V. VEZETÉS, IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET,

ELLENŐRZÉS

FORRÁSOK:

1.) HORVÁTH IMRE: KÖZIGAZGATÁSI

SZERVEZÉS- ÉS VEZETÉSTAN. DIALÓG

CAMPUS, BUDAPEST-PÉCS, 2002.

2.) ROÓZ JÓZSEF: VEZETÉSMÓDSZERTAN.

PERFEKT, BUDAPEST, 2001.

3.) PATYI ANDRÁS. VARGA ZS. ANDRÁS:

ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI JOG, DIALÓG

CAMPUS. BUDAPEST, 2012.

SZERVEZÉS HELYE A SZERVEZETBEN

A szervezet rendszerszintjei egymásra épülnek és

hierearchikus kapcsolatban állnak egymással.

Vezetés

Igazgatás

Végrehajtás

IRÁNYÍTÁS – VEZETÉS – FELÜGYELET –

ELLENŐRZÉS KAPCSOLATA

4

bbmnbmnbmnmbmnbmnbjhgjh hhgj Ellenőrzés

Felügyelet

Vezetés

Irányítás

A VEZETÉS

VEZETÉS

Az irányítást logikailag megelőző fogalom.

A vezetés mindig egy konkrét szerven belül

megvalósuló igazgatási tevékenység => a vezetést

végző (alany) és a vezetett (tárgy) mindig egy

szervezeten belül találhatóak.

A vezető tevékenysége

közvetlenül az őt körülvevő igazgatási szervre

irányul,

Közvetve annak tárgya az egész szerv.

Röviden: a vezetés egy szerven belül „az

igazgatás igazgatása”.

A vezetés hatalmi viszony, a közigazgatásban egyben jogviszony is => a vezetés jogi hatású eszközeinek tételezését mindig jogszabály végzi el, és a jog rendezi a vezető és a vezetettek közti jog kapcsolatot.

A vezetés eszközei lehetnek:

Jogi eszközök,

Nem jogi eszközök.

A vezető legfontosabb feladata, hogy kitűzze az igazgatott szerv számára az elérendő célokat, meghozza az azokhoz szükséges döntéseket, támogassa azok végrehajtását és ellenőrizze a végrehajtást.

A feladatok ellátásához szükségesek a hatékony jogi eszközök => szankcionálás eszközrendszere.

A vezetési eszközöket alapvetően a Ktv. sorolja fel.

A vezetés önmaga is szervező tevékenység, amely

tájékozódik, tervez, rendelkezik, munka-megosztást

végez, koordinál és ellenőriz.

A vezetők a szervezet – vagy a belső szervezeti

egységek – hierarchiájának csúcsán foglalnak helyet.

A szervezeten belül a vezetés a legfelső szintű

szervezésnek tekinthető.

A vezetés az elérhető célok kitűzése, a haladás

irányának meghatározása, az alkalmazandó

eszközök és módszerek kiválasztása és a cél

elérése érdekében szükséges feladatok elvégez-

tetése az azokat végrehajtó szervezet által.

A VEZETÉSELMÉLETI ISKOLA - HENRI

FAYOL

Henri Fayol (1841-1925),

francia, bányamérnök.

A vezetés funkciója: Vezetni annyi mint tervezni, szervezni, rendelkezni,

koordinálni és ellenőrizni.

tervezés:

tervezni annyi mint előre látni.

szervezés:

szervezni annyi, mint a szervezetet ellátni minden olyan anyagi és személyi feltétellel, ami a működéshez hasznos lehet, amely a feladatok leggazdaságosabb és legeredményesebb megoldását biztosítja.

rendelkezés:

rendelkezni annyi, mint a szervezetet működtetni.

koordinálás:

koordinálni annyi, mint az összes szervezési folyamatot harmóniába hozni a működés zavartalanná tétele és eredményessége érdekében.

ellenőrzés:

az ellenőrzés a kiadott terv, utasítás végrehajtásának felmérése és értékelése.

A vezetés princípiumai:

1. célszerű munkamegosztás;

2. megfelelő centralizálás;

3. tekintély, hatáskör és felelősség összhangja;

4. fegyelem;

5. a parancsolás egysége;

6. a vezetés egysége;

7. részérdek alárendelése az általános érdekeknek;

8. bérezési irányelvek;

9. a szervezeti hierarchia és a szolgálati út szabályozása;

10. a rend;

11. méltányosság;

12. a személyzet állandósága;

13. öntevékenység;

14. az egység.

AZ IGAZGATÁS FOGALMA ÉS KAPCSOLATA A

VEZETÉSSEL

A vezetés meghatározó szerepe a döntési kompe-

tenciában fejeződik ki, központi eleme a döntés-

hozatal, a problémamegoldás.

A vezetés (a döntéshozatal) más jellegű

tevékenységet jelent, mint a döntés előkészítést

és –végrehajtást magában foglaló igazgatás,

szervezés => más típusú személyi és tárgyi

feltételek szükségeltetnek e különböző típusú

funkciók eredményes, vagy akárcsak kielégítő

ellátásához.

A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS VEZETŐI

A közigazgatás vezetői: Miniszterelnök,

Miniszterek,

Központi államigazgatási szervek vezetői.

A miniszterelnök kiemelkedik a vezetők közül. Okai: Demokratikus legitimációja gyakorlatilag erősebb, mint a

kormányáé,

Meghatározza saját kormánya összetételét,

Alapvetően meghatározza kormánya politikáját és döntéseit,

A törvényhozás felett is kiemelkedő befolyással rendelkezhet.

A miniszterelnöknek nem kell ténylegesen a közigazgatási hatalmát gyakorolnia => a miniszterek végzik helyette.

A miniszterek ágazati irányítást végeznek a közigazgatásban. Változó mértékű és jelentőségű, ágazatoktól függően. (pl. a honvédelmi miniszter expanziós képessége elmarad a belügyminiszterétől)

AZ IRÁNYÍTÁS

IRÁNYÍTÁS

Az államigazgatási szervek közötti irányítási

tevékenységet hierarchikus igazgatásnak

nevezzük.

Mi tartozik ide?

Ksztv.-ben felsorolt eszközök,

Egyéb jogszabályokban felsorolt eszközök,

Tudományos megállapításokból kivehető jellemzők.

IRÁNYÍTÁS

Az irányítás mindig két különálló szerv között megvalósuló tevékenység.

Az irányító (alany) és az irányított (tárgy) egymástól mindig elkülönült jogalany => az irányító tevékenység kívülről hat az irányítottra.

Röviden: „a vezetés igazgatása”.

A vezetés feltételeinek meghatározása,

A vezetésnek, mint napi tevékenységnek a befolyásolása.

Hosszabban: az irányítás a szerv szakmai és szervi tevékenységével összefüggő, hatalmi viszonyon és ebből következően alá-fölérendeltségen nyugvó, az irányított önállóságát jelentős mértékben korlátozó közigazgatási tevékenységfajta.

Az irányítás bizonyos hierarchikus viszonyt feltételez

két szerv között, kívülről hat az irányító szerv a neki

alárendelt szervezetre, meghatározó befolyást gyakorol

egy vagy több szerv a működésére.

Az irányít jellemzően a vezetésen keresztül

érvényesül. Pl. a miniszter gyakorolhat irányítási

jogosítványokat is az alárendelt közigazgatási szervek

irányába.

48/1991. AB hat.:

A vezetés a szervezeten belüli irányító tevékenység.

A vezetés az irányítás által kitűzött feladatokat hajtja

végre, s a végrehajtás során jelentős önállósággal bírhat.

Az irányítás és a vezetés elhatárolása az irányított

szervezethez való viszonyon és az irányítási, ill. vezetői

aktusok különböző jogi minőségén alapul.

Az irányítás minden formája uralmi viszonyt

feltételez. => az irányító el tudja érni, hogy az

irányított szerv az ő akarata szerinti tevékenységet

fejtsen ki.

Az irányítás azonban nem jelent függőségi viszonyt

az érintett közigazgatási szervek között (az alárendelt

szerv az irányító beavatkozása nélkül is képes a

megfelelő működésre).

Az irányítás lényege (szociológiai szempontból) az

irányított viszonyai feletti meghatározó befolyás

érvényesítése.

E viszonyokat két területre bonthatjuk:

Szervi viszonyok (szervi irányítási eszközökkel)

Szakmai viszonyok (szakmai irányítási eszközökkel).

Szervi viszonyok:

A szerv létesítésével, megszüntetésével,

Átszervezésével, fejlesztésével,

Személyi feltételek biztosításával,

Tárgyi feltételek biztosításával,

Anyagi (pénzügyi) feltételek biztosításával,

A belső szervezeti rend kialakításával,

A vezetés meghatározásával

összefüggő viszonyok.

A szakmai irányítás területei szervtípusonként

változóak.

AZ IRÁNYÍTÁS JOGI ESZKÖZEI – TELJES

IRÁNYÍTÁSI JOGKÖR

A szerv konstituálásával összefüggő jogkörök

[Ksztv. 2. § (1) a)]:

Alapítás, átalakítás, megszüntetés.

Létrehozás részjogkörei:

A létesítendő szerv feladatainak és hatásköreinek

megállapítása,

A szervezeti önállóság kialakítása,

Az alapító okirat kiadása.

Személyzeti jogkör [Ksztv. 2. § (1) b)]:

„az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői

megbízás adása, az államigazgatási szerv vezetőjének

felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és az

államigazgatási szerv vezetőjé-vel kapcsolatos egyéb

munkáltatói jogok gyakor-lása.”

Munkáltatói jogok körébe különösen a fegyelmi felelősség,

az illetmény megállapításával és a szabadság kiadásával

kapcsolatos jogok tartoznak. Ide tartozik még a

meghatározott feladat teljesítésére való utasítás joga is.

Ellenőrzési jogkör [Ksztv. 2. § (1) c)]:

törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénz-ügyi

ellenőrzés.

Szabályozási jog [Ksztv. 2. § (1) d)]:

szervezeti és működési szabályzat jóváhagyása

Ide szokás vonni még a szerv feladatainak jogszabállyal

való meghatározását is.

Aktus-felülvizsgálati jogkör [Ksztv. 2. § (1) e)]:

döntés megsemmisítése, szükség szerint új eljárás

lefolytatására való utasítás

Gyengébb, ha csak törvényességi, és erősebb, ha

célszerűségi okból is gyakorolható.

Gyengébb, ha csak megsemmisítésre terjed ki (cassatio),

erősebb, ha az irányító meg is változtathatja (reformatio).

Egyedi döntési jogkör [Ksztv. 2. § (1) f)]:

„jogszabályban meghatározott esetekben az állam-igazgatási

szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása”

Egyedi utasítás kiadása [Ksztv. 2. § (1) g)]:

„ feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására”

Jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés [Ksztv. 2. §

(1) h)]

Az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű

adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint az

irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges,

törvényben meghatá-rozott személyes adatok kezelése

[Ksztv. 2. § (1) i)].

Az irányítási jog általános korlátja, hogy az irányítási hatáskör gyakorolja nem vonhatja el az irányított szerv hatáskörét vagy döntését megváltoztassa. Ez csak törvényben megállapított kivételek esetén lehetséges.

A hatáskörelvonás lehet pozitív és negatív.

Pozitív: az irányító szerv magához vonja az ügyet és dönt benne.

Negatív: az irányító szerv utasítja az alárendelt szervet, hogy milyen döntést hozzon. Ez sajnos gyakori, „elegánsabb” megnyilvánulásaira példa:

Az irányító az alárendelt szerv figyelmét felhívja bizonyos körülményre, amelyről – véleménye szerint – az irányított szerv nem kellően tájékozódott. => az informálás leple alatt ad utasítást.

A felettes szerv kilátásba helyezi, hogy az alárendelt szerv adott döntése esetén (és csakis akkor) bizonyos törvényes kedvezményekben részesül.

A felettes szerv különféle emlékeztető, feljegyzés stb. formájában közli a maga véleményét, ami jogilag ugyan nem kötelező, de a tényleges állapotok miatt gyakorta „ajánlatos” megfogadni.

A hatáskörelvonást más néven prepotenciának

nevezzük.

Bűncselekménynek is minősülhet (hivatali visszaélés

tényállása)

=> Btk. 305. §: „Az a hivatalos személy, aki azért, hogy

jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan előnyt szerezzen

a) hivatali kötelességét megszegi,

b) hivatali hatáskörét túllépi, vagy

c) hivatali helyzetével egyébként visszaél,

bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

AZ IRÁNYÍTÁS JOGI ESZKÖZEI – A

MEGOSZTOTT IRÁNYÍTÁSI JOGKÖR

A teljes irányítási jogkör megosztva két szervet

illet meg központi hivatal irányítása esetén.

Meghatározott ügycsoportok esetén szabad:

Ellenőrzési jogkör,

Aktus-felülvizsgálati jogkör,

Egyedi döntési jogkör,

Egyedi utasítás kiadása,

Jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés.

Ezeket egy központi államigazgatási szerv

vezetője vagy kormánybiztos gyakorolja.

[Ksztv. 1. §] Központi államigazgatási szerv

a) a Kormány,

b) a kormánybizottság,

c) a Miniszterelnökség,

d) a minisztérium,

e) az autonóm államigazgatási szerv,

a) Közbeszerzések Tanácsa,

b) Egyenlő Bánásmód Hatóság,

c) Gazdasági Versenyhivatal,

d) Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,

e) Nemzeti Választási Iroda

f) a kormányhivatal,

a) Központi Statisztikai Hivatal,

b) Országos Atomenergia Hivatal,

c) Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala,

d) Nemzeti Adó- és Vámhivatal.

g) a központi hivatal,

h) a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat.

a) rendőrség,

b) büntetés-végrehajtási szervezet,

c) hivatásos katasztrófavédelmi szerv,

d) polgári nemzetbiztonsági szolgálatok.

i) az önálló szabályozó szervek.

a) Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság

b) Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal.

AZ ALÁRENDELT ÁLLAMIGAZGATÁSI

SZERVEK IRÁNYÍTÁSA

Teljes irányítási jogkör,

Megosztott irányítási jogkör,

Államigazgatási szervi felügyelet (részirányítási

jogkör).

Az államigazgatási szervek feletti felügyeletet töltik

ki tartalommal

Személyzeti jogkör (ha a törvény eltérően nem rendelkezik),

Ellenőrzési jogkör,

Szabályozási jogkör,

A konstituálási és személyzeti jogkörrel összefüggésben a

jelentéstételre kötelezés és az adatkezelési jogkör.

AZ IRÁNYÍTÁS GYAKORLATA

Minisztérium Kormány irányítja

miniszter vezeti

hivatali szervezetet:

Miniszter irányítja,

Közigazgatási államtitkár vezeti.

Polgármesteri Hivatal

polgármester irányítja

a hivatal feladatait meghatározza,

a szervezet, létszám, munkarend előterjesztője,

a jegyző felett munkáltatói jogok gyakorlója.

• jegyző vezeti

• munkáltatói jogok gyakorlója,

• beszámol a testületnek,

• szabályozza a kiadmányozást.

AZ IRÁNYÍTÁS GYAKORLATA 2.

30

A vezetés és irányítás különbözősége:

a vezetés mindig közvetlen, az irányítás pedig közvetett

vezetői tevékenység,

a vezetést és irányítást ezen belül elhatárolja egymástól az

is, hogy más hatáskörrel kell rendelkezniük az irányító

szerveknek, mint a közvetlen vezetést végzőknek,

az irányítás mindig a közvetlen vezetőkhöz szól, azon

keresztül juthat el az irányított szervhez, Az irányítás

során a vezető a külső környezet / felsőbb szerv igényeit

közvetíti, azaz a nagyobb, az átfogóbb szervezeti rendszer

érdekében lép fel a szűkebb szervezet vagy szervezetekkel

szemben, ill. azok felé.

A FŐVÁROSI, MEGYEI KORMÁNYHIVATALOK

IRÁNYÍTÁSA

Kettős (osztott irányítás) funkcionális/ szervi irányítás (KIM),

szakmai/ ágazati irányítás (minisztérium, központi hivatal).

Alapítás, kormánymegbízott kinevezés és felmentés => miniszterelnök.

Közigazgatás szervezéséért felelős miniszter: átszervezés, megszüntetés,

egyéb munkáltatói jogok,

ellenőrzés,

létszám, költségvetés meghatározása.

Szakmai irányítás: Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete => KIM

fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete => NFM

közoktatási feladatok => EMMI

A FŐVÁROSI ÉS MEGYEI

KORMÁNYHIVATALOK VEZETÉSE

Kormánymegbízott => vezeti a Kormányhivatalt

Főigazgató => vezeti a hivatali szervezetet

Igazgató => a főigazgató helyettese

Szakigazgatási szerv vezetője => szakmai

irányító + gyakran az egyetértése szükséges

A KÖZIGAZGATÁSON BELÜLI ELLENŐRZÉS

1) A kormányzati szintű ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési

Hivatal

2) A területi államigazgatási szervek ellenőrzési

tevékenysége

34

- szakmai irányító szervek ellenőrzései

- kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége

• törzshivatal ellenőrzései

• egyes szakigazgatási szervek

ellenőrzései

A FELÜGYELET

A FELÜGYELET, MINT A SZERVEZETI

IGAZGATÁS ESZKÖZE

A felügyelt szerv felől nézve a felügyelet mindig nagyobb önállóságot, szélesebb döntési, működési szabadságot jelent az illető szervnél.

Ez egy uralmi helyzet, ami mindig kevesebb, mint az irányítás. => hiányzik a rendelkezési jog!

Felügyeleti jogviszony: a felügyelt szerv tevékenységének folyamatos figyelemmel kísérésén alapuló, jogszabályban rögzített beavatkozási lehetőségek.

A felügyelet inkább figyelemmel kísérési jogot jelent és csak normáktól való eltérés esetén ad beavatkozási jogot.

Felügyeleti jogkörök:

Képviselet (Ogy. és a Kormány ülésein),

Segítség- és támogatás nyújtás,

A Kormány döntései végrehajtása érdekében utasítási jog,

Ellenőrzés, beszámoltatás, felelősségre vonás

kezdeményezése,

Munkáltatói jogok gyakorlása a vezető felett,

SzMSz jóváhagyása.

A felügyeleti jogviszony bírósági ellenőrzés vagy

felülvizsgálat hatása alatt áll. => a felügyelő szerv

beavatkozó határozata megtámadható a bíróságon.

A felügyelet autonómiát biztosít a felügyelt szerv belső

szférájára, önálló mozgásterére.

A TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET ESZKÖZEI A kormányhivatal:

törvényességi felhívással élhet;

kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint a Törvényben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését;

kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát;

kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát;

kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését;

javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását;

kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását;

pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt;

fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen;

kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél;

szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben;

törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az e törvényben meghatározott esetekben.

EGYES ESZKÖZÖK JELLEMZŐI

1. A törvényességi felhívás elsődleges eszköz,

írásban, 30 napos határidő.

2. Információkérés köteles eleget tenni,

javaslat lehet működésre, szervezetre, döntéshozatalra.

3. Testület összehívása törvényességi kérdések tárgyalása indokolt,

közvetlen összehívási jog.

4. Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése KIM => Kormány => Alkotmánybíróság

5. Önkormányzati rendelet jogszabályba ütközése Kormányhivatal => Kúria

6. Jogalkotási kötelezettség /törvényen alapuló/ elmulasztása

Kormányhivatal => Kúria

7. Törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség pótlása Kúria rendeli el,

kormánymegbízott alkotja a rendeletet,

nem módosítható.

8. Határozat felülvizsgálat Törvényszék,

határozat végrehajtásának felfüggesztése.

9. Feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása Törvényszék,

feladat ellátására kötelezhet.

10. Felügyeleti bírság, a következő esetekben:

ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének;

ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének;

ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt;

ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.

AZ ELLENŐRZÉS

AZ ELLENŐRZÉS, MINT A FELÜGYELET ÉS

AZ IRÁNYÍTÁS RÉSZE

A felügyelet mindig több mint puszta ellenőrzés, a

felügyeleti jogkör kimutatásához szükséges a saját,

önálló joghatású intézkedés lehetősége.

Tehát: az ellenőrzés mindig kevesebb, mint a

felügyelet.

Az ellenőrzéseket a szempontjaikhoz illő toldatokkal

látják el (pl. törvényességi ellenőrzés, célszerűségi

ellenőrzés).

Az ellenőrzés mindig folyamat- vagy eseménykövető.

Tehát: az ellenőrzés olyan tevékenység, melynek

célja mindig ténymegállapítás, információk

szerzése, abból következtetések levonása, mind

az okokra, mind a jövőbeni teendőkre nézve.

A FELÜGYELETTŐL FÜGGETLEN

ELLENŐRZÉS

Konkrét formája a helyi önkormányzatok

törvényességi ellenőrzése.

Célja és tárgya a helyi önkormányzat számára

átadott hatáskörök közigazgatási szervként való

gyakorlása.