Diputado Omar Bazán Flores

HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA

P R E S E N T E.-

El suscrito Omar Bazán Flores, Diputado de la LXVI Legislatura del Honorable Congreso del Estado, integrante al grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en el artículo 68 Fracción I de la Constitución Política del Estado de Chihuahua en relación con el artículo 71 Fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 167 fracción I y 168 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo para el Estado de Chihuahua, comparezco ante esta Honorable Representación a presentar Iniciativa con carácter de Decreto con el propósito de reformar los artículos 64 fracción XV incisos A), B) e I), 95 fracciones XXI, XXXIX y XL, 118, 119, 120, 120 bis, 121, 122 y 124 todos de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, por lo que me permito someter ante Ustedes la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La sociedad civil, los académicos y legisladores de diversas fuerzas políticas han estado desde hace años, impulsando la consolidación de la autonomía del Ministerio Público como un eje de acción de fondo para combatir la impunidad del delito. No solo se percibe esa falta de independencia como un interés político, que, si lo tiene, sino como un obstáculo para generar una sinergia favorable en un ambiente de mejora continua en el desarrollo de la función de dicha institución.

Se detecta claramente que a pesar de que, en materia federal, incluso en algunas entidades federativas ya se introduce la autonomía constitucional, ésta se ha quedado a nivel declarativo, por lo que se propone explorar la manera de introducir constitucionalmente una autonomía en los siguientes ejes:

1. Autonomía política.

2. Autonomía financiera.

3. Autonomía jurídica.

4. Autonomía administrativa.

Las propuestas son concretas, para abrir el debate y convocar a romper el paradigma de la estructuración del Ministerio Público como herramienta para el uso de la fuerza por parte del Poder Ejecutivo, y traducirle desde su estructura como herramienta de la sociedad en la lucha contra la impunidad.

Queda claro que la autonomía política y presupuestal son los ejes más importantes, para ello, de forma innovadora proponemos un Ministerio Público colegiado, depositado en un Consejo Ciudadano, presidido por el Fiscal General, atendiendo a que los modelos de organismos constitucionales autónomos más exitosos dentro del marco jurídico constitucional en México funcionan de esa manera.

A la par, el nombramiento y remoción de los integrantes del Consejo, debe ser sustraído en lo posible del ámbito de influencia del titular del Poder Ejecutivo, por lo que se debe blindar toda intromisión directa, y que solo fluya a través de la presencia del partido mayoritario en el Poder Legislativo a quien se le atribuye dicha facultad, con una mayoría calificada rigurosa que le obligue a buscar el consenso parlamentario, para que quien aspire a tan importantes cargos, no sea el producto de la decisión o impulso de una sola persona o de una sola fuerza política y que de alguna manera su designación se vea imbuida en la representación popular mayoritaria de quien hace el nombramiento.

La propuesta se hace con el ánimo de abrir el debate de fondo en los obstáculos legislativos que han impedido que el Ministerio Público acceda a una verdadera autonomía.

En la reforma de 2014 al artículo 102 apartado A de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, se declara al Ministerio Público como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, superando el problema teórico de adscribir el Ministerio Público a alguno de los poderes, pues ubicarlo dentro del Poder Judicial, presenta el evidente problema de que sería juez y parte, pues históricamente el Juez se presentaba como el superior jerárquico del ministerio público y por ende su autonomía e independencia siempre estuvieron comprometidas, rompiendo la trilogía de juez-ministerio público-defensa, que debe existir perfectamente separada e independiente. Adscribirlo al Poder Legislativo también se cuestiona debido a que dicho poder sólo debe estar encargado de construir el marco jurídico vigente, y tal adscripción generaría más vicios políticos que los que existen actualmente, por lo que finalmente se alza la tercera opción consistente en crear un órgano constitucional autónomo.

Los órganos constitucionales autónomos representan una evolución en la teoría clásica de la división de poderes, la doctrina constitucional sugiere algunas características de estos órganos son:

a. La inmediatez, es decir, estos órganos deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución;

b. La esencialidad, pues son necesarios para el Estado constitucional de derecho y ejercicio de sus funciones;

c. La dirección política, toda vez que estos entes participan en la dirección política del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales que contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso de toma de decisiones;

d. La paridad de rango, dado que mantienen con los otros órganos y poderes relaciones de coordinación y nunca de subordinación;

e. La autonomía orgánica, funcional y, en ocasiones, presupuestaria;

f. Integración de los órganos constitucionales autónomos y el estatuto de sus titulares. Este principio debe entenderse como la necesidad de que la designación de los titulares de los organismos autónomos no refleje la decisión de un solo poder o corriente política. Se buscan garantías de imparcialidad, eficiencia, eficacia y objetividad;

g. Asimismo, se debe contar con las garantías o estatuto personal de los integrantes de los organismos públicos autónomos, esto es: la selección justa e imparcial, la inamovilidad, una remuneración suficiente, prohibición de su reducción, y en su caso remoción;

h. Apoliticidad. Los órganos constitucionales autónomos son órganos de carácter técnico y nunca político. Sus titulares y órganos de dirección no deben ser miembros o militantes de cualquier partido político;

i. Inmunidades. Aspecto íntimamente ligado a las garantías judiciales. Los titulares de estos órganos pueden ser removidos por incurrir en responsabilidades. Sin embargo, deberán contar con cierto tipo de inmunidades que les permitan el pleno desempeño del cargo; y

j. Transparencia y responsabilidades. Los actos y decisiones de estos órganos, salvo casos excepcionales deben poder ser consultados por cualquier ciudadano, Asimismo, los órganos constitucionales autónomos deben informar periódicamente de sus actividades al Congreso y a los ciudadanos.

Son muchos los personajes de gran connotación y prestigio que se han referido a la necesidad de fortalecer o dotar de autonomía al ministerio público y me voy a referir al Doctor Bernardo Bátiz, exprocurador de justicia en la Ciudad de México, que en 2019 declaraba ante el Senado al ser propuesto por el presidente de la República como Fiscal General, y señalaba al respecto que no recibirá “línea” por parte del gobierno en caso de convertirse en fiscal y durante su comparecencia en el Senado, Bátiz indicó que “no inventará criminales” y dijo lo siguiente:

“No basta la autonomía. La autonomía es una de las características que debe de tener la Fiscalía General de la República pero requiere de otras cualidades […] Hay que rescatar un principio fundamental de la procuración de justicia, que es el principio de la buena fe. Lo aprendimos en las escuelas de Derecho. Se ha repetido por los teóricos del derecho penal: el Ministerio Público es una institución de buena fe”.

“Que no va a ser nunca usado el poder de investigar los delitos, el poder de ejercer la acción penal, nunca va a ser usada con intenciones que no estén fundadas en la verdad y en la justicia. No vamos a inventar criminales, no vamos a inventar hechos que no existieron, no vamos a cargar armas a los que hayan fallecido en los enfrentamientos, no vamos a permitir ninguna acción que no se funde en la buena fe”.

Es obvio que la autonomía del ministerio público colisiona con el apetito del gobernante de usar la función persecutora como herramienta de control político, hay que decirlo, pues así es, de otra forma no se explica uno como se tocan estos temas de forma tan cruda en la tribuna del Senado, lo que se revela debido a que el Ministerio Público ejerce diversas y muy variadas funciones dentro de nuestro sistema jurídico, pero su principal función, y donde surgen la necesidad de dotarle de autonomía es por su carácter de autoridad investigadora y persecutora del delito dentro del procedimiento penal.

Ahora bien, esta crítica que es actual, no es de hoy, traemos un carga histórica muy importante con el mismo problema, a más de 100 años de la Revolución Mexicana la queja persiste, citando al efecto al exposición de motivos de la Constitución de 1917, que pone de relieve los vicios del Ministerio Público como institución rezagada y utilizada con fines políticos:

“Voy, señores diputados, a haceros una síntesis de las reformas a que me he referido, para daros una idea breve y clara de los principios que me han servido de guía, pues así podréis apreciar si he logrado el objeto que me he propuesto, y qué es lo que os queda por hacer para llenar debidamente vuestro cometido.

“Siendo el objeto de todo Gobierno el amparo y protección del individuo, o sea de las diversas unidades de que se compone el agregado social, es incuestionable que el primer requisito que debe llenar la Constitución Política tiene que ser la protección otorgada, con cuanta precisión y claridad sea dable, a la libertad humana, en todas las manifestaciones que de ella derivan de una manera directa y necesaria, como constitutivas de la personalidad del hombre.

“La Constitución de un pueblo no debe procurar, si es que ha de tener vitalidad que le asegure larga duración, poner límites artificiales entre el Estado y el individuo, como si se tratara de aumentar el campo a la libre acción de uno y restringir la del otro, de modo que lo que se da a uno sea la condición de la protección de lo que se reserva el otro; sino que debe buscar que la autoridad que el pueblo concede a sus representantes, dado que a él no le es posible ejercerla directamente, no pueda convertirse en contra de la sociedad que la establece, cuyos derechos deben quedar fuera de su alcance, supuesto que ni por un momento hay que perder de vista que el Gobierno tiene que ser forzosa y necesariamente el medio de realizar todas las condiciones, sin las cuales el derecho no puede existir y desarrollarse.

“Partiendo de este concepto, que es el primordial, como que es el que tiene que figurar en primer término, marcando el fin y objeto de la institución del Gobierno, se dará a las instituciones sociales su verdadero valor, se orientará convenientemente la acción de los poderes públicos y se terminarán hábitos y costumbres sociales y políticas, es decir, procedimientos de Gobierno que hasta hoy no han podido fundamentarse, debido a que si el pueblo mexicano no tiene la creencia en un pacto social en que repose toda la organización política, ni en el origen divino de un monarca, señor de vidas y haciendas, sí comprende muy bien que las instituciones que tiene, si bien proclaman altos principios no se amoldan a su manera de sentir y de pensar, y que lejos de satisfacer necesidades, protegiendo el pleno uso de la libertad, carecen por completo de vida, dominados, como han estado, por un despotismo militar enervante y por explotaciones inicuas, que han arrojado a las clases más numerosas a la desesperación y a la ruina.

“Ya antes dije que el deber primordial del Gobierno es facilitar las condiciones necesarias para la organización del derecho o, lo que es lo mismo, cuidar de que se mantengan intactas todas las manifestaciones de libertad individual, para que, desarrollándose el elemento social, pueda, a la vez que conseguirse la coexistencia pacífica de todas las actividades, realizarse la unidad de esfuerzos y tendencias en orden a la prosecución del fin común: la felicidad de todos los asociados.

“Por esta razón, lo primero que debe hacer la Constitución política de un pueblo, es garantizar, de la manera más amplia y completa posible, la libertad humana, para evitar que el Gobierno, a pretexto del orden o de la paz, motivos que siempre alegan los tiranos para justificar sus atentados, tenga alguna vez de limitar el derecho y no respetar su uso íntegro, atribuyéndose la facultad exclusiva de dirigir la iniciativa individual y la actividad social, esclavizando al hombre y a la sociedad bajo su voluntad omnipotente.

“La Constitución de 1857 hizo, según antes he expresado, la declaración de que los derechos del hombre son la base y objeto de todas las instituciones sociales; pero, con pocas excepciones, no otorgó a esos derechos las garantías debidas, lo que tampoco hicieron las leyes secundarias, que no llegaron a castigar severamente la violación de aquéllas, porque sólo fijaron penas nugatorias, por insignificantes, que casi nunca se hicieron efectivas. De manera que, sin temor de incurrir en exageración, puede decirse que, a pesar de la Constitución mencionada, la libertad individual quedó por completo a merced de los gobernantes.

“El número de atentados contra la libertad y sus diversas manifestaciones, durante el período en que la Constitución de 1857 ha estado en vigor, es sorprendente; todos los días ha habido quejas contra los abusas y excesos de la autoridad, de uno a otro extremo de la República; y sin embargo de la generalidad del mal y de los trastornos que constantemente ocasionaba, la autoridad judicial de la Federación no hizo esfuerzos para reprimirlo, ni mucho menos para castigarlo.

“La imaginación no puede figurarse el sinnúmero de amparos por consignación al servicio de las armas, ni contra las arbitrariedades de los jefes políticos, que fueron, más que los encargados de mantener el orden, los" verdugos del individuo y de la sociedad; y de seguro que causaría, ya no sorpresa, sino asombro, aun a los espíritus más despreocupados y más insensibles a las desdichas humanas, si en estos momentos pudieran contarse todos los atentados que la autoridad judicial federal no quiso o no pudo reprimir.

“La simple declaración de derechos, bastante en un pueblo de cultura elevada, en que la sola proclamación de un principio fundamental de orden social y político, es suficiente para imponer respeto, resulta un valladar ilusorio donde, por una larga tradición y por usos y costumbres inveterados, la autoridad ha estado investida de facultades omnímodas, donde se ha atribuido poderes para todo y donde el pueblo no tiene otra cosa que hacer más que callar y obedecer.

“A corregir ese mal tienden las diversas reformas que el Gobierno de mi cargo propone, respecto a la sección primera del título primero de la Constitución de 1857, y abrigo la esperanza de que con ellas y con los castigos severos que el Código Penal imponga a la conculcación de las garantías individuales, se conseguirá que los agentes del poder público sean lo que deben ser instrumentos de seguridad social, en vez de ser lo que han sido, los opresores de los pueblos que han tenido la desgracia de caer en sus manos.

“Prolijo sería enumerar una por una todas las reformas que sobre este particular se proponen en el proyecto que traigo a vuestro conocimiento; pero séame permitido hablar de algunas, para llamar de una manera especial vuestra atención sobre la importancia que revisten.

“El artículo 14 de la Constitución de 1857, que en concepto de los constituyentes, según el texto de aquél y al tenor de las discusiones a que dio lugar, no se refirió más que a los juicios del orden penal, después de muchas vacilaciones y de resoluciones encontradas de la Suprema Corte, vino definitivamente a extenderse a los juicios civiles, lo que dió por resultado, según antes expresé, que la autoridad judicial de la federación se convirtiese en revisora de todos los actos de las autoridades judiciales de los Estados; que el poder central, por la sugestión en que tuvo siempre a la Corte, pudiese ingerirse en la acción de los tribunales comunes, ya con motivo de un interés político, ya para favorecer los intereses de algún amigo o protegido, y que debido al abuso del amparo, se recargasen las labores de la autoridad judicial federal y se entorpeciese la marcha de los juicios del orden común.

“Sin embargo de esto, hay que reconocer que en el fondo de la tendencia a dar al artículo 14 una extensión indebida, estaba la necesidad ingente de reducir a la autoridad judicial de los Estados a sus justos límites, pues bien pronto se palpó que convertidos los jueces en instrumentos ciegos de los gobernadores, que descaradamente se inmiscuían en asuntos que estaban por completo fuera del alcance de sus atribuciones, se hacía precisa tener un recurso, acudiendo a la autoridad judicial federal para reprimir tantos excesos.

“Así se desprende de la reforma que se le hizo, en 12 de diciembre de 1908, al artículo 102 de la Constitución de 1857, reforma que, por lo demás, estuvo muy lejos de alcanzar el objeto que se proponía, toda vez que no hizo otra cosa que complicar más el mecanismo del juicio de amparo, ya de por sí intrincado y lento, y que la Suprema Corte procuró abrir tantas brechas a la expresada reforma, que en poco tiempo la dejó enteramente inútil.

“El pueblo mexicano está ya tan acostumbrado al amparo en los juicios civiles, para librarse de las arbitrariedades de los jueces, que el Gobierno de mi cargo ha creído que sería no sólo injusto, sino impolítico, privarlo ahora de tal recurso, estimando que bastará limitarlo únicamente a los casos de verdadera y positiva necesidad, dándole un procedimiento fácil y expedito para que sea efectivo, como se servirá ver la Cámara en las bases que se proponen para su reglamentación.

El artículo 20 de la Constitución de 1857 señala las garantías que todo acusado debe tener en un juicio criminal; pero en la práctica esas garantías han sido enteramente ineficaces, toda vez que, sin violarlas literalmente, al lado de ellas se han seguido prácticas verdaderamente inquisitoriales, que dejan por regla general a los acusados sujetos a la acción arbitraria y despótica de los jueces y aun de los mismos agentes o escribientes suyos.

“Conocidas son de ustedes, señores diputados, y de todo el pueblo mexicano, las incomunicaciones rigurosas, prolongadas en muchas ocasiones por meses enteros, unas veces para castigar a presuntos reos políticos, otras para amedrentar a los infelices sujetos a la acción de los tribunales del crimen y obligarlos a hacer confesiones forzadas, casi siempre falsas, que sólo obedecían al deseo de librarse de la estancia en calabozos inmundos, en que estaban seriamente amenazadas su salud y su vida.

“El procedimiento criminal en México ha sido hasta hay, con ligerísimas variantes, exactamente el mismo que dejó implantado la dominación española, sin que se haya llegado a templar en lo más mínimo su dureza, pues esa parte de la legislación mexicana ha quedado enteramente atrasada, sin que nadie se haya preocupado en mejorarla. Diligencias secretas y procedimientos ocultos de que el reo no debía tener conocimiento, como si no se tratase en ellos de su libertad o de su vida; restricciones del derecho de defensa impidiendo al mismo reo y a su defensor asistir a la recepción de pruebas en su contra, como si se tratase de actos indiferentes que de ninguna manera podrían afectarlo y, por último, dejar la suerte de los reos casi siempre entregada a las maqui-naciones fraudulentas y dolosas de los escribientes, que por pasión o por vil interés alteraban sus propias declaraciones, las de los testigos que deponían en su contra, y aun las de los que se presentaban a declarar en su favor.

“La ley concede al acusado la facultad de obtener su libertad bajo de fianza durante el curso de su proceso; pero tal facultad quedó siempre sujeta al arbitrio caprichoso de los jueces, quienes podían negar la gracia con sólo decir que tenían temor de que el acusado se fugase y se sustrajera a la acción de la justicia.

“Finalmente, hasta hoy no se ha expedido ninguna ley que fije, de una manera clara y precisa, la duración máxima de los juicios penales, lo que ha autorizado a los jueces para detener a los acusados por tiempo mayor del que fija la ley al delito de que se trata, resultando así prisiones injustificadas y enteramente arbitrarias.

“A remediar todos esos males tienden las reformas del citado artículo 20.

“El artículo 21 de la Constitución de 1857 dió a la autoridad administrativa la facultad de imponer como corrección hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión en los casos y modo que expresamente determine la ley, reservando a la autoridad judicial la aplicación exclusiva de las penas propiamente tales.

“Este precepto abrió una anchísima puerta al abuso, pues la autoridad administrativa se consideró siempre en posibilidad de imponer sucesivamente y a su voluntad, por cualquiera falta imaginaria, un mes de reclusión, mes que no terminaba en mucho tiempo.

“La reforma que sobre esta particular se propone, a la vez que confirma a los jueces la facultad exclusiva de imponer penas, sólo concede a la autoridad administrativa castigar la infracción de los reglamentos de policía, que por regla general sólo da lugar a penas pecuniarias y no a reclusión, la que únicamente se impone cuando el infractor no puede pagar la multa.

“Pero la reforma no se detiene allí, sino que propone una innovación que de seguro revolucionará completamente el sistema procesal que durante tanto tiempo ha regido en el país, no obstante, todas sus imperfecciones y deficiencias.

“Las leyes vigentes, tanto en el orden federal como en el común, han adoptado la institución del Ministerio Público, pero tal adopción ha sido nominal, porque la función asignada a los representantes de aquél tiene carácter meramente decorativo para la recta y pronta administración de justicia.

“Los jueces mexicanos han sido, durante el período corrido desde la consumación de la Independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la época colonial: ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar las pruebas, a cuyo efecto siempre se han considerado autorizados a emprender verdaderos asaltos contra los reos, para obligarlos-garlos a confesar, lo que sin duda alguna desnaturaliza las funciones de la judicatura.

“La sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces que, ansiosos de renombre, veían con positiva fruición que llegase a sus manos un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresión, en muchos casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el honor de las familias, no respetando, en sus inquisiciones, ni las barreras mismas que terminantemente establece la ley.

“La misma organización del Ministerio Público, a la vez que evitará ese sistema procesal tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda la respetabilidad de la magistratura, dará al Ministerio Público toda la importancia que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la persecución de los delitos, la busca de los elementos de convicción, que ya no se hará por procedimientos atentatorios y reprobados, y la aprehensión de los delincuentes.

“Por otra parte, el Ministerio Público, con la policía judicial represiva a su disposición, quitará a los presidentes municipales y a la policía común la posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan sospechosas, sin más méritos que su criterio particular.

“Con la institución del Ministerio Público, tal como se propone, la libertad individual quedará asegurada; porque según el artículo 16, nadie podrá ser detenido sino por orden de la autoridad judicial, la que no podrá expedirla sino en los términos y con los requisitos que el mismo artículo exige.

Efectivamente el Ministerio Público debe ser una institución de buena fe. Un órgano de carácter técnico, no político, cuya función dentro del procedimiento penal es la averiguación de los delitos y la persecución de los inculpados dentro del proceso, con estricto apego al principio de legalidad y a los derechos humanos como lo exige la sociedad y a la vez una institución eficiente para combatir el delito.

El Ministerio Público cuando tiene conocimiento de un delito, mediante denuncia o querella debe investigar, practicar y agotar todas las diligencias de investigación necesarias, sin dilaciones innecesarias y sin exigir ninguna prestación o dádiva a las personas involucradas y si de dicha investigación se desprenden datos probatorios que establezcan, en grado de suposición, que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la posibilidad real de que la persona implicada lo cometió o participó en su comisión el Ministerio Público deberá, en todo caso, formular imputación ejerciendo la acción penal ante el juez penal que corresponda y una vez iniciado el proceso, participar como parte procesal en la investigación formalizada para culminar en su caso con la formulación de acusación precisando qué delito considera acreditado, y concretice su petición punitiva en contra del procesado, pero cuando en el curso de la investigación el Ministerio Público se allega de elementos que acreditan plenamente que no hubo delito o que el imputado no es el responsable, tiene la obligación de determinar el no ejercicio de la acción penal o desistirse del ejercicio de la acción, atribuciones muy importantes, porque son precisamente las que le caracterizan como una institución de buena fe.

No obstante, en la realidad no es así, debido a que el ministerio público, que se supone debería ser un órgano técnico, de buena fe, cuya actuación se sujeta estrictamente al principio de legalidad, por lo general actúa de manera diferente, dependiendo de múltiples circunstancias, ineficiencia, negligencia, incapacidad técnica y lamentablemente corrupción en su actuación; en donde debería privar la legalidad, normalmente priva la discrecionalidad.

El ministerio público actuará diferente dependiendo de si el imputado, o la víctima son personas influyentes, con recursos económicos o de familias reconocidas o no lo son; si son “sus conocidos” o dependiendo de qué tanto interés o temor muestren el inculpado o el ofendido en el desarrollo del procedimiento; si cuenta con abogado defensor de renombre o dependiendo del tipo de delito de que se trate, o la presión que se reciba por la exposición mediática del delito cometido y lo más grave; si se tiene o no alguna línea de consigna de sus superiores para el caso particular, lo que aparta su función de su noble objetivo, que es mantener el orden y la paz pública mediante al persecución de los delitos que atentan contra el interés colectivo.

El margen de discrecionalidad con el que los agentes del Ministerio Público pueden actuar en la integración de las carpetas de investigación es amplísimo dada la escasa regulación y control a que quedan sujetos, esta situación propicia que el Ministerio Público aparezca como una institución corrupta o al menos propensa a ello y no hay que ocultar dicha situación, sino ponerle al descubierto para buscar la acción correctiva que la combata.

En México se calcula que menos del cinco por ciento de los delitos que se cometen son castigados, el restante es la llamada “cifra negra” de la impunidad. Es difícil consolidar esa estadística con cifras oficiales, parte de ello es la tendencia a que las instituciones presenten sus resultados de forma que no se les utilice para criticar su desempeño con propósitos políticos, lo que se alza como obstáculo a la transparencia y a la mejora continua, acabando como se dice coloquialmente, “creyendo nuestras propias mentiras”. Lo cierto que es claro y evidente que, pese a los esfuerzos del Estado por abatir el delito, la cifra de impunidad permanece inmutable. No todo es responsabilidad del Ministerio Público, tomemos en cuenta que en lugar de enfocar sus esfuerzos para organizar eficientemente la función técnica del Ministerio Público, la saturación del trabajo y la necesidad de conservar la imagen del gobierno en turno le agobia a su titular, debido a la dependencia jerárquica del superior, a ello hay que abonarle la falta de autonomía financiera, siempre en situación precaria y la imposibilidad de seleccionar de forma independiente a sus mandos medios y demás personal especializado, en fin, se advierte claramente que es urgente lograr la especialización autónoma e independiente y no solo declarativa.

El 13 de marzo de 2018 el Dr. Luis Ernesto Derbez Bautista, rector de la Universidad de las Américas Puebla, presentó el reporte denominado “La impunidad subnacional en México y sus dimensiones IGI-MEX 2018”, trabajo coordinado por el Dr. Juan Antonio Le Clercq Ortega y el Mtro. Gerardo Rodríguez Sánchez Lara, académicos e investigadores de dicha universidad y que es producto del del Índice Global.

En ese ejercicio académico, se señalaba que el IGI-MEX 2018 confirmaba los resultados presentados por la versión publicada en 2016, y se criticaba que no se hicieron caso de las recomendaciones contenidas en los estudios, por lo que las autoridades permitieron que el nivel de impunidad estatal aumentara en prácticamente todo el país.

Al margen de las críticas a los gobiernos, se pone de relieve la necesidad imperiosa de contar con un ministerio público que un proceso de auto diagnóstico constante inicie su camino a la mejora continua, basado en cifras reales que midan su eficiencia, responder a la sociedad con los cambios rápidos y efectivos que se requieran para lograr su misión, así pues el reporte ejecutivo del referido estudio señala los siguientes datos:

“México empeora en los índices de impunidad global y estatal. El índice de impunidad en México aumentó tanto en el ámbito global como en el de los estados de la República. México ocupa el cuarto lugar del Índice Global de Impunidad (IGI-2017) con 69.21 puntos (Croacia es el país con el menor índice con 36.01 y Filipinas tiene el puntaje más elevado con 75.6).

México encabeza la lista de países del continente americano con el más alto índice de impunidad. Tomando en cuenta a las 32 entidades, el promedio nacional del Índice de Impunidad (IGI-MEX 2018) aumentó a 69.84 puntos, en comparación con la última medición de 2016 que fue de 67.42. Estados con impunidad a la alza.

Estas entidades aumentaron en cinco puntos o más su índice de impunidad: Aguascalientes (+7.48 puntos), Tlaxcala (+7.37 puntos), Nayarit (+6.65 puntos), Puebla (+6.4 puntos), Chiapas (+5.68 puntos), Guanajuato (+5.66 puntos), Tamaulipas (+5.49 puntos) y Coahuila (+4.95 puntos).

Estados con los índices de impunidad más altos. Éstos son los diez estados con mayor índice de impunidad: 1) Estado de México (80.06), 2) Tamaulipas (78.88), 3) Baja California (78.08), 4) Coahuila (77.88), 5) Quintana Roo (77.33), 6) Guerrero (76.08), 7) Aguascalientes (75.85), 8) Veracruz (75.62), 9) Puebla (75.59) y 10) Oaxaca (75.12).

Estados que redujeron su índice de impunidad. Los únicos dos estados que redujeron en más de dos puntos su índice de impunidad fueron Morelos (-5.84 puntos) y Campeche (-2.16 puntos). Si bien las siguientes entidades redujeron su puntaje dentro del índice, lamentablemente conservan niveles de impunidad altos o muy altos: Colima (-1.72 puntos), Michoacán (-1.46), Querétaro (-1.02 puntos) y Yucatán (-1.19).

El Estado de México es la entidad con el índice de impunidad más alto. Con 80.06 puntos de impunidad, el Estado de México tiene el puntaje más alto del IGI-MEX. Se registran 202,205 carpetas de investigación, la cantidad más alta en todo el país, y únicamente hay 1,209 sentenciados en primera instancia, esto implica que sólo el 0.59% de las carpetas acaba en sentencia, lo que habla de la debilidad en la integración de las carpetas por parte de los ministerios públicos.

Otro punto importante es la diferencia entre las carpetas de investigación y las causas penales abiertas (16,863) lo cual significa que apenas el 8.33% de todas las carpetas se convierten en causas penales, dejando más de 185,000 procesos concluidos en esa etapa. Estos números de la cadena impune explican que la entidad sea la que presenta la problemática más grave en el país.

El Estado de México presenta, también, problemas estructurales de inversión en agencias y ministerios públicos: no cuenta con suficientes jueces y magistrados, además de que se redujo su estado de fuerza policial. Finalmente, es la segunda entidad con la mayor cifra negra (delitos no denunciados) del país.

Estados que prácticamente no tienen sistema de justicia. Debemos recordar que México tiene cuatro veces menos jueces y magistrados que el resto del mundo (3.9 frente a 16 por cada cien mil habitantes). El país se encuentra en esta situación por el déficit que presentan dichas instituciones tanto en los estados como en el ámbito federal. Las siguientes entidades tienen un número inferior al promedio nacional de jueces y magistrados para atender a su población: Aguascalientes (3.34), Baja California (2.73), Coahuila (2.74), Hidalgo (2.5), Estado de México (2.32), Michoacán (3.2), Nuevo León (2.56), Puebla (1.5), Sonora (3.31), Tamaulipas (3.08), Tlaxcala (2.82) y Yucatán (2.97). El homicidio no se castiga en México. El porcentaje de encarcelados por homicidio entre homicidios en averiguaciones previas bajó de 27.5% a 17.09%. La disminución de casi diez puntos porcentuales de este indicador es resultado de los problemas estructurales de las instituciones de seguridad y justicia a nivel estatal: las entidades no tienen agencias de investigación profesionales, independientes y con capacidades suficientes para atender el delito de homicidio.

Los estados en los que el homicidio tiene un mayor grado de impunidad son los siguientes: 1) Tamaulipas (0.15), 2) Tabasco (2.24), 3) Michoacán (4.64), 4) Puebla (5.21), 5) Guerrero (5.39), 6) Tlaxcala (5.56), 7) Quintana Roo (7.81), 8) Sinaloa (8.28), 9) Oaxaca (8.94), 10) Morelos (9.90), 11) Guanajuato (10.53), 12) Estado de México (11.77), 13) Hidalgo (12.97), 14) Nuevo León (12.18), 15) Colima (14.59), 16) Chiapas (14.79), 17) Aguascalientes (15.79), 18) Coahuila (16.17), 19) Zacatecas (17.27) y 20) Ciudad de México (17.44). En 27 de 32 estados disminuyó el índice de encarcelados por homicidio entre homicidios en averiguaciones previas iniciadas: Aguascalientes (de 32.2 a 15.79), Baja California (de 119.2 a 33.50), Baja California Sur (de 170.1 a 35.45), Chiapas (de 27.4 a 14.79), Colima (de 21.6 a 14.59), CDMX (de 43.4 a 17.44), Durango (de 30.6 a 25.61), Guanajuato (de 18.2 a 10.53), Guerrero (de 11.5 a 5.39), Hidalgo (de 25.2 a 12.97), Jalisco (de 39.9 a 20.16), Estado de México (de 19.9 a 11.77), Michoacán (de 8.9 a 4.64), Morelos (de 16.4 a 9.9), Nayarit (de 49.5 a 26.04), Nuevo León (de 18.9 a 12.18), Oaxaca (de 25.5 a 8.94), Puebla (de 11.4 a 5.21), Querétaro (de 32.1 a 18.79), Quintana Roo (de 33.3 a 7.81), Sinaloa (de 11.1 a 8.28), Sonora (de 45.6 a 33.10), Tabasco (de 28.5 a 2.24), Tamaulipas (de 11.9 a 0.13), Tlaxcala (de 18.2 a 5.56), Zacatecas (de 43.4 a 17.27) y Yucatán (de 40.5 a 30.77).

Resultados negativos en materia de impunidad Aumenta la cifra negra y la tasa de violencia se mantiene en niveles muy altos. La cifra negra, es decir los delitos no denunciados, se mantiene en un nivel muy alto e incluso aumentó casi un punto porcentual en dos años al pasar de 92.8% a 93.7% (ENVIPE, INEGI). Esto confirma que los mexicanos siguen sin tener confianza en sus instituciones de seguridad y justicia para denunciar los delitos de los cuales fueron víctimas. Los estados con el promedio más alto de delitos no denunciados son: 1) Guerrero (97.48%), 2) Estado de México (95.45%), 3) Ciudad de México (94.72%), 4) Tamaulipas (94.65%), 5) Jalisco (94.24%) y Tlaxcala (94.21%). El INEGI estima en 24.2 millones las víctimas en edad adulta, lo cual representa una tasa de prevalencia delictiva de 28,788 víctimas por cada cien mil habitantes durante 20161 . Deterioro de la infraestructura y capacidad humana de los ministerios públicos estatales. Los ministerios públicos estatales están sufriendo un deterioro estructural y de sus capacidades humanas frente al aumento de los delitos y de la población en el país. Cuatro indicadores así lo muestran: el número de agencias para atención es de tan sólo 3.53 agencias por cada cien mil habitantes; el personal de los ministerios públicos cayó de 33.9 a 31.19, y el número de agentes pasó de 7.6 a 6.27 (ambos por cada cien mil habitantes). También descendió la tasa de agentes para la atención de los delitos: por cada mil delitos registrados, la proporción de agentes pasó de 5.31 a 4.97. Las entidades con el menor número de agencias del Ministerio Público por cada cien mil habitantes son: 1) Estado de México (1.01), 2) Tlaxcala (1.25), 3) Yucatán (1.27), 4) Puebla (1.73), 5) Baja California (1.98), 6) Quintana Roo (2.03), 7) Ciudad de México (2.27), 8) Querétaro (2.29), 9) Sonora 1 INEGI, ENVIPE, 2017. índice global de impunidad igi-mex 2018 9 (2.34), 10) Aguascalientes (2.49), 11) Sinaloa (2.61), 12) Oaxaca (2.77), 13) Tabasco (3.40), 14) Sonora (3.41) y 15) Oaxaca (3.77). Los estados en los que más se redujo el número de agencias del Ministerio Público por cada cien mil habitantes fueron: Durango (de 12.1 a 8.05), Guanajuato (de 5.1 a 1.82), Nayarit (de 6.4 a 5.23), Quintana Roo (de 2.8 a 2.03) y San Luis Potosí (de 8.2 a 7.15). Se observa una reducción en el número de agentes del Ministerio Público por cada cien mil habitantes en los siguientes estados: Campeche (de 9.8 a 3.52), Durango (de 12.1 a 8.05), Guerrero (de 12.1 a 5.97), Hidalgo (de 8.2 a 6.25), Estado de México (de 5.2 a 3.57) y Veracruz (de 3.6 a 0.47). Déficit de policías estatales profesionales. El país tiene un déficit de estado de fuerza de policías operativos estatales de un 50.86%2 . Esto quiere decir que México tiene la mitad de los policías preventivos estatales que debería tener, según lo que establece el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) en lo que denomina el estándar nacional mínimo, que debería ser de 1.8 policías evaluados. Sin embargo, los datos más recientes indican que México tiene apenas 0.8 policías por cada mil habitantes, considerando la depuración de elementos con resultado no aprobatorio en control de confianza. Salvo la Ciudad de México (4.2) y Tabasco (1.8), todos los estados de la República se encuentran por debajo del estándar nacional de policías estatales con resultado aprobatorio de la evaluación de control de confianza. El estado real de fuerza operativo es de 120,001 policías estatales. México necesita un estado de fuerza real operativo de policías estatales de al menos 235,944 elementos. Las entidades deben incrementar considerablemente su estado de fuerza sin que se vean afectadas las estructuras de seguridad municipales, sobre todo aquellas de zonas metropolitanas y policías comunitarias que realizan funciones preventivas diferentes a las que se les exige a las estatales. Al final de este documento se encuentra un anexo en donde se presenta el porcentaje del estado de fuerza real operativo alcanzado de las policías estatales de la República con respecto al estándar mínimo que debería tener, el porcentaje de elementos evaluados por exámenes de control de confianza y el salario neto promedio del policía de escala básica. El personal operativo destinado a funciones de seguridad pública (por cada cien mil habitantes) a nivel nacional descendió de 152 a 150.68. En ese sentido, los estados que redujeron su estado de fuerza son: Baja California Sur (de 30.9 a 26.83), Colima (de 86.2 a 78.51), Guerrero (de 165.5 a 82.31), Hidalgo (de 127.1 a 94.81), Jalisco (de 112 a 44.55) y Estado de México (de 103.9 a 95.31). La baja de personal de seguridad operativo puede deberse a múltiples factores, sin embargo, como se explicó en los puntos anteriores, los estados demuestran un déficit que debe ser cubierto.

Los estados que aumentaron su personal operativo en materia de seguridad son: Aguascalientes (de 10.3 a 15.3), Campeche (de 122.5 a 198.06), Coahuila (de 28.5 a 47.35), Chiapas (de 112.1 a 139.68), Chihuahua (de 38.7 a 53.37), Durango (de 35.6 a 51.23), Guanajuato (de 13.3 a 33.14), Morelos (de 94.4 a 293.28), Nuevo León (de 68.6 a 96.07), Sonora (de 15 a 25.81), Tabasco (de 230.2 a 267.46), Tamaulipas (de 53.7 a 75.86), Tlaxcala (de 90.4 a 114.21) y Yucatán (de 99 a 133.85).

Saturación del sistema de justicia. Un indicador que demuestra que el sistema de impartición de justicia empieza a colapsarse en algunos estados es el de las causas penales en primera instancia entre número de jueces. Veamos cómo en los siguientes estados se incrementó de manera considerable esta variable del IGI-MEX: Aguascalientes (de 62.1 a 213.41), Baja California Sur (de 30.4 a 76.89), Durango (de 32.6 a 51.19), Estado de México (de 38.3 a 48.60), Michoacán (de 46.1 a 58.41), Morelos (de 17.4 a 26.48), Nuevo León (de 51.5 a 103.97) y Zacatecas (de 10.7 a 20.85). El incremento de la carga de trabajo de los impartidores de justicia puede generar incentivos perversos, como impunidad procesal y corrupción.

Según el Modelo Óptimo de la Función Policial, publicado por el SESNSP en diciembre de 2017, el estado de fuerza es “el número de elementos operativos en activo —excluyendo a personal administrativo, a policías municipales y a elementos adscritos a Instituciones de Procuración de Justicia o del Sistema Penitenciario— con los que cuenta la policía preventiva estatal, en relación con su población. El indicador expresa el número de elementos por cada 1,000 habitantes”.

Reducción del personal penitenciario. Preocupa que la proporción entre el personal del sistema penitenciario y el número de reclusos disminuyó en un 15% (pasó de 0.2 en IGI-MEX 2016 a 0.17 en IGI-MEX 2018) a pesar de que estamos viendo una reducción de la población penitenciaria con la entrada en vigor del sistema penal acusatorio. Esto produce mayores cargas laborales sobre el personal carcelario, corrupción, desgate profesional y puede aumentar la probabilidad de motines y fugas. En los siguientes seis estados la relación entre personal carcelario y reclusos disminuyó: Campeche (de 0.2 a 0.14), Chihuahua (de 0.2 a 0.16), Michoacán (de 0.4 a 0.33), Quintana Roo (de 0.1 a 0.05), Tamaulipas (de 0.2 a 0.14) y Tlaxcala (de 0.4 a 0.2).”

Han sido muchos los intentos de matizar el dominio y control que el Poder Ejecutivo ejerce sobre la función persecutoria, desde luego que el hecho de que exista la posibilidad de que se ejerza con consigna al margen de la ley es real y actual, y ello acarrea la violación sistemática de los derechos humanos de los gobernados, de ahí que han sido muchas las organizaciones de la sociedad que desde la perspectiva de los derechos humanos lanzan críticas, llamados y puntualizan recomendaciones en esta materia, exigiendo la especialización de la función en aras de su objetividad e independencia, sinergia saludable al entorno mexicano, pero que no se ha cristalizado en una reforma constitucional sólida pues pese que el constituyente permanente a nivel federal declara la autonomía del Ministerio Público esto no se convierte en una realidad debido a la injerencia del Poder Ejecutivo en el nombramiento y remoción del Fiscal General.

En el artículo 102 apartado A de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos se estatuye que el ministerio público se organizará conforme a un órgano público autónomo, sin embargo a margen de abordar más adelante el tema de nombramiento de su titular, solo se le dota de autonomía financiera parcialmente, debido que no se le confiere la libertad de presentar su presupuesto de forma independiente al del poder ejecutivo, por lo que tendrá que pasar por la revisión de dicho poder antes de ser presentado de forma consolidada a la cámara de diputados para su aprobación.

El nombramiento del Fiscal General surge de una lista que el Senado de la República integra con al menos diez candidatos al cargo, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes, la cual envía al Ejecutivo Federal, poniendo en evidencia esta tendencia mantener el control político del poder ejecutivo, solo matizando con una aparente función parlamentaria, pues del listado enviado por el Senado por una mayoría calificada manipulable, resulta que pasa por el tamiz del Ejecutivo quien finalmente formulará una terna y la enviará de nuevo a consideración del Senado quien designa al Fiscal General con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.

El Fiscal General podrá ser removido por el Ejecutivo Federal por las causas graves que establezca la ley y aunque existe un avance en cuanto a que la remoción podrá ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el Fiscal General será restituido en el ejercicio de sus funciones, pero con una afirmativa ficta o mejor dicho, aprobación ficta sospechosa de control político, pues la misma Constitución establece que si el Senado no se pronuncia al respecto, se entenderá que no existe objeción, cuando debería ser un paso procesal ineludible y confeccionado de forma parlamentaria, es decir, el Ejecutivo no debe tener la facultad de remover al Fiscal, sino en todo caso quien los designó y previo el procedimiento excepcional que prevea la Ley, garantizando su inamovilidad en protección de la función.

Artículo 102.

A. El Ministerio Público de la Federación se organizará en una Fiscalía General de la República como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio.

Párrafo reformado DOF 29-01-2016

Para ser Fiscal General de la República se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito doloso.

El Fiscal General durará en su encargo nueve años, y será designado y removido conforme a lo siguiente:

I. A partir de la ausencia definitiva del Fiscal General, el Senado de la República contará con veinte días para integrar una lista de al menos diez candidatos al cargo, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes, la cual enviará al Ejecutivo Federal.

Si el Ejecutivo no recibe la lista en el plazo antes señalado, enviará libremente al Senado una terna y designará provisionalmente al Fiscal General, quien ejercerá sus funciones hasta en tanto se realice la designación definitiva conforme a lo establecido en este artículo. En este caso, el Fiscal General designado podrá formar parte de la terna.

II. Recibida la lista a que se refiere la fracción anterior, dentro de los diez días siguientes el Ejecutivo formulará una terna y la enviará a la consideración del Senado.

III. El Senado, con base en la terna y previa comparecencia de las personas propuestas, designará al Fiscal General con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes dentro del plazo de diez días.

En caso de que el Ejecutivo no envíe la terna a que se refiere la fracción anterior, el Senado tendrá diez días para designar al Fiscal General de entre los candidatos de la lista que señala la fracción I.

Si el Senado no hace la designación en los plazos que establecen los párrafos anteriores, el Ejecutivo designará al Fiscal General de entre los candidatos que integren la lista o, en su caso, la terna respectiva.

IV. El Fiscal General podrá ser removido por el Ejecutivo Federal por las causas graves que establezca la ley. La remoción podrá ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el Fiscal General será restituido en el ejercicio de sus funciones. Si el Senado no se pronuncia al respecto, se entenderá que no existe objeción.

V. En los recesos del Senado, la Comisión Permanente lo convocará de inmediato a sesiones extraordinarias para la designación o formulación de objeción a la remoción del Fiscal General.

VI. Las ausencias del Fiscal General serán suplidas en los términos que determine la ley.

...

En lo que corresponde al Fiscal Especializado en combate a la corrupción el modelo de nombramiento federal compromete desde luego la independencia del sistema anticorrupción y se contamina por completo de la deficiencias apuntadas en cuanto al nombramiento del Fiscal General pues este funcionario especializado es nombrados y removidos por el Fiscal General de la República y aunque también se agrega un matiz parlamentario, me parece que no es suficiente tal y como lo he señalado, pues el nombramiento y remoción de los fiscales pueden ser objetados por el Senado de la República por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, en el plazo que fije la ley con el mismo efecto aprobación ficta para el caso de que el Senado no se pronunciare en este plazo, al presumir que no se tiene objeción.

Por su parte en la Constitución del Estado de Chihuahua con relación a la institución no se le reconoce ninguna de las autonomías que hemos indicado, pues nuestro modelo constitucional sigue adscribiendo al Ministerio Público dentro del Poder Ejecutivo, pero lo más grave es el modelo de nombramiento y remoción de su titular, que todavía queda a cargo del Poder Ejecutivo, claro que con un matiz parlamentario pues se sujetan dichos actos a la aprobación del Congreso de diputados presentes.

Hacemos notar esta fórmula pecaminosa por decirle de alguna manera, que usan nuestras constituciones para determinar mayorías calificadas, a veces estableciéndola frente a la totalidad de los integrantes de una legislatura, a veces definiéndola conforme a los integrantes presentes en una sesión. Usando el modelo de Chihuahua compuesto de 33 diputados explico mi crítica, aunque se establece que la aprobación del Fiscal General del Estado se realice por una mayoría calificada de dos terceras partes, al acotarla a los diputados presentes y no a los miembros de la legislatura se reduce significativamente.

Una mayoría simple de diputados se compone por el voto de 17 diputados de los 33 que integran la legislatura.

Sin embargo, el quórum legal que es el número de diputados que deben estar presentes para que una sesión sea válida distorsiona el número de diputados que conforman una mayoría.

Así tenemos que el artículo 197 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado señala:

ARTÍCULO 197. Las resoluciones del Congreso del Estado se tomarán por unanimidad, mayoría simple o mayoría calificada.

Para los efectos de la presente Ley, se considerarán los siguientes tipos de mayoría:

I. Mayoría simple: la que representa la mitad más uno de los votos de las diputadas y diputados presentes en la sesión, siempre que se cuente con quórum legal.

II. Mayoría calificada: la correspondiente a las dos terceras partes de las diputadas y diputados presentes en la Sesión respectiva.

Por su parte el artículo 153 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado señala que la sesión es válida cuando se encuentren presentes la mitad más uno de las y los diputados integrantes de la legislatura:

ARTÍCULO 153. Habrá quórum legal, cuando se encuentren presentes la mitad más uno de las y los diputados integrantes de la legislatura, en las sesiones que se lleven a cabo en cualquiera de las modalidades establecidas en esta Ley. Quien presida declarará la existencia del quórum e indicará que las resoluciones que se adopten, en dicha sesión, tendrán plena validez legal.

En la realización de sesiones mediante acceso remoto o virtual, las secretarías deberán cerciorarse que las diputadas y los diputados se encuentren conectados a la sesión, de lo contrario, se otorgará un plazo de quince minutos, para que se incorporen quienes falten de acceder. Transcurrido dicho término, y de existir el quórum requerido, se dará inicio a la sesión.

En estas condiciones un acuerdo tomado por mayoría calificada de dos terceras partes de los diputados presentes en la Sesión respectiva, podría efectuarse por 12 diputados si solo estuviesen 17 de ellos presentes en la sesión y el acuerdo se tomaría por mayoría calificada, lo que evidentemente distorsiona por completo el sentido de la calificación de la votación requerida.

No se puede ser ingenuo, pues por lo regular el partido en el poder tendrá el control de ese número de votos como fuerza política mayoritaria y de lo que se trata es de desvincular el nombramiento del titular del ministerio público a la voluntad del titular del Poder Ejecutivo como paso indispensable para alcanzar su autonomía e independencia y como requisito esencial para que se pueda implementar un proceso de mejora continua en su actuación, sin la carga de la intervención política que hemos esbozado.

Así pues la mayoría calificada se debe asegurar para casos excepcionales, en los que se busca que de forma ineludible intervengan las distintas fuerzas políticas de un cuerpo colegiado que tomará la decisión colectiva, atemperando la unanimidad pero con una fórmula que no permita la evasión del espíritu de la norma, así tenemos ejemplos, como el previsto por nuestra Constitución para el caso de disposición de bienes por parte delos Ayuntamientos en su artículo 135 que señala que se requerirá de la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes o el propio artículo 202 que establece la mayoría calificada del Congreso en función de sus integrantes y no de los presentes:

ARTICULO 202. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere:

I. Que el Congreso del Estado las acuerde por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, y

...

¿Por qué la susceptibilidad en este tema?, pues debido a que evadir la norma pudiese resultar relativamente simple sin necesidad de comprometer a personajes, buscando mediante diverso factores y métodos meta jurídicos lograr que se ausenten de la sesión y así alcanzar la mayoría calificada, por lo que en el nombramiento del titular del Ministerio Público se debe no solo mejorar su estructura, sino garantizar de forma rigurosa que la intervención parlamentaria sea con el apoyo del mayor número de fuerza políticas y evitar la injerencia del titular del Poder Ejecutivo en su nombramiento.

Por lo que respecta al Fiscal Especializada en combate a la corrupción se establece un sistema aparentemente parlamentario para su designación, primero con la misma critica en cuanto a la definición de la mayoría calificada en el artículo 122 de la Constitución del Estado, pero lo más grave es que se delega la facultad de integrar la terna para su designación a un panel de nueve especialistas de los cuales cinco serán designados por el Ejecutivo y cuatro por el Legislativo, lo que se traduce de nuevo en ese ominoso interés del Poder Ejecutivo en evitar ser despojado del control político sobre los encargados de perseguir el delito, redundando en el problema de que ello afecta su autonomía e independencia, pese a que se matiza su designación con complicados esquemas y matices parlamentarios, que en la practica han dado muestra de poco éxito, no en lo referente a las capacidades de la personas titulares de dichos órganos, sino en el resultado de dotar de plena autonomía a la institución del Ministerio Público.

ARTICULO 122. La Fiscalía General contará, además de las fiscalías especializadas que establece la ley, con una especializada en materia de combate a la corrupción, la cual estará adscrita a la Fiscalía General del Estado y será un órgano con autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir los hechos que la ley considere como delitos en materia de corrupción.

La o el titular de esta fiscalía especializada será nombrado por el Congreso del Estado por el voto de las dos terceras partes de las y los diputados presentes, de una terna enviada por un panel de nueve especialistas en materia de combate a la corrupción, de los cuales cinco serán designados por el Ejecutivo y cuatro por el Legislativo, de conformidad con la convocatoria pública que para estos efectos expida el citado panel.

El Congreso del Estado contará con un plazo de treinta días naturales para proceder a la designación respectiva. En caso de que la terna enviada al Congreso no alcance la votación requerida o venza el plazo antes señalado, el panel de especialistas remitirá una nueva terna. De no alcanzarse nuevamente la votación exigida o no haberse designado dentro del plazo previsto, se deberá remitir, por tercera ocasión, nueva terna para la designación respectiva. Si cualquiera de las hipótesis se repiten y no se realiza el nombramiento por parte del Congreso, el Titular del Ejecutivo Estatal tendrá la facultad para nombrar a la o el titular de la fiscalía especializada de entre las personas que conformaron la última terna.

Los miembros del panel, así como aquellos que integren la terna que ellos propongan deberán estar exentos de conflicto de interés.

Quien ocupe la titularidad de la Fiscalía Especializada durará en su encargo siete años; su remoción será en los mismos términos que la del Fiscal General y solo podrá ser removido por los casos graves que señale la ley.

[Artículo reformado mediante Decreto No. LXV/RFCNT/0362/2017 VI P.E. publicado en el P.O.E. No. 69 del 30 de agosto de 2017]

En principio, pareciera que la autonomía del Ministerio Público no sea una cuestión que interese al ciudadano común, y que se trata de un asunto de la política, de quitarle el control al poder ejecutivo, lo que pareciera sólo interesar a unos cuantos.

Lo cierto es que el ciudadano común ha tenido que enfrentar una escalada creciente e incesante de delincuencia, cada vez más violenta y cada vez más impune, sin que se haya podido establecer una solución legislativa que acuerpe al Ministerio Público lo suficiente, permitiéndole enfrentar la crisis, al menos así lo demuestra la estadística, sea cual sea la fuente.

Cito a Juventino V. Castro y Castro Juventino Castro, en su libro El Ministerio Público en México, Porrúa, México, 1998, pp. 41 y 42, que por cierto siempre hablaba con la libertad que le permitía su edad, pues es el Ministro que llega al cargo con una trayectoria ya al final de su carrera:

“Hay que reconocer, sin embargo, que las funciones del Ministerio Público se prestan más que ninguna otra a ser influidas por las autoridades políticas -como son los Ejecutivos de la República y de los estados-, para sus fines propios, y que esa facultad de removerlos libremente es decisiva sobre la actuación del Ministerio Público, pudiendo dar fe de esta aseveración tanto los mismos agentes y procuradores, como los jueces y magistrados, razón por la cual es de necesidad imperiosa el estatuir la inamovilidad del Ministerio Público, tal y como se ha logrado respecto de los miembros de la judicatura, para que no puedan ser removidos de sus puestos sino por responsabilidad grave en el cumplimiento de los deberes que la Constitución y leyes orgánicas le señalan (...) así como una meditada reglamentación de las funciones de ese organismo, para poner a salvo dichas funciones de influencias perjudiciales.”

El diagnóstico de los especialistas y de la sociedad civil, así como los señalamientos de organismos internacionales han impuesto la necesidad de que a la institución del Ministerio Público se le sitúe fuera de la ámbito estructural y político del titular del Poder Ejecutivo, para así generar mayor confianza y credibilidad en la procuración de justicia en México, pero esto ha tenido resistencias, la tendencia es clara pero no se acaba de consolidar, por lo que una verdadera y efectiva autonomía del Ministerio Público, es uno de los pendientes más importantes de la reforma del Estado.

Existe una pujante tendencia a nivel internacional para dotar de autonomía constitucional al Ministerio Público que se ha encauzado en tres direcciones:

a) Las que le incorpora formalmente dentro del Poder Judicial, con el fin de otorgarle los mismos derechos y prerrogativas que los jueces y magistrados, incluyendo la inamovilidad. Esta opción parece retroceso pues rompe el equilibrio procesal entre las partes dentro del modelo adversarial de justica penal.

b) Otros mantienen al Ministerio Público dentro del Poder Ejecutivo, pero confiriéndole a sus servidores públicos las llamadas garantías de estabilidad, remuneración y autoridad propias de los funcionarios judiciales. Esto solo sería un paliativa si se presenta el problema de no poder constituirle como organismo constitucional

c) La tercera vía es en el sentido de otorgarle verdadera autonomía constitucional al Ministerio Público, constituyéndolo como un organismo constitucional autónomo separado e independiente de los demás poderes del Estado.

Como corolario y conclusión se presenta la siguiente propuesta de reforma a la Constitución del Estado de Chihuahua para depositar la función del Ministerio Público en un organismo constitucional autónomo.

En primer término se elimina la facultad del Congreso del Estado de aprobar el nombramiento del Fiscal General que hacía el Poder Ejecutivo, para ello se modifica el artículo 64 fracción XV incisos B) e I) de la Constitución del Estado, para introducir la facultad de nombrar a las y los consejeros ciudadanos de la Fiscalía General del Estado, así como a su presidenta o presidente quien será la o el Fiscal General del Estado debido a que se crea un modelo estructural colegiado que más adelante explicaré que será nombrado por el Congreso del Estado, por lo que en el artículo 93 fracciones XXII, XXXIX y XL de la Constitución se eliminan las facultades de nombramiento y remoción que el Gobernador tenía sobre el Fiscal General.

En el artículo 118 se propone organizar al Ministerio Público como organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía técnica y de gestión encabezado por un Consejo Ciudadano que será presidido por la o el Fiscal General del Estado quienes durarán en su encargo cuatro años, pudiendo ser reelectos por otro periodo más. Este modelo permite una organicidad mayor para robustecer un modelo de mejora continua, en donde se tenga que estar interactuando constantemente al más alto nivel directivo, cuestionando el propio desempeño, lo que permite establecer las acciones correctivas pertinentes en un proceso de mejora continua que logre consolidaro la autonomía de la institución.

En el artículo 119 se amplían las atribuciones del Ministerio Público para extenderlas al nuevo modelo de autonomía, en donde además de seguir las de carácter procesal penal, tendrá las relativas a la política criminal y presupuestal que deberá desplegar como organismo autónomo en coordinación con los otros poderes del Estado.

El procedimiento de selección y designación del Consejo se establece en el artículo 120 ya sobre la base de una mayoría calificada rigurosa y con el objetivo de que en la designación se privilegie el acuerdo de las fuerzas políticas, eliminando por completo la intervención del Poder Ejecutivo en el nombramiento y remoción del Fiscal General y acuerpando a éste en un órgano colegiado, al que se le concede la facultad reglamentaria en el artículo 120 bis y la de expedir lineamientos generales de actuación en materia presupuestal, administrativa y de política criminal, los que serán ejecutados por el Fiscal General que lo preside, contando con el auxilio de un Secretario Técnico, facultando además al Consejo a nombrar a los Fiscales Especializados, frente a quien tomarán protesta, desligando a la línea de mando unipersonal que actualmente existe con injerencia del titular del Poder Ejecutivo.

En base a estos antecedentes, someto a consideración de esta Representación Popular, el siguiente proyecto de decreto:

 DECRETO

ARTÍCULO ÚNICO. - Se reforman los artículos 64 fracción XV incisos A), B) e I), 95 fracciones XXI, XXXIX y XL, 118, 119, 120, 120 bis, 121, 122 y 124 todos de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar redactados de la siguiente manera:

ARTICULO 64. Son facultades del Congreso:

...

XV. Constituido en Colegio Electoral.

A) Elegir Gobernador interino, provisional o sustituto en los casos que establezca esta Constitución;

B) Nombrar a las y los magistrados del Tribunal Superior de Justicia conforme al procedimiento previsto en el artículo 101 de esta Constitución y a los miembros del Consejo de la Judicatura del Estado que le correspondan; así como aprobar con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes a la persona Titular de la Secretaría responsable del Control Interno del Ejecutivo y, en su caso, aprobar por la misma votación, la remoción que de los mismos acuerde el Gobernador, conforme a lo previsto en esta Constitución y las leyes aplicables. En caso de que el nombramiento de los funcionarios antes señalados no alcance la votación requerida o no se designe en el plazo antes previsto, el Gobernador enviará nuevos nombramientos al cargo que se proponga. Si cualquiera de las hipótesis se repiten y no se realiza el nombramiento por parte del Congreso, el Titular del Ejecutivo Estatal procederá libremente a hacer la designación correspondiente.

C) ... a la H)...

I) Nombrar a las y los consejeros ciudadanos de la Fiscalía General del Estado, así como a su presidenta o presidente quien será la o el Fiscal General del Estado en los términos previstos en el artículo 120 y nombrar a quien ocupe la titularidad de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción según el procedimiento dispuesto por el artículo 122 de esta Constitución.

J) ...

ARTÍCULO 93. Son atribuciones y obligaciones de quien ocupe la titularidad del Poder Ejecutivo del Estado:

...

XXII. Nombrar y remover libremente al Secretario General de Gobierno, Secretarios, Coordinadores y Directores, y recibirles la protesta de ley, pudiendo recabar la opinión del Congreso del Estado, si lo estimare conducente.

Nombrar a quienes ocupen la titularidad de la Secretaría responsable del Control Interno del Ejecutivo y someterlo a la aprobación del Congreso del Estado.

Para remover de su cargo a la persona titular de la Secretaría responsable del Control Interno del Ejecutivo el Gobernador deberá someterlo a la aprobación del Congreso del Estado.

...

XXXIX.Enviar al Congreso el nombramiento de la persona titular de la Secretaría responsable del Control Interno del Ejecutivo para la aprobación correspondiente;

XL. Designar libre y directamente a quien deba encargarse de la Secretaría responsable del Control Interno del Ejecutivo;

ARTICULO 118. El Ministerio Público del Estado de Chihuahua se organizará en una Fiscalía General del Estado constituido como organismo público autónomo que goza de personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía técnica y de gestión.

La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías investigadoras, las cuales actuarán bajo su mando y conducción en el ejercicio de esta función.

Es facultad exclusiva del Ministerio Público el ejercicio de la acción penal ante los tribunales.

La función del Ministerio Público se depositará en un Consejo Ciudadano que será presidido por la o el Fiscal General del Estado. Las y los consejeros ciudadanos de la Fiscalía General del Estado y su presidenta o presidente durarán en su encargo cuatro años, pudiendo ser reelectos por otro periodo más.

Siempre que el Ministerio Público intervenga en cualesquiera juicios o diligencias, lo hará como parte, debiendo sujetarse a las leyes de procedimientos.

ARTICULO 119. Son atribuciones del Ministerio Público:

I. Ejecutar los lineamientos de la política de persecución criminal que le permita gestionar, de manera estratégica el combate y persecución de los delitos del fuero común; aquellos en los que, por disposición de las leyes generales, exista competencia concurrente, así como actuar en el combate y persecución de delitos federales cuando y como la ley lo determine;

II. Establecer los instrumentos estadísticos de clasificación y sistematización de los índices criminales, que coadyuven en el estudio de los datos cuantitativos concernientes a su incidencia y al tipo de población criminal, su ubicación geográfica y social, permitiendo el acceso a los mismos de forma permanente;

III. Intervenir, ejerciendo la acción penal, en todos los juicios de este orden, así como brindar asesoría, atención y protección a las personas que sean víctimas u ofendidas de delito, en los términos de la ley reglamentaria;

IV. Cuidar de que se ejecuten las penas impuestas por los Tribunales, exigiendo, de quien corresponda y bajo su responsabilidad, el cumplimiento de las sentencias recaídas;

V. Intervenir en los juicios y diligencias del orden civil que se relacionen con personas ausentes, menores de edad o incapaces a los que representará velando por sus intereses, así como a los establecimientos públicos con fines de asistencia social, siempre que éstos no tuvieren quien los patrocine.

VI. Combatir la corrupción y la infiltración de la delincuencia organizada en la institución;

VII. Administrar de forma eficiente de los recursos materiales y humanos de la institución;

VIII. Fungir como representante social y del Estado cuando la ley lo disponga;

IX. Participar en las instancias relacionadas con los sistemas local, regional y nacional de seguridad;

X. Establecer vínculos de coordinación interinstitucional con los ayuntamientos y demás dependencias del gobierno para el mejor desempeño de sus funciones;

XI. Dictar órdenes, en el ejercicio de sus funciones a la Policía que esté bajo su autoridad y mando inmediato.

XII. Rendir a los Poderes del Estado y a la Comisión Estatal de Derechos Humanos, los informes que le soliciten sobre asuntos relativos a su ramo, en el caso de esta última, únicamente en asuntos de su competencia; y

XIII. Las demás que determine la ley en la materia.

ARTICULO 120. El Consejo Ciudadano de la Fiscalía General del Estado se compondrá de cuatro consejeras y consejeros ciudadanos de los cuales dos deberán ser mujeres y dos hombres, además de su presidente que será la o el Fiscal General del Estado.

Las y los consejeros que integran el Consejo Ciudadano de la Fiscalía General del Estado serán designados ordinariamente por el Congreso del Estado durante el mes de noviembre previo al cumplimiento del plazo de cuatro años de su ejercicio y tomarán posesión del cargo el 15 de diciembre próximo.

Las y los consejeros y la o el Fiscal General del Estado serán designados cada uno por separado mediante el voto de, cuando menos, las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura.

Para tal efecto la Junta de Coordinación Política deberá realizar una consulta y convocatoria a la sociedad, que tendrá verificativo durante el mes de octubre en los términos que fije la Ley que tendrá verificativo durante el mes de octubre, para proceder a seleccionar a los aspirantes más aptos para proponerlos al pleno como planilla para su designación.

Si la mencionada mayoría no se logra en única votación por panilla, la Junta de Coordinación Política propondrá una terna de candidatos para cada uno de los cargos de entre los aspirantes, efectuándose la elección de forma individual por mayoría calificada de los diputados presentes; si no se logra tal elección para cualquiera de los cargos, la designación se hará mediante insaculación de entre los candidatos propuestos por la Junta de Coordinación Política en la terna respectiva.

El Consejo Ciudadano de la Fiscalía General del Estado funcionará de forma permanente y sesionará cuando menos una vez a la semana, será presidido por el Fiscal General del Estado quien será responsable de ejecutar sus acuerdos los que se tomarán por mayoría de votos en los términos que disponga la Ley.

El Consejo Ciudadano de la Fiscalía General del Estado contará con un Secretario Ejecutivo que tomara nota y dará fé de los acuerdos tomados, con las atribuciones que señale la Ley, el cual será nombrado y removido libremente por la o el Fiscal General del Estado.

Artículo 120 bis. El Consejo Ciudadano de la Fiscalía General del Estado tendrá las siguientes atribuciones:

I. Aprobar el plan anual de política criminal. Dicho plan contendrá un diagnóstico de la criminalidad y la calidad del trabajo del Ministerio Público; criterios sobre los delitos que se atenderán de manera prioritaria, y metas de desempeño y medición de forma analítica, cuyo contenido y resultados serán comunicado al Congreso del Estado trimestralmente.

II. Aprobar el presupuesto de egresos de la Fiscalía General del Estado el cual se presentará de forma directa al Congreso del Estado a más tardar el día 15 de octubre del año inmediato anterior al que corresponda para su integración al presupuesto de egreso del Estado.

III. Aprobar Fiscalías especializadas y unidades de atención temprana para responder de forma efectiva a las denuncias de delitos, propiciando la cultura de participación ciudadana en contra de la impunidad.

IV. Aprobar las unidades especializadas para la administración de recursos financieros, materiales y humanos y análisis de información que las necesidades del servicio exijan.

V. Aprobar fiscalías especializadas para la investigación y combate de delitos complejos, que deberán contar con el personal multidisciplinario capacitado específicamente para cumplir su objeto y nombrar a sus titulares;

VI. Nombrar a los titulares de las fiscalías especializadas que establezca la Ley;

VII. Analizar trimestralmente el informe estadístico de clasificación y sistematización de los índices criminales y los datos cuantitativos concernientes a su incidencia y al tipo de población criminal, su ubicación geográfica y social a fin de establecer lineamentos de actuación para mejorar el desempeño de la función del Ministerio Público.

VIII. Crear una unidad interna de combate a la corrupción y la infiltración de la delincuencia organizada en la institución;

IX. Expedir reglas para la administración eficiente de los recursos materiales y humanos de la institución;

X. Expedir los reglamentos, normas y lineamientos de carácter general, así como los cuerdos que se requieran para hacer efectivas las disposiciones de su ley orgánica

XI. Establecer un servicio profesional de carrera, con reglas para la selección, ingreso, formación,

XII. promoción y permanencia de las personas servidoras públicas.

XIII. Las demás que determine la ley en la materia.

ARTICULO 121. Para ser consejera o consejero de la Fiscalía General del Estado y para ocupar su presidencia como Fiscal General del Estado se requiere que al momento de su designación se colmen los siguientes requisitos:

a. Tener ciudadanía mexicana;

b. Tener cuando menos treinta y cinco años de edad;

c. Contar con Título y Cédula de Licenciatura en Derecho, con experiencia mínima de 5 años;

d. No haber sido condenada por delito doloso;

e. Someterse y acreditar en los términos de la ley, las evaluaciones y certificación de confianza;

f. Presentar y hacer pública en los términos de la ley su declaración patrimonial, fiscal y de intereses;

g. No haber desempeñado un cargo de elección popular, o cargo de dirección de un Partido Político, un año previo a su designación;

h. No ser ministro de algún culto religioso o haberse retirado del mismo en los términos de ley; y

i. Ser persona honorable de reconocido prestigio, con conocimientos y experiencia en el ámbito jurídico y de procuración de justicia, capacidad de administración y dirección institucional, diseño y ejecución de políticas públicas, independiente en su actuación, con una visión de respeto y protección a los derechos humanos, atención a las víctimas y perspectiva de género.

ARTICULO 122. La Fiscalía General contará, además de las fiscalías especializadas que establece la ley, con una especializada en materia de combate a la corrupción, la cual estará adscrita a la Fiscalía General del Estado y será un órgano con autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir los hechos que la ley considere como delitos en materia de corrupción.

La o el titular de esta fiscalía especializada será nombrado por el Congreso del Estado por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, de una terna enviada por un panel de nueve especialistas en materia de combate a la corrupción, designados por el Congreso, de conformidad con la convocatoria pública que para estos efectos expida el citado panel.

El Congreso del Estado contará con un plazo de treinta días naturales para proceder a la designación respectiva. En caso de que la terna enviada al Congreso no alcance la votación requerida o venza el plazo antes señalado, el panel de especialistas remitirá una nueva terna.

De no alcanzarse nuevamente la votación exigida o no haberse designado dentro del plazo previsto, se deberá remitir, por tercera ocasión, nueva terna para la designación respectiva. Si cualquiera de las hipótesis se repite y no se realiza el nombramiento, se hará mediante insaculación entre las nueve personas que integraron terna.

Los miembros del panel, así como aquellos que integren la terna que ellos propongan deberán estar exentos de conflicto de interés.

Quien ocupe la titularidad de la Fiscalía Especializada durará en su encargo siete años; su remoción será en los mismos términos que la del Fiscal General y solo podrá ser removido por los casos graves que señale la ley.

ARTICULO 124. Los Fiscales Especializados, los Agentes del Ministerio Público y todo el personal de la Fiscalía General del Estado protestarán ante el Consejo Ciudadano de la Fiscalía General del Estado.

TRANSITORIOS

PRIMERO. - Conforme lo dispone el artículo 202 de la Constitución Política del Estado, envíese copia de la iniciativa, del dictamen y de los debates del Congreso, a los Ayuntamientos de los sesenta y siete Municipios que integran el Estado y, en su oportunidad, hágase el cómputo de los Ayuntamientos y la declaración de haber sido aprobada la reforma a la Constitución del Estado.

SEGUNDO. - El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

ECONÓMICO. - Aprobado que sea, túrnese a la Secretaría para que elabore la minuta en los términos en correspondientes, así como remita copia del mismo a las autoridades competentes, para los efectos que haya lugar

Dado en el Palacio Legislativo del Estado de Chihuahua, a los 21 días del mes de enero del año dos mil veintiuno.

ATENTAMENTE

DIPUTADO OMAR BAZÁN FLORES

Vicepresidente del H. Congreso del Estado