טיפול מועצות אזוריות באזור השרון בגני אירועים שבתחומן

גני אירועים; 80באזור המרכז פועלים כ- מהם באזור השרון,46 מצויים האירועים גני אזוריות. מועצות ארבע של בשטחן רובם בפרדסים, חקלאית, אדמה על פתוחים בשטחים כלל בדרך בחורשות, ליד מקווי מים ונחלים. גני האירועים משתרעים על פניקשיחים, במבנים אולמות שמחה כוללים רובם נרחבים; שטחים חנייה. ומגרשי פתוחים גנים עזר, מבני וכן ובאהלים, בחממות אלפי מאות השנה במהלך משתתפים אלה שבגנים באירועים אנשים, ופעילותם כרוכה, בין היתר, בתנועה אינטנסיבית של כלי

רכב, ברעש ובהשפעה על הסביבה. השטחים הפתוחים שבתחום המועצות האזוריות שבהם פועלים גנימרכז לאוכלוסיית ירוקות וריאות חיץ שטחי מהווים אירועים,

השארהארץ. בין נובעת פתוחים בשטחים אירועים גני הקמת מהביקוש לאירועים בחיק הטבע ומשיקולי זמינות הקרקע, עלות הקרקע והרווח שבשימוש מסחרי באדמה החקלאית. יש ניגוד ביןהפתוחים השטחים בשמירת הצורך לבין להקמתם היזמים רצון

הבאים. והדורות הציבור לטובת סביבתיות, חשיבותמסיבות השמירה על שטחים פתוחים ועל ביטחון הציבור, בטיחותו ובריאותולתכנון הנוגעים הדינים בדרישות יעמדו האירועים שגני מחייבים

ולבנייה ולרישוי עסקים.

פעולות הביקורתעד פברואר 2004משרד מבקר המדינה עשה בתקופה אוגוסט 2005

אירועים בגני המרכז שבמחוז האזוריות המועצות טיפול על ביקורת נבדקו )מ-16שבתחומן. המועצות18 של שבתחומן אירועים גני )

גני )שבעה חפר ועמק אירועים( גני )תשעה השרון חוף האזוריות אירועים(. בביקורת נבדקו שני נושאים: תכנון ובנייה, ורישוי עסקים. נבדקו הפעולות של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון בתחום מרחבלתכנון המקומית הוועדה של והפעולות השרון חוף המקומי התכנון נבדקו חפר. עמק המקומי התכנון מרחב בתחום חפר עמק ולבנייה

1

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

פעולותיהן של הוועדות ביחס לגני האירועים בנושאי תכנון, רישוי הבנייה, פיקוח על הבנייה, השימוש החורג ואכיפת הוראות חוק התכנון והבנייה.גני עסקי רישוי בנושאים האזוריות המועצות של פעולותיהן נבדקו

האירועים, פיקוח עליהם ואכיפת הוראות חוק רישוי עסקים עליהם.ושטחים חקלאית קרקע על לשמירה בוועדה נעשו השלמה בדיקות בוועדה המרכז, מחוז הבנייה על לפיקוח הארצית ביחידה פתוחים, המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז )להלן - הוועדה המחוזית(, במינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י( וכן במשרד הבריאות, במשטרה וברשות

הכבאות הנוגעת לעניין, שאישורם נדרש למתן רשיון עסק.

עיקרי הממצאיםהשרון שבאזור הפתוחים בשטחים והופעלו הוקמו רבים אירועים גני יותר מעשר השנים האחרונות בהפרה בוטה של הוראות חוק במהלך

התשכ"ה- והבניה עסקים1965התכנון רישוי וחוק החוק( - )להלן )להלן - חוק רישוי עסקים(.1968התשכ"ח-

ממצאי הביקורת מצביעים על כך שגורמי הפיקוח והאכיפה שתפקידם למנוע את ביצוע העבירות האמורות כשלו בתפקידם. למעשה, הבנייה בגנים והפעילות שלהם הלכו והתרחבו במהלך השנים. את האחריות לכךהמועצות על והן ובנייה לתכנון המקומיות הוועדות על הן להטיל יש בתחום העיקרי בנטל הנושאות ועמק חפר, חוף השרון האזוריות של הפיקוח והאכיפה, הן על מינהל מקרקעי ישראל, הבעלים של השטחים

שבהם נבנו והופעלו הגנים.

תכנון ובנייה בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו נקבעו, בין היתר, הליכי התכנון, הרישוילתכניות מסגרת קובעים בחוק שנקבעו התכנון הליכי והאכיפה. המגדירות, בין היתר, את השימוש בקרקע. היתרי הבנייה צריכים להתאים לתכניות החלות התקפות; הליכי האכיפה כוללים כלים מגוונים לאכיפתו

של החוק. בחוק נקבעו גם הוראות עונשיות. לפיהן, בין היתר, מי שמבצע עבודה אוטעונים השימוש או כשביצוע העבודה היתר בלא משתמש במקרקעין או מהיתר בסטייה במקרקעין משתמש או עבודה שמבצע ומי היתר, לאכיפה פעולה דרכי קבע החוק למאסר. או לקנסות צפוי מתכנית, והטיל את תפקידי הפיקוח והאכיפה בעיקר על הוועדות המקומיות לתכנון

ובנייה.

2

טיפול מועצות אזוריות באזור השרון בגני אירועים שבתחומן

מהגנים נבנו12 גני האירועים הייתה בנייה בהיקף גדול בלא היתר; 16ב-לחלק רק בנייה היתר ניתן האירועים מגני לשניים כלל. היתר בלא

מהבנייה, ושני גני אירועים הוקמו על בסיס היתרי בנייה לחממה.והופעלו בניגוד לתכניות התקפות שחלו על15 מגני האירועים הוקמו

מגני אירועים אלו הוקמו על קרקע חקלאית,13האזורים שבהם הוקמו; מהם מופעלים באזורים שפעילות זו היא שימוש חורג בסטייה ניכרת12ו-

מתכנית, ולכן היא אסורה. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון אישרה בשני מקרים תכניותגן הקמת שכללה בינוי תכנית אושרה אחד במקרה כדין. שלא בינוי בניגוד להוראות תכנית תקפה. במקרה אירועים הכולל אולם אירועים האחר התבסס האישור על תכנית מאושרת שבה נכלל, שלא כדין, הייעודמהתכנית המחוזית, הוועדה בהוראת שנמחק אף אירועים, אולם המופקדת. במקרה נוסף אושרה חממה בגן אירועים קיים, אך בפועלניתן אישור לחיבור חשמל לגני נבנה שם אולם אירועים. בשני מקרים אירועים שנבנו שלא כדין ע"י הרשות המאשרת בוועדה המקומית לתכנון

ולבנייה עמק חפר. ככלל, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון לא אכפה את הוראות חוק התכנון והבנייה על גני האירועים שבתחומה: יו"ר הוועדה, מר אהרון בז'רנו, לא נהג להוציא צווי הריסה וצווי הפסקת עבודה מינהליים; כמו כן הוועדה לא הגישה בקשות להוצאת צווי הפסקת עבודה וצווי איסור שימוש חורג שיפוטיים; ומלבד שני מקרים לא הגישה כתבי אישום נגד מבצעי

העבירות. פעילותה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עמק חפר הייתה חלקיתהפסקת צווי הוועדה הוציאה ספורים במקרים רק אפקטיבית. ובלתי עבודה מינהליים וביקשה מבית המשפט להוציא צווים שיפוטיים להפסקת הבנייה והשימוש החורג, אך היא לא אכפה אותם. ככלל, יו"ר הוועדה, מר נחום איצקוביץ, לא הוציא צווי הריסה מינהליים; פעמיים הוא הוציא צווי הריסה מינהליים, אך הם לא בוצעו. בארבעה מקרים הוגשו כתבי אישום באיחור, ובשני מקרים הוגשו כתבי אישום במועד, אך כשנעברו עבירות

בנייה נוספות לא תוקנו כתבי האישום בהתאם. ממ"י לא מנע את פעילותם של חמישה גני אירועים )משישה שנבדקו( למרות שפעילות זו נגדה את חוזה החכירה שבינו ובין הישוב שלו הוחכרוכגן במקרקעין לשימוש אישור ממ"י נתן אחד במקרה המקרקעין.

אירועים אף שהתכנית התקפה החלה על האזור אינה מאפשרת זאת.

רישוי עסקים חוק רישוי עסקים, התקנות והצווים שהותקנו על פיו מסדירים את נושא רישויָם של עסקים. בחקיקה האמורה נקבעו, בין השאר, העסקים טעוני הרישוי, ההוראות בדבר רישויָם והדרכים לאכיפת החוק על מי שמנהלים עסק טעון רישוי ללא רישיון או שלא על פי התנאים שנקבעו. בחוק רישוי3

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

עסקים נקבע כי רשות הרישוי לעסק טעון רישוי בתחום רשות מקומית הוא ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך. חוק רישוי עסקים קבע כי גן אירועים הוא עסק טעון רישוי במטרה להגן על ביטחון הציבור,

בטיחותו ובריאותו.מגני האירועים16, פעלו 2005במועד סיום עריכת הביקורת, פברואר

בלא רישיון עסק. יו"ר המועצה האזורית חוף השרון, מר אהרון בז'רנו, הוציא בעבר לארבעה גני אירועים רישיונות עסק לתקופות קצובות שלא

גני אירועים פעלו במהלך תקופת הביקורת בלא אישור משרד12כדין. גני ושמונה אישור משטרה, בלא פעלו אירועים גני שמונה הבריאות, בהעדר הכבאות. רשות של אישור בידם שהיה בלא פעלו אירועים רישיונות ואישורים כאמור לא הובטחו ביטחונם, בטיחותם ובריאותם של

המוזמנים לאירועים. המועצות האזוריות חוף השרון ועמק חפר העבירו בקשות לרישיון עסקהאירועים, לגני עסק רשיון לתת ניתן שלא למרות המאשרים לגופים

מאחר שלא ניתן היתר בנייה למבני גני האירועים. המועצות האזוריות חוף השרון ועמק חפר לא אכפו את חוק רישוי עסקים על מפעילי גני האירועים ולא הפסיקו את פעילותם, אף שפעילות בלא רישיונות עסק ובלא האישורים הדרושים מעידה על ליקויים תברואתיים

ובטיחותיים.

בניגוד השרון באזור והופעלו הוקמו רבים אירועים גני עסקים. רישוי לחוק ובניגוד והבנייה התכנון חוק להוראות ממצאיו של דוח זה מלמדים שהמועצות האזוריות חוף השרוןלא פעלו בתחומן, הוועדות המקומיות גם חפר, שהן ועמק ולא נקטו צעדים כנדרש למניעת הקמתם של גני האירועים

אפקטיביים להפסקת פעילותם. במשך יותר מעשר שנים לא עשתה הוועדה המקומית לתכנוןהמוסדרים האכיפה בכלי שימוש כמעט השרון חוף ולבנייה בחוק התכנון והבנייה על מנת למנוע הקמה והפעלה שלא כדיןהוועדה של האכיפה פעילות בתחומה. אירועים גני של חלקית הייתה חפר עמק ולבנייה לתכנון המקומית ובלתי-אפקטיבית. צווים רבים שהוציאו ועדה זו ובתי המשפט

כנגד מפעילי גני האירועים לא נאכפו. מציאות זו משקפת אוזלת יד של רשויות האכיפה שנים רבות, ויש בה כדי לעודד הפרת חוק. נראה כי התמודדות יעילה עם המצב שהתהווה במשך שנים תחייב פעולה משותפת ומתואמת

4

טיפול מועצות אזוריות באזור השרון בגני אירועים שבתחומן

הוועדות - לנושא נגיעה להם שיש האכיפה גורמי של המקומיות, הוועדה המחוזית, משרדי הממשלה, ממ"י והיועץ המשפטי לממשלה. ראוי כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן יחדגני של ההתפשטות תופעת את המחוזיות הוועדות עם האירועים בשטחים הפתוחים בעשור האחרון על מנת להפיקנוסף יש חשיבות עליונה לכך את הלקחים הדרושים לעתיד. דיני אכיפת פעולות לתיאום מינהלה להקמת שהפעולות

, יושלמו2004מקרקעין, שעליה החליטה הממשלה בדצמבר בהקדם אפשרי. דבר זה עשוי לחולל שינוי ביכולתה של מערכת

האכיפה להתמודד עם המצב הקיים. גני האירועים שבתחום המועצות שנבדקו ממוקמים בשטחים הפתוחים שנועדו לשימור. תפוצתם באזור מלמדת שיש לציבורואולם הקמתם ללא הבחנה בניגוד זה; צורך אִמתי בשירות לחוק פוגעת בריאות הירוקות של מחוז המרכז ובסופו של דבר

בציבור כולו. תכנית המתאר המחוזית מאפשרת הקמת גני אירועים באזוריםאת לאחרונה קבעה המחוזית הוועדה כן כמו מסוימים; העקרונות שעל פיהם תאופשר הקמתם של גני אירועים במרכזהוועדה ועל המקומיות הוועדות על כן על אשר הארץ. המחוזית לפעול לכך שמדיניותן והחלטותיהן יבטיחו שמירה על השטחים הפתוחים, מחד גיסא, ויאפשרו הקמה והפעלה של גני אירועים באזור בהתאם לתכנית המתאר, לעקרונות שנקבעו

ולהוראות הדין, מאידך גיסא.

5

טיפול רשויות מקומיות בדרי רחוב שבתחומן

בבתים ברחובות, תושבים אלפי חיים בישראל ברשויות מקומיות - דרי רחוב( . חוץ1נטושים, בגנים ציבוריים ובאתרי בנייה )להלן

מהיותם מחוסרי דיור יש לדרי הרחוב מאפיינים בולטים נוספים, כגוןחוסר קיום, ומקורות תעסוקה היעדר חברתית, הסתגלות בעיות תפקוד ברוב תחומי החיים, היעדר תמיכת המשפחה וחולי נפשי אוהרחוב דרי אוכלוסיית פרופיל על הרווחה משרד מנתוני גופני.

עולה כי רובם היו גברים בודדים; יותר ממחציתם היו2004בשנת ומרביתם השתמשו בחומרים עולים חדשים מארצות חבר העמים

פסיכואקטיביים )אלכוהול או סמים(.המוכרים הרחוב דרי במספר ניכר גידול חל האחרונות בשנים

דרי רחוב מוכרים לעובדי900 היו בערים כ-2000בישראל. בשנת הגיע מספרם של דרי הרחוב המוכרים, על פי2004הרווחה. בשנת

איש, דהיינו גידול של למעלה מ-2,870נתוני משרד הרווחה, לכ- . משרד הרווחה העריך כי בכל אחת מהשנים שנסקרו, היו200%

דרי רחוב שאינם מוכרים לרשויות הרווחה. 1,000בארץ עוד כ- על הטיפול בדרי הרחוב הופקדו הרשויות המקומיות שבתחומן הם

. משרד1958גרים, על פי הוראות חוק שירותי הסעד, התשי"ח-ופירסם בתקנון עבודה סוציאלית )להלן - התע"ס( הרווחה קבע

הוראות לטיפול בדרי הרחוב.

פעולות הביקורתעד אפריל 2004בחודשים אוקטובר בדק משרד מבקר המדינה2005

טופלו,2004כיצד מטפלות שבע עיריות בדרי הרחוב שבתחומן )בשנת דרי רחוב(. העיריות שנבדקו ומספר דרי1,116בידי שבע רשויות אלה,

בתקנון עבודה סוציאלית הוגדר "דר רחוב" "אדם )גבר או אישה( מעל גיל1הגר ברחוב, בבתים נטושים, גנים ושטחים ציבוריים ואתרי בנייה. שרוי18

בהזנחה גופנית ו/או נפשית. בדרך כלל נמצא בניתוק או ניכור ממשפחהתומכת. אינו נאבק לשנות מצבו".

6

טיפול רשויות מקומיות בדרי רחוב שבתחומן

מכלל30% )שהם כ-0 מטופלים877הרחוב שטופלו בהן: תל אביב-יפו - 42 מטופלים; אשדוד - 108דרי הרחוב שטופלו בארץ בשנה זו(; חיפה -

מטופלים; פתח תקווה -25 מטופלים; בת ים - 25מטופלים; אשקלון - מטופלים. בביקורת נבדקו תיקי התיעוד של כ-16 מטופלים; נתניה - 23

ברשויות200 חברתיים לשירותים המחלקות טיפלו שבהם רחוב דרי המקומיות האמורות. כמו כן נעשתה בדיקה משלימה במשרד הרווחה.

הנושאים שנבדקו: איתור דרי הרחוב והגשת הסיוע הראשוני להם; הטיפול בדרי הרחוב; מסגרות לטיפול בדרי הרחוב; טיפול באוכלוסיות ייחודיות שלסוציאליים עובדים הקצאת הרחוב; בדרי לטיפול התקציב רחוב; דרי הרשויות טיפול על הרווחה משרד של והפיקוח הרחוב בדרי לטיפול

המקומיות בדרי הרחוב.

עיקרי הממצאים הממצאים שהועלו בבדיקה מלמדים שהעיריות שנבדקו לא נערכו כראויכל את למלא הקפידו ולא שבתחומן הרחוב דרי באוכלוסיית לטפל ההוראות שנקבעו בנושא זה בתע"ס. משרד הרווחה לא וידא שהרשויות

המקומיות יפעלו על פי מדיניות הטיפול שנקבעה בהוראות התע"ס.

טיפול רשויות מקומיות בדרי הרחוב פעילות העיריות שנבדקו לאיתור דרי הרחוב השוהים בתחומן הייתה.1

לקויה: בשלוש מהעיריות )אשקלון, בת ים ופתח תקווה( לא נערכו כלל סיורים לאיתור דרי רחוב ואף לא נעשו פעולות יזומות אחרות לאיתור דריותל נתניה )חיפה, שנבדקו אחרות עיריות ובשלוש שבתחומן הרחוב לא תוגברו בחודשי והן היזומות מעטות היו פעולות האיתור אביב-יפו( החורף ובלילות. העיריות שנבדקו לא בחנו את האפשרות להיעזר בעובדידרי לאיתור עזר ככוח שוטף באורח בעיר המסיירים העירוני הפיקוח

הרחוב. שש מהעיריות שנבדקו )אשקלון, בת ים, חיפה, נתניה, פתח תקווה.2

שוהים שאינם הרחוב לדרי ארוחות לספק דאגו לא אביב-יפו( ותל במסגרות טיפול.

נמצא פער ניכר בין ההוראות שקבע משרד הרווחה בתע"ס בנוגע.3 להקמת מסגרות טיפול בדרי רחוב על ידי הרשויות המקומיות ובין פעולתן של העיריות שנבדקו בתחום זה. למעשה, התשתית הקיימת כיום בתחום זה בעיריות שנבדקו אינה עונה על דרישות התע"ס ואינה יכולה לספק את

הצרכים הטיפוליים של מירב דרי הרחוב הנחוצים להם לשיקומם. מהמטופלים ניתן "טיפול קצר מועד וייעוצים" בלבד.253ל-0

7

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

שש מהעיריות שנבדקו )אשקלון, בת ים, חיפה, נתניה, פתח תקווה.4 ותל אביב-יפו( לא הכינו תכניות טיפול אישיות כנדרש בתע"ס למרבית דרי הרחוב שבהם טיפלו. רק בחלק מהמקרים פורטו יעדי הטיפול, בטופסוהשיכון, בעת שהוגשו בקשות עבור חלק מדרי שנשלח למשרד הבינוי

הרחוב לקבל סיוע בתשלום שכר דירה. ים, חיפה ופתח תקווה( לא.5 חמש מהעיריות )אשדוד, אשקלון, בת

שלחו את דרי הרחוב שטופלו על ידן לבדיקות רפואיות. בשלוש מהעיריות )אשקלון, בת ים ופתח תקווה( לא נהגו ללוות את.6

דרי הרחוב בדרכם למיצוי זכויותיהם או בדרכם למסגרות אשפוז.

הטיפול של משרד הרווחה בנושא משרד הרווחה לא בדק בשיטתיות ובעקביות כיצד ממלאות הרשויות.1

המקומיות את ההוראות בתע"ס, ולכן לא יכול לאתר ולמפות את הפעריםבין ההוראות ובין הטיפול בפועל.

חלק.2 לכסוי תקציבים המקומיות לרשויות הקצה הרווחה משרד הרשויות בין התקציבים חלוקת אך רחוב בדרי לטיפול מהוצאותיהן

המקומיות לא התבססה על אמות מידה ברורות ואחידות. משרד הרווחה הנחה את עיריית תל אביב-יפו להעביר אליו דיווחים.3

פי על אף מקומיות, טיפול במסגרות כביכול, שנעשו, טיפולים על שמסגרות טיפול כאלה לא הופעלו בעיר כלל.

משרד הרווחה לא קיים זה כשבע שנים קורסים וימי עיון העוסקים.4העובדים קיבלו לא כך בשל הרחוב. בדרי הטיפול בנושא ישירות מלאה הכשרה שנבדקו, העיריות ברוב בנושא, העוסקים הסוציאליים

לתפקידם.

דרי הרחוב ביותר במספר נרחב גידול בשנים האחרונות חל הוערך מספרם בכ-2004בישראל, עד כי בשנת בני4,000

לאוכלוסיית הניתן הטיפול הזה הדוח ממצאי פי על אדם. הנזקקים הזו - הן על ידי הרשויות המקומיות והן על ידי משרדדרות ניכר. בשנים שהתרחבה תופעת - טעון שיפור הרווחה הרחוב, העמיק מאוד הפער בין המדיניות שקבע משרד הרווחה בתחום זה, המשתקפת במכלול של הוראות שנקבעו בתקנון העבודה הסוציאלית, ובין הטיפול של העיריות שנבדקו שבהןלבחון מחייבת זו מציאות הרחוב בארץ. מדרי רבים שוהים

8

טיפול רשויות מקומיות בדרי רחוב שבתחומן

בחינה יסודית את ההיערכות לטיפול בנושא זה ולעשות מכלולפעולות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח:

הענקת הסיוע הבסיסי והראשוני לדרי הרחוב היא מרכיב יסודי וחשוב בטיפול באוכלוסייה זו, והוא אמור לחלץ את דר הרחובכי יש חשיבות רבה כן, ממצוקה היכולה לסכן את חייו. על העיריות תקפדנה להגיש לדר הרחוב צרכים בסיסיים כמחסהיזומה פעילות לעשות שנבדקו העיריות על כנדרש. ומזון, לאיתור דרי הרחוב. פעילות יזומה הנעשית בשיטתיות עשויה לצמצם את הפער בין מספר דרי הרחוב המוכרים ומטופלים

לבין אלה שאינם מוכרים ואינם מטופלים. על משרד הרווחה לבחון את הפער בין ההוראות שקבע בדברשל פעולתן ובין הרחוב, לדרי טיפוליות מסגרות העמדת את להבהיר עליו כן, וכמו זה בתחום המקומיות הרשויות של והפעלתן הקמתן על המקומיות הרשויות של אחריותן

המסגרות הטיפוליות המפורטות בתע"ס. על הרשויות המקומיות להקפיד להכין תכניות טיפול מפורטותתהליך התקדמות אחר לעקוב היתר, בין לסייע, האמורות

השיקום של דר הרחוב. מדי שנה בשנה נפטרים עשרות דרי רחוב. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמשרד הרווחה יקבע נוהל ולפיו תידרש רשות מקומית שדר רחוב נפטר בתחומה, לבחון את נסיבות מותו ואת הטיפול שניתן לו לפני מותו; לעמוד על הליקויים בטיפול בואחרים רחוב בדרי טיפול בהליכי שייושמו מסקנות ולהסיק הרשויות שיכינו הדוחות את בעתיד. דומים ליקויים וימנעו המקומיות בעניין זה ראוי להעביר למשרד הרווחה כדי שיוכל

לבחון את הנושא בחינה ארצית.מוגנת ארצית מסגרת להקמת לפעול הרווחה משרד על

)טיפולית ושיקומית( לדרי רחוב שנשקפת סכנה לחייהם. פעולות שתי לעשות הרווחה משרד נדרש התקציב בתחום חשובות: נוכח הירידה החדה בהיקף ההקצאה התקציבית, יש מקום לבדוק בדיקה יסודית אם ההקצאות הקיימות מאפשרות לרשויות המקומיות למלא אחר הדרישות המפורטות בתע"ס באשר לטיפול בדרי הרחוב; כמו כן, על המשרד לקבוע אמותהמקומיות הרשויות בין התקציבים הקצאת לחלוקת מידה

שבתחומן שוהים דרי רחוב.

9

שימור מבנים ואתרים

וארכיטקטונישימור היסטורי תרבותי, ערך בעלי ואתרים מבנים אתמעיד על יחסה של החברה לעברה ולערכיה המוצהרים ותואם

העקרונות של פיתוח בר קיימא, שמטרתו להבטיח שמירת משאביםומבנים אתרים אבדן הבאים. לדורות גם ורוחניים חומריים הראוי מן ולכן הקולקטיבי הזיכרון מטען מדלדל את היסטוריים

לעשות לשימורם.

פעולות הביקורת משרד מבקר המדינה בדק את נושא שימור המבנים והאתרים באמצעות

רשויות מקומיות בישראל. בדיקה מורחבת יותר229שאלון, שנשלח ל- נעשתה בתשע רשויות מקומיות )ירושלים, באר שבע, חיפה, טבריה, פתח תקווה, צפת, שפרעם, המועצה המקומית כפר כמא והמועצה האזוריות הגליל התחתון(. בדיקות השלמה נעשו במספר משרדי ממשלה - משרד הפנים, משרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - משרד החינוך(, משרד הבינוי והשיכון, המשרד לאיכות הסביבה; במינהל מקרקעי ישראל ובגופים- )להלן התיישבות ואתרי מבנים לשימור המועצה לרבות ציבוריים,

המועצה לשימור(.

עיקרי הממצאיםשימור מבנים ואתרים בישראל הלכה למעשה

באוגוסט ישראל החליטה אונסק"ו1999ממשלת את אמנת לאשרר העולם1972משנת של הטבע ומורשת התרבות מורשת על להגנה

ממשרדי נציגים חברים שבה הישראלית, הוועדה האמנה(. - )להלן אחראית אקדמיים, וממוסדות ציבוריות ומרשויות מגופים ממשלה, ליישומה. הוועדה הישראלית קידמה את השימור בישראל, אולם פעילותה

איננה נובעת ממדיניות שימור ממלכתית. אשר שלטוניות ורשויות ממשלה משרדי מעורבים שימור בתהליכי לתחום הנוגעות הוראות שבהם ואמנות חוקים ביצוע על מופקדים

10

שימור מבנים ואתרים

;1965השימור: משרד הפנים - מתוקף חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-מתוקף - החינוך התשל"ח-משרד העתיקות, רשות1978חוק וחוק ,

; משרד החינוך אחראי גם, בהתאם לתקנון1989העתיקות, התשמ"ט-ל לאונסק"ו, הישראלי לאיכותהוועד המשרד אונסק"ו; אמנות יישום

- מתוקף לאומייםהסביבה טבע, אתרים שמורות לאומיים, גנים חוק ; משרד הבינוי והשיכון - מתוקף חוק שיפוץ1998ואתרי הנצחה, התשנ"ח-

ואחזקתם, התש"ם- - ; 1980בתים מתוקף פקודתהרשויות המקומיות )א(, המקומיות המועצות צו המקומיות, המועצות פקודת העיריות,

התשי"ח-1950התשי"א- אזוריות(, )מועצות המקומיות המועצות וצו , . הרשויות המקומיות מוסמכות לחוקק חוקי עזר ולהתקין תקנות1958

בדבר שמירת המראה של חזיתות הבתים; מינהל מקרקעי ישראל )להלן -.1960המינהל( - מתוקף חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-

ו לשימור, ובהם המועצה נוספים מעורבים בשימור, קיימתגורמים קרן ועדות תכנון מקומיות, מחוזיות וארציות; גורמים פרטיים ובהםלישראל;

יזמים, מתכננים וגופים מבצעים. לכל מי שעוסק בשימור מטרות משלו,ואין מדיניות מרכזית בתחום.

מהצד האחד, ריבוי החוקים והגופים המעורבים בשימור מבנים ואתרים מקשה על הגורמים השונים את התיאום בעניין ואת ביצוע השימור, ומןאינם כוללים את כל התחומים ריבוי החוקים הם הצד האחר, למרות

שהשימור נוגע להם. ביזור הסמכויות בעניין זה וריבוי הגופים העוסקים בשימור והעובדה שטרםהמגוון את להציג לישראל שיאפשר לאתרים, אינדקס ממלכתי נקבע הרב-תרבותי והטבעי שלה על פי האמנה, מחד גיסא, ובהתאם לצורכיפעולות נקיטת על ַמקשים גיסא, מאידך והמקומי, השימור הממלכתי

שימור בישראל. משרד החינוך מופקד על טיפוח החינוך, על הטמעת הזיקה למורשת ועלשותף והוא והטבע, התרבות שמירת בתחום אונסק"ו אמנת יישום לפעילות המועצה לשימור ורשות העתיקות. נמצא כי למשרד אין מדיניותשימור של החשיבות להטמעת באשר פעולה ונוהלי תכניות מוגדרת,

מבנים ואתרים. )להלן - החוק(,1965חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-התוספת הרביעית ל

אך רק רשויות מעטות יישמומסדירה את נושא שימור המבנים והאתרים, אותה, בין היתר, בשל כך שהחוק אינו מרחיב בהוראותיו בנושא השימור

ובהיעדר כלים אפקטיביים להגנה על מבנים ואתרים הראויים לשימור. ניכר במיוחד כאשר בוחנים אותו בהשוואה לחוקיהקושי ביישום החוק

מימון השימור דרכי בעניינים אלה: הוראות מדינות אחרות, שיש בהם לרבות ניוד זכויות, הלוואות ומתן תמריצים כספיים לבעלי הנכסים בגין תחזוקה ושימור של הנכסים; אמצעי אכיפה ועונשים למי שפוגעים במבנים

או בשימורם.

11

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

הוא אך מסוימים, וכלים הנחיות המקומיות הרשויות בידי נותן החוק משאיר בידי ועדת השימור ובידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח רחב המאפשר להן לסגת בכל עת מהנחיות השימור שהן עצמן קבעו. הרשויות המקומיות הן שקובעות מה לשמר בתחומן, וההוצאות מוטלות

לעתים על הרשויות המקומיות ועל הוועדות המקומיות.

החלטות בעניין שימור ויישומן - הרמה הלאומיתבעלי נושאים הכוללת סטטוטורית תכנית היא ארצית מתאר תכנית חשיבות לאומית שמציגה את המדיניות באותם נושאים. בשנות השישים

ארצית מתאר תכנית הוכנה העשרים המאה לאתרי9של תכנית - אתרים ומבנים מהתקופה שבין ראשית המאה206התיישבות - שכללה

לבין קום המדינה המשקפים את הפעילות הציונית בארץ ישראל.19ה- בהם. התכנית שימוש ועל באתרים בנייה על מגבלות הטילה התכנית והגיעה לשלבים סופיים, אולם היא לא אושרה, נדונה בוועדות התכנון וכתוצאה מכך לא הוטלה כל מגבלה על הבנייה ועל השימוש במבנים

אלה, דבר שפגע באפשרות לשמרם. , שהיא תכנית21 אישרה הממשלה את תכנית מתאר ארצית 1982בשנת

הכוללת העצמאות מלחמת אתרים שחשיבותם הלאומית119לאתרי הוכרה והם מיועדים לשימור. נמצא כי ממועד אישור התכנית ועד סיום

יוני ידי שר2005הביקורת, , אף לא אחד מהאתרים הללו הוכרז על מפורטות, תכניות והיעדר האתרים על אי-הכרזה לאומי. אתר הפנים במיוחד לאתרי הטבע, לא אפשרו להקנות להם את מעמדם המיוחד,

להגן עליהם ולשמר אותם. אתרים כאתרים לאומיים18 הכריזו שרי הפנים על 1979-2000בשנים

התשכ"ג- טבע, ושמורות לאומיים גנים חוק גנים1963מתוקף וחוק , ,19980לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-

במגמה למנוע פגיעה בהם ולאפשר את שימורם. האתרים הוכרזו בלאשנקבעו לכך אמות מידה ברורות.

גנים חוק ליישום האחראי המשרד שהוא הסביבה, לאיכות המשרד ,1998לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-

בפברואר לראשונה ואת2005בדק האתרים של הפיזי מצבם את האחריות להפעלתם ולתחזוקתם. הבדיקה העלתה כי אתרים אלה חלקם טופלו בידי גופים שונים, ולא היה מידע על תחזוקתם ועל האחריות לכך.

.13 אתרים שומרו 18מ- אתרי50 החליטה ממשלת ישראל לשקם 2005 ו-2001, 1998בשנים

כ- של בעלות )במחירי 75ההתיישבות ש"ח מיליון כי1998 נמצא .) יוני עד במלואן. יושמו לא הממשלה לגופים2005החלטות הועברו

מן התקציב המובטח.40%המופקדים על השימור והשיקום רק כ- קדם לו חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה,0

.1992, שנכנס לתוקף בשנת 1992התשנ"ב-

12

שימור מבנים ואתרים

בשנת החליטה ישראל מקרקעי שימור1988מועצת ועדת להקים נציגי גם יהיו חברים - המינהל( שבה )להלן ישראל במינהל מקרקעי המועצה לשימור ונציגי קרן קיימת לישראל. על הוועדה הוטל לגבש את עמדת המינהל בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות בכלל ולהמליץ על

דרכי פעולה בנושא. הוועדה לא מילאה את התפקידים שיועדו לה. הרשויות ובידי האוצר שבמשרד הממשלתי הדיור נכסי מינהל בידי

המקומיות אין מידע לגבי מבנים המיועדים לשימור שהמדינה מחזיקה.ומתחם מע"ץ הם בניין מנדלבאום )בניין הכנסת לשעבר(, בית פרומין שלושה מתחמים המיועדים לשימור בירושלים אשר הוחזקו במשך שנים על ידי המדינה בלא ששוקמו ובלא ששומרו אף על פי שהוכרו כמיועדים

לשימור. , עתיקה היא, בין היתר, נכס שנעשה1978לפי חוק העתיקות, התשל"ח-

לספירה הכללית, ונכס שנעשה בידי אדם החל1700בידי אדם לפני שנת לספירה הכללית, והוא בעל ערך היסטורי והשר הכריז שהוא1700בשנת

עתיקה. סמכות דומה הייתה לשר על פי פקודת העתיקות שקדמה לחוק. , אולם גם1700רשות העתיקות מטפלת בעיקר באתרים מלפני שנת

עליהם שהכריזה מבלי יותר, מאוחרות מתקופות מסוימים באתרים התשל"ח- העתיקות, בחוק משמעותן לפי חלוקת1978כעתיקות, .

הסמכויות בעניין שימור אתרים בין רשות העתיקות, בין המועצה לשימורמהתקופה אתרים לגבי במיוחד ברורה, אינה המקומיות הרשויות ובין

1700-1888.

החלטות בעניין שימור ויישומן - הרמה המקומיתהיתר של ובין חזותם החיצונית של מבנים על אחת הדרכים לשמירה מבנים המיועדים לשימור היא שיפוץ ותחזוקה נאותה של חזיתותיהם. חוק

התש"ם- ואחזקתם, בתים המקומיות1980שיפוץ לרשויות מאפשר , לשמר מבנים ולמנוע את הידרדרותם הפיזית באמצעות שיפוץ. נמצא כי

משרד הבינוי והשיכון והרשויות המקומיות לא עשו שימוש בחוק.מ-49רק הרשויות המקומיות השתמשו בכלים העומדים לרשותן255

בשנים של1958-2000וחוקקו שיפוץ אכיפת המאפשרים עזר חוקי חזיתות בתים ושמירה עליהן.

שימור מבנים ואתרים ברשויות המקומיותבכל לא כי עולה לחוק הרביעית התוספת יישום בעניין מהממצאים הרשויות המקומיות הוקמו ועדות שימור, כנדרש בחוק; חלק מהוועדות שהוקמו לא היו פעילות והרכבן לא תאם את הוראות החוק. משרד הפנים לא פיקח על הקמת ועדות השימור ברשויות המקומיות, ולא היה בידיו

מידע מעודכן אם הוקמו.

13

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

נמצא, כי יש צורך בשינוי הרכב ועדת שימור - איוש תפקיד יו"ר הוועדהבחובו טומן אדם באותו ועדת השימור ויו"ר ולבנייה לתכנון המקומית בעייתיות, מאחר שהשיקולים העומדים לנגד עיניו של יו"ר ועדה מקומיתהוועדה כיו"ר בכובעו שימור: ועדת יו"ר של אלה את לעתים נוגדים העיר לתכנון הקשורים השיקולים במכלול מתמקד הוא המקומית ואילו בכובעו כיו"ר ועדת השימור הוא מחויב ולפיתוחה בהווה ובעתיד, לשימור מורשת העבר ולשמירה על האינטרס הציבורי בהקשר זה. על

בעיה זו הצביע גם מהנדס עיריית ירושלים. רשויות מקומיות הוכנה רשימת אתרים מיועדים לשימור, ורק ב-58רק ב-

מהן כללה הרשימה את כל הפירוט הנדרש בחוק. כמו כן, נמצא כי18 רשויות מקומיות נקבעו אמות מידה להכנת הרשימה. 50רק ב-

לא ניתן להגן על מבנים ואתרים ולשמרם ללא רשימות אתרים מאושרות רשויות מקומיות ועדת השימור35המעוגנות בתכניות סטטוטוריות. רק ב-

רשויות אישרה הוועדה המקומית10אישרה את רשימת האתרים, ורק ב-לתכנון ולבנייה את הרשימה.

רק ברשויות מקומיות אחדות הוכן נוהל המסדיר את עבודת ועדת השימורואת עבודת היחידות השונות שלהן נגיעה לכך.

בינואר עוד החליטה וטקסים סמלים לענייני השרים על1986ועדת על והטילה חינוכית-היסטורית משמעות בעלי באתרים שלטים הצבת המועצה לשימור לעשות סקר ולקבוע מהם האתרים הראויים לשילוט. על

משנת לשימור המועצה נתוני בכ-2005פי שלטים הותקנו ,1,000 מבנים ואתרים המיועדים לשימור ברחבי הארץ. 10,000מכ-

נמצא כי רק בחלק מהרשויות המקומיות נבחנו הפוטנציאל הכלכלי של וההשפעות התכנוניות הישירות והעקיפות שלושימור המבנים והאתרים

על המערכת העירונית. ברוב הרשויות המקומיות לא נעשו אומדנים ובדיקות לגבי עלויות השיפוץ

של מבנים המיועדים לשימור ולא הוכנו תכניות לשיפוץ המבנים הללו.

ולעידוד פעולות לשימור למימון נקבעו כמה מקורות כספיים בחקיקה מבנים ואתרים: היטל השבחה, שינוי השימוש המותר במבנה, מתן זכויות בנייה נוספות וניוד זכויות בהתאם למגבלות ולתנאים הספציפיים. נמצא כי רק רשויות מעטות פועלות למימוש מקורות אלה, ורובן ציינו כי אין להן

המשאבים הדרושים למימון שימור המבנים והאתרים. יותר מ- יש ובין-לאומית3,000בירושלים אתרים בעלי חשיבות לאומית

הראויים לשימור )מלבד האתרים בעיר העתיקה(. עיריית ירושלים הגבירה בראשית שנות האלפיים את פעילותה בנושא, אךמרבית האתרים עיר בניין בתכניות ומעוגנת כרטסת מאושרת בהיעדר

הגנה סטטוטורית. מאפריל ללא נותרו בעיר לשימור 2004המיועדים

14

שימור מבנים ואתרים

מכינה העירייה תכנית מתאר חדשה לשכונת רחביה, אולם עד כה לאעצרו הליכי התכנון את הריסת המבנים בשכונה, הנעשית בהיתר.

התכנון ועדות באישור ובטלביה, ברחביה נהרסו האחרונות בשנים העירוניות, כמה מבנים הרשומים בכרטסת השימור - בית בסן, בית פונר

. נוסף על כך המליצה ועדת השימור העירונית9והבית ברח' ארלוזרוב להרוס שני מבנים הרשומים בכרטסת השימור - מבנה ברח' אבן שפרוט

. ההחלטות על הריסת המבנים ניתנו14 ומבנה ברח' אבן עזרא 17-19 בניגוד לדעת מהנדס העיר ולהמלצת צוות היועצים לשימור, לא נומקו

ולא פורטו בהן השיקולים לקבלתן. בשכונות שיש להן תכניות הכוללות הנחיות שימור, כמו המושבה הגרמנית והמושבה היוונית, נעשות לעתים פעולות כמו מתן אישור לתוספות בנייה הפוגעות באופי המבנים ופוגמות במרקם השכונה. פעולות אלה נעשות

בשל זכויות בנייה מוקנות. ראויים לשימור;300 אתרים מוכרזים לשימור ועוד כ-110בבאר שבע כ-

בשנים העתיקה. העיר בשטח נמצאים קידמה2004-2005מרביתם עיריית באר שבע הליכי תכנון סטטוטורי לכמה אתרים בעיר כגון פארק המדע ואתר קצין העיר. אולם הזנחה ממושכת של אתרים גרמה לנזקים שעלות תיקונם גבוהה באתרים הלאומיים - תחנת הרכבת הטורקית ובית

אשל - וזירזה הריסת אתרים אחרים.תכניות סטטוטוריות כמה בשנים האחרונות באר שבע מקדמת עיריית נקודתיות בשטח העיר העתיקה, עם זאת לפי תכנית האב לעיר העתיקה,ולפיכך לשם פיתוחו ולשימורו יש חשיבות לתפיסת השטח כאתר אחד,

החל משרד הבינוי והשיכון2002דרוש גם תכנון מרכזי וכולל שלו. בשנת לקדם, בשיתוף עיריית באר שבע, תכניות פיתוח ושימור לשני מתחמים

משטחה. נמצא שהעירייה לא קידמה תכנון40%בעיר העתיקה ששטחם הנותרים של העיר העתיקה. 60%מרכזי וכולל לשימור אתרים ב-

לשימור עבודות בוצעו בעיר רבים. היסטוריים מבנים נשמרו בחיפה טופלו לא אשר לשימור מיועדים מבנים יש אולם שונים, בפרויקטים ומצבם הפיזי הידרדר, כגון בית רוזנפלד, בית אמיל תומא ובית הנג'אדה.בנייה, תוספות ונבנו שינויים בוצעו לשימור המיועדים מבנים בכמה

וכתוצאה מכך נגרם נזק למרקם הבניינים ולייחודם. על פי הערכה של ועדת השימור והוועדה המקומית בעיריית פתח תקווה,

אתרים הראויים לשימור. ממצאי הביקורת מצביעים על60יש בעיר כ- יד קשה של העירייה בשימורם. רק שניים מ- אתרים שומרו.60אזלת

לעומת זאת, יותר מעשרה אתרים נשרפו או נהרסו עד כדי כך שהיה צורךיותר מ- 15להכריז על המבנה כמבנה מסוכן או להרוס אותו לחלוטין.

מבנים נמצאים במצב של הזנחה מחמירה והולכת.

מבנים ואתרים המיועדים לשימור. העירייה לא טיפלה בהם86בטבריה כ-להכנת תכנית אב לשימור1988אף על פי שהייתה שותפה עוד בשנת

15

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

לעיר. חלק מן המבנים נהרסו או ננטשו ורבה בהם העזובה, למשל במלוןגינוסר-בית אלישבע וב"בית אלומות" בשכונת מימוניה.

בכפר כמא החלה המועצה, בשיתוף המועצה לשימור, בשחזור ובשימור של בית שאמי כמרכז עולמי למורשת העדה הצ'רקסית ובשימור גרעין

הכפר. האתרים האחרים נשארו נטושים והרוסים.כ- התחתון הגליל האזורית לשימור.110במועצה המיועדים אתרים

המועצה ביצעה עבודות שימור בתוואי הרחוב הראשי באילניה אך לאהמיועדים אתרים ארבעה מצפה במושבה המתחם. כל את שימרה והוכרז נטוש הישן שנמצא בית הספר מבנה הוא לשימור, אחד מהם

מבנה מסוכן. אתרים ומבנים היסטוריים: בתי מגורים ובתי כנסת. חלקם350בצפת כ-

ולא ובאתרים במבנים טיפלה לא העירייה ונטושים. מוזנחים הרוסים, בוסל, בית כגון מתחם נזק בלתי הפיך, נגרם ולחלקם אותם, שימרה

שמבניו נטושים ומתפוררים. בעיר שפרעם אתרים היסטוריים שהבולט ביניהם הוא מצודת שפרעם. במצודה בוצעו שיפוצים חלקיים, אך היא נותרה שוממת ומוזנחת, קירותיה

מטים לנפול והיא מסוכנת לציבור.

בשנים האחרונות מונחה התכנון האורבני על ידי עקרונות של פיתוח בר קיימא, שמטרתם להבטיח תנאים חברתיים, כלכלייםהמורשת שימור הבאים. לדורות גם נאותים וסביבתיים התרבותית הוא אחד מכלי הפיתוח שבעזרתם ימומשו עקרונות

אלה. שימור מבנים ואתרים תורם לחברה ולפרט אך יש לו גם מחיר. לכן בעת יישום תהליכי שימור יש למצוא את האיזון הנכון ביןאינטרס לבין הפרט קניין על הגנה ובין פיתוח לבין שימור

הכלל לשמור על מורשתו ולהנחילה לדורות הבאים. ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים אצל כל הנוגעים בדבר: משרדי הממשלה - משרד הפנים, משרד החינוך, משרד האוצר

והמשרד לאיכות הסביבה - והרשויות המקומיות. על משרדי הממשלה לבחון בחינה מקיפה את תחומי הסמכות והאחריות של כל אחד מהם ואת הצורך בשינוי החקיקה בנושא

שימור מבנים ואתרים ברמה הלאומית והמקומית. כלים להוספת הדרכים את יבחן הפנים שמשרד הראוי מן

ולשימורם ואתרים מבנים על להגנה עלאפקטיביים ויפקח

16

שימור מבנים ואתרים

הרביעית התוספת הוראות יישום בעניין המקומיות הרשויות . 1965לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-

משרד החינוך מופקד על יישום האמנה הבין-לאומית בתחוםועל רשות העתיקות, לשימור השימור, על פעולות המועצה ולכן עליו לבחון ולגבש פתרונות אפשריים לסוגיות עקרוניותוהגדרת ואתרים כמו קביעת סדרי העדיפויות לשימור מבנים מדיניות שימור ממלכתית, יישום והטמעה של האמנה העוסקת בתחום, תיאום פעילות הגופים המופקדים על השימור, הקצאת

המשאבים המקצועיים והכלכליים הדרושים לשימור. על משרד האוצר לבחון את מידת האפקטיביות של המשאבים והתמריצים הכלכליים העומדים כיום לרשות משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בבואן ליישם את החלטות הממשלה ואת הוראות התוספת הרביעית בנושאי שימור ואת הצורך ביצירתמן הראוי שמשרד האוצר בשיתוף נוספים. כמו כן תמריצים משרד הפנים יעשו בהקדם סקר על המבנים הראויים לשימורימפו הזכויות בהם או המחזיקה בהם, היא בעלת שהמדינה

אותם ויכינו נוהל בתיאום עם הרשויות המקומיות.של מצבם את יבדוק הסביבה לאיכות שהמשרד הראוי מן האתרים הלאומיים ויפעל לשיקומם ולשימורם כדי למנוע מהם נזקים ולוודא שהכרזתם כאתרים לאומיים לא תישאר בבחינת

מס שפתיים. על הרשויות המקומיות לפעול לשימור מבנים ואתרים בהתאםוהכלכליים המשפטיים הכלים באמצעות בחוק מהן לנדרש אחת לכל המיוחדים המאפיינים בהדגשת לרשותן העומדים מהן. כדי לממן את עלויות השימור ולעודד את היזמים ואת בעלי הנכסים לעשות זאת על הרשויות להשתמש בדרכי המימוןשינוי השבחה, היטל כמו בחקיקה המוזכרים ובתמריצים השימוש המותר במבנה, מתן זכויות בנייה נוספות וניוד זכויות

בהתאם למגבלות ולתנאים הספציפיים.

17

פעולות רשויות מקומיות באמצעות עמותות

הרשויות המקומיות מעבירות פעילויות שבסמכותן לבצע לתאגידיםהפועלות בעמותות תומכות וגם עמותות, בהם מקימות, שהן

נתנו הרשויות המקומיות לעמותות כ-2003בתחומן. בשנת 500 מיליון ש"ח.

משרד הפנים ורשם העמותות במשרד המשפטים אחראים, כל אחד בתחומו, לפיקוח, להנחיה ולהדרכה בכל הנוגע לשיתוף פעולה בין

רשויות מקומיות לעמותות.עירוניות 0הרשויות המקומיות פועלות לא רק באמצעות עמותות

כדין, שלא גם, פועלות אלא הפנים, שר אישור את שקיבלו באמצעות "מעין עמותות עירוניות" - עמותות שייסדו בעלי תפקידים

ברשויות המקומיות באופן אישי, והם מכהנים כמנהליהן.

פעולות הביקורתנובמבר עד מרס 2004בחודשים עשה משרד מבקר המדינה2005

הביקורת עמותות. באמצעות המקומיות הרשויות פעולות על ביקורת במועצות ונשר; חיפה הרצליה, נתניה, גבעתיים, בעיריות נעשתה המקומיות יקנעם ופוריידיס; ובמועצות האזוריות מטה אשר, מגידו, חוף

50הכרמל, לב השרון ומשגב. כן נבדקו יחסי הגומלין של רשויות אלה עם עמותות. בדיקות נוספות נעשו במשרד הפנים, במשרד החינוך, התרבותהסיעוד ובאגף העמותות שבמשרד המשפטים ביחידת רשם והספורט,

שבמוסד לביטוח לאומי.העמותות מטרות קביעת עירוניות, עמותות של הייסוד דרכי נבדקו ניהול העמותות באמצעות נציגי הרשות המקומית, והפעילות למימושן, הפיקוח עליהן בידי הרשויות והדיווח הכספי שלהן. כן נבדקו דרכי הפיקוח

של משרד הפנים ושל רשם העמותות על עמותות אלה. עמותה עירונית היא עמותה שהקימה או חברה בה עירייה, מועצה מקומית0

או מועצה אזורית, ומתקיימים לגביה התנאים שנקבעו לתאגיד עירוני מסוגעמותה.

19

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

ניגוד התמיכות, למתן הכללים נבדקו תמיכה מקבלות עמותות לגבי ומתן ערבויות של הרשויות ובשווה כסף עניינים, היקף התמיכה בכסף הפיקוח פעולות נבדקו עוד עמותות. שנטלו להלוואות המקומיות

והאכיפה של הרשויות המקומיות על העמותות. לגבי "מעין עמותות עירוניות" נבדקו נושאים הקשורים לייסודן, לניהולן, לניגוד עניינים, לקשר הקיים בינן לבין הרשות המקומית, לפיקוח עליהן

ולדיווח הכספי שלהן.עיקרי הממצאים

הממצאים שהעלתה הביקורת בדוח זה מלמדים כי הרשויות המקומיות פועלות שלא כדין באמצעות "מעין עמותות עירוניות" ובכך הן עוקפות אתואת בהן ולחברות העמותות לייסוד אישור הפנים משר לקבל הצורך החובה למלא את ההוראות החלות על עמותות עירוניות כגון הדרישהייוצגו במוסדות המנהלים שהסיעות החברות במועצת הרשות המקומית של העמותה לפי כוחן במועצה, והדרישות להגיש למועצת הרשות דיווחומימונית, לקבל את תקופתי, להגיש למשרד הפנים תכנית אסטרטגית במסגרת הן העמותה מטרות כי הרשות של המשפטי היועץ אישור

תפקידיה וסמכויותיה של הרשות המקומית ועוד.עמותות ל"מעין מועבר המקומיות הרשויות של מתקציבן חלק גם חיפה עיריות נוהגות כך כדין. שלא ישיר תקצוב של בדרך עירוניות" חוף הכרמל, מטה אשר מגידו, לב השרון, אזוריות ומועצות וגבעתיים

ומשגב.ציבור נבחרי הם עירוניות" עמותות ה"מעין מן ברבות המשרה נושאי ועובדים ברשות המקומית, והם נמצאים במצב של ניגוד עניינים בדרגותיש שראשי רשויות מקומיות ובעלי תפקידים בכירים בהן חומרה שונות. מנצלים את מעמדם ברשות המקומית להיטיב עם העמותות שהם עומדים

בראשן או מנהלים בהן.תמיכות ועדת כיו"ר עמר דוד מר העירייה ראש שימש נשר בעיריית שאישרה תמיכה לעמותה שהוא מורשה חתימה בה. במועצה אזורית חוף הכרמל כיהן ראש המועצה מר כרמל סלע כיו"ר ועדת תמיכות שאישרה תמיכה לעמותה שהוא עומד בראשה. ראש עיריית הרצליה גב' יעל גרמןבראשה עמדה שהיא לעמותה הקשורים בנושאים בעירייה עסקה

בתקופה שהעמותה הייתה "מעין עמותה עירונית".יקנעם, מקומית במועצה גבעתיים, נתניה, בעיריית תפקידים בעלי עניינים בניגוד פועלים ומשגב אשר מטה מגידו, האזוריות ובמועצות מאותן כספים המקבלות עירוניות, שאינן בעמותות כמנהלים בשמשם

רשויות מקומיות.

20

פעולות רשויות מקומיות באמצעות עמותות

מועצות הרשויות המקומיות אינן נוהגות לדון בעמותות העירוניות לפחות פעם בשנה, לקבל דיווח מפורט על פעולותיהן ולדון בדוחותיהן הכספיים,

.0כנדרש בצווים בעמותות העירוניות בעיריית גבעתיים כיהנו עובדים מטעם העירייה בוועדת ביקורת של העמותות בניגוד להוראות של רשם העמותות למנות לכהונה

זו נציגי ציבור שאינם נושאי משרה בעירייה. חלק מהרשויות המקומיות משתמשות בעמותות לשרשר תמיכות לגופים אחרים. בין היתר ניתנו תשלומים לעמותה אחת עבור פעילויות שעשתה עמותה אחרת. כך לדוגמה ראש מועצה אזורית משגב מר ארז קרייזלר הורה להעביר תרומות, שקיבלה עמותה שבראשותו, לחשבונות המועצה ולשתי עמותות נוספות שהוא נמנה עם מייסדיהן באופן אישי ובאחת מהן

ש"ח.980,000הוא גם מכהן כיו"ר; עקב כך הועברו לחשבונותיהן כ- עובדים שכר מימון למטרת לעמותות שילמו אחרות מקומיות רשויות ומטה מגידו חוף הכרמל, אזורית: כך פעלו מועצה ברשות המקומית.

אשר. ונתנו ערבויות כספיות להלוואות רשויות מקומיות רכשו קבוצות ספורט בגין הכדורסל לאיגוד חוזרים בלתי התחייבויות וכתבי עמותות שנטלו קבוצות ספורט, בלי שהמוסדות המוסמכים של הרשות המקומית שקלויהב יונה ואישרו אותה. ראש עיריית חיפה מר את הקצאת המשאבים ואישרו וראש עיריית נשר מר דוד עמר רכשו קבוצת ספורט בכדורסל

מיליון ש"ח וגם4.5 בסכום של כ-2003-2005לממן את פעילותה בשנים ערבו לקבוצת הכדורסל.

משרד הפנים לא גיבש את עמדתו בעניין התמיכה של רשויות מקומיות בתאגידי ספורט מקצועני לבוגרים, על כל היבטיה, כגון תמיכה המיועדתהמנהלים בתאגידים תמיכה מקצועיים, לשחקנים משכורות לתשלום ערבויות מתן בעצמם, ספורט פעילות מקיימים ואינם ספורט קבוצות להלוואות שנטלו תאגידי ספורט כמו גם מתן בטוחות לרשות הספורט

לכדורסל בגין תאגידי הספורט מתקציב הרשות המקומית. אין במשרד הפנים וביחידת רשם העמותות במשרד המשפטים מאגר מידעעירוניות" עמותות וה"מעין העירוניות העמותות על ומסודר שלם שבאמצעותו ניתן לאתר את נושאי המשרה ברשויות המקומיות המנהלים עמותות. בהיעדר נתונים על עמותות ועל הקשר שלהן עם נושאי משרותומרשם העמותות למלא את הפנים נמנע ממשרד ברשויות המקומיות הרשויות שכספי להבטיח זה ובכלל עליהם שהוטלו הפיקוח תפקידי המקומיות ישמשו למימוש המטרות שנקבעו לעמותות ולא ינוצלו לעקיפת הוראות משרד הפנים, כגון להעסקת עובדים באמצעות העמותה בחריגה

משיא כוח האדם שנקבע לרשות המקומית. א' לצו המועצות146, סעיף 1980צו העיריות )הקמת תאגידים( התש"ם-0

א' לצו המועצות המקומיות )ב(140, סעיף 1950המקומיות )א( התשי"א-וסעיף 1953התשי"ג- )א()63 )מועצות11 המקומיות המועצות לצו )

.1958אזוריות( התשי"ח-

21

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

משרד הפנים לא בחן את השאלה האם יש מקום להחיל על עמותותעמותות על שהוחלו כללים המקומיות מהרשויות תמיכות המקבלות בשינויים המחויבים. כללים אלה המקבלות תמיכות ממשרדי הממשלה וההוצאות ההנהלה הוצאות של שיעורן בהגבלת היתר, בין עוסקים, הכלליות של הגוף מקבל התמיכה, בדרישה להמציא אישור ניהול תקין

ובמניעת כפל תמיכות מהתקציב הציבורי.

על והפיקוח עמותות באמצעות המקומיות הרשויות פעילות פעילות זו אינם מוסדרים דיים. עמותות רבות פועלות במגזר השלטון המקומי שלא על פי הוראות הדין. רשויות מקומיותויותר פעילויות שבתחום סמכותן לידי עמותות יותר מעבירות ניזונות מתקציבי הרשויות המקומיות שאינן עירוניות, אך הן שלא כדין ובלי שמילאו אחר התנאים הנדרשים על ידי משרד

הפנים החלים על עמותות עירוניות. הממצאים מלמדים שמשרד הפנים, שתפקידו לאשר לרשויותוכן בהן, חברות ולהיות עירוניות להקים עמותות המקומיות להדריך את הרשויות המקומיות ולפקח עליהן, לא הפעיל את סמכויות הפיקוח שלו; כתוצאה מכך קמו במהלך השנים "מעיןועובדים של הרשויות המקומיות ונבחרים עמותות עירוניות", פועלים בהן בניגוד עניינים בדרגות חומרה שונות, כאשר הםארבעה או בשלושה לעתים ואף תפקידים בכפל מכהנים

תפקידים בעמותות הקשורות לרשות המקומית. משרד מבקר המדינה סבור כי לא רק שקיים טשטוש סמכויות במילוי תפקידים של נושאי משרה ברשות המקומית ובעמותות,הרשות מטעם העמותות על לפקח שנועדה היד כך ועקב המקומית היא גם היד המנהלת אותן, אלא שקיים ניגוד עניינים העלול להביא להעדפה של עמותות שבהן מכהנים אותם נושאיבהקצאת השוויון בעקרון לפגוע עלול זה דבר משרה.

המשאבים של הרשות המקומית. על רשם העמותות ומשרד הפנים לשתף פעולה ולאתר "מעיןעמותות הן כאילו בהן נוהגות עירוניות" שהרשויות עמותות

שלהן. שרשור כספים באמצעות עמותות הוא תופעה לא ראויה שיש לבערה. אסור שהעמותות ישמשו צינור להעברת כספים כמו תרומות, מימון שכר עובדים ברשות המקומית, מתן ערבויות

22

פעולות רשויות מקומיות באמצעות עמותות

אינן המקומיות שהרשויות ולגופים, לעמותות והתחייבויות יכולות לתת להם את הכספים במישרין.

הניהולי כוחן שמירת על להקפיד המקומיות הרשויות על במוסדות העמותות העירוניות כדין, כדי שלא יתקבלו החלטותהרשות של ותפקידיה סמכויותיה בגדר שאינם בנושאים

המקומית. אף שאחת המטרות של העברת פעילויות לעמותה היא הקלתכספים גיוס ידי על המקומית הרשות מעל הכספי העומס ממקורות נוספים, ממצאי הביקורת מצביעים על תלות כלכליתמהעמותות ורבות מקומיות, ברשויות העמותות של גוברת ממשלה משרדי - השלטון מגופי מימונן כל את מקבלות ורשויות מקומיות, והדבר מחייב בדיקת התועלת שבפעילות זו

שבאמצעות עמותות. מאחר שהרשויות המקומיות שבהן נבדק עניין זה לא ראו לנכון ליישם את המלצת משרד הפנים להגביל את שיעור התמיכה הכספית של הרשויות המקומיות לעמותות, ראוי שמשרד הפניםמידה אמות ובהם זה בעניין ברורים ונהלים מדיניות יקבע המבטיחות חלוקה הוגנת של משאבי הרשות המקומית לגופים

השונים. כספים לתרום וקהילות חברות של רצונן את למנף כדי לעמותות, יש להגביר את אמון התורמים האפשריים בעמותות,ועל עמותות על נתונים של נאות גילוי ידי על השאר בין משרד ועל המשפטים במשרד העמותות רשם על פעילותן. הפנים ליצור מאגר נתונים אמין וזמין על עמותות עירוניות ועלאת ולמלא מקומיות מרשויות תמיכה המקבלות עמותות

תפקידי הפיקוח על העמותות שהוטלו עליהם בחוק.לניהול ההוראות כל את ולקבץ לרענן הפנים משרד על ההנחיות ואת עניינים ניגוד למניעת הכללים את עמותות, ודיווחן בנושאי הייסוד, הניהול של העמותות, הפיקוח עליהן הכספי, להנחות את הרשויות המקומיות לפעול לפיהן ולעקוב

אחר יישומן.

2005בעקבות הביקורת מינה מנכ"ל משרד הפנים באוקטובר ובהם עירוניים לתאגידים וחקירה בדיקה ייעוץ, לשם ועדה

עמותות.

23

גביית אגרות בידי רשויות מקומיות

סמכויותיה של עירייה להטיל אגרות, היטלים ותשלומי חובה אחרים )להלן - אגרות( נקבעו בפקודת העיריות ]נוסח חדש[, המעניקה לעירייה סמכות להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לה לבצע את שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות על פי הפקודה או על פי כל דין אחרהמקומיות למועצות אגרות. אלה עזר בחוקי להטיל היתר ובין

)א(1. הוראת סעיף 0ולמועצות האזוריות הוקנתה סמכות דומה לחוק יסוד: משק המדינה קובעת כי "מסים, מילוות ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". הוראה זו חלה גם על אגרות שמטילות רשויות

מקומיות.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה ב-2005 עד אפריל 2004בחודשים נובמבר

ולבנייה18 לתכנון מקומיות ועדות ובשלוש מקומיות רשויות הטלתן0 ובמשרד הפנים במשרד נערכה משלימה בדיקה אגרות. של וגבייתן אגרת חניה, אגרות אשפה, פינוי באגרות התמקדה הבדיקה האוצר. שמירה, אגרת אמבולנס, אגרות קבורה, אגרות בתחום התכנון והבנייה

ואגרת כיבוי אש.

ו-14ראו סעיפים 0 צו22 וכן ]נוסח חדש[ לפקודת המועצות המקומיות התשי"א- )א(, המקומיות )ב(,1950המועצות המקומיות המועצות צו ;

,1958; וצו המועצות המקומיות )מועצות אזוריות(, התשי"ח-1953התשי"ג-שהותקנו מכוח פקודה זו.

הרשויות שנבדקו, עיריות: רעננה, יבנה, רמת השרון, רחובות, נצרת עלית,0 קריית ים, קריית אתא, קריית ביאליק, ראשון לציון, נס ציונה, קריית אונו,קריית יהודה, אבן בתיה, מזכרת מקומיות: שהם, מועצות אביב-יפו. תל טבעון, יקנעם. מועצה אזורית: גדרות. ועדות מרחביות: מורדות הכרמל, לבמרחביות השומרון מוועדות מידע התקבל כן כמו הגליל. הגליל, שפלת

ומבוא העמקים.

24

גביית אגרות בידי רשויות מקומיות

עיקרי הממצאים בדיני המיסים מקובלת ההבחנה בין שלושה סוגים של חיובים כספיים:

יש מדרג שבקצהו האחד נמצא0"מס", "אגרה", ו"מחיר". לפי הפסיקה כנגדו ניתנת שלא ציבורית, רשות שמטילה כפוי תשלום שהוא המס, ושוות ערך, ובקצהו האחר נמצא המחיר, שהוא תשלום ישירה תמורה מרצון שיש כנגדו תמורה ישירה ושוות ערך, והוא נקבע בתנאים של שוק חופשי. בין שני הקצוות הללו נמצאת האגרה, שהיא תשלום חובה המוטל

בכפייה או מרצון, ומשולם תמורת מצרך או שירות.חוקי עזר

ארנונה היא המס העיקרי שגובות רשויות מקומיות ואף המקור העיקריבחוקי ותפקידיהן. סמכויותיהן לביצוע הדרושות ההוצאות למימון

נקבע מנגנון מסודר לקביעת שיעורי הארנונה,0ההסדרים במשק המדינההוגבל כוחן של הרשויות המקומיות לשנות את שיעורי1987ומאז שנת

הארנונה בלא אישור שר הפנים ושר האוצר. משרד הפנים הוא הגוף הבודק את כל חוקי העזר טרם פרסומם. לשר הפנים ניתנה סמכות לעכב פרסומו של כל חוק עזר בתוך שישים יום מיום שהובא לידיעתו, ולעיתים נדרש אישורו המפורש של השר לפרסום חוקסבירותו את לבחון הפנים למשרד לאפשר נועדה זו סמכות העזר. של פעולתה השפעת ואת העזר בחוק המוצע ההסדר של וחוקיותו הרשות המקומית על מערכת השלטון כולה. נמצא כי משרד הפנים לא הוציא לרשויות המקומיות הנחיות כלליות בכל הנוגע לסמכותן להתקין חוקי עזר המטילים אגרות, ובעיקר באשר להיקף הסמכות לגבות אגרות

ולמגבלותיה.פינוי כגון: ליבה( )שירותי בסיסיים שירותים ממומנים הארנונה מכספי אשפה, נקיון רחובות ותחזוקתם, שכל מחזיק בנכס נזקק להם. שירותי פינוי אשפה הם חלק משירותי הליבה שמספקות הרשויות המקומיות. לפי עמדת משרד הפנים אפשר להטיל אגרת פינוי אשפה רק בגין פינוי פסולת עסקית ותעשייתית משום שכמותה חורגת מזו של פסולת ביתית ומשום שהיא כרוכה בהשקעות ובטיפול חריגים מצד הרשות המקומית, ולכן אינהלרשויות איפשר הפנים משרד כי נמצא הארנונה. מכספי ממומנת אפילו עסקית פסולת פינוי בגין אגרות עזר בחוקי להטיל המקומיות הרשות מצד חריג בטיפול כרוכה כשאינה או חריגה בכמות כשאינה לעמדתו בהתאם שלא וזאת משרד(, ציוד או ניירת )כגון המקומית

האמורה ובלא שניתן הסבר לכך.

-24 עמ' 16( 2, נ"ד נה )עיריית חיפה נ' מדינת ישראל 1816/97בע"א 025.

;1986(, התשמ"ו-4חוק ההסדרים לשעת חירום במשק המדינה )תיקון מס' 0התקציב(, יעדי להשגת חקיקה )תיקוני המדינה במשק ההסדרים חוק

.1992התשנ"ג-

25

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

לגיבוש יפעל הפנים שמשרד הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת בבואן המקומיות הרשויות את שינחו אחידים כללים ולקביעת מדיניות להטיל אגרות, ויקפיד על יישומם. זאת ועוד, הארנונה נועדה לממן סלשאין אלא המקומיות, הרשויות שמספקות בסיסי סטנדרטי שירותים סל באותו הכלולים השירותים את המפרטת מפורשת הגדרה בנמצא יש אגרות שבהטלת ומכיוון לכך, לב בשים הארנונה. נגבית שבעבורו משום הכבדת הנטל הכספי על התושבים ולעתים העלאת הארנונה תוךשהרשויות יקפיד הפנים שמשרד ראוי החוק, הוראות עקיפת כדי באופן שמומנו שירותים בגין חדשות אגרות מלהטיל יימנעו המקומיות היא מיוחדים שירותים בעבור אגרות הטלת הארנונה. מכספי מסורתי פעולה חריגה, ועל הרשויות המקומיות לעשות בה שימוש זהיר ומושכל

במקרים מעטים ומוגדרים.

גביית היטלים הוא סוג של אגרה שרשויות מקומיות נוהגות לגבות למימון תשתיות0היטל

נקבע כי אין לסווג היטל0מוניציפליות כגון סלילת כבישים וביוב. בפסיקה באופן מוחלט כמס או אגרה כאשר הוא קשור לשירות הניתן תמורתו: כאשר השירות ממומן בעזרת המשאבים המתקבלים מגביית ההיטל, אזיהניתן לשירות זיקה מכל כאגרה; כאשר ההיטל מנותק כמוהו ההיטל תמורתו, אזי ההיטל כמוהו כמס. סכום ההיטל נקבע בדרך כלל על בסיס חלוקת סך ההוצאות למימון השירות בסך החייבים ולא בתמורה לקבלת

שירות מסוים, כלומר אין קשר ישיר בין השירות לתשלום. יש אי-בהירות בכל הנוגע לסמכותה של רשות מקומית להטיל היטלים כדי לממן את הוצאותיה. לא ברור מהי הזיקה הנדרשת בין תשלום ההיטל ובין השירות הניתן תמורתו ועל מה מתבסס חישוב ההיטל הנדרש כדי להבטיחלמס. ויהיה המקומית הרשות של סמכותה מגדר יחרוג לא שההיטל

דין אל עמי הובע ספק בדבר סמכותן של הרשויות המקומיות0בפסק להטיל על תושביהן באמצעות חוקי עזר היטלים שאין זיקה ישירה בינם

ובין השירותים שבגינם הוטלו. ייתן את דעתו לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הפנים לעמימות שבעניין סמכותן של הרשויות המקומיות להטיל היטלים וישקול

יוזמה חקיקתית להסדרת הנושא באופן שתוסר עמימות זו.

ן י ד ב א ת מכ ס א לא ל ת ו ר ג א ת י י ב ג

עם חלוף הזמן נטשו רוב הרשויות המקומיות את שיטת החיוב האמורה0והמירו אותה בשיטה אחרת - "שיטת ההיטל".

(4, פ"ד לז )שמחה וורדה רשף נ' מועצת עיריית הרצליה 620/82ע"א 057 ,64.

נ' עיריית ירושלים 889/01ע"א 0 אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ )פורסם בתקדין(.

26

גביית אגרות בידי רשויות מקומיות

הביקורת העלתה כי רשויות מקומיות גבו אגרות בלא אסמכתה בדין.1 כדלקמן: עיריית תל אביב-יפו, עיריית רחובות ועיריית יבנה גבו אגרה בגין הצבת תמרורים; עיריית רחובות ועיריית קריית אונו גבו אגרה בגין הנפקתחניה בגין אגרה גבתה טבעון קריית מקומית המועצה חניה; תוויות טיפול דמי בגין אגרות גבתה אביב-יפו עיריית תל באמצעות מדחנים; בפעולות המבוצעות בידי אגף נכסים ומשק; המועצה המקומית קרייתכלי החלפת בגין אגרה גבו בתיה מזכרת המקומית והמועצה טבעון אשפה; המועצה המקומית מזכרת בתיה גבתה אגרה בגין "תיק מידע" לבונים; עיריית תל אביב-יפו גבתה אגרה בגין הבלטת מרפסות מחוץ לקוגבו הגליל ולב הגליל הוועדות המקומיות-מרחביות שפלת גם הרחוב;

אגרות בלא אסמכתה בדין.

ם י ב ש ו ת ה ת מ כ ס ה ת ל ב ק א ל ל " ת ו ש ר " ת ו ר ג א ת י י ב ג"רשות".2 אגרות שגבו מקומיות רשויות חשבון0נמצאו באמצעות

לתשלום התושבים של הכתובה הסכמתם את לקבל בלא הארנונה האגרה, ועל התושבים הוטל להודיע לרשות המקומית בכתב שאין הםולמועצה המקומית ביאליק לעיריית קריית מעוניינים בתשלום האגרה.

, ועל פיו נדרש0קריית טבעון היה חוק עזר למתן שירותי קבורה נוספים תושב שאינו מעוניין בשירות להודיע על כך בכתב לרשות המקומית. זאת ועוד, המועצות המקומיות יקנעם עילית וקריית טבעון גבו עם הארנונההסכמת לקבל בלא עזר, בחוק מעוגנת היתה שלא אמבולנס אגרת

התושבים בכתב. חשבון באמצעות רשות אגרות גביית המדינה, מבקר משרד לדעת הארנונה בלא לקבל הסכמה מפורשת של התושבים, ושימוש בדרך של

"שתיקה כהסכמה" לצורך גביית אגרות, הן פסולות.

י ק ו ח ב ו ע ב ק נ ש ם י פ י ר ע הת י פ ל ע לא ש ת ו ר ג א ת י י ב גר ז הע

נמצאו רשויות מקומיות שגבו אגרות שלא על פי התעריפים שנקבעו.3המקומית והמועצה רחובות עיריית אביב-יפו, תל עיריית העזר: בחוק ועיריית רמת השרון גבתה יקנעם עילית גבו אגרת פינוי אשפת מפעל, אגרת שילוט שלא על פי התעריפים שנקבעו בחוק העזר. משרד מבקראו הפחתתם - התעריפים שינוי כי המקומיות לרשויות העיר המדינה העלאתם - צריך שייעשה בדרך של תיקון חוק העזר ורק לאחר שחוק

העזר אושר ופורסם כדין. עיריית קריית ביאליק ועיריית נצרת עילית המעניקות שירותי קבורה.4

בתחומן גבו אגרה בגין שמירת חלקת קבר שלא על פי התעריפים שהותרואגרות שיש לשלמן רק אם צורכים שירות.0 הכוללים שירותים נוספים לשירותי הקבורה שמממן המוסד לביטוח לאומי:0

הסעות, ארגון סידורי לוויה וכדומה.

27

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

)להלן - חוק1971בחוק שירותי הדת היהודיים ]נוסח משולב[ התשל"א-שירותי הדת(.

ה ר מי ש ת ר ג א ת י י ב געזר, שמכוחם הוטלה על התושבים.5 רשויות מקומיות התקינו חוקי

אגרת שמירה. משרד הפנים אישר להטיל את האגרה למימון הוצאות חריגות שנבעו ממצב הביטחון החריג ששרר במדינה עקב פעולות הטרור

, בתנאי שלא מומנו בעבר מכספי הארנונה. נמצא כי2000מאז סוף שנת בחוקי העזר של עיריית נס ציונה ושל המועצה המקומית מזכרת בתיה שאושרו בידי משרד הפנים נקבע, כי שירותי השמירה ישמשו גם למימון הוצאות לשמירת הרכוש בתחומן, אף על פי שלהוצאות אלו אין קשר

אישר משרד2004מובהק למצב הביטחון החריג. כן נמצא, כי בשנת הפנים לעיריית נצרת עילית להתקין חוק עזר לשמירה בלי שיושמו בו כל

הנחיותיו הוא להטלת האגרה. המועצה המקומית אבן יהודה עשתה שימוש בכספי אגרת השמירה.6

נבעו ממצב הביטחון החריג. ההוצאות הללו לא למימון הוצאות שלא ושעל פיו נקבע תעריף נכללו בתחשיב שהגישה לאישור משרד הפנים אגרת השמירה. עיריית נס ציונה השתמשה בכספי האגרה לצורך העסקתובאבטחה בשמירה פעילותם אגב המניין. מן עירייה כעובדי פקחים הועסקו הפקחים האלה גם באכיפת חוקי העזר של העירייה. פעילות זוייעוד את תואמת ואינה העירייה של השוטפות מהוצאותיה ממומנת

האגרה.ציונה.7 נס לציון, ראשון )עיריות שנבדקו המקומיות הרשויות כל

ורעננה, מועצות מקומיות שהם, אבן יהודה ומזכרת בתיה, ומועצה אזוריתייעודית אלא ניהלו את כספי אגרת השמירה כקרן נפרדת גדרות( לא אגרה היא השמירה שאגרת לכך לב בשים הרגיל. התקציב בסעיפי ייעודית, היה על הרשויות המקומיות לנהל את כספי האגרה כמשק סגור ובקרן ייעודית נפרדת, כדי לאפשר בקרה על השימוש בכספים ולהבטיח כי ישמשו אך ורק למטרה שלשמה נגבו. זו גם הייתה הנחיית משרד הפנים

לרשויות המקומיות. העובדה שבידי כמה מהרשויות המקומיות נותרו עודפים בלתי מנוצלים מכספי האגרה והעובדה שהן לא הגיעו לאיזון תקציבי בין הכנסות האגרהבקרן האגרה כספי בניהול הצורך את מחזקות בגינה ההוצאות ובין ויימנע שימוש בהם למימון נפרדת, כך שתתאפשר בקרה על הכספים

שירותים אחרים.

דת ר פ נ ן ר ק ב ה י י ב ג ה י פ ס כ ת ר י מ ש עיריית נצרת עילית, עיריית קריית ביאליק והמועצה המקומית קריית.8

טבעון לא ניהלו את הכספים שגבו כאגרת שירותי קבורה נוספים בקרן

28

גביית אגרות בידי רשויות מקומיות

נפרדת, למרות עודפי גבייה ניכרים שהיו להם, ולא הפרידו בין ההוצאותשירותי של שוטף לתפעול הוצאות ובין נוספים קבורה שירותי בגין

הקבורה.

פקודת העיריות מאפשרת לרשויות לממן שירותים הן באמצעות הארנונה והן באמצעות אגרות או היטלים או מחיר בלא לקבוע

אילו שירותים ימומנו באמצעות כל אחת מהדרכים.בנוגע הביקורת העלתה אי-בהירות אצל הרשויות המקומיות לסמכויותיהן להטיל אגרות )או היטלים( באמצעות חוקי עזר,ברשויות העיריות. בפקודת להן המוקנות הסמכויות מכח שאפשרו מזה זה שונים עזר חוקי נמצאו שונות מקומיות

לעתים לגבות אגרות בניגוד למדיניות השלטון המרכזי. נמצאו רשויות מקומיות שגבו אגרות בלא חוקי עזר, בהסתמכם"אגרה". לעומת "מחיר" המושג נכונה של לא על פרשנות רשויות מקומיות גבו כספים בעבור שירותים שונים באמצעות גביית אגרות או באמצעות כינוי הגבייה "מחיר", גם כשהמקור

הראוי למימון אותם השירותים היא הארנונה הכללית. אי-בהירות זו אפשרה לפרש את החוק בדרכים שונות, וריבויוגורם המשפט בתי מערכת את ומעסיק העסיק הפרשנויות לריבוי הליכים בין הרשויות לתושביהן. הצורך בשינוי נורמטיבימהגופים כמה של בתשובותיהם גם ביטוי קיבל בנושא

המבוקרים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הפנים ישקולאת מפורטת ראשית בחקיקה להסדיר כדי יוזמה נקיטת האמורים, השירותים למימון אגרות להטלת המסגרת וההסדרים הפרטניים ייקבעו בכל רשות מקומית בחוקי העזר שלה על פי צרכיה. חקיקה ראשית כזו תבטיח את זכות הציבור לקבל את השירותים באופן סדיר, באיכות ראויה ובתעריפיםזמן, ותגביר את הוודאות שישקפו את עלותם בפועל לאורך המשפטית. כן יש צורך לקבוע בחקיקה מנגנוני פיקוח ובקרהלהן הבלעדיות שיש לנצל את המקומיות שימנעו מהרשויות באספקת השירותים וימנעו חוסר יעילות או בזבוז של חלק מן

הכספים שהן גובות מהתושבים למימון השירותים. עד להסדרת הענייניים האמורים בחקיקה ראוי לדעת משרד מבקר המדינה כי סל השירותים הממומן באמצעות הארנונהוכי הרשויות המקומיות יחסית לאורך זמן, יציבות ישמור על

29

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

מכספי מומנו שבעבר שירותים על אגרות מלהטיל יימנעו בעבר זאת, שלא סופקו חדשים, לעומת שירותים הארנונה. שירותי )כגון זמני אופי בעלי והם המקומית הרשות בידי ייעודית שההכנסות ייתכן שימומנו באמצעות אגרה שמירה(, שכספי להבטיח כדי נפרדת, בקרן ינוהלו בגינה וההוצאות להבטיח כדי וכן נועדו, למטרה שלשמה רק ישמשו האגרה

שבבוא העת, כשיתבטל הצורך באגרה, תיפסק גבייתה. חלק מהרשויות המקומיות גבו אגרות שונות בלי חוק עזר אוהכללים שנקבעו פי על או שלא בדין בלי אסמכתה אחרת בחוק או על ידי השלטון המרכזי, כמו גביית אגרות ללא חוקיבחוקי מהתעריפים הגבוהים בתעריפים אגרות וגביית עזר

העזר. לדעת משרד מבקר המדינה, מהותם של השירותים הציבוריים ומעמדן של הרשויות המקומיות כספק בלעדי של השירותים האלה מחייבים את השלטון המרכזי לעשות בקרה מתמדת עלהכלכלית ההצדקה שתיבחן ראוי כן כמו השירותים. עלות להטלתן של אגרות כל אימת שהרשות המקומית בוחרת לממןולא עזר חוק פי על אגרה גביית באמצעות ציבורי שירות

מכספי הארנונה. חלק מהרשויות גבו אגרות על סמך חוקי עזר ישנים בלי שחוקי העזר האלה יעודכנו ולחלופין בלי שהיה להן חוק עזר לעניין הצמדה למדד. בכך נפגעו הכנסותיהן והמטרה שלשמה הותקן חוק העזר. מקור המימון לאותם השירותים היה הארנונה ולא האגרה. כמה מהרשויות המקומיות לא ניהלו את כספי האגרה במשק כספי סגור או לחלופין בקרן ייעודית, והכנסותיהן מכספיהאגרה מימנו שירותים שמקור מימונם הוא הארנונה הכללית.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לנהל את כספי האגרה במשק סגור כדי להבטיח שכספי האגרות ישמשו

רק למטרה שלשמה נועדו.האגרות גביית על הפנים משרד שהפעיל והבקרה הפיקוח כל כך שהתאפשרו יעילים, היו לא בכספי האגרה והשימוש

החריגות שתוארו בדוח. על משרד הפנים להגביר את הפיקוח והבקרה על גביית כספיועל השימוש שהרשויות המקומיות עושות וההיטלים האגרות בכספים האלה, כדי למנוע מצב של שימוש לרעה בסמכויותשהקנה החוק לרשויות בנושא מימון השירותים המוניציפליים.

30

גביית מסים, אגרות והיטלים של רשויות מקומיות ממשרד הביטחון

הוטלה על המדינה חובת תשלום ארנונה עבור1995החל בשנת נקבע1997נכסים המוחזקים על ידי מערכת הביטחון. מאז שנת

שיעור תשלום הארנונה שנדרש משרד הביטחון לשלם עבור נכסים משיעור המס המלא שנקבע בצווי הארנונה של30%שבשימושו ל-

הרשויות המקומיות. מחנות ומתקנים470משרד הביטחון משלם מסי ארנונה עבור כ-

של השיפוט בתחומי ומשמשים94הנמצאים מקומיות רשויות לרשויות לשלם הביטחון נדרש משרד כן כמו צה"ל. בעיקר את המקומיות היטלים ואגרות חד-פעמיות עבור עבודות פיתוח, כגון:צינורות הנחת ואגרת ומדרכות סלילת כבישים היטל ביוב, היטל הרשויות ידי על לו הניתנים שוטפים שירותים אגרות וכן מים,

המקומיות, כגון: אגרת מים ואגרת ביוב. אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים במשרד הביטחון מרכז את טיפולו

-2001של המשרד בתשלומי מסי ארנונה, אגרות והיטלים. בשנים העביר משרד הביטחון לרשויות המקומיות תשלומי ארנונה2004

מיליוני ש"ח239 מיליוני ש"ח, כ-218 מיליוני ש"ח, כ-175בסך כ- מיליוני ש"ח, כסדר השנים. למגמה זו, של העלייה העקבית280וכ-

החקיקה שינוי הסברים: כמה ניתנים הארנונה, תשלומי בשיעור משנת הארנונה מרבית1995בנושא של התקציבית המצוקה ;

נוספים; גבייה תחומי לחפש אותן שאילצה המקומיות הרשויות התקשרות עם חברות מדידה ועם משרדי עורכי דין, כדי להרחיב ולהעמיק את הגבייה ממשרד הביטחון וכן פיחות שחל במעמדה של

מערכת הביטחון בעיני המערכת האזרחית.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את2005 ומרס 2004בתקופה שבין נובמבר

הרשויות של וההיטלים האגרות, המסים, גביית בנושא הטיפול אופן

31

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

ב- נערכה הבדיקה הביטחון. ממשרד מקומיות20המקומיות רשויות 0 במשרד צה"ל; של ומתקנים מחנות ממאה למעלה מצויים שבתחומן הביטחון - באמו"ן, בלשכת היועצת המשפטית למערכת הביטחון ובאגףוהלוגיסטיקה, הטכנולוגיה שבאגף הבינוי במרכז - בצה"ל הבינוי; במחלקת תקציבים ובמחלקת בינוי בחיל האוויר. בדיקות השלמה נערכו

במשרד הפנים. בביקורת נבדקו בעיקר הנושאים הבאים: אופן סיווג נכסי משרד הביטחון בצווי הארנונה של הרשויות המקומיות; דרך יישוב חילוקי הדעות וגיבוש ההסדרים בין רשויות מקומיות ובין משרד הביטחון; הליך ביצוע המדידות במחנות ובמתקנים של צה"ל לצורך חישוב החבות בארנונה; חיוב משרדהסדרי צה"ל; במחנות הקרקע שטחי בגין ארנונה בתשלומי הביטחון החיוב הקיימים ביחס ליישובי עולים; מתן הנחות בתשלומי ארנונה למשרד

הביטחון; תשלום עבור היטלים ואגרות חד-פעמיות.לתגובת סמנכ"ל וראש אמו"ן10.7.05משרד מבקר המדינה העביר ב-

במשרד הביטחון רכוז ממצאים לכאוריים שעלו בביקורת. התייחסות אמו"ןחודשים, כארבעה כעבור המדינה מבקר למשרד הועברה לממצאים ביקש משרד מבקר המדינה לקבל את מן התאריך שבו ניכר באיחור התגובה, ומשני מועדים נוספים שבהם התחייב משרד הביטחון להעביר את התגובה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הסחבת שנקט משרד הביטחון בהעברת התייחסותו. בפעולתו זו היה כדי לפגוע בעבודת

ביקורת המדינה ובסדרי המינהל התקין.

עיקרי הממצאיםהמקומיות והרשויות הביטחון משרד של טיפולם כי העלתה הבדיקה יסודי. במכלול בנושא זה היה, מאז אמצע שנות התשעים, לקוי באופן הממצאים המפורטים בדוח זה יש כדי ללמד על הצורך בהסדרה כוללת של הנושא, ולשם כך נדרשת מעורבותם של משרד הפנים, משרד האוצר

ומשרד המשפטים; להלן הליקויים העיקריים שהועלו: נקבע, לאחר1938בפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה )פיטורין(, .1

, כי רשויות מקומיות ששר הפנים הכריז1954תיקון שנעשה בה בשנת יישובי עולים יגבו מסי ארנונה על נכסי מדינה, לרבות נכסי עליהן כעל

של בשיעור הביטחון, ולא 100%מערכת הרשויות30% כשאר בעיקר ניכר מהרשויות המקומיות שהוכרו, כי חלק נמצא, המקומיות. בשנות החמישים, כיישובי עולים, הן רשויות שמצבם הכלכלי אינו קשה עוד, ובתחומן אין עולים רבים )כגון: עיריית רמת השרון ומועצה אזורית

יבנה,0 הכרמל, טירת עיריות: שנבדקו: המקומיות הרשויות פירוט להלן עפולה, צפת, ראשון לציון ורמת השרון; מועצות מקומיות: גדרה, גן יבנה,גזר, גולן, ברנר, טוביה, אזוריות: באר מועצות בתיה; ומזכרת יונה כפר

גן-רווה, מגידו, מרום הגליל, מרחבים, עמק יזרעאל ורמת נגב.

32

גביית מסים, אגרות והיטלים של רשויות מקומיות ממשרד הביטחון

באר טוביה(. מצד שני יש רשויות מקומיות שלא הוכרו כיישובי עולים, חרף)כגון: רבים עולים מתגוררים ובתחומן דחוק הכלכלי שמצבן העובדה את בחן לא הפנים משרד עי"ש(. בני מקומית ומועצה נתניה עיריית הרשויות המקומיות באוכלוסיית שחלו והכלכליים הדמוגרפיים השינויים במרוצת השנים כדי לשנות ולעדכן החלטות קודמות בעניין. כמו כן לא קבעו משרד הפנים ומשרד האוצר מדדים כמותיים או אחרים כדי לקבל

החלטות בדבר הכרזה על רשויות מקומיות כיישובי עולים.ומתקנים במחנות צה"ל.2 סיווגו רשויות מקומיות מבנים האופן שבו

שבתחומם לא עלה תמיד בקנה אחד עם הוראות הדין. רשויות מקומיות נהגו לגבות ארנונה על פי סוגים מיוחדים, שקבעו בצווי הארנונה שלהם לנכסים של משרד הביטחון, בניגוד לחוק; רשויות מקומיות אחרות לאבצו הקיים ביותר המתאים השימוש לפי צבא במחנות מבנים סיווגו

הארנונה שלהם.מבצעיים.3 לצרכים צה"ל את משמשים והמתקנים מהמבנים חלק

ומתקנים תחמושת מחסני במוצבים, היתר, בין המדובר, מובהקים. את השלים לא הממשלה ראש משרד טייס. כלי לאחסון המשמשים

פעולתו להסדרת נושא תשלום הארנונה עבור מתקנים אלו. חיוב משרד הביטחון בתשלומי ארנונה עבור שטחי קרקע במחנות.4

צה"ל נעשה, במקרים רבים, שלא על בסיס הוראות החוק בעניין זה. משרד הביטחון לא שילם תשלומי ארנונה עבור חלק ניכר משטחי הקרקע במחנות המצויים בתחומן של כל הרשויות המקומיות שנבדקו בביקורת זו. בפועל היו שטחי הקרקע שחויבו בתשלום ארנונה קטנים במידה ניכרת מהשטחים שהיו אמורים להיות מחויבים אילו היה נעשה החיוב עפ"י אמותלחלק העביר לא הביטחון משרד ובפסיקה. בדין שנקבעו המידה מהרשויות המקומיות מידע על התפלגות שטחי הקרקע בבסיסים המצויים בתחום שיפוטן ועל השימוש שנעשה בהם. הסכמתן של רשויות מקומיות לחייב באופן חלקי את משרד הביטחון עבור שטחי הקרקע שבמחנות לא הושתתו בדרך כלל על אמות מידה ברורות, אלא היו תוצאה מאולצת

שנקבעה בסיום הליכי משא ומתן שניהלו עם משרד הביטחון. למעלה ממאתיים מתקנים.5 בגין ארנונה שילם לא הביטחון משרד

ומחנות שבתחומי עשרות רשויות מקומיות. משרד הביטחון העביר לרשויות מקומיות תשלומי ארנונה בפיגור ניכר..6

הרשויות המקומיות לא גבו תשלומי ריבית והצמדה כנדרש בחוק.הרשויות1998-2004בשנים .7 מרבית בין מחלוקות התגלעו

המקומיות שבתחומן מצויים מחנות של צה"ל ובין משרד הביטחון בנוגעמתוך 7לגביית תשלומי ארנונה. הרשויות המקומיות שנבדקו הגישו20

ברשויות שנערכה בביקורת הביטחון. משרד נגד משפט לבתי תביעות המקומיות שנבדקו נמצא, כי בחלק מהמקרים לא הופעל הליך הבירור המוקדם שנקבע בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים )להלן - ההנחיות(, לפני שהגישו תביעות לבתי משפט. במקרים

33

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

אחרים שנבדקו שבהם הופעל הליך הבירור המוקדם, הוא נמצא בלתימתאים ובלתי יעיל ולא הביא ליישוב המחלוקות.

חוקיות.8 נורמות בדין נקבעו נושא הארנונה חרף העובדה שלגבי מפורטות, מושתת למעשה חלק ניכר מתשלומי הארנונה שמשלם משרד הביטחון לרשויות המקומיות על הסדרים שנקבעו בין הצדדים לאחר משא ומתן, התמקחות ומאבקי כוח ולא על בסיס של עקרונות וקווים מנחים. כתוצאה מכך קיימים הבדלים ניכרים בין ההסדרים השונים שסוכמו בין

משרד הביטחון ובין רשויות מקומיות שונות. המחלוקות שהתעוררו אילצו את הרשויות המקומיות לשכור, לצורך.9

ניהול המאבק במשרד הביטחון, שירותים מקצועיים, שעלותם הסתכמה לעתים במיליוני ש"ח. מדובר בעיקר בשכירת שירותים משפטיים ממשרדי עורכי דין פרטיים, ושכירת שירותים מחברות העוסקות במדידות הנדסיות. הועלו ליקויים בהתקשרויות של רשויות מקומיות לצורך שכירת השירותים.

משרד הביטחון אינו מתיר לרשויות המקומיות לבצע במחנות צה"ל.10 את המדידות בעצמם. כתוצאה מהמצב האמור נגבו תשלומי ארנונה על

החל צה"ל2004בסיס נתונים חסרים ולא מעודכנים. רק בתחילת שנת זו לא נעשתה במחנות חיל למדוד מחנות באופן שיטתי, אולם פעולה

האוויר. רוב תשלומי הארנונה שהעביר משרד הביטחון לרשויות המקומיות.11

חיוב. הודעת החיוב מאפשרת לקיים שנבדקו לא שולמו עפ"י הודעות מעקב ובקרה על ביצוע התשלומים ועל התאמה בין הנתונים העדכניים

של שטחי הנכסים והחיוב בפועל.שחרגו.12 בשיעורים הנחות רבים במקרים העניקו מקומיות רשויות

באופן ניכר מהשיעורים המותרים על פי תקנות ההסדרים במשק המדינה.1993)ארנונה כללית ברשויות מקומיות(, שהותקנו החל בשנת הכספים

אגרות.13 תשלומי המקומיות לרשויות שילם לא הביטחון משרד והיטלים שהיה עליו לשלם על פי חוק. הסך המצטבר של דרישות הרשויות

בפברואר הסתכם אלו והיטלים אגרות לתשלום 2005המקומיות מיליוני שקלים.550בלמעלה מ-

נושא גביית תשלומי הארנונה עבור נכסי משרד הביטחון מוסדר בהוראות הדין המפורטות בפקודת הפיטורין, בחוק ההסדריםמשרד בישראל. המקומיות הרשויות של הארנונה ובצווי שנים במשך זה בתחום פעלו המקומיות והרשויות הביטחון שלא על פי הוראות הדין, תוך קבלת החלטות וביצוע פעולות אשר אינן עולות בקנה אחד עם סדרי המינהל התקין. האחריות

34

גביית מסים, אגרות והיטלים של רשויות מקומיות ממשרד הביטחון

האוצר משרד הפנים, משרד על גם היתר בין מוטלת לכך ומשרד המשפטים שלא נקטו פעולות ממשיות שהיה בהן כדי

להביא לשינוי יסודי באופן ההתנהלות. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הפנים, משרד האוצר ומשרד המשפטים לפעול כדי להביא לשינוי יסודי באופן שבווהרשויות הביטחון ידי משרד על זה בנושא הטיפול מתנהל המקומיות, וכדי להבטיח כי גביית מסי הארנונה תיעשה על פי הוראות הדין. בתוך כך יש מקום לבחון מחדש את כל מערכתההסדרים שסוכמו בין הרשויות המקומיות ובין משרד הביטחון.

על משרד הפנים ומשרד האוצר לקיים בחינה מקיפה של.1לתיקון ולפעול עולים, כיישובי המקומיות ברשויות ההכרה המצב שבו במקרים רבים אין כל הצדקה,לפי מצבן הכלכלי של הרשויות ומספר העולים המתגוררים בהן, להמשיך להכיר בהןהכספיים הנתונים את לנתח יש זה לצורך עולים. כיישובי את לבטל בארץ, המקומיות הרשויות כל של והדמוגרפיים ההכרה בחלק מהן ולהכריז על רשויות מקומיות אחרות,שהן

באמת יישובי עולים, ככאלה. האופן שבו סיווגו רשויות מקומיות מבנים ומתקנים במחנות.2

צה"ל שבתחומם, לא עלה תמיד בקנה אחד עם הוראות הדין.כי כל הנכסים במחנות צה"ל לוודא על הרשויות המקומיות הארנונה, שהם בצו הקיימים הסוגים עפ"י יסווגו ובמתקניו המתאימים ביותר לשימוש שנעשה בנכס; כמו כן עליהן למחוק מצווי הארנונה כל סוג מיוחד שנקבע לנכסי צה"ל או למשרד

הביטחון לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך הסדרה נאותה של סיווג נכסי משרד הביטחון על משרד הפנים ומשרד האוצר, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, לגבש הנחיות שיגדירובמתקנים במבנים, הנעשים העיקריים השימושים את המצויים לסוגים אותם ויתאימו צה"ל, ובקרקעות שבמחנות הרשויות המקומיות. ולצווי הארנונה של בתקנות ההסדרים, קביעת הנחיות אלו אמורה להבטיח, שמבנים ומתקנים יוגדרויינתן סיווג אחר למבנים ומתקנים באופן הולם ואחיד, ושלא

דומים בבסיסים שונים. להשלים את העשייה שהחלה.3 על משרד ראש הממשלה

עבור1997באוקטובר הארנונה תשלום נושא להסדרת ולגבש תחמושת(, ומחסני מוצבים )כגון: מבצעיים מתקנים הסדר שעל פיו יפעלו משרד הביטחון והרשויות המקומיות. כל זמן שנושא זה לא יוסדר כאמור מחויב משרד הביטחון לשלם

ארנונה עבור כל הנכסים הללו.

35

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

שטחי.4 עבור ארנונה בתשלומי הביטחון משרד של חיובו קרקע של מחנות צה"ל נעשה, במקרים רבים, שלא על יסודהקרקע שטחי ולמעשה זה, בעניין שנקבעו החוק הוראות שחויבו בתשלום קטנים במידה ניכרת מהשטחים שהיו אמוריםהמידה אמות לפי החיוב נעשה היה אילו מחויבים להיות

שנקבעו בדין ובפסיקה. ועל ומפורטים על שטחי הקרקע שבמחנות נתונים מהימנים השימוש שנעשה בהם הם תנאי בסיסי להסדרת הנושא; על משרד הביטחון להבטיח כי נתונים אלו יהיו בידי כל הרשויות המקומיות שבתחומן מצויים מחנות צה"ל. כמו כן על משרדכי להבטיח המקומיות והרשויות הביטחון משרד הפנים, ישקפו לא ארנונה בתשלומי קרקע שטחי לחיוב ההסכמות תוצאה מאולצת של הליכי משא ומתן, אלא יושתתו אך ורק על הכרעות משפטיות שיסוכמו על פי אמות המידה לסיווג קרקע

כקרקע תפוסה. יש לקיים בירור יסודי באופן הטיפול במחלוקות שהתגלעו.5

גביית בנושא הביטחון משרד ובין המקומיות הרשויות בין של בדרך שנעשה הנרחב השימוש הארנונה. תשלומי משרד עם מקומיות רשויות שניהלו ומתן במשא התמקחות וגיבוש הסדרים שנעשו על דעת הביטחון על מחיקת חובות, הרשויות בלבד, אינו עולה בקנה אחד עם הדינים המסדירים תחומים אלה. דינים אלו הותירו בידי הרשויות המקומיות רקבקביעת עצמאי דעת לשיקול ביותר ומצומצם צר מרווח על מתבסס שאינו ומתן משא חובות. על ובוויתור ארנונה עקרונות מנחים כלליים ועל מרווח מוגדר לשיקול דעת, מוביל לחוסר שוויון בהחלטות, להיעדר שקיפות ולאפליה בין רשויותגם זה באופן הסדרים קביעת פוגעת זאת מלבד מקומיות.

באינטרסים הציבוריים ובקופות הרשויות המקומיות.רוב את ליישב הצליח לא המוקדם הבירור העובדה שהליך המחלוקות שהתעוררו בשנים האחרונות, מצביעה על הצורך, שמשרד הפנים והיועץ המשפטי לממשלה יציעו הסדר או הליךהביטחון למשרד המקומיות, לרשויות יותר, יעיל חלופי, ולמשרדי ממשלה אחרים, שיהיה בו כדי לסייע סיוע של ממשביסוד מרבית המחלוקות עומדות ביניהם. ביישוב המחלוקות על נרחבות השפעות להן שיש עקרוניות משפטיות סוגיות יובאו רשויות מקומיות רבות. מכאן שיש מקום שסוגיות אלו להכרעת הדרגים הבכירים ביותר במשרד הפנים ואצל היועץ המשפטי לממשלה, כדי שאלו יכריעו הכרעות מחייבות שינחו כיצד לנהוג במקרים דומים הנוגעים לרשויות מקומיות אחרות.

הגורף.6 לאיסור מקום אין המדינה מבקר משרד לדעת הרשויות מטעם מודדים כניסת על הביטחון משרד שהטיל

36

גביית מסים, אגרות והיטלים של רשויות מקומיות ממשרד הביטחון

המקומיות כדי לערוך מדידות במחנות צה"ל. על משרד הפנים ומשרד הביטחון לבחון אפשרות לתת הכשר ביטחוני לקבוצה של מודדים אזרחיים, שמתוכם יוכלו הרשויות המקומיות לבחור מודד שיבצע עבורן את המדידות. בדרך זו יוכלו לקבוע חיובי ארנונה המבוססים על נתוני שטח מדויקים ועדכניים. במקרים מועטים בלבד שבהם מתקיימת פעילות מסווגת במיוחד תיעשהמודדים של ידי ובהקדם האפשרי, על המדידה, באופן חריג

משרד הביטחון ללא קשר להסדרת הטיפול כאמור. על הרשויות המקומיות להוציא למשרד הביטחון הודעות.7

וחיוני בהליכי זהו שלב הכרחי חיוב על כל תשלום ארנונה. גביית מסים עירוניים, והוא אמצעי מעקב חשוב לבדיקת מועדי תשלומי הארנונה, ולבקרת שינויים החלים בנתונים הבסיסיים

שעל פיהם נעשה החיוב הראשוני. על הרשויות המקומיות לפעול על פי הוראות הדין בעניין.8

מתן הנחות למשרד הביטחון וויתור על תשלומי ריבית והצמדהבגין איחורים בתשלום.

לגבי.9 לממשלה המשפטי היועץ והנחיות החוק הוראות להמשיך הביטחון למשרד מאפשרות אינן היטלים תשלום ולהתעלם מדרישות הרשויות המקומיות כפי שעשו מאז סוף

היועץ2002שנת עם בהתייעצות הביטחון, משרד על . בנושא ואחידה ברורה מדיניות להתוות לממשלה, המשפטי אחרות רבות מקומיות רשויות יצטרפו בטרם ההיטלים, משפטיים מאבקים הביטחון. משרד נגד משפטיות לתביעות יכולים להימשך שנים, שבהן תידרש הקופה הציבורית כאלה

המדולדלת להזרים למימונם סכומי עתק.

37

החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ

פעילות החברה וניהול מכרזי מסגרת לרשויות המקומיות

החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ )להלן - משכ"ל(( המקומי השלטון מרכז בבעלות ארגון90%נתונה ובבעלות )

האזוריות )0המועצות ולבצע10% לתכנן כדי הוקמה משכ"ל .) פעולות כלכליות ומשקיות עבור הגופים המוניציפליים של השלטוןלמשכ"ל וייעול". חסכון לידי תועלת, להביא המקומי, "על מנת

שלוש חברות בנות פעילות בבעלותה. התשל"ב- משותפים(, )מכרזים המקומיות הרשויות 1972חוק

)להלן - חוק המכרזים המשותפים(, מאפשר לרשות מקומית, על פי אישור של שר הפנים, להתקשר על פי מכרז שפירסם ארגון או מוסד ציבורי. משכ"ל והחברה הבת שלה - החברה לפיתוח משאבי

( בע"מ )להלן - פמ"א( עוסקות בשני1995אנוש בשלטון המקומי )ופרסום של מכרזי מסגרת עבור הרשויות תחומי פעילות: עריכה

שירותי0המקומיות - )להלן ופיקוח תיאום ניהול, שירותי ומתן ; עם להתקשר שבחרו המקומיות ברשויות לפרויקטים הניהול( - )להלן ופמ"א וספקים שזכו במכרזי המסגרת. משכ"ל קבלנים

החברות( גובות מן הרשויות המקומיות עמלה עבור שירותיהן. בתי המשפט מצאו לנכון להחיל נורמות מתחום המשפט המינהלי,תאגידים על ובשוויון, בסבירות בהגינות, לנהוג לחובה הנוגעות הפועלים בתחום המשפט הפרטי ואשר יש להם מאפיינים ציבוריים.משרד לדעת דו-מהותיים". "גופים בפסיקה מכונים אלה גופים

מבקר המדינה יש לחברות מאפיינים של גופים דו-מהותיים.ואת המועצות0 מרכז השלטון המקומי הוא עמותה המאגדת את העיריות

בישראל; ארגון המועצות האזוריות הוא עמותה המאגדת את המקומיות המועצות האזוריות בישראל.

ופמ"א מפרסמות בתחומים0 מכרזי מסגרת הם מכרזים פומביים שמשכ"ל בכל בוחרות ופמ"א עניין לכלל הרשויות המקומיות. משכ"ל שונים בעלי זוכים, והרשות המקומית המעוניינת בכך מחליטה אם מכרז מסגרת כמה

להתקשר עמם באמצעות המכרז.

38

החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ

ליועץ המשפטי לממשלה דאז חוות2001באוגוסט נתן המשנה דעת בעניין האישור ששר הפנים נותן לרשויות המקומיות להתקשר על פי מכרזי המסגרת שהחברות מפרסמות )להלן - חוות הדעת(, וקבע בה תנאים למתן האישור. בחוות הדעת אף נקבע, כי ראוי שפעילותה של משכ"ל תוסדר במפורש בחקיקה. משרד הפנים לא

פעל להסדיר את פעילותה של משכ"ל בחקיקה. משרד הפנים נוהל למתן2002בעקבות חוות הדעת, פרסם במאי

אישור לפי חוק המכרזים המשותפים למכרזי מסגרת שעורך ארגון או מוסד ציבורי )להלן - נוהל משרד הפנים(, המעגן את התנאים שפורטו בחוות הדעת, בכל הנוגע לתוכן המכרז ותנאיו וביניהם אופן עשיית המכרז והרכב ועדת המכרזים, הגשת הבקשה לאישור משרד

הפנים ואופן ההתקשרות של רשות מקומית עם זוכה במכרז.

פעולות הביקורת ( לחוק מבקר המדינה,7)9מבקר המדינה בתוקף סמכותו לפי סעיף

]נוסח משולב[, החליט ב-1958התשי"ח- להפעיל את ביקורת1.8.00 לאפריל2004 על פמ"א. בין אוגוסט 11.12.04המדינה על משכ"ל וב-

בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את פעולות החברות בניהול2005 ובהיבטים הניהול שירותי במתן המקומיות, לרשויות המסגרת מכרזי נערכה במשרדי החברות הבדיקה לפעולותיהן. הנוגעים שונים כספיים

; ובדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים וברשות0ובמספר רשויות מקומיותהמסים.

עיקרי הממצאים חוות הדעת ונוהל משרד הפנים מאפשרים לרשויות המקומיות להתקשרדווקא. ניהול מהחברות פי מכרזי המסגרת, בלי להזדקק לשירותי על הביקורת העלתה כי מאחר שהחברות רואות בשני השירותים שהן מציעות לרשויות המקומיות )עריכת מכרזי מסגרת ושירותי הניהול( מכלול אחד, נוצרה זיקה בין שני השירותים, וברוב ההתקשרויות שעשו רשויות מקומיות על פי מכרזי המסגרת, הן רכשו מהחברות גם שירותי ניהול. בפעילותן כרכו החברות, שלא על פי חוות הדעת ונוהל משרד הפנים, את השימוש במכרזי המסגרת בקבלת שירותי ניהול. החברות לא קבעו עמלות נפרדותאישר מכרזי הניהול; משרד הפנים ולשירותי לשימוש במכרזי המסגרת

הביקורת נערכה בשש רשויות מקומיות )עיריות: נתניה, פתח תקווה, רמת גן0ורמת השרון; ומועצות אזוריות: דרום השרון ועמק חפר(.

39

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

מסגרת אף שלא נקבעו בהם שיעורי העמלות, שלא כאמור בנוהל משרדהליכי של תוצאות מקומיות לרשויות להעביר נהגו החברות הפנים. במחירי נכללו כבר הניהול כשעמלות וספקים, קבלנים בין התמחרות ההצעות. חלק מבעלי התפקידים ברשויות מקומיות כלל לא ידעו שהם יכולים להתקשר על פי מכרז המסגרת בלי למנות את החברות למנהלות

הפרויקט שמכרז המסגרת עסק בו ובלי לקבל מהן שירותי ניהול. לפגוע כדי יש זו זיקה קיומה של לדעת משרד מבקר המדינה בעצם בתחרות החופשית במגזר ניהול הפרויקטים. על כן, ראוי למנוע מצב שבו האישורים שנותן משרד הפנים לרשויות המקומיות להתקשר על פי מכרזי מסגרת שפרסמו החברות, ישמשו כמנוף להרחבת פעילותן של החברות

בשוק ניהול הפרויקטים. רשויות מקומיות לא ערכו בירור מחירים של שירותי ניהול ופיקוח בחברות אחרות בשוק לפני שהתקשרו עם החברות. כמו כן הזמינו הרשויות שירותי ניהול מן החברות בלי לחתום עמן על חוזה שיסדיר את החובות והזכויות

של שני הצדדים. מהרשויות הנגבות העמלות לשיעור באשר מדיניות התוו לא החברות המקומיות ובאשר למרווחי הרווח של החברות, הנובעים מהיחס בין שיעור העמלות הנגבות ובין העלויות; החברות לא נהגו לפרסם את התעריפיםהמקומיות מהרשויות לחלק שירותיהן; עבור גובות שהן העמלות של שנבדקו לא היה מידע על תעריפי העמלות של החברות; החברות נתנו הנחות בתעריפי העמלות שלא על פי אמות מידה אחידות. משרד הפניםוהיא שגובות החברות, את תעריפי העמלות לבדוק ייעוץ מינה חברת הפנים משרד חשב גם החברות. של העמלות את להפחית המליצה המליץ לעשות כך. משרד הפנים לא בחן את ההמלצות האלה ולא קיבל

החלטות בעניין שיעור העמלות שהחברות גובות. הרשויות של וההתקשרויות ההתמחרות תהליך נעשו מקרים בכמה המקומיות שנבדקו עם זוכים במכרזי המסגרת שלא על פי נוהל משרד הפנים: ההצעות שנתקבלו בתהליך ההתמחרות לא נידונו על ידי הפורום המתאים ברשות המקומית כנקבע בנוהל משרד הפנים; לא נמצא תיעוד של הליך ההתמחרות; היועצים המשפטיים של הרשויות המקומיות לא

נתנו אישורים מוקדמים להתקשרות עם קבלנים זוכים. הרווחים פיהם ועל מניותיה, בעלי עם הסכמים על חתמה משכ"ל המקומיות ולרשויות המניות לבעלי עמלות כהחזר ניתנים השנתיים בפועל שניתנו העמלות החזרי כי נמצא במשכ"ל. ברובם ומושקעים חלק בנוסף, החברות. מרווחי קטן חלק רק היו המקומיות לרשויות התקשרות כנגד זיכוי באמצעות המקומיות לרשויות ניתנו מההחזרים סכום לקבוע משכ"ל נהגה האחרונות בשנים החברות. עם עתידית מינימום לנתינת החזר, ומשום כך רק חלק מהרשויות המקומיות קיבלוזמן רב עבר מאז רשמה משכ"ל בספריה את הסכום הכולל החזרים. המיועד להחזר עמלות לרשויות המקומיות ועד שניתן הזיכוי הספציפי לכל

40

החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ

התחשיבים על מידע היה לא המקומיות לרשויות מקומית. רשות וההסדרים שעל פיהם קיבלו את ההחזרים.

החברות נוהגות לתת לחלק מהרשויות המקומיות מימון ביניים באמצעות תשלום לקבלנים עבור עבודות שביצעו, במקרים בהם הרשויות המקומיות לא העבירו את הסכומים לתשלום לקבלנים במועד. לחברות אין נהליםואת היקפו את הביניים, מימון למתן המידה אמות את המסדירים הבטוחות הניתנות בגינו. לעתים נוצרה זיקה בין מתן מימון הביניים ובין

ביצוע פרויקטים עתידיים. בזיקות שנוצרו בפועל בין מתן מימון הביניים לבין ביצוע פרויקטים עתידיים ובין מתן החזרי העמלות לרשויות המקומיות לבין התקשרויות עתידיות שללביצוע המקומיות הרשויות את לכבול כדי יש החברות, עם רשויות

התקשרויות לקבלת שירותי ניהול עם החברות. החברות סווגו כחברות עסקיות בעניין מס הכנסה. בין משכ"ל ובין מס הכנסה נעשו הסדרי מיסוי ועל פיהם נקבע ששיעור המס שתשלם משכ"ל

בעוד ששיעור מס החברות במועד החתימה על ההסכם18.72%הוא מרווחי משכ"ל75%. מס הכנסה קבע התנייה ולפיה לפחות 36%היה

מיליון ש"ח בשנת63יושקעו בה. בשל כך גדל הונה העצמי של משכ"ל מ-ל-1999 מיליון ש"ח בשנת 128 לא בחן מס1996. מאז שנת 2003

הכנסה את הסדרי המיסוי של משכ"ל. הסדר המיסוי של פמ"א אימץ אתעקרונות הסדר המיסוי של משכ"ל.

החברות סווגו כמוסדות ללא כוונת רווח בעניין מס ערך מוסף ועל כן אינן משלמות מע"מ אלא את המס שבו מחויבים מלכ"רים. כאמור, משכ"ל פועלת בשני תחומים: האחד ציבורי - פרסום מכרזי מסגרת והשני עסקי לכאורה - מתן שירותי ניהול. משכ"ל לא מסרה מידע עדכני לשלטונות מע"מ בדבר מאפייני פעילותה ומקורות הכנסותיה, לפיכך יש לבחון אם ההסדרים שקבעו שלטונות מע"מ בעבר רלוונטיים למאפיינים העדכניים

של פעילות החברות. על פי נוהלי מע"מ עסקה למתן אשראי בידי מלכ"ר היא עסקת אקראידיווחה לא משכ"ל כי נמצא במע"מ. חייבת ולכן מסחרי אופי בעלת מימון לרשויות המקומיות באמצעות לשלטונות מע"מ על מתן אשראי ביניים לביצוע פרויקטים, ומשום כך לא שילמה מע"מ על הריבית שהיא

גובה בגין מתן האשראי. משכ"ל אינה מציגה בדוחות הרווח וההפסד שלה מידע מלא בכל הנוגע לפעילותה: היא רשמה את הכנסותיה מעמלות ומפרויקטים בנטו - לאחר ניכוי שכר קבלני המשנה; היא הציגה את הכנסות המימון שלה בנטו,לדוחות בביאורים שרשמה בלא זאת, המימון. הוצאות ניכוי לאחר

הכספיים את מרכיבי הוצאות המימון. את החובות שהרשויות המקומיות2003משכ"ל כללה במאזן שלה לשנת

חייבות לקבלנים ולספקים ואת התשלומים שהרשויות המקומיות העבירוהרשויות בין נעשו להם באמצעות משכ"ל, אף שההתקשרויות האלה

41

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

אינה משקפת כאמור הנתונים הצגת וספקים. ובין קבלנים המקומיות .2003נכונה את נכסיה ואת התחייבויותיה של משכ"ל בסוף שנת

כפול בתפקיד אוחזים משכ"ל בדירקטוריון המקומיות הרשויות נציגי ומשמשים הן דירקטורים במשכ"ל, החבים לה חובת נאמנות, והן נציגי הרשויות המקומיות - שהן לקוחות משכ"ל - החבים להן חובת נאמנות.של תפקודם על להשפיע העלולה מובנית בעיה גלומה זה במצב הדירקטורים. הזהות בין בעלי המניות, הדירקטורים והלקוחות אף עלולה

לפגוע ביכולת לקיים מנגנוני בקרה יעילים במשכ"ל.הפנים משרד של הפיקוח ופעולות הקיימים, הנורמטיביים ההסדרים יכולים לשמש בסיס המאפשר אינם פועלות בהם בתחומים שהחברות

למשרד הפנים למלא את הנדרש ממנו בתחום זה.

והחברה בע"מ המקומי וכלכלה של השלטון למשק החברה הבת שלה, החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי )

( בע"מ, ממלאות תפקיד חשוב המסייע להסדיר ולייעל1995 את רכישת העבודות, השירותים והמוצרים שמבצעות הרשויותעבור עושות שהחברות המסגרת מכרזי בישראל. המקומיות פרויקטים להוציא להן מסייעים המקומיות הרשויות

מוניציפליים מן הכוח אל הפועל. בפעילות הקשורים היבטים של מכלול שבחנה זו, בביקורת החברות, עלו ממצאים יסודיים הקשורים בפעילותן ובקשר שהןבביקורת הרשויות המקומיות. הממצאים שעלו מקיימות עם והחברות המקומיות הרשויות הפנים, משרד את מחייבים

לעשות כמה וכמה פעולות מתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבטיח שתהיה הפרדה מלאההמקומיות, לרשויות מציעות שהחברות השירותים שני בין ושירותי הניהול של הפרויקטים, כדי כלומר עריכת המכרזים קשר ללא המסגרת במכרזי להשתמש יוכלו שהרשויות להתקשרותן עם החברות בנוגע לשירותי הניהול. כמו כן, על משרד הפנים לוודא שייקבעו עמלות נפרדות לשירותים האלה,יוכלו המקומיות כדי שהרשויות המכרז, במסמכי יוצגו ושהן להשוות בין המחירים של שירותי הניהול שחברות שונות בשוק

מציעות. שנה מדי עושות מקומיות שרשויות ההתקשרויות אלפי את חוזים שיסדירו את יש לעשות באמצעות בשנה עם החברות

מלוא החובות והזכויות של הצדדים.

42

החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ

טעון המקומיות מהרשויות גובות שהחברות העמלות נושא בדיקה יסודית. על משרד הפנים לבחון את תוצאות הבדיקה המקצועית שיזם בעניין זה, וכן לשקול את הצורך לבדוק אתשגובים העמלות לעומת גובות שהחברות העמלות שיעור גורמים אחרים בשוק, המשקפים עלויות ממוזערות של שירותי ניהול. על סמך בדיקות אלה עליו לגבש עמדה באשר לשיעורהעמלות ולעדכן את הרשויות המקומיות במסקנותיו בנושא זה.הרשויות לכלל קבע דרך מרוכז מידע להעביר החברות על המקומיות, להבהיר בו מה הם תעריפי העמלות שהן דורשותאימת כל התעריפים את לעדכן ולהקפיד שירותיהן עבור שמתקבלת החלטה על שינויים. על משרד הפנים לפעול לכך

שמידע מלא ומפורט יועבר לרשויות המקומיות דרך קבע. על הרשויות המקומיות להקפיד לעשות את ההתקשרויות עלשל הדעת חוות של להוראות בהתאם המסגרת מכרזי פי משרד מנכ"ל נוהל ושל לממשלה המשפטי ליועץ המשנה

הפנים.לרשויות העמלות בהחזר משכ"ל של הטיפול שכל ראוי אופן את יסדירו שהוראותיו פנימי בנוהל יעוגן המקומיות הרשויות בין חלוקתו אופן ואת ההחזר סכום של החישוב ואת התשלום צורת את התשלום, מועדי את המקומיות, ההסדרים הנוספים שנקבעו בנושא. כמו כן, על משכ"ל ליישםהעלאת בנושא הדירקטוריון החלטת את האפשרי בהקדם לרשויות יסייע הדבר המקומיות. לרשויות ההחזר שיעור לצמצם את הוצאותיהן ולחסוך עלויות. תוצאה זו תעלה בקנהצריכה עוד בתזכירה. שנוסחו כמו משכ"ל מטרות עם אחד ולהימנע לטיפול בהחזרים האלה זמנים לוח משכ"ל לקבוע

ככל האפשר מעיכובים בטיפול בנושא. על החברות לקבוע אמות מידה אחידות בעניין תנאי האשראי הניתן לרשות מקומית ולפרסם את אמות המידה ואת שיעוריהרשויות כלל לידיעת שיובאו כדי לפעם, מפעם הריבית המקומיות. לדעת משרד מבקר המדינה אין לקשור בין מתן מימון ביניים או הסדר תשלומים ובין ביצוע פרויקטים עתידיים.הרשויות את לכבול עלולה זה בעניין שתיעשה זיקה כל בלי החברות, באמצעות עתידיות עבודות לביצוע המקומיות שיוכלו לשקול את דרך הפעולה המתאימה להן בכל פרויקט

ופרויקט. על החברות להבטיח שלא יתקיים קשר בין מתן מימון הביניים ותשלום החזרי העמלות לבין התקשרויות עתידיות של רשויותאלה בתחומים זיקות של קיומן גם החברות. עם מקומיות

עלולות לכבול, כאמור, את הרשויות המקומיות.

43

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

של הפעילות מאפייני את מחדש יבחן הכנסה שמס ראוי הכנסתן את לקבוע בבואו הכנסותיהן מקור ואת החברות החייבת במס ואת שיעורי המס המוטלים עליהן. כמו כן, עלשל הנוכחיים הפעילות מאפייני אם לבדוק מע"מ שלטונות החברות עולים בקנה אחד עם הקריטריונים שנקבעו בנוהלי

מע"מ לסיווג גוף כלשהו כמלכ"ר. על משכ"ל לפעול לשינוי הדרך שבה היא מציגה את הכנסותיהשיוצג המידע כי להבטיח זאת על מנת הכספיים, בדוחותיה באשר המס ושלטונות המניות בעלי הדירקטוריון, לחברי מידע יהיה בהפקתן, הכרוכות להוצאות ובאשר להכנסותיה

מלא.ההסדרים אין כי מעידים זה בדוח שעלו הממצאים מכלול הפנים משרד של הפיקוח ופעולות הקיימים הנורמטיביים ראוי בסיס יכולים לשמש בהם, בתחומים שהחברות פועלות שיאפשר למשרד להסדיר ולפקח על תחום זה. לדעת משרדהרשויות עם החברות של העבודה היקף המדינה מבקר על לפעילותן שיש הגדולה הכספית וההשפעה המקומיות הרשויות המקומיות, מחייבים את משרד הפנים לפעול להסדרה

של הנושא בחקיקה. על משרד הפנים לבחון את מידת מעורבותו בנוגע לפעילות שללחברות המקומיות הרשויות בין לקשרים ובנוגע החברות בנושאים שנדונו בדוח זה כמפורט להלן: הזיקה הקיימת ביןובין המקומיות לרשויות מוכרות שהחברות הניהול שירותי פעילותן בתחום העריכה והפרסום של מכרזי המסגרת; שיעור העמלות שגובות החברות מהרשויות המקומיות; יש להקפיד על כך שהחברות יעבדו עם הרשויות המקומיות תוך מסירת מידעוההסדרים עלותם השונים, השירותים בדבר ועדכני מלא בדבר עדכונים קבלת במכירתם; השונים הקשורים הכספיים החלטות ניהוליות וכלכליות שקיבלו החברות, ויכולות להשפיע על הרשויות המקומיות. כמו כן ראוי כי משרד הפנים יקבלעל שלהן, הכספיים הדוחות על וחומר מידע מהחברות פרוטוקולים של ההנהלות, על הסדרי המיסוי שנקבעו להן ועל

אופן הקצאת הרווחים שלהן.

44

עיריית בית שמש

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - הפיקוח על הבנייה ואכיפת החוק

בשנים האחרונות עלה בבית שמש מספר התושבים וחל בה גידול , והאוכלוסייה1999מואץ בהיקף הבנייה. עיקר הגידול היה בשנת

שלושה, פי מאז גדלה תושבים.60,000לכ-

פעולות הביקורתומרס 2004בין החודשים דצמבר בדק משרד מבקר המדינה,2005

לסירוגין, את אופן הפיקוח על הבנייה בוועדה המקומית בית שמש בשניםהוועדה2002-2004 של הארגונית התנהלותה נבדקו זו במסגרת .

המקומית, הפיקוח ואכיפת החוק על ידי המדור לפיקוח על הבנייה, ואופן טיפולה של המחלקה המשפטית של העירייה בעבירות הבנייה שהטיפול

בהן הועבר אליה על ידי הוועדה המקומית.

עיקרי הממצאיםארגון והתנהלות של מוסדות התכנון העירוניים

חלק מחברי מועצת העירייה ששימשו חברי הוועדה המקומית נעדרו שניםובקביעות, מישיבות הוועדה. בלטו בהעדרם מר שלום רבות, ברציפות וקנין שמתוקף תפקידו ומר עמי אוריון. ראש העירייה מר דניאל אדרי יו"ר הוועדה, לא העיר להם על היעדרותם ועל הימנעותם משמש גם

מקיום מחויבותם הציבורית. בהן. טיפלו לא כלל הבנייה על שהמפקחים בנייה עבירות נמצאו המפקחים על הבנייה לא עבדו על פי תכנית עבודה מובנית ולא סרקונעלמו מכך כתוצאה הבנייה. ואתרי העיר רחובות את שיטתי באופן

מעיניהם עבירות בנייה רבות, ובשל כך רק מעטות מהן טופלו.

45

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

מערך הפיקוח על הבנייה בבית שמש אינו ממוכן, ומנוהל ידנית. הוועדההטיפול שלבי כל אחר מלא ובאופן בשיטתיות עקבה לא המקומית בעבירות הבנייה. נמצאו תיקי פיקוח רבים שנפתחו זה מכבר אך הטיפול בהם הופסק ללא הסבר. הועלה כי תיקי בניין רבים שהוזמנו מארכיב אגף

( לא נמצאו, ובשל חסרונם הפסיק מדור הפיקוח על94%ההנדסה )כ- הבנייה את הטיפול בעבירות הבנייה שנעשו במבנים. דוח מבקר המדינה

כבר התריע על מחדלים דומים בארכיב. 1998שפורסם בשנת התראה", "מכתבי לשלוח העירייה נהגה בנייה עבירת של גילויה עם שהזמינו את העבריינים לכאורה להסדיר את העניין בוועדה המקומית, אך מכתב ההתראה לא היה מלווה בסנקציה כלשהי, כגון הוצאה במקביל של צו הפסקת עבודות מינהלי. מכתב ההתראה כשלעצמו מחטיא את תכלית האכיפה. משרד מבקר המדינה העיר כי אין מקום לשגר מכתב"זמן מקנה שהוא מאחר עצמו, בפני העומד מקדים כהליך התראה

שאול" לעברייני הבנייה ומביא לכדי לגליזציה של הפרת החוק.

התערבות עובדי עירייה שאינם מוסמכים לכך בטיפול בעבירותבנייה

בביקורת התגלה שהיו מקרים שבהם עוכבו או הופסקו פעולות פיקוח או אכיפה הנוגעות לעבירות בנייה, וזאת בהוראת בעלי תפקידים. כך למשל,

מ"ר בביתו של חבר המועצה מר שלום90על בנייה ללא היתר בשטח ניתנה הוראה מלשכת1999מנורה. בתיק הפיקוח רשום כי בדצמבר

ראש העירייה למדור הפיקוח על הבנייה "לא למסור חומר לכתב אישום"; נמצא כי אכן לא הוגש נגד מר מנורה כתב אישום בגין עבירת הבנייה ולאנעשתה כל פעולת אכיפה בגין עבירות בנייה שנעשו בביתו של מר מנורה.

עבירות בנייה2002במקרה אחר, מדור הפיקוח על הבנייה גילה ביולי המוקד מנהל כי הועלה הארבל. שברח' בבניין דירות בחמש שנעשו העירוני הורה למדור הפיקוח על הבנייה לתת לבעלי אחת הדירות )להלן

יום... ואחר כך לפני המשך טיפול90- הדירה החמישית( "הארכה של לדבר איתו". נמצא כי הוועדה המקומית מילאה את הוראת מנהל המוקדהבנייה בעבירת הטיפול את והפסיקה מסמכותו, בכך שחרג העירוני, בדירה החמישית, על אף שנעברו בה עבירות בנייה זהות לאלו שבדירות

האחרות שבעליהן הועמדו לדין.בנובמבר כי הבנייה על נחל קישון מצא המפקח ברח' נוסף במקרה

נסגרו שטחי חנייה ונעשה בהם שימוש שלא לפי תכנית וללא היתר2001סמכות בלא הורתה העיר אדריכלית כי נכתב הפיקוח בתיק כחוק. למפקח על הבנייה לחדול מהטיפול בעבירות הבנייה ולא להגיש חומר

לכתב אישום. במועד סיום הביקורת נמצא כי הטיפול בתיק הופסק.

46

עיריית בית שמש

עבירות בנייה המחוקק מסר בידי הוועדות המקומיות אמצעי אכיפה, בהם הסמכויות להוציא צווי הפסקת עבודה וצווי הריסה מינהליים ולהרוס בנייה לא חוקית על פי צו הריסה. בתי עסק נדרשים גם לרישיון עסק, ואת הענקתו אפשר להתנות במצב עבירות הבנייה בנכס, דבר שיכול לשמש מנוף לאכיפה.והוועדה מיעטו לנצל את מגוון הסמכויות המסורות כי העירייה הועלה

התשכ"ה- והבנייה, התכנון מחוק ונובעות חוק1965בידיהן - )להלן )להלן חוק רישוי1968התכנון והבנייה( ומחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-

עסקים(.

ה צ ע מו י ר ב ח ו ם י ר י כ ב ל ש ה י י נ ב ת ו ר י ב ע הוועדה המקומית לא פיקחה באופן שיטתי על הבנייה הבלתי חוקית ולא איתרה עבירות בנייה שנעשו בין היתר על ידי ראש העירייה ויו"ר הוועדה המקומית מר דניאל וקנין ועל ידי מנהלת לשכתו. גם עבירות בנייה שנעשומשרה ונושאי והנוכחית הקודמת המועצה חברי מבין חמישה ידי על בין חברי ידי הוועדה. וחלקן לא טופל על אחרים בעירייה לא אותרו, המועצה הקודמת והנוכחית נמצאים: מר דוד בן חמו, הרב גולן שליט, מר

צבי ווליצקי, מר שלום מנורה ומר יהודה מדיזדה.

ק ס ע י ת ב ם י ש מ ש מ ה ם י נ מב ב ה י י נ ב ת ו ר י ב ע הוועדה המקומית טיפלה באופן כושל בעבירות בנייה. כך למשל נמצא כינעברו וִמְסּפָרָה, ירקות חנות המשמש העירייה, לבניין סמוך במבנה עבירות בנייה בוטות כולל פלישה לשטח ציבורי; בתי העסק גם פעלו זמן

ממושך בלי רישיון, אולם העירייה לא נקטה נגדם צעדים. העירייה והוועדה המקומית כשלו בטיפולן בעבירות בנייה בבית עסק נוסף המשמש אולם אירועים ומכון כושר, על אף שעבירות הבנייה בו החלו כבר

. במבנה זה נעברו עבירות בנייה ונעשה שימוש חורג בהיקף1992בשנת של אלפי מ"ר. בתי המשפט פסקו לעצור את הבנייה העבריינית ולהרוס את כל שנבנה בניגוד לחוק, ואסרו על השימוש במבנים אלה. זאת ועוד,

את אחריותו2003המהנדס שתכנן את המבנה המקורי הסיר באוקטובר למבנה. פעולות העירייה והוועדה לא היו נמרצות דיין, והן לא היו עיקשותבתחילת שנעשתה מעקב בבדיקת החוק. לקיום להביא כדי מספיק

חוקית חדשה2005ספטמבר בנייה לא זה נוספה למבנה כי הועלה מ"ר ואף היא לא טופלה על ידי הוועדה המקומית. עוד84בשטח של כ-

עלה כי באולם האירועים התקיימה לאחרונה חתונת בתו של מר דניאלויו"ר הוועדה המקומית. קיום אירוע רב משתתפים וקנין, ראש העירייה באולם שתלויים ועומדים כנגדו צווי איסור שימוש וצווי הריסה, ושבוצעו בו הפרות חוזרות ונשנות של החוק ואי קיום החלטות בית המשפט, שנשלל ממנו רישיון העסק, ושהמהנדס שתכנן את המבנה בו שוכן האולם הסיר ממנו את האחריות, הוא זלזול בוטה בחוק אותו צריך ראש העירייה לקיים

47

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

ולאכוף, וסיכון חיי אדם ביודעין. מן הראוי שבעל תפקיד שהעמיד עצמומבני גם וימנע דוגמה ישמש העירייה, כראש ונבחר הציבור לבחירת משפחתו הקרובים לערוך אירועים ולקשור עסקאות עם מקומות המפרים

ברגל גסה את החוקים שעל אכיפתם הוא ממונה.

האכיפה)להלן - התקופה הנסקרת( הוצאו על ידי הוועדה2002-2004בשנים

אין בידי19המקומית צווי הפסקת עבודה מינהליים בלבד. הועלה כי צווי בגין שהופסקו בנייה עבירות מספר על נתונים המקומית הוועדה למשרד העירייה מסרה הביקורת במהלך מינהליים. עבודה הפסקת מבקר המדינה כי מספרם של צווי הפסקת עבודה מינהליים שהומרו בבית

המשפט לצווי הפסקת עבודה שיפוטיים הוא זעום. נמצא כי הוועדה לא נהגה להגיש כתבי אישום לבית המשפט בגין הפרת צווי הפסקת עבודה וצווי הריסה מינהליים. זאת ועוד, משהוגש כתב אישום לבית המשפט, הוועדה חדלה מלעקוב ולטפל בעברות ובעברייני הבנייה. פעולות הוועדה בעניינים אלה נמצאו לא יעילות. אי-אכיפת צווי הפסקת העבודה וצווי ההריסה המינהליים, ואי-המרתם בצווי הפסקת עבודה וצווי הריסה שיפוטיים, הפכה אותם לכלי חסר תועלת שאיבד את פוטנציאל

ההרתעה הגלום בו. נמצאו פערים משמעותיים בין מספר תיקי הפיקוח שנפתחו לבין מספראלה שבעניינם הוגש כתב אישום וניתן גזר דין. כמו כן נמצא פער גדול )כ-

( באותם נתונים עצמם - מספר גזרי הדין שניתנו בבית המשפט - בין43%ידי היועץ המשפטי של העירייה המספרים שנמסרו לצוות הביקורת על חשש מעלה המקורות שני בין הפער הוועדה. ידי על שנמסרו ואלה

לפגיעה בהמשך הטיפול בתיקים, ובשל כך לפגיעה באכיפת החוק. נמצא כי היעדר מאגרי מידע מדויקים ועדכניים וחוסר תיאום בין הוועדה ובין הלשכה המשפטית מובילים לטיפול לקוי בעבירות הבנייה. נוסף על כך, מספרם המצומצם של צווי הפסקת העבודה וצווי ההריסה המינהלייםהנוגע בכל סמכותה את כהלכה ממצה אינה הוועדה כי על מצביע

לשימוש בכלי אכיפה מינהליים.

פיקוח על הבנייה במרחב תכנון בית שמש ואכיפת חוקי הבנייהבשנים המקומית. הוועדה של החשובים מתפקידיה הם האחרונות גדל מספר התושבים וחל גידול מואץ בהיקף הבנייהעם להתמודד השכילה לא המקומית הוועדה אולם בעיר, תנופת הבנייה בעיר ולא ביצעה כהלכה את תפקידה כאחראית

48

עיריית בית שמש

. הממצאים1965על אכיפת חוק התכנון והבנייה, התשכ"ח - הוועדה בטיפול יד אוזלת על מצביעים זה בפרק שהובאו

המקומית באכיפת חוקי הבנייה. נוכח ממצאי הביקורת, על הוועדה המקומית לאכוף את קיום הוראות חוק התכנון והבנייה בתחום אחריותה, למנוע ביצועןהבונים נגד יעילים אכיפה צעדי ולנקוט בנייה, עבירות של בנייה לא חוקית. על הוועדה גם למנוע מצב לפיו מקבלי היתריהבנייה, בעבירות בטיפול שלה היד אוזלת את ינצלו בנייה ויחרגו מהיתרי הבנייה שבידם. על העירייה להקפיד גם על קיום ואכיפת חוק רישוי עסקים תוך שמירת האינטרסים עליהם היא מופקדת, לרווחת הציבור ולשלומו, ולממש את זכויותיה בגביית

כספי ארנונה על פי ממדיהם האמיתיים של הנכסים. על ראש העירייה שהוא גם יו"ר הוועדה המקומית, ועל חבריבכירי ועל ולבנייה, לתכנון הוועדה חברי גם המועצה שהם העירייה, להימנע מעבירות בנייה; עליהם לשמש דוגמא ומופת

לשמירת החוק כנבחרי הציבור ומשרתיו. על ראש העירייה, למנוע התערבות פקידי עירייה לא מורשים, בהם עובדי לשכתו, במטרה להפסיק, לעכב או לשנות הליכי

פיקוח ואכיפה חוקיים.בדיעבד, על בנייה להיתר הבקשות הגבוה של שיעורן נוכח להנחיות בהתאם וזאת בהן, לטיפול מדיניות לגבש הוועדה

היועץ המשפטי לממשלה בנושא. על העירייה לנהל ולשמור כראוי את ארכיב אגף הנדסה כדייד, ועליה להקפיד שהארכיבר ידע יהיו בהישג שתיקי הבניין ינהל רישום מדויק למי הם נמסרים, לאתר תיקים במקומם,

ויפקח על החזרתם במועד. לדעת משרד מבקר המדינה, על העירייה והוועדה המקומית לקבוע בדחיפות יעדים ברורים וברי השגה בעניין הפיקוח על הבנייה, ולהשקיע את התשומות הנדרשות להשגתם. נוסף עליישום כך, עליה לבנות מנגנוני בקרה ומעקב כדי לבחון את

התכנית.

49

עיריית בית שמש

שילוב חברות קבלניות בניקיון העיר בעקבות אכלוסה הנרחב והמואץ של רמת בית שמש גדל מספר השטחים הציבוריים ומבני הציבור שבתחום שיפוטה של עיריית בית שמש )להלן - העירייה(, והיא החליטה להיעזר בשירותים קבלנייםהאשפה שפינוי הוחלט היתר בין השוטפת. תחזוקתם לצורך והטיאוט בעיר ייעשו בידי חברות קבלניות בפיקוח האגף לשיפור פני

העיר ולתברואה.

פעולות הביקורתובתחילת 2004בסוף בדק משרד מבקר המדינה את התקשרות2005

התברואה. בתחום שירותים המספקות קבלניות חברות עם העירייה העיר פני לשיפור באגף העירייה, סמנכ"ל בלשכת נעשתה הביקורת במועצה נעשו השלמה בדיקות בעירייה; נוספים ובאגפים ולתברואה האזורית מטה יהודה, ביחידה האזורית לאיכות הסביבה שורק )בית שמש,

מטה יהודה, אבו גוש( ובמחוז ירושלים של המשרד לאיכות הסביבה.

עיקרי הממצאים: ט ו א י זכתה חברה א' במכרז פומבי של העירייה למתן2003 במאי ט

היה מלווה ביצוע העבודה בבית שמש, אך וידני( )מכני שירותי טיאוט עובדים, תקלות היעדרות על העלתה טענות העירייה רבות. בתקלות בעבודת המטאטא המכני וכתוצאה מכך אזורים שלמים לא נוקו. העירייהולא השתמשה בסמכויות שהקנה לה א' פיקחה כראוי על חברה לא ההסכם שחתמה עם החברה, ולפיכך היא לא הצליחה לספק לתושבי בית

שמש שירותי ניקיון ברמה נאותה. הועלה, כי העירייה לא יכלה לעמוד בגובה התשלומים לחברה, בהיותה נתונה במצב כספי קשה, ולכן נאלצה במהלך ההתקשרות עם החברה

את היקף העסקת החברה במתן שירותי הטיאוט ובניקיון25%לקצץ ב-העיר וכתוצאה מכך נפגעו שירותי הניקיון לתושבים.

: ה פ ש א י ו נ י בשכונות הוותיקות של בית שמש העירייה מפנה אתפ לפסולת מעבר לתחנת מהבתים מועברת והאשפה בעצמה, האשפה המעבר(. - תחנת )להלן העיר הצפוני של התעשייה באזור שנמצאת

מפנה את האשפה חברה1999ברמת בית שמש, לעומת זאת, מנובמבר ב', והאשפה מועברת ישירות לאתר לסילוק פסולת.

50

עיריית בית שמש

העירייה לא קבעה נוהל עבודה לפינוי של האשפה בבית שמש הוותיקה;ביעילות והיעדרו פוגע פינוי האשפה, לניהול נוהל כזה הוא כלי חשוב

הפינוי. תפקודה של חברה ב' בכל הנוגע לתדירות פינוי האשפה ולניקיון השטח שסביב מכולות האשפה ברמת בית שמש היה לקוי. העירייה לא פיקחהבסדרי התערבה ולא עבודה נוהל לה קבעה לא החברה, על כראוי עבודות הפינוי, ועקב כך חזרו ונשנו הליקויים האמורים במשך כל שנות

ההתקשרות עם החברה. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה שעליה לפעול במיוחד לשיפור פינויה של הפסולת הנוצרת במפעלים שבאזורי התעשייה, ולהגביר את פיקוחה

על פעולות הטיאוט של חברה א' באזורים אלה ובכלל.: ר ב ע מ ה ת נ ח העירייה הפעילה במשך שנים תחנת מעבר לפסולת ת

באזור התעשייה הצפוני של בית שמש ללא תשתיות מתאימות, ובין היתר גרם הדבר לזיהום סביבתי. בעקבות התקנת תקנות רישוי עסקים )תחנת

, נדרשה העירייה על ידי המשרד לאיכות1998מעבר לפסולת(, התשנ"ח- הסביבה להכשיר בה תשתיות מתאימות; הכשרת התחנה הסתיימה ביולי

באפריל 2001 החל ב',2002. חברה המעבר תחנת את מפעילה שנבחרה במכרז שפרסמה העירייה. נמצא שהפעלת התחנה אינה נעשית

בהתאם לתקנות אלו ולתנאי רישיון העסק.ואבק, ריחות לסביבה ופולטת פתוח במתחם פועלת המעבר תחנת המהווים מפגע תברואתי. בקרבת התחנה הולך ומתפתח אזור מסחרי, והדבר מחייב לשדרג את התחנה ולבנות לה מבנה סגור כדי למנוע את פליטת הריחות והאבק או להעתיק אותה למקום אחר. ואולם העירייה לא

שדרגה את התחנה ולא איתרה לה מקום חלופי. כתב2004ביולי לאיכות הסביבה בעקבות חקירה של המשרד הוגש

השאר, בין הואשמו, שבו בה, תפקידים ובעלי העירייה נגד אישום, בהפעלת תחנת המעבר בלי תשתיות מתאימות ובתפעול לקוי של התחנה

הוגש כתב אישום גם נגד חברה2005. בפברואר 2002 עד 1999בשנים ב' מאחר שהליקויים בתפעול התחנה נמשכו גם לאחר העברתה לאחריות

, עדיין לא תוקנו הליקויים2005החברה. במועד תום הביקורת, אפריל שבגינם הוגשו כתבי האישום.

האשפה שינוע תהליך על בקרה עושה אינה שהעירייה הועלה עוד לתחנה הנכנסות משאיות על ופיקוח האשפה שקילת כגון באמצעים ויוצאות ממנה, ולכן אינה יכולה לאמת את החשבוניות שמגישה לה חברה

ב' בגין שירותיה.ר פ ע י פ ד ו ע ו ן י י נ ב ת ל ו ס פ י ו נ י : חברה ג' עוסקת שנים רבותפ

בפינוי פסולת בניין באזור בית שמש. נמצא כי בגלל היעדר אמצעי בקרהידי עובדי היחידה האזורית לאיכות בתחנת המעבר העירונית, נצפו על ללא בניין, פסולת בה שופכות של החברה משאיות "שורק" הסביבה אישור, אף שהיא מיועדת לאשפה בלבד. כמו כן נמצא שהחברה מניחה

51

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

חנייה, ובמפרצי כבישים בצדי שיפוצים מאתרי פסולת מלאות מכולות והמכולות מפריעות לתנועת כלי הרכב ומלכלכות את המקומות שהונחו בהן. העירייה והמשרד לאיכות הסביבה אינם בודקים אם מכולות אלה

מפונות לאתר פסולת מוסדר. עוד נמצא שבמשך שנים החברה משתמשת בשטחים שאינם שלה ושלא הורשו לשמש כאתרי פסולת או כאתרים לאיחסון מכולות. העירייה אינה

משתמשת בכלי האכיפה העומדים לרשותה, כדי להפסיק פעילות זו.

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים חוזרים ונשנים בפיקוח של העירייה על החברות העוסקות בניקיון העיר ובפינוי הפסולתלה שהקנו בסמכויות שימוש לעשות העירייה על ממנה. לעמוד עליהן ולאכוף אלה, חברות עם שחתמה ההסכמים

בהתחייבויותיהן כדי להבטיח שניקיון העיר יהיה משביע רצון.ממשיכה בית שמש עיריית לפסולת שהקימה המעבר תחנת לפעול במתחם פתוח באזור התעשייה הצפוני של העיר ולפלוט לסביבה ריחות ואבק. על העירייה לפעול ללא דחייה לשדרוג תחנת המעבר הנמצאת בקרבת מתחם ההולך ומתפתח כאזור

מסחרי או להעתיקה למקום אחר.

52

מועצה מקומית תל מונד

מימון והקמה של מבנים בקריית החינוך משרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - משרד החינוך( משתתףמקימות מקומיות שרשויות חינוך מוסדות של הקמתם במימון בתחומן. הפרויקטים שמשרד החינוך מחליט לממן נכללים בתכנית האדריכלית של מוסד החינוך שאושרה. משרד החינוך מממן את הפרויקט רק לאחר שאישר את התקציב וקיבל מן הרשות המקומית

מסמכים מפורטים בדבר ההתקשרות להקמת הפרויקט ולביצועו.-1995בשנת )להלן מונד תל המקומית המועצה כשתושבי ,

נפש, החליטה המועצה להקים בתחומה על4,500המועצה( מנו כ-כ- של גני100שטח לכלול אמורה שהייתה חינוך, קריית דונם

ילדים, בתי ספר יסודיים ועל-יסודיים ומתקני ספורט ותרבות עבורם.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר2005 ובראשית שנת 2004במחצית השניה של שנת

המדינה במועצה המקומית תל מונד את אופן המימון וההקמה של שניאודיטוריום. ומבנה בית הספר המקיף הבנייה של פרויקטים: השלמת בדיקות השלמה נעשו בחברה למשק וכלכלה של מרכז השלטון המקומי בע"מ )להלן - החברה למשק וכלכלה(, בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שרונים" )להלן - הוועדה המקומית( ובמשרד החינוך, התרבות והספורט

)להלן - משרד החינוך(.

עיקרי הממצאים בבדיקה הועלו ממצאים חמורים הנוגעים לדיווחים לא נכונים שהמועצה

העבירה למשרד החינוך כדי לזכות במימון.

54

מועצה מקומית תל מונד

מימון השלמת הבנייה של בית הספר המקיף משרד החינוך אישר למועצה תקציב להשלמת בית ספר מקיף בקריית החינוך על פי תכנית אדריכלית. התקציב יועד להקמת שני מבנים - מבנה לכיתות לימוד ומבנה לאולפני רדיו וטלוויזיה, לחדרי מעבדה ולאודיטוריום

הקימה המועצה את2001)להלן - מבנה התקשורת(. נמצא כי בשנת מבנה הכיתות בלבד, אך דיווחה למשרד החינוך על שטח בנייה שכלל את שני המבנים. בחוזה שנחתם עם הקבלן שנבחר להקמת מבנה הכיתות בבית הספר המקיף ובחשבונות הקבלן שהגישה המועצה למשרד החינוךעבודות ובגין החינוך חניות לקריית בגין עבודות סלילת הוצאות נכללו פיתוח בבית ספר יסודי, שהוצגו כחלק מן ההוצאות להשלמת בית הספרמלא מימון למועצה ואישר החינוך משרד הוטעה כך עקב המקיף.

מיליון ש"ח. 9.8להשלמת בית הספר המקיף בסך כ-

הקמת מבנה אודיטוריוםאישר משרד החינוך, לבקשת המועצה, תכנית אדריכלית2002בשנת

להקמת חטיבת ביניים )להלן - חטיבת הביניים( בקריית החינוך, שאחד מאגפיה תוכנן להיבנות על שטח מבנה התקשורת האמור )להלן - השלב הראשון בחטיבת הביניים(. הוועדה המקומית נתנה למועצה, לבקשתה,קבלן עם המועצה התקשרות בעקבות הביניים. חטיבת לבניית היתר

מיליון2.48לבניית השלב הראשון בחטיבת הביניים אישר משרד החינוך ש"ח למימון הבנייה. בד בבד התקשרה המועצה עם אותו קבלן לבניית

מבנה לאודיטוריום ולחדר מחול )להלן - מבנה האודיטוריום(.ובמקומו הקימה נבנה, לא הביניים בחטיבת כי השלב הראשון נמצא המועצה את מבנה האודיטוריום ללא היתר בנייה. כדי להשיג את מימון משרד החינוך להקמתו העביר ראש המועצה ועובדים בכירים במועצה למשרד החינוך מידע מטעה ובלתי נכון, אשר לפיו היא הקימה את השלבהשלב לביצוע המשרד לה שנתן בכספים הביניים; בחטיבת הראשון

הראשון היא השתמשה להקמת מבנה האודיטוריום.

פעילות גורמי הפיקוחבבית.1 הכיתות מבנה הקמת את שניהלה וכלכלה למשק החברה

הספר המקיף ואת הקמת מבנה האודיטוריום ופיקחה על בנייתם, הייתהבאחריות נושאת אף והיא החינוך משרד עם הקשר בקיום מעורבת

למסירת חלק מן הדיווחים הלא-נכונים למשרד החינוך. משרד החינוך לא פיקח כראוי על ניצול התקציבים שהעמיד לרשות.2

המועצה לשני הפרויקטים האמורים, ולמעשה עד הביקורת של משרדחינוך מבני להקמת שייעד שכספים כך על עמד לא המדינה מבקר

מסוימים שימשו להקמת בנייה אחרת בקריית החינוך.

55

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

הוועדה המקומית לא פיקחה כיאות על הבנייה בקריית החינוך ולא.3הבחינה בכך שמבנה האודיטוריום הוקם ללא היתר בנייה.

בחומרה את הפעולות החריגות רואה משרד מבקר המדינה שעשתה המועצה ללא ידיעת משרד החינוך בשני מקרים כדי לקבל ממנו מימון שלא כדין - להקמת מבנה תקשורת שכללאישר. לא שהוא אודיטוריום מבנה ולהקמת נבנה, לא הפעולות החריגות כללו, בין היתר, הצגת נתונים לא נכונים ותיעוד שאינו משקף את המציאות למשרד החינוך - התנהגותמקומית מרשות ולמצופה תקין מינהל לסדרי שמנוגדת

שאמורה להיות אמונה על שמירת החוק ואכיפתו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה למשק וכלכלה כי בהיותהבנייתם, ופיקחה על החברה שניהלה את הקמת הפרויקטים ונוכח מעורבותה בפועל בקיום הקשר עם משרד החינוך, הרי שחלק מהאחריות לנעשה כאמור בדוח זה עובר גם לכתפיה. פעילותה בקשר לפרויקטים שבהם עוסק דוח זה מהווה סטייה מהנורמות על פיהם אמור לנהוג גוף הממלא תפקידים שהם במהותם ציבוריים, ואשר חלים עליו נורמות החלות על גופים

ציבוריים. על משרד החינוך לנצל כיאות את כלי הפיקוח על הרשויותשאישר שתקציבים למנוע כדי ברשותו המצויים המקומיות לפרויקטים מסוימים ישמשו בפועל למימון פרויקטים אחרים,

שלא על דעתו. על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שרונים" לקיים פיקוחכדי שבתחומה המקומיות הרשויות מטעם הבנייה על נאות מבנה בהקמת נעשה שהדבר כפי היתר ללא בנייה למנוע

האודיטוריום בידי המועצה המקומית תל מונד.

56

עיריית חיפה

יחסי גומלין בין העירייה ובין תאגידיםעירוניים

בתחום שיפוטה של עיריית חיפה )להלן - העירייה(, פועלים כמהפנאי תרבות, בשירותי היתר, בין העוסקים, עירוניים תאגידים וחברה, תוך שהם מפעילים נכסים של העירייה ו/או בשיתוף פעולה עם גופים ותאגידים עירוניים אחרים, בפיתוח עסקי וביזמות - בנייה,ובנקאות. תחבורה שירותי מתן תחבורה, תשתיות תשתיות,

סעיף על-פי הוקמו העירוניים העיריות249התאגידים לפקודת ]נוסח חדש[ ונועדו, בין היתר, להקל על העירייה במתן שירותיםהכלכלי המינהלי, התמרון מרחב ניצול כדי תוך העיר, לתושבי

0והעסקי שמעניק התאגיד לאספקת השירותים.

פעולות הביקורתעד מאי 2004מנובמבר יחסי2005 בדק משרד מבקר המדינה את

הגומלין בין עיריית חיפה לתאגידים העירוניים המפורטים להלן: "החברהנוף יפה - החברה הכלכלית(, "חברת )להלן לחיפה בע"מ" הכלכלית "הכרמלית נוף(, יפה - חברת )להלן בע"מ" ובנייה תחבורה, תשתיות חיפה בע"מ" )להלן - חברת הכרמלית(, "תיאטרון עירוני חיפה בע"מ"חיפה וספורט תרבות לאמנות, "החברה העירוני(, התאטרון - )להלן בע"מ" )להלן - אתו"ס(, "חברת מוזיאון חיפה" )להלן - חברת המוזאון(

ו"חסך - קופת חסכון לחינוך בע"מ" )להלן - חברת חסך(. התאגידים שצוינו לעיל נבדקו בהתאם לאופי פעילותם והיקפה. בין היתר, נבדקו: דרכי המינוי של הדירקטורים; הגשת דוחות ודיווחים כספיים עלשל הפיננסית בפעילות העירייה מעורבות העירוניים; התאגידים מצב

פ"ד מטאורן ואח' נ' מועצת עיריית פתח תקווה ואח' 3250/94בבג"צ 0 , נקבע, כי "הקמתה של חברה הנתונה לשליטתה של עירייה נועדה,17( 5)

בין השאר, להקל על העירייה בביצוע תפקידיה ולשחרר פעילויות מסויימותבאשר ציבורי מנגנון המאפיין ביורוקרטי מנגנון עם להתמודד מהצורך

הוא...".

58

עיריית חיפה

התאגידים; התקשרויות והתחייבויות כספיות; דרכי הפיקוח והבקרה של העירייה על התאגידים. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד

התחבורה ובבנק ישראל, אצל הפיקוח על הבנקים.

עיקרי הממצאיםמהמתחייב חורגים העירוניים לתאגידיה חיפה עיריית בין הגומלין יחסי העירייה שקיבלה ההחלטות את נוגדים הפנים, משרד ובחוזרי בחוק בקובץ הנהלים שהיא אישרה. מעורבותה של העירייה בפעילות הפיננסית

של תאגידיה פגעה בניהול השוטף שלהם וגרמה להם נזקים. משרד הפנים לא פעל על פי סמכותו ולא פיקח על הפעילות השוטפת

של התאגידים העירוניים ועל יחסי הגומלין בין העירייה ותאגידיה. העירייה לא פעלה בהתאם לקובץ נהליה המאושר בעניין יחסי הגומליןנוהלי עבודה בעניין קשריה עם מרבית ולא גיבשה ובין תאגידיה, בינה

תאגידיה העירוניים.בתאגידיה הדירקטוריונים הרכבי לקביעת נקטה שהעירייה המהלכים העירוניים לא עלו בקנה אחד עם הוראות החוק ולא עם הנחיות משרד

הפנים, והיו בניגוד לקובץ הנהלים שהיא עצמה קבעה.דוחות2002-2003בשנים העירייה למועצת העירייה ראש הגיש לא ,

מפורטים על מצב התאגידים העירוניים, בצירוף הסברים של הנהלותיהם,כמתחייב.

החברה הכלכלית של חיפה מנהלת כמה מיזמים לפיתוח העיר ומבצעת בדיקות היתכנות במיזמים אחרים, הכול לפי בקשת העירייה, בלי שנחתמו הסכמים להסדרת תנאי ההתקשרות ביניהן. עוד הועלה, כי בכמה מיזמים נחתמו הסכמים בין העירייה ובין החברה הכלכלית שנים אחדות לאחר

תחילת הפעילות בהם. העירייה נתנה לחברה הכלכלית התחייבויות כספיות לשם ביצוע מיזמיםלפקודת בניגוד העירייה גזבר חתימת בלי גדולים, כספיים בהיקפים

העיריות וכללי מינהל תקין.- )להלן בת - בחברה את השליטה מכרו הכלכלית והחברה העירייה מת"ם( לחברה עסקית. העירייה והחברה הכלכלית לא פעלו אצל חברת מת"ם והחברה העסקית לגייס הון בדרך של הנפקת ניירות ערך, וזאת

, בין החברה הכלכלית, חברת1998בניגוד להסכם שנחתם בספטמבר מת"ם והחברה העסקית. בכך נפגעה יכולת המימון של מיזמים עליהם

הוסכם בהסכם האמור. ארוכים חודשים במשך שלה, הבנק בחשבונות לעכב נהגה העירייה מיזמים עשרות מליוני שקלים, שהעביר אליה משרד התחבורה למימון

59

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

תחבורתיים שביצעה חברת יפה נוף. כך זכתה העירייה לרווחי מימון שלמיזמים עיכבה נוף, יפה חברת חשבון על שנה בכל שקלים מיליוני תחבורתיים בעיר והקשתה על תפקוד התאגיד. פעולות העירייה בעניין העברות הכספים ממשרד התחבורה לחברת יפה נוף נוגדות את ההסכם

.2001בין העירייה לחברת יפה נוף ממרס העירייה לא הקפידה לרשום בספריה את העברות הכספים לחברת יפהמתאריך מוקדם בתאריך לעתים נרשמו אלו ביצוען; במועד נוף ההמחאה. כך הציגה העירייה בספריה יתרת חוב מופחתת שלה לחברתובין העירייה רישומי בין אי-התאמות היתר, בין גרר, הדבר נוף. יפה

123 לכ-86הרישומים של חברת יפה נוף. ההפרשים בין היתרות נעו בין מיליון ש"ח.

שנקטה השיטתי העיכוב את בחומרה רואה המדינה מבקר משרד העירייה, ואת השינוי המגמתי החוזר ונשנה של מועדי התשלום ברישומים

בספריה. כך נוצר מצג שיש פער ניכר בינו לבין המציאות.עד 1994אף שהעירייה קיבלה בשנים 84 ממשרד התחבורה כ-2004

עבור חברת לקחה שהיא מלוות בגין נומינליים( )בערכים מיליון ש"ח הכרמלית לשיפוץ מנהרת הכרמלית, היא לא נתנה את דעתה לעובדהאותן בגין לעירייה חובה את בספריה הקטינה לא הכרמלית שחברת

הגיע לכ-2003מלוות שהלך ותפח, עד שבדצמבר מיליון ש"ח;191.2 במשך שנים לא נקטה העירייה כלל צעדים כדי שחברת הכרמלית תפרע את חובה לעירייה, או לפחות חלק ממנו; הדבר עשוי להיחשב למחילת חוב מן העירייה לחברת הכרמלית, שהיא גוף נשלט; למצב העניינים הזהעשויות להיות השלכות על חיוב חברת הכרמלית במיסים, ובייחוד במע"מ. חברת ֶחֶסך, שהיא תאגיד עירוני בעל רישיון לפעול בתור מוסד כספי לפישלוש של פירעון לתקופת הלוואות לעירייה העמידה הבנקאות, חוק לחברת את ההלוואות פרעה כי העירייה לא הבדיקה העלתה, שנים. חסך, למעט סכומים קטנים וחלקיים. עקב כך גדלו התחייבויות העירייה

וב- בכ-31.12.04לחברה מדי שנה בשנה, הסתכמו מיליון ש"ח.236 בעקבות זאת הפרה חברת חסך את הוראות הפיקוח על הבנקים שבבנק ישראל הנוגעות לשמירה על רמת הנזילות הנדרשת ממנה בתור מוסד כספי, והיקף הכספים הנזילים שלה קטן. הפיקוח על הבנקים לא פעל

בצורה נחרצת לבלימת הגידול בגירעונות. גם בחינת מערכת היחסים בין העירייה לתאגידים עירוניים שהם לתועלת

הציבור העלתה ליקויים. העירייה החליטה להקים תזמורת עירונית חדשה בלי לדון במועצת.1

העירייה בהוצאות הכספיות הכרוכות בכך ובלי לאשרן. מנכ"ל העירייה נתן לאתו"ס התחייבות, שהעירייה תשפה אותה על כל סכום שהיא תידרש לשלם לצד שלישי בשל תביעות שיופנו אליה בגין חובות או התחייבויות של התזמורת הסימפונית חיפה במתכונתה הקודמת. ההתחייבות ניתנה בלא

אישור העירייה ובלא חתימת גזבר העירייה, כמתחייב.

60

עיריית חיפה

ונכסים בעלי.2 העירייה העמידה לרשות חברת מוזיאון חיפה אתרים ערך כספי והיסטורי רב, אף שלא נחתם חוזה בין הצדדים.

מהון המניות של התאטרון50%על אף שהעירייה מחזיקה בפחות מ-.3 העירוני; היא העבירה לו מדי שנה כספים מתקציבה השנתי שלא לפי נוהל תמיכות, כמתחייב, ואף נתנה ערבות להלוואה שהוא לקח בשנת

2004.מאפריל .4 פעל העירוני סיום2002התאטרון מועד ועד

)מאי רשות2005הביקורת של בר-תוקף עסק אישור בלא ) הכבאות ובלא רישיון עסק מטעם העירייה. , שהתקבל2002(, התשס"ג-14בתיקון לחוק חובת המכרזים )תיקון מס'

בנובמבר על2002בכנסת גם מכרז פרסום חובת המחוקק החיל , בסעיף כאמור המקומיות הרשויות שבשליטת תאגידים

לחוק זה נקבע, כי תקנות ראשונות4)א( לחוק חובת המכרזים. בסעיף 2ו-3לפי סעיפים לחוק חובת המכרזים התשנ"ב-4 - חוק1992 )להלן

ימים מיום פרסום התיקון לחוק חובת90חובת המכרזים(, יותקנו בתוך ( לא התקין שר הפנים2005המכרזים. עד מועד סיום הביקורת )מאי

תקנות.

העירוניים לתאגידיה חיפה עיריית בין הגומלין יחסי בחינת בתאגידים דירקטורים מינוי כגון רבים, ליקויים העלתה העירוניים בניגוד להנחיות, היעדר דוחות ודיווחים כספיים על מצבם, העדר הסכמי ניהול ותפעול, זכויות בנכסים ושקיפות

ציבורית. מעורבותה של עיריית חיפה בפעילות הפיננסית של תאגידיהבין היתר, בעיכוב כספים שיועדו לידי ביטוי, העירוניים באה לחברת יפה נוף לשם ביצוע פרויקטים תחבורתים. הימנעותהתאגיד חסך, מחברת שלקחה הלוואות מהחזר העירייה של בנקאי שבשליטתה, פגע ברמת הנזילות של חברת חסך וסיכן את התחייבויותיה לחוסכים. העירייה לא נתנה את דעתה עלנקטה ולא הכרמלית חברת של הגירעוני הכספי מצבה הכספיות לבעיותיה פתרון למציאת אופרטיביים במהלכים

שיפחית את הסכנה לקיומה. כדי למנוע עיכוב בביצוע מיזמים תחבורתיים בתחום שיפוטה של העירייה ופגיעה בתפקודה של חברת יפה נוף, מן הראוי שהעירייה תעביר במועד כספים המתקבלים ממשרד התחבורה

ומיועדים לחברת יפה נוף, בהתאם להסכם המשפטי ביניהן.

61

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

על העירייה לפעול בהקדם להקטנת חובותיה לחברת חסך כדיוכדי הבנקים על המפקח שדורש הנזילות רמת את לקיים

למנוע מצב שחברת חסך לא תעמוד בהתחייבויותיה לחוסכים. מן הראוי, שהמפקח על הבנקים יפעל בצורה נחרצת למציאתחסך מחברת יחיד לווה היא חיפה שעיריית למצב פתרון

ולהשלכותיו על חברת חסך בתור מוסד בנקאי.על שוטף פיקוח של שיטה ינהיג הפנים הראוי שמשרד מן התאגידים העירוניים הפועלים בתחומי הרשויות המקומיות וייתןלתאגידיה חיפה עיריית בין הגומלין יחסי על דעתו את

העירוניים ולפעילותה באמצעותם.

2005בעקבות הביקורת מינה מנכ"ל משרד הפנים באוקטובר ועדה לשם "יעוץ בדיקה וחקירה לתאגידים העירוניים".

62

עיריית בת ים

ניהול נכסים מושכריםנתוניה פי על נמנים ים בת עיריית של נכסיה נכסים111בין

מהם מושכרים בשכירות מוגנת, וחל עליהם78המיועדים להשכרה: התשל"ב- משולב[, ]נוסח הדייר הגנת ו-1972חוק מהם33

מושכרים בשכירות לא מוגנת.

פעולות הביקורת ספטמבר-דצמבר את2004בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

נבדקו נכסיה. השכרת בנושא העירייה של נכסים: 73פעולותיה 33 ו- מוגנת לא נערכו40בשכירות הביקורת פעולות מוגנת. בשכירות

במחלקה המשפטית, מחלקת ההנדסה, גיזברות, יחידת הנכסים העירונית ורישוי עסקים. כמו כן התקבלו נתונים מהתאגיד העירוני חברת חוף בת ים

בע"מ.

עיקרי הממצאיםרישום וניהול הנכסים והשכרתם

בלשכת נרשמו לא המושכרים מנכסיה בכשליש העירייה של זכויותיה רישום המקרקעין; העירייה לא פעלה בהתאם למדיניות של ניהול נכסים מושכרים המבוססת, בין היתר, על בדיקה כלכלית של דרכים חלופיות

לניהולם. , אם נושא המכרז הוא1987על פי תקנות העיריות )מכרזים(, התשמ"ח-

שמאי ידי על מקרקעין שומת לערוך יש מקרקעין, להעברת חוזה מקרקעין. נמצא כי העירייה לא הכינה שומות לחלק מנכסיה המושכרים.

63

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

חוזי השכירות תקופת השכירות שנקבעה בחוזי שכירות לא מוגנת תמה, השוכרים לא פינו את הנכס, והעירייה לא וידאה שהחוזים יחודשו ויוארכו. בחלק מחוזי השכירות הלא מוגנת לא דרשה העירייה מהשוכרים להמציא לה ביטחונותאת השוכר יפר אם לממשם תוכל שהעירייה החוזה, תנאי לקיום

התחייבויותיו בחוזה. בחוזי שכירות עם שוכרים בשכירות לא מוגנת נהגה העירייה לחייב אתזו השוכרים לבטח את הנכסים על חשבונם, אך היא לא אכפה חובה

וביטחה את הנכסים בעצמה. העירייה לא פיקחה על עמידתם של שוכרים בהתחייבויות שנקבעו בחוזי שכירות, כמו ההתחייבות לשמור על הנכס המושכר, להחזיקו במצב טובהשכירות בתקופת לו שייגרם קלקול או נזק כל חשבונם על ולתקן

וההתחייבות שלא לעשות כל שינוי בנכס בלי רשות העירייה.

רישוי עסקים תשעה מנכסי העירייה המושכרים אשר היו עסקים טעוני רישוי פעלו ללא

.1968רישיון עסק כנדרש לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-

גביית דמי שכירותביוב( של ואגרת מים )ארנונה, נלווים ותשלומים דמי השכירות חובות

בכ- נכסי העירייה הסתכמו מיליון ש"ח. העירייה לא פעלה10מחזיקי בנחישות לגביית החובות מהשוכרים, ואף חידשה את החוזים עם חלק

מהם, בלי שהסדירו את יתרת חובם. בנכס הציבור את כל המפגעים המסכנים להסרת פעלה לא העירייה

עירוני שהיא משכירה על חוף הים.

בנייה בלתי חוקית בנכסים מושכריםעל לפקח והעירייה ולבנייה לתכנון המקומית הוועדה של מתפקידיהן מהשוכרים למנוע כדי מבונים, נכסים זה ובכלל שבתחומן, מקרקעין לעשות בהם פעולות לא חוקיות כגון בנייה לא חוקית ושימושים חורגים; אם נעשו פעולות כאלה, על הוועדה המקומית לנקוט נגד עושיהן, אתהתשכ"ה- והבנייה, התכנון חוק פי על לרשותה העומדים האמצעים

1965. נכסי העירייה המושכרים על חוף הים נמצאו חריגות בנייה בהיקף13בכל

כ- של המקומית2,000כולל והוועדה העירייה והפעולות שעשו מ"ר, לתכנון ולבנייה נגד הבונים לא היה בהן כדי למנוע אותן. עקב הבנייה

64

עיריית בת ים

הלא חוקית הוכפל או שולש שטחם של חלק מהנכסים, ושטחו של נכסאחד הוגדל פי תשעה.

העירייה והוועדה המקומית לא קיימו פיקוח שוטף לאיתור חריגות בנייה בנכסי העירייה שבאזור התעשייה, וכך איפשרו לשוכרים להשתמש במשך

שנים בנכסים ששטחם הוגדל שלא כדין.

העירייה בטיפול כשלים מגלים זה בדוח שהועלו הממצאים והוועדה המקומית בנכסי העירייה המושכרים.

על במקרקעין; זכויותיה רישום את להשלים העירייה על ניהול נכסים מושכרים העירייה לפעול בהתאם למדיניות של המבוססת, בין היתר, על בדיקה כלכלית של דרכים חלופיות לנהולם. עליה גם לפעול על פי מדיניות המבוססת על קביעתשיקום, לצורכי נכסים השכרת לגבי ציבורית בראיה מטרות באם יוחלט כי יושכרו למטרה זו; על העירייה לוודא שתקופת השכירות שנקבעה בחוזי השכירות תהיה בתוקף ושתיכלל בהם דרישה לקבל ביטחונות לקיומם; על העירייה לעשות פעולות נמרצות ועקביות כדי לגבות את החובות המגיעים לה משוכרים

מיליון ש"ח; נוכח חריגות הבנייה הניכרות10המסתכמים בכ- הוועדה על התעשייה, ובאזור הים חוף על העירייה בנכסי בחוק לה שהוקנו בסמכויות בנחישות להשתמש המקומית התכנון והבנייה לאכיפת הוראות החוק על הבונים בנייה לאבחלק לה שהוקנו באמצעים להסתייע העירייה על חוקית; מהחוזים נגד בונים בנייה לא חוקית; על העירייה גם למדוד ולמפות את חריגות הבנייה שנעשו בנכסיה על חוף הים ובאזורחוקית הלא הבנייה שיעור לעמוד על כדי שתוכל התעשייה

ולקבל החלטות באשר להמשך הטיפול בה.

65

עיריית מודיעין-מכבים-רעות

הטיפול בפסולת בניין ובעודפי עפר וביולי 1993בדצמבר ליישוב מודיעין, הונחה אבן הפינה 1996

החל אכלוסו. שטח השיפוט של העיר מודיעין-מכבים-רעות )להלן -כ- פני גדלים56,000מודיעין( משתרע על היווסדה מיום דונם.

אוכלוסיית העיר והיקף הבנייה בה במהירות.

פעולת הביקורתמבקר משרד בדק במודיעין, המואצת התשתיות והקמת הבנייה נוכח

את הליכי הטיפול בפסולת בניין2005 למרס 2004המדינה בין נובמבר מודיעין בעיריית נעשתה הביקורת הקמתה. מאז בעיר עפר ובעודפי וב"חברה הכלכלית לפיתוח מודיעין עיר העתיד בע"מ", השלמות נעשו במשרדים המחוזיים של משרד הפנים, במשרד לאיכות הסביבה, במשרד

הבינוי והשיכון ברכבת ישראל ובמינהל מקרקעי ישראל.

עיקרי הממצאיםמפגעי פסולת בניין ועודפי עפר במודיעין

עד 1995מ- כ-2003 של בנייתם הסתיימה בעיר1,480,000 מ"ר בה נוצרו זו בתקופה מודיעין;

בשטח300,000כ- העיר. בתחומי נותר רובה ורוב בניין, פסולת טון אתרים פירטיים, אשר16השיפוט של מודיעין איתרה העירייה לפחות

בהם הושלכה פסולת בניין. פסולת בניין שהופקרה בתחומי העיר מודיעיןהתהום מי סיכון כגון וכלכליים בריאותיים סביבתיים, מפגעים גורמת

ופגיעה בנוף ובערכי טבע.

67

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

אין בידי עיריית מודיעין פתרון הולם לבעיית סילוק פסולת הבניין ועודפי העפר. הסדרת הטיפול בפסולת בניין לקויה כבר זמן רב; עיריית מודיעין

אינה מקיימת פעולות פיקוח ואכיפה יעילות בנושא. , מוסדות התכנון1998למרות איתור מקומות לעודפי עפר עוד בשנת

במודיעין לא פעלו לאישור אתרים מוסדרים לעודפי עפר בתחומי העיר.

טיפול החברה הכלכלית בעודפי העפר ובפסולת הבניין "החברה הכלכלית לפיתוח מודיעין עיר העתיד בע"מ" )להלן - החברההחברה העירייה. של מלאה בשליטה עירונית, חברה היא הכלכלית( הכלכלית טיפלה, בין היתר, בנושא סילוק עודפי עפר ופסולת בניין בתחומי העיר מודיעין, ואף התקשרה עם חברה א' בנוגע להפעלת אתר לגריסת עודפי העפר של העיר. התנהלות החברה הכלכלית והמועצה המקומית ובהמשך עיריית מודיעין בנוגע להסדרת פינוי עודפי העפר ופסולת הבנייןבין היתר, ממרחבי העיר לאתר הגריסה לקתה בחסר. כתוצאה מכך, נמשכת הטמנת פסולת הבניין ועודפי העפר בשטח השיפוט של הרשות

החברה הכלכלית2004המקומית ולא באתר מוסדר, כמתחייב. עד שנת דין פי על הנדרשים וההיתרים האישורים להשגת פעלו לא והעירייה

להפעלת אתר לטיפול בפסולת בניין ובעודפי עפר.

הקמת תחנת מעבר לפסולת יבשה למרות החלטת המועצה המקומית מודיעין להקים תחנת מעבר לפסולת יבשה, התחנה לא הוקמה, ולכן ההתחייבות הכספית של המשרד לאיכות הסביבה בעניין זה בוטלה; במועד סיום הביקורת עדיין לא הוקמה בעיר

תחנת מעבר לפסולת יבשה.

פיקוח ואכיפה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מודיעין אינה מפקחת על פינוי עודפיואכיפה פיקוח העדר זאת. אוכפת ואינה המורשים לאתרים העפר מאפשר היווצרותם של אתרים פירטיים של עודפי עפר במודיעין. לוועדה המקומית אין מידע על כמויות עודפי העפר הצפויות בעבודות הטעונות היתר בנייה. העדר מידע פוגם ביכולת הפיקוח והאכיפה של העירייה וגורם

לאובדן השליטה על הנעשה בתחום הטיפול בעודפי עפר. לרשות עיריית מודיעין עומדים דברי חקיקה שונים אשר באמצעותם היאבניין בפסולת העיר את המזהמים החוק מפֵרי עם להתמודד יכולה חוק פי על הליכים בניהול הגלומים היתרונות למרות עפר. ובעודפי

, נמנעה העירייה מלפעול מכוחו בשטח1984שמירת הניקיון, התשמ"ד- שיפוטה ולא הוציאה צווי ניקוי. גם המשרד לאיכות הסביבה לא הוציא צווי ניקוי בשטח השיפוט של עיריית מודיעין. נוכח כמויות פסולת הבניין ועודפי

68

עיריית מודיעין-מכבים-רעות

העפר הגדולות הפזורות בשטח השיפוט של מודיעין נעשה שימוש מוגבליחסית גם בחוקי העזר העירוניים הרלוונטיים.

2927החלטת ממשלה מספר קבעה הממשלה, בין היתר, כי שישה משרדים, ובהם2003בפברואר

יקצו בשנת והשיכון, מיליון ש"ח כל אחד2003משרד הבינוי שלושה בניין ניקוי השטחים המזוהמים בפסולת לאיכות הסביבה לשם למשרד לניקוי זה ייעד חלק מתקציב ישראל. המשרד לאיכות הסביבה ברחבי העיר מודיעין. במועד סיום הביקורת טרם הקצה משרד הבינוי והשיכון אתהסכום למשרד לאיכות הסביבה, וטרם הוחל בניקוי השטחים המזוהמים.

עודפי העפר כמשאב כלכלי ניתן לנצל את עודפי העפר לשימושים שונים כמו למשל גריסה ומכירה של החומר הגרוס לשימוש בתעשיית הבנייה. למרות ניסיונותיה לא השכילה

עיריית מודיעין לנצל את הפוטנציאל הכלכלי הטמון בעודפי העפר.

האיחוד )טרם מודיעין ועיריית מודיעין המקומית המועצה עודפי עפר של פירטית השלכה עם להתמודד ניסו ואחריו( ופסולת בניין בעיר ללא הצלחה. על העירייה למצוא פתרוןהאתרים ולניקוי העפר ועודפי הבניין פסולת לסילוק הולם

הפירטיים.ההליכים את בהקדם תשלים מודיעין שעיריית הראוי מן להפעלת האתר לגריסת עודפי עפר ופסולת בניין וכך תנצל אתבשטח המצויים העפר בעודפי הטמון הכלכלי הפוטנציאל שיפוטה. כל עיכוב במציאת פתרון עלול להחריף את הנזקים

שגורמת השלכה פירטית של עודפי עפר ופסולת בניין. המשרד ועל העירייה על בנושא ההרתעה את להגביר כדי שמירת חוק פי על סמכותם את לממש הסביבה לאיכות בחוקי מושכל לעשות שימוש העירייה הניקיון. במקביל, על העזר העירוניים הנוגעים להשלכת עודפי עפר ופסולת בנייההעזר חוק הפרת את ולעשות יעילה הרתעה שיצור באופן

בלתי-כדאית, בפרט בעבירות חוזרות ונשנות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הנזקים שנגרמו מהשלכה של פסולת בניין ועודפי עפר באתרים פירטיים ולנוכח העלויות

69

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

משרד על מודיעין, עיריית על בשיקומם, הכרוכות הגבוהות הבינוי והשיכון ועל המשרד לאיכות הסביבה לשתף פעולה זההאתרים ולשיקום מפגעים לסילוק במהירות ולפעול זה עם

הפירטיים.

70

עיריית פתח תקווה

טיפול בדוחות חניה -2004בסוף שנת )להלן עיריית פתח תקווה התגוררו בתחומי כ- שהיו176,000העירייה( הממונעים הרכב כלי ומספר נפש,

. מספר התושבים שבתחומי95,000ברשות תושבי העיר הסתכם בכ-העירייה גדל מאז תחילת שנות השמונים של המאה העשרים בכ-

בכ-47% מאז גדל שלהם הרכב כלי ומספר כתוצאה390%0, . ישובים תושבי ושל העיר תושבי הרכב של כלי מהגידול במספר אחרים הפוקדים את העיר, נוצר בפתח תקווה, כבערים אחרות,המגורים ובאזורי המסחר באזורי בייחוד חניה, במקומות חוסר

.0המרכזייםשנת כ-2004בסוף העירייה בתחום היו חניה4,100 מקומות

כ- העירייה רשמה השנה באותה חניה60,600מוסדרים; דוחות לנהגים שחנו שלא כדין. העירייה הפקידה את ניהול נושא החניה המוסדרת בעיר בידי חברה עירונית - החברה לפיתוח פתח תקוה

בע"מ )להלן - החברה(.

פעולות הביקורת עשה משרד מבקר המדינה,2005 עד אפריל 2004בחודשים אוקטובר

בדוחות בנושא הטיפול והחברה ביקורת על פעולות העירייה לסירוגין, החניה. לצורך עשיית הביקורת הפעיל מבקר המדינה את ביקורת המדינה על החברה. נבדקו, בין היתר, הנושאים האלה: הפיקוח על רישום דוחות חניה, אכיפת תשלום קנסות חניה ותוספות הפיגור בגינם )להלן - חובותמשרד קיבל הביקורת לצורך קנסות. לביטול בבקשות וטיפול חניה( נתונים מעודכנים ובו מבקר המדינה מן החברה מאגר מידע ממוחשב

על דוחות החניה, הקנסות שהוטלו בגינם ומצב גבייתם. 2004ליולי

על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.0בשנים 0 הדוחות מכלל פתח2001-2003כשליש העיר לתושבי נרשמו

תקווה.

72

עיריית פתח תקווה

עיקרי הממצאים בבדיקה הועלו ליקויים רבים בתחומים של פיקוח על רישום דוחות חניה,

מעקב אחר תשלום הקנסות שהוטלו בגין חניה שלא כדין וגביית קנסות. העירייה לא בחנה את הסיבות לירידה החדה שחלה במספר דוחות חניה

שנרשמו לחונים שלא כדין בשנים האחרונות. הפיקוח על עבודת פקחי החניה היה לקוי; נמצאו אי-התאמות בין מספר דוחות החניה שהונפקו ובין מספרם במחשבון הנייד של הפקחים, בלא

שהחברה פעלה למציאת הסיבות לכך.שולמו שלא כדין שלא חניה על בקנסות שמקורם בני-גבייה, חובות

ביולי הסתכמו החייבים, על הפיגורים שהוטלו בכ-2004ובקנסות 81 מיליון ש"ח. נמצא כי העירייה לא פעלה לאכיפת תשלום החובות ואף לא יידעה את חברת הגבייה שנשכרה לשם כך בדבר חובות שנוצרו לאחר

כדי שזו תפעל לגבייתם.2002שנת החברה לא הקפידה לשלוח הודעות תשלום קנס לכל החייבים שהודעות התשלום שנשלחו אליהם הוחזרו בגין שינוי כתובת וכתובותיהם החדשות

כ- רשומים היו החברה של הממוחשב הנתונים במאגר 1,200אותרו: דוחות חניה שאף כי כתובות בעליהם אותרו זמן רב לפני מועד הבדיקה,

החברה לא שלחה לבעליהם הודעות תשלום. העירייה והחברה לא דאגו לשלוח לכל החייבים הודעה חוזרת לתשלום קנס בתוך שלוש שנים ממועד ההודעה הראשונה. כתוצאה מכך נפסקביצוע העונש, כקבוע בחוק סדר הדין הפלילי ]נוסח משולב[, התשמ"ב-

2004; דהיינו, הקנסות התיישנו ולא היה אפשר לגבותם עוד. ביולי 1992 מיליון ש"ח שלא היה אפשר לגבות34היו רשומים בחברה חובות של כ-

עוד בגין התיישנות הקנסות. העירייה לא נערכה לטיפול בבקשות לביטול קנסות חניה, והטיפול בהםכי חלק מהודעות תשלום הקנס זמן רב, לעתים אף שנים, עד נמשך

נותרו כ-2004שבגינן הוגשו הבקשות לביטול הקנס התיישנו. בסוף שנת בלא שהוחלט בעניינן.2000-2003 בקשות מהשנים 4,000

הממצאים שהועלו בדוח זה מעידים על כמה ליקויים יסודיים בטיפול עיריית פתח תקווה והחברה לפיתוח פתח תקווה בע"ממחודשת בהיערכות הצורך את מעלים והם חניה, בדוחות

בשלושה תחומים עיקריים:

73

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

יש מקום לחזק את הבקרה על פעולות החברה לרישום.1כי שינויים משמעותיים בהיקף הדוחות ולהבטיח דוחות חניה שנרשמים יחולו רק מסיבות הקשורות במערך התנועה בעיר,אותם זה בנושא העירייה במדיניות משינויים כתוצאה או

אישרה מועצת העירייה. על העירייה ועל החברה לפעול לתיקונם של הליקויים.2

אשר הובילו להתיישנותם של עשרות אלפי הודעות תשלום קנסבהיקף כספי של עשרות מיליוני ש"ח.

קנסות.3 להפחתת תושבים של בבקשות העירייה טיפול ולביטולם צריך להיעשות בעתיד מתוך הקפדה הן על זכויות המבקשים לקבל מענה לבקשתם במועד והן על ניהול הטיפול

בנושא על פי הוראות חוק סדר הדין הפלילי.

74

עיריית ראשון לציון

ועדה מקומית לתכנון ולבנייה - חריגות בנייה ושימושים חורגים

דונם,59,000תחום השיפוט של עיריית ראשון לציון משתרע על כ-והבניה, התכנון תכנון מקומי בהתאם לחוק הוכרז כמרחב והוא

התכנון1965התשכ"ה- בחוק והבנייה(. התכנון חוק - )להלן כי במרחב תכנון מקומי הכולל תחום שיפוט של נקבע, והבנייה הוועדה המקומית הרשות מועצת תהיה אחת, מקומית רשות המקומית לתכנון ולבנייה )להלן - הוועדה המקומית(. בתפקיד יו"ר

הוועדה המקומית מכהן ראש העירייה.

פעולות ביקורתינואר-מרס פעולות2005בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

הוועדה המקומית בתחומי התכנון והרישוי של הבנייה והפיקוח עליה ואת אכיפת הוראות החוק. בדיקות השלמה נעשו בוועדה המחוזית ובמינהל

מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(.

עיקרי הממצאיםמיזם דיור לאוכלוסייה מבוגרת

לדיור מיזם להקמת בנייה היתר מתן על החלטה קבלת לשם בדיון כל הפרטים הוצגו ולא וחסר, מטעה מידע הוצג מבוגרת לאוכלוסייה בעניין השימוש המותר במגרש על פי תכנית המתאר. הוועדה לא הגבילהכנדרש נכים ושל מבוגרים של אוכלוסייה למגורי במבנה את השימוש בהוראות תכנית המתאר. הוועדה המקומית נתנה ליזמים אחדים שפנו לקבלת מידע תכנוני, מידע שתאם את הוראות תקנות התכנון והבנייה

התש"ל- ואגרות(, תנאיו להיתר, תכנית1970)בקשה הוראות ואת

76

עיריית ראשון לציון

המתאר, ובו בזמן נתנה ליזם שזכה במכרז להקמת המיזם, היתר בנייהאת הוועדה הפרה בכך התכנית; להוראות מנוגדת פרשנות סמך על

עקרון השוויון והתחרות ההוגנת.

טיפול הוועדה המקומית בחריגות בנייה של חברי המועצה, שלבכירים ושל קרוביהם

על העונשים להן, האחראים העבירות, נקבעו והבנייה התכנון בחוק מועצת מחברי שאחדים נמצא ולהפסקתן. למניעתן ואמצעים ביצוען העירייה והוועדה המקומית וכן כמה בעלי תפקידים בכירים וקרוביהם עשו פעולות שהן עבירות לכאורה על חוק התכנון והבנייה. עבירות לכאורהובסטייה בנייה ללא היתר בין היתר: אלו לא טופלו כהלכה. הן כללו, מהיתר; בנייה ללא היתר בשטח המיועד להפקעה; שימוש בשטחים של העירייה; הגשת מסמכים מטעים לאישור מינהל מקרקעי ישראל. הוועדה המקומית לא קיימה פיקוח יעיל על הבנייה. התברר כי חלק מהעבירות לכאורה של נבחרי הציבור נעברו החל מתחילת שנות השמונים, וחלקן נתגלו רק בביקורת של משרד מבקר המדינה. כמה פעמים היה לוועדה מידע על בנייה ללא היתר, אך היא לא פעלה אף באחד מהאמצעים העומדים לרשותה בחוק התכנון והבנייה להסדרתה. דבר זה מעורר חששאו למצער, מצביע על אכיפת חוק לכאורה, עין מהעבירות להעלמת

בלתי-מספקת. להלן חלק מהדוגמאות:: ' א ה נ במבנה מתגוררת מנהלת לשכת ראש העירייה, גב' רחלמב

טנא. הועלו ליקויים חמורים בהליך הרישוי להקמת המבנה. הוועדה נתנה היתר בנייה שהתיר הקמת מבנה נוסף למבנה הקיים בניגוד לעמדת ממ"י,יחיד על החלקה. שהוא בעל הזכות במקרקעין, שאישר הקמת מבנה במתן היתר הבנייה למבקשת ההיתר )שהיא אמה של מנהלת הלשכה ומתגוררת באחד משני המבנים( להקים שני מבנים במקום מבנה יחיד כפי שהסכים ממ"י, הוועדה גם לא מנעה אי-תשלום דמי היתר ומסים אחרים

ובכך היטיבה עמה שלא כדין. : ' ב ה נ סימהמב גב' העיר, מהנדסת של בתה מתגוררת במבנה

קושניר. הוועדה המקומית נמנעה באופן עקבי מלשלוח מפקח בנייה אל המבנה לפני מתן ההיתר, כפי שהיא נוהגת, גם לאחר שהיה בידה מידע על חריגות בנייה במבנה שבצעה בתה של מהנדסת העיר. הוועדה נמנעהובסטייה היתר ללא בנייה )שכללה הבלתי-חוקית הבנייה נגד מלפעול שעשו רחוב מאותו דיירים שנגד אף העיר, מהנדסת בת מהיתר( של פעולות דומות היא פעלה. מתעורר חשש כי בשל קרבתה המשפחתית של בעלת המבנה למהנדסת העיר היא זכתה ליחס מועדף לעומת תושבים

אחרים.: ' ג ה נ במבנה מתגוררת מנהלת לשעבר של יחידה באגף נכסיםמב

נגד מי שהייתה בשעתה הוועדה נמנעה מלפעול מבונים של העירייה.

77

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

עובדת עירייה, למרות שהיה בידה מידע על בנייה ללא היתר שהיא ביצעהבשטח המיועד להפקעה.

: ד ה נ הועדהמב של המשנה ועדת ראש יושב מתגורר במבנה המקומית וחבר מועצת העירייה, מר שלמה לוי, שבנה בנייה בלתי חוקית

ניתן לו היתר בנייה שמכשיר בדיעבד בנייה בלתי1997חדשה, לאחר שב- כללו, בין2005חוקית שבוצעה קודם לכן. חריגות הבנייה שאותרו במרס

גג וגובה שיפוע שונו חלונות; נאטמו פתוחה; מרפסת נבנתה היתר: רעפים.

: א " י ה נ במבנה מתגורר מר דורון מילברג מנכ"ל העירייה. מרמב רעפים בגג מרפסת סגירת שכללה חוקית בלתי בנייה ביצע מילברג

ושינויים נוספים במבנה. חריגות בנייה נתגלו במבנים בהם מתגוררים חברי מועצת העירייה הבאים: מר דוד אלימלך המכהן גם כסגן ראש העירייה וממלא מקומו; מר אבי דנינו המכהן גם כסגן ראש העירייה; מר ציון כהן; מר עקיבא מאיר; מר אסף דעבול; מר טומשין שמואל. חריגות הבנייה כללו, בין היתר: הקמת

מ"ר; הקמת חדר; יציקת שני גגוני בטון;142קומה ומרפסת בשטח של מ"ר. 110הקמת שתי סככות רעפים ששטחן הסתכם ב-

מתחם רחוב אליקוםרצ/ כ-81/1תכנית לשטח של תכנית מתאר היא דונם. ההליכים150

שהם חלקות בעלי שני התשעים. שנות בראשית עוד החלו לאישורה קרוביו של היועץ המשפטי החיצוני של העירייה פלשו בסוף שנות השמונים לשטח של כארבעה דונמים וחצי, שחלקו בניהול ממ"י וחלקו בבעלות העירייה, בלי שהעירייה נקטה את האמצעים המתאימים להשבת השטח לחזקתה, בלי שפעלה בעניין העבירות לכאורה על חוק התכנון והבנייה שנעברו בו ובלי שיידעה את ממ"י על הפלישה. רק בעקבות הביקורת,

, הובא העניין לידיעת ממ"י. נוכח גודל השטח אליו פלשו שני2005במרס שנה, בשכונת מגורים בקרבת מרכז העיר, ונוכח15תושבי העיר במשך כ-

העובדה שבדרך כלל פעלה העירייה בנחישות נגד בנייה בלתי-חוקית גםיחסית על חוק התכנון והבנייה, עולה חשש כי הוועדה בעבירות קלות

המקומית העלימה עין מעבירה לכאורה זו. טיפל היועץ המשפטי בהליכי אישור התכנית, ואחר כך - בהגשת1998מ-

ולו עניינים ניגוד של במצב המשפטי היועץ היה לכן לה. ההתנגדות למראית עין. יש לציין כי התנגדויות לתכנית ועיכובים באישורה היטיבו עם קרובי משפחתו של היועץ המשפטי שהשתמשו בשטחים שפלשו אליהם כל עוד לא אושרה התכנית לבנייה במקום. מניעת בנייה רוויה או התרתה יכולות להשפיע גם על ערך נכסיהם של קרוביו. משרד מבקר המדינהלהימנע היה עליה כי לעירייה, שידעה על הקרבה המשפחתית, העיר מלהטיל על היועץ המשפטי את הטיפול בתכנית מתאר זו; משרד מבקר

המדינה העיר ליועץ המשפטי כי היה עליו להימנע מלטפל בעניין.

78

עיריית ראשון לציון

שימוש חורג הוועדה המקומית המליצה לוועדה המחוזית על מתן היתר לשימוש חורג בשטחים חקלאיים ובאזורי תעשייה ולבנות בהם, גם כשהיה מדובר בבנייה רחבת היקף. בעשותה כך הביאה הוועדה ליצירת עובדות בשטח. דבר זההשלטון רשויות ועל התכנון ועדות על רצוי בלתי לחץ להוות עלול האחרות להתאים כל תכנית עתידית למבנה שהוקם, אף שהדרך הראויה

.0להתרת בנייה היא בדרך של שינוי תכנית המתארא' היתר נתנה לחברה הוועדה היתר לשימוש חורג בקרקע חקלאית: הוועדה של הרישוי מהנדסת לעמדת בניגוד חקלאי למבנה בנייה למטרה ולא אירועים גן שישמש במבנה מדובר כי ביָדעה המקומית

על מתן היתר לשימוש חורג לחברה2004חקלאית; הוועדה המליצה ב- זו בלי שהכינה קודם לכן תכנית מתאר מקומית, כמתחייב מהוראות תכנית

המתאר המחוזית. שימוש חורג באזורי תעשייה: לאחר שהוועדה יזמה תכנית להקמת אזור תעשייה מטרופוליני ללא שימושים מסחריים וקיבלה את אישור הוועדה המחוזית לכך, היא החליטה לאשר מתן היתר בנייה לחברה ג' להקמת מבנה חדש, שיועד מלכתחילה לשימוש מסחרי בהיקף גדול, בדרך של

מתן היתר לשימוש חורג. הוועדה נתנה לחברה ד' היתר בנייה למבנה תעשייתי, למרות שידעה כיאת אישרה הוועדה גדול. מסחרי מרכז להקים בעצם הייתה הכוונה היקפו הגדול שינוי תכנית מתאר למרות הקמת המרכז המסחרי טרם

שנה. אישור למשך זמן כזה25בדרך היתר לשימוש חורג לתקופה של ידי את לכבול עלולות שבעתיד בשטח עובדות ויוצר מהמקובל חורג

רשויות התכנון.

תפקוד כי עולה שמהם רבים ממצאים העלתה הביקורת הוועדה המקומית לקוי.

על הוועדה המקומית להביא לפני חבריה את כל המידע הדרוש לקבלת החלטות. לצורך קבלת חוות דעת בנושאים המחייבים פרשנות תכנונית על הוועדה לקבל חוות דעת מיחידת התכנון, ומיועציה המשפטיים. על הוועדה לתת מידע זהה לכל היזמים

עמותת העצמאים 402/03כך פסק בית המשפט במקרה דומה בעע"מ 0 (3, פ"ד נח )באילת )לשכת המסחר( נ' ועדת ערר מחוז הדרום ואח'

199 .

79

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

השוויון עקרון את להפר שלא כדי מידע ממנה שמבקשים והתחרות ההוגנת.

החברים ציבור שנבחרי העובדה את בחומרה לראות יש בוועדות העוסקות ברישוי, תכנון ופיקוח על הבנייה, שבמסגרת תפקידם הם אמונים על קיום הוראות החוק, עשו פעולות שהןחמורות, חלקן והבנייה, התכנון חוק על לכאורה עבירות זו פגעה והוועדה לא נקטה באמצעים נגדם. בדרך פעולתה העירייה בעקרון השוויון עליו היא מופקדת. על הוועדה לקיים פיקוח יעיל גם בקרב חברי מועצה, בכירים ומקורביהם. אין לקבל את טענת הוועדה, כי חלק מהעבירות לכאורה בוצעוולכן חלה עליהן התיישנות: גם אם עבירת לפני שנים רבות שנבנה במבנה השימוש והתיישנה, שנים לפני בוצעה בנייה בניגוד לחוק הוא עבירה נמשכת שניתן להעמיד בגינה לדין גם

היום. בנייה עבירת כנגד ולפעול לאתר היה והוועדה העירייה על לכאורה בהיקף נרחב, שכללה הקמת גדר ופלישה לשטח של

דונם עוד לפני כ-4.5כ- שנה ושהשימוש בשטח זה אותר15 והוועדה העירייה על המדינה. מבקר משרד ידי על רק לטפל המשפטי היועץ על מלהטיל להימנע היה המקומית בתכנית מתאר רחבת היקף, שחלה על השטח האמור, משום

שקרובי משפחתו פלשו לשטח.לוועדה ולהמליץ מלאשר, להימנע המקומית הוועדה על המחוזית, על היתרים לשימוש חורג, לגבי בנייה רחבת היקף ולתקופות ארוכות, אשר יש בהן לקבוע עובדות בשטח ובכך להוות לחץ בלתי רצוי על ועדות התכנון. על הוועדה לפעול לפי הוראות תכנית המתאר המחוזית ולפי מסמך המדיניות של הוועדה המחוזית שלפיהם תוכן תכנית לפני מתן היתר לשימוש

חורג.

80

עיריית תל אביב-יפו

בנייה ושימוש למשרדים באזורים שיועדו לתעשייה

נתיבי - העירייה( סביב בתחומה של עיריית תל אביבי-יפו )להלן איילון שני אזורי תעשייה: האזור המזרחי - בין נתיבי איילון במערב לשדרות ההשכלה במזרח והאזור המערבי - בין נתיבי איילון במזרח- )להלן במערב לשעבר( תקווה פתח )דרך בגין מנחם ודרך

המתחם(. נאסר השימוש1969( מראשית שנת 1043בתכנית מאושרת )מס'

2001א( מסוף 1043במתחם למשרדים. בתכנית מאושרת )מס' הותר השימוש במתחם למשרדים ולתעשייה עתירת ידע. בתקופההייתה התשעים שנות במהלך ובעיקר התכניות אישור שתי שבין בנייה נרחבת של בנייני משרדים במתחם. כמו כן נעשה, במבנים

הסתכם2004שהיו קיימים במתחם, שימוש נרחב למשרדים. בשנת מ"ר לעומת כ-423,100השטח המשמש למשרדים בכ- 200,000

.1988מ"ר בשנת

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הבנייה2005 לאפריל 2004בין אוגוסט

ואת השימושים במתחם. נבדקו פעולות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו )להלן - הוועדה( בקשר להתפתחות המתחם בשני היבטים: האחד, בחינת תהליך התכנון והבנייה במתחם אותו הובילה הוועדה, שהיא מועצת העירייה, במהלך שנות התשעים; והשני, בחינת ההשלכות שנבעו מפעילותה של העירייה בשנות התשעים ובדיקה האם העירייה ביצעה את

תכנית מס'2001פעולות ההסדרה הדרושות לאחר שאושרה בדצמבר נערכו1043 השלמה בדיקות ובוועדה. בעירייה נערכה הבדיקה א.

בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל אביב ובמשרד התחבורה.

81

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

עיקרי הממצאיםהתכנון והבנייה במתחם במהלך שנות התשעים

שאותה בדרך, במתחם והבנייה הפיתוח עיקר נעשה התשעים בשנות הובילה העירייה, אשר עקפה את הוראות חוק התכנון והבנייה. יישומה שלזו לאורך שנים נעשתה באופן שמערכי טיפול שונים בעירייה התנהלות לקדם זאת במטרה וכל בפעולות או שנמנעו מלנקוט בפעולות נקטו

מדיניות, הגם שזו יושמה שלא על פי הדין.במתחם.1 המתאימים היעודים על בוועדה התכנון אנשי השקפת

נוכח המציאות במתחם של במהלך השנים באופן משמעותי השתנתה ושימוש למשרדים והם התאימו את המדיניות התכנונית למציאות בנייה במתחם. אחת הדרכים העיקריות להתאמה האמורה היתה מדיניות של הרחבת פרשנות המונח "תעשייה" המופיע בתכנית שחלה על המתחם. בסוף שנות השמונים הייתה ההשקפה, כי במונח "תעשייה" יש לכלול גם "תעשייה עתירת ידע" וכן משרדים שהם רק לוואי לתעשייה - שירותיםוכלכליים. מאמצע שנות התשעים הייתה מגמה לכלול הנדסיים טכניים ביטוח משרדי פיננסיים, גופים של משרדים גם "תעשייה" בהגדרה ומשרדים העוסקים בנדל"ן ובשירותים משפטיים וחשבונאיים. יוצא אפואהנוגדת את התכנית המאושרת שחלה על הוועדה התוותה מדיניות כי המתחם, ופעלה לכך שמדיניות זו תוביל שינוי במגמות הבנייה והפיתוח

במתחם, זאת בטרם הדבר אושר בתכנית סטטוטורית עדכנית. בניינים שפעלו בהם משרדים בחלק99במהלך הביקורת אותרו במתחם

ל- בכולם. רק או מ-18משטחי הבניין בנייה99 היתרי ניתנו הבניינים למשרדים - לחלק משטחי הבניינים או לכולם. יתר הבניינים המשמשיםאו ל"מלאכה" ל"תעשייה", בנייה היתרי פי על הוקמו משרדים בנייני ל"תעשייה עתירת ידע". לא הוגשו בשבילם בקשות לשימוש חורג, וממילא

לא ניתנו אישורים כאלה. בניינים שבמתחם עולה כי כל הבניינים הללו31מסקירת רישויים של .2

נבנו כבנייני משרדים חרף העובדה שההיתר שניתן להם היה לתעשייה,ומשרדים. לתעשייה משולב היתר מקרים ובשני ידע עתירת לתעשייה נזכרו אלו בניינים של הבנייה שבתכניות למרות ניתנו אלו היתרים

המאפיינים של בנייני משרדים ונעדרו המאפיינים של בנייני תעשייה. כי.3 סיומה ולאחר הבנייה במהלך דיווחו לא הבנייה על המפקחים

הבניינים הוסבו לבנייני משרדים והשימוש בהם הוא למשרדים. הוועדה מצידה לא נקטה צעדים להפסקת הבנייה של בניינים. היא.4

לא נקטה צעדים למניעת השימוש למשרדים עם השלמת בניית הבניינים, וגם לאחר שהחל השימוש בהם למשרדים, היא לא עשתה דבר כמעט

להפסקת השימוש החורג.

82

עיריית תל אביב-יפו

ההשלכות של הבנייה והשימושים למשרדיםת ו י ל כ ל הכ ת ו כ ל ש ה ה

אגרות בנייה - משרד מבקר המדינה בדק את אגרות הבנייה שנקבעו.1מתוך 29ל- הבניינים שרישויים נבדק ושניתנו להקמתם היתרי בנייה31

גבתה העירייה כי נמצא, ידע". עתירת "תעשייה או "תעשייה" ליעוד מהיזמים שבנו את הבניינים אגרות בנייה לפי התעריפים לתעשייה. בפועל

משמשים בניינים אלו כבנייני משרדים. ואילך אפשר להוציא היתרי2002א, מינואר 1043על פי תכנית מס'

להגיש היה אפשר לכן במתחם. למשרדים המיועדים לבניינים בנייה לוועדה בקשה למתן היתר להמרת השימוש מתעשייה למשרדים בבניינים שעל פי היתרי הבנייה ייעודם לתעשייה, אך בפועל משמשים למשרדים. אילו היו מוגשות בקשות כאלו הייתה הוועדה גובה מהמבקשים אגרות בנייה גדולות פי שבעה בקירוב מאלה ששולמו כשניתנו ההיתרים לבנייני תעשייה. הפרשי אגרות הבנייה בגין המרת הסוג מ"תעשייה" ומ"תעשייה

עתירת ידע" למשרדים נאמדים במליוני ש"ח. היטל השבחה - לאור העובדה שהיתרי הבנייה במתחם ניתנו לבנייה.2

הרי למשרדים, והשימוש הבנייה היו בפועל אולם לתעשייה, ושימוש ש"מימוש הזכויות" כבר נעשה בעבר בעצם שינוי השימוש המותר. הוועדה לא גבתה בגין מבנים אלו היטל השבחה משום שבא בעבירה, ועל פי החוק שינוי הייעוד והשימוש צריכים להיות על פי תכנית מאושרת כדין.

א ניתנת האפשרות "להכשיר" את הבנייה1043משאושרה תכנית מס' והשימוש שהיו בעבר בלתי חוקיים, על ידי המרת היתרי הבנייה. משרדכי אם לא תעשה כך, הרי שיהיה עליה לוועדה, מבקר המדינה העיר להגיש כתבי אישום בגין בנייה ושימוש בניגוד להיתר. בכך תתאפשר גבייה

לחוק התכנון והבנייה.218של אגרות בנייה והיטל השבחה על פי סעיף היטלי השבחה מאי תשלום הוועדה הכולל של הפסד כי הסכום יצוין

במתחם עשוי להיאמד בעשרות מיליוני שקלים.

ת ו י ת ר ו ב ח ת ת ו כ ל השמס' .1 מס' 1043תכנית תכנית את שינתה השאר,1043א בין ,

אלו עסקים ידע. עתירת ולתעשייה למשרדים השימוש את בהתירה מושכים לאזור בכל שעות היום קהל לקוחות בהיקף גדול יותר משמושכתוגדל הביקוש לנסיעות אל האזור וממנו. הוועדה והעירייה לא תעשייה בחנו את ההשלכות התחבורתיות של השינויים הצפויים בשימושים, על פי

א. גם לא נמצא תיעוד המצביע אם בנושא החנייה,1043תכנית מס' א, נעשתה בחינה כאמור.1043שנזכר בתכנית מס'

. בגלל גידול הביקוש לנסיעות יש לתכנן פתרונות תחבורתיים ולבצעם;2 פתרונות אלו דורשים מימון. העירייה והוועדה לא עשו תחשיבים לחישוב ההוצאות הכרוכות בתכנון הפתרונות התחבורתיים ובביצועם וההפסדיםהאזור בתוך תחבורתיים פתרונות למציאת ייערכו לא הן אם שייגרמו 83

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

של המימון מקורות על הצביעו לא גם והוועדה העירייה ובסביבתו. ההוצאות האמורות, וממילא לא הצביעו על שיעור השתתפותם במימון.

בנייני משרדים, ואוכלסו עשרות במשך כשני עשורים הוקמו חלקם רבי קומות, במתחם שמשני צדי נתיבי איילון, שבמקורבהתאם שלא התרחש התהליך תעשייה. אזור לשמש נועד ובניגוד לתכנית שהיתה תקפה להוראות דיני התכנון והבנייה

באזור באותם ימים. מכלול הממצאים שהועלו בדוח זה מצביעים שבמשך כל אותה תקופה לא מנעה מועצת העירייה של תל אביב-יפו, שהיא גם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו, את השימושבשנות בעיקר פעלה, ואפילו באזור, למשרדים והבנייה

התשעים, לעידוד ההקמה והאכלוס של בנייני המשרדים. הוועדה בחרה לפעול בנתיב חלופי לזה שנקבע בחוק ובתכניותחייב שיישומה גמישה, מדיניות לעצמה וקבעה התקפות, במבנים שנעשה ומהשימוש באזור מהבנייה עין העלמת שהוקמו בו. כל זאת שלא על פי הדין. לדעת משרד מבקר המדינה הובילה מן הסתם דרך פעולה זו גם להקצאה בלתי

שוויונית של משאבים ולפגיעה בסדר החברתי. מציאות זו, שהתרחשה כאמור לאורך שנים, יש בה כדי לשקף בעיות יסודיות באופן פעולתה של הוועדה. כל רשות ציבורית, ועל אחת כמה וכמה כזו המבצעת פעולות אכיפה על אזרחים שבתחומה, אל לה להתיר לעצמה לחרוג מן הגבולות שהעמיד לה הדין. ועדה מקומית לתכנון ולבנייה המבצעת אלפי פעולותמקומיים ולשימושים בנייה לעבודות הנוגעות אכיפה ומצומצמים, אינה יכולה בה בעת להתיר פעולות נרחבות כלובהישענות על מדיניות תכנונית שהיא הדין פי כך שלא על מקדמת. יש לראות בחומרה את ניסיונה של העירייה להצדיק דרך פעולה זו, במקום לפעול להפקת לקחים במטרה למנוע

התנהלות דומה בעתיד. קיומה שעצם המדינה, מבקר משרד סבור זאת עם יחד החוק, את הנוגדת נרחבת תפקודית מציאות של המתמשך מחייב את משרד הפנים ואת מוסדות התכנון והבנייה הבכיריםגדולה מקומית רשות הגורמים שהובילו את ביסודיות לבחון את לקדם כדי בדין שנקבעו לאלו חלופיות דרכים לאמץ התהליכים לשורש לרדת זו בדיקה על התכנונית. מדיניותה

84

עיריית תל אביב-יפו

לקדם הרשויות של מוגבלותן בדבר הטענות עם ולהתמודד מדיניות תכנונית בתחומן.

ולהן משמעות נלוות, היו תוצאות זו של הוועדה להתנהלות כבדה, נוסף להיבטים העקרוניים שפורטו לעיל: גם כשהחליטההעניינים התנהלו בתכנית "המדיניות" את לעגן הוועדה בעצלתיים; עד אישור התכנית חלף זמן רב - כתשע שנים. עלשל השלכותיה את העירייה בדקה לא רב זמן שחלף אף את לבדוק והעירייה הוועדה על התחבורה. על התכנית במתחם, המשרדים מריכוז שנובעים התחבורתיים השינויים בגידול לכך לתכנן את מערכת הכבישים, בהתחשב ובהתאם

לנסיעות ברכב פרטי וברכב ציבורי. לאחר שאושרה התכנית לא עשתה הוועדה דבר כדי לגבות אתמהמשתמשים ההשבחה היטל ואת הבנייה אגרות הפרשי

במשרדים. על הוועדה לפעול לגביית היטל השבחה והפרש אגרות בנייה בגין שימוש למשרדים במקום שימוש לתעשייה. לשם כך עליה לאתר את המשרדים הפועלים במתחם שלא על פי היתר כחוק,לתעשייה בעבר שניתנו הבנייה היתרי להמרת ולעשות ולתעשייה עתירת ידע - למשרדים. באותם מקרים שבהם בעלי היתרי הבנייה לא יבקשו המרת היתרי הבנייה כאמור, יהיה על הוועדה לשקול הגשת כתבי אישום בגין בנייה ושימוש בניגוד להיתר, ובכך תתאפשר גבייה של אגרות בנייה והיטל השבחה

לחוק.218על פי סעיף

85

מועצה מקומית כפר קאסם

טיפול בנזקקיםהתגוררו בתחום המועצה המקומית כפר קאסם2003בסוף שנת

תושבים. המחלקה לשירותים חברתיים16,600)להלן - המועצה( של המועצה משמשת לשכת סעד כהגדרתה בחוק שירותי הסעד,

ועליה החובה לטפל בנזקקים שבתחום המועצה1958התשי"ח- , , היו בטיפול2004ולהגיש להם סעד. במועד הביקורת, סוף שנת

נזקקים3,100המחלקה לשירותים חברתיים )להלן - המחלקה( כ- תיקי טיפול.990שנתוניהם רוכזו בכ-

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את2005 עד ינואר 2004בחודשים אוקטובר

בסיכון, קטינים נזקקים: של אוכלוסיות בשלוש המועצה של טיפולה בדיקות במחלקה; נעשתה הבדיקה סמים; ונפגעי במצוקה נערות הלאומית וברשות הבריאות במשרד הרווחה, במשרד נעשו השלמה

למלחמה בסמים.

עיקרי הממצאים הממצאים שהעלתה הביקורת בדוח זה מלמדים, שטיפול המועצה בכלניכרת בחריגה ונעשה יסודי באופן לקוי היה אחת מקבוצות הנזקקים מתקנון עבודה סוציאלית המאגד את ההנחיות וההוראות למתן שירותי סעד, שהוציא מנכ"ל משרד הרווחה לרשויות המקומיות )להלן - תע"ס(. בשלושת התחומים לא נעשו פעולות לאיתור נזקקים לטיפול; לא נוהלו תיקי מטופלים או נוהלו בצורה לקויה; לא ניתנו טיפולים פרטניים לרובם

המכריע של הנזקקים. בתחומים המועצה תפקוד על נאות פיקוח קיים לא הרווחה משרד

האמורים ולא נקט פעולות ממשיות כדי להביא לתיקון המצב.

86

מועצה מקומית כפר קאסם

קטינים בסיכון הועלו ליקויים חמורים בטיפול המועצה בקטינים בסיכון: ככלל, הטיפול בקטינים בסיכון היה מזערי; פקיד הסעד של המועצה לא דיווח למשרד הרווחה על פניות שקיבל בדבר קטינים בסיכון; החקירה הנוגעת לקטינים בסיכון לא נעשתה בהתאם לנדרש בתע"ס; לא נקבע על מי מהקטינים, שמידע על פגיעה בהם נמסר למועצה, חלה הגדרת "קטין נזקק" שבחוק

; ממילא לא הובא עניינם לדיון1960הנוער )טיפול והשגחה(, התש"ך-דרכי הטיפול בקטין על ועדת0בוועדה, שמתפקידה להחליט - )להלן

החלטה( ולא הוכנו עבורם תכניות טיפוליות. רבים מהקטינים בסיכון נותרוללא טיפול.

קורבן2002בשנת שנפלו קטינים קבוצת על מידע קיבלה המועצה - לתקיפה מינית. נמצא, כי המועצה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר משרד החינוך, משרד הבריאות ומשרד הרווחה - לא נערכו כראוי למתן טיפול פרטני לקטינים הנפגעים ולא פעלו להגשת טיפול חיוני זה לכל

נפגע ולמשפחתו.

נערות במצוקה הממצאים שהועלו באשר לטיפול בנערות במצוקה מלמדים שהמועצה לא מילאה כראוי את חובתה כרשות סעד ולא העניקה לנערות במצוקה שבתחומה את הטיפול הדרוש: המועצה לא יזמה פעולות לאיתור נערותשניהלה הטיפולי במועדון פרטני; טיפול לנערות ניתן לא במצוקה; המועצה עבור נערות במצוקה לא הוגשמו המטרות שלשמן הוא הוקם;ולא פרטניות טיפול תכניות נבנו לא בפעילויותיו שהשתתפו לנערות כתוצאה בתע"ס. כנדרש טיפולית, קבוצתית פעילות בו התקיימה הנערות אוכלוסיית חסרה זה בתחום המועצה של הלקוי מתפקודה

במצוקה שבתחומה תמיכה וטיפול ראויים.

נפגעי סמיםהיתה לא המועצה כי נמצא הסמים, נפגעי באוכלוסיית לטיפול אשר והיא לא העניקה כל זו, נזקקים ערוכה כלל למתן טיפול לאוכלוסיית

טיפול לנפגעי הסמים שבתחומה.

כינון הוועדה נקבע בתקנות הפיקוח על מעונות )אחזקת ילדים במעון רגיל(,0

.1965התשכ"ו-

87

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

המועצה המקומית כפר קאסם מחויבת להגיש טיפול סוציאלימלמדים זה בדוח שתוארו הממצאים שבתחומה. לנזקקים שהיא לא מילאה את תפקידה כ"רשות סעד" בכל הנוגע למתןולנפגעי במצוקה לנערות בסיכון, לקטינים הרווחה שירותי

סמים. משרד הרווחה, האמור לקיים פיקוח ממלכתי על מתן שירותי הרווחה בידי רשויות מקומיות, לא מילא את תפקידו כיאות ולא ניצל את סמכויותיו כדי לאכוף על המועצה לתת שירותי רווחה נאותים. על משרד הרווחה לעשות בדק בית ולדאוג להיערכות מחודשת של המחלקה לשירותים חברתיים של המועצה במטרה לתת לנזקקים משלוש האוכלוסיות את הטיפול הנדרש; בתוך

כך ראוי לבחון אם בידי המחלקה האמצעים הדרושים לכך. בתחום הטפול בקטינים בסיכון נדרשת המועצה לעשות שינויבנושאים לאלתר לטפל היתר ובין פעילותה, באופן בסיסי האלה: ייזום קשר עם מסגרות שבהן מטופלים קטינים במטרה לאתר קטינים נזקקים שבתחום המועצה; שינוי יסודי בטיפול המחלקה בפניות אליה בדבר קטינים המצויים לכאורה בסיכון;טיפול תכנית וקביעת זה בתחום מהפניות אחת כל חקירת מתאימה באמצעות ועדת החלטה; הקפדה על דיווח למשטרת

ישראל בדבר ילדים בסיכון. גם בטיפול באוכלוסיית הנערות במצוקה נחוץ שיפור ניכר. על המועצה לפעול לאלתר לאיתור נערות במצוקה; לטפל טיפול פרטני בנערות שאותרו ולבסס את עבודת המחלקה על תכניות

טיפול המיועדות להשגת מטרות טיפוליות מוגדרות. לצורך הטיפול בנפגעי הסמים על המועצה להקים מערך טיפול באוכלוסיית הנפגעים הגדולה שבתחומה. עליה לאתר נפגעי סמים ולטפל בהם ולחדש את הפעילות הקהילתית למלחמה בסמים. על המועצה למנות לאלתר ועדה למאבק בנגע הסמיםלאישור ותגישה ולמניעה לטיפול תכנית שתגבש המסוכנים

המועצה.

88

מועצה מקומית ריינה

בניית בית ספר, התקשרויות ומתן תמיכות תחום שיפוטה של מועצה מקומית ריינה )להלן - המועצה( משתרע

דונם. בדצמבר 11,500על כ- מנתה אוכלוסיית ריינה, לפי2004 נפש15,000נתוני המועצה, כ- מתושביה הם מוסלמים80%. כ-0

והשאר נוצרים.לשנת הפנים משרד שהוציא הביקורת דוח פי למדו2004על

תלמידים בבתי ספר יסודיים ותיכוניים.3,792

פעולות הביקורתנובמבר מרס 2004בחודשים - המדינה2005 מבקר משרד עשה

ועל חשבונותיה לאותן2004 ו-2003ביקורת על פעולות המועצה בשנים שנים. הביקורת התמקדה בעיקר בנושאים האלה: פרויקט בניית בית-ספר

בשכונת בלאל, התקשרויות עם יועצים ומתן תמיכות על-ידי המועצה.בדיקת השלמה נערכה במשרד החינוך התרבות והספורט.

עיקרי הממצאיםבניית בית ספר

במכרז2001בספטמבר שזכה עם קבלן בהסכם התקשרה המועצה )להלן - הקבלן הזוכה( לבניית בית ספר יסודי ובו אגף כיתות בן חמישה

מ"ר וחטיבה צעירה בת שתי כיתות גן בשטח של724חדרים בשטח של מ"ר במבנה נפרד.220

המספר כולל תושבים המתגוררים בשכונת בלאל שבתחום המועצה ורשומים0במשרד הפנים כתושבי העיר השכנה נצרת.

90

מועצה מקומית ריינה

נמצא, כי הקבלן הזוכה הקים רק את שלד אגף הכיתות והפסיק אתביולי התקשר חודשים כעשרה של הפסקה לאחר ,2003העבודה.

בהסכמת המועצה, עם קבלן משנה לביצוע המשך העבודה )להלן - קבלן המשנה(. קבלן המשנה ביצע עבודות טיח וריצוף באגף הכיתות, וכעבור

כשלושה חודשים הפסיק אף הוא את העבודה באתר.מינה ראש המועצה מהנדס חיצוני לתפקיד מנהל הפרויקט2004ביוני

)להלן - מנהל הפרויקט( במטרה להשלים את הבנייה. באותו מועד, הוסב ההסכם, בהסכמת המועצה, מהקבלן הזוכה לקבלןתיעשה בית-הספר בניין והצדדים הסכימו שהשלמת ג'(, )קבלן שלישי

ועלותה תסתכם בכ-0בשיטת מחיר פאושאלי מיליון ש"ח בהתאם1.314 לאומדן שהכין מנהל הפרויקט.

הבדיקה העלתה כי מאחר שהאומדן שהכין מנהל הפרויקט נגע להשלמתחרג ההתקשרות סכום הצעירה החטיבה ללא בלבד הכיתות אגף החטיבה הקמת עלות את שכלל המקורי, בהסכם שנקבע מהסכום

הצעירה. הקמת בית הספר והחטיבה הצעירה הייתה אמורה להסתיים בתוך שמונה

. נמצא, כי2002חודשים ממתן צו התחלת העבודה, דהיינו באמצע יולי לא הושלמה בניית בית הספר.2005עד מועד סיום הביקורת, במרס

בנה את החטיבה אולם לא ג' אמנם השלים את אגף הכיתות, קבלן הצעירה ולא השלים את עבודות הפיתוח.

המועצה לא דרשה מהקבלנים לבנות בפועל את החטיבה הצעירה לפיבעלי לבינם. בינה ההתקשרות הסכם ולפי המאושרות התוכניות התפקידים הנוגעים בדבר לא העירו בכל שלב שהוא כי יש לבנות את

החטיבה הצעירה. בבדיקה נמצא, כי את רוב החשבונות שהגישו הקבלנים למועצה בדקוושהכמויות - המפקחים הצמודים( פעמים מספר, )להלן שני מפקחים

2002וסכומי החשבונות שאישרו היו שונים בכל בדיקה. לדוגמה ביולי )חשבון חלקי מצטבר,3אישרו המפקחים הצמודים חשבון חלקי מספר

מועד( שהגיש אותו כל העבודות שבוצעו עד את המחיר של המסכם ש"ח כולל מע"מ, ואילו בספטמבר879,000הקבלן הזוכה בסכום של כ-

אישרו המפקחים הצמודים את אותו החשבון בגין אותן העבודות2002 מיליון ש"ח כולל מע"מ.1.728בסכום של כ-

בסכום4 אישרו המפקחים הצמודים חשבון חלקי מספר 2002בנובמבר כ- בכ-1.099של היה קטן זה כולל מע"מ; סכום חשבון מיליון ש"ח

ש"ח מסכום חשבון חלקי מספר 629,000 שאושר בספטמבר אותה3 שנה.

נמצא, שהמועצה העבירה למשרד החינוך את החשבון שאושר בספטמבר , בצירוף חשבונות שכר טרחה של עבודות תכנון ופיקוח, ועל סמך2002

מחיר סופי קבוע מראש בגין ביצוע עבודות מוגדרות.0

91

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

, סכום2002חשבונות אלה שילם משרד החינוך למועצה, עד נובמבר מיליון ש"ח. המועצה לא מסרה למשרד החינוך את1.949כולל של כ-

, ועקב כך שילם לה משרד החינוך כספים שלא הגיעו לה4חשבון מספר באותה עת. קבלת כספים בדרך זו אינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין.

, הסתכמה עלות בניית אגף הכיתות,2005עד מועד סיום הביקורת, מרס מיליון ש"ח. עד אותו מועד3.318חלק מהפיתוח והתכנון והפיקוח בכ-

ש"ח, בלי230,000חרגה המועצה מההרשאה הכספית שאושרה לה בכ- שבנתה את החטיבה הצעירה. על-פי הערכת המועצה, השלמת החטיבה

כ- תעלה שתושלם550,000הצעירה לאחר הגירעון לפיכך, ש"ח. העבודה כולה יהיה גדול בהרבה.

התקשרויותובצו המועצות המקומיות1953בצו המועצות המקומיות )ב'(, התשי"ג-

, נקבע שקרובו של חבר מועצה לא יהיה צד לחוזה1950)א'(, התשי"א- בהסכם2001או לעסקה עם המועצה. נמצא שהמועצה התקשרה במאי

עם עורך דין, בנו של חבר המועצה מר פרח בראנסה ששימש במועד ההתקשרות כסגן ראש המועצה וממלא מקומו. ההתקשרות לא הובאה לדיון במועצה. חבר המועצה שעם בנו נעשתה ההתקשרות, לא הודיע למועצה בכתב על ניגוד העניינים שבו הוא מצוי, וגם לא פנה לוועדה

המייעצת שמינה שר הפנים לטפל בשאלות של ניגוד עניינים.

מתן תמיכותהוראות את מילאה לא המועצה נתמכים לגופים תמיכות מתן בעניין

)להלן1985הנוהל למתן תמיכות על-ידי רשויות מקומיות שפורסם במאי - נוהל מתן תמיכות(: המועצה העניקה תמיכות למוסדות דת ולקבוצות ספורט בלי שהגישו בקשות בכתב לקבלת תמיכה, בלי שצירפו מסמכים

תקצבה2004 ו-2003כדרוש ובלי שהנושא נדון בוועדת תמיכות. בשנים חלקי. התמיכות שהמועצה העניקה רק באופן את התמיכות המועצה

ש"ח580,000 ש"ח, 554,000 הסתכמו ב-2004 ו-2003, 2002בשנים ש"ח בהתאמה.527,000ו-

הביקורת העלתה ליקויים רבים בהתקשרות המועצה המקומיתחטיבה ובו יסודי ספר בית בניית בעניין קבלנים עם ריינה צעירה בתחומה. הביקורת העלתה ליקויים גם בהתקשרויות עם

עורך דין ועם יועץ הנדסי.

92

מועצה מקומית ריינה

מתן נוהל לפי שלא המועצה פעלה תמיכות מתן בנושא תמיכות, חרגה מתקציבים שהקצתה לעניין זה ולא עקבה אחר

השימוש בכספי התמיכות. מן הראוי שהמועצה תפעל ביתר שאת לשמור על האינטרסיםכדי חיצוניים יועצים ועם קבלנים עם בהתקשרויותיה שלה

לממש את יעדיה.

93

מועצה אזורית זבולון

רישוי עסקים בתחום המועצה האזורית זבולון )להלן - המועצה(, שהוקמה בשנת

יישובים: חמישה קיבוצים, שני מושבים, שלושה ישובים12, 1950 קהילתיים ושני יישובים ערביים. תחום השיפוט של המועצה משתרע

2,540 תושבים )שהם כ-10,000 דונם, וחיים בו כ-62,440על כ-בתי אב(.

מקורות הפרנסה העיקריים של התושבים הם חקלאות, גידול בעליחיים, מפעלים ועסקים אחרים בתחומי הקיבוצים והמושבים.

פעולות הביקורתלדצמבר ספטמבר רישוי2004בין את המדינה מבקר משרד בדק

במועצה. החוק הוראות אכיפת ואת עליהם הפיקוח את העסקים, ובוועדה המחלקה( - )להלן עסקים רישוי במחלקת נעשו הביקורות המקומית, אצל הווטרינר הרשותי ואצל היועצת המשפטית של המועצה. בדיקות השלמה נעשו בשירותי הכבאות, במשרד לאיכות הסביבה מחוז חיפה - מרכז ענף רישוי עסקים ותעשיות )להלן - המשרד לאיכה"ס(, וכן במחלקה לבריאות הסביבה במשרד הבריאות מחוז חיפה )להלן - משרד

הבריאות(.

עיקרי הממצאים עסקים שלמועצה היה ידוע169 פעלו בתחום המועצה 2004בנובמבר

- פעלו בלא רישיון עסק. במאגר75% מהם - כ-124כי הם טעוני רישוי: המידע הממוחשב של המועצה בנושא רישוי עסקים לא היה מידע על כל העסקים שפעלו בתחומה. המידע הזה דרוש, בין היתר, לצורך בקרה,

פיקוח ואכיפה.

95

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

)להלן - החוק(, נקבע כי רשות רישוי1968בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח- לא תעניק רישיון לעסק טעון רישוי אלא אם כן ניתן לכך אישורם של

משרדי הממשלה הנוגעים לעניין ושל גורמים אחרים, לפי סוג העסק.לא2004הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת בסוף דצמבר

בקשות לרישיון עסק, שהוגשו למחלקה עוד בשנת50הסתיים הטיפול ב- , לרבות בקשות לרישוי רפתות, תחנות דלק, מפעלי תעשייה ועסקי1999

מזון. זאת, מאחר שהמחלקה לא קיבלה בעבורם את האישורים מנותני האישורים, כדרוש על פי החוק. המחלקה לא הודיעה למבקשי הרישיון

על העיכובים בטיפול בבקשותיהם ועל דרישותיה להשלמת הליך הרישוי. במרבית יישובי המועצה פועלים זה שנים בלא רישיון עסק, עסקים לגידול בעלי חיים )רפתות וחוות סוסים(, ששפכיהם עלולים לחלחל למי התהום

ולזהם את מקורות המים וכן ליצור מטרד המסכן את בריאות הציבור. נמצא כי המועצה לא אכפה את הוראות צו רישוי עסקים )עסקים טעוני

)להלן - הצו(, על עסקים אלו, שלרבים מהם לא1995רישוי(, התשנ"ה-- )להלן הסביבה לאיכות ומהמשרד החקלאות ממשרד אישור היה

המשרד לאיכה"ס(. בתחום המועצה פועלים זה שנים בלא רישיון עסק שני מפעלים גדולים ששירותי הכבאות סיווגו בדרגת סיכון גבוהה. מפעלים אלו לא מילאו אתזמני היתר להם נתנה זאת המועצה ולמרות שירותי הכבאות, דרישות בניגוד לחוק. שלושה מפעלים אחרים פועלים בלא במשך שנים רבות עסק רישיון מהם לאחד נתנה והמועצה לאיכה"ס, המשרד אישור

לצמיתות בניגוד לחוק. אחת מתחנות הדלק הציבוריות בתחום המועצה פועלת בלא רישיון עסק. לתחנת דלק אחרת הוציאה המועצה רישיון עסק לצמיתות שלא כדין, שכן היא לא קיבלה אישורים מהמשטרה ומהמשרד לאיכה"ס. עוד נמצא כי

בתחום המועצה פועלות שש תחנות דלק פנימיות בלא רישיון עסק. קהל רבי עסקים ארבעה רבות שנים זה פועלים המועצה בתחום )אכסניית נוער, אולם ספורט ושני גני אירועים( בלא רישיון עסק. נמצא כי אף ששנים רבות סירב משרד הבריאות לתת את אישורו לפעילותה שלתנאי עקב השנה(, במשך ילדים אלפי )המאכסנת הנוער אכסניית תברואה לקויים, ושל גני האירועים, הם פועלים זה זמן רב אף שהמועצה לא אכפה את סמכותה בעניינם ולא תבעה ממפעיליהם לעמוד בדרישות

החוק ולהשלים את הליך הרישוי. המיועדים מזון עסקי כמה עסק רישיון בלא פועלים המועצה בתחום לקהל משתמשים רחב )צרכניות, מאפייה ומטבח של מכללה(. העסקים האלה פועלים זמן רב בלא רישיון עסק, מאחר שמשרד הבריאות סירבלא כי המועצה נמצא ליקויים תברואתיים. בשל הפעלתם את לאשר ]נוסח חדש[ התשמ"ג- )מזון( בריאות הציבור פעלה בהתאם לפקודת

, לא ניהלה פיקוח כדרוש ולא השתמשה נגדם בסמכויות האכיפה1983המוקנות לה בחוק.

96

מועצה אזורית זבולון

ומתמשכים רבים ליקויים על מצביעים הביקורת ממצאי בהתנהלות המועצה בתחום רישוי עסקים ובאכיפת דיני רישוי

העסקים. רוב העסקים שבתחום המועצה פעלו בלא רישיון עסק ובליומשירותי לאיכה"ס מהמשרד הבריאות, ממשרד אישורים

הכבאות. לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה מתן רשיון עסקזמני היתר ומתן דלק, ולתחנת המפעלים לאחד לצמיתות במשך שנים רבות למפעל אחר מבלי שמילאו את דרישות נותני האישורים. עוד יש לראות בחומרה הפעלת עסקים רבי קהל ללא רשיון עסק, בעיקר אולם ספורט של המועצה וכן אכסנייהנוסף אלה עסקים של פעילותם נוער. בני אלפי המשמשת לפגיעה להביא עלולה עסק רשיון בלא שפעלו לעסקים

בבטיחות הציבור ובבריאותו וליצור מפגעים סביבתיים. על המועצה להגביר את הפיקוח על העסקים טעוני הרישוי, ולפעול ביתר שאת לאכיפת הוראות החוק על עסקים הפועלים

בלא רישיון, תוך שהיא נוקטת את כל האמצעים על פי דין.

97

מועצה אזורית חוף השרון

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - מוקדים מסחריים ועסקיים

- המועצה )להלן חוף השרון רוב תחומה של המועצה האזורית דונם, הוא מרחב תכנון מקומי50,000האזורית(, המשתרע על כ-

חוף השרון אשר לו ועדה מקומית, שחבריה הם חברי המועצה שלהמרכזית הלשכה נתוני לפי השרון. חוף האזורית המועצה

שנת בסוף במועצה2004לסטטיסטיקה, התושבים מספר היה השרון חוף המקומי8,870האזורית התכנון מרחב בתחום .

- געש, יקום, שפיים ותל יצחק;0היישובים האלה: ארבעה קיבוציםנטר כפר בצרה, ציון, בני יהושע, בית אודים, - מושבים שישה

ורשפון; שני יישובים קהילתיים - ארסוף וחרוצים. הקרקע שבקיבוצים ובמושבים היא ברובה בניהול מינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(, ומיעוטה בבעלות פרטית, ובדומה לכך גםלשטחי שמחוץ ובשטחים הקהילתיים ביישובים הקרקע רוב את היישובים מנהל ממ"י. רוב תחומו של מרחב התכנון המקומי הוארובם ועוד, טבע אזורים חקלאיים, שמורות שטחים פתוחים של בעלי ערך נופי. גם הקיבוצים והמושבים הפזורים במרחב התכנון הם בעלי אופי כפרי חקלאי, על פי התכניות התקפות החלות על

מרחב התכנון המקומי )ראו להלן(.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של2005 ובראשית 2004בסוף

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון )להלן - הוועדה המקומית(,ובנייה, רישוי הבנייה, הפיקוח עליה ואכיפת הוראות חוק בנושאי תכנון

התשכ"ה- והבנייה, מפורטים1965התכנון זה בדוח החוק(. - )להלן מוקדי פעילות עסקית שבתחום מרחב התכנון11ממצאים הנוגעים ל-

שטחו של קיבוץ גליל ים שייך מוניציפלית לתחום המועצה, אך מבחינת תכנון0לתכנון הוועדה המקומית נמצא במרחב התכנון המקומי של ובנייה הוא

ולבנייה רמת השרון.

99

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

המקומי. במספר מוקדים של פעילות עסקית נבדקה גם פעילותה שלרישוי חוק הוראות ואכיפת העסקים רישוי בנושא האזורית המועצה

- חוק רישוי עסקים(. הביקורת נערכה1968עסקים, התשכ"ח- )להלן בוועדה המקומית; בדיקות השלמה נערכו בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה

מחוז המרכז )להלן - הוועדה המחוזית( ובממ"י.

עיקרי הממצאיםהמסחריים שבמוקדים כך על מצביעים זה בדוח שהועלו הממצאים כדין, שלא ושימוש בנייה היו הבדיקה נערכה שלגביהם והעסקיים בהסכמת הוועדה המקומית או בהעלמת עין, וממילא לא אכפה הוועדה

המקומית את החוק במוקדים אלו.

תכנון שטחי מרחב התכנון המקומי נועדו לישובים כפריים ולשטחים פתוחים עלותשתיות נופש לתיירות, פעילות עליהם. החלות פי התכניות התקפות תותר בשטחים פתוחים באישור הוועדה המחוזית, בתנאי שלא ייפגע אופיו הפתוח של השטח. הרחבת אזורי תעסוקה תותר באישור הוועדה המחוזית

בשטחים הגובלים עמם ובתנאי שלא ייפגע אופיו הפתוח של השטח.למרחב התכנון תכנית מתאר חדשה לקדם ביקשה הוועדה המקומית המקומי, שבין מטרותיה פיתוח מוקדי מסחר ותעסוקה. מאחר שתכניתוהמחוזית הארצית התכנון למדיניות בסתירה עמדה שהוצעה המתאר וביקשה, בין השאר, להכשיר בדיעבד עבֵרות בנייה ושימוש, סירבה הוועדההוועדה ובין המחוזית התכנון לשכת בין הידיינויות לאשרה. המחוזית גם לאחר תום נמשכו בעניין תיקון תכנית המתאר המוצעת המקומית

הביקורת.

מוקדי פעילות מסחרית ועסקיתם י י פ ש ץ ו ב י ק

: ם י י פ ש ת ו צ ו ח ם ח במקום נבנו, על פי היתרי בנייה לתעשייה, מת מ"ר. רוב השטח משמש36,000שני מבנים שחוברו אשר שטחם הבנוי כ-

למסחר והמקום הפך למרכז מסחרי גדול. השימוש במקום לצורכי מסחר נגד את ייעודי האזור לפי תכניות תקפות,

אך הוועדה המקומית לא פעלה נגד השימוש החורג במתחם.אושרה תכנית מתקנת שאפשרה שימושים מעורבים באזור1999בשנת

השימוש היקף את הגבילה זו שתכנית מאחר ואולם מסחר, וביניהם ל- והיקף השימוש למסחר במתחם הוא25%למסחר מהשטח הבנוי,

100

מועצה אזורית חוף השרון

מהשטח הבנוי, יוצא שהיקף השימוש למסחר במתחם הוא בניגוד67%לתכנית תקפה.

הוועדה המקומית נתנה היתר בנייה למבנה שירותי תקשורת וטלפון אףומשמש מהיתר בסטייה נבנה המבנה מוצו. במתחם הבנייה שזכויות למסחר בלא שהוועדה תפעל על פי סמכותה נגד הבנייה ונגד השימוש

החורג במקום. במרתף החנייה של מתחם חוצות שפיים נבנו מבנים ללא היתר בנייה.במשך חנייה. שהוא המקום לייעוד בניגוד מסחר עסקי בהם פועלים כשלוש שנים לא הפעילה הוועדה המקומית פיקוח במקום ולא עשתה

דבר למניעת הבנייה הבלתי-חוקית בו ולהפסקת השימושים החורגים בו.ת ו י נ ו כ מ ץ ו מר י ל ו ל ס -מ כדין נתנה שלא הוועדה המקומית

דונם )קרטינג( בשטח של כחמישה בנייה לסלילת מסלולי מרוץ היתר באזור שאין לתת בו היתר אלא על פי תכנית מפורטת; תכנית כזו לא

אושרה לגבי אזור זה.ש ע ג ץ ו ב י ק

: י ר ח ס מ ז כ דונם, שייעודה69על שתי חלקות בשטח כולל של מר של האחת "מבני משק" ושל האחרת "תעשייה", נבנו שני מבנים בשטח

מ"ר. הוועדה המקומית נתנה היתרים לבניית המבנים27,424כולל של לייעוד שנקבע בתכניות התקפות החלות על החלקות מבלי לבחון כנדרש את שאלת השימוש שייעשה בהם; ואכן, מיד עם גמר הבנייה והאכלוס נעשה במבנים שימוש למסחר בסטייה ניכרת מהתכניות התקפות החלות

על החלקות. הוועדה המקומית נתנה היתרים בלתי-חוקיים לשימוש חורג בחלק משטח המבנים. היא לא פעלה לאכיפת החוק ולהפסקת השימוש החורג למסחר

במבנים. שמאי מטעם הוועדה המקומית קבע שומות מסוימות בגין השימוש החורגבהסכמת השומות את שמאי אותו הפחית כך אחר החלקות. בשתי הוועדה המקומית וקיבוץ געש. להפחתה ניתנו נימוקים כלליים שלא צורפו

להם נתונים, כנדרש על פי עקרון השקיפות במינהל ציבורי תקין.פועלים והם עסק רישיון טעונים החלקות בשתי המתנהלים העסקים התכניות את נוגדת המסחרית שפעילותם משום השאר, בין בלעדיו,

התקפות, ואי-אפשר לתת להם רישיונות עסק.חקלאיות חלקות שלוש על מגרש סלילת אישרה המקומית הוועדה בו ושימוש חורג ולחלקה ל"מבני משק" הסמוכות לחלקה ל"תעשייה" לחנייה. אף שוועדת ערר החליטה לבטל את אישור הוועדה המקומית, לא

עשתה הוועדה המקומית להפסקת השימוש החורג בחלקות.: ה מ מ ח ה ם ח מ"ר של חממות מפלסטיק3,000בשטח של כ- מת

לפרחים, בקרקע חקלאית מוכרזת, נבנו מבנים המשמשים למן אכלוסםועד מועד סיום הביקורת, במשך כשמונה שנים, למסחר.

101

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

בלא חקלאי לשימוש המבנים לבניית היתר נתנה המקומית הוועדה שנתנה את דעתה לעובדה שבמבנים שנבנו עוד קודם לכן נעשה שימוש

למסחר. הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים לא אישרה בקשה לשימוש חורג במבנים, וערר שהוגש על כך לוועדת ערר נדחה. הענייןהוועדה החלטת תוקף פקע הדיון שבשעת ומאחר לביהמ"ש, הגיע המחוזית, שאישרה שימוש חורג במבנים בכפוף למספר תנאים, הסכימו הצדדים שבקשה נוספת להיתר לשימוש חורג שהוגשה לוועדה המקומית תידון לגופו של עניין. עד סיום הביקורת לא קיבלה הוועדה המקומית

החלטות בעניין הבקשה לשימוש החורג במבנים ולא פעלה להפסקתו.: ב כ ר ת ר כ הש ל ק ס דונם שייעודה20על חלקה בשטח של כ- ע

ונבנה משרד מגורים ושטח פרטי פתוח לשימוש הקיבוץ, נסללה חנייה לבנייה היתר וללא התקפות לתכניות בניגוד רכב, השכרת למטרת

ולשימוש חורג; העסק פועל ללא רישיון עסק. הוועדה המקומית לא אכפה את חוק התכנון והבנייה, והמועצה האזורית לא אכפה את חוק רישוי עסקים על החניון להשכרת רכב כדי להפסיק

את הפעילות העסקית האסורה.

חק צ י - ל ת ץ ו ב י ק : ן ו ט ב ל ע מפעל בטון הוקם ללא היתר בנייה על שטח שייעודומפ

על פי התכנית התקפה מבני משק, ולכן אסור להקים בו מפעלי תעשייה.שלא כדין וללא רישיון עסק בלא שהוועדה1997המפעל פועל משנת

המקומית והמועצה האזורית עשו דבר כדי להפסיק את פעילותו. : ת ו ר נ ל ע באזור שייעודו חקלאי,2000מפעל נרות פועל משנת מפ

במבנה שנבנה לשמש לול, ללא היתר לשימוש חורג וללא רישיון עסק.להפסקת פעילותו של פעלו לא והמועצה האזורית הוועדה המקומית

מפעל הנרות.

ע ש ו ה י ת י ב ב ש מו: ת ב כ הר ם ח כ- מת ששטחו מבנה יש לתעשייה שנועד במתחם

בחריגה6,400 פעלו, במבנה אריזה. בית בעבר היה המבנה מ"ר; מהשימוש המותר על פי התכנית התקפה, חמישה עסקי מסחר, בעיקרחנייה מגרש נסלל במתחם חורג. לשימוש היתר בלא רהיטים, עסקי

מ"ר ונבנה משרד, שהופעל בו עסק להשכרת3,000מאספלט ששטחו רכב. הבנייה והסלילה נעשו ללא היתר בנייה, והעסק הופעל בלא היתר

לשימוש חורג.

102

מועצה אזורית חוף השרון

ניתן אישור המועצה הארצית לשימושים החורגים בקרקע ובמבנים לא הנדרש על פי תכנית מתאר ארצית למסילות ברזל, נוכח מיקום המבנים

בסמוך למסילת הברזל.השימושים ונגד היתר בלא הבנייה נגד פעלה לא המקומית הוועדה

החורגים בקרקע ובמבנים בלא היתר.

ה ר צ ב ב ש מו: ר ח ס מ י ד ק ו מ ה ש ו ל קרקע ש על בבצרה, אזורים בשלושה

שייעודה חקלאי, פועלים מזה שנים עסקים מסחריים במבנים חקלאייםשהוסבו לשימוש כחנויות, ללא היתרים לשימושים חורגים.

באזורים אלה. להפסקת השימוש החורג לא פעלה הוועדה המקומית בהעדר טיפול של הוועדה המקומית יזמה הוועדה המחוזית הגשת כתבי

אישום נגד מפעילי העסקים באזורים אלה.

פיקוח ואכיפה מסקרים שערכה יחידת הפיקוח המחוזית עולה, כי היקף עבֵרות הבנייה והשימוש החורג במרחב התכנון המקומי גדול. לפי נתוני יחידת הפיקוח המחוזית, מספר עברות הבנייה במרחב התכנון המקומי שהצטברו עד

. 1,400 היה כ-2004שנת ועל השימושים פיקוח ראוי על הבנייה הוועדה המקומית לא הפעילה מסוימים במקרים עסקית. פעילות במוקדי במיוחד בתחומה החורגים הופעל פיקוח הוועדה המקומית לאחר תקופה ארוכה ולאחר התערבות

של יחידת הפיקוח המחוזית. הוועדה המקומית לא אכפה בתחומה את החוק כראוי: הוצאו רק מעט צווי הפסקת עבודה מינהליים, הם לא הובאו לאישור בית משפט, ותוקפם

יום; הוועדה לא ביקשה כלל הוצאת צווי הפסקת עבודה30פג אחרי שיפוטיים; רק במקרים מועטים הוצאו צווי הריסה מינהליים; רק במקרים

מועטים הוגשו כתבי אישום.

מרחב התכנון המקומי חוף השרון כולל בעיקר שטחים פתוחים שבהם אזורים חקלאיים, שמורות טבע ועוד. בתחומו מצויים,יישובים שייעודם כפרי. התכניות התקפות בין השאר, עשרה החלות במרחב התכנון המקומי קבעו הוראות בדבר שמירת

השטחים הפתוחים והאופי הכפרי של היישובים.

103

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

על קרקע מתחמים עסקיים הוקמו התכנון המקומי במרחב והופעלו עסקים למסחר, אינו שייעודה ועל קרקע חקלאית היתר החוק. מבנים הוקמו בלא בוטה של רבים תוך הפרה בנייה או על פי היתרים שניתנו שלא כחוק או בסטייה מהיתריםהתקפות. בתכניות שנקבע ממה החורג שימוש בהם ונעשה ומהווה הקרובה הסביבה של אופייה את משנה זו פעילות סטייה ניכרת מתכנית שאין לאשרה בלא לשנות את התכנית

התקפה. הוועדה המקומית לא מילאה את חובתה בכך שלא מנעה את הבנייה הבלתי-חוקית ואת השימוש החורג בקרקע ובכך שלא פעלה לאכיפת החוק בתחומה. מציאות שבה הוועדה המחוזית נדרשת בשל מחדלי הוועדה המקומית להיכנס לנעליה באופן תדיר על מנת לשמור על קיום החוק אינו המצב התקין, ויש בוהוועדה של בתפקודה משמעותי כשל על להצביע כדי

המקומית.ונגד הבנייה נגד ובאפקטיביות בתקיפות לפעול הוועדה על השימוש הבלתי-חוקיים בקרקע שבתחומה, ולא להתבסס על

שאיפותיה התכנוניות הנוגדות את התכניות התקפות. ואילך למחדליה של2003הוועדה המחוזית הייתה ערה משנת

אחדות פעמים במקומה פעלה היא המקומית; הוועדה הוועדה על החוק. פי על לפעול שעליה בפניה והתריעה מרחב בתחום והאכיפה המעקב בפעולות להמשיך המחוזית המקומית הוועדה על ולכפות השרון חוף המקומי התכנון

למלא את תפקידה. הממצאים שהועלו בבדיקה זו מצביעים על כך שיו"ר הוועדהאת כיאות מילאו לא הוועדה וחברי בז'רנו אהרון מר לפי חוק התכנון התפקידים שהוטלו עליהם כוועדה מקומית

. לדעת משרד מבקר המדינה אם לא1965והבנייה התשכ"ה- יחול מיד שינוי יסודי בפעולות הרישוי, הפיקוח והאכיפה של הוועדה יהיה על שר הפנים לבחון הפעלת סמכותו לפי סעיף

בין38 שהיא, חדש[ ]נוסח המקומיות המועצות לפקודת השאר, למנות ועדה למילוי תפקידי ראש המועצה והמועצה.

104

מועצה אזורית מרום הגליל

רישוי עסקים וארנונה כללית 1950המועצה האזורית מרום הגליל )להלן - המועצה( הוקמה בשנת

בה יישובים: 23וכלולים שטח20 אחד. וקיבוץ כפרים שני מושבים, דונם, ואוכלוסייתה מנתה190,000השיפוט של המועצה משתרע על כ-

בתי אב.2,350 תושבים בכ-11,000 כ-2002בשנת מקורות הפרנסה העיקריים של התושבים הם חקלאות לרבות גידול בעלי

חיים, ותיירות כפרית )השכרת חדרי אירוח(.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את2005 - פברואר 2004בחודשים נובמבר

דרך הטיפול של המועצה בנושא רישוי עסקים ואכיפת דיני רישוי עסקים.בוועדה המקומית, במשרד הכבאות, ברשות נעשתה משלימה ביקורת הבריאות ובמשרד לאיכות הסביבה. עוד בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המועצה בענייני ארנונה כללית - חיוב נכסים בארנונה, גביית חובות

והטיפול בעררים.

עיקרי הממצאיםרישוי עסקים

התשכ"ח- רישוי עסקים, רשות1968בחוק כי נקבע, החוק( - )להלן הרישוי לעסק הטעון רישוי היא ראש הרשות המקומית בתוקף תפקידו או מי שהוא הסמיך לכך. במועד הביקורת היה מר שלמה לוי ראש המועצה

האזורית מרום הגליל. עסקים שהיה ידוע למועצה374 פעלו בתחום המועצה 2004בנובמבר

- פעלו ללא רישיון עסק.90% מהם - כ-334שהם טעוני רישוי.

106

מועצה אזורית מרום הגליל

במאגר המידע הממוחשב של המועצה בתחום רישוי העסקים לא היה.1לצורך בקרה דרוש זה מידע מידע על כל העסקים שפעלו בתחומה.

ופיקוח ולנקיטת אמצעי אכיפה. בחוק נקבע כי רשות רישוי לא תיתן רישיון לעסק טעון רישוי אלא אם.2

גורמים ושל ניתן לכך אישורם של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר כן אחרים לפי סוג העסק.

עסק לרישיון בבקשות טיפלה לא הרישוי רשות כי העלתה הבדיקה שהוגשו לה כנדרש על פי דיני רישוי עסקים, ולא העבירה את הבקשות

למשרדי הממשלה ולגופים אחרים לצורך קבלת אישורם. בתחום המועצה פועלים עסקים שלפעילותם יש היבטים סביבתיים,.3

ובטיחותיים, שהמועצה לא אכפה עליהם את חובת הרישוי תברואתיים והם פועלים ללא רישיון עסק, כמודגם להלן:

)לולים,)א( חיים בעלי גידול של יש עסקים יישובי המועצה במרבית מאחר הסביבה, איכות על השפעה יש שלפעילותם דירים( רפתות, ששפכיהם עלולים לחלחל למי התהום ולזהם את מקורות המים ולסכן

את בריאות הציבור. יישובי המועצה נמצאים בתחום אגן ההיקוות של הכנרת שממנה נשאבים רוב מי המוביל הארצי. נמצא כי המועצה לא אכפה את הוראותיו שלגידול בעלי חיים ולא טיפלה בשפכים ממקומות החוק על עסקים של הגידול של בעלי חיים ולא נקטה אמצעים למניעת חלחול של שפכי בעלי החיים למי התהום, ולאגן ההיקוות. כתוצאה מכך עלולים להיפגע איכותם

של מי הכנרת. רבים)ב( אירוח חדרי האחרונות בשנים הוקמו המועצה בתחום

עסק בעל החוק, הוראות פי על שבועי. או יומי בסיס על להשכרה שמחזיק חדרי אירוח שמספרם גדול משלושה )להלן - יחידת אירוח( חייב ברישיון עסק; מתן הרישיון טעון בין היתר אישור של משרד הבריאות ושל

שירותי הכבאות לשם הבטחת מטרות שנקבעו בחוק.יחידות על הרישוי חובת את אכפה לא המועצה כי העלתה הבדיקה האירוח שפעלו ביישוביה. נמצא כי רבות מהן פעלו ללא רישיון עסק וללא אישור משרד הבריאות ושירותי הכבאות. למועצה גם לא היה מידע עליחידות האירוח שפעלו ביישוביה, מקומן ושמות בעליהן. הפעלת מספר יחידות אירוח ללא האישורים האמורים עלולה לחשוף את האורחים לתנאי

תברואה לקויים ולסכנות בטיחות כגון שריפות. המועצה לא אכפה את חובת הרישוי על שלושה עסקים לאחסון)ג(

דלק שפעלו ללא רישיון עסק. הפעלת עסקים אלה טעונה, בין היתר,- לשם הבטחת איכות נאותה של אישור של המשרד לאיכות הסביבה ואישור של השר לביטחון הפנים, - ומטרדים ומניעת מפגעים הסביבה ואלה אמורים להודיע לרשות הרישוי על התנאים שיש להתנות ברישיון או על סירוב מנומק לתת רישיון. בהיעדר אישור מהגורמים האמורים עסקים

אלה עלולים ליצור בין היתר מפגעים סביבתיים ובטיחותיים.

107

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

הפעילה )ד( הגליל מרום הדתית לפי19המועצה טהרה. מקוואות החוק מקווה הוא עסק טעון רישוי, ומטרת הרישוי היא הבטחת בריאות הציבור לרבות תנאי תברואה נאותים במקווה. רישוי מקווה טעון בין היתר אישור של משרד הבריאות ושל שירותי הכבאות. המועצה לא אכפה אתלמפגעים לגרום עלולה והפעלתם המקוואות, על הרישוי חובת

תברואתיים ובטיחותיים. המועצה פיקחה על עסקי מזון אך לא הכינה רשימה של עסקי המזון.4

טעוני הפיקוח שבתחומה ותכנית לביקורת סדירה כנדרש. בעסקים אחרים לא עשתה המועצה פעולות פיקוח המתחייבות מהסמכות הנתונה בידיה

ולא בדקה אם הם ממלאים את הוראות החוק והתקנות. המועצה לא השתמשה באמצעי האכיפה שהקנה לה החוק ולא פעלה נגד עסקים המנוהלים ללא רישיון. למרות דרישות משרד הבריאות לא פעלה המועצה נגד עסקי מזון שנוהלו ללא רישיון ומשרד הבריאות מצא

בהם ליקויים תברואתיים.

ארנונה כלליתהמקומיות ברשויות כללית )ארנונה המדינה במשק הסדרים בתקנות

התש"ס-2000בשנת שנת2000(, לגבי הוראות גם כלולות שבהן , בניינים וקרקעות2004 , נקבע כי מועצה רשאית להטיל ארנונה לגבי

לרבות אדמה חקלאית. הנחות בארנונה פנויים, או בתחומה, תפוסים יינתנו לפי כללים ותנאים שקבע שר הפנים בתקנות מכוח חוק הסדרים

.1993במשק המדינה )תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב(, התשנ"ג- בחישוב ארנונה על דירות מגורים בתחומה הביאה המועצה בחשבון רק

משטח הדירה במקום שטחה המלא. פעולה זו אינה מתיישבת עם75%אלא כללית ארנונה לא תפחית תשלומי מועצה בחוק שלפיו ההסדר בתקנות. המפורטים ובתנאים בשיעורים בתקנות, הנקובים לזכאים המועצה לא חייבה את תושביה בארנונה בעד אדמות ומבנים חקלאיים המשמשים למשק בעלי חיים )לול, רפת, דיר(, אף שקבעה את סכומיויתרה בכל שנה על הכנסות ובכך נכסים אלה, הארנונה הכללית על

ניכרות.חברות שלוש שהגישו בעררים וחצי שנה במשך טיפלה לא המועצה בנושא הארנונה שהוטלה על עסקיהן, וטיפלה בערר של מפעל בדרך שלההסדרים בתקנות שנקבעו התנאים את בפרטיה שלא תאמה פשרה

.1993במשק המדינה )הנחה מארנונה(, התשנ"ג-הגבייה מחלקת את שמנהלת קבלנית לחברה איפשרה לא המועצה

חייבים, ולא שילמה לה עבור167לטפל בביצוע פסקי דין שהוצאו נגד 337אגרת פתיחת תיקים בלשכת הוצאה לפועל לביצוע פסקי דין נגד

חייבים אחרים.

108

מועצה אזורית מרום הגליל

ומתמשכים רבים ליקויים על מצביעים הביקורת ממצאי בפעילות המועצה האזורית מרום הגליל בתחום רישוי עסקיםהזנחת כללית. ארנונה ובנושא עסקים רישוי דיני ואכיפת חיים, בעלי גידול בעסקי במיוחד עסקים, ברישוי הטיפול לפגיעה לגרום עלולה אירוח, ויחידות דלק לאחסון עסקים

בבריאות הציבור ובבטיחותו ולגרום למפגעים סביבתיים. עוד נמצא כי שיעורי גביית הארנונה היו נמוכים והמועצה לא עשתה פעולות מספיקות לאכיפת תשלום החובות, ובכך נפגעו

הכנסותיה ממקורות עצמיים.על הפיקוח על החוק לפי המופקד הפנים, משרד על סמכויות את להפעיל המקומיות, הרשויות של פעולותיהן הפיקוח שהוקנו לו בחוק ולעקוב באופן שוטף אחר פעולותשהעלתה הליקויים של הישנותם את למנוע כדי המועצה

הביקורת.

109

ועדה מקומית-מרחבית לתכנון ולבנייה זמורה

תכנון, רישוי, אכיפה, שימושים חורגים ומינהל כספי

המקומית-מרחבית הוועדה של המקומי התכנון לתכנון0מרחב ולבנייה זמורה )להלן - הוועדה המקומית או הוועדה( משתרע על

דונם. מרחב התכנון כולל חמש מועצות מקומיות: בני35,000כ- עי"ש, גדרה, גן יבנה, מזכרת בתיה וקריית עקרון )להלן - המועצות המקומיות(. הוועדה טיפלה בנושאי התכנון של הרשויות המקומיותהוראות ואכיפת עליה והפיקוח הבנייה רישוי בתחומה, המצויות

החוק.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה2005 עד פברואר 2004בחודשים ספטמבר

את פעולות הוועדה בתחומי התכנון והרישוי של הבנייה, הפיקוח עליה ואכיפת הוראות החוק בעניינה, קביעת היטלי ההשבחה וגבייתם והמינהל הכספי של הוועדה. פעולות הביקורת נעשו גם בוועדה המחוזית לתכנוןובני יבנה גן ובמועצות המקומיות קריית עקרון, ולבנייה מחוז המרכז,

עי"ש.

עיקרי הממצאיםן ו נ כ ת

לפי סעיף 0 ועדה שהוקמה לחוק התכנון19ועדה מקומית מרחבית היא )להלן - החוק( במרחב תכנון מקומי הכולל תחום1969והבנייה, התשכ"ט-

של יותר מרשות מקומית אחת.

111

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

בתחום המועצות המקומיות בני עי"ש, גדרה, גן יבנה וקריית עקרון חלות תכניות מתאר מקומיות שאושרו בשנות השבעים ובתחילת שנות השמונים של המאה העשרים. על תחום המועצה המקומית מזכרת בתיה לא חלה תכנית מתאר מקומית שמתווה את התכנון הכולל של תחום המועצה. עלבתיה. מזכרת עדכנית למועצה המקומית להכין תכנית מתאר הוועדה אשר למועצות המקומיות האחרות, מן הראוי שתישקל האפשרות להכין תכניות מתאר עדכניות המותאמות לתכנית המתאר המחוזית החדשה,

. 2003שאושרה בסוף שנת

ג ר ו ח ש מו י ש ,0במרחב התכנון של הוועדה, בסמוך למרכז הקניות הקרוי "בילו סנטר"

היקף בשטחים רחבי מבני מסחר בשנים האחרונות ומאוכלסים נבנים שלפי התכניות החלות עליהם ייעודם לתעשייה. הקמת המבנים נעשתה ב'שיטה' ולפיה נתנה הוועדה ליזמים היתרי בנייה להקמת מבני תעשייה,היזמים ולאחר הבנייה הגישו אך בפועל שימשו רובם למטרות מסחר,

חורג לשימוש בקשות הייתה מודעת0לוועדה הוועדה למטרות מסחר. ל'שיטה' ואף נתנה לה את הסכמתה, תוך התעלמות מהיעדר התאמה בין השימוש המתוכנן במקרקעין לייעוד שנקבע להם בתכנית המפורטת. גם את משרדיה שלה מיקמה הוועדה במבנה המיועד לתעשייה אגב שימוש

חורג מהוראות היתר הבנייה והתכנית המפורטת. הוועדה עושה שימוש בדרך של מתן היתרים לשימוש חורג בבניינים כדיייעודו של המתחם למסחרי, בניגוד לייעודו בתכנית המתאר לשנות את המחוזית ובניגוד למגמות התכנון שהשלטון המרכזי מבקש לקדם. משרד מבקר המדינה העיר כי דרך הפעולה של הוועדה פסולה, שכן כפי שנקבעלקידום לגיטימי כלי אינו חורג שימוש העליון, המשפט בית בפסיקת מטרות תכנוניות רחבות היקף, והדרך הראויה לעשות כן היא באמצעות תכנית מפורטת שבסמכות הוועדה המחוזית. בדרך פעולתה סייעה הוועדהבחוק, מוסדות התכנון שנקבעו ואת הליכי התכנון את לעקוף ליזמים בחינה העניין את לבחון המוסמכת המחוזית, הוועדה ובעיקר לתחבורה הנוגעים שיקולים במגוון בהתחשב ואזורית רב-מערכתית וכד'. באזור הראויים והתעשייה המסחר להיקף הסביבה, ולאיכות פעולתה של הוועדה המקומית סייעה לקבוע בשטח עובדות מוגמרות,

"להוות לחץ בלתי רצוי על ועדות0ועלולה, כדברי בית המשפט העליון, בתחום המועצה המקומית קריית עקרון. 0הותר0 שלא למטרה בהם שימוש הוא בבניין או בקרקע חורג שימוש

להשתמש בהם. היתר לשימוש חורג אפשרי רק במקרים שבהם השימוש אינו משנה את הסביבה שינוי ניכר, וכאשר מדובר בשימוש חורג מהתכנית, היתר כזה ניתן רק לתקופה מוגבלת. קיימים היבטים שונים לפי החוק לשימוש חורג, ובהם שימוש חורג בקרקע או בבניין, שימוש חורג והקלה, שימוש חורג

מההיתר ושימוש חורג מהתכנית. עמותת העצמאים באילת )לשכת המסחר( נ' ועדת ערר 402/03עע"מ 0

, מובא מתקדין )להלן - פסק דין עמותת העצמאיים(.מחוז דרום ואח'

112

ועדה מקומית-מרחבית לתכנון ולבנייה זמורה

התכנון עקרונות יישום את ולסכל האחרות השלטון ורשויות התכנון" שנקבעו בחוק.

ח ו ק י פ הוועדה אינה פועלת בעוד מועד נגד בנייה לא חוקית ושימושים חורגים ללא היתר ואינה עושה די להפסיקם. בשל כך נמשכו הפרות חוק זמן רב. היחס הסלחני של הוועדה כלפי מי שלא עמדו בתנאי ההיתר שנתנה, בנו בסטייה מהיתר או עשו במבנה שימוש חורג שלא הותר, אינו מתיישב עם

תפקידה להבטיח את קיום הוראות החוק והתקנות שהותקנו לפיו.

ה ח ב הש ל ט י ה ת ע י ב קארוכה תקופה ארבעה שמאים שהעסיקה פעלו הוועדה של מטעמה הסכמי היו לא לוועדה שנים(. מעשר יותר הועסקו מהם )שלושה התקשרות עם השמאים והם לא נבחרו בהליך תחרותי כנדרש. כמו כן

הוועדה לא קבעה אמות מידה ותעריפים לתשלום לשמאים.שומות השבחה שהכינו השמאים בשנים 20בבדיקה של 1999-2004

נמצא כי בחלקן חסרו פרטים הנדרשים על פי תקנות שמאי המקרקעין . זאת ועוד, לרוב השומות לא צורפו1966)אתיקה מקצועית(, התשכ"ו-

הנתונים שהשומה מבוססת עליהם ותחשיב המפרט כיצד היא נקבעה. עלכדי שבעלי הקרקע ומנומקות יהיו מפורטות לדרוש שהשומות הוועדה יוכלו להתייחס ספציפית לנתונים ולנימוקים של שמאי הוועדה, וכדי ליצור שקיפות מלאה לפני בעל הקרקע. הפרשים גדולים שנמצאו בין השומות

,0שנעשו מטעם הוועדה לשומות שנעשו מטעם הבעלים ולשומה המכרעתמלמדים גם הם על הצורך בפירוט הבסיס לשומות.

שומות של הכנתן בהליכי ליקויים וכמה כמה הביקורת העלתה עוד בכמה כי הועלה היתר בין ההשבחה: היטל גביית ובהליכי ההשבחה

לחישוב0מהשומות שהכינו שמאים מטעם הוועדה נקבע שהיום הקובע נכנסה לתוקף שבו היום ולא הכנת השומה, יום הוא היטל ההשבחה השימוש או ההקלה אושרו או הקרקע ערך לעליית שגרמה התכנית החורג שגרמו לעלייתו, כמו שנקבע בחוק; במקרה אחד נתנה הוועדה היתר בנייה בלי ששולם היטל ההשבחה הנדרש; שמאי מטעם הוועדה

שונות0ושמאי מטעם בעלי אחד המגרשים הכינו שתי שומות מוסכמות שומה הנקבעת על ידי שמאי שלישי - שמאי מכריע - במקרה שהוועדה ובעל0

הקרקע לא הסכימו ביניהם על גובה ההשבחה. ולפיו נקבע שוויים של0 היום שבו נוצרת החבות הרעיונית בהיטל השבחה

המקרקעין. על פי התוספת השלישית לחוק, אם קיבל החייב הודעת שומה מהוועדה0

לאחר מטעמו. שומה להגיש חייב הוא עליה, להשיג ובדעתו המקומית שהגיש את השומה רשאים הוועדה המקומית והחייב לנהל משא ומתן על

סכום ההיטל ולקבוע שומה מוסכמת.

113

דוח על הביקורת ברשויות מקומיות - תקציר

בסכומן, בלי שניתן לוועדה כל הסבר לשוני; על שבעה מגרשים נעשואחרות שומות לוועדה הגישו המגרשים שבעלי בלי מוסכמות שומות

מטעמם, כנדרש בתוספת השלישית לחוק.היטלי בקביעת מעורבות היו עקרון וקריית גדרה המועצות המקומיות

ההשבחה ובגבייתם בניגוד לחוק, המוסר סמכות זו לוועדה המקומית.

י פ ס כ ל ה נ מי הביקורת העלתה כמה וכמה ליקויים בתחום הניהול הכספי של הוועדה:

ואילך פועלת הוועדה ללא תקציב מאושר; לוועדה אין2002למן שנת גזבר כנדרש בנהלים שקבע משרד הפנים; מהנדס הוועדה עשה עבורהנוהג זה רכישות שונות באמצעות כרטיס אשראי שהנפיקה לו הוועדה. עוקף את הדרישה ששני מורשי חתימה יחתמו על כל פקודת תשלום ואינוהיטלי הוועדה השתמשה בכספי ופיקוח על ההוצאות; מאפשר בקרה השבחה שגבתה למימון הוצאות שוטפות ולמימון העברת משרדיה לבניין חדש; הוועדה העתיקה את משרדיה למבנה חדש בלי שבוצעה החלטתהלקבל ובלי למבנה השונות של החלופות הכלכלית עלותן את לבדוק

אומדן כספי כולל של עלות המעבר.

מממצאי הביקורת עולה כי תפקוד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה זמורה היה לקוי. על הוועדה לקדם את הליכי הכנתן ועדכונן של תכניות מתאר ליישובים שבתחומה ולשפר ולייעל את הליכי הפיקוח והאכיפה בתחום הבנייה ואת ניהולה הכספי. יש לראות בחומרה את מדיניותה של הוועדה המעודדת הלכהאת לשנות כדי שבתחומה במקרקעין חורג שימוש למעשה התכנון למגמות בניגוד למסחר, תעשייה אזורי של ייעודם שהשלטון המרכזי מבקש לקדם. הוועדה נתנה היתרים לשימוש תעשייתי אף שהיתה מודעת לכך שהכוונה להשתמש במבנים לצורכי מסחר, ובמקרים רבים לא אכפה כראוי את האיסור על שימוש חורג שלא אושר. בכך היא איפשרה ליזמים לעקוף את הליכי התכנון ואת מוסדות התכנון שנקבעו בחוק ואף לקבוע בשטח עובדות מוגמרות העלולות להגביל את מוסדות התכנוןהעיר המדינה מבקר משרד לשטח. תכניות להכין בבואם תכנית הכנת מחייב נרחב בהיקף ייעוד שינוי כי לוועדה,

מפורטת שתובא לבחינתה ואישורה של הוועדה המחוזית.

114

ועדה מקומית-מרחבית לתכנון ולבנייה זמורה

היטלי לגביית הנוגע בכל רבים ליקויים העלתה הביקורת שהיא השמאים את תבחר שהוועדה הראוי מן השבחה. מעסיקה בהליך תחרותי ותבחן מפעם לפעם את התקשרותהעבודה שיבטיחו שהשומות שיטות להנהיג הוועדה על עמם. מטעמה ייעשו לפי החוק ויהיו מפורטות, מנומקות ומוצדקות.

115