TRANZICIJA Prvih deset godina Analiza i pouke za Istočnu Evropu i bivši Sovjetski Savez

THE WORLD BANK Washington, D.C.

1

SADRŽAJ Uvodna napomena ............................................................................................................................. 5

Zahvalnost .......................................................................................................................................... 7

Uvod .................................................................................................................................................... 8 U potrazi za rastom: promovisanje discipline i podsticaja ....................................................... 10 Druga strana medalje: zaštita i obeshrabrivanje ....................................................................... 12 Dopuna grube klasifikacije detaljima ....................................................................................... 12 Nova preduzeća jačaju ekonomski rast .................................................................................... 13 Kada je tranzicija završena? ..................................................................................................... 14 Ukazuju li Centralna Evropa i Baltik na put kojim se može napredovati?............................... 14 Možemo li imati i jedno i drugo: podsticanje bez discipline?.................................................. 15 Učiti od Kine?........................................................................................................................... 16 Institucije jesu važne, ali je važna i politika............................................................................. 16 Politička ekonomija disciplinovanja i podsticanja ................................................................... 17 Promena političkih prioriteta ka uzimanju u obzir iskustva i novih uslova ............................. 20 Zaključci ................................................................................................................................... 24 Aneks 1. Disciplinovanje i podsticanje: dnevni red reforme..............................................25

Prvi deo - Prva decenija tranzicije.................................................................................................... 29

1. Kakve su rezultate postizale tranzicione privrede? ................................................................. 30 Nagli pad proizvodnje .............................................................................................................. 30 Pad u industrijskom, rast u uslužnom sektoru .......................................................................... 31 Privatna preduzeća preuzela su državni sektor......................................................................... 32 Povećanje izvoza - kretanje ka industrijskim zemljama........................................................... 32 Naglo uvećanje siromaštva....................................................................................................... 33

2. Objašnjenje razlika u postignutom društvenom proizvodu ................................................... 36 Da li su početni uslovi uticali na rezultate?.............................................................................. 36 Spoljni ekonomski udari odložili su oporavak ......................................................................... 37 Da li je ekonomska politika stvarno bitna? .............................................................................. 38 Koji su to početni uslovi bitni i kada su oni bitni? ................................................................... 40 Šta ako su mere ekonomske politike izvorne, endogene? ........................................................ 41 Da li je bitna brzina reformi?.................................................................................................... 41 Aneks 2.1. Rezime empirijske literature po zemljama posvecene rastu u tranzicionim

privredama ...........................................................................................................42 Aneks 2.2. Dodatna empirijska analiza..................................................................................45

Drugi deo - Politika i institucionalni izazovi koji predstoje............................................................. 47

3. U traganju za rastom ................................................................................................................... 48 Priča o dva pristupa .................................................................................................................. 51 Fiskalno prilagođavanje povezano sa jednim od dvaju pristupa ... .......................................... 54 ... i uloga tržišta rada ................................................................................................................ 55

2

4. Disciplina i podsticanje................................................................................................................ 57 Nova preduzeća pokreću tranziciju .......................................................................................... 63 Postojanje malog broja visokoproduktivnih malih preduzeća nije dovoljno samo po sebi...... 66 Možemo li imati i jedno i drugo, to jest, možemo li zaštititi stara nasleđena preduzeća i

podstaći nova preduzeća?................................................................................................ 68 Aneks 4.1. Pretpostavke za mala i nova preduzeća ...............................................................72 Aneks 4.2. Implikacije veće produktivnosti MSP .................................................................73

5. Nametanje discipline.................................................................................................................... 76 Meka budžetska ograničenja mogu izazvati makroekonomsku krizu ...................................... 76 Neplaćanje slabi inicijativu za efikasnost i restrukturisanje..................................................... 77 Mehanizmi za povlačenje sa ekonomske scene - primeniti danas, a docnije revidirati ........... 80 Konkurencija je povezana sa inovacijama i rastom.................................................................. 80

6. Podsticanje.................................................................................................................................... 81 Korupcija i antikonkurentsko ponašanje štetno utiču na investicionu klimu ........................... 81 Preduzeća nemaju poverenja u zakonodavne i pravosudne institucije..................................... 82 Finansijsko produbljivanje odvija se sporo, ali napreduje ....................................................... 84 Privatizacija privlači direktna strana ulaganja i pozitivni uticaji se šire .................................. 87 Poreska reforma: širenje baze i sniženje stopa ......................................................................... 88 Međuvladini fiskalni odnosi podržavaju disciplinovanje i podsticanje.................................... 89

7. Privatizacija: pouke i zadaci za budućnost.............................................................................. 91 Tradicionalna privatizacija ili brza privatizacija? .................................................................... 93 Zbog čega su zemlje činile to što su činile ............................................................................... 94 Da li su vaučeri bili greška i nekoliko drugih pitanja u stilu "šta bi bilo da je bilo"................ 99 Pouke koje se iz svega ovoga mogu izvući ............................................................................ 100

8. Socijalna politika podrške......................................................................................................... 102 Reformisanje penzionog sistema............................................................................................ 102 Socijalna pomoć treba da zaštiti decu i najugroženije, i da raste u meri u kojoj to budžeti

dozvoljavaju .................................................................................................................. 104 Ozbiljna smanjenja finansijskih sredstava dovela su u pitanje kvalitet obrazovanja ............. 105 Obuzdavanje troškova učiniće da zdravstvena zaštita bude dostupna onima kojima je

najpotrebnija.................................................................................................................. 107

Treći deo - Politička ekonomija disciplinovanja i podsticanja...................................................... 109

9. Dobitnici i gubitnici disciplinovanja i podsticanja.................................................................. 110 Ko dobija, a ko gubi?.............................................................................................................. 111 Vlada mora imati kredibilitet i biti sposobna da obuzda oligarhe i insajdere ........................ 113

10. Klasifikacija političkih sistema u tranziciji ........................................................................... 115 U konkurentnim demokratijama postoji visok nivo političke utakmice................................. 117 ... i učestale smene vlade ........................................................................................................ 119

11. Uticaj političkih sistema na izbor ekonomskih reformi ....................................................... 120 Politički sistemi stvaraju mogućnosti za traženje rente.......................................................... 121 Kako politički sistemi utiču na ekonomsku reformu?............................................................ 123

3

12. Hvatanje u koštac sa političkim izazovom............................................................................. 128 U koncentrisanim političkim režimima treba mobilisati potencijalne dobitnike ................... 128 U ratom razorenim sistemima neophodno je vaspostavljanje stabilnosti i smanjenje

neizvesnosti ................................................................................................................... 132 U nekonkurentnim političkim sistemima treba iskoristiti kapacitet države ........................... 132 U konkurentnim demokratijama treba iskoristiti postojeći impuls za formiranje

reformskih koalicija ...................................................................................................... 132 Zaključak ................................................................................................................................ 133

Odabrani bibliografski vodič kroz političku ekonomiju tranzicije........................................... 135 Socijalistički sistem: reforma i krah ....................................................................................... 135 Komparativne ekonomske performanse ................................................................................. 135 Ključne teme ekonomskih reformi ......................................................................................... 136 Empirijska procena privatizacije ............................................................................................ 138 Mreže socijalne sigurnosti i reforma ...................................................................................... 139 Pridruživanje Evropskoj uniji................................................................................................. 140 Politika ekonomske reforme u tranzicionim privredama ....................................................... 141 Upravljanje ............................................................................................................................. 142 Nacionalizam, etnički konflikt i secesija................................................................................ 142

Reference......................................................................................................................................... 143

Prilozi 1 Povećana nejednakost................................................................................................................ 9 1.1 Ograničenja statističkog izražavanja BDP u tranzicionim privredama ................................... 34 2.1 Regionalni uticaj globalne finansijske krize i oporavak.......................................................... 38 3.1 Poslovno okruženje i pregled performanski preduzeća........................................................... 49 3.2 Problem isisavanja................................................................................................................... 52 4.1 Može li se ZND učiti na kineskom iskustvu sa reformama?................................................... 59 4.2 Nemačko iskustvo.................................................................................................................... 62 4.3 Belorusija................................................................................................................................. 69 5.1 Spoljni dug i fiskalna održivost u zemljama članicama ZND čiji je dohodak nizak............... 78 6.1 Smanjenje cene otvaranja preduzeća i poslovanja u Jermeniji................................................ 82 7.1 Istorijska protivrečja: masovna privatizacija u Rusiji ............................................................. 96

Slike 1 Dobitnici i gubitnici reforme ................................................................................................... 18 1.1 Promene u realnoj proizvodnji, 1990-2001. ............................................................................ 30 1.2 Stopa rasta proizvodnje, 1990-2001. ....................................................................................... 30 2.1 Napredak reforme ekonomske politike, 90-te godine ............................................................. 39 3.1 Distribucija produktivnosti starih, restrukturisanih i novih preduzeća.................................... 48 3.2 Performanse starih i novih preduzeća 1996-99. ...................................................................... 51 4.1 Udeo privatnog sektora u BDP, 1999...................................................................................... 64 4.2 Udeo zaposlenosti u malim preduzećima, 1989-98................................................................. 65 4.3 Udeo dodate vrednosti u malim preduzećima, 1989-98. ......................................................... 65 4.4 Dodata vrednost po zaposlenome u malim preduzećima, 1998. ............................................. 66 4.5 Indeks BDP – Udeo malih preduzeća u ostvarenoj dodatoj vrednosti i

zaposlenosti, 1989-98. ............................................................................................................. 67 4.6 Zaposlenost i BDP, 1990-98.................................................................................................... 68 4.7 Meka budžetska ograničenja i zaposlenost u malim preduzećima, 2000. ............................... 72 A4.1 Faktor granice cene: MSP i ostatak privrede........................................................................... 74 A4.2 Rast ostvaren realociranjem 10 posto privrede u sektor MSP................................................. 74

4

6.1 Nesigurnost imovinskih prava u tranzicionim privredama, 1999............................................ 83 6.2 Kvalitet izrade nacrta zakona u tranzicionim privredama, 1999. ............................................ 84 6.3 Kvalitet pravosuđa u tranzicionim privredama ....................................................................... 84 6.4 Domaći krediti dati privatnom sektoru na osnovu bankarskih depozita, 1998 ....................... 85 6.5 Kapitalizacija tržišta akcija i dohodak po stanovniku, 1998. .................................................. 85 6.6 Operativni troškovi u odnosu na ukupnu vrednost imovine u bankarskom

sektoru, 1997. .......................................................................................................................... 85 6.7 Razvoj kamatnih stopa, 1998................................................................................................... 86 6.8 Kumulativna strana direktna ulaganja po stanovniku i zaposlenost u malim

preduzećima, 1998................................................................................................................... 88 8.1 Javni izdaci za obrazovanje u tranzicionim privredama, 1998.............................................. 106 8.2 Troškovi zdravstvene zaštite, 1998. ...................................................................................... 107 9.1 Dobitnici i gubitnici reformi.................................................................................................. 112 10.1 Klasifikacija političkih sistema u tranzicionim privredama 1990-99.................................... 116 10.2 Indeks slučajeva u kojima je moguć veto, 1989-99............................................................... 117 10.3 Glavne promene izvršne vlasti, 1989-99. godine .................................................................. 118 11.1 Politički sistemi i ishod ekonomskih reformi, 2000. ............................................................. 121 11.2 Indeks zarobljenosti države 1999. ......................................................................................... 122

Tabele 1.1 Tranziciona recesija................................................................................................................. 31 1.2 Sastav proizvodnje, 1990-91. i 1997-98. ................................................................................. 32 1.3 Rast privatnog sektora, 90-te godine ....................................................................................... 32 1.4 Rast i destinacija izvoza, 90-te godine .................................................................................... 32 1.5 Glavni primaoci direktnih stranih ulaganja, 1992-99. ............................................................. 33 1.6 Prosečna stopa siromaštva, 1990. i 1998. ................................................................................ 33 1.7 Promene na planu nejednakosti tokom tranzicije, različite godine ......................................... 33 A2.1 Regresija početnog rasta u prvobitnim uslovima, 1990-99. .................................................... 45 A2.2 Regresija godišnjeg rasta društvenog proizvoda u odnosu na politiku i na početne uslove -

uzeti u obzir različiti efekti u ranoj fazi tranzicije, 1990-99 ................................................... 45 4.1 MSP imaju veću produktivnost rada, 1998. ............................................................................ 66 A4.1 Razlike između novih preduzeća i malih preduzeća, 1995. i 1998. ........................................ 73 7.1 Metodi privatizacije srednjih i velikih preduzeća.................................................................... 95 8.1 Reformske opcije za programe socijalne zaštite.................................................................... 102 8.2 Odnos učenika i nastavnika u osnovnom obrazovanju, 1990. i 1997. godine....................... 107

5

UVODNA NAPOMENA Ova se studija bavi poukama koje treba

izvući iz desetogodišnjeg iskustva zemalja u tranziciji u Istočnoj Evropi i bivšem Sovjetskom Savezu u periodu od 1991. do 2000. godine. U žiži pažnje Izveštaja (Svetske banke) o razvoju u svetu 1996: Od plana do tržišta bili su tranzicioni procesi u prvoj polovini tog perioda. U tom izveštaju je konstatovano da početni uslovi jesu od kritičnog značaja, ali su odlučne i na ujednačenom nivou održavane reforme takođe važne za oporavak rasta, s tim što one treba da budu propraćene socijalnom politikom čiji je cilj zaštita najranjivijih grupa sve dok se ekonomski rast ne ustali. Takođe je naglašena potreba za formiranjem institucija koje predstavljaju podršku tržištu i istaknuto je da investiranje u ljude predstavlja ključ uspeha.

Danas imamo više dokaza i podataka o tranzicijskim iskustvima. Povećana je i varijabilnost performansi rasta u različitim zemljama. U nekim zemljama su siromaštvo i razlike u prihodima dosegli dosad neviđene nivoe. U mnogim zemljama su napori na planu reformi koji su započeti početkom 90-ih godina docnije prekinuti, a u nekim slučajevima su i potpuno zaustavljeni. Usled svega toga, oporavak društvenog proizvoda u nekim tranzicijskim zemljama drastično je unazađen u drugoj polovini 90-ih godina.

I danas važe mnogi recepti navedeni u Izveštaju o razvoju u svetu 1996. godine. Na najopštijem nivou ta studija potvrđuje da se, dok su početni uslovi bili od kritičnog značaja za objašnjenje pada proizvodnje na samom početku tranzicije, intenzitet politike reformi objašnjava varijabilnost u potonjem oporavku proizvodnje. Pored toga, važne nove pouke svedoče o nekim ključnim izborima sa kojima su suočene zemlje u tranziciji; reč je o izborima koji se mogu izraziti kao politički prioriteti.

Ova studija pre svega osvetljava ključnu ulogu započinjanja proizvodnje i rasta novih preduzeća, posebno malih i srednjih preduzeća, u generisanju ekonomskog rasta i u otvaranju novih radnih mesta. Rast novih preduzeća delimično zavisi od neposredne politike podsticanja otvaranja preduzeća - to je ono što se u ovom izveštaju naziva strategijom

podsticanja. Znači li to da se političari mogu usredsrediti na podsticanje razvoja novog sektora, a istovremeno odlagati bolne likvidacije i restrukturisanje starog sektora za neki docniji trenutak, kada već budu postojali odgovarajući socijalni amortizeri? Ne, ne znači. U Izveštaju se jasno pokazuje da strategija podsticaja, kako bi uspela, mora biti propraćena strategijom disciplinovanja; to znači politikom uvođenja strogih budžetskih ograničenja za stara i velika preduzeća koja su zaostala iz vremena pre tranzicije. Mekša budžetska ograničenja koja omogućuju tim preduzećima da ne plaćaju poreze, doprinose za socijalno osiguranje i dugove bankama podrivaju odnose između različitih vrsta preduzeća i izvorište su žestokih fiskalnih i bankarskih kriza.

Kombinacija strategija podsticanja i disciplinovanja koju ova studija predlaže od ključnog je značaja za realokaciju sredstava u produktivnije svrhe i za obezbeđivanje ekonomskog prostora za nova preduzeća. Ta kombinacija omogućuje da se u ovom izveštaju osvetle pitanja kao što su privatizacija i fiskalna politika koja su glavni elementi ekonomskih reformi u zemljama u tranziciji. Privatizacija je važna u toj meri u kojoj omogućuje da se lakše nametnu stroga budžetska ograničenja starim preduzećima i da se stvore podsticaji za proizvodnju i inovacije, umesto da se nova preduzeća lišavaju sredstava i da počnu da teže dobijanju rente.

Druga pouka odnosi se na potrebu za razvojem ili jačanjem pravnih i regulatornih institucija kako bi se nadziralo upravljanje preduzećima, i kada je reč o onima u novom privatnom sektoru i kada je reč o onima koja su preostala u državnoj svojini. U zemljama u kojima nije došlo do direktne prodaje imovine strateškim investitorima - što je inače preferirani metod privatizacije - političari su se suočili sa često teškim izborom između privatizacije koja će omogućiti da preduzeća postanu svojina neefikasnih vlasnika u kontekstu slabog korporativnog upravljanja, s jedne strane, i zadržavanja državne svojine sve dok se ne pronađu strateški investitori, s druge strane. Međutim, zadržavanje državne svojine

6

ne omogućuje uspostavljanje efikasnog upravljanja imovinom preduzeća ukoliko ne postoji političko opredeljenje za transparentnu privatizaciju i ukoliko ne postoji onaj minimalni institucionalni kapacitet koji će onemogućiti da u periodu intervencije rukovodioci jednostavno “očerupaju” preduzeće. Bilo u jednom, bilo u drugom slučaju, potrebna su pravila za zaštitu manjinskih akcionara, pravila koja sprečavaju insajderske pogodbe i sukob interesa, odgovarajući računovodstveni i revizorski standardi, kao i standardi kojima se rukovodimo obaveznog obelodanjivanja svih podataka od značaja za poslovanje preduzeća; zakonski propisi kojima se regulišu preuzimanje, nesolventnost i hipotekarno zaduživanje, kao i razvoj sposobnosti za prinudno i neposredno izvršavanje odluka nadležnih instanci, jer su sva ta pravila ključ za sprečavanje "čerupanja" kojim se smanjuje dugoročna vrednost i konkurentnost nekog preduzeća.

Treća pouka odnosi se na priznanje da se može dogoditi da se oni koji su bili pobednici prvih faza reformi kao što su liberalizacija i privatizacija, suprotstave potonjim reformskim koracima onda kada ti reformski koraci smanjuju njihove početne značajne, ali samo privremene dobitke ili rentu. Oni će nastojati da se suprotstave reformama kao što je dalja liberalizacija trgovine, stupanje na scenu novih konkurenata, uključujući tu i direktna strana ulaganja, kao i zakonskim merama koje štite manjinske akcionare i kreditore u meri u kojoj

se smanjuje takva renta. Štaviše, ukoliko je renta velika kao deo ukupnog domaćeg bruto proizvoda, što je obično slučaj u zemljama bogatim prirodnim resursima i energetskim izvorima, ti rani pobednici mogu praktično da "zarobe" državu a privredu primoraju da padne u zamku ravnoteže niskog nivoa reformi. Jedna od oblasti kojima se ova studija temeljno bavila odnosila se upravo na to da se shvati na koji način iskrsavaju takve reformske zamke i koji je najbolji put da se iz njih izađe. U onoj meri u kojoj osnovni političko-ekonomski razlozi omogućuju reformski orijentisanom timu da ima prostor za manevrisanje, fiskalna politika može imati značajnu ulogu jer se pomoću nje može preusmeriti podrška sa obolelih preduzeća na obuku radnika i plaćanje otpremnina; može se sa preduzeća na vlade prebaciti odgovornost za pružanje takvih socijalnih dobara kao što su stanogradnja i održavanje objekata dečije i zdravstvene zaštite;može se zadržati visok nivo ljudskog kapitala sa kojim su zemlje ušle u proces tranzicije.

Iskustvo tranzicije, tj. prelaska sa centralnog planiranja na tržišnu privredu predstavlja proces koji nije viđen u dosadašnjoj istoriji i koji ni iz daleka nije završen u mnogim zemljama Istočne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza. Iskreno se nadamo da će ova studija podstaći dalja razmatranja među političarima i misliocima u zemljama u tranziciji i da će pomoći njihov dijalog sa stranim donatorima i savetnicima o tome kako još bolje podržati proces tranzicije.

Johannes F. Linn Potpredsednik Svetske banke za region Evrope i centralne Azije

7

ZAHVALNOST Ovaj izveštaj je pripremio tim koji su predvodili Pradeep Mitra i Marcelo Selowsky, a u

njegovoj izradi učestvovali su i Joel Hellman, Ricardo Martin, Ćristof Ruehl i Asad Alam. Važan doprinos pojedinim odeljcima pružili su i zaposleni u Svetskoj banci i saradnici iz redova spoljnih partnera. Među saradnicima iz Svetske banke su Harry Broadman, Alan Gelb, Christine Jones, Ira Lieberman, John Nellis, Samuel Otoo, Ana Revenga, Roberto Rocha, Randi Ryterman, Sergei Shatalov, Mark Sundberg i Marina Wes. Spoljni saradnici bili su Barry Eichengreen sa Univerziteta Kalifornija u Berkliju, Simon Johnson iz MTI (Massachusetts Institute of Technology) i Christian Numssen i Thomas Richardson, obojica iz Međunarodnog monetarnog fonda. Glavni urednik bio je Bruce Ross-Larson, a odabranu bibliografiju pripremio je Graeme Robertson sa Univerziteta Kolumbija.

Ovaj tim takođe duguje zahvalnost mnogim ekonomistima iz odeljenja Svetske banke za smanjenje siromaštva i ekonomsko upravljanje u regionu Evrope i Centralne Azije koji su nam pomogli u sagledavanju istorijata pojava i analizi specifičnih tranzicijskih privreda. To su Sebnem Akkaya, Ritu Anand, Robert J. Anderson, Carlos Cavalcanti, Mark Davis, Ilker Domac, Mansour Farsad, Lev Freinkman, Reza Ghasimi, Ardo Hansson, Erika Jorgensen, Brian Pinto, Rosanna Polastri, Carlos Silva-Jauregui, Andriy Storozhuk, Jos Verbeek, Dušan Vujović i Leila Zlaoui.

Jedna ranija verzija ovog izveštaja prvi put je bila razmatrana na seminaru Svetske banke kojim je predsedavao Johannes Linn. Glavni izvestioci bili su Nicholas Stern, Alan Gjelb i Marek Gabrowski. Autorski tim zahvaljuje svima njima na komentarima i sugestijama koje su izneli. Tim takođe zahvaljuje Fondaciji Bertelsmann koja je bila pokrovitelj seminara za političare u zemljama u tranziciju održanog u maju 2000. u Kronbergu, u Nemačkoj. Upravo je taj seminar izvorno pomogao da se motivišu ideje i da se detaljnije sagledaju mnoga pitanja dotaknuta u ovom izveštaju. Na seminaru su učestvovali Vahram Avanessian, Marek Belka, Lajos Bokros, Aleksandar Bozhkov, Oraz A. Jandosov, Vladimir A. Mau, Ivan Miklos, Viktor Pinzenik, Ion Sturza i Marat Sultanov. Ranije verzije izveštaja predstavljene su na seminarima u Institutu za privrede u tranziciji u Moskvi, u Ženevi, u Komisiji UN za Evropu, u Centru za ekonomska istraživanja i obrazovanje diplomaca na Karlovom univerzitetu i u Institutu ekonomskih nauka Češke Republike u Pragu, kao i na konferenciji "Trgovina, integracija i tranzicija" održanoj u Budimpešti u oktobru 2001. godine u pomen na Belu Balaša (Balassa). Za naš tim su na toj konferenciji posebno dragocene bile napomene koje su izneli Janos Kornai i Andras Nagy.

Grafičkim dizajnom, štampanjem i distribucijom knjige bavio se izdavački tim Svetske banke.

8

UVOD Proteklo je dvanaestak godina otkako je

čitav svet bio svedok euforije kojom je pozdravljen pad Berlinskog zida. Prošlog leta obeležena je 10. godišnjica kako je Boris Jeljcin izborio svoje mesto u istoriji kada se, popevši se na tenk na moskovskim ulicama, suprotstavio poslednjim braniocima Sovjetskog Saveza, države koja se već uveliko urušavala. Tada je pažnju celog sveta zaokupio i silovit prelaz sa planske na tržišnu privredu. U tim burnim danima, koje je jedan od vodećih reformatora u regionu označio kao vreme “vanredne politike”, činilo se da je sve moguće (Balcerowicz 1995).

Danas, međutim, na početku novog milenijuma, postoji suštinski jaz između Centralne i Jugoistočne Evrope i Baltika (CJB) s jedne strane, i Zajednice nezavisnih država (ZND) s druge strane.i U CJB se zvanično mereni BDP povratio iz tranzicione recesije pa je 1998. vaspostavljen nivo koji je postojao 1990. godine, da bi 2000. godine za 6 posto premašio taj nivo. U ZND, međutim, BDP je 2000. godine iznosio samo 63 posto nivoa iz 1990. godine. Dok je BDP u Poljskoj, najnaseljenijoj zemlji CJB, uvećan u periodu od 1990-1999. godine za više od 40 posto, u Ruskoj Federaciji, najnaseljenijoj zemlji ZND, on je u istom periodu opao upravo za 40 posto.ii,iii

Godine 1998. svaki peti stanovnik regiona preživljavao je sa manje od 2,15 dolara dnevno, što je standardna linija siromaštva.iv Deceniju ranije u takvom apsolutnom siromaštvu živeo je tek svaki 25. stanovnik, pa i manje od toga. Dok u mnogim centralnoevropskim zemljama praktično nema takvog siromaštva, odnosno takve lišenosti prihoda, u Tadžikistanu udeo siromašnih iznosi čak 68 posto, u Kirgiskoj Republici 50 posto i u Jermeniji 40 posto. Nejednakost koja u Centralnoj Evropi jedva da je povećana od početka tranzicije, u zemljama ZND kao što su Jermenija, Kirgiska Republika i Rusija do te je mere povećana da su one sada na ravnoj nozi sa onim svetskim državama koje su poznate po najvećoj nejednakosti (Prilog 1).

Sličan jaz može se uočiti i u političkom pejzažu. Demokratije koje počivaju na konkurentnosti i koje su dodatno ojačane

široko rasprostranjenim političkim pravom učestvovanja u višestranačkim izborima i celim spektrom građanskih sloboda ukorenile su se gotovo u svim centralnoevropskim i baltičkim zemljama. Nasuprot tome, ograničenja prava na učešće u izborima i ograničenja građanskih sloboda bar u nekom delu perioda tranzicije dovela su do koncentrisanja političke moći u mnogim zemljama ZND i Jugoistočne Evrope. Ipak, ta koncentracija je tesno povezana sa činjenicom da država nema dovoljno kapaciteta da obezbedi javna dobra neophodna za tržišnu privredu; to nemanje je rezultat korupcije, slabog upravljanja javnim sektorom, a u nekim slučajevima i ratova i građanskih sukoba. Van Centralne Evrope i Baltika optimizam koji je preovladavao na početku tranzicije umanjen je zbog teških ekonomskih realnosti u prvoj deceniji tranzicije.

Međutim, valjalo bi ublažiti oštrice ove crno-bele slike i na neki je način iznijansirati: ishod rasta se znatno razlikovao čak i unutar dveju široko postavljenih grupa zemalja. Štaviše, sve zemlje su prošle kroz fazu tranzicione recesije, usled koje je realni BDP pao sa nivoa 1990. za gotovo 15 posto u CJB i za više od 40 posto u ZND.

Od zemalja CJB, Mađarska, Letonija, Poljska, Slovenija i u izvesnoj meri Estonija i Litvanija, uživale su u nekoliko godina neometanog rasta. Nasuprot tome, rast u Bugarskoj i Rumuniji bio je drastično prekidan nizom makroekonomskih kriza izazvanih nedovoljnim strukturalnim reformama sredinom 90-ih godina, tako da je BDP 2000. godine iznosio 4/5 nivoa iz 1990. godine. Iskustvo Češke Republike je slično, mada malo manje bolno; BDP je u periodu 1997-1999. godine opao usled makroekonomske krize čije je izvorište ležalo u nedovoljnim strukturalnim promenama. U suštini, Češka Republika je jedina zemlja Centralne Evrope koja 2000. godine nije dosegla svoj BDP iz 1990. godine.

U ZND zemlje koje su rano krenule u reforme kao što su Jermenija, Gruzija i Kirgiska Republika, čiji je BDP naglo opao, i zemlje koje uopšte nisu krenule u reforme, kao što su Belorusija i Uzbekistan, gde je pad BDP bio manji, u proteklih pet godina beleže rast.

9

Prilog 1 POVEĆANA NEJEDNAKOST Zemlje Evrope i Centralne Azije ušle su u tranziciju u trenutku kada je nivo nejednakosti u njima spadao među najniže u svetu. Otada se, međutim, nejednakost neprestano povećavala u svim tranzicionim privredama, u nekima od njih čak sasvim dramatično (vidi sliku A). Zemlje kao što su Jermenija, Kirgiska Republika, Moldavija i Rusija sada spadaju među zemlje sa najvećom nejednakošću u svetu, a Džini koeficijent (standardna mera nejednakosti) u njima danas je gotovo udvostručen u odnosu na nivo pre tranzicije.

Ljudi su u najvećem iskušenju da povećanu nejednakost pripišu reformama i liberalizaciji. To je, međutim, samo jedan deo priče, odnosno samo delimično objašnjenje. Tačno je da je nejednakost gotovo svuda povećana, ali u zemljama u kojima su reforme više uznapredovale danas postoji viši nivo jednakosti nego što je to slučaj u zemljama u kojima su reforme manje napredovale. Ova razlika se ne može objasniti isključivo različitim uslovima koji su u zemljama postojali na početku tranzicije. Tako jedno nedavno istraživanje Svetske banke (2000b) pokazuje da se povećanje nejednakosti u CJB dobrim delom može objasniti pozitivnim razvojem događaja: plaćanjem u zavisnosti od školskih kvalifikacija, povećanjem raspona plata i povratkom na preuzimanje rizika u privredi i preduzetnički duh. Sve to je dobrodošlo uprkos povećanju nejednakosti zbog toga što su to signali da tržište sada nagrađuje veštinu i trud, isto kao i u zrelijim tržišnim privredama. Štaviše, u CJB su snažni socijalni transferi i mehanizmi redistribucije ublažili rast nagrada za viši nivo obrazovanja a uticali su i na manje razlike u platama, što je u skladu sa zahtevima koje su ta društva postavila svojim vladama.

Slika A Promene na planu nejednakosti prihoda u odabranim privredama u tranziciji

Izvor: Svetska banka (2000b)

Iskustvo ZND je bitno drugačije. Vrlo mali deo novoispoljene nejednakosti može se objasniti povećanim nagrađivanjem školskih kvalifikacija i većim rasponom plata. U Jermeniji, Gruziji, Kirgiskoj Republici, Moldaviji i Rusiji, razlike u obrazovanju mogu objasniti samo nešto manje od 5 posto nejednakosti, u poređenju sa 20 posto u Sloveniji i 15 posto u Mađarskoj i Poljskoj. Osnovni uzroci ovog velikog povećanja nejednakosti leže: • u široko rasprostranjenoj korupciji koja ima preovladjujući položaj i u zahtevima za isplatu rente.

Postoji vrlo snažna korelacija između više stope korupcije i više stope nejednakosti (i više stope siromaštva) u regionu. Siromašni su disproporcionalno žestoko pogođeni korupcijom (Svetska banka 2000c).

• u činjenici da je država postala plen uskih interesa koji su modifikovali njenu politiku u svoju korist, često uz visoku društvenu cenu. Ti interesi su ograničili konkurenciju i omogućili koncentrisanje ekonomske moći zahvaljujući takvim mehanizmima kao što su specijalne dozvole i monopoli. Na taj način su podrivene državne institucije i osujećene su reforme koje bi bile od koristi za širu javnost.

• u krahu formalnih plata i smanjenoj mogućnosti za ostvarivanje prihoda. Plate na "starim poslovima" ili su propale ili se ne isplaćuju, a nove formalne mogućnosti za dobijanje posla sužene su zbog odsustva konkurentnog tržišta i zbog sveprožimajuće korupcije. Sa izuzetkom nekolicine privilegovanih, ljudi su uglavnom vezani za svoje nisko plaćene poslove (ponekad ti poslovi uopšte nisu plaćeni). Da bi sastavili kraj sa krajem, oni ostvaruju dodatnu zaradu kroz različite vidove samozapošljavanja, često kroz poljoprivrednu delatnost na okućnicama. U celoj ZND zarade od okućnica učestvuju sa 40-70 posto u ukupnim prihodima domaćinstva. Pristup raznim vezama i neformalnim mrežama i mogućnost da se plati mito od ključnog su značaja za nalaženje posla i napredovanje u društvu. Zbog svega toga za posledicu imamo visok nivo nejednakosti.

10

Međutim Rusija sa izuzetkom onog kratkotrajnog uspona 1997. godine nije počela da beleži rast sve do 1999. godine, dok se Ukrajina sve do 2000. godine uopšte nije vratila u fazu rasta.

Ovako širok dijapazon različitosti u rezultatima tranzicije u čitavom regionu navodi nas na postavljanje sledećih pitanja: • Zbog čega je rast u nekim tranzicionim

privredama bolji nego u nekim drugim privredama? U kojoj meri te razlike mogu da se pripišu vodjenju ekonomske politike, a ne okolnostima koje su vladale na početku tranzicije ili spoljnim ekonomskim udarima?

• Da li političke pouke iz zemalja koje su zabeležile periode od nekoliko godina brzog rasta i dalje zadržavaju relevantnost za zemlje ZND i Jugoistočne Evrope koje su u tranziciji zabeležile manji napredak? Da li tranzicione privrede imaju neke zajedničke karakteristike koje omogućuju da te pouke budu i danas primenljive?

• Ukoliko su prednosti ekonomskih reformi toliko očigledne, zbog čega ih ne prihvataju zemlje koje su se zaglibile na ničijoj zemlji između centralnog planiranja i tržišne privrede? Kako bi se u tim zemljama mogla izgraditi politička podrška reformama?

• U kojim ključnim aspektima treba modifikovati političke savete koji se daju privredama u tranziciji ne bi li ti saveti odrazili iskustvo iz prve decenije i nove uslove koji danas preovlađuju? Cilj je ovog izveštaja da pokuša da nadje

odgovore na sva ta pitanja.

U potrazi za rastom: promovisanje discipline i podsticaja

Naglasak na ekonomski rast treba sagledavati u široj perspektivi. Kada je reč o najvećem delu ZND i jugoistočne Evrope, vaspostavljanje rasta predstavlja ključni prioritet. Bez njega te zemlje neće moći da stvore mogućnosti za zaradu svojim domaćinstvima. Bez njega neće imati ni resurse neophodne za obezbeđivanje osnovnih javnih dobara kao što su pravni i pravosudni sistem, obezbeđivanje imovinskih prava i osnovne infrastrukture; održavanje suštinskog ulaganja u obrazovanje i zdravstvenu zaštitu;

uspostavljanje mreže socijalne sigurnosti namenjene najranjivijim kategorijama društva. U tom smislu tranzicione privrede se nimalo ne razlikuju od drugih privreda.

Kontinuirani rast je takođe važan za vodeće reformatore u Centralnoj Evropi i na Baltiku. Mada su sve centralnoevropske zemlje sa izuzetkom Češke Republike do 2000. godine premašile svoj BNP iz 1990. godine, dohodak po stanovniku u trima najbogatijim zemljama koje teže uključenju u Evropsku uniju i dalje iznosi samo 68 posto evropskog proseka za Sloveniju, 59 posto za Češku Republiku i 49 posto za Mađarsku. Međutim, za njih nije dovoljno isključivo usredsređivanje na rast uz istovremeno zadovoljavanje osnovnih društvenih potreba i zaštitu najranjivijih. Njima je potrebno da konsoliduju ostvarenja iz prve decenije tranzicije i da se pozabave reformskim pitanjima "druge generacije". Oni treba da obezbede kontrolu nad kvazifiskalnim i zaostalim obavezama. One treba da preduzmu reforme na tržištu rada i finansijskom tržištu kako bi se omogućilo da se šire koriste dobre strane rasta. One takođe treba da restrukturišu socijalne troškove kako bi oni postali finansijski podnošljiviji, a da pritom ne bude umanjena efikasnost mreže socijalne sigurnosti. Neke od tih reformi podudaraju se i preklapaju sa reformama koje su neophodne da bi se zemlja pridružila Evropskoj uniji.v

Ovaj izveštaj se prevashodno odnosi na ekonomski rast. Međutim, nije isključivo reč o ekonomskom rastu, odnosno o naglasku na ekonomski rast. Dva propratna izveštaja o siromaštvu i nejednakosti i o borbi protiv korupcije bave se pitanjima koja su od posebnog značaja za tranziciju (Svetska banka 2000 b, c).

Zajedničko nasleđe socijalizma podrazumeva da su sve zemlje u regionu započele tranziciju sa proizvodnim sistemom koji nije bio adaptiran za konkurentno okruženje, već za slučajeve hitnih potreba komandne privrede. Spoljna liberalizacija na početku tranzicije izazvala je značajne razlike u produktivnosti po sektorima i između pojedinih preduzeća u proizvodnom sistemu koji se bazirao na jeftinoj energiji i subvencionisanom transportu. Tako je, na primer, energetski intenzitet, izražen kao količina energije koja se potroši po jednoj jedinici BDP, iznosio 0,95

11

tona nafte, što je ekvivalentno svoti od 1.000 dolara BDP u Sovjetskom Savezu 1985, u poređenju sa 0,50 tona nafte na 1.000 dolara BDP u zemljama OECD (MMF i drugi 1991. godine). U aprilu 1992. godine, pošto je Rusija nekoliko puta izvršila prilagođavanje cene nafte, njena domaća cena je i dalje iznosila samo 3 posto svetske cene (Tarr 1994). Mnogi sektori i preduzeća nisu mogli da opstanu posle liberalizacije cena.

Ovde se trebalo suočiti sa dva izazova: • Prvo, nametanje tržišne discipline

nasleđenim preduzećima kako bi ona mogla da se suoče sa inicijativom za restrukturisanje i da, kroz to restrukturisanje, postanu produktivnija i konkurentnija uz nove cene. Nemogućnost da se to učini trebalo bi da dovede do zatvaranja preduzeća.

• Drugo, podsticanje osnivanja novih preduzeća koja su voljna i kadra da se takmiče na tržištu, a da pritom ne traže posebne usluge od države. Ekonomski rast odražava tu medjuigru

starih preduzeća kojima je potrebna državna podrška i koja umanjuju rast, jer apsorbuju više resursa nego što ih proizvedu, i restrukturisanih i novih preduzeća koja povećavaju rast.

Stara preduzeća su, u početnoj fazi, kočila ekonomski rast što je dovodilo do njegovog opadanja. Kako vreme prolazi - ako poslovno okruženje favorizuje proizvodnju i novotarstvo, a ne traženje povlastica - restrukturisana i nova preduzeća postaju kritična masa koja može da prevaziđe negativne efekte starih preduzeća, što opet dovodi do oporavka i opšteg privrednog rasta.

Razume se da su bili veoma važni početni geografski i istorijski uslovi, poremećaji cena i proizvodnje na samom početku tranzicije, kao i spoljni ekonomski udari do kojih je došlo usled raspada Sovjetskog Saveza, rata i gradjanskih nemira. Međutim, analiza urađena za potrebe ovog izveštaja pokazuje da su početni uslovi bili značajan činilac samo u početnom periodu pada proizvodnje (1990-1994. godina), a ne tokom svih 10 godina tranzicije, čak i ako uračunamo razlike koje postoje između zemalja kada je reč o političkim reformama i o uticaju spoljnih ekonomskih udara. Ta analiza takođe pokazuje da su političke reforme bile značajan faktor u određivanju razlika između zemalja u

pogledu brzine ekonomskog oporavka, pošto se prethodno uzmu u obzir sve razlike koje su među zemljama postojale u pogledu početnih uslova i uticaja spoljnih ekonomskih udara. Štaviše, tržišno orijentisane političke reforme ne samo da su ubrzale ekonomski oporavak i podstakle srednjoročni rast, već su, kratkoročno, ublažile i posledice tranzicione recesije. Zato je ključ za razumevanje zbog čega je rast u nekim tranzicionim privredama bio bolji nego u drugima, zapravo mera efikasnosti politike u disciplinovanju starog sektora i podsticanju stvaranja novog sektora.

Disciplina primorava stara preduzeća da oslobode osnovna sredstva i radne resurse koji su onda potencijalno na raspolaganju restrukturisanim i novim preduzećima. To se postiže jačanjem i zaoštravanjem budžetskih ograničenja, uvođenjem konkurentnosti kroz obezbeđivanje mehanizama za zatvaranje preduzeća i nadzorom nad ponašanjem rukovodilaca kako bi se stvorila inicijativa za proizvodnju i novatorstvo (a ne za otimačinu i pljačku osnovnih sredstava).vi

Disciplina takođe podstiče stara preduzeća da se oslobode takvih elemenata socijalne infrastrukture kao što su stambena gradnja, domovi zdravlja i dečiji vrtići i da to prepuste lokalnim vlastima, čime se težište socijalne zaštite prebacuje sa preduzeća na vlast, odnosno institucije države. Posle toga treba ojačati mrežu socijalne sigurnosti, a kako bi se osiguralo da radnici koji izgube posao u preduzećima čija se radna snaga smanjuje ili u drugim firmama koje su zbog reformi na gubitku ne budu pogođeni siromaštvom, ali da se istovremeno ničim ne osujeti njihova inicijativa da nađu posao u novim preduzećima.

Podsticanje podrazumeva politiku čiji je cilj stvaranje privlačne i konkurentne investicione klime u kojoj restrukturisana i nova preduzeća imaju inicijativu da apsorbuju radnike i osnovna sredstva oslobođena smanjenjem radne snage i kapaciteta u starim preduzećima i da investiraju u proširenje proizvodnje. Ta politika podrazumeva smanjenje prekomerno visokog dodatnog poreza koji se plaća na svaku jedinicu povećanja prihoda, pojednostavljivanje regulatornog postupka, uspostavljanje sigurnih i zaštićenih imovinskih prava i obezbeđivanje osnovne infrastrukture, uz istovremeno održavanje nivoa interakcije

12

između starih, restrukturisanih i novih preduzeća. U isto vreme političko okruženje mora obezbediti podsticaj novim preduzećima da stiču bogatstvo umesto da nastoje da se domognu rente i da otmu tuđa osnovna sredstva. Ovakav način prilagođavanja generalno gledano odgovara dosadašnjim iskustvima privreda u Centralnoj Evropi i na Baltiku.

Druga strana medalje: zaštita i obeshrabrivanje

Raspored osnovnih sredstava između starih, restrukturisanih i novih preduzeća takođe pruža koristan uvid u iskustva mnogih zemalja ZND i, u izvesnoj meri, jugoistočne Evrope. Te zemlje su pokušale da zaštite, a ne da disciplinuju stara preduzeća preko subvencija davanih kroz budžet, potrošnju energije i bankarski sektor. Tamo gde institucije društvenog i korporativnog upravljanja nisu dovoljno jake široko je rasprostranjena pojava otimačine ili pljačke osnovnih sredstava i drugih vidova kršenja vlasničkih i akcionarskih prava. Tu se obeshrabruje otvaranje novih preduzeća - ili se, u najboljem slučaju, samo selektivno podstiče otvaranje novih preduzeća - zbog žestokog otpora što ga pružaju oni koji su čvrsto ušančeni na starim pozicijama i koji bi izgubili ukoliko bi se otišlo korak dalje u liberalizaciji otvaranja novih preduzeća. Štaviše, zbog slabe investicione klime u zemljama u kojima su poreske stope visoke, postupci izdavanja dozvola za rad i registraciju otvoreni su za zloupotrebe, a zakonodavni i pravosudni sistem je slab, tako da korupcija prerasta u ozbiljnu prepreku na putu rasta novih preduzeća.

Konačno, podrška starom sektoru finansira se iz poreza koji plaćaju domaćinstva, nova preduzeća i preduzeća koja su se uspešno restrukturisala po principima tržišne privrede. Mreža socijalne sigurnosti u takvim situacijama nije kadra da spreči ljude da pređu u sektore koji su subvencionisani i u kojima je proizvodnja niska, ne bi li obezbedili opstanak. Ova strategija zaštite i obeshrabrivanja stvara okruženje u kome postoji tendencija da se resursi kreću u smeru suprotnom od onoga u kome se kreću u okruženju u kome postoji strategija disciplinovanja i podsticanja. Transferisanje sredstava od efikasnih ka

neefikasnim preduzećima i iz efikasnih u neefikasne sektore podriva kredibilitet vladine politike i donosi pogubne posledice privredi.

Logika na kojoj počiva strategija disciplinovanja i podsticanja trebalo bi da bude primenjivana veoma široko u proizvodnji dobara. Ona se, međutim, može uz izvesne modifikacije primenjivati i na bankarski sistem, koji je značajan činilac investicione klime neophodne za privlačenje novih preduzeća. Stroga budžetska ograničenja za državne banke i pouzdana pretnja gašenjem propalih banaka, od suštinskog su značaja za disciplinovanje i banaka i preduzeća. Međutim, podsticanje ne podrazumeva uvek slobodno otvaranje novih banaka. Slobodno otvaranje bi moglo pomoći u postizanju konkurentnosti bankarskog sektora, ali potencijalni osnivači novih banaka moraju zadovoljiti vrlo stroge norme kao što su standardi u pogledu obaveznog osnivačkog kapitala i adekvatnosti kapitala. Takođe je važno da proširenje bankarskog sistema ne premaši kapacitet efikasnog nadzora i rasta broja korisnika kredita sa visokim bonitetom.

Dopuna grube klasifikacije detaljima Ovo stavljanje discipline i podsticanja

naspram zaštite i obeshrabrivanja odražava dva suprotna načina prilagođavanja. U stvarnosti, međutim, zemlja pribegava čitavom nizu srednjih mogućnosti ili mogućnosti koje se nalaze u rasponu između tih dveju krajnosti, u zavisnosti od toga da li je primenjena liberalizacija, da li su uvedena stroga budžetska ograničenja i da li je promovisano podsticajno poslovno okruženje, na koji je to način učinjeno i koliko odvažno. • Disciplina strogih budžetskih ograničenja i

institucija korporativnog upravljanja u cilju nadzora nad ponašanjem menadžera i podsticanja kroz liberalizaciju i klimu pogodnu za domaća i strana ulaganja možda se najjasnije vidi u Estoniji, Mađarskoj i Poljskoj.

• Čak i u širokoj kategoriji disciplinovanja i podsticanja, međutim, blaža budžetska ograničenja, pa samim tim i manja disciplina već dugo preovlađuju u Češkoj Republici, Litvaniji i Slovačkoj Republici.

• Bugarska, Kirgiska Republika, Moldavija, Rumunija, Rusija i Ukrajina liberalizovale

13

su svoju privredu, ali dugo nisu uspevale da održe disciplinu pomoću strogih budžetskih ograničenja. Takođe, nisu bile kadre da obuzdaju preusmeravanje, isisavanje ili eksproprijaciju osnovnih sredstava ili dohotka koji inače pripadaju manjinskim akcionarima, kao ni pljačku. To je trebalo postići bilo vladavinom zakona, bilo administrativnom kontrolom. U mnogima od tih zemalja u ranoj fazi tranzicije jeste podsticano otvaranje novih preduzeća, ali je činjenica da je država postala neka vrsta taoca uskog sloja povlašćenih preduzeća – onih starih, ali i novih preduzeća koja su se otvarala u ranoj fazi i bila vrlo tesno povezana sa starima - obeshrabrila dalje otvaranje preduzeća i stvorila lošu investicionu klimu, što je za rezultat imalo model zaštite i selektivnog podsticanja.

• Belorusija, Turkmenistan i Uzbekistan, koje su preduzele neke mere liberalizacije, ali nisu nametnule stroga budžetska ograničenja snažno su obeshrabrivale otvaranje novih preduzeća. Sprovođenje takve ekonomske politike koja se svodila na postavljanje posebnih uslova za pristup deviznim sredstvima i kreditima, ublažilo je budžetska ograničenja za državna preduzeća. Međutim, dalje oslanjanje na centralizovanu političku moć i mehanizme administrativne kontrole nasleđene iz komandne privrede ograničilo je ekstenzivno odlivanje osnovnih sredstava i druge oblike pljačke na nivou preduzeća. To je dovelo do situacije koja obuhvata neke elemente discipline u inače izrazito zaštićenom okruženju, uz istovremeno obeshrabrivanje otvaranja novih preduzeća.

Nova preduzeća jačaju ekonomski rast

Pozitivan uticaj novih preduzeća na privredni rast i negativan uticaj starih preduzeća na privredni rast ukazuju, generalno gledano, na to da su nova preduzeća u privredama u tranziciji produktivnija od starih. Ovu tezu podržavaju podaci iz 10 tranzicionih privreda među kojima se nalaze i vodeće zemlje-reformatori u regionu, kao i one koje u reformama najviše zaostaju; to su podaci uzeti iz baze podataka Svetske banke o malim i

srednjih preduzećima (MSP). Tu tezu potkrepljuje i poređenje između starih i novih preduzeća u Pregledu poslovnog okruženja i rezultata rada preduzeća koji su zajednički sačinili Evropska banka za obnovu i razvoj i Svetska banka 1999. godine (vidi prilog 3.1). U tom pregledu navodi se da su nova preduzeća nadmašila stara i kada je reč o prodaji, i kada je reč o izvozu, i kada je reč o investicijama i kada je reč o zapošljavanju (poglavlje 3). Prema tome, transfer resursa iz starih u nova preduzeća može biti izvor rasta. Da li će taj potencijal biti realizovan zavisi od discipline nametnute starim preduzećima kako bi se oslobodila resursa, i od podsticanja novih preduzeća da te resurse iskoriste.

Ključ ekonomskog rasta leži u sadejstvu starih i novih preduzeća. Tranzicione privrede možemo podeliti na dve grupe prema udelu ukupne zaposlenosti i dodate vrednosti u malim preduzećima (malo preduzeće je definisano kao ono preduzeće koje zapošljava manje od 50 radnika) jer ona deluju kao dobar reprezent novih preduzeća.vii U Češkoj Republici, Mađarskoj, Litvaniji i Poljskoj nova preduzeća su beležila vrlo brz rast. Ona sada učestvuju sa 50 ili više posto u zaposlenosti, što je inače prosek za Evropsku uniju, odnosno u dodatoj vrednosti učestvuju sa između 55 i 65 posto. S druge strane, u Kazahstanu, Rusiji i Ukrajini u kojima je rast novih preduzeća bio umeren ili ga pak uopšte nije bilo, udeo u zaposlenosti kao i ranije iznosi oko 20 posto ili nešto manje, a udeo u dodatoj vrednosti ostao je na nivou između 20 i 30 posto.

Mađarska i Poljska su zabeležile nagli i rani pad broja zaposlenih i brzo nestajanje starog sektora, koji je na samom početku stavio svoje resurse na raspolaganje novom sektoru i to po niskoj ceni. Takva disciplina je važna, ali nije dovoljna. Potrebno je i podsticanje. Rast se uvećava samo onda kada novi sektor evoluira u svom razvoju, tako da se od pasivnog primaoca i apsorbenta resursa pretvara u aktivnog konkurenta koji brzo uvećava svoj udeo u ukupnoj zaposlenosti i privlači najkvalifikovanije radnike. Dokazi ukazuju na to da nova preduzeća moraju dosegnuti prag od oko 40 posto svog doprinosa zapošljavanju, pre no što budu kadra da prerastu u stvarni pokretač rasta. U Rusiji i Ukrajini gde je doprinos novog sektora zaposlenosti znatno

14

ispod tog praga, veliki deo radne snage ostaje zarobljen u starim, nerestrukturisanim preduzećima koja ne beleže nikakav rast produktivnosti. Tu se novi sektor nije pojavio kao izvor rasta.

Nova preduzeća su produktivnija od starih, ali se razlike u produktivnosti smanjuju kako tranzicija napreduje. Razlike su veće u Kazahstanu, Rusiji i Ukrajini nego u Češkoj Republici, Mađarskoj, Letoniji, Litvaniji i Poljskoj. Zbog čega je to tako? Zbog toga što zatvaranje i restrukturisanje preduzeća može povećati produktivnost faktora u starom sektoru i zbog toga što brzi rast preduzeća i zaposlenosti (broja radnih mesta) može smanjiti produktivnost faktora u novim sektorima. Tako poređenje produktivnosti rada pokazuje razliku u korist novih preduzeća od više od 100 procenata u Ukrajini, gde udeo novog sektora u ukupnoj zaposlenosti iznosi svega 17 posto. Ta razlika se, međutim, smanjuje na samo nešto više od 40 procenata u Mađarskoj, gde udeo novog sektora u ukupnoj zaposlenosti iznosi 55 posto.viii

Za privredni rast u zemljama u tranziciji od ključnog je značaja stvaranje političkog okruženja koje disciplinuje stara niskoproduktivna preduzeća da oslobode resurse i koja podstiče visoko produktivna nova preduzeća da apsorbuju te resurse i da krenu u nova ulaganja, s tim što onaj ko kreira politiku ne menja ekonomsku scenu u korist bilo kog specifičnog vida preduzeća i što istovremeno jača mrežu socijalne sigurnosti kako bi zaštitio one najranjivije. Upravo je to glavna pouka koja se može izvući iz rada uspešnih reformatora u Centralnoj Evropi i u oblasti Baltika.

Kada je tranzicija završena? Da li privrede u tranziciji koji su na

različitim nivoima bruto nacionalnog dohotka po stanovniku (opseg pariteta kupovne moći ide od 2.100 dolara u Moldaviji 1999. godine do 16.050 u Sloveniji 2000. godine /Svetska banka 2001/) imaju išta zajedničko što bi omogućilo da pouke dobijene od onih privreda koje u regionu prednjače u reformama mogu biti primenjive na one koji u reformama zaostaju? Velike razlike u produktivnosti rada i kapitala od jednog do drugog tipa preduzeća na početku tranzicije i smanjenje tih razlika

između starog i novog sektora tokom reformi daju prirodnu definiciju kraja tranzicije.

Preduzeća u tipično tranzicijskoj privredi mogu se razlikovati po svom istorijskom razvoju: da li su to nova preduzeća, da li su restrukturisana ili su stara preduzeća? Mogu se kategorizovati i po svojim ekonomskim performansama: da li su produktivna? Sem toga, istorijat i performanse preduzeća stoje u čvrstoj međusobnoj vezi. Očekuje se da nova preduzeća budu produktivnija od restrukturisanih, a od restrukturisanih se opet očekuje da budu produktivnija od starih. Kako se tržišta razvijaju, tako i resursi mogu da krenu ka najprobitačnijoj upotrebi, pa se uloga onoga što je nekad bilo postepeno umanjuje, a razlike u produktivnosti koje potiču od pripadništva bilo kojoj od navedenih kategorija počinju da se gube, što je u skladu sa dokazima o razlikama u produktivnosti.

Ovo, međutim, ne znači da će razlike u produktivnosti između preduzeća biti u potpunosti izbrisane. Te razlike uvek postoje kao rezultat tehničkih inovacija i prodora na nova izvozna tržišta, što su opet samo neki od faktora. Međutim, varijacije u produktivnosti ne mogu se sistematski pripisivati istorijski determinisanim kategorijama u koje svrstavamo preduzeća: stara, restrukturisana i nova. Kada se u jednoj zemlji izgubi ta distinktivna karakteristika, onda se može smatrati da je tranzicija završena. Na kom će se nivou dohotka po stanovniku to dogoditi? Odgovor zavisi od uspeha u disciplinovanju starog i podsticanju novog sektora. Odgovor takođe zavisi od uspeha poslovnog okruženja u privlačenju investicija.

Ukazuju li Centralna Evropa i Baltik na put kojim se može napredovati?

Upadljiva različitost izazova i okolnosti među zemljama koje nisu mnogo uznapredovale u tranziciji - to se pre svega odnosi na zemlje ZND i Jugoistočne Evrope - postavlja sledeće pitanje: mogu li 10 godina posle raspada Sovjetskog Saveza te zemlje naučiti nešto od uspešnih reformi u Centralnoj Evropi i na Baltiku.

Zemlje ZND i Jugoistočne Evrope i dalje se suočavaju sa značajnim razlikama u produktivnosti između starih, restrukturisanih i novih preduzeća kao jednom od osnovnih

15

karakteristika tranzicije, pa im samim tim predstoji još dugačak put do završetka tranzicije. To znači da je okvir za disciplinovanje i podsticanje i politiku koja je sa njima povezana i dalje važan da bi se shvatilo šta je to što treba učiniti za vaspostavljanje rasta i zaštitu najranjivijih u tim privredama. To važi i za institucionalne implikacije te politike. (Politika i institucionalne reforme povezane sa disciplinovanjem i podsticanjem rezimirani su u aneksu 1).

Međutim, tokom jedne decenije znatno se promenio politički kontekst u kome se sprovodi reformska politika. Na početku tranzicije primenjivanje reformi pre svega je bilo usredsređeno na prevazilaženje otpora nomenklature, čije su političke i ekonomske privilegije podsticale podršku preovlađujućem ekonomskom sistemu, kao i na stvaranje i izgradnju podrške reformama među novim mobilisanim segmentima javnosti. Međutim, u protekloj deceniji promenila se vlast nad ekonomskim resursima često na veoma koncentrisan način, tako da tu vlast umesto državnih birokrata, što je nekada bio slučaj, sada ima privatni sektor. Tako stoje stvari čak i u najvećem delu ZND i Jugoistočne Evrope. Samim tim je uskim posebnim interesima lakše da se domognu države, na svojevrstan je način zarobe i blokiraju dalje reforme koje bi mogle podriti njihovu kratkoročnu rentu.

Drugi problemi koji su specifični za pojedine zemlje ili podgrupe zemalja nemaju mnogo veze sa tranzicijom, već zahtevaju hitno rešenje. Prioriteti su obezbeđivanje mira i rešavanje teškog zadatka nacionalne izgradnje na južnom Kavkazu i na Balkanu, budući da je reč o područjima koja su stradala u ratu i građanskim nemirima. Prioritet je takođe i zaustavljanje i kontrola širenja tuberkuloze i HIV-a - side, koja ugrožava milione života. Međutim, ti izazovi ne spadaju u delokrug ovog izveštaja.

Možemo li imati i jedno i drugo: podsticanje bez discipline?

Sprovođenje politike koja je povezana i sa disciplinovanjem i sa podsticanjem svakako predstavlja izazov. Da li je moguće sporo smanjivati stari sektor, a istovremeno podsticati novi sektor i na taj način izbeći muke i

neprijatnosti likvidacije i restrukturisanja sve dok zaštitni mehanizmi ne prorade? Podsticanje bez disciplinovanja neće funkcionisati ukoliko stara preduzeća apsorbuju resurse koji bi inače potekli ka novim preduzećima. Evo primera: • Zaštita državnih preduzeća i

poljoprivrednih zadruga preko bankarskog sektora u Bugarskoj i Rumuniji dovela je do naglog povećanja kredita koji se ne otplaćuju i do povećanja njihovog udela u ukupnim bankarskim zajmovima tokom 90-ih godina (u Rumuniji je taj udeo 1998. iznosio 34 procenta). Ti zajmovi su sprečili širenje bankarskih kredita na nova, mala i politički manje povezana preduzeća. Oni su takođe izazvali bankarsku i makroekonomsku krizu iz koje se morao naći izlaz, baš kao što su izazvali i pooštravanje kreditne politike što je pogodilo nova preduzeća.

• Zaštita starog industrijskog sektora u Belorusiji i Uzbekistanu preko posebno povoljnog deviznog režima, usmerenog kreditiranja i visokog nivoa trgovinske zaštite značila je, zapravo, da su krediti i devize koji su eventualno bili na raspolaganju novim manjim preduzećima bili nekoliko puta skuplji nego što bi to bio slučaj na jedinstvenom tržištu, kada bi ono postojalo. U Uzbekistanu mala preduzeća treba da plate tri puta više nego velika državna preduzeća za devize kojima finansiraju uvoz.

• U zemljama kao što su Gruzija, Kirgiska Republika, Moldavija, Rusija, Rumunija i Ukrajina stara preduzeća su zaštićena tako što nisu primorana da plaćaju poreze i komunalne usluge; to je dovelo do toga da se od novih i u energetskom smislu efikasnijih preduzeća traži da plaćaju više ne bi li kompenzovala gubitak nastao neplaćanjem starih, energetski neefikasnijih preduzeća. Ovo se posebno odnosi na usluge u energetskom sektoru. Poreska izuzeća za velika preduzeća i poljoprivredne zadruge u Ukrajini, poreske “pogodbe” koje, zapravo, podrazumevaju mogućnost umanjenja ili neplaćanja poreza u Rusiji i to što velika preduzeća u Gruziji izbegavaju da plate porez tako što daju mito obično su delovali na štetu novih i manjih preduzeća, koja su na kraju morala iz svog

16

redovnog godišnjeg prihoda da plaćaju više cene i mito. Zbog politike obeshrabrivanja nema

vitalnog novog privatnog sektora, pa se samim tim sužavaju spoljne opcije koje stoje na raspolaganju zaposlenima u starim preduzećima. Usled tih smanjenih mogućnosti zapošljavanja u privatnom sektoru povećavaju se socijalni troškovi restrukturisanja starih preduzeća, što dovodi do potrebe za dodatnom zaštitom starog sektora. Komplementarni odnos između disciplinovanja i podsticanja takođe ukazuje na to zbog čega se popuštanje discipline - do koga, recimo, dolazi usled posebnog tretmana što ga uživaju moćni lobiji - povezuje sa selektivnim, a ne sa potpunim podsticanjem. Time se isto tako lakše može objasniti zbog čega politička reforma mora obuhvatiti i disciplinovanje i podsticanje, što znači napredovanje na ambiciozno širokom frontu, pa je samim tim jasno i zbog čega u tranziciji nema nikakvog čarobnog štapića.

Učiti od Kine? Uspeh u podsticanju otvaranja novih

preduzeća koji je zabeležila Kina (u toj zemlji je BDP po stanovniku povećavan po stopi od osam procenata godišnje u periodu do 1978. do 1995. godine i zahvaljujući tome je 200 miliona ljudi izbavljeno od apsolutnog siromaštva) a da pritom nije nametnuta značajnija disciplina državnim preduzećima, dovodi do toga da se može postaviti pitanje primenjivosti kineske reforme na zemlje u tranziciji u Istočnoj Evropi i u bivšem Sovjetskom Savezu. Kina je uspela da preko različitih kanala uspostavi balans između podsticanja novih preduzeća i nenametanja strogih budžetskih ograničenja postojećim državnim preduzećima. Zemlja je ostvarila spektakularne rezultate zahvaljujući liberalizovanju dotad represiranih sektora kao što je poljoprivreda, u kojoj je imala višak radne snage ili kao što je industrijska proizvodnja na selu, kao i zahvaljujući masovnom prilivu direktnih stranih ulaganja.

Jedan deo ovih ostvarenja, potpomognutih visokom stopom štednje gradjana, mogao se kroz bankarski sistem transferisati za finansiranje državnih preduzeća-gubitaša, koja su u Kini bila daleko manje značajna nego u većini zemalja Istočne Evrope i bivšeg

Sovjetskog Saveza. Tako je, na primer, samo 19 posto kineske radne snage radilo u državnom sektoru i samim tim uživalo čitav niz socijalnih davanja u poređenju sa Rusijom gde je taj postotak iznosio 90. Pored toga, stroga politička kontrola nad otimačinom osnovnih sredstava i sprečavanje uspostavljanja takvog odnosa između kontrolisanih i tržišnih cena koji bi omogućio sticanje lične koristi i korupciju, uporedo sa određenom sposobnošću države da upravlja javnim dobrima, omogućili su Kini da svoja državna preduzeća-gubitaše nešto sporije prebaci na tržišne uslove dok se u isto vreme odvijao eksplozivni rast novih preduzeća. Verovatnoća da nastupi period grčevitih promena ukupnih privrednih rezultata i društvenog proizvoda u celini znatno je manja ukoliko je značajan priliv resursa ostvaren, recimo, zahvaljujući liberalizaciji ranije represiranog sektora, direktnim stranim ulaganjima, i sposobnosti države da upravljajući tim procesom, omogući takav put postepene tranzicije.

U većini zemalja u tranziciji obuhvaćenih ovim izveštajem, takvih uslova uglavnom nije bilo. Međutim, cena mekih budžetskih ograničenja za državna preduzeća u Kini tek treba da bude u potpunosti vrednovana. Udeo neotplaćenih zajmova u bankarskom sistemu, koji su služili kao sredstvo za pružanje pomoći državnim preduzećima, iznosi između 30 i 40 posto godišnjeg BDP. Sva je prilika da će bavljenje ovim problemom predstavljati značajan fiskalni izazov. U celini gledano, tranzicione privrede Istočne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza nisu raspolagale resursima za postepenu tranziciju državnih preduzeća, ali bi bilo veoma dobro ako bi iz kineskog iskustva izvukle povuku o važnosti podsticanja novih preduzeća kao osnove za stvaranje bogatstva i privredni rast.

Institucije jesu važne, ali je važna i politika

Na početku ovog perioda Fischer i Gelb (1991. godine) isticali su važnost institucionalnih reformi u periodu tranzicije. Budući da se danas tvrdi kako osnovnu manu tranzicije predstavlja nedovoljno obraćanje pažnje na izgradnju institucionalnog okvira koji bi bio pogodan za razvoj tržišta, bilo bi poučno ako bismo se pozabavili iskustvom

17

ujedinjenja Istočne Nemačke sa Zapadnom Nemačkom 1990. godine. To iskustvo, naime, između ostalog, ukazuje na to u kojoj meri neadekvatni izbori ekonomske politike mogu podriti poslovne rezultate, čak i u najpovoljnijem institucionalnom okruženju. Istočna Nemačka je mogla da bez odlaganja prihvati sve institucije Zapadne Nemačke. Ona je takođe dobijala velika finansijska sredstva, koja su u periodu između 1991. i 1997. godine iznosila u proseku između 40 i 60 procenata istočnonemačkog BDP i koja su nastavila da pristižu na godišnjem nivou koji je premašivao 4 posto zapadnonemačkog BDP. Štaviše, ponovno ujedinjenje Nemačke automatski je obezbedilo Istočnoj Nemačkoj članstvo u Evropskoj uniji.

Uprkos svim ovim značajnim prednostima, Istočna Nemačka je na početku zabeležila pad BDP koji je bio veći od pada u susednim tranzicionim ekonomijama, kao i jednu od najsporijih stopa ekonomskog rasta u Evropi, što je značilo da su se izjalovila očekivanja kako će Istočna Nemačka brzo moći da sustigne Zapadnu Nemačku. To se dogodilo pre svega zbog toga što je stopa konverzije istočnonemačke u zapadnonemačku marku iznosila 1:1, pa je, usled toga, istočnonemačka valuta bila suštinski precenjena i, drugo, zbog toga što je istočnonemačka privredna konkurentnost bila smanjena pokušajima da se plate na istoku izjednače sa platama na zapadu, uprkos znatno nižoj produktivnosti rada. Usled svega toga, znatno veći deo nasleđenih osnovnih sredstava i kapitala nije se ni na koji način plodio, kao što bi to bio slučaj da su odabrani primereniji vidovi makroekonomske politike. Jasno je, dakle, da su institucionalne promene važne, ali je isto tako važno i reformisanje ekonomske politike, a od suštinskog je značaja da se te dve stvari istovremeno odvijaju.

Politička ekonomija disciplinovanja i podsticanja

Mnoge tranzicione ekonomije van Centralne Evrope i baltičkog područja zaglibile su se na ničijoj zemlji između plana i tržišta. Ako su prednosti ekonomskih reformi tako očigledne, zašto ih onda ne usvoji svaka zemlja? Mogu li izbori na planu ekonomske politike sistematski da se povežu sa konkretnim

institucionalnim karakteristikama političkih sistema u tranziciji?

Politička ekonomija reformi unutar datih okvira disciplinovanja i podsticanja može se grafički prikazati tako što će se pratiti krivulja razvoja dobitnika i gubitnika od tranzicije. Na slici 1. prikazani su dobici i gubici u sticanju dohotka triju različitih kategorija pri različitim "doziranjima" reforme u tipično tranzicionoj privredi. • Radnici u državnom sektoru, zaposleni u

državnim preduzećima i oni koji nemaju dovoljno umeća da postanu novi entiteti na konkurentnom tržištu suočeni su sa naglim padom prihoda budući da disciplina zahteva smanjenje sektora u kome rade, a istovremeno nemaju mnogo nade da će im jačanje reformi doneti značajniji oporavak.

• Potencijalno novi akteri, radnici u državnim preduzećima i novi preduzetnici dovoljno vešti da postanu novi akteri na konkurentnom tržištu imaju prihod koji se razvija po klasičnoj J-krivulji. Predstoje im veliki troškovi prilagođavanja na niskom nivou reformi u trenutku kada napuštaju državni sektor. Pored toga, oni postižu dobitke samo onda kada je na planu političkih i institucionalnih reformi ostvaren dovoljan napredak da su se zahvaljujući tom napretku stekli uslovi za unapređenje i podršku ulaska novih aktera na konkurentno tržište.

• Oligarsi i insajderi, započinju tranziciju posedujući de facto značajna prava na kontrolu državnih dobara i održavajući tesne veze sa političkom elitom; te veze su nasleđene iz prethodnog komandnog sistema. Međutim, budući da je njihova veština da se nadmeću u uslovima tržišne privrede ograničena, krivulja rasta njihovog prihoda jeste obrnuta U-krivulja. Oni su ti koji na samom početku uživaju korist od liberalizacije i privatizacije, budući da de facto kontrolna prava nad državnim resursima mogu biti konvertovana u de jure kontrolu i pravo na priliv gotovinskih sredstava. Oni u ranim fazama reforme ubiru koncentrisane plodove kako zbog mogućnosti koje pruža arbitrirano odlučivanje, tako i zbog polaganja prava na rentu i kanalisanje sredstava do koga dolazi ukoliko liberalizacija i privatizacija nisu

18

propraćene disciplinovanjem i podsticanjem. Međutim, svi ti dobici polako nestaju kako se razvijaju dalje reforme koje vode ka pojačanoj konkurenciji i ulasku novih aktera na tržište. S obzirom na sve ove modele ostvarivanja

dobitaka i gubitaka, jasno je da svakoj kategoriji više odgovara drugačija kombinacija reformi. Radnicima u državnom sektoru ponajviše odgovara status quo R0 i odbacuju sve reforme. Oligarsima i insajderima odgovaraju parcijalne reforme i spremni su da podržavaju reformski proces do tačke R1, kada njihovi dobici dosežu maksimum, odnosno preko koje dalja primena politike disciplinovanja i podsticanja preti da podrije prethodno stečena ostvarenja od rente i preusmeravanja i isisavanja sredstava. Potencijalnim novim akterima na tržištu proces reformi na samom početku nudi žrtve, ali i obećanje da će dobit biti ostvarivana u meri u kojoj reforme budu napredovale.

Tamo gde postoji veliki rizik da će oligarsi i insajderi blokirati sve što po svojim razmerama premašuje samo parcijalnu reformu, potencijalno novi akteri na tržištu i radnici u državnim preduzećima ili će odbaciti reforme, ili će podržati samo parcijalne reforme, zato što ta vrsta reforme, ograničavanjem smanjenja (racionalizacije) državnog sektora i održavanjem priliva subvencija nameće manje troškove prilagođavanja. Pa ipak, upravo su te parcijalne reforme - liberalizacija bez disciplinovanja i samo uz selektivno podsticanje - ono što omogućuje da država

nužno postane zarobljenik oligarha i insajdera. Ovo je dovelo do takozvanog paradoksa parcijalnih reformi u mnogim tranzicionim privredama u kojima vlade nemaju dovoljno kredibilnosti i podložne su mogućnosti da država postane plen oligarha i insajdera. To čini da na samom početku tranzicije potencijalno novi akteri bitno potcene dobitke koje bi mogli imati od predloženih radikalnih reformi i da, umesto toga, podrže parcijalne reforme koje nude manje troškove u ranim fazama reformskog procesa iako će upravo takve, parcijalne reforme, dovesti do velikog broja prepreka na putu njihovog ulaska na tržište. Zato podrška javnosti radikalnim reformama zavisi od percepcije iste te javnosti da li je vlada zaista kredibilna u svojoj rešenosti da do kraja sprovede takve reforme.

Velika je opasnost "zaglibljivanja" na niskom nivou reforme (R1) što se odlikuje liberalizacijom bez disciplinovanja i ograničenim podsticanjem ulaska novih aktera na tržište. Budući da su i insajderi i državni sektor, odnosno radnici u državnom sektoru suočeni sa padom prihoda posle tačke R1, te grupe su snažno podstaknute da udruže snage ne bi li se suprotstavile daljim ekonomskim reformama. Tek onda kada reforme dosegnu kritični prag (R2) dodatna dobit koju mogu da steknu novi akteri na tržištu postaje dovoljno velika da ti dobitnici mogu bilo da kompenziraju gubitke svake od tih grupa, bilo da generišu dovoljno političkog pritiska da neutrališu otpor nastavku reformi.

Priznajući da različite kombinacije reformi proizvode različite konfiguracije dobitnika i

Slika 1 Dobitnici i gubitnici reforme

Napomena: R0 - nema reformi; R1 - tačka u kojoj dobitak oligarha i insajdera doseže maksimum; R2 - nivo reformi koji omogućuje dobitnicima od reformi iznad R1 da kompenziraju otpor oligarha, insajdera i radnika u državnom sektoru, ili pak da izvrše dovoljan politički pritisak da bi mogli da neutrališu taj otpor. Izvor: Autori

Nova preduzeća koja su se pojavila na ekonomskoj sceni

Oligarsi i insajderi

R - razmere reformi

Radnici u državnom sektoru

Dohodovni dobitak

19

gubitnika, možemo uočiti da okvir disciplinovanja i podsticanja nagoveštava postojanje dvaju političkih izazova u promovisanju ekonomskih reformi: • Obezbeđivanje podrške potencijalno novih

aktera na tržištu za sveobuhvatne reforme, sve dok se zahvaljujući disciplinovanju i podsticanju ne postigne veća efikasnost.

• Sprečavanje da oni koji u ranoj fazi imaju koristi od liberalizacije i privatizacije podriju dalje reforme - koje bi nametnule disciplinu i podstakle ulazak novih aktera na tržište - i suprotstave se uspostavljanju konkurentnosti, jer sve to smanjuje njihovu rentu. Da bi se uspešno uhvatile ukoštac sa ovim

izazovima, vlade moraju delovati kredibilno, to jest moraju potencijalno novim akterima na tržištu ulivati poverenje u svoju opredeljenost da do kraja sprovedu dugotrajan i težak proces ekonomskih reformi. Vlade takođe moraju biti kadre da obuzdaju oligarhe i insajdere i onemoguće ih da iskoriste svoju početnu prednost kako bi dalje reforme skrenuli s puta i na taj način onemogućili da one stvore konkurentniju tržišnu privredu.

Kredibilnost i ograničenja ukorenjena su u političkim institucijama oblikovanim zahvaljujući kulturnom i istorijskom nasleđu koje je usmeravalo izlazak iz komunizma. U mnogim zemljama ZND i Jugoistočne Evrope, gde je država uhvaćena u procep uskih privatnih interesa, krah komunizma bio je ukorenjen u sukobu između suprotstavljenih elita, a ne u nekom širokom socijalnom pokretu. Novi politički aranžmani u tim "koncentrisanim političkim režimima" bili su delo pređašnjih lidera, često i sredstvo pomoću koga su oni pokušali da konsoliduju svoju vlast. Tu nije bilo dovoljno kredibiliteta za izgradnju i održavanje široke podrške javnosti za sveobuhvatan program reformi.

Usled svega toga, ove zemlje su stupile na put tranzicije bez širokog društvenog konsenzusa o ciljevima reformi i nemajući način da organizuju i mobilišu javnost u traganju za tim ciljevima. Umesto toga, političari koji su se međusobno nadmetali ne bi li zadržali pređašnje položaje, nastojali su da stupe u savezništva sa moćnim preduzećima koja su takođe nastojala da očuvaju pređašnji položaj. Pored toga političari su nastavili

parcijalnu liberalizaciju i privatizaciju u kontekstu "mekih" budžeta i takvih prepreka za ulazak na tržište novih aktera koje su stvarale ogromne mogućnosti za stara i nova preduzeća da pokušaju da se domognu rente, posebno u onim privredama koje su bogate prirodnim resursima. Suprotstavljeni pritisci konkurentnih grupa bili su slabi, a nezadovoljstvo i apatija "gubitnika" svodili su na minimum direktnu cenu koju je trebalo da plate političari za svoje loše izbore na planu ekonomske politike. Usled svega toga zemlje sa koncentrisanim političkim režimima bile su podložne padanju u zamku ravnoteže parcijalnih ekonomskih reformi. Politička i ekonomska moć iskorišćene su da se očuvaju poremećaji tržišta koji su bili od koristi za uske povlaščene grupe i to po cenu velikih socijalnih troškova.

Ova ravnoteža postignuta pomoću parcijalnih reformi potpuna je suprotnost situaciji u "konkurentnim demokratijama" koje preovlađuju u Centralnoj Evropi i u oblasti Baltika. Posle narodnih revolucija protiv komunističke vlasti u većini tih zemalja pojavile su se političke institucije kao plod razgovora za okruglim stolom u kojima su bili široko zastupljeni predstavnici narodnih pokreta i čitavog niza drugih organizovanih interesnih grupacija. To je, uz postojanje tesnih veza tih zemalja sa Zapadnom i Severnom Evropom i privlačnu moć mogućeg pridruženja Evropskoj uniji, doprinelo uspostavljanju šireg društvenog konsenzusa o osnovnim pravcima reformi i sveobuhvatne podrške javnosti temeljitom programu reformi u ranim fazama tranzicije.

Vlade u zemljama “konkurentne demokratije” nastojale su da se usredsrede pre svega na podsticanje novih kategorija "dobitnika", tako što će ukloniti prepreke koje su stajale na putu stupanja novih aktera na tržište, brzo rešavati ozbiljne probleme makro-ekonomske nestabilnosti (što podrazumeva visok nivo društvenih troškova) i korišćenjem socijalne zaštite za podršku "gubitnicima" koji su trpeli poremećaje izazvane reformama. Nasleđe jake javne administracije omogućilo je da se obezbedi veća imovinska sigurnost i poštovanje ugovornih prava kao i bolja javna infrastruktura, što su sve važni preduslovi za podsticanje ulaska novih aktera na tržište. Kako je reforma napredovala u smeru podsticanja

20

tržišta i poboljšanja podsticajnog poslovnog okruženja, one kategorije stanovništva koje su bile bitno zainteresovane za napredak reformi postajale su sve jače tako da se samim tim smanjilo i pojavljivanje moćnih insajdera i oligarha. Ova kombinacija omogućila je tim zemljama da sprovedu i održe sveobuhvatne reforme.

Politički razvoj i ekonomske reforme tesno su međusobno povezani. Politički sistemi utiču na inicijativu političara da se odluče za izbor određene ekonomske politike; izbor reformi utiče na konfiguraciju socijalnih grupa i raspodelu vlasti, što se opet odražava na strukturi i funkcionisanju političkog sistema. Tako, na primer, ekonomske reforme koje olakšavaju ulazak novih aktera na ekonomsku scenu takođe pojačavaju kategoriju srednjih i malih preduzeća, a ta kategorija opet pruža snažniju podršku jačanju političke konkurentnosti.

Ipak, s obzirom na nagli raskid sa komunizmom i na raspad Sovjetskog Saveza, po pravilu su odluke u pogledu izbora strukture političkih sistema u tranzicionim privredama bile donošene pre no što su donošene odluke o prirodi i tempu ekonomskih reformi. Štaviše, u gotovo svim zemljama - praktično u svima, sa izuzetkom Hrvatske i Slovačke Republike - priroda političkog režima nije se bitno promenila od početka tranzicije. To ukazuje na zaključak da tempo i smer ekonomskih reformi jeste mogao ojačati početne odluke u pogledu izbora strukture političkog sistema, ali on, po svemu sudeći, nije odlučujuće uticao na promenu toka političke tranzicije. Zahvaljujući svemu tome može se odlučnije tvrditi da se usmerenost reformi lakše može identifikovati na osnovu političkih izbora nego na osnovu ekonomskih izbora, što bi bar delimično objasnilo zbog čega neke zemlje nisu mogle da učine korak dalje od parcijalne reforme, nego su se na njoj zaustavile.

Promena političkih prioriteta ka uzimanju u obzir iskustva i novih uslova

Najveći deo odluka na planu ekonomske politike donosi se iz šire perspektive političke ekonomije. Stoga kreiranje efikasne strategije reformi mora uzeti u obzir političke inicijative i

ograničenja koja sprečavaju napredovanje tranzicije. Međutim, iako početni uslovi i političke institucije utiču na put reformi, ti faktori ne mogu u celosti determinisati ishod jednog ovako složenog i slojevitog procesa kakav predstavlja tranzicija. Iskustvo iz čitavog sveta svedoči da talentovane političke vođe mogu veštim manevrisanjem izvesti svoje zemlje iz tzv. zamki reforme. Kritični politički izbori ili spoljni udari mogu prekinuti dugoročnu stagnaciju reformi. Novi lideri mogu mobilisati alternativne koalicije i povesti kolektivnu akciju koja će uspostaviti ravnotežu moći između potencijalnih dobitnika i potencijalnih gubitnika od daljih ekonomskih reformi. Pobednici mogu, ako su pametni, razraditi strategiju po kojoj svako dobija i koja podstiče i njihove protivnike da se uključe u izgradnju podrške reformama.

Na koji način politički saveti u ovim okolnostima vanrednih mogućnosti za reforme treba da održavaju iskustvo stečeno tokom minule decenije i ono stečeno u današnjim uslovima? Postoje tri široka područja koja ovde možemo identifikovati.

Od privatizacije i restrukturisanja do podsticanja ulaska novih aktera na ekonomsku scenu

Politika treba da premesti težište sa privatizacije i restrukturisanja dobara na stvaranje bogatstva kroz nova preduzeća. Rani naglasak na brzoj privatizaciji podrazumevao je premeštanje vlasništva nad preduzećima sa države na nove titulare, stvaranje kategorije javnosti spremne za preuzimanje privatne svojine kako bi se pomoglo da se garantuje nepovratnost reformi i zaustavljanje zloupotreba kao što je otimačina sredstava kojoj su pribegavali menadžeri preduzeća ili kao što su drugi oblici "spontane privatizacije". Iako i dalje ostaje mnogo toga što valja učiniti, posebno u privatizovanju srednjih i velikih preduzeća, te prvobitne brige danas u manjoj meri otežavaju život subjektima političkog odlučivanja. Ovome valja dodati i preporuke iz literature utemeljene na iskustvu o tome da je privatizacija podstakla restrukturisanje u zemljama Srednje i Jugoistočne Evrope, ali ne i u ZND (videti Djankov i Murrell 2000. i poglavlje 7. u ovoj knjizi).

21

Nova preduzeća su važna za podsticanje rasta. I u zemljama u kojima reforme prednjače i u zemljama u kojima reforme zaostaju nova preduzeća po produktivnosti nadmašuju stara preduzeća. Prema tome transferisanje resursa iz starih u nova preduzeća predstavlja izvor rasta. Mada nema dovoljno dokaza za uzročno-posledičnu zasnovanost ovog procesa, izvesno je da su se zemlje koje su se vratile na održavani rast oslonile na živi novi sektor ne bi li na taj način apsorbovale radne i druge resurse oslobođene smanjivanjem (racionalizacijom) starog sektora i obezbedile veliki udeo zapošljavanja (50 posto) i dodatne vrednosti (55-56 posto) u privredi. Nasuprot tome, zemlje u kojima je bilo teže vaspostaviti nekadašnji rast i održavati ga, nova preduzeća učestvuju sa malim postotkom u ukupnoj zaposlenosti (10-20 procenata) i dodatoj vrednosti (10-20 procenata).

Upravo zbog ovoga najviši prioritet za političare u tranzicionim privredama treba da predstavlja ohrabrivanje investicione klime koja će delovati privlačno i podsticajno za pojavu novih aktera na ekonomskoj sceni i izlaženje u susret političkim i institucionalnim izazovima. Ne treba, međutim, smetnuti s uma da podsticanje ne može da se razvija bez disciplinovanja. Zato je naglasak na podsticanje utoliko delotvorniji ukoliko je u većoj meri propraćen strogim budžetskim ograničenjima, mehanizmima regulisanog povlačenja sa ekonomske scene, konkurentnošću na tržištu proizvoda i snažnim institucijama neophodnim za nadzor nad ponašanjem rukovodilaca.

Od depolitizacije preduzeća do nadzora nad rukovodiocima

Odsustvo restrukturisanja u privatizovanim preduzećima u ZND, uporedo sa "kanalisanjem" sredstava i pljačkom, obnovilo je zainteresovanost za pitanje koje su to institucije potrebne da bi se rukovodioci (menadžeri) podstakli i ohrabrili da postanu efikasniji čuvari imovine preduzeća. Mada je razvoj tih institucija korporativnog upravljanja od samog početka tranzicije bio na dnevnom redu reformi, verovatno je dosad bilo potcenjeno koliko je zapravo teško to uraditi u zemljama koje nisu imale novija tržišna iskustva.

Međunarodno iskustvo sugeriše da bez delotvorne pravne zaštite, finansijeri ne sklapaju ugovore sa preduzećima kako bi obezbedili povraćaj uloženih sredstava - što je suština problema korporativnog upravljanja - čak ni ukoliko su takvi aranžmani u interesu obeju strana. Koncentrisano vlasništvo može, obezbeđujući pojačani nadzor akcionara nad rukovodiocima (menadžerima), prevazići neke od problema korporativnog upravljanja sa kojima se suočavaju tranzicione privrede gde nema takve pravne zaštite. Međutim, važan je, takođe, i tip koncentrisane svojine. Pokazalo se da preduzeća koja kontrolišu strateški investitori, posebno ukoliko su ti investitori stranci, postižu daleko bolje rezultate nego preduzeća koja kontrolišu holding kompanije ili druge finansijske institucije. Važan je isto tako i izbor strateškog investitora. Preduzeća koja su prodata kroz transparentne tendere ili aukcije privukla su, u celini uzev, bolje vlasnike, da bi potom po rezultatima nadmašile preduzeća koja su bila neposredno prodata politički povezanim licima, često i po visoko subvencionisanoj ceni. Bez takvih mera bezbednosti koncentrisano vlasništvo ne dovodi do izbegavanja rizika eksproprijacije dobara i prihoda koji pripadaju manjinskim akcionarima.

U zemljama u kojima nije bilo mogućno primeniti preferirani metod privatizacije - direktna prodaja strateškim investitorima kroz transparentne tendere ili aukcije - relevantno poređenje u proceni privatizacije nije između stvarno odabranog i idealnog metoda, već između stvarnog metoda i nastavljanja, odnosno zadržavanja, državnog vlasništva dok se ne pronađu strateški investitori. Zemlje u kojima je masovna vaučerska privatizacija prvobitno dovela do disperzije svojine i u kojima sekundarno trgovanje nije za rezultat imalo transparentno konsolidovanje akcija došlo je do eksproprijacije dobara i prihoda manjinskih akcionara; tu eksproprijaciju su izvršili oni koji su mogli da steknu kontrolu nad preduzećima u prvim fazama programa privatizacije. Međutim, uspeh kontinuiranog državnog vlasništva ne može se obezbediti ukoliko nema političkog opredeljenja za transparentnu privatizaciju i ukoliko ne postoje minimalni institucionalni kapaciteti koji će onemogućiti rukovodiocima preduzeća da u

22

međuvremenu "očerupaju" sredstva kojima preduzeće raspolaže. U suštini, ta "plovidba" između kontinuiranog državnog vlasništva uz smanjenje kontrolnih prava s jedne strane i prelaska na nove neefikasne privatne vlasnike uz neadekvatne institucionalne okvire, s druge strane, predstavljala je jedan od najtežih izazova sa kojima su se suočili državni funkcioneri zaduženi za privatizaciju. Nezavisno od odabranih alternativa, vlade moraju da obezbede zaštitu investitora u pravnom sistemu i da je dopune sistemom odredbi kojima će se rukovoditi finansijski posrednici, kao što su investicioni fondovi i berzanski brokeri (Johnson Shleifer 2001).

Razvoj zakona i institucija u cilju zaštite investitora i nadzora nad ponašanjem rukovodilaca, čime se olakšava razvoj bankarskog i nebankarskog finansijskog posredovanja u zemljama u kojima donedavno nije bilo tržišnih iskustava, daleko je teži kada mu se suprotstave rani dobitnici od tranzicije. Dalje reforme će smanjiti i anulirati rentu koju izvlače ti rani dobitnici, odnosno oni koji su uživali sve prednosti stečene u prvim fazama tranzicije. U Rusiji su, na primer, moćni insajderi kojima je bilo u interesu slabo korporativno upravljanje često osujećivali delovanje Komisije za hartije od vrednosti i berze. U okruženju koje podrazumeva da je država u velikoj meri talac uskih interesnih grupa, privatizacija nije stvorila dovoljnu tražnju za uspostavljanje i zaštitu vlasničkih prava. Zapravo su se stvari sasvim suprotno razvijale. I mada su privatizacija i javno upravljanje u pozitivnoj korelaciji (pri čemu javno upravljanje u suštini izražava sposobnost države da obezbedi osnovna javna dobra) u okruženjima gde državom ne gospodare uske interesne grupe, taj odnos je negativn u okruženjima u kojima su takve grupe dominantne (EBRD 1999).

Neka od ovih pitanja nije bilo moguće predvideti na početku tranzicije. Jedno od njih odnosi se na prividnu stabilnost ravnoteže parcijalnih reformi. Drugo pitanje odnosi se na neočekivano protivrečan odnos između privatizacije i kvaliteta upravljanja u takvim okruženjima. To je uvećalo izazov povećanja prava kreditora i akcionara, prihvatanja međunarodno priznatih računovodstvenih i revizorskih standarda, kao i donošenja zakona

koji regulišu preuzimanje, nesolventnost i hipoteku uprkos protivljenju uskih ali ukorenjenih privatnih interesa.

Ova potreba za jačanjem korporativnog upravljanja uprkos protivljenju oligarha i insajdera važna je pouka koja se može izvući iz prve decenije tranzicije. To je, međutim, proces za koji je potrebno dosta vremena tokom koga političari i dalje treba da biraju između različitih varijanti adekvatnog upravljanja državnim dobrima, uključujući tu i privatizaciju. Navešćemo nekoliko opštih načela kojima treba da se rukovodi program privatizacije: • Privatizacija treba da bude deo opšte

strategije disciplinovanja i podsticanja. • Mala preduzeća koja su i dalje u vlasništvu

države treba da budu prodata direktno novim vlasnicima na otvorenoj i konkurentnoj aukciji i bez ograničenja u pogledu toga ko može da se nadmeće za deonice.

• U celini uzev, srednja i velika preduzeća treba da budu privatizovana prodajom strateškim spoljnim investitorima koji će zahvaljujući koncentrisanom kontrolnom vlasničkom udelu na najbolji način iskoristiti imovinu preduzeća. Mada se ovde može primeniti nekoliko metoda transakcije, uključujući i pregovore o prodaji, dosadašnji dokazi svedoče da se najveća efikasnost postiže primenom metoda konkurencije od slučaja do slučaja, koji su racionalniji od vaučerske sheme ili od brzih malih aukcija. Tu se koriste nezavisni finansijski savetnici koji istovremeno pripremaju preduzeće za prodaju i deluju kao kupoprodajni agenti u ime države. Brza privatizacija insajderima ili kroz masovnu privatizaciju metod je koji treba izbeći. U zemljama kao što su Belorusija, Turkmenistan i Uzbekistan, od kojih svaka ima bitno nedovršen dnevni red privatizacije srednjih i velikih preduzeća, ali u kojima država zadržava sposobnost da obezbeđuje javna dobra, država treba da iskoristi svoj administrativni kapacitet da kontroliše dispoziciju javnih dobara što je transparentnije moguće, razvijajući u isto vreme institucije korporativnog upravljanja. Na primer, transparentnost će biti veća ukoliko odluke u vezi sa sudbinom javnih

23

dobara revidiraju nezavisni odbori direktora i ukoliko je sve to propraćeno objavljivanjem u javnosti.

• Privatizacija treba da bude propraćena pojačanom konkurencijom na tržištu za proizvode koje prodaju preduzeća koja podležu privatizaciji, a sama konkurencija treba da bude odlučno nametnuta delovanjem organa nadležnog za obezbeđivanje konkurentnosti. To može pomoći u disciplinovanju rukovodilaca tamo gde je korporativno upravljanje slabo.

• Promena vlasništva u sektorima koji se odlikuju prirodnim monopolima ili oligopolima (što je sve ređe, kako tehnologije napreduju) treba da se obavlja uz veliki oprez, ako joj se opšte pristupa. Uspostavljanje efikasnog režima regulacije preduslov je za zaštitu javnih interesa, da se ne bi dogodilo da neefikasni javni monopol bude transformisan u loše regulisani ili čak potpuno neregulisani privatni monopol.

• Državna imovinska prava i prava na priliv gotovinskih sredstava treba da budu potpuno razjašnjena i osnažena u preduzećima u kojima država i dalje ima vlasnički udeo.

Mobilisanje pobednika - dobitnika od budućih reformi

Raskidanje političko-ekonomske ravnoteže u čijoj osnovi leže parcijalne reforme najvažniji je i najteži izazov u unapređivanju tranzicije u mnogim zemljama regiona, posebno u državama ZND. Tamo gde je država već podložna uticaju moćnih povlašcenih interesa u novom privatnom sektoru, davanje vanrednih ovlašćenja u pogledu odlučivanja izvršnoj vlasti ne bi li ona mogla dekretima da deli rente i odredjuje nivo prostora za ekonomsko delovanje nije uspelo da prevlada snažan otpor insajdera i oligarha.

Umesto toga potrebno je većim političkim uključivanjem, obuhvatom i koordinacijom mobilisati sve kategorije koje su na gubitku zbog parcijalnih reformi i koje će sigurno imati koristi od daljeg napredovanja ka konkurentnijoj tržišnoj privredi. Na primer, s obzirom na sveobuhvatan i u celini uzev regresivan uticaj visoke inflacije, političke stranke u nekoliko tranzicionih privreda uspele su da mobilišu dovoljno biračke podrške za

makroekonomsku stabilizaciju zahvaljujući kojoj je bilo moguce prevladati otpor moćnih komercijalnih banaka i drugih činilaca koji su izvlačili korist iz ekonomske nestabilnosti. Slično tome, bankarska kriza u Bugarskoj, Češkoj Republici i Mađarskoj podstakla je izbornu mobilizaciju oštećenih štediša zahvaljujući čemu je konačno nađen izlaz iz ćorsokaka oko takvih pitanja kao što je privatizacija banaka i zakonodavna reforma njihovog poslovanja.

Poslovna udruženja mogla bi da posluže kao instrumenti za kolektivnu akciju malih i srednjih preduzeća, novih preduzeća i preduzeća "iz drugog kruga" koja trpe štetu zbog neujednačenog ekonomskog prostora, diskrecionog oporezivanja i diskrecionih zakonskih odredbi, kao i zbog prepreka kojima se pokušava sprečiti konkurentnost. U zemljama u kojima postoje koncentrisani politički režimi takva udruženja su slabija nego u konkurentnim demokratijama Centralne Evrope, jer u ovim drugim zemljama ta udruženja imaju veću mogućnost izražavanja stavova. To znači da političke stranke tek treba da tragaju za strateškim savezništvima sa tim akterima, budući da ona mogu predstavljati alternativnu bazu podrške i finansiranja.

Nije lako prevazići sve dileme u pogledu koordinisanja i mobilisanja onih koji će imati koristi od budućih reformi, s obzirom da su oni vrlo razuđeni. Najveći izazov za tim reformista koji dođe na vlast u periodu vanrednih političkih okolnosti u zemljama u kojima postoje koncentrisani politički režimi jeste da razjasni veze između rente od parcijalnih reformi i direktnih troškova koje društvo snosi. Kašnjenje u plaćanju poreza, izuzeće od poreskih i carinskih obaveza za istaknute konglomerate i njihovo neplaćanje finansijskih obaveza treba u očima javnosti jasno povezati sa kašnjenjem plata i penzija u javnom sektoru i sa niskim nivoom socijalnih davanja i socijalne zaštite. Složena mreža netransparentnih subvencija koje koriste moćni poslovni konglomerati mora biti razotkrivena, ne bi li se pokazalo da sve te subvencije u suštini donose korist samo starim rukovodiocima, a ne radnicima u tim preduzećima.

Da bi se postigao napredak reformi vlade treba da se usredsrede na ublažavanje razlika u

24

krivuljama kojima se grafički prikazuju dobitnici i gubitnici u početnim fazama reformi (vidi sliku 1.). To znači da treba obezbediti snižavanje troškova prilagođavanja za potencijalno nove aktere na ekonomskoj sceni i smanjenje visoke koncentracije dobiti u rukama oligarha i insajdera. Jedan od načina da se to postigne jeste jačanje sistema davanja osnovnih javnih dobara kao što je osiguranje imovinskih prava i uspostavljanje valjanog pravnog i pravosudnog sistema. Drugi način podrazumeva smanjenje izuzetno visokih poreskih stopa za svaku jedinicu povećanja prihoda i proširenje poreske osnovice koje omogućuje preduzećima da pređu iz nezvaničnih (sivih) u zvanične privredne tokove. Time se može razmrsiti vrzino kolo neregularnosti, smanjenja poreskih prihoda i daljeg jačanja poreskih stopa na osnovici koja se neprestano sužava. Takodje je veoma važno razviti regularnu poresku administraciju sa jasnim pravilima kako bi se nametnulo efikasno oporezivanje novog privatnog sektora.

Da bi se obezbedila inicijativa lokalnih vlasti da identifikuju mala preduzeća i povećaju broj novopridošlih aktera na ekonomskoj sceni upravo bi te lokalne vlasti trebalo zadužiti za oporezivanje malih preduzeća. Od ključnog je značaja pojednostavljivanje procedure za otvaranje preduzeća i dobijanje dozvole za rad. Ove mere, zahvaljujući podsticanju pojavljivanja novih preduzeća, predstavljaju stabilnu spoljnu opciju radnicima u državnim firmama i omogućuju im da postanu potencijalno novi akteri na ekonomskoj sceni te da na taj način pređu u sektor novih preduzeća; time će se smanjiti njihov otpor reformi.

Budući da se ulazak novih aktera na ekonomsku scenu odvija postepeno i na marginama, ti akteri postaju delotvorna kategorija birača koja zahteva reforme da bi se otklonile slabosti u investicionoj klimi, i to na dugoročnoj osnovi. Štaviše, postepeno realociranje javnih troškova iz sfere netransparentnih i diskrecionih subvencija u sferu plaćanja obuke radnika, otplate otpremnina i dodele beskamatnih kredita za poboljšanje usluga u zajednicama koje su pogođene racionalizacijom, može da stvori novi reformski impuls. Šire gledano, jačanje mreže socijalne sigurnosti i prebacivanje tereta

takvih socijalnih dobara kao što su obezbeđivanje stambenog prostora, briga o deci i zdravstvena zaštita sa preduzeća na lokalne vlasti, olakšava restrukturisanje koje će predstavljati oslonac za povratak u fazu rasta. Stoga fiskalna politika ima potencijal da ublaži i ujednači krivulje opisane na slici 1. i da redistribuira jedan deo dividendi od reforme onima koji bi inače snosili njene troškove. Zato je fiskalna politika ključni element u pružanju podrške sveobuhvatnoj reformi.

Zaključci Iz analize prvih 10 godina tranzicije u

Istočnoj Evropi i bivšem Sovjetskom Savezu mogle bi se izvući sledeće pouke koje će u budućnosti biti primenjive na privrede u kojima su reforme dosad zabeležile samo ograničeni napredak. • Dok su početni uslovi koji su preovladavali

na početku tranzicije bili od kritičnog značaja za objašnjavanje pada proizvodnje do koga je u prvi mah došlo u svim zemljama, tržišno orijentisane reforme ekonomske politike odigrale su značajnu ulogu u podsticanju potonjeg ekonomskog rasta. Stvaranje okruženja u kome se stara preduzeća disciplinuju kako bi oslobodila osnovna sredstva i radne resurse i u kome se nova preduzeća podstiču da apsorbuju te resurse i da krenu u nova ulaganja bez pomeranja ekonomskog prostora u korist bilo kog posebnog tipa preduzeća od centralnog je značaja za ekonomski rast.

• Političari ne mogu odlagati bolne odluke u vezi sa likvidacijom i restrukturisanjem starog sektora čekajući dok nova preduzeća ne obezbede zaštitni tampon. Uspeh strategije podsticanja zahteva istovremenu primenu disciplinovanja, zato što odsustvo discipline podriva nivo na kome se odvija interakcija raznih vrsta preduzeća. Sem toga, u korenu makroekonomskih kriza bila je praksa dozvoljavanja starim i velikim preduzećima da izbegnu plaćanje poreza i socijalnih i zdravstvenih doprinosa i da izbegnu vraćanje dugova bankama.

• Razvoj pravnih i regulatornih institucija za nadzor nad upravljanjem preduzećima veoma je važan, uprkos tome što je za njega potrebno dosta vremena. U međuvremenu,

25

gde god direktna prodaja državnih dobara strateškim investitorima nije mogućna - a ta vrsta prodaje je preferirani metod privatizacije - političari se suočavaju sa teškim izborom između (i) privatizacije prodajom neefikasnim vlasnicima u kontekstu slabog korporativnog upravljanja uz rizik da oni koji steknu kontrolu nad preduzećem eksproprišu imovinu i prihode manjinskih akcionara i (ii) zadržavanja državnog vlasništva suočeni sa neadekvatnim političkim opredeljenjem za transparentnu privatizaciju i uz ograničeni institucionalni kapacitet sprečavanja postojećih rukovodilaca preduzeća da otmu njegovu imovinu.

• Za nalaženje izlaza iz zamki ravnoteže na niskom nivou gde su neposredni korisnici liberalizacije i privatizacije posegnuli za imovinom države i zarobili je, pa se suprotstavljaju takvim merama podsticanja kao što je jačanje konkurencije i slobodan ulazak novih aktera na ekonomsku scenu zato što bi to smanjilo njihovu rentu potrebno je mobilisanje malih, srednjih i novih preduzeća i poslova razvijenih u drugom krugu privrednog budjenja koji inače trpe štetu zbog neujednačenog prostora tržišne utakmice i mogu samo imati koristi od daljih reformi. Ovde značajnu ulogu ima fiskalna politika jer ona može biti od koristi preusmeravanjem podrške sa bolesnih preduzeća ka obuci radnika i isplati otpremnina kao i oslobađanjem preduzeća tereta socijalne zaštite koji podrazumeva obezbeđivanje stanova, brigu o deci i izgradnju zdravstvenih ustanova i prebacivanjem tih obaveza na vladu i vlasti u celini.

Aneks 1. Disciplinovanje i podsticanje: dnevni red reforme

Koje su to političke i institucionalne reforme neophodne za stvaranje okruženja pogodnog za disciplinovanje i podsticanje? Mada nema ni jedne jedine pojedinačne političke orijentacije kojoj bi se isključivo mogao pripisati takav ishod u međuzavisnom sistemu, korisno je razmišljati o paketima političkih mera koji su usmereni ili ka disciplinovanju starog sektora, ili prevashodno

ka podsticanju novog sektora bez favorizovanja bilo kog posebnog tipa preduzeća.

Disciplinovanje U okruženju čiju osnovnu odliku

predstavlja liberalizacija cena i trgovine disciplina zahteva nametanje strogih budžetskih ograničenja preduzećima, obezbeđivanje mehanizama za povlačenje i gašenje nesolventnih preduzeća, nadzor nad ponašanjem rukovodilaca i mehanizme uticaja na njihovo ponašanje, kako bi se nagradilo efikasno upravljanje dobrima i kako bi se obeshrabrilo štetno preusmeravanje i isisavanje sredstava i pljačka, kako bi se povećala konkurencija na tržištu proizvoda, kako bi se socijalna dobra prebacila sa preduzeća na lokalne vlasti i kako bi se mreža socijalne sigurnosti koristila kao zaštitni tampon za otpuštene radnike i druge kojima su reforme donele gubitke.

Nametanje strogih budžetskih ograničenja zahteva: • Ukidanje izuzeća od poreza, fiskalnih i

finansijskih subvencija, budžetskih i poreskih nagodbi i usmerenih kredita.

• Kontrolisanje fiskalnih rizika koji proističu iz implicitnih i zaostalih finansijskih obaveza preduzeća u državnom vlasništvu, banaka i penzionog sistema, projektnih garancija i platnobilansnih garancija agencija sa specijalnom namenom i fiskalnog položaja onih nivoa vlasti koji nisu opštenacionalni, tj. nižih nivoa vlasti.

• Primenu zakona o bankrotstvu kako bi se olakšalo i pojednostavilo gašenje preduzeća kroz formalizovani proces i kako bi se podsticalo zatvaranje preduzeća pomoću neformalnih mehanizama.

• Reformisanje procesa izrade budžeta kako bi država mogla da blagovremeno izvrši svoje gotovinske finansijske obaveze da bi se sprečilo kašnjenje isplata i da bi se smanjila i ukinula bezgotovinska plaćanja. Nadzor nad ponašanjem rukovodilaca i

mogućnost uticaja na to ponašanje zahteva: • U reformskim privredama, u kojima je

glavnina sredstava u privatnim rukama, poboljšanje institucija korporativnog upravljanja zahvaljujući jačanju pravne zaštite manjinskih akcionara i kreditora, omogućavanje upravljanja koncentrisanim

26

vlasnicima ili strateškim investitorima, promovisanje međunarodno priznatih računovodstvenih i revizorskih standarda i rad na razvoju tržišta u oblasti korporativne kontrole u onoj meri u kojoj se razvijaju tržišta kapitala.

• U nereformisanim privredama u kojima je imovina i dalje u velikoj meri i u javnom sektoru i u kojima država zadržava mogućnost da pruža javna dobra, država treba da iskoristi svoj administrativni kapacitet da kontroliše raspodelu što je transparentnije moguće uz istovremeno razvijanje institucija korporativnog upravljanja. Unapređenje konkurencije na tržištima

proizvoda važan je činilac disciplinovanja, posebno zato što konkurentnost utiče na ponašanje rukovodilaca preduzeća. Tako, na primer, u ZND konkurencija može bar u izvesnoj meri da kompenzuje slab nadzor akcionara i kreditora nad rukovodiocima preduzeća. Za to je potrebno: • Otvaranje tržišta i podsticanje slobodnog

ulaska novih aktera na ekonomsku scenu, uključujući tu i liberalizaciju trgovine.

• Sprovodjenje zakona koji se odnose na zaštitu konkurencije zahvaljujući delovanju vladine agencije kojoj su poverena odgovarajuća ovlašćenja. Prenošenje odgovornosti za socijalna dobra

kao što su stambena izgradnja i obezbeđivanje stanova, objekata socijalne infrastrukture, zdravstvenih ustanova i dečijih vrtića sa preduzeća na lokalne vlasti omogućiće da se nastavi restrukturisanje preduzeća u onim zemljama koje su se u ogromnoj meri oslanjale upravo na preduzeća kao na činioce socijalne politike. Za to je potrebno: • Razjašnjavanje uloge i odgovornosti nižih

organa vlasti. • Obezbeđivanje odgovarajućih resursa tim

vlastima kako bi mogle da ispune odgovornosti i zadatke koji su im povereni.

• Reformisanje komunalnih službi (uključujući tu i centralno grejanje i snabdevanje gasom) i pomeranje cena na nivo rentabilnosti.

• Hitnu zamenu uniformnih subvencija za stanovanje i korišćenje usluga komunalnih službi sa ciljanim merama socijalne pomoći namenjenim najsiromašnijim

domaćinstvima, ponekad u kombinaciji sa posebnim cenama koje dopuštaju zadovoljavanje minimalnih egzistencijalnih potreba. Program socijalnog osiguranja koji

obuhvata penziono osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, kao i programi socijalne pomoći, omogućuju da se disciplinuju stara preduzeća u tom smislu da se oslobode viška radne snage, a sve to pomaže u stvaranju one kategorije biračkog tela koje se zalaže za disciplinu. Za reformu programa socijalnog osiguranja potrebno je: • Prebacivanje penzijske reforme u

Centralnoj Evropi i na Baltiku na sisteme sa više stubova, uz minimalna davanja po osnovu siromaštva. Pošto se strukturalna nezaposlenost u tim zemljama smanjuje, mogućno je primeniti programe osiguranja za slučaj nezaposlenosti.

• Reformisanje sistema obaveznih penzijskih doprinosa koji se odbijaju od plate u Bugarskoj, Rumuniji, Rusiji i Ukrajini kako bi se penzioni sistemi postavili na čvršću fiskalnu osnovu, uz minimalna davanja po osnovu siromaštva. Osiguranje za slučaj nezaposlenosti moglo bi da podrazumeva paušalne premije ili isplatu otpremnina.

• Prelazak na strukturu paušalnih premija u onim zemljama ZND u kojima su resursi ograničeni a prihodi niski, da bi se zaštitili najsiromašniji stariji stanovnici. Reforma programa socijalne pomoći

zahteva: • U Centralnoj Evropi i baltičkim zemljama

prelazak na programe pomoći u vidu gotovinskih isplata stanovnicima za koje je prethodno provereno kolikim sredstvima za život stvarno raspolažu i koje su njihove potrebe.

• U Bugarskoj, Rumuniji, Rusiji i Ukrajini prelazak na gotovinske doznake bilo univerzalnog tipa, bilo po osnovu ciljanih kategorija i korišćenje gotovinskih isplata uz prethodnu proveru imovinskog stanja i stvarnih potreba domaćinstava samo tamo gde postoje snažne lokalne institucije.

• Poboljšanje ciljanosti isplata gotovinskih doznaka u zemljama ZND sa malim dohotkom - to poboljšanje je mogućno postići boljom geografskom distribucijom, identifikacijom u okviru lokalne zajednice

27

ili samousmeravanjem kroz neki vid programa javnih radova.

Podsticanje Pored liberalizovanja cena i trgovine,

poboljšanje investicione klime kako za domaće, tako i za strane investitore, predstavlja ključ za podsticanje razvoja novih preduzeća. Za ovo je potrebno uspostavljanje sigurnosti imovinskih i ugovornih prava i obezbeđivanje osnovne infrastrukture, smanjenje prekomernih poreza koji se plaćaju na svaku jedinicu povećanja prihoda, pojednostavljivanje postupka za izdavanje dozvola za rad i razvoj konkurentnog i efikasnog bankarskog sistema.

Kako bi se obezbedilo donošenje zakona koji će najbolje odgovarati potrebi za obezbeđivanjem imovinskih i ugovornih prava potrebno je staviti naglasak na dve oblasti: • Proces izrade zakona: preduzeća treba da

učestvuju u kreiranju zakona i treba unapred da budu obaveštena o promenama pravila koja će uticati na njihov rad.

• Efikasnost pravosuđa: pravičnost pravosudnih institucija (predrasude, poštenje i konzistentnost u odlučivanju) i verovatnoća izvršenja presuda. Poreska reforma treba da:

• Podigne prag prometa preko koga se postaje poreski obveznik za plaćanje poreza na dodatu vrednost dovoljno visoko, kako tim porezom ne bi bila obuhvaćena mala preduzeća; umesto toga, ta preduzeća treba da budu podvrgnuta posebnom poreskom režimu koji važi za mala preduzeća. Taj režim treba da bude u dovoljnoj meri jednostavan da maksimalno olakša administrativno i računovodstveno breme obaveza poreskih obveznika i da smanji neophodnu komunikaciju između poreskih obveznika i poreskih vlasti.

• Alocira porez na mala preduzeća i porez na imovinu organima vlasti nižima od nacionalnih kako bi im se pomoglo da se identifikuju sa novim preduzećima u svojoj sredini, budući da su ta preduzeća po pravilu izvorište otvaranja novih radnih mesta, umesto da se identifikuju sa velikim bankrotiranim preduzećima i da nastoje da spasu radna mesta koja bi trebalo ukinuti. Pojednostavljivanje izdavanja dozvola za

poslovanje i postupka registracije novih

preduzeća jedan je od ključnih prioriteta. Da bi se ta pitanja rešila potrebno je: • Pojednostaviti postupak registracije

preduzeća i izdavanja dozvole za rad i učiniti da taj postupak bude potpuno transparentan.

• Smanjiti mogućnost donošenja arbitrarnih odluka i zloupotrebe ovlašćenja. Nezaštićena imovinska prava predstavljaju

veće investiciono ograničenje za nova preduzeća nego što je to slučaj sa odsustvom bankarskog finansiranja, posebno u ZND, koja u tom pogledu bitno zaostaje u tranziciji (Johnson, McMillan i Woodruff 2000). Međutim, kako se tranzicija nastavlja i kako se zahvaljujući reformama zakonske regulative i reformama pravosuđa jačaju imovinska prava, finansijsko produbljivanje i razvoj tog sektora biće od suštinskog značaja za pružanje podrške rastu privatnog sektora u kome prednjače nova preduzeća.

Za razvoj konkurentnog bankarskog sektora neophodna je strategija rešavanja problema propalih banaka, stupanje novih banaka na ekonomsku scenu i privatizacija i restrukturisanje banaka. Jačanje regulatornih organa vlasti koji će vršiti nadzor nad bankarskim poslovanjem od izuzetnog je značaja za delotvorno obavljanje svih tih poslova. Za to je potrebno: • Rešavanje problema propalih banaka koje

su dominirale u bankarskom sistemu u tranzicionim privredama i koje imaju veliku međubankarsku izloženost riziku i velika potraživanja od preduzeća-gubitaša, pa zato predstavljaju poseban problem. Opciju likvidacije i restrukturiranja treba brižljivo proceniti u slučaju sistematskih rizika za finansijski sektor i potrebe da se bankama i preduzećima nametnu stroga budžetska ograničenja.

• Jačanje konkurentnog i efikasnog bankarskog sistema zahteva podsticanje ulaska na ekonomsku scenu novih banaka koje će zadovoljiti racionalne i oprezne kriterijume za minimalnu kapitalnu rezervu i adekvatnost kapitala. Budući da odgovornost za nadzor banaka uglavnom zadržavaju regulativni organi u zemlji-domaćinu, dolazak stranih banaka i mogućnost da strane banke kupe vlasnički udeo u postojećim bankama pruža brz način

28

da se uvezu stručna znanja u oblasti rukovođenja i upravljanja bankama i da se poboljša način na koji se reguliše rad banaka u tranzicionoj privredi. U svakom slučaju, širenje bankarskog sistema treba da se odvija samo u skladu sa rastućim kapacitetima za regulisanje bankarskog poslovanja i u skladu sa rastom broja kreditno sposobnih korisnika bankarskih pozajmica.

• Banke treba privatizovati u saradnji sa strateškim investitorima gde god je to moguće. Ako su ti strateški investitori stranci, oni mogu pomoći da se poboljšaju i unaprede standardi u pogledu upravljanja i nadzora. Alternativni metod - privatizovanje banaka ustupanjem koncentrisanim vlasnicima - treba primeniti samo tamo gde postoji jasna distinkcija između akcionara i i dužnika. Brzina privatizacije ne bi smela da bude veća od brzine razvoja odgovarajućih nadzornih vlasti.

NAPOMENE i Zemlje Centralne i Jugoistočne Evrope i Baltika

obuhvataju Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Hrvatsku, Republiku Češku, Estoniju, Mađarsku, Letoniju, Litvaniju, Bivšu jugoslovensku Republiku Makedoniju, Poljsku, Rumuniju, Republiku Slovačku i Sloveniju. Savezna Republika Jugoslavija nije uključena u agregatne podatke za države CJB zbog toga što pre 1998. godine o njoj nije bilo raspoloživih podataka. Zemlje ZND obuhvataju Jermeniju, Azerbejdžan, Belorusiju, Gruziju, Kazahstan, Kirgisku Republiku, Moldaviju, Rusku Federaciju, Tadžikistan, Turkmenistan, Ukrajinu i Uzbekistan.

ii Izrazi "Rusija" i "Ruska Federacija" koriste se ravnopravno i odnose se na istu zemlju.

iii Postoji mnoštvo koncepcijskih problema i mernih problema u vezi sa podacima o BDP (vidi prilog 1.1.). Međutim, ti problemi ne utiču na vrednost tvrdnji iznetih u ovom tekstu.

iv Te procene se temelje na stopi pariteta kupovne moći za 1993. godinu (Svetska banka 2000a).

v Zemljama Centralne i Istočne Evrope sve se više postavlja dnevni red poslova u vezi sa pristupanjem Evropskoj uniji. Svetska banka je angažovana na velikom projektu u okviru koga se ispituju subregionalna pitanja i pitanja specifična za pojedine zemlje, a koja su sva vezana za priključenje Evropskoj uniji. Osnovni rezultati ovog projekta navedeni su u biblografskim podacima na kraju ovog teksta; zato

sama tema o kojoj je reč neće biti posebno obuhvaćena u ovom izveštaju.

vi Kornai (1986. godine) uvodi termin blagih ili mekih budžetskih ograničenja (nasuprot strogim budžetskim ograničenjima) kako bi opisao okruženje sa kojim su tokom 80-ih godina bila suočena državna preduzeća u Mađarskoj.

vii Analiza se temelji na pretpostavci da se podaci koje imamo na raspolaganju za mala preduzeća mogu iskoristiti za aproksimaciju funkcionisanja velikih preduzeća. Ta aproksimacija nije precizna u onoj meri u kojoj grupa malih preduzeća obuhvata i stara mala preduzeća. U aneksu 4.1. predstavljena je gornja granica greške koja je na temelju ove pretpostavke napravljena u zemljama Centralne i Jugoistočne Evrope i baltičke oblasti. Dok su procene za gornju granicu prilično velike tokom 1995. godine, do 1998. dolazi do značajnog smanjenja na osnovu razumne pretpostavke o stopi mortaliteta preduzeća; godina 1998. je godina za koju je u ovom izveštaju navedeno najviše podataka. Termini "nova preduzeća" i "mala preduzeća" mogu se, samim tim, zamenjivati jedan drugim.

viii U Aneksu 4.2 opisane su okolnosti kojima poređenja utemeljena na produktivnosti rada (za šta postoje raspoloživi podaci) odgovaraju poređenjima utemeljenima na ukupnom faktoru produktivnosti, što je za ovaj izveštaj relevantan pojam.

29

PRVI DEO

PRVA DECENIJA TRANZICIJE

30

1. Kakve su rezultate postizale

tranzicione privrede? Zemlje Evrope i Centralne Azije u prvih

10 godina tranzicije ispoljile su neke zajedničke tendencije, ali i neke značajne međusobne razlike. Te razlike su bile najuočljivije ako se, na jednoj strani, porede zemlje Centralne i Jugoistočne Evrope i Baltika (CJB) i, na drugoj strani, zemlje članice Zajednice nezavisnih država (ZND); ali razlike su velike i unutar tih dveju grupa.

Nagli pad proizvodnje Tendencija razvoja realnog bruto

domaćeg proizvoda (BDP) u zemljama CJB barem u kvalitativnom smislu odgovara onome što se očekivalo na početku tranzicije (slika 1.1.). U početku je došlo do naglog pada, zatim do brzog oporavka i potom do održivog rasta na nivou određenom faktorom akumulacije i povećanjem produktivnosti (slika 1.2.). Međutim, čak i u tim zemljama, početni pad je bio veći od očekivanog.i

Pad proizvodnje je bio daleko veći i dugotrajniji u novoformiranim zemljama članicama ZND, posebno s obzirom na to da je početni oporavak 1997. godine bio bitno

Slika 1.1 Promene u realnoj proizvodnji, 1990-2001. Centralna i Jugoistočna Evropa i Baltik Zajednica nezavisnih država Evropa i Centralna Azija

Napomena: Evropa i Centralna Azija su prosek za CJB i za ZND. Svi agregatni podaci prilagođeni su broju stanovnika. Projektovane su vrednosti za 2001. Izvor: Podaci nacionalnih kancelarija Svetske banke.

Slika 1.2 Stopa rasta proizvodnje, 1990-2001. Godišnja stopa (u procentima)

Centralna i Jugoistočna Evropa i Baltik Zajednica nezavisnih država Evropa i Centralna Azija

Napomena: Evropa i Centralna Azija su prosek za CJB i za ZND. Svi agregatni podaci prilagođeni su broju stanovnika. Projektovane su vrednosti za 2001. Izvor: Podaci nacionalnih kancelarija Svetske banke.

31

poremećen fiskalno-finansijskom krizom koja je u Ruskoj Federaciji nastupila već naredne godine.

Tabela 1.1 Tranziciona recesija Zemlje

Broj godina u kojima je zaredom

beležen pad proizvodnje

Kumulativni pad

proizvodnje (u

procentima)

Realni BDP, 2000. 1990 -

100 CJBa 3,8 22,6 106,5 Albanija 3 33 110 Bugarska 4 16 81 Hrvatska 4 36 87 Republika Češka

3 12 99

Estonija 5 35 85 Mađarska 4 15 109 Letonija 6 51 61 Litvanija 5 44 67 Poljska 2 6 144 Rumunija 3 21 82 Republika Slovačka

4 23 105

Slovenija 3 14 120 ZNDa 6,5 50,5 62,7 Jermenija 4 63 67 Azerbejdžan 6 60 55 Belorusija 6 35 88 Gruzija 5 78 29 Kazahstan 6 41 90 Kirgiska Republika

6 50 66

Moldavija 7 63 35 Ruska Federacija

7 40 64

Tadžikistan 7 50 48 Turkmenistan 8 48 76 Ukrajina 10 59 43 Uzbekistan 6 18 95 Pad proizvodnje tokom Velike depresije, 1930-34.

Francuska 3 11 n.a Nemačka 3 16 n.a. Velika Britanija

2 6 n.a

Sjedinjene Američke Države

4 27 n.a.

n.a. Nije primenjivo. a - Običan prosek, sem za indeks BDP 1990. godine, gde je prosek ponderisan prema broju stanovnika Izvor: Podaci nacionalnih kancelarija Svetske banke; Maddison (1982).

Tek sada postoje dokazi da je došlo do rasta i u ovoj grupi zemalja. Razmere i dužina trajanja tranzicione recesije u svim zemljama bile su uporedive sa krizom koja je razvijene

zemlje zahvatila u vreme Velike depresije, a za većinu njih pokazatelji su bili i znatno gori (Tabela 1.1). U ZND period ekonomskog pada, tj. smanjenja društvenog proizvoda iznosio je u proseku 6,5 godina, što je dovelo do gubitka polovine društvenog proizvoda izmerenog na početku tranzicije. Čak i pred kraj decenije zemlje ZND su se vratile na samo 63 posto polazne vrednosti BDP (videti takođe i Aslund 2001. godine).

Poljska je imala najkraću i najblažu recesiju: pad proizvodnje od 6 posto u periodu od dve godine. Tri baltičke zemlje imale su najduži period recesije (5-6 godina) i najdublju recesiju (35-51 posto) među svim zemljama iz oblasti CJB. U tom smislu baltičke zemlje su znatno bliže proseku zemalja-članica ZND nego drugim zemljama iz područja centralne i Jugoistočne Evrope. Kada je reč o ZND, Jermenija, Gruzija i Moldavija zabeležile su najveći pad - u Gruziji je pad proizvodnje iznosio zapanjujućih 80 posto što je u velikoj meri bio i plod dugotrajnih unutrašnjih nemira, dok je pad u Belorusiji i Uzbekistanu bio blaži.

Tranziciona recesija je sada završena - Ukrajina, jedina zemlja koja je deset godina zaredom imala pad proizvodnje, u 2000. godini ostvarila je rast. Međutim, nije u svim zemljama oporavak proticao bez teškoća. U trima zemljama CJB (Bugarska, Republika Češka i Rumunija) posle početnog oporavka zabeležene su bar dve godine pada proizvodnje. U četiri druge zemlje postojala je jednogodišnja recesija. U Albaniji je to bilo 1997. godine budući da je krah piramidalnih banaka doveo do finansijske krize i nemira u zemlji, a u Hrvatskoj, Estoniji i Litvaniji kriza je nastupila 1999. godine, velikim delom zbog krize koja je zahvatila Rusiju u avgustu 1998. godine.

Pad u industrijskom, rast u uslužnom sektoru

I CJB i ZND započeli su tranziciju uz postojanje većeg industrijskog sektora i znatno manjeg uslužnog sektora nego što je to bio slučaj u tržišnim privredama sa uporedivim dohotkom po stanovniku. U vreme tranzicije industrijski sektor se smanjivao, tako da je pao na oko jednu trećinu privrede, dok je udeo usluga povećan na oko polovine (tabela 1.2.). Mada se to možda manje očekivalo, povećanje usluga u ZND ostvareno je nauštrb industrije i poljoprivrede, a

32

i u jednom i u drugom sektoru zabeležen je pad od oko 9 posto BDP. Ova sektorska pomeranja i pad ukupne proizvodnje značili su da je proizvodnja u poljoprivredi i proizvodnji sada iznosila 40-45 posto nivoa iz vremena pre tranzicije.

Tabela 1.2 Sastav proizvodnje, 1990-91. i 1997-98. Procenat BDP

Regioni i periodi

Poljoprivreda Industrija Usluge

CJB 1990-91. 13,7 45,1 41,2 1997-98. 13,9 33,0 53,1 ZND 1990-91. 27,5 39,7 32,8 1997-98. 18,7 31,2 50,1 Izvor: Podaci nacionalnih kancelarija Svetske banke; Maddison (1982).

Privatna preduzeća preuzela su državni sektor

Osnovni preobražaj odnosio se na pomeranje resursa iz državnog u privatni sektor. Godine 1999. privatni sektor u većini zemalja u regionu proizvodio je manje od jedne polovine BDP (tabela 1.3.). U zemljama sa uznapredovalom reformom kao što su Republika Češka, Estonija i Mađarska, taj udeo je bio znatno veći, i iznosio je i više od 70 posto. Ako uzmemo u obzir brzi rast BDP u CJB poslednjih godina i sporu privatizaciju velikih državnih preduzeća, onda je jasno da ovo povećanje udela svedoči o dramatičnom povećanju aktivnosti novog privatnog sektora. (Uloga novih preduzeća u podsticanju ekonomskog rasta razmotrena je u drugom delu ove knjige).

Tabela 1.3 Rast privatnog sektora, 90-te godine Procenat BDP

Zemlje 1990. 1994. 1999. CJB 11 50 68 Republika Češka

12 65 80

Estonija 10 55 75 Mađarska 18 55 80 Rumunija 17 40 60 ZND 10 20 50 Jermenija 12 40 60 Belorusija 5 15 20 Ruska Federacija

5 50 70

Izvor: EBRD (2000).

Povećanje izvoza - kretanje ka industrijskim zemljama

Zemlje koje su postigle veći napredak u svom oporavku bile su uspešnije i u povećanju izvoza i njegovoj preorijentaciji ka industrijskim zemljama. Međutim, čak i u zemljama u kojima društveni proizvod nije rastao u periodu između 1993. i 1998. godine, kao što su Moldavija, Rusija i Ukrajina, realni izvoz je uvećan (tabela 1.4.).

Tabela 1.4 Rast i destinacija izvoza, 90-te godine (u procentima)

Realni rast izvoza

Udeo izvoza u industrijske zemlje

Zemlje

1993-98. 1992-93. 1998-99. CJB 8,8 35,8 67,5 Albanija 22,0 62,9 94,1 Bugarska 4,3 55,1 59,0 Republika Češka

10,4 29,9 69,3

Estonija 10,8 25,9 71,3 Mađarska 11,1 67,4 81,5 BJR Makedonija

7,3 22,2 65,5

Poljska 12,9 71,6 75,5 Rumunija 8,7 44,3 71,0 Republika Slovačka

6,9 15,9 59,2

Slovenija 5,7 33,7 70,7 ZND 3,2 28,0 29,0 Jermenija -8,6 9,4 34,9 Azerbejdžan a 14,0 4,2 20,0 Belorusija -3,2 15,3 11,0 Gruzija a 10,3 2,3 25,9 Kazahstan 3,4 43,8 29,6 Kirgiska Republika

-2,4 24,7 44,0

Moldavija 4,8 6,2 31,3 Ruska Federacija

4,7 59,3 49,4

Ukrajina 5,8 18,1 23,3 a - 1995-98. Izvor: Baze podataka Svetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda

Direktna ulaganja iz inostranstva bila su važna za oporavak društvenog proizvoda. Ti tokovi nisu značajni samo kao izvor kapitala i novih tehnologija neophodnih za modernizaciju postojeće industrije i eksploataciju prirodnih resursa, već i kao znak poverenja u prelazak na tržišnu privredu. Tokom 1996-99. godine u region se slilo više od 70 milijardi dolara, od toga veći deo u zemlje CJB (tabela 1.5). Kada je reč o zemljama-članicama ZND, direktna strana ulaganja bila su prevashodno usmerena ka

33

zemljama bogatim energetskim izvorima kao što su Azerbejdžan, Kazahstan i Rusija; te zemlje su dobile 75 posto ukupno pristigle svote. Udeo Rusije bio je manji od udela nekoliko drugih zemalja ZND, uprkos znatno većim razmerama njene privrede i bogatstvu prirodnih resursa kojima raspolaže.

Tabela 1.5 Glavni primaoci direktnih stranih ulaganja, 1992-99.

1992-95. 1996-99. Zemlje Milioni USD

Procenat BDP

Milioni USD

Procenat BDP

CJB 21.091 0,5 50.558 3,3 Republika Češka

4.821 2,9 10.104 4,6

Estonija 647 3,9 1.050 5,2 Mađarska 9.399 5,7 6.979 3,8 Poljska 2.540 0,6 17.096 2,9 ZND 8.272 1,0 22.001 2,5 Azerbejdžan 237 4,2 3.222 20,9 Kazahstan 2.357 2,7 4.971 6,4 Ruska Federacija

3.965 0,3 8.412 0,7

Turkmenistan 427 3,5 334 3,0 Napomena: Udeli BDP dati su kao periodični proseci srednjih vrednosti za celu grupu Izvor: Procene zaposlenih u Svetskoj banci i podaci nacionalnih statističkih zavoda

Naglo uvećanje siromaštva Sve što je dosad navedeno ukazuje na to

da je prvobitni pad društvenog proizvoda doveo do toga da bude precenjen pad životnog standarda tokom tranzicije (prilog 1.1.). Međutim, ovaj period je i dalje bio period izuzetnih teškoća za mnoge ljude (Svetska banka 2000b). Mada je krajnje siromaštvo još uvek manje u privredama u tranziciji nego što je to slučaj u drugim zemljama u razvoju, ono se znatno i naglo uvećalo u deceniji koju ovde razmatramo (tabela 1.6)ii Tokom 1998. godine svaki dvadeseti stanovnik zemlje u tranziciji imao je dohodak manji od jednog dolara dnevno, dok je deceniju pre toga taj problem pogađao tek svakog šezdesetog, pa čak i manje od toga. Štaviše, povećanje siromaštva bilo je znatno veće i znatno trajnije i upornije nego što su mnogi očekivali na samom početku procesa. Čak i u najuspešnijim zemljama kao što je Poljska gde se siromaštvo konstantno smanjivalo posle 1994. godine - kada je doseglo vrhunac - stopa siromaštva je još

uvek u 1998. godini bila viša nego u 1991. godini (Svetska banka 2000b). Siromaštvo se nije uvećavalo samo zbog pada društvenog proizvoda, već zbog veće nejednakosti u distribuciji dohotka. Nejednakost je uvećana u svim privredama u tranziciji, uz velike varijacije u regionu (tabela 1.7).

Tabela 1.6 Prosečna stopa siromaštva, 1990. i 1998. (u procentima)

Stanovništvo koje živi sa manje od 1 USD dnevno

Regioni

1990. 1998. Istočna Evropa i Centralna Azija

1,5 5,1

Istočna Azija i Pacifik

28,2 15,3

Latinska Amerika i Karibi

16,8 15,6

Bliski istok i Severna Afrika

2,4 1,9

Južna Azija 43,8 40,0 Subsaharska Afrika 47,0 46,4 Ukupno 20,0 17,1 Izvor: Podaci Svetske banke

Tabela 1.7 Promene na planu nejednakosti tokom tranzicije, različite godine

Ginijev koeficijent dohotka po stanovniku

Zemlje

1987-90. 1993-94. 1996-98. CJB 0,23 0,29 0,33 Bugarska 0,23 0,38 0,41 Hrvatska 0,36 - 0,35 Republika Češka

0,19 0,23 0,25

Estonija 0,24 0,35 0,37 Mađarska 0,21 0,23 0,25 Letonija 0,24 0,31 0,32 Litvanija 0,23 0,37 0,34 Poljska 0,28 0,28 0,33 Rumunija 0,23 0,29 0,30 Slovenija 0,22 0,25 0,30 ZND a 0,28 0,36 0,46 Jermenija 0,27 - 0,61 Belorusija 0,23 0,28 0,26 Gruzija 0,29 - 0,43 Kazahstan 0,30 0,33 0,35 Kirgiska Republika

0,31 0,55 0,47

Moldavija 0,27 - 0,42 Ruska Federacija

0,26 0,48 0,47

Tadžikistan 0,28 - 0,47 Turkmenistan 0,28 0,36 0,45 Ukrajina 0,24 - 0,47 - nema podataka a - srednja vrednost za zemlje za koje podaci postoje Izvor: Svetska banka (2000b)

34

U nekim slučajevima povećanje siromaštva bilo je umereno – kao što se zbivalo u Mađarskoj gde je Džini koeficijent za dohodak po stanovniku povećan sa 0,21 koliko je iznosio 1987. godine na samo 0,25 posle jedne decenije. Čak i u Republici Češkoj i u Sloveniji gde je nejednakost u većoj meri uvećavana, distribucija dohotka je ostala prilično ravnomerna. Međutim, u ZND i drugde zabeleženo je dosad neslućeno povećanje nejednakosti. U Jermeniji, Rusiji, Tadžikistanu i Ukrajini nivo nejednakosti meren Džini koeficijentom gotovo da je udvostručen.

NAPOMENE: i Na primer, u jednom od najautoritativnijih ranih

izveštaja o stanju socijalističkih privreda, Studiji sovjetske privrede (MMF i drugi 1991. godine) predviđa se rana recesija koja će se okončati najkasnije sredinom decenije (ili i ranije, ukoliko se ostvari scenario "radikalnih reformi"). U izveštaju je predviđena godišnja prosečna stopa rasta za 90-te godine od 1,1 posto (3,3 posto na osnovu scenarija "radikalnih reformi"), a to je bilo mogućno ostvariti samo u dvema zemljama - Poljskoj i Sloveniji.

ii Kada pokušavamo da na međunarodnom planu

uporedimo stope siromaštva suočavamo se sa problemima procene i tumačenja. U tranzicionim privredama u Evropi i Centralnoj Aziji, oštre zime,

Prilog 1.1 Ograničenja statističkog izražavanja BDP u tranzicionim privredama Kod procena BDP i korišćenja BDP kao indikatora životnog standarda suočavamo se sa nekim dobroznanim problemima. Reč je o problemima koji se kreću u rasponu od prikupljanja i načina sabiranjapodataka do prenebregavanja robe i dobara koji se ne plasiraju na tržištu (kontrola zagađenja i uslugekoje se pružaju porodicama) pa do iscrpljivanja nenadoknadivih resursa. Zvanični BDP takođe imaposebna ograničenja kao indikator blagostanja u tranzicionim privredama, posebno kada poredimodruštveni proizvod sa onim ostvarivanim u periodu pre tranzicije. Ta ograničenja se mogu svrstati u trigrupe: problemi indeksnog broja, prenebregavanje neformalnih privrednih aktivnosti i efekti promena usastavu, to jest strukturi društvenog proizvoda. Realni BDP je agregatni indeks koji se dobija tako što se proizvodnja pojedinačnih proizvoda ponderiše uskladu sa njihovom cenom. Preciznosti radi, valja reći da se agregiranje obavlja tako što se koristi dodatavrednost (to jest, cena proizvedenog artikla ili usluge od koje su oduzeti troškovi neposredne proizvodnje)a ne tržišna cena. Kada se relativne cene znatno menjaju - iz tranzicionih privreda koje se otvaraju kaspoljnoj trgovini, liberalizaciji domaćih cena i koje pate od problema početne hiperinflacije - procenjenevrednosti koje se temelje na tim cenama mogu se bitno razlikovati od perioda do perioda, što opet dovodido toga da je izračunata promena "realnog" društvenog proizvoda veoma osetljiva na osnovni period kojise uzima kao baza za izradu agregata. Štaviše, standardni odnosi između različitih indeksa ne mogu daopstanu onda kada inicijalne cene nisu dobri indikatori bilo gubitka koji nastaje usled neiskorišćene prilikeza tržišni plasman (recimo zbog veštački niskih troškova energenata) bilo vrednosti koju dati artikal ima zapotrošača (recimo zbog opšte nestašice, racionisanja ili čekanja u redovima). Neto efekat ovih faktora nijesasvim jasan, ali je izvesno da oni smanjuju poverenje u to da početne promene društvenog proizvodapredstavljaju preciznu meru ukupnih promena na planu blagostanja. Na primer, ako nestanu redovi predprodavnicama, jasno je da će se istom količinom realnog društvenog proizvoda poboljšati blagostanje.Međutim, povećanje relativne cene robe široke potrošnje (ili, recimo, stanova i komunalnih usluga) značida će isti taj "realni društveni proizvod" moći da se dovede u neposrednu vezu sa nižom realnomagregiranom potrošnjom pa samim tim i sa nižim nivoom blagostanja. Krah centralnog planiranja doveo je do toga da su statistički sistemi postali neadekvatni za merenjerealnih ekonomskih aktivnosti, posebno onih u privatnom sektoru. To je, u kombinaciji sa potrebom da sesa merenja neto materijalnog proizvoda pređe na BDP, koji obuhvata i usluge, značilo da zvaničnistatistički podaci o društvenom proizvodu nisu mogli u potpunosti da odraze brzi rast neformalnog sektora.Samim tim, izbegavanje plaćanja poreza i pritisci nastali zbog viška regulative i birokratije u javnomsektoru doprineli su da se pojave inicijative da se posluje u neformalnom privrednom sektoru. Proceneveličine neformalnog sektora, nastale primenom različitih metoda, ukazuju na to da se udeo tog sektora uBDP znatno razlikuje od zemlje do zemlje u čitavom regionu, tako da ide od 6-60 posto BDP. Pored toga, tokom tranzicije došlo je do naglih promena u sastavu tj. strukturi društvenog proizvoda, takošto je smanjen udeo robe iz koje su potrošači izvlačili malu vrednost (trenutnu ili buduću) kao što je,recimo, vojna proizvodnja, udeo kapitalnih dobara za koje je karakteristična niska produktivnost i udeorobe široke potrošnje slabog kvaliteta. Ovi kvalitativni faktori postavljaju dodatna ograničenja kada je reč oagregatnom društvenom proizvodu kao meri promena u životnom standardu stanovništva.

35

pogoršani uslovi stanovanja usled starenja stambenih objekata, ukupna infrastruktura koja je bila predviđena za potrebe u vremenu pre tranzicije, subvencionisane cene energenata i slični uslovi značili su da porodice koje su imale prihod od dva dolara dnevno imaju po svemu sudeći niži životni standard nego što je to slučaj sa porodicama koje isti prihod imaju u drugim regionima. Štaviše, prihod ne odgovara uvek proceni koju sami stanovnici daju o svom ekonomskom blagostanju, budući da ta procena takođe zavisi od stepena njihovog siromaštva u odnosu na druge ljude u okruženju i od uslova u kojima su ranije živeli.

36

2. Objašnjenje razlika u

postignutom društvenom proizvodu Mnoštvo literature nastalo je iz traganja za

objašnjenjima ekonomskih rezultata - tragalo se i traga za uzrocima, razlikama u veličini, razlikama u brzini i održivosti. Objašnjenja se uglavnom usredsređuju na osnovne odlike zemalja na samom početku tranzicije, udare koji su proistekli iz raspada sistema centralnog planiranja, raspada Sovjetskog Saveza, ratova i nemira, kao i na vidove ekonomske politike koji su primenjivani ne bi li se olakšala tranzicija. Politička ekonomija postsocijalističke tranzicije takođe je bila predmet pažnje i razmatranja, kako bi se objasnilo zbog čega privrede mogu pasti u zamku parcijalnih reformi - na ničijoj zemlji između plana i tržišta, gde se dobitnici od reformi u ranoj fazi žestoko protive daljem napretku ka tržišnoj privredi.

Da li su početni uslovi uticali na rezultate?

Na rezultate postignute u protekloj deceniji moglo je uticati nekoliko bitnih odlika zemalja na samom početku procesa tranzicije: geografija (kao što je, recimo, raspolaganje prirodnim bogatstvima i fizička blizina zapadnim tržištima), godine provedene pod režimom centralnog planiranja i priroda ekonomskog razvoja u socijalizmu (kao što je izloženost prekomernoj industrijalizaciji, puna posvećenost vojnoj proizvodnji i potisnuta, odnosno represirana inflacija).

Kod testiranja uticaja početnih uslova na ekonomske performanse tranzicionih privreda autori ovog izveštaja koristili su indikatore koje su razradili De Melo, Demizer i Gelb ( 1996) sabrane u tri kategorije: struktura, poremećaji i institucijei.

Struktura obuhvata takve promenljive veličine kao što su udeo industrije, stepen urbanizacije, udeo trgovine sa socijalističkim blokom, bogatstvo prirodnih resursa i početni

dohodak. Te promenljive veličine mogu se opisati na sledeći način: • Udeo industrije u BDP. Ovaj udeo je bio

veliki u čitavom regionu zbog toga što su trgovina, finansijske i poslovne usluge i usluge potrošačima bile suzbijane u privredama sa centralnim planiranjem.

• Stepen urbanizacije. Ovaj indikator je u neposrednoj vezi sa nivoom razvoja, budući da su zemlje koje imaju viši dohodak po pravilu u većoj meri urbanizovane. Udeo stanovništva nastanjenog u urbanim područjima godine 1990. kretao se od oko 70 posto (Estonija, Letonija, Rusija), do oko 30 posto (Albanija, Kirgiska Republika, Tadžikistan).

• Zavisnost od trgovine. Velika zavisnost od trgovine sa drugim komunističkim zemljama (izračunata na osnovu odnosa između vrednosti izvoza u zemlje SEV - Savet za uzajamnu ekonomsku pomoć - odnosno uvoza iz tih zemalja i BDP) odražava nivo industrijalizacije u centralnom planiranju, sistemu koji se zalagao za velike fabrike i regionalnu međuzavisnost. ii Međurepublički promet bio je posebno veliki kada je reč o manjim republikama Sovjetskog Saveza koje van tog područja gotovo da nisu imale nikakvu trgovinsku razmenu.

• Bogatstvo u prirodnim resursima. Nekoliko zemalja u ovom regionu - Azerbejdžan, Kazahstan, Rusija i Turkmenistan - imaju velika, ali nedovoljno razvijena nalazišta i rezerve nafte i gasa. Ovo im je obezbedilo potencijal za brzi rast, ali je zahtevalo velika ulaganja ne bi li se omogućili proizvodnja i transport. Neki izvoznici energenata pokazali su sklonost da odlažu reforme - što je pogubno uticalo na rast.

• Nacionalni dohodak. Vrednost nacionalnog dohotka (izražena u dolarima za 1989.

37

godinu radi pariteta kupovne moći), bila je po pravilu viša u Centralnoj Evropi i evropskom delu Sovjetskog Saveza i kretala se od 1.400 dolara po stanovniku u Albaniji, do 9.200 dolara po stanovniku u Sloveniji. Poremećaji u privredi odnose se na takve

faktore kao što su potisnuta, odnosno prikrivena inflacija, devizni kurs na crnom tržištu, trgovinski udari nastali kao posledica raspada Sovjetskog Saveza, razmere prethodnih ekonomskih reformi u okviru sistema centralno planirane privrede i stepen ekonomske stagnacije u vremenu pre tranzicije. • Prikrivena, odnosno potisnuta inflacija.

Većina tranzicionih privreda imala je prikrivenu, odnosno potisnutu inflaciju, koja je ovde izražena u vidu razlike između povećanja realnih plata i realnog BDP od 1987-1990. godine. Ovaj indeks je u Sovjetskom Savezu bio visok usled postepenog slabljenja kontrole savezne vlasti nad platama i nad regionalnim budžetima, što je sve bilo u neposrednoj vezi sa delimičnom liberalizacijom koju su donele Gorbačovljeve reforme.

• Devizni kurs na crnom tržištu. Ova promenljiva veličina definiše se kao razlika između deviznog kursa na crnom tržištu i zvaničnog deviznog kursa; to ukazuje kako na racionisanje deviznih sredstava, tako i na subvencionisanje uvoza i porez na izvoz. Kada je reč o Sovjetskom Savezu, razlika između zvaničnog i deviznog kursa na crnom tržištu 1990. godine iznosila je čak 1.800 procenata.

• Gubitak trgovinske razmene sa ZND. Trgovina među zemljama-članicama Saveta za uzajamnu ekonomsku pomoć (SEV) odvijala se po administrativnim cenama koje u većini slučajeva nisu bile direktno vezane za svetske cene. To je značilo da je posle liberalizacije došlo do velikih pro-mena uslova trgovine. Ovim indikatorom mere se gubici po osnovu uslova trgovine izraženi kao udeo u BDP, onako kako je to izračunao David Tarr (1994). Mali uvoznici energenata kao što su Moldavija i baltičke države pretrpeli su najveće proporcionalne gubitke po ovom osnovu (više od 10 posto BDP). Zemlje koje su bile neto izvoznici energije uglavnom su zabeležile dobit.

• Istorija reformi. Neke od ovih zemalja (Mađarska, Poljska, Savezna Republika Jugoslavija i, u nešto manjoj meri Bugarska), uvele su neke elemente tržišno utemeljenih reformi još pre raspada Sovjetskog Saveza. Indikator kojim se izražava istorija reformi jeste indeks liberalizacije Svetske banke iz 1989. (De Melo, Denizer i Gelb 1996.).

• Stopa rasta pre tranzicije. Ako pogledamo vrednost prosečnog rasta u periodu 1985-89. godine, videćemo da su krajem 80-ih zrelije zemlje stagnirale, dok su najsiromaš-nije zemlje u proseku imale viši rast. Institucije obuhvataju takve promenljive

veličine kao što su godine provedene u režimu centralnog planiranja, geografski položaj u odnosu na zapadna tržišta i iskustvo državnosti. • Sećanje na tržište. Neke zemlje su na

početku perioda tranzicije mogle da se oslone na tržišno iskustvo koje su u kreiranju institucionalno-pravnog okvira kao potpore za tržište stekle još pre sovjetskog perioda.

• Geografski položaj. Zemlje Centralne Evrope, posebno one koje se graniče sa zapadnim državama, imale su ekstenzivnije trgovinske veze sa tržišnim privredama, a njihova preduzeća i institucije bili su u većoj meri izloženi pritiscima konkurencije. Pojedinci su imali veću slobodu putovanja, što je, opet, omogućavalo podložnost uticajima zapadnih tržišta.

• Nove države. Zemlje koje su imale sasvim malo ili nikakvo iskustvo kao samostalne države, mogle su se suočiti sa više teškoća u izgradnji efikasnih političkih institucija i ostvarivanju političkog konsenzusa.

Spoljni ekonomski udari odložili su oporavak

Početak tranzicije bio je propraćen ozbiljnim udarima. Krah institucionalnih i tehnoloških veza sa sovjetskim sistemom centralnog planiranja poremetio je snabdevanje inputima za proizvodnju i samom proizvedenom robom, što je preduzeća suočilo sa novim izazovima. Gubitak budžetskih transfera iz centra i ukidanje subvencionisanog uvoza energije, odnosno energenata, predstavljali su ozbiljan udarac, posebno za

38

neke od država ZND koje su nedavno stekle nezavisnost. Šire spoljno-ekonomsko okruženje takođe je bilo u manjoj meri povoljno tokom 90-ih godina, tako da se period tranzicije vremenski podudario sa nižim stopama rasta i u drugim zemljama u razvoju.iii

Razne finansijske krize koje su potresale svet tokom 90-ih godina - Meksiko, Istočna Azija i, posebno, Rusija - takođe su doprinele kašnjenju ili remećenju oporavka društvenog proizvoda (prilog 2.1.). Ratovi i građanski nemiri - u Jermeniji, Azerbejdžanu i Tadžikistanu u periodu 1992-94, u Gruziji i Moldaviji 1992. i u Hrvatskoj i BJRM 1991-1994. - odneli su mnogobrojne ljudske žrtve i

naneli velike gubitke infrastrukturi i državi u celini, čime su podrivene osnove političkog konsenzusa o reformama neophodnim za uspešnu tradiciju. (Politička ekonomija reformi u ratom razorenim zemljama biće razmotrena u 3. delu ove knjige.)

Da li je ekonomska politika stvarno bitna?

Prelazak sa planske na tržišnu privredu predstavlja društveni i ekonomski preobražaj neviđenih razmera. U istoriji nije bilo primera tako velikih preobražaja. Mada konkretna politička rešenja, njihov redosled i brzina njihove promene mogu biti predmet

Prilog 2.1 Regionalni uticaj globalne finansijske krize i oporavak Globalna finansijska kriza, posebno njeno širenje u Rusiji sredinom 1998. godine imala je veliki uticaj nadruge tranzicione privrede u ovom regionu. U mnogim zemljama prva posledica bio je poremećaj trgovine saRusijom, budući da se potražnja smanjila i da su prekinuti platni promet i finansijski aranžmani kojima je trgovina finansirana. Zemlje ZND kao što su Jermenija, Azerbejdžan, Kazahstan, Tadžikistan i Ukrajina došlesu u situaciju da je njihov izvoz u Rusiju tokom devet meseci koji su usledili posle krize bio smanjen do 70posto. Globalna kriza je takođe produbila recesiju u Zapadnoj Evropi, što se negativno odrazilo na izvozneperformanse zemalja Centralne i Istočne Evrope. Sve veća nezaposlenost u Rusiji i mere administrativnekontrole preduzete da bi se sprečio odliv kapitala, ozbiljno su smanjile radničke doznake iz Rusije; pritom jerealna vrednost tih doznaka smanjena, budući da je rublja beležila pad vrednosti. Ovo je bilo posebno štetnoza manje susede Rusije. U periodu između 1997. i 1999. godine transferi iz Rusije u inostranstvo pali su sa 771 milion dolara na 493 miliona dolara. Direktna ruska ulaganja u inostranstvo smanjena su sa 2,6 milijardidolara koliko su iznosila 1997. godine na samo jednu milijardu 1998. godine. Kriza je učinila da devizna sredstva postanu sve skuplja i da ih bude sve manje. Neto finansijski priliv zafinansiranje privatnih dugova u regionu pao je za 50 posto između 1998. i 1999. godine, tako da se sveo na5,8 milijardi dolara. Ovo je bilo samo delimično nadoknađeno povećanjem zvaničnih kredita u neto iznosu koji je sa 1,3 milijarde dolara porastao na 2,2 milijarde dolara. Za mnoge zemlje perspektive privatizacije bile susužene. Međutim, uprkos početnim strahovima, neto iznosi direktnih stranih ulaganja i priliv u investicionefondove u suštini su povećani tokom 1998. i 1999. godine u odnosu na 1997. godinu. Kriza je ukazala na svu ranjivost finansijskog sektora u većini zemalja, čak i onih koje su primenjivale strogeprograme prilagođavanja pre no što je ona nastupila. Kada je kriza pogodila izvoznike i industrijalce u celom regionu, portfelji lokalnih banaka i drugih kreditnih institucija su pogoršani. U Belorusiji i Letoniji, koje ubilansima banaka imaju veliki udeo ruske imovine, došlo je do direktno štetnih posledica po bankarskeportfelje, zbog toga što je tržišna vrednost te imovine drastično opala. U čitavom regionu mnoge banke (naprimer u Ukrajini) posedovale su velike iznose neindeksiranih vladinih dugova, tako da su pretrpele gubitakkapitala, budući da su tržišne kamatne stope rasle u meri u kojoj je strani kapital bežao iz zemlje. Neke bankesu takođe imale veliku izloženost deviznom riziku, što je postao izuzetno ozbiljan problem s obzirom na paddomaće valute. Težina krize u svakoj zemlji ponaosob zavisila je od razmere ekonomske međuzavisnosti sa Rusijom i od političkog odgovora na pojavu krize. U celini gledano, poremećaji su se brzo odrazili kroz smanjenjeekonomske aktivnosti i rast stope nezaposlenosti. U mnogim zemljama nezaposlenost je i pre krize bilavelika, a mreže socijalne sigurnosti jednostavno nisu bile kadre da izađu na kraj sa povećanjem brojanezaposlenih i padom realnih dohodaka. Usled svega toga siromaštvo je bivalo sve veće. Tako je, recimo, uMoldaviji stopa siromaštva povećana sa 35 posto stanovništva sredinom 1997. na 46 posto krajem 1998. i 56 posto sredinom 1999. godine. Od sredine 1999. godine velika realna devalvacija rublje i povećanje cena nafte omogućili su brzi oporavakizvoza i privredne aktivnosti u Rusiji, što je bilo pospešeno i sve većom svetskom tražnjom. Očekuje se da će,kratkoročno gledano, cene nafte ostati stabilne, kao i cene metala i sirovina. Međutim, kada je reč o izvozuhrane i pića, tu se verovatno može očekivati dalje stalno pogoršavanje trgovinskih uslova.

39

mnogobrojnih polemika, postoji široki konsenzus o tome da reforme treba da obuhvate sledeće: • makroekonomsku stabilizaciju • liberalizaciju cena i trgovine • uvođenje strogih budžetskih ograničenja za

banke i preduzeća • uspostavljanje podsticajnog okruženja za

razvoj privatnog sektora • reformu poreskog sistema i restrukturisanje

javne potrošnje • zakonodavnu i pravosudnu reformu • reformu institucija u javnom sektoru.

Slika 2.1 Napredak reforme ekonomske politike, 90-te godine

Indeks liberalizacije

Izvor: De Melo, Denizer i Gelb 1996; EBRD 2000.

Pitanje da li ove reformske politike zaista

imaju uticaj, možemo pokušati da rešimo tako što ćemo ga sagledati u kontekstu alternativne hipoteze po kojoj su nivo društvenog proizvoda i godišnje promene tog nivoa prevashodno uslovljene početnim uslovima i spoljnim ekonomskim udarima, kao što je to ranije bilo opisano.

Razmere reformi ekonomske politike mere se indeksom liberalizacije koji je Svetska banka razradila kako bi kvantifikovala napredak u prelasku na tržišnu politiku.iv Ovaj indeks meri reforme koje su neophodne da bi tržište postalo osnovni mehanizam za alociranje sredstava, kao što je ukidanje

centralnog planiranja i obaveznih davanja na osnovu vladinih dekreta i stvaranje uslova koji omogućuju razvoj privatne proizvodnje. Taj indeks takođe obuhvata reforme neophodne za obezbeđivanje efikasnog funkcionisanja tržišta kao što je stabilizacija makroekonomskog okruženja, liberalizacija trgovinskog režima i sprovođenje politike koja se zalaže za podsticanje konkurencije. Indeks se kreće od 0 do 1 po vrednosti, gde 0 predstavlja nereformisanu privredu sa centralnim planiranjem, dok 1 izražava ispunjene standarde tržišne privrede (slika 2.1.). Godine 1998. indeks liberalizacije bio je najviši u zemljama Centralne Evrope i Baltika, a najniži u zemljama kao što su Belorusija, Turkmenistan i Uzbekistan, koje tek treba da krenu u sprovođenje reformskog kursa.

Postoji mnoštvo literature u kojoj se uporedo analiziraju performanse pojedinih zemalja u periodu tranzicije od 1990. do 1999. godine, kako bi se pokazalo da su dalje mere ekonomske politike povezane - i to u velikoj meri - sa boljim godišnjim rastom BDP u Centralnoj i Istočnoj Evropi i ZND, čak i kada je reč o kontroli efekata početnih uslova i spoljnih ekonomskih šokova (videti aneks 2.1 u kome se nalazi rezime glavnih zaključaka koje možemo naći u literaturi). Ovakva analiza omogućuje da se ispolje velike razlike u prirodi odnosa između politike i rasta. Jedna hipoteza ukazuje na to da mora postojati minimalna kritična masa reformi pre no što ekonomske reforme urode željenim plodom na planu privrednih performansi. Ispod tog praga mogućno je čak da dodatne reforme negativno utiču na društveni proizvod - to bi značilo da društveni proizvod na reforme u domenu ekonomske politike reaguje klasičnom J-krivom.

Po ovom shvatanju, primena nekoliko ograničenih reformi može poremetiti proizvodnju u državnim preduzećima, a da istovremeno ne stvori privlačnu i podsticajnu klimu za restrukturisanje preduzeća i nova ulaganja, što sve zajedno dovodi do sniženja društvenog proizvoda. Jedno empirijsko istraživanje ove hipoteze (De Melo i Gelb 1996) pokazalo je da u situaciji kada su zemlje ostvarile samo ograničeni napredak u oblasti reformi (definisan kao vrednost indeksa liberalizacije manja od 0,4) dodatne reforme

40

zapravo negativno utiču na rast. Uticaj postaje pozitivan onda kada je dosegnut minimalni prag ekonomske reforme. Ovo ukazuje da postoje važni dopunski elementi programa tržišno orijentisanih reformi koji odlučujuće utiču na odnose između reformi i rasta.

Isto tako, može se dogoditi da prođe mnogo vremena pre no što političke reforme počnu u potpunosti da utiču na društveni proizvod, s tim što su početne posledice na kratkoročnom planu negativne, ali one kasnije prestaju i ustupaju mesto pozitivnim posledicama. Empirijski rezultati o kojima ovde govorimo ukazuju na to da reforme ekonomske politike utiču na rast društvenog proizvoda tokom jednog dugotrajnog perioda. Iz naše analize može se zaključiti da ovo "vremensko zaostajanje" kada je reč o uticaju reformi na privredne performanse može da se proceni na period od oko tri godine (hipoteza da se efekat u celosti postiže istovremeno može se odlučno odbaciti; videti u Selowsky i Martin 1998.).

Postoje takođe i značajne razlike između zemalja-članica ZND i drugih tranzicionih privreda ako razmatramo prirodu odgovora društvenog proizvoda na mere ekonomske politike. Razlika se posebno ogleda kada je reč o neposrednom (istovremenom) uticaju reformi, koji je negativan u ZND a pozitivan u Centralnoj Evropi. Ovo znači da liberalizacija ima i vidljivu "investicionu cenu" u zemljama ZND, što je u skladu sa većim ekonomskim poremećajima koji su postojali na samom početku njihove tranzicije. Veći udeo aktivnosti sa negativnom vrednošću zahtevao je veliko realociranje resursa posle liberalizacije u zemljama ZND. Na putu postizanja te realokacije, one su takođe bile suočene sa većim preprekama, kao što je fizička veličina, udaljenost od spoljnih tržišta, postojanje velikih i neefikasnih preduzeća (jedno preduzeće - jedan grad) u izolovanim područjima i veći politički i ustavni poremećaji koji osujećuju investiranje.

Koji su to početni uslovi bitni i kada su oni bitni?

Ima razloga da očekujemo da činioci kojima se može objasniti početni drastični pad društvenog proizvoda nisu u potpunosti isti kao i faktori koji utiču na potonje ekonomske performanse. Neki događaji koji se zbivaju u

početku tranzicije kao što je raspad sistema plaćanja verovatno imaju veći uticaj u početnoj fazi tranzicije. Slično tome, može se očekivati da se posledice nekih nepovoljnih početnih uslova kao što je potisnuta, odnosno prikrivena inflacija tokom vremena polako umanjuju i gube.

U našoj statističkoj analizi je zahvaljujući razdvajanju i svrstavanju početnih uslova u tri kategorije - strukturu, poremećaje i institucije - mogućno dobiti u većoj meri iznijansirani odgovor na pitanje o značaju početnih uslova naspram političkih reformi, ukoliko želimo da objasnimo recesiju, odnosno periode oporavka u tranzicionim iskustvima (Aneks 2.2.). Prvo, početni uslovi su važniji činioci ako objašnjavamo razlike između pojedinih zemalja u početnom periodu smanjenja društvenog proizvoda (1990-1994) nego ako sagledavamo svih 10 godina tranzicije. Pomoću tri (agregatna) indikatora početnih uslova koje smo ranije definisali, može se objasniti 51 posto razlika u prosečnoj stopi rasta od zemlje do zemlje u periodu od 1990. do 1994, ali samo 41 posto tih razlika između proseka rasta od zemlje do zemlje ako merenje vršimo za celokupan 10-godišnji period.

Drugo, naši rezultati ukazuju na to da su različiti tipovi početnih uslova bili značajniji u ranim i poznim fazama tranzicije. Početni poremećaji u privredi - uključujući i takve faktore kao što je ozbiljna prikrivena inflacija ili visok crni devizni kurs i odsustvo reformi koje je trebalo da prethode tranziciji - u većoj su meri povezani sa slabim ekonomskim performansama tokom prvih godina tranzicije. Početne institucije - uključujući i takve činioce kao što je odsustvo "sećanja na tržište" koje se meri brojem godina provedenih pod socijalizmom i opšti razvoj nacionalnih institucija koji se izražava dužinom prethodnog iskustva na planu državnosti - čvršće se povezuju sa razlikama u potonjem, nego u početnom periodu tranzicije.

Treće, mada početni uslovi imaju veći uticaj na početni krah društvenog proizvoda nego na potonji oporavak, uticaj politike postaje utoliko jači ukoliko tranzicija napreduje - mada je i u prvim fazama još uvek značajan. Zaista, moglo bi se reći da su političke razlike statistički značajne i u jednom i u drugom periodu, što bi opet podrazumevalo da tržišno

41

orijentisane reforme na planu ekonomske politike ne samo da ubrzavaju ekonomski oporavak i podstiču rast na srednji rok, već istovremeno na kratak rok ublažavaju posledice tranzicione recesije.

Šta ako su mere ekonomske politike izvorne, endogene?

U celini gledano, mere ekonomske politike su izvorne, samonikle. Izbor može zavisiti od početnih uslova koji bi mogli uticati na mogućnost postizanja političkog konsenzusa o reformama (De Melo i drugi 1997.). Na njih je mogla uticati želja da se vaspostavi državnost posle raspada Sovjetskog Saveza. S druge strane, ono što je u jednoj fazi izvodljivo može biti delimično uslovljeno prethodno donetim odlukama na političkom planu. Na primer, privatni monopoli koji su se pojavili na osnovu privatizacije u ranoj fazi reformi mogu pokušati da spreče pojavu regulatornih okvira ili da se, pak, suprotstave tim okvirima. Ili se može dogoditi da nova, mala preduzeća izvrše pritisak u cilju sprovođenja bržih reformi imovinskih prava i pravosudnog sistema.

U literaturi možemo sresti podatke o nekim ograničenim uspesima u pokušajima da se utvrdi šta je to što je korelativ političkim reformama, kao što je početni i sadašnji nivo političkih sloboda (Dethier, Ghanem i Zoli 1999; De Melo i drugi 1997.). U trećem delu ovog izveštaja opisaćemo na koji način izbori vezani za strukturu političkog sistema mogu uticati na prihvatanje ekonomskih reformi. Važan rezultat do koga možemo doći poređenjem podataka o pojedinim zemljama jeste da političke reforme ostaju veoma važne za objašnjavanje rezultata u vezi sa društvenim proizvodom, čak i onda kada su mere ekonomske politike donete izvorno (to jest, kada se rast društvenog proizvoda i mere ekonomske politike determinišu zajednički u modelu sistema jednačina; videti u De Melo i drugi 1997.).

Da li je bitna brzina reformi? Odnos između brzine reformi i

ekonomskog rasta predmet je brojnih polemika. Neki ekonomisti su se zalagali za to da se sa reformama u različitim oblastima ide što je brže moguće; drugi su kritikovali takvu

strategiju predstavljajući je kao strategiju koja je opterećena nepotrebno velikim troškovima. Najinteresantniji deo ove polemike usredsređuje se na određivanje faza u sprovođenju ekonomske politike - polemiše se, naime, oko relativne brzine različitih tipova reforme. Zagovornici brzine u oblastima koje su i inače sklone brzim reformama tvrde da sinergija različitih komponenti - na primer privatizacija u kombinaciji sa liberalizacijom cena i trgovine - može dovesti do takvih rezultata i tolikog broja dobitnika da se zadrži reformski impuls. Takođe se tvrdi da je za odluku o brzim reformama potrebno iskoristiti sve prilike koje se pružaju.

Nasuprot tome, zagovornici sporijih reformi ukazuju na to da ako se napreduje samo u onim reformama koje se mogu brzo primeniti - reforme jednim potezom pera - bez čekanja na one vidove reformi za koje je potrebno više vremena, kao što je stvaranje institucija koje podržavaju tržište, prednosti ukupnih reformi bivaju znatno umanjene. Gubitak može biti do te mere veliki da izazove ne samo pad društvenog proizvoda, nego i formiranje interesnih grupa koje će se suprotstaviti upravo onim reformama za koje je potrebno više vremena. Neka od ovih pitanja razmotrena su u trećem delu knjige.

Kombinovanje različitih tipova političkih reformi u okviru jednog agregatnog indikatora onemogućuje nam da u statističkoj uporednoj analizi direktno osvetlimo i na taj način bolje sagledamo u kojoj je meri poželjno brzo napredovati u svim aspektima reformi. Ipak, neke indirektne dokaze možemo dobiti tako što ćemo utvrditi da je društveni proizvod u svakoj godini tesno povezan sa nivoom reformi ekonomske politike koji je u istoj toj godini postignut - što znači, sa nivoom kumulativnih političkih reformi. Prema tome, što je brže postignut visok nivo liberalizacije i što je pre taj nivo održavan konstantnim, to će pre ekonomija moći da postigne visoku stopu rasta.v

Sve ove rezultate možemo predstaviti kao jednu široku skicu koja sadrži glavne obrise, odnosno konture tranzicije. To, medjutim, nije cela priča o tranziciji. Mada mere ekonomske politike i početni uslovi suštinski utiču na više od polovine rasta društvenog proizvoda - mereno tokom niza godina i u različitim

42

zemljama - i dalje ostaje značajan prostor za delovanje drugih činilaca koji utiču na rast.vi Dakle, da bi se dobilo celovito objašnjenje zašto je neka zemlja postigla upravo ovakve a ne neke druge performanse u domenu rasta, potrebno je uključiti mnogo više faktora koji su specifični za datu zemlju - kao i podatke o udarima i druge propuštene faktore - i detaljno analizirati pojedinačne zemlje ili manje grupe zemalja. Na narednim stranicama ovog izveštaja upravo ćemo se time baviti.

Aneks 2.1. Rezime empirijske literature po zemljama posvecene rastu u tranzicionim privredama

Aslund, Anders, Peter Boone i Simon Johnson, 1996. "Kako izvršiti stabilizaciju: pouke iz postkomunističkih zemalja", Brokings Papers on Economic Activity 26(1): 217 313

U ovom radu se ukazuje na razlike u determinantama promena društvenog proizvoda u periodu od 1989-1995. godine (nema značajnog povezivanja sa političkim reformama) i nivoa društvenog proizvoda na kraju perioda (liberalizacija i inflacija jesu značajni faktori).

Berg, Andrew, Eduardo Bornsztein, Ratna Sahay i Jeromin Zettelmeyer, 1999, "Razvoj društvenog proizvoda u tranzicionim privredama: objašnjenje razlika", IMF Working Paper No. WP/99/73, Međunarodni monetarni fond, Vašington, D.C.

Ovaj rad predstavlja sveobuhvatno razmatranje pitanja na temelju specifikacije modela sa godišnjim podacima za 26 zemalja od 1991 do 1996. godine (za jedan manji broj zemalja uzet je drugi period). Početni veoma uopšteni model obuhvata: • makroekonomske varijable (fiskalna

ravnoteža, inflacija i režim deviznog kursa) • strukturalnu reformu (indeks liberalizacije u

trima svojim odvojenim komponentama, uz uslov interakcije koji se definiše kao rezultat množenja indeksa liberalizacije sa udelom privatnog sektora u privredi)

• početni uslovi (De Melo i drugi 2001, početni BDP po stanovniku i stopa rasta, urbanizacija, bogatstvo u prirodnim resursima, indeks početne skrivene inflacije ili stvarna početna fiskalna neravnoteža i inflacija, udeo poljoprivrede, zavisnost od

trgovine, mera prekomerne industrijalizacije i reforme preduzete pre kraha sistema centralnog planiranja)

• ostali kontrolni faktori (prosečni rast prema metodologiji OECD, uslovi trgovine i simulacija rata ili sukoba). Pored velikog broja varijabli ovde su

obuhvaćeni prvo i drugo zaostajanje (lag) makroekonomskih varijabli, sve do trećeg zaostajanja - indeksa strukturalnih reformi. Početni uslovi su takođe parametrizovani u vremenu kako bi se utvrdilo u kojoj meri oni mogu uticati na smanjenje ili osipanje posle određenog perioda (mada uz rad nije data precizna specifikacija, niti su izneti neki statistički testovi). I nivo BDP i godišnja stopa rasta tretiraju se kao izvorne varijable.

U početnoj specifikaciji sadržano je suviše mnogo varijabli, pa stoga nije mogućno dobiti signifikantne rezultate o posledicama delovanja pojedinačnih varijabli, ali je sve to mogućno koristiti za testiranje hipoteze po kojoj su određene kategorije varijabli beznačajne. Tako ovaj model odlučno odbacuje hipotezu da nijedna varijabla vezana za ekonomsku politiku nije bitna, odnosno da nijedna strukturalna varijabla ne utiče na rast.

Početna široka specifikacija postepeno se pojednostavljuje otklanjanjem varijabli koje imaju mali statistički značaj, da bi se na kraju došlo do dve završne specifikacije koje obuhvataju 13-15 varijabli ekonomske politike, uključujući tu zaostajanje kao i kontrolu i početne uslove (u radu, međutim, nije eksplicitno naveden tačan broj procenjenih parametara).

Neki sumarni rezultati: najveći deo promenljivosti rasta povezuje se sa razlikama u ekonomskoj politici, a ne sa početnim uslovima (u zavisnosti od uticaja početnih uslova koji se tokom vremena smanjuje); razlika između ZND i Centralne i Istočne Evrope u velikoj meri se može objasniti razlikom u merama ekonomske politike.

Campos, Nauro F. i Fabrizio Coricelli, 2000, "Rast u tranziciji: šta znamo, šta ne znamo i šta bi trebalo da znamo", Centar za istraživanja ekonomske politike, London, Velika Britanija.

Autori u svojim regresivnim analizama koriste indeks liberalizacije i njegove komponente; samo je jedna komponenta

43

statistički značajna. Inflacija je značajna (s obzirom na to da negativno utiče na rast) i značajno je prisustvo programa Međunarodnog monetarnog fonda. Institucionalne varijable su značajne i pozitivne (vladavina zakona i kvalitet birokratskog aparata). Početni uslovi mere se kao osnovna komponenta čitavog jednog niza indikatora koji zvuče racionalno (zavisnost od trgovine sa SEV-om, prikrivena inflacija i prekomerna industrijalizacija).

De Melo, Martha, Cevdet Denizer i Alan Gelb, 1996, "Od plana ka tržištu: modeli tranzicije", Svetska banka, Vašington D.C.

De Melo, Martha, Cevdet Denizer, Alan Gelb, Stoyan Tenev, 1997, "Okolnosti i izbor: uloga početnih uslova i ekonomske politike u tranzicionim privredama", Svetska banka, Vašington, D.C.

Ovo su dva uticajna rada u kojima su uvedene mere političkih reformi i početnih uslova koje se danas naširoko koriste u literaturi. U prvom radu uveden je indeks liberalizacije koji je definisan kao izmereni prosek političkih reformi u trima oblastima: unutrašnja tržišta, spoljna tržišta i privatizacija i otvaranje novih preduzeća u privatnom sektoru. Empirijska analiza izneta u ovom radu naglašava "modele tranzicije", a ne modele političkog odgovora i statističko testiranje hipoteze.

Drugi rad je usredsređen na ulogu početnih uslova za koje su autori izračunali kombinaciju od 12 indikatora koji su naširoko korišćeni u docnije objavljivanim radovima (početni dohodak, urbanizacija, prirodna bogatstva, geografski položaj, reforme u vremenu pre tranzicije, početna potisnuta, odnosno represirana inflacija, prekomerna industrijalizacija u odnosu na Chenery-jeve "norme", udeo trgovine sa zemljama-članicama SEV, crni devizni kurs, nove države naspram starih i godine provedene u režimu centralnog planiranja). Veliki broj indikatora sveden je na kombinaciju dva indikatora koja je mnogo lakša za rad. To svođenje je obavljeno po metodu glavnih činilaca. Tako su transformisane varijable definisane kao linearna kombinacija početnih varijabli na način koji uspeva da očuva maksimum njihove varijabilnosti. Ovo je korisno kao statističko sredstvo, ali čini da se suočavamo sa još više

teškoća kada želimo da utvrdimo koji početni uslovi zaista jesu bitni.

Autori procenjuju model kod koga se rast (period 1992-95) objašnjava početnim uslovima, političkim reformama (merenim agregatnim indeksom liberalizacije ili njegovom kumulativnom vrednošću) i varijablom simulacije rata. Autori takođe procenjuju model koji se temelji na sistemu jednačina za rast i indeks liberalizacije (politika liberalizacije određuje se početnim uslovima, simulacijom rata i indeksom političkih sloboda), ali zaključuju da faktor istovremenosti zanemarljivo negativno utiče na jednačinu rasta. I početni uslovi i indeks liberalizacije izuzetno su važni u jednačini rasta. U radu su takođe predstavljeni i "obrasci rasta", što je model o kome je već bilo govora; ovde samo imamo uvećanje za dve varijable koje označavaju početne uslove.

De Melo, Martha i Alan Gelb, 1996, "Uporedna analiza 20 tranzicionih privreda u Evropi i Aziji", Post-Soviet Geography and Economics 37(5), 265-85.

Autori razmatraju "obrasce tranzicije" za 26 evropskih i centralnoazijskih zemalja, s tim što obuhvataju i Kinu i Vijetnam. Egzogene varijable su Kumulativni indeks liberalizacije (CLI) i simulacione varijable za regionalnu napetost u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Međutim, u ovom radu se postulira model u kome postoji diskontinuitet onda kada CLI=0,4. Ovo stoga što autori definišu "nereformski" i "reformski" obrazac rasta i zemlje koje prelaze sa nereformskog na reformski obrazac mogu to da učine onda kada CLI dosegne vrednost 0,4 (što znači da promene CLI na nižem ili višem nivou nemaju nikakvog efekta; jedine promene koje su bitne jesu promene koje omogućuju da CLI dosegne željeni prag). S druge strane procenjuju se dva "obrasca" sa visokim stepenom opštosti (do 13 parametara). Dva rezultantna obrasca su prihvatljiva (na primer, "reformski obrazac" ima početni pad društvenog proizvoda, ali posle druge godine vrednost postaje u sve većoj meri pozitivna) a hipoteza da su ti obrasci jednaki (odnosno, da ekonomska politika nije bitna) može se odlučno odbaciti.

Fischer, Stanley, Ratna Sahay i Carlos A. Veight, 1998, "Koliko je Istočna Evropa daleko od Brisela?", IMF Working Paper No

44

Wp/98/53, Međunarodni monetarni fond, Vašington, D.C.

Autori zaključuju da su indeks liberalizacije i stabilizacijske varijable (inflacija i fiskalni deficit) značajno povezane sa rastom. Oni uvode kategoriju "reformskog vremena" da bi omogućili prilagođavanje različitih polazišta raznih zemalja u tranzicionim procesima.

Havrylysyhyn, Oleh i Ron van Rooden, 1999, "U tranziciji su bitne institucije, ali je bitna i politika", rad prezentiran na Petoj dubrovačkoj konferenciji o tranziciji, Dubrovnik, jun 1999.

Naglasak je stavljen na varijable koje definišu institucionalni razvoj: "Indeks ekonomske slobode" iz Fondacije Heritidž (1994-97); indikatore demokratije, vladavine zakona i drugih iz Izveštaja organizacije Freedom House “Nations in Transit” (Zemlje u tranziciji); institucionalno okruženje na osnovu izveštaja Svetske banke World Development Report 1998/99: Knowledge for Development (1998) (Izveštaj o razvoju u svetu 1998/99: Znanje za razvoj); i rejtinga rizika zemlje na osnovu podataka iz "Euromoney". Ovi autori su saglasni sa Martom de Melo i drugima (1997) kada je reč o tretmanu početnih uslova (iste varijable su agregirane u iste dve osnovne komponente). Sličan agregatni pristup koristi se i za rezimiranje osam institucionalnih varijabli u jednu ili dve osnovne komponente. Novina je to što je ovde uključen jednostavan oblik zavisnosti od vremena za početne uslove (uticaj u t=bIC /t) i instrumentalne varijable (uticaj na t*bIV )

Hernandez-Cata, Ernesto, 1997, "Rast i liberalizacija u vreme prelaska sa plana na tržište", IMF Staff Papers, 44(4); 405-29.

U ovom radu naći ćemo model realokacije kapitala iz starog u novi sektor (kao kod Berga i drugih 1999). Rad potvrđuje značaj liberalizacije i stabilizacije i ukazuje na sličan uticaj koji su one imale i u ZND i u Centralnoj i Istočnoj Evropi.

Heybey, Berta i Peter Murrell, 1999, "Odnosi između ekonomskog rasta i brzine liberalizacije u periodu tranzicije", Journal of Policy Reform 3(2): 121-37.

Autori zaključuju da prosečni rast tokom prve četiri godine tranzicije ne zavisi od povećanja indeksa liberalizacije u datom periodu, posle izračunavanja moguće

endogenosti, odnosno izvornosti politike liberalizacije (instrumenti koji se koriste jesu početni nivo liberalizacije, udeo industrije i indeks političke slobode). Autori zaključuju da su početni uslovi "daleko značajniji nego političke varijable".

Popov, Vladimir, 1998, "Da li će Rusija postići brzi ekonomski rast?" Communist Economies and Economic Transformation 10(4): 421-35.

Popov, Vladimir, 1999, “Shock Therapy versus Gradualism: The End of the Debate” (Šok terapija naspram postepenosti: kraj debate) Karlton (Carleton) Univerzitet, Otava.

Castanheira, Micael i Vladimir Popov, 1999, "Okvirni rad o političkoj ekonomiji rasta u Rusiji i zemljama Centralne i Istočne Evrope", Global Development Network, Svetska banka, Vašington, d.c.

Autori koriste samo uporednu varijabilnost podataka jer uzimaju prosečnu stopu rasta (tokom celog uzorka odvojenih potperioda) kao zavisnu varijablu. Indeks liberalizacije je, ako je suditi prema njihovim zaključcima, značajan za oporavak rasta (1994-98), ali ne i za celokupan period koji se ispituje (1989-98), niti za podperiode (1989-96. i 1996-98.) Ostale kontrolne varijable jesu simulacija rata i prosečna inflacija. Početni uslovi se uzimaju u obzir tako što se u ispitivanje uključuje indeks početnih poremećaja (troškovi odbrane u odnosu na BDP - 0,03 + poremećaji industrijske strukture i trgovinske otvorenosti u odnosu na normalni nivo + udeo trgovine sa bivšim Sovjetskim Savezom + udeo trgovine sa Centralnom i Istočnom Evropom/3) početni nivo BDP po stanovniku, pad vladinih prihoda u odnosu na BDP i odnosi između sive ekonomije i BDP.

Selowsky, Marcelo i Ricardo Martin, 1998, "Političke performanse i rast društvenog proizvoda u tranzicionim privredama", American Economic Review - Papers and Proceedings 8(2): 350-53.

U ovom se radu koristi kombinacija ukrštanja podataka i njihovog izražavanja u vremenskim periodima, odnosno serijama, kako bi se testirao model; to omogućuje da se utvrdi koliko je kašnjenje uticaja reformi na rast i da se istovremeno makar grubo kontrolišu početni uslovi (Centralna i Istočna Evropa naspram Zajednice nezavisnih država) i drugi

45

faktori (simulacione varijable za period rata ili unutrašnjeg konflikta). Indeks liberalizacije je, ako je suditi po ovom radu, veoma značajan, s tim što postoje važne razlike između njegovog početnog i dugoročnog uticaja. Takođe postoje razlike u dinamici uticaja reformi u Centralnoj i Istočnoj Evropi s jedne i u ZND, s druge strane.

Aneks 2.2. Dodatna empirijska analiza

Kao što je u tekstu već naglašeno, autori su se latili dodatne empirijske analize u pripremama za ovaj rad jer su želeli da razluče tipove početnih uslova koji su bitno uticali na nacionalne performanse, ali i da utvrde i kakve su moguće razlike u ulozi početnih uslova i mera ekonomske politike u raznim fazama tranzicije.

Analiza početnih uslova temeljila se na indikatorima koje je razradila Marta de Melo sa saradnicima (1997), kao i na gubitku zbog uslova trgovine onako kako ga procenjuje Tarr (1994). Tih 13 indikatora podeljeno je u tri grupe, a potom su sabrani u tri "sintetička" indeksa - početna struktura, početni poremećaji i početne institucije. Na tabeli A 2.1. videćete da tri indeksa "objašnjavaju" (onako kako je to naznačeno pomoću kvadrata regresije) 51 procenat razlika u prosečnom rastu od zemlje do zemlje u početnom periodu, odnosno u vreme početne tranzicione recesije, kao i 44 posto razlika u periodu od 1995-1999.

Na tabeli A 2.2. predočeni su rezultati regresije godišnje stope rasta za sve zemlje na osnovu indeksa liberalizacije i početnih uslova, s tim što postoji kontrola za konflikte (simulacija rata), prikazan je dinamični uticaj mera ekonomske politike - onako kao što ćemo naći u radu čiji su autori Selowsky i Martin (1998), a iznete su i različite posledice tokom ranih i poznih 90-ih godina. Na tabeli je prikazano da postoje razlike u uticaju mera ekonomske politike i početnih uslova tokom dva potperioda: politika liberalizacije ima snažniji pozitivan uticaj u periodu 1995-99. godina, dok početni uslovi imaju snažniji uticaj u ranijem periodu. I u jednom i u drugom slučaju razlika je statistički značajna, tako da je sa velikom dozom sigurnosti odbačena hipoteza o jednakom efektu i u jednom i u drugom periodu.

Tabela A2.1 Regresija početnog rasta u prvobitnim uslovima, 1990-99. Početni rast Prosečni rast Početni uslovi 1990-94 1995-99 Struktura -0,30 0,18 Poremećaji 1,03a 0,24 Institucije 0,25 0,82 a R na kvadrat 0,51 a. Značajno na nivou od 95 posto Izvor:Martin (2000)

Tabela A2.2 Regresija godišnjeg rasta društvenog proizvoda u odnosu na politiku i na početne uslove - uzeti u obzir različiti efekti u ranoj fazi tranzicije, 1990-99

Endogena (izvorna) varijabla:

Godišnja stopa rasta 1990-99

Egzogena (spoljna) varijabla

Koeficijent Vrednost t

Liberalizacija (t) -11,01 a -4,08 Liberalizacija (t-1) 8,92 a 2,60 Liberalizacija (t-2) 3,32 1,60 Liberalizacija (t) 1995-99 b

8,26 a 2,02

Liberalizacija (t-1), 1995-99 b

-4,03 -0,71

Liberalizacija (t-2), 1995-99 b

-2,18 -0,60

Rat -11,52 a -5,54 Početni uslovi 0,09 0,38 Početni uslovi, 1990-94 c

1,82 a 4,50

R na kvadrat (broj posmatranja)

0,60 (200)

Standardna dozvoljena greška

6,89

a. Značajna na 95 procenata b. Koeficijent za ove varijable omogućuje da se izmeri dodatni efekat liberalizacije u periodu 1995-99. c. Koeficijent ove varijable omogućuje da se izmeri dodatni efekat početnih uslova u periodu 190-94. Izvor: Martin (2000) NAPOMENE: i Ova tri agregatna indikatora (struktura, poremećaji i

institucije) predstavljaju linearnu kombinaciju pojedinačnih komponenti, gde je ponderisanje jednako njihovim koeficijentima u regresiji na prosečni rast.

ii Savet za uzajamnu ekonomsku pomoć (SEV,

Comecon) je zona slobodne trgovine koja je obuhvatala Sovjetski Savez i Istočnu Evropu.

iii Easterly (2000) pokazuje da se rast u većini zemalja u

razvoju usporio u protekle dve decenije. Srednji rast dohotka po stanovniku iznosio je 0 posto u poređenju sa 2,5 posto koliko je iznosio 1960-79. godine. Ovo usporavanje i smanjenje rasta pripisuje se pogoršanju spoljnog okruženja, posebno nižoj stopi rasta u

46

zemljama-članicama OECD, pre svega evropskim zemljama i Japanu, kao i višim realnim kamatnim stopama.

iv Ovi indikatori čiji su tvorci bili Marta de Melo,

Denizer i Gelb (1996) prestali su da se koriste 1997. godine. U novijim radovima koriste se indikatori koje je razradila Evropska banka za obnovu i razvoj, a oni obuhvataju i 1998. i 1999. godinu.

v I ovde važe uobičajene primedbe u vezi sa

pripisivanjem uzročno-posledične veze koeficijentima regresije. Međutim, ti koeficijenti i dalje predstavljaju najbolje sredstvo koje nam stoji na raspolaganju da izvučemo neke zaključke iz kombinovanog iskustva svih privreda u tranziciji.

vi Na primer, ova dva faktora omogućila bi da se

"predvidi" stopa rasta BDP, ali uz moguću grešku od čak oko 11 procentnih poena. Ako bismo se u većoj meri pozabavili tehničkom stranom, videli bismo da procenjena standardna greška regresije u odnosu na procentnu stopu rasta predstavlja zavisnu varijablu od oko 6,89, tako da bismo, ukoliko bismo primenili dvosmerno testiranje, došli do standardne greške od oko 11,37 procentnih poena (što je 1,65 puta veće od uobičajene standardne greške). To je izuzetno velika brojka u poređenju sa razlikama u stopi rasta među zemljama-članicama OECD.

47

DRUGI DEO

POLITIKA I INSTITUCIONALNI IZAZOVI

KOJI PREDSTOJE

48

3. U traganju za rastom

Zemlje koje su započele tranziciju suočavale su se sa istim izazovima. Sistem proizvodnje bio je projektovan u skladu sa potrebama komandne privrede. Najveći deo industrijalizacije temeljio se na jeftinim energentima i subvencionisanom saobraćaju. Pored toga, koordinacija i nadzor nad centralnim planiranjem značili su da među preduzećima postoji malo veza, budući da su velika državna preduzeća formirala proizvodne lance i lance isporuka vertikalno integrisanih, dvostranih monopola ili monopsonija pod pokroviteljstvom granskih ministarstava.

Otvaranje prema svetu razotkrilo je razlike u domenu produktivnosti od sektora do sektora i od preduzeća do preduzeća, sve u okviru proizvodne strukture koja se temeljila na ogromnom utrošku energije. U aprilu 1992. godine domaća cena nafte u Ruskoj Federaciji i dalje je iznosila samo tri posto svetske cene. Raskid bilo koje veze u tim ekstenzivnim lancima proizvodnje i isporuka izazivao bi negativan rezultat i smanjenje zaposlenosti skokovito u čitavoj privredi. Zajedno uzev, promene u relativnim cenama i geografskoj lociranosti proizvodnih sistema značile su da mnoga preduzeća umesto da dodaju vrednost u okviru novih cena, tu vrednost, zapravo, smanjuju.

Sve su zemlje bile suočene sa ovim problemom na početku tranzicije. Da bi se ostvarili povoljni efekti liberalizacije bila su potrebna još dva odgovora u domenu ekonomske politike. Prvi je značio da nasleđenim preduzećima treba nametnuti tržišnu disciplinu - kako bi od njih potekla inicijativa za restrukturisanje i kako bi na taj način postala produktivnija, pa samim tim i sposobnija da po novim cenama budu konkurentna. Neuspeh da se to učini doveo bi do zatvaranja preduzeća. Drugi odgovor podrazumevao je da treba podsticati osnivanje novih preduzeća, što je omogućeno pošto je liberalizacija stvorila pravne mogućnosti za privatna ulaganja.

Slika 3.1 Distribucija produktivnosti starih, restrukturisanih i novih preduzeća Rang starih preduzeća 0 Rang restrukturisanih preduzeća 0

Rang novih preduzeća 0

Produktivnost starih preduzeća Produktivnost restrukturisanih preduzeća

Produktivnost novih preduzeća

Napomena: Ova slika omogućuje pomeranja i u jednom i u drugom smeru, budući da nema ni jednog jedinog razloga zbog kojih stara pojedinačna preduzeća, ukoliko bi sve ostalo bilo jednako, ne bi mogla povremeno da proizvedu veću dodatu vrednost po zaposlenom nego što je to slučaj sa novim preduzećima, niti zbog čega nova preduzeća ne bi povremeno mogla da imaju razočaravajuće rezultate. Izvor: Podaci Svetske banke

Logično je pretpostaviti da je do ulaganja u nova preduzeća moglo doći samo onda kada je očekivana stopa povraćaja sredstava bila bar jednaka onoj koja bi se mogla ostvariti ulaganjem u preduzeća koja su podvrgnuta restrukturisanju. Budući da su restrukturisana preduzeća po definiciji produktivnija od starih preduzeća, to dovodi do rangiranja po osnovu produktivnosti (slika 3.1.). Merilo koje se koristi ovde i u čitavom ovom izveštaju jeste ono po kome se preduzeća rangiraju prema

produktivnosti rada, a ne prema ukupnoj faktorskoj produktivnosti. (Okolnosti na osnovu kojih je ovo široko prihvatljivo razmotrene su u aneksu 4.2) Empirijski dokazi prikupljeni iz jednog opsežnog unakrsnog ispitivanja preduzeća po zemljama (prilog 3.1) u celom regionu potvrđuju da nova preduzeća uglavnom imaju bolje pokazatelje kada je reč o produktivnosti nego što je to slučaj sa starim preduzećima - i to u svim dimenzijama performansi (slika 3.2)i

49

Agregatni rast privrede odražava međuigru starih preduzeća kojima je potrebna državna podrška, što je način na koji ona apsorbovanjem više resursa nego što ih sama proizvode smanjuju rast, i restrukturisanih i novih preduzeća koja rast povećavaju (vidi u radu čiji su autori Ruehl i Vinogradov 2001). Obrazac rasta je u početku pod dominacijom negativnog doprinosa starih preduzeća, što izaziva smanjenje društvenog proizvoda. Na početku tranzicije uslovi su bili važne determinante tog smanjenja rasta. Kada govorimo o uslovima mislimo na potisnutu, odnosno prikrivenu inflaciju, višestruke devizne kurseve, kao i gubitke zbog pogoršanih uslova trgovine koji su tesno povezani sa liberalizacijom i raspadom trgovinskog područja Saveta za uzajamnu ekonomsku pomoć, što nije moglo a da se ne odrazi na nasleđeni kapital. Tokom vremena restrukturisana i nova preduzeća stiču kritičnu masu neophodnu za prevazilaženje negativnih efekata starih preduzeća na generisanje rasta u celokupnoj privredi. Brzina ovih procesa zavisi od političkih izbora. Razlike u uslovima na samom kraju komunizma - kao i razlike u

spoljnim udarima i političkim izborima tokom 90-ih godina - učinile su da se države danas nađu u bitno različitim okolnostima.

Za mnoge zemlje - članice ZND - kao i za one u Jugoistočnoj Evropi kao što su Bugarska, BJR Makedonija, Rumunija, kao i Savezna Republika Jugoslavija u kojoj je na početku tranzicije došlo do drastičnog pada prihoda - ključni prioritet jeste vaspostavljanje održivog rasta i ponovna izgradnja države.

Bez rasta ne bi bilo mogućno generisati

prilike za sticanje prihoda domaćinstava, niti bi bilo mogućno generisati resurse koji bi mogli da obezbede tako temeljna javna dobra kao što su zakonski i pravosudni sistem, garantovanje imovinskih prava i osnovna infrastruktura. Bez toga nije mogućno održati ni ulaganja u obrazovanje i zdravstvenu zaštitu – sektore koji su pretrpeli veliki negativan uticaj na samom početku tranzicije - niti je mogućno uspostaviti odgovarajuću mrežu socijalne sigurnosti koja bi poslužila zaštiti onih najranjivijih kategorija. Bez funkcionisanja države ne bi bilo neophodnih kapaciteta za obezbeđivanje javnih

Prilog 3.1 Poslovno okruženje i pregled performansi preduzeća Svetska banka i Evropska banka za obnovu i razvoj organizovale su u rano leto 1999. godine obimnoistraživanje kako bi sačinile pregled poslovanja preduzeća u 20 tranzicionih privreda, da bi u drugojpolovini te godine pregledom bilo obuhvaćeno još pet tranzicionih privreda. U istraživanju su korišćenineposredni intervjui sa vlasnicima preduzeća ili sa najvišim rukovodiocima tih preduzeća; sve intervjueobavila je ista istraživačka agencija (sa izuzetkom Albanije i Letonije, gde su korišćene usluge lokalnihorganizacija). Cilj istraživanja bio je da se ispita na koji su način ponašanje i rezultati preduzećapovezani sa kvalitetom poslovnog okruženja i odnosa između preduzeća i države i na koji način ta dvafaktora utiču na njih. U istraživanju su postavljena detaljna pitanja o poslovanju preduzeća, okonkurentnom okruženju i o različitim akcijama koje su na planu restrukturisanja preduzete uneposrednoj prošlosti. (Vidi u radu čiji su autori Hellman i drugi 2000. i na sajtu čija adresa je: http://www.worldbank.org/wbi/governance/datasets.htm; tu će se naći celovit opis ovog istraživanja).Korišćen je metod slučajnog uzorka u ukupnom broju preduzeća u svakoj zemlji, sem tamo gde sudržavnim i velikim preduzećima nametnute minimalne kvote. Na tabeli A vide se neke od osnovnihinformacija o raspodeli preduzeća po regionima, veličini, poreklu, sektoru i lokaciji. Pregled obuhvata oko125 preduzeća iz svake od 25 zemalja, s tim što su veći uzorci dati za Poljsku i Ukrajinu (gotovo 250preduzeća) i za Rusiju (više od 550 preduzeća). Ukupni uzorak obuhvata 3.954 preduzeća, od toga jeviše od polovine iz Centralne i Istočne Evrope (uključujući baltičku oblast), a ostatak je iz zemalja-članicaZND. U uzorku dominantnu poziciju imaju mala i srednja preduzeća; polovina njih zapošljava manje od50 ljudi, a samo osam posto zapošljava više od 500 ljudi. Više od polovine preduzeća bila sunovoosnovana privatna preduzeća, 27 posto su privatizovana preduzeća, a preostalih 16 posto supreduzeća u državnom vlasništvu. Preduzeća su raspodeljena prilično ravnomerno između pojedinihindustrijskih grana (52 posto) i uslužnih delatnosti (48 posto), s tim što 30 posto preduzeća pripadaproizvodnom sektoru. Gotovo 50 posto preduzeća nalaze se u velikim gradovima ili nacionalnimprestonicama, a ostatak u manjim gradovima i seoskim područjima.

50

dobara, čak ni u slučaju da za to postoje neophodni resursi.

Rast je važan i za centralnoevropske i baltičke zemlje koje su u većoj meri orijentisane ka reformama. Dohodak po stanovniku u trima najbogatijim zemljama koje teže pristupu u Evropsku uniju još uvek je samo deo proseka EU i iznosi svega 68 posto u Sloveniji, 59 posto u Češkoj Republici i 49 posto u Mađarskoj. Međutim, isključivo usredsređivanje na rast uz istovremeno obezbeđivanje osnovnih javnih dobara i zaštitu najsiromašnijih kategorija stanovništva nije dovoljno za ove zemlje. Napredni reformatori u Centralnoj Evropi i na Baltiku treba da

konsoliduju ostvarenja postignuta u prvoj deceniji tranzicije i da se pozabave nečim što bismo mogli nazvati tranzicionim "pitanjima druge generacije" kako bi obezbedili efikasno funkcionisanje tržišne privrede. Oni treba da osiguraju kontrolu nad kvazifiskalnim i zaostalim finansijskim obavezama. Takođe treba da sprovedu reformu tržišta rada i finansijskog tržišta kako bi omogućili da što širi slojevi stanovništva uživaju u blagodetima rasta i da te blagodeti budu što ravnomernije raspoređene. Oni takođe treba da restrukturišu troškove u socijalnom sektoru kako bi ta davanja bila finansijski podnošljivija, a da istovremeno ne bude naneta šteta mreži

Tabela A. Karakteristike poslovnog okruženja i pregled performansi uzorka preduzeća, 1999. Broj preduzeća Procenat Region ZND 1.866 47,2 Centralna i Istočna Evropa i Baltik 2.088 52,8 Veličina Mala (manje od 50 radnika) 1.944 49,2 Srednja (50 do 500 radnika) 1.690 42,8 Velika (više od 500 radnika) 318 8,0 Poreklo Novo 2.176 56,5 Privatizovano 1.050 27,2 Državno vlasništvo 627 16,3 Sektor Industrija Poljoprivreda 453 11,5 Rudarstvo 33 0,8 Proizvodna delatnost 1.191 30,1 Građevinarstvo 343 8,7 Proizvodnja energije 16 0,4 Ukupno 2.036 51,5 Uslužne delatnosti Trgovina 541 13,7 Trgovina na malo 571 14,5 Saobraćaj 232 5,9 Finansije 67 1,7 Lične usluge 214 5,4 Poslovne usluge 245 6,2 Komunikacije 15 0,4 Razno 30 0,8 Ukupno 1.915 48,5 Lokacija Prestonica 1.220 30,9 Veliki grad 704 17,8 Varošica 1.694 42,8 Selo 336 8,5

Izvor: Hellman i drugi (2000) S obzirom na veličinu uzorka i na specifične kvote, ovo istraživanje i pregled koji je njegov rezultat ne može se koristiti kao mera za broj i udeo novih preduzeća u svakoj zemlji. Ona, međutim, može pružiti dragocene dokaze o tome kako se performanse i ponašanje novih preduzeća razlikuju između preduzeća u državnom vlasništvu i privatizovanih preduzeća. Na osnovu ovog istraživanja mogućno je takođe testirati da li se poimanje poslovnog okruženja sistematski razlikuje između različitih kategorija preduzeća. (Celovitu analizu svih podataka o malim preduzećima obuhvaćenim ovim istraživanjem naći ćete u EBRD 1999).

51

socijalne sigurnosti. Mnoge od ovih reformi preklapaju se sa reformama neophodnim za uključivanje u Evropsku uniju.

Slika 3.2 Performanse starih i novih preduzeća 1996-99. (Promene u procentima)

Izvor: Hellman, Jones, and Kaufmann (2000).

Priča o dva pristupa Jedan pogled na imovinu starih,

restrukturisanih i novih preduzeća otkriva da je zemljama koje vaspostavljaju održivi rast potrebno da kreiraju takvo političko okruženje koje će istovremeno disciplinovati stara preduzeća (državna preduzeća, privatizovana, ali ne i restrukturisana preduzeća i poljoprivredne zadruge) i ohrabruje, odnosno podstiče "nova" preduzeća (uključujući i direktna ulaganja u potpuno nova preduzeća i restrukturisane delove nedavno privatizovanih preduzeća).

Disciplina podrazumeva pooštravanje budžetskih ograničenja (što je koncept čiji je autor Kornai iz 1986. godine) uvođenje konkurencije na tržištu robe, nadzor nad ponašanjem rukovodilaca kako bi se stvorila inicijativa za efikasnu upotrebu resursa i kako bi se sprečile takve zloupotrebe kao što su preusmeravanje ili isisavanja sredstava (prilog 3.2) i obezbeđivanje održivih i efikasnih mehanizama povlačenja sa tržišta kada je reč o neefikasnim preduzećima. Na taj način su stara preduzeća primorana da oslobode imovinu i radništvo, pa ti resursi mogu biti predmet efikasnije realokacije ka restrukturisanim i novim preduzećima. Stara preduzeća se takođe

oslobađaju bremena obezbedjivanja socijalnih dobara - kao što je izgradnja stanova, održavanje zdravstvenih ustanova i dečijih vrtića - za šta je potrebno preusmeriti socijalnu zaštitu sa preduzeća na lokalne vlasti.

Podsticanje, odnosno ohrabrivanje podrazumeva smanjenje prekomernih dodatnih poreza koji se plaćaju na svaku jedinicu povećanja prihoda, pojednostavljivanje postupka izdavanja dozvola za rad, uspostavljanje adekvatne zaštite imovinskih prava i obezbeđivanja osnovne infrastrukture. To omogućuje restrukturisanim i novim preduzećima da apsorbuju višak radnika i dobra oslobođena racioanlizacijom starih preduzeća. Zahvaljujući stvaranju stabilnog i predvidljivog poslovnog okruženja, politika podsticanja rađa inicijative za ulaganje preduzeća. Što veći broj novih preduzeća stupa na tržište, to je i veća konkurencija u poslovnom okruženju. U isto vreme, političko okruženje mora biti takvo da osujećuje gramzivo i destruktivno ponašanje novih preduzeća koja žele da izvuku posebne povlastice od države i koja, u tim svojim akcijama, postavljaju prepreke na putu konkurenciji i otvaranju novih preduzeća u istoj grani.

Napredniji reformatori u zemljama Centralne i Jugoistočne Evrope i baltičkog područja koji su sada suočeni sa pitanjima iz druge generacije, znatno su više odmakli na putu primene disciplinovanja i podsticanja. Disciplina je uspostavljena, ali ju je potrebno održavati (kao što je to slučaj u Poljskoj) zbog toga što državna preduzeća-gubitaši u rudarstvu, proizvodnji čelika i na železnicama i dalje predstavljaju veliko opterećenje za budžet. U tim zemljama nova i restrukturisana preduzeća i dalje prednjače u rastu, ali stopa nezaposlenosti uporno ostaje velika. Pored očuvanja discipline uspostavljene u prvoj deceniji reformi, u žiži pažnje podsticanja kada je reč o otvaranju novih radnih mesta u novim preduzećima treba da bude uklanjanje uskih grla u oblasti infrastrukture i reformisanje tržišta rada i finansijskih tržišta kao i sistema socijalne zaštite.

Prodaja

Ulaganja

Zaposlenost

Izvoz

Dugovi

Nova preduzeća Stara preduzeća

52

Prilog 3.2 Problem kanalisanja (preusmeravanja i isisavanja) sredstava Preusmeravanje, odnosno isisavanje predstavlja legalnu eksproprijaciju imovine koja pripada manjinskimakcionarima (Johanson La Porta, Lopez-de-Silanes i Shleifer 2000). Kanalisanje se odvija bilo krozpreusmeravanje, bilo kroz isisavanje. Rukovodioci su obično oni koji se bave preusmeravanjem iliisisavanjem u čisto privatnim preduzećima i to obično delujući u ime velikih akcionara ili pak onihakcionara koji imaju kontrolni paket. U preduzećima koja su delimično u vlasništvu države, rukovodiocikoji se ovim bave obično deluju u svoje ime ili u ime privatnih akcionara. Preusmeravanje i isisavanje treba razlikovati od pljačke, jer je pljačka nezakonita. Međutim, ako doeksproprisanja sredstava čiji je počinilac rukovodstvo preduzeća dođe u preduzeću koje je u celosti udržavnom vlasništvu, to je gotovo uvek nezakonito. Takođe treba razlikovati isisavanje, odnosnopreusmeravanje sredstava od traženja rente. Renta se odnosi na napore preduzeća da izvuče korist izpovlastica ili subvencija koje daje vlada. Renta se obično crpe iz širokog segmenta društva (na primer, odsvih potrošača nekog određenog proizvoda). Nasuprot tome preusmeravanje, odnosno isisavanjesredstava odražava se prevashodno na manjinske vlasnike (ili na državu, ukoliko je i ona jedan odakcionara preduzeća), mada ima dokaza koji svedoče o negativnim posledicama po ekonomiju u celini. Eksprorijacija akcionara predstavlja poseban problem u nekim tranzicionim privredama, pre svega uzemljama-članicama ZND. Neki oblici preusmeravanja sredstava bili su karakteristični za ranu fazutranzicije; to se odnosilo na pokušaje da se nađu načini ne bi li se u skladu sa zakonom eksproprisaladržavna dobra, mada su se tokom decenije razvijali novi oblici takvog ponašanja. Ipak, ne može se rećida je preusmeravanje, odnosno isisavanje pojava isključivo vezano za tranziciju. Neposredno posleazijske finansijske krize 1997-98. godine, na primer, za nekoliko kompanija se tvrdilo da su se pozabavilenekim vidovima preusmeravanja, odnosno isisavanja sredstava.

Zbog čega je preusmeravanje, odnosno isisavanje sredstava legalno? Postoje dva razloga zbog kojih je isisavanje sredstava zakonito. Prvo, može se dogoditi da postoje velikerupe u zakonu kada je reč o pravnoj zaštiti prava investitora. Zakoni kojima se regulišu transakcije uodnosu na "povezano lice" često su magloviti ili neadekvatni. Razmotrimo slučaj u kome preduzeće Akontrolišu rukovodioci preduzeća B i ta dva preduzeća uđu u neku transakciju. Ako preduzeće Aobezbeđuje input po cenama iznad tržišnih (ili prodaje dobra po veštački niskim cenama) preduzeću B,neko u stvari isisava vrednost iz B, usmerava je prema A kroz ono što se obično naziva "transfer-cenom".Ukoliko zakon jasno ne precizira da je za transakcije u odnosu na povezano lice potrebnoobelodanjivanje svih relevantnih podataka i nezavisni nadzor (kao što je to slučaj u SjedinjenimAmeričkim Državama) isisavanje preko transfer-cena biće legalna i jednostavna operacija. Drugo, može se dogoditi da sudovi nisu voljni ili pak da nisu kadri da primenjuju makar i sasvim preciznezakonske odredbe. U Zapadnoj Evropi je bilo slučajeva kada su sudovi razmatrali slučajeve isisavanjasredstava i proglasili ih legalnim operacijama. Na primer, u zemljama kontinentalnog pravnog sistema,ukoliko sudovi ne mogu da odluče da li je nekome naneta šteta, oni često neće sankcionisati akciju kojaje predstavljala jasan prekršaj statutarne odredbe (Johnson, La Porta, Lopez-de-Silanes Shleifer 2000).U većini tranzicionih zemalja pravosuđe je utemeljeno na kontinentalnom pravu i sudije u takvimokolnostima mogu oklevati da zakon protumače kao sistem odredbi koje sprečavaju isisavanje sredstavau složenim situacijama. Isisavanje se može odvijati u čitavom nizu oblika. U zemljama u kojima je zaštita akcionarskih pravaslaba, često se događa da preduzeća neprestano transferišu male iznose akcionarske vrednosti iusmeravaju ih nekud van samog preduzeća. Ovakvo "lagano odlivanje" akcionarskog kapitala često sesmatra uobičajenom cenom poslovanja za investitore u zemljama u kojima je vladavina prava veomaslaba. Međutim, dokazi pokazuju da su u okruženjima u kojima postoji slaba zaštita akcionarskih prava,korporativne dividende manje, baš kao što je manja i vrednost preduzeća, dok je finansijski razvoj sporijinego u zemljama u kojima postoji snažna i odlučna zaštita akcionarskih prava (Johanson, La Porta,Lopez-De Silanes i Shleifer 2000). Postoje i dokazi da takvo lagano odlivanje kapitala smanjuje rast iograničava ulaganja u kapitalno-intenzivne sektore. U periodima ekonomskih kriza u kontekstu slabe zaštite investitora preusmeravanje i isisavanjesredstava se može bitno povećati. Ukoliko rukovodioci predviđaju da će njihovo preduzeće propasti,pokazuju inicijativu da isisaju njegovu imovinu. Ruska ekonomska kriza 1998. godine izazvala je širokorasprostranjeno i sveobuhvatno preusmeravanje i isisavanje sredstava (Johnson, Boone, Breach iFriedman 2000). Cena ovakvog preusmeravanja i isisavanja može biti ogromna. Ako investitori očekujuda je preusmeravanje postalo opšta pojava, celokupan proces alokacije kapitala u privredu može bitiporemećen, što opet ozbiljno koči i usporava bilo kakav ekonomski oporavak. Štaviše, takva očekivanjamogu dovesti do naglog pada ekonomske vrednosti preduzeća usled izrazito negativnog raspoloženjainvestitora.

53

Disciplina i podsticanje

Kao što pokazuje primer Poljske, važan činilac tržišne discipline jesu stroga budžetska ograničenja za državna preduzeća uporedo sa odgovarajućim standardima korporativnog upravljanja kako bi se sprečila velika otimačina sredstava pre privatizacije. Podrazumevalo se da nikakve subvencije neće biti odobrene državnim preduzećima posle početka 1990. godine, ali je ipak trebalo da prođe od 18 do 24 meseca da bi rukovodioci preduzeća shvatili da je vlada sasvim ozbiljna kada kaže da je čvrsto opredeljena za stroga budžetska ograničenja. Poljski ekonomski rast - koji je obnovljen 1992. godine, što je najbrže među svim tranzicionim privredama - prvenstveno je postignut zahvaljujući tome što su preduzeća bolje umela da koriste postojeća sredstva, posebno onaj njihov deo koji je oslobođen iz

državnih preduzeća. Sve do 1995. godine nije bilo velikog napretka domaćih ulaganja - a napredak direktnih stranih ulaganja zabeležen je tek 1996. godine, kada je Poljska već uveliko bila u svojoj petoj godini rasta.

U isto vreme, vlade su, jedna za drugom, preduzimale strukturalne reforme kako bi stvorile investicionu klimu povoljnu za pojavu novih preduzeća na ekonomskoj sceni, posebno malih i srednjih preduzeća. Kao i u mnogim drugim zemljama sa socijalističkom prošlošću, i u Poljskoj je postojala velika industrijska koncentracija, tako da je vodeće preduzeće imalo više od 30 posto udela na više od 60 posto tržišta (sve na trocifrenom nivou). Nova preduzeća su signalisala da će konkurencija na tržištu proizvoda primorati državna preduzeća da postanu efikasnija. U periodu od 1990-98. godine broj pojedinačnih i porodičnih preduzeća povećan je sa 1,2 miliona na gotovo

Preusmeravanje i isisavanje i bekstvo kapitala Teorijski gledano, isisavanje može da ostane čisto domaća pojava; to znači da bogatstvo budetransferisano od manjinskih akcionara ka rukovodiocima preduzeća, a da istovremeno ostane u zemlji.Iskustvo nam, međutim, ukazuje na to da mahom postoji podudarnost između epizoda isisavanja velikihrazmera, i visokog nivoa bekstva kapitala (Johnson, Boone, Breach i Friedman 2000). Postoji nekolikorazloga za ovu korelaciju. Rizik da bi postojeći zakoni koji dopuštaju isisavanje sredstava mogli bitiretroaktivno izmenjeni, stvara snažan podsticaj za prebacivanje tih sredstava u inostranstvo, vandomašaja domaćih vlasti. Štaviše, u okruženju koje se odlikuje slabom zaštitom prava investitora,sredstva isisana iz preduzeća teško da bi mogla biti valjano zaštićena u domaćim bankama koje seodlikuju istim onim slabostima kojima se odlikuje i šire okruženje. Ako rukovodioci mogu slobodno daisisaju sredstva iz sopstvenih preduzeća, zašto bi očekivali da se domaći bankari ponašaju bitnodrugačije? Uprkos tome što postoje veze između isisavanja sredstava i bekstva kapitala, preusmeravanje, odnosnoisisavanje može se koristiti i za snaženje povezanih preduzeća u povremenim periodima slabih poslovnihrezultata. U takvim slučajevima isisavanje postaje neka vrsta unakrsnog subvencionisanja u okvirupovezane grupe preduzeća. U okruženjima u kojima preduzeća imaju ograničeni pristup kratkoročnimkreditima zbog toga što je, recimo, bankarski sistem slab, ovakvo "snaženje" preduzeća koja suprivremeno zapala u nevolje ostvareno transferom sredstava iz povezanih kompanija može olakšatipristup kapitalu u budućnosti. Prema tome, uprkos negativnim posledicama preusmeravanja i isisavanjasredstava, upravo se ovakvim privremenim snaženjem pojedinih preduzeća u situaciji kada su finansijskatržišta nedovoljno razvijena može objasniti zbog čega investitori i dalje pokazuju spremnost da ulažu utakvoj atmosferi (Shleifer i Wolfenson 2000).

Pojačana osetljivost na ekonomsku krizu Institucije koje štite preduzetnike od eksproprijacije kojoj bi mogla da pribegne vlada, od ključnog suznačaja kako za tranziciju, tako i za ekonomski razvoj u celini. Odsustvo zaštite imovinskih pravapreduzetnika bitno osujećuje rast. Mogućno je, međutim, ostvarivati rast i u okruženju u kome investitori nisu u potpunosti zaštićeni odeksproprijacije kojoj bi pribegli drugi preduzetnici - to jest tamo gde je isisavanje uobičajena pojava.Glavne posledice isisavanja odnose se na ograničavanje finansijskog razvoja i preusmeravanjesredstava ka sektorima koji nisu kapitalno intenzivni. Ipak, slaba zaštita investitora i širokorasprostranjeno preusmeravanje i isisavanje povećavaju osetljivost zemlje na ekonomsku krizu. Napomena: Isisavanje su prvi put analitički identifikovali Jensen i Meckling (1976. godine) koji su seusredsredili na SAD, gde je ta pojava ograničena. Shleifer i Vishny (1997) sačinili su pregled relevantneliterature za 1996. godinu.

54

2,8 miliona. Slične brojke uočene su i u Mađarskoj. I u jednoj i u drugoj zemlji udeo zapošljavanja i dodatne vrednosti novih preduzeća, kao pokretača rasta, povećan je za 50 ili više procenata.

Zaštita i obeshrabrivanje Raspodela sredstava između starih,

restrukturisanih i novih preduzeća, takođe pruža koristan uvid u perspektivu takvih zemalja kao što su Rumunija i Rusija. One su, umesto da disciplinuju stara preduzeća, pristupile njihovoj zaštiti preko subvencija - subvencije su davane kroz budžet, povlašćenu potrošnju energenata i bankarski sektor. Pored toga, njihove institucije javnog i korporativnog upravljanja nisu dovoljno snažne da bi sprečile otimačinu sredstava. One obeshrabruju ili u najboljem slučaju samo selektivno ohrabruju stupanje na ekonomsku scenu novih preduzeća, zbog toga što je kapacitet države za obezbeđivanje ključnih javnih dobara suviše mali, a investiciona klima je veoma loša. Poreske stope su visoke. Postupak izdavanja dozvole za rad i registrovanja preduzeća podložan je zloupotrebi. Štaviše, zakonski i pravosudni sistem nije kadar da zaštiti ili sprovede u delo imovinska prava.

Pored celokupnog ovog obeshrabrivanja, niži organi vlasti se angažuju u borbi protiv konkurencije, ne bi li zaštitili etablirana preduzeća nauštrb novih preduzeća, u meri u kojoj im to njihova zakonska ovlašćenja dopuštaju. Postoji mnoštvo primera zaštite. Procenjuje se da su 1992. godine transferi odabranim preduzećima i kombinatima u Rusiji preko kredita sa visoko subvencionisanim kamatnim stopama iznosili čak 33 procenta BDP; finansirani su kroz veliki inflatorni porez nametnut domaćinstvima i preduzećima koja nisu imala odgovarajuće političke veze. Subvencije karakteristične za "meke" budžete iznosile su još 5 posto BDP 1996. godine, odnosno 3,5 posto 1997. godine.

Rumunija se 1994. godine vratila na usmereno kreditiranje, kontrolu cena i budžetske i vanbudžetske transfere - a istovremeno je ponovo otvorila preduzeća koja su ranije već bila zatvorena. Ovi pokušaji da se iskoristi stari kapital preduzeća doveli su do makroekonomske krize 1996. godine. Ponovo su ti transferi bili finansirani kroz implicitne ili

eksplicitne poreze koje su plaćala domaćinstva, nova preduzeća i preduzeća koja su se u dovoljnoj meri restrukturisala da su mogla da izdrže test tržišta.

Rezultat je bilo sprečavanje ili odlaganje zatvaranja najneproduktivnijih starih preduzeća i restrukturisanja onih preduzeća koja su imala dobre perspektive za rad. Pored toga, ograničeno je pojavljivanje novih preduzeća koja bi mogla da budu vitalna i bez podrške države. Sve ovo znači da strategija zaštite i obeshrabrivanja stvara okruženje u kome se transferi resursa odvijaju u suprotnom smeru od onoga u kome se oni odvijaju u okruženju izgrađenom zahvaljujući strategiji disciplinovanja i podsticanja.

Fiskalno prilagođavanje povezano sa jednim od dvaju pristupa ...

Ova dva potpuno suprotna pristupa - disciplinovanja i podsticanja s jedne i zaštite i obeshrabrivanja s druge strane - jasno su odražena i u fiskalnim prilagođavanjima do kojih dolazi tokom njihove primene. Preduzeća su ranije bila »zarobljeni« izvori prihoda u tranzicionim privredama. Gubitak državne kontrole nad njima označio je i gubitak državne fiskalne kontrole i potrebu za političkim prihvatanjem smanjenog javnog sektora. Vladini prihodi mereni kao udeo BDP pali su sa oko 38 posto 1992. godine na 31 posto 1998. godine u zemljama-članicama ZND i sa 44 posto na 39 posto u zemljama Centralne i Jugoistočne Evrope i Baltika. Za stabilizaciju inflacije, što je u praksi najčešće prvi zadatak na dnevnom redu, bilo je potrebno da se smanje i troškovi. Oni su naglo pali sa 57 posto BDP (i sam BDP je naglo smanjivan) 1992. godine na 37 posto 1998. godine u zemljama-članicama ZND, dok je u zemljama Centralne i Jugoistočne Evrope i Baltika taj pad bio nešto manje nagao, isto onako kao što se i BDP umerenije smanjivao u tim zemljama: udeo u BDP smanjen je sa 45 posto 1990. godine na 41 posto 1998. godine. Ova situacija je omogućila dve vrste prilagođavanja.

Prvo, veliki deo potrošnje uklonjen je iz budžeta. Eksplicitna davanja preduzećima u vidu subvencija iz budžeta po pravilu su smanjena u najvećem delu regiona, ali su preduzeća i dalje bila podržavana na mnoštvo najrazličitijih načina. Implicitno

55

subvencionisanje mahom je kanalisano kroz energetski sektor, a taj sektor je potom prebacivao troškove na budžet kroz sopstveno kašnjenje u isplatama. Pored toga, rokovi bankarskih zajmova su produžavani, a prisilne naplate poreza praktično nije ni bilo; ta vrsta “elastičnosti” postojala je i kada je reč o izvršenju i sprovodjenju ostalih propisa. U Rusiji su, na primer, eksplicitne budžetske subvencije preduzećima smanjene sa 10,2 posto BDP 1994. godine na 5,9 posto 1998. godine. Međutim, ukupne budžetske subvencije sektoru preduzeća, koje obuhvataju i neto povećanje odocnelih poreskih uplata, kao i inflatorne cene robe koju je vlada obezbedila i koja je opet “otplaćivana” kompenzacijama na ime poreza, povećane su sa 10,9 posto na 16,3 posto BDP.

Sem toga, implicitne subvencije davane su i kroz bankarske kredite i korišćenje javne infrastrukture, a preduzeća su i dalje kasnila sa uplatama poreza i doprinosa za socijalno i zdravstveno osiguranje i za penzijski fond, što znači da uopšte nisu pomagala radnicima koji bi mogli imati koristi da su neka budžetska ograničenja zaista bila instrument socijalne zaštite. Suočene sa naglim smanjivanjem poreske osnove i sa sve većim i većim brojem onih koji su polagali pravo na pomoć, a nisu spadali u budžetom predviđene korisnike, vlade su pokušale da uberu veći prihod povećanjem poreza. To je obeshrabrilo potencijalno nove aktere na ekonomskoj sceni i oteralo ih u ilegalu, uz sve zloupotrebe diskrecionih prava vladinih zvaničnika.ii Pored toga, ovakav model fiskalnog prilagođavanja pomogao je da se rukovodioci postojećih preduzeća zaštite od restrukturisanja ili zatvaranja, jer je uprkos svim ovim neregularnim pojavama taj model davao signale da se sve odvija u skladu sa redovnom procedurom.

Drugi način fiskalnog prilagođavanja realocirao je javne troškove u socijalni sektor, kako bi se ublažio negativni uticaj tranzicije na najranjivije kategorije. To je u političkom smislu omogućilo da se disciplinuju stara preduzeća i da se primoraju da se oslobode viška radne snage. U Poljskoj su, na primer, penzije bile od kritičnog značaja kao sredstvo koje je onemogućilo da stariji stanovnici padnu u siromaštvo. Zaista, može se reći da je veća socijalna potrošnja bila omogućena u zemljama

Centralne i Jugoistočne Evrope i Baltika zbog toga što su vladini prihodi bili znatno viši nego u zemljama-članicama ZND. To je takođe omogućilo da se u javnosti stvori neophodno raspoloženje za uvođenje discipline koja je nužni preduslov za povratak na privredni rast.

Međutim, ovo ne bi bilo mogućno bez brzog rasta novih preduzeća. Njihova visoka produktivnost rada omogućila im je da imaju potencijal da otpuštenim radnicima pruže vidljivu spoljnu opciju za održanje egzistencije, umesto da očekuju da budu izdržavani, pa je, samim tim, u javnosti stvoreno i raspoloženje koje je bilo povoljno za politiku podsticanja. U zemljama Centralne i Jugoistočne Evrope i Baltika i dalje su se opredeljivali za vanbudžetske aktivnosti i za uslovne finansijske obaveze, to jest, one obaveze koje će nastupiti samo ako nastupe i određene okolnosti. Međutim, te zemlje su pokazale dalekosežnu ulogu fiskalne politike i institucije upravljanja budžetom kao podrške prilagođavanju usmerenom na rast; to se postiže redistribucijom jednog dela "reformskih dividendi" onima koji bi inače podneli teret cene reformi.

... i uloga tržišta rada Kao i kada je reč o fiskalnoj politici, mogu

su identifikovati dva generalna modela prilagođavanja tržišta rada. Prvi model koji se uglavnom povezuje sa ZND i zemljama Jugoistočne Evrope podrazumeva pad zaposlenosti koji je znatno manji od masovnog pada proizvodnje i potražnje za radom. Prilagođavanje se ovde odvija u obliku nižih realnih plata i pojave kašnjenja plata, pa čak i njihovog potpunog neisplaćivanja. Bez vitalnih novih preduzeća rad se prebacuje u uslužnu delatnost u kojoj je produktivnost takođe niska i u pomoćne poljoprivredne grane. Pored samih preduzeća koja su umesto da otpuštaju radnike na neki način pravila zalihe radne snage, ovi sektori su poslužili kao amortizeri udara zbog toga što nije bilo odgovarajuće i funkcionabilne socijalne politike.

Drugi model koji je mahom preovladavao u zemljama CJB podrazumevao je smanjenje zaposlenosti uporedo sa smanjenjem društvenog proizvoda. Ukidanje radnih mesta bilo je koncentrisano u postojećim preduzećima, dok su nova radna mesta gotovo

56

isključivo otvarana u novim preduzećima. I ovde postoje razlike od zemlje do zemlje. Za Poljsku, najupečatljiviji primer pristupa tranziciji koji podrazumeva disciplinu i podsticanje, restrukturisanje preduzeća u ključnim privrednim sektorima i odgovarajuće povećanje produktivnosti rada značilo je da je društveni proizvod koji je neprestano rastao od 1992. godine prestigao tempo otvaranja novih radnih mesta, do tačke na kojoj je nezaposlenost iznosila 17 posto u avgustu 2001. godine. Budžetska ograničenja su bila mekša, a restrukturisanje preduzeća ograničenije u Slovačkoj Republici, koja je u periodu od 1994-2000. godine beležila prosečan godišnji rast od 4,7 posto. Ova "stani-kreni" priroda reformskih napora dovela je do toga da u novim preduzećima nije otvoren dovoljan broj novih radnih mesta. Stopa zaposlenosti je ostala uglavnom nepromenjena, a nezaposlenost je dosegla gotovo 19 posto u drugoj polovini 2000. godine - što je najviša stopa nezaposlenosti u Centralnoj Evropi.

I u jednoj i u drugoj zemlji agresivna upotreba socijalnih troškova u vidu velikodušnih socijalnih davanja i programa osiguranja za slučaj nezaposlenosti ublažila je i amortizovala rizik od siromaštva pri suočavanju sa visokom stopom nezaposlenosti. Međutim, kao i u mnogim zemljama Centralne Evrope i baltičkog područja, ovi programi su umanjili osnovne pobude radnika da krenu u potragu za novim poslom. To je, zajedno sa visokim porezima na plate, ograničilo rast zapošljavanja. NAPOMENE: i "Stara" preduzeća definišu se kao preduzeća osnovana

pre 1989. godine u Centralnoj Evropi i baltičkom području i pre 1991. godine u ZND. Priraštaj stope rasta iznosi 5 posto, s tim što u samom početku iznosi –5 posto, dok kod prvog uvećanja iznosi 0; toliki priraštaj je neophodan da bi se nadoknadila negativna stopa rasta izvoza koju su stara preduzeća zabeležila u periodu od 1996-98. godine, u vreme kada je počelo vaspostavljanje opšteg rasta u čitavom regionu.

ii Procena nezvaničnih privrednih aktivnosti u odnosu na

BDP 1995. godine iznosila je 42 posto u Rusiji, 49 posto u Ukrajini i više od 60 posto u Azerbejdžanu i Gruziji (Johanson Kaufmann i Shleifer, 1997).

57

4. DISCIPLINA I PODSTICANJE

Koje su to mere ekonomske politike i institucije neophodne da bi se uspostavilo okruženje utemeljeno na disciplini i podsticanju? Mada je sigurno da se nijednoj pojedinačnoj meri ekonomske politike ne može pripisati u zaslugu da sama donosi takav ishod u složenom ekonomskom sistemu, lakše je radi potreba ovog razmatranja svrstati mere ekonomske politike u dve grupe: one koje su prevashodno usmerene ka disciplinovanju starog sektora i one koje su prevashodno usmerene ka podsticanju novog sektora.

Disciplina zahteva nametanje strogih budžetskih ograničenja preduzećima i bankama. To podrazumeva ukidanje širokog spektra eksplicitnih i implicitnih mehanizama koji se koriste za preusmeravanje i isisavanje javnih resursa ka preduzećima i bankama, uključujući tu oslobađanje od poreza, fiskalne i finansijske subvencije, budžetska i poreska poravnanja, usmerene kredite i zaostale obaveze, to jest obaveze koje se aktiviraju onog trenutka kada se steknu određeni uslovi.

Međutim, disciplina se takođe odnosi na mere za sprečavanje zloupotrebe ili krađe imovine kako privatnih, tako i državnih preduzeća do koje bi moglo doći otimačinom, preusmerava-njem, isisavanjem ili eksproprijacijom dobara manjinskih akcionara. Da bi se takve zloupotrebe sprečile, potrebno je da se podsticaji za valjano ponašanje rukovodilaca dovedu u neposrednu vezu sa povećanjem efikasnosti, postignutim kroz reforme kao što su privatizacija, jačanje pravnih okvira (pre svega uvođenje zajamčenih imovinskih prava), donošenje zakonskih propisa kojima se regulišu bankrotstva, računovodstvena reforma i obavezivanje preduzeća da obelodane sve relevantne informacije o rezultatima poslo-vanja, kao i zajamčena prava kreditora i akcionara. Neke zemlje kao što su Belorusija, Turkmenistan i Uzbekistan uspele su da održe disciplinu rukovodilaca u državnim preduzeći-ma, a da

pritom nisu pribegle liberalizaciji, niti postavljanju strogih budžetskih ograničenja, ali je to uglavnom postignuto administrativnim metodima zaostalim još iz vremena komandne privrede u sovjetskom stilu.

Podsticanje počinje liberalizovanjem cena i trgovine kako bi se omogućilo da se na ekonomskoj sceni pojave nova preduzeća. Me-đutim, potrebno je učiniti daleko više na planu podsticanja kako bi ono obuhvatilo i mere ekonomske politike i strukturalne reforme koje deluju blagotvorno na formiranje povoljne investicione klime. Postoji čitav niz činilaca koji utiču na odluke ekonomskih aktera u vezi sa investiranjem. Te činioce možemo okvirno podeliti na dve kategorije: kvalitet javnih dobara i razmere netržišnih prepreka konkurenciji.

Ključna javna dobra koja najneposrednije utiču na kvalitet investicione klime jesu sistem zakona i sistem pravosuđa koji su kadri da nametnu poštovanje ugovora i zaštitu imovinskih prava, društveni sistem koji unapređuje razvoj i održavanje ljudskog kapitala, makroekonomija koja tokom vremena obezbeđuje stabilnost, bankarski sistem koji omogućuje efikasno finansijsko posredovanje i mreža osnovne infrastrukture. Javna potrošnja mora biti segmentirana po prioritetima kako bi se obezbedilo da se osigura upravo ono što podstiče investicije i rast.

Podjednako je važno uklanjanje prepreka koje obeshrabruju ulaganja i konkurenciju. Nasleđe komandne privrede obuhvata i tvrde administrativne barijere za stupanje na ekonomsku scenu novih preduzeća, tržišta rada koja su opterećena prekomernom regulativom i ogroman prostor za samovolju, odnosno diskreciona prava birokrata. Tokom tranzicije pojavile su se nove prepreke. Najistaknutija među njima jeste preterano složen i deformisan poreski sistem koji gura preduzetnike da pređu u vode neformalne privrede. Ove prepreke su

58

rezultat delovanja okruženja u kome korupcija i neizvesnost podrivaju ulaganja.

Protivstavljanje koncepta discipline i podsticanja konceptu zaštite i obeshrabrivanja ukazuje na dva suprotna modela prilagođavanja. U stvarnosti, svaka zemlja ima na raspolaganju mnoštvo srednjih mogućnosti, već u zavisnosti od toga da li je pribegla liberalizaciji, uvođenju strogih budžetskih ograničenja i uspostavljanju podsticajnog poslovnog okruženja - naravno, važno je i u kojim je razmerama i koliko odvažno pristupila tim koracima. Iako nije mogućno kategorizovati tranzicione privrede s obzirom na mnoštvo različitih načina prilagođavanja, možemo upotrebiti neke nacionalne primere da bismo objasnili alternativne puteve tranzicije: • Politika discipline i podsticanja

najdoslednije je sprovođena u Estoniji, Mađarskoj i Poljskoj.

• U okviru široke kategorije discipline i podsticanja, blaža budžetska ograničenja, pa samim tim i manje discipline, dugo su preovladavali u Češkoj Republici, Litvaniji i Republici Slovačkoj. Zaista, moglo bi se reći da je činjenica da nije sprovedena restrukturacija industrije umnogome prouzrokovala češku krizu 1996-98. godine. Stroža budžetska ograničenja i brže restrukturisanje mogu pomoći u preorijentaciji tih privreda ka putu kojim je od samog početka napredovala prva grupa.

• Bugarska, Kirgiska Republika, Moldavija, Rumunija, Ruska Federacija i Ukrajina liberalizovale su svoje privrede, ali dugo nisu uspevale da održe disciplinu pomoću strogih budžetskih ograničenja - samim tim nisu mogle da kontrolišu preusmeravanje i isisavanje, kao ni krađu sredstava, ni pomoću zakona, niti uspostavljanjem administrativne kontrole. Konkurencija koja postoji između starih i novih preduzeća u borbi za resurse otežava mogućnost da se obezbedi podsticanje jer je disciplina u starim preduzećima vrlo nehajna. Rusija i Ukrajina su u početnoj fazi tranzicije podsticale pojavu novih preduzeća na ekonomskoj sceni. Međutim, pošto je državu zarobila uska grupa povlašćenih interesa koju čine stara preduzeća i one nove kompanije koje su se pojavile na samom početku i koje imaju

veoma dobre veze, obeshrabrena je pojava novih preduzeća u poznijim fazama tranzicije i stvorena loša investiciona klimu. Usled svega toga, uspostavljen je obrazac zaštite i selektivnog okruženja.

• Belorusija, Turkmenistan i Uzbekistan, koje niti su liberalizovale privredu, niti su pristupile uvođenju strogih budžetskih ograničenja, snažno su obeshrabrile pojavu novih preduzeća. Mogućnost pristupa devizama i kreditima pod posebnim uslovima učinila je da budžet državnih preduzeća postane još mekši. Nastavilo se oslanjanje na mehanizme nasleđene iz komandne privrede. Opstanak visokocentra-lizovane strukture političke vlasti ograničio je razmere otimačine sredstava i druge vidove krađe koji su se pokazali toliko štetnima po rast u grupama zemalja o kojima smo prethodno ovde govorili. Ipak, taj element discipline plaćen je visokom cenom: krajnje zaštitničkim stavom koji je obeshrabrio stupanje na scenu novih kompanija i malih i srednjih preduzeća.

• Najbolji primer kombinacije delimične liberalizacije i slabe discipline državnih preduzeća (mada uz postojanje strogih ograničenja za otimačinu sredstava) i uspostavljanja okruženja koje je izrazito podsticajno za pojavu novih preduzeća na ekonomskoj sceni, naći ćemo van Istočne Evrope i van ZND: u Kini (prilog 4.1). Razlog zbog koga su određene zemlje ili

grupe zemalja krenule bilo putem discipline i podsticanja, bilo putem zaštite i obeshrabrivanja, može se naći u ekonomskim i političkim uslovima koji su u njima vladali na samom početku tranzicije; u strukturi političkih institucija koje su određivale relativnu moć dobitnika i gubitnika od reformi; kao i u prvobitnim ekonomskopolitičkim izborima, odnosno odlukama donetim u pogledu brzine, sveobuhvatnosti i periodizacije reformi. Poimanje snaga koje oblikuju privredno okruženje pomaže nam da definišemo ključne izazove u političkoj ekonomiji discipline i podsticanja; uspostavljanje i jačanje novih koalicija dobitnika i gubitnika od ključnog je značaja za prebacivanje inicijative sa starih na nova preduzeća i za podsticanje razvoja tih novih preduzeća, pa samim tim i za poboljšanje svih mogućnosti koje reforma pruža.

59

Prilog 4.1 Može li se ZND učiti na kineskom iskustvu sa reformama? U periodu od 1978. do 1995. godine BDP po stanovniku u Kini povećavan je za osam posto godišnje,tako da je zahvaljujući tom povećavanju 200 miliona ljudi iščupano iz kandži apsolutnog siromaštva. Da liovo iskustvo nudi izvesne pouke zemljama-članicama ZND, posebno onima koje, kao Uzbekistan iBelorusija, tek treba da stupe na put stvarnih ekonomskih reformi? Ili su, pak, uslovi u Kini i u timzemljama do te mere različiti da kinesko iskustvo ne može ni na koji način da im bude poučno? Od početka reformi 1978. Kina se uhvatila ukoštac sa dvema istorijskim tranzicijama: prvo, tranzicijom izseoskog poljoprivrednog društva u urbano, industrijalizovano društvo, i drugo, prelaskom iz komandne uprivredu utemeljenu na tržištu. Prva tranzicija pokretana je reformama u poljoprivredi, sektoru koji jezapošljavao 71 posto radne snage i koji je praktično zapao u vrzino kolo, ne samo u pogledupoljoprivrednog razvoja, već i u pogledu seoske industrije. Značajno povećanje produktivnosti upoljoprivredi višestruko je pomoglo razvoj ostalih privrednih grana. Prvo, povećanje produktivnosti oslobodilo je višak radne snage koji je prikriveno postojao u zadružnomsistemu i podstakao te ljude da pređu u seosku industriju. Drugo, veći prihod ostvaren zahvaljujući višimcenama poljoprivrednih proizvoda i većoj proizvodnji, obezbedio je tržišta za robu i usluge koje jeproizvodila seoska industrija; kvalitet proizvoda se tokom vremena poboljšavao, a poboljšavao se i prihodzaposlenih. Treće, visoka stopa štednje građana - više od 30 posto BDP, zajedno sa implicitnim javnim garancijamaštednih uloga u bankarskom sistemu doveo je do toga da kineska domaćinstva zaista poseduju velikeštedne uloge u bankama. Odnos između novčane mase M2 i BDP uvećan je sa 25 posto 1978. godinena 89 posto 1994. godine. Ovo je omogućilo bankarskom sektoru da korisnicima kredita usmeri netofinansijske tokove od 5 posto BDP. Neka od tih sredstava data su na ime pokrića gubitaka preduzeća ipomogla su da se finansiraju visoko produktivna ulaganja u nova i nedržavna preduzeća. Uvećanje dobitiod razlike između nominalne vrednosti kovanog novca i vrednosti metala koje je vlada ostvarila tokom90-ih godina omogućilo je da se budžetski deficit i suštinske potrebe preduzeća-gubitaša finansirajuštampanjem novca uz nisku inflatornu stopu, što je opet pogodovalo da se dogovori između dužnika ipoverilaca o rešavanju problema finansijskih potraživanja i otplate zajmova prebace u docniju fazureforme. Četvrto, preduzeća u manjim gradovima i selima razvijala su se toliko brzo i postizala tako visoku stopurasta produktivnosti rada da su, uprkos nerešenim imovinskim pravima, funkcionisala kao privatnapreduzeća, gotovo u svakom drugom smislu sem svojinskog. U priobalnim područjima rast je u manjojmeri zavisio od visoke stope domaće štednje, budući da je otvaranje tržišta dovelo do masovnog prilivadirektnih stranih ulaganja. Eksplozivni rast preduzeća koja su radila pod zastavom svog grada ili svogsela predstavljao je dodatni izvor unutrašnje konkurencije, dok je liberalizacija spoljnotrgovinskog ispoljnoekonomskog sektora u priobalnim područjima predstavljala izvorište spoljne konkurentnosti zadržavna preduzeća. U celini gledano, nijedan drugi sektor u zemljama ZND nije mogao da obezbedi podsticaj privredi koji bibio uopšte uporediv sa kineskim. U Rusiji je, na primer, samo 13 posto radne snage bilo angažovano upoljoprivredi 1990. godine, u poređenju sa 71 posto koliko je to iznosilo u Kini. Načelno gledano,energetski sektor u Rusiji koji je ostvario dobit reda veličine 11 posto BDP od delimične liberalizacijecena, mogao je da se iskoristi za kompenzaciju onima koji su postali gubitnici reformi. Međutim, činjenicada je država izgubila kontrolna prava nad tim sektorom, a do tog gubitka je došlo još tokom godinareformisanog socijalizma, podrazumevala je da je najveći deo dobiti otišao u inostranstvo kroz bekstvokapitala; to se, između ostalog, odrazilo i u vidu slabe investicione klime u zemlji. Sve ovo ima svoj izrazu razlici između odnosa fiksnih ulaganja i BDP, budući da je taj odnos u Rusiji iznosio 22 posto, dok je uKini iznosio 34 posto; najveći deo toga, možda čak 10 posto BDP, u Rusiji bi se mogao pripisati bekstvukapitala, a u Kini direktnim stranim ulaganjima. Isto tako, nisu bili uporedivi ni raspoloživi viškovi u sektoru domaćinstava. Povremene nestašice izazvanesmanjenjem političke kontrole neposredno pred raspad bivšeg Sovjetskog Saveza i pre no što sepristupilo liberalizaciji cena dovele su do značajne nevoljne štednje, što je zapravo rezultiraloprekomernim strahovanjima od brze promene cena - naime, potraživanja od državnog bankarskogsistema mahom su poticala od domaćinstava. Procenjuje se da je čak 1/3 ukupnog bogatstvadomaćinstava u bivšem Sovjetskom Savezu 1990. godine bila u bankarskim depozitima. Pokušaj da seovaj problem na neki način reši nisu bili uspešni a ušteđevina je propala zbog inflacije koja je na samompočetku tranzicije usledila liberalizaciji cena. Zato nije ni malo iznenađujuće što je štednja građanaizuzetno sporo oporavljena, s obzirom na postojanje ove epizode koja je, uporedo sa konfiskacijomdeviza, dovela do toga da domaća valuta bude odbačena u korist zaliha robe i deviza. Odnos novčanemase M2 prema BDP u Rusiji pao je sa 68 posto na 17 posto 1992. godine, što je potpuno suprotnokineskom iskustvu.

60

Ako želimo da i onu drugu tranziciju - tranziciju sa komandne na tržišnu privredu - stavimo u nekuuporedivu perspektivu, treba da istaknemo da je samo 19 posto kineske radne snage radilo u državnomsektoru (pa samim tim imalo pravo na širok spektar socijalnih davanja) za razliku od, recimo, Rusije ukojoj je 1990. godine čak 90 posto radne snage radilo u državnom sektoru. U celini gledano, u Rusiji subili daleko značajniji sektori koji uživaju meka budžetska ograničenja. Godine 1985. 93 posto radnesnage bilo je zaposleno u državnim i opštinskim preduzećima i organizacijama, uključujući tu i državnapoljoprivredna dobra, a još šest posto je radilo u zemljoradničkim zadrugama i zadrugama potrošača, štoznači da je svega jedan posto radne snage radio u privatnim preduzećima ili su bili individualniproizvođači. Zbog kraha tražnje za industrijskim granama koje su proizvodile kapitalna dobra i proizvodenamenjene vojsci, i zbog teškoća da se trgovina preorijentiše sa one sa zemljama-članicama Saveta zauzajamnu ekonomsku pomoć na trgovinu sa zapadnim tržištima, znatno veći deo ruske privrede nijemogao valjano da funkcioniše posle liberalizacije cena i trgovine. Troškovi operacija koje bi omogućile dadržavni sektor "živne" a da se ne restrukturiše bili bi ogromni, pa samim tim i neodrživi. Stoga strategijazaštite državnog sektora pomoću fiskalnih i finansijskih transfera iz ostatka privrede ovde ne bi otvorilaodgovarajući ekonomski prostor za pojavu novih preduzeća kao izvora rasta, što je, inače, bio slučaj uKini. Konačno, od kritičnog je značaja bila sposobnost vlade da upravlja ovim procesom. Kina je obuzdalazloupotrebe do kojih je došlo usled delimičnih reformi u izvesnoj meri tako što je sprovela strogu političkukontrolu i na taj način onemogućila pljačku sredstava, arbitrirajući između kontrolisanih i tržišnih cena nebi li onemogućila sticanje nezakonite dobiti i korupciju. Nasuprot tome, izlazak iz komunizma, posebno uzemljama-članicama ZND, doveo je do kraha državnih institucija, tako da su se, u odsustvu zakonskihokvira neophodnih za zaštitu imovinskih prava stekli, uslovi da se obezbedi širok prostor zapreusmeravanje, isisavanje i pljačku državnih dobara. Ukratko rečeno, neki aspekti kineskog iskustva jesu relevantni i uporedivi sa iskustvom većine uspešnihtranzicionih privreda u Centralnoj Evropi i u oblasti Baltika. Oni, na primer, obuhvataju snažnu ulogunovih i nedržavnih preduzeća u generisanju rasta i njihov pozitivan uticaj na povećanje trgovinskerazmene sa tržišnim privredama, kao i direktnih stranih ulaganja. Pa ipak, velike razlike u početnimuslovima između Kine i ZND ukazuju na teškoće sa kojima se zemlje ZND suočavaju ako pokušavaju daslede put sličan kineskom. U Kini je prva tranzicija donela veliku korist (liberalizovanje represiranihsektora kao što su bili poljoprivreda i nedržavna industrija). Jedan deo te dobiti mogao se transferisatigubitnicima druge tranzicije - tranzicije iz komandne u tržišnu privredu. Podjednako je važno što su tigubitnici - oni iz sektora koji su loše funkcionisali - imali malo učešće u ukupnoj privredi. Sposobnostdržave da upravlja javnim dobrima omogućila je da preduzeća-gubitaši sporije pređu na tržišne uslove,tako da je prošlo više vremena pre no što su ona podvrgnuta kompletnoj tržišnoj disciplini u ekspanzivnojprivredi. Ako je zemlja kadra da sledi put ove postepene, fazne strategije, ima manje razloga da tranzicijabude grčevita. Međutim, u zemljama-članicama ZND, u kojima su, posle liberalizacije cena, preduzeća-gubitaši imalaveći udeo u privredi i stoga morala da budu podvrgnuta strogim budžetskim ograničenjima kako bi seresursi oslobodili i kako bi te resurse mogli da iskoriste dobitnici tranzicije (nova privatna preduzeća),takvih uslova jednostavno nije bilo. To je prvo dovelo do smanjenja društvenog proizvoda i ukupneprivredne aktivnosti, a tek potom je nastupio oporavak. Pored ovih razlika u političkim i ekonomskimuslovima, treba reći da je centralno planiranje u Rusiji bilo mnogo čvršće ukorenjeno nego u Kini. Tokom70-ih godina centralne vlasti u bivšem Sovjetskom Savezu fizički su preko plana alocirale više od 60.000različitih vrsta robe. U Kini je taj broj iznosio oko 600, i nije se menjao od 1965. godine. Isto tako, zarazliku od bivšeg Sovjetskog Saveza, u Kini nikad nije bilo problema sa prevelikim industrijskimkombinatima, niti je postojala prekomerna regionalna specijalizacija podstaknuta velikim intenzitetomsaobraćaja i sovjetskim cenama goriva koje su drastično zaostajale za svetskim. Sem toga, cena kineskog pristupa tranziciji koja je proisticala iz mekih budžetskih ograničenja, zapravotek treba da bude plaćena. Bankarski sistem koji je korišćen za pružanje podrške preduzećima-gubitašima opterećen je nevraćenim zajmovima čija vrednost iznosi 30-40 posto godišnjeg BDP.Ozdravljenje državnog bankarskog sistema na račun tih zajmova moglo bi dovesti do rasta domaćegduga sa oko 20 na oko 75 posto BDP. Servisiranje tog duga predstavljaće ogroman fiskalni izazov zavladu. To se poklapa sa iskustvom takvih tranzicionih privreda kao što su Bugarska i Rumunija, u kojimaje podrška državnim preduzećima dovela do visokog udela nevraćenih zajmova u bankarskom sektoru.Sem toga, kao i u nekim drugim tranzicionim privredama, istraživanja pokazuju da je Kinu sadazapljusnuo talas otimačine sredstava i prekomerne konkurencije kada je reč o platama u državnimpreduzećima. Dakle, uprkos različitim uslovima u ZND i Kini, postavlja se pitanje koje tu pouke postoje za takve zemljekao što su Belorusija i Uzbekistan? Godine 2000. BDP je, mereno u odnosu na nivo iz 1990. godine, uBelorusiji iznosio 85 posto, a u Uzbekistanu 94 posto, što je znatno više od odgovarajućih uporedivih

61

Ako se želi da se rast vaspostavi, da se poboljša njegov kvalitet i da koristi koje on donosi budu široko rasprostranjene, onda je neophodno uspešno se uhvatiti ukoštac sa izazovima disciplinovanja i podsticanja. I sami ti izazovi su međusobno povezani i međuzavisni. Preduzetnici nemaju nikakvu inicijativu da dovedu novo rukovodstvo, da razvijaju nove proizvode, niti da tragaju za novim tržištima neophodnima za restrukturisanje orijentisano na rast, ukoliko preko banaka i javnih institucija dobijaju eksplicitne ili implicitne subvencije ili neki drugi vid podrške koja ih štiti od konkurentnih pritisaka i održava ih u životu. Podaci izneti u raznim poslovnim pregledima potvrđuju da postoji veća verovatnoća da će preduzeća koja su suočena sa strogim budžetskim ograničenjima i određenim stepenom konkurencije krenuti putem promene rukovodstva nabolje i putem razvoja novih proizvoda (Carlin i drugi 2001).

Industrijska preduzeća su suočena i sa velikim preprekama onda kada žele da smanje broj radne snage ukoliko ne postoje odgovarajući mehanizmi koji će im pomoći da

se oslobode tereta socijalnih davanja kao što je stanogradnja, izdržavanje zdravstvenih ustanova i dečijih vrtića. Ovaj problem je dodatno pogoršan odsustvom javnih resursa neophodnih za finansiranje adekvatnog sistema socijalne zaštite koji bi trebalo da sredstva koja su na ovaj način oslobođena usmeri ka dobro ciljanim grupama. Nova preduzeća koja bi mogla da pokrenu inovacije i rast neće se pojaviti na privrednoj sceni ukoliko poreski sistem i odgovarajuća regulativa ne izravnaju teren na kome treba da se odvija nadmetanje između njih i starih državnih ili privatizovanih, ali nerestrukturisanih preduzeća. Ukoliko država ne može da uspostavi vladavinu zakona, posebno ukoliko ne može da zaštiti poštovanje ugovornih obaveza i da obezbedi imovinska prava, onda će dominantnu ekonomsku aktivnost predstavljati traganje za rentom i široko rasprostranjena krađa preostalih državnih dobara. Država ne može sebi priuštiti mrežu socijalne sigurnosti neophodnu za restrukturisanje ili za ulaganje u ljudski kapital ukoliko je, zajedno sa preduzećima, uhvaćena u sveprožimajuću mrežu kašnjenja sa isplatama i neplaćanja poreza.

vrednosti u drugim zemljama ZND. Početni pad BDP u Uzbekistanu tokom tranzicione recesije, mnogo jeviše ličio na onaj plitki pad zabeležen u Centralnoj i Istočnoj Evropi, što bi se moglo pripisati niskoj stopiindustrijalizacije i niskoj stopi urbanizacije, a to je, opet, uz energetsku samodovoljnost, učinilo da tezemlje budu u manjoj meri ranjive na poremećaje u platnom prometu i tržišnim vezama koji su uslediliposle raspada bivšeg Sovjetskog Saveza. Iskustvo Belorusije i Uzbekistana u dva aspekta podseća na kinesko iskustvo. Prvo, vlade Belorusije iUzbekistana imale su dovoljno jaku političku kontrolu nad državnim preduzećima da ograniče opasnostod spontane privatizacije i prekomernog oduzimanja (eksproprijacije) imovine. Takva kontrola nijemeđutim uvek bila efikasna; tako je Uzbekistan pogođen velikim bekstvom kapitala u vrednosti od skoro20 posto izvoza. Drugo, vlade su mogle da kanališu sredstva u vidu infuzije prioritetnim državnimpreduzećima i sektorima, kao što su velike hemijske fabrike, ili fabrike automobila u Uzbekistanu,odnosno poljoprivredni i građevinski kombinati u Belorusiji, ne bi li na taj način održale proizvodnju. UUzbekistanu je to postignuto zahvaljujući preusmeravanju sredstava dobijenih izvozom pamuka i zlata,koji su učestvovali sa 60 posto u ukupnom prihodu od izvoza. Izvoz je bio usmeren ka drugim tržištima,po znatno povoljnijim cenama. Na sličan način postupalo se i sa naftom iz novih nalazišta zahvaljujućikojoj je Uzbekistan 1996. godine postao neto izvoznik nafte. I pored toga, državne banke koje sutransferisale sredstva povlašćenim sektorima i povlašćenim preduzećima, ipak su suočene saperspektivom velikih gubitaka. U Belorusiji je infuzija resursa omogućena zahvaljujući barter sporazumusa Rusijom “roba za energiju”; taj sporazum je bio izuzetno povoljan i za beloruski izvoz i za beloruskiuvoz. (Videti prilog 4.3). Kina se, međutim, od Belorusije i Uzbekistana razlikuje na jedan presudno značajan način. U Belorusiji iUzbekistanu učinjeno je, naime, veoma malo toga za stvaranje investicione klime koja bi bila podsticajnaza stupanje na ekonomsku scenu novih preduzeća. U Belorusiji je, na primer, udeo zaposlenosti u malimpreduzećima (onima koje zapošljavaju do 50 ljudi) manji od 20 posto, što je znatno ispod 40 posto kolikoiznosi prag neophodan za vaspostavljanje održivog rasta. Upravo u ovom smislu zemlje kao što suBelorusija i Uzbekistan treba da nauče nešto iz kineskog iskustva i da snažno podstiču rast novihpreduzeća kao osnovu za sticanje bogatstva i za ukupni ekonomski rast. Ne treba, međutim, da posežuza kineskim iskustvima u onoj meri u kojoj ta iskustva podrazumevaju infuziju resursa državnimpreduzećima.

62

Reformski dnevni red neophodan za omogućavanje vaspostavljanja rasta zahteva postojanje efikasnih javnih i privatnih institucija. Političke institucije su od kritičnog

značaja kod posredovanja u interakciji između dobitnika i gubitnika različitih reformi. Sposobnost države da osigura imovinska prava zavisi od efikasnosti pravnog sistema.

Prilog 4.2 Nemačko iskustvo Istočna Nemačka je 1989. godine otvorila granicu i u jesen 1990. godine ponovo se ujedinila sa Zapadnom Nemačkom. Iskustvo tranzicije u Istočnoj Nemačkoj po mnogim svojim aspektima bilo je jedinstveno u poređenju sa drugim bivšim socijalističkim zemljama. Sve je ukazivalo na to da tranzicija u Istočnoj Nemačkoj počinje sa privilegovane pozicije i to najmanje u trima aspektima. Prvo, sve ekonomske, političke i socijalne institucije i mehanizmi koji su postojali u Zapadnoj Nemačkoj, kao i celokupan zapadnonemački pravni okvir, usvojeni su smesta i bez ikakvih promena. Istočna Nemačka nije morala da se uhvati u koštac sa teškim zadatkom da od nule počne da gradi novi institucionalni okvir. Budući da je sada već opšte prihvaćeno uverenje da je osnovnu manjkavost tranzicije u mnogim zemljama predstavljalo nedovoljno obraćanje pažnje na izgradnju institucionalnog okvira koji bi podržao tržišnu privredu, logično je bilo pretpostaviti da je Istočna Nemačka upravo u pogledu tranzicije na samom polazištu imala značajnu prednost. Drugo, mada su kritičari u ranim fazama tranzicije optuživali zapadne vlade da ne nude dovoljno pomoći ili podrške tranzicionim privredama, nikako se ne bi moglo se reći da to važi i za Istočnu Nemačku, budući da je ona dobijala ogromne novčane doznake koje su delimično finansirane novim "porezom solidarnosti" uvedenim u Zapadnom Nemačkoj. Godišnji transfer iz Zapadne u Istočnu Nemačku zaista je bio veliki i u proseku je iznosio 40 do 60 procenata istočnonemačkog BDP, što je odgovaralo svoti od 1.200 milijardi nemačkih maraka (571 milijarda dolara) u periodu od 1991-97. godine. Danas ti transferi još uvek iznose oko 140 milijardi maraka, odnosno više od 4 posto zapadnonemačkog BDP godišnje. Poređenja radi, treba reći da su ukupni zajmovi i bespovratni krediti Svetske banke svim tranzicionim privredama u Evropi i Centralnoj Aziji u periodu od 1991. do 2000. godine iznosili 43 milijarde maraka (19 milijardi dolara). Novcem koji je na ovaj način stizao u Istočnu iz Zapadne Nemačke finansirani su programi javne potrošnje, podržavana su ulaganja u privatni sektor i obezbeđivana su sredstva za socijalnu zaštitu neophodna za ispunjavanje zahteva istočnonemačkih građana koji su iznenadno počeli da polažu prava na te vidove zaštite, uključujući tu i masovne programe prekvalifikacije i dokvalifikacije, kao i sistem javnih radova. Treće, ujedinjenje je Istočnoj Nemačkoj obezbedilo automatsko članstvo u Evropskoj uniji (kao i u Svetskoj trgovinskoj organizaciji). Dok su zemlje-članice ZND trpele štetu od evropskih antidampinških propisa i dok su se članice Centralnoevropske zone slobodne trgovine (CEFTA) žalile da su onemogućene da uđu za Zajedničko tržište (a istovremeno su bile prinuđene da prihvate jeftin uvoz, posebno u poljoprivrednom sektoru) Istočna Nemačka je imala koristi od brzog i potpunog uključivanja u jedno veliko spoljno tržište. U svetlosti svih ovih značajnih pogodnosti, teško da je bilo analitičara koji su mogli da predvide sve teškoće sa kojima se Istočna Nemačka u realnosti suočila u minuloj deceniji. Njen rast je zaostajao za rastom drugih tranzicionih privreda koje su imale neuporedivo manje prednosti u polazištu (vidi sliku A u ovom prilogu). Početni ekonomski pad u Istočnoj Nemačkoj bio je veći nego u njenim susedima, zemljama takođe tranzicione privrede. Mada je tokom nekoliko godina istočnonemačka stopa rasta bila viša od stope rasta u drugim zemljama u regionu, njen potonji rast je bio jedan od najsporijih u Evropi. Tako su se izjalovile nade da će Istočna Nemačka brzo nadoknaditi zaostatak za Zapadnom Nemačkom.

Slika A Poređenje realnog BDP, 1989-2000

Prosek za centralnu i jugoistočnu Evropu i Baltik Nemačka Istočna Nemačka Poljska

Napomena: Prosek za CJB ponderisan je prema stanovništvu. Izvor: Podaci nacionalnih kancelarija Svetske banke

63

Mehanizmi korporativnog upravljanja određuju koja će vrsta vlasničke strukture najverovatnije doneti onaj vid restrukturacije preduzeća koji će u najvećoj meri povećati efikasnost. Da bi se osiguralo da država dosledno sprovodi efikasnu i odgovornu fiskalnu politiku neophodno je poboljšati upravljanje budžetom. Potrebno je efikasno upravljanje programima socijalne pomoći i socijalnog osiguranja kako bi se "dividende od reformi" koje su rezultat privrednog rasta iskoristile za pomoć onima koji su ponajviše pogođeni tranzicijom.

Međutim, od kritičnog su značaja i politički izbori; primer Istočne Nemačke jasno pokazuje

kako loši politički izbori i rđave političke odluke na samom početku tranzicije mogu potkopati čak i najpovoljnije okruženje. (prilog 4.2).

Nova preduzeća pokreću tranziciju Uspeh strategije disciplinovanja i

podsticanja u najtešnjoj je mogućoj vezi sa sposobnošću novih i restrukturisanih preduzeća da se postave kao pokretači ekonomskog rasta. Prebacivanje imovine iz javnog u privatni sektor stoga predstavlja izuzetno važan element tranzicije. Godine 1999. udeo privatnog sektora u zemljama-članicama ZND iznosio je: 20

Kako se ovako slabi rezultati uopšte mogu objasniti ako se uzmu u obzir ogromne prednosti koje je Istočna Nemačka imala u poređenju sa drugim tranzicionim privredama? Jednostavan odgovor glasi da čak ni dobar institucionalni okvir podržan obilatim subvencijama ne može prevazići negativne posledice neodgovarajuće politike. Posebno su bile pogubne posledice dveju političkih odluka donetih u ranoj fazi. Prvo, stopa konverzije zapadnonemačke u istočnonemačku marku odražavala je političke pritiske a ne ekonomsku realnost, tako da je istočnonemačka valuta bila drastično precenjena. Drugo, pokušaj da se istočnonemačke plate usklade sa zapadnonemačkim platama, mada je prosečna produktivnost rada na Istoku iznosila otprilike 1/3 produktivnosti rada na Zapadu, naneli su ozbiljnu štetu istočnonemačkoj konkurentnosti. Usled svega toga, jedan veliki segment nasleđenog akcijskog kapitala odbačen je kao neproduktivan, tako da je stopa zaposlenosti ostala na nižem nivou nego što bi to bio slučaj da su donete i sprovedene realnije mere makroekonomske politike. Ovo brisanje postojećeg akcijskog kapitala uporedo sa proširenjem štedrih zapadnonemačkih kriterijuma o tome ko sve na koje povlastice polaže pravo, povećalo je potrebu za davanjima na ime socijalnih transfera. Ta davanja i dalje iznose između 55 i 65 procenata BNP. Jasno je da postojeći nivo socijalnih davanja u Istočnoj Nemačkoj ne bi bio održiv ni u jednoj ekonomski nezavisnoj geografskoj oblasti. Visok stepen subvencionisanja u Istočnoj Nemačkoj uporedo sa relativno visokom cenom po jedinici rada podudario se sa izraženim usporavanjem stope rasta novih preduzeća, što je prikazano na slici B u ovom prilogu. Neto osnivanje novih preduzeća koje je 1991. bilo čak toliko da je premašilo slične pokazatelje u Zapadnoj Nemačkoj, otada sistematski opada iz godine u godinu, tako da je 1999. iznosilo samo 1/7 zapadnonemačkog nivoa. Istočna Nemačka danas, kako izgleda, pati od istovetne pojave od koje pate i ponajmanje uspešne tranzicione privrede u zemljama ZND - reč je o anemičnom rastu novih preduzeća koja su u drugim tranzicionim privredama bili glavni pokretači rasta. Zapravo bi se moglo reći da podaci o investicijama pokazuju kako čak i nemački investitori sada preskaču Istočnu Nemačku ne bi li investirali u Republiku Češku, Mađarsku i Poljsku, gde je cena po jedinici rada znatno niža. Mada se niska stopa rasta novih preduzeća uglavnom pripisuje neadekvatnim institucionalnim okvirima u zemljama ZND, istočnonemački slučaj pokazuje kako rđavi politički izbori i loše makroekonomske odluke na početku tranzicije mogu potkopati čak i najpovoljnije okruženje.

Slika B Neto registracija novih preduzeća u Istočnoj i Zapadnoj Nemačkoj

Zapadna Nemačka Istočna Nemačka

Izvor: Ruehl i Vinogradov (2001)

64

posto u Belorusiji; 55 posto u Kazahstanu i Ukrajini; 60 posto u Jermeniji, Gruziji i Kirgiskoj Republici i 70 posto u Ruskoj Federaciji (slika 4.1). Ako uporedimo ove podatke sa podacima o Centralnoj i Istočnoj Evropi, videćemo da tu nema nekog bitnog zaostajanja: 55 posto u Makedoniji i Sloveniji, 60 posto u Bugarskoj i Rumuniji, 65 posto u Letoniji i Poljskoj i 80 posto u Češkoj Republici i Mađarskoj.

Slika je, međutim bitno drugačija kada je reč o novim preduzećima kojima je po pravilu potrebno podsticanje u obliku povoljnog poslovnog okruženja (slike 4.2. i 4.3.). U slučajevima kada su koristila mala preduzeća – ona koja zapošljavaju manje od 50 radnika – kao zastupnike, njihov doprinos dodatoj vrednosti 1998. godine iznosio je oko 55-65 posto BDP u Češkoj Republici, Mađarskoj i Litvaniji, u poređenju sa svega 10-20 posto u Belorusiji, Kazahstanu, Rusiji i Ukrajini.i I kada imamo na umu podatke o tome u kojoj meri mala preduzeća deluju kao izvorište radnih mesta, zemlje se mogu podeliti u dve grupe: na vodeće reformatore i one koje znatno zaostaju.. Udeo malih preduzeća u zapošljavanju 1998. godine iznosio je oko 50 posto u vodećim reformatorskim zemljama kao što su Češka Republika, Mađarska, Letonija, Litvanija i Poljska, što je otprilike isti udeo kao i u zemljama Evropske unije. U zemljama kojima tek predstoji dugačak put ka tržišnoj privredi, kao što su Belorusija, Kazahstan, Rusija i Ukrajina, taj udeo je iznosio negde između 10 i 20 posto.

Udeo malih preduzeća u zapošljavanju i stvaranju dodate vrednosti bitno se razlikuje u pojedinim delovima regiona (videti slike 4.2. i 4.3.). U mnogim delovima ZND i Jugoistočne Evrope – gde je privredni rast nizak, a dohodak po stanovniku bitno zaostaje za nivoom iz vremena pre tranzicije – udeo zapošljavanja u malim preduzećima kreće se negde oko 20 posto. Nasuprot tome, udeo malih preduzeća u ukupnoj zaposlenosti i ostvarivanju dodate vrednosti iznosi više od 50 posto u zemljama CJB, dakle, onim zemljama koje se karakterišu visokim i održavanim ekonomskim rastom i koje su već ili uspele da se sasvim približe nivou dohotka po stanovniku iz vremena pre tranzicije, ili su ga čak premašile.

Brzi rast malih preduzeća i njegov doprinos ostvarivanju dodate vrednosti i poboljšanju zaposlenosti među vodećim reformatorima pokazuje da je ekonomska politika usmeravala proces realokacije faktora. Zbog toga se mogu postaviti tri pitanja (slika 4.1.).

Slika 4.1 Udeo privatnog sektora u BDP, 1999.

procenat

Izvor: EBRD (1999)

Prvo, da li je produktivnost rada u malim

preduzećima merena u ostvarenoj dodatoj vrednosti po zaposlenome veća nego u velikim preduzećima u tranzicionim privredama? U celini gledano, mala preduzeća vrlo dosledno učestvuju u većem delu ukupne dodate vrednosti nego u ukupnom zapošljavanju. Produktivnost rada je zaista viša u malim nego u velikim preduzećima. Štaviše, ovo važi potpuno nezavisno od napredovanja ka tržišnoj privredi. Nova preduzeća su produktivnija od velikih preduzeća, čak i u zemljama koje su među sobom toliko različite kao što su Mađarska i Ukrajina.

Drugo, da li je ukupna produktivnost rada, merena kao agregatna dodata vrednost po zaposlenome, veća u privredama u kojima mala preduzeća učestvuju sa većim postotkom u ostvarenoj dodatnoj vrednosti i zapošljavanju nego u onima u kojima je taj postotak manji?

65

Mala preduzeća su imala veliki udeo u zapošljavanju i ostvarenoj dodatoj vrednosti u vodećim reformskim zemljama CJB (slike 4.4. i 4.5.) i taj udeo tokom vremena raste. Međutim, čini se da postoji određeni prag – od oko 40 posto za udeo malih preduzeća u zapošljavanju i ostvarenoj dodatnoj vrednosti – ispod koga privrede nisu kadre da se stvarno pokrenu i počnu da ostvaruju ozbiljan rast. Ovo je u skladu sa zaključkom da mora postojati kritična masa reformi ispod koje privreda ne odgovara na određene mere ekonomske politike. Udeo novih preduzeća u zapošljavanju i ostvarenoj dodatnoj vrednosti veliki je i premašuje prag u vodećim reformskim zemljama u CJB. Međutim, i jedan i drugi udeo su mali i znatno ispod praga u privredama zemalja ZND u kojima rast sporo napreduje. Ova predstava o neophodnom pragu izuzetno je važna za poimanje sadejstva starog i novog sektora unutar jedne privrede.

Treće, mogu li razlike u produktivnosti rada između malih i velikih preduzeća predstavljati izvor rasta? Veća produktivnost malih preduzeća treba da bude dopunjena inicijativom da se rad i kapital prebace u taj

sektor – kako bi se uvećao agregatni rast koji ostvaruju mala preduzeća. Veća produktivnost rada u malim preduzećima podrazumeva manji radni intenzitet po jedinici proizvoda. Ova konstatacija i pretpostavka da su mala preduzeća u manjoj meri kapitalno intenzivna od velikih preduzeća podrazumeva da rad i kapital obezbeđuju veću dodatnu proizvodnju u malim preduzećima (aneks 4.2.). Prelazak iz velikih u mala preduzeća dodaje vrednost i samim tim predstavlja izvor rasta. Veliki jaz u produktivnosti rada u zemljama kao što su Kazahstan i Ukrajina pokazuje koliki je neiskorišćeni potencijal za rast u novom sektoru.

Razlika između dva niza preduzeća – starih i novih – počinje tokom vremena polako da se gubi iz dva razloga. Stara preduzeća se ili zatvaraju, ili restrukturišu, povećavajući produktivnost rada, a rast zaposlenosti u novim preduzećima u nekoj tački smanjuje produktivnost rada u tim preduzećima. Postoji izražena razlika u produktivnosti između dva niza preduzeća u Rusiji i Ukrajini, ali i isto tako izraženo približavanje nizova, odnosno smanjivanje razlike kada je reč o Republici

Slika 4.2 Udeo zaposlenosti u malim preduzećima, 1989-98.

Izvor: Baza podataka Svetske banke o malim i srednjim preduzećima (MSP)

Slika 4.3 Udeo dodate vrednosti u malim preduzećima, 1989-98.

Izvor: Baza podataka Svetske banke o malim i srednjim preduzećima (MSP)

66

Češkoj, Mađarskoj i Litvaniji koje su znatno više napredovale na putu ka tržišnoj privredi.

Postojanje malog broja visokoproduktivnih malih preduzeća nije dovoljno samo po sebi

Kako tranzicija napreduje, radnici koji usled racionalizacije ostanu bez posla u starim preduzećima, ili nađu način da se zaposle u novim preduzećima koja imaju veću produktivnost rada, ili prelaze u kategoriju nezaposlenih ili se pak bave nekim dopunskim aktivnostima. Gomilanje radne snage u starom sektoru može dugo da potraje, tako da nova preduzeća u tim slučajevima deluju samo kao pasivni primaoci radnika, ukoliko dođe do otpuštanja u starim preduzećima. Druga mogućnost je da onda kada investiciona klima postane podsticajna za stupanje novih aktera na ekonomsku scenu, nova preduzeća počinju da konkurišu starom sektoru, brzo uvećavajući svoj udeo u zaposlenosti i tada po pravilu privlače najkvalifikovanije pojedince.

Kao što je već istaknuto, treba preći prag od oko 40 posto za udeo malih preduzeća u zaposlenosti i ostvarenoj dodatoj vrednosti kako bi nova preduzeća mogla da apsorbuju resurse koje oslobađa stari sektor i da doprinesu održivom rastu. Jednostavno nije dovoljno samo imati mali broj visokoproduktivnih malih preduzeća. Ukoliko to nije kombinovano sa brzim rastom njihovog udela u zapošljavanju, sektor malih preduzeća neće razviti kritičnu masu neophodnu da pokrene agregatni ekonomski rast (videti slike 4.4. i 4.5.)

Rusija pruža primer nesposobnosti novog sektora da doprinese održivom rastu. Udeo ostvarene dodate vrednosti za mala preduzeća više je nego udvostručen, tj., povećan je sa 10 posto na 23 posto u periodu od 1991-1998. godine, što jednim delom odražava i stalni pad BDP. Međutim, udeo tih istih preduzeća u zaposlenosti ostao je nizak i uglavnom je stagnirao. Mala preduzeća, kako izgleda, nemaju inicijative da povećaju ili uvišestruče broj zaposlenih - pa tako nikako da dosegnu onaj prag rasta sa koga bi mogla da postanu pokretač rasta. Veliki deo radne snage ostaje zarobljen u nerestrukturisanim državnim i privatnim preduzećima.

Tabela 4.1 MSP imaju veću produktivnost rada, 1998. (u procentima) Zemlje MSP Udeo u

ukupnoj zaposlenosti

Dodatna vrednost (ukupno)

Dodatna vrednost (po zaposlenom

Belorusija 37,7 15,9 - - Češka Republika

97,0 48,7 53,5 109,9

Gruzija 88,8 39,6 39,3 99,2 Mađarska 96,1 54,9 63,6 115,8 Kazahstan 88,6 15,6 22,4 143,6 Letonija 91,2 45,5 50,4 110,9 Litvanija 97,4 55,1 55,3 100,4 Poljska 92,1 45,7 54,4 118,9 Rusija 56,3 18,6 23,0 123,7 Ukrajina 69,2 16,9 30,0 177,5 -- Nema podataka Napomena: Prosek za preduzeća svih veličina = 100. Mala preduzeća se definišu kao preduzeća koja imaju do 50 zaposlenih. Izvor: Baza podataka Svetske banke o MSP.

Slika 4.4 Dodata vrednost po zaposlenom u malim preduzećima, 1998.

Izvor: Eurostat (1998)

U zemljama u kojima je agregatna zaposlenost počela da se uvećava, to se dogodilo tek pošto je vaspostavljen agregatni društveni proizvod (slika 4.6.). Ovo empirijsko istraživanje novih preduzeća i njihovog sadejstva sa starim preduzećima, ukazuje na sledeće: • Nagli i rani pad agregatne zaposlenosti

neposredno prethodi brzom rastu novih preduzeća. Budući da je pad zaposlenosti indikator brzog demontiranja starih industrijskih grana, čini se da je brzo raspuštanje starog sektora nužan, ali ne i dovoljan uslov za rast novih preduzeća. Prihvatljivo objašnjenje moglo bi da glasi da brzo demontiranje starog sektora snižava cenu dobara koja on poseduje. Jeftini resursi tada postaju lako raspoloživi novim preduzećima, što je od koristi kada nema dovoljno finansijskih sredstava i kada se ne može očekivati priliv investicija. Upravo je zbog toga disciplina ključni element rasta.

67

To, međutim, nije dovoljno, zato što je potrebno i podsticanje.

• Zemlje koje su kroz tranzicionu recesiju brže prošle imale su i brži rast u novom sektoru. Tamo gde je vaspostavljen održivi rast, udeo malih preduzeća dosegao je kritičnu masu. Tamo gde se to nije dogodilo ljudi su ostali "nezaposleni na svojim radnim mestima", kao što je to slučaj u zemljama ZND ili u zemljama Jugoistočne Evrope. Agregatna zaposlenost je tek docnije tokom procesa počela da opada. Ova opažanja ukazuju na sled događaja tamo gde su nametnuta stroga budžetska

ograničenja i gde stari sektor opada pre no što novi sektor može da raste.

• Mada izgleda da su disciplinovanje starog i podsticanje novog sektora komplementarni procesi, uglavnom se pokazalo – mada tu ima izuzetaka – da stari sektor nije bio kadar da preživi čak ni tamo gde su budžetska ograničenja bila meka i gde se novi sektor nije pojavio. U takvim slučajevima, mahom u ZND, poljoprivreda i uslužna delatnost u nisko produktivnim oblastima poslužile su kao "amortizeri udara" za sve one koji su bili primorani da napuste stara industrijska preduzeća.

Slika 4.5 Indeks BDP – Udeo malih preduzeća u ostvarenoj dodatoj vrednosti i zaposlenosti, 1989-98.

Indeks BDP Procenat zaposlenih u malim preduzećima Učešće malih preduzeća u dodatoj vrednosti izraženo kroz procenat ukupne dodate vrednosti

Izvor: Baza podataka Svetske banke o MSP

68

Možemo li imati i jedno i drugo, to jest, možemo li zaštititi stara nasleđena preduzeća i podstaći nova preduzeća?

Ova analiza jasno pokazuje da politika ohrabrivanja i podsticanja novog privatnog sektora uz istovremeno podvrgavanje tog sektora tržišnoj disciplini mora uživati najveći prioritet. Moraju li, međutim, disciplina i podsticanje ići ruku pod ruku? Ili je možda moguće podsticati novi sektor, a istovremeno

štititi državna preduzeća i privatizovana preduzeća koja nastavljaju da se ponašaju kao da su javna? Evo kako glasi ekonomski argument za komplementarnost disciplinovanja i podsticanja: ako se želi da se nastave transferi resursa nevitalnim državnim preduzećima, a da sve ostale preduzete mere doprinose jednakosti na tržištu, onda je potrebno da konsolidovana vlada ili potpuno ublaži svoju fiskalnu poziciju i poveća poreze u drugim segmentima privrede, ili da se angažuje u vanbudžetskoj aktivnosti. • Blaža fiskalna pozicija može oslabiti

kredibilitet vladinog programa stabilizacije

Slika 4.6 Zaposlenost i BDP, 1990-98.

BDP index Zaposlenost

Izvor: Baza podataka Svetske banke o MSP

69

tako što će se pojačati tržišna percepcija rizika, povećati domaće kamatne stope i na taj način izgurati novi privatni sektor sa ekonomske scene.ii

• Pojačano oporezivanje potencijalno efikasnijeg novog privatnog sektora može pokrenuti vrzino kolo koje gura preduzeća u neformalni sektor, čime se zapravo smanjuje poreski prihod i još više povećavaju kamatne stope.

• Vanbudžetske aktivnosti obuhvataju izdavanje kreditnih garancija, uspostavljanje shema osiguranja i obezbeđivanje eksplicitnog ili implicitnog "pokrića" za politički motivisane delatnosti koje najčešće donose korist staroj garnituri rukovodilaca. Rezultat svega ovoga je zaštita državnih

preduzeća i poljoprivrednih zadruga i obeshrabrivanje novih preduzeća. Međutim, ovaj odnos se ne može svesti samo na tezu da troškovi jačanja nevitalnih preduzeća (zapravo, troškovi njihove zaštite) direktno obeshrabruju novi privatni sektor. Odsustvo vitalnog privrednog sektora ograničava spoljne opcije koje bi mogle privući radnike i potencijalne preduzetnike da iskoriste resurse starih preduzeća. I jedno i drugo, pak, slabi inicijativu za zatvaranje i restrukturisanje nevitalnih preduzeća. Svim ovim može se objasniti zbog čega prepreke na putu efikasnog gašenja preduzeća istovremeno obeshrabruju rast novih preduzeća i zbog čega pojava novog privatnog sektora može samo ubrzati zatvaranje i restrukturisanje državnih preduzeća.

Ima još dokaza koji pokazuju kako zaštita starog sektora obeshrabruje novi sektor. Reč je o dokazima koje izvodimo iz sledećih primera: prvi se odnosi na zaštitu preko bankarskog sektora. Mala preduzeća su rasla slabije u takvim zemljama CJB kao što su Bugarska i Rumunija, gde je bankarski sektor bio najjači

kanal za usmeravanje sredstava starim državnim preduzećima i poljoprivrednim zadrugama. U tim zemljama zajmovi koji se ne otplaćuju verovatno su uvećani kao deo ukupnih bankarskih kreditnih potraživanja tokom 90-ih godina. Potpuno suprotan primer imamo u živom rastu novih preduzeća na Baltiku, u Mađarskoj i Poljskoj, gde su takvi zajmovi drastično smanjivani tokom vremena. Godine 1998. neotplaćeni zajmovi su još uvek činili 34 posto ukupnih bankarskih potraživanja u Rumuniji, dok su u Estoniji iznosili samo četiri posto, u Mađarskoj šest posto, u Poljskoj 11 posto i u Litvaniji 13 posto. Zbog tih kredita datih starim preduzećima nije bilo mogućno proširiti bankarsko kreditiranje novih, malih i politički daleko slabije povezanih preduzeća. Pored toga, ti krediti su postali jedan od ključnih činilaca u izazivanju bankarske i makroekonomske krize koja je zahtevala nagle mere stabilizacije i drastično pogoršavanje kreditne politike – a sve je to smanjilo rast novih preduzeća.

Drugi primer je zaštita kroz specijalno alociranje inputa. U Belorusiji i Uzbekistanu stari industrijski sektor je ostao zaštićen zahvaljujući povlašćenom deviznom režimu, usmerenom kreditiranju i visokoj trgovinskoj zaštiti. Favorizovana su i neka specifična velika strana ulaganja. Usled svega toga nova manja preduzeća suočavaju se sa situacijom u kojoj su primorana da se zadovolje ostacima tih alokacija na tržištu. Naime, ono što ostane od kreditnih i deviznih sredstava mora biti kupljeno po ceni koja je nekoliko puta viša nego što bi bila da je plaćena na jedinstvenom tržištu. U Uzbekistanu mala preduzeća moraju da plate tri puta više za devizna sredstva nego što plaćaju državna preduzeća kada nabavljaju devize za finansiranje svog uvoza. Rezultat je satiranje novih preduzeća.

Prilog 4.3 Belorusija Čitavu deceniju posle početka tranzicije Belorusija se pojavljuje kao jedna od najmanje reformisanih, ali naizgled i najelastičnijih privreda u zemljama-članicama ZND. Beloruski BNP je 1999. dosegao 89 posto nivoa iz 1990, što je znatno iznad proseka za ZND od 62 posto (tabela A u ovom prilogu). Relativno povoljne performanse na planu rasta u Belorusiji u drastičnom su kontrastu sa izuzetno lošim rezultatima ove zemlje u domenu makroekonomske stabilizacije i strukturnih reformi. Sem jednog kratkog perioda relativne stabilnosti tokom 1996. i 1997. godine, inflacija je rasla trocifrenom stopom tokom celog perioda 90-ih, što zapravo svedoči o finansiranju deficita javnog sektora štampanjem svežeg novca. Evropska banka za obnovu i razvoj rangirala je Belorusiju na 25. mesto među 26 tranzicionih privreda na tabeli na

70

kojoj je prikazan ukupni napredak ekonomskih reformi. Iako je Belorusija u najvećoj meri ukinula sovjetski komandni sistem, i dalje postoji mnoštvo vidova kontrole nad privredom. Država je nastavila da podržava prioritetne sektore kao što su poljoprivreda i građevinarstvo i pomoću direktnih subvencija i pomoću zajmova pod povoljnim uslovima; te zajmove kanališe kroz bankarski sistem. Kontrola cena je i dalje široko rasprostranjena, delimično zato što se na taj način regulišu cene određenih vrsta robe, delimično i zato da bi se administrativnim putem vodila borba protiv inflacije. Sve do septembra 2000. godine na snazi je bio sistem višestrukih različitih deviznih kurseva; on je u suštini delovao kao izuzetno veliki porez koji su morali da plate izvoznici, odnosno kao subvencija za neke uvoznike. Spoljna trgovina jeste liberalizovana, ali su i dalje ostale neke restrikcije koje su u vezi sa kontrolom domaćih cena. Privatizacija velikih preduzeća jedva da je i započela, a čak i mnoga mala preduzeća ostala su u državnim rukama. Ako se uzmu u obzir ovako slabi rezultati makroekonomske stabilizacije i strukturalnih reformi, postavlja se pitanje čime se može objasniti relativni uspeh Belorusije u obuzdavanju pada društvenog proizvoda. Ovde postoje četiri važna razloga. Prvo, Belorusija je uspešna samo u odnosu na druge zemlje-članice ZND. U poređenju sa tranzicionim privredama van ZND, kao što je recimo susedna Litvanija ili takođe susedna Poljska, Belorusija je postigla samo prosečne rezultate. Drugo, Belorusija i dalje ima tu prednost da može da koristi jeftin uvoz energenata iz Rusije. Pored ovog direktnog subvencionisanja iz Rusije, Belorusija je takođe bila sklona da akumulira značajno kašnjenje u isplatama novca za već potrošene energente Rusiji, što je docnije rešeno barter aranžmanima koji su veštački održavali tražnju za beloruskim izvoznim artiklima – a to je još jedan važan oblik indirektnih subvencija iz Rusije. Treće, time što je davala subvencije i obezbeđivala kredite velikim preduzećima, država je uspevala da spreči krah industrijske proizvodnje u ranim fazama tranzicije, što je, uostalom, bio slučaj i u mnogim drugim zemljama ZND. Četvrto, time što nije privatizovala velika privatna preduzeća, država je zadržala veću kontrolu nad proizvodnim dobrima i sprečila ekstremne slučajeve preusmeravanja i isisavanja sredstava. Svi ovi razlozi ukazuju na to da je zadržavanje državnog vlasništva i državna kontrola nad velikim preduzećima, kao i preferencijalni tretman koji Belorusiji daje Rusija, odigrala ključnu ulogu u održavanju industrijske proizvodnje i snaženju ekonomskog rasta. Pa ipak, resursi koji su korišćeni za održavanje industrijske proizvodnje izvučeni su iz drugih privrednih sektora. To se posebno odnosi na činjenicu da je ovakav sistem krajnje negativno uticao na rast novih preduzeća. Sistem višestrukih deviznih kurseva i sveprožimajuća državna kontrola preusmerili su privatne inicijative u pokušaje ostvarivanja dobiti na deviznim razlikama ili u sivu ekonomiju, dok su ulaganja uglavnom ostala u oblasti državnog sektora. Malo je dokaza koji bi ukazali na restrukturisanje državnog sektora, što opet svedoči da su tranzicijske muke i teškoće zasad samo odložene. Nijedan od ovih činilaca ne sluti na dobro kada je reč o dugoročnom rastu u Belorusiji.

Tabela A Poređenje Belorusije sa drugim tranzicionim privredama Zemlja Realni BDP 2000

(1990=100) Prosečna inflacijaa 1991-2000

Rangiranje prema tranzicionom indikatoru EBRD 1999b

Vladini prihodi u odnosu na BDP 1999c

Prosek CJB 106 41 3,1 39 Češka Republika 99 13 3,5 41 Mađarska 109 20 3,7 42 Litvanija 68 88 3,2 32 Poljska 147 26 3,5 43 Rumunija 83 102 2,8 32 Prosek ZND 62 185 2,3 24 Belorusija 89 344 1,6 42 Gruzija 30 257 2,9 16 Kazahstan 65 163 2,7 19 Ruska Federacija 66 163 2,5 34 Ukrajina 43 244 2,5 35 Uzbekistan 97 182 2,0 32 a - indeks potrošačkih cena b - neponderisani prosek vrednosti tranzicionih indikatora u svim kategorijama reforme; vrednost ide od 1 (najmanji napredak) do 4+ (najveći napredak) c - Ukupni prihod vlade podeljen nominalnim BDP Izvor: EBRD (2000)

71

U Belorusiji, udeo malih preduzeća u ukupnom broju preduzeća iznosi samo 26 posto, što je znatno niže nego u ostalim zemljama-članicama ZND. Mada se zahvaljujući ovim specijalnim režimima možda pomoglo da se izbegne nagli pad proizvodnje u starom industrijskom sektoru i smanjenje ukupnog društvenog proizvoda, jasno je da

takvi režimi ne mogu predstavljati osnovu za obezbeđivanje održivog budućeg rasta (prilog 4.3.).

Treći primer zaštite jeste ona zaštita koja se vrši kroz kašnjenje sa isplatama na ime poreza i na ime naknade za korišćenje infrastrukture. Neplaćanje osnovne infrastrukture u energetskom sektoru i dalje je jedan od

Ipak, iskustvo Belorusije pruža nam izuzetno važne pouke u vezi sa tranzicijom. Ako uporedimo stanje uBelorusiji sa stanjem u zemljama-članicama ZND u kojima se pribeglo samo delimičnim i pritom rđavosprovedenim reformama, videćemo da je neaktivnost Belorusije omogućila toj zemlji da izbegne neke odključnih grešaka koje se inače mogu počiniti u ranim fazama tranzicije. Prvo, mada dalje trajanjedržavnog vlasništva nije učinilo skoro ništa za unapređenje efikasnijeg operativnog i strateškog procesaodlučivanja na nivou preduzeća, ono je uspelo da onemogući otimačinu sredstava, preusmeravanje iisisavanje velikih razmera, kao i izbegavanje poreza koje je u nekim drugim zemljama-članicama ZNDnanelo veliku štetu rastu u ranim fazama tranzicije. Međutim, da se u drugim zemljama ZND na samompočetku tranzicije pristupilo decentralizaciji, pa čak i fragmentaciji vlasti, mogla se izbeći taekonomskopolitička opcija. Drugo, kapacitet beloruske države da održi visok nivo naplate poreza (vidi prilog u tabeli A) ukazuje naznačaj tih poreza u ublažavanju početnog pada društvenog proizvoda. Snaga fiskalnih prihoda održalo jerazmere u kojima je država pružala pomoć sektorima koji su beležili pad i razmere u kojima je isplaćivalasocijalno usmerena sredstava. Belorusiji će biti potrebno da održi tu sposobnost ubiranja poreza ukolikoodluči da krene putem ekonomskih reformi. Istina, verovatno bi bilo veoma teško objasniti ovakve fiskalneperformanse kao rezultat delovanja autoritarne države, budući da takav politički režim nije doneo niizbliza slične rezultate u Turkmenistanu i Uzbekistanu. Treća pouka koju možemo izvući iz beloruskog primera jeste da je, posebno u tranziciji, važno koliki jeplatnobilansni priliv. U drugim zemljama-članicama ZND izvoz u Rusiju je drastično opao, a uvozenergenata je postao daleko skuplji, što je dovelo do drastičnog udara. Dok su centralnoevropsketranzicione privrede preusmeravale svoj izvoz ka tržištu Evropske unije, zemlje ZND nisu mogle da seobrate nikom drugom do Rusiji. Belorusija je međutim, nastavila da zarađuje izvozom robe i usluganastavljajući da održava tesne ekonomske veze sa Rusijom, čime je ublažila onaj početni trgovinski udar.Ukratko moglo bi se reći da je Belorusija, mada nema vitalnu strategiju održivog rasta – možda inehotično – zaista uspela da izbegne neke od mogućih grešaka. Sposobnost države da spreči krahsopstvenih mogućnosti i da ima punu kontrolu nad ekonomskim zbivanjima u ranim fazama tranzicijesačuvala je, kako izgleda, belorusku privredu od onog naglog pada koji je pogodio sve ostale privrede uregionu. Ipak, teško da bi se moglo reći da je takav uspeh postignut zahvaljujući odsustvu ekonomskihreformi; pre bi bilo logično zaključiti da je taj uspeh povezan sa zavisnošću od Rusije, čija je spremnostda direktno ili indirektno subvencioniše privrednu neaktivnost Belorusije bila u funkciji geostrateškevažnosti koju Moskva pridaje Minsku. Ta opcija nije morala biti nužno na raspolaganju ostalim zemljama-članicama ZND. Ključno pitanje u vezi sa budućnošću glasi da li će Belorusija uživati izvesne "prednosti zaostalosti"ukoliko se ipak odluči da krene putem ozbiljnih strukturnih reformi. Dugo odlaganje privatizacije moglo bijoj omogućiti da uči na greškama drugih tranzicionih privreda. I dalje je, međutim, neizvesno da li sekapacitet državnih institucija može jednostavno preusmeriti sa održavanja statusa quo na sprovođenjeekonomske politike usmerene ka budućnosti u okruženju čiju osnovnu odliku predstavlja vladavinazakona. Izvesno je da bi, kada bi u ovom trenutku odlučila da promeni kurs i da krene putem ekonomskereforme, Belorusija imala početne uslove koji bi bili daleko povoljniji nego što su bili oni u drugimzemljama ZND u ranim 90-im godinama, kada je na celokupnom prostoru SEV-a tražnja beležiladrastičan pad. Najveći deo trgovinskih partnera Belorusije sada ostvaruje rast, pa bi to trebalo da ublažinegativni udar bilo kojih mera koje se u okviru reforme preduzimaju. Mada svi ovi razlozi ukazuju da Belorusija još uvek ima mogućnost da se razvije u snažnog ekonomskogreformatora – onog trenutka kada za to u zemlji bude političke volje – jedno važno pitanje i dalje ostajebez odgovora. Da li će ekonomske reforme dovesti do iste one erozije javnih institucija koja je uočena udrugim tranzicionim privredama? Onog trenutka kada iskrsnu mogućnosti za stvaranje privatnogbogatstva u privatnom sektoru, vešti državni činovnici mogu osetiti veću inicijativu i poriv da izvuku rentuiz privatnog sektora, ili mogu čak i potpuno da se preorijentišu u svojoj poslovnoj karijeri. Ključni izazovza Belorusiju, onog trenutku kada reformama pristupi, biće, na kraju krajeva, isti kao i za sve ostaletranzicione privrede: uspostaviti dobro upravljanje i snažne institucije za podršku tržištu.

72

ključnih izvora subvencionisanja, posebno u Rusiji i Ukrajini, ali takođe i u Gruziji, Kirgiskoj Republici i Moldaviji. Usled toga kasni se sa restrukturisanjem energetski intenzivnih industrija i sa oslobađanjem sredstava koja bi inače mogla da koriste manja nova preduzeća. Diskreciono pravo vlade da pregovara o rešenju problema zaostalih dugova samo doprinosi prirodnoj težnji preduzeća koja se bave infrastrukturom da deluju kao diskriminativni monopoli. Nova, energetski efikasnija preduzeća plaćaju više, ne bi li se kompenzovali gubici u poslovanju sa starim energetski neefikasnijim preduzećima.

Oslobađanje od poreza odobreno velikim preduzećima i poljoprivrednim zadrugama – što je sve donedavno bilo popularno u Ukrajini, gde je takve inicijative zakonodavna vlast mogla jednostrano da uvede – izazvalo je krajnje nezadovoljavajući poreski režim i predstavljalo veoma važan izvor korupcije. Isto ovo važi i za mogućnost pregovaranja u vezi sa plaćanjem zaostalog poreza u Rusiji, kao i za izbegavanje velikih preduzeća u Gruziji da plate porez. Nova mala preduzeća obično imaju daleko manju moć u takvom okruženju pa se na kraju sve svede na to da one plaćaju veći mito kao deo svoje ukupne dobiti.

Ukratko, moglo bi se reći sledeće: Što su mekša budžetska ograničenja, pa samim tim i snažnije prepreke za stečaj i likvidaciju preduzeća, to je manji doprinos malih preduzeća u ukupnoj zaposlenosti (slika 4.7.)

Slika 4.7 Meka budžetska ograničenja i zaposlenost u malim preduzećima, 2000. Udeo zaposlenosti u malim preduzećima (u procentima)

Indeks mekih budžetskih ograničenja

Izvor: EBRD (2000); Baza podataka Svetske banke o MSP.

Aneks 4.1. Pretpostavke za mala i nova preduzeća

Celokupna ova diskusija temelji se na hipotezi da se mala preduzeća mogu shvatiti

kao aproksimacija novih preduzeća. Hipoteze radi, margine greške za Centralnu i Jugoistočnu Evropu mogu se izvući iz tabele A4.1. Mada se čini da možemo sa sigurnošću pretpostaviti da većinu novih preduzeća čine mala preduzeća, ne mora nužno značiti da suprotna tvrdnja ne bi mogla da bude istinita.iii Na tabeli A4.1. naveden je udeo novih i malih preduzeća u ukupnom broju aktivnih preduzeća u centralnoevropskim zemljama 1995. godine. Na primer, od svih aktivnih preduzeća u Albaniji 1995. godine, 68 posto (vidi se iz stupca 2) formirana su kao potpuno nova preduzeća. Za istu godinu, naša pretpostavka bi bila da je udeo malih preduzeća 98,7 posto (stubac 3). Razlika od 30,3 posto (stubac 4) jeste udeo malih preduzeća koje smatramo novima, a koja su, zapravo, stara.

U stupcu 5 vidimo odnos između malih starih preduzeća i malih preduzeća, odnosno, vidimo kolika je verovatnoća da prilikom uzorkovanja malih preduzeća uzmemo i neki pogrešan element. Zato pretpostavka da su mala preduzeća isto što i nova preduzeća mora sadržati određenu marginu greške. Margina, odnosno veličina greške u slučaju Albanije zaista je veoma izražena: 30,3 posto znači da je svako treće preduzeće za koje smo pretpostavili da je novo bilo zapravo staro preduzeće. Međutim, kada je reč o Bugarskoj, veličina greške iznosi 2 posto. Dakle, iako je Albanija ekstreman slučaj, ipak je i u mnogim drugim zemljama zabeležena velika margina greške.

Podaci za Republiku Češku, Mađarsku i Litvaniju predstavljaju izvor zabrinutosti zbog toga što se ova studija u ogromnoj meri oslanja na pokazatelje upravo iz tih triju zemalja. Međutim, ova gruba procena samo je gornja granica stvarne greške. U suštini, ni male kompanije formirane osamostaljivanjem delova velikih preduzeća ni nova preduzeća koja su osnovana kao privatne zadruge nisu uvrštene u stubac 2, mada i jedni i drugi treba da budu smatrani novim preduzećima. Ova metodološka greška posebno važi za zemlje na prostoru bivše SFR Jugoslavije, kao što je Slovenija, u kojoj su mnoga nova preduzeća formirana upravo kao zadruge.

Ta greška se, međutim, tokom vremena smanjuje. Zbog toga što mnoštvo kompanija koje su na početku tranzicije u rukama države bila ili likvidirana ili privatizovana, izvor

73

greške se bitno smanjio. U poslednjem stupcu na tabeli A4.1 vidi se projekcija za 1998, onog trenutka kada se i za stara i za nova preduzeća pretpostavi stopa gašenja (mortaliteta) preduzeća od 20 posto. (Većina podataka u ovom izveštaju odnosi se na 1998.). Procenjuje se da je verovatnoća greške znatno smanjena za sve zemlje koje u ovom radu razmatramo.

Novi dokazi mogu se izvući iz odgovora na pitanja sadržana u upitniku o poslovnom okruženju i performansama preduzeća (videti prilog 3.1.). U pregledu sačinjenom na osnovu odgovora iz tog upitnika vidi se da 52 posto novih preduzeća kontroliše vlasnik-pojedinac (u odnosu na 24 posto starih preduzeća) kao i da u dve trećine novih preduzeća većinsko vlasništvo imaju najviše trojica akcionara (ovo važi za manje od polovine starih preduzeća). Štaviše, nova preduzeća su ona koja se uglavnom oslanjaju na unutrašnje fondove i porodično finansiranje i imaju mnogo više problema da vrate bankarske kredite. Veća koncentracija vlasništva i nemogućnost pristupa konvencionalnim kreditnim kanalima veoma su važan posredan dokaz da su nova preduzeća zapravo mala preduzeća.

Aneks 4.2. Implikacije veće produktivnosti MSP

U mnogim tranzicionim privredama mala i srednja preduzeća imaju veću prosečnu dodatu vrednost po zaposlenome nego što je to slučaj u ostalim delovima privrede. Usled toga: • Sva je prilika da će faktori proizvodnje

imati inicijativu da se prebace u sektor MSP, čime će povećati njegov ukupni udeo u privredi.

• Povećanje veličine sektora MSP verovatno će povećati stopu rasta privrede u celini. Budući da MSP predstavljaju glavni izvor

pojave novih preduzeća, o ovom sektoru govorimo kao o "novom sektoru". Osnovna teza jeste da, budući da će MSP biti verovatno mnogo manje kapitalno intenzivna nego što su to velika ili stara preduzeća, veća dodata vrednost po zaposlenome znači da će primarni faktori proizvodnje zaraditi više u tom sektoru. Prema tome, prelaženjem u ovaj sektor radnici dobijaju bolje plate, odnosno preduzetnici mogu očekivati bolji povraćaj svog kapitala, a postoji mogućnost da se dogodi i jedno i drugo. To znači da primarni faktori u MSP ostvaruju veću dobit koja podleže raspodeli.

Slika A4.1, koja se temelji na agregatnim brojkama za Rusiju, dobro ilustruje ovu tezu. Dve prikazane linije pokazuju kombinaciju

Tabela A4.1 Razlike između novih preduzeća i malih preduzeća, 1995. i 1998. (u procentima)

Preduzeća aktivna u januaru 1995. Projekcija za 1998

Zemlja Nova

preduzeća Mala

preduzeća

Mala stara preduzeća

kao procenat malih

preduzeća

Mala stara preduzeća

kao procenat u ukupnom broju malih preduzeća

Mala stara preduzeća kao procenat u

ukupnom broju malih preduzeća

Albanija 68,4 98,7 30,0 30,7 18,8 Bugarska 96,0 98,1 2,1 2,1 1,1 Češka Republ. 86.1 98,6 12.5 12,7 7,6 Estonija 81,9 96,4 14,5 15,0 7,8 Mađarska 84,5 99,0 14,5 14,6 9,6 Letonija 83,2 95,2 12,0 12,6 6,2 Litvanija 75,4 95,6 20,2 21,1 10,9 Poljska 88,6 98,7 10,1 10,2 4,9 Rumunija 95,8 99,1 3,3 3,3 2,0 Slovačka Rep. 92,6 98,4 5,8 5,9 3,4 Slovenija 75,7 97,6 21,9 22,4 14,5 Centralnoevropske zemlje

88,3 98,6 10,3 10,4 5,7

Izvor: Eurostat (1998); izračunavanja autora.

74

plata (ili marginalnog proizvoda rada, MPL) i profitnih stopa (ili marginalnog proizvoda kapitala, MPK), kompatibilnu sa uočenim prosekom proizvoda rada u svakom sektoru (pribegli smo normalizaciji, tj. ujednačavanju, kako bi i prosečna dodata vrednost po radniku u ukupnoj privredi i udeo u ukupnoj zaposlenosti imali vrednost 1). Nagib svake od ovih dveju linija odražava prosečan kapitalni intenzitet u sektoru.iv Tačke preseka sa vertikalnom osom predstavljaju prosečnu dodatu vrednost po zaposlenome u svakom sektoru (kao odnos prema prosečnoj dodatoj vrednosti po zaposlenome u celokupnoj privredi).

Slika A4.1 Faktor granice cene: MSP i ostatak privrede Stopa plata (MPL)

Stopa profita (MPK, u procentima)

MSP ostali Izvor: Autori

Pretpostavimo da sektor "velikih

preduzeća" karakteriše tačka A, gde je stopa plata oko 60 posto prosečne ostvarene dodate vrednosti po radniku u privredi. Proizvodne mogućnosti ukazuju da bi linija MSP značila da novi sektor može isplaćivati plate koje su za 50 posto više pri istoj profitnoj stopi (na to ukazuje tačka koja je direktno iznad A) ili može ostvariti znatno veću profitnu stopu ukoliko bude isplaćivao iste plate (tačke na desnoj strani u odnosu na tačku A, na novoj liniji). Prema tome, postojala bi snažna motivacija i za radnu snagu, i za kapital, da pređu u sektor MSP.

Mobilnost radnika u Rusiji verovatno nije bila dovoljno izražena da bi mogla da dovede do izjednačavanja plata u sektorima. Zato će, u proseku, MPL za sektor MSP verovatno premašiti MPL u sektoru velikih preduzeća u sadašnjoj poziciji – posebno ako se uzme u

obzir činjenica da stara preduzeća ne isplaćuju blagovremeno plate svojim radnicima, ili im često plaćaju u naturi, što se ne podudara sa zvaničnom stopom plata. Budući da je postojeći akcijski kapital verovatno u većoj meri sektorski specifičan nego što je to slučaj sa radom, onda će i stope povraćaja biti utoliko različitije, odnosno, još više udaljene od ujednačavanja. Zato tačka poput tačke B deluje kao logična tačka poređenja za sektor MSP ukoliko želimo da nađemo "tipičnu" spregu rada i kapitala.

Kakva su ostvarenja koja privreda postiže onda kada se faktori pomeraju, recimo, iz tačke A u tačku B? Ovde je kritičan element mera u kojoj faktori, posebno kapital, mogu biti produktivno realocirani u nove svrhe. Zato i definišemo "koeficijent mogućnosti prebacivanja u sektor MSP” koji je jednak odnosu između produktivnosti kapitala u starom sektoru i produktivnosti novog kapitala.v Neki tipovi kapitala, kao što su specijalne mašine ili alati, možda uopšte ne mogu biti iskoristivi (onda koeficijent mogućnosti prebacivanja iznosi 0). Drugi, kao što su tekuća sredstva koja se koriste kao obrtni kapital, kancelarijska oprema i neke nekretnine moći će, verovatno, u potpunosti da se iskoriste u novom sektoru. U mnogim starim preduzećima glavna prepreka na putu produktivne realokacije kapitala može biti njegova tehnološka zaostalost – mada i to, u suštini, znači da je u pitanju isuviše niska produktivnost čak i za stara preduzeća.

Slika A4.2 Rast ostvaren realociranjem 10 posto privrede u sektor MSP rast BDP (%)

Koeficijent mogućnosti prebacivanja

samo rad i rad i kapital

Izvor: Autori Na slici (A4.2) prikazan je rast BDP

ostvaren zahvaljujući realociranju 10 posto

75

ukupnog rada i kapitala celokupne privrede u sektor MSP; taj rast je prikazan kao funkcija "koeficijenta mogućnosti prebacivanja u novi sektor" koji smo već definisali. Polarni (krajnji) slučaj savršene mogućnosti prebacivanja kapitala u novi sektor – kada kapital može da se prebaci bez ikakvog gubitka produktivnosti – takođe je veoma interesantan – budući da predstavlja slučaj novih investicija. Na slici A4.2. prikazan je veliki rast efikasnosti kod alociranja tih novih resursa u novi sektor, umesto da se ti resursi iskoriste u starim preduzećima; ako se 10 posto rada i kapitala prebaci u sektor MSP, agregatna dodatna vrednost (u BDP) povećaće se za gotovo 4 posto (podrazumevajući ovde konstatan povraćaj u datoj razmeri, što je standardno za ovaj tip modela). Ona ekstra dodata vrednost je zapravo izraz ex post procene potencijalne razlike u zaradi koja je ex ante postojala, što opet pruža podsticaj za otvaranje novih preduzeća. Velika razlika u produktivnosti u zemljama kao što su Kazahstan i Ukrajina može se, prema tome, shvatiti kao indikator koliki je nerealizovani potencijal rasta koji postoji u novom sektoru u tim zemljama.

Drugi krajnji slučaj je onaj kada se samo rad može prebaciti u novi sektor.vi U ovom slučaju (prikazan horizontalnom linijom na slici A4.2) dobit je jednostavno razlika između marginalne produktivnosti rada od sektora do sektora – oko 1,2 posto u "osnovnom slučaju" označenom tačkama A i B na granici faktora cena. NAPOMENE i Analiza se temelji na hipotezi da se mala preduzeća

mogu tretirati kao zastupnici novih preduzeća, da preduzeća koja nastanu odvajanjem od državnog sektora nisu bitna jer odražavaju restrukturisanje i da se razvoj produktivnosti rada u prozvođačkom sektoru može aproksimativno tretirati kao mera restrukturisanja (vidi Aneks 4.1.). Odgovarajuća brojka za Gruziju – 40 posto odražava rast novih preduzeća plus razaranje starih proizvodnih kapaciteta do koga je došlo usled oružanog sukoba.

ii U Rusiji su subvencije koje su implicitna odlika mekih

budžeta učestvovale sa 2/3 u ukupnoj vrednosti neto kreditnih obaveza vlade. Kao udeo BDP ovo je iznosilo 7,5 posto 1996. godine, odnosno 5,6 posto 1997. godine. Pošto je vlada sprovodila deflatornu politiku, ovo je održavalo realne kamatne stope u trocifrenim vrednostima tokom 1995. i 1996. godine,

da bi te kamatne stope pale na jednocifrenu vrednost tek 1997. godine

iii Caves (1998) smatra da je većina novoformiranih

preduzeća u tržišnim privredama obuhvaćena prvim dvema desetinkama u ukupnoj veličini distribucije. Sličan rezultat može se očekivati i u tranzicionim privredama, gde je još teže ni iz čega započeti osnivanje velikog preduzeća.

iv Prema tome, manji nagib linije SNP odražava

pretpostavku da su MSP, u proseku, manje kapitalno intenzivna od velikih preduzeća. Da bismo izrazili prosečni intenzitet kapitala u nekoj privredi primenjujemo odnos između kapitala i proizvoda u vrednosti od 6 (EBRD 2000). Linija koja se odnosi na SNP konstruisana je pod pretpostavkom da su ta preduzeća koristila oko 8 posto kapitala po radniku manje od vrednosti u prosečnoj privredi (odnos između kapitala i proizvoda iznosi 5, naspram 6,23 koliko iznosi u ostatku privrede). Kada bi oba sektora imali manji ukupni intenzitet kapitala, onda bi ove dve linije rotirale oko osovine W (za svaku vrednost plate iskazala bi se viša profitna stopa).

v Prema tome (koeficijent mogućnosti prebacivanja = 1)

predstavlja udeo produktivnosti "koja se izgubi" kada se prelazi iz starog u novi sektor. Vrednosti na ovoj slici izračunate su na sledeći način: dodata vrednost po radiniku u svakom sektoru V1 može se izraziti kao V1=Ri* K1+W1 gde K1 = odnos kapitala i rada u sektoru i, W1 = plata (ili marginalna produktivnost rada) u sektoru i, R1 = profitna stopa (MPK) u sektoru I, a I = 0 (stara/velika preduzeća) ili I = 1 (nova preduzeća/MSP). Ako je α "koeficijent mogućnosti prebacivanja u novi sektor" (0 za fiksne faktore; 1 za savršenu mobilnost i supstitucionalnost u sektorima), onda je procentualna dobit u agregatnoj dodatoj vrednosti odrealociranja jednog procenta rada i kapitala u novi sektor dV/V = W1-W0+K1 (αR1-R0). Razume se, ako je koeficijent mogućnosti prebacivanja, α, isuviše nizak – posebno ukoliko je niži od α = R1/R0 – onda jednostavno ne vredi realocirati kapital, budući da će gubitak autputa u starom sektoru premašiti produktivnost u novom sektoru

vi Ovo se razlikuje od slučaja u kome je α = 0 i

realokacije kapitala i rada. Ovde se pretpostavlja da je stari kapital ostavljen da se koristi u starom sektoru umesto da je realociran, uprkos tome što ima nižu (ili nikakvu) produktivnost u novom sektoru.

76

5. NAMETANJE DISCIPLINE

Preduzeća čije opstajanje umanjuje njihovu vrednost po cenama koje preovlađuju posle liberalizacije negativno doprinose rastu. Ona moraju biti podvrgnuta tržišnoj disciplini pomoću takvih instrumenata kao što su stroga budžetska ograničenja i konkurencija na tržištu njihovih proizvoda. Ponašanje rukovodilaca treba da bude pod nadzorom saveta radnika ili banaka, a istovremeno valja jačati i institucije korporativnog upravljanja. Uporedo s tim vlade treba da finansiraju ciljanu mrežu socijalne sigurnosti za one koji trpe zbog nametanja discipline nasleđenim preduzećima. Vlade i preduzeća treba blagovremeno da ispunjavaju sve svoje finansijske obaveze i da to čine gotovinski, kako bi se sprečilo kašnjenje sa isplatama.

Meka budžetska ograničenja mogu izazvati makroekonomsku krizu

Gubitak fiskalne kontrole koji prati tranziciju doveo je do bujanja implicitnih i nasleđenih obaveza. Meka budžetska ograničenja u celini gledano u većoj meri preovlađuju u zemljama ZND nego u naprednijim tržišno orijentisanim reformatorskim zemljama Centralne i Istočne Evrope. Indeks mekih budžetskih ograničenja – izražen kao proporcija preduzeća u Pregledu poslovnog okruženja i performansi preduzeća (videti prilog 3.1) ukazuje na kašnjenje u ispunjavanju finansijskih obaveza prema poreskim vlastima i proizvođačima energije u državnom vlasništvu, što su inače dva bitna izvora implicitnih subvencija; taj indeks je najviši na Kavkazu i u Moldaviji, potom slede Češka, Slovačka i Hrvatska, za njima Ruska Federacija, Ukrajina, Rumunija, Kirgiska Republika i Kazahstan. Time što su u više navrata dozvoljavale preduzećima i bankama da svoje gubitke prebacuju na budžet, vlade su zapravo unele neverovatno veliki rizik u ekonomsko okruženje, što preti ozbiljnim

posledicama po privredu i po kredibilnost fiskalne politike. Evo nekolikih primera: • U Češkoj Republici je u periodu 1997-98.

državni budžetski deficit iznosio oko 1,3 posto BDP, ali je "skriveni" deficit iz budžeta "agencija za transformaciju" i garancija po njima bio gotovo tri puta toliki. Glavni razlog bila je mekoća budžetskih ograničenja u sektoru preduzeća – ne samo za preostala velika državna preduzeća, već i za preduzeća koja su nedavno privatizovana.

• U Hrvatskoj i Litvaniji deo izuzetno velikog platnobilansnog deficita proisticao je iz prakse da preduzeća koja obezbeđuju javnu infrastrukturu pozajmljuju sredstva u inostranstvu uz vladine garancije. U Bugarskoj i Rumuniji je prekomerno korišćenje vanbilansnog finansiranja eksplodiralo u veliku makroekonomsku krizu u periodu od 1996-98. godine, kada su nasleđene finansijske obaveze koje su proisticale iz rasta loših dugova u bankarskom sektoru konvertovane u fiskalno breme koje je zahtevalo eksplicitno finansiranje.

• Rezultat je bio to da su svim ovim zemljama bili potrebni stabilizacioni napori "druge generacije" u drugoj polovini 90-ih godina.

• U Rusiji je nemogućnost da se nametnu stroga budžetska ograničenja zbog široke primene bezgotovinskih plaćanja i kašnjenja sa isplatama koje je postalo uobičajena praksa dovela do toga da je vlada počela da pozajmljuje u dotad neviđenim razmerama, posebno u svetlosti globalne finansijske krize koja je zavladala 1998. godine. Na kraju je to izazvalo zvanično proglašenje nemogućnosti otplate velikog dela državnog duga, što je događaj koji je imao ozbiljne reperkusije u čitavoj ZND.

77

U siromašnijim zemljama-članicama ZND - Gruziji, Kirgiskoj Republici, Moldaviji i Tadžikistanu - od kojih nijedna u trenutku ulaska u tranziciju nije bila opterećena spoljnim dugom, meka budžetska ograničenja za javna preduzeća, teškoće iskrsle u vezi sa rastućim cenama energenata i sa isključenjima struje neplatišama kako bi se smanjila potrošnja, kao i mala stopa ubiranja poreza, doprineli su brzom gomilanju spoljnog duga. Spoljni udari, kao što je ruska kriza iz 1998. godine, još više su otežali ovaj problem. U sve četiri zemlje postoji dugoročno ograničenje solventnosti i to im predstoji i u narednih nekoliko godina. Preliminarna analiza pokazuje da će možda biti potrebni novi krediti pod veoma povoljnim uslovima, a u nekim slučajevima i veoma blagonaklon otpis duga kako bi se ove zemlje vratile u situaciju u kojoj su kadre da svoje dugove otplaćuju. Argumenti za međunarodnu akciju na tom planu biće potkrepljeni ukoliko zemlje-dužnici unapred primene odlučne mere za prilagođavanje, ukidajući mogućnost oslobađanja od poreza, i ukoliko se odlučno uhvate ukoštac sa moćnim specijalnim interesima (prilog 5.1).

Neplaćanje slabi inicijativu za efikasnost i restrukturisanje

Mnoge vlade su odabrale da preduzeća koja nisu vitalna ipak održavaju u životu tako što će im preko kompanija za proizvodnju i distribuciju energenata obezbeđivati implicitne subvencije. U Rusiji su implicitne energetske subvencije u preduzećima koja se bave proizvodnjom u proseku iznosile 4 posto BDP u periodu od 1993-1997. godine. Reč je o subvencijama u vidu odobrenog kašnjenja u finansijskim davanjima ili u vidu bezgotovinskih aranžmana (uključujući tu barter, solo menice ili poreska poravnanja, gde se uzajamno eliminišu vladine obaveze i obaveze preduzeća po osnovu plaćanja poreza i doprinosa). U zamenu za to javna preduzeća u oblasti infrastrukturne delatnosti prebacuju troškove implicitnih transfera na stalne račune tako što i sama drastično zaostaju u plaćanju poreza i doprinosa vanbudžetskim fondovima, što na kraju čini da finansijski teret subvencija direktno vodi u akumuliranje javnog duga.

Procenjuje se da su u Ukrajini regionalne kompanije za proizvodnju i prodaju energenata

same obezbedile korisnicima koji energente ne plaćaju finansiranje u vrednosti od 4 do 5 posto BDP. Štaviše, suočene sa kašnjenjem u isplati poreza i ostalih finansijskih obaveza, vlade su dodatno iskomplikovale problem tako što su podsticale barter aranžmane i druge nemonetarne instrumente ne bi li se omogućile operacije koje obezbeđuju uzajamno poravnanje kod unutrašnjih dugovanja.i Najveći deo svih ovih mera je nastavljen, uprkos raznim rezolucijama i pravnim uredbama vlada koje su formalno zabranjivale da se kašnjenja u otplati energenata i dalje prebacuju na budžet. Preduzeća, njihovi domaći i strani snabdevači (kao što je ruski Gasprom), baš kao i kreditori, potpuno su ispravno verovali da će, uprkos svim tim izjavama i obećanjima, neka eksplicitna ili implicitna vladina podrška ipak da usledi. Tako je u Moldaviji na budžet 2000. godine prebačeno kašnjenje u otplati gasa koji su koristile javne institucije, što je, zapravo, predstavljalo otvaranje petog ciklusa uslovnih finansijskih obaveza od vremena kada je zemlja stekla nezavisnost - a sve je to značilo i veliki moralni hazard. Na kraju su sva ova kašnjenja u ispunjavanju finansijskih obaveza morala da budu apsorbovana budžetom, često kroz poreska poravnanja ili, u energetski zavisnim zemljama-članicama ZND, kroz međuvladine sporazume sa Rusijom ili sa Turkmenistanom.

Problemi u neisplaćivanju finansijskih obaveza još su više pogoršani u zemljama čije lokalne i regionalne vlasti uživaju znatnu autonomiju, kao što je slučaj u Rusiji i Ukrajini. Prividno rešavanje problema kašnjenja u isplati poreskih obaveza kroz poreska poravnanja pruža regionalnim i lokalnim vlastima mogućnost da nauštrb centralnih vlasti povećaju deo naplaćenog poreza koji zadržavaju za sebe. U Rusiji su lokalne i regionalne vlasti aktivnije angažovane u uspostavljanju i omogućavanju poreskih poravnanja i odobravanja prolongiranja isplata ili isplata u ratama neefikasnim preduzećima nego što je to slučaj sa centralnim vlastima.

Posledice ovog sindroma neplaćanja daleko nadilaze budžet. Neuspeh da se osnaže budžetska ograničenja i netransparentnost bezgotovinskih isplata oslabili su inicijative da se postojeća sredstva koriste efikasno i da se

78

preduzeća restrukturišu. Neplaćanjem se pojačavaju postojeći odnosi među preduzećima. Na taj način se takođe slabi konkurencija jer se tržišta proizvoda dele i usitnjavaju, posluje se samo sa nekolicinom ključnih snabdevača i potrošača. Sem toga, smanjenjem transparentnosti u računovodstvenoj obradi transakcija, komplikuje se nadzor nad radom rukovodilaca preduzeća. Čak su i zdravija preduzeća imala

koristi od sklapanja tajnih sporazuma sa neefikasnim i nevitalnim preduzećima onda kada su se ti sporazumi odnosili na preusmeravanje implicitnih subvencija koje postoje u okviru sistema, umesto da tragaju za načinima na koji bi se najbolje obavilo restrukturisanje i povećala efikasnost.

Naširoko rasprostranjeno korišćenje kašnjenja u ispunjavanju finansijskih obaveza i primena bezgotovinskog plaćanja doveli su do

Prilog 5.1 Spoljni dug i fiskalna održivost u zemljama članicama ZND čiji je dohodaknizak Jermenija, Gruzija, Kirgiska Republika, Moldavija i Tadžikistan spadaju među najsiromašnije zemlje sveta- dohodak po stanovniku 2000. godine kretao se od 170 dolara u Tadžikistanu od 610 dolara u Gruziji.Svih ovih pet država imaju male privrede, usku izvoznu bazu i u ogromnoj meri zavise od uvozaenergenata. Od njih pet, četiri su zemlje bez izlaza na more i suočene su sa mnogim ograničenjima kadaje reč o spoljnoj trgovini, bilo da su ta ograničenja prirodna, bilo da su izazvana konfliktima. Sve suzapočele ekonomsku tranziciju pre jedne decenije nemajući u tom trenutku gotovo nikakav spoljni dug, alije krajem 2000. njihov ukupni nominalni spoljni dug premašivao 7,1 milijardi dolara, odnosno 84 postonjihovog ukupnog BDP (zbira svih njihovih pojedinačnih BDP). Neto vrednost njihovog ukupnog dugakrajem 2000. godine u proseku je iznosila 158 posto njihovog izvoza i 358 posto prihoda njihovihcentralnih vlada. Postoji mnogo faktora koji su doprineli akumuliranju ovog duga. Nagla povećanja cena energenata igubitak transfera od centralnih vlasti bivšeg Sovjetskog Saveza posle raspada te države, naneli su velikispoljni udar ovim privredama. Regionalni i unutrašnji konflikti još su više osujetili ekonomski oporavak.Neuspeh na političkom planu, korupcija i slabo upravljanje takođe su faktori koji su bitno uticali da sesituacija još više iskomplikuje. Ove zemlje nisu mogle da privuku značajna sredstva u vidu bespovratnih zajmova na ime pomoći odbilateralnih donatora, već su se u mnogome oslanjale na finansijsku pomoć Međunarodnog monetarnogfonda i Svetsku banke. Sredinom 90-ih godina međunarodne finansijske institucije i drugi međunarodnikreditori precenili su sposobnosti njihovih vlada da sprovedu složene i socijalno bolne reforme koje su uneposrednoj vezi sa tranzicijom. Uslovi pod kojima su dobijana finansijska sredstva nisu uvek bilipovoljni, niti su podrazumevali izvesne ustupke. Konačno, 1998. godine finansijska kriza u Rusiji ozbiljnoje poremetila njihov trgovinski i finansijski sektor. Od tih pet zemalja četiri su bile primorane da drastičnodevalviraju nacionalnu valutu što je dovelo do povećanja servisiranja spoljnog duga mereno u domaćojvaluti. Jedini izuzetak od ovog slučaja predstavlja Jermenija. Mada se te zemlje među sobom razlikuju po ozbiljnosti tereta spoljnog duga, zajednička im je slabostspoljnog finansiranja i fiskalnih pozicija, što će po svemu sudeći predstavljati ozbiljno ograničenje za rast iza smanjenje siromaštva, čak i ako stvari posmatramo srednjoročno. Neophodno je preduzeti mere nadva široka fronta ukoliko se želi da te zemlje brže napreduju ka postizanju održivog ekonomskog rasta ismanjenju siromaštva uz ojačanu sposobnost finansijskog opstanka. Prvo, sve te zemlje treba da poboljšaju svoje političko okruženje. Neophodne su fiskalne reforme kako bise u situaciji u kojoj su resursi strogo ograničeni povećali efikasnost i efektivnost javne potrošnje. Temporeformi treba ubrzati u ključnim sektorima kao što je energetski, koji je tesno povezan sa fiskalnompozicijom i sa stanjem spoljnog duga. Neophodne su velike reforme da bi se poboljšala investicionaklima, pre svega da bi se omogućilo pojavljivanje novih preduzeća na ekonomskoj sceni, budući da sepokazalo da je to ključni faktor uspeha u Centralnoj i Istočnoj Evropi. U tom smislu biće važneinstitucionalne promene ne bi li se ojačalo upravljanje u javnom i privatnom sektoru. Drugo, sve te zemlje treba tesno da sarađuju sa spoljnim partnerima kako bi obezbedile obim i sastavfinansijske pomoći koji će biti u skladu sa njihovim apsorpcionim kapacitetima i političkim naporima, kao isa njihovim fiskalnim i dužničkim sposobnostima. Kreditne operacije Međunarodnog monetarnog fonda iSvetske banke koje se temelje na određenim merama ekonomske politike ili već postoje, ili su planiraneu svakoj od tih zemalja. Ostali donatori treba da razmotre mogućnost povećanja pomoći, pre svega krozbespovratne zajmove i druge izuzetno povoljne vidove pomoći. Treba ispitati opseg i obaviti analizuisplativosti reprogramiranja spoljnog duga ovih zemalja. Donatori treba da omoguće olakšice u pogledudugovanja čim se te analize obave i da pritom daju veoma povoljne uslove, u skladu sa finansijskimpotrebama i naporima preduzetim na planu ekonomske politike.

79

prekomernog širenja vertikalno integrisanih konglomerata i podstakli brojne formalne i neformalne finansijsko-industrijske grupe, čime je osujećena konkurencija i onemogućena pojava novih preduzeća na ekonomskoj sceni. Sem toga, regionalne i lokalne vlasti štitile su postojeća preduzeća sa kojima su izgradile tesne veze zahvaljujući neispunjavanju finansijskih obaveza, sve nauštrb pojave novih preduzeća, uz osujećivanje investicija i odlaganje obnove privrednog rasta.

Iskustvo iz 90-ih godina jasno pokazuje da održivi rast i niska inflacija zahtevaju da se preduzeća restrukturišu i da se, ukoliko nisu sposobna da se restrukturišu, povuku sa privredne scene, da se na toj sceni pojave nova preduzeća i da se pristupi fiskalnom prilagođavanju. Međutim, ništa od ovoga ne može se postići bez hvatanja u koštac sa problemom neispunjavanja finansijskih obaveza, budući da on na sve utiče. Zbog toga se izazov sa kojim su suočeni Rusija i druge zemlje-članice ZND unekoliko razlikuje od pooštravanja budžetskih ograničenja sa kojim su se reformske zemlje Centralne i Istočne Evrope suočile na početku svoje tranzicije. Sledeće mere predstavljaju osnovne elemente rešenja krize neispunjavanja finansijskih obaveza (Pinto, Drebentsov i Morozov 2000): • Vlada plaća svoje račune u gotovinskim

sredstvima i blagovremeno i uzdržava se od angažovanja u vezi sa uzajamnim poravnanjem zadocnelih poreskih i budžetskih uplata i isplata.

• Kompanije koje se bave proizvodnjom i prodajom energenata blagovremeno i gotovinski plaćaju porez.

• Te kompanije počinju da sprovode politiku ukidanja isporuka onima koji ne ispunjavaju svoje finansijske obaveze, čime nameću stroga budžetska ograničenja tim preduzećima.

• Socijalna dobra koja po tradiciji u tim zemljama obezbeđuju sama preduzeća (kao što su stanovi, zdravstvene ustanove i dečiji vrtići) prebacuju se na lokalne vlasti.

• Socijalna davanja su ciljano planirana za domaćinstva sa niskim prihodima koja su najviše pogođena povećanjem cene energenata i njenim usklađivanjem sa međunarodnim nivoom.

• Prave se posebni aranžmani za neke vidove gradova koji su izgrađeni oko jedne jedine fabrike u udaljenim regionima ZND, kao što su naselja u izolovanim područjima ili naselja u kojima prevashodno žive penzionisani građani. Velika realna devalvacija izvršena 1998.

godine donela je (privremeno) olakšanje ruskim preduzećima, omogućujući im da se bez većih teškoća oslobode implicitnih subvencija kroz plaćanje poreza i računa za energente. Bezgotovinska poravnanja se i dalje smanjuju zahvaljujući poboljšanoj likvidnosti preduzeća koja je nastala kao rezultat devalvacije. Mada se o poreskim stopama i dalje pregovara, gotovo 100 procenata poreza trenutno se plaća gotovinskim sredstvima.

Budžetska ograničenja se pooštravaju istim onim kanalima kojima su svojevremeno stizale skrivene subvencije: reč je o načinu na koji vlada upravlja budžetom, poreskim sistemom i plaćanjem računa za energente. Znatno je poboljšan način na koji regionalne kompanije za proizvodnju i prodaju energenata ubiru gotovinska sredstva od preduzeća, što se pripisuje stalnom pritisku takvih infrastrukturnih monopola kao što su Gasprom i RAO Jedinstveni energetski sistemi. Ti monopoli su zaista postali snažni instrumenti za pooštravanje budžetskih ograničenja i insistiranje na gotovinskim isplatama.

Zabranjene su nagodbe i poravnanja kada je reč o porezu na dodatu vrednost, porezu na profit i porezu na dohodak i odsustvo poštovanja ove zabrane moglo bi dovesti do presecanja transfera sa saveznog nivoa. Rezultat je lančana reakcija: savezni budžet ne transferiše sredstva neophodna za obezbeđivanje struje i grejanja u stanovima, tako da lokalne vlasti insistiraju da lokalne infrastrukturne kompanije plate račun. Te kompanije, zauzvrat, insistiraju na tome da domaćinstva plate svoje račune. Kada je reč o preduzećima, osnovni pritisak potiče od poreza i gotovinskih plaćanja računa za upotrebu energenata. Pored toga, restrukturisanje zadocnelih ranijih plaćanja odvija se na osnovu uzajamne saglasnosti i pod uslovom da se sadašnje obaveze u celosti ispunjavaju.

80

Mehanizmi za povlačenje sa ekonomske scene - primeniti danas, a docnije revidirati

Neophodno je zatvoriti slavine fiskalne i kvazifiskalne podrške i učiniti sve da vladine agencije blagovremeno izvršavaju svoje obaveze. Međutim, samo ova mera, pojedinačno uzeta, mogla bi dovesti do još veće akumulacije zadocnelih plaćanja i ne bi, ukoliko ne bi bila propraćena komplementarnom ekonomskom politikom, bila dovoljna da se obezbedi restrukturisanje ili pak zatvaranje starih preduzeća. Zato su važne dve mere ekonomske politike. Prvo, za restrukturisanje i gašenje biće potrebno prebacivanje odgovornosti za obezbeđivanje stanova i drugih socijalnih dobara sa preduzeća na lokalne vlasti, što je oblast u kojoj, kada je reč o ulogama i odgovornosti lokalnih vlasti, nema dovoljno jasno utvrđenih okvira, niti dovoljno finansijskih sredstava. Drugo, treba osnažiti mere neophodne za administrativnu likvidaciju.

Gotovo sve zemlje u ovom regionu imaju zakone o stečaju. U jednom broju zemalja 2000. godine su preduzete značajne reforme tih zakona. Međutim, ti formalni mehanizmi za napuštanje ekonomske scene nisu bili naročito efikasni. U Pregledu koji je Evropska banka za obnovu i razvoj sačinila radi utvrđivanja pravnih indikatora ukazuje se na to da postoji jaz između usvajanja amandmana na zakone o stečaju i njihove stvarne primene u praksi (EBRD 2000). Iskustvo pokazuje da je bolje primeniti postojeće zakone o nesolventnosti, a potom ih revidirati onda kada sve to već bude primenjeno u praksi.

Konkurencija je povezana sa inovacijama i rastom

Još jedan važan činilac discipline predstavlja podsticanje konkurencije na tržištima proizvoda. Pošto su socijalističke privrede bile veoma koncentrisane, važno je izložiti preduzeća unutrašnjoj i spoljnoj konkurenciji. Rezultati dobijeni na osnovu Pregleda poslovnog okruženja i performansi preduzeća (videti prilog 3.1) pokazuju da gotovo 30 posto državnih preduzeća nema baš nikakvu konkurenciju, kao i da se u istoj situaciji nalazi 5-9 posto privatnih preduzeća.

Dok više od polovine državnih preduzeća ima više od tri konkurenta na svom glavnom tržištu, u istoj takvoj situaciji nalazi se 80 ili više posto privatizovanih i novoosnovanih privatnih preduzeća (EBRD 1999).

Pomenuti pregled takođe pokazuje da preduzeća koja su suočena sa srednjim nivoom konkurencije (1-3 konkurenta) razvijaju nove proizvode, smenjuju i postavljaju nove rukovodioce ili menjaju svoju organizacionu strukturu ukoliko su podvrgnuta strogim budžetskim ograničenjima, kao i da im umereni stepen tržišne moći koju poseduju obezbeđuje nagradu neophodnu za podsticanje inovacija. U situaciji kada dužnici i spoljni akcionari nemaju dovoljno snažnu kontrolu nad poslovnim ponašanjem rukovodilaca - a to je po pravilu slučaj u zemljama ZND i Jugoistočne Evrope - konkurentna tržišta proizvoda mogu pomoći u disciplinovanju rukovodilaca preduzeća. Veza između konkurencije, inovacija i rasta pokazuje se kao posebno značajna. Vlade stoga treba da obezbede da agencija nadležna za negovanje konkurencije dobije ovlašćenja da strogo sprovodi zakone o konkurenciji. NAPOMENE: i Dobru ilustraciju neuspeha u pooštravanju budžetskih

ograničenja time što bi se isključile neplatiše nudi sledeći primer: ruska vlada je zapretila da će blokirati pristup proizvođača nafte izvoznim naftovodima ukoliko budu prestali da isporučuju naftu domaćim rafinerijama-neplatišama.

81

6. PODSTICANJE

Šta je potrebno da se podstakne osnivanje, a potom i rast novih preduzeća? U ovom poglavlju biće identifikovane sve administrativne barijere na putu pojave novih preduzeća, budući da te barijere predstavljaju jednu od najvažnijih prepreka. Takođe ćemo pokušati da se pozabavimo aspektima pravosudne i zakonodavne reforme koji utiču na sigurnost imovinskih prava. Opisaćemo šta je to što treba učiniti da bi se razvio finansijski sektor kadar da neguje nova preduzeća i da nadzire reformu preduzeća. Pozabavićemo se i reformama poreskog sistema i međuvladinih fiskalnih odnosa koji podržavaju strategiju disciplinovanja i podsticanja.

Korupcija i antikonkurentsko ponašanje štetno utiču na investicionu klimu

U Pregledu poslovnog okruženja i performansi preduzeća (videti prilog 3.1) faktori koji utiču na investicionu klimu razvrstani su na mikroekonomske varijable (uključujući tu poreze i uredbe), makroekonomske varijable (uključujući političku nestabilnost, inflaciju i devizni kurs) i one varijable koje se odnose na zakon i pravni poredak (uključujući tu funkcionisanje pravosuđa, korupciju, klasični kriminal, nemire, organizovani kriminal i mafiju). Ako je suditi prema odgovorima anketiranih, porezi i uredbe neprestano spadaju u najvažnije prepreke na putu ekspanzije novih preduzeća. Unutar te kategorije izdavanje i godišnje obnavljanje dozvola za rad - i mogućnosti za korupciju koje to sobom nosi - doživljavaju se kao ozbiljne prepreke. Ostale prepreke, svrstane po značaju koji im se pridaje, jesu inflacija, nemogućnost pribavljanja finansijskih sredstava, korupcija i antikonkurentska praksa, kao i nemogućnost pristupa infrastrukturnim uslugama (Hellman, Jones i Kaufmann 2000).

Ako je suditi po izveštajima, situacija je znatno gora u zemljama ZND i Jugoistočne Evrope nego u Centralnoj Evropi i na Baltiku. Pomenuti pregled takođe pokazuje da mala preduzeća širom regiona izdvajaju u proseku 5,4 posto svog godišnjeg prihoda na ime mita, dok velika preduzeća u te svrhe daju 2,8 godišnjeg prihoda (Svetska banka 2000c). Agresivnost ovog svojevrsnog poreza kroz mito najveća je u Jermeniji, Moldaviji i Ukrajini, kao i u Uzbekistanu. Učestalost plaćanja mita otprilike je dvostruko veća kada je reč o malim preduzećima: 37 posto njih često plaća mito, dok u isto vreme to čini 16 posto velikih preduzeća.

Nova preduzeća smatraju da korupcija i antikonkurentska praksa predstavljaju dve najteže prepreke u regionu u celini. Izdavanje dozvola za poslovanje koje spada u kategoriju poreza i uredbi posebno je komplikovano za nova preduzeća, budući da postoji mogućnost arbitrarnih odluka funkcionera kod izdavanja i obnove dozvola. Problem predstavljaju i odredbe koje se odnose na carinu, spoljnu trgovinu, devizna sredstva, devizni kurs i poreze. Primera ovakvog ponašanja ima sijaset.

U studiji koju je Svetska banka 1996. godine sačinila o ruskim preduzećima pokazano je da u proseku neko ko želi da osnuje novo preduzeće treba da se obrati na adresu oko 25 različitih agencija i da ispuni oko 70 različitih formulara. Utvrđeno je u to vreme da postoji 30 vrsta dozvola za otpočinjanje poslovanja. Oko jedne trećine anketiranih preduzetnika govorilo je da su po zakonu morali da dobiju i po neku dozvolu koja prema njihovom mišljenju uopšte nije bila stvarno potrebna. U Ukrajini je izrađena studija Međunarodne finansijske korporacije koja pokazuje da mala preduzeća pretrpe u proseku 78 inspekcija godišnje, i od njih se traži da 68 puta pismeno odgovore na neke predstavke vlasti. Prosečno svakom rukovodiocu dva dana

82

nedeljno odu na bavljenje raznim inspekcijama i revizorima, a sve to košta oko 2.000 dolara.

Administrativni problemi koje nova preduzeća u Jermeniji (prilog 6.1) treba da rešavaju kada žele da se registruju, nađu poslovni prostor i otvore svoje pogone preovlađuju zapravo u celom regionu. Rešenje je u pojednostavljivanju procesa i omogućavanju da čitav postupak bude transparentan i konzistentan, kao i da se njime na istovetan način bave sve vladine agencije. Slično tome carinsku proceduru treba prekomponovati kako bi postala transparentnija i kako bi se smanjila mogućnost za proizvoljno odlučivanje i zloupotrebu vlasti.

Preduzeća nemaju poverenja u zakonodavne i pravosudne institucije

Država može stvoriti povoljnu klimu za ulaganja time što će zaštititi sigurnost imovinskih i ugovornih prava. Postoje velike razlike u sigurnosti imovinskih prava u regionu (slika 6.1). Nešto manje od 30 posto preduzeća u takvih zemljama kao što su Hrvatska, Estonija i Poljska nema poverenja u zaštićenost svojih imovinskih prava, dok u Rusiji i Ukrajini ta brojka iznosi više od 70 posto.

Prilog 6.1 Smanjenje cene otvaranja preduzeća i poslovanja u Jermeniji Nova preduzeća u Jermeniji suočena su sa mnogim problemima kojih bi mogla biti rasterećena ukoliko bise primenile odgovarajuće mere. Registracija Registracija preduzeća je komplikovana; to je proces u koji je uključeno pola tuceta agencija i kojiobuhvata i tako neadekvatne zahteve kao što je posedovanje dokaza o pribavljenom pečatu preduzeća.Sam postupak je u zakonu opisan vrlo uopšteno, što omogućuje velika diskreciona prava državnimslužbenicima. Registracija obično traje 3-6 meseci. Političke preporuke da bi se problem otklonio:

• Razraditi centralizovani proces registracije sa jednom jedinom nadzornom agencijom. • Utvrditi transparentan postupak registracije i učiniti sve da se javnost sa tim postupkom može

lako upoznati. • Ukinuti zastarele zahteve koji se postavljaju preduzećima kao što je onaj o posedovanju pečata.

Dozvole Registracija vlasničkih prava izuzetno je komplikovan i zakukuljen birokratski proces koji je pre koncipirankao sistem prikupljanja podataka nego kao proces registracije zakonskih prava. Ovde su mnogi propisani koraci, kako se čini, potpuno besmisleni. Katastarski sistem koji se primenjuje u Jermeniji i koji se temeljina uličnim adresama ili na broju pasoša, odnosno identifikacionog dokumenta, a ne na jedinstvenomkatastarskom kodu, izuzetno je komplikovan. To podjednako važi i za dobijanje izvoda iz zemljišnih knjigai za izdavanje građevinskih dozvola, jer postoje mnogobrojne lokalne, opštinske i državne agencije kojese bave izdavanjem najrazličitijih dozvola neophodnih za izgradnju objekta i njegovo korišćenje. Nigde ne postoji koncizan sažet opis svih neophodnih koraka u okviru propisanog postupka, tako da se ovlašćenjarazličitih agencija često preklapaju, što sve dovodi do učestalih kašnjenja i protivrečnih odluka. Političke preporuke da bi se otklonio problem:

• Prekomponovati postupak registracije vlasništva tako što će se ukinuti ili pojednostaviti svi koracikoji nisu direktno povezani sa registrovanjem zakonskih prava.

• Utvrditi jedinstveni katastarski kod za sve imovinske jedinice po osnovu nekretnina i formirati odgovarajući konzistentan registar.

• Razraditi jasna i transparentna pravila izgradnje građevinskih objekata koja su konzistentna zadelatnost svih vladinih agencija.

• Harmonizovati sve zahteve koji se podnosiocima molbe za izdavanje dozvole postavljanju u celoj zemlji.

• Otkloniti mogućnost preklapanja poslova različitih agencija. • Utvrditi jedinstvene formulare za sve agencije i uz njih davati jasno i pouzdano uputstvo za

ispunjavanje. • Utvrditi ograničene vremenske rokove za svaku fazu postupka.

Izvor: Podaci Svetske banke

83

Slika 6.1 Nesigurnost imovinskih prava u tranzicionim privredama, 1999.

u procentima

Izvor: EBRD (2000)

Različite su institucije koje doprinose sigurnosti imovinskih prava: imovinski registri; stabilni i odgovarajući sistemi zakona, odredaba i administrativnih postupaka; efikasni sistemi za rešavanje administrativnih i građanskih sporova; pravna ekspertiza (pravnici, advokati, javni beležnici, sudije, tužioci, policija i imovinskopravni stručnjaci). Sve te institucije treba da doprinesu da se utvrdi i nametne pravni okvir. Postoje podaci o kvalitetu izrade pravnih dokumenata-zakona - (slika 6.2) budući da je taj kvalitet u krajnjoj liniji povezan sa stabilnošću i adekvatnošću pravnog okvira i sa kvalitetom celokupnog zakonodavnog i pravosudnog sistema (slika 6.3).

Na temelju Pregleda poslovnog okruženja i performansi preduzeća možemo zaključiti da više od 90 posto preduzeća u 13 zemalja koje su obuhvaćene uzorkom kažu kako nisu bila na odgovarajući način konsultovana prilikom izrade nacrta novih zakona ili kreiranja mera ekonomske politike. Više od 80 posto preduzeća u 13 zemalja obuhvaćenih uzorkom kažu da nisu adekvatno informisana o promenama u pravilima koja se odnose na njihovo poslovanje - to jest, kažu da nisu blagovremeno obaveštena o suštini tih promena. Kvalitet pravosuđa razvrstan je na pravičnost (predrasude, poštenje, konzistentnost) cenu (u finansijskom smislu i u smislu utrošenog vremena) i verovatnoću

sprovođenja sudskih odluka (videti sliku 6.3). Postoje velike razlike u percepcijama kvaliteta pravosuđa. U Mađarskoj, Estoniji i Sloveniji samo jedna trećina preduzeća smatra da su sudske odluke nepravične, dok u Jermeniji i Litvaniji gotovo 90 posto preduzeća daje upravo takvu ocenu. U Uzbekistanu manje od polovine preduzeća ima primedbe zbog visokih troškova procesa, dok u Poljskoj te primedbe ima više od 90 posto preduzeća. U Bugarskoj i Sloveniji samo oko jedne četvrtine preduzeća žali se da su stope izvršenja sudskih odluka isuviše niske, dok takve žalbe u Albaniji iznosi skoro 90 posto preduzeća.

Gotovo dve trećine razlika koje među ovim zemljama postoje u pogledu sigurnosti imovinskih prava mogu se pripisati razlikama u njihovim sistemima izrade nacrta zakona i razlikama u efikasnosti pravosuđa. Zato bi pažnja koja se pridaje procesu izrade nacrta zakona i njihovog sprovođenja mogla biti od pomoći kako bi se obezbedilo da zakoni zaista budu u potpunosti adekvatni za ostvarivanje željenih ekonomskih rezultata - u ovom slučaju reč je o sigurnosti imovine i sigurnosti ugovornih prava.

U jednoj studiji koja se temelji na ispitivanju preduzeća u neposrednoj proizvodnji u Poljskoj, Rumuniji, Rusiji, Republici Slovačkoj i Ukrajini, utvrđeno je da preduzeća koja imaju ponajmanje sigurna i zaštićena imovinska prava ulažu gotovo 40 posto manje nego što to čine preduzeća čija su imovinska prava ponajviše zaštićena. i Pored toga, reinvestiranje profita je u svih ovih pet zemalja predstavljalo veći izvor investicionog kapitala nego što su to bili bankarski fondovi ili trgovinski krediti. U zemljama kao što su Rusija i Ukrajina, koje su ostvarile manji napredak u tranziciji nego što su to učinile Poljska i Slovačka, reforme u cilju osiguranja imovinskih prava još su važnije za podsticanje investicione klime no što je to slučaj sa reformama u bankarskom sektoru. Tada, kako tranzicija napreduje i kako se reformom zakonodavstva i pravosudnog sistema osnažuju imovinska prava, postaje potreban dobar i funkcionabilan finansijski sektor da bi mogao da obezbedi kredite preduzećima koja se odluče na nova ulaganja i čiji finansijski zahtevi, odnosno potrebe, znatno premašuju zaradu koju sama ostvaruju.

84

Slika 6.2 Kvalitet izrade nacrta zakona u tranzicionim privredama, 1999. (procenat preduzeća koja se žale da ih retko konsultuju o novim pravilima ili da ih uopšte nikada ne konsultuju)

procenat

■ Udeo u izradi nacrta zakona ■ Obaveštavanje javnosti o sadržini promena

Napomena: Ova slika prikazuje delimične rezultate dobijene na osnovu odgovora na dva pitanja u Pregledu poslovnog okruženja i performansi preduzeća (videti prilog 3.1). Prvim pitanjem ispitivači su želeli da izmere učešće preduzeća u izradi nacrta zakona: "U slučaju važnih promena u zakonima ili ekonomskoj politici koje utiču na poslovanje mog preduzeća, vlada uzima u obzir zabrinutost koju izražavam ja ili poslovno udruženje kome pripadam". Drugo pitanje imalo je za cilj da se utvrdi u kojoj meri država upoznaje javnost sa novim pravilima pre no što počne da ih primenjuje: "Proces razvoja novih pravila, odredaba i mera ekonomske politike obično je takav da poslovni krugovi bivaju unapred obavešteni o promenama koje će uticati na njihov rad". I u jednom i u drugom slučaju ponuđeni odgovori na pitanja bili su rangirani na sledeći način: uvek, uglavnom, često, ponekad, retko ili nikada". Izvor: Podaci Svetske banke.

Finansijsko produbljivanje odvija se sporo, ali napreduje

Mada izgleda da je osiguravanje imovinskih prava važnije od reformisanja bankarskog sistema u ranim fazama tranzicije, finansijsko produbljivanje i razvoj ipak predstavljaju ključ za postizanje i održavanje rasta u novom privatnom sektoru. Tranzicione privrede su prešle dug put u razvoju banaka i tržišta kapitala, ali su njihovi finansijski sektori ostali nedovoljno razvijeni ako ih vrednujemo sa stanovišta međunarodnih standarda. U većini tranzicionih zemalja bankarski sistemi ostaju primetno mali u međunarodnoj perspektivi, čak

Slika 6.3 Kvalitet pravosuđa u tranzicionim privredama (Procenat preduzeća koja se žale na kvalitet razrešavanja poslovnih sporova koji se nađu pred sudom, smatrajući da sudovi pozitivne odlike ispoljavaju samo ponekad ili retko, a neka smatraju da ih čak nikada ne ispoljavaju)

procenat

■ Nepravično ■ Visoki troškovi ■ Slabo izvršenje sudskih odluka

Napomena: Ova slika prikazuje delimične rezultate dobijene na osnovu odgovora na dva pitanja u Pregledu poslovnog okruženja i performansi preduzeća (videti prilog 3.1): "Ako razmišljate o pravosudnom sistemu u svojoj zemlji, koliko će vam često pasti na pamet sledeći opisi ukoliko želite da dočarate na koji način se u okviru tog sistema rešavaju poslovni sporovi?" Opisi su bili sledeći: pravično i nepristrasno; pošteno/nekorumpirano; brzo; nešto što sebi možemo priuštiti; dosledno/pouzdano; kadri da sprovedu odluke koje donesu. Ponuđeni odgovori glasili su: uvek, obično, često, ponekad, retko ili nikad". Oznaka "nepravično" odnosila se na opise pravično i nepristrasno, pošteno - nekorumpirano ili brzo. Ocena "visoki troškovi" odnosila se na takve opise kao što su brzo i ono što sebi možemo priuštiti. "Slabo sprovođenje" odnosilo se na opise dosledno-pouzdano i “kadri da sprovedu odluke koje donesu”. Izvor: Podaci Svetske banke

i više od onog trenutka kada bankarski krediti javnom sektoru, koji su često predstavljali samo vid subvencionisanja neprofitabilnih delatnosti, budu eliminisani, a sva pažnja bude posvećena privatnom sektoru (slika 6.4).

85

Slično tome, kapitalizacija tržišta akcija, mera sposobnosti da se pomoću hartija od vrednosti obezbede finansijska sredstva za realnu privredu pokazuje da finansijski razvoj zaostaje za drugim zemljama sveta koje imaju sličan dohodak po stanovniku (slika 6.5). U odnosu na sebi ravne po dohotku u regionu, Hrvatska, Češka Republika i Mađarska imale

su najvišu kapitalizaciju tržišta hartija od vrednosti u 1998. godini.ii

Bankarski sektor napreduje... Mada sa stanovišta međunarodnih

kriterijuma izgleda da finansijski sektor nije dovoljno razvijen, to ne mora nužno biti tačno za finansijsko posredovanje u bankarskom

Slika 6.4 Domaći krediti dati privatnom sektoru na osnovu bankarskih depozita, 1998 Procenat BDP

Dohodak po stanovniku (u dolarima)

Linija koja odgovara svetskom trendu

Centr. Evropa i Baltik

Zajednica nezavisnih država

Jugoistočna Evropa

a. Kirgiska Republika b. Albanija c. Gruzija d. Kazahstan Napomena: Linija svetskog trenda odrazava prosek za sve zemlje sveta u tom opsegu dohotka po stanovniku. Izvor: Eichengreen i Ruehl (2000).

Slika 6.5 Kapitalizacija tržišta akcija i dohodak po stanovniku, 1998. Procenat BDP

Dohodak po stanovniku (u dolarima)

Linija koja odgovara svetskom trendu

Centr. Evropa i Baltik

Zajednica nezavisnih država

Jugoistočna Evropa

Napomena: Linija svetskog trenda odrazava prosek za sve zemlje sveta u tom opsegu dohotka po stanovniku. Izvor: Eichengreen i Ruehl (2000).

Slika 6.6 Operativni troškovi u odnosu na ukupnu vrednost imovine u bankarskom sektoru, 1997. Procenat ukupne imovine

Dohodak po stanovniku (u dolarima)

Linija koja odgovara svetskom trendu

Centr. Evropa i Baltik

Zajednica nezavisnih država

Jugoistočna Evropa

Napomena: Linija svetskog trenda odrazava prosek za sve zemlje sveta u tom opsegu dohotka po stanovniku. Izvor: Eichengreen i Ruehl (2000).

86

sektoru. Odnos između operativnih troškova i ukupnih sredstava ukazuje na to da su neke centralnoevropske zemlje ostvarile napredak tokom poslednjih godina (slika 6.6). Godine 1997. sve centralnoevropske zemlje sem Slovenije imale su odnos između operativnih troškova i ukupne vrednosti dobara koji je bio niži od odgovarajućeg odnosa u drugim zemljama sveta sa uporedivim dohotkom po stanovniku. Baltičke zemlje nisu u potpunosti sustigle one zemlje koje su im po dohotku ravne u svetu, ali je ipak njihov prosečni odnos operativnih troškova i ukupne imovine pao sa 7,8 posto 1996. godine na 5,6 posto 1997. godine. Preostale tranzicione privrede za koje posedujemo podatke imaju nešto nepovoljniji odnos nego što ga imaju druge zemlje koje imaju sličan dohodak po stanovniku, ali se i u njima efikasnost poboljšava (jedini izuzetak predstavlja Rumunija). Alternativna mera efikasnosti - razlika između prosečne kamatne stope na zajmove u privatnom sektoru i kamatne stope na štedne uloge građana - takođe pokazuje da su Centralna Evropa i Baltik u povoljnoj situaciji. To, međutim, ne važi za Jugoistočnu Evropu i zemlje-članice ZND (slika 6.7).

Mada domaći krediti privatnom sektoru (mereno kao udeo BDP) u tranzicionim privredama u proseku zaostaju za drugim zemljama sveta koje imaju sličan dohodak po stanovniku (slika 6.4) u mnogima od najnaprednijih reformski orijentisanih zemalja jedan važan deo tih kredita sada ipak odlazi novim preduzećima. U Estoniji, Mađarskoj i Letoniji između dve trećine i tri četvrtine ukupnih privatnih kredita odlazi upravo tim preduzećima.

Češka Republika i Mađarska pružaju elemente za interesantan kontrast. Češka Republika ima najveći udeo kredita u privatnom sektoru, oko 60 posto BDP (vidi sliku 6.4), ali od toga samo jedna desetina odlazi novim preduzećima. U Mađarskoj, međutim, krediti koji se daju privatnom sektoru znatno su niži (oko 25 posto BDP), ali oko tri četvrtine tih kredita odlaze novim preduzećima. Zbog čega je tako? Zbog toga što su u Češkoj Republici banke većinom još uvek u državnom vlasništvu i nisu reformisane, tako da nastavljaju da pozajmljuju sredstva svojim tradicionalnim klijentima: velikim poluprivatizovanim preduzećima. To je potpuno u skladu sa situacijom u kojoj banke nisu pozicionirane tako da obavljaju posao nadzora, u kombinaciji sa ograničenim restrukturisanjem industrije i odsustvom rasta koje je u Češkoj Republici zabeleženo tokom poslednjih godina.

Nasuprot tome Mađarska je još u ranim danima tranzicije prodala gotovo sve svoje komercijalne banke stranim investitorima. Te nove privatne banke primenile su na korisnike svojih kredita stroga budžetska ograničenja koja su njima samima nametnule njihove centrale. Sem toga, nadzorna agencija u Mađarskoj obavlja strogi nadzor. Ovo sveobuhvatno finansijsko restrukturisanje i prestanak davanja kredita tradicionalnim bankarskim klijentima bili su u neposrednoj vezi sa brzim rastom finansijskog posredovanja usmerenog ka novim privatnim klijentima. Mađarsko iskustvo pokazuje da se restrukturisanje finansijskog sektora odvija rame uz rame sa razvojem finansijskog posredovanja.

Slika 6.7 Razvoj kamatnih stopa, 1998. Procentni poeni

Dohodak po stanovniku (u dolarima)

Linija koja odgovara svetskom trendu

Centr. Evropa i Baltik

Zajednica nezavisnih država

Jugoistočna Evropa

Napomena: Linija svetskog trenda odrazava prosek za sve zemlje sveta u tom opsegu dohotka po stanovniku. Izvor: Eichengreen i Ruehl (2000).

87

... Može li strategija disciplinovanja i podsticanja ubrzati tempo?

Stroga budžetska ograničenja treba u podjednakoj meri primenjivati i na banke i na preduzeća. Pouzdana pretnja stečajem neophodna je da bi bankarski sistem bio konkurentan. Međutim, banka se razlikuje od nefinansijskog preduzeća, pa stoga odluku o likvidaciji ili restrukturisanju, posebno kada je reč o velikim bankama, treba doneti između ostalog i na osnovu sistemskog rizika koji postoji u slučaju stečaja. Efikasnost banaka se poboljšava ukoliko su one privatizovane prodajom strateškim investitorima. Ukoliko takvih investitora nema na vidiku, treba razmotriti mogućnost privatizacije koncentrisanim vlasnicima, dok god postoji jasno razgraničenje između investitora i onih koji su koristili kredite te banke.

Pojednostavljivanje procedure za ulazak na tržište stranih finansijskih institucija i posrednika može ubrzati razvoj bankarskog sektora i, zauzvrat, pomoći u razvoju i rastu onih finansijskih institucija koje su tek počele da rade, pa još nisu spremne da koriste usluge tržišta kapitala. Pojava stranih banaka na bankarskoj sceni i to što neke strane banke kupuju domaće banke predstavlja brzi način da se uveze menadžersko i nadzorno iskustvo. Pritom je ovo drugo iskustvo, u nadzoru, izuzetno važno, budući da odgovornost za nadzor prevashodno snose regulatorne institucije zemlje-domaćina. Treba podsticati konkurenciju jer je to od ključnog značaja za dugoročno zdravlje komercijalnih banaka, ali isto tako ni u kom slučaju ne treba pribeći relaksiranju odredaba koje se odnose na obavezne rezerve i sve ostale zahteve koje jedna banka mora da ispuni da bi poslovala. Te norme moraju obuhvatiti zahtev za obaveznu rezervu, sposobnost regulisanja, naknadu pravnih troškova i nezavisnost nadzornih organa od bilo kakvih političkih uticaja.

Jedan nedavno objavljeni rad o odnosu između finansija i rasta ukazuje na to da banke i tržišta hartija od vrednosti pružaju različite usluge, s tim što su i jedne i druge usluge neophodne za zrelu tržišnu privredu (Levine i Zervos 1998. godine). Sva je prilika da će finansijski sistem u tranzicionim privredama bar izvesno vreme biti prevashodno baziran na bankama. Novim preduzećima je potrebna nega

i u toj fazi je potrebno da finansijski sektor koji se oslanja na banke bude kadar da obezbedi procenu rizika i sve usluge koje se odnose na angažovanje kapitala. U potonjoj fazi biće potrebno i aktivno i likvidno tržište hartija od vrednosti koje je u većoj meri pogodno za finansiranje riskantnih projekata i koje može da ponudi potpuniju analizu rizika. U toj drugoj fazi biće neophodan još jači institucionalni razvoj - pre svega regulativni okviri neophodni za obelodanjivanje svih relevantnih podataka o poslovanju jednog preduzeća i sprečavanje insajderske trgovine, kao i drugih oblika tržišnih manipulacija.

Privatizacija privlači direktna strana ulaganja i pozitivni uticaji se šire

Postoje značajne razlike u nivou priliva direktnih stranih ulaganja u tranzicione privrede. U deceniji od 1991. do 2000. godine, zemlje-članice ZND ukupno su dobile strana ulaganja u vrednosti od oko 115 dolara po stanovniku, u poređenju sa 800 dolara po stanovniku za zemlje CJB. Češka Republika i Mađarska dobile su najveći priliv direktnih stranih ulaganja, gotovo 2.000 dolara po stanovniku, a za njima slede Estonija, Letonija i Hrvatska sa prilivom od 300 do 1.000 dolara po stanovniku.

Veliki deo ovog priliva stranih ulaganja počiva na gotovinskoj privatizaciji velikih preduzeća; kumulativna direktna strana ulaganja u tesnoj su vezi sa kumulativnim prihodima od privatizacije (EBRD 2000). Međutim, direktna strana ulaganja stizala su u pojedine zemlje i kao odgovor na poboljšanu ekonomsku politiku i poboljšano ukupno poslovno okruženje. Neke studije ukazuju na jasnu statističku korelaciju između rasta direktnih stranih ulaganja i indeksa ekonomske liberalizacije razmatranih u drugom poglavlju ove knjige (Selowsky i Martin 1998). Samim tim, sposobnost privlačenja direktnih stranih ulaganja dobar je pokazatelj privlačnosti ukupne investicione klime u nekoj zemlji i istovremeno je od ključnog značaja za podsticanje otvaranja novih i rasta MSP. U suštini, kao što vidimo na slici 6.8, ove dve pojave su međusobno tesno povezane.

Pored pozitivnog uticaja poboljšane tehnologije, razvijenije veštine rukovođenja i mogućnosti pristupa međunarodnim

88

proizvodnim mrežama, direktna strana ulaganja su ispoljila i elastičnost na nemirnim međunarodnim tržištima kapitala. Iako je ruska kriza 1998. godine dovela do značajnog odliva akcijskog kapitala u vidu obveznica i portfolija, ovo je kompenzovano povećanjem direktnih stranih ulaganja u napredne reformske zemlje u Centralnoj Evropi i na Baltiku. Rusija i Ukrajina, koje su oklevale da pridobijaju strano učešće u svojim programima privatizacije, privukle su samo umerene svote direktnih stranih ulaganja, ali istovremeno i značajan priliv portfolio investicija. Najveći deo tih investicija našao je put do finansiranja deficita u javnom sektoru koji je nastao usled opšte klime mekih budžetskih ograničenja. Kada je u vreme krize 1998. godine vladina solventnost dovedena u pitanje, portfolio investicije u Rusiju su brzo prekinute.

Poreska reforma: širenje baze i sniženje stopa

Dugačak je spisak zadataka poreske reforme u tranzicionim privredama. Rukovodeće načelo poreske reforme, koje se temelji na teorijskim poukama i na iskustvu, glasi da poreski sistem koji ubire prihod za vladu uz najmanje troškove za privredu treba da bude stabilan i široko zasnovan i da ima niske obavezne stope. U ovom odeljku ćemo se usredsrediti samo na nekoliko elemenata, to jest, ograničićemo se na one aspekte oporezivanja koji su u direktnoj vezi sa disciplinovanjem i podsticanjem.

Ključni cilj poreske reforme jeste proširenje poreske baze i smanjenje obaveznih stopa. To će ukinuti poreska izuzeća koja su dosad uživala favorizovana preduzeća, čime će se pooštriti budžetska ograničenja. To će isto tako smanjiti poresko breme za vitalna preduzeća i podstaći će neformalni sektor da pređe u okvire poreskog sistema. Godine 1995. procena veličine neformalnog sektora iznosila je 60 posto BDP u Azerbejdžanu i Gruziji, između 40 i 50 posto u Rusiji i Ukrajini i između 30 i 40 posto u Bugarskoj, Kazahstanu, Letoniji i Moldaviji. Poreska izuzeća u Kirgiskoj Republici, uglavnom odobrena zajedničkim ulaganjima sa strancima, u prošlosti su koštala budžet od 5-7 posto BDP, dok je ubiranje poreskih prihoda iznosilo ispod 16 posto BDP. U Rusiji je potencijalno široka poreska baza erodirana time što su regionalne i lokalne vlasti odobravale porseka izuzeća za savezne poreze, što se procenjuje na oko 0,8 posto BDP (procene zaposlenih u Svetskoj banci).

Vlada opšte uverenje da porez na poslovanje malih preduzeća zapravo predstavlja meru kojom se u regionu obeshrabruje osnivanje takvih preduzeća. Zbog toga bi prag prometa koji treba preći da bi se postalo poreski obveznik za porez na dodatu vrednost trebalo postaviti dovoljno visoko da se isključe mala preduzeća, koja, s druge strane, treba da budu podvrgnuta poreskom režimu primerenom malim preduzećima, možda toliko pojednostavljenom da ne predstavlja ništa više do fiksne godišnje (paušalne) svote umesto poreza, pored doprinosa na plate i za socijalna davanja. Veća

Slika 6.8 Kumulativna direktna strana ulaganja po stanovniku i zaposlenost u malim preduzećima, 1998.

Kumulativna direktna strana ulaganja (u dolarima)

Doprinos malih preduzeća zapošljavanju (u procentima)

a. Ukrajina b. Belorusija c. Ruska Federacija Izvor: EBRD (2000); Baza podataka Svetske banke o MSP

89

preduzeća mogla bi biti podvrgnuta ili porezu na promet po umerenoj poreskoj stopi, ili jednostavnom porezu na gotovinski priliv uz korišćenje podjednako jednostavnih računovodstvenih mehanizama. Ovakav pristup bi oslobodio poreske obveznike administrativnog bremena i bremena neprestanog podnošenja izveštaja nadležnim poreskim organima i smanjio bi nužnu interakciju između poreskih obveznika i poreskih organa.

Kada je reč o poljoprivredi, u meri u kojoj se nastavlja privatizacija zemljišta treba razraditi i porez na imovinu. To bi mogao da bude osnovni metod oporezivanja poljoprivrednika u doglednoj budućnosti. Potpuno je u skladu sa stavovima ranije iznetim u ovoj knjizi to da treba napraviti distinkciju između malih poljoprivrednih jedinica i velikih poljoprivrednih kombinata. Manja poljoprivredna preduzeća treba da budu podvrgnuta sistemu oporezivanja koji važi za mala preduzeća (ili porezu na lični prihod, u zavisnosti od situacije). Veća preduzeća treba da budu u većoj meri integrisana u savremeni porez na prihod i u sistem naplate poreza na dodatu vrednost.

Međuvladini fiskalni odnosi podržavaju disciplinovanje i podsticanje

Važno je da inicijative sa kojima su suočene savezne i lokalne vlasti budu mobilisane za pružanje podrške strategiji disciplinovanja i podsticanja. Lokalne i regionalne vlasti treba da imaju inicijativu, odnosno da budu podstaknute da se identifikuju sa poslovanjem malih preduzeća. Kako bi se sačuvala radna mesta i zaštitile postojeće političke strukture, te regionalne i lokalne vlasti često štite samo velika (podjednako često propala) preduzeća u svojim sredinama, čak i uprkos tome što se broj radnih mesta po pravilu uvećava uporedo sa razvojem malih preduzeća. Za to je, međutim, potrebno dosta vremena.

Da bi se pomoglo lokalnim i regionalnim vlastima da se identifikuju sa novoosnovanim preduzećima, mogla bi im se poveriti naplata poreza na poslovanje malih preduzeća i poreza na imovinu. Tada će rukovodioci na regionalnom i lokalnom nivou shvatiti da uspeh

malih preduzeća za njih istovremeno znači veći prihod na lokalnom nivou. Poštovanje odredbi o plaćanju poreza na imovinu biće veće ukoliko je taj porez povezan sa poboljšanjima u sektoru javnih usluga, kao što je policijska zaštita koju zahtevaju lokalni preduzetnici. Zauzvrat, to povećava vrednost imovine i pojačava uzajamne interese.

Takođe je neophodno obezbediti da lokalne vlasti ne budu u iskušenju da preduzeća tretiraju na različite načine zbog toga što ona i dalje pružaju razne vrste socijalnih usluga kao što je obezbeđivanje i izgradnja bolnica, dečijih vrtića i stambenih objekata. U mnogim slučajevima opštinske vlasti nemaju na raspolaganju dovoljno resursa da bi mogle da obezbede sve te usluge. To onda izaziva interes kod vlasti na regionalnom i lokalnom nivou da obezbede poseban tretman nerestrukturisanim i ponekad ekonomski nevitalnim starim preduzećima, što može imati pogubne posledice po rast novih preduzeća.

Važno je da se razradi i sprovede u delo efikasna strategija za oslobađanje preduzeća bremena pružanja takvih socijalnih usluga. U nekim slučajevima to znači da se odgovornost za pružanje takvih usluga prebaci na opštinu. U drugim slučajevima to može značiti preusmeravanje odgovornosti ili, u najmanju ruku, finansiranje tih usluga na višem nivou vlasti. Opet, ima i slučajeva kada to znači potpuno prekomponovanje sistema pružanja socijalnih usluga i socijalnih davanja.

Mnoge zemlje u regionu prebacile su socijalnu odgovornost na lokalne vlasti, ali nisu omogućile da te vlasti raspolažu dovoljnim resursima za ispunjenje tih novih obaveza, što je bilo mogućno učiniti ili preko većih transfera, ili preko veće poreske autonomije. Pored toga, rasterećenje od pružanja socijalnih usluga često se pokušava postići na način koji samo izaziva zbrku jer se više ne zna tačno koji je nivo vlasti za šta odgovoran. Zato treba precizno utanačiti uloge i odgovornosti regionalnih i lokalnih vlasti. Pored toga, mora se alocirati dovoljno sredstava za dodatne odgovornosti koje proističu iz apsorbovanja socijalnih dobara od preduzeća. Time će biti smanjena mogućnost i iskušenja lokalnih vlasti da favorizuju stara preduzeća u odnosu na nova.

90

NAPOMENE i Varijable koje se odnose na imovinska prava, a

korišćene su u ovoj analizi, obuhvataju indeks sigurnosti imovinskih prava koji se sastoji od vanrednih taksi za izdavanje licenci, vanrednih taksi za odobravanje usluga i plaćanja na ime zaštite, uz indeks koji izražava meru efikasnosti sudova. Videti u Johnson, McMillan i Woodruff (2000).

ii Nekoliko tranzicionih privreda, pre svega u Centralnoj

Evropi, posluje, kako izgleda, bolje ukoliko se likvidnost tržišta meri odnosom između prometa (mera likvidnosti hartija od vrednosti) i kapitaliazcije tržišta. Ovaj visok odnos prometa ne odražava stvarnu likvidnost tržišta, već je prouzrokovan velikim privatizacionim prodajama (brojilac) u konjunkciji sa niskim nivoima kapitalizacije (imenilac).

91

7. PRIVATIZACIJA: POUKE I ZADACI ZA BUDUĆNOST

Privatizacija je ključ u tranziciji sa plana ka tržištu. Brza privatizacija u ranoj fazi tranzicije imala je za cilj da se država izbavi od upravljanja preduzećima, da se formiraju široke kategorije birača opredeljenih za reforme i da se zaustavi "spontana privatizacija" iz pretranzicionih pokušaja reformi u zemljama koje su među sobom toliko različite koliko su različite Mađarska, Poljska, Ruska Federacija i Ukrajina. Privatizacija je tako predstavljala način za nametanje strogih budžetskih ograničenja i podsticanje restrukturisanja. Povremeno, ona je bila i način da se formira tražnja za jačom zaštitom imovinskih prava i snažnijim institucijama korporativnog upravljanja, čime je doprinosila razvoju privatnog sektora.

Šta je dokaz uticaja privatizacije na restrukturisanje srednjih i velikih preduzeća u protekloj deceniji u tranzicionim privredama? Djankov i Murrell u radu iz 2000. godine daju pregled novije literature, obuhvatajući pritom oko 30 studija. Na osnovu tog pregleda zaključuju sledeće: • Privatizacija prodajom koncentrisanim

spoljnim vlasnicima (investicioni fondovi, stranci i vlasnici velikih paketa akcija) bila je od koristi za restrukturisanje.

• Privatizacija difuznim vlasnicima i radnicima i rukovodiocima preduzeća (takozvanim insajderima) nije bila od koristi za restrukturisanje; zapravo, privatizacija prodajom radnicima u ZND za restrukturisanje je bila štetnija no što je to bilo pređašnje državno vlasništvo. Logična hipoteza kojom bismo mogli

objasniti neefikasnost difuznog ili insajderskog vlasništva počiva na odsustvu adekvatnog institucionalnog okvira. Taj okvir bi trebalo da obuhvati snažne mehanizme korporativnog upravljanja, uključujući tu i pravila zaštite manjinskih akcionara; pravila protiv

insajderskih pogodbi i sukoba interesa; odgovarajuće računovodstvene i revizione standarde, kao i standarde kojima će se regulisati obaveza obelodanjivanja svih relevantnih podataka o poslovanju. Pomenuti okvir bi takođe trebalo da sadrži pravila za stečajni postupak i nesolventnost i zakonske propise kojima se reguliše obezbeđenje, odnosno jemstvo za otplatu duga, kao i propise o načinu na koji će privatne banke kojima se efikasno upravlja obavljati kreditorski nadzor. Bez takvih institucija oni koji kontrolišu imovinu preduzeća mogu gotovo nesputano da manipulišu ne bi li stekli neku privatnu korist.

Postoje i drugi činioci koji su mogli doprineti slabim rezultatima preduzeća privatizovanih prodajom insajderima ili difuznim vlasnicima. Ti vlasnici verovatno nisu imali ni dovoljno sposobnosti da obezbede kapital da bi modernizovali preduzeće, niti su imali tržišnog iskustva koje bi im omogućilo da se uspešno hvataju u koštac sa izazovima konkurentskog okruženja, a ni poriva i vizije kojima bi se rukovodili u radikalnom restrukturisanju preduzeća - a ono je često neophodno da bi se poboljšali poslovni rezultati.

Sem toga, radnici u ZND, koji su po tradiciji slaba karika u preduzeću, nisu imali gotovo nikakvog vlasničkog niti menadžerskog iskustva. Isto tako, radničko vlasništvo teško da je moglo išta da učini za restrukturisanje, ukoliko se ima na umu da bi restrukturisanje dovelo do drastičnog smanjenja broja zaposlenih.

Koncentrisano vlasništvo, međutim, nudi onima koji kontrolišu preduzeća inicijativu da maksimalno uvećaju njegov dugoročni profit. Vlasnici mogu da usklade svoje interese sa interesima manjinskih akcionara i kreditora, čime se smanjuje verovatnoća da neko otme imovinu radi zadovoljenja privatnih interesa.

92

Međutim, privatizacija u tranzicionim privredama pokazuje da koncentrisano vlasništvo, samo po sebi, nije dovoljan uslov za efikasno upravljanje.

Koncentrisanje vlasništva mora biti u dovoljnoj meri duboko da smanji razlike između interesa onih akcionara koji imaju kontrolni paket i drugih akcionara, kao i da navede akcionare sa kontrolnim paketom da nastoje da iznađu način za ostvarivanje maksimalnog profita na dugi rok. Kontrolni paket od samo 20-30 posto akcija ne mora biti dovoljan za ovakvo usklađivanje interesa.

Važan je, takođe, i tip koncentrisanog vlasništva. Preduzeća koja kontrolišu strateški investitori poslovala su znatno bolje nego preduzeća koja kontrolišu investicioni fondovi i drugi akcionari (holding kompanije) ili druge finansijske institucije. U celini gledano, najbolje rezultate postizala su preduzeća koja kontrolišu strateški strani investitori. Ovo nije potpuno neočekivano. Takvi investitori koji mogu da obezbede više resursa i imaju više veštine kada je reč o restrukturisanju, bili su u prednosti nad domaćim strateškim investitorima još u ranoj fazi tranzicije.

Bitan je i izbor strateških investitora. Preduzeća koja su prodata na transparentnim tenderima ili aukcijama, u celini uzev su privukla bolje vlasnike i po svojim poslovnim rezultatima nadmašila preduzeća koja su bila prodata direktno politički povezanim licima, često i po veoma subvencionisanim cenama.

Prema tome, idealna strategija podrazumevala bi da se imovina transferiše što je brže moguće prodajom individualnim investitorima ili koncentrisanim grupama strateških investitora, i to pomoću otvorenih, pravičnih i transparentnih metoda. Neke zemlje kao što su Istočna Nemačka, Estonija i Mađarska prihvatile su upravo tu strategiju i postigle zadovoljavajuće rezultate. Zbog čega taj primer nisu sledile i ostale zemlje?

Privatizacija brojnim raštrkanim vlasnicima i zaposlenima delovala je kao privlačan model sa stanovišta jednakosti, a u nekim je zemljama predstavljala i jedini način da privatna svojina postane politički prihvatljiva. Isto tako, smatralo se da će bilo kakva neefikasnost difuznog vlasništva biti samo privremena, pošto će sekundarna tržišta konsolidovati vlasnički udeo u rukama efikasnih vlasnika. U

svakom slučaju, postojao je samo mali broj koncentrisanih domaćih vlasnika koji bi mogli da kupuju državna dobra. Prodaja strancima bila je u političkom smislu teško izvodljiva i takvi investitori su ponekad bili manje zainteresovani za zemlje-članice ZND, s obzirom na opštu neizvesnost u pogledu investicione klime i odsustvo istorijskih podataka o ranijim uspesima ili neuspesima u poslovanju. Ostali faktori koji su ovde bili od značaja obuhvatali su veličinu zemlje, njen geografski položaj, političke neizvesnosti, neadekvatan pravni okvir i slabe institucionalne kapacitete.

Ne bi li možda bilo bolje da je imovina ostala u državnim rukama i da se sačekalo da se identifikuju pouzdani strateški investitori kako bi im se potom prodala preduzeća? Odgovor je potvrdan, pod dva uslova. Prvo, agenciji za privatizaciju potrebna je autonomnost da bi transparentno i bez ikakvog političkog mešanja mogla da obavlja svoju funkciju. Drugo, treba da postoji dovoljan institucionalni kapacitet kako bi se sprečilo da u međuvremenu državni rukovodioci ne otmu imovinu. U mnogim zemljama ti uslovi jednostavno nisu bili ispunjeni, što je dovelo do "spontane" privatizacije, odnosno, do situacije u kojoj su rukovodioci tadašnjih preduzeća sami kupovali preduzeća i to u vreme dok su ta preduzeća još uvek bila u državnom vlasništvu. Uzmimo za primer Rusiju s kraja Gorbačovljeve ere, kada je država izgubila kontrolu nad preduzećima posle kraha institucija do koga je došlo tokom raspada Sovjetskog Saveza.

Pravi izazov u privredama sa velikim neobavljenim spiskom poslova vezanih za privatizaciju jeste to što država treba da ostvaruje svoja kontrolna prava kako bi se izbeglo preusmeravanje i isisavanje sredstava kojima bi mogli pribeći rukovodioci preduzeća; ona to treba da čini tokom svih onih godina koliko bi moglo da potraje privođenje privatizacije kraju i tokom kojih preduzeća ostaju u državnim rukama. Zaista je najbolje prodati preduzeća uglednim investitorima koji transakcijom mogu da rizikuju samo sopstveni kapital. To je, međutim, teško postići u velikim razmerama a za kratko vreme. Ovde je onda ključno pitanje da li "srednji", tj. prelazni način privatizacije - kao što je masovna vaučerska privatizacija ili privatizacija kod koje

93

rukovodioci i zaposleni sami kupuju preduzeće - može na kraju krajeva doneti isti rezultat, makar i da se na taj način privremeno pogoršaju rezultati rada preduzeća.

Oprezna plovidba između zadržavanja državne svojine uz smanjenje kontrolnih prava i transfera vlasništva neefikasnim privatnim vlasnicima uz neadekvatan institucionalni okvir verovatno je jedan od najtežih izazova sa kojima se suočavaju političari i državni funkcioneri zaduženi za privatizaciju. I u jednom i u drugom slučaju postoji velika opasnost od otimačine sredstava i gubitka ekonomske vrednosti.

U kojoj je meri mogućno sprečiti preusmeravanje, isisavanje i pljačku sredstava u tim prelaznim fazama privatizacije? Koliko brzo će koncentrisani investitori postati konačni vlasnici? Da li ishod operacije zavisi od puta kojim se krenulo? Odgovori na sva ova pitanja direktno će uticati na utvrđivanje postojeće vrednosti jednog od datih vidova privatizacije. Postavlja se, na primer, pitanje da li brzi prelazni modaliteti - kao što je privatizacija prodajom difuznim vlasnicima ili insajderima - ubrzavaju ili pak odlažu konačno preuzimanje preduzeća od "prave vrste" investitora? Koja je relativna veličina dobitaka ili gubitaka od tih prelaznih faza vlasništva u odnosu na državnu svojinu? Svi ovi odgovori zavise od početnih uslova i od sposobnosti i mogućnosti da se smanji preusmeravanje i isisavanje sredstava (vidi prilog 3.2) i pljačka, i da se, samim tim, povećavaju prednosti ove strategije.

Tradicionalna privatizacija ili brza privatizacija?

Ako su zemlje odabrale tradicionalne metode privatizacije prodajom stvarnim novim vlasnicima, od suštinskog je značaja uspostavljanje neophodnog pravnog i institucionalnog okvira i davanje autonomije agenciji za privatizaciju. Ako su, međutim, zemlje odabrale metode brze privatizacije koji se svode na prodaju difuznim vlasnicima ili insajderima, onda je od ključnog značaja jačanje i sprovođenje regulatornih i nadzornih okvira, kako bi se povećala odgovornost korporativnih upravnih odbora i rukovodilaca zarad zaštite prava manjinskih akcionara, podsticanja i unapređenja obelodanjivanja svih

relevantnih podataka o poslovanju preduzeća i kako bi se osiguralo da sekundarno trgovanje bude obavljeno po pravičnim i transparentnim cenama. I u jednom i u drugom slučaju za izgradnju tih institucija potrebni su i vreme i resursi.

Tamo gde je slaba mogućnost sudova da nametnu sprovođenje ugovornih obaveza, te odredbe treba dopuniti propisima koji će regulisati način na koji će se na tržištu hartija od vrednosti ponašati finansijski posrednici, kao što su investicioni fondovi i brokeri koji mogu nadzirati ponašanje drugih učesnika na finansijskim tržištima. To će pomoći da se postave okviri za obavljanje srednjih i velikih privatizacija u zemljama kojima na dnevnom redu predstoji još mnogo reformskih zadataka. Istovremeno, to će poboljšati i performanse privatizovanih preduzeća jer će biti od pomoći za transparentnu konsolidaciju običnih akcija i novih privatnih preduzeća. U isti mah, to će olakšati i potpomoći razvoj bankarskog i nebankarskog posredovanja.

Za uspeh ova dva pristupa neophodna je otvorenost prema stranim investitorima. Važnost stranog kapitala kod prvog pristupa potpuno je očigledna. Besmisleno bi bilo isključivati strane investitore iz privatizacionih programa čiji je cilj direktna prodaja preduzeća efektivnim vlasnicima, budući da su strani investitori često u najboljem položaju da obezbede resurse i veštinu neophodnu za restrukturisanje državnih preduzeća. Međutim, strani investitori nisu ništa manje važni ni kod drugog pristupa. Oni obično mogu relativno lako kupiti velike pakete akcija na sekundarnim tržištima, a istovremeno poštovati celokupnu regulativu koja se odnosi na delovanje tržišta kapitala, čime će olakšati koncentrisanje vlasništva kroz pravično i transparentno sekundarno trgovanje.

Isključivanje stranih investitora iz programa masovne vaučerske privatizacije moglo bi suočiti one koji donose političke odluke sa teškim izborima. Na primer, vlasti bi se mogle naći u situaciji da su primorane da tolerišu nepravično ponašanje samo kako bi dozvolile domaćim investitorima kojima je ponestalo gotovine da brzo preuzmu kontrolu. Koncentracija vlasništva u mnogim programima vaučerske privatizacije kao što je to bio slučaj u Češkoj Republici velikim je

94

delom bila uslovljena slabom regulativom koja se odnosila na funkcionisanje tržišta kapitala i slabim sprovođenjem, odnosno nametanjem tih pravila. Međutim, da su vlasti bile voljne i kadre da nametnu adekvatne regulatorne okvire, verovatno bi bile primorane da prihvate i duži period difuznog vlasništva.i

Zbog čega su zemlje činile to što su činile

Krajem 80-ih godina najpoznatije privatizacije bile su prodaje strateškim investitorima do kojih se dolazilo kroz pregovore - ili privatizacije izdavanjem akcija - u skladu sa pravilima koja su primenjivana u Velikoj Britaniji i u nekolikim drugim zemljama-članicama OECD. Okolnosti kakve su postojale u tranzicionim privredama zahtevale su drugačiji pristup. Na primer, sve tranzicione privrede sadržale su hiljade malih državnih preduzeća i poslovnih jedinica za pružanje uslužnih delatnosti, tipa koji je na Zapadu bio potpuno nepoznat. Većina zemalja je počela privatizaciju tako što je prodavala ta mala preduzeća, obično jednostavnim metodom utemeljenim na aukciji. Privatizacija malih preduzeća svuda se smatra uspešnom. Međutim, u meri u kojoj se povećavala veličina preduzeća podvrgnutih privatizaciji, povećavala se i složenost rešenja privatizacionih programa.

Početkom 90-ih godina bilo je uvreženo mišljenje da najveće prednosti pruža prilično brz transfer vlasništva. Ako je brzina zaista bila važna, šta se onda moglo uraditi da se ona uveća? Strahovalo se da bi brze gotovinske aukcije najveći deo imovine izložene prodaji odnele u ruke staroj nomenklaturi ili ljudima koji su prikriveno zastupali strance, uz mogućnost da sve to odvrati javnost od privatizacije i reformi. Brza privatizacija se takođe doživljavala kao odgovor na pretranzicione pokušaje reforme preduzeća, kakvi su oni koji su bili preduzeti u Rusiji, koji su doneli posebna ovlašćenja rukovodiocima i omogućili lizing, zadrugarstvo i druge aranžmane koje često označavamo kao "spontanu privatizaciju". Brži transfer vlasništva može, kako se smatralo, da zaustavi nepravično "odlivanje" imovine rukovodiocima.

Verovalo se da pravi odgovor predstavljaju vaučeri, zato što bi oni mogli da obezbede kupovnu moć stanovništvu i to na transparentan i pravičan način. Sekundarno trgovanje uz pomoć investicionih fondova omogućilo bi transparentnu konsolidaciju akcija. Rusija i tadašnja Čehoslovačka univerzalno su primenile program vaučerske privatizacije, dok su Jermenija, Azerbejdžan, Gruzija, Kirgiska Republika, Litvanija i Moldavija taj vid privatizacije iskoristile kao osnovni metod u svojim privatizacionim programima. U nekoliko drugih zemalja vaučeri su bili metod sekundarne privatizacije (vidi tabelu 7.1)

Rusija: od spontane privatizacije do difuznog vlasništva

Rusija je predstavljala jedinstven slučaj zbog toga što je postojao veliki broj preduzeća koja treba privatizovati (oko 25.000 srednjih i velikih preduzeća) i zbog jačine spontane privatizacije izvršene posle raspada većine granskih ministarstava u vreme Mihaila Gorbačova; bila je to privatizacija koju su sproveli rukovodioci preduzeća. Trebalo je organizovati aukcije u 89 regiona, na teritoriji toliko velikoj da obuhvata čak šest časovnih zona. U centru je trebalo smisliti decentralizovani i sistematski pristup koji bi potom imao autonomnu regionalnu primenu. Namera reformatora bila je da samo manjinu akcija daju insajderima, ali je istovremeno bilo neophodno rešiti problem koji je iskrsao usled činjenice da su rukovodioci i radnici preduzeća polagali pravo na preferencijalni upis akcija od 51 posto. Ako se ovo dopuni vaučerima koje su imali na raspolaganju, jasno je da su insajderi na kraju u proseku posedovali 66 posto akcija privatizovanih preduzeća.

Čak i danas možemo reći da preduzeća koja su u Rusiji bila podvrgnuta masovnoj privatizaciji, nisu daleko odmakla u restrukturisanju. Prilično veliki broj tih preduzeća verovatno ne bi mogao ekonomski da opstane ni u jednom obliku svojine. Mnoga među njima proizvodila su robu koju ljudi nisu želeli ili im nije bila potrebna, a neka su koristila resurse koji se nisu mogli lako preusmeriti na proizvodnju drugih artikala. Međutim, takođe je tačno da je velika insajderska kontrola koju su imali rukovodioci

95

u okruženju slabog ili neefikasnog akcionarskog nadzora omogućila značajnu otimačinu imovine. Kašnjenja u primeni zakonodavnih i upravljačkih okvira, još više otežana otporom velikih insajdera kojima je slabo korporativno upravljanje bilo u interesu, dovela su do slabo regulisanih tržišta kapitala i slabog sprovođenja zakonske regulative koja se odnosila na zaštitu investitorskih prava. Svi ti faktori učinili su da faza insajderske kontrole i difuznog vlasništva bude veoma skupa i da se s pravom potave pitanja o tome šta bi se možda dogodilo da se pristupilo sporijoj privatizaciji i da je period državne kontrole duže potrajao (prilog 7.1.).

Češka i Slovačka: različiti putevi Češka i Slovačka predstavljaju interesantan

kontrast Mađarskoj i Poljskoj, susednim zemljama u kojima su privatizacioni vaučeri korišćeni u mnogo manjoj meri (Svetska banka

1999a). Bivša Čehoslovačka koja je bila najnaprednija industrijska privreda u nekadašnjem komunističkom bloku ostala je čvrsto u stezi Komunističke partije sve do Baršunaste revolucije. Liberalizacija cena sprovedena je u sasvim malim razmerama, nije bilo tolerancije prema malim privatnim preduzećima i veoma se malo eksperimentisalo sa radničkim savetima u preduzećima. Zato je strah od povratka na komunizam u Čehoslovačkoj bio verovatno veći no u bilo kojoj drugoj zemlji.

Ekonomski reformatori su verovali da se ništa ne može očekivati od sporog ili evolutivnog pristupa. Vladin aparat nije mogao da se pretvori u snagu koja bi donela pozitivne promene. Bio je neophodan brzi i masovni transfer vlasništva kako bi se formirali novi vlasnici koji bi podržali dalje tržišne reforme. Zato su vaučeri predstavljali kamen-temeljac pristupa čehoslovačkih reformatora. Osnovani su investicioni fondovi za konsolidovanje

Tabela 7.1 Metodi privatizacije srednjih i velikih preduzeća

Zemlja Direktna prodaja Vaučeri Kupovina u kojoj

učestvuju rukovodioci i zaposleni

CJB Albanija n.p. sekundarna primarna Bosna i Hercegovina sekundarna primarna n.p. Bugarska primarna sekundarna n.p. Hrvatska n.p sekundarna primarna Češka Republika sekundarna primarna n.p. Estonija primarna sekundarna n.p. BJR Makedonija sekundarna n.p. primarna Mađarska primarna n.p. sekundarna Letonija primarna sekundarna n.p. Litvanija sekundarna primarna n.p. Poljska primarna n.p. sekundarna Rumunija sekundarna n.p. primarna Slovačka Republika primarna sekundarna n.p. Slovenija n.p. sekundarna primarna ZND Jermenija n.p. primarna sekundarna Azerbejdžan sekundarna primarna n.p. Belorusija n.p. sekundarna primarna Gruzija sekundarna primarna n.p. Kazahstan primarna sekundarna n.p. Kirgiska Republika n.p. primarna sekundarna Moldavija sekundarna primarna n.p. Rusija sekundarna primarna n.p. Tadžikistan primarna sekundarna n.p. Turkmenistan sekundarna n.p. primarna Ukrajina sekundarna n.p. primarna Uzbekistan sekundarna n.p. primarna n.p. - nije primenjivo Izvor: Podaci Evropske banke za obnovu i razvoj

96

difuznog vlasništva vaučera i za diversifikaciju rizika. Imaoci vaučera mogli su ili direktno da učestvuju u nadmetanju za akcije preduzeća, ili da kupe akcije u investicionim fondovima, s tim što bi fondovi potom iskoristili te vaučere za kupovinu akcija preduzeća. Očekivalo se da fondovi istovremeno upravljaju difersifikovanim portfoliom akcija (zajednički investicioni fondovi) i da usmeravaju

restrukturisanje preduzeća kroz aktivno upravljanje (poslovni fondovi i ograničena partnerstva).

Češka Republika je primenila masovnu vaučersku privatizaciju u dve faze ili dva "talasa", s tim što je prva faza obavljena još u vreme postojanja Čehoslovačke Federacije, a druga posle raspada zemlje. Vlada koja je bila na čelu Slovačke Republike ubrzo potom je

Prilog 7.1 Istorijska protivrečja: masovna privatizacija u Rusiji Brza i masovna privatizacija koja je u Rusiji započela početkom 90-ih godina bila je u žiži pažnjemnogobrojnih polemika i podvrgavana je oštrim kritikama. Ključne kritike glasile su da je ta privatizacijaprimenjena isuviše brzo i to tako da nisu prvo postavljeni institucionalni i pravni okviri koji bi obezbediliravnotežu i kontrolu neophodnu za valjano upravljanje inicijativama i konkurencijom. Tvrdilo se da jerezultat takvog načina privatizacije bilo značajno odlivanje i otimačina imovine, koncentrisanjeekonomske moći koje je sprečilo dalje reforme, gubitak fiskalnih prihoda i povećanje nejednakosti naplanu dohotka. Šta bi se dogodilo da je proces privatizacije bio sporiji - da se čekalo na pojavu strateških investitora,barem kada je reč o srednjim i velikim preduzećima, i na donošenje ključnih zakonskih propisa i stvaranjemogućnosti da se ti propisi zaista sprovedu, posebno u oblasti korporativnog upravljanja? Kakve bi bilekoristi, a kakva šteta od sporijeg pristupa? Na samom početku valja napraviti jasnu distinkciju između dva različita talasa privatizacije koji su u Rusijiprimenjeni od 1992. godine: program masovne vaučerske privatizacije i potonji program "zajmovi zadeonice" kod privatizacije malobrojnih, ali veoma produktivnih i izrazito velikih preduzeća. Ovorazmatranje odnosi se na program vaučerske privatizacije. Onaj drugi program po opštem mišljenjupredstavlja primer slabog izbora privatizacione strategije. Program masovne vaučerske privatizacije u Rusiji primenjen je kako bi se radnicima i rukovodiocima -"insajderima" - pružila inicijativa da steknu većinsko vlasništvo nad akcijama svog preduzeća, ne bi li sena taj način pridobila njihova podrška za privatizaciju, s tim što se očekivalo da rukovodioci na krajupostanu najvažniji akcionari. Međutim, zbog slabih pravnih okvira neophodnih za korporativno upravljanjei zbog velikih političkih neizvesnosti u Rusiji, rukovodioci su mogli imati inicijativu da maksimalno uvećajusvoja kratkoročna kapitalna ostvarenja prodajom u svrhe lične koristi (umesto da preduzeće nastavi dafunkcioniše po načelu stalnosti pravnog lica i da se maksimalizuju budući profiti) čime su preduzećadekapitalizovana nauštrb drugih (manjih) akcionara. To je moglo imati dve negativne posledice - jednu poefikasnost, a drugu po jednakost. Prvo, postojale su predrasude u pogledu mogućnosti da preduzećefunkcioniše u skladu sa načelom stalnosti pravnog lica. Drugo, kada je reč o jednakosti, bogatstvo jepraktično preraspodeljeno od ostatka stanovništva rukovodiocima. Otimačina sredstava na kraju jetakođe mogla povećati podsticaj da se sve te "tekovine" pošalju u inostranstvo - gde je postojala manjamogućnost da budu otkriveni i da se preduzmu hitne pravne mere. Da li bi sporiji pristup - zadržavanje preduzeća pod kontrolom države i resornih ministarstava dokzakonski propisi i mogućnosti njihove primene ne budu poboljšani i dok ne budu identifikovani strateškiinvestitori - dovelo do manje otimačine sredstava i do rezultata koji bi bili u većoj meri zadovoljavajući?Da li bi tada bilo dovoljno odgovarajuće inicijative da se razrađuju pravni propisi kojima će se regulisatidecentralizovana privatna svojina, u situaciji kada nije bilo ni trunčice iskustva sa privatnom svojinom? U suštini, država još od početka 90-ih godina nije imala punu kontrolu nad preduzećima. "Spontana"privatizacija iz 1988. godine, ubrzana zakonima donetim 1987. godine, omogućila je radničkimkolektivima i direktorima da postanu nezavisni od države i da u praksi ostvaruju vlasnička prava. Zakon ozadružnim aktivnostima iz 1988. godine omogućio je formiranje zadruga (na čijem bi čelu bio direktor)unutar preduzeća. Te zadruge su se angažovale u najunosnijim vidovima poslovanja preduzeća, a svefinansijske obaveze i dalje su ostajale na teretu države. Zapravo je ova situacija ostavila preduzeća upravnom vakuumu i podvrgla ih samo mekim budžetskim ograničenjima. Iskustvo čitavog niza zemalja,od Bugarske i Rumunije do Ukrajine, pokazuje da ukoliko se preduzeća održavaju u takvoj situaciji,otimačina i pljačka sredstava bivaju snažno podstaknute, budući da rukovodioci i radnici u međuvremenuostaju u nedoumici u kojoj će meri imati stvarne koristi od konačne privatizacije preduzeća u budućnosti.Takve nedoumice i neizvesnost snažan su podsticaj za brzu otimačinu sredstava. Sve je ovo bilo još višeotežano činjenicom da je priroda napuštanja komunizma u Rusiji bila takva da su uništene one državneinstitucije koje su možda bile kadre da vrše nadzor nad ekonomskim procesima.

97

odlučila da odustane od drugog talasa masovne vaučerske privatizacije u uverenju da vaučerski program ne bi mogao biti od koristi za zdravo upravljanje. Stoga je ona za drugi talas primenila direktnu prodaju. Međutim, ta prodaja nije izvršena otvorenim i transparentnim metodima, već je favorizovala ona lica koja su imala političke veze.

Rezultati koje su postizala češka i slovačka preduzeća privatizovana masovnom vaučerskom privatizacijom, bili su razočaravajući i to iz tri razloga: prvo, samo je mali broj investicionih fondova imao na raspolaganju dovoljno resursa i pritom bio dovoljno vešt da upravlja restrukturisanjem preduzeća. Drugo, veoma je malo učinjeno za uvođenje adekvatnih regulatornih okvira kojima bi se uredilo upravljanje preduzećima, investicionim fondovima i aktivnostima na tržištu kapitala, posebno u pogledu zaštite prava manjinskih akcionara. Treće, kreditorski nadzor je bio slab zbog toga što se kasnilo u privatizaciji najvećih banaka i zbog slabih zakonskih propisa kojima su regulisani nesolventnost i kolateralno jemstvo. Zapravo su velike nereformisane komercijalne banke koje su poslovale u klimi slabe zakonske regulative kontrolisale mnoge među najvećim investicionim fondovima. Fondovi su takođe posedovali bankarske deonice. Ovo unakrsno vlasništvo slabilo je upravljačku strukturu i još više ublažavalo budžetska ograničenja. Svi ti problemi rezultirali su značajnim "preusmeravanjem i isisavanjem sredstava" - to jest, omogućili su da preduzeća i rukovodioci fondova jednostavno "izvuku" imovinu (videti prilog 3.2.).

Ukratko rečeno, odsustvo odgovarajuće prateće institucionalne politike i zaostajanje reforme bankarskog sektora doveli su do toga da masovna privatizacija postane nepotrebno skupa sa stanovišta vrednosti akcija, transparentnosti i mikroekonomske efikasnosti. Ona je konačno doprinela velikom gomilanju uslovnih fiskalnih obaveza u nedovoljno reformisanim komercijalnim bankama u kojima je država imala dominantnu poziciju. Nasuprot tome, najbolje rezultate postizala su preduzeća i sektori koji su bili prodati strateškim investitorima pomoću transparentnih metoda, uključujući i jedan od najranijih slučajeva direktne prodaje stranim investitorima: transakciju Škoda-Folksvagen.

U Slovačkoj Republici upravljanje preduzećima koja su privatizovana direktnom prodajom (tokom drugog talasa) nije bilo bitno bolje od poslovanja preduzeća privatizovanih vaučerskom metodom (tokom prvog talasa) uprkos činjenici da je vlasništvo bilo koncentrisanije; ovakav zaključak donosimo na osnovu slabih poslovnih rezultata koja su postizala slovačka preduzeća u drugoj polovini 90-ih godina. Slovačko iskustvo sa direktnom prodajom pruža otrežnjujuću pouku i još više naglašava vrednost zaključka da koncentrisano vlasništvo jeste nužan, ali nikako ne i dovoljan uslov za efikasno vlasništvo. Mnogo je veća verovatnoća da će pozitivne rezultate doneti program direktne prodaje koncentrisanim vlasnicima u kome se koriste otvoreni i transparentni metodi nego da će to učiniti program direktne prodaje kojim se favorizuju lica sa dobrim političkim vezama i gde samim tim postoji potencijal za korupciju.

U to vreme razmatrano je i alternativno rešenje - da se insajderima (radnicima i rukovodiocima) da manjiudeo u vlasništvu i da se na taj način podstakne ulazak autsajdera, odnosno spoljnih akcionara, ali je taalternativa naišla na žestok politički otpor rukovodilaca i granskih ministarstava. Međutim, čak i da je tobilo ostvarljivo, mala je verovatnoća da bi donelo bolje rezultate u specifičnim ruskim okolnostima. Sobzirom na slabu zaštitu prava manjinskih akcionara, inicijativa rukovodilaca da eksploatišu drugeakcionare još je veća onda kada ti drugi akcionari imaju veći deo preduzeća, ukoliko ta imovina nijekoncentrisana i ukoliko se akcionari ne mogu među sobom organizovati da eksploataciju spreče.Prekomerna raspodela akcija insajderima može sprečiti ulazak strateških autsajdera u preduzeće, aliistovremeno isuviše mala raspodela akcija može ubrzati inicijativu samih insajdera da preotmu imovinupreduzeća. Ukoliko nema podsticaja za strane strateške investitore, a državne institucije su doživelekrah, otvoreno je pitanje šta je pravi izbor između programa masovne privatizacije s jedne i dužegperioda državnog vlasništva, u čekanju na razvoj institucija korporativnog upravljanja, s druge strane. Ukratko rečeno, na ovo i na druga istorijska pitanja odgovori će moći da budu dati samo dugoročno, i to ukontekstu procene ukupnog ruskog iskustva u tranziciji, kako na ekonomskom, tako i na političkom planu.Nasuprot tome, većina političkih problema koji se u ovoj oblasti danas postavljaju, daleko je jednostavnijazbog toga što su se promenili početni uslovi i zbog toga što za njih nije neophodno rešenje svih ovdenavedenih pitanja.

98

Mađarska: odvažni koraci, velika ostvarenja U Mađarskoj je reformisana Komunistička

partija stala na čelo demokratizacije sklopivši istorijski kompromis sa građanskom opozicijom, od koje opet većina nikada nije bila u ilegali. Ovaj pragmatičniji komunistički režim u velikoj je meri odbacio centralno planiranje i dozvolio rastući udeo privatnih poslovnih poduhvata i ubrzane reforme u domenu oporezivanja, bankarstva, spoljne trgovine i korporativnog upravljanja tokom petogodiošnjeg perioda koji je prethodio političkim promenama.

Nova vladajuća elita u Mađarskoj nije na mogućnost povratka komunizma gledala kao na pretnju. Problem je bio u tome što su grupe rukovodilaca koje su upravljale hiljadama nezavisnijih, ali i dalje formalno državnih preduzeća - eksproprisale imovinu tih preduzeća. Stoga se nije moglo ići na rešenje koje bi podrazumevalo transfer titulara svojine masovnom privatizacijom stanovništvu, a da se istovremeno prepusti tim starim rukovodiocima da i dalje upravljaju preduzećima. Pored toga, mađarska dugovanja po stanovniku bila su najveća u regionu, tako da je vlada morala da smisli kako da kroz privatizaciju dođe do gotovinskih sredstava. Svi ovi činioci naveli su Mađarsku da svoju privatizaciju bazira na prodaji strateškim investitorima i da proces u potpunosti otvori za strane investitore. Smatralo se da je ovakvo potpuno otvaranje programa privatizacije stranom kapitalu izuzetno odvažan korak koji se nije usudila da preduzme nijedna druga vlada u to vreme (sa izuzetkom Estonije). Strani kapital je u mađarska preduzeća i banke doneo preko potrebne investicije, tehnologiju i konkurenciju - što su glavni razlozi zbog kojih je Mađarska u drugoj polovini 90-ih godina zabeležila tako visok rast.

Sredinom 90-ih godina Mađarska je ostvarila značajan napredak prodajom banaka uglednim stranim investitorima i donošenjem strogih zakona o bankarskom poslovanju i strogih zakona o stečaju. Mađarska je takođe uspela da reši problem najvećeg dela loših zajmova koji su opterećivali bankarski sistem. Nasuprot tome, u Češkoj i Slovačkoj u to doba još nisu ni bili započeli da rešavaju ove probleme, tako da su te dve zemlje počele da napreduju tek krajem 90-ih godina. Mađarski

privredni rezultati ostvareni u drugoj polovini 90-ih godina pokazuju da je za pokretanje ekonomskog restrukturisanja i za mikroekonomsku efikasnost kreditorska disciplina važna isto onoliko koliko i dobra vlasnička i upravljačka struktura.

Poljska: Diversifikacija i disciplinovanje Poljska je još 1990. godine planirala

vaučersku privatizaciju velikog broja preduzeća. Međutim, realizacija ovog plana odlagana je zbog političkih okolnosti, a ne zbog proračunate procene reformatora da će im obećavajuća ekonomska i institucionalna situacija u kojoj se Poljska nalazila obezbediti prostor u kome bi mogli da primenjuju druge mogućnosti privatizacije. Od samog početka, Poljska je koristila širok spektar raznih privatizacionih opcija, uključujući i prvih pet flotacija (prodaja kompanija javnim nuđenjem akcija) na Varšavskoj berzi i prodaju imovine i odabranih potraživanja uz otplatu na rate oko 1.000 srednjih preduzeća, što je proces koji je opisan kao "privatizacija likvidacijom".

Uspeh koji je Poljska postigla u privatizaciji i njeni jako dobri rezultati na planu rasta u drugoj polovini 90-ih godina bili su rezultat i drugih važnih komplementarnih reformi. Kao i Mađarska, i Poljska je uvela stroga budžetska ograničenja u ranim fazama tranzicije, zahvaljujući ranim naporima da se restrukturišu i privatizuju banke i da se reši problem loših zajmova. Poljska potkrepljuje tezu da je disciplina kreditora za restrukturisanje i poslovanje preduzeća važna koliko i efikasno vlasništvo i korporativno upravljanje.

Slovenija: "interno privatizovana" preduzeća malo su doprinela rastu

Slovenija je nasledila jugoslovenski koncept društvenog kapitala i društvene svojine, s tim što je država bila titular samo nekoliko industrijskih preduzeća i banaka. Slovenačka privatizacija (kao i privatizacija u drugim delovima bivše Jugoslavije) odražava upravo to polazište. Slovenački program je alocirao većinu akcija institucionalnim investitorima u državnom vlasništvu (penzioni fond i fond za razvoj) kao i zaposlenima, kroz nekoliko subvencionisanih shema. Samo je mali broj preduzeća koja su ranije bila u

99

društvenom vlasništvu na kraju dopao u ruke strateških investitora. Svi dokazi ukazuju na to da "interno privatizovana" preduzeća nisu doživela procvat, mada izgleda da su ipak poslovala nešto bolje nego što su poslovala društvena preduzeća koja nisu bila privatizovana. Glavnina rasta u industrijskom i uslužnom sektoru može se objasniti pojavom novih privrednih entiteta koji su i primaoci najvećeg dela direktnih stranih ulaganja.

Druge zemlje su takođe odabrale vaučersku privatizaciju

Nekoliko drugih zemalja-članica ZND u velikoj meri se oslonilo na masovnu vaučersku privatizaciju. Kazahstan je koristio investicione fondove kao sredstvo za postizanje konsolidacije akcija, zahtevajući da se svi vaučeri plasiraju preko fondova. Sem toga, pre no što se pristupilo privatizaciji, vlada je osnovala sektor holding kompanija koji je omogućio da država zadrži 39 posto udela u svim privatizovanim preduzećima. Sačinjen je i pravni okvir za upravljanje tim fondovima, ali su ti propisi docnije slabo sprovođeni. Konačni ishod bilo je razvodnjavanje vrednosti akcija koje su posedovali izvorni imaoci vaučera. Druge varijante obuhvatale su državne i privatne fondove preduzeća u Rumuniji i prodaju na osnovu lizinga radničkim zadrugama u Ukrajini.

Da li su vaučeri bili greška i nekoliko drugih pitanja u stilu "šta bi bilo da je bilo"

Svaka zemlja je sprovodila sopstvenu strategiju; nije postojao nikakav homogeni pristup koji bi se temeljio na nekim unapred pripremljenim planovima. Ova raznovrsnost i veliko razočaranje otvorili su mnoga pitanja u vezi sa adekvatnošću strategija. Najosnovnije pitanje sastojalo se iz dva dela: Da li je masovna vaučerska privatizacija bila greška? Da li se to moglo predvideti? Da li bi zemlje koje su sprovele program masovne vaučerske privatizacije i postigle razočaravajuće rezultate prošle bolje da su svoja preduzeća zadržale u državnim rukama, a da su u međuvremenu nastojale da ubrzaju ekonomsku reformu i da uspostave institucionalne i pravne okvire za

privlačenje uglednih koncentrisanih investitora?

Ovaj pristup se pokazao uspešnim u Kini, koja je zaista ostvarila održivu visoku stopu rasta a da, sve donedavno, nije preduzela mnogo koraka na putu formalnog transfera državne svojine. Velika se debata vodi o tome kako je Kina postigla taj rezultat. U prilogu 4.1. tvrdi se da su početni uslovi u Kini bili u dovoljnoj meri različiti od uslova u drugim zemljama da su mogli da dopuste da se rast temelji na masovnoj pojavi novih preduzeća, dok su država i regionalni i lokalni organi vlasti mogli da nadziru državna preduzeća ne bi li sprečili da menadžeri ili njihovi saveznici u velikom obimu preuzmu imovinu tih preduzeća. Međutim, većina zemalja-članica ZND započela je tranziciju u situaciji u kojoj su se veliki politički preobražaji odvijali uporedo sa ekonomskim preobražajima. To je oslabilo ili čak u potpunosti eliminisalo mnoge političke i disciplinske mehanizme neophodne za primenu pristupa koji je korišćen u Kini, a recentralizacija političke moći neophodna da bi se to ostvarilo nije bila mogućna s obzirom na osnovne političke tendencije u tim zemljama.

Da bi se odgovorilo na sva ova široko postavljena pitanja potrebno je poznavanje istorijskih činjenica sa kojima bi se mogla uporediti opcija masovne privatizacije (videti prilog 7.1). Ako politička centralizacija ili recentralizacija nije bila raspoloživa opcija, postavlja se pitanje koji su onda mehanizmi postojali za poboljšanje upravljanja u državnim preduzećima? Da li bi pooštravanje budžetskih ograničenja - što je ključna prateća mera ekonomske politike koja utiče na poslovanje preduzeća - bilo jednostavnije u državnom vlasništvu? Da li su tržišne i pravne institucije koje podržavaju imovinska prava mogle da se razviju u okruženju državne svojine? Primeri Belorusije (videti prilog 4.3) i Uzbekistana ne potkrepljuju ovu tezu.

Jedino će vreme moći da donese celovito sagledavanje svih ovih temeljnih pitanja. Međutim, još uvek postoji mnoštvo korisnih i praktičnih pouka koje možemo izvući iz nešto manje ambiciozno postavljenih pitanja. Na primer, u kojoj meri na ishod privatizacije mogu uticati komplementarne mere ekonomske politike koje su pod kontrolom subjekata političkog odlučivanja? U bivšoj

100

Čehoslovačkoj masovna vaučerska privatizacija imala bi bolje šanse da donese veće restrukturisanje i manje korupcije da su na samom početku odlučno pojačani i sprovedeni pravni okviri za upravljanje preduzećima, investicionim fondovima i delovanje tržišta kapitala. Ranije preduzeti napori za privatizaciju banaka i jačanje prava kreditora kroz poboljšanje zakonskih propisa koji se odnose na nesolventnost i osiguranje putem zaloga mogli su takođe da pomognu u ukupnom restrukturisanju. Sve te reforme zahtevale su velike - ali i ostvarljive - napore čeških i slovačkih vlasti. Sem toga, ti napori bi verovatno uspeli da privuku veći priliv stranog kapitala, čime bi se olakšala sekundarna trgovina i konsolidovalo vlasništvo strateških investitora.

U Kazahstanu je ključno pitanje bilo ono koje se odnosilo na nemogućnost da se odvažno uspostave i nametnu pravni okviri za delovanje investicionih fondova. Rusija je patila od sličnih slabosti u načinu na koji je primenjivala privatizaciju. Rukovodioci i lokalni funkcioneri koji su nastojali da spreče konkurenciju na mnogim aukcijama su imali dominantan položaj u odnosu na imaoce vaučera. Slabi pravni okviri za zaštitu manjinskih akcionara sprečili su spoljno učešće u sekundarnoj trgovini, što je garantovalo da će rukovodioci moći da nastave da kontrolišu preduzeća.

Pouke koje se iz svega ovoga mogu izvući

Iskustvo nam sugeriše sledeći dnevni red u oblasti privatizacije: • Privatizacija treba da bude deo ukupne

strategije disciplinovanja i podsticanja. • Mala preduzeća u državnom vlasništvu (po

pravilu su to preduzeća sa 50 ili manje zaposlenih) treba brzo prodati i to treba učiniti neposredno novim vlasnicima na otvorenim i konkurentnim aukcijama, bez ograničenja u pogledu toga ko može da učestvuje na aukciji.

• Srednja i velika preduzeća treba prodavati ciljano strateškim spoljnim investitorima. Kada budu imali koncentrisani kontrolni paket, oni će biti i neposrednije zainteresovani da na najbolji način iskoriste

imovinu preduzeća. Mada se u toj situaciji može koristiti nekoliko metoda transakcije, uključujući i prodaju kroz pregovore, najefikasniji način je primena konkurentnog metoda "od slučaja do slučaja" što je prihvatljivije nego vaučerski program brzih malih aukcija. Pritom se koriste nezavisni finansijski savetnici koji pripremaju preduzeće za prodaju i deluju kao kupoprodajni agenti u ime države.

• Zaštita investitora treba da bude utemeljena u pravnom sistemu i da bude na odgovarajući način nametnuta, obuhvatajući pravila koja se odnose na zaštitu manjinskih akcionara, pravila protiv insajderskih pogodbi i sukoba interesa, računovodstvene i revizorske standarde kao i standarde o obaveznom obelodanjivanju svih relevantnih podataka o poslovanju preduzeća koji doprinose nadzoru kreditora, kao i zakonske propise koji se odnose na preuzimanje, nesolventnost i jemstvo putem zaloga. Ukoliko su mogućnosti suda da nametne izvršenje ugovornih obaveza male, te odredbe treba dopuniti propisima o delovanju finansijskih posrednika na tržištu hartija od vrednosti (finansijski posrednici su, recimo, investicioni fondovi i brokeri) koji potom imaju inicijativu da osiguraju da i svi ostali akteri na finansijskom tržištu strogo poštuju ta pravila. To će omogućiti da se steknu uslovi za privatizaciju budućih srednjih i velikih preduzeća. Istovremeno će se poboljšati i rezultati poslovanja postojećih privatizovanih preduzeća jer će se pomoći transparentnoj konsolidaciji akcija tamo gde postoji difuzno vlasništvo. U isti mah biće olakšano i bankarsko i nebankarsko finansijsko poslovanje.

• Privatizaciju treba propratiti pojačanom konkurencijom na tržištu proizvoda koja prodaju preduzeća koja se izlažu privatizaciji, a tu konkurentnost treba odlučno da sprovode organi vlasti zaduženi za očuvanje i podsticanje konkurencije. Na taj način se mogu disciplinovati rukovodioci preduzeća u okruženju u kome je korporativno upravljanje slabo razvijeno.

• Prava na gotovinski priliv i imovinska prava države treba precizirati kada je reč o preduzećima u kojima država zadržava određeni vlasnički udeo.

101

• Prodaji preduzeća u sektorima koji se karakterišu prirodnim monopolima ili oligopolima (gde se prosečni troškovi proizvodnje neprestano smanjuju zato što se povećava obim proizvodnje i gde i tržištu i društvu najviše odgovara da u tom domenu postoji samo jedno ili svega nekoliko preduzeća) treba pristupati sa velikim oprezom, ako joj uopšte treba pristupati. Tehnološki napredak je učinio da ovakvi sektori postaju sve ređi. Međutim, tamo gde oni postoje - kao kada je reč o lokalnoj distribuciji zemnog gasa - preduslov je efikasan regulatorni režim koji će štititi javni interes, da se ne bi dogodilo da prodaja kompanije pretvori neefikasan javni monopol u loše regulisan ili čak neregulisan privatni monopol. U Centralnoj i Istočnoj Evropi i na Baltiku

(sa izuzetkom Savezne Republike Jugoslavije) suštinski su privatizovana mala i srednja preduzeća. Vaučerska privatizacija ili konkurentna gotovinska aukcija ovde nisu relevantne opcije. Bugarska, Hrvatska i Rumunija - u kojima postoje velika komercijalna preduzeća koja tek treba privatizovati - treba da primene (zapravo, one to već čine) transparentne i konkurentne metode od slučaja do slučaja kako bi mobilisale strateške investitore. Ukoliko se bude više napredovalo u pridruživanju Evropskoj uniji, utoliko će biti i veća verovatnoća da se na ovaj način postigne uspeh. Savezna Republika Jugoslavija koja sada na konkurentnim aukcijama privatizuje srednja preduzeća započeće privatizaciju velikih preduzeća primenom modela od slučaja do slučaja. Glavnu pozitivnu odliku ovih metoda predstavlja mogućnost ograničavanja raspodele subvencionisanih akcija insajderima na najviše 30 posto, što omogućuje da glavnina akcija bude na raspolaganju strateškim investitorima.

U takvim zemljama-članicama ZND kao što su Jermenija, Gruzija, Kirgiska Republika, Rusija i Ukrajina u kojima je privatizacija bila važna u minuloj deceniji, najznačajniji koraci koji sada treba da budu preduzeti odnose se na poboljšanje pravnog okvira, pružanje pomoći u transparentnoj konsolidaciji akcija i razvoju institucija koje će omogućiti da se nadzire ponašanje rukovodilaca. Preostali zadaci na

planu privatizacije moraju podrazumevati transparentnu i konkurentnu privatizaciju od slučaja do slučaja, uključujući tu i transfer preostalog državnog vlasništva.

U zemljama kao što su Belorusija, Turkmenistan i Uzbekistan, u kojima je većina srednjih i velikih preduzeća ostala u državnom vlasništvu, i dalje postoje ogromni izazovi sa kojima se tek treba suočiti. U Belorusiji i u Uzbekistanu, kao i u Kini, snažna centralna kontrola sprečila je pljačke velikih razmera u državnim preduzećima. Međutim, malo je učinjeno na planu restrukturisanja zbog toga što su ta preduzeća bila zaštićena trgovinskim režimom i sistemom specijalnog alociranja deviznih sredstava i odobravanjem kredita po subvencionisanim cenama. Direktna strana ulaganja i stupanje novih preduzeća na ekonomsku scenu i dalje su pod budnom kontrolom. Onog trenutka kada se te zemlje odluče na reforme ključni izazovi sa kojima će se suočiti odnosiće se na liberalizaciju, podsticanje pojave novih preduzeća na ekonomskoj sceni i kreiranje pravnog okvira (za privatno vlasništvo i sprovođenje ugovornih obaveza) kao i tržišnih institucija koje će omogućiti nadzor nad ponašanjem rukovodilaca. Mala preduzeća treba privatizovati brzo na konkurentnim aukcijama, dok za srednja preduzeća treba primeniti metode od slučaja do slučaja, s tim što glavnina akcija treba da bude prodata spoljnim investitorima (autsajderima). Veoma velika preduzeća treba privatizovati tek onda kada se jasno identifikuje odgovarajući strateški investitor. NAPOMENE i Propisi o delovanju tržišta kapitala u većini zemalja-članica OECD zahtevaju da većinski akcionar ili grupa povezanih akcionara kupe 30 posto ponudjenih akcija nekog preduzeća da bi mogli da otkupe akcije od manjinskih akcionara po procenjenoj tržišnoj vrednosti. Da je u celosti primenjen samo ovaj propis, bitno bi se usporilo konsolidovanje vlasništva u Češkoj Republici tokom 90-ih godina. Ostali propisi koji ograničavaju insajderske pogodbe i transakcije sa povezanim licima, i koji pojačavaju obavezu obelodanjivanja svih relevantnih podataka o poslovanju preduzeća i obezbedjuju integrisane cenovne mehanizme takodje bi, da su u celosti primenjeni, usporili konsolidaciju vlasništva. Pregled napretka postignutog na planu privatiazcije može se videti u Izveštaju EBRD (2000).

102

8. SOCIJALNA POLITIKA PODRŠKE

Kako socijalna politika može predstavljati podršku strategiji disciplinovanja i podsticanja? Tako što će omogućiti da mreže socijalne zaštite budu ciljane ka onima koji su najranjiviji, kao što su stanovnici pogođeni povećanjem cena infrastrukture i smanjenjem radne snage koje je prouzrokovano nametanjem strogih budžetskih ograničenja preduzećima. Tako što će pomoći lokalnim vlastima da preuzmu na sebe socijalne usluge koje su ranije obezbeđivala preduzeća kao što su stanovanje, dečiji vrtići, domovi zdravlja, da bi se pomoglo preduzećima da napreduju u restrukturiranju. I tako što će reformisati troškove obrazovanja i zdravstvene zaštite da bi se radnicima omogućilo da steknu znanja koja su prilagođenija novim zahtevima tržišta i što će, u celini uzev, osigurati da onog trenutka kada rast bude vaspostavljen korist od njega uživa celokupna društvena zajednica.

Gubitak fiskalne kontrole kojim je propraćena tranzicija i potreba da se, radi smanjenja inflacije, smanji fiskalni deficit, svuda je dovela do opadanja javne potrošnje kao procenta BDP. U Centralnoj Evropi i na Baltiku, područjima koja su najviše napredovale u tranziciji, danas je važan politički prioritet restrukturisanje troškova u socijalnom sektoru, kako bi oni postali podnošljiviji u fiskalnom smislu. U zemljama-članicama ZND sa malim dohotkom, gde se pokazalo da vaspostavljanje održivog rasta još ni iz daleka nije na vidiku, prioritet je obezbeđivanje mreže socijalne zaštite za najranjivije kategorije stanovništva. Pravi je izazov ostvariti sve ove ciljeve. Kada je reč o naprednim reformskim zemljama Centralne Evrope i Baltika odnos između konsolidovane javne potrošnje i BDP iznosi oko 45 posto, što je uporedivo sa zapadnoevropskim zemljama koje imaju veliki društveni proizvod (procena osoblja Svetske banke). Da bi smanjile poresko opterećenje u privatnom sektoru i istovremeno se suočile sa novim troškovima neophodnim za

izvršenje direktiva Evropske unije, te zemlje će morati da povećaju efikasnost u domenu pružanja socijalnih usluga i da modifikuju penzioni sistem, ne bi li smanjile njegove fiskalne troškove.

Javna potrošnja na Kavkazu i u republikama Centralne Azije iznosi između 20 i 25 posto BDP, što je blizu 30 posto koliko iznosi u Kirgiskoj Republici. U tim zemljama prihod u javnom sektoru manji je nego u ostalim članicama ZND. Nekolicini njih, koje su suočene sa problemom neodrživog javnog duga, potrebni su međunarodni aranžmani da bi se otplata duga smanjila, kao i domaći napori na povećanju poreskih prihoda da bi se održali socijalni troškovi.

Reformisanje penzionog sistema Potrošnja na programe socijalnog

osiguranja koji obuhvataju penziono osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, u zemljama CJB iznosi oko 10 posto BDP. U Hrvatskoj, Poljskoj, Slovačkoj Republici i Sloveniji javni penzioni troškovi porasli su na više od 13 posto BDP - što je dvostruko uvećanje u odnosu na nivo pre tranzicije i što nije održivo. Fiskalno breme penzionog sistema povećano je zbog toga što su u njenim ranim godinama razne druge vrste davanja ublažavale socijalne troškove. U suštini, može se reći da je u većini zemalja CJB učestalost slučajeva siromaštva kod domaćinstava čiji su nosioci penzioneri znatno niža nego u drugim društveno-ekonomskim grupacijama. Međutim, usled starenja stanovništva i zbog povećanih poreza na plate neophodnih da bi se finansirala štedrija socijalna davanja podriva se finansijska efikasnost penzionog sistema i ugroženo je otvaranje novih radnih mesta. Stoga je pravi izazov učiniti da penzioni sistemi postanu održiviji a da se pritom ne potkopa socijalno poželjan cilj obezbeđivanja adekvatnog prihoda penzionisanim radnicima.

103

Veliki penzioni sistemi utemeljeni na principu obaveznih doprinosa na plate i tekućeg finansiranja (pay-as-you-go), koji ovde podrazumevaju velike nepokrivene finansijske obaveze dugoročno opterećuju javne finansije i štednju. Više stope doprinosa same po sebi ne mogu da reše problem zbog toga što uvećavaju troškove rada, prebacuju inicijativu na neformalne vidove zapošljavanja i podrivaju otvaranje novih radnih mesta, posebno kada je reč o novim preduzećima. Pored toga, gubi se mogućnost da se ugovorna (oročena) štednja koristi na tržištu kapitala. Većina zemalja je stoga započela da reformiše penzione sisteme tako što je povećala vezu između doprinosa i socijalnih davanja, prebacujući se na pojmovno definisane sheme penzijskih doprinosa, povišenje starosne granice za odlazak u penziju, smanjenje odnosa plate i penzije i promenu formula za indeksaciju penzija. Pored toga, nekoliko zemalja u Centralnoj i Istočnoj Evropi preduzima korake na planu primene višestrukih penzionih shema (tabela 8.1), tj. onih modela koji počivaju na više stubova.

Višestruki penzioni sistem omogućuje stanovništvu da diversifikuje rizik u zavisnosti od zemlje, regiona i imovine kojom raspolaže. To obezbeđuje jedan deo obaveznih doprinosa u okviru javnog penzionog sistema kako bi se finansirali lični računi svakog radnika. Privatne investicione kompanije upravljaju tim doprinosima i investiraju ih, a penzije se isplaćuju prema definisanom doprinosu. Tako se konačni penzioni sistem sastoji od sheme umanjenih obaveznih doprinosa, poznatih kao pay-as-you-go (prvi stub), primanja po principu »koliko si uplatio toliko ćeš dobiti«, odnosno individualne kapitalizovane štednje (drugi stub) i dobrovoljne lične štednje (treći stub).

Ključni element ovih reformi jeste to što bar jedan deo implicitnog duga penzionog sistema postaje eksplicitan i potom ga treba finansirati. (Veličina celokupnog implicitnog duga razlikuje se od zemlje do zemlje. U Centralnoj i Istočnoj Evropi ona iznosi od 120 do 250 posto BDP). Postoje tri mogućna izvora finansiranja. Prvi podrazumeva da se ograniče tranzicijski troškovi prvog stuba kako bi se ostvarile uštede u državnim penzionim programima i smanjile buduće finansijske obaveze. Druga mogućnost jeste da se povećaju porezi i doprinosi na plate. Treća je da se

iskoristi zaduživanje putem izdavanja državnih hartija od vrednosti ili da se koriste prihodi od privatizacije. S obzirom na veličinu finansijskih potreba i činjenicu da su vlade možda već u velikoj meri iscrple prva dva izvora, resursi za plaćanje finansijskih obaveza sadašnjim penzionerima moraće da pristignu iz budžeta.

Veliki su startni fiskalni troškovi prelaska na višestruki sistem. U reformskim zemljama drugi stub koji se finansira po stopi doprinosa od 6 posto na bruto plate, kao što je to slučaj u Mađarskoj, zahtevao bi resurse od oko 1,9 posto BDP godišnje tokom prvih godina. U drugim zemljama koje se pripremaju da počnu da koriste ovakav penzioni sistem - Bugarskoj, Hrvatskoj, Estoniji i BJR Makedoniji - biće potrebno da se istovremeno planiraju i budžetski pokriju ovi troškovi na način koji je u skladu sa očuvanjem makroekonomske stabilnosti. Veličina fiskalnih troškova zavisi od ustrojstva drugog stuba - njegove veličine i izbora pratećih elemenata - kao i od brzine kojom vlade mogu da napreduju na ovom putu. Međutim, veoma su veliki i institucionalni zahtevi kod pristupanja uvođenju višestrukih sistema. Finansijska tržišta treba da budu na odgovarajući način razvijena, a vlade moraju da regulišu i da nadziru fondove.

U zemljama ZND po pravilu se na penzije troši oko polovine sredstava koja se troše u CJB. Međutim, u mnogim slučajevima čak je i tolika potrošnja fiskalno neodrživa, s obzirom na malu stopu ubiranja poreza i na visok nivo zavisnosti od onih koji uplaćuju doprinose. Penzioni sistemi u zemljama-članicama ZND u celini uzev funkcionisali su znatno lošije i nisu mogli da sačuvaju starije stanovništvo od siromaštva. U nekim zemljama sa malim društvenim proizvodom - kao što je Gruzija, u kojoj su resursi ograničeni, a naplata poreza izuzetno niska - biće potrebno da se pređe na paušalnu strukturu kako bi se zaštitili najsiromašniji stariji stanovnici sve dok fiskalni uslovi ne budu takvi da omoguće prelazak na neku u većoj meri izdiferenciranu strukturu.

Primena svih ovih reformi suočiće se sa političkim otporom i administrativnim slabostima. Tako, na primer, paušalna davanja onima kojima su sredstva za život najpotrebnija mogu doći u poziciju da ne uživaju široku

104

podršku javnosti, što pokazuje nedavno gruzijsko iskustvo. Obuhvat treba da bude dovoljno širok da obezbedi da se programi odvijaju kontinuirano i da budu adekvatno finansirani. Kreiranje i primenu reformi dodatno otežavaju slabi kapaciteti stručnih službi u penzionim fondovima da prognoziraju troškove i prihode, u kombinaciji sa odsustvom revizije penzionih fondova i problemima ubiranja doprinosa. Kako plate počinju da rastu, tako se i stopa naplate poreza povećava i razvijaju se institucionalni kapaciteti, pa zemlje mogu da krenu putem razvoja višeznačnog penzionog sistema.

Socijalna pomoć treba da zaštiti decu i najugroženije, i da raste u meri u kojoj to budžeti dozvoljavaju

Prelazak na tržište bitno je umanjio garantovanu zaposlenost, penzionu sigurnost i subvencionisanje potrošača, što su sve bile odlike socijalističkog sistema. Pored toga, smanjeni su realni prihodi domaćinstava. Mada su centralnoevropske zemlje najveći deo budžeta namenjenih socijalnoj zaštiti utrošile na penzije, one su jedan veći deo resursa utrošile na socijalnu pomoć neophodnu za rešavanje problema rastućeg siromaštva. Zemlje ZND su, generalno gledano, trošile manje na socijalnu pomoć, a indirektno su štitile zaposlenost time što nisu nametale stroga budžetska ograničenja starim preduzećima; pritom su zadržale i subvencionisane stanarine

Tabela 8.1. Reformske opcije za programe socijalne zaštite Socijalno osiguranje Nivo dohotka Socijalna pomoć Nezaposlenost Penzije Fiskalne implikacije Viši dohodak (Centralna Evropa i Baltik

• Program gotovinske pomoći pošto se proveri koliki su stvari prihodi domaćinstva; program je mogućno dopuniti ciljano, pomoću indikatora

• Deinstitucionalizacija

Osiguranje Višeznačni sistem sa minimalnim davanjima po osnovu siromaštva

Smanjeno fiskalno opterećenje sistema obaveznih doprinosa za socijalno i penziono osiguranje, ali uz avansne fiskalne troškove

Dohodak između srednjeg i niskog (Bugarska, Rumunija, Ruska Federacija i Ukrajina)

• Gotovinska davanja po kategorijama (univerzalna ili kategorijalno ciljana; provera stvarnih prihoda domaćinstava vrši se samo tamo gde su lokalne institucije jake

• Cene komunalnih usluga kojima se obezbeđuje održavanje egzistencijalnog minimuma

• Deinstitucionalizacija

Paušalna davanja ili otpremnina

Reformisani sistem obaveznih doprinosa za penziono osiguranje, uz minimalna davanja po osnovu siromaštva

Smanjeno fiskalno opterećenje sistema obaveznih doprinosa za penziono i socijalno osiguranje realocirano ka ciljanoj socijalnoj pomoći

Veoma niski prihodi (Kavkaz i centralnoazijske države sa malim dohotkom)

• Ograničena gotovinska davanja, verovatno utemeljena na ciljanju prema geografskim indikatorima, stanju u lokalnoj zajednici ili nekim drugim indikatorima

• Cene komunalnih usluga kojima se obezbeđuje održavanje egzistencijalnog minimuma

• Samozapošljavanje (programi zapošljavanja)

• Deinstitucionalizacija

Paušalna davanja ili otpremnina

Paušalna davanja

Povećanje fiskalnih alokacija za sve

Izvor: Autori

105

i cene komunalnih usluga. Subvencije na cene komunalnih usluga najčešće su davane tako što su komunalna preduzeća primoravana da odgađaju troškove održavanja ili tako što se od preduzeća očekivalo da sve to finansiraju čak i onda kada je stanogradnja prebačena na nekog drugog. Uprkos ekspanziji socijalne pomoći, većina programa, uključujući i subvencije na cene komunalnih usluga nije uspela da obuhvati veliki broj siromašnih stanovnika.

Ključni ciljevi programa socijalne pomoći jesu pružanje pomoći najugroženijima i obezbeđivanje neometanog mentalnog i fizičkog razvoja njihove dece; to je po svemu sudeći sve što najsiromašnije zemlje uopšte mogu sebi da priušte. Pored obezbeđivanja da deca u ranom uzrastu dobijaju neophodnu osnovnu i preventivnu zdravstvenu zaštitu i da porodice mogu finansijski da podnesu njihovo školovanje, mnoge zemlje su takođe suočene sa izazovom da ponude alternativne mogućnosti za institucije namenjene starijim ljudima koji više ne mogu sami da brinu o sebi; odraslima koji imaju posebne fizičke i mentalne potrebe; deci koja trpe zbog siromaštva, etničke pripadnosti ili invaliditeta. Neke zemlje uvode komunalne službe kao što je kućna nega ili organizovanje specijalnih obrazovnih programa za decu sa posebnim potrebama, prilagođavajući svojim uslovima programe koji su se pokazali uspešnima u Zapadnoj Evropi i Sjedinjenim Državama.

Pored toga, kako bi olakšale restrukturisanje preduzeća koje je od kritičnog značaja za održivi rast, zemlje mogu poželeti da ponude neku vrstu zaštite svima onima koji budu pogođeni restrukturisanjem. Najbolji način da se to učini jeste da se otklone prepreke koje stoje na putu otvaranja novih preduzeća. Pomoć treba da bude ciljana i usmerena pre svega ka radnicima čija iskustva i znanje nisu takvi da postoji velika verovatnoća da bi oni mogli da se zaposle u novim preduzećima.

Kada je reč o zemljama sa malim dohotkom, ograničenim resursima i sveprožimajućim siromaštvom, ciljana gotovinska davanja - uz moguće povećanje obuhvata resursa u nekim zemljama na Kavkazu i u Centralnoj Aziji gde je potrošnja mala - poboljšanja bi mogla biti ostvarena zahvaljujući ciljanom davanju za određena geografska područja, identifikaciji specifičnih

lokalnih zajednica ili nekim drugim indikatorima. S obzirom na sveobuhvatnost neformalne privrede i na samozapošljavanje, ovo ciljanje i dalje neće biti savršeno. Možda postoji izvestan prostor za neki oblik programa javnih radova. Postoji takođe znatan prostor za poboljšanje ciljanja kada je reč o subvencionisanju naknada za korišćenje komunalnih usluga i stanarine. Umesto na uniformne subvencije cena za sve, neke zemlje su se odlučile na cene komunalnih usluga koje omogućuju očuvanje egzistencije uz ograničenu potrošnju; tu se subvencija cena odnosi isključivo na početnu potrošnju, koja se određuje kao nivo najosnovnijih potreba. Ovaj program tarifa za najosnovnije potrebe lakše je sprovesti nego programe koji počivaju na stalnoj proveri prihoda domaćinstava, a istovremeno izaziva manje poremećaja nego opšte subvencionisanje cena.

Zemlje sa većim dohotkom mogu sebi priuštiti da ponude darežljiviju mrežu socijalne sigurnosti. U takvim privredama ciljanje korisnika socijalne pomoći pomoću neke vrste provere prihoda domaćinstava manje je podložno greškama zato što su same provere u većoj meri formalizovane. Osiguranje za slučaj nezaposlenosti u tim zemljama je takođe primenljivije, budući da se u njima strukturalna nezaposlenost smanjuje a kapacitet primene pravih programa osiguranja za nezaposlenost uvećava. Međutim, darežljivije naknade za slučaj nezaposlenosti nose sobom rizik od stvaranja kulture zavisnosti i smanjenja inicijative radnika da nađu posao - što, razume se, samo pojačava sveprisutni problem koji predstavlja činjenica da takve nadoknade za nezaposlenost mogu da prerastu u veliko fiskalno opterećenje i da postanu kočnica za rast.

Ozbiljna smanjenja finansijskih sredstava dovela su u pitanje kvalitet obrazovanja

Neka fiskalna prilagođavanja u zemljama ZND ostvarena su po cenu drastičnih smanjenja troškova obrazovanja, što je bilo neminovno s obzirom na nagli pad BDP u svim zemljama-članicama ZND (Svetska banka 2000b). Javna potrošnja za obrazovanje kreće se u rasponu od manje od 2 posto BDP u

106

Jermeniji i Gruziji do gotovo 8 posto BDP u Uzbekistanu. Prosek u zemljama-članicama OECD - koje imaju desetostruko veći BDP po stanovniku - iznosi oko 5 posto BDP.

Slika 8.1 Javni izdaci za obrazovanje u tranzicionim privredama, 1998.

Procenat BDP

Izvor: Podaci Svetske banke

Nekolicina zemalja uspela je da održi relativno visoka izdvajanja za obrazovanje u odnosu na BDP. Ovde je glavni izazov kako obezbediti da se resursi alociraju na najbolji mogući način - između različitih nivoa obrazovanja, između troškova plata i režijskih troškova i između regiona u svakoj zemlji. Međutim, najsiromašnije zemlje sa Kavkaza i iz Centralne Azije toliko su drastično smanjile izdavanja za obrazovanje da je dovedena u pitanje sposobnost obrazovnog sistema da polaznike uopšte osposobi za novu tržišnu privredu (slika 8.1).

Smanjenje troškova uticalo je na mogućnosti, dostupnost i obuhvat (Svetska banka 2000b). Smanjeni budžeti za obrazovanje i zaštitu zaposlenih u tom sektoru dovode i do smanjenja troškova za školske udžbenike, obezbeđivanje učila i održavanje školskih zgrada. Pored toga, siromašniji delovi mnogih zemalja posebno su pogođeni ovim smanjenjem tako da snose neproporcionalno veliki deo tereta. U Gruziji je 43 posto osnovnih i srednjih škola u gradskim područjima dobilo udžbenike za svu decu, dok

je u siromašnijim seoskim područjima taj postotak iznosio svega 27. U Ruskoj Federaciji su bogatiji regioni potrošili više na obrazovanje, dok su se siromašniji regioni borili da uopšte održe čak i najelementarnije potrebe školstva (Svetska banka 1999b).

Pošto sama ne troši dovoljno sredstava za zadovoljavanje osnovnih potreba obrazovnog sistema, država u suštini prebacuje troškove obrazovanja na porodice. Porodice daju doprinose za održavanje škola i obezbeđivanje učila. U nekim zemljama od porodica se traži da daju sredstva i za dopunu plata nastavnog osoblja - ukoliko žele da im deca polože razred; to se čini ili preko "plavih koverata" ili kroz plaćanja navodne dopunske nastave. U isto vreme, mnoge zemlje su sporo pristupile primeni mera kojima se zahteva naknada troškova za visoko obrazovanje, što favorizuje porodice koje su ionako u boljem materijalnom položaju.

Siromašnije zemlje treba da preduzmu tri grupe mera. Prva grupa mera podrazumeva osiguravanje univerzalnog osnovnog obrazovanja što je od posebnog značaja za Jermeniju, Azerbejdžan, Gruziju i Tadžikistan, gde budžetski resursi za osnovno obrazovanje ne dopuštaju univerzalni obuhvat. Druga grupa mera podrazumeva da proširenje tercijarnog obrazovanja ne ide nauštrb osnovnog srednjeg obrazovanja. U nekim zemljama povećava se broj polaznika visokoškolskih ustanova - što odgovara novim zahtevima koji se u tim mladim privredama postavljaju u pogledu ljudskog kapitala. Otud postoji opasnost da se za visoko obrazovanje apsorbuju veći delovi obrazovnih budžeta, ukoliko se ne pristupi većoj naplati školarine u vidu naknade troškova, ukoliko se ne snizi cena po obrazovnoj jedinici i ukoliko se u većoj meri ne podstaknu privatno finansiranje i osnivanje visokoškolskih ustanova.

Treća grupa mera podrazumeva prebacivanje resursa sa isplate plata (i zadovoljavanje energetskih potreba) na popravku školskih objekata i obezbeđivanje odgovarajućeg nastavnog materijala. Kada su materijalni troškovi i troškovi održavanja smanjeni i kada je smanjen broj učenika, broj nastavnika je naglo uvećan. U Rusiji je svaki region povećao broj nastavnika, tako da opšte povećanje u periodu od 1989. do 1996. godine

107

iznosi 25 posto (Svetska banka 1999b). U Centralnoj Aziji ovo povećanje je iznosilo do 25 posto (Klugman 1999). Odnos između broja učenika i nastavnika uobičajeno je nizak za većinu tih zemalja i može se povećati a da se pritom ne dovede u pitanje ni kvalitet nastave, niti količina znanja koju učenik na kraju ponese iz škole (tabela 8.2). Biće potrebno da zemlje izvrše racionalizaciju i da konsoliduju svoju školsku infrastrukturu koja je često predimenzionirana zbog toga što je u međuvremenu došlo do pada nataliteta i do izuzetno niskog brojčanog odnosa učenika i nastavnika. Konsolidovanje školskog sistema bi isto tako omogućilo zemljama da smanje troškove za plate nastavnog osoblja. Ako bismo kao merilo koristili standarde OECD, zaključili bismo da je mogućno smanjiti do jedne trećine nastavnog osoblja. To bi oslobodilo budžetska sredstva kako bi se bolje plaćali preostali nastavnici, popravile školske zgrade i obezbedila nastavna sredstva.

Tabela 8.2 Odnos učenika i nastavnika u osnovnom obrazovanju, 1990. i 1997. godine (u procentima) Zemlja 1990. 1997. Jermenija 11,7 8,7 Azerbejdžan 10,5 9,9 Belorusija 11,8 10,5 Ruska Federacija 14,0 11,9 Turkmenistan 14,0 13,4 Izvor: UNICEF-ICDC TransMONEE (1999).

Pored toga, treba smanjiti energetske izdatke u obrazovanju. U nekim zemljama-članicama ZND naknada za energente iznosi između 30 i 50 posto ukupnih troškova obrazovanja, što između ostalog odražava i veliko povećanje cena energenata u minulih 10 godina. Na srednjoročnom i dugoročnom planu ušteda energenata moći će da bude ostvarena kada nove školske zgrade zamene postojeće. Kratkoročne mere - koje bi podrazumevale izolaciju školskih zidova, termoizolaciju prozora i postavljanje strujomera - takođe bi mogle biti od pomoći da se smanje računi za utrošak energije, ali je zato potrebno obezbediti avansno finansiranje iz budžeta.

Slika 8.2 Troškovi zdravstvene zaštite, 1998.

procenat BDP

a. - podaci za 1997. b. - podaci za 1996. c. - podaci za 1999. Izvor: Baza indikatora razvoja Svetske banke

Obuzdavanje troškova učiniće da zdravstvena zaštita bude dostupna onima kojima je najpotrebnija

Ostvarenja na planu zdravstvene zaštite i javnog zdravlja postignuta u vreme socijalizma sada su podrivena. Mnoge zemlje ne troše dovoljno sredstava na takve zdravstvene mere kao što su one koje bi omogućile borbu sa rastućom pretnjom od HIV infekcije (side) i tuberkuloze rezistentne na lekove.

Neadekvatno finansiranje dovelo je do korupcije, to jest do pojave plavih koverata u zdravstvu. Neplaćeni ili nedovoljno plaćeni zdravstveni radnici traže od pacijenata dodatna novčana sredstva, uključujući tu i novac za lekove i druge vrste medicinskog materijala

108

kojih nema dovoljno na tržištu. To je finansijski pogubno za siromašne porodice koje moraju da prodaju imovinu ili da pozajmljuju novac kako bi finansirale zdravstvenu zaštitu. U Kirgiskoj Republici jedna trećina svih pacijenata kojima je potrebna hospitalizacija primorana je da pozajmljuje novac. Slične brojke možemo naći i za Gruziju, Tadžikistan i Ukrajinu.

Nemogućnost plaćanja često znači da pacijenti dižu ruke od lečenja. Podaci iz Rusije za 1997. godinu ukazuju na to da 41 posto svih pacijenata u toj zemlji nije moglo sebi da priušti kupovinu neophodnih lekova, a 11 posto nije moglo sebi da priušti nikakvu vrstu lečenja (Svetska banka 2000b). Slično tome 37 posto trudnica u Tadžikistanu nije tražilo prenatalnu zaštitu zbog toga što nisu bile u stanju da je priušte, a gotovo jedna trećina porođaja obavljena je kod kuće, što je drastičan raskid sa pređašnjom praksom porađanja u bolnicama. U nekolicini zemalja pojavili su se privatno finansirani neregulisani sistemi zdravstvene zaštite koji još nisu ozvaničeni.

U nekoliko zemalja, pre svega na Kavkazu i u Centralnoj Aziji troškovi na ime zdravstvene zaštite zaista su nedovoljni (slika 8.2). Druge zemlje, međutim, izdvajaju znatne javne resurse, ali uprkos tome ne dobijaju kvalitetnu zdravstvenu zaštitu. Izazovi sa kojima se na ovom planu suočava većina tranzicionih privreda slični su onima sa kojima se suočava na planu obrazovanja: potrebna je racionalizacija sistema, smanjenje broja zaposlenih i broja korišćenih objekata uz istovremeno realociranje na taj način ušteđenih sredstava na komplementarne inpute. Međutim, da bi se troškovi najefikasnije realocirali, vlade moraju da odluče koju vrstu sistema zdravstvene zaštite žele, uključujući tu i preciziranje o tome ko šta i kako plaća.

109

TREĆI DEO

POLITIČKA EKONOMIJA

DISCIPLINOVANJA I PODSTICANJA

110

9. DOBITNICI I GUBITNICI

DISCIPLINOVANJA I PODSTICANJA Zbog čega su neke vlade bile kadre da

sprovode politiku disciplinovanja državnog sektora i istovremenog podsticanja novih preduzeća da stvore temelje za održivi rast? Zbog čega su druge vlade sprovodile daleko manje efikasnu strategiju zaštite neefikasnih preduzeća i obeshrabrivanja pojave novih preduzeća i to uz visoku socijalnu cenu? Mogu li se političke odluke tih vlada sistematizovati kako bi se dovele u vezu sa posebnim institucionalnim karakteristikama političkih sistema u tranziciji? U trećem delu ove knjige pokušaćemo da odgovorimo na sva ta pitanja.

Da bismo bolje spoznali političku ekonomiju reformi u tranzicionim privredama, proširili smo okvir razrađen u drugom delu ove knjige, kako bismo sagledali političku dinamiku disciplinovanja i podsticanja. Ekonomske reforme povezane sa disciplinom podrazumevaju društvene troškove na kratak rok. Uvođenje discipline i njeno nametanje državnim preduzećima zahteva suštinsko prilagođavanje kako bi se ispravile decenije neefikasnih ulaganja i izvitoperene ekonomske politike. Kratkoročno, neminovno je da takvo prilagođavanje stvori gubitnike usled povećanja nezaposlenosti, povećanja cena i smanjenja opsega subvencionisanih socijalnih usluga koje obezbeđuju preduzeća. Nasuprot tome, dobici koji su u tesnoj vezi sa politikom podsticanja stiču se mahom na duži rok, budući da je potrebno razviti institucije kako bi se podstakla pojava novih preduzeća i ohrabrila konkurencija - obezbedila imovinska prava, odlučno sprovodile ugovorne obaveze i osigurao dobar pristup finansijama - a to nije mogućno postići preko noći.

Prema tome, u očima javnosti programi sveobuhvatnih ekonomskih reformi kratkoročno donose suštinske troškove prilagođavanja izazvane disciplinovanjem, dok zauzvrat samo obećavaju dobit u budućnosti jer se očekuje da podsticanje omogući veće investicije i rast. Kako vlade mogu uveriti javnost da će se ti budući dobici zaista

materijalizovati? Šta je garancija da buduće vlade neće odustati od reformi pre no što se obećani dobici materijalizuju? Šta ukoliko su obećana dostignuća usmerena samo ka grupama koje su tesno povezane oko postojećih elita, odnosno ukoliko se ne budu odrazila u čitavom društvenom spektru, što je uobičajena pojava u tolikom broju zemalja sa visokim stupnjem nejednakosti?

Tako politika ekonomskih reformi počinje paradoksom: od stanovnika se traži da podrže ekonomske mere koje kratkoročno donose velike i jasne troškove, a zauzvrat im se daje obećanje da će dobiti dugoročna ostvarenja koja su neminovno podložna visokom riziku. Da bi dobile široku podršku vlade moraju uveriti javnost da će biti kadre da ispune svoju opredeljenost za reforme, trasiraju ono što je jedan autor nazvao "udolinom tranzicije" sve dok se ne stigne do "visokih brda" efikasno funkcionišuće tržišne privrede (Przeworski 1991). Za političku ekonomiju tržišno orijentisanih tranzicija od suštinskog je značaja da se shvate različita vremenska razdoblja u kojima se u tranziciji pojavljuju socijalni troškovi, a u kojima promene donose dobitke, kao i da se shvati da uvek postoji opasnost da čak i racionalni pojedinci na samom početku reforme sa velikom rezervom priče prime obećanja o pogodnostima koje slede. Zato vlada mora biti sposobna da sa velikim kredibilitetom obeća kratkoročnim gubitnicima da će dugoročno svi ubirati plodove reformi.

U isto vreme, decenija tranzicionog iskustva pokazala je da postoje neke grupe koje ostvaruju značajnu dobit na onom ničijoj zemlji između komandnog sistema i tržišne privrede (Hellman 1998). Neizvesnost koja postoji u pogledu imovinskih prava pre privatizacije omogućuje rukovodiocima-insajderima da preusmere i isisaju sredstva iz nominalno državnih preduzeća u novoformirane ekonomske jedinice koje su nastale osamostaljivanjem delova tih preduzeća i koje su pod ličnom kontrolom rukovodilaca.

111

Delimično liberalizovane cene pružaju mogućnost da se ostvari ogromna dobit špekulisanjem na razlici između sektora u kojima postoje fiksne cene i sektora u kojima su cene tržišne. Nepotpuna liberalizacija trgovine stvara izuzetno profitabilne monopolske rente, posebno u onim privredama koje su bogate prirodnim resursima. Mogućnost da se iskoriste svi ovi poremećaji karakteristični za parcijalno reformisane privrede pruža se samo odabranoj grupi ljudi, pre svega onima koji imaju kontrolu nad nominalno državnim dobrima i onima koji su tesno povezani sa političarima čiji su položaji takvi da mogu da pomognu u sticanju te vrste dobiti. Usled svega toga, pomenute koristi su visoko koncentrisane.

U teoriji, ta ostvarenja bi morala da budu kratkoročna, zbog toga što će, kako tranzicija bude napredovala, mnogi od ovih privremenih ekonomskih poremećaja jednostavno nestajati ili će se pojaviti konkurencija koja će onda oslabiti i ukinuti rentu. Međutim, iskustvo pokazuje da ovi kratkoročni dobitnici parcijalnih reformi mogu pretvoriti jedan mali deo svojih ostvarenja, odnosno svoje dobiti u politički uticaj koji se može iskoristiti za sprečavanje pojave novih preduzeća, podrivanje konkurencije i očuvanje upravo tih poremećaja koji su izvorište njihove rente. Takve grupacije nastoje da zamrznu reformu u fazi ravnoteže liberalizacije bez disciplinovanja i selektivnog podsticanja, što na duži rok izaziva krajnje neujednačeni obrazac troškova i dobiti od tržišno orijentisane tranzicije.

U celom ovom regionu dobro su poznati primeri kako kratkoročni dobitnici parcijalnih reformi sprečavaju dalje reforme koje bi uvele disciplinu i podsticale pojavu novih preduzeća na tržištu. Tako su se, recimo, insajderi koji su dobili manjinske akcije u privatizovanim preduzećima suprotstavili poboljšanju korporativnog upravljanja i osiguranju imovinskih prava koje bi ograničilo mogućnost insajdera da preusmere ili isišu sredstva u inostranstvo. Nove banke nastale pod okriljem liberalizacije finansijskih tržišta borile su se da se zadrže povoljni vladini krediti preduzećima koja su njihovi klijenti, jer bi te kredite mogle da recikliraju na nemirnim lokalnim tržištima hartija od vrednosti i na deviznim berzama. Izvoznici nafte i gasa koji su imali velike

koristi od otvaranja spoljne trgovine u delimično liberalizovanim tržištima, borili su se da postave mnogobrojne prepreke na putu pojave konkurencije, kako im se ne bi umanjila renta. Sposobnost svih ovih grupa da očuvaju svoje vanredne dobiti temelji se na njihovom kapacitetu uticaja na političke procese, i u najekstremnijim slučajevima mogućnosti da zarobe ključne državne institucije, što samo još više naglašava kritično važnu interakciju između politike i ekonomije u tranziciji (Hellman, Jones i Kaufmann 2000, Svetska banka 2000c).

Ko dobija, a ko gubi? Složena dinamika političke ekonomije

reformi može se grafički izraziti tako što će se odrediti put dobitnika i put gubitnika u odnosu na različite nivoe reformi u okviru disciplinovanja i podsticanja. Tipična ekonomija na samom početku tranzicije može se podeliti na tri osnovne grupe stanovnika , odnosno birača: • Radnici u državnom sektoru. To su radnici

koji su bili zaposleni u državnim preduzećima i ne raspolažu dovoljnim znanjem niti umećem da postanu novi akteri na konkurentnom tržištu. Njima na samom početku prete značajni gubici zbog toga što se uvodi disciplinovanje (nezaposlenost, povećanja cena) a istovremeno nema izgleda da će oni ostvariti bilo kakvu dobit od podsticanja.

• Potencijalno novi akteri. Ovo su radnici i novi preduzetnici koji su izvorno radili u državnim preduzećima, a imaju dovoljno veštine i znanja da postanu novi akteri na konkurentnom tržištu. Na samom početku predstoje im gubici usled disciplinovanja, kako se budu prilagođavali opadanju državnog sektora. Međutim, upravo će oni imati koristi kada se kao novi akteri pojave na tržištu ukoliko podsticanje bude efikasno primenjeno i održavano.

• Insajderi i oligarsi. Na početku tranzicije oni faktički imaju suštinska kontrolna prava nad državnim dobrima i tesne veze sa političkom elitom što je sve nasleđeno iz prethodnog komunističkog sistema. Insajderi i oligarsi imaju neposrednu korist od liberalizacije i privatizacije jer kontrolu

112

koju na početku imaju nad državnom imovinom mogu da pretoče u suštinsku dobit. Štaviše, insajderi i oligarsi mogu ostvariti još veću dobit zahvaljujući renti, arbitriranju i otimačini državnih sredstava ukoliko liberalizacija i privatizacija nisu kombinovane sa disciplinovanjem i podsticanjem. Onog trenutka kada se uvede disciplina i kada nove reforme počnu da podstiču konkurenciju zahvaljujući novim akterima na tržištu i kada se uspostavi vladavina zakona, ova početna dobit insajdera i oligarha nestaje, ukoliko se ne mogu postaviti nove prepreke za pojavu novih aktera na ekonomskoj sceni. Na slici 9.1. dat je stilizovan prikaz

dobitaka i gubitaka svake od ovih triju grupa pri različitim nivoima ekonomskih reformi. Radnici u državnom sektoru suočavaju se sa naglim padom prihoda usled smanjenja tog sektora, a ne mogu gajiti veliku nadu da će se suštinski oporaviti kako reforma bude napredovala. Potencijalno novi ekonomski akteri suočeni su sa kretanjem prihoda u vidu klasične J krivulje, uz neophodne troškove prilagođavanja na niskom nivou reformi u trenutku kada oni napuštaju državni sektor, dok dobit stiču tek onda kada institucionalne reforme budu dovoljno napredovale da bi se podsticao i podržao ulazak novih aktera na konkurentno tržište. Nasuprot tome, prihod oligarha i insajdera izražava se obrnutom U krivuljom. Njihovi koncentrisani dobici u ranim fazama reforme - u kombinaciji sa

mogućnostima za arbitriranje, izvlačenje rente i preusmeravanje ili isisavanje sredstava - nestaju u meri u kojoj dalje reforme povećavaju konkurenciju i pojavu novih preduzeća na tržištu.

Kada je o svim ovim trima grupacijama reč, dobici i gubici zavise od toga koliko je radikalan prvi korak u reformskom procesu na samom početku tranzicije. Što je taj korak radikalniji, to su veći inicijalni troškovi prilagođavanja i za radnike u državnom sektoru, i za potencijalno nove ekonomske aktere. Ipak, novi akteri treba da počnu da uočavaju veću dobit u ranijoj fazi tranzicije ukoliko takve reforme dovode do brzog razvoja institucija koje podstiču pojavu novih preduzeća i razvoj konkurencije. Kada je reč o oligarsima i insajderima, radikalne reforme stvaraju manje poremećaja i neravnoteža iz kojih bi oni mogli da izvlače rentu i da otimaju državnu imovinu. To znači da radikalne reforme preduzete na samom početku smanjuju visoku koncentraciju početnih dobitaka koje bi inače mogli da imaju oligarsi i insajderi.

Nasuprot tome, reformski programi koji su u manjoj meri radikalni - oni koji podrazumevaju liberalizaciju i privatizaciju uz slabo disciplinovanje i minimum mera za podršku konkurencije - imaju potpuno suprotan efekat. Takvi parcijalni programi reformi na samom početku tranzicije generišu niže početne troškove prilagođavanja i za radnike u državnom sektoru i za potencijalno nove ekonomske aktere, budući da je smanjenje

Slika 9.1 Dobitnici i gubitnici od reformi Povećanje prihoda

Novi akteri na tržištu

Oligarsi i insajderi

R = razmere reformi

Radnici u državnom sektoru

Napomena: R0 = nema reformi R1 = tačka u kojoj se maksimalno uvećavaju dobiti oligarha i insajdera; R2 = nivo reformi koji omogučuje dobitnicima od reformi iznad tačke R1 (novi akteri) da kompenzuju ili neutrališu otpor oligarha, insajdera iradnika u državnom sektoru ili da izvrše dovoljan politički pritisak da bi to postigli. Izvor: Autori

113

sektora ograničeno i da se priliv subvencija nastavlja. Oligarsi i insajderi imaju najveću korist od liberalizacije i privatizacije bez disciplinovanja i podsticanja.

S obzirom na ove modele dobitaka i gubitaka, jasno je da bi svaka od ovih kategorija radije videla drugačiju kombinaciju reformi. Radnicima u državnom sektoru najviše odgovara status quo (R0) i oni odbacuju sve reforme. Oligarsima i insajderima više odgovara da proces započne parcijalnim reformama i da se održava do R1, što je tačka u kojoj njihovi dobici dosežu maksimum i preko koje primena ekonomske politike disciplinovanja i podsticanja preti da ugrozi dobit koju imaju od rente i od preusmeravanja i isisavanja sredstava. Kada je reč o novim ekonomskim akterima njima proces na početku nudi žrtvovanje u zamenu za dobitke koje će ostvariti onda kada reforme budu u dovoljnoj meri uznapredovale da se uspostavi okruženje koje je podsticajno za pojavu novih preduzeća i razvoj konkurencije.

Da bi vlada obezbedila podršku potencijalno novih ekonomskih aktera za radikalne reforme na samom početku tranzicije, ona mora biti kadra da sa velikim kredibilitetom obeća da će se reforme nastaviti barem do tačke R2. Međutim, verodostojnost tog obećanja zavisiće od snage oligarha i insajdera koji imaju interes da investiraju jedan deo svoje početne dobiti u primoravanje države da zaustavi reformski proces u tački R1. Zato, što je veći rizik da oligarsi i insajderi u budućnosti primoraju državu na takav korak, to je na samom početku tranzicije manja verovatnoća da će potencijalni novi ekonomski akteri podržati radikalni reformski program.

Tamo gde postoji veliki rizik da država postane zarobljenik oligarha i insajdera, potencijalno novi ekonomski akteri i radnici u državnom sektoru zainteresovani su da odbace reforme ili da prihvate programe parcijalnih reformi koji smanjuju početne troškove prilagođavanja. Međutim, upravo su parcijalne reforme te koje olakšavaju da oligarsi i insajderi ostvare sve svoje snove o odlučujućem uticaju na državu, budući da upravo takve reforme maksimalno uvećavaju mogućnost za izvlačenje rente i pljačku. Ovo je u mnogim tranzicionim privredama dovelo do takozvanog “paradoksa parcijalne reforme”:

vlade koje nemaju dovoljno kredibiliteta i u velikoj su meri podložne da dospeju pod odlučujući uticaj oligarha i insajdera u suštini dovode do toga da potencijalno novi akteri na samom početku tranzicije počnu ozbiljno da sumnjaju u to da će im bilo kakve predložene radikalne ekonomske reforme doneti korist, što ih navodi na podržavanje parcijalnih reformi koje nude manje početne troškove - uprkos tome što će te parcijalne reforme verovatno na kraju izazvati prepreke na putu pojave novih preduzeća na ekonomskoj sceni.

Zaista postoji velika opasnost da se na kraju sve završi na niskom nivou reformi (R1) Takve parcijalne reforme - liberalizacija bez disciplinovanja i uz ograničeno podsticanje pojave novih ekonomskih aktera - rezultat su zajedničkog pritiska oligarha i državnih radnika koji sprečava dalje reforme, u isto vreme dobici novih aktera nisu toliki da bi im omogućili da izvrše dovoljan pritisak da se nastavi sa sveobuhvatnim reformama. Samo će minimalno opredeljenje za sprovođenje reformi barem do tačke R2 moći da generiše dovoljnu podršku - tamo gde R2 predstavlja nivo reformi koji omogućuje dobitnicima od reformi iznad R1 (novim ekonomskim akterima) da kompenzuju otpor oligarha, insajdera i državnih radnika ili da izvrše dovoljan politički pritisak da taj otpor neutrališu.

Rana literatura o tranziciji nije predvidela da će se pojaviti ovaj politički problem koji izazivaju početni dobitnici tranzicije. Mali je broj autora koji su spoznali da će oligarsi i insajderi moći da zaustave tranziciju u fazi parcijalnih reformi. Pokazalo se, međutim, da je to jedna od najozbiljnijih prepreka na putu ekonomskih reformi, posebno u mnogim zemljama-članicama ZND.

Vlada mora imati kredibilitet i biti sposobna da obuzda oligarhe i insajdere

Parcijalna reforma - liberalizacija bez disciplinovanja i uz selektivno podsticanje - može predstavljati stabilnu ravnotežu reformi ukoliko, na početku tranzicije, vlada nema dovoljno kredibiliteta zahvaljujući kome bi mogla da obeća da uske grupe koje su tesno povezane sa političkom elitom neće zarobiti proces reforme, to jest, da neće steći punu

114

kontrolu nad njim. Zato podrška javnosti radikalnim reformama zavisi od kredibiliteta same vlade.

Zbog spoznaje da različite kombinacije reformi donose i različite konfiguracije dobitnika i gubitnika, okvir disciplinovanja i podsticanja nalaže rešavanje dvaju političkih zadataka za promovisanje ekonomske reforme: • Treba obezbediti da potencijalno novi akteri

na ekonomskoj sceni pruže avansnu podršku sveobuhvatnim reformama.

• Treba sprečiti da rani dobitnici od liberalizacije i privatizacije pokušaju da održe ravnotežu delimičnih reformi ili da pribegnu uzimanju rente ili čak pljački, čime bi podrili dalje reforme. Da bi se uspešno uhvatila ukoštac sa ovim

izazovima, vlade moraju biti sposobne da ulivaju poverenje potencijalno novim akterima i da obuzdaju oligarhe i insajdere.

Šta je to što utiče na sposobnost vlada u tranzicionim privredama da daju verodostojna obećanja o tome da rani dobitnici reformi neće eksproprisati obećane dobitke za sve? Kredibilitet i sposobnost obuzdavanja ukorenjeni su u samoj prirodi političkih institucija koje su opet oblikovane kulturnim i istorijskim nasleđem, a ono je to koje je bitno uticalo na način izlaska iz komunizma. Političke institucije osnovane uz učešće grupa koje su se među sobom nadmetale ne bi li u okviru dogovorenog niza pravila pojačale političku utakmicu imaju manje izgleda da padnu pod presudni uticaj korumpirane političke elite ili malog i međusobno povezanog broja interesnih grupacija. Žestoka politička konkurencija povećava cenu koju političari treba da plate ne bi li zadovoljili uske grupacije birača i istovremeno poboljšava izglede da tokom vremena u vladi budu zastupljeni i širi interesi.

Nasuprot tome, politički sistemi postavljeni sa ciljem koncentracije vlasti i ograničavanja političke utakmice u daleko su većoj opasnosti da padnu pod odlučujući uticaj malih, moćnih interesa. U takvim sistemima političari polažu račune užim grupacijama, što povećava verovatnoću da će oni koji imaju pristupa političkoj moći eksproprisati ili koncentrisati dobit koju mogu da steknu od vladine ekonomske politike. Da bi se rani dobitnici sprečili da drže privredu u ravnoteži delimičnih

reformi, politički sistem mora obuzdati mogućnosti bilo koje uske grupe da vrši presudan uticaj na državu. Proširenje spektra socijalnih grupa koje se nadmeću za uticaj u političkom odlučivanju povećava cenu koju plaćaju političari ukoliko žele da deformišu reforme u interesu jedne uske grupe. Prema tome, sposobnost vlade da preuzme verodostojnu obavezu pred širim spektrom društvenih grupa daleko je veća u političkim sistemima koji podstiču konkurenciju i uređenu političku utakmicu.

Na ove razlike u političkim sistemima utiče širok spektar faktora o kojima se često vrlo maglovito govori kao o "početnim uslovima", što zapravo obuhvata istorijske, kulturne, geografske i druge varijable koje formiraju tranzicioni put (De Melo i drugi 1997). Ako shvatimo način na koji različiti politički sistemi formiraju konfiguraciju i determinišu izbore pobednika i gubitnika u reformskom procesu, steći ćemo važan uvid u odnos između demokratije i tržišno orijentisanih reformi.

115

10. KLASIFIKACIJA POLITIČKIH SISTEMA U

TRANZICIJI Da bismo utvrdili kakve posledice imaju

različiti tipovi političkih sistema na sposobnost vlada da usvoje i održe ekonomske reforme, moraćemo prvo da diferenciramo čitav spektar političkih sistema u raznim tranzicionim privredama. Jedna od najvažnijih odlika ove varijacije jeste politička konkurentnost unutar novih režima, to jest, razmere u kojima se ključne odluke u političkom procesu - kao što je izbor političkih vođa, donošenje zakona i donošenje obavezujućih političkih odluka - podvrgavaju izazovima i mogućim osporavanjima slobodno organizovanih grupa u vlasti i van nje.

Politička konkurentnost može se sagledati kroz nekoliko različitih dimenzija: • Politička prava i građanske slobode. Za

osporavanje političkih odluka neophodno je pravo na slobodno učešće u političkim procesima i na izražavanje sopstvenog mišljenja. Razmere u kojima se ta prava mogu ostvariti izražavaju se indikatorima političkih prava i građanskih sloboda.

• Mogućnosti stavljanja veta. Najjasnija institucionalna manifestacija političke konkurentnosti jeste pravo da se na političke odluke stavi veto. Različiti tipovi političkih sistema imaju različit broj potencijalnih slučajeva veta, odnosno institucionalnih aktera koji mogu staviti veto na političke odluke.

• Smene vlade. Politička konkurentnost može takođe uticati i na smene i dužinu mandata vlada. Česte smene vlada ukazuju na visok stepen političke konkurentnosti i oblikuju pretpostavljene konkurentne pritiske na trenutne vlade. Razume se, prekomerno velika učestalost smena vlade mogla bi biti izraz unutrašnje političke nestabilnosti.

• Rat i politički motivisano nasilje. Izbijanje rata ili politički motivisanog nasilja često propraćenog raskolima na regionalnoj ili

etničkoj osnovi ukazuje na ekstremnu konkurentnost koja znatno premašuje granice i temeljnu organizaciju političkih procesa. Teško je razraditi precizna merila za

vrednovanje svih ovih karakteristika tranzicionih privreda zbog toga što se u njima stvari brzo menjaju. Međutim, kombinacija indikatora omogućuje da se tranzicione privrede klasifikuju u četiri "idealna tipa" na temelju razmera političke konkurentnosti. Organizacija Freedom House razradila je široko prihvaćeni sistem godišnjih ocena i rangiranja zemalja po kriterijumu političkih i građanskih sloboda (10.1) i ti pregledi postoje za nekoliko različitih godina. Na temelju tog rangiranja zemlje se mogu uvrstiti u sledeće grupe. • Konkurentne demokartije od početka

tranzicije održavale su visok nivo političkih prava kako bi se omogućila ravnopravna utakmica na višestranačkim demokratskim izborima i širok spektar građanskih sloboda. Tu spadaju Češka Republika, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, Poljska i Slovenija.

• Koncentrisani politički režimi organizovali su i organizuju višestranačke izbore, ali su u jednom periodu tranzicije umanjili mogućnost punopravnog učešća na tim izborima ili su na neki drugi način ograničili političku konkurenciju sužavanjem građanskih sloboda. Rezultat je bila koncentracija političke moći, često u izvršnoj grani vlasti, vladi, u okviru višestranačkog izbornog sistema. Tu spadaju Bugarska, Hrvatska, Kirgiska Republika, BJR Makedonija, Moldavija, Rumunija, Ruska Federacija, Slovačka Republika i Ukrajina. Ove zemlje obuhvataju širok raspon političkih sistema. U Bugarskoj i Slovačkoj Republici postoji

116

visok stepen političke konkurentnosti kada je reč o izboru vlada, mada su neke od tih vlada ipak koncentrisale političku moć da bi ograničile konkurentnost u procesu političkog odlučivanja.

• Nekonkurentni politički režimi suzbijaju mogućnost uključivanja potencijalno opozicionih stranaka u politički proces i drastično ograničavaju političku participaciju građana kroz ostvarivanje građanskih sloboda. Ovi sistemi obično imaju malo institucionalnih ograničenja za proveru i kontrolu izvršne grane vlasti. Tu spadaju Belorusija, Kazahstan, Turkmenistan i Uzbekistan.

• Pored političkih sloboda i građanskih prava, rat i politički motivisano nasilje definišu četvrtu grupu tranzicionih privreda, gde su spoljni konflikti ili ekstremna unutrašnja konkurentnost u nekim periodima tranzicije

žestoko opterećivali državu i izazivali napetost u njoj.i Ratom razoreni politički režimi vodili su duge ratove ili su u njima vladali građanski ratovi u minuloj deceniji. Koren tih sukoba po pravilu je bio u etničkim ili teritorijalnim podelama. U tim zemljama postoji krajnja politička konkurentnost kada je reč o tome koje su granice zajednice kojom treba upravljati, ili ko ima pravo da bira vođe i donosi obavezujuća pravila za čitavu zajednicu. Ti konflikti su teško opteretili kapacitet države, što je u nekim zemljama dovelo do dugotrajnog gubitka političkog poretka i kontrole i do ozbiljnih slabosti u pogledu osiguravanja osnovnih javnih dobara. Tu spadaju Albanija, Jermenija, Azerbejdžan, Bosna i Hercegovina, Gruzija i Tadžikistan.ii

Slika 10.1 Klasifikacija političkih sistema u tranzicionim privredama 1990-99.

Konkurentna demokratija Koncentrisani politički režimi Ratom razoreni režimi Nekonkurentni politički režimi

Prosečna ocena političkih i građanskih sloboda Napomena: Rangiranje je izvršeno na osnovu prosečne ocene političkih i građanskih sloboda (ocene se daju u vrednosti od 1-7, gde 1 znači slobodan, a 7 neslobodan) koja je Freedom House utvrđivao u periodu od 1990-1999. godine. Prag za određivanje grupacija zemalja čine: konkurentne demokratije - politička prava ≤ 2,0 i civilnih sloboda ≤ 2,5; koncentrisani politički režimi: politička prava ili građanske slobode >2,5; nekonkurentni politički režimi: politička prava ili građanske slobode >5,0. Izvor: Freedom House (Izveštaji za različite godine).

117

Kao ni svi drugi idealni tipovi, ni ove četiri kategorije ne mogu da se tretiraju kao apsolutne kategorije. Nekoliko tranzicionih privreda zahvata različite kategorije. Bugarska i Slovačka Republika na granici su između konkurentnih i koncentrisanih političkih režima. Azerbejdžan ima istovremeno i odlike ratom razorenog i odlike koncentrisanog političkog režima. Sem toga, politički sistemi se i dalje razvijaju, što znači da su zemlje tokom vremena prelazile iz jednog u drugi idealni tip. Hrvatska i Slovačka Republika su naglo napredovale ka konkurentnijem demokratskom sistemu posle kritično važnih izbora na kojima su okončani prethodni dugotrajni režimi svojevremeno moćnih

političkih vođa. Rumunija je ostvarila stabilno poboljšanje u proširenju političkih prava i građanskih sloboda. Sve te promene ukazuju na to da zemlje nisu ušančene ni na jednom specifičnom putu političke trnazicije. Međutim, budući da u ovom izveštaju nastojimo da rezimiramo celokupan put tranzicije, oslanjamo se na uprosečena merila za ceo taj tranzicioni period.

U konkurentnim demokratijama postoji visok nivo političke utakmice...

Politička konkurentnost, odnosno politička utakmica, predstavlja izraz prava na učešće u političkom sistemu i razmera u kojima

Slika 10.2 Indeks slučajeva u kojima je moguć veto, 1989-99.

Konkurentna demokratija Koncentrisani politički režimi Ratom razoreni režimi Nekonkurentni politički režimi

Indeks slučajeva u kojima je moguć veto Napomena: Indeks za svaku zemlju temelji se na prosečnoj mesečnoj oceni od početka tranzicije do sredine 1999. godine, mereno na skali od 0-4, gde su ocene definisane na sledeći način: 0 = jednostranačka vlada i izbori na kojima nema političke utakmice. 1 = jednostranačka većinska vlada izabrana u parlamentu ili jedinstvena predsednička vlada 2 = dvostranačka koaliciona vlada izabrana u parlamentu ili podeljena predsednička vlada. 3 = trostranačka ili višestranačka koaliciona vlada izabrana u parlamentu. 4 = manjinska vlada izabrana u parlamentu. Izvor: Frye i Hellman (2001) Izvor: Freedom House (Izveštaji za različite godine).

118

konkurentni institucionalni akteri mogu da utiču na donošenje političkih odluka. Ovaj indikator obično se meri brojem političkih aktera čije je odobrenje neophodno da bi se donele odluke obavezujuće za celokupno društvo. Kako se broj političkih stranaka u koalicionim vladama povećava, tako se povećava i broj potencijalnih slučajeva veta na političke odluke. Slično tome, predsednički sistem u kome konkurentne političke stranke dominiraju u izvršnoj vlasti i zakonodavnoj vlasti (to jest, podeljena vlada), takođe treba da ispolji veću konkurentnost od sistema u kojima predsednikova stranka istovremeno kontroliše i parlament. Jednostavno merilo političke konkurentnosti utemeljeno na mogućnostima za stavljanje veta razradili su Roubini i Sachs (1989). To je indeks koji meri broj konkurentnih političkih stranaka u vldajućoj

koaliciji i u parlamentarnim i u predsendičkim sistemima (podaci za tranzicione privrede mogu se naći u radu čiji su autori Frye i Hellman 2001; videti takođe i sliku 10.2).

Konkurentne demokratije imaju najveći broj slučajeva u kojima je mogućno stavljanje veta među svim državama u regionu. Svi su one parlamentarni i polupredsednički sistemi u kojma su na vlasti višestranačke koalicije. Litvaniju i Poljsku mogli bismo okarakterisati kao polupredendičke sisteme u kojima se vlada bira u parlamentu, a predsednik se bira neposredno. Zaista može se reći da su jednostranačke većinske vlade retka pojava u većini ovih zemalja. Šest od ukupno sedam konkurentnih demokratija imalo je duge periode koalicionih vlada sastavljenih od predstavnika triju ili više političkih stranaka. U Estoniji, Poljskoj i Sloveniji nisu bile

Slika 10.3 Glavne promene izvršne vlasti, 1989-99. godine

Konkurentna demokratija Koncentrisani politički režimi Ratom razoreni režimi Nekonkurentni politički režimi

Broj smena vlasti

Napomena: Ovde je izražen broj slučajeva u kojima je došlo do promene vodeće izvršne vlasti u zemlji - predsednika u predsedničkim sistemima ili predsednika vlade u parlamentarnim ili polupredsedničkim sistemima - otkako je zemlja stekla nezavisnost. Izvor: Frye i Hellman (2001).

119

neuobičajene ni koalicione vlade sastavljene od pet političkih stranaka. Mada se u literaturi o političkoj ekonomiji po pravilu može sresti samo negativno mišljenje o koalicionim vladama, većinu reformističkih vlda u tranzicionim privredama činile su upravo višestranačke koalicije (Alesina i Rosenthal 1995; Roubini i Sachs 1989.).

Koncentrisani politički režimi po pravilu imaju u proseku manje slučajeva u kojima je moguće staviti veto (slika 10.2). Od osam koncentrisanih političkih režima njih pet predstavljaju predsedničke sisteme. Bugarska i Slovačka Republika koje su na granici između koncentrisanih i konkurentnih političkih sistema imaju višestranačke koalicione vlade po čemu u većoj meri podsećaju na konkurentni nego na koncentrisani sistem. U nekoliko predsedničkih sistema tokom najvećeg dela tranzicije na vlasti su bile podeljene vlade, uglavnom zbog toga što predsednici dugo nisu pripadali nijednoj političkoj stranci; to je bio slučaj u Kirgiskoj Republici, Rusiji i Ukrajini.

Nekonkurentni politički režimi najniže su rangirani na tabeli i pravljenoj prema indeksu slučajeva mogućeg veta. Jaki predsednici u Belorusiji, Kazahstanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu u suštini su uspostavili jednostranačke sisteme sa velikim ograničenjima za delovanje opozicionih stranaka. Slični jednopartijski sistemi razvili su se i u ratom razorenim političkim sistemima kao što je Tadžikistan, ali su te zemlje po pravilu zbog sukoba imale daleko nestabilnije vlade.

... i učestale smene vlade Kao što se moglo i očekivati, zemlje u

kojima postoji veća politička konkurentnost imale su i češće promene vlada (slika 10.3). Zaista, može se reći da su zemlje koje su postigle najveći napredak u ekonomskim reformama imale najčešće promene vlada, što je potpuno suprotno uvreženom mišljenju da takve smene stvaraju atmosferu neizvesnosti koja podriva reforme. Od početka tranzicije Poljska je imala devet vlada, Estonija sedam, a Mađarska pet. Ako ih posmatramo kao grupu, možemo reći da su konkurentne demokratije u proseku imale šest smena vlada od kraha sovjetskog bloka. To je u oštroj suprotnosti sa

grupacijama drugih zemalja. Koncentrisani politički režimi - sem Bugarske koja predstavlja granični slučaj - imali su manje smena vlada, obično samo nešto više od tri u celoj grupi. U svim nekonkurentnim zemljama sa izuzetkom Belorusije, lider koji je bio na vlasti u vreme raspada Sovjetskog Saveza vladao je otada neprestano za sve vreme trajanja tranzicije. Taj politički kontinuitet nije međutim pozitivno uticao na spremnost vlade da preduzme ekonomske reforme.

NAPOMENE i U ovom izveštaju političko nasilje definiše se kao

nasilni prevrat i pokušaj prevrata. ii Ova grupa obuhvata sve zemlje Evrope i Centralne

Azije u kojima su vođeni dugi vojni sukobi, sa izuzetkom Hrvatske i Rusije. U Hrvatskoj vojni sukob nije izazvao domaće političko nasilje koje bi ugrozilo režim Franje Tudjmana. Rusija je već dugo angažovana u davnašnjem teritorijalnom sukobu u Republici Čečeniji koja nastoji da se otcepi, a preživela je i nasilni pokušaj svrgavanja Borisa Jeljcina. Medjutim, ova dva događaja nisu ni u kakvoj međusobnoj vezi i nisu dovela do nemira ili političkog usitnjavanja kao što se dogodilo u drugim zemljama koje pripadaju ovoj grupi.

120

11. UTICAJ POLITIČKIH SISTEMA NA IZBOR

EKONOMSKIH REFORMI Jednostavna klasifikacija političkih sistema

u tranzicionim privredama omogućuje nam da ispitamo donos između različitih tipova političkih institucija i spektra rezultata postignutih na planu disciplinovanja i podsticanja o kojima je bilo govora u drugom delu knjige.

Pokazalo se da su konkurentne demokratije među najnaprednijim ekonomskim reformatorima u regionu Evrope i Centralne Azije; one sprovode politiku koja je omogućila unapređenje rasta i razvoja MSP i održavanje strogih budžetskih ograničenja i u starim i u novim preduzećima. Koncentrisani politički režimi bili su skloni da održavaju obrazac parcijalnih reformi kojim se štite stara preduzeća i stvaraju prepreke za ulazak novih preduzeća na tržište. Ipak, u tim zemljama je kombinacija liberalizacije i privatizacije uz nastavljanje mekih budžetskih ograničenja i slabu vladavinu zakona ohrabrila čak i nova preduzeća da svoje napore usredsrede na pokušaj izvlačenja rente i preusmeravanje i isisavanje sredstava umesto na produktivno preduzetništvo.

Nekonkurentni politički režimi bili su najskloniji da odbace ključne elemente prelaska na tržište, a umesto toga su odabrali da održe snažan kontinuitet sa strukturama i praksom prethodnog komandnog sistema. Mada ti režimi štite državna preduzeća i ograničavaju aktivnosti novih preduzeća, odsustvo bilo kakve suštinske liberalizacije ili privatizacije sprečilo je pojavu pokušaja izvlačenja rente i preusmeravanja i kanalisanja sredstava koja je bila vrlo izražena u koncentrisanim političkim režimima; na taj način su izbegnute drastične kontrakcije koje su bile uobičajene među drugim reformski orijentisanim zemljama. Ratom razorene zemlje karakterišu se slabim kapacitetom države i ekonomskom reformom koja se kreće cik-cak putanjom, što stvara

okruženje koje nije podsticajno ni za pojavu novih preduzeća, ni za investicije.

Da bismo izmerili razmere ekonomskih reformi oslanjamo se na tranzicione indikatore Evropske banke za obnovu i razvoj (EBRD 2000) kojima se vrednuje godišnji napredak u tranziciji u osam različitih kategorija tržišno orijentisanih reformi na skali od 1 (slabe ili nikakve reforme) do 4,3 (standardi tipični za razvijene industrijske privrede). Konkurentne demokratije ostvarile su najveći napredak u primeni tržišno orijentisanih reformi, dok su najslabiji napredak zabeležili nekonkurentni režimi (slika 11.1). Koncentrisani politički režimi i oni koji su bili ratom razoreni ostvarili su samo parcijalni napredak, što znači da su napredovale u nekim, a zaostajale u drugim oblastima.

Teško je u potpunosti dokučiti smer kauzalnosti na kojoj počivaju ove korelacije. Uprkos bogatoj literaturi koja ispituje odnos između nivoa demokratije i ekonomskih reformi u čitavom svetu, rezultati još uvek ne daju osnova za precizne zaključke (pregled ove literature može se naći u radu čiji su autori Haggard i Webb 1993. godine). Mada priroda političkog sistema strukturiše inicijativu političara da se odluče za ovaj ili onaj ekonomsko-politički izbor, sami reformski izbori su ti koji oblikuju konfiguraciju društvenih grupa i raspodelu vlasti koja opet utiče na strukturu i funkcionisanje političkog sistema. Na primer, ekonomske reforme koje omogućuju pojavu novih preduzeća istovremeno jačaju i sve one koji čine strukturu malih preduzeća i pomažu u izgradnji podrške za pojačanu političku konkurenciju. Zato su razvoj političkog sistema i napredak ekonomskih reformi međusobno tesno povezani.

Ipak, s obzirom na nagli raskid sa komunizmom i na raspad Sovjetskog Saveza,

121

političke odluke o strukturi političkog sistema u tranzicionim privredama uglavnom su donošene pre no što su donošene odluke o prirodi i tempu ekonomskih reformi. Zato se može jače argumentovati zalaganje za utvrđivanje usmerenja kauzalne veze (uzročno-posledične veze) između političkih i ekonomskih izbora. Sem toga, samo je u nekoliko zemalja (Belorusija, Hrvatska i Slovačka Republika) došlo do velikih promena političkog režima otkako je tranzicija započela. Iz toga sledi da iako su tempo i usmerenje ekonomskih reformi možda uticali na početne izbore u vezi sa strukturom političkog sistema, ekonomske reforme tek treba odlučno da preokrenu tok političke tranzicije.

Međutim, posle samo jedne decenije tranzicije, svi ovi politički i ekonomski sistemi

još uvek su u fazi koju bismo mogli označiti kao "fazu detinjstva". Kao i u svim zemljama i ovde bi se moglo očekivati da, dugoročno gledano, dođe do snažne interakcije između ekonomskih reformi, ekonomskih performansi i političkog razvoja (Przeworski, 1991). Međutim, u ranim fazama tranzicije sve ukazuje na to da su politički izbori pokretačka snaga ekonomske reforme.

Politički sistemi stvaraju mogućnosti za traženje rente

Važan indikator mogućnosti za traženje rente u procesu tranzicije ne sledi samo iz opšte mere napretka tržišno orijentisanih reformi, već i iz različitih nivoa napretka u različitim komponentama reformskog dnevnog reda.

Slika 11.1 Politički sistemi i ishod ekonomskih reformi, 2000. Srednja vrednost

Odstupanje

Konkurentna demokratija Koncentrisani politički režimi Ratom razoreni režimi Nekonkurentni politički režimi

Napomena: Evropska banka za obnovu i razvoj meri godišnji kumulativni napredak tranzicije svake godine u osam različitih kategorija tržišno orijentisanih reformi na skali od 1 (malo ili nimalo reformi) do 4,3 (standardi tipični za razvijene industrijske privrede). Svaka zadebljana vodoravna linija predstavlja prosek zemlje u svih osam kategorija. Linijom je izraženo odstupanje kojim se za svaku zemlju meri disperzija oko srednje vrednosti u svih osam reformskih kategorija tranzicionih indikatora. Izvor: EBRD (2000).

122

Neuravnoteženosti u reformskim procesima - kao što je liberalizacija cena i trgovine uz zadržavanje ograničenja za otvaranje novih preduzeća, privatizacija uz istovremeno meka budžetska ograničenja i brzo formiranje banaka bez odgovarajućih i dovoljnih regulatornih okvira za rad finansijskih tržišta - stvaraju mogućnosti za traženja rente i pljačku. Jedan grubi indikator ovih neravnoteža naći ćemo ukoliko uporedimo različite stope napretka u osam različitih komponenti koje je Evropska banka za obnovu i razvoj označila kao indikatore tranzicije. Odstupanje (mera disperzije oko srednje vrednosti) stopa za svaku zemlju od ovih osam reformskih komponenti pruža nam grubo merilo neravnoteža u reformi usled kojih je došlo do traženja rente (vidi sliku 11.1.)

Ova odstupanja su najniža u zemljama koje su najviše napredovale na putu reformi i u

onima koje su najmanje napredovale na tom putu. U konkurentnim demokratijama ekonomske reforme su progredirale uprkos razlikama u rasporedu reformskih mera između pojedinih zemalja. Slično tome, nekonkurentni politički sistemi su u celini uzev ostvarili sasvim mali ili nikakav napredak u svim ključnim oblastima ekonomskih reformi, što znači da su suštinski zadržali kontinuitet sa pređašnjim komandnim sistemom. Nasuprot tome, koncentrisani politički režimi i ratom razoreni režimi bili su skloni da brzo napreduju u oblasti liberalizacije i privatizacije, ali je njihov napredak u domenu institucionalnih reformi neophodnih za podržavanje efikasno funkcionišućih tržišta bio daleko sporiji, što je dovelo do znatno većih odstupanja u njihovim reformskim rezultatima.

Ove asimetričnosti u reformskim procesima otvaraju širok prostor za arbitražu i mnoštvo

Slika 11.2 Indeks zarobljenosti države 1999.

Indeks

Konkurentna demokratija Koncentrisani politički režimi Ratom razoreni režimi Nekonkurentni politički režimi

Napomena: Indeks zarobljenosti države zasnovan je na Pregledu poslovnog okruženja i performansi preduzeća. Od preduzeća je traženo da odgovore u kojoj meri na njihovo poslovanje direktno utiče davanje privatnih sredstava državnim službenicima ne bi li oni uticali na odluke šest institucija: predsedništva, parlamenta, vladinog aparata, sudova pred kojima se vode gradjanske parnice, sudova pred kojima se vode krivični postupci i centralne banke. Horizontalna zadebljana linija za svaku zemlju predstavlja udeo preduzeća koja su ukazala na značajan prosečan uticaj na tih šest institucija. Budući da je merenje ovog indeksa podložno određenoj margini greške, bilo bi neadekvatno ako bismo pokušali da na osnovu njega rangiramo zemlje. Podaci su prikupljeni 1999. godine i ne odražavaju uticaj reformi koje su od tada sprovedene. Izvor: Hellman, Jones i Kaufmann (2000); Svetska banka (2000c).

123

mogućnosti za traženje rente koje stoje na raspolaganju nekoj maloj grupi, obično onoj koja je tesno povezana sa vladom ili sa postojećim sektorom u državnom vlasništvu. Jaz između napretka u oblasti liberalizacije i privatizacije s jedne i razvoja odgovarajućih pravnih i regulatornih okvira, s druge strane, takođe pruža mogućnost za krađu kako državnih, tako i privatnih dobara kroz eksproprijaciju imovine manjinskih akcionara.

Tempo i simetričnost tržišno orijentisanih reformi ukazuju na razlike koje postoje između različitih političkih sistema kada je reč o traženju rente i o otimačini sredstava. Dobro merilo ove pojave možemo naći u nedavnim pokušajima da se razrade sistematičniji indeksi korupcije i uspostavljanja tolike kontrole nad državom da ona praktično biva zarobljena; ti indeksi bi trebalo da se temelje na postojećim pregledima činjeničnog stanja. (Kada govorimo o zarobljenosti države mislimo na napore preduzeća da maksimalno utiču na donošenje zakona, dekreta, uredbi i svega ostalog, a da taj svoj uticaj ostvaruju podmićivanjem državnih službenika.) Na ovaj način preduzeća nastoje da izvuku rentu od države pomoću sijaset raznih sistema preferencijala, izuzeća i monopolske prakse. U Pregledu poslovnog okruženja i performansi preduzeća (videti prilog 3.1) dat je indeks zarobljenosti države koji se temelji na udelu preduzeća koja su izvestila o direktnom uticaju privatnog podmićivanja državnih službenika na njihovo poslovanje (slika 11.2.; videti poglavlje 3).i Kada je reč o zarobljenosti države mogućno je napraviti poređenje između pojedinih zemalja u kojima postoje različiti tipovi političkih režima.

Veliki je kontrast u razmerama zarobljenosti države između različitih političkih sistema. U koncentrisanim političkim sistemima stalno je veća zarobljenost države, što u proseku znači da je dvostruko više preduzeća pogođeno njome nego što je to slučaj u konkurentnim ili nekonkurentnim političkim sistemima. Sa izuzetkom Letonije, samo mali broj preduzeća u konkurentnim demokratijama izveštava o značajnom uticaju ove pojave. Ona je, međutim, isto tako niska u nekonkurentnim političkim režimima, što u tom slučaju izražava slabost privatnog sektora u odnosu na veoma autoritarnu državu. U ratom razorenim zemljama imamo i slučajeve

velike i slučajeve male zarobljenosti države: ona je mala u zemljama koje imaju izraženu domaću nestabilnost kao što su Albanija, Jermenija i Bosna, a velika u zemljama u kojima su moćni lideri počeli da konsoliduju političku vlast kao što je to slučaj u Azerbejdžanu i Gruziji. Koncentracija političke moći predstavlja, po svemu sudeći, važan pokazatelj razmera zarobljenosti države u tranzicionim privredama (Hellman, Jones i Kaufmann 2000).

Kako politički sistemi utiču na ekonomsku reformu?

Podaci ukazuju na jasne veze između različitih tipova političkih sistema i alterantivnih puteva ekonomskih reformi, onako kako su one definisane u okviru disciplinovanja i podsticanja. Razume se, korelacija između političkih režima i različitih puteva ekonomskih reformi ne mora nužno biti uzročno-posledična. Mogu postojati i drugi faktori kao što su istorijsko i kulturno nasleđe, struktura privrede, pa čak i geografski položaj koji utiču i na izbor političkog režima i na tok ekonomskih reformi. Svi ti faktori su među sobom tesno povezani, zbog čega nije mogućno empirijski izvući pojedine linije kauzalnosti. Međutim, velike sličnosti u tranzicionim procesima između zemalja koje imaju slične političke sisteme ukazuju na to da političke institucije utiču na donošenje odluka o razvoju ekonomskih reformi. Koje su to sličnosti?

U konkurentnim demokratijama uključenost što većeg broja različitih društvenih grupa u političko odlučivanje podstiče podršku sveobuhvatnim reformama

Neposredno posle narodnih revolucija protiv komunističke vlasti, političke institucije u konkurentnim demokratijama uspostavljane su u pregovorima za okruglim stolom u kojima su učestvovali i predstavnici velikog broja drugih organizovanih interesa, od sindikata do zastupnika verskih zajednica. Delimično se oslanjajući na primer zapadnoevropskih demokratija, okrugli stolovi su omogućili stvaranje političkih institucija koje su po pravilu težile parlamentarnim sistemima i

124

podsticale stranačku utakmicu i ograničenje izvršnih vlasti.

Ovaj proces uključivanja što većeg broja predstavnika najrazličitijih organizovanih interesa u izgradnju političkih institucija i širok spektar političkih grupacija koje su mogle da se nadmeću za osvajanje vlasti u novom sistemu, uvećao je kapacitet vlada da se verodostojno obavežu da obećani dobici od ekonomskih reformi neće biti eksproprisani, niti da će ih na neki drugi način ograničiti posebni povlašćeni interesi. To je doprinelo širem socijalnom konsenzusu o glavnim usmerenjima reforme, uprkos razlikama među strankama kada se raspravljalo o tome kojim redom i kojim tempom reforme treba da se odvijaju. Isto tako, to je dovelo do veće mobilizacije organizovanih interesnih grupa građanskog društva (kao što su nezavisni sindikati) što može da poveća političku odgovornost tokom tranzicije. Prema tome, vlade su još u ranoj fazi tranzicije mobilisale široku podršku javnosti za sveobuhvatne reformske programe.

Ključni faktor u izgradnji i održavanju ovog širokog konsenzusa o reformama bile su istorijske spone i geografska povezanost tih zemalja sa Zapadnom i Severnom Evropom. Privlačna moć pridruženja Evropi generisala je snažnu inicijativu za zajedničke institucionalne okvire i na ekonomskom i na političkom planu, što je opet stvorilo žižnu tačku dnevnog reda reformi zahvaljujući kojoj su rešavani eventualni sporovi oko alternativnih institucionalnih projekata i regulatornih okvira.

Time što su na samom početku prihvatili ovako sveobuhvatan pristup, ovi programi su generisali daleko manje mogućnosti za traženje rente i pljačku, čime je na kratak rok smanjeno vraćanje takvim aktivnostima. To je opet oslabilo mogućnost kratkoročnih dobitnika od reformi da ograniče konkurenciju i da očuvaju sve one poremećaje na tržištu koji su njima omogućavali traženje rente. Sem toga, redovno smenjivanje različitih koalicionih vlada stvorilo je stvarnu konkurenciju među političkim grupama i njihovo nadmetanje za politički uticaj. To je dovelo do podjednako žestoke konkurencije oko renti, što je brzo raspršilo sve napore preduzimane u cilju koncentrisanja tokovi rente i sprečilo pljačku velikih razmera.

Kao što je već istaknuto, ova utakmica se odvijala u okviru širokog konsenzusa o

usmerenju i ciljevima reforme. Čak ni povratak na vlast stranaka koje su nasledile nekadašnje komuniste u takvim zemljama kao što su Češka Republika, Mađarska i Poljska nije skrenulo reforme sa puta kojim su započele. Kredibilitet vlada u prvim fazama tranzicije omogućio je da prvi korak na reformskom putu bude onaj koji će ograničiti rente od arbitražnih mogućnosti izvlačenja koristi iz tržišnih poremećaja. Na taj način je brzo formirana nova grupacija koja je imala inicijativu da se založi za sprovođenje daljih reformi. Istovremeno, investitorima je signalisano da je vlada opredeljena za strukturne reforme koje će biti u većoj meri dugoročne. Neke grupe su odmah stekle koristi iz liberalizacije i privatizacije. Međutim, one nisu mogle da pretvore te dobitke u dovoljan politički uticaj da bi postavile barijere konkurenciji i pojavi novih preduzeća, što bi inače očuvalo njihove ograničene mogućnosti za naplatu rente i pljačku.

Od prvih koraka koje su preduzimale u reformskim procesima, nove vlade su nastojale da se usredsrede na podsticanje i unapređenje novih kategorija dobitnika, uklanjajući barijere za otvaranje novih preduzeća i brzo se hvatajući ukoštac sa problemom ozbiljne makroekonomske nestabilnosti. One su isto tako podržale gubitnike od dislociranja, odnosno premeštanja težišta reformi, tako što su održavale adekvatnu socijalnu zaštitu (Orenstein 2001). Rani napori insajdera da izvrše spontanu privatizaciju preduzeća izazvali su značajno političko nazadovanje na mađarskom i poljskom izbornom poprištu (znatno kasnije i na češkim izborima), a ta praksa je osujećivana sa različitim stepenom uspešnosti. Zahvaljujući tome koncentracija ekonomske moći u ranim fazama tranzicije u konkurentnim demokratijama bila je daleko manja nego u drugim delovima regiona (što se jasno vidi iz podataka o nejednakosti). Kako su reforme napredovale i podsticale otvaranje novih preduzeća i unapređivale okruženje koje je pogodovalo privrednom razvoju, one su snažile upravo one kategorije birača kojima je bilo u interesu da se napreduje sa reformskim dnevnim redom ka rešavanju teških zadataka strukturalnih i institucionalnih promena.

Šta je omogućilo ovako povoljan razvoj događaja? Jedan ključni faktor bio je državni kapacitet daleko veći nego u bilo kom drugom

125

delu regiona. Relativno miran izlazak iz komunizma omogućio je da ključne državne institucije ne budu uništene. Nasleđena javna administracija koja je olakšala efikasniju primenu reformi obezbedila je važne preduslove za podsticanje pojave novih aktera na ekonomskoj sceni; u te preduslove spada veća imovinska sigurnost, veća pravna zaštita ugovora i bolja javna infrasturktura.

U koncentrisanim političkim režimima država postaje zarobljena od strane oligarha i insajdera

U koncentrisanim političkim režimima krah komunizma u većoj meri je bio rezultat nadmetanja među elitom nego delovanja širokog društvenog pokreta. Novi politički režimi nisu formirani u pregovorima za okruglim stolom u kojima bi učestvovali potencijalni konkurentni, već su ih kreirali već postojeći vođi u nastojanju da konsoliduju svoju vlast. Ti novi režimi su pokazivali sklonost ka uspostavljanju predsedničkih sistema gde je vlast koncentrisana u izvršnoj grani. Političke stranke su bile slabe i nisu predstavljale širok spektar društvenih interesa. Štaviše, stara nomenklatura ostala je veoma jaka, posebno u oblasti privrede.

Mada su u nekima od koncentrisanih političkih režima u ranim fazama tranzicije predložene sveobuhvatne reforme (Rusija 1991) one su retko gde prihvatane u celini, a i onog trenutka kada bi bile prihvaćene slabo su realizovane. Režimi nisu imali kredibilitet na osnovu koga bi mogli da izgrade i održe široku narodnu podršku reformama. Umesto toga, bili su skloni da se vrate na parcijalnu liberalizaciju i privatizaciju. Meki budžeti i neuklonjene prepreke na putu pojave novih aktera na ekonomskoj sceni stvorili su mnoštvo mogućnosti za traženje rente i pljačku, posebno u privredama bogatim prirodnim resursima.

Ovakav izlazak iz komunizma doveo je i do znatno drastičnijeg pogoršanja državnih kapaciteta nego što je to bio slučaj u konkurentnim demokratijama Centralne Evrope. U bivšim sovjetskim republikama postojala je svesna namera da se secesijom oslabi savezna kontrola tako što će se radikalno decentralizovati vlast nad javnim birokratskim aparatom, što je dovelo do čitavog talasa otimačine sredstava. U Bugarskoj i Rumuniji,

na primer, krah režima je izazvao veću neizvesnost nego u tranzicionim zemljama Centralne Evrope u kojima se prgovaralo o načinu izlaska iz komunizma, a sve je to erodiralo državnu kontrolu. Sem toga, pogoršanje stanja u javnoj adminsitraciji bitno je umanjilo kapacitet države da ubire prihod, da sprovodi predložene ekonomske reforme i da gradi širi konsenzus oko reformskih ciljeva.

Parcijalne reforme su samo povećale i koncentrisale rentu i mogućnosti za preusmeravanje, isisavanje i pljačku sredstava. Sveobuhvatna liberalizacija cena često je bila propraćena čitavim nizom ukaza i dekreta (sa izuzecima za neke sektore i neke vrste robe). Trgovinski monopoli su očuvani pomoću mehanizama izdavanja dozvola i drugih regulatornih barijera. Postavljeni su eksplicitni kontrolni mehanizmi za stranu konkurenciju.

Dobitnici od ovih parcijalnih reformi zaista su postigli spektakularna ostvarenja. Oni koji su imali kontrolna prava nad vrednom imovinom i politički pristup raznim mogućnostima za izvlačenje rente lako su mogli privatizovati tu imovinu u okruženju rđavo definisanih imovinskih prava, nepostojećeg korporativnog upravljanja i neadekvatnih regulatornih okvira. Dok god sve te mogućnosti izvlačenja rente nisu iscrpljene, dobitnici parcijalnih reformi imali su snažan interes da očuvaju sve svoje prednosti, koristeći značajna sredstva koja su im stajala na raspolaganju ne bi li osujetili reforme koje su te prednosti ugrožavale.

Suprotstavljeni pritisci konkurentnih grupa bili su slabi i, kako nisu postojali istinski široko utemeljeni društveni pokreti, na početku tranzicije nisu artikulisani nikakvi jasni ciljevi. Krah komunizma nije izazvao dovoljnu socijalnu mobilisanost. Zbog svega toga ove zemlje su u tranziciju krenule a da prethodno nisu izgradile široki društveni konsenzus o ciljevima reforme i ne raspolažući sredstvima za organizovanje javnosti oko tih ciljeva. Političke stranke nikada nisu uspele da materijalizuju i mobilišu socijalnu podršku, a zastupljenost aparata zaostalog od Komunističke partije i dalje je bila veoma velika. To je stvorilo uslove za veću političku polarizaciju oko ekonomskih reformi, s tim što je ta polarizacija u mnogim slučajevima bila samo izgovor za dalju centralizaciju političke

126

vlasti i ograničenje političke konkurencije (EBRD 1999).

Političari koji su se zadesili na vlasti u koncentrisanim demokratijama, nemajući snažnu socijalnu podršku niti čvrstu političku bazu, nastojali su da sklope savezništva sa moćnim preduzećima ne bi li od njih dobili finansijska sredstva i podršku. To je sasvim prirodno dovelo do zarobljavanja države. Rani pobednici od ovog mnoštva proizvoljnih mogućnosti imali su snažan interes da koriste svoj politički uticaj kako bi očuvali sve one poremećaje iz kojih su sami izvlačili rentu i koji su omogućavali da se pojača njihova ekonomska moć. Direktne prepreke koje su postavljane na put pojave novih aktera na ekonomskoj sceni učvrstile su ta njihova ostvarenja i oslabile nove kategorije birača koji bi inače mogli u drugoj situaciji predstavljati protivtežu ovim moćnicima.

Socijalni troškovi ovako velikog uticaja uskih grupacija na državu bili su izuzetno veliki u tim zemljama. Međutim, direktna cena koju su političari plaćali za loše političke izbore bila je mala, zahvaljujući ograničenim institucionalnim mogućnostima da se poveća odgovornost političara i posredničkim organizacijama koje su bile isuviše slabe da kanališu nezadovoljstvo gubitnika. Mnoge koncentrisane demokratije tako su tavorile u zamci ravnoteže parcijalnih ekonomskih reformi u kojima je koncentracija i političke i ekonomske moći bila takva da je očuvala one tržišne poremećaje koji su generisali visoko koncentrisane dobitke za uske povlašćene interesne grupe, i to po visokoj socijalnoj ceni.

U nekonkurentnim političkim sistemima liderima odgovara status quo uz ekonomsku stabilnost

U nekonkurentnim političkim režimima lideri zaostali iz sovjetske ere uglavnom teže održavanju ekonomske stabilnosti uz istovremeno očuvanje vlastite dominacije u postsovjetskom političkom sistemu. Strahujući da se ne pojave suparnički izvori moći i u ekonomiji i u politici, oni su masovno odbacivali tržišno orijentisane reforme. Strahovali su od otvaranja prema globalnim tržišnim snagama i od uspona oligarha u delimično reformisanim privredama. Umesto toga, više im je odgovaralo održavanje

kontinuiteta sa ključnim elementima prethodno komandnog sistema kako bi se održala predominantna uloga države (i njih samih) i kako bi se izbegli bilo kakvi destabilizujući troškovi prilagođavanja koji neminovno prate reforme.

U ovim slučajevima ekonomske reforme nisu pokretali ni dobitnici, ni gubitnici od reformi, već autoritarni politički vođi koji su pokušavali da zadrže političku kontrolu i da obezbede izvesnu ekonomsku stabilnost. Ograničene ekonomske reforme odvijale su se rame uz rame sa ograničenim političkim reformama, budući da su lideri ozbiljno suzili mogućnost delovanja političke opozicije.

Zbog političkog imperativa očuvanja državne moći i odsustva ekonomskih reformi izbegnuto je razaranje državnog kapaciteta koje je inače pogodilo tako veliki broj tranzicionih privreda. Prema tome, mada država u tim zemljama ne obezbeđuje institucionalni temelj za tržišnu privredu, ona i dalje obezbeđuje javna dobra - ali na nivou sličnom onome iz vremena komunizma. To ukazuje da bi, kada bi nova vlada uvela sveobuhvatne ekonomske reforme, ona imala veći kapacitet za primenu tih reformi i mogla da krene od manjeg pada životnog standarda, odnosno onog koji ne bi ulivao toliki strah.

Uprkos svih ovim mogućim prednostima, politički vođi koji su trenutno na vlasti u nekonkurentnim političkim sistemima nisu izloženi velikim pritiscima za sprovođenje reformi. Zadržavajući dominaciju državnog vlasništva u privredi i značajna diskreciona ovlašćenja da se mešaju u rešavanje ekonomskih pitanja, ti lideri su zapravo obezbedili da njihove pozicije i dalje ostanu veoma moćne. Otvorena ograničenja političke utakmice smanjuju čak i budući rizik od izazova koji bi mogli biti upućeni njihovoj vlasti.

U ovim sistemima ima malo vitalnih biračkih kategorija koje bi bile kadre da pokrenu zamajac ekonomskih reformi. Ekonomske elite su sklone tesnom povezivanju sa aktuelnim političkim liderima ili su ih ti lideri jednostavno kooptirali. Ne postoji kritična masa novih aktera zainteresovnih za reforme. Sindikati, poslovna udruženja i druge civilne grupe koje bi mogle predstavljati šire socijalne interese ograničeni su ili su vezani za

127

državu. Pored toga, usled odsustva reformi te zemlje su izolovane od globalne privrede, što vodi ka zatvorenosti i samodovoljnosti koja podriva sve ono što bi se spolja moglo učiniti za promociju reformi.

Zato su razmere ekonomskih reformi u velikoj zavisnosti od sklonosti političkih vođa. Mada su mnogi autoritarni vođi u drugim regionima prihvatili sveobuhvatne ekonomske reforme, to se još nije dogodilo ni u jednoj tranzicionoj privredi. Zašto je tako? Autoritarnim vođima u ovom regionu odgovaralo je da nasleđuju vlast i da podržavaju strukture koje su preživele iz bivšeg komunističkog sistema. To je stvorilo čvrstu vezu između autoritarne političke vlasti i komandnih administrativnih metoda u ekonomiji u tranzicionim privredama.

U ratom razorenim režimima nasilje i odsustvo kredibiliteta sprečavaju reforme

U ratom razorenim političkim sistemima napori za promovisanje sveobuhvatnih reformi u ranim fazama tranzicije osujećeni su sporenjima oko toga ko ima pravo da donosi obavezujuće odluke za celu zajednicu i oko definisanja same zajednice. Društva sa duboko ukorenjenim etničkim podelama suočena su sa velikom opasnošću da će vlade u kojima dominira jedna etnička grupa nastojati da eksproprišu bogatstvo i resurse od suparničke grupe, dok će sebi istovremeno određivati sigurnu prednost kroz razvoj institucionalne strukture.

Suočene sa ovim opasnostima i pretnjama, manjinske etničke grupe u nekoliko zemalja regiona žestoko su i nasilno dovele u pitanje legitimnost države. Hrvati u Bosni i Hercegovini, Jermeni u Azerbejdžanu (enklava Nagorni Karabah), Albanci u oblasti Kosova u Jugoslaviji, Abhazi i Mešketinci u Gruziji, fundamentalistički nastrojeni muslimani u Tadžikistanu - sve su to manjinske grupe koje su nastojale da primenjujući nasilna sredstva preduprede formiranje države u kojoj će dominantnu poziciju imati etnička većina. U takvom okruženju vlade nisu mogle da daju verodostojna obećanja u pogledu distribucije budućih tekovina reformi, niti u pogledu toga da neće biti eksproprijacije bogatstva.

U periodima mira i relativne stabilnosti vlade tih zemalja pokušale su da prihvate

sveobuhvatne programe reformi, ali su oni i dalje podrivani ozbiljnim problemima u vezi sa kredibilitetom. Rat i nestabilnost su drastično skratili vremenske rokove pa etničke grupe nisu spremne da prihvate kratkoročno žrtvovanje u zamenu za obećanje dugoročne dobiti.

Dugotrajni sukobi takođe drastično smanjuju društveni proizvod, životni standard i resurse kojima država raspolaže. Fizički i ljudski kapital trpe veliku štetu. Siromaštvo se povećava. Gubi se čak i sposobnost države da obezbedi ona najelementarnija javna dobra.

Rat takođe može koncentrisati ekonomsku moć u rukama krijumčara, trgovaca oružjem i paravojnih grupacija koji u mirnodopskoj situaciji koriste tu moć da bi osnažili svoje ekonomske pozicije. Ovi "dobitnici" koriste ratnu nestabilnost da bi centralizovali kontrolu nad državnom imovinom i nad distributivnim mrežama, posebno nad elektroenergetskim distributivnim mrežama. Oni takođe nastoje da održe bliske veze sa političkim vođima koji opet zavise od njih radi finansiranja i snabdevanja u ratu. S obzirom na slabost suprotnih interesa, u mirnodopskim uslovima je teško ograničiti i obuzdati vlast ovih grupacija. Manipulišući privatizacijom ne bi li ojačali kontrolu koju imaju nad imovinom preduzeća, dobitnici koriste svoj uticaj da bi očuvali sve izuzetke i druge preferencijale koji podrivaju konkurenciju i ne bi li oslabili razvoj vladavine zakona.

Ova kombinacija političke nestabilnosti, slabe države i moćnih ekonomskih grupacija koje vuku koren iz ilegalne i mračne trgovine, podrila je reforme u većini ratom razorenih režima. NAPOMENE i Hellman, Jones i Kaufmann (2000) predočili su dokaze

iz Pregleda poslovnog okruženja i performansi preduzeća kako bi pokazali da preduzeća koja uspevaju da "zarobe" državu uživaju veliku rentu.

128

12. HVATANJE U KOŠTAC SA POLITIČKIM

IZAZOVOM Posle jedne decenije tranzicije, politički

izazovi koji proističu iz preostalog spiska reformskih zadataka, bitno se razlikuju u svakoj od četiri grupe zemalja. Da bi izgradile temelj javne podrške ekonomskoj reformi, vlade treba da se usredsrede na ublažavanje krivulja kojima na dijagramima označavamo kratkoročne gubitnike i kratkoročne dobitnike (videti sliku 9.1). To podrazumeva snižavanje kratkoročnih troškova prilagođavanja za potencijalne nove aktere na ekonomskoj sceni i smanjenje visoke koncentracije ostvarenja i dobitaka koje uživaju kratkoročni dobitnici kao što su oligarsi i insajderi. Podjednako su potrebne i političke promene kako bi se povećao kredibilitet vlada i njihova sposobnost da obuzdaju moć onih kategorija stanovništva koje nastoje da održe parcijalne reforme bez obzira na visoku društvenu cenu.

Da bi ublažile krivulje kratkoročnih gubitnika vlade treba da umanje troškove prilagođavanja koji su tesno povezani sa sveobuhvatnim ekonomskim reformama tako što će očuvati mrežu socijalne sigurnosti pomoću koje se mogu premostiti poremećaji izazvani smanjenjem državnog sektora. Takva podrška istovremeno predstavlja važan način na koji vlade mogu da ukažu na svoju opredeljenost za odbranu reformskih interesa široke javnosti, što će istovremeno pojačati i njihov kredibilitet.

Da bi ublažile krivulje kratkoročnih dobitnika, vlade treba da kroz oporezivanje i druge redistributivne sheme smanje sve one inicijative koje oligarhe i insajdere navode da blokiraju srednji tok reformi. Međutim, u situacijama u kojima je država izuzetno podložna tome da potpadne pod odlučujući uticaj takvih grupa i postane njihov zarobljenik, verovatnoća primene tih shema izuzetno je mala. Zato smanjenje koncentracije dobitaka oligarha i insajdera mora biti

zasnovano na promenama u strukturi političke vlasti. Mobilizacija kolektivne akcije u kojoj bi učestvovao širok spektar društvenih grupa koje će imati koristi od daljih reformi mogla bi da izvrši pritisak na političare ne bi li smanjili ovaj uticaj uskih interesnih grupa na državu. Reformisanjem političkog sistema – zahvaljujući povećanju participacije i jačanju političke konkurentnosti - mogućno je raskinuti vezu između visokokoncentrisane ekonomske moći i političke moći.

Povećanje transparentnosti i odgovornosti vlada povećava troškove koje snose sami političari ukoliko žele da ekonomsku reformu preusmere u interesu uskih grupa. Razume se, oligarsi i insajderi će se protiviti takvim političkim reformama, spoznajući opasnost kojoj su izložene njihove povlašćene pozicije. Samim tim, uspešna politička reforma u državama koje su pale pod odlučujući uticaj takvih grupa verovatna je tek pošto budu ostvarene značajne promene u odnosima moći unutar samog sistema.

Ne hvataju se sve tranzicione privrede u koštac sa istim problemima. Čitava decenija različitosti u putevima reformi i putevima političkog razvoja dovela je do toga da su zemlje danas suočene sa veoma različitim političkim izazovima.

U koncentrisanim političkim režimima treba mobilisati potencijalne dobitnike

Najvažniji i najteži izazov sa kojim se suočavaju zemlje sa koncentrisanim političkim režimima koje žele da napreduju na planu tranzicije predstavlja raskid političko-ekonomske ravnoteže između "zarobljenosti" države i parcijalnih reformi. Povlašćeni interesi koji leže u osnovi mekih budžetskih ograničenja, prepreke na putu ulaska na

129

ekonomsku scenu novih aktera, magloviti regulatorni okviri i agrarna reforma akumulirali su znatnu ekonomsku i političku moć, postavljajući još više barijera na put stupanja na političku scenu gubitnika od takve politike. Zarobljenost države na svim nivoima političkog sistema i odsustvo odgovornosti političara i državnih činovnika otežavaju čak i najposvećenijim reformatorima da prevaziđu snažne povlašćene interese udružene protiv reformi. Pored toga, slabi kapaciteti države ograničili su njenu mogućnost da se autonomno i efikasno uhvati u koštac sa ovim grupacijama.

Reforme su, kako se pokazalo, politički najteže tamo gde su rente bile u najvećoj meri koncentrisane, pre svega u oblasti energetike i finansija. U gotovo svim koncentrisanim demokratijama koje raspolažu znatnim prirodnim resursima energetski lobiji su vazda bili među najistaknutijim protivnicima reformi. Nikako ne treba potcenjivati njihovu političku moć jer ona često premašuje moć vodećih političkih stranaka.

Političke poluge ovih sektora ne potiču isključivo od resursa kojima oni raspolažu, već i od široke mreže neplatiša. Kako pokazuju istraživanja virtuelne ekonomije, dominantni energetski monopoli predstavljaju ključni izvor vrednosti u složenoj mreži raznih vrsta neplaćanja, zbog toga što monopoli i dalje isporučuju naftu, gas i električnu energiju preduzećima-gubitašima, često u zamenu za precenjene artikle preuzete po osnovu bartera (Gaddy i Ickes 1999). Kao glavni provodnici državnih mekih budžetskih ograničenja oni imaju značajan politički uticaj na samu državu.

I mnoge druge grupe mogu se smatrati dobitnicima od poremećaja izazvanih parcijalnim reformama. Preduzeća koja se bave eksploatacijom i izvozom prirodnih resursa ostvarila su dobitke zahvaljujući poremećenim domaćim cenama, subvencionisanom inputu i monopolskoj proizvodnji i istovetnim pravima na distribuciju. Komercijalne banke su iskoristile makroekonomsku neizvesnost, neefikasna finansijska tržišta i labavu regulatornu strukturu da bi iz arbitriranja izvukle korist za sebe. Političari i birokrati su iskoristili svoja diskreciona ovlašćenja da intervenišu u privredi ne bi li od preduzeća i domaćinstava dobili mito i neke druge povlastice. Insajderi u preduzećima

manipulisali su nejasnim imovinskim pravima i slabim korporativnim upravljanjem kako bi preusmerili imovinu i gotovinski priliv preduzeća u off shore kompanije i druge filijale u inostranstvu koje su pod njihovim direktnim vlasništvom. Celokupna ova praksa odvijala se najvećim delom nauštrb nezaštićenih manjinskih akcionara.

Dobitnici od ovih tržišnih poremećaja i raznih vrsta neefikasnosti imaju veliki interes da te poremećaje i neefikasnosti očuvaju, ne bi li samim tim očuvali i rentu koju dobijaju, bez obzira na socijalne troškove. Veliki izvoznici lobiraju za postavljanje prepreka na putu uvoza. Komercijalne banke suprotstavljaju se programima stabilizacije i predlozima za jačanje regulatornih ovlašćenja centralne banke. Vlasnici-insajderi podrivaju napore koji se ulažu da bi se razjasnilo korporativno upravljanje i ne bi li se uvela veća transparentnost u raspodelu vlasničkih prava. Državni službenici se suprotstavljaju deregulaciji i naporima da se ograniči mogućnost diskrecionih intervencija. Mada su dobici od ovakvih poremećaja obično visoko koncentrisani, gubici se raspodeljuju na sve potrošače, štediše, manjinske akcionare, kompanije u osnivanju, mala i srednja preduzeća i strane investitore.

Ovaj obrazac raspodele gubitaka i koncentracije dobitaka zapravo je ključ za kreiranje politički izvodljivih strategija ekonomskih reformi. U mnogim koncentrisanim demokratijama reformatori često pokušavaju da prevaziđu političke prepreke uvećavajući ovlašćenja izvršne vlasti ne bi li se ona uhvatila ukoštac sa moći koju uživaju povlašćeni interesi. Međutim, s obzirom na stepen zarobljenosti države u tim zemljama, takvi napori obično ne urode plodom. U mnogim trenucima su predsednici i Rusije i Ukrajine dobijali vanredna ovlašćenja za donošenje ukaza kojima bi mogli da "proguraju" ekonomske reforme kako bi se obezbedio izlaz iz postojećeg ćorsokaka za buduće reformske korake. Umesto toga, koncentrisani dobici i široko raspodeljeni gubici ukazuju na potrebu za mobilizacijom gubitnika u postojećoj ravnoteži koja se održava na niskom nivou; tu mobilizaciju mogućno je postići zahvaljujući većem uključivanju u političke tokove. Kako će takva

130

strategija biti koncipirana, zavisi od činilaca koji su specifični za svaku zemlju. Ipak, postoje neki opšti pristupi koji su se dobro pokazali u drugim tranzicionim privredama.

Mobilizacija biračkog tela. Pozivi biračima da se mobilišu kao gubitnici od parcijalnih reformi izgradili su podršku za makroekonomsku stabilizaciju i za reformu bankarskog sistema. S obzirom na veliki i po pravilu regresivan uticaj visoke inflacije, političke stranke u nekoliko tranzicionih privreda uspele su da mobilišu dovoljno veliku podršku birača makroekonomskoj stabilizaciji kako bi se prevazišao otpor moćnih komercijalnih banaka i drugih aktera koji su svi imali koristi od makroekonomske nestabilnosti. Pored toga, bankarske krize u Češkoj Republici i u Mađarskoj podstakle su izborne apele upućene oštećenim štedišama, zahvaljujući čemu je nađen izlaz iz ćorsokaka u vezi sa privatizacijom bankarskog sistema i reformom odgovarajuće zakonske regulative.

Mobilizacija isključenih preduzeća. Druga važna strategija za slabljenje otpora koji uski povlašćeni interesi pružaju reformama jeste mobilizacija kolektivne akcije među preduzećima koja su isključena iz tih koncentrisanih dobitaka. Mala i srednja preduzeća, nova preduzeća i preduzeća iz "druge linije", ponajviše trpe zbog postojećih slabosti u poslovnom okruženju, zbog diskrecionog oporezivanja i regulative i zbog antikonkurentskih prepreka. Ta preduzeća, međutim, ne poseduju odgovarajuća sredstva za kolektivnu akciju, niti imaju uticaja na vladu. Poslovna udruženje u Centralnoj Evropi osnažila su i podigla glas ovog privrednog sektora, ograničavajući državne činovnike i kontrolišući uticajna preduzeća i finansijsko-industrijske grupacije. U koncentrisanim demokratijama ta udruženja su i dalje slaba, a političke stranke se nisu potrudile da uspostave strateška savezništva sa takvim akterima, iako bi to moglo da predstavlja alternativnu osnovu za obezbeđivanje podrške i finansijskih sredstava.

U Pregledu poslovnog okruženja i performansi preduzeća (Prilog 3.1) prikazane su velike razlike između tranzicionih privreda kada je reč o broju preduzeća koja su članovi poslovnih udruženja kao i o tome na koji način koriste ta udruženja da bi rešila probleme koje

imaju u odnosima sa vladom. U Mađarskoj je više od 75 posto anketiranih preduzeća saopštilo da pripada nekom strukovnom udruženju, a 60 posto njih je izjavilo da se prvenstveno oslanja na takva udruženja kada treba da rešava probleme u odnosima sa vladom. U Rusiji, međutim, manje od 20 posto preduzeća pripada nekom poslovnom udruženju, a manje od 10 posto njih oslanja se na ta udruženja kada treba da reši probleme u odnosima sa vladom (Svetska banka, 2000c).

Nezvanični sektor predstavlja veliku i potencijalno uticajnu kategoriju birača koji nisu efikasno mobilisani u koncentrisanim demokratijama. Preduzeća u nezvaničnoj ekonomiji po pravilu ponajviše trpe zbog slabosti poslovnog okruženja, posebno na planu gubitaka koji su rezultat neiskorišćenih prilika usled ograničenja sa kojima se suočavaju u pogledu proširenja svog delokruga. Poreske reforme koje snižavaju stopu poreza koji se plaća na svaku jedinicu povećanja prihoda mogu podstaći prelazak iz nezvaničnih u zvanične privredne tokove. To će podstaći rast i verovatno omogućiti kristalizaciju jedne politički važne kategorije birača koja će se zalagati za uklanjanje onih prepreka u poslovnom okruženju koje donose korist samo uskoj grupi moćnih preduzeća. S obzirom na veličinu neformalnog sektora u mnogima od ovih zemalja, potencijalne političke posledice takve mobilizacije mogle bi ozbiljno da promene ravnotežu moći tako da umesto da centralno mesto zauzimaju uski povlašćeni interesi, to centralno mesto konačno zauzme širi spektar ekonomskih aktera. Međutim, malo je primera brzih promena i brzih prelazaka iz neformalnog u formalni sektor, ili političke mobilizacije takvih ekonomskih aktera.

Jedan od načina za podsticanje rasta novih preduzeća i preduzeća u nezvaničnom sektoru jeste inicijativa lokalnih vlasti za povećanje broja novih preduzeća. Programi podele poreza između centralnih i lokalnih vlasti mogu se modifikovati u tom smislu da imovinski porezi na mala preduzeća budu u isključivoj nadležnosti lokalnih vlasti, što će ih ohrabriti da reformišu i poprave poslovno okruženje.

Obezbediti - i koristiti - slobodne medije. Pojava slobodnih štampanih i elektronskih medija može pomoći u prevazilaženju koordinacionih dilema koje su u vezi sa

131

reformama koje rađaju koncentrisane dobitnike, ali i krajnje raštrkane gubitnike u mnogim sektorima. Mediji mogu podstaći kolektivnu akciju među svim tim razuđenim i raštrkanim gubitnicima parcijalnih reformi i istovremeno povećati politički pritisak na one koji imaju koristi od opšte ravnoteže koja leži u osnovi takvih privreda. Zato je zadatak reformatora u koncentrisanim demokratijama da medije koriste na način koji će im omogućiti da razjasne vezu između rente od parcijalnih reformi i direktnih troškova koje u takvoj situaciji snosi društvo.

Međutim, u mnogim koncentrisanim političkim režimima problem se sastoji u tome da je vlasništvo nad medijima tesno povezano sa moćnim finansijsko-industrijskim grupacijama. U drugim koncentrisanim političkim režimima mediji ostaju u velikoj meri pod kontrolom države. Sasvim je prirodno da ovo ograničava njihovu mogućnost medija da razbiju zamku parcijalnih reformi.

Učiniti da ono što je skriveno postane očigledno. Kašnjenja i neplaćanja poreza treba u svesti javnosti povezati sa kašnjenjem plata u javnom sektoru, kašnjenjem penzija i niskim nivoom pružanja socijalnih usluga. Složena mreža skrivenih subvencija moćnim poslovnim kompanijama mora da bude razotkrivena, kako bi se jasno pokazalo da te subvencije prevashodno donose korist rukovodiocima tih preduzeća (često preko off shore računa), a ne radnicima. Javnosti treba predočiti neposrednu vezu koja postoji između barter aranžmana i kašnjenja u plaćanju naknada energentskom sektoru, s jedne strane, i domaćih nestašica raznih vrsta energenata koje opterećuju mnoge među tim zemljama, s druge strane.

Konvertovanje skrivenih i diskrecionih subvencija preduzećima u budžetske subvencije za podršku obuke radnika, programe isplate otpremnina i bolje lokalne usluge u zajednicama koje su pogođene smanjenjem državnog sektora od vitalnog je značaja za disciplinovanje i podsticanje.

Potencijal za mobilizaciju svih tih razuđenih gubitnika posebno je veliki u zemljama čijim su socijalnim sektorima potrebni resursi, ali u kojima istovremeno istaknuti konglomerati (kombinati) u ključnim sektorima uživaju čitav niz eksplicitnih izuzeća od plaćanja poreza i doprinosa i kasne sa

uplatom preostalih poreskih dažbina. To posebno važi u nekima od malih, prilično otvorenih privreda kao što su Gruzija i Moldavija, gde trgovina predstavlja glavni izvor poreske baze i gde se izbegavanjem i utajom poreza ponajviše bave moćne interesne grupacije koje kontrolišu trgovinske tokove. Zato bi važan element svake strategije za mobilizaciju podrške daljim reformama trebalo da predstavlja objašnjenje javnosti ko, zapravo, snosi troškove takvog izbegavanja plaćanja poreza. Pošto se razjasni ko ima koristi od parcijalnih reformi - i kako te koristi idu direktno nauštrb velikih, ali razuđenih kategorija domaćih gubitnika od reformi - reformatori mogu početi da grade političke koalicije kako bi okupili potencijalne dobitnike od daljih reformi.

Treba dozvoliti političkoj i ekonomskoj konkurenciji da se uzajamno osnažuju. Jačanjem političke konkurentnosti zahvaljujući mobilizaciji civilnog društva, snaženju političkih stranaka i drugih organizacija koje predstavljaju kolektivne interese alternativnih kategorija birača i razvojem institucionalnih ograničenja proširiće se politički pristup koji će prevazići delovanje uskih povlašćenih interesa i povećati cenu koju sami političari treba da plate za održavanje parcijalnih reformi. Međutim, raskid ravnoteže parcijalnih reformi predstavlja izazov koji je mogućno uspešno savladati samo kroz istovremenu ekonomsku i političku reformu. Iako egzogeni udari često otvaraju prostor za odlučnu akciju posvećenih reformatora, sposobnost tih reformatora da podstaknu suštinske promene u strukturi političke i ekonomske moći istovremeno krajnje je ograničena, a spiskovi zadataka koje treba da reše zaista su predugački.

Naša analiza ukazuje na to da je podsticanje ulaska novih preduzeća na ekonomsku scenu i konkurencije na margini gde god i kad god je to moguće, kadro da stvori neophodne preduslove za postepeni izlazak iz zamke parcijalnih reformi. Što se veći broj preduzeća bude uključivao u tržišnu privredu, konkurencija za rente podstaći će i konkurenciju za politički uticaj, što će oslabiti sposobnost moćnih preduzeća i sektora da steknu punu kontrolu nad državom i suprotstave se reformama koje bi mogle da podriju njihove prednosti. Podsticanje stupanja

132

na ekonomsku scenu novih aktera i konkurencije na margini neće kratkoročno omogućiti postizanje radikalnih promena, ali se lako može ispostaviti da će to biti najefikasnije sredstvo za dugoročno stvaranje tražnje za reformama.

U ratom razorenim sistemima neophodno je vaspostavljanje stabilnosti i smanjenje neizvesnosti

Mada je veličina izazova sa kojima se suočavaju ove zemlje u svetlosti krajnje degradacije kapaciteta države i pratećeg drastičnog pada životnog standarda verovatno među najozbiljnijima u regionu, preduslov za ma kakav uspeh sasvim je očigledan: bez rešavanja problema unutrašnjih podela koje leže u osnovi političkog cepanja i nasilja, nema izgleda da dalje reforme budu uspešne.

Onog trenutka kada bude vaspostavljena izvesna mera stabilnosti i kada neizvesnost bude smanjena, te zemlje treba da ponovo izgrade osnovne državne kapacitete i da vaspostave javna dobra neophodna za funkcionisanje tržišta. Treba obratiti pažnju na jačanje sposobnosti države da ubire poreski prihod kako bi izašla u susret značajnim fiskalnim obavezama. Brza liberalizacija odmah po završetku konflikta od kritičnog je značaja za eliminisanje rente koja je tesno povezana sa kontrolom cena i distributivnih mreža od kojih imaju koristi samo dobitnici od ratne privrede. Pored toga su neophodne sveobuhvatne strukturne reforme usredsređene na privatizaciju i demonopolizaciju, kako bi se sprečili ratni dobitnici da osnaže svoje položaje tako što će u posleratnoj privredi steći punu kontrolu nad državom.

S obzirom na pogoršani kapacitet države u većini od ovih zemalja, za generisanje resursa, obezbeđivanje neophodne tehničke pomoći i snaženje političkog opredeljenja za te fundamentalne zadatke izgradnje države od kritičnog će značaja biti neposredna pomoć i učešće bilateralnih i multilateralnih donatora.

U nekonkurentnim političkim sistemima treba iskoristiti kapacitet države

Promena političkog režima može stvoriti mogućnost za primenu sveobuhvatne strategije reforme. Promena režima često biva propraćena obnovom političke konkurencije, snaženjem političkih stranaka i podmlađivanjem civilnog društva koje može izvršiti pritisak na nove političke rukovodioce da unesu novine u politiku i poboljšaju ekonomske performanse. Kao što je već ranije sugerisano, ovi režimi mogu iskoristiti viši nivo kapaciteta države da bi primenili reforme. To ukazuje da možda može biti i neke koristi i od tromosti (u duhu poznate izjave Aleksandra Geršenkrona) što bi moglo osposobiti te zemlje da pređu iz ravnoteže minimalnih reformi u sveobuhvatniji niz reformi bez onog pogoršanja državnog kapaciteta koji je zabeležen u zemljama koje su tranziciju započele sprovođenjem parcijalnih reformi.

U konkurentnim demokratijama treba iskoristiti postojeći impuls za formiranje reformskih koalicija

Kao što su uveliko pokazale razvijene demokratije širom sveta, višestranačka konkurencija može periodično izazvati rizike za makroekonomsku stabilnost; ti rizici su često povezani sa izbornim ciklusima, odnosno sa onim o čemu se govori i kao o političko-poslovnom ciklusu (Alesina, Roubini i Cohen 1997). Stranke koje su na vlasti mogu dobiti podršku tako što će pred ključne izbore proširiti fiskalne troškove, što će verovatno zahtevati naglo smanjenje posle izbora. Neke konkurentne demokratije (Mađarska i Poljska) već su se suočile ili se sada suočavaju sa visokim budžetskim deficitom, što može imati destabilišuće posledice.

Neke konkurentne demokratije kombinovale su budžetski deficit sa visokim platnobilansnim deficitom. Brzi priliv stranog kapitala ima i pozitivne i negativne strane. Bankarski sistem u mnogima od ovih zemalja još nije u dovoljnoj meri razvijen, niti je dovoljno dobro regulisan da bi mogao da upravlja tim prilivom. Zato je ključni zadatak sprečiti neusaglašenost između tražnje za

133

kreditima u privatnom sektoru i kapaciteta domaćeg bankarskog sistema da donosi odluke o dodeljivanju kredita, nadzire korisnike kredita i disciplinuje neuredne platišama. Zato se mora odlučno izbeći rizik političkog mešanja u funkcionisanje bankarskog sistema, mada taj rizik i dalje postoji. Očuvanje i jačanje nezavisnosti regulatornih i nadzornih organa u finansijskom sistemu od ključnog je značaja za sprečavanje ponavljanja kriza.

Uspeh, međutim, ne bi trebalo da izazove samozadovoljstvo s obzirom na preostale izazovne zadatke strukturnih reformi, posebno u javnom sektoru i u politički osetljivim privrednim oblastima. Održavanje ključnih stubova mreže socijalne sigurnosti kao amortizera na početku reformi bilo je važno za uspeh svih ovih zemalja. Sada ih je to, međutim, ostavilo sa preglomaznom birokratijom i velikim platama u javnom sektoru, što umanjuje njihov potencijal za rast.

Od zaposlenih u javnom sektoru može se očekivati snažan politički otpor smanjivanju tog sektora i umanjenjima plata. Lokalne vlasti će se suprotstaviti svakoj politici koja smanjuje vladinu kontrolu nad pružanjem zdravstvenih i obrazovnih usluga. Otpor tih kategorija stanovništva neće biti lako prevazići, baš kao što ga nije bilo lako prevazići ni u mnogim industrijskim demokratijama. Za suprotstavljanje ovom otporu potrebno je razviti mehanizme koji će politički mobilisati novi privatni sektor koji se brzo širi, posebno srednja i mala preduzeća, na čije interese direktno utiču diskreciona ovlašćenja birokrata iz javnog sektora.

Sem javnog sektora, mnoge konkurentne demokratije treba da reformišu i potencijalno osetljive sektore kao što su poljoprivreda, rudarstvo (ugalj, gvožđe i obojeni metali), železnice, brodogradnja i proizvodnja čelika. Dinamika izgradnje političkih koalicija koje jačaju širi konsenzus o toku ekonomskih reformi takva je da ovim sektorima obezbeđuje značajnu moć da zahtevaju subvencije, protekcionističke mere i raznorazne druge povlastice kao uslov da i sami pruže političku podršku reformama. Posebno snažna prepreka reformama jeste moćni poljoprivredni lobi.

Kako se spisak reformskih zadataka tokom vremena bude smanjivao i gubio na hitnosti, tako će se smanjivati i potencijal vlade da se

poveže sa moćnim lobijima. Međutim, odsustvo reformi u ovim važnim sektorima zauzdava rast novog privatnog sektora, slabeći ukupno poslovanje tih privreda. Jedan od trajnih izvora pritiska za reforme u nekima od ovih sektora jeste mogućnost pridruženja Evropskoj uniji. I ovde je važno mobilisati domaće biračko telo - posebno vitalni novi sektor koji snosi glavninu tereta odloženih reformi - kako bi se izgradila koalicija koja će imati dovoljno snage da prevaziđe otpor daljim reformama.

Zaključak Ključni izazov za političku ekonomiju

reformi jeste stvaranje uslova koji će podstaći razvoj inicijative za stupanje novih aktera na ekonomsku scenu i za prebacivanje naglaska preduzeća sa izvlačenja rente na preduzetništvo i produktivna ulaganja. Mada se početni uslovi ne mogu promeniti, mogu se preporučiti izvesne mere koje bi trebalo da kompenzuju strukturalne posebnosti raznim privreda. Iako nije mogućno naknadno izmeniti "prvi korak" reformskog procesa, mogu se izgraditi koalicije dobitnika i gubitnika kako bi se ublažila stega povlašćenih interesa i kako bi se dekoncentrisala moć monopola. Iako koncentraciju ekonomske moći obično podržava koncentracija političke moći, reformisanje političkih institucija može izmeniti inicijativu državnih službenika da ograniče ili čak i u potpunosti preokrenu te neravnoteže. Ovakve promene imaju suštinski značaj za prebacivanje inicijative sa starih preduzeća i za podsticanje valjanog razvoja novih preduzeća.

Početni uslovi i političke institucije utiču na verovatnoću da neke zemlje slede posebne reformske puteve. Međutim, ti strukturni faktori nikada ne mogu predodrediti ishod jednog tako složenog i višeslojnog procesa kakav predstavlja tranzicija. Minula decenija tranzicije svedoči o ključnoj ulozi političkog rukovodstva u oblikovanju reformi. Temeljna političko-ekonomska analiza dobitnika i gubitnika reformi može rezultirati parametrima za razumevanje verovatnih tačaka pritiska u svakom sistemu i obezbediti smernice za izradu izvodljivih strategija reforme. Ona, međutim, ne može predvideti kvalitet ili snagu

134

rukovođenja reformskim procesom koje će motivisati tempo i usmerenje reformi.

Političko-ekonomska analiza ima inherentnu predrasudu statusa quo (Fernandez i Rodrik 1991). Ipak, iskustvo čitavog sveta pokazuje da talentovane političke vođe mogu manevrisati tako da izvedu svoje zemlje iz takozvanih reformskih zamki i izmeniti puteve ravnoteže. Kritični izbori mogu obezbediti izlaz iz dugoročnih ćorsokaka u koji su reforme ponegde zapale. Novi lideri mogu mobilisati alternativne koalicije i podstaći kolektivnu akciju koja preokreće ravnotežu snaga između potencijalnih dobitnika i gubitnika daljih ekonomskih reformi. Mudri reformatori mogu razraditi strategiju u kojoj svi pobeđuju i koja podrazumeva kooptiranje političkih protivnika kako bi se izgradila podrška reformama. Ne možemo predvideti "kvalitet huškanja na reforme", da upotrebimo ovde izraz Alberta Hirschmana (1963, str. 225) ni u jednoj pojedinačnoj zemlji, niti u grupi zemalja. Taj kvalitet, međutim, jeste suštinski činilac razumevanja politike ekonomskih reformi.

135

ODABRANI BIBLIOGRAFSKI VODIČ KROZ POLITIČKU EKONOMIJU

TRANZICIJE Istovremena politička i ekonomska tranzicija u Istočnoj Evropi i bivšem Sovjetskom Savezu

inspirisala je pojavu bogate literature u širokom spektru naučnih disciplina. Mada su u tekstu ove knjige navedene brojne reference, na ovom se spisku nalaze samo neka od ključnih dela. Postoji mnoštvo radova iz kojih su autori crpli podatke kojima su potkrepili argumente iznete u knjizi.

Socijalistički sistem: reforma i krah Åslund, Anders. 1991. Gorbachev’s Struggle

for Economic Reform, 2nd ed. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Easterly, William, and Stanley Fischer. 1995. “The Soviet Economic Decline.” World Bank Economic Review 9(3): 341–71.

Ericson, Richard. 1991. “The Classical Soviet- Type Economy: Nature of the System and Implications for Reform.” Journal of Economic Perspectives 5(4): 11–27.

Fischer, Stanley, and Alan Gelb. 1991. “The Process of Socialist Economic Transformation.” Journal of Economic Perspectives 5(4): 91–105.

Garton Ash, Timothy. 1983. The Polish Revolution: Solidarity 1980–82. London: Jonathan Cape.

_____. 1990. We the People: The Revolution of ’89 Witnessed in Warsaw, Budapest, Berlin & Prague. Cambridge, MA: Granta Books.

IMF (International Monetary Fund), World Bank, OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), and EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). 1991. A Study of the Soviet Economy. vol. 3. Washington, D.C.

Kornai, János. 1992. The Socialist System: The Political Economy of Communism. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Murrell, Peter, and Mancur Olson. 1991. “The Devolution of Centrally Planned Economies.” Journal of Comparative Economics 15(2): 239–65.

Komparativne ekonomske performanse

Priroda i uzroci tranzicione recesije Blanchard, Olivier, and Michael Kremer. 1997.

“Disorganization.” Quarterly Journal of Economics 112(4): 1091–127.

Calvo, Guillermo, and Fabrizio Coricelli. 1993. “Output Collapse in Eastern Europe: The Role of Credit.” International Monetary Fund Staff Papers 40(1): 32–52.

Ericson, Richard E. 1999. “The Structural Barrier to Transition Hidden in Input-Output Tables of Centrally Planned Economies.” Economic Systems 23(3): 199–224.

Gomulka, Stanislaw. 1998. “Output: Causes of the Decline and Recovery.” Working Papers Series No. 8, Center for Social and Economic Research, Central European University, Warsaw, Poland.

Kornai, János. 1993. “Transformational Recession: A General Phenomenon Examined through the Example of Hungary’s Development.” Economie Appliquée 46(2): 181–227.

136

Rodrick, Dani. 1992. “Making Sense of the Soviet Trade Shock in Eastern Europe: A Framework and Some Estimates.” In Mario Blejer, Guillermo A. Calvo, Fabrizio Coricelli, and Alan H. Gelb, eds., Eastern Europe in Transition: From Recession to Growth? World Bank Discussion Paper No. 196, World Bank, Washington, D.C.

Roland, Gerard, and Thierry Verdier. 1999. “Transition and the Output Fall.” Economics of Transition 7(1): 1–28.

Objašnjenje razlika u ishodima ekonomskih reformi Bokros, Lajos. 2000. “Visegrad Twins’

Diverging Path to Relative Prosperity. Comparing the Transition Experience of the Czech Republic and Hungary.” Conference at the Czech National Bank, Prague. September.

de Melo, Martha, and Alan Gelb. 1996. “A Comparative Analysis of Twenty Transition Economies in Europe and Asia.” Post-Soviet Geography and Economics 37(5): 265–85.

de Melo, Martha, Cevdet Denizer, and Alan Gelb. 1996. “From Plan to Market: Patterns of Transition.” World Bank Economic Review 10(3): 397–424.

de Melo, Martha, Cevdet Denizer, Alan Gelb, and Stoyan Tenev. 2001. “Circumstances and Choice: The Role of Initial Conditions and Policies in Transition Economies.” World Bank Economic Review 15(1): 1–31.

EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). Various years. Transition Report. London.

IMF (International Monetary Fund). 2000. World Economic Outlook 2000: Focus on Transition Economies. Washington, D.C.

World Bank. 1996. World Development Report 1996: From Plan to Market. Washington, D.C.

Ključne teme ekonomskih reformi

Opšta pitanja Åslund, Anders. 1995. How Russia Became a

Market Economy. Washington, D.C.: Brookings Institution.

Blanchard, Olivier. 1997. The Economics of Transition in Eastern Europe. Oxford, England: Clarendon Press.

Blanchard, Olivier, Rudiger Dornbusch, Paul Krugman, Richard Layard, and Lawrence Summers. 1991. Reform in Eastern Europe. Cambridge, MA: MIT Press.

Clague, Christopher, and Gordon C. Rausser, eds. 1992. The Emergence of Market Economies in Eastern Europe. Cambridge, MA: Blackwell Publishers.

Coricelli, Fabrizio. 1998. Macroeconomic Policies and the Development of Markets in Transition Economies. Budapest: Central European University Press.

Dabrowski, Marek, Stanislaw Gomulka, and Jacek Rostowski. 2000. “Whence Reform? A Critique of the Stiglitz Perspective.” Centre for Social and Economic Research, Warsaw. Processed.

Klaus, Vaclav. 1997. Renaissance: The Rebirth of Liberty in the Heart of Europe. Washington, D.C.: Cato Institute.

Kornai, János. 1990. The Road to a Free Economy. Shifting from a Socialist System: The Example of Hungary. New York: W. W. Norton.

_____. Forthcoming. “Ten Years After ‘The Road to a Free Economy,’ The Author Self-Evaluation.” In Boris Pleskovic and Nicholas Stern, eds., Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C.: World Bank.

McMillan, John, and Barry Naughton. 1992. “How to Reform a Planned Economy: Lessons from China.” Oxford Review of Economic Policy 8(1): 130–43.

137

Poznanski, Kazimierz Z., ed. 1993. Stabilization and Privatization in Poland. Boston, MA: Kluwer Academic Publishers.

Qian, Yuan, Gerard Roland, and Chenggang Xu. 1999. “Why is China Different From Eastern Europe: Perspectives from Organization Theory.” European Economic Review 43(4–6): 1085–94.

Sachs, Jeffrey. 1996. “The Transition at Mid Decade.” American Economic Review Papers and Proceedings 86(2): 128–33.

Stiglitz, Joseph E. 1999. “Whither Reform? Ten Years of the Transition.” Keynote address, World Bank Annual Bank Conference on Development Economics, Washington, D.C.

Brzina reformi i redosled reformskih poteza

Aghion, Philippe, and Oliver Blanchard. 1994. “On the Speed of Transition in Central Europe.” In Stanley Fischer and J. Rotemberg, eds., National Bureau of Economic Research Macroeconomic Annual 1994. Cambridge, MA: MIT Press.

Åslund, Anders, Peter Boone, and Simon Johnson. 1996. “How to Stabilize: Lessons From Post-Communist Countries.” Brookings Papers on Economic Activity 26(1): 217–313.

Dewatripont, Mathias, and Gerard Roland. 1992a. “Economic Reform and Dynamic Political Constraints.” Review of Economic Studies 59(4): 703–30.

_____. 1992b. “The Virtues of Gradualism and Legitimacy in the Transition to a Market Economy.” Economic Journal 102(411): 291–300.

_____. 1995. “The Design of Reform Packages under Uncertainty.” American Economic Review 85(5): 1207–23.

Fischer, Stanley, Ratna Sahay, and Carlos A. Vegh. 1996a. “Stabilization and Growth in Transition Economies: The Early Experience.” Journal of Economic Perspectives 10(2): 45–66.

_____. 1996b. “Economies in Transition: The Beginnings of Growth.” American Economic Review 86(2): 229–33.

Kornai, János. 1990. The Road to a Free Economy. Shifting from a Socialist System: The Example of Hungary. New York, NY: Norton.

Lipton, David, and Jeffrey D. Sachs. 1990. “Creating a Market in Eastern Europe: The Case

of Poland.” Brookings Papers on Economic Activity 20(1): 75–147.

McKinnon, Ronald. 1992. The Order of Economic Liberalization: Financial Control in the Transition to a Market Economy. Baltimore, MD: John Hopkins University Press.

Murphy, Kevin M., Andrei Shleifer, and Robert W. Vishny. 1992. “The Transition to a Market Economy: Pitfalls of Partial Reform.” Quarterly Journal of Economics 107(3): 889–906.

Murrell, Peter. 1992a. “Conservative Political Philosophy and the Strategy of Economic Transition.” East European Politics and Societies 6(1): 3–16.

_____. 1992b. “Evolutionary and Radical Approaches to Economic Reform.” Economics of Planning 25(1): 79–95.

Sachs, Jeffrey. 1993. Poland’s Jump to the Market Economy. Cambridge, MA: MIT Press.

_____. 1994. “Life in the Economic Emergency Room.” In John Williamson, ed., The Political Economy of Policy Reform. Washington, D.C.: Institute for International Economics.

Privatizacija i korporativno upravljanje Aghion, Philippe, and Olivier Blanchard. 1998.

“On Privatization Methods in Eastern Europe and their Implications.” Economics of Transition 6(1): 87–99.

Amsden, Alice, Jacek Kochanowicz, and Lance Taylor. 1994. The Market Meets Its Match: Restructuring the Economies of Eastern Europe. Cambridge, MA: Harvard University Press.

138

Balcerowicz, Leszek, Cheryl Gray, and Iraj Hoshi, eds. 1998. Enterprise Exit Processes in Transition Economies. Budapest: Central European University Press.

Black, Bernard S., Reinier Kraakman, and Anna Tarassova. 2000. “Russian Privatization and Corporate Governance.” Stanford Law Review 52(6): 1731–808.

Blasi, Joseph R., Maya Kroumova, and Douglas Kruse. 1997. Kremlin Capitalism: The Privatization of The Russian Economy. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Boycko, Maxim, Andrei Shleifer, and Robert Vishny. 1995. Privatizing Russia. Cambridge, MA: MIT Press.

_____. 1996. “A Theory of Privatization.” Economic Journal 106(435): 309–19.

Djankov, Simeon. 1999. “The Restructuring of Insider Dominated Firms.” Economics of Transition 7(2): 467–79.

Earle, John S., Roman Frydman, and Andrzej Rapaczynski, eds. 1993. Privatization in the Transition to a Market Economy. Budapest: Central European University Press.

Frydman, Roman, Cheryl W. Gray, and Andrzej Rapacszynski, eds. 1996. Corporate Governance in Central Europe and Russia, vols. 1–2. Budapest: Central European University Press.

Frydman, Roman, and others. 1993a. The Privatization Process in Central Europe. Budapest: Central European University Press.

_____. 1993b. The Privatization Process in Russia, Ukraine, and the Baltic States. Budapest: Central European University Press.

Lipton, David, and Jeffrey D. Sachs. 1990. “Privatization in Eastern Europe: The Case of Poland.” Brookings Papers on Economic Activity 20(2): 293–341.

Nellis, John. 1999. “Time to Rethink Privatization in Transition Economies?” Finance and Development 36(2): 16–9.

Roland. Gerard. 1994. “On the Speed and Sequencing of Privatization and Restructuring.” Economic Journal 104(426): 1158–68.

Roland, Gerard, and Thierry Verdier. 1994. “Privatization in Eastern Europe: Irreversibility and Critical Mass Effects.” Journal of Public Economics 54(2): 161–83.

Stark, David, and Laszlo Bruszt. 1998. Postsocialist Pathways: Transforming Politics and Property in East Central Europe. Cambridge, MA: Cambridge University Press.

Empirijska procena privatizacije Blasi, Joseph, and Andrei Shleifer. 1996.

“Corporate Governance in Russia: An Initial Look.” In Roman Frydman, Cheryl W. Gray, and Andrzej Rapacszynski, eds., Coporate Governance in Central Europe and Russia, vol. 2. Budapest: Central European University Press.

Brown, David, and John Earle. 2000. “Privatization and Enterprise Restructuring in Russia: New Evidence from Panel Data on Industrial Enterprises.” Working Paper, Russian-European Centre For Economic Policy, Moscow.

Djankov, Simeon, and Peter Murrell. 2000. The Determinants of Enterprise Restructuring in Transition: An Assessment of the Evidence. Washington, D.C.: World Bank.

Earle, John, and Saul Estrin. 1998. “Privatization, Competition, and Budget Constraints: Disciplining Enterprises in Russia.” Working Paper No. 128, Stockholm Institute of Transition Economics, Stockholm.

139

Frydman, Roman, Cheryl W. Gray, Marek Hessel, and Andrzej Rapaczynski. 1997. “Private Ownership and Corporate Performance: Evidence from Transition Economies.” EBRD Working Paper No. 26, European Bank for Reconstruction and Development, London.

_____. 1999. “When Does Privatization Work? The Impact of Private Ownership on Corporate Performance in the Transition Economies.” Quarterly Journal of Economics 114(4): 1153–92.

Lieberman, Ira W., Stilpon S. Nestor, and Raj M. Desai, eds. 1997. Between State and Market: Mass Privatization in Transition Economies. Washington D.C.: The World Bank and the OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development).

Megginson, William E., and Jeffry M. Netter. 2001. “From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization.” Journal of Economic Literature 39(2): 321–89.

Barter, kašnjenja u plaćanjima i bezgotovinska plaćanja Commander, Simon, and Christian Mumssen.

1998. “Understanding Barter in Russia,” EBRD Working Paper No. 37, European Bank for Reconstruction and Development, London.

Gaddy, Clifford, and Barry Ickes. 1999. Russia’s Virtual Economy. Washington, D.C.: Brookings Institution.

Ivanova, Nadezhda, and Charles Wyplosz. 1999. “Arrears: The Tide that is Drowning Russia.” Working Paper, Russian-European Centre for Economic Policy, Moscow.

Johnson, Simon, Daniel Kaufmann, John McMillan, and Christopher Woodruff. 2000. “Why Do Firms Hide? Bribes and Unofficial Activity After Communism.” Journal of Public Economics 76(3): 495–520.

McKinnon. Ronald I. 1991. The Order of Economic Liberalization: Financial Control in the Transition to a Market Economy. Baltimore, MD: John Hopkins University Press.

Tanzi, Vito, ed. 1992. Fiscal Policies in Economies in Transition. Washington, D.C.: International Monetary Fund.

Woodruff, David. 1999. Money Unmade: Barter and the Fate of Russian Capitalism. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Mreže socijalne sigurnosti i reforma Commander, Simon, and Fabrizio Coricelli,

eds. 1995. Unemployment, Restructuring, and the Labor Market in East Europe and Russia. Washington, D.C.: World Bank.

Cook, Linda, Mitchell Orenstein, and Marilyn Rueschemeyer, eds. 1999. Left Parties and Social Policy in Postcommunist Europe. Boulder, CO: Westview Press.

Graham, Carol. 1995. “The Politics of Safety Nets.” In Larry Diamond and Marc F. Plattner, eds., Economic Reform and Democracy. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.

Kornai, János. 1997. “Reform and the Welfare Sector in the Post-Socialist Countries: A Normative Approach.” In Joan Nelson, Charles Tilly, and Lee Walker, eds., Transforming Post-Communist Political Economies. Washington, D.C.: National Academy Press.

Kramer, Mark. 1997. “Social Protection Policies and Safety Nets in East-Central Europe: Dilemmas of the Post-Communist Transformation.” In Ethan Kapstein and Michael Mandelbaum, eds., Sustaining the Transition: The Social Safety Net in Postcommunist Europe. New York, NY: Council on Foreign Relations.

Milanovic, Branko. 1998. Income, Inequality, and Poverty during the Transition from Planned to Market Economy. Washington, D.C.: World Bank.

140

World Bank. 2000. Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia. Washington, D.C.

Pridruživanje Evropskoj uniji Begg, Iain. 1999. “EU Investment Grants

Review.” World Bank Technical Paper No. 435, World Bank, Washington, D.C.

Drulák, Petr, ed. 2001. National and European Identities in EU Enlargement: Views from Central and Eastern Europe. Prague: Institute of International Relations. European Commission and the World Bank. 1998. European Union Accession: The Challenges for Public Liability Management in Central Europe. Washington, D.C.

_____. 2000. European Union Accession: Opportunities and Risks in Central European Finances. Washington, D.C.

Funck, Bernard, and Lodovico Pizzati, eds. 2001. Labor, Employment, and Social Policies in the EU Enlargement Process. Washington, D.C.: World Bank.

Garibaldi, Pietro, Mattia Makovec, and Gabriella Stoyanova. 2001. “From Transition to EU Accession: The Bulgarian Labor Market during the 1990s.” World Bank Technical Paper No. 494, World Bank, Washington, D.C.

Kaminski, Bartlomiej. 1999a. “Hungary: Foreign Trade Issues in the Context of Accession to the EU.” World Bank Technical Paper No. 441, World Bank, Washington, D.C.

_____. 1999b. “The Role of Foreign Direct Investment and Trade Policies in Poland’s Accession to the European Union.” World Bank Technical Paper No. 442, World Bank, Washington, D.C.

Nabli, Mustapha. 1999. “Financial Integration, Vulnerabilities to Crisis, and EU Accession in Five Central European Countries.” World Bank Technical Paper No. 439, World Bank, Washington, D.C.

Nunberg, Barbara. 2000. “Ready for Europe: Public Administration Reform and European Union Accession in Central and Eastern Europe.” World Bank Technical Paper No. 466, World Bank, Washington, D.C.

Petkova, Ivanka, Elitsa Markova, Irena Mladenova, and Ruslan Stefanova, eds. 2000. Regional Cooperation in Central and Eastern Europe. Sofia: Economic Policy Institute.

Tang, Helena, ed. 2000. Winners and Losers of EU Integration: Policy Issues for Central and Eastern Europe. Washington, D.C.: Bertelsmann Foundation and the World Bank.

Ulgenerk, Esen, and Leila Zlaoui. 2000. “From Transition to Accession: Developing Stable and Competitive Financial Markets in Bulgaria.”

World Bank Technical Paper No. 473, World Bank, Washington, D.C. World Bank. 1997. “Poland—Reform and Growth on the Road to the EU.” Country study, Washington, D.C.

_____. 1998. “Slovak Republic—A Strategy for Growth and European Integration.” Country study, Washington, D.C.

_____. 1999a. “Slovenia—Economic Transformation and EU Accession.” Country study, Washington, D.C.

_____. 1999b. “Hungary—On the Road to the European Union.” Country study, Washington, D.C.

_____. 1999c. “Estonia—Implementing the EU Accession Agenda.” Country study, Washington, D.C.

_____. 1999d. “Czech Republic—Toward EU Accession.” Country study, Washington, D.C.

141

_____. 2000. “Progress Toward the Unification of Europe.” Paper for the World Free of Poverty series, Washington, D.C.

_____. 2001. “Bulgaria—The Dual Challenge of Transition and Accession.” Washington, D.C.

Politika ekonomske reforme u tranzicionim privredama Balcerowicz, Leszek. 1994. “Understanding

Postcommunist Transitions.” Journal of Democracy 5(4): 75–89.

_____. 1995. Socialism, Capitalism, Transformation. Budapest: Central European University Press.

Bunce, Valerie. 1999. “The Political Economy of Post Communism.” Slavic Review 58(4): 756–93.

Ekiert, Grzegorz, and Jan Kubik. 1998. “Contentious Politics in New Democracies: Hungary, the former East Germany, Poland, and Slovakia.” World Politics 50(4): 547–81.

Elster, Jon, Claus Offe, Ulrich K. Preuss, Frank Boeuher, Ulrike Goetting, and Friedbert W. Rueb. 1998. Institutional Design in Postcommunist Societies: Rebuilding the Ship at Sea. Cambridge, MA: Cambridge University Press.

Fish, M. Stephen. 1998. “The Determinants of Economic Reform in the Post-Communist World.” East European Politics and Societies 12(1): 31–78.

Greskovits, Bela. 1998. The Political Economy of Protest and Patience: East European and Latin American Transformations Compared. Budapest: Central European University Press.

Hellman, Joel S. 1998. “Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions.” World Politics 50(2): 203–34.

Offe, Claus. 1991. “Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe.” Social Research 58(4): 893–902.

Przeworski, Adam. 1991. Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge, MA: Cambridge University Press.

Roland, Gerard. 2000. Transition and Economics: Politics, Markets, and Firms. Cambridge, MA: MIT Press.

Shleifer, Andrei, and Daniel Treisman. 2000. Without A Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, MA: MIT Press.

Korupcija, “zarobljavanje” države i vladavina zakona Frye, Timothy. 1997. “Contracting in the

Shadow of the State: Private Arbitration Commissions in Russia.” In Jeffrey D. Sachs and Katharina Pistor, eds., The Rule of Law and Economic Reform in Russia. New York, NY: Westview Press.

Frye, Timothy, and Andrei Shleifer. 1997. “The Invisible Hand and the Grabbing Hand.” The American Economic Review 87(2): 354–8.

Hay, Jonathan R. and Andrei Shleifer. 1998. “Private Enforcement of Public Laws: A Theory of Legal Reform.” American Economic Review 88(2): 398–403.

Hendley, Kathryn, Peter Murrell, and Randi Ryterman. 2000. “Law, Relationships, and Private Enforcement: Transactional Strategies of Russian Enterprises.” Europe-Asia Studies 52(4): 627–56.

Hellman, Joel S., Geraint Jones, and Daniel Kaufmann. 2000. “Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition.” Policy Research Working Paper No. 2444, World Bank, Washington, D.C.

Johnson, Simon, Daniel Kaufman, and Andrei Shleifer. 1997. “The Unofficial Economy in Transition.” Brookings Papers on Economic Activity 27(2): 159–239.

142

Johnson, Simon, Daniel Kaufmann, and Pablo Zoido-Lobaton. 1998. “Government in Transition: Regulatory Discretion and the Unofficial Economy.” American Economic Review 88(2): 387–92.

Johnson, Simon, John McMillan, and C. Woodruff. 2000. “Entrepreneurs and the Ordering of Institutional Reform—Poland, Slovakia, Romania, Russia, and Ukraine Compared.” Economics of Transition 8(1): 1–36.

La Porta, Rafael, Andrei Shleifer, Robert W. Vishny, and Florencio Lopez-de-Silanes. 1998. “Law and Finance.” Journal of Political Economy 106(6): 1113–55.

Sachs, Jeffrey D., and Katharina Pistor, eds. 1997. The Rule of Law and Economic Reform in Russia. Boulder, CO: Westview Press.

Shleifer, Andrei, and Robert Vishny. 1998. The Grabbing Hand: Government Pathologies and Their Cures. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Volkov, Vladimir. 1999. “Violent Entrepreneurship in Post-Communist Russia.” Europe- Asia Studies 51(5): 741–54.

World Bank. 2000. Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate. Washington, D.C.

Klasifikacija političkih režima u tranziciji

Kitschelt, Herbert, Zdenka Mansfeldova, Radoslaw Markowski, and Gabor Toka. 1999. Post-Communist Party Systems: Competition, Representation, and Inter- Party Cooperation. Cambridge, MA: Cambridge University Press.

Linz, Juan J., and Alfred C. Stepan. 1996. Problems of Democratic Transition and Consolidation:

Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, Part IV. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.

Roeder, Philip G. 1994. “Varieties of Post-Soviet Authoritarian Regimes.” Post-Soviet Affairs 10(1): 61–101.

Upravljanje Elster, Jon, Claus Offe, and Ulrich K. Preuss.

1998. Institutional Design in Post-Communist Societies. New York, NY: Cambridge University Press.

Offe, Claus. 1991. “Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe.” Social Research 58(4): 865–92.

Przeworski, Adam, and others. 1995. Sustainable Democracy. Cambridge, MA: Cambridge University Press.

Nacionalizam, etnički konflikt i secesija Fearon, James D., and David D. Laitin. 1996.

“Explaining Interethnic Cooperation.” American Political Science Review 90(4): 715–35.

Laitin, David D. 1998. Identity in Formation. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Offe, Claus. 1997. “Ethnic Politics in East European Transitions.” Varieties of Transitions: The East European and East German Experience. Cambridge, MA: MIT Press.

Vujacic, Veljko. 1996. “Historical Legacies, Nationalist Mobilization, and Political Outcomes in Russia and Serbia: A Weberian View.” Theory and Society 25(6): 763–801.

143

REFERENCE Izraz “u obradi” označava neformalno reprodukovana dela koja ne moraju biti na raspolaganju

bibliotečkih sistema.

Alesina, Alberto, and Howard Rosenthal. 1995. Partisan Politics, Divided Government, and the Economy. New York, NY: Cambridge University Press.

Alesina, Alberto, Nouriel Roubini, and Gerald Cohen. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambridge, MA: MIT Press.

Aslund, Anders. 2001. “The Myth of Output Collapse after Communism.” Carnegie Endowment Working Paper No. 18, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, D.C.

Aslund, Anders, Peter Boone, and Simon Johnson. 1996. “How to Stabilize: Lessons from Post-Communist Countries.” Brookings Papers on Economic Activity 26(1): 217–311.

Balcerowicz, Leszek. 1995. Socialism, Capitalism, Transformation. Budapest: Central European University Press.

Berg, Andrew, Eduardo Borensztein, Ratna Sahay, and Jeromin Zettelmeyer. 1999. “The Evolution of Output in Transition Economies: Explaining the Differences.” IMF Working Paper No. WP/99/73, International Monetary Fund, Washington, D.C.

Campos, Nauro F., and Fabrizio Coricelli. 2000. “Growth in Transition: What We Know, What We Don’t, and What We Should.” Centre for Economic Policy Research, London.

Carlin, Wendy, Steven Fries, Mark Schaffer, and Paul Seabright. 2001. “Competition and Enterprise Performance in Transition Economies: Evidence from a Cross- Country Survey.” EBRD Working Paper No. 63, European Bank for Reconstruction and Development, London.

Castanheira, Micael, and Vladimir Popov. 1999. “Framework Paper on the Political Economy of Growth in Russia and Central and Eastern European Countries.” Paper for the Global Development Network conference, World Bank, Washington, D.C. November.

Caves, R. 1998. “Industrial Organization and New Findings on the Turnover and Mobility of Firms.” Journal of Economic Literature 36(4): 1947–82.

de Melo, Martha, and Alan Gelb. 1996. “A Comparative Analysis of Twenty Transition Economies in Europe and Asia” Post-Soviet Geography and Economics 37(5): 265–85.

de Melo, Martha, Cevdet Denizer, and Alan Gelb. 1996. “From Plan to Market: Patterns of Transition.” World Bank, Washington, D.C.

de Melo, Martha, Cevdet Denizer, Alan Gelb, and Stoyan Tenev. 1997. “Circumstances and Choice: The Role of Initial Conditions and Policies in Transition Economies.” Policy Research Working Paper No. 1866, World Bank, Washington, D.C.

Dethier, Jean-Jacques, Hafez Ghanem, and Edda Zoli. 1999. “Does Democracy Facilitate the Economic Transition?” World Bank, Washington, D.C. , u obradi.

Djankov, Simeon, and Peter Murrell. 2000. The Determinants of Enterprise Restructuring in Transition: An Assessment of the Evidence. Washington, D.C.: World Bank.

144

Easterly, William. 2000. “It’s Been a Rough Ride, Toto, but I think We’re Back in Kansas.” World Bank, Washington, D.C. , u obradi.

Eichengreen, Barry, and Christof Ruehl. 2000. “Financial Sector Developments in Transition Economies.” University of California at Berkeley. , u obradi.

EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). 1999. Transition Report 1999. London.

_____. 2000. Transition Report 2000. London.

Eurostat. 1998. New Enterprises in CEC in 1997. Studies and Research, theme 4. Available at http://www.europa.eu.int/ comm/eurostat.

Fernandez, Raquel, and Dani Rodrik. 1991. “Resistance to Reform: Status Quo Bias in the Presence of Individual-Specific Uncertainty.” American Economic Review 81(5): 1146–55.

Fischer, Stanley, and Alan Gelb. 1991. “The Process of Socialist Economic Transformation.” Journal of Economic Perpectives 5(4): 91–106.

Fischer, Stanley, Ratna Sahay, and Carlos A. Veight. 1998. “How Far is Eastern Europe from Brussels?” IMF Working Paper No. WP/98/53, International Monetary Fund, Washington, D.C.

Frye, Timothy, and Joel Hellman. 2001. “Political Data-Base of Post-Communist Countries.” World Bank, Washington, D.C. , u obradi.

Freedom House. Various years. Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties. New York. Available at www.freedomhouse.org.

Gaddy, Clifford, and Barry Ickes. 1999. Russia’s Virtual Economy. Washington, D.C.: Brookings Institution.

Haggard, Stephan, and Steven Webb. 1993. “What Do We Know about the Political Economy of Economic Policy Reform?” World Bank Policy Research Observer 8(2): 143–67.

Havrylysyhyn, Oleh, and Ron van Rooden. 1999. “Institutions Matter in Transition, but So Do Policies.” Fifth Dubrovnik Conference on Transition, Dubrovnic. June.

Hellman, Joel. 1998. “Winners Take All: The Politics of Partial Reform.” World Politics 50(2): 203.

Hellman, Joel S., Geraint Jones, and Daniel Kaufmann. 2000. “Seize the State, Seize the Day: An Empirical Analysis of State Capture and Corruption in Transition Economies.” Policy Research Working Paper No. 2444, World Bank, Washington D.C.

Hellman, Joel S., Geraint Jones, Daniel Kaufmann, and Mark Schankerman. 2000. “Measuring Governance Corruption and State Capture: How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Economies.” Policy Research Working Paper No. 2312, World Bank, Washington D.C.

Hernandez-Cata, Ernesto. 1997. “Growth and Liberalization during the Transition from Plan to Market.” IMF Staff Papers 44(4): 405–29.

Heybey, Berta, and Peter Murrell. 1999. “The Relationship between Economic Growth and the Speed of Liberalization during Transition.” Journal of Policy Reform 3(2): 121–37.

Hirschman, Albert O. 1963. Journeys Towards Progress. New York, NY: The Twentieth Century Fund.

IMF (International Monetary Fund), World Bank, OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), and EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). 1991. A Study of the Soviet Economy, vol. 3. Washington, D.C.

Jensen, Michael C., and William H. Meckling. 1976. “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure.” Journal of Financial Economics 3(4): 305–60.

145

Johnson, Simon, and Andrei Shleifer. 2001. “Privatization and Corporate Governance.” Paper prepared for the 12th Annual East Asian Seminar on Economics, June 28–30, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA.

Johnson, Simon, Daniel Kaufmann, and Andrei Shleifer. 1997. “The Unofficial Economy in Transition.” Brookings Papers on Economic Activity 27(2): 159–239.

Johnson, Simon, John McMillan, and Christopher Woodruff. 2000. “Entrepreneurs and the Ordering of Institutional Reform—Poland, Slovakia, Romania, Russia, and Ukraine Compared.” Economics of Transition 8(1): 1–36.

Johnson, Simon, Peter Boone, Alasdair Breach, and Eric Friedman. 2000. “Corporate Governance in the Asian Financial Crisis.” Journal of Financial Economics 58(1–2): 141–86.

Johnson, Simon, Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer. 2000. “Tunneling.” Harvard Institute of Economic Research Discussion Paper No. 1887, Harvard Institute of Economic Research, Cambridge, MA.

Klugman, Jeni. 1999. “Financing and Governance of Education in Central Asia.” MOCT–MOST: Economic Policy in Transitional Economies 9(4): 423–42.

Kornai, János. 1986. “The Soft Budget Constraint.” Kyklos 39(1): 3–30.

Levine, Ross, and Sara Zervos. 1998. “Stock Market, Banks, and Economic Growth.” American Economic Review 88(3): 537– 58.

Maddison, Angus. 1982. Phases of Capitalist Development. Oxford, U.K.: Oxford University Press.

Martin, Ricardo. 2000. “Revisiting Regression Analysis: Initial Conditions, Policies, and Growth.” Background paper, World Bank, Washington D.C.

Orenstein, Mitchell. 2001. Out of the Red: Building Capitalism and Democracy in Post- Communist Europe. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press.

Pinto, Brian, Vladimir Drebentsov, and Alexander Morozov. 2000. “Give Macroeconomic Stability and Growth in Russia a Chance: Harden Budgets by Eliminating Non-Payments.” Economics of Transition 8(2): 297–324.

Popov, Vladimir. 1998. “Will Russia Achieve Fast Economic Growth?” Communist Economies and Economic Transformation 10(4): 421–35.

_____. 1999. “Shock Therapy versus Gradualism: The End of the Debate.” Carleton University, Ottawa. , u obradi.

Przeworski, Adam. 1991. Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. New York, NY: Cambridge University Press.

Roubini, Nouriel, and Jeffrey Sachs. 1989. “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies.” European Economic Review 33(5): 903–33.

Ruehl, Christof, and Viatcheslav Vinogradov. 2001. “A Simple Model of the Transition from Central Planning.” Center for Economic Research and Graduate Education of Charles University and the Economic Institute of the Academy of Sciences of the Czech Republic, Prague. , u obradi.

Selowsky, Marcelo, and Ricardo Martin. 1998. “Policy Performance and Output Growth in the Transition Economies.” American Economic Review–Papers and Proceedings 87(2): 350–53.

Shleifer, Andrei, and Robert Vishny. 1997. “A Survey of Corporate Governance.” Journal of Finance. 52(2): 737–83.

Shleifer, Andrei, and D. Wolfenson. 2000. “Investor Protection and Equity Markets.” Harvard University and University of Michigan. , u obradi.

146

Tarr, David. 1994. “The Terms of Trade Effects of Moving to World Prices on Countries of the FSU.” Journal of Comparative Economics 18(1): 1–24.

UNICEF–ICDC (United Nations Children’s Fund– International Child Development Centre). 1999. “TransMONEE.” Database.

World Bank. 1998. World Development Report 1998/99: Knowledge for Development. Washington, D.C.

_____. 1999a. Czech Republic: Capital Market Review. Washington, D.C.

_____. 1999b. “Russia: Regional Education Study.” Human Development Sector Unit, Europe and Central Asia Region, Washington, D.C.

_____. 2000a. Poverty Reduction and the World Bank: Progress in Fiscal 1999. Washington, D.C.

_____. 2000b. Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia. Washington D.C.

_____. 2000c. Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate. Washington, D.C.

_____. 2001. World Development Indicators, 2001. Washington, D.C.