upravni spor tomic

5/11/2018 Upravni spor Tomic - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/upravni-spor-tomic 1/15

21

Dr. Zoran R. Tomi: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.

Dr. sc. Zoran R. Tomi, redovni profesorPravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu

UPRAVNI SPOR I UPRAVNO SUDOVANJEU SAVREMENOJ SRBIJI

- Neki reformski problemi i pravci noveliranja -

UDK: 342. 9. 096 (497.11)Primljeno: 15. 12. 2009. Izvorni znanstveni rad

Preobražaj upravnog pravosua je deo ukupne reforme pravosua u Srbiji. Promene u upravnompravosuu podrazumevaju naroito kako noveliranje Zakona o upravnim sporovima, tako iotklanjanje izvesnih praznina, manjkavosti i anahronosti u Zakonu o ureenju sudova - kao i njihovomeusobno usklaivanje i saobražavanje meunarodnim standardima i Ustavu Srbije. U Zakonu oupravnim sporovima valja uiniti znatna popravljanja i dodavanja: od deÀnisanja upravne stvari,mogunosti da se spor vodi i o zakonitosti drugih pojedinanih akata, do pružanja jasnijeg i širegpravnog osnova za održavanje usmene rasprave u upravno-sudskom postupku i za sudsko rešavanjeu punoj jurisdikciji - i druga, pomenuta (i nepomenuta) u ovome tekstu. Od 1. 1. 2010. godine uSrbiji treba da pone da radi Upravni sud, koji e rešavati sve upravne sporove. Njegova unutrašnjaorganizacija i procesna podela rada izmeu sedišta Suda i pripadajuih odeljenja nisu za sada pravnoureeni. Po slovu Zakona o ureenju sudova, Vrhovni kasacioni sud e rešavati samo po vanrednim

pravnim lekovima, pri emu mi smatramo da ima mesta tumaenju da e biti, po izriito propisanomposebnom zakonskom osnovu, i žalbeni, drugostepeni sud. Važno je takoe predvideti da stranka imaubudue pravo na vanredni pravni lek - zahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke Upravnogsuda, pred Vrhovnim kasacionim sudom. Ali, nema celovitog sistema upravnog sudstva bez redovnedvostepenosti upravnog spora i dve odvojene, specijalizovane instance upravnog sudovanja, pomogustvu sa vrhovnim upravnim sudom na elu.

Kljune rei: upravno pravosu e, reforma, upravni spor, upravno-sudski postupak, dvostepenost; pravna zaštita

“Literatura, ipak, neemu služi. Ljudskoj savesti”(Danilo Kiš u eseju “Izmeu nade i beznaa”).

U V O D

Sadržina ovoga rada tie se funkcionisanja jednog dela novog sudskog sistemau Srbiji postavljenog pravosudnim zakonima iz 2008. godine,1 a na podlozi Ustava

1 To su: Zakon o ureenju sudova, Zakon o sudijama, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tužilaštvu, Zakon o Državnom veu tužilaca, Zakon o sedištima i podru jima sudova i javnihtužilaštava - svi objavljeni u “Službenom glasniku RS”, br. 116/08. od 22. 12. 2008. godine.



22

Srbije iz 2006. godine. Posredi je upravno pravosu e, tj. upravni spor i upravnosudovanje. Usredsrediu se mahom na neke pravne praznine i manjkavostinjihovog današnjeg i sutrašnjeg pravnog ureenja poev od 1. 1. 2010. godine.Tako, ve je uveliko druga polovina 2009. godine, a dva nosea, ujedno svojimsolucijama umnogome prevaziena propisa iz oblasti upravno-procesnog prava,koja vode poreklo iz Savezne Republike Jugoslavije - Zakon o opštem upravnompostupku (iz 1997. godine, dalje: “ZUP”)2 i Zakon o upravnim sporovima (iz 1996.godine, dalje: “ZUS”)3 - nisu korenito novelirani. No, nadalje razmatram samopitanja upravnog spora i upravno-sudskog postupka, pretežno de lege ferenda,ukljuujui tu i pojedine važnije nedoumice organizacionog karaktera.

I. NEKA PRETHODNA PODSEANJA

1. - Sedes materiae upravnog prava je ureivanje i oživotvorenje javnopravnihpozicija graana i njihovih kolektiviteta, na osnovu i u primeni ustava i zakona.Odmereno precizirati javne individualne slobode, prava i obaveze, proklamovaneopštim pravnim aktima, prioritetna je uloga organa državne i nedržavne

javne uprave. Osim toga, kljuno je što isti pravni korpus institucionalizuje iprocesualizuje upravnu kontrolu i, naroito, sudsku kontrolu upravnog rada. Zaupravno delovanje, ali i za upravno-sudsko presuivanje neophodno je i istopravniko i upravno znanje iz odgovarajue oblasti, kao i iskustvo, svest o pravdi

i pravnoj sigurnosti, o ukupnoj društvenoj klimi i dejstvima norme na socijalnerelacije. Tradicionalno snabdevena autoritativnošu, javna uprava obavlja javnuslužbu, delikatnu, raznoliku i svakodnevnu delatnost od opšteg interesa. Zbognjenog znaaja, principi demokratije i vladavine prava nalažu da se vršenjeupravne vlasti podvrgne sudskoj kontroli zakonitosti, kao spoljnoj i de Ànitivnoj pravnoj kontroli. Taj sudski nadzor, ta krucijalna pravna zaštita treba da bude potpuna, objektivna, stalna i kompetentna.4

2. - Upravno su enje je rešavanje pravnih sporova zapodenutih tužbom naupravne akte ili na “upravno utanje” za koje se sumnja da su protivpravni.5

2 “Službeni list SRJ”, br. 33/97.3 “Službeni list SRJ”, br. 46/96.4 V. primerice, I, Krbek, Pravo jugoslovenske javne uprave, III, Fukcioniranje i upravni spor, Zagreb,

1963, str. 259-358.5 Za ilustraciju, navodim neke odabrene krupnije inostrane bibliografske jedinice posveeneupravnom sporu i upravnom sudovanju: J.-M. Auby - R. Drago: Traité de contentieux administratif , 2 vol,3. éd. Paris, 1984; Ch. Debbasch - J.-C. Ricci: Contentieux administratif , 4. éd, Paris, 1985; R. Chapus; Droit du contentieux administratif , 3. éd, Paris, 1989; B. Pacteaux: Contentieux administratif , 2. éd Paris1990; 1990; M. Long - P. Weil - G. Braibant: Les grands arrts de la jurisprudence administrative, 8. éd,Paris 1984; P. Fanachi: La justice administrative, Paris, 1992; Contentieux administratif, Paris, 1997;Ch. Debbasch - J-C. Ricci, Contentieux administratif, Paris, 1994; J. Boulos - M. Darmon, Contentieuxcommunautaire, Paris, 1997; N. Achterberg - C. H. Ule: Verwaltungsprozessrecht , München, 1983; S.Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprocezessrecht , 4. AuÁage, Munchen, 2006;Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozesserechts , 6. AuÁage, Munchen, 2005; L. Adamovich: L. Fridrich- E. Loebenstein - B. Schimetschek: Die Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit ,




23

Tužilac, naješe onaj o ijim je pravima, obavezama ili pravnim interesimaodluivano u upravnom postupku odreenim upravnim aktom, nezadovoljannjime - smatrajui da je pravna norma povreena na njegovu štetu - traži od sudadelotvornu i nepristrasnu pravnu zaštitu. Preciznije, tužbom se u prvom reduzahteva uklanjanje nezakonitih inodejstvovanja organa javne uprave, ukljuujuitu i njeno nezakonito pasivno držanje (tzv. utanje uprave) u konketnom sluaju.Taj zadatak se poverava bilo sudovima opšte nadležnosti (obino u upravnimodeljenjima, odvojenim od graanskih i krivinih), bilo - što je u savremenodoba dominantno - specijalizovanim osamostaljenim sudskim telima, upravnimsudovima.

3. - U uporednom pravu, u pogledu rešavanja upravnih sporova, obino serazlikuju dva glavna modela. Prvi je angloameri ki - gde su reeni sporovi(paralelno sa ostalim pravnim sporovima) u rukama klasinog, redovnogsudstva - sudova opšte nadležnosti. Tako je u engleskom i amerikom pravu, alii u Holandiji, Maarskoj, Rumuniji, Slovakoj (i dr.), kao i u sadašnjoj Srbijido kraja 2009. godine. Drugi model je francuski - koji se odlikuje specijalnomupravno-sudskom nadležnoš u (tzv. administrativnih sudova, opštih i posebnih) upogledu veine sporova nastalih delovanjem organa i organizacija javne uprave.Postoji i niz prelaznih i mešovitih sistema, ne retko u kombinaciji sa ustavno-sudskom nadležnošu. Angloameri ki model sudske kontrole uprave6 ima, kaoosnovne, engleski i ameri ki ogranak. Francuski model sudske kontrole uprave - sistem specijalnog upravnog sudstva, prihvaen je od znaajnog broja država naevropsko-kontinentalnom tlu. To su Nema ka, Italija, Austrija, Švajcarska, Finska,Gr ka, Turska, Portugalija, Španija, Hrvatska, Slovenija, Crna Gora, Bugarska,Srbija (Upravni sud poinje sa radom 1. 1. 2010. godine), itd. Podrazumevajuse meusobne, manje ili vee razlike, naroito u organizaciji sudstva i samompostupku kontrole izmeu pojedinih zemalja.7

4. - O sudskoj kontroli uprave u Srbiji može se govoriti još od Ustava iz 1869.godine. U njemu je pisalo da Državni savet (organ koji ima svoje poreklo još iz1805, za vreme Karaorevog ustanka), pored drugog, “razmatra i rešava žalbeprotiv ministarskih rešenja u spornim administrativnim pitanjima” (lan 90. ta.3). Tim ustavom “upravna vlast dolazi sada pod sudsku kontrolu,” a “Državnisavet se...prvi put javlja kao administrativni sud”8. Ustavna zamisao je potvrenai razraena Zakonom o poslovnom redu u Državnom savetu od 1870. U njemu

Wien-New York, 1976; E. Guiccardi: La guistizia amministrativa, 3, ed. Padova, 1954; V. Bachelet: La guistizia amministrativa nella constituzione italiana, Milano, 1966; M. S. Giannini: La guistiziaamministrativa, Rome, 1972; C. E. Gallo: Contributo allo studio della invalidita degli atti processualinel guidizio amministrativo, Milano, 1983; D. R. Bosshart: Die Anfechtungsobjekte der allgemeinenVerwaltungsgerichtsbarkeit in Land und Kantonnen, Zürich, 1965, itd.

6 V. I. Borkovi, “Kontrola uprave putem redovnih sudova (tzv. angloameriki sistem kontrole)”,Split, “Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu”, br. XV/1978, str. 13-25.

7 V. Z. R. Tomi, Opšte upravno pravo, peto, skraeno i osavremenjeno izdanje, Beograd, 2009, str.343-345.

8 D. Dani , Razvitak administrativnog sudstva u Srbiji i ostale skupljene rasprave iz javnog prava,Beograd, 1926, str. 28.




24

se utvruje (lan 35): “Administrativni spor jeste spor izmeu privatnog lica s jedne i upravne vlasti s druge strane, a postoji onde, gde je naredbom ili rešenjemupravne vlasti pravo privatnog lica povreeno protivu zakonskih nareenja. Potome, nije spor onde, gde je zakonom ostavljeno ministru ili upravnoj vlastikako da postupi, oceni ili reši stvar”. Nezavisno od nekih prigovora na njegovunedovoljnu eÀkasnost, stoji konstatacija da je ovim u Srbiji “uvedeno...pravoadministrativno sudstvo i stavljena upravna vlast pod pravnu kontrolu jednogtela, koje je, u duhu francuske teorije o podeli vlasti, bilo u sastavu same izvršnevlasti, ali je, od nje nezavisno, rešavalo sporove izmeu graana i upravne vlasti u

jednom postupku, koji je, podešavan po sudskom postupku, pružao bitne garancije

za pravnu pravilnost donetih rešenja.”9

U kasnijim srpskim ustavima,10 praenim odgovarajuim zakonima, Državnisavet zadržava poziciju upravnog suda u Srbiji.11 Tako je bilo i u Ustavu iz 1903.godine (lan 144). Prema Vidovdanskom ustavu iz 1921. godine (l. 101-102), uKraljevini SHS postoji Državni savet i upravni sudovi. Naredne godine biva donetZakon o Državnom savetu i upravnim sudovima.12 Glavni zadatak ovih sudova

je bio da rešavaju “sporove upravnopravne prirode”, pri emu je Državni savetvrhovni upravni sud (l. 1. i 5). U poetku, bilo je šest prvostepenih upravnihsudova (u Celju, Zagrebu, Sarajevu, Beogradu, Skoplju i Dubrovniku). “Upravnisudovi sude po administrativnim sporovima. Administrativni spor je spor samoizmeu pojedinca ili pravnog lica s jedne i upravne vlasti s druge strane; a postojionde, gde je aktom upravne vlasti povreeno kakvo pravo ili kakav neposrednilini interes tužioca, zasnovan na zakonu” (lan 15. stav 1). Državni savet jerešavao u drugom stepenu o žalbama protiv presuda upravnih sudova, a u prvomstepenu - protiv ukaza i ministarskih rešenja (lan 17). Naelne procesne odnosepravne zaštite u trouglu pojedinac - upravna vlast - upravni sud, odslikavala jesledea odredba: “Pojedinac, kome je pravo ili neposredni lini interes zasnovanna zakonu povreen nezakonitim aktom upravne vlasti, ima pravo žalbe samo na

jednu višu upravnu vlast. Protiv odluke te upravne vlasti može podneti tužbu samoupravnom sudu. Ako je ta vlast ministar, tužba se podnosi Državnom savetu”(lan 18). U pogledu izvršenja sudskih presuda, pažnju zaslužuje i norma po kojoj“u koliko presude Državnog saveta i upravnih sudova zahtevaju izdavanje novogupravnog akta, a upravna vlast ga ne donese u roku od tri meseca od kada joj jedostavljena presuda, ima onaj, u iju je korist doneta presuda pravo da se žaliDržavnom savetu. Državni savet u tom sluaju donosi rešenje kojim se potpuno

zamenjuje upravni akt” (lan 43). Prema Ustavu Kraljevine Jugoslavije od 1931.godine, “Državni savet je vrhovni upravni sud” (lan 99), a ostaju i niži upravnisudovi (lan 98).

9 S. Sagadin, Upravno sudstvo, Beograd, 1940, str. 182.10 V. Ustavi i vlade Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije

(1835-194), Beograd, 1988.11 L. Kosti, Administrativno pravo, III, Nadziranje uprave, Beograd, 1939, str. 59-62.12 “Službene novine”, br. 111 od 22.V 1922, sa izmenama 1929. i 1930.




25

Posle Drugog svetskog rata, u Jugoslaviji je upravni spor uveden 1952.godine.13 Postavljen je kao oblik sudske kontrole nad zakonitoš u upravnih akata,nad zakonitošu rešavanja u upravnim stvarima. U upravno-sudskom postupku,po tužbi, ostvarivala se redovna zaštita prava i pravnih interesa pojedinaca iorganizacija kada oni nisu bili zadovoljni konanim ishodom drugostepenog,žalbenog upravnog postupka. Sudsku zaštitu po osnovu Zakona o upravnimsporovima (ZUS) pružala su posebna vea vrhovnih sudova narodnih republika,kao i Vrhovnog suda FNRJ. ZUS je najpre noveliran 1964. godine, a sledeegodine biva sainjen preišen zakonski tekst. Posle desetak godina došlo je doNovele (1976. godine), u vidu izdavanja formalno novog zakona koji je menjan

nekoliko puta, premda ne suštinski. U Srbiji je još na snazi ZUS iz 1996. godine (izondašnje Savezne Republike Jugoslavije), do donošenja novog istovrsnog teksta. U pogledu sudske nadležnosti za rešavanje upravnih sporova, ZUS upuuje namerodavno pravo Srbije u pogledu ureenja sudova. Tako, do 1.1. 2010. godine,nadležnost za rešavanje upravnih sporova ostaje (u smislu zadržanih odredaba l.14-20. starog Zakona o sudovima14) podeljena izmeu sudova opšte nadležnosti -okružnih sudova i Vrhovnog suda Srbije (koji imaju posebna upravna odeljenja).15 Tako, ovde imamo jednu protivurenost. Re je o dvostrukosti položaja sadašnjegVrhovnog suda Srbije (VSS): on je vrhovni sud države i najvei prvostepeni sud uupravnoj oblasti; takoe, odluuje i po pravnim lekovima, u skladu sa ZUS-om.16

Od 1. 1. 2010. godine Zakon o ureenju sudova iz 2008. godine (dalje: “ZOUS”)predvia poetak rada Upravnog suda (jednog, za celu teritoriju Srbije), koji esuditi sve upravne sporove (lan 29. ZOUS). Vrhovni kasacioni sud bie nadležanza odluivanje “vanrednim pravnim sredstvima izjavljenim na odluke sudovaRepublike Srbije”, pa i na one donete u upravnim sporovima (lan 30. ZOUS).

13 Zakon o upravnim sporovima (“Službeni list FNRJ”, br. 23/52).14 “Službeni glasnik RS”, br. 46/91, 60/01, 18/92, 71/92.15

I danas VSS u upravnom sporu odluuje: (1) o zakonitosti kona

nih upravnih akata državnih(republikih) organa, ako zakonom nije drugaije odreeno (tj. ako nisu stavljeni u nadležnost okružnih

sudova); (2) po žalbama (kada je ona izriito zakonski predviena) na odluke okružnih sudova; (3) povanrednim pravnim lekovima protiv pravnosnažnih odluka sudova (okružnih, kao i vea samog VSS).Okružni sudovi rešavaju o zakonitosti konanih upravnih akata: (1) Republikog fonda penzijsko-invalidskog osiguranja, prema prebivalištu osiguranika, odnosno korisnika prava (mesna nadležnost );(2) u sluajevima u kojima nije nadležan drugi sud, tj. VSS - a to znai, po pravilu, po tužbama protivkonanih upravnih akata nedržavnih organa i organizacija sa javnim ovlašenjima, odnosno onih vršilacakoji obavljaju prenete upravne poslove. (sve to u smislu lana 14. ta. 7. - za okružne sudove, i lana 17.stav 1, ta. a/, b/, dj/ i z/ - za VSS).

16 U tom smislu i Lj. Pljaki, “Mogua unutrašnja organizacija upravnog suda i sudske uprave uRepublici Srbiji, “Pravni informator”, Beograd, 10/05. str. 3-4.




26

II. TEMELJ AKTUELNOG PRAVNOG REŽIMAUPRAVNOG SPORA U SRBIJI

Temelj pravnog režima upravnog spora/su enja u Srbiji ine dve ustavnepostavke: Prva - “Svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom ve stanovljen sud, pravino i u razumnom roku, javno raspravi i odlui o njegovimpravima i obavezama...” (“Pravo na pravino suenje” - lan 32. Ustava). Druga -“Zakonitost pojedinanih akata kojima se odluuje o pravu, obavezi ili na zakonuzasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, akou odreenom sluaju zakonom nije predviena drugaija sudska zaštita” (lan

198. stav 2). Takoe, postoji mogunost podnošenja ustavne žalbe Ustavnomsudu Srbije - protiv upravnih i drugih pojedinanih akata i službenih radnji kojimapovreuju ili uskrauju osnovna ljudska i manjinska prava i slobode zamejeneUstavom - “ako su isrpljena ili nisu predviena druga pravna sresdsta za njihovuzaštitu” (lan 170). Šta više, imajui u vidu citirane ustavne odredbe o “Pravu napravino suenje” (lan 32), Zakon o Ustavnom sudu17 propisuje da se ustavnažalba “može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u sluaju kada jepodnosiocu žalbe povreeno pravo na suenje u razumnom roku” (lan 82).18

III. UPRAVNI SPOR I UPRAVNO SUENJE U SRBIJI DE LEGEFERENDA

a. Sadržinska i procesna strana

1. - Najpre, ne smatram suvišnim da u “sutrašnjem” ZUS-u (ili/i u ZUP-u)bude okvirno deÀnisana - kao opredeljejui elemenat upravnog akta - “upravnastvar”, u ravni kljunih pojmova. Recimo: “Upravna stvar je pojedinana nespornasituacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizlazi potrebada se autoritativno odredi pravilo ponašanja”.19 U hrvatskom ZUP, “upravnomstvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno telo u upravnom postupku rješavao pravima, obavezama ili pravnim interesima Àzike ili pravne osobe ili drugih

17 “Službeni glasnik RS”, br. 109/07.18 Pitanje od kada se rauna poetak razumnosti roka u upravno-procesnom pravu Hrvatske postavlja

se i u sudskoj praksi i u tamošnjoj pravnoj teoriji. Kod toga naroito zaslužuje pažnju diskusija o razlikamau stanovištima Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, Upravnog suda Hrvatske i Ustavnog sudaHrvatske, sa jasnim zaokretima u vienju toga pitanja. V. primerice kod M. Šiki, “Pravo na suenje urazumnom roku u praksi Upravnog suda Hrvatske”, “Zbornik Pravnog fakulteta Sveuilišta u Rijeci”, 30,I, str. 352-354, 358, 363.

19 Ovakvo odreenje dato je u jednom, u srpskoj pravnikoj javnosti ve pomalo zaboravljenomPrednacrtu zakona o upravnim sporovima (2005-2006. godina), sainjenom za potrebe ondašnjegministarstva nadležnog za upravu (i potom meunarodno veriÀkovanom), od strane profesora pravnihfakulteta Dragana Milkova iz Novog Sada i Zorana Tomia iz Beograda.




27

stranaka..., neposredno primenjujui zakone, druge propise i ope akte kojima seureuje odgovarajue upravno podru je” (lan 2).20

2. - Zatim, predmet upravnog spora, pored ispitivanja zakonitosti upravnogakta, mogla bi da bude i zakonitost drugih pojedina nih akata, ali samo ako jeto posebnim zakonom izri ito predvi eno.21 Takoe, bilo bi korisno ako bi se uZUS vratilo ranije pravno sredstvo, sastavljeno od dva intrumenta: To je zaštitaustavom zajemenih prava od konanog pojedinanog akta i službene radnje, ako- u nekom sluaju - nije obezbeena druga sudska zaštita. Nju poznaje važeehrvatsko pravo (l. 66-76. hrvatskog ZUS-a).22 Time bi se, hipotetiki, pro futurozasigurno od jednog broja ustavnih žalbi rasteretio i Ustavni sud Srbije (imajui u

vidu pomenutu odredbu lana 170. Ustava).3. - Što se tie tzv. negativne enumeracije u upravnom sporu, tj. pravnih stvari

u pogledu kojih je upravni spor iskljuen (lan 9. stav 1. srpskog ZUS-a), pažnjupobuuju sluajevi opisani u taki 2. toga lana: akti doneseni u stvarima u kojima

je po izriitoj odredbi zakona iskljuen upravni spor a nije predviena neka drugasudska zaštita. Sa stanovišta Ustava Srbije, apriorno isklju enje svake sudske zaštite protiv rešavaju ih autoritativnih pojedina nih akata je apsolutno neustavno (lan 198. stav 2), a protivno je i lanu 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskihprava i osnovnih sloboda (Rim, 1950. godina, sa kasnijim dodatnim protokolima).S tim u vezi, doista ima važnih upravnih stvari gde je u Srbiji posebnim zakonomiskljuena sudska zaštita od nezakonitih upravnih akata. Tako je, primera radi,u Zakonu o oružju i municiji, na više mesta23 (l. 8, 11a, 11b, 24), ili u Zakonu

o planiranju i izgradnji24

, kod odluke o prestanku prava korišenja gra

evinskogzemljišta (lan 86). Ti sluajevi, kao civilizacijski zastareli, morali bi što pre

da nestanu. A u meuvremenu, došla bi u obzir primena pravnih puteva zaštitenavedenih u prethodnoj taki ovog teksta.

Što se tie iskljuenja upravnog spora protiv akata donetih u stvarima u kojimaneposredno na osnovu ustavnih ovlašenja odluuje Narodna skupština RepublikeSrbije i predsednik Republike (u smislu stava 1. taka 3. ZUS-a Srbije), moglobi se smatrati da to i nisu upravnopravni ve politiki akti, izvan svake pravnekontrole (osim one po ustavnoj žalbi pred Ustavnim sudom!?) - pa je upravno-sudsku zaštitu protiv njih, de lege ferenda, suvišno izriito iskljuivati.25

4. - Smatram takoe da je postojea zakonska odredba o mogu nosti da se, povodom podnete tužbe, traži odlaganje izvršenja osporenog akta od strane organa

20 “Narodne novine”, br. 47/09.21 U tom smislu i lan 1. Zakona o upravnom sporu Republike Crne Gore (“Službeni list CG”, br.

60/03).22 Zakon o upravnim sporovima (“Narodne novine”, br. 53/91, 9/92, 77/92).23 “Službeni glasik RS”, br. 9/92, 4/98 i 39/03.24 “Službeni glasnik RS”, br. 47/03 i 34/06.25 Izgleda da je (is)to stanovište i hrvatskog ZUS-a koji te i takve akte uopšte i ne pominje u kontekstu

onog jednog-jedinog sluaja “negativne enumeracije” (lan 9). Nasuprot, crnogorski zakon explicite iskljuuje upravno-sudsku zaštitu protiv istovrsnih akata, kao i onih donetih u stvarima u kojima je sudskazaštita obezbeena izvan upravnog spora (lan 8. toga teksta).




28

nadležnog za izvršenje - deplasirana, kao potpuno neuinkovita (lan 16. srpskogZUS-a, kao i tekst lana 17. hrvatskog ZUS-a). Umesto nje, bilo bi nalazimumesno da se u ZUS ugrade dva mehanizma. Prvi - da se predvidi mogunost dasam sud, po zahtevu tužioca, odloži izvršenje osporenog akta, i to ako bi izvršenjenanelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla popraviti a odlaganje nije protivno

javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanela vea nenadoknadiva šteta protivnojstranci. Drugi - da se propiše da, pod prethodno reenim uslovima, sud ima iovlaš enje da na zahtev tužioca svojim rešenjem izrekne privremenu meru kojomse, do donošenja presude, ureuje stanje povodom kojeg se vodi upravni spor(razume se, ako je to uopšte mogue po prirodi stvari).26

5. - U odnosu na pravnu zaštitu od “ utanja uprave”, u srpskom ZUP-u iZUS-u još uvek nisu uklaeni, odnosno precizirani rokovi u kojima je (najkasnije)organ dužan da donese rešenje po zahtevu stranke, odnosno po žalbi u drugomstepenu. Naime, oni su u srpskom ZUP-u dati na mesece (l. 208. i 237), a uZUS-u na dane (lan 26). Novi hrvatski ZUP (lan 101) je, kao i tamošnji ZUS, isam prešao na raunanje po danima.27 Držim da je tako i stranke i za organe, pa iza sud u upravnom sporu povoljnije i sigurnije.

6. - U pogledu usmene rasprave u upravno-sudskom postupku, poznato jeda je još državna zajednica Srbija i Crna Gora u Zakonu o ratiÀkaciji pomenuteEvropske konvencije (2003. godine, njegov lan 3. taka 3)28 stavila sledeurezervu:29 “Pravo na javnu raspravu predvieno lanom 6. stav 1. Konvencije neeuticati na primenu naela da u upravnim sporovima sudovi u Srbiji po pravilu

ne održavaju javne rasprave...”. Mislim da je u noveliranom ZUS-u - poreddosadašnjih krajnje suženih pravnih pretpostavki za održavanje usmene rasprave(u praksi i nekorišenih, lan 33. ZUS-a) - neophodno, radi procesne ravnotežeu zaštiti stranaka i treih zainteresovanih lica, bar predvideti usmenu raspravu uupravnom sporu kao obaveznu ako je u upravnom postupku u estvovalo dve iliviše stranaka sa suprotnim interesima. Re ju, tvrdim da srpsko upravno pravosue

još nije zrelo za formulu odreivanja usmene rasprave “u svakom sluaju kada tostranke traže”.30

7. - Nije zgoreg da se srpski zakonodavac bliže pozabavi i situacijom kada je osporeni akt ništav, pa sud to konstatuje, bez obzira na eventualnu formalnuneperfektnost tužbe. Sva je prilika da bi pri tome valjalo predvideti da sud možeda donosi i deklaratorne presude kojima oglašava pred njega iznete akte ništavim (pošto na ništavost ionako pazi po službenoj dužnosti - lan 39. stav 2).

26 O privremenoj meri v. lan 14. crnogorskog Zakona o upravnom sporu.27 Uporedi sa M. Šiki, “Pitanja ureenja i primjene pravne zaštite od šutnje uprave u Republici

Hrvatskoj”, “Zbornik Pravnog fakulteta Sveuilišta u Rijeci”, 29, 1, str. 491-532, nar. 502-504.28 “Službeni list SCG”, br. 9/03.29 Tako je i sa stavljenom rezervom u odnosu na nejavnu senicu u upravnom sporu, odnosno javnu

raspravu u hrvatskom upravno-sudskom postupku (lan 34. ZUS-a) - v. era, “Upravni spor u RepubliciHrvatskoj: sadašnje stanje i pravci reforme”, “Zbornik Pravnog fakulteta Sveuilišta u Rijeci”, 29, 1, str.124.

30 To je solucija iz lana 28. stav 2. crnogorskog ZUS-a, za sud možda i previše zahtevna.




29

8. - Isto tako, predlažem da se potencijalni tipovi slu ajeva sudskog rešavanjau punoj jurisdikciji minucioznije i na jednom mestu zakonski popišu:31 kako onido kojih može doi pri rešavanju neposredno po tužbi, tako i oni u izvršenjupravnosnažne presude o koju se tužena strana oglušila. Stojim na stanovištu da - uporeenju sa sadašnjim pravnim režimom - sudska puna jurisdikcija treba da budezakonski (pa time i u stvarnosti) utvrena kao pravilo (a ne kao redak izuzetak!),i to naroito u dvema grupama sluajeva: a) kada je sam sud, u upravno-sudskompostupku, utvrivao injenino stanje;32 b) kada organ, tužena strana ne postupi popravnosnažnoj sudskoj presudi, bilo pasivno, bilo aktivno. Sud bi u sluajevimanerešavanja u punoj jurisdikciji - uprkos ispunjenosti zakonskih uslova za to -

držim bio dužan da takvo svoje postupanje potanko obrazloži. Uz to bi, delege ferenda, recimo išlo taksativno nabrajanje onih upravnih stvari koje su,samom svojom kakvoom, nespojive sa sudskim rešavanjem u punoj jurisdikciji(izdavanje uverenja ili pojedinih vrsta dozvola i sl.). Bilo bi tim povodom umesnoi upuivanje na posebne zakone. Tako lan 9. srpskog Zakona o bankama33 samizriito zabranjuje sudsku punu jurisdikciju u upravnim stvarima vezanim zabankarske dozvole.

U hrvatskom ZUS-u izriito piše da je - uvaži li tužbu u sporu protiv “utanjauprave” - sud ovlašen, ili da “odredi u kom e smislu tužena strana donijeti rešenjeili e presudom riješiti upravnu stvar”, znai upustiti se u punu jurisdikciju (lan42. stav 5). Drugaije je u aktuelnom srpskom ZUS-u, u smislu sasvim suženihovlašenja suda u istovetnoj situaciji: “...presudom e uvažiti tužbu i narediti danadležni organ donese rešenje”. Držim da je ipak dovoljno da u datom kontekstusud samo naznai pravac budueg donošenja upravnog rešenja, dok bi - u miljeu“upravnog itanja” - ak i samo zakonsko ovlašenje za neposrednu sudsku punu

jurisdikciju, ipak smatram bio krupan i nepotreban “zalogaj”.9. - Stojim na stanovištu da pitanje odgovornosti, posebno naknade štete koju

je neko pretrpeo zbog potpunog izostanka ili pak neblagovremenog izvršenja pravnosnažnih presuda iz upravnih sporova - treba da nae prikladno mesto unovom ZUS-u Srbije (u šta dalje ovde ne mogu ulaziti).

b. Organizaciona strana

1. - Posmatrano sa organizacione strane upravnog sudovanja u Srbiji - zakonski

se, ponavljam, predvi a jedan-jedini Upravni sud sa sedištem u Beogradu koji

31 Stoga cenim pravno-tehniki korisnim što je crnogorski zakonodavac u jednom lanu, tj. na jednommestu nastojao da porea sve mogue sluajeve sudskih ovlašenja na rešavanje u punoj jurisdikciji.Meutim, ovde ne ulazim u pitanje oprvdanosti sadržine svakog od njih i pripadajuih uslova (re je olanu 35. toga propisa).

32 U pogledu povezanosti usmene rasprave, utvrivanja injeninog stanja i punesudske jurisdikcije, uporedi sa era, op., cit ., str. 126.

33 “Službeni glasnik RS”, br. 17/07.




30

poinje sa radom od 2010. godine.34 On može imati sudska odeljenja van sedištasuda u kojima “trajno sude i preduzimaju ostale sudske radnje” (lan 13. stav 2.ZOUS-a). Ustanovljena su tri takva odeljenja: u Kragujevcu Nišu i Novom Sadu.Upravni sud e rešavati sve domae upravne sporove (prema lanu 29. ZOUS-a) -umesto podeljene nadležnosti izmeu Vrhovnog suda Srbije i upravnih odeljenjaokružnih sudova, kakvo je stanje po propisima koji se primenjuju do kraja tekuegodine. A upravni sporovi su u Srbiji sve raznovrsniji i poslednjih godina upadljivobrojniji, složeniji, delikatniji. I za društvo i za graane, upravni sporovi su bili iostali nasušna kategorija sudskih procesa, kao konstitutivni elemenat vladavineprava i pravne zaštite graana i pravnih lica od državne/javne samovolje u primeni

zakona na konkretne situacije. Otuda je za uenje da, za sada, pravno uopštenije ure ena organizacija rada Upravnog suda i njegovih odeljenja, naro ito procesna podela rada izme u njih i sedišta Suda (tako, nije sasvim izvesno gde bise predavale tužbe - u sedištu ili u odeljenju Suda i sl.).

2. - Ostala je i pravna praznina u pogledu pitanja koji je sud nadležan daodlu uje po žalbi na odluke Upravnog suda, u sluajevima, odnosno materijamagde je takav pravni lek, u rangu redovnog, posebno zakonski predvien. Naime,“protiv odluke donesene u upravnom sporu žalba se može izjaviti samo ako jeto predvieno zakonom u odreenim stvarima” (lan 18. stav 1. ZUS-a). Tako,sam ZUS propisuje da “nedozvoljenu ili neblagovremenu žalbu ili žalbu koju jeizjavilo neovlašeno lice odbacie rešenjem sud protiv ije je odluke izjavljenažalba” - a “protiv tog rešenja dozvoljena je posebna žalba”, procesnog karaktera(lan 50. stav 2). Takoe, posebna sudska žalba - ali sadržinskog karaktera! -uvedena je, za sada, jedino u oblasti prava boraca, vojnih invalida i porodica palihboraca35.

Na napred postavljeno pitanje drugostepene sudske nadležnosti poev od2010. godine, mogua su dva dijametralno suprotna odgovora, oba nedostatna sastanovišta važeeg prava u Srbiji. Prvi - po kojem bi po toj i takvoj izuzetnoj sudskojžalbi odluivao sam Upravni sud u petolanom veu. Obrazloženje skiciranogstava je da je zakonski predvieno da Vrhovni kasacioni sud odluuje u upravnomsporu jedino po vanrednim pravnim lekovima, a žalba u upravnom sporu, vele,ipak nije od takvih. Drugi - po kojem bi drugostepeni sud u posmatranoj situaciji,na kraju krajeva, bio Vrhovni kasacioni sud. Jer, zakonski nije predvieno daUpravni sud bude drugostepena instancija u odnosu na svoje sopstvene odluke.A u pogledu Vrhovnog kasacionog suda piše da odluuje “i o drugim stvarima

predvienim zakonom” (lan 30, in Àne ZOUS-a) - pa se tako njegova drugostepenanadležnost spram Upravnog suda može propisati i posebnim zakonom kojim bise izriito uvela sudska žalba u odreenoj materiji. Uz to, žalba je standardnodevolutivni pravni lek, o kojem odluuje viši, a ne isti organ, odnosno sud. A

34 ak je u jednoj radnoj verziji (iz leta 2008. godine) ZOUS-a pisalo da upravne sporove rešavajuodeljenja apelacionih sudova - dakle bez osnivanja posebnog, Upravnog suda! - što je bila ozbiljnaindikacija namere snižavanja nivoa upravnog pravosua.

35 Zakon o osnovnim pravima boraca, invalida i porodica palih boraca (“Službeni lit SRJ”, br. 24/98,29/98, 25/00 - Odluka tadašnjeg Saveznog ustavnog suda; “Službeni glasnik RS”, br. 101/05).




31

upravno-sudska žalba u postojeem pravu Srbije, po potencijalno propisanoj,veoma retkoj upotrebi pre nalikuje vanrednom nego redovnom pravnom sredstvu(premda je po dejstvima nesumnjivo redovni pravni put unutar sudske zaštite).Imajui u vidu predoene argumente, u trenutnoj zakonskoj konstelaciji pristajemuz drugonavedeno gledište kao ispravnije i sistemski ujednaenije.

3. - Po slovu zakona, (i) u upravnom sporu, Vrhovni kasacioni sud e rešavati“o vanrednim pravnim sredstvima” na odluke Upravnog suda (po ve navedenomlanu 30. ZOUS-a). No, to praktino znai da e u Srbiji od 1. 1. 2010. godine -ako se regulativa ZUS-a u toj “taki” do tada ne promeni - Vrhovni kasacioni sudod vanrednih pravnih lekova (ostavljam ovde po strani žalbu) odlu ivati maltene

jedino po zahtevu za zaštitu zakonitosti javnog tužioca . Jer, aktuelni, od stranke estokorišeni vanredni pravni lek - zahtev za vanredno preispitivanje pravnosnažnesudske odluke u upravnom sporu je de lege lata dopušten samo protiv odlukasudova “ija nadležnost u upravnom sporu nije odreena za celu teritoriju” države(po lanu 18. stav 2. važeeg vremešnog ZUS-a). A nadležnost Upravnog suda“pokriva” celu Srbiju. Stoga bi kod izmena ZUS-a bilo neophodno predvideti da sepredmetni pravni lek podnosi baš protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda. Štose tie eventualne mogunosti ponavljanja postupka sprovedenog pred Vrhovnimkasacionim sudom pri rešavanju po zahtevu za zaštitu zakonitosti (i retkoj sudskojžalbi), ovo vanredno sudsko pravno sredstvo, znai ponavljanje sudskog postupka- uglavnom vezano za situacije kada je sam sud utvrivao injenino stanje uupravnom sporu (što je ve ex lege osetno sužena mogunost, lan 51. ZUS-a) -bie od 1. 1. 2010. godine praktino još ogranienije.

Isto tako, u merodavnim propisima nije reeno da sam Upravni sud rešavai po vanrednom pravnom sredstvu - zahtevu za ponavljanje pred njim vo enogsudskog postupka u upravnom sporu. A tako nešto je logino po smislu i domašajuodnosnog nedevolutivnog pravnog sredstva.36

Da napomenem, isto tako, da se u Srbiji umnožavaju tipovi pravnih predmetakod kojih je klasi na dvostepenost upravnog postupka zakonom isklju ena. Nesamo u upravnom rešavanju Vlade, ministarstava i upravnih državnih organizacija,ve i centralne banke, kao i razliitih nezavisnih regulatornih tela, a i drugihorgana u odreenim sluajevima. To je dodatni razlog da pravno ureivanjeprocesnih i organizacionih pitanja upravnog sudovanja bude bespogovornona nivou savremenih evropskih dostignua kako zaštite individualnih pravnihsituacija Àzikih i pravnih lica i objektivne zakonitosti - tako i delotvornostisudskog funkcionisanja i sudijskog rada u ostvarivanju te dragocene, nezamenljivemisije.

4. - Uz reeno, ponovo istiem: u novoj organizaciji srpskog pravosua (kao niu samom važeem ZUS-a) nije prihva ena dvostepenost odlu ivanja u upravnom

36 Primerice u hrvatskom ZUS-u su predviena dva vanredna pravna sredstva: zahtev za zaštituzakonitosti Vrhovnom sudu Hrvatske (lan 21) i ponavljanje postupka (l. 52. i sl.). A u crnogorskomZUS-u - takoe uz izostanak žalbe kao redovnog sudskog pravnog leka - postoje jedino “vanredni pravniljekovi” (lan 40): zahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke pred Vrhovnim sudom Crne Gore(lan 41, na koji su ovlašeni i stranka i državni tužilac!) i zahtev za ponavljanje postupka (l. 47. i sl.).




32

sporu - s jednim ili više upravnih sudova kao prvostepenih, pa ak se ne propisujeni dvostepenost u okviru samog Upravnog suda.37 Re ju, nema još ni normativnihnagoveštaja modela dvostepenog upravnog sudstva, a kamoli osnivanja vrhovnogupravnog suda kao druge i najviše redovne upravno-sudske instancije. A za takonešto postoje, ve niz godina, ozbiljni struni i nauni argumenti, uz pozivanjena proverena uporedna iskustva. Ukratko, najkrupniji razlozi preko potrebnoguvo enja sistema upravnog sudstva i u srpsko pravo su38: ad 1 - podizanje nivoauvanja pravnog integriteta Àzikih i pravnih lica, stranaka u upravnim odnosima,posebno u konstelaciji sa sve ešom propisima predvienom jednostepenošuupravnog rešavanja; ad 2 - izgraivanje kvalitetne i ustaljene sudske prakse koja e

svojom razumljivošu, ozbiljnošu i obrazloženošu dopunjavati po prirodi rigidneformalnopravne izvore - blagotvorno povratno utiui na pravilnost i jedinstvenostupravnog postupanja, na legalno i legitimno zadovoljenje javnih interesa; ad 3 -rastereenje sudova opšte nadležnosti od narastujeg talasa upravnih sporova kaosudskih predmeta speciÀne kakvoe, osobito u poreenju sa onim krivinim iparninim; ad 4 - davanje bitnog doprinosa politiko-pravnom geslu o relativnojrazdvojenosti i ravnoteži krucijalnih državnih funkcija – s obzirom da, u prisustvuupravnih sudova, klasini sudovi prestaju da se mešaju u upravne poslove.

Teorijski uzev, umesto dosadašnje “odlazee” nadležnosti domaeg opštegsudstva u Srbiji, mogu a su bar tri modela rekonstrukcije sudske nadležnosti za rešavanje upravnih sporova. Sva tri podrazumevaju osnivanje jednog ili višeupravnih sudova, u rangu specijalizovanih, posebnih i nezavisnih organa.

Prvi potencijalni tip je: Prvostepeni upravni sudovi prema teritorijisadašnjih okružnih, odnosno ubudu e viših sudova - i jedan vrhovni upravni sud kao poslednja upravno-sudska instanca. ini mi se da bi takvo rešenje za Srbijubilo nerealno, a, prema koliini upravnih sporova, i nepotrebno razueno zbogprevelikog broja tako nanizanih nižih upravnih sudova.

Drugi model: Prvostepeni upravni sudovi koji bi podru no”pokrivali”relativnokrupnije teritorijalne zajednice unutar Srbije – pratili bi (prema nekom merilu,recimo prebivalištu stranke, ili sedištu pravnog lica) globalnu teritorijalnustrukturu države (s obzirom na broj pokrajina, regiona ili sli no). U tom smislu,postojala bi primerice tri ili etiri (možda i još neki više) osnovna upravna suda -recimo na nivou buduih apelacionih sudova u Srbiji - i jedan upravni sud na nivoumatine države. Ovaj poslednji, redovno u svojstvu drugostepenog upravnog suda(po izuzetku, u odreenim sluajevima, i kao prvostepena i kao završna instanca),a svakad u ulozi vrhovnog žreca. To je i na evropskom prostoru poznata pravnamatrica. Ukazujem i na slino zakonsko stanovište iz Kraljevine SHS i prveJugoslavije: “Upravni sud zasedava u istom mestu gde i Apelacioni Sud i imaistu prostornu nadležnost sa njime” (u smislu lana 6. starog Zakona o Državnom

37 Za hrvatsko pravo, u pogledu dvostepenosti upravnog suenja de lege ferenda - “za” i “protiv”- upuujem na era (i odrednice tamo navedene - op., ct., str. 113 i sl., 132-134), osobito na problemsuenja u razumnom roku s tim u vezi.

38 V. za ilustraciju rad “Pred vratima upravnog sudstva” (u Z. Tomi, Struka i politika, Beograd, 2003,str. 309-320).




33

Savetu i upravnim sudovima iz 1922. godine). Ne bi nipošto škodilo ni postepenoosnivanje usko specijalizovanih (u prvome redu, raunskog, socijalnog, kao idrugih) upravnih sudova, posveenih razrešavanju samo odreenih vrsta upravnihsporova.

Trei tip organizacije upravnog sudovanja bio bi: Samo jedan upravnisud na nivou Srbije kao celine - Upravni sud Srbije koji bi rešavao sve upravnesporove na republi kom nivou. Pravni lekovi na njegove odluke bili bi upu ivaniVrhovnom sudu Srbije, odnosno od slede e godine - Vrhovnom kasacionom sudu,najvišem sudu opšte nadležnosti. Ne bi dakle postojao poseban, najviši upravnisud Srbije. Potonji, tre eopisani put nastajanja specijalne sudske nadležnosti

za rešavanje upravnih sporova u Srbiji, taj nareeni pokušaj makar deliminog“izvlaenja” upravnih sporova iz delokruga sudova opšte nadležnosti - izgledakao najlakši, najjednostavniji i najbrže izvodljiv poduhvat (slina postavka je,podseam, na snazi je u Hrvatskoj, Sloveniji, Crnoj Gori). Baš zakva pravnaregulativa, kako višekratno naznaih, poinje da se primenjuje u Srbiji poev od1. 1. 2010. godine.

Sve u svemu, zakonsko opredeljenje za jedan-jedini republi ki upravni sud,ne zna i ra anje sistema upravnog sudstva u Srbiji, nego serviranje jednognedovršenog hibridnog obrasca s kojim, ini mi se, ipak (o)stajemo na pola putado najboljih evropskih recepata. Takoe, taj novouvedeni Upravni sud Srbijebie verovatno zatrpan upravnim sporovima praktino u onoj meri u kojoj je toproteklih godina bio republiki vrhovni sud. No, ako je formiranje Upravnog suda

Srbije samo prvi korak ka predstojeem ubrzanom stvaranju zrelog, dvospratnogupravnog pravosua - onda takav, makar i zakasneli potez, vredi pozdraviti ipodržati. Ipak, “obrazloženje” da je jedan upravni sud za celu teritoriju Srbije“primeren našim sadašnjim prilikama”, te da bi dvostepena upravno-sudska skalau ovom trenutku bila skupa - teško može izdržati ozbiljnu kritiku. Uvek su naduge staze najskuplji bili kolebanje, neznanje i površni pravni odgovori. Razumese, obrazovanje i usavršavanje upravnog, a osobito i onog speciÀnog sudijskogkadra za raspetljavanje upravnih sporova - stalni je proces koji treba (a moralo

je odavno!) odmah zapoeti. Zasebne visoke nacionalne upravne škole (kao što je francuska ENA) i instituti za javnu upravu su ve poduže svetska stvarnost ineminovnost razvijene opšte i pravne kulture.

Iz prethodno predo enih razloga, mišljenja sam da je (i) za Srbiju pro futuro optimalna jedino ona druga, odnosno srednja strateška solucijaupravnog sudovanja. Ta opcija donosi zaokruženost, kompletnost samostalne ispecijalizovane upravno-sudske šeme, a bez preteranog gomilanja prvostepenihupravnih sudova. U tom kontekstu, uloga pretpostavljenog vrhovnog upravnogsuda bila bi u ujednaavanju sudske prakse onih nekoliko osnovnih upravnihsudova. Ujedno, prihvatanjem izloženog umerenog, cenim racionalnog prilaza,stvorio bi se u upravnim sporovima prostor za šire, redovnije koriš enje sudskogodlu ivanja u punoj jurisdikciji, uz primereno održavanje usmene rasparve.Jer, specijalizovano upravno sudstvo bi - kada se usvoji tužba i poništi osporeni




34

upravni akt kao nezakonit - po pravilu samo bilo u stanju (stiui vremenom sveviše osobenog upravnog umea) da neposredno meritorno odlui i o pravu strankeu datom sluaju (pa i da joj dosudi naknadu eventualno pretrpljeljene štete),nevraajui dotini pravni predmet nadležnom organu javne uprave na ponovnorešavanje. Ovim bi bio ispunjen jedan od uslova za rast poverenja u sudstvo,u brzinu i obuhvatnost dostizanja pravde. A i sama javna uprava bi iz takvogsinhronizovanog postupanja upravno-sudskog sklopa izvukla konsekventnupouku.

Dakle, u Srbiji se u jesen 2009. godine nalazimo najzad pred zdanjemupravnog sudstva. Politika je volja da se u njega udje “na mala vrata” oprezno,

polako, rekao bih – plašljivo i nedovoljno. Nasuprot, nezanemarljivi argumentinauke i struke nalažu drugaije, promišljeno i dubioznije – ”veliko”, celovito itrajno a nepretenciozno rešenje: Sistem dvostepenog upravnog sudstva, na elusa Vrhovnim upravnim sudom. Dakako, uz prethodne odgovarajee ustavnepromene.

IV. ZAKLJUNA RAZMATRANJA

1. - Razvoj upravnog spora, odnosno sudska kontrola uprave u Srbiji može sepratiti i analizirati uglavnom od druge polovine devetnaestog stolea. A današnja i“sutrašnja” (od 1. 1. 2010. godine) - savremena Srbija, posle više godina priprema

se za otpoinjanje rada Upravnog suda, jednog za celu tritoriju države. S drugestrane, budui Vrhovni kasacioni sud bi (i) u upravnom sporu rešavao samo povanrednim po pravnim lekovima, pri emu je sudska žalba u upravnom sporuSrbiji redak izuzetak (iako po pravnim dejstvima, “redovno pravno sredstvo”).No, pored solidne ustavne podloge, sistem pravne kontrole uopšte, a i samesudske zaštite graana i njihovih kolektiviteta u upravnim stvarima posebno, se- u ovome radu opisanim (i drugim, nepomentim) propustima, manjkavostimai anahronizmima - dobrano otanjuje i zamagljuje. Da li to aktuelni državniodluioci, svesno ili nesvesno, “uvaju” aparat javne uprave od celovite, završnei najvažnije - sudske kontrole upravnih akata, odnosno delom “zaklanjaju” sameupravno-sudsko odluke od više sudske provere!? Ili je to jednostavno samo nemari marginalizovanje upravnog u odnosu na druge delove pravosua?

2. - Ukratko: znatno noveliranje srpskog ZUS-a je imperativ. Ne samo radiusklaivanja sa Ustavom i respktabilnim meunarodnim standardima, nego iradi otklanjanja protivure nosti izme u njega i važe eg ZOUS-a. Ovaj potonji upunom obimu poinje da se primenjuje od 1. 1. 2010. godine, pri emu bi nekenjegove solucije u pogledu upravnog pravosu a bilo nužno što pre preispitati, zna ajno dopuniti ili/i izmeniti.

3. - Najvažniji razlozi uvo enja sistema upravnog sudstva u srpsko pravosu: (a) podizanje nivoa uvanja pravne zaštite Àzikih i pravnih lica, stranaka uupravnim odnosima; (b) izgraivanje kvalitetne i ustaljene sudske prakse koja




35

e svojom razumljivošu, ozbiljnošu i obrazloženošu dopunjavati neelastineformalnopravne izvore - blagotvorno povratno utiui na pravilnost i jedinstvenostupravnog postupanja, na legalno i legitimno zadovoljenje javnih interesa; (c)rastereenje sudova opšte nadležnosti od narastujeg talasa upravnih sporova,kao sudskih predmeta speciÀne kakvoe, u poreenju s krivinim i parninim;(d) davanje osetnog doprinosa politiko-pravnom geslu o relativnoj razdvojenostii ravnoteži krucijalnih državnih funkcija, s obzirom da se - uspostavljenjemupravnog suda ili više upravnih sudova, kao specijalizovanih i posveenihupravnim sporovima - sudovi opšte nadležnosti prestaju da mešaju u pravnapitanja upravnih poslova.

ADMINISTRATIVE DISPUTE AND THE ADMINISTRATIVEADJUDICATION PROCESS IN CONTEMPORARY SERBIA

-Some problems of reform and amendment directions-

The subject of this paper is the functioning of one part of the new judicial system in Serbia putin place by judicial law in 2008, and based on the Serbian Constitution of 2006. It deals with theadministrative judiciary, i.e. administrative dispute and the administrative adjudication process. Itfocuses mainly on some legal gaps and insuf Àciencies of their current and future legal regulationcommencing from 1.1.2010. It is already the second half of 2009, and the two fundamental, mostlyexceeded regulations, together with their solutions from the area of administrative-procedural law

have not been radically amended. This law is derived from the Federal Republic of Yugoslavia fromthe General Administrative Procedure Act (of 1977 further referred to in the text as “ZUP”) and theAdministrative Dispute Act (of 1996 further referred to as “ ZUS”). However, further on, only oneissue in administrative dispute and administrative judicial procedure is discussed, mainly de legeferenda, including some important contentions of an organisational character.

Key words: administrative judiciary, reform, administrative dispute,administrative- judicial procedure, two-stage; legal protection


upravni spor tomic

Documents