territorial territorial: de la integración local el mundo ... · condicionan los patrones de...

noviembre-diciembre 200386

El SalvadorFundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE)

Notifunde p. 47

Gestiónterritorial: de laintegración locala la inserciónmundial

Desarrollo humano, globalización y gestiónterritorial

El mundo actual vive un período de profundas y rápidastrasformaciones en todos los campos, desde lo económico ysocial hasta las comunicaciones, la cultura, la ciencia ytecnología. Estos cambios y desafíos para El Salvadortienen dimensiones geográficas, trasfondos territoriales, ycondicionan los patrones de crecimiento económico y dedesarrollo humano. El presente capítulo explora lasimplicaciones territoriales de la globalización a partir deuna apreciación de los procesos que han venido moldeandoel espacio nacional y la suerte de sus habitantes.

¿Por qué un enfoque territorial?El escenario del desarrollo combina dos componentes: loselementos naturales y los que surgen de la transformaciónpor la mano humana. El primero consiste en ladistribución de las características físicas y biológicas delterritorio, que vienen a ser los recursos u obstáculosnaturales que moldean y son moldeados por una sociedadcon determinadas posibilidades organizativas ytecnológicas. El segundo contiene los impactos de lasactividades de la gente: la geografía elaborada, con losacumulados hitos del desarrollo. Juntos, conforman unespacio complejo, tallado por el pasado, que canaliza elflujo hacia el futuro. La Propuesta Final para el PlanNacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial(PNODT) lo plantea elocuentemente:

“El territorio no es un espacio indiferenciado. (...) Ha sidomodelado por... procesos de acumulación que han dadolugar a estructuras fuertemente condicionantes de laactividad humana y de su desarrollo. Estas estructuras

Alternativas para el Desarrollo #86 FUNDEp. 2

suelen dar origen aprocesos acumulativosque presentan un impor-tante componente iner-cial, que lleva a concen-trar el crecimiento en losámbitos que mayor acu-mulación ya presentan,dando origen a procesosque comportan la agudi-zación de los desequili-brios sociales y económi-cos en el territorio... has-ta que en determinadosmomentos y ámbitos laocurrencia de nuevascircunstancias, procesos yoportunidades viene aalterar en algún grado lasituación precedente y adibujar un nuevo esce-nario espacial de oportu-nidades de acumulación ydesarrollo social. La his-toria del país y de lahumanidad está marcadapor multitud de ciclos de prosperidad ydecadencia relativa, por procesos detransformación productiva y territorial quesuelen presentar fases de despegue, deaceleración y maduración del desarrollo, yde cierta estabilización y decadencia. Nadalleva a pensar que estos ciclos y procesosvayan a desaparecer, al menos a medioplazo.” ( PNODT, 2003, 1:88)

Los patrones geográficos analizados -depoblación, infraestructura, actividadeseconómicas, urbanización, serviciospúblicos, y muchos más- representanentonces los efectos acumulados de pro-

cesos anteriores y ac-tuales que ha vivido lasociedad. Estos procesos ypatrones tienden a seguirvigentes, pero son impac-tados por los cambios quese asocian con la globali-zación. También serán in-fluidos por las decisionesde la población salvadore-ña sobre el tipo de desa-rrollo que se quiere, asícomo por sus respuestasfrente a los desafíos y lasoportunidades que sepresentan en los distintosrincones del territorio y ensu conjunto.

La acumulación de desi-gualdades es inherente alos procesos de desarrolloterritorial: “En general el crecimientoeconómico no (...) se distri-buye homogéneamente en

el espacio; por el contrario, tiende a serconcentrado. Las iniciativas, los capitales yla fuerza de trabajo suelen acudir allídonde las circunstancias internas y exter-nas van generando espacios más o menosamplios de oportunidades. Los mercados,por su propia naturaleza, nunca están enequilibrio. Son estos desequilibrios en sumanifestación espacial los que orientan lastensiones del crecimiento en una u otradirección.” (PNODT, 2003, 1:88).

De tales desequilibrios y tensiones seplantean dos necesidades. La primera esque dentro del proceso de gestión nacional

La reestructuración

territorial de la

economía y la política

en el ámbito mundial,

influye en la calidad de

vida y determina las

distintas posibilidades

de aprovechar las

oportunidades de la

globalización en los

diferentes territorios de

manera diferenciada,

creando,

metafóricamente

hablando, regiones

ganadoras y

perdedoras.

Alternativas para el Desarrollo #86FUNDE p. 3

se requiere del diseño de un plan deenfoque territorial que atienda ladiversidad de desafíos y oportunidadeslocales o regionales que se presentan en elpaís. La segunda es dar atención a losdesequilibrios que van surgiendo, mejorarla calidad del capital humano y social queel país puede movilizar, y mantener unnivel de justicia social que apoye lagobernabilidad, la estabilidad y, por ende,la competitividad del país (ver Capítulo 9).

Globalización, territorio y calidad devida de la gente

Como lo muestra la experiencia inter-nacional, mientras la globalización vacreando un mundo en el que las distanciasse acortan o desaparecen, al mismo tiempose está produciendo una recuperación de ladimensión territorial. Los procesos decambio a escala mundialimpactan también a losterritorios subnacionales.La globalización y locali-zación son dos rostros deuna misma realidad.

En la medida que trans-forma el contexto y lascondiciones del desarro-llo, la globalización vagenerando un reorde-namiento de la relaciónentre territorio y socie-dad. La reestructuraciónterritorial de la economíay la política en el ámbitomundial, influye en la ca-lidad de vida y determinalas distintas posibilidades

de aprovechar las oportunidades de laglobalización en los diferentes territoriosde manera diferenciada, creando, metafó-ricamente hablando, regiones ganadoras yperdedoras (Benko y Lipietz, 1992).

Este proceso está derivando en una concep-ción según la cual el territorio ya no seríaun factor que puede incorporarse circuns-tancialmente al análisis del crecimientoeconómico, sino un elemento explicativoesencial de los procesos de desarrollo. Másaún, hay abundantes indicios de que en elcampo del desarrollo económico está emer-giendo un nuevo paradigma: la compe-titividad territorial. En esta perspectiva, elterritorio pasa a ser considerado como unaestructura activa en el desarrollo y nosolamente como un perímetro o receptáculode las actividades productivas. Es el es-pacio donde se articulan las actividades

humanas con su entornosocial, cultural y natural.

Por otra parte, las acti-vidades económicas, so-ciales, políticas y cultu-rales trascienden cada vezmás las regiones y lasfronteras nacionales. Losespacios económicos y po-líticos nacionales estándejando de ser la unidadbásica del sistema inter-nacional, cediendo rele-vancia, por un lado, a losbloques económicos inter-nacionales, y, por el otro, aespacios menores, regio-nales y locales, donde sedefinen buena parte de

Los espacios

económicos y políticos

nacionales están

dejando de ser la

unidad básica del

sistema internacional,

cediendo relevancia, por

un lado, a los bloques

económicos

internacionales, y, por

el otro, a espacios

menores, regionales y

locales.


las capacidades competi-tivas de los tejidos empre-sariales. Todo esto viene aconstituir una compleja ynueva amalgama derelaciones, que vienen aplantear un desafío alprincipio territorial queestá en la base delEstado-Nación moderno.No es que el territorio y el lugar esténperdiendo relevancia, sino que, bajo lascondiciones de la globalización, estánsiendo reinventados y reconfiguradosconforme emergen nuevas regiones yciudades globales (Castells, 1996; Dicken,1998). Estamos asistiendo a una progresivatransformación del Estado-Nación tal ycomo se conformó en los siglos XIX y XX.

La geografía global está, pues, en plenaebullición. Pero las dinámicas de cambio enla geografía humana, económica y políticamundiales no son indefectibles en susconsecuencias, no tienen tiempos prede-terminados, ni avanzarán al mismo ritmoen todos los rincones del planeta. Sinembargo, ya es suficientemente clara comopara vislumbrar un horizonte diferente deoportunidades y amenazas, que indu-dablemente incidirán en el desarrollo hu-mano de las personas en diferentes loca-lidades y regiones del país, lo cualconstituye un nuevo reto para las políticasde desarrollo.

El desarrollo humano territorial:construir opciones para la gente entodos los rincones del país

Para impulsar el desarrollo humano en El

Salvador, debemos consi-derar que globalización ydesarrollo territorial sonen el mundo actual dosdimensiones complemen-tarias de una misma rea-lidad. La estrategia delpaís debe combinar, demanera creadora y simul-tánea, las formas de apro-

vechar las oportunidades de la globa-lización desde una gestión adecuada delterritorio.

Uno de los desafíos que la globalización leplantea a El Salvador es la integración y eldesarrollo de todos sus territorios. Por ello,es imperativo analizar cómo han venidoimpactando territorialmente la inserciónen los mercados mundiales y las dinámicasde la globalización.

El tipo de inserción que logran los distintosterritorios y países en el nuevo contextointernacional no sólo depende de laspotencialidades acumuladas en cada caso,sino también de las decisiones que setoman tanto al nivel nacional como en cadauno de los territorios subnacionales. Estonos lleva al tema de la gestión territorial ylos procesos de planificación.

Por otro lado, es necesario hacer unalectura de las potencialidades de gestiónque tienen en este proceso los distintosterritorios del país. Para ello, esimportante hacer un inventario de lasdistintas formas de capital existentes encada región, subregión y municipio. Estopuede realizarse desde distintosparadigmas sobre el desarrollo, que parten

Uno de los desafíos que

la globalización le

plantea a El Salvador es

la integración y el

desarrollo de todos sus

territorios.


de diferentes supuestos y pueden conducira distintas conclusiones. En este caso, nosajustaremos al paradigma del desarrollohumano.

Globalización y desarrolloterritorial en El Salvador

La Inserción De El Salvador A LaEconomía Mundial: Una PerspectivaHistórica

El desarrollo de El Salvador y suconformación territorial han estadohistóricamente determinados por suinserción en la economía mundial,especialmente por la demanda deproductos agrícolas tropicales de los paíseseconómicamente más desarrollados.

El cacao fue el primer producto deexportación del país. Se estableció con másfuerza en Sonsonate, teniendo a Acajutlacomo puerta de salida al exterior. Tras ladisminución de la producción y exportaciónde cacao (y del bálsamo), se produjo elsurgimiento del cultivo del añil. Laproducción de este rubro se realizaba entodo el país pero tuvo un escenarioparticular en la zona norte. Ello determinóuna fuerte migración hacia esa zona,especialmente a Chalatenango, donde seconcentraba la mayor parte de plan-taciones de añil. Una vez aparecieron lostintes artificiales en los mercadosmundiales, el añil fue perdiendo peso hastadesaparecer de la vida económica nacional.

Hacia finales del siglo XIX, después de unacrisis en la que el país se vio obligado a

buscar otro vínculo con la economíamundial, surgió el café como el principalproducto de exportación. Este proceso, en elque medió una fuerte intervención delEstado (asociada a la Revolución Liberal),vinculó al país con el mercado global,reorganizó el acceso al territorio ypromovió una identidad nacional.Asimismo, provocó cambios en la propiedady tenencia de la tierra, en las relacioneslaborales, en el asentamiento de lapoblación en las áreas rurales y lainstitucionalidad del país, desplazando alas poblaciones indígenas. En ese periodose constituyeron el modelo agroexportadory la estructura territorial que preva-lecieron hasta hace pocos años.

A partir de ahí se generaron una serie detransformaciones que hicieron de las zonascafetaleras, particularmente al occidente ycentro del país, los territorios con mayordinamismo económico y crecimiento demo-gráfico. Al mismo tiempo las tradicionaleszonas añileras fueron relegadas alpredominio de una economía de subsis-tencia; producían mano de obra barata ytemporal para la recolección del café.Puede decirse que a partir del café, ElSalvador articula y desarrolla su modeloagroexportador sobre la base de una nuevaestructura de la tenencia de la tierra,caracterizado por la presencia de unEstado centralizado y autoritario, con muybaja inversión social, altos niveles depobreza y exclusión territorial.

La expansión de los cultivos de algodón ycaña de azúcar, a mediados del siglo XX,introdujeron modificaciones en laestructura territorial, especialmente en


cuanto a infraestructura vial (construcciónde la Carretera Litoral) y demográfica(inicio de la urbanización), aunquemanteniendo muchas característicasheredadas del siglo anterior.

En los años 1960, dentro del marco de unproceso de integración económica regional,el Estado impulsa un proceso de industria-lización orientado a la sustitución deimportaciones, que complementaba laestrategia de exportación agroindustrial.Las facilidades de infraestructura y trans-porte internacional requeridas hacen quelas nacientes industrias sean localizadas lomás cerca posible del único aeropuertoexistente en ese momento (el de Ilopango)propiciando, a su vez, que la mayoría denuevas empresas se localicen en losmunicipios de San Salvador, Soyapango eIlopango.

Junto a estas transformaciones económicasda inicio un proceso acelerado deurbanización de la población que se ve re-forzado por la concentración de las vías decomunicación más importantes alrededorde los principales centros urbanos.

A partir de los 1970, el gobierno salva-doreño, después de estudiar diferentes mo-delos de Asia, el norte de México e Irlanda,entre otros, diseñó e implementó la estra-tegia de atraer inversiones extranjeraspara la instalación de industrias manu-factureras de exportación, generadoras devalor agregado, con base en el uso de manode obra intensiva. La intención fue crearpolos de desarrollo en torno a aglome-raciones de industrias orientadas a laexportación en rubros como la electrónica,

textiles y la confección de ropa de mayorvalor agregado, así como la manufacturaligera de artículos de salud. Aunque seplanificaron polos de desarrollo en SantaAna, San Miguel, La Unión y Comalapa, elúnico que se desarrolló fue San Bartolo enIlopango, donde había condicionespropicias de población aglomerada, accesoa transporte aéreo, vinculación con elferrocarril y la carretera Panamericana, einfraestructura en general.

Dentro de este modelo, el Estado era elresponsable directo de realizar las inver-siones en infraestructura requeridas entérminos de techo industrial y de otrosservicios complementarios, a la vez que fa-cilitaba la creación de condiciones adicio-nales como viviendas accesibles para lapoblación trabajadora, servicios de salud através del Instituto Salvadoreño del SeguroSocial (ISSS) y el traslado de las aduanasnacionales hacia esta zona, con el propósitode integrar actividades concurrentes. ElEstado tuvo un rol activo en el diseño y laimplementación de la política de atracciónde inversiones, que se complementaba conlas dirigidas hacia las exportacionesagroindustriales y las industrias desustitución de importaciones.

La puesta en marcha de esta estrategia fueinterrumpida en los años 1980, que es elperíodo de reformas en la banca, latenencia de la tierra y el sector externo, ydel conflicto armado. Una consecuencia delconflicto fue el inicio de fuertes procesos deemigración de las zonas rurales hacia laszonas urbanas y destinos internacionales.En la década de los años 90, el país impulsaun programa agresivo de reformas


económicas orientadas por el mercado, quepermite reactivar el crecimiento especial-mente en la industria de maquila y en losservicios, profundizando aún más losdesequilibrios económicos territoriales y,con ello, la migración campo-ciudad. Porotra parte, las migraciones internacionalescontinuaron, al tiempo que las remesascomenzaron a convertirse en un pilarfundamental para el funcionamiento de laeconomía.

Impactos de la globalización en eldesarrollo territorial

El Salvador era, hasta hace poco, un paíspredominantemente agropecuario. En añosrecientes el agro ha idoperdiendo peso comoprincipal generador dedivisas, cediendo su pues-to a la maquila y las re-mesas. Esta dinámica,junto a las migracionesinternas e internaciona-les están generandoimportantes transforma-ciones territoriales quepermiten plantear lahipótesis de que se estáconfigurando un nuevomapa en el país. Hastaahora el proceso de reestructuración se haanalizado generalmente al nivel sectorial opara el país en su conjunto, y muy poco alnivel de los espacios subnacionales.

Tres procesos permiten visualizar losimpactos más destacados de laglobalización en la organización espacial

del país: la crisis de la agricultura, laexpansión de la maquila, y el crecimientode la emigración y las remesas.

La crisis de la agricultura

Desde fines de los 1980, la agriculturasalvadoreña se encuentra en una crisissimilar a la que se produjo durante elperíodo que medió entre la sustitución delañil por el café, tratando de encontrarproductos que logren articularlo tantointernamente como con la economíamundial (ver Capítulo 6).

En función de mercados globales, la econo-mía nacional ha sufrido durante los últimos20 años la crisis, aparentemente irreversi-

ble, del café, la desapa-rición del algodón y lapérdida de rentabilidad delas exportaciones de azú-car. En su lugar, los nuevoseslabones de articulacióncon la economía mundialparecen ser la migracióninternacional y sus reme-sas, la maquila, algunosproductos no tradicionales(principalmente no agrí-colas), y los servicios.

Como consecuencia, elpaís se ha visto inmerso en un proceso dereestructuración en todos los ámbitos:sociales, económicos, políticos y culturales,lo cual no solamente ha impactado al nivelnacional y de los sectores, sino también enlos espacios subnacionales. La crisis delagro está provocando a una fuertemigración del campo a la ciudad,

La agricultura

salvadoreña se

encuentra en una crisis

similar a la que se

produjo durante el

período que medió

entre la sustitución del

añil por el café.


alimentando un proceso incon-trolado de urbanización y tambiénla tendencia concentradora delÁrea Metropolitana de SanSalvador (AMSS).

La pérdida de protagonismo delsector agropecuario ha traído ladisminución del empleo en el sector,la recomposición del empleo rural ylos procesos de urbanización. Tansólo entre 1999/2000 y 2002/2003,los empleos generados en el sectorcafetalero se han reducido en133,000, una pérdida del 73%(Henríquez 2003). Esta drásticacaída en el empleo ha tenido durasconsecuencias en la economía y eldesarrollo humano de los depar-tamentos de Santa Ana, Ahua-chapán, La Libertad y Sonsonate,los cuales producen 80% del cafénacional.

La crisis del café ha impulsadofuertes procesos migratorios inter-nos, con diversos impactos nacio-nales y locales. Por ejemplo, en losmunicipios de Chalchuapa yTacuba, la migración está gene-rando conjuntos de viviendas dedos tipos: unas de carácter precariodonde se ubican las personas quehan sido expulsadas de las áreasrurales al no encontrar posibili-dades de sobrevivir; y otras de tipoformal, en lotificaciones dondeacceden familias que tienen mayorfluidez económica, muchas de ellasreceptoras de remesas.

Ahuachapán 0 3 848Concepción de Ataco 0 2 105Candelaria de La Frontera 0 1 110Ahuachapán 0 6 1,063Chalchuapa 1 0 532Metapán 5 1 2,310Santa Ana 0 2 114Santa Ana 6 3 2,956Acajutla 0 3 371Sonsonate 0 1 80Sonsonate 0 4 451Antiguo Cuscatlán 0 24 4,908Ciudad Arce 9 2 7,233Colón 12 7 12,023Nueva San Salvador 10 3 2,049Opico 1 7 3,733La Libertad 32 43 29,946Apopa 0 2 1,637Ciudad Delgado 0 1 350Cuscatancingo 0 1 177Ilopango 20 6 17,165Mejicanos 0 1 18Panchimalco 0 1 20Santo Tomás 1 0 112San Marcos 13 6 7,161San Martín 0 2 870San Salvador 0 37 6,257Soyapango 0 19 6,670San Salvador 34 76 40,437El Rosario 0 1 44Las Flores 0 1 30Olocuilta 17 0 3,805San Luis La Herradura 19 1 7,644San Luis Talpa 0 4 1,170San Pedro Masahuat 0 1 29La Paz 36 8 12,722Jiquilisco 1 1 60Santiago de María 0 1 3Usulután 1 2 63La Unión 0 1 27La Unión 0 1 27Total 109 143 87665

Distribución de empresas y empleo en Zonas Francas y DP A

Cuadro 7.1

Departamentoy Municipio

ZonasFrancas

D.P.A Empleos

Fuente: Ministerio de Economía a marzo del 2003


Expansión de las maquilas

Otro de los impactos territoriales de laglobalización tiene que ver con la creaciónde zonas francas y recintos fiscales (hoydenominados Depósitos de Perfecciona-miento de Activos, DPA), lo que nos remiteal tema de las maquilas.

Este sector ha experimentado uncrecimiento importante en la últimadécada. El número de empresas localizadasen zonas francas y DPA aumentó de 73 en1990 a 383 en 2003. Los empleos generadospor estas empresas también aumentaronentre esos años de 17,304 a cerca de 90,000.

Una característica de las empresas de ma-quila es que la mayoría se encuentran con-centradas alrededor del AMSS. Los depar-tamentos de San Salvador y La Libertadabsorben el 80% del empleo y el 70% de lasempresas; si se agrega el departamento deLa Paz, en estos tres departamentos seconcentra el 91% del empleo y el 95% de lasempresas (Cuadro 7.1).

Los municipios con más presencia demaquilas son Ilopango y San Marcos, enSan Salvador; Colón y Ciudad Arce, en LaLibertad, así como San Luis La Herraduray Olocuilta, en La Paz.

Las maquilas han abierto nuevas posibili-dades de acceso al mercado laboral para lasmujeres, ya que en ellas predomina el tra-bajo femenino. Esto ha generado cambiossecundarios en los lugares donde se concen-tra, especialmente en cuanto a niveles deingreso de los hogares, orientación de la o-ferta de capacitación, y construcción deparques habitacionales, entre otros.

La concentración de empresas y poblacióntrabajadora provoca que en esas mismaszonas surjan actividades económicasdirectas e indirectas, como la venta deinsumos menores, la construcción deinfraestructura, provisión de servicios ycomercios detallistas de distinto tipo.

La emigración y las remesas

Los impactos de la migración internacionalestán geográficamente concentrados. EnLa Unión, por ejemplo, casi la mitad de loshogares recibe remesas, tres veces másque en Sonsonate, que es uno de los quereporta menores niveles de migración.

La Gráfica 7.1 muestra la existencia deuna correlación positiva entre el índice depobreza humana para cada departamentocon el nivel de migración y de recepción deremesas recibidas en 2002; aunque hayalgunos departamentos que se salen delpatrón. Estos incluyen a La Unión, dondela pobreza humana ha descendidonotablemente en los últimos años, enparte, debido al alto nivel de remesas querecibe. En el otro extremo, estánAhuachapán y Sonsonate, los cualespresentan niveles bajos de migración, conrelación a sus índices de pobreza humana.

Existe también disparidad geográficaentre los totales de remesas recibidos pordepartamento y sus tasas de crecimiento.Los montos recibidos en Chalatenango yCuscatlán, por ejemplo, casi se triplicaronen los últimos cuatros años, mientras queen varios se duplicaron, y en La Pazapenas crecieron 22% (Gráfica 7.2).


En los departamentos más pobres, lasremesas per cápita alcanzan más de lamitad de los ingresos mensuales del hogarpromedio (Gráfica 7.3). En promedio, elmonto recibido por hogar varía poco entredepartamentos, girando alrededor de $130a $175 por mes.

No cabe duda, por lo tanto, que las remesasse han convertido en un componente

fundamental de muchas economías localesy regionales, particularmente en elconsumo familiar, la construcción deviviendas y la compra de inmuebles.También han estimulado el crecimientopoblacional y económico de municipiosenteros, como en Santa Rosa de Lima yotros poblados de la zona oriental, y explicaen parte el dinamismo de ciudades comoSan Miguel.

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Con migrantes IPH-I Reciben Remesas

Porcentaje de hogares con migrantes y remesas, e índice de Pobreza Humana por departamento, 2002

Gráfica 7.1

Porcentaje

Fuente: Elaboración propia con base a EHPM 2002.

16,000,000

14,000,000

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10,000,000

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Año 2002

Año 1998

Fuente: Elaboración propia con base a EHPM , años 1998 y 2002

Monto de remesas mensuales por departamento. Años 1998 y 2002. (En US $)

Gráfica 7.2


El fenómeno migratorio también ha dadopie a la extensión de las redes socialeslocales hacia los lugares que han sidoreceptores de migrantes salvadoreños. Elfuncionamiento de estas redes hapropiciado que grupos de migrantes de unamisma localidad de origen se ubiquen enlos mismos lugares de destino. Así, se hagenerado el establecimiento de nexosterritoriales entre localidades de origen ydestino, expulsoras y receptoras,desarrollándose una suerte de sentido depertenencia territorial -y cultural- que sereproduce fuera del país. Esto ha provocadoel surgimiento de múltiples asociaciones desalvadoreños en el exterior, que más allá deapoyar a sus familias a través de lasremesas, se preocupan por apoyar a losterritorios de donde salieron.

El uso de las remesas para la construcciónde obras de desarrollo local también estámarcando la diferencia entre distintaszonas del país. Un programa impulsado porel Fondo de Inversión Social para el

Desarrollo Local (FISDL) con fondos delBID, asocia el uso de remesas con aportesdel FISDL para obras locales (caminosrurales, introducción de energía). Vincula aorganizaciones de migrantes en el exteriorcon gobiernos municipales, en un ejemplode un impacto territorial indirecto de laglobalización. La Unión ha sido eldepartamento que más se ha beneficiado deeste programa.

La gestión territorial en ElSalvador

Los primeros esfuerzos técnicos del sectorpúblico por planificar el desarrolloeconómico y social del país se realizaron afines de los años 60. El Consejo Nacional dePlanificación y Coordinación Económica(CONAPLAN) elaboró el primer PlanQuinquenal de Desarrollo del país (1968-1972), dentro del cual se incluyó un PlanQuinquenal de Desarrollo Agropecuario.Una evaluación posterior de los resultados

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Ingresos Remesas

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Ingresos y remesas por hogar mensual y por departamento.Año 2002. (En US $)

Gráfica 7.3

Fuente: Elaboración propia con base a EHPM 2002.


bajo la premisa que el desarrollo rural erala piedra angular en la estrategia general dedesarrollo. Lo novedoso de los esfuerzosconsistió en que incluía la posibilidad de

desarrollar un sector ex-portador más diversifica-do en sus productos y ensus destinos, y el fortale-cimiento del mercado in-terno para los bienes yservicios producidos en elmedio rural y en las ciu-dades. Una tarea clavedel ejercicio fue la confi-guración de regiones enfunción del desarrollo in-tegrado. Estas regiones

proporcionarían el marco para la definiciónde programas regionales de desarrollointegrado como parte esencial de la políticade desarrollo nacional.

El proceso estuvo orientado por lasconcepciones de planificación regional de laépoca, que giraban alrededor de lasdenominadas “regiones nodales”. Dentro decada región nodal habría centros, quecumplirían las funciones de desarrollobásico, y zonas periféricas que se manten-drían en cohesión con los centros medianteun sistema de relaciones espacialescomunes. Se pensaba en regiones comple-mentarias entre sí, que cumplieran trespropósitos: la regionalización de los planesnacionales de desarrollo, la descen-tralización administrativa, y la elaboracióny ejecución de planes regionales.

En ese momento se valoró que no eraconveniente que un solo polo de desarrollodominara económicamente un espacio

evidenció un desconocimiento sobre ladistribución espacial de los factores físicosy socioeconómicos que concurrían en laproducción agrícola.

En la formulación del se-gundo Plan Quinquenal deDesarrollo, para 1973-1977, se puso énfasis en lanecesidad de circunscribiráreas con mayor potencia-lidad productiva, a fin deconcentrar en ellas los re-cursos técnicos y financie-ros del país y obtener unmayor impacto en las in-tervenciones a favor deldesarrollo.

El país contaba en aquellos momentos condos estudios previos de zonificaciónagrícola, uno de ellos elaborado por el IICAy el otro por la FAO. Ambos trabajoscontenían conceptos e información de altovalor, pero problemas relacionados con laescala cartográfica y la falta de datos sobrela capacidad productiva de la tierra, entreotros, limitaron seriamente su utilizaciónpara fines de planeamiento físico.

En vista de tales restricciones, CONAPLANse abocó a la tarea de establecer una nuevazonificación agrícola, tomando en conside-ración los aspectos ya identificados y actua-lizando la información, y presentándola enuna escala cartográfica práctica para losfines de la planificación agropecuaria. Paratal fin, se solicitó asistencia técnica a laOEA y el proyecto de zonificación agrícolafue finalizado en 1974. Las estrategias deri-vadas del análisis territorial se elaboraron

El uso de las remesas

para la construcción de

obras de desarrollo

local también está

marcando la diferencia

entre distintas zonas

del país.

Región Departamentos


geográfico, como podría ser el caso delAMSS, el cual tendía a crecer cada vez máspor falta de competencia, a costa de lasáreas periféricas. Para contrarrestar estatendencia, el planeamiento regionalfacilitaría la activación de otros polospotenciales de desarrollo que permitiríandesconcentrar la población y la actividadeconómica hacia otras zonas del país.

Las regiones propuestas fueron lassiguientes:

Lo importante de estos planteamientos esque muchas de las necesidades y solucionesplanteadas en el presente en materia dedesarrollo territorial ya formaban parte delas preocupaciones de quienes en el pasadotuvieron la responsabilidad de planificar eldesarrollo del país. Sin embargo, al igualque ahora, existieron limitaciones políticasy económicas que no permitieron estoscambios, aún cuando ya eran percibidoscomo de urgente necesidad.

Propuestas para la gestión territorial

Ante el panorama anterior, la gestión territo-rial emerge como un componente que vieneevolucionando dentro de las políticas públi-cas. Constituye un instrumento importantepara enfrentar los desafíos de la globaliza-ción y encaminar el desarrollo humano.

Este instrumento debe abarcar procesosterritoriales de distintos tipos ycompatibilizar abordajes contrapuestos.Entre las tendencias potencialmente con-tradictorias, sobresalen dos dicotomías:

• Primero, la articulación hacia adentro,entre localidades, entre éstas y procesosa escala intermedia, y con los procesosdel país entero, versus la articulaciónhacia fuera, donde el desarrollo territo-rial facilita la incorporación de los terri-torios en procesos externos, como expre-siones locales del Plan Puebla Panamá,la integración centroamericana, o de lostratados comerciales y otras facetas delos mercados mundiales;

• Segundo, el enfoque de un desarrollonacional manejado desde arriba, con

Occidental Ahuachapán,Santa Ana,Sonsonate

Central Chalatenango,La Libertad,San Salvador,Cuscatlán

Paracentral La Paz,Cabañas,San Vicente,Usulután

Oriental San Miguel,Morazán,La Unión

Fuente: CONAPLAN, PlanQuinquenal de Desarrollo 1973-1977

Se consideraba que el mecanismo másefectivo para activar otros polos dedesarrollo era la localización de industrias.Para lograr ese objetivo, era importanteque en los polos de desarrollo se contaracon los servicios mínimos indispensables,porque de lo contrario la inversión seorientaría hacia las grandes ciudades.


acciones como la formulación de planes deordenamiento y desarrollo territorial, lareorganización administrativa territorial,el impulso de una nueva política fiscal, laparticipación de organizaciones cívicasnacionales, y la desconcentración de lainversión pública, entre otros; versus elenfoque del desarrollo como la gestiónlocal acumulada desde abajo, con el prota-gonismo de los municipios y la partici-pación de organizaciones de base, comitésde desarrollo local y ONG, y con la identi-ficación de proyectos prioritarios, la con-fección de planes de desarrollo local, laconcertación de alianzas con municipiosvecinos, y el financiamiento de proyectosdesde las diversas fuentes que alientan lainiciativa local y la movilización de lasfuerzas vivas de los habitantes.

Las tensiones que generan estos ejesmoldean las políticas territoriales que vanformulándose. Una resolución equilibradade las dicotomías es necesaria. Losprocesos contrapuestos deben entendersecomo vertientes distintas de una únicaobra en proceso: la gestión territorial. Lasiniciativas territoriales pueden dejar deser relevantes al sesgarse hacia una u otrade las tendencias, en vez de establecermecanismos para balancearlas e incor-porar los aportes de todos, dirimiendocontradicciones donde estas afloren, ypropiciando salidas concertadas. Asi-mismo, pueden percibirse como instru-mentos de un sector o grupo político yperder la capacidad de unir los esfuerzosde todos alrededor de una visiónconcertada.

Plan de Nación: Cinco Regiones con Vocaciones Propias

Mapa 7.1

Región Occidentalo Los Volcanes

Ecoturismo y café

RMSSConectividad ydesarrollo vial

Región Centro Sur o Comalapa

Agricultura, industria yservicios deexportación

Región Norteo Cuenca del Río Lempa

Agua, energía, ecoturismoy sostenibilidad ambiental

Región Oriental o Golfode Fonseca

Desarrollo Portuario,Agroindustria y Turismo


Mancomunidad Manantiales del Norte (MANORSAM)Mancomunidad Pro Rescate Sustentable del V alle de San Andrés (MPSA)Mancomunidad Río Grande de San Miguel (MRGSM)Microrregión Central de Ahuachapán (MICAH)Microrregión Central de Chalatenango (MICE)Microrregión Central de UsulutánMicrorregión Cerro de Guazapa (MIGU)Microrregión Cuscatlán-San Martín (MICSM)Microrregión de Juayúa (MIJU)Microrregión del Bajo Lempa ANASTASIO AQUINO (MIAA)Microrregión del Jiboa (MIJIBOA)Microrregión El Bálsamo (MIBA)Microrregión Noriental de Morazán (MINM)Microrregión Norte de Ahuachapán (MINUS)Microrregión Norte de Cacahuatique (MICN)Microrregión Norte de UsulutánMicrorregión Oriente de Chalatenango (MIDO)

Microrregión Paracentral Norte (MIP ANOR)Microrregión Sur de Ahuachapán (MISAH)Microrregión Sur de Cacahuatique (MICS)Microrregión Sur de Cuscatlán (MISC)Microrregión Sur de Usulután (MISUS)Microrregión V alle de San Andrés (MISA)Microrregión V alle La Esperanza (MIVE)Microrregión Zona Norte de Morazán (MIZNM)Municipalidades del Norte de San Salvador (MNSS)Sociedad de Alcaldes de Sonsonate (SASO)Sociedad de Alcaldes del Departamento de Santa Ana (SAMDES)Unión de Municipios para el Desarrollo Local (UMDL)

No tiene asociaciónMIDESMicroregión del PacíficoMicroregión SOSINUSTETRALOGÍA-SEM DE CVMesa GestoraAsociación de Municipios Zona Norte de San V icente (AZNSV)Asociación de Municipalidades La Panorámica (AMP A)Asociación de Municipalidades de Chalatenango (AMCH)Asociación de Municipios Área Metropolitana deSonsonate (AMSO)Asociación de Municipios Corredor Autopista Comalapa (ACAC)Asociación de Municipios de Santa Ana (AMSA)Asociación de Municipios de Servicio del Norte de Chalatenango ( AMUS)Asociación de Municipios Los Nonualcos (AMNO)Asociación La Palma San Ignasio (APSI)Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador(COAMSS)Mancomunidad Cabeza de Cuenca Río Grande (MCCRG)Mancomunidad del Golfo de FonsecaMancomunidad del Norte de la Unión (MNUN)Mancomunidad El Alto-La Bola (MABO)Mancomunidad El T riángulo de Sonsonate (MA TRI)Mancomunidad La Montañona (MMÑA)Mancomunidad Los Izalcos(MANIZAL)

ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL

MIDESMIPA

MISOSITETRALOGÍA

Asociaciones municipales actuales

Mapa 7.2

Sur de CuscatlánSan Pedro NonualcoZaragozaNejapaValle San AndrésValle la Esperanza

Municipios y asociaciones de municipioscon planes de ordenamiento territorial

Mapa 7.3

Valle JiboaPLAMADUR UsulutánTecolucaSuchitotoSoyapangoSanto TomásSantiago de MaríaSanta TeclaSanta AnaPLAMADUR San MiguelOlocuiltaLa MontañaJuayúaGolfo de FonsecaPLMADUR AMSSPLAMADUR AMSO

N

EW

S


construcción de mancomunidades y micro-rregiones. Actualmente, también está endiscusión la propuesta del Plan Nacional deOrdenamiento y Desarrollo Territorial(PNODT), coordinado por el Viceministeriode Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU),cuya versión definitiva será presentada enmarzo de 2004. Reconociendo el trabajohecho, es necesario revisar estas propuestasrecientes sobre la gestión territorial aimpulsarse en el país, a la luz del enfoquedel desarrollo humano y de la globalización.

Las propuestas de la ComisiónNacional de Desarrollo (CND).

La definición de las “Acciones Territoriales”,presentada públicamente en 2000, fue unpaso importante del esfuerzo iniciado por laCND en 1997.

Los planes de gestión territorial suelen in-corporar elementos como los del Recuadro7.1. Algunas de las acciones que se sugierenya han sido objeto de estudios, formulaciónde propuestas y toma de medidas en El Sal-vador, tanto por el gobierno central, comopor los gobiernos locales y ONG, con el apo-yo de distintas instancias de la cooperacióninternacional. Ha prevalecido, no obstante,en muchos de estos esfuerzos un enfoquemuy parcial, de corto plazo y ante todo unagran fragmentación temática.

Entre las propuestas vigentes se destacan:la de Acciones Territoriales de la ComisiónNacional de Desarrollo (CND); y las diver-sas iniciativas locales en marcha, con la ela-boración de planes de desarrollo y ordena-miento territorial en el ámbito municipal,microrregional y departamental, y con la

400 450 500 550 600Documentación Provisional

89º30’W 89º0’W 88º30’W 88º0’W

250

300

350

14º0

’N13

º30’

N

N

EW

S

REGIONES, SUB-REGIONES Y MICRO-REGIONES

PNODT: Regiones , Subregiones y Microregiones

Mapa 7.4

R

EG IO NCEN TRO

O CC ID EN TAL

R EG IO N N O RTE

REG IO N O R IEN TE


Elementos de un Plan de Gestión Territorial

Recuadro 7.1

• Elaboración concertada de una política de desarrollo territorial -incluyendo la gestiónambiental y de riesgos- para el conjunto del país, contemplando vínculos con otros países ylos distintos aspectos del proceso de globalización.

• Revisión de la actual estructura institucional responsable del desarrollo territorial en elmarco de la modernización y descentralización del Estado, con la creación de oficinastécnicas responsables de la implementación.

• Aprobación de un marco legal que sustente los procesos anteriores y que contribuyaefectivamente a la integración territorial del país con su región.

• Creación de un sistema de tributación territorial que brinde sustentabilidad financiera.

• Articulación de los distintos planes anteriores de ordenamiento territorio que se hanelaborado por parte de diferentes instituciones.

• Formulación coordinada de programas de inversión entre el gobierno, los municipios y lacooperación internacional.

• Creación de espacios y mecanismos permanentes para la participación social en el desarrolloterritorial, que trasciendan los ámbitos municipales o locales e incorporen los actoressurgidos en la apertura y la globalización.

Región centro-occidental: Estrategia de liderazgo

Cuadro 7.2

Fuente: VMVDU, Propuesta PNODT

Proyectos

Nuevo Puerto de La Unión

Ciudad Puerto de La Unión

Ordenamiento Territorialdel área de influenciadel Puerto.

Recuperación del RíoGrande de San Miguel

Carretera Longitudinal delNorte

Canal Seco

Golfo de Fonseca

Características principales

Costo total $147 millones; generación de 1,500 empleos directos.

Comprende 235 Km2 de los municipios de La Unión (41%), yConchagua (59%); suma 90,000 habitantes.

Incluye los municipios de La Unión, Conchagua, Meanguera, SanAlejo,Pasaquina e Intipucá.

Costo $ 205 millones; la cuenca tiene 2,447 Km2 (11% del territoriode la región oriental).

Costo $ 374 millones; beneficiaría al 25% de la población del país yal 35% de su territorio.

Costo $ 307 millones; tendría 391 kms. de extensión.

Un Plan de Ordenamiento Territorial Trinacional y lacreación de un sistema internacional de transporte costero.


Estas propuestas se vinculaban con lanecesidad de redimensionar el papel de losterritorios, reorientar la inversión pública ycrear mejores condiciones para la descon-centración y la descentralización del Estado.Para tal fin, se definieron y estructuraronpropuestas para cinco regiones (Mapa 7.1):Norte del Río Lempa, Golfo de Fonseca,Centro Sur Comalapa, Los Volcanes yRegión Metropolitana del Gran San Sal-vador (CND, 2000).

Los proyectos propuestos para cada regiónbuscan impulsar la Agenda para la Compe-titividad y el Desarrollo de Centroamérica, através del Corredor Logístico Centroame-ricano y el Corredor Biológico Mesoamerica-no, estimulando el desa-rrollo territorial del país yde las regiones indicadas.

Este enfoque potenciaríala descentralización y lareconversión de la baseproductiva nacional decara a la globalización. Lavisión de desarrollo plan-teada enfatiza elementosclaves para la gestión de lacompetitividad territorialfrente a los retos de la glo-balización, tales como laconectividad, la identidad cultural y la ca-pacidad de investigación y desarrollo detecnologías apropiadas.

En los últimos años, el trabajo territorialrealizado por la CND ha estado enfocadoprincipalmente en las regiones oriental ynorte. En el caso de la primera, el reto plan-teado es el aprovechamiento de oportu-nidades sustanciales para la inserción y de-sarrollo de la región, principalmente a partir

de la ejecución de algunos grandes proyec-tos, entre los que se destaca la construccióndel nuevo Puerto de Cutuco en La Unión(CND, 2002). El Cuadro 7.2 resume los pro-yectos para la Región Oriente. En cuanto ala región norte, los esfuerzos de la CND hanestado orientados a promover la construc-ción de la Carretera Longitudinal del Norte.La propuesta de diseño actual ha sido ela-borada con la participación y el respaldo delos 49 alcaldes de dicha región (CND, 2002).

Los esfuerzos de gestión local delterritorio

Desde hace algunos años se han venido im-pulsando procesos de desarrollo local parti-

cipativo que han permitidoelaborar planes estraté-gicos y de ordenamientoterritorial, planes de ges-tión de riesgos, planes ope-rativos anuales y hastapresupuestos participati-vos. A raíz de estos proce-sos, más de la tercera par-te de los municipios del pa-ís cuentan con planes paraorientar su desarrollo.

La elaboración de estosplanes ha estado fuerte-

mente influenciada por corrientes deldesarrollo rural participativo promovido enmuchos países. Ha encontrado eco ennumerosas alcaldías y en la agrupación demunicipalidades (COMURES), especial-mente a través de los Consejos Departa-mentales de Alcaldes (CDA). Este mo-vimiento ha involucrado el apoyo creativo delas fuerzas vivas locales en la planificaciónde su propio futuro, pero no ha logrado arti-cularse plenamente entre sí, ni al PNODT ni

Desde hace algunos

años se han venido

impulsando procesos de

desarrollo local

participativo que han

permitido elaborar

planes estratégicos y de

ordenamiento territorial.


al Anteproyecto de Ley de OrdenamientoTerritorial que impulsa el gobierno central.Para algunos ha significado una dispersiónde esfuerzos y recursos; para otros repre-senta el inicio de una gestión territorial másparticipativa y menos tecnicista.

Algunas de las primeras acciones fueronacompañadas por el esfuerzo de un conjuntode ONG cuyo trabajo se cristalizó en la Es-trategia Nacional de Desarrollo Local(ENDL) elaborada por el Grupo Consultivoconvocado por el FISDL para tal fin. Endicho Grupo participaron COMURES,ISDEM, FUSADES y la Red para el Desa-rrollo Local (FLACSO, FUNDE,FUNDAMUNI, FUSAI, SACDEL YFUNDAUNGO). Esta Estrategia se basa enel reconocimiento de la existencia dedesequilibrios territoriales al interior delpaís, producto de laconcentración de las activi-dades económicas y socia-les. Propone la creación deuna economía orientada apotenciar las distintasactividades, sin importarel tamaño y su ubicacióngeográfica, de tal formaque sea posible integrarlos distintos espacios sub-nacionales en un esfuerzocomún hacia el desarrollo.Aun cuando el GrupoConsultivo dejó de fun-cionar, la estrategia seconsidera un buen puntode partida para impulsar ladescentralización territorial, poniendoénfasis en lo económico.

Simultáneamente se han realizado variosesfuerzos orientados a que, a partir de iden-

tificar intereses territoriales comunes yproyectos de acción concretos, distintos mu-nicipios se agrupen y conformen lo que se hadado en llamar asociaciones de municipios,mancomunidades o microregiones (Mapa7.2). Generalmente son agrupaciones dealcaldes, o de éstos y sus Concejos Muni-cipales, aunque en ocasiones se ha incor-porado a representantes de la población or-ganizada, empresarios locales y ONG. Al-gunos se proyectan al nivel internacional,como las iniciativas del Golfo de Fonseca,Plan Trifinio, y el Programa Binacional enZonas Fronterizas Honduras-El Salvador.El Mapa 7.3 muestra los municipios yasociaciones de municipios que han elabo-rado planes de ordenamiento territorial.

Un caso de particular importancia por laforma en que se ha ejecutado y la

importancia económica dela microregión que abordaes el Plan de Desarrollopara el Valle de SanAndrés, que incluye sietemunicipios. Alrededor deeste trabajo se organizóun grupo consultivointegrado por los alcaldes,empresarios y líderessociales de la zona, que hatenido un papel activo enla formulación e inicio deimplementación del plan.Uno de los mayores logrosdel esfuerzo de ordena-miento territorial es la

creación de una oficina técnica responsablede la ejecución de los lineamientoscontenidos en el plan, que por delegación delVMVDU y los municipios se encarga delotorgamiento de los permisos de construc-ción en la zona. Este plan constituye, para el

Este plan constituye,

para el gobierno

central, el modelo de

gestión territorial a

seguir, aunque es

discutible el papel

asignado a los

gobiernos locales y el

peso real de sus

decisiones.


sidad de que la gestión del territorio res-ponda a una lógica de integración del paíscon Centroamérica y el mundo, princi-palmente a través de los Acuerdos de LibreComercio. Retoma las propuestas de laCND, el Plan Puebla Panamá y el Plan deGobierno 1999-2004 “La Nueva Alianza”.

El PNODT propone una reestructuraciónterritorial del país en tres regiones,catorce subregiones, y 35 microregiones(Mapa 7.5). El ámbito regional seconsidera el de la formulación y gestión deestrategias territoriales, el subregional, elde la planificación territorial y elmicroregional, el de las políticas dedesarrollo local.

El PNODT presenta estrategias para lastres regiones que ha definido:Región Centro-Occidental: Estrategia deLiderazgo a nivel centroamericano (elRecuadro 7.2 resume las acciones másimportantes contenidas en la propuesta).

En cuanto a las estrategias sugeridas paralas Regiones Oriental y Norte, haybastante coincidencia con los planteamien-tos de la CND.

Región Oriental: Estrategia de Despegueen el contexto nacional y centroamericano ycon relación a los grandes flujos yactividades logísticas en el ámbito mundial(Recuadro 7.3).

Región Norte: Estrategia de Integracióninterna y con relación al mercado nacionale internacional más próximo (Guatemala yHonduras principalmente), como condiciónpara revertir a medio y largo plazo susituación actual de marginalidad y pobreza(Recuadro 7.4).

gobierno central, el modelo de gestiónterritorial a seguir, aunque es discutible elpapel asignado a los gobiernos locales y elpeso real de sus decisiones.

Aunque las agrupaciones de municipa-lidades son un signo positivo, en su mayorparte han sido promovidas por agentesexternos y parecen estar más centradas enla consecución de recursos externos que enla búsqueda de complementariedades terri-toriales y unificación de criterios de ges-tión. Esto último representa su principalpotencialidad de cara al reto de crearcondiciones que les permitan construircompetitividad territorial y alcanzar susenunciados objetivos de desarrollo integral.Hasta el momento, tampoco está definidacuál va a ser la forma de articulación entreestos esfuerzos que ya existen y el PNODTque está en elaboración.

Plan Nacional de Ordenamiento yDesarrollo Territorial (PNODT)

El Plan Nacional de Ordenamiento yDesarrollo Territorial (PNODT) y elanteproyecto de Ley de OrdenamientoTerritorial, elaborados con un préstamo delBID, constituyen un importante paso haciala sistematización de la información sobreel estado del desarrollo territorial del país.Concentran información que se encuentrageneralmente dispersa, y avanzan en lamodernización de la institucionalidadresponsable de la gestión territorial.

El VMVDU es el responsable de laelaboración del PNODT.2 El Plan analizalos usos y las potencialidades del territorionacional con el propósito de impulsar lagestión del territorio bajo un enfoque desostenibilidad. Además, identifica la nece-

Región centro-occidental: Estrategia de liderazgo


Al nivel nacional el PNODT propone unPlan de Acción de cinco programas clavesque discurrirían a través de las regiones.Con base a proyecciones macroeconómicasy de una recaudación tributaria aumen-tada por algunas reformas fiscales, secontemplan inversiones fuertes en cadacampo (Recuadro 7.5).

El PNODT esboza una serie de estrategiaspanorámicas, junto con marcos operativospara su realización. Por el momentoconstituye un borrador que el grupo gestorpresenta al país para su estudio. Su valorreside en el debate que pueda suscitar, y enla concertación que pueda engendrar. Eltema de concertación sobre la reorganiza-ción territorial e institucional para el paísresalta dos posibles debilidades en elproceso de confección del PNODT: a) lapreeminencia de una visión técnica en laformulación del esquema de ordenamientoterritorial. Y, b) la ausencia de losgobiernos locales y la sociedad civil, quehan evolucionado muy rápido alrededor del

tema en los últimos años. Taleslimitaciones señalan las probablesdirecciones de un trabajo futuro en el quese incorpore a los sectores interesados.El PNODT aborda dos cuestiones pocodiscutidas y de gran importancia para elpaís: la primera, los derechos de propiedadde la tierra y su función social, tal y comose define en la Constitución de laRepública; la segunda, la aplicación dealgunos instrumentos de tributación de latierra, como las contribuciones especiales yel impuesto por tierras ociosas. Estaspropuestas son de primera importanciapara la ordenación del territorio, y debenincorporarse en políticas de coberturanacional, como la reforma tributaria, paraque no se generen contradicciones legales.

Naturalmente, existen inquietudes y reser-vas de todo tipo. Por ejemplo, la rees-tructuración regional propuesta cuestionade raíz la existencia de los actualesdepartamentos, al reorganizar el territorioen tres regiones y 14 nuevas subregiones.

Recuadro 7.2

1. Configuración de una red básica de transporte público de alta capacidad2. Creación de un moderno Centro Urbano Direccional en San Salvador; y de una Ciudad

Aeroportuaria3. Desarrollo de Parques de Actividades Logísticas (Aeropuerto, El Castaño, Acajutla)4. Imagen Urbana y especialización cultural ( Declaración de Conjunto Histórico) de Santa Ana,

Izalco y Juan Opico.5. Mejoramiento e integración de barrios marginales y lotificaciones urbanas y urbano-rurales.6. Gestión y valorización del patrimonio natural. Acción particularmente intensiva en el

conjunto Santa Ana-Izalco-Sierra de Tacuba.7. Acciones prioritarias de mitigación de riesgos ambientales (San Salvador y Cojutepeque-San

Vicente y sobre todo en la Sierra del Bálsamo).8. Conservación y diversificación del parque cafetalero; promoción de cultivos permanentes

frutales.



Región oriente: Estrategia de despegue

Recuadro 7.3

1. Construcción del Puerto de La Unión y desarrollo de un gran Polo de ActividadesIndustriales y logísticas en su entorno. Desarrollo de la Ciudad Puerto.

2. Constitución del Consejo Regional del Oriente con sede en San Miguel.

3. Amplio by-pass de San Miguel (carretera especial) y Gran Parque de Actividad Económica.

4. Cualificación urbanística significativa de la ciudad de San Miguel.

5. Regulación integral de la Cuenca del Río Grande de San Miguel.

6. Regulación hidrológica enfocada a la mitigación de las sequías.

7. Gestión ambiental conservacionista particularmente intensiva en el Golfo de Fonseca y suentorno.

9. Desarrollo de la red básica de carreteras del Norte de la Región.

10. Plan de Riegos e intensificación agraria de la planicie costera de Usulután.

11. Declaratoria de Conjunto Histórico en Berlín, y Parques de Actividad Económica enSantiago de María y Jucuapa-Chinameca.


Región norte: Estrategia de integración

Recuadro 7.4

1. Construcción de los tramos que faltan para completar la Carretera Longitudinal del Norte(CA-3), integrada en la red básica centroamericana de transporte de mercancías.

2. Desarrollo de Chalatenango: construcción del by pass, valoración de su centro histórico,ordenamiento y dotaciones para grandes crecimientos. Constitución del Consejo Regionaldel Norte con sede en la ciudad.

3. Regulación del Río Lempa para uso múltiple, con dimensión transnacional, y Plan de Riegosdel Valle Alto.

4. Gestión y valoración del patrimonio natural particularmente intensiva en el conjuntoMetapán-La Palma, con dimensión transnacional (El Pital, Trifinio, bosques secos, Güija).

5. Declaratoria de Conjunto Histórico en Metapán. Puesta en valor de los sitios arqueológicosde la Cultura Guazapa, y de la Ciudad Vieja (La Bermuda).

6. Construcción-mejora de la conexión entre el Valle de San Andrés y Nueva Concepción, comoprimaria.

7. Completar las rutas longitudinales complementarias Santa Ana-Ilobasco, Chalatenango-Sensuntepeque y Metapán-Citalá.

8. Parques de Actividad Económica en Metapán, Nueva Concepción, Aguilares, Chalatenango,Ilobasco y Sensuntepeque.

9. Programas de conservación de suelos e implantación de Unidades de Promoción Forestal.

10. Planificación y gestión urbanística en Nueva Concepción y Aguilares (previendo grandescrecimientos) y en Ilobasco y Sensuntepeque (valorando el patrimonio cultural urbanístico).



Aunque se respetan los límitesmunicipales, las microrregiones nocoinciden con varias de las asociacionesmunicipales y microrregiones ya organiza-das, lo que podría originar discrepancias.En ambos casos, hacen falta consultas paraque compatibilicen el PNODT con losesfuerzos realizados por los municipios yCOMURES para crear y hacer funcionarlos Consejos Departamentales de Alcaldes(CDAs) y iniciativas de micro-regionalización, surgidas desde las basesterritoriales. También son importantes laspropuestas contenidas en el anteproyectode Ley de Ordenamiento y DesarrolloTerritorial, aún sin discutir. La propuestapresenta dos puntos que deben serdebatidos: uno es de carácter formal, puesalgunos artículos tienen un contenidoexcesivamente detallado que corres-pondería más a los Reglamentos de la Ley;el otro, de carácter político, adolece de unénfasis centralizador, que se contrapone ala gestión local del desarrollo.

Efectivamente, al vincular las decisionesde los niveles intermedios y locales con elnivel superior, se limita la autonomíamunicipal y se bloquea la descentralización

postulada por casi todos los sectorespolíticos y sociales del país. Al nivel másalto se propone la creación del “Consejo Na-cional del Territorio”, órgano consultivo delgobierno central en el que los gobiernos lo-cales sólo cuentan con un miembro(COMURES), frente a siete provenientesde diversos ministerios y cuatro represen-tantes de organizaciones empresariales.Luego, se propone la creación en cada unade las tres regiones de los “ConsejosRegionales del Territorio”, en los que se in-tegran las mancomunidades de municipioscon representantes de cinco ministerios,cada uno de los cuales tendría una Secre-taría Técnica Regional adjunta a un minis-terio, presumiblemente el MOP a travésdel VMVDU. Esto podría entenderse enalgunos sectores como el uso de la “gestiónterritorial” para revertir la descentraliza-ción municipal y minimizar la necesidad deconcertación política, con el peligro de im-pactar negativamente en la gobernabilidaddemocrática del país (ver. Capítulo 9).

Tanto el PNODT como los “PlanesRegionales de Ordenamiento y DesarrolloTerritorial”, correspondientes a las tresregiones propuestas, y los “Planes

Programas de Actuación del PNODT

Recuadro 7.5

1. Programa de Vivienda y Desarrollo Urbano

2. Programa de Infraestructuras

3. Programa de Uso Sostenible de los Recursos Naturales y Culturalesde Territorio

4. Programa de Conservación de la Naturaleza

5. Programa de Gestión de Riesgos



Especiales Territoriales”, los “Programasde Desarrollo Territorial”, y otros instru-mentos de ordenamiento espacial seríanaprobados mediante decretos ejecutivos.Únicamente los “Planes Locales de Orde-namiento y Desarrollo Territorial”, corres-pondientes a municipios o micro-regionesen su totalidad, serían competencia de losgobiernos locales. Estos planes y progra-mas todavía no han sido presentados anteel Consejo Regional del Territorio, quienemitirá opinión y, en última instancia,resolverá los conflictos que se suscitenentre los distintos instru-mentos previstos por laLey (Artículo 79).

Finalmente, ni el PNODTni el Anteproyecto de Leyde Ordenamiento Territo-rial han incorporado demanera satisfactoria elproceso de apertura globalen curso, al no prever laposibilidad de creación deunidades de gestión te-rritorial transfronterizas.

Con la propuesta transfor-madora del PNODT, ElSalvador se encuentraante un momento extraor-dinariamente fértil dedebate y de decisiones políticas. Si se lograabrir un verdadero foro nacional sobre eltema, involucrando a todos los sectores,hasta llegar a una amplia concertación, lagestión territorial podría servir de marcooperativo para un acuerdo de unidadnacional alrededor del desarrollo humano yla inserción competitiva global.

Potencialidades y obstáculos parala gestión territorial en El Salvador

Esta sección resume la situación de unamuestra de factores que condicionaránfuertemente el éxito de la gestión territorialen El Salvador. Para identificar potencia-lidades y obstáculos podría examinarse enprimer término la disponibilidad y calidaden los territorios nacionales en: el capitalnatural (los recursos naturales en elcontexto de determinados sistemas pro-

ductivos) y la acumulaciónde capitales de formaciónenteramente antrópicacapitales fisco-financiero,humano, y social. Laabundancia o escasez deestos capitales estaríanindicando potencialidadesu obstáculos.

Por ejemplo, entre laspotencialidades de El Sal-vador están la fertilidadde sus suelos y la dispo-nibilidad de aguas para elriego (capital natural), laexistencia de infraestruc-tura de riego subutilizada(capital físico), la presen-cia de un núcleo de agri-cultores familiarizados

con la producción de una gama de cultivosbajo riego (capital humano), y la existenciade algunas asociaciones de productores, deONG y de instituciones estatales que actúanen esa área (capital social). Ejemplos deobstáculos en áreas afines incluyen la fuerteestacionalidad de las lluvias, la poca exten-sión de las inversiones en sistemas de riego,

El hecho de que se

visualice en el contexto

nacional un segundo

polo de crecimiento y

que éste se localice en

la Región Oriental, en

torno a San Miguel y el

Golfo de Fonseca,

constituye un hecho

extraordinariamente

positivo en el panorama

nacional.


la escasez de mano deobra calificada en el usoeficiente de sistemas deriego, y el limitadoalcance de los recursosinstitucionales en esecampo.

No obstante, un acerca-miento sistemático a esemarco conceptual no esfactible. Se encuentra deentrada con uno de losobstáculos principales a la gestión terri-torial en El Salvador: la escasez de infor-mación detallada a nivel de municipios omicrorregiones sirva para la planificación(o sea, la escasez de una forma de capitalsocial). Falta, por ejemplo, mayor cono-cimiento del potencial de sistemas agroeco-lógicos que utilizan el microriego en lamayoría de localidades del país, en momen-tos en que la perspectiva de concretar unTLC con los Estados Unidos podría abririnmensas oportunidades de exportaciónhortícola durante el invierno boreal(estación seca en El Salvador). Ni siquieraexisten censos recientes; la informaciónsobre temas como las instalaciones produc-tivas, el acceso y la conectividad local, elpotencial para crear nuevos sistemasagroecológicos, la calidad y las destrezas delrecurso humano, o la eficacia de las redessociales e instituciones que impulsan yapoyan a la microempresa, es pobre. Portanto, una de las acciones más urgentes dela gestión territorial es la construcción desistemas de información adecuados, dondese generen datos relevantes y actualizados,ampliamente disponibles.

En un acercamiento ini-cial, procedemos a revisaruna muestra de los datosdisponibles sobre la dis-tribución de algunas po-tencialidades y obstáculosde interés para la gestiónterritorial. Enfocamos enparticular una serie defactores que inciden en eldesarrollo de lacompetitividad territorialy que ejemplifican los

cuatro tipos de capital señaladosanteriormente. Al final examinamos lasfinanzas públicas en su extensiónterritorial, tanto los patrones de recauda-ción fiscal como los de inversión, queplantean la conveniencia de considerar unareforma fiscal que incorpore esta dimen-sión. La mayor parte de la información sepresenta a nivel departamental, o enalgunos casos a nivel municipal, debido aque no está disponible para otras unidadesterritoriales. Quedará al PNODT yesfuerzos futuros de planificación territo-rial el desarrollo de conocimientos mássistemáticos sobre las divisiones notradicionales del territorio.

Capital natural: Recursos naturalespara la gestión económica.

El país y sus distintos territorios cuentancon una buena dotación de recursosnaturales, pero con escasas capacidades degestión para aprovecharlas y construirventajas competitivas territoriales. Estecapital natural ofrece oportunidades enáreas como la agroindustria, la agroexpor-tación no tradicional (como los productos de

La gestión territorial

podría servir de marco

operativo para un

acuerdo de unidad

nacional alrededor del

desarrollo humano y la

inserción competitiva

global.


consumo nostálgico entrepoblaciones de emigran-tes), el turismo ecológicoy agrícola, y los serviciosambientales.

Como afirma el PNODT,las potencialidades deluso productivo de losrecursos territorialesson muy altas y tienen laposibilidad de producirlogros extraordinarios,pero las dinámicas ac-tuales de su utilizaciónfrecuentemente resultan“degradantes e insoste-nibles, y se encuentranmuy por debajo delpotencial de aprovecha-miento productivo sos-tenible a largo plazo.” Ensíntesis, “La sociedadsalvadoreña aprovechamal y poco los recursosnaturales de su terri-torio. El lograr un buen aprovechamientode los mismos es uno de los desafíos máscomplejos que enfrenta el país.” (PNODT).

Como ejemplo, una de las potencialidadesterritoriales más importantes, especial-mente para el desarrollo agropecuario, esla posibilidad de aprovechar mejor los sis-temas de riego públicos y privados existen-tes, así como establecer otras áreas de pro-ducción de sistemas intensivos de cultivosdiversificados y rentables bajo riego. Estaposibilidad, retomada en las propuestasdel PNODT, es un buen ejemplo de laspotencialidades territoriales que han sido

históricamente identifi-cadas como fundamen-tales para el desarrollodel país (i.e. Propuestade Zonificación Agrícolade los 1970).

La Orientación de Usode Suelos del PNODT(Mapa 7.5) muestra lasáreas que tienen poten-cial para el desarrollode la agricultura inten-siva bajo riego extensivo(sin considerar sistemasde microriego). Estasáreas podrían alimentarlas nuevas agroindus-trias para competir enel mercado local yexportar productos ha-cia los demás países dela región y el mundo,especialmente a losEstados Unidos. Estasáreas están concen-

tradas en la zona litoral costera delextremo occidente y el centro del país, lasriberas del lago del Cerrón Grande, la zonaal sur de San Miguel, y en los actualessistemas de riego de Zapotitán y Lempa-Acahuapa.

Sin embargo, el escaso aprovechamientode esta potencialidad hídrica (ventaja com-parativa), se refleja en la existencia depocos sistemas de riego públicos yprivados, en lo que influyen factoresadversos como el mal estado de lainfraestructura, la baja calidad del aguade riego, la falta de capacitación en el

Las potencialidades del

uso productivo de los

recursos territoriales

son muy altas y tienen

la posibilidad de

producir logros

extraordinarios, pero las

dinámicas actuales de

su utilización

frecuentemente

resultan “degradantes e

insostenibles, y se

encuentran muy por

debajo del potencial de

aprovechamiento

productivo sostenible a

largo plazo.”


manejo de los sistemas y el alto costoenergético. Debido a estas condicionesnegativas, los tres Distritos de Riego delpaís están subutilizados, tanto de lasuperficie efectivamente regada como delos cultivos establecidos. Se estima que en

el Distrito Lempa-Acahuapa, sólo 730 ha.(28%) de las 2,600 ha. regables utilizandicho recurso; en Zapotitán sólo 1500 ha.(47%) de las 3,200 ha. irrigables; y enAtiocoyo, 2730 (94%) de las 2,904 ha.irrigables (PNODT).

Orientación del uso del suelo

Mapa 7.5

400 450 500 550 600Documentación Provisional

89º30’W 89º0’W 88º30’W 88º0’W

250

300

350

14º0

’N13

º30’

N

N

EW

S

O c é a n o P a c í f i c o

Improductivo

Forestal

Forestal y Ganadero

Ganadero

I

F

F=G

G

P

C

AE

ASI

RI

R

R

R

DR

Cultivos permanentes

Café diversificado

Actividad Agropecuaria Extensiva

Actividad Agropecuaria Semi-extensiva

Regadío Inundable

Regadío con limitantes

Regadío

Regadío Montaña

Distrito de Riego

Recursos Agropecuarios Forestales Limitantes

p: procesos erosivo

i: inundación

c: contaminación del agua

a: agua procedente de acuífero

Pesca

Maricultura y Acuiculturade Agua Salada

Acuicultura deAgua Dulce

Recursos Hidrológicos

Fuente: PNODT, 2003.


En cuanto a cultivos, los productores con-centran sus esfuerzos en granos básicos ypastos, que requieren de menores inver-siones y gastos de insumos pero que son demuy baja rentabilidad, dedicándose muypoco a otros productos como frutas y horta-lizas, que requieren mayores inversionesen recursos técnicos, económicos y huma-nos, pero que también son mucho másrentables.

También existen otras potencialidadeseconómicas importantes en diferentes te-rritorios que no son suficientemente apro-vechadas, tales como sistemas agroindus-triales, explotación sostenible de recursospesqueros, cultivo de camarones y peces, ylas actividades turísticas. El PNODTrecopila la información disponible ypresenta propuestas para el desarrolloterritorial agropecuario y turístico (verVolumen 3, Uso Sosteniblede los Recursos Naturalesy Culturales, y Volumen 4,Conservación de laBiodiversidad y Gestión deRiesgos).

Las potencialidades dedesarrollo de los recursosnaturales en los distintosterritorios del país sonlógicamente desiguales.Unos cuentan con suelosde calidad, agua suficientey accesibilidad para finesproductivos, mientrasotros, especialmente en las zonas del nortey oriente del país, cuentan con laspotencialidades de clima y belleza escénicade las zonas montañosas. Varias partes del

territorio gozan de ubicaciones geográficasque favorecen el desarrollo de ejes detransporte, obras de interconexión, y nodosde servicios logísticos. El punto no es tantocuáles son las potencialidades que ofrecenlos recursos naturales, sino las capacidadescompetitivas que la sociedad puede crearpara agregar valor a estos recursos eimpulsar su propio desarrollo.

Capital físico-financiero

La acumulación de infraestructura de todotipo -habitacional, urbana, red vial y de co-municación, energética, de manejo hidráu-lico, agropecuario, e industrial entre otros- yla existencia de capacidad financiera, repre-sentan las principales expresiones de capitaltangible con que cuenta un país. En elcontexto de la globalización, el capital físico-financiero existente se traduce tanto en

potencialidades como enobstáculos para eldesarrollo territorial de ElSalvador. Se cuenta, porejemplo, con una extensainfraestructura habitacio-nal urbana, distribuida enmás de 40 ciudades, queposee un considerable po-tencial para un futuro de-sarrollo. A la vez, su carác-ter desordenado y la caren-cia de servicios necesarios,también representan obstá-culos importantes.

El PNODT estima las necesidades yenfatizalas oportunidades asociadas a laexpansión estratégica de infraestructuraurbana, vial, hidráulica y de conectividad

Varias partes del

territorio

gozan de ubicaciones

geográficas que

favorecen el

desarrollo de ejes de

transporte, obras de

interconexión, y

nodos de

servicios logísticos.


energética e informática, vinculándolas aldesarrollo territorial, a la integraciónregional centroamericana y en particular alPlan Puebla Panamá. También existendiversos rubros productivos prometedores,como el turismo (nostálgico, ecológico yantropológico), la agroindustria intensivade regadío y la maquila, ligados a los de-sequilibrios internos y al desarrollo empre-sarial dentro de la dinámica territorial. Enaras de la brevedad, revisaremos éstosúltimos dos como ejemplos que comple-mentan la recopilación más sistemáticacontenida en el PNODT.

Los acuerdos multilaterales de la RondaUruguay que crearon la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC) contienenciertas disposiciones en materia de subven-ciones que podrían afectar en un futuropróximo a la industria demaquila. Los subsidios fis-cales que ofrecen los recin-tos para las industrias demaquila, como las ZonasFrancas y los Depósitos dePerfeccionamiento de Acti-vos (DPA), fueron declara-dos como permitidos hastaun plazo máximo de 8 añosdespués de la entrada envigencia de los acuerdos. Sibien existen vías para soli-citar prórrogas duranteunos cuantos años, la ma-yoría de estos sitios po-drían desaparecer, a menosque se preparen para com-petir sin subvencionesestatales.

Dentro de los acuerdos, sin embargo, sepermite una excepción al compromiso deeliminar los subsidios fiscales, siempre ycuando contribuyan a la gestión de terri-torios que se encuentren en desventajamarcada. Concretamente, se continuaránpermitiendo las subvenciones dirigidas ha-cia regiones que “se consideren desfavore-cidas sobre la base de criterios imparcialesy objetivos...” (OMC, 1994, p. 255).

Los factores permisibles incluyen una rentaper cápita por debajo del 85% de la mediadel país, o una tasa de desempleo al menos10% por encima de la media.

En el caso de El Salvador este tipo de in-centivos podría continuarse utilizando pormucho tiempo más, en la medida que seenmarquen dentro de una estrategia o un

plan de desarrollo de lasregiones más rezagadas. Dehecho, doce de los catorcedepartamentos están másde un 15% por debajo de lamedia de ingresos del paísen 2002 (ver Capítulo 2,Cuadro 2.3; y Gráfica 7.3).Seguramente, algo similarocurre con las tasas deempleo. Solo faltaríaestructurar políticas yplanes concretos dedesarrollo regional, dentrode los cuales se incluya elsubsidio a las actividadesde maquila. Ya existenexperiencias con el manejode industrias de maquila envarios de los departamen-tos más pobres del país

Un aspecto crítico para

el desarrollo de tejidos

empresariales es la

disponibilidad

de crédito y de otros

servicios bancarios.

Existe una oferta

progresivamente mayor

de servicios

microfinancieros

que están penetrando

al

mercado de la micro y

pequeña empresa.


(Cuadro 7.1). De manera que aunque elobjetivo de desarrollo de largo plazo delpaís no sea el de sustentar su competi-tividad en actividades de bajos salarios, lamaquila constituye una opción que puedecontribuir a la formación de polos dedesarrollo en las regiones más pobres.

Un aspecto crítico para el desarrollo detejidos empresariales es la disponibilidadde crédito y de otros servicios bancarios. Engeneral, las instancias que prestan servi-cios financieros siguen la lógica de concen-tración en las ciudades de mayor poblacióny dinamismo económico. Sin embargo, exis-te una oferta progresivamente mayor deservicios microfinancieros que están pene-trando al mercado de la micro y pequeñaempresa con otra lógica, lo que ofrece alter-nativas futuras para desarrollar su poten-cial dinamizador de economías locales.

En cuanto a la oferta general de serviciosfinancieros, la ubicación territorial de losservicios financieros de la banca comercialrefleja no sólo una concentración en elAMSS, sino también en algunas cabecerasdepartamentales. Los casos más elocuentesson Morazán, donde las seis oficinas deinstituciones financieras se encuentran enla cabecera departamental (San FranciscoGotera); San Miguel, donde más del 90% seencuentran en la ciudad de San Miguel;Cuscatlán, donde Cojutepeque tiene el82%, y la cabecera departamental de SanVicente con el 80%. El departamento conmenor concentración es La Libertad, con el44%, debido a la existencia de otrasciudades importantes en su interior, comoson Antiguo Cuscatlán y Colón.

Un análisis de la penetración de lasinstituciones que ofrecen servicios deahorro y microfinanzas dentro del terri-torio nacional, permite un acercamiento ala disponibilidadde recursos financierospara dinamizar las economías locales.Existe una oferta aprovechable demicrocréditos por parte de una ampliagama de instancias financieras (reguladasy no-reguladas), al menos para las MYPESubicadas en áreas urbanas y centradas enactividades comerciales.

La Gráfica 7.4 muestra el porcentaje depenetración crediticia a microempresaslocalizadas en los diferentes departamen-tos del país, estimado a partir de la infor-maciónproporcionada por 32 institucionesinscritas con el proyecto FOMIRDAIpatrocinado por USAID. A diciembre 2002estas instancias tenían 139,386 créditosvigentes, con un porcentaje de penetraciónaproximado del 28% en el mercado de las499,246 microempresas reportadas porCONAMYPE.

En cuanto al número de créditos otorgados,San Salvador posee la mayor participacióncon 40,526 créditos (29% del totalnacional). Le siguen Santa Ana, con 16,311créditos (12%) y Sonsonete, con 14,561créditos (10%). En contraste, La Unión,Chalatenango y Cabañas sólo recibieron el2.2%, 1.2% y 1.0% respectivamente deltotal de créditos otorgados al nivelnacional.

En términos de penetración de los serviciosde crédito entre los clientes potenciales,estas instituciones han logrado mayoresporcentajes en los departamentos de


Ahuachapán, La Paz y Santa Ana con el42%, el 39% y el 38% respectivamente, encontraste con los departamentos deCabañas (20%), La Unión (13%) y

Chalatenango (12%). Esto indica que apesar de los esfuerzos de diferentesinstituciones por cubrir la demanda, siguenexistiendo departamentos donde las

AHUACHAPÁN

SANTA A

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SONSONATE

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CUSCATLÁ

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SAN MIG

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NIÓN

40,000

30,000

20,000

10,000

180,000

170,000

160,000

150,000

140,000

50,000

Penetración por departamento a diciembre 2002

Gráfica 7.4

(A) 41.91%(B) 18,131

(A) 36.32%(B) 42,565 (A) 36.57%

(B) 39,920

(A) 30.06%(B) 47,972

(A) 11.65%(B) 14,447

(A) 23.26% (B) 174,259

(A) 26.16%(B) 18,717

(A) 38.64%(B) 24,639

(A) 36.79%(B) 9,120 (A) 19.81%

(B) 6,845

(A) Porcentaje de penetración Dic-2002: 27.92% (en blanco)(B) Microempresas según CONAMYPE: 499,248 (toda la barra)

(A) 31.87%(B) 30,852

(A) 23.81%(B) 36,039

(A) 29.07%(B) 12,442

(A) 13.03%(B) 3,113

Fuente: CONAMYPE, Boletín, Micro-enfoque marzo 2003.

microempresas tienen poco acceso acréditos, por lo menos de institucionescomo las señaladas.Capital humano y el desarrollo deltejido empresarial

Las personas son la principal riqueza de unpaís y también su principal recurso para eldesarrollo territorial. El capital humano essin duda el factor crucial para el progreso yla competitividad territorial y nacionalque, curiosamente, no se considera dentrode la propuesta del PNODT. Un breveexamen de algunos indicadores de nutri-ción, educación y capacidad empresarialpermite visualizar los bajos niveles deinversión en capital humano en El Salva-

dor, así como su distribución desigual.

Un censo nacional de estudiantes delprimer grado en El Salvador encontró unaprevalencia del retardo por talla quevariaba del 33.6% en los niños de nueveaños hasta el 10.7% en los de seis (MSP,SNF y MINED, 2000). Esto indica quebuena parte de los escolares del primergrado sufren desnutrición crónica, en gradoque va desde moderado hasta severo.Había una clara correlación entre mayoredad en el primer grado y mayorprevalencia de desnutrición, lo cual sugiereque los niños con retraso de talla tienden aacudir tarde o quedar más tiempo en elprimer grado.


La desnutrición no se distribuye homogé-neamente en el espacio, sino que se con-centra en los departamentos y municipiosmás pobres. El Mapa 7.7 presenta laclasificación de municipios según prevalen-cia de retardo en talla por edad en esco-lares del primer grado. Se consideran de“baja prevalencia” los municipios donde25% o menos de los estudiantes medidospresentaban retardo; “moderada” de25.01% a 30.0%, “alta” de 30.01% a 37.0%y “muy alta” si el 37.01% o más de los niñosy niñas presentan huellas de desnutricióncrónica. La cuarta parte de los municipioscaen en la categoría “muy alta”; aproxima-damente la mitad califican como “alta” o“moderada”; y sólo un cuarto es de “bajaprevalencia” (y todavía un nivel cerca del25% sería alarmante en muchos países).

Es evidente que la desnutrición infantilcon sus secuelas es un factor que limita eldesarrollo de las personas y de la compe-titividad en los territorios donde se con-centra. A la vez es indicador de otros ras-gos de la pobreza que contribuyen a su pre-valencia, como la falta de empleo, de saludpreventiva, y de otros servicios sociales.

La educación es un factor central para la,construcción de competitividad. Sin embar-go,en El Salvador la potencialidad humanade aprendizaje se ha visto truncada porprocesos históricos de exclusión, especial-mente en territorios marginados.

El acceso a la educación de calidadaumenta el potencial del capital humanode un determinado territorio para adquirirconocimientos relevantes al desarrollo,

aprovechar las oportunidades del entorno yconvertirlas en ventajas competitivas parala inserción en la economía nacional e in-ternacional. Con una buena educación laspersonas pueden optar por mejores em-pleos, y adquieren más rápidamente losconocimientos necesarios para ser empre-sarios exitosos.

La acumulación territorial de una masacrítica de personas con niveles educativosprogresivamente más altos es un factorvinculado no sólo con la competitividadindividual de las personas, sino con la delas instituciones y empresas vinculadas aldesarrollo local, ya que éstas podrán contarcon personal capaz y comprometido con supropio territorio.

Para alcanzar esto, la educación tiene queser parte de un proceso integral dedesarrollo territorial. Un territorio que nopresenta condiciones a las personas quehan logrado niveles mayores de educacióna quedarse trabajando allí, no podrá evitarla fuga de cerebros. Esto sucede en muchosmunicipios rurales del país, donde la gentemejor preparada emigra hacia la ciudad ycada vez más, hacia el exterior.

Dos indicadores que reflejan de formaaproximada el grado de exclusión de laeducación básica son el nivel deanalfabetismo entre adultos (Gráfica 7.5) yla escolaridad promedio de la poblaciónmayor de 10 años (Gráfica 7.6). En amboscasos se observan brechas importantes alnivel departamental, las cuales segu-ramente se profundizan al compararse alnivel municipal y al considerar la loca-lización urbana o rural de las personas.


En términos del analfabetismo, todavíaexiste una brecha importante entre el por-centaje de la población analfabeta de cadauno de los departamentos (Capítulo 2 y 3).

Una potencialidad clave para la competiti-vidad es la capacidad que tienen las socie-dades territoriales para desarrollar untejido empresarial denso, especialmente deempresas industriales y comerciales, quelogren compensar la crisis del sector agro-pecuario. Lo que se observa en El Salvador,sin embargo, es una concentración delparque empresarial industrial y comercialen el AMSS, que tiende a expandirse hacialos municipios aledaños, las cabecerasdepartamentales y algunos municipios defrontera. En el resto del país, hay menos de10 empresas por cada mil habitantes.

Al desagregar por municipios las empresasindustriales, de comercio y de servicios,tanto formales como informales, se encuen-tra que 187 municipios (71% del total)cuentan con menos de 10 establecimientospor cada mil habitantes, 58 (22%) con entre10 y 30 establecimientos y solo 17 (6%) conentre 30 y 77 establecimientos por cada milhabitantes (DIGESTYC, 1998).

Al analizar los municipios que tienen unadensidad media (entre 10 y 77 empresasporcada 1000 habitantes), se encuentranvarios tipos de agrupamientos, según losfactores que pueden explicar su actividadeconómica:

• Los municipios que se benefician de lalocalización del aparato político-adminis-trativo del gobierno central y sus depen-dencias, así como de la convergencia de

Tasa de analfabetismo y población pobre según departamento. Año 2002. (%)

Gráfica 7.5

Fuente: EHPM 2002

San S

alvad

o

La lib

erta

d

Cusca

tlán

San M

iguel

La u

nión

Santa

Ana

Sonso

nate

La P

az

Usulut

án

Chalat

enan

go

Mor

azán

San Vice

nte

Ahuac

hapá

n

Cabañ

as

40%

30%

20%

0%

70%

60%

50%

Analfabetismo adulto Población pobre


las principales vías de comunicación. En-tre ellos se destacan los pertenecientes alAMSS y las cabeceras departamentales.

• Los casos en donde la actividad económi-ca es compartida entre la cabecera depar-tamental y otros municipios. En Caba-ñas, por ejemplo, la cabecera departa-mental, Sensuntepeque concentra el 38%de las empresas, e Ilobasco concentra el50%. En Chalatenango la cabeceradepartamental concentra el 34% de lasempresas del departamento, mientrasque Nueva Concepción concentra el 17%y La Palma el 7%.

• Los municipios beneficiados por haber te-nido una alta productividad agrícolarelacionada con el café, como Apaneca,Ataco, Juayúa, Santa Ana, Atiquizaya,Turín, Guaymango y El Congo en el occi-dente del país, y Santiago de Maria, Ju-cuapa, Chinameca y El Triunfo en eloriente.

• Los municipios que sin ser cabecerasdepartamentales, constituyen importan-tes nodos comerciales regionales, comoArmenia en el occidente, Aguilares en lazona central, Santiago de Maria en lazona sur oriental y Santa Rosa de Limaen la zona nor-oriental.

• Los municipios que se caracterizanporque sus sociedades locales hanlogrado aglomerar capacidades competi-tivas en la elaboración de algún productoo servicio singular que los distingue,como La Palma e Ilobasco con susartesanías, Nahuizalco con muebles ymimbre, San Sebastián con la producciónde textiles, Olocuilta con la producción depupusas, y Suchitoto, Apaneca, Perquíny La Palma con la actividad turística.

• También encontramos municipios que secaracterizan por mantener relaciones defronteras o puertos que, indudablemente,dinamizan su vida económica, como A-

San S

alvad

or

La lib

erta

d

Cusca

tlán

San M

iguel

La u

nión

Santa

Ana

Sonso

nate

La P

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Usulut

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Chalat

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go

Mor

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San Vice

nte

Ahuac

hapá

n

Cabañ

as

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0

8.0

7.0

6.0

5.0

Hogares pobres (índice 1-10) Escolaridad promedio (años)

Niveles de escolaridad promedio y hogares en pobreza según departamento. Año 2002

Gráfica 7.6

Fuente: EHPM 2002.


huachapán, Chalchuapa, Atiquizaya y A-cajutla en el occidente; Metapán, Citalá ySan Fernando, en el norte; el Puerto deLa Libertad y San Luis Talpa (en dondeestá localizado el aeropuerto internacio-nal) al sur, y el caso ya mencionado deSanta Rosa de Lima, en el oriente delpaís.

La misma tendencia concentradora decapacidad empresarial se observa en elcaso de la distribución territorial de lossocios de la Asociación Salvadoreña deIndustriales (ASI), que representa algunasde las empresas más importantes del país(Cuadro 7.3). El 67% está ubicado en SanSalvador y otro 27% está en La Libertad. El7% restante se ubica entre los departa-mentos de Sonsonate, La Paz, San Miguel,Santa Ana, Usulután, Ahuachapán, LaUnión y Cabañas. Así, el beneficio que laagrupación de empresas puede generar aescala territorial está centrado en SanSalvador, La Libertad y las cabecerasdepartamentales.

Capital social

Para el desarrollo, la acumulación decapital social es tan invisible comofundamental. Se refiere a rubros como elconocimiento social, por ejemplo, desistemas de producción, tecnologías,funcionamiento de mercados, y de todo lodemás que compone la oportunidad y losobstáculos; la organización social de todotipo, especialmente la que es útil para eldesarrollo económico y humano; el entornoinstitucional, formal e informal, incluyendolos marcos legales y regulatorios; y lasarticulaciones, los vínculos y las redes de

todo tipo que multiplican opciones para elintercambio de ideas y la acción concer-tada. La construcción de recursos socialesde esta índole es un factor que hace faltapara la gestión territorial en El Salvador,como reconoce el PNODT al considerar envarios momentos la necesidad de lareforma y el fortalecimiento institucional.

La competitividad territorial y el desarrolloeconómico surgen en gran parte del capitalsocial. Dependen fundamentalmente de lacapacidad de los agentes locales de inte-grarse internamente, consolidarse como te-jido socio-institucional en función de unproyecto de desarrollo del territorio y tam-bién de la sinergia creada entre los esfuer-zos locales y las iniciativas nacionales degestión territorial.

Sin la consolidación interna de los tejidossocio-institucionales no es posible movili-zar proyectos que conviertan las ventajascomparativas de sus territorios (potencia-lidades de riego, belleza escénica, ubicaciónfronteriza, etc.), en ventajas competitivaspara sus productos y servicios en elmercado nacional, regional e internacional.

En El Salvador existe una multiplicidad deiniciativas de agentes locales, nacionales einternacionales en función del desarrolloterritorial. Sin embargo se carece aún deuna política nacional de desarrollo territo-rial y de procesos consolidados de concer-tación. Porello, el PNODT asocia uno de losprincipales problemas para el desarrolloterritorial al hecho que “El Gobierno de ElSalvador no ha tenido en tiempos recientesuna política territorial explícitamentedefinida, y carece, por tanto, de las

Morazán 28 0.3 0 0

Chalatenango 3 1 0.4 0 0

San Vicente 57 0.7 0 0

Cuscatlán 73 0.9 0 0

Cabañas 84 1.0 1 0.2

La Unión 101 1.2 1 0.2

Ahuachapán 106 1.3 1 0.2

La Paz 140 1.7 7 1.4

Usulután 188 2.2 1 0.2

San Miguel 246 2.9 7 1.4

Sonsonate 309 3.7 9 1.8

Santa Ana 387 4.6 6 1.2

La Libertad 1,511 17.9 136 26.7

San Salvador 5,169 61.3 341 66.9

Total 18,430 100% 510 100%

Empresas formalesNúmero %

Departamento Socios de la ASINúmero %


Fuente: DIGESTYC. Censo Económico 2001 y Directorio Industrial ASI.

Empresas formales y Socios de la ASI por departamento 2001

Cuadro 7.3experiencias, de lasinstituciones y de los marcosregulatorios necesarios parasu desarrollo.”

Ni los agentes nacionales nilos agentes locales tienen lacapacidad de cambiar estarealidad que amenaza conempeorar en el futuro.Solamente podrán alterar sutrayectoria si realizanesfuerzos concertados enuna perspectiva compartidade desarrollo nacional yterritorial. Para eso hacefalta tiempo y vivencia, enun proceso de acumulaciónde capital social.

Recursos fiscales einversión pública

La recaudación fiscal repre-senta un flujo de ingresos delas familias y las empresashacia el Estado para queeste pueda financiar el desa-rrollo de sus diversas fun-ciones y la inversión pública. Los impuestospagados representan, por lo tanto, la basepara las eventuales inversiones empren-didas por el Estado interesado en unproceso de transformación territorial.

¿Puede financiarse el desarrollo territorial?Los datos actuales sobre recaudación fiscale inversión estatal son sugerentes: sincambios significativos en la política fiscal,tanto en lo que respecta al origen de losingresos, como al destino de los gastos, será

prácticamente imposible. Los enormesdesniveles en la recaudación tributariaaportada por los distintos departamentos ymunicipios no solo evidencian lasdisparidades en la actividad económicaentre comarcas. Revelan también las pocasposibilidades de impulsar su propiodesarrollo que tienen muchos municipios, yreflejan la limitada capacidad del país demovilizar recursos públicos para eldesarrollo territorial bajo las estructuras yprácticas impositivas vigentes.

San Salvador 2,076 862,470 100,266 415

La Libertad 723 306,474 24,235 424

San Miguel 500 59,444 9,937 119

Santa Ana 734 6,0861 3,652 80

Sonsonete 472 32,989 6,258 70

La Paz 303 9,491 3,061 31

La Unión 294 6,420 2,829 22

Usulután 342 5,809 3,729 17

Ahuachapán 333 5,192 3,380 16

Cuscatlán 207 2,987 1,908 14

San Vicente 165 2,440 1,651 15

Chalatenango 199 2,319 2,141 12

Morazán 176 1,796 1,256 10

Cabañas 155 1,291 1,471 8

El Salvador 6,518 1,345,208 175,774 206

Impuestosper capita

(US$)

Población 2002(En miles)

Departamento Impuestos(Miles de US$)

Contribu-yentes


departamentos más pobres, apenascontribuyó con el 3% de lo recaudado,correspondiéndoles una recaudación percápita de entre US$ 8 y US$ 31.

El desequilibrio en el sistema tributariotambién se nota en la disparidad entre elporcentaje del PIB generado en cadadepartamento que se recauda en conceptode IVA y renta (Gráfica 7.7). La Libertad ySan Salvador contribuyen más del 13% desu PIB, mientras la mayoría dedepartamentos contribuye menos del 2%.

Recaudación

De los US$ 1,345 millones de impuestosrecaudados en concepto de IVA durante2002, el 87% provino de dos departa-mentos, San Salvador y La Libertad, en losque se generó una recaudación de más de$400 por habitante (Cuadro 7.4). Unsegundo grupo -San Miguel, Santa Ana, ySonsonate- contribuyó con el 10% del totalrecaudado, con niveles de impuesto percápita entre US$ 70 y US$ 120. El tercergrupo, integrado por los nueve

Recaudación de impuestos y contribuyentes por departamento. Año 2002.

Cuadro 7.4

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección General de Impuestos Internos.


Al nivel municipal se observan situacionesaún más sesgadas (Cuadro 7.5). Tresmunicipios -Antiguo Cuscatlán, San Sal-vador y Nueva San Salvador- contribuyencon el 71% de todos los impuestos del país,con un promedio de más de US$ 1,300 porhabitante. En contraste, el aporte de 133municipios (más de la mitad) no llega aUS$ 5 per cápita. En 43 municipios lasrecaudaciones totales son inferiores a US$10,000. Llama la atención que haymunicipios en los que sólo hay doscontribuyentes que han pagado IVA orenta. Evidentemente muchos de estosmunicipios pequeños no son sosteniblesfinancieramente, sin grandes subsidios, amenos que una reforma tributaria pudieraacercarlos a un equilibrio viable.

Por otra parte, El Salvador es el único paíscentroamericano donde no existe unimpuesto predial, aunque ya ha sido temade discusión en COMURES y entre planifi-cadores del desarrollo municipal. Ademásde ayudar a financiar el desarrollo territo-rial, una política de impuestos sobre elvalor de la tierra y de los inmuebles podríaestructurarse para incentivar el uso pro-ductivo del capital invertido. Tambiénofrece un mecanismo para recuperar paula-tinamente parte o todo de la inversiónpública en caminos, proyectos de riego, yotras obras de infraestructura. Talesmejoras aumentan el valor de los terrenosaledaños, pero actualmente esta plusvalíase queda completamente en manos de susdueños. Lo que se produce, por lo tanto, esuna transferencia de valor del Estado a losparticulares como resultado de la inversiónpública, que bien podría resarcirse.Finalmente, un sistema de impuestos

prediales puede diseñarse para premiar laconservación de la naturaleza, laconservación de suelos y fuentes de agua, yla protección de valores culturales.

Inversión pública y competitividad

Un factor importante para desarrollar lacompetitividad territorial es la inversiónpública. Obras de infraestructura y servi-cios sociales potencian las capacidadesproductivas locales y atraen inversionesexternas. Una equilibrada distribuciónterritorial de la inversión pública evidenciade alguna manera que el país se esfuerzapor repartir las actividades económicas ypermitir un acceso equitativo a lasoportunidades de desarrollo.

Durante los últimos años la inversión pú-blica nacional ha cambiado a favor de unadistribución más amplia y equitativa den-tro del territorio nacional, especialmenteen términos de la inversión per cápita. Alobservar el comportamiento de la inversiónpública entre 1991 y 2001, se nota que losporcentajes dedicados al departamento deSan Salvador se redujeron de entre 30 y50% al principio de la década, hacia menosdel 20% en los últimos años, e incluso 11%en el 2001 en el marco de la reconstruccióndespués de los terremotos.

Al relacionar el porcentaje de inversiónpública del período 1993-2001 con elporcentaje del total de hogares pobres queexistían según el censo de 1992 (Gráfica7.8), se concluye que las políticas deinversión no siguieron una lógica quepriorice la población pobre de losdepartamentos. El porcentaje de hogares


pobres fue significativamente mayor que elporcentaje de la inversión públicadepartamental recibida en San Miguel,Santa Ana, La Unión y Chalatenango, adiferencia de San Salvador y Usulutándonde el porcentaje de hogares pobres fuebastante menor que el porcentaje deinversión pública recibida.

Los fondos de FODES transferidos delGOES a las municipalices través delISDEM representan otra parte importantede la inversión pública, aplicadadirectamente al desarrollo territorial. Alanalizar la distribución del FODES percápita (Mapa 7.6) se percibe que losmunicipios que reciben mayores cantidadesen relación con su población son pequeñosy medianos del área rural, aunque nosiempre en las mismas zonas del país.

Tales esfuerzos, sin embargo, apenas hansido suficientes para mantener el estatusquo en la mayoría de los municipios. Laspaulatinas mejoras en algunos servicios einfraestructura generalmente hanrequerido de inversiones adicionales, porejemplo de fondos concursables del FISDL,aportes de organismos internacionales oremesas de las asociaciones de emigrantes.

De lo planteado anteriormente se deduceque el país no cuenta actualmente con elnivel de financiamiento requerido paraimpulsar un plan de desarrollo territorial(del tipo propuesto en el PNODT, porejemplo). Dos innovaciones, por lo menos,hacen falta: el aumento de los fondostotales disponibles a un nivel más acordecon el de los países competidores, y laasignación estratégica de estos recursos.

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Recaudación como porcentaje del PIB por departamento. Año 2002

Gráfica 7.7

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la EHPM-2002 y BCR.

Alto San Salvador 706,982,252.31 77,011 525,533 1345.3

Antiguo Cuscatlán 135,897,738.96 7,604 50,140 2710.4

Nueva San Salvador 130,328,371.99 11,312 169,515 768.8

Soyapango 78,976,911.87 6,432 255,162 309.5

San Miguel 57,821,058.48 8,511 252,150 229.3

Santa Ana 36,359,925.46 9,580 257,252 141.3

Sonsonate 20,600,843.82 3,359 101,217 203.5

Ilopango 20,044,525.61 2,222 140,945 142.2

Apopa 14,924,915.97 1,799 186,064 80.2

Mejicanos 14,293,485.66 5,087 197,273 72.5

Medio Anamorós 47,645.80 77 16,479 2.9

Arambala 47,179.13 12 2,122 22.2

San Juan Nonualco 44,331.11 116 11,963 3.7

Sesori 44,289.37 58 12,546 3.5

Santa Maria 42,858.14 62 10,469 4.1

Santa Elena 42,078.40 114 16,102 2.6

Apastepeque 40,825.33 85 20,089 2.0

Guatajiagua 40,404.09 46 10,873 3.7

Tepetitán 40,260.72 28 4,675 8.6

La Reina 39,009.72 65 8,155 4.8

Bajo Mercedes La Ceiba 3,923.63 6 658 6.0

Azacualpa 3,700.25 7 1,722 2.1

Meanguera del Golfo 3,429.37 7 4,572 0.8

El Rosario 3,224.62 4 1,291 2.5

Lolotiquillo 3,079.71 3 4,852 0.6

Yoloaiquin 3,069.42 10 3,953 0.8

Potonico 2,606.38 2 2,687 1.0

San José Cancasque 2,354.58 3 2,222 1.1

San Buenaventura 2,241.72 21 4,554 0.5

San Isidro Labrador 1,643.55 2 568 2.9


Poblacióntotal 2002

MunicipioTramo Recaudacióntotal

Número decontribuyentes

Recaudaciónpercápita

Fuente: Elaboración propia con base a información del Ministerio de Hacienda y DIGESTYC.

Recaudación per cápita por municipio (tramos alto, medio y bajo). Año 2002

Cuadro 7.5


Una consideración importante es la idea deinvolucrar a los municipios en su propio fi-nanciamiento. Sistemas de impuestos pre-diales y de pagos de mejoras, como los quese contemplan para apoyar el PNODT, po-drían ofrecer soluciones en esas dimen-siones.

Desafíos de la gestión territorialpara la inserción mundial

Del análisis realizado en este capítulo esposible identificar al menos siete retos queenfrenta El Salvador, para crear unagestión territorial que permita

compatibilizar el desarrollo territorial ylocal del país con su integración con el restodel mundo: a) la incorporación de estatemática en las agendas políticas; b) elfortalecimiento de las formas de parti-cipación social en torno a la gestiónterritorial; c) la creación de una tributaciónterritorial hoy inexistente, dentro de unareforma impositiva; d) la modernización delmarco institucional responsible deldesarrollo territorial; e) el diseño de unapolítica territorial que trascienda lasfronteras nacionales; f) la integración de lagestión de riesgos en la gestión territorial;y, g) el mejoramiento de los sistemas deinformación.

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% Inversión 1993-2001 % Total Hogares Pobres 1992

Inversión pública y hogares pobres por departamento

Gráfica 7.8

Fuente: Elaboración con base en DGICP, Informe de Ejecución Financiera de Inversión del SPNF, 1993-2001.Se excluyen los montos de inversión interdepartamental y aplicacdos a todo el país.


A) La incorporación del tema en lasagendas políticas

El primer paso es lograr que la gestiónterritorial ocupe -no sólo en las agendaspolíticas del gobierno central y losgobiernos municipales, sino también en lasagendas de las organizaciones de lasociedad civil- la posición que le corres-ponde como instrumento para forjar lasbases territoriales del desarrollo humano yde la inserción competitiva del país. Se haavanzado de forma notoria en los últimosaños en esta temática; no obstante, tiendea predominar el discurso ideológico sobre laconcertación de políticas concretas.

Además del liderazgo técnico y político deinstancias del gobierno central, un papelclave le corresponderá jugar a la AsambleaLegislativa, quien tendrá que definir lasreglas del juego y aprobar los planes y lasleyes relativas al tema. Otro papel centralcorresponde a COMURES y las diversasinstancias y asesores municipales. Y nodeben quedarse atrás las organizacionescívicas y gremiales, como las ADESCO, laRed de Desarrollo Local, las asociacionesprofesionales y empresariales, y las que hareunido la CND, entre otras diversas. Tam-poco deben quedarse al margen los partidospolíticos, procurando que los interesespartidistas no polaricen el debate.

Asignación del FODES per cápita 2003

Mapa 7.6

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FODES 2003 per cápita


B) La innovación de las formas departicipación social

Una gestión territorial moderna, quefuncione, requiere de espacios, mecanismose instrumentos innovadores de partici-pación social.

En este aspecto hay un trayecto muy largopor recorrer en el país. La participaciónsocial existente en torno a las opcionespara el desarrollo territorial evidencia uncarácter eminentemente local, limitadas aformas como las ADESCO o lasdiscontinuas consultas en torno a estatemática que han impulsado gobiernoslocales y ONG. Aún en esos niveles, elPNODT no ha logrado un grado suficientede participación social en su elaboración;esto le otorga una gran fragilidad al noconstituir una propuesta ampliamentelegitimada, como ocurrió en mayor gradocon las propuestas territoriales de la CND.

Deben estructurarse medios para la ampliaconsulta pública de los planes de ordena-miento -sean los del PNODT u otros- tantoa niveles técnicos como con los afectados ysus representantes, en cada etapa. Latransparencia de los procesos de consulta yde decisión a cada nivel - microregional,regional, nacionales vital para construirla unidad de acción que se requiere paratener éxito en el contexto competitivo de laglobalización. Un modelo útil es el de laCND, a la cual corresponde el mérito dehaber repensado el desarrollo territorial apartir de amplias consultas con la sociedad.

En fin, si para lograr una integración localen un territorio dado la participación social

es un elemento indispensable, será aúnmayor el requerimiento para lograr queeste territorio no sólo se inserte en el actualproceso de apertura y globalización, sinoque además, se eleve su nivel de desarrollohumano y se convierta así en un territorioganador.

C) La creación de una tributaciónterritorial dentro de la reforma fiscal

Quizás el desafío más importante es el demodificar cualitativamente las formas definanciar el desarrollo territorial. Laenorme debilidad fiscal de los actualesgobiernos municipales lo demuestra. Nobasta con el incremento de las transferen-cias del gobierno central ni la moderniza-ción y capacitación de los aparatos admi-nistrativos municipales.

Por otra parte, la política impositivaterritorial puede crear beneficios más alláde financiar los esfuerzos estatales paraapoyar el desarrollo. Puede servir tambiéncomo instrumento para dinamizar el usodel territorio, mermar la especulación y lasub-utilización, disminuir el acaparamien-to por particulares de los frutos de lainversión pública, elevar la productividadde la tierra y aumentar la conservación delpatrimonio natural y cultural.

Se requiere, ineludiblemente, crear nuevosmecanismos de tributación territorial; peroéstos deben a su vez estar articulados auna reforma tributaria nacional que elevela captación fiscal por muchos rubros aniveles del PIB comparables a los de lospaíses con que El Salvador quiere podercompetir.


La inversión en el desarrollo territorial,siguiendo estrategias como las propuestasen el PNODT para reposicionar al país enel entorno competitivo, no se limita al nivelde municipios y micro-regiones. Los pro-gramas de inversión a escala nacional yregional demandarán montos cuantiosos.Sin infraestructura, servicios socialesbásicos, apoyo institucional a las empresasde todo tamaño, administración competen-te de los acuerdos sobre el comercio y otroselementos esenciales, el país no despegará.Afortunadamente, El Salvador se encuen-tra entre los países con los menores nivelesde carga impositiva y de gasto social.Existe espacio para rediseñar el sistematributario y movilizar las inversionesnecesarias, sin comprometer la posicióncompetitiva del país a corto plazo.

En los últimos años se han realizadonumerosos estudios sobre las finanzas mu-nicipales (USAID, DevTechSystems, FUNDAUNGO),y se ha planteado lanecesidad de establecer elimpuesto predial (RTI-COMURES), enmarcán-dolo en la reforma tribu-taria nacional. Aunque lapropuesta de aplicar“contribuciones por mejo-ras” que se presenta en elanteproyecto de Ley deOrdenamiento Territorialpareciera correcta y sobrelas cuales hay una ricaexperiencia en AméricaLatina (Smolka y Furtado, 2001), caería enel vacío al no estar articulada a la reformatributaria general.

D) La modernización de lainstitucionalidad territorial

Los puntos anteriores conducen a undesafío de orden político: la obligada mo-dernización del Estado para poder impul-sar una gestión territorial viable, comobase de la competitividad y del desarrollohumano nacional.

Es reconocido por todos los sectores que elproceso de modernización del Estadosalvadoreño se ha estancado. El abandonodel esfuerzo iniciado al elaborar laEstrategia Nacional de Desarrollo Local(ENDL) y los altibajos experimentados porel trabajo de la CND constituyen unamuestra en la dimensión territorial, que noha tenido consecuencias tan graves comoha ocurrido con el sector de la saludpública, entre otros.

Una propuesta factible yconsensuada de gestióndel territorio puede serun instrumento valiosopara contribuir a relanzarel proceso demodernización detenido.Es indispensable pensaruna institucionalidadadecuada en el marco dela transformación delaparato estatal en suconjunto, tanto en losniveles central y localtradicionales como en loregional y micro-regional.

La propuesta actual de Ley deOrdenamiento territorial falla al plantearla creación de instituciones que se

Una propuesta factible

y consensuada de

gestión del

territorio puede ser un

instrumento valioso

para contribuir a

relanzar el proceso

de modernización

detenido.


responsabilizarían de la gestión territorialal margen de la reforma del Estado en suconjunto.

E) La formulación de una políticaterritorial que trascienda lasfronteras nacionales

El siguiente desafío es diseñar una políticaterritorial que no se limite por las fronterasgeográficas. Por una parte, el desarrolloterritorial nacional tiene que articularsecerteramente con lo que pasa en lasregiones con las que se encuentrevinculado. Los vínculos pueden ser geográ-ficos, como en el caso del resto de la regiónmesoamericana, y la necesidad de articu-larse con las obras y aperturas del PlanPuebla-Panamá, así como con los eventua-les tratados comerciales regionales y lasposibilidades de integración centroameri-cana, entre otros. También pueden ser vín-culos que reflejan otros tipos de afinidades,como el hermanamiento con ciudades deEuropa o Norteamérica, o el establecimien-to de relaciones especiales con empresastransnacionales (como hizo Costa Rica conINTEL).

Por otra parte, los procesos de des-territorialización que conlleva la globali-zación exigen repensar el carácter del Esta-do-Nación vigente. No se trata de negar suexistencia, sino de reconocer las nuevasdeterminantes y características que loestán configurando. Aquí se abren debatesfundamentales en el país, no sólo sobre elgrado de la integración regional, sino sobreel tipo de posicionamiento que se buscapara el país en el escenario global:¿Proveedor de mano de obra barata? ¿Nodo

regional de comunicaciones y transporte?¿Especialista en nichos de serviciostécnicos?

Además, la gestión territorial debediseñarse incorporando un rasgo intrínsecodel actual proceso de globalización: eltransnacionalismo, que permea la econo-mía, la sociedad y la cultura. Evidente-mente la fuerza de la tendencia a acentuarlos desequilibrios y desigualdades terri-toriales es muy fuerte. Pero sólo podrá sercontrarrestada en la medida en que sesuperen los estrechos marcos locales y aúnlos linderos del país, sin perder laidentidad nacional.

F) La incorporación integral de lagestión de riesgo

Por la erosión continua del progresoacumulado y del bienestar nacional a raízde los desastres, la gestión de riesgos esindisociable de la gestión territorial. Estacuestión, sobre la que no debería habermayor discrepancia, no es realmenteaceptada por todos. Todavía en el paísalgunas organizaciones ambientalistasproponen la creación de una legislaciónaislada sobre la prevención de desastres,mientras el anteproyecto de Ley deOrdenamiento Territorial no la abordaexplícitamente y subsiste el COEN a la pardel recién creado SNET, sin que sediferencien sus papeles. Es claro que elpaso de la prevención de desastres a lagestión de riesgos ya se dio, pero esnecesario volverla operativa, recogiendo laexperiencia de otros países, y evitar que lagestión de riesgos, por contar confinanciamiento y apoyo internacional, se


convierta involuntariamente en otro sectormás abandonado por las políticas públicas.

Por las características del desarrollonacional y del ámbito geográfico en que seinserta el país, la gestión de riesgos debe,obligatoriamente, abordar con profundidady de manera inmediata la vulnerabilidadque genera la tendencia hacia laurbanización y la metropolitanización, porun lado, y concebirse con una visióncentroamericana, por el otro. Lo primeroexige reconocer el alto grado antrópico delos riesgos que se están generando. Losegundo demanda un trabajo regional.Desde las cuencas compartidas hasta losfenómenos trans-fronterizos como el Mitch,el dengue o las sequías, es obvia lanecesidad de cambiar de enfoque y deescala en torno a esta problemática.

G) El mejoramiento de los sistemas deinformación

La falta de información precisa sobre losdiversos rincones del territorio, suspoblaciones,el estado de sus recursos, y las gestioneslocales encaminadas o contempladas -entreotros- limita la gestión del desarrolloterritorial y la evaluación del progresohecho. La organización de sistemas deinformación al nivel requerida, técnicas ygerenciales, georeferenciadas y disponiblesen línea, si fuera factible, es una tareabásica que se convierte en obstáculo. Si elconocimiento es un factor clave de lacompetitividad, bajo la globalización, lainformación sobre el territorio nacional ysus opciones se vuelve un objetivoestratégico.

Nota:1Publicación original en:

PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, SV). 2003. Informe sobre desarrollo humano El Salvador2003: desafíos y opciones en tiempos de globalización. San Salvador. p. 201 - 232. El mismo corresponde al capítulo 7del mencionado Informe, que fue realizado por miembros del Area Regional Local de FUNDE.


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ias FUNDE realiza intercambio con

CLAEH de Uruguay

Los días 2 y 3 de noviembre, la FUNDEsostuvo en Montevideo, un intercambiode agendas y experiencias con elCLAEH de Uruguay. En ese marco diouna Conferencia sobre Desarrollo Localen Centroamérica, en la queparticiparon profesores y alumnos de laMaestría en Desarrollo Local delCLAEH y de la Universidad Católica deUruguay.

Encuentro CDLS

El 12 de diciembre se llevó a cabo unprimer encuentro con miembros deComités de Desarrollo Local, dedistintos municipios del país, con elpropósito de presentar la propuestade reformas al Código municipalvigente.

En el intercambio, los representantesde las instancias de participaciónciudadana, conocieron laspropuestas, establecieron unintercambio y reflexiones sobre lanecesidad de reformar el marco legalvigente para garantizar laparticipación ciudadana.

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FUNDE participa en escuela parainvestigadores e investigadoraslatinoamericanas

La Primera Escuela Regional de VeranoMOST 2003 para investigadores e inves-tigadoras en Desarrollo Local de AméricaLatina y El Caribe, organizada por elPrograma de Gestión de las Transformacio-nes Sociales (MOST) de UNESCO, enasociación con la Maestría de DesarrolloRegional y Local (Centro Latinoamericanode Economía Humana y UniversidadCatólica del Uruguay), se realizó en Puntadel Este, Uruguay, del 27 de Octubre al 1ºde Noviembre. La FUNDE formó parte delcuerpo docente y participaron alrededor de50 estudiantes de 22 países de la región.

Iniciativa CID en conferencia deprensa

La Iniciativa Mesoamericana de Comercio,Integración y Desarrollo (Iniciativa CID),presentó en conferencia de prensa el día17 de diciembre, sus valoraciones sobre elproceso de la negociación, luego de losresultados de la IX Ronda deNegociaciones del TLC EEUU/CA,celebrada en Washington. El informecompleto se puede descargar del sitio webde la Iniciativa CID. www.iniciativacid.org


FUNDEDirección: Apdo. Postal 1774,Centro de Gobierno, San Salvador,El Salvador. Tels: (503) 264-4938 al 4944; Fax: (503) 263-4537.Correo electrónico: [email protected]

Alternativas para el Desarrolloes una publicación de la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) comoparte de su labor educativa orientada hacia las y los protagonistas del desarrollo económico y social del país.Agradecemos a HIVOS de Holanda y Diakonía Suecia, cuyo financiamiento hace posible esta publicación.

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El pasado diez de diciembre, en conferenciade Prensa celebrada en un Hotel capitalino, laFUNDE presentó las propuestas de reformasal Código municipal vigente, que buscanampliar los espacios para la participaciónciudadana, garantizar la transparencia en lagestión pública local y la contraloríaciudadana.En el encuentro con los medios decomunicación social, se señaló que es de vital

importancia la institucionalización tanto de losmecanismos de la planificación estratégicacomo del presupuesto, cuyo énfasis deberáestar en la participación de los y lasciudadanas en el mismo. En ese mismosentido, se hizo una valoración de laimportancia que tiene un marco legal queprovea de instrumentos y mecanismosadecuados para el control de la gestiónpública local.

Conferencia de prensa

Foro laboral centroamericano

El 13 y 14 de noviembre se desarrolló elForo Laboral Centroamericano, al cual sehicieron presente distintas puntos de vista deorganizaciones sindicales de Centroamérica,

con el objetivo de identificar las líneasestratégicas regionales sindicales paraposibilitar cambios en el mercado de trabajode la región.

territorial territorial: de la integración local el mundo ... · condicionan los patrones de...

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