spain lobbying esp final

UNA EVALUACIN DEL LOBBY EN ESPAAANLISIS Y PROPUESTAS

2NDICE

PRLOGO ........................................................................................................... 5

AUTORES Y COLABORADORES ................................................................... 7

I. RESUmEN EjECUTIvO Y RECOmENDACIONES ......................... 9

1. ANLISIS GLOBAL Y SECTORIAL DEL LOBBY ................................. 10

2. HACIA UNA REGULACIN DEL LOBBY ............................................... 12

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................... 14

II. INTRODUCCIN .................................................................................... 19

1. DEFINICIONES .......................................................................................... 23

Caso 1. Lobby pblico en las cajas de ahorro .......................................... 26

2. TIPOLOGA DE RIESGOS ........................................................................ 32

Caso 2. Salud pblica: actores y estrategias de influencia ...................... 34

Caso 3. Disputa en torno a la vacuna de la varicela ................................ 38

Caso 4. Adopcin de la normativa antitabaco-buenas prcticas ......... 41

III. LA SITUACIN DEL LOBBY EN ESPAA ....................................... 45

1. CONTEXTO POLTICO Y ECONMICO ................................................ 45

2. CONTEXTO JURDICO............................................................................... 51 3. CONTEXTO SOCIAL ................................................................................... 58

Caso 5. La influencia de las empresas de energa .................................... 61

Caso 6. El cierre de la central nuclear de Garoa ................................... 70

4. INTENSIDAD Y ESCALA DEL LOBBY EN ESPAA ............................. 73

Caso 7. La Ley de Propiedad Intelectual .................................................. 75

Caso 8. El caso Bankia ................................................................................ 78

5. COMPRENSIN CULTURAL DEL LOBBY ............................................ 83

Caso 9. Financiacin de partidos e infraestructuras ............................... 91

6. AUTORREGULACIN DE LOS LOBBIES / LOBISTAS ........................ 92

7. MONITOREO: ROL DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIN

Y DE LA SOCIEDAD CIVIL ........................................................................ 93

Transparency International Espaa es el captulo espaol de Transparency International, la principal organizacin de la sociedad civil dedicada a investigar y combatir la corrupcin en sus diversas formas, as como a promover la apertura informativa y la integridad en las instituciones pblicas y el sector privado.

www.transparencia.org.es

Impreso 100% en papel reciclado.

Foto de portada: iStockphoto/DNY59

Direccin: Manuel Villoria

Coordinacin y edicin: Ana Revuelta

ISBN: 978-84-697-1238-2 Depsito legal: M-27025-2014

2014 Transparency International Espaa. Todos los derechos reservados.

Se han tomado todas las medidas necesarias para comprobar la exactitud de la infor-macin contenida en este informe. Se considera que toda la informacin es correcta a 30 de noviembre de 2014. No obstante, Transparency International Espaa no puede garantizar la exactitud y completitud de su contenido. Tampoco puede aceptar ningn tipo de responsabilidad por las consecuencias de su utilizacin para otros fines o en otros contextos.

El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisin Europea. Esta publicacin es responsabilidad exclusiva de su autor y la Comisin no es responsable del uso que pueda hacerse de la informacin aqu difundida.

Co-funded by the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Union

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Una evaluacin del lobby en Espaa: Anlisis y propuestas

Iv. LA REGULACIN DEL LOBBY: TRANSPARENCIA, INTEGRIDAD E IGUALDAD DE ACCESO ....................................... 96

1. MEJORAR LA TRANSPARENCIA ............................................................. 96

2. FOMENTAR LA INTEGRIDAD.................................................................... 100Caso 10. Puertas giratorias en los sectores energtico y alimentario ....... 103Caso 11. El puerto de El Musel ................................................................... 109

3. IGUALDAD DE ACCESO: EQUILIBRAR EL CAMPO DE JUEGO ........ 117

Caso 12. Las concesiones de licencias de Televisin Digital Terrestre .. 122Caso 13. Las comisiones de expertos en sanidad: buenas prcticas ...... 124

v. CONCLUSIONES Y RECOmENDACIONES ...................................... 125

ANEXO 1 : NOTA mETODOLGICA ............................................................. 130

ANEXO 2 : RESULTADOS CUANTITATIvOS .............................................. 133

ANEXO 3 : CUESTIONARIO ........................................................................... 134

PRLOGO

Escribir un Prlogo como el de la presente obra es un motivo de gran satisfaccin, por una parte, a la vez que de reconocimiento a la importan-te labor desarrollada por un amplio grupo de investigadores y expertos como los que han participado en este estudio sobre el Lobby en Espaa, estudio que se enmarca en un proyecto supranacional en el que han par-ticipado de forma coordinada un total de diecinueve captulos nacionales de la organizacin Transparencia Internacional en sus respectivos pases de la Unin Europea.

El objetivo fundamental de este estudio es analizar el marco y las prcticas de los lobbies en Espaa, estudiando los distintos riesgos de corrupcin asociados a la escasa transparencia e inadecuada regulacin de esta activi-dad, y realizando una serie de recomendaciones y propuestas a responsa-bles pblicos y representantes del sector privado y no gubernamental para mejorar la transparencia, promover la integridad y equilibrar el marco ins-titucional y social en el que se mueve la misma.

En un marco de una deseable mayor transparencia, integridad y de una regulacin adecuada del ejercicio de la representacin de intereses y de la influencia en la poltica, la actividad de lobby suele asociarse a la in-fluencia indebida y a riesgos de corrupcin, y normalmente tiene una con-notacin negativa en el imaginario pblico. En este contexto, el estudio que aqu presentamos, financiado por la Comisin Europea, y dirigido en Espaa por el profesor Manuel Villoria, lleva a cabo un anlisis riguroso, tanto a nivel general, como especfico a travs de numerosos estudios de caso de cinco sectores: energtico, financiero, sanitario, telecomunicacio-nes y propiedad intelectual, construccin, y proporciona una amplia serie de propuestas para mejorar la transparencia, la integridad y la igualdad de acceso en dichos sectores.

La estructura del estudio, por otra parte, es tan coherente como didc-tica. Despus de hacerse una revisin terminolgica de esta actividad, se explicita una tipologa de riesgos inherente a la misma, realizndose despus una muy clara descripcin analtica del contexto poltico, econ-mico, jurdico y social del lobby en este pas, as como una evaluacin de la intensidad y la escala de esta actividad y de su comprensin cultural. Se

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AUTORES Y COLABORADORES

Equipo de investigacin

DirectordelestudioManuel Villoria Mendieta, Universidad Rey Juan Carlos

InvestigadoresEsteban Arribas Reyes, Universidad de Alcal de Henares (UAH)Jorge Fernndez-Ra, Cariotipo MH5Ildefonso Hernndez Aguado, Universidad Miguel Hernndez y CiberespElena Herrero-Beaumont, IE Business School y VincesFernando Jimnez Snchez, Universidad de MurciaCarmen Mateo Alcntara, Cariotipo MH5 y Centro de Estudios de Polticas Pblicas y Gobierno UAHRafael Rubio Nez, Universidad Complutense de Madrid

Coordinadora de proyecto y editoraAna Revuelta Alonso, Transparency International Espaa

Comit asesorPilar Laguna Snchez, Universidad Rey Juan Carlosscar Roca Safont, Oficina Antifrau de CatalunyaBernardo Navazo Lpez, Kings College LondonAsociacin de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI)Foro por la Transparencia

Revisora acadmica externa Elena Garca Guitin, Universidad Autnoma de Madrid (UAM)

Comit Directivo de TI EspaaJess Lizcano lvarezAntonio Garrigues WalkerJess Snchez LambsSilvina Bacigalupo Saggese

Este informe es parte del proyecto de Transparency International Lifting the Lid on Lobbying: Taking secrecy out of politics in the EU.

Coordinacin internacionalPaul Zoubkov y Suzanne Mulcahy, Transparency International Secretariat

hace una revisin, por otra parte, de la necesaria autorregulacin de los lobbies, y del papel de los medios de comunicacin y de la sociedad civil en el monitoreo de esta actividad.

En el estudio se pone de manifiesto, adems, que en Espaa no hay un re-gistro de lobistas, no existe obligacin de informar de sus actividades por quienes realizan lobby, tampoco hay rganos de monitoreo y control de esta actividad, y no hay apoyo legal e institucional suficiente para seguir la huella legislativa de las normas jurdicas.

Otra realidad emprica que se evidencia en el estudio es que la regulacin y la prctica del lobby en Espaa no cumplen los criterios que propone Transparencia Internacional; el anlisis del Informe en trminos cuanti-tativos arroja una puntuacin global de slo un 21% en relacin con el deseable cumplimiento de los estndares de esta organizacin. Parece evidente que la mejora de la transparencia y la integridad en el mbito del lobby contribuira a distinguir y diferenciar claramente esta actividad de otras eventualmente corruptas o faltas de tica, a equilibrar el campo de juego en la toma de decisiones, y en definitiva, a lograr mejores leyes y polticas para todos.

El Informe concluye con unas recomendaciones especficas dirigidas tan-to a responsables pblicos como a los propios y lobistas, relativas a tres mbitos: a) Registro y divulgacin de informacin por parte de los pode-res pblicos y lobistas; b) Medidas para la promocin de la integridad en el sector pblico, y c) Medidas sobre financiacin de los Partidos polticos.

Con este estudio Transparencia Internacional Espaa trata, en resumen, de contribuir a una mejor comprensin del enfoque normativo y prctico del pas con respecto al lobby y los grupos de inters, desde una perspec-tiva de lucha contra la corrupcin. Asimismo, pretende dar un impulso a los actores clave, tanto en el gobierno, como en las empresas y la sociedad civil, para abordar las reas que necesitan reformas.

Nos encontramos, en definitiva, en un momento en el que adquiere espe-cial relevancia el aumento de la transparencia y el control social de los lobbies en Espaa, y estamos seguros que el amplio y meritorio estudio que presentamos en este prlogo, va a contribuir de forma significativa a aumentar ese valor aadido y transparencia social que en este momento demandan firmemente los ciudadanos.

Jess Lizcano lvarezPresidente de Transparencia inTernacional espaa

CatedrtiCo de la Universidad aUtnoma de madrid

9I. RESUmEN EjECUTIvO

El informe Una evaluacin del lobby en Espaa. Anlisis y propuestas exa-mina la situacin de la prctica del lobby en Espaa y pone de manifiesto que decisiones pblicas importantes se toman envueltas en secreto. De-bido a la insuficiencia de controles en materia de lobby, es casi imposi-ble para el pblico conocer quin busca influenciar, a qu decisores p-blicos, por qu medios y con qu resultados. El lobby se entiende como cualquier intento de influenciar las decisiones de poltica pblica de ma-nera ordenada y sistematizada.

Enparticular, el informe analiza los aspectos de la transparencia, la inte-gridad y la igualdad de acceso en las prcticas de lobby en Espaa y pre-senta casos en distintos sectores como Energa, Salud, Financiero, Tele-comunicaciones o Construccin. Asimismo realiza una serie de recomen-daciones y propuestas a responsables pblicos y representantes del sector privado y no gubernamental, para mejorar la transparencia, promover la integridad y equilibrar el campo de juego.

En Espaa est muy instalada la creencia de que el dinero compra in-fluencia en la poltica. Igualmente, entre los ciudadanos espaoles est extendida la percepcin de que negocios y corrupcin van de la mano (EU Anti-Corruption Report, European Commission 2014). Segn el Eurobar-metro de 2013, el 77% de los espaoles cree que la corrupcin es parte de la cultura de los negocios en el pas, mientras que el 67% considera que la nica forma de tener xito en los negocios son las conexiones pol-ticas. Un 84% de los espaoles cree que el soborno y las conexiones son la forma ms sencilla de obtener servicios pblicos.

Estas percepciones son an ms fuertes entre las empresas espaolas, de las cuales un 91% ve excesivos vnculos entre dinero y poltica, y el 93% cree que la corrupcin y el favoritismo daan los negocios (Flash Euro-barometer 374, European Commission 2014). Las empresas constatan que son recurrentes muchas prcticas injustas, y en ocasiones ilegales, tales como favorecer a amigos y familia al hacer negocios, el nepotismo y el

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Una evaluacin del lobby en Espaa: Anlisis y propuestas Una evaluacin del lobby en Espaa: Anlisis y propuestas

clientelismo en la administracin, o la opaca financiacin de los partidos polticos. No es de extraar que la confianza en el gobierno muestre un nivel tan bajo y alarmante.

Los datos de percepcin reflejan los mltiples escndalos de sobornos y trfico de influencias que han sido portada de la prensa de forma conti-nua en la ltima dcada. Pero tambin existe una conciencia difusa de que ciertas grandes corporaciones y grupos de inters influyen de for-ma indebida (aunque no necesariamente ilegal) en la toma de decisio-nes polticas. Ejemplos de ello incluyen la financiacin de los partidos, el uso de las puertas giratorias, o la amenaza de la desinversin para paralizar cambios normativos necesarios.

La falta de claridad conceptual y de controles democrticos con respec-to al lobby, supone que en ocasiones se confunda lobby con trfico de influencias. Mientras que el lobby presupone un cierto equilibrio en el campo de juego, el trfico de influencias, todo lo contrario, consiste en un abuso de posicin del que se sacan beneficios.

As pues, la situacin poco clara del lobby en Espaa, y los sucesivos es-cndalos de corrupcin, producen una incmoda sensacin de que el campo de juego no est equilibrado y la toma de decisiones sesgada en diversos mbitos de polticas a favor de los ms poderosos econmica-mente. La persistencia percibida y real de ejemplos de malas prcticas contribuye a la mala imagen del lobby. Por ello, aunque se trata de una ac-tividad ineludible en una democracia y que puede aportar elementos muy positivos a la toma de decisiones, el lobby ha adquirido una connotacin muy negativa en el imaginario pblico.

1. ANLISIS GLOBAL Y SECTORIAL DEL LOBBY

Este informe detecta puntos dbiles en la actividad de lobby, as como va-cos legales y legislacin inadecuada, centrndose en tres aspectos esen-ciales: la transparencia, la integridad y la igualdad de acceso a los res-ponsables pblicos. En estos tres aspectos, Espaa est muy por debajo de la situacin deseable, obteniendo un rotundo suspenso (21%).

El aspecto que peor punta y por tanto requiere ms claramente una me-jora es la transparencia del lobby (10%), tanto por parte de los poderes pblicos (acceso a la informacin, planteamiento de un registro obligato-rio de lobistas y de sanciones, huella legislativa), como por parte de quie-nes ejercen lobby (divulgacin de informacin).

La integridad del lobby obtiene una puntuacin del 35%. El anlisis pone de manifiesto que Espaa dispone de leyes relativas a restricciones pre y post empleo pblico y de cdigos de conducta para representantes pol-ticos y altos cargos, pero no se cumplen en todas las ocasiones. Por otra parte, no hay un cdigo de conducta oficial para lobistas, y la autorregu-lacin est en desarrollo pero es an escasa.

Con respecto a la igualdad de acceso a los representantes pblicos por parte de los ciudadanos y grupos de inters, Espaa obtiene un 17%. Este aspecto hace referencia a la consulta y participacin pblica en la toma de decisiones, as como a la composicin equilibrada de los rganos de ex-pertos y asesores. La realidad formal permite, con lmites, garantizar la influencia de organizaciones reconocidas legalmente en ciertos mbitos de la toma de decisiones, pero al mismo tiempo pervive una gran infor-malidad en la influencia de grupos sectoriales y focalizados, dedicados a la defensa de intereses empresariales especficos. Y es en esta ltima ac-tividad de influencia donde se producen la inmensa mayora de los casos de influencia indebida e, incluso, de corrupcin.

El anlisis global se complementa con casos en distintos sectores que des-tacan riesgos de corrupcin y malas prcticas o prcticas no ticas, como por ejemplo:

Financiacindepartidospo-lticos

Caso9.FinanciacindepartidoseinfraestructurasCaso11.ElPuertodeElMusel

Faltadeaccesoalainfor-macinydetransparenciaenlosprocesosdetomadedecisiones

Caso1.LobbypblicoenlascajasdeahorroCaso2.Saludpblica:actoresyestrategiasdeinfluenciaCaso3.DisputaentornoalavacunadelavaricelaCaso5.LainfluenciadelasempresasdeenergaCaso6.ElcierredelacentralnucleardeGaroaCaso7.LaleydepropiedadintelectualCaso8.ElcasoBankia

Faltadeconsultaypartici-pacinpblicaenlatomadedecisiones

Caso5.LainfluenciadelasempresasdeenergaCaso7.LaleydepropiedadintelectualCaso12.LasconcesionesdelicenciasdeTDT

Mecanismosdecapturaregu-latoriaytcnica

Caso2.Saludpblica:actoresyestrategiasdeinfluenciaCaso3.DisputaentornoalavacunadelavaricelaCaso5.LainfluenciadelasempresasdeenergaCaso6.ElcierredelacentralnucleardeGaroaCaso8.ElcasoBankia

Conflictosdeintersycompa-tibilidades

Caso11.ElpuertodeElMusel

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Puertasgiratorias Caso8.ElcasoBankiaCaso10.Puertasgiratoriasenlossectoresenergticoyalimentario

Asimismo el Informe muestra dos ejemplos de buenas prcticas relativos a:

Consultayparticipacinpbli-caenlatomadedecisiones

Caso4.Adopcindelanormativaantitabacobuenasprcticas

Composicinequilibradadelosgruposdeexpertosyase-sores.

Caso13.Lascomisionesdeexpertosensanidad:buenasprcticas

2. HACIA UNA REGULACIN DEL LOBBY

Son nuestras leyes suficientes para contener la corrupcin y la influen-cia indebida? No podemos por menos que constatar lagunas en la le-gislacin sobre conflictos de inters, financiacin de partidos, trans-parencia, accountability o en la propia normativa penal, que, hasta la publicacin de este informe, no contempla ningn delito vinculado a la financiacin ilegal de los partidos polticos. Tampoco hay ninguna norma suficientemente slida y efectiva que proteja a los denunciantes de corrup-cin. Estos defectos regulatorios son probablemente ms importantes que la falta de una normativa especfica sobre lobby para poder controlar la corrupcin y las prcticas indebidas.

Para la mayora de los polticos espaoles la regulacin del lobby es un asunto pendiente. La falta de regulacin puede explicar que, segn una encuesta de Burson-Marsteller y Cariotipo MH5, el 46% de los po-lticos espaoles encuestados consideren la opacidad como el aspec-to ms negativo del lobby, frente al 26% de sus homlogos europeos. Como prueba de que el lobby existe y est bastante desarrollado en Es-paa, el 56% de los polticos entrevistados afirma hablar con lobistas y lo hace porque es su obligacin atender a quien le requiere. A pesar de la mala imagen, el 86% concluye que el lobby contribuye al desarro-llo poltico.

Hoy sabemos que el Gobierno, entre otras medidas destinadas a la re-generacin democrtica, trabaja en una regulacin sobre lobby, pero limitada a proponer un registro de lobbies en el Congreso de los Diputa-dos. As lo anunci en junio del 2013, aunque desde entonces no ha habido ms noticias por parte del ejecutivo. Algunas informaciones han trascen-dido desde el propio Congreso. El 25 y 26 de febrero de 2014, el Pleno del Congreso de los Diputados aprob una Resolucin impulsada por el Gru-

po Parlamentario de CiU y acordada con el Grupo Popular, que incluye la regulacin de los lobbies:

Se considera necesario impulsar en el marco de la reforma del Regla-mento del Congreso de los Diputados mayor inmediatez, proximidad y efectividad del control parlamentario, y contemplar la regulacin de los denominados lobbies. Esta regulacin debe dirigirse a canalizar el ejercicio de todas aquellas actividades que tienen como objeto influir en la formulacin de polticas y en los procesos de toma de decisiones, garantizando la transparencia en el ejercicio del derecho que los repre-sentantes de la sociedad civil y las empresas tienen de acceder a las ins-tituciones, as como la observancia del cdigo de conducta que en su momento se apruebe.

Este acuerdo fue suscrito por el Foro por la Transparencia1 y por la Aso-ciacin de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI), la aso-ciacin que representa a los lobistas profesionales en Espaa y que recla-ma desde 2007 una regulacin sobre este tema, entre otras razones por los beneficios comerciales que les podra proporcionar. Segn los clculos de esta ltima asociacin, tras la creacin del registro se podran inscri-bir unas quinientas personas, entre asociaciones, patronales, sindicatos y ONG. Adems, la regulacin propuesta por CiU hace referencia a la nece-sidad de aprobar un cdigo de conducta en esta materia, lo cual va ms all de los objetivos inicialmente previstos por el ejecutivo.

El acuerdo supondra un cierto avance en la materia, aun cuando la ac-tividad de lobby ms importante que se realiza en Espaa no sea ante el poder legislativo, sino ante el poder ejecutivo y las cpulas de los partidos, que han adquirido un papel preponderante en la poltica2. El hecho de que las elecciones se realicen con listas de candidatos cerra-das y bloqueadas otorga a las cpulas de los partidos un poder enorme sobre sus representantes electos, los cuales siguen, una vez en el parla-mento, las instrucciones de la direccin del partido ms que las deman-das y preferencias de sus votantes en la circunscripcin correspondien-te (que es, adems, una circunscripcin muy amplia). Por ello, tratar de

1 El Foro por la Transparencia fue creado en 2011 por las consultoras Analistas Financieros Internacionales (AFI), Cremades&Calvo Sotelo, PriceWaterhouseCoopers, Roca Junyent, Solcha-ga-Recio&Asociados, CyC, y Llorente & Cuenca. Web del Foro: www.forotransparencia.com. Ver: J. navarro, J. Cremades, e. ontiveros, J. sevilla y C.solChaga: Para gobernar, luz y taqugrafos, El Pas, 14/2/2013.2 elena garCa gUitin e ivn medina (2014), Principios e implicaciones de la regulacin de los grupos de inters en Espaa. Borrador de artculo para Revista de Estudios Polticos, Departamen-to de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Autnoma de Madrid.

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influir en un diputado es un esfuerzo menos eficaz que hacerlo ante la cpula del partido. Igualmente resulta til realizar actividad de lobby ante el ejecutivo, especialmente cuando un partido gobierna con mayo-ra absoluta, por cuanto puede determinar de forma clara el resultado de las votaciones en el parlamento. Dada la naturaleza profundamente descentralizada del Estado espaol, esta argumentacin se repite para los gobiernos y parlamentos regionales. As, cualquier regulacin que se centre nicamente en el parlamento nacional capturar slo una fraccin del lobby.

3. CONCLUSIONES Y RECOmENDACIONES

La participacin poltica de los grupos de inters en Espaa, debido al marco normativo, se ha traducido en una doble realidad. Por una par-te, modelos semi-institucionalizados incorporan distintos criterios de re-presentatividad y participacin. Ciertas entidades como sindicatos, pa-tronales, colegios profesionales o cmaras de comercio asumen una funcin cuasi-pblica de configuracin del inters general junto a las ins-tituciones del Estado. Ms de 600 normas regulan la participacin formal de grupos de inters organizados en diferentes reas de polticas, y se ge-neran redes de interaccin especficas en los diferentes sectores, con cien-tos de rganos de participacin institucional muy diversos (por ejemplo, Consejo de la Mujer, Consejo de la Juventud, Consejo Econmico y Social, Consejo Asesor de Medio Ambiente, Consejo de Consumidores y Usua-rios, etc.). En estos rganos se prev la participacin y, como consecuen-cia, se garantiza una posicin institucional a las patronales y sindicatos ms representativos, as como a las asociaciones relevantes en el mbito sobre el que se toman las decisiones, para emitir sus opiniones sobre las polticas que les afectan.

Por otra parte, junto a esta realidad formal pervive un grado de infor-malidad. Cientos de lobistas profesionales, empresas y diversos grupos de inters tratan de influenciar a los poderes ejecutivo y legislativo sin reglas unvocas para regular su acceso, informacin sobre sus contac-tos, lmites ticos de su trabajo, o simplemente un acta de las reuniones mantenidas. En ciertos espacios, se han dado casos de corrupcin le-gal y de influencia indebida, y existe en Espaa un importante proble-ma de percepcin de la corrupcin y, como consecuencia de ello, una fuerte desafeccin. Esto nos lleva a preocuparnos por la opacidad con la que, en reas muy relevantes, se lleva a cabo la actividad de lobby, dada la insuficiente informacin y la ausencia de normativa que permita co-nocer quin influye, cmo, sobre quin, con qu resultados y con qu

medios econmicos lo hace. No hay registro de lobistas, no existe obli-gacin de informar de sus actividades por quienes realizan lobby, no hay rganos de monitoreo y control de la actividad, y, adems, no hay apo-yo legal e institucional suficiente para seguir la huella legislativa de nuestras normas.

La falta de informacin y las malas prcticas contribuyen a que la ima-gen del lobby est bajo sospecha y sea negativa en Espaa, y ello pese a que no se conocen casos en los que lobistas profesionales hayan estado implicados en corrupcin.

Para mejorar la legitimidad de los gobiernos y reducir la percepcin de corrupcin hay varias medidas polticas en marcha, siendo una de ellas la regulacin del lobby. Por desgracia, la propuesta actual es extre-madamente conservadora y no parece enfrentar los problemas y riesgos esenciales relacionados con el lobby, pues se centra en un registro en el Parlamento, no incluye informes de actividad de los lobbies y deja en la indefinicin el establecimiento de un cdigo de conducta para lobistas. Habr que esperar a los debates parlamentarios para ver qu surge final-mente del poder legislativo.

Por otra parte, desde la perspectiva de los altos cargos y representantes pblicos, se prev actualmente una serie de medidas ticas que no cam-bian sustancialmente las normas de conflictos de inters, aunque s me-joran la regulacin de la financiacin de partidos e introducen el delito de financiacin ilegal. El 10 de diciembre de 2014 entra en vigor plena-mente la Ley de Transparencia para el Estado (no para los gobiernos subnacionales). Se espera que sta reduzca los espacios de opacidad gu-bernamental y ayude a controlar mejor la actividad de los poderes pbli-cos, sobre todo gracias al avance que suponen algunas normas relaciona-das que se estn aprobando en las Comunidades Autnomas. Un ejemplo de ello es la Ley de Transparencia Pblica de Andaluca, que exige mayor publicidad de las agendas institucionales de los gobiernos. Mientras tan-to, Transparency International Espaa (TI-Espaa) y otras ONG y grupos de ciudadanos presionan para conseguir una regulacin ms exigente, que prevenga la corrupcin de manera efectiva, refuerce la transparen-cia, garantice la integridad y asegure en lo posible la igualdad poltica en la toma de decisiones pblicas. Este documento pretende ser un paso en esa direccin.

A la luz de este anlisis, las recomendaciones que TI-Espaa realiza son las siguientes.

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RECOmENDACIONES

Para construir un marco que asegure la transParencia, la integridad y la igualdad de acceso en el lobby

medidas de divulgacin de informacin y planteamiento de un registro

El gobierno debe realizar un anlisis holstico de los riesgos asociados al lobby para plantear una regulacin de la actividad de lobby ante el ejecutivo y ante el legislativo, con el objetivo de reducir riesgos de co-rrupcin y mejorar la calidad de la toma de decisiones en democra-cia. El anlisis debe clarificar las reglas del juego y definir quin reci-bir una proteccin especial a la hora de ejercer influencia, por razo-nes constitucionales o debido a su relevancia en un sector especfico, y quin no. Es preciso garantizar un campo de juego donde exista equili-brio y transparencia en los roles y responsabilidades asumidas.

Gobiernos y parlamentos deberan iniciar una amplia consulta sobre la introduccin de un registro de lobistas/lobbies, involucrando a to-dos los actores interesados. Todo registro que se introduzca debera: a)ser obligatorio e incluir a todos aquellos que realizan lobby profe-sionalmente (toda persona que busque ejercer influencia de forma or-ganizada, incluyendo por ejemplo no solo a lobistas profesionales sino tambin a representantes del sector privado, empresas de consultora en relaciones pblicas, sindicatos, think tanks, despachos de abogaca, organizaciones no gubernamentales, acadmicas o religiosas, etc.), y b) no limitarse a regular el acceso al parlamento nacional, sino que debe regularse tambin el lobby hacia el los parlamentos autonmicos y el poder ejecutivo.

Todo representante pblico debe informar de manera clara de los con-tactos que mantiene en relacin a cada medida o poltica pblica, e in-formar pblicamente sobre su agenda de trabajo. Los representantes pblicos, diputados y senadores nacionales y representantes locales, deberan publicar sus agendas de trabajo y calendario.

Todo lobista registrado debera informar peridica y pblicamente de sus actividades, sin perjuicio de la informacin que deban dar los res-ponsables pblicos con los que se renen, estableciendo claramente los nombres de los agentes pblicos implicados, sus categoras y las unida-des donde trabajan, el tema sobre el que se realiz la labor de influen-cia, las cantidades recibidas para dicha labor o, si se trata de una em-presa que influye para s misma, el presupuesto implicado, etc.

Debe aprobarse un Cdigo tico para la actividad de lobby de forma consensuada, estableciendo estndares ticos claros con respecto a la comunicacin y la bsqueda de influencia hacia los representantes electos y funcionarios pblicos. Debe formarse en el mismo a quienes realizan la labor de lobby y a los actores pblicos involucrados en la re-lacin con lobistas y grupos de inters.

Debe existir una agencia u rgano independiente que gestione el siste-ma, monitoree y sancione los incumplimientos tanto del sector privado como del pblico (puede crearse un rgano nuevo o reorganizar uno existente para controlar esta rea).

medidas para la promocin de la integridad en el sector pblico

La ley de transparencia debe implementarse plenamente y, cuando sea posible, enmendarse para introducir un mayor acceso a las agendas de los responsables pblicos y a los criterios para la seleccin de expertos en la actividad de consulta, as como para permitir la participacin ciu-dadana en la elaboracin de proyectos de ley y reglamentos. La imple-mentacin de la ley de transparencia debe ser supervisada adecuada-mente.

Debe asegurarse la imparcialidad e independencia de la Oficina de Conflictos de Inters, para que se aplique de forma seria y rigurosa la Ley de regulacin de los conflictos de intereses (que afecta slo al eje-cutivo). Esta recomendacin se hace extensiva a los niveles local y auto-nmico, y a las correspondientes unidades, rganos, organismos o au-toridades de carcter especfico encargadas de la gestin y control de los conflictos de intereses, que debern adems contar con recursos su-ficientes para el cumplimiento efectivo de su cometido.

Debe garantizarse el cumplimiento de la normativa de incompatibili-dades de los funcionarios y de los altos cargos. En relacin a las puertas giratorias, debe asegurarse un control despus de los dos aos requeri-dos de cuarentena post-empleo pblico, para prevenir la influencia in-debida y el trfico de influencias. El mbito de aplicacin de dicha nor-mativa debera abarcar tambin a las personas que desarrollan funcio-nes pblicas (p.ej. consejeros independientes en consejos de adminis-tracin de sociedades pblicas sin otra vinculacin con el sector pbli-co, abogados del Estado o inspectores financieros). Es importante re-gular la contratacin por el sector privado de funcionarios de cuerpos especialmente preparados y con informacin y contactos privilegiados, tales como abogados del Estado o inspectores financieros, controlando

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especialmente su reingreso al servicio pblico y las cuarentenas en m-bitos donde podran existir conflictos de inters.

La regulacin del proceso de elaboracin de proyectos de leyes y de re-glamentos debera revisarse, para asegurar un campo de juego equili-brado de los distintos intereses en torno a cada materia regulada. En concreto, se precisa mayor garanta de participacin para todos los afectados, ms informacin acerca de los mecanismos de consulta y participacin y canales claros de comunicacin entre ciudadanos y go-biernos/parlamentos. Tambin debera mejorarse la tcnica legislativa y la calidad de los informes de impacto obligatorios (en particular me-diante modificacin de la Ley del Gobierno y la Ley de Rgimen Jurdi-co de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administra-tivo Comn).

Debera introducirse una huella legislativa en el mbito parlamen-tario, de manera a facilitar el conocimiento de los estudios e informes que motivan las propuestas de ley, los calendarios detallados del pro-ceso legislativo, y las reuniones que diputados y senadores mantienen con terceras partes.

En el parlamento, los conflictos de inters y las puertas giratorias o re-volving doors deberan ser ms controlados. En particular debe asegu-rarse una revisin adecuada de las declaraciones de bienes e intereses de los parlamentarios y un control riguroso de sus incompatibilidades y conflictos de inters, as como establecerse un cdigo tico que proh-ba la aceptacin de regalos.

En el mbito judicial y para la fiscala es preciso regular de forma cla-ra las prohibiciones de trabajos post empleo pblico, y ms especfica-mente los conflictos de inters (por ejemplo incluyendo declaraciones obligatorias de bienes e intereses).

medidas relativas a la financiacin de los partidos polticos

Debera prohibirse toda condonacin de deuda a los partidos polticos por las entidades financieras.

Las donaciones de empresas a partidos polticos deberan prohibirse. Igualmente debe controlarse mucho mejor la financiacin de las fun-daciones y otras entidades vinculadas a los partidos polticos, estable-cindoles los mismos lmites que a los propios partidos y especialmente prohibiendo que reciban donaciones de empresas que han contratado con las Administraciones pblicas.

II. INTRODUCCIN

El estudio regional que public Transparency International en 2012, Mo-ney, Power and Politics, concluy que en la mayor parte de los pases euro-peos la influencia de los denominados lobbies est envuelta en secreto y es una fuente de preocupacin. Si se lleva a cabo con integridad y transparen-cia, el ejercicio del lobby o influencia poltica es una manera legtima para los grupos de inters de involucrarse en decisiones que les afectan. Los problemas surgen cuando el lobby no es transparente, no est regulado, o cuando algunos grupos disponen de un acceso privilegiado a polticos e instituciones, mientras que otros son excluidos de los procesos de toma de decisiones pblicas. En particular, el lobby empresarial suscita recelo, por-que a menudo implica a grandes empresas con amplias sumas de capital a su disposicin para desarrollar relaciones estrechas con legisladores y ga-nar una influencia considerada excesiva o injusta en la poltica3.

Un Eurobarmetro reciente revel que 81% de los europeos estn de acuerdo con que los vnculos muycercanos entre los negocios y la poltica provocan corrupcin, y ms de la mitad consideran que la nica manera de tener xito en los negocios en su pas es a travs de conexiones polti-cas4. En esta lnea se pronunci el Barmetro Global de la Corrupcin 2013 de TI, al concluir que en muchos pases europeos ms de la mitad de la poblacin cree que su gobierno y administracin estn muy dirigidos por unos pocos pero muy poderosos intereses5.

Los ciudadanos y las empresas espaolas no son ajenos a tales preocupacio-nes. Es una creencia generalizada en nuestro pas que existen vnculos ex-cesivos y perjudiciales entre dinero y poltica, y que la corrupcin abunda en el mbito de los negocios6. Segn el Eurobarmetro de 2013, el 77% de los espaoles cree que la corrupcin es parte de la cultura de los negocios

3 transParenCy international (2012), Money, Politics and Power: Corruption Risks in Europe.4 eUroPean Commission (2014), Special Eurobarometer 397 on Corruption, 2/2014. http://ec.euro-pa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf5 transParenCy international (2013), Global Corruption Barometer 2013.6 eUroPean Commission (2014), EU Anti-Corruption Report - Annex Spain.

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en el pas, el 67% considera que la nica forma de tener xito en los negocios son las conexiones polticas, y un 84% cree que el soborno y las conexiones son la forma ms sencilla de obtener servicios pblicos. Por su parte, un 97% de las empresas espaolas percibe corrupcin, un 91% ve excesivos vnculos entre dinero y poltica, un 93% coincide en que la corrupcin y el favoritismo daan los negocios7. Las empresas constatan que son comu-nes muchas prcticas injustas, y en ocasiones ilegales, tales como favore-cer a amigos y familia al hacer negocios, el nepotismo y el clientelismo en la administracin, y la opaca financiacin de los partidos. No es de extra-ar que la confianza en el gobierno muestre un nivel tan bajo y alarmante.

Juan Francs, periodista y antiguo responsable de comunicacin en varios ministerios, declara en su libro Qu vienen los lobbies! (2013) que no se ha aprobado una sola ley en los ltimos 10 aos sin ser objeto de presin por parte de los lobbies8. Las claves para entender la expansin del fenmeno de la presin poltica se encuentran en dos hechos muy relevantes. Por una parte, la europeizacin de la poltica y de las polticas pblicas. Las ins-tituciones europeas han adoptado un modelo de interaccin pluralista que entra en tensin con el modelo de muchos Estados miembros, como Espaa, ms corporatista, pero que tiene un efecto isomorfista muy fuerte. Esta buena recepcin en la UE del modelo pluralista se debe a las peculiaridades institucionales de la Unin: ausencia de sociedad civil europea, instituciones diferentes a las nacionales, complejidad de los te-mas, fragmentacin del proceso poltico, multiplicacin de los grupos de inters, globalizacin de la presin, etc. Ello convive con una ampliamente percibida insuficiencia de controles de tipo democrtico.

Por otra parte, la globalizacin de la economa y la necesidad de una go-bernanza que responda a los desafos crecientes para el Estado. El au-mento de las materias objeto de regulacin, su complejidad, su diversifi-cacin, su internacionalizacin y su carcter tcnico, han transformado las relaciones de las instituciones estatales con los actores privados y no gubernamentales. Dichos actores proporcionan informacin, recursos, ayuda en la gestin y favorecen la aplicabilidad y legitimidad de las deci-siones pblicas. Como resultado de esta evolucin, han proliferado todo tipo de grupos en nuestras democracias que tratan de influir para que sus intereses y modelos sean tenidos en cuenta, no slo en el mbito na-cional, sino tambin en el europeo.

7 eUroPean Commission (2014), Flash Eurobarometer 374, on Businesses attitudes towards co-rruption in the EU, 2/2014. http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_374_en.pdf8 JUan FranCs (2013), Qu vienen los lobbies!, Destino, 2013. Ver entrevista en La Vanguar-dia (29/4/2013): www.lavanguardia.com/libros/20130429/54372866931/entrevista-juan-frances -lobbies.html

La relacin con estos grupos se ha estructurado de forma diferente en las democracias de los pases de la OCDE. En algunos se ha seguido un modelo pluralista, basado en reconocer la pluralidad de intereses y dejar que esos intereses interacten entre s y con el Estado de manera igualita-ria formalmente, sin reconocer estatus especiales ni funciones cuasi-p-blicas a ninguno de ellos. En otros, como Espaa y muchos otros pases europeos, el modelo ha sido corporatista, otorgando incluso constitu-cionalmente- a sindicatos y a patronales funciones de configuracin del inters general junto al gobierno, o reconociendo a entidades corporati-vas, como los Colegios profesionales o las Cmaras de Comercio, papeles muy destacados en la gestin de los intereses pblicos.

A raz del marco normativo, la influencia de los grupos en Espaa se ha traducido en modelos semi-institucionalizados que incorporan distintos criterios de representatividad y participacin. Ms de 600 normas regu-lan la participacin formal de grupos de inters organizados en diferen-tes reas de polticas, en el marco de una visin fuertemente corporati-vista. Se han generado redes de interaccin especficas en los diferentes sectores, con cientos de rganos de participacin institucional muy diver-sos (por ejemplo, Consejo de la Mujer, Consejo de la Juventud, Consejo Econmico y Social, Consejo Asesor de Medio Ambiente, Consejo de Con-sumidores y Usuarios, etc.). En todos estos consejos se prev la participa-cin y, como consecuencia, se asegura influencia de las patronales y sin-dicatos ms representativos, adems de las asociaciones relevantes en el mbito sobre el que se toman las decisiones.

Junto a esta realidad formal, existen espacios en los que se han dado en ocasiones casos de corrupcin legal y de influencia indebida9,10. Esto nos lleva a preocuparnos por la opacidad con la que, en reas muy rele-

9 amitai etzioni (2014), Political Corruption in the United States: A design draft, en Political Science and Politics, 1-2014, vol.47, N. 1: A broader definition of corruption views it as an illegal use of public power and resources for private gain, which includes not only or even primarily personal gain, but the deflection of public resources and employment of public power to advance the causes of one or more private (special interest) groups (p.9). According to a third definition, political corruption encompasses the use of public power and resources for illegal and illicit (some write unethical) purposes (p.15). 10 El trmino influencia indebida en el derecho anglosajn se refiere a situaciones en las que quien firma el contrato o testamento recibe tal presin psicolgica o influencia tan fuer-te que no puede actuar con plena libertad y negarse a realizar el acto jurdico correspondiente (http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/undue+influence). En nuestro caso se refiere a situa-ciones en las que el que influencia lo hace abusando de su poder econmico o poltico y deja al influenciado sometido, en su decisin, a tal presin que le hace muy difcil negarse a aceptar la demanda, teniendo en cuenta los costes del enfrentamiento o el lucro cesante. Obviamente, slo unos pocos disponen de tal poder e influencia, y con ello desequilibran las reglas del juego en la toma de decisiones. La influencia indebida puede ser plenamente legal, pero no es tica pues es claramente injusta.

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vantes, se lleva a cabo la actividad de lobby, dada la ausencia de normati-va que permita conocer quin influye, cmo, sobre quin, con qu resul-tados y con qu medios econmicos lo hace. En Espaa no hay registro de lobistas, no existe obligacin de informar de sus actividades por quie-nes realizan lobby, no hay rganos de monitoreo y control de la actividad, y, adems, no hay apoyo legal e institucional suficiente para seguir la hue-lla legislativa de nuestras normas. Al mismo tiempo, como hemos apunta-do, existen cientos de normas relativas a participacin y cientos de rga-nos institucionales con presencia de grupos corporativos y sindicales que disponen de una posicin institucional garantizada para emitir opiniones sobre las polticas que les afectan.

En suma, la realidad formal permite, con sus lmites, asegurar la influen-cia de organizaciones reconocidas legalmente en ciertos mbitos de la toma de decisiones pblicas, pero al mismo tiempo pervive una gran in-formalidad en la influencia de otros grupos mucho ms sectoriales y fo-calizados, dedicados a la defensa de intereses empresariales muy espe-cficos. Y es en esta ltima actividad de influencia donde se producen la inmensa mayora de los casos de influencia indebida e, incluso, de corrup-cin. Adicionalmente, la falta de informacin y las malas prcticas con-tribuyen a que la imagen del lobby est bajo sospecha y sea negativa en Espaa, y ello pese a que no se conocen casos en los que lobistas profe-sionales hayan estado implicados en corrupcin.

El informe Una evaluacin del lobby en Espaa: Anlisis y propuestas ana-liza dos tipos de variables en relacin al lobby:

La primera tiene que ver con estudiar cmo se previenen, en el mbi-to del ejercicio del lobby o defensa de intereses, actividades corrup-tas y de influencia indebida en Espaa. Este anlisis, y las propues-tas que surgen de l, se realizan desde un enfoque institucionalista. Es decir, basndonos en la teora de que una buena regulacin pue-de desincentivar actividades corruptas o faltas de tica e incentivar prcticas virtuosas, las cuales, al favorecer la integridad en la activi-dad de lobby, legitimarn esta actividad necesaria en toda democra-cia representativa.

La segunda se fija en cmo se toman las decisiones sobre polticas y programas pblicos en Espaa y busca realizar propuestas para equi-librar el campo de juego. Ello se relaciona con la preocupacin por la representatividad democrtica y la calidad de las decisiones. Cierta-mente, es una cuestin ms amplia y compleja que la prevencin de la corrupcin y se trata de forma menos detallada, esperando que futuros estudios nos permitan abordarla en su dimensin adecuada.

El informe se estructura en cuatro partes. Comienza con una definicin del lobby y una tipologa de riesgos de corrupcin o malas prcticas rela-cionados con el lobby en la elaboracin de las polticas (introdUCCin). A continuacin se presenta la situacin del lobby en Espaa a partir de un anlisis del contexto histrico, sociopoltico y jurdico (la sitUaCin del lobby en esPaa). En este captulo se discute sobre la intensidad y escala de la prctica del lobby, las distintas aproximaciones culturales al trmi-no lobby y percepciones de esta actividad. Se abordan igualmente otras cuestiones relevantes como la autorregulacin de quienes ejercen lobby y el rol de vigilancia y monitoreo que pueden desempear los medios de co-municacin y las organizaciones de la sociedad civil. El captulo siguien-te evala el grado en que la regulacin tanto a travs de la ley como la autorregulacin permite y fomenta la transparencia, la tica en el lo-bby y en la conducta de los servidores pblicos, y la igualdad de acceso a los procesos polticos y administrativos (la regUlaCin del lobby: transPa-renCia, integridad e igUaldad de aCCeso). Para ello nos hemos basado en un cuestionario de sesenta y cinco preguntas e incluido numerosos estudios de caso que subrayan incidencias o problemas causados por el lobby en sectores como la sanidad, la energa, la construccin, el sector financiero, el sector de las telecomunicaciones y la propiedad intelectual. Los casos muestran que hay riesgos para la sociedad cuando el lobby se desarrolla en secreto o sin adecuada regulacin. Incluimos tambin dos casos positi-vos de buenas prcticas relacionadas con el rea de salud pblica. Por l-timo, el informe concluye con una serie de recomendaciones para mejorar la transparencia, promover la integridad y equilibrar el campo de juego (ConClUsiones y reComendaCiones).

1. DEFINICIONES

La definicin general de lobby que utilizamos en este proyecto es cual-quier comunicacin directa o indirecta con agentes pblicos, decisores p-blicos o representantes polticos con la finalidad de influenciar la toma de decisin pblica, desarrollada por o en nombre de un grupo organizado11.

11 Esta definicin se fundamenta esencialmente en las Lobbying Guidelines de Sunlight Foun-dation (http://sunlightfoundation.com/policy/lobbying/guidelines/), en el Borrador de informe Draft Report on Progress made in implementing the OECD Principles for Transparency and In-tegrity in Lobbying (publicado el 11/2014 como: Lobbyists, Governments and Public Trust, vol.3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD Publishing, 2014), y en la Recomendacin de la Asamblea del Consejo de Europa 1908 (2010) sobre Lobbying in a democratic society.

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Los lobistas pueden ser no slo lobistas profesionales (intermediadores de intereses), sino tambin representantes del sector privado dedicados a esta labor desde sus empresas (in-house lobbyists), consultores de relacio-nes pblicas, representantes de ONG, corporaciones, asociaciones indus-triales y profesionales, sindicatos, think tanks, despachos de abogados, or-ganizaciones religiosas y acadmicas12.

En el caso de Espaa, dada la naturaleza descentralizada de nuestro Es-tado y sin contradecir la definicin global, cabra la posibilidad de incluir un grupo de actores muy especiales como lobistas: los representantes de los gobiernos regionales (Comunidades Autnomas) y locales en la defen-sa de los intereses de su regin/municipio ante los reguladores centrales. A nivel local, la influencia se produce a veces a travs de una asociacin como la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP). En ocasiones, ciertos ministros pueden tambin actuar como representantes de los intereses del sector que regulan frente a los criterios del Ministerio en cuestin. En este caso, el Consejo de Ministros es el lugar donde debe resolverse este juego de influencias (ello sucede tambin a nivel autonmi-co). En definitiva, los representantes electos tanto a nivel central, como autonmico y local cumplen una funcin institucional al servicio de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurdico como es el pluralismo poltico y todos estos actores, como parte del Estado, con-tribuyen a la definicin del inters general. Sin embargo, dependiendo de si son o no los responsables de configurar la propuesta ltima, pueden ser considerados decisores o lobistas.

No obstante, un uso muy amplio del concepto de lobby genera una am-pliacin excesiva de los sujetos potencialmente acogidos bajo tal paraguas conceptual y, por ello, resulta ms adecuado acotar la definicin inicial de lobby como:

Cualquier comunicacin directa o indirecta con agentes pblicos, decisores pblicos o representantes polticos con la finalidad de in-fluenciar la toma de decisin pblica, desarrollada por o en nombre de un grupo organizado de carcter privado o no gubernamental.

Consideramos que toda propuesta de regulacin del lobby debera cap-turar todo tipo de lobby realizado profesionalmente. As, la definicin utilizada excluye a propsito la actividad individual de influencia que pue-

12 transParenCy international (2012), Regional Policy Paper Lobbying in the European Union: Levelling the Playing Field: http://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/ Politik/ENIS_Regional_Policy_Paper_Lobbying.pdf

da realizar una persona en su propio inters o por sus propias conviccio-nes, lo cual se considera parte de la actividad normal de un ciudadano implicado en una democracia sana y no algo que debera ser regulado, limitado o controlado. Obviamente hay reas grises, como las campaas dirigidas para que ciudadanos individuales contribuyan a los objetivos de un grupo de inters enviando peticiones al gobierno, o la realizada por el propietario de una empresa que se rene con un representante pblico para promover los intereses de su empresa (en este caso, si defiende los in-tereses de una organizacin, caera dentro de la categora in-house lobby). De ah que, en ciertos contextos donde la existencia de oligarcas pueda poner en riesgo la equilibrada toma de decisiones, podra ser preciso re-gular especficamente estos casos. No es la situacin de Espaa, aunque a veces los propietarios de, por ejemplo, las grandes constructoras o de los grandes bancos, mantengan reuniones con la presidencia del Gobierno o el primer partido de la oposicin para defender sus intereses, o para ha-cer donaciones al partido. Son situaciones excepcionales y en ellas dichos actores realizan una labor de lobistas muy espordica13.

Teniendo en cuenta la definicin general, podramos plantear:

Es lobby la actividad de un representante poltico que se rene con otro (sobre todo si forma parte del ejecutivo) para defender los intereses de una empresa que le ha con-tratado?

Es lobby la actividad de un representan-te pblico que se rene con otro para de-fender los intereses de su propia empresa familiar?

Estesupuestoesuncasodedelito de tr-fico de influencias en el que alguien seprevale de su poder o posicin para ob-tenerresolucionesdeunterceroquefavo-rezcanalapersonaogrupoquelefinan-cia.

Este supuesto constituye un delito de negociaciones prohibidasa losfuncio-narios.

Dado que estas prcticas en Espaa constituyen delito, no las considera-mos como lobby.

Las relaciones y negociaciones entre polticos deben ser entendidas como parte del juego normal de la democracia, presuponiendo que lo que negocian son intereses polticos, no intereses de empresas a las que pudieren representar privadamente. Si el objeto de la nego-

13 M.F., Brcenas afirma que Rajoy intervino en una donacin ilegal, El Pas, 15/6/2013.

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ciacin fueran intereses econmicos personales directos o indirec-tos estaramos ante casos de corrupcin perseguibles penalmente.

Sin embargo, la frontera entre los intereses polticos legtimos e ilegtimos no siempre es clara. El primer caso que analizamos, relativo a las cajas de ahorro (Caso 1), nos sita en un tipo de influencia en el que algunos re-presentantes del Estado y de las Comunidades Autnomas defendieron el statu quo de las cajas de ahorro para favorecer la continuidad del mode-lo de financiacin de sus partidos y/o proyectos clientelares de inversin que financiaban estas entidades de crdito muy generosamente, con grave dao al inters general. Es un caso que, en ciertos momentos, bordea la responsabilidad contable y que muestra un ejemplo de influencia de na-turaleza poltica difcilmente clasificable como lobby en sentido estricto, pero muy relacionado con prcticas ticamente reprobables.

Caso 1. Lobby pbLiCo en Las Cajas de ahorro

municipales(polticos),depositantes,fundadoresyempleados.ApartirdelaLey44/2002selimitlaparticipacinpolticadelascajasa50%,ylosmandatosaunmximodedoceaos.

LaConfederacinEspaoladeCajasdeAhorros(CECA)eslaasociacinqueagrupaalascajasenEspaa.ElpropsitofundamentaldelaCECAesfortalecerlaposicindelascajasdeahorrosfrenteal regulador,defendiendoyrepresentandosus intereses.Perosegnlosexpertosconsultadosparaestainvestigacin,laCECAhaocupadounpapelsecundario,frentealdelospresidentesdelascajasolosrepresentantesdelasComu-nidadesAutnomas,enlasnegociacionesconelgobiernocentral.EnunaentrevistaalaCECA,lapersonaentrevistadaafirmquedesdeestapatronalsehabahechoungranesfuerzopordespolitizarlascajas:AqusehatrabajadomuchoenlarestriccindelainfluenciadelasComunidadesAutnomas.

Porsuparte,elregulador,elBancodeEspaa,cuentaconuncuerpodeinspectoresal-tamentecualificadoquetieneencomendadoelexamenperidicoyvaloracindelasen-tidadesdecrdito.Las inspeccionesculminanen informesconfidencialesenviadosa laComisinEjecutivadelBancoparaquestahagarecomendacionesalasentidades.

LaactividadsupervisoradelBancodeEspaasiemprehagozadodeungranprestigio,caracterizndoseporelrigorylaindependencia.Peroenel ao 2006 los inspectores comenzaron a detectar que sus observaciones no llegaban a las entidades.LaComi-sinEjecutivadelBancolasretenasinhacerlasrecomendacionescorrespondientes,yestatendenciaseaceleralolargodelosaosdelacrisis.PruebadeelloesqueenlaMemoriadeSupervisinquepublicaelBancocadaao,elnmerodeescritosdereque-rimientoyderecomendacionesdirigidosalasentidadesseredujode197enelao2006a41enelao2012.

En 2006, la indignacin de los inspectores fue creciendo hasta que la Asociacin deInspectoresdelBancodeEspaa,querepresentaal90porcientodeellos,escribiunamisivaalVicepresidentedelGobiernoyMinistrodeEconomayHacienda,PedroSolbes.La carta alertabadel comunicadopblicoquesedispona ahacer laAsociacinparacontradecireldiscursooptimistadelgobernadordelBancosobrelosriesgosdelsectorfinanciero.Reproducimosextractosilustrativosdeltexto:

Nosotros,quesomoslosqueexaminamosinsitulasituacindelasentidadessometidasalasupervisindelBancodeEspaaincluidaslassociedadesdetasacin,conocemosdeprimeramanoelfrgilestadoenelqueseencuentraelmercadoinmobiliarioenEspaayconocemostambinlasimplicacionesque[podra]tenerparalaeconomaensuconjuntoyparaelsectorfinancieroenpar-ticularunacorreccindesordenadadesusevidentesdesequilibrios[...].

Numerososexpertoscoincidenenquelas principales protagonistas de la terrible cri-sis econmicaqueanperduraenEspaahansidolascajasdeahorros.Graciasalanormativaquelespermitiliberalizarsuactividadenlosaos90,lascajasdeahorrosacometieronprocesosdeexpansinyabrieronsucursalesportodoelterritorionacionalenunosaosenquelosgrandesbancosestabanreplegandosunegocioenEspaaycomenzandounprocesodeinternacionalizacin.Comodatoilustrativo,enel2008me-nosde15%delosingresosdelBancodeSantandersegenerabanenEspaa.Adems,laexposicinalcrditoinmobiliarioeramuydiferenteenunoyotrocaso.Dosfactoresadicionalescontribuanalasituacindevulnerabilidadquevivanlascajascuandoazotlacrisisfinanciera:(i)sunaturalezajurdicadeentidadessinnimodelucroysincapital,que les impedauna eventual recapitalizacin en casosde insolvencia, y (ii) la fuerteinfluenciadelasComunidadesAutnomasenlascajasysujurisdiccinsobreellas.

Agrandesrasgos,lascajasdeahorrosoninstitucionesprivadas,sinnimodelucroysincapitalsocial.Ensusorgenesestabanmuyligadasaunareginconcreta,hastaqueelBancodeEspaapromovisuliberalizacinylespermitiabrirsucursalesenotrasregio-nesdelterritorioespaol.Encuantoalanormativaquelasrige,laLey31/1985transfirielpoderderegulacindelascajasalasComunidadesAutnomas,mientrasqueelBancodeEspaahaejercidounafuncindesupervisinsobresufuncionamiento.Dichasuper-visinhasidopreventiva,alertandoalosrganosdegobiernodedeterminadosriesgosodesviaciones,ysancionadora.PorsuparteelMinisteriodeEconomatienelapotestaddeintervenirenlascajassidesoyenlasrecomendacionesdelBancodeEspaa.Lascajastienendosrganosdegobierno,laAsambleaGeneral,integradaporConsejerosGenerales,ylaComisindeControl.Losconsejerosseclasificanencuatrocategoras:autoridades

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[...] el nivelde riesgoacumuladoenel sistemafinancieroespaol comocon-secuenciade laanmalaevolucindelmercado inmobiliarioenEspaaen losltimosseisaosesmuysuperioralquesedesprendedelalecturadelosmen-cionadosdiscursosdelGobernador[...].

Debidoaqueelincrementodelpasivotradicionallosdepsitosbancarioshademostradoser insuficienteparadarcontrapartidaalaceleradocrecimientodelcrdito, lasentidadesespaolashantenidoquebuscarfuentesadicionalesdeliquidez,ylohanhechoacudiendoalosmercadosfinancierosdelazonadeleuro,aprovechandolasposibilidadesqueproporcionalamonedanica.[...]elnmerodefamiliasquetendrqueafrontarseriasdificultadesparahacerfrenteasuscompromisosfinancieroscrecerdemaneraalarmante[...].

Estacarta,quenosalialaluzhastafinalesde2011,suscitamuchaspreguntas.Lafun-damentalyqueadquiereespecialrelevanciaparaelpresentecaso,esquyquinestabacondicionandoeldiscursopblicodelgobernadordelBancoyporqusteyelMinistrodeEconomadesoyeronlasrecomendacionesdelosinspectores.

Antesdesusalida,elGobernadordelBancodeEspaa,JaimeCaruana,advirtienprivadoalMinistroPedroSolbesdelagravedaddelasituacin,segncontaronsuscolaboradoresalperiodistadeEl Pas,igodeBarrn,autordellibroElhundimientodelabanca:Crnicadecmogestores,supervisoresypolticosprovocaronlamayorcrisisenlahistoriadelsistemafinancieroespaol14.Peroestasadvertenciasnoconstanenningndocumento.SquehayconstanciadelosavisosdeCaruanaalascajasen2001,alcomienzodesuman-dato,enparticularquesealejaranalmximodelpoderpolticosiquerantenerunagestineficiente.Sinembargo,ensusalidadelBancosedespidiconundiscursoquetransmitamstranquilidadquepreocupacin.

CaruanafuesustituidocomoGobernadordelBancodeEspaaporMiguelngelFernn-dezOrdez,quevenadirectamentedelgobiernoyqueporello,enprincipio,carecadesuficientesgarantasdeindependencia.SegnunexinspectordelBancodeEspaa,lacpuladelBancoyelGobiernodeRodrguezZapateroconfiabanenunacrisiscortayellodeterminsuestrategiadegestinydecomunicacin.Enestalnea,DeBarrnescribe:Enjuliode2008PedroSolbessubrayqueningunaentidadespaolaestabaenriesgoyquenocreaquepudieranllegaraverseenunasituacinparecidaalavi-vidaporotrasextranjeras.[...]Paraentonces,OrdoezyasabadelosproblemasdelaCCMydeotrasentidadesenladrilladas, como laCAM,Bancaja,CaixaGaliciaoCaixaCatalua.Ynodijonada.Denuevo,enseptiembredeesemismoao,Solbesdeclar,conlaaquiescenciadeOrdoez:Estamosconvencidosdequeelsistemaespaolno

14 . de barrn (2012), El hundimiento de la banca: Crnica de cmo gestores, supervisores y po-lticos provocaron la mayor crisis en la historia del sistema financiero espaol, Madrid: Catarata.

correningnpeligro15.YasloafirmZapateroesemismomesenNuevaYorkantelacomunidadinternacional:Espaaquizscuentaconelsistemafinancieromsslidodelacomunidadinternacional16.

SindudaelintersdeZapateroennegarlasituacinderiesgobeneficiabaatodoslospresidentesautonmicos,yafuerandelPSOEodelPP.ElmapapolticodeEspaaen2009y2010estabarepartidoapartesigualesentrePSOEyPP,conochoComunidadesAutnomasgobernadasporelprimeroyotrasochoporelsegundo.La fuerzade losbaronesautonmicossumadaaladelgobiernocentralexplica,segnlosinspectores,elsilencioenlacpuladelBancoanteeldeterioroevidenteyvelozdelasituacindelasentidades.Enconcreto:LosinteresesparticularesdelosgobernadoresydelosaltosejecutivosyelescasointersporenfrentarsealPPyalPSOE,ascomoalosbaronesautonmicos que controlaban las cajas de ahorros, explica el silencio y la falta demedidas17.

Primer resultado de la falta de supervisin: la cada de Caja Castilla-La Mancha

Hastamarzode2009,laCajaCastilla-LaMancha(CCM)eraladuodcimacajadeahorrosdeEspaa,con19.000millonesdeeurosenactivos.Graciasalcrecimientodelsectorinmobiliario, losdirectivosdeCCM,comoocurriconelrestodelascajas,prestabancrditosapromotoresinmobiliariosycobrabanampliascomisiones.Dedicabansusga-nanciasafinanciargrandesproyectosregionalesapeticindelospolticosquetutelabanlaentidad(comoelfallidoaeropuertodeCiudadReal,queapesardelaenormeinversinnuncallegafuncionar).

ReproducimosaqueltextodeigodeBarrnquedejaentreverlapresinquedichapolticaregionalejercienelBancodeEspaaenelcasodeCCMycmoseextendialosdemscasos:

[...]AltoscargosdelaAdministracin,buenosconocedoresdelBancodeEspaaydelgobernador,explicanqueconlaCCMseperdiunaoportunidadhistricaparareorientarlacrisis.Ensuopinin,sielsupervisorhubieraactuadocongrandurezalasresistenciasqueplantearonotrascajasmsadelantehabrandesaparecido.Elcaminoeravenderlosactivosdelacajaaotroscompetidoresyaparcarlasorga-nizacionespresentesenelconsejodeadministracin(ayuntamientos,Comunida-desAutnomas,asociaciones,etc.).LaCCMeralaocasinperfectaparatransmitirqueelquelahace,lapaga.[...]Peroenlugardemanodura,loqueexhibifueellegalismoblandodelBancodeEspaa,quizporqueeralaprimeracajayporque

15 Diario de Navarra/EFE, Solbes asegura que los ahorros de los espaoles no corren peligro, 1/10/2008.16 El Pas/EFE, Zapatero en Nueva York: Queremos ser un buen amigo de EE.UU., 24/9/2008.17 . de barrn, bid.

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estababajoelcontroldelPSOE(quegobernabaEspaa).Trasestaflojareaccin,losdirectivosdelasdemscajassesintieronfuertesyagarradosasussillas,so-bretodosiestabanarropadosporlacomunidadautnomacomoescudofrenteaOrdoez[...]18.

AntelacrisissurgidaenlaCCM,elGobiernoaproburgentementeelRealDecreto-ley2/2011,de18de febrero,parael reforzamientodelsistemafinanciero,conelqueseabordelprocesoderecapitalizacindelasentidades.Porprimeravez,casi cuatro aos despus de que comenzara la crisis, el gobierno reconoci la necesidad de inyectar capital en las entidades con fondos pblicos o privados.Atravsdeestamedidasereconociunainsuficienciadecapitalenlaeconomade15.000millonesdeeuros(muypordebajodeloquerealmentesenecesitaba).

SegnrelatanAristbulodeJuan,FranciscoUraeIigodeBarrnenAnatomadeunacrisis:comolamalagestinylainjerenciapolticacambiaronlavidadetodosyprovo-caronelrescatefinanciero19:

[...]HabapasadoaserfacultaddelasCC.AA.lacapacidaddedeterminarlacom-posicindelasAsambleas,deintervenirenelnombramientodelosconsejerosygestoresydedecidirsobreposiblesintegracionesdecajas.Adems,loqueesmuyimportante,tenanunautnticocontrolsobrelapolticadecrdito.Incluso,apartirdeunciertovolumen,lasoperacionestenanqueseraprobadasformalmenteporlasCC.AA.[...]cuandosedecidefinanciarunaeropuertoograndescentrosdecon-vencionesnosueleprevalecerunanlisisfinanciero.Hayunadecisinpolticaqueseimponealaentidadfinanciera[...].

Alolargodelaelaboracinporelgobiernodelosrealesdecretosanticrisis,fueronha-bitualeslosencuentrosdelosconsejerosdelascajasydepolticosautonmicosconelgobiernocentral,segnundiputadonacionalquehablbajoanonimato:Nohaycons-tanciadeningunodeesosencuentros,peroeranfrecuentes.Enlneaconestoysegnlosexpertosconsultados,nohaydudadequelapresinqueejercieronlasComunidadesAutnomasparareestructurarelsector,segnlosinteresesdelpartidoenelgobiernoencadaunadeellas,condenaronlosrealesdecretosasermerosparchesquenoabordabanconrigorlaproblemticadelascajas.

GasparArio,catedrticodeDerechoAdministrativo,subrayalacausafundamentaldelaimprecisinyfaltaderesolucindeestosdecretos:elpoderdelosbaronesauton-micos,queralentizunaverdaderareformadelascajasdeahorros.EnsulibroLa nece-

18 . de barrn, bid.19 a. de JUan, F. Ura e . de barrn (2013), Anatoma de una crisis: como la mala gestin y la injerencia poltica cambiaron la vida de todos y provocaron el rescate financiero, Deusto.

saria reforma de la Ley de Cajas de Ahorros de 200920,aseguraquenielPPnielPSOEseenfrentaronalverdaderopoderenlascajas,queeranlosseoresautonmicos.Enrealidad,nofueunmeroproblemadelosbaronesautonmicos:elPPyelPSOEani-velestatalerantambinlasumadelosresponsablesautonmicos,yenaquelmomentoestabaninteresadosenmantenerelpoderensusterritorios,aunquefueraacostadelaracionalidadeconmicaydelaposibilidaddeintroducircambiosprofundosenelsiste-madeorganizacindelascajas.

Aunquenotenemosconstanciadecmoseefectuesapresinenlaprctica,squehayejemplosdecmotriunfenocasioneselinterspartidistafrentealintersgeneral.LoscasosdeNovagaliciaBancoydeCaixaCatalunyapodranservirparailustrarlo.SegnexplicaDeBarrn,ambascajassecrearonporimposicindesusrespectivospresiden-tesautonmicos,AlbertoNezFeijoyJosMontilla,pesealamultituddeinformesqueanticipabanlainviabilidaddelosdosproyectos.Laprimerarecibi3.665millonesdeeurosdelFondodeReestructuracin(FROB)ylasegunda2.968millones.Peseaello,ambasentidadesterminaronenunasituacindelicadayfueronnacionalizadas.Bruselasimpusosuventa:ladeCaixaCatalunya(CatalunyaBanc)hasidocompradaporelBBVA,operacinquehacostadoalerariopblicomsde11.500millonesdeeuros;conres-pectoaNovagaliciaBanco,enjuniode2014culminsuadquisicinBancoEtcheverra,filialdelvenezolanoBanesco21.

Enjuniode2012,yaconelnuevogobierno,parahacerfrentealproblemabancario,elMecanismoEuropeodeEstabilidad(MEDE)concediaEspaaunalneadecrditoatipodeintersdel1,5%ya15aosdeplazoporunimportedehasta100.000millonesdeeu-ros,deloscualessolamentesellegarecabar41.400millones.LascondicionesdeestecrditofueronrecogidasenelfamosoMemorandodeEntendimientosobreCondicionesdePolticaSectorialFinancierade20dejuliode2012,elaboradoenelsenodelEurogru-po22.Unagranpartedeestosfondossehanempleadoensalvarlascajas23.

Ensuma,estecasomuestraundesenlaceeconmiconefastoparaloscontribuyentes.Pasadoeltiempo,esposibleconcluirquepodrahaberseevitadoconmejorregulacinysupervisin,ymenosinfluenciapolticaporpartedeciertosrepresentantespblicosqueantepusieron,alaracionalidadeconmica,vasdefinanciacinfciloinadecuadaparalospartidosyparaproyectosmegalmanosconclarastendenciasclientelares.

20 gasPar ario (2010), La necesaria reforma de la Ley de Cajas de Ahorros de 2009, Madrid: Civitas.21 igo de barrn, El Estado pierde unos 11.500 millones al vender Catalunya Banc al BBVA, El Pas, 21 de julio de 2014.22 Ver BOE: http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-1494623 Ver grfico y artculo en Expansin (21/8/2014): As es el nuevo mapa bancario espaol despus de 5 aos de reformas.

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Estamos ante un caso de lobby poltico con influencia indebida? Es meramente un ejemplo de negociacin poltica en la que priman discutibles intereses polticos so-bre los econmicos?Resultadifcilcontestaraestaspreguntas.Losresultadosparaelintersgeneralhansidodesastrosos,peroningunadelasmedidastpicamentepropues-tasparalaregulacindeloslobbieshubierapodidoevitarlo.Probablementeshubiera servido una mayor transparencia y accountability en las actividades pblicas, y mejo-res sistemas de proteccin de la independencia de los organismos reguladores.Estadebeserlaleccinfundamentaldelcaso.

tacin de la poltica. Algunos ejemplos de prcticas y actividades que pue-den suponer riesgos de corrupcin o prcticas no ticas son:

1. Financiacin de partidos polticos para obtener regulaciones benefi-ciosas una vez que los partidos financiados accedan al gobierno;

2. Puertas giratorias;

3. Captura regulatoria y tcnica (por ejemplo mediante el control de los grupos de expertos, la financiacin de investigacin sesgada, o la fi-nanciacin de congresos y reuniones profesionales a cambio de apoyo difuso a los intereses de los financiadores);

4. Adopcin de normas que generan voluntariamente lagunas o loopho-les para evitar los verdaderos controles (diluting regulation);

5. Adopcin de normas que debilitan las restricciones hasta convertir ciertas leyes en un verdadero ejemplo de fachada o window dressing (debilitating restrictions);

6. Debilitamiento de los controles y la aplicacin de las leyes en la fase regulatoria (weakened enforcement).

7. Entorpecimiento de la aplicacin de sanciones a travs de presiones a los decisores (weakened penalties);

8. Redaccin fraudulenta de trminos de referencia en un contrato p-blico para asegurar que lo obtenga un sujeto privilegiado, etc.

En todos estos casos, el regulador, o el responsable de la implementa-cin de la poltica, abusa de su poder para favorecer intereses priva-dos especficos, daando al inters general o, cuanto menos, desconsi-derndolo. Esto no necesariamente implica actividades ilegales, aunque puedan ser ticamente inaceptables de acuerdo a una concepcin de la tica en el sector pblico vinculada a la bsqueda del bien comn y en el marco del respeto a los derechos humanos.

Puede existir asimismo captura del Estado, aunque en Espaa no se ha encontrado un tipo de influencia tan fuerte segn su definicin tcnica26. En definitiva, los casos mencionados reflejan desigualdad del campo de juego en la toma de decisiones.

Finalmente, el lobby se puede describir como una escalera ascendente, des-de los primeros peldaos y formas ms sutiles de ejercer influencia en las decisiones pblicas por los agentes o grupos de intereses, hasta la influen-cia directa en los peldaos ms altos. Abajo, las formas menos perceptibles

26 J. hellman, g. Jones y d. KaUFmann (2000), Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corrup-tion, and Influence in Transition, The World Bank.

Por otra parte, la actividad de lobby puede definirse en tres categoras se-gn su motivacin:

(i) econmica: actividad realizada por representantes de grupos de in-ters con fines econmicos, para promover los intereses de empre-sas o corporaciones;

(ii) profesional: labor de sindicatos y asociaciones empresariales, cor-poraciones profesionales y Cmaras de Comercio;

(iii) de inters pblico: labor de advocacy o incidencia poltica a favor de causas como los derechos humanos, la buena gobernanza, el medio ambiente, etc. que realizan ONG de muy diverso tipo (Chari et al., 2010)24.

Para nuestra investigacin, los tres tipos de actividad se consideran lobby, aun cuando los casos en los que hemos trabajado se centran principal-mente en la primera categora, la econmica. Cabe sealar que el lobby categorizado como profesional est constitucionalmente protegido den-tro del modelo corporatista propio de muchos pases europeos continen-tales, como Espaa.

2. TIPOLOGA DE RIESGOS

Los riesgos de corrupcin o malas prcticas relacionados con el lobby se encuentran en todas las fases del proceso de elaboracin de las polticas pblicas25 y la toma de decisiones, desde la toma de decisin a la implan-

24 r. Chari, J. hogan y g. mUrPhy (2010), Regulating Lobbying: A Global Comparison, Manchester University Press.25 Con respecto a las fases de las polticas pblicas, ver por ejemplo: J. sUbirats, P. KnoePFel, C. larrUe y F. varone (2008), Anlisis y gestin de polticas pblicas, Barcelona: Ariel.

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tienen apariencia de naturalidad y de funcionamiento lgico de las institu-ciones. En los peldaos ms altos se desarrollara la influencia directa a los representantes y responsables pblicos, llegando incluso en la parte superior de esa escalera a formas menos legtimas y a veces ilegales.

Por ejemplo, en sanidad, las influencias menos visibles tienen particular trascendencia como ilustra una afirmacin que hizo en el marco de esta investigacin el responsable de relaciones institucionales de una impor-tante compaa farmacutica:

Una caracterstica de la industria es la calidad y cantidad de informa-cin y recursos de que dispone. Una multinacional de cierta magnitud tiene informacin detallada y puntual sobre todos los procesos de su in-ters (tanto cientficos como de capacidad de prospeccin, conocimiento de procesos internacionales comparados, funcionamiento de la adminis-tracin y personas clave, etc.), que est a mucha distancia de la que tie-nen las administraciones. Esta informacin le otorga a la industria una enorme capacidad de adelanto a los acontecimientos. En comparacin, las administraciones tienen escasos recursos y una informacin desor-denada, de baja calidad, casi grotesca. En estas condiciones la capacidad de influencia indirecta es alta porque se domina el entorno cientfico, in-telectual, formativo, poltico, etc. y en consecuencia la influencia directa se ejerce slo en casos imprescindibles. La necesidad de influir directa-mente en la toma de decisiones viene determinada por la ausencia de un campo de juego limpio, de una regulacin clara y previsible. Por ello, si es necesario, se ejerce presin con toda la intensidad y en todos los nive-les del gobierno al alcance.

Segn este interlocutor, las grandes compaas farmacuticas seran par-tidarias de una regulacin ms transparente y estable (referida sobre todo a los procesos por los que se establece la financiacin pblica de frma-cos, la fijacin de precios y desde hace algunos aos la compra por los cen-tros sanitarios), pero reconoce que la ausencia de regulacin adecuada no les impide manejar con bastante eficacia la situacin.

Caso 2. saLud pbLiCa: aCtores y estrategias de infLuenCia

allde loscuidadossanitariosasistenciales.Tal comorecogeelprembulode laLeyGeneraldeSaludPblica(Ley31/2011),eldispositivoasistencialnoeselprincipalde-terminante de nuestro nivel de salud, sino las condiciones sociales y econmicas, ystasdependendebuennmerodeaccionesdegobiernoquerebasanelmbitodelosserviciossanitarios.Nosreferimos,enprimerlugar,alasdenominadaspolticasdesaludpblicaparalaprevencindelaenfermedadylapromocindelasalud,cuyaimplanta-cinsuponeenEspaaunmagro0,5%delproductointeriorbruto28,peroqueregulanoafectanaotrossectoreseconmicosrelevantes.Entrestassepuedencontarlasac-tuacionesparalograrunaalimentacinsaludableevitandoaditivostxicosoalimentosnocivos,laprevencindeltabaquismoatravsdeimpuestosespeciales29oevitandolaexposicininvoluntariaalhumodeltabaco,laprevencindelconsumoexcesivodealco-holmedianteimpuestosoprohibicindelapublicidadamenores,laproteccinfrenteariesgosqumicosyfsicosregulandoelusodeplsticosenelenvasadodealimentosyelniveldeexposicinaradiacionesperjudiciales.Ensegundolugar,algunaspolticaspbli-casdeotrossectoresafectansensiblementelasaluddelapoblacin,comolaspolticaslaborales,educativasomedioambientales.Todasellassondianadelobby.

Losactoresdelaspolticasdesaludsonnumerososyvariados.Entrelosactoresogru-posdeactoresqueejerceninfluencia,podemoscitaralmenoslossiguientes:elpropiosectorpblico,laindustriadebienesyservicios,lassociedadescientficasylasorgani-zacionesprofesionales,losmediosdecomunicacin:

Laidentificacinentreun rea de la administracin pblicaylosoperadoreseco-nmicosqueregula,puedesertalquelainfluenciaejercidaporesaadministracinsobreotrossectoresdegobiernoseasemejaallobbyenrepresentacindelosope-radoresprivados.Segncorroboranaltosfuncionariosyaltoscargos,laactuacindealgunosdepartamentosministeriales, comopuedeser agriculturao industria,enalgunasdecisionesparecerespondermsainteresesespecficosdelsectorqueregulanquealgeneral.Enestesentido,elanlisisdelainfluenciadebeconsiderarlasdistintascoalicionesdeintersqueseformanentornoacadapoltica,enlasqueenocasioneselsectorpblicoylasociedadestnsimultneamenteenambosladosconinteresesencontrados.

Lascompaas farmacuticas, las de tecnologas sanitarias y ltimamente lasdeprovisin de servicios sanitarios,tantoindividualmentecomoatravsdesusorganizaciones,sonactoresdestacadosenperfilarlasdecisionesqueafectanalaasistenciasanitaria.Asimismo,algunascompaasdeotrossectoreshansidosea-ladasanivelmundialcomocondicionantesdelasaludporlosefectosperjudiciales

28 OECD, bid.29 Si bien el foco del anlisis no es la dimensin econmica del rgimen tributario, cabe men-cionar que los impuestos especiales sobre el tabaco aportaron a las arcas del Estado 6.465 mi-llones de euros en 2013 (ver Informe Anual de Recaudacin Tributaria 2013, AEAT).

Elgastosanitariosuponeel9,3%delproductointeriorbrutoparaEspaa,aligualqueparaelpromediodepasesdelaOCDE27.Porsupesosignificativoenlaeconomaysualcancesocial,esunsectorenelqueellobbyadquiereparticularimportancia.

Usualmenteseidentificalapolticadesaludconlaprovisindecuidadossanitariosparalapoblacin.Sinembargo,laspolticasqueincidenenlasaluddelapoblacinvanms

27 OECD 2013, Health at a Glance 2013: OECD Indicators.

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desusproductosyporsuinfluenciaenmodularlasdecisionespblicas;sobresalenlastabaqueras,laindustriaalimentariaydebebidasazucaradasylosproductoresdebebidasalcohlicas30.

Losprofesionales de la salud,sobretodolosmdicos,tomandecisionesdiariassobreelgastopblicoquesuponenbuenapartedelcostesanitarioyellolescon-vierteendianafrecuentedeinfluencia.Susorganizacionesprofesionalesycient-ficasinteractanconlasempresasyconlasadministracionespblicas.Asuvez,los colectivos y grupos profesionales, adems de su papel como intermediariosnecesariosenlaprescripcin,indicacin,consumosanitario,etc.,puedenintroducirinteresesgremialespresentadoscomosociales.

Hanadquiridoasimismocapacidaddeinfluenciaotrosagentescomolasasociacio-nes de pacientes,cuyapresenciaesvaloradaenlosrganosdeparticipacindelasadministraciones sanitarias. Con menor frecuencia, intervienen organizaciones endefensadelasaludodelasanidadpblica,porejemploorganizacionesparalapre-vencindeltabaquismo.Yporltimo,aunquenoesmuyfrecuenteanenEspaa,algunasempresascreanopatrocinansupuestasorganizacionescivilesque,trasunaparenteinterspordefendervaloressociales,seocupanenrealidaddeprotegersusinteresescomerciales.Enestalneasehancreadogruposdepacientesosociedadescientficasrespaldadasporlaindustria.

Por su parte, lasorganizaciones empresariales y sindicales intervienen en losrganosdemocrticosdeparticipacinen lapolticasanitaria,aunquesuelensermenosactivascomogruposdepresinenestosrolesvisibles.

Enelmbitodelosmedios de comunicacin,enelsectorsanitariohaynumerososmediosespecializados,quegeneralmentedisponendefinanciacindelascompa-asrelacionadasconlaasistenciasanitariayquepretendencondicionarlaagendacientfica,formativaypolticadelasanidad.Losmediosdecomunicacingeneralespuedeinfluirgraciasasuampliadifusin,perosonasuvezinfluidosporactoresinteresados,cuyopoderserefuerzaporlacrecientedependenciadelosmediosdefinanciacinligadaalapublicidad.

Delainteraccindetodosestosactoresseconfiguraunapolticapblicaquetieneunciertosesgoasistencialista,dadoel mayor peso del lobby farmacutico-industrial frente al pre-ventivo.As,laagendapblicadesaludsevesesgadahaciaelcuidadodelaenfermedadylapromocindetecnologasquerindenbeneficiosadeterminadossectoresindustriales,

30 Cabe sealar que entre las agrupaciones que ms contribuyen a la cifra de negocios en el sector industrial, en primer lugar se encuentran las industrias extractivas, energa, agua y resi-duos (con un 30,8%), seguidas de las industrias de Alimentacin, Bebidas y Tabaco (18,0%). La industria qumico-farmacutica contribuye en un 9,4%. [Ver INE (2014), Espaa en cifras 2014, Instituto Nacional de Estadstica, p.41-42].

mientrassedescuidanotrasactuacionesprimordialesparalasaludpblica:lafinanciacinpblicadealternativasmenoscostosasquelasintervencionesconproductospatentados;laspolticaspreventivas;lainclusindelasaludcomountematransversalenelrestodepolticas.

Unadelasactividadesdelobbymsimportantestienequeverconlaautorizacindeme-dicamentos.Enparte,laautorizacindelosmedicamentosyciertosproductossanitariosseadoptaaniveleuropeo,yentonceseselreguladoreuropeolainstitucindianadelobbyyotrasacciones31.Anivelnacional,lasautoridadessanitariastienencompetenciaende-terminarqumedicinassonfinanciadaspblicamenteenlosserviciosdesalud,enfijarlosprecios,endeterminarelusodetecnologassanitariasyenadministrarlosserviciosdesalud,decidiendosicomprarlosserviciosaempresasoproveerlospblicamente.EnEspaa,laautorizacin,lafinanciacinpblicadefrmacosylafijacindepreciosresidenconcretamente enelMinisteriodeSanidad,mientrasque lasComunidadesAutnomasejercenlacapacidaddecomprademedicamentosyproductossanitariosatravsdelasConsejerasdeSanidadodelasgerenciasdecentrossanitarios.

Enparticular,las corporaciones farmacuticas juegan un papel clave en la poltica de salud, en todas las etapas y por diversas vas(HernndezAguado201232):

disponenlaagenda informativa,alorganizarlamayoradelosactoscelebradosydeterminarloscontenidosmedianteestrategiasdecomunicacinyfinanciacindelosmedios;

copanlaagenda de formacindelosprofesionalessanitariosalfinanciarcasienexclusivalosactoscientficosydeformacincontinua;

determinanlasagendasdeinvestigacinmarcandounasprioridadesquesirvenalasconvenienciasdelaindustriaynodelasaluddelapoblacin,einfluyenenlosresultadosdelainvestigacinydelosproductosdeelladerivados(recomendacio-nes,protocolos,guasclnicas);

influyen directamenteenlosdecisoresmedianteaccionesdelobbyenelparlamen-toyaccediendoaaltoscargosydecisoresentodoslosniveles;

influyen indirectamenteenlosdecisoresatravsdelentornoinformativoyelusodegruposinterpuestos.

Por informadores clave se sabe que las corporaciones ejercen influencia directa, sien-do los encargados de realizarla los directivos de las empresas y organizaciones, o es-

31 CorPorate eUroPe observatory (2011), Brussels, The EU quarter. http://corporateeurope.org/sites/default/files/publications/ceolobbylow.pdf32 ildeFonso hernndez agUado (2012), Calidad de Gobierno y polticas de salud, Encuentros Multidisciplinares, vol. 41 (pp.20-28).

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pecialistas externos en este tipo de acciones que contactan con altos cargos, incluidoslosmximosresponsablessanitarios.Asimismo,lascorporacionesponenenprcticapro-cesosdeinfluencia indirectaquepuedeninvolucrara:profesionalessanitarios;sociedadescientficas;gruposdepacientes;altoscargosresponsablesdelatomadedecisiones;exaltoscargoscontratadosporlasindustrias;funcionariosotcnicos(parainfluirenguasdetrata-miento);partidospolticos(queactansobrealtoscargosoenelparlamentoy,encasodenecesidaddepactos,puedenpresionarparaobtenerbeneficiosdirectosdeempresascon-cretas);mediosdecomunicacinespecializados(llegandoadenigrarconataquespersonalesadecisorescuyasactuacionesnosealineanconlasdelsectoroconempresasconcretas).

Cabesubrayarqueenelcasodelaspolticasdesaludpblicaesdifcilvigilarlosefectosdelaaccindelobby,yaquestabuscaporlogenerallainaccinpoltica,esdecirlanoregu-lacinolaregulacinmnima,yesteefectosevefacilitadoporlatendenciaalapasividadenalgunossectoresdelaadministracinpblica.Finalmente,uninformerecienteilustraconnumerososcasosentodoslospasesdelaUninEuropea,incluidaEspaa,unamplioabanicodeprcticascorruptas,algunasdeellasrelacionadasconinfluenciaindebida(Co-misinEuropea2013)33.

europeosquetienenlamismarecomendacindevacunacinqueEspaaydondeapenasseutilizanunasmilesdeunidades,laempresaconsiguienEspaaunxitodeventas.As,mientrasenFranciacon820.000nacidosporaoseutilizan58.000dosisyenReinoUnidocon805.000nacidos,17.000dosis,enEspaa,con405.000nacidos,seutilizan360.000dosisalao.

Estegranconsumoenniosmenoresqueseproduceenelmbitoprivado,sinseguirlasrecomendacionesoficiales,presentanoobstanteriesgosparalasaludpblica.Lavaricelaesunaenfermedadnormalmenteleveque,padecidaenlainfancia,proporcionaalaperso-naunaproteccinindefinidafrentealaenfermedad.Esteniveldeproteccinestendudaconlavacuna,aunquepresenteunagraneficacia.Porotraparte,segnlaOrganizacinMundialdelaSalud(OMS),lavacunacindesordenada,condistintosgradosdecoberturaenelterritorio,puededesplazarlaenfermedadalaedadadultadondepuedenproducirsecasosgraves.Anteesteriesgoparalasaluddelapoblacinyparalaequidadensalud,laAEMPSdecidiretirarlavacunadelcanalcomercialylimitarsuusoalmbitohospitalarioparalosgruposderiesgoylosprogramasoficialesdevacunacin.

Considerandoqueseestabanvulnerandosusderechoscomerciales, laempresa farma-cuticaoptpor recurrir judicialmente ladecisinde laAgencia,hastaelmomentosinxito.Porsuparte,muchospediatrasrecomendaronlavacunaylasfamiliasrecurrieronalaimportacindepaseslimtrofesoaencargarlaalacomunidadautnomaenlaqueseencontrabaenfarmacias35.Lacontiendahaopuesto,porunlado,alasautoridadessani-tariasylassociedadescientficasdesaludpblica,yporotro,alaempresaproductorayalassociedadescientficasdepediatra,devacunologaydemedicinapreventiva.Enjuniode2014,elMinisterioylosdirectoresdesaludpblicadelasComunidadesAutnomas,reunidosenlaComisindeSaludPblica,acordaronrestringirlaadministracindelava-cunaalmbitohospitalarioentodoelEstado.Conellosepondrafinalapolmicaqueharodeadosuusoenlosltimosaos36.

Enelcasoconcretodelavacunadelavaricela,laSociedadEspaoladePediatrajugunpapelrelevante.SuConsejoAsesordeVacunastieneinteresespotencialmenteconflictivosrelacionadosestrechamenteconlasempresasproductorasdevacunas,ysusmiembroshancolaboradomsomenosintensamenteconindustriasproductorasdevacunas,porejemploenactividadesdocentessubvencionadas,investigacionesfinanciadasyparticipa-cinenconsejosasesoresdelasindustrias37.Atenindonosalosinteresesdeclaradospor

35 En la actualidad solo Navarra y las dos ciudades a

spain lobbying esp final

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