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Senado de la República de México
Foro Internacional sobre Nuevos Modelos de Telecomunicaciones y
Radiodifusión en México
Ciudad de México, 28 – 30 de octubre de 2013
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CEPAL, Naciones Unidas. División de Recursos Naturales e Infraestructura
Agentes dominantes y regulación
asimétrica en los servicios públicos de infraestructura
Patricio Rozas Balbontín
Las reformas de los servicios públicos de infraestructura
económica en la década de los años noventa
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Aspectos relevantes de las reformas n Rol preponderante de los agentes económicos
privados en las decisiones de inversión n Reducción y redefinición del rol del estado en
la actividad económica interna n Apertura comercial y financiera n Liberalización de los precios n Preeminencia de los mecanismos de mercado
en la definición de las políticas públicas
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Medidas relevantes de política
n Reducción del gasto público y ajuste fiscal n Disminución drástica de la inversión
pública n Desregulación de los mercados de bienes y
servicios n Nuevo trato a la inversión extranjera n Privatización de recursos naturales,
empresas estatales y funciones públicas
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Factores desencadenantes de las reformas en el sector telecomunicaciones n Ineficiencia de los monopolios estatales de telefonía básica n Distorsión de las tarifas de los servicios de TB e impacto
negativo sobre el sistema de precios y competitividad de la economía
n Déficit de inversión y problemas de capitalización de empresas estatales de TB
n Requerimientos fiscales y condiciones de los organismos de crédito multilateral
n Costos de oportunidad de fondos públicos destinados a la inversión en el sector
n Quiebre del consenso respecto del papel del Estado en materia de telecomunicaciones
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Objetivos de las reformas n Impulsar la competencia y la desconcentración
de la industria n Introducir criterios de eficiencia económica en
la explotación de las telecomunicaciones (excedente del productor)
n Sincerar y racionalizar los precios n Aumentar la inversión en el sector y la oferta
de servicios de telecomunicaciones n Modernización del sector incorporando las
nuevas tecnologías en desarrollo
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Reformas de la industria de telecomunicaciones (1) n Eliminación de los monopolios estatales en
la mayoría de los países n Promoción de la participación de agentes
privados en sector de telecomunicaciones h Eliminación de barreras a la entrada h Privatización de empresas estatales
n Institucionalización de marcos institucionales y legales de regulación
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Ingresos fiscales por privatizaciones (millones de dólares)
1990 1997Total
1990-99 % del totalInfraestructura 9704 37370 154347 49% - Telecomunicaciones 7643 12863 76110 24% - Electricidad 59 17979 53427 17%Manufacturas 1402 7795 50152 16%Sector Primario 1367 12932 59917 19% - Petróleo y gas 568 7956 45074 14% - Minería 485 4418 9001 3%Servicios financieros 47 3445 38008 12%Otros servicios 138 5031 13289 4%
Total 12658 66573 315712 100%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos del Banco Mundial
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Reformas de la industria de telecomunicaciones (2)
Ingreso de empresas
extranjeras
Nuevas técnicas de producción
Nuevas tecnologías de telecomunicación
Nuevas modalidades de organización
empresarial
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Reformas de la industria de las telecomunicaciones (3)
Introducción de nuevas tecnologías y técnicas de producción
Disminución de costos de producción
Erosión de economías de escala
• Aumento y diversificación de la oferta de servicios y productos • Aumento de niveles potenciales de competencia entre servicios • y proveedores • Reintegración vertical, horizontal y conglomeral
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Reformas en la industria de telecomunicaciones (4)
Incorporación de nuevas tecnologías
Cambios en la estructura del mercado
Internacionalización del sector
Modernización y desarrollo
del sector de las telecomunicaciones
Resultados de las reformas en el sector telecomunicaciones
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OPCIONES DE COMPETENCIA Y COOPERACIÓN PÚBLICA / PRIVADA
Derecho y precio de acceso
a las instalaciones
Estructura de la industria
Opciones de competenciae
Objeto de la regulación
Condición inicial l
Monopolio integrado
Precios, calidad y obligación de servicio
(por contrato)
Precios, calidad y obligación de servicio
(por ley)
Prácticas comerciales,
normas ambientales,
de seguridad y antimonopolio
Monopolio estatal
integrado
Actividades monopólicas
Actividades competitivas
Competencia en el
mercado
Competencia de
sustitutos
Instalaciones monopólicas
Competencia por el
mercado
Monopolio integrado Mono-
polio
Compe- tencia
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Efectos positivos de las reformas
h Modernización del sector (disminución de costos, eficiencia técnica y productiva, mejoras en la calidad de los servicios)
h Expansión de la actividad (cobertura, densidad, diversificación de servicios)
h Contribución a mayor competitividad sistémica
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Efectos negativos de las reformas
• Problemas de competencia en los segmentos tradicionales de la telefonía básica
• Disminución de la inversión en red fija • Objetivos de rendimiento poco
ambiciosos • Inestabilidad financiera de los consorcios
controladores de empresas operadoras
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Efectos negativos de las reformas n Comportamiento cortoplazista de los
agentes económicos y de los gobiernos nacionales
n Las reestructuraciones de los servicios dieron origen a una diversidad de modelos (entre sectores y entre países), lo que devino en dificultades normativas y regulatorias, en conflictos técnicos y de competencia
Causas que explican los problemas en el sector
u Diferencias en el tamaño y la estructura de los mercados
u Diferencias en el grado real de competencia que es posible en cada país y servicio
u Diferencias en los procesos de formación de precios
u Diferencias en las coberturas, densidad y calidad
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¿Por qué regular?
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¿Por qué regular? n Las dificultades surgidas en el plano de la
competencia han obstaculizado el traspaso de la mayor eficiencia del sector al resto de la economía
n Los grados de competencia son muy dispares a nivel de segmentos de la industria de telecomunicaciones
n Integración vertical y conglomeral n Aparición de rentas monopólicas y de efectos
riqueza que limitan una distribución más equitativa del bienestar
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¿Por qué regular? n Desfase de los marcos legales regulatorios
respecto de nuevos mecanismos de generación de renta monopólica (economías de ámbito o de alcance, economías de densidad, economías de conglomeración). Subsidios cruzados y descreme del mercado
n Elevación de las barreras de entrada producto de la internacionalización de los operadores y la creciente magnitud de las inversiones necesarias, lo que redunda en una mayor concentración vía fusiones y adquisiciones. Modalidades diversas
Contenidos de la regulación
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Regulación tradicional de telefonía básica
u Fijación de precios u Interconexión u Reequilibrio de tarifas u Subsidios cruzados u Contabilidad de costos u Reventa
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Regulación tradicional de telefonía básica
u Derechos de vía u Arriendos de línea con compromiso
de compra u Cobertura universal u Telefonía pública u Facturación (CF y SLM, LD, otros)
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Nuevos temas regulatorios derivados de las nuevas TIC
u Diversificación de negocios, subsidios cruzados, descreme del mercado y contabilidad regulatoria
u Determinación de la asignación del espectro
u Uso, características, número y duración de las licencias
Nuevos temas regulatorios derivados de las nuevas TIC
u Expansión de la red u Convergencia de los servicios u Protección de los datos
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¿Cómo construir una nueva regulación (o adaptar la antigua a los
nuevos tiempos)?
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Aspectos a considerar
n Nuevas formas en que se estructura la industria de telecomunicaciones
n Nuevas formas de organización de los mercados
n Conflictos de competencia. Judicialización de los conflictos
n Debilidad institucional
Nuevas formas de la industria de telecomunicaciones
n Notable velocidad de innovación y obsolescencia tecnológica
n Ampliación y diversificación de la oferta de servicios de telecomunicaciones
n Economías de escala y tamaños óptimos de eficiencia definidos internacionalmente
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Nuevas formas de la industria de telecomunicaciones
n Generación de economías de ámbito n Internacionalización de las firmas
dominantes n Formación de conglomerados locales
dirigidos por holdings internacionales
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La organización de los mercados de servicios post privatizaciones
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Mercados oligopólicos
n Mercados de servicios se constituyen mayoritariamente como oligopolios
n Enfoque tradicional (Cournot, Bertrand y Stackelberg): interdependencia de los agentes que controlan la oferta.
n Enfoque supone competencia intensa de oferentes protegidos de ingresos de posibles entrantes
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Mercados oligopólicos
n Enfoque tradicional no analiza los factores que provocan la concentración de los mercados y las formas
n Necesidad de revisar la visión crítica del enfoque tradicional
n La competencia oligopólica se centra en la disminución de los costos medios por efecto de las nuevas tecnologías y de relaciones de producción 33
Mercados oligopólicos
n Competencia monopolística n Barreras a la entrada n La consolidación del oligopolio puede
ser más aportante al desarrollo (I&D, inversión, empleo y salarios), pero conlleva conflictos de competencia y problemas de eficiencia
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Mercados oligopólicos
n Sylos Labini: Necesidad de evaluar el oligopolio en su relación con el entorno (precios, costos, distribución del progreso técnico, impacto sobre empleo y salarios, segmentación del mercado, etc.)
n Bain: El oligopolio debe ser analizado en el marco de la relación entre estructura del mercado, la conducta de las firmas y el desempeño de la industria en el conjunto de la economía 35
Conductas anticompetitivas y conflictos de competencia
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Objetivos de las empresas dominantes
4 Mantener o aumentar participación de mercado en la red de acceso al usuario final (RAUF)
4 Maximizar utilidades explotando su condición de empresa dominante
4 Generar y fortalecer barreras a la entrada de nuevos competidores
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Conflictos regulatorios (1)
Conservación o aumento de poder de mercado
en la RAUF
Adquisiciones y fusiones
Fijación prolongada de precios predatorios
Discriminación en las interconexiones
Subsidios cruzados
Empaquetamiento de servicios
Limitación a la entrada usando el marco regulatorio
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Conflictos regulatorios (2)
Maximización de utilidades vía explotación
de condición de empresa dominante
y de control de RAUF
Desplazamiento de la demanda y maximización de utilidades
del monopolio integrado
“Empaquetamiento” y maximización de utilidades del monopolio integrado
Sobreestimación de costos en el proceso de fijación tarifaria
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Conflictos regulatorios (3)
BARRERAS A LA ENTRADA
Desafíos a enfrentar
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Concentración de la oferta
n Concentración de la oferta de servicios de telecomunicaciones en empresas que se orientan por estrategias regionales u Amplificación de conductas no competitivas al
nivel regional u Estrecha relación de algunas de las principales
empresas del sector con grupos financieros altamente expuestos en mercados inestables
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Construir mercados en condición de verdadera competencia
u Transparentar la toma de decisiones en materia de consumo y de inversión
u Eliminación de barreras legales y revisión de derechos adquiridos
u Eliminación de situaciones de integración horizontal y vertical de la industria
u Tipificar y sancionar conductas no competitivas (acuerdos de precios y de cuotas de mercado, subsidios cruzados, precios predatorios, ofertas discriminatorias)
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Cautelar los derechos de los usuarios contenidos en la legislación internacional
u Derecho a la libre elección u Derecho a la información veraz y oportuna u Derecho a la no discriminación u Derecho a la seguridad en el consumo, la
protección de la salud y del medio ambiente u Derecho a la reparación y a la indemnización u Derecho a la educación para un consumo
responsable u Derecho a la calidad
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Otros desafíos
n Mayor sofisticación de la demanda n Integración regional e interconexiones de
sistemas de telecomunicaciones n Fortalecimiento de los marcos reguladores.
u Fortalecimiento de los organismos reguladores u Modernización de los marcos legales
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Gracias por la atención dispensada