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Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture Conseil exécutif ex

Cent soixante-quatorzième session

174 EX/27 PARIS, le 3 mars 2006 Original anglais

Point 26 de l’ordre du jour provisoire

RAPPORT DE LA COMMISSAIRE AUX COMPTES SUR LES AUDITS DE PERFORMANCE EFFECTUÉS AU COURS DE L’EXERCICE BIENNAL 2004-2005

RÉSUMÉ

Conformément à l’article 12 du Règlement financier et au Mandat additionnel régissant la vérification des comptes, le présent document contient le rapport détaillé de la Commissaire aux comptes sur les audits de performance effectués au cours de l’exercice biennal 2004-2005, ainsi que les observations y relatives du Directeur général.

Décision proposée : paragraphe 5.

1. Le mandat de la Commissaire aux comptes, tel qu’il ressort de l’article 12 du Règlement financier, comprend la formulation d’observations sur l’efficacité de l’administration et de la gestion de l’Organisation. Conformément à ce mandat, en 2004-2005, la Commissaire aux comptes a effectué un certain nombre d’audits de performance.

2. Outre ce mandat, le Mandat additionnel régissant la vérification des comptes (paragraphe 7 de l’annexe au Règlement financier) stipule que le Commissaire aux comptes peut à tout moment présenter des rapports au Conseil exécutif et au Directeur général s’il est des questions importantes, urgentes ou pressantes sur lesquelles il estime nécessaire d’appeler l’attention.

3. Le rapport de la Commissaire aux comptes sur les audits de performance de 2004-2005 est joint en annexe au présent document. Il s’agit du deuxième rapport sur les audits de performance effectués au cours de cet exercice, le premier, portant sur l’audit de la Caisse d’assurance-maladie et sur les suites données aux recommandations d’audits antérieurs, ayant été présenté au printemps de 2005 (171 EX/32).

4. Les recommandations de la Commissaire aux comptes figurent en caractères gras dans le paragraphe 83. Les observations du Directeur général, en italique, suivent immédiatement les recommandations auxquelles elles se rapportent.

174 EX/27 - page 2

5. Projet de décision proposé

Le Conseil exécutif souhaitera peut-être adopter une décision libellée comme suit :

Le Conseil exécutif,

1. Rappelant l’article 12.4 du Règlement financier et le Mandat additionnel régissant la vérification des comptes (paragraphe 7 de l’annexe au Règlement financier),

2. Ayant examiné le rapport de la Commissaire aux comptes figurant dans le document 174 EX/27,

3. Exprime ses remerciements à la Commissaire aux comptes pour la haute tenue du travail présenté dans ledit document et fait siennes ses recommandations ;

4. Note que le Directeur général a accepté toutes ces recommandations et le prie d’œuvrer à l’application intégrale de ces recommandations en temps voulu ;

5. Prie le Directeur général de transmettre ces rapports, ainsi que les observations du Conseil exécutif, à la Conférence générale à sa 34e session.

174 EX/27 Annexe

ANNEXE

Rapport de la Commissaire aux comptes sur les audits de performance effectués au cours de l’exercice biennal 2004-2005

INTRODUCTION

1. De nouveau, pour cet exercice biennal, notre rapport détaillé sur l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) est divisé en plusieurs parties. La partie 1 a été publiée au printemps de 2005 sous la cote 171 EX/32. Elle portait sur les suites données à nos recommandations antérieures et contenait également notre audit de performance de la Caisse d’assurance-maladie. Le présent rapport, destiné à la session de printemps de 2006 du Conseil, constitue donc la partie 2 et contient le reste de notre travail d’audit de performance pour l’exercice biennal 2004-2005, achevant notre audit des fonds extrabudgétaires. La partie 3, prévue pour l’automne 2006, portera essentiellement sur notre travail d’audit financier et fera aussi le point sur la suite donnée à nos recommandations antérieures.

2. Le présent rapport a été établi en anglais.

REMERCIEMENTS

3. Nous tenons à remercier le Directeur général, ses collaborateurs et le personnel de l’Organisation pour la coopération et l’aide qu’ils nous ont apportées pendant le travail de vérification. Nous tenons également à exprimer nos remerciements aux organes directeurs pour leur appui et l’intérêt qu’ils ont manifestés pour nos rapports.

Sheila Fraser, FCA Commissaire aux comptes (Vérificatrice générale du Canada)

Ottawa (Canada) 10 février 2006

174 EX/27 Annexe - page 2

TABLE DES MATIÈRES

PRINCIPAUX MESSAGES ............................................................................................................ 3

GESTION DES FONDS EXTRABUDGÉTAIRES....................................................................... 4

Généralités ......................................................................................................................................... 4

Objet de l’audit ................................................................................................................................. 5

Observations ...................................................................................................................................... 6

Cadre général des activités extrabudgétaires ........................................................................... 6

Sélection et approbation des programmes et projets .............................................................. 10

Descriptifs de projet ................................................................................................................ 11

Exécution des projets............................................................................................................... 14

Rapports et gestion en matière extrabudgétaire...................................................................... 16

Conclusion ....................................................................................................................................... 19

Recommandations........................................................................................................................... 20

Modalités de l’audit ........................................................................................................................ 21

Appendice 1 - Cas de projets.......................................................................................................... 23

Appendice 2 - Cycle d’un projet extrabudgétaire........................................................................ 31


PRINCIPAUX MESSAGES

L’UNESCO gère actuellement plus de 1.900 projets extrabudgétaires qui, en comptant les dépenses de 2004 et les budgets de 2005, représentaient plus de 594 millions de dollars des États-Unis. Les crédits du budget ordinaire pour la même période s’établissaient à 610 millions de dollars. Les activités extrabudgétaires sont donc loin d’être négligeables au regard du Programme ordinaire de l’UNESCO.

Nous avons audité 10 projets extrabudgétaires et un programme spécial gérés par les bureaux hors Siège de l’UNESCO à Bangkok, Brasilia, Dakar, New Delhi et Phnom Penh. Nous avons également utilisé les travaux du Service d’évaluation et d’audit (IOS), qui a examiné plus de 50 autres projets dans le cadre de ses audits hors Siège. Le présent audit constitue le second volet d’un travail dont la première phase, consacrée à l’audit du système général de gestion des fonds extrabudgétaires au Siège, a été présentée dans le document 169 EX/29. Nous nous sommes penchés sur la planification, l’exécution, le suivi, l’établissement des rapports et la gestion d’ensemble concernant les projets extrabudgétaires de l’UNESCO, principalement hors Siège.

Dans notre précédent rapport d’audit (169 EX/29), nous étions parvenus à la conclusion que la gestion des fonds extrabudgétaires ne bénéficiait pas d’une attention qui soit à la mesure de l’importance de ces fonds. Il n’y avait pas de gestion d’ensemble des fonds extrabudgétaires, lesquels étaient pour la plupart gérés projet par projet. Nous avons identifié un certain nombre d’exemples manifestes d’absence de gestion d’ensemble, notamment un grand nombre de projets inactifs (dont plus de 100 étaient déficitaires), et les conséquences qui peuvent en découler : incohérences et irrégularités financières, inexactitude des rapports, projets sans rapport avec les priorités de l’UNESCO, violations des règles et règlements de l’Organisation, retards d’exécution, absence d’identification et d’évaluation des résultats, etc.

L’UNESCO a certes pris des mesures pour parer à certains des risques identifiés dans notre précédent rapport mais il reste encore beaucoup à faire. Bon nombre de problèmes renvoient à l’absence de vue d’ensemble stratégique et de supervision de la gestion des principaux éléments du dossier de projets extrabudgétaires, comme les projets exécutés au Brésil.

Dans le présent audit, nous avons relevé quelques exemples de bonnes pratiques. Cela étant, nous avons aussi constaté des problèmes sérieux tels que :

• l’absence de vision, de stratégie et de politiques d’ensemble propres à guider les activités extrabudgétaires de l’UNESCO ;

• des programmes et projets extrabudgétaires dont le rapport avec le mandat et les priorités de l’UNESCO n’est pas clair, ce qui fait douter de la valeur ajoutée apportée par l’Organisation ;

• des projets et programmes lancés sans processus approprié d’examen, d’approbation et de suivi, créant ainsi des risques sérieux pour l’UNESCO ;

• des projets dépourvus de plans de base propres à en guider l’exécution, à éviter les retards et à permettre un suivi efficace ;

• un non-respect des règles et règlements générateur de pertes financières en même temps que de risques supplémentaires pour l’UNESCO ;


• des projets sans indication de résultats escomptés qui permettraient de cibler la planification et l’exécution ;

• des grands projets échappant à toute évaluation indépendante qui permettrait de déterminer si les résultats attendus sont atteints et si l’UNESCO apporte une valeur ajoutée ;

• une insuffisance des rapports financiers et narratifs destinés aux organes directeurs, aux donateurs et à la direction de l’UNESCO.

À notre avis, ces constatations relèvent peut-être de carences générales ne concernant pas seulement les projets que nous avons audités. Nous sommes parvenus à la conclusion qu’en dépit des études effectuées et des initiatives prises depuis notre dernier audit, l’UNESCO n’a pas instauré un contrôle efficace de la gestion des activités extrabudgétaires. Nous avons été informés que l’Organisation est consciente de la plupart des problèmes et est en train de prendre des mesures pour améliorer la gestion des fonds extrabudgétaires, même si bon nombre de ces améliorations n’ont pas encore eu d’effets sur le plan opérationnel. Mais les risques ont été reconnus et la réforme est en cours. Dans le présent rapport, nous formulons des observations et des recommandations pour soutenir ce processus de réforme.

GESTION DES FONDS EXTRABUDGÉTAIRES

Projets extrabudgétaires : planification, exécution, suivi et rapports

Généralités

1. Les fonds extrabudgétaires (EXB) sont les fonds autres que ceux provenant des contributions des États membres au budget ordinaire. Le Directeur général (DG) est habilité à recevoir ces fonds de gouvernements, d’organisations internationales, régionales, nationales ou non gouvernementales, du secteur privé et de particuliers pour mettre en œuvre des programmes et des projets conformes aux buts, politiques et activités de l’UNESCO et d’engager des dépenses pour ces activités conformément aux règles et règlements de l’Organisation et aux accords passés avec les sources de financement.

2. Comme le montre la pièce 1, l’UNESCO a actuellement plus de 1.900 projets extrabudgétaires, dont les dépenses pour 2004 majorées de leurs allocations budgétaires pour 2005 dépassent 594 millions de dollars des États-Unis. Le total des crédits du budget ordinaire pour la même période s’établissait à 610 millions de dollars. Les activités de programme financées par des ressources extrabudgétaires sont donc importantes par rapport au Programme ordinaire de l’UNESCO. Si l’on divise la valeur totale des projets par le nombre de projets, on obtient une valeur moyenne d’environ 30.000 dollars par projet (tableau 1). Les dépenses afférentes à certains projets extrabudgétaires se montent à plusieurs dizaines de millions de dollars. De plus, comme le montrent les exemples donnés dans le présent rapport, de nombreux projets sont étroitement liés à d’autres, dont en fait ils découlent logiquement.


Pièce 1 : Profil des projets extrabudgétaires de l’UNESCO 2004-2005

Statistiques 2004-2005

Valeur totale des projets extrabudgétaires (en dollars E-U) $ 594.138.000*

Nombre de projets actifs 1.976

Valeur moyenne en dollars d’un projet $ 30.067 * Chiffre fondé sur les dépenses effectives de 2004 et les allocations budgétaires pour 2005. Le budget 2004-2005

pour les projets extrabudgétaires dans le 32 C/5 s’établissait à 346 millions de dollars, sur la base des fonds déjà reçus ou faisant l’objet d’engagements fermes à l’époque.

3. Dans notre précédent rapport sur la gestion des fonds extrabudgétaires : rôles et responsabilités, établissement de rapports et questions liées aux dépenses d’appui (169 EX/29), nous avons examiné comment le Siège gérait globalement le dossier de projets extrabudgétaires. Nous avons constaté qu’il fallait :

• gérer les fonds budgétaires comme un tout, de même que les contributions individuelles ;

• montrer dans quelle mesure les activités extrabudgétaires promeuvent les priorités de l’UNESCO ;

• mieux définir les rôles et les responsabilités ;

• améliorer la planification et la mobilisation des ressources ;

• renforcer les contrôles financiers et l’assurance de qualité ;

• mieux suivre l’utilisation des fonds extrabudgétaires ;

• améliorer et moderniser la gestion des dépenses d’appui.

4. Cette fois-ci, nous avons examiné ces questions et d’autres afin de voir comment l’UNESCO gère les projets extrabudgétaires, principalement hors Siège.

Objet de l’audit

5. Ce projet achève notre examen de la gestion des fonds extrabudgétaires qui a commencé il y a trois ans. Dans le présent audit, nous avons testé la mise en œuvre des politiques relatives aux fonds extrabudgétaires, essentiellement hors Siège, en nous servant en particulier de Activités extrabudgétaires de l’UNESCO - Guide pratique (le « Guide pratique des activités extrabudgétaires ») comme référence.

6. Nos objectifs étaient d’examiner :

• La sélection et l’approbation des programmes et projets : savoir si les propositions de programme et de projet sont évaluées en fonction du concours qu’elles apportent aux priorités de l’UNESCO (en déterminant par exemple si des résultats sont définis et s’il y a un lien plausible avec les priorités du C/4 et du C/5).

• Les descriptifs de projet : déterminer si les plans des projets et autres documents sont exacts et utiles, s’agissant en particulier des calendriers, des coûts des produits et des résultats.


• L’exécution des projets : déterminer si les règlements et règles de l’UNESCO, ainsi que les clauses des descriptifs de projet signés ont été respectés et si le taux d’exécution des produits des projets est suivi et ajusté afin d’améliorer l’efficience et l’efficacité des résultats finaux.

• Les rapports et la gestion : déterminer si des rapports de synthèse, notes d’information, audits et évaluations appropriés des programmes et projets extrabudgétaires sont élaborés en temps utile à l’intention des responsables de l’UNESCO et des sources de financement des projets.

7. Dans le présent audit, nous avons sélectionné 10 projets extrabudgétaires à examiner sur place, à l’occasion de visites aux bureaux hors Siège de Bangkok, Brasilia, Dakar, New Delhi et Phnom Penh. De plus, nous avons examiné la création d’un nouveau programme extrabudgétaire au Brésil, Criança Esperança, qui posait des problèmes de planification similaires et d’autres problèmes. Les cas 1 à 11 de l’Appendice 1 décrivent brièvement le programme et les projets sélectionnés, auxquels on trouve des références dans tout le présent rapport.

8. Nous avons également examiné les rapports établis sur plus de 50 projets extrabudgétaires par le Service d’évaluation et d’audit (IOS) dans ses audits des bureaux hors Siège au cours des cinq dernières années.

9. Les projets servent d’exemples pour illustrer les observations du rapport. Nous ne donnons d’avis sur aucun des projets, ni sur les résultats effectivement obtenus. Nos observations ne doivent pas être interprétées comme exprimant des doutes quant au bien-fondé ou à la réussite des projets, ni comme critiquant les donateurs ou les pays bénéficiaires. C’est à la direction de l’UNESCO qu’il incombe de déterminer dans quelle mesure les projets servent les priorités de l’UNESCO. Une évaluation complète de leur efficacité, y compris de leurs effets, couvrirait une plus longue période.

Observations

Cadre général des activités extrabudgétaires

10. Nous nous attendions à ce que la direction de l’UNESCO ait formulé une vision globale de ce que les fonds extrabudgétaires pourraient apporter à l’UNESCO, une stratégie pour faire de cette vision une réalité et des politiques définissant son orientation et ses limites. Un tel document stratégique définirait les besoins de financement extrabudgétaire et relierait les activités extrabudgétaires aux activités financées par le budget ordinaire dans les secteurs de programme et les régions géographiques où opère l’UNESCO. Il identifierait les priorités de l’UNESCO, les domaines dans lesquels elle a des capacités particulières et sur lesquels elle concentre ses activités, ses possibilités et ses risques, et préparerait le terrain à l’élaboration de programmes et de propositions de projet de haute qualité, destinés à guider les donateurs potentiels internationaux, nationaux et du secteur privé.

11. Nécessité d’une vue stratégique d’ensemble pour guider toutes les activités extrabudgétaires. Bien que la Stratégie à moyen terme (C/4) et le Programme et budget (C/5) mentionnent les activités extrabudgétaires, ils ne fournissent guère d’indications sur les priorités de ces activités. Il n’y a pas de gestion d’ensemble des fonds extrabudgétaires au Siège, comportant des rôles et des responsabilités bien définies. Nous avons constaté sur le terrain que le dossier de projets extrabudgétaires était géré projet par projet et n’était pas suffisamment examiné et mis en question par le Siège.


12. Récemment, on s’est préoccupé davantage de définir une orientation stratégique. Par exemple, dans le cycle de gestion du budget/Programme ordinaire, les secteurs sont tenus d’établir des cadres stratégiques. D’autre part, au Siège, il existe un programme extrabudgétaire qui tente de fixer des priorités stratégiques : le programme de renforcement des capacités pour l’EPT (Éducation pour tous). Au lieu d’attendre que les donateurs suggèrent des projets, ce programme prend l’initiative et fournit une liste de projets hautement prioritaires qui sont ensuite suggérés aux donateurs. Le Secteur des sciences sociales et humaines a lui aussi publié une liste de projets ouverts au partenariat, bien qu’il ne suggère pas de priorités. Il est besoin d’une liste plus complète ou d’un « pipeline » de projets extrabudgétaires proposés aux donateurs, comportant des priorités clairement définies au cas où les fonds offerts par les donateurs n’atteindraient pas le total requis.

13. Bien que ces idées soient prometteuses, il est besoin d’une vision, d’une stratégie et de politiques globales pour guider des activités extrabudgétaires dans toute l’Organisation et non pas seulement sur une base sectorielle ou régionale. Ce besoin a été reconnu par l’UNESCO elle-même dans le document C/3 publié en 2002. Toutefois, la situation ne s’est pas améliorée malgré une croissance sensible du dossier de projets extrabudgétaires.

14. Insuffisance de l’examen des programmes extrabudgétaires. Nous avons cherché des exemples de cas où, même en l’absence de stratégie et de politiques directrices, les responsables de l’UNESCO examinaient périodiquement les progrès accomplis par certains programmes ou types de projets - par exemple dans des pays ou des régions spécifiques ou sur des thèmes transversaux - pour déterminer si des résultats étaient obtenus et si les souhaits et les priorités des organes directeurs et des donateurs étaient respectés. Un tel processus d’examen aiderait les responsables à élaborer un cadre stratégique des programmes et régions prioritaires, à déterminer les niveaux d’activité, à sélectionner les activités à évaluer, à examiner les synergies entre les activités exécutées dans divers lieux et à demander des fonds extrabudgétaires à l’avenir. Étant donné la longue expérience de l’UNESCO en matière d’activités extrabudgétaires et la forte croissance du nombre et de la valeur des projets extrabudgétaires, nous nous attendions à trouver un processus d’examen plus structuré, en particulier dans le cas des grands projets et programmes extrabudgétaires.

15. Les hauts responsables n’ont procédé à aucun examen des principaux éléments du dossier de projets extrabudgétaires, tels que les grands programmes exécutés au Brésil, en Iraq ou ailleurs, ou les groupes de projets exécutés pour la Communauté européenne ou le PNUD.

16. Nous considérons l’absence de vue d’ensemble et d’orientation stratégiques comme une faiblesse majeure de la planification et de la gestion des activités extrabudgétaires à l’UNESCO. Selon nous, les hauts responsables devraient élaborer un cadre stratégique pour tous les principaux éléments du programme extrabudgétaire et examiner régulièrement les résultats obtenus. Il faudrait à l’UNESCO un forum des hauts responsables pour assurer la supervision stratégique des activités extrabudgétaires et examiner les performances de tous les programmes et projets extrabudgétaires. Ce forum pourrait aussi choisir au moins un grand programme extrabudgétaire chaque année aux fins d’évaluation, et ensuite examiner les résultats. Le Collège des sous-directeurs généraux pourrait constituer un forum approprié. Il faudrait aussi un point focal pour coordonner et relier les projets, collecter des informations synthétiques et faire en sorte qu’elles soient présentées à la direction et aux organes directeurs pour alimenter leurs débats et leurs décisions.

17. Le contrôle de la gestion du plus grand programme extrabudgétaire de l’UNESCO, au Brésil, a été inadéquat. Le Bureau de l’UNESCO à Brasilia est de loin le plus grand bureau hors Siège du système de l’UNESCO, avec environ 270 millions de dollars de fonds reçus pour des projets durant l’exercice 2004-2005. Au 31 décembre 2005, le Bureau de Brasilia comptait près de 7.500 personnes (environ 200 membres du personnel, 1.300 consultants et contractants au titre de


projets et 6.000 contractants à temps partiel dans le projet d’écoles de la famille de Sao Paulo). Les types de possibilités qu’offrent et de problèmes que posent ces projets présentent des risques importants ; par exemple, la croissance spectaculaire et la diversité des activités au Brésil, les difficultés d’appliquer des règles et des réglementations générales dans un environnement décentralisé, et les caractéristiques uniques des activités, financées principalement par le gouvernement national et les gouvernements des États à leur propre profit. De plus, il y a très peu d’évaluations indépendantes des effets des activités de l’UNESCO au Brésil.

18. Cette année, le champ de notre audit comprenait un programme et quatre grands projets au Brésil. Nous avons constaté de sérieux problèmes dans plusieurs des grands projets et dans le programme Criança Esperança. Nous avons constaté que ni le Siège ni la direction du bureau hors Siège n’ont fait d’efforts suffisants pour analyser, examiner les options et expliquer la rapidité de l’évolution de la situation et ses implications stratégiques au Directeur général et aux organes directeurs. Les exemples du Brésil illustrent la nécessité de répondre clairement aux questions suivantes :

• Quelle devrait être la taille des programmes spécifiques de l’UNESCO sur le terrain ?

• Dans quelle mesure l’UNESCO devrait-elle être associée à l’exécution nationale en tant qu’agent d’exécution ?

• Certaines idées des projets et certaines des leçons administratives peuvent-elles être exportées dans d’autres pays ?

19. Des efforts fragmentaires ont été faits pour répondre à la croissance des programmes extrabudgétaires de l’UNESCO au Brésil et en particulier au besoin opérationnel de meilleurs systèmes administratifs (qui ont été améliorés ces cinq dernières années). Cependant, le Brésil représente maintenant une part si importante des activités de l’UNESCO qu’il faut faire face directement aux incidences de ces activités et traiter complètement et impartialement les questions stratégiques comme les questions opérationnelles.

20. Nous avons mené notre audit en mai 2005 et soumis à la direction un projet de rapport. Bien que nous ne formulions normalement pas de recommandations dans nos projets de rapport, dans ce cas précis, nous avons inclus dans notre projet une recommandation d’ensemble parce que nos conclusions étaient importantes et appelaient une action d’urgence. Nous avons recommandé que soit élaboré et présenté au Conseil exécutif un document d’ensemble traitant des implications stratégiques de l’expérience de l’UNESCO au Brésil, y compris les impacts et les avantages comparatifs, les liens avec les priorités de l’UNESCO, la résolution des conflits entre les règles nationales et les règles internationales, les relations avec les partenaires et autres organisations internationales et les stratégies de sortie.

21. Alors que nous rédigions le présent rapport d’audit, nous avons noté que le Directeur général avait chargé les services centraux du Siège, coordonnés par le Bureau de coordination des unités hors Siège et travaillant en étroite collaboration avec les secteurs de programme et une équipe spéciale, d’évaluer tous les projets et activités extrabudgétaires du Bureau de Brasilia et de réorienter ses opérations. Le travail de l’équipe répond à certaines des observations formulées dans le présent rapport. Nous avons été informés que la direction de l’UNESCO a rédigé un document qui sera présenté à la 174e session du Conseil exécutif (174 EX/21).

22. Nous effectuons actuellement notre travail statutaire d’audit sur les états financiers de l’exercice qui a pris fin le 31 décembre 2005. Dans le cadre de notre mission d’audit ordinaire, cet exercice comprend un audit financier au Bureau de Brasilia car le volume d’activités


extrabudgétaires qu’il exécute est très important. Nous devons encore déterminer si les questions recensées dans le présent rapport auront un impact sur notre opinion d’audit sur les états financiers de l’UNESCO. Tout impact de cette nature ou toute autre question financière ou de gestion résultant de notre travail d’audit financier sera mentionné dans le rapport que nous présenterons au Conseil exécutif à l’automne 2006.

23. Les fonds de dépôt constitués au profit des donateurs sont sujets à des risques particuliers. Une composante majeure du dossier de projets extrabudgétaires à laquelle la direction n’a jusqu’ici pas accordé beaucoup d’attention est celle des fonds de dépôt constitués au profit des donateurs. Ces fonds sont fournis à l’UNESCO par des pays à des fins relevant du mandat de l’UNESCO et ils sont dépensés dans ces pays à leur propre profit. Ils ne constituent pas une nouveauté mais au Brésil ils ont connu une énorme expansion ces dernières années. De plus, une vingtaine d’autres pays financent actuellement des projets dans ce cadre, bien que d’un montant inférieur.

24. À notre avis, les projets financés par ces fonds présentent des risques particuliers. En raison de leur objet spécifique, il faut veiller de plus près à ce qu’ils servent aussi les priorités de l’UNESCO. Comme ils sont parfois étroitement liés aux activités ordinaires du service public national dans tel ou tel pays, il est plus difficile de garantir l’application des règles et règlements de l’UNESCO à l’achat de biens et de services et au recrutement de personnel. Comme ils impliquent parfois l’exécution de grands programmes, ils peuvent nécessiter une expertise de gestion de projets qui ne relève pas toujours des compétences de l’UNESCO, et, dans de tels projets, l’UNESCO peut avoir des difficultés à apporter de la valeur ajoutée. Pour ces raisons, nous pensons que ces fonds appellent des directives spécifiques et requièrent une attention particulière de la direction. Aucune indication spéciale n’est fournie dans le Guide pratique des activités extrabudgétaires et jusqu’à une date récente la direction n’accordait pas une attention particulière aux problèmes notés ci-dessus ni à leurs incidences plus générales. Selon nous, il faudrait des directives spécifiques concernant le traitement des risques et la création de conditions appropriées pour la gestion des projets financés par ces fonds.

25. Les rôles et les responsabilités ne sont toujours pas clairement définis. Dans le document 169 EX/29, nous avons recommandé que le Secrétariat désigne un point focal chargé de coordonner la préparation de données synthétiques sur les activités extrabudgétaires à l’intention des hauts responsables et des organes directeurs. Nous avons aussi noté que les responsabilités relatives à la gestion des activités extrabudgétaires étaient fragmentées. Enfin, dans notre conclusion, nous estimions que l’UNESCO devrait établir un programme et un plan d’action pour superviser la mise en place de tous les éléments d’un cadre de gestion des activités extrabudgétaires efficace et efficient. Les constatations du présent audit confortent nos précédentes recommandations et suggestions et rendent plus impérieuse la nécessité d’une meilleure information sur les activités extrabudgétaires et d’une meilleure coordination générale des programmes. L’élaboration du plan d’action global que nous suggérions a subi des retards, de même que la conclusion d’un accord sur les améliorations, l’élaboration d’un cadre stratégique et la préparation d’informations récapitulatives, et ces problèmes continuent d’entraver la gestion d’ensemble des activités extrabudgétaires. Nous pensons que les responsabilités, les tâches et les calendriers spécifiques afférents aux activités extrabudgétaires devraient être plus clairement définis, par exemple pour la coordination, l’élaboration et l’approbation des politiques (sur des questions telles que les délégations de pouvoirs, les dépenses d’appui et les fonds de dépôt constitués au profit des donateurs), ainsi que pour l’élaboration de rapports de synthèse à l’intention des organes directeurs.

26. Les autres observations figurant dans le présent rapport suivent pour l’essentiel le cycle des projets tel qu’il est décrit dans l’Appendice 2. Elles sont fondées sur le programme et les 10 projets que nous avons examinés. Bien qu’ils ne constituent pas un échantillon représentatif de l’ensemble


des activités extrabudgétaires, ils illustrent certaines tendances qui selon nous requièrent toute l’attention de la direction et la prise de mesures.

Sélection et approbation des programmes et projets

27. Malgré l’absence de cadre stratégique général définissant la place des activités extrabudgétaires, nous nous attendions à avoir à notre disposition de bons documents de planification servant de base à l’exécution des projets, à leur suivi, à l’évaluation, à la présentation des rapports, ainsi qu’à une stratégie de sortie. Nous nous attendions aussi à ce que ces documents soient examinés et évalués afin de s’assurer qu’ils servent les priorités de l’UNESCO. Leur élaboration et leur approbation relèvent à la fois du personnel du Siège et du personnel hors Siège.

28. Nous n’avons pas pu trouver dans l’actuel processus de gestion à l’UNESCO d’incitations encourageant le personnel à écarter les propositions de projet non essentielles ou à orienter les donateurs potentiels dans une direction plus appropriée. La plupart des propositions de programme/projet que nous avons examinées étaient des documents de plaidoyer, excessivement positifs et optimistes, dépourvus d’évaluation équilibrée des risques et des écueils à éviter. Certains projets étaient approuvés sans examen et contrôle appropriés de la part des responsables, tandis que d’autres contenaient des informations sujettes à caution qui n’offraient pas de base solide à la décision de mise à exécution. En passant au stade de la mise en œuvre, ces projets violaient parfois les règles et procédures et compromettaient la réputation de l’UNESCO.

29. Certaines propositions de projets extrabudgétaires n’étaient pas conçues soigneusement ou examinées à l’avance pour vérifier qu’elles correspondaient aux priorités de l’UNESCO, à ses capacités de gestion et à d’autres considérations importantes. Pour avoir une discussion réaliste sur la question de savoir si un projet devrait être mis à exécution, la direction de l’UNESCO a besoin qu’on lui présente une explication des objectifs des projets extrabudgétaires, des résultats qu’ils peuvent atteindre et des modalités de leur mise en œuvre. Ce sont ces éléments qui permettent de décider si l’UNESCO pourra apporter de la valeur ajoutée, si elle dispose des capacités de gestion requises et si une stratégie de sortie est nécessaire.

30. Le Guide pratique des activités extrabudgétaires dit que les projets devraient renforcer et non diluer les objectifs et priorités de la Stratégie à moyen terme et du Programme et budget. Il demande des informations sur la relation entre le projet et le Programme ordinaire de l’UNESCO et son impact sur les groupes prioritaires et les priorités globales (telles que l’environnement et la dimension culturelle du développement) définis dans le Programme et budget de l’UNESCO. De plus, le Guide décrit comment tester la solidité du lien entre les activités, les produits et les objectifs à l’aide d’une analyse utilisant un cadre logique.

31. Nous avons constaté que les propositions et les descriptifs de projet étaient toujours insuffisants dans leur explication de l’impact escompté des projets et que le lien avec les priorités de l’UNESCO était tenu pour acquis ou présumé exister. Nous n’avons trouvé que deux projets qui tentaient d’utiliser l’analyse fondée sur le cadre logique (cas 6 et 10 ; voir l’Appendice 1, qui contient un tableau récapitulatif [pièce 2] et une description de tous les projets des cas [pièce 3]). Pour la plupart des projets, un lien pouvait être induit et pour certains il était démontré, mais seulement a posteriori. Cependant, certains descriptifs de projet ne comportaient pas de résultats escomptés ; certains ne mentionnaient pas les priorités de l’UNESCO ; enfin, certains se référaient brièvement à un groupe prioritaire ou à une section du Programme/budget ordinaire sans proposer d’explication logique du lien.


32. Par exemple, dans les cas 5 et 6, l’objectif était d’aider au recrutement, à la formation et au soutien des inspecteurs de la santé d’un organisme de surveillance, l’ANVISA, au Brésil. Les responsables au Siège n’ont démontré la pertinence d’aucun de ces deux projets par rapport aux priorités de l’UNESCO ou à ses points forts organisationnels. Dans le cas 11, concernant le soutien à l’Université royale des beaux-arts au Cambodge, le descriptif du projet n’explique pas les qualifications ou l’expérience de l’UNESCO en matière d’amélioration de la gestion des universités, ni comment le projet se rattache aux priorités de l’UNESCO, et rien n’indique que les responsables au Siège aient pris en considération la question de l’avantage comparatif de l’UNESCO.

33. Le Siège de l’UNESCO est en dernière analyse responsable de projets dont les objectifs sont flous ou sans relation avec les priorités de l’UNESCO. Dans certains cas, les secteurs du Siège ont été consultés à l’avance et dans d’autres ils ne l’ont pas été, mais rien n’indique qu’ils aient fait des commentaires sur la pertinence du projet ou suggéré des clarifications ou des modifications des objectifs pour préciser les résultats potentiels et les liens avec les priorités.

34. Le Siège n’a pas non plus formulé de suggestions au sujet du renforcement des projets ou de la définition de critères d’évaluation de façon que leur réussite puisse ensuite être évaluée. Un examen par le Siège aurait fourni des informations qui auraient aidé à formuler les futures décisions de planification, comme celles de lancer le deuxième projet ANVISA ou d’étendre les projets École ouverte. Le Siège devrait aussi intégrer des indicateurs évaluables et des systèmes de collecte des données de façon que les résultats puissent être évalués à l’issue des projets, afin d’éclairer les futures décisions de planification, comme par exemple celle d’étendre ou non les programmes École ouverte à d’autres pays.

35. Nous estimons qu’il y a des risques stratégiques à continuer d’entreprendre des projets extrabudgétaires sans s’assurer au préalable qu’ils sont conformes au mandat, aux priorités et à la compétence organisationnelle de l’UNESCO. Le personnel au Siège et le personnel hors Siège doivent travailler ensemble à établir des propositions de projet plus solides, bénéficiant d’un soutien organisationnel fiable et ayant de meilleures chances d’être mis en œuvre avec succès.

36. Parfois les secteurs du Siège ne guidaient pas l’élaboration et l’acceptation des propositions, ou ne réagissaient pas lorsqu’on le leur demandait. En ce qui concerne le Brésil, le 21 mars 2001, le Directeur général a donné pour instructions aux secteurs du Siège de faire connaître leur accord ou leur refus dans les trois semaines suivant la réception de toutes les propositions de projet du Bureau de Brasilia. Les retards ont été nombreux, bien que le Bureau de Brasilia ait envoyé de fréquents rappels. Un des projets que nous avons examinés n’a été approuvé par un secteur du Siège qu’au bout de dix mois, et un autre au bout de sept mois. De plus, plusieurs des projets exécutés ailleurs qu’au Brésil ont vu leur démarrage retardé en partie parce que les unités du Siège ont mis beaucoup de temps à examiner ou approuver les propositions ou à transférer les fonds. Les cas 3, 7 et 11 en sont des exemples.

Descriptifs de projet

37. Nous avons examiné si les plans, accords et autres documents sont exacts, complets et utiles, s’agissant en particulier des calendriers et des échéances, des coûts des produits et des résultats.

38. Certains accords de projet étaient signés sans procédure appropriée d’examen et d’approbation. Dans trois des cinq cas que nous avons examinés au Brésil, les accords n’avaient pas été examinés et approuvés comme il se doit par le Siège parce que le Bureau de l’UNESCO à Brasilia n’avait pas fourni les renseignements requis. Il s’agit des cas 1, 4 et 5.


39. Certains projets d’accord n’étaient pas conformes aux bonnes pratiques de gestion. Nous avons constaté les exemples suivants d’accords assortis de conditions non conformes aux bonnes pratiques de gestion.

40. Dans le cas 1, l’accord relatif à Criança Esperança faisant état de cinq organisations de jeunes qui obtiendraient un financement permanent en vertu de l’accord, si bien que le Bureau de Brasilia engageait, de son propre chef, l’UNESCO pour une durée indéfinie sans mise en concurrence ni évaluation de la capacité de ces ONG à gérer les fonds. Dans le cas 6, le descriptif du projet ANVISA donnait les noms de plus de 500 agents contractuels passés du projet précédent à celui-ci, qui avaient été sélectionnés et recrutés pour le projet précédent (cas 5) sans mise en concurrence. Dans le cas 7, le descriptif du projet relatif au Temple de Pre Rup mentionnait comme agent d’exécution une entreprise qui a ensuite obtenu deux marchés d’un coût estimatif de 186.000 dollars des États-Unis. Cette entreprise avait déjà acquis une certaine expérience lors d’une phase précédente du projet mais elle n’avait pas été sélectionnée selon une procédure de mise en concurrence.

41. Les marchés de ce genre, dirigés par le donateur et à source unique, sont contraires aux règles d’une bonne gestion et peuvent avoir des conséquences préjudiciables à la crédibilité de l’Organisation. Dans le cas 1, l’accord était aussi contraire au Règlement financier de l’UNESCO, à son Règlement d’administration financière et aux directives relatives à la mobilisation de fonds auprès du secteur privé. Ces exemples donnent à penser que la gestion de ces cas n’a pas fait l’objet d’un examen approprié.

42. Certains projets sont dépourvus de plans propres à guider l’exécution, à éviter les retards et à permettre un suivi efficace. Nous nous attendions à ce que le Siège ait établi des critères définissant ce qu’est un plan adéquat et vérifié que les plans étaient effectivement adéquats avant de débloquer les fonds. Les descriptifs de projet doivent contenir un plan détaillé et chiffré et le Bureau du budget devrait, quel que soit le projet, fournir les fonds sur la base de ce plan chiffré. Une fois l’accord signé, le personnel chargé du projet devrait établir un plan opérationnel plus détaillé. Le Guide exige aussi que ce plan chiffré soit mis à jour tous les ans. Nous estimons que les plans devraient contenir les éléments suivants, que nous jugeons essentiels :

• des produits mesurables ;

• une base de référence par rapport à laquelle les progrès puissent être mesurés ;

• un calendrier ;

• une estimation des coûts pour chacune des activités principales ;

• des indications sur les modalités d’intervention des autres partenaires ou organisations.

43. Nous avons constaté des omissions graves dans nombre de plans, qui ne satisfaisaient pas aux critères essentiels indiqués ci-dessus. La planification semblait n’exister que sur le papier, et n’avoir aucune utilité en tant qu’outil de gestion. Les bureaux hors Siège n’avaient apparemment guère examiné les plans de travail, et nous avons aussi relevé plusieurs cas dans lesquels le Bureau du budget n’avait pas insisté sur la nécessité d’un calendrier avant de débloquer les fonds. Par ailleurs, de nombreux plans de travail n’étaient pas actualisés chaque année.

44. Cette façon de concevoir la planification a contribué aux retards d’exécution. Dans deux projets qui ont subi des retards importants (cas 8 et 9), les plans de travail étaient inadéquats. Ces déficiences n’étaient certes pas la seule cause des retards mais elles y avaient beaucoup contribué alors qu’elles auraient pu être atténuées. Les cas 2 et 11, en revanche, montrent comment des projets dotés de bons plans de travail ont pu rattraper un retard au démarrage et surmonter de sérieuses difficultés opérationnelles sur le terrain. Les projets des cas 3 et 10 également étaient


dotés de bons plans opérationnels annuels et, dans le cas 10, il était établi que le plan était révisé et amélioré chaque année.

45. Nous avons été informés qu’il sera remédié à cette situation dès que le système d’information de gestion (SISTER) aura été révisé et comportera des informations sur tous les projets extrabudgétaires, mais nous n’avons pas vu de calendrier d’exécution, ni de directives sur l’adaptation de l’information requise à la taille et à la complexité des différents projets. À notre avis, il faut des orientations et une formation spécifiques pour produire les informations indispensables et laisser de côté les détails sans intérêt.

46. Les résultats escomptés et les stratégies de sortie n’étaient pas explicités. Nous nous attendions à ce que les documents de projet aient fixé un point d’achèvement bien défini et réaliste et qu’une stratégie ait été élaborée pour y parvenir. Concrètement, une bonne planification des transferts ne devrait pas se limiter à la remise du matériel et d’autres avoirs au bénéficiaire en fin de projet ; il faut aussi un plan garantissant qu’ils seront convenablement soutenus et continueront d’être utilisés. Les stratégies de sortie sont particulièrement importantes lorsque les résultats sont définis sous la forme de concepts flous et « fourre-tout » comme « renforcement des capacités » et « durabilité ». Il faut s’attacher tout particulièrement à définir ces termes dans le descriptif de projet et à leur donner une consistance pendant l’exécution de celui-ci afin qu’il y ait un point d’achèvement clair. Nous avons constaté que le renforcement des capacités était souvent mentionné sans pour autant que sa planification, sa mesure ou son évaluation soient rigoureuses.

47. Par exemple, dans le cas 3, la question de la stratégie de sortie pour les projets éducatifs au Myanmar avait été soulevée lors de l’évaluation de la deuxième phase (cas 2), mais elle n’a pas été traitée dans le descriptif de projet de la troisième phase. Dans le cas 7, celui de la restauration du Temple de Pre Rup, de grands efforts ont été consacrés au renforcement des capacités, mais le projet ne comportait pas d’objectifs précis à cet égard. Dans le cas 11, la direction de l’UNESCO et le donateur se sont sérieusement penchés sur la question de la durabilité de certains programmes concernant l’Université royale des beaux-arts au Cambodge et se sont accordés sur un certain nombre de mesures précises qui aideraient à les mener à bien. Mais, à notre avis, le descriptif de projet aurait pu préciser davantage quelles capacités concrètes devaient être mises en place pour que l’UNESCO se retire dans des conditions satisfaisantes au terme du projet. Les nouveaux projets prévoient la poursuite du soutien pour deux années universitaires supplémentaires et le descriptif de projet pour 2005-2006 donne plus de détails sur les conditions requises pour assurer la durabilité.

48. Outre nos constatations, IOS a relevé des cas où le matériel n’a pas été transféré au bénéficiaire comme prévu à la fin des projets. Et dans le cas 8, la toute dernière activité portait sur la livraison d’un élément de matériel important, sans qu’il reste du temps ou des ressources pour faciliter ou suivre son utilisation. Nous pensons que cette situation n’avait rien d’inhabituel : aucun des projets que nous avons examinés ne prévoyait de plans ou de ressources pour le soutien à fournir après leur exécution.

49. À notre avis, les exemples que nous avons relevés ne sont pas atypiques, en ce sens que de nombreux projets extrabudgétaires passent d’une phase à l’autre sans définition claire des résultats, ni plan pour les atteindre. Bien qu’il ne soit peut-être pas possible de définir à l’avance des résultats escomptés détaillés, il est essentiel d’essayer de visualiser des points d’achèvement plausibles, en se fondant sur l’expérience considérable acquise par l’UNESCO sur le terrain, et d’élaborer un plan et un mécanisme d’appui propres à préserver les améliorations qui auraient été obtenues. Si l’objectif est de transmettre un projet durable, l’UNESCO n’a mis en place aucun processus permettant de le garantir.


50. Des renseignements importants sur les autres parties intervenantes font défaut dans les descriptifs de projet. Outre le plan de travail destiné au personnel du projet, les descriptifs de projet doivent contenir des renseignements sur les liens du projet avec d’autres sources de financement, d’autres projets et d’autres organismes et partenaires internationaux. Ces renseignements ne sont pas actuellement exigés mais ils faciliteraient aussi bien le processus d’approbation que l’évaluation finale.

51. Dans la plupart de ces projets, le personnel recruté par l’UNESCO travaillait aux côtés d’autres agents recrutés par des autorités nationales ou régionales et, parfois, par d’autres organismes internationaux. Tous les descriptifs de projet décrivaient plus ou moins les responsabilités des principales parties mais ils ne contenaient guère d’informations sur les autres partenaires et parties prenantes, les projets étroitement liés au projet considéré ou les travaux effectués par d’autres organisations internationales. Nous avons relevé que ces parties connexes ne sont pas non plus mentionnées dans le système actuel d’information de gestion SISTER. Le Secrétariat nous a informés qu’une version révisée de SISTER permettra l’enregistrement de tous les types de partenariats, mais ne règlera pas la question des autres parties qui ne sont pas des partenaires mais qui financent des projets étroitement liés. Lorsque l’UNESCO est associée pour une part importante à de grands projets, comme dans les cas que nous avons pris pour exemples, il est essentiel que la direction sache quels sont les autres intervenants importants et qu’elle ait ainsi une idée claire des responsabilités propres à l’UNESCO.

Exécution des projets

52. Nous avons examiné certains des problèmes rencontrés communément dans l’exécution des projets, tels que les retards ou les « raccourcis » administratifs, et comment la direction réagissait à ces problèmes. Nous avons examiné si les règles et règlements de l’UNESCO et les dispositions des descriptifs de projet signés avaient été respectées, et si le taux d’exécution des projets était suivi et ajusté pour améliorer l’efficience et l’efficacité des résultats finals. Comme indiqué dans notre précédent rapport (169 EX/29), nous considérons que le taux d’exécution financière n’est pas un moyen adéquat de mesure de la performance, et nous nous sommes plutôt intéressés au suivi de l’avancement matériel ou opérationnel sur le terrain.

53. Certains projets n’étant dotés ni de plans de travail ni de repères utiles pour suivre leur avancement, il nous a été difficile de déterminer s’ils progressaient au rythme voulu. Quant aux projets qui comportaient des repères identifiables, la plupart subissaient des retards à tous les stades, pour diverses raisons. Par ailleurs, les projets extrabudgétaires doivent généralement faire l’objet de rapports adressés à de nombreux destinataires, dont le chef du bureau hors Siège, l’attaché d’administration, les secteurs et services centraux du Siège, ainsi que le donateur et le pays bénéficiaire ou contrepartie. Du fait de cette relation redditionnelle compliquée, il est difficile de déterminer les causes des problèmes et qui est responsable du suivi. Comme il fallait s’y attendre, dans de nombreux cas, l’équipe chargée du projet ne pouvait rien contre ces retards et, dans certains cas, l’UNESCO elle-même n’y pouvait rien. Cela étant, certains retards dans l’exécution auraient pu, à notre avis, être maîtrisés. Nous avons en outre constaté des lacunes dans le suivi faisant que des éléments essentiels des accords de projet n’ont pas été menés à bien.

54. Des règles administratives importantes n’étaient pas respectées. Nous nous attendions à ce que le personnel hors Siège soit au fait des règles et règlements, par exemple de l’obligation de soumettre tous les projets de contrat de plus de 100.000 dollars au Comité des marchés. Nous avons relevé des cas où cette obligation n’a pas été respectée, par exemple le cas 1, où le contournement des contrôles a été créateur de risques.


55. Nous avons aussi constaté que dans certains dossiers de contrats, il manquait des documents essentiels tels que les notations ou les évaluations des performances des candidats donnant les raisons pour lesquelles il y a lieu de les recruter ou de prolonger leur contrat. IOS a aussi relevé dans ses audits de nombreux cas de violation des règles et règlements de l’UNESCO par le personnel hors Siège, et les équipes d’audit ont commencé, au début de 2004, à organiser à la fin de leur audit des sessions de formation pratique pour s’assurer que le personnel est au courant des règles applicables. Ces carences sont le signe d’un manque de connaissances ou de formation du personnel, d’où la nécessité de faire en sorte que des directives administratives complètes, claires et à jour soient données à tout le personnel des projets. Outre le manque d’orientation et de formation, les insuffisances du suivi sont à notre avis une autre cause des déficiences de l’exécution des projets.

56. La gestion et le suivi des dispositions des descriptifs de projet signés étaient souvent insuffisants, d’où des produits manquants et des retards. Tous les projets étaient dotés d’un directeur de projet qui était soit un fonctionnaire de l’UNESCO soit, plus souvent, un contractuel recruté spécifiquement pour le projet. Nous nous attendions à ce que le directeur de projet rende régulièrement compte au chef de bureau hors Siège de l’UNESCO, afin d’assurer le respect des dispositions de l’accord. Nous nous attendions aussi à ce que le calendrier et la fréquence des rapports internes au bureau hors Siège et au Siège aient été définis avant l’entrée en vigueur de l’accord. Il ne semble guère que les choses se soient passées ainsi.

57. Nous avons relevé de nombreux exemples où les dispositions de l’accord n’ont pas été respectées. Ainsi, dans les cas 5, 6 et 8, des réunions importantes, des rapports d’étape et des achats de matériel ont été omis ou retardés. Les informations dont nous disposons ne semblent guère indiquer que la direction du bureau hors Siège ou celle du Siège se soit bien assurée que ces dispositions étaient respectées.

58. Nous nous attendions aussi à ce que le chef du bureau hors Siège ait examiné régulièrement l’état d’avancement des projets, par exemple tous les mois ou tous les trois mois, ou avant des échéances extérieures comme les réunions de donateurs prévues dans les accords. Les responsables des projets tenaient généralement les principales parties informées par des rapports de mission et ce système semblait bien fonctionner pour les problèmes opérationnels de détail. Cependant, les missions ne couvraient pas toujours sur les principaux aspects de l’avancement des projets, et nous avons relevé peu d’exemples de cas dans lesquels le chef du bureau hors Siège examinait les projets à intervalles réguliers ou à des moments stratégiques. Le cas 9 fait exception à cet égard, en ce sens que l’équipe du projet a établi un rapport destiné à aider le chef du bureau hors Siège à procéder régulièrement à un bilan de tous les projets extrabudgétaires. Il s’agit là d’une pratique utile qui pourrait être adoptée par d’autres bureaux hors Siège.

59. Un suivi efficace consiste notamment à appliquer aux projets futurs les enseignements tirés des projets antérieurs. Le cas 3 est un bon exemple de cas où ces enseignements, une fois tirés, ont été appliqués. Dans le cas 5, en revanche, cela n’a pas été fait, et le projet a été renouvelé sans bilan ni évaluation préalable.

60. Le Siège n’a pas procédé à une analyse des causes des retards des projets extrabudgétaires, alors qu’il aurait pu trouver des renseignements utiles à cet égard dans les sections consacrées aux enseignements dans les rapports de fin de projet. La moitié des projets que nous avons examinés ont connu des retards, dont certains ont accru le coût et la charge de travail ou réduit la qualité et l’impact du projet considéré. Pour certains projets, nous pouvions difficilement déterminer les conséquences. De notre point de vue, le Siège comme la direction des unités hors Siège devraient analyser les causes des retards et des écarts, positifs ou négatifs, de coût par rapport aux prévisions, afin d’assurer un suivi approprié de l’exécution.


61. Il n’y a plus de « modèle unique » pour l’exécution et la gestion des projets. Les règlements imposent généralement au Siège d’intervenir pareillement dans tous les types de projet. Nous nous attendions à ce que la direction ait examiné à intervalles réguliers les relations redditionnelles avec les bureaux hors Siège et l’ampleur des pouvoirs délégués à ces derniers et, à partir des résultats des audits et d’autres retours d’information, envisagé les ajustements nécessaires.

62. Conformément à notre précédente recommandation, un tableau de délégation de pouvoirs et d’obligation redditionnelle afférent aux activités extrabudgétaires a été rédigé. Nous notons qu’une Équipe spéciale de haut niveau sur la décentralisation et la délégation de pouvoirs s’est prononcée il y a deux ans pour trois niveaux de délégation en ce qui concerne les projets, mais cette décision n’a pas encore été officiellement adoptée. Ainsi, à l’heure actuelle, les marchés d’une valeur inférieure à 100.000 dollars des États-Unis peuvent être traités sans renvoi au Comité des marchés ; il convient peut-être de revoir ce seuil de délégation qui est en vigueur depuis de nombreuses années. L’autorisation d’appliquer un seuil plus élevé a été accordée pendant un certain temps au Bureau de Brasilia mais elle a été retirée depuis.

63. Nous serions favorables à une approche de l’exécution et de la gestion des projets qui soit plus stratégique et adaptée aux risques. Le souci d’efficacité commande de cesser d’appliquer les mêmes règles aux grands et aux petits projets : des procédures de gestion moins formelles et moins détaillées devraient être autorisées pour les projets les moins complexes. Les directeurs de projet pourraient aussi se voir déléguer plus de pouvoirs, avec un système approprié d’orientation, de responsabilisation, de récompenses et de sanctions. Moyennant des contrôles appropriés et de la rigueur dans l’exécution, la gestion des projets pourrait à notre avis être simplifiée, ce qui accélérerait le processus d’approbation et rationaliserait l’exécution.

Rapports et gestion en matière extrabudgétaire

64. Nous avons essayé de déterminer si des rapports de synthèse appropriés sur les programmes et projets extrabudgétaires étaient établis en temps utile, à des fins d’évaluation, d’information et d’audit, à l’intention des organes directeurs de l’UNESCO, de sa direction et des sources de financement des projets. Les évaluations de l’efficacité sont essentielles pour identifier les réussites, contribuant ainsi à susciter de nouveaux projets grâce auxquels l’UNESCO puisse apporter une contribution décisive propre à faire de l’Organisation un partenaire crédible pour les donateurs.

65. Il existe peu d’évaluations indépendantes des résultats des projets ou d’analyses de leurs effets. Nous nous attendions à ce que le Siège de l’UNESCO ait commandé ou mené des évaluations indépendantes de grands projets pour déterminer leur contribution à la réalisation des priorités et des objectifs de l’Organisation. L’évaluation est nécessaire, et elle est définie de manière très large dans le Guide pratique des activités extrabudgétaires comme la détermination systématique et objective des réalisations, résultats ou produits à la lumière de leur pertinence et de leur efficacité au regard des objectifs, de l’efficience et de la durabilité des activités. Le Guide précise que les évaluations d’impact réalisées plusieurs années après l’achèvement d’un projet doivent être financées par d’autres sources que le budget du projet. Des évaluations à mi-parcours devraient être effectuées pour les projets d’une durée supérieure à trois ans.

66. Le Guide précise également qu’IOS doit être consulté durant la planification des projets, et fournir une formation et une méthodologie. De plus, IOS finance et conduit certaines évaluations. Les évaluations sont très importantes, mais elles représentent une charge de travail qui peut être très lourde. La Stratégie d’évaluation de l’UNESCO (document 165 EX/19) confère à IOS de vastes attributions en matière de coordination et de mise en œuvre de l’ensemble de la politique d’évaluation de l’UNESCO. Il serait cependant irréaliste d’attendre d’IOS qu’il passe en revue l’ensemble des 1.900 descriptifs de projet, d’autant qu’il n’a pas les ressources pour ce faire. Il faut


clarifier la question de l’ampleur et de la nature de la participation d’IOS à l’évaluation des activités extrabudgétaires, et IOS devrait, en fixant ses priorités, se concentrer davantage sur les projets présentant le plus de risques, tels les grands projets exécutés au Brésil.

67. L’évaluation n’était pas toujours mentionnée dans les descriptifs de projet et les plans de travail. Lorsqu’elle l’était, il y avait souvent confusion avec le suivi. L’évaluation est une analyse indépendante, effectuée généralement à un moment déterminé, alors que le suivi est une fonction de gestion continue. Les courtes missions de suivi ou les visites sur le terrain sont importantes pour vérifier si les produits sont bien livrés, mais elles sont très différentes des évaluations, dont l’objet est d’examiner les résultats et la réalisation des objectifs de programme.

68. La moitié des projets que nous avons examinés n’étaient pas évalués. Deux des dix projets avaient fait l’objet d’évaluations partielles des résultats, mais une seule de ces évaluations avait été effectuée de manière indépendante. Dans trois autres cas, un examen indépendant plus ou moins complet en fin de projet avait été effectué ou prévu, mais sans examen de la contribution du projet considéré aux priorités de l’UNESCO. Comme on peut le voir dans le document 172 EX/22 et dans les documents soumis précédemment au Conseil sur l’évaluation, seules quelques évaluations d’activités extrabudgétaires ont fait l’objet d’un rapport au Conseil.

69. L’évaluation continue de nécessiter une forte impulsion de la part du Siège. Comme on l’a vu plus haut, la plupart des propositions de projet ne définissent ni d’impacts ni de résultats, et il faudrait mener une réflexion beaucoup plus approfondie sur la question des objectifs des projets (le renforcement des capacités, par exemple) avant qu’une évaluation sérieuse puisse être faite. Certaines des conditions énoncées dans le Guide pratique des activités extrabudgétaires ne sont pas faciles à remplir dans le cas des petits projets, par exemple la participation du donateur et du bénéficiaire à l’évaluation, et il serait besoin de déterminer quand un projet doit faire l’objet d’une évaluation indépendante. Il faudrait surtout s’efforcer de créer les conditions d’une bonne évaluation de la valeur ajoutée que l’UNESCO apporte aux grands projets et programmes extrabudgétaires, en veillant à ce que l’évaluation nécessaire et les impacts et autres résultats escomptés soient clairement définis dans les descriptifs de projet et à ce qu’on dispose des indicateurs et des systèmes de données nécessaires pour leur suivi.

70. Les rapports normatifs sur les activités extrabudgétaires sont inadéquats et les rapports financiers parfois inexacts et tardifs. Nous nous attendions à ce que des rapports précis couvrant à la fois les résultats et le coût de chaque projet extrabudgétaire aient été présentés en temps voulu au donateur et à la direction de l’UNESCO, ainsi que des rapports de synthèse sur les projets aux organes directeurs de l’Organisation. Il existe un large éventail de formules pour les rapports sur les projets, en fonction des exigences des sources de financement et de l’UNESCO. Selon le Guide pratique, il faut au moins un rapport d’étape narratif chaque année, indépendamment des éventuelles réunions d’examen avec le donateur, ainsi qu’un rapport d’achèvement de projet.

71. Les états financiers de l’UNESCO contiennent des données synthétiques et des données détaillées. En revanche, il n’y a guère de rapports qualitatifs adressés aux organes directeurs au sujet des programmes et projets extrabudgétaires. Les C/3 (les rapports du Directeur général) présentent peu de renseignements sur les résultats obtenus à travers des projets extrabudgétaires, même lorsque ceux-ci sont de grande ampleur comme au Brésil.

72. Les rapports établis à l’intention des donateurs sont de plus ou moins bonne qualité. Il s’agit aussi bien de rapports narratifs que d’états financiers, mais ils pâtissent de nombreux problèmes et sont parfois en retard. Nous avons constaté plusieurs cas où ils n’avaient pas été établis comme ils auraient dû l’être. Les rapports narratifs étaient généralement longs, sans résumé, et pourtant ne donnent pas certaines informations importantes. À l’occasion de ses audits, IOS a relevé de


nombreux exemples de rapports financiers établis tardivement et inexacts, au point qu’il a classé les deux tiers environ des cas examinés par lui comme insatisfaisants. Dans le document 169 EX/29, nous recommandions que les membres de la haute direction examinent régulièrement les statistiques indiquant la ponctualité et l’exactitude des états financiers présentés aux donateurs, mais il n’en a rien été. Ces nouvelles conclusions ne rendent que plus impérieuse la nécessité pour la direction de suivre les rapports sur les activités extrabudgétaires.

73. Nous n’avons observé que peu d’exemples de rapports adressés par écrit à la direction sur l’état d’avancement des projets que nous avons examinés. Certains rapports obligatoires sur des projets hors Siège ont été communiqués tardivement, et plusieurs rapports importants n’ont même pas été établis. Au Brésil, par exemple, le premier projet ANVISA (cas 5), a été remplacé en 2001 par le deuxième (cas 6), mais il n’a pas été établi de rapport de fin de projet pour le premier avant que le suivant ne soit mis en route, pour disposer d’un état des lieux permettant de mesurer les progrès déjà accomplis et ce qu’il restait encore à faire. C’est là une grave omission. Au surplus, ce cas illustre une défaillance dans le suivi, car le premier projet n’avait toujours pas été clôturé au moment de notre visite, en juin 2005, et, le 31 mars 2005, le compte du projet accusait un faible déficit. On s’attendait certes à quelque chevauchement entre les deux projets, mais un retard de trois ans dans la clôture du premier est excessif.

74. Nous avons noté quelques améliorations récentes concernant les rapports de gestion dans le cas de plusieurs projets (cas 4, 9 et 10) - mais ces rapports rendent compte des progrès en termes de problèmes financiers et opérationnels, et non par rapport aux prévisions. Il y manque, en particulier, l’évaluation d’ensemble exigée par le Guide pratique des activités extrabudgétaires. On n’y trouve pas, par exemple, d’observations sur le point de savoir si les progrès importants indiqués dans le descriptif de projet ou dans les plans de travail ont bien été accomplis, ou si les projets ont eu un impact très appréciable. Cela exigerait la communication de données synthétiques.

75. Le Service d’évaluation et d’audit (IOS) a procédé à de nombreux audits d’activités extrabudgétaires, mais il y a encore à faire. IOS s’est employé très activement à améliorer la gestion des bureaux hors Siège, mais la plupart, sinon la totalité, de ses audits hors Siège portaient sur certains aspects des projets extrabudgétaires, un petit nombre seulement étant consacrés entièrement à ces projets. Les conclusions de ses audits corroborent les nôtres quant à la nécessité d’améliorer la planification et l’exécution des projets extrabudgétaires.

76. IOS a découvert dans ses audits de nombreux cas où le Règlement financier, le Règlement d’administration financière et les procédures financières n’avaient pas été observés ; où des accords non standard avaient été signés sans avoir été dûment examinés par le Siège ; où des groupes du Siège avaient été à l’origine de retards et autres difficultés ou n’avaient pas su déceler les problèmes dans certains projets extrabudgétaires ; où des projets n’avaient pas atteint leurs objectifs faute d’avoir été correctement suivis dans leur exécution ; où des dépenses avaient été faites à des fins qui n’étaient pas prévues dans les accords de projet ; où d’autres erreurs, enfin, avaient été commises, qui ternissent la réputation de l’UNESCO sur le plan administratif. IOS a constaté, par exemple, des paiements non justifiés, des trop perçus, des doubles paiements, des paiements sans preuve de la fourniture des marchandises ou des services considérés et des marchés indûment attribués sans appel à la concurrence ou soumission au Comité des marchés.

77. IOS assure le suivi et rend compte régulièrement à la direction des mesures prises pour donner suite aux recommandations précises qu’il formule. En règle générale, la direction a eu des réactions positives, mais il y a beaucoup plus à faire, en particulier, pour mettre en pratique les recommandations adressées au Siège. IOS participe aussi, on l’a vu, aux efforts d’amélioration de la gestion pour remédier aux problèmes mis en évidence à l’occasion des audits.


78. À la fin de 2005, IOS en était à la fin du premier cycle complet des 69 audits de performance de tous les bureaux hors Siège de l’UNESCO engagés en 2001. Nous relevons qu’il y avait sur le nombre plusieurs audits du Bureau de l’UNESCO au Brésil, mais aucun audit de gestion des projets extrabudgétaires menés dans ce pays, encore que IOS ait procédé à quelques audits de projets extrabudgétaires ailleurs. Il nous a indiqué que, pour la période 2001 à 2005, sa stratégie était d’auditer les contrôles internes de base. Il a ajouté qu’à partir de 2006, avec le deuxième cycle d’audits hors Siège, elle serait axée aussi sur les projets extrabudgétaires et leur performance. Nous appuyons cette initiative et suggérons en particulier que ces audits conduits par IOS hors Siège portent sur tous les aspects de la gestion des projets extrabudgétaires, de la planification à l’établissement des rapports (lequel était jusqu’ici au centre desdits audits). IOS devrait aussi s’intéresser tout particulièrement aux projets extrabudgétaires exécutés au Brésil, étant donné leur nombre et leur ampleur. De plus, il serait bon qu’il audite tous les projets dans lesquels des organisations tierces assurent l’essentiel du travail pour le compte de l’UNESCO. Pour qu’il en soit effectivement ainsi, il faudrait que les accords de projet indiquent expressément que l’UNESCO a le droit d’auditer les tierces parties.

Conclusion

79. L’audit a révélé beaucoup d’insuffisances et la nécessité d’un contrôle de la gestion des activités extrabudgétaires, tant au Siège que dans les bureaux hors Siège. En examinant les cas retenus, nous avons relevé quelques exemples de bonnes pratiques qui pourraient être plus largement étendues à d’autres projets et activités extrabudgétaires. Nous n’ignorons pas non plus que plusieurs initiatives en matière de gestion ont commencé à améliorer les processus de travail dans le cadre extrabudgétaire, mais il reste encore beaucoup à faire.

80. Nous avons abouti à la conclusion que, malgré les études et les initiatives intervenues depuis notre dernier audit, l’UNESCO n’a pas établi de contrôle de gestion efficace pour les activités extrabudgétaires. Le Guide pratique fournit certaines indications aux bureaux hors Siège. Toutefois, il n’y a pas de vision, de stratégie ou de politique d’ensemble pour les activités extrabudgétaires de l’UNESCO.

81. Dans les projets que nous avons examinés, nous avons découvert des exemples précis de certains problèmes dont nous faisions état de manière plus générale il y a deux ans, comme la nécessité de renforcer la surveillance de l’exécution des projets hors Siège, de clôturer les projets inactifs et de clarifier les dispositions applicables en matière de dépenses d’appui. Nous avons aussi trouvé des exemples d’autres problèmes :

• des programmes et projets extrabudgétaires dont le rapport avec le mandat et les priorités de l’UNESCO n’est pas clair, ce qui fait douter de la valeur ajoutée apportée par l’Organisation ;

• des projets et programmes lancés sans processus approprié d’examen, d’approbation et de suivi, créant ainsi des risques sérieux pour l’Organisation ;

• des projets dépourvus de plans de base propres à en guider l’exécution, à éviter les retards et à permettre un suivi efficace ;

• un non-respect des règles et règlements générateur de pertes financières en même temps que de risques supplémentaires pour l’Organisation ;

• des projets sans indication de résultats escomptés qui permettraient de cibler la planification et l’exécution ;


• de grands projets échappant à toute évaluation indépendante qui permettrait de déterminer si les résultats attendus sont atteints et si l’UNESCO apporte une valeur ajoutée ;

• une insuffisance des rapports financiers et narratifs destinés aux organes directeurs, aux donateurs et à la direction de l’UNESCO.

82. Nous en avons conclu que, malgré les études et les initiatives intervenues depuis notre dernier audit, le système de gestion des activités extrabudgétaires a besoin d’être grandement amélioré. Ce qui s’est passé au Brésil et ailleurs donne à penser que de nombreuses améliorations s’imposent, tant hors Siège qu’au Siège.

Recommandations

83. Nous recommandons :

1. Que le Secrétariat de l’UNESCO élabore une stratégie d’ensemble et les politiques correspondantes pour guider ses activités extrabudgétaires et les soumettre aux organes directeurs pour approbation.

Observations du Directeur général

D’accord. Les éléments clés d’une proposition relative à une stratégie d’ensemble et aux politiques correspondantes pour guider les activités extrabudgétaires de l’Organisation ont été examinés le 1er février 2006 par le Collège des ADG, qui les a soumis dans une note exprimant ses vues au Directeur général. Ce dernier a demandé que les principaux éléments de ces propositions soient repris dans un document INF à présenter au Conseil exécutif à sa 174e session (174 EX/INF.4). Compte tenu des observations du Conseil exécutif et des résultats de nouvelles consultations avec les unités hors Siège, les propositions seront finalisées en juin 2006 et soumises sous leur forme définitive au Conseil exécutif à sa 175e session.

2. Que le Secrétariat précise les rôles et responsabilités de ses unités organisationnelles dans les activités extrabudgétaires. Il devrait désigner une unité spécifique comme responsable de la coordination de toutes les activités extrabudgétaires et la charger de rendre compte de leur performance globale au Directeur général. Cette unité devrait aussi faire rapport régulièrement au Conseil exécutif sur les activités extrabudgétaires et serait le point central vers lequel convergeraient les observations et les recommandations issues des audits.


D’accord. Les rôles et responsabilités des diverses unités organisationnelles du Secrétariat en matière de gestion des activités extrabudgétaires ont été précisés dans un tableau de délégation de pouvoirs et d’obligation redditionnelle qui va être finalisé sous peu. Le Directeur général a décidé de charger ERC/CFS d’assurer la coordination de toutes les activités extrabudgétaires et de lui rendre compte régulièrement, ainsi qu’au Conseil exécutif, de la performance d’ensemble. De plus, il a décidé de confier au Collège des sous-directeurs généraux (ADG) la supervision stratégique de ces activités, comme il est proposé au paragraphe 16 du présent document. Le Collège sera assisté par le Comité du budget et des finances (CBF) pour la supervision des aspects financiers et budgétaires des programmes et projets extrabudgétaires.


3. Que le Secrétariat de l’UNESCO élabore un plan d’action pour améliorer la gestion des programmes et projets extrabudgétaires et faire en sorte que :

• ne soient acceptées que les propositions qui se rapportent clairement au mandat et aux priorités de l’UNESCO, et seulement si l’Organisation est en mesure d’apporter une valeur ajoutée et a les moyens de produire les résultats voulus ;

• les programmes et projets soient dûment soumis à une procédure d’examen et approbation ;

• les programmes et projets soient assortis de plans adéquats comprenant les résultats escomptés, les principales étapes, une stratégie de sortie et les renseignements pertinents sur les autres principales parties prenantes ;

• l’application des règlements et politiques applicables soit assurée, et que l’exécution des projets soit suivie et évaluée et qu’il en soit rendu compte.


D’accord. Le Directeur général est fermement résolu à renforcer la gestion des activités extrabudgétaires. Un projet de plan d’action traitant tous les problèmes soulevés par la Commissaire aux comptes est présenté dans le document 174 EX/INF.4. Il sera encore affiné lors de la finalisation de la stratégie d’ensemble et des politiques correspondantes proposées pour les activités extrabudgétaires, évoquées ci-dessus. Ce plan d’action, une fois finalisé, indiquera quelle est l’unité responsable de chacune des actions proposées et chargée de suivre les progrès de sa mise en œuvre.

Modalités de l’audit

84. La portée de l’audit a été définie conformément à l’article 12 du Règlement financier de l’UNESCO et au Mandat additionnel régissant la vérification des comptes. Nous avons demandé l’avis de la direction pour le choix des projets, et nous avons retenu aussi bien des grands projets que des petits projets dans tous les secteurs, en donnant un poids particulier à l’éducation, secteur qui reçoit la part la plus importante des fonds extrabudgétaires. Nous avons retenu des projets dans des secteurs où nous n’avions pas encore mené d’audits de performance - sciences sociales et humaines, culture, communication et information. Les projets retenus comprennent des projets financés par des donateurs bilatéraux, multilatéraux et du secteur privé aussi bien que sur des fonds-en-dépôt au profit des donateurs. Nous avons aussi audité un nouveau programme extrabudgétaire intitulé Criança Esperança, qui a été mis en route en 2004 au Brésil. L’audit a porté sur la planification et le cadre de ce programme, mais sans s’étendre à l’exécution, qui venait de démarrer. La plupart des projets que nous avons examinés avaient été décentralisés hors Siège.

85. L’audit a été effectué suivant les normes généralement acceptées en la matière, en conformité avec les normes de vérification internationales et les normes communes adoptées par le Groupe mixte de vérificateurs extérieurs de l’ONU, des institutions spécialisées et de l’Agence internationale de l’énergie atomique.

86. Nos critères sont tirés avant tout des règles et règlements de l’UNESCO, et en particulier de la publication récapitulative intitulée Activités extrabudgétaires de l’UNESCO : Guide pratique, parue en janvier 2004, ainsi que des sections pertinentes du Manuel de l’UNESCO, de son Règlement financier et des directives applicables à la mobilisation de fonds du secteur privé figurant dans le


document 156 EX/38 et la note DDG/97 memo 67. De plus, nous comptions sur le Siège pour se charger, aux fins de la gestion et du contrôle des projets extrabudgétaires, des actions suivantes :

• donner aux activités extrabudgétaires de l’UNESCO une orientation stratégique qui tienne compte des plans des gouvernements nationaux et des autres organisations internationales ;

• déterminer dans quelle mesure les projets considérés correspondent aux priorités de l’UNESCO définies dans le C/4 et le C/5 ;

• énoncer les critères permettant de déterminer si un plan de travail est adéquat et examiner tous les plans de travail des projets pour vérifier qu’ils sont adéquats avant de débloquer les fonds ;

• procéder chaque année à un examen stratégique des projets en cours, prévus et achevés ;

• effectuer des audits des principaux projets ainsi que du cadre administratif de la gestion des activités extrabudgétaires ;

• commander ou faire des évaluations des principaux projets pour déterminer ce qu’ils apportent aux priorités et aux objectifs de l’UNESCO ;

• examiner à intervalles réguliers les limites de la délégation de pouvoirs et, sur la base des résultats des audits et d’autres formes de retour de l’information, envisager de procéder à des ajustements ;

• faire en sorte que des membres de la haute direction se rendent régulièrement dans les principales unités hors Siège pour en suivre les activités.

87. Le Secrétariat n’a en rien restreint le champ de l’audit ou son compte rendu. Nous avons en outre obtenu des explications en réponse à toutes nos demandes et avons reçu l’assurance que toutes les informations importantes nous avaient été communiquées.

88. Pour tous renseignements, prière de contacter Nancy Y. Cheng, FCA, vérificatrice générale adjointe, représentante de la Commissaire aux comptes à l’UNESCO, à l’adresse électronique suivante http://www.oag-bvg.gc.ca ou au numéro de téléphone suivant (613) 995-3708.

http://www.oag-bvg.gc.ca/


Appendice 1 - Cas de projets

Pièce 2 : Projets extrabudgétaires retenus pour l’audit

Cas et numéro du programme

ou projet Objet Lieu

Budget total* (en dollars des

États-Unis) Durée

1. Criança Esperança Brésil 10,1 millions** Depuis 2004

2. MYA/96/004 Éducation Myanmar 3,8 millions 1997-1999

3. MYA/99/004 Éducation Myanmar 5,6 millions 1999-2001

4. 914BRA1055 Stratégies de modernisation

Brésil, État de Pernambouc

6 millions 1999-2005

5. 914BRA3022 Création de l’Agence nationale de surveillance sanitaire

Brésil 21 millions 1999-2002

6. 914BRA1000 Renforcement des capacités de l’Agence nationale de surveillance sanitaire

Brésil 44,3 millions 2001-2007

7. 534CMB4000 Restauration du Temple de Pre Rup, Angkor

Cambodge 227.000 2004-2005

8. 570SRL5000 Assistance technique à la Bibliothèque de Jaffna

Sri Lanka 200.000 2003-2005

9. 534RAF1001 Projet régional (Afrique subsaharienne) sur l’Éducation pour tous

Afrique de l’Ouest (Bureau de Dakar)

198.000 2003-2004

10. 914BRA3028 Escola da Familia, Culture de la paix

État de Sao Paulo, Brésil

38,5 millions 2003-2006

11. 552CMB4000 Assistance à l’Université royale des beaux-arts

Cambodge 446.000 2004

Total 130,4 millions

* Le montant des budgets a été converti au taux de change des Nations Unies en vigueur à la date de la signature.

** Fonds effectivement reçus lors des campagnes de collecte de fonds de 2004 et 2005.


Pièce 3 : Description et analyse des projets

Cas 1 Brésil : Criança Esperança

Description : En 2004, le Bureau de l’UNESCO à Brasilia a lancé un programme extrabudgétaire unique en partenariat avec une très grande et influente entreprise privée brésilienne travaillant dans le domaine de la communication. L’UNICEF était le partenaire de ce programme depuis 1986. Ce partenariat met l’accent sur les activités éducatives et culturelles dans le but de faire baisser la délinquance et de répondre à certains des besoins sociaux des enfants défavorisés des villes brésiliennes. Les campagnes menées en 2004 et 2005 ont permis de recueillir 10,1 millions de dollars. La participation de l’UNESCO à ce projet a été mise en avant durant la collecte de fonds et bénéficie encore d’un retentissement important dans les médias.

Aux termes de l’accord, le partenaire rassemble des talents et produit des spectacles pour une campagne annuelle de collecte de fonds diffusée pendant un mois environ à la télévision nationale. Il fournit ses services à titre gratuit. Cinq projets menés par des organisations non gouvernementales (ONG) bénéficient d’un financement permanent. En ce qui concerne les autres projets, le Bureau de l’UNESCO à Brasilia fait appel à un comité de sélection pour élaborer une liste des projets à financer. Cette liste est ensuite soumise au partenaire pour ratification de la décision finale. L’UNESCO prête son nom aux campagnes de collectes de fonds et apporte son expertise à la sélection des ONG qui percevront les fonds restants. Elle est aussi tenue de suivre l’utilisation des fonds et de présenter des rapports au partenaire.

Analyse : Notre examen de la planification de l’accord de partenariat a mis en évidence d’importants manquements aux décisions du Conseil exécutif relatives à la collecte de fonds auprès du secteur privé ainsi qu’à d’autres règles et règlements. Le Bureau de Brasilia a en effet négocié l’ensemble du projet sans contribution ni contrôle des secteurs ou services du Siège, contournant ainsi les procédures mises en place pour identifier et limiter les risques juridiques, politiques et commerciaux inhérents à la collecte de fonds auprès du secteur privé. Les principaux problèmes rencontrés sont les suivants :

• Le Bureau de l’UNESCO à Brasilia s’est borné à établir un document de plaidoyer présentant au Directeur général les aspects essentiels du projet mais ne lui indiquant aucun des risques liés au projet. Le Directeur général n’a par exemple pas été informé du fait que les consultations requises n’avaient pas eu lieu, que l’UNESCO héritait de cinq projets appelés à bénéficier d’un financement permanent, et qu’il y avait un plafond global de 5 % des fonds recueillis pour les coûts directs du projet.

• La plupart des fonds recueillis le sont suite à des promesses données par téléphone. Le Bureau de Brasilia a signé des accords avec des opérateurs téléphoniques et des sociétés de cartes de crédit pour la collecte des fonds ainsi qu’avec des ONG pour leur répartition. Ces accords, entre autres, n’ont pas été soumis au service des affaires juridiques et au Contrôleur financier pour examen et approbation.

• À la date de mai 2005, le Bureau de l’UNESCO à Brasilia avait signé avec des ONG quatre contrats pour des montants allant de 370.000 à 926.000 dollars, c’est-à-dire nettement supérieurs aux montants autorisés par la délégation de pouvoirs. Or ces contrats n’ont pas été dûment soumis à l’examen du Comité des marchés du Siège ou du Bureau de Brasilia.

• Le Bureau de Brasilia n’a pas fait le nécessaire pour s’assurer que les fonds collectés étaient dûment comptabilisés et déposés sur le compte de l’UNESCO en temps voulu.


• Le Bureau de Brasilia n’a pas procédé à l’analyse des frais généraux qu’il devrait prendre en charge dans le cadre de ce partenariat avant d’accepter de renoncer au défraiement.

• L’accord ne prévoit pas d’évaluation indépendante.

Nous avons également noté que certaines activités ont pu amener l’UNESCO à assumer certaines responsabilités juridiques avant la signature de l’accord de partenariat et avant que le Directeur général en ait été informé. Elles n’étaient pas non plus mentionnées dans la lettre adressée au Directeur général. Nous avons fait part de nos préoccupations au Directeur général, qui a réagi en demandant à plusieurs services du Siège d’examiner la question.

Cas 2 Myanmar : Amélioration de l’accès des enfants, des femmes et des hommes des communautés les plus pauvres du Myanmar à l’enseignement primaire pour tous

Description : Il s’agit de la deuxième phase d’un projet exécuté pour le PNUD de 1996 à 1999, dont le budget s’élevait à 3,8 millions de dollars et qui s’inscrivait dans le cadre de l’Initiative pour le développement humain menée de 1994 à 2001 au Myanmar. À l’époque, au Myanmar, un tiers seulement des enfants terminaient le cycle d’enseignement primaire de cinq ans et il fallait à chacun d’entre eux dix ans en moyenne pour y parvenir. Le budget alloué par le gouvernement au secteur de l’éducation était limité et les dépenses réelles d’éducation par habitant avaient diminué. Le projet visait à améliorer l’accès à l’école et la qualité de l’enseignement, à renforcer les capacités et à améliorer l’information et la communication dans les communautés rurales. Il comprenait également quelques activités génératrices de revenus.

Analyse : Il s’agit d’un projet de grande ampleur, bien préparé et solidement documenté, dans lequel a été suivie la méthodologie des meilleures pratiques utilisée par le PNUD. Des leçons ont été tirées d’un précédent projet, et appliquées. L’exécution du projet a néanmoins posé de sérieux problèmes qui semblent dus essentiellement à l’environnement difficile dans lequel le travail a été effectué. La coordination a été compliquée par le nombre des parties prenantes, dont le PNUD, l’UNESCO, l’UNICEF et le gouvernement concerné, et peut-être aussi par la participation conjointe du Siège de l’UNESCO et du Bureau de Bangkok. Un mandat plus clair et une définition plus précise des pouvoirs délégués à chaque partie auraient amélioré l’exécution.

Cas 3 Myanmar : Enseignement primaire pour tous

Description : Ce projet concerne, comme le précédent, le secteur de l’éducation au Myanmar. Il s’inscrit dans la troisième phase de l’Initiative pour le développement humain du PNUD. Il a été exécuté de 1999 à 2001 et son budget initial a été réduit. Le total des dépenses a atteint 3,5 millions de dollars alors que le budget initial était de 5,6 millions de dollars.

Analyse : Sur le modèle de tous les projets du PNUD, ce projet a fait l’objet d’une préparation et d’une documentation détaillées. Il offre de bons exemples de plans et de rapports, bien que le rapport final omette certains éléments importants tels que l’examen d’une stratégie de sortie ou la cession d’équipements d’une valeur de 800.000 dollars.


Cas 4 Brésil : Formulation et mise en œuvre d’une stratégie de modernisation pour l’État de Pernambouc

Description : Ce projet a été lancé en novembre 1999 dans le cadre d’un accord général d’aide à l’État brésilien de Pernambouc. Au 30 avril 2005, les dépenses s’élevaient à 6,3 millions de dollars et lors de notre visite, le compte du projet affichait un déficit de 40.447 dollars. Les principales activités étaient la mise en œuvre d’un système d’évaluation éducative au Pernambouc, la formation à l’évaluation, l’amélioration des compétences des élèves en lecture et écriture et en mathématiques ainsi que l’ouverture des écoles tous les samedis et dimanches.

Le programme d’évaluation a mis au point une méthodologie pour tester les performances des élèves en lecture et en mathématiques, ensuite été appliquée dans toutes les écoles publiques en 2000, puis en 2002. Cette partie du projet semble avoir été achevée et transmise avec succès. Le programme Écoles ouvertes constitue maintenant l’activité principale de ce projet. Lancé en août 2000, ce programme entendait apporter une réponse à la délinquance juvénile. L’objectif était d’offrir des choix éducatifs, un accès à la culture, au sport et aux loisirs aux jeunes des zones les plus défavorisées de la conurbation de Récife. Le projet, qui compte actuellement 400 écoles ouvertes, contre 30 en 2000, a été étendu à d’autres parties de l’État.

Analyse : Ce cas offre un exemple de projet comportant de nombreuses activités efficaces et présentant quelques résultats positifs, mais aussi des défaillances sur le plan des procédures. L’approbation préalable du Siège, un descriptif de projet et un plan d’action appropriés, ainsi qu’un suivi formel et l’établissement de rapports en bonne et due forme lui ont fait défaut. Un lien avec les priorités de l’UNESCO peut être établi bien que les accords n’en fassent pas état : bien que l’objectif principal de l’ouverture des écoles le week-end soit la réduction de la délinquance juvénile, elle peut aussi avoir pour effet d’améliorer l’assiduité scolaire, les compétences de base en lecture et écriture ou la réussite scolaire, résultats qui répondent directement aux priorités du Secteur de l’éducation. Il est besoin d’une évaluation indépendante de la valeur ajoutée par l’UNESCO et il faudrait mettre au point une stratégie de sortie pour le programme Écoles ouvertes comme pour le programme d’évaluation s’imposent.

Cas 5 Brésil : Coopération pour la mise au point d’actions de surveillance sanitaire

Description : L’Agence nationale de surveillance sanitaire (ANVISA) est une nouvelle autorité de contrôle créée en 1998 par le Ministère brésilien de la santé afin de contrôler, dans tout le pays, la qualité des médicaments, de l’alimentation et de l’environnement dans les hôpitaux, les restaurants, les écoles, les ports, les aéroports et aux frontières. Les principaux objectifs de ce projet de coopération technique étaient de mettre en place et d’organiser l’Agence en améliorant les systèmes de gestion et en formant des professionnels afin d’entreprendre des recherches scientifiques en matière de surveillance sanitaire et de diffuser l’information afin d’aider à lutter contre les effets indésirables des médicaments.

Ce projet a été exécuté de 1999 à 2002 même s’il apparaît encore dans les registres comptables de l’UNESCO. Au 31 mars 2005, les dépenses s’établissaient à 22 millions de dollars et le compte du projet affiche un déficit de 7.683 dollars. Un autre projet ayant les mêmes objectifs généraux et en gros le même personnel a été lancé en 2001.

Analyse : Ce cas est celui d’un projet concernant une autorité de contrôle des produits alimentaires et pharmaceutiques sans rapport avec aucun des points forts organisationnels de l’UNESCO. Ce projet n’a pas été soumis à l’approbation préalable du Siège. Il est difficile de déterminer quels


résultats concrets a pu donner la participation de l’UNESCO, et l’expérience n’a pas été évaluée adéquatement avant le lancement d’un deuxième projet dans le cadre de la même agence.

La planification et la gestion du projet ont souffert des déficiences suivantes :

• Aucun résultat attendu n’est indiqué - par exemple, la date à laquelle l’ANVISA devait être opérationnelle ou les types de décisions que l’ANVISA et/ou l’UNESCO étaient censées prendre en matière de réglementation ou de sécurité.

• Aucun produit n’est mentionné - par exemple, le nombre d’employés à former ou la date à laquelle les systèmes clés devaient être opérationnels.

• Aucune indication n’est donnée quant aux améliorations spécifiques attendues au terme du projet ou à une stratégie de sortie.

• Rien n’a été prévu initialement pour les dépenses d’appui, qui ont été ajoutées ultérieurement aux coûts dans des avenants.

• Les liens éventuels avec d’autres projets, d’autres partenaires ou d’autres sources d’aide ne sont pas mentionnés bien que nous ayons été informés que le PNUD, l’OMS et la FDA des États-Unis apportaient aussi une aide à l’ANVISA.

• Il n’existe pas de rapports écrits indiquant que la direction de l’UNESCO a examiné les résultats du projet et ses dépenses au regard des clauses de l’accord général de coopération et de ses avenants.

• Aucun rapport régulier ou de synthèse sur les résultats ou faits marquants n’a été élaboré, la direction de l’UNESCO n’a pas examiné si l’accord était respecté et il n’a pas établi de rapport de fin de projet.

Cas 6 Brésil : Coopération pour la mise au point d’actions de surveillance sanitaire

Description : Ce projet, qui a débuté en 2001, était destiné à faire suite au projet 914BRA3022 (cas 5). Son objectif était d’améliorer la sûreté, la qualité et l’efficience des services fournis par l’ANVISA, autorité brésilienne de contrôle des produits alimentaires et pharmaceutiques. Le projet a été prolongé jusqu’en décembre 2007. Le budget total approuvé a été révisé en 2004 et s’élève désormais à plus de 118 millions de réaux. Au 31 mars 2005, les dépenses s’établissaient à 23 millions de dollars.

Analyse : À l’instar de son prédécesseur, ce projet n’a guère de rapport avec les objectifs et priorités de l’UNESCO. En outre, il a conservé plus de 500 consultants qui avaient été recrutés pour le projet précédent sans mise en concurrence. Certaines autres déficiences du précédent projet ont été corrigées : par exemple, il y a un plan comportant une matrice logique présentant les objectifs, les échéances et les coûts. Néanmoins, certains éléments clés du descriptif du projet n’ont pas été mis en œuvre, comme l’acquisition d’une salle blanche ou l’obligation de présenter régulièrement des rapports, manquements qui n’ont fait l’objet d’aucun suivi de la part de la direction de l’UNESCO. Il est également nécessaire de procéder à une évaluation indépendante de la valeur ajoutée apportée par l’UNESCO et d’envisager une stratégie de désengagement.


Cas 7 Cambodge : Restauration du Temple de Pre Rup (phase III), Angkor, Siem Reap

Description : Il s’agit de la troisième phase d’un projet de restauration entrepris en 1995. Ce projet fait partie d’une action internationale majeure visant à stabiliser et restaurer les principaux monuments d’Angkor, qui ont été inscrits sur la Liste du patrimoine mondial en péril en 1992. Il entre à ce titre dans le cadre des priorités de l’UNESCO bien que le lien n’ait pas été explicité dans le descriptif du projet. L’UNESCO dirige le secrétariat du Comité international de coordination ainsi que divers organes subsidiaires qui rassemblent les activités d’une vingtaine de pays consacrant plus de 5 millions de dollars par an en moyenne à l’aide en faveur de la sauvegarde et de la mise en valeur d’Angkor.

Analyse : Le projet a été bien planifié et administré à l’exception de quelques retards opérationnels et administratifs. Les retards administratifs, imputables à l’UNESCO, auraient dû être prévus. Certains des retards opérationnels n’avaient rien de nouveau et auraient pu être prévus compte tenu de l’expérience déjà acquise par l’équipe lors des phases précédentes du projet, mais d’autres étaient indépendants de la volonté de l’équipe. La proposition de projet ne comportait pas de stratégie de sortie et ne prévoyait pas d’évaluation. Le donateur ayant clairement spécifié qu’il s’agirait de la phase finale, il est regrettable que l’objectif de renforcement des capacités n’ait pas été planifié et défini de manière plus explicite.

Cas 8 Sri Lanka : Assistance technique à la Bibliothèque de Jaffna

Description : Ce projet visait à aider à reconstruire et rééquiper la Bibliothèque publique de Jaffna, ravagée pendant la guerre civile par un incendie qui avait détruit sa collection de 97.000 ouvrages, dont certains livres rares. Il s’agit à la fois d’un centre culturel majeur et d’un monument. Des donateurs de nombreux pays, dont l’UNESCO et le Gouvernement sri-lankais, avaient déjà contribué, en apportant des fonds ou des livres, à la reconstruction. Le bâtiment avait été reconstruit et au moment du lancement du projet, la rénovation était sur le point d’être achevée grâce à plusieurs millions de dollars de financement provenant des autorités locales et nationales. L’objectif du projet était de fournir des matériels de lecture et d’éducation et de faciliter l’accès au savoir grâce aux technologies de l’information et à un bibliobus. Il était également destiné à témoigner de la réconciliation qui devait contribuer au processus de paix en cours.

Analyse : Le projet devait s’achever en juin 2004 mais l’échéance a été reportée à 2005. Certains retards étaient imprévisibles, mais ils étaient aussi imputables à une planification et un suivi inadéquats. Bien que la proposition de projet n’ait pas mentionné les priorités de l’UNESCO et n’ait pas prévu de résultats précis, le projet s’inscrivait à l’évidence dans le cadre de l’action de deux secteurs de l’Organisation. Les rôles des diverses parties, dont les autres sources de financement, n’étaient pas clairement définis. Le plan de travail ne mentionnait pas de produits ni d’échéances. La bibliothèque est désormais entièrement ouverte et opérationnelle ; le transfert des derniers éléments, dont le bibliobus, est intervenu en avril 2005.

Cas 9 Afrique de l’Ouest : Soutien au renforcement du cadre politique, des capacités et des programmes de l’Éducation pour tous (EPT) dans les pays d’Afrique occidentale en situation de crise ou de postcrise

Description : Le but de ce projet était d’aider cinq pays d’Afrique de l’Ouest à élaborer des plans d’action nationaux pour l’EPT, y compris des programmes en vue d’atteindre l’OMD relatif à l’enseignement primaire pour tous les enfants d’ici à 2015. Pour que l’Afrique dans son ensemble


atteigne cet objectif, il faudra faire passer le nombre d’enfants scolarisés de moins de 100 millions en 2000 à 180 millions en 2015. La réalisation de cet objectif pose un défi particulièrement redoutable aux pays d’Afrique de l’Ouest qui ont pris du retard en matière de scolarisation dans l’enseignement primaire pour diverses raisons, dont les bouleversements socioéconomiques causés par l’instabilité politique, les guerres civiles et la pandémie de VIH/sida.

Analyse : Le descriptif du projet est d’une concision appropriée mais certaines informations importantes en sont absentes. L’objectif du projet est étroitement lié aux priorités de l’UNESCO mais ce lien n’est pas explicité, de même que les rôles des partenaires. L’action proposée restait vague car l’accord ne comportait ni objectifs ni résultats escomptés. Si ces défauts sont corrigés, cette forme d’accord pourrait devenir un exemple pour les projets de cette ampleur et de cette complexité. Le projet a été administré par le Bureau de l'UNESCO à Dakar, qui a élaboré un rapport d’étape très utile à la direction pour le suivi de tous les projets extrabudgétaires. Néanmoins, les renseignements fournis au Siège se sont avérés insuffisants pour la réunion annuelle avec le donateur.

Cas 10 Brésil : Escola da Familia, Culture de la paix, État de Sao Paulo

Description : Le programme École de la famille est une initiative du Secrétariat à l’éducation de l’État de Sao Paulo, avec la coopération technique de l’UNESCO. Le programme utilise les écoles publiques qui sont ouvertes le week-end pour inciter les jeunes et leur famille à prendre part à des activités sociales et éducatives dans les domaines du sport, de la culture, de la santé et de la formation professionnelle. Il s’agit de renforcer l’estime de soi et l’identité culturelle des différentes communautés de l’État de Sao Paulo. Ce projet a débuté en septembre 2003 et doit durer 36 mois. Il est doté d’un budget approuvé de 105 millions de réaux et d’un effectif de 40 personnes employées à plein temps. Il couvre plus de 5.000 écoles, avec une moyenne d’une dizaine de bénévoles et de salariés pour chaque école. Les dépenses approuvées s’élevaient au 31 mars 2005 à 22 millions de dollars sur un budget total de 38,5 millions de dollars.

Analyse : Le projet a été bien planifié, à une exception près : il n’y a pas de lien établi avec les priorités de l’UNESCO. Néanmoins, le projet aurait pu être relié à l’amélioration de l’assiduité scolaire ou des taux d’alphabétisation ou de réussite scolaire, résultats qui ont un rapport direct avec les priorités du Secteur de l’éducation. Sous la plupart des autres aspects, les documents du projet sont bien établis et pourraient servir de modèles à d’autres projets. Des processus de gestion appropriés ont été mis en place et sont opérationnels et des résultats positifs ont déjà été constatés. Comme pour d’autres projets scolaires au Brésil, il faudrait une évaluation qui détermine la valeur ajoutée apportée par l’UNESCO et envisage des stratégies possibles de sortie.

Cas 11 Cambodge : Renforcement des capacités nationales en matière de ressources humaines dans les domaines de l’archéologie et de l’architecture à l’Université royale des beaux-arts

Description : Ce projet avait pour objectif de renforcer les capacités en aidant à gérer deux facultés de l’Université royale des beaux-arts, établissement d’enseignement supérieur. Des projets antérieurs avaient déjà apporté une aide à ces deux facultés d’architecture et d’archéologie, importantes pour la sauvegarde du patrimoine culturel cambodgien. Ces programmes avaient déjà été suivis avec succès par plus de 650 étudiants, dont certains travaillaient à Angkor ou pour des organismes gouvernementaux. Cependant, des problèmes, qui se sont exacerbés en 2001-2002, ont mis en évidence l’échec des efforts faits pour assurer leur durabilité. En conséquence, en 2002, le Directeur général a chargé une mission de déterminer si des améliorations étaient possibles. Elle


s’est traduite par un projet de fonds-en-dépôt, d’un montant qui s’élève actuellement à 445.930 dollars, approuvé en octobre 2003 pour une durée d’une année scolaire.

Analyse : Si l’objectif du projet a contribué indirectement au développement d’une culture de la paix et à la sauvegarde du patrimoine culturel, le descriptif du projet n’explicitait cependant pas en quoi les compétences ou l’expérience de l’UNESCO pouvaient servir à améliorer la gestion de l’université, ni en quoi le projet était lié aux priorités de l’Organisation. L’exécution du projet a été une réussite bien qu’elle ait débuté tardivement. Bien que le descriptif du projet n’ait pas été suffisamment précis quant aux conditions nécessaires à une stratégie de sortie réussie, cette préoccupation a occupé une place centrale dans la planification comme dans l’exécution du projet.


Appendice 2 - Cycle d’un projet extrabudgétaire

Étapes du cycle du projet Unité(s) responsable(s)

1. Préparation du projet

Mission hors Siège ; discussions préliminaires avec le bénéficiaire potentiel ; préparation de l’esquisse de projet (dans SISTER) Secteurs de programme, Bureaux hors Siège

Sollicitation initiale de la source de financement ERC/CFS, Bureaux hors Siège

Préparation du descriptif de projet complet Responsable de projet

Conclusion de l’accord avec la source de financement ERC/CFS (BB, DCO, LA)

Établissement d’un Plan d’opérations avec le bénéficiaire, dans le cas d’un fonds-en-dépôt ERC/CFS, Responsable de projet (BB, DCO, LA)

Création du projet ; demande de fonds BB, ERC/CFS

2. Exécution du projet

Démarrage des activités du projet (plan de travail révisé, autorisations d’engagement de dépenses) Responsable de projet, AO, BB

Achat de l’équipement ; obtention des travaux et services ADM/PRO

Exécution/appui des activités du projet conformément au descriptif de projet Responsable de projet

Établissements des rapports d’étape périodiques (annuels/semestriels) Responsable de projet

Établissement des états financiers périodiques DCO/ACT

Préparation des révisions annuelles du budget approuvé et des plans de travail Responsable de projet, AO, BB

Contacts avec la source de financement : soumission des rapports d’étape et des états financiers ; demandes d’approbation des révisions du descriptif du projet et du budget ; transmission des demandes de fonds ; coordination des réunions périodiques d’examen ERC/CFS

3. Clôture du projet

Évaluation finale du projet Responsable de projet, IOS

Établissement du rapport final Responsable de projet, ERC/CFS/REP

Règlement de tous les engagements de dépenses Responsable de projet, AO

Établissement de l’état financier final DCO/ACT

Transmission du rapport final et des états financiers finals à la source de financement, accompagnée de propositions concernant le transfert de propriété de l’équipement éventuel ERC/CFS

Clôture du compte DCO/ACT, BB, DIT

Source : Activités extrabudgétaires de l’UNESCO - Guide pratique, p. 95.

Ce document est imprimé sur du papier recyclé.

unesco. executive board; 174th; rapport de la...

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