本书编写人员

习近平 李克强 张高丽（以下按姓氏笔画为序）

马凯 马慧 王勇 王一鸣 王志刚 王志军 王沪宁 王晓晖 尹艳林 尹蔚民 邓茂生 白春礼 宁吉喆 冯海发 朱泽 任珑 刘鹤 刘子璇 刘世锦 刘延东 刘佳义 刘培林 许其亮 杜青林李航 李斌 李志农 李建国 杨晶 杨伟民 杨传堂 杨泽军 杨洁篪 肖捷 吴新力 何炳光 汪洋 汪永清 沈春耀 宋立洪 张力 张毅 张来明 陈希 陈雷 陈吉宁 陈政高 陈隆迪 陈锡文 苗圩林兆木 林桂凤 易纲 周济 周小川 孟建柱 孟祥锋 赵克志 姜大明 祝卫东 祝丹涛 袁贵仁 栗战书 徐林 徐绍史 徐善长 高虎城 高洪林 郭树清 黄志坚 黄坤明 董煜 韩俊 韩长赋 韩文秀 蒙剑 楼继伟 蔡喆 雒树刚 潘盛洲 穆虹

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（2015 年 10 月 29 日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）

到二〇二〇年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议全面分析国际国内形势，认为如期全面建成小康

社会既具有充分条件也面临艰巨任务，必须在新中国成立特别是改革开放以来打下的坚实基础上坚定信心、锐意进取、奋发有为。全会研究了“十三五”时期我国发展的一系列重大问题，就制定“十三五”规划提出以下建议。

一、全面建成小康社会决胜阶段的形势和指导思想（一）“十二五”时期我国发展取得重大成就。“十二五”时期是我国发展很不平凡的五

年。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我们党团结带领全国各族人民顽强拼搏、开拓创新，奋力开创了党和国家事业发展新局面。我们妥善应对国际金融危机持续影响等一系列重大风险挑战，适应经济发展新常态，不断创新宏

观调控方式，推动形成经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变加快的良好态势。我国经济总量稳居世界第二位，十三亿多人口的人均国内生产总值增至七千八百美元左右。第三产业增加值占国内生产总值比重超过第二产业，基础设施水平全面跃升，农业连续增产，常住人口城镇化率达到百分之

五十五，一批重大科技成果达到世界先进水平。公共服务体系基本建立、覆盖面持续扩大，新增就业持续增加，贫困人口大幅减少，生态文明建设取得新进展，人民生活水平和质量加快提高。全面深化改革有力推进，人民民主不断扩大，依法治国开启新征程。全方位外交取得重大进展，对外开放不断深入，我国成为全球第一货物贸易大国和主要对外投资大国。中华民族伟大复兴的中国梦和社会主义核心价值观深入人心，国家文化软实力不断增强。中国特色军事变革成就显著，强军兴军迈出新步伐全面从严治党开创新局面，党的群众路线教育实践活动成果丰硕，党风廉政建设成效显著，赢得了党心民心。“十二五”规划目标即将胜利实现，我国经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶。尤为重要的是，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色

社会主义，勇于实践、善于创新，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。

（二）“十三五”时期我国发展环境的基本特征。和平与发展的时代主题没有变，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，全球治理体系深刻变革，发展中国家群体力量继续增强，国际力量对比逐步趋向平衡。同时，国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义抬头，地缘政治关系复杂变化，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，外部环境不稳定不确定因素增多。我国物质基础雄厚、人力资本丰富、市场空间广阔、发展潜力巨大，经济发展方式加快转变，新

的增长动力正在孕育形成，经济长期向好基本面没有改变。同时，发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，主要是发展方式粗放，创新能力不强，部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，重大安全事故频发；城乡区域发展不平衡；资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转；基本公共服务供给不足，收入差距较大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨；人们文明素质和社会文明程度有待提高；法治建设有待加强；领导干部思想作风和能力水平有待提高，党员、干部先锋模范作用有待强化。我们必须增强忧患意识、责任意识，着力在优化结构、增强动力、化解矛盾、补齐短板上取得突破性进展。综合判断，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增

多的严峻挑战。我们要准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，更加有效地应对各种风险和挑战，继续集中力量把自己的事情办好，不断开拓发展新境界。

（三）“十三五”时期我国发展的指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。

如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循以下原则。--坚持人民主体地位。人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利

益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。

--坚持科学发展。发展是硬道理，发展必须是科学发展。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，基本国情和社会主要矛盾没有变，这是谋划发展的基本依据。必须坚持以经济建设为中心，从实际出发，把握发展新特征，加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

--坚持深化改革。改革是发展的强大动力。必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。

--坚持依法治国。法治是发展的可靠保障。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。

--坚持统筹国内国际两个大局。全方位对外开放是发展的必然要求。必须坚持打开国门搞建设，既立足国内，充分运用我国资源、市场、制度等优势，又重视国内国际经济联动效应，积极应对外部环境变化，更好利用两个市场、两种资源，推动互利共赢、共同发展。

--坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。必须贯彻全面从严治党要求，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党的执政能力和执政水平，确保我国发展航船沿着正确航道破浪前进。

二、“十三五”时期经济社会发展的主要目标和基本理念（一）全面建成小康社会新的目标要求。党的十六大提出全面建设小康社会奋斗目标以来，

全党全国各族人民接续奋斗，各项事业取得重大进展。今后五年，要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现以下新的目标要求。

--经济保持中高速增长。在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到二〇二〇年国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番。主要经济指标平衡协调，发展空间格局得到优化，投资效率和企业效率明显上升，工业化和信息化融合发展水平进一步提高，产业迈向中高端水平，先进制造业加快发展，新产业新业态不断成长，服务业比重进一步上升，消费对经济增长贡献明显加大户籍人口城镇化率加快提高。农业现代化取得明显进展。迈进创新型国家和人才强国行列。

--人民生活水平和质量普遍提高。就业比较充分，就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高。教育现代化取得重要进展，劳动年龄人口受

教育年限明显增加。收入差距缩小，中等收入人口比重上升。我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

--国民素质和社会文明程度显著提高。中国梦和社会主义核心价值观更加深入人心，爱国主义、集体主义、社会主义思想广泛弘扬，向上向善、诚信互助的社会风尚更加浓厚，人民思想道德素质、科学文化素质、健康素质明显提高，全社会法治意识不断增强。公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业。中华文化影响持续扩大。

--生态环境质量总体改善。生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。

--各方面制度更加成熟更加定型。国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。人权得到切实保障，产权得到有效保护。开放型经济新体制基本形成。中国特色现代军事体系更加完善。党的建设制度化水平显著提高。

（二）完善发展理念。实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制

度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展

中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的

基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。开放是国家繁荣发展的必由之路。必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的

开放战略，坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民

共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变

革。全党同志要充分认识这场变革的重大现实意义和深远历史意义，统一思想，协调行动，深化改革开拓前进，推动我国发展迈上新台阶。

三、坚持创新发展，着力提高发展质量和效益在国际发展竞争日趋激烈和我国发展动力转换的形势下，必须把发展基点放在创新上，形成促进

创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。（一）培育发展新动力。优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业

活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展加快实现发展动力转换。发挥消费对增长的基础作用，着力扩大居民消费，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转

变，以扩大服务消费为重点带动消费结构升级。促进流通信息化、标准化、集约化。发挥投资对增长的关键作用，深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资。发挥财政资

金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。发挥出口对增长的促进作用，增强对外投资和扩大出口结合度，培育以技术、标准、品牌、质量、

服务为核心的对外经济新优势。实施优进优出战略，推进国际产能和装备制造合作，提高劳动密集型产品科技含量和附加值，营造资本和技术密集型产业新优势，提高我国产业在全球价值链中的地位。

（二）拓展发展新空间。用发展新空间培育发展新动力，用发展新动力开拓发展新空间。拓展区域发展空间。以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江

经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。发展一批中心城市，强化区域服务功能。支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通。推进重点地区一体发展，培育壮大若干重点经济区。推进城乡发展一体化开辟农村广阔发展空间。拓展产业发展空间。支持节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴

产业发展，支持传统产业优化升级。推广新型孵化模式，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间。发展天使、创业、产业投资，深化创业板、新三板改革。拓展基础设施建设空间。实施重大公共设施和基础设施工程。实施网络强国战略，加快构建高速、

移动、安全、泛在的新一代信息基础设施。加快完善水利、铁路、公路、水运、民航、通用航空、管道、邮政等基础设施网络。完善能源安全储备制度。加强城市公共交通、防洪防涝等设施建设。实施城市地下管网改造工程。加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。拓展网络经济空间。实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互

联网和经济社会融合发展。实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。完善电信普遍服务机制，开展网络提速降费行动，超前布局下一代互联网。推进产业组织、商业模式、供应链、物流链创新，支持基于互联网的各类创新。拓展蓝色经济空间。坚持陆海统筹，壮大海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维

护我国海洋权益，建设海洋强国。

（三）深入实施创新驱动发展战略。发挥科技创新在全面创新中的引领作用，加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。推进有特色高水平大学和科研院所建设，鼓励企业开展基础性前沿性创新研究，重视颠覆性技术创新。实施一批国家重大科技项目，在重大创新领域组建一批国家实验室。积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程。推动政府职能从研发管理向创新服务转变。完善国家科技决策咨询制度。坚持战略和前沿导向，

集中支持事关发展全局的基础研究和共性关键技术研究，加快突破新一代信息通信、新能源、新材料航空航天、生物医药、智能制造等领域核心技术。瞄准瓶颈制约问题，制定系统性技术解决方案。强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业，支持科技型中小

企业健康发展。依托企业、高校、科研院所建设一批国家技术创新中心，形成若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心。完善企业研发费用加计扣除政策，扩大固定资产加速折旧实施范围，推动设备更新和新技术应用。深化科技体制改革，引导构建产业技术创新联盟，推动跨领域跨行业协同创新，促进科技与经济

深度融合。加强技术和知识产权交易平台建设，建立从实验研究、中试到生产的全过程科技创新融资模式，促进科技成果资本化、产业化。构建普惠性创新支持政策体系，加大金融支持和税收优惠力度深化知识产权领域改革，加强知识产权保护。扩大高校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权。实行以增

加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员成果转化收益分享比例，鼓励人才弘扬奉献精神。（四）大力推进农业现代化。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。加快转变农业

发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序

流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。培养新型职业农民。深化农村土地制度改革。完善农村集体产权权能。深化农村金融改革，完善农业保险制度。坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确

保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。优化农业生产结构和区域布局，推进产业链和价值链建设，开发农业多种功能，提高农业综合效益。推进农业标准化和信息化。健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系、现代农业科技

创新推广体系、农业社会化服务体系。发展现代种业，提高农业机械化水平。持续增加农业投入，完善农业补贴政策。改革农产品价格形成机制，完善粮食等重要农产品收储制度。加强农产品流通设施和市场建设。

（五）构建产业新体系。加快建设制造强国，实施《中国制造二〇二五》。引导制造业朝着分工细化、协作紧密方向发展，促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性智能、精细转变。

实施工业强基工程，开展质量品牌提升行动，支持企业瞄准国际同行业标杆推进技术改造，全面提高产品技术、工艺装备、能效环保等水平。更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制。支持战略性新兴产业发展，发挥产业政策导向和促进竞争功能，更好发挥国家产业投资引导基金

作用，培育一批战略性产业。实施智能制造工程，构建新型制造体系，促进新一代信息通信技术、高档数控机床和机器人、航

空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业发展壮大。开展加快发展现代服务业行动，放宽市场准入，促进服务业优质高效发展。推动生产性服务业向

专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变，推动制造业由生产型向生产服务型转变。大力发展旅游业。

（六）构建发展新体制。加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制。深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高

政府效能，激发市场活力和社会创造力。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、

支持、引导非公有制经济发展。推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。深化国有企业改革，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。分类推进国有企业改革，

完善现代企业制度。完善各类国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失。健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整，引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，坚定不移把国有企业做强做优做大，更好服务于国家战略目标。鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好激发非公有制经济活

力和创造力。优化企业发展环境。开展降低实体经济企业成本行动，优化运营模式，增强盈利能力。限制政府

对企业经营决策的干预，减少行政审批事项。清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担，完善公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度。激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益。加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，打破地域分割和行业垄断。

深化市场配置要素改革，促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义

的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。建立规范的地方政府举债融资体制。健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。

加快金融体制改革，提高金融服务实体经济效率。健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融，着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。积极培育公开透明、健康发展的资本市场，推进股票和债券发行交易制度改革，提高直接融资比重，降低杠杆率。开发符合创新需求的金融服务，推进高收益债券及股债相结合的融资方式。推进汇率和利率市场化，提高金融机构管理水平和服务质量，降低企业融资成本。规范发展互联网金融。加快建立巨灾保险制度，探索建立保险资产交易机制。加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管

框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。完善国有金融资本和外汇储备管理制度，建立安全高效的金融基础设施，有效运用和发展金融风险管理工具。防止发生系统性区域性金融风险。

（七）创新和完善宏观调控方式。按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，完善宏观调控，采取相机调控、精准调控措施，适时预调微调更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境。依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控，稳定政策基调，增强可预期性和透明

度，创新调控思路和政策工具，在区间调控基础上加大定向调控力度，增强针对性和准确性。完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性。运用大数据技术，提高经济运行信息及时性和准确性。减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、

交通运输、电信等领域竞争性环节价格。建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融、能源、矿产

资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。四、坚持协调发展，着力形成平衡发展结构增强发展协调性，必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融

合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。（一）推动区域协调发展。塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、

资源环境可承载的区域协调发展新格局。深入实施西部大开发，支持西部地区改善基础设施，发展特色优势产业，强化生态环境保护。推

动东北地区等老工业基地振兴，促进中部地区崛起，加大国家支持力度，加快市场取向改革。支持东部地区率先发展，更好辐射带动其他地区。支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度。培育若干带动区域协同发展的增长极。推动京津冀协同发展，优化城市空间布局和产业结构，有

序疏解北京非首都功能，推进交通一体化，扩大环境容量和生态空间，探索人口经济密集地区优化开

发新模式。推进长江经济带建设，改善长江流域生态环境，高起点建设综合立体交通走廊，引导产业优化布局和分工协作。

（二）推动城乡协调发展。坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小城镇，促进农产品精深加工和农村服务业发展，

拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系，增强农村发展内生动力。推进以人为核心的新型城镇化。提高城市规划、建设、管理水平。深化户籍制度改革，促进有能

力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。深化住房制度改革。加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和

接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸。提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度，建设美丽宜居乡村。

（三）推动物质文明和精神文明协调发展。坚持“两手抓、两手都要硬”，坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，坚定文化自信，增强文化自觉，加快文化改革发展，加强社会主义精神文明建设，建设社会主义文化强国。坚持用邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神武装

全党、教育人民，用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量。深化马克思主义理论研究和建设工程，加强思想道德建设和社会诚信建设，增强国家意识、法治意识、社会责任意识，倡导科学精神，弘扬中华传统美德，注重通过法律和政策向社会传导正确价值取向。扶持优秀文化产品创作生产，加强文化人才培养，繁荣发展文学艺术、新闻出版、广播影视事业。

实施哲学社会科学创新工程，建设中国特色新型智库。构建中华优秀传统文化传承体系，加强文化遗产保护，振兴传统工艺，实施中华典籍整理工程。加强和改进基层宣传思想文化工作，深化各类群众性精神文明创建活动。深化文化体制改革，实施重大文化工程，完善公共文化服务体系、文化产业体系、文化市场体系。

推动基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式保障人民基本文化权益。推动文化产业结构优化升级，发展骨干文化企业和创意文化产业，培育新型文化业态，扩大和引导文化消费。普及科学知识。倡导全民阅读。发展体育事业，推广全民健身，增强人民体质。做好二〇二二年北京冬季奥运会筹办工作。牢牢把握正确舆论导向，健全社会舆情引导机制，传播正能量。加强网上思想文化阵地建设，实

施网络内容建设工程，发展积极向上的网络文化，净化网络环境。推动传统媒体和新兴媒体融合发展加快媒体数字化建设，打造一批新型主流媒体。优化媒体结构，规范传播秩序。加强国际传播能力建设，创新对外传播、文化交流、文化贸易方式，推动中华文化走出去。

（四）推动经济建设和国防建设融合发展。坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。同全面建成小康社会进程相一致，全面推进国防和军队建设。以党在新形势下的强军目标为引领，

贯彻新形势下军事战略方针，加强军队党的建设和思想政治建设，加强各方向各领域军事斗争准备，加强新型作战力量建设，加快推进国防和军队改革，深入推进依法治军、从严治军。到二〇二〇年，基本完成国防和军队改革目标任务，基本实现机械化，信息化取得重大进展，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系。健全军民融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。建立国家和各省（自治区、

直辖市）军民融合领导机构。制定统筹经济建设和国防建设专项规划。深化国防科技工业体制改革，建立国防科技协同创新机制。推进军民融合发展立法。在海洋、太空、网络空间等领域推出一批重大项目和举措，打造一批军民融合创新示范区，增强先进技术、产业产品、基础设施等军民共用的协调性。加强全民国防教育和后备力量建设。加强现代化武装警察部队建设。密切军政军民团结。党政军

警民合力强边固防。各级党委和政府要积极支持国防建设和军队改革，人民解放军和武警部队要积极支援经济社会建设。

五、坚持绿色发展，着力改善生态环境坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，

协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。（一）促进人与自然和谐共生。有度有序利用自然，调整优化空间结构，划定农业空间和生

态空间保护红线，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局。设立统一规范的国家生态文明试验区。根据资源环境承载力调节城市规模，依托山水地貌优化城市形态和功能，实行绿色规划、设计、

施工标准。支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业

工艺技术装备更新改造。发展绿色金融，设立绿色发展基金。加强资源环境国情和生态价值观教育，培养公民环境意识，推动全社会形成绿色消费自觉。（二）加快建设主体功能区。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实

主体功能区规划，完善政策，发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，推动各地区依据主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。推动京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域产业结构向高端高效发展，防治“城市病”，逐年

减少建设用地增量。推动重点开发区域提高产业和人口集聚度。重点生态功能区实行产业准入负面清单。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性补偿，建立横向和流域生态补偿机制。整合设立一批国家公园。

维护生物多样性，实施濒危野生动植物抢救性保护工程，建设救护繁育中心和基因库。强化野生动植物进出口管理，严防外来有害物种入侵。严厉打击象牙等野生动植物制品非法交易。以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化

绩效考核等构成的空间治理体系。（三）推动低碳循环发展。推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的

现代能源体系。提高非化石能源比重，推动煤炭等化石能源清洁高效利用。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能，安全高效发展核电。加强储能和智能电网建设，发展分布式能源，推行节能低碳电力调度。有序开放开采权，积极开发天然气、煤层气、页岩气。改革能源体制，形成有效竞争的市场机制。推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，加强轨道交通建设，鼓励自行车等绿色出行。实施

新能源汽车推广计划，提高电动车产业化水平。提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。主动控制碳排放，加强高能耗行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排

放，支持优化开发区域率先实现碳排放峰值目标，实施近零碳排放区示范工程。实施循环发展引领计划，推行企业循环式生产、产业循环式组合、园区循环式改造，减少单位产

出物质消耗。加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，推进生产系统和生活系统循环链接。（四）全面节约和高效利用资源。坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观。强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。实施全民节能

行动计划，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，开展能效、水效领跑者引领行动。实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。合理制定水价，编制节

水规划，实施雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程，建设国家地下水监测系统，开展地下水超采区综合治理。坚持最严格的节约用地制度，调整建设用地结构，降低工业用地比例，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，严格控制农村集体建设用地规模。探索实行耕地轮作休耕制度试点。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资

机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。倡导合理消费，力戒奢侈浪费，制止奢靡之风。在生产、流通、仓储、消费各环节落实全面节约。

管住公款消费，深入开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动，推动形成勤俭节约的社会风尚。（五）加大环境治理力度。以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、

企业、公众共治的环境治理体系。推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防

治行动计划。实施工业污染源全面达标排放计划，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标。坚持城乡环境治理并重，加大农业面源污染防治力度，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用无害化处置。改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测

监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。

（六）筑牢生态安全屏障。坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。开展大规模国土绿化行动，加强林业重点工程建设，完善天然林保护制度，全面停止天然林商业

性采伐，增加森林面积和蓄积量。发挥国有林区林场在绿化国土中的带动作用。扩大退耕还林还草，加强草原保护。严禁移植天然大树进城。创新产权模式，引导各方面资金投入植树造林。加强水生态保护，系统整治江河流域，连通江河湖库水系，开展退耕还湿、退养还滩。推进荒漠

化、石漠化、水土流失综合治理。强化江河源头和水源涵养区生态保护。开展蓝色海湾整治行动。加强地质灾害防治。

六、坚持开放发展，着力实现合作共赢开创对外开放新局面，必须丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合

作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。（一）完善对外开放战略布局。推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、

市场深度融合。完善对外开放区域布局，加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，开辟跨境多式联运交通走廊，

发展外向型产业集群，形成各有侧重的对外开放基地。支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区。提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。加快对外贸易优化升级，从外贸大国迈向贸易强国。完善对外贸易布局，创新外贸发展模式，加

强营销和售后服务网络建设，提高传统优势产品竞争力，巩固出口市场份额，推动外贸向优质优价、优进优出转变，壮大装备制造等新的出口主导产业。发展服务贸易。实行积极的进口政策，向全球扩大市场开放。完善投资布局，扩大开放领域，放宽准入限制，积极有效引进境外资金和先进技术。支持企业扩

大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去，深度融入全球产业链、价值链、物流链，建设一批大宗商品境外生产基地，培育一批跨国企业。积极搭建国际产能和装备制造合作金融服务平台。

（二）形成对外开放新体制。完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制。建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制，健全服务贸易促进体系，全面实施单一窗口和通关一体化。提高自由贸易试验区建设质量，在更大范围推广复制。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争。完善境外

投资管理，健全对外投资促进政策和服务体系。有序扩大服务业对外开放，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入。扩大金融业双向开放。有序实现人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权，成为可兑

换、可自由使用货币。转变外汇管理和使用方式，从正面清单转变为负面清单。放宽境外投资汇兑限

制，放宽企业和个人外汇管理要求，放宽跨国公司资金境外运作限制。加强国际收支监测，保持国际收支基本平衡。推进资本市场双向开放，改进并逐步取消境内外投资额度限制。推动同更多国家签署高标准双边投资协定、司法协助协定，争取同更多国家互免或简化签证手续。

构建海外利益保护体系。完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管措施，完善风险防范体制机制。（三）推进“一带一路”建设。秉持亲诚惠容，坚持共商共建共享原则，完善双边和多边合

作机制，以企业为主体，实行市场化运作，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。推进基础设施互联互通和国际大通道建设，共同建设国际经济合作走廊。加强能源资源合作，提

高就地加工转化率。共建境外产业集聚区，推动建立当地产业体系，广泛开展教育、科技、文化、旅游、卫生、环保等领域合作，造福当地民众。加强同国际金融机构合作，参与亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行建设，发挥丝路基

金作用，吸引国际资金共建开放多元共赢的金融合作平台。（四）深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展。全面准确贯彻“一国两制”、“港

人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，发挥港澳独特优势，提升港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能，支持港澳发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。支持香港巩固国际金融、航运、贸易三大中心地位，参与国家双向开放、“一带一路”建设。支

持香港强化全球离岸人民币业务枢纽地位，推动融资、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展。支持澳门建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进澳门经济适度多元可持续发展。加大内地对港澳开放力度，加快前海、南沙、横琴等粤港澳合作平台建设。加深内地同港澳在社

会、民生、科技、文化、教育、环保等领域交流合作。深化泛珠三角等区域合作。坚持“九二共识”和一个中国原则，秉持“两岸一家亲”，以互利共赢方式深化两岸经济合作。

推动两岸产业合作协调发展、金融业合作及贸易投资等双向开放合作。推进海峡西岸经济区建设，打造平潭等对台合作平台。扩大两岸人员往来，深化两岸农业、文化、教育、科技、社会等领域交流合作，增进两岸同胞福祉，让更多台湾普通民众、青少年和中小企业受益。

（五）积极参与全球经济治理。推动国际经济治理体系改革完善，积极引导全球经济议程，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展。加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全、经济稳定增长。积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定。推动多边贸易谈判进程，促进多边贸易体制均衡、共赢、包容发展，形成公正、合理、透明的国

际经贸规则体系。支持发展中国家平等参与全球经济治理，促进国际货币体系和国际金融监管改革。加快实施自由贸易区战略，推进区域全面经济伙伴关系协定谈判，推进亚太自由贸易区建设，致

力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络。（六）积极承担国际责任和义务。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，

积极参与应对全球气候变化谈判，落实减排承诺。

扩大对外援助规模，完善对外援助方式，为发展中国家提供更多免费的人力资源、发展规划、经济政策等方面咨询培训，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助，加大人道主义援助力度。主动参与二〇三〇年可持续发展议程。维护国际公共安全，反对一切形式的恐怖主义，积极支持并参与联合国维和行动，加强防扩散国

际合作，参与管控热点敏感问题，共同维护国际通道安全。加强多边和双边协调，参与维护全球网络安全。推动国际反腐败合作。

七、坚持共享发展，着力增进人民福祉按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重

机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。（一）增加公共服务供给。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心

最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服

务，努力实现全覆盖。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。加强对特定人群特殊困难的帮扶。创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合

作提供的，广泛吸引社会资本参与。加快社会事业改革。（二）实施脱贫攻坚工程。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分

发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的

支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。对在贫困地区

开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。提高贫困地区基础教育质量和医疗服务水平，推进贫困地区基本公共服务均等化。建立健全农村

留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。实行脱贫工作责任制。进一步完善中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实

的工作机制。强化脱贫工作责任考核，对贫困县重点考核脱贫成效。加大中央和省级财政扶贫投入，发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。健全东西部协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制，激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫。把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点。

（三）提高教育质量。全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，加强社会主义核心价值观教育，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。深化教育改革，把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为重点任务贯彻到国民教育全过程。推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量。普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教

育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费。发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展。完善资助方式，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。促进教育公平。加快城乡义务教育公办学校标准化建设，加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，

推进城乡教师交流。办好特殊教育。提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平。建设现代职业

教育体系，推进产教融合、校企合作。优化学科专业布局和人才培养机制，鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变。落实并深化考试招生制度改革和教育教学改革。建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教

育、终身学习通道。推进教育信息化，发展远程教育，扩大优质教育资源覆盖面。完善教育督导，加强社会监督。支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务。

（四）促进就业创业。坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。完善创业扶持政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的创业服务平台。统筹人力资源市场，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利。

加强对灵活就业、新就业形态的支持，促进劳动者自主就业。落实高校毕业生就业促进和创业引领计划，带动青年就业创业。加强就业援助，帮助就业困难者就业。推行终身职业技能培训制度。实施新生代农民工职业技能提升计划。开展贫困家庭子女、未升学

初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动。推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式，推行企业新型学徒制。提高技术工人待遇，完善职称评定制度，推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法。提高劳动力素质、劳动参与率、劳动生产率，增强劳动力市场灵活性，促进劳动力在地区、行业、

企业之间自由流动。建立和谐劳动关系，维护职工和企业合法权益。完善就业服务体系，提高就业服务能力。完善就业失业统计指标体系。（五）缩小收入差距。坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高

同步，持续增加城乡居民收入。调整国民收入分配格局，规范初次分配，加大再分配调节力度。健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制，推行企业工资集体协商制度。完

善最低工资增长机制，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，完善适应机关事业单位特点的工资制度。实行有利于缩小收入差距的政策，明显增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重。加快建立

综合和分类相结合的个人所得税制。多渠道增加居民财产性收入。规范收入分配秩序，保护合法收入规范隐性收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入。支持慈善事业发展，广泛动员社会力量开展社会救济和社会互助、志愿服务活动。完善鼓励回馈

社会、扶贫济困的税收政策。

（六）建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善社会保险体系。完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立

基本养老金合理调整机制。拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。出台渐进式延迟退休年龄政策。发展职业年金、企业年金、商业养老保险。健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，研究实行职工退休人员医保缴费参保政策。

全面实施城乡居民大病保险制度。改革医保支付方式，发挥医保控费作用。改进个人账户，开展门诊费用统筹。实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。整合城乡居民医保政策和经办管理。鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。鼓励商业保险机构参与医保经办。将生育保险和基本医疗保险合并实施。统筹救助体系，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活。（七）推进健康中国建设。深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药

分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制，建立符合医疗行业特点的人事薪酬

制度。优化医疗卫生机构布局，健全上下联动、衔接互补的医疗服务体系，完善基层医疗服务模式，发展远程医疗。促进医疗资源向基层、农村流动，推进全科医生、家庭医生、急需领域医疗服务能力提高、电子健康档案等工作。鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇。加强医疗质量监管，完善纠纷调解机制，构建和谐医患关系。坚持中西医并重，促进中医药、民族医药发展。完善基本药物制度，健全药品供应保障机制，理

顺药品价格，增加艾滋病防治等特殊药物免费供给。提高药品质量，确保用药安全。加强传染病、慢性病、地方病等重大疾病综合防治和职业病危害防治，通过多种方式降低大病慢性病医疗费用。倡导健康生活方式，加强心理健康服务。实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。（八）促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫

妇可生育两个孩子政策。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平。帮扶存在特殊困难的计划生育家庭。注重家庭发展。积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依

托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。坚持男女平等基本国策，保障妇女和未成年人权益。支持残疾人事业发展，健全扶残助残服务体

系。八、加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证

发展是党执政兴国的第一要务。各级党委必须深化对发展规律的认识，提高领导发展能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好推动经济社会发展。

（一）完善党领导经济社会发展工作体制机制。坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委（党组）领导核心作用，加强制度化建设，改进工作体制机制和方式方法，强化全委会决策和监督作用。提高决策科学化水平，完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，健全决策咨询机制。完善信息发布制度。优化领导班子知识结构和专业结构，注重培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的

领导干部，提高专业化水平。深化干部人事制度改革，完善政绩考核评价体系和奖惩机制，调动各级干部工作积极性、主动性、创造性。加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，激

励广大干部开拓进取、攻坚克难，更好带领群众全面建成小康社会。反腐倡廉建设永远在路上，反腐不能停步、不能放松。要坚持全面从严治党，落实“三严三实”

要求，严明党的纪律和规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，健全改进作风长效机制，强化权力运行制约和监督，巩固反腐败成果，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展营造良好政治生态。

（二）动员人民群众团结奋斗。充分发扬民主，贯彻党的群众路线，提高宣传和组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益，激发各族人民建设祖国的主人翁意识。加强思想政治工作，创新群众工作体制机制和方式方法，注重发挥工会、共青团、妇联等群团组

织的作用，正确处理人民内部矛盾，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。高度重视做好意识形态领域工作，切实维护意识形态安全。巩固和发展最广泛的爱国统一战线，全面落实党的知识分子、民族、宗教、侨务等政策，充分发

挥民主党派、工商联和无党派人士作用，深入开展民族团结进步宣传教育，引导宗教与社会主义社会相适应，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，巩固全国各族人民大团结，加强海内外中华儿女大团结。

（三）加快建设人才强国。深入实施人才优先发展战略，推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势。推动人才结构战略性调整，突出“高精尖缺”导向，实施重大人才工程，着力发现、培养、集聚

战略科学家、科技领军人才、企业家人才、高技能人才队伍。实施更开放的创新人才引进政策，更大力度引进急需紧缺人才，聚天下英才而用之。发挥政府投入引导作用，鼓励企业、高校、科研院所、社会组织、个人等有序参与人才资源开发和人才引进。优化人力资本配置，清除人才流动障碍，提高社会横向和纵向流动性。完善人才评价激励机制和

服务保障体系，营造有利于人人皆可成才和青年人才脱颖而出的社会环境，健全有利于人才向基层、中西部地区流动的政策体系。

（四）运用法治思维和法治方式推动发展。厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。

加强党对立法工作的领导。加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推

行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道。深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督。弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。

（五）加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。加强社会治理基础制度建设，建立国家人口基础信息库、统一社会信用代码制度和相关实名登记

制度，完善社会信用体系，健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制。完善社会治安综合治理体制机制，以信息化为支撑加快建设社会治安立体防控体系，建设基础综

合服务管理平台。落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制加强和改进信访和调解工作，有效预防和化解矛盾纠纷。严密防范、依法惩治违法犯罪活动，维护社会秩序。牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系。完善

和落实安全生产责任和管理制度，实行党政同责、一岗双责、失职追责，强化预防治本，改革安全评审制度，健全预警应急机制，加大监管执法力度，及时排查化解安全隐患，坚决遏制重特大安全事故频发势头。实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全环保搬迁工程，加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设，切实维护人民生命财产安全。贯彻总体国家安全观，实施国家安全战略，落实重点领域国家安全政策，完善国家安全审查制度，

完善国家安全法治，建立国家安全体系。依法严密防范和严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、极端宗教活动，坚决维护国家政治、经济、文化、社会、信息、国防等安全。（六）确保“十三五”规划建议的目标任务落到实处。制定“十三五”规划纲要和专项规

划，要坚决贯彻党中央决策部署，落实本建议确定的发展理念、主要目标、重点任务、重大举措。各地区要从实际出发，制定本地区“十三五”规划。各级各类规划要增加明确反映创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指标，增加政府履行职责的约束性指标，把全会确定的各项决策部署落到实处。实现“十三五”时期发展目标，前景光明，任务繁重。全党全国各族人民要更加紧密地团结在以

习近平同志为总书记的党中央周围，万众一心，艰苦奋斗，共同夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利！

关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明

习近平受中央政治局委托，现在，我就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建

议》起草的有关情况向全会作说明。一、建议稿起草过程

“十三五”时期是全面建成小康社会、实现我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标的决胜阶段。制定和实施好“十三五”规划建议，阐明党和国家战略意图，明确发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措，描绘好未来 5年国家发展蓝图，事关全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的协调推进，事关我国经济社会持续健康发展，事关社会主义现代化建设大局。为此，今年 1 月，中央政治局决定，党的十八届五中全会审议“十三五”规划建议，成立由我担

任组长，李克强同志、张高丽同志担任副组长，有关部门和地方负责同志参加的文件起草组，在中央政治局常委会领导下承担建议稿起草工作。

1 月 28日，党中央发出《关于对党的十八届五中全会研究“十三五”规划建议征求意见的通知》，在党内一定范围征求意见和建议。2 月 10日，文件起草组召开第一次全体会议，建议稿起草工作正式启动。从各方面反馈的意见看，大家一致认为，党的十八届五中全会重点研究“十三五”规划建议问题

并提出建议，对坚持和发展中国特色社会主义，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。综合判断，“十三五”时期我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但战略机遇期内涵发生深刻变化，我国发展既面临许多有利条件，也面临不少风险挑战大家普遍希望，通过制定建议明确“十三五”时期我国经济社会发展的基本思路、主要目标，特别是要以新的发展理念推动发展，提出一些具有标志性的重大战略、重大工程、重大举措，着力解决突出问题和明显短板，确保如期全面建成小康社会，保持经济社会持续健康发展。文件起草组在起草过程中，充分考虑、认真吸收了各方面意见和建议。文件起草组成立 9个多月来，深入开展专题调研，广泛征求各方意见，多次召开会议进行讨论修

改。根据中央政治局会议决定，7 月底，建议稿下发党内一定范围征求意见，包括征求党内部分老同志意见，还专门听取了民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见。其间，中央政治局常委会召开 3次会议、中央政治局召开 2次会议分别审议建议稿。从反馈情况看，各地区各部门对建议稿给予充分肯定。大家一致认为，建议稿体现了“四个全

面”战略布局和“五位一体”总体布局，反映了党的十八大以来党中央决策部署，顺应了我国经济发展新常态的内在要求，有很强的思想性、战略性、前瞻性、指导性。建议稿提出创新、协调、绿色、

开放、共享的发展理念，在理论和实践上有新的突破，对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势具有重大指导意义。建议稿坚持问题导向，聚焦突出问题和明显短板，回应人民群众诉求和期盼，提出一系列新的重大战略和重要举措，对保持经济社会持续健康发展具有重要推动作用。在征求意见过程中，各方面提出了许多好的意见和建议，主要有以下几个方面。一是建议对“十

三五”时期我国发展面临的机遇和挑战作出更加深入和更具前瞻性的分析概括。二是建议进一步突出人民群众普遍关心的就业、教育、社保、住房、医疗等民生指标。三是建议抓住新一轮科技革命带来的机遇，将优势资源集聚到重点领域，力求在关键核心技术上取得突破。四是建议进一步提高绿色指标在“十三五”规划全部指标中的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标。五是建议重视促进内陆地区特别是中西部地区对外开放。六是建议更加注重通过改善二次分配促进社会公平，明确精准扶贫、精准脱贫的政策举措，把更多公共资源用于完善社会保障体系。中央责成文件起草组认真研究和吸纳各方面意见和建议。文件起草组全面汇总、逐条分析各方面

意见和建议，做到了能吸收的尽量吸收。二、建议稿的主要考虑和基本框架建议稿的起草，充分考虑了“十三五”时期我国经济社会发展的趋势和要求。第一，“十三五”规划作为我国经济发展进入新常态后的第一个五年规划，必须适应新常态、把

握新常态、引领新常态。新常态下，我国经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，增长速度要从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。这些变化不依人的意志为转移，是我国经济发展阶段性特征的必然要求。制定“十三五”时期经济社会发展建议，必须充分考虑这些趋势和要求，按照适应新常态、把握新常态、引领新常态的总要求进行战略谋划。第二，面对经济社会发展新趋势新机遇和新矛盾新挑战，谋划“十三五”时期经济社会发展，必

须确立新的发展理念，用新的发展理念引领发展行动。古人说：“理者，物之固然，事之所以然也。”发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。为此，建议稿提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并以这五大发展理念为主线对建议稿进行谋篇布局。这五大发展理念，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放 30多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。第三，“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭住全面建成小康社会存在

的短板，在补齐短板上多用力。比如，农村贫困人口脱贫，就是一个突出短板。我们不能一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。此外，在社会事业发

展、生态环境保护、民生保障等方面也存在着一些明显的短板。谋划“十三五”时期经济社会发展，必须全力做好补齐短板这篇大文章，着力提高发展的协调性和平衡性。

另外，考虑到建议通过后，还要根据建议制定“十三五”规划纲要，两个文件之间要有合理分工。所以，建议在内容上重点是确立发展理念，明确发展的方向、思路、重点任务、重大举措，而一些具体的工作部署则留给纲要去规定，以更好体现和发挥建议的宏观性、战略性、指导性。在建议稿起草过程中，我们注意把握以下原则。一是坚持目标导向和问题导向相统一，既从实现

全面建成小康社会目标倒推，厘清到时间节点必须完成的任务，又从迫切需要解决的问题顺推，明确破解难题的途径和办法。二是坚持立足国内和全球视野相统筹，既以新理念新思路新举措主动适应和积极引领经济发展新常态，又从全球经济联系中进行谋划，重视提高在全球范围配置资源的能力。三是坚持全面规划和突出重点相协调，既着眼于全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、对外开放、国防建设和党的建设，又突出薄弱环节和滞后领域，集中攻关，提出可行思路和务实举措。四是坚持战略性和操作性相结合，既强调规划的宏观性、战略性、指导性，又突出规划的约束力和可操作、能检查、易评估，做到虚实结合。在结构上，建议稿分三大板块、八个部分。导语和第一、第二部分构成第一板块，属于总论。第

一部分讲全面建成小康社会决胜阶段的形势和指导思想，总结“十二五”时期我国发展取得的重大成就，分析“十三五”时期我国发展环境的基本特征，提出“十三五”时期我国发展的指导思想和必须遵循的原则。第二部分讲“十三五”时期我国经济社会发展的主要目标和基本理念，提出全面建成小康社会新的目标要求，提出并阐释了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。第三至第七部分构成第二板块，属于分论，分别就坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发

展、共享发展进行阐述和部署。第三部分讲坚持创新发展、着力提高发展质量和效益，从培育发展新动力、拓展发展新空间、深入实施创新驱动发展战略、大力推进农业现代化、构建产业新体系、构建发展新体制、创新和完善宏观调控方式 7个方面展开。第四部分讲坚持协调发展、着力形成平衡发展结构，从推动区域协调发展、推动城乡协调发展、推动物质文明和精神文明协调发展、推动经济建设和国防建设融合发展 4个方面展开。第五部分讲坚持绿色发展、着力改善生态环境，从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度筑牢生态安全屏障 6个方面展开。第六部分讲坚持开放发展、着力实现合作共赢，从完善对外开放战略布局、形成对外开放新体制、推进“一带一路”建设、深化内地和港澳以及大陆和台湾地区合作发展、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任和义务 6个方面展开。第七部分讲坚持共享发展、着力增进人民福祉，从增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡发展 8个方面展开。第八部分和结束语构成第三板块。第八部分讲加强和改善党的领导、为实现“十三五”规划提供

坚强保证，从完善党领导经济社会发展工作体制机制、动员人民群众团结奋斗、加快建设人才强国、运用法治思维和法治方式推动发展、加强和创新社会治理、确保“十三五”规划建议的目标任务落到实处 6个方面展开。结束语号召全党全国各族人民万众一心、艰苦奋斗，共同夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利。

三、需要重点说明的几个问题建议稿提出了一系列新的发展要求和重大举措。这里，就其中几个问题作简要说明。第一，关于经济保持中高速增长。建议稿提出今后 5年经济保持中高速增长的目标。主要考虑是，

确保到 2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比 2010年翻一番的目标，必须保持必要的增长速度。从国内生产总值翻一番看，2016年至 2020年经济年均增长底线是 6.5%以上。从城乡居民人均收入翻一番看，2010年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为 19109元和5919元。到 2020年翻一番，按照居民收入增长和经济增长同步的要求，“十三五”时期经济年均增长至少也要达到 6.5%。经济保持中高速增长，有利于改善民生，让人民群众更加切实感受到全面建成小康社会的成果。随着我国经济发展进入新常态，产能过剩化解、产业结构优化升级、创新驱动发展实现都需要一定的时间和空间，经济下行压力明显，保持较高增长速度难度不小。考虑到正向引导市场预期和留有一定余地，在综合各方面意见的基础上，建议稿提出经济保持中高速增长的目标。国内外主要研究机构普遍认为，“十三五”时期我国年均经济潜在增长率为 6%-7%。综合起来

看，我国经济今后要保持 7%左右的增长速度是可能的，但面临的不确定性因素也比较多。这是因为，未来一个时期全球经济贸易增长将持续乏力，我国投资和消费需求增长放缓，形成新的市场空间需要一个过程。在经济结构、技术条件没有明显改善的条件下，资源安全供给、环境质量、温室气体减排等约束强化，将压缩经济增长空间。经济运行中还存在其他一些风险，如杠杆率高企、经济风险上升等，都对经济增长形成了制约。同时，随着经济总量不断增大，增长速度会相应慢下来，这是一个基本规律。

“十三五”时期我国发展，既要看速度，也要看增量，更要看质量，要着力实现有质量、有效益、没水分、可持续的增长，着力在转变经济发展方式、优化经济结构、改善生态环境、提高发展质量和效益中实现经济增长。第二，关于户籍人口城镇化率加快提高。户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。根据

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》预测，2020年户籍人口城镇化率将达到 45%左右。按2013年户籍人口城镇化率 35.9%计算，年均提高 1.3个百分点，年均需转户 1600多万人。现在，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近 55%，城镇常住人口达到 7.5亿。问题是这 7.5亿人口中包括 2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。建议稿提出户籍人口城镇化率加快提高，是要加快落实中央确定的使 1亿左右农民工和其他常住

人口在城镇定居落户的目标。这 1亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住 5年以上和举家迁徙的农业转移人口。实现 1亿人在城镇落户意义重大。从供给看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，对稳定劳动力

供给和工资成本、培育现代产业工人队伍具有重要意义。从需求看，对扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城镇基础设施和公共服务设施投资具有重要意义。实现这个目标，既有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。这就要求加大户籍制度改革措施落实力度，加快完善相关配套政策，确保这一目标实现。

第三，关于我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按 2010年不变价计算为 2300元，2014年现价脱贫标准为 2800元。按照这个标准，2014年末全国还有7017万农村贫困人口。综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年 6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入 4000元。今后，脱贫标准所代表的实际生活水平，大致能够达到 2020年全面建成小康社会所要求的基本水平，可以继续采用。通过实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，7017万农村贫困人口脱贫目标是可以实现

的。2011年至 2014年，每年农村脱贫人口分别为 4329万、2339万、1650万、1232万。因此，通过采取过硬的、管用的举措，今后每年减贫 1000万人的任务是可以完成的。具体讲，到 2020年，通过产业扶持，可以解决 3000万人脱贫；通过转移就业，可以解决 1000万人脱贫；通过易地搬迁，可以解决 1000万人脱贫，总计 5000万人左右。还有 2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。第四，关于实施一批国家重大科技项目和在重大创新领域组建一批国家实验室。落实创新驱动发

展战略，必须把重要领域的科技创新摆在更加突出的地位，实施一批关系国家全局和长远的重大科技项目。这既有利于我国在战略必争领域打破重大关键核心技术受制于人的局面，更有利于开辟新的产业发展方向和重点领域、培育新的经济增长点。2014年 8 月，我们确定要抓紧实施已有的 16个国家科技重大专项，进一步聚焦目标、突出重点，攻克高端通用芯片、集成电路装备、宽带移动通信、高档数控机床、核电站、新药创制等关键核心技术，加快形成若干战略性技术和战略性产品，培育新兴产业。在此基础上，以 2030年为时间节点，再选择一批体现国家战略意图的重大科技项目，力争有所突破。从更长远的战略需求出发，我们要坚持有所为有所不为，在航空发动机、量子通信、智能制造和机器人、深空深海探测、重点新材料、脑科学、健康保障等领域再部署一批体现国家战略意图的重大科技项目。已经部署的项目和新部署的项目要形成梯次接续的系统布局，发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关，为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。我国同发达国家的科技经济实力差距主要体现在创新能力上。提高创新能力，必须夯实自主创新

的物质技术基础，加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台。国家实验室已成为主要发达国家抢占科技创新制高点的重要载体，诸如美国阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利等国家实验室和德国亥姆霍兹研究中心等，均是围绕国家使命，依靠跨学科、大协作和高强度支持开展协同创新的研究基地当前，我国科技创新已步入以跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段，急需以国家目标和战略需求为导向，瞄准国际科技前沿，布局一批体量更大、学科交叉融合、综合集成的国家实验室，优化配置人财物资源，形成协同创新新格局。主要考虑在一些重大创新领域组建一批国家实验室，打造聚集国内外一流人才的高地，组织具有重大引领作用的协同攻关，形成代表国家水平、国际同行认可、在国际上拥有话语权的科技创新实力，成为抢占国际科技制高点的重要战略创新力量。第五，关于加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。金融是现代经济

的核心，在很大程度上影响甚至决定着经济健康发展。现代金融发展呈现出机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广等特点。国际金融危机爆

发后，主要国家均加大了金融监管体系改革力度，核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息

化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管

系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定这些做法都值得我们研究和借鉴。第六，关于实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。推进生态文明建设，解决

资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。这就是说，既要控制总量也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。这项工作做好了，既能节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平。

“十一五”规划首次把单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，“十二五”规划提出合理控制能源消费总量。现在看，这样做既是必要的，也是有效的。根据当前资源环境面临的严峻形势，在继续实行能源消费总量和消耗强度双控的基础上，水资源和建设用地也要实施总量和强度双控，作为约束性指标，建立目标责任制，合理分解落实。要研究建立双控的市场化机制，建立预算管理制度有偿使用和交易制度，更多用市场手段实现双控目标。第七，关于探索实行耕地轮作休耕制度试点。经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，一些

地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。当前，国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。同时，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。实行耕地轮作休耕制度，国家可以根据财力和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染

区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。开展这项试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。同时，要加快推动农业走出去增加国内农产品供给。耕地轮作休耕情况复杂，要先探索进行试点。

第八，关于实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作。现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严违法不究现象大量存在。综合起来，现行环保体制存在 4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。建议稿提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县

的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。第九，关于全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。当前，我国人口结构呈现明显的高龄少子特

征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。现在的生育主体是 80后、90后，他们的生育观念变化了，养育孩子的成本也增加了，同时社会保障水平提高了，养儿防老的社会观念明显弱化，少生优生已成为社会生育观念的主流。一方面，据调查，实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策以来，全国符合政策条件的夫妇有 1100多万对。截至今年 8 月底，提出生育二孩申请的只有 169万对，占比为 15.4%。另一方面，我国人口老龄化态势明显，2014年 60 岁以上人口占总人口的比重已经超过 15%，老年人口比重高于世界平均水平，14 岁以下人口比重低于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少，这种趋势还在继续。这些都对我国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，可以通过进一步释放生育潜力，减缓人口老龄化压力，

增加劳动力供给，促进人口均衡发展。这是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。国家卫计委等部门经过认真测算，认为实施这项政策是可行的。同志们！讨论、修改、通过“十三五”规划建议，是这次全会的主要任务。做好这项工作，对指

导国家“十三五”规划纲要编制、引领“十三五”时期经济社会发展具有十分重要的意义。大家要全面把握和深刻领会建议稿提出的目标、理念、任务、举措，认真思考，深入讨论，提出建设性的意见和建议，使建议稿更加完善。最后，让我们同心同德、群策群力，共同把这次全会开好。

全面建成小康社会新的目标要求李克强

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），确定了“十三五”时期我国经济社会发展的指导思想、目标任务和重大举措

这是未来五年我国发展的宏伟蓝图，也是指导经济社会工作的纲领性文件。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，我们要全面把握新的目标要求，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，统筹做好各项工作，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。

一、努力实现全面建成小康社会目标党的十六大提出全面建设小康社会奋斗目标以来，全党全国各族人民接续奋斗，经济社会发展取

得巨大成就。2014年，国内生产总值达到 63.6万亿多元（现价，下同），按汇率折算，迈上 10万亿美元的大台阶，占世界经济份额 13.3%，一年增量相当于一个中等发达国家的经济总量；人均国内生产总值 7594美元，按世界银行标准，居中高收入国家中等水平；城乡居民人均可支配收入分别为2.9万元和 1.1万元。对于我们这样一个有着 13亿多人口的大国来说，这确实是很了不起的成就。从这个起点出发，到 2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比 2010年翻一番时，初步预计我国国内生产总值可达 17万亿美元左右，经济实力和综合国力进一步增强，人民生活进一步改善，发展将开始向更高水平迈进。党的十八大指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长

的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。这“三个没有变”，不仅现在如此，即使实现全面建成小康社会目标以后相当长时间内依然如此。目前虽然从总量上看，我国主要经济指标已居世界前列，但按人均算就排到后面了我们人均国内生产总值只相当于全球平均水平的 70%、美国的 1/7、欧盟的 1/5，排在全球第 80位左右。按联合国人类发展指数排序，我们在第 91位。从综合发展水平看，特别是在创新能力、劳动生产率、社会福利水平等方面，我国与发达国家仍有很大差距。到 2020年实现全面建成小康社会目标时，我国人均国内生产总值大体也只相当于世界平均水平的 90%左右。发展是硬道理，是解决中国一切问题的基础和关键。我们必须坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，全面深化改革，实施创新驱动发展战略，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，不断释放改革红利和人才红利，努力把经济潜在增长率充分发挥出来，推动我国发展不断迈上新台阶。

二、经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平实现到 2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比 2010年翻一番，必须保持一定的经济增长

速度。初步测算，“十三五”时期，国内生产总值每年平均增长速度需保持在 6.5%以上，主要经济指标平衡协调，才能实现翻一番目标。即使实现全面建成小康社会目标之后，相当长时间仍需保持一定的增长速度，才能实现第二个百年奋斗目标。因此，保持经济中高速增长是我们长期的任务。在我国经济发展进入新常态的背景下，要长期保持经济中高速增长，必须加快转变经济发展方式，促进经济转型升级、迈向中高端水平。世界上不少发展中国家在进入中等收入阶段后，就是因为没有实现转型升级，经济长期停滞，结果陷入“中等收入陷阱”。我们提出“双中高”，是要推动实现更高质量更有效率、更加公平、更可持续的发展。“双中高”是两位一体、互促共进的。只有保持中高速增长

才能为转方式、调结构留下空间，为迈向中高端水平创造好的条件；只有迈向中高端水平，才能既扩大需求、又创造供给，培育发展新动能，实现可持续的中高速增长。我国作为世界第二大经济体，在超过 10万亿美元高基数之上和复杂多变的国内外环境中，在新

旧动能转换时期，要实现“双中高”并不容易。从国际看，当前世界经济增长乏力，复苏进程艰难曲折，不稳定、不确定因素较多。我国经济与世界经济深度交融，外部环境的复杂性、多变性必然会影响到我国。从国内看，我国正处在“三期叠加”阶段，长期积累的结构性矛盾逐步显现，资源环境约束趋紧，劳动力成本上升，不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，推动经济从粗放增长到集约增长的升级发展，从过度依赖投资拉动到消费和投资协调拉动的转换，是一个充满阵痛、十分艰难的过程。对此，必须有清醒的认识。同时，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，有不少有利条件。新一轮世界科技革命和产业革命在孕育形成，将给经济发展带来新的机遇。我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化在深入推进，经济发展有很大的潜力、韧性和回旋余地。近两年多，面对世界经济增长乏力和我国经济增长下行压力加大的严峻形势，我们坚持稳中求进工作总基调，统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，不断创新宏观调控思路和方式，取得显著成效。经济保持 7%左右的增长，增速仍居于世界主要经济体前列，增量比过去两位数增长时还要大，而且经济结构出现积极变化，新的经济增长点加快形成，民生不断改善。这些成绩确实来之不易，也增强了各方面的发展信心。实现“双中高”，要充分挖掘内需潜力，激发和释放发展新动能。我国基础设施仍比较薄弱，产

业装备亟须升级改造，有效投资需求有很大潜力。同时总储蓄率保持在较高水平，社会资金充裕，扩大有效投资也有条件。要创新投融资机制，更多运用市场化办法，继续加大对中西部铁路和公路、水利、棚户区和危房改造、城市地下管网、农村电网等基础设施薄弱环节投资，增加对先进制造等新兴产业和传统产业升级改造投资，提升投资效率，更好发挥投资对增长的关键作用。目前消费对经济增长贡献率已达 60%左右，要着力扩大居民消费，推动消费结构升级，充分发挥消费对增长的基础作用。新型城镇化是扩大内需的最大潜力所在，也是最大的结构调整。要通过深化户籍制度改革、增强城镇就业和公共服务能力等举措，着力解决好“三个一亿人”问题。要优化发展空间格局，充分发挥各地比较优势，逐步缩小区域发展差距。实现“双中高”，要实施创新驱动发展战略，深入推进大众创业、万众创新，打造增长新引擎。

创新是引领发展的第一动力。要把创新贯穿到经济发展的各个领域和全过程。加快推进农业现代化，促进农业稳定发展、农民持续增收，保障国家粮食安全。加快实施“中国制造 2025”、“互联网+”行动计划，进一步提高工业化和信息化融合发展水平，推动先进制造业加快发展。近年来，服务业较快增长，已占国内生产总值的“半壁江山”。要继续推进服务业领域的改革开放，着力发展生产性服务业、高端服务业和新兴服务业。大众创业、万众创新既是个人和小微企业的兴业之策，也是大企业的强盛之道。要依靠“双创”，打造众创、众包、众扶、众筹等平台，推动大中小企业变革生产经营方式、提升效率，促进传统产业改造升级和新产业、新业态、新模式发展。 三、人民生活水平和质量普遍提高

发展的目的是为了让人民过上好日子，全面建成小康社会也主要以人民生活水平和质量是否普遍提高为衡量标准。要坚持共享发展，在经济平稳增长基础上，促进居民收入持续提高，健全公共服务体系，着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题，不断增进人民福祉。抓好保障和改善民生的重点任务。就业是民生之本、社会稳定之基。这几年，在经济下行压力很

大的情况下，就业一直保持稳定，已很不容易。“十三五”时期，就业压力依然不小，结构性矛盾更加突出。要继续实施更加积极的就业政策，更好发挥市场在促进就业中的作用，鼓励以创业带动就业加强职业培训，着力解决好高校毕业生、农村转移劳动力和其他重点人群的就业问题，努力实现比较充分的就业。教育是经济发展和社会进步的根本，要大力促进教育公平发展和质量提升，使劳动年龄人口受教育年限得到明显提高，教育现代化取得重要进展。继续发展医疗卫生事业，努力保障人民群众健康。增加公共产品、公共服务供给，既是普遍提高人民生活水平和质量的重要保障，也是经济发展的

重要引擎。目前，公共产品短缺、公共服务薄弱等问题依然突出。解决这一问题，应合理区分基本需求与非基本需求，政府主要是保基本、兜底线，非基本需求主要依靠市场来解决。要创新公共产品、公共服务供给机制，通过政府与社会资本合作、特许经营等市场化办法，引导社会资本及外商投资参与，使公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平不断提高，公平性和可及性明显增强。按照保基本、建机制原则，完善社会保障制度，筑牢保障基本民生的安全网。“十三五”期间，要基本完成棚户区改造任务，让中低收入群众和困难群众居住条件进一步得到改善。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。《建议》要求，到 2020年，现行标准下的贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。我们要加大扶贫攻坚力度，实施精准扶贫、精准脱贫，多渠道增加投入，确保让贫困地区和贫困人口与全国一道迈入全面小康社会。推动形成合理的收入分配格局，既关系效率也关系公平。城乡收入差距大是收入分配中的突出问

题。近几年，农村居民收入增速出现了由过去低于城镇居民到持续高于城镇居民的重大变化，城乡收入相对差距趋于缩小。《建议》提出，今后五年，收入差距缩小，中等收入人口比重上升。完成这一任务，仅靠“二次分配”是不够的，主要得靠“一次分配”。很重要的在于推进“双创”，让更多的人富起来，畅通社会纵向流动渠道，实现效率和公平的有机统一，逐步形成中间大、两头小的橄榄型收入分配结构。

四、国民素质和社会文明程度显著提高实现全面建成小康社会目标，既要努力满足人民物质需求，也要努力满足人民精神文化需求。我

们要在抓好物质文明建设的同时，大力加强精神文明建设，使人民思想道德素质、科学文化素质、健康素质明显提高。一个国家国民素质和社会文明程度，与文化密不可分。《建议》要求，要使中国梦和社会主义核

心价值观更加深入人心。要大力推动社会主义文化大发展大繁荣，提高国家文化软实力，更好发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。创新是社会进步的动力，是中华优秀传统文化的精髓。我国过去 30多年取得的巨大成就，也可以说是规模宏大的社会创业创新行动的结果。实现

全面建成小康社会目标，必须更好发挥创新这个引领发展的第一动力作用。要积极倡导创业创新文化理念和社会氛围，推动大众创业、万众创新，使人们在创造物质财富的同时，实现人生价值，凝聚起推动发展的强大新动能。《建议》要求到 2020年基本建成公共文化服务体系。完成这一任务，政府、市场、社会要共同

参与，构建起多层次、多方式的公共文化服务供给体系。政府主要是推动文化事业发展，创新向社会力量购买公共文化服务模式，使人民群众基本文化权益得到更好保障。要围绕“文化产业成为国民经济支柱性产业”要求，深化文化体制改革，促进文化产业转型升级，大力发展新型文化业态。同时，要推动中华文化走向世界，持续扩大感召力和影响力。 五、生态环境质量总体改善良好生态环境，是提升人民生活质量的重要内容，也是全面建成小康社会的应有之义。目前我国

发展面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。作为仍处在工业化进程中的发展中国家，如何在经济发展与生态环境保护之间找到平衡，从而实现双赢，是亟须破解的难题。要牢固树立绿色发展理念，把经济建设与生态文明建设有机融合起来，让良好生态环境成为全面小康社会普惠的公共产品和民生福祉。《建议》要求，推动形成绿色发展方式和生活方式。经过这些年的努力，“十二五”规划确定的

资源环境约束性指标预计可以如期实现。但目前我国能源资源消耗强度仍然偏高，节能减排潜力很大“十三五”期间，我们要多措并举，促进能源资源使用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。同时要大力发展节能环保产业，这不仅是促进环境保护的有效途径，也是新的经济增长点。国土是生态文明建设的空间载体。我们已制定并实施主体功能区规划。要健全资源环境承载能力

监测预警机制，构建科学合理的城市化格局和产业发展格局。对于限制开发区域和禁止开发区域，要把生态环境安全作为不可逾越的“红线”。完善资源有偿使用制度和生态补偿机制，让保护资源环境的地方不吃亏、能受益。“十三五”时期，要使主体功能布局和生态安全屏障基本形成。 六、依靠改革开放推动制度建设经过长期的探索实践，中国特色社会主义根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度、法律体

系等以及建立在这些制度之上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度基本形成为促进经济社会发展提供了强大动力和制度保障。但一些领域的具体制度仍不完善，存在着不少体制机制弊端。改革开放既是推动发展的根本保障，也是推动制度建设的重要动力。我们要按照《建议》要求，全面深化改革、进一步扩大开放，革除体制机制弊端，到 2020年使国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成，各方面制度更加成熟更加定型。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置

中起决定性作用和更好发挥政府作用，而其中的关键又在于转变政府职能，推进简政放权、放管结合优化服务改革。近年来，这项改革取得重要进展。减少行政审批 1/3的目标提前完成，非行政许可审

批全部取消。特别是推进商事制度改革，使新增市场主体呈井喷式增长。下一步，要继续推进“放管服”改革，健全既能激发市场活力和社会创造力，又能保障公平竞争，也能提供优质公共服务的体制机制。要加快构建开放型经济新体制，实施新一轮高水平对外开放，培育国际合作和竞争新优势。创新外贸发展机制、推动“大进大出”向“优进优出”转变，创新外商投资管理体制、推动向准入前国民待遇加负面清单的管理模式转变，创新对外投资合作方式、推动“一带一路”建设和国际产能合作创新内陆开放机制、推动形成全方位的区域开放新格局。同时，要协调推进政治、文化、社会、生态文明及党的建设等领域的具体制度建设。人民民主更

加健全，民主制度更加完善，民主形式更加丰富。司法公信力明显提高。人权得到切实保障，产权受到有效保护，人民群众的积极性、主动性、创造性进一步得到发挥。中国特色现代军事组织体系更加完善，支撑国家安全发展能力增强。党的建设制度化水平显著提高。全面建成小康社会新的目标要求已经明确，关键要积极作为、真抓实干。让我们紧密团结在以习

近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，协调推进“四个全面”战略布局为实现“两个一百年”奋斗目标、建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献。

完善发展理念张高丽

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，勇于实践、善于创新，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，提出了全面建成小康社会决胜阶段的指导方针、主要目标、重点任务、重大举措，是指导今后一个时期国民经济和社会发展的纲领性文件。根据新形势新任务，《建议》强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优

势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这五大发展理念是《建议》的精髓和主线，它的提出是我国发展理论的又一次重大创新。坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。我们要充分认识这场变革的重大现实意义和深远历史意义，统一思想，协调行动，推动我国发展迈上新台阶，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献。 一、坚持创新发展

创新是引领发展的第一动力。崇尚创新，国家才有光明前景，社会才有蓬勃活力。我国已经成为全球经济大国和贸易大国，但经济规模大而不强、经济增长快而不优，关键领域核心技术受制于人的格局没有根本改变。在国际发展竞争日趋激烈和我国发展动力转换的形势下，没有创新发展，我们就难以摆脱过多依靠要素投入推动经济增长的路径依赖，难以实现经济持续健康发展，难以成为经济强国、创新大国。我们比以往任何时候都需要强化创新这个引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

“十三五”时期，要切实把发展基点放在创新上，深入实施创新驱动发展战略，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。一要紧紧抓住科技创新这个“牛鼻子”，发挥科技创新在全面创新中的引领作用。习近平总书记强调，实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。要坚持战略和前沿导向，加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，重视颠覆性技术创新，加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域核心技术。强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业。二要推动大众创业、万众创新，加快实现发展动力转换。优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业活力，释放新需求，创造新供给，增强经济发展新动能。推动基础设施、网络经济、蓝色经济等领域创新发展，拓展发展新空间，培育发展新动力。三要推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，建设现代产业新体系。推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。实施《中国制造 2025》，支持战略性新兴产业、高技术产业发展，构建新型制造体系，加快建设制造强国。全面发展现代服务业。四要深化科技等相关领域改革，强化创新发展的体制机制保障。加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制。坚持和完善基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。持续推进简政放权、放管结合、优化服务，激发市场活力和社会创造力。五要创新和完善宏观调控，保持经济运行在合理区间。按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，创新调控思路和政策工具，完善以财政政策、货币政策为主的政策体系，在区间调控基础上加大定向调控力度，实现扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境的有机统一。 二、坚持协调发展协调是持续健康发展的内在要求，增强协调性才能使中国经济发展行稳致远。我国发展不平衡、

不协调、不可持续问题仍然突出，特别是区域发展不平衡、城乡发展不协调、产业结构不合理、经济和社会发展“一条腿长、一条腿短”等矛盾仍很突出。这些既会引致当前经济下行压力加大，也将制约长期可持续发展。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。

“十三五”时期，要紧扣解决发展中不平衡、不协调、不可持续问题，切实把调整比例、补齐短板、优化结构作为一项重大而紧迫的任务，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲一要统筹东中西、协调南北方，推动区域协调发展。继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略，重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，加快构建要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。二要健全城乡发展一体化体制机制，推动城乡协调发展。坚持工业反哺农业、城市支持农村，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，促进农业发展、农民增收，提高社会主义新农村建设水平。推进以人为核心的新型城镇化，深化户籍制度改革，着力提高户籍人口城镇化率，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。三要坚持深度融合、良性互动、相互协调，推动“新四化”同步发展。以信息化牵引产业结构升级，通过信息技术和产业深度融合，推动技术创新、产品创新、商业模式创新和管理创新。以新型工业化、城镇化带动农业现代化，以农业现代化保障国家粮食安全，夯实工业化、城镇化基础。四要坚持“两手抓、两手都要硬”，推动物质文明和精神文明协调发展。坚持社会主义先进文化前进方向，加快文化改革发展，加强社会主义精神文明建设，建设社会主义文化强国。加强国际传播能力建设，推动中华文化走出去。五要坚持军民结合、寓军于民，推动经济建设和国防建设融合发展。加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，增强先进技术产业产品、基础设施等军民共用的协调性。加强全民国防教育和后备力量建设，密切军政军民团结。 三、坚持绿色发展绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。走向生态文明新时代，建设美丽

中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。我国资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持绿水青山就是金山银山，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，开创社会主义生态文明新时代。

“十三五”时期，要把生态文明建设贯穿于经济社会发展各方面和全过程，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。一要有度有序利用自然，促进入与自然和谐共生。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整优化空间结构，划定农业空间和生态空间保护红线，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局。落实主体功能区规划，推动各地区依据主体功能定位发展。二要全面节约和高效利用资源，推动低碳循环发展。强化约束性指标管理，对能源和水资源消耗、建设用地等实行总量和强度双控，加强高能耗行业能耗管控，实施全民节能行动，促进节能、节水、节地、节材、节矿，全面提高资源利用效率。推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。按照“减量化、再利用、资源化、减量化优先”的原则，推进生产、流通、消费各环节的循环经济发展。三要加大环境治理力度，实现生态环境质量总体改善。推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”。坚持城乡环境治理并重，工业污

染源必须全面达标排放，加大农业面源污染防治力度，加快解决人民群众反映强烈的环境问题。四要加强生态保护和修复，筑牢生态安全屏障。坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络。对重要生态区、脆弱区，要合理退出人口和产业降低经济活动强度。开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草，系统整治江河流域，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。五要健全生态文明制度体系，用制度保护生态环境。健全法律法规，完善标准体系，建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，推行生态保护补偿机制，严格生态环境监管制度和政绩考核制度，加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为。

四、坚持开放发展开放是国家繁荣发展的必由之路。改革开放以来，我国坚持对外开放的基本国策，形成了全方位、

多层次、宽领域的对外开放格局，建立了中国特色开放型经济体系。当前经济全球化深入发展，世界经济深度调整，我国经济与世界经济的相互联系相互影响明显加深。必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，坚持实施互利共赢的开放战略，充分考虑国内国际经济联动效应，积极应对外部环境变化，更好利用两个市场、两种资源，努力把我国开放型经济提升到新水平。

“十三五”时期，要坚持统筹国内国际两个大局，深化全方位对外开放，努力形成深度融合的互利合作格局。一要完善对外开放战略布局，加快培育国际经济合作竞争新优势。创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成各有侧重的对外开放基地。坚持进出口平衡，推动外贸向优质优价、优进优出转变。发展服务贸易，建设贸易强国。坚持引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，放宽外商投资准入限制，支持企业走出去，加强国际产能合作，深度融入全球产业链、价值链、物流链二要形成对外开放新体制，完善法治化、国际化、便利化的营商环境。保持外资政策稳定、透明、可预期，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争。提高自由贸易试验区建设质量，在更大范围推广复制。三要坚持共商共建共享原则，推进“一带一路”建设。推进“一带一路”建设是对外开放的总抓手。要秉持亲诚惠容，以“五通”即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，以企业为主体，实行市场化运作，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。四要深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展提升港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能，深化两岸农业、文化、教育、科技、社会等领域交流合作。五要积极参与全球经济治理，积极承担国际责任和义务。推动国际经济治理体系改革完善，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展。加快实施自由贸易区战略，致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，落实减排承诺。主动参与 2030年可持续发展议程，为发展中国家的发展和世界的共同繁荣创造更好的国际环境。

五、坚持共享发展

共享是中国特色社会主义的本质要求。习近平总书记指出：“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”我国人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平持续提高，但仍存在收入差距较大、社会矛盾增多、部分群众生活比较困难等问题，全面建成小康社会还有不少“短板”要补。我们必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护社会公平正义，作出更有效的制度安排，保证人民平等参与、平等发展权利，使全体人民在共建共享中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

“十三五”时期，要按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。一要增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。要坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，完善基本公共服务体系，努力实现基本公共服务全覆盖。加快社会事业改革发展，坚持教育优先发展，促进起点公平和机会公平。增加财政转移支付，重点向中西部、农村和贫困地区倾斜。完善社会保障制度，兜住兜牢人民群众生活底线。坚持计划生育的基本国策，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，促进人口均衡发展。二要实施精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战。全面建成小康社会，最艰巨的任务是农村贫困人口脱贫。要根据各地区的不同情况，因人因地施策，提高扶贫实效。扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。三要持续增加城乡居民收入，形成合理的收入分配格局。坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制。实施更加积极的就业政策，鼓励以创业带就业，推动实现更加充分、更高质量的就业。健全再分配调节机制，实行有利于缩小收入差距的政策，明显增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重，形成两头小、中间大的橄榄型收入分配结构。深入学习贯彻党的十八届五中全会精神，是当前和今后一个时期的重要任务。《建议》提出的五

大发展理念，符合我国国情，顺应时代要求，对“十三五”时期经济社会发展具有重要指导作用。制定国家“十三五”规划纲要和专项规划以及各地区“十三五”规划，都要坚决贯彻党中央决策部署，要增加明确反映创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指标，增加政府履行职责的约束性指标，确保把党中央《建议》确定的各项任务落到实处。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，万众一心，艰苦奋斗，锐意进取，

奋发有为，共同夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利！

构建产业新体系马 凯

产业是强国之基、兴国之本。一个国家的强盛与健全的产业体系密切相关。我国是大国经济，具备构建完整产业体系的市场空间和条件。“十三五”时期是世界产业技术和分工格局的深刻调整期，是我国推动经济提质增效升级的关键期，产业转型发展面临新的机遇和挑战。习近平总书记强调，产业结构优化升级是提高我国经济综合竞争力的关键举措，要加快构建现代产业发展新体系。党的十八

届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），审时度势、高瞻远瞩，站在增强综合国力、提升国际竞争力、增进人民福祉的战略高度对构建产业新体系做出全面部署，明确了发展方向、重点任务和重大举措，必将对推动产业结构升级和发展方式转变、保持经济持续健康发展、确保如期全面建成小康社会产生重要而深远的影响。 一、深刻认识构建产业新体系的重大意义改革开放以来，我国产业发展取得了举世瞩目的巨大成就，综合实力不断增强，总规模大幅提升，

制造业增加值跃居世界第一位，高技术产业和战略性新兴产业比重持续上升，有力地支撑了经济实力和人民生活水平的大幅提高。但产业发展总体质量和效益还不够高，核心竞争力还不够强，与世界先进水平和国内发展需要相比还有差距。李克强总理指出，“十三五”时期，要促进经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平，实现提质增效升级。面对国际经济格局深刻调整、国内经济发展进入新常态的新形势，着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，加快构建产业新体系意义十分重大。

（一）构建产业新体系是保持经济中高速增长、实现产业迈向中高端水平的迫切需要在新常态下，牢牢把握经济发展主动权，必须实现经济保持中高速增长和产业迈向中高端水平的

“双目标”。随着要素比较优势和资源环境约束发生重大趋势性变化，支撑经济高速增长的传统产业发展动力开始减弱，新的竞争优势还在形成之中，经济发展进入新旧动力转换期。顶住经济下行压力实现换挡不失速、量增质更优，迫切需要通过构建产业新体系推动发展方式转变，为实现“双目标”保障中国经济行稳致远提供坚实基础。

（二）构建产业新体系是主动应对新一轮国际产业竞争的战略选择世界产业技术和分工格局正处在调整变革中。一方面，新一轮科技革命孕育新突破，信息技术与

各领域技术深度融合，正在引发影响深远的产业变革，为我国产业转型升级、创新发展带来了难得的历史机遇。另一方面，国际产业分工格局正在重塑，发达国家推动“再工业化”和“制造业回归”，其他发展中国家竞相加快推进工业化进程，我国产业发展面临高端回流和中低端分流的“双向挤压”同时，美、欧等发达经济体力推跨太平洋战略经济伙伴关系协议(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)等高标准自由贸易协定谈判，会进一步挤压我国的产业竞争优势。面对国际产业竞争格局深刻调整，我国产业迫切需要通过构建产业新体系塑造竞争新优势，更深更广地融入全球产业价值链体系、提升在全球产业价值链中的地位和国际竞争力。

（三）构建产业新体系是实现中华民族伟大复兴的重大举措“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，是全国人民共同的向往和追求。世界发展的

历史一再证明，没有坚实的产业支撑，就没有国家和民族的强盛。我们要实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，也必须有强大的实体经济和产业基础作为支撑。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。我们提出构建产业新体系，就是要更好发挥我国产业发展的综合优势，充分释放工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展蕴含的广阔空间，为确保如期实现第一个百年奋斗目标提供强劲动力，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

二、准确把握构建产业新体系的方向和原则全球新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇，是我国构建产业

新体系的重要时代背景。我们要按照《建议》要求，顺应国内外发展大势，加快产业转型升级，积极拓展发展空间，努力推动我国产业体系向创新能力强、质量效益好、结构布局合理、可持续发展能力和国际竞争力明显增强的方向发展。“十三五”时期构建产业新体系要把握好以下原则：

（一）坚持创新驱动创新是产业发展的主引擎，综合国力的竞争归根结底是创新的竞争。我国产业创新能力还不强，

关键核心技术对外依存度偏高，以企业为主体的技术创新体系不完善，已经成为产业转型升级的重要制约因素。必须深入实施创新驱动发展战略，把创新摆在产业发展的核心位置，把增强技术实力作为构建产业新体系的战略支点，加快完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，营造有利于激励创新的制度环境，推动包括科技创新、模式创新、企业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新等在内的全面创新，走创新驱动的产业发展道路。

（二）坚持绿色低碳绿色低碳发展是实现可持续发展、赢得未来的关键举措。近年来，绿色低碳已经成为世界经济发

展重要潮流。无论是从顺应国际大势看，还是从破解能源资源和生态环境约束、适应人民群众对绿水青山的期盼看，绿色低碳都是必然选择。我国产业发展尚未从根本上摆脱高投入、高消耗、高排放的粗放模式，工业生产能效、水效与发达国家仍有很大差距。这就要求我们把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，加快推动生产方式绿色化，加快发展绿色产业，构建科技含量高、资源消耗低环境污染少的产业结构和生产方式，走生态文明的产业发展道路。

（三）坚持两化融合信息化和工业化深度融合是打造产业竞争新优势、抢占未来发展先机的有效途径。新一代信息技

术向各领域的渗透融合，不仅使智能制造成为新型生产方式，也催生了许多新业态和新的商业模式，产业之间的界限日渐模糊，生产者和消费者之间联系更加紧密，融合发展成为产业发展的重要趋势。我国信息化水平还不高，信息化和工业化融合还有巨大潜力。必须继续做好信息化和工业化深度融合这篇大文章，把智能制造作为两化深度融合的主攻方向，促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，引导制造业朝着分工细化、协作紧密方向发展，推动生产性服务业与制造业在更高水平上融合发展，走两化融合的产业发展道路。

（四）坚持结构优化调结构、促升级始终是产业发展的中心任务。虽然我国已初步形成了完整的产业体系，但产业结

构和空间布局不合理、产能过剩严重、区域发展同质化等问题仍未得到根本解决，是导致我国经济发展资源环境代价过大、质量效益不高的重要原因。随着我国进入新的发展阶段，新的消费需求、新的装备需求、新的服务需求、新的安全保障需求，又对产业结构升级提出了新的更高要求。我们必须大力推进结构调整，加快发展现代服务业，培育壮大战略性新兴产业，推动传统产业向中高端跃升，持续优化产业组织结构和空间布局，走提质增效的产业发展新路。

（五）坚持开放合作

在经济全球化时代，产业要发展壮大，开放合作是必由之路。随着我国依靠低成本要素优势参与国际分工所获得的全球化红利日趋弱化，推动产业、市场、资本和能源资源开放合作，实现高水平引进来和走出去统筹发展，已经成为拓展产业发展新空间、推动产业向价值链高端跃升的必然选择。这就要求我们实施更加积极的开放战略，用全球视野配置产业链和空间分布，不断拓展新的开放领域和空间，提升企业跨国经营能力和国际竞争力，加强产业全球布局和国际交流合作，在优进优出中实现产业层次和竞争力的提升，走开放合作的产业发展道路。

（六）坚持人才为本人才是构建产业新体系的骨干力量，产业强国一定是人才强国。美国之所以成为最富创造力的制

造强国，与其培养并广泛吸纳了大批科技创新型人才和专业技术人才直接相关。具有工匠品质的“德国制造”，也与其培养的众多高素质技能型人才密不可分。与产业发展需求相比，我国不仅缺乏能够适应创新发展的领军人才和高层次技术人才，还缺少优秀的高水平经营管理人才和高素质专业技能人才。必须把人才作为构建产业新体系的根本保障，建立健全科学合理的选人、用人、育人机制，加快培养和吸引产业发展急需的专业技术人才、经营管理人才、技能人才，建设一支素质优良、结构合理的产业人才队伍，推动“人口红利”向“人才红利”转变，走人才引领的产业发展道路。 三、全面落实构建产业新体系的任务和举措构建产业新体系是一项关乎发展全局的重大战略任务。摆脱以往的路径依赖、实现结构优化和动

力转换，要求我们在准确把握发展方向和原则的基础上，抓住重点领域、关键环节和核心问题，找准着力点和突破口，采取切实有力的措施，贯彻落实好《建议》提出的各项部署。

（一）构建新型制造体系制造业是国民经济的支柱和基础。《建议》明确提出，坚持建设制造强国，实施《中国制造

2025》。落实好这一要求，我们必须加快推动制造业智能化、绿色化、服务化。着眼于抢占国际竞争制高点，实施智能制造工程，着力发展智能装备和智能产品，推动生产方式向柔性、智能、精细转变全面提升企业研发、生产、管理和服务的智能化水平。以绿色化为方向，加强节能环保技术、工艺、装备推广应用，全面推行清洁生产，发展循环经济，提高资源利用效率，强化产品全生命周期绿色管理，构建绿色制造体系。适应制造业和生产性服务业融合发展的趋势，引导制造企业延伸服务链条、增加服务环节，推动制造业由生产型向生产服务型转变。构建新型制造体系，必须打牢基础。要深入实施工业强基工程，攻克一批关键共性技术和先进基础工艺，提高核心基础零部件的产品性能和关键基础材料的制造水平，有效破解制约产业发展的瓶颈。

（二）加快发展现代服务业服务业的繁荣发展是现代化的重要标志。加快发展服务业特别是现代服务业，对于支撑产业升级、

有效扩大就业、更好满足消费需求、减轻资源环境压力具有重要战略意义。近年来，我国服务业发展迅速，2014年服务业增加值占国内生产总值比重达到 48.2%，超过第二产业 5.6个百分点。但与发达国家 70%—80%的水平相比仍有较大差距。在比重偏低的同时，服务业质量和水平不高，结构也不尽合理。为此，《建议》提出，要开展加快发展现代服务业行动，推动生产性服务业向专业化和价

值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变。实现这一目标，要深入推进服务业对内对外的开放，尽快改变部分领域市场准入门槛过高的状况，放宽市场准入。尽快消除不利于医疗、教育、养老设计、物流等领域优质发展的制度性障碍，推动各类市场主体参与服务供给。有序扩大服务业对外开放，开展银行、保险、证券、养老等设立外商独资机构试验。

（三）培育壮大战略性新兴产业战略性新兴产业对经济社会发展全局和长远发展具有重大引领带动作用。培育壮大战略性新兴产

业，既是调整优化产业结构的战略举措，也是培育新的经济增长点、塑造产业竞争新优势的必然选择空天海洋、信息网络、生命科学、核技术等领域是关系人类未来发展、拓展发展空间的核心领域，要坚持前瞻布局，在这些领域培育一批战略性产业。节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造新能源、新材料、新能源汽车等产业代表着技术突破和市场需求的重点发展方向，要统筹科技研发、产业化、标准制定和应用示范，营造良好的制度环境，完善基础设施和配套能力，促进这些产业发展壮大，培育若干具有全球影响力的领军企业，全面提升战略性新兴产业对产业升级的支撑引领作用。

（四）支持传统产业优化升级受要素成本上升、资源环境约束和市场空间收窄等限制，一些传统产业的发展遇到较大困难，继

续沿着原有路径发展已难以为继。但这并不意味着传统产业就不再重要。传统产业是新兴产业产生和发展的基础，注入新技术、新管理、新模式，将焕发巨大生机和活力。要把改造提升传统产业与发展新兴产业更好结合起来，重点围绕两化融合、节能降耗、质量提升、安全生产等领域，推广应用新技术、新工艺、新装备、新材料，更好满足消费者的高品质需求，提高企业生产技术水平和效益。支持企业间战略合作和跨行业、跨区域兼并重组，提高规模化、集约化经营水平，培育一批核心竞争力强的企业集团。同时，产能过剩是传统产业发展中面临的突出问题。要统筹考虑经济发展、结构升级、社会稳定等多重因素，更加注重运用市场机制和经济手段化解过剩产能，完善企业退出机制。

（五）健全有利于构建产业新体系的政策体系构建产业新体系，要充分发挥市场的主导作用和企业的主体作用，也要更好发挥政府作用。要把

政府发挥作用的着力点放在深化体制改革、完善政策支持、创造良好环境上来。一方面，要在简政放权上下功夫，深化市场准入制度改革，实施负面清单管理模式，推动政府管理由注重事前审批向事中事后监管转变。另一方面，要在促进公平竞争上下功夫，健全知识产权创造、运用、管理、保护机制严厉惩处市场垄断和不正当竞争行为，依法打击侵权行为，强化产业政策的竞争激励功能。对处于起步阶段的新兴产业，要注重整合资源，更好发挥国家产业投资引导基金作用，发挥产业政策导向和促进竞争功能。同时，要从质量监测、标准体系、信息管理、监管体系等方面综合施策，促进企业提高产品质量；综合考虑资源能源、环境容量、市场空间等因素，调整优化重大生产力布局，促进产业集聚集群发展；健全财税、金融、政府采购等政策，营造有利于产业升级和创新发展的政策环境。

（六）提高产业发展国际化水平产业要发展壮大，更高水平的开放是必由之路。只有更好运用国际国内两个市场和两种资源，才

能更多地为产业发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间。要完善对外开放区域布局，发展外向型产业集群，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区。完善对外市场布局，提升传统优势产品竞争力，壮大装备制造等新的出口主导产业，巩固出口市场份额，支持发展服务贸易，推动外贸向优质优

价、优进优出转变。要在进一步提高引资引技引智水平的同时，加快走出去步伐，推动中国装备走出去和国际产能合作，在国际市场竞争中倒逼国内企业提升设计、制造、技术、质量、标准和运营服务水平，更好融入全球产业分工体系，增强整体素质和核心竞争力。

深入实施创新驱动发展战略刘延东

实施创新驱动发展战略，是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）的重点和亮点，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央确立发展新理念、开拓发展新境界的坚定决心与历史担当。我们要深刻领会其精神实质，准确把握其根本要求，切实增强深入实施创新驱动发展战略的自觉性和坚定性。 一、深刻理解实施创新驱动发展战略的重大意义创新发展是《建议》提出的五大发展理念之首，是贯穿《建议》全篇的重大战略思想。创新驱动

发展战略是落实创新发展理念的具体行动，是一个立足全局、面向全球、聚焦关键、带动整体的国家战略，而不是一个短期的、局部的战略。这是党中央在我国发展关键时期作出的重大决策，契合我国发展的历史逻辑和现实逻辑。

（一）创新发展是我国发展的形势所迫经过几十年的持续快速发展，我国经济总量跃居世界第二，人均 GDP接近 8000美元。但同时，

产业层次低、发展不平衡和资源环境刚性约束增强等矛盾愈加凸显，处于跨越“中等收入陷阱”的紧要关头。当前我国经济发展进入新常态，基本特点是速度变化、结构优化和动力转换，其中动力转换最为关键，决定着速度变化和结构优化的进程和质量。从国际经验看，二战后只有少数经济体从低收入成功迈向高收入，迈过“中等收入陷阱”实现了现代化，他们的一条重要经验在于紧紧依靠科技创新打造了竞争的新优势，从而提升了自身在全球价值链条中的位势。未来五年是全面建成小康社会决胜阶段，能否成功转变发展方式，能否成功推进产业升级，能否成功跨越“中等收入陷阱”，关键是看能否依靠创新打造发展新引擎，创造一个新的更长的增长周期。

（二）创新发展是国际竞争的大势所趋当前世界范围内新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，信息技术、生物技术、新材料技术、新能

源技术广泛渗透，带动以绿色、智能、泛在为特征的群体性技术突破，重大颠覆性创新不时出现，对国际政治、经济、军事、安全、外交等产生深刻影响，甚至改变国家力量对比，成为重塑世界经济结构和竞争格局的关键。世界各大国都在积极强化创新部署，如美国再工业化战略、德国工业 4.0战略、低碳经济发展战略、新成长战略、高技术战略等应运而生。创新已经成为大国竞争的新赛场，谁主导创新，谁就能主导赛场规则和比赛进程。我国既面临赶超跨越的难得历史机遇，也面临差距进一步拉大的风险，只有努力在创新发展上进行新部署、实现新突破，才能跟上世界发展大势，把握发展的主动权。

（三）创新发展是民族复兴的国运所系

一个国家是否强大不仅取决于经济总量、领土幅员和人口规模，更取决于它的创新能力。近代以来，世界经济中心几度转移，其中有一条清晰的脉络，就是科技中心一直是支撑经济中心地位转移的强大力量。领先科技和尖端人才流向哪里，发展的制高点和经济的竞争力就转向哪里。近 500年以来，世界经历了数次科技革命，一些欧美国家抓住了蒸汽机革命、电气革命和信息技术革命等重大机遇，一跃而成为世界大国和世界强国；反之，我国却由全球经济规模最大的国家沦为落后挨打的半封建半殖民地国家，其中一个很重要的原因就是与科技革命失之交臂。面向未来，只有真正用好科学技术这个最高意义上的革命力量和有力杠杆，走出一条从人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的发展路径，才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。

（四）创新发展是我国科技创新的必然选择新中国成立以来，经过几代人的艰苦努力，我国科技创新能力显著增强，科研体系日益完备，整

体水平正处于从量的增长向质的提升的跃升期。在基础科学、前沿科学和战略高技术领域，取得了一批具有国际影响力的重大研究成果。企业创新能力快速提升，发明专利授权量居世界第二，企业申请占 60%以上。产业的技术含量不断提升，高速铁路、核电、第四代移动通信、特高压输变电等一系列重大技术取得突破，带动产品和装备走向世界。我国巨大市场规模、完备产业体系、多样化消费需求与移动智能时代创新效率提升相结合，为技术、产品和产业创新提供了广阔空间，使我国创新驱动具备了动力转换、发力加速的基础。同时也要看到，我们的科技储备还有待加强，高端人才仍然十分急缺，关键核心技术受制于人的局面尚未得到根本解决，许多产业仍处于全球价值链的中低端，制约创新发展的思想观念和深层次体制机制的障碍迫切需要革除。

站在新的历史起点上，面对新的现实挑战，今天的中国比历史上任何时候都更加需要确立创新发展理念、实施创新驱动发展战略，这是关系我国发展全局的重大抉择。 二、牢牢把握创新是引领发展的第一动力的核心要义《建议》对创新在国家经济社会发展中的重要地位和作用作了崭新概括，提出了“创新是引领发

展的第一动力”的重大论断，强调“让创新贯穿党和国家一切工作”。这是马克思主义关于发展的理论在中国的最新探索，是“科学技术是第一生产力”重要思想的创造性发展，使我们党对创新的认识发展的认识达到了历史的新高度。现代社会的发展，始终面临着需求无限性和能力有限性之间的矛盾，持续增加要素有效供给并形

成高效组合，不断提高生产力水平，一直都是各国长期努力的方向。在传统的发展方式下，土地包括水资源和矿产资源、劳动力、资本等对经济发展起主导作用，决定着经济增长的规模和速度。而创新驱动的基本特征是，全社会持续的知识积累、技术进步和劳动力素质提升成为推动经济增长的基本方式。在创新驱动的发展方式中，土地、资本等传统要素仍然发挥着不可替代的作用，但创新上升到了第一位。创新不仅能提高传统生产要素的效率，还能够创造新的生产要素，形成新的要素组合。特别是通过技术、制度、管理、商业模式等方面创新，引导创新要素和传统要素形成新组合，实现从土地资本等传统要素主导发展转为创新驱动发展，为经济持续发展提供源源不断的内生动力。自然资源会越用越少，而科技和人才等创新要素却会越用越多。世界上拥有资源禀赋差不多的国家，由于创新能

力的不同，综合国力截然不同。在我们这样一个人口规模大、人均自然资源少的国家，创新对发展的速度、规模、结构、质量、效益越来越起决定性作用，只有充分发挥“第一动力”的作用，才能创造新常态下的新优势。

（一）必须把创新摆在国家发展全局的核心位置坚持在“四个全面”战略布局、“五位一体”建设的大局中来思考和谋划创新，让创新贯穿党和

国家一切工作，成为国家意志和全社会的共同行动。在政策制定、制度安排和资源配置中，要把科技创新作为最重要的战略资源，优先考虑。构建有利于促进创新的体制架构，提高创新资源的集聚能力和使用效率。要加大科技投入，发挥财政资金撬动作用，引导社会资源投入创新，形成财政资金、金融资本、社会资本多方投入的新格局，扩大创新创业投资规模。

（二）必须不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新我们讲的创新，是以科技创新为核心的全面创新。理论创新是社会发展和变革的先导，是各类创

新活动的思想灵魂和方法来源。制度创新是持续创新的保障，是激发各类创新主体活力的关键。科技创新是国家竞争力的核心，是全面创新的主要引领。文化创新是一个民族永葆生命力和富有凝聚力的重要基础，是各类创新活动不竭的精神动力。要通过创新破除制约创新的思想障碍和制度藩篱，促进科技创新与理论创新、制度创新、文化创新等持续发展和全面融合，打通科技创新和经济社会发展之间的通道，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，释放巨大的发展潜能。

（三）必须让创新在全社会蔚然成风崇尚创新，国家才有光明前景，社会才有蓬勃活力。创新发展是全民参与、全民推动的宏伟事业。

要强化创新的法治保障，培育公平、开放、透明的市场环境，健全激励创新的体制机制，营造良好的创新生态，增强各类市场主体的创新动力。倡导敢为人先、勇于冒尖的创新自信，使创新成为全社会的一种价值导向、一种生活方式、一种时代气息。推动大众创业、万众创新，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间，让每个有创新意愿的人都有机会和空间，加速形成人人崇尚创新、人人希望创新、人人皆可创新的社会氛围。

三、加快塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展《建议》将坚持创新发展、着力提高发展的质量和效益作为“十三五”期间战略任务予以部署，

明确要求要把发展基点放在创新上，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。这是未来五年经济发展思路的重大转变。领先和领跑是保持高端、赢得优势的关键，创新驱动发展战略实质上也是一个打造先发优势的战

略。我国作为发展中大国，过去几十年比较好地利用了后发优势，创造了经济发展史上的奇迹。但长期以来不少产业和产品处于跟踪仿制阶段，路越走越窄。目前后发优势的利用空间逐步缩小，需要创造自己的先发优势，培育高端要素、高端产业、创新高地，加快形成高端引领的发展格局。

（一）依靠创新汇聚融合高端要素，培育我国经济发展新动力随着技术、信息、制度、人才和企业家才能为代表的创新要素比重不断提升，培育经济发展新动

力，必须高度重视聚集高新技术、高端装备、高级人才和高水平服务等，发展以技术、品牌、质量为

核心的新产品、新产业和新市场。特别要做好创新转化为产业活动的“加法”，推动新技术、新产业新业态、新机制融合发展，无中生有、有中生新，释放新需求，创造新供给，发现和培育新增长点。

（二）依靠创新培育发展高端产业，构建我国经济发展新优势创新要落到形成更具竞争力的产业优势上。要紧紧抓住经济竞争力提升的核心关键、社会发展的

紧迫需求、国家安全的重大挑战，构建结构合理、先进管用、开放兼容、自主可控、具有国际竞争力的现代产业技术体系，以技术的群体性突破支撑引领新兴产业集群发展，使我国产业的科技含量更高附加值更高。加快“互联网+”行动的落实，发展新一代信息网络技术，增强经济社会发展的信息化基础。围绕“中国制造 2025”，发展智能绿色制造技术，推动制造业向价值链高端攀升。围绕国家能源战略，发展安全清洁高效的现代能源技术，推进能源供给与消费革命。围绕国家粮食安全战略，发展生态绿色高效安全的现代农业技术，促进农业提质增效和可持续发展，等等。

（三）依靠创新打造形成创新高地，拓展我国经济发展新空间创新是区域发展的重要基石和有力支撑，必须聚焦国家区域发展战略，配置创新要素，加快构建

区域创新增长极。要推进京津冀协同创新共同体建设，促进长江经济带创新发展，推动区域一体化协同发展；瞄准“一带一路”建设等，统筹国内外创新资源，建设面向沿线国家的科技创新基地，加强国际创新产能合作。要加快推进北京、上海打造具有全球影响力的科技创新中心，以国家自主创新示范区、国家高新区和全面创新改革试验区等为重要载体，建设若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心，形成若干高水平、有特色优势的产业聚集区，逐步提高我国经济发展的整体水平。

四、充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用全面创新是涉及生产力、生产关系的全要素、全系统、全方位变革，各类创新中最重要、最关键、

最核心的是科技创新，最困难、最具挑战的也是科技创新，科技创新对生产力和生产关系都具有决定性影响。习近平总书记指出：“谁牵住了科技创新这个牛鼻子，谁走好了科技创新这步先手棋，谁就能占领先机、赢得优势。”为此，《建议》强调要发挥科技创新在全面创新中的引领作用。

（一）加强基础研究，注重原始创新基础研究是科技进步的先导。要稳定支持重点学科方向的自由探索，切实加强重大交叉前沿领域

的前瞻部署，强化创新源头供给。围绕世界科学前沿方向和国家战略需求建设一批具有国际先进水平的科研基地，推进有特色高水平大学和科研院所建设，在重大创新领域组建一批国家实验室，加强大科学装置等重大科研基础设施建设，强化科技资源开放共享，并凝聚一批走在世界科学前沿的高水平团队。积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程，为我国和世界科学发展作出积极贡献。

（二）坚持战略和前沿导向，突破关系发展全局的重大技术战略前沿技术事关国家的核心竞争力和长远发展。要采取差异化策略和非对称性措施，强化重点

领域关键环节的重大技术研发，实现弯道超车。瞄准国际科技前沿，加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域核心技术。着眼保障国家安全，加强深海、深地深空和信息安全领域的战略高技术部署。围绕城镇化、环境治理、人口健康、公共服务及可持续发展

的瓶颈制约，探索系统性技术解决方案，促进民生改善。面向未来，还要在量子通信、新一代信息网络、类脑机器人、纳米等领域，尽快部署启动一批重大科技项目，力争在国家战略优先领域率先跨越。

（三）强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业企业创新能力是国家竞争能力重要体现。近年来我国企业创新能力快速提升，但依靠科技创新进

入世界 500强的企业仍然不多。要健全技术创新的市场导向机制，促进企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。要支持行业领军企业构建高水平研发机构，鼓励开展基础性前沿性创新研究，吸引集聚全球优秀人才，培育具有国际竞争力的创新型企业。引导中小微企业走“专精特新”发展道路，构建技术创新公共服务平台，鼓励商业模式创新。强化普惠性政策支持，完善企业研发费用加计扣除政策，扩大固定资产加速折旧实施范围，推动设备更新和新技术广泛应用。

（四）推动跨领域跨行业协同创新，加快政产学研用深度融合着眼创新资源和要素的有效汇聚，推动各创新主体打破壁垒开展深度合作，充分释放人才、资本、

信息、技术等创新要素的活力。鼓励企业主导构建产业技术创新联盟，支持联盟承担产业共性技术研发重大项目，完善产业创新链。加强各类技术和知识产权交易平台建设，促进创新要素的高效流动和有效配置；建立从实验研究、中试到规模化生产的全过程科技创新融资模式，促进科技成果资本化、产业化。建立军民融合重大科研任务形成机制，促进军民两用技术双向转化。

（五）构建规模宏大的人才队伍，激发科技人员的积极性创新驱动实质上是人才驱动。围绕重点学科领域和创新方向，造就一批世界水平的科学家、科技

领军人才、工程师和高水平创新团队。实施更加积极的创新人才引进政策，注重培养一线创新人才和青年科技人才，大力提高全民科学素质。要为科研人员营造更加宽松的科研环境，改革科研评价和奖励制度，健全人才流动机制，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权，实行以增加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员成果转化收益分享比例，鼓励人才弘扬奉献精神。

（六）推动政府职能从研发管理向创新服务转变，营造良好创新生态这是科技管理方式的重大改革，要求政府更加注重抓宏观、抓战略、抓前瞻、抓基础、抓环境、

抓监督，更加注重向创新链前后端延伸，更加注重优化政策供给，更加注重营造良好创新生态，形成全链条统筹推进的工作格局。建立国家高层次创新决策咨询机制，提高科技创新决策的科学化和民主化水平。改革中央财政科技计划管理，完善计划项目生成机制和实施机制，更加聚焦国家战略目标，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接。在体现国家意志的战略领域和市场失灵的公共领域要积极作为，切实加大对基础研究和战略前沿、共性关键技术研究的稳定支持力度。综合运用各类政策，形成一系列激励创新创业的政策工具箱，积极营造有利于知识产权创造和保护的法治环境、公平竞争的市场环境和崇尚创新创业的文化环境。

（七）坚持全球视野，全方位推进开放创新当前全球创新要素开放性流动显著增强，为我国有效利用国际创新资源、提高创新起点提供了有

利条件。要紧跟世界科技发展趋势，加强科技外交和科技国际化布局的顶层设计，统筹国内国外两种资源，全面提升国际科技合作水平。支持企业面向全球布局创新网络，鼓励建立海外研发中心，按照国际规则并购、合资、参股国外创新型企业和研发机构，提高海外知识产权运营能力。鼓励外商投资

战略性新兴产业、高新技术产业、现代服务业，支持外资机构在中国设立技术研发机构，实现引资、引技、引智相结合。深入参与全球科技创新治理，主动设置全球性创新议题，深化创新对话机制，积极参与重大国际科技合作规则制定，共同应对粮食安全、能源安全、环境污染、气候变化以及公共卫生等全球性挑战。我们要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，大力弘扬创新理念，深入实施创新驱动

发展战略，为建设创新型国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗！

坚定不移推动经济建设和国防建设融合发展许其亮

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），站在时代高度对推动经济建设和国防建设融合发展作出新部署，充分体现了党中央、习主席在国家总体战略中兼顾发展和安全的深远筹谋，表明了建设巩固国防和强大军队的决心意志和使命担当。我们要深入领会和全面贯彻《建议》部署要求，坚持走中国特色军民融合发展之路，为强国强军提供战略支撑。

一、推动经济建设和国防建设融合发展意义重大而深远党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央在治党治国治军实践中，总结历史经验，顺应

时代发展，明确将军民融合发展上升为国家战略，这是我们党长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，也是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。《建议》把这一战略落到规划之中、变成路线图，具有重大的战略意义和时代意义。立起了我们党执政兴国的大方略。任何一个大国、一个执政党，在治国实践中都要面对如何处理

经济与国防的关系，这是一个事关国之兴衰、民之福祉的战略问题。我们党对此高度重视，从革命战争年代、新中国成立初到改革开放的不同历史时期，毛主席、邓主席、江主席、胡主席先后提出军民兼顾、军民结合、寓军于民、军民融合的重要思想，逐步探索出一条具有中国特色的经济建设和国防建设协调发展之路。在强国强军新征程上，习主席提出了推动军民融合深度发展的重大战略思想，核心要义是打破军民二元分离结构，统筹布局、整体推进经济建设和国防建设，实现协调发展、平衡发展、兼容发展。这是贯彻“四个全面”战略布局，落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的战略之举，标志着我们党对经济建设和国防建设规律的认识达到了新高度，内在反映了执政兴国理念方略的与时俱进，必将在新的更高起点上全面提升国家现代化水平，促进国家综合实力实现大的跨越。适应国家安全和发展的现实需要。两千多年前的政治家商鞅有句名言，“国不富不可以养兵，兵

不强不可以摧敌”。古今中外国家民族兴替沉浮的历史证明，安全是发展的前提，发展是安全的物质基础。今天，随着新的科技革命、产业变革、军事革命迅猛发展，社会生产力、国家竞争力、军队战斗力的关联越来越紧，国防经济与社会经济、军用技术与民用技术的融合度更深；网络信息时代的军

队建设、作战和非战争军事行动都是军民一体的，对经济、科技、社会发展和能源资源的依赖性空前增强，不走融合发展之路将难以持续。坚持军民融合发展已成为许多国家的通行做法，也是我国实现安全与发展、富国与强军相统一的必然选择。还应看到，国防建设绝不是纯消耗性的，经济建设和国防建设融合得好，不仅产生军事效益，还会带来巨大经济和社会效益。美国的“曼哈顿”“阿波罗”计划，我国的“两弹一星”、“神舟”飞天、“嫦娥探月”等壮举，就是很好的例证。当前，我国经济发展进入了新常态，稳增长、促改革、调结构、惠民生任务十分繁重。做好军民融合发展这篇大文章，最大限度发掘融合发展这个潜力点、增长点，有利于培育发展的新动力，打开发展的新空间，推动“中国号”航船破浪前行。实现中国梦强军梦的战略抉择。习主席鲜明提出中国梦，吹响了向民族复兴伟大目标进军的新号

角。中国梦蕴含强军梦，强军梦支撑中国梦。我国由大向强，正走向世界舞台中心，面临的外部压力越来越大，风险挑战也在增多，必须同步提升经济、科技和国防实力，否则就大而不强、外强中干，民族复兴进程就有被打断的危险。实施军民融合发展战略，使国防和军队建设深深植根于经济社会发展体系，两者相互促进、相得益彰，有利于我国保持发展态势、增强发展质量，为全面建成小康社会实现“两个一百年”奋斗目标奠定基石。总之，推动经济建设和国防建设融合发展，将中国梦强军梦融为一体，统一于中国特色社会主义伟大事业，贯穿于民族复兴历史进程，是兴国之举、强军之策、制胜之基，必将谱写开新图强的时代篇章。二、准确把握推动经济建设和国防建设融合发展的目标任务《建议》关于经济建设和国防建设融合发展部分，明确了总体思路、指导原则和目标任务。总的

是，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，推动军民融合由初步融合向深度融合发展，同全面建成小康社会进程相一致，全面推进国防和军队建设，到 2020年基本完成国防和军队改革目标任务，基本实现机械化，信息化取得重大进展，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系。实现这一目标要求，就能为实现第一个百年奋斗目标提供有力保障，并为实现第二个百年奋斗目标奠定坚实基础、积蓄雄厚力量。《建议》部署了推动经济建设和国防建设融合发展的主要任务，我们要全面领会和把握。形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。这是军民融合发展的新布局，也是要努

力达成的新形态。近些年，各级按照党中央、国务院、中央军委决策部署，积极探索实践，取得丰硕成果，军地资源共享程度得到提高，一批军民融合产业蓬勃兴起。同时，我国军民融合发展刚进入向深度融合的过渡阶段，还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管不够、融合领域范围相对较窄、融合质量效益有待提高等问题，导致有些领域军民之间资源共享效率低下。对此，习主席深刻指出，军地资源统筹上问题不少，抢着上项目，重复建设，浪费巨大。塑造新的格局，一要坚持全要素融合，改变重有形轻无形、重硬件轻软件、重要素轻体系的观念做法，促进信息、技术、人才、资本、设施、服务等要素军地双向流动、渗透兼容，形成整个国家和全部生产要素、全部资源在两大体系中“万类霜天竞自由”的生动局面。二要坚持多领域融合，由主要面向国有大中型企业向多元经济成分延伸，由

经济、科技、教育等行业向全社会覆盖，由传统安全领域向新型安全领域拓展，实现真正意义上的军地大联合、全方位大融合。三要坚持高效益融合，坚持国家主导、市场运作，改变那种单纯靠行政手段推进工作的习惯做法，通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，激励多元力量、优质资源服务国防建设，做到一份投入、多份产出，实现经济效益、国防效益、社会效益最大化。全面推进国防和军队建设。这是军民融合发展的重要目的，是全党全军全国各族人民的共同事业。

《建议》强调，以党在新形势下的强军目标为引领，贯彻新形势下军事战略方针，并明确了五个方面要求。一是加强军队党的建设和思想政治建设，就是深入贯彻古田全军政治工作会议精神，坚持新形势下政治建军方略，革弊鼎新、固本开新，恢复弘扬我党我军优良传统，大力培育“四有”新一代革命军人，确保党对军队绝对领导，确保一切行动听从党中央、中央军委和习主席指挥。二是加强各方向各领域军事斗争准备，就是统筹主要战略方向与其他战略方向，统筹传统安全领域与非传统安全领域，统筹机械化与信息化建设，优化构建同使命任务和信息化战争要求相适应的力量体系、战场体系保障体系，加强实战化训练演练，提高基于网络信息体系的联合作战能力。三是加强新型作战力量建设，就是重点发展抢占军事竞争制高点、打赢信息化战争必需的先进力量和手段，提升我军新质战斗力。四是加快推进国防和军队改革，就是如期完成改革目标任务，在领导管理体制和联合作战指挥体制改革、优化军队规模结构和力量编成、调整改革政策制度等方面，取得实质性突破，重塑军队组织形态。五是深入推进依法治军、从严治军，就是加快构建中国特色军事法治体系，转变治军方式，建设人人遵章守法、处处依法办事的法治军营，锻造律令如铁、威武文明的钢铁之师。健全军民融合发展的组织管理、工作运行、政策制度体系。这是军民融合发展的体制机制保障，

也是迫切需要解决的重点和难点。目前，军民融合发展工作主要由国家和军队相关部门分领域组织实施，面临不少体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。《建议》明确，健全军民融合发展的“三个体系”：一是组织管理体系，就是建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构，统一负责抓好军民融合发展工作。国家和军队现设有相关专委、领导小组等议事协调机构，如军民结合寓军于民武器装备科研生产协调小组、军队保障社会化领导小组、依托地方培养军事人才机制、国防动员委员会等，要有机整合，理顺关系，实现军民融合发展统一领导、军地协调、顺畅高效。二是工作运行体系，就是适应军民融合发展领导管理体制调整，建立新的工作机制。现在，军地各级都存在“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”的状况，必须强化国家主体责任，发挥政府与市场“两只手”作用归口需求、规范对接、统筹资源，实现国家主导、需求牵引、市场运作相统一。三是政策制度体系，就是完善相关法规政策，规范军民融合的任务内容、适用范围、程序方法、奖励惩处等。现在，各级对“协调工作靠感情、解决问题靠关系、多做工作多吃亏”的现象反映较多，要制定资金保障、利益补偿、优惠扶持等政策，拆除军地之间、部门之间利益固化的藩篱，增强融合发展的内生动力。推动重点领域军民融合发展。这是军民融合发展的关键抓手，也是带引领性的任务。当前，“民

参军”的渠道还不够畅通、“军转民”的机制还不够健全，新兴领域军民融合发展还有很大的拓展深化空间。《建议》明确，在海洋、太空、网络空间等领域推出一批重大项目和举措。我国正在建设海洋强国、航天强国、网络强国，海洋、太空、网络是军事竞争的战略领域，也是牵引经济、科技发展的制高点。必须举全国全军之力，军民一体运筹，共同研究论证，把握融合发展的新需求，选好突破口，力争取得重大进展。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》《国家深海高

技术发展专项规划（2009—2020年）》等，已将发展军民结合海洋技术作为重要内容；在北京、上海、陕西、四川等省市，已建成多个空天产业军民融合孵化转化平台；以天河系列超级计算机系统、北斗卫星导航系统为代表的一大批科研成果，在国防和经济社会发展领域产生重大效应。下一步，要打破二元分离架构，坚持统放结合，坚持技术、人才共享和基础设施共建共用。如航天领域，国家将整合分散的军、民战略性基础性空间基础设施，统一构建国家公益性航天系统，按需向政府和军队开放，发挥其最大价值。要大力推动国防科技协同创新，打造一批军民结合、产学研一体的科技创新中心和平台，催生新技术、孵化新产业。总结推广军民融合创新示范区试点经验，选择若干战略地位重要、军事需求突出、基础条件较好、区位优势明显的地区，持续加大投入、搞好扶持，开展军地联合创建示范区活动，带动资源要素向新型安全、前沿技术和高端产业汇聚，促进军民融合发展升级。密切军政军民团结。这是军民融合发展的政治基础，也是可靠保证。必须从传承我党我军政治传

统、巩固力量之源和制胜之本的高度，深刻认识新形势下加强军政军民团结的地位作用和重大意义，汇聚亿万军民同心实现强国强军的磅礴力量。各级党委和政府要积极支持国防建设和军队改革，军地广泛开展双拥共建活动，巩固发展“同呼吸、共命运、心连心”的良好局面，党政军警民合力强边固防。全军和武警部队要践行根本宗旨，积极支援西部大开发、东部率先发展、中部崛起、东北等老工业基地振兴，紧跟“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，参与重点工程、生态建设扶贫开发和社会事业，提高反恐维稳、抢险救灾、安保警戒等行动能力，坚决完成党和人民赋予的任务。 三、把经济建设和国防建设融合发展的要求落到实处党中央发出了推动军民融合深度发展的号令，各级要以高度的政治自觉、坚强的组织领导、务实

的举措办法，推动经济建设和国防建设融合发展落地生根、开花结果。强化大局意识。军地各级要站在党和国家事业发展全局的高度思考问题，把军民融合发展摆上重

要位置，科学筹划，上下联动，合力推进。地方党委和政府要摒弃军民融合是“地方帮军队、经济支持国防”的模糊认识，在抓经济的同时，不能忽视国防建设，或当成额外“负担”。相关部门要主动作为，防止“我的地盘我做主”“共享别人的资源可以、分享自己的资源不行”等现象。各行业系统要自觉抵制“大利大干、小利小干、无利不干”等不良问题和倾向。军队要在大局下行动，该开放的资源要开放，该社会化保障的要交给社会，能依托地方的不搞重复建设。军地一盘棋，心往一处想、劲往一处使，按照分工抓好军民融合发展工作，确保责任到位、措施到位、落实到位。强化战略规划。国家和军队有关部门要对统筹建设“十二五”规划落实情况进行评估，依据国家

安全战略、发展战略、军事战略及相关专项战略，研究制定军民融合发展战略。与国家和军队“十三五”规划同步论证，编制统筹经济建设和国防建设专项规划，确定一批引领性战略性工程和项目，为军地组织实施建设提供基本依据和有力指导。各地区各行业应制定军民融合发展工作计划，拿出时间表、路线图，细化任务、标准、要求，明确具体举措。要加强军地协调和检查督导，及时解决矛盾问题，强化规划计划刚性约束和执行力。

强化改革创新。改革是时代主旋律，创新是引领发展的第一动力。推动军民融合深度发展，根本出路在改革创新。要按照党的十八届三中全会《决定》要求，完成在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制等重大任务，破旧局开新局。要更新思维理念，打破自我封闭循环、大而全小而全的“圈子”，倡导开放包容、合作共赢、“不求为我所有、但求为我所用”。要创新工作模式，建立常态化制度化沟通渠道，建设多元融合平台，破除“玻璃门”“旋转门”问题。要创新途径方法，广开社会化融合渠道，积极运用现代管理理念方法和“大数据”等技术加强标准化流程化精细化管理，强化目标、项目、绩效管理，走出一条投入较少、效益较高的军民融合发展路子。强化法治保障。厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求，也是推动经济建设和国防建设融

合发展的重要保证。要贯彻依法治国基本方略，善于运用法治思维和法治方式推动工作，提高融合发展的法治化水平。要加快立法进程，尽早出台军民融合综合性法律，填补行业领域规章空白，重点完善经济建设贯彻国防要求、军品采购供应、知识产权保护、“民参军”市场准入等法律法规，构建系统完备、适用管用的军民融合法律法规体系。党委、机关要带头尊法学法守法用法，抓好国防教育和普法宣传，激发全民参与国防建设热情，依法尽好国防义务。要厘清各级各部门抓军民融合发展工作的权力边界和执法要求，健全执法监督机制，纠正有法不依、执法不严、违法不究等问题，在法治轨道上有力推动军民融合深度发展。

把经济社会发展纳入法治轨道李建国

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），是同全面深化改革、全面依法治国相互配合的发展篇章。《建议》指出，法治是发展的可靠保障，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并明确要求，把经济社会发展纳入法治轨道。深刻理解《建议》要求的精神实质，扎实做好为发展提供有力法治保障的各项工作，在法治轨道上推进经济社会发展，对于确保如期全面建成小康社会具有十分重要的意义。 一、法治对经济社会发展的保障作用习近平总书记指出，发展是目的，改革是动力，法治是保障。市场经济是法治经济，和谐社会是

法治社会。我们要深刻认识法治对经济社会发展的有力保障作用，增强厉行法治的自觉性和坚定性。（一）法治是社会主义市场经济的内在要求《建议》提出，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。作出这样的判断，是因为法治是

市场经济存在和发展的必要条件。市场经济的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法治的保障。世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济体制，必然要求并具有比较完备的法治。当前，我国在经济发展新常态下出现的一

些趋势性变化，使经济社会发展既面临机遇又面临不少困难和挑战，调结构、转方式、促创新任务十分艰巨。适应新常态、把握新常态、引领新常态，更加有效地应对各种风险和挑战，迫切要求通过全面依法治国，加快形成以保护产权、维护契约、平等交换、公平竞争、有效监管为特点的统一透明、规范有序的市场环境，着力解决制约经济持续健康发展的重大问题。只有厉行法治，进一步健全社会主义市场经济体制，确保市场主体权利平等、机会平等、规则平等，才能营造鼓励大众创业、万众创新的良好环境，推动经济转型升级，使社会主义市场经济既生机勃勃又井然有序。

（二）法治是社会主义和谐社会的重要特征《建议》明确提出加快建设法治社会。提出这样的要求，是因为和谐社会本质上也应是法治社会。

我们要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。法治既是和谐社会的重要特征，也是构建社会主义和谐社会的可靠保障。法治是社会稳定的“压舱石”，是人民维护合法权益的“重武器”，也是实现社会公平正义的根本途径。当前，我国社会正处于大转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展带来巨大活力，同时也出现了区域、城乡、经济社会发展不协调，部分社会成员收入差距拉大等突出问题。构建社会主义和谐社会，迫切要求更加注重发挥法治在社会治理中的重要作用，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调解社会关系规范社会行为，依靠法治解决社会矛盾和问题，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。

（三）法治是全面深化改革的有力支撑实践证明，改革是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。

改革只有进行时，没有完成时。《建议》要求，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。坚持“五个发展”，是关系我国发展全局的一场深刻变革，对于推动中国经济社会走出一条更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展新路具有重要意义。坚持“五个发展”，必然要求继续全面深化改革，为发展提供持续动力。现在，改革进入攻坚期和深水区，“涉险滩”“啃硬骨头”，迫切需要以法治凝聚改革共识，以法治平衡各方利益，以法治引导、推动、规范、保障改革。要着力处理好改革和法治的关系，坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，做到重大改革于法有据，实现改革和法治同步推进，增强改革的有效性和穿透力，增强法治的科学性和保障力，更好地促进党和国家事业发展。

（四）法治是实现党和国家长治久安的制度保障法治和人治的关系历来是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须

面对和解决的一个重大问题。纵观世界近代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然一度实现了快速发展，但最终却出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面，这种情况很大程度上与法治不彰有关。在世界社会主义发展史上，一些国家发生“人存政举、人亡政息”的悲剧，重要原因之一也是没能跳出人治怪圈，没能解决好法治和人治问题。历史和现实都告诫我们，要跳出历史周期律，实现长期执政，要走好中国道路，实现党和国家长治久安为子孙万代计，为长远发展谋，必须推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持依法治国，为党和国

家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，从而确保全党全国上下始终不渝地为实现中华民族伟大复兴中国梦而努力奋斗。 二、“十三五”时期法治建设的主要任务《建议》提出，“十三五”时期，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性

制度体系基本形成，各方面制度更加成熟更加定型。我们要准确把握《建议》提出的“十三五”时期法治建设的主要任务，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。

（一）坚持立法先行，加快形成完备的法律规范体系《建议》提出，要加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快

形成完备的法律规范体系。落实这方面要求，“十三五”时期立法工作要着重把握以下两个方面：一是，加快重点领域立法。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出了一系列重大任务和

重大举措，许多都涉及制度体制层面的问题，都涉及法律法规的制定和修改。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，紧紧围绕“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，牢固树立创新协调、绿色、开放、共享的发展理念，抓住提高立法质量这个关键，加快重点领域立法，充分发挥立法的引领和推动作用。1．推动创新发展，构建发展新体制，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制和促进科技成果转化的体制机制，编纂民法典，修改土地管理法、专利法、著作权法、税收征收管理法，制定各项单行税法等。2．推动协调发展，重点加强促进城乡区域协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，推动国家硬实力和软实力同步提升等方面的法治保障，制定发展规划法、文化产业促进法、网络安全法，修改种子法、农民专业合作社法、测绘法、文物保护法、国防交通法等。3．推动绿色发展，加快建立有效约束开发行为和促进人与自然和谐共生、推动循环低碳发展的生态文明法律制度，改革环境治理基础制度，制定土壤污染防治法，修改水污染防治法、循环经济促进法、森林法、草原法等。4．推动开放发展，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的涉外法律法规制度，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，制定关税法、国际刑事司法协助法，修改中外合资经营企业法、中外合作经营企业法和外资企业法等。5．推动共享发展，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，完善促进共同富裕的制度安排，制定基本医疗卫生法、慈善事业法、农村扶贫开发法，修改职业教育法等教育方面法律，修改矿山安全法、药品管理法等。二是，统筹推进立法工作。要聚焦“十三五”目标任务、国家经济社会发展重大问题、人民群众

关注的难点问题，努力破解阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”，及时完善改革现有制度，建立适应发展需求的新制度，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，努力构筑有利于释放活力的法律规范体系，为协调推进“四个全面”战略布局提供有力制度支撑。要深入推进科学立法、民主立法，统筹法律法规制定、修改、解释、废止以及授权、配套、清理、备案等工作。要根据改革和经济社会发展需要，抓紧制定相关的法律法规，同时注重对法律法规的修改和废止、对法律法规的解释和清理，做好法律法规配套规定制定工作，按照立法程序及

时作出改革先行先试的授权，加强对规范性文件的备案审查，做到多种方式衔接协调，保证法律体系内部科学和谐统一，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，更好地保障法律的正确实施。

（二）加强法治政府建设，实现政府活动全面纳入法治轨道《建议》要求，加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控

和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道，法治政府基本建成。落实这方面要求一是，要把转变政府职能持续推向深入，促进简政放权、放管结合、优化服务在重要领域和关键环节继续取得新进展，推行政府权力清单制度，推进各级政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。二是，在行政管理中要坚守合法性底线，凡是能够通过社会自治、自律解决的问题，行政主体不得越俎代庖；凡是能够通过行政指导、行政合同、行政协商等非强制手段处理的事项，行政主体不得运用行政强制权力处理；没有法律法规依据，行政机关不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。要抓紧清理现行的行政管理事项，凡是不符合法律规定的管理、收费、罚款项目，要一律取消。三是，对行政权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。借鉴这些年来地方改革经验，推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

（三）尊重司法规律，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督《建议》提出，深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权利的司法保障、对

权力的司法监督，司法公信力明显提高。落实这方面要求，一是，牢固树立司法为民理念。坚持人民主体地位，坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，人权得到切实保障，产权得到有效保护。二是，深化司法体制改革。尊重司法规律，进一步增强科学性。要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，完善司法管辖体制和权力运行机制。强化对当事人和其他诉讼参与人合法权益的保障，完善诉讼体制机制，切实解决立案难、审理难、执行难等突出问题。处理好惩治犯罪和保障人权的关系，落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等制度，健全冤假错案有效防范和及时纠正机制。三是，完善对权力的司法监督。把宪法法律规定的“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约”等制度落实好，确保审判权、检察权、侦查权依法规范运行。充分发挥行政诉讼、公益诉讼等制度作用，监督行政机关依法行使职权、履行职责，不断提高依法行政、严格执法水平，切实保护公民、法人和其他组织合法权益。

（四）弘扬社会主义法治精神，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯《建议》要求，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在

全社会形成良好法治氛围和法治习惯。落实这方面要求，一是，加强法治文化建设，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，循序渐进地提高全民规则意识和法律素质。要创新法治宣传方式提高舆论引导能力，使人民群众认识到法律既是保护自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范培育人们办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围和法治习惯。二是，加强和创新社会治理，加强社会治理基础制度尤其是社会诚信制度建设，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，完善城市社区和乡村治理机制，提高社会治理法治化水平，使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。三是，抓住领导干部这个“关键少数”，增强公职人员尊法学法守法用法观

念，带头尊崇法治、敬畏法律，带头学习法律、掌握法律，带头遵纪守法、捍卫法治，带头厉行法治依法办事，带动全社会共同推进全面依法治国。 三、加强和改善党对法治工作的领导《建议》指出，党的领导是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。坚持依法执政，把经济

社会发展纳入法治轨道，必须加强和改善党对法治工作的领导。（一）牢固树立法治是治国理政基本方式的理念我们党随着对自身历史使命和历史方位认识的不断深化，深刻总结了社会主义法治建设的成功经

验和深刻教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，并明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这是从推进国家治理体系和治理能力现代化出发提出的重大战略任务。在新的形势下，要履行好执政兴国的重大职责，必须按照《建议》的要求，坚持依法执政，善于运用法治思维和法治方式推动发展。各级党组织必须转变观念和领导方式、执政方式，自觉运用法治思维谋划工作，运用法治方式处理问题，说话做事要先想一想是不是合法、是不是符合法定程序，坚决消除以言代法、以权压法、徇私枉法的现象。

（二）自觉依据宪法法律治国理政《建议》明确提出，全面提高党依据宪法法律治国理政的能力和水平。宪法法律是治国理政最大

最重要的规矩。坚持依法执政，就要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于依据宪法法律治国理政。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照党的十八届四中全会“三个统一”“四个善于”的要求，把法治作为治国理政的基本方式贯穿于中国特色社会主义现代化建设的始终。在整个改革过程中，都要注重发挥法治的引领、推动、规范和保障作用，确保在法治轨道上推进改革对中央确定的改革任务，要依照法律规定和法定程序加快推动，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。要按照《建议》要求，加强党对立法工作的领导，健全党领导立法工作的体制机制，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，保证党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。

（三）坚持依据党内法规管党治党《建议》明确提出，全面提高党依据党内法规管党治党的能力和水平。治国必先治党，治党务必

从严，从严必有法度。党内法规既是管党治党的重要依据，也是全面依法治国的有力保障。党依法执政，既体现为依据宪法法律治国理政，也体现为依据党内法规管党治党。要与时俱进加强党内法规制度特别是反腐倡廉法规制度建设，坚持党纪严于国法，坚持问题导向、突出重点，充分体现科学性、针对性、可操作性，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成系统完备的党内法规制度体系做到用制度管权管事管人。要强化法规制度意识，在全党形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。要加大贯彻实施力度，确保各项法规制度落地生根。

用发展新理念大力推进农业现代化汪 洋

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对大力推进农业现代化提出明确要求。这是从我国经济社会发展全局出发，着眼实现全面建成小康社会宏伟目标作出的重要部署。习近平总书记多次指出，小康不小康，关键看老乡。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村；同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，薄弱环节是农业现代化。没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，加大强农惠农富农政策力度，大力推进农业现代化。近年来，我国农业现代化水平稳步提高，有力促进了农业稳定发展和农民持续增收，为战胜各种

困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础。随着我国经济发展进入新常态，经济增长从高速转向中高速，经济下行压力加大，对农业现代化提出了新的更高要求。不仅需要稳定农业生产、保障农产品供给，为经济社会发展创造良好环境；而且需要挖掘农村居民消费潜力、用好农业农村投资空间为稳增长增添新的动力。从农业自身看，资源环境约束越来越强，国际竞争日趋激烈，大力推进农业现代化也是农业持续发展的内在要求。在新的历史条件下推进农业现代化，必须按照《建议》的要求，“牢固树立创新、协调、绿色、

开放、共享的发展理念”，破解发展难题，厚植发展优势，“着力构建现代农业产业体系、生产体系经营体系，提高农业质量效益和竞争力”，加快实现我国由农业大国向农业强国的转变。 一、积极创新，完善现代农业发展体制机制创新是引领发展的第一动力。大力推进农业现代化，必须加大创新力度，努力形成适应现代农业

发展、契合市场经济要求的体制机制。要创新农业经营方式。这是农业现代化的客观需要。《建议》强调，“加快转变农业发展方式，

发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用”。规模过小是我国农业现代化的最大制约。扩大农业经营规模，可以将更多现代生产要素、经营模式、发展理念引入农业，推进农业机械和科技成果应用，开拓农产品市场，提高农业组织化、产业化、市场化水平。要积极利用专业合作、股份合作、土地流转、土地入股．土地托管等多种形式，发展农业适度规模经营。着力培育新型经营主体，引导和支持种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等发展壮大。从我国国情看，家庭经营在相当长的时期都将占据基础性地位，要加快发展经营性服务，搞好公益性服务，完善农业社会化服务体系，这也是发展规模经营的有效方式。要创新农村产权制度。这是农业现代化的重要保障。农村产权制度涉及面广，最主要的是土地产

权。《建议》提出，“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系”，“深化农村土地制度改革。完善

农村集体产权权能”。这进一步明确了农村产权制度改革的主要任务，对激活农村土地等要素、促进资源优化配置意义重大。要坚持农村土地集体所有，坚持农村基本经营制度不动摇，依法维护农民土地承包经营权。要统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，稳妥有序开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。积极发展壮大集体经济，探索农村集体经济的有效实现形式。保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场，激发农村发展活力。要创新科技等现代要素支撑体系。这是农业现代化的内在要求。《建议》提出，健全“现代农业

科技创新推广体系”，“发展现代种业”，促进农机装备产业发展壮大，“提高农业机械化水平”，“推进农业标准化和信息化”等。促进农业科技创新，必须深化农业科技体制改革，健全科研和基层农技推广人员激励政策。要着力突破一批共性关键技术，加快解决现代种业提升、主要农作物生产全程机械化、农业信息化等突出问题。农业科技等现代要素的应用，必然要求劳动者的现代化，要重视提高农民综合素质，培养新型职业农民，把农业发展转到主要依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来。推进农业现代化还离不开金融的支持，要“深化农村金融改革，完善农业保险制度”，通过金融创新，提高信贷、保险等为农服务的能力。 二、协调推动，提高现代农业产业素质现代化的农业，必然是内部结构合理、与经济社会发展相适应的农业。因此，大力推进农业现代

化，必须坚持协调发展。要促进农业内部协调发展，形成现代化的农业生产结构。在我们这样一个有 13亿多人口的发展

中大国，保障国家粮食安全始终是农业现代化的首要任务。为此，《建议》强调，“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”。稳住了粮食生产，就稳住了农业的大局，保障了口粮供给，粮食安全就有了基本的保障，就可以拿出更多的资源发展多样化的生产。在强调提高粮食产能的同时，《建议》明确指出，“推动粮经饲统筹、农林牧

渔结合”，这为农业结构调整指明了方向。要鼓励农民立足资源禀赋、面向市场需求，调整农作物种植结构、畜牧水产养殖结构，努力满足社会对农产品多方面的需求，不断提高农民收入。发挥区域比较优势，加快打造具有区域特色的农业主导产品、支柱产业，优化农业区域布局。要促进农村一二三产业协调发展，形成现代化的农业产业体系。《建议》提出，推动“种养加一

体、一二三产业融合发展”，“促进农产品精深加工和农村服务业发展”，“推进产业链和价值链建设，开发农业多种功能，提高农业综合效益”。一二三产业协调发展是农业现代化的新内涵，也是提高农业综合效益、促进农民增收的关键。要注重引入新技术、新业态和新模式，积极推动农产品加工增值，加快发展订单直销、连锁配送、电子商务等现代流通方式，千方百计提高农业附加值，挖掘农业的生态价值、休闲价值、文化价值，发展乡村旅游等现代特色产业，不断拓展农业现代化新领域。

要促进城乡协调发展，形成城乡一体化发展的格局。关键是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破。要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。引导城市资金、技术、信息、人才、管理等现代要素向农业农村流动，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，从根本上增强农业农村发展能力，以适应工业化、城镇化对农业现代化的新要求。 三、绿色发展，促进农业资源保护和可持续利用坚持绿色发展，保障农产品的质量安全，实现农业的可持续发展，是农业现代化的基本要求。必

须牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，加快建设资源节约型、环境友好型农业，促进形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的现代农业发展格局。《建议》明确提出，“坚持城乡环境治理并重，加大农业面源污染防治力度”，“扩大退耕还林

还草，加强草原保护”，“开展退耕还湿、退养还滩”等，都是为了让透支的资源环境逐步休养生息促进农业可持续发展。要加强土地、水、森林等资源的保护和合理利用，把山水林田湖作为一个生态系统统筹起来进行保护和修复。鼓励开展轮作和间作套作等，探索实行耕地轮作休耕制度试点，促进种地养地相结合。大力推广测土配方施肥、农药精准科学施用、农业节水灌溉，推动农作物秸秆、畜禽粪便、农膜等农业废弃物资源化利用。加快农业环境突出问题治理，实施好重金属污染耕地修复、地下水严重超采区综合治理试点和新一轮退耕还林还草工程。要下决心通过多方面努力，把超过资源环境承载能力的农业生产退出来，把过量使用的投入品、过多的污染物减下来。要全面提高农产品质量安全水平。大力推进规模化、标准化、绿色化、品牌化生产，加强产地环

境保护，实行严格的农业投入品生产使用和监管制度，实现生产源头可控制。建立全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台，健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系。加快完善农产品质量和食品安全法律法规，落实生产经营者主体责任，严惩各类食品安全违法犯罪行为，保障人民群众“舌尖上的安全”。 四、深化开放，统筹利用国际国内农业市场和资源《建议》强调，“坚持开放发展，着力实现合作共赢”。推进农业现代化，必须有战略思维和全

球眼光，重视学习国外先进技术和经验，统筹用好国际国内两个市场、两种资源。我国是全球第一大农产品进口国、第二大农产品贸易国，农业发展已经深度融入国际市场，要积

极推进农业贸易健康发展。在确保粮食等重要农产品供给安全的情况下，努力扩大特色优势农产品出口，适度进口国内紧缺农产品。扩大农产品出口，是发挥我国资源优势，提高农业效益，增加农民收入的重要手段。适度进口国内紧缺农产品，有利于调剂国内市场、保障供给，更好地满足人民群众多层次需要，还有利于缓解资源环境压力，为我国农业休养生息创造条件。要科学制定农产品进出口规划，把握好时机和节奏，调控好农产品进出口品种和规模，实现满足国内需求、保护国内产业和农民利益的有机统一。

推进农业现代化，必须加强国际农业交流与合作。要积极引进、消化和吸收国外先进技术，注重引进国外的优良种质资源、先进设备等，加大引进高层次科研人才力度，充分运用世界现代科技成果增强农业科技创新能力。加强农业利用外资工作，积极开展国际农业投资合作，学习借鉴国际先进管理经验。不断拓展农业国际合作领域、创新合作方式，充分利用我国农业技术、经验、设备等优势，推进农业走出去，参与国际农业开发，特别是要加强与“一带一路”沿线国家的农业合作，提高合作利用国际农业资源能力。 五、共享成果，真正让农民在农业现代化建设中受益共享是中国特色社会主义的本质要求，也是农民积极投身现代化建设的强大动力。既要引导农民

积极参与现代农业建设，也要作出合理的制度安排、形成有效的机制，让农民更多分享现代化建设成果。《建议》提出，“持续增加农业投入，完善农业补贴政策。改革农产品价格形成机制”，“完善

农民收入增长支持政策体系”等，目的是为了让农业现代化的成果真正惠及农民。《建议》强调“坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制”，也是为了让农民分享工业化、城镇化发展成果。要不断完善农业支持保护政策，保障农民利益。要健全龙头企业与农民利益连接机制探索农民通过土地入股等形式参与规模化、产业化经营，分享产业链条上的增值收益。建立兼顾国家集体、个人的土地增值收益分配机制，逐步形成城乡统一的建设用地市场，让农民公平分享土地等资源资产增值收益。完善城乡劳动者平等就业制度，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸。提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动。总之，要通过推进“四化”同步，让农民与城镇居民一道，在共建共享发展中有更多获得感，朝着共同富裕的方向不断迈进。《建议》提出，“实施脱贫攻坚工程”，到 2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，

义务教育、基本医疗和住房安全有保障，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。这也是让农民共享发展成果的重要体现。要进一步强化责任，加大工作力度，深入实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效，坚决打赢脱贫攻坚战。用新的发展理念推进农业现代化，必须充分发挥我国政治优势、制度优势。各级党委和政府要坚

持把“三农”工作放在重中之重的位置，切实加强组织领导，加大投入力度，强化责任落实，健全工作机制。加强农村基层党组织建设，打造本领过硬的农村干部队伍。尊重农民意愿，依法保障农民合法权益，发挥农民主体作用，发挥农村集体经济的优越性。要加强农垦在农业现代化中的引领作用，用好供销合作社这个服务农民生产生活的生力军和综合平台，调动各类市场主体参与现代农业建设、服务农村发展的积极性。中国农村情况千差万别，推进农业现代化要因地制宜、从实际出发，大胆探索、积极实践，形成全国多路径、多形式、多层次推进农业现代化的新格局，“走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路”。

加强和创新社会治理孟建柱

加强和创新社会治理，是我国社会主义社会发展规律的客观要求，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》针对社会治理领域存在的突出问题，就加强和创新社会治理作了全面部署，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。我们要适应新形势，增强风险意识，深化对社会治理规律的认识以理念思路、体制机制、方法手段创新为动力，以现代科学技术为引领，以基层基础建设为支撑，提高社会治理现代化水平。 一、构建全民共建共享的社会治理格局如果说工业时代的奥秘是分工，那么互联网时代的奥秘则是融合，是信息互通、资源共享、社会

合作。这就要求我们确立合作、互通、共享理念，打造社会治理人人有责、人人尽责的命运共同体，构建全民共建共享的社会治理格局。

（一）完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制加强和创新社会治理的过程是实现社会善治的过程，政府和社会要各归其位、各担其责。一是推

进社会治理社会化。在充满不确定性的现代社会，只有政府和社会携起手来，才能建设好安全家园。要在发挥好党委领导、政府主导作用的同时，引导社会成员增强主人翁精神，激发社会自治、自主、能动力量，让大众的问题由大众来解决。二是推进社会治理法治化。法治作为社会治理创新的最优模式，应该回应社会发展过程中面临的种种问题。要善于运用法治思维构建社会行为有预期、管理过程公开、责任界定明晰的社会治理制度体系，善于运用法治方式把社会治理难题转化为执法司法问题加以解决。三是推进社会治理精细化。我国传统文化中推崇直觉、感性思维，习惯于对事物进行模糊的归纳，严谨、理性、体系化的实证研究不够。这种思维方式容易导致粗枝大叶、大而化之。提升社会治理现代化水平，就要培育以尊重事实、推崇理性、强调精确、注重细节为主要特征的“数据文化”把精细化、标准化、常态化理念贯穿于社会治理全过程。

（二）健全利益表达、利益协调、利益保护机制目前，社会矛盾大多属于利益诉求。预防化解社会矛盾，关键是要坚持维权和维稳相统一，健全

维护群众利益的机制。只有这样，才能赢得广大群众发自内心的认同和拥护，为维护社会和谐稳定奠定坚实基础。一是健全利益表达机制。畅通群众利益表达渠道，是密切党委和政府同群众联系、舒缓社会紧张关系的重要举措。要完善行政复议、仲裁、诉讼等法定诉求表达渠道，发挥人大、政协、人民团体、行业协会等利益表达功能。全面推行阳光信访，尽快实现国家信访信息系统全面联通，把网上信访打造成群众信访主渠道。积极推进网络参政议政，搭建党委和政府同群众沟通交流新平台。二

是健全利益协调机制。谋发展、搞建设，都要统筹好群众的现实利益和长远利益，兼顾好群众的个体利益和集体利益。要围绕涉及群众利益的事项，按照协商于民、协商为民原则，积极推动有关部门、单位多同群众商量，确保各项工作更好地顺乎民意。把社会稳定风险评估作为重大决策前置程序，努力使评估过程成为倾听民意、化解民忧、赢得群众理解支持的过程，预防和减少因决策不当引发的社会矛盾。三是健全利益保护机制。当前，影响社会和谐稳定的突出问题，大多是由损害群众利益问题引发的。要树立把改革发展成果更多惠及百姓的理念，围绕教育、就业、医疗、养老、住房等民生问题，办大事、办实事，让群众得到实惠、看到希望。发挥好司法救济功能，依法严厉打击农村土地征用、城镇房屋拆迁、企业改制等过程中损害群众利益的违法犯罪行为，确保群众权益受到公平对待、利益得到有效维护。

（三）实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动现代社会，善不善于发挥社会主体积极性，推动形成政府治理和社会调节、居民自治良性互动局

面，是衡量党委和政府社会治理能力高低的重要标志。我们要创新多方参与机制，更好地组织动员企事业单位、社会组织、人民群众参与社会治理，努力实现社会事务社会治理。一是发挥好企事业单位作用。企事业单位不仅承担着防控安全生产风险的重要责任，而且是维护社会公共安全的重要力量。要充分发挥企事业单位在资源、技术、人才等方面的优势，调动他们参与社会治理的积极性，为维护公共安全发挥更大作用。二是发挥好社会组织作用。社会组织是现代社会治理不可或缺的重要载体。要推动社会组织明确权责、依法自治，确保其成为党委和政府的有力助手。完善政府购买服务机制，发挥好社会组织在引导社会成员参与风险评估、矛盾调解、社区矫正、青少年教育管理等方面的积极作用。三是发挥好基层自治作用。基层自治是社会主义民主的重要形式，是基层群众实现自己的事情自己管、自己办的重要方式。要完善基层民主决策、民主治理机制，构筑起全社会共同治理公共安全的网络联系和信任关系，做到知风化险、规避风险。 二、加强社会治理基础制度建设社会治理现代化中，制度建设具有全局性、根本性作用。科学的社会治理理念和实践经验只有转

化为普遍适用的制度，才能成为加强和创新社会治理的巨大力量。（一）建立国家人口基础信息库社会治理的核心是对人的服务管理。目前，我国公民身份号码的准确性、唯一性目标基本实现。

要加快国家人口信息管理系统升级改造，深入推进居民身份证换发、异地办理和指纹信息登记工作，建立户口和身份证信息联网查询比对制度，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，确保基础信息全面、准确。

（二）完善社会信用体系人无信不立，业无信不兴，国无信不强。推进守法诚信，既要加强教育，更要强化制度约束，形

成守法诚信长效机制。要加快建立基于公民身份号码的信任根制度，以保障实名制的落实。建立统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，抓紧推行手机号码、银行卡、网络实名制，消除网上网下各领域虚假身份。建立违法犯罪记录与信用、职业准入等挂钩制度，强化对守信者的鼓励和对失信者的

惩戒。坚持推行实名制和保护公民个人信息安全并重，健全用户信息保护制度，加强对用户个人隐私商业秘密的保护。

（三）健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制社会心态体现社会文明程度，影响社会和谐程度。现代社会，随着工作、生活节奏加快、竞争激

烈，一些人的不良情绪潜滋暗长，容易引发社会问题。要开展社会关爱行动，发展社会专业服务机构加强社会工作专业人才队伍和社会志愿者队伍建设，关心帮助困难家庭和个人。建立健全心理卫生服务体系，积极开展心理调节疏导工作，建立心理危机干预预警机制，防范和降低社会风险。对生活失意、心态失衡、行为失常的，按照“一把钥匙开一把锁”的要求，加强人文关怀和心理辅导、援助，引导其依法理性处理问题，防止发生极端事件。 三、完善社会治安综合治理体制机制对社会治安进行综合治理，是我国的特色，也是我国的优势。面对社会治安新形势，我们要以提

升人民群众安全感和满意度为目标，以突出治安问题为导向，完善社会治安综合治理体制机制，提高动态化、信息化条件下驾驭社会治安局势的能力水平。

（一）以信息化为支撑加快建设社会治安立体防控体系创新社会治安立体防控体系，是维护公共安全的骨干工程、建设平安中国的基础工程。要结合制

定“十三五”规划，在更高起点上统筹设计好社会治安立体防控体系。社会信息化快速发展，不仅更新了我们认识世界的思维方法，也为加快建设社会治安立体防控体系提供了新手段。特别是利用物理世界之外的“脑力+信息”发展起来的智能产业，极大地扩展了人类智力水平，也为打造社会治安防控体系升级版提供了新平台。要坚持信息化牵引，积极推进打防管控一体化、网上网下一体化，确保社会治安防控形成体系、充满活力。围绕整合资源力量，完善信息化标准体系、统一接口和共享模式推动各类基础设施互联互通，推进各类数据集成应用，发挥最大效益。把政府引导和市场力量更好地结合起来，统筹建设大数据、云计算中心和物联网等基础设施，为提升社会治安防控体系的整体效能提供信息化支撑。

（二）完善社会矛盾纠纷排查预警和调处化解综合机制如何预防化解易发多发的社会矛盾，是对国家治理体系和治理能力的考验。要善于把运用法治的

功能与发挥党的领导的政治优势和社会主义制度优势更好地结合起来，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，提升预防化解社会矛盾的实效。坚持和发展“枫桥经验”，依托基层组织，发展信息员，完善社会矛盾滚动排查、及时预警机制，努力做到发现在早、防范在先、处置在小。构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系，引导群众更多地选择非诉讼渠道和方式解决纠纷。拓宽人大代表、政协委员、律师、法律工作者等第三方参与纠纷化解的制度化渠道，吸收专家参与技术性、专业性领域纠纷解决工作，提高纠纷化解权威性、公信力。借鉴一些互联网企业开展在线调解、在线仲裁、在线协商谈判等做法，善于运用新技术提高纠纷化解水平。

（三）建设基础综合服务管理平台

社会治安防控体系建设中，基层基础建设既是根本性任务，也是紧迫性工作。要以基层综治中心为依托，建设基础综合服务管理平台，并通过现代信息技术，将服务管理资源向网格延伸，提高服务群众、化解矛盾、维护稳定的水平。随着信息化建设水平的提高，领导机关拥有的信息资源更加集中服务基层一线更有优势。领导机关要健全服务基层的情报综合研判和信息推送机制，及时把高质量的预警情报和急需信息实时推送到基层一线。要牢固树立寓管理于服务的理念，通过全面、周到的公共服务，有效覆盖专业工作难以触及的领域，有效采集日常管理难以采集的信息，更好地服务社会治安防控体系建设。 四、健全公共安全体系当前，我国公共安全形势总体是好的。在我们这样一个有着 13亿多人口、地域辽阔、发展不均

衡的国家，能保持社会和谐稳定大局是很不容易的事情。同时，随着经济全球化的深入推进和社会信息化的快速发展，由于国际各种复杂因素的影响，当今世界已进入风险社会，我国国内风险因素也日益突出。我们要牢记公共安全是最基本的民生的道理，加快编织全方位、立体化的公共安全网。

（一）增强风险意识面对严峻的公共安全形势，全社会只有牢记隐患险于明火、防范胜于救灾、责任重于泰山，才能

有效防范化解管控好公共安全风险。一是加强全民安全意识教育。全社会成员要树立生命至上、安全第一观念，提高共同防控风险的自觉性。要把安全文化教育纳入国民教育和精神文明建设体系，采取以案说法等方式，让安全文化人脑人心。二是建立健全风险预警机制。在各类风险高度集聚的今天，预警是维护公共安全的首要环节。要根据风险形成规律，建立研判、预警、防范风险苗头、隐患先兆的机制，防止其累积扩散、突破临界状态。探索“人力+科技”“传统+现代”的风险预警模式，提高对风险动态监测、实时预警能力，及时切断风险链。三是创新协调联动机制。维护公共安全，涉及各方面各环节，只有紧密配合、有效互动，才能形成合力。要在健全区域联动、部门协作机制的同时建立与社会力量合作联动机制，善于运用现代信息技术，把各种资源、力量、手段统筹起来，建设好维护公共安全的天罗地网。

（二）落实安全生产责任和管理制度安全生产一头连着千家万户，一头连着经济社会发展，是人民安居乐业的重要保障。我们要深刻

认识安全生产工作的艰巨性、复杂性、紧迫性，全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查奖惩措施的落实。按照党政同责、一岗双责、失职追责的要求，细化落实各级党委和政府的领导责任相关部门的监管责任、企业的主体责任。针对高速铁路、城市轨道、油气管网、城市燃气、高层建筑防火、城中村等重点领域和煤矿、矿山、化工、烟花爆竹等重点企业，在深入开展安全隐患排查整治的同时，善于查找前端治理中带有普遍性、趋势性的问题，有针对性地健全法律制度、强化监督管理坚持以信息流引导技术流、物质流，运用物联网等新技术，构建生产、运输、存储、销售、使用等全过程、无缝隙监管体系，把先进的理念、制度转化为程序上的硬约束，实现对各类安全生产风险自动识别、预警，预防和减少安全生产事故的发生。

（三）加强防灾减灾能力建设

提高防灾减灾和应急能力，是对我们党执政能力的重要考验。要坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力。完善自然灾害救助制度，健全救灾应急社会动员机制，落实统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的自然灾害应急管理体制，加强全民减灾防灾宣传，形成有效应对自然灾害的强大合力。 五、贯彻总体国家安全观高度重视维护国家安全，是我们党治国理政一条重要经验，是关系中国特色社会主义事业发展全

局的大事。我们要树立总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。

（一）实施国家安全战略制定、实施国家安全战略，是有效维护国家安全的迫切需要。要以总体国家安全观为指导，进一

步明确国家安全战略指导方针、中长期目标和重点领域国家安全政策。坚持集中统一、高效权威的国家安全工作领导体制，发挥好国家安全委员会作为党中央领导下国家安全事务决策、协调“神经中枢”功能，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，增强国家安全事务决策和实施主动性、及时性、协调性。

（二）构建国家安全法律制度体系《国家安全法》确立了总体国家安全观指导地位和国家安全工作领导体制，确立了维护国家安全

各项制度。要根据维护国家安全的实际需要，推动出台反恐怖主义法、境外非政府组织管理法、网络安全法等法律法规，加快国家安全法治建设，将法治贯穿于维护国家安全全过程，为维护国家安全提供有力法治保障。

（三）完善国家安全审查制度按照《国家安全法》规定，对影响或者可能影响国家安全的投资、特定物项和关键技术、网络信

息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，要完善国家安全审查有效预防和化解国家安全风险。今后，要把国家安全审查制度延伸到经济以外其他领域，完善国家安全审查内容和程序，明确违反国家安全审查规定应承担的法律责任，努力构筑维护国家安全的“防火墙”。

（四）依法严密防范和严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、极端宗教活动政治安全是国家安全的根本，事关国家治乱兴衰。要把确保政治安全放在首位，依法严密防范、

严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏活动，坚决捍卫中国共产党领导和中国特色社会主义制度。深入开展反分裂斗争，坚决维护民族团结和国家统一。始终保持对暴力恐怖活动的高压态势，组织动员人民群众进行群防群治，深入推进“去极端化”工作，深化反恐怖国际合作，全方位构筑反恐怖安全屏障。

完善党领导经济社会发展工作体制机制栗战书

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。我们要顺利实现“十三五”规划，必须加强和改善党的领导，完善党领导经济社会发展工作体制机制。 一、根本在于发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。面对新形势新任务，必须增强忧患意识、责任意识着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，适应和引领经济发展新常态，坚持全面从严治党，全面提高党的建设科学化水平，全面推进党的建设制度改革，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断增强战略定力和发展耐力，不断提升战略思维能力、统筹施策能力、抢抓机遇能力、依法执政能力、防控风险能力，进一步提高党领导发展的能力和水平，确保夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利。这是加强和改善党对经济社会发展领导一个总的目标要求。完善党领导经济社会发展工作体制机制的各种措施，都应当围绕这个目标要求来谋划、来实施。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确

提出，加强党对经济社会发展的领导，必须坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委（党组）领导核心作用，加强制度化建设，改进工作体制机制和方式方法，强化全委会决策和监督作用。从多年实践看，党领导经济社会发展，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。从地方党委来说，主要是结合本地实际确定经济社会发展的基本思路和工作重点，加强和改进对经济社会重大事务的综合协调，精心组织实施，强化督促检查，确保中央方针政策和各项部署的贯彻落实。在党委和政府的职能划分及工作布局上，涉及经济社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定；经常性工作则由政府及其部门按照职责权限进行决策和管理。各级党委要支持政府依法充分履行职责，推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，主要运用法律手段管理经济社会活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

“十三五”时期，各级党委要提高领导发展的能力和水平，很重要的是提高决策科学化水平。当前，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，全球治理体系深刻变革，发展中国家群体力量继续增强，国际力量对比逐步趋向平衡。同时，国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义抬头，地缘政治关系复杂变化，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，我国外部环境中不稳定不确定因素增多。从国内看，我国经济长期向好基本面没有改变，同时发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，全面建成小康社会在一些方面存在明显的短板。在这样的环境下领导经济社会发展，完全依赖老办法老观念老经验已经不行了，必须坚持立足国内和国际视野相统筹，眼观六路、耳听八方，加强对经济社会发展形势的分析研判，完善党委研究经济社会发展战略、研究重大方针政策的工作机制，形成定期分析经济形势的制度，定期或不定期

研究讨论本地区经济社会发展重大问题，突出前瞻性、战略性、全局性问题，有针对性地讨论解决瓶颈性问题。这就要求各级党委深入实际、深入基层、深入群众进行调查研究，对经济社会发展情况了然于心，对存在的突出问题和症结心中有数，对解决问题的办法和举措妥谋良策，这样才能做到应对复杂局面泰然自若、化解风险挑战胜券在握。特别要健全决策咨询机制，加强高质量智库建设，按照服务决策、适度超前原则，重点围绕事关长远发展、具有全局意义的重大课题，组织开展研究。 二、关键在于提高各级干部领导经济社会发展的能力加强和改善党对经济社会发展的领导，关键在干部。我们的干部队伍整体上是适应改革开放和社

会主义现代化建设伟大任务和使命的，否则我们怎么能够取得今天这样举世瞩目的巨大成就。但是必须清醒地看到，面对“十三五”时期全面建成小康社会决胜阶段的艰巨繁重任务，面对错综复杂的国内外环境，我们的干部队伍还存在着这样那样不适应的问题。特别是领导干部的思想作风和能力水平有待提高，党员、干部的先锋模范作用有待强化。针对干部队伍和领导班子现状，《建议》明确提出要优化领导班子知识结构和专业结构，注重培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部，提高专业化水平。按照《建议》精神加强领导干部能力培养，重点是提高谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发

展的本领，提高群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的本领，增强新形势下依法办事能力和应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、做好民族宗教工作等方面能力。要从选拔、任用、考核、培训等多方面入手，特别注重在党政领导班子中充实配备熟悉宏观经济、工业、农业、金融、外经外贸、城市建设、社会管理的干部，优化领导班子知识结构和专业结构，提高班子成员的专业化水平。对干部领导科学发展的素质和能力，要提出明确指标和刚性约束，尽快健全有利于创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的目标体系、考核办法、奖惩机制。要加强年轻干部培养，优先把有发展潜力的年轻干部放到经济建设主战场锻炼，努力培养造就更多领导经济工作的行家里手。深化干部人事制度改革，是造就高素质领导干部队伍的制度保证。这里最重要的，就是要认真贯

彻落实习近平总书记关于新时期好干部标准和“三严三实”“忠诚干净担当”“四有”等要求，把完善干部选拔任用制度与完善考核评价、管理监督、激励保障制度结合起来，抓住群众反映强烈的突出问题着力推进。党的十八大以来，中央修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，重点解决干部“能上”问题；今年 7 月，中央印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，重点解决干部“能下”问题，干部管理的制度链条进一步完善。推进干部“能上能下”，重点和难点是解决“能下”的问题。现在，有的干部身居领导岗位，但缺乏强烈的事业心、责任心，碌碌无为，贻误工作；有的遇到困难和问题，推诿扯皮，敷衍塞责，缺乏责任担当；有的虽没有严重违法违纪，但能力素质很不适应岗位要求；有的则目无法纪，滥用权力，以权谋私，给党和人民事业造成重大损失。对于这样的干部，就要坚决从领导岗位调整下来，采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式及时进行组织处理，严重违法违纪的要绳之以法纪。只有切实做到优进庸退、能上能下，才能保持干部队伍的蓬勃活力，更好地带领群众推进经济社会发展。

深化干部人事制度改革，推进干部“能上能下”，政绩考核是基本依据。要推动各级领导班子和领导干部树立正确政绩观，就必须按照《建议》提出的五大发展理念的要求完善政绩考核评价体系和奖惩机制。中央对于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作提出明确要求，各地结合实际进行了认真探索，核心是不再仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标。这并不意味着干部没有压力了，而是压力更大了、要求更高了、任务更重了，由以往单纯比经济总量、比发展速度，转变为比发展质量、发展方式、发展后劲。这样的政绩考核，有利于把各级干部的主要精力转变到转方式、调结构、促改革、惠民生上，避免以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度。

三、基础在于发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也出在基层。我们党有 430多万个基层

党组织、8700多万名党员，这是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、推动经济社会发展、实现党的执政使命强大的组织资源和组织优势。要使《建议》的各项举措落地生根，顺利实现“十三五”规划各项目标任务，必须把抓基层打基础作为固本之举，增强基层党组织的凝聚力创造力战斗力充分发挥党员先锋模范作用和广大干部的带头作用。近些年，各级党委适应经济社会发展新形势，在加强基层组织建设方面采取了一些措施，取得比

较好的成效，但基层组织弱化的情况仍然存在，需要倾注更大力量进行强化。首先要着力扩大覆盖，特别要抓好城乡结合部、流动人口聚居区等社情复杂地域，抓好农民合作组织、非公有制经济组织和社会组织等工作薄弱领域的党建工作，做到哪里有党员、有群众，哪里就有党的组织、党的工作。还要着力解决好有效发挥作用的问题，关键是加强基层党组织带头人队伍建设，创新选拔培养机制，采取多种方式，将党性强、能力强、服务意识强的党员充实到基层党组织书记岗位上。要通过教育培训实践锻炼等途径，提高基层干部做好群众工作的能力、化解社会矛盾的能力、依法管理基层事务的能力，更好带领群众全面建成小康社会。基层党组织是政治组织，基层党组织建设必须牢牢把握这个基本定位、基本属性，着力使每个基

层党组织都能履行好党的政治责任、发挥政治引领作用、成为坚强战斗堡垒，把党的政策转化为群众的行动，把广大群众团结凝聚在党的周围。同时，也要落实服务功能，认真贯彻《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，推动基层党组织更好服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员在服务中体现党的政治优势。要把更多资源投向基层，引导基层党组织强化服务意识，打造服务平台拓宽服务渠道，提高服务能力，切实解决好联系服务群众“最后一公里”的问题。抓作风、改作风，是从严治党的突破口。在全面建成小康社会决胜阶段，坚持严的精神、实的作

风至关重要。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央着力转作风改作风，从贯彻落实“八项规定”到开展党的群众路线教育实践活动，再到“三严三实”专题教育，持之以恒地抓、毫不松懈地抓，党风政风焕然一新。但是，作风好转的状况还有待巩固，作风问题还可能反复，作风建设一天也不能放松。要健全改进作风长效机制，着力抓常、抓细、抓长。要继续强化正风肃纪，使高压态势成为工作常态，保持震慑作用。要严肃党内政治生活，增强党内生活的政治性、原则性、战斗性，切

实解决自由主义、分散主义、好人主义、个人主义问题，切实解决平淡化、随意化、庸俗化问题，着力解决一些干部不作为、乱作为问题，营造良好政治生态。党的十八大以来，党中央坚持以强烈的历史责任感、深沉的使命忧思感、顽强的意志品质推进党

风廉政建设和反腐败斗争，坚持有腐必惩、有贪必肃，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，依法依纪严惩腐败分子，提振了全党信心，增加了党的威信，赢得了人民群众信任和拥护。但反腐败成果尚未完全巩固，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争不能停步、不能放松，反腐倡廉永远在路上。各级党委（党组）要落实好主体责任，各级纪委要履行好监督责任，党委（党组）书记要担负起党风廉政建设第一责任人的责任。根本的还是要加强制度建设。新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》是党内法规制度建设的重大新成果，一个倡导思想道德高标准，一个开列违纪行为“负面清单”，为党员干部的行为提供了对照标准和衡量尺子。我们要以贯彻两项党内规则为契机强化权力运行制约和监督，构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，努力实现干部清正、政府清廉政治清明，为协调推进“四个全面”战略布局、实现全面建成小康社会奋斗目标提供坚强政治保证。

动员人民群众团结奋斗杜青林

党的十八届五中全会是我国进入全面建成小康社会决胜阶段召开的一次重要会议。全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），集中全党全社会智慧，明确了今后五年经济社会发展的总体思路、目标方向、重要理念、战略重点和政策举措，勾画了全面建成小康社会的宏伟蓝图，是一个具有里程碑意义的纲领性文件。把宏伟蓝图变为美好现实，关键是要调动人民群众的积极性、主动性、创造性。《建议》指出，“人民是推动发展的根本力量”，“动员人民群众团结奋斗”。这充分体现了我们党的性质和宗旨，是顺利实施“十三五”规划、夺取全面建成小康社会伟大胜利的根本依靠。

一、充分发扬社会主义民主社会主义民主的本质内容是人民群众当家作主。民主问题，说到底是一个如何对待群众的问题，

也就是把群众摆到什么位置上的问题。要以保证人民当家作主为核心，最广泛地动员人民群众依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业、参与社会主义现代化建设，始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。《建议》强调，“充分发扬民主，贯彻党的群众路线，提高宣传和组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益激发各族人民建设祖国的主人翁意识”，指明了全面建成小康社会的实践主体，提出了社会主义民主政治建设的着力重点和任务要求。人民群众是物质财富和精神财富的创造者，是推动社会发展的决定

性力量。全面建成小康社会是造福亿万人民群众的美好事业，也是需要亿万人民群众为之付出智慧和力量的事业。邓小平同志指出，“调动积极性是最大的民主”。要充分发扬社会主义民主，调动和保护人民的积极性，最广泛地把人民群众动员起来、团结起来、组织起来，把全面建成小康社会的宏伟事业建立在亿万人民群众共同创造、不懈奋斗的基础之上。着力提高宣传和组织群众能力。推进“十三五”规划实施、全面建成小康社会，要把提高宣传和

组织群众能力摆在更加突出位置。我国经济发展进入新常态，经济发展主要动力由要素投入为主转向创新驱动为主，人是创新活动最活跃的因素，要采取切实有效的措施，把人的创新积极性激发出来、调动起来。要充分发挥正面宣传鼓舞人、激励人的作用，让广大群众感受到全面建成小康社会同人民群众利益的内在联系、同改善人民群众生活的密切关系，增进理解、认同和支持，激发全社会于事创业的强大力量。要清楚了解人民群众所思所想所盼，深入掌握人民群众的期待、愿望和诉求，切实解决群众关心的教育、就业、养老、医疗卫生、社会保障等实际问题，实现群众对社会公平正义的渴求满足群众对过上美好幸福生活的期盼，让全面建成小康社会的成果更多、更好、更公平、更实在地惠及各族人民群众，努力形成全体人民共同建设、共同享有、各尽其能、各得其所的生动局面。广泛开展人民内部协商。社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。实

现“十三五”规划目标、全面建成小康社会，需要坚持有事多商量、遇事多商量、做事多商量，实行广泛多层制度化的协商民主。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程。要深入贯彻落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商，深入掌握民情，全面反映民意，有效集中民智，广泛调动民力。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式，在各个层级、各个方面同群众进行协商。要紧紧围绕“十三五”时期经济社会发展重大问题和人民群众最关心最直接最现实的利益问题，深入协商、凝聚共识，努力形成全面建成小康社会的强大合力。依法保障人民各项权益。坚持人民利益至上，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各方

面权益，是发展社会主义民主政治的内在要求，也是全面建成小康社会的重要目标内容。要在思想上加强教育引导群众的同时，在经济上改善物质利益，在政治上保障民主权利，在文化上满足精神需求在社会上维护公平正义。要坚持社会主义市场经济的发展方向，依法保护各种所有制经济产权和合法利益，有效保障人民平等参与、平等发展权利，保障人民群众应当享有的生产活动、劳动报酬、财产所有等方面的经济权益，确保人民群众得到实实在在的物质利益。要坚持走中国特色社会主义政治发

展道路，推进社会主义民主政治法治化，有效保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，确保人民群众真正当家作主。要坚持用社会主义核心价值观引领社会思潮，凝聚社会共识，深入开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，完善公共文化服务体系，加强文化产品供给，有效保障人民群众参与文化活动、享用文化产品、丰富精神生活等文化权益，确保人民群众共享文化发展成果。要加强以保障和改善民生为重点的社会建设，推进基本公共服务均等化，有效保障人民群众在教育、就业、医疗卫生、社会保障、公共安全等方面的权益，确保各族人民群众过上更加美好的生活。

二、切实加强思想政治工作思想政治工作是党的优良传统和重要政治优势。把群众的积极性充分地调动起来并合理地发挥出

来，是思想政治工作的核心，也是检验思想政治工作好坏的标准。《建议》从动员人民群众团结奋斗的高度，强调加强思想政治工作，为“十三五”规划实施提供有力的精神力量和思想保证。创新群众工作体制机制和方式方法。思想政治工作本质上是群众工作。面对群众工作对象更加多

元、群众诉求更加多样、群众工作环境更加复杂的新情况新问题，要深入研究和准确把握新形势下群众工作特点规律，认真践行党的群众路线，不断丰富服务群众的内涵，提高服务群众的质量和水平，推动群众工作创新发展。要坚持以人民的根本利益为最高标准，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，着力解决群众反映强烈的突出问题，让群众有更多获得感。要坚持以群众为中心，用群众喜闻乐见、便于参加的形式和方法开展工作，组织活动请群众一起设计，部署任务请群众一起参与，表彰先进请群众一起评议，面对面、手拉手、心贴心，增进同群众的真挚感情。要注重运用互联网、微博、微信等新兴传媒和技术手段开展群众工作，善于运用网络网语与人民群众交流互动，建立健全网络舆情研判机制。要健全完善联系群众的工作机制，落实领导干部定期下基层、接待群众来访等制度，充分发挥党的群团组织的桥梁纽带作用，拓宽和畅通联系人民群众的渠道，使群众话有地方说、事有地方办、困难有人帮、问题有人管。最大限度凝聚全社会共识和力量。当前，我国发展内外环境发生深刻变化，所有制形式更加多样，

社会阶层更加多样，社会思想观念更加多样。越是思想多样、利益多元，越要凝聚思想共识；越是目标远大、任务繁重，越要汇聚强大力量。《建议》强调，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。要把坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的宣传教育作为巩固壮大主流思想舆论的核心内容，使广大干部群众充分认识到中国特色社会主义道路的正

确性、中国特色社会主义理论的科学性和中国特色社会主义制度的优越性，不断增强道路自信、理论自信、制度自信。要围绕国计民生中的热点问题，讲清“怎么看”“怎么办”，找准思想认识的共同点、化解矛盾的切入点，引导社会情绪、社会心理朝着积极健康的方向发展。要用“十三五”规划目标凝聚人心，把党和政府的各项政策措施讲清楚，把对群众的利益安排讲明白，深入宣传中央关于经济形势的基本判断、经济工作的基本要求和主要任务，引导人们认清我国经济发展的趋势，把握有利条件和积极因素，增强对我国经济发展的信心。正确处理人民内部矛盾。我国正处于发展关键期、改革攻坚期、社会矛盾凸显期。要着眼于最大

限度激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，更加积极主动地处理好人民内部矛盾，为实现全面建成小康社会奋斗目标创造良好社会环境。要按照《建议》要求，立足人民内部矛盾的新特点，建立多样化、多层次、多领域的利益表达渠道，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法来化解矛盾，引导各个社会阶层、社会群体以理性、合法的形式表达自己的利益诉求。要紧紧依靠基层组织和广大群众预防化解矛盾，充分发挥群众自治组织的作用，努力让群众自己组织起来解决自己的问题。要注重通过集体协商、对话协商等方式协调各方利益切实做到群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理到位。要善于运用法治思维和法治方式开展群众工作，更加重视人民群众在法治进程中的主体地位，坚持把人民满意作为衡量依法行政的最高标准。要建立健全社会舆情的收集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作机制，加强信息沟通，及时掌握动态，发现化解矛盾，维护社会和谐稳定。高度重视做好意识形态领域工作。意识形态工作是党的一项极端重要的工作，一刻都不能放松和

削弱。要着眼意识形态领域斗争的长期性复杂性尖锐性，从推动事业长远发展、巩固党的群众基础和执政基础的高度，切实增强做好意识形态工作的自觉性和坚定性。要坚持和巩固马克思主义指导地位把马克思主义立场、观点、方法贯穿于意识形态工作的各方面、全过程，用科学理论武装全党、教育人民、指导工作。要坚持用中国特色社会主义衡量意识形态领域是非曲直，增强辨析引导和舆论斗争能力，在重大政治原则问题上旗帜鲜明，敢于发声、善于发声。要加强意识形态阵地管理，坚决贯彻落实党管意识形态原则，守住守好各类宣传文化阵地，特别是加强网上舆论引导，净化网络舆论环境决不给错误思潮和主张提供传播渠道，切实维护意识形态安全。

三、巩固和发展最广泛的爱国统一战线

习近平总书记指出，人心向背、力量对比是决定党和人民事业成败的关键。统战工作的本质要求是大团结大联合，解决的就是人心和力量问题。《建议》强调，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。团结大多数、调动积极性是统一战线“安身立命”之本，是统一战线永远不能忘记、始终都要坚持、随着实践发展而常做常新的任务。目前，统一战线已经发展成为全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟。要充分发挥统一战线的独特优势，巩固已有共识，推动形成新的共识，最大限度把各界人士的人才智力都凝聚起来，积极因素都调动起来，创造活力都激发出来，寻求最大公约数、增进最大共识度、形成最大凝聚力。这对于团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，共同推动实施“十三五”规划全面建成小康社会具有重要意义。充分发挥民主党派、工商联和无党派人士作用。民主党派、工商联和无党派人士是建设中国特色

社会主义的重要力量。党中央在制定“十三五”规划建议时充分听取了各民主党派中央、全国工商联和无党派人士代表的意见建议。要支持民主党派、工商联和无党派人士围绕坚持创新发展、协调发展绿色发展、开放发展、共享发展和实现全面小康目标，深入开展专题调研，建睿智之言，献务实之策为党和政府科学民主决策提供参考。要帮助民主党派、工商联和无党派人士知情明政，为其履行职能创造条件、搭建舞台，推动中央各项政策举措落到实处。坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。习近平总书记指出，我国是统一的多民族国家，各族

人民同呼吸、共命运、心连心的奋斗历程是中华民族强大凝聚力和非凡创造力的重要源泉。加快少数民族和民族地区经济社会发展，是全面建成小康社会的重点。《建议》强调，要全面落实党的民族政策，并对支持少数民族和民族地区发展提出明确要求。要始终高举民族团结旗帜，坚持中国特色解决民族问题的正确道路，深入贯彻落实中央民族工作会议、第二次中央新疆工作座谈会、中央第六次西藏工作座谈会精神，结合“十三五”规划制定，编制好国家扶持人口较少民族发展规划、兴边富民行动规划、少数民族事业规划，把发展落实到解决区域性共同问题、增进群众福祉、促进民族团结上，确保与全国其他地区一道进入全面小康。要深入开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动，找准与群众利益的结合点、与人们心理的契合点、与民族情感的共鸣点，增强针对性和吸引力，使党的民族政策宣传教育深入各族人民、走进千家万户，促进各民族交往交流交融，建设中华民族共有精神家园。要依法处理涉及民族因素的矛盾和纠纷，依法打击分裂国家和破坏民族团结的违法犯罪活动，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。

发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。信教群众和不信教群众都是建设中国特色社会主义的积极力量。要按照《建议》要求，全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应，为促进经济发展、社会和谐文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。要支持宗教界人士引导信教群众正确认识和对待改革发展中由于利益调整而出现的各种矛盾，把精力放到发展生产、改善生活、勤劳致富上。要支持有条件的宗教团体和宗教活动场所参与社会救助、社会公益和慈善事业，在扶贫、济困、救灾、助残等方面发挥有益作用。要鼓励宗教界和信教群众抵御境外利用宗教进行的渗透破坏活动，坚决防范宗教极端思想影响，促进宗教关系和谐，维护社会稳定。激发新的社会阶层和党外知识分子创新创造活力。知识分子是实施创新驱动发展战略、推进知识

创新和技术创新的重要力量。非公有制经济人士等新的社会阶层是中国特色社会主义事业建设者。要着眼“十三五”时期我国经济发展新常态下发展环境的新要求新变化，引导非公有制经济人士增强发展信心、抢抓重要机遇，支持非公有制企业转型升级，特别是要鼓励企业瞄准新产业、新业态、新产品、新技术，加快结构调整，增强核心竞争力。要充分发挥党外知识分子及留学人员在科技进步中的优势和作用，为他们创新创业搭建平台，提供良好的科研环境，支持他们追踪世界科技前沿，努力掌握关键技术和共性技术，抢占科技发展的制高点，担负起提高自主创新能力、建设创新型国家的战略任务，推动形成大众创业、万众创新的良好氛围。团结海内外中华儿女共同奋斗。广大港澳台同胞和海外侨胞是建设中国特色社会主义的重要力量

和宝贵资源。要鼓励支持港澳台同胞和海外侨胞抓住“十三五”期间全面深化改革开放的新机遇，在国家发展最需要、最能起作用的领域，充分发挥资金、技术、智力、渠道等方面优势，促进经贸技术合作，参与国内转型升级，以多种方式为“十三五”贡献力量。要鼓励港澳台胞和海外侨胞将自身事业发展与“一带一路”建设紧密结合，参与沿线国家和地区基础设施建设和产业投资，在项目、产业资本、平台等方面有机对接。要充分发挥海外侨胞联接中外的桥梁纽带作用，支持他们主动讲好“中国故事”、传递“中国声音”，为促进对外交流合作、民间友好交往牵线搭桥，为实现中华民族伟大复兴中国梦营造良好外部环境。

构建发展新体制杨 晶

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出，创新是引领发展的第一动力，要坚持创新发展，构建发展新体制，并对此作出了部署。我们要深入学习领会，认真贯彻落实，着力健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，形成有利于创新发展的体制机制，加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

一、深刻认识构建发展新体制的重大意义 “十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，经济社会发展面临新形势、新任务、新要求，构

建与之相适应的发展新体制，既至关重要又非常紧迫。（一）构建发展新体制是适应经济发展新常态的迫切需要经济发展进入新常态，是在国内外诸多因素综合作用下我国经济发展阶段性特征的必然反映，呈

现出很多新变化、新趋势。经济增长速度正从高速转向中高速，经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整，经济发展动力从传统增长点转向新的增长点。但目前我国经济体制中的很多方面与这些新变化、新趋势不相适应，甚至还存在着一定的矛盾和冲突。必须适应和把握我国经济发展进入新常态的趋势性特征，坚持变中求新、变中求进、变中突破，加快构建发展新体制，形成适应经济发展新常态的体制机制和发展方式。（二）构建发展新体制是打造发展新引擎的制度保障当前，世界经济复苏进程艰难曲折，我国正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政

策消化期“三期叠加”阶段，推动经济发展的传统动力在减弱，新的动力正在孕育形成之中。如果新老动力接续出现问题，就会导致经济增长失速、经济结构失调，引发就业、收入等一系列问题。为此要在改造传统引擎的同时，加快打造新引擎，汇聚成推动发展的强大动能。这就需要构建发展新体制从制度安排上持续激发创业创新活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，加快实现发展动力转换，确保经济运行在合理区间。（三）构建发展新体制是实现全面深化改革总目标的重要内容党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推

进国家治理体系和治理能力现代化。中国特色社会主义制度是由经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等构成的一整套制度体系，国家治理体系和治理能力则是中国

特色社会主义制度和制度执行能力的集中体现。构建发展新体制，是全面深化改革总目标的应有之义也是实现这一总目标不可或缺的重要组成部分。必须紧紧围绕全面深化改革总目标，坚持社会主义市场经济改革方向，加快构建发展新体制，充分调动各方面的积极性、主动性、创造性，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

二、准确把握构建发展新体制的基本要求构建发展新体制，是关系我国发展全局的一场深刻变革。要认真学习、全面理解《建议》的指导

思想、基本原则、总体部署，准确把握构建发展新体制的基本要求，以确保在正确的轨道上向前推进。（一）必须坚持“四个全面”战略布局全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党这“四个全面”，集中体现了

以习近平同志为总书记的党中央治国理政的战略思想，确立了新形势下党和国家各项工作的战略目标和战略举措。构建发展新体制，必须以“四个全面”战略布局为统领、动力和保障，加强顶层设计，抓住关键环节，处理好各方面关系，增强制度建设的系统性、整体性、协同性，使新的发展体制更好地服从和服务于这个战略布局。（二）必须坚持党的领导《建议》指出：“党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展

的根本政治保证。”构建发展新体制，是一个破旧立新、革故鼎新的过程，不可避免地要触及深层次社会矛盾，涉及利益关系调整，甚至要触动一部分既得利益，极为艰巨复杂。只有在党的领导下，动员各方面的力量，才能攻坚克难，扎实做好构建发展新体制的各项工作。（三）必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念《建议》提出：“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立

创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”这五个理念指明了当前和今后一个时期我国发展的方向和要求，也代表了当今世界发展潮流。必须把这五个理念贯穿到构建发展新体制的各个方面、各个环节，使新的发展体制有利于发挥创新驱动发展的第一动力作用，有利于增强发展的协调性和整体性有利于推动资源节约型、环境友好型社会建设，有利于实施互利共赢开放战略，有利于从制度上保障发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

三、全面落实构建发展新体制的重点任务构建发展新体制，是一项系统工程。要按照《建议》要求，突出重点，把握关键，协调推进。（一）进一步转变政府职能，把政府和市场这“两只手”的作用都发挥好构建发展新体制，核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发

挥政府的作用。一要持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能。本届政府成立以来，国务院部门已取消或下放行政审批事项 586项，提前两年多完成减少 1/3行政审批事项的目标，每年减轻企业和群众负担近千亿元。下一步，要继续取消和下放行政审批事项，进一步规范行政审批行为改进行政审批工作；改善和加强政府管理，加紧梳理政府职权和修改法律法规，建立权力和责任清单制度，创新监管机制和监管方式。进一步优化政府服务，全面实行政务公开，推广电子政务和网上办事，为人民群众提供公平、可及的公共服务，履行好政府保基本的兜底责任。二要加快形成统一开放竞争有序的市场体系，促进要素资源有序流动。建立公平竞争保障机制，完善公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，打破地域分割和行业垄断，让生产要素向优势企业集聚。深化市场配置要素改革，完善人才流动配置机制，深化户籍制度改革，健全技术创新市场导向机制，加快科技成果使用处置和收益管理改革，完善知识产权制度，促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校科研机构间有序流动。三要优化企业发展环境，提高企业效益。各级政府要继续完善公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度，限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项。激发企业家精神依法保护企业家财产权和创新收益。清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担。开展降低实体经济企业成本行动，优化运营模式，增强盈利能力。（二）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重

要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。坚持公有制主体地位，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度，更好激发非公有制经济活力和创造力。（三）深化国有企业改革，做强做优做大国有企业

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。要通过改革，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。一要分类推进国有企业改革，完善现代企业制度。结合不同国有企业实际情况，准确界定不同国有企业功能，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全公司法人治理结构。稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，鼓励国有资本以多种方式人股非国有企业，国有资本投资项目允许非国有资本参股。二要完善各类国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失。完善企业内部监督体系，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督。建立健全高效协同的外部监督机制，强化出资人监督，加强和改进外派监事会制度，加强纪检监察监督和巡视工作，健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖。改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，形成国有资本市场化运作的专业平台科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。三要健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整。引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，坚定不移把国有企业做强做优做大，更好服务于国家战略目标。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快处置低效无效资产，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换。推进国有企业改革，必须加强和改进党对国有企业的领导，明确国有企业党组织在公司治理中的法定地位创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。（四）深化财税体制改革，建立健全现代财政制度科学的财税体制，是优化资源配置、转变发展方式、维护市场统一、促进社会公平正义、实现国

家长治久安的制度保障。一要建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度逐步提高直接税比重，加快建立综合与分类相结合的个人所得税制。推进增值税改革，适当简化税率完善消费税制度，进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品和部分高档消费品的调节作用。加快资源税改革，扩大资源税从价计征范围，推动环境保护费改税。加快房地产税立法并适时推进改革。二要建立事权和支出责任相适应的制度。合理划分各级政府间事权和支出责任，适度加强中央事权和支出责任，相应调整支出责任和保障机制。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。三要建立全面规范、公开透明预算制度。改进预算管理和控制，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。完善一般性转移

支付增长机制，从严控制专项转移支付。建立规范的地方政府举债融资体制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理。健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。（五）加快金融体制改革，提高金融服务实体经济效率金融是现代经济的核心，走活金融这步棋至关重要。在金融机构方面，要健全商业性金融、开发

性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，扩大民间资本进入银行业。发展普惠金融，着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。在金融市场方面，积极培育公开透明、健康发展的资本市场，推进股票和债券发行交易制度改革，提高直接融资比重，降低杠杆率。开发符合创新需求的金融服务，推进高收益债券及股债相结合的融资方式。规范发展互联网金融。加快建立巨灾保险制度，探索建立保险资产交易机制。在利率汇率市场化改革方面，扩大金融机构负债产品市场化定价范围，加强金融市场基准利率体系建设，完善利率传导机制。完善人民币汇率市场化形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，增强人民币汇率双向浮动弹性。在金融宏观审慎管理方面，要加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，加强对系统重要性金融机构等的监管，实现金融风险监管全覆盖。完善国有金融资本和外汇储备管理制度，建立安全高效的金融基础设施，有效运用和发展金融风险管理工具，守住不发生系统性区域性风险的底线。（六）完善收入分配制度，推动形成合理有序的收入分配格局我国已经基本确立了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，初步形成了以税收、社会

保障、转移支付为主要手段的再分配调节框架。但目前收入分配领域仍存在一些突出问题，城乡、区域、行业乃至社会成员之间收入差距依然较大，今后，要继续调整国民收入分配格局，规范初次分配加大再分配调节力度，缩小收入差距。健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制推行企业工资集体协商制度。完善最低工资增长机制，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，完善适应机关事业单位特点的工资制度。多渠道增加居民财产性收入。规范收入分配秩序，保护合法收入，规范隐性收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入。同时，还要加快形成有利于创新发展的人才培养引进使用机制。推动人才结构战略性调整，突出

“高精尖缺”导向，实施重大人才工程，着力发现、培养、集聚战略科学家、科技领军人才、企业家人才、高技能人才队伍。实施更开放的创新人才引进政策，更大力度引进急需紧缺人才，聚天下英才而用之。发挥政府投入引导作用，鼓励企业、高校、科研院所、社会组织、个人等有序参与人才资源

开发和人才引进。完善人才评价激励机制和服务保障体系，营造有利于人人皆可成才和青年人才脱颖而出的社会环境，健全有利于人才向基层、中西部地区流动的政策体系。构建发展新体制，意义重大，任务艰巨。我们要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，

扎实做好构建发展新体制的各项工作，为实现全面建成小康社会目标作贡献。积极承担国际责任和义务

杨洁篪党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》

（以下简称《建议》），为我国未来五年全面建成小康社会决胜阶段指明了方向，绘制了蓝图。《建议》就“积极承担国际责任和义务”进行深入阐述，对外发出了中国将在国际上更加积极主动地发挥建设性作用、提供更多公共产品的明确信息，对于我们做好今后一个时期的对外工作具有重大指导意义。

一、深刻认识构建发展新体制的重大意义中国外交以维护世界和平、促进共同发展为己任，致力于在国际事务中发挥建设性、负责任的大

国作用，是国际秩序的参与者、建设者和贡献者。积极承担国际责任和义务体现了中国外交的基本宗旨，揭示了新形势下中国外交的进取方向，展现了中国为人类进步事业勇于担当的宽广胸怀。（一）积极承担国际责任和义务是中国特色大国外交的应有之义在 2014年底召开的中央外事工作会议上，习近平总书记指出，中国必须有自己特色的大国外交。

当前，中国已成为世界第二大经济体、第一大制造业和货物贸易国，中国的前途命运与世界的前途命运前所未有地紧密联系在一起。我们不仅要抓住当前和平、发展、合作、共赢的时代机遇进一步发展自己，同时也应当努力为世界和平与发展善尽义务、多作贡献。积极承担国际责任和义务正是中国特色大国外交的题中之义和应有担当。它要求我们坚持走和平发展道路，致力于把国内发展与对外开放统一起来，把中国发展与世界发展联系起来，把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，不断扩大同各国的互利合作；它要求我们坚持国际关系民主化，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，坚持在国际事务中主持公道、伸张正义；它要求我们积极为各国提供共同发展的机遇和空间，欢迎大家搭乘中国发展的快车，分享中国发展的红利。随着中国特色大国外交的探索和推进，中国负责任大国的作用将日益彰显。

（二）积极承担国际责任和义务契合国际社会对中国的普遍期待中国越来越接近世界舞台的中心，国际社会对我国发挥更大作用的期待也明显增强，越来越多的

国家希望中国能够为事关人类发展与安全重大问题的解决投入更多力量，贡献更多智慧。事实上，国际政治、经济、安全等各领域诸多问题的解决也越来越离不开中国的参与，这些问题的解决也越来越关系到中国的切身利益和前途命运。积极承担国际责任和义务，符合当前中国历史方位，顺应时代发展潮流，回应了国际社会对我国的期待。虽然中国仍然是一个发展中国家，自身还面临艰巨的发展任务，但积极承担国际责任和义务符合我国根本和长远利益。中国将在力所能及范围内尽可能承担更大国际责任和义务。我们将在办好自己事情的同时，本着责任、权利、能力相一致的原则，根据自身发展阶段和实际条件，努力为世界的和平、进步、发展、安全作出应有贡献。（三）积极承担国际责任和义务与中华优秀文化和新中国外交传统一脉相承中国自古就有“己欲立而立人，己欲达而达人”的优良传统和追求“天下大同”的美好理想。新

中国建立伊始，即把坚持国际主义、反对狭隘民族主义作为一条重要的外交方针，坚定致力于维护国际和平、促进各国人民之间的友好合作。我们克服自身困难，为广大亚非拉国家争取民族独立和解放提供宝贵支持和援助，有力促进了世界反帝反殖进程，推动一大批发展中国家登上国际舞台，谱写了人类发展史上的光辉篇章。今天，正在快速发展振兴的中国，必须展现出一个拥有深厚历史底蕴的大国应有的胸怀和心志，以天下为己任，大力弘扬中华文化优秀传统和新中国外交的国际主义精神，积极承担国际责任和义务，在实现自身发展的同时为人类共同发展进步作出更大贡献。

二、共同应对全球性问题和挑战随着经济全球化和社会信息化深入发展，各国利益交融空前紧密，各种全球性问题也日益突出，

迫切需要加强国际协作、合力应对挑战。气候变化和南北发展失衡是当前两大突出的全球性问题。《建议》阐明了中方应对有关问题的政策举措，充分体现了中方与各国共同应对全球性问题、维护人类共同利益的坚定立场。（一）积极参与应对全球气候变化谈判中国高度重视应对气候变化问题。习近平总书记指出，应对气候变化是中国可持续发展的内在要

求，也是负责任大国应尽的国际义务，这不是别人要我们做，而是我们自己要做。我们积极实施应对气候变化相关国家战略，向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，为应对全球气候变化作出重要贡献。中方一贯积极参与公约框架下有关谈判，致

力于推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。我们主张该体系应坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，充分考虑发达国家和发展中国家不同的历史责任、国情、发展阶段和能力，平衡处理减缓、适应、资金、技术开发和转让、能力建设、行动和支持的透明度等要素。发达国家应兑现承诺，切实提高减排力度，履行向发展中国家提供资金支持和技术转让的义务。中方将与各方携手推动巴黎大会达成全面、平衡、有力度的协议，并做好巴黎大会之后的有关后续谈判，为全球应对气候变化提供真正有效的解决方案。（二）推动制定和落实 2030年可持续发展议程中国是全球发展合作的重要参与者和贡献者，积极落实联合国千年发展目标，在减贫、卫生、教

育等多个领域取得了显著成就，并为 120多个发展中国家实现联合国千年发展目标提供了积极支持和帮助。中方本着建设性态度全面深入参与 2030年可持续发展议程谈判，为制定一个公平、包容、可持续的 2030年可持续发展议程作出了重要贡献。我们主张，建立更加平等均衡的全球发展伙伴关系；发达国家应及时、足额地履行官方发展援助承诺，加大对发展中国家的支持；发展中国家应进一步加强南南合作，提升自身发展能力；充分发挥联合国的统筹协调作用，推进国际发展合作。习近平主席在联合国发展峰会上宣布中国将设立“南南合作援助基金”、国际发展知识中心等一些重大举措，为促进国际发展合作注入新动力。中国将坚持从本国国情出发，将落实 2030年可持续发展议程与本国发展战略有机结合，在实现有质量、有效益、可持续发展的同时，为广大发展中国家落实 2030年可持续发展议程提供力所能及的支持和帮助，促进共同发展。

三、切实做好对外援助工作长期以来，中国按照相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢的原则，向 160多个国家和国际

组织提供了近 4000亿元人民币的援助，建设了 2700多个成套工程项目，培训了近 1200万名各类人才，成为南南合作的典范。新形势下，对外援助是我们发挥负责任大国作用的重要体现。习近平总书记指出，要切实落实好正确义利观，做好对外援助工作，真正做到弘义融利。这为我们进一步做好援外工作提出了明确要求。《建议》提出，扩大对外援助规模，完善对外援助方式，同时就今后五年的对外援助工作重点作了系统阐述，概括起来，主要有以下三个方面：（一）授人以渔，帮助发展中国家增强自身“造血机能”我们高度重视通过人力资源开发合作、技术合作、志愿者服务等方式，与其他发展中国家分享发

展经验和实用技术，帮助发展中国家培养人才，增强自主发展能力。今后一个时期，我们将为发展中

国家提供更多免费的人力资源、发展规划、经济政策等方面咨询培训，与发展中国家分享我国改革开放政策等发展理念，提供具有较强操作性、可借鉴的发展经验，与受援国共同协商制定双方发展战略对接方案以及中长期经济合作规划。（二）民生为本，让发展中国家民众得到更多实惠减少贫困、改善民生是多数发展中国家面临的紧迫任务，也是我国对外援助的主要内容。近年来，

我国对外援助资金重点投向受援国减贫、教育、卫生、体育、文化等民生领域。我们注重贴近受援方现实需要，着力解决实际问题，打通造福基层民众的“毛细血管”，努力达到接地气、惠民生的效果今后，我们将扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助，把对外援助的重心更多向民生领域倾斜，逐步提高民生领域援外比例，丰富民生项目实施方式。（三）守望相助，合力应对人道主义灾难近年来，面对世界上出现的自然灾害和公共卫生疫情等人道主义灾难，中国积极响应国际社会呼

吁，及时提供紧急救灾物资或现汇援助，并根据需要派遣救援队和医疗队参与救援，展现了一方有难八方支援的人道主义精神。2014年西非部分国家爆发埃博拉疫情以来，我国政府迅速驰援，向疫区国家提供了四批总计 7.5亿元人民币的紧急人道主义援助，为防止疫情扩散成为全球性卫生灾难发挥了关键作用。我们还先后帮助有关国家应对印度洋海啸、巴基斯坦地震、尼泊尔地震等重大灾害，展现了我国坚持睦邻友好、与周边国家同舟共济的深情厚谊，促进了我国同有关国家的友好关系。中国的无私援助也得到国际社会的真诚回报，许多自身并不富裕的发展中国家在我国发生汶川地震等重大自然灾害时施以宝贵援助。今后，我们将继续加大人道主义援助力度，在力所能及范围内帮助有关国家提高救灾防灾能力，共同应对灾害影响。

四、大力维护国际公共安全当今世界，各国安危与共、唇齿相依，维护国际公共安全事关各国切身利益，也是每个国家应尽

的责任。中国积极倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，致力于同各国增进互信、弥合分歧、深化合作，努力走出一条共建、共享、共赢、共护的安全新路。《建议》阐明了中方维护国际公共安全的明确立场和有关举措，展示了中方坚定维护国际和地区安全的决心和诚意。（一）反对一切形式的恐怖主义

当前，全球恐怖主义出现新一轮回潮，严重威胁国际和地区安全稳定。我们坚决反对一切形式的恐怖主义，积极开展国际反恐合作，同近 20个国家建有反恐政策对话机制，并深入参与联合国、亚太经合组织、全球反恐论坛等多边机制框架下的反恐合作，遏制恐怖主义滋生蔓延。我们将继续通过双多边渠道推进反恐合作，标本兼治、多措并举，反对采取双重标准，反对将恐怖主义同特定国家、民族、宗教相联系，努力推动国际社会在打击网络恐怖主义、外国恐怖作战分子、暴力极端主义等领域取得更多实质成果。（二）积极支持并参与联合国维和行动中国一贯积极支持联合国维和行动，参与维和行动 25年来，累计派出三万多维和人员，是派出

维和人员最多的安理会常任理事国，也是唯一出兵、出资均位列前 10位的会员国。今年我国首次向南苏丹派出维和步兵营，年内还将首次向苏丹达尔富尔部署直升机分队。我们将继续坚定支持并加大参与联合国维和行动力度，坚持维和行动的基本原则，推动维和行动改进授权和规划，提升管理水平和能力建设，重视解决发展中国家关切，使维和行动更好发挥止战促和的作用。（三）加强防扩散国际合作二战结束 70年来，国际社会签署了一系列重要军控与防扩散条约，为维护国际安全发挥了重要

作用。中国一贯反对大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，主张通过政治和外交手段实现防扩散目标，充分发挥联合国等国际组织的核心作用，平衡处理防扩散与和平利用的关系，反对歧视性措施和双重标准。中国已经参加了防扩散领域的所有国际条约和相关国际组织，将继续全面参与国际军控、裁军和防扩散事务，认真履行条约义务，积极参与防扩散国际合作和国际规则制定，维护国际军控和防扩散体系的严肃性和权威性。（四）参与管控热点敏感问题中国积极推动国际和地区热点敏感问题的政治解决，坚定致力于朝鲜半岛和平稳定和无核化进程，

成功主办阿富汗问题伊斯坦布尔进程第四次外长会，积极推动乌克兰问题政治对话进程，为推动伊朗核问题谈判达成全面协议发挥了重要建设性作用。我们坚持通过和平方式处理同有关国家的领土主权和海洋权益争端，已经同 14个陆上邻国中的 12个国家彻底解决了陆地边界问题，倡导处理南海问题的“双轨”思路，得到地区多数国家理解支持。我们将继续秉持公平正义，坚持通过对话协商方式推动有关热点敏感问题得到妥善管控和解决。（五）共同维护国际通道安全

随着经济全球化深入发展，国际通道安全对于确保世界贸易、物流、航运等事业健康发展的重要性进一步提升。中国 80%以上的对外贸易通过海运，对国际通道安全有着重大关切。我们迄今已向亚丁湾派出 21批护航编队为 6000多艘中外船舶保驾护航，在海上灾难救援、人道主义援助、环境保护、打击海盗等国际合作中发挥着重要作用。我们将继续积极参与海上安全对话与合作，构建有关多双边合作机制，努力保障国际通道安全畅通。（六）加强多边和双边协调，参与维护全球网络安全网络空间是人类社会共同财富，维护网络安全符合国际社会共同利益，也是国际社会的共同责任。

中方主张国际社会本着和平、主权、共治、普惠原则，通过有效的国际合作，建立多边、民主、透明的互联网治理体系，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间。我们积极同有关国家建立网络事务对话机制，参与多边网络对话与合作，推动在联合国框架下制定“信息安全国际行为准则”，帮助发展中国家弥合“数字鸿沟”，推动国际社会共同打击网络犯罪和网络黑客行为。我们将继续深入参与网络领域相关国际进程，为维护全球网络安全作出积极贡献。今后五年，中国将全面深化改革，形成对外开放新体制，经济社会有望持续健康发展，经济总量

将再上新台阶。随着综合实力的进一步增强，我们将以更加积极的姿态参与国际事务，更好地为维护世界和平、促进共同发展提出中国倡议，发挥中国作用，作出中国贡献。可以预见，中国负责任大国的形象将更加鲜明，世界也将更多感受到中国和平发展带来的正能量。我们愿同各国一道，携手构建利益共同体和命运共同体，努力开创合作共赢的美好未来，建设一个持久和平、共同繁荣的和谐世界

坚持公有制为主体多种所有制经济共同发展王 勇

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），再次重申“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。深刻领会和认真贯彻党的十八届五中全会精神，切实把以公有制为主体、多种所有制经济共同发展这一基本经济制度坚持好、完善好，对于推动经济社会持续健康发展、实现全面建成小康社会具有十分重大的意义。

一、深刻认识坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的重大意义 改革开放以来，我们党对社会主义初级阶段基本经济制度的认识，随着实践的探索不断深化。

党的十一届三中全会提出要根据我国社会主义建设的具体实际，改革同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑。党的十四届三中全会进一步指出，必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针。党的十五大第一次明确提出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。党的十六大、十七大、十八大及有关中央全会都强调要坚持和完善基本经济制度。基本经济制度的提出和不断丰富完善，体现了中国共产党人将马克思主义理论创造性地运用于中国特色社会主义的伟大实践，丰富和发展了科学社会主义理论，增强了道路自信、理论自信和制度自信，从实践上有力地促进了我国公有制经济和非公有制经济的快速发展。国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合，规模实力明显提升，活力进一步增强，主导作用和影响力不断扩大。2014年，全国国有企业（不包括金融类国有企业）资产总额 102.1万亿元，净资产 35.6万亿元，实现利润总额 2.5万亿元，上交税金 3.8万亿元，分别是改革开放之初的 141倍、73倍、38倍、65倍，进人世界 500强的 94家大陆企业中有 84家是国有企业。同时，非公有制经济发展迅速，占国内生产总值的比重超过 60%，税收超过 50%，新增就业达到 90%，在支撑增长、增加税收、扩大就业、促进创新等方面发挥着越来越重要的作用。在中国特色社会主义的伟大实践中基本经济制度这一重大理论和实践创新，对建立完善社会主义市场经济体制，促进我国生产力的发展和综合国力的迅速增强，发挥了不可替代的重要作用。

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。深刻认识坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的重大意义，必须全面领会以习近平同志为总书记的党中央提出的一系列治国理政的新理念新思想新战略，准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，认真学习贯彻党的十八届五中全会《建议》的指导思想、主要原则、主要目标、基本理念，把思想和行动统一到夺取全面建成小康社会决胜这一重大战略部署上来。（一）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是实现好、维护好、发展好最广大人民根本

利益的必然要求人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。

坚持党的领导，坚持国家的社会主义性质，是维护最广大人民根本利益的政治保证。经济基础决定上层建筑。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，只有保持公有制经济的主体地位，才能保证社会主义

方向。国有企业属于全民所有，国有资产是全体人民的共同财富，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，必须坚定不移把国有企业做强做优做大。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分调动社会各方面的积极性，更好激发非公有制经济活力和创造力，推动国民经济持续健康发展，促进各项社会事业发展和人民群众生活水平不断提高。（二）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是社会主义初级阶段生产力发展的客观需要改革开放以来，我国经济连续 30多年的高速增长，在世界经济发展史上创造了奇迹。目前我国

的经济总量已居世界第二，人均国内生产总值增至 7800美元左右，常住人口城镇化率达到 55%，成为全球第一货物贸易大国和主要对外投资大国。也要看到，我国发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，人均国内生产总值在全球仍排在第 80位左右，发展方式粗放，城乡区域发展不够平衡，消除贫困任务艰巨。总体看，我国生产力水平与发达国家相比仍有较大差距，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，发挥多种所有制的优势，充分调动各方面积极性，是解放和发展社会主义社会生产力的客观需要。（三）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是完善中国特色社会主义制度体系的重大任

务党的十八届三中全会提出，到 2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各

方面制度更加成熟更加定型”。基本经济制度是中国特色社会主义制度体系的重要支柱。坚持和完善基本经济制度，首要的就是坚定制度自信，既不能走封闭僵化的老路，决不回头去搞“一大二公”“纯而又纯”，更不能走改旗易帜的邪路，决不能搞私有化、“去国有化”。要全面深化国有企业改革，破除一切不利于科学发展的体制机制弊端，使国有企业全方位融入市场经济。要营造公平竞争、促进企业健康发展的市场环境和制度环境，实现多种所有制经济共同发展。（四）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是全面建成小康社会的重要保障公有制经济和非公有制经济都是我国经济社会发展的重要基础，都是全面建成小康社会的重要力

量。二者取长补短、相互促进、互利共赢、共同发展，有利于促进产业结构优化升级，形成以大企业为龙头、中小企业为支撑、分工协作为基础的产业集群，推动我国产业迈向中高端水平；有利于更好实施创新驱动发展战略和制造强国战略，发挥国有企业的骨干和表率作用，促进科技型中小微企业健康发展；有利于推进大众创业、万众创新，使各类市场创业主体如鱼得水，实现创新支持创业、创业带动就业、就业增加收入的良性互动发展；有利于实施走出去战略，推进“一带一路”建设，促进国际产能合作，提高我国国际竞争力和话语权。

二、深入推进国有企业改革发展，充分发挥国有经济在国民经济发展中的主导作用党的十八届五中全会提出，深化国有企业改革，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能

力。国有经济是国民经济中的主导力量，对巩固和完善社会主义制度，发挥社会主义制度的优越性，增强经济实力、国防实力和民族凝聚力，提高我国国际地位，具有重要的作用。以增强“四力”为目标，不断深化国有企业改革，搞好国有企业，发展壮大国有经济，是坚持和完善基本经济制度的必然要求，是全面建成小康社会的重要保障。（一）坚定不移地做强做优做大国有企业习近平总书记强调，要坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇，坚持把国有企业搞好、把

国有企业做强做优做大不动摇，推进国有企业改革要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。做强做优做大国有企业是新时期国有企业改革的重要目标，把国有企业做强，集中表现为企业的自主创新能力强、资源配置能力强、风险管控能力强、人才队伍强；把国有企业做优，集中表现为企业的经营业绩优、公司治理优、布局结构优、社会形象优；把国有企业做大，集中表现为企业的市场话语权大、引领辐射带动作用大、国际影响力大、对经济社会发展贡献大。同时我们要正确看待做强做优做大国有企业与其他所有制企业健康发展的关系，国有企业与其他所有制企业之间并不是此消彼长、你进我退，而是取长补短、相互促进、共同发展的关系。要在完善制度、规范程序、加强监管、公开透明的基础上，积极稳妥发展混合所有制经济，促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，促进各种所有制经济互利共赢、共同发展。（二）加快完善现代企业制度党的十八届五中全会提出，分类推进国有企业改革，完善现代企业制度。这是提升国有企业活力

和竞争力的重要途径。要遵循市场经济规律和企业发展规律，推动国有企业与市场经济深入融合，使国有企业真正成为独立的市场主体。要分类推进国有企业改革，加大公司制股份制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动改制上市。要健全公司法人治理结构，建立健全权责对等、协调运转、有效制衡的决策执行监督机制，切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等职权，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。要建立职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例，推行企业经理层任期制和契约化管理。要支持企业依法依规自主决

定内部薪酬分配，完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。要继续深化企业内部用人制度改革，建立健全公开招聘、竞争上岗等制度，真正形成企业各类管理人员和员工的合理流动机制。（三）推进国有资本布局战略性调整党的十八届五中全会提出，健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整，引导国

有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。推进国有资本布局战略性调整是深化国有企业改革的重要任务。要落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域，引导国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中。紧紧围绕服务国家战略，健全国有资本合理流动机制，以市场为导向，以企业为主体，重组整合一批、创新发展一批、清理退出一批国有企业，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。大力推进企业联合重组，促进优势资产资源集中集聚，努力打造一批具有核心竞争力的大企业大集团。（四）完善各类国有资产管理体制党的十八届五中全会提出，完善各类国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，防止

国有资产流失。我国的国有资产包括经营性国有资产（含国有金融资产）、行政事业性国有资产、资源性国有资产。要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则，针对各类国有资产的属性和特点，建立健全适应社会主义市场经济要求的管理体制和制度体系。要按照权利、义务、责任相统一的原则，进一步明确各类国有资产责任主体，完善中央、省（区、市）、市（地）三级经营性国有资产监管机构，明确政府公共管理部门不履行国有资产出资人职责。要推进经营性国有资产集中统一监管，稳步将党政机关、事业单位所属企业纳入集中统一监管体系。要按照保值增值责任统一的要求加快制定各类国有资产监管的法规规章，形成比较完善的国有资产监管法规体系。要科学把握各类国有资产管理的特殊性，探索以管资本为主加强监管的模式和方式方法，加快推进国有资本投资、运营公司试点工作，建立健全各类国有资产监督体系，切实防止国有资产流失。（五）加强和改进党对国有企业的领导坚持党对国有企业的领导，加强国有企业党的建设，是深化国有企业改革必须坚守的政治方向和

政治原则。要充分发挥国有企业党组织政治核心作用，把加强党的领导和完善公司法人治理结构统一起来，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。要坚持党要管党、从严治党，严格落实管党治党主体责任，完善党组织充分发挥政治核心作用的体制机制。要夯实企业党建工作基础，强化

党建工作考核，加强和改进混合所有制企业和境外国有企业党建工作，确保党建工作全覆盖。要切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”，努力构筑企业领导人员不敢腐不能腐不想腐的有效机制。要把“三严三实”要求贯穿国有企业改革发展全过程，确保国有企业改革发展始终保持正确的前进方向。

三、营造公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度环境，实现多种所有制经济共同发展党的十八届五中全会提出，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。公有制经济和

非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。要按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。（一）毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，更好激发非公有制经济活力和创造力非公有制经济是发展社会主义市场经济的重要力量，也是推动我国经济转型升级的重要依托。要

坚持权利平等、机会平等、规则平等，进一步破除影响非公有制经济发展的体制机制弊端，消除各种隐性壁垒，营造公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度环境，为非公有制经济的健康发展铺平道路。要引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本，鼓励民营企业依法进入更多领域，更好激发非公有制经济活力和创造力。（二）推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益这是营造公平竞争、健康发展环境的法治保障。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产

权同样不可侵犯。要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，依法严格保护各种产权主体的资产不受侵犯。要完善知识产权制度，加大对侵犯知识产权不正当竞争行为的惩戒力度。要健全产权保护的法律法规，提高执法公正性，推进产权保护法治化。要正确认识和处理产权保护法治化和企业家精神的关系，依法保护企业家财产权和创新收益，激发企业家精神。（三）加快市场配置要素的改革，加快形成全国统一开放、竞争有序的市场体系这是营造公平竞争、健康发展环境的关键举措。要深化资源性产品、公共服务行业等重点领域价

格形成机制改革，逐步缩小政府定价商品的范围，让价格反映市场供求状况和资源稀缺程度，充分体现生态环境的损害成本和修复成本。要加强社会信用体系建设，建立信用奖惩机制，提高全社会的信

用水平。要打破地域分割和行业垄断，消除“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象，促进各类所有制经济的人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。（四）进一步转变政府职能，减少涉及企业的行政审批事项这是营造公平竞争、健康发展环境的重要手段。要持续推进政府简政放权、放管结合、优化服务，

切实转变政府职能，减少审批、优化制度、简化手续、提高效率，找准市场功能和政府职能的最佳结合点，充分发挥市场和政府的各自优势。要统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度等领域改革，限制政府对企业经营决策的干预，废除各种形式的不合理规定，出台一批规范行政权力运行、提高行政审批效率的制度和措施，切实为企业松绑减负。要创新监管机制和监管方式，整合监管资源，减少重复检查，提高监管效能。要创新政府管理方式，出台权力清单、责任清单和负面清单，规范行政权力运行，减少对各类所有制经济的微观干预。（五）切实降低实体经济企业成本，增强实体经济盈利能力这是营造公平竞争、健康发展环境的根本目的。要开展降低实体经济企业成本行动，切实降低企

业运营成本、融资成本和税费成本。要优化企业运营模式，通过管理提升、成本管控、科技创新、技术改造、盘活存量等方式，提高资源利用效率，严格控制各类成本，努力提升经营效益。要提高金融服务实体经济效率，完善境内外金融支持和服务功能，健全多层次资本市场，降低企业融资成本。要完善税收制度，调整不合理的税费结构，清理和规范涉企行政事业性收费，有序解决以费代税的问题切实减轻各类所有制企业负担。党的十八届五中全会为实现全面建成小康社会目标描绘了宏伟的发展蓝图。我们要在以习近平同

志为总书记的党中央坚强领导下，坚决贯彻落实《建议》的各项部署要求，坚持和完善公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本经济制度，牢牢把握“两个毫不动摇”方针，更好促进经济社会持续健康发展，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献！

深化金融体制改革周小川

金融体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步建立健全，适应市场经济要求的金融体制基本建立，金融宏观调控和金融监管体制不断完善。金融资源是现代经济的核心资源，要使市场在资源配置中起决定性作用。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，立足“十三五”时期国际国内发展环境的基本特征，围绕创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展五大理念，为未来五年深化金融体制改革明确了目标，提出了要求。我们要深刻领会和贯彻落实十八届五中全会精神，将五大理念贯穿于金融体制改革的全过程。塑造金融开放发展新体制，提高金融服务实体经济效率，完善宏观调控方式和审慎管理框架，坚持底线思维，确保国家金融安全促进经济金融平衡、稳健、安全和可持续发展。

一、坚持创新发展理念，全面提高金融服务实体经济效率创新是引领发展的第一动力。完善宏观调控方式，加快金融体制改革，加快形成有利于创新发展

的投融资体制。（一）健全金融机构体系，构建金融发展新体制健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。

构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系。进一步深化国家开发银行、进出口银行和农业发展银行改革，加强资本约束，完善治理机制，更好地发挥开发性金融和政策性金融在促增长、调结构方面的作用，加大对经济重点领域、薄弱环节支持力度。继续巩固商业性金融机构改革成果，优化国有金融机构股权结构，改善金融机构公司治理机制，建立现代金融企业制度，形成有效的决策、执行和制衡机制。推动一批具有国际竞争力和跨境金融资源配置权的中资金融机构快速稳健成长。依托合作经济组织，引导合作性金融健康发展，形成广覆盖、可持续、补充性组织体系。提高金融机构服务质量降低企业融资成本。完善国有金融资本管理制度，增强国有金融资产的活力、控制力和影响力。（二）发挥金融创新功能，培育经济发展新动力加大金融支持国家创新驱动发展战略的力度，构建普惠性创新金融支持政策体系。加强技术和知

识产权交易平台建设，建立从实验研究、中试到生产的全过程科技创新融资模式。拓宽适合科技创新发展规律的多元化融资渠道，推进高收益债券及股债相结合的融资方式。强化资本市场对科技创新支持力度，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间，发展天使、创业、产业投资。创新间接融资服务科技创新方式，银行与创业投资和股权投资机构投贷联动。加快发展科技保险，推进专利保险试点。加快建立健全促进科技创新的信用增进机制。（三）完善宏观调控方式，创新调控思路和政策工具

按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，完善宏观调控。采取相机调控、精准调控措施，适时预调和微调，更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境。创新调控思路和政策工具。在区间调控基础上加大定向调控力度，增强宏观经济政策的针对性、

准确性和前瞻性。完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，运用大数据技术，提高经济运行信息及时性、科学性和准确性。推进汇率和利率市场化。让市场在人民币利率形成和变动中发挥决定性作用，进一步增加人民币

汇率弹性。选择和培育中央银行政策利率体系，完善货币政策传导机制。完善中央银行沟通机制，引导市场预期，提高货币政策有效性。深化投融资体制改革，发挥财政资金撬动功能，创新公共基础设施投融资体制。增强财政货币政

策协调性，促进财政资源和金融资源的结合，发挥投资对增长的关键作用。建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体制和地方政府举债融资机制，减少财政库款波动对流动性的冲击。

二、坚持协调发展理念，构建结构平衡、可持续的金融体系协调是持续健康发展的内在要求，金融协调发展是实体经济平衡和可持续发展的重要保障。（一）提高直接融资比重，建设直接融资和间接融资协调发展的金融市场体系积极培育公开透明、健康发展的资本市场。我国总体金融结构仍以银行间接融资为主，资本市场

制度尚不完善，直接融资占比仍然偏低，宏观杠杆率高企的同时经济金融风险集中于银行体系。“十三五”时期，应着力加强多层次资本市场投资功能，优化企业债务和股本融资结构，使直接融资特别是股权融资比重显著提高。预计从 2014年到 2020年，非金融企业直接融资占社会融资规模的比重将从 17.2%提高到 25%左右，债券市场余额占 GDP比例将提高到 100%左右。推进股票和债券发行交易制度改革，以充分信息披露为核心，减少证券监管部门对发行人资质的实质性审核和价值判断；加强事中事后监管，完善退市制度，切实保护投资者合法权益。深化创业板、新三板改革，完善多层次股权融资市场，以合格机构投资者和场外市场为主发展债券市场，形成包括场外、场内市场的分层有序、品种齐全、功能互补、规则统一的多层次资本市场体系。（二）扩大民间资本进入银行业，构建产权协调、混合所有、有效竞争的金融服务体系

进一步发挥民间资本积极作用，拓宽民间资本投资渠道，在改善监管前提下降低准入门槛，鼓励民间资本等各类市场主体依法平等进入银行业。形成促进各种所有制经济金融主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护的良好的制度环境。（三）规范发展互联网金融，构建主流业态与新兴业态协调发展的金融体系近年来，在银行、证券、保险等主流金融业态借助网络科技持续快速发展的同时，以互联网企业

为代表的新兴金融业态不断涌现，金融业信息化、综合化经营渐成趋势。顺应信息技术发展趋势，支持并规范第三方支付、众筹和 P2P 借贷平台等互联网金融业态发展。支持具备条件的金融机构审慎稳妥开展综合经营。推进各类金融机构大数据平台建设，建立大数据标准体系和管理规范。

三、坚持绿色发展理念，建设绿色金融体系绿色是永续发展的必要条件，发展绿色金融是实现绿色发展的重要措施。通过创新性金融制度安

排，引导和激励更多社会资金投资于环保、节能、清洁能源、清洁交通等绿色产业。（一）引导商业银行建立完善绿色信贷机制通过绿色金融再贷款、财政对绿色贷款的贴息和担保、对商业银行进行绿色评级等手段，鼓励商

业银行进一步发展绿色信贷。充分发挥征信系统在环境保护方面的激励和约束作用。支持商业银行建立绿色金融事业部。支持排放权、排污权和碳收益权等为抵（质）押的绿色信贷。（二）发挥金融市场支持绿色融资的功能创新用能权、用水权、排污权、碳排放权投融资机制，发展交易市场。支持和鼓励银行和企业发

行绿色债券。进一步明确绿色债券的界定、分类和披露标准，培育第三方绿色债券评估机构和绿色评级能力。推动绿色信贷资产证券化。发展绿色股票指数和相关投资产品，鼓励机构投资者投资于绿色金融产品。建立要求上市公司和发债企业披露环境信息的制度安排。建立绿色产业基金。推动发展碳租赁、碳基金、碳债券等碳金融产品。

四、坚持开放发展理念，构建金融业双向开放新体制开放是国家繁荣发展的必由之路。全方位对外开放是金融发展的必然要求。推进金融业双向开放，

促进国内国际要素有序流动、金融资源高效配置、金融市场深度融合。（一）扩大金融业双向开放

全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序扩大服务业对外开放，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入。推进资本市场双向开放，改进并逐步取消境内外投资额度限制。提升股票、债券市场对外开放程度，有序拓展境外机构参与银行间债券市场的主体范围和规模，扩大境内机构境外发行债券的主体类型和地域范围，放宽境外机构境内发行人民币债券限制。建立与国际金融市场相适应的会计准则、监管规则和法律规章，提升金融市场国际化水平。深化内地与港澳、大陆和台湾地区金融合作。支持香港巩固国际金融中心地位，参与国家双向开

放、“一带一路”建设。支持香港强化全球离岸人民币业务枢纽地位，推动香港金融服务业向着高端高增值方向发展。支持澳门建设中国与葡语国家商贸合作服务平台。加大内地对港澳金融开放力度，加快前海、南沙、横琴等粤港澳金融合作平台建设。推动海峡两岸金融业合作及贸易投资双向开放合作，推进海峡西岸经济区建设，打造平潭等对台经济金融合作平台。开拓我国经济金融对外开放新局面，形成深度融合的互利合作新格局。（二）有序实现人民币资本项目可兑换转变外汇管理和使用方式，从正面清单转变为负面清单。放宽境外投资汇兑限制，放宽企业和个

人外汇管理要求，放宽跨国公司资金境外运作限制。允许更多符合条件的境外机构在境内市场融资。加强国际收支尤其是跨境资本流动的监测、分析和预警，加强审慎管理和反洗钱、反恐怖融资审查，保持国际收支基本平衡。完善外汇储备管理制度，多元化运用外汇储备。推进“一带一路”建设，加强同国际金融机构合作，参与亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开

发银行建设，发挥丝路基金作用，吸引国际资金共建开放多元共赢的金融合作平台。推动建立多元化的全球融资框架，实现我国金融资产全球布局。（三）推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币树立对人民币的信心，推动人民币加入特别提款权(SDR)篮子货币，推动人民币成为可兑换、可

自由使用货币。进一步加强双边和多边货币金融合作，以服务“贸易投资和产业链升级”为重点，从巩固人民币计价结算货币地位，向支持人民币的市场交易和国际储备功能推进。扩大人民币在周边国家和新兴市场区域化使用的便利性，逐步向国际金融中心和发达国家延伸。推动人民币对其他货币直接交易市场发展，更好地为跨境人民币结算业务发展服务。“十三五”期末，预期人民币跨境收支占我国全部本外币跨境收支的比例超过 1/3，人民币成为一种国际性货币。（四）积极参与全球治理，以更加包容的姿态参与全球经济金融治理体系

顺应经济全球化潮流，加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全和经济稳定增长。支持发展中国家平等参与国际经济金融治理，促进国际货币体系和国际金融监管改革，推动国际经济金融秩序向着平等公正、合作共赢的方向调整。积极参与全球经济金融治理和公共产品供给，提高我国在全球经济金融治理中的制度性话语权和国际性影响力。

五、坚持共享发展理念，发展普惠金融共享是中国特色社会主义的本质要求，是缩小收入差距，推动经济可持续发展的有效途径。普惠

金融是让每一个人在有需求时都能以合适的价格享受到及时、有尊严、方便、高质量的各类型金融服务。（一）加强对中小微企业、农村尤其是贫困地区金融服务发展多业态的普惠金融组织体系，构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系。发挥政策性金

融和商业性金融的不同作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。深化农村金融改革，鼓励国有和股份制金融机构开拓“三农”和小微企业市场，提高农村信用社治理水平和服务能力。发展能够高效便捷低成本地提供融资、汇款、结算和支付等基本金融服务的各类金融机构。支持小微企业依托多层次资本市场融资，扩大中小企业各类非金融企业债务融资工具及集合债、私募债发行。支持并规范移动互联支付、小额贷款等创新性、专业性、社区性金融业态发展。建立全国土地当量核算和配额交易机制，服务于国家粮食安全、农业现代化和新型城镇化。综合运用财税政策、货币政策和监管政策，引导金融机构更多地将信贷资源配置到“三农”、小微企业等重点领域和薄弱环节。（二）完善农业保险制度，探索建立保险资产交易机制推进保险业市场化改革，提高农业保险覆盖面，增加涉农保险品种，提高农村保险深度和密度，

改善政策性保险资金使用效率。加快建立巨灾保险制度，推动巨灾保险立法进程，界定巨灾保险范围建立政府推动、市场运作、风险共担的多层次巨灾保险体系。通过债权、股权、不动产等多种投资渠道，促进保险资金价值投资和长期投资。（三）完善筹资机制，建立更加公平更可持续的社会保障制度拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。健全医疗保险稳定可持续筹资机

制，鼓励商业保险机构参与医保经办。

六、坚持底线思维，实现国家金融治理体系和治理能力现代化

随着我国经济由高速增长转变为中高速增长，原来被高速度所掩盖的一些结构性矛盾和体制性问题逐渐暴露出来。切实防范和化解金融风险是未来五年我们面临的严峻挑战。（一）加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金

融监管框架借鉴危机后国际金融监管改革经验，构建宏观审慎与微观审慎互相补充，货币政策与审慎管理统

一协调的金融管理体制。探索将系统重要性资产扩张活动纳入宏观审慎管理范畴。加强对系统重要性金融机构、金融基础设施和外债宏观审慎管理。（二）健全符合国际标准的监管规则，建立安全、高效的金融基础设施强化综合经营监管，实现新型金融业态监管全覆盖。强化对金融控股公司，以理财产品、私募基

金、场外配资等为代表的跨行业跨市场交叉性金融业务监管全覆盖。构建集中统一的货币支付清算和金融产品登记、托管、清算和结算系统，建设统一共享的金融综合统计体系和中央金融监管大数据平台，实现各监管机构充分及时的信息交换。加快金融监管转型，确立以资本约束为核心的审慎监管体系。（三）建立国家金融安全机制，防止发生系统性金融风险金融安全是总体国家安全重要基础，金融改革成败取决于金融安全，社会公众对金融体系具有充

分信心是金融安全的基本内涵。建立国家金融安全审查机制，健全金融安全网，完善存款保险制度职能，建立风险识别与预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，全面提高财政和金融风险防控和危机应对能力。完善反洗钱、反恐怖融资监管措施，建立金融处罚限制制度，有效应对极端情况下境外对我实施金融攻击或制裁。有效运用和发展金融风险管理工具，降低杠杆率，防范系统性金融风险。

“十二五”时期我国发展取得重大成就林兆木

“十二五”时期，是我国在实现“两个一百年”奋斗目标历史进程中极为重要的五年。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我们党团结带领全国各族人民顽强拼搏、开拓创新，奋力开创了党和国家事业发展新局面，经济社会发展取得了新的重大成就，我国经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶。

一、经济、科技实力显著增强

经济总量稳定增长。“十二五”期间，我国妥善应对国际金融危机持续影响等一系列重大风险挑战，适应经济发展新常态，不断创新宏观调控方式，推动形成经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变加快的良好态势。“十二五”规划目标即将胜利实现。2014年与 2010年相比，国内生产总值从 40.2万亿元增至 63.6万亿元；按美元折算，从 6万亿美元增至 10.4万亿美元，稳居世界第二位；占全球经济比重由 9.2%上升到 13.3%。2011-2014年我国对世界经济增长的贡献率超过25%。据世界银行数据，我国人均国民总收入由 2010年的 4300美元提高至 2014年的 7380美元，在上中等收入国家中的位次不断提高。对于有 13亿多人口的大国来讲，这是了不起的成就。经济结构优化。“十二五”期间，经济结构出现了一些转折性的可喜变化：一是消费对经济增长

的拉动作用超过投资，2011-2014年，最终消费对经济增长的年均贡献率为 54.8%，高于投资贡献率 7.8 个百分点。二是第三产业增加值占国内生产总值比重超过第二产业，从 44.2%上升到48.1%，比 2010年提高 3.9个百分点；第二产业由 46.2%下降到 42.7%；第三产业就业占比从34.6%上升到 40.6%。三是城镇化率（常住人口）从 2010 年的 49.95%上升到 2014 年的54.77%。与此同时，农业连续增产增收，粮食产量实现“十一连增”。四是中西部地区投资和经济的增速超过东部，地区发展差距扩大的势头得到了初步抑制。基础设施水平全面跃升。交通、水利、能源、信息等基础设施建设步伐加快。高效、便捷的铁路

网、公路网、航空运输网、城际铁路网、航道网逐渐形成。2014年末，铁路营业里程、公路里程、高速公路里程、定期航班航线里程分别达到 11.2万公里、446.4万公里、11.2万公里、463.7万公里，分别比 2010年末增长 22.6%、11.4%、51%、67.7%。特别是高速铁路运营里程突破 1.6万公里，居世界首位。建设了一批跨流域调水和骨干水源工程。信息化水平全面提高，新一代移动通信网、下一代互联网、数字广播电视网、卫星通信等设施建设加快，逐步形成了超高速、大容量、高智能国家干线传输网络；推动了三网互联互通和业务融合。科技创新能力明显增强。科技整体水平加速提升，一批重大科技成果达到世界先进水平。在基础

研究领域，取得量子调控、中微子振荡、90α热休克蛋白、CiPS干细胞等一批重大原创性成果。载人航天、探月工程、深海潜器、超级计算、北斗导航等战略高技术领域取得重大突破。高铁、4C移动通信、核电、电动汽车、特高压输变电、杂交水稻等重大创新成果加速应用，产生重大效益。2014年，研究与试验发展(R&D)经费支出达 13312亿元，占国内生产总值的 2.09%，比 2010年提高 0.36个百分点。科技进步对经济增长贡献率从 2010年的 50.9%提升到 2014年的 54%。每万人口发明专利拥有量达到 4.9件，比 2010年增加 2.8件。科技体制改革取得重要突破，企业的技术创新主体地

位增强，大众创业、万众创新蓬勃开展。对外开放成绩显著。2014年，我国货物进出口总额达到26.4万亿元，居世界第一位，比 2010年增长 31%。2011-2014年累计实际使用外商直接投资4649亿美元，其中 2014年为 1196亿美元，首次跃居全球第一。对外投资增长迅速，2014年非金融类对外投资 1072亿美元，比 2010年增长 78.1%，成为主要对外投资大国。生态文明建设取得新进展。生态文明制度、法律法规不断完善，相关的体制机制改革和重点建设

任务全面推进。2011-2014年，单位国内生产总值能耗和水耗累计分别下降 13.4%和 24.3%，资源产出率比 2010年提高约 9个百分点。能源结构逐步优化，2014年，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占能源消费总量的比重达到 16.9%，比 2010年提高 3.5个百分点。风电、太阳能并网装机规模比 2010年分别增长 2.1倍和 33倍。污染减排效果显著，到 2014年，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量累计分别下降 10.1%、9.8%、12.9%、8.6%。截至 2014年底，城市生活污水处理率达 90.2%，垃圾无害化处理率达 91.8%，森林覆盖率达到 21.63%。

二、社会发展成就斐然城镇新增就业和城乡居民收入持续增加。“十二五”时期，城镇新增就业数量在经济增速下降的

情况下持续增加，2011-2014年累计新增 5119万人；城镇登记失业率保持 4.1%左右。扣除价格因素，城镇居民、农村居民人均可支配收入年均实际增长分别为 7.9%和 10.1%。2014年全国居民人均可支配收入达到 20167元，比上年增长 8%，比经济增速快 0.7个百分点。物价保持基本稳定，最低工资标准和工资水平逐年提升，人民生活明显改善。覆盖城乡居民的社会保障体系不断健全。社会事业和民生保障的财政支出逐年增大，养老、医疗、

住房等社会保障水平稳步提高。新型农村养老保险和城镇居民养老保险合并为统一的城乡居民基本养老保险制度，实现制度全覆盖。企业退休人员基本养老金 2010年月人均为 1362元，2014年已超过 2000元。城乡居民最低生活保障标准年均增长 10010以上。2011-2014年贫困人口数量累计减少近 1亿人。全国城镇保障性安居工程建设提速，2011-2015年 9 月底，累计开工 3920万套，基本建成 2695万套，保障性住房覆盖面明显扩大。医疗卫生事业取得显著成绩。医疗保障制度得到完善，城镇职工、城镇居民基本医保和新型农村

合作医疗三项基本医保参保（合）人数达到 13.3亿，参保（合）率年均稳定在 95%以上。三项基本医保政策范围内住院费用报销比例分别达到 80%、70%和 75%。到 2015年底，大病医保覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，大病保险支付比例将达到 50%以上。疾病应急救助制度全面建立。城乡

基层医疗卫生服务体系不断完善。所有政府办乡镇卫生院、社区卫生服务中心和 86%的村卫生室配备使用基本药物。公立医院综合改革全面推开，医改综合改革试点取得进展。实施 12类 45项基本公共卫生服务项目，惠及近 2亿人。国民健康水平进一步提高，人均预期寿命提高 1 岁，已达 76 岁左右。文化事业、产业繁荣发展。各项重点文化惠民工程提前实现“十二五”目标，图书馆、文化馆、

科技馆等公共文化设施向社会免费开放。文化产业快速增长，文化市场繁荣活跃，国际传播能力显著提升，国家文化软实力不断增强。文化体制改革扎实推进，有利于文化创新创造的体制机制初步形成深入推进群众性精神文明创建活动，中华民族伟大复兴的中国梦和社会主义核心价值观深入人心，全党全国人民团结奋斗的共同思想基础更加巩固。各级各类教育发展水平明显提高。九年义务教育全面普及，巩固率从 89.7%增至 92.6%。高中

阶段教育基本普及，毛入学率从 82.5%增至 86.5%。现代职业教育体系框架基本形成，新增劳动力大部分受过高中阶段教育。高等教育规模稳步扩大，毛入学率从 26.5%提高到 37.5%。教育领域综合改革不断深化。考试招生制度改革全方位推展。以管办评分离为导向的教育管理体制和办学体制改革出现新的格局。

三、国防实力、国际影响力大幅提升国防和军队建设成就显著。加速推进中国特色军事变革，强军兴军迈出新步伐。坚持用党的创新

理论武装全军，实现军事战略指导新飞跃，军队现代化战略转型成果丰硕。部队信息化综合集成建设加快推进，全面建设现代后勤不断深化，航空母舰、大型运输机、新型战略导弹等高新技术武器研制取得重要突破。国防和军队改革有序推进。军民融合体制机制日趋完善，国防科技工业综合实力显著增强。严密组织海洋维权和重大军事行动，有力捍卫了国家主权、安全和发展利益。积极开展国际军事合作，成功进行中俄海上联合军事演习和上合组织联合军事演习，积极参加亚丁湾护航和利比亚、也门撤侨，支援西非抗击埃博拉疫情，为维护地区稳定和世界和平发挥了重要作用。全方位外交取得重大进展。根据世情和国情变化的新特点和新趋势，坚持统筹国内国际两个大局，

高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，坚定奉行独立自主的和平外交政策，倡导构建互利共赢的新型国际关系，全方位推进大国、周边、发展中国家、多边和各领域外交。积极开展高层互访，加强中俄全面战略协作伙伴关系，全面开展中美战略对话，推动构建不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的新型大国关系。打造中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系。秉持亲诚惠容的周边外交理念，坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，深化同周边国家的互利合作和互联互通，打造周边

命运共同体。加强对外援助工作，增进与发展中国家团结合作。成功主办亚太经合组织 (APEC)会议，积极参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对国际金融危机、气候变化等全球性挑战，我国在国际事务中的影响力显著增强。积极参与区域经济合作，成功签署中澳、中韩自贸协议，加强上合组织国家经贸合作，发起设立亚投行、金砖国家新开发银行和丝路基金，推进“一带一路”建设，构建全方位对外开放新格局。

四、深化改革、依法治国、从严治党全面推进全面深化改革迈出有力步伐。党中央加强了全面深化改革的顶层设计和组织领导，各个领域改革

有力有序推进。行政体制改革和政府职能转变取得重要进展。大力推进简政放权和行政审批制度改革已取消和下放约 600项行政审批事项，实施市场准入负面清单、政府权力清单和责任清单制度。全面推开商事制度改革。投资体制改革进一步深化，大幅精简了审批事项和前置手续。深化预算制度改革加大预算公开力度，完善财政转移支付制度，推进税收制度改革。金融体制改革稳步推进。利率市场化改革迈出重大步伐，存款保险制度正式施行。中小金融、民营银行、互联网金融得到快速发展。多层次资本市场进一步发展。人民币汇率形成机制不断完善，汇率弹性显著增强。人民币国际化取得重要进展。价格改革迈出新步伐。完善成品油价格机制，实施天然气价格“三步走”改革计划，全面推进工商业用电同价，推行居民用电用水阶梯价格制度。将实行政府指导价、政府定价的商品和服务从139种（类）精简为 79种（类），定价项目从约 100项减至 20项。基本经济制度进一步完善。继续推进国有资本调整和重组，中央企业由 2010年底的 122家调整为目前的 110家。改革国有企业负责人薪酬制度。垄断行业改革不断推进。进一步消除制约民间投资的障碍。发展混合所有制经济取得积极进展。农业农村改革继续深化。户籍制度改革迈出实质性步伐，土地管理制度改革深入推进，启动了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等三项试点。外贸外资体制改革深入推进。有序推进通关便利化改革。在上海、广东、天津、福建设立自由贸易试验区。推进外商投资和境外投资管理体制改革，推动优势产能走出去。依法治国开启新征程。人民民主不断扩大，民主制度更加完善，民主形式更加丰富。依法治国基

本方略全面、深入、扎实推进。宪法的地位和作用得到进一步彰显和加强。将每年 12 月 4日确定为国家宪法日，在全社会弘扬宪法精神。深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，中国特色社会主义法律体系不断完善。深入推进依法行政，法治政府建设步伐加快。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力。深入推进公正司法，深化司法体制改革，设立巡回法庭

审理跨行政区域案件；设立知识产权法院，加强知识产权司法保护。推进以审判为中心的诉讼制度改革，冤假错案预防和纠正机制不断健全。深入推进法治社会建设，健全普法宣传教育机制，提高社会治理法治化水平。法律服务体系建设日趋完备，法律援助制度不断完善，依法维权和矛盾纠纷解决机制不断健全。加强和改进党对法治工作的领导，党依据宪法法律治国理政的能力与水平不断提高。全面从严治党开创新局面。把全面从严治党提到战略布局的高度进行部署并推进，全面加强党的

思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。出台八项规定，在全党深入开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”教育，着力构建改进作风长效机制。全面推进惩治和预防腐败体系建设，坚定不移惩治腐败，一批腐败分子相继受到惩处。深化党的建设制度改革，党内法规体系、干部人事制度、党员和干部管理制度更加完善，党的各级组织建设特别是基层服务型党组织建设得到加强。这些重大举措，显著改善了党风政风，赢得了党心民心，为改革发展稳定提供了有力保障。

“十二五”时期的发展成就从各方面为全面建成小康社会奠定了坚实基础。尤为重要的是，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，勇于实践、善于创新，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。这对于实现“两个一百年”奋斗目标具有重大和深远的意义。

“十三五”时期我国发展环境的基本特征陈 和

制定中长期发展战略、确立发展重点任务举措，首先要辨明大势、把握大局，认清我们所处的国内外发展环境和条件。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》认为，“十三五”时期“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战”。这是一个大判断。准确理解这个一分为二的判断，对于我们把握“十三五”发展的大逻辑，主动适应环境变化，主动全面深化改革，主动转变经济发展方式，确保如期实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要意义。

一、“十三五”时期我国国际环境的基本特征未来五年，外部发展环境有望总体保持和平稳定，这是中国继续发展的外部有利条件。同时，国

际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，外部环境不稳定不确定因素增多。

（一）和平与发展的时代主题没有变国际环境变化趋势和基本特征继续有利于维护世界和平发展大势。一是经济全球化整体趋势没有

改变，世界各国经济联系不断加深，利益也进一步融合，面对共同挑战、维护和平共谋发展是人心所向、大势所趋，将有利于世界经济在调整中曲折复苏。二是世界多极化深入发展，发展中国家群体力量继续增强。国际货币基金组织(IMF)预测，到 2020年新兴市场和发展中国家国内生产总值占全球比重将大幅提高，这有利于推动国际治理平等化、民主化。三是文化多样化受到更多尊重，各国坚持探索自身发展道路，展现更多制度和文化自信，发展模式多元化态势增强。四是社会信息化深入发展，信息以空前的规模和速度在世界范围流动，各国相互联系和依存达到前所未有的广度和深度，人类“地球村”、命运共同体意识不断增强，有利于促进人类共同发展。（二）对我国发展的不利影响和挑战上升国际金融危机自身演化的逻辑还没有走完，隐含的深层次矛盾还没有根本解决，产生的深层次影

响还在持续显现。一是经济低迷成为全球经济新常态。国际金融危机严重损害了世界经济原有的增长格局和增长机制，新的增长动力没有形成，经济复苏仍主要依赖政策刺激。发达经济体债务去杠杆等问题没有完全解决，政策刺激又产生和积累新风险。新兴经济体受自身结构性问题和发达国家政策外溢影响，风险增多，处境艰难。世界经济贸易增长低迷，各国竞争加剧，保护主义抬头，外部需求不足的状况不会有明显起色。二是技术和产业大变革背景下国家竞争力不进则退。新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，未来五年到十年，信息、生物、新能源、智能制造等领域可能产生大范围技术进步和产业形态变化。高端人才、技术水平等决定着这些新兴产业及其价值链分工布局，劳动力数量等传统要素地位下降。我国既面临迎头赶上的机遇，也不排除因发达国家技术优势强化，我与其差距拉大传统产业面临被技术性淘汰的风险。三是国际经济规则主导权之争强化。发达国家主导世界经贸新规则制定，提高知识产权、劳工、环境保护、政府采购等方面标准，并向服务贸易和跨境投资拓展，对全球贸易投资发展格局将产生深刻影响。国际货币和金融监管体系正在改革重构中，主导权争夺十分激烈。新兴经济体面临参与全球经济治理和规则制定的难得机遇，但由于自身能力总体偏弱，在全球经济治理中仍处于不利地位，短期内提升实质性话语权面临突出挑战。四是各类安全威胁增加。一些国家贫富差距、失业等问题严重，民族主义、民粹主义抬头，引发社会动荡和国家间冲突，有可能产生较大外溢作用，给所在地区乃至更大范围带来严重冲击。同时，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，能源资源、粮食、公共卫生、气候变化、网络安全等全球性问题更加突出，民族分裂主义、宗教极端势力、暴力恐怖主义等非传统安全因素上升，都会对我国经济社会发展产生潜在威胁。五是大国

合作竞争关系更为复杂。主要国家和地区在政治、经济、文化、安全等方面全方位较量加强，大国关系在动态博弈中角力制衡，新干涉主义持续上升，地缘政治关系复杂多变，热点问题持续发酵。随着我国国际地位发生变化，一些国家对我遏制和施压等不利因素可能上升，我国发展面临的外部安全形势更趋复杂。

二、“十三五”时期我国国内环境的基本特征我国发展取得了举世瞩目的巨大成就，未来发展前景持续光明，这是由发展的长期支撑条件决定

的。同时也要清醒认识到，经济发展新常态下出现了明显的趋势性变化，中期存在一些不容忽视的风险挑战，国民经济将经历调整转型的考验。（一）经济长期向好基本面没有改变一是我国产业体系、基础设施等物质技术基础比较完备，人力资本丰富，总储蓄率持续处于较高

水平，具有进一步推动发展的较好条件和雄厚基础。二是我国“大国经济”的韧性、潜力和回旋余地巨大，有 13亿多人口的内需市场，正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展阶段，中等收入群体正在崛起，消费结构升级孕育巨大需求，城乡和区域发展不平衡存在可观发展空间，有利于培育形成发展的强大动力。三是中国特色社会主义具有更加明显的制度优势，全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党将不断释放更多的制度红利和发展潜力，宏观调控体系持续完善和能力进一步增强，能够有效应对发展过程中碰到的各种困难和挑战。（二）经济发展方式转变的压力更加明显“十三五”时期，我国经济发展处于传统动力弱化而新动力生成的调整期，面临经济下行和转型升

级双重压力，周期性和结构性双重矛盾特征突出，加快转变经济发展方式，促进经济结构调整升级，解决发展不平衡、不协调、不可持续问题，已经迫在眉睫。一是原有低成本要素优势逐步减弱。过去 30多年经济高速增长，是充分利用劳动力、土地等低

成本要素优势，在经济全球化的背景下有效发挥后发优势的结果。当前和今后一个时期，人口老龄化加快，劳动年龄人口总量持续下降，劳动力和土地等要素成本将不断上升，依赖低成本要素大规模投入的粗放发展模式已经难以为继，塑造新要素竞争优势的紧迫性大大增强。二是结构性矛盾更加突出。随着经济发展进入新常态，创新能力不强、技术进步对经济发展带动

力偏弱问题凸显；产业结构不合理、产能过剩问题突出；城乡与区域发展还不够平衡，中西部同东部

地区的发展差距依然很大，老少边穷地区仍存在大量贫困人口。这些结构性矛盾已经开始拖累经济发展，并将制约经济持续发展后劲，埋下经济风险隐患。三是资源环境约束趋紧。我国能源资源瓶颈制约加剧，主要能源和矿产资源对外依存度持续提高，

水资源等短缺问题不断显现。生态环境恶化趋势没有得到根本扭转，城市空气质量不达标，水和土壤污染加剧，地面沉降、水土流失、土地沙化、草原退化等生态问题严重，自然灾害频发，生态环境承载能力已经达到或接近上限，人民群众对良好生态环境的要求更加迫切。四是经济运行潜在风险增多。经济增速换挡，下行压力加大，使得经济运行中的矛盾和风险“水

落石出”，逐步显现。企业经营效益下滑，财政收支压力加大，地方政府、产能过剩行业等债务大幅增加，银行不良资产上升，亏损企业退出带来失业压力加大，一些区域和行业面临困难增多，都加剧了未来经济社会发展的不稳定和不确定性。五是社会事业发展和社会治理能力建设相对滞后。经济社会发展不协调问题仍然突出，基本公共

服务供给不充分，社会保障体系有待继续完善，收入差距较大，消除贫困任务艰巨等问题突出。在社会结构和利益格局深刻变动、社会管理环境深刻变化的新背景下，社会矛盾和冲突易发多发，加强和创新社会治理、实现共享发展的紧迫性大大增强。此外，人民文明素质和社会文明程度有待提高，法治建设有待加强，领导干部思想作风和能力水平有待提高等，也是制约我国未来发展的重要因素。综合看，“十三五”时期，世情、国情深刻变化下的时和势总体于我有利，我国发展仍然处于可

以大有作为的重要战略机遇期，但战略机遇期的内涵已发生深刻变化。它不再是依靠原有要素低成本优势、依赖规模扩张外延发展的机遇，而是通过提升教育和人力资本素质、实施创新驱动发展的机遇不再是单纯依靠扩大出口、吸引外资加快发展的机遇，而是扩大内需、实现结构优化和动力转换的机遇；不再是依靠简单加入全球产业分工体系发展的机遇，而是发挥大国影响力、积极参与全球治理和规则制定、保护和拓展我国发展利益主动发展的机遇。我们必须深刻认识和准确把握战略机遇期的这些变化，既增强信心，坚定不移地执行既定的长期发展战略，又主动适应环境变化，及时主动进行必要的策略调整，开拓进取，奋发有为，将机遇和潜力化为现实，将风险和挑战化为动力，继续集中力量把自己的事情办好，不断开拓发展新境界。

三、用好战略机遇期必须加快推动改革创新“十三五”时期，既是全面建成小康社会决胜阶段，也是转变经济发展方式、推动经济结构转型升

级的过关期和重要窗口期。转方式、调结构是拖不起、绕不过的阵痛和难关，窗口期意味着机遇稍纵

即逝。要把握好全面建成小康社会和加快转变经济发展方式的关系，增强忧患意识和责任意识，大力调整经济结构，全面深化改革，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。一是加快全面深化改革和对外开放，为发展提供持续动力和激发全社会创新活力。要按照完善和

发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，以经济体制改革为重点加快完善各方面体制机制，推动各方面制度更加成熟更加定型，使得中国经济进步的经验和成果得以制度化与法治化。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，重视净化市场环境、约束政府行为、激发企业家精神，充分调动各方面积极性，增强微观主体活力。要在更高水平上推动新一轮扩大开放，构建开放型经济新体制，着力培育开放型经济新优势，积极参与全球产业分工和价值链重组，积极参与国际经济治理改革和全球公共产品供给，与世界结为更紧密利益共同体，促进互利共赢、共同发展。二是加快实现创新驱动发展，形成引领经济发展新常态的发展方式。转变经济发展方式的关键是

实现要素驱动向创新驱动转变，把发展的立足点转到提高经济发展的质量和效益上来。要把创新摆在国家发展全局的核心位置，抓好以科技创新为核心的全面创新，发挥企业创新主体地位，加强产权和知识产权运用和保护，健全创新的激励机制，打通创新全链条和各环节，把创新成果变成实实在在的产业活动，让创新人才先富起来。营造宽容开放的创新氛围，培育全社会创新意识和精神，建设良好的创新生态环境。着力构建产业新体系，推动经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动，更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动，更多依靠资源节约和循环经济推动，更多依靠城乡区域发展协调互动，不断增强经济发展后劲。三是加快促进社会公平正义，推动发展成果更多更公平惠及全体人民。要把增进人民福祉、促进

人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。要理顺国民收入分配关系，增加居民收入，健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，减缓和扭转收入分配差距扩大趋势。完善基本公共服务的事权和支出责任划分，加大公共产品提供力度，创新公共产品提供方式，促进基本公共服务均等化。回应百姓关切，努力做好就业创业、社会保障、医疗卫生、教育、扶贫攻坚食品药品安全和安全生产等领域民生保障工作。创新社会治理体制，激发社会组织活力，建立健全公平公正、共建共享的包容性发展机制，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

坚持人民主体地位刘佳义

人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）关于“十三五”的基本目标、基本理念以及各项工作部署都体现了这一重大原则。把握这一原则，是理解《建议》各部分内容的关键。

一、深刻认识“坚持人民主体地位”这一重要原则的意义人民群众是社会生产力、社会生活和社会历史的主体，这是马克思主义的基本原理。《建议》提

出的“坚持人民主体地位”这一重要原则，同我们党在此前提出的人民群众是先进生产力和先进文化的创造主体，是科学发展的主体，是依法治国的主体和力量源泉一样，都体现了坚持马克思主义和尊重人民主体地位的一致性。

1．全面小康来自人民，是人民群众对美好生活的热切期盼。小康，是与人民群众的切身利益联系在一起的。1979年，邓小平同志用“小康”来描述中国式的现代化，反映了社会发展规律，代表了人民的意愿。进入新世纪，我们党根据人民新的愿望和要求，进一步提出，要在 21世纪的头 20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。习近平同志在党的十八大当选党的总书记后，开篇之作就是同中外记者见面时的演讲词，主题是“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。他指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”“我们的责任，就是要团结带领全党全国各族人民，继续解放思想，坚持改革开放，不断解放和发展社会生产力，努力解决群众的生产生活困难，坚定不移走共同富裕的道路。”

2．全面小康依靠人民，是亿万群众共同创造的事业。人民是推动发展的根本力量。回首改革历程，从包产到户的全面推开，到万众创业的蓬勃兴起，正是广大人民群众的积极参与、勇敢探索，推动中国改革发展步步向前。当前，我国改革进入深水区，发展面临诸多问题，不平衡、不协调、不可持续现象依然存在。要推动制度创新、破解发展中的难题、化解来自各方面的风险挑战，更加需要凝

心聚力、集思广益，从人民的实践创造中汲取智慧和力量，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

3．全面小康为了人民，是人人共享的幸福社会。共享是中国特色社会主义的本质要求。我们党在执政实践中，总是时刻关注最广大人民的利益和愿望，把“人民拥护不拥护”“人民赞成不赞成”“人民高兴不高兴”“人民答应不答应”作为检验各项方针政策的根本标准。《建议》明确提出，今后五年要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现新的目标要求。主要是：到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比 2010年翻一番；人民生活水平和质量普遍提高；国民素质和社会文明程度显著提高；生态环境质量总体改善；各方面制度更加成熟更加定型。实现这些目标要求，十几亿人民将以“人人参与、人人尽力、人人享有”的主人翁姿态，共同迈入全面小康社会。

二、坚持以人民为中心的发展思想，努力增进人民福祉、促进人的全面发展全面建成小康社会的出发点和落脚点，是提高全国人民的生活水平和质量。全面建成小康社会的

目标，包括人民生活、社会保障、教育和健康等，都是使全国人民的物质生活、精神生活和生存环境得到全面改善的目标；全面建成小康社会的发展理念，包括创新、协调、绿色、开放、共享，都是促进人的全面发展的理念。为了实现这些理念和目标，《建议》提出了许多新的重大部署，这其中，始终贯穿了以人民为中心的发展思想。

1．坚持以人为本，推动大众创业、万众创新。就业是民生之本，创业是就业之源。《建议》提出，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。完善创业扶持政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的创业服务平台。同时，还提出了一系列举措这些举措体现了权利公平、机会公平、规则公平的原则，必将调动人们干事创业的积极性、主动性、创造性，形成万众创业新局面。《建议》对如何推动创新发展作了系统阐述，提出了许多新的重大举措。比如，着力扩大居民消

费，推动消费结构升级，发挥消费对增长的基础作用。比如，深化科技体制改革，加快形成一批有国际竞争力的创新型领军企业，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权。实行以增加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员成果转化收益分享比例，鼓励人才弘扬奉献精神。比如，大力推进农业现代化，稳定农村土地承包关系，培育新型职业农民。比如，坚持就业优先，着力解决结构性就业矛盾，完善创业扶持政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的创业服务平台等。

2．坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品。我们党一直高度重视资源节约和生态环境保护工作。上世纪 80年代初，我们就把环境保护作为基本国策，“九五”计划决定实施可持续发展战略。“十五”计划首次提出主要污染物排放总量减少的目标。“十一五”规划首次将能源消耗强度和主要污染物排放总量减少作为约束性指标，提出推进形成主体功能区。“十二五”规划明确提出，把加快建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，积极应对气候变化，发展循环经济，提高生态文明水平。近年来，尽管我国生态文明建设取得重要进展，但经济发展面临越来越突出的资源环境制约，人民群众对良好生态环境的要求越来越迫切。比如，就资源来说，我国重要矿产资源的对外依存度快速上升，2/3的城市缺水，110座城市严重缺水，耕地逼近 18亿亩红线；就环境来说，一些重点流域水污染严重，部分城市灰霾天气增多，环境群体性事件频发；就生态状况来说，全国水土流失面积占国土面积 37%、沙化土地面积占 18%，90%的草原不同程度退化，生态系统破坏带来的自然灾害频发。从源头上、从根本上跨过资源环境这道槛，是保持经济持续发展和提高人民生活质量的必然要求。《建议》明确提出，坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发

展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。《建议》从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障六个方面提出一系列新的制度安排。落实这些举措，将从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，推进建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

3．坚持共享发展，着力增进人民福祉。《建议》提出，要按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。比如，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题人手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。比如，实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策；扩大贫困地区基础设施覆盖面；推进贫困地区基本公共服务均等化。建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。比如，在收入分配上，加大再分配调节力度，缩小收入差距；多渠道增加居民财产性收入。比如，在社会保障上，实施全民参保计划；完善职工养老保险个人账户制度；健全医疗保险制度；推进制度整合，确保困难群众基本生活。比如，在人口政策上，坚持计划生育的基本国策，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策；积极开展应对人口老龄化行动；保障妇女和未成年人权益，健全扶残助残服务体系。可以预期，随着这些重大

举措的落实，人们所追求的平等机会、健康生活、安定社会环境等美好愿景将加速实现，全体人民在共建共享发展中将有更多获得感，社会将朝着共同富裕方向稳步迈进。

三、充分发扬民主，团结亿万群众共同奋斗经济社会发展要靠政治制度和政治体制来保证。改革开放以来，我们不断加强社会主义民主政治

建设，进一步保证了广大人民群众依法充分行使自己的民主权利，充分调动了人民的积极性、主动性创造性。在全面建成小康社会的过程中，我们要进一步发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，为夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利而奋斗。

1．坚持人民主体地位，必须牢牢把握社会主义民主政治的根本要求。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是社会主义民主政治的根本要求。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。《建议》提出，要完善党领导经济社会发展工作体制机制。注重培养选拔政治强、懂专业善治理、敢担当、作风正的领导干部，调动各级干部工作积极性、主动性、创造性。发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，激励广大干部开拓进取、攻坚克难，更好带领群众全面建成小康社会。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。要坚持依法执政，加强法治政府建设，运用法治思维和法治方式推动发展；弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。

2．坚持人民主体地位，必须充分发扬民主。人民的衷心拥护和支持，人民主人翁精神的充分发挥，是全面小康取得决胜的不竭动力。要充分发扬民主，贯彻党的群众路线，提高宣传和组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益，激发各族人民建设祖国的主人翁意识；加强思想政治工作，正确处理人民内部矛盾，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量；巩固和发展最广泛的爱国统一战线，巩固全国各族人民大团结，加强海内外中华儿女大团结。

3．坚持人民主体地位，必须加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。《建议》特别强调，要坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系，完善和落实安全生产责任和管理制度等，切实维护人民生命财产安全。我们相信，随着全面建成小康社会各项举措的落实和战略目标的实现，必将极大地惠及民生、富民强国。

坚持科学发展肖 捷

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，发展是硬道理，发展必须是科学发展。改革开放以来，特别是党的十六大以来，我们党坚持发展是第一要务，对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题作出了科学回答。党的十八大站在历史和时代的高度，将科学发展观确立为党必须长期坚持的指导思想。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，要紧紧围绕习近平总书记提出的“四个全面”战略布局坚持科学发展，加快转变经济发展方式，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

一、深刻认识谋划发展的基本依据改革开放以来，我国发展取得了举世瞩目的巨大成就，现在比历史上任何时期都更接近实现中华

民族伟大复兴。与此同时，必须清醒地认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，基本国情和社会主要矛盾没有变。正如《建议》中指出，这是谋划发展的基本依据。（一）我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变人口多、底子薄、发展不平衡仍是我国最大实际。我国经济总量虽已达到 10万亿美元，稳居世

界第二，但人均国内生产总值只有约 7800美元，排在世界第 80位左右，相当于世界平均水平的70%、美国的 1/7左右。劳动生产率还比较低，每个就业者创造的国内生产总值仅相当于美国的1/9。就业结构层次不尽合理，2014年农业就业占总就业人口的比重接近 30%。城乡差距较大，农民人均收入相当于城市居民的 1/3。（二）人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变改革开放 30多年来，我们解决了温饱，实现了总体小康，但与全面建成小康社会任务所要求的

普遍提高人民生活水平和质量等新的目标相比，仍有明显差距。我国公共产品供给总体上不足，人均公共设施资本存量与欧美发达国家差距很大，公共服务保障水平较低；居民衣食住行等基本生活消费支出占人均消费支出的比重仍然偏高，2014年超过 70%，高于发达国家 50%左右的水平。2014年我国服务业增加值占国内生产总值的比重为 48.2%，虽已成为国民经济第一大产业，但仍比同等发展程度国家低 10个百分点左右，与发达国家 75%左右的水平相比差距更大。

（三）我国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变近年来，在全球经济受国际金融危机持续影响延续低迷态势的大背景下，我国经济增速在世界主

要经济体中位居前列，但综合发展水平与发达国家相比还存在较大差距。按照我国现行年收入 2300

元的扶贫标准，2014年底有 7017万农村贫困人口；如按照每人每天 2美元的联合国标准，我国还有 2亿多贫困人口。2014年我国常住人口城镇化率为 55%，不仅明显低于发达国家的水平，也低于同等发展程度国家的平均水平。到 2020年全面建成小康社会、实现国内生产总值和城乡居民人均收入比 2010年翻一番的目标，

必须毫不动摇地把以经济建设为中心作为兴国之要，继续集中力量把自己的事情办好，不断开拓发展新境界。

二、准确把握“十三五”时期发展条件的新特征 “十三五”时期，我国发展的国际环境和国内条件面临着新的变化。国际金融危机深层次影响在

相当长时期依然存在，世界经济复苏艰难，主要经济体走势和政策取向持续分化，国际金融市场和大宗商品价格波动加大，不稳定不确定因素增多。我国经济发展正步入增速换挡、结构调整、动力转换的新阶段，经济长期向好基本面没有改变，但也面临一些新的风险和挑战。面对未来一个时期错综复杂的国内外经济环境，《建议》明确提出，必须坚持以经济建设为中心，从实际出发，把握发展新特征。（一）准确把握经济增速换挡的新变化生产要素供给和资源环境承载能力，是决定经济增速的重要因素。我国地域广袤，有 13亿多人

口、9亿多劳动力，经济发展有巨大的潜力、韧性和回旋余地。经过 30多年高速增长之后，目前生产要素供给、资源环境条件已发生新变化。以劳动力要素为例，2012年我国首次出现劳动力数量和占总人口的比重双降，人口老龄化加快，农业富余劳动力减少。在现有生产力水平下，人口结构和劳动力供求状况难以长期支撑高速增长。资源环境也难以继续维系粗放式发展．人民群众对碧水蓝天等生态环境的需求越来越迫切。绝不能以牺牲生态环境为代价，换取经济的一时高速发展。只要就业比较充分、居民收入增长与经济增长同步、生态环境不断改善，经济增长速度放缓一点也符合科学发展的内在要求。（二）准确把握结构调整优化的新趋势

扩大内需特别是消费需求，提升第三产业发展水平，推进区域协调发展和新型城镇化，正在逐步成为推进结构调整的主攻方向。“十二五”以来，消费支出对国内生产总值贡献的潜力和支撑力不断释放，“十三五”时期信息、健康、养老、文化、旅游等新的消费需求将持续扩大，消费拉动经济增长的基础作用将更加凸显；同时，公共基础设施建设、产业结构调整升级等将形成新的投资空间，投资将继续发挥稳定经济增长的关键作用。伴随新型工业化、农业现代化不断加速，服务业特别是生产性服务业将迈向更高水平。各地正在加快对接“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等战略，区域发展新载体、新样板作用更加凸显。我国仍处于城镇化率快速提升区间，质量提升、结构优化已成为推进以人为核心的新型城镇化的新趋势。（三）准确把握增长动力转换的新机遇科学技术是第一生产力。当前，世界范围内正在孕育兴起新一轮科技革命和产业变革浪潮，依托

“互联网+”等平台的新产品、新技术、新业态、新模式不断涌现。随着创新驱动发展战略的深入实施，全社会大众创业、万众创新的活力和热情高涨，创新资源逐步得到更灵活、更有效率的配置，以创新驱动实现动力转换的氛围正在加快形成。新能源、新材料、高端装备制造业等面临实现新突破或产业化发展的契机，科学技术这个第一生产力正在发挥越来越强的引领和支撑作用。同时，顺应人民群众对于增加公共产品和服务的新期待、新需求，聚焦惠民生、补短板，特别是抓住“十三五”时期中西部地区铁路、公路、水利、电力、生态、民生等投资机遇，将催生一批新的公共产品和服务，培育发展新动力。（四）准确把握科学发展面临的新挑战由于我国多年形成的粗放型增长方式和结构性矛盾尚未根本改变，公共服务体系整体上又比较薄

弱，促进经济社会持续健康发展面临不少新挑战。伴随经济增速放缓，一些领域深层次问题正在显露部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，风险隐患增多。大学毕业生、化解严重过剩产能企业失业人员就业等矛盾凸显。社会事业发展相对滞后，广大人民群众对于教育、社保、医疗、住房、公共文化服务、社会管理创新以及收入增加、公平分配等，不断涌现新的期待。立足发展新特征，要用发展的办法解决前进中的难题，坚持发展必须是符合经济规律的科学发展，

催生新的增长点破茧而出，不断积聚放大经济社会发展的新亮点、新动力，努力提高科学发展水平。

三、实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展

“十三五”时期要完成全面建成小康社会的奋斗目标任务，必须完善发展理念，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展，按照《建议》的要求，破解发展难题，厚植发展优势，加大结构性改革力度加快转变经济发展方式，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。（一）实现更高质量的发展《建议》将创新提升到贯穿党和国家一切工作的高度。创新是引领发展的第一动力，要加大创新

驱动、结构调整力度。进一步挖掘和利用好经济潜在增长率，使经济增长与生产要素的供给能力、资源环境的承载能力相适应，实现增长既有量的扩张又有质的提高，保持经济中高速增长。要加快产业创新、企业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新步伐，推动创新成果向现实生产力转化推进经济结构战略性调整，促进经济迈向中高端水平。加快建设制造强国，深入实施《中国制造2025》，推动制造业与信息产业深度融合，加快发展现代服务业，推动实体经济提质增效升级。同时，要统筹国际国内两个大局，更好利用两个市场、两种资源，稳定和扩大国际市场份额，加快形成国际产能和装备制造合作新优势。（二）实现更有效率的发展《建议》明确要求，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。要充分发

挥市场配置资源的决定性作用，通过全面深化改革激发市场活力和社会创造力，增强各类所有制经济和市场主体的活力，促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，要素自由流动、平等交换，提高资源配置效率。要更好发挥政府作用，创新和完善宏观调控的思路和方式，确保经济运行在合理区间。继续推进简政放权、放管结合、优化服务，形成权力清单、负面清单和责任清单，深化投融资体制改革，推广政府与社会资本合作模式(PPP)，带动更多社会资本参与投资，提高市场运行效率。加快转变政府管理方式，加强事中事后监管，促进企业诚信守法，推动形成统一开放、有序竞争的市场体系，以公平竞争促进效率提升。（三）实现更加公平的发展必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。为落实好《建议》的这一要求，

要统筹经济发展、社会公平、民生改善，以共享发展促进公平正义。要在扶贫、教育、社保、医疗、住房等方面加快健全覆盖城乡的基本公共服务体系。深入推进集中连片贫困地区扶贫开发，实施精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战。促进教育公平，提高义务教育巩固率，建设现代职业教育体系。建立更加公平更可持续的社会保障制度，完善社会保险和就业服务体系。建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，全面推进公立医院综合改革，保障食品药品安全，积极应对人口老龄化挑战。发挥新型

城镇化对现代化的支撑作用，加快棚户区和农村危房改造，加快农业农村基础设施建设，推进农村人居环境整治，进一步缩小城乡发展差距，让人民群众普遍感受到科学发展带来的福祉。按照区域发展整体战略要求，继续以“四大板块”辐射带动区域协调发展，实施三大战略，推动形成区域协调发展的新格局。（四）实现更可持续的发展必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展。要围绕《建议》提出的绿色发展目

标任务，统筹增强经济发展、社会进步和环境保护的可持续性，统筹经济结构调整、民生改善和生态文明建设，全面提升可持续发展能力。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，推动绿色发展循环发展、低碳发展。加快推进发展方式、生活方式绿色化，形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，倡导绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，推动形成勤俭节约的社会风尚。加强生态文明制度建设，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，提升环境、能耗标准，打好节能减排和环境治理攻坚战。坚持科学发展、如期实现《建议》提出的全面建成小康社会新的目标要求，任务十分繁重，要进

一步凝聚共识、汇集力量，调动各方面的积极因素，为实现“两个一百年”奋斗目标而共同努力。

坚持深化改革张来明

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），提出了如期实现全面建成小康社会奋斗目标、推动经济社会持续健康发展必须遵循的六项原则，其中一项原则就是坚持深化改革。发展是目标，改革是动力。没有改革，就没有发展。人类社会发展历史就是一部不断改革创新的历史。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了部署，党的十八届五中全会对今后五年我国经济社会发展作出了部署。这是两个紧密联系、相辅相成的部署，经济社会发展要靠全面深化改革来推动，全面深化改革的成效要以经济社会发展的成果来体现、来检验。我们要深刻认识全面深化改革对经济社会发展的根本推动作用，坚定不移推进各领域改革，通过深化改革不断开拓发展新境界。

一、坚持深化改革是协调推进“四个全面”战略布局的内在要求

众所周知，我国改革是从 1978年党的十一届三中全会起航的。在以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体、以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体、以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，我国改革持续推进了 30多年，推动中国发展取得了举世瞩目的伟大成就。2013年党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大战略决策，标志着我国改革迈上新的历史起点、进入新的历史阶段，表明了以习近平同志为总书记的党中央坚定不移推进改革开放的政治意志。更为重要的是，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色

社会主义，勇于实践、善于创新，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局就是一个极为重大的理论和战略创新成果，集中体现了以习近平同志为总书记的党中央治国理政的总思路、总纲领、总方略。今后五年，我们能不能推动经济社会持续健康发展、如期实现全面建成小康社会的奋斗目标，就要看我们能不能协调推进“四个全面”战略布局。正是从这样的战略高度出发，党的十八届五中全会把坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局确定为“十三五”时期我国发展的指导思想的重要内容。实现今后五年我国经济社会发展目标，必须协调推进“四个全面”战略布局。必须十分清楚地认

识到，这是一个整体性布局。在这个布局中，全面建成小康社会是奋斗目标，全面深化改革是发展动力，全面依法治国是制度保障，全面从严治党是政治保证，四者是相辅相成、相互促进的关系。讲协调推进“四个全面”战略布局，就是每个方面都要推进，一个方面也不能少，不仅不能少，而且要相互联系、相互照应、相得益彰。没有全面深化改革，经济社会发展就缺乏动力，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建设不起来，党的建设也得不到加强和改进。我们坚持深化改革，就必须把握好“四个全面”战略布局，按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。

二、坚持深化改革是推动经济社会持续健康发展的必然要求改革没有完成时，只有进行时。因为发展没有止境，发展必须依靠改革源源不断地提供动力，发

展过程中层出不穷的问题必须靠不断深化改革来解决。邓小平同志早在 1985年就明确指出：“改革的意义，是为下一个十年和下世纪的前五十年奠定良好的持续发展的基础。没有改革就没有今后的持

续发展。所以，改革不只是看三年五年，而是要看二十年，要看下世纪的前五十年。这件事必须坚决干下去。”讲的就是改革的长期性和改革对经济社会发展的必要性。当前，我们的改革到了一个新的历史关头。习近平总书记讲得十分透彻：“中国改革经过 30多

年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”既讲了改革的长期性，又讲了改革的艰巨性。改革和发展一样如同逆水行舟，不进则退。正是着眼于解决经济社会发展中的突出问题，继续有力推动全面建成小康社会进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史进程，党的十八届三中全会作出了关于全面深化改革若干重大问题的决定，对今后一个时期经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面的改革作出全面部署。把这些部署贯彻落实好，是推动包括经济社会持续健康发展在内的中国发展的关键。党的十八届五中全会《建议》是一个发展文件，同样也是一个改革文件，因为它从头到尾贯穿着

深化改革的精神，是一个以问题为导向、以依靠深化改革解决经济社会发展问题为主题的文件。这既体现在把坚持深化改革确定为如期实现全面建成小康社会、推动经济社会持续健康发展必须遵循的原则之一上，又体现在“各方面制度更加成熟更加定型”目标内容、发展理念创新和推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展和党领导经济社会发展的具体改革措施上。必须深刻认识到，我们搞改革、搞全面深化改革，不是为改革而改革、为深化改革而深化改革，

而是深刻认识到唯有改革、唯有深化改革才能推动发展。习近平总书记明确指出：“应对当前我国发展面临的一系列矛盾和挑战，关键在于全面深化改革。”党的十八届五中全会向全党全国人民摆出了当前我国发展面临的问题，这就是：发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，主要是发展方式粗放，创新能力不强，部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，重大安全事故频发；城乡区域发展不平衡；资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转；基本公共服务供给不足，收入差距较大人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨；人们文明素质和社会文明程度有待提高；法治建设有待加强；领导干部思想作风和能力水平有待提高，党员、干部先锋模范作用有待强化。要解决好这些问题，推动经济社会持续健康发展，就必须确立起全面深化改革的思路、运用好全面深化改革的举措。这既是成功的历史经验，更是现实的迫切需要。

三、以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标全面深化改革

全面深化改革是党的十八届三中全会作出的重大战略决策，其后的党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国重大战略决策、党的十八届五中全会对“十三五”时期经济社会发展作出的战略部署在深化改革上都坚持、丰富和发展了党的十八届三中全会精神。党的十八届三中全会确定，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会提出的建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家这一全面推进依法治国的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革总目标的具体化。党的十八届五中全会提出的全面建成小康社会新的目标要求一共有五项，其中一项就是“各方面制度更加成熟更加定型”，具体就是：“国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高人权得到切实保障，产权得到有效保护。开放型经济新体制基本形成。中国特色现代军事体系更加完善。党的建设制度化水平显著提高。”这同样是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革总目标的具体展开。正是考虑到经济社会发展领域的深化改革必须牢牢把握全面深化改革的总目标，党的十八届五中

全会《建议》在阐述如期实现全面建成小康社会、推动经济社会持续健康发展必须遵循的原则之一“坚持深化改革”时，强调“改革是发展的强大动力。必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力”。我们贯彻落实党的十八届五中全会《建议》关于坚持深化改革的精神，要抓住完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标，把党的十八届三中全会、四中全会、五中全会关于深化改革的部署统筹起来落实紧紧扭住经济体制改革这个全面深化改革的重点，突出抓好党的十八届五中全会提出的“加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式”和“构建发展新体制”的贯彻落实，为推动经济社会持续健康发展提供重要制度保障。

坚持依法治国沈春耀

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）确定了“十三五”时期我国发展的指导思想，强调坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局；同时把坚持依法治国确定为必须遵循的原则提出了法治建设的目标任务。坚持依法治国，对于保持我国经济社会持续健康发展，如期全面建成小康社会，建设社会主义法治国家，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。

一、充分认识坚持依法治国的重大意义坚持依法治国，是解决我们事业发展中面临的一系列重大问题的根本途径，是解放和增强社会活

力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。（一）依法治国是党领导人民治理国家的基本方略1978年 12 月，党的十一届三中全会深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提

出为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。1997年，党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，确立了依法治国的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载人国家根本法。改革开放 30多年来，社会主义法治有力保障和推动了党和国家各项事业的发展。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央强调，依法治国是坚持和发展中国特色社会主

义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。面向未来，依法治国地位更加突出、作用更加重大，必须坚持依法治国，夯实党和国家兴旺发达、长治久安的法治基础。

（二）依法治国是保障和推动经济社会持续健康发展的客观要求发展是硬道理。能否解决好发展这个第一要务，直接关系事业兴衰、人心向背、前途命运。历史

唯物主义告诉我们，法治属于国家上层建筑的重要组成部分，必须服从服务于社会经济基础和生产力发展的要求；同时，法治对于社会经济基础和生产力发展具有巨大的反作用。法治的功能既体现在对于各种社会关系予以确认、保护、规范和调整，又体现在对于经济社会发展发挥引导、定向、推动和促进作用。法治通过确立和实施稳定的、公开的、规范的制度和规则，能够为经济社会发展提供牢固的基础、持久的动力和广阔的空间。

社会主义市场经济本质上是法治经济。市场主体的确立及其活动，财产权的界定和财产关系的有效保护，市场交易的正常进行和市场秩序的有效维护，政府对市场的调控、监管和服务，市场竞争下的社会保障，对外开放下的经济发展，都需要有完备的法治。发展社会主义市场经济，推动经济社会持续健康发展，必须坚持依法治国，从法治上为解决经济社会发展问题提供制度化方案。

（三）依法治国是促进社会和谐稳定和维护社会公平正义的必然要求随着改革开放和现代化建设的深入发展，我国社会结构发生了显著变化。群体阶层、组织形式、

就业形式、利益关系、社会关系等呈现出多样化、多重化、多层化特征，统筹兼顾各方面利益的难度加大。同时，人们思想活动和社会活动的独立性、选择性、差异性、变动性明显增强，人民内部矛盾呈现新特点，各类群体性事件多发突发，社会治理面临诸多新课题、新挑战。因此，推进和保证各项事业顺利发展，必须充分调动、更好发挥各方面的积极性、主动性、创造性，妥善处理各种利益关系有效化解各类社会矛盾。法治是治国理政的基本方式，也是促进社会和谐稳定、维护社会公平正义的重要途径。正确处理

各种社会矛盾，要求我们善于运用法治的权利义务机制和权力责任机制，科学合理地调整和规范各种利益关系、社会关系，在法治框架内、在法治轨道上解决各种社会问题，使社会成员既依法充分享有权利、行使权利、维护权利，又依法切实履行义务、承担责任，做到权利和义务、权力和责任相统一。

二、在全面依法治国新征程中为经济社会发展提供可靠保证

在新的时代条件下，依法治国承担着保障和推动党和国家事业发展的新使命，承载着人艮对幸福美好生活的新期待，本身也面临着全面发展的新机遇。

（一）“四个全面”战略布局开启全面依法治国新征程以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，明确全面建成小康社

会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。协调推进“四个全面”战略布局，集中体现了以习近平同志为总书记的党中央治国理政、开创事业发展新局面的战略思想和战略部署，深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，具有重大统领意义和指导意义。党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国并作出战略部署，依法治国在党和国家事业发展全局中地位和作用得到进一步提升、拓展和加强，我国社会主义法治建设开启新征程、迈向新阶段。法治是发展的可靠保证。《建议》强调坚持“四个全面”的战略布局，进一步凸显法治在发展大

局中的地位和作用。实现我们的宏伟奋斗目标，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。新形势下，全面依法治国要求：一是国家各领域各方面事业发展都应纳入法治轨道，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，包括治党治国治军、内政外交国防等；二是各级各类组织、各种活动和行为都应纳入法治轨道，包括推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，包括决策、执行、监督、保障等实现法治化；三是法治建设各环节各部分，包括立法立

规、依法行政、公正司法、法治社会、法治保障、依法治军和依法执政等，应当整体规划、统筹推进协调发展。

（二）加快建设中国特色社会主义法治体系着眼于保障和推动经济社会持续健康发展，《建议》提出加快建设中国特色社会主义法治体系、

把经济社会发展纳入法治轨道的要求。党的十八届四中全会确定了建设中国特色社会主义法治体系的目标任务，提出要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。推进中国特色社会主义法治体系建设，必须坚持“四个全面”战略布局，积极适应经济发展新常态，完善社会主义市场经济法律制度，为推动经济社会持续健康发展提供更加成熟、更加定型的法治保障。完善社会主义市场经济法律制度，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府

作用，通过法治贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在市场主体、财产权、交易规则、宏观调控、监督管理、服务引导、社会保障、对外开放等方面，持续深入地改进制度、健全机制完善规则，运用法治思维和法治方式推动发展，不断提高经济社会发展和市场经济运行的法治化水平。调整后的全国人大常委会五年立法规划提出了经济社会发展方面一系列立法项目，属于制定新法

的项目主要有：编纂民法典，制定粮食法、公共文化服务保障法、基本医疗卫生法、中医药法、慈善法、电信法、原子能法、土壤污染防治法等；研究制定电子商务法、期货法、电影产业促进法、核安全法、发展规划法、能源法、基础设施和公用事业特许经营法、航空法等；落实税收法定原则，制定环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等。属于修改法律的项目主要有：修改证券法、农村土地承包法、土地管理法、专利法、著作权法、标准化法、铁路法、森林法、中小企业促进法、水污染防治法、职业教育法、民办教育促进法、红十字会法等；研究修改农民专业合作社法、外商投资三个企业法、反不正当竞争法、中国人民银行法、商业银行法矿产资源法、循环经济促进法、草原法、药品管理法、文物保护法等。

（三）保障人权、保护产权、规范公权加快建设中国特色社会主义法治体系，完善社会主义市场经济法律制度，关键是要把握好推进方

向，抓好着力点，体现价值引领。法治建设的核心问题是处理好各种权利义务关系、权力责任关系，以此为中心构建制度和规则。《建议》在全面建成小康社会新的目标要求中，明确提出“人权得到切实保障，产权得到有效保护”；在构建发展新体制中，明确提出“推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益”；在运用法治思维和法治方式推动发展中，明确提出“依法设定权力、行使权力制约权力、监督权力”，“完善对权利的司法保障、对权力的司法监督”。这些都为新形势下加强法治体系建设指明了前进方向、提供了基本遵循。强调保障人权，就是要从法治上坚持以人民为中心的发展思想，增进人民福祉，发展人民民主，

维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，保证人民在发展的基础上享有广泛的权利和自由，促进人的全面发展。强调保护产权，就是要从法治上健全现代产权制度，加强和完善对物权、债权、股权、知识产权、承包权益、劳动权益、投资权益、保险权益等各类财产权利及相关权益的保护，坚持和完善基本经济制度。强调规范公权，就是要从法治上强化对公共权力运行的制约和监督，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

三、坚持改革和法治双轮驱动、协调发展党的十八届三中全会和四中全会，分别对全面深化改革和全面推进依法治国作出战略部署，形成

了党中央治国理政相得益彰的“姊妹篇”，体现了“破”和“立”的辩证统一。坚持全面深化改革，坚持全面依法治国，推动经济社会持续健康发展，必须正确处理改革与法治的关系。

（一）改革和法治相辅相成、相伴而生直观来看，改革意味着“破”“变”，而法治意味着“立”“定”。二者在观念取向和行动方向

上看似矛盾、难以协调，但实质上二者相互联系、辩证统一。我国历史上的历次变法、革新、新政，都是改革和法治紧密相连、紧密结合的。从战国时期的商鞅变法、宋代的王安石变法，到明代的张居正变法、晚清的戊戌变法，改制与更法，变旧法与立新法，莫不如此。当代中国正在昂首阔步迈向全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的光明前程和美好未来，法治的实现离不开改革的持续推动改革的深化也必然要求法治的有力保障。习近平总书记明确提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用

法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”深入学习贯彻习近平总书记关于改革与法治关系的重要论述精神，对于坚持依法治国，坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，确保重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，实现改革和法治同步推进、相互促进，具有重大意义。

（二）树立正确的改革观和法治观我国改革进入了攻坚期和深水区，改革与法治的关系面临着一些新课题新任务，也亟待纠正一些

认识上的误区和偏颇。一种观点认为改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。正确处理改革与法治的关系，需要正确认识改革与法治的差异性、时滞性和矛盾性。法律往往具

有一定的滞后性甚至保守性，这是各国法制发展史上一个带普遍性的现象。而能否解决好法律滞后性问题，则具有非同小可的意义。故步自封、抱残守缺虽可以维持一时，但终归是难以为继的。中国古代先哲们早已看到了法律与时俱进的重要性，即所谓“法与时转则治，治与世宜则有功”“治国无法则乱，守法而弗变则悖，悖乱不可以持国”。所以，法律滞后性现象是客观存在的，关键在于我们如何正确认识和把握。必须树立正确的改革观和法治观，坚定推进法治，维护法治权威；同时正视法律滞后性问题，积极妥善加以解决。

（三）坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一习近平总书记深刻指出：在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是

两个轮子的含义。坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，是新形势下坚持依法治国的内在要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要原则。法治建设必须适应新形势新要求，贯彻和体现改革创新精神，在已有的基础上，不断总结新的实践经验，不断完善中国特色社会主义法律体系，不断推动各方面制度与时俱进、完善发展、成熟定型，实现改革和法治双轮驱动、协调发展。这是时代向我们提出的新课题、新任务。

坚持依法治国，做好新形势下立法工作和法治实施工作，不应只是被动地反应、承接、转换，而应该更加积极、更加主动地适应改革发展稳定的需要，适应中国特色社会主义事业发展的需要。要加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系对实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，应当尽快上升为法律，为改革提供支持和保障；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，应当按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革；对不适应改革要求的现行法律，应当及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。

坚持统筹国内国际两个大局韩文秀

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），把坚持统筹国内国际两个大局，作为“十三五”时期如期实现全面建成小康社会奋斗目标、推动经济社会持续健康发展必须遵循的原则之一。《建议》指出：“全方位对外开放是发展的必然要求。必须坚持打开国门搞建设，既立足国内，充分运用我国资源、市场、制度等优势，又重视国内国际经济联动效应，积极应对外部环境变化，更好利用两个市场、两种资源，推动互利共赢、共同发展。”这既是对过去 30多年我国发展经验的总结，也为今后一个时期统筹国内国际两个大局指明了方向、提出了要求。

一、统筹国内国际两个大局是促进经济持续健康发展的必然要求

（一）统筹两个大局是适应经济全球化新趋势的需要当前，经济全球化在曲折中深入发展，各国经济相互联系、相互影响达到前所未有的程度。同时，

以自由贸易区为代表的各种优惠贸易安排方兴未艾，区域经济一体化快速发展；贸易和投资自由化由以往的重点削减边境措施壁垒转向更加注重削减边境后措施壁垒，竞争中立、环境保护、劳工标准、知识产权保护等成为焦点，准人前国民待遇加负面清单的外资管理模式为越来越多国家接受。这种情况下，全球经济既有相互依存加深的一面，也有因区域优惠贸易安排而相互割裂的一面。特别是跨太平洋战略经济伙伴关系协议(TPP)等高水平自贸区加快建设，将深刻影响全球经贸规则走向。我们要深刻认识、正确把握经济全球化的新特征，把外部环境变化当作谋划国内发展不可忽视的变量，努力实现最佳政策设计和最优发展结果。

（二）统筹两个大局是适应经济发展新常态的需要中国经济发展进入新常态，传统低成本比较优势明显弱化，出口增速明显放缓，进出口更趋平衡

发展；利用外资结构优化，对外投资势头强劲，出现双向投资并驾齐驱的新格局。中国经济增长正在

转向更多依靠国内需求特别是消费需求，有利于全球经济平衡发展。同时，中国经济增长的原有动力明显减弱，亟待把进口和出口、利用外资和对外投资统筹协调起来，把全方位对外开放和国内产业转型升级、空间结构优化布局有机结合起来，打造中国经济发展的新动力。新常态下，中国的发展更加离不开世界，世界的发展更加离不开中国，更加需要中国与世界良性互动。

（三）统筹两个大局是适应国际社会新期待的需要中国是世界第二大经济体，与第一大经济体的总量差距还在缩小。中国是第一大货物出口国和重

要的原油等能矿产品进口国，外汇储备居全球首位，对外投资跻身世界前列。这样的块头，使中国对世界经济的影响达到前所未有的程度，国际社会对中国的期待也达到前所未有的程度。发展中国家希望中国增加投资和经济援助，在国际事务中为发展中国家争取更多正当权益。发达国家希望中国承担更多国际责任，在全球事务中发挥更大作用。中国需要适应新角色，找准新定位，拓展国际视野，增强战略思维，把满足自身发展需要和适应国际社会期待更好地结合起来。

二、统筹国内国际两个大局需要处理好的关系国内国际两个大局既相互紧密联系，又相对独立存在。统筹两个大局，就是要充分认识这两个大

局的发展趋势和基本特征，立足国内，放眼国际，把两个大局兼顾起来、结合起来、统一起来，形成两个大局之间相互借助、相互配合、良性互动的格局。为此，要妥善处理几方面关系。

（一）妥善处理国内发展与对外开放的关系国内发展和对外开放有一个循序渐进、由低到高、相互推动的过程。开放是手段，目的是促进国

内发展。同时，国内发展进入新阶段、面对新形势，也会对开放提出更高要求。开放是双刃剑，既带来机遇也带来风险。当前，我国加入世贸组织的开放红利正在消退，国内发展需要注入新的动力，我们要积极实施新一轮高水平全方位对外开放，倒逼和推动深层次改革，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。同时，要把握好开放的节奏、力度、范围，在扩大开放中维护国家安全。

（二）妥善处理发挥自身优势与利用外部条件的关系推动发展需要认清和发挥自身优势，找准和挖掘自身潜力。我们拥有国内市场潜力大的优势，13

亿多人的消费结构升级，必将形成巨大的市场需求，这是经济持续健康发展的可靠依托。我国劳动力素质不断提高，正在实现由人口红利向人才红利的转换跃升。我国拥有中国特色社会主义制度优势，经受住了国际金融危机等多方面考验，显示出强大的生命力。统筹两个大局，就要在扩大开放中取长补短，做好自身优势与国外市场、资源、要素的对接，使自身优势得到充分发挥，国外资源得到有效利用。

（三）妥善处理立足自身国情办好自己事情与遵循国际规则履行国际责任的关系我们推动发展，必须立足社会主义初级阶段的基本国情，从实际出发，首先把自己的事情办好。

同时也要认识到，我国是最大的发展中国家，是世界第二大经济体，我国的发展态势和政策举措势必产生日益增大的国际外溢效应。比如，我们搞好扶贫攻坚，也将为国际减贫事业作出贡献；我们加强节能减排，也将为应对全球气候变化作出贡献。我们在开展对外经济合作中要按国际规则办事，在调

整国内政策和法规制度时也要考虑外部性或溢出效应。为了维护世界和平与发展的共同利益，我们要积极承担与我国发展水平和承受能力相适应的国际责任。

（四）妥善处理中国自身发展与世界共同发展的关系现实世界是由不同国家组成的，客观上存在中国与外部世界的利益关系问题。从全人类的角度讲，

中国利益与世界利益是统一的。统筹国内国际两个大局，就要坚持正确的义利观，在国际交往中坚持“己所不欲，勿施于人”“以和为贵”“和而不同”，义字当头，同时要坚持原则，切实维护国家的核心利益和根本利益。我们不搞零和思维，而是倡导“各美其美、美美与共”，努力实现互利共赢，构建和谐世界。

三、统筹国内国际两个大局需要着力做好重点领域各项工作

统筹国内国际两个大局，贯穿于改革发展稳定的各领域和社会主义现代化建设的全过程，体现在重点领域的工作之中。

（一）在推进“一带一路”建设中统筹国内国际两个大局推动共建丝绸之路经济带和 21世纪海上丝绸之路，既是对外开放大战略，也是国内区域发展大

战略。要坚持共商共建共享原则，与沿线相关国家共商建设大计，共推建设项目，共享建设成果。“一带一路”建设的主要内容是“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通政策沟通，就是与相关国家加强政府间协商交流，就各自的发展战略和政策进行对接，共同制定推进区域合作的规划和措施，为务实合作和项目实施提供政策支持。设施联通，就是与相关国家加强交通能源、通信等基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成亚洲内部和亚欧非的基础设施网络。贸易畅通，就是与相关国家共同推进贸易投资便利化，商签优惠贸易安排，提高经贸合作水平。资金融通，就是与相关国家深化金融合作，扩大双边本币互换、结算，共同筹建运营亚投行等开发金融机构，通过多种方式为合作项目提供融资。民心相通，就是与相关国家开展丰富多样的人文交流，增强共建“一带一路”的社会民意基础。“一带一路”建设将使我国西北西南、东北等沿边地区变为对外开放的前沿和核心区，也有利于内陆地区的交通、产业等优势向四面八方延伸，有利于充分发挥沿海地区经济实力强、辐射带动作用大、作为改革创新排头兵的作用，有利于形成海陆统筹、东西互济的对外开放新格局。国内国际两个大局越是统筹兼顾得好，“一带一路”建设就越能够顺利推进。

（二）在加强国际产能合作中统筹国内国际两个大局当前全球产业结构快速调整．许多发展中国家大力推进工业化、城镇化进程，为推进国际产能合

作提供了重要机遇。我国工业生产能力很大，企业的工程承包能力强，通常还有融资支持，这为开展国际产能合作带来了机遇，提供了条件。国际产能合作是统筹国内国际两个大局的重要抓手和契合点推进国际产能合作，要把适应国内外两方面需要结合起来：一是适应国内产业转型升级的需要。通过国际产能合作，要把国内过大的存量产能降下来，促进国内产业结构调整，带动性价比高的装备出口优化提升我国在国际产业分工中的地位。二是适应发展中国家完善基础设施和健全产业体系的需要，

推动其工业化进程，同时要避免把高污染高排放的产能向外转移。还可开展三方合作，共同开发第三方市场，在国际产能合作中实现双赢多赢共赢。

（三）在协调推进内外贸易和双向投资中统筹国内国际两个大局当前国内市场与国际市场已紧密地连通在一起，相互之间的影响既很快捷，也很直接。目前我国

不少农产品的国内生产成本和市场价格高于国际市场，进口压力较大，对国内农业生产和农民利益产生影响。一些进口依存度高的商品，如大豆、能源矿产等，如果进口大起大落，也会对国内外市场稳定带来风险。必须树立国内国际市场一体化的意识，通过合理调节进出口，保障国内市场稳健运行，促进国内市场与国际市场趋向均衡。要着眼于国内产业结构调整和优化升级，营造良好投资环境，放宽市场准人，坚持内外资企业一视同仁、公平竞争，积极有效利用外资。要顺应我国对外投资快速发展的趋势，加快中国装备、技术、标准、服务走出去，培育一批国际竞争力强的跨国企业。既要防止产业空心化，又要促进产业高端化。总之，要更加重视国内国际经济联动效应，坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，努力形成中国经济与世界经济深度融合的互利合作格局。

（四）在推进自贸区建设中统筹国内国际两个大局自贸区是当前国际贸易投资自由化便利化的重要载体。面对各类自贸区建设如火如荼的态势，我

们要加快实施自由贸易区战略，落实好已生效的自贸协定，在条件成熟时推出已有自贸协定的升级版抓紧打造新的自贸区，推进区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判，推进亚太自由贸易区建设，致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络。在国内，要建设好运营好自由贸易试验区，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，在试验区内探索实行与高标准国际贸易投资规则相适应的体制机制。及时总结上海、广东、天津、福建等自贸试验区的新鲜经验和有效做法，条件成熟时在更大范围内推广复制，使国内自贸试验区探索与国际自贸区建设之间形成良性互动。

（五）在参与全球治理和提供国际公共产品中统筹国内国际两个大局当前经济全球化深入发展，超越国界的全球性问题明显增多。随着我国综合国力增强、国际影响

力上升，我国已走向国际舞台的中央和全球治理的前台。我们要积极参与全球经济治理和规则制定，提高制度性话语权，构建广泛的利益共同体。要坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，落实减排承诺。主动参与 2030年可持续发展议程。加强与主要经济体宏观经济政策对话协调，巩固二十国集团作为全球经济治理重要平台的地位。推动多边贸易谈判进程，促进国际货币体系和国际金融监管改革。积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定。增加对外援助，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助。加强反恐、防扩散等国际合作，维护全球网络安全。总之，世情国情的发展变化，都使我们既有必要也有可能积极参与国际公共产品供给，主动塑造有利于我国和世界共同繁荣发展的外部环境。

坚持党的领导

木生《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，

如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循的一条重要原则就是“坚持党的领导”。《建议》强调：“党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。必须贯彻全面从严治党要求，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党的执政能力和执政水平，确保我国发展航船沿着正确航道破浪前进。”这深刻揭示了全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的根本所在。

一、坚持党的领导，才能始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，确保我国发展的正确方向

全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，进而向第二个百年奋斗目标迈进，到本世纪中叶建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦，是一场具有许多新的历史特点的伟大斗争。取得这场伟大斗争的胜利，坚持正确发展方向至关重要。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。综观国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。一方面，我国经济发展进入新常态，经济发展方式转变加快，新的增长动力正在孕育形成，经济长期向好基本面没有改变，但发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，主要是发展方式粗放，创新能力不强，部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，城乡区域发展不平衡，资源约束趋紧，收入差距拉大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨等。如期全面建成小康社会、保持经济持续健康发展，任务十分艰巨。另一方面，国际竞争日趋激烈，国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义抬头，地缘政治关系复杂变化，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，外部环境不稳定不确定因素增多。统筹国内国际两个大局，积极应对外部环境变化，为我国发展创造更好环境，难度明显加大。面对这样的复杂形势，党中央高瞻远瞩、总揽全局，旗帜鲜明地强调必须坚持党的领导。这是因

为，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，只有中国共产党才能带领中国人民取得改革开放和社会主义现代化建设的伟大胜利，实现国家富强、民族振兴、人民幸福。中国特色社会主义是我国推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的唯一正确道路，这条道路是党领导人民经过长期探索实践开辟的，也只有在党的领导下才能不断向前发展。改革开放以来，我国以世界上少有的速度快速发展，人民生活水平显著提高，城乡面貌发生翻天覆地变化，综合实力和国际地位极大提高，归根到底在于党领导人民开辟并坚持中国特色社会主义，形成了中国特色社会主义道路、理论体系、制度从根本上解决了中国发展的大方向问题。“十三五”时期，我们要继续抓住和用好重要战略机遇期，化解来自各方面的风险挑战，着力解决经济社会发展存在的突出问题和明显短板，不断开拓发展新境界，确保 13亿多人民共同迈人全面小康社会，必须坚持党的领导。这是改革开放以来我国社会主义现代化建设的一条基本经验，是新的历史条件下不断夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央科学把握国内外形势深刻变化，毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，勇于探索、大胆实践，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成了一系列治国理政新理念新思想新战略，明确了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。这从根本上确保了未来五年乃至更长时期我国发展的正确方向。

二、坚持党的领导，才能充分发挥中国特色社会主义制度优势，确保经济社会持续健康发展

任何一个国家的执政党，都是这个国家经济社会发展的主导性力量。执政党的执政能力和执政水平，在很大程度上决定着经济社会发展的进程和效果。执政党的执政能力和执政水平不是凭空而来的，必须有相应的制度安排和体制机制，确保党的执

政地位和作用得到有效发挥，执政理念、执政方略、执政目标得到切实贯彻落实。我们党的领导核心地位是历史形成的，是历史和人民的选择。在中国共产党领导下，我国确立、形成并逐步完善中国特色社会主义制度，为党对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及各项事业实施有效的领导提供了有力制度保障。可以说，党的领导是中国特色社会主义的鲜明特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。中国特色社会主义制度优势，最重要的就体现在党总揽全局、协调各方的领导核心作用上。党的

领导核心作用，主要是把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、深化改革、推动立法、营造良好环境，这是保持经济社会持续健康发展的坚强政治保证。一是党作为各项事业的领导核心，能够站在总体布局和战略布局的高度，顺应经济社会发展规律，统筹国内国际两个大局，把握我国发展面临的形势和任务，凝聚全党全社会智慧，对经济社会发展作出全面的、科学的、长远的规划，为经济社会发展指明正确方向、提供基本遵循。二是我们党代表最广大人民的根本利益，能够站在人民的立场上超越各种利益关系的掣肘，提出有利于推动发展、兼顾公平和效率的政策措施，构建全体人民共建共享的制度和体制机制，在推动发展的过程中最大限度地增进人民福祉、促进社会公平正义。三是党处于总揽全局、协调各方的领导核心地位，能够统筹各方面力量、兼顾各方面利益，形成全国一盘棋，从全局和长远角度谋划经济社会发展和进行生产力布局，确保城乡区域平衡发展，确保全体人民实现共同富裕。四是坚持党的集中统一领导，有利于发挥中央和地方两个积极性，调动社会各方面力量，集中力量办好那些关系国民经济和社会发展的大事，有效应对前进道路上的各种风险和挑战。五是我们党有完善的领导体制和工作机制，有严密的组织体系和工作纪律，有强大的党员干部队伍和深厚的群众基础，能够确保全党上下集中统一和全体人民步调一致，把各项重大决策部署落到实处。六是我们党始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，坚定推进改革开放，不断破除体制机制障碍，完善各方面制度机制，健全社会主义法治，能够为经济社会发展创造越来越好的环境。当今时代，我国发展的广度和深度前所未有，各种利益关系的复杂程度也前所未有。没有党站在

全局的高度把握发展方向、制定发展战略、统筹各方面工作、协调各种利益、理顺重大关系，经济社

会发展必将陷入混乱、举步维艰。世界上许多国家发展到一定阶段后之所以停滞不前，很大原因就在于执政党软弱无力，无法对经济社会做出长远规划，更无力推行有利于经济社会发展的政策措施。“十三五”时期，只有充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能确保《建议》提出的指导思想、重要原则、发展理念、主要目标、重点任务、重大举措落到实处，有效解决面临的突出矛盾和问题，保持经济社会持续健康发展。充分发挥党的领导核心作用，必须进一步完善党领导经济社会发展工作体制机制，推进国家治理

体系和治理能力现代化，提高党领导发展能力和水平。要坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委（党组）领导核心作用，加强制度化建设，改进工作体制机制和方式方法，强化全委会的决策和监督作用。要完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，健全决策咨询机制，完善信息发布制度，提高决策科学化水平。要优化领导班子知识结构和专业结构，注重培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部，提高专业化水平，更好地推动经济社会发展。

三、坚持党的领导，才能动员人民群众团结奋斗，为全面建成小康社会凝聚起强大力量

全面建成小康社会，是全体人民共建共享的过程。不仅需要党制定正确的发展战略和政策措施，更需要党团结动员各族人民齐心协力、共同努力，把这些发展战略和政策措施落实下去，把蓝图变成现实。必须充分发扬民主，贯彻党的群众路线，提高宣传和组织群众能力，激发各族人民建设祖国的主人翁意识，充分调动全体人民全面建成小康社会的积极性、主动性、创造性。动员人民群众团结奋斗，离不开党的领导。我们党坚持以人民为中心的工作导向，把实现好、维

护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的根本目的，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点。我们党坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展更加广泛更加充分、更加健全的人民民主，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。我们党大力发展社会主义协商民主，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，在推进改革发展中充分听取人民群众意见和建议，反映群众的愿望和要求，努力把群众的各方面利益安排好。我们党巩固和发展最广泛的爱国统一战线，全面落实党的知识分子、民族、宗教、侨务等政策，充分发挥民主党派、工商联和无党派人士作用，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，巩固全国各族人民大团结，加强海内外中华儿女大团结。这为团结动员全体中华儿女为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗提供了有力保障。

另一方面，把人民群众团结动员起来，必须解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使全体人民共享改革发展成果和全面小康社会幸福生活。要看到，随着全面深化改革实践的推进，涉及利益关系深刻调整，关系广大群众切身利益，改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度世所罕见。没有党的坚强领导，没有强有力的政策措施，没有强大的执行力，没有严肃的政治纪律和政治规矩，很难确保人民群众的实际利益能够随着改革发展而得到有效实现、维护、发展。实践证明，越是深化改革，越要加强党的领导，推动各地区各部门认真解决涉及群众切身利益的问题。只有让人民群众有实

实在在的获得感，人民群众才会有主人翁的意识，才会相信党、拥护党，听党话、跟党走，同心同德建设自己的国家。动员人民群众团结奋斗，必须加强党的建设，不断提高党的创造力、凝聚力、战斗力。要坚持全

面从严治党，落实“三严三实”要求，严明党的纪律和规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任健全改进作风建设长效机制，强化权力运行制约和监督，巩固反腐败成果，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，激励广大干部开拓进取、攻坚克难，更好带领群众全面建成小康社会。

培育发展新动力刘世锦

我国经济发展进入新常态，由高速增长转入中高速增长。在速度变化的背后，更重要的是结构调整和增长动力转换。在原有发展动力减弱的情况下，如何加快培育发展新动力，实现新老动力的平稳转换，成为“十三五”时期面临的一个关键问题。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。按照这一要求，加快培育和形成发展新动力，在供给方面，要进一步优化要素配置，全面提升要素生产率；在需求方面，要有效发挥消费、投资和出口的协调拉动作用。必须加快相关领域改革，切实转变发展方式，使我国经济由以往主要依靠低成本要素驱动，转入更多依靠效率提升、创新驱动的轨道。

一、优化要素配置，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展

过去 30多年我国经济保持高速增长，要素生产率较传统计划经济时期明显提高，但更多地还是依靠要素数量的增长。近些年来，我国的发展条件和发展环境出现了重要变化，如劳动年龄人口总数已经连续多年下降，劳动力、土地、环境等要素成本持续上升，重要工业产品相继出现历史需求峰值等，导致经济的潜在增长率有所下降。保持经济中高速增长，必须把着力点更多地放到提高要素生产率上。这样，全面提高要素生产率，就成为“十三五”乃至更长一个时期经济工作的一项中心任务。全面提高要素生产率，需要推动劳动力、资本、土地、技术、管理等要素的合理流动，进一步提

高其配置质量。理论分析和实际经验都表明，那些效率低的行业、地区和企业，通常都存在要素流动不畅的问题，或者流动不了，或者流动不足。低效的要素出不去，高效的要素进不来，长此以往，落入了低效率困境，且难以摆脱。其原因主要还是体制机制和政策问题，如行政性垄断、准入限制不当市场主体地位不平等、企业体制僵化、要素市场发育滞后等。据有关研究，我国不同行业、企业、所

有制之间的生产率差距相当明显，通过要素流动和优化配置提高效率的潜力很大。强调培育发展新动力、提高要素生产率，首先要关注已有的增长领域，在老领域中挖掘新动力。例如，在石油天然气、电力、铁路、通信等存在行政性垄断的领域，通过放宽准入、鼓励竞争，将会有效降低成本，提高产品和服务质量，同时也将带来可观的投资机会。培育新的发展动力，更多地要着眼于新领域，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新。产

业转型升级、新技术的创新和推广，将可能催生某些新产业，但从大的方面看，出现类似房地产、钢铁、汽车等能够带动经济增长上大台阶的支柱性产业的可能性较小。新常态下，新增长点将主要以新技术、新机制、新业态、新商业模式等形态出现，如“互联网+”、绿色发展、机器替代人工等。它们通常影响到大多数乃至所有行业，是“覆盖式”的；其特征主要不是外延式扩张，而是内涵式地提高效率。以“互联网+”为例，近年来在零售环节发展很快，通过降低成本、扩大消费选择范围、改进产品和服务质量等，表现出多方面优势，已经成为增长最快的领域之一。从发展前景看，如果说网购是“序幕”，互联网与生产过程的深度融合将可能成为“重头戏”。“互联网+”已经成为当前创新创业最为活跃的领域之一，同时我国拥有世界上最大规模的市场和有竞争力的产业配套条件，还面临着产业大规模洗牌重组的机遇，完全有可能在这个领域涌现出一批世界级的技术、产品、商业模式和大企业，进而实现具备先发优势的引领型发展。

二、调整需求结构，更好发挥消费、投资、出口的协调拉动作用

我国经济以往的高增长得以持续，从需求角度看，主要是依托高投资。近些年，随着增长速度放缓，需求结构发生了具有转折意义的重大变化。2015年前三季度，最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为 58. 4%，比上年同期提高 9.3个百分点。出口增速由过去 20%以上降到两位数以下，贸易顺差占国内生产总值比重也相应下降。我国经济已经转变为更多依靠消费和内需带动的经济。在这种背景下，如何更好发挥消费、投资、出口的协调拉动作用，对稳需求、稳增长，在需求方面培育发展新动力，意义重大。消费在增长中的基础作用更为凸显。以往较长一个时期，我国消费保持了较高的增长速度，只是

由于投资的增长速度更高，于是形成了消费比重偏低的现象。随着整体经济速度放缓，特别是投资的明显减速，消费增速也会出现一定程度的放缓。在这种情况下，保持消费相对较高的增速，对稳需求尤为重要。在稳定传统基本需求的同时，要重点关注新的消费增长点。例如，在过去一些年，汽车、移动通讯设备等产品消费，占到居民消费增量的较大比重。在数量增长的同时，要着力提高消费质量引导消费向智能、绿色、健康、安全方向转变。在产品消费逐步得到满足的基础上，增长的重点将转向服务消费，包括旅游、养老、休闲、体育、文化娱乐等领域的消费。应当保持和加强这些领域已经出现的增长加快势头，带动居民消费结构上一个大的台阶。投资在增长中的作用仍为关键。经济由高速增长转向中高速增长，投资减速最为明显，但这并不

意味着投资不再重要。要使经济在较长一个时期内保持中高速而非中低速以至低速增长，投资依然起着关键作用。以往较长一个时期，房地产和基础设施投资占全部投资的 50%左右，制造业投资占比在

30%以上，而制造业投资又在较大程度上依赖于房地产和基础设施投资。目前房地产投资的历史峰值期已过，基础设施的投资空间也逐步收缩。在稳定并适应房地产、基础设施投资变化态势的同时，投资重点要相应转向推动农业现代化的多方面投资、推动制造业转型升级的设备投资和生产性服务业投资、推动居民消费结构升级的信息消费投资和服务消费投资等。在调整和优化投资结构、保持适当投资增长率的同时，更重要的是改进投资效率，扩大有效投资，提高投资产出比，使投资更好地成为提升效率、创新驱动的载体。出口对增长的支撑作用也不可低估。近几年我国出口增速减缓，有国际金融危机后全球增长乏力

的影响，但主要还是随着我国劳动力、土地、环境等要素成本上升和人民币汇率升值，出口竞争力相对下降所致。这一变化符合国际经验和发展规律，也有助于减轻贸易顺差比重过高带来的压力。然而保持出口适度增长仍很重要，且面临不少新的挑战。我们需要更好地利用国内国际两种资源、两个市场，更好地在全球范围内发挥自身的比较优势和竞争优势，为此必须加快出口产品和服务的转型升级提升劳动密集型产品出口的科技含量和附加值，增强资本和技术密集型产业的竞争力。同时，要与资本的引进和输出相结合，有效提升我国产业在全球供应链上的位置。一方面，增强对外投资和扩大出口的结合度，使二者相互支撑、相互推动；另一方面，也要继续引进外资、增加进口，更好利用境外的技术、管理、商业模式、人才等，在更大范围内优化配置资源，推动我国一批行业和企业形成长期稳定的国际竞争力。

三、切实促改革、转方式，使我国经济转入效率提升、创新驱动的轨道

培育新的发展动力，不论是供给方面优化资源配置、提高要素生产率，还是需求方面协调发挥消费、投资和出口的拉动作用，都要求深化相关领域改革，在转变发展方式上取得实质性进展，进而实现发展动力的平稳转换。首先，按照负面清单管理办法，进一步放宽准人。既要“放小”，改革商事制度，便利小微企业

的进入和发展；也要“放大”，重点在石油天然气、电力、铁路、电信、金融等领域破除行政性垄断引入行业外大的投资者，激发竞争活力，降低成本，提高效率。统筹城乡协调发展，加快户籍制度、土地制度、行政管理制度等改革，推动城乡之间人员、土地、资本等要素双向流动、优化配置。转变城市发展方式，使以往孤岛式城市变为分工合理、相互依存、协调发展的网络型城市体系，并以此拓展新的投资空间。其次，加大严重过剩产能调整力度，积极推进产业重组。重化工业等领域产能严重过剩，是近期

工业品出厂价格和工业利润下滑的重要原因，必须使市场在结构调整中起决定性作用，同时更好发挥政府作用，加快违规、低效产能的退出，妥善解决人员安置、债务负担等问题。积极探索“互联网+”优化配置资源的有效途径，着力破除行政区划、所有制等方面的阻隔，在优胜劣汰的基础上加快产业重组，培育和强化企业的核心竞争力。再次，促进创新资源的合理流动，营造创新创业的有利环境。创新活动有其内在规律。促进生产

要素流动，尤其要重视创新要素的合理流动和集中，形成若干个创新型城市和区域创新中心。政府要

从以往的“重扶持”转向“重环境”，避免制定具体技术路线，尽量不搞对特定企业的扶持，着力形成和维护公平竞争秩序，保护知识产权，提升人力资本质量，完善社会保障体系，形成鼓励创新、宽容失败的适宜环境，学会更多地用适应市场经济规律的办法促进创新创业。第四，稳定和发展资本市场，为产业升级、创新驱动提供有效金融支持。以往以银行为主的金融

体系，对引进技术为主、追赶型的增长提供了较为有效的支持，但已不适应新常态下产业升级、创新驱动的需要。应加快资本市场改革，促进多层次资本市场发展，避免或减少资本市场大的起伏，重点发展与转型升级、创新创业相适应的金融工具，提高企业的股本比例。将“去产能”与“去杠杆”相结合，降低并化解金融风险。发展和完善政策性金融工具，创新投融资模式，积极探索推广政府和社会资本合作的有效方式。第五，进一步提高对外开放质量和水平，以开放促改革、促转型。新形势下对外开放既有挑战，

更有机遇。在我国深度参与全球分工的态势下，要争取占领全球贸易投资规则制定的制高点，由以往的被动应对逐步转到主动引领。加快国内自贸区的创新和发展，将成功经验复制推广到其他地区。进一步改善国内投资环境，吸引外资企业将高水平研发中心和其他优质资源布局到中国。对外投资应将重点放在吸收利用国内短缺的技术、管理、品牌、供应链、营销渠道等要素上，取长补短，努力向全球价值链的中高端提升。以服务业为重点推动更高水平的对外开放，在教育、医疗卫生、体育、文化娱乐等领域，以对外开放带动对内开放，激发竞争活力和需求潜力，为经济稳定持续发展扩展新的空间。

拓展区域发展空间陈政高

拓展区域发展空间，是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出的关于我国区域发展战略的重大决策部署，是“十三五”时期优化区域空间开发格局、构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系、推进新型城镇化、保障全面建成小康社会战略目标顺利实现的必然要求。拓展区域发展空间，要以激发区域经济活力、发挥区域发展潜能、促进可持续发展为目标，以优化空间结构、推进转型发展、增强承载能力为重点，实现区域空间的全方位多层次、立体化、绿色化开发利用。

一、充分认识拓展区域发展空间的重要意义拓展区域发展空间的重大战略意义，可以从以下三个方面来认识和把握。（一）丰富完善区域发展战略，构建全面开发开放格局，是实现区域协同发展的重要举措我国幅员辽阔，不同地区之间，生态条件不同，资源禀赋各异，发展差距客观存在。国家针对不

同区域，实行差别化的区域发展战略，以充分发挥不同区域的比较优势。改革开放以来，国家相继实

施了东部沿海开放、西部大开发、振兴东北、中部崛起等区域战略，形成了区域发展的“四大板块”近年来，中央又提出了“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略。三大战略和“四大板块”战略有机结合，进一步丰富和完善了我国区域发展战略体系，对推动区域经济协调发展，具有重大的理论价值和现实意义。

（二）推进新型城镇化，提高城镇承载能力，是城乡一体化发展的重要支撑城镇化是人类社会发展的必然趋势，是国家现代化的重要标志。当前我国城镇化水平已超过

54%，2020年预计将达到 60%，处于城镇化向纵深发展的关键时期。要以人的城镇化为核心，走中国特色新型城镇化道路，必须妥善解决好“三个一亿人”的问题，推动农村人口同步实现小康，这对我国区域空间承载能力提出了相当高的要求。拓展区域发展空间，提升既有城镇功能，推进城乡发展一体化，激发区域经济发展的潜能与活力，对提高城镇化质量、实现新型城镇化具有至关重要的支撑作用。

（三）落实生态文明建设要求，促进区域空间集约高效利用，是实现绿色发展的重要途径党中央、国务院高度重视生态文明建设，《建议》明确了“十三五”时期生态文明建设的目标要

求。当前，我国区域空间利用还存在着开发模式粗放、生态保护不力、利用效率不高等突出问题。拓展区域发展空间．就是要贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的总体部署和要求，把生态文明建设放在更加突出的战略位置，优化区域发展空间结构，推进绿色发展，建设美丽中国。通过建立健全区域空间规划管理制度，提高区域空间治理能力和水平，统筹协调陆域水域、地上地下空间的开发利用。大力优化开发利用结构，增加生活空间和生态空间，提高生产空间利用效率，推动区域空间开发模式转型，把生态文明建设的各项要求切实落到实处，促进形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

二、拓展区域发展空间的主要任务拓展区域发展空间，内涵丰富，任务繁重，必须突出重点，有序推进。要做到先布棋盘后落子，

形成纵贯东西、连通南北、覆盖全国、辐射世界的区域发展空间格局，使城市群成为集聚人口和产业的主要平台。要点、线、面相结合，在点上形成一批中心城市和重点经济区，在线上优化支撑城镇布局的设施网络，在面上建设宜居宜业宜游的美丽乡村。

（一）优化区域空间布局，形成均衡化、网络化的全面开放新格局《建议》提出，“以区域发展总体战略为基础，以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经

济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带”，科学谋划了未来五年区域发展空间的总体布局。立足国际视野，积极实施三大战略。实施“一带一路”战略，加强东中西互动合作，全面提升开

放型经济水平。实施京津冀协同发展战略，有序疏解北京非首都功能，优化京津冀城市群建设，打造中国经济发展新的支撑带。依托黄金水道打造长江经济带，上中下游协作互动，促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展，建设陆海双向对外开放新走廊。

坚持全国一盘棋的思想，继续有序推进东、中、西和东北“四大板块”区域发展。东部地区要加强陆海统筹协调发展，推动沿海开发开放向纵深挺进。中部地区要发挥好承东启西的区位优势，实现工业化、城镇化和农业现代化的协调发展，促进就近、就地城镇化进程。西部地区要继续深入实施西部大开发战略，培育经济增长极，提高集中连片特困地区县城和小城镇的区域服务能力。东北地区要巩固振兴老工业基地成果，进一步加快经济转型，尽早实现全面振兴。通过实施上述战略，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，推动区域空间利用均衡

化网络化，构建全方位对外开放的区域发展空间新格局。（二）培育发展重点城市群，打造人口和产业承载新空间城市群是我国人口、产业聚集的主要地区，是城镇化区域空间形态演化的高级阶段和主体形态。

《建议》提出，“发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群”，明确了今后五年的发展重点。要遵循城市群发展客观规律，根据不同城市群发展阶段特征，实行分类指导。以建设世界级城市

群为目标，重点优化提升京津冀、长三角和珠三角三大城市群的功能，使三大城市群继续在制度创新科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，在更高层次参与国际合作和竞争，形成推动中国现代化建设的主引擎和战略支撑。加快培育东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群，使之成为引领区域经济发展的重要增长极。要完善基础设施网络，优化城市群内分工合作打造新的承载空间，提高人口承载规模，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、文化魅力彰显的新型城市群。

（三）打造一批中心城市和重点经济区，形成一批新的经济增长节点《建议》提出：“发展一批中心城市，强化区域服务职能。”“推进重点地区一体发展，培育壮

大若干重点经济区”。随着我国经济增长进入转型期，城市发展的传统动力逐渐减弱，迫切需要培育和激发新的发展动力，使城市发展更加生机勃勃，更好发挥中心城市的优势。提升既有中心城市的功能和辐射带动能力。既要培育北京、上海等直接参与全球产业分工、文化

交流的世界级城市，不断提高在世界城市网络中的地位，又要加快建设承接产业转移、带动区域发展的区域性中心城市，培育各类专业化城市。加快培育发展一批新的中心城市。根据资源禀赋、区位条件、劳动力资源等因素，选择一批边境

口岸地区、资源型地区、老少边穷地区、旅游文化资源丰富地区的节点城市，给予特殊的扶持政策，培育形成地区经济发展新的增长节点。依托中心城市及其周边地区，加强城镇之间的要素流动和功能联系，促进产业协作、功能互补，

形成支撑和带动区域经济发展的重点经济区。（四）推进城市绿色发展，营造宜居宜业新空间城市是区域人口、产业高度聚集的空间。《建议》提出，“支持绿色城市、智慧城市、森林城市

建设和城际基础设施互联互通”，指出了今后五年拓展城市发展空间的方向和重点。加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，提升发展质量和环境容量。增加生活、生态空间，

大幅度提高城市公共绿地面积，利用自然山体、湖泊水系等形成区域绿道网络。减少生产空间比例，

提高容积率，清理和解决低效的产业园区和仓储用地。大力推进绿色交通、绿色设施、绿色建筑，加大能源资源的循环利用。坚决制止沿海沿江岸线的无序开发．保护好自然岸线，提高岸线利用质量。推动城市立体化、智慧化发展。全面开展城市设计工作，完善城市的天际线、景观视廊，接续城

市肌理和文脉。统筹城市地上与地下规划建设，加强城市地下空间的统筹开发利用，推进地下综合管廊、海绵城市建设。推动新一代信息技术和互联网技术创新利用，提高城市智能化水平，实现城市精细化管理。加强城际基础设施互联互通。统筹推进城际间的交通、能源、水利、信息等基础设施建设，构建

布局合理、设施配套、功能完善、安全高效的现代基础设施体系，提升基础设施互联互通和现代化服务水平。

（五）推进城乡一体化发展，拓展农村发展空间农村地区发展空间的拓展，是拓展区域发展空间的重要内容。农村地区地域广阔，是经济建设和

新型城镇化发展重要的支撑条件和生态保障空间。《建议》提出，“推进城乡发展一体化，开辟农村广阔发展空间”，明确了扩展农村发展空间的路径。统筹城乡发展空间布局。建立健全城乡一体化的规划、建设、管理体制机制，推进城乡空间布局、

基础设施、公共服务、产业发展的一体化。进一步落实工业反哺农业、城市支持农村的具体政策措施推动城市公共设施和公共服务向农村地区延伸覆盖，推动城乡产业链的双向延伸对接，增强农村地区发展能力。加强农村环境综合整治，提升镇村基础设施建设和公共服务水平。加大政府投入力度，积极吸收

社会资本参与，加强农村污水处理和垃圾处理等设施建设，防治农村污染。拓展农村特色产业空间，促进乡村旅游产业发展，培育农村电子商务等经济新动力，提高传统产业现代化水平。保护农村特色风貌，传承乡土文化形式和内涵，保持村落与自然的和谐统一，建设美丽乡村。

三、提高区域空间治理能力拓展区域发展空间是一项综合性、全局性的系统工程。要按照中央全面深化改革的要求，大力加

强体制机制创新，加快建立系统完善的空间规划管理制度，增强管制措施的系统性、针对性和有效性提高区域空间治理能力。

（一）建立统一规范的空间规划编制体制空间规划是区域发展的指南，是区域空间开发利用各项活动的基本依据。要加快建立统一规范的

空间规划编制体制，构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。以优化空间结构、强化空间治理为主要内容，整合目前各部门分头编制的各种类别、各有侧重的空间规划，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。做好省级空间规划编制试点工作。

（二）积极推进市县“多规合一”整合各部门力量，积极推进市县“多规合一”，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。加强对

市县“多规合一”试点的指导，制定完善市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推广的经验。创新市县空间规划编制方法，探索规范的市县空间规划编制程序，增强规划的科学性和透明度。

（三）强化公共空间规划管理拓展区域发展空间，要注重留足做优公共空间，以公共空间为重点，加强规划管治。按照统一的

土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界。严格执行城乡规划“三区四线”管理制度，严控建设标准，加强对城市地下空间的统筹规划。加强公共设施供给，营造适宜居住和创业的公共空间。

（四）建立实施国家公园管理体制研究制定建立国家公园管理体制的总体方案，加强对区域重要生态系统和特殊公共空间的保护，

实现永续利用。改革由各部门分头设置风景名胜区、自然保护区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等体制，将这些分头设置的保护地实施功能重组，统一整合设置为国家公园，实施更加严格的保护措施。

（五）加强考核问责建立健全拓展区域发展空间的绩效考核评价机制和责任追究机制。研究建立可操作、可量化的拓

展区域发展空间指标体系，制定拓展区域发展空间绩效评价考核办法，加强监督检查。将拓展区域发展空间的目标任务实施完成情况，纳入地方党政领导干部考核和离任审计。制定完善区域空间开发保护、空间规划编制审批与实施管理、市县“多规合一”、国家公园管理等方面的法律法规，明确法律责任，强化责任追究。

拓展基础设施建设空间杨传堂

党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出“用发展新空间培育发展新动力，用发展新动力开拓发展新空间”，并对“拓展基础设施建设空间”进行了系统安排部署。这是中央科学把握现代化发展规律、着眼于全面建成小康社会作出的重大战略部署。我们要深刻学习贯彻党的十八届五中全会精神，大力拓展基础设施建设空间，为经济社会发展提供坚实基础和重要支撑。

一、深刻认识拓展基础设施建设空间的重大意义拓展基础设施建设空间，是“十三五”时期我国经济社会发展的一项重大任务。在全面建成小康

社会决胜阶段的新形势下，拓展发展新空间，塑造区域发展新格局，要求切实发挥基础设施建设的引导作用。我们要从科学发展的视角出发，深刻认识拓展基础设施建设空间的重大意义和深远影响。

（一）拓展基础设施建设空间是实现党和国家事业发展目标的坚实基础全面建成小康社会是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴中国梦的阶段性战略目标。基础设

施建设具有先导性，不仅要满足当前需求，还要为未来经济社会发展留有空间。从当前发展来看，坚

持发展是第一要务，以提高经济发展质量和效益为中心，培育发展新动力，拓展基础设施建设空间，可以有效发挥基础设施建设投资对经济增长、民生改善的关键作用，服务扩大有效投资和稳定经济增长目标，加快形成了解、适应、引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。从“十三五”时期看，立足“补短板、保基本、兜底线”，拓展基础设施建设空间，完善基础设施网络，有利于推进基础设施领域的基本公共服务均等化，促进区域城乡协调发展，带动农村贫困人口脱贫，服务全面建成小康社会目标。从中长期发展来看，拓展基础设施建设空间，对标国际一流率先实现现代化，有利于助推引领经济社会现代化和实现中华民族伟大复兴的中国梦。

（二）拓展基础设施建设空间是转变发展理念和发展方式的必然选择《建议》强调以发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动发展质量和效益提升。在

我国经济发展进入新常态后，发展的环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化。认识新常态、适应新常态、引领新常态，保持经济社会持续健康发展，必须有新理念、新思路、新举措。《建议》明确提出，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。在经济发展新常态下加快基础设施建设，完善基础设施网络，本身就是支撑我国发展转变理念和方式的一项重大举措。与此同时还要看到，拓展基础设施新空间也必须依靠转变发展理念和发展方式，让先进理念成为科学行动的先导，以便找准我国基础设施建设的发展思路、发展方向，明确发展的着力点，把转方式调结构放在更加突出的位置，加快提质增效升级，推动我国基础设施发展不断开拓新境界、迈上新台阶。

（三）拓展基础设施建设空间是增进人民福祉实现共建共享的重要手段在我国经济产业布局中，基础设施建设一直是推动经济发展和保障改善民生的重点领域之一。重

大公共设施和基础设施工程具有典型的公共物品和公共服务属性，直接服务人民生产生活，发挥着支撑经济发展、引导生产力布局、沟通城乡交流、保障国家安全和社会稳定的基础性作用。提高发展质量和效益，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，根本目的是使全体人民在共建共享中有更多获得感，使全体人民共享改革发展成果，朝着共同富裕方向稳步迈进。拓展基础设施建设空间，加大重大公共设施和基础设施有效供给，有利于更好发挥其基础性、先导性和服务性功能促进经济社会持续健康发展，增进人民福祉，促进人的全面发展。

二、拓展基础设施建设空间的总体思路“十三五”及今后一个时期，我们必须深入学习领会和贯彻落实党的十八届五中全会精神，深入领

会和贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，准确把握拓展基础设施建设空间的深刻内涵，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，理清发展思路，明确发展目标和要求，找准发展的着力点进一步推动基础设施科学发展。一是准确把握内涵。《建议》明确，拓展基础设施建设空间，内容范围上包括信息、能源、电信、

水利等基础设施；铁路、公路、水运、民航、管道、邮政等构成的综合交通基础设施网络；城市供水供电供气地下管网和防洪防涝设施等。拓展基础设施建设空间，要与培育发展新动力、深入实施创新驱动发展战略、构建产业新体系、构架发展新体制等主要任务一并考虑拓展发展新空间的路径和方式

要与拓展国土发展空间、拓展产业发展空间等统筹考虑拓展基础设施建设空间的举措和要求。要与扩大开放，加强合作，共赢共建共享统一起来。二是明确发展重心。拓展基础设施建设空间要根据全面建成小康社会决胜阶段的新形势新特点，

把提高人民生活水平和质量、增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。要继续坚持发展是第一要务，坚持先行引导，适度超前的原则，保持一定的发展速度，有序推进基础设施建设，努力实现基础设施能力适度超前配置，为经济保持中高速增长提供坚实基础和有力保障。要突出重点领域，强化薄弱环节，优化布局结构，提升保障能力，有效支撑经济社会发展重大战略的实施，优化区域和城乡发展结构。三是坚持理念引领。拓展基础设施建设空间必须站在全局和战略的高度，坚持以人民为中心的工

作导向，把社会效益放在首位，把创新作为引领发展的第一动力，把协调作为持续健康发展的内在要求，把绿色作为永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，把开放作为国家繁荣发展的必由之路，把共享作为中国特色社会主义的本质要求，厚植发展优势，在着力提高发展质量和效益的同时，努力实现社会效益和经济效益的统一。

三、准确把握拓展基础设施建设空间的方向和重点《建议》对拓展基础设施建设空间的重点领域和政策举措作出了具体部署，提出了明确要求。我

们要结合实际、突出重点、强化措施，积极拓展基础设施建设空间。一是加快提升基础设施现代化水平。要用发展空间培育发展新动力，实施重大公共设施和基础设

施工程。实施网络强国战略，加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代国家信息基础设施。加快完善综合交通基础设施网络，构建由高速铁路、城际铁路、高速公路、民航机场等构成的快速交通网，提升基础设施网络品质，满足不断增长的快速运输需求。构建由干线铁路、普通国省道、沿海主要港口、内河高等级航道及主要港口等构成的高效率干线交通网，完善基础设施网络结构，提升运输服务能力。集约建设综合客运枢纽和货运枢纽，强化各种运输方式的有效衔接。推动邮政和快递处理中心与铁路、公路、航空枢纽的同步建设，推进机场、铁路站场、公路站场、港口码头、邮政和快递功能区设施建设。加快完善水利、管道等基础设施网络。加强城市公共交通、供水供电供气地下管网和防洪防涝等设施建设。要用发展新动力开拓发展新空间，重点发挥投资对经济增长、民生改善的关键作用。深化投融资体制改革，扩大有效投资，优化投资结构。发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资机制，推广政府和社会资本合作模式。面向国内外资本，加快开放自然垄断行业，发挥竞争性优势，深化体制机制改革。二是着力形成基础设施平衡发展结构。要推动基础设施区域协调发展，继续实施区域发展总体战

略，加大重点地区基础设施投入和国家支持力度，支持西部地区改善基础设施，推动东北地区等老工业基地振兴，促进中部地区崛起，支持东部地区率先实现创新发展，更好辐射带动其他地区。支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展，加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度，优化基础设施空间布局，形成区域协调发展新格局。深化“一带一路”战略实施，突出重点，带头先行，在建设互联互通中实现合作共赢。推动京津冀交通一体化，引导城市空间布局和

产业结构调整优化，疏解北京非首都功能。构建长江经济带综合立体交通走廊，引导产业优化布局和分工协作。推动基础设施城乡协调发展，促进城乡信息网络、水利、交通运输、电力、电信等公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制。把城镇公共服务向农村延伸，因地制宜构建市郊铁路客运网络，将城市轨道延伸至郊区，充分利用城际线路开行市郊列车，积极推动城市公共交通线路向城市周边延伸，一推进有条件前地区对城市周边农村客运班线实施公交化改造。实施军民融合发展战略，制定统筹建设专项规划，推出一批重大项目和举措，军队和武警部队积极参加支持基础设施建设打造练兵平台，增进基础设施军民共用的协调性。三是加快推动基础设施绿色低碳循环发展。要有度有序利用自然，构建长久性自然岸线、沿边、

城郊等基础设施利用格局；全面实行基础设施领域的绿色规划、设计、施工标准，根据资源环境承载力确定基础设施建设的功能布局、建设规模和技术标准，推进生态工程技术在全寿命全过程的综合应用。要推进绿色清洁能源基础设施建设，推广绿色建筑和建材，鼓励企业进行工艺技术装备的清洁更新，促进新能源技术在基础设施中的应用，推进基础设施建设节能减排。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能、储能和智能电网，加快建设天然气、页岩气、煤层气开发设施。推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，推进轨道交通建设，鼓励自行车出行。实施新能源汽车推广计划，提高电动汽车产业化水平，加快推进液化天然气等清洁能源运输装备、装卸设施及纯电动、混合动力汽车，支持加气、充换电等配套设施的规划与建设。要全面节约和高效利用资源，强化约束性指标管理．实行基础设施建设用地强度双控行动，调整基础设施建设用地结构，严格控制农村集体建设用地规模。统筹利用基础设施通道、线位、枢纽等资源，推行适应节约土地要求的基础设施建设工程技术推进废旧材料的循环利用，鼓励工程建设企业加入区域资源再生综合交易系统。强化基础设施建设水污染防治，强化生态型污水处理技术的应用。加强林业基础设施重点工程建设，加强水基础设施保护系统整治江河流域，筑牢生态安全屏障。四是加快提升基础设施互联互通水平。要加快基础设施互联互通和国际大通道建设，共同推进国

际经济合作走廊建设。加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，开辟多式联运跨境交通走廊。在多边双边合作框架下，积极增加便利货物和人员运输协定过境站点和运输线路，加快构建便利运输网络。加强与周边国家和地区的跨境物流体系和走廊建设，探索发展国际陆海联运、国际甩挂运输等运输组织方式，促进中欧铁路运输大通道与口岸道路运输联程联运，推动形成国际物流大通道。完善民航国际航线设置，有序推进新增航点和加密航班，重点开辟和发展中远程国际航线。支持工程建设企业扩大对外投资合作，加快中国装备、技术、标准和服务走出去。鼓励、支持、引导国内企业通过投资、参股、长期租赁等方式参与海外港口的建设和经营，积极参与开辟新的海上航线。推进铁路技术咨询建设施工、装备制造、运营管理等全方位对外合作。拓展国际航空运输市场，推进与东盟国家航空一体化进程，积极参与“一带一路”沿线国家适宜条件的机场管理。推进快递业跨境发展，推动快递与制造企业实施国际化同行战略，提高国际快件通关效率，发展国际包裹快递、跨境电商快件运输等业务。启动实施重构国际道路运输管理与服务信息系统，全面推进口岸信息化，并以“一带一路”沿线国家为重点推动跨国物流信息互联共享。五是强化基础设施保障改善民生能力。要坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，扩大基础

设施公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。要把革命老区、民族地区、边疆地区、贫困

地区特别是集中连片特困地区作为脱贫攻坚重点，增强转移支付力度，扩大贫困地区基础设施覆盖面因地制宜解决通路、通水、通电、通互联网等问题。要构建以支线铁路、农村公路、内河支线航道、通邮站点等为主体的基础交通网，提升交通基础设施的通达深度和覆盖范围。加快农村公路建设，全面完成西部地区、集中连片特困地区、老少边穷地区具备条件的乡镇、建制村通硬化路任务，有序推进人口仍然聚居的撤并建制村通硬化路建设。以邮区中心局为节点、邮政网点为终端、便民服务站和村邮站等为末梢，完善邮政普遍服务网络布局，重点推进西部地区、农村地区的邮政网点建设和改造积极推广农村客运片区经营模式，加快推进集中连片特困地区农村客运发展，实现具备条件的建制村全部通班车。

加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新白春礼

基础研究水平和创新能力是一个国家科技实力和综合国力的重要标志。党的十八届五中全会指出，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，把创新发展作为首要基本理念，强调要加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，发挥科技创新在全面创新中的引领作用，充分体现了党中央对加强基础研究和提高创新能力的高度重视。这是我国落实创新发展理念、实现引领型发展、夺取全面建成小康社会决战胜利的基础和关键。

一、充分认识基础研究和原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的重要性和紧迫性

加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，对加快提升我国的创新能力，解决制约发展的关键和瓶颈问题，为经济社会发展提供更加坚实的知识基础和更加强劲的发展动力，在世界科技经济竞争中占据主动，加快建设创新型国家和世界科技强国，具有重大而深远的意义。加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，是我国创新驱动发展的迫切要

求。基础研究产生的创新成果，是保证重大应用具有关键知识产权的核心。与科技成果有关的知识产权保护，大部分都是从基础研究阶段就开始进行。我国经济发展进入新常态，多数产业大而不强，处于全球价值链的中低端，关键核心技术受制于人，一个重要原因在于基础研究积累不够、原始创新和科技源头供给不足，也制约了集成创新和引进消化吸收再创新能力的进一步提升。要保持我国经济中高速增长、迈向中高端水平，推动大众创业、万众创新，必须充分发挥基础研究的源头创新作用，着力增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，推动转变发展方式和产业转型升级，大幅提升创新对经济社会发展的贡献率。加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，是应对新一轮科技革命和产业

变革的关键。基础研究不断向宏观拓展、微观深入，交叉融合汇聚不断加速，一些基本科学问题正在

孕育重大突破，可望催生新的重大科学思想和科学理论，并不断产生颠覆性技术，将为经济社会发展提供强大动力，进而促进经济格局和产业生态重大深刻调整。当前，科技发达国家竞相推出一系列新的国家战略，增加创新投入，加强前瞻布局，力图在新一轮国际竞争中保持领先地位。要抓住新科技革命的战略机遇，必须充分重视和加强基础研究，在原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新上不断取得重大突破，打造发展新动力，拓展发展新空间，抢占未来科技制高点，并开辟新的产业方向，培育新的经济增长点，赢得竞争新优势。加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，是实现我国由科技大国向科技

强国根本转变的必然选择。“十二五”时期，我国科技创新能力快速提升，国际科技论文产出数量和被引频次以及专利授权数都位居国际前列，取得了铁基超导、中微子振荡、量子反常霍尔效应、干细胞、量子科学等一批重大原创成果，一些重要学科方向进入世界先进行列，载人航天、高铁、信息技术、高性能计算等关键技术和产业居国际先进水平。但总体上与世界先进水平还有一定差距，提出原创科学思想、开辟新的学科方向的重大成果偏少，关键核心技术对外依存度高。只有抢抓机遇，进一步加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，才能加快实现我国科技创新从跟踪模仿为主向并行和领跑为主的根本转变。

二、加强战略布局和高水平科研基地、科研平台建设，夯实创新的物质技术基础

基础研究具有基础性、战略性、先导性、公益性、探索性等特点，涉及科技、经济、社会各领域，周期长、风险大。大学和科研院所是基础研究的主力军，国家（重点）实验室和国家科学中心是基础研究的重要平台。党的十八届五中全会提出，推进有特色高水平大学和科研院所建设，在重大创新领域组建一批国家实验室，形成代表国家水平、国际同行认可、在国际上拥有话语权的科技创新实力，成为抢占国际科技制高点的战略创新力量，为我们加快科研基地和创新平台建设指明了方向。前瞻部署重大基础交叉前沿领域的科学研究。要坚持有所为有所不为，顶层设计科学前沿的布局

规划，统筹目标导向和自由探索的基础研究，瞄准可能产生革命性突破的重点方向和国际科学前沿热点问题，如暗物质与暗能量、量子调控、极端条件下奇异物理现象、干细胞与再生医学、纳米科技、合成生物学、脑科学与认知、全球变化研究等，加强统筹布局和重点支持，通过实施重大科学计划和国际科技合作计划、支持“非共识”创新研究等方式，力争突破一批关键科学问题，取得一批重大原始创新成果，使我国基础研究水平和能力尽快赶上世界先进水平。加快突破事关发展全局的关键核心技术。要坚持战略和前沿导向，紧紧围绕国家经济社会发展的

重大需求，聚焦目标，突出重点，集聚优势队伍，优化资源配置，实施一批国家重大科技专项，加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域的核心技术，催生一批具有引领性、带动性的颠覆性技术，加快形成若干战略性技术和战略性产品，培育新兴产业。同时瞄准瓶颈制约问题，制定系统性技术解决方案，为经济社会转型升级提供重要支撑。加快有特色高水平大学和科研院所建设。加强研究型大学的重点学科和优势学科建设，优化现有

学科结构，支持综合交叉学科和新兴学科发展，持续培育新的学科增长点，提高学科整体发展水平，

稳步推进大学国际化进程，推动一批研究型大学和优势学科进入世界一流行列。积极推进科研院所分类改革，建设和完善具有中国特色的现代科研院所治理体系，支持科研院所自主布局科研项目，超前部署对发展全局具有带动作用的战略性先导研究、目标导向的基础研究和重大交叉前沿研究，形成一批具有重要影响力、吸引力和竞争力的一流科研院所。加快推进国家实验室和国家科学中心建设。我国同发达国家科技经济实力差距主要体现在创新能

力上。提高创新能力，必须夯实自主创新的物质技术基础。要在信息、空间、海洋、能源安全等重大创新领域，依托科研院所和高水平大学，加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台，依靠跨学科大协作和高强度支持，开展具有重大引领作用的协同攻关与创新。积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程，启动若干具有世界一流水平、支撑多学科研究的重大科技基础设施预研建设，打造若干高效率开放共享、高水平国际合作、高质量创新服务的国家科学中心，有效集聚国内外科研院所大学、企业开展跨学科、跨领域、跨部门协同创新。

三、打造高水平创新人才队伍，大幅提升基础研究水平和原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新能力

坚持在创新实践中发现人才、在创新活动中培养人才、在创新事业中凝聚人才，突出“高精尖缺”的导向，着力用好、吸引、培养创新人才，加快推进人才结构战略性调整，建立一支规模宏大、素质优良、结构合理、勇于创新的高水平创新人才队伍。培养和造就一批创新领军人才。以国家重大科研计划和重大工程、重点科研基地等为依托，加强

高水平创新团队建设，加大稳定支持力度。赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权，支持科研人员发起和参与国际重大科技活动、在国际重要科学组织中任职等，加快提升战略视野、把握科学前沿和领导重大创新活动的能力，在创新实践中造就一批具有国际领先水平的学科带头人和善于攻坚克难的领军人才。加强青年人才培养。健全完善青年人才科研资助体系，加大对优秀青年人才的科研启动支持力度，

扩大国家科学基金、专项、计划等支持的覆盖面，健全和完善有利于青年科技人才成长的竞争择优制度。深入推进教育体制改革，推动科技教育结合，完善适应创新发展需要的人才培养模式，加强专业技术和工程人才的培养，全面提升人才培养质量。实施更开放，更具竞争力的人才引进政策。加大力度继续推进“千人计划”“百人计划”“长江

学者奖励计划”等国家重大人才工程，放宽技术移民政策，开辟人才绿色通道，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才，支持企业积极引进高水平创新创业人才。建立健全海外创新团队合作伙伴、讲座教授、访问学者等制度，广泛吸引海外高层次人才来华创新创业。

四、加强协同创新，形成原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新相互促进、相互衔接的创新链

当今世界科技发展的一个显著特征是，基础研究与应用研究到产业化的周期越来越短，相互之间的界限越来越模糊，相互之间的融合越来越深入。要打破科研院所、大学、企业之间的围墙，大力加强协同创新，加强对外科技交流合作，推动基础研究与经济社会需求紧密结合，围绕产业链部署创新链、围绕创新链完善资金链，着力解决创新中的“孤岛”现象，促进科技与经济深度融合，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。深入推进创新主体协同合作。当前，我国基础研究与经济社会需求结合不紧密，各创新主体主动

协同不够，从基础研究到应用研究和产业化的通道不够畅通。积极支持高校、科研院所与行业骨干企业联合组建创新联盟，合作开展相关基础研究和关键共性技术研发，促进技术、人才等创新要素在高校、科研院所和企业间有序流动，带动原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力的不断提升。进一步加大研发投入。综合运用各种财税、金融、创新政策，引导全社会尤其是企业进一步加大

科技投入，形成多元化、多层次、多渠道的科技投入体系，使企业成为技术创新的主体和研发投入的主体，逐步提高研发投入中对基础研究投入的比例。同时，要积极引导企业增加对基础研究的投入，适度开展基础性、前沿性创新研究，重视颠覆性技术创新，提升企业对基础研究成果的承接吸收能力。积极融入全球创新网络。充分利用全球市场、需求和创新资源，更深层次地参与国际分工，集聚

全球资源、人才、资金、信息等。推动我国高铁、核电、风电、信息网络等新技术转移扩散，支持我国高新技术产业和创新型企业加快走出去步伐，推进科研机构、大学建设海外科教基地和研发中心，开展紧密型、实质性科技合作。进一步扩大对外开放合作和交流，加强对新兴技术、重点产业关键核心技术的引进，进一步提高对引进技术消化吸收再创新的支持强度，通过不断学习和消化吸收，加快提升我国产业的再创新能力。

五、营造良好的政策环境，为基础研究和各类创新活动提供肥沃土壤

要遵循创新活动的规律和特点，进一步深化科技体制改革，加强统筹协调，优化资源配置，强化条件保障，加大对重大创新活动的政策支持，建立有利于安心致研、协同攻关，致力于重大原始创新集成创新和引进消化吸收再创新的政策环境和社会氛围。健全完善创新政策。进一步完善支持和激励创新的相关法律法规和政策措施，构建普惠型创新支

持政策体系，加大知识产权保护力度。加强国家科技计划的顶层设计和工作衔接，合理确定竞争性项目和稳定支持项目的比例，探索建立有效的创新活动组织模式和资助方式，形成对不同类型和阶段创新活动的协同支持格局。实行以增加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员成果转化收益分享比例。完善人才服务保障体系，清除制约人才流动障碍，提高社会横向和纵向流动性。建设良好的创新文化。改革创新项目评审评价机制，建立以创新能力和创新贡献为导向的科技评

价标准，重点评价科研成果的科学价值、创新性和对经济社会发展的实质贡献，避免频繁考核，保证科研人员的科研时间。完善科研诚信制度，加强学术规范建设，营造宽松包容、奋发向上的学术氛围引导科研人员大力弘扬“创新科技、服务国家、造福人民”的科技价值观，鼓励人才的奉献精神。增强创新自信，克服浮躁和急功近利心态，潜心钻研、攻坚克难、勇攀高峰。

在全社会大力弘扬创新精神。加强科学教育和科学普及，积极倡导尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会风尚，弘扬勇于冒险、敢于拔尖、求真务实、理性质疑的科学精神，提高全民科学文化素质和创新意识、创新能力，形成全社会理解、重视、支持各类创新活动的新局面，为建设创新型国家和世界科技强国提供源源不断的强大动力。

推动政府职能从研发管理向创新服务转变王志刚

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“推动政府职能从研发管理向创新服务转变”，牵住了深化科技体制改革的“牛鼻子”，对落实创新发展理念、深入实施创新驱动发展战略、加快我国经济发展动力转换和核心竞争力提升具有重大意义。认真学习贯彻落实中央精神，抓住关键点，打通关节点，转变政府职能，强化创新服务，是我们当前和今后一个时期的重大任务。

一、加快这一转变是改革创新治理的迫切需要中央提出实施创新驱动发展战略，为更好发挥广大科技工作者和企业家才能、释放全社会创新活

力提供了广阔空间，相应地对政府在科技和创新管理职能与治理格局方面也提出新的更高要求。“研发管理”更多面向的是科研单位，更多运用的是管理手段，更多聚焦的是研发环节，更多着力的是组织科研活动；“创新服务”面向的是产学研用、大中小微等各类创新主体，围绕从研发到产业化应用的创新全链条，采取的主要是服务方式。从研发管理转向创新服务，实质上是营造良好创新环境，对接经济社会发展重大需求和创新活动的部署、引导，发挥企业在技术创新中的主体地位，这是政府履行创新职能方式方法和体制机制的深刻改革。

（一）激活创新第一动力必须深化体制机制改革我国经济发展进入新常态，创新成为引领发展的第一动力。实施创新驱动发展战略，推动以科技

创新为核心的全面创新，发挥好科技创新与各方面创新的乘数效应，形成以创新为引领和支撑的发展方式刻不容缓。把创新驱动“新引擎”尽快发动起来，亟须协同转动科技创新和体制机制创新“两个轮子”，以创新提升生产力，以改革激发创新潜能，加快完善与创新发展相适应的体制机制和生产关系。

（二）完善创新体制机制要求加快创新治理方式变革当前全球创新态势发生深刻变化，改善创新治理成为大势所趋。特别是新科技革命和产业变革孕

育兴起，带动以信息技术为核心的技术群交叉融合、加速突破，创新主体更多元、活动更多样、路线更多变、链条更灵巧，基础研究、应用研究、技术开发和产业化边界更模糊，科技、商业模式、产业等创新协同更紧密，创新创业大众化趋势更明显，国际科技经济竞争演化为创新生态和创新体系的竞

争。主要发达国家和金砖国家纷纷把创新提到国家战略的核心层面进行部署，着力科技引领，再造产业竞争力。我们亟须采取更有力的措施，切实增强面对新科技革命和产业变革的快速反应能力与持久竞争能力。

（三）转变政府职能是完善创新治理的题中要义创新的根本力量在市场、在社会、在广大科技人员和企业家才能，深化科技体制改革的一个基本

方向就是加快健全技术创新市场导向机制，充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。加快转变政府职能，坚持面向世界科学前沿、面向国家战略需求、面向经济主战场，着力抓好基础研究和原始创新、抓好共性关键和重大科技突破、抓好创新生态环境营造，全方位系统化加强创新服务的要求非常迫切。这也是转变政府职能，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”的紧迫需要。

二、转变职能就是要更好释放全社会创新活力加快政府职能从研发管理转向创新服务，要着眼国家创新体系建设这一目标、抓住理顺政府和市

场关系这一关键、突出科技和经济结合这一重点、紧扣激发“人”的积极性创造性这一根本，把全社会创新创业活力更加充分地激发出来、释放出来。特别是我国社会主义市场经济体制正在全面深化改革中不断完善，政府转变职能越主动，越有利于发挥市场和社会的创新力量，越有利于全社会创新创业队伍的扩大和总体效能的提高。

（一）更好面向“多主体”履行创新职能，加快国家创新体系建设随着我国创新规模不断扩大，创新主体发展不平衡、创新活动“孤岛化”和“碎片化”等问题日

益突出。政府履行创新职能，应加快从更多面向科研单位转为面向包括科研单位的各类创新主体，在继续鼓励高校、科研机构等强化科技创新的同时，更好激发产学研用、大中小微企业等各类创新主体的积极性和内生动力，并促进各创新主体优势互补、开放协同，整体提升创新的效能。

（二）更好运用“服务”履行创新职能，进一步理顺政府和市场关系政府履行创新职能，应加快从注重“管”转为主要采取服务方式。新形势下，要更好遵循科技创

新和社会主义市场经济两个规律，市场能做的放手让市场“说话”，健全市场配置创新资源、决定创新报酬等体制机制；政府应坚持简政放权、放管结合、优化服务，更多为各类创新主体“松绑减负”清障搭台。

（三）更好围绕“全链条”履行创新职能，促进科技和经济深度结合实现科技与经济更加紧密的结合是我国改革发展必须关注的重大课题。政府履行创新职能，应加

快从更多围绕研发环节拓展为从研发到产业化应用的创新全链条，在推进科技研发的同时，着力从科技体制改革和经济社会领域改革两方面同步发力，打通科技创新和经济社会发展之间的通道，把“出成果”和“用成果”更有机地统一起来。

（四）更好着力“生态”履行创新职能，充分激发“人”的积极性创造性我国已成为具有重要影响的科技大国，但自主创新特别是原创能力仍是重大“短板”，创新活动

“见物不见人”等现象仍然存在，根子就在以人为本的创新观念还没有完全树立、适宜创新的生态环

境还没有完全建立。政府履行创新职能，应加快从具体组织科研活动转为更好营造创新生态环境，把优化创新生态摆在政府职能更重要的位置，牢牢抓住“人”这一创新根本，特别是要充分激发广大科技人员内生动力和发挥好企业家在推动企业成为创新主体的关键作用，使科技人员和企业家在创新中更好受益、企业在创新中更多赢利、社会在创新中更快发展，变“要我创新”为“我要创新”，变“小众创新”为“小众”和“大众”共同创新。

三、加快政府职能从研发管理转向创新服务的步伐多年来，我国科技改革围绕促进科技经济紧密结合、壮大市场导向的创新力量不断向前推进，政

府职能也得到不断优化。特别是近年，中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革、行政审批和商事制度改革等一系列重大改革付诸实施，转变职能力度进一步加大。这一基本的改革取向要继续坚持着力简政放权，把该放的更好放到位，切实避免对微观创新活动的不当干预；着力放管结合，把该管的更好管起来，落实战略规划、政策标准、重大攻关、评价监管、体制改革、法治保障等职责，夯实环境营造等基础工作，做好创新平台建设和公共服务，切实补强创新服务“短板”。

（一）加强创新宏观引导坚持把宏观引导作为政府服务创新的基本方式。抓好科技创新战略规划的统筹制定和落地实施，

加强技术预测，对中长期创新方向适时合理引导。抓好更有国际竞争力的技术标准制订，推动节能、环保、安全等市场准人标准更好应用，加快提升产业技术水平。健全普惠的创新政策体系，加强部门之间、中央与地方之间的合理分工和高效协调，推进科技和经济政策、供给侧和需求侧政策更好结合畅通创新成果转移转化渠道，强化创新链、产业链和市场需求的衔接。用好评价监管“指挥棒”，根据不同创新活动特点，从科技和经济等多维度系统健全创新导向的评价激励体系。

（二）抓好创新源头供给加强创新服务不是弱化研发，关键是推进研发的方式需要完善，这对政府要求更高。始终把基础

前沿、共性关键、社会公益和战略高技术研究作为基础工程来抓，提升我国科学发现、技术发明和科学方法总结等水平，使我国科技发展的能力更强、基础更牢，为我国经济社会发展、国家安全提供更多基础性、原创性成果，筑牢我国创新驱动发展战略的科学与技术基础，并对国际科学技术发展作出更多贡献。采取差异化策略和非对称措施，用好集中力量办大事的制度“法宝”，调动各方力量实施国家科技重大专项、重大项目和工程，依靠创新积极应对经济社会发展和国家安全等方面的战略性挑战和重大问题。

（三）改进创新资源配置深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革，再造管理流程，提高资金使用效益。创新财

政投入方式，把握好稳定支持和竞争择优的“平衡点”，完善并用好研发费用加计扣除等税收政策，以政府“小投入”撬动全社会“大投入”。加快科技金融创新发展，壮大符合我国国情、适合创新创业的金融服务，促进市场和社会资本更多投入。

（四）强化创新公共服务

加快发展适应大科学时代创新活动特点、支撑高水平创新的基础设施和公共平台。引导社会资本参与建设社会化技术创新服务平台，完善专业化技术转移服务体系，推动分布式网络化的创新，孵化创新型小微企业。完善大型科学仪器设备、科学数据等基础条件，建立健全科技决策咨询、创新调查科技报告等基础制度，加快资源开放共享。

（五）完善创新人才制度坚持把人才作为创新的根基。创新人才发展和收益分配机制，调动科学家和科技人员、企业家、

技能型人才和大众创新创业者等各类人才积极性，促进人才更好流动。优化人才成长环境，实施更加积极的人才引进政策，大力培养汇聚科技创新领军人才。发展“众创”空间，鼓励人人创新，降低大众创新创业成本。

（六）优化创新能力布局鼓励多样化创新主体健康发展，用好区域创新这一综合载体，促进产学研用、军民科技深度融合

与协同创新，构建高效率国家创新体系。特别是引导企业加快成为技术创新决策、科研组织、研发投入和成果转化应用的主体，鼓励企业加大基础前沿投入力度。推动健全现代大学制度和科研院所制度培育面向市场的新型研发机构，增强高校、科研单位原始创新和服务发展能力。

（七）提升创新开放水平坚持以全球视野谋划和推动创新。加强创新基地建设、人才培养交流、重大科学工程等国际合作，

更高水平走出去、引进来，提升开放条件下的自主创新能力。丰富和深化创新对话，更好布局全球创新网络，增强全球配置创新资源能力。加强国际同行评价，提高国家科技计划对外开放水平。主动设置全球性创新议题，更好参与全球科技创新治理活动和规则制定。

（八）营造创新友好环境良好创新生态是科技人员潜心研究和全社会创新创业最深厚的土壤。特别是需要培育开放公平的

市场环境，大力加强知识产权创造、运用、管理和保护，更好体现创新品牌和创新者价值。健全保护创新的法治环境，推动构建综合配套的法治保障体系，使全社会创新更加规范、更有活力。营造崇尚创新的文化环境，加快科学精神和创新价值的传播塑造，动员全社会更好理解和投身创新。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，深入实施创新驱动发展战略，加快政府

职能转变，履行好创新服务职能，走出一条人才强、科技强促进产业强、经济强、国家强的路子，为引领经济发展新常态、协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦做出新的更大贡献！

加快转变农业发展方式韩长赋

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确提出，要大力推进农业现代化，加快转变农业发展方式，提高农业质量效益和竞争力。这是党中央着眼社会主义现代化建设全局、应对农业发展新挑战作出的重大战略部署。我们要深刻领会、全面贯彻把加快转变农业发展方式摆上重要位置，大力推进现代农业建设，实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。

一、我国到了必须加快转变农业发展方式的阶段农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础，是稳民心、安天下的战略产业。“十二五”期间，

我国现代农业建设加快推进。农业综合生产能力有新提升，粮食生产五年跨上两个千亿斤台阶，2014年粮食总产量达到 12142亿斤，连续两年稳定在 12000亿斤以上。同时，棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水产品等稳定发展。现代农业建设有新突破，2014年农业科技进步贡献率超过 56%，主要农作物特别是粮食作物良种基本实现全覆盖，耕种收综合机械化水平超过 61%，农田有效灌溉面积占比超过52%。农业经营体系构建有新进展，土地流转有序推进，农业适度规模经营稳定发展，新型农业经营主体逐步壮大。截至 2014年底，全国家庭农场超过 87万家，农民合作社达到 128万家，农村土地流转面积占家庭承包耕地的比重超过 30%。农民收入水平有新提高，增速连续五年高于国内生产总值和城镇居民收入增幅，城乡居民收入比由“十一五”末的 3.33：1下降到 2014年的 2. 92：1。在经济下行压力加大的背景下，农业好形势成为经济社会持续健康发展的“定海神针”。

“十三五”是全面建成小康社会决胜阶段。我们要清醒地认识到，农业现代化发展仍然比较滞后，面临诸多挑战，表现为“三个日益突出”：一是农业资源环境的制约日益突出。耕地数量减少、质量下降、地下水超采、农业面源污染加重等问题日益凸显，资源要素的弦越绷越紧，农业生态环境亮起了“红灯”。特别是温饱问题解决后，公众对生态环境和农产品质量的要求越来越高。二是农业生产结构失衡的问题日益突出。农业区域布局与资源禀赋不尽匹配，北粮南运与南水北调并存；粮经饲结构不合理，部分农产品库存增加与进口增加并存；种养业结合不紧、循环不畅，地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存；生产、加工、流通、消费存在脱节，农业全产业链还未形成。三是农业发展质量效益不高的问题日益突出。农业生产成本正处在“上升通道”，国际大宗农产品价格已不同程度低于国内，在成本“地板”和价格“天花板”的双重挤压下，农业比较效益持续下降。农业兼业化、农民老龄化趋势明显，“谁来种地”“如何种地”问题十分突出。总体看，我国正处于传统农业向现代农业转变的关键时期。要按照《建议》要求，坚持把加快转

变农业发展方式作为“十三五”时期推进农业现代化的主要任务和基本路径，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进粮食综合生产能力、农产品质量安全水平、农业资源利用率、农民收入再上新台阶，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由主要依靠拼资源拼消耗转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

二、加快转变农业发展方式的重点任务

《建议》对加快转变农业发展方式作出全面部署，我们要从我国国情农情出发，找准工作着力点，抓紧抓实抓出成效。

（一）更加注重提高粮食产能，挖掘粮食增产新潜力随着人口总量增加、城镇人口比重上升、居民消费水平提高和农产品工业用途拓展，我国农产品

需求呈现刚性增长态势。据专家预测，到 2020年我国粮食需求大约为 14000亿斤，还有 2000亿斤左右的缺口。习近平总书记强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，饭碗里必须主要装中国粮。要把稳步提升粮食产能作为加快转变农业发展方式的首要任务。粮食产量可根据市场需求调节，但粮食产能必须确保巩固提升。坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，全面划定永久基本农田，探索实行耕地轮作休耕制度试点，实施藏粮于地、藏粮于技战略，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。目前，我国中低产田约占 2/3，大部分还是靠天吃饭。要大规模推进土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，到 2020年建成 8亿亩高标准农田。

（二）更加注重优化农业结构，培育现代农业产业体系现代农业必须以市场需求为导向，实现区域化布局、专业化生产，促进粮经饲统筹、农牧渔结合、

种养加一体、一二三产业深度融合发展。要探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，加强粮食等大宗农产品主产区建设，推动主产区建设核心产区，加大对农产品主产区和重点生态功能区的均衡性转移支付力度。充分发挥各地比较优势，因地制宜发展适应性农业，宜粮则粮、宜经则经、宜草则草、宜牧则牧、宜渔则渔，提高农业产业发展与资源环境的匹配度。开发农业多种功能，推进农业产业链和价值链建设，提高农业综合效益，让农民更多分享二三产业的增值收益。

（三）更加注重农产品质量安全，确保“舌尖上的安全”质量安全是现代农业的重要标志。近年来，我国农产品质量安全水平稳步提升、总体向好，目前

主要农产品监测合格率均保持在 96%以上，但在一些地方和领域问题隐患仍较突出。要坚持“产出来”“管出来”两手抓、两手硬。“产出来”，主要是推进农业标准化，建设一大批农业标准化生产基地，打造一大批农产品知名品牌，从源头上保障农产品质量安全。“管出来”，主要是健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系，开展质量安全追溯试点，加大综合执法和专项整治力度，抓好农产品质量安全县创建活动。

（四）更加注重科技创新，提升农业综合生产能力加快转变农业发展方式，根本要靠创新驱动，充分发挥科技的乘数效应。要加快建立现代农业科

技创新体系，推进成果转化和技术推广。大力发展现代种业，做大做强育繁推一体化种子企业，积极推进国家级育种制种基地建设，通过改革调动科研人员创新积极性。加快农业机械化，开展深松整地作业，重点突破水稻机插、油菜机播机收、棉花及甘蔗机收等瓶颈，推进主要作物生产全程机械化。推进农业信息化，开展“互联网+”现代农业行动，实施信息进村入户工程，加快农业物联网示范应用。培育新型职业农民，打造高素质现代农业生产经营者队伍。

（五）更加注重农业生态环境保护与治理，实现农业可持续发展资源节约、环境友好是现代农业的基本要求。要大力发展节水农业，推进工程节水、品种节水、

农艺节水、管理节水、治污节水，提高农业用水效率，2020年做到在农业用水总量不增加的条件下，有效灌溉面积扩大到 10亿亩。加大农业面源污染防治力度，推动农药、化肥、农膜减量使用，统筹

农村饮水安全、改水改厕、污水垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用、无害化处理，力争到2020年，化肥、农药使用量实现零增长，畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本实现资源化利用。

（六）更加注重经营方式创新，促进农业增效农民增收这是转变农业发展方式的动力源泉。要稳定农村土地承包关系，推进土地经营权有序流转，发展

多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业发展中的引领作用。新型农业经营主体是发展现代农业的生力军和引领力量。要构建培育新型农业经营主体的政策体系，大力发展农业社会化服务，积极推广合作式、托管式、订单式等服务形式。“新型经营主体+社会化服务+适度规模经营”是发展现代农业的重要路径。

（七）更加注重统筹两个市场、两种资源，提高农业竞争力这是加快转变农业发展方式的客观要求。根据国内需要适当增加农产品进口，加强农产品进出口

调控，把握好农产品进口规模、节奏，积极支持优势农产品出口，实现国内外资源有效配置、国内外市场统筹利用。推进农业对外开放，加强农业对外合作，抓住“一带一路”建设的重大战略机遇，加快培育具有国际竞争力的农业企业集团。

三、确保转变农业发展方式扎实推进加快转变农业发展方式，必须坚持正确的原则。一是坚持市场导向，强化市场信息引导，运用市

场的办法指导和组织农业生产。二是坚持从实际出发，针对各地资源禀赋、产业基础和市场条件，因地制宜，因势利导。三是坚持农民主体地位，尊重农民意愿和经营自主权，充分发挥主动性创造性。四是坚持改革创新，破除制约农业农村发展的体制机制障碍，激发内生动力。转变农业发展方式，离不开政策支持。要加快建立健全农业支持保护体系，为转变农业发展方式

提供有力支撑。一要持续增加农业投入。这是世界各国特别是发达国家的通行做法。要坚持“三农”投入只增不

减，加快建立投入稳定增长机制。优化财政支农支出结构，重点支持农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农业科技进步、农业经营方式创新等。二要完善农业补贴政策。充分发挥补贴政策的引导作用，保持农业政策连续性稳定性，逐步扩大

“绿箱”政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”政策，加快建立与农业转方式相适应的补贴政策体系。推动新增补贴向新型经营主体、主产区倾斜，建立鼓励绿色发展的补贴制度，开展粮改饲和种养结合模式试点，健全粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度，提高农业补贴政策效能。三要改革农产品价格形成机制。注重发挥市场形成价格作用，继续实行稻谷、小麦最低收购价政

策，完善玉米等重要农产品临时收储政策，搞好大豆和棉花目标价格试点，积极开展农产品价格保险试点。加强农产品流通设施和市场建设，以及市场信息监测综合平台建设，改革和完善粮食等重要农产品储备制度。四要改善农村金融服务。深化农村金融改革创新，推动金融资源向“三农”倾斜。探索利用财政

资金撬动金融支农有效方式，抓紧建立农业信贷担保体系。稳妥开展农民合作社内部资金互助试点、

农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点以及大型农机具融资租赁试点，改善对新型农业经营主体的金融服务。五要强化农业保险支持。鼓励商业性保险机构创新保险产品，加大中央、省级财政对主要粮食作

物保险的保费补贴力度，将主要粮食作物制种保险纳入中央财政保费目录，加快研究出台对地方特色优势农产品保险的中央财政以奖代补政策。积极探索扩大养殖业保险。转变农业发展方式是一项长期而艰巨的任务。我们要认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，

按照《建议》部署要求，增强紧迫感、责任感，开拓进取、奋发有为，努力在转变农业发展方式上取得新成效，不断开创现代农业建设新局面。

加快建设制造强国苗 圩

制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出，加快建设制造强国，实施《中国制造 2025》。这是党中央站在增强我国综合国力、提高国际竞争力、保障国家安全和民族复兴的战略高度作出的重大战略决策。

一、建设制造强国具有重大历史意义“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，调结构、转方式、促创新任务十分艰巨。《建议》

提出，加快建设制造强国，未来五年要进一步提高工业化和信息化融合发展水平，加快发展先进制造业，促进新产业新业态不断成长，推动产业迈向中高端。这一重大战略部署，体现了中央对制造业战略定位的新认识，体现了中央重视实体经济、加快转变经济发展方式、培育发展新动力的坚定决心。

（一）建设制造强国，是主动应对新一轮科技革命和产业变革的重大战略选择当前，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，特别是新一代信息通信技术与制造业深度融合，正

在引发影响深远的产业调整，形成新的生产方式、产业形态、商业模式和经济增长点。发达国家纷纷实施“再工业化”战略，试图重塑制造业竞争新优势，一些发展中国家也在加快谋划和布局，积极参与全球产业再分工，谋求新一轮竞争有利位置。面对全球产业竞争格局的新调整和抢占未来产业竞争制高点的新挑战，我们必须前瞻部署、主动应对，在新一轮全球竞争格局中赢得主动权。

（二）建设制造强国，是面对经济发展新常态实现提质增效的客观要求当前，我国经济发展已进入新常态。实现发展调速不减势、量增质更优，重点在制造业，难点在

制造业，出路也在制造业。“十二五”以来，我国制造业稳步发展，综合实力和国际竞争力显著增强稳居世界第一制造大国之位。但也要看到，我国制造业大而不强，自主创新能力弱，产业结构不合理信息化水平不高，资源能源利用效率低，企业全球化经营能力不足，与先进国家相比还有较大差距。

我们必须抓住调结构、转方式不动摇，加快发展先进制造业，促进产业迈向中高端水平，以制造业提质增效升级保证经济实现中高速增长，推动国家竞争力整体提升。

（三）建设制造强国，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的战略支撑制造业是实现经济发展、改善人民生活、参与国际竞争和保障国防安全的基础所在。世界强国的

兴衰史和中华民族的奋斗史一再证明，没有强大的制造业，就不可能成为经济大国和强国。制造业过去是，现在是，将来仍将是国家富强、民族振兴的根本保障。“两个一百年”奋斗目标和中国梦是全国人民共同的向往和追求，要实现这个目标，必须有强大的制造业做支撑。我们必须牢牢把握制造业这一“立国之本”，深入实施制造强国战略，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的战略支撑。

二、“十三五”时期建设制造强国的重点任务《建议》提出，坚持创新发展，着力提高发展质量和效益。这是建设制造强国的基本要求。要按

照《建议》的要求，坚持把创新摆在制造业发展全局的核心位置，以创新为基点，不断发展新动力、培育新优势，构建产业新体系，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。

“十三五”时期，要重点完成以下几项任务。（一）构建以智能制造为重点的新型制造体系《建议》提出，实施智能制造工程，引导制造业朝着分工细化、协作紧密方向发展，促进信息技

术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性、智能、精细转变。这是制造业创新发展的方向，是适应新一轮科技革命和产业变革的必然要求。要积极顺应这一趋势，把智能制造作为信息化和工业化深度融合的主攻方向，继续做好两化深度融合这篇大文章。要以实现重大产品和成套装备的智能化为突破口，以推广普及智能工厂为切人点，着力发展智能装备和智能产品。要加强工业互联网基础设施建设规划布局，发展基于工业互联网的众包设计、云制造等新型制造模式，推进生产过程智能化，构建新型制造体系。

（二）着力强化工业基础能力工业基础包括核心零部件（元器件）、基础材料、基础工艺、技术基础四个方面，其能力水平直

接决定着产品的性能、质量和可靠性，一直是我国工业发展的薄弱环节。《建议》明确提出要实施工业强基工程，加强“四基”创新能力建设。要加强应用牵引、平台支撑、重点突破，攻克一批先进基础工艺，解决重点产业发展的“卡脖子”问题。要推动企业协同创新，提高核心基础零部件的产品性能和关键基础材料的制备水平，提高重点行业产品的性能稳定性、质量可靠性和环境适应性，形成整机牵引和基础支撑协调发展的产业格局。

（三）加强制造业质量品牌能力建设《建议》提出，开展质量品牌提升行动，支持企业瞄准国际同行业标杆推进技术改造，实现产品

技术、工艺装备、能效环保等水平全面提升。这是制造业创新发展的主要目标，是塑造制造业竞争新优势的重要内涵。要针对重点行业，加大技术改造力度，推进先进适用技术、工艺、装备等的推广应用，组织攻克一批长期困扰产品质量提升的关键共性技术。加快推进先进质量管理技术和方法，改进

质量控制技术，完善质量管理机制，夯实质量提升基础，优化质量发展环境，努力实现制造业质量大幅提升。鼓励企业追求卓越品质，形成具有自主知识产权的名牌产品，塑造中国质量、中国品牌的整体形象。

（四）大力推动先进制造业发展这是制造业创新发展的着力点，是培育新产业新动力的重要方向。《建议》前瞻部署了“十三

五”时期重点突破的十大战略领域，提出要瞄准新一代信息通信技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力设备、农机装备、新材料、生物医药和高性能医疗器械等重点领域，实施一批创新和产业化专项及重大工程。要引导集聚社会各类资源，突破共性关键技术与工程化、产业化瓶颈，组织开展应用试点和示范，推动战略性新兴产业发展壮大。通过 5年到 10年的努力，实现自主设计水平和系统集成能力明显提升，基础配套能力显著增强，重点领域基本实现自主研制及产业应用，重要领域装备达到国际领先水平。

（五）加快发展服务型制造和生产性服务业《建议》指出，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动制造业由生产型向生产服务

型转变。这是制造业创新发展的新领域，是推动制造业转型升级的必然路径。要加快制造与服务业协同发展，实施服务型制造行动计划，鼓励制造业企业增加服务环节投入，发展个性化定制服务、全生命周期管理等在线支持服务。支持有条件的企业由提供设备向提供系统集成总包服务转变，由提供产品向提供整体解决方案转变。要大力发展面向制造业的信息技术服务，鼓励互联网企业发展移动电子商务、线上到线下等创新模式，加快发展研发设计、科技咨询、第三方物流等第三方服务，提高对制造业转型升级的支撑能力。

三、建设制造强国需把握好几个关键问题要按照《建议》的要求，坚持科学发展，全面深化改革，统筹国内国际两个大局，加强党的领导，

进一步发挥制度优势，完善政策措施，不断营造制造业良好的发展环境。第一，坚持市场主导，政府引导。建设制造强国是一项国家战略，需要整合动员政府和社会各方

面资源，既要坚持市场在资源配置中的决定性作用，强化企业主体地位，激发企业活力和创造力，又要积极转变政府职能，创新行业管理方式，完善财税、金融扶持政策，形成共同推进的合力。要进一步创新和改进宏观调控，抑制股市、房地产等领域的投机泡沫，引导社会资本向制造业汇聚，推动制造业创新发展、做优做强。要推动产业政策由倾斜型向功能型转变，重点是营造公平竞争的市场环境促进创新创业、做好公共服务。要创新和改进政策支持方式，通过产业投资基金等模式，以股权投资方式支持重点产业发展、中小企业创新和技术改造，更好发挥国家财政资金引导和撬动作用。注重运用市场机制和经济手段化解过剩产能，实现淘汰落后产能法治化、常态化和长效化。第二，坚持立足当前，着眼长远。建设制造强国是一项长期战略任务，既要针对当前发展的薄弱

环节，解决突出矛盾和问题，又要把握新一轮科技革命和产业变革趋势，加强战略布局和系统谋划，梯次推进，分步实施。“十三五”时期的重点是，掌握一批关键核心技术，进一步增强优势领域竞争力，制造业数字化、网络化、智能化取得明显进展，工业化和信息化融合发展水平不断提升。同时，

要瞄准未来 10年乃至 30年的发展目标，扎扎实实打基础，认认真真抓创新，努力占据未来产业竞争的制高点，力争到新中国成立一百年时，建成全球领先的技术体系和产业体系，综合实力进入世界制造强国前列。第三，坚持整体推进，重点突破。建设制造强国是一项系统工程，涉及领域广，既要全国一盘棋，

提高制造业整体水平，又要整合资源，加强分类指导，明确发展的重点和难点，在关键共性领域和重点行业率先突破。要明确创新发展方向和区域发展重点，加强战略、规划、政策、标准引导，统筹规划，合理布局，实现差异化和梯次发展。围绕经济社会发展和国家安全重大需求，实施制造业创新中心建设、智能制造、工业强基、绿色制造、高端装备创新五大工程。在新一代信息技术、新材料、医药工业等战略性领域及制造业产品质量提升、人才发展、服务型制造等方面，加快专项规划和年度计划制定实施，以重点突破带动制造业总体竞争力的提升。第四，坚持自主发展，开放合作。制造业是国际竞争与合作的焦点，建设制造强国既要坚持开放

合作，又要坚持自力更生。只有具备了自主发展能力，才能在国际竞争中掌握发展的主动权；只有坚持开放合作，才能更好地引进吸收先进技术经验，倒逼国内改革创新。要把自主发展与开放合作有机结合起来，在关系国计民生和产业安全的基础性、战略性、全局性领域，着力掌握关键核心技术，完善产业链条，形成自主发展能力。要继续扩大开放，提高利用外资和国际合作水平，鼓励和支持中国企业走出去，积极参与和推动国际产业合作，推动重点产业国际化布局，将引进来和走出去更好结合引导企业提高国际竞争力。

以管资本为主加强国有资产监管张毅

党的十八届五中全会强调，以管资本为主加强国有资产监管，为完善国有资产管理体制进一步指明了方向，对于优化国有资本布局、规范运作、提高回报、维护安全都具有重要意义。

一、以管资本为主加强国有资产监管意义重大一是深入推进政企分开、政资分开，形成面向创新发展的国有资产管理体制的需要。我国国有资

产管理体制改革，与国有企业改革相伴相生，始终围绕正确处理政府与企业的关系逐步深入。1988年国家设立国有资产管理局，探索由专门机构统一负责国有资产基础管理等工作。2002年党的十六大提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，在“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。国有资产出资人监管体制的确立，有力提升了国有经济发展质量和运行效率，但政企不分、政资不分问题还依然存在，国有资产监管工作也存在越位、缺位、错位等问

题。必须按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，继续推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，破除影响国有资本服务创新发展的体制机制弊端。二是强化国有企业市场主体地位、激发企业活力的需要。经过多年改革发展，公司制股份制已经

成为国有企业的重要组织形式。直接管理企业的方式已经不适应国有企业组织形式的深刻变化，必须按照公司治理规则，以管资本为主明确国有资产监管机构职责定位，保护公司制企业法人财产权，保障国有企业作为独立市场主体，依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展，在市场竞争中成为实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的中坚力量。三是推进国有资本布局结构战略性调整、放大国有资本功能的需要。目前，国有资本还存在分布

过宽、战线过长、集中度不够等突出问题，严重制约着国有经济主导作用的发挥。要以管资本为主，紧紧围绕服务国家战略，充分利用多层次资本市场和国有资本运营平台，着力推进国有资本布局结构的战略性调整，充分发挥国有企业的功能作用。四是维护国有资产安全、防止国有资产流失的需要。目前，一些国有企业内部管理混乱，侵吞、

贪污、输送、挥霍国有资产现象多有发生。要以管资本为主，加强国有资本经营管理全链条监管，全面规范管理制度，落实国有资本监管责任，严格执行国有资本监管政策与纪律，建立健全监督长效机制，确保国有资本安全运营，严防国有资产流失。

二、牢牢把握以管资本为主加强国有资产监管的总体要求（一）科学界定国有资产出资人监管职责进一步理顺政府公共管理部门、国有资产监管机构和国有企业的关系。政府公共管理部门依法行

使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理。国有资产监管机构对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不承担社会公共管理职能。国家出资企业依法接受国有资产监管机构的监管，不得侵害所有者权益。国有资产监管机构的主要职责是，对所监管企业依法行使资产收益、参与重大决策、选择管理者

等出资人权利，承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任；贯彻党管干部原则和党管人才原则，按照管理权限加强和改进企业领导人员管理；依法落实国有资本经营责任，依法落实企业法人财产权和经营自主权；除履行出资人职责以外，不干预企业生产经营活动。（二）突出国有资产监管重点管好资本布局。围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，建立健全

国有资本形态转换、合理流动机制。合理确定国有经济发展战略规划，优化国有资本布局结构，推动国有资本在国防安全、能源安全、粮食安全、信息安全等关系国家安全领域的保障能力显著提升，在重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国民经济命脉和国计民生的重要行业控制力明显增强，在重大装备、信息通讯、生物医药、海洋工程、节能环保等行业的影响力进一步提高，在新能源、新材料、智能制造等产业的带动力更加突出。

规范资本运作。建立健全国有企业财务预算审议、运营状况监测分析和财务决算审核基础管理制度，加强对国有企业清产核资、资产评估、产权流转和上市公司国有股权管理等事项管理，加强国有资本投资运营平台建设，探索投资融资、股权运作、资本整合、价值管理的市场化运作机制与方式。提高资本回报。建立健全国有资本经营目标考核评价体系，完善激励约束机制，落实国有资本保

值增值责任。健全国有资本收益管理，完善国有资本投资制度，建立国有企业常态化的资本注入机制。维护资本安全。建立健全监督工作制度，形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有

资产监督体系，综合运用强化企业内控机制建设、加强经济责任审计、开展资产损失责任追究、披露企业经营信息等各种监督手段，整合监督力量和资源，增强监督的针对性、实效性。（三）改进国有资产监管方式坚持权利以出资为限、监管以法定为据，大力推进依法监管，改进监管方式。注重事前规范制度、

事中加强监控、事后强化问责，更多运用法治化、市场化监管方式。注重通过公司治理履行出资人职责，加强公司章程管理，规范董事会运作，严格选派和管理股东代表和董事、监事。完善国有资产监管信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管信息。

三、积极落实以管资本为主加强国有资产监管的主要任务（一）转变国有资产监管机构职能准确把握依法履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。科学界定国有

资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。要围绕以管资本为主加强国有资产监管的重点任务、关键环节，积极开展试点，探索有效途径和方式，形成可复制、可推广的经验和模式。

（二）推动国有企业成为独立市场主体推进公司制股份制改革，健全权责对等、协调运转、有效制衡的公司法人治理机制，落实和维护

董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权。推行职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。

（三）提高国有资本配置和运营效率改组组建国有资本投资运营公司，探索依法自主开展投资融资、产业培育、资本整合的有效模式，

打造国有资本市场化运作的专业平台。坚持以市场为导向、以企业为主体，按照“做好增量、盘活存量、主动减量”的思路，加大国有企业、国有资本调整力度，促进转型升级。

（四）推进经营性国有资产集中统一监管稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条

件的进入国有资本投资运营公司。加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则

抓紧制定企业国有资产基础管理条例。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。

（五）强化监督防止国有资产流失加强和改进党对国有企业的领导，切实落实反腐倡廉“两个责任”。完善企业内部监督体系，强

化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督。坚持出资人管理与监督的有机统一，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制。建立健全国有企业重大决策失职、渎职责任追究和倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等违法违纪行为。建立健全企业国有资产的监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任。

深化财税体制改革潘盛洲

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，要深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度，并对相关工作进行了部署。这就为“十三五”时期财税体制改革指明了方向、提出了要求。我们一定要深刻领会，认真贯彻落实。

一、建立事权和支出责任相适应的制度政府间财政关系主要体现在事权、支出责任、财权、财力等几个方面。事权指的是一级政府在公

共事务和公共服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。多级政府体系下，只有明确了政府间的事权划分，才能界定各级政府间的支出责任，从而合理划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，实现各级政府“财力与事权相匹配”。我国 1994年的分税制改革，初步确定了中央地方事权和支出责任。但由于相关方面的改革没跟

上，中央地方事权和支出责任相适应的制度一直没有很好地建立起来。随着经济社会的不断发展，这方面的问题越来越突出，主要表现在：一些应由中央负责的事务交给地方政府承担，如涉及国家安全的国际界河保护与跨流域大江大河的治理、涉及市场公正统一的跨区域司法管理等；一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任，如一些应由县承担的支出项目中央也安排了支出；中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项也较多，包括社会保障、公共卫生、义务教育等。这种状况不仅造成行政运行效率偏低、国家政策目标难以实现等问题，而且影响全国市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。因此，必须采取有效措施，建立事权和支出责任相适应的制度。

根据《建议》要求，结合贯彻落实党的十八届三中全会精神，建立事权和支出责任相适应的制度，应重点在以下两个方面努力：一是适度加强中央事权和支出责任。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、促进区域协调发展等重大事务，集中到中央，以提高全国的公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务明确为中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任，中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。二是进一步理顺中央和地方收入划分。应在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，围绕调动各方面积极性、考虑税种属性等因素，深化税制改革，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。应遵循公平、便利、效率等原则，合理划分税种，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还等方式解决。

二、建立全面规范、公开透明预算制度近年来，随着改革的不断深化，我国预算管理制度改革取得了积极进展。但总体上看，现行预算

管理制度仍不能完全适应国家治理现代化的要求，需要继续深化改革，尽快建立全面规范、公开透明预算制度。一要完善政府预算体系。在过去相当长时间内，为了扶持或加快某些领域的发展，我国对某些领

域（如教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等领域）的财政支出实行了与财政收支增幅或生产总值挂钩的政策。应该说，支出挂钩政策为相关领域发展发挥了重要作用。但由于这些挂钩支出占了全国财政支出的相当大比重，使得财政支出结构有些固化、僵化，既增加了政府统筹安排财力的难度，又造成专项转移支付过多、资金投入重复低效。因此，应在继续把上述领域作为支出重点予以优先安排、确保有关事业持续健康发展的基础上，清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。为调动各方面积极性、推进基本公共服务均等化，政府的收支应全部纳入预算，实行全口径预算管理，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。同时完善转移支付制度，增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。二要实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。众所周知，目前我国政府预算实行的是年度

预算，预算内容规定了一年的政府收支盘子，而预算审批的重点是年度收支平衡。这种安排客观上带有放大经济波动的作用。比如，当经济运行出现过热时，社会投资往往会较快增长，税收也会随之较快增加，一些财税部门完成年度收入任务后，就会搞藏税于民、该收不收，使得企业有更多资金用于扩大生产经营，造成经济“热上加热”。同样道理，在经济运行偏冷时，这种安排会造成经济“冷上加冷”。因此，必须建立跨年度预算平衡机制，把审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算

和政策拓展，把收入预算由约束性转为预期性，同时采取宏观预测、明确发展战略、强化预算上限和进行绩效评估等措施，优化财政资金配置，克服年度预算的局限性。2014年，根据党的十八届三中全会精神，国务院明确提出，要推行中期财政规划管理，即对未来三年重大财政收支情况要进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制和评价办法。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。三要推动预算制度透明化。预算公开透明本质上是政府行为的透明，既是建设阳光政府、责任政

府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。这项工作正在推进过程中。2014年，已有 99个中央部门公开了部门预算，100个中央部门公开了本部门“三公”经费预算。应继续扩大预算公开范围，细化公开内容，除法定涉密信息外，所有使用财政资金的部门都要向社会公开本部门预算决算。应不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查，逐步实施全面规范的预算公开制度。

三、建立规范的地方政府举债融资体制我国地方政府性债务是多年形成的。它在促进地方经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生

等方面发挥了重要作用。但近年来，随着地方政府融资规模的不断扩大，一些地方政府性债务出现了超越自身财力且责任不清晰、运作不规范等问题。根据国家审计署的审计结果，截至 2013年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务 108859. 17亿元，负有担保责任的债务 26655. 77亿元，可能承担一定救助责任的债务 43393. 72亿元。虽然这些政府性债务大多有相应的资产和收入作为偿债保障，且各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，但必须看到，由于近两年土地出让收入越来越少，使得越来越多的地方政府开始通过银行表外业务、财务公司、信托公司、基金公司甚至民间集资等“影子银行”渠道筹资。此类融资具有成本高、产品设计复杂、直接债权人分散、交易脱媒化等特点，风险隐蔽性较强。此外，此类债务的期限错配风险也更为突出。因此，为有效防范和化解地方财政风险，《建议》提出，建立规范的地方政府举债融资体制。如何建立规范的地方政府举债融资体制？根据中央相关文件精神，应重点做好以下工作：一是赋

予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省（区、市）政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的，由省（区、市）政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。地方政府举债采取政府债券方式。二是对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府举债不得突破批准的限额。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。三是严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准，并遵循市场化原则。举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。四是建立债务风险预警及化解机制。财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。地方政府对其

举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。五是建立考核问责机制。把政府性债务作为严格硬指标纳入政绩考核。省（区、市）政府要对本地区地方政府性债务负责任。

四、健全政府采购政策我国政府采购制度从 1995年开始试点，2000年全面推行。从总体上看，政府采购制度在规范

财政支出行为、提高资金使用效益、发挥源头防腐作用等方面取得明显成效，但同当前经济社会发展要求相比，仍有一定差距。我国政府采购法虽然明确规定，政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展的政策目标，包括保护环境、促进中小企业发展等，但实际执行力度并不够，效果也不明显。举例来说，对节能环保产品的采购就明显倾斜不足。目前我国节能环保产品采购清单范围较窄，产品数量仅占政府采购的 2%左右，实际采购额占比也不高，2012年仅为 15%多。同时，节能环保产品的优先采购政策操作性不强，在采购中很容易被规避。另外，现行的政府采购政策对自主创新的扶持也不够。2011年之前我国就建立了政府采购支持自主创新的政策体系，核心是以国内知识产权、注册商标专用权等作为准入标准，并制定了自主创新产品目录。但由于种种原因，2011年 7 月起，就停止执行这一政策，各地随后也废止了相关目录。针对这种状况，《建议》明确提出，健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。落实

《建议》的这一要求，应着重做好以下工作：一是加强顶层设计。将政府采购管理制度纳入国家发展战略总体设计，不能只在供应商、采购人、中介代理机构这个小圈子里打转。创造条件加快启动政府采购法修订工作，强化政府采购的政策功能和社会目标，并在采购需求确定、评审流程设计、绩效评价体系等方面作出刚性规定，确保相关规定可执行、可落地。二是细化配套措施。在优先采购使用创新产品方面，应出台有关创新产品的标准和采购管理办法；为支持广大科技型中小企业发展，可在采购数量上给予科技型中小企业专门的预留份额；还可允许国家自主创新示范区在这方面率先探索。在优先采购使用绿色产品方面，可以法规形式明确要求政府机关必须优先采购绿色产品，并制定政府采购绿色产品清单，发布政府采购绿色产品手册，建立绿色产品采购网络。

创新和完善宏观调控方式徐绍史

科学有效的宏观调控，是社会主义市场经济体制的重要组成部分。创新和完善宏观调控方式，加快构建科学规范、运转高效、实施有力的宏观调控体系，是认识、适应和引领新常态的根本要求，是促进“十三五”时期经济社会平稳健康发展强有力的制度保障。

一、我国创新和完善宏观调控方式的成功实践党的十八大以来，面对国内外发展的新形势新任务新挑战，特别是“三期叠加”特定时期的经济

下行压力，党中央、国务院始终保持战略定力，坚持稳中求进工作总基调，坚持宏观政策要稳、微观

政策要活、社会政策要托底的总体思路，不断创新宏观调控思路和方式，保持宏观政策连续性和稳定性，先后创新实施区间调控、定向调控、相机调控，适时适度预调微调，有效地稳定了市场信心和社会预期，有力地促进了经济稳定运行和结构优化升级。

2013年，中央提出了“区间调控”的概念，要求把握好宏观调控的方向、力度、节奏，使经济运行处于合理区间，守住稳增长、保就业的“下限”，把握好防通胀的“上限”，在这样一个合理区间内，要着力调结构、促改革，推动经济转型升级。2014年，进一步提出要在坚持区间调控的基础上，注重实施“定向调控”，也就是在调控上不搞“大水漫灌”、不采取短期强刺激措施，而是抓住重点领域和关键环节，更多依靠改革的办法，更多运用市场的力量，有针对性地实施“喷灌”“滴灌”。一年多以来，先后实行向小微企业等定向减税和普遍性降费、扩大“营改增”试点、积极盘活存量资金等政策，同时积极采取定向降准、定向再贷款、非对称降息等措施，不断加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度，有效发挥了激活力、补短板、强实体的重要作用。今年以来，又提出要更加精准有效地实施“相机调控”，强调要做好政策储备和应对预案，把握好调控措施出台的时机和力度不断提高相机抉择的水平。从“区间调控”到“定向调控”再到“相机调控”灵活运用，集中体现了中央在创新和完善宏观

调控方式上的新探索新实践，促进了经济持续健康发展，避免了大起大落，为“十三五”时期进一步提高宏观调控水平、促进经济行稳致远奠定了坚实基础。

二、创新和完善宏观调控方式应把握好的基本原则“十三五”时期，新形势新任务对创新和完善宏观调控方式提出了新要求。面对更加错综复杂的国

内外形势，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对创新和完善宏观调控方式明确提出，要更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益防控风险、保护环境。为此，要重点把握好以下四个方面。

（一）坚持总量调节和定向施策并举实施宏观调控要把握好稳增长和调结构的平衡点，既防止经济增速大幅波动，确保经济运行在合

理区间，又抓住时机加快转方式调结构。一方面，要保持经济总量基本平衡，把握好总供求关系的新变化，明确经济增长合理区间的上下限，加强区间调控、相机调控，加强政策预研储备，备好用好政策工具箱，当经济面临滑出合理区间的风险时，采取更大力度的稳增长措施，有效缓解经济下行压力另一方面，坚持在区间调控的基础上，注重实施定向调控、结构性调控，瞄准经济运行中的突出矛盾特别是不平衡、不协调、不可持续问题，统筹施策、精准发力，推动重大经济结构协调和生产力布局优化，努力提高经济发展的质量和效益。

（二）坚持短期和中长期结合宏观调控要立足当前、兼顾长远，既要有利于解决当前面临的矛盾，也要为长远发展打好基础。

一方面，宏观调控要增强针对性、有效性，通过预调微调，搞好需求管理，促使总需求与总供给基本平衡，熨平短期经济波动，保持经济运行在合理区间，防范化解各种经济风险。另一方面，着眼于改善中长期供给能力，大力实施创新驱动发展战略，培育发展新的经济增长点、增长极、增长带，加快

推动经济结构优化，不断提高要素产出效率，促进经济提质增效升级，提升经济潜在增长能力，为经济持续健康发展奠定坚实基础。

（三）坚持国内和国际统筹我国经济已经深度融入世界经济，国际投资贸易格局变化、世界资本流动、大宗商品价格波动、

主要经济体经济政策调整，都会不同程度传导、影响到国内经济运行。在这样的大背景下，宏观调控必须具备全球视野，统筹两个市场、两种资源，更多参与国际宏观经济政策协调，推动国际经济治理结构完善。要加快形成参与国际宏观经济政策协调的机制，主动加强与主要经济体的政策协调和沟通更加积极地参与多双边国际经济合作，提升国际话语权，推动国际宏观经济治理结构改革，促进国际经济秩序更加公正合理。要坚持共商、共建、共享，加强政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通民心相通，深入实施“一带一路”战略，推进国际产能和装备制造合作，拓展发展空间，为世界经济稳定复苏作出积极贡献。

（四）坚持改革和发展协调经济平稳发展是全面深化改革的前提和基础，全面深化改革又为经济持续发展提供不竭动力和活

力。要把创新和完善宏观调控方式与深化体制机制改革有机结合起来，努力实现多重目标、多项改革和多种政策联动协调平衡。一方面，坚持以经济建设为中心，坚持把发展作为党执政兴国的第一要务主动调控、稳中有为，通过经济稳定健康发展，为全面深化改革创造良好环境。另一方面，坚持问题导向，针对发展中的深层次矛盾和问题，推动有利于经济平稳发展的改革措施及早出台、加快落地，使改革更加有力地服务于稳增长、调结构、惠民生、防风险。要通过改革创新引导宏观调控方式创新以结构性改革破解结构性难题，着力实现经济中高速增长、产业迈向中高端水平。

三、“十三五”时期创新和完善宏观调控方式的主要任务《建议》坚持社会主义市场经济的改革方向，总结宏观调控实践经验，借鉴国外有益做法，从宏

观调控实施依据、创新调控思路和工具、完善调控政策体系和运用大数据技术等方面入手，提出了创新和完善宏观调控方式的重点任务。

（一）依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控国民经济和社会发展中长期规划体现了国家意志、人民愿望和对发展规律的把握，明确了国家发

展战略目标和重点任务，是引导经济社会发展的重要纲领和制定宏观经济政策的主要依据。国民经济和社会发展年度计划是贯彻国家发展战略和规划的年度工作安排，明确了年度发展目标和相应的宏观政策取向。要强化国家中长期规划的引导和约束作用，发挥好年度计划在落实规划上的关键作用，加强对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等领域的引导和综合协调，稳定和引导社会预期，促进总量平衡和结构调整，有效防范风险。

（二）进一步创新宏观调控思路和政策工具要依据不同阶段、不同情况和不同特点，与时俱进、探索创新，及时调整完善调控思路和政策工

具，增强政策的现实针对性。“十三五”时期，要在保持政策基调总体稳定的前提下，在区间调控的基础上加大定向调控力度，实行相机调控、精准调控。把保持经济运行在合理区间作为宏观调控的基

本要求和政策取向，充实和完善“三个工具箱”，当经济平稳运行时，加快推出一些促改革、调结构的政策措施；当经济出现波动时，预调微调的力度就要大一些；当经济出现下滑时，采取力度更大的稳增长措施。要坚持需求管理和供给管理并重，把产业政策和竞争政策有机结合起来，大胆探索创新政策工具，盘活存量、用好增量，有保有压、有扶有控，保持经济运行在合理区间，推动结构调整优化，提高经济质量效益。

（三）不断完善宏观调控政策体系《建议》强调要“完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、

价格政策协调配合的政策体系”。为落实好这一要求，一要加强重大问题研究和政策储备。围绕制约经济社会发展的深层次矛盾和问题，深入开展重大问题研究，并逐步向战略构想、发展规划、政策思路、改革方案、重大工程等演化，形成政策储备。二要建立健全重大政策统筹协调机制。统筹协调重大政策特别是财政政策、货币政策，把握好政策的方向、力度、节奏和出台时机，避免政策效力过度叠加或相互抵消，形成调控合力。三要完善政策分析评估机制。对政策背景、力度、效果和可能产生的影响进行分析和量化测算，统筹进行政策特别是重大政策的综合评估和协调，增强宏观调控政策体系的有效性。

（四）运用大数据技术提高经济运行信息及时性和准确性创新和完善宏观调控方式，必须加强对经济形势的监测预测预警，特别是要及时发现苗头性、倾

向性、潜在性问题，及时进行预研预判，这些都需要夯实宏观调控的信息基础。大数据时代的迅猛发展，对创新和完善宏观调控方式提供了重要机遇，实时、海量的数据极大丰富了经济运行信息的来源要建立健全政府大数据采集制度，加强电子政务建设，整合网络资源，实现互联互通。充分运用大数据技术，改进经济运行监测预测、风险预警和政策效应评估。加强政企合作，推动政府向社会力量购买大数据资源、产品和技术服务，为宏观调控提供支撑和保障。

（五）减少政府对价格的干预政府价格管理要坚持把不该管的坚决放给市场，集中力量把该管的管住管好。“十三五”时期，

要在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加的前提下，调放结合，积极稳妥推进医疗服务价格改革；加快输配电价改革步伐，推动逐步放开上网电价和公益性以外的销售电价；实现成品油价格的完全市场化，逐步放开天然气气源和销售价格。同时，加大市场价格监管和反垄断执法力度，维护良好市场秩序。到 2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，到 2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本成熟定型，价格调控机制基本健全。

（六）建立有效的风险识别和预警机制“十三五”时期，要加强经济领域重大风险防控，运用全球视野，有效防范和化解突出风险隐患。

一是坚持预防为主。以国际国内重点领域重大风险为重点，建立健全风险识别和监测预警体系，做到防控关口前移，防微杜渐避免矛盾积累。二是坚持稳妥有序化解风险。要以可控方式和可控节奏主动化解风险，既不可操之过急，也不能无所作为。三是坚持提升风险防控能力。要通过改革创新、结构升级，重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力，将发展成果更多转化为防范风险保障安全的能力。四是坚持底线思维。从防范最困

难、最危险的风险着想，完善风险处置预案，加强政策储备和物资保障，坚决守住不发生系统性风险的底线。

推动区域协调发展郭树清

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，要塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，这是“十三五”时期实施区域发展总体战略的几个关键要点。面对新形势，要有新思路、新办法。

一、地区发展差别呈现持续缩小趋势由于自然、地理和社会历史等多重原因，我国地区之间经济发展长期存在较大差别。1999年以

来，逐步形成了西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央进一步丰富发展了区域协调发展的理论和实践，提出并实施了“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带建设等新的战略构想和重大举措，我国区域协调发展掀开了新的篇章。

2014年联合国宣布，中国首次迈入“高人类发展指数”国家行列。这是一个历史性的跨越，其基础原因在于，经过多年努力，我国区域发展差距逐步缩小。2008年，中西部和东北地区经济增长速度首次全面超过东部。2014年，中西部国内生产总值增幅分别比东部高 0.5个和 1.1个百分点。2010—2014年，西部城乡居民收入增速均高于东部，东部与西部城镇居民人均可支配收入比率由1.47下降为 1.44，农民人均纯收入比率由 1.84下降为 1.82。中西部地区社会事业全面发展，全部实现九年义务教育，人均预期寿命大幅提升，电视节目综合人口覆盖率达到 95%以上。高速公路超过5000公里的 8个省份中，中西部地区有 5个。高速和准高速铁路网络同步推进，民航事业加速起飞，电力供应极大改善。西藏、新疆等少数民族集中居住地区快速发展，集中连片特殊困难地区扶贫攻坚见到很大成效，赣南等原中央苏区以及陕甘宁等革命老区自我发展能力明显增强，其他边疆欠发达地区人民生活水平普遍得到较大改善。

尽管我们取得了历史性的成就，但是区域发展不平衡的问题仍然非常突出。一是地区之间发展水平的差距还比较大。不同区域间的人均财政收入、人均占有财富等重要指标继续分化，公共服务还远没有达到均衡水平。当国民经济总体上向创新驱动形态转变时，中西部地区的人才劣势会更为突出。二是未富先老问题在落后地区更早显现。全国农村剩余劳动力供给面临拐点，劳动年龄人口每年减少两三百万人，可能会削弱经济增长和财富积累的根基。东北等地区人口老龄化日益凸显。出生人口性别比失衡在中西部尤为明显。三是生态环境方面依然面临严峻挑战。我国人均水资源非常短缺，地区分布与人口规模很不匹配，超采地下水现象比较严重。西部生态比较脆弱，产业梯次转移、能源基地建设包括风力发电也会对生态环境造成一定的负面影响。四是大宗商品价格长期低迷，尤其不利于中

西部地区的资本积累和竞争优势。此外，扶贫攻坚还有不少“硬骨头”。东部地区也存在着较大的地区差别，即使在北京周边也有一个山区贫困带。

二、促进生产要素跨区域自由流动至为关键《建议》提出，“十三五”时期，要深入实施西部大开发，推动东北地区等老工业基地振兴，促

进中部地区崛起，支持东部地区率先发展，更好地辐射带动其他地区发展。实施区域发展战略，既要加大国家支持力度，更要加快市场取向改革。中西部和东北地区要利用好东部地区产业结构调整升级的机遇，全面对接“一带一路”建设规划，加快推进沿江沿边开发开放，形成同步进入小康社会的新局面。根据世界银行的研究报告，过去 30多年里，世界贫困人口减少主要归功于中国的崛起。这个成

就的取得，充分证明了社会主义市场经济的优越性，而且也预示着我们的发展道路还蕴藏着巨大潜力推进区域协调发展，结果公平是最终目标，固然十分重要，但更具有基本意义的是，要最大限度地创造机会公平，调动各地区人民群众的积极性和主动性，共同创造财富，促进各地区人民的收入水平和生活质量在不断提高的过程中趋于一致，最终实现国民收入分布与人口地理分布基本吻合。发达国家都曾经历过地区差别很大的发展时期，但现在其人口总量分布与高收入群体分布以及骨

干企业、著名大学和优质医院的分布总体相符。我国各地区的自然条件不同，资源禀赋差异，不可能聚集同等密度的人口，也不必要追求相似的产业结构，但是居民的实际生活水准可以相近。我国是一个统一的多民族的人口大国，社会主义制度为经济发展创造了更广阔的空间。总之，实现区域协调发展，根本上要做到以人为本，实现人的全面平等发展。改革开放以来，特别是新经济体制基本确立以后，生产要素在市场的作用下开始跨区域配置，劳

动力在全国范围可以自由流动。但是，由于传统观念和老体制因素的束缚，生产要素的跨区域流动还存在不少限制。一方面，中西部农村转移到东部城市就业的人口，长期不能享受到完全的市民待遇，应当获得的经济利益和社会权益大打折扣。另一方面，东部的资本、技术和人才进入中西部也往往会遇到各种障碍。人口的跨区域转移是实现区域协调发展的最重要前提。根据自然条件和主体功能区规划，一些人

口过量承载的中西部省份必然会有一定比例的居民永久性地流动到东部发达地区。目前发达地区在接收外来人口方面还没有做好充分准备，甚至存在着外来人员最终将返回家乡的预期。如果这种预期成为事实，不仅区域协调发展会落空，而且势必会造成很大的全国性经济社会问题。中西部地区资源丰富，有条件形成要素流进的洼地。东部的许多企业家和专业人士，包括外资企

业和外国专家，还包括一部分中西部外出务工人员，都有到中西部进行投资创业的积极性。对他们来说，法治化的营商环境最具吸引力。要引导东北老工业基地积极发展和培育市场，深化国有企业改革培育内生发展动力。过去，在扶持落后地区发展时，政府办企业、办产业，花费了很多精力和资源，结果大多事与愿违。要认真总结政府代替企业干预市场的教训，下决心破除限制要素自由流动的各种体制机制障碍，打破地区封锁和垄断，进一步强化全国统一市场，促进生产力布局优化。

中西部的重庆、成都、西安、武汉、郑州、合肥、贵阳等内陆城市，近年来经济社会都得到较好发展，其原因在于，除了交通、能源、电信等硬设施有了极大改善之外，这些地方的软环境也有了很大改善。要引导各地进一步简政放权，提高行政效能，加快基础设施互联互通，健全市场法律制度，依法保护投资者合法权益，营造法治化、国际化营商环境。

三、政府应该也能够发挥更积极作用在市场经济条件下，实现区域协调发展主要依赖于市场机制，这是基础性的决定因素。但是政府

仍然具有不可替代的独特作用，必须发挥好相关的法律、规划、政策等调控工具作用。只有如此，才能实施区域发展战略，才能落实《建议》提出的“支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度”。我国城乡差距比较大，这是东中西部各地区的共性，表现在全国层面，区域差距更尖锐地反映在

农村居民的收入上。缩小城乡差距，一个重要途径是加快推进城镇化。要进一步完善主体功能区制度细化主体功能区划分，推动形成主体功能约束有效、国土空间开发有序的新格局。完善生态补偿制度集约高效开发能源资源，提高能源安全保障程度。国家掌握着行政机构、高等院校、国有企业、司法机关、军事单位以及其他各种公益设施的规划

分布权力，应当更多地考虑其布局所产生的经济社会影响，科学合理地进行调整和改革。在符合其他必要条件的前提下，尽可能将公共事业机构、设施和项目安排到欠发达地区以及人口流出较多的地区形成更广泛的带动作用。目前，地区间的基本公共服务不均衡问题还很突出。高中阶段入学率、高等教育毛入学率，东西

部差距还比较大。每万人拥有的医院床位数、每百万人公共图书馆拥有量，尽管中西部超过东部地区但质量和服务水平还比较低。东西部互联网普及率差距还很明显。

“十三五”时期，要不断完善促进基本公共服务均等化的制度保障，进一步缩小区域差距。中西部地区要切实抓好义务教育和职业培训，向普及高中阶段教育努力，尽力阻断贫困代际传递。把区域开发与精准扶贫有机结合，鼓励社会中介机构、志愿者组织、慈善组织等民间力量到中西部地区参与扶贫。编制实施重点贫困革命老区振兴发展规划。深入贯彻实施民族区域自治法，加大对口支援和对口帮扶工作力度，维护边疆和民族地区和谐稳定。进一步强化财政政策调节地区差别的功能，加大转移支付力度，完善一般性转移支付增长机制，

重点增加对老少边穷地区和人口状况恶化地区的转移支付，探索建立横向转移支付制度。需要强调的是，要以提高欠发达地区自身发展能力为目标，不能形成过度福利，使这些地区失去自身的“造血”功能。强化政策性金融支撑，加大国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行

对中西部和东北地区支持力度。创新政策性金融体制机制，探索设立更多以地区开发和贫困救助为目的的各种基金。加快建立全国统筹的社会保障体系。目前，劳动就业市场全国一体，参保人员各地流动，但缴费

及其归属并不一致，责任和权益很不对称，自然导致不公平和低效率。社会保障体系在全国实行统一

的制度规定、经办管理和投资运作已经十分紧迫。在推进统一的过程中，不同区域的各级政府机关、事业单位、企业单位都应该承担起相应的责任。四、培育若干带动区域协同发展的增长极中外历史表明，均衡发展总是相对的，不均衡发展则是绝对的。一个地方发展的各种条件的成熟

往往不以人的意志为转移。其中，究竟哪个因素能够发挥决定性作用并没有固定模式。例如，沿海是最便利经贸活动的，但是发达的瑞士、奥地利处于欧洲大陆中心且多为山地，而芬兰、爱尔兰等沿海国家的现代化进程则晚了许多。这些国家的共同之处是，各自都走出了一条不同的发展道路。

随着科技进步、经济市场化和全球化的不断演进，资本和原料紧缺日益缓解，运输成本的比重不断减小，信息的可获得性普遍改善，影响内陆地区发展的传统的不利因素作用越来越小。与此同时，环境污染相对较轻、人口密度相对较低、经济开发程度不高等，进一步增强了中西部和欠发达地区的后发优势，为其实现跨越式发展提供了更大的可能。实现区域协调发展，必须尊重产业集聚自身规律，利用其带动扩散作用，形成各种特色产业区域。

从发达国家和新兴经济体的经验来看，有的城市就是凭借一所或几所大学成为新兴产业集聚区域，比如美国的硅谷、印度的班加罗尔，我国也显现出了这种势头。要依托高等院校、科研基地，发挥好企业的技术创新主体作用，加强产学研合作，形成若干具有强大带动力的创新城市和区域创新中心。依托通商口岸、重要港区等资源，大力发展口岸经济，形成临港产业集聚区。依托风景名胜区、休闲度假区，加快文化和旅游融合发展，形成高端产业集聚区。重点推进实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，构建连接东中西、贯通南

北方的多中心、网络化、开放式的区域开发格局。有序疏解北京非首都功能，推进交通一体化，扩大环境容量和生态空间，在天津、河北等地形成一些新的各具特色的制造业和服务业基地。推进长江经济带建设，改善长江流域生态环境，高起点建设综合立体交通走廊，引导产业优化布局和分工协作。探索人口经济密集地区优化开发新模式，鼓励京津冀、长三角、珠三角等建设具有世界影响力的城市群，依托东北、山东半岛、长江中游、中原、成渝、海西、长株潭等城市群发展，建设一批重要经济区。环渤海地区正处于转型发展的关键阶段，是中国经济最有潜力的增长极之一。要着力解决地区间

发展水平差异较大，区域内市场分割、产业趋同、无序竞争、重复建设和资源约束日益显现等突出矛盾和问题，协同推进交通、能源、水利、信息等跨区域重大基础设施建设，加快消除地区间隐形壁垒抓紧建立统一完善的市场经济体系，推动产业对接合作，加强生态环境保护联防联治，使之成为我国经济增长和转型升级的新引擎。进一步扩大沿海、沿江、沿边地区的对外开放。支持这些地区在体制创新、提质增效、创新驱动

等方面率先突破。大力发展海洋经济，巩固提升沿海经济带的国际竞争力和影响力。把重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境和跨境经济合作区等重点地区作为我国与周边国家合作的重要平台，推动沿边开放，允许沿边地区先行先试，大胆探索创新跨境经济合作新模式、实现富民兴边新途径。

推进以人为核心的新型城镇化陈锡文

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业转型升级的重要抓手，对实现全面建成小康社会目标、加快推进社会主义现代化具有重大历史和现实意义。当前，我国城镇化发展面临着巨大机遇，但同时也面对许多重大挑战。在一个 13亿多人口的大国推进城镇化，没有历史先例可循，不能照搬国外模式，必须按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，把握好方向，积极推进以人为核心的新型城镇化。

一、深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户推进以人为核心的城镇化，当前的首要任务是使有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实

现市民化，在此基础上，提高全体城镇人口素质和生活质量。加快推进户籍制度改革，是推进新型城镇化的重大任务之一。当前，深化户籍制度改革，重点是要落实好农业转移人口在不同类型城镇落户的政策，主要任务是解决已经转移到城镇就业、居住的农业转移人口的落户问题。要全面放开建制镇和小城市落户条件，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。要建立城乡统一的户口登记制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享，为城镇编制经济社会发展规划、安排基础设施建设、制订公共政策等提供依据。要分类指导农民工市民化，建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道，加快提高户籍人口城镇化水平。户籍制度改革涉及千家万户，事关广大人民群众切身利益，要统筹兼顾好不同群体的利益诉求，

突出重点、分步推进。加快户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，要坚持自愿、分类、有序的原则。自愿，就是要充分尊重农民意愿，充分尊重群众自主定居的权利，让他们自己选择，不搞强迫命令“逼”农民进城，不能让农业转移人口“被落户”“被上楼”，切实维护好广大农民群众的合法权益。分类，就是要从顶层设计上作出整体部署，各省、自治区、直辖市要因地制宜作出具体政策安排由各地根据不同城市资源环境综合承载能力，完善细化落户标准，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城镇落户条件，形成明确、稳定的定居预期。有序，就是要优先解决存量、合理引导增量，优先解决本地区已进城常住人口的落户，优先解决进城时间长、就业能力强、适应城镇产业需求和市场竞争环境的农业转移人口在城镇落户。推进户籍制度改革、促进进城农业转移人口落户，既要积极稳妥，又要扎实有序，不刮风、不冒进、不搞运动。

二、实施居住证制度，努力实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖建立居住证制度是人口管理制度的一大创新。常住在城镇的农民工，已成为我国城镇产业工人的

主体，但他们未能享受城镇居民待遇，城镇内部依然存在明显的二元结构矛盾。这部分常住人口为当地经济社会发展作出了重大贡献，但在教育、医疗、养老、就业、住房保障等方面仍未能享受与当地户籍人口同等的基本公共服务，工作和生活面临诸多困难。这些问题如长期得不到妥善解决，将对城镇化和农业现代化的进程都产生不利影响。根据国家新型城镇化战略部署，到 2020年要努力解决 1亿左右已进城农业转移人口和其他常住人口的落户问题，其他已进城但未落户的人口则要通过建立居住证制度来解决他们的基本公共服务问题。2015年的政府工作报告明确提出，“对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务”。实施居住证制度是在现阶段不同城镇分类落户的条件下，逐步放宽户口迁移限制的一种有益探索，是一个过渡性的制度安排。实行居住证制度的目的，是为了建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制，为持证人提供与当地户籍人口同等的基本公共服务和便利，特别是为那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口解决子女义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等方面的实际困难。各级政府应根据经济社会发展情况积极创造条件，不断扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，实现基本公共服务对城镇常住人口全覆盖，让更多流动人口能够融入城镇，使他们对居住的城镇更有归属感和认同感。

三、健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制在我国国情下，农村人口向非农业转移的过程将持续相当长时期。目前我国农民工总数已达 2.74

亿，约占全国人口总量的 1/5，但农业转移人口的户籍地和常住地大多并不一致，这使得现有的财政支出预算体制与各地常住人口的现状不相吻合。要实现在常住地的农业转移人口“有活干、有学上、有房住、有保障”的目标，就要首先解决他们迫切需要的基本公共服务，这无疑需要有庞大的公共财政资金作支持。必须逐步理顺事权关系，建立事权与支出责任相适应的制度体系，实现财政转移支付测算分配由户籍人口向常住人口扩展，将现有主要针对城镇户籍居民的义务教育、社会保障、就业支持和保障性住房等基本公共服务扩大到已进入城镇就业的农业转移人口，推进基本公共服务向常住人口全覆盖。当前，重点要抓好以下几项工作。一要尽快研究完善省以下财政管理体制，加大对吸纳农业转移人口较多地区的财政补助和支持力度。在调整省以下收入划分时，要考虑农业人口转移的因素以增强吸纳农业转移人口多的城镇提高基本公共服务的能力。二要督促地方建立省以下财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。分配一般性转移支付要考虑吸纳农业人口转移而带来的增支因素，分配专项转移支付要逐步按照常住人口口径计算，切实缓解一些城镇因吸纳农业转移人口而造成的财政支出压力。三要加强对农业转移人口市民化财政支出成本的科学测算。完善有关统计分析工作，为健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的体制机制提供依据。此外，还要进一步创造条件汇聚

社会力量，开拓企业、民间资本参与提供公共服务的通道，引入市场主体和社会组织共同参与、共同分担公共服务支出，协同促进农业转移人口市民化。四、加大城镇棚户区和城乡危房改造力度推进以人为核心的新型城镇化，关键要急群众之所急，想群众之所想。完善住房保障制度，既要

将符合条件的农民工及其家属纳入城镇住房保障实施范围，也要着力改善城乡住房困难居民的住房条件。当前，各类棚户区群众住房简陋，环境较差，安全隐患多，农村困难群众对住上安全住房的诉求强烈，改善住房困难群众的住房条件是推进新型城镇化过程中的一件大事。棚户区改造等保障安居工程不但是重大的民生工程和发展工程，也是城镇化健康发展的“压舱石”。当前，经济发展仍面临较大下行压力，迫切需要培育新的经济增长点，加大棚户区改造和城乡居民危房改造也是调结构、稳增长的重要抓手。截至 2014年底，全国共改造各类棚户区住房 2080万套、农村危房 1565万户，既有效改善了困难群众的住房条件，也发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，促进了社会和谐稳定。但也应该看到，这与党中央、国务院确定的改造约 1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比还有很大差距，任务依然十分艰巨，特别是在创新投融资机制、完善配套基础设施建设等方面还存在不少困难和问题。当前和今后一个时期，要积极做好以下几项重点工作：第一，加强城镇棚户区改造。要切实做好土地征收、补偿安置等前期工作，积极推进“棚改”货币化安置，缩短安置周期、节省安置费用，满足群众多样化的居住需求。第二，加大农村危房改造力度。要积极做好省级补助资金落实工作，统筹推进农房抗震改造，确保改造后的住房符合建设及安全标准，同时要加强农房风貌引导和管理。第三，积极完善棚改区的配套基础设施。努力实现配套设施与棚改区的安置住房同步规划、同步建设、同步交付使用。第四，要大力创新投融资体制机制。要在统筹考虑地方财政承受能力的基础上制定适合本地区的管理办法，推动政府购买“棚改”服务，不断创新政府与社会资本合作模式，发挥开发性金融的支持作用，构建多元化“棚改”实施主体。

五、维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权

切实保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，对提高农民进城落户积极性，顺利推进户籍制度改革，促进新型城镇化健康发展至关重要。改革开放以来，随着法律法规和政策体系的不断完善，农民的“三权”保障工作取得明显进展。当前，维护好进城落户农民的“三权”应重点做好以下工作：一是进一步稳定农村土地承包关系，加强保护进城农户的土地承包经营权。抓紧出台现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体办法，修订完善相关法律法规。加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。二是稳步推进农村土地制度改革试点。今年，中央已经部署分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作，明确提出在确保土地公有制性质不变、耕地红线

不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，审慎稳妥推进农村土地制度改革。要尽快研究制定缩小征地范围的具体办法，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，完善对被征地农民合理规范、多元保障机制，特别要注意保障进城落户农民土地承包经营权和宅基地使用权被征收时得到公平合理补偿，禁止剥夺进城落户农民获得征地补偿的合法权利。三是推进农村集体产权制度改革，有效保障进城落户农民集体收益分配权。探索农村集体所有制经济有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，稳步开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作，各项试点必须严格限制在本集体经济组织内部进行，防止侵蚀集体经济和农民利益。引导农村产权流转市场健康发展。探索农户对“三权”的自愿、有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

促进城乡公共资源均衡配置韩俊

改革开放以来，人民群众物质文化生活水平显著提高，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。但由于受城乡二元体制的束缚，我国城乡发展不平衡的矛盾依然突出。习近平总书记多次指出，小康不小康关键看老乡。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。必须按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进城乡公共资源均衡配置，尽快补齐农村这块全面建成小康社会的“短板”，推动实现城乡基本公共服务均等化，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

一、促进城乡公共资源均衡配置的必要性和紧迫性（一）城乡公共资源均衡配置，是从根本上消除城乡二元结构的必然要求新中国成立后，为了在较短的时期内实现国家工业化，国家实行以农补工政策，限制农村人口流

入城市，农民被排斥在工业化、城镇化进程之外，城乡二元体制逐步形成并不断强化。改革开放以来城乡分隔逐步被打破，城乡联系显著增强，农村面貌发生巨大变化。党的十六大以来，国家实施了具有划时代意义的农村税费改革，对农业生产实行直接补贴，农村水、电、路、气等基础设施建设取得显著进展，全面实施农村义务教育经费保障机制改革，全面建立和完善新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度，全面开展新型农村社会养老保险试点工作，统筹城乡经济社会发展迈出重大步伐近年来，各级党委和政府按照党的十八大的战略部署，坚持把解决好农业农村农民问题作为重中之重加大公共资源向“三农”配置的力度，加快健全城乡发展一体化体制机制，农业基础地位显著加强，农村社会事业明显改善，城乡收入差距明显缩小，在破除城乡二元结构上迈出重要步伐，取得重大进展。经过努力，作为公共资源核心部分的公共财政，其覆盖农村的范围不断扩大，从纯公共产品逐步向准公共产品延伸，已基本改变了“农民的事农民自己办”的格局。但相比城市而言，公共资源对农村的覆盖范围和支持力度还不够，不能满足农业农村发展对各种公共产品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍带有明显的二元特点，城乡居民仍属于身份不同的社会群体，在就业、教育、医疗、社会保障等领域所享受的公共服务水平仍存在很大差距。现在，我国正处在加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的关键时

期，推动城乡公共资源均衡配置是破除城乡二元结构的关键之举，必须继续把“三农”作为各级财政支出的优先保障领域，持续加大对农业农村的支持力度，健全公共资源在城乡之间均衡配置机制，推动公共资源对“三农”实现全方位覆盖。

（二）城乡公共资源均衡配置，是全面建成小康社会的必然要求近年来，国家持续加大强农惠农富农政策力度，农业和农村经济发展呈现良好势头，粮食连年增

产，农业综合生产能力有了质的飞跃，农民收入增幅连续多年高于城镇居民，农村贫困人口大幅度减少。预计到“十二五”期末，农村居民的恩格尔系数将稳定降至 40%以下，标志着农民的收入和生活水平整体上开始走向宽裕。但应清醒地看到，我国“三农”问题的解决远未达到理想的程度。虽然长期困扰国民经济发展的农产品供给严重不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、竞争力不强的矛盾仍很突出；虽然农民收入增长速度明显加快，但中西部一些省区贫困群体规模仍然较大、贫困程度较深，城乡收入差距依然很大。在城市面貌日新月异的同时，农村基础设施建设和民生保障方面的历史欠账还很多，农村环境脏乱差的面貌还没有根本性改观。现在，实现到2020年全面建成小康社会的目标只有五年多时间了，如果到全面建成小康社会之时，还有大量的农村人口生活在贫困之中，还有不少地区农村山河依旧、长期落后，那样的全面小康社会就是不完整的成色是不足的。如果是那样，必然影响人民群众对全面建成小康社会的认可度和满意度。在全面建成小康社会的征程中，必须加快补齐农村这块“短板”，决不能把农民落下，决不能让农村掉队，决不能一头是发达的工业和繁荣的城市，另一头是凋敝的农业和荒芜的农村。前不久，习近平总书记在吉林调研时强调，任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村。必须将更多公共资源配置到农村，始终坚持强农惠农富农政策不减弱、推进农村全面小康建设不松劲，在认识的高度、重视的程度、投入的力度上保持好势头，拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系，促进农村形成良性发展机制，增强农村发展内生动力，全面繁荣农村经济，促进农村社会全面进步。

（三）城乡公共资源均衡配置，是统筹推进新型城镇化和新农村建设的必然要求农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支撑。在我国现代化进

程中，必须推进城镇化和新农村建设双轮驱动，使之相辅相成、互促共进，促进城乡经济社会高度融合、共同繁荣。适应我国城乡结构这一大棋局的变动，一方面，必须加大公共资源对农村的配置力度切实改善农村生产生活条件，让农村的产业能留人，让农村的环境能留人，让留在农村的人口能够安居乐业；另一方面，必须改变长期以来以户籍人口为依据配置公共资源的体制机制，将更多的公共资源配置到接纳农业转移人口较多的城镇。近年来，一些吸纳农业转移人口较多的城镇，常住人口规模在相对较短时期内急剧膨胀，教育、医疗、保障性住房等各类公共设施和服务的供给能力与常住人口的增长速度不匹配，造成公共服务供给出现脱节，无法做到对外来常住人口均等覆盖。如果在同一个城市里有大量常住人口不能享受与其他市民同等的基本公共服务，必然会引发社会矛盾，影响稳定和发展。因此，必须切实改善这些城镇的公共服务条件，加快消除进城农民与当地户籍人口的“二元结构”，实现基本公共服务的同城同待遇，让大多数进城农民工在就业居住地稳定下来，逐步融入城市避免在城市周边形成大量的贫民窟，造成城市畸形发展。总之，随着我国综合国力的显著增强，已到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，具备了

统筹城乡发展和促进公共资源在城乡均衡配置的物质基础。我们要从党和国家事业发展的全局和战略

高度，来深刻领会和全面把握促进城乡公共资源均衡配置的重大意义，加快健全城乡发展一体化体制机制，促进形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，努力缩小城乡发展差距。

二、努力在促进城乡公共资源均衡配置上取得重大突破（一）健全农村基础设施投入长效机制要统筹城乡基础设施建设，进一步加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度，推动城镇公共

服务向农村延伸，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设和运行管护机制，建立自下而上的民主决策机制。积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。

（二）开展农村人居环境整治行动，建设美丽宜居乡村提高社会主义新农村建设水平，一是坚持城乡环境治理并重，深入开展农村人居环境整治工作。

加快推进农村危房改造，统筹开展农房抗震改造。支持农村山、水、田、林、路及小流域综合治理。继续推进农村环境连片整治，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。二是加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度。传统村落是一种不可再生的文化遗产，保护传统村落是为了传承文明，让人们“记得住乡愁”。近年来，传统村落遭到破坏的状况日益严峻，加强传统村落保护迫在眉睫。要加大公共财政对传统村落民居和历史文化名村名镇保护建设力度。鼓励有条件的地方在保护好村落设施和自然景观基础上，合理开发文化、旅游资源。三是大力推进美丽宜居乡村建设。坚持规划先行、完善机制，构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划，在乡镇土地利用总体规划控制下，探索编制村土地利用规划，提高规划科学性和前瞻性，强化规划约束力和引领作用。因地制宜、分类指导，突出乡村特色、地域特点和民族风格，逐步实施村庄绿化美化。还应强调，推进美丽宜居乡村建设，主要在于提高农村基础设施水平，改善农民公共服务，方便农民生产生活，要防止搞不切实际的大拆大建搞劳民伤财的“形象工程”，损害农民利益。

（三）把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇解决城乡公共服务差距过大和部分城镇公共服务供给压力过大的问题，关键是完善以公共财政投

入为主的基本公共服务供给制度。一是推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制。完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，完善待遇确定和正常调整机制。加快推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。规范基本公共服务标准体系，促进城乡区域标准水平统一衔接可持续。二是推动农业转移人口在城镇落户和平等享受城镇基本公共服务。加大均衡性转移支付支持力度，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，保障农业转移人口享受应有的基本公共服务。公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放。采取政府购买服务等方式对公益性民办学校、普惠性民办幼儿园进行扶持。落实符合条件的农民工随迁子女接受义务教育后在居住地参加中考、高考的政策。扩大社会保险覆盖面，把进城落户的农

业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。完善住房保障制度，将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围。

推动物质文明和精神文明协调发展黄坤明

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视精神文明建设，强调实现中华民族伟大复兴的中国梦，物质财富要极大丰富，精神财富也要极大丰富，必须继续锲而不舍、一以贯之抓好社会主义精神文明建设。十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对推动“两个文明”协调发展作出专门部署，提出明确要求。我们要深入学习领会、认真贯彻落实，将精神文明建设推向更高水平，为全面建成小康社会提供坚强的思想保证、强大的精神力量、丰润的道德滋养、良好的文化条件。

一、深刻认识推动“两个文明”协调发展的重大意义物质文明与精神文明，是人类认识世界、改造世界全部成果的总括和结晶。改革开放之初，我们

党创造性地提出了社会主义精神文明建设的战略任务，确定了“两手抓、两手都要硬”的战略方针。面对新形势新任务，习近平总书记深刻指出，要以辩证的、全面的、平衡的观点正确处理物质文明和精神文明的关系，只有物质文明建设和精神文明建设都搞好，国家物质力量和精神力量都增强，全国各族人民物质生活和精神生活都改善，中国特色社会主义事业才能顺利向前推进。我们要进一步深化对推动“两个文明”协调发展极端重要性的认识，不断增强新形势下“两手抓、两手都要硬”的政治自觉、思想自觉、实践自觉。

（一）推动“两个文明”协调发展是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求社会主义精神文明，是社会主义社会的重要特征，是社会主义现代化建设的重要目标和重要保证，

决定着我们建设什么样的国家和社会、培育什么样的公民。经过改革开放 30多年的艰辛探索和成功实践，并不断加强精神文明建设，推动“两个文明”协调发展，已经成为我们必须长期坚持的治国兴邦的重大战略，成为中国道路、中国理论、中国制度的重要组成部分。当前，国际环境更加复杂，西方势力加紧对我实施西化分化。国内社会思想意识多元多样多变，不同思想文化、不同道德观念、不同价值取向的碰撞交锋更加频繁。面对许多具有新的历史特点的伟大斗争，我们必须更加坚定、更加自觉地推动“两个文明”协调发展，坚持用中国特色社会主义理论体系武装全党、教育人民，进一步巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位、巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础，增强道路自信、理论自信、制度自信，确保我们的事业始终沿着正确道路前进。

（二）推动“两个文明”协调发展是全面建成小康社会的基本内容我们建成的全面小康、人民向往的美好生活，不仅是物质生活水平提高，家家仓廪实衣食足，而

且是精神文化生活丰富，人人知礼节明荣辱。这些年来，人们的精神文化需求日益旺盛，多样化、差异化特征日益明显，但一些地方精神文化生活仍然比较匮乏，尤其是在物质财富快速增长的同时，一

些党员干部信仰迷茫迷失，一些领域道德失范、诚信缺失比较严重，人们文明素质和社会文明程度有待提高。当前，全面建成小康社会已进入决胜阶段，我们必须更加坚定、更加自觉地推动“两个文明”协调发展，坚定文化自信、增强文化自觉，唱响主旋律、传播正能量、弘扬真善美、树立新风尚把满足需求与提高素质结合起来，把服务人民与引导群众结合起来，努力实现“文化小康”。

（三）推动“两个文明”协调发展是实现民族复兴中国梦的重要支柱精神力量是一个国家和民族最为深沉厚重的力量。纵观人类发展史，古巴比伦、古埃及、古希腊、

古罗马……那些在当时物质文明强盛的国度，通常也创造了代表那个时代的精神文明。实现中华民族伟大复兴，不仅需要在物质生产上不断创造奇迹，同时也需要在精神文化上书写新的辉煌。当今世界综合国力竞争既表现为以经济科技为核心的国家硬实力的直接较量，也体现在以精神文明建设为引领的国家软实力的深度角逐。中华民族走过苦难辉煌的近代历史，中国共产党带领人民历经革命、建设改革的不懈奋斗，当前我们比历史上任何一个时期都更加接近民族复兴的伟大目标。肩负伟大的历史使命，我们必须更加坚定、更加自觉地推动“两个文明”协调发展，高举精神旗帜、传承精神基因、强化精神纽带，在实现“两个一百年”奋斗目标和民族复兴中国梦的征程上，谱写中华文化新的篇章。

二、准确把握精神文明建设的基本要求在新形势下，加强社会主义精神文明建设，推动“两个文明”协调发展，必须按照《建议》的要

求，坚持“两手抓、两手都要硬”，坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心的工作导向坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，贯彻落实社会主义精神文明建设的一系列重要方针原则，更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性。

（一）围绕中心、服务大局这是精神文明建设的基本职责。必须紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局，胸怀大局、把握

大势、着眼大事，找准战略方位和工作重点，谋划精神文明建设、部署文化改革发展，为党和国家工作大局凝聚精神动力、营造舆论氛围、增强道德支撑。

（二）以理想信念为根本培育和践行社会主义核心价值观，是精神文明建设的根本任务和中心环节。必须紧紧抓住理想信

念这个根本，凝魂聚气、强基固本，坚持中国道路、弘扬中国精神、凝聚中国力量，团结全国各族人民，同呼吸、共命运、心连心，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。

（三）重在建设重在建设、以立为本，是精神文明建设的重要方针。必须求真务实、真抓实干，深化群众性精神

文明创建，加强优秀精神文化产品创作，抓好工程项目，抓好日常平常，促进人的全面发展，培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民。必须建章立制、依法管理，妥善处理意识形态领域的问题。必须古为今用、推陈出新，实现中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展，推动中华文化走向现代化。

（四）为民利民惠民

以人为本，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是精神文明建设的根本出发点和落脚点。必须发挥人民在精神文明建设中的主体作用，坚持为了人民、依靠人民、精神文明建设成果由人民共享，多为群众办好事办实事，切实保障人民群众基本文化权益，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。

（五）改革创新全面推进理念创新、体制创新、手段创新、工作创新，是增强精神文明建设针对性实效性和吸引

力感染力、开创新局面的必由之路。必须主动适应经济社会发展变化，积极探索有利于解放和发展文化生产力、有利于破解工作难题的新举措、新办法和新载体、新途径，加快文化机制、内容、业态、形式等各方面创新步伐，引领时代潮流，引领时代风气。

（六）齐抓共管、形成合力加强精神文明建设，推动社会主义文化大发展大繁荣，是全党全社会的共同责任。必须建立健全

党委统一领导、党政齐抓共管、宣传部门组织协调、有关部门分工负责、社会力量积极参与的工作体制和工作格局，打好组合拳、奏好交响乐，汇聚起精神文明建设的强大合力，推动文化创新创造，推动社会文明进步。

三、切实抓好精神文明建设的各项任务各级党委和政府要按照五中全会《建议》精神，把“两个文明”作为统一的奋斗目标，一起部署，

一起落实，全面推进精神文明建设。（一）坚持用邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系

列重要讲话精神武装全党、教育人民切实把加强中国特色社会主义宣传教育，坚定人们的信仰和信心，作为我们工作的首要任务。习

近平总书记系列重要讲话是中国特色社会主义理论体系的最新成果，是指导具有许多新的历史特点的伟大斗争的最鲜活的马克思主义。要把深入学习宣传贯彻习近平总书记系列重要讲话精神作为一项长期的政治任务，以党委中心组和领导干部为重点，坚持用讲话精神武装头脑、指导实践、推动工作，带动干部群众读原著、学原文、悟原理，学而信、学而用、学而行，不断增强政治认同、理论认同、情感认同。充分发挥马克思主义理论研究和建设工程、中国特色社会主义理论体系研究中心、马克思主义学院、报刊网络理论阵地的作用，充分发挥党委中心组及其他宣传思想文化阵地的作用，推进党的思想理论建设。

（二）坚持用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量中华民族伟大复兴的中国梦是我们的时代主题，社会主义核心价值观是我们的兴国之魂。要把中

国梦和社会主义核心价值观宣传教育作为我们工作的聚焦点、着力点、落脚点，坚持价值观自信，增强做中国人的骨气和底气，提升全民族的精气神，塑造全社会的新风貌。要在贯穿结合融入上下功夫在落细落小落实上下功夫，做到经常抓、长期抓，真正把核心价值观叫响、做实。精心设计和组织好主题实践活动，加强思想道德建设和社会诚信建设，增强国家意识、法治意识、社会责任意识，倡导

科学精神，弘扬中华传统美德，在全社会形成向上向善、诚信互助的社会风尚。注重通过法律法规、体制机制、政策措施、乡规民约等，向社会传导正确的价值取向，维护主流价值和公序良俗。

（三）深化各类群众性精神文明创建活动群众性精神文明创建活动是人民群众移风易俗、改造社会的伟大创造，是人民群众群策群力、共

建共享的生动实践。要深化文明城市、文明村镇、文明单位、文明家庭、文明校园等各类创建活动，创新形式内容，提升思想道德内涵，注重实际效果。开展“讲文明、树新风”活动，评选表彰道德模范，抓好未成年人思想道德建设和大学生思想政治教育，加强家庭文明建设，推进志愿服务制度化和诚信建设制度化，深化文明旅游，不断提高国民素质和社会文明程度。

（四）牢牢把握正确舆论导向提高舆论引导能力和水平，巩固发展健康向上的主流舆论，是国家治理体系和治理能力现代化的

重要方面。要坚持党管媒体原则，坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，健全社会舆情引导机制，构建统筹协调、责任明确、功能互补、覆盖广泛、富有效率的舆论引导格局。要加强网上思想文化阵地建设，实施网络内容建设工程，发展积极向上的网络文化，加大网上突出问题的治理力度，净化网络环境，让网络空间清朗起来。推动传统媒体和新兴媒体融合发展，加快媒体数字化建设，打造一批新型主流媒体和新型媒体集团，不断增强主流媒体的传播力影响力。优化媒体结构，规范传播秩序，强化媒体的社会责任。

（五）扶持优秀文化产品创作生产创作生产更多无愧于历史、无愧于时代、无愧于人民的优秀精神文化产品，是文化繁荣发展的重

要标志，是社会文明进步的重要体现。要深入实施文化精品工程，加强文化人才培养，开展“深入生活、扎根人民”活动，鼓励原创和现实题材创作，加强和改进文艺评论、文艺评奖，努力创作生产更多思想精深、艺术精湛、制作精良的优秀文化产品。实施哲学社会科学创新工程，建设中国特色新型智库，推出一大批代表国家水准、具有世界影响的哲学社会科学成果。

（六）构建中华优秀传统文化传承体系中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉，也是我们在

世界文化激荡中站稳脚跟的坚实根基。要坚守中华文化立场，秉持客观科学礼敬的态度，对传统文化做到“扬弃继承、转化创新”。实施中华文化传承工程，系统梳理传统文化典籍，提升文物保护质量加强非物质文化遗产保护，振兴传统工艺，丰富民族民间民俗文化活动载体，加快地方戏曲振兴发展广泛开展中华优秀传统文化宣传普及活动，使中华民族基本文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调，推动中华文化繁荣兴盛。

（七）深化文化体制改革全面推进文化体制机制创新，促进文化事业全面繁荣、文化产业快速发展、优秀传统文化传承弘

扬，是建设社会主义文化强国的必由之路。要进一步深化文化体制改革，实施重大文化工程，完善公共文化服务体系、文化产业体系、文化市场体系，使中国特色社会主义文化制度更加成熟更加定型。推动基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。推动文化企业建立有文化

特色的现代企业制度，推动文化产业结构优化升级，发展骨干文化企业和创意文化产业，培育新型文化业态，扩大和引导文化消费，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。

（八）推动中华文化走出去推动中华文化走出去，展示中华文化精神内涵、传播当代中国价值观念、让中国形象不断树立和

闪亮起来，是增强国家文化软实力的重要任务。要创新对外传播方式，构建技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代传播体系，形成独具中国特色、能与国际交流的对外话语体系，传播好中国声音。创新对外文化交流方式，构建多主体、多层次、多形式的交流格局，打造重点品牌，支持社会力量参与，组织新闻发言人、国际新闻评论员、专家学者、文化交流使者、出境公民等宏大队伍，共同讲好中国故事。创新对外文化贸易方式，发挥企业主体作用，把优秀影视剧、图书作为拳头产品，努力提高国际文化市场占有率，更好地展示中华文化的独特魅力。

进一步加快文化改革发展雒树刚

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求“坚定文化自信，增强文化自觉，加快文化改革发展”，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央对文化改革发展工作的高度重视和对社会主义文化建设规律的科学把握，为我们指明了前进方向，明确了基本遵循。必须认真学习贯彻全会精神，顺应时代发展潮流，增强改革创新意识，全面加强文化建设，激发全民族文化创造活力，为协调推进“四个全面”战略布局和实现中华民族伟大复兴中国梦提供强大文化力量。

一、繁荣文化精品创作生产优秀精神文化产品反映着一个国家和民族的文化创造能力，是衡量和检验文化改革发展成效的根

本标准。必须着力扶持优秀文化产品创作生产，加强文化人才培养，繁荣发展文学艺术、新闻出版、广播影视事业，推出更多传播当代中国价值观念、体现中华文化精神、反映中国人审美追求，思想精深、艺术精湛、制作精良的精品力作。

（一）坚持以社会主义核心价值观为引领核心价值观是决定文化性质和方向的最深层次要素，也是优秀精神文化产品的灵魂所在。要彰显

社会主义核心价值观，聚焦实现中国梦时代主题，突出思想内涵，诠释中国精神，展示家国情怀，建设中华民族共有精神家园。努力讴歌真善美，鞭挞假恶丑，传递向上向善的价值观，不断增强人们的道德判断力和道德荣誉感，不断丰富人们的精神世界。

（二）推动思想性、艺术性、观赏性有机统一艺术只有贯注了思想、蕴涵了精神，具备了鲜明的艺术个性和独特的艺术风格，才能真正具有永

恒的生命和真正的价值，才能为人民群众所喜闻乐见，在艺术熏陶中做到春风化雨、润物无声。要坚持以人民为中心的创作导向，深入社会生活，贴近基层群众，以充沛的激情、生动的笔触、优美的旋律、感人的形象，创作出更多无愧于时代的优秀作品。鼓励艺术创新创造，提倡题材体裁多样，进一

步释放文化创作潜力，不断提高作品原创能力，努力把深刻的思想内涵、丰富的知识信息与完美的艺术形式有机结合起来，增强作品的吸引力和感染力。

（三）加强对文化产品创作生产的引导繁荣精品创作生产，既要尊重文化工作者的个性化劳动，也离不开有效的组织领导。要深入实施

文化精品创作工程，重点扶持重大革命和历史题材、现实题材、农村题材、少儿题材的创作生产，并加大推广力度，为展演展映展播展览弘扬主流价值的精品力作提供条件。进一步完善文化产品评价体系和激励机制，倡导积极健康的文艺批评，改革和规范文艺评奖工作，增加社会效果、道德价值、文化审美等方面的权重，合理设置反映市场接受程度的发行量、收视率、点击率、票房收入等量化指标确保始终把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一。

二、传承弘扬中华优秀传统文化中华文化是中华民族区别于其他民族的独特精神标识，为中华民族生生不息、发展壮大提供了丰

厚滋养，为加快文化改革发展积累了宝贵资源。必须深入贯彻落实习近平总书记关于推动中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展的基本方针，对传统文化做到“扬弃继承、转化创新”，构建中华优秀传统文化传承体系，让中华优秀传统文化拥有更多的传承载体、传播渠道和传习人群，使中华民族最基本的文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调。

（一）实施中华文化传承工程坚持保护利用、普及弘扬并重，切实加大对优秀传统文化的保护、研究、普及力度。要加强对优

秀传统文化思想价值的挖掘，梳理和萃取传统文化中的思想精华，作出通俗易懂的当代表达，赋予新的时代内涵。广泛开展中华优秀传统文化宣传普及，在国民教育中增加优秀传统文化课程内容，抓好中华文化经典选编和名家品读、历史文化纪录片拍摄等重点项目。加强政策扶持和人才培养，振兴传统工艺。做好古代典籍文献整理、出版工作，全面推进修史修志，推进国家典籍资源数字化。探索用好用活历史文化瑰宝的途径办法，让收藏在禁宫里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来。

（二）全面加强文化遗产保护工作坚持把保护文化遗产放到更为重要的位置，切实保护中华民族赖以生存发展的文化根基。要加强

国家重大文化遗产地、重点文物保护单位、历史文化名城名镇名村等保护，健全文物普查登记和安全管理制度，提高文物安全防范能力，引导规范民间收藏，推动文物由抢救性保护向预防性保护转变。建立完备的非物质文化遗产保护制度，对代表性传承人实施扶持计划，对具有一定市场前景的遗产项目实施生产性保护，加大西部地区和少数民族非物质文化遗产保护力度，统筹国家级文化生态保护区建设。

（三）振兴和发展民族民间文化坚持以广大农村和基层为重点，大力发展植根群众的民族民间文化，传承独特的风格样式，保持

淳朴的乡情民风。要把传承弘扬优秀民族民间文化融入新型城镇化和新农村建设总体规划，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇、美丽乡村。发挥传统节日的文化传承功能，广泛开展健康

有益的民俗文化活动，打造一批民间文化艺术之乡。完善落实有关扶持政策，加强对民间文学、民俗文化、民间音乐舞蹈戏曲、少数民族史诗等的抢救，实施地方戏曲振兴工程，振兴戏曲艺术，使优秀传统文化活起来、传下去。

三、推动基本公共文化服务标准化、均等化发展构建现代公共文化服务体系是保障人民群众基本文化权益、提高全社会文明程度的重要制度设计，

也是推动社会主义文化大发展大繁荣的必然要求。必须坚持政府主导、社会参与、共建共享，推动基本公共文化服务标准化、均等化，力争到“十三五”末，基本建立覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。

（一）推进公共文化服务设施网络建设设施网络是推进基本公共文化服务标准化、均等化的基础条件和基本载体。要按照城乡人口发展

和分布，合理规划建设各类公共文化设施，统筹建设集宣传文化、党员教育、科技普及、普法教育、体育健身等多功能于一体的基层公共文化服务中心，配套建设群众文体活动场地，实现资源共建共享互联互通。坚持设施建设和运行管理并重，深入推进国家公共文化服务体系示范区创建，健全公共文化设施运行管理和服务标准体系。积极探索“互联网+公共文化服务”的有效模式，推进公共文化服务数字化网络化建设。

（二）引导文化资源向城乡基层倾斜公共文化服务的对象主要在城乡基层，难点和短板在老少边贫地区。要坚持重心下移，着力加强

农村和中西部地区公共文化服务体系建设，逐步缩小城乡文化发展差距。增加农村文化服务总量，拓展重大文化惠民项目服务“三农”内容，推进涉农出版物出版发行、广播电视节目制作和文艺作品创作，鼓励城市对农村进行文化帮扶。结合国家扶贫开发工作，编制和实施老少边穷地区公共文化服务体系建设发展规划纲要，加大资金、项目、政策的倾斜力度，力争使这些地区公共文化建设实现跨越式发展。

（三）创新公共文化服务方式适度引入市场机制，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化，是提升公共文化服务效能的

内在要求。要建立基层群众需求征集、服务评价反馈等方面机制，推行菜单式服务，开展群众满意度测评，把群众“要”文化和政府“送”文化匹配起来。深化公益性文化事业单位内部改革，推动图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，完善治理结构，提高服务能力。加大政府购买服务力度鼓励社会力量、社会资本提供公共文化服务。四、推动文化产业成为国民经济支柱性产业发展文化产业是市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径，也是适应经济发展新

常态、加快经济发展方式转变的重要举措。必须始终坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，发展骨干文化企业和创意文化产业，培育新型文化业态，扩大和引导文化消费，努力构建结构合理、门类齐全、科技含量高、富有创意、竞争力强的现代文化产业体系。

（一）推动文化产业结构优化升级提高文化产业发展质量和效益，必须积极调整优化文化产业结构，走规模化集约化专业化的路子。

要以文化内容创作生产传播为核心，做强做优做大宣传文化主业，不断增强核心竞争力。加快培育骨干文化企业，推进跨地区跨行业跨所有制兼并重组，促进文化资源、要素向优质企业、优势产业门类集聚。大力推进文化科技创新，改造提升传统文化产业，积极抢占文化与科技、文化与金融、文化与相关产业融合发展的制高点。

（二）完善现代文化市场体系进一步发挥市场在文化资源配置中的积极作用，必须加快建立统一开放、竞争有序、诚信守法、

监管有力的现代文化市场体系。要建立多层次文化产品和要素市场，促进文化资源在全国范围内流动打造综合性、专项性、区域性文化产品和服务交易平台，提高文化消费规模和水平。完善市场准入和退出机制，积极鼓励社会资本投资政策法规许可的文化产业。加强和改进文化市场综合执法，深入开展“扫黄打非”，加强文化行业组织和中介机构建设，加大知识产权保护力度。

（三）完善两个效益相统一的体制机制文化产业提供精神产品，传播思想信息，担负文化传承，必须始终坚持把社会效益放在首位、实

现社会效益和经济效益相统一。要推动文化企业建立有文化特色的现代企业制度，形成体现文化企业特点、符合现代企业制度要求的资产组织形式和经营管理模式。探索建立党委和政府监管有机结合、宣传部门有效主导的国有文化资产管理模式，推动管人管事管资产管导向相统一。在新闻出版传媒领域探索实行特殊管理股制度试点，利用经济和法律的手段创新管理，确保正确舆论导向。完善和落实文化经济政策，发挥政策的兜底作用，确保文化企业既活得好又走得正。

五、提高文化开放水平扩大文化领域对外开放，是提升中华文化国际影响力的迫切需要，是拓展我国文化发展空间的必

然选择。必须坚持政府主导、企业主体、市场运作、社会参与，构建全方位、多层次、宽领域的文化对外开放格局，广泛参与世界文明对话，积极吸收借鉴国外优秀文化成果，创新对外传播、文化交流文化贸易方式，推动中华文化走出去，不断提高国家文化软实力。

（一）加强国际传播能力和对外话语体系建设传播力决定影响力，话语权决定主动权。要加快构建技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代传播

体系，推动传统媒体与新兴媒体融合发展，支持重点媒体面向国内国际发展，打造国际一流媒体。积极打造融通中外的新概念新范畴新表述，形成富有吸引力和感染力的中国话语，讲好中国故事，传播好中国声音，更好地塑造国家形象、营造于我有利的国际舆论环境。

（二）深化人文交流文化交流是心灵沟通的桥梁，也是一种“柔性”外交。要切实提高对外文化交流水平，做大做响

感知中国、欢乐春节、海外中国文化中心等文化品牌，加强深层次、多样化、重实效的思想情感交流完善人文交流机制，把政府交流与民间交流结合起来，扩大对外文化交流的参与面。加快推进海外中国文化中心和孔子学院建设，形成展示和体验并举的综合平台。

（三）加快发展文化贸易文化产品“卖出去”有时候比“送出去”更容易被海外接受。要采取有力措施，完善政策保障，

进一步扶持文化出口重点企业和重点项目，支持更多有经济实力、有贸易经验的民营企业从事文化贸易，加强国际文化产品交易平台和国际营销网络建设，办好中国（深圳）国际文化产业博览交易会等国际性展会，不断扩大我国文化产品和服务在国际市场的份额。针对国外受众文化特点和消费习惯，开发既有中国风格又适销对路的文化产品，为文化产品走出去搭建翻译平台，努力打造一批具有国际影响力的文化品牌，更好地展示中华文化的独特魅力。

推动文化产业成为国民经济支柱性产业王晓晖

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，提出了一系列新的目标要求，其中在文化建设方面一个很重要的目标要求就是：“文化产业成为国民经济支柱性产业。”这是继党的十七届六中全会《决定》后，中央全会文件再次提出推动文化产业成为国民经济支柱性产业，充分反映了以习近平同志为总书记的党中央对文化建设的高度重视和对社会主义文化发展规律的深刻把握，反映了全面建成小康社会、保持经济持续健康发展对发展文化产业的迫切需求。文化产业是文化建设的重要方面，是国民经济的有机组成部分。文化产业既直接推动文化产品创

作、生产、传播、消费，也日益与旅游、体育、信息、物流、建筑、设计等产业融合，在经济社会发展中的地位和作用越来越突出。特别是相比于其他产业，文化产业具有创意性、引领性、低投入、低消耗的鲜明特点和优结构、扩消费、增就业、促转型、可持续的独特作用。在国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在的大背景下，在我国经济发展进入新常态的新形势下，加快发展文化产业，对于转变发展方式、调整经济结构、提高发展质量和效益，确保如期全面建成小康社会、保持经济持续健康发展，意义重大。以产业的形式推动文化加快发展，是文化发展的必然要求，也是世界各国的普遍做法。在社会主

义市场经济条件下搞文化建设，必须遵循市场经济规律和文化发展规律，重视发挥市场在文化资源配置中的积极作用，调动各方面参与文化建设的积极性，丰富文化产品创作生产的形式和载体，拓宽文化产品传播消费的渠道和空间，更好地满足人民群众多方面、多层次、多样化的精神文化需求。可以说，没有文化产业的发展，我国社会主义文化就不可能真正繁荣发展，文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用就不可能充分发挥出来。近年来，我国文化产业发展步伐明显加快，占国民经济比重稳步上升。据统计，2014年，文化

产业占国民经济比重达到 3.77%左右，其增长速度明显高于同期国内生产总值增长速度。但总体上看文化产业的规模还不够大、整体实力还不强、结构不够合理，对国民经济的促进作用尚未充分显现出来，离支柱性产业的要求还有相当差距。《建议》对发展文化产业提出了新的要求，强调要深化文化体制改革，实施重大文化工程，完善文化产业体系、文化市场体系，推动文化产业结构优化升级，发展骨干文化企业和创意文化产业，培育新型文化业态，扩大和引导文化消费，这为“十三五”时期发

展文化产业指明了方向。我们一定要充分认识发展文化产业的重要性和紧迫性，采取有力措施推动文化产业在“十三五”时期再上一个新台阶。第一，加快培育骨干文化企业，推动文化企业做大做强做优。文化企业是文化产业的主体。加快

文化产业发展，核心是要培育一批有实力、有竞争力的骨干文化企业。要毫不动摇地支持和壮大国有或国有控股文化企业，毫不动摇地鼓励和引导非公有制文化企业健康发展，形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。要在推进国有经营性文化单位转企改制基础上，加快公司制、股份制改造，完善现代企业制度，加强对国有重点文化企业的扶持，鼓励符合条件的国有文化企业上市融资，加快培育一批核心竞争力强的国有或国有控股大型文化企业或企业集团，使之成为发展产业和繁荣市场的主导力量。要破除各种体制机制障碍，在国家许可范围内，引导社会资本以多种形式投资文化产业，参与国有文化单位转企改制，参与重大文化产业项目实施和文化产业园区建设，调动社会资本投资文化产业的积极性。要鼓励各类文化企业以资本为纽带进行联合重组，推动出版、发行、影视演艺集团交叉持股或进行跨地区跨行业跨所有制并购重组，提高文化产业的规模化、集约化、专业化水平。第二，加快完善现代文化市场体系，促进文化资源在全国范围内自由合理流动。现代文化市场体

系是文化产业发展的必要条件。加快文化产业发展，迫切需要完善现代文化市场体系，培育多方面多层次文化产品和要素市场，提高文化资源配置的质量和效率。要加强文化产品市场建设，积极发展图书报刊、电子音像、演出娱乐、电影电视剧、动漫游戏等传统文化产品市场，建设以网络为载体的新兴文化产品市场，培育大众性文化消费市场，开拓农村文化市场，打造综合性、专项性、区域性文化产品和服务交易平台，积极发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通组织，加快建设一批大型现代文化流通企业和若干文化产品物流基地，拓展文化产品和服务传播消费的渠道和空间。要加强文化生产要素市场建设，有序发展文化产权、版权、人才、技术、信息等要素市场，建立健全文化资产评估体系和文化产权交易体系，发展以版权交易为核心的各类文化资产交易市场。积极推进文化资本市场建设，促进金融资本、社会资本与文化资源有效对接，着力解决文化企业融资难的问题。要加强文化行业组织和中介机构建设，积极发展版权代理、文化经纪、评估鉴定、技术交易、推介咨询、投资保险、担保拍卖等各类文化市场中介服务机构，健全行业规范、完善行业管理，为各类文化市场主体提供全方位服务。要加强文化市场管理，建立健全质量认证体系，加快文化市场信用制度建设，逐步建立健全以内容和信用监督为核心的文化市场全程监管体系，深化文化市场综合执法，为文化产业健康发展营造良好市场环境。第三，加快完善文化经济政策体系和法规体系，为文化产业发展创造更好环境。发展文化产业，

离不开政策和法规的引导和规范。必须适应经济发展新常态，把落实和完善文化经济政策摆到更加重要的位置。要继续执行推动经营性文化事业单位转企和文化企业发展的有关政策，完善政府采购和资助办法，完善各级文化产业发展专项资金使用管理，加大对社会效益突出的文化项目扶持力度。要加快完善和实施有利于文化企业兼并重组、文化科技创新、文化走出去等的政策措施，出台鼓励社会资本以多种方式投资文化产业的政策和支持创新型文化企业及小微文化企业发展的政策，统筹研究有利于文化内容创意、非物质文化遗产项目经营等方面的税收优惠政策，完善加强知识产权保护、体现文化创新权益的政策措施，更好地引导文化产业发展。要适应全面依法治国的要求，加快文化领域立法

步伐，及时将成熟的文化经济政策上升为法律法规，进一步健全文化法规体系，提高文化领域依法管理水平，为文化产业健康发展提供有力法治保障。第四，加快发展新型文化业态，推动文化产业转型升级。科技创新是文化发展的重要引擎。当今

时代，以数字技术、互联网技术为代表的信息技术迅猛发展，既为文化产业发展提供了强大动力，也为文化产业发展开辟了更为广阔的空间。要顺应实施创新驱动发展战略需要，深入实施“互联网+”行动，积极运用新兴传播技术，改造提升出版发行、影视制作、印刷、广告、演艺、娱乐、会展等传统产业，大力发展基于数字、网络、3D、4D、高清、多媒体、虚拟展示、激光显示等多种高新技术应用的新型文化业态，加快发展文化创意、数字出版、移动多媒体、动漫游戏等新兴文化产业，推进文化产业结构调整和优化升级。要加快建立健全文化与科技融合发展的体制机制，依托国家高新区、国家可持续发展实验区、国家现代服务业产业化基地等，建设国家文化与科技融合发展示范基地，促进文化资源与科技创新要素互动衔接。要加强文化领域重大科技创新，培育一批特色鲜明、创新能力强的文化科技企业，推动有关科技创新成果向文化生产力转化，提高文化产业发展所需的核心、关键、共性技术及其软件、装备的自给率，为文化产业发展提供有力的科技支撑。第五，加强对文艺创作生产的引导，为文化产业发展提供源头活水。文艺创作生产是文化产业发

展的根本和基础。推动文化产业发展，必须着力抓好文艺创作生产这个中心环节，从源头上把握好正确导向。要引导广大文艺工作者深入学习贯彻落实习近平总书记在全国宣传思想工作会议和文艺座谈会上的重要讲话精神，坚持以人民为中心的创作导向，聚焦中国梦的时代主题，培育和弘扬社会主义核心价值观，唱响爱国主义主旋律，传承和弘扬中华优秀传统文化，努力创作无愧于时代的优秀作品讲好中国故事、弘扬中国精神、凝聚中国力量。要引导文化工作者坚守社会责任，正确处理文化的意识形态属性和产业属性的关系，始终把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益相统一。要进一步加强文艺理论和文艺评论工作，完善文艺作品评价体系，健全文艺评奖机制，引导和激励广大文化工作者坚守艺术理想，深入实践、深入生活、深入群众，创作生产更多传播当代中国价值观念、体现中华文化精神、反映中国人审美追求，思想性、艺术性、观赏性有机统一的优秀作品，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大的价值引导力、文化凝聚力、精神推动力。

实施军民融合发展战略高洪林

我国处在由大向强关键阶段，随着经济总量、综合实力不断上升，各种风险挑战也在增多。如何在国家总体战略中兼顾发展和安全，事关国家战略全局，事关全面建成小康社会和实现民族复兴。以习近平同志为总书记的党中央把军民融合发展作为国家战略，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）中对推动经济建设和国防建设融合发展作出新部署，提出明确要求，具有重大而深远的意义。近些年，军地各级认真贯彻党中央、国务院、中央军委决策部署，坚持走中国特色军民融合发展

之路，在国防建设融入经济社会发展体系上积极探索实践，军民融合呈现整体推进、加快发展的良好

态势，促进了国家经济实力和国防实力同步增长。同时，正如习近平总书记指出的，军民融合还存在思想观念跟不上，顶层统筹统管体制缺乏，政策法规和运行机制滞后，工作执行力度不够等问题。各级应充分认清实施军民融合发展战略是实现富国和强军相统一的必由之路，强化大局意识，按照职责和分工抓好军民融合发展工作，在新起点上开创军民融合发展新局面。

一、站在时代和全局高度，增强推进军民融合深度发展的责任感早在新中国成立之初，毛泽东同志就提出军民结合的战略思想。上世纪 80年代，邓小平同志提

出国防工业“十六字”方针，即：军民结合、平战结合、军品优先、以民养军。海湾战争后，江泽民同志指出，要坚持军民结合、平战结合，走出一条符合我国国情并反映时代特征的国防现代化建设道路。胡锦涛同志强调，积极探索军民结合、寓军于民的发展路子，全面推进经济、科技、教育、人才等各个领域的军民融合。今年 3 月，习近平总书记在第十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上指出，军民融合发展作为一项国家战略，既是兴国之举，又是强军之策，要推动军民融合深度发展。我们党的领袖关于军民融合发展的思想一脉相承、与时俱进，反映了长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的理论和实践成果，为开展军民融合发展工作指明了方向。当今时代，新的产业变革科技革命、军事革命不可阻挡，国防与经济社会结合面越来越宽，军地人才、技术、资源兼容性越来越强，军队建设和作战对经济、科技、社会的依赖性空前增大。世界各国都根据各自安全环境和国情军情，采取“以民掩军”“以军带民”“军民融合”等不同模式，推动军民一体化建设。我们应紧跟时代步伐，在坚持以经济建设为中心的同时，科学统筹经济建设和国防建设，使两者协调发展、平衡发展、兼容发展。要拓展军民融合的广度深度，使之由国防工业与民用工业结合、国防动员、军队社会化保障等向政治、经济、科技、社会各领域全方位覆盖，由初步融合向深度融合发展，形成全要素多领域高效益的融合格局，实现经济建设和国防建设双向拉动、同步增长、互为支撑。

二、同全面建成小康社会进程相一致，全面推进国防和军队建设党和国家历来高度重视国防和军队建设，过去的五年是中国特色军事变革加速推进、成就显著的

五年，军队革命化现代化正规化建设全面加强，军事斗争准备不断深化拓展，强军兴军迈出新步伐。全军和武警部队出色完成抗洪抢险、抗震救灾、反恐维稳、维护权益等一系列急难险重任务，赢得广泛赞誉。同时，我国国防和军队现代化水平与世界一流水平仍有较大差距，支撑国家安全发展的能力亟待增强。应按照《建议》描绘的蓝图，以党在新形势下的强军目标为引领，贯彻新形势下军事战略方针，坚持军民结合、寓军于民、深度融合方向，使国防和军队建设深深植根于经济社会发展之中，提高遏制战争、应对危机、打赢战争的能力。一是加强军队党的建设和思想政治建设。坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实军队古田政工会精神，革弊鼎新、固本开新，恢复弘扬我党我军优良传

统，毫不动摇坚持党对军队绝对领导，大力培育有灵魂、有本事、有血性、有品德的新一代革命军人确保一切行动听从党中央、中央军委和习主席指挥，确保军队建设的正确方向。二是加强各方向各领域军事斗争准备。贯彻国家安全战略、军事战略要求，坚持积极防御、主动塑造，准确把握各方向各领域军事斗争任务，充分考虑各方向的关联性耦合性，整体设计、同步推进主要方向和其他方向军事斗争准备。优化战场布局，构建攻防兼备的战场体系；发展先进武器装备，加强现代后勤建设，构建平战一体、集约高效的综合保障体系；抓好新型安全领域建设，发展新型作战力量和手段；加强实战化训练演练，提高基于网络信息体系的联合作战能力。三是加快推进国防和军队改革。按照党的十八届三中全会总体部署，站在时代前沿、军事前沿，坚持用新理念新思维进行设计，着力推进领导管理体制和联合作战指挥体制改革，优化军队规模结构和力量编成，深化军队政策制度调整改革，到2020年基本完成国防和军队改革目标任务，重塑军队组织形态、管理形态，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系。四是深入推进依法治军、从严治军。贯彻党的十八届四中全会部署要求，围绕构建中国特色军事法治体系，加快建立健全军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系和军事法治保障体系，以各级党委和领导干部为重点，强化法治思维和法治信仰，坚持依法治军与从严治军相统一，推动治军方式从单纯依靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变，从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规制度开展工作的根本性转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变，全面提升军队建设法治化水平。

三、适应新的形势任务要求，着力抓好经济社会关键领域军民融合长期以来，军地各级围绕建立军民融合的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障

体系和国防动员体系，做了大量卓有成效的工作，军工企业民用产业规模不断扩大，军队人才培养初步融入国民教育体系，军队保障社会化持续推进，国防动员体系更加完善。新形势下，应按照《建议》部署，拓展融合范围，丰富融合形式，提升融合层次。重点是三个方面：一是新型安全领域的军民融合。我国正建设海洋强国、航天强国、网络强国，军地应在海洋、空天、网络空间等领域安排一批重大项目和举措，加大基础设施军民共建共用力度，使之成为军民融合发展的新亮点，抢占经济、科技、军事竞争制高点，夺取未来战争主动权。二是国防科技领域的军民融合。国防科技处在新的科技革命前沿，一些领域已出现颠覆性技术突破先兆，不仅将改变战争形态、军队能力形态，而且对国家工业转型升级、转变经济发展方式具有重要拉动作用。应当深化国防科技工业体制改革，打破军工体系垄断格局，实行开放竞争，引导优势民营企业进入装备科研、生产和维修领域，激发国防科技创新活力，培植原始创新、集成创新的丰厚土壤。建立国防科技协同创新机制，打造一批军民结合、产学研一体的科技创新中心和平台，加强军地科研机构协作、试验设施设备共用，加快科技成果转化为先进的生产力战斗力。三是信息、技术、人才等要素的军民融合。目前我国不少领域存在军民二元分离，信息“孤岛”、技术“藩篱”、人才“画地为牢”等现象比较普遍。这种状况如不改变，光靠一些项目和平台，军民融合难以大范围实施，更谈不上深度融合。应搭建军地信息交互平台，拓宽军民技术转化应用、人才交叉培养渠道，引导多元力量、多方技术、多种资源服务国防建设，实现资源配

置的最优化和使用效益的最大化。打造军民融合创新示范区，是促进科技协同创新、区域产业融合发展的重大举措。国家统筹建设“十二五”专项规划安排了一批试点，应继续选择战略地位重要、军事需求突出、基础条件较好的地区，持续投入扶持，开展军地联合创建示范区活动，带动军民融合产业技术、产品集聚式发展。四、以改革创新精神，破解制约军民融合发展的体制机制

障碍我国军民融合发展工作，由国家和军队相关部门分领域组织实施，总体上处于行业化管理状态，

体制性障碍和政策性问题突出。党的十八届三中全会明确要求，在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。应抓住全面深化改革的机遇，加快形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。一是改革领导管理体制。建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构，负责制定统筹经济建设和国防建设专项规划等工作；各级相应建立议事协调机构，统筹各地区军民融合相关工作，研究解决跨领域跨部门跨军地重大事项，确保中央部署要求落实。二是完善工作运行机制。理顺与国防动员委员会、边海防委员会及国家和军队有关专委、领导小组的关系，明晰职能划分，规范军事需求对接的主体、程序，加强常态化制度化沟通协调，避免“多头提需求、分散搞对接”。健全监督、评价和利益补偿机制，坚持市场运作，增强先进技术、产业产品、基础设施等军民共用的协调性。三是强化政策法规保障。加强军民融合法治建设顶层设计，制定法律法规体系框架和立法计划，加快综合性法律法规立法；修订完善现有法规，重点解决相关领域政策规定不衔接、不协调、不适用问题；制定专业领域军民融合法律法规，并在相关法律法规中补充完善军民融合内容。同时，加强军民标准通用化建设，统一修订和管理国家标准、行业标准、企事业标准和军用标准；完善财政支持、税收优惠、知识产权、军品价格、军工投资、社会保障等政策制度，增强军民融合内在动力和约束力。我国的国防是全民的国防。要加强国防教育，丰富教育内容，创新方式方法，大力激发以爱国主

义为核心的民族精神，培育社会主义核心价值观，厚植国防建设的思想根基。拥军优属、拥政爱民是我党我军特有政治优势，坚如磐石的军政军民关系是战胜一切困难、不断从胜利走向胜利的重要法宝要弘扬军民“同呼吸、共命运、心连心”的优良传统，巩固发展军政军民团结，打牢军民融合发展的政治基础。各级党委和政府要积极支持国防建设和军队改革，党政军警民合力强边固防。我军既是战斗队，也是工作队、生产队。要把支援国家建设作为分内之责，紧跟西部大开发、东部率先发展、中部崛起、东北等老工业基地振兴，服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，积极参加支援重点工程建设、生态建设和扶贫开发，多方参与社会事业，坚决完成反恐维稳、抢险救灾等任务，全面履行我军肩负的职能使命。

促进人与自然和谐共生

杨伟民自然是人类生存之本、发展之基。发展必须处理好人与自然关系，从无节制单向索取自然，转向

有度有序利用自然，促进人与自然和谐共生。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。这是生态文明建设的本质要求，体现了对中华民族永续发展的历史责任，对全球生态安全的中国担当，对人民热切期盼的积极回应。《建议》明确了全面建成小康社会决胜阶段推进绿色发展的目标任务和战略举措。落实好这些要

求，在全面建成小康社会之日，我国的绿色发展必将成为新的增长动力，生态环境质量必将得到总体改善，自然生态必将得到休养修复，生态文明必将迈向新的高度。

一、加快建设主体功能区促进人与自然和谐共生，必须首先做到在源头上少做或不做损害自然的事。为此，必须通过加快

建设主体功能区，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，使各类开发建设活动在宏观布局上得到规制，使不同主体功能区自觉按照各自的主体功能定位科学发展。否则，主体功能错了，就在源头上错了，以后的一切开发活动可能都错了。主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，也是绿色发展的空间战略。2010年 12 月，国务院

印发了《全国主体功能区规划》；截至 2014年 12 月，各地区都发布了本地区的省级主体功能区规划。《建议》提出发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，就是要把全国主体功能区规划和省级主体功能区规划确定的各类主体功能区合成一张图、形成一个统一的目录，使各地区的发展有方向，使各类政策有遵循，使社会监督有依据。同时，也可以为《建议》要求的“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”提供基础。落实主体功能定位，关键是基于主体功能区的各项政策要落实到位，建立健全激励和约束并举的

机制。《全国主体功能区规划》提出了“9+1”的政策组合，“9”即财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策，“1”即绩效考核评价这个指挥棒。《全国主体功能区规划》发布已近五年，但“9+1”的政策组合，除财政政策外，其他政策缺乏细化的实施方案。党的十八届三中全会提出的对限制开发区域取消地区生产总值考核的要求，在有些地区还没有完全落地。《建议》要求完善基于主体功能区的政策，就是要加快改革完善区域政策，以主体功能区为政策单元，提高政策的精准性、有效性。《建议》对优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区分别提

出了基本的发展方向和要求。针对优化开发区域开发强度过高、少数特大城市功能过于集中、资源环境承载力下降等问题，要

求京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域，推动产业结构向高端高效发展，逐年减少建设用地增量对“患病”的城市要治理“城市病”，其他城市要防止“城市病”，增强城市的宜居性。

重点开发区域要提高产业和人口集聚度，这同《建议》关于发展城市群的方向是完全一致的。我国有 13亿多人口，只有京津冀、长三角、珠三角三大城市群是不够的，要在优化开发上述城市群的同时，推动形成一批新的城市群。其中，东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区，各自都有 1亿左右人口的大市场，有条件形成相对完整的产业体系和大中小城市协同发展的新城市群。这样，一方面可避免经济和人口过度集中于原有三大城市群，另一方面将有力带动广大中西部地区发展。农产品主产区肩负保障国家农产品安全特别是粮食安全的主体功能，重点生态功能区担负着保障

国家生态安全的主体功能。《建议》提出加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度。强化激励性补偿，就是对落实主体功能定位较好的给予奖励，对落实不力的要减少转移支付。要建立地区间横向和流域上下游间的生态补偿机制，生态受益地区和下游地区，对提供生态产品的地区和上游地区要给予真金白银的补偿。《建议》要求整合设立一批国家公园。这是针对现有自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜

区、森林公园、地质公园等禁止开发区而言的，也就是要通过管理体制、产权、范围、政策、资金等多方面的整合，设立统一的国家公园，以更好地保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。《建议》提出建立空间治理体系，这是一项全新的任务要求，也是主体功能区制度在市县层面落

实的重要途径。空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要内容。我国目前空间治理缺位对经济、人口、资源环境的治理主要是按行业、产业、领域进行的，落到一个具体空间时，往往不匹配甚至矛盾。如，很多地区，只要GDP、要产业、要建设用地、要资源，不要人、不考虑资源环境状况，结果不少地区出现人地失衡、人口经济失衡、经济与资源环境失衡。再如，在全国范围一刀切地鼓励或限制某产业发展，实际上，在全国鼓励的产业落到某些具体的地域空间恰恰应该是限制的。还有，对生态环境保护和治理，是按照耕地、水、湿地、森林等资源种类分割进行的，缺乏在一定空间对山水林田湖的统筹保护修复。还有，我国规划很多，但不深不细，缺乏指导性、操作性、依据性，即便是土地规划和城乡规划这些空间性规划，也缺乏衔接、重叠交叉，甚至连规划的基础土地分类标准都各搞一套，带来不少“规划失败”。建立空间治理体系，就是要解决这些问题。目前，国家正在市县级层面推进空间规划改革试点、国家公园体制改革试点、编制自然资源资产负债表试点、领导干部自然资源资产离任审计试点，出台了生态环境损害责任终身追究办法。这些，都是为建立空间治理体系进行试验、积累经验。最终，要形成以市县级行政区为单元，由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。

二、推动低碳循环发展绿色发展、循环发展、低碳发展是党的十八大提出的生态文明建设的重要任务，是加快转变经济

发展方式的重要方向，也是当今世界科技进步和产业变革的大趋势。推进绿色发展，要加快工业化的绿色化改造，支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推

动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业进行工艺技术装备更新改造。要推进城镇化的绿色化，根据资源环境承载力调节城市规模、依托山水地貌优化城市形态和功能，实行绿色规划、设计、施工

标准。要推进经济杠杆的绿色化，发展绿色金融，设立绿色发展基金，支持绿色产业成长和城市绿色化建设。推进低碳发展，首先要促进能源的低碳发展。要推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低

碳、安全高效的现代能源体系。一方面，要加快发展新能源和可再生能源，加强储能和智能电网建设发展分布式能源等。另一方面，要推动煤炭等化石能源清洁高效利用，有序开放开采权，支持社会力量积极开发天然气、煤层气、页岩气。《建议》适应未来碳排放将更多集中在城镇化过程的趋势，强调加强交通和建筑领域的低碳化。

要推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，加强运量大、排放低的轨道交通建设，提高公共交通的分担率，鼓励自行车等绿色出行，实施新能源汽车推广计划。我国建筑低碳发展的空间很大，建筑面积增长很快，但节能建筑占既有建筑总面积比例过低。建筑能效决定了建筑物几十年生命周期的碳排放。《建议》提出，要提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。要坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，

主动控制碳排放，落实到 2030年达到碳排放峰值的承诺。从“十三五”开始就要行动起来。坚持两手抓，一手抓控制碳排放强度，一手抓控制碳排放总量。在产业方面，要加强高能耗行业能耗管控，重点控制电力、钢铁、建材、化工等行业的碳排放，这些行业都是高耗能、高排放而且产能过剩较严重的行业。在区域方面，要支持京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域率先实现碳排放峰值目标。这些区域的环境容量已经不够，而且传统产业产能已到峰值。要实施近零碳排放区示范工程，在一定区域通过综合施策，达到基本不排放或极少排放二氧化碳，通过示范，以点带面，总结提出可复制推广的经验。全面节约资源和高效利用资源是循环发展的重要内涵，是源头上的减量化。要强化约束性指标管

理，实行总量和强度“双控”行动，既控制资源消耗强度，也控制资源消耗总量，实施范围是能源、水资源、建设用地三类资源。“十三五”规划纲要，要把能源消耗强度、能源消费总量，水资源消耗强度、水资源消耗总量，建设用地消耗强度、建设用地总量等六个指标作为约束性指标进行管理。要实施全民节能行动计划，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，开展能效、水效领跑者引领行动。实行循环发展引领计划，在企业、产业、园区三个层面构建循环式发展模式。企业层面，主要是

实行生产过程的循环化；产业层面，主要是实行产业链的循环式组合；园区层面，主要是进行循环化的布局改造。在源头上实现垃圾减量化，要加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，能再利用的垃圾得

到再利用，不能利用的垃圾成为发电的燃料，逐步实现不向自然排放有害的废弃物。提高生活方式的绿色低碳水平，必须力戒奢侈浪费，制止奢靡之风。在生产、流通、仓储、消费

各环节落实全面节约。管住公款消费，深入开展“三反”行动，即反过度包装、反食品浪费、反过度消费。建立健全“四权”初始分配制度，是生态文明建设方面的一项重大改革，是用市场化机制激励节

能减排减碳的一项基础制度，同“双控”行动是相配套的。“四权”包括用能权、用水权、排污权、碳排放权。任何人、地区、国家，都有这四种权利，也就是发展权在资源利用上的体现。同时，资源同人类需要相比，又是稀缺、有限、不够用的，任何人、地区、国家，都有不滥用、节约集约使用、

保护我们共同家园的义务。如何妥善处理资源有限和需要无限的矛盾，是人类可持续发展面临的重大挑战。《建议》提出的“四权”初始分配制度，是我国的一项创举，目的就是要解决好上述矛盾，把经济手段和行政办法结合起来，更好地激励节能减排减碳。如，碳排放，我们已承诺到 2030年达到峰值，这等于有了一个棚顶，从现在开始到 2030年，每一个地区应该增加多少，可以根据人口、发展阶段、产业结构等给出一个大体的约束性的控制。据此，又可以分解到具体的企业和其他单位。这样，没有用完碳排放指标的地区或企业，就可以将指标拿到市场上拍卖，获得收入。这对那些经济总量少、生态重要的地区而言，也是一种生态补偿，也有利于体现社会公平正义。

三、筑牢生态安全屏障筑牢生态安全屏障是保障中华民族永续发展和国家可持续发展的迫切要求。要坚持保护优先、自

然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。筑牢生态安全屏障，必须牢固树立山水林田湖是一个生命共同体的理念和原则。正如习近平总书

记指出的，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。若破坏了山，砍光了林，也就破坏了水，山就变成了秃山，水就变成了洪水，泥沙俱下，地就变成了没有养分的不毛之地。要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力维护生态平衡。实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，要突出重点。重点

就是《建议》确定的生态安全格局，即《全国主体功能区规划》提出的“两屏三带”生态安全战略格局，“两屏”是青藏高原生态屏障、黄土高原一川滇生态屏障，“三带”是东北森林带、北方防沙带南方丘陵山地带。“两屏三带”是保障我国生态安全的骨架，关系全国及大尺度区域的生态安全。“十三五”时期要在构建生态安全屏障方面取得积极进展，整合现有政策和资金渠道，加大中央财政资金支持力度，力争使“两屏三带”的生态环境保护取得成效。《建议》对森林生态、水生态、海洋等生态系统以及维护生物多样性分别提出了保护修复的重点

任务。对保护修复森林生态系统的要求是，开展大规模国土绿化行动，全面停止天然林商业性采伐，严禁移植天然大树进城，引导各方面资金投入植树造林等。对保护修复草原生态系统的要求是，扩大退耕还林还草，加强草原保护，推进荒漠化治理等。对保护修复湿地和海洋生态系统的要求是，开展退耕还湿、退养还滩，开展蓝色海湾整治行动等。

全面节约和高效利用资源姜大明

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），提出全面节约和高效利用资源的战略任务，这是未来五年以至更长时期我国资源利用管理工作的根本遵循。学习和贯彻这一部署，必须科学把握我国资源国情，切实增强节约高效利用资源的自觉性和紧迫感，必须加快转变思想观念，牢固树立节约集约循环利用的资源观，必须加大改革创新力度，确保“十三五”时期全面节约和高效利用资源各项任务圆满完成。

一、全面节约和高效利用资源，是破解我国资源、环境和发展难题的关键党中央、国务院高度重视资源节约和高效利用，“十二五”时期特别是党的十八大以来，资源节

约和高效利用取得明显成效。但同经济社会发展需要和国际先进水平相比，我们仍有很大差距。2013年我国国内生产总值约占世界的 12.3%，但消耗了全球 22.4%的能源、47.3%的钢铁，水资源产出率仅为世界平均水平的 62%。这说明全面提高资源利用效率还有很大空间和潜力。与此同时，我国资源约束进一步加剧，环境承载已逼近“天花板”，传统发展模式难以为继，只有全面节约和高效利用资源，才能有效破解我国资源、环境和发展面临的难题。

（一）全面节约和高效利用资源是缓解资源约束、实现全面建成小康社会目标的重要保证我国资源总量大、人均少、质量不高，一些主要资源人均占有量与世界平均水平相比普遍偏低。

2014年，我国重要能源资源对外依存度进一步攀升，石油为 59%，铁、铜为 70%，铝为 50%。不少地方新增建设用地接近或超过承载能力上限。水资源空间匹配性差，600多个城市中有 400多个缺水。我国的基本国情、资源禀赋和发展的阶段性特征，决定了我们必须全面节约和高效利用资源。如果继续沿袭粗放的资源利用方式，资源供给将难以为继，经济保持中高速发展、迈向中高端水平将受到制约，实现全面建成小康社会目标也会受到影响。

（二）全面节约和高效利用资源是推进绿色发展、建设生态文明的重要途径绿色发展是建立在水土资源承载力和生态环境容量约束下的科学发展模式。资源的无序开发和粗

放利用，导致植被破坏、地面沉陷、水土流失，优质耕地、生态用地被大量占用，出现江河断流、湖泊干涸、地下水位下降、水质和土壤污染，资源环境难以承受。山水林田湖是一个生命共同体，资源是生态环境的基本依托，资源利用水平的高低，不仅影响到经济发展方式和水平，还直接影响到环境状况的好坏。只有全面节约和高效利用资源，加大节能减排力度，才能减少资源开发对生态环境的破坏与影响，提高生态环境容量和水土资源承载能力，实现绿色发展目标。

（三）全面节约和高效利用资源是建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然和谐共生的内在要求人类生存发展所需的各种物质都源于自然，人与自然的关系是人类社会最基本、最重要的关系。

人与自然和谐共生，是经济社会可持续发展的基础。一个时期以来，我国在资源与生态环境方面陆续亮起“红灯”，土地、能源、水资源等普遍吃紧，生态环境灾害多发，人与自然关系日趋紧张。这种状况如不尽快扭转，不仅给群众生产生活带来危害，还对社会和谐稳定构成威胁。建设资源节约型、

环境友好型社会，面临资源紧缺与生态恶化的双重压力，只有切实提高节约高效利用资源的能力和水平，才能加快调整优化经济结构和产业结构，实现可持续发展。

二、落实全面节约和高效利用资源要求，必须树立节约集约循环利用的资源观

“全面节约和高效利用资源”，吹响了新时期资源利用工作的“集结号”，我们能否实现这一重要战略部署，关键是要按照《建议》要求转变思想观念，在“全面”上下功夫，在“高效”上做文章，在全社会树立起节约集约循环利用的资源观。

——树立节约优先理念。这是实现全面节约和高效利用资源的基本前提。节约优先就是要时时处处都把节约挺在前面，培育节约意识，养成行为自觉。要在生产、流通、仓储、消费的各个环节实施节约，构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度。要正确处理人与自然关系，倡导合理消费，力戒奢侈浪费，形成有利于资源节约和高效利用的空间格局、产业结构、生产方式、消费模式。

——树立集约利用理念。这是实现全面节约和高效利用资源的内在要求。要坚持“注重内涵”的资源利用模式，摒弃“外延扩张”的粗放利用模式，在全面节约基础上，更加注重产出效率，更加注重集约效益，更加注重体制机制创新。要创新资源利用政策，加强与投资、财税、信贷、环保等政策的配套联动，努力减少单位产出的能源、水、土地、矿产等消耗，切实提高资源利用的综合效益。

——树立循环发展理念。这是实现全面节约和高效利用资源的重要途径。要按照减量化、再利用、资源化的要求，从源头上减少生产、流通、消费各环节能源资源消耗和废弃物产生，扭转和遏制“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统发展模式和资源利用方式。加快构建循环型工业、农业和服务业体系，推动资源再生利用产业化，形成覆盖全社会的资源循环利用体系。要鼓励和支持循环发展，提高资源利用效率，促进资源永续利用。

——树立市场配置理念。这是实现全面节约和高效利用资源的根本动力。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全统一、竞争、开放、有序的资源产权市场，推动依据市场规则、市场价格、市场竞争，增强资源节约高效利用的内生动力。要根据反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿等因素，构建资源有偿使用制度，扩大资源有偿使用范围，提高有偿使用标准，通过市场方式抑制资源不合理占用和消费。

——树立创新引领理念。这是实现全面节约和高效利用资源的重要支撑。要全面落实国家创新驱动发展战略，把全面节约和高效利用资源融入“大众创业、万众创新”的洪流中，真正使中国经济发展方式从过度依赖自然资源的模式中解脱出来。要创新投资、人才机制，推进资源开发科技攻关和示范，用科技创新的成果引领资源利用的方向和未来。

三、加大改革创新力度，确保全面节约和高效利用资源各项任务举措落实到位

从一定意义上说，人类经济社会发展史也是资源开发利用史，不同的发展阶段有不同的政策选择。根据当前我国资源国情，《建议》就如何全面节约和高效利用资源，提出了一系列任务举措，这些措施突出了问题导向，契合了我国发展阶段性特征，既有继承又有发展，有很强的针对性。

（一）强化约束性指标管理，实行总量和强度双控《建议》提出，要强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行

动。这是资源宏观管理方式的创新，也是资源节约和高效利用的硬措施。落实这一要求，既要控制总量，也要控制单位生产总值能耗、水耗、建设用地强度。必须打破部门和地方利益局限，从全局高度健全完善约束性指标体系，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，把资源利用的双控目标同环境改善目标、经济发展目标、社会和谐目标有机结合起来，建立目标责任制，合理分解落实。要理顺资源价格体系，建立双控的市场化机制、预算管理制度、有偿使用和交易制度，加强统计监测公示，建立资源利用的审查、准入、核定和违法处罚制度。要将资源利用双控指标纳入经济社会发展综合评价体系，考评结果作为考核领导班子和选拔任用干部的重要依据。

（二）坚持最严格的节约用地制度《建议》提出要坚持最严格的节约用地制度，人多地少的基本国情决定了我们在任何时候都必须

坚持这一制度，不能有丝毫动摇。一是新增建设用地规模控制要严，实施建设用地总量控制和减量化管理，强化对新增建设用地规模、结构、时序安排的调控，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，严格控制农村集体建设用地规模。二是各类用地标准管理要严，严格开发利用准入条件，分地区按产业健全完善节约用地的标准体系，降低工业用地比例。三是建设用地空间管制要严，实行城乡建设用地扩展边界控制，在全面划定永久基本农田基础上，加快划定城市开发边界，加强产业发展与用地的空间协同。四是对浪费土地行为的处罚要严，严厉打击和惩处浪费和闲置土地行为。

（三）探索实行耕地轮作休耕制度试点习近平总书记指出，耕地是我国最宝贵的资源。第二次全国土地调查及土地质量检测结果显示，

耕地质量退化和污染状况令人担忧。为了有效保障国家粮食安全，实现“藏粮于地”“藏粮于技”，《建议》提出探索实行耕地轮作休耕制度试点。这是一项耕地“休养生息”和农业可持续发展的重要举措，也是统筹国家粮食安全和生态安全的制度安排。开展轮作休耕试点，要坚持产能为本、保育优先、保障安全，统筹考虑全国总体耕作情况和各地实际，制定科学缜密的轮作休耕试点方案，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区开展试点。要与土地质量等级评定和监测、农业结构调整、退耕还林还草、土地整治、东北黑土地特殊保护、建设占用耕作层土壤剥离再利用等工作有机结合，带着强烈的耕地保护意识做好试点工作。

（四）建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度长期以来，由于用能权、用水权、排污权、碳排放权等“产权模糊”，以市场为导向的初始分配

制度不健全，造成资源使用价格严重扭曲。为此，《建议》提出要建立健全用能权、用水权、排污权碳排放权初始分配制度，目的就是要发挥市场在配置资源中的决定性作用，建立资源节约和环境保护的长效机制。要明晰产权主体，对自然生态空间统一确权登记，探索建立分级行使所有权体制，从许可制度向权利制度转变，兼顾当前和长远，平衡好各方利益。要从体制机制上理顺政府与市场、政府与企业的关系，发挥好政府的管理和调控作用。

（五）推行合同能源管理和合同节水管理合同能源管理和合同节水管理是运用市场手段促进节能节水的服务机制，我国引进这一机制以来，

对推动节能节水改造、减少能耗水耗发挥了积极作用。但实施过程中也出现了认识不统一、相关政策不配套、融资困难、发展不规范等问题。为了落实《建议》提出的推行合同能源和合同节水管理，开展能效、水效领跑者引领行动任务，必须克服认识误区，把节能节水机制建设作为重要抓手，突破技术瓶颈，加快建设和完善监测队伍和监测机构，规范行业管理。要创新政策组合，加大财政资金支持和税收政策扶持力度，创新投融资机制，建立绿色金融服务体系。

（六）倡导合理消费模式《建议》旗帜鲜明地提出倡导合理消费，力戒奢侈浪费，制止奢靡之风，不仅契合了中华民族崇

尚节俭的优秀传统，而且对节约资源、保护生态、反对“四风”具有重要意义。倡导合理消费，首先要发挥政府的主导和表率作用，从党政机关做起，降低行政成本，管住公款消费，自觉抵制奢侈浪费和奢靡之风。要加快制度建设，提高门槛、增加过度消费成本，深入开展反过度包装，反食品浪费，反过度消费行动，把全面节约落实到生产、流通、仓储、消费的各个环节。要引导全社会树立正确的消费观，杜绝炫耀式消费、攀比式消费，提倡节俭消费、绿色消费、文明消费。

（七）实施全民节能行动计划《建议》提出实施全民节能行动计划，是对“十三五”时期节能工作的总动员。落实行动计划，

必须要树立节能理念，增强节能意识，深刻认识节能的紧迫感和危机感，把节能变成全体公民的自觉行动。要持续开展形式多样、切实可行的节能活动，使节能落实到工作、生活的方方面面。要加大节能宣传力度，普及节能知识和方法，宣传节能先进典型，推动形成勤俭节约社会风尚。要建立以政府为主导、以企业为主体、全社会共同推进的节能工作格局，上下联动，左右互动，确保节能行动取得实实在在的成效。

实行最严格的水资源管理制度陈雷

水是生存之本、文明之源、生态之基，解决好水资源问题事关“四个全面”战略布局、事关中华民族永续发展、事关国家长治久安。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”。这是党中央在深刻把握我国基本国情水情和经济发展新常态，准确判断“十三五”时期水资源严峻形势的基础上，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，针对水资源管理工作提出的指导方针和总体要求。

一、实行最严格的水资源管理制度是重大而紧迫的战略任务

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视水资源问题，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水治理新思路，推动水资源管理工作取得新的明显成效。在制度建设方面，出台最严格水资源管理制度和水污染防治行动计划，水资源开发利用控制、用水效率控制水功能区限制纳污“三条红线”已基本覆盖省市县三级行政区域。在用水效率方面，开展了 100个国家级节水型社会建设试点和 200个省级试点，全国万元工业增加值用水量由 2010年的 90立方米下降到 62立方米，农田灌溉水有效利用系数由 2010年的 0.50提高到 0.53。在保障能力方面，着力加快 172项节水供水重大水利工程建设，可新增城乡供水能力 800亿立方米，新增农业节水能力260亿立方米，增加灌溉面积 7800多万亩。在生态保护方面，启动 105个水生态文明城市试点建设，年均治理水土流失面积 5万平方公里，黄河连续 16年不断流，塔里木河、石羊河等流域生态功能逐步得到恢复。但要看到，我国基本水情特殊、水资源供需矛盾突出、水生态环境容量有限，实行最严格的水资源管理制度，加强水资源节约保护，是一项长期而艰巨的战略任务。

（一）实行最严格的水资源管理制度，是解决我国水资源短缺问题的根本途径我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的 28%，正常年份全国缺水量达 500多亿立方米，近

2/3城市不同程度缺水。随着经济社会不断发展，今后相当长时间内，水资源供需矛盾将更加突出。从根本上破解水资源短缺的瓶颈制约，必须实行最严格的水资源管理制度，全面建设节水型社会，以水资源的节约使用、可持续利用保障经济社会的可持续发展。

（二）实行最严格的水资源管理制度，是适应和引领经济发展新常态的迫切需要水资源是经济发展的约束性、先导性、控制性要素。长期以来，我国用水方式比较粗放，水资源

短缺和用水浪费并存，生态脆弱和开发过度并存，污染治理和超标排放并存。当前，我国经济发展进入新常态，需要加快转变高消费的发展方式，更加强调节约集约利用资源。适应和引领经济发展新常态，必须实行最严格的水资源管理制度，充分发挥水资源管理红线的倒逼机制，推进产业结构调整和区域经济布局优化，实现经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调。

（三）实行最严格的水资源管理制度，是加快推进生态文明建设的重要举措水生态文明是生态文明的重要内涵和组成部分。当前，我国部分地区水资源开发已经接近或超出

水资源和水环境承载能力，引发河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲退化、地面沉降等生态问题。加快推进生态文明建设、建设美丽中国，必须实行最严格的水资源管理制度，保障环境用水，维护河湖健康生命，为人民群众提供良好的水环境。

（四）实行最严格的水资源管理制度，是国家水治理领域的深刻革命随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧，未来我国面临的水问题将更趋复杂，传

统的水利发展方式已经难以适应新形势、新任务和新要求。推进水治理体系和治理能力现代化，必须实行最严格的水资源管理制度，加快实现从供水管理向需水管理转变，从粗放用水方式向高效用水方式转变，从过度开发水资源向主动保护水资源转变，切实把绿色发展理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护各个领域。

二、实行最严格的水资源管理制度是艰巨而复杂的系统工程实行最严格的水资源管理制度，必须全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，

深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实新时期水利工作方针，坚持绿色发展理念，树立底线思维，以水资源节约、保护和配置为重点，加强用水需求管理，以水定产、以水定城，建设节水型社会，促进水资源节约集约循环利用，保障经济社会可持续发展。要坚持以下原则。一是尊重自然、人水和谐，促进人口经济与资源环境相均衡。二是以人为本、

改善民生，着力解决直接关系人民群众生命安全、生活保障、生产发展、人居环境等方面问题。三是统筹兼顾、系统治理，立足山水林田湖是一个生命共同体，系统解决水资源、水环境、水生态、水灾害问题。四是深化改革、创新驱动，健全水生态文明建设体制机制，增强水资源管理内生动力。五是依法治水、依法管水，完善适合我国国情和水情的水法治体系，把水资源管理全面纳入法治轨道。要重点做好以下工作。（一）树立底线思维，着力强化约束性指标管理解决复杂的水资源问题，必须牢固树立底线思维，实行水资源消耗总量和强度双控行动，强化水

资源管理“三条红线”刚性约束。一是严控用水总量。加快推进江河水量分配，把相关控制指标落实到相应河段、湖泊、水库和地下水源，到 2020年，全国年用水总量控制在 6700亿立方米以内。建立水资源承载能力监测预警机制，切实把水资源承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件，对超出红线指标的地区实行区域限批。二是严管用水强度。加强用水定额和计划管理，明确各行业节水要求，健全取水计量、水质监测和供用耗排监控体系，到 2020年，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较 2015年分别降低 25%、20%，农田灌溉水有效利用系数提高到 0. 55以上。三是严格节水标准。健全节水技术标准体系，制定用水产品、重点用水行业、城市节水等方面的领跑者指标，开展水效领跑者行动，带动全社会向领跑者学习。

（二）落实节水优先，着力推进节水型社会建设在观念、意识、措施等各方面都把节水放在优先位置，切实把节约用水贯穿于经济社会发展和生

活生产全过程。一是突出节水强农，积极发展东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效节水灌溉，加快大中型灌区续建配套和节水改造。二是突出节水降耗，大力推广工业水循环利用，普及节水工艺和技术，重点实施高耗水工业行业节水技术改造。三是突出节水控需，加强城镇公共供水管网改造，加快淘汰不符合节水标准的生活用水器具，大力发展低耗水、低排放现代服务业，推进高耗水服务业节水技术改造，全面开展节水型单位和居民小区建设。四是突出节流补源，把非常规水源纳入区域水资源统一配置，加大雨洪资源以及海水、中水、矿井水、微咸水等非常规水源开发利用力度。五是突出节奖超罚，统筹考虑市场供求关系、资源稀缺程度、环境保护要求、社会可承受能力等因素，加快推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯水价制度，充分发挥水价在节水中的杠杆作用。

（三）坚持人水和谐，着力加强水生态保护

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，统筹好水资源开发与保护关系，更加注重水生态保护。一是加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区保护，推进生态脆弱河流生态修复，加强水土流失防治，建设生态清洁小流域。二是开展退耕还湿、退养还滩，严格禁止擅自围垦占用湖泊湿地、在河口和滨海湿地开展人工养殖，限期恢复已经侵占的自然湿地等水源涵养空间，维护湿地生物多样性。三是落实水域岸线用途管制制度，编制水域岸线利用与保护规划，按照岸线功能属性实行分区管理，严格限制建设项目占用自然岸线，构建合理的自然岸线格局。四是实施水污染防治行动计划，全面落实全国重要江河湖泊水功能区划，建立联合防污控污治污机制，强化从水源地到水龙头的全过程监管。五是严格地下水开发利用总量和水位双控制，加强华北等地下水严重超采区综合治理，逐步实现采补平衡，建设国家地下水监测系统。六是综合运用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程措施和非工程措施，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”；通过清淤疏浚、河塘整治等措施，打造河畅水清、岸绿景美的“美丽乡村”。七是按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，集中力量加快建设一批全局性、战略性节水供水重大水利工程，为经济社会持续健康发展提供坚实水利支撑。

（四）科学谋划布局，着力连通江河湖库水系实施江河湖库水系连通，是优化国土空间格局、增加水环境容量、改善水安全状况的战略举措。

一是在国家层面，系统整治江河流域，同时以重要江河湖泊为基础，重要控制性水库为中枢，南水北调等重大跨流域调水工程为依托，逐步形成“四横三纵、南北调配、东西互济”的河湖水系连通总体格局。二是在区域层面，因地制宜建设必要的引调水工程和区域水网工程，加快构建布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系。三是在工程层面，深化河湖水系连通运行管理和优化调度研究，协调好上下游、左右岸、干支流关系科学实施调度，充分发挥江河湖库水系连通工程的综合效益。

（五）注重改革创新，着力构建水权制度体系实行最严格的水资源管理制度，必须坚持政府和市场两手发力，发挥市场在资源配置中的决定性

作用和政府的引导、监管作用，加快建立水权制度体系。一是搞好用水权初始分配。开展水域、岸线等水生态空间确权试点，分清水资源所有权、使用权及使用量，探索建立分级行使所有权的体制。推进水资源使用权确权登记，将水资源占有、使用、收益的权利落实到取用水户。二是培育水权交易市场。鼓励和引导地区间、流域间、流域上下游间、行业间、用水户间开展水权交易，探索多种形式的水权流转方式。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。逐步建立健全国家、流域、区域层面水权交易平台体系，以及水权利益诉求、纠纷调处和损害赔偿机制，维护水市场良好秩序。三是推行合同节水管理。培育一批专业化节水管理服务企业，推动企业与用户以契约形式约定节水、治污、非常规水源利用等目标，并向用户提供节水技术改造、节水产品和项目融资、运营管理维护等专业化服务，实现利益共享，促进节水减排，提高水资源利用效率和效益。

三、实行最严格的水资源管理制度需要全党全社会的共同努力实行最严格的水资源管理制度，涉及各行各业、千家万户，需要全民动手、全社会参与。（一）落实责任，形成土下联动格局将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，落实地方政

府的主体责任。建立完善部门分工协作和行业协调联动机制，指导和督促各地完善水资源管理体制，各有关部门按照职责分工，密切协调配合，形成工作合力。

（二）健全机制，完善政策法规体系以健全法律法规、完善标准体系、加大财税政策支持为核心，推动形成实行最严格的水资源管理

制度的长效机制，引导、规范和约束各类开发、利用、节约和保护水资源的行为，对涉水领域各类违法违规行为，依法加大查处力度。

（三）严格监督，加大考核奖惩力度完善实行最严格的水资源管理制度目标指标体系、考核办法、奖惩机制，加强监督和考核，考核

结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据。建立国家水资源督察制度，对不顾水资源水环境条件盲目决策、造成严重后果的，严肃追究责任。

（四）加强宣传，形成良好舆论氛围从青少年抓起，从家庭、学校教育抓起，深入开展水资源节约保护宣传教育，在全社会树立水忧

患意识和水资源节约保护意识，倡导先进的水生态伦理价值观和适应水生态文明要求的生产生活方式培养科学的用水态度和规范的用水行为，形成节水、惜水、爱水、护水、亲水的浓厚氛围。

加大环境治理力度陈吉宁

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确提出加大环境治理力度的要求，把改善生态环境作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务。这是党中央坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，准确研判环境形势顺应人民群众期盼，作出的重大决策部署，意义重大、影响深远。

一、充分认识加大环境治理力度的重大意义党中央、国务院历来高度重视环境保护。党的十八大以来，党中央把环境保护摆到更加重要的位

置，治理进程明显加快，生态文明建设取得新进展。由于历史积累的环境问题较多，发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。“十三五”时期，必须继续加大环境治理力度，着力改善环境质量。

（一）加大环境治理力度是补齐全面建成小康社会短板的必然选择

小康全面不全面，生态环境质量是重要方面。我国环境质量差、生态受损严重、风险隐患高，环境承载能力已经达到或接近上限。生态环境已成为实现全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。2014年， 74个重点城市中仅有 8个城市空气质量年均值达标；全国地表水近 10%为劣 V类，Ⅰ—Ⅱ类水质比例较上年下降 5.7个百分点。《建议》明确提出，要在补齐短板上取得突破性进展。这就要求以改善环境质量为核心，用硬措施完成硬任务，实现与全面建成小康社会相适应的环境质量目标。

（二）加大环境治理力度是为人民提供更多优质生态产品的内在要求《建议》提出，为人民提供更多优质生态产品。随着经济社会快速发展，人民群众对清新空气、

清澈水质、清洁环境等生态产品的需求越来越迫切，希望能够蓝天常在、青山常在、绿水常在。当前雾霾天气、城市黑臭水体、饮用水源不安全等环境问题凸显。必须加快解决突出环境问题，让人民群众切身感受到污染可以治理、环境能够改善、优质生态产品能够增加。

（三）加大环境治理力度是推动绿色发展的重大任务《建议》提出，坚持绿色发展，着力改善生态环境。经济发展进入新常态，特别是在经济下行压

力加大形势下，必须注重平衡和处理好发展与保护的关系，着力推进生产方式和生活方式绿色化。以环境保护优化发展方式、拓展发展空间、增强发展动力，坚持区域上守住生态红线、行业上守住排污总量、准入上守住环境门槛，既推动污染物排放降下来、环境质量好起来，又促进经济平稳发展、量增质更优。

二、“十三五”时期加大环境治理力度的目标和重点任务《建议》提出“十三五”环境保护目标任务，主要包括：生态环境质量总体改善；生产方式和生

活方式绿色、低碳水平上升；能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少；主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。实现上述目标，必须以提高环境质量为核心，抓住重点任务，推动实施重大环保行动和工程。

（一）坚持以提高环境质量为核心“十三五”时期环境保护要以提高环境质量为核心。环境质量是根本目标，污染减排是重要手段。

我国一些主要污染物排放量仍高达 2000万吨左右，只有再减少 30%—50%，环境质量才会明显改善。《建议》提出，扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标。这是对

改善环境质量的硬要求。要在继续实施化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制基础上增加重点行业挥发性有机物排放量等作为约束性指标，实施区域性、流域性、行业性差别化总量控制指标。推进实施燃煤电厂超低排放改造、大气污染传输通道气化、石化及化工行业挥发性有机物治理等一批环境治理重点工程，通过大工程带动大治理。同时，进一步增强规划环评约束力。

（二）深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划大气、水、土壤，既是提供生态产品的环境要素，又是容纳污染物的环境介质。《建议》提出，

深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。环境治理的重点就是坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役，将三大行动计划的路线图落实为各地的施工图，推动环境质量持续改善。

深入实施大气污染防治行动计划。计划提出十条 35项具体措施，主要包括：强化污染综合治理、调整优化产业结构、加快企业技术改造、调整能源结构、提高节能环保准入门槛、完善环境经济政策严格依法监督管理、加强区域大气污染防治协作、妥善应对重污染天气、落实地方政府企业和社会责任，经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。深入实施水污染防治行动计划。计划提出十条 238项具体治理措施，主要包括：全面控制污染物

排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源、强化科技支撑、充分发挥市场机制作用、严格环境执法监管、切实加强水环境管理、全力保障水生态环境安全、明确落实各方责任、强化公众参与和社会监督，到 2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升。编制实施土壤污染防治行动计划。协同推进污染预防、风险管控、治理修复三大举措，着力解决

土壤污染威胁农产品安全和人居环境健康两大突出问题，到 2020年，全国土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。

（三）推进多污染物综合防治和环境治理我国区域性、复合型大气污染和流域性水污染问题日益凸显，需要积极探寻系统科学的治理思路

和技术路线。《建议》明确要求推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治。环境治理不能

搞单打一，需要坚持多污染物综合防治和区域流域联防联控联治，充分发挥多污染物综合治理的协同效应和区域流域的共治效应，推动形成改善环境质量的整体效果。强化污染防治和生态保护的联动，推进生态文明建设示范区创建，加强自然保护区管理。要推动多污染物协同控制，多污染源综合防控加强联防联控和流域共治，建立统一的决策协商、信息通报、环评会商、联合执法和预警应急机制。

（四）实施工业污染源全面达标排放计划工业生产是主要污染源，二氧化硫排放量占 88.1%，氮氧化物占 67.6%，特别是工业排放的有

毒有害物质，对人体健康的损害更大。《建议》提出，实施工业污染源全面达标排放计划。工业污染源达标排放，既是法律的基本要求，也是企业环境责任的底线要求，可以内化企业环境

行为的外部性，为公平竞争营造良好的市场环境。据估算，如果现有工业污染源均能够做到稳定达标排放，主要污染物排放量可以再减少 40%左右。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，确保新污染源排放达标。对现有污染源，综合采取清洁生产改造和污染深度治理、限产限排、停业关闭等措施确保达标排放。

（五）实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行随着城镇化快速发展，生活污染日益凸显。生活源氨氮排放量占 57. 9%，生活垃圾年产生量超

过 1.7亿吨。《建议》提出，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行。城镇生活污水垃圾处理是城镇管理和环境治理的重要内容，是提高全社会环境意识和责任意识的

重要载体。当前，我国城镇水污染防治中，重调水轻治理、重地上轻地下、重景观轻排放、重水线轻泥线、重建设轻运行、重末端轻源头、重规模轻质量等问题相当突出。要对城镇污水处理设施建设进行填平补齐、升级改造和管网完善。到 2020年，全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力，地

级及以上城市建成区污水基本实现全收集、全处理，县城、城市污水处理率分别达到 85%、95%。加快城镇生活垃圾无害化处理设施建设，破解一些城市面临的“垃圾围城”困境。建立健全政府和社会资本合作机制，吸引更多民间资本投入，保障污染治理设施稳定运行。

（六）坚持城乡环境治理并重城市与农村生态环境是相互补充、互为依存的唇齿关系。《建议》提出，坚持城乡环境治理并重。农村是环境保护的短板，也是污染排放的重要来源。据第一次全国污染源普查，农业源在化学需

氧量、总氮、总磷排放量中所占比例，分别达到 43.7%、57.1%和 67.3%。要严格控制农业用水总量，实施化肥、农药零增长行动，支持规模化畜禽养殖场开展标准化改造和建设，深入开展秸秆资源化利用。加快农村环境综合整治，到 2020年新增完成环境综合整治的建制村 13万个。

三、改革环境治理基础制度环境保护需要充分发挥制度的引导规制激励约束等功能。《建议》提出，改革环境治理基础制度。（一）实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系环境保护的严峻现状和民众的巨大需求，决定了必须对其实行最严格的制度，源头严防、过程严

管、后果严惩。这就需要发挥各方面的作用。地方各级政府对辖区环境质量负责，企业是污染治理的责任主体，公众也有权利和义务共同参与环境保护。要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，汇聚各种力量，产生最大合力。

（二）建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制排污许可是国际上普遍采用的一项基本环境管理制度。《建议》明确要求，建立覆盖所有固定污

染源的企业排放许可制。加快制定排污许可管理条例，建立以排污许可证为核心的污染防治管理体系有效衔接环境影响评价、“三同时”、排污收费等制度，将排污者应当遵守的法律法规、标准规范、总量控制指标等方面的要求具体化，切实落实企业责任。

（三）建立全国统一的实时在线环境监控系统环境监测是环境治理的基石。《建议》提出，建立全国统一的实时在线环境监控系统。这就要坚

持全面设点、全国联网、自动预警、依法追责，统一规划建设监测网络，按照统一的标准规范开展监测评价，客观、准确地反映环境质量、污染排放和生态状况。开展环境大数据建设和应用，为日常监管提供支撑。

（四）开展环保督察巡视，严格环保执法这是落实地方政府对环境质量负责的重要抓手和突破口。重点督察党中央、国务院环境保护重大

决策部署，以及环境保护法律法规和国家环境保护计划、规划、重要政策措施的落实情况，推动地方党委和政府及其有关部门落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”。实施好新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》，重点打击偷排偷放、伪造监测数据和不正常运行治污设施等违法行为，让环境守法成为新常态。

（五）实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度

这是对环保管理体制的重大创新和突破。要将基层环保机构监测监察执法的管理职能统一到省级环保部门，独立进行监管执法和环境监测。结合加强联防联控和流域共治，探索建立跨地区的环保机构，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一治理。

（六）健全环境信息公布制度全面推进环境信息公开，主动发布环境质量、环境监测、重点污染源、突发环境事件等信息。实

行阳光审批，坚持环保审批依据、流程、结果全部公开。推行阳光执法，公开环境行政处罚信息，及时向社会公布违法者名单。推动企业主动公开环境信息。把政府和企业都放在阳光下，接受公众监督推动全社会参与环境保护。

完善对外开放战略布局高虎城

对外开放是国家繁荣发展的必由之路。“十三五”时期，国内外环境发生新变化，我国经济深度融入世界经济，对提高对外开放水平提出了新的更高要求。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确提出，“完善对外开放战略布局。推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合”。这是党在新的历史起点上，对我国未来五年对外开放作出的重大战略部署。我们要深刻领会全会精神，认真总结对外开放的历史经验，不断完善对外开放战略布局，培育我国参与和引领国际经济合作和竞争新优势，为全面建成小康社会创造更好条件。

一、准确把握国内外环境新变化，充分认识完善对外开放战略布局的重要性

“十二五”时期，我国对外开放取得了新的历史性成就，成为全球第一货物贸易大国和主要对外投资大国，开放型经济实力和水平显著提升。“十三五”时期，国际金融危机的后续冲击仍将发酵演化对全球经济增长、技术革命、产业变革和规则演进等诸多领域产生深刻影响；我国经济发展进入新常态，发展速度、经济结构和发展动力发生新变化。从国际环境看，一是世界经济低速增长态势难以改观。国际金融危机后，全球经济再平衡步履维

艰，增长动能一直明显不足，未来五年增长率将保持在 3.5%左右，难以恢复到危机前 5%左右的较快增长。需求约束进一步加剧，市场成为各国竞相争夺的稀缺资源。二是国际产业分工格局发生新变化受页岩油气革命、工业机器人大量应用、发达国家推行再工业化等因素共同影响，一些中高端制造业在创新的基础上向发达国家回流，替代部分跨境贸易和投资。全球贸易增速已连续三年低于世界经济增速，跨国投资远未恢复到金融危机前水平。新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，全球产业链、供应链、价值链加速整合。三是国际规则体系面临深刻变革。多边贸易体制发展坎坷，世贸组织多哈回合谈判步履维艰，区域经济合作方兴未艾。发达国家致力于制定新的国际贸易投资规则，积极推进竞

争中立、劳工标准、环境保护等二十一世纪新议题谈判，旨在增加新兴经济体和发展中国家的发展成本，占领未来国际竞争制高点。从国内环境看，一是我国的比较优势发生新变化。近年来，我国要素成本持续攀升，资源环境约

束加大，传统比较优势明显弱化。与此同时，我国人力资本、资金供给、科技创新、基础设施、产业集聚等方面的能力持续增强，资本技术密集型的比较优势正在形成和强化，培育国际经济合作和竞争新优势的基础更加坚实。二是我国的综合国力和国际地位持续上升。我国已经成为世界第二大经济体在全球经济中的重要性和影响力显著上升。尽管国际社会对我国的期望和要求增大，但我们参与国际事务的能力明显增强，比以往更有条件主动谋划新的对外开放战略布局，更有条件主动为国内发展营造良好的外部环境。三是经济发展新常态要求进一步提高对外开放水平。随着经济发展进入新常态，我国调整经济结构、转变经济发展方式的任务更为迫切，需要通过扩大对外开放引进先进要素，提升产业核心竞争力；需要改变我国在国际分工中以组装制造为主的局面，全方位参与全球价值链，提高我国产业在全球价值链中的地位。国内外环境的新变化，给我国参与国际经济合作和竞争带来复杂而深刻的影响，对完善对外开放

战略布局提出了新的更高要求。我们要认清形势，增强紧迫性和使命感，不断完善对外开放区域布局对外贸易布局和投资布局，更好地促进经济社会发展。

二、完善对外开放区域布局，形成沿海内陆沿边协作互动的全方位开放新格局改革开放之初，国家对东部沿海地区给予了特殊的开放政策，再加上地理区位、发展基础和要素

禀赋的差异，我国内陆沿边地区对外开放一直相对落后，对外开放海强陆弱、东快西慢的特征明显。2014年，东部地区对外贸易、吸收外资分别占全国的 85%和 81.9%；地方企业对外投资中，东部地区占 80.1%。从全面建成小康社会的目标要求出发，“十三五”时期，要坚持开放型经济发展与促进区域协调发展相结合，加快内陆沿边开放步伐，提升沿海地区开放水平，逐步形成分工协作、互动发展的全方位开放新格局。开放口岸少、基础设施差、物流费用高，一直是内陆沿边地区扩大对外开放的主要制约因素。为

了改善内陆沿边地区对外开放的基础条件，《建议》提出，加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，开辟跨境多式联运交通走廊。要结合“一带一路”建设，与相关国家共同规划建设面向东南亚、南亚中亚、欧洲等地区的国际物流大通道，支持内陆沿边地区增开国际客货运航线，发展江海、铁海、陆航等多式联运，加强相关国家交通、物流标准体系对接，为内陆沿边地区参与国际经济合作提供更大便利。加快内陆沿边开放，既要改善基础条件，更要夯实对外开放的产业基础，提升对外开放的产业支

撑能力。《建议》提出，内陆沿边地区要“发展外向型产业集群，形成各有侧重的对外开放基地”。这就要求内陆沿边地区提高吸纳国际国内产业转移的能力，发展面向国际市场的加工制造、贸易物流等产业，尽快形成一批外向型产业集群。外向型产业和各类产业集聚园区的发展要充分依托本地优势做到各有侧重、各具特色，切实防止重复建设和低水平竞争。《建议》要求，“提高边境经济合作区

跨境经济合作区发展水平”。截至目前，我国已在沿边地区建设了 17个边境经济合作区，与哈萨克斯坦合作设立了中哈霍尔果斯国际边境合作中心，正在与老挝、越南、蒙古等国推进建设跨境经济合作区。要进一步完善支持政策、创新发展模式，形成特色鲜明的产业基地和开放门户。沿海地区对外开放起步早、经济发展基础好，提升开放型经济发展水平更具有利条件。《建议》

提出，“支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区”要推动沿海地区对外开放转型升级，提升参与全球分工和竞争的层次，加快从国际加工装配基地向先进制造基地转变，从制造中心向制造研发中心、服务贸易中心转变，提高自主创新能力，充分发挥在对外开放中的引领作用。

三、加快对外贸易优化升级，推动我国从外贸大国迈向贸易强国我国已经成为名副其实的贸易大国，但对外贸易结构不尽合理、大而不强问题仍较突出，出口产

品技术含量和附加值不高，具有自主知识产权和自有品牌的产品不多，面临发达国家和发展中国家双重挤压，迫切需要实现增长动力和竞争优势转换。《建议》明确提出，要“加快对外贸易优化升级，从外贸大国迈向贸易强国”，“推动外贸向优质优价、优进优出转变”，为“十三五”时期外贸发展指明了方向。一要提高传统优势产品的竞争力。轻工、纺织等劳动密集型的消费品是我国的传统优势产品，但

近年来竞争力逐步削弱。要鼓励企业增加研发投入，提高产品质量，加强营销和售后服务网络建设，巩固来之不易的国际市场份额。完善通关监管模式，鼓励跨境电子商务、市场采购贸易、外贸综合服务企业等新型贸易方式发展，支持中小企业开拓国际市场。二要壮大装备制造等新的出口主导产业。从消费品出口向消费品和资本品出口并重转变，是我国

对外贸易转型升级的重要方向。从国际经验看，贸易强国往往是装备制造等资本品出口大国。改革开放以来，我国装备制造业取得了长足发展，高铁、通信、电力设备、工程机械等产品性价比高，具备了较强的国际竞争力。“十三五”时期，要抓住全球新一轮基础设施建设的机遇，以对外承包工程为先导，以金融、保险服务为支撑，大力推动装备制造出口。三要大力发展服务贸易。服务贸易已经成为新一轮国际竞争的焦点和深度参与经济全球化的重要

途径。近年来，我国服务贸易快速发展，但与货物贸易相比仍相对滞后。要在巩固运输、旅游等传统服务贸易的同时，努力扩大文化、中医药、软件和信息服务等新兴服务出口。顺应装备制造业走出去的趋势，大力发展相关的金融、保险、物流、维修等服务贸易出口，实现服务贸易与货物贸易、对外投资紧密结合、相互促进。提高服务外包的技术含量和附加值，逐步从被动接包向专业服务提供商转变。四要积极扩大进口。进口不仅有利于弥补国内资源短缺、促进国内结构调整和产业升级、提高人

民生活水平，也有利于发挥我国的市场规模优势，带动相关国家的经济社会发展，实现互利共赢。《建议》明确提出，“实行积极的进口政策，向全球扩大市场开放”。要根据国内经济社会发展需要

和市场供求状况，完善进口促进政策，提高贸易便利化水平，积极扩大能源资源、先进技术、关键零部件和国内有需求的消费品进口。四、完善双向投资布局，促进引进来和走出去协调发展相对于对外贸易而言，双向投资是对外开放的更高级形态，是我国深度融入世界经济，更好地统

筹两个市场、两种资源、两类规则的有效途径。要在积极有效利用外资、集聚全球优势资源的同时，加快走出去步伐，不断提高全球资源和市场配置能力，整合和延伸产业链，增强与世界各国的利益汇合点和优势互补点。在引进来方面，现阶段利用外资不是简单的引进资金，更重要的是吸收国际投资中搭载的技术创

新能力、先进管理经验以及高素质人才。《建议》提出，要“扩大开放领域，放宽准入限制，积极有效引进境外资金和先进技术”。要进一步放开一般制造业，吸引外资进入高端制造业，同时抓好服务业扩大开放先行先试，循序渐进放宽服务领域市场准入，分层次推进服务业开放。提高自由贸易试验区建设质量，在更大范围推广复制。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争。加强事中事后监管，依法开展外资国家安全审查，完善法治化、国际化、便利化的营商环境。推动产业聚集园区转型升级，加快海关特殊监管区域整合优化，促进国家级经济技术开发区创新发展。在走出去方面，我国对外开放已进入贸易大国迈向投资大国、产品输出迈向产业输出的新阶段，

出现了市场、能源资源、投资“三头”对外深度融合的新局面。在这样的背景下，《建议》明确提出要“支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去，深度融入全球产业链、价值链、物流链，建设一批大宗商品境外生产基地，培育一批跨国企业”。要完善境外投资管理，健全对外投资促进政策和服务体系，提高境外投资便利化水平。推动同更多国家签署高标准双边投资协定、司法协助协定，争取同更多国家互免或简化签证手续。完善对外投资风险防控机制，构建海外利益保护体系。制定走出去国别产业规划，有序推进钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等重点行业国际产能和装备制造合作，打造一批示范效应大、带动性强、效益好的产能合作项目，形成若干境外产能合作示范基地，带动我国装备、技术和服务输出。面向全球拓展能源资源开发合作，深化境外农业投资合作，建立一批境外能源资源和农产品生产加工基地。推动更多有实力的企业开展跨国经营，成为我国参与经济全球化的骨干力量和重要依托。走出去的快速发展对金融服务提出了更高要求，《建议》提出，“积极搭建国际产能和装备制造合作金融服务平台”。要充分发挥政策性金融机构的功能，引导商业性金融机构加快境外布局、创新融资模式，加强与国际金融机构合作，构建广覆盖、高效率的金融服务平台，为国际产能和装备制造合作提供更好的金融服务。

形成对外开放新体制王一鸣

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），着眼于我国适应经济全球化新形势，加快培育国际经济合作和竞争新优势，提出了形成对外开放新体制的新要求和新任务，这对于我国深化全方位对外开放、发展更高层次的开放型经济具有重要指导意义。

一、国内外环境深刻变化对加快形成对外开放新体制提出新要求当前，我国对外开放的外部环境和内在条件深刻变化。加快形成对外开放新体制，是顺应我国经

济深度融入世界经济的趋势，有效应对国内外环境变化的根本途径。（一）形成对外开放新体制是适应全球经济格局变化的必然要求国际金融危机后，世界经济进入深度调整期，分化调整特征更趋明显。发达国家为摆脱危机纷纷

实施量宽政策，结构性改革缺乏实质性举措，经济复苏曲折缓慢。发展中国家继续崛起，占全球经济份额上升，但结构调整步伐放缓，追赶势头有所减弱。在发达国家内部，美国经济恢复增势，欧盟、日本经济持续低迷，呈现“双速增长”。在新兴市场国家内部，印度增势较为强劲，巴西、俄罗斯一度陷入负增长，呈现“双向分化”。中国经济保持中高速增长，仍是全球经济重要引擎，但面临全球格局变化的新挑战。要在国际竞争中赢得主动，必须在保持传统竞争优势基础上，加快形成对外开放新体制，增强体制机制竞争优势。

（二）形成对外开放新体制是应对全球规则竞争日趋激烈的迫切要求国际金融危机后，世界贸易组织主导的贸易自由化进程严重受阻，多哈回合谈判陷入僵局，美欧

等发达国家转而推进由其主导的国际服务贸易协定(TISA)、信息技术协定(ITA)扩围等谈判，国际贸易投资规则竞争更趋激烈。特别是美国主导推动跨太平洋战略经济伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)谈判，意欲强化国际规则制定主导权。发达国家为了维护既得利益，在多边或区域贸易安排中，将劳工标准、环境保护、知识产权、政府采购、竞争中立等新议题纳入谈判对成员国的约束从“边境措施”转向“边境后措施”，以抬高发展中国家参与经济全球化的门槛。我国既要更加积极主动地参与国际规则制定，维护发展中国家的权益，又要看到国际规则变革在相当程度上反映了国际贸易投资的发展方向，许多方面与我国扩大开放的方向是一致的，必须以更加积极和自信的姿态，加快形成同国际贸易投资规则相适应的体制机制。

（三）形成对外开放新体制是发展更高层次开放型经济的内在要求近年来，我国在积极引进国外资金、技术和管理经验的同时，大力实施走出去战略，对外开放转

向引进来和走出去并重的新阶段。2014年，我国对外直接投资创下 1231.2亿美元的历史新高，同比增长 14.2%，与中国吸引外资仅差 53.8亿美元，双向投资首次接近平衡。可以预期，我国对外投资将会在不远的将来超过吸引外资，成为资本净输出国。今后一个时期，我国在坚持引进来的同时，将更加积极主动地走出去，加快推进“一带一路”建设，加强国际产能和装备制造合作，建设立足周边、面向全球的高标准自由贸易区网络，这都要求加快体制机制创新，更好平衡引进来与走出去的双

向利益，以进一步开放换取其他国家对我国的更大开放，在扩大开放中实现我国与世界各国互利共赢共同发展。

（四）形成对外开放新体制是积极参与全球经济治理的客观要求经过 30多年的改革开放和经济发展，我国已成为世界第二大经济体、全球第一货物贸易大国，

成为全球最重要的跨国投资目的地和主要对外投资大国，通过贸易、投资、金融等渠道，国内国际经济的互动效应明显增强，相互联系、相互影响、相互依存不断加深。“十三五”时期，我国与世界经济的关系将更加紧密，与国际经济的互动关系将进一步增强，参与全球经济治理的要求更加紧迫，必须更加积极主动地推进体制机制创新，增强对外开放的体制优势，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。

二、形成对外开放新体制的总体要求《建议》提出，要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢并同国际贸

易投资规则相适应的体制机制”，明确了“十三五”时期形成对外开放新体制的总体要求。（一）完善法治化、国际化、便利化的营商环境完善法治化、国际化、便利化的营商环境，就是要努力营造公平公正的法治环境、平等竞争的市

场环境、透明高效的行政环境。具体来说，就是要依法管理开放，用法治办法解决开放中遇到的问题不断完善涉外法律法规体系，做到重大开放举措于法有据；建立统一开放、竞争有序的市场体系和监管规则，尊重非歧视性规则的国际营商惯例，平等对待包括外商投资企业在内的所有市场主体；在贸易、投资等对外开放领域全面推进管理体制便利化，健全服务保障体系，提高为市场主体服务的便利化水平。

（二）健全有利于合作共赢的体制机制当前，全球产业链、供应链、价值链加速整合，各国相互联动、机遇共享、命运与共的利益交融

关系日益凸显。健全有利于合作共赢的体制机制，就是要完善市场准入和监管方式，健全产权保护、信用体系等方面的制度，并通过统筹双边、多边、区域、次区域开放合作，与各国在合作中扩大共同利益，以共同利益推进互利合作。

（三）形成同国际贸易投资规则相适应的体制机制随着国际政治经济环境深刻变化，全球贸易投资规则体系加快重构。形成同国际贸易投资规则相

适应的体制规则，就是要积极主动从制度和规则层面进行改革，适应国际规则新变化，全面推进外贸外资等领域管理体制便利化，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，建立国际经贸谈判新机制，健全对外开放中有效维护国家利益和国家安全的体制机制，以体制机制创新赢得国际竞争的主动。

三、形成对外开放新体制的主要任务经过多年努力，我国初步建立起符合自身国情和世贸规则的开放型经济体制，但在贸易便利化、

外商投资管理模式、对外投资管理体制等方面，仍不完全适应对外开放新形势。《建议》针对这些问题，提出了“十三五”时期要推进落实的主要任务。

（一）建立贸易便利化体制机制近年来，受全球经济增速放缓、多边贸易体制受阻、全球供应链扩张放慢等影响，全球货物贸易

增速低于全球经济增速，我国外贸增速也明显回落。与此同时，信息技术在我国的广泛应用推动跨境电子商务、市场采购贸易等新型贸易方式迅速发展，服务业快速发展使服务贸易成为新兴领域。提高贸易便利化水平，就要加强国际协调，解决跨境电子商务在境内外的标准、支付、物流、通关、检验检疫、税收等方面的问题，建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制机制；健全服务贸易促进体系，建立与服务贸易相适应的口岸管理和通关协作模式。与此同时，要全面实施单一窗口和通关一体化，推行口岸管理部门“联合查验、一次放行”等协作机制，保持传统贸易方式竞争优势，促进外贸可持续发展。

（二）创新外商投资管理体制《建议》提出，“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公

平竞争”，指明了外商投资管理体制的改革方向。应该看到，随着我国境外投资的快速发展，出现了东道国提出按照准入前国民待遇的对等原则向我国企业开放市场的要求。在准入前国民待遇加负面清单管理制度已成为国际投资规则新趋势的背景下，明确实行这一制度，可以为我国企业境外投资创造良好的外部环境，也有助于平衡我国引进来和走出去的双向利益。要在上海、广东、天津、福建等四个自由贸易试验区探索试验的基础上，在更大范围内推广复制并全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，与此同时，建立健全与负面清单管理制度相适应的外商投资安全审查制度。

（三）完善境外投资管理体制当前，加快“一带一路”建设，推进基础设施互联互通，加强国际产能和装备制造合作，都要求

加快完善境外投资管理，健全对外投资促进政策和服务体系。在完善境外投资管理上，要放宽境外投资限制，简化境外投资管理程序，除少数有特殊规定外，境外投资项目一律实行备案管理。在健全对外投资促进政策和服务体系上，要清理取消束缚对外投资的各种不合理限制，让企业放开手脚闯世界完善对外投资合作国别指南和产业指引，为企业提供便利服务；推动中资金融机构海外网点建设，加强对境外企业的金融服务；引导境外企业属地化经营，促进企业将履行社会责任常态化制度化。

（四）有序扩大服务业对外开放相比较于制造业，我国服务业对外开放明显滞后，服务贸易发展水平偏低，高端服务业领域竞争

力较弱。有序扩大服务业对外开放，不仅有利于提升服务业竞争力，而且有利于推动服务业与制造业在开放中融合发展，提升我国制造业在全球价值链中的地位。《建议》明确提出，“有序扩大服务业对外开放，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入”，体现了我国加大服务业开放力度的决心。我们要继续贯彻落实党的十八届三中全会精神，重点推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，同时，对扩大开放条件比较成熟的服务业领域要大胆试验，推动对外开放迈出更大步伐。

（五）构建开放安全的金融体系扩大金融业对内对外双向开放，是形成对外开放新体制的重要环节。要在完善审慎监管和有效管

控风险的基础上，有序实现人民币资本项目可兑换，稳步推进人民币国际化。推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币。深化外汇管理体制改革，从正面清单转变为负面清单，进一步

便利市场主体用汇。放宽境外投资汇兑限制，放宽企业和个人外汇管理要求，放宽跨国公司资金境外运作限制。进一步便利境外机构投资境内债券市场，探索境外发债备案制，稳妥推进境内金融机构和企业赴境外发行人民币债券。加快人民币离岸市场建设，扩大人民币的境外循环。推进资本市场双向开放，改进并逐步取消境内外投资额度限制。（六）完善涉外法律法规体系为适应对外开放不断深化的新形势，要继续推进中美、中欧投资协定谈判，推动同更多

国家签署高标准双边投资协定。要强化涉外法律服务，推动同更多国家签署司法协助协定，维护我国公民、法人在海外的正当权益。近年来，我国出境人员数量迅速增长，2014年赴境外旅游人数已突破 l亿人次，境外消费超过 1万亿元，越来越多的国家为吸引我国游客而放宽签证限制。要争取同更多国家互免或简化签证手续，为我国公民赴境外创造更加便利的条件。（七）建立健全风险防控体系在扩大开放的同时，要切实提升风险防控能力。加强国别政治、经济、安全风险分析，

为企业投资决策提供科学依据。建立健全境外中资企业和境外国有资产监管机制。健全金融风险防控体系，提高对跨境资本流动的监测和风险防控能力，完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管措施。构建海外利益保护体系，健全安全风险预警机制和突发事件应急处置机制，切实保障境外人员和财产安全。

推进“一带一路”建设穆虹

“一带一路”建设是党中央、国务院根据全球形势变化和我国发展面临的新形势、新任务，统筹国内国外两个大局作出的重大战略决策。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，秉持亲诚惠容，坚持共商共建共享原则，完善双边和多边合作机制，推进“一带一路”建设。“十三五”时期是“一带一路”建设从起步到提速的关键阶段，必须全面准确深刻领会《建议》的要求，推动“一带一路”建设取得扎扎实实的进展。

一、深刻认识推进“一带一路”建设的总体要求（一）秉持亲诚惠容，坚持共商共建共享原则“一带一路”建设涉及多个国家和地区，关乎多方利益，秉持什么理念和原则至关重要。

2015年博鳌亚洲论坛期间，习近平总书记指出，“一带一路”建设秉持的是共商共建共享原则，不是封闭的，而是开放包容的；不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱。“一带一路”建设不是要替代现有地区合作机制和倡议，而是要在已有基础上，推动沿线国家实现发展战略相互对接、优势互补。总书记这一重要论述向世界表明，“一带一路”虽然是中国首倡，但却是开放包容、平等互利的；不是排他性的倡议，而是各国均可参与的“大合唱”；

不是所谓新的“马歇尔计划”，而是推动沿线国家合作共赢和可持续发展的“高速路”。通过将“一带一路”倡议与沿线国家的发展战略相对接，寻求最大公约数，扩大利益汇合点，打造命运共同体，实现各国共同参与、共同建设、共同分享，将“一带一路”建成普惠共济与和平合作之路。这一理念和原则，已得到国际社会的广泛认同。（二）完善双边和多边合作机制沿线各国经济发展水平参差不齐、政治生态迥异、利益诉求多元、国家间关系错综复杂，

完善合作机制，包括建立多层次、多种形式的新合作机制，同时充分利用和发挥好现有双边、多边合作机制的作用，是推动“一带一路”建设的重要保障。一是以国家高层互访为引领，把推进“一带一路”建设作为沿线国家领导人互访的一项重要内容，深化形成合作的第一推动力。广泛开展包括部门合作、地方合作在内的各级政府合作，构建多层次、多渠道政府间合作体系。二是充分利用上海合作组织、中国一东盟自由贸易区、亚太经合组织 (APEC)等多边机制，依托博鳌亚洲论坛、中国一东盟博览会、中国一阿拉伯国家合作论坛、中国一亚欧博览会等平台，促进多边国际交流合作。三是积极开展公共外交，发挥政党、议会的桥梁纽带作用，开展与沿线国家政治团体的党际友好往来。充分调动智库、民间组织、媒体等各方面力量，支持和带动开展多种形式的民间交往，增进沿线人民之间的相互了解。（三）以企业为主体，实行市场化运作中国与“一带一路”沿线国家贸易额超过一万亿美元，占中国外贸总额的 1/4。中国每

年境外直接投资超过一千亿美元，已成为全球第三大对外投资国。中国企业具有参与国际投资合作的强烈愿望与实力，能够在“一带一路”建设中发挥积极作用。要遵循国际通行规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和企业的主体作用，实行市场化运作，坚持利益共享、风险共担。以企业为主体，按照商业原则开展项目合作，有利于发挥中国与沿线各国的比较优势，有利于促进各类资源和要素有序流动与合理配置，有利于激发各类企业的活力和潜力。政府可以加强宏观谋划和统筹指导，为各类企业搭建合作平台，提供政策支持和便利化服务，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作。（四）打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局“一带一路”建设是中国构建开放型经济新体制、实施全方位对外开放战略的重要组成部

分，对丰富对外开放内涵、完善对外开放格局具有深远意义。加快向西开放，发挥西北地区的新疆、陕西、甘肃、青海、内蒙古等地区位、资源、人文优势，发展内陆开放型经济，形成丝绸之路经济带核心区。发挥西南地区毗邻中南半岛、与东盟国家陆海相连的优势，打通海上连接东南亚、陆上连接印度洋的战略通道，可与长江经济带有效互动。利用长三角、珠三角、环渤海开放程度高、经济实力强、辐射带动作用大的优势，全面参与全球经济合作竞争。发挥中部地区腹地广阔、人力资源丰富的优势，联通东西、沟通南北，形成“一带一路”的腹地支撑。

二、准确把握推进“一带一路”建设的主要任务

（一）推进基础设施互联互通和国际大通道建设，共同建设国际经济合作走廊基础设施建设是“一带一路”建设的优先领域。目前，中国与沿线国家互联互通建设滞

后，多数骨干通道存在缺失路段，不少通道等级低，通而不畅。部分跨境项目建设条件复杂，资金需求大，协调难度高。可在加强与沿线各国规划对接的基础上，以沿线中心城市为支撑，连接主要能源资源区块、重点产业集聚区，构建联通内外、安全畅通、绿色高效的国际大通道。紧扣重点战略方向，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国一中亚一西亚、中国一中南半岛、中巴、孟中印缅等国际经济合作走廊，形成丝绸之路经济带骨架。着力推动“六路多港”建设，推动铁路、公路、水路、空路、管路、信息高速路“六路”互联互通，建设若干海上支点港口。突出重点，合力推进，加快实施一批标志性项目，推动形成早期收获成果。（二）加强能源资源合作，提高就地加工转化率“一带一路”沿线许多国家资源丰富，与中国在能源资源合作方面具有较好基础，未来合

作前景也十分广阔。要本着互利共赢的原则，不断完善合作机制，推进在能源资源勘探开发、生产、运输、加工等全产业链方面的合作。与重点国家加强上下游领域合作，扩大就地加工规模，建设一批与资源优势相结合、绿色环保的油气化工、煤化工、钾肥、钢铁、有色等境外生产基地，提升就地加工转化率和资源国的深加工能力。合作开发水能、光伏、风能、生物质能等资源，打造清洁能源合作样板。（三）共建境外产业集聚区，推动建立当地产业体系深化产业投资和优势产能合作，契合沿线国家实行工业化的需要，也可以带动中国产业

结构优化升级。要进一步鼓励和引导中国各类企业到沿线国家投资兴业，合作建设境外产业园区和产业集聚区，将中国的优势产能和沿线国家市场、资源等比较优势结合起来，帮助沿线国家发展特色产业。依托中国改革开放以来的经验、资金、技术、人才和具有高性价比的中国装备等优势，支持沿线国家建立产业体系。（四）广泛开展教育、科技、文化、旅游、卫生、环保等领域合作，造福当地民众坚持弘扬和传承古丝绸之路的友好传统，不断丰富“一带一路”建设的内涵，筑牢深化

合作的民意基础。增加向沿线国家提供的政府奖学金名额，资助有关人员来华培训，开展合作办学。共同开发丝绸之路沿线古老璀璨的历史文化资源，开展不同类型、多种形式的文化交流合作。加强与沿线国家旅游合作，打造具有丝路特色的精品旅游线路和旅游产品。通过多种形式，广泛开展教育、科技、文化、卫生、体育、妇女、生态环保、扶贫减灾等领域合作。

三、加快共建服务“一带一路”建设的开放多元共赢金融合作平台

“一带一路”沿线多数是发展中国家和新兴经济体，基础设施、能源资源开发、产业发展等需要大量的资金投入，远远超出当地资金供给能力，原有国际金融组织提供的资金不能满足发展需求。同时，“一带一路”基础设施建设具有资金需求量大、回报周期长、涉及国家

和币种多等特点，需要创新金融合作模式，打造金融合作平台，畅通投融资渠道，形成多层次、立体化、高效率的金融支持体系。亚洲基础设施投资银行和丝路基金作为中国发起成立的金融机构，为“一带一路”建设

提供了新的引擎。中国参与亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行建设，发挥丝路基金作用，并加强与世界银行和亚洲开发银行等现有国际金融机构合作，将为“一带一路”建设提供有力的融资支撑。亚洲基础设施投资银行创始成员国已达 50多个，覆盖亚洲、欧洲、非洲、大洋洲、美洲，充分反映了国际金融合作的需求和共识。丝路基金是一个开放的合作平台，目前规模 400亿美元，投资方除中国人民银行外，还包括国家开发银行、中国进出口银行和中国投资有限责任公司，这些机构具有海外投融资经验，还可为基金的发展提供项目储备、人才、管理经验的支持。目前，亚洲基础设施投资银行和丝路基金均已按照市场化、国际化、商业化原则启动运作。中国将继续秉持开放合作态度，支持中外金融机构在“一带一路”建设方面加强合作，

积极稳妥推动建立上海合作组织融资机构、金砖国家新开发银行，深化中国一东盟银行联合体、上合组织银行联合体开展多边金融合作，进一步扩大与项目所在国政策性银行、商业银行、主权基金的合作，不断深化与其他国际金融机构、主权财富基金、产业投资基金、保险公司、风险资本等的合作，凝聚沿线国家金融资源，吸引国际资金，为“一带一路”建设提供持续可靠的融资保障。推进“一带一路”建设，通过务实可行的举措实现合作共赢、共同发展，顺应时代潮流，

前景广阔，符合参与国家的共同利益，有利于加强不同文明的交流互鉴，促进和平发展繁荣，必将给沿线国家人民带来实实在在的好处。

积极参与全球经济治理易 纲

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把积极参与全球经济治理纳入坚持改革开放发展，着力实现合作共赢的战略之中，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央对全球经济格局变化的深刻认识和高瞻远瞩。当前，经济全球化进程不断深化，全球经济格局正发生着深刻变革，各国经济之间的互联互动十分密切，需要全球合作解决的全球性挑战增加，新兴市场国家在全球经济中扮演着日益重要的角色。在此背景下，全球经济治理格局亟待进行相应变革，健全和完善全球经济金融规则，增加新兴市场国家的发言权和代表性，从而在根本上维护全球经济的稳定和发展。随着中国经济的崛起，中国在国际社会的重要性与日俱增。通过建设性的意见参与和引导全球经济治理进程，使之更加平等公正、更加有利于促进全球经济的长久繁荣，有利于增强我国的国际影响力，并为我国自身的发展创造和谐有利的国际环境。

一、推动国际经济治理体系改革完善，积极引导全球经济议程，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展当前的国际体系建立于第二次世界大战之后，维护和完善现有国际秩序和国际体系、继

续维护开放型世界经济体制符合我国的国家利益。与此同时，现有全球治理体制中还存在一些不公正不合理的安排，全球经济治理格局的调整也滞后于二战以来全球经济格局的变化。我们要在维护现有体系总体稳定的基础上，积极稳妥推动全球经济治理体制改革完善，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展。我们需要积极参与全球经济治理，坚定维护和推动经济全球化，全面参与全球国际经济

金融规则及标准的调整和制定，积极引导全球经济议程，推动全球治理理念创新发展。二十国集团是主要发达国家和发展中国家进行宏观政策协调、推动全球经济治理的重要国际平台，我们应继续推动二十国集团在稳定世界经济、构建全球金融安全网、改善全球经济治理中发挥更大作用，办好 2016年二十国集团峰会，在主题设计、成果规划等方面留下中国印记，利用担任二十国集团主席国的宝贵时机，积极引导全球经济议程。国际组织是推动经济治理改革的重要协助者，我们应加强同经济金融领域主要国际组织的沟通交流与合作，引导其发挥积极作用。在经济发展的同时，我们应坚持正确的义利观，主动提供必要的国际公共产品，履行国际义务。严肃对待环境污染和气候变化，切实落实减排承诺，为全人类永续发展贡献力量。

二、加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全、经济稳定增长在经济全球化进程不断加深的今天，中国作为全球第二大经济体，日益融入全球经济脉

络，对周边国家及全球经济的影响与日俱增，同时也受到其他国家和全球金融市场的影响。因此，做好国际宏观政策协调，利用多边和双边平台进行建设性对话，有利于为我经济增长创造有利的国际环境，也有助于促进全球经济的稳定和发展。为此，我们需要全方位、多层次、务实灵活地开展金融对外交流与合作。作为国际经济

的重要参与者，积极利用二十国集团、国际货币基金组织、国际清算银行、金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会等多边平台，全面参与国际经济金融政策协调，共同促进全球经济增长，维护国际金融稳定。在区域层面，需要进一步加强区域金融合作，提高区域影响力，推进相互理解和交流，促进本地区合作共赢。在双边层面，务实开展重大机制性对话，通过中美战略与经济对话等一系列双边对话机制，加强双边经济金融合作，进一步促进双边贸易和投资等领域的互信与合作，坚持以对话妥善处理贸易摩擦，坚决反对各种形式的保护主义。

三、积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定

随着科学技术的发展以及人类活动空间的不断拓展，网络、深海、极地、空天等原本属于全球公域的领域被赋予了国际关系中的“新边疆”概念。各国在这些领域的竞争与合作日益明显，参与国家不断增多，对有关国际制度和国际规则建设的需求不断增强。目前我国互联网和信息化工作取得了显著的发展成就，互联网已经融入社会生活的方方面面，深刻改变了人们的生产和生活方式。同时，中国科学工作者积极开展深海、极地和空天领域考察，同各国科学工作者携手合作，取得了丰硕的研究成果，为国际社会和平利用深海、极地和空天领域作出了重要贡献。现阶段，能够参与并主导网络、深海、极地、空天等新领域活动的仍然是有一定实力的

强国，发达国家日益重视通过制度和规则的创设来保持其对新领域的主导。同时，这些也是现行全球治理体制和能力相对薄弱的领域。为了实现我国建设网络强国的目标，增强我国在深海、极地和空天安全进出、科学考察、开发利用的能力，维护我国在相关领域的活动、资产和其他利益的安全，需要积极开展双边、多边的国际交流合作，在国际规则制定中发出更多中国声音，积极提出中国方案，争取更多的制度化利益安排。

四、推动多边贸易谈判进程，促进多边贸易体制均衡、共赢、包容发展，形成公正、合理、透明的国际经贸规则体系由关税及贸易总协定(GATT)和世界贸易组织(WTO)制定的多边贸易规则体系主要形成于

二战之后，其特点是通过多边磋商仲裁机制以保护产权、促进贸易和维护国际经济秩序。多边贸易体制与规则是国际贸易自由化、便利化的基础，其生命力在于普惠性和非歧视性。我国是多边贸易体制的积极参与者和坚定支持者，也是重要的建设者和主要受益者。

2008年国际金融危机以来，世界经济复苏一波三折，不确定性有所增多。在此背景下，贸易保护主义抬头，多哈回合谈判进展缓慢，多边贸易体系面临诸多挑战。目前，全球贸易体系正在经历自 1994年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮重构。我国必须充分运用日益上升的综合国力和国际影响力，加强研究、抓住机遇，以更加积极的姿态参与多边贸易体制谈判和现有国际规则的完善，积极推动多边贸易谈判进程，避免全球贸易治理体系碎片化，促进建立均衡、共赢、包容发展的多边贸易体制，推动形成公正、合理、透明的国际经贸规则体系，减少和消除贸易投资壁垒，为我国继续深入参与全球经贸活动创造良好条件。

五、支持发展中国家平等参与全球经济治理，促进国际货币体系和国际金融监管改革

当前，发展中国家在全球经济中所占的比重日益增加，并成为全球经济增长的重要来源。我们需要从我国国情出发，坚持发展中国家定位，维护发展中国家的共同利益；推动国际经济治理体系客观反映全球政治经济格局变化，提高新兴市场国家在国际经济治理中的发言权和代表性，并保护最不发达国家在国际经济治理中的发言权。同时，关注低收入国家，与其他发展中国家分享减贫经验，提供力所能及的帮助；积极参与同世界银行、区域和次区域多边开发银行的合作，参与其治理改革和政策制定，推动其在促进减贫和发展中发挥更加重要的作用。良好有序的国际货币体系是支撑全球经济健康发展的重要基础。我们需要一是推动建立

币值稳定、供应有序、总量可调的国际储备货币体系，维护国际金融市场的稳定。推动主要储备货币发行经济体切实担负应有的责任，加强同各国的政策协调。二是继续全面参与国际经济金融合作机制，推动国际货币基金组织和世界银行进一步完善份额和治理结构，增加新兴市场和发展中国家的发言权。增加我国在国际组织中的代表性和话语权，促成更多中国人到国际组织担任重要职务并发挥积极作用。三是推动增强国际货币基金组织特别提款权货币篮子的代表性，使其构成反映全球交易和金融体系的货币权重变化。在国内政策上，继续坚定不移地推进全面深化改革的战略部署，积极推动金融改革和对外开放，有序实现人民币资本项目可兑换，促成人民币加入特别提款权货币篮子，推动人民币成为可兑换、可自由使用货币，推动人民币国际化进程。四是推动全球金融安全网建设，提升全球应对系统性冲击的能力，完善区域性金融安排，加强对全球和区域系统性风险的监测和预防，抑制危机的发生。扎实推进亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、金砖国家应急储备安排、丝路基金等新机制建设，加强与现有国际机构合作，互相协作，互为补充。金融体系的稳定对于全球经济增长和社会稳定至关重要，我们需要推动和参与金融部门

改革，提高金融体系的稳健性，维护全球金融稳定，使金融体系真正依靠、服务、促进实体经济发展。全面深入参与国际清算银行、金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会等国际标准制定机构的各项活动及核心事务决策，充分阐释我国立场和建议，努力推动确保各项改革动议和相关国际标准符合我国国家利益，有利于完善和巩固全球金融体系，有利于解决国际金融体系中存在的系统性、根源性问题。加强对资本流动的统计和监测，促进资本有序流动，维护全球金融稳定。适时引进和落实国际金融监管改革和稳健标准新规，加强跨境监管合作，牢牢守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。积极参与并推动全球对普惠金融和金融基础设施建设的关注，分享我国成功经验，推动金融体系造福低收入人群。

六、加快实施自由贸易区战略，推进区域全面经济伙伴关系协定谈判，推进亚太自由贸易区建设，致力于形成面向全球的高标准自由贸易

区网络多边贸易体制和区域贸易安排是经济全球化的两大支柱。在世贸组织多哈回合谈判受阻

的背景下，许多国家开始将重点转向区域合作，纷纷加大了自贸区建设力度，国际贸易投资

领域出现竞争加剧趋势。加快实施自由贸易区战略是新一轮对外开放的重要内容，有助于促进贸易和投资，助力国内企业开拓国际市场，为经济发展注入新动力、拓展新空间；还有助于促进多边问题的解决和国际经贸规则的完善，提升我国在全球经济治理结构中的话语权和影响力，是我国积极运筹对外关系的重要手段。传统自贸协定的重点是降低关税和非关税贸易壁垒，随着服务贸易和投资在全球迅速发

展，高标准的自贸协定已逐渐成为趋势，涵盖范围包括货物贸易、服务贸易和投资，开放标准和自由化程度更高。我国提出的共建“一带一路”倡议旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络。形成高标准自由贸易区网络也是其中一项重要内容。为此，我国应积极发挥建设性和领导者的作用，推动区域全面经济伙伴关系协定谈判，

推进亚太自由贸易区建设，以周边为基础加快实施自由贸易区战略。同时，坚持开放的区域主义，协调推进跨区域合作，致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络，实现我国与相关国家的互利共赢，形成于我有利的地缘经济与政治新格局。

增加公共服务供给孟祥锋

增加公共服务供给是坚持共享发展、促进社会公平正义、增进人民福祉的重要途径。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。”这是以习近平同志为总书记的党中央，着眼于全面建成小康社会全局，普遍提高人民生活质量和水平，作出的重要部署。准确把握、全力落实这一部署，必将有力推动“十三五”时期公共服务体系建设，不断增加公共服务供给，使广大群众更多更公平地享受改革发展成果，促进共同富裕。

一、从全面建成小康社会的全局高度看待增加公共服务供给近年来，随着我们党对发展认识的不断深化，提高公共服务供给、保障和改善民生在党

和国家工作全局中的地位愈发突出。党的十六届六中全会提出，基本公共服务体系要更加完备。党的十七大提出，扩大公共服务，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。党的十八大进一步提出，基本公共服务均等化总体实现，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。实践证明，这些指导方针，对完善公共服务、促进社会和谐稳定产生了重要推动作用。在此基础上，适应形势发展的新变化，顺应人民对

美好生活的向往，《建议》首次将公共服务放在坚持共享发展、着力增进人民福祉的开篇进行集中阐述，作为保障和改善民生的总抓手加以系统部署，具有重要现实意义。一是全面建成小康社会的客观需要。我们要建成的小康社会是全面小康社会。这些年，

我国经济社会发展成就令人瞩目，但相对经济建设，社会建设总体上还是滞后的，特别是基本公共服务供给仍然不足，并已成为制约全面建成小康社会的重要短板。在现实生活中，突出表现为上学难、看病难、环境差等问题还不同程度地存在。同时，在新阶段，群众对加快完善公共服务体系、促进人的全面发展提出了更高要求。只有以增加公共服务供给为重点带动社会建设，才能补齐发展短板，如期全面建成小康社会。二是践行共享发展理念的必由之路。共享是中国特色社会主义的本质要求，增加公共服

务供给是实现共享的有效方式。目前我国总体上已位居中等偏上收入国家行列，但发展很不平衡，城乡差距、区域差距、收入差距比较明显，还有 7000多万农村人口生活在贫困线下，消除贫困任务艰巨。通过增加公共服务供给，特别是促进基本公共服务均等化，可以缩小收入差距，提高共享水平，促进社会公平正义。三是坚持立党为公、执政为民的根本要求。我们党来自人民、植根人民、服务人民，是

全心全意为人民服务的政党。让人民过上幸福美好生活，是党和政府一切工作的最终归宿。坚持以人民为中心的发展思想，从解决好人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府公共服务职责，增加公共服务供给，让改革发展成果普遍惠及人民，就是我们党坚持立党为公、执政为民的务实之举和生动体现。

二、坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向“十二五”时期，我国公共服务体系逐步完善，各项制度逐步健全，财政投入快速增加，

人民群众享有的公共服务明显增强。同时我们也要看到，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，现阶段我国公共服务体系总体上还不完备，在一些领域，公共服务质量不高、规模不足和发展不平衡等问题还比较突出。为此，《建议》提出，增强政府职责，增加公共服务供给，必须坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，具有很强的针对性、指导性和可行性。

——普惠性，就是提高基本公共服务对各类群体的覆盖面，努力实现普遍惠及、人人享有。普惠性强调政府在基本公共服务领域承担主体责任，通过完善的制度安排，保障人人享有基本公共服务。《建议》提出坚持普惠性方向，是提升公共服务共享水平的必然要求，有利于让改革发展成果更多、更公平地惠及广大人民群众。

——保基本，就是政府优先全力保障基本公共服务。保基本要求政府把履行公共服务职责的重点放在基本公共服务上，在就业、教育、社保、医疗等方面提供基本保障，加强对特定人群特殊困难的帮扶，更好满足群众的基本生存和发展需求。《建议》强调坚持保基本方向，把提供基本公共服务作为各级政府的硬约束，体现了坚守底线、政策托底的承诺。

——均等化，就是全体居民不论其地域、民族、性别、收入及社会地位如何，都应该公平、均等地获得基本公共服务。《建议》强调坚持均等化方向，并明确“基本公共服务均等化水平稳步提高”目标，是社会建设注重公平正义的重要体现，各级政府需进一步优化公共资源配置，着力缩小城乡之间、区域之间和不同群体之间的基本公共服务差距。

——可持续，就是公共服务体系规范有效运转，实现可持续发展。《建议》强调坚持可持续方向，就是要以经济发展为基础，加快完善财政投入机制、管理运行机制、服务供给机制、监督问责机制，处理好发展经济与改善民生、政府与市场、公平与效率等关系，确保公共服务体系长期稳定运行。准确把握普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，必须做到尽力而为、量力而行。我

国是一个拥有 13亿多人口的发展中大国，人口多、底子薄，正处于并将长期处于社会主义初级阶段。同时，我国经济发展进入新常态，面临着公共服务需求快速增长，人口老龄化加剧，伴随经济增速减缓而来的财政收入增速减缓等一系列新情况、新问题。这些都是影响未来增加公共服务供给的瓶颈因素。俗话说，“巧妇难为无米之炊”。增加公共服务供给，必须坚持从基本国情和阶段性特征出发，与实际财力相适应，尽力而为、量力而行，不超越阶段，不脱离实际，不违背规律，不空口许诺。要立足当前、着眼长远，从必须办、办得了、办得好的事情做起，一步一个脚印地前行，把公共服务工作做扎实。要合理引导社会预期，强调通过人人参与、人人尽力实现人人共享，在全社会进一步树立通过勤劳致富改善生活的理念，避免形成不切实际的期望值。在这个问题上，两极分化和绝对平均主义两个极端都要坚决避免。特别要注意吸取一些国家社会福利过度膨胀、难以为继的教训，避免落入高福利陷阱，导致债台高筑、失信于民。

三、从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，切实增加公共服务供给面对快速增长、日趋多样的公共服务需求，政府在提供公共服务特别是非基本公共服务

上，不可能做到“大包大揽”“有求必应”。公共服务的提供必须以需求为导向，抓住公共需求的“最大公约数”，把健全公共服务体系的制度安排、重大举措落实到解决人民最关心最直接最现实的利益问题上来，最大程度提升人民群众的获得感和幸福感，最大程度促进社会和谐稳定。坚持把加强基本公共服务作为重点，确保实现全覆盖。《建议》强调，加强义务教育、

就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖。这是增加公共服务供给的主攻方向，具体内容包括：推动义务教育均衡发展，完善资助方式，实现家庭经济困难学生资助全覆盖；完善就业服务体系，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利；建立更加公平更可持续的社会保障制度，将低保政策与扶贫政策有效衔接，对贫困人口应保尽保，确保困难群众基本生活；深化医疗卫生制度改革，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，对因病致贫

的提供医疗救助保障；加快基本公共文化服务标准化、均等化发展，推动文化资源向城乡基层倾斜，更好保障人民群众基本文化权益。在“十二五”规划基础上，进一步研究确定“十三五”时期基本公共服务的范围、标准，

强化财力保障、监督评价等机制，确保实现基本公共服务全覆盖。加快健全农村基本公共服务体系，鼓励和引导城镇公共服务向农村延伸，积极推进城乡基本公共服务均等化。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。提高公共服务有效供给，

地方政府财力是基础保障。革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区，经济发展水平普遍较低，财力相对有限，依靠自身力量还难以在公共服务上实现保基本、均等化、可持续等要求，需要中央政府和发达地区各种形式的帮扶。为此，在深化财政体制改革中，继续坚持把促进基本公共服务均等化作为重要取向，特别是加快完善一般转移支付制度，扩大这些地区的基础设施覆盖面，解决通路、通水、通电、通网络等问题，为群众公平享受基本公共服务提供保障。这也将有力促进区域间基本公共服务均等化，缩小区域发展差距。加强对特定人群特殊困难的帮扶。有特殊困难的特定人群是社会大家庭的平等成员，应

该在公共服务上有针对性地为他们提供特殊帮扶。要保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展，建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。

四、创新公共服务提供方式公共服务提供方式影响公共服务供给能力和共享水平。《建议》强调创新公共服务提供

方式，就是要处理好加大财政投入与完善体制机制、履行政府职责与发挥市场作用的关系，通过深化改革，加快形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高公共服务共建能力，不断提升公共服务质量和效率。增强政府公共服务职责，并不是说政府在公共服务方面要“包打天下”。《建议》提出，

能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。这要求各级政府进一步转变职能简政放权，尽可能利用社会力量，更好地发挥市场机制作用，增加公共服务供给。企业和社会组织有积极性、适合承担的，通过委托、承包、采购等方式交给他们承担；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。各级政府在强化公共财政保障的同时，要切实搞好规划、制定标准、促进竞争、强化监管，尽可能不养人、不养机构，少花钱多办事。创新公共服务提供方式，要加快社会事业改革。教育、科技、文化、卫生等社会事业单

位是提供公共服务的重要主体。要加快事业单位分类改革，进一步明确事业单位的功能定位，强化公益属性，使事业单位在提供公共服务方面发挥更大作用，更好实现增加公共服务供给的目标。同时，支持群团组织立足自身职责和优势，积极承接政府转移职能，以合适方式参与政府购买服务。

实施脱贫攻坚工程宁吉喆

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。对此，我们要深刻领会，认真贯彻，采取有效政策措施狠抓落实。

一、充分肯定扶贫开发取得的显著成就，清醒认识面对的突出问题改革开放 30多年来，我国走出了一条中国特色减贫道路。在党中央、国务院的领导下，

我们先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，扶贫开发工作不断深入。同时也要清醒看到，消除贫困任务依然艰巨。（一）过去五年扶贫开发工作取得新进展1．农村贫困人口大幅减少。2014年底，全国农村贫困人口为 7017万人，比 2011年

底减少 5221万人，平均每年减少 1740万人；贫困发生率为 7.2%，比 2011年下降 5.5个百分点，年均下降 1.8个百分点。上世纪 70年代末以来，我国累计已有 7亿多人摆脱了贫困。中国农村贫困人口的比例，从 1990 年的 60%以上，下降到 2002 年的 30%以下，2014年下降到 4.2%。中国已成为世界上最早实现联合国千年发展目标中减贫要求的发展中国家，对全球减贫的贡献率超过 70%。今年以来，各地减贫工作力度明显加大。年初《政府工作报告》提出的农村贫困人口再减少 1000万人以上的任务有望完成。

2．贫困地区基础设施和公共服务不断完善。2011-2014年，国家集中连片特困地区新建农村公路 124.12万公里，贫困地区累计解决 7852万农村居民的饮水安全问题和 354万无电人口的用电问题，完成 1565.4万农村贫困户的危房改造。2014年底，93.5%的乡镇和 70.8%的建制村实现了交通通畅，100%的建制村和 90%以上的自然村通上了电话。农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生免学费政策在集中连片特困地区全覆盖。贫困地区新农合参保率达 98%以上，农村低保和基本养老保险全覆盖。重点高校面向贫困地区定向招生人数从 2012年的 1万人增加到 2014年的 5万人。

3．贫困地区经济发展和农民增收步伐加快。2011-2014年，贵州、云南、四川、湖南、广 西 、 河 南 等 六 个 贫 困 人 口 最 多 的 省 区 生 产 总 值 合 计 分 别 增 长62.8%、55.7%、54.5%、51.4%、49.4%、46.2%，明显高于全国 36.3%的国内生产总值增幅。2014年贫困地区农村居民人均纯收入 6610元，达到全国农村居民人均水平的

65.3%，比 2011年提高了 8.2个百分点，连续第三年实现了贫困地区农民收入增幅高于全国。2015年前三季度，贫困地区农民人均纯收入增幅继续高于全国平均水平。

4．扶贫开发机制创新取得新突破。中央提出了精准扶贫的工作思路，摸清了全国贫困村、贫困户底数，中办、国办出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。探索建立了贫困县考核和约束机制，健全了社会扶贫组织动员机制，完善了投入机制。各地省级财政扶贫投入预算从 2014 年的 236.28 亿元增加到 2015 年的 284.12 亿元，增长20.25%；中央财政 2015年安排专项扶贫资金 467.45亿元，同比增长 8%。（二）扶贫开发仍然是经济社会发展最突出的短板1．贫困群体规模仍然较大。贵州、云南、河南、广西、湖南、四川六省区贫困人口均超

过 500万，其中贵州达 623万；西藏、甘肃、新疆、贵州、云南五省区贫困发生率超过15%，其中西藏达 23.7%，全国重点县和片区县的贫困发生率平均达 22.1%。

2．扶贫开发难度越来越大。经过 30多年来持续不断的扶贫开发，未解决的都是难啃的“硬骨头”。一些贫困者非残即病，劳动能力弱。一些贫困家庭一穷二白，缺乏劳动力、劳动工具和安全住房、干净水等基本生产生活条件。一些贫困人口居住在深山区、石山区、高寒山区、沙化区和荒漠化区，扶贫难以见效。2011-2014 年，我国减贫幅度分别为26.1%、19.1%、16.7%、14.9%，呈逐年下降趋势。

3．扶贫开发工作力度亟待加大。还存在扶贫认识不到位、措施不得力的突出矛盾。一些中西部贫困地方还没有把脱贫攻坚作为主要任务。一些部门、单位和东部地方还没有把扶贫济困摆在应有位置。扶贫投入总量仍然不足、渠道比较分散、效率总体不高，面向贫困人口的普惠性金融服务机制还不健全。

二、进一步明确“十三五”时期扶贫开发的总体要求扶贫开发事关全面建成小康社会，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关经

济平稳较快发展。确保到 2020年农村贫困人口实现脱贫，是我们党向人民作出的郑重承诺，是必须打赢的一场攻坚战，必须提高思想认识，确立指导思想，确定总体目标。（一）明确当前和今后几年扶贫开发的指导思想党中央、国务院高度重视扶贫开发工作。党的十八大以来，习近平总书记 20多次就扶贫

工作做重要讲话，10多次到贫困地区调研考察，几次专门召开扶贫开发座谈会，发出到2020年农村贫困人口如期脱贫的动员令。李克强总理也多次就扶贫开发作出重要指示，多次深入贫困地区调研考察，连续两年将减贫 1000万人以上列为政府年度工作目标。我们要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕“四个全面”战略布局，推动共享发展，充分发挥政治优势和制度优势，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚持精准帮扶与区域开发紧密结合、扶贫开发与生态保护并重、扶贫开发与社会保障有效衔接，采取超常举措，拿出过硬办法，汇聚各方力量，攻克脱贫难关。

（二）明确实施脱贫工程的总体目标目前，全国有 14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万

个贫困村、2948.5万个贫困户、7017万贫困人口，必须对症下药、靶向治疗。到 2020年，要在经济持续健康发展的同时，使我国现行标准（按 2010年不变价计算，农民人均纯收入2300元）下农村贫困人口实现脱贫，使贫困县全部摘帽，使区域性整体贫困得到解决。稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，实现贫困地区农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

三、落实到2020 年扶贫开发的主要任务和政策措施“十三五”时期，我国扶贫开发工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。时间紧迫，任

务繁重，必须全力以赴，确保完成。（一）实施精准扶贫、精准脱贫我国区域发展很不平衡，贫困人口分布在 20多个省（区、市），扶贫脱贫必须因人因地

施策，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障，提高扶贫实效。

1．发展特色产业脱贫。支持贫困地区科学制定特色产业发展规划，鼓励贫困村、贫困户发展特色农产品及其加工业，深入实施乡村旅游扶贫工程，合理有序开发优势能源矿产资源。为增强自我发展能力，对集中连片特困地区县，实行中央、省、市财政全额返还县级财政的政策；对片区外国家扶贫开发工作重点县，实行中央财政全额返还县级财政的政策。

2．引导劳务输出脱贫。加大劳务输出培训投入，继续实施职业技能提升计划，建立和完善输出与输入地劳务对接机制，引导农村贫困人口进入家政、物流、养老等领域就业。对贫困地区农民工返乡创业给予政策支持。有能力在城镇稳定就业和生活的有序实现市民化。

3．实施易地搬迁扶贫。编制实施易地扶贫搬迁规划，对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发地区的贫困人口，坚持群众自愿、积极稳妥的原则，因地制宜实行搬迁安置。初步统计，“十三五”时期需异地搬迁的贫困人口约 1000万人。要加大中央预算内投资和地方各级政府投入力度，创新投融资方式，多渠道筹集 6000亿元资金，促进搬得出、稳得住、有事做、能致富。

4．实行社会保障兜底政策。实施健康扶贫工程，提高贫困地区基本医疗和公共卫生服务水平。把新农合大病保险支付、医疗救助等结合起来，使患大病者得到兜底保障。加大贫困残疾人健康服务力度。实行低保政策和扶贫政策有效衔接，对贫困人口应保尽保。（二）扩大贫困地区基础设施覆盖面我国贫困地区多处于中西部、山区和边陲地带，自然条件复杂，基础设施薄弱，必须进

一步加强建设，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。

1．加快贫困地区交通、水利、电力和互联网建设。对连接贫困地区的国家铁路网、国家高速公路网等重大交通项目建设要加快推动。对贫困地区重大水利工程和中小水利项目要强化建设。对贫困地区水电开发、农田改造升级、光伏发电工程要大力推进。加大“互联网+扶贫”力度，加快实现贫困村宽带网全覆盖，实施电商扶贫工程，促进贫困地区大众创业、万众创新。

2．加强贫困地区生态保护、农村危房改造和人居环境整治。国家退耕还林还草、退牧还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙等重大生态工程，进一步向贫困地区倾斜。加大农村危房改造、农房抗震改造力度。推进贫困村生活垃圾处理、污水处理、农户改厕、村庄绿化，推动农村环境综合整治，支持山、水、田、林、路建设及小流域综合治理。

3．探索资产收益扶贫。探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。对财政扶贫资金和其他涉农资金投入一些项目形成的资产，考虑折股量化给贫困户。（三）推进贫困地区基本公共服务均等化贫困地区与较发达地区的差距，在很大程度上表现在教育、卫生、文化、社保等基本公

共服务上，必须着力缩小。1．提高贫困地区基础教育质量。“扶贫需扶智”。要实施教育扶贫全覆盖工程，让贫困

家庭子女都能接受公平的有质量的教育，阻断贫困代际传递。国家教育经费继续向贫困地区、向基础教育倾斜，“特岗计划”“国培计划”向贫困地区倾斜。在贫困地区率先实行普通高中免学费，建立保障农村学生上重点高校的长效机制。

2．建立健全留守儿童和妇女、老人以及残疾人关爱体系。对农村“三留守”和残疾人进行全面摸底排查，建立信息管理和服务系统。加强对未成年人的监护和困境儿童福利保障，帮助特殊贫困家庭解决实际困难。加快建立健全困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。

3．丰富贫困群众文化生活。集中实施一批文化惠民扶贫项目，重点是广播电视服务网络、数字文化服务、乡土人才培养、流动文化服务等。支持贫困地区挖掘保护、开发利用民族民间文化遗产和资源。文化事业经费向贫困地区倾斜。（四）实行脱贫工作责任制贯彻扶贫开发主要任务和政策措施，关键在落实责任。1．进一步完善中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制。

强化脱贫工作责任考核。对贫困人口规模 500万人以上或贫困发生率 15%以上的 9个省区，真正把扶贫开发作为“一把手”工程来抓。对贫困县重点考核脱贫成效，实行扶贫工作“一票否决”。同时，强化督察和问责，完不成年度扶贫任务的对领导干部进行约谈。加强贫困村党支部建设。

2．强化扶贫开发投入保障。加大中央和省级财政扶贫投入，中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模每年保持较大幅度增长，一般性转移支付资金、涉及民生专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区、贫困人口倾斜。国家

在贫困地区安排的公益性建设项目，取消县及县以下以及西部地区连片特困地区地市级配套资金。整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。鼓励开发性、政策性、商业性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，发挥互补作用。发行政策性金融债并给予财政贴息等优惠政策。实施扶贫小额信贷工程。保障扶贫开发用地。加大科技扶贫力度。贫困地区创业创新和服务的人员，在薪酬待遇、公务员录用、职级调整、职称评聘等方面给予特殊政策。

3．健全东西部协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制。东部地区增加对口帮扶财政投入，启动实施东部强县与贫困县“携手奔小康”行动。加强并改进党政军群部门和单位定点扶贫工作。深入推进中央企业定点帮扶贫困革命老区“百县万村”活动。激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫，落实企业和个人扶贫捐赠税前抵扣政策。扩大扶贫国际合作。把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点。

提高教育质量袁贵仁

教育是民族振兴、社会进步的重要基石。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）强调“提高教育质量”，这是我们党站在如期全面建成小康社会的战略全局高度作出的重大部署，集中体现了以习近平同志为总书记的党中央对教育工作的高度重视和殷切期望，为“十三五”时期教育改革发展指明了方向。

一、提高教育质量是如期全面建成小康社会的基础性工作“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，教育的基础性、先导性、全局性地位和作

用更加突显。只有不断提高教育质量，实现“教育现代化取得重要进展，劳动年龄人口受教育年限明显增加”的目标要求，才能确保我国迈进创新型国家和人才强国行列，人民思想道德素质、科学文化素质、健康素质明显提高，为如期全面建成小康社会奠定坚实基础。

“十二五”时期是我国教育事业发展很不平凡的五年。以实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》为引领，我国教育总体发展水平进入中上收入国家行列。学前教育毛入园率提前两年实现规划目标，义务教育均衡发展全面推进，新增劳动力绝大部分接受过高中以上教育，现代职业教育体系框架基本形成，高等教育综合实力和贡献力明显增强，继续教育资源进一步扩大，民族教育快速发展，残疾学生受教育权利得到较好保障。各级各类教育发展水平明显提高，为党和国家事业发展作出了重要贡献。

“十三五”时期我国教育将进入提高质量的新阶段。《建议》坚持“四个全面”战略布局，提出了坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。所有这些发展理念的落实，都必须按照习近平总书记关于“更加注重加强教育和提高人力资本素质”的要求，把提高教育质量摆在更加重要的战略位置。从坚持创新发展看，创新驱动实质上是人才驱动，教育创新为各方面创新提供知识、技术和人才支撑，花大气力抓好教育是创新发展的根本大计。必须加快教育体制改革，全面提高高校基础研究能力。着力培养学生创新精神。从坚持协调发展看，我国经济发展方式正在加快转变，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，通过教育加快提升人力资本素质是未来我国经济社会持续健康发展的关键。只有全面高质量的教育，才能更好地服务于协调发展。从坚持绿色发展看，推进美丽中国建设既丰富和拓展了教育的服务领域，又对教育提出了新的更高要求。要积极参与和支撑低碳循环发展，加强资源环境国情和生态价值观教育，推动形成绿色发展方式和生活方式。从坚持开放发展看，开放是国家繁荣发展的必由之路，也是现代化教育的基本特征。要站在统筹国内国际两个大局的高度，以开放促改革、促发展，通过开放把中国教育办得更好，更好地服从服务于国家建设和对外开放战略大局。从坚持共享发展看，人民对美好生活的向往，是我们的奋斗目标。我们要真正把工作重点转到提高教育质量上来，让每个孩子都能接受公平的有质量的教育，使全体人民在教育改革发展中有更多获得感。

二、提高教育质量必须全面落实立德树人根本任务党的十八大以来，习近平总书记从确保党和国家兴旺发达、长治久安的战略高度，多次

就落实立德树人根本任务作出重要指示。《建议》进一步强调：“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，加强社会主义核心价值观教育，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。深化教育改革，把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为重点任务贯彻到国民教育全过程。”落实立德树人根本任务，体现了新时期贯彻党的教育方针、实施素质教育的时代要求，是教育系统坚持和发展中国特色社会主义的核心所在，是“十三五”时期提高教育质量的关键。（一）落实立德树人根本任务，必须全面贯彻党的教育方针为社会主义现代化建设服务、为人民服务是教育工作的根本宗旨。衡量一个学校办得好

不好，一个地方教育办得好不好，关键看给国家和社会提供了多少高质量人才和高质量成果。要把促进学生健康成长作为学校一切工作的出发点和落脚点，与生产劳动和社会实践相结合，为每个学生提供适合的教育，促进每个学生主动地、生动活泼地发展。要把服务经济社会发展作为教育的重要方向，全面适应创新、协调、绿色、开放、共享发展的需求，在服务中体现教育的地位、作用和价值。（二）落实立德树人根本任务，必须与加强社会主义核心价值观教育紧密结合习近平总书记明确指出，“核心价值观，其实就是一种德，既是个人的德，也是一种大

德，就是国家的德、社会的德”。青少年是国家的未来、民族的希望，他们的价值取向决定

了未来整个社会的价值取向。培育和践行社会主义核心价值观必须从小抓起、从学校抓起，真正落实到教材课堂中，落实到文化育人中，落实到实践活动中，落实到政策制度中。加强社会主义核心价值观教育，要同中华优秀传统文化教育，同公民思想道德建设和社会诚信建设，同民族团结教育，同提高法治意识、环境意识、国防意识等紧密结合，形成全员全过程全方位育人的强大合力。（三）落实立德树人根本任务，必须把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为

工作重点人才培养的质量，不应只看学生考试分数，更根本的是看学生是否具备服务国家服务人

民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力。要面向全体学生，牢固树立人人成才观念、多样化人才观念、终身学习观念和系统培养观念，更加注重教学、科研、实践紧密结合，更加注重学校之间、校企之间、学校与科研机构之间协同育人，努力形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制。要适应国家和社会发展需要，遵循教育规律、教学规律和人才成长规律，更加注重学思结合、知行统一、因材施教，为党和人民事业培养合格建设者和可靠接班人。

三、提高教育质量必须全力落实促进公平、优化结构、深化改革的重大任务根据《建议》的部署，“十三五”时期教育改革发展要以促进公平为基本要求、以优化

结构为主攻方向、以深化改革为根本动力，在提高教育质量上下大力气、下苦功夫，加快实现教育现代化。（一）提高教育质量，必须大力促进教育公平现代化的教育是公平的教育。习近平总书记强调，“努力让每个孩子享有受教育的机会，

努力让 13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力”。《建议》对促进教育公平的部署集中在三个方面。一是促进义务教育均衡发展。坚持保基本、均等化、可持续方向，“推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量。”“加快城乡义务教育公办学校标准化建设”，加强义务教育基本公共服务，全面改善贫困地区薄弱学校办学条件，保障留守儿童和进城务工人员随迁子女同样受到良好教育，逐步缩小城乡、区域、校际差距。二是实现更高水平的普及教育。坚持教育的公益性和普惠性，“普及高中阶段教育”，“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展”，“办好特殊教育”，提高贫困地区基础教育质量，保障公民依法享有接受良好教育的机会。三是合理配置公共教育资源。强化政府促进教育公平的主体责任，“逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费。”“完善资助方式，实现家庭经济困难学生资助全覆盖”，阻断贫困代际传递；畅通农村和贫困地区学子纵向流动的渠道，进一步增加农村学生上重点高校人数，让每个孩子都有机会通过教育改变自身命运。（二）提高教育质量，必须着力优化教育结构体系

现代化的教育应当有合理的结构体系。习近平总书记强调，要更好支持和帮助职业教育发展，建立人才培养的协调机制，扎根中国大地办大学，使我国教育越办越好、越办越强。《建议》将优化教育结构体系作为提高教育质量的重点，作出了三个方面部署。一是建设现代职业教育体系。“推进产教融合、校企合作”，推进现代学徒制试点、集团化办学、校企一体化办学、“双师型”教师队伍建设，推进终身职业技能培训制度，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。二是优化学科专业布局和人才培养机制。适应国家和区域经济社会发展需要，“鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变”，重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模。三是全面提升高校教学水平和创新能力。加快建立高校分类设置、分类拨款和分类评估制度，形成办出特色、争创一流的长效机制；以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会为导向，“使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平”，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力；深化高校创新创业教育改革，办好中国“互联网+”大学生创新创业大赛，鼓励以创业带动就业，努力造就大众创业、万众创新的生力军；加强基础研究，注重原始创新，支持高校参与建设一批国家技术创新中心，重视颠覆性技术创新；繁荣发展高校哲学社会科学，建设中国特色新型高校智库，为科学民主决策提供高质量的智力支持。（三）提高教育质量，必须深化教育领域综合改革加快推进教育现代化，必须加快教育改革步伐。习近平总书记强调，要深化教育改革，

创新教育方法，努力形成有利于创新人才成长的育人环境。《建议》重点从四个方面对教育领域综合改革作出了部署。一是落实并深化考试招生制度改革和教育教学改革。推进考试招生制度改革，“建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道”，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制，构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习“立交桥”。二是推进教育信息化。加快教育信息基础设施建设，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，完善国家教育管理信息系统。三是完善教育督导，加强社会监督。深入推进教育管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，健全国家教育督导制度，引导社会参与监督学校管理和改革，提高教育治理体系和治理能力现代化水平。四是支持和规范民办教育发展。“鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”，健全公共财政对民办教育的扶持政策，加强民办学校内部制度建设，保障民办学校、学生、教师合法权益。

四、努力为提高教育质量提供坚强保证实现“十三五”时期提高教育质量的目标任务，要始终把教育摆在优先发展的战略位置，

不断提高领导教育事业科学发展能力，努力把中央的决策部署落到实处。（一）加强和改善党对教育工作的领导要坚持党总揽全局、协调各方，完善各级党委和政府领导教育改革发展的体制机制，及

时研究解决提高教育质量的重大问题和群众关心的热点问题。健全各级各类学校党的组织，坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制，发挥基层党组织战斗堡垒作用和先锋模

范作用。要坚持不懈地加强思想政治工作，高度重视做好意识形态工作，加强网上思想文化阵地建设，切实维护学校和谐稳定。教育系统各级党组织要落实好党风廉政建设的主体责任和监督责任，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。（二）大力提升依法治教能力要善于运用法治思维和法治方式提高教育质量，加快教育法律一揽子修订，努力把教育

改革发展纳入法治化轨道。教育部门要依法行政，健全权力清单和责任清单制度，持续推进简政放权、放管结合、优化服务。学校要依法办学，加强党的建设，完善内部治理结构，全面推动章程建设，面向社会依法自主办学。深入开展法制宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系，切实增强教育系统干部师生尊法学法守法用法自觉性。（三）全面加强教师队伍建设要把加强教师队伍建设作为提高教育质量最重要的基础工作来抓，引导广大教师做党和

人民满意的“四有”好老师。健全师德师风建设长效机制，不断提高教师思想政治素质和职业道德水平，加大对学术不端行为的惩治力度。落实好《乡村教师支持计划 (2015-2020年)》，着力加强乡村教师队伍建设，全面推开中小学教师职称制度改革，改善教师待遇，关心教师成长，维护教师权益，吸引、鼓励、支持优秀人才长期从教、终身从教。大力宣传优秀教师先进典型，让尊师重教在全社会蔚然成风。实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴的中国梦，归根到底靠人才、靠教育。

我们要坚持“四个全面”战略布局，全面提高教育质量，为夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利作出更大的贡献。

促进就业创业尹蔚民

就业是民生之本，创业是就业之源。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），将就业创业作为共享发展的重要内容，对做好新时期就业创业工作提出了一系列新要求，明确了“十三五”时期就业创业工作的基本方向和战略任务，具有十分重要的意义。

一、坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策我国有 13亿多人口，有 9亿多劳动力，解决好就业问题，始终是经济社会发展的头等

大事。党中央、国务院高度重视就业工作，把促进就业作为最大的民生，把实现就业更加充

分作为全面建成小康社会的重要目标，提出了劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的新时期就业方针，对做好就业工作作出一系列重大决策部署，就业工作取得显著成效。城乡就业人数从 2010年末的 76105万人增加到 2014年末的 77253万人；2011-2014年，城镇新增就业人数累计达 5119万人，超额完成“十二五”确定的 4500万人目标；失业率保持在较低水平，就业局势保持基本稳定。

“十三五”时期，就业领域面临许多新的矛盾和挑战，就业任务仍然十分繁重：就业总量压力依然存在，需要在城镇就业的新成长劳动力年均仍有 1500万人左右；劳动力技能、技术水平与市场需求不适应、不匹配和劳动力供给与需求失衡的就业结构性矛盾更加突出；劳动者就业诉求更高更加多元化。《建议》提出，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。这是解决新时期就业问题的基本方略。坚持就业优先战略，就是要将扩大就业作为经济社会发展的优先目标，选择有利于扩大

就业的经济发展战略，实现经济发展与扩大就业的良性互动。为此要加强经济社会发展规划与促进就业的协调，健全宏观调控体系，将城镇新增就业、调查失业率作为宏观调控指标，合理确定经济增长速度和发展模式，建立宏观经济决策的就业效果评估机制。要在保持经济竞争力的同时，大力发展新业态、新产业和就业容量大的行业，创造更多就业岗位。要进一步强化政府促进就业的责任，完善就业考核指标体系，把促进就业创业作为考核各级政府政绩的重要因素，通过完善和落实目标责任制，保持就业局势稳定。实施更加积极的就业政策，就是要适应经济发展新常态，将就业政策与财政、金融、产

业等政策相协调，不断完善促进就业的政策体系。要围绕解决结构性就业矛盾、鼓励劳动者自主创业、提高就业质量，加强就业政策与教育、劳动关系、社会保障等政策的衔接，提高政策的针对性和有效性。要加强政策对灵活就业、新就业形态的支持，促进劳动者自主就业。要强化政策落实，确保政策取得实效。

二、鼓励以创业带就业《建议》提出，完善创业扶持政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的创业服务平台。

这是面对全球新一轮科技革命与产业变革的重大机遇，面对我国经济发展新常态下的趋势变化和长期存在的就业压力提出来的。把创业与就业结合起来，以创业带就业，将催生经济社会发展新动力，是稳增长、扩就业、激发亿万群众的智慧和创造力，促进社会纵向流动、公平正义的重大举措，对于推动经济结构调整、走创新驱动发展道路具有重要意义。要营造良好的创业环境和氛围。为此必须进一步深化商事制度和行政审批制度改革，降

低市场准入门槛。加大创业宣传力度，营造鼓励创业、宽容失败的社会氛围，培育创业文化，让大众创业、万众创新蔚然成风。要完善创业扶持政策。拓宽创业投融资渠道，发展创业担保贷款，着力解决劳动者创业

过程中融资难问题。同时要加大减税降费力度，切实减轻创业者的税费负担。

要建立面向人人的创业服务平台，完善创业服务体系和服务方法，提高服务均等化、标准化和专业化水平，推广新型孵化模式，加快发展众创空间，建设一批创业孵化基地和创业园区，为劳动者创业提供项目开发、开业指导、融资服务、跟踪扶持等服务。要切实提高劳动者创业能力。把创业素质教育纳入国民教育体系，充分调动发挥社会各

方力量和积极性，努力培育企业家精神。围绕培养创业意识、加强创业实践，加大创业培训力度，全面提高劳动者创业能力。

三、统筹人力资源市场，完善就业服务体系人力资源市场是重要的生产要素市场，是社会主义市场体系的重要组成部分。当前影响

人力资源合理流动和有效配置的一些制度性障碍依然存在，劳动者自主流动仍受到某些限制，单位招用人制度不规范，一些显性或隐性的歧视现象依然存在。《建议》提出，统筹人力资源市场，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利，同时强调要提高劳动力素质、劳动参与率、劳动生产率，增强劳动力市场灵活性，促进劳动力在地区、行业、企业之间自由流动。这是针对当前人力资源市场状况提出的完善市场机制的明确要求。进一步完善人力资源市场，要尊重劳动者和用人单位市场主体地位，建立健全相关法律制度，消除影响平等就业的制度障碍。要深化人力资源市场改革，促进劳动者自由流动，增强市场灵活性，保持市场活力。要进一步加强人力资源市场管理，规范市场秩序，依法保障人力资源市场双方合法权益。就业服务具有促进人力资源市场供求平衡，减少市场摩擦，帮助困难群体就业的重要作

用，也是政府调控市场的重要手段。《建议》提出，完善就业服务体系，提高就业服务能力。这为“十三五”时期加强公共就业服务体系建设指明了方向。要完善就业服务体系，建立绩效考核和购买服务成果机制，提高就业服务供给能力和水平。要不断丰富服务内容，拓展服务功能，完善服务手段，全面推进公共就业服务精细化、专业化和标准化。要全面推进公共就业服务信息化建设，努力实现就业管理和就业服务工作全程信息化。就业失业统计指标是就业宏观决策的依据，也是做好就业工作的基础。《建议》提出，

完善就业失业统计指标体系。要更加重视就业统计工作，进一步健全就业统计指标，完善统计口径和调查方法，大力推进就业统计信息化建设，不断提升数据质量，为宏观决策和制定更具针对性的政策措施提供有力支持。

四、做好高校毕业生和就业困难人员就业工作高校毕业生是国家的宝贵财富，解决好他们的就业问题，既关系实现个人价值和家庭幸

福，更关乎国家长远发展和社会和谐稳定。“十三五”时期，高校毕业生仍保持在每年 700多万人以上。《建议》提出，落实高校毕业生就业促进和创业引领计划，带动青年就业创业。这就要求我们要坚持将以高校毕业生为重点的青年就业摆在就业工作的首位，采取更有针对性的措施，积极促进高校毕业生多渠道就业创业。要结合经济转型升级特别是战略性新兴产

业、现代服务业以及各类新业态、新模式的发展，开发更多适合高校毕业生就业的岗位。要运用各项扶持政策，鼓励引导高校毕业生到基层、到企业就业。要继续实施高校毕业生就业促进计划，通过提供岗位信息、就业指导、见习培训、困难帮扶等一揽子就业服务，帮助有就业意愿的未就业高校毕业生在毕业半年内实现就业或参加到就业准备活动中。要深入实施大学生创业引领计划，通过普及创业教育、加强创业培训、提供工商登记和银行开户便利、多渠道资金支持、创业经营场所支持和加强创业服务等措施，帮助有创业意愿的大学生成功创业。同时，还要进一步深化高等教育改革，促进人才培养更好地与经济社会发展需求相适应，从源头上化解高校毕业生结构性就业矛盾。就业困难人员多数年龄偏大，文化技能水平较低，单靠市场难以实现就业。随着淘汰落

后产能、产业结构调整进程加快，还将出现新的就业困难人员。解决他们的就业问题，是落实社会政策要托底的重要内容。《建议》提出，加强就业援助，帮助就业困难者就业。为此，要进一步落实和完善援助政策措施，将日常援助和集中援助相结合，提高就业援助的针对性和有效性，通过鼓励企业吸纳、公益性岗位安置等多种渠道帮助就业困难人员尽快就业，确保零就业家庭动态清零。

五、加强职业培训，提高劳动者就业能力职业培训是建设人力资源强国和实现创新驱动发展的重要支撑，也是解决结构性就业矛

盾和提高就业质量的根本举措。《建议》明确提出了“十三五”时期加强职业培训工作的主要任务。一是推行终身职业技能培训制度。为此要加快构建覆盖城乡全体劳动者，贯穿劳动者从

学习到工作的各个阶段，适应劳动者多样化、差异化需求的职业培训体系，实现培训对象广覆盖、培训类型多样化、培训等级多层次、培训载体多元化、培训管理规范化。二是强化对重点人群的职业培训。开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、

失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动。坚持就业导向，强化服务，提升质量，大力开展有针对性的就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训。同时，要适应新型城镇化建设的需要，深入实施新生代农民工职业技能提升计划。三是创新技能人才培养模式。推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式，继续深化

校企合作办学，推进一体化课程教学改革，探索职业培训包教学，推行企业新型学徒制，着力提升技术工人教育的质量。四是健全技能人才评价体系。按照中央关于建立科学的人才评价机制的总体要求部署，

围绕服务经济发展和促进就业大局，深化技能人员职业资格管理改革，健全社会化职业技能鉴定、企业技能人才评价、院校职业资格认证相结合的技能人才多元评价体系。提高技术工人待遇，完善职称评定制度，推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法。

六、建立和谐劳动关系，维护职工和企业合法权益

劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。劳动关系是否和谐，事关广大职工和企业的切身利益，事关经济发展与社会和谐。当前，劳动关系总体保持和谐稳定，但由于我国正处于经济社会转型时期，劳动关系矛盾进入凸显期和多发期，劳动争议案件居高不下，构建和谐劳动关系任务依然艰巨繁重。《建议》提出，建立和谐劳动关系，维护职工和企业合法权益。为此，要重点做好以下工作。一是健全劳动关系协调机制。要全面实行劳动合同制度，规范企业用工行为，加强对企

业劳动用工管理。探索建立适应我国国情的劳动关系双方依法自主协调集体劳动关系的制度、机制，畅通职工诉求表达和利益协调渠道，推进劳动关系双方沟通协商制度化。进一步健全协调劳动关系三方机制，完善组织体系，创新组织模式，充分发挥政府、工会和企业代表组织共同研究解决有关劳动关系重大问题的重要作用。二是强化劳动纠纷调处。要进一步健全畅通有序、公正及时处理劳动争议的制度，完善

劳动争议处理机制，注重发挥协商调解的基础性作用，完善仲裁办案制度，健全裁审工作衔接机制，提升劳动争议调解仲裁效能。健全集体利益争议协调处理机制。建立劳动关系群体性纠纷的经常性排查和动态监测预警制度，及时妥善处置群体性事件。三是加强劳动保障监察执法。推进劳动保障监察综合执法，建立权责统一、权威高效的

劳动保障监察执法体制。创新劳动保障监察执法方式，坚持受理举报投诉和主动监督检查并重，逐步扩大主动监督检查覆盖面。加强基层劳动保障监察执法力量和基础服务设施，规范执法程序，加强执法监督，努力做到严格规范公正文明执法，切实维护职工合法权益。

建立更加公平更可持续的社会保障制度楼继伟

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，要建立更加公平更可持续的社会保障制度，这是对党的十八大和十八届二中、三中、四中全会有关精神的继承、丰富和发展。我们要认真学习领会，扎实推进社会保障制度各项改革。

一、建立更加公平更可持续的社会保障制度是全面建成小康社会的重要内容社会保障是人民群众的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，

具有优化资源配置的经济作用、促进社会公平的社会作用和保障国家长治久安的政治作用。经过长期的努力，特别是“十二五”时期的攻坚克难，我国社会保障体系有了长足发展，基本形成了社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的总体框架。制度体系日趋健全。“十二五”时期，全面建立了城镇居民养老保险、城乡居民大病保

险、疾病应急救助、临时救助、养老服务补贴等制度，涵盖各类群体、针对各类基本需求的社会保障制度体系已基本形成。体制改革深入推进。机关事业单位养老保险改革顺利实施，解决了不同性质单位在基本

制度安排上的“双轨制”问题。新农保和城居保统一整合为城乡居民基本养老保险。实施医保付费方式改革，规范医疗服务行为，控制医药费用不合理增长。保障人群持续增加。截至 2014年底，职工和城乡居民养老保险参保人数分别达到 3.1

亿人和 4.7亿人，比 2010年底增长 34.8%和 319.6%。职工医保、居民医保和新农合三项基本医保参保人数超过 13亿人，总参保率在 95%以上。其他社会保障制度的受益人群不断增加。保障水平明显提高。企业职工基本养老保险基本养老金月平均水平 2015年达到 2200

多元，是 2010年的 1.7倍。职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用报销比例 2014年比 2010年平均提高了 10个百分点左右。城市和农村低保平均标准分别由 2010年底的每人每月 251元和 117元提高到 2014年的 411元和 231元。在充分肯定成绩的同时，还必须看到，目前社会保障制度设计和运行还存在一些深层次

的矛盾和问题，风险隐患不容忽视。在经济进入新常态以及人口老龄化、新型城镇化加快推进的背景下，这些矛盾和问题会成为制约我国经济社会发展的因素。突出表现在：一是社会保险制度没有体现精算平衡原则，基金财务可持续性较差。“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长 18.6%，收入年均增长 12%，支出比收入增幅高出 6.6个百分点；全国职工医保基金和城乡居民医保基金支出增幅比收入增幅分别高出 2.5和 5个百分点。二是政府、企业、个人以及中央和地方之间责任分担机制不合理，收入保障和提供医疗卫生等公共服务的职责过度向政府集中，医疗卫生和社会保障服务机构运行机制比较僵化。三是制度条块分割，不同社会保障政策之间以及社会保障政策与其他经济社会政策之间衔接配套有待加强，碎片化问题突出。针对上述问题，应加快建立更加公平更可持续的社会保障制度，这是全面建成小康社会

的重要内容和基本保障。我们要按照中央部署，进一步改革完善社会保障体系，增强社会保障制度的公平性和可持续性，使发展成果更多更公平地惠及全体人民，更好地保障和改善民生。

二、建立更加公平更可持续的社会保障制度必须遵循的基本原则

“十三五”时期，社会保障改革发展要以党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神为指导，按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的总体部署，坚持“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的基本方针，以大力推进体制机制创新、合理界定政府与市场职责为主线，以确保制度更加公平更可持续和增强制度的统一性、规范性为着力点，以促进精算平衡、强化激励约束、推动制度整合、完善筹资机制为核心，确保社会成员合理分享改革发展成果。在改革过程中，要把握好以下基本原则。（一）必须立足基本国情，以保基本为优选目标，防止高福利倾向我国仍处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体上比较低，社会保障事业发展的经

济基础还比较薄弱。与此同时，我国人口年龄结构也将发生显著变化，在总和生育率下降与人均预期寿命延长等因素的推动下，我国老年人口占比不断上升，老年人口高龄化日益突出。社会保障制度建设，要合理把握改革的力度和进度，根据经济社会发展的基本情况以及个人、企业和财政等方面的承受能力，以满足人民群众基本需求为目标，合理确定社会保障项目和水平。要防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况，超出财政承受能力，以拔苗助长的方式来推进社会保障制度建设和提高保障待遇水平，避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。（二）必须坚持精算平衡，增强制度的可持续性，防范经济社会风险精算平衡是社会保险的基本原则。从宏观上讲，精算平衡就是要根据人口、经济等方面

的诸多因素合理确定并及时调整社会保险政策特别是待遇计发办法，确保基金中长期收支平衡。从微观上讲，精算平衡就是使参保者的缴费与收益密切挂钩，实现激励相容，调动其参保缴费的积极性。进一步深化社会保障特别是社会保险制度改革，要按照精算平衡的原则，对现有政策进行系统梳理和评估，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，科学合理设定制度参数、待遇计发办法，促进社会保险基金自求平衡，实现制度长期稳定运行。（三）必须加强制度整合，提升制度的公平性，防止结构性矛盾和社会不公在坚持不懈地推进单项社会保障制度改革完善的同时，要更加注重从整体上进行制度的

顶层设计，实现各项制度的有效整合和成熟定型。要按照“全覆盖”的要求，进一步提高养老、医疗和其他社会保险制度的参保缴费率，扫除参保的“盲点”和“死角”，防止重复参保。推动社会救助和福利制度实现应保尽保。通过优化整合制度、加强政策衔接、提高统筹层次，有效解决社会保障制度碎片化问题。逐步弱化城乡之间、地区之间、群体之间社会保障政策和待遇水平的差异，进一步体现公平性。（四）必须注重责任分担，合理均衡各社会主体之间的责任，防止过分增加全体纳税人

的负担

建立更加公平更可持续的社会保障制度，需要全社会的共同努力。要充分发挥政府、企业、个人的作用，形成强大合力。适度均衡责任分担，市场机制能够提供的保障职能，政府不要越俎代庖；该由个人和单位承担的社会保障责任，政府不要大包大揽，防止责任过度向政府集中，实际上是让全体纳税人担责。建立健全多层次的保障体系，以社会救助为托底层，社会保险为主体层，社会慈善、企业年金、职业年金和商业保险为补充层，加强各层次之间的衔接。适时适当降低社会保险费率，为补充保险留出发展空间。合理划分政府间的社会保障事权，按照外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”，根据养老、医疗卫生、社会救助等事务的特点，合理确定中央和地方政府的支出责任。大力推进政府购买服务和政府与社会资本合作，积极引导社会力量和资本参与提供养老、医疗卫生、社会救助等服务。

三、建立更加公平更可持续的社会保障制度的主要任务《建议》围绕建立更加公平更可持续的社会保障制度，提出了一系列重要任务。要按照

《建议》提出的改革部署，全力抓好养老和医疗两大重点，统筹社会救助体系建设，进一步深化社会保障制度改革，确保按期完成各项改革任务。（一）加快推进养老保险制度改革一是完善职工养老保险个人账户制度。加强个人缴费与待遇水平之间的联系，做到多缴

多得、长缴多得，鼓励参保缴费。随着退休人员预期余命的延长，合理调整个人账户养老金计发月数。改进个人账户记账利率办法，研究完善个人账户余额继承政策。二是实现职工基础养老金全国统筹。统筹考虑制度设计、中央与地方事权和支出责任划分等相关问题，积极稳妥推进职工基础养老金全国统筹，增强调剂基金余缺的能力。三是丰富社会保险基金收入来源渠道。拓宽社会保险基金投资渠道，推进基金市场化、多元化、专业化投资运营。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到 30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社保基金。四是渐进式延迟退休年龄。综合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，出台渐进式延迟退休年龄政策。适时适度提高城乡居民基础养老金的领取年龄。五是加快发展补充养老保险。完善企业年金和职业年金个人所得税递延纳税政策，扩大个人税收递延型商业养老保险试点，鼓励职工参加个人储蓄性养老保险，推动建立多层次的养老保险体系。六是建立基本养老金合理增长机制。以职工和居民收入为基础合理确定基本养老金水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制。（二）改革医疗保险制度一是健全医疗保险筹资机制和报销比例调整机制。建立居民医保和新农合筹资水平与医

疗费用增长速度以及其他相关因素合理挂钩的科学调整机制。合理强化医保个人缴费责任，增强居民医保和新农合制度的社会保险属性。研究实行参加职工医保的退休人员缴费政策。坚持适度保障原则，建立与筹资水平相适应的报销比例调整机制。二是全面实施城乡居民大病保险制度。完善大病保险制度，覆盖所有城镇居民医保、新农合参保人群，与医疗救助等

制度紧密衔接，共同发挥托底保障作用，有效防止发生家庭灾难性医疗支出。三是发挥医保控费作用。改革医保支付方式，大力推进按人头付费、按病种付费和总额预付等复合付费方式。鼓励商业保险机构参与医保经办。改进个人账户，采取门诊统筹报销模式，对费用较高的慢病和门诊大病给予更好保障，提高医保基金使用效益。实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算，为参保群众提供便捷服务。四是整合基本医疗保险制度。理顺居民医保和新农合管理体制，加快城乡居民基本医疗保险制度整合步伐。将生育保险和基本医疗保险合并实施，降低运行成本。五是鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。积极鼓励发展企业和个人共同负担的补充医疗保险以及个人投保的商业健康保险，建立多层次的医疗保障体系。在落实对基本医疗保险、补充医疗保险税收优惠政策的基础上，完善个人购买商业健康保险的个人所得税税前扣除优惠政策。（三）统筹社会救助体系建设加强社会救助政策衔接，专项救助不再锁定低保对象，减少福利捆绑，针对救助对象医

疗、住房、就业、教育等方面的特殊情况提供差别化救助。实行扶贫政策和低保政策有效衔接，对贫困人口应保尽保。整合基本生活救助制度，针对现行社会救助政策“单向叠加”、不同制度对同一困难类型或同一类救助对象重复保障的问题，统一按困难类型划分社会救助制度。制定和完善救助申请对象财产信息核查办法，建立跨部门、多层次的救助申请家庭经济状况核对机制。合理划分中央和地方政府的基本生活救助支出责任，并由中央和地方分别负担不同的救助项目或救助对象支出，以发挥中央促进基本公共服务均等化和地方掌握信息优势的两个积极性。支持发展慈善事业，积极引导社会力量参与社会救助。

推进健康中国建设李斌

健康是促进人的全面发展的必然要求，是国家富强和人民幸福的重要标志。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出推进建设健康中国的新目标，这是从落实“四个全面”战略布局，促进经济社会发展全局出发，对未来一个时期发展卫生计生事业，更好地维护国民健康作出的制度性安排，必将为实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力健康支撑，意义重大，内涵深刻，任务艰巨，我们要深入学习领会，全力推进实施。

一、深刻认识推进健康中国建设的重大意义（一）推进健康中国建设是实现“两个一百年”宏伟目标的必然要求健康是每个人成长和实现幸福生活的基础。习近平总书记深刻指出，没有全民健康就没

有全面小康。要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，为群众提供安全有效方便

价廉的公共卫生和基本医疗服务。当前，我国已跨越了解决基本温饱的阶段，人民群众对健康的追求更突出、更迫切。推进健康中国建设新目标的提出，是我们党以人为本、执政为民理念的体现。要求通过及时有效防控重大和突发新发疾病，保护群众生命健康。通过有效的社会卫生监管，保障群众获得健康的生产生活环境、安全的食品药品、有效的医疗卫生服务，增强群众的获得感。通过适当的筹资、服务提供和管理等制度安排，建立更加公平有效的医疗卫生体制，保障全体国民获得均等化的基本医疗卫生服务，促进社会公平，实现发展成果由人民共享，为全面建成小康社会和富强民主文明和谐的现代化国家奠定健康基础。（二）推进健康中国建设是维护国民健康的必然要求拥有健康的国民意味着拥有更强大的综合国力和可持续发展能力。卫生计生工作覆盖全

人口、呵护生命全过程、竭诚服务全天候，为维护和促进国民健康发挥着重要作用。“十二五”时期，我国卫生计生工作取得明显成效，居民主要健康指标总体上已处于中高收入国家行列，医疗卫生资源总量继续增长，服务设施条件、能力和质量持续提升。免费向城乡居民提供 12类 45项基本公共服务，重大传染病防治工作进展显著，妇幼卫生保健水平进一步提升。同时，也必须看到当前我国多重健康问题叠加的严峻形势：慢性病、传染病双重疾病负担日益加重，新发传染病的严重威胁不容忽视；新型城镇化、人口老龄化、疾病谱变化要求医疗保障和医疗卫生服务更加公平可及；环境污染和食品安全成为影响健康的重要因素。推进健康中国建设新目标的提出，不仅凸显了党和国家对保护国民健康的高度重视和坚定的政治决心，也有利于以人民群众健康需求为导向，以提高健康水平为目标，动员全社会参与，切实加强对国民健康重大和长远问题的有效干预，不断提高中华民族健康素质。（三）推进健康中国建设是落实“四个全面”战略布局推动深化医改的必然要求党中央、国务院把卫生计生等民生事业摆在协调推进“四个全面”的重要位置，把深化

医改作为保障全体人民“病有所医”的关键举措加以推进，取得了重大阶段性成效。目前，新农合、城镇居民医保、城镇职工医保参保率稳定在 95%以上，城乡居民大病保险全面实施，疾病应急救助制度全面建立。县级公立医院综合改革全面推开，100个城市公立医院改革试点稳妥推进。基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制得到巩固完善。随着医改步入深水区，深层次矛盾和问题集中暴露，改革难度明显加大。推进健康中国建设新目标的提出，有利于进一步凝聚起攻坚克难的信心和决心，推动解决制约事业发展和国民健康改善的全局性、根本性和长期性的问题。（四）推进健康中国建设是稳增长、促改革、调结构、惠民生的必然要求当前，我国经济发展进入新常态，医疗卫生发展不能仅仅依赖国家的高投入，不能再遵

循简单追求规模扩张的发展模式，而要更加注重从体系和结构调整中提高效率。推进健康中国建设新目标的提出，为发展智力和劳动密集、绿色低耗的健康服务业带来机遇，不仅有利于直接拉动内需、扩大就业，应对当前经济下行压力；还可以极大带动医药、信息、装备制造等相关产业以及医疗康复、老年护理、健康管理、健身养生等新兴产业发展，加快结构调整，促进发展方式转变，满足人民群众日益增长的多层次多样化健康新需求。

二、“十三五”时期医疗卫生事业发展的基本思路和主要目标综合研判，从现在起到 2020年是推进健康中国建设的关键时期，机遇与挑战并存，机

遇大于挑战。我们要在新的起点上把握战略机遇，全力推进健康中国建设，以更大的魄力、更足的勇气，不断破解深层次矛盾，推动重点领域和关键环节的改革发展取得决定性进展。基本思路是，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以邓小

平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，正确处理政府与市场、公平与效率、中央和地方、激励和约束的关系，统筹推进深化医改各项任务，更加注重预防为主和健康促进，更加注重提高基本医疗服务质量和水平，更加注重医疗卫生工作重心下移和资源下沉，更加注重中西医并重。进一步提高基本医疗卫生服务的公平性和可及性，进一步提高满足人民群众多层次、多样化健康需求的服务能力，进一步提高全民健康水平，为全面建成小康社会奠定坚实基础。主要目标是，到 2020年，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，普遍建立比较

完善的公共卫生和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系、比较科学的医疗卫生管理体制和运行机制，推进城乡基本公共卫生服务均等化，实现人人享有基本医疗卫生服务。人均预期寿命进一步提高，婴幼儿死亡率和孕产妇死亡率进一步降低，主要健康指标达到中等发达国家水平。

三、全力推进健康中国建设的重点任务（一）深化医药卫生体制改革坚持“保基本、强基层、建机制”基本原则，统筹推进公共卫生、医疗服务、医疗保障、

药品供应、监管体制综合改革，完善医药卫生管理、运行、投入、价格政策，增强改革的整体性、系统性和协同性，实现医疗、医药、医保联动，推进医药分开。全面推进公立医院综合改革，坚持公立医院公益属性，破除逐利机制，推进医疗服务价格改革，完善科学补偿机制。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，推动建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。建立现代医院管理制度，落实公立医院自主权，完善法人治理结构和治理机制，形成有激励、有约束、有活力、有效率的运行新机制，充分调动医务人员参与改革、优化服务的积极性。完善基本药物制度，理顺药品和医疗服务价格，健全药品供应保障机制。提高药品质量，确保用药安全。（二）着力完善医疗卫生服务体系一是继续强基层。全面落实《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》，合

理把控公立医院规模，优化医疗卫生结构布局，健全上下联动、衔接互补的医疗服务体系，促进医疗资源向基层、农村流动。完善基层医疗服务模式，力争实现每个家庭拥有 1名合格

的家庭医生、每个居民拥有 l份动态管理的电子健康档案和 1 张服务功能完善的健康卡。二是着力补短板。实施医疗卫生基础设施建设重大工程和健康扶贫工程，重点向基层医疗卫生机构、应急救治、妇幼健康和精神疾病防治等急需薄弱领域以及经济欠发达地区倾斜。三是实行分级诊疗。以高血压、糖尿病、肿瘤等慢性病为突破口，加强区域医疗中心建设，扩大优质资源辐射范围，提升基层承接多发病、常见病和康复治疗的能力，逐步实现基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动。四是提升医疗质量安全。全面实施临床路径，基本覆盖所有医疗服务。加强医疗质量监管，改善医疗服务。完善纠纷调解机制，构建和谐医患关系。五是加强队伍建设。建立健全有利于人才培养使用的制度和政策。切实加强医教协同，实施基层和紧缺人才队伍建设工程，规范化培训住院医师和全科医生。（三）继续加强重大疾病预防控制一是继续实施国家基本和重大公共卫生服务项目，进一步提高均等化水平。健全专业公

共卫生机构、基层医疗卫生机构和医院的分工协作机制，逐步实现由疾病管理向健康管理转变。二是深入开展爱国卫生运动和健康城市建设，推进城乡环境卫生整洁行动，力争实现全国农村居民都能喝上干净水、用上卫生厕所、在家能洗澡。倡导健康生活方式，广泛开展健康教育与健康促进活动，提高全民健康素养。三是加强传染病、慢性病、地方病等重大疾病综合防治和职业病危害防治。增加艾滋病防治等特殊药物免费供给，控制艾滋病疫情在低流行水平，控制血吸虫病实现传播阻断，降低结核病发病率和乙肝病毒感染率，基本消除麻风病、疟疾以及重点地方病危害，重视精神卫生，加强心理健康服务。落实预防和控制职业病危害主体责任，改善劳动条件，保护劳动者身体健康。通过多种方式降低大病慢性病医疗费用。四是提高妇幼健康水平。全面实施免费孕前优生健康检查，降低出生缺陷发生率，提高儿童免疫规划疫苗接种率，改善贫困地区妇女儿童营养状况。五是实施食品安全战略，加强食品安全风险监测和评估，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。（四）进一步健全全民医疗保障体系健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，全面实施城乡居民大病保险制度，

健全重特大疾病救助和疾病应急救助制度，并做好与基本医保制度的衔接。改革医保支付方式，推行以按病种付费为主，按人头、按服务单元、总额预付等复合型付费方式，有效控制医疗费用不合理增长。整合城乡居民医保政策和经办管理，鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。积极推进异地就医即时结报，方便群众就医。（五）坚持中西医并重，促进中医药民族医药发展完善中医药发展政策和机制，健全中医医疗保健服务体系，提升基层服务能力。加强中

医临床研究基地和科研机构建设，加强中医药人才培养。推广中医药标准和适宜技术，实施中药标准化行动计划，开展中药资源普查。积极发展中医药养生保健、健康旅游等特色服务。保护和促进民族医药发展。（六）支持推动医药科技创新

构建新型国家医学与健康科技创新和适宜技术推广体系。实施精准医学研究计划，促进转化医学研究，在干细胞、生物芯片、基因组学、手术机器人、生物医用材料技术与应用等领域实现突破。大力发展医药产业，实现主要医疗设备、创新药品、高值耗材等进口替代。实施“互联网+健康医疗”工程，促进云计算、大数据、物联网等信息技术与健康服务深度融合，推进远程医疗建设，实现各级人口健康信息平台互联互通。（七）积极发展健康服务业进一步优化政策环境，鼓励社会力量兴办健康服务业，优先支持举办非营利性医疗机构。

逐步推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇。鼓励医师到基层多点执业。促进医养结合，大力发展老年护理、康复、临终关怀等服务，探索建立老年长期护理保险制度。加快发展医疗旅游。

促进人口均衡发展蔡昉

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），明确提出“促进人口均衡发展”的要求，强调坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，积极开展应对人口老龄化行动。这是党中央顺应人民群众的迫切期待，推动经济社会持续健康发展做出的一个富有远见的重大部署，体现了增进人民福祉这一总体要求。《建议》提出“促进人口均衡发展”的要求，是基于我国人口发展的新特征，为了更有

力地应对未富先老这一新挑战而提出的。促进人口均衡发展的一个关键因素是合理的生育率水平。一般来说，保持 2.1这个更替水平左右的总和生育率（妇女终身生育的平均孩子数），有利于达到人口均衡发展。从我国特殊国情出发，今后一段时期比较适宜的生育率水平，应该在 1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济和社会发展的均衡协调。鉴于我国总和生育率目前在 1.5-1.6之间，大大低于更替水平，人口老龄化已经突出显现，人口素质亟待提高，《建议》在全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策、开展应对人口老龄化行动、注重家庭发展和关注妇女、未成年人、残疾人等人口群体等方面做出了战略部署。

一、我国人口发展取得的成绩和面临的挑战自 20世纪 70年代我国全面实施的计划生育，有效缓解了人口对资源环境和社保就业的

压力，对经济社会发展做出了重要贡献，有力促进了人民福祉的提高。在“十二五”时期，人口发展更加均衡，完善人口和计划生育的工作顺利展开，生育政策调整有序推进。特别是贯彻落实党的十八届三中全会精神，顺利出台了单独两孩政策，生育水平变化符合预期，实现了人口发展主要目标和任务。与此同时，我国人口发展仍然存在着不均衡的特点，集中表

现为人口加速老龄化及其相关影响，为“十三五”时期及更长期的经济社会发展带来严峻的挑战。

随着人口老龄化程度的不断提高，“未富先老”的特征愈益显现。2014年我国 60 岁及以上人口达到 2.1亿人，占总人口的比重为 15.5%，预计在“十三五”期间年均净增 600万人，此后老年人口的总数将进一步加大，增速进一步加快。作为一个处于中等收入阶段的发展中国家，我国人口老龄化程度大大高于其他发展中国家的平均水平。在我国经济社会发展水平仍然较低，以及逐渐形成倒金字塔型家庭人口结构的条件下，从物质赡养、生活照料和精神慰藉等方面实际应对养老挑战，既是十分紧迫的任务，又是长期的目标。人口老龄化的一个表现是劳动年龄人口的加速减少。自 2011年 l5-59 岁劳动年龄人口

达到峰值后，该年龄组人口逐年减少，预计“十三五”时期每年减少规模在 200万人以上。相应地，人口抚养比将持续上升，预计在整个“十三五”期间，0-14 岁人口加 65 岁及以上人口与 15-64 岁人口的比率，将提高 4个百分点。改革开放以来，我国实现的高速经济增长得益于劳动年龄人口增长、人口抚养比下降带来的人口红利，因此，人口年龄结构朝不利方向的转变则表明，“十三五”时期人口红利将加快消失，表现在一系列不利于经济增长的因素上面，进一步降低我国经济的潜在增长率。我国还存在人口素质方面的不均衡问题。主要表现为人口素质不高，将成为产业结构调

整、发展方式转变和增长动力转向创新驱动的瓶颈因素。长期以来，我国人口整体人力资本水平的改善，主要依靠受教育程度更高的新成长劳动力的进入，随着劳动年龄人口负增长以及新成长劳动力的负增长，人力资本改善的速度也会放慢。此外，提高人口健康水平、保障妇女和未成年人权益，以及支持残疾人事业，有利于显著提高平均预期寿命等人类发展指标，既标志着整个社会的文明程度，是坚持共享发展理念的题中应有之义，也是提高社会发展水平的直接着力点。

二、全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策《建议》提出全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，是利用“十三五”这个重要窗口

期，因应人民群众的期待和呼声，进一步释放生育势能，从中华民族生存发展的高度实施人口发展战略的重大决定和举措。从必要性看，实施这一政策调整的预期目标，是顺应群众的现行生育意愿，促进总和生

育率向 1.8这个水平回归，避免人口总量达到峰值后过快减少。从长期来看，这一政策的实施可减缓人口老龄化进程，在一代人之后可以增加劳动力供给，降低人口抚养比，提高经济潜在增长率。根据一些学者的估算，总和生育率每提高 0.1，可以把达到老龄化高峰期时的老年人口比重降低 1.5个百分点；如果总和生育率提高到接近 1.8的水平，与总和生育率1.6的情形相比，可在 2036-2040年期间把经济潜在增长率提高 0.2个百分点。从可行性看，在前期生育政策调整的铺垫下，这一新步伐既是积极的，也是稳妥的。

20世纪 70年代以来我国全面实施的计划生育政策，推动了我国从高生育水平到低生育水平的转变，实现了与资源环境相协调的目标。随着经济社会发展阶段和人口转变阶段的变化，在坚持计划生育基本国策的前提下，计划生育工作目标和实施方式也逐渐进行完善和调整。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出“坚持计划生育基本国策，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”的要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，做出了具体的部署，即启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，这是按照促进人口长期均衡发展的要求，在逐步调整完善生育政策方面迈出的一个重要步伐，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策可与其实现良好对接。生育政策调整是一个以促进人口均衡发展为目标的系统工程，因此，要按照中央《建

议》的要求，把生育政策调整与提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平结合起来。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，要从两个方面着眼和着力，即一方面积极推进，努力使符合政策要求的群体能够愿意生和方便生第二个孩子；另一方面，也要做好工作，防止生育堆积现象，避免失控。因此，要做好相关的公共服务和预期引导，如加大对产科病床、医护人员、救助中心、产前筛查诊断以及托幼和义务教育等方面的投入，合理疏导生育时机，实现政策预期目标，

三、开展应对人口老龄化行动养老是一个含义较为丰富的概念，即不仅包括物质和经济的赡养、日常生活的照料，还

包括精神和心理的慰藉等内容。因此，推进我国养老事业也是一个涉及全社会方方面面的系统工程。《建议》着重从物质赡养、生活照料和精神慰藉三个方面着眼，把积极应对人口老龄化作为一项行动计划，做出了全面、协调、配套的部署。弘扬敬老、养老、助老社会风尚。是否具有这样的风尚和氛围，反映了一个社会的文明

程度与和谐水平。中华民族历来具有敬老、养老和助老的优秀传统，在人口老龄化加速和深度化的今天，更应该弘扬和鼓励形成这样的社会风气，营造这样的社会环境，从家庭、社区、社会各个层次和环节着力，构建老年人友好型社会，并从乡规民约、法律法规和制度体制等层面予以保障。建设多层次养老服务体系。从我国家庭人口结构和未富先老等国情看，养老服务需求是

多层次、多样化的，单纯依靠家庭养老或机构养老，目前都难以充分满足现实中迫切的养老需要。《建议》阐述了中国特色的养老模式，即以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。居家养老与家庭养老的不同之处，就在于前者把发挥家庭养老的优势，与依托社区提供的服务相结合，形成一个互为补充、符合现阶段国情的养老模式。同时，机构养老作为一种必要的补充形式，一方面是指通过市场化或半市场化的商业行为，提供较为优质的养老服务，为部分家庭提供养老方式的更多选项；另一方面是指政府或政府与社会合作，提供具有公共品或半公共品性质的基本养老服务，对困难家庭的养老需求予以托底保障。

以改革的精神探索形成中国特色养老模式。已经经历人口老龄化的国家和我国各地，都探索尝试了多种养老及其实施形式，取得许多有益的经验。在借鉴和总结国内外探索经验的基础上，《建议》明确提出进一步改革和探索要求，可以从以下两个方面加以概括。首先，人口老龄化也意味着疾病流行类型的变化，随着从低龄老年人为主到高龄老年人

为主的老龄化深化，疾病、失能和半失能老年人的医疗、康复护理需要日益迫切，医疗卫生越来越成为养老服务的主要组成部分。对此，《建议》提出推动医疗卫生与养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度，旨在统筹医疗卫生与养老服务资源，完善老龄化社会保障，促进健康老龄化。其次，养老服务事业和养老产业，同时具有公共品、半公共品和市场产品的特点，推动

其发展需要全面发挥政府、社会和市场的作用。《建议》提出“全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”，既回应了我国养老服务需求激增的现状，又符合政府、社会、民间合作提供公共服务的现代理念。同时，养老服务和老年产业也是扩大消费内需的重要源泉，可以成为保持经济持续增长、形成新的经济增长点和促进宏观经济平衡的抓手。《建议》要求全面放开养老服务市场，通过政府向社会或经营者个人购买服务、实行股权合作等新模式、新业态、新方式，推动各类市场主体共同增强养老服务能力，增加养老产品的充分、有效和高质量供给。

四、注重家庭发展，关注困难人口群体家庭是人口再生产、经济社会活动、人力资本培养和敬老、养老、助老的基本单位，是

经济社会发展的重要推动力量和社会和谐的基础。因此，实现促进人口均衡发展的目标，必须建立在家庭发展的基础上。只有使家庭这个基本单位更加和谐稳定，能够在民生的改善方面有获得感，全面建成小康社会、人口均衡发展等战略目标才是实实在在的，才有扎实的微观基础。家庭人口结构特征变化、人口流动性加强、人力资源由市场配置等新情况，既是社会发

展的必然趋势，也为困难家庭和家庭弱势成员获得经济和社会发展均等机会造成特殊的困难，对政府公共政策提出紧迫要求。这方面的问题包括：部分计划生育家庭面临劳动参与能力不足和家庭养老能力缺乏等困难；流动儿童和留守儿童在养育、照料和接受教育方面的欠缺；一些农村妇女和老人面临生活和生产困难；残疾人享受均等的受教育和就业机会不足；等等。因此，在全社会范围关注困难人口群体，必须与注重家庭发展紧密结合，要求政府和社会推动形成良好的社会氛围和政策环境，加大支持力度，切实保障妇女、未成年人、老年人和残疾人在接受教育、获得就业机会、社会资源分配和享受基本公共服务等方面的权益。

加快建设人才强国陈 希

党的十八届五中全会站在协调推进“四个全面”战略布局的高度，强调要深入实施人才优先发展战略，推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势，聚天下英才而用之，加快推动我国由人才大国迈进人才强国。这是我们党立足当前、放眼世界、面向未来作出的重大战略部署，具有重大而深远的意义。我们一定要深入学习领会，认真贯彻落实。

一、充分认识加快建设人才强国的重大意义（一）加快建设人才强国是党和国家的一项重大战略决策党中央高度重视人才工作。2003年，全国人才工作会议明确提出实施人才强国战略。

2007年，党的十七大将人才强国战略与科教兴国战略、可持续发展战略确立为经济社会发展的三大基本战略，并写进了党章。在这三大战略中，人才强国战略处于关键地位，无论是科教兴国战略还是可持续发展战略，都要以人才为基础、以人才为保障。党的十八大以来，党中央把加快建设人才强国摆到更加突出位置，作出了一系列重要部署，习近平总书记多次作出重要指示，提出一系列新思想、新观点、新论断，为加快建设人才强国进一步指明了方向、提供了遵循。人才强国战略的实施，极大地调动了各类人才的积极性和创造性，激发了我国经济社会各项事业发展的活力。实践充分证明，实施人才强国战略，是实现国家富强、民族复兴的重大举措，是协调推进“四个全面”战略布局的重要保证。（二）加快建设人才强国是实施创新驱动发展战略的迫切需要实施创新驱动发展战略，是加快转变经济发展方式、提高我国综合国力和国际竞争力的

必然要求和战略举措。而人才是创新实践的主体和主导者，创新驱动实质是人才驱动。实施创新驱动发展战略，必须把人才开发作为战略基点，推动“人力红利”转变为“人才红利”，以“人才红利”促进管理创新、技术创新和劳动生产率提高，增强创新发展的内生动力；必须着力培养造就一大批高层次创新型科技人才，在创新实践中发现人才、在创新活动中培育人才、在创新事业中凝聚人才；必须充分发挥人才创新优势，引领关键核心技术实现重大突破，不断提升我国科技实力和自主创新能力。（三）加快建设人才强国是增强国际人才竞争优势的战略选择综合国力竞争说到底是人才竞争。为了抢占未来发展的战略制高点，世界各国纷纷制定

实施新的人才战略，策划出台新的政策法规和举措，加大对他国创新创业人才的吸引留置力度。如美国参议院通过《移民改革法案》，提出取消科技、工程等领域人才移民配额，获得博士学位的外国人获得绿卡可以不受数额限制等一系列优惠政策；欧盟实施支持青年人才跨境培养行动计划，确保优秀人才在欧盟国家内良性循环；加拿大、韩国等国家专门制定吸引外国专业技术人才、海外企业家的移民项目。高端人才和科技创新已成为大国角逐的决定性

力量，谁能培养和吸引更多优秀人才，谁就能在未来一个时期综合国力竞争中占据优势。面对严峻的国际人才竞争形势，我们必须以深入实施人才强国战略为统领，采取更加有力的人才举措，制定更具优势的人才政策，在国际人才竞争中赢得主动。（四）加快建设人才强国是集聚各方人才、巩固党的执政基础的重要举措办好中国的事情，关键在党、关键在人、关键在人才。当前，世情、国情、党情发生深

刻变化，党面临的长期执政、改革开放、市场经济和外部环境考验更加复杂严峻。推进国家治理体系和治理能力现代化，迫切需要我们党提高自身领导水平和执政水平，抓紧培养造就一大批高素质的善于治党治国治军的领导人才和其他各方面人才。同时，面对人才规模日渐壮大、构成更趋复杂、思想状况更加多元的客观现实，需要加强政治引领和政治吸纳，密切党同人才的联系，增强向心力和凝聚力，把各方面优秀人才团结集聚到党和国家事业中来，汇聚成社会主义现代化建设的磅礴力量。只有这样，我们党才能始终保持生机活力，走在时代前列，成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

二、更好落实加快建设人才强国的重点任务（一）深入实施人才优先发展战略国以才立，政以才治，业以才兴。人才是第一资源，人才优势是最有潜力、最可依靠的

优势。确立在经济社会发展中人才优先的战略布局，是建设人才强国的基本路径。要牢固确立人才引领发展的战略地位，把人才工作放在党和国家事业发展大局中谋划，实施国家重大发展战略和产业布局要与人才发展同步推进，促使人才规模、质量和结构与我国创新发展相适应相协调。要发挥人才在经济转型、产业升级中的生力军作用，下好人才“先手棋”，确保人才投入优先保证、结构优先调整、政策优先创新。着眼服务“四个全面”战略布局，以更加有力的政策措施，促进人才建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设深度融合。（二）大力培养集聚创新发展急需紧缺人才适应转变经济发展方式、实施创新驱动发展战略需要，推动人才结构战略性调整，突出

“高精尖缺”导向，更大力度培养引进经济社会发展急需紧缺人才。要加快建立国家杰出创新人才工作室，大力集聚从事原创研究、交叉研究、具有引领国际科学发展趋势的战略科学家；大力集聚适应我国调整产业结构、发展新型产业和新兴业态需要、有望推动我国关键核心技术实现重大突破的科技领军人才；大力集聚适应创新发展和走出去战略需要、具有国际化管理创新和跨文化经营能力的企业家人才；大力集聚支撑中国创造、技艺精湛的高技能人才；大力集聚战略规划、风险评估、资本运作、国际投资等领域的高层次专门人才；大力集聚通晓国际经济运行规则、熟悉“一带一路”沿线国家政策法律制度的复合型人才，让各类人才在中国大地上各得其所、大展其长。（三）实施重大人才工程

以重大人才工程为抓手，“撬动”人才发展体制机制改革，统筹推进各类人才队伍建设，是近些年人才工作取得的宝贵经验。要更大力度推进“千人计划”“万人计划”等国家重大人才工程，健全完善工程实施监测评估机制，不断提高工程质量效益，使人才工程成为凝聚和培养“高精尖缺”人才的大平台，成为人才创新创造、建功立业的助推器。支持各地各部门实施各具特色的人才工程，构建横向和纵向有效衔接的人才工程体系。同时，创新人才工程协同推进机制，统筹落实人才支持政策和财政专项资金。积极做好国际组织所需人才培养推送工作，加快培养推送政治过硬、专业水平高、精通国际事务的优秀人才到国际组织任职，增强我国在国际上的话语权和影响力，在国际舞台传递“中国好声音”。（四）推进人才发展体制改革和政策创新着眼于最大限度激发人才创新创造创业活力，完善人才发展体制机制，扩大用人主体自

主权，提高人才工作科学化水平，加快构建管理规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，形成具有国际竞争力的人才制度优势。着力破除制约人才培养、评价、使用、流动、激励的思想束缚和制度藩篱，实施更加灵活务实的政策。完善待遇、税收、保险等激励政策，健全有利于人才向基层、中西部流动的政策体系。优化人力资本配置，清除人才流动障碍，提高社会横向和纵向流动性。建立完善人才创新创业利益回报机制，保障人才以知识、技术、管理、技能等创新要素参与利益分配，合理分享创新收益。鼓励各地因地制宜，大胆探索创新，促进百花齐放、百舸争流，增强人才工作生机活力。（五）大兴识才爱才敬才用才之风“良禽择木而栖”，人才的成长、才干的施展需要良好的环境。要坚持尊重劳动、尊重知

识、尊重人才、尊重创造的方针，建立健全人才法律法规，维护人才合法权益，促进人才创新创业。大力弘扬鼓励创新、宽容失败的创新文化，让一切创新想法得到尊重、一切创新举措得到支持、一切创新成果得到保护。加强政策引导和舆论宣传，在全社会营造人才发展的良好环境。树立“大人才”观念，强化人人皆可成才的理念，推动形成万众创新创业、人人尽展其才的生动局面。

三、加快建设人才强国需要重点把握的几个问题（一）正确处理市场和政府在人才资源配置中的关系人才资源是经济社会发展的要素资源，必须遵循市场经济规律，使市场在人才资源配置

中起决定性作用，依据市场标准评价、使用和激励人才，推动人才管理部门简政放权，减少对用人主体和资源配置的直接干预，凡属市场能发挥作用的，人才管理部门要充分放权松绑，提供服务保障。同时，人才资源又不同于一般资源，不能完全交由市场，需要政府发挥宏观调控作用，依据国家有关法律法规和经济社会发展政策，积极运用财政、税收等宏观经济手段，推进城乡、区域、产业、行业和不同所有制人才资源开发，促进人才合理分布，使人才资源的市场化配置与更好发挥政府作用相互补充、相互促进、相得益彰。（二）坚持高端引领和整体开发相统一

我国人才规模目前位居世界第一，但是结构性矛盾突出，高层次人才特别是一流科学家、科技领军人才相对匮乏，能跻身国际前沿、参与国际竞争的世界级大师更为稀缺，与我国的大国地位还不相称，同时基础研究能力也比较薄弱，这些都在一定程度上制约了我国自主创新能力的提升。我们要在科技创新方面走在世界前列，必须突出高端人才这个重点，着重培养造就一批经济社会发展各个领域的高层次人才，充分发挥他们的骨干和核心作用，推动基础研究和原始创新。我国现代化建设是“五位一体”全面发展的事业，需要不同层次、不同领域的各类人才，我们既要着力培养数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，又要着力培养数以亿计的高素质劳动者，让不同行业、不同专业、不同岗位的人都能够得到重视、得到培养、得到使用，汇聚成实现中华民族伟大复兴中国梦的浩浩荡荡人才大军。（三）坚持自主培养国内人才和引进海外人才并重全面建成小康社会、推进社会主义现代化需要调动一切积极因素，必须统筹用好国内国

际两种人才资源，一手抓培养，一手抓引进，两手都要硬。广大国内人才是社会主义现代化建设的主体力量，要加大自主培养力度，盘活用好现有人才，积极为他们提供脱颖而出、施展才华的机会和平台。海外引进人才是我国人才队伍的重要组成部分，要实行更加开放的人才政策，不唯地域、不求所有，敞开大门，招四方英才，充分信任、放手使用。要协同推进海外人才引进和国内人才培养，既不妄自菲薄，“招来女婿气走儿”，也不可固步自封，“闭门只练自家拳”。要引导海外引进人才和国内人才加强合作、相互欣赏、相互促进，形成协同创新、携手并进的良好局面，共同为我国经济社会发展贡献力量。（四）坚持党管人才原则，调动各方面做好人才工作的积极性党管人才是建设人才强国的根本保证，实质是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作

用，更好地统筹人才工作和其他各方面工作。推动人才强国战略实施，既要充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，加强党对人才工作统一领导，做好人才发展的宏观谋划和顶层设计，又要健全完善党管人才领导体制和运行机制，形成党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与的人才工作格局。组织部门要在党委领导下切实履行牵头抓总职责，管宏观、管政策、管协调、管服务，同时还要管好人才工程项目，强化督促检查，加强对跨地区、跨部门、跨行业、跨系统工作的统筹。要善于调动各方面积极性，引导人民团体、企事业单位、社会中介组织等社会力量广泛参与人才工作，形成全社会关注和支持人才工作的强大合力。

完善社会治安综合治理体制机制汪永清

坚持社会治安综合治理，是具有中国特色的治安方略，是解决我国社会治安问题的根本途径。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规

划的建议》，强调完善社会治安综合治理体制机制，是适应复杂多变的社会治安形势，提高社会治安综合治理科学化水平的迫切需要，对保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安具有重要意义。

一、完善全社会共建共享的社会治安综合治理体制社会治安综合治理最鲜明的特点，就是在党的集中统一领导下，充分发挥社会主义制度

优势，凝聚全社会力量，综合运用多种手段，预防和解决影响社会治安稳定的突出问题。这就要求我们进一步更新观念，统筹整合资源力量，进一步形成党委领导、政府主导、综治协调、相关部门齐抓共管、社会力量积极参与的良好局面，提高社会治安综合治理水平。互联网时代是紧密关联的时代，基本要求是信息互通、资源共享、社会合作。这既对社

会治安综合治理提出了新要求，也为形成共建共享的社会治安综合治理体制提供了新平台。我们要改变单干、封闭、独享的思维方式和行为方式，确立合作、互通、共享理念，增强社会治安综合治理的系统性、整体性、协同性。要更加注重合作，树立团队精神，加强协同配合，做到互信互助，形成社会治安综合治理合力。要更加注重互通，以开放心态，促进社会治安综合治理信息沟通、设施联通。要更加注重共享，以互利互惠思维，整合资源力量，提高综合利用效率，实现优势互补、各方共赢。完善社会治安综合治理体制机制，关键是处理好政府和社会的关系，确保各归其位、各

担其责。实践证明，全社会积极参与，是现代社会治理的价值取向和基本方式，也是社会治安综合治理的活力源泉。我们要在全社会培育安全文化，引导社会成员增强主人翁精神，激发社会自治、自主、能动力量，努力形成社会治安社会治理的格局。要善于创新思路，通过政府购买服务、提供公益岗位、实行举报奖励、运用众创众包众筹等办法，更好地组织动员企事业单位、社会组织、人民群众参与社会治安综合治理。要建立健全权利与义务统一、风险与责任关联、激励与惩戒并重的制度，打造社会治安人人有责、人人尽责的命运共同体。

二、以信息化为支撑加快建设社会治安立体防控体系新一轮科技革命蓄势待发，特别是信息科技向数据科技的发展，不仅更新了我们认识世

界的思维方法，也给我们加快建设社会治安立体防控体系提供了新途径新手段。我们要形成一种机制，就是自觉学习新知识，善于开动脑筋，创造性地运用现代信息技术最新成果破解社会治安难题，提升社会治安立体防控体系建设水平。大数据表示的是过去，但表达的是未来，其意义就在于通过对海量数据的整合、挖掘，

揭示传统技术方式难以展现的关联关系，让我们更清楚地理解事物本质、把握未来走向，从而发现新规律、提升新能力。我们要坚持用数据说话、用数据管理、用数据创新，全面采集人、地、物、事等基本信息和吃、住、行、消等动态信息，加强关联分析、碰撞比对，使预警更加科学、防控更加有效、打击更加精确。

现代信息技术具有数字化、可视化、全程留痕等特点，可以对人流、物流、资金流、信息流进行全程追踪，为防控社会治安问题提供了有效手段。我们要坚持以信息流引导技术流、物质流，运用电子标签等新技术，构建生产、运输、存储、销售、使用全过程、无缝隙监管体系，把先进理念、工作要求转化为制度、程序上的硬约束，实现对各类风险的自动识别、预警，预防和减少社会治安案事件的发生。充分运用现代信息技术，创新社会治安防控体系建设模式，是从整体上提升社会治安防

控能力水平的重要途径。我们要以信息化整合警务资源、改造警务流程，实现大情报小行动、先情报后行动。健全卫星定位、无线查询、视频指挥等新型扁平化指挥模式，实现点对点调度，提高指挥专业水平和效率。加强信息化合成作战平台建设，完善合成研判、合成侦查、合成防范等集约化运行模式，打造部门联动无缝隙、数据应用无死角的合成作战体系，从整体上提升战斗力。从信息化、自动化到智能化，是科技发展的必然。利用物理世界之外的“脑力+信息”

发展起来的智能产业，极大地扩展了人类智力水平，也为打造社会治安立体防控体系升级版提供了新平台。我们要坚持智能化发展到什么程度、社会治安立体防控体系建设就跟进到什么程度，努力做到一体设计、同步推进。要结合感知交通、感知社区等智慧板块建设，打造一批社会治安防控和智能化建设有机融合的示范工程，形成可复制可推广的智能化建设成果。

三、完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制现阶段，我国既有发展中国家工业化、城市化进程中遇到的普遍性矛盾，又有由我国基

本国情所决定的特殊性矛盾。当前，我国经济发展进入新常态，也伴随着新矛盾新问题。尤其是新业态在快速发展的同时，也潜伏着许多新风险。检验社会治安综合治理水平的高低，不仅要看紧急情况下应急处置能力，更要看常态下社会矛盾预防化解效果。我们要坚持维权和维稳相统一，把源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，牢牢掌握预防化解社会矛盾主动权。落实重大决策社会稳定风险评估制度，是科学民主决策的推进器、社会稳定的减压阀。

近年来，社会稳定风险评估制度建设取得了明显成效，但评估不规范、选择性评估等问题仍较突出。我们要把社会稳定风险评估作为重大决策的刚性门槛，抓好决策前风险评估、实施中风险管控和决策过错责任追究等操作程序的落实。要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对未经评估或无视风险作出决策，造成重大损失、恶劣影响的，严肃追究责任。

“风起于青萍之末。”任何社会矛盾都有一个从萌芽到成势、从个别到一般、从量变到质变的过程。我们要建立滚动排查、及时预警机制，确保对本地本部门存在的主要矛盾做到心中有数，并对其发展趋势有正确的判断，及时采取有效措施．努力把矛盾解决在萌芽状态。当前，要依托基层组织，广泛发展信息员，努力把工作触角延伸到每个角落，确保对矛盾发现在早、防范在先、处置在小。要在运用好传统的矛盾排查机制基础上，善于运用大数据等新技术，提高对矛盾的研判、预警能力。

社会矛盾的发生领域、表现形式是多样的，调处化解的渠道、方式应是综合的。我们要善于运用经济调节、行政管理、法律规范、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，采取平等沟通、协商、协调等办法，形成调处化解矛盾综合机制，提高调处化解矛盾的实效。当前，要构建调解、仲裁、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系。要拓宽人大代表、政协委员、律师、法律工作者等第三方参与纠纷化解的制度化渠道，吸收专家参与技术性、专业性领域纠纷解决工作，提高纠纷化解的权威性、公信力。要借鉴一些互联网企业开展在线调解、在线仲裁、在线协商谈判等做法，善于运用新技术提高纠纷化解水平。

四、加强和改进信访和调解工作信访工作本质上是群众工作。群众信访是对党和政府的信任，只有带着深厚的感情倾听

群众呼声，带着沉甸甸的责任解决群众反映的实际问题，才能把送上门来的群众工作做实做好。我们要加强和改进信访和调解工作，着力提升解决群众合理诉求、维护群众合法权益的水平。实践证明，现代科技手段和信访工作有机结合，不仅能够畅通信访渠道，使群众足不出

户就可以提出意见建议、反映诉求，最大限度地减轻群众访累，而且能够提高信访工作质量和效率。我们要全面推行阳光信访，尽快实现国家信访信息系统全面联通，提高网上投诉办理质量和效率，树立一种网上信访好用、管用的导向，引导群众更多地变信访、走访、上访为网访，使网上信访成为群众信访主渠道。解决群众合理合法诉求，贵在及时、重在就地。我们要进一步把工作重心转移到及时就

地解决问题上来，着力提高基层化解矛盾的能力，推动在第一时间、第一地点依法妥善解决矛盾纠纷。要按照谁主管、谁负责的原则，推动有权处理的责任部门，对职责范围内的信访事项做到及时受理、依法办理、认真回复，努力赢得信访群众的信任。要发挥调解在化解矛盾纠纷特别是解决信访问题中的基础作用。要巩固、规范人民调解委员会，让民间纠纷尽可能由群众解决。要在矛盾多发领域更好地发挥行政调解的作用，并建立专业性调解组织和第三方参与纠纷化解的制度化渠道，提高矛盾纠纷和信访问题化解公信力、实效性。要完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，为群众提供多元便捷的纠纷解决方式。信访和调解工作是一项涉及民主参与、权利救济、纠纷解决的综合性工作，只有放到全

面依法治国大局中谋划，坚持以法治为引领，才能从整体上提高信访和调解工作法治化水平。我们要把依法办事作为基本要求，善于用法律上的事实分清是非，用权利义务思维判断对错，严守法律政策界限，依法依规定分止争，不能游离于法律之外解决问题。要在全社会培育法治意识，强化法律在化解矛盾纠纷中的权威地位，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围，让诉求的张扬、纠纷的解决，都在法治的轨道上进行。

五、健全严密防范、依法惩治违法犯罪工作机制

当前，我国仍处于刑事犯罪高发期。随着人流、物流、资金流、信息流加快流动，在促进社会整体效率空前提高的同时，也使违法犯罪空间扩大、链条拉长、机动性增强，防范打击难度加大。这就要求我们一切从实际出发，什么犯罪突出就重点打击什么犯罪、哪里治安混乱就重点整治哪里，切实增强打击整治的针对性、主动性。要加强对犯罪规律和各类犯罪特点的研究，在用好传统手段的同时，更加注重情报导侦、科技支撑、整体联动，创新防范、打击方式，提高开放、动态化条件下防范、打击违法犯罪的水平。对电信诈骗等新型犯罪，要借鉴一些地方运用现代信息技术对诈骗信息进行监测、拦截和用户提醒，对伪基站进行识别、封堵等做法，善于运用互联网思维、方法，破解防范难、破案难等问题。实践证明，运用好宽严相济刑事政策，增强依法打击犯罪的实际效果，对维护社会秩序、

促进社会和谐具有重要意义。对暴力恐怖、涉枪涉暴、黑恶势力等严重危害人民群众生命财产安全的犯罪活动，要毫不动摇地坚持依法严惩，以有效震慑严重刑事犯罪分子，增强人民群众安全感。同时，对普通犯罪分子中的从犯、初犯、偶犯、失足青少年等，要根据犯罪事实、情节和认罪态度，在法律规定的幅度内酌情从宽处理。这样做，有利于减少社会对立面，有利于他们改过自新、顺利回归社会。总之，我们要善于运用法治智慧，提升社会治安综合治理现代化水平，努力以较小的成本取得最大效果。

确保“十三五”规划建议的目标任务落到实处赵克志

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，专门把“确保‘十三五’规划建议的目标任务落到实处”作为单独一条，提出明确要求，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央求真务实、真抓实干的鲜明导向，体现了加强党对经济社会发展工作领导的更高要求，对于把党的主张转化为全国人民的共同意志和自觉行动、推动“十三五”规划建议目标任务的落实、如期实现全面建成小康社会奋斗目标，具有重要的指导意义。

一、把落实规划建议同贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和“四个全面”战略布局结合起来党的十八大以来，习近平总书记围绕治国理政发表了一系列重要讲话，提出了许多新思

想新观点新论断新要求，集中体现了新一届中央领导集体的治国理念和执政方略。习近平总书记系列重要讲话，是马克思主义中国化的最新理论成果，是我们党宝贵的精神财富。“十三五”规划建议，在指导思想、重要原则、主要目标、基本理念、重点任务、重大举措等方面，贯穿了习近平总书记系列重要讲话精神，体现了中央“四个全面”战略布局等一系列重

大决策部署。要把学习领会规划建议同学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神紧密结合起来，在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，坚定不移地贯彻党的路线方针政策和重大决策部署，坚决维护中央权威，确保中央政令畅通。党的十八大以来中央形成的“四个全面”战略布局，是我们党新时期治国理政的大方略。

贯彻落实规划建议，做好“十三五”时期的工作，必须牢牢把握这个大方略。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，各项政策措施、各项工作部署都要向这个战略目标聚焦，把人民的期待变成我们的目标和行动。要把全面深化改革作为根本动力，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，为发展提供持续动力。要把全面依法治国作为可靠保障，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，把经济社会发展纳入法治化轨道。要把全面从严治党作为根本政治保证，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党的执政能力和执政水平，确保我国发展航船沿着正确航道破浪前进。贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和“四个全面”战略布局，落实“十三五”规划建

议，必须把握经济发展的大背景大趋势。“十三五”时期，是我国经济进入新常态的第一个五年。适应新常态、把握新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济工作的大逻辑。规划建议牢牢把握新常态下速度变化、结构优化、动力转换的基本特征，对经济社会发展工作作出了科学部署。要坚持发展是第一要务，以提高经济发展质量和效益为中心，加快形成适应经济发展新常态的体制机制和发展方式。要努力保持经济中高速增长，推动产业迈向中高端水平，加快从要素驱动和投资驱动转向创新驱动，走转型升级、提质增效的新路子，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

二、按照规划建议确定的发展理念、主要目标、重点任务重大举措编制好规划纲要和专项规划

“十三五”规划建议，是指导我国未来五年经济社会发展的纲领性文件，是编制“十三五”规划纲要和专项规划的根本遵循。要全面把握规划建议的核心要义和基本要求，紧密结合实际做好规划纲要和专项规划编制工作。（一）发展理念要坚持创新、协调、绿色、开放、共享规划建议鲜明地提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是发展指导思想的重

大创新，是关系我国发展全局的一场深刻变革，要贯穿到经济社会发展的各个方面。必须把创新发展作为第一动力，强化创新支撑，完善创新体系，整合创新资源，形成创新共同体；必须把协调发展作为重要原则，依据功能定位，发挥比较优势，优化生产力布局，缩小区域发展差距，促进融合发展、共同发展；必须把绿色发展作为基本方向，坚守生态底线，加快产业转型升级，推进能源革命，加强生态环境保护和治理，走绿色、循环、低碳发展之路；必须把开放发展作为关键之举，以开放促发展，以合作促共赢，深化区域交流合作，拓展对外开放广度深度，发展更高层次的开放型经济；必须把共享发展作为最终目的，建立利益分

享机制，促进公共服务均等化，推动贫困地区加快发展，让发展成果更多更公平地惠及人民群众。（二）主要目标要更加适应时代要求、符合发展规律、反映人民意愿规划建议围绕全面建成小康社会，提出了经济保持中高速增长、人民生活水平和质量普

遍提高、国民素质和社会文明程度显著提高、生态环境质量总体改善、各方面制度更加成熟更加定型等新的目标要求，反映了全面建成小康社会的新要求，反映了人民群众过上美好生活的新期待。要根据这些目标，细化指标体系，更好地体现引领性和指导性。既要安排好各项预期性指标，还要增加政府履行职责的约束性指标，把人民群众的向往变成美好现实。（三）重点任务要体现统筹兼顾、全面推进规划建议确定的着力提高发展质量和效益、着力形成平衡发展结构、着力改善生态环境、

着力实现合作共赢、着力增进人民福祉、加强和改善党的领导等任务，涵盖了经济社会发展各个领域，体现了全面建成小康社会的内在要求，是“十三五”时期推进经济社会各项事业发展的着力点。在编制规划纲要和专项规划时要准确把握，无论在前期研究和基本构思阶段，还是在战略设计和科学论证阶段，都要充分予以体现，结合各自实际，明确主攻方向和工作重点，推动各项战略任务的落实。（四）重大举措要切合实际、具有针对性和可操作性规划建议有许多创新性重大举措。比如，提出网络强国、国家大数据等国家战略，工业

强基、智能制造、山水林田湖生态保护修复等重大工程，“互联网+”、全民节能等行动计划，在政策、制度、机制等方面也有不少新要求新突破。在制定规划纲要和专项规划时，要按照这些部署，研究谋划一批对经济发展和结构调整全局带动性强的重大工程，对推进社会建设、生态环保、改善民生作用显著的重大项目，对解决突出矛盾、增进公平效率有力有效的重大政策，确保“十三五”规划建议提出的各项举措，一项一项落实到位，为补短板、增后劲、促均衡、上水平提供有力支撑。

三、紧密结合实际创造性地推动规划建议的落实“十三五”规划建议，是着眼于全国大局提出的，各地情况千差万别，面临的困难和问题

各有不同，任务也有所不同。落实规划建议，要坚持从实际出发，创造性地开展工作。（一）突出问题导向问题是时代的声音。解决问题的过程，就是推动发展的过程。建议指出的发展方式粗放，

创新能力不强，部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，重大安全事故频发，城乡区域发展不够平衡，资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，基本公共服务供给不足，收入差距较大，消除贫困任务艰巨，人们文明素质和社会文明程度有待提高，法治建设有待加强等，都是需要在“十三五”时期解决好的重大问题。要坚持从具体问题人手，什么问题突出就着力解决什么问题，哪个环节薄弱就着力加强哪个环节，一个个地攻坚突破，以此带动经济社会发展全局。

（二）突出精准发力经济发展进入新常态，需要我们的思维方式、工作方式向精准化转变，防止大而化之、

笼而统之。落实“十三五”规划建议，做好改革发展的各项工作，必须在精准上下功夫。这既是思想方法问题，也是工作方法问题，更是工作作风问题。在调查研究、顶层设计、战略谋划、政策制订等方面，都要体现精准化的要求，庖丁解牛、对症下药，使之更加符合客观实际、符合发展规律、符合人民意愿。在推动落实中，要坚持精准发力，对各项任务细化分解、明确责任、明确时限、明确要求，讲标准、讲效率、讲质量，把各项工作做细致、精致。（三）突出创新求变规划建议在发展理念、重点任务、重大举措上处处体现了创新精神，有许多新的提法。

比如，构建普惠性创新支持政策体系，藏粮于地、藏粮于技，绿色城市、智慧城市、森林城市，发展众创、众包、众扶、众筹空间，推动生产方式向柔性、智能、精细转变，等等。特别是把坚持创新发展单列一章作出部署，体现了中央对实施创新驱动发展战略的高度重视。落实规划建议，要解放思想、更新观念、与时俱进，结合实际创新思路、创新政策、创新方法，变中求新、变中求进、变中突破，努力开创各项工作新局面。（四）突出完善制度制度建设更带有根本性稳定性长期性。解决前进道路上的矛盾和问题，需要深入研究，

综合施策，做好制度性、政策性安排。“十三五”规划建议在许多领域都贯穿着完善制度的要求。比如，强调完善能源储备、耕地保护、收入分配、国资监管、财政税收、投融资制度等，健全激励、监督、考核、问责等机制。要结合实践中的有益探索和有效做法，把规划建议提出的体制、机制等要求，细化为一项项具体制度，增强制度的保障能力，提高各项工作的科学化、规范化水平。

四、把“三严三实”要求贯穿规划建议落实的全过程习近平总书记指出，如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、

水中月。把“十三五”规划建议描绘的美好蓝图变为现实，关键是践行“三严三实”，把“严”和“实”的工作要求体现在方方面面。要强化责任担当。面对复杂的形势和艰巨的任务，树立强烈的事业心，勇挑重担，敢于碰硬，在责任面前不推诿，在矛盾面前不回避，坚定信心，攻坚克难，把心思集中到发展上，把力量凝聚到发展上，心无旁骛、只争朝夕地做工作、抓发展。要深入研究政策。“十三五”规划建议有许多含金量高的政策措施，要拿出更多的精力学习政策、研究政策，结合全面深化改革，解决“中梗阻”和“最后一公里”的问题，最大限度地释放政策红利。要坚持久久为功。树立正确的政绩观，既要立足当前，以时不我待的精神在重点领域率先突破，又要着眼长远，按照“十三五”规划建议的部署，发扬钉钉子精神，锲而不舍地抓好打基础利长远的工作，确保干一件成一件。

落实好“十三五”规划建议，是一项宏大的系统工程，需要凝聚全党同志和社会各界的智慧和力量，需要各级各部门的通力合作。要树立一盘棋的思想，统筹谋划、加强衔接、密切配合，齐心协力抓好工作落实，确保如期完成“十三五”时期的各项目标任务。

版权页责任编辑：郑 治封面设计：林芝玉版式设计：周方亚责任校对：阎 宓图书在版编目（CIP）数据

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本/本书编写组编著，一北京：人民出版社，2015.11

ISBN 978-7-01-015458-9I．①中… Ⅱ．①中… Ⅲ，①国民经济计划一五年计划一中国 2016—2020-学习参考资

料Ⅳ.①F123.393中国版本图书馆CIP数据核字(2015)第 255698 号《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本ZHONGCONG ZHONGYANG GUANYU ZHIDING GUOMIN JINGJI HE SHEHUI

FAZHAN DI-SHISAN GE WUNIAN GUIHUA DE JIANYI FUDAO DUBEN本书编写组编著人民出版社 出版发行（100706北京市东城区隆福寺街 99 号）北京汇林印务有限公司印刷新华书店经销2015年 11 月第 1版 2015年 11 月北京第 1次印刷开本：880毫米 x1230毫米 1/32印张：17字数：436千字印数：0,000,001-1,000,000册ISBN 978-7-01-015458-9定价：33.00元邮购地址 100706北京市东城区隆福寺街 99 号人民东方图书销售中心电话( 010) 65250042 65289539版权所有·侵权必究凡购买本社图书，如有印制质量问题，我社负责调换。服务电话：(010) 65250042