retos de la educaciÓn bÁsica en amÉrica latina

Consuelo Vélaz de Medrano Ureta

Los retos de la educaciónbásica en América Latina

Documento deTrabajo nº 1

RETOS DE LA EDUCACIÓN BÁSICAEN AMÉRICA LATINA

Prioridades para la Ayuda Oficial al Desarrollo


FUNDACIÓN CAROLINA

C e A L C I

Estos materiales están pensados para que tengan la mayordifusión posible y que, de esa forma, contribuyan alconocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, portanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y serealice sin ánimo de lucro.

Primera edición, diciembre de 2005© Fundación Carolina - CeALCI

Guzmán el Bueno, 133. Edificio Britannia28003 Madrid

Diseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de cubierta: Carlos IllánDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainEdición no venalDepósito legal: M-48.587-2005Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

Este documento de trabajo fue elaborado como ponencia marco parasu presentación en el Taller sobre “El derecho a la educación: canjesde deuda y otras fuentes de financiación” que tuvo lugar en Madrid,los días 31 de mayo y 1 de junio de 2005, organizado por la FundaciónCarolina en la sede de la Organización de Estados Iberoamericanospara la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI).

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 1

1. LA EDUCACIÓN BÁSICA EN AMÉRICA LATINA: METAS Y COMPROMISOS .. 7

I. La educación básica de calidad es un derecho y un factor clave deldesarrollo ................................................................................................. 7

II. Metas y compromisos internacionales y regionales ............................ 8III. ¿Qué entendemos por educación «básica»? ......................................... 13IV. Una mirada a dos indicadores clásicos: inversión en educación y es-

peranza de vida escolar........................................................................... 16

2. ACCESO UNIVERSAL Y EQUITATIVO A LA EDUCACIÓN BÁSICA.................. 23

I. Educación Inicial ...................................................................................... 25II. Educación Primaria ................................................................................. 31III. Educación Secundaria............................................................................. 36IV. Educación básica de jóvenes y adultos.................................................. 47V. Principales factores de inequidad en educación en América Latina:

ingresos, hábitat, etnia, género y discapacidad .................................... 54

3. EDUCACIÓN BÁSICA DE CALIDAD CON EQUIDAD......................................... 59

I. La relación entre calidad y equidad........................................................ 59II. Algunas hipótesis de trabajo sobre los procesos de mejora de la

educación básica en América Latina...................................................... 60III. Educación inclusiva: más allá de la atención a la diversidad ............... 64IV. Revisión y mejora integral de la profesión docente.............................. 70V. La participación en una gestión institucional al servicio del aprendi-

zaje............................................................................................................ 73VI. Optimizar el potencial educativo de las Tecnologías de la Informa-

ción y la Comunicación ........................................................................... 79VII. Articulación entre la educación formal y no formal .............................. 80VIII. Lograr un amplio pacto social para apoyar la educación básica ......... 81

4. DESAFÍOS DE LA MEJORA DE LA CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCA-CIÓN BÁSICA EN AMÉRICA LATINA................................................................. 83

5. PROPUESTAS PARA VALORAR LAS PRIORIDADES DE LA AYUDA OFICIALAL DESARROLLO EN EDUCACIÓN BÁSICA..................................................... 85

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 105

ÍNDICE

V

En la última década, la educación ha en-trado en la agenda global como uno delos ámbitos prioritarios. La DeclaraciónMundial sobre Educación para Todos(Jomtien, 1990), el Foro Mundial de Edu-cación (Dakar, 2000) y, finalmente la De-claración del Milenio en la que los jefesde Estado y de Gobierno establecieronocho objetivos para acabar con la pobre-za en el mundo (Objetivos de Desarrollodel Milenio, ODM). En el 8º objetivo lospaíses se comprometieron a crear unaasociación mundial para el desarrolloque encare el problema de la deuda y fa-vorezca el alivio de la carga que ésta su-pone para los países pobres, impidiéndo-les alcanzar los ODM. Sin embargo hoy,menos de la mitad de la Ayuda Oficial alDesarrollo (AOD) mundial se concreta enel apoyo a estos objetivos. Otro de losobjetivos se refiere a la universalizaciónde la educación básica en 2015, pero laAOD bilateral y multilateral mundial des-tinada a ella es sólo una quinta parte dela financiación externa necesaria para al-canzarla. Para promover la consecuciónde los objetivos de Dakar, en 2002 los mi-nistros de educación latinoamericanos ycaribeños se reunieron en La Habana ydefinieron cinco focos estratégicos de ac-ción, en lo que constituye el Proyecto Re-gional de Educación para América Latinay el Caribe (PREALC).

Son bien conocidos los obstáculos a losque se enfrentan los países de AméricaLatina para lograr los objetivos educati-

vos y presupuestarios establecidos: elservicio de la deuda externa imposibilitaa muchos para proveer educación bási-ca a sus ciudadanos, las políticas deajuste estructural impulsadas por los or-ganismos multilaterales han reducido lainversión pública en educación, bajandoel salario de los profesores —cuando noreduciendo su número—, limitando lacreación y dotación de escuelas, y trans-firiendo una proporción muy elevadadel gasto educativo a las familias.

Hay que decir en todo caso, que estasestimaciones y valoraciones se estable-cen en un marco de inadecuación o faltade homologación de los sistemas esta-dísticos, lo que no permite hacer unaevaluación, seguimiento y comparacióncompletamente fiables de las iniciativasde la cooperación bilateral y multilateral.

COMPROMISOS ADQUIRIDOSPOR ESPAÑA EN EL CONTEXTOINTERNACIONAL E IBEROAMERICANO

Según cálculos de UNICEF los fondos ne-cesarios para financiar la educación prima-ria universal se pueden conseguir incre-mentando la ayuda de los cooperantes aeducación hasta el 8% de la AOD y a travésde un mayor alivio de la deuda externa,debiendo comprometerse los países re-ceptores a invertir los recursos así ahorra-dos en programas de educación básica 1.

INTRODUCCIÓN

1 El 8% de la AOD destinado a educación básica fue aprobado por la Comisión de Cooperación Internacio-nal del Congreso de los Diputados en la Proposición no de ley del 29/9/99.

1

España ha comprometido su política decooperación en el marco de las disposi-ciones clave de los Tratados Internacio-nales sobre la educación básica 2. Estoscompromisos alcanzados en organis-mos y foros internacionales orientan asu vez la política europea de coopera-ción al desarrollo, y España, como paísmiembro, ha asumido y liderado mu-chas veces la dirigida hacia Latinoamé-rica, reforzando sus compromisos des-de este marco. Las nuevas bases de lapolítica comunitaria sobre cooperaciónen educación se establecen en:

— La Comunicación 116 final de la Co-misión al Consejo y al ParlamentoEuropeo, de 6 de marzo de 2002, so-bre la contribución de la educación yla formación a la reducción de la po-breza.

— La Resolución del Consejo de la UEde 30 de mayo de 2002 sobre la edu-cación y la formación en el contextode reducción de la pobreza en lospaíses en desarrollo, que precisa yamplía los compromisos de la reso-lución de la Comisión.

Finalmente, las Cumbres y Conferenciasiberoamericanas han sido y son un mar-co de especial compromiso de nuestropaís con las necesidades de la región.En la XIII Conferencia Iberoamericanade Educación (Tarija, Bolivia, septiem-bre de 2003), se acordó promover «un

movimiento latinoamericano a favor dela educación, que tenga como eje la mo-vilización de actores y la participaciónsocial» y reconoció la necesidad de «au-mentar y mejorar la eficiencia de la in-versión en educación». A partir de aquíse empiezan a explorar desde nuestropaís las posibilidades de utilizar la con-versión de deuda por educación, proce-so que culmina en la reunión de 2004 dela Cumbre Iberoamericana de Jefes deEstado y de Gobierno, donde el Presi-dente del Gobierno español, José LuisRodríguez Zapatero, anuncia la inten-ción de España de poner en marcha unaserie de operaciones de conversión dedeuda por educación que a partir de2005 comenzarán a hacerse realidad.

En 2000 los países ricos reconocieronque la carga de la deuda impagable esta-ba impidiendo lograr la educación básicapara todos los ciudadanos. Hoy vemoscómo aunque el alivio y la conversión dela deuda alcanza a muy pocos países y encantidades pequeñas, estos mecanismosestán suponiendo mejoras en los paísesbeneficiarios. Por eso son tan importan-tes iniciativas como la que ha emprendi-do nuestro país, aunque para contribuir acerrar las brechas de la educación básicaen Latinoamérica, la cooperación espa-ñola tendrá que utilizar otros instrumen-tos además del canje de deuda, coordi-narlos y orientarlos decididamente enesa dirección.


2 Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), Convención contra la Discriminación en la Edu-cación de la UNESCO (1960), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966),Convención de los Derechos del Niño (1989).

2

ESTRUCTURA DEL INFORMEY CONSIDERACIONES GENERALES

El objetivo general de este informe esidentificar los principales retos de laeducación básica en América Latina aúnpendientes, para poder cumplir con lasmetas de la educación básica para todos(EPT) en 2015, prestando especial aten-ción a aquellos grupos de países queprevisiblemente encontrarán mayoresdificultades para financiar sus necesida-des educativas básicas y a los factoresde calidad y equidad con más impactoen el logro de la EPT.

Como advierte la UNESCO (2003), losprincipales indicadores para medir elprogreso hacia la educación básica uni-versal (EPT) tienen relación con el acce-so y la participación (tasas netas de ad-misión y matrícula), así como con laevolución o la terminación (tasas de su-pervivencia/retención o tasa bruta deadmisión en el último año de una eta-pa). Todos ellos proveen importantesperspectivas sobre la participación enlos sistemas de educación y su funcio-namiento. Por ejemplo, los problemasde inequidad de género tienen su origenen las barreras en el acceso a la educa-

Introducción

3

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 6 de marzode 2002, sobre la contribución de la educación y la formación a la reducción de lapobreza [COM(2002) 116 final.]

La universalización de la educación primaria deberá ser la primera prioridad de lasestrategias de cooperación al desarrollo en materia educativa de la Comunidad ysus estados miembros con especial énfasis en:

• Acabar con las diferencias de acceso y permanencia de las niñas.• Mejorar la calidad, el acceso y la permanencia dentro del ciclo escolar.• Proteger y restaurar la educación en periodos de conflicto y postconflicto.• Dar apoyo preferencial a los estados que se comprometan de manera más clara

con el Marco de Acción de una educación para todos y la consecución de losODM. Se apoyará de manera decidida a los países que desarrollen e implemen-ten planes nacionales de educación y pondrán especial atención a los países enriesgo de no alcanzar los objetivos de la Educación para todos en 2015.

• Recordar las conclusiones de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Finan-ciación para el Desarrollo (Monterrey), acordada por la UE en el Consejo de Bar-celona de marzo de 2002, donde los estados miembros se comprometían colec-tivamente como primer paso, a incrementar significativamente el volumen totalde la AOD en los cuatro próximos años. Para ello el incremento del volumen dela AOD en materia educativa debía encuadrarse dentro del apoyo adicional a losODM y a los del Marco de Acción de la Educación para Todos.

ción, pues una vez que las mujeres ini-cian su educación es más probable quepermanezcan en el sistema educativoque los varones. Por ello presentaremosen primer lugar estadísticas sobre inver-sión en educación y esperanza de vidaescolar, así como tasas de acceso y per-manencia.

Pero al lado de estos indicadores mástradicionales el progreso se debe eva-luar considerando también los resulta-dos del aprendizaje —como ya se reco-mendaba en la Declaración de Jomtien(1990)—, pues no podemos suponer porlas tasas de acceso y los flujos a travésdel sistema que el progreso se está lle-vando a cabo y con equidad. Junto aesto, analizaremos algunos procesos dereforma educativa llevados a cabo en laúltima década, lo que contempla la vi-sión global de los esfuerzos realizadosen la región, y las brechas que quedanpor cerrar. El análisis de la capacidad delos sistemas educativos para retener alos alumnos en el ciclo básico, las tasasde finalización de las etapas, y el rendi-miento de los alumnos latinoamerica-nos en estudios internacionales sobre lacalidad de la educación, nos darán unavisión más integral de los avances y ob-jetivos pendientes en la educación bási-ca de la región.

Hay que señalar que hemos ido más alláde los indicadores originales sobre laEPT formulados en los Objetivos deDesarrollo del Milenio (enseñanza pri-maria universal e igualdad de sexos enel acceso a la educación), manteniendo

como horizonte de trabajo los objetivosde Dakar, en los que la educación básicaalcanza también a la educación inicial, laeducación secundaria y a la educaciónbásica de jóvenes y adultos. Como se-ñala Torres (2005: 14) en el caso deAmérica Latina la Agenda del Milenio eneducación no sólo está muy por debajode las aspiraciones históricas de los lati-noamericanos, sino también del des-arrollo educativo y social ya alcanzadoen buena medida en muchos países.

Nuestro propósito ha sido manejar indi-cadores suficientes, y fuentes fiables yactualizadas sobre la educación básicaen América Latina. No obstante, hayque considerar las siguientes limitacio-nes de carácter general:

— Las estadísticas que ofrecen los or-ganismos internacionales —con ex-cepción de las pruebas internaciona-les de rendimiento en competenciasbásicas que son aplicadas de formamás homogénea— repercuten lasfortalezas y debilidades de sus fuen-tes en los países, o se basan en es-timaciones. No todos los sistemasestadísticos nacionales están homo-logados y actualizados, como porotra parte ocurre en países más des-arrollados. Por ello, siendo impres-cindibles para conocer la geografía yla magnitud de los logros y las nece-sidades, las estadísticas han de sertomadas en conjunto, manteniendociertas cautelas, y siendo tamizadaspor la información disponible de na-turaleza más cualitativa.


4

— La proliferación de datos proceden-tes de organismos internacionales,regionales y nacionales —no siem-pre coincidentes y comparables—lleva a tomar opciones. En este infor-me nos vamos a referir a estadísticasprocedentes de los organismos que,de manera extensiva y expresa, rea-lizan un seguimiento de los Obje-tivos del Milenio en materia de edu-cación: UNESCO, CEPAL y BancoMundial. Los datos procedentes deotros observatorios u organismos

latinoamericanos o interamerica-nos (algunos en colaboración conUNESCO) se han tenido muy encuenta para contrastar, completar ycontextualizar las estadísticas inter-nacionales.

En términos generales, hemos procura-do aportar aquellos datos necesariospara ayudarnos a identificar y valorar ladimensión de los retos de la educaciónen América Latina, evitando la prolifera-ción innecesaria de cifras y fuentes.

Introducción

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I. LA EDUCACIÓN BÁSICA DE CALIDADES UN DERECHO Y UN FACTOR CLAVEDEL DESARROLLO

Antes de analizar los principales retosde la educación básica en América Lati-na, queremos recordar las dos dimen-siones clave de la educación.

Desde la promulgación de la Declara-ción Universal de los Derechos Huma-nos en 1948 1, la educación se reconocecomo un derecho inalienable de la per-sona y por lo tanto constituye un fin ensí misma. Pero además tiene un carácterpropedéutico porque facilita el ejercicioefectivo de otros derechos fundamenta-les, tanto civiles y sociales, como políti-cos. Desde ambas perspectivas, la edu-cación de los ciudadanos constituye undeber para los poderes públicos.

Si entendemos por desarrollo humano elproceso de ampliación efectiva de la li-bertad de las personas y de sus opcionesy posibilidades, vemos que el riesgo paralograrlo es mayor en países donde semantienen aún altos niveles de desigual-dad y pobreza. Cuando la persona no tie-ne acceso a los derechos sociales bási-cos (alimento, salud, educación, trabajo,etc.), tiene serias barreras para acceder alos derechos políticos y cívicos propiosde la ciudadanía democrática. Asimismo,la negación del derecho a la educación

acaba desembocando no sólo en el insu-ficiente desarrollo de la persona o en ladificultad para el ejercicio de otros de-rechos, sino en el propio cuestionamien-to de los mismos (Vélaz de Medrano,2005a). De ahí que se haya establecidojurídicamente que los derechos y liberta-des fundamentales se basan en los prin-cipios de «universalidad» (son igualespara todas las personas en todos los lu-gares y situaciones) e «indivisibilidad»(todos los derechos y libertades sonigualmente fundamentales, luego han degarantizarse «todos»). De ello se derivandos importantes consecuencias:

— La educación es un derecho que elEstado debe garantizar a todos losciudadanos.

— Para que los niños tengan acceso aese derecho con probabilidad de éxi-to, deben tener acceso a otros dere-chos (unas condiciones básicas dealimentación, salud, protección...).

Atendiendo a ambas consideraciones,vemos que quizá el mayor potencial dela Agenda del Milenio es precisamentesu carácter multisectorial, en el que los«objetivos tienen que verse como untodo indivisible».

La evidencia de que el acceso a la educa-ción es un derecho que redunda inme-diatamente en otros, es que constituye

1. LA EDUCACIÓN BÁSICA EN AMÉRICA LATINA: METAS Y COMPROMISOS

1 El derecho de todos y todas a la educación está presente también en una amplia gama de instrumentosjurídicos internacionales: el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, la Con-vención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención para laEliminación de todas las Formas de Discriminación Racial o la Convención de los Derechos del Niño.

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un factor de primer orden para el des-arrollo; para la reducción de la pobreza ylas tasas de crecimiento de la población,para la salud, la democracia, la cohesióny la movilidad social o para el crecimien-to productivo y económico, entre otrosmuchos. Sin embargo, pese a los avan-ces producidos en los últimos años, la si-tuación de la educación en Latinoaméri-ca —región con la mayor inequidad endistribución de ingresos en el mundo—dista mucho de ser satisfactoria.

Por otra parte, un análisis del panoramaeducativo en países desarrollados y deingresos medios aporta lecciones im-portantes (OCDE, Informe PISA 2004).Siendo un primer objetivo la escolariza-ción básica universal en todos los paí-ses (la disponibilidad y acceso a unpuesto escolar para cada niño/a y jo-ven), ahí no se agota la satisfacción delo que entendemos por derecho a laeducación. Porque en realidad nos esta-mos refiriendo al derecho a aprender, yesto pasa por considerar la calidad de laeducación como un elemento primor-dial de acceso al disfrute de este dere-cho humano. Sin calidad educativa noes verdad que haya oportunidades parael desarrollo, como ya se reconocía enla Conferencia de Jomtien (1990).

II. METAS Y COMPROMISOSINTERNACIONALES Y REGIONALES

América Latina ha participado en loscompromisos internacionales sobre la

universalización y calidad de la educa-ción básica, y también es destinataria desus principales estrategias.

Pese a los enormes avances producidosen las dos últimas décadas, actualmentela situación de la educación en Latinoa-mérica no es aún satisfactoria: la educa-ción preescolar es aún muy minoritaria,la tasa de finalización de los estudiosprimarios es baja, la educación secun-daria presenta cifras insuficientes de co-bertura, la calidad de la educación esaún deficitaria, la inequidad se mantie-ne (siendo más leve la de género, desta-can las brechas socioeconómica y terri-torial), el porcentaje de adultos sinalfabetizar es muy alto, y un alto porcen-taje de los jóvenes y adultos alfabetiza-dos carecen de capacitación profesionalque les permita acceder a un empleomínimamente cualificado, y conservarlocomo fuente estable de ingresos.

Los intentos de dar respuesta a esta si-tuación por parte de la comunidad inter-nacional se aglutinan en torno a algunoshitos importantes que han marcado unosobjetivos, unas estrategias y un calenda-rio, que comprometen tanto las accionesde los gobiernos, como las de los orga-nismos, agencias y organizaciones nogubernamentales dedicadas a la coope-ración para el desarrollo. En concretonos referiremos a la Conferencia Mundialde la Educación para Todos (Jomtien,1990), al Foro Mundial sobre la Educa-ción (Dakar, 2000), y a la Declaración so-bre los Objetivos del Milenio (ODM) deNaciones Unidas (2000). Asimismo, du-


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rante la década intermedia han tenido lu-gar distintos foros internacionales 2 quehan reafirmado, profundizado y dado se-guimiento al objetivo de una «educaciónbásica de calidad para todos» (EPT), inte-grándolo en las estrategias generalespara el desarrollo humano.

A continuación resumimos los compro-misos sobre la EPT, que ya recogíamosen un informe anterior (Entreculturas yAlboán, 2005). En cada uno de los forosno sólo se asumieron objetivos sobre laEPT, sino también sobre las estrategiasde la cooperación al desarrollo por partede los países ricos.

LA CONFERENCIA DE JOMTIEN(Tailandia, 1990) 3

En ella se elaboró la Declaración Mun-dial sobre la Educación para Todos(EPT), y se creó la Plataforma para la Ac-ción para satisfacer las Necesidades Bá-sicas de Aprendizaje, incorporando unaserie de objetivos y estrategias innova-doras y decisivas:

• Se situó por primera vez en la agendainternacional el desarrollo de medi-das para satisfacer las necesidades

básicas de aprendizaje de toda la po-blación (niños y niñas, jóvenes, mu-jeres y hombres), reafirmando elcompromiso con una «educaciónbásica de calidad» como derechohumano fundamental.

• Se redefinió con amplitud el términode «educación básica» (aquella desti-nada a satisfacer las necesidades bá-sicas de aprendizaje), incorporandolos siguientes elementos fundamen-tales:

— Acceso generalizado a cual-quier nivel educativo conside-rado «básico» para el año 2000,con especial esfuerzo en los gru-pos más desfavorecidos (pobres,niñas y mujeres, población rural,minorías étnicas y culturales, dis-capacitados, refugiados y despla-zados).

— Calidad de la educación básica:individualizada, flexible y adapta-da a las necesidades, culturas ycontextos de los destinatarios.

— Se consideraron «necesidadesbásicas de aprendizaje» tantolas denominadas técnicas instru-mentales básicas (lectura, escritu-ra, expresión oral, cálculo y resolu-ción de problemas), como los

La educación básica en América Latina

2 Cumbre Mundial sobre la Infancia (Nueva York, 1990); Conferencia sobre Medioambiente y Desarrollo(Río de Janeiro, 1992); Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos (Viena, 1993); Conferencia Interna-cional sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994); IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995);Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social (Copenhague, 1995); V Conferencia Internacional sobre Educa-ción de Adultos (Hamburgo, 1997); Conferencia Internacional sobre Trabajo Infantil (Oslo, 1997). A estosforos mundiales habría que sumar los celebrados con carácter regional e interregional.3 Convocada por una comisión formada por representantes de UNESCO, PNUD, UNICEF y Banco Mun-dial, en ella participaron 155 gobiernos y más de 150 ONG y ONGD.

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conocimientos teóricos y prácti-cos, valores y actitudes necesariospara que las personas puedan so-brevivir, desarrollar sus capacida-des, vivir y trabajar con dignidad,participar plenamente en el des-arrollo, mejorar la calidad de suvida, tomar decisiones fundamen-tadas y continuar aprendiendo.

— Extensión del derecho a la«educación básica» y a la ca-pacitación a toda la población:infantil (educación preescolar), jo-ven y adulta, con especial inciden-cia en la alfabetización de adultos,especialmente de las mujeres, y lacapacitación para el empleo.

— Consideración de las oportunida-des educativas prestadas, tantopor la educación formal, comopor la no formal.

— Evaluación global de la edu-cación: no sólo de las tasas deacceso, sino de los logros en elaprendizaje (tasa de finalización,porcentaje de aprobados, calidadde los aprendizajes, impacto sobrela salud, la inserción laboral, laproductividad, la natalidad y laconvivencia).

— Fortalecimiento de las identi-dades culturales mediante laeducación bilingüe (lengua mater-na + lengua oficial).

Un año después (1991) se crearía el ForoEducación para Todos, como mecanis-

mo de seguimiento y apoyo de la ejecu-ción nacional de los objetivos de Jom-tien.

EL FORO MUNDIAL SOBRE LA EDUCACIÓN (DAKAR, 2000) 4

Durante su celebración se adoptó unMarco de Acción para alcanzar el objeti-vo de una educación de calidad para to-dos en el año 2015. Los participantes secomprometieron a lograr seis objetivosen relación con la EPT (véase cuadro enpágina siguiente).

Con el fin de lograr estos objetivos seplantearon 12 Estrategias de Acción, encuyo marco se consideraron algunos as-pectos generales de interés:

• Exigencia de mayor responsabili-dad y compromiso a los gobiernosnacionales (que debían establecerPlanes Nacionales de Educación parael año 2002, con prioridades políticas ypresupuestarias bien definidas).

• Demanda de apoyo a la comunidadinternacional, para ayudar a los paí-ses más necesitados (con menos re-cursos, importante deuda externa,conflicto o en reconstrucción) en laconsecución de los objetivos, con me-didas como la asistencia al des-arrollo o la condonación de ladeuda a aquellos países verdadera-mente comprometidos con la educa-


4 Al Foro asistieron representaciones de 164 países, así como del Banco Mundial y las distintas agenciasde la ONU. Participaron 150 organizaciones no gubernamentales.

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ción básica (principio de la financia-ción adecuada).

• Una mayor coordinación de los do-nantes.

• Una asistencia técnica que forta-lezca las capacidades de los desti-natarios (instituciones y estructurasbásicas de los sistemas educativos),pero que no las reemplace, ni generedependencias indebidas.

Cabe destacar entre las Estrategias deAcción, aquellas dirigidas a reforzar elenfoque sectorial de la cooperación(por encima de los proyectos aislados),la participación de la sociedad civil enlas estrategias para el fomento de la

educación, la mejora de la condiciónsocial, el ánimo y la competencia pro-fesional de los docentes, y el aprove-chamiento del potencial de las nuevastecnologías de la información y la co-municación.

Además, en el Foro de Dakar se consta-tó el impacto de nuevos factores no pre-vistos: la escasez de recursos financie-ros en muchos países por el peso de ladeuda externa, o el impacto sociocultu-ral y económico de las nuevas tecnolo-gías, con la aparición simultánea de lallamada «brecha digital» entre países ygrupos, y también de un nuevo y pode-roso instrumento educativo.


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• Extender y mejorar la protección y educación integral de la primera infancia.• Velar porque en el año 2015 todos los niños y niñas —especialmente los más

desaventajados— tengan acceso a la enseñanza primaria gratuita, obligatoria yde calidad.

• Velar porque las necesidades de aprendizaje de todos los jóvenes y adultos sesatisfagan mediante el acceso equitativo a una educación y capacitación ade-cuadas, que les permita el acceso a la vida activa.

• Aumentar en un 50% el número de adultos alfabetizados —en particular las mu-jeres— para el año 2015.

• Suprimir las disparidades entre los géneros en la enseñanza primaria y secun-daria para el año 2005, y lograr antes del 2015 la igualdad entre los géneros enrelación con la educación.

• Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educación, para conseguir resulta-dos de aprendizaje reconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escri-tura, aritmética y competencias prácticas esenciales.

Fuente: UNESCO (2000): Marco de Acción de Dakar. Educación para Todos: cumplir nuestros compro-misos comunes, párrafo 7.

Los seis objetivos de Dakar:

LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO (2000)

Ese mismo año 2000, Naciones Unidasestablece los Objetivos de Desarrollodel Milenio, dos de lo cuales —la ense-ñanza primaria universal y la igualdadde los sexos en educación— se tomaronentre los establecidos en Dakar por con-siderarse especialmente urgentes paraacabar con la pobreza extrema.

La realidad es que en América Latina,actualmente, además de no haberseconseguido el acceso universal a la edu-cación básica, se observan serias defi-ciencias en la calidad de la educaciónque se imparte a aquellos que han con-seguido acceder, lo cual no sólo está re-lacionado con las bajas tasas de accesoy las altas tasas de repetición, absentis-mo y abandono, sino también con el es-caso impacto que esa educación tieneen la capacitación de las personas parainsertarse socialmente, participar y des-arrollar satisfactoriamente su proyectode vida, contribuyendo al mismo tiem-po al desarrollo de sus comunidades.

Al hilo de estos compromisos interna-cionales con la EPT, en la región latinoa-mericana han tenido lugar importantesencuentros como la reunión preparato-ria de la Conferencia de Dakar (SantoDomingo, 2000), donde los países deAmérica Latina, el Caribe y América delNorte adoptaron el Marco de AcciónRegional de Educación para Todos.Igualmente destacan las diversas Cum-bres Iberoamericanas de Jefes de Esta-

do y de Gobierno —la de 2004 culminóen la Declaración de San José—, loscompromisos asumidos en la Cumbrede las Américas celebrada en Santiagoen 1998 (que comprometió ambiciososobjetivos sobre la Educación Secunda-ria para el año 2015), o el Proyecto Re-gional de Educación para América Lati-na y el Caribe 2002-2017 (PREALC, LaHabana, Cuba, 2002), que fue aprobadocon la participación de 34 países, defi-niendo cinco focos estratégicos para laacción conjunta de los países de la re-gión en la consecución de los objetivosde Dakar:

1. Los contenidos y prácticas de laeducación (para construir sentidos).

2. Los docentes y el fortalecimiento desu protagonismo en el cambio edu-cativo, para que éste se ajuste a lasnecesidades reales de los alumnos.

3. La cultura de las escuelas, para quese conviertan en comunidades deaprendizaje y participación.

4. La gestión y flexibilización de lossistemas educativos, para ofreceroportunidades de aprendizaje a lolargo de toda la vida.

5. La responsabilidad social por laeducación, para generar compromi-sos.

Junto con estos cinco focos, nuestra re-ferencia para valorar la situación latino-americana en materia educativa seránlos seis objetivos del Foro Mundial so-bre Educación (Dakar, 2000), por su con-cepción integral de la educación básica,y por haber servido de marco de los


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compromisos asumidos en la región,esenciales para alcanzar la EPT en elaño 2015.

III. ¿QUÉ ENTENDEMOS POR EDUCACIÓN «BÁSICA»? 5

Clarificaremos este concepto, pues enocasiones se establece una equivalenciacon la educación primaria a partir de laformulación de los Objetivos del Milenio,quizá porque éstos tiene carácter univer-sal y se consideran regiones del mundo(África y Asia) donde éste es aún un obje-tivo pendiente y prioritario, no siendo elcaso en general de América Latina.

Desde la Conferencia Mundial de Jom-tien (1990) se considera que las etapaseducativas consideradas básicas depen-den del contexto: por ello, se planteancomo objetivos el acceso generalizado ala educación primaria o a cualquier niveleducativo considerado «básico», y la ex-tensión del derecho a la «educación bá-sica» y a la capacitación a toda la pobla-ción: infantil, joven y adulta.

Si nos limitamos a considerar las iniciati-vas que están al alcance de la políticaeducativa, convendremos en que es pre-ciso hacer un enorme esfuerzo conscien-

te, sostenido y masivo de democraciapara superar los determinismos de las ló-gicas del mercado y la sociedad global.Es imprescindible facilitar el empodera-miento de los grupos en riesgo reduciendosu vulnerabilidad a través de un mínimode 11 o 12 años de exposición sistemáti-ca a los efectos de la educación desde laprimera infancia (al menos desde los 5años), y poner a su disposición algunasvías de acceso a oportunidades educati-vas durante toda la vida adulta.

En América Latina son muchos y diver-sos los colectivos desaventajados o conacceso limitado a las oportunidades deaprendizaje, y algunos de ellos constitu-yen un alto porcentaje del conjunto dela población:

— Desaventajados por factores socio-culturales y económicos: pobres, ni-ñas y mujeres, minorías culturalesy étnicas, habitantes de países enconflicto o en guerra (refugiados,desplazados, etc.), niños/as trabaja-dores/as, y habitantes de áreas urba-no-marginales, rurales o remotas.

— Discapacitados físicos y psíquicos.

La educación básica, entendida comoaquella que satisface las necesidadeseducativas elementales de todos hasido definida de muy diversas maneras6


5 Parte de estas consideraciones sobre las dimensiones de la educación básica, se recogen en un estudioanterior. C. Vélaz de Medrano (2005b): Más allá de la universalización del acceso a la educación básica:educación de calidad para todos y entre todos, en Entreculturas y Alboán (2005: cap. 1).6 Gloria Angulo (2001: 29-37) hace un análisis comparado de la definición de «educación básica» recogidaen las políticas de cooperación de los 11 principales países donantes.

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pero, en conjunto, éstas se suelen con-cretar considerando los siguientes as-pectos:

— Las etapas o niveles educativos queha de abarcar en cada región/país(preescolar, primaria, secundaria,formación profesional, alfabetiza-ción, educación de adultos y/o edu-cación superior);

— Los contextos y modalidades edu-cativas contempladas (educaciónformal y no formal; reglada y no re-glada);

— El tipo de acciones facilitadoras de launiversalización y calidad de la edu-cación básica.

Analizaremos brevemente las dos pri-meras dimensiones, para detenernosposteriormente en los aspectos máscualitativos de la educación, que son losque a nuestro juicio acaban convirtien-do en realidad o ilusión la oferta educa-tiva disponible.

III.1. Etapas o niveles educativosconsiderados básicos

Las distintas etapas o niveles educati-vos tienen repercusiones diferentes,pero complementarias, en la reducciónde la pobreza y en el desarrollo huma-no. En el capítulo 2 de este Informe serealiza un análisis de la situación decada etapa en los países de América La-tina, pero antes justificaremos el carác-ter «básico» de las enseñanzas de cadauna de ellas con carácter general.

• Educación Inicial

Cuando tiene carácter educativo, y nomeramente asistencial, supone unaoportunidad muy importante para sen-tar las bases del desarrollo cognitivo ysocial posterior, prevenir el fracaso es-colar, y compensar las desventajas quepresentan los niños y niñas de entornosdesfavorecidos. Es una etapa funda-mental en un sistema educativo basadoen el principio de equidad. Esta tesis,que conserva toda su fuerza en los paí-ses y contextos desarrollados, no puedesino enfatizarse en el caso de países endesarrollo.

• Educación Primaria

Es una etapa incuestionable por susefectos sobre el desarrollo personal ysocial, pues en ella se concentran mu-chos aprendizajes instrumentales (lecto-escritura, cálculo y resolución de proble-mas) y actitudinales (valores, actitudes ynormas) básicos. Quizá por ello, losavances más significativos de las políti-cas nacionales se han concentrado enesta etapa.

• Educación Secundaria y formaciónprofesional básica

Proporcionan el capital educativo míni-mo para tener buenas oportunidades desalir de la pobreza o para no ingresar enella. Es en el 2º ciclo de secundaria en elque puede situarse una oferta de inicia-


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ción profesional básica para acceder alempleo poco cualificado, mientras quela finalización de la etapa supone la po-sibilidad de acceder a la formación aca-démica o a la capacitación profesionalen los ciclos técnicos de la educaciónpostsecundaria no universitaria, queson los que ofrecen oportunidades deacceso a un empleo cualificado, no su-mergido y estable.

• La educación básica de las personas adultas

Es preciso entender la educación bási-ca de adultos en un sentido amplio,como un proceso que va mucho másallá de la alfabetización (saber leer, es-cribir y calcular) para contemplar lasnecesidades básicas de aprendizaje delos jóvenes y adultos con el fin de quepuedan superar la exclusión. Aunquese han hecho esfuerzos considerables,la educación básica de adultos no hasido una prioridad en las últimas refor-mas educativas de la región, más cen-trada en los niños y en el sistema edu-cativo formal, pero aún subsisten altastasas de analfabetismo. Esta posiciónignora que la familia y la comunidadson entornos fundamentales de apren-dizaje.

Hay que señalar que la Educación Su-perior no suele considerarse parte de laeducación básica, ni está entre los Ob-jetivos del Milenio, cuestionándose suinclusión entre las prioridades de lacooperación al desarrollo al no conside-

rarse una forma prioritaria de luchacontra la pobreza. Pero habiendo argu-mentos contundentes para ello, no po-demos olvidar que como parte de unsistema global cumple unas funcionesdecisivas: entre otras, la formación ini-cial y permanente de futuros profesoresy gestores escolares competentes, y lageneración de conocimiento especiali-zado y contextualizado en materia edu-cativa a través de la investigación apli-cada. Podría ser objeto de accionescomplementarias de la cooperación,siempre que reforzaran el logro de laEPT.

III.2. Una prioridad:el eslabonamiento de lasetapas del sistema educativo

La interdependencia de las etapas y ci-clos educativos recomienda un plantea-miento sistémico de la política educati-va de cada país y de la estrategia de lacooperación española. Si partimos delprincipio de que el desarrollo de los ni-ños no es sólo una cuestión de madu-ración, sino que es promovido por laeducación, el acceso a la primaria sinninguna escolarización previa implicaretraso en los aprendizajes posteriores.Asimismo, una educación primaria sincalidad, provoca absentismo, fracasoescolar y finalmente la exclusión delalumno de la educación formal. Tam-bién impide el acceso a la Educación Se-cundaria, que como venimos afirmandoes la etapa que permite salir del pelotónde la exclusión, de ese grupo del que el


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sistema puede prescindir por no estarpreparado para engancharse al sistemaproductivo.

A su vez, la ausencia de una oferta sufi-ciente, obligatoria y gratuita de Educa-ción Secundaria ejerce también unefecto disuasorio para la finalización dela primaria. Sobre todo si la EducaciónPrimaria está devaluada socialmentepor su falta de calidad. Aunque no dis-ponemos de estudios que lo confirmen,parece lógico pensar que la mera dispo-nibilidad de una oferta suficiente deEducación Secundaria en un país endesarrollo es por sí misma un factorque puede llevar a muchos niños y ni-ñas —y a sus familias— a esforzarse, siles es posible, en completar la primaria.Es decir, que la existencia de una ofertade secundaria accesible permitiría crearexpectativas individuales y sociales quefuncionarían como incentivo estratégi-co adicional para completar la primaria(Vélaz de Medrano, 2005b).

En el sistema educativo, como en todosistema, los elementos están interrela-cionados y su función es acompañar eldesarrollo y la inserción social de la per-sona en cada etapa de su vida.

También por ello, aún no siendo la Edu-cación Superior un tramo de interven-ción prioritaria para conseguir los objeti-vos de la EPT, es importante mantener lacooperación en este ámbito con instru-mentos distintos al alivio o la conversiónde la deuda, aunque sin duda después deacometer profundos cambios de rumbo

en las prácticas que ha venido teniendola cooperación española en este tramo,demasiado centrada en la movilidad deestudiantes y profesores mediante be-cas. Reafirmándonos en la importanciade un sistema universitario equitativo yde calidad, es importante identificar laspolíticas educativas y las prácticas de co-operación de nuestras universidades quepodrían redundar en el fortalecimientode las universidades latinoamericanas y,por tanto, en el desarrollo de sus países.En el marco prioritario de la cooperaciónque nos ocupa (alcanzar la EPT en la re-gión para el año 2015), podrían impulsar-se medidas centradas en aquellas institu-ciones de Educación Superior públicas osin ánimo de lucro, al cargo de la forma-ción inicial y permanente de profesores ygestores escolares. A su vez, esto debe-ría hacerse fortaleciendo a las universi-dades públicas latinoamericanas queofrecen posibilidades de formación a lasclases más desfavorecidas del país (portanto no sería suficiente considerar sucarácter público).

IV. UNA MIRADA A DOS INDICADORESCLÁSICOS: INVERSIÓN ENEDUCACIÓN Y ESPERANZA DE VIDA ESCOLAR

El progreso en educación implica je-rarquizar los cambios educativos se-gún su impacto en los aprendizajes delos alumnos (lo que permitirá reorien-tar la inversión en educación para opti-mizar recursos), es decir, conseguir efi-


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cacia y eficiencia. Pero esto no es sufi-ciente. Es necesario un compromisode los gobiernos por elevar la inver-sión pública en educación básica, tan-to en términos absolutos como en por-centaje del PIB, y mejorar y aumentarotras fuentes de recursos (privados oexternos) (CEPAL/UNESCO, 2005).

Antes de pasar a un análisis en profun-didad por etapas y modalidades educa-

tivas, presentaremos una perspectivageneral, al menos en lo que respecta aindicadores más tradicionales.

La inversión pública en educaciónha crecido en la región de manera inin-terrumpida en las dos últimas décadas.Los países han hecho enormes esfuer-zos para avanzar en logros educativosy mejorar la calidad del sistema (grá-fico 1).


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GRÁFICO 1. América Latina (18 países): evolución del gasto público en educación porhabitante

(En dólares de 1997)

a Corresponde al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.

Fuente: CEPAL, División de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social (CEPAL/UNESCO, 2005).

Los datos del Proyecto Regional de In-dicadores Educativos revelaban en 2002que al menos 15 países de la región inver-tían entre un 12 y un 22% del gasto públi-co total en educación (UNESCO/OREALC,2002b: 65). En el total regional, ese incre-mento relativo fue de alrededor del 1,1%del PIB en los años noventa (en promediosimple, del 3,0 en 1990 al 4,1 del PIB en1999), habiendo países que aumentaronsu inversión superando el promedio del5,5% del PIB que invierten los países de laOCDE. En prácticamente ninguno de lospaíses fue inferior al 5%, y once países in-vierten entre el 5 y más del 7% del PIB eneste sector.

En conjunto, los países de América Lati-na y el Caribe destinan un promedioaproximado del 4% del PIB bruto a educa-ción. Este incremento es alto si se com-para con la inversión en salud, pero esclaramente insuficiente si se comparacon lo requerido para alcanzar los logrosy niveles educativos suficientes paraincidir enérgicamente sobre la equidaden el acceso y en los saltos en competi-tividad por disponer de recursos huma-nos más capacitados (CEPAL/UNESCO,2005: 18).

Según cifras del Banco Mundial (ta-bla 1), en 2002-2003 el porcentaje de in-versión pública en educación sobre eltotal del gasto público presenta unas di-ferencias entre países del 7,7 al 24,3%,siendo más alto en México, Perú, El Sal-vador, Costa Rica (superior al 20%), ymenor en Ecuador, Panamá o Paraguay(inferior al 10%).

Cuando están disponibles, señalamosentre paréntesis las tasas del porcentajede inversión pública en educación sobreel total en el año 1999 (UNESCO, 2003)para disponer de una estimación de losmovimientos del gasto en tres años. Encasi todos los países ha aumentado con-siderablemente, con excepción de Ar-gentina, Colombia, Ecuador y, muy es-pecialmente ha decrecido en Bolivia(con una variación de 4,7).

Observamos cómo en casi todos los paí-ses (tabla 1) la mayor inversión públicapor alumno se realiza en el nivel tercia-rio (especialmente en Brasil, Costa Ricay Nicaragua, superior al 50%). Esta in-formación es relevante, si se consideraque la inversión en educación resultaser una variable significativa (al 95%)para explicar las tasas de asistencia a laprimaria y la secundaria, pero no al ni-vel superior (CEPAL/UNESCO, 2005).

En Educación Primaria, los países conmenor inversión por alumno (por deba-jo del 10% del total), son R. Dominicana,Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Perú,y en Secundaria; R. Dominicana, Ecua-dor, El Salvador, Guatemala, Nicaraguay Perú. Dado que en estos países —ex-ceptuando Ecuador— el porcentaje de lainversión pública en educación sobre eltotal del gasto público es superior al20%, parece que es efectivamente en laEducación Terciaria donde se concentramayor proporción de la inversión. Peseal mayor coste por alumno de la Educa-ción Terciaria, esta situación expresa lainequidad que persiste en la distribu-


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ción del gasto, habida cuenta de que aeste tercer nivel asiste en mayor medidala población con más recursos.

El problema de los recursos disponibleses que aquellos países que deben avan-zar más rápido en equidad y calidadeducativa tienen peores situaciones de

partida, dado que en términos absolu-tos invierten menos porque sus PIB sonmás bajos y no pueden disponer recur-sos adicionales. Por otra parte, en casitodos los países de la región el gasto enpersonal representa entre el 70 y el 90%de la inversión pública en educación, yentre un 90 y un 95% del total de gasto


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TABLA 1. Inversión pública en educación en América Latina (2002-2003) *

INVERSIÓN PÚBLICA INVERSIÓN PÚBLICAPOR ALUMNO EN EDUCACIÓN

Primaria Secundaria Terciaria (sobre el total del gasto público)Argentina 12,4 15,8 17,8 13,7 (13,3)Bolivia 15,5 12,8 44 19,7 (24,4)Brasil 11,3 10,9 58,6 12,0 (12,3)Chile 15,8 15,6 17,7 18,7 (17)Colombia 15,9 17,9 30,4 15,6 (16,9)Costa Rica 16,2 22,9 50,6 22,4Cuba 32,3 40,9 90 18,7 (13,7)R. Dominicana 8,9 3,5 — 12,4Ecuador 3 6,3 — 8,0 (9,7)El Salvador 10 9,4 10,7 20,0 (13,4)Guatemala 6,7 3,6 — — (17,2)Honduras — — — —México 13,8 18,4 35 24,3 (22,6)Nicaragua 8,9 5,2 62,4 15,0Panamá 10,4 15,9 32,7 7,7Paraguay 13 15,4 47,1 9,7 (8,8)Perú 7 9,2 21,3 23,5 (21,1)Uruguay 11 10,9 22,5 12,8Venezuela — — — —Mundial 14,4 18,4 36,4 —

* Inversión pública por alumno: gasto público en educación dividido por el número de alumnos del nivelcorrespondiente, como porcentaje del PIB per cápita.Inversión pública en educación: porcentaje del total del gasto público.

Fuentes: Tasas 2002-2003: Banco Mundial. World Development Indicators 2005.Tasas de inversión pública en educación correspondientes al año 1999: UNESCO, 2003.

público en educación se destina a gas-tos corrientes. El remanente lo consu-men prácticamente los gastos de in-fraestructura y equipamiento básico,por lo que se necesita financiación adi-cional para acometer las medidas parala mejora de la calidad de la educaciónbásica (ob. cit., 2005: 20).

Sin duda el mayor o menor crecimien-to demográfico es un factor a conside-rar con relación a la inversión. SegúnCEPAL/UNESCO (2005: 21 y 22), la ma-yor parte de los países de la región estáviviendo su segunda transición demo-gráfica, lo que implica una disminucióndel peso relativo de niños y jóvenes enla población total, dando lugar al llama-do «bono demográfico para la edu-cación». Esto supondría una situaciónfavorable en la pirámide de edades paraaumentar la inversión social en la edu-cación. Esta situación debe aprovechar-se, aunque sería necesario destinar másrecursos a la educación de adultos. Se-gún este mismo organismo, basándoseen estimaciones de CELADE, los paísescon un bono demográfico más extensoen el tiempo (Paraguay, Guatemala, Bo-livia, Nicaragua, Honduras, El Salvador,Argentina, Perú y Ecuador, en los que elbono llegaría al menos hasta el año2030) son también los que tienen másrezagos educativos y más deben avan-zar en las metas de la EPT con calidad(el bono de Costa Rica, Chile y Cuba lle-ga justo hasta el año 2015, año de cum-plimiento de los objetivos del milenio).En consecuencia, capitalizar este bonodemográfico para beneficio de mayores

esfuerzos en educación requiere inter-venir a tiempo.

La inversión privada en educación varíamucho entre países de la región. En elaño 2000, mientras que en Chile alcanzael 3,3, en Uruguay sólo representaba el0,1 y en México el 0,2. Así, mientras queel promedio regional (incluyendo el Cari-be) de la inversión pública en educacióncomo porcentaje del PIB, se ubica ligera-mente por debajo de los países de laOCDE, la inversión privada supera enmuchos países al de la mayoría de laOCDE. Dado que el aporte de las familias(en libros, transporte, uniforme, pago dematrículas e incluso, en el medio escolar,recursos para construcción de escuelas,almuerzos escolares, etc.), constituye lamayor parte del gasto privado en educa-ción, es preciso considerar su impacto entérminos de inequidad en el acceso ypermanencia en el sistema para los máspobres (CEPAL/UNESCO, 2005: 51).

Por su parte, la esperanza de vida es-colar es un indicador, tanto del capitaleducativo que recibirá un niño/a a lo lar-go de su vida, como del nivel de desarro-llo global de un sistema educativo. Hayal menos dos maneras de calcularlo:

• Estimando el número de años que es-tará en el sistema educativo un niño/aen edad de entrar a la educación obli-gatoria, incluyendo los años de repeti-ción y la Educación Terciaria. Teniendoen cuenta que no es lo mismo el nú-mero de grados cursados que el nú-mero de años que se ha permanecido


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escolarizado, la comparabilidad entrepaíses y a lo largo del tiempo se veafectada por las diferencias en la ex-tensión de la educación obligatoria,del curso escolar, así como por loscambios en las políticas sobre promo-ción automática o repetición de cadapaís (así lo ha señalado recientementeel Banco Mundial, 2005a).

• También puede calcularse analizandoel número de años de escolaridad queha disfrutado la población joven (de14 a 24 años de edad). Estas son lastasas que manejaremos en el informe,por considerarlas una mayor aproxi-mación a la situación real (tabla 2).

En el caso de la esperanza de vida esco-lar, las estadísticas pueden adolecer sinduda de limitaciones o sesgos comunesa otros indicadores, como especificare-mos más adelante, y desde luego varíanen función de la edad de comienzo de laescolarización obligatoria, que no esigual en todos los países (a los 3-4 añosen Costa Rica, El Salvador, México y Pa-namá, y a los 5 en Argentina, Colombia,R. Dominicana y Venezuela).

La tabla 2 muestra la brecha del sistematanto en Primaria (cobertura alta perono total en general, con altos índices deabandono, especialmente en Brasil, El


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TABLA 2. Años de escolaridad obligatoria y nivel de cumplimiento

Escolaridad Población de 15 a 24 añosPaís obligatoria 6 o más años 10 o más años

de escolaridad (%) de escolaridad (%)Argentina 10 97 54Uruguay 10 97 47Venezuela 10 89 40R. Dominicana 10 72 32Colombia 9 75 41Costa Rica 9 87 32México 9 92 31El Salvador 9 68 30Chile 8 96 61Bolivia 8 75 43Paraguay 8 82 31Brasil 8 59 21Panamá 6 93 46Nicaragua 6 83 31Honduras 6 69 16

Fuente: Elaboración propia a partir de UNESCO/OREALC (2002b): Informe regional: Panorama Educativode las Américas. Proyecto Regional de Indicadores Educativos (PRIE).

Salvador, Honduras y República Domi-nicana), como en Secundaria, donde elproblema ya no es sólo de permanenciasino la falta de acceso de amplias capasde la población. Aunque Argentina, Uru-guay, R. Dominicana y Venezuela exigencursar diez años de estudios, sólo Ar-gentina y Uruguay han logrado que cer-ca de la mitad de su población joven al-cance esta exigencia. Ninguno de lospaíses que exige diez años de escolari-dad como mínimo ha logrado universa-lizar esos años de escolaridad. En otrospaíses latinoamericanos la obligatorie-dad oscila entre 8 y 9 años de estudios,pero tampoco su cumplimiento es unarealidad. Panamá, Nicaragua y Hondu-ras ni siquiera han logrado establecer laSecundaria como etapa obligatoria.

Las deficiencias educativas provocanque alrededor de 41 millones de latinoa-mericanos con más de 15 años seananalfabetos —cerca de un 13% de la po-blación— con gran heterogeneidad en-tre países, zonas y grupos de ingresos.En términos de acceso educativo, y en elmarco de los pronunciamientos de laUNESCO, no debemos excluir tampoco

a la población con más de 15 años deedad que son analfabetos funcionales yque tanto en términos de desarrollo decompetencias básicas, como de fomen-to de la ciudadanía constituyen undesafío para las propuestas educativas.

La CEPAL señaló hace ya casi una déca-da que se requieren entre 11 y 12años de educación formal para con-tar con claras posibilidades de salirde la pobreza o de no caer en ellapor acceder al subempleo o al empleomal remunerado, y parece que AméricaLatina va logrando muy despacio estasmetas. En este indicador de inclusiónqueda mucho por hacer (recordemosque el promedio histórico de escolariza-ción de los adultos de la región es de 8años). Este mismo organismo recuerdaque el adulto latinoamericano medioubicado entre el 10% más rico, cuentacon 7 años más de educación que unadulto situado entre el 30% más pobre(CEPAL/UNESCO, 2005), lo que ademásrepercute con mucha fuerza en la equi-dad de la generación siguiente por la in-fluencia del nivel educativo de los pa-dres en la escolaridad de los hijos.


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A pesar de que las dos últimas décadas—especialmente la década de los no-venta— haya sido en casi todos lospaíses de la región un período de estag-nación económica, los sistemas educati-vos han crecido de forma significativa.Sin embargo, aunque la posibilidad deescolarizarse y la participación real defi-nen el porcentaje de la población conacceso a los aprendizajes básicos, estosindicadores no garantizan que los alum-nos están aprendiendo ni que se man-tengan en el sistema educativo. Tasasaltas de escolarización pueden ir acom-pañadas de bajos niveles de finaliza-ción de los grados como hemos obser-vado. De hecho, las tasas de repetición yabandono han empeorado entre los sec-tores menos favorecidos, lo que es unsigno de la continuidad o tal vez de laagudización de las dinámicas de inequi-dad entre los grupos sociales de Lati-noamérica, siendo la región con ta-sas de inequidad más altas del mundo(CEPAL/UNESCO, 2005).

Los datos sobre escolarización que ma-nejaremos (tabla 1) han sido proporcio-nados a la UNESCO por la Adminis-tración educativa de los países, y loshemos recogido del World Develop-ment Indicators 2005 (Banco Mundial,2005a). Este tipo de tasas son útiles paravalorar la cobertura del sistema, perocomo reconoce el propio Banco Mun-dial tienen limitaciones, que compartentambién otros indicadores cuantitativosmanejados en este informe. Se basanen datos recogidos generalmente aprincipio del curso escolar mediante en-

cuestas, por lo que no reflejan las tasasde asistencia y abandono durante el cur-so. Por otra parte, la dirección de las es-cuelas puede abultar las cifras, ya quegeneralmente el número de profesoresasignados y retribuidos por el Estadodepende del número de alumnos matri-culados. Hay una debilidad adicional,generada por la variación entre paísesde la duración de la Primaria. A menorduración las tasas de matrícula aumen-tan y viceversa (en parte por el abando-no), lo que repercute en el promediomundial. Al observar los datos sobre es-colarización también es importante con-siderar las tasas de repetición —muy al-tas en algunos países— lo que aumentalas tasas de matrícula.

La tasa bruta de escolarización indica lacapacidad de cada nivel del sistema edu-cativo, pero una vez más, altas tasas noindican necesariamente un sistema edu-cativo con éxito. Por su parte, las tasasnetas permiten saber más ajustadamen-te la cobertura del sistema y su eficienciainterna, ya que no contabilizan al alum-nado que no están en el nivel de acuerdoa la edad oficial para estarlo. Pero ello noresuelve completamente el posible ses-go, ya que hay niños que no repiten,sino que entran temprana o tardíamenteen un curso (matrículas vivas). La dife-rencia entre la tasa bruta y neta muestrala incidencia de la escolarización por de-bajo y por encima de la edad oficial. Esimportante notar que ninguna de las dostasas (bruta y neta) captan completa-mente el grado de equidad en el acceso.Por ejemplo, es posible que las áreas ru-

2. ACCESO UNIVERSAL Y EQUITATIVO A LA EDUCACIÓN BÁSICA

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TABLA 1. Tasas de escolarización básica en América Latina (2002-2003) por países *

TASA NETA DE ESCOLARIZACIÓN TASA BRUTA (% de niños escolarizados a la edad

DE ESCOLARIZACIÓN oficial, con respecto al número deniños de esa edad en la población)

Preprimaria Primaria Secundaria Preprimaria Primaria SecundariaArgentina 61 (60) 120 (120) 100 (97) 60 (57) 94 (100) 81 (79)

Bolivia 47 (46) 115 (116) 86 (80) 36 (34) 95 (97) 71 (68)

Brasil 67 (63) 148 (155) 108 (108) 52 (46) 97 (97) 72 (71)

Chile 49 (77) 100 (103) 89 (85) 33 (40) 86 (89) 79 (75)

Colombia 37 (37) 110 (112) 71 (70) 33 (32) 87 (89) 54 (57)

Costa Rica 115 (87) 108 (101) 56 (60) 67 (56) 90 (61) 50 (49)

Cuba 115 (109) 98 (102) 93 (85) 99 (93) 93 (97) 86 (82)

R. Dominicana 34 (38) 124 (124) 59 (59) 32 (33) 92 (93) 36 (40)

Ecuador 74 (69) 117 (115) 59 (57) 60 (54) 100 (99) 50 (48)

El Salvador 49 (44) 113 (109) 59 (—) 41 (—) 90 (—) 49 (—)

Guatemala 27 (51) 106 (102) 43 (37) 41 (33) 87 (84) 30 (26)

Honduras 21 (21) 106 (106) — (—) — (—) 87 (88) — (—)

México 76 (77) 110 (113) 76 (75) 67 (69) 99 (99) 60 (60)

Nicaragua 28 (27) 108 (104) 61 (54) 26 (26) 85 (81) 39 (36)

Panamá 56 (47) 112 (112) 71 (69) 49 (38) 100 (100) 63 (62)

Paraguay 30 (—) 112 (113) 64 (60) 27 (60) 92 (92) 50 (47)

Perú 60 (64) 120 (127) 89 (86) 58 (59) 100 (100) 69 (65)

Uruguay 63 (63) 108 (109) 101 (98) 45 (43) 90 (90) 72 (70)

Venezuela 53 (48) 104 (102) 70 (59) 46 (44) 91 (88) 59 (50)

Mundo 36 103 71 — 87 —Latinoamérica y Caribe 61 123 87 — 95 64Renta baja (mundial) 21 94 46 — 77 —Renta media (mundial) 40 112 74 — 93 —Renta media y baja (mundial) 31 103 63 — 86 —

* Preprimaria: etapa inicial de la educación formal, anterior a la Primaria.Tasa bruta de escolarización: es la proporción de escolarización total con respecto a la edad, para la pobla-ción del grupo de edad que oficialmente se corresponde con un nivel educativo determinado.Tasa neta: es el porcentaje de niños/as de la edad escolar oficial (definida en cada país) matriculados en laescuela, con respecto a la población de la edad escolar correspondiente basada en el ISCED97.

Fuente: Elaboración propia a partir de UNESCO Institute for Statistics (en Banco Mundial, World Develop-ment Indicators 2005). «Tasa neta Preprimaria» en UNESCO Global Education Digest (2005). Tasas entreparéntesis: Compendio Mundial de la Educación. UNESCO (2003).

rales todavía no tengan buen acceso a laeducación, aunque la tasa nacional dematrícula se sitúe por encima de 100(UNESCO, 2003). Asimismo, observare-mos tasas brutas por encima del 100%(tabla 3), que pueden indicar que hay ni-ños fuera de los rangos de edad oficialmatriculados en esos niveles escolares.

En el Compendio Mundial de la Educa-ción, el Instituto de Estadística de laUNESCO (2003) ofrece unas tasas netas(muchas de ellas estimadas) que mues-tran algunas diferencias con las deUNESCO/Banco Mundial (2005), queproceden de datos proporcionados porlos países. Hemos incorporado dichastasas entre paréntesis y corresponden alperiodo 2000/2001 (tabla 1).

Debemos hacer notar las diferencias ob-servadas en las tasas netas de escolari-zación en el periodo 2000-2003, quepueden deberse tanto a los cambioseducativos o poblacionales ocurridos enel periodo en los países, como a lasfuentes manejadas (nacionales o esti-maciones de la UNESCO).

En las páginas siguientes analizaremosla situación de cada etapa educativa conrespecto a estos y otros indicadores, porpaíses y en conjunto.

I. EDUCACIÓN INICIAL

Además de ser un derecho incuestiona-ble, la educación de la primera infancia

tiene efectos muy significativos en eldesarrollo de las capacidades generalesde los niños/as, y, por ello, en el éxito delos aprendizajes en las etapas ulterioresdel sistema educativo. Si entendemos laequidad en sus tres dimensiones —ac-ceso, permanencia y logros educati-vos— la educación temprana de la in-fancia no sólo constituye un derechosino una oportunidad. Esto es especial-mente cierto en situaciones de pobrezay desventaja sociocultural críticas, don-de los niños más pequeños tienen engeneral menos oportunidades para ad-quirir en su entorno familiar el desarro-llo cognitivo y la socialización primarianecesarios, que si no se estimulan en laescuela inicial con una educación de ca-lidad les colocan en desventaja en losaprendizajes posteriores.

La Educación Inicial es una etapa educa-tiva con perfiles muy variados entre paí-ses, por lo que en general no existen in-dicadores y datos fiables y homogéneos,más allá de las tasas de asistencia al pri-mer nivel de la etapa incluido en el siste-ma educativo formal.

I.1. Ordenación de la etapa

La Educación Inicial no fue regulada enla mayoría de los países de la regiónhasta la segunda mitad del siglo XX, yhasta la década de los noventa no seplanteó en algunos países (Argentina,Colombia, Costa Rica, R. Dominicana, ElSalvador, Panamá y Venezuela) la obli-gatoriedad del ciclo superior de esta

Acceso universal y equitativo a la educación básica

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TABLA 2. Ordenación de la educación inicial en América Latina

Normativa Dependenciavigente (fecha)

Obligatoriedadadministrativa

ArgentinaBolivia

BrasilChile

Colombia

Costa RicaCuba

R. Dominicana

Ecuador

El Salvador

GuatemalaHonduras

México

NicaraguaPanamáParaguay

Perú

Uruguay

Venezuela

19931994

19961971 y 1990

1994

1975 y 19971980, 1981 y19841997

1983 y 2001

1996

1991 y 20001966, 1994 y2000

1993 y 2002

199319951990 y 1998

1982 y 1983

1986 y 1997

1986, 1989 y2000

Último año (5 años)No, aunque se prevé laobligatoriedad del 2º ciclo (5 y 6 años)No obligatoriaNo obligatoria

Último año (5 años)

Obligatoria de 0 a 6 añosNo obligatoria

Último año (5 años)

No obligatoria (el nuevoProyecto de Ley contem-pla la obligatoriedad delúltimo año)Obligatoria de 4 a 6 años

No obligatoriaNo obligatoria

Obligatoria de 3 a 5 años

No obligatoriaObligatoria de 4 y 5 añosNo obligatoria

No obligatoria. En con-sulta obligatoria de 3 a 6años.No obligatoria (obligato-riedad en 4 y 5 años enproceso experimental yde aprobación).Último año (5 años). Seprevé la obligatoriedadde toda la etapa.

Provincial, municipal (algunas privadas)Currículo y gestión 2º ciclo (MECD). Ges-tión 1º ciclo Ministerio de Presidencia.

Estados y municipios.Municipios, con subvenciones del Es-tado.Diversas: MEC, Instituto Colombianode Bienestar Familiar, o Departamentode Bienestar Social de cada distrito.Ministerio de Educación Pública.Ministerio de Educación.

Diversas: sector público, privado o se-miprivado.MECD. Actualmente en proceso de des-centralización a los municipios.

Ministerio de Educación, con gerenciaszonales (oriental, occidental y central).Ministerio de Educación.Ministerio de Educación, Ministerio deTrabajo y Seguridad Social, o Junta deBienestar Social.Estados y sector privado con autoriza-ción.Ministerio de Educación.—Acción conjunta Ministerios de Educa-ción y Culto, Salud Pública y BienestarSocial. —

—

Descentralizada. Estado (currículo) ygestión nacional, estatal, municipal,autónoma o privada.

Fuente: Elaboración propia a partir de OEI (2000): Panorama y perspectivas de la Educación Inicial en Ibe-roamérica. X Conferencia Iberoamericana de Educación. Panamá, 2000. www.oei.org/observatorio.

etapa (3/4-6 años) o del último curso(5 años). También durante esta décadalas tasas del nivel inicial y la educaciónuniversitaria fueron las que más crecie-ron en casi todos los sistemas educati-vos, especialmente en los países quepartían de condiciones menos favora-bles. El caso más destacable es Hondu-ras, que pasó de una tasa de asistencia alos 5 años del 18% en 1990, al 49% en2001. Sin embargo, aunque ha crecidola escolarización en la Educación Inicial,también ha crecido mucho la población,por lo que el aumento de las tasas en al-gunos países no ha sido tan significati-vo como era de esperar.

El problema es que en general la tasa decobertura pública es muy baja, se con-centra en el ciclo 4-6 años o en el últimoaño (5 años) y en las zonas urbanas y es-tratos socioeconómicos medios y altos.Por otra parte, comparte con la Primariala escasez de docentes preparados, in-fraestructuras, recursos e indicadoresde calidad evaluables.

En la mayoría de los países, la Educa-ción Inicial ha pasado en las dos últimasdécadas de un modelo meramente asis-tencial, a otro de carácter educativo consentido en sí mismo y centrado en eldesarrollo de las capacidades generalesde los niños y niñas, pero en algunos semantiene aún el carácter asistencial ypropedéutico con respecto a Primaria.

Especialmente en los primeros niveles ociclos de la etapa (0-4 años), predominala financiación y gestión privadas, y las

disparidades entre la oferta en zonas ru-rales y urbanas. Gran parte de la ofertase realiza en el marco del sistema noformal. Tan sólo en 8 países: Argentina,Colombia, Costa Rica, México, R. Domi-nicana, Panamá y Venezuela es obliga-torio algún nivel o ciclo de la etapa, es-tando en periodo de aprobación enBolivia, Ecuador, Perú y Uruguay o ex-tensión, Venezuela, de la obligatoriedad(tabla 2). Incluso los países en los que esobligatorio algún nivel o ciclo de la eta-pa presentan grandes diferencias entresí en cuanto a equidad en el acceso.

En la actualidad existe una oferta muyvariada —tanto formal como no for-mal— diseñada, ofertada, gestionada yfinanciada por múltiples administracio-nes y agentes educativos públicos y pri-vados (tabla 2). Sobre este nivel del sis-tema educativo convergen múltiplesmiradas y demandas, existe escaso des-arrollo de políticas intersectoriales y seaprecian problemas de articulación yconcertación de acciones. Hay que opti-mizar esfuerzos, dar coherencia y coor-dinación a las acciones y comprometera la sociedad (OEI, 2000).

I.2. Cobertura

En Educación Inicial las diferencias en-tre países de la región son el rasgo másdestacado (tabla 1), con un rango de va-riación en las tasas netas del 26 al 100%.De los 19 países, 11 presentan tasas in-feriores al 50% de la escolarización y 6inferiores al 40%.


27

Sólo 7 países (Argentina, Brasil, CostaRica, Cuba, Ecuador, México y Perú) tie-nen tasas de participación superiores al50% (y de ellos sólo en Argentina y Cos-ta Rica venía siendo obligatorio algún ni-vel desde los años noventa). Destacanlas bajas tasas de participación (igualeso inferiores al 36%) en Nicaragua (26%),Paraguay (27%), R. Dominicana (32%),Colombia (33%), Bolivia (36%) y Chile.Tomando en cuenta además otros indi-cadores sociales manejados por la OEI(2004), en el año 2000 los países con ma-yor brecha social o inequidad en el acce-so a esta etapa eran, por este orden,Guatemala, Bolivia y Honduras. Segúnla misma fuente, en el resto de los países—con excepción de Uruguay, Paraguay,Perú y, muy especialmente Cuba y CostaRica— la inequidad en el acceso a estaetapa es muy alta, siendo del doble omás la probabilidad de que niños/as defamilias con capital social y cultural bajono asistieran al nivel inicial.

En el medio rural la inequidad en el ac-ceso es aún muy alta en todos los paí-ses. La brecha geográfica es especial-mente acusada, por este orden, en Chile(las tasas netas en el medio rural son deun 31% menos), El Salvador (un 26,9%menos), Guatemala (un 23,9%), Brasil(un 21,8%), Nicaragua (un 21,5%), Boli-via (un 20,2%) y Perú (un 14,9%) (IIPE-UNESCO/OEI, 2001).

Con todo, los sistemas educativos lati-noamericanos han venido realizandoesfuerzos considerables en la oferta deEducación Inicial, especialmente en el

ciclo superior. Pero pese a los avancesproducidos, queda mucho por hacerpara ampliar la cobertura con plena cali-dad y equidad. Es cada vez más apre-miante extender una oferta de calidaden esta etapa a todos los niños y niñas,incentivando y apoyando especialmen-te a las familias más desaventajadaspara que puedan y sepan escolarizar asus hijos e hijas.

I.3. Desafíos de la Educación Inicialen América Latina

La situación general de la etapa en la re-gión muestra bajas tasas de cobertura,un alto grado de inequidad en el acceso,y una gran disparidad entre países en laobligatoriedad, la gestión y la función—educativa o asistencial— de esta etapa.

Cualquier política social que pretendaconseguir y consolidar la equidad y lacohesión social, ha de apostar por launiversalización de la Educación Inicial,al menos de los 3 a los 6 años. Esto noes sólo un derecho de todos los niños,sino una garantía de la igualdad deoportunidades para aprender en las eta-pas posteriores del sistema. Los niños yniñas de familias latinoamericanas conrecursos pueden acceder a la oferta pri-vada en mayor medida (aunque eso nogarantiza necesariamente la calidad),siendo los niños de sectores pobres, deáreas rurales y de cultura indígena losque no tienen garantizado ese derecho,con lo que la brecha socioeducativa seamplía en muchos países de la región.


28

El riesgo de exclusión social de estaspoblaciones sin duda comienza en estaetapa. Por consiguiente, el apoyo a lafinanciación de una Educación Ini-cial formal, pública y gratuita decalidad en el segundo ciclo de laEducación Inicial (3, 4 y 5 años) enaquellos sitios donde esté garanti-zada su sostenibilidad, debería seruna prioridad de la cooperación es-pañola. El alivio y/o la conversión de ladeuda externa encontraría en ello unade las estrategias más eficaces para laerradicación de la pobreza y el desarro-llo humano, pues la deuda social con laeducación de la primera infancia es to-davía muy grande en Latinoamérica.

Los acuerdos asumidos en la Conven-ción sobre los Derechos del Niño (1989),la Conferencia de Jomtien (EPT, 1990),el Foro de Dakar (2000) y en la CumbreMundial a Favor de la Infancia dan evi-dencia de la importancia de esta etapa.Desde la perspectiva regional, en la IXConferencia Iberoamericana de Educa-ción, los ministros declararon su inten-ción de «reforzar la Educación Inicialpara favorecer el mejor desempeño delos niños en grados posteriores y comofactor de compensación de desigualda-des». En la X Cumbre celebrada en Pa-namá (2000) 1 los gobiernos se compro-metieron a «realizar esfuerzos para que,a más tardar en el año 2015, todos los

niños y niñas de Iberoamérica tenganacceso a una Educación Inicial tempra-na, y a la Educación Primaria gratuitay obligatoria, sustentada en los princi-pios de no discriminación, equidad, per-tinencia, calidad y eficacia». Estas de-claraciones y compromisos han sidoratificados y reforzados en cumbresposteriores.

En la mayoría de los países de la región,las políticas de extensión y mejora de laEducación Inicial incorporan los ele-mentos siguientes (OEI, 2002):

— Ampliación de la cobertura, no sólohorizontal sino vertical; consolida-ción de la universalización en 4 y5 años; instalación de la obligatorie-dad en el corto plazo.

— Renovación curricular (centrada en eldesarrollo integral del niño, incorpo-rando a la familia, la comunidad y losrasgos del contexto sociocultural).

— Análisis y revisión de la formacióndocente de grado, desde una pers-pectiva institucional y curricular. Re-novación de los modelos y estrate-gias formativas de los docentes,mediante el acercamiento a la prác-tica.

— Creación de programas de capacita-ción y actualización docente para elpersonal sin formación profesional acargo de niños.


1 Hay que destacar el informe de Evaluación de la situación actual de la Infancia y la Adolescencia en Ibe-roamérica, encomendado en la Cumbre de Panamá a la CEPAL y a la Secretaría de Cooperación Iberoame-ricana (SECIB), que realizaron con la participación de UNICEF, OEI, Fondo de Naciones Unidas para la Po-blación (FNUAP), Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ), Organización Internacional delTrabajo (OIT) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA).

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— Fortalecimiento de las estrategias detrabajo con las familias y la comu-nidad.

— Avances en la definición de políticasy acciones en torno a la educaciónindígena.

— Búsqueda de dispositivos que garan-ticen las articulaciones intersecto-riales en la atención integral a la pri-mera infancia (comités, consejos uotros).

— Generación de sistemas fiables deinformación.

— Avance en la elaboración de criteriose indicadores de calidad (cuantitati-vos y cualitativos) de la etapa, queden cuenta de su verdadero sentidoy funciones.

En la idea de apoyar los esfuerzos de lospaíses, y respondiendo al mandato de laCumbre de Panamá, la Organización deEstados Iberoamericanos (OEI) ha reali-zado un «Plan de cooperación para elfortalecimiento y la expansión de laEducación Inicial en Iberoamérica», quefue presentado en las Conferencias Ibe-roamericanas de Ministros de Educa-ción (Valencia, 2001 y México, 2002).Este Plan de cooperación se estructuraen torno a seis líneas de acción, que se-rán de utilidad para orientar la estrate-gia y los instrumentos de la cooperaciónespañola con respecto a esta etapa en laregión:

1. Formación de la conciencia socialen torno a las necesidades de la in-fancia y a la importancia de la Edu-cación Inicial.

2. Optimización de esfuerzos, coordi-nación de las acciones.

3. Fortalecimiento técnico institucio-nal de las unidades de gestión delas áreas de Educación Inicial o In-fantil de los ministerios, para la am-pliación y el apoyo de la cobertura(disponer de información fiable, de-finición de prioridades, estudios defactibilidad económica y política;estudios de impacto; reasignaciónde recursos de manera que se reco-jan los progresos parciales y secumplan las metas).

4. Apoyo y fortalecimiento pedagógi-co a los procesos de transformacióndel subsistema de Educación Inicial(reconocimiento e intercambio deprácticas escolares innovadoras, in-clusivas y eficientes).

5. Fortalecimiento de las ofertas deatención integral a niños/as meno-res de 6 años en contextos multi-culturales y plurilingüísticos. Re-fuerzo de la educación intercultural(currículo, materiales y formacióndocente).

6. Apoyo a la mejora de la calidad dela oferta educativa en Educación Ini-cial (atención y refuerzo a todas lasdimensiones e indicadores de cali-dad contrastados sobre EducaciónInicial).

A partir de las conclusiones derivadasde las estadísticas en esta etapa, y deestudios específicos como el de la OEI,será posible concretar estrategias de co-operación para reforzar las metas regio-nales y nacionales en Educación Inicial.


30

II. EDUCACIÓN PRIMARIA

Se trata de la etapa en la que se produceel aprendizaje de las técnicas instru-mentales básicas (lectura, escritura ycálculo), que no sólo suponen el nivelbásico de alfabetización, sino las herra-mientas de acceso al resto de los apren-dizajes. Asimismo, se consolida la so-cialización primaria y se adquierensaberes, valores y actitudes fundamen-tales.

II.1. Cobertura escolar

Ateniéndonos a los datos más recientes—World Development Indicators 2005—en Educación Primaria los países concobertura inferior al 90% (tasas netas)son Nicaragua, Chile, Colombia, Guate-mala, Honduras y Nicaragua, y los máspróximos a la cobertura total, Ecuador,Perú, Panamá, México, Brasil, Bolivia,Argentina y Cuba (tabla 1).

En el periodo 2000-2003 se observa uncierto descenso en las tasas netas de es-colarización de Argentina, Chile, Colom-bia y Cuba, así como un aumento signi-ficativo de las tasas en el resto de lospaíses. En esta misma línea puede lla-mar la atención que países con nivelesrelativos de desarrollo inferiores y siste-mas educativos con menos recursospresenten tasas iguales o más altas deescolarización en esta etapa que otroscon niveles superiores. Aparte de otrosfactores, en esto puede estar influyendola edad a la que son escolarizados los ni-

ños en esta etapa (pudiendo haber ni-ños matriculados por encima de la edadteórica oficial de escolarización).

En general, los avances en la región hansido notables. Según el Banco Mundial(EdStats), la participación ha pasado deun promedio del 89% en 1990 al 94% en2001, lo cual indica que se está cerca dela universalización aunque persistengrandes diferencias entre países. Desta-ca especialmente el caso de la Repúbli-ca Dominicana, donde se ha incremen-tado en un 50% la escolarización enPrimaria en el periodo 1990-2002, casoen el que sólo están otros 10 países delmundo (UNSD, 2004).

En el contexto de cada país se observandiferencias entre las tasas netas de ac-ceso en los contextos rural y urbano, en-tre los que la brecha sigue siendo muygrande, pero no apreciable en las tasasglobales del país aunque la escolariza-ción sea del 100% (CEPAL/UNESCO,2005). Así, según datos del IIPE-UNES-CO, en el año 2001 la inequidad en el ac-ceso a esta etapa en el medio rural des-taca, por este orden, El Salvador (un10,5% menos de matrícula que en el me-dio urbano), Guatemala (un 8,5% me-nos), Nicaragua (un 7,5%) y Paraguay(un 7%). Estando en situación deficita-ria, la cobertura de la Primaria en el me-dio rural es comparativamente más altaque la de Inicial y Secundaria.

Esta información es completada por CE-PAL/UNESCO (2005). Analizando las ta-sas brutas de escolarización de los ni-


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ños de 6 a 12 años por género, condi-ción de pobreza y zona geográfica seaprecian con claridad dos situacionesen la región:

— En un mismo hábitat (rural o urbano)las brechas entre pobres y no pobresson las que marcan las diferenciasmás significativas en las tasas. Lainequidad de origen económico esespecialmente relevante, destacan-do en el caso de Bolivia, El Salvador,Guatemala y Honduras.

— La brecha de género no marca di-ferencias muy significativas, a ex-cepción de Brasil, Guatemala y Nica-ragua.

Ciertamente, la brecha de género en ge-neral es más leve, habiéndose conse-guido niveles bastante adecuados deequidad en el conjunto de la región(UNESCO, 2003; CEPAL/UNESCO, 2005).Son sobre todo las condiciones de po-breza en algunos países las que rebajanlas tasas de escolarización en Primariaen un promedio de más del 20%.

II.2. Eficiencia externa e internade los sistemas educativosen Primaria

Complementando la información pro-porcionada por las tasas brutas y netasde escolarización, analizaremos el pro-greso en la eficiencia del sistema pararetener a los niños y niñas en la escuela,lo que se calcula generalmente utilizan-do dos tipos de indicadores: el grado de

supervivencia en el 5º grado de Prima-ria, y la tasa de finalización de la etapacalculada a través de la tasa bruta de ac-ceso al último curso (tabla 3).

A juicio del Banco Mundial (2005), am-bos indicadores (eficiencia en la reten-ción de los alumnos en Primaria y cul-minación de la etapa) estiman el éxitode un sistema educativo para ofrecereducación a todos los alumnos, mante-ner el flujo de un grado a otro superiory, por último, alcanzar un determinadonivel educativo. Por ello se empleancomo indicadores de la evolución de loscompromisos sobre la EPT.

La tasa bruta de escolarización en 1ºgrado indica el nivel general de acceso aPrimaria, o también la capacidad del sis-tema educativo para proporcionar eseacceso. Una tasa baja refleja que mu-chos niños/as no ingresan en Primariaaunque haya una oferta suficiente depuestos escolares, siendo una etapaobligatoria en todos los países. Dadoque este indicador incluye a todos losniños y niñas independientemente desu edad, las tasas superan a veces el100%. Una vez escolarizados, los estu-diantes no progresan por muchas razo-nes, baja calidad de la educación, des-motivación, costes directos o indirectosde la escuela, etc. Asimismo, en gradossuperiores el progreso de los alumnosse puede dificultar por la disponibilidadde profesores, aulas y materiales.

La proporción de la cohorte que alcanzael 5º grado es en realidad una tasa de


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33

TABLA 3. Eficiencia de la educación y culminación de la Primaria por países *

TASA BRUTA DEPROPORCIÓN DE LA

TASA DE FINALIZACIÓNESCOLARIZACIÓN

COHORTE QUEDE LA PRIMARIA

(2002-2003)ALCANZA EL 5º GRADO

(2003-2004)(2001-2002)

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres MujeresArgentina 112 112 91 91 95 103 101 105

Bolivia 121 121 83 85 84 101 103 99

Brasil 130 119 — — — 112 112 111

Chile 94 93 100 100 100 104 105 103

Colombia 132 126 67 66 73 88 86 90

Costa Rica 105 105 90 90 93 94 94 95

Cuba 93 92 97 98 98 94 95 94

R. Dominicana 146 135 — 65 74 93 90 97

Ecuador 138 137 73 74 75 100 99 100

El Salvador 137 132 — 67 71 89 88 89

Guatemala 125 124 62 67 64 66 70 63

Honduras 139 139 — 66 67 79 74 85

México 109 110 90 90 91 99 99 100

Nicaragua 142 134 54 62 67 75 70 79

Panamá 124 120 92 89 91 98 97 98

Paraguay 114 112 78 76 78 93 92 93

Perú 116 116 86 86 86 102 97 98

Uruguay 104 104 90 87 90 92 90 93

Venezuela 102 99 — 81 87 90 88 92

Mundo 113 104 — — — — — —

América Latina — — — — — — — 98,1

Renta baja (mundial) 119 103 — 63 66 71 76 66

Renta media (mundial) 107 105 — 93 92 95 96 94

Renta media y baja (mundial) 113 104 — 80 81 84 87 81

* Tasa bruta de escolarización en 1º grado: porcentaje de nuevos alumnos matriculados en 1º grado dePrimaria con respecto a su edad, expresado como el porcentaje de la población con edad oficial de entraren Primaria.Proporción de la cohorte que alcanza el 5º grado: porcentaje de niños/as escolarizados en 1º grado de Pri-maria que finalmente llega al 5º grado.Tasa de finalización de la Primaria: porcentaje de alumnos/as que completan el último curso de Primaria.Se calcula restando al número total de alumnos en ese curso, el número de repetidores, y dividiéndolo porel total de alumnos en edad de graduación oficial.

Fuente: UNESCO Institute for Statistics (en Banco Mundial, World Development Indicators 2005). Fuentede las tasas de culminación de la Primaria: Banco Mundial y UNESCO, o.c.

supervivencia, y se estima como la pro-porción de la cohorte de alumnos queentraron en el 1º curso de Primaria quefinalmente alcanza el 5º grado. Mide lacapacidad de retención y la eficienciainterna del sistema. Una tasa de super-vivencia próxima al 100% indica unbajo nivel de abandono escolar. Las ta-sas de supervivencia se estiman gene-ralmente a partir de datos sobre matrí-cula y repetición por curso durante2 cursos consecutivos (en lo que se lla-ma el método de la cohorte recons-truida). Pero este método tiene tresasunciones demasiado simplificadoras(Banco Mundial, 2005a):

— El alumno/a que abandona nuncavuelve a la escuela.

— Las tasas de promoción, repetición yabandono permanecen constantesdurante todo el periodo en que unacohorte de alumnos está escolari-zada.

— Las mismas tasas se aplican a todoslos estudiantes escolarizados en unmismo nivel, desestimando si hanrepetido un curso o no.

Desde estos supuestos las comparacio-nes entre países deben hacerse conprecaución, porque no se consideranotros flujos importantes, como la matri-culación de nuevos alumnos, los reen-ganches, las migraciones, los cambiosde centro durante el curso, etc. Adop-tando estas precauciones, los datos dela UNESCO (tabla 3) muestran que lacapacidad de retención en Primaria oeficiencia interna del sistema educativo

para lograr que los alumnos lleguenhasta 5º curso es muy baja en 4 países(inferior al 75%), por este orden, Nicara-gua, Guatemala, Colombia y Ecuador,sugiriendo altos índices de abandono yfracaso escolar (no disponemos de da-tos actualizados sobre Brasil, pero se-gún datos anteriores la situación essimilar). Las menores tasas de finaliza-ción de la Primaria las encontramos,por este orden, en Guatemala, Nicara-gua, Honduras, Colombia y El Salvador(más de un 12% de abandono). Esteúltimo indicador es quizá más significa-tivo, por lo que implica de alcance deun grado escolar, que además posibilitala continuación de estudios secunda-rios. Destacan 9 países por alcanzarcifras iguales o muy cercanas al 100%de éxito (Argentina, Bolivia, Brasil, Chi-le, Cuba, Ecuador, México, Panamá yPerú).

La repetición de curso es un fenómenomuy frecuente en esta etapa. Esto nosólo es una muestra de ineficiencia de laescuela, y una medida pedagógica pocoeficaz en general (no ayuda mucho alalumno disponer de más de lo mismoque no le ayudó a aprender), sino queademás tiene un costo muy elevado. Se-gún la CEPAL/UNESCO (2005: 26) en elaño 2000 los índices de deserción y re-petición se estimaban en torno a un20%, y la incidencia de la repetición enla región cuesta anualmente cerca de 11mil millones de dólares norteamerica-nos (a Brasil, que paga el costo más altopor este concepto, le cuesta más de 8mil millones por año).


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II.3. Desafíos de la EducaciónPrimaria en América Latina

Si consideramos tan sólo las tasas deacceso y permanencia, parece que la re-gión no va a tener graves dificultadespara lograr la universalización de estaetapa en el 2015. De hecho, la UNESCOha estimado en 95,7% el promediode las tasa netas de escolarización enAmérica Latina y el Caribe en el curso2001/02, incluso alcanzando cifras supe-riores en el caso de las niñas (95,9%,frente a 95,6% de los niños) (UNSD,2004). Sin embargo, no conviene olvidarque según UNESCO-OREALC (2004), enAmérica Latina y el Caribe hoy seestima que aún hay 2 millones deniños sin escolarizar (pobres, indíge-nas, habitantes de la periferia de lasgrandes ciudades y zonas rurales remo-tas, niñas y niños trabajadores, abando-nados, enfermos y discapacitados). Es-colarizar a estos niños es un objetivoque debe asumirse sin dilación en lospróximos años.

Asimismo, existen serios problemasde absentismo, repetición y aban-dono de los estudios antes de finalizarla Primaria, concentrados en las zonasrurales y entre los grupos más desfavo-recidos 2. Ello prueba que en el nivelde Primaria no se están satisfaciendolas necesidades básicas de aprendiza-je de los niños y niñas y los bajos índi-

ces de permanencia escolar se traducenen analfabetismo de adultos e incidenen la reproducción de situaciones depobreza. También según UNESCO-OREAL (2004) 3,5 millones de niños yniñas latinoamericanos y caribeños nolograrán completar la escuela Primariapara el año 2015 si nada cambia, cercade 6 millones de jóvenes de 15 a 19años no han concluido la Primaria, ypersisten 41 millones de personas ma-yores de 15 años que no saben leer niescribir. Por tanto la prioridad en estaetapa es mejorar la calidad de laenseñanza.

Además de tener a veces insuficientesrecursos e infraestructuras básicas, losproblemas de calidad de la educaciónen el interior de las escuelas están rela-cionados básicamente con el hecho deque en muchas no hay una verdadera«cultura de inclusión», que les lleve a di-señar medidas (curriculares y organiza-tivas) para atender a la diversidad denecesidades educativas de los niños,maximizando los recursos disponibles.Esto está directamente relacionado conla formación y motivación de los profe-sores y gestores escolares, así comocon la escasa participación de las fami-lias. En el punto 3 de este informe pasa-remos a considerar algunos de estosfactores de calidad.


2 Entre un 6% y un 41% de alumnos, según los países, no alcanza el 5º grado. Y entre un 4% y un 24% delos niños en la región terminan la Primaria en un tiempo superior al establecido. Instituto de Estadística dela UNESCO, América Latina y el Caribe, Informe Regional países, 2001.

35

III. EDUCACIÓN SECUNDARIA

En prácticamente todos los países de laregión la Educación Secundaria está es-tructurada en dos ciclos, cada uno conuna duración media de tres años. El pri-mer ciclo se suele considerar parte de laeducación básica, y se estima el mínimoque todos los niños y niñas deberíancompletar.

Generalmente la formación para el tra-bajo se imparte durante la Secundariacomo enseñanza postsecundaria no su-perior o como programas de educaciónno formal destinados a jóvenes exclui-dos del sistema escolar, y para adultossin cualificación.

En 13 países de la región la edad oficialde entrada en Secundaria son los 12años (sólo en El Salvador, Guatemala,Honduras y Nicaragua es a los 13 años)(tabla 4). En Honduras, Nicaragua y Pa-namá aún no se ha establecido la obli-gatoriedad de esta etapa. Es en el se-gundo ciclo de la etapa donde se puedeelegir entre cursar unos itinerarios másacadémicos conducentes a la EducaciónTerciaria, u optar por una formación téc-nica.

En la II Cumbre de las Américas (Chile,1998), los Jefes de Estado y de Gobiernoadoptaron un Plan de Acción en Educa-ción que contempla como uno de susobjetivos principales para el año 2010,que «por lo menos el 75% de los jóve-nes tenga acceso a la Educación Secun-daria de calidad, con porcentajes cada

vez mayores de jóvenes que terminensus estudios secundarios».

Sin embargo, la situación actual es aúnmuy deficitaria (tabla 1):

— 4 países aparecen con unas tasas ne-tas de participación entre el 30 y el49% (por este orden, Guatemala, R.Dominicana, Nicaragua y El Salva-dor).

— 3 países con unas tasas del 50%(Costa Rica, Ecuador y Paraguay).

— 4 países con tasas entre el 54 y el63% (Colombia, México, Panamá yVenezuela).

— Y el resto de los países no superantasas mayores del 80%, salvo Argen-tina y Cuba, que muestran un 86 y un81% de cobertura, respectivamente.Pese a ser cifras mejorables, no dejade ser un logro alcanzar tasas netasiguales o superiores al 72% (comoBrasil, Bolivia y Uruguay) o rondan-do el 80% como Argentina y Chile.

Merece consideración especial la situa-ción de Colombia y República Domini-cana, con un descenso en las tasas des-de 2000 a 2003 de casi un 4%.

En prácticamente todos los países esaún menor la equidad en el acceso a laSecundaria para la población rural (conun promedio de diferencia con respectoa las tasas del medio urbano en torno al20%) que en Educación Inicial. Segúndatos del IIPE-UNESCO, en el año 2001destacan, por este orden, Bolivia (un35,7% menos de alumnos matriculados


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en el medio rural), Nicaragua (un 35,5%menos), Guatemala (un 33,2%), Hondu-ras (un 28,8%), Perú (un 25,7%), México(un 25,2%), Paraguay (un 24,5%) o ElSalvador (un 22,7%). En definitiva, enlas zonas rurales de América Latina esmás difícil lograr 10 años de escolari-dad. La Tabla 5 presenta el perfil educa-tivo de la población según años de esco-laridad por zona geográfica.

Hay que destacar el esfuerzo realizadopor la mayoría de los países, especial-mente por aquellos que pese a su difícilsituación económica —e independien-

temente del punto de partida— de 2000a 2003 han aumentado la cobertura enSecundaria. Este es el caso de Venezue-la (un 9% más), Cuba, Guatemala, yPerú (un 4% más), y Bolivia y Nicaragua(un 3%).

En todo caso, y con diferencias entrepaíses, la Educación Secundaria está es-tancada. En 2001 sólo el 54% de los jó-venes latinoamericanos en edad de cur-sar Secundaria estaba inscrito en laetapa (UNESCO/OREALC, 2002b). Asípara muchos niños y jóvenes de la re-gión (especialmente en el medio rural),


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TABLA 4. Edad de incorporación y duración de la Secundaria en América Latina

Edad teórica de admisión Duración teóricaArgentina 12 6Bolivia 12 6Brasil 11 7Chile 12 6Colombia 11 6Costa Rica 12 5Cuba 12 6R. Dominicana 12 6Ecuador 12 6El Salvador 13 6Guatemala 13 5Honduras 13 6México 12 6Nicaragua 13 5Panamá 12 6Paraguay 12 6Perú 12 5Uruguay 12 6Venezuela 12 5

Fuente: UNESCO (2003). Compendio Mundial de la Educación 2003.

el último curso de Primaria todavía tieneun carácter terminal, situación muy pre-ocupante si consideramos que la Educa-ción Secundaria es en América Latina elcapital educativo mínimo para teneroportunidades de salir de la pobreza ode no caer en ella.

Mientras un promedio del 85% finalizala Secundaria en los países de la OCDE,en América Latina lo hace menos de1/3 del alumnado, siendo la tasa de des-erción en 8 países del 15% lo que con-vierte a esta etapa en el eslabón de lainequidad educativa (CEPAL/UNESCO,2005). Esta situación tiene una clara in-fluencia en el desarrollo económico delos países ya que el nivel educativo de lafuerza laboral en América Latina es cla-ramente inferior, por ejemplo, al de lospaíses asiáticos, y el crecimiento que se

produce en las tasas de escolarizaciónen la Educación Secundaria es muchomás lento.

III.1. El aprendizaje de lascompetencias básicas:participación de paíseslatinoamericanos en estudiosinternacionales de rendimiento

Al lado de los indicadores sobre accesoy permanencia en la etapa, es impor-tante considerar también los resulta-dos, el nivel de aprendizaje de losalumnos y alumnas al final de la esco-laridad obligatoria o básica. Para ello,consideraremos el rendimiento de losalumnos en los estudios regionales einternacionales sobre aprendizaje (ta-blas 6 y 7).


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TABLA 5. Porcentaje de población de 25-29 años con 10 ó más años de escolaridad segúnpaís y área de residencia

País Urbana Rural Razón U/RCosta Rica 22,1 9,7 2,3Panamá 33,0 12,5 2,7Rep. Dominicana 24,1 7,6 3,2Honduras 12,7 3,0 4,2El Salvador 24,1 5,5 4,4Paraguay 25,7 5,6 4,6Bolivia 36,8 5,9 6,2México 27,5 3,3 8,4Colombia 36,5 4,3 8,4Chile 55,7 5,2 10,7Brasil 19,9 1,4 14,5

Fuente: Panorama Educativo de las Américas-Proyecto Regional de Indicadores Educativos(UNESCO/OREALC, 2002b).

En el estudio del Laboratorio Latinoa-mericano de Evaluación de la Calidad dela Educación (coordinado por ORE-ALC/UNESCO-Santiago) dirigido a estu-diantes de 3º y 4º grado, se puso de ma-nifiesto que:

— Cuba destaca sobre los demás paí-ses, tanto en lectura como en mate-máticas.

— La competencia lectora es similar en-tre los estudiantes de Chile, Argenti-na y Brasil, y superior al resto de lospaíses. Honduras y República Domi-nicana presentan el nivel más bajo.

— El nivel de los alumnos en mate-máticas es más parecido entre paí-

ses —exceptuando Cuba—, aunquepresenta niveles relativamente másbajos el grupo de países compuestopor Paraguay, Honduras, Colombia,República Dominicana, Perú y Vene-zuela.

En los estudios internacionales de eva-luación del rendimiento de las compe-tencias básicas de los alumnos de 15años (lectura, matemáticas y ciencias)ha participado un reducido grupo depaíses de la región. Nos detendremos acomentar los resultados de los dos estu-dios PISA (OCDE), por ser los más re-cientes. A pesar de que sin duda habríaque considerar el posible sesgo cultural


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TABLA 6. Posición relativa de países latinoamericanos participantes en estudiosinternacionales de calidad de la educación

Estudio Áreas Total países Países Posiciónevaluadas participantes latinoamericanos relativa

Laboratorio Lengua y — 13 Los promedios LECE y Matemáticas del país

nº 1 distan entre 1,5 y 2 desviaciones típicas de los 12 restantes.

TIMSS 1996 41 3 31, 37 y 40TIMSS 1999 38 1 35IALS 1998 22 2 19 y 22PISA 2000 Lectura, 43 5 31, 33,35, 37 y 38

Matemáticas y Ciencias

PISA 2003 Matemáticas, 40 3 34, 37 y 38Lectura y Ciencias

Fuente: Elaboración propia a partir de CEPAL/UNESCO (2005, a partir de LLECE/OREALC/UNESCO, IEA yOCDE) y PISA (OCDE, 2004).


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TABLA 7. Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA)

2000 2003Lectura: — Ninguno de los 5 países latinoamericanos obtuvouna posición superior al puesto 31. — Entre un 10 y un 54% de los estudiantes de Brasil yMéxico (más de un 25% de promedio en conjunto)mostraron destrezas lectoras inferiores al límite esta-blecido como nivel 1 (entre 5 niveles, el nivel 1 suponeel nivel de lectura básico para, por ejemplo, entendercómo se prepara un biberón). Menos de un 5% de losestudiantes se situó en el nivel 5. — Países con niveles similares de gasto por estudianteo ingreso per cápita (algunos países del Este de Euro-pa), tienen unos niveles de comprensión lectora quesuperan con mucho a los países de la región. — Países con significativas diferencias de gasto por es-tudiante (Argentina, Chile, Brasil y México) obtienenresultados similares, lo que sugiere diferencias en laeficiencia de los sistemas escolares de la región. — Las mujeres obtienen mejores resultados en todoslos países.

Matemáticas: — México ocupa el puesto 31 (puntuación 380) y Brasilel 32 (puntuación 330). Promedio OCDE: 500. — Se valora la capacidad de los estudiantes para re-conocer e interpretar problemas de la vida cotidiana,traducirlos al contexto matemático, utilizar procedi-mientos matemáticos para resolver los problemas, re-flexionar sobre los métodos aplicados y formular y co-municar los resultados. — No hay diferencias significativas de género.

Ciencias: — México ocupa el puesto 31 y Brasil el 32 (puntuaciónpromedio 370; media OCDE 500). — Se valora la capacidad de los estudiantes para utili-zar conocimientos científicos en situaciones de la vidacotidiana, reconocer preguntas científicas, relacionardatos con afirmaciones y conclusiones, y comunicarlas. — No hay diferencias significativas de género.

General:— Hay diferencias de rendimiento en función del niveleducativo y económico de los padres. — En México hay diferencias en el rendimiento entreescuelas, mientras que en Brasil predominan las dife-rencias dentro de las escuelas. — Es mejor predictor de rendimiento la composiciónsocial de los estudiantes de una escuela, que el entor-no social individual. — Hay factores escolares asociados al mejor rendi-miento: la motivación y compromiso de los profesoresy la autonomía escolar.

Ninguno de los 3 países latinoamericanos obtuvo unaposición superior al puesto 34 en las tres áreas eva-luadas.

Matemáticas: — Más del 50% de los alumnos participantes de Brasily México está por debajo del nivel 1 en resolución deproblemas (de 6 niveles). — Más de la mitad de los estudiantes mexicanos parti-cipantes, sólo son competentes para realizar las opera-ciones del nivel 1 (hay 6 niveles), más del 40% declaraque su escuela ha hecho poco para prepararlos para lavida (opinión sólo compartida por el 18% de los estu-diantes de la OCDE) y, con otros 6 países, son los quemanifiestan mayor ansiedad hacia las matemáticas. — En Uruguay, las diferencias de rendimiento entrecentros es 1,5 veces superior a la media de la OCDE, ymás del 40% de los estudiantes declara que su profe-sor de matemáticas no les proporciona ayuda adicio-nal cuando la necesitan. — En general, los alumnos cuyas madres tienen estu-dios de secundaria superior, tienen un promedio de 60puntos más en rendimiento en matemáticas (destacael caso de Brasil y México). — La mayoría de los directores escolares de Brasil, Mé-xico y Uruguay considera que la baja calidad de los re-cursos educativos perjudica a la enseñanza, pero lamayor relación de los recursos del centro con el rendi-miento de los estudiantes la muestra Brasil.

Lectura: — Más del 50% de los alumnos tiene el nivel 1 de lectu-ra, o inferior. — Con respecto al PISA 2000, los alumnos de México yBrasil muestran una disminución en el nivel de lectura. — Las chicas muestran unos niveles de lectura signifi-cativamente más altos.

Ciencias: — Mientras que el rendimiento en Brasil ha mejoradocon respecto al PISA 2000, México ha rebajado sus ni-veles, y Uruguay no presenta diferencias significativas. — La brecha de género en Ciencias es muy leve.

Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE (2003 y 2004): Informe del Programa para la Evaluación Inter-nacional de los Alumnos. París, OCDE.

(y quizá urbano) de estas pruebas de-fendido por algunos especialistas, locierto es que los PISA evalúan compe-tencias básicas para manejarse en lavida real y con una importancia durade-ra (no coyuntural). El PISA 2000 se cen-tró en la competencia lectora y el 2003en las matemáticas (el 2006 se centraráen las ciencias).

La interpretación de los resultados deestos estudios ha de realizarse tomandoen consideración la complejidad delsistema educativo de cada país pero,como todo estudio comparado, muestratendencias y resultados relativos muy atener en cuenta en las políticas educati-vas (mejora del currículo y de los proce-sos de enseñanza, autonomía de loscentros, equidad o inclusividad del sis-tema, etc.).

Una de las principales conclusiones deestos estudios es que la correlación en-tre inversión pública por alumno yaprendizaje es muy alta, pero no abso-luta, habiendo países de otras regionescon una inversión similar y rendimien-tos significativamente más altos. Enello incidiría el nivel cultural general deun país, la equidad en el acceso a unaeducación de calidad y/o la acumula-ción histórica de aprendizajes escola-res. A pesar de ello, siempre hay mar-gen de intervención para optimizar losrecursos disponibles, por lo que no bas-ta con inyectar más recursos, es precisomejorar los procesos (CEPAL/UNESCO,2005).

III.2. Desafíos de la EducaciónSecundaria en América Latina

Salvando las indudables diferencias in-trarregionales, encontramos ciertos ras-gos comunes de la Educación Secunda-ria en la región (véase cuadro en páginasiguiente).

Más allá de la equidad en el acceso (quedebería proponerse metas de al menosel 75% en los próximos años), y sabien-do las grandes diferencias entre países,podemos decir que en América Latina lacalidad de la Educación Secundaria ado-lece de un conjunto de problemas biendefinidos, algunos de ellos compartidoscon la Primaria (UNESCO/OREALC,2004; Banco Mundial, 2005b; Wolff y DeMoura, 2000):

— El currículo está insuficientementeactualizado (no incorpora en generalconocimientos transversales, comoeducación cívica, educación para lasalud, tecnología, etc.).

— Los métodos pedagógicos y los tex-tos escolares son inadecuados paraconseguir los objetivos curriculares,y están muy desvinculados de la ex-periencia real, poco contextuali-zados.

— Los centros están insuficientementedotados, y su organización no seajusta a las necesidades de los gru-pos en mayor desventaja (poca in-clusividad).

— Los profesores son insuficientes enmuchos casos, no disponen de laformación curricular y pedagógica


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— Hay diferencias subregionales significativas.

• En muchos países del Sur (Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Paraguay) la es-colarización en Secundaria es más temprana, presentan tendencias conti-nuas al incremento de las tasas de participación, y logran que un mayor por-centaje de los alumnos finalice la etapa.

• En México y los países centroamericanos (Costa Rica, Honduras, Guatemalay Nicaragua) la escolarización es más tardía, el proceso de inclusión en laetapa presenta periodos de estancamiento, y las tasas de abandono son muyaltas.

• En 3 países esta etapa todavía no es obligatoria (Honduras, Nicaragua y Pa-namá).

— La tasa neta de escolarización de los jóvenes de 13 a 18 años era del 54% en2001, y la tasa de deserción era del 15% en 8 países.

— Sólo 1 de cada 7 estudiantes cursa especialidades profesionales.

— Los mecanismos de selección y exclusión de los sectores más desfavo-recidos se han desplazado en las últimas décadas desde la Primaria hacia laSecundaria.

— Las desigualdades de género, aún existiendo, son mucho más leves que lasgeográficas. La equidad de género en cuanto a acceso está casi lograda, perola tasa de abandono de jóvenes varones es mayor entre las últimas cohortes decasi todos los países de la región, por la tensión entre estudio y trabajo.

— En la mayoría de los países persiste la inequidad en el acceso y en la finaliza-ción de la etapa en el medio rural (incluso en países próximos a la universali-zación, como Chile, la brecha territorial en la cobertura y el abandono se ha ve-nido manteniendo). Los países que presentan brechas geográficas másperdurables en el acceso son Honduras, Bolivia, Guatemala, Costa Rica y Para-guay (OEI/SITEAL, 2004).

— El nivel de ingresos afecta decisivamente en Secundaria. Entre los sectoresmás pobres, las tasas de acceso se reducen y las de deserción aumentan signi-ficativamente.

— La mayoría de los alumnos de 15 años de los países latinoamericanos partici-pantes en estudios internacionales de rendimiento (PISA, OCDE) han desarro-llado al nivel mínimo las competencias básicas en lectura, matemáti-cas y ciencias.

Rasgos de la Educación Secundaria en América Latina

adecuada —hay tasas elevadas deellos sin la adecuada cualificación(algunos con la correspondiente aPrimaria)—, muchos están pluriem-pleados, y con frecuencia están des-motivados.

— Pocos centros de Secundaria tienenidentidad propia y un sentido clarode su misión, y no muchos directo-res tienen el liderazgo y el reconoci-miento necesarios.

— Los ciclos técnicos (cualificaciónprofesional básica), no presentanuna oferta suficiente, están social-mente desprestigiados, y desconec-tados de las demandas del mundodel trabajo.

— El aprendizaje en las áreas básicas(lengua, matemáticas, ciencias, etc.)es claramente insuficiente, y es eva-luado muy deficientemente en la es-cuela.

A pesar de este diagnóstico, y quizácomo respuesta al mismo, las condi-ciones de la Secundaria en la región es-tán cambiando. La mayoría de los paí-ses han puesto en marcha profundasreformas para mejorar la cobertura y lacalidad de la etapa, tanto en su exten-sión y estructura, como curriculares.Argentina, Brasil, Colombia, Chile, ElSalvador, México, Perú o Uruguay sonalgunos de los muchos ejemplos enesta dirección. En cualquier caso, losretos son muchos:

— Poner en el centro de los procesos elaprendizaje y su mejor evaluaciónformativa.

— Formar e incentivar al profesorado,dotándole de (Entreculturas-Fe yAlegría, 2004):• Adecuada preparación técnica, ba-

sada en conocimientos y aptitudes(relacionados con el currículo bási-co, las competencias del oficiopara el que forma, y con las nue-vas tecnologías de la información).

• Una preparación para enseñar queimplica, por una parte, la capaci-dad de transmitir el «saber» y el«saber hacer» y, por otra, la facili-dad de conectar con los alumnos yfavorecer la motivación, la comu-nicación y la convivencia.

• Una capacidad de apertura social,para saber captar los estilos y con-diciones de vida social y laboralcambiantes, y comunicarlos a losestudiantes.

— Mejorar la participación de la comu-nidad educativa en la gestión y elcontrol de los centros.

— Extender progresivamente el uso delas nuevas tecnologías con fines cla-ros: facilitar el acceso a la informa-ción y el conocimiento, reforzar lacalidad de la enseñanza, que losalumnos y profesores aprendan acolaborar, compartir y comunicar enun nuevo entorno.

— Repensar las relaciones entre la Se-cundaria y el mundo del trabajo.

— Repensar la propia estructura —y enconsecuencia el currículo— de la eta-pa, haciéndola más flexible (facili-tando el acceso y los retornos) y fun-cional para la inserción académica yprofesional. Todavía hay una brecha


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muy acusada entre el currículo «aca-démico» y el de la «formación parael trabajo». Los estudiantes que op-tan por modalidades más académi-cas necesitan también competenciastecnológicas, entre otras. Y los es-tudiantes que acuden a los ciclostécnicos necesitan competencias ge-nerales en matemáticas, lectura yhábitos. En definitiva, todos necesi-tan competencias básicas relaciona-das con el trabajo cooperativo pararesolver problemas, el comporta-miento ciudadano democrático, con-ciencia medioambiental, etc.

Con respecto a los dos últimos puntos,hay que considerar algunos argumen-tos de importancia, que siguen provo-cando debate con respecto a en qué eta-pa o ciclo del sistema debe ofertarse laformación para el empleo en los paísesen desarrollo (Entreculturas y Alboán,2005):

— Una posición, sostenida entre otrospor el Banco Mundial, desaconsejapor ineficiente la formación profesio-nal en el primer ciclo de la EducaciónSecundaria. La razón es que esta for-mación suele ser de baja calidad ypoco profesionalizante (especial-mente en los países de extrema po-breza), por lo que es poco rentableinvertir en una formación que casiinmediatamente no sirve para nada.En consecuencia, se sigue apostan-do por una educación comprehensi-va en esta etapa, que proporcione yfortalezca unas capacidades genera-

les que sí inciden en la cualificaciónposterior.

— La posición contraria aboga por unaoferta de itinerarios o programas deformación técnica para el empleodesde el comienzo de la Secundaria,por considerar que los grupos másdesfavorecidos no pueden man-tener a sus hijos en la escuela porlargos periodos de tiempo, pues ne-cesitan un retorno educativo tem-prano en términos de acceso a unempleo que reduzca la pobreza fa-miliar. Esto en el mejor de los casos,es decir, en aquellos países dondeexiste una oferta de Educación Se-cundaria pública y gratuita que per-mita plantearse al joven o a la fa-milia si continuar o abandonar losestudios.

— La posición intermedia, que tambiénse plantea en sistemas educativos depaíses algo más desarrollados, tratade combinar lo mejor del modelo deescuela Secundaria comprehensiva(la no derivación demasiado tempra-na hacia itinerarios educativos de se-gunda clase), sin eludir la realidad demuchos jóvenes para los que llegar alos 16 ó 18 años sin posibilidades deacceder a un empleo es, o bien unlujo en términos económicos, o unarespuesta desajustada con su pro-yecto vital.

Se trata de un problema complejo alque debe darse respuesta educativa enel marco de un sistema educativo flexi-ble. La solución debería combinar latoma de decisiones en torno a algunos


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elementos clave (Vélaz de Medrano2003 y 2005):

— La edad de acceso a la formaciónpara el empleo. Dependiendo del ni-vel de pobreza de los países y, portanto, de las necesidades básicas deaprendizaje para salir de ella, podríasituarse en el 2º ciclo, es decir, entorno a los 14 o los 16 años. La po-lítica educativa debe garantizar elderecho de los niños y niñas a laeducación, pero en modo alguno in-centivar el trabajo infantil.

— Dado que la educación va más alláde la escolarización, es posible y de-seable poner a disposición de los ni-ños y niñas a partir de los 14/16 añosciclos formativos para el empleo,a cursar en distintas modalidades(dentro de la escuela, o de maneracombinada con organizaciones de laAdministración local o del tercer sec-tor). Aquí juega un papel muy impor-tante el sistema educativo no formal.

— Los ciclos formativos para la cualifica-ción profesional básica dirigidos a losmenores entre 14 y 18 años, deberíanincluir en sus currículos —además dela formación técnica necesaria para eldesempeño de un oficio—, una for-mación cultural básica, educación envalores democráticos, habilidades so-ciolaborales y habilidades de vida. Laformación no debe excluir nunca laeducación, porque es la Educacióncon mayúsculas lo que prepara parala inserción en la vida activa.

— La clave está en que, en el caso de lainserción laboral en los oficios con

bajo nivel de cualificación —incorpo-rables a sectores como la construc-ción, la agricultura o los servicios,fundamentalmente—, los aprendiza-jes más instrumentales —el saberhacer— pueden ser adquiridos sinmucha dificultad, incluso ser propor-cionados por las empresas en cortosperiodos de tiempo. Sin embargo, esen el terreno de las competenciastransversales básicas (saberes ins-trumentales y actitudinales) dondese focaliza la vulnerabilidad para lainserción laboral de los jóvenes.

— Asimismo, para que estos ciclos for-mativos orientados al empleo no seconviertan en una puerta falsa, nece-sariamente deberían ir acompaña-dos por un reconocimiento, tanto enel mercado laboral (favoreciendo lainserción), como en el sistema edu-cativo, de forma que con las oportu-nas pasarelas de acceso permitan aljoven reengancharse al sistema y se-guir estudiando si puede y quiere ha-cerlo en algún momento de su vida.

En conclusión, la edad, el currículo (for-mación + educación), la combinación delas modalidades educativas formal y noformal, y la certificación son elementosque deben combinarse para ofrecer unarespuesta adecuada en el contexto decada país. Encontrar una buena solu-ción a este problema es clave para queno se produzcan enormes bolsas de ex-clusión al término de la escolarizaciónbásica. Quizá sea éste, en la actualidad,el problema más complejo y el puntodébil de la mayoría de los sistemas edu-


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cativos, pero también el que debe resol-verse con extrema urgencia.

Compartimos la posición de Entrecultu-ras-Fe y Alegría (2003) al identificar al-gunas líneas estratégicas destacablespara progresar en esa dirección. Se tra-taría de promover la existencia de pro-gramas técnicos de formación en escue-las y centros destinados a niños (entramos de edad adecuados que no pro-muevan el trabajo infantil), jóvenes yadultos excluidos del sistema escolarformal (sin titulación ni formación parala inserción):

— Que se adecuen a las necesidades dedesarrollo y empoderamiento perso-nal, y a las tendencias del mercadode trabajo (familias profesionales ynichos de empleo), la producción yla gestión del medio ambiente;

— Que lleven asociados el componentede inserción sociolaboral mínima-mente cualificada, estable y en laeconomía no sumergida.

— Garantizar la viabilidad y eficacia dela oferta formativa de esta naturale-za. Existe suficiente evidencia inter-nacional como para afirmar que larespuesta que necesitan muchos jó-venes y adultos para insertarse efec-tivamente en el empleo, se posibilitavinculando las sinergias de la educa-ción formal y no formal. De las dis-tintas instancias comprometidas enarticular la oferta: los centros de se-cundaria y de formación de adultos,las corporaciones locales, las comu-nidades, las empresas (públicas y

privadas) y las organizaciones deltercer sector.

— Dotar a estos centros siempre quesea posible con equipamiento delmercado local. Ello favorece el creci-miento de los mercados locales yevita la dependencia que genera laimportación de bienes de equipo(formación, repuestos y reparacio-nes tienen que adquirirse fuera y,como muchas veces es un gasto in-accesible, los equipos acaban siendoinservibles).

Por su parte, los ciclos no técnicos con-ducentes a la continuación en estudiosterciarios deben igualmente mejorar sucobertura y calidad, de forma que lainequidad no acabe siempre derivandoa los pobres a las ramas técnicas para elempleo. La oferta suficiente de Educa-ción Secundaria gratuita y de calidad,complementada con un sistema de be-cas para acceder a la Educación Supe-rior a los sectores más desfavorecidoses un factor de desarrollo y movilidadsocial que hay que mantener en el hori-zonte de trabajo.

La mejora de la cobertura y la calidad dela Educación Secundaria repercutirá enla inclusión de los jóvenes latinoameri-canos en una mejora de la eficiencia delsistema educativo, tanto en costes so-ciales como en el impacto en la inser-ción sociolaboral. Recordemos que, enla región, sólo dos años menos de estu-dio implican una pérdida de entre un 20y un 30% de inserción laboral (CEPAL,2002).


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IV. EDUCACIÓN BÁSICA DE JÓVENESY ADULTOS

Las reformas educativas habidas enAmérica Latina en la década de los no-venta —con excepciones— se enfoca-ron prioritariamente a la educación for-mal de niños y niñas por tener quepriorizar unos recursos escasos. Sinembargo, en muchos países se ha he-cho un gran esfuerzo, no sólo por partede los ministerios de educación, sinotambién de diversas instituciones deamplia tradición en educación de jóve-nes y adultos. Pero la constatación deque actualmente hay alrededor de 40millones de personas analfabetas abso-lutas en América Latina (alrededor del12% de la población total) y unos 110millones de adultos y jóvenes que nocuentan con una Educación Primariacompleta, exige a la comunidad latinoa-mericana e internacional hacer un ma-yor esfuerzo, promoviendo políticas yrecursos para atender la formación deesta población.

IV.1. Nivel de alfabetización de lapoblación latinoamericana

El nivel básico de alfabetización no sóloes un indicador de la eficiencia de un sis-tema educativo (formal y no formal) du-rante aproximadamente las ocho últi-mas décadas de desarrollo de un país,sino también un predictor del rendi-miento actual y futuro del sistema, habi-da cuenta de la influencia que tienen losniveles educativos de la familia y del en-

torno en el aprendizaje de los niños yniñas.

El concepto de «alfabetización» (literacy)que se maneja en las estadísticas de laUNESCO se estima como la capacidadde leer y escribir comprensivamente tex-tos de la vida ordinaria, y de realizar ope-raciones aritméticas básicas (CINE1,equivalente a haber realizado al menos laPrimaria). Por lo tanto, ni siquiera esta-mos hablando de alfabetización funcio-nal que, como sabemos, incorpora otrasy más nuevas competencias básicas.

Los tramos de edad en los que se con-centra el analfabetismo proporcionaninformación más justa del esfuerzo rea-lizado por un país en educación en lasúltimas décadas. A medida que avanzael desarrollo educativo de un país, lastasas de analfabetismo se concentraríanen mayor medida en la población adulta(mayores de 50 o 65 años, y mujeres enmayor proporción), disminuyendo en lapoblación joven. En América Latina lascifras siguen siendo muy altas, concen-trándose en la población mayor de 24años, en las mujeres y en la poblaciónindígena.

Como se puede observar en la tabla 8, latasa de analfabetismo en la región osci-la entre un 2% en Uruguay, y un 34% enNicaragua (con un promedio regionalde más del 12%). Los países con una si-tuación más grave son, por este orden,Nicaragua, Guatemala, Honduras, Re-pública Dominicana, Bolivia y Brasil(con tasas superiores al 13%).


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Según la CEPAL (2000), entre el 72 y el96% de las familias pobres tienen jefesde familia con menos de 9 años de edu-cación formal, y el 80% de los jóvenesurbanos tienen padres con menos de 10años de educación formal, lo que loshace proclives a no alcanzar el niveleducativo para evitar la condena de lapobreza.

Es cierto que el analfabetismo en Améri-ca Latina no es un problema tan exten-dido como en otras regiones en des-arrollo del mundo (tabla 9), pero no por

ello deja de ser un problema grave, es-pecialmente en el grupo de países yamencionados.

La estimación del grado de alfabetiza-ción de los jóvenes de 15 a 24 años, re-coge las capacidades básicas adquiridaspor la población durante el periodo deescolarización (lo aprendido en el siste-ma educativo formal), indicando tam-bién el porcentaje de personas que hapasado por la escuela sin adquirir lascompetencias básicas, o que nunca en-tró en ella (tabla 10).


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TABLA 8. Analfabetismo adulto en América Latina por países (2000)

PAÍS TASA DE ANALFABETISMO ADULTOS (porcentaje de la población de 15 y más años)

Argentina 3Bolivia 15Brasil 13Chile 4Colombia 8Costa Rica 4Cuba 3R. Dominicana 16Ecuador 8El Salvador 21Guatemala 31Honduras 25México 9Nicaragua 34Panamá 8Paraguay 7Perú 10Uruguay 2Venezuela 7

Fuente: CEPAL/UNESCO (2005) a partir de la base de datos del UIS de la UNESCO (www.uls.unesco.org).

A diferencia del tramo más adulto, lastasas de alfabetización básica en la po-blación de 15 a 24 años son altas engeneral (en torno al 90% con la excep-ción de El Salvador, Guatemala, Hon-duras y Nicaragua), estando la mediade la región en torno al 92%, lo queconfirma no sólo las diferencias entrepaíses, sino también el diagnóstico delos organismos internacionales sobrela amplia cobertura de la Primaria enAmérica Latina desde hace ya dos dé-cadas.

Este descenso en las tasas de analfabe-tismo es general entre mujeres y hom-

bres jóvenes, con una leve brecha a fa-vor de los hombres (gráfico 1). Pese aello, en países como Brasil, RepúblicaDominicana, El Salvador u Hondurasmenos del 75% de la población entre 15y 24 años cuenta con al menos 6 añosde estudio (UNESCO-OREALC, 2003).En cualquier caso conviene no olvidarque estamos hablando de niveles muybásicos de alfabetización, claramenteinsuficientes para la superación de lapobreza y la inclusión sociolaboral en laregión, que exige disponer de las com-petencias básicas que se adquieren du-rante la Primaria y la Secundaria com-pletas.


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TABLA 9. Estimación del número de adultos analfabetos en la población de 15 años de edado más en 1990, 2000 y 2015

Adultos analfabetos (+15 años) Variación1990 2000 2015 del porcentaje

Total Total Total De 1990 De 2000(en miles)

% M*(en miles)

% M*(en miles)

% M*a 2000 a 2015

Mundo 879.130 63 861.966 64 799.152 63 –2,0 –7,3Países desarrollados y en transición** 21.970 70 14.895 67 7.521 61 –32,2 –49,5Total de los países en desarrollo, desglosado como sigue: 857.159 63 847.061 64 791.631 64 –1,2 –6,5

África Subsahariana 131.380 61 135.980 61 132.844 61 3,5 –2,3Estados Árabes 62.400 63 67.473 64 70.803 64 8,1 4,9Asia Oriental y el Pacífico 232.904 69 186.404 71 114.123 73 –20,0 –38,8Asia Meridional y Occidental 382.151 60 412.242 61 436.704 62 7,9 5,9América Latina y el Caribe 41.932 56 39.254 56 33.055 54 –6,4 –15,8

* Mujeres.** La expresión «países en transición» se aplica a los que están abandonando la economía planificadapara pasar a una economía de mercado.

Fuente: Cuadro 2 del Anexo Estadístico de la versión íntegra del Informe de Seguimiento de la EPT en elMundo 2003-2004.

Siendo mayor el porcentaje de mujeresanalfabetas en el conjunto de la pobla-ción latinoamericana (el 56%), es mayorla proporción de mujeres jóvenes (14 a24 años) alfabetizadas en este tramo deedad (95,2%) que de hombres (94,2%)

(tabla 10 y gráfico 1). La mayor brechade género, sin descartar la influencia deotros factores, se aprecia en los paísescon mayor proporción de población in-dígena, donde la mujer ha venido su-friendo en mayor medida la desigual-


50

TABLA10. Proporción de jóvenes alfabetizados en América Latina

Tasas de jóvenes alfabetizados en América Latina(15 a 24 años) (2002)

Hombres MujeresArgentina 98a 99aBolivia 99b 96bBrasil 93b 96bChile 99b 99bColombia 97a 98aCosta Rica 98a 99aCuba 100a 100aR. Dominicana 91a 92aEcuador 96b 96bEl Salvador 90a 88aGuatemala 86a 74aHonduras 87b 91bMéxico 97b 96bNicaragua 84c 89cPanamá 97a 97aParaguay 96c 96cPerú 98c 96cUruguay 99a 99aVenezuela 98a 99aMundo 90a 86aAmérica Latina y Caribe 92 (95,2% mujeres, frente a 94,2% hombres)Renta baja (mundial) 79a 66aRenta media (mundial) 97a 97aRenta media y baja (mundial) 89a 85a

a: datos provisionales para la OCDE y países incluidos en el World Development Indicators; b: estimaciónnacional basada en datos del curso escolar; c: estimación nacional basada en encuestas.

Fuente: UNESCO Institute for Estatistics (en Banco Mundial, World Development Indicators 2005).

dad en el acceso y permanencia en laescuela (gráfico 2).

IV.2. Desafíos de la educaciónde jóvenes y adultos (EPJA)en América Latina

Son muchos aún los desafíos en la re-gión. La tasa global de analfabetismoestá en un promedio regional de másdel 12% pero, a diferencia del tramomás adulto, las tasas de alfabetizaciónbásica en la población de 15 a 24 añosson altas en general (en torno al 90%con la excepción de El Salvador, Guate-

mala, Honduras y Nicaragua), estandola media de la región en torno al 92%.Pese a ello, en países como Brasil, Re-pública Dominicana, El Salvador u Hon-duras, menos del 75% de la poblaciónde estas edades cuenta con 6 años deestudio al menos.

Además del marco de Dakar (cuyos ob-jetivos 3 y 4 se refieren a la EPJA) y delPREALC (2002), el seguimiento a los ob-jetivos de la V Conferencia Internacionalde Educación de Adultos (CONFITEA,Hamburgo, 1997) y el Marco de AcciónRegional de la Educación de PersonasJóvenes y Adultas en América Latina y


51

GRÁFICO 1. Evolución de las tasas de analfabetismo por sexos (CEPAL/UNESCO, 2005) *

* www.eclac.cl/mujer/proyectos/perfiles/comparados.

Fuente: UNESCO, http://www.uis.unesco.org/.

el Caribe, constituyen las referenciasque deberían orientar las acciones quese lleven a cabo en este sector.

En la Conferencia de Hamburgo —quecontó con una amplísima participaciónde gobiernos, sociedad civil y empresasde todo el mundo— se elaboró una pro-puesta que ha renovado el concepto deeducación de personas adultas. Esto sehizo considerando los grandes cambiosmundiales en el ámbito laboral, las tec-nologías, las migraciones y la multicul-turalidad, así como la situación de laeducación de adultos en el mundo.

Como resultado de los debates sobre elseguimiento de los compromisos de laCONFITEA, se definieron siete áreas te-máticas prioritarias para la educaciónde jóvenes y adultos (OREALC/UNES-CO, 2003):

— La alfabetización como acceso a lacultura escrita, a la información y a laeducación permanente a lo largo dela vida.

— La educación con el trabajo en pers-pectiva.

— La educación para la ciudadanía,para los derechos humanos y para la


52

GRÁFICO 2. La combinación género-etnia en el nivel de analfabetismo de la población de 15a 24 años (CEPAL/UNESCO, 2005)

Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, sobre la base de tabulaciones especiales de los censos depoblación de: Bolivia (2001), Brasil (2000), Ecuador (2001), Guatemala (2002), Panamá (2000).www.eclac.cl/mujer/proyectos/perfiles/comparados.

América Latina (5 países): Tasa de analfabetismo en la población de 15 a 24 años de edad según pertenencia étnica o racial (ronda censos 2000)

participación de los jóvenes y adul-tos.

— La educación para los campesinos ylos indígenas.

— La educación de los jóvenes frente alos nuevos desafíos.

— La equidad de género.— La educación para un mundo soste-

nible.

Para el avance en estas áreas el movi-miento por la EPJA, con el apoyo deOREALC/UNESCO, ha puesto en mar-cha un plan de acción, incluyendo avan-ces en:

— Promover nuevos currículos, quepartan de los distintos niveles de sa-beres y competencias, y reconozcan elestilo y necesidades del aprendizajeadulto. Se caminará hacia currículosflexibles (con modalidades o móduloscon niveles progresivos de competen-cias, bilingües para la población indí-gena, articulados con las característi-cas y demandas de la comunidad).

— Innovación en la formación deeducadores de adultos (a través,por ejemplo, del estudio de casos),solicitando a los Estados programasespecíficos de formación para edu-cadores de adultos (formación ini-cial, en servicio y formación basadaen la comunidad).

— Otorgar un rol central al trabajoy al empleo en el proceso de unaEPJA eficiente. Desde una con-

cepción amplia y significativa de laeducación de adultos, junto a losaprendizajes instrumentales básicosincluidos en los procesos de alfabe-tización, el currículo debe contem-plar el desarrollo de habilidadessociales y de vida (educación delconsumidor, educación para la sa-lud, educación medioambiental, edu-cación vial, educación para la ciuda-danía, para la toma de decisiones,etc.), y dar acceso a vías de cualifica-ción básica que les capacite mínima-mente para el acceso al empleo.

— Identificación y difusión de lasbuenas prácticas en EPJA de laregión, evitando la importación acrí-tica y descontextualizada (en Brasil,Chile, Honduras, México y otros paí-ses, hay experiencias muy interesan-tes a considerar) 3.

— Fortalecimiento de las redes deinformación.

— Construcción de indicadores parael seguimiento y evaluación de loslogros y dificultades de la EPJA enAmérica Latina.

En consecuencia, con estas áreas y lí-neas estratégicas de acción, no sólo hayque avanzar en la cobertura de la ofertade programas de EPJA, sino que éstosdeben superar el modelo compensatoriotradicional, pasando a un modelo másproactivo para el empoderamiento delos jóvenes y adultos latinoamericanosanalfabetos absolutos o funcionales.


53

3 Algunas experiencias de interés se tratan como estudios de caso en UNESCO/OREALC, 2003b.

El actual Decenio para la AlfabetizaciónBásica (2003-2012) establecido por Na-ciones Unidas, puede ser una oportuni-dad para centrarse en cerrar esta brechaeducativa generacional, mejorando lacalidad y adecuación de la oferta educa-tiva.

V. PRINCIPALES FACTORESDE INEQUIDAD EN EDUCACIÓN:INGRESOS, HÁBITAT, ETNIA,GÉNERO Y DISCAPACIDAD

Al hacer un sumario de los grupos quepermanecen excluidos de la educaciónbásica, no queremos contribuir al dis-curso que, teóricamente bienintencio-nado, en la práctica acaba presentan-do a los pobres o desaventajadoscomo parte del problema. Los absen-tistas, quienes no entran nunca en laescuela o la abandonan tempranamen-te no consiguiendo certificar un grado,han pasado a ser vistos como sujetoscon carencias, portadores de un malque debe ser aliviado. Es importanteenfatizar que los pobres, los indíge-nas, los habitantes de zonas suburbia-les o rurales remotas, son personascon grandes capacidades, como de-muestran siempre que se les da opor-tunidad de ello, cuando acceden a suderecho a una educación de calidad.Desde esta consideración, este suma-rio sobre factores de inequidad tiene elpropósito de dar visibilidad a los des-afíos de la deuda social con la educa-ción de millones de personas en Amé-

rica Latina, con el propósito de cerrarbrechas.

En comparación con regiones comoÁfrica o Asia, las diferencias de géneroen el acceso a la educación en Latinoa-mérica son bastante leves (tabla 9),más allá de las que se mantienen —ymuy importantes— entre los niveleseducativos de las familias, y las áreasurbanas y rurales, lo que implica fuer-tes inequidades vinculadas al accesode las niñas indígenas. Las mayores di-ferencias siguen existiendo en el gradode analfabetismo de la población adul-ta, en países como Perú, Bolivia, Gua-temala o Ecuador las mujeres repre-sentan más del 60% de la poblaciónanalfabeta total.

Si tomamos en cuenta conjuntamentelas variables pobreza, hábitat (rural/ur-bano) y género en la población de 14-15años que completó 6 años de estudio en2002, podemos concluir que la brechamás leve es la de género, y en la mayorparte de los países a favor de las muje-res (CEPAL/UNESCO, 2005) que efec-tivamente cuando logran acceder a laescuela se mantienen en ella. Sin em-bargo, tienen especial relevancia las di-ferencias en el nivel de ingresos y el há-bitat (rural o urbano). En la mayoría delos países la brecha geográfica essuperior al 25%. Y en casi todos lospaíses, la ratio diferencial entre jóvenespobres y no pobres en el medio ur-bano es siempre superior al 15%, alcan-zando ratios del 30 y el 40%. Esto es es-pecialmente marcado en Brasil, Costa


54

Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,Nicaragua y Paraguay, con diferencia-les superiores al 20%. La misma situa-ción se produce entre los jóvenes po-bres y no pobres del medio rural,pero añadiendo a la lista de países coninequidad económica a Bolivia, Perú yVenezuela.

En todos los países se observa una grandiferencia en los años de estudio o des-igualdad educativa entre la poblaciónmás rica y más pobre. Si bien ningúnpaís alcanza en promedio los 10 años deestudio, en países como Nicaragua,Honduras, El Salvador o Brasil los po-

bres apenas alcanzan los 2 años de es-colaridad (tabla 11). También el nivel so-cioeconómico es uno de los principalesfactores que estimulan la deserciónescolar, siendo tres veces más los ado-lescentes que abandonan sus estudiosentre el 25% de hogares urbanos de me-nores ingresos, que entre los residentesdel cuartil de más ingresos.

No existen estadísticas que desglosenlos indicadores de acceso y permanen-cia en la educación básica teniendo encuenta la etnia, y es preocupante que,cuando existen, en países con porcenta-jes de población indígena considerables


55

GRÁFICO 3. Brecha de género en promedio de años de estudio en América Latina (1990-2002)

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2002-2003, sobre la base de tabulaciones especialesde las encuestas de hogares de los respectivos países.

América Latina (14 países): Relación entre el promedio de años de estudio de las mujerescomparado con los hombres, en la población de 15 a 24 años de edad.

Zonas urbanas. 1990 y 2002 (en porcentajes)

como Brasil, Guatemala, Perú o Bolivia,parezca que las diferencias son de3 años de escolaridad con respecto a lapoblación blanca (PREAL, 2001).

Un estudio reciente sobre desarrollo dela población indígena latinoamericana(Patrinos, 2005), llega a las siguientesconclusiones:

— En el conjunto de la población latino-americana, es el colectivo con me-nos logros en reducción de la pobre-za (incluso en aquellos países quemejoran su desarrollo), el que sufrecon más severidad las crisis econó-micas y se recupera más lentamentede ellas.

— Ser indígena incrementa la proba-bilidad de ser pobre, incluso con-trolando otros predictores de po-breza. Por ejemplo, las gananciasadicionales en términos de inser-ción laboral que se producen porcada año más de escolarización,son menores para la población indí-gena. Existe evidencia en toda la re-gión de la discriminación laboral deesta población, aunque se obser-van tendencias a la mejora en algu-nos países.

Todavía existe una enorme brecha en laesperanza de vida escolar de los indíge-nas. Según Patrinos (2005), el promediode años de escolarización de la pobla-


56

TABLA 11. Disparidad en los años de estudio de la población de 25 años según ingreso

País 10% más pobre (a) 10% más rico (b) Razón (b/a)Argentina 7,0 13,6 1,9Uruguay 6,0 11,9 2,0Chile 6,2 12,8 2,1Bolivia 6,0 13,1 2,2Venezuela 4,7 10,8 2,3Costa Rica 4,1 11,5 2,8Perú 3,9 10,8 2,8Panamá 4,3 13,6 3,1Paraguay 3,4 10,7 3,2Ecuador 3,4 11,8 3,5Nicaragua 2,2 8,5 3,9Honduras 2,1 9,6 4,6Brasil 2,0 10,5 5,3México 2,1 12,1 5,7El Salvador 1,6 10,3 6,3

Fuente: Panorama Educativo de las Américas. Proyecto Regional de Indicadores Educativos (OREALC,2002).

ción indígena es como máximo de 6,4en Perú (de 5,9 en Bolivia, 4,6 en Méxi-co, 4,3 en Ecuador, y 2,5 años de escola-rización en Guatemala). Aunque en laúltima década se han producido algu-nas mejoras, puede verse que son clara-mente insuficientes para la inclusión so-cial de estas personas.

— Las tasas de escolarización han me-jorado, pero los resultados delaprendizaje de los niños indígenasson muy bajos, lo que desde luegoindica una escolarización de bajacalidad, que no siempre tiene encuenta la cultura y la lengua mater-na de los niños/as. En este sentidoel autor se refiere a un estudio reali-zado en México, que muestra entreotras cosas cómo las reformas delsistema educativo no son aplicadasgeneralmente en las escuelas indí-genas.

Sin duda, esta situación demanda políti-cas educativas inclusivas, centradas enlas necesidades y demandas de la po-blación indígena (más educación, demás calidad, intercultural y bilingüe),que refuercen la escolarización tempra-na y, por ello, la ayuda a las familias.Asimismo, demanda un mayor rendi-miento de cuentas sobre si están llegan-do medidas y recursos suficientes paragarantizar el derecho a la educación bá-sica de los indígenas. Para ello, tambiénes importante disponer de más y mejor

información sobre la situación educati-va de esta población.

Por último queremos destacar la situa-ción de evidente rezago en la coberturaeducativa de otro colectivo vulnerable:la población con discapacidades fí-sicas o psíquicas. Aproximadamenteun 10% de la población de América Lati-na sufre algún tipo de discapacidad(BID, 2001). Aunque hay países que hanimpulsado programas de integraciónescolar, en términos generales no estágarantizado el efectivo derecho a la edu-cación de esta población.

Si aplicamos los cuatro criterios pro-puestos por la Relatora Especial sobre elDerecho a la Educación de la Comisiónde Derechos Humanos de Naciones Uni-das (Tomasevski, 2004) —Asequibilidad,Accesibilidad, Adaptabilidad y Acepta-bilidad— para valorar el estado actualdel derecho a la educación en la región,el diagnóstico no es muy favorable, apesar de los innegables avances realiza-dos en las últimas décadas.

En la tabla 12 se sintetizan los datos mássignificativos analizados hasta ahora(alfabetización de la población, esperan-za de vida escolar, tasas netas de escola-rización, y acceso y permanencia en lasdistintas etapas), lo que permite ir iden-tificando con mayor facilidad cuáles sonalgunos de los principales retos de laEPT en la región.


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Con demasiada frecuencia, las refor-mas orientadas a la mejora de la cali-dad de la educación, especialmente sison recomendadas por agencias inter-nacionales y llevadas a cabo con prés-tamos de organismos multilaterales,son decididas por especialistas en eco-nomía (no siempre en economía de laeducación), desconsiderando demasia-do a menudo los criterios pedagógicos,que son el desafío principal. Por ellohemos considerado necesario superarel economicismo centrado en los as-pectos más cuantitativos de la educa-ción (tasas, flujos, etc.), y apuntar argu-mentos procedentes de las ciencias dela educación que al lado de los indi-cadores más cuantitativos ayuden aidentificar prioridades y a dotar de ma-yor sentido las intervenciones polí-ticas.

I. LA RELACIÓN ENTRE CALIDADY EQUIDAD

El debate sobre calidad y equidad haalcanzado una gran intensidad, cuyotrasfondo ideológico recoge la literaturaespecializada. Desde posiciones neoli-berales la educación es un bien indivi-dual, sujeto a la oferta y la demanda.Esto acaba desembocando en la idea deque intentar educar a todos va en detri-mento de educar con calidad. Desdeuna posición más democrática y com-prometida con los derechos humanos,calidad y equidad son conceptos inse-parables (Martín, 2004).

En este camino hacia la equidad en edu-cación, es posible diferenciar tres nive-les (Marchesi y Martín, 1998):

1º) Igualdad en el acceso. Existencia dela posibilidad real (accesible porgratuita, cercana y selectiva) de dis-poner de una plaza en el sistemaeducativo.

2º) Igualdad en el tratamiento educati-vo. Implica una provisión de los ser-vicios educativos (niveles y etapasobligatorias, currículo, recursos,metodología, etc.) similar para to-dos, aunque adecuándolos a la di-versidad de necesidades.

3º) Igualdad de resultados. Apuestapor conseguir resultados similaresentre los alumnos, independiente-mente de su diversidad (de extrac-ción sociocultural, género, etc.).

Sólo cuando se persigue y se va alcan-zando el tercer nivel podemos hablar deequidad en educación, y para ello la es-cuela y el sistema educativo deben po-ner en marcha modelos comprensivos einclusivos provistos de las medidaseducativas adecuadas y suficientes deatención a la diversidad. Justificaremosestas afirmaciones y su importanciapara una cooperación en educación quepromueva la educación básica para to-dos con calidad.

A un niño se le niega el derecho a laeducación cuando la escuela es segre-gadora, el currículo es rígido y des-conectado de su vida y su cultura, lapedagogía es aburrida y memorística;

3. EDUCACIÓN BÁSICA DE CALIDAD CON EQUIDAD

59

cuando los profesores no disponen dela formación y motivación suficiente,cuando deben costear parte de su matrí-cula y los materiales escolares son ca-ros y anticuados, en definitiva, cuandola inversión en educación es insuficientey las políticas educativas inadecuadas.Porque el fracaso recurrente en el logrouniversal de la educación básica de cali-dad es atribuible a la falta de recursos fi-nancieros de los países, factor muy im-portante sin duda, pero también encierta medida a que algunas Adminis-traciones públicas no hacen lo suficien-te para promover ese tipo de educación:no comprometen y movilizan a la socie-dad y sus recursos en torno a la decisivaimportancia de la educación, no formany estimulan adecuadamente a los profe-sores y/o no comprenden lo que se ne-cesita para crear un sistema educativoinclusivo que ayude a todos los alum-nos y alumnas a aprender y desarro-llarse.

En América Latina aún queda muchopor hacer para convertir en realidad launiversalización del acceso a la educa-ción básica, pero al mismo tiempo hayque observar con atención qué pasadentro del sistema educativo, qué opor-tunidades de desarrollo reales propor-ciona a los niños y niñas que logran ac-ceder a la escuela. Las estrategiasderivadas del Foro de Dakar se pueden ydeben traducir en una serie de medidas—estructurales unas, más funcionalesotras— que ayuden a mejorar progresi-vamente la calidad de la educación bá-sica.

II. ALGUNAS HIPÓTESIS DE TRABAJOSOBRE LOS PROCESOS DE MEJORADE LA EDUCACIÓN BÁSICAEN AMÉRICA LATINA

Una evaluación global de la evoluciónde los sistemas educativos latinoameri-canos permite identificar un significati-vo conjunto de logros ya prácticamenteconsolidados (Tedesco, 2002: 1):

— La tendencia al aumento progresivode la inversión en educación.

— Las reformas institucionales, funda-mentalmente la descentralización dela Administración educativa, la insta-lación de sistemas de evaluación deresultados, y la mayor autonomía delas escuelas.

— Un mayor nivel de conciencia socialy política de la prioridad de la edu-cación en las estrategias de des-arrollo.

Al mismo tiempo, existe un alto gradode consenso sobre la insuficiente cali-dad de la educación, sobre la lentitud yla pérdida de sentido de las reformasemprendidas, y sobre la existencia dealgunos núcleos de resistencia al cam-bio o la innovación (particularmenteen algunas Administraciones educati-vas, y entre los docentes). El hecho esque, según este autor, las reformas ini-ciadas en los años noventa fueron engeneral demasiado homogéneas, rea-lizadas con poca participación social,centradas en la gestión, y relegandolos aspectos pedagógicos y curricu-lares.


60

Como señala Torres (2005: 19), si la cali-dad en educación se mide como nivelde logro académico de los alumnos, en-tonces no ha habido mejora de la ca-lidad después de las reformas. Si laequidad se mide por la mejoría experi-mentada por los pobres, entonces laspolíticas compensatorias han fallado ensus propósitos. Pero, más allá de cómose entienda o mida la pobreza, dos co-sas son claras en este momento: a) Lapobreza no se está aliviando en la re-gión, sino creciendo; b) Las secuelas dela pobreza inciden de manera directa ynegativa en la educación. Esto indicaque no es posible seguir manteniendoel foco sólo en la educación desde unenfoque unisectorial, sino que hace faltacombinar las políticas educativas conpolíticas socioeconómicas.

Avanzaremos algunas hipótesis de tra-bajo sobre las causas de la inequidad yla ineficiencia de la educación básica enla región (Tedesco, 2002):

— La relación entre educación y equi-dad social.

— La uniformidad de las secuencias delos procesos de reforma o de cam-bio.

— Las relaciones entre sector público yprivado.

• La correlación bidireccional entre educación y equidad

Con respecto a la primera hipótesis,pese a la incontestable correlación posi-

tiva entre ambos factores (a mayor edu-cación, mayor equidad social), tambiénexiste evidencia empírica respecto a lacorrelación positiva inversa (a mayorequidad social, mayor desarrollo educa-tivo). En buena medida, los resultadosescolares dependen de ciertos factoresde «educabilidad» (concepto introduci-do por el Banco Mundial a finales de losnoventa), asociados a condiciones ma-teriales, sociales y culturales de vida. EnAmérica Latina —donde la inequidad engeneral, y en educación en particular, esmás alta que en otras regiones del mun-do con similares niveles de desarrollo, ydonde el porcentaje de pobres no dejade aumentar— un alto porcentaje dealumnos que vive en condiciones de po-breza, a veces extrema, ingresa en la es-cuela con déficit alimenticio, problemasde salud y, fundamentalmente, falta deoportunidades para el desarrollo cogni-tivo y social básico que tiene lugar losprimeros años de la vida, que neutrali-zan los esfuerzos de la escuela. En estalínea Tedesco (2002: 2 y ss.) afirma quepor debajo de la línea de subsistencia,los cambios institucionales o pedagógi-cos tienen un impacto poco significativoen los resultados escolares.

El deterioro de esas condiciones deeducabilidad no afecta sólo a los secto-res tradicionalmente pobres (medio pe-riurbano, rural e indígena), sino a los«nuevos pobres», nacidos de los proce-sos de reconversión y globalizaciónproductiva. Estaríamos también anteuna crisis de valores individuales y co-lectivos, ante la pérdida del sentido de

Educación básica de calidad con equidad

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comunidad que da origen a la rupturade la convivencia y a problemas deriva-dos de ella, que se manifiestan espe-cialmente en la adolescencia. Por tanto,no se trata solamente de preguntarnoscuál es la contribución de la educacióna la equidad social, sino también, cuán-ta equidad social es necesaria para quela educación pueda tener éxito. Esto nominusvalora la necesidad de mejorar lacobertura y la calidad educativa, sinoque enfatiza el carácter sistémico de laequidad (Tedesco, 2002). Estas conside-raciones tienen gran importancia en laorientación de las políticas de coopera-ción en educación, pues llevarían apriorizar:

— La Educación Inicial.— La educación para la ciudadanía, y la

dimensión afectiva del aprendizaje,al lado de la dimensión más cogni-tiva.

— La necesidad de ampliar el enfoquesectorial de la cooperación en educa-ción, adoptando un enfoque más in-tegral (que afronte al mismo tiempolos problemas de salud, alimenta-ción, apoyo a las familias, empleo,etc.) en los países o sectores en con-diciones de pobreza extrema.

Pero la exigencia de mejorar la «educa-bilidad», siendo un argumento válidopara superar el enfoque unisectorial,tiene el riesgo de suponer que hay ni-ños «educables y no educables», delmismo modo que la «empleabilidad»parece asumir como inempleables amuchos millones de personas, o que

hablar de «sobre-edad» en la matrículaseñala a miles de niños y jóvenes queparece que «no deberían estar matricu-lados». En este caso existe el riesgo detrasladar a estas personas la responsa-bilidad de su situación. Como adviertecon acierto R. Mª. Torres (2005: 33) «enel campo educativo hay que desconfiarde todo aquello que establece pre-re-quisitos, pues estos siempre acabansiendo aplicados en contra de las vícti-mas».

• Las reformas educativas

El Proyecto Regional de Educación paraAmérica Latina y el Caribe 2002-2017(PREALC, La Habana, Cuba, 2002), de-finió cinco focos estratégicos para laacción conjunta de los países latino-americanos en la consecución de losobjetivos de Dakar:

1. Los contenidos y prácticas de laeducación (para construir sentidos).

2. Los docentes y el fortalecimiento desu protagonismo en el cambio edu-cativo, para que éste se ajuste a lasnecesidades reales de los alumnos.

3. La cultura de las escuelas, para quese conviertan en comunidades deaprendizaje y participación.

4. La gestión y flexibilización de lossistemas educativos, para ofreceroportunidades de aprendizaje a lolargo de toda la vida.

5. La responsabilidad social por laeducación, para generar compro-misos.


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Este proyecto no solo fue consecuenciade los ajustes al marco de Dakar de lasreformas educativas emprendidas en laregión unos años antes, sino que se de-bió al hecho de que éstas se habían cen-trado fundamentalmente en el 2º y 5º fo-cos, y de manera incompleta (en el casode los docentes sobre todo en su forma-ción, y en el caso de la gestión, sólo ensu descentralización administrativa, me-nos en la pedagógica, y en la evalua-ción).

En esta misma línea, Tedesco cuestionala secuencia seguida por las refor-mas educativas en América Latina,que en general han optado por comen-zar a través del cambio institucional,principalmente la descentralización delsistema, la evaluación de resultados yla autonomía de las escuelas, para lue-go arbitrar otros cambios (curriculares,metodológicos, de formación docente,etc.). Siendo tres aspectos importantes,el problema es que finalmente se hanmanejado sólo desde una perspectivapolítica (fragmentación de los ámbitosde negociación para debilitar el poderde los sindicatos docentes) y pre-supuestaria (reducción y utilizaciónmás eficiente del gasto público). Segúneste autor, esta uniformidad del cambioen la región ha provocado varios fenó-menos:

— Al ponerse el acento en los aspectosde gestión y procedimientos, las re-formas han ido perdiendo «sentido»para los actores (cuadros altos y me-dios de la Administración y docen-

tes). Según ellos mismos reconocen,tienen dificultades para reflexionarsobre lo que están haciendo y capita-lizar la experiencia.

— La prioridad por la gestión ha poster-gado los procesos pedagógicos y,por tanto a sus protagonistas, los do-centes.

— La mayor autonomía de las escue-las, en contextos de pobreza dondeno hay recursos efectivos para aten-der a la diversidad y formar al pro-fesorado, no garantiza la mejora dela educación, e incluso puede pro-ducir más desigualdad entre escue-las y alumnos. La autonomía peda-gógica, para tener éxito, necesitaprofesionalidad de los actores (losprofesores y gestores de las escue-las), si no quiere provocar más inse-guridad e incertidumbre que otracosa.

Todo ello recomienda no seguir secuen-cias estandarizadas de reforma, sinoadecuadas a la situación, graduadas enel tiempo, experimentadas, acompaña-das de recursos básicos para que ten-gan éxito y, fundamentalmente, dandomucho más protagonismo a los docen-tes en el diseño, la aplicación y la eva-luación del cambio.

• Relación escuela-sociedad

La relación que se establezca entre la es-cuela y la sociedad, o entre el sector pú-blico y el privado, es otra variable im-portante para afrontar los retos de la


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EPT. Parece fuera de duda que la res-ponsabilidad de facilitar una educaciónbásica de calidad para todos los ciuda-danos corresponde al Estado, aunqueesta premisa básica ha llevado en oca-siones a descuidar dos situaciones queaplican tanto para los países desarrolla-dos, como en desarrollo:

— Que la educación va más allá de laescolarización.

— Y que la escuela, por sí sola, no po-drá afrontar todos los retos a los quese enfrenta la educación del ciudada-no del siglo XXI.

Tomadas conjuntamente, ambas situa-ciones implican la apertura de la escue-la al entorno (a sus recursos materialesy humanos), la participación de la so-ciedad en la escuela (voluntariado,mentorados, actividades extraescola-res, educación combinada escuela-ONG,colaboración de la empresa en padri-nazgos y prácticas laborales, u otrasformas de participación), y la planifica-ción y coordinación de recursos públi-cos locales (administración educativa,laboral, sanitaria, servicios sociales,etc.). Ello implica, en definitiva, trans-formar las escuelas en comunidades deaprendizaje, trabajar en red. Todo ello,como afirma Tedesco (2002: 11), supo-ne desde luego introducir ciertos nive-les de experimentación en las políticaspúblicas.

III. EDUCACIÓN INCLUSIVA: MÁS ALLÁDE LA ATENCIÓN A LA DIVERSIDAD

En la Conferencia Mundial de la UNESCOsobre Necesidades educativas espe-ciales: acceso y calidad (Salamanca,1994), se produjo un acuerdo sobre lanecesidad de imprimir un cambio radi-cal a la orientación de nuestros siste-mas educativos y escuelas para mejo-rar su capacidad de responder concalidad y equidad a la diversidad dealumnos, sin discriminación ni exclu-siones. A partir de ahí ha crecido confuerza la idea de que «las escuelas tie-nen que encontrar la manera de educarcon éxito a todos los niños» (UNESCO,1994: 59). Desde entonces son muchaslas investigaciones y experiencias quea lo largo del mundo han tratado dehacer realidad este reto educativo de loque se ha dado en llamar «educacióninclusiva». Este avance se está produ-ciendo entre otras importantes razonesporque el grupo de alumnos excluidoses muy grande, y cada vez más di-verso.

El avance hacia la educación inclusivapuede y debe producirse a dos niveles:macro (en el diseño del sistema educati-vo y del currículo) y micro (en el contex-to de la escuela y del aula). Las políticasintegrales hacia la inclusión deben pro-mover el avance en ambas direcciones,porque la inclusión no se consigue soloimplantando algunas medidas de aten-ción a la diversidad en una escuela o enun aula aisladas en el marco de un siste-ma excluyente.


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III.1. Diseñar el sistema educativoy el currículo en coherenciacon políticas y valoresde inclusión social

Las distintas perspectivas sobre la edu-cación básica para todos operan gene-ralmente como premisas sobre las quecristaliza el discurso de los defensores ydetractores de cada modelo de escuelay de currículo. Y aunque indudablemen-te las medidas estructurales son respon-sabilidad exclusiva de los gobiernos, esla presión de la sociedad —nacional einternacional— quien muchas vecespromueve unos modelos u otros. No setrata de decir a los gobiernos qué refor-mas educativas deben emprender ba-sándose en criterios fundamentalmentefinancieros —hay demasiados y des-afortunados antecedentes—, pero sí pa-rece legítimo argumentar decididamen-te sobre la influencia de unos u otrosmodelos en la equidad. En todo caso, noexiste un modelo único de sistema in-clusivo o una recomendación válidapara todos. Siendo indispensable cons-truir alternativas propias a partir de larealidad, lo importante es mantener elprincipio de inclusión como horizontede trabajo (Vélaz de Medrano, 2003 y2005).

• Comprensividad: la opción por un sistema educativo inclusivo o selectivo

Siempre con referencia al periodo deescolaridad obligatoria, la escuela

selectiva se define como una organiza-ción favorecedora de la selección yclasificación precoz de los alumnos yde su asignación temprana a ramaseducativas muy diferenciadas, tantopor su estructura curricular, como porlas posibilidades de promoción socialy cultural que implican. La asignaciónde los alumnos y alumnas a las dife-rentes ramas se realiza tradicional-mente en función de las calificacionesobtenidas en exámenes nacionales re-alizados al final de un determinado ci-clo o etapa, mediante el dictamen delcentro escolar, o por propia iniciativadel alumno y/o su familia en funciónde intereses y, sobre todo, posibilida-des y recursos.

Por el contrario, la escuela comprensivase ha definido como un sistema y unaforma de enseñanza que ofrece a todoslos alumnos de una determinada edadun fuerte núcleo de contenidos comu-nes, dentro de una misma institución yuna misma aula (aunque permitiendolos agrupamientos flexibles tempo-rales), evitando de esta forma la se-gregación de los alumnos en vías deformación diferentes que puedan serirreversibles. Esta opción considera quecuanto más tarde se vean obligados losalumnos y alumnas a tomar una deci-sión que les obligue a optar entre unavía más académica y otra más profesio-nal, mayores probabilidades habrá deque esta decisión esté basada en crite-rios fundamentalmente académicos yno de naturaleza sociocultural y econó-mica.


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Los supuestos pedagógicos y sociológi-cos que subyacen a estos dos modelosde escuela son contrapuestos. Aún su-poniendo un común interés por ayudary promover el desarrollo de todos losalumnos, en el modelo de escuela selec-tiva se prescinde demasiado pronto delos principios de normalización e inte-gración, en aras de una supuesta mayoreficacia instructiva. Con ello, no sólo seadopta una postura pesimista sobre lasposibilidades de la educación, sino quese barren las nuevas teorías sobre elaprendizaje y el currículo, y finalmentese abandonan importantes conviccio-nes sobre la construcción social de losvalores democráticos.

Es preciso reconocer, no obstante, quemuchas veces la opción por o la vueltaal modelo de escuela selectiva ni siquie-ra tiene detrás una toma de posicionesconsciente sobre tan importantes princi-pios educativos, sino que simplementeconstituye una solución en falso (por-que es a corto plazo más «barata») a losaltos índices de fracaso escolar de la es-cuela pública y al descontento de unprofesorado abrumado por la compleji-dad de educar a un alumnado heterogé-neo, sin los medios y la formación sufi-ciente.

Disponemos de información comparadaque nos permite afirmar que los siste-mas educativos selectivos no son máseficaces en el rendimiento de los alum-nos que los comprensivos, como mues-tra el último Informe del Programa parala Evaluación Internacional de los Alum-

nos PISA (OCDE, 2004). Dicho esto, hayque advertir que en el marco de un sis-tema comprensivo de educación básicaes esencial disponer un conjunto de me-didas —ordinarias y extraordinarias—de atención a la diversidad, de lo contra-rio, el sistema comprensivo puede vol-verse ineficaz e, incluso, producir másinequidad.

Por último, es importante destacar quela comprensividad no excluye la optati-vidad, ni tampoco la flexibilidad de op-ciones al final de la Secundaria, siempreque éstas no sean irreversibles y llevena la existencia de centros e itinerarios alos que se derivan por sistema los alum-nos desaventajados.

• Flexibilidad, apertura y adecuación del currículo

Partiendo de unas competencias gene-rales básicas comunes establecidas porel Estado, debería ser posible que cadaalumno/a pueda alcanzar su techo ma-durativo partiendo de sus propias nece-sidades y capacidades. Por ello, cobraespecial importancia dotar de autono-mía a los centros y al profesorado, con-cibiendo el currículo de manera flexible,como una hipótesis de trabajo, y nocomo algo cerrado y acabado destinadoa un alumno medio y a un centro tipoque no existen en la realidad de nues-tras escuelas. Al lado de esto hay queenfatizar que la autonomía de los cen-tros debe ir acompañada de un segui-miento y evaluación de sus resultados.


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Un currículo abierto permitirá a los cen-tros contextualizar el contenido delaprendizaje, incorporando conocimien-tos y valores culturales y sociales de lacomunidad a la que pertenece la escue-la. Esto es muy importante cuando setrata de que los alumnos se sientan en laescuela como en su propia casa, lo quepreviene el absentismo, el abandonotemprano y/o el fracaso escolar. Estas si-tuaciones se deben muchas veces en lafuerte discrepancia existente entre elidioma y los valores y cultura de la es-cuela y aquellos que los alumnos vivenen su entorno familiar y social. Por ello,el objetivo a conseguir parece claro: espreciso reducir ese nivel de discrepanciaadoptando un modelo intercultural —ybilingüe si fuera preciso— de la escuelay del currículo (Vélaz de Medrano, 2005).

Por último, es necesario redimensionarel currículo, evitar la acumulación inne-cesaria de contenidos, las lagunas y rei-teraciones. Actualmente existe un movi-miento internacional hacia el currículocentrado en el desarrollo de las «com-petencias básicas» que necesita el ciu-dadano del siglo XXI, que es otra manerade referirse a lo que en Dakar se de-nominaron «necesidades básicas deaprendizaje», que comprenden tanto lasdenominadas técnicas instrumentalesbásicas (lectura, escritura, expresiónoral, cálculo y resolución de proble-mas), como los conocimientos teóricosy prácticos, valores y actitudes necesa-rios para que las personas puedan so-brevivir, desarrollar sus capacidades,vivir y trabajar con dignidad, participar

plenamente en el desarrollo, mejorarla calidad de su vida, tomar decisio-nes fundamentadas y continuar apren-diendo.

III.2. Transformación progresiva delas escuelas en «comunidadesde aprendizaje»

No es fácil imaginar una escuela total-mente integradora en el seno de una so-ciedad que tiende a segregar, pero sí esconcebible una escuela más equitativa.Existen en el mundo —desarrollado y endesarrollo— muchos sistemas y expe-riencias alentadoras en esa dirección.Incluso en el marco de un sistema edu-cativo con escaso poder inclusivo, loscentros educativos pueden hacer mu-cho por promover el desarrollo y el éxi-to en el aprendizaje. Lo importante esque se proponga utilizar en esa direc-ción el margen de autonomía y los re-cursos de que disponga.

El poder de la educación para combatirla exclusión social consiste en que susresponsables se propongan y sean ca-paces de promover el éxito en losaprendizajes básicos de todos los niños,niñas, jóvenes y adultos. Desde esteplanteamiento general, vemos un incre-mento del interés en torno a dos aspec-tos importantes, e inseparables:

— Los factores que hacen que determi-nados centros escolares tengan máséxito que otros en la atención a la di-versidad.


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— Los procesos de mejora de la edu-cación, tomando como centro la es-cuela.

Ambos aspectos son de obligada re-ferencia conjunta, pues si bien es im-portante conocer los mecanismos quefuncionan en los centros que aúnanequidad y calidad, estos no son inme-diatamente replicables a otros centros,lo que hace necesario conocer al mismotiempo qué estrategias generales per-miten a cada centro (con sus peculiari-dades, posibilidades y limitaciones)avanzar en la dirección adecuada.

La inclusión educativa se refiere a cam-bios sustantivos en los contextos físi-cos, curriculares y organizativos de lasescuelas, a la transformación de sus po-líticas y prácticas educativas. Pero estetipo de cambios se producen funda-mentalmente movidos por unos deter-minados valores y expectativas, y sonconseguidos a través de procesos de co-laboración y participación de la comuni-dad escolar (incluyendo el tejido socialdel entorno). Por ello, los objetivos delas políticas que la promueven se cen-tran en el análisis e impulso a estos tresfactores de inclusividad: valores, expec-tativas y procesos de colaboración.

Es posible afirmar la existencia de cen-tros escolares que, con una enorme com-plejidad educativa, pocos recursos, ycontra todo pronóstico, consiguen unas

cotas de éxito educativo en el periodoobligatorio muy por encima de la media.Sabemos que estos centros pueden te-ner diferencias importantes entre sí, perocomparten algo muy importante: su gran«potencial» de inclusión socioeducativa.Actualmente disponemos de evidenciateórica y empírica relevante sobre doselementos nucleares del tema 1:

— La educación inclusiva.— El movimiento por la eficacia y mejo-

ra de la escuela.

• Dimensiones de la educación inclusiva

La incorporación masiva de alumnos endesventaja a las escuelas o la integra-ción de alumnos con discapacidad, seha venido haciendo en muchos casossin que los centros hayan modificadoapenas su organización, ni su funciona-miento, y sin que se hayan cuestionadosu posición (su «cultura») sobre la diver-sidad del alumnado. Por ello, para mu-chos profesores y padres los alumnosdiversos siguen siendo «esos otros»que deben acomodarse a los valores,las normas y el currículo establecidopara los «normales». En el movimientoplural de reacción y superación de estassituaciones y prácticas asimilacionistas,está una parte importante del origen delo que hoy llamamos educación inclusi-va (Echeita, 2004).


1 Ambas líneas de trabajo agrupan las perspectivas ética, social, organizativa, comunitaria e investigado-ra de este movimiento educativo.

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La educación inclusiva se articula en tor-no a tres dimensiones: cultura, políticasy prácticas 2. La dimensión Cultura estáorientada hacia la creación de una co-munidad segura, acogedora y colabora-dora. Pretende desarrollar valores inclu-sivos, compartidos por el profesorado,el alumnado y las familias en general.La dimensión Políticas se concreta enun plan integral de la escuela para aten-der a la diversidad centrado en el apren-dizaje de todos los alumnos. Por último,la dimensión Prácticas trata de garanti-zar que las actuaciones del centro (acti-vidades de aula y extraescolares) refle-jen la cultura y las políticas inclusivas dela escuela.

En definitiva, la educación inclusiva esun proceso que admite grados, y quedesde luego va más allá de la nueva in-corporación a la escuela de aquellosalumnos que habían estado tradicional-mente excluidos. El objetivo es ayudar alos centros a identificar y derribar «lasbarreras al aprendizaje y la participa-ción».

• El movimiento por la eficacia de la escuela

El movimiento que desde hace dos dé-cadas viene estudiando las denomina-das «escuelas eficaces», ha producidoun corpus de conocimiento hoy común-

mente aceptado que forma parte ya delos supuestos de la educación inclusiva:

• Considera a la escuela como la unidadde cambio educativo. En realidad, vie-ne a contravenir la tradición, afirman-do que los miembros de la escuelason en gran medida la solución a losproblemas educativos, y no el proble-ma mismo.

• Hace hincapié en que los procesos demejora de la educación no son unasunto exclusivo de la escuela, ni éstapuede afrontarlos en solitario. En esteproceso deben implicarse distintosactores: la administración, los agen-tes de apoyo externo, y la comunidaddel entorno.

• Propugna un modelo de apoyo a laescuela por parte de distintos agentesinternos y/o externos (orientadores,mediadores, trabajadores y educado-res sociales, educadores de calle, etc.)de corte global, preventivo, colabora-dor y comunitario.

• En relación con el punto anterior, con-sidera que el objetivo es la mejora delaprendizaje de todos los alumnos me-diante el fortalecimiento de las capa-cidades de la institución (de susmiembros), para crear las «condicio-nes internas» que favorezcan esa me-jora.

• Enfatiza la importancia de la evalua-ción participativa de los procesos decambio y de toma de decisiones.


2 Una de las obras clave en este ámbito, la denominada Guía para la Inclusión (Booth y Ainscow, 2000),constituye una guía útil para ayudar a los centros escolares a desarrollar procesos de evaluación y mejorade la educación inclusiva.

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Pese a las posibles carencias del siste-ma educativo, parece demostrado quetienen un alto grado de eficacia educati-va aquellos centros escolares que hancreado un clima de participación y com-promiso ético con el éxito escolar, cuyosprofesionales colaboran entre sí paraorganizar adecuadamente el proceso deenseñanza y aprendizaje, reflexionansobre los métodos pedagógicos másadecuados, estimulan la participaciónde padres y alumnos, y se autoevalúanregularmente.

En suma, la escuela inclusiva ha deadoptar la organización de una auténti-ca «comunidad democrática de aprendi-zaje», donde profesores, familias, alum-nos, equipos directivos, agentes deapoyo, y organizaciones del entorno co-munitario colaboren para:

• Centrarse en analizar y apoyar losprocesos de aprendizaje, para satis-facer las necesidades de todos losalumnos.

• Promover la participación de todoslos miembros de la comunidad esco-lar en las actividades de enseñanza,aprendizaje, convivencia y ocio.

• Crear redes de colaboración y apoyomutuo entre la escuela y las organiza-ciones del entorno (otras escuelas,servicios públicos, empresas, ONG,etc.) en torno al objetivo de la aten-ción a la diversidad.

Una escuela con densidad moral es unainstitución con capacidad de afecto, con-fianza, comunicación, participación y

cooperación (Puig, 2003). En definitiva,una comunidad democrática de apren-dizaje. Pero avanzar en este tipo deescuelas tiene mucho que ver con el res-paldo y la formación que la Administra-ción educativa dé a los profesores y ges-tores escolares. La escuela inclusivarequiere «profesionalizar» la enseñanza.

Asimismo, como ha puesto de manifies-to un estudio de la OCDE (2001), la sen-sibilización, compromiso y apoyo deltejido social (corporaciones locales,asociaciones, ONG, etc.) a las escuelastiene una gran importancia en su efica-cia educativa, por encima de lo que sepodría esperar en función de la rentaper cápita de la zona.

En América Latina —con el apoyo de laFundación W.K. Kellog, promotora de laIniciativa de educación básica «comuni-dad de aprendizaje»— hay experienciasen ocho países de la región (Argentina,Brasil, Chile, Ecuador, México, Perú,Uruguay y Venezuela), cada una con supropia identidad, de las que podrían ex-traerse interesantes conclusiones.

IV. REVISIÓN Y MEJORA INTEGRALDE LA PROFESIÓN DOCENTE

En Latinoamérica existe una proporciónmuy elevada de maestros de EducaciónInicial, Primaria y Secundaria que no po-seen la adecuada titulación académica,carecen de formación pedagógica sufi-ciente y actualizada, y son presas del


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desaliento por la dificultad creciente desu tarea, el aislamiento, la falta de in-centivos y la insuficiente consideraciónsocial de su profesión. Por otra parte, laprecariedad de los salarios les conduceen ocasiones al absentismo y el plu-riempleo, con las desastrosas repercu-siones que esta situación tiene para eladecuado ejercicio de la docencia, fac-tor decisivo en la calidad de la educa-ción. En consecuencia, es necesario in-vertir y adoptar medidas estructuralespara profesionalizar y prestigiar la do-cencia.

Por otra parte, la formación docente haestado con frecuencia demasiado vincu-lada a la implantación de las reformas

(según una secuencia de difusión delconocimiento y la innovación de arribahacia abajo). Pero no se consigue mejo-rar la calidad de la educación dandounas directrices generales sobre lo quedebe hacerse, sin que cambie nada más.No es posible cambiar prácticas muyarraigadas desde hace años en los cen-tros diciéndole a los profesores que ha-gan las cosas de otra manera, y sin dar-les mayores facilidades para hacerlo.

En consecuencia, va tomando fuerza laidea de que hay que enfrentar la cues-tión docente más allá de la formación,desde las múltiples dimensiones que laintegran. Como recuerda acertadamen-te Torres (2005: 88), la posibilidad de su-


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TABLA 1. Años de educación postsecundaria requeridos para ser docente titulado, por niveleducativo, año 1999

Años de formaciónPrimaria Secundaria Inf. Secundaria Sup.

América LatinaArgentina 2,5 3,25 5Brasil 3,5 4 4Chile 4 4 5Paraguay 3 4 3Perú 5 5 5Uruguay 3 4 4

OCDEAlemania 5,5 6 6,5España 3 6 6Francia 5 5 5,5Portugal 4,5 4,5 4,5Reino Unido 4,5 4,5 4,5República Checa 4,5 4,5 5

Fuente: M. Siniscalco «A statistical profile of the teaching profession», ILO-UNESCO, 2002.

perar la actual situación de la educaciónen América Latina no pasa sólo por losdocentes, ni tampoco la cuestión docen-te pasa sólo por la formación. «Se preci-sa una revisión integral del reclutamien-to, las condiciones de vida y de trabajo,evaluación, motivación, reconocimien-to, aprendizaje permanente, recupera-ción del sentido mismo de la profesión,realizada en el marco de una revisión dela cuestión educativa, y de la cuestiónescolar específicamente».

Contemplar el problema en su multidi-mensionalidad no significa que todohaya de afrontarse al mismo tiempo.Significa que hay que proponerse me-tas, priorizarlas, implantarlas progresi-vamente de acuerdo a los recursos, yevaluarlas. Lo que es seguro es queninguna intervención sobre alguno delos aspectos (salarios, formación uotros) por sí sola, producirá esa refor-ma en profundidad que necesita lacuestión docente. Lo importante es nopensar que el docente es un insumomás del sistema, como las infraestruc-turas, y que puede sustituirse o re-ducirse como ellas por otros o menosinsumos. Tampoco es un actor más,pues cualquier posibilidad de transfor-mar la educación pasa por el profeso-rado. Es un actor esencial, y todos losaspectos referentes a su profesionali-zación (también sus condiciones devida) son de la mayor importancia parala calidad del sistema.

Pero centrándonos en la formación,que es desde luego necesaria, habría

que despejar todas las dudas acerca desi el aumento de la formación incide ra-dicalmente en la calidad de la educa-ción. Definitivamente sí, a condición deque sea de calidad, es decir, que prepa-re para el oficio en conexión con la rea-lidad.

En abril de 2003 se convocó un Semina-rio Taller sobre Condición y ProfesiónDocente en Cartagena de Indias, con elobjetivo de poner en marcha la Red Ibe-roamericana de Formación Docente conlos ministerios de la región, que cristali-zaría luego en un plan de cooperaciónpara fortalecer las políticas de forma-ción docente (XIII Conferencia Iberoa-mericana de Educación; Tarija, 2003).

En este seminario se diagnosticaronlos factores que demandan la transfor-mación del oficio docente: nuevo perfily demandas de los alumnos, cambiosen la familia y otras instituciones de so-cialización (internet, medios de comu-nicación entre otros), las nuevas de-mandas del mercado laboral, losnuevos fenómenos de exclusión social,entre otros.

Sin embargo, hasta ahora las políticasde formación no han conseguido entraren la reformulación estructural de lascaracterísticas y del ejercicio de la profe-sión en los nuevos escenarios políticos,sociales y económicos (OEI, 2003). En laactualidad, lo que se refiere no es meracapacitación de los profesores, sino for-mación (comprensión amplia de losproblemas y desarrollo de competen-


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cias teórico-prácticas para resolverlos)(Torres, 2005: 81). Las políticas para eldesarrollo profesional y la capacitaciónde los profesores debe prepararlos paracontribuir a que las escuelas sean co-munidades con unas prácticas y hábitosbasados en valores democráticos (equi-dad, solidaridad, tolerancia, participa-ción, etc.).

Las estrategias para mejorar la condi-ción profesional y la formación de losdocentes latinoamericanos deberíancontemplar, al menos:

— Renovar las instituciones de for-mación del profesorado para quepuedan albergar conjuntamente pro-gramas de formación inicial, per-manente y prácticas de acompa-ñamiento. Estas deben ofertar unaformación actualizada y adecuada alos retos actuales de la profesión.

— Adoptar medidas para formar y habi-litar a los maestros en ejercicio sin ti-tulación.

— Remunerar a los maestros con un sa-lario que les permita dedicarse enexclusividad y con continuidad a ladocencia, dignificando sus condicio-nes de vida;

— Vincular el régimen de compensa-ciones, incentivos y ascensos al es-fuerzo, la aptitud y el desempeño (ta-bla 2).

— Lograr que la profesión docente seamás atrayente para jóvenes con ta-lento.

— Poner en marcha modalidades efi-caces de formación permanente,

centradas en mejorar las destrezas,conocimientos y motivación de loseducadores y los gestores, priman-do la formación de «equipos» do-centes y de gestores, por encimade la formación aislada del profe-sional.

V. LA PARTICIPACIÓN EN UNA GESTIÓNINSTITUCIONAL AL SERVICIODEL APRENDIZAJE

En el Proyecto Regional de Educaciónpara América Latina y el Caribe 2002-2017 (PREALC, La Habana, Cuba, 2002),los ministros se comprometieron aprestar atención a cinco focos estratégi-cos, entre ellos, mejorar:

— La gestión de los sistemas educa-tivos.

— La gestión institucional de los minis-terios de educación y la descentrali-zación.

— La responsabilidad social con los re-sultados de la educación.

En realidad se trataba de reconducir al-gunas reformas emprendidas en la re-gión una década antes, con resultadosno muy satisfactorios en todos los casoscomo hemos venido mencionando.

Por su interés en el marco de este in-forme, nos detendremos a considerarbrevemente dos aspectos de la gestióneducativa en los sistemas educativos la-tinoamericanos:


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— Los cambios institucionales orienta-dos a que los sistemas formal y noformal cumplan sus propósitos decalidad y equidad de la educación.

— La responsabilidad social con la edu-cación.

V.I. La gestión por la calidad y la equidad

Según el análisis de la CEPAL/UNESCO(2005: 69 y ss.) los factores que afectannegativamente a una gestión centrada


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TABLA 2. Incentivos docentes orientados a mejorar la efectividad de la enseñanza

Remuneración Condiciones de trabajoSalario Adicionales Entorno Capacitación docente

— Inicial— Escala salarial— Pagos regulares— Méritos

Asignaciones

— Entrega de materiales— Costo de vida— Condiciones

desfavorables— Gasto de traslado

Suplemento en especie

— Subsidio o gratuidadde la vivienda

— Subsidio o gratuidadde alimentación

— Terreno para laconstrucción devivienda

— Préstamos a tasapromocional

— Becas para los hijos— Entrega gratuita de

libros

— Por asistencia regular— Por desempeño de los

alumnos— Beca por proyectos en

el aula

Beneficios

— Vacaciones pagadas— Licencia por

enfermedad— Licencia por

maternidad— Seguro de salud— Asistencia médica— Pensión— Seguro de vida— Empleo adicional— Trabajo docente

adicional— Exámenes para el

ascenso— Redacción de libros de

texto— Proyectos de

desarrollo

— Instalaciones de laescuela

— Instalaciones del aula— Número de

estudiantes— Rango de edad de los

alumnos— Comunidad académica

Apoyo a la enseñanza

— Guías para losdocentes

— Computadoras paralos alumnos

— Programación de lasclases

— Provisión de recursos

Supervisión

— Observación— Retroalimentación— Coaching

— Conducción de la clase— Uso de los materiales— Preparación de

lecciones— Aplicación de pruebas

Oportunidades de carrera

— Maestría docente— Director— Supervisor— Entrenamiento post-

servicio

Fuente: Kerry Kennedy, «Enhancing the status of teachers in the Asia-Pacific region: An exploration of theIssues», tomado de F. Kemmerr, 1990.

en la calidad y equidad de los aprendiza-jes son de la siguiente naturaleza:

— Problemas estructurales:• La fuerte centralización que se

mantiene a pesar de las reformas,especialmente en aspectos peda-gógicos y curriculares. Es conocidala relación que guarda la autono-mía de la escuela con la mejora delos logros de los alumnos y con lainnovación educativa (OCDE, 2004).

• La alta rotación en los puestos deplanificación y decisión política.

• Los bajos salarios de los emplea-dos de plantilla de los ministerios.

— Problemas en la utilización de recur-sos y tiempos:• En la región no está generalizada la

jornada completa para poder incluirmás turnos en las escuelas, y el ca-lendario escolar es excesivamentereducido. Pero la investigación de-muestra que el tiempo de exposi-ción a la educación tiene relación di-recta con los aprendizajes.

• El gasto corriente consume entreel 90 y el 95% del presupuesto eneducación, quedando un porcenta-je muy bajo para otros capítulos,entre los cuales el gasto en infraes-tructuras consume la mayor parte.Esto significa que las becas escola-res (para niños y niñas sin recur-sos para escolarizarse), los recur-sos extra para centros en zonas deatención preferente (por bajo ren-dimiento y con población en des-ventaja, en zonas rurales, etc.), y lainnovación educativa, son los ám-

bitos que en mayor medida se fi-nancian con préstamos internacio-nales. Por otra parte, en la regióntampoco hay suficiente conoci-miento de dónde se debe asignarla inversión para que tenga másimpacto en la equidad y calidad dela educación.

La política —estatal, regional o local—orientada a mejorar la calidad con equi-dad, puede adoptar distintos modelosde asignación y gestión de recursos, ysería conveniente que estos se ajustarana lo que la investigación y la experiencianos enseñan. En esta línea hay conclu-siones de los estudios PISA sobre cali-dad de la educación que pueden tenerrepercusiones para la política educativa,como sugiere la propia OCDE (2004: 22-24). Por su interés para afrontar los de-safíos en la mejora de la calidad en unadiversidad de países y situaciones, losresumimos a continuación.

• Eficiencia de la escuela y desigualdad social

Los informes PISA (2000 y 2003) confir-man que demasiado a menudo la escuelano mitiga la influencia del entorno fami-liar, sino que la refuerza. Todos los paísesse enfrentan al reto de avanzar en rendi-miento e igualdad, y por eso es importan-te conocer cómo se distribuyen entre lasescuelas y dentro de las escuelas el rendi-miento y la ventaja socioeconómica (deahí también la importancia de arbitrarprocesos de evaluación del sistema). La


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experiencia nos enseña que se debenaplicar soluciones diferentes en situacio-nes diferentes, y de acuerdo con esto laOCDE describe una variedad de medidasen función de distintos objetivos:

— Ayuda orientada a los alumnos inde-pendientemente del entorno socio-económico: intervención temprana,clases de refuerzo para alumnos conmenor rendimiento, individualiza-ción de la enseñanza.

— Ayuda orientada a alumnos de en-tornos más desfavorecidos: promo-ción de la educación preescolar (conbecas para materiales, comedor,transporte); dotación de más recur-sos a zonas desfavorecidas de aten-ción preferente.

— Proponerse elevar el rendimiento detodo el alumnado: mejora de los cu-rrículos y métodos de enseñanza;aumento de la participación de lospadres; aumento e incentivación dela responsabilidad de los centros enla mejora de los resultados.

— Crear estructuras escolares más in-clusivas que reduzcan la segregaciónde los estudiantes: evitar la existen-cia de tipos diferentes de centros enfunción de variables académicas, cul-turales, socioeconómicas, etc.

• ¿Actuar sobre el rendimiento del sistema o sobre los grupos desfavorecidos?

Cuando la mayoría de los alumnos tieneun bajo rendimiento, independiente-

mente de que el contexto socioeconó-mico sea o no desfavorecido, no sirvecentrarse sólo en un grupo de alumnos.Pero en los países con mayor influenciadel entorno sobre el rendimiento (casode América Latina y otras regiones delmundo), la mayor inversión y recursosdeberán dirigirse hacia el colectivo dealumnos en desventaja.

• ¿Actuar sobre los centros o sobre los alumnos con bajo rendimiento?

En los países donde la segregación so-cioeconómica (entre clases sociales yzonas geográficas, urbana, rural, subur-bana) está muy consolidada (caso deAmérica Latina), hay que prestar aten-ción a las diferencias entre escuelas. Unindicador útil para tomar decisiones po-líticas es conocer la proporción de la va-riación del rendimiento entre escuelas.Si es pequeña, serán más útiles los cam-bios dentro de las escuelas para atendera la diversidad de necesidades de estosalumnos. En cambio, en países congrandes diferencias entre escuelas (es-cuelas con alto rendimiento en generaly otras que concentran el rendimientobajo), se recomienda:

• Orientar las políticas y los recursoshacia estos centros (especialmente ensistemas educativos con modelos nocomprensivos, estratificados).

• Asignar recursos diferentes a las es-cuelas en función de las dificultadesque afrontan, evaluando la mejora ensus objetivos educativos.


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• Ofrecer a los estudiantes oportunida-des educativas adecuadas y diversifi-cadas y apoyar a sus familias.

Elegir entre unas u otras opciones sólopuede hacerse de manera fundada si laAdministración conoce el funcionamientodel sistema educativo, si puede valorardónde están las brechas de inequidad yfalta de calidad (dentro de o entre los cen-tros, interregionales, etc.). No se puedegestionar lo que no se conoce. Los siste-mas de evaluación permanente son el pro-cedimiento que permite el flujo de infor-mación necesario para evitar las inerciasdel sistema, y tomar decisiones ajustadas.

V.2. La responsabilidad socialcon la educación

La educación básica de calidad debe ser«para todos», pero también hay que lo-grarla «entre todos», de otra manera nose conseguirá superar ese desafío. Eneste sentido, es muy importante plante-arse qué grado de responsabilidad es-tán asumiendo, y pueden asumir, cadauno de los agentes en la calidad y equi-dad de la educación. Nos referimos a:

— La Administración educativa.— Otros ministerios: Hacienda, Sani-

dad, Trabajo, Bienestar Social, etc.— Las familias.— Otros miembros de la comunidad

educativa: profesores, directores,administrativos.

— La empresa.— Los sindicatos.

— La universidad.— La sociedad civil.— La comunidad internacional.

Sin el concurso de todos ellos será difí-cil alcanzar altas cotas de cobertura ycalidad de la educación. Tanto en Améri-ca Latina como en otras regiones hayexperiencias de corresponsabilidad (al-gunas recogidas en CEPAL/UNESCO,2005) de las que convendría sacar con-clusiones para poder asumir las metasde la EPT en 2005.

V.3. Desarrollar y aplicar sistemasde evaluación interna y externadel sistema educativo acordescon los principios de calidady equidad

Aunque la evaluación ha sido uno de losejes principales de las reformas educati-vas de los años noventa en América La-tina, la mayoría de los países carece aúnde un sistema de indicadores que defi-nan lo que los alumnos deben «saber» y«saber hacer» en cada nivel educativo,reduciendo la evaluación del aprendiza-je a la evaluación del rendimiento (tasasde finalización, calificaciones, etc.).

La evaluación, como la educación, estácargada de valores. La concepción de laeducación y de la función social de la es-cuela inciden en nuestro concepto decalidad y éste a su vez en qué, para quéy cómo evaluamos. Desde la posiciónen la que calidad es sinónimo de equi-dad, estas tres preguntas tienen algunas


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respuestas que pasamos a formular(Martín, 2004):

— La finalidad principal de la evalua-ción es ante todo la mejora delaprendizaje de los alumnos (aunqueesto no excluye la función de controly rendimiento de cuentas de los cen-tros).

— La información derivada de la eva-luación de una escuela o de un siste-ma educativo debe usarse bien, siqueremos que sea útil para mejorar.Comparar los resultados de los cen-tros o de los países con este fin sólopuede hacerse comparando realida-des semejantes, es decir, contextua-lizadas socioculturalmente. La meracomparación o los rankings de cen-tros y países no permiten entenderqué parte de los resultados educati-vos se debe a la escuela o al sistema,y qué parte se debe al contexto.

— Es recomendable realizar evaluacio-nes globales de los centros y lossistemas, aplicar modelos de evalua-ción que consideren las dimensio-nes de contexto, entradas, procesosy resultados (superando el modeloinput/output).

— Mantener una concepción amplia delo que llamamos «resultados» eneducación. Los mejores centros sonaquellos donde los alumnos apren-den más, sin duda, pero ¿qué debenaprender?, ¿qué evaluamos de todolo que han aprendido? Abogamospor la inclusión de indicadores decalidad relativos al aprendizaje enlas áreas curriculares, y también de

las actitudes y los valores, y el de-sarrollo socioemocional. Los indica-dores de resultados deben incluirtambién el nivel de satisfacción conla escuela de alumnos, padres y pro-fesores.

— Desde el punto de vista de la equi-dad es fundamental que la evalua-ción tenga en cuenta a aquellosalumnos/as que el sistema pierde ono llega a recoger. La desescolari-zación, las repeticiones, las deriva-ciones a vías menos valoradas so-cialmente y los abandonos, sonindicadores privilegiados de la esca-sa calidad de un centro y de un sis-tema.

Con respecto a la evaluación de los sis-temas educativos, hay que decir que ha-biendo estudios internacionales quepersiguen este objetivo, no acaban decentrarse en el contexto de los países endesarrollo, y pocos incluyen indicadoressensibles a la equidad, o no acaban dehacerlo satisfactoriamente. Por ello si-gue siendo una demanda recurrente laincorporación de indicadores cuantitati-vos y cualitativos que nos permitan va-lorar también —más allá de tasas y flu-jos— los procesos educativos en sucontexto, que son los que explican esastasas y flujos.

Disponer de un sistema internacional deindicadores es un logro, pero es impor-tante también que cada país lo aplique anivel nacional con las oportunas adapta-ciones, y que proporcione a los centroseducativos metodologías e instrumen-


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tos de evaluación y autoevaluación ba-sados en los principios de calidad conequidad y corresponsabilidad.

En evaluación de centros, cabe destacarla Guía para la evaluación y mejora de laeducación inclusiva (Booth y Ainscow,2000), destinada a facilitar a profesoresy equipos directivos el análisis de suspolíticas, valores, relaciones y prácticas,para evaluar hasta qué punto son inclu-sivas (favorecen el aprendizaje y la par-ticipación de todos) o excluyentes.

VI. OPTIMIZAR EL POTENCIALEDUCATIVO DE LAS TECNOLOGÍASDE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN

La radio y la televisión educativa han ju-gado en la región una papel fundamen-tal en la educación de jóvenes y adultos,y de hecho lo siguen manteniendo. Aho-ra se afronta el reto de la incorporaciónde un nuevo recurso de comunicación yacceso a la información y al conoci-miento.

La llamada «alfabetización digital» hasido reconocida ya como una necesidadbásica de aprendizaje por Naciones Uni-das. Y pese a que pueda resultar impro-cedente en una región con recursos yasobregastados, enfrentar la igualdad deoportunidades supone poner en marchapolíticas públicas activas y bien gestio-nadas para facilitar el acceso masivo alas nuevas tecnologías.

Más allá de la dotación de recursos tec-nológicos a las escuelas de forma masi-va, se trata de establecer una políticaeducativa sobre el uso de este recurso.

La utilización de las TIC es sin duda unmedio para mejorar la calidad de la edu-cación, pero su extensión por sí sola nogarantiza nada (sabemos el caso de es-cuelas latinoamericanas sin luz eléctricaa las que se ha dotado de recursos infor-máticos, o de otras en las que éstos seguardan bajo llave por falta de conoci-mientos sobre su uso). La incorporaciónde las TIC a la escuela debe formar partede una política integral con unos objeti-vos precisos, fundamentalmente:

— Ofrecer una alfabetización digital mí-nima a la población.

— Incorporar el aprendizaje de las TICdesde Primaria hasta educación deadultos, integradas como recurso di-dáctico, como ampliación de losaprendizajes instrumentales relacio-nados con los lenguajes, la informa-ción y la comunicación en general(hasta ahora reducidos a los códigosde la lectoescritura y las matemá-ticas).

— Actualizar de manera continua loscontenidos de la enseñanza, ense-ñando a alumnos y profesores alocalizar y analizar críticamente fuen-tes fiables de información y conoci-miento.

— Utilización de los distintos recursosde la educación a distancia (las plata-formas virtuales de aprendizaje, laradio y la televisión educativas, la tu-


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toría presencial y telemática, etc.),tanto para la educación de los alum-nos, como para la formación inicial ypermanente del profesorado, de losgestores escolares, y para el aseso-ramiento a las familias (en este casoa través de la radio y TV educativas).

— Creación de redes de cooperaciónentre escuelas (comunidades virtua-les de comunicación, colaboración einnovación). Entre otras funciones,esto permitiría compensar el aisla-miento de las escuelas rurales (queno disponen de bibliotecas, centrosde cultura, etc.). Hay en todo el mun-do experiencias de interés en estesentido que pueden ser marco de re-ferencia.

— Creación de bibliotecas escolaresvirtuales a disposición de alumnos,profesores y familias.

VII. ARTICULACIÓN ENTRE LA EDUCACIÓN FORMAL Y NO FORMAL

A pesar de la insistencia de agenciascomo UIS-UNESCO o Banco Mundial,las estadísticas sobre educación —tantonacionales como internacionales— si-guen centradas en el sistema escolar. Enla región no disponemos apenas de in-formación sistemática sobre la educa-ción no formal, la educación a distanciau otras modalidades educativas que tie-nen lugar fuera de la escuela. Pero tam-poco las reformas educativas se extien-den hasta lo no formal. Las leyes son

«de escolarización» no leyes sobre laeducación en sentido amplio, a pesar deque con ello se descuida una parte muyimportante del sistema educativo. Porotra parte, las diferencias entre educa-ción formal, no formal e informal estánhoy mucho más borrosas, y la concep-ción de la escuela como «comunidad deaprendizaje» las hará más borrosas aún.

Más allá del sistema externo de «drena-je» que las instituciones de educaciónno formal constituyen en ocasionespara las de la educación formal —ac-tuando como escuelas de segundaoportunidad que recogen esos «casosdifíciles» a los que el sistema educativoformal no dio respuesta— la coordina-ción de acciones y profesionales entreambas podría pasar a reforzar el siste-ma preventivo de apoyo al éxito escolary la inclusión social en entornos desfa-vorecidos. Más aún, deberían formarun eslabón muy importante de la cade-na que provea de educación a lo largode toda la vida (que es el lugar que haido ocupando en los países más des-arrollados). En este sentido, Torres(2005: 78) afirma que aprendemos a lolargo de la vida (desde que nacemos) ya lo ancho de la vida (en múltiples esce-narios, de los que el sistema escolar esuno más).

Es posible establecer eficaces acuerdosde colaboración entre las institucionesdel sistema educativo formal y no for-mal, a ser posible con conocimiento,apoyo y financiación de la Administra-ción educativa nacional y/o local. Pon-


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dremos algunos ejemplos (Entrecultu-ras y Alboán, 2005):

— Participación en la alfabetización,formación y/o orientación familiar ylaboral de adultos.

— Colaboración para encontrar solu-ciones conjuntas a los problemaseducativos de los niños y sus fami-lias.

— Apoyo en la propia escuela al apren-dizaje de los niños y niñas con riesgode fracaso escolar, problemas deconvivencia, etc.

— Complemento de la formación aca-démica básica y reglada, con forma-ción técnica en talleres de prepara-ción para el empleo (en algunastardes a la semana, los fines de se-mana, etc.).

— Dinamización de actividades ex-traescolares estimulantes y compen-satorias.

— Previsión conjunta de las opcioneseducativas y formativas a las que seva a orientar a los niños y jóvenesque no quieren o no pueden seguirsu educación en el sistema formal.

— Mediación con las familias para faci-litar el acogimiento, adaptación ypermanencia de sus hijos en la es-cuela.

— Intercambio sistemático y regular deinformación sobre las necesidadeseducativas de la comunidad.

— Dinamización cultural de la comu-nidad.

Todo ello, en el bien entendido de quese trata de acciones subsidiarias, que en

modo alguno deben sustituir las obliga-ciones gubernamentales de sosteni-miento de la educación básica, peropueden complementarlas, reforzarlas,facilitarlas y enriquecerlas. Es precisomantener la atención para que los pro-gramas de educación no formal o deeducación de adultos no se conviertanen una opción más barata para la educa-ción básica de niños y jóvenes.

En todas estas acciones, la participaciónde la sociedad civil a través del volunta-riado en el apoyo a las instituciones deeducación formal y no formal puede te-ner gran relevancia y cumplir una multi-plicidad de objetivos:

— Desarrollar sus valores y ponerlos enpráctica.

— Acercar el mundo real a las institu-ciones educativas, y viceversa.

— Reforzar el trabajo de los profesiona-les (sin sustituirlos).

— Reforzar, con su presencia e interés,el tono moral de los educadores ylos alumnos.

— Ofrecer un modelo de ciudadaníacomprometida a los menores.

VIII. LOGRAR UN AMPLIO PACTO SOCIAL PARA APOYARLA EDUCACIÓN BÁSICA

Cada vez crece más la conciencia socialsobre el hecho de que la educación decalidad no es una tarea que pueda aco-meter la escuela en solitario, sin el apo-


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yo de otras instituciones y sin la con-ciencia y el respaldo de la sociedad.

Las flexibles medidas curriculares y or-ganizativas y los recursos que requiereel modelo de escuela inclusiva en los ni-veles básicos hacen más ambicioso elobjetivo de la calidad. Conseguirlo sóloes posible como consecuencia de unamplio compromiso político y socialcon la educación —a nivel local, na-cional regional e internacional— comoha venido sucediendo históricamentesiempre que este modelo se ha llevadoa cabo, en el que se comprometan losdistintos agentes sociales (Administra-ción, partidos políticos, sindicatos, em-presariado y sociedad civil en general).

La política social y educativa es respon-sabilidad irrenunciable del Estado, perola sociedad civil tiene que ser tambiénun actor de la política social, y ambos

deben hacerse responsables del proble-ma. Como señala Kliksberg (2003: 22)«lo que pueden hacer políticas públicasactivas combinadas con el voluntariado,la responsabilidad social empresarial, laacción vecinal, el respaldo de las comu-nidades religiosas, la contribución delas universidades, es mucho más quelos esfuerzos aislados de los actores».Esta fuerza social existe en todos lospaíses, y en muchos está demostrandotener un gran impacto en el desarrollo.

Es urgente que, con la máxima partici-pación social, se diagnostiquen necesi-dades, se establezcan acuerdos y priori-dades y, finalmente pero de maneracontinua, se evalúen los grandes objeti-vos de la educación pactados social-mente, dando estabilidad al sistema yevitando las rupturas de reformas nosiempre necesarias ni adecuadas provo-cadas por los cambios de gobierno.


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A lo largo de este informe hemos idoidentificando los principales desafíos dela educación básica en la región para lospróximos diez años, que resumimos acontinuación:

1. Ampliación del acceso a la educa-ción básica, con permanencia yconclusión de los ciclos:a. Asegurar el acceso universal a

los niños de 3 a 6 años a unaEducación Inicial de calidad,avanzando en la obligatoriedaddel 2º ciclo en aquellos paísesque aún no lo hayan establecido.

b. Aumentar las tasas de finaliza-ción de la Primaria, habiendoadquirido las competencias bá-sicas.

c. Promover el acceso y perma-nencia de los adolescentes enla Educación Secundaria paracompletar 12 años de escolari-dad como mínimo, ampliandola oferta pública de ciclos técni-cos formativos de cualificaciónprofesional básica.

2. Flexibilizar la oferta del sistema edu-cativo formal y coordinarla con la delsistema educativo no formal, para fa-cilitar la educación básica y perma-nente de jóvenes y adultos a lo largode toda la vida, incluyendo la alfabe-tización básica y funcional, la cualifi-cación profesional básica (para nocualificados), la formación ocupacio-nal (para desempleados), la forma-ción permanente (para trabajadoresen proceso de reconversión) y la di-namización cultural de la comunidad.

3. Garantizar una educación de calidady con impacto social. El desafío esque cada país realice una profundarevisión de los factores estructura-les que limitan la calidad de la edu-cación básica, y diseñar —con am-plia participación de los docentes ylas organizaciones sociales— estra-tegias para mejorar y conseguir:a. La pertinencia cultural y social

de los aprendizajes. Un currícu-lo de competencias verdadera-mente básicas para vivir, convi-vir y trabajar en la sociedadactual.

b. Un sistema, unas escuelas ymétodos pedagógicos más in-clusivos.

4. Garantizar la equidad en sus distin-tas dimensiones. Es importanteromper el círculo vicioso de la po-breza y la falta de estudios para queno pasen de padres a hijos. Esto im-plica:a. Proporcionar protección, apoyo

y educación básica a las fami-lias más pobres.

b. Evitar la discriminación en laescuela por cualquier causa(género, etnia, capacidad, situa-ción territorial...).

c. Promover la educación en valo-res para toda la población, paradesarrollar un mayor compro-miso ético con la justicia.

5. Mejorar la eficiencia de los sistemaseducativos.a. Eliminar la cultura de la repeti-

ción (no es siempre eficaz y tie-ne costes altísimos), promo-

4. DESAFÍOS DE LA MEJORA DE LA CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA EN AMÉRICA LATINA

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viendo medidas alternativasmejores, distintas a la promo-ción automática.

b. Aumentar la autoestima y laconfianza en sus posibilidadesde los alumnos y los profesores.

c. Orientar a los padres de familia.

Este va a ser el marco en el que nos mo-veremos para identificar las prioridadespara el 2015, considerando los focos es-tratégicos señalados por el PREALC,que contribuyen a orientar las respues-tas a los desafíos que se acaban de enu-merar.


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Los desafíos de la EPT en América Lati-na descritos a lo largo del informe, seconcretan en un conjunto de metaspara el año 2015 que coinciden plena-mente con las que la CEPAL/UNESCO(2005) ha formulado recientemente ycon las propuestas en la Segunda Cum-bre de las Américas (1998). Estas metasson cuatro (véase recuadro).

La línea de fondo en la cooperación eneducación debe ser el cumplimiento delos objetivos de Dakar. De lo contrario,el peligro es convertir la Educación paraTodos en educación para niños y niñas,educación para niños y niñas entendidacomo Educación Primaria, y ésta reduci-da a matrícula y la finalización de cuatrogrados de baja calidad (Torres, 2000).Por el contrario, la fidelidad al marco de

Dakar supone priorizar acciones vertica-les (eslabonamiento del acceso a lasetapas básicas) y horizontales (dentrode las etapas, para mejorar su calidad).

El estudio de la CEPAL/UNESCO (2005:30 y ss) ofrece una valiosa estimación delcoste de estas cuatro metas. Los recur-sos totales necesarios para cumplir estascuatro metas de aquí a 2015 ascienden acasi 150 mil millones de dólares (tabla 2).Esta cifra representa cerca del 7,5% delPIB del año 2000 de los 22 países de la re-gión (incluyendo países caribeños), y el20% del PIB de Brasil de ese mismo año.Si el conjunto de los países quieren cum-plir esas cuatro metas deben gastar enlos próximos 11 años cerca de 13,560 mi-llones de dólares adicionales por año(entre 2005-2015). Como cifra de referen-

5. PROPUESTAS PARA VALORAR LAS PRIORIDADES DELA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO EN EDUCACIÓN BÁSICA

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• Universalizar la Educación Inicial: elevar la tasa neta de matrícula entre losniños de 3 a 5 años en todos los países, avanzando hacia la obligatoriedad del2º ciclo.

• Asegurar la cobertura total de la Primaria con calidad, considerando quela meta de lograr 5 años de Educación Primaria se alcanza aumentando a 100%la tasa neta de matrícula de los niños y niñas entre 6 y 12 años, y simultánea-mente reduciendo el índice de repetición a tasas muy bajas. Asimismo, se ase-gurarán unas tasas netas de finalización de la etapa próximas al 100% y el alcan-ce de las competencias básicas.

• Elevar al 75% la cobertura de la Educación Secundaria: conseguir unatasa neta no inferior al 75% para la población de 13 a 18 años, con aumento pro-gresivo de las tasas de finalización de la etapa. Promover, en lo posible, la obli-gatoriedad de la etapa en los países que aún no han podido hacerlo.

• Erradicar el analfabetismo adulto: alfabetizar a toda la población de más 15años que se encuentre en condición de analfabetismo hasta el año 2015. A partirde ese año el cumplimiento de esta meta quedaría casi asegurado en la medidaque se logre la segunda meta.

cia, considérese la inversión pública totalen educación que realizó la región en elaño 2000 (81,900 millones de dólares), demodo que el esfuerzo financiero adicio-nal es del 16,6% por año.

Como es lógico, un análisis más detalla-do descubre situaciones distintas paracada país, que condicionará y moldearálas prioridades. Así por ejemplo, en Gua-temala, Nicaragua, Honduras, Paraguay,Bolivia, El Salvador o Perú más de un ter-cio de la población se encuentra entre los5 y 22 años, existe mayor necesidad deinversión educativa en los niveles prima-rio y secundario. Asimismo, la atencióneducativa en países con un grado de ur-banización relativamente bajo —comoGuatemala, Honduras, El Salvador, Nica-ragua o Paraguay— es costosa y compli-cada, ya que en la mayor parte de los ca-sos ha de ofrecerse en zonas de pobrezasevera y con gran dispersión geográficade la población. En el otro extremo tene-mos ciudades que están creciendo rá-pidamente, donde la llegada de inmi-grantes también configura espacios ynecesidades educativas nuevas (CentroLatinoamericano y Caribeño de Demo-grafía/CEPAL). Estas y otras situacionesson las que habría que considerar junto alas que, con carácter general y basándo-nos en los indicadores prioritarios, se in-corporan en la propuesta de este informe.

En la tabla 1 resumimos la justificaciónde cada una de las cuatro metas (punto

de partida y logros), así como los costesparciales estimados por la CEPAL/UNES-CO (2005: 31 y ss.). La información quese presenta en las tablas siguientes (2-7),pormenoriza estas cifras por países yaños, aunque no distingue entre los paí-ses que podrían afrontar la inversión conrecursos internos sin alterar la fraccióndel PIB que destinan a educación, y aque-llos que requieren complementarloscon fuentes externas de financiación. Lainformación se refiere al monto agre-gado de recursos públicos que cada paísrequiere para alcanzar esas metasen 2015.

En las tablas 2 a 7 se advierten las gran-des diferencias en la capacidad de lospaíses de la región para financiar las 4metas para el año 2015 con presupuestopúblico. Esa capacidad depende del gra-do de cobertura y logro actuales en cadanivel educativo, del nivel y evolución delPIB, y de la fracción de éste que se desti-ne a inversión en educación 1. La mayo-ría de los países, a partir de los indica-dores disponibles, no podrán asumiresa inversión sin acudir a otras fuentesque complementen sus recursos —ma-yor financiación privada o Ayuda Oficialal Desarrollo—. Según estimaciones deCEPAL/UNESCO (2005: 42-43) estaría-mos ante distintos tipos de situacioneso grupos de países, en función de su ca-pacidad o dificultad para alcanzar las4 metas con recursos públicos propios(tabla 8).


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1 En el periodo 1990-2000 el gasto público en educación creció a un promedio del 7,7% en la región, y enprácticamente ninguno de los países fue inferior al 5%.

En términos de prevención de la exclu-sión social y de promoción de la cohe-sión social en el siglo XXI, es posibleidentificar tendencias comunes en laspolíticas de los países de la región quemerecen ser apoyadas, por su gran inte-rés desde una perspectiva ético-política:

• Lograr la plena inclusión educati-va, entendida como aquella que ase-gura el acceso y la permanencia en elsistema educativo, la adquisición delos aprendizajes y de la titulación bási-cos para el desarrollo personal y la in-serción sociolaboral de toda la pobla-ción en edad escolar y formativa,prestando especial atención a los sec-tores más vulnerables. Esto lleva pri-mero a garantizar la cobertura uni-versal en la educación básica (quecomprende el ciclo superior de la Edu-cación Inicial, Primaria y Secundaria),una oferta suficiente de educaciónbásica de adultos, y aumentar el es-labonamiento de las etapas educa-tivas. Al mismo tiempo, es necesarioemprender esa cobertura con unos in-dicadores de calidad que garanticenlas distintas dimensiones de la equi-dad (permanencia, aprendizaje efecti-vo y titulación básica para el empleo).Fundamentalmente esto supone pro-ducir un cambio cualitativo en los sis-temas educativos en dos direcciones:

a) Aumentar la capacidad de aten-der a la diversidad de necesi-dades educativas (medidas yprogramas para necesidades es-pecíficas, en el marco de una edu-cación obligatoria comprensiva).

b) Aumentar la flexibilidad delsistema (favoreciendo los flujosy los retornos).

• Privilegiar a dos tipos de poblacio-nes (prioridades generacionales):

a) La primera infancia (3-6 años).b) La población adulta joven anal-

fabeta o con bajos niveles de es-colarización y con necesidad deformación para la inserción so-ciolaboral.

• Privilegiar a los países más atrasa-dos en las 4 metas básicas y, den-tro de los países, a los sectoresmás desfavorecidos. La utilización delos recursos obtenidos con la conver-sión de la deuda debe atender de ma-nera prioritaria los sectores marginalesde población (ámbito rural, zonas urba-nas marginales, niñas y mujeres, etc.) ylos servicios sociales básicos.

Las 4 metas de la educación básica concalidad y equidad para el año 2015 permi-ten orientar y priorizar las estrategias dela cooperación con América Latina enmateria de educación, desde un enfoquesectorial (avanzando a multisectorial) quecomprometa la colaboración y esfuerzode los países. Al aplicar las medidas einstrumentos disponibles para la AOD—también en el caso de la condonación yla conversión de deuda por educación—,sería conveniente considerar simultá-neamente varios criterios de deci-sión que, aunque exceden al objetivo deeste informe, queremos dejar planteados:

Propuestas para valorar...

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88

SITUACIÓN DE PARTIDA:

— Tasas muy bajas (menos del50% a nivel regional en 2000).Sólo Cuba ha logrado estameta.

SU LOGRO:

— Garantiza un derecho.

— Elevará la eficiencia del sistemaeducativo, al reducir el nº deaños necesarios para completarla Primaria y Secundaria, y ce-rraría las brechas sociales entreniños.

— Da posibilidades a las mujeresde incorporarse al trabajo.

COSTES:

— Los recursos necesarios (unos64.600 millones de USD) supo-nen el 42% de los recursos nece-sarios para las 4 metas.


— Promedio regional de cobertura del 93% en 2000.

— Altos niveles de repetición y deserción (causada enbuena medida por la repetición). Los costes adiciona-les hay que centrarlos en mejorar la calidad. La repeti-ción es poco eficaz y muy costosa. Habría que reducirlaa un 5% en 2015, pero hay que buscar alternativas me-jores que la promoción automática.

— Los países en peor situación y con más necesidad derecursos externos son Bolivia, El Salvador, Guatemala,Haití, Honduras y Nicaragua.

SU LOGRO:


— Proporciona conocimientos, destrezas y valores indis-pensables.

— Ahorraría los altos costes de la ineficiencia (necesidadde menos años para completar el ciclo) a.

COSTES:

— 21.500 millones de USD.

— Sólo el 14,4% del total requerido para alcanzar las 4metas.

— Es 1/3 de los recursos necesarios para alcanzar laMeta 1.

a El caso más crítico en tasas de repetición corresponde a Brasil (25% en 2000), que de mantenerse le su-pondría unos recursos adicionales de unos 200 millones de USD anuales de 2005 a 2015. Si disminuyeralas tasas paulatinamente hasta alcanzar el 5% máximo en el año meta, no requeriría recursos adicionalespara alcanzar la Meta 2.

TABLA 1. Metas y costes de la educación básica en América Latina para el periodo 2005-2015

META 1 META 2


89


— Promedio regional de cobertura(13 a 18 años) de 62% en 2000.

— Alto nivel de deserción (en 8 paí-ses supera el 15%).

— La tasa del 75% en 2015 se esti-ma razonable.

— Meta ya cumplida en Argentina,Chile y Cuba.

SU LOGRO:


— Es el umbral educativo que pro-porciona la posibilidad de salirde la pobreza en la región b.

— Es más coste-efectivo para lainserción laboral que compen-sar la falta de educación con ca-pacitación de adultos (CEPAL,1995).

COSTES:

— Por la situación de partida y elmayor coste por alumno eneste nivel, demanda una frac-ción elevada de recursos adi-cionales: 59.300 millones deUSD.


— Tasas altas de analfabetismo en la población de 15 ymás años: en 10 de 22 países es igual o superior al 10%,y en 5 supera el 20% (hay unos 39 millones de analfa-betos en la región, el 12% de la población).

— Las reformas de los años noventa —con excepciones—se centraron en la educación formal y de los niños.

SU LOGRO:


— Es una inversión rentable: mejora el rendimiento labo-ral, reduce los accidentes en el trabajo, y la morbilidady mortalidad infantil asociadas al desconocimiento demadres analfabetas.

COSTES:

— Sistema modular con 2 niveles: alfabetización y com-petencias básicas. Duración promedio 1 año (coste percápita de cada fase 80 millones de USD) (CEPAL, 2005).

— Coste: 6.900 millones de USD, para atender un prome-dio de 2,9 millones de personas por año (4,6% del to-tal).

— La mayor parte del gasto es para Brasil y México, quedeberían atender anualmente a 1,6 millones de per-sonas.

b Optar por fortalecer programas compensatorios de educación de jóvenes sería entre 1,5 y 5 veces el va-lor unitario que cuesta brindar 4 años de Educación Secundaria (Labarca, en CEPAL: 38).

Fuente: Elaboración propia a partir de CEPAL/UNESCO (1995 y 2005) y Banco Mundial/UNESCO (2005a).

META 3 META 4

— La situación de cada país en rela-ción con cada una de las metas.

— El compromiso que el país puedey quiere asumir en relación consu logro.

— El nivel de endeudamiento delpaís (monto total de su deuda exter-na), pues cuanto mayor es su magni-tud, más difícil será que pueda asu-

mir costes adicionales para el logrode los objetivos (según el BancoMundial, en este momento estaríanen esa situación Bolivia, Nicaragua yHonduras).

Junto a estos criterios, aunque de otranaturaleza, conviene considerar la im-portancia de dos criterios más:


90

TABLA 2. América Latina (22 paises): Estimación global del coste total y adicional para cumplir las cuatro metas educativas del año 2015(En porcentaje de PIB y millones de dólares de 1995)

Año 2000 Año 2005Tasa

Coste CosteCoste total Coste total Recursos

Meta netaper total

como % anual adicionalesde

cápita a (USS|| mill.) b del como % necesarios en elmatrícula PIB 2000 del PIB c año (USS|| mill.) b

Total metas –,– –,– 61.121 3,06 2,95 6.1691 Universalizar

la Educación Preprimaria 51 483 5.973 0,30 0,38 2.641

2 Asegurar el logro universal del ciclo primario 93 445 27.215 1,36 1,23 778

3 Elevar a 75% la cobertura dela Educación Secundaria 62 784 27.933 1,40 1,35 2.831

4 Erradicar el analfabetismo adulto 11e 160 –,– –,– –,– 420

a Coste por matriculado en establecimientos públicos.b Coste adicional en cada año indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta,en relación con el gasto que demandaría mantener la tasa de cobertura del año 2000. Las cifras estánexpresadas en millones de dólares de 1995.c Hipótesis de crecimiento histórico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2,6).d Coste adicional para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta, sin consideraraumentos de costes per cápita en aquellos países con valores inferiores a la mediana, criterio utilizadocomo aproximación a mejorías en la calidad del servicio educativo (para mayor detalle, véase el anexo

— Favorecer la mejora del eslabo-namiento de las etapas del siste-ma educativo (al menos Inicial, Pri-maria y Secundaria) para que lasacciones tengan una mayor impacto

en el nivel educativo de toda la po-blación de un país 2. El propio BancoMundial ha cambiado su posición, yahora desaconseja la inversión se-cuenciada por niveles (primero


2 Algunos países, como Suecia u Holanda, están desarrollado una política de cooperación educativa glo-bal, que contempla acciones en Educación Primaria, Secundaria y Terciaria, con especial referencia a laformación de maestros.

91

Año 2010 Año 2015 Recursos totales Recursos totalesCoste total Recursos Coste total Recursos adicionales adicionales para

anual adicionales anual adicionales para alcanzar alcanzar la metacomo % necesarios en el como % necesarios en el las metas sin sumardel PIB c año (USS|| mill.) b del PIB c año (USS|| mill.) b (USS|| mill.) b los de calidad d

2,83 12.381 2,71 18.965 149.931 125.003

0,44 5.381 0,48 8.195 64.902 62.441

1,11 1.581 1,01 2.443 19.082 12.322

1,28 4.934 1,22 1.781 69.314 43.306

–,– 425 –,– 547 6.933 6.933

metodológico). Salvo indicación contraria, las restantes cifras y cuadros consideran este aumentopaulatino en la calidad.e En este caso se refiere a la tasa de analfabetismo adulto.-,- La cifra es cercana a cero (0).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), estimaciones sobre la base de«Compendio Mundial de la Educación 2003. Comparación de las Estadísticas de Educación en elMundo», Montreal 2003, Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS).


92

TABLA 3. América Latina y el Caribe (22 países): costes de universalizar la Enseñanza Preprimaria a al año 2015

Año 2000Incidencia Coste

Tasa Coste del coste Coste totalPaís neta de per corriente total como %

matrícula cápita b en el (US$ mill) c del PIBcoste total 2000

Argentina 60 1.063 96 955,3 0,35Bolivia 36 112 86 20,1 0,25Brasil 49 749 95 2.524,3 0,34Chile 41 1.687 89 326,6 0,37Colombia 33 519 93 290,8 0,30Costa Rica 59 269 100 34,6 0,23Cuba 97 846 93 363,9 0,84Ecuador 67 86 95 25,2 0,12El Salvador 40 46 97 6,0 0,05Guatemala 37 67 89 21,1 0,12Haití 15 33 93 2,3 0,06Honduras 21 152 93 12,9 0,28Jamaica 82 159 94 18,3 0,32México 69 244 98 1.014,1 0,21Nicaragua 27 159 93 14,1 0,35Panamá 46 257 97 16,7 0,18Paraguay 60 125 92 26,4 0,31Perú 61 129 88 123,7 0,20Rep. Dominicana 33 191 93 24,7 0,14Trinidad y Tobago 52 1.126 81 25,7 0,35Uruguay 45 822 95 50,1 0,26Venezuela 44 152 93 78,8 0,11América Latina 51 483 95 5.872,6 0,30

a Considera niños de 3 a 5 años de edad.b Coste por matriculado en establecimientos públicos.c Coste adicional en cada año indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta,en relación con el gasto que demandaría mantener la tasa de cobertura del año 2000. Las cifras estánexpresadas en millones de dólares de 1995.d Hipótesis de crecimiento histórico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2.6).


93

Año 2005 Año 2010 Año 2015 RecursosCoste Recursos Recursos Coste Recursos totalestotal adicionales Coste total adicionales total adicionales adicionalesanual necesarios como % necesarios anual necesarios para alcanzar

como % en el año del PIB d en el año como % en el año la metadel PIB d (USS|| mill.) c (USS|| mill.) c del PIB d (USS|| mill.) c (US$ mill.) c

0,42 309,5 0,46 621,9 0,48 918,4 7.413,20,49 23,2 0,72 52,6 0,94 87,5 634,90,45 1.233,0 0,54 2.511,2 0,59 3.797,1 30.080,20,59 274,4 0,76 645,1 0,90 841,5 6.614,40,66 330,3 0,77 684,3 0,92 1.004,8 7.986,00,28 10,4 0,31 21,3 0,33 32,5 255,40,68 3,4 0,57 6,4 0,51 9,7 78,50,18 19,2 0,26 43,0 0,31 70,8 618,10,15 12,0 0,26 29,9 0,37 62,9 361,40,27 32,8 0,47 83,2 0,67 150,8 1.010,70,47 17,0 1,15 51,4 1,99 103,6 631,90,71 23,9 1,04 48,5 1,28 73,4 581,60,29 1,3 0,27 2,7 0,26 3,9 31,80,21 163,6 0,21 316,8 0,20 464,5 3.803,60,75 19,4 1,06 39,9 1,28 60,4 476,70,23 8,1 0,26 15,9 0,29 23,6 191,40,40 11,1 0,51 26,3 0,59 42,2 305,50,23 40,5 0,26 83,8 0,28 131,8 1.012,70,26 24,7 0,35 51,1 0,41 76,1 606,90,40 8,8 0,47 19,2 0,53 30,1 230,30,34 25,5 0,40 50,3 0,43 74,6 603,50,15 48,5 0,19 98,0 0,21 147,2 1.173,7

0,38 2.640,6 0,44 5.381,5 0,48 8.195,0 64.602,3

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de «CompendioMundial de la Educación 2003. Comparación de las Estadísticas de Educación en el Mundo», Montreal2003, Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS).


94

TABLA 4. América Latina y el Caribe (22 países): costes de universalizar la Enseñanza Primaria a y el logro de al menos 5 grados de ésta al año 2015


Tasa % Coste del coste Coste totalPaís neta de repetidores per corriente total como %

matrícula cápita b en el (USS|| mill) c del PIBcoste total 2000

Argentina 59 6 1.172 98 4.404,2 1,68Bolivia 64 4 105 66 157,5 2,07Brasil 87 26 466 96 8.339,9 1,27Chile 89 2 1.612 69 1.609,1 1,88Colombia 80 5 357 98 1.047,8 1,70Costa Rica 91 8 593 100 303,1 2,05Cuba 87 1 1.151 99 1.304,8 3,02Ecuador 99 2 96 96 142,9 0,87El Salvador 81 8 43 97 34,3 0,31Guatemala 84 14 113 89 182,1 1,02Haití 73 11 13 93 13,1 0,36Honduras 88 14 119 98 111,6 2,41Jamaica 95 5 284 94 98,8 1,90México 95 5 433 98 5.746,3 1,21Nicaragua 61 6 107 90 122,2 3,01Panamá 99 6 666 99 206,8 2,19Paraguay 89 8 200 92 149,8 1,78Perú 94 11 207 88 701,0 1,16Rep. Dominicana 83 5 120 90 140,2 0,01Trinidad y Tobago 92 8 1.029 81 145,9 2,03Uruguay 90 9 998 96 177,5 0,91Venezuela 88 7 146 93 446,4 0,80América Latina 93 12 115 96 27.214,7 1,98

a Considera niños de 6 a 12 años de edad.b Coste por matriculado en establecimientos públicos.c Coste adicional en cada año indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta,en relación con el gasto que demandaría mantener la tasa de cobertura del año 2000. Las cifras estánexpresadas en millones de dólares de 1995.d Hipótesis de crecimiento histórico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2.6).e Sin reducción del porcentaje de repetidores.


95

Año 2005 Año 2010 Año 2015 Recursos RecursosCoste Recursos Coste Recursos Coste Recursos totales totalestotal adicionales total adicionales total adicionales de adicionalesanual necesarios como % necesarios anual necesarios aumentar para alcanzar

como % en el año del en el año como % en el año eficiencia la metadel PIB d (USS|| mill.) c PIB d (USS|| mill.) c del PIB d (USS|| mill.) c (USS|| mill.) c (USS|| mill.) c

1,49 42,3 1,36 83,0 1,20 111,6 1.081,3 971,22,08 28,0 2,70 61,7 2,74 97,4 741,3 141,31,08 –17,3 0,96 –7,4 0,86 7,6 2.180,4 –115,01,71 110,9 1,54 193,4 1,49 298,7 2.416,9 2.416,91,88 103,3 1,53 190,2 1,41 270,2 2.911,0 2.911,01,90 10,8 1,80 23,0 1,88 35,6 288,2 275,62,37 11,9 1,91 21,6 1,61 30,7 260,9 260,90,79 43,6 0,86 87,9 0,89 129,7 1.044,0 1.044,00,80 38,4 0,88 84,7 1,08 134,3 1.012,3 1.010,81,31 62,8 1,58 142,8 1,80 237,7 1.747,1 1.721,81,76 58,7 3,30 144,4 6,03 253,9 1.756,6 1.755,42,64 28,8 3,11 61,2 8,80 96,4 749,1 734,71,65 1,8 1,42 3,0 1,25 4,8 97,0 97,01,09 114,5 0,96 212,7 0,84 298,9 2.545,7 2.545,73,31 15,6 3,36 31,4 3,32 47,2 375,0 376,01,93 0,8 1,67 0,8 1,44 1,0 19,1 10,41,74 9,2 1,72 19,5 1,72 31,6 243,5 238,81,07 17,2 0,94 30,0 0,83 42,6 420,5 366,10,83 22,9 0,06 45,0 0,09 77,6 500,0 666,01,88 2,1 1,21 1,4 1,19 8,2 59,5 58,00,88 8,1 0,79 15,8 0,71 22,7 198,3 188,90,61 61,6 0,61 128,6 0,61 200,7 1.589,3 1.547,3

1,29 777,8 1,11 1.580,7 1,01 2.112,6 21.578,8 19.081,8



96

TABLA 5. América Latina y el Caribe (22 países): costes de aumentar a 75% el acceso a Educación Secundaria a al año 2015


Tasa Coste del coste Coste totalPaís neta de per corriente total como %

matrícula cápita b en el (USS|| mill) c del PIBcoste total 2000

Argentina 79 1.791 98 4.478,6 1,88Bolivia 68 147 86 97,7 1,23Brasil 71 745 95 10.125,3 1,37Chile 75 1.963 89 1.287,3 1,46Colombia 57 656 93 1.624,0 1,58Costa Rica 49 807 100 182,5 1,23Cuba 82 1.774 93 1.393,0 3,22Ecuador 48 243 95 145,3 0,88El Salvador 26 1.062 97 190,3 1,73Guatemala 26 272 89 99,2 0,56Haití 26 87 93 24,5 0,67Honduras 26 298 93 80,7 1,31Jamaica 74 491 94 112,7 2,17México 60 912 98 6.196,2 1,30Nicaragua 36 299 93 86,5 1,64Panamá 62 1.015 97 189,0 2,00Paraguay 47 404 92 121,2 1,42Perú 65 290 88 531,2 0,88Rep. Dominicana 40 659 93 262,7 1,53Trinidad y Tobago 71 829 81 93,0 1,29Uruguay 70 1.111 95 206,8 1,08Venezuela 50 396 93 547,6 0,74América Latina 62 784 95 27.933,3 1,40

a Considera jóvenes de 13 a 18 años de edad.b Coste por matriculado en establecimientos públicos.c Coste adicional en cada año indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta,en relación con el gasto que demandaría mantener la tasa de cobertura del año 2000. Las cifras estánexpresadas en millones de dólares de 1995.d Hipótesis de crecimiento histórico (tasa promedio anual 1990-2002 de 2.6).


97

Año 2005 Año 2010 Año 2015 RecursosCoste Recursos Recursos Coste Recursos totalestotal adicionales Coste total adicionales total adicionales adicionalesanual necesarios como % necesarios anual necesarios para alcanzar

como % en el año del PIB d en el año como % en el año la metadel PIB d (USS|| mill.) c (USS|| mill.) c del PIB d (USS|| mill.) c (USS|| mill.) c

1,61 27,6 1,36 53,3 1,23 76,8 827,82,25 93,0 3,30 215,1 4,16 363,5 2.574,11,18 162,8 1,01 308,9 0,91 496,7 3.849,01,49 91,4 1,32 96,7 1,13 74,7 1.207,21,89 232,2 1,78 493,5 1,72 718,6 5.779,51,38 37,7 1,40 74,2 1,45 114,9 902,03,02 0,0 2,35 0,0 1,88 0,0 0,01,02 97,5 1,38 225,7 1,71 378,9 2.715,02,77 146,3 3,76 316,9 4,45 493,1 3.779,21,21 133,9 2,07 350,3 3,04 656,0 4.288,52,67 84,5 5,03 211,7 8,45 424,8 2.676,52,72 74,9 4,39 187,2 5,99 327,6 2.254,01,90 0,5 1,66 0,9 1,41 1,1 10,41,29 591,8 1,25 1.197,7 1,17 1.761,0 14.239,02,66 52,1 4,14 135,5 5,52 241,1 1.631,91,99 16,3 1,89 31,9 1,75 46,3 380,41,84 46,7 2,23 102,5 2,58 170,5 1.238,61,09 182,5 1,26 395,5 1,34 607,6 4.591,11,78 85,3 1,91 166,5 2,05 254,3 2.020,81,01 1,0 0,72 1,2 0,56 1,5 15,71,01 7,6 0,95 16,1 0,87 21,7 178,10,89 166,3 0,99 363,4 1,07 582,1 4.255,8

1,35 2.330,8 1,28 4.933,6 1,22 7.780,8 58.314,3


resolver la Primaria, después la Se-cundaria...). Hay que mantener la vi-sión de «sistema».

— Promover el aumento de la cobertu-ra (especialmente en Educación Ini-

cial y Secundaria), con calidad yequidad, lo que llevaría a identificary estimar el coste de un paquete deacciones y medidas integralesque avancen en los dos objetivos


98

TABLA 6. América Latina y el Caribe (22 países): costes de erradicar el analfabetismo adulto a al año 2015

Año 2000 Año 2005Tasa de Analfabetos Recursos

País analfabetismo de 15 años y más necesarios en el añoadulto (Miles) (USS|| mill) b

Argentina 3 845,6 9,3Bolivia 15 732,4 7,3Brasil 13 15.892,9 168,5Chile 4 460,1 4,8Colombia 8 2.377,6 24,7Costa Rica 4 120,6 1,2Cuba 3 292,8 3,0Ecuador 8 705,1 7,2El Salvador 21 859,0 9,6Guatemala 31 2.016,9 23,4Haití 50 2.506,7 30,5Honduras 25 944,6 10,4Jamaica 13 231,0 2,6México 9 5.836,6 60,9Nicaragua 34 973,6 12,0Panamá 8 159,1 1,7Paraguay 7 223,3 2,3Perú 10 1.719,6 17,7Rep. Dominicana 16 911,5 10,1Trinidad y Tobago 2 16,6 0,2Uruguay 2 51,0 0,7Venezuela 7 1.186,9 11,8América Latina 11 39.073,3 419,9

a Considera personas de 15 años y más de edad, y un coste fijo de US$ 160, que considera tantoprogramas de alfabetización y postalfabetización.b En dólares de 1995.

(acceso y calidad) simultánea-mente.

Sentadas estas consideraciones genera-les, señalaremos dos principios de or-

den superior que es importante consi-derar en todos los casos:

— Enfoque multisectorial. Para me-jorar la cobertura y la calidad de la


99

Año 2010 Año 2015 Recursos Promedio anualRecursos Recursos para alcanzar de beneficiarios de

necesarios en el año necesarios en el año la meta programas necesarios(USS|| mill) b (USS|| mill) b (USS|| mill) b (Miles)

10,1 10,8 146,7 61,29,1 11,2 128,7 53,7

191,2 209,9 2.742,1 1.144,35,4 6,0 78,0 32,5

29,2 33,8 416,4 173,71,5 1,8 21,3 8,93,3 3,4 47,5 19,88,7 10,2 123,3 51,5

11,0 12,4 157,1 66,527,8 33,2 396,1 165,234,0 37,2 487,4 203,512,9 15,6 181,5 75,72,8 3,0 40,7 16,9

71,2 80,8 1.015,4 423,613,9 16,1 198,6 82,82,0 2,2 27,8 11,62,9 3,6 40,9 17,1

21,0 24,4 299,6 124,911,6 12,8 165,3 69,00,2 0,2 2,7 1,10,7 0,7 10,3 4,3

14,6 17,3 205,5 85,8485,1 546,7 6.933,0 2.892,8

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a partir de la base de datos enlínea del Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS) (http://www.uis.unesco.org/).


100

TABLA 7. América Latina y el Caribe (22 países): recursos totales necesarios para alcanzar las cuatro metas educativas al año 2015 y déficit presupuestario al mantener la prioridad macroeconómica del gasto público en educación a

Gasto Costes en preprimaria, Año 2005público primaria y secundaria b Coste Recursos

País social total año 2000 total adicionales Déficiten Educación como % anual necesarios presupuestario

como % del PIB (USS|| mill) a como % en el año (USS|| mill.)del PIB 2000 del PIB a (USS|| mill) c

Argentina 4,8 3,65 9.838,1 3,41 388,6 ...Bolivia 5,6 3,85 306,2 5,34 162,5 –201,6Brasil 3,8 2,98 21.589,5 2,71 1.547,0 ...Chile 4,2 3,66 3.221,9 3,79 481,5 –157,7Colombia 6,1 3,68 3.462,4 3,91 680,5 –543,6Costa Rica 4,4 3,51 620,2 3,55 60,2 –10,3Cuba 8,5 7,08 3.061,7 6,07 18,3 ...Ecuador 1,6 1,47 313,4 1,99 167,5 –144,2El Salvador 2,3 2,09 230,6 3,62 208,3 –206,4Guatemala 1,7 1,70 302,4 2,00 262,7 –244,6Haití 1,1 1,09 39,8 4,90 191,8 –189,0Honduras 4,0 4,00 186,1 6,27 198,0 –120,7Jamaica 6,3 4,39 227,8 3,84 6,9 ...México 4,4 2,72 12.966,6 2,60 930,8 ...Nicaragua 5,0 5,00 202,8 6,72 99,0 –91,3Panamá 6,9 4,37 412,6 4,16 26,7 ...Paraguay 6,0 3,49 297,4 3,99 68,9 –73,6Perú 3,3 2,24 1.356,0 2,39 258,1 –175,6Rep. Dominicana 2,5 2,48 427,7 2,86 143,0 –85,1Trinidad y Tobago 4,0 3,68 264,6 2,88 12,1 ...Uruguay 2,8 2,23 433,3 2,21 41,9 ...Venezuela 3,0 1,44 1.072,8 1,65 288,2 –391,1América Latina 4,1 3,06 61.120,7 2,95 6.189,0 –2.643,7

a Suponiendo una hipótesis de crecimiento económico histórica (tasa promedio anual 1990-2002 e 2.6).b No incluye programas de educación de adultos.c Coste adicional en cada año indicado para alcanzar una cobertura consistente con el logro de la meta,en relación con el gasto que demandaría mantener la tasa de cobertura del año 2000. Las cifras estánexpresadas en millones de dólares de 1995.


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Año 2010 Año 2015Coste Recursos Coste Recursostotal adicionales Déficit total adicionales Déficitanual necesarios presupuestario anual necesarios presupuestario

como % en el año (USS|| mill.) como % en el año (USS|| mill.)del PIB a (USS|| mill) c del PIB a (USS|| mill.) c

3,17 783,2 ... 2,92 1.116,5 ...6,72 338,5 –432,2 3,84 549,7 –677,92,50 3.003,9 ... 2,35 4.611,3 ...3,62 840,6 ... 3,45 1.216,0 ...4,07 1.377,2 –909,6 4,05 2.036,4 –999,13,51 120,1 –1,0 3,46 184,7 ...4,83 31,3 ... 4,00 43,8 ...2,49 364,7 –311,3 2,90 587,8 –494,04,87 442,4 –445,8 6,88 892,7 –696,24,11 604,0 –681,2 5,52 1.077,6 –1.027,99,55 441,5 –434,1 15,48 819,5 –810,38,55 309,8 –284,3 10,57 512,9 –460,73,36 9,4 ... 2,91 12,8 ...2,42 1.798,2 ... 2,21 2.505,2 ...8,57 220,7 –200,6 10,12 364,8 –320,13,82 50,6 ... 3,48 73,0 ...4,48 160,9 –168,0 4,89 247,8 –256,02,46 530,2 –280,1 2,45 806,2 –313,73,12 278,0 –153,8 3,34 420,8 –230,62,40 26,0 ... 2,22 40,0 ...2,13 81,6 ... 2,01 119,7 ...1,79 584,6 –721,8 1,89 927,3 –1.052,7

2,83 12.360,9 –4.913,4 2,71 18.965,1 –7.328,8


educación no sólo hay que asignarmás presupuesto a la educación,sino también a la salud, la vivienda,la seguridad social, mejorando lascondiciones generales de vida de lapoblación, para que pueda aprove-char verdaderamente las oportuni-dades educativas. En esto habría queajustarse al carácter multisectorialde la Agenda del Milenio, en la quelos «objetivos tienen que versecomo un todo indivisible». Seguir

manteniendo un enfoque «sectorial»(centrado en la educación, y ademássólo en la educación formal), no nospermite ser muy optimistas. El enfo-que unisectorial es lo que ha hechoque muchas veces las reformas porla calidad no hayan tenido éxito e laregión. «No existe posibilidad de lo-grar sólo desde la política educativa,lo que corresponde asegurar tam-bién a la política socioeconómica»(Torres, 2005: 32).


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TABLA 8. Recursos necesarios para alcanzar las metas sobre la Educación Básica en 2015 en América Latina por grupos de países

No necesitarían Necesitarían recursosrecursos extrapresupuestarios propios

extrapresupuestarios Menor esfuerzo moderadoPaíses: Argentina, Brasil, Cuba, México, Panamá y Uru-guay (aglutinan la mayor proporción de la población de laregión).

Condición: si mantuvieran un crecimiento moderado delPIB hacia el año 2015 (2,6% anual) a. Deberían asegurar uncrecimiento de la inversión pública en educación del ordendel 1=% anual y contar con una política presupuestariacontracíclica para sostener dicha expansión frente a even-tuales reducciones del PIB.

Gasto público actual: en general destinan al gasto públi-co en educación una fracción especialmente elevada del PIB

a los niveles inicial, primario y secundario (a excepción deUruguay, pero presenta mayores niveles de cobertura).

Conclusión: la inversión pública debería expandirse auna tasa inferior al 2% anual, es decir, más baja que la tasade crecimiento proyectada para el PIB de 2,6% anual.

Países: Chile y Costa Rica (desti-nan una fracción del PIB a la inver-sión pública en educación supe-rior al promedio regional).

Condición: deberían incrementarla inversión pública en educaciónen alrededor del 2,6%, levemen-te superior al ritmo de expansióndel PIB.

Conclusión: podrían asumirlo,pero registrarían un leve déficit derecursos presupuestarios hasta elaño 2010, del orden del 5% y 2%respectivamente, del total de re-cursos que actualmente gastan.

a Esta tasa corresponde al promedio anual de crecimiento para la región durante el periodo 1990-2002,que considera un ciclo de relativamente alto crecimiento (3,5% anual entre 1990-1997) y un ciclo decrecimiento bajo (de 1,2% anual entre 1999 y 2002) (CEPAL/UNESCO, 2005: 43).

— Considerar y salvaguardar lasprioridades políticas de la Admi-nistración educativa de cadapaís, con el fin de evitar el error tan-tas veces repetido en la historia de lacooperación de exportar políticaseducativas a contextos muy diferen-tes y poco conocidos. Los proyectosy programas financiados por iniciati-vas de conversión de deuda necesa-riamente deben estar vinculados alos procesos nacionales de planifica-

ción educativa y de lucha contra lapobreza.

Según la OEI (2002), en términos gene-rales, las acciones de cooperaciónen cada línea o programa deberíancompartir las siguientes caracterís-ticas en los niveles de actuación na-cional, estatal y/o local:

• Completar los programas y proyectosen ejecución.


103

Necesitarían añadir recursos privados internos y/o externos procedentes de la AOD

Esfuerzo moderado Máximo esfuerzoPaíses: Colombia, Paraguay, Perú, R. Do-minicana y Venezuela.

Condición: expandir la inversión públicaen educación a una tasa en torno al 5% poraño, tasa que ya consiguieron alcanzar enlos años noventa, pero que ahora es infe-rior al 4% (promedio regional).

Conclusión: deberían incrementar la in-versión pública en educación, y ademásnecesitan financiación complementaria alos recursos públicos (privada interior oAOD) si no quieren comprometer otrasprioridades (salud, lucha contra el hambrela pobreza).

Países: Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras y Nicaragua (países con mayor rezagoen las metas, menor PIB por habitante y alta deudaexterna).

Condición para alcanzar las metas: elevar lainversión pública en educación al 8% anual. Metadifícilmente asumible por Bolivia, Honduras y Ni-caragua que deberían aumentar el gasto en 3 o4%, y casi imposible para Ecuador, El Salvador yGuatemala.

Conclusión: no podrían elevar en mucho la in-versión pública en educación, y requieren unmonto importante de financiación complementa-ria a los recursos públicos (privada del país oAOD) si no quieren comprometer otras priorida-des (salud, lucha contra el hambre la pobreza).

Fuente: Elaboración propia a partir de CEPAL/UNESCO (2005: 43-46).

• Articular las diferentes acciones endesarrollo (eslabonamiento de etapasy/o acciones educativas).

• Coadyuvar a la sustentabilidad de losprocesos de cobertura o mejora (singenerar dependencias innecesarias eindebidas).

• Ampliar el horizonte de proyección deprocesos ya iniciados.

• Fomentar la cooperación horizontal yel intercambio de experiencias.

En definitiva, el objetivo es contribuir—bilateral y multilateralmente— a quese produzcan saltos cualitativos y/o

cuantitativos significativos y soste-nibles en la educación básica para to-dos en América Latina. Para ello serápreciso aplicar las distintas medidas(condonación y canje de deuda) einstrumentos de la cooperación, co-ordinarlos y orientarlos decidida-mente a ese objetivo. Al mismo tiem-po será necesario avanzar hacia unasrelaciones comerciales y políticas másjustas entre países, de manera que loslogros de la ayuda oficial al desarrolloen su lucha contra la pobreza y el analfa-betismo no sean inmediatamente anula-dos por otras vías.


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PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución únicaen el sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la Comuni-dad Iberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes te-mas: estudios sobre América Latina, relaciones económicas internacionales, políticas pú-blicas y calidad de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros serán compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayansido elaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés yconcurrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de losmateriales y de su coincidencia con las prioridades del Centro serán por tanto los quedeterminen la aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “LasCumbres Iberoamericanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por espe-cialistas españoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino delArenal, recoge la historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coe-dición con Siglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publicarán los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, serán el instrumento que sirva para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, po-drán ser publicados como Documentos de Trabajo todas aquellos trabajos que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editarán en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considere oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permitirán también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se considerarán susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.

retos de la educaciÓn bÁsica en amÉrica latina

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