201304768/2/R2.

Datum uitspraak: 9 september 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de vereniging naar Duits recht Landesverband Burgerinitiativen

Umweltschutz Niedersachsen e.V. en de vereniging naar Duits recht

Besorgte Borkummer Brger e.V. (hierna: LBU en BBB), gevestigd te

Hannover (Duitsland) onderscheidenlijk Borkum (Duitsland),

2. Stadt Borkum (Duitsland), gemeente Jemgum (Duitsland) en gemeente

Krummhrn (Duitsland) (hierna Stadt Borkum en andere),

3. de stichting Stichting Natuur en Milieu en de vereniging naar Duits recht

Deutsche Umwelthilfe e.V. (hierna: SNM en DU), gevestigd te Utrecht

onderscheidenlijk Frankfurt/Main (Duitsland),

4. de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee,

gevestigd te Harlingen, en andere (hierna: de Waddenvereniging en andere),

5. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,

en andere (hierna: Greenpeace en andere),

appellanten,

en

de staatssecretaris van Economische Zaken,

het college van gedeputeerde staten van Groningen,

het college van gedeputeerde staten van Frysln,

het college van gedeputeerde staten van Drenthe,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 22 juni 2012, kenmerk 279063, heeft de staatssecretaris aan

RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna: RWE) een vergunning krachtens de

artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw

1998) verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en

regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede

voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de

Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder

alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de

Dollard.

Bij besluit van 19 juni 2012, kenmerk 2012-26657, hebben de colleges van

gedeputeerde staten van Groningen, Frysln en Drenthe (hierna: de colleges)

aan RWE een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Nbw

1998 verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en

regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede

voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de

Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder

201304768/2/R2 2 9 september 2015

alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de

Dollard.

Bij brief van 14 december 2012 heeft RWE een aanvullende aanvraag

ingediend.

Bij besluit van 18 april 2013, heeft de staatssecretaris de bezwaren van LBU

en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en

andere en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 22

juni 2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn

aangebracht, en deels ongegrond verklaard.

Bij besluit van 16 april 2013 hebben de colleges de bezwaren van LBU en

BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere

en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 19 juni

2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn

aangebracht, en deels ongegrond verklaard.

Tegen deze besluiten op bezwaar hebben LBU en BBB, Stadt Borkum en

andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en

andere beroep ingesteld.

Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft RWE een schriftelijke uiteenzetting

gegeven.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke

Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en

andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben hun zienswijze

daarop naar voren gebracht.

LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en

andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben nadere stukken

ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2014, waar

LBU en LBB en Stadt Borkum en andere, beide vertegenwoordigd door J.

Musch, advocaat te Wildeshausen (Duitsland), SNM en DU,

vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, I. Csikos MSc en A.

Ragas, de Waddenvereniging en andere, vertegenwoordigd door A. Wouda,

Greenpeace en andere, vertegenwoordigd door B.N. Kloostra, advocaat te

Amsterdam, en enkele deskundigen, en verweerders, vertegenwoordigd door

mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is ter

zitting RWE, vertegenwoordigd door mr. D.N. Broerse, advocaat te

Amsterdam, en enkele deskundigen, als partij gehoord.

Bij tussenuitspraak van 16 april 2014, in zaak nr. 201304768/1/R2

(www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling verweerders opgedragen om

201304768/2/R2 3 9 september 2015

binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin

omschreven gebreken in de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 te

herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

Greenpeace en andere hebben een nader stuk ingediend.

Bij besluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, hebben verweerders ter

uitvoering van voormelde tussenuitspraak opnieuw op de bezwaren beslist

en de besluiten van 19 en 22 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er nieuwe

voorschriften aan de vergunning zijn verbonden.

Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben LBU en BBB, Stadt Borkum en

andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en

andere een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop

verweerders de gebreken hebben hersteld.

Verweerders hebben een nader verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke

Ordening heeft desverzocht wederom een deskundigenbericht uitgebracht.

LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en

andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben hun zienswijze

daarop naar voren gebracht.

LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, Greenpeace en andere

en RWE hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 juni 2015,

waar LBU en LBB en Stadt Borkum en andere, beide vertegenwoordigd door

J. Musch, advocaat te Wildeshausen (Duitsland) en J. Albrecht, SNM en DU,

vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek en drs. E. Korevaar, de

Waddenvereniging en andere, vertegenwoordigd door A. Wouda,

Greenpeace en andere, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat

te Amsterdam en drs. J. Tonckens, en verweerders, vertegenwoordigd door

mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is ter

zitting RWE, vertegenwoordigd door mr. J.J. Peelen, advocaat te

Amsterdam, en enkele deskundigen, als partij gehoord.

Overwegingen

De besluiten van 16 en 18 april 2013

1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in de passende

beoordeling de gevolgen van de centrale op de Natura 2000-gebieden

Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten onrechte niet zijn onderzocht.

Verweerders hebben derhalve niet de zekerheid verkregen dat de natuurlijke

kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand

ten gevolge van de stikstofdepositie van de centrale niet zullen worden

aangetast. Verder heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat

verweerders onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt dat de omstandigheid

201304768/2/R2 4 9 september 2015

dat de bijdrage van RWE aan de concentratie van kwik in de lucht en het

water ver onder de streefwaarden ligt, zonder meer betekent dat de toename

van kwik geen afbreuk doet aan het behalen van de

instandhoudingsdoelstellingen. Voorts is niet gebleken of verweerders

terecht geen rekening hebben gehouden met cumulatie van andere

kwikbronnen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak derhalve geoordeeld

dat de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013, zijn genomen in strijd

met de artikelen19f en 19g van de Nbw 1998 en artikel 7:12, eerste lid, van

de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Opdracht

2. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling verweerders opgedragen om

binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak met

inachtneming van overweging 19.3 van de tussenuitspraak alsnog

toereikend onderzoek te doen naar de gevolgen van het project op de Natura

2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Op basis daarvan dienen

verweerders te motiveren waarom de natuurlijke kenmerken van de Natura

2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten gevolge van de

stikstofdepositie door de centrale niet zullen worden aangetast, dan wel de

bestreden besluiten te wijzigen, dan wel de bestreden besluiten te vervangen

door besluiten tot weigering van de vergunningen.

Daarnaast heeft de Afdeling verweerders opgedragen met inachtneming

van overweging 24.5 van de tussenuitspraak alsnog toereikend onderzoek te

doen naar de gevolgen van de toename van kwik als gevolg van het

vergunde project voor de relevante Natura 2000-gebieden, waarbij in ieder

geval rekening moet worden gehouden met mogelijke cumulatieve effecten

en met de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen kan worden

voldaan. Op basis daarvan dienen verweerders te motiveren waarom de

natuurlijke kenmerken van deze gebieden door de toename van kwik niet

zullen worden aangetast, dan wel de bestreden besluiten te wijzigen, dan

wel de bestreden besluiten te vervangen door besluiten tot weigering van de

vergunningen.

Het besluit van 2 oktober 2014

3. Bij besluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, hebben verweerders

opnieuw op de bezwaren beslist en de besluiten van 16 april 2013 en 18

april 2013 gewijzigd door nieuwe voorschriften aan de vergunning te

verbinden. Hierin zijn natuurmaatregelen voorgeschreven voor de Natura

2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Het besluit van 2 oktober

2014 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege

geacht onderwerp te zijn van dit geding.

Opzet uitspraak

4. De Afdeling zal allereerst aan de hand van de beroepsgronden de

algemene systematiek beoordelen die verweerders hebben gehanteerd voor

de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositie. Achtereenvolgens

201304768/2/R2 5 9 september 2015

zal de Afdeling daarna ingaan op de concrete beoordelingen voor de Natura

2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Vervolgens zal het

aspect cumulatie worden besproken. Daarna zullen de beroepsgronden ten

aanzien van de beoordeling van de gevolgen van de kwikemissie van de

centrale aan de orde komen. Tot slot zal de Afdeling ingaan op de verzoeken

om van de tussenuitspraak terug te komen.

Systematiek beoordeling stikstofdepositie

5. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere

betogen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden

Lieftinghsbroek en Drouwenerzand door de toename van stikstofdepositie

ten gevolge van de centrale zullen worden aangetast. Zij bestrijden de

conclusies van de onderzoeken die verweerders aan hun besluit ten

grondslag hebben gelegd. De Waddenvereniging en andere betwijfelen of de

effecten van het hele project op de Natura 2000-gebieden zijn beoordeeld.

Volgens hen is niet inzichtelijk of ook de extra depositie ten gevolge van de

door de centrale veroorzaakte toename van het aantal

scheepvaartbewegingen bij de beoordeling is betrokken. SNM en DU en

Greenpeace en andere betogen voorts dat ten onrechte bij de onderzoeken

de concepten van de PAS-gebiedsanalyses zijn betrokken. Verder stellen

Greenpeace en andere dat de in de onderzoeken gehanteerde kritische

depositiewaarden ontoereikend zijn om de vraag te beantwoorden of ten

gevolge van het project significante effecten plaatsvinden. Volgens hen zijn

de gehanteerde kritische depositiewaarden een gemiddelde waarde waarbij

significante effecten kunnen optreden en had moeten worden uitgegaan van

de laagste waarden. Voorts betogen de Waddenvereniging en andere dat

verweerders bij de beoordeling van de stikstofdepositie ten onrechte dezelfde

systematiek hebben gehanteerd die verweerders in de oorspronkelijke

passende beoordeling hadden gebruikt, terwijl die in de tussenuitspraak door

de Afdeling ontoereikend is bevonden. SNM en DU, de Waddenvereniging en

andere en Greenpeace en andere voeren verder aan dat verweerders ten

onrechte de reguliere beheermaatregelen hebben betrokken bij hun standpunt

dat significante effecten zijn uitgesloten.

5.1. De resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van de centrale

voor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek zijn neergelegd in het rapport

"Aanvulling op de passende beoordeling van RWE en projectplan

natuurmaatregelen Lieftinghsbroek", gedateerd 15 september 2014 (hierna:

het rapport Lieftinghsbroek). In het rapport "Aanvulling op de passende

beoordeling van RWE en projectplan natuurmaatregelen Natura 2000-gebied

Drouwenerzand, gedateerd 15 september 2014 (hierna het rapport

Drouwenerzand), zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek naar de

gevolgen van de centrale voor het Natura 2000-gebied Drouwenerzand.

In de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand is allereerst per

habitattype uiteengezet wat de huidige staat van instandhouding is. Daarna

is beschreven welke zogenoemde systeemfactoren, zoals de aanwezigheid

van andere flora en de vegetatiestructuur, van belang zijn voor een goede

staat van instandhouding van het habitattype. Voorts is uiteengezet welke

201304768/2/R2 6 9 september 2015

rol stikstofdepositie heeft voor de staat van instandhouding. Daarnaast is

voor elk habitattype vermeld wat de effectiviteit is van de bestaande

beheermaatregelen. Vervolgens is beoordeeld in hoeverre de stikstofdepositie

van de centrale zal leiden tot significante effecten op de habitattypen.

Daarbij is allereerst bezien of de som van de achtergronddepositie en de

depositietoename ten gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden

van de aangewezen habitattypen overschrijdt. Indien dat niet het geval is, is

gesteld dat significante effecten ten gevolge van de centrale voor het

habitattype zijn uitgesloten. Voor de habitattypen waarbij de som van de

achtergronddepositie en de depositietoename ten gevolge van de centrale de

kritische depositiewaarden van de aangewezen habitattypen overschrijdt, is

in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand nader onderzocht of de

centrale leidt tot significante effecten. Hierbij is per habitattype een relatie

gelegd tussen enerzijds de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van

de centrale en anderzijds de staat van instandhouding van het habitattype,

de aanwezigheid van relevante systeemfactoren, de rol van stikstofdepositie

voor de staat van instandhouding en de reeds bestaande beheermaatregelen.

5.2. Over de stelling dat niet inzichtelijk is of de effecten van het hele

project zijn beoordeeld, hebben verweerders uiteengezet dat in de

aanvullingen op de passende beoordeling is aangesloten bij de

uitgangspunten die in de passende beoordeling zijn gehanteerd. In bijlage 7

van de passende beoordeling zijn de invoergegevens van de

depositieberekeningen vermeld. Hieruit blijkt dat niet alleen de

depositietoename ten gevolge van de bouw en exploitatie van de centrale op

zichzelf, maar ook van de bijbehorende scheepvaart bij de beoordeling is

betrokken. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen grond voor het

oordeel dat niet de effecten van het hele project zijn beoordeeld.

5.3. Uit de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand blijkt verder dat

de informatie voor de beschrijving van de huidige staat van instandhouding,

de relevante systeemfactoren en de effectiviteit van de beheermaatregelen

onder meer is ontleend aan de concepten van de PAS-gebiedsanalyses. In

deze gebiedsanalyses is bezien hoe groot de stikstofproblematiek is voor de

stikstofgevoelige habitattypen, hoe de daling in depositie er naar

verwachting uitziet en welke ecologische herstelmaatregelen getroffen

kunnen worden om minimaal het behoud van de natuurwaarden te

garanderen en op termijn de doelstellingen te kunnen realiseren. De Afdeling

ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de concepten

van de PAS-gebiedsanalyses niet mede ten grondslag mochten worden

gelegd aan de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand.

5.4. Ten aanzien van het betoog dat onjuiste kritische depositiewaarden

zijn gebruikt, overweegt de Afdeling voorts het volgende. De kritische

depositiewaarden zijn ontleend aan het rapport "Overzicht van kritische

depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-

gebieden", mede bekend als het Alterra-rapport 2397. In dit rapport worden,

rekening houdend met bandbreedtes, concrete waarden per habitat(sub)type

genoemd. Deze zogenoemde kritische depositiewaarden worden omschreven

als de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat

201304768/2/R2 7 9 september 2015

significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende

invloed van atmosferische stikstofdepositie. In het deskundigenbericht staat

dat volgens de actuele inzichten en algemene consensus de kritische

depositiewaarden uit het Alterra-rapport 2397 als toetsingswaarden worden

gehanteerd bij het beoordelen van de effecten van stikstofdepositie op

habitattypen. De deskundige concludeert dat de gehanteerde kritische

depositiewaarden de meest recente inzichten geven in de gevoeligheid van

habitattypen voor stikstofdepositie. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan

het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Het aangevoerde geeft

daarom geen grond voor het oordeel dat in de rapporten Lieftinghsbroek en

Drouwenerzand onjuiste kritische depositiewaarden als toetsingsmaatstaf

zijn gebruikt bij het antwoord op de vraag of significante effecten ten

gevolge van het project zijn uit te sluiten.

5.5. Zoals reeds onder 5.1 is uiteengezet is in de rapporten

Lieftinghsbroek en Drouwenerzand bij de beoordeling van de toename van de

stikstofdepositie per gebied gekeken naar de specifieke omstandigheden van

het gebied, de specifieke kenmerken van de habitattypen, de staat van

instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het functioneren en

het voorkomen van de habitattypen. Anders dan in de passende beoordeling

die in de tussenuitspraak ter beoordeling stond, is in de rapporten

Lieftinghsbroek en Drouwenerzand een relatie gelegd tussen de toename van

de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale en voornoemde aspecten. In

tegenstelling tot hetgeen de Waddenvereniging en andere betogen is in de

rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand dan ook niet dezelfde

systematiek gehanteerd als in de passende beoordeling die in de

tussenuitspraak ter beoordeling stond en door de Afdeling ontoereikend is

bevonden om de vereiste zekerheid te verkrijgen dat de natuurlijke

kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.

Zoals de Afdeling verder reeds in de tussenuitspraak heeft overwogen is

een beoordeling van de effecten van een toename van stikstofdepositie

waarbij, zoals in het onderhavige geval, per gebied wordt gekeken naar de

specifieke omstandigheden, de specifieke kenmerken van de habitattypen,

de staat van instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het

functioneren en het voorkomen van de habitattypen, in beginsel in lijn met

het arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij;

www.curia.europa.eu) van het Hof van Justitie van de Europese

Gemeenschappen. Daarnaast is in de rapporten Lieftinghsbroek en

Drouwenerzand rekening gehouden met de effecten van de voortzetting van

bestaande beheermaatregelen. Deze zijn als feitelijke ontwikkeling in de

onderzoeken betrokken. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 30 oktober

2013 in zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2, overweging 9.3

(www.raadvanstate.nl) overweegt de Afdeling dat een dergelijke

handelswijze in principe mogelijk is. Wel moet met een voldoende mate van

zekerheid vaststaan dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden

uitgevoerd. Voorts dienen niet alleen de verwachte positieve effecten, maar

ook eventuele negatieve effecten daarvan op de kwalificerende habitattypen,

habitatsoorten en vogelsoorten te worden beoordeeld in het licht van de

instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Of

201304768/2/R2 8 9 september 2015

aan deze vereisten wordt voldaan en of de systematiek bij de beoordeling

van de effecten op de specifieke gebieden juist is toegepast, zal de Afdeling

in het licht van het aangevoerde in de navolgende overwegingen beoordelen.

De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat de

systematiek die bij de beoordeling van de effecten van de

stikstofdepositietoename in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand

is gehanteerd in zijn algemeenheid onaanvaardbaar is.

Lieftinghsbroek

6. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere

kunnen zich niet verenigen met de uitkomsten van het rapport

Lieftinghsbroek. Zij stellen dat in het rapport Lieftinghsbroek onvoldoende

zekerheid is gegeven dat de centrale geen significante effecten zal hebben

voor de habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek is

aangewezen. Zij betogen dat de effecten van het project niet zijn beoordeeld

aan de hand van de juiste instandhoudingsdoelstellingen. Volgens hen is

voor een aantal habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied

Lieftinghsbroek is aangewezen ten onrechte uitgegaan van een

behouddoelstelling in plaats van een verbeterdoelstelling. Voorts stellen zij

dat in het rapport Lieftinghsbroek ten onrechte is uitgegaan van een

achtergrondbelasting van 1416 mol N/ha/jaar. Zij wijzen erop dat in het

bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde is uitgegaan van een

achtergrondbelasting van meer dan 1830 mol N/ha/jaar en in het concept

van de PAS-gebiedsanalyse voor Lieftinghsbroek staat dat de gemiddelde

depositie op het Natura 2000-gebied ongeveer 1600 mol N/ha/jaar bedraagt.

Volgens Greenpeace en andere hadden verweerders van de

achtergronddepositie uit het concept van de PAS-gebiedsanalyse moeten

uitgaan, omdat deze achtergronddepositie is berekend met het meest actuele

programma Aerius dat ten opzichte van het gehanteerde OPS-model

gedetailleerdere uitkomsten geeft. Specifiek ten aanzien van het habitattype

blauwgraslanden (H6410) betogen SNM en DU, de Waddenvereniging en

andere en Greenpeace en andere dat in het rapport Lieftinghsbroek niet is

onderkend dat stikstofdepositie een doorslaggevende factor is voor de staat

van instandhouding van het habitattype. Bovendien is de effectiviteit van de

beheermaatregelen overschat. Greenpeace en andere wijzen in dit verband

op het rapport "Review en nader onderzoek: Passende beoordeling en

natuurmaatregelen Drouwenerzand en Lieftinghsbroek", gedateerd 14

december 2014, dat is opgesteld door Tonckens Ecologie (hierna: de review

van Tonckens).

6.1. Blijkens het aanwijzingsbesluit, zoals dat luidde ten tijde van belang,

is het gebied Lieftinghsbroek aangewezen voor de habitattypen

blauwgraslanden (H6410), beuken-eikenbossen met hulst (H9120), eiken-

haagbeukenbossen (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C). Voor

de habitattypen H6410, H9160 en H91E0 is als instandhoudingsdoelstelling

"behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit" opgenomen. Voor het

habitattype H9120 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte

en kwaliteit" vermeld.

201304768/2/R2 9 9 september 2015

Boshabitattypen (H9120), (H9160A) en (H91E0C)

6.2. Over de instandhoudingsdoelstellingen van de boshabitattypen is

terecht aangevoerd dat in het rapport Lieftinghsbroek onjuiste

instandhoudingsdoelstellingen zijn vermeld voor de habitattypen eiken-

haagbeukenbos (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C). In het

rapport Lieftinghsbroek is namelijk abusievelijk vermeld dat voor deze

habitattypen een behouddoelstelling geldt in plaats van een

verbeterdoelstelling voor de kwaliteit. De onjuiste aanname dat voor de

betreffende boshabitattypen een behouddoelstelling geldt is evenwel niet

van belang geacht voor de conclusie in het rapport Lieftinghsbroek dat de

centrale niet leidt tot significante effecten voor de habitattypen. In dat

verband is namelijk doorslaggevend geacht dat de som van de

achtergronddepositie en de toename van de depositie ten gevolge van de

centrale de kritische depositiewaarden van de habitattypen niet overschrijdt.

Dat in het rapport Lieftinghsbroek onjuiste instandhoudingsdoelstellingen zijn

vermeld voor de habitattypen eiken-haagbeukenbos (H9160A) en vochtige

alluviale bossen (H91E0C) leidt daarom naar het oordeel van de Afdeling op

zichzelf niet tot de conclusie dat het rapport reeds daarom niet aan het

herstelbesluit ten grondslag mocht worden gelegd.

6.3. Zoals hiervoor is overwogen, is voor de conclusie van verweerders

dat het project niet leidt tot significante effecten voor de boshabitattypen

doorslaggevend geacht dat de som van de achtergronddepositie en de

toename van de depositie ten gevolge van de centrale de kritische

depositiewaarden van de habitattypen niet overschrijdt. Over het bezwaar

dat in het rapport Lieftinghsbroek is uitgegaan van een te lage

achtergronddepositie, overweegt de Afdeling het volgende. In het rapport

Lieftinghsbroek is vermeld dat de actuele achtergronddepositiewaarde voor

het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek volgens de meest recente

berekening van het Planbureau voor de Leefomgeving en het RIVM 1312 mol

N/ha/jaar bedraagt. Dit betreft de situatie in 2013. Vanwege de gunstige

meteorologische omstandigheden wordt het meetjaar 2013 evenwel als te

positief beschouwd voor de lange termijn. In het rapport Lieftinghsbroek is

voor de vaststelling van de achtergronddepositie dan ook uitgegaan van de

prognose van het RIVM (GDN-kaart) voor het jaar 2015. De

achtergronddepositie is op grond hiervan vastgesteld op 1416 mol N/ha/jaar.

In het concept van de PAS-gebiedsanalyse is een hogere

achtergronddepositie vermeld dan in het rapport Lieftinghsbroek. In het

concept van de PAS-gebiedsanalyse voor Lieftinghsbroek staat namelijk dat

de achtergronddepositie in 2013 ongeveer 1600 mol N/ha/jaar bedroeg. Uit

het deskundigenbericht volgt dat het verschil tussen de

achtergronddepositiewaarde zoals vastgesteld door het RIVM en de

achtergrondwaarde die is vermeld in het concept van de PAS-gebiedsanalyse

is te verklaren doordat verschillende modellen zijn gebruikt voor de

berekening, te weten onderscheidenlijk het OPS-model en Aerius 1.6.

De Afdeling stelt voorop dat het gebruikte OPS-model een algemeen

aanvaard model is voor het uitvoeren van depositieberekeningen. Het Aerius

201304768/2/R2 10 9 september 2015

programma genereert weliswaar nauwkeurigere depositieberekeningen dan

het OPS-model, maar ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was

het Aerius programma blijkens het deskundigenbericht niet beschikbaar voor

derden en nog in ontwikkeling. Dat in het rapport Lieftinghsbroek voor de

vaststelling van de achtergronddepositie is uitgegaan van de prognose van

het RIVM die is gebaseerd op het OPS-model, maakt dan ook niet dat niet is

uitgegaan van de beste wetenschappelijke kennis inzake de

achtergronddepositie. Dat in het bestemmingsplan Buitengebied

Menterwolde staat dat de achtergrondbelasting 1830 mol N/ha/jaar

bedraagt, brengt op zichzelf evenmin met zich dat de in het rapport

Lieftinghsbroek vermelde achtergronddepositie onjuist is.

6.4. Gezien het voorgaande hebben verweerders er van mogen uitgaan

dat de achtergronddepositie in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek 1416

mol N/ha jaar bedraagt. Voorts is onbestreden dat de extra depositie op de

boshabitattypen ten gevolge van de centrale 1,4 mol N/ha/jaar bedraagt. In

het rapport Lieftinghsbroek staat dat de kritische depositiewaarde voor het

habitattype beuken-eikenbossen met hulst (H9120), eiken-

haagbeukenbossen (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C)

onderscheidenlijk 1429, 1429 en 1857 mol N/ha/jaar bedraagt. Zoals de

Afdeling reeds heeft overwogen onder 5.4 is er geen grond voor het oordeel

dat in het rapport Lieftinghsbroek is uitgegaan van onjuiste kritische

depositiewaarden. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen

aanleiding voor het oordeel dat de conclusie in het rapport Lieftinghsbroek

dat de som van de achtergronddepositie en de toename van de depositie ten

gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden van deze habitattypen

niet overschrijdt, onjuist is. Verweerders hebben aan het rapport

Lieftinghsbroek dan ook de zekerheid mogen ontlenen dat de centrale niet

leidt tot significante effecten voor de boshabitattypen in het Natura 2000-

gebied Lieftinghsbroek.

Blauwgraslanden (H6410)

6.5. Over de instandhoudingsdoelstelling van het habitattype

blauwgraslanden (H6410) is terecht aangevoerd dat in het rapport

Lieftinghsbroek een onjuiste instandhoudingsdoelstelling is vermeld. In het

rapport Lieftinghsbroek is namelijk abusievelijk vermeld dat voor dit

habitattype een behouddoelstelling geldt in plaats van een

verbeterdoelstelling voor de kwaliteit van het habitat. De deskundige heeft er

in het deskundigenbericht echter terecht op gewezen dat bij de beoordeling

van de effecten in het rapport Lieftinghsbroek wel daadwerkelijk is getoetst

aan de verbeteropgave voor de kwaliteit van het habitattype. Dat bij de

weergave van de instandhoudingsdoelstellingen in het rapport

Lieftinghsbroek een onjuiste instandhoudingsdoelstelling is vermeld voor het

habitattype blauwgraslanden (H6410) leidt daarom op zichzelf niet tot het

oordeel dat de effecten van de centrale op dit habitattype niet juist zijn

beoordeeld.

6.6. In het rapport Lieftinghsbroek staat dat de kritische depositiewaarde

van het habitattype blauwgraslanden (H6410) in het Natura 2000-gebied

201304768/2/R2 11 9 september 2015

Lieftinghsbroek reeds wordt overschreden door de achtergronddepositie. Het

habitattype verkeert in een matig gunstige staat van instandhouding. Dit is

vooral het gevolg van het verzwakken van de toevoer van basenrijk water in

de afgelopen decennia, waardoor verdroging en verzuring van de bovengrond

optraden. Atmosferische stikstofdepositie is volgens het rapport een

relevante, maar geen dominante factor voor de staat van instandhouding van

het habitattype. Volgens het rapport Lieftinghsbroek is voor het bereiken van

een goede staat van instandhouding doorslaggevend dat duurzaam

hooilandbeheer wordt uitgevoerd en dat de hydrologische situatie in het

gebied wordt verbeterd. Er worden reeds maatregelen getroffen om aan deze

belangrijkste condities voor de instandhouding van het blauwgrasland te

voldoen. Door het hooilandbeheer wordt bovendien veel meer stikstof

afgevoerd (980 mol/jaar) dan door de centrale wordt toegevoegd (0,69

mol/jaar). Voorts is ten gevolge van de verhoging van de grondwaterstand

in het blauwgrasland de buffering tegen verzurende stoffen voldoende

hersteld om de geringe bijdrage van RWE te bufferen. In het rapport

Lieftinghsbroek is vermeld dat de bijdrage van de centrale geen invloed heeft

op de aard, omvang en effectiviteit van de beheeropgave. Bovendien wordt

door het beheer een netto toename van stikstof in het systeem voorkomen.

Een geringe toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale zal

dan ook niet leiden tot significante effecten voor het habitattype

blauwgraslanden (H6410), zo is in het rapport Lieftinghsbroek

geconcludeerd.

6.7. Gezien het voorgaande is in het rapport Lieftinghsbroek de

veronderstelde effectiviteit van het hooilandbeheer en de hydrologische

beheermaatregelen doorslaggevend geacht voor de conclusie dat de centrale

niet leidt tot significante effecten voor het habitattype blauwgraslanden

(H6410). Zoals de Afdeling onder 5.5 heeft overwogen kunnen

beheermaatregelen in beginsel als feitelijke ontwikkeling in de passende

beoordeling worden betrokken. In dit geval stelt de deskundige evenwel dat

het hooilandbeheer inherent is aan het voortbestaan van blauwgrasland,

omdat hooilandbeheer een essentile voorwaarde vormt voor het behoud van

het habitattype. De deskundige leidt uit het Alterra-rapport 2397 af dat het

hooilandbeheer daarom al verdisconteerd is in de kritische depositiewaarde.

Oftewel, de kritische depositiewaarde is volgens de deskundige de

hoeveelheid stikstofdepositie die een blauwgrasland kan verwerken, waarbij

reeds rekening is gehouden met de omstandigheid dat door het

hooilandbeheer jaarlijks stikstof uit het systeem wordt verwijderd. De afvoer

van stikstof door hooilandbeheer kan daarom niet worden aangewend om de

effecten van een toename van een stikstofdepositie boven de kritische

depositiewaarde als verwaarloosbaar te beschouwen, zo stelt de deskundige.

In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan het

deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Verweerders hebben niet gesteld

dat meer of intensiever hooilandbeheer wordt uitgevoerd dan noodzakelijk is

voor het behoud van het habitattype. Verweerders hebben in dit geval dan

ook niet de effecten van de beheermaatregel in de vorm van hooilandbeheer

mogen betrekken bij hun standpunt dat de centrale, ondanks een

overschrijding van de kritische depositiewaarde, niet zal leiden tot

significante effecten.

201304768/2/R2 12 9 september 2015

Naast de effecten van het hooilandbeheer zijn in het rapport

Lieftinghsbroek ook de effecten van hydrologische beheermaatregelen bij de

beoordeling betrokken. Uit de stukken blijkt dat deze hydrologische

beheermaatregelen evenwel alleen beogen de verzurende en niet de

vermestende effecten van stikstofdepositie te verminderen. Reeds daarom

geeft hetgeen is aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet

de vereiste zekerheid hebben verkregen dat de hydrologische

beheermaatregelen tot gevolg zullen hebben dat de toename van de

stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet leidt tot significante

effecten voor het habitattype blauwgraslanden (H6410).

Natuurmaatregelen Lieftinghsbroek

7. In het rapport Lieftinghsbroek staat dat RWE te kennen heeft gegeven

aanvullende natuurmaatregelen te willen treffen ten behoeve van het

habitattype blauwgraslanden (H6410). Aan de onderhavige vergunningen

zijn vervolgens, gelet op de in de aanvraag van RWE vervatte

natuurmaatregelen, voorschriften verbonden op grond waarvan stikstof

gerelateerde maatregelen uitgevoerd dienen te worden. Nu hiervoor is

vastgesteld dat zonder deze maatregelen niet de zekerheid is verkregen dat

significante effecten van de centrale voor het habitattype blauwgraslanden

(H6410) zijn uitgesloten, zal de Afdeling in het navolgende naar aanleiding

van de beroepsgronden ingaan op deze maatregelen.

8. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere

betogen dat de natuurmaatregelen die in de vergunningen ten behoeve van

het habitattype blauwgrasland (H6410) zijn voorgeschreven niet in de

passende beoordeling hadden mogen worden betrokken. Zij voeren hiertoe

allereerst aan dat de maatregelen niet zijn verbonden aan het project.

Volgens hen zijn de maatregelen namelijk niet additioneel ten opzichte van

het reguliere beheer. Voorts betogen zij dat de maatregelen geen mitigerende

maatregelen zijn, maar compenserende maatregelen. Zij verwijzen in dit

verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van

15 mei 2014, in zaak C-521/12, Briels (ECLI:EU:C:2014:330). SNM en DU

en Greenpeace en andere betogen daarnaast, onder verwijzing naar de

review van Tonckens, dat de maatregelen onvoldoende effectief zijn om

significante effecten voor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek uit te

sluiten. Bovendien kunnen de maatregelen volgens hen afbreuk doen aan de

kwaliteit van het habitattype.

8.1. In bijlage 1 bij het besluit van 2 oktober 2014 is vermeld dat RWE

maatregelen zal uitvoeren in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. Deze

maatregelen zijn toegespitst op het wegnemen van stikstof uit het

habitattype blauwgraslanden (H6410) door het plaggen van kleine stukjes

blauwgrasland op sterk beschaduwde plekken. De plekken worden licht

bekalkt en krijgen in de eerste jaren een extra maaibeurt, als dit nodig mocht

blijken. In de naastgelegen bosrand worden daarnaast bomen gekapt die

voor veel schaduw en bladafval zorgen. Tot slot zijn er maatregelen voorzien

in de zogenoemde Paardenwei om aldaar te trachten het habitattype tot

201304768/2/R2 13 9 september 2015

ontwikkeling te brengen. Deze laatste maatregel is evenwel door

verweerders niet bij de beoordeling betrokken en zal dan ook in deze

uitspraak verder niet meer aan de orde komen.

8.2. In het arrest Briels beantwoordde het Hof prejudicile vragen van de

Afdeling in een zaak over de verbreding van de snelweg A2. Het Hof

oordeelde:

"18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de

verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de

habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet

direct verband houden met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat

negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied

voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een

areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de

natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in

voorkomend geval als compenserende maatregelen in de zin van lid 4 van

dit artikel kunnen worden aangemerkt.

[]

21 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen aantasting van de

natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de

zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt,

indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding,

hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken

van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een

type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling

rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCBs in de zin van die richtlijn

werd opgenomen (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 39).

22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura 2000-gebied door

de Commissie als GCB en door het Koninkrijk der Nederlanden als speciale

beschermingszone is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit

gebied van het natuurlijke habitattype blauwgraslanden", waarvan de

instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van

deze habitat en de verhoging van de kwaliteit ervan.

23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het

tracproject Rijksweg A2 significante negatieve gevolgen voor de

habitattypen en beschermde soorten in dit gebied zal hebben, inzonderheid

voor het bestaande areaal en voor de kwaliteit van het beschermde

natuurlijke habitattype blauwgraslanden", wegens de uitdroging en de

verzuring van de bodem door stikstofdepositie.

24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke

kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar te brengen en

kan bijgevolg, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie

heeft opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de

zin van artikel 6, lid 3 van de habitatrichtlijn.

201304768/2/R2 14 9 september 2015

25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin ondersteund door de

regering van het Verenigd Koninkrijk, doen de in het tracproject Rijksweg

A2 voorgestelde beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.

26 Ten eerste moet immers in herinnering worden geroepen dat in het bij

artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde

toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de

bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of

project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat

het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat

gebied zullen aantasten. Zo kan op efficinte wijze worden voorkomen dat

de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als

gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng

toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van

bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed

kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en

Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punten 57 en 58,

en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 41).

27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde

beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en

definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke

wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden

voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin

arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde

rechtspraak).

28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale

instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn

de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied

beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit

gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde

beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke

gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te

verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de

natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Uit de voorgaande

overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus

moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband

houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen

heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat

voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van

een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke

kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend

geval slechts als compenserende maatregelen" in de zin van lid 4 van dit

artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde

voorwaarden vervuld zijn."

8.3. Verweerders hebben toegelicht dat de maatregelen die ten behoeve

van het habitattype blauwgraslanden (H6410) zijn voorgeschreven in de

201304768/2/R2 15 9 september 2015

vergunning additioneel zijn ten opzichte van het bestaande beheer.

Weliswaar zijn sommige maatregelen eveneens genoemd in het concept van

de PAS-gebiedsanalyse, maar de maatregelen zijn daarin slechts als

mogelijke maatregelen genoemd. Door de maatregelen voor te schrijven in de

vergunning worden de maatregelen met zekerheid en op afzienbare termijn

uitgevoerd. Gezien deze toelichting en gelet op de aard en de concreetheid

van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat de

aan de vergunningen verbonden maatregelen additioneel zijn en geen

maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer worden

uitgevoerd, juist.

8.4. Anders dan Greenpeace en andere ziet de Afdeling in het arrest Briels

geen aanknopingspunten voor het oordeel dat natuurmaatregelen die worden

uitgevoerd ter plaatse van een Natura 2000-gebied nooit mitigerende

maatregelen zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak

van 24 december 2014 in zaak nr. 201309655/1/R2 (www.raadvanstate.nl)

leidt de Afdeling uit het arrest Briels af dat bij de beoordeling of een project

leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, die

beschermingsmaatregelen mogen worden betrokken, waarmee wordt beoogd

de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te

voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen

van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt. De in

de vergunning voorgeschreven natuurmaatregelen kunnen derhalve als

mitigerende maatregel worden meegewogen in de passende beoordeling, in

dit geval het rapport Lieftinghsbroek, indien deze worden uitgevoerd of

effecten hebben ter plaatse van de arealen van een habitattype waar een

toename van stikstofdepositie plaatsvindt.

8.5. Verweerders hebben uiteengezet dat alleen de voorgeschreven

plagmaatregel noodzakelijk is om een aantasting van de natuurlijke

kenmerken te voorkomen. Het bekalken van geplagd blauwgrasland is louter

additioneel. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat op

beide locaties waar het habitattype in het Natura 2000-gebied voorkomt,

stukjes blauwgrasland geplagd gaan worden. Door het plaggen wordt

blijkens het rapport Lieftinghsbroek voorts meer stikstof afgevoerd, te weten

249,6 mol N, dan door de centrale gedurende de hele levensduur op het

habitattype wordt gedeponeerd, namelijk 20,6 mol N. In het

deskundigenbericht is verder vermeld dat het plaggen van kleine stukjes

blauwgrasland met een lage actuele kwaliteit een positieve bijdrage kan

leveren aan de kwaliteit van het blauwgrasland in het Lieftinghsbroek.

Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding

om aan de effectiviteit van de plagmaatregel te twijfelen. Het plaggen vindt

bovendien plaats op de beide arealen waar ten gevolge van de centrale een

toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve dient

om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te

verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het

habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt, is de in de

vergunning voorgeschreven plagmaatregel aan te merken als mitigerende

maatregel. Dat de maatregelen niet ter plaatse van het hele areaal worden

uitgevoerd, maakt niet dat de maatregelen niet als mitigerend kunnen

201304768/2/R2 16 9 september 2015

worden aangemerkt. Verweerders hebben kunnen kiezen voor maatregelen

die op zodanige wijze worden uitgevoerd dat de effecten het grootst zijn en

het beste aansluiten bij het gewenste resultaat. Verweerders hebben de

plagmaatregel dan ook terecht meegewogen in het rapport Lieftinghsbroek.

Van een compenserende maatregel is, anders dan wordt betoogd, geen

sprake.

8.6. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot het oordeel

dat verweerders terecht hebben aangenomen dat de toename van

stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de

voorgeschreven mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting

van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek.

Drouwenerzand

9. SNM en DU en Greenpeace en andere voeren aan dat in het rapport

Drouwenerzand ten onrechte niet de effecten zijn beoordeeld op het

habitattype oude eikenbossen (H9190). Onder verwijzing naar de review van

Tonckens stellen zij dat het habitattype in het Natura 2000-gebied aanwezig

is. De Waddenvereniging en andere voeren voorts aan dat bij de beoordeling

van de effecten op de overige habitattypen ten onrechte niet is uitgegaan

van de hoogste achtergronddepositiewaarde in het gebied. SNM en DU, de

Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen voorts,

eveneens onder verwijzing naar de review van Tonckens, dat de effecten

van de centrale op de overige habitattypen zijn onderschat. Zij stellen dat

voor alle habitattypen de kritische depositiewaarden worden overschreden

en de instandhoudingsdoelstellingen nog niet zijn bereikt. Voorts verkeren

sommige habitattypen niet in een gunstige staat van instandhouding.

Volgens SNM en DU en Greenpeace en andere worden de effecten van de

bestaande beheermaatregelen daarnaast overschat. Bovendien is ten

onrechte niet onderkend dat de beheermaatregel begrazing ook negatieve

effecten heeft voor de staat van instandhouding van de habitattypen.

9.1. Blijkens het aanwijzingsbesluit, zoals dat luidde ten tijde van belang,

is het gebied Drouwenerzand aangewezen voor de habitattypen

stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse kraaiheibegroeiingen

(H2320), zandverstuivingen (H2330), jeneverbesstruwelen (H5130),

heischrale graslanden (H6230) en oude eikenbossen (H9190). Voor de

habitattypen H2320 en H2330 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud

oppervlakte en kwaliteit" opgenomen. Voor de habitattypen H2310, H5130

en H6230 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte en

verbetering kwaliteit" vermeld en voor het habitattype H9190 "uitbreiding

oppervlakte en verbetering kwaliteit".

Oude eikenbossen (H9190)

9.2. Het Natura 2000-gebied Drouwenerzand is, zoals hierboven is

vermeld, onder meer aangewezen voor het habitattype oude eikenbossen

(H9190). In het rapport Drouwenerzand zijn de effecten van het project op

het habitattype evenwel niet beoordeeld, omdat het habitattype volgens het

201304768/2/R2 17 9 september 2015

rapport Drouwenerzand niet in het Natura 2000-gebied voorkomt.

Verweerders hebben er in dit verband op gewezen dat het habitattype niet

op de habitattypenkaart van het Drouwenerzand is aangeduid. In het

concept van het beheerplan en het concept van de PAS-gebiedsanalyse is

eveneens vermeld dat het habitattype niet in het gebied aanwezig is.

Verweerders hebben gelet op deze stukken aannemelijk mogen achten dat

het habitattype oude eikenbossen (H9190) niet in het Natura 2000-gebied

voorkomt. Aan de review van Tonckens waarin staat dat het habitattype wel

in het gebied aanwezig is, hebben verweerders geen doorslaggevend

gewicht hoeven toekennen. Overigens heeft de staatssecretaris bij besluit

van 28 mei 2015 onder meer het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-

gebied gewijzigd. De aanwijzing voor het habitattype oude eikenbossen

(H9190) is komen te vervallen, omdat het bosperceel dat tot het habitattype

werd gerekend niet de juiste vegetatiekundige samenstelling heeft.

Nu verweerders ervan hebben mogen uitgaan dat het habitattype oude

eikenbossen (H9190) niet in het Natura 2000-gebied Drouwenerzand

voorkomt en evenmin op grond van de stukken aannemelijk is dat het

habitattype in het verleden wel in het gebied voorkwam dan wel in potentie

aanwezig is geweest, hebben verweerders het habitattype niet bij de

beoordeling hoeven te betrekken. Het betoog faalt.

Achtergrondwaarden

9.3. In het rapport Drouwenerzand is vermeld dat de achtergronddepositie

in het areaal met de kwalificerende habitattypen in het zuidelijke deel 1148

mol N/ha/jaar, in het noordelijke middengebied waar de meest waardevolle

en kwetsbare vegetaties liggen 1303 mol N/ha/jaar en in het westelijke deel

maximaal 1704 mol N/ha/jaar bedraagt. De Waddenvereniging en andere

hebben hun stelling dat het OPS-model, waarmee de achtergrondwaarden

zijn berekend, zodanig grofmazig is dat de achtergrondwaarden niet per

deelgebied mogen worden gedifferentieerd, niet nader onderbouwd. De

Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel

dat in het rapport Drouwenerzand is uitgegaan van onjuiste

achtergronddepositiewaarden.

Stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130)

9.4. In het rapport Drouwenerzand staat dat de kritische depositiewaarden

voor de habitattypen stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse

kraaiheibegroeiingen (H2320), zandverstuivingen (H2330) en

jeneverbesstruwelen (H5130), die tezamen ook de stuifzandheiden worden

genoemd, worden overschreden. De habitattypen bevinden zich volgens het

rapport Drouwenerzand in principe in een goede staat van instandhouding.

De toename van de stikstofdepositie op de habitattypen ten gevolge van de

centrale bedraagt maximaal 1,2 mol N/ha/jaar per jaar. Stikstofdepositie

vormt ten gevolge van het bestaande beheer volgens het rapport evenwel

geen knelpunt meer voor de habitattypen. Bovendien wordt door

schapenbegrazing in het Drouwenerzand minimaal 43-90 mol N/ha/jaar

onttrokken. De bijdrage van de centrale van maximaal 1,2 mol N/ha/jaar zal

201304768/2/R2 18 9 september 2015

dit positieve effect niet ongedaan maken. In het rapport Drouwenerzand is

geconcludeerd dat de centrale dan ook niet zal leiden tot significante

effecten voor de habitattypen stuifzandheiden.

9.5. In de review van Tonckens is gesteld dat stikstofdepositie, in meer of

mindere mate, afhankelijk van het specifieke habitattype, nog steeds een

knelpunt vormt voor de habitattypen. Bestaand intensief beheer heeft geleid

tot een overwegend goede staat van instandhouding van de habitattypen,

maar een toename van de stikstofdepositie kan dit bereikte evenwicht snel in

negatieve zin doen omslaan, zo staat in de review van Tonckens. In het

deskundigenbericht is de review van Tonckens, onder verwijzing naar het

concept van de PAS-gebiedsanalyse, op dit punt bevestigd. De deskundige

stelt dat uit het concept van de PAS-gebiedsanalyse volgt dat

stikstofdepositie nog steeds een probleem vormt in het Natura 2000-gebied

Drouwenerzand. Het bestaande beheer is noodzakelijk voor de handhaving of

verbetering van de actuele kwaliteit van de habitattypen, nu de huidige

achtergronddepositiewaarde de kritische depositiewaarden ruim overschrijdt.

Volgens de deskundige kan in dit geval de toename van de stikstofdepositie

ten gevolge van de centrale daarom een inbreuk vormen op de door het

beheer bereikte huidige kwaliteit van de habitattypen.

In hetgeen door verweerders naar voren is gebracht ziet de Afdeling geen

aanleiding om het deskundigenbericht op dit punt niet te volgen. Het

aangevoerde geeft dan ook aanleiding om te twijfelen aan de stelling van

verweerders dat stikstofdepositie ten gevolge van het bestaande beheer

geen knelpunt meer vormt voor de habitattypen en dat de depositietoename

van de centrale de positieve effecten van het beheer niet ongedaan zal

maken. Verweerders hebben dan ook niet de vereiste zekerheid gekregen dat

het bestaande beheer tot gevolg heeft dat de toename van de

stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet leidt tot significante

effecten voor de stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130).

Heischrale graslanden (H6230*)

9.6. In het rapport Drouwenerzand staat dat de achtergronddepositie de

kritische depositiewaarde van het habitattype heischrale graslanden

(H6230*) overschrijdt. Het habitattype verkeert in een matige staat van

instandhouding. In het rapport Drouwenerzand is gesteld dat het evenwel

niet waarschijnlijk is dat stikstof hiervoor een belangrijke oorzaak is. De meer

waarschijnlijke oorzaken zijn de hydrologie en het gebrek aan zaadbezetting

door intensieve begrazing, zo staat in het rapport Drouwenerzand. Bovendien

wordt door schapenbegrazing minimaal 43-90 mol N/ha/jaar onttrokken. De

bijdrage van de centrale van 1,1 mol N/ha/jaar zal dit positieve effect niet

ongedaan maken. In het rapport Drouwenerzand is geconcludeerd dat de

stikstoftoename ten gevolge van de centrale de matige staat van

instandhouding van de heischrale graslanden (H6230*) niet verder zal

verslechteren. Het project zal dan ook niet leiden tot significante effecten op

het habitattype heischrale graslanden (H6230*), zo staat in het rapport

Drouwenerzand.

201304768/2/R2 19 9 september 2015

9.7. In de review van Tonckens is gesteld dat niet de grondwaterstand,

maar de vrij intensieve schapenbegrazing in combinatie met de te hoge

achtergronddepositie de oorzaak vormt voor de matige staat van

instandhouding van het habitattype heischrale graslanden (H6230*). Ook in

het deskundigenbericht staat dat niet kan worden vastgesteld dat de matige

staat van instandhouding van het habitattype niet wordt veroorzaakt door de

achtergronddepositie die de kritische depositiewaarde overschrijdt. De

deskundige stelt dat het bestaande beheer in dit geval noodzakelijk is voor

het behoud of de verbetering van de huidige kwaliteit van het habitattype.

Daarbij komt dat niet kan worden uitgesloten dat het bestaande beheer in de

vorm van intensieve schapenbegrazing ook negatieve effecten kan hebben

voor de kwaliteit van het habitattype. Volgens de deskundige kan in dit

geval elke toename van de stikstofdepositie, dus ook de toename ten

gevolge van de centrale, een inbreuk vormen op de door het beheer bereikte

huidige kwaliteit van het habitattype.

Door verweerders is naar voren gebracht dat uit nader onderzoek is

gebleken dat begrazing door schapen geen negatieve, maar positieve

gevolgen heeft voor de kwaliteit van het habitattype. Wat daar verder ook

van zij, de eventuele negatieve effecten van schapenbegrazing zijn niet

doorslaggevend geweest voor de conclusie van de deskundige dat in dit

geval niet is uitgesloten dat de toename van de centrale een inbreuk kan

vormen op de door het beheer bereikte huidige kwaliteit van het habitattype.

In hetgeen door verweerders naar voren is gebracht ziet de Afdeling dan ook

geen aanleiding om deze conclusie van de deskundige niet te volgen.

Hetgeen is aangevoerd geeft dan ook aanleiding om te twijfelen aan de

stelling van verweerders dat stikstofdepositie geen knelpunt vormt voor het

habitattype en dat de depositietoename van de centrale de positieve effecten

van het beheer niet ongedaan zal maken. Verweerders hebben dan ook niet

de vereiste zekerheid gekregen dat het bestaande beheer tot gevolg heeft

dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet

leidt tot significante effecten voor het habitattype heischrale graslanden

(H6230*).

Natuurmaatregelen Drouwenerzand

10. In het rapport Drouwenerzand staat dat RWE te kennen heeft gegeven

aanvullende natuurmaatregelen te willen treffen ten behoeve van de

habitattypen stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130) en

heischrale graslanden (H6230*). Aan de onderhavige vergunningen zijn

vervolgens, gelet op de in de aanvraag van RWE vervatte

natuurmaatregelen, voorschriften verbonden op grond waarvan stikstof

gerelateerde maatregelen uitgevoerd dienen te worden. Nu hiervoor is

vastgesteld dat zonder deze maatregelen niet de zekerheid is verkregen dat

significante effecten van de centrale voor de habitattypen stuifzandheiden

(H2310), (H2320), (H2330) en (H5130) en heischrale graslanden (H6230*),

zal de Afdeling in het navolgende naar aanleiding van de beroepsgronden

ingaan op deze maatregelen.

201304768/2/R2 20 9 september 2015

11. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en

andere betogen dat de natuurmaatregelen die in de vergunningen voor het

Natura 2000-gebied Drouwenerzand zijn voorgeschreven, niet in de

passende beoordeling hadden mogen worden betrokken. Zij voeren hiertoe

allereerst aan dat de maatregelen niet zijn verbonden aan het project.

Volgens hen zijn de maatregelen namelijk niet additioneel ten opzichte van

het reguliere beheer. Voorts betogen zij onder verwijzing naar het arrest

Briels dat de maatregelen geen mitigerende maatregelen zijn, maar

compenserende maatregelen.

SNM en DU en Greenpeace en andere betogen daarnaast dat de

natuurmaatregelen die in de vergunningen zijn voorgeschreven onvoldoende

effectief zijn om significante effecten voor het Natura 2000-gebied

Drouwenerzand uit te sluiten. Zij verwijzen in dit verband naar de review van

Tonckens en naar het eveneens door Tonckens Ecologie opgestelde rapport

"Passende beoordeling en natuurmaatregelen Drouwenerzand en

Lieftinghsbroek, uitvoeringsplan Drouwenerzand en bostypen

Lieftinghsbroek", gedateerd 20 mei 2015. Volgens hen zijn de voorziene

plagwerkzaamheden die worden uitgevoerd voor de habitattypen

stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse kraaiheibegroeiingen

(H2320) en zandverstuivingen (H2330) geen maatregelen die bijdragen aan

een kwaliteitsverbetering van de habitattypen. Bovendien is onduidelijk ten

behoeve van welk habitattype de plagwerkzaamheden worden uitgevoerd.

Ook is ten onrechte geen maatregel voorgeschreven ten behoeve van het

habitattype jeneverbesstruwelen (H5130). Verder stellen SNM en DU en

Greenpeace en andere dat de maaimaatregelen ten behoeve van het

habitattype heischrale graslanden (H6230*) waarschijnlijk onvoldoende

effect hebben.

11.1. In bijlage 1 bij het besluit van 2 oktober 2014 is vermeld dat RWE

maatregelen zal uitvoeren in het Natura 2000-gebied Drouwenerzand. Deze

maatregelen zijn toegespitst op het wegnemen van stikstof uit het gebied

met stuifzandheiden (habitattypen H2310, H2320, H2330 en H5130) door

het plaggen van vergraste stuifzandheide ten noorden en ten oosten van de

huidige zandverstuiving. Daarnaast zal RWE maatregelen uitvoeren die de

kwaliteit van het habitattype heischrale graslanden (H6230*) verbeteren. Tot

slot worden twee agrarische percelen aangekocht teneinde het areaal

heischraal grasland uit te breiden. Deze laatste maatregel is evenwel door

verweerders niet bij de beoordeling betrokken en zal dan ook in deze

uitspraak verder niet meer aan de orde komen.

11.2. Verweerders hebben toegelicht dat de maatregelen die zijn

voorgeschreven in de vergunning additioneel zijn ten opzichte van het

bestaande beheer. Weliswaar zijn sommige maatregelen eveneens genoemd

in het concept van de PAS-gebiedsanalyse, maar de maatregelen zijn daarin

slechts als mogelijke maatregelen genoemd. Door de maatregelen voor te

schrijven in de vergunning worden de maatregelen met zekerheid en op

afzienbare termijn uitgevoerd. Gezien deze toelichting en gelet op de aard en

de concreetheid van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van

verweerders dat de aan de vergunningen verbonden maatregelen additioneel

201304768/2/R2 21 9 september 2015

zijn en geen maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer

worden uitgevoerd, aannemelijk.

11.3. Verweerders hebben toegelicht dat de zogenoemde stuifzandheiden,

waaronder de jeneverbesstruwelen (H5130) een dynamisch mozaek vormen.

Grenzen tussen de habitattypen liggen niet vast, maar verschuiven licht op

basis van verstuiving, begrazing en dynamisch beheer. Ten behoeve van dit

dynamisch mozaek met habitattypen zijn in de vergunning

plagwerkzaamheden voorgeschreven. Door locatiegewijs sterk vergraste

stuifzandheiden te plaggen komt er meer variatie tussen de stadia van de

habitattypen, waardoor de diversiteit van het gebied toeneemt, zo stellen

verweerders. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om aan

deze toelichting van verweerders te twijfelen. Er bestaat dan ook geen grond

voor het oordeel dat de plagmaatregelen niet ten behoeve van de kwaliteit

van alle habitattypen die behoren tot de stuifzandheiden, dus ook het

habitattype jeneverbesstruwelen (H5130), worden uitgevoerd. Door het

plaggen wordt blijkens het rapport Drouwenerzand voorts meer stikstof

afgevoerd, te weten 38.500 mol, dan door de centrale gedurende de hele

levensduur op de habitattypen wordt gedeponeerd, namelijk 4392 mol. De

Afdeling ziet in het aangevoerde geen reden om aan de effectiviteit van de

voorgeschreven plagwerkzaamheden te twijfelen. Uit de stukken en het

verhandelde ter zitting is bovendien gebleken dat het plaggen plaatsvindt op

arealen waar ten gevolge van de centrale een toename van de

stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve dient om mogelijke

negatieve effecten van het project te voorkomen of te verminderen ter

plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve

gevolgen van het project ondervindt, is de in de vergunning voorgeschreven

plagmaatregel aan te merken als mitigerende maatregel. Dat de maatregelen

niet ter plaatse van het hele areaal worden uitgevoerd, maakt niet dat de

maatregelen niet als mitigerend kunnen worden aangemerkt. Verweerders

hebben kunnen kiezen voor maatregelen die op zodanige wijze worden

uitgevoerd dat de effecten het grootst zijn en het beste aansluiten bij het

gewenste resultaat, in dit geval het bereiken van een mozaek van

habitattypen. Verweerders hebben de plagmaatregel dan ook terecht

meegewogen in het rapport Drouwenerzand. Van een compenserende

maatregel is, anders dan wordt betoogd, geen sprake.

11.4. Over het habitattype heischrale graslanden (H6230*) hebben

verweerders toegelicht dat uit nader onderzoek is gebleken dat het

habitattype alleen voorkomt in een aantal smalle stroken in het zuidelijke deel

van het heidegebied. In het rapport Drouwenerzand is uiteengezet dat er

verschillende maatregelen, zoals plaggen, uitrasteren of maaien, kunnen

worden uitgevoerd teneinde de kwaliteit van het habitattype heischrale

graslanden (H6230*) te verbeteren. In het uitvoeringsplan Drouwenerzand

zijn de maatregelen geconcretiseerd. In het uitvoeringsplan is als maatregel

opgenomen dat de totale oppervlakte van het habitat eenmalig wordt

gemaaid en het maaisel wordt afgevoerd. Door de maatregel zal 2000 mol

stikstof worden afgevoerd. Met een totale bijdrage van de centrale van 36

mol stikstof gedurende de hele levensduur van de centrale zal dan ook veel

meer stikstof worden afgevoerd dan door RWE zal worden toegevoegd. In

201304768/2/R2 22 9 september 2015

het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de effectiviteit van

de maaimaatregel te twijfelen. Uit de stukken is bovendien gebleken dat de

maatregel plaatsvindt op het areaal waar ten gevolge van de centrale een

toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve is

bedoeld om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te

verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het

habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt, is de in de

vergunning voorgeschreven maaimaatregel aan te merken als mitigerende

maatregel. Verweerders hebben de maatregel dan ook terecht meegewogen

bij hun beoordeling. Van een compenserende maatregel is, anders dan wordt

betoogd, geen sprake.

11.5. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot het oordeel

dat verweerders terecht hebben aangenomen dat de toename van

stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de

voorgeschreven mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting

van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Drouwenerzand.

Cumulatie

12. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en

andere stellen dat de beoordeling van de cumulatieve effecten niet juist is

uitgevoerd. Zij stellen dat het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde

en de verdubbeling van de rijstroken op de N33 ten onrechte buiten

beschouwing zijn gelaten. SNM en DU en Greenpeace en andere betogen

daarnaast dat diverse uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen ten

onrechte niet bij de beoordeling van de cumulatieve effecten zijn betrokken.

SNM en DU verwijzen in dit verband naar het rapport "Onderzoek

Uitbreidingsruimte Veehouderij", gedateerd 30 september 2013, het rapport

"Cumulatietoets Passende Beoordeling RWE t.b.v. Natura 2000-gebieden

Drouwenerzand & Lieftinghsbroek", gedateerd 12 december 2014, en de

notitie "Inschatting onbenutte ruimte veehouderijen rondom Drouwenerzand

o.b.v. landbouwtellingen". Volgens SNM en DU blijkt uit deze stukken dat

een groot deel van de toegestane stikstofdepositie voor veehouderijen niet is

verwerkt in de achtergronddepositie en derhalve had moeten worden

betrokken bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. Zij stellen

allereerst dat verweerders onbenutte ruimte van veehouderijen die niet op

grond van de Nbw 1998 vergunningplichtig zijn, maar vanwege bestaand

gebruik nog kunnen uitbreiden, in de cumulatietoets hadden moeten

betrekken. Daarnaast stellen zij dat rekening had moeten worden gehouden

met op grond van de Nbw 1998 vergunde stikstofdepositie voor

veehouderijen die feitelijk nog niet is benut. Tot slot betogen SNM en DU dat

in de cumulatietoets de Nbw-vergunningen voor veehouderijen hadden

moeten worden betrokken die zijn verleend tussen de periode 1 april 2012

en 2 oktober 2014.

12.1. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 10.2 van de uitspraak van

30 oktober 2013 met zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2

(www.raadvanstate.nl), stelt de Afdeling over de beoordeling van de

cumulatieve effecten het volgende voorop. Bij het beoordelen van de

201304768/2/R2 23 9 september 2015

mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening

ingevolge de Nbw 1998, hoeft geen rekening te worden gehouden met

andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is vereist, maar nog niet is

verleend. Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een

aanvraag voor een Nbw-vergunning doorgaans niet zeker is of - en zo ja met

welke voorschriften - de vergunning verleend zal worden. Dergelijke andere

vergunningplichtige projecten zijn derhalve aan te merken als een onzekere

toekomstige gebeurtenis.

Met betrekking tot andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is

verleend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en die ook reeds

zijn uitgevoerd dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-

vergunning benodigd is, overweegt de Afdeling dat de gevolgen van die

activiteiten in de meeste gevallen kunnen worden geacht in de omgeving te

zijn verdisconteerd en derhalve in beginsel niet meer afzonderlijk in de

beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken.

Andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog

niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het

bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten

of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura

2000-gebied kunnen hebben, dienen wel afzonderlijk in de beoordeling van

de mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken.

12.2. Ten aanzien van het aangevoerde dat het bestemmingsplan

Buitengebied Menterwolde ten onrechte niet bij de beoordeling is

beschouwd, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar overweging 38.4

van de tussenuitspraak dat bestemmingsplannen een planologische

grondslag kunnen bieden voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning

noodzakelijk is. Voor dergelijke projecten is, zolang geen Nbw-vergunning is

verleend, evenwel nadere besluitvorming vereist. Dat, zoals Greenpeace en

andere terecht stellen, een besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan

aan het bepaalde in artikel 19j van de Nbw 1998 moet voldoen, maakt dit

niet anders. Naar het oordeel van de Afdeling is bij de beoordeling van de

cumulatieve effecten dan ook terecht geen rekening gehouden met de

mogelijkheden die het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde biedt.

12.3. Over de verdubbeling van de rijbanen van de N33 hebben

verweerders onweersproken gesteld dat in de passende beoordeling voor

deze ontwikkeling is vermeld dat het project niet leidt tot effecten voor de

Natura 2000-gebieden Drouwenerzand en Lieftinghsbroek. Verweerders

hebben op grond hiervan terecht bij de beoordeling van de cumulatieve

effecten niet de verdubbeling van de rijbanen van de N33 betrokken.

12.4. Over het betoog dat diverse uitbreidingsmogelijkheden voor

veehouderijen ten onrechte niet in de cumulatietoets zijn betrokken,

overweegt de Afdeling het volgende. Anders dan SNM en DU stellen, hoeft

bij de beoordeling van de cumulatieve effecten niet zonder meer rekening te

worden gehouden met alle stikstof die feitelijk nog niet wordt gedeponeerd,

maar die veehouderijen zonder nadere toestemming op grond van de Nbw

201304768/2/R2 24 9 september 2015

1998 nog wel kunnen deponeren. Zoals hiervoor reeds is overwogen, dienen

in beginsel alleen projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar

die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van

het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere

projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een

Natura 2000-gebied kunnen hebben, afzonderlijk in de beoordeling van de

mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken. Het betoog dat

verweerders bij de cumulatieve beoordeling de mogelijke toekomstige

depositie hadden moeten betrekken van veehouderijen die vanwege

bestaand gebruik nog kunnen uitbreiden, maar niet op grond van de Nbw

1998 vergunningplichtig zijn, faalt reeds daarom, nog daargelaten of het

mogelijk is de bedoelde veehouderijen op grond van de regeling voor

bestaand gebruik uit te breiden zonder vergunning. SNM en DU en

Greenpeace en andere hebben er daarnaast op gewezen dat in ieder geval

twaalf veehouderijen in de omgeving van het Drouwenerzand minder dieren

houden dan waarvoor op grond van de Nbw 1998 vergunning is verleend.

Voorts wijzen zij erop dat er na het vaststellen van de achtergronddepositie

nog vergunningen voor veehouderijen zijn verleend. SNM en DU en

Greenpeace en andere gaan daarbij evenwel uit van de onjuiste

veronderstelling dat alle projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend,

maar die niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd, zonder meer bij de

cumulatietoets dienen te worden betrokken. Tevens is immers vereist dat de

projecten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen

negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied

kunnen hebben. Uit de reactie van het college van gedeputeerde staten van

Drenthe op de door SNM en DU overgelegde notitie en de door Greenpeace

en andere overgelegde vergunningen blijkt dat dat voor de door SNM en DU

en Greenpeace en andere genoemde projecten niet het geval is. De Afdeling

acht het gelet op het voorgaande dan ook niet onjuist dat verweerders de

door SNM en DU en Greenpeace en andere genoemde projecten niet in de

beoordeling hebben betrokken. Het betoog faalt.

Conclusie Lieftinghsbroek en Drouwenerzand

13. Gezien al het voorgaande komt de Afdeling tot de volgende conclusie.

Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de systematiek die bij de

beoordeling van de effecten van de stikstofdepositietoename in de rapporten

Lieftinghsbroek en Drouwenerzand is gehanteerd, in zijn algemeenheid

onaanvaardbaar is. Verder hebben verweerders terecht de natuurmaatregelen

die in de vergunningen zijn voorgeschreven bij de beoordeling betrokken en

bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat deze maatregelen

onvoldoende zijn om significante effecten uit te sluiten. Voorts hebben

verweerders geen van de door appellanten genoemde projecten bij de

beoordeling van de cumulatieve effecten moeten betrekken. Gezien het

voorgaande hebben verweerders de zekerheid verkregen dat de toename van

de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet zal leiden tot een

aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden

Lieftinghsbroek en Drouwenerzand.

Kwik

201304768/2/R2 25 9 september 2015

14. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure uitsluitend de gevolgen

van de uitstoot van kwik via de lucht en het afvalwater voor de Natura

2000-gebieden ter beoordeling staan. Bepalend is of op grond van de

passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat als gevolg van de door

RWE veroorzaakte toename van kwik de natuurlijke kenmerken van de

betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. In deze

procedure staat dus niet ter beoordeling of aan de algemene doelstellingen

van de Europese Kaderrichtlijn Water wordt voldaan. Evenmin kan de

aanvaardbaarheid van de vergunde kwikemissienormen uit de vergunningen

op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en de Wet verontreiniging

oppervlaktewateren (hierna: Wvo) in deze procedure aan de orde komen.

15. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de

Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat

verweerders niet de zekerheid hebben verkregen dat de door het project

veroorzaakte toename van kwik niet leidt tot een aantasting van de

natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Zij kunnen zich niet

verenigen met de uitkomsten van het rapport "Beoordeling kwikemissies uit

de RWE-centrale in het Eemshavengebied", gedateerd 15 september 2014

(hierna: het kwikrapport). LBU en BBB en Stadt Borkum en andere betogen

onder verwijzing naar de notitie "Kritiek op het kwikrapport voor de

kolencentrale Eemshaven van Arcadis", gedateerd 13 november 2014, dat

het onderzoek dat is uitgevoerd naar de gevolgen van de kwikemissie

gebreken vertoont in de modellering en de berekeningen. Het modelgebied is

volgens hen op onjuiste wijze vastgesteld. LBU en BBB en Stadt Borkum en

andere stellen onder meer dat geen rekening is gehouden met de verdeling

van de windrichting, de windsnelheden en de getijdenstromingen in de

Waddenzee. Volgens hen is bovendien niet onderkend dat kwik over zeer

grote afstanden kan worden getransporteerd. Hierdoor zijn sommige Natura

2000-gebieden ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Tot slot stellen zij

dat is uitgegaan van onjuiste kwikdeposities in het modelgebied.

15.1. In het kwikrapport zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek

naar de effecten van de door de centrale veroorzaakte toename van kwik op

de Natura 2000-gebieden. In het kwikrapport staat dat ten gevolge van de

exploitatie van de centrale op twee manieren kwik vrijkomt: als emissie naar

water via de lozing van afvalwater uit de afvalwaterbehandelings-installatie

(ABI) en als emissie naar de lucht uit de schoorsteenpijp hetgeen resulteert

in een bijdrage aan de atmosferische depositie. De verspreiding van het kwik

uit de ABI in het oppervlaktewater en het sediment is gemodelleerd met het

D-WAQ waterkwaliteitsmodel van Deltares. De atmosferische kwikdepositie

vanuit de schoorsteen is met het OPS-Pro model berekend, zo staat in het

kwikrapport. Het modelgebied voor de beoordeling van de atmosferische

depositie is gelijk aan dat van het D-WAQ waterkwaliteitsmodel. Volgens het

kwikrapport vindt de hoogste atmosferische depositie plaats in de directe

omgeving van de centrale. De totale atmosferische kwikdepositie vanuit de

centrale bedraagt gemiddeld 3,8 mg Hg/ha/jaar. Omdat de depositiesnelheid

laag is, daalt slechts een kleine hoeveelheid kwik neer in de relevante Natura

2000-gebieden, zo staat in het kwikrapport.

201304768/2/R2 26 9 september 2015

15.2. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat zowel het

waterkwaliteitsmodel D-WAQ alsmede het luchtverspreidingsmodel OPS

worden toegepast en geschikt zijn voor de berekening van de

kwikconcentraties en deposities. Met de combinaties van de twee modellen

is getracht een zo getrouw mogelijke benadering van de werkelijkheid na te

bootsen. Dat er verschillen bestaan tussen gemeten en modelmatig

berekende kwikconcentraties in het sediment, betekent volgens de

deskundige niet dat de modelvalidatie onjuist is. De waarden die in het OPS-

model voor de depositiesnelheden worden aangehouden liggen verder binnen

de bandbreedten die in de literatuur zijn vermeld. Evenzeer is bij de

modellering op een juiste wijze rekening gehouden met de verdeling van de

windrichting en windsnelheden in de beschouwde gebieden en de in de

kustzone afwijkende meteorologie. Omdat ook gebruik is gemaakt van een

waterkwaliteitsmodel is voorts rekening gehouden met zeewaterstromen en

getijdenwerking. Verder is er in het deskundigenbericht op gewezen dat de

studie met name is gericht op de gebieden die het dichtst bij de centrale

liggen en het meest door de emissies worden benvloed. De locatie waar de

hoogste kwikconcentratie is berekend, is in het kwikrapport bepalend

geacht. Omdat de gevolgen zijn beoordeeld aan de hand van deze hoogst

belaste locatie geeft de beoordeling een goed beeld van de belasting op

Duits grondgebied en zijn de exacte modelgrenzen minder relevant. Volgens

de deskundige is de gemiddelde kwikdepositie in het modelgebied, te weten

3,8 mg Hg/ha/jaar, juist berekend. Tot slot heeft de deskundige

geconcludeerd dat de vrees van LBU en BBB en Stadt Borkum en andere dat

de atmosferische depositie volledig zal neerslaan op de Natura 2000-

gebieden, niet realistisch is.

De Afdeling ziet in hetgeen LBU en BBB en Stadt Borkum en andere

hebben aangevoerd geen aanleiding om aan het deskundigenbericht op dit

punt te twijfelen. Gezien voornoemde conclusies van de deskundige ziet de

Afdeling in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat

het kwikrapport, voor zover het gaat om de berekening van de

kwikdepositie, gebreken dan wel leemten in kennis bevat. Het betoog faalt.

16. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere en SNM en DU betogen dat de

effecten van de kwiktoename in het kwikrapport zijn onderschat. Zij stellen

dat de huidige kwikbelasting van de Wadden reeds hoog is, hetgeen ernstige

gevolgen heeft voor de waterkwaliteit. SNM en DU stellen dat verweerders

ten onrechte niet hebben onderkend dat niet wordt voldaan aan de door het

RIVM voorgestelde norm voor de kwikconcentratie in water van 0,066 ng

opgelost totaal kwik/L. Voorts wordt aan de milieukwaliteitsnorm van 0,02

mg/kg voor biota uit het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009

(hierna: het Bkmw 2009) niet voldaan. In het kwikrapport is ten onrechte

evenwel niet aan deze normen getoetst, zo stellen SNM en DU en de

Waddenvereniging en andere. Volgens LBU en BBB, Stadt Borkum en andere

en SNM en DU zijn de in het kwikrapport gehanteerde USEPA normen

ontoereikend om de effecten van de kwikemissie te beoordelen. Hierdoor zijn

onder meer de effecten van de door het project veroorzaakte toename van

kwik voor vogeleieren onderschat. Voorts is de conclusie in het kwikrapport

201304768/2/R2 27 9 september 2015

dat een toevoeging van twee procent aan de huidige

achtergrondconcentratie kwik niet significant is, onjuist. Nu de

milieukwaliteitsnormen worden overschreden hadden bovendien in de

vergunning strengere emissie-eisen moeten worden gesteld dan de eisen die

zijn voorgeschreven in de vergunningen op grond van de Wm en de Wvo.

16.1. In het kwikrapport is de vergunde kwikemissie op grond van de Wm

en de Wvo als uitgangspunt gehanteerd. Derhalve is ervan uitgegaan dat de

hoeveelheid kwik uit de schoorsteenpijp maximaal 95 kg per jaar en