Tematsko izvješće Intervencije EU-a za poduzetnički kapital pod središnjim upravljanjem potrebno je ciljanije usmjeravati

HR 2019 BR. 17

2

Sadržaj

Odlomak

Sažetak I-IX

Uvod 01-23 Poduzetnički kapital: vrsta privatnog vlasničkog kapitala 02-07

Uključenost Komisije u tržište poduzetničkog kapitala 08-10

Tržište poduzetničkog kapitala u Europi 11-15

Funkcioniranje intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem 16-21

Uloga Europskog investicijskog fonda 22-23

Opseg revizije i revizijski pristup 24-26

Opažanja 27-110 Nedostatci u ex ante i ex post evaluacijama 27-46 Intervencije se nisu temeljile na odgovarajućoj procjeni tržišnih potreba 29-36

Nedovoljno dokaza o učinku intervencija EU-a 37-46

Komisija nije utvrdila sveobuhvatnu strategiju ulaganja 47-80 Pristup temeljen na potražnji ne pogoduje razvoju manje razvijenih tržišta poduzetničkog kapitala ili sektora gospodarske djelatnosti 48-63

Tržište poduzetničkog kapitala EU-a nije dovoljno privlačno privatnim ulagačima 64-73

Složenost prouzročena primjenom više od jedne intervencije za pružanje potpore EU-a tržištu poduzetničkog kapitala 74-80

EIF je temeljni ulagač, no moguće je pojednostavniti njegovo upravljanje intervencijama EU-a 81-110 EIF je važan akter 82-85

Instrumenti koje podupire EU preklapaju se s drugim instrumentima kojima upravlja EIF umjesto da ih dopunjuju 86-95

EIF je imao poteškoća pri izlasku iz fondova kojima EU pruža potporu 96-101

Naknade koje se plaćaju EIF-u nisu u potpunosti transparentne ni osmišljene kako bi se s pomoću njih ostvarili ciljevi relevantnih politika 102-110

3

Zaključci i preporuke 111-121 Evaluacija intervencija EU-a 112-113

Osmišljavanje sveobuhvatne strategije ulaganja 114-116

Provedba intervencija EU-a 117-121

Prilozi Prilog I. – Uobičajena struktura fonda poduzetničkog kapitala

Prilog II. – Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove

Prilog III. – Struktura naknada za upravljanje koje Komisija plaća EIF-u prema instrumentima

Pokrate i skraćeni nazivi

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Revizorski tim

Kronologija

4

Sažetak I Poduzetnički kapital usmjeren je na financiranje malih, inovativnih poduzeća u ranoj fazi poslovanja za koje se smatra da imaju velik potencijal rasta. Često se smatra katalizatorom za otvaranje radnih mjesta i gospodarski rast. Europska unija (EU) pruža poduzetnički kapital malim i srednjim poduzećima više od 20 godina kako bi im pomogla u pokretanju poslovanja. EU također potiče održiv europski ekosustav poduzetničkog kapitala.

II Sud je odlučio preispitati tržišta poduzetničkog kapitala zbog sve veće uključenosti EU-a u to područje politike, koje dosad nije bilo predmet revizije. Sud je obavio reviziju načina na koji Komisija provodi intervencije poduzetničkog kapitala pod središnjim upravljanjem. Sud je procijenio je li se osmišljavanje tih intervencija temeljilo na procjenama učinka i evaluacijama te jesu li predmetne intervencije pravilno provedene. Također je razmotrio je li postojala sveobuhvatna strategija ulaganja.

III Revizijom je obuhvaćeno šest intervencija pod središnjim upravljanjem koje se provode od 1998. godine te su ujedno razmotreni prijedlozi za instrument koji bi ih mogao naslijediti u sklopu sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira (za razdoblje 2021. – 2027.). Sud je pregledao relevantnu dokumentaciju te obavio razgovore s članovima osoblja Komisije i Europskog investicijskog fonda (EIF), dionicima iz javnog i privatnog sektora te akademskim djelatnicima. Osim toga, Sud je proveo ankete među upraviteljima fondova poduzetničkog kapitala.

IV Sud je utvrdio da je Komisija povećala potporu tržištu poduzetničkog kapitala a da nije u cijelosti procijenila tržišne potrebe za svakim od instrumenata ni kapacitet za iskorištavanje sredstava. Sud je ujedno pronašao tek ograničene dokaze o učinku njezine potpore.

V Strategija ulaganja Komisije nije bila sveobuhvatna, dok manje razvijena tržišta poduzetničkog kapitala i sektori gospodarske djelatnosti nisu ostvarili bitnu korist od intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem.

VI Komisija i drugi (javni i privatni) ulagači u jednakoj mjeri doprinose fondovima poduzetničkog kapitala te dijele istu dobit i iste gubitke (prema načelu pari passu). Niska stopa povrata od ulaganja jedan je od razloga slabog zanimanja privatnih ulagača za poduzetnički kapital EU-a. Iako Komisija već dopušta da se načelo pari passu ne primijeni u području socijalnih ulaganja, još nije analizirala mogućnost da EU prepusti svoj dio povrata od ulaganja privatnim ulagačima.

5

VII Fondovima upravlja EIF, i to u prvom redu u ime Komisije, Europske investicijske banke i nacionalnih tijela. EIF je postao važan akter na tržištu poduzetničkog kapitala EU-a. Međutim, njegove je postupke potrebno pojednostavniti jer do odobrenja zahtjeva za financiranje može proći i više od 12 mjeseci. Potrebno je ažurirati i poboljšati EIF-ovu politiku dodjele sredstava. Sud je utvrdio da se EIF suočava s poteškoćama pri zaključenju isteklih mandata.

VIII Naposljetku, Komisija ne prikuplja informacije o stvarnim troškovima koje EIF snosi prilikom primjene instrumenata koje podupire EU. Sud je utvrdio da su se naknade za pokretanje novih instrumenata koje Komisija plaća EIF-u s vremenom povećale te da nisu ostvarene uštede na temelju eventualne sinergije ili stručnog znanja i iskustva koje je EIF prikupio tijekom posljednja dva desetljeća. Sud je ujedno utvrdio da naknade nisu bile u cijelosti usmjerene na poticanje ostvarivanja općih ciljeva fondova.

IX Sud je iznio Komisiji niz preporuka u cilju povećanja dodane vrijednosti intervencija EU-a u području tržišta poduzetničkog kapitala. Sud preporučuje Komisiji:

(i) da provede potrebne analize kako bi poboljšala evaluaciju intervencija EU-a

(ii) da osmisli sveobuhvatnu strategiju ulaganja

(iii) da u suradnji s EIF-om pojednostavni upravljanje intervencijama EU-a.

6

Uvod 01 Poduzetnički kapital može biti katalizator za inovacije, otvaranje radnih mjesta i gospodarski rast. Slijedom toga, dinamično tržište poduzetničkog kapitala može donijeti izravne gospodarske koristi. Štoviše, stručnjaci i dionici u EU-u, uključujući Komisiju, prepoznali su poveznicu između inovacija, poduzetništva, poduzetničkog kapitala i gospodarskog rasta.

Poduzetnički kapital: vrsta privatnog vlasničkog kapitala

02 Poduzetnički kapital vrsta je privatnog vlasničkog kapitala koja je usmjerena na financiranje malih, inovativnih poduzeća u nastajanju ili novoosnovanih poduzeća u ranoj fazi poslovanja za koje se smatra da imaju velik potencijal rasta. Ta poduzeća često započinju poslovanje tek na temelju ideje ili neprovjerenog poslovnog modela, što znači da postoji znatan element rizika. Međutim, ako se ideja i poslovni model pokažu uspješnima, ta poduzeća naposljetku mogu ostvariti visoke povrate, čime dugoročni povrati poduzetničkog i privatnog vlasničkog kapitala mogu polučiti bolje rezultate od tradicionalnih ulaganja.

03 Inovativnim poduzećima u nastajanju i novoosnovanim poduzećima potrebna su financijska sredstva za razvoj novih tehnologija/inovacija. Istodobno, njihovi su početni prihodi niski. Stoga, s obzirom na to da im je teško pružiti potrebne razine kolaterala, ta poduzeća mogu naići na poteškoće u osiguravanju dostatnih financijskih sredstva od banaka. Vlasnici poduzetničkog kapitala nude rješenje za taj manjak financijskih sredstava jer su spremni preuzeti veće rizike od banaka zbog mogućnosti povrata ili iz strateških razloga.

04 Nova poduzeća prolaze različite faze razvoja, kako je prikazano na slici 1.

— Početna faza: početnim kapitalom podupiru se preliminarne aktivnosti kao što su istraživanje tržišta i proizvoda ili izrada poslovnog plana. Uglavnom ga pružaju vlasnici poduzeća, poslovni anđeli i/ili obitelj i prijatelji.

— Rana i kasnija faza poslovnog pothvata: potrebno je više kapitala za izradu i provedbu poslovnog modela. Vlasnici poduzetničkog kapitala uglavnom se uključuju u ovoj fazi. Pred kraj ove faze uspješna poduzeća polako postaju profitabilna.

7

— Faza rasta i širenja: uspješna poduzeća ostvaruju veće prihode i veću dobit. Ako su vlasnici poduzetničkog kapitala uložili u takva poduzeća, nastojat će prodati ta poduzeća (ili „izaći” iz njih) kako bi vratili uloženo.

Slika 1. – Početne faze i kretanje prihoda i dobiti

Izvor: Sud.

05 Ulaganja poduzetničkog kapitala uglavnom se izvršavaju preko fonda u kojemu je objedinjen kapital određenog broja ulagača (koji se nazivaju komanditori) i kojim upravlja upravitelj fonda (koji se naziva komplementar). Fondovi poduzetničkog kapitala oslanjaju se na načelo diversifikacije: njihov raznolik portfelj omogućuje im širok raspon izloženosti (uglavnom od 10 do 20 operacija ulaganja), što doprinosi boljem upravljanju rizicima (za glavne značajke ulaganja poduzetničkog kapitala u Europi vidi okvir 1.). U prilogu I. nalazi se prikaz uobičajene strukture fonda poduzetničkog kapitala.

06 Fondovi poduzetničkog kapitala također mogu ponuditi stručno znanje, koje poduzetnici koji žele ostvariti rast poduzeća redovito traže. Ta vrijedna usluga može obuhvaćati teme kao što su dorada strategije i komercijalizacija inovacija, razvoj novih proizvoda i usluga ili pokretanje poslovanja na globalnom tržištu. Dorađena strategija i brzo postizanje vidljivosti na globalnom tržištu ključni su za uspjeh visokotehnoloških poduzeća i drugih novoosnovanih poduzeća.

prih

od i d

obit

„dolina smrti”

osnutak rane i kasnije faze pothvata rast i širenje

vrijeme

dobit

prihod

izlazak

prag isplativosti

8

Okvir 1.

Glavne značajke ulaganja poduzetničkog kapitala u Europi

— Prosječno ulaganje 2 – 3 milijuna eura

— Dugoročno financijsko ulaganje (razdoblje 10 – 15 godina)

— Nelikvidno ulaganje (izlazak iz poduzeća je otežan jer ne postoji tržište na koje je moguć prijenos)

— Aktivno vlasništvo u cilju pružanja pomoći rastu novoosnovanih poduzeća

— Očekivanje velikog povrata od ulaganja zbog visokog rizika i/ili strateškog interesa

— Naknada koja se plaća upravitelju ulaganja (20 % ulaganja)

— Specijalizirane vještine i poseban upravljački tim

07 Fond poduzetničkog kapitala ostvaruje povrat nakon prodaje poduzeća (ili „izlaska” iz poduzeća). Do izlaska dolazi inicijalnom javnom ponudom na tržištu dionica ili prodajom poduzeća ulagaču iz istog sektora (komercijalna prodaja), drugom fondu poduzetničkog kapitala ili poduzeću za ulaganje privatnog vlasničkog kapitala. Ako portfeljno društvo nema preostalu vrijednost, njegova knjigovodstvena vrijednost otpisuje se u skladu s važećim računovodstvenim standardima.

Uključenost Komisije u tržište poduzetničkog kapitala

08 Djelovanje EU-a u području rasta i zapošljavanja trenutačno je zacrtano u strategiji Europa 2020. Njome se naglašava pametan, održiv i uključiv rast kao način prevladavanja strukturnih slabosti europskog gospodarstva i poboljšanja njegove konkurentnosti i produktivnosti te podupiranja održivog socijalnog tržišnog gospodarstva1. Budući da je poduzetnički kapital katalizator za inovacije, otvaranje radnih mjesta i gospodarski rast, EU izdvaja financijska sredstva kako bi europskim poduzećima u fazi osnivanja i rasta osigurao pristup financiranju. EU također potiče održiv ekosustav poduzetničkog kapitala u Europi2.

1 Komunikacija Komisije „EUROPA 2020. – Strategija za pametan, održiv i uključiv rast”

(COM(2010) 2020 final od 3. ožujka 2010.).

2 http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

9

09 Intervencijama EU-a mobiliziraju se dodatna privatna i javna sredstva u vidu financijske potpore u cilju postizanja najvećeg mogućeg stupnja djelotvornosti proračuna EU-a. Ta izravna ulaganja u fondove poduzetničkog kapitala dolaze iz različitih dijelova proračuna EU-a.

— Intervencije pod središnjim upravljanjem financiraju se iz raznih proračunskih područja, kao što su poduzetništvo, industrija i istraživanje. Komisija je izravno uključena u osmišljavanje i razvoj tih instrumenata i njihove strategije ulaganja te u utvrđivanje razine doprinosa EU-a.

— Intervencije pod podijeljenim upravljanjem3, koje se provode u području kohezijske politike, financiraju se iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF). Svaka se intervencija mora provesti u okviru operativnog programa čijom provedbom upravlja upravljačko tijelo države članice. Upravljačko tijelo odgovorno je za osmišljavanje financijskog instrumenta i utvrđivanje iznosa sredstava koja će se dodijeliti tom instrumentu.

10 Mnogi strukturni čimbenici koji mogu ili potaknuti ili ograničiti poduzetnički kapital na razini cijele Europe i dalje su u velikoj mjeri u nadležnosti država članica. Primjerice, nacionalni porezni zakoni mogu otežati razvoj tržišta poduzetničkog kapitala4, zakoni o trgovačkim društvima i zakoni u području radnog prava mogu biti prepreka zapošljavanju djelatnika, a regulatorno okruženje može oslabiti sklonost ulagača preuzimanju rizika i ograničiti prikupljanje sredstava5.

Tržište poduzetničkog kapitala u Europi

11 Od 2012. nadalje u okviru europskih fondova poduzetničkog kapitala prikuplja se sve veći iznos sredstava. Ukupan iznos prikupljenih sredstava dosegnuo je 2018. 11,4 milijarde eura, odnosno najvišu razinu u deset godina. Trenutačna razina viša je

3 Komisija djeluje u suradnji s državama članicama.

4 Pitanja u vezi s dvostrukim oporezivanjem, administrativne prepreke povezane s porezom, nesigurnost u pogledu oporezivanja.

5 https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/

https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

10

od pretkrizne razine iz 2007. Očekuje se da će iznos koji će Komisija izdvojiti u razdoblju 2014. – 2020. za ulaganja poduzetničkog kapitala prijeći 3,3 milijarde eura.

12 Kao što je prikazano na slici 2., u razdoblju 2015. – 2017. javna tijela6 znatno su povećala potporu europskim fondovima poduzetničkog kapitala. Potpora je 2018. smanjena. U relativnom smislu, najviša stopa financiranja sredstvima javnih tijela zabilježena je 2010. i 2011. Sredstva javnih tijela činila su 2018. 14 % ukupnih prikupljenih sredstava, što je znatno manji udio u odnosu na dvije prethodne godine, no i dalje više od pretkrizne razine iz 2007.

Slika 2. – Udio javnih sredstava u ukupnim sredstvima koja su prikupili europski fondovi poduzetničkog kapitala (izražen u milijardama eura i u postotku)

Izvor: podatci koje je Europskom revizorskom sudu dostavila organizacija Invest Europe.

13 Na slici 3. prikazan je sličan trend ulaganja u poduzeća. Ulaganja europskih fondova poduzetničkog kapitala u posljednjem su se desetljeću povećala te su 2018. dosegla najvišu razinu od 8,2 milijarde eura. Povrh toga, trenutačna razina ulaganja viša je od pretkrizne razine iz 2007.

14 Od izbijanja financijske krize vrijednost i broj izlazaka europskih fondova poduzetničkog kapitala iz poduzeća relativno su stabilni. Tijekom 2018. fondovi poduzetničkog kapitala izašli su iz 1193 novoosnovanih poduzeća ostvarivši povrat od 2,0 milijardi eura, no nije dosegnuta pretkrizna razina iz 2007. kada su izašli iz 1622 novoosnovanih poduzeća ostvarivši povrat od 3,1 milijarde eura. Vidi sliku 3.

6 Uključujući EIF i EIB.

7,7

6,1

3,5 3,5

4,54,0

4,75,2

6,7

9,0

10,3

11,4

9 %0,7

10 %0,6

17 %0,6

29 %1,0

28 %1,3 24 %

1,0 14 %0,7

21 %1,1

14 %1,0

22 %2,0

23 %2,3 14 %

1,6

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

u m

ilija

rdam

a eu

ra

Ukupna prikupljena sredstva europskih fondova poduzetničkog kapitala Od toga prikupljena sredstva javnih tijela

11

Slika 3. – Ulaganja europskih fondova poduzetničkog kapitala u poduzeća i izlasci iz njih (u milijardama eura)

Izvor: podatci koje je Europskom revizorskom sudu dostavila organizacija Invest Europe.

15 Tijekom proteklih 20 godina Komisija podupire fondove poduzetničkog kapitala s pomoću intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem te je izdvojila 1,7 milijardi eura u okviru 140 fondova, od čega je do sredine 2018. isplaćeno 0,9 milijardi eura. U prosjeku je iz svakog od tih fondova poduzetničkog kapitala uloženo 3 milijuna eura te je zahvaljujući njima otvoreno 48 radnih mjesta po poduzeću. Ta poduzeća zapošljavala su otprilike 74 000 osoba u trenutku ulaganja.

Funkcioniranje intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem

16 Komisija daje Europskom investicijskom fondu (EIF) / Europskoj investicijskoj banci (EIB) mandat za provedbu intervencija poduzetničkog kapitala te im za to plaća dogovorenu naknadu. Komisija snosi krajnju odgovornost, osim u jednom slučaju u kojem se odgovornost dijeli s Grupom EIB-a i drugim tijelima. Intervencijama EU-a pružena je potpora velikom broju novoosnovanih poduzeća te su neka od njih postala važni akteri u svojim sektorima. U okviru 2. nalaze se primjeri rizika i koristi ulaganja EIF-a na temelju mandata Komisije.

5,6 5,8

3,5 3,53,8

3,23,6 3,8

4,75,0

7,2

8,2

3,1

2,4 2,62,2

2,7

1,92,4 2,2

2,52,0 2,1 2,0

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

u m

ilija

rdam

a eu

ra

Ulaganja europskih fondova poduzetničkog kapitala Izlasci europskih fondova poduzetničkog kapitala

12

Okvir 2.

Primjeri rizika i koristi u okviru ulaganja EU-a u poduzetnički kapital

EIF je uložio 15 milijuna eura u jedan fond poduzetničkog kapitala usmjeren na informacijske i komunikacijske tehnologije. Dosad je EIF kroz taj fond ostvario povrat od 76 milijuna eura nakon prodaje poduzeća. Sredinom 2018. vrijednost preostalog vlasničkog udjela (tj. društava koja su još u portfelju fonda) procijenjena je na 35 milijuna eura. Tako velik povrat uglavnom je posljedica ulaganja u jedno uspješno novoosnovano poduzeće. Krajem 2018. to je poduzeće zapošljavalo približno 3600 djelatnika, od toga 43 % u EU-u.

EIF je uložio 17 milijuna eura u jedan drugi fond poduzetničkog kapitala usmjeren na isto područje. U razdoblju 2005. – 2007. taj je fond uložio u 11 novoosnovanih poduzeća. Kasnije je zbog loših rezultata morao otpisati ili prodati njih sedam ispod cijene. Do sredine 2018. godine fond je ostvario povrat od samo 4 milijuna eura, dok je preostali udio EIF-a procijenjen na 0,5 milijuna eura. Stoga je sredinom 2018. gubitak od tog ulaganja iznosio 12,5 milijuna eura.

17 Sredstva uložena u okviru intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem koje su u prvom redu usmjerene na poduzetnički kapital znatno su se povećala tijekom posljednjeg desetljeća, porastavši s 33 milijuna eura godišnje (prosjek u razdoblju 1998. – 2000.) na 458 milijuna eura godišnje (prosjek u razdoblju 2014. – 2020.).

18 Ti instrumenti EU-a funkcioniraju na temelju potražnje, što znači da se u okviru njih pruža financiranje kada fondovi poduzetničkog kapitala to zatraže, pod uvjetom da ispunjavaju kriterije prihvatljivosti i prođu proces dubinske analize i odobravanja. U tablici 1. nalazi se prikaz šest intervencija EU-a koje su u prvom redu usmjerene na poduzetnički kapital i koje su u tu svrhu pod središnjim upravljanjem7.

7 Za potrebe ovog izvješća intervencijama EU-a pod središnjim upravljanjem smatraju se

financijski instrumenti (ESU 1998., ESU 2001., GIF, IFE i EFG) i proračunsko jamstvo za vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove, kako je navedeno u tablici 1.

13

Tablica 1. – Intervencije EU-a pod središnjim upravljanjem usmjerene na poduzetnički kapital

Financijski instrumenti / proračunska jamstva Program Programsko

razdoblje

Sredstva EU-a (u milijunima

eura) na dan

31. 12. 2018.

Europski tehnološki mehanizam za novoosnovana poduzeća (ESU 1998.)

Inicijativa za rast i zapošljavanje8 1998. – 2000. 101

Europski tehnološki mehanizam za novoosnovana poduzeća (ESU 2001.)

Višegodišnji program za poduzeća i poduzetništvo9 2001. – 2006. 209

Instrument pomoći za brzorastuće i inovativne MSP-ove (GIF)

Okvirni program za konkurentnost i inovacije10 2007. – 2013. 625

Instrument vlasničkog kapitala za rast (EFG)

Program za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME)11

2014. – 2020. 32512

Instrument vlasničkog kapitala InnovFin za ulaganja u ranim fazama (IFE)

Obzor 2020., Okvirni program za istraživanja i inovacije13

2014. – 2020. 488

Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove

Europski fond za strateška ulaganja (EFSU)14 2014. – 2020. 1270

Izvor: Sud, prilagođeno na temelju pravne osnove.

8 98/347/EZ: Odluka Vijeća od 19. svibnja 1998. o mjerama financijske pomoći malim i

srednjim poduzećima (MSP) koja su inovativna i pridonose otvaranju radnih mjesta – inicijativa za rast i zapošljavanje (SL L 155, 29.5.1998., str. 43.).

9 2000/819/EZ: Odluka Vijeća od 20. prosinca 2000. o višegodišnjem programu za poduzeća i poduzetništvo, a posebno za mala i srednja poduzeća (MSP) (2001. – 2005.) (SL L 333, 29.12.2000., str. 84.).

10 Odluka br. 1639/2006/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 2006. o uspostavljanju Okvirnog programa za konkurentnost i inovacije (2007. – 2013.) (SL L 310, 9.11.2006., str. 15.).

14

19 Godine 2015. zakonodavci EU-a donijeli su uredbu o uspostavi Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) (vidi prilog II.). Komisija je povjerila EIB-u upravljanje EFSU-om, a EIB je tu zadaću djelomično delegirao EIF-u15. EFSU je pokrenut u cilju stvaranja kapaciteta za preuzimanje rizika s pomoću jamstva u vrijednosti od 16 milijardi eura iz proračuna EU-a i 5 milijardi eura vlastitih sredstava EIB-a kako bi se Grupi EIB-a (EIB i EIF) omogućilo pružanje dodatnog financiranja. Financiranje za poduzetnički kapital u okviru EFSU-a dosegnut će 2320 milijuna eura te je u tom pogledu riječ o najvećem od šest programa16.

20 Komisija je u travnju 2018. pokrenula paneuropski program krovnog fonda. U suradnji s EIF-om odabrala je šest europskih krovnih fondova, od kojih su u okviru dvaju već sklopljeni određeni sporazumi. U krovnom fondu udružen je kapital više partnera koji se ulaže u fondove poduzetničkog kapitala, koji zatim ulažu u novoosnovana poduzeća. Tom strukturom omogućuje se veća diversifikacija rizika, no uvodi se dodatna razina administracije. U okviru intervencija pod središnjim upravljanjem dostupna su sredstva u iznosu do najviše 343 milijuna eura te dodatnih

11 Uredba (EU) br. 1287/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi

Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME) (2014. – 2020.) i o stavljanju izvan snage Odluke br. 1639/2006/EZ (Uredba o programu COSME) (SL L 347, 20.12.2013.).

12 Taj iznos prikazuje dodijeljena proračunska sredstva na dan 31. prosinca 2018. i moguće je da se otada promijenio jer je EFG dio ukupne proračunske linije u okviru Uredbe o programu COSME.

13 Uredba (EU) br. 1291/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o osnivanju Okvirnog programa za istraživanja i inovacije Obzor 2020. (2014. – 2020.) i o stavljanju izvan snage Odluke br. 1982/2006/EZ (Uredba o programu Obzor) (SL L 347, 20.12.2013., str. 104.).

14 Uredba (EU) 2015/1017 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. lipnja 2015. o Europskom fondu za strateška ulaganja, Europskom savjetodavnom centru za ulaganja i Europskom portalu projekata ulaganja i o izmjeni uredaba (EU) br. 1291/2013 i (EU) br. 1316/2013 – Europski fond za strateška ulaganja (Uredba o EFSU-u) (SL L 169, 1.7.2015., str. 1.). S obzirom na to da je donesena 2015. godine, ovom Uredbom nije obuhvaćeno cjelokupno razdoblje 2014. – 2020.

15 EFSU je promijenio ulogu EIF-a tako što ga je ugovorno obvezao na doprinošenje dvama odjeljcima vlasničkog instrumenta u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove (vidi prilog II.).

16 Sud je objavio mišljenje o EFSU-u: „Mišljenje br. 2/2016 „EFSU: rani prijedlog za proširenje i povećanje” i tematsko izvješće br. 3/2019 „Europski fond za strateška ulaganja: za potpuni uspjeh EFSU-a potrebno je uložiti dodatne napore”.

15

67 milijuna eura vlastitih sredstava EIF-a. Očekuje se da će se s pomoću tih šest krovnih fondova privući dodatan iznos od 1,7 milijardi eura od drugih (javnih ili privatnih) ulagača, u cilju kataliziranja 6,5 milijardi eura ulaganja u novoosnovana poduzeća.

21 U lipnju 2018. Komisija je objavila prijedlog za intervenciju koja će naslijediti postojeću pod nazivom „InvestEU”17, u okviru paketa prijedloga za sljedeći višegodišnji financijski okvir (2021. – 2027.).

Uloga Europskog investicijskog fonda

22 EIF pruža potporu financijskim posrednicima koji financiraju MSP-ove diljem Europe. Njegove glavne dioničare čine EIB (58,6 % kapitala), EU koji predstavlja Komisija (29,7 %) i drugi dionici, uključujući javne i privatne banke i financijske institucije18. EIF provodi intervencije poduzetničkog kapitala u prvom redu u ime drugih subjekata, kao što su EU, EIB (u okviru mandata za sredstva rizičnog kapitala), nacionalna ili regionalna tijela i privatni ulagači. Na slici 4. nalazi se prikaz funkcioniranja instrumenata poduzetničkog kapitala koje podupire EU i pregled uloge EIF-a.

17 Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi programa InvestEU

(COM(2018) 439 final od 6. lipnja 2018.).

18 http://www.eif.org/who_we_are/index.htm

16

Slika 4. – Operativna struktura instrumenata poduzetničkog kapitala koje podupire EU

Izvor: Sud, na temelju podataka EIF-a.

23 EIF je postao jedan od najvećih aktera na europskom tržištu poduzetničkog kapitala. Sam EIF je 2018. godine sklopio sporazume s fondovima poduzetničkog kapitala kojima se obvezao da će uložiti 1,4 milijarde eura.

Komisija:• osmišljava instrumente• pruža financijska sredstva EU-a• utvrđuje strategiju ulaganja• nadzire provedbu programa

EIF upravlja financijskim instrumentima:

• biranjem ulaganja• praćenjem i kontroliranjem ulaganja

Otvorenoza ulaganja

Zatvorenoza ulaganja

Vlasnički financijski instrumenti EU-a

[program (razdoblje) instrument]

G&E (1998. – 2000.)

ESU 1998.

MAP (2001. – 2006.)

ESU 2001.CIP (2007. – 2013.)

GIF

COSME (2014. – 2020.) EFG

Obzor 2020. (2014. – 2020.) IFE

NOVIEFSU (2016. – 2020.)

Vlasnički instrument u okviru dijela za MSP-ove

Financijski posredniciFondovi

poduzetničkog kapitala

Fondovi poduzetničkog

kapitala…Sredstva fondova

poduzetničkog kapitala

Fondovi poduzetničkog

kapitala

Financijski ikrajnji korisnici

sredstva se ulažu u sljedeću razinu, a to su...

sredstva se ulažu u sljedeću razinu, a to su...

…Inovativni MSP-ovi…

Portfeljna društva

… Inovativni MSP-ovi

Portfeljna društva

Inovativni MSP-ovi…

Portfeljna društva

Uloženi resursi:

više od 1,7 mlrd. eura iz

proračuna EU-a od 1998.

do lipnja 2018.

Ostvarenja:i do 6 ili 7 %

naknada koje se trebaju isplatiti

EIF-u kao pružatelju usluga

Financijska ulaganja u

140 fondova poduzetničkog

kapitala

Pružanje potpore za

1562 portfeljna društva

17

Opseg revizije i revizijski pristup 24 Sud je odlučio preispitati tržišta poduzetničkog kapitala zbog sve veće uključenosti EU-a u to područje politike, koje dosad nije bilo predmet revizije. Sud je procijenio je li Komisija dobro upotrebljavala svoje instrumente poduzetničkog kapitala, ispitavši:

(a) je li Komisija provela kvalitetne ex ante evaluacije, evaluacije tijekom razdoblja provedbe i ex post evaluacije

(b) je li strategija ulaganja koju je EU primjenjivao za pružanje pomoći bila sveobuhvatna i

(c) je li EIF pravilno primjenjivao instrumente EU-a.

25 Sud očekuje da će njegovo izvješće pomoći Komisiji da postigne učinkovitiju i djelotvorniju provedbu relevantne politike. Sud se pri procjenjivanju prikladnosti načina na koji su intervencije osmišljene usmjerio na razdoblje 2014. – 2020. Za ostale aspekte Sud je razmotrio sve intervencije EU-a pod središnjim upravljanjem koje se provode od 1998. U relevantnim slučajevima Sud je vodio računa i o nacrtu programa InvestEU za razdoblje 2021. – 2027.

26 U cilju prikupljanja revizijskih dokaza Sud je pregledao relevantnu dokumentaciju, uključujući uzorak u kojem je dokumentiran proces koji EIF primjenjuje za odabir fondova poduzetničkog kapitala. Također su obavljeni razgovori s članovima osoblja Komisije, EIF-a, francuske javne investicijske banke (Banque Publique d'Investissement) i organizacije Invest Europe19, kao i akademskim djelatnicima i upraviteljima fondova. Nadalje, Sud je posjetio udruge poduzetničkog kapitala i novoosnovanih poduzeća, razvojne banke, ministarstva i fondove poduzetničkog kapitala u Danskoj i Italiji. Naposljetku, Sud je proveo dvije ankete među upraviteljima fondova poduzetničkog kapitala.

19 Invest Europe udruga je koja predstavlja europske sektore privatnog vlasničkog kapitala,

poduzetničkog kapitala i infrastrukture, kao i njihove ulagače.

18

Opažanja

Nedostatci u ex ante i ex post evaluacijama

27 Prije pokretanja nove intervencije Komisija mora provesti ex ante evaluaciju i/ili procjenu učinka, uključujući analizu tržišnih potreba. U okviru evaluacije i procjene trebalo bi analizirati i strukturu i financijske potrebe poduzeća kojima je relevantni instrument namijenjen, kao i već dostupne izvore financiranja. Na temelju tih informacija Komisija može procijeniti manjak financijskih sredstava i utvrditi odgovarajući opseg vlastite potpore tržištu poduzetničkog kapitala.

28 Svim intervencijama EU-a od 1998. godine nadalje nastojalo se prije svega poboljšati pristup financiranju za poduzeća, posebno MSP-ove, i to podupiranjem poduzetništva i inovacija. Očekuje se da će Komisija za svaku intervenciju provesti evaluacije tijekom razdoblja provedbe i/ili ex post evaluacije kako bi procijenila djelotvornost intervencije.

Intervencije se nisu temeljile na odgovarajućoj procjeni tržišnih potreba

29 Sud je ispitao je li i na koji je način Komisija utvrdila i kvantificirala manjak financijskih sredstava za intervencije tijekom trenutačnog programskog razdoblja (2014. – 2020.). Sud je ujedno ispitao je li ta aktivnost provedena i na objedinjenoj razini EU-a i na razini država članica. Naposljetku, Sud je analizirao je li se manjak financijskih sredstava utvrđivao za različite faze životnog ciklusa poduzeća (vidi sliku 1.).

30 Iako je Komisija provela ex ante evaluacije i procjene učinka te analizirala tržišne potrebe ispitivanjem ponude i potražnje, Sud je utvrdio da kvantifikacija manjka financijskih sredstava nije bila sveobuhvatna. Razlog tomu uglavnom je bio nedostatak podataka. Komisija je ujedno napomenula da „u akademskoj literaturi ne postoji konsenzus u pogledu toga jesu li niske razine ulaganja poduzetničkog kapitala u odnosu na BDP u većini država članica EU-a prije svega pitanje ponude ili potražnje, tj. je li ponuda poduzetničkog kapitala nedovoljna ili nema dovoljno poduzeća u koja bi se moglo uložiti”20.

20 Izvješće Zajedničkog istraživačkog centra iz serije Znanost za politiku, „Improving access to

finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative

19

31 Na primjer, Komisija je 2011. godine provela ex ante evaluaciju i procjenu učinka instrumenta vlasničkog kapitala za rast (EFG), koji se primjenjuje pod središnjim upravljanjem. Sud je utvrdio da u povezanoj studiji koja je provedena u ime Komisije nisu objašnjeni razlozi na kojima se temelji procjena manjka financijskih sredstava21.

32 Za drugi instrument pod središnjim upravljanjem, instrument vlasničkog kapitala InnovFin (IFE), Sud je utvrdio da je procjena iz 2013. godine provedena tek nakon što je zakonodavni prijedlog iznesen i nakon što su Komisija, Parlament i Vijeće završili rasprave o okvirnom proračunu.

33 Sud je ujedno utvrdio da Komisija pri pokretanju EFSU-a 2015. nije provela sveobuhvatnu ex ante evaluaciju ili procjenu učinka u pogledu manjka financijskih sredstava ili tržišnih potreba. Takvu procjenu nije provela ni 2017., kada je jamstvo EU-a povećano za 10 milijardi eura (na 26 milijardi eura) i kada je razdoblje ulaganja produženo s 31. srpnja 2019. na 31. prosinca 2020.22

34 Tijekom 2015. godine u ime Komisije provedena je i posebna procjena kako bi se ispitala mogućnost upotrebe strukture krovnog fonda23. Na temelju razgovora sa 105 upravitelja fondova poduzetničkog kapitala pokazalo se da su mišljenja o stanju i potrebama tržišta poduzetničkog kapitala podijeljena. U okviru procjene nije kvantificiran manjak sredstava niti se razmatralo pitanje iskorištavanja sredstava pri davanju preporuke o financijskoj veličini krovnog fonda koji se uspostavlja.

35 Komisija je za intervencije poduzetničkog kapitala koje će u okviru budućeg programa InvestEU u nadolazećem razdoblju 2021. – 2027. naslijediti postojeće

enterprises?” (Poboljšanje pristupa financiranju: s pomoću kojih se programa pruža najbolja potpora uspostavi inovativnih poduzeća s velikim rastom?), str. 12.

21 Prilog A izvješću iz 2011. godine koje je izradilo društvo Economisti Associati Srl u suradnji s društvom EIM Business & Policy Research, organizacijom The Evaluation Partnership te Centrom za usluge razvoja strategije i provedbe ocjenjivanja (CSES) i Centrom za europske studije, str. A.13.

22 Mišljenje Suda br. 2/2016 „EFSU: rani prijedlog za proširenje i povećanje”, odlomak 26. i tematsko izvješće Suda br. 3/2019 „Europski fond za strateška ulaganja: za potpuni uspjeh EFSU-a potrebno je uložiti dodatne napore”, odlomak 17.

23 Centar za usluge razvoja strategije i provedbe ocjenjivanja Oxford, „Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds” (Procjenjivanje potencijala za ulaganja EU-a u krovni fond poduzetničkog kapitala i druge fondove rizičnog kapitala), listopad 2015. godine.

20

intervencije već provela ex ante evaluaciju / procjenu učinka. Međutim, ni u ovom slučaju nije kvantificiran manjak financijskih sredstava.

36 Prema mišljenju Suda povećanje proračunskih sredstava za fondove poduzetničkog kapitala (vidi tablicu 1.) bez odgovarajućeg kvantificiranja manjka financijskih sredstava može dovesti do rizika da se sredstva iz takvih fondova neće moći iskoristiti (vidi okvir 3.).

Okvir 3.

Povećanje javnih sredstava bez odgovarajuće procjene veličine tržišta može dovesti do rizika od neiskorištavanja sredstava

Znatno povećanje javnih sredstava na tržištu poduzetničkog kapitala može dovesti do rizika od neiskorištavanja sredstava ako ne postoje: (1) fondovi poduzetničkog kapitala u koje bi se moglo uložiti, (2) zainteresirani privatni ulagači i (3) MSP-ovi s potencijalom rasta u koje bi se moglo uložiti.

Studija iz 2011. godine24 pokazala je da bi ulaganje više od 300 milijuna eura godišnje tijekom razdoblja 2014. – 2020. bilo zahtjevan pothvat za EU zbog rizika od neiskorištavanja sredstava. Međutim, iznos sredstava koja je EU dodijelio za poduzetnički kapital već je gotovo dostigao taj iznos. Za razdoblje 2014. – 2020. prosječna godišnja ulaganja u okviru intervencija EU-a ukupno iznose približno 285 milijuna eura (tj. 1989 milijuna eura tijekom sedmogodišnjeg razdoblja). Nadalje, sredstva dodijeljena vlasničkom instrumentu u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove povećana su za 1050 milijuna eura (vidi odlomak 07. priloga II.).

Pritisak povezan s iskorištavanjem sredstava sa sobom nosi lančane rizike. Ambicioznim iznosom mogao bi se stvoriti pritisak da se sredstva brzo rezerviraju. S obzirom na to da je tek osnovanim fondovima i novim tržištima potrebno više vremena za razvoj, taj vremenski pritisak mogao bi dovesti do koncentriranja fondova na „uobičajena” tržišta ili operatore jer se prednost daje zrelim tržištima i uspostavljenim fondovima. Osim toga, u studiji iz 2011. navodi se da „pritisak na rezerviranje financijskih sredstava može dovesti do financiranja nedovoljno kvalitetnih subjekata ulaganja, što bi u dogledno vrijeme neizbježno smanjilo povrat od ulaganja”.

24 Izvješće iz 2011. godine koje je izradilo društvo Economisti Associati Srl u suradnji s

društvom EIM Business & Policy Research, organizacijom The Evaluation Partnership te Centrom za usluge razvoja strategije i provedbe ocjenjivanja (CSES) i Centrom za europske studije.

21

Nedovoljno dokaza o učinku intervencija EU-a

37 Sud je ispitao je li prethodnim evaluacijama tijekom razdoblja provedbe i ex post evaluacijama dokazana djelotvornost potpore koju EU pruža poduzetničkom kapitalu. Odgovarajućim evaluacijama tijekom razdoblja provedbe i ex post evaluacijama pružaju se dragocjene informacije za osmišljavanje novih instrumenata.

38 Otkad je počela pružati potporu poduzetničkom kapitalu, Komisija je izradila šest evaluacija u sredini programskog razdoblja i dvije završne evaluacije. U evaluacijama se obično izvješćuje o ostvarenjima i rezultatima kao što su broj fondova poduzetničkog kapitala kojima se pruža potpora ili broj poduzeća u koja su izvršena ulaganja iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU. Međutim, u evaluacijama se nije analizirao učinak pojedinačnih intervencija EU-a na sektor poduzetničkog kapitala ili njihovi gospodarski utjecaji (kao što su rast, inovacije ili sačuvana i otvorena radna mjesta).

39 Obje ex post evaluacije provedene su prerano. Na primjer, završna evaluacija kojom je obuhvaćen instrument pomoći za brzorastuće i inovativne MSP-ove objavljena je 2011. godine. Međutim, EIF je sve do 2013. mogao odobravati sklapanje sporazuma o komanditnom društvu s fondovima poduzetničkog kapitala, ostavljajući im približno pet godina za ulaganje u poduzeća.

40 Na evaluaciju GIF-a tijekom razdoblja njegove provedbe i ex post evaluacije intervencija ESU 1998. i ESU 2001. nepovoljno je utjecala ograničena dostupnost podataka.

— Za prve instrumente – Europski tehnološki mehanizam za novoosnovana poduzeća 1998. i Europski tehnološki mehanizam za novoosnovana poduzeća 2001. – nisu postojali pokazatelji uspješnosti. U okviru ex post evaluacije tih instrumenata preporučena je upotreba dobro osmišljenih pokazatelja uspješnosti.

— Iako su pravnom osnovom za instrument GIF utvrđeni pokazatelji i ciljne vrijednosti, oni su se uglavnom odnosili na ostvarenja. Stoga je u evaluaciji tijekom razdoblja provedbe kojom je obuhvaćen instrument GIF ponovno preporučeno da se izrade pokazatelji rezultata i učinka kako bi se omogućila završna evaluacija djelotvornosti. Komisija je dodala pokazatelje, no nisu se mogli iskoristiti u okviru završne evaluacije jer je provedena u roku od godine dana od evaluacije u sredini razdoblja provedbe.

22

41 Evaluacije su se uglavnom oslanjale na kvalitativne metode kao što su razgovori i ankete. Iako su prikupljene informacije bile korisne, nisu bile potkrijepljene kvantitativnim metodama.

42 U okviru evaluacija tijekom razdoblja provedbe i završnih evaluacija koje je provela Komisija nije se analizirao protučinjenični scenarij. Ocjenjivači nisu procijenili koliko su radnih mjesta otvorila ili sačuvala poduzeća kojima je pruženo financiranje poduzetničkog kapitala u odnosu na teoretski broj radnih mjesta koja su mogla otvoriti da nisu primila financijska sredstva.

43 U okviru jednog istraživačkog projekta25 financiranog sredstvima EU-a 2011. godine provedena je takva protučinjenična analiza, kojom se u obzir uzeo poduzetnički kapital iz svih izvora (ne samo iz EU-a) i društva iz sedam država članica i jedne zemlje izvan EU-a. Zaključak analize bio je sljedeći: „Rezultati općenito idu u prilog stava da su ulagači poduzetničkog kapitala imali znatan povoljan učinak na rast i produktivnost poduzeća te njihovu uspješnost u pogledu ulaganja i inovacija. Ulagači poduzetničkog kapitala pomogli su poduzećima u svojim portfeljima da budu uspješnija od drugih poduzeća kojima se ne pruža potpora u obliku poduzetničkog kapitala, čak i tijekom financijske krize 2008. i 2009. godine. Poduzećima u svojim portfeljima pružili su resurse i kompetencije potrebne kako bi brzo prilagodila svoj proizvod / tržišnu ponudu tijekom svjetske krize.”

44 S pozitivne strane, EIF je objavio niz radnih dokumenata o gospodarskom doprinosu ulaganja kojima je pružio potporu i uspješnosti podržanih novoosnovanih poduzeća26, uključujući protučinjeničnu analizu. Jedina je napomena da su u tim dokumentima razmatrana sva ulaganja EIF-a u poduzetnički kapital, a ne samo ona koja podupire EU.

25 Projekt VICO, „Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe:

Impact on innovation, employment growth, and competitiveness” (Sažetak završnog izvješća – Financiranje poduzetničkih pothvata u Europi: učinak na inovacije, rast zaposlenosti i konkurentnost), rujan 2011. (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88 431/reporting/en).

26 Radni dokument EIF-a 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), „The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem” (Učinak EIF-a na ekosustav poduzetničkog kapitala), svezak I., The European venture capital landscape: an EIF perspective (Europski krajobraz poduzetničkog kapitala: perspektiva EIF-a), 2016.

23

45 U pogledu instrumenata u programskom razdoblju 2014. – 2020. Komisija je za EFG, IFE i EFSU utvrdila pokazatelje rezultata i učinka. Ciljne vrijednosti za EFG i IFE postavljene su za sve pokazatelje osim za promet poduzeća korisnika i njihov broj zaposlenika (vidi tablicu 2.). Nadalje, ciljne vrijednosti za IFE ne odnose se samo na poduzetnički kapital, nego na kombinaciju poduzetničkog kapitala i potpore za financiranje zaduživanjem, čime je otežana evaluacija uspješnosti svakog pojedinačnog instrumenta.

Tablica 2. – Pokazatelji za EFG i IFE

Izvor: Sud, na temelju zakonodavstva i dokumenata Komisije.

46 U evaluaciji tijekom razdoblja primjene EFSU-a preporučeno je da se pojasni učinak te inicijative na financijsko tržište i, konkretno, utjecaj na tržišni neuspjeh i moguće istiskivanje, i to obavljanjem analize protučinjeničnih scenarija. U toj evaluaciji prepoznati su napori koje Grupa EIB-a trenutačno ulaže u ispitivanje takvih pristupa za instrumente u okviru EFSU-a, posebno u pogledu uspostave potrebne podatkovne infrastrukture27.

27 Europska komisija, „Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report” (Neovisna

evaluacija Uredbe o EFSU-u. Završno izvješće), lipanj 2018., str. 140.

Instrument Pokazatelji Ciljna vrijednostBroj ulaganja poduzetničkog

kapitala360 – 450

Ukupni uloženi iznos između 2,6 milijardi eura i 3,6 milijardi eura Omjer financijske poluge 4 – 6

Dodatnost EFG‐a

Povećanje udjela krajnjih korisnika koji smatraju da im EFG ili LGF pružaju financijska

sredstva koja ne bi mogli pribaviti na neki drugi način, u usporedbi s polaznim

vrijednostima

Ukupna ulaganja mobilizirana s pomoću ulaganja poduzetničkog

kapitala

25 milijardi eura kombinacijom poduzetničkog kapitala i financiranja zaduživanjem

Broj financiranih organizacija 5000 organizacija financiranih poduzetničkim kapitalom i zaduživanjem

Iznos privatnih sredstava privučenih zbog učinka

financijske poluge

35 milijardi eura privatnih sredstava privučenih zbog učinka financijske poluge

(poduzetnički kapital i zaduživanje)

Promet poduzeća i broj zaposlenika

U izradi

EFG

IFE

24

Komisija nije utvrdila sveobuhvatnu strategiju ulaganja

47 Poboljšanje pristupa financiranju za poduzeća u vidu paneuropskog tržišta poduzetničkoga kapitala iziskuje dosljednu i sveobuhvatnu politiku i strategiju ulaganja kojom se, među ostalim, nastoji poduprijeti slabije razvijena tržišta, smanjiti ovisnost o javnom sektoru i pojednostavniti intervencije.

Pristup temeljen na potražnji ne pogoduje razvoju manje razvijenih tržišta poduzetničkog kapitala ili sektora gospodarske djelatnosti

48 U cilju procjenjivanja strategije ulaganja Komisije Sud je analizirao trenutačno stanje, ispitavši u kojim su zemljama smještena sjedišta fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU i poduzeća korisnika te provjerivši aspekt faze razvoja poduzeća i sektora gospodarske djelatnosti.

Manje razvijena tržišta poduzetničkog kapitala nisu ostvarila bitnu korist od intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem

49 Otkako je Komisija 1998. započela djelovati u području poduzetničkog kapitala, njezin način dodjele financijskih sredstava temeljio se na kvaliteti projekata te zemljopisna lokacija fondova poduzetničkog kapitala ili sektor ulaganja u tome nisu imali ulogu.

50 Budući da ne postoji strategija kojom bi se zajamčilo ciljano usmjeravanje odgovarajućih ulaganja na manje razvijena tržišta, ta bi tržišta mogla dobiti manje potpore. Taj je rizik potvrđen ex ante evaluacijama / procjenama učinka koje je Komisija provela u pogledu svojih intervencija tijekom razdoblja 2014. – 2020. (IFE i EFG), u kojima je istaknuta visoka koncentracija ulaganja poduzetničkog kapitala u određenim državama članicama.

51 Sud je utvrdio da su krajem lipnja 2018. dvije države članice s najvećim brojem registriranih fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU bile Francuska s 20 % i Italija s 14 % ukupnog broja fondova. Nakon tih zemalja slijede Luksemburg, Ujedinjena Kraljevina, Nizozemska, Njemačka i Finska. U 12 država članica nijedan fond poduzetničkog kapitala koji podupire EU nije uložio u fondove registrirane u tim zemljama (vidi sliku 5.).

52 Jedan od čimbenika koje upravitelji fondova uzimaju u obzir pri donošenju odluke o mjestu registriranja fonda poduzetničkog kapitala primjenjivi je regulatorni sustav.

25

Prema rezultatima ankete28 koju je proveo EIF „upravitelji fondova pozvali su na pružanje potpore paneuropskim fondovima, više prekograničnih ulaganja te usklađivanje zakonodavnih okvira i poreznih sustava”.

Slika 5. – Fondovi poduzetničkog kapitala koje podupire EU prema zemljama registracije na dan 30. lipnja 2018.

Izvor: Sud, na temelju podataka EIF-a.

53 Ulaganja iz fondova poduzetničkog kapitala mogu se izvršiti ili samo u poduzeća u zemlji u kojoj su ti fondovi registrirani ili u nekoliko zemalja. Na dan 30. lipnja 2018. 42 % fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU bilo je usmjereno na više zemalja.

54 Kad je riječ o iznosima koji su uloženi u poduzeća iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU, na slici 6. vidljivo je da su države članice koje su privlačne za

28 Radni dokument EIF-a 2018/48, „EIF VC Survey 2018 – Fund managers' market sentiment

and views on public intervention” (Anketa EIF-a o poduzetničkom kapitalu iz 2018. – Pogled upravitelja fondova na tržišnu klimu i njihovi stavovi o javnim intervencijama), travanj 2018.

26

ulaganje poduzetničkog kapitala29 ostvarile najviše koristi od intervencija EU-a. Francuska, Njemačka i Ujedinjena Kraljevina ističu se jer je u njima izvršeno 50 % tih ulaganja. Budući da su te države članice najveća gospodarstva u EU-u, koncentriranjem na njih ne doprinosi se poticanju europskog tržišta poduzetničkog kapitala.

55 Do sredine 2018. ni iz jednog od fondova poduzetničkog kapitala pod središnjim upravljanjem koje podupire EU nisu izvršena ulaganja na Cipru i Malti te u Sloveniji i Slovačkoj, dok su u Bugarskoj, Češkoj, Mađarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj izvršena tek ograničena ulaganja (ukupne vrijednosti od 29 milijuna eura).

Slika 6. – Ulaganja u poduzeća iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU, stanje na dan 30. lipnja 2018.

Izvor: Sud, na temelju podataka EIF-a.

56 Iz analize podataka koju je proveo Sud vidljivo je da dodjeljivanje pomoći na temelju potražnje pogoduje najrazvijenijim tržištima poduzetničkog kapitala. Time se ne doprinosi u cijelosti deklariranom cilju EU-a o poticanju paneuropskog tržišta poduzetničkog kapitala, kao ni određenim prioritetima navedenima u sporazumima o delegiranju ovlasti. Na primjer, u pravnoj osnovi triju najnovijih vlasničkih instrumenata (tj. EFG-a, IFE-a i EFSU-a) uvijek se poziva na potporu razvoju poduzetničkog kapitala na razini EU-a. Osim toga, u članku 2. sporazuma o mandatu za GIF navodi se da je jedan od ciljeva tog instrumenta smanjiti manjak sredstava na tržištu vlasničkog i rizičnog kapitala s ciljem poboljšanja tržišta poduzetničkog kapitala u EU-u. U nekoliko evaluacija intervencija EU-a koje je provela Komisija ili koje su provedene u njezino ime kritizirao se pristup temeljen na potražnji i preporučena je njegova zamjena proaktivnijim pristupom.

29 Indeks privlačnosti zemalja u pogledu poduzetničkog i privatnog vlasničkog kapitala

(https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

0100200300400500600700800900

Fran

cusk

aN

jem

ačka

Uje

dinj

ena

Kral

jevi

naIta

lija

Nizo

zem

ska

Špan

jols

kaFi

nska

Šved

ska

Belg

ijaIrs

kaDa

nska

Port

ugal

Grč

kaAu

strij

aLu

ksem

burg

Esto

nija

Latv

ijaČe

ška

Poljs

kaRu

mun

jska

Litv

aBu

gars

kaSj

edin

jene

Am

erič

ke…

Švic

arsk

aN

orve

ška

Ost

ale

zem

lje

u m

iliju

nim

a eu

ra n

a da

n 30

.lip

nja2

018.

IFE / 2. odjeljak vlasničkog instrumenta u okvirudijela EFSU‐a za MSP‐ove

GIF

ESU 2001.

ESU 1998.

1. odjeljak vlasničkog instrumenta u okviru dijelaEFSU‐a za MSP‐ove

EFG

27

57 Na primjer, u procjeni učinka iz 2018. godine za program InvestEU koji će naslijediti postojeći program (u razdoblju 2021. – 2027.) preporučeno je uravnoteženje pristupa temeljenog na potražnji na razini pojedinačnih operacija obavljanjem temeljitije provjere njihove usklađenosti s ciljevima relevantnih politika. Komisija nije utvrdila način na koji bi se ta ravnoteža postigla u praksi, kao ni način na koji bi utjecala na pristup temeljen na potražnji.

Potrebe za financiranjem nisu kvantificirane prema fazi razvoja poduzeća ili sektoru gospodarske djelatnosti

58 Tijekom proteklih 20 godina Komisija podupire fondove poduzetničkog kapitala s pomoću različitih intervencija pod središnjim upravljanjem te ulaže u MSP-ove u različitim fazama njihova razvoja. Na slici 7. prikazano je koliko je od 4,6 milijardi eura uloženih u tom razdoblju iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU iskorišteno u svakoj fazi razvoja poduzeća.

Slika 7. – Ulaganja iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU prema fazama razvoja MSP-ova

Izvor: Sud, na temelju podataka EIF-a.

59 Rane faze (tj. početna faza i faza osnutka) čine 56 % ukupnih ulaganja. Fondovi poduzetničkog kapitala uglavnom ulažu u veći broj poduzeća u ranim fazama njihova rasta, a ne u kasnijima. Ipak, u ranim se fazama bilježe manji prosječni iznosi ulaganja po MSP-u. Iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU prosječno ulaganje po MSP-u iznosilo je 1,36 milijuna eura u početnoj fazi, odnosno 2,56 milijuna eura u fazi

Osnutak11 %

Pokretanje45 %

Rast32 %

Otkup12 %

28

osnutka. Istodobno, prosječno ulaganje po MSP-u u fazi rasta iznosilo je 4,82 milijuna eura, a u fazi otkupa 7,16 milijuna eura30.

60 U okviru ankete koju je proveo Sud 68 % upravitelja fondova poduzetničkog kapitala koji su odgovorili na ankeu smatralo je da je uključivanje javnih sredstava u poduzetnički kapital najpotrebnije za ulaganja tijekom početne faze i faze osnutka.

61 Kad je riječ o raspodjeli po sektorima, više od 50 % ukupnih ulaganja iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU otpada na poduzeća koja posluju s računalima i potrošačkim elektroničkim uređajima te u sektorima bioloških znanosti (vidi sliku 8.).

Slika 8. – Ulaganja iz fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU prema sektorima gospodarske djelatnosti

Izvor: Sud, na temelju podataka EIF-a.

62 Iako je EU uložio u različite faze razvoja i sektore gospodarske djelatnosti, dodjela sredstava nije se temeljila na detaljnoj analizi ponude i potražnje na europskom tržištu poduzetničkog kapitala. U ex ante evaluacijama koje je provela Komisija nedostajali su

30 Klasifikacija faza ulaganja koju EIF primjenjuje na kupnju većinskog ili kontrolnog udjela

određenog poduzeća, uglavnom u naprednoj fazi razvoja kao što je faza rasta i širenja.

Potrošačka roba i maloprodaja

7 % Ostali sektori9 %

Energija i okoliš10 %

Komunikacije10 %

Poslovanje i industrijski proizvodi

13 %

Biološke znanosti19 %

Računala i potrošački elektronički uređaji

33 %

29

podatci o manjku financijskih sredstava za različite faze razvoja ili sektore gospodarske djelatnosti (vidi odlomak 36.).

63 Sud napominje da je Komisija u svojoj procjeni učinka za program InvestEU (razdoblje 2021. – 2027.) navela da bi se vlasničke instrumente moglo ciljano usmjeravati „ovisno o sektoru […] i o životnom ciklusu poduzeća (na temelju analize manjka financijskih sredstava)”31. U toj se procjeni ne spominju ciljano usmjeravanje ili analiza prema državama članicama.

Tržište poduzetničkog kapitala EU-a nije dovoljno privlačno privatnim ulagačima

64 Intervencijama koje podupire EU potrebno je pružiti rješenje za tržišne neuspjehe ili, preciznije, one neuspjehe za koje države članice – u skladu s načelom supsidijarnosti i postizanja dodane vrijednosti – ne mogu same pronaći rješenje32. Konačni je cilj javnih intervencija privlačenje privatnih ulagača radi razvoja održivog tržišta poduzetničkog kapitala. Sud je ispitao je li Komisija potaknula druge javne i privatne ulagače na ulaganje sredstava zajedno s EU-om. U ex ante evaluaciji IFE-a iz 2013. godine niski povrati istaknuti su kao jedan od glavnih razloga za slab interes ulagača za poduzetnički kapital. „Osim razdoblja dot.com mjehura koje je trajalo od 1997. do 2000. godine, prosječni godišnji povrat u europske fondove poduzetničkog kapitala bio je manji od 10 %, a posljednjih desetak godina bio je negativan, te čak ni rezultati fondova s najboljim upravljanjem nisu bili na dovoljno visokoj razini za ostvarenje povrata koje traže institucijski ulagači.”33

65 Kako bi određena intervencija EU-a bila u skladu s pravilima o državnim potporama, Komisija je utvrdila minimalne ciljne vrijednosti za udio privatnih ulagača u okviru fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU. Te su ciljne vrijednosti postavljene na 50 % za prve instrumente kao što su ESU 1998. i ESU 2001., no poslije su za intervencije za razdoblje 2014. – 2020. spuštene na 30 %. To dodatno dobiva na

31 Radni dokument službi Komisije „Impact Assessment” (Procjena učinka),

SWD(2018) 314 final, 6. lipnja 2018.

32 Članak 209. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 193, 30.7.2018., str. 1).

33 Ex ante evaluacija koju je provela Komisija, „Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020” (Financijski instrumenti kojima se pruža podrška pristupu rizičnom financiranju za istraživanje i inovacije u okviru programa Obzor 2020.), 2013.

30

važnosti ako se uzme u obzir da ulaganja EIF-a/EIB-a i razvojnih banaka na njihov vlastiti rizik Komisija smatra neovisnima i privatnima. Osim navedenoga, Komisija nije utvrdila nikakve druge ciljne vrijednosti za sudjelovanje privatnog sektora.

66 Komisija kao cilj svojih intervencija nije utvrdila ostvarenje visokih povrata, niti je od EIF-a zatražila da s pomoću sredstava EU-a ostvari dobit. Međutim, u skladu sa zakonodavstvom i sporazumima o delegiranju ovlasti, EIF mora primjenjivati načelo pari passu, prema kojemu javni i privatni ulagači pod jednakim uvjetima sudjeluju u fondovima poduzetničkog kapitala te dijele istu dobit i iste gubitke. Privlačenje privatnih ulagača, koje je ključno za održivo tržište poduzetničkog kapitala, moguće je postići samo uz ostvarivanje velikih povrata od ulaganja.

67 Prema financijskim izvještajima iz 2017. godine, u okviru intervencije ESU 1998. uložen je iznos od 101 milijuna eura i zabilježen globalni neto gubitak od 12 milijuna eura od njezina osnutka. Na slično upućuju i ostvareni portfelji mehanizma ESU 2001. i instrumenta GIF (oni koji su već otpisani ili prodani). Za ESU 2001. zabilježen je ostvareni neto gubitak od 82 milijuna eura na uloženih 207 milijuna eura, dok je za GIF zabilježen gubitak od 88 milijuna eura na uloženih 470 milijuna eura34. U portfeljima posljednjih dvaju instrumenata i dalje se nalazi znatan dio ulaganja (ESU 2001.: 31 %; GIF: 64 %). Još je prerano da bi se mogli prikupiti relevantni podatci o novijim intervencijama EU-a (vidi tablicu 3.).

68 U nekim završnim evaluacijama i evaluacijama tijekom razdoblja provedbe koje je Komisija izradila za programe pod središnjim upravljanjem navodi se da je primjena načela pari passu bila promašaj ili prepreka poticanju privatnih ulaganja. U još jednoj evaluaciji (evaluacija EFG-a iz 2011.) nije iznesen zaključak o tome treba li odstupiti od načela pari passu te je donošenje odluke o tome odgođeno do provedbe detaljne procjene tržišta. Do trenutka obavljanja revizije Komisija nije provela takvu procjenu. Komisija dopušta da se načelo pari passu ne primijeni samo u slučaju socijalnih ulaganja u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove.

69 Jedan je od argumenata Komisije za primjenu načela pari passu taj da u protivnome postoji rizik od toga da će se ulaganja smatrati državnom potporom. Državnim potporama koje pružaju države članice i koje su nespojive s unutarnjim

34 Prema financijskim izvještajima o tim instrumentima za 2017. godinu, vrijednost poduzeća

koja su još bila u portfelju fondova kojima je pružena potpora iz mehanizma ESU 2001. i instrumenta GIF (neostvarena dobit) iznosila je 97 milijuna eura za ESU 2001., odnosno 79 milijuna eura za GIF.

31

tržištem narušava se tržišno natjecanje te Komisija može naložiti njihov povrat. Međutim, u smjernicama Komisije35 i zakonodavstvu EU-a36 jasno su utvrđene okolnosti u kojoj asimetrična podjela dobiti nije u suprotnosti s pravilima o državnoj potpori.

70 Na primjer, javni ulagač može povećati povrat za privatne ulagače ako se odrekne dijela vlastitog povrata (u okviru asimetrične strukture povrata). To bi značilo da javni ulagač ne bi ulagao pod istim uvjetima kao drugi ulagači, protivno načelu jednakosti pari passu.

71 U procjeni krovnog fonda iz 2015. godine navodi se: „Većina ispitanih upravitelja fondova privatnog vlasničkog kapitala i fondova poduzetničkog kapitala tvrdi da bi EU privatnom sektoru, ako ga doista želi potaknuti da se vrati europskom poduzetničkom kapitalu, trebao osigurati veći potencijalni povrat od ulaganja u zamjenu za ulaganje tijekom rizičnijih faza. Asimetrični povrati smatrali su se mogućom pomoći za prevladavanje prepreka privlačenju privatnih ulagača na razini krovnog fonda.”

72 Prije uspostave europskog programa krovnog fonda Komisija je osnovala radnu skupinu za njegovu analizu. Ta je skupina predložila omogućivanje asimetričnih povrata u okviru poziva na iskaz interesa, iako bi trebalo dati prednost fondovima poduzetničkog kapitala u okviru kojih se primjenjuje načelo pari passu. Predložila je postizanje ravnoteže između toga i ulaganja u zemlje s manje razvijenim okruženjem za poduzetnički kapital. Usprkos toj preporuci, pozivom na iskaz interesa nisu omogućeni asimetrični povrati.

73 Još jedan način za poticanje samoodrživog tržišta poduzetničkog kapitala javnih ulagača čini omogućivanje postupnog povlačenja tj. prijevremenog izlaska iz fondova poduzetničkog kapitala. Međutim, ni u sporazumima o komanditnim društvima između EIF-a i fondova poduzetničkog kapitala, ni u dvama sporazumima o krovnim fondovima koje je EIF dosad sklopio ne postoje odredbe o prijevremenom izlasku. Sud napominje da je u procjeni krovnog fonda iz 2015. godine predloženo uključivanje mehanizama za prijevremeni izlazak.

35 Europska komisija, Smjernice o državnim potporama za promicanje rizičnih financijskih

ulaganja (2014/C 19/04), odlomci 108. i 109.

36 Članak 21. stavak 13. Uredbe Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora (SL L 187, 26.6.2014., str. 1).

32

Složenost prouzročena primjenom više od jedne intervencije za pružanje potpore EU-a tržištu poduzetničkog kapitala

74 Iako je Komisija u prethodnim razdobljima svoju potporu tržištu poduzetničkog kapitala usmjeravala s pomoću jednog instrumenta, u razdoblju 2014. – 2020. primjenjivala je tri intervencije u tu svrhu (tj. EFG, IFE i vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove). Sud je ispitao je li Komisija zajamčila usklađenost tih triju intervencija.

75 Cilj je EFG-a poboljšati pristup MSP-ova vlasničkom kapitalu tijekom faze širenja i rasta, dok je IFE usmjeren na ulaganja tijekom ranih faza. U skladu s relevantnim uredbama kojima su uređeni predmetni instrumenti dopuštena su unakrsna ulaganja u različitim fazama. Ta dva instrumenta osmišljena su kao dvije sastavnice jedinstvenog financijskog instrumenta vlasničkog kapitala Unije.

76 S pokretanjem vlasničkog instrumenta u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove sredinom 2016. godine (vidi prilog II.) povećala se složenost zbog kombinacije proračunskog jamstva i financijskog instrumenta, uz sudjelovanje Komisije, EIB-a i EIF-a.

77 Kako bi se izbjeglo preklapanje tog novog proizvoda s već postojećim EFG-om, Komisija je 2016. godine odlučila preusmjeriti EFG prije svega na operacije poduzetničkog kapitala u zemljama sudionicama izvan EU-a37, koje nije moguće obuhvatiti vlasničkim instrumentom u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove.

78 Postojanje triju instrumenata sa sličnim ciljevima, kojima upravljaju tri različite službe Komisije, podrazumijeva povećanje napora koji se ulažu u upravljanje, izvješćivanje i praćenje. U skladu s raznim pravnim odredbama, EIF mora pripremiti zasebna operativna izvješća za svaki instrument, barem dvaput godišnje.

79 Trenutačno u operativnim izvješćima EIF-a o instrumentu za vlasnička ulaganja u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove nema dovoljno jasnih informacija o različitim odjeljcima te je teško stvoriti sveobuhvatnu predodžbu o strukturi kombiniranih intervencija.

80 Sud napominje da je Komisija prepoznala neučinkovitosti i preklapanja te je predložila uvelike pojednostavnjenu strukturu za budući program

37 Program COSME otvoren je sudionicima iz trećih zemalja, koji s Komisijom moraju postići

dogovor o uvjetima primjene tog programa.

33

InvestEU (2021. – 2027.). Prijedlog je da se umjesto triju instrumenata (EFG, IFE i EFSU) uspostavi samo jedan instrument proračunskog jamstva.

EIF je temeljni ulagač, no moguće je pojednostavniti njegovo upravljanje intervencijama EU-a

81 Od samoga osnutka intervencija poduzetničkog kapitala pod središnjim upravljanjem krajem 90-ih godina prošlog stoljeća Komisija ih usmjerava preko EIF-a. Komisija bi stoga trebala zajamčiti da EIF pravilno provodi intervencije EU-a.

EIF je važan akter

82 Sredstva koja je sektor poduzetničkog kapitala u EU-u prikupio od javnih ulagača udvostručena su u razdoblju od 2015. do 2016. te su u 2018. i dalje bila na razini višoj od pretkrizne 2007. (vidi sliku 2.). EIF, koji upravlja sve većim brojem mandata (vidi odlomak 22.), postao je jedan od najvećih aktera na europskom tržištu poduzetničkog kapitala. Sam EIF sklopio je 2018. godine sporazume s fondovima poduzetničkog kapitala kojima se obvezao da će uložiti 1,4 milijarde eura, uključujući 214 milijuna eura iz instrumenata koje podupire EU. Sud je ispitao je li EIF učinkovito upravljao tim instrumentima.

83 EIF je 2018. godine proveo anketu38 koja je pokazala da se njegovo sudjelovanje smatra važnim jer ima ulogu temeljnog ulagača39 i pomaže privući privatne ulagače jačanjem vjerodostojnosti fonda. Upravitelji fondova koji su sudjelovali u anketi općenito smatraju da je sudjelovanje EIF-a u ulaganjima pozitivno.

84 Većina upravitelja fondova poduzetničkog kapitala koji su odgovorili na anketu koju je proveo Sud pozitivno je ocijenila EIF-ov temeljiti proces dubinske analize, koji se stoga često smatra potvrdom kvalitete. Međutim, ispitanici su također naveli da je narav EIF-a formalistička, da sam fond stavlja najveći naglasak na usklađenost s pravilima i da proces odobrenja zahtjeva za financiranje traje predugo. Anketa pokazuje da je 45 % upravitelja fondova izjavilo da je EIF-u trebalo više od godine dana

38 Radni dokument EIF-a 2018/51, „EIF Venture Capital Survey 2018 – Fund managers'

perception of EIF's Value Added” (Anketa EIF-a o poduzetničkom kapitalu iz 2018. – Pogled upravitelja fondova na dodanu vrijednost EIF-a), rujan 2018.

34

da odobri određeni zahtjev, dok je njih 41 % navelo da mu je trebalo između šest mjeseci i godine dana. Većina ispitanika (66 %) izjavila je da je tijekom procesa podnošenja zahtjeva kontaktirala s tri do pet sugovornika u EIF-u i da neki sugovornici nisu bili upoznati s nacionalnim posebnostima.

85 U procjeni krovnih fondova iz 2015. naglašena je „protuciklična uloga koju EIF ima u tome da zajamči da inovativna novoosnovana poduzeća te mala i srednja poduzeća zadrže pristup kapitalu tijekom razdoblja gospodarskog pada”. Međutim, navedeno je i da je „određeni broj dionika, posebice fondovi poduzetničkog kapitala, udruge poduzetničkog kapitala i neki upravitelji nacionalnih krovnih fondova, izrazio stav da dominantna uloga EIF-a kao temeljnog ulagača na europskom tržištu poduzetničkog kapitala i upravitelja krovnog fonda otvara pitanja povezana s dugoročnom održivošću”.

Instrumenti koje podupire EU preklapaju se s drugim instrumentima kojima upravlja EIF umjesto da ih dopunjuju

86 EIF je osmislio politiku dodjele sredstava iz različitih mandata. Sud je ispitao je li EIF primjereno proveo tu politiku s obzirom na prirodu svojih različitih mandata.

87 EIF mora odlučiti u koji će fond poduzetničkog kapitala uložiti i u okviru kojeg mandata. Relevantnim pravnim osnovama i sporazumima o delegiranju ovlasti za instrumente financirane sredstvima EU-a pod središnjim upravljanjem dopušteno je ili zabranjeno zajedničko ulaganje sredstava iz fondova u okviru drugih mandata.

88 U okviru mehanizma ESU 1998. zajednička ulaganja sredstava iz EIF-a ili instrumenata kojima EIF upravlja bila su izričito zabranjena40. Razlog je taj što je ESU 1998. osmišljen kao dopuna mandatima kojima upravlja EIF i pruža rješenja za „one MSP-ove kojima ni EIB ni EIF ne mogu pružiti potporu zbog svojih propisanih kriterija većeg rizika41”.

40 Unatoč zabrani Sud je utvrdio jedno zajedničko ulaganje u kojem su upotrijebljena vlastita

sredstva EIF-a.

41 Europska komisija, Prijedlog odluke Vijeća o mjerama financijske pomoći malim i srednjim poduzećima (MSP) koja su inovativna i pridonose otvaranju radnih mjesta (COM(1998.) 26 final od 21. siječnja 1998.).

35

89 Koncept kriterija većeg rizika ponovno je upotrijebljen za ESU 2001. i GIF, no zajedničko ulaganje bilo je dopušteno. Na kraju 2017. godine sredstva iz 30 % fondova poduzetničkog kapitala kojima se pružala potpora iz tih instrumenata uložena su zajedno sa sredstvima iz drugih mandata EIF-a (prije svega iz mandata EIB-a za sredstva rizičnog kapitala42). To pokazuje da odabrani fondovi nisu bili usmjereni na različite segmente rizika u odnosu na druge mandate EIF-a.

90 U pravnim osnovama kojima su obuhvaćeni EFG, IFE i EFSU više nema govora o konceptu kriterija većeg rizika. U svim trima osnovama navodi se da bi tim instrumentima trebalo dopunjavati financijske instrumente koji se financiraju iz nacionalnih ili regionalnih programa. Iako se u pravnoj osnovi EFSU-a izričito potiče komplementarnost s postojećim operacijama i aktivnostima EIB-a, pravna osnova ostalih dvaju instrumenta ne sadržava nikakve odredbe u tom pogledu.

91 U Uredbi o EFSU-u poziva se na pružanje smjernica o kombiniranoj upotrebi instrumenata EU-a i financiranja EIB-a pod jamstvom EU-a radi jamčenja komplementarnosti. Komisija je izdala smjernice o komplementarnosti između EFSU-a i ESIF-a. Ne postoje smjernice koje bi se odnosile na zajednička ulaganja s drugim mandatima kojima EIF upravlja, npr. mandatom EIB-a za sredstva rizičnog kapitala.

92 Zbog porasta broja mandata kojima upravlja EIF, u evaluaciji tijekom razdoblja provedbe koja je u ime Komisije provedena za intervenciju GIF iznesena je preporuka da EIF osmisli politiku dodjele sredstava43. EIF provodi predmetnu politiku od 2009. Nakon nekoliko ažuriranja politika je ostala nepromijenjena od kraja 2011. do 2018. godine, kada je došlo do njezine temeljite prerade.

93 U okviru politike dodjele iz 2011. godine nije došlo do bitnih preklapanja različitih mandata. Međutim, u okviru intervencije GIF-a došlo je do zajedničkih ulaganja, tj. EIF

42 EIB je dao EIF-u mandat da uloži 9,5 milijardi eura u kapacitete za preuzimanje rizika u svrhu

pružanja potpore tehnološkim i industrijskim inovacijama. U okviru mandata za sredstva rizičnog kapitala EIB cilja na fondove nižeg srednjeg tržišta koji su posebno usmjereni na Europu.

43 GU za poduzetništvo i industriju Europske komisije (GHK i Technopolis), „Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme” (Evaluacija Programa za poduzetništvo i inovacije tijekom razdoblja provedbe), 2009., str. IV.

36

je uložio sredstva iz nekoliko mandata u isti fond poduzetničkog kapitala44. U okviru politike dodjele iz 2018. godine nisu doneseni zaključci o bilo kakvom potencijalnom preklapanju. Međutim, uzimajući u obzir preferencije u okviru mandata (primjerice, za određene sektore ili određenu razinu uspješnosti) i njihovu usmjerenost na određena zemljopisna područja, postoji preklapanje između intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem i drugih mandata.

94 Iako su u okviru prvotne politike (koja je bila na snazi do 2018.) odluke o dodjeli sredstava bile prepuštene isključivo stručnoj prosudbi EIF-a, novom politikom obuhvaćeni su kriteriji za kvantitativnu45 i kvalitativnu procjenu u cilju donošenja odluke o tome koji je mandat najprikladniji za koji fond poduzetničkog kapitala. EIF Sudu nije pružio nikakve dokaze o tome daje li svojim djelatnicima smjernice za primjenu tih kriterija.

95 EIF je testirao svoju novu politiku primijenivši je na operacije dogovorene 2017. i 2018. godine. Rezultati tog retroaktivnog testiranja pokazali su, samo na temelju kvantitativne procjene, da je EIF u slučaju određenih ulaganja izvršenih s pomoću intervencija EU-a pod središnjim upravljanjem mogao upotrijebiti druge javne mandate jer su oni, u usporedbi s mandatima koje podupire EU, imali iste ili bolje ocjene. Sud od EIF-a nije dobio detaljne dokaze o načinu izračuna pojedinačnih ocjena.

EIF je imao poteškoća pri izlasku iz fondova kojima EU pruža potporu

96 Fond poduzetničkog kapitala ostvaruje povrat nakon prodaje poduzeća (odnosno „izlaska” iz poduzeća). Do izlaska dolazi inicijalnom javnom ponudom na tržištu dionica ili prodajom poduzeća ulagaču iz istog sektora (komercijalna prodaja), drugom fondu poduzetničkog kapitala ili poduzeću za ulaganje privatnog vlasničkog kapitala. Ako portfeljno društvo nema preostalu vrijednost, njegova knjigovodstvena vrijednost otpisuje se u skladu s važećim računovodstvenim standardima. Sud je ispitao strategiju

44 EIF se za 41 % fondova poduzetničkog kapitala kojima se pruža potpora iz GIF-a koristio i

sredstvima iz drugih mandata.

45 Poredak koji se utvrđuje temelji se primjerice na strategiji fonda poduzetničkog kapitala, sektorima ili fazama u koje se žele uložiti sredstva iz fonda ili njegovoj usmjerenosti na određena zemljopisna područja. Postoje i kriteriji za diskvalifikaciju, kao što je kriterij „upravitelji početnici”, jer u okviru nekih mandata koji nisu u nadležnosti EU-a nisu dopušteni upravitelji početnici.

37

izlaska koju fondovi primjenjuju kako bi se ostvario najveći mogući povrat od ulaganja. Osim toga, ispitao je strategiju zaključenja mandata obuhvaćenih preispitivanjem.

97 Tri glavne izlazne strategije na europskom tržištu poduzetničkog kapitala 2018. godine prema veličini iznosa bile su: (1) komercijalna prodaja s 35 %, (2) inicijalna javna ponuda s 22 % i (3) otpisi s 12 %46. Upravitelji europskih fondova poduzetničkog kapitala smatraju da su izlazak iz ulaganja i tržište inicijalnih javnih ponuda najveći izazovi s kojima se susreću47.

98 U dokumentu platforme Partnerstvo novoosnovanih poduzeća u Europi (Start-up Europe Partnership) iz 2017. iznesen je sljedeći zaključak: „Za samo 2 % europskih rastućih poduzeća pokreće se inicijalna javna ponuda te je u okviru tih postupaka prikupljeno približno 15 % ukupnog iznosa prikupljenog u Europi […]. Riječ je o problemu jer se inicijalnim javnim ponudama ne nudi samo kapital za rast, nego i mogućnost za fondove poduzetničkog kapitala da izađu iz poduzeća. Bez tih izlazaka postoji rizik da će doći do zastoja u neometanom funkcioniranju mehanizma ulaganja poduzetničkog kapitala.”48

99 U tablici 3. nalazi se prikaz broja izlazaka i preostalih ulaganja za sve intervencije pod središnjim upravljanjem koje podupire EU na dan 30. lipnja 2018.

100 Razdoblje poslovanja fonda utvrđeno je u sporazumu o komanditnom društvu. EIF se suočio s poteškoćama pri zaključenju dvaju mandata Komisije (ESU 1998. i ESU 2001.) jer fondovi rizičnog kapitala nisu do kraja razdoblja poslovanja prodali sva poduzeća u svojem portfelju. Pri procjeni toga u koje će se fondove ulagati u okviru instrumenata ESU 1998. i ESU 2001. EIF je tek donekle obratio pozornost na kapacitet fondova za upravljanje fazom prodaje. Rješenje za problematično pitanje izlaska ponuđeno je sa zakašnjenjem te je za dva prva instrumenta (ESU 1998. i ESU 2001.)

46 Invest Europe, izvješće „2018 European Private Equity Activity” (Aktivnosti u području

europskog privatnog vlasničkog kapitala za 2018.). U druge načine izlaska ubrajaju se otplaćivanje povlaštenih dionica, prodaja drugom poduzeću za ulaganje vlasničkog kapitala, prodaja financijskoj instituciji, ponovna prodaja upravi/vlasniku i drugi načini.

47 Radni dokument EIF-a 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), „EIF venture capital Survey 2018: Fund managers’ market sentiment and views on public intervention” (Anketa EIF-a o poduzetničkom kapitalu iz 2018. – Pogled upravitelja fondova na tržišnu klimu i njihovi stavovi o javnim intervencijama).

48 Platforma Partnerstvo novoosnovanih poduzeća u Europi (Start-up Europe Partnership), SEP Monitor: Scale-up report (Izvješće o širenju poduzeća), lipanj 2017.

38

bilo potrebno produžiti razdoblje primjene, koje je već bilo isteklo, kako bi EIF dobio na vremenu i pronašao način da proda imovinu.

Tablica 3. – Izlasci fondova poduzetničkog kapitala pod središnjim upravljanjem koje podupire EU

Izvor: Sud, na temelju podataka EIF-a.

101 Slijedom toga, instrument ESU 1998., za koji je mandat istekao u srpnju 2014., još se upotrebljavao sredinom 2018. u okviru fondova iz kojih su postojala tekuća ulaganja u 12 poduzeća, odnosno 4 % poduzeća u koje se uložilo. Slično tome, sredinom 2018. još se upotrebljavao i instrument ESU 2001., i to u okviru fondova koji su još držali udio u 98 poduzeća, u visini od 31 % ulaganja.

Naknade koje se plaćaju EIF-u nisu u potpunosti transparentne ni osmišljene kako bi se s pomoću njih ostvarili ciljevi relevantnih politika

102 Komisija plaća EIF-u naknade za upravljanje da bi u njezino ime provodio intervencije EU-a za poduzetnički kapital49. Komisija također nadoknađuje EIF-u određene troškove koji ispunjavaju uvjete za nadoknadu jer se smatraju povezanima s primjenom fondova EU-a (tzv. drugi troškovi upravljanja). Sud je ispitao jesu li naknade za upravljanje koje je Komisija platila bile opravdane i je li se s pomoću njih poticalo ostvarivanje ciljeva relevantnih politika.

49 Komisija također plaća naknade EIB-u za jamstvo poduzetničkog kapitala u vezi s EFSU-om.

Na dan 30. lipnja 2018.Broj izvršenih ulaganja (A) Otpisi (B)

Potpuna prodaja (C)

Ukupan brojizlazaka

(D) = (B) + (C)

Broj preostalih ulaganja

(E) = (A) – (D)

(E) / (A) % zaokruženo

Datum isteka mandata

(mjesec/godina)

ESU 1998. 315 135 168 303 12 4 % srp. 2014

ESU 2001. 317 103 116 219 98 31 % pro. 2018

GIF 623 89 138 227 396 64 % stu. 2026

EFG 69 1 1 2 67 97 % pro. 2034

IFE / 2. odjeljak vlasničkog instrumenta u okviru dijela EFSU‐a za MSP‐ove

195 1 2 3 192 98 % pro. 2042

1. odjeljak vlasničkog instrumenta u okviru dijela EFSU‐a za MSP‐ove

43 0 0 0 43 100 % pro. 2042

Zbroj 1 562 329 425 754 808 52 %

39

103 Sporazumima o delegiranju ovlasti naknade su ograničene na razinu između 5,7 % i 8,5 % intervencije EU-a (vidi tablicu 4. za detalje o pragovima za naknade za svaku intervenciju).

Tablica 4. – Vrijednosni pragovi naknada za upravljanje prema intervencijama

Izvor: Sud, na temelju sporazuma o delegiranju ovlasti.

104 Osim naknada za upravljanje koje Komisija plaća EIF-u, naknade za upravljanje naplaćuju i upravitelji fondova poduzetničkog kapitala koje podupire EU-a. Te naknade uglavnom iznose 2 % iznosa godišnjeg rezerviranog iznosa. Nadalje, pokretanjem paneuropskog programa za krovni fond poduzetničkog kapitala uvedena je dodatna razina administracije (vidi odlomak 20.). Upravitelj svakog krovnog fonda također naplaćuje naknade za upravljanje, koje mogu iznositi između 8 % i 12 % doprinosa EU-a koji je rezerviran tijekom razdoblja poslovanja fonda (često oko 12 godina).

Manjak transparentnosti u pogledu opravdanosti naknada za pokretanje

105 Sporazumima o delegiranju ovlasti koje su sklopili Komisija i EIF propisano je plaćanje naknade za pokretanje na početku provedbenog razdoblja kao dijela administrativnih naknada (prilog III.). Tim naknadama trebalo bi se pokriti: (1) priprema poziva na iskaz interesa (kojim su obuhvaćeni detaljni zahtjevi i uvjeti, kao i obveze u pogledu izvješćivanja), (2) uspostava internih procesa i IT sustava EIF-a, uključujući internetsku stranicu i (3) izrada standardizirane pravne dokumentacije.

ESU 1998. ESU 2001.

GIF EFG IFE EFSU

Adminis trativne naknade (A)

Nisu utvrđene

Nisu utvrđene

2,8 % 2,8 % 2,8 %

Potica jne naknade u vezi s relevantnom pol i tikom (B)

Nisu utvrđene

Nisu utvrđene

3,2 % 3,2 % 2,9 %

Ukupna gornja granica za naknade za upravl janje (C) = (A) + (B)

8,5 % 6,0 % 6,0 % 6,0 % 5,7 %

Naknade za upravl janje ri znicom i drugi troškovi upravl janja

— — 1,0 % 1,5 % —

40

106 Uzimajući u obzir da EIF već 20 godina upravlja instrumentima koje podupire EU, moglo bi se očekivati da je razvio sinergije i prikupio stručno znanje i iskustvo koje bi moglo dovesti do ušteda, prije svega tijekom postupka pokretanja novih instrumenata. Međutim, to nije slučaj, a naknade za pokretanje koje Komisija plaća EIF-u s vremenom su se povećale. Za instrument GIF Komisija je platila 0,3 milijuna eura naknada za pokretanje (0,8 % ukupnih maksimalnih naknada). Za novije instrumente naknada za pokretanje porasla je na 2,5 milijuna eura u slučaju instrumenta EFG (13 % ukupnih maksimalnih naknada), 4,0 milijuna eura za IFE (14 % ukupnih maksimalnih naknada) i 5,0 milijuna eura za vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove (7 % ukupnih maksimalnih naknada).

107 Komisija ne prikuplja informacije o stvarnim troškovima koje EIF snosi za potrebe pokretanja. Sud se u svojem tematskom izvješću br. 20/2017 o instrumentima kreditnog jamstva50 osvrnuo na proces pregovora o naknadama između Komisije i EIF-a. Sud je utvrdio da se zaključci izneseni u izvješću odnose i na instrumente poduzetničkog kapitala, posebice nalaz da Komisija nije raspolagala detaljnim informacijama o stvarnim troškovima prethodnih programa.

Poticajne naknade u vezi s relevantnom politikom ne ispunjavaju u cijelosti željenu svrhu

108 Postojećim poticajnim naknadama ne potiče se razvoj europskog tržišta poduzetničkog kapitala. Primjerice, EIF-u se isplaćuje poticajna naknada za svaki ugovor koji sklopi s određenim upraviteljem fonda, pri čemu iznos te naknade ovisi o broju sklopljenih ugovora. Međutim, poticajne naknade osmišljene su na takav način da ne postoji poveznica između poticajne naknade i bilo koje utvrđene ciljne vrijednosti u pogledu broja fondova u koje bi EIF trebao uložiti. Nadalje, Sud je uočio da ta se naknada ne povećava razmjerno broju potpisanih ugovora. Kad je riječ o instrumentima GIF i EFG, EIF prima paušalnu naknadu, a u slučaju instrumenta IFE najviše naknade plaćaju se za prva četiri sklopljena ugovora.

109 Poticajne naknade nisu u cijelosti usmjerene na dosezanje ciljnih vrijednosti utvrđenih za intervencije. Na primjer, u slučaju instrumenta EFG, Komisija je kao minimalnu ciljnu vrijednost utvrdila pružanje potpore za najmanje 360 prihvatljivih

50 Tematsko izvješće Suda br. 20/2017„Instrumenti kreditnog jamstva financirani sredstvima

EU-a: ostvareni su pozitivni rezultati, ali potrebno je poboljšati usmjeravanje na ciljne korisnike i koordinaciju s nacionalnim programima”.

41

poduzeća. Međutim, dio poticajne naknade isplaćuje se EIF-u čak i ako se ta ciljna vrijednost ne dosegne (vidi tablicu 2.).

110 Poticajnim naknadama u vezi s relevantnom politikom ne potiču se u cijelosti ulaganja u manje razvijena tržišta poduzetničkog kapitala ili sektore gospodarske djelatnosti u EU-u. U okviru instrumenata ESU 1998. i ESU 2001. nema poticaja za EIF da ulaže na novim tržištima. U okviru drugih instrumenata barem postoji poticaj, iako su iznosi mali u usporedbi s drugim vrstama poticaja, no ne daje se prednost manje razvijenim tržištima poduzetničkog kapitala.

42

Zaključci i preporuke 111 EU je uključen u tržište poduzetničkog kapitala već više od dva desetljeća. Tijekom tog razdoblja Komisija je u velikoj mjeri povećala potporu koju pruža tržištu poduzetničkog kapitala. Osiguran je znatan iznos financijskih sredstava EU-a za jačanje tržišta poduzetničkog kapitala EU-a, no i dalje postoje određeni izazovi.

Evaluacija intervencija EU-a

112 Sud je utvrdio da se odluke o utvrđivanju opsega intervencija EU-a nisu temeljile na zadovoljavajućim informacijama, bilo zbog toga što nije provedena ex ante evaluacija ili procjena učinka bilo zbog toga što su evaluacije izrađene tek nakon što je proračunska odluka već donesena. Analizom manjka financijskih sredstava nisu obuhvaćeni različiti aspekti te nije provedena analiza na razini država članica, kao ni na razini sektora gospodarske djelatnosti ili faza poduzetničkog pothvata (vidi odlomke 29. – 36.).

113 Pri osmišljavanju budućih intervencija Komisija treba pravodobno provesti korisne evaluacije tijekom razdoblja provedbe i ex post evaluacije, uzimajući u obzir stečena iskustva. Dosadašnje ex post evaluacije općenito su se provodile prerano, često čak i prije završetka razdoblja provedbe programa. Nadalje, te evaluacije nisu sadržavale analizu utemeljenu na kvantitativnim podatcima te nisu razmatrani protučinjenični scenariji. Stoga unatoč tome što Komisija pruža potporu poduzetničkom kapitalu već 20 godina, dosad je pružila tek ograničene dokaze o postignutom učinku (vidi odlomke 37. – 46.).

1. preporuka – Potrebno je obavljati nužne analize kako bi se poboljšala evaluacija intervencija EU-a

Komisija bi trebala poboljšati skup informacija na kojima temelji svoje odluke. Konkretnije, trebala bi učiniti sljedeće:

(a) provesti temeljitu analizu tržišnih neuspjeha ili neoptimalnih ulaganja na razini EU-a, država članica i sektora, kao i u različitim fazama razvoja, i to kako bi se osigurala odgovarajuća financijska sredstva za intervencije poduzetničkoga kapitala.

Preporučeni rok provedbe: prije sklapanja sporazuma o delegiranju ovlasti s provedbenim partnerima (kraj 2022.).

43

Kako bi poboljšala svoje evaluacije, Komisija bi trebala:

(b) zajamčiti da ocjenjivači raspolažu skupom relevantnih podataka kako bi se mogli usmjeriti na djelotvornost potpore, koristeći se u relevantnim slučajevima protučinjeničnom analizom

(c) provoditi retrospektivne evaluacije nakon što protekne određeno vrijeme od razdoblja ulaganja za ESU 1998., ESU 2001. i GIF kako bi se omogućilo donošenje korisnih zaključaka o učinku intervencija.

Preporučeni rok provedbe: što je prije moguće, a najkasnije do kraja 2021.

Osmišljavanje sveobuhvatne strategije ulaganja

114 Komisija nije utvrdila sveobuhvatnu strategiju ulaganja u cilju razvijanja paneuropskog tržišta poduzetničkog kapitala. U okviru intervencija EU-a nije se davala prednost manje razvijenim tržištima poduzetničkog kapitala ili sektorima gospodarske djelatnosti. Tržište EU-a i dalje je vrlo ovisno o uključenosti javnog sektora te je zbog upotrebe raznolikih instrumenata došlo do nepotrebne složenosti.

115 Intervencije Komisije na europskom tržištu poduzetničkog kapitala zasnivaju se na pristupu temeljenom na potražnji, prema kojem se potpora projektima pruža na temelju njihove kvalitete te zemljopisna lokacija ili sektor gospodarske djelatnosti u tome nemaju ulogu. Međutim, Sud je utvrdio da se tim pristupom najrazvijenija tržišta poduzetničkog kapitala dovode u jasno povoljniji položaj, što uzrokuje koncentriranje ulaganja i ne doprinosi u cijelosti stvaranju paneuropskog tržišta poduzetničkog kapitala (vidi odlomke 49. – 63.).

116 Komisija među ciljevima svojih intervencija nije utvrdila ostvarivanje visoke stope povrata. Općenito govoreći, privlačenje privatnih ulagača, koje je ključno za održivo tržište poduzetničkog kapitala, moguće je postići samo uz ostvarivanje velikih povrata od ulaganja. U okviru intervencije ESU 1998. uložen je iznos od 101 milijuna eura i zabilježen je globalni neto gubitak od 12 milijuna eura od njezina osnutka. Na slično upućuju i ostvareni portfelji intervencija ESU 2001. i GIF. Komisija je dosad pružala potporu isključivo u skladu s načelom pari passu te nije prepuštala svoj dio povrata privatnim ulagačima niti je preuzimala veće gubitke (vidi odlomke 64. – 73.).

44

2. preporuka. – Potrebno je izraditi sveobuhvatnu strategiju ulaganja

U cilju razvoja paneuropskog tržišta poduzetničkog kapitala, Komisija bi trebala:

(a) poduzeti dodatne konkretne mjere za potporu ulaganjima u manje razvijena tržišta poduzetničkog kapitala i sektore gospodarske djelatnosti.

Preporučeni rok provedbe: na vrijeme za pripremu novog programskog razdoblja (kraj 2020.).

U cilju smanjenja ovisnosti tržišta poduzetničkog kapitala EU-a o uključenosti javnog sektora, Komisija bi trebala:

(b) utvrditi odgovarajuće ciljne vrijednosti na razini instrumenata radi privlačenja privatnih ulagača, uzimajući u obzir posebne ciljeve relevantnih politika i razvoj različitih lokalnih tržišta poduzetničkog kapitala i sektora gospodarske djelatnosti

(c) istražiti mogućnost uvođenja klauzula o postupnom izlasku

(d) istražiti mogućnost primjene asimetrične podjele dobiti ili asimetrične podjele rizika u slučaju ozbiljnog tržišnog neuspjeha, pri čemu bi Komisija prepustila svoj dio povrata u korist drugih ulagača ili preuzela prve gubitke u slučaju negativnih povrata.

Preporučeni rok provedbe: prije pregovora o novim sporazumima o delegiranju ovlasti (kraj 2022.).

Provedba intervencija EU-a

117 EIF je postao jedan od najvećih aktera na europskom tržištu poduzetničkog kapitala koji upravlja sve većim brojem mandata. Proces dubinske analize koji EIF provodi prilično je temeljit te se stoga često smatra potvrdom kvalitete. S druge strane, taj se proces često smatrao predugim i prekomjerno formalističkim te je 45 % upravitelja fondova potvrdilo da je EIF-u bilo potrebno više od godine dana za odobrenje zahtjeva. Nadalje, tijekom čitavog tog razdoblja upravitelji su morali kontaktirati s brojnim sugovornicima koji nisu bili uvijek dobro upoznati s njihovim slučajevima.

118 Intervencije EU-a pod središnjim upravljanjem preklapaju se s određenim brojem drugih javnih intervencija kojima također upravlja EIF. Komisija je primala malo

45

informacija o tome kako EIF odlučuje u koji fond poduzetničkog kapitala ulagati i u okviru kojeg mandata (vidi odlomke 86. – 95.).

119 EIF se suočio s poteškoćama pri zaključenju dvaju mandata Komisije koje je trebalo okončati (ESU 1998. i ESU 2001.) jer fondovi rizičnog kapitala nisu do kraja razdoblja poslovanja prodali sva poduzeća u svojem portfelju. S obzirom na to da se pozornost na taj problem skrenula tek kasnije, bilo je potrebno produžiti razdoblje primjene tih dvaju instrumenata, koje je već bilo isteklo, kako bi EIF dobio na vremenu i pronašao način da proda imovinu (vidi odlomke 96. – 101.).

120 Sud je utvrdio da je Komisija plaćala znatne naknade za pokretanje svakog novog instrumenta. Sud nije primijetio nikakve uštede na temelju eventualne sinergije ili stručnog znanja i iskustva koje je EIF prikupio tijekom dva desetljeća upravljanja instrumentima koje podupire EU. Povrh toga, Komisija nije bila upućena u stvarne troškove koji EIF snosi (vidi odlomke 105. – 107.).

121 Poticajne naknade u vezi s relevantnom politikom nisu u potpunosti usmjerene na dosezanje ciljnih vrijednosti utvrđenih za intervencije niti su osmišljene da u cijelosti potaknu ulaganja u zemlje s manje razvijenim tržištima poduzetničkog kapitala ili manje razvijene sektore gospodarske djelatnosti (vidi odlomke 108. – 110.).

3. preporuka – Potrebno je pojednostavniti način na koji EIF upravlja intervencijama EU-a

U cilju povećanja učinkovitosti Komisija bi u suradnji s EIF-om trebala:

(a) pojednostavniti proces odobrenja projekata skraćivanjem vremena koje je trenutačno potrebno za različite elemente tog procesa

(b) zajamčiti primjenu politike dodjele sredstava kojom bi se postigla komplementarnost intervencija EU-a i drugih mandata kojima upravlja EIF

(c) zajamčiti da se pri odobrenju ulaganja u određeni fond utvrdi dovoljan broj mogućnosti izlaska.

Preporučeni rok provedbe: na vrijeme za pregovore o novim sporazumima o delegiranju ovlasti (kraj 2022.).

46

Naknade za upravljanje koje Komisija plaća EIF-u trebale bi:

(d) odgovarati iznosu stvarnih troškova pokretanja koji nastanu pri uspostavi novih intervencija

(e) biti osmišljene na način kojim se potiče ostvarivanje općih ciljeva intervencija, posebice razvoj europskog tržišta poduzetničkog kapitala, te se postupno povećavati kad se dosegnu dogovorene nužne ključne etape uspješnosti.

Preporučeni rok provedbe: na vrijeme za pregovore o novim sporazumima o delegiranju ovlasti (kraj 2022.).

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 17. rujna 2019.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne predsjednik

47

Prilozi

Prilog I. – Uobičajena struktura fonda poduzetničkog kapitala

Izvor: prilagođeno na temelju dokumenta „2018 Professional Standards Handbook – Invest Europe” (Priručnik o strukovnim standardima – Invest Europe, 2015.).

Komanditori/ulagači (npr.):- Mirovinski fondovi- Osiguravajuća društva- Fondovi dotacija i donacija- Društva za savjetovanje o

upravljanju bogatstvom (engl. family offices)

- Državni fondovi- Krovni fondovi

Upravitelj

FOND Komplementar/upravitelj Savjetnik za ulaganja

PovratiKapital

Vlasnički kapital / zajmovi

Povrati

Kapital

Portfeljna društva PodsavjetniciUprave portfeljnihdruštava

Povrati

Kapital

Naknada za upravljanje / udio u dobiti / povrati

Naknada

Naknada

Savjetovanje

Naknada Savjetovanje

48

Prilog II. – Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove

01 U lipnju 2015. Parlament je odobrio Uredbu o EFSU-u s jamstvom EU-a u visini od 16 milijardi eura. Zajedno s doprinosom Grupe EIB-a u visini od 5 milijardi eura, ukupni iznos dosegnuo je 21 milijardu eura. U prosincu 2017. Parlament je odobrio povećanje jamstva EU-a od 10 milijardi eura, odnosno na 26 milijardi eura. Grupa EIB-a također je povećala svoj doprinos za 2,5 milijardi eura, odnosno na 7,5 milijardi eura. Ukupno uzevši, predviđen je proračun u visini od 33,5 milijardi eura. Na slici 9. prikazano je opisano kretanje.

Slika 9. – Kretanje jamstva EU-a za EFSU

Izvor: izvješće EIB-a/EIF-a za 2017. godinu.

02 Ukupni iznos od 33,5 milijardi eura podijeljen je na dva dijela: (1) dio za infrastrukturu i inovacije i (2) dio za MSP-ove. Nakon povećanja iznosa jamstva EU-a za EFSU, dio za MSP-ove povećan je za 5,5 milijardi eura te iznosi 10,5 milijardi eura, od čega se 6,5 milijardi pokriva iz proračuna EU-a.

03 Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove sastavnica je dijela za MSP-ove. Sastoji se od dva odjeljka. U okviru 1. odjeljka EIF izvršava ulaganja u vlasnički kapital u: (1) fondove poduzetničkog kapitala usmjerene na fazu širenja i rasta, (2) fondove poduzetničkog kapitala usmjerene na više faza i (3) društveni učinak. Maksimalno jamstvo EU-a pokriva 1 milijardu eura, dok likvidnost jamči EIB. Osim toga, EIF mora financirati 50 milijuna eura na vlastiti rizik.

Izvorni EFSU

+ 10 mlrd. eura + 2,5 mlrd. eura

23 mlrd. eura Dio za infrastrukturu i inovacije Dio za MSP-ove 10,5 mlrd. eura

Jamstvo EU-a16 mlrd. eura

Doprinos EIB-a5 mlrd. eura21 mlrd. eura

Jamstvo EU-a26 mlrd. eura

Doprinos EIB-a7,5 mlrd. eura33,5 mlrd. eura

Izmijenjeni EFSU

49

04 2. odjeljak nadređena je tranša instrumenta IFE. Uvedena je zajedno s nadređenom tranšom EIB-a kao dopuna postojećem instrumentu IFE (Obzor 2020.). Na slici 10. nalazi se prikaz vlasničkog instrumenta u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove prije povećanja jamstva EU-a za EFSU.

Slika 10. – Struktura vlasničkog instrumenta u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove prije povećanja jamstva EU-a za EFSU

Izvor: upravljački odbor EFSU-a SB/16/16.

05 Ulaganje u visini od 100 eura u okviru 1. odjeljka financiralo bi se sredstvima EIB-a u visini od 95,2 eura (uz jamstvo EU-a) i s 4,8 eura vlastitih sredstava EIF-a. Rizik bi se dijelio prema načelu pari passu u omjeru 4,8/95,2.

06 Kad je riječ o 2. odjeljku, svako ulaganje financira se u skladu s postotkom tranši. U slučaju ulaganja u visini od 100 eura, 45 eura financiralo bi se iz podređene tranše instrumenta IFE, 26,5 eura iz nadređene tranše EIB-a (uz jamstvo iz proračuna EU-a iz vlasničkog instrumenta u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove) i 28,5 eura iz nadređene tranše EIF-a. Sredstvima iz instrumenta IFE pokrivao bi se gubitak u visini do 45 eura, a iznad tog vrijednosnog praga gubitak bi se prema načelu pari passu pokrio iz proračuna EU-a i nadređene tranše EIF-a u omjeru 26,5/28,5.

07 Kao posljedica povećanja iznosa jamstva EU-a za EFSU, u listopadu 2018. upravljački odbor EFSU-a odlučio je povećati jamstvo EU-a za vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove za 1050 milijuna eura, odnosno na 2320 milijuna eura.

Ukupni kapacitet za ulaganja iz vlasničkog instrumenta u okviru dijela za MSP-ove i instrumenta IFE(2068 mil. eura)

Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove(1270 mil. eura)

Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove

1. odjeljak[likvidnost EIB-a]

(1000 mil. eura)

5 %EIF

Obzor 2020.Doprinos iz IFE-a

[Podređena tranša](458 mil. eura)

45 %

Nadređena tranša EFSU-a

[likvidnost EIB-a] (270 mil. eura)

26,5 %

Nadređena tranša EIF-a[vlastiti rizik]

(290 mil. eura)

28,5 %

Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove

1. odjeljak

Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove

2. odjeljak

Nedodijeljena sredstva(temeljena na potražnji)

1418 mil. eura

Prijenos tehnologija80 mil. eura

Poslovni anđeli120 mil. eura

Društveni učinak150 mil. eura

Paneuropski krovni fond poduzetničkog kapitala

300 mil. eura

Ciljne vrijednosti za ulaganja*

Ulaganja u okviru EFSU-a iz instrumenta vlasničkog kapitala u fazi rasta uz sudjelovanje EIF-a u visini od 5 % prema načelu pari passu

*Dostupno za sufinanciranje koje pružaju nacionalne razvojne institucije u skladu s pravilima platforme za vlasnička ulaganja EIF-NPI

Instrument za ulaganja u ranim fazama (slojevita struktura u vrijednosti od 1018 mil. eura) uz sudjelovanje EFSU-a i EIF-a u okviru nadređene tranše te

doprinos IFE-a u okviru podređene tranše

50

Od te nadopune za 1. odjeljak namijenjeno je 950 milijuna eura, a za 2. odjeljak 100 milijuna eura.

08 Zbog aranžmana za podjelu rizika prikazanog na slici 10. EIF će morati izvršiti zajedničko ulaganje u 1. odjeljak u visini od dodatnih 47 milijuna eura (4,8 %). Dodatno povećanje jamstva EU-a za 2. odjeljak EFSU-a u visini od 100 milijuna eura ujedno podrazumijeva povećanje doprinosa EU-a za instrument IFE za 170 milijuna eura te nadređene tranše EIF-a za 108 milijuna eura.

09 Ukupni kapacitet za ulaganja koji iznosi 2068 milijuna eura, kako je prikazano na slici 10., tada će porasti za 1375 milijuna eura te će iznositi 3443 milijuna eura. Tom je brojkom obuhvaćeno 2948 milijuna eura iz programa pod središnjim upravljanjem i 495 milijuna eura iz tranši EIF-a koje on pokriva na vlastiti rizik.

10 Zbog predviđenog povećanja bile su potrebne dodatne izmjene sporazuma EFSU-a o delegiranju ovlasti, koji nije potpisan do sredine prosinca 2018.

51

Prilog III. – Struktura naknada za upravljanje koje Komisija plaća EIF-u prema instrumentima

Izvor: Sud, na temelju sporazuma o delegiranju ovlasti.

ESU 1998. ESU 2001.

GIF EFG IFE EFSU

Naknada za pokretanje √ √ √ √ √

Naknada za potpis ivanje √ √ √ √

Godišnja naknada za praćenje √ √ √

Osnovna naknada √ √

Naknada za prekid operaci ja √

Broj fondova √ √ √ √

Broj novih zemal ja u kojima su kra jnji primatel ji primi l i financi ranje

√ √ √

Ostvareni učinak financi jske poluge √ √

Broj prihvatl jivih kra jnjih primatel ja √ √

Iznos uložen u prihvatl jive kra jnje primatel je

√ √ √ √

Broj operaci ja u vezi s pos lovnim anđel ima i l i pri jenosom tehnologi ja

√ √

Preuzete obveze u vezi s pos lovnim anđel ima i l i pri jenosom tehnologi ja

√

Naknade za upravl janje ri znicom

√ √ √

Adminis trativna naknada

Potica jne naknade u vezi s relevantnom pol i tikom

52

Pokrate i skraćeni nazivi BDP: bruto domaći proizvod

CIP: Okvirni program za konkurentnost i inovacije

COSME: Program za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća

EFG: Instrument vlasničkog kapitala za rast

EFSU: Europski fond za strateška ulaganja

EIB: Europska investicijska banka

EIF: Europski investicijski fond

ESU 1998.: Europski tehnološki mehanizam za novoosnovana poduzeća za višegodišnje programsko razdoblje koje je započelo 1998.

ESU 2001.: Europski tehnološki mehanizam za novoosnovana poduzeća za višegodišnje programsko razdoblje koje je započelo 2001.

G&E: Inicijativa za rast i zapošljavanje

GIF: Instrument pomoći za brzorastuće i inovativne MSP-ove

IFE: Instrument vlasničkog kapitala InnovFin za ulaganja u ranim fazama

InvestEU: nacrt programa za višegodišnje programsko razdoblje 2021. – 2027.

IPO: inicijalna javna ponuda

MAP: Višegodišnji program za poduzeća i poduzetništvo

MSP-ovi: mala i srednja poduzeća

Vlasnički instrument u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove: Vlasnički instrument u okviru dijela Europskog fonda za strateška ulaganja za mala i srednja poduzeća (prilog II.)

53

Pojmovnik Državna potpora: izravna ili neizravna potpora države određenom poduzeću ili organizaciji kojom se tom subjektu daje prednost pred konkurentima. EU je donio pravila o državnim potporama kako bi se spriječilo narušavanje jedinstvenog tržišta. Komisija nadzire pridržavanje tih pravila.

Ex ante evaluacija: procjena provedena prije provedbe određene intervencije u kojoj se, primjerice, razmatraju potrebe, opseg s obzirom na manjak financijskih sredstava, dodana vrijednost EU-a i potencijalna sinergija s drugim financijskim instrumentima.

Financijski instrument: financijska potpora iz proračuna EU-a u obliku vlasničkih ili kvazivlasničkih ulaganja, zajmova ili jamstava, ili drugih instrumenata podjele rizika.

Fond poduzetničkog kapitala: investicijski fond koji upravlja financijskim sredstvima profesionalnih ulagača koji žele ulagati u mala i srednja poduzeća sa snažnim potencijalom za rast.

Inicijalna javna ponuda: proces pokretanja prve javne prodaje ili distribucije dionica određenog poduzeća.

Intervencija pod središnjim upravljanjem: ulaganje koje se financira ili podupire iz proračuna EU-a i kojim upravlja Komisija.

Krovni fond: udruženi investicijski fond iz kojega se ulaže u druge fondove umjesto izravno u vrijednosne papire.

Pari passu: načelo prema kojem svi ulagači ulažu pod istim uvjetima i uživaju jednaka prava.

Poduzetnički kapital: financijska sredstva koja se, u zamjenu za vlasnički udio, ulažu u novoosnovana poduzeća ili inovativna poduzeća u nastajanju koja nose znatan rizik i kojima je potrebna pomoć stručnjaka da bi ostvarila rast.

Privatni vlasnički kapital: ulaganje u neuvršteno privatno trgovačko društvo u zamjenu za srednjoročni do dugoročni interes, koji se kasnije prodaje. Dokapitalizacija djeluje kao financiranje u fazi osnutka ili razvoja.

Procjena učinka: prikupljanje i analiza informacija kako bi se utvrdile vjerojatne prednosti i nedostaci planirane mjere radi potpore donošenju odluka.

54

Proračunsko jamstvo: pravna obveza da se ulaganja financijskih partnera u određenim okolnostima podupiru osiguravanjem sredstava iz proračuna EU-a kako bi se zadovoljila obveza plaćanja u okviru programa EU-a koji prima potporu.

Temeljni ulagač: pouzdani ulagač koji kupi znatan udio u fondu poduzetničkog kapitala. Ima važnu ulogu jer jamči da će određeni udio biti prodan i potiče potražnju zbog vjerodostojnosti koja je njegov dodatni doprinos ulaganju.

1

ODGOVORI KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG

REVIZORSKOG SUDA

„INTERVENCIJE EU-a ZA PODUZETNIČKI KAPITAL KOJIMA SE UPRAVLJA

NA SREDIŠNJOJ RAZINI: POTREBNO JE DODATNO USMJERAVANJE”

SAŽETAK

I. Glavni je cilj šest instrumenata obuhvaćenih revizijom poboljšati pristup malih poduzeća

financiranju vlasničkim kapitalom u razdoblju od 1998. do 2036. Strategija ulaganja u okviru

tih instrumenata, pokrenuta u nekoliko uzastopnih generacija, prirodno se razvila tijekom

vremena kao odgovor na promjene stanja tržišta i prioriteta politika.

Iako izvješće nije u prvom redu usmjereno na učinak na financirana poduzeća, u njemu se

iznosi niz opažanja o tome potiču li ti instrumenti razvoj tržišta poduzetničkog kapitala u EU-

u, a posebno nedovoljno razvijenih tržišta, što je tek sporedni cilj nekih od instrumenata

obuhvaćenih revizijom.

Druge intervencije Komisije, u području zakonodavstva i kohezije, isto bi tako mogle utjecati

na razvoj tržišta u pojedinačnim državama članicama, uključujući one u kojima tržišta nisu

dovoljno razvijena. One nisu bile obuhvaćene revizijom.

Komisija svake godine proračunskom tijelu dostavlja javno dostupna izvješća, kao što je

izvješće iz članka 41. stavka 4. Financijske uredbe. Osim toga, Komisija dostavlja izvješća

koja među ostalim uključuju pojedinosti o učinku na mobilizirana ulaganja i zaposlenost.

V. Ni za jedan od navedenih programa ne navodi se „ulaganje sredstava u nedovoljno

razvijena tržišta ili sektore poduzetničkog kapitala” kao cilj koji je odredio zakonodavac.

Komisija procjenjuje programe i njihove strategije ulaganja na temelju njihovih utvrđenih

ciljeva, a ne na temelju drugih kriterija.

Komisija na prilično sveobuhvatan način podupire pristup financiranju malih i srednjih

poduzeća (MSP-ova) putem tržišta poduzetničkog kapitala. Upotrebljava niz mjera koje

mogu izravno ili neizravno pridonijeti financiranju poduzetničkim kapitalom: regulatornu

intervenciju, intervenciju u okviru podijeljenog upravljanja i programe sa središnjim

upravljanjem. Instrumenti obuhvaćeni revizijom samo su podskup tih mjera.

Nekoliko država članica u kojima su tržišta poduzetničkog kapitala nedovoljno razvijena

imalo je znatnu korist od tih instrumenata.

VI. Komisija je analizirala mogućnost da dio povrata ulaganja EU-a dodijeli privatnim

ulagačima. Ta se mogućnost analizirala u fazi oblikovanja nekoliko instrumenata.

Ulaganja koja se ne temelje na načelu pari passu već su izričito dopuštena kad je riječ o

socijalnim ulaganjima u okviru proizvoda EFSU-a za vlasnička ulaganja. Osim toga,

Komisija dodatno ispituje modalitet ulaganja koja se ne temelje na načelu pari passu u okviru

dijela za MSP-ove Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU).

VII. Komisija navodi da se ulaganje Europskog investicijskog fonda (EIF) u neki fond često

smatra znakom odobrenja – brojne se kategorije ulagača oslanjaju na sudjelovanje EIF-a kad

razmatraju hoće li i sami uložiti u isti fond. Stoga EIF ima ulogu katalizatora i održavatelja

IV. Komisija se oslanjala na ex ante procjene i dostupna istraživanja tržišta. Instrumenti su se

temeljili na ugrađenim strukturnim mehanizmima kako bi se prilagodili mogućim

promjenama kapaciteta iskorištavanja sredstava.

2

tržišta. Takav je ugled moguće održati samo kvalitetnim postupkom procjene i dubinske

analize, za koji je svakako potrebno mnogo vremena.

EIF-ova politika dodjele revidirana je tijekom 2018. i predstavljena Komisiji, a EIF se

obvezao da će s Komisijom raspraviti o svim ažuriranjima sustava. Sustav se temelji na

objektivnim i unaprijed utvrđenim kriterijima te obuhvaća analizu kvantitativnih i

kvalitativnih čimbenika. Postupkom upravlja neovisna služba i sve se odluke o dodjeli na

odgovarajući način bilježe u sustavima EIF-a.

Cijelo se tržište trenutačno suočava s problemom zaključenja, tj. poteškoćama pri zatvaranju

starih fondova.

U skladu s pravnom osnovom dogovorena je sveobuhvatna strategija za zaključenje mandata.

VIII. Kao što je istaknuto u kontekstu sličnog revizorskog zapažanja u odgovorima Komisije

na tematsko izvješće Suda br. 20/2017 o kreditnim jamstvima financiranima sredstvima EU-

a, a posebno u odlomku 40., Komisija smatra da je korisno raspolagati podacima o

troškovima provedbenog partnera prije početka pregovora o naknadi. Stoga Komisija

prikuplja procjene troškova kad god je to moguće te redovito analizira financijske izvještaje

EIF-a kako bi razumjela EIF-ov prihod od naknada i njegov doprinos cjelokupnoj

profitabilnosti EIF-a te, općenitije, i dalje nastoji prikupiti dodatne relevantne detaljne

podatke o troškovima vođenja poslovanja s jamstvenim instrumentima. Međutim, takvi

podaci možda neće biti prikupljeni iz izravno usporedivih instrumenata. Ipak, čak i ako ne

postoje takvi podaci, Komisija bi trebala moći završiti pregovore na temelju dostupnih

informacija.

Naknade za novoosnovana poduzeća osmišljene su kako bi se provedbenom partneru pokrili

troškovi detaljnih pregovora koji dovode do uspostave instrumenata, oblikovanja novih

standardiziranih pravnih ugovora za nove ili revidirane instrumente, objavljivanja poziva na

iskaze interesa te prilagodbe sustava izvješćivanja i revizije. Komisija bi željela podsjetiti na

to da se pravni okvir kojim se uređuje provedba financijskih instrumenata tijekom vremena

znatno razvio (npr. odredbe Financijske uredbe kojima se uređuju financijski instrumenti

postale su vrlo sofisticirane i detaljne, što pak zahtijeva više rada te znanja i iskustva

provedbenog partnera).

Stoga je plaćanje naknada za novoosnovana poduzeća opravdano, a njihova je veličina

odgovarajuća.

Osim toga, poticajne naknade instrumenata u skladu su s njihovim utvrđenim ciljevima.

IX. Zbog razloga koji su navedeni u odgovorima na preporuke, Komisija ih ne može sve

prihvatiti u potpunosti.

UVOD

10. Zakonodavstvo EU-a već obuhvaća usklađena pravila o privatnim europskim fondovima

u projektima koji se odnose na rizični kapital, konkretno o europskim fondovima

poduzetničkog kapitala (Uredba br. 345/2013 o europskim fondovima poduzetničkog

kapitala), europskim infrastrukturnim fondovima (Uredba 2015/760 o europskim fondovima

za dugoročna ulaganja) i europskim fondovima koji ulažu u socijalnu ekonomiju (Uredba

br. 346/2013 o europskim fondovima za socijalno poduzetništvo). Tim se uredbama

omogućuje jednostavno prepoznavanje europskih fondova rizičnog kapitala s utvrđenim

zajedničkim značajkama, zbog čega je upraviteljima alternativnih investicijskih fondova,

3

ulagačima i poduzećima u koja se ulaže jednostavnije prepoznati ih kao potencijalne ulagačke

instrumente, ciljeve ulaganja odnosno institucionalne ulagače. Zadaćama koje je preuzelo

Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala također potiče

konvergencija.

Osim toga, treba napomenuti da ti podaci uz EU obuhvaćaju i druga javna tijela. Udio

preispitanih mandata EU-a u ukupnim prikupljenim sredstvima 2018. iznosio je otprilike

1,9 %.

Okvir 2. Iz trenutačnih vrednovanja vidljivo je da će portfelji ulaganja vjerojatno općenito

biti profitabilni, što ih čini učinkovitim načinom ostvarivanja ciljeva politike. Instrumentima

poduzetničkog kapitala podupiru se fondovi kojima se stotinama inovativnih poduzeća u

ključnim fazama njihova razvoja osigurao pristup financiranju, uključujući velika

revolucionarna inovacijska poduzeća kao što su Skype, Spotify ili novoosnovana poduzeća

koja razvijaju proizvode na temelju grafena, za koji je 2010. dodijeljena Nobelova nagrada za

fiziku.

17. Povećanje proračuna dostupnog tim instrumentima potaknuto je činjenicom da su ti

instrumenti nakon provedbe pilot-projekata krajem 1990-ih i početkom 2000-ih postali

dokazani mehanizam potpore. Osim toga, EFSU je uveo znatno povećanje potpore kao

mehanizam za poticanje ulaganja nakon financijske i gospodarske krize.

18. Dodjela se osim na temelju ispunjavanja kriterija prihvatljivosti temelji i na provjeri

dosljednosti politike i procjeni dodane vrijednosti ostvarene zahvaljujući potpori predmetnom

ulaganju. Drugim riječima, ako ne postoji dodana vrijednost, ulaganje se neće ostvariti.

20. Komisija navodi da je zaista iznos od najviše 343 milijuna EUR dostupan za ulaganja u

fondove fondova, no ta se sredstva mogu automatski upotrijebiti i za druge vrste ulaganja u

okviru instrumenata ako se ulaganja u fondove fondova ne ostvare.

23. Važno je istaknuti ulogu EIF-a na europskom tržištu poduzetničkog kapitala u tom

pogledu.

Iznos od 1,4 milijarde EUR koji je EIF izdvojio 2018. trebalo bi usporediti s iznosom od

11,4 milijarde EUR, što je ukupni iznos sredstava prikupljenih za poduzetnički kapital 2018.

u EU-u. EIF je stoga 2018. bio zaslužan za 12 % sredstava prikupljenih u EU-u u tom

segmentu tržišta. Osim toga, EIF upotrebljava brojne mandate za tu aktivnost, uključujući

komercijalne mandate i vlastita sredstva. Ulaganja koja EIF usmjerava na tržište uz potporu

proračuna EU-a čine tek otprilike 1,9 % ukupnog prikupljenog poduzetničkog kapitala EU-a.

Uloga mandata s potporom EU-a stoga je usredotočiti se na tržišne nejednakosti u pogledu

kojih je javna potpora najpotrebnija.

1 InvestEurope, Aktivnosti u području europskog privatnog vlasničkog kapitala tijekom 2018.

https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf.

12. Razvoj prikupljanja sredstava tijekom cijelog razdoblja od 2007. daje sveobuhvatniji

pregled. Prema podacima organizacije InvestEurope1 državni udio u financiranju

poduzetničkog kapitala povećavao se od 2007. i dosegnuo najvišu vrijednost 2011., kada je

iznosio 34,7 %, nakon čega je postao prilično nestabilan, povećavao se i smanjivao te je u

2018. iznosio 18 %.

4

OPAŽANJA

30. Zajednički odgovor na odlomke od 30. do 36.:

Komisija provodi ex ante kvantifikacije potreba tržišta i, što je još važnije, nedostataka u

financiranju te kapaciteta iskorištavanja sredstava s pomoću najboljih dostupnih informacija o

tržištu dobivenih standardnim statističkim tehnikama i putem dostupnih savjetovanja.

Međutim, postoje stroga ograničenja podataka zbog same prirode financiranja poduzetničkim

kapitalom, s obzirom na to da subjekti u koje se ulaže ne otkrivaju privatne informacije o

svojim poslovnim izgledima i financijskoj solventnosti.

U nedostatku pouzdanih i dostatnih podataka Komisija vjeruje da su istraživanja i

kvalitativne analize valjana metoda procjene tržišne nejednakosti.

Vodeći se sličnim pristupom, Europski parlament navodi: „Ukratko, u Europi postoji mala

količina sredstava, tj. kapitala prikupljenog od privatnih institucionalnih ulagača. Osim toga,

u Europi je kvaliteta sredstava loša, što se odražava u malom broju kvalificiranih, iskusnih i

dovoljno velikih fondova poduzetničkog kapitala. Ti su problemi očito međusobno blisko

povezani: kvalitetniji fond poduzetničkog kapitala privukao bi institucionalne ulagače, što bi

dovelo do povećanja obujma poduzetničkog kapitala.” [Izvor: Potential of Venture Capital in

the European Union (Potencijal poduzetničkog kapitala u Europskoj uniji), Glavna uprava

Europskog parlamenta za unutarnju politiku, 2012.]

Gotovo u svim dokumentima Komisije o toj temi potvrđuje se da postoje nedostaci u

financiranju MSP-ova (uključujući poduzetnički kapital), što ukazuje na nedovoljnu opskrbu

poduzetničkim kapitalom u EU-u.

33. Komisija se oslanjala na istraživanja tržišta. U nekoliko njih zabilježen je nedostatak

ulaganja, u Komisiji (npr. Buti 2014.a2 i 2014.b

3) i izvan nje (npr. Barkbu i sur. 2015.

4 i EIB

2013.5). Nedostatak je uzet u obzir u internim dokumentima. Kad je riječ o nedostacima u

financiranju MSP-ova poduzetničkim kapitalom, iz istraživanja utemeljenih na podacima

Europske udruge za privatni vlasnički kapital i poduzetnički kapital (engl. European Private

Equity and Venture Capital Association – EVCA) i organizacije InvestEurope (npr. ESRI

2014.6 ili Lopez de Silanes i sur. 2015.

7) vidljivi su i nedostaci i nedovoljna razvijenost tržišta

poduzetničkog kapitala.

2 Marco Buti i Philipp Mohl: Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle? (Nezadovoljavajuća ulaganja u

europodručju: postoje li nedoumice?), Vox, lipanj 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

3 Marco Buti: Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response (Nezadovoljavajuća ulaganja u europodručju:

odgovor politike), Vox, prosinac 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response 4 Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs i Hanni Schoelermann: Investment in the Euro

Area: Why Has It Been Weak? (Ulaganja u europodručju: zašto su nedostatna?) Radni dokument MMF-a br. 15/32,

19. veljače 2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-

Been-Weak-42717

5 EIB: Investment and Investment Finance in Europe 2013 (Ulaganja i financiranje ulaganja u Europi 2013.),

14. studenoga 2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-

europe.htm 6 ESRI: Access to External Financing and Firm Growth (Pristup vanjskom financiranju i rast poduzeća). Dodatna studija za

izvješće o europskoj konkurentnosti 2014., svibanj 2014.

https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6

AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2

F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8 7 Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker i Dragana Stanišić: The European Capital

Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. (Istraživanje europskih tržišta kapitala. Procjena nedostataka u

5

36. Riziku da se sredstva iz fondova neće moći iskoristiti pristupa se na strukturnoj osnovi: u

okviru svih instrumenata dodjeljuju se sredstva koja nisu fiksna, ali imaju utvrđenu gornju

granicu te se odlikuju fleksibilnošću u pogledu preraspodjele u druge aktivnosti. Osim toga,

pet od šest analiziranih instrumenata izravno se oslanjalo na godišnje proračunske doprinose i

njihova se veličina može prilagođavati. Stoga se u slučajevima u kojima se pitanje tržišne

nejednakosti u potpunosti riješilo daljnja sredstva nisu dodjeljivala tim instrumentima.

Komisija je dosad uspješno upravljala tim rizikom.

Okvir 3. Studija iz 2011. temeljila se na tadašnjem stanju tržišta. S obzirom na to da se

veličina tržišta poduzetničkog kapitala otad više nego udvostručila, Komisija smatra da

zaključci te studije možda nisu u potpunosti primjenjivi na sadašnje okolnosti. Studijom se

nije mogao predvidjeti razvoj tržišta te, u skladu s dosadašnjim postignućima, mandati

Komisije nisu imali poteškoća s izvršenjem proračuna dodijeljenih intervencijama za

poduzetnički kapital. Udio intervencija za poduzetnički kapital obuhvaćenih revizijom u

ukupnom iznosu prikupljenih sredstava u EU-u 2018. iznosio je 1,9 %.

38. Komisija bi željela istaknuti i. da su gospodarski učinci i učinak na zaposlenost (kad je

riječ o instrumentima od 2007.) dostatno obrađeni u izvješćima EIF-a i ii. da se u studijama,

naravno, nije u prvom redu analizirao učinak na industriju poduzetničkog kapitala jer ciljevi

instrumenata obuhvaćenih revizijom često uopće nisu uključivali razvoj tržišta ili učinak na

industriju, dok su ih drugi instrumenti obuhvaćali samo kao sporedne ciljeve.

Čak i kad bi Komisija mogla utjecati na vremenski okvir, postoji jasan kompromis između

korisnosti i dostupnosti sveobuhvatnih podataka. Kako bi se preporuke evaluacije mogle uzeti

u obzir, rezultati moraju biti poznati prije oblikovanja novog programa. Kasnija evaluacija

mogla bi se oslanjati na više podataka, no bila bi dostupna prekasno da bi se mogla uzeti u

obzir pri oblikovanju sljedećeg programa.

40. Druga alineja: financijski instrumenti pomoći za brzorastuće i inovativne MSP-ove (GIF)

bili su samo jedna sastavnica Okvirnog programa za konkurentnost i inovacije. Vremenski

okvir provedbe evaluacija propisan je u pravnoj osnovi, zbog čega se vrijeme provedbe

evaluacije nije moglo promijeniti.

41. Kvalitativne metode, razgovori i ankete relevantan su izvor informacija, posebno u

situacijama u kojima opširni i detaljni statistički podaci nisu dostupni. Osim toga, odnedavno,

tj. od 2015., EIF provodi procjene gospodarskog učinka; te analize uključuju i poduzetnički

kapital (uključujući mandate EU-a) te su vrlo temeljite.

42. Protučinjenična analiza može se provesti tek nekoliko godina nakon financijskog

završetka programa, što ponekad može biti više od dva desetljeća nakon njegova pokretanja.

Podaci o otvorenim i zadržanim radnim mjestima redovito se dostavljaju u okviru

standardnog izvješćivanja i mogu se jednostavno usporediti s razvojem zaposlenosti u

ukupnom gospodarstvu.

43. Upućivanje Suda na projekte VICO kao primjere evaluacije programa zapravo potvrđuje

stajalište Komisije u pogledu strogog kompromisa između pravodobnosti i sveobuhvatnosti

ex post evaluacija. Činjenica je da je projekte VICO proveo konzorcij od devet sveučilišta i

financiranju MSP-ova), izvješće pod pokroviteljstvom nizozemskog Ministarstva financija i EBRD-a, srpanj 2015.

https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-

Study_2015_FINAL-15-7.pdf

39. Vremenski okvir izrade ex post izvješća i evaluacija jasno je utvrđen u povezanom

zakonodavstvu koje su donijeli Vijeće i Europski parlament.

6

istraživačkih centara tijekom triju godina, što teško može služiti kao obrazac za pravodobne i

konkretne evaluacije pojedinačnih projekata. Što je još važnije, projekti VICO ne obuhvaćaju

evaluacije konkretnih programa koji se provode tijekom vremena; projekti VICO tek su

usporedba presjeka poduzeća koja se financiraju poduzetničkim kapitalom i poduzeća koja se

ne financiraju poduzetničkim kapitalom. Među prvima uzimaju se u obzir poduzeća koja se

financiraju državnim poduzetničkim kapitalom, neovisno o tome je li riječ o nacionalnom

kapitalu, kapitalu pod središnjim upravljanjem EU-a ili strukturnim fondovima EU-a, jesu li

nedavno financirana ili ne, jesu li financirana u okviru Inicijative za rast i zapošljavanje

(G&E), Višegodišnjeg programa za poduzeća i poduzetništvo (MAP) ili financijskih

instrumenata pomoći za brzorastuće i inovativne MSP-ove (GIF). U suštini, ta drukčija

perspektiva uključivala je metodologiju koja se ne može upotrijebiti za evaluacije programa.

45. Iako nije određena ciljna vrijednost za broj zaposlenika poduzeća korisnika, učinak

intervencije na otvorena i zadržana radna mjesta prati se te se o njemu izvještava.

Komisija na prilično sveobuhvatan način podupire pristup MSP-ova financiranju putem

tržišta poduzetničkog kapitala. Upotrebljava niz mjera koje mogu izravno ili neizravno

pridonijeti financiranju poduzetničkim kapitalom: regulatornu intervenciju, intervenciju

podijeljenim upravljanjem i programe sa središnjim upravljanjem. Instrumenti obuhvaćeni

revizijom samo su podskup tih mjera. Glavni je cilj intervencija EU-a bio pružiti potporu

radnim mjestima i rastu te inovacijama, a ne stvoriti tržišta poduzetničkog kapitala.

48. Komisija smatra da država sjedišta fonda nije važna. Ne postoji u svim državama

članicama EU-a odgovarajuće regulatorno okruženje za fondove poduzetničkog kapitala. To

je posebno važno za fondove koji se obično uspostavljaju samo u odabranim državama

članicama EU-a – onima s razvijenim i ispitanim pravnim okvirima. Konačno, država sjedišta

fonda često nije jasan pokazatelj stvarne geografske pokrivenosti ulaganja fonda.

U okviru granica politike utvrđenih za određeni financijski instrument, prihvaćenost

instrumenta „ovisi o tržištu”. Kao što je Sud istaknuo u svojoj analizi, kapacitet iskorištavanja

sredstava ima važnu ulogu u provedbi instrumenata. Ako nisu primljeni kvalitetni zahtjevi (tj.

zahtjevi koji su u skladu s minimalnim standardima) manje razvijenih tržišta, u njih se ne

može ulagati. S obzirom na to da se zahtjevi zaprimaju na temelju otvorenih poziva na iskaz

interesa, osiguran je jednak pristup instrumentima.

51. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 48.

52. Komisija je predložila niz mjera kako bi prekograničnu distribuciju investicijskih

fondova, uključujući europske fondove poduzetničkog kapitala, učinila učinkovitijom

(jednostavnijom, bržom i jeftinijom).

U skladu s Akcijskim planom o izgradnji unije tržišta kapitala, cilj je tih inicijativa

pojednostavniti prodiranje investicijskih fondova privatnog rizičnog kapitala u Uniju,

osigurati daljnju mobilizaciju kapitala te ga usmjeriti u inovativna mala i srednja poduzeća,

uskladiti različite nacionalne zahtjeve te ih učiniti transparentnijima i manje opterećujućima.

Ciljane izmjene Uredbe br. 345/2013 o europskim fondovima poduzetničkog kapitala

uvedene su 2017. i primjenjuju se od 1. ožujka 2018. (Uredba 2017/1991 o izmjeni Uredbe

47. Odgovor Komisije na odlomak 47. i prethodni naslov

50. Svi instrumenti obuhvaćeni revizijom trebaju se diversificirati s geografskog stajališta te

se EIF potiče da djeluje u što više država članica EU-a, čime ga se očigledno motivira da

djeluje i u državama članicama s nedovoljno razvijenim tržištima.

7

br. 345/2013). Komisija je u veljači 2019. detaljnije odredila primjenjiva pravila za europske

fondove poduzetničkog kapitala (Delegirana Uredba 2019/820), koja će se primjenjivati od

11. prosinca 2019. Suzakonodavci su u travnju 2019. donijeli dodatne inicijative kojima se

olakšava prekogranična distribucija europskih fondova poduzetničkog kapitala i koje će

stupiti na snagu u srpnju/kolovozu 2019.

Prethodno navedene zakonodavne inicijative nisu bile dovršene dok su se obavljale

pripremne radnje za EIF-ovu anketu (anketa je objavljena u travnju 2018.). Osim toga, te su

inicijative bile usmjerene na olakšavanje prekogranične distribucije ulaganja u europski

poduzetnički kapital i na daljnje pojednostavnjivanje primjenjivih pravila kako bi se uklonili i

razlozi za zabrinutost proizašli iz ankete EIF-a.

Međutim, kad je riječ o poreznim sustavima, trenutačno je porezni sustav u velikoj mjeri u

nadležnosti država članica te bi svaka inicijativa njegova usklađivanja na razini EU-a

zahtijevala jednoglasnu odluku Vijeća.

54. Najviše ulaganja odvija se u najvećim gospodarstvima EU-a. Francuska, Njemačka i

Ujedinjena Kraljevina bile su zemlje s najvećim gospodarstvima s obzirom na udio u BDP-u

EU-a 2017. te su zajedno činile 51,4 % BDP-a EU-a. Stoga je ta situacija sasvim prirodna i

ne ukazuje na previše ulaganja u tim državama članicama. Jednostavno odražava gospodarske

okolnosti.

56. Komisija bi željela istaknuti da razvoj nedovoljno razvijenih tržišta nije glavni cilj

instrumenata obuhvaćenih revizijom – u slučaju GIF-a naveden je uz cilj pridonošenja

osnivanju i financiranju MSP-ova, a u nekim instrumentima navodi se kao sporedni cilj.

Prihvatljivost u skladu sa zahtjevima politike predmetnog mandata i elementi dodane

vrijednosti moraju biti zajamčeni kako bi ulaganje bilo opravdano.

Komisija upotrebljava i druge intervencije koje bi mogle pridonijeti „poticanju europskog

tržišta poduzetničkog kapitala”, koje nisu bile predmet ove revizije.

Fondovi poduzetničkog kapitala s potporom EU-a ulagali su u brojnim državama članicama,

također zahvaljujući instrumentima podijeljenog upravljanja. Države članice mogu odlučiti

uložiti sredstva koja im je dodijelio Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) u obliku

zajmova, bankovnih jamstava i vlasničkog/poduzetničkog kapitala. Komisija aktivno promiče

upotrebu takvih instrumenata. U razdoblju 2014. – 2020. neke su države članice, posebno

Poljska, Mađarska i Bugarska, raspodijelile znatan iznos sredstava koja im je dodijelio EFRR

u vlasnički/poduzetnički kapital (Poljska otprilike 1,2 milijarde EUR, Mađarska otprilike

480 milijuna EUR i Bugarska otprilike 340 milijuna EUR).

Osim toga, kao primjer takvih inicijativa ulaganja kojima upravlja EIF mogu se navesti Fond

fondova srednje Europe (fond fondova uspostavljen u suradnji s nacionalnim tijelima

Austrije, Češke, Slovačke, Mađarske i Slovenije) i Baltički inovacijski fond.

62. Vidjeti odgovor Komisije na odlomke od 30. do 36.

63. Intervencija na razini EU-a uvijek je usmjerena na sve države članice i fondovi moraju

biti dostupni podnositeljima zahtjeva iz svih država članica pod istim uvjetima.

64. Komisija smatra da se supsidijarnost ili dodana vrijednost mogu postići kad aktivnost na

razini EU-a može biti učinkovitija ili djelotvornija od aktivnosti na razini države članice.

65. Osim potrebe da osigura usklađenost s pravilima o državnim potporama, Komisija nastoji

privući privatne ulagače u industriju poduzetničkog kapitala.

COSME (Program za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća), InnovFin

(Financiranje EU-a za inovatore) i EFSU imaju ambiciozne opće ciljeve na razini portfelja,

8

što je vidljivo iz ciljanog učinka poluge, dogovorenih multiplikatora ili praćenja općeg

obujma mobiliziranih ulaganja. Kad je riječ o izvještavanju o tim ciljevima, ulaganja EIF-

a/EIB-a ili razvojnih banaka ne smatraju se privatnima.

Međutim, kad je riječ o pojedinačnim ulaganjima, Komisija treba uzeti u obzir ulaganja koja

imaju veliku političku vrijednost, za koja je potrebna znatna javna intervencija i koja ne

mogu privući opsežnija privatna sredstva. Na primjer, fondovima sa socijalnim ili drugim

učinkom, fondovima za prijenos tehnologije ili fondovima koji su usmjereni na pripremnu

fazu i fazu pokretanja poslovanja u životnom ciklusu poduzeća potrebno je više javne

intervencije nego velikim fondovima privatnog vlasničkog kapitala za fazu širenja. Zbog tog

se razloga na pojedinačna ulaganja ne primjenjuju drugi uvjeti sudjelovanja privatnog

sektora.

66. Komisija nije odredila ciljeve u pogledu profitabilnosti s obzirom na to da se

instrumentima nastoje ostvariti ciljevi politike, a ne što više povećati profitabilnost, te su

komplementarni s drugim instrumentima kojima se nastoji ostvariti financijski povrat.

Međutim, iako su usmjereni na rezultate politike, instrumentima obuhvaćenima revizijom

nastoji se ostvariti i financijska dobit, prema izvješćima EIF-a, te ulagati u fondove koji

privlače privatne ulagače. Iako je prema procjeni Komisije načelo pari passu bilo prikladno

za većinu ulagačkih aktivnosti, Komisija već uzima u obzir i ulaganja koja se ne temelje na

načelu pari passu, konkretno u slučaju socijalnih ulaganja.

Komisija ne dijeli mišljenje da je privatne ulagače moguće privući samo visokim povratom.

Iako privatni ulagači žele pozitivan povrat, mogu biti motivirani čimbenicima koji se ne

odnose na ostvarenje „visokih povrata”, npr. geografskom diversifikacijom u kategoriji

imovine, potragom za najnovijim tehnološkim postignućima, poduzetničkom filantropijom,

socijalnim ulaganjima itd.

To znači da bi uz ostvarenje ciljeva politike, potporu otvaranju radnih mjesta u inovativnim

poduzećima i mobilizaciju privatnih ulaganja, ukupno čak i proračun EU-a mogao ostvariti

dobit od ulaganja.

68. Komisija je procijenila mogućnost odstupanja od načela pari passu. Komisija već dopušta

ulaganja koja se ne temelje na načelu pari passu kad je riječ o socijalnim ulaganjima u okviru

dijela EFSU-a za MSP-ove. Ta je mogućnost uvedena Sporazumom o EFSU-u na temelju

odluke Komisije. Osim toga, Komisija ispituje modalitet ulaganja u okviru dijela EFSU-a za

MSP-ove koja se ne temelje na načelu pari passu.

69. Vidjeti odgovor na odlomak 68.

73. Postoje različita mišljenja o načinima na koje javni ulagači koji prijevremeno izlaze iz

fondova mogu poticati samoodrživost tržišta.

Ograničeni sporazumi o partnerstvu potpisani za aktivnosti uglavnom dopuštaju prijevremeni

izlazak pojedinačnih ulagača, npr. sekundarnim prodajama. To je standardna praksa

prihvaćena na tržištu.

67. Prerano je za davanje korisnih podataka o novijim intervencijama EU-a. Međutim, podaci

EIF-a ukazuju na to da se od kraja prosinca 2018. vlasničkim financijskim instrumentima

EU-a i proizvodom za vlasnička ulaganja u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove nastoji

ostvariti dobit od 3,6 % godišnje.

9

EIF analizira izlaznu strategiju svakog fonda u okviru svoje dubinske analize. Komisija i EIF

odnedavno namjeravaju uvesti sustavniji mehanizam izlaska iz držanja udjela u fondovima

prodajama tih udjela na sekundarnim tržištima.

75. Unakrsna ulaganja ograničenog iznosa dopuštaju se zbog konkretnih saznanja stečenih u

okviru prethodnog programa.

79. Komisija ističe da se u operativnom izvješćivanju EIF-a o proizvodu za vlasnička

ulaganja u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove ne daju potrebne pojedinosti. Međutim, moglo

bi ga se smatrati složenim jer je stanje na kojem se ono temelji isto tako vrlo složeno.

Iznos od 1,4 milijarde EUR koji je EIF izdvojio 2018. trebalo bi usporediti s iznosom od

11,4 milijarde EUR, što je ukupni iznos sredstava prikupljenih za poduzetnički kapital 2018.

u EU-u. EIF je stoga 2018. bio zaslužan za 12 % sredstava prikupljenih u EU-u u tom

segmentu tržišta. Osim toga, EIF upotrebljava brojne mandate za tu aktivnost, uključujući

komercijalne mandate i vlastita sredstva. Iznos od 214 milijuna EUR koji je EIF 2018.

usmjerio na tržište uz potporu instrumenata obuhvaćenih revizijom iznosio je tek otprilike

1,9 % ukupnog prikupljenog poduzetničkog kapitala EU-a. Uloga mandata s potporom EU-a

stoga je usredotočiti se na tržišne nejednakosti u pogledu kojih je javna potpora najpotrebnija.

84. Komisija navodi da se ulaganje EIF-a u neki fond često smatra znakom odobrenja, tj.

jamstvom kvalitete – brojne se kategorije ulagača oslanjaju na sudjelovanje EIF-a kad

razmatraju hoće li i sami uložiti u isti fond. Stoga EIF ima ulogu katalizatora i održavatelja

tržišta. Takav je ugled moguće održati samo kvalitetnim postupkom procjene i dubinske

analize, za koji je svakako potrebno mnogo vremena.

Osim toga, trajanje postupka ovisit će o podnositelju zahtjeva (npr. u okviru europskih

programa za koje su prihvatljivi neiskusni upravitelji postupak dubinske analize složeniji je

za njih nego za uhodane upraviteljske timove). Do odgode može doći i zbog sporog odgovora

podnositelja zahtjeva na zahtjeve EIF-a za podacima, što je čimbenik na koji EIF ne može

utjecati.

89. Komplementarnost mandata proizlazi iz kriterija koji se ne odnose na mogućnost njihova

usmjeravanja na druge segmente rizika, posebno zbog toga što se sva ulaganja u poduzetnički

kapital mogu smatrati iznimno rizičnima. Mandati se mogu međusobno nadopunjavati u

slučajevima u kojima postoje ograničenja iznosa koji se mogu uložiti, manjak sredstava,

ograničena geografska pokrivenost itd.

Dodjela sredstava za svaki Instrument pomoći za brzorastuće i inovativne MSP-ove (GIF)

jasno se opisuje u zahtjevu za odobrenje koji je EIF podnio Komisiji. Komisija je pažljivo

razmotrila tu kombinaciju i na koncu je odobrila ili zatražila izmjene.

Stoga se instrumentom ispitala komplementarnost 30 % ulaganja koja je utvrdio Sud s

drugim mandatima. Čini se da je komplementarnost preostalih 70 % ulaganja GIF-a s drugim

mandatima automatski osigurana jer nisu postojala zajednička ulaganja s drugim mandatima.

91. Odgovarajuća razina komplementarnosti koja se navodi u Uredbi o EFSU-u osigurava se

položajem politike mandata za sredstva rizičnog kapitala (RCR) i mandata EFSU-a te se

odražava u EIF-ovu postupku dodjele.

93. Komisija smatra da se u politici dodjele iz 2018. jasno uzima u obzir usredotočenost

pojedinačnih mandata i pokušava utvrditi najbolji izvor ulaganja za svaku priliku. Politika je

82. Prema podacima organizacije InvestEurope, udio sredstava javnih ulagača povećavao se

od 2007. te dosegnuo najvišu vrijednost 2011., kada je iznosio 34,7 %, nakon čega se smanjio

pa postao prilično nestabilan te se povećavao i smanjivao do 2018.

10

predstavljena Komisiji i EIF se obvezao redovito raspravljati s Komisijom o mogućim

ažuriranjima politike.

Izbor sektora temelji se uglavnom na potrebama tržišta inovacija je, na primjer,

međusektorska značajka stoga mandati EU-a nisu „naklonjeni” određenim sektorima.

Geografska rasprostranjenost rezultat je zaprimljenih zahtjeva te procjene odgovarajuće

politike i prihvatljivosti, pri čemu se na većim i razvijenijim tržištima obično stvara više

prilika za ulaganje.

Politika je predstavljena Komisiji i EIF se obvezao redovito raspravljati s Komisijom o

mogućim ažuriranjima politike.

95. Ako je Komisija dobro razumjela EIF, retroaktivno testiranje pokazalo je da bi 2 od 31

ulaganja (u različitim mandatima, a ne samo u mandatima EU-a) u okviru nove politike bila

drukčije raspodijeljena. Međutim, čak ni u slučaju tih dviju dodjela nije utvrđena povreda

zahtjeva mandata i ulaganja su u potpunosti prihvatljiva u okviru mandata kojima su

dodijeljena.

Relevantne detaljne informacije interne su informacije EIF-a.

100. Životni ciklus svakog investicijskog fonda ne završava automatski. Može se produljivati

nekoliko puta odlukom (većine) ulagača u fond. S obzirom na to da je EIF manjinski ulagač u

svim fondovima u okviru instrumenata EU-a pod središnjim upravljanjem, ne može

samostalno odlučiti završiti životni ciklus fonda, likvidirati preostala ulaganja i raspustiti

instrument. Osim toga, kad bi djelovao protiv komercijalnih interesa ulagača u fond, EIF bi

mogao biti pravno odgovoran ili bi to moglo negativno utjecati na njegov ugled.

Iako izlazne strategije nisu iscrpno opisane u zahtjevima za odobrenje Instrumenta europskog

tehnološkog mehanizma (ESU) 1998. i instrumenta ESU 2001., to ne znači da im je EIF

pridao samo ograničenu pozornost tijekom dubinske analize.

Cijelo se tržište trenutačno suočava s problemom zaključenja, tj. poteškoćama pri zatvaranju

starih fondova.

Komisija i EIF još su 2014. obratili pozornost na taj problem izlaska te su 2015./2016.

poduzeli pravodobne mjere za prodaju fondova ESU-a. Međutim, tržište nije bilo

zainteresirano za njihovu kupnju. U skladu s pravnom osnovom dogovorena je sveobuhvatna

strategija za zaključenje mandata.

101. U skladu s pravnom osnovom postoji dogovoreni postupak za zaključivanje tih mandata.

EIF i Komisija od 2014. pokušavaju riješiti pitanje zaključivanja mandata instrumenata ESU

1998. i 2001. te su pokušali prodati portfelje na sekundarnom tržištu. Nažalost, rok za predaju

ponuda podudarao se s referendumom Ujedinjene Kraljevine o Brexitu i, s obzirom na iz toga

proizašlu nesigurnost tržišta, nije podnesena nijedna ponuda. Još jedan pokušaj prodaje udjela

planira se 2019./2020.

103. Potrebno je naglasiti da su viši postoci upotrijebljeni u instrumentima iz 1998. i 2001.,

koji su služili kao pilot-verzije, te je gornja granica naknade smanjena u sljedećim

generacijama instrumenata.

Najviše su naknade na temelju proizvoda za vlasnička ulaganja u okviru dijela EFSU-a za

MSP-ove smanjene na 5,7 %.

94. U politici se opisuju dvije faze kvantitativne i kvalitativne analize. Osim toga, u politici se

detaljno navode mogući kriteriji kojima će se osoblje EIF-a služiti tijekom kvalitativne

procjene.

11

Naknade za novoosnovana poduzeća tek su mali dio sveobuhvatnog paketa naknada.

Osmišljene su kako bi se provedbenom partneru pokrili troškovi detaljnih pregovora koji

dovode do uspostave instrumenata, oblikovanja novih standardiziranih pravnih ugovora za

nove instrumente, objavljivanja poziva na iskaze interesa te prilagodbe sustava izvješćivanja i

revizije. Komisija bi željela podsjetiti na to da se pravni okvir kojim se uređuje provedba

financijskih instrumenata tijekom vremena znatno razvio (npr. odredbe Financijske uredbe

kojima se uređuju financijski instrumenti postale su vrlo sofisticirane i detaljne, što pak

zahtijeva više rada te znanja i iskustva provedbenog partnera). Stoga Komisija smatra da je

plaćanje naknada za novoosnovana poduzeća opravdano, a njihova veličina odgovarajuća s

obzirom na sve veću razinu potrebnih provjera i ravnoteža.

107. Stoga Komisija prikuplja procjene troškova kad god je to moguće te redovito analizira

financijske izvještaje EIF-a kako bi razumjela EIF-ov prihod od naknada i njegov doprinos

cjelokupnoj profitabilnosti EIF-a te, općenitije, i dalje nastoji prikupiti dodatne relevantne

detaljne podatke o troškovima vođenja poslovanja s financijskim instrumentima. Međutim,

čak i ako ne postoje takvi detaljni podaci, Komisija bi trebala moći završiti pregovore na

temelju dostupnih informacija.

108. Komisija smatra da su poticajne naknade instrumenata u skladu s njihovim utvrđenim

ciljevima. Kao što je to Sud prepoznao u odlomku 28., razvoj europskog tržišta

poduzetničkog kapitala nije glavni cilj tih instrumenata i samo ga neki instrumenti

obuhvaćaju kao sporedni cilj. Prema tome, samo za neke instrumente obuhvaćene

preispitivanjem postoje poticajne naknade koje služe kao naknada za EIF-ov doprinos

razvoju europskih tržišta poduzetničkog kapitala, npr. u obliku određenih bonusa ili poticaja

za opširnu geografsku diversifikaciju.

Ukupno gledajući i kad je riječ o svim instrumentima, sasvim je točno da EIF ne prima

naknadu za nešto što instrumenti ne moraju činiti.

109. Komisija smatra da su poticajne naknade instrumenata u skladu s njihovim utvrđenim

ciljevima. Ne bi bilo razumno početi plaćati poticajne naknade EIF-u tek nakon što se

postignu konačni ciljevi s obzirom na to da se provode opsežne aktivnosti u cilju postizanja

općih ciljeva. Stoga se, s obzirom na to da EIF radi na postizanju općih ciljeva, poticajne

naknade plaćaju postupno nakon postizanja dogovorenih ključnih etapa.

Osim toga, poduzetnički kapital usmjeren je na poduzeća u sektorima sa znatnim

potencijalom za rast u kratkom vremenu. U bližoj je prošlosti to gotovo uvijek

podrazumijevalo ulaganja povezana s tehnologijama. Stoga je poduzetnički kapital primjeren

samo za ograničeni broj sektora djelovanja. Jedan od instrumenata imao je cilj koji se

odnosio na konkretan sektor; kad je riječ o novijim instrumentima, o sektorskoj se

diversifikaciji raspravlja na sjednicama upravljačkih odbora na kojima se pružaju strateške

106. Ukupna razina naknada znatno se smanjila u razdoblju između početnih pilot-verzija

instrumenata i novijih instrumenata. U okviru EFSU-a proračun EU-a služi samo za

nepredviđene izdatke u pogledu plaćanja naknada, s obzirom na to da EIF prima naknadu iz

priljeva EFSU-a.

110. Komisija smatra da je cilj sličan „ulaganjima u manje razvijena tržišta poduzetničkog

kapitala ili sektore djelovanja u EU-u” bio sporedni cilj samo nekih mandata, pa bi stoga bilo

logično da je obuhvaćen poticajnim naknadama samo u nekim mandatima.

Izjava u pogledu instrumenata ESU 1998. i 2001. točna je s obzirom na to da ulaganje u

manje razvijena tržišta nije bio jedan od ciljeva tih instrumenata.

12

smjernice. Osim toga, Komisija jasno utvrđuje isključene sektore koji ne mogu primiti

ulaganja.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

112. Komisija provodi ex ante kvantifikacije potreba tržišta i, što je još važnije, nedostataka u

financiranju te kapaciteta iskorištavanja sredstava s pomoću najboljih dostupnih informacija o

tržištu dobivenih standardnim statističkim tehnikama i putem dostupnih savjetovanja.

Međutim, postoje stroga ograničenja podataka jer se privatne informacije ne objavljuju (npr.

informacije o poslovnim izgledima i financijskoj solventnosti pojedinačnih poduzeća u koja

se ulaže). Isto tako, tržišni podaci zbog male veličine tržišta poduzetničkog kapitala nisu

uvijek u potpunosti pouzdani, zbog čega statističke prognoze temeljene na stvarnim

transakcijama nisu reprezentativne.

113. Vremenski okvir izrade ex post izvješća i evaluacija jasno je utvrđen u povezanom

zakonodavstvu koje su donijeli Vijeće i Europski parlament.

Čak i kad bi Komisija mogla utjecati na vremenski okvir, postoji jasan kompromis između

korisnosti i dostupnosti sveobuhvatnih podataka. Punopravna procjena učinka dodatnosti

programa može se provesti tek nakon što su MSP-ovi koji su korisnici iskoristili pravo na

financiranje vlasničkim kapitalom, ali to je prekasno da bi se stečeno iskustvo uključilo u

oblikovanje sljedećih programa. S druge strane, ranija će evaluacija, koja bi mogla biti

korisna za oblikovanje sljedećih programa, neizbježno sadržavati manje informacija.

Pojedinosti o učinku na mobilizirana ulaganja i zaposlenost uključene su u izvješćivanje o

tim instrumentima. Osim toga, Komisija svake godine dostavlja javno dostupna izvješća

proračunskom tijelu.

1. preporuka – Provesti potrebne analize kako bi se poboljšala evaluacija intervencija

EU-a

(a) Komisija djelomično prihvaća točku (a) 1. preporuke.

Komisija prihvaća stajalište da bi se dodjela financijskih sredstava za operacije povezane s

poduzetničkim kapitalom trebala temeljiti na detaljnoj analizi tržišnih nedostataka ili

neoptimalnih ulagačkih okolnosti kad god se donese relevantan zakonodavni prijedlog.

Međutim, Komisija ne prihvaća da bi takva analiza nužno obuhvaćala podatke prikazane po

državama članicama, sektoru djelovanja ili veličini tržišta (kapacitet iskorištavanja sredstava)

zbog ograničene dostupnosti podataka i nemogućnosti njihove usporedbe. Stoga Komisija

može selektivno i oprezno upotrebljavati takve podatke pri utvrđivanju ukupne omotnice te

će upotrebljavati strukturne mjere kako bi uklonila rizik od nedostatne apsorpcije.

(b) Komisija prihvaća točku (b) 1. preporuke.

Dalje će razvijati prikupljanje podataka za ocjenjivače.

Osim toga, Komisija će razmotriti upotrebu protučinjenične analize za pojedinačne vlasničke

instrumente ako to bude prihvatljivo i izvedivo uz razuman trošak.

Ocjenjivačima će relevantni podaci biti dostupni u trenutku evaluacija predviđenom

relevantnim zakonodavstvom.

(c) Komisija ne prihvaća točku (c) 1. preporuke.

Odluku o trenutku provedbe evaluacija ne donosi Komisija. Taj trenutak jasno je utvrđen u

povezanom zakonodavstvu koje su donijeli Vijeće i Europski parlament.

13

Ipak, Komisija, osim formalnih evaluacija, uzima u obzir stečena saznanja i rezultate

preostalih dijelova programa, čak desetljećima nakon njihova pokretanja, redovitim

analizama izvješćivanja.

114. Komisija je uspostavila prilično sveobuhvatan pristup kojim se pridonosi razvoju

paneuropskog tržišta poduzetničkog kapitala. Upotrebljava niz mjera koje mogu izravno ili

neizravno pridonijeti financiranju poduzetničkim kapitalom: regulatornu intervenciju,

intervenciju podijeljenim upravljanjem i programe sa središnjim upravljanjem. Instrumenti

obuhvaćeni revizijom samo su podskup tih mjera.

115. S obzirom na to da se zahtjevi zaprimaju na temelju otvorenih poziva na iskaz interesa,

osiguran je jednak pristup instrumentima. Stoga se ulaganja nude za sve prihvatljive

prijedloge, neovisno o tržištu s kojeg dolaze. Osim toga, EIF se poticajnim naknadama potiče

na ostvarenje što šire geografske rasprostranjenosti potpora.

Potrebno je naglasiti da instrumenti EU-a za ulaganja u poduzetnički kapital ne ovise o

potražnji na način da bi EIF jednostavno odgovorio na potražnju. Prije svega, sva ulaganja

trebaju ispuniti kriterije prihvatljivosti određenog mandata (npr. dosljednost politike mora biti

zajamčena). Osim toga, na sva se ulaganja privatnog vlasničkog kapitala primjenjuje procjena

dodane vrijednosti ostvarene zahvaljujući potpori predmetnom ulaganju. Drugim riječima,

ako ne postoji dodana vrijednost, ulaganje se neće ostvariti.

Upravljački odbori instrumenata koji se trenutačno provode EIF-u daju strateške smjernice o

geografskoj i sektorskoj raspodjeli. Svi instrumenti isto tako imaju jasna pravila o

isključenim sektorima i geografskim područjima (kao što su područja sudske nadležnosti koja

ne surađuju s EU-om u pogledu poreznih pitanja).

116. Komisija nije odredila ciljeve u pogledu profitabilnosti s obzirom na to da se

instrumentima nastoje ostvariti ciljevi politike, a ne što više povećati profitabilnost, te su

komplementarni s drugim instrumentima kojima se nastoji ostvariti financijski povrat.

Međutim, iako su usmjereni na rezultate politike, instrumentima obuhvaćenima revizijom

nastoji se ostvariti i financijska dobit, prema izvješćima EIF-a, te ulagati u fondove koji

privlače privatne ulagače. Iako je prema procjeni Komisije načelo pari passu bilo prikladno

za većinu ulagačkih aktivnosti, Komisija već sad uzima u obzir i ulaganja koja se ne temelje

na načelu pari passu, konkretno u slučaju socijalnih ulaganja.

Komisija ne dijeli mišljenje da je privatne ulagače moguće privući samo visokim povratom.

Iako privatni ulagači žele pozitivan povrat, mogu biti motivirani čimbenicima koji se ne

odnose na ostvarenje „visokih povrata”, npr. zemljopisnom diversifikacijom u kategoriji

imovine, potragom za najnovijim tehnološkim postignućima, poduzetničkom filantropijom,

socijalnim ulaganjima itd.

2. preporuka – Osmisliti dosljednu i sveobuhvatnu strategiju ulaganja

(a) Komisija djelomično prihvaća točku (a) 2. preporuke.

Komisija poduzima širok raspon konkretnih mjera kako bi pružila potporu ulaganjima u

cijelom EU-u, među ostalim putem Akcijskog plana o izgradnji unije tržišta kapitala (CMU) i

Službe za potporu strukturnim reformama.

Osim toga, u okviru instrumenata pod zajedničkim upravljanjem mogu se provoditi ulaganja

u državama članicama s manje razvijenim tržištima poduzetničkog kapitala.

Komisija će nastaviti istraživati bi li se mogle poduzeti daljnje mjere.

14

(b) Komisija djelomično prihvaća točku (b) 2. preporuke.

Komisija se slaže sa Sudom da je privlačenje privatnih ulagača važno za razvoj tržišta

poduzetničkog kapitala EU-a. Komisija već ima ambiciozne ciljeve u pogledu privlačenja

ulagača na razini mandata, što se očituje u zahtjevima u pogledu učinka poluge i

multiplikatora te izvješćivanju o ukupnim mobiliziranim ulaganjima. Komisija će razmotriti

unaprjeđenje tih zahtjeva u odnosu na privatne ulagače, prema potrebi.

(c) Komisija prihvaća točku (c) 2. preporuke.

Iako su postupni izlasci već mogući u okviru postojećih instrumenata, Komisija će dodatno

istražiti mogućnosti postupnog izlaska iz portfelja, posebno prodajom na sekundarnom

tržištu.

(d) Komisija prihvaća točku (e) 2. preporuke i već je provodi.

Asimetričan rizik i prihodovne strukture već su izričito dopušteni kad je riječ o socijalnim

ulaganjima na temelju proizvoda EFSU-a za vlasnička ulaganja. Isto tako, Komisija ispituje

daljnju podjelu asimetričnog rizika i prihoda u okviru dijela EFSU-a za MSP-ove.

Osim toga, primjena asimetričnih modela dopuštena je i u financijskim instrumentima ESIF-a

za usmjeravanje na konkretne regionalne i sektorske tržišne nejednakosti.

Osim toga, trajanje postupka ovisit će o podnositelju zahtjeva (npr. u okviru europskih

programa za koje su prihvatljivi neiskusni upravitelji postupak dubinske analize složeniji je

za njih nego za uhodane upraviteljske timove). Do odgode može doći i zbog drugih

objektivnih čimbenika na koje EIF ne može utjecati.

118. Komisija je odobrila svako ulaganje u razdoblju 2007. – 2013., uključujući moguće

kombinacije s drugim mandatima, na temelju dostatnih podataka EIF-a. U skladu s tim,

Komisija se oslanja na politiku dodjele EIF-a, ažuriranu 2018., koja odražava zahtjeve

mandata koje je utvrdila Komisija. Politika je predstavljena Komisiji i EIF se obvezao

redovito raspravljati s Komisijom o mogućim ažuriranjima politike.

119. Cijelo se tržište trenutačno suočava sa značajnim problemom zaključenja, tj.

poteškoćama pri zatvaranju starih fondova.

U skladu s pravnom osnovom dogovorena je sveobuhvatna strategija za zaključenje mandata.

120. Komisija bi željela istaknuti da su se ukupne gornje granice naknade smanjile tijekom

vremena, a naknade za novoosnovana poduzeća samo su dio ukupnih naknada koje se

plaćaju. Isto tako, naknade koje se temelje na poticajima istaknule su se u okviru ukupnih

naknada. Osim toga, instrumenti itekako mogu donijeti dobit proračunu EU-a.

Naknade za novoosnovana poduzeća osmišljene su kako bi se provedbenom partneru pokrili

troškovi detaljnih pregovora koji dovode do uspostave instrumenata, oblikovanja novih

standardiziranih pravnih ugovora za nove instrumente, objavljivanja poziva na iskaze interesa

te prilagodbe sustava izvješćivanja i revizije. Komisija bi željela podsjetiti na to da se pravni

okvir kojim se uređuje provedba financijskih instrumenata tijekom vremena znatno razvio

(npr. odredbe Financijske uredbe kojima se uređuju financijski instrumenti postale su vrlo

sofisticirane i detaljne, što pak zahtijeva više rada te znanja i iskustva provedbenog partnera).

Stoga Komisija smatra plaćanje naknada za novoosnovana poduzeća opravdanim.

117. Komisija navodi da se ulaganje EIF-a u neki fond često smatra znakom odobrenja, tj.

jamstvom kvalitete. Takav je ugled moguće održati samo kvalitetnim postupkom procjene i

dubinske analize, za koji je svakako potrebno mnogo vremena.

15

121. Komisija smatra da su poticajne naknade instrumenata u skladu s njihovim utvrđenim

ciljnim vrijednostima. Samo je u okviru nekih instrumenata postojala namjenska potpora

manje razvijenim tržištima i sektorima kao sporedni cilj. Kao što se navodi u odlomku 28.

ovog Izvješća, glavni je cilj instrumenata poboljšati pristup poduzeća financiranju. Stoga je

sasvim točno da EIF ne prima naknadu za aktivnosti razvoja tržišta kad se to od instrumenata

ne zahtijeva.

3. preporuka – Pojednostavniti način na koji EIF upravlja intervencijama EU-a

(a) Komisija ne prihvaća točku (a) 3. preporuke.

EIF je već uspostavio standardizirani postupak odobravanja projekata. Upravitelji fondova u

postupku prikupljanja sredstava prijavljuju se za financiranje predstavljanjem svojih

strategija ulaganja. Kako bi se utvrdilo raspolaže li upravitelj fonda (i njegov tim) potrebnim

stručnim znanjem, iskustvom, pristupom sredstvima, sposobnostima ulaganja i upravljanja

portfeljima itd., potrebno je primijeniti sveobuhvatan i pouzdan postupak dubinske analize.

Trajanje postupka ovisit će o podnositelju zahtjeva (npr. u okviru programa EU-a za koje su

prihvatljivi neiskusni upravitelji postupak dubinske analize složeniji je za njih nego za

uhodane upraviteljske timove). Odabir upravitelja fondova i potrebni postupak dubinske

analize moraju biti temeljiti kako bi bili pouzdani, među ostalim i kad je riječ o dobrom

financijskom upravljanju.

(b) Komisija prihvaća točku (b) 3. preporuke i smatra da je već provedena.

Sveobuhvatna politika dodjele kojom se nastoji osigurati komplementarnost upotrebe izvora

sredstava koji su dostupni EIF-u provodi se od 2018. i Komisija je o tome obaviještena. EIF

je obvezan primijeniti tu politiku na postojeće ugovore i obvezao se savjetovati se s

Komisijom u pogledu svih budućih izmjena politike.

(c) Komisija prihvaća točku (c) 3. preporuke.

Komisija prihvaća da je potrebno utvrditi realistične potencijalne mogućnosti izlaska u

slučajevima u kojima EIF ulaže u fond uz potporu proračuna EU-a.

(d) Komisija ne prihvaća točku (d) 3. preporuke.

Komisija upotrebljava pojednostavnjeni sustav plaćanja naknade EIF-u na temelju prethodno

dogovorenih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. Taj se sustav poboljšao tijekom vremena, u

skladu je s Financijskom uredbom i slijedi interne smjernice kojima se osigurava usklađenost

svih financijskih instrumenata. Ukupne gornje granice naknade smanjile su se tijekom

vremena.

U preporuci se predlaže da bi određena sastavnica tih naknada, naknade za novoosnovana

poduzeća, trebala slijediti drukčiji postupak, koji se temelji na nadoknadi troškova. To bi

dovelo do administrativne složenosti i izložilo Komisiju riziku od asimetrije informacija.

Općenito, naknada EIF-a ne može se temeljiti samo na nastalim troškovima, već bi trebala

obuhvaćati i poticajnu sastavnicu kojom bi se EIF potaknuo na ostvarivanje ciljeva

instrumenata. Taj je zahtjev sadržan u Financijskoj uredbi. Osim toga, u skladu s vlastitim

statutima, EIF ne može upravljati mandatima treće strane isključivo na temelju naknade

troškova.

(e) Komisija djelomično prihvaća točku (e) 3. preporuke.

Komisija prihvaća činjenicu da će naknade ostati povezane, među ostalim, s ostvarenjem

ciljeva uspješnosti, pri čemu će plaćanja za uspješnost biti strukturirana u skladu s

postignutim ključnim etapama.

16

Međutim, Komisija će razmotriti povezivanje naknada s razvojem europskog tržišta

poduzetničkog kapitala samo u slučajevima u kojima su takvi ciljevi utvrđeni u

instrumentima i ako se može pronaći odgovarajući pokazatelj.

 

Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU‐a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes. 

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojim presjeda član Suda Alex Brenninkmeijer. i koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio član Suda Baudilio Tomé Muguruza, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Daniel Costa de Magalhães, ataše u njegovu uredu Ignacio García de Parada i analitičar Simon Dennett, ravnateljica IV. revizijskog vijeća Ioanna Metaxopoulou, glavna rukovoditeljica Marion Colonerus, i voditelj radnog zadatka Helmut Kern. Revizorski tim činili su Christian Detry, Ezio Guglielmi i Natalie Hagmayer. Jezičnu podršku pružala je Hannah Critoph. 

Slijeva nadesno: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern, Ezio Guglielmi. 

Kronologija

Događaj Datum

Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 12. prosinca 2017.

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 29. travnja 2019.

Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 17. rujna 2019.

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima 17. listopad 2019.

© Europska unija, 2019. Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora. Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

PDF ISBN 978-92-847-3590-7 doi:10.2865/813386 QJ-AB-19-015-HR-N HTML ISBN 978-92-847-3539-6 doi:10.2865/739025 QJ-AB-19-015-HR-Q

58

EU osigurava financijska sredstva za fondove poduzetničkog kapitala radi ulaganja usmjerenih u prvom redu u novoosnovana poduzeća i inovativna poduzeća u nastajanju. U okviru ove revizije procijenjeno je šest intervencija pod središnjim upravljanjem koje se provode od 1998. Tim intervencijama u ime Komisije upravlja EIF. Sud je utvrdio da je Komisija s vremenom povećala financijsku potporu a da nije u cijelosti procijenila tržišne potrebe ili kapacitet za iskorištavanje sredstava. Njezina strategija ulaganja nije bila sveobuhvatna, dok manje razvijena tržišta poduzetničkog kapitala nisu ostvarila bitnu korist. Osim toga, postupke EIF-a potrebno je pojednostavniti i poboljšati.

Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.