt worden relatief vaker sancties dan beloningen toegepast. Die sanc-ties hebben dan meestal betrekking op het budget van de organisatie. Beloningen daarentegen richten zich op het salaris en de bonussen van de top.

30

Tabel 32. Beoordeling van de prestaties door verschillende partijen, naar type van orga-nisatie (percentages ‘ja’)

Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal* Door de organisatie zelf 58% 53% 53% 46% 39% 79(49%) Raad van toezicht 25% 16% 67% 9% 29% 48(29%) Bestuur 8% 31% 15% 9% 16% 44(27%) Moederdepartement 100% 62% 33% 0% 37% 78(48%) Ministerie van Financiën 33% 10% 3% 0% 0% 11(7%) Derden (ingehuurd door organisatie)

33% 38% 40% 36% 43% 64(39%)

Derden (ingehuurd door moederdepartement)

50% 18% 20% 0% 6% 26(16%)

Tweede Kamer 25% 15% 0% 0% 2% 13(8%) Geen 0% 0% 0% 0% 4% 2(1%) Anders 0% 12% 7% 55% 25% 27(17%) Totaal (N) 12 61 30 11 49 163 * som van aantal organisaties is meer dan 163 omdat per organisaties door meerdere partijen op hun prestaties beoordeeld kunnen worden. Tabel 33. Sancties en beloningen op basis van prestatiebeoordelingen, naar type van or-

ganisatie (percentages “ja”) (N=138) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Sancties bij slecht pres-teren?

17% (n=12)

23% (n=56)

36% (n=22)

22% (n=9)

31% (n=39)

27% (N=138)

Beloningen bij goed presteren?

18% (n=11)

21% (n=56)

19% (n=21)

33% (n=9)

5% (n=40)

17% (N=137)

Tabel 34. Inzet van instrumenten voor sancties en beloningen, naar type van organisatie Agent-


ting Totaal

Sancties Salaris/bonus - 1 1 1 2 5 Budget 1 4 6 - 9 11 Autonomie 2 4 - - - 6 Reorganisatie - 2 2 1 3 8 Anders - 4 1 - 1 6 Totaal (N) 2 17 17 4 24 64 Beloningen Salaris/bonus 2 5 4 3 6 20 Budget - 6 2 - - 8 Autonomie 1 1 - - - 2 Totaal (N) 3 18 14 5 13 53 Doorlichting Om inzicht te kunnen geven in prestaties is het nodig dat prestaties in kaart worden gebracht. Er zijn diverse vormen van ‘doorlichting’, van het schrijven van maandelijkse rapportages (marap’s), jaarverslagen, jaarplannen voor korte- en/of langetermijn, evaluaties, onderzoeken

31

onder klanten, benchmarking, visitaties, enzovoorts. Dergelijke vormen van doorlichting rich-ten zich niet uitsluitend op financiële zaken. Tabel 35. Frequentie van doorlichting, naar type organisatie (N=140)

Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal (%) Zelden - 9 1 3 15 28 (20%) Regelmatig 9 37 21 4 14 85 (61%) Soms 3 10 1 1 12 27 (19%) Totaal (N) 12 56 23 8 41 140 Dergelijke doorlichtingen komen bij alle organisaties regelmatig voor (zie tabel 35). Ze ge-beuren hoofdzakelijk door de organisatie zelf, of door externen die worden ingehuurd door de organisatie of het moederdepartement, net als bij de beoordeling van de prestaties die hierbo-ven werd besproken (vgl. tabel 32 en tabel 36). Uit tabel 36 blijkt ook duidelijk van veel or-ganisaties meervoudig worden doorgelicht; meermaals, door verschillende partijen, waarbij zowel verschillende als dezelfde onderwerpen aan bod kunnen komen. Tabel 36. Identiteit van doorlichtende partijen, naar type van organisatie (percentage

“ja”) (N=131) Agentschap ZBO RWT PBO/ WS Stichting Totaal Organisatie zelf 58% 59% 52% 50% 32% 50% Door/namens moeder-departement

83% 43% 31% 13% 36% 41%

Rekenkamer 25% 22% 10% 0% 3% 14% Derden (inhuur organisatie) 67% 43% 52% 50% 42% 47% Derden (overig) 33% 55% 59% 25% 16% 43% Totaal 12 51 29 8 31 131 N.B. het totaal telt op tot meer dan 100% omdat organisaties meerdere partijen konden noemen die hun organi-satie doorlichten In tabel 37 wordt de top 2 van meest genoemde focus van doorlichtingen getoond. Opvallend is dat de focus bij de doorlichting van de organisaties zelf, de ingehuurde externen en het moederdepartement vrijwel hoofdzakelijk is gericht op de resultaten en de financiën. Recht-matigheid is zoals verwacht het domein van de Algemene Rekenkamer. Efficiency wordt het meest gemeten door of namens het moederdepartement, terwijl managementonderwerpen het meest frequent figureren in de doorlichtingen door of namens de organisaties zelf.

Ten slotte hebben we de aflegging van rekenschap door het topmanagement aan het moederdepartement afzonderlijk onderzocht. We hebben gekeken naar de mate waarin het topmanagement over verschillende onderwerpen rapporteert. Tabel 38 geeft aan dat – in het algemeen – topmanagers voornamelijk volledig dienen te rapporteren over financiën (64%), resultaten (59%) en rechtmatigheid (55%). De verschillen tussen de typen organisaties zijn echter groot. Waar bijvoorbeeld topmanagers van alle agentschappen volledig dienen te rap-porteren over financiën doen die van PBO’s en waterschappen, dat om de al vaker genoemde en begrijpelijke redenen, niet (zij zijn zelfstandig). In het algemeen kan gesteld worden dat agentschappen en ZBO’s het meeste rapporteren over nagenoeg alle onderwerpen. Over HRM wordt het minste gerapporteerd, door alle typen organisaties. Gemiddeld rapporteert ongeveer de helft van de stichtingen en de RWT’s over hun prestaties, al dan niet in beperkte mate.

32

Tabel 37. Focus van doorlichting door verschillende partijen, naar type van organisatie (top-2 antwoorden)

Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Organisatie zelf (N=65)

1.Resultaat 2.Management



Financiën Management Efficiency*

1.Resultaat

Door/namens moederdepar-tement (N=52)

1.Financiën 2.Efficiency

1.Resultaat 2.Efficiency

1.Efficiency 2.Rechtmatig-heid

1.Rechtma-tigheid

1.Resultaat 2.Efficiency/ Anders

Rekenkamer (N=22)

1.Rechtmatig-heid 2.Efficiency

Rechtmatig-heid, Efficien-cy*

Rechtmatig-heid, Efficien-cy, Financiën*

- Financiën, Anders*

Derden (in-gehuurd door organisatie) (N=57)


1.Financiën 2.Rechtmatig-heid

1.Financiën 2.Management

Resultaten Management Anders*

1.Financiën 2.Management

Derden (ove-rig) (N=49)

1.Management Resultaat, Management*


1.Efficiency 1.Management 2.Financiën

*ex aequo Er blijken overigens geen duidelijke samenhangen aan te wijzen tussen bepaalde taken of welk moederdepartement een organisatie heeft, en de wijze waarop doorlichtingen plaatsvin-den of de onderwerpen die daarin centraal staan. Vertrouwen Naast vragen over het aantal contacten met het moederdepartement is gevraagd hoe organisa-ties de relatie met het moederdepartement zouden beoordelen, met name wat betreft de mate van vertrouwen (zie tabel 39). Er blijkt een grote mate van tevredenheid te heersen onder de organisaties; slechts 15% geeft een onvoldoende voor de vertrouwensrelatie. Op een schaal van 1-10 geven de respondenten gemiddeld een 7.1 (N=123, s.d. 1.6). Er zijn echter wel ver-schillen tussen de organisaties. De RWT’s zijn het minst positief: 6.2 (N=19). Daarmee scoren ze als enige onder het gemiddelde. Dit lijkt samen te hangen met het feit dat van alle ministe-ries OCenW de laagste beoordeling krijgt (zie tabel 39). Immers, veel RWT’s komen uit één van de onderwijsclusters. Agentschappen geven de hoogste beoordeling voor de relatie met hun moederdepartement, gemiddeld een 7.8 (N=12). De ZBO’s (N=55) en stichtingen (N=31) geven beide een 7.2. PBO’s en waterschappen hebben geen moederdepartement maar onder-houden wel relaties met ministeries. Hun aansturing gebeurt meestal door het Algemeen Be-stuur. Zij beoordelen de relatie daarmee positief: 7.5 (N=6) Uit de gegevens blijkt verder dat geen enkel moederdepartement gemiddeld een on-voldoende krijgt van de organisaties, maar er worden door individuele organisaties wel dege-lijk onvoldoendes uitgedeeld. Alleen Sociale Zaken, Defensie en Financiën krijgen geen enke-le onvoldoende. Bij moederdepartementen die meer dan één cijfer hebben gekregen, scoort het Ministerie van Financiën het hoogst (8.5 van 4 organisaties) en OCW het laagst (6.6 van 34 organisaties).

33

Tabel 38. Rapportage van topmanagement (directie): verschillende onderwerpen, naar type van organisatie

Agent-schap

ZBO RWT PBO/ WS

Stich-ting

Totaal

Volledig 92% 74% 33% 0% 52% 59% Beperkt 8% 14% 50% 29% 21% 22%

Resultaat

Niet 0% 12% 17% 71% 28% 19% Totaal (N) 12 49 18 7 29 115


Algemeen functioneren

Niet 0% 10% 28% 86% 41% 25% Totaal (N) 12 48 18 7 29 114


Management

Niet 0% 13% 47% 86% 46% 30% Totaal (N) 12 46 17 7 28 110


Efficiency

Niet 8% 14% 19% 86% 46% 26% Totaal (N) 12 50 16 7 26 111


Rechtmatigheid

Niet 8% 14% 24% 71% 46% 26% Totaal (N) 12 50 17 7 26 112


Financiën

Niet 0% 6% 20% 71% 25% 17% Totaal (N) 12 49 20 7 32 120


HRM

Niet 0% 33% 56% 100% 63% 45% Totaal (N) 10 46 18 7 27 108 Tabel 39. Beoordeling van vertrouwensrelatie (1-10), per moederdepartement (N=123) Ministerie Beoordeling Ministerie Beoordeling Algemene Zaken* 8.0 LNV 7.6 Buitenlandse Zaken* 10 OC en W 6.6 BZK 7.1 SZW 7.0 Financiën 8.5 V en W 7.0 Defensie 7.8 VROM 7.0 Economische Zaken 6.7 VWS 7.6

Justitie 7.6 Gemiddeld 7.8 *slechts 1 respondent

34

Management Hoe zijn de door ons onderzochte organisaties precies gestructureerd? In de komende tabellen worden de bevindingen met betrekking tot de managementstructuur van de organisaties ge-presenteerd. Tabel 40. Managementstructuur, naar type van organisatie (percentages “ja”) (N=157) Agentschap ZBO RWT PBO/WS Stichting Totaal Directeur 92% 65% 40% 44% 61% 60%Coll./comm. is ZBO 8% 18% 20% 11% 4% 13%Raad van bestuur 0% 38% 47% 22% 22% 31%Raad van toezicht 8% 17% 67% 11% 35% 31%Raad van advies 17% 8% 3% 11% 13% 10%Totaal (N) 12 60 30 9 46 157N.B. Respondenten konden meer dan één antwoord geven, hierdoor kan het totaal percentage meer dan 100 zijn In tabel 40 zien we dat de meerderheid van de organisaties (60%) de functie van directeur kent. Van een aantal organisaties weten we dat de directiefunctie een andere naam heeft, bij-voorbeeld bij het Kadaster (ZBO) heet de ‘directie’ Raad van Bestuur. De directeur van een waterschap kent een eigen titel, meestal dijkgraaf. Stichtingen worden over het algemeen be-stuurd door een stichtingsbestuur; de dagelijkse gang van zaken is dan vaak in handen van een directeur, maar dat hangt af van de omvang van de stichting. Bij PBO’s is er sprake van een algemeen en dagelijks bestuur. Dat laatste is verantwoordelijk voor de dagelijkse activiteiten.

In 13% van alle gevallen is het bestuur een college en/of commissie met de status van zelfstandig bestuursorgaan. Het is belangrijk om te beseffen dat de titel ZBO slaat op een or-gaan, en niet per se op een organisatie. In sommige gevallen kan een persoon ook een ZBO zijn, zoals bijvoorbeeld bij het Bureau Beheer Landbouwgronden (ZBO) dat in de praktijk de directeur van de Dienst Landelijk Gebied (DLG, agentschap) is.

Bijna eenderde van alle organisaties kent een raad van toezicht (in het bijzonder RWTs) en een raad van bestuur (i.h.b. RWTs en ZBOs). Er zijn steeds meer agentschappen die ook een raadsfiguur hebben, ook al vallen ze hiërarchisch nog altijd onder de departe-mentsleiding. De eerdergenoemde DLG heeft bijvoorbeeld zo’n raad.

Een raad van advies kwam in slechts 10% van de organisaties voor. Hierin zitten meestal vertegenwoordigers van klanten, opdrachtgevers of belangengroepen. De Raad voor Werk en Inkomen bij het UWV (ZBO) is daar een voorbeeld van. Naast een formele raad van advies kunnen uitvoeringsorganisaties ook gebruik maken van klantenpanels of –raden. Een voorbeeld daarvan is IB-Groep (ZBO) dat studentenvertegenwoordigers regelmatig bevraagt over de kwaliteit van dienstverlening en andere onderwerpen. In de vragenlijst zijn vragen gesteld over het topmanagement (verzamelnaam voor ‘directiele-den’), en over de raden van toezicht, bestuur en advies voor zover aanwezig. Omdat de vragen over met name over de laatstgenoemde onderwerpen helaas weinig respons hebben gekregen, zullen we daar niet altijd even uitgebreid informatie over kunnen geven. Topmanagers In organisaties met een directie wordt deze in bijna een kwart van de gevallen door de raad van bestuur of toezicht benoemd; dat geldt vooral voor RWT’s en stichtingen. Directeuren van agentschappen worden onveranderlijk door het moederdepartement benoemd, al dan niet

35

na consultatie met of op voordracht van de organisatie (management of raad van be-stuur/toezicht). Bij ZBO’s zijn twee modellen populair: de raad van bestuur of toezicht mag ofwel zelf benoemen dan wel een kandidaat voordragen die dan vervolgens door de minister wordt benoemd. Er blijkt naast de opgegeven mogelijkheden een grote variatie aan andere be-noemingsprocedures te bestaan (25% van de antwoorden). Bijvoorbeeld, in een enkel geval wordt de voorzitter door het moederdepartement benoemd na nominatie door vijf andere de-partementen waar de organisatie in kwestie ook mee te maken heeft. In enkele andere geval-len geschiedt de benoeming bij Koninkijk Besluit, op voordracht van de Raad van Commissa-rissen, door de staatssecretaris, of de Koningin. Tabel 41. Benoeming van topmanagement (directie), naar type van organisatie (N=124) Benoeming door: Agent-


ting Totaal

Raad van bestuur/ toezicht 0% 37% 90% 38% 63% 23% Moederdepartement 46% 4% 0% 0% 0% 6% Moederdepartement, na nominatie of consultatie

36% 32% 0% 0% 3% 18%

Aandeelhouders 0% 4% 0% 0% 0% 2% Parlement 0% 0% 0% 0% 3% 1% Anders 18% 24% 10% 63% 30% 25% Totaal 11 54 21 8 30 124 Topmanagers krijgen meestal (75%) een vaste aanstelling (zie tabel 42). Directeuren van agentschappen blijven rijksambtenaar, maar bij de overige organisaties is er in bijna de helft van de gevallen spraken van een eigen CAO. Toch is zo’n 30% van de gevallen sprake van een rechtspositie die gelijk is aan of vergelijkbaar met die van rijksambtenaren (tabel 42). In gevallen waar de aanstelling op een ‘andere’ rechtspositie is gebaseerd (15%) gaat het overwegend om vrijwillige of onbezoldigde functies, zoals voorzitter van een stichtings-bestuur. Tabel 42. Rechtspositie topmanagement (directie), naar type van organisatie Agent-

schap ZBO RWT PBO/

WS Stich-ting

Totaal

Vaste aanstelling, vergelijkbaar met rechtspositie van rijksambtenaar

91% 27% 10% 25% 28% 30%

Vaste aanstelling, o.b.v. (eigen) CAO 0% 46% 57% 75% 44% 45% Tijdelijke aanstelling (contract), o.b.v. rijksambtenarenrecht (ARAR)

0% 7% 5% 0% 3% 5%

Tijdelijke aanstelling (contract), o.b.v. (eigen) CAO

0% 4% 19% 0% 3% 6%

Anders 9% 16% 10% 0% 22% 15% Totaal 11 55 21 8 32 127 Ten slotte hebben we gevraagd wie het functioneren van de topmanager beoordeelt. Zorg-wekkend is dat dat in één op de acht gevallen niet lijkt te gebeuren; meest voorkomend bij BZK en Defensie, dan wel bij toezichthoudende organisaties. In de overige gevallen gebeurt het door de raad van bestuur of toezicht (samen 49% in tabel 43). Met name bij LNV, OCW, VROM, en V&W is de raad van bestuur of toezicht eerstaangewezen voor zo’n beoordeling.

36

Wellicht komt dit door het grotere aantal privaatrechtelijke organisaties, zoals RWT’s, bij de-ze ministeries. Bij privaatrechtelijke organen worden namelijk geen (!) beoordelingen van het topmanagement gegeven door het moederdepartement. Bij agentschappen daarentegen wordt het topmanagement vrijwel uitsluitend door het moederdepartement beoordeeld; dit past bij de ambtelijke rechtspositie van de directeur en de hiërarchische ondergeschiktheid van de orga-nisatie. Tabel 43. Beoordeling topmanagement (directie), naar type van organisatie (N=129) Agentschap ZBO RWT PBO/ WS Stichting TotaalDat gebeurt niet 8% 8% 14% 0% 21% 12%Door het moederdepartement 83% 15% 0% 0% 0% 14%Door de raad van bestuur 0% 30% 14% 38% 24% 23%Door raad van toezicht 0% 19% 68% 0% 27% 26%Door het parlement 0% 0% 0% 0% 3% 1%Anders 8% 28% 5% 63% 27% 24%Totaal 12 53 22 8 34 129 In die gevallen waar een ‘andere’ beoordelaar wordt genoemd door de respondent, gaat het overigens meestal toch om een bestuur, maar dan anders dan genoemd in de vragenlijst, bij-voorbeeld een dagelijks bestuur, regionaal bestuur of het stichtingsbestuur. Raden van Bestuur, Toezicht en Advies Helaas was de respons bij vragen over raden van bestuur, toezicht en advies en over colleges of commissies dermate laag dat het niet mogelijk is resultaten weer te geven per organisatie-type. Dit bemoeilijkt ook het trekken van conclusies. Tabel 44. Samenstelling raden van bestuur, toezicht en advies (“aanwezig”) (N=54) Vertegenwoordigers van: Raad van

bestuur Raad van toezicht

Raad vanadvies

Moederdepartement 2 - -Andere overheden 2 3 1Werknemersorganisaties 3 - -Werkgeversorganisaties 3 1 -Belangengroepen/klanten 6 5 2Personeel - - -Onafhankelijke deskundigen 5 10 2Het topmanagement van de organisatie met stemrecht 6 - -Het topmanagement van de organisatie zonder stemrecht 3 - 1Aandeelhouders 1 - - Wat betreft de samenstelling van raden, zien we dat met name in de raad van bestuur diverse vertegenwoordigers zitting hebben. Verdere inspectie van de gegevens laat zien dat met name bij stichtingen en ZBO’s de raden zich lenen voor representatie van verschillende belangen. Opvallende is overigens dat alleen in stichtingsbesturen vertegenwoordigers van het moeder-departement en andere overheden zitting hebben (zgn. overheidscommissarissen). Bij raden van toezicht zijn het vooral de onafhankelijke deskundigen die het meest genoemd worden; dat lijkt ook te passen bij de onafhankelijke functie van dergelijke raden.

37

Wat betreft de benoeming van de leden van raden van bestuur en toezicht,5 valt eigenlijk vooral op dat de categorie ‘anders’ het meest wordt genoemd (zie tabel 45). Hierin vinden we vooral het mechanisme van coöptatie terug; leden van de raad van bestuur en/of toezicht wor-den vooral benoemd door andere leden van diezelfde raad van bestuur en/of toezicht (op voor-dracht). De leden worden kennelijk meestal uitgezocht op hun management (of bestuurlijke) ervaring of hun inhoudelijke kennis van het beleidsterrein waarbinnen de organisatie opereert. Kennis van financiële zaken wordt weinig genoemd als achtergrond en ervaring van leden van raden van bestuur en/of toezicht (zie tabel 46). Tabel 45. Benoeming leden van raden van bestuur (N=16) en toezicht (N=11) Benoeming door: Raad van


Moederdepartement 4 2Moederdepartement, na nominatie/consultatie organisatie 3 1Algemene vergadering van aandeelhouders 1 -Moederdepartement, na nominatie/consultatie stakeholders 1 -Anders 7 7Totaal 16 11 Tabel 46. Achtergrond en ervaring van leden van raden van bestuur (N=16) en toezicht

(N=12) Raad van


Kennis van financiële zaken - 2 Management ervaring 8 7 Inhoudelijke kennis van het beleidsterrein 8 2 Anders - 1 Totaal 16 12 De functies die worden toegeschreven aan de raad van bestuur (nemen van besluiten) en raad van toezicht (toezicht houden) zijn erg vanzelfsprekend. Zie tabel 47. Meer onderzoek, met grotere aantallen organisaties, zal nodig zijn om meer over de rolopvatting en taken van raden van bestuur/toezicht te kunnen concluderen. Tabel 47. Functies van raden van bestuur (N=17) en toezicht (N=12) Raad van


Management organisatie en/of moederdepartement adviseren - - Het nemen

respondentenrapport cobra enquÊte - ku leuven · 2010. 12. 3. · 3 inhoudsopgave voorwoord ......

Documents