205

משרד האוצר

לות הביקורת פעוהכללי החשב באגף והמחקר, הכלכלה באגף התקציבים, באגף הכנתו תהליך נבדק האוצר שבמשרד המדינה הכנסות ובמינהל

לשנת המדינה תקציב של לשנת2004ועדכונו התקציב וביצוע . בירורים נעשו גם בבנק ישראל. הבדיקה התייחסה בין היתר2003

והגשתה התקציב הצעת הכנת המדינה, הכנסות תחזית להכנת הטיפול המפורט, התקציב הכנת והכנסת, הממשלה לאישור בדיקה התקצוב. בשיטת ברפורמות והטיפול בתקציב בשינויים והספורט, התרבות החינוך במשרד נעשתה הנושא של פרטנית במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה, במשרד התחבורה ובמשרד

התשתיות הלאומיות )בעיקר בנציבות המים(.

אגף החשב הכלליורישומם מוחשיים מדינה נכסי ניהול נבדקו הכללי החשב באגף של הכספיים ובדוחות האוצר, משרד שמפרסם הכספיים בדוחות ממשלתיות. וחברות סטטוטוריים תאגידים ממשלתיות, יחידות במשרד החוץ, במשרד הבריאות, במשרד גם נעשתה הבדיקה התעשייה המסחר והתעסוקה וביחידת האפוטרופוס הכללי שבמשרדלביטוח ובענבל חברה ניכר, בהיקף נכסים המשפטים, שמנהלים

בע"מ.נבדקו המשרד ובחשבות התקציבים באגף הכללי, החשב באגף היבטים אחדים של תהליך קבלת ההחלטות על פרויקט המחשוב מרכב"ה - מערכת רוחבית כוללת במשרדי ממשלה. נבדקו תהליך קבלת ההחלטות על אישורו של הפרויקט, תקצובו, מערך הבקרהעל ביצוע התקציב והעסקת כוח אדם חיצוני לצורך ביצוע הפרויקט.

אגף שוק ההון, הביטוח והחסכון באגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון נעשה מעקב אחר תיקון הליקויים

של מבקר המדינה בפרק "הפיקוח על47שפורסמו בדוח שנתי ביטוח חיים משולב בחיסכון". בין היתר נבדקו פעולות האגף לצמצוםוכן בחיסכון, משולב חיים בביטוח הכרוכות והשיווק הניהול דמי

ב55דוח שנתי 206

פעולותיו לתיקון העיוות בשיטת חלוקת הרווחים בין חברת הביטוחלבין המבוטח.

207משרד האוצר

רשות המסים בישראלבמשרד המודיעין, ביחידות מקרקעין, ומיסוי הכנסה מס בנציבות שומה אחד ובשני משרדי שומה לחקירות נבדקה תרומתה של רשותלאיסור ברשות נעשו השלמה בירורי בפשיעה. למאבק המסים

הלבנת הון. בנציבות ובשלושה משרדי שומה נבדק מתן אישורים מקדמיים על ידיביחידה נעשו השלמה בירורי מקרקעין. ומיסוי הכנסה מס אגף במשרד הפיסקלית ובמחלקה הנציבות של בין-לאומי למיסוי

המשפטים. נבדקו עניינים הקשורים למיסוי5בנציבות ובמשרד השומה תל אביב

הכנסות שיש להן זיקה לחו"ל.

נבדק נושא מינוי והעסקה של עובדים במשרות אמון בלשכות שרים וסגני שרים, במסגרת מטלת רוחב בנושא. הבדיקה נעשתה בלשכת

(.5שר האוצר ובנציבות שירות המדינה )ראו בדוח זה עמ' נבדק נושא העסקה ותקינת כוח אדם במסגרת מטלת רוחב במספר משרדי ממשלה. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים, בנציבות שירותשל והפיקוח סדרי הבקרה נבדקו הכללי. ובאגף החשב המדינה נציבות שירות המדינה על העובדים בשירות המדינה לסוגיהם, צורות ההעסקה השונות בשירות המדינה והשפעותיהן, סדרי התקינה שליחידות המטה בין הגומלין יחסי נבדקו כן עובדי המדינה. משרות השונות במשרד האוצר העוסקות בכך ופעולתן לייזום ולביצוע שינויים

(.39ארגוניים כוללים במשרדי הממשלה )ראו בדוח זה עמ' במסגרת ביקורת שנעשתה בקרנות ההשתלמות שהמדינה שותפההביטוח ההון, שוק באגף בקרנות ההשתלמות, נבדקו בהנהלתן, והחסכון, ברשות החברות הממשלתיות, באגף השכר והסכמי עבודהוביחידה המשפטית של משרד האוצר, בין היתר, שבמשרד האוצר הפעולות להפרטת הקרנות, מינוי דירקטורים והיבטים מסוימים של

תהליכי ההשקעה של הקרנות.

ב55דוח שנתי 208

תקציב המדינה

תהליך הכנתו ועדכונו תקציר

תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, ולפיכך יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב אמור להיות הביטוי הכספי של תכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של הממשלה ולשקף את יעדיסדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים ואת הממשלה את רק לא לשקף אמור התקציב ביצוע על הדיווח לרשותה. ההוצאות הכספיות אלא גם, ובעיקר, את אופן השגת היעדים ואת

התוצאות של הפעולות שמומנו מכספי התקציב.הכספיים המשאבים בהקצאת מתמקדת בישראל התקצוב שיטת ולגופים אחרים; התקציב בישראל איננו משקף למשרדי הממשלה במידה הראויה את היעדים שמתכוונים להשיג באמצעות ההרשאהאת מספקת אינה התקציב ביצוע על הדיווח ומתכונת הכספית,

הנתונים ההכרחיים לבקרה נאותה על מידת השגתם של היעדים. והתקנות השנתי התקציב בחוק הכלולות התכניות במקצת רק המפורטות שקובע שר האוצר בכל שנה, מצוינים נתונים כמותיים. משרד האוצר איננו מציג נתונים כמותיים בדוחות על ביצוע התקציב;האדם כוח שיא במסגרת שמולאו המשרות מספר על נתונים מצורפים להצעת התקציב, אולם מתכונת הדיווח אינה עומדת בכל דרישות החוק. עקב כך לא ניתן להשוות את הכמויות שבוצעו עםהביצוע שיעורי בין להשוות ניתן לא וגם לבצע, הכמויות שתוכנן הכספיים לבין שיעורי הביצוע הפיזיים. זאת ועוד, בתכניות ובתקנות תקציב המיועדות למימון פרויקטים בענפי משק שונים אין נתונים כמותיים כלל, אף לא בפרויקטים שבהם ניתן בקלות יחסית לקבוע מדדים כמותיים. אי-הצגת נתונים כמותיים כאמור אינה מאפשרת את

קיום התנאים ההכרחיים לבקרה על תוצאות ביצוע התקציב.והמחקר הכלכלה אגף מכין שתבוא לשנה התקציב הכנת לשם משתנים של תחזית הכלכלה( אגף - )להלן האוצר שבמשרד מאקרו-כלכליים, שהעיקרי שבהם הוא תחזית הצמיחה של התמ"ג )התוצר המקומי הגולמי(. משתנה זה משפיע על תחזית ההכנסות ממסים לאותה שנה, שמכין מינהל הכנסות המדינה. נוסף על תחזיתמדיניות משתני שני עוד הממשלה קובעת התמ"ג של הצמיחה מאקרו-כלכליים - השיעור של יעד האינפלציה השנתית )שגם הוא משפיע על תחזית ההכנסות( ויעד הגירעון השנתי. נמצא, כי בשני משתנים אלה היו הבדלים ניכרים בין היעדים שנקבעו לבין הנתונים

בפועל.

209משרד האוצר

האקונומטרי למודל מזין הכלכלה שאגף הנתונים המשמש1אחד אותו להכנת תחזיות מאקרו-כלכליות הוא השיעור הממוצע של יעד

האינפלציה שנקבע בהחלטת

המתארות את1 משוואות של מערכת הוא מאקרו-כלכלי אקונומטרי מודל והאינפלציה, באמצעות בין משתנים מרכזיים במשק, כגון התוצר הקשרים

המשתנים הכלולים בו, ובפרט משתני המדיניות.

ב55דוח שנתי 210

ההתנהגות דפוסי את בחשבון מביא אינו הוא ואולם הממשלה, בארבע המוניטרית. המדיניות בקביעת ישראל בנק של בפועל

מיעד1998-2003מהשנים נמוך בפועל האינפלציה שיעור היה האינפלציה; החטאות כאלה משפיעות הן על צד ההכנסות והן עלשנת במהלך התאמות ביצוע ומחייבות בתקציב ההוצאות צד

הכספים, כגון קיצוצים בתקציבי המשרדים. אף שיעדי הגירעון לטווח של כמה שנים שונו מפעם לפעם, בפועל חרג הגירעון במידה ניכרת גם מהיעדים המתוקנים שנקבעו בחוק.

הן2003בשנת - במיוחד גדולה החריגה מהיעד המתוקן הייתה בסכום הגירעון והן בשיעורו מהתוצר. הגורם העיקרי לחריגה זו היה

אי-עמידה בתחזית ההכנסות. נמצא, כי אין די תיאום בין משרד האוצר לבין בנק ישראל בענייןהאקונומטרי במודל הכלולים המשתנים של וההגדרות ההנחות יעד להכנת התחזיות, ובעניין הצעדים שיש לנקוט כדי להשיג את

הגיש משרד2003האינפלציה ואת יעד הגירעון שנקבעו. בספטמבר של השקיפות הגברת בעניין החלטה הצעת לממשלה האוצר המדיניות המוניטרית, אך לפי בקשת בנק ישראל חזר בו מהצעתו. לחלופין הציע בנק ישראל להקים צוות משותף לו ולמשרד האוצר,הגיע להסכמה אולם הצוות לא לשיפור השקיפות, שידון בדרכים

בדבר נוסח ההצעה. , שהתקיימו ביולי2003בדיונים על תחזית ההכנסות ממסים בשנת

1.5 בלשכת מנכ"ל משרד האוצר, החליט המנכ"ל להגדיל ב-2002מינהל הכנסות מיליארד ש"ח את תחזית ההכנסות ממסים שהכין והשינוי בתחזית ההכנסות בכתב, דיונים אלה לא תועדו המדינה; ממסים לא נומק. לפי נתונים של מינהל הכנסות המדינה, התחזית

לשנת ההכנסות של ההכנסות2003המתוקנת על )שהתבססה בנובמבר לו ידועות שהיו מהתחזית2004בפועל נמוכה הייתה )

מיליארד ש"ח.14.2המקורית ב- מסגרת ההוצאה בתקציב נקבעת בהתאם לתחזית ההכנסות וליעד

שנת שבסוף נמצא, בחוק. שנקבע קודם2002הגירעון עוד , לשנת התקציב הצעת בכנסת כי2003שאושרה ידוע היה כבר ,

לשנת ההכנסות איפשרה2003תחזית זו תחזית מדי. אופטימית לקבוע בהצעת התקציב מסגרת הוצאה שהייתה גדולה ממה שאפשר היה לקבוע כדי לעמוד ביעד הגירעון שנקבע. למרות זאת הוחלטלכנסת. הצעת התקציב שלא לשנות את הצעת התקציב שהוגשה

, קיצוץ נרחב2003אושרה בכנסת ולאחר קבלתה נעשה, בינואר בתקציב המדינה.

מריבית, שוטפות הכנסות למדינה יש ממסים הכנסות על נוסף מהמוסד המתקבלות הכנסות וכן ועוד, מדיבידנדים מתגמולים, לביטוח לאומי וממינהל מקרקעי ישראל. את התחזית בדבר שני סוגי הכנסות אלה מכין אגף התקציבים שבמשרד האוצר )להלן - אג"ת(.

מהשנים אחת בכל כי ניכרים2001-2003נמצא, הפרשים היו , בין ההכנסות החזויות לבין ההכנסות בפועל משני90%מאוד, עד כ-

לביטוח והמוסד הגופים האמורים. אף שהחשב הכללי )החשכ"ל(

211משרד האוצר

יהיה למוסד גירעון תפעולי, הניח אג"ת2003לאומי צפו שבשנת מיליארד2בעת הכנת התחזית שלמוסד יהיה עודף תפעולי של כ-

ש"ח. אג"ת לא סיפק למשרד מבקר המדינה מסמכים שמבססים אתהערכותיו.

אג"ת מכין את הצעת התקציב השנתי לשנה שתבוא, לקראת הגשתההתקציב אוטומטי של עדכון מנגנון באמצעות הממשלה, לאישור וההפחתות התוספות חישוב דהיינו השוטפת, השנה של המקורי שיידרשו בשנה הבאה בכל סעיף תקציב והוספתן לתקציב המקורי של השנה השוטפת )להלן - דפי מעבר(. נמצא, כי אין באג"ת כללים

ב55דוח שנתי 212

מסודרים לשיתוף משרדי הממשלה בתהליך ההכנה של דפי המעבר, והמשרדים אינם מקבלים מאג"ת את פרטי החישוב של דפי המעבר

די זמן לפני הדיון בממשלה על מסגרות התקציב. סיכומים תקציביים שעניינם תוספות על אג"ת חותם עם משרדים שאחריה. השנים בתקציבי או השוטפת השנה בתקציב והפחתות על החתימה בעניין כתובים כללים נקבעו לא שבאג"ת נמצא, הסיכומים, ובהם מגבלות על סמכותם של עובדי אג"ת לחתום עלואין כללים לגבי הדרג תוספות תקציב בהתאם להגדרת תפקידם; אג"ת תקציביים. סיכומים על לחתום שרשאי הממשלתי במשרד כי הסיכומים התקציביים הם "ליבת הודיע למשרד מבקר המדינה ומהות האגף התמחות "זוהי וכי התקציבים", אגף של הפעילות עבודתו". תשובה זו מחזקת את עמדת משרד מבקר המדינה, כי ישיש וכי ומחייבים, ברורים ובכללים כתוב בנוהל ההליך את לעגן ובמשרדים רשאים לחתום על סיכומים לקבוע אילו דרגים באג"ת

כאלה, באיזה היקף כספי, ומי צריך לאשר את הסיכומים.וכמה אף שבשנים האחרונות פנה היועץ המשפטי לממשלה כמה פעמים לראשי משרד האוצר בעניין הצורך לשנות את סדרי הדיוניםזה כולל הנחיה שקבע בעניין בממשלה באישור הצעות התקציב,

הממשלה2003בדצמבר הדיון של בסדרי מהותי שינוי חל לא , . הצעות ההחלטה הופצו לשרים רק2004לקראת התקציב לשנת

ל בממשלה, ההצבעה לפני ימים אוכמה חלופיות הצעות לא כמקשההסתייגויות של משרדים, והצבעת הממשלה עליהן נעשתה

מבקר למשרד הודיעה לממשלה המשפטי היועץ לשכת אחת. לשנת הכלכלית התכנית לקראת בדיונים כי בתשובתה, המדינה

משרד2005 האוצר, במשרד גורמים בהשתתפות שנערכו , העבודה הליכי לגבי הבנות הושגו הממשלה, ומזכיר המשפטים לשנה נכון ההנחיה של הולם יישום "יהוו הן וכי שנה באותה

הנוכחית, וזאת מתוך מגמה לבחון המשך שיפור התהליך בעתיד". ו-2003בשנים בהוצאות2004 תכופות אחידות הפחתות נעשו

המשרדים כדי לאפשר עמידה ביעד הגירעון שנקבע בממשלה לפי הנדרש בחוק. הפחתות אלה הוחלו על תקציבים המיועדים למימון פעולות, לקניות ולתמיכות ועל תקציבי פיתוח, שהם הבסיס ה"גמיש"אינם שהמשרדים נמצא, לקצץ. ניתן התקציב שמהם סעיפי של לעשות מציע שאג"ת ההפחתות חישוב של הפירוט את מקבלים ולכן אין באפשרותם לבדוק את החישוב לפני הגשת בתקציביהם,

ההצעה לממשלה ולהציג לאג"ת שאלות והשגות בעניינו. משרדי העבודה של בתכניות פוגעות הפיתוח בתקציבי ההפחתות של הסיום מועדי לדחיית העיקריות הסיבות אחת והן הממשלה פרויקטים ממשלתיים. נמצא שאג"ת ומשרדי הממשלה, האחראיםהעקיפות העלויות את בודקים לא האלה, הפרויקטים לביצוע והנזקים האפשריים שייגרמו למשק עקב דחיית סיומם. בדיקות אלהפרויקטים אילו של מתקציבם מושכל באופן לקבוע כדי דרושות אפשר לקצץ אגב פגיעה מזערית בלבד ביעד הצמיחה של התוצר,

שאף הוא נמנה עם היעדים העיקריים של הממשלה.

213משרד האוצר

לאישור אג"ת שמגיש התקציב בהצעת הכלולים ההוצאה סכומי הממשלה שונים מאלה הכלולים בהצעה המוגשת לאישור הכנסת.את לממשלה מציג אינו אג"ת המפורט התקציב הכנת במהלך שינויים שנעשו במסגרות בתקציב, בהם בהוצאות השינויים שחלו התקציב של המשרדים עקב החלטות חדשות של הממשלה וחתימה

על סיכומים תקציביים עם משרדי ממשלה.

ב55דוח שנתי 214

תכנית להגיש האוצר על שר כי קובע, המדינה יסוד: משק חוק תקציב רב-שנתית. את התכנית הזו מגיש אג"ת לממשלה ולכנסת עםהרב-שנתית, נמצא שתכנית התקציב הצעת חוק התקציב השנתי. ממשית תרומה תורמת איננה "מעטפות", של במתכונת המוגשת לתכנון רב-שנתי של תקציבי המשרדים, ולתכנון לאומי לטווח ארוך. להצעה המפורטת של חוק התקציב המוגשת לכנסת מצורפים דברי הסבר, שאמורים לפרט את המטרות שלשמן נועדו הסכומים שהוקצומשרד של התקציב להצעות ההסבר בדברי כי הועלה, בתקציב. ושל מחלקת עבודות ציבוריות אין נתונים חשובים, כגון התחבורה השוואה בין אומדנים מקוריים לבין אומדנים מעודכנים של פרויקטיםשבידי לאומדנים מתאימים אינם הנתונים מקצת וכי תחבורתיים, הגופים המבצעים את הפרויקטים. ליקויים דומים הועלו גם בדבריהתרבות החינוך, משרד של התקציב להצעות שצורפו ההסבר והספורט )להלן - משרד החינוך( ושל משרד הבינוי והשיכון. אג"תהאחריות את עליו מקבל שהוא המדינה, מבקר למשרד הודיע להצעת התקציב ולדברי ההסבר הנלווים לה, מתוך הנחה שהנתונים

שמספקים המשרדים הם אמינים. הממשלה2001בספטמבר למשרדי לאפשר הממשלה החליטה

בכפוף בתקציביהם, פנימיות תקציביות בהעברות פעולה חופש לעמידתם בכללי תקצוב נאותים, שמשרד האוצר יפקח על שמירתם,לשינויים בבקשות האוצר משרד של הטיפול משך כי וקבעה, תקציביים עד העברתן לאישור ועדת הכספים של הכנסת )להלן - ועדת הכספים( יוגבל לעשרה ימים. נמצא, שאג"ת אינו מיישם אתלשינויים מהבקשות גדול בחלק הטיפול משך הממשלה: החלטת המסחר התעשייה, משרד החינוך, משרד שהגישו תקציביים בשנת הלאומיות התשתיות ומשרד התחבורה משרד והתעסוקה,

היה ארוך מפרק הזמן שנקבע בהחלטת הממשלה. כמו כן,2003 לשינויים לבקשות שנה באותה שניתנו האישורים כל בדיקת

בקשות וכ-1,711תקציביים העלתה, כי באותה שנה אושרו 30% נובמבר בחודשים ידה על ואושרו הכספים לוועדת הועברו מהן ודצמבר. העברת בקשות רבות לשינויי תקציב בסוף שנת הכספים מונעת אפשרות של דיון מעמיק בוועדת הכספים בשינויים המבוקשים

ומקשה על המשרדים לנצל ביעילות את התקציב שאושר להם. , קובע הוראות בדבר אישור1985חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-

השימוש בעודפי תקציב שנותרו בשנה שהסתיימה והעברתם לתקציב השנה שאחריה. אג"ת נוהג לאשר למשרדים, בדרך כלל, העברה שללגביהם התחייבות )דהיינו סכומים שניתנה עודפי תקציב מחויבים אג"ת אישורי בדיקת בוצע(. טרם תשלומם אך הקודמת בשנה

העלתה, שבקשות2003להעברת עודפי תקציב של משרדים לשנת משנת מחויבים תקציב עודפי יתרת להעברת הופנו2002רבות

, בניגוד להסכם שנחתם2003לוועדת הכספים רק בנובמבר ודצמבר בין נוסף לסיכום שבניגוד הועלה, עוד החשכ"ל. לבין אג"ת בין

2003 מעודפי התקציב המחויבים משנת 75%הצדדים, ולפיו יועברו עד סוף מרס אותה שנה, הועברו העודפים למשרדי2004לשנת

215משרד האוצר

למשרד והעודפים חודשיים, של באיחור המים ונציבות התחבורה החינוך הועברו באיחור של יותר משלושה חודשים.

אג"ת הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "מקצת העודפים אינם מועברים בשלב ראשון והם תלויים בין היתר בעמידה ביעדיהמדינה, מבקר משרד לדעת הממשלה". של הכלכלית המדיניות הפחתת הוצאות לשם עמידה ביעד הגירעון ראוי שתיעשה בדרך שלעיכוב של בדרך ולא עדיפויות, סדרי פי על וגלוי ישיר קיצוץ תקציב עודפי אי-העברת מחויבים. תקציב עודפי של העברתם

מחויבים במועד

ב55דוח שנתי 216

מגדילה את אי-הוודאות במשרדים, מאלצת אותם לממן מתקציבם השוטף התחייבויות תקפות משנת הכספים הקודמת, ומקשה עליהםלגרום עשויה ואף לתכנון, בהתאם השוטפת פעילותם את לבצע

לעיכוב תשלומים לספקים. וסדרי לתקציב ההסבר דברי תקציב המדינה, תהליכי ההכנה של מבנה את לבחון ראוי בייחוד ניכר. שיפור טעונים עליו הבקרה התקציב ואת כמות הסעיפים בו ולמצוא דרכים למדידה של השגת יעדי התקציב ולקישור ברור בין ההוצאות לבין תוצאותיהן. אין זהלנהל את תקציב המדינה כאילו אין לה סביר שהממשלה תמשיך צורך חיוני לדעת מה קיבלה תמורת ההוצאות, ובלי לבדוק אם נשמרלפניה, אם היעדים שהציבה הושגו ואם סדר העדיפויות שקבעה, הוצבו. התקציב הוא כלי ניהולי חשוב לממשלה, ועליה לשכללו כדי שתוכל להפיק ממנו את מלוא התועלת ולשפר את ניהול הפעילות

של משרדיה.

♦

תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכליתהכלכליים על התהליכים לו השפעה מכרעת יש ולפיכך של הממשלה, והחברתיים במדינה. התקציב אמור להיות הביטוי הכספי של תכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של הממשלה ולשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. הדיווח על ביצוע התקציב אמור לשקף לא רק את ההוצאות הכספיות אלא גם את אופןסכומי באמצעות שנעשו הפעולות של התוצאות ואת היעדים השגת

ההוצאה המדווחים. של עיקריות מטרות ארבע היתר בין להשיג ניתן התקציב באמצעות והחברתית: הכלכלית המדיניות )א( הקצאת משאבים למוצרים ציבוריים - כגון ביטחון, חינוך ומשפט, שהם מוצרים חיוניים לרווחת האזרחים, והאחריות לספקם מוטלת בעיקר על- התקציב מאפשר, בין הממשלה; )ב( חלוקה מחדש של ההכנסות המיסוי מדיניות )באמצעות לעניים מעשירים הכנסות להעביר היתר, של בין-דורי סבסוד )באמצעות למבוגרים מצעירים העברה(, ותשלומי פנסיה וקצבאות( ומהמרכז לפריפריה )באמצעות הקצאת משאבים לאזורי פיתוח(; )ג( צמיחה ויציבות - למדיניות התקציבית יש השפעה על כלל המשק, והיא משמשת מסגרת להשגת יעדים מאקרו-כלכליים, בעיקר בכל

לפעילויות תמרוץ שלילי הנוגע לצמיחה, לאבטלה וליציבות מחירים; )ד(חוקים לא של אכיפה מימון לדוגמה, כדאיותן; הקטנת ידי על רצויות

ותקנות בתחומי איכות הסביבה או הבטיחות בדרכים.התקציב מסגרות את התקצוב, תהליך את המסדירים החוקים אלה הפרטניות ואת ניהול המדיניות התקציבית: חוק יסוד: משק המדינה; חוק

התשמ"ה- התקציב, חוק1985יסודות התקציב(; יסודות חוק - )להלן והפחתת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב- )להלן -1992הפחתת הגירעון

חוק הפחתת הגירעון(; חוקי התקציב השנתיים וחוקי ההסדרים השונים.

217משרד האוצר

לחוק יסוד: משק המדינה נקבע, כי תקציב המדינה ייקבע בחוק,3בסעיף הוצאות הממשלה את ותכלול מפורטת התקציב תהיה חוק הצעת וכי הצפויות והמתוכננות, למעט הצעת תקציב מפורטת של משרד הביטחוןאומדן המקורות את וכן פירוט(, ללא לו מסגרת תקציבית )שמאושרת למימון התקציב. בחוק יסודות התקציב נקבע, בין היתר, כי חוק התקציב השנתי יכלול תקציב רגיל, תקציב פיתוח וחשבון הון, החזר חובות לבנק

וכי העסקיים, המפעלים ותקציב הוצאה,ישראל סכומי יצוינו בתקציב הוצאה מותנית בהכנסה, הרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם.

אישור חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעתולעשות בקרה על אופן הקצאת הכספים ועל סדרי העדיפות בתקציב

השימוש בכספים. שקיפות בהכנת התקציב ובדיווח על

ב55דוח שנתי 218

ניצול המשאבים ביקורת ציבורית על בו מאפשרים גם השימוש שנעשה המוקצים למשרדי הממשלה.

אגף התקציבים במשרד האוצר )להלן - אג"ת( הוא יחידת המטה לניהולגיבוש הוא עבודתו עיקר הממשלה; של הכלכלית-תקציבית המדיניות המדיניות הכלכלית. מדיניות זו באה לידי ביטוי בשני עניינים מרכזיים: )א(וגודל ההוצאה של הכוללת המסגרת קביעת - השנתי התקציב הכנת הגירעון, קביעת יעדי התקציב והקצאת המשאבים לפעילותם של משרדיהמשק. ולענפי הממשלה משפיעים השינויים מקצת במשק; ורפורמות מבניים שינויים ייזום )ב( ארוכי ומקצתם משפיעים על תהליכים ישירות על ההוצאה התקציבית, טווח במשק, כגון ביטול מונופולים והגברת התחרות. יש רפורמות שליישומן נדרשים תיקוני חקיקה; לאחר אישור הממשלה מונחות רפורמות אלה על

. אג"ת גם ממלא תפקיד2שולחן הכנסת במסגרת הצעת חוק ההסדרים מרכזי בטיפול בבקשות של משרדי הממשלה לאשר להם לעשות שינויים

בתקציבם במהלך שנת הכספים.תהליך2004בחודשים מרס-אוקטובר את המדינה מבקר משרד בדק

. יצוין,2003 ואת ביצוע התקציב לשנת 2004הכנת תקציב המדינה לשנת כי חלק ניכר מהנושאים שנבדקו הם עקרוניים ונוגעים לפעולות הנעשות בדרך שגרה בכל שנה. הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד האוצר - באג"ת,הכללי באגף החשב הכלכלה(, אגף - )להלן והמחקר הכלכלה באגף )להלן - אגף החשכ"ל( ובמינהל הכנסות המדינה. כמו כן נבדק הנושאבמשרד החינוך(, משרד - )להלן והספורט התרבות החינוך, במשרד התחבורה, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה )להלן - משרד התמ"ת( ובמשרד התשתיות הלאומיות )להלן - משרד התשתיות(. נעשו גם בירורים

בבנק ישראל.

מבנה התקציב

תקציב המדינה מחולק לסעיפים ראשיים )בדרך כלל שם הסעיף מעיד על המשרד הממשלתי שאחראי לאותו סעיף(; בכל סעיף יש לרוב כמה תחומיוכל אחד מהם מחולק לתכניות. הפירוט בהצעת חוק התקציב פעולה, המוגשת לכנסת ובחוק התקציב שהיא מאשרת הוא עד רמה של תכניות. לאחר אישור חוק התקציב קובע שר האוצר, בהתאם לסמכותו על פי חוק יסודות התקציב, הוראות מינהל בכל הנוגע לפירוט נוסף של תכניות תקציב

- תקנות( אינם3)להלן בהן במהלך השנה והשינויים שנעשים . התקנות מוגשים לכנסת לאישורה, אלא משמשים בסיס לניהול הפעילות השוטפת של המשרד ולבקרה של אג"ת ושל אגף החשכ"ל על ביצוע התקציב. חוק

]נוסח משולב[, קובע, כי שר האוצר חייב1958מבקר המדינה, התשי"ח-

ב של53דוח שנתי על עבודת המטה שנעשית לקראת חוק ההסדרים ראו ב2. 30-44, עמ' מבקר המדינה

תכניות(",3 של נוסף )פירוט "הוראות התקציב בחוברת מפורטות התקנות שמשרד האוצר מכין לכל משרד או סעיף ראשי.

219משרד האוצר

להמציא לאחר תום שנת הכספים דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאותשל המדינה לאותה שנה )להלן - הדוח על ביצוע התקציב(.

התקציב חוק הצעת של גם וממילא התקציב, חוק של הפירוט מידת המוגשת לכנסת, משפיעה על מידת הפירוט של דברי ההסבר המצורפיםמידת השקיפות של הפעולות המפורטות הממומנות מסכומי ועל לחוק ההוצאה שנקבעו בתכניות התקציב. פירוט לא מספיק של תכניות תקציב שאושרו בהן סכומים גדולים מאוד, או כלולים בהן יחדיו סוגים שונים של פעולות, עלול לפגוע בשקיפות כלפי הכנסת ובדיוני הכנסת לקראת אישור

תקציבים לפעילות המשרדים.

ב55דוח שנתי 220

פריטים, לפי תוספתי תקצוב על מבוססת בישראל התקצוב שיטת שמתמקד במשאבים הכספיים המוקצים למשרדי הממשלה ולגופים אחרים בכל אחד מסעיפי התקציב. רישום הפעולות שנעשות במסגרת התקציב והדיווח עליהן נעשים על בסיס מזומן, דהיינו על פי מועד זרימת המזומניםלהשיג שמתכוונים היעדים את משקפת אינה זו תקצוב שיטת בגינן. באמצעות ההרשאה הכספית, ואת מידת השגתם בפועל. יצוין, כי בשנת

התקציב2000 הצעת אישור על הדיונים במסגרת הממשלה החליטה לקבוע מדדי תפוקות בתקציביהן של כמה יחידות ממשלתיות,2001לשנת

אולם ההחלטה לא יושמה )ראו להלן(. עוד ראוי לציין, כי בכמה מדינות שימוש חלקי בשיטת תקצוב לפי יעדים90מפותחות הוחל כבר בשנות ה-

ותפוקות. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא נעשו שינויים מהותיים בשיטתבתכניות כמותיים נתונים להציג למצער ראוי היה בישראל, התקצוב התקציב המפורטות ובדיווח על ביצוע התקציב. הצגה כזו הייתה מאפשרת בחינה של מידת השגת היעדים, אולם גם במכשיר זה לא נעשה שימוש

מספק כמפורט להלן. . לפי4בחוק התקציב נכלל נתון כמותי רק בנושא אחד: שיא כוח האדם.1

, "תוך ששה חדשים לאחר תום שנת כספים פלונית5חוק יסודות התקציב יגיש שר האוצר לכנסת דו"חות... על מספר המשרות שמולאו... הדו"חות ייערכו בצורה שתאפשר השוואת סכומי ההוצאה שהוצאו ומספרי המשרותתחומי התקציב, שבסעיפי המשרות ומספרי הסכומים לעומת שמולאו הפעולה והתוכניות שבחוק התקציב". נמצא, כי בחוברת עיקרי התקציב המוגשת לכנסת עם הצעת התקציב לשנה הבאה, מדווח משרד האוצר על

שהסתיימה בשנה בפועל המשרות לחוק6מספר בהשוואה לא אך , התקציב של אותה שנה, וללא סכומי ההוצאה בגינם. הדיווח מפורט לפיבמתכונת הדיווח בחוק. שנקבעה במתכונת ולא בלבד, תקציב סעיפי הקיימת אינו מאפשר השוואה נוחה של מספר המשרות וההוצאה בפועל

עם הנתונים בחוק התקציב.

לפי חוק יסודות התקציב, "שיא כוח אדם" הוא המספר המרבי של המשרות4 שניתן להעסיק בהן עובדים קבועים, זמניים וארעיים. בעניין זה ראו גם בפרק

.000על ניהול כוח אדם עמ' (. 3)א()49סעיף 5בפועל לשנת2004בחוברת עיקרי התקציב לשנת 6 נתוני המשרות הובאו

בשנת 2002 המקורי לתקציב בהשוואה לשנת2003 התקציב ולהצעת 2004.

221משרד האוצר

מצוינים,.2 התקציב תקנות את המפרטת בחוברת כן, כמו בעמודה נפרדת או בשם התקנה, נתונים כמותיים, כגון מספרשחוק מאחר צמיתה. בלתי עבודה חודשי או אשפוז מיטות של רמה עד רק מפורט הכנסת שמאשרת השנתי התקציב תכניות, הנתונים הכמותיים שרשומים בתקנות אינם מוצגים לפני הכנסת. זאת ועוד, בדוח המפורט )ברמה של תקנות( על ביצוע התקציב לא נכללים נתונים כמותיים, ולכן לא ניתן להשוות את הביצוע בפועל עם הנתונים הכמותיים שנכללו בתקציב המפורט. אמנם לפי החוק אין צורך לדווח על הביצוע בפועל של נתוניםבדיווח על אותם לכלול ראוי חשיבותם אולם עקב כמותיים,

ביצוע התקציב. עוד נמצא, כי בתכניות ובתקנות תקציב המיועדות למימון.3

פרויקטים בענפי משק שונים, אין כלל נתונים כמותיים, אף לא בפרויקטים שבהם ניתן בקלות יחסית לכלול מדד כמותי, כגון מספר יחידות דיור, מספר כיתות לימוד או מספר הקילומטרים של כביש או של מסילה. ממילא אין בפרויקטים אלה גם דיווח

על הכמויות שבוצעו.

ב55דוח שנתי 222

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שתקציב המדינה בישראלמעטות בתקנות שרק ומאחר ותפוקות, יעדים משקף איננו יחסית יש ביטוי לנתונים הכמותיים של הפעילות שלשמה מיועדתביתר כמותיים נתונים להציג הראוי מן להוצאה, ההרשאה הרחבה בהצעת חוק התקציב המוגשת לאישור הכנסת. מאחריש תכניות, של ברמה הוא המרבי הפירוט התקציב שבחוק לקבוע תכניות תקציב נפרדות לפעולות ייחודיות או בהיקף כספי ניכר )כגון עשרות מיליוני ש"ח(, ולציין בהן בעמודה נפרדת את הנתונים הכמותיים. בדוח על ביצוע התקציב יש להציג נתונים כמותיים באופן שיאפשר להשוות בין שיעורי הביצוע הכספייםלבין שבוצעו הכמויות בין וכן הפיזיים, הביצוע שיעורי לבין

הכמויות שתוכננו בתקציב.

תהליך ההכנה של הצעת תקציב המדינה

ובמינהל הכנת הצעת התקציב נעשית בד בבד באג"ת, באגף הכלכלה לקראת התקציב הצעת להכנת והמועדים השלבים המדינה. הכנסות הגשתה לאישור הממשלה והכנסת קבועים בדרך כלל, כמפורט בטבלה

שלהלן: שלבי העבודה בהכנת הצעת התקציב באג"ת: 1טבלה

שלבי העבודהמועדי הביצועהגדרת משתנים מאקרו-כלכליים מרכזיים ראשונייםאפריל-מאי

הכנת תחזית ההכנסותמאי-יוניהכנת דפי המעברמאי-יוניקבלת החלטות מדיניות בהנהלת האוצריוני-יולי

ריכוז הצעות לקיצוצים ושינויים מבנייםיולי הגשת הצעת התקציב והמדיניות הכלכלית לאישוריולי-אוגוסט

הממשלהספטמבר-אוקטוב

רהכנת התקציב המפורט

הגשת הצעת חוק התקציב לכנסתסוף אוקטובר*דיונים בהצעת התקציב בכנסת ואישורהנובמבר-דצמבר

יסוד: משק המדינה, "הממשלה תניח על שולחן1)ב()3לפי סעיף * ( לחוק יאוחר מששים ימים לפני תחילת שנת הכנסת את הצעת חוק התקציב... לא

הכספים".

223משרד האוצר

הכנת תחזיות למשתנים מאקרו-כלכלייםובהם המאקרו-כלכליים, מהמשתנים לכמה תחזיות מכין הכלכלה אגף התמ"ג( - )להלן הגולמי המקומי התוצר של הריאלי הצמיחה שיעור ושיעור מוצרים קבוצות של המחירים מדדי החליפין, שערי ורכיביו, האינפלציה. בהתבסס על תחזיות אלה מינהל הכנסות המדינה מכין תחזית של ההכנסות ממסים לשנת הכספים הבאה. בה בעת אג"ת מתחיל בהכנת תקציבי ההוצאה של המשרדים, ובדרך כלל גם מקיים עם כל אחד מהם

דיונים על מסגרת ההוצאה שתיקבע לו. המסגרת

ב55דוח שנתי 224

הכוללת של ההרשאה להוצאה )נטו( נקבעת בהתאם לתחזית ההכנסותולמגבלות ההוצאה שנקבעו בחוק הגירעון ליעד ובהתאם לשנה הבאה

)ראו להלן(.7הפחתת הגירעוןהממשלה למשרדי שיוקצו התקציבים וגודל התקבולים תחזית כאמור, המשתנים לגבי האוצר משרד שמכין בתחזית רבה במידה תלויים וממע"מ, הכנסה ממס ובעיקר ממסים, התקבולים המאקרו-כלכליים. גבוהים צמיחה שיעורי במשק; הצמיחה משיעור רבה במידה מושפעים אמורים להגדיל את תשלומי השכר במשק, את רווחי החברות ואת הצריכהירידת ושל מע"מ. הכנסה הגבייה של מס זאת את ובעקבות הפרטית, לירידת צפי של במצב ההכנסות. את מקטינים ממושך ומיתון מחירים הפחתת בחוק שנקבעה התקציבי הגירעון על המגבלה ונוכח הכנסות הגירעון, נדרש לקצץ בהוצאה התקציבית. ההוצאה על פעילויות המשרדיםהמטבעות, בשערי ומשינויים המחירים במדדי מהשינויים גם מושפעת

בשכר, ועוד.

הנתונים המוזנים למודל האקונומטרי מורכב )להלן - המודל( לשם הכנת8אגף הכלכלה פיתח מודל אקונומטרי

)א( נתונים עיקריים: סוגי מוזן בשני התחזיות המאקרו-כלכליות. המודל נתוני העבר; )ב( נתונים על היעדים והמדיניות שקבעה הממשלה לשנתשינויים ייעשו בכך שלא היתר, בין תלוי, טיב התחזיות הכספים הבאה. למפרע בערכים של נתוני העבר, ובכך שהממשלה תפעל בהתאם ליעדים שקבעה ולקווים המנחים של מדיניותה. בשני סוגי הנתונים האמורים חלים במשך הזמן שינויים, התורמים, יחד עם גורמים אחרים, לפער הקיים בין התחזית המקורית שהצעת התקציב התבססה עליה לבין גודלם הממשי של

המשתנים המאקרו-כלכליים.ר.1 ב ע ה י נ ו ת המרכזית:נ מהלשכה רוכש הכלכלה אגף

לשם למודל רוב הנתונים שמוזנים את - הלמ"ס( )להלן לסטטיסטיקה בניית התחזיות המאקרו-כלכליות. לדברי אגף הכלכלה, הלמ"ס מתקנת לעתים תכופות סדרות עתיות של משתנים מאקרו-כלכליים; הדבר נובעמגופים מעודכנים נתונים בקבלת ללמ"ס שיש שונות ממגבלות בעיקר

בשנת לדוגמה, ובעיבודם. וממשלתיים הלמ"ס2003ציבוריים שינתה ;2000למפרע את הערכים של כמה משתנים מרכזיים שנוגעים לשנת

שונו למשל, התמ"ג, ועל הפרטית הצריכה על ההוצאה של והערכים ו-0.95%בשיעורים של , בהתאמה. לדברי הלמ"ס, נתונים שונים,0.8%

- כלכלי סיווג לפי הממוינות הממשלה הוצאות על אג"ת נתוני כגון תשלומי שכר, תשלומי ביטחונית, צריכה אזרחית, צריכה על ההוצאות

וכו' - מתפרסמים באיחור ניכר , וגם נתונים סופיים על הוצאות9העברה הרשויות המקומיות מתפרסמים באיחור רב; ועקב כך עליה לתקן נתוניםמיחידות נתונים לקבל הלמ"ס של שבקשות יש כן, על יתר למפרע.

סכום ההוצאה2005בחוק הפחתת הגירעון הוספה הוראה, ולפיה משנת 7 מסכום ההוצאה1%הממשלתית הריאלית בשנת כספים לא יגדל ביותר מ-

הזאת בשנת הכספים שקדמה לה. לעיל.1ראו הערה 8התפרסמו בחוברת עיקרי התקציב,2002למשל, הנתונים הנוגעים לשנת 9

.2003שהוגשה לכנסת עם הצעת התקציב באוקטובר

225משרד האוצר

הסבירה הלמ"ס סביר. זמן פרק בתוך נענות אינן שונות ממשלתיות יכולה2004בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר אין היא כי ,

לאכוף על יחידות הממשלה לתת לה את הנתונים הדרושים לעבודתה. ]נוסח חדש[, התשל"ב-15יצוין, שבסעיף לפקודת הסטטיסטיקה א)א(

, ניתנת ללמ"ס הסמכות לדרוש ידיעות ממוסדות המדינה. לפי אותו1972את או המחייב ידיעות מסירת דין האוסר בכל אף האמור "על סעיף, המדינה ממוסדות ממוסד לדרוש הסטטיסטיקן רשאי בסוד, שמירתם

, לצורך15 ו-13, 11למסור לו ידיעות, רשומות ותעודות בהתאם לסעיפים עריכת פעולה סטטיסטית בידי הלשכה".

ב55דוח שנתי 226

או למי שמעכב סטטיסטיקן פלילית סנקציה נקבעה האמורה בפקודה לפי שניתנה להם להם בהפעלת סמכות או מפריע מוסמך אחר עובד

הפקודה.

מן הראוי שהלמ"ס תעשה שימוש בסמכות שניתנה לה בחוק כדי לאכוף על משרדי ממשלה ועל גופים ציבוריים, ובייחוד רשויות

מקומיות, למסור לה נתונים בתוך פרק זמן סביר.

, כי "אין זה סביר בעידן הנוכחי2004בנק ישראל ציין בתשובתו מאוקטובר שדוחות כספיים של גופים ציבוריים ושל הממשלה מפורסמים בפיגור של

יותר מחצי שנה - ולפעמים הרבה יותר -מתום התקופה הנסקרת".

ביצוע על שהדוחות הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת התקציב של המגזר הציבורי, ובכלל זה רשויות מקומיות וגופיםזמן סביר לאחר סיום שנת יתפרסמו בתוך פרק סטטוטוריים, הכספים. כמו כן ראוי שיחידות ממשלתיות, כגון מינהל הכנסות המדינה, יפרסמו את הדוחות השנתיים שלהם יחד עם דוח ביצוע התקציב שמפרסם משרד האוצר. יש מקום שבדוח זה ייכללו גםכלכלי, סיווג לפי הממוינות הממשלה הוצאות על נתונים

הכלולים במערכת המחשוב של משרד האוצר.

ה.2 ל ש מ מ ה ל ש ם י י ל כ ל כ - ו ר ק א מ ם י ד ע עמידת:י כאמור, ביעדים שקבעה במסגרת המדיניות הכלכלית היא אחד משני הממשלה טיב התחזיות. שני המשתנים המאקרו-כלכליים על הגורמים המשפיעים שיעור כאמור הם הכלכלית מדיניותה על בדיונים הממשלה שקובעת בשני כי נמצא, להלן(. )ראו השנתי הגירעון ויעד השנתית האינפלציה נושאים אלה היו הבדלים ניכרים בין הנתונים בפועל לבין היעדים שקבעה

הממשלה בשנים האחרונות, כמפורט להלן.

ה י צ ל פ נ י הא ר ו ע י ש י ו ז י חמאוגוסט הממשלה של2000בהחלטת הכלכלית "המדיניות שעניינה ,

בשנת האינפלציה יעד כי נקבע, שבין2001הממשלה", בתחום יהיה ואילך - בין2003; ומשנת 3% ל-2% - בין 2002; בשנת 3.5% ל-2.5%

ל-1% המוניטרית3% המדיניות את עצמאי באופן קובע ישראל בנק . יעדי האינפלציה שקבעה הממשלה. ובאמצעותה הוא אמור להשיג את הכלי המרכזי המשמש את הבנק להשגת יעד זה הוא הריבית המוניטרית שהוא משלם לבנקים המסחריים על הכספים שהם מפקידים בו. ההחלטות של בנק ישראל על המדיניות המוניטרית מתקבלות, בעיקר, על פי תוצאותיעד שיעורי תחום לעומת הצפויים האינפלציה שיעורי של בחינתם האינפלציה. שיעורי האינפלציה הצפויים נגזרים מההפרשים בין התשואותטווחים בעלות ממשלתיות הנפקות של הריאליות לתשואות הנומינליות

שונים של זמן לפדיון )להלן - שיעור האינפלציה הנצפה(.הממשלה)א( שקבעה האינפלציה יעדי שיעורי תחום בטבלה להלן

בשנים בפועל השנתיים האינפלציה שיעורי1998-2003ושיעורי וכן ;

227משרד האוצר

החודשים שקדמו12האינפלציה הצפויים שחושבו על פי נתוני שוק ההון ב-לכל אחת מהשנים המסוקרות.

ב55דוח שנתי 228

1998-2003: יעד האינפלציה ושיעורה בפועל* בשנים 2טבלה 200320022001200019991998

1%-3%

2%-3%

2.5%-3.5%

3%-4%

4%-4%

7%-10%

יעד האינפלציהשקבעה הממשלה

3.3%1.9%2.5%5.2%6.2%9.1%

שיעור האינפלציהשנצפה

החודשים12ב-הקודמים**

2%2.5%3%3.5%4%8.5% מרכז תחום שיעורי יעד

האינפלציה1.9%-6.5%1.4%01.3%8.6%

האינפלציה בפועל

3.9-41.6-3.5-2.7-0.1

הפער בין מרכז תחום שיעורי יעד האינפלציה

לבין שיעורה בפועל)בנקודות אחוז(

שיעורי* מהחלטות לפי נלקחו הנתונים דצמבר. עד מינואר שנתיים, שינוי .2003ממשלה ומהדין וחשבון של בנק ישראל לשנת

.2003הנתונים נלקחו מהדוח של המחלקה המוניטרית בבנק ישראל לשנת **

אחת בכל בפועל האינפלציה של השנתי שהשיעור עולה, מהטבלה וכי1999-2003מהשנים הממשלה; שקבעה היעד בגבולות עמד לא

היה שיעור האינפלציה בפועל נמוך מיעד1998-2003בארבע מהשנים השנים משש בארבע הצפויה האינפלציה שיעור זאת, עם האינפלציה.

הנסקרות תאם את תחום היעד. נאמר, כי המטרה )והיכולת( של2003בדין וחשבון של בנק ישראל לשנת

בנק ישראל היא להשיג יציבות מחירים ממושכת, ולא יעד אינפלציה לפרק זמן מסוים. מאחר שהמחירים בכל חודש מושפעים מגורמים מקריים רבים,המחלקה שפרסמה בדוח שנקבע. מהיעד סטיות שיהיו מאוד ייתכן

לשנת המדיניות2003המוניטרית של הראשונה המטרה כי נאמר, זמן הסטיות של האינפלציה החודשית ממרכז היא "שלאורך המוניטרית נוספת היא להימנע ככל האפשר תחום היעד תהיינה מזעריות". מטרה גדולות תנודות הריבית. בשיעורי תכופים כיוון שינויי או גדולים משינויים בשיעורי הריבית הנומינלית עלולות להביא לתנודות גדולות בשער החליפין,ביציבות לפגוע עלול והדבר ועוד, הנכסים במחירי הריאלית, בריבית על הריבית של ההשפעה כי בדוח, נאמר עוד המשק. של הפיננסית האינפלציה באה לידי ביטוי בחלקה לאחר זמן, המוערך בשנה עד שנה וחצי, ולכן שיעור הריבית שנקבע נועד להביא את האינפלציה לתחום היעד

בתוך שנה-שנתיים ולא בשנה השוטפת. בתשובת בנק ישראל למשרד מבקר המדינה הודגש, כי היעד המרכזי שליציבות של היעד בשיעור לעמוד הוא הבנק של המוניטרית המדיניות המחירים, וכי "את הריבית מתאימים כך שהאינפלציה הצפויה תהיה ביעד. בדיעבד מתרחשים דברים שלא היו חזויים והאינפלציה בפועל בדרך כלל תהיה שונה מזו שהייתה חזויה. לכן עצם קיומה של סטייה כזו לא מלמדת,

229משרד האוצר

כשלעצמה, שבנק ישראל לא פעל נכון על פי הנתונים וההערכות שהיובידיו בעת קבלת ההחלטה על הריבית".

נאמר2004במסמך שהכין אגף הכלכלה במשרד האוצר בפברואר )ב( בעניין הפערים בין שיעור האינפלציה בפועל לבין שיעור היעד, כי "חריגה

כלפי מטה מהיעד מגדילה את הוצאותיה הריאליות

ב55דוח שנתי 230

הממשלה של10של מהפגיעה כתוצאה הן הכנסותיה, את ומקטינה ירידת בשל והן במשק הביקושים ברמת המרסנת המוניטרית המדיניות על מקשות אלה המס. השפעות בסיס את עצמה המקטינה המחירים יכולתה של הממשלה לעמוד ביעדי הגירעון ומחייבות ריסון תקציבי נוסף,

שעלול להעמיק את המיתון עוד יותר". הדרך שבה אגף הכלכלה מתמודד עם סוגיית התאמת שיעור האינפלציהביטוי בשיטת החיזוי של לידי יעד האינפלציה באה למרכז תחום שיעורי שיעור האינפלציה במודל. האגף מחשב באמצעות המודל שורה של מדדי מחירים לקבוצות שונות של מוצרים ושירותים וגוזר מהם את שיעור השינוי החזוי במדד המחירים לצרכן. אם השיעור החזוי שונה ממרכז תחום שיעורי יעד האינפלציה שאישרה הממשלה, כלכלני האגף עושים התאמות במודל ומשנים את התחזית של משתנים מוניטריים האמורים להשפיע על שיעוריבאופן ושער החליפין(, הריבית )בעיקר במשתנים של שער האינפלציה

שהמדד החזוי יתאים למרכז תחום היעד.

כי2004אגף הכלכלה השיב למשרד מבקר המדינה בספטמבר "אנו מניחים שבנק ישראל ינקוט במדיניות נכונה, וברגע שהואהנחת לתיקונה. יפעל הוא האינפלציה מיעד חריגה יזהה העבודה שלנו, שבנק ישראל עושה ויעשה את כל שביכולתו על מנת לעמוד ביעד האינפלציה לשנה עד שנתיים קדימה. זו הנחה

סבירה בעינינו, ואיננו סבורים שעלינו לסגת ממנה".את יבחן הכלכלה שאגף ראוי המדינה, מבקר משרד לדעת האפשרות לשנות את שיטת החישוב של שיעור האינפלציה החזוילדפוסי במודל הכלולה המוניטרית המשוואה את ויתאים ההתנהגות בפועל של בנק ישראל בשנים האחרונות, כפי שניתן ללמוד עליהם מניתוח הרצף של נתוני העבר )סדרות עתיות(. מאחר שהמומחה בנושא זה הוא בנק ישראל, ראוי שהוא יחווה את דעתו על משוואה זו לפני שאגף הכלכלה יעשה בה שימוש לצורך חיזוי שיעור האינפלציה. פעולות כאמור עשויות לתרוםשיעור לבין החזוי האינפלציה שיעור בין הפער להקטנת שצוינו השליליות התוצאות את ולמנוע בפועל, האינפלציה המשוואה על ישראל בנק של חוות הדעת ועוד, זאת לעיל. המוניטרית תתרום להגברת השקיפות של המדיניות המוניטרית

שנוקט הבנק.

נאמר: "אנו מסכימים לחלוטין עם2004בתשובת אגף הכלכלה מדצמבר מבקר המדינה שיש לשאוף ולשפר את משוואת חיזוי האינפלציה שלנו ושל

...בעתידשאר החזאים במשק באמצעות מידע על התנהגות בנק ישראל נשמח לקבל מבנק ישראל מידע )לפחות לפני ובמהלך תכנון התקציב( לגבי פונקצית התגובה האמיתית שלו, תוואי הריבית והאינפלציה אותה הוא חוזה לשנה הקרובה, ההנחות העומדות בבסיס המודלים שלו וכל מידע

לשם שיפור המודלים שלנו"בעתידהרלוונטי לניהול המדיניות המוניטרית )ההדגשות במקור(.

לדוגמה, בתקציב נומינלי נתון אינפלציה שלילית מגדילה את כוח הקניה של10הסכומים המוקצים למשרדים.

231משרד האוצר

משרד האוצר הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, שבספטמבר)ג( , הוא הציע לממשלה2004, במסגרת הדיונים על התקציב לשנת 2003

ואלה לאשר החלטה בעניין הגברת השקיפות של המדיניות המוניטרית, עיקריה:

בנק ישראל יפרסם בכל חודש תיאור וניתוח של מצב המשק, לרבות(1) התפתחות המחירים, שיוסבר בהם כיצד הבנק מתכוון לפעול באמצעות הכלים העומדים לרשותו כדי להשיג את יעד המדיניות המוניטרית שקבעה

הממשלה.

ב55דוח שנתי 232

אם לא יושג יעד זה, יגיש נגיד הבנק לממשלה דוח המסביר מה היו(2)הסיבות לאי-העמידה ביעד, וכיצד הבנק מתכוון לפעול להשגתו.

עוד צוין בתשובת משרד האוצר, כי המשרד חזר בו מהצעתו האמורה לפי בקשת נגיד בנק ישראל, וכי הנגיד הציע לחלופין להקים צוות משותף לבנק ולמשרד האוצר שידון בדרכים לשיפור השקיפות. לאחר דיונים והתכתבויותבישיבה ישראל, בבנק המוניטרית היחידה מנהל הודיע הצדדים בין

, שנוסח ההצעה המתוקן של משרד האוצר בנושא2004משותפת ביוני האמור אינו מקובל על הבנק.

ראוי שלפני קביעת המדיניות הכלכלית של הממשלה יבחנו בנקתוואים של שונות חלופות במשותף, האוצר ומשרד ישראל לתחומים של שיעורי יעד האינפלציה לטווחי זמן שונים. בבחינתישראל בנק של יכולתו את בחשבון להביא עליהם החלופות את ולבחון שנקבעו, הזמן בטווחי היעדים להשגת לפעול האינפלציה יעדי השונות; החלופות של הכלכליות ההשפעות

שתקבע הממשלה יתבססו על תוצאות בחינה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, הצעדים האמורים לשכלול המודל של אגף הכלכלה והגברת השקיפות של המדיניות המוניטרית שלהמדיניות של יותר היעיל שילובה את יאפשר ישראל, בנק להשגת הממשלה שנוקטת הצעדים במכלול המוניטרית המדיניות הכלכלית, ועשויים לתרום לצמצום הפערים בין שיעורי האינפלציה בפועל לבין תחום שיעורי יעד האינפלציה, ועקב כך להקטנת האי-ודאות בעניין זה בתקציב המדינה בפרט ובמשק

בכלל.

תפוקות המודל האקונומטריאגף שמכין מרכזי מאקרו-כלכלי משתנה הוא החזוי הצמיחה שיעור הכלכלה מתוך רשימה של משתנים של החשבונאות הלאומית והמחיריםרבה חשיבות זה לנתון החזוי. התמ"ג נגזר וממנו מהמודל, המופקים בקביעת תחזית ההכנסות, והוא גם עשוי ללמד על ציפיות הממשלה בדברששיעור ככל הבאה. הכספים בשנת במשק הכלכליות ההתפתחויות ומתרחבת החזוי, ההכנסות שיעור גדל כך יותר, גדול החזוי הצמיחה האפשרות להגדיל את תקציב ההוצאות או להקטין את הגירעון התקציבי.

והפערים בפועל הצמיחה שיעור החזוי, הצמיחה שיעור בטבלה להלן . 1998-2003ביניהם בשנים

*1998-2003שיעורי הצמיחה הריאליים בשנים : 3טבלה 200320022001200019991998

תחזית1.0%1.9%4.5%3.0%2.5%3.0%בפועל0.6%6.0%2.2%2.0%-0.8%-1.2%

)בנקודות0.22.75.13.0-0.31.0- פער

233משרד האוצר

אחוז(* לפי נתוני דוחות מינהל הכנסות המדינה לשנים הנדונות.

היה נמוך2003 ו-2000מהטבלה עולה, כי שיעור הצמיחה החזוי לשנים משיעור הצמיחה בפועל. לפי דוח מינהל הכנסות המדינה, הסיבה העיקרית

הייתה הגידול 2000לשיעור הצמיחה הגבוה בשנת

ב55דוח שנתי 234

המרשים והבלתי צפוי בייצוא. בכל יתר השנים, שיעור הצמיחה החזוי היהו-2001גבוה משיעור הצמיחה בפועל. הדבר בולט במיוחד בשנים 200

211 .

לשר יגיש הכלכלה שאגף האפשרות את לשקול הראוי מן פי על שיחושבו מאקרו-כלכליים משתנים תחזיות של האוצר ויעד גירעון, יעד האינפלציה חלופות שונות של תחום שיעורי אצלו. שהצטברו ולנתונים האגף של החיזוי למודל בהתאם חלופות אלה יש לבסס, בין היתר, על תשתית נתונים הנוגעתוהמוניטריים. כמו כן, רצוי לבצע לכלל המשתנים הפיסקליים

מבחני רגישות בנוגע למשתנים העיקריים העומדיםבכל חלופה התחזיות הכנת תהליך את לשכלל כדי התחזית. בבסיס המאקרו-כלכליות, יש גם מקום לשקול קיומו של דיון מקצועי בהשתתפות נציגים ממוסדות ציבור, מגופים אקדמיים ומגופיםלחיזוי כלכליים מודלים להציג שיוזמנו תלויים בלתי פרטיים של מושכל תהליך ליצור ניתן יהיה זו בדרך מאקרו-כלכלי.

המשתנים בעניין החלטות והתכניתקבלת המאקרו-כלכליים הכלכלית של הממשלה.

אישור התחזיות המאקרו-כלכליות בכל שנה, בחודש יולי, מקיים מנכ"ל משרד האוצר דיונים בנושא התחזיותבדיונים הבאה. הכספים לשנת האוצר משרד של המאקרו-כלכליות התקציבים, על הממונה האוצר: משרד של האגפים מנהלי משתתפים החשכ"ל, הממונה על הכנסות המדינה, הממונה על השכר והממונה על יחידות המסים. על פי המלצת אגף הכלכלה והערות ראשי האגפים, קובע המנכ"ל את התחזיות של המשתנים המאקרו-כלכליים של משרד האוצר לשנת הכספים הבאה ומעביר אותן לאישור שר האוצר. לאחר שאישרוהדיון לקראת לממשלה מוגשות הן התחזיות את והשר המנכ"ל באתר מתפרסמות שאושרו התחזיות בה; שיתקיים המאקרו-כלכלי

האינטרנט של משרד האוצר.

שמהם אחרים מסמכים או פרוטוקולים נמצאו לא בביקורת הדיונים על ללמוד משרדאפשר מנכ"ל בלשכת שהתקיימו

ו-2003האוצר לקראת הגשת הצעת התקציב לשנים 2004, לרבות העמדות של ראשי האגפים שהשתתפו בדיונים, ההחלטותלשינוי הנימוקים ועל שנבחנו, והחלופות בהם שהתקבלו תחזיות לאשר הוחלט אם - הכלכלה אגף שהכין התחזיות אחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנהלת משרדהמשתנים תחזית בדבר החלטתה את תנמק האוצר

, חזה משרד2001, שהוגשה לכנסת באוקטובר 2002בהצעת התקציב לשנת 11של צמיחה יעד התקציב;4%האוצר אישור לפני שנה, אותה בדצמבר

. עקב כך נדרשו התאמות1.9%בכנסת, שינה המשרד את תחזית הצמיחה ל- ניכרות של אומדן ההכנסות, ובעקבות זאת גם קיצוץ של מסגרות ההרשאה

להוצאה.

235משרד האוצר

הליך ציון אגב עליה, מתבסס שהתקציב המאקרו-כלכליים הבקרה המקצועית שנעשתה.

בנושא הממשלה שמקיימת בדיון משתתף ישראל בנק נגיד כי יצוין, המשתנים המאקרו-כלכליים ומעיר את הערותיו, אולם בנק ישראל אינו מגיש לממשלה לקראת הדיון מסמך המפרט את תחזיותיו לגבי משתנים אלה, ורק לאחר הדיון הוא מפרסם את התחזית שהכין בדבר הצמיחה.את להציג האפשרות את לשקול ראוי המדינה, מבקר משרד לדעת התחזיות המאקרו-כלכליות של בנק ישראל כבר בדיונים המקדימים בעניין זה המתקיימים בלשכת מנכ"ל משרד האוצר, ולשקול, לאחר בחינתן, את

שילובן בתחזיות שמגיש שר האוצר לממשלה .

ב55דוח שנתי 236

יכולים "אנו בהחלט ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה: ישראל בנק להתאים את עיתוי גיבוש התחזית המאקרו כלכלית שלנו כך שתוכל לשמש כתשומה לדיונים בנושא זה בעת גיבוש התחזית העומדת בבסיס התקציב... כמו כן ניתן לקבל מבנק ישראל גם תשומה לתרגום של תחזית המאקרו

לאומדן הכנסות ממסים והכנסות אחרות".

הכנת התחזית של הכנסות המדינההאוצר. במשרד שונים אגפים בשלושה נעשית ההכנסות תחזית הכנת מינהל הכנסות המדינה מכין את תחזית ההכנסות ממסים, בכלל זה מסי הכנסה ורכוש ומסי הוצאה )כגון מע"מ ומכס(, ותחזית של ההכנסות מגביית אגרות; אג"ת ואגף החשכ"ל מכינים את תחזית ההכנסות מסעיפי הכנסהוהכנסות ודיבידנדים מתמלוגים הכנסות מריבית, הכנסות כגון אחרים,

מהמוסד לביטוח לאומי.

מינהל הכנסות המדינה - תקבולים ממסים מינהל הכנסות המדינה אחראי להכנת התחזיות בדבר התקבולים ממסים ישירים )מס הכנסה, מסים על הוצאות שכר, מס שבח, מס רכישה, מס רכוש ומס מעסיקים(, ממסים עקיפים )מע"מ, מכס, מס קנייה, מס טבק,

מס דלק ומס בולים( ומאגרות שונות )כלי רכב, קנסות ורישיונות(. לקראת הדיון בלשכת מנכ"ל משרד האוצר על תחזית ההכנסות לשנת הכספים הבאה, מכין מינהל הכנסות המדינה את הנתונים האלה: תחזית מתוקנת של ההכנסות בשנה השוטפת, אומדן של שינויים נומינליים בבסיס המס הנובעים משיעור הצמיחה החזוי ומשינויים במדדי המחירים ואומדן של השינויים שיחולו בתקבולים עקב תיקוני חקיקה. הסיכום של נתונים אלה הוא התחזית המקורית של ההכנסות ממסים לשנת הכספים הבאה. תחזית זו מאושרת בידי מנכ"ל משרד האוצר ובידי שר האוצר ומוגשת לממשלה

כסקירה לקראת אישור מסגרות התקציב והמדיניות הכלכלית.

ת נ ש ל ם י ל ו ב ק הת ת י ז ח 2ת 0 0 3שנעשו2003להלן תיאור תיקונים בתחזית של ההכנסות ממסים בשנת

בדיונים בלשכת מנכ"ל משרד האוצר. הציג מינהל הכנסות המדינה את2002בדיון בלשכת המנכ"ל ביולי .1

, לרבות הרכיבים המסבירים את אופן2003אומדן ההכנסות ממסים בשנת החישוב.

,2003באוגוסט אותה שנה, לאחר שהמנכ"ל אישר את התחזית לשנת שכללה כמה תיקונים לתחזית שהציע מינהל הכנסות המדינה, כתב סגן הממונה על מינהל הכנסות המדינה לממונה על הכנסות המדינה מכתב,

לתחזית 2002ובו פירוט של "שלבי המעבר מהכנסות תוך אזכור2003

237משרד האוצר

של הגרסה שלנו שלא התקבלה". להלן הפירוט )במיליארדי ש"ח ובמחירי(:2002שנת

ב55דוח שנתי 238

תיקוני מנכ"ל משרד האוצר לתחזית ההכנסות ממסים: 4טבלה 2003לשנת

תיקוני המנכ"לתחזית מינהל

הכנסות המדינה2002תחזית גביית המסים בשנת 148.0148.0

)ללא1.71.7 חקיקה עקב בגבייה שינויים הרפורמה במס(

שינויים בגבייה עקב הרפורמה במס-1.0-1.2קיטון בהחזרי מס הכנסה1.51.01%צמיחה של 1.50.8

גביית151.7150.3 בדבר המקורית התחזית 2003המסים בשנת

בתוספת)א( היה ההכנסות בתחזית המנכ"ל שעשה העיקרי השינוי הכנסות מינהל של התחזית לפי במשק. מהצמיחה הנובעת ההכנסות

תוסיף להכנסות ממסים 1%המדינה, צמיחה בשיעור של מיליארד0.8 תהיה זה בסעיף ההכנסות תוספת כי החליט המנכ"ל אך 1.5ש"ח,

מיליארד ש"ח. במכתב של סגן הממונה על מינהל הכנסות המדינה הוסבר, כי הסיבה להערכה הנמוכה יחסית של מינהל הכנסות המדינה בדבר גביית

המסים הייתה שסעיף הצמיחה כלל רכיבים המניבים פחות מסים. בסעיף "קיטון בהחזרי מס הכנסה" הוסיף מנכ"ל משרד האוצר סך)ב(

ש"ח 0.5של מיליארד ותחזיתו50%) המדינה, הכנסות מינהל של בתחזית שנקבע לסכום )

ב- הסתכמה זה מינהל1.5בסעיף שמסר נתונים לפי ש"ח. מיליארד בנובמבר המדינה מבקר למשרד המדינה לפי2004הכנסות כי צוין,

1.5 החזרי המס לא זו בלבד שלא קטנו ב-2003התחזית המתוקנת לשנת של מצטבר בסכום גידול בהם שחל אלא כאמור, ש"ח 1.7מיליארד

שלהלן(.5מיליארד ש"ח )כפי שניתן לראות בטבלה

בלשכתו של מנכ"ל משרד האוצר לא נמצא סיכום של הדיון בנושא תחזית ההכנסות, ולכן אי אפשר לדעת מה היו חילוקי הדעות לגבי גודל התחזית בסעיפים האמורים, ומה היו הנימוקיםלדעת בסעיפים אלה. להגדיל את התחזית להחלטת המנכ"ל את הכולל הדיון, של מפורט לתיעוד המדינה, מבקר משרד הנימוקים להחלטות שהתקבלו בו, יש חשיבות רבה, שכן הואוכן לשחזר בעת הצורך את תהליך קבלת ההחלטות מאפשר להפיק לקחים בנוגע לתהליך הכנת תחזית ההכנסות ואישורה.להגדלת להוביל עלולה ההכנסות בתחזית הסכומים הגדלת הגירעון בשל היעדר כיסוי להוצאות שהוגדלו בעקבות התחזית

המוגדלת.

הביקורת העלתה כי, שלא כנהוג לגבי מסגרות ההוצאה בהצעת התקציב, משרד האוצר אינו מגיש לחברי הממשלה מראש מסמך המפרט את תחזיתויעד הכוללת ההוצאה מסגרת לקביעת חשיבותה אף על ההכנסות,

239משרד האוצר

הגירעון. הנתונים והתחזיות בעניין ההכנסות מוצגים לפני הממשלה בעזרת מצגת, והדרג המקצועי של משרד האוצר משמיע הסברים ומשיב בעל-פה

לשואלים. המדינה.2 הכנסות של המתוקנת והתחזית המקורית התחזית להלן

( לפי נתונים2003 )במיליארדי ש"ח ובמחירי תקציב 2003ממסים לשנת :2004של מינהל הכנסות המדינה מנובמבר

ב55דוח שנתי 240

- תחזית מקורית2003הכנסות המדינה ממסים בשנת : 5טבלה ותחזית מתוקנת

הפער בין התחזיות

התחזית המתוקנת

התחזית המקורית

2002הגבייה בשנת 0.9-147.1148.0תיקונים לשנת בסיס*3.2-1.7-1.5לאחר2002הגבייה בשנת 4.1-145.4149.5

התיקוניםשינוי נומינלי בבסיס המס7.7-1.2-6.5שינויי חקיקה2.2-0.3-1.9

Exתחזית 13.9-144.0157.9 Postלשנת 2003**

התאמה לגבייה בפועל-0.3-0.32003התחזית לשנת 157.9***14.2-143.7

בסעיף זה מוצגים החזרי מס הכנסה שהוצגו בטבלה הקודמת.* התחזית שהייתה מתקבלת בתחילת השנה, אילו כל המידע על שינויי חקיקה**

ועל התפתחות בסיסי המס היה ידוע מראש. . המינהל2004לפי נתונים לא סופיים של מינהל הכנסות המדינה מנובמבר ***

מגדיר זאת כתחזית מתוקנת, אם כי הנתון המתוקן מייצג את ההכנסות בפועלהרשומות באותו מועד.

מהטבלה עולה, שהתחזית המתוקנת הייתה נמוכה מהתחזית המקורית ב- מיליארד ש"ח13.9 מיליארד ש"ח; לדברי מינהל הכנסות המדינה, 14.2

מפער זה נובעים מגורמים שהם חיצוניים למודל התחזית, כמפורט להלן. ההסבר העיקרי לפער הוא אי-עמידה ביעד האינפלציה כאמור. על פי)א(

)4.4%התחזית המקורית, שיעור הגידול הנומינלי בתמ"ג היה אמור להיות עליית מחירים(. גידול בשיעור כזה היה אמור3.4% צמיחה ריאלית ו-1%

6.5 בכל סוגי המס בסך כולל של 2003להגדיל את הסכומים שייגבו בשנת (. בפועל גדל התמ"ג ריאלית בכ-2002מיליארד ש"ח )בהשוואה לשנת

. עקב כך, לפי0.4%, אך רוב בסיסי המס קטנו; והמחירים ירדו בכ-1.2%ירדו בכ-2003התחזית המתוקנת ההכנסות ממסים בשנת מיליארד1.2

. האמור לעיל מסביר פער בסך כולל של כ-2002ש"ח בהשוואה לשנת מיליארד ש"ח בין התחזית המתוקנת לתחזית המקורית. 7.7

שנת עד הכנסות המדינה מינהל בדוחות שפרסם כי )ועד2001יצוין, בין הפרדה שכלל בהכנסות השינויים רכיבי של פירוט הובא בכלל(, השינויים הנובעים משיעור האינפלציה החזוי לבין אלה הנובעים משיעור

לאי-עמידה12הצמיחה החזוי כי עולה, בדוחות אלה . מהנתונים שהובאו שפרסם מינהל הכנסות המדינה )עד מועד סיום הביקורת -2002בדוח לשנת 12

( שונתה מתכונת הניתוח של2003 - לא פורסם הדוח לשנת 2004אוקטובר בין הסכומים שנגבו בפועל לבין הסכומים החזויים. הניתוח עוסק הפערים בשינוי הנומינלי בבסיסי המס, שהוא שילוב של שינוי במחירים ושינוי ריאלי, בלימבקר למשרד בתשובתו הסביר המדינה הכנסות מינהל ביניהם. הפרדה

241משרד האוצר

בתחזיות האינפלציה יש השפעה ניכרת על גודל ההכנסה ממסים. לדוגמה, הייתה האינפלציה בפועל קטנה מהאינפלציה החזויה,1998-2001בשנים

ועקב כך ההכנסות בפועל היו קטנות מההכנסות החזויות בסכומים שבין(.2000 מיליארד ש"ח )בשנת 4.4( ל-2001 מיליארד ש"ח )בשנת 1.7

כי שיטת הניתוח החדשה מגבירה את השקיפות2004המדינה מאוקטובר ומאפשרת הפקת לקחים.

ב55דוח שנתי 242

הגורמים הנוספים לפער בין התחזית המקורית לתחזית המתוקנת היו)ב( סכומי החזרי המס, כאמור, וההשפעות של שינויי החקיקה, שנבעו מעיתוי

כניסתם לתוקף של השינויים. כי בסוף שנת , עוד קודם שאושר בכנסת התקציב לשנת2002נמצא,

ידוע כי תחזית ההכנסות לשנת 2003 אופטימית מדי.2003, כבר היה לדוגמה, באותה עת דחו תשלומים של החזרי מס בהיקף של כמיליארד

. היה ברור, אפוא,2002ש"ח כדי להקטין את החריגה מיעד הגירעון בשנת , וגם היו סימנים המעידים2003כי דחייה זו תגדיל את החזרי המס בשנת

על המשך ההאטה בפעילות במשק. התיקונים שעשה מנכ"ל משרד האוצר מיליארד ש"ח נוספים.1.4 הגדילו אותה ב-2002לתחזית ההכנסות ביולי

על הסכומים2002יצוין כי גם הנתונים שהצטברו במשרד האוצר בסוף שנגבו בפועל באותה שנה הצביעו על כך שחלה ירידה בהיקף ההכנסות

לא תוכל להתממש. 2003באותה שנה ושהתחזית לשנת לדברי אג"ת, אף שהיה ידוע כי הצעת התקציב שהוגשה לכנסת אופטימית מדי, הוחלט שלא לשנותה לפי שעה, בשל העבודה הרבה הכרוכה בכך

לתחילת הבחירות הקדמת במרס 2003ובשל לאחר2003. מיד , הבחירות, נעשה קיצוץ נרחב בתקציב המדינה )ראו להלן(.

שפרסמה מחלקת המחקר של בנק ישראל צוין,2003בדין וחשבון לשנת מיליארד ש"ח מאלה15כי ההכנסות ממסים באותה שנה היו נמוכות בכ-

שנחזו בתקציב; וכי לדעתם, סטייה מהתחזית בכמחצית מסכום זה הייתהצפויה כבר בעת אישור התקציב.

לדעת משרד מבקר המדינה, אם לקראת סוף שנה מתברר כי צריך לשנות שינוי מהותי את ההנחות שעליהן התבססה הצעתאת להתאים יש הבאה, לשנה הממשלה שאישרה התקציב הצעת התקציב לנסיבות החדשות ולהציג עובדות אלה בשקיפות

לפני הממשלה והכנסת.

כי אם בתשובת הסטטיסטיקן הממשלתי למשרד מבקר המדינה נאמר, לפיה את היא תוכל לאמוד תינתן ללמ"ס תחזית הצמיחה של התוצר, זו שהצעה הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת ממסים. ההכנסות תשקל, כדי שמנכ"ל משרד האוצר יוכל לקבל מספר תחזיות בלתי תלויות

של ההכנסות ממסים, על מנת לחזק את הבסיס שלו לקבלת החלטות. ה נ י ד מ ה ת ו ס נ הכ ל ה נ י מ ת ו ח ו ד ב ם י נ ו ת הנ ט ו ר י פ

על.1 נעשה המדינה בתקציב והתשלומים התקבולים רישום כאמור, בדצמבר של שנת31בסיס מזומן, דהיינו רק סכום שהתקבל או שולם עד

הכספים נרשם בדוח לאותה שנה. סכומים שנובעים מהפעילות של שנה כלשהי שהתקבלו או שולמו בשנה שלאחריה אינם נרשמים בדוח הביצוע

של שנת הפעילות שהסתיימה. הממונה על מינהל הכנסות המדינה אמר בדיון שקיימה ועדת הכספים של

בנובמבר ועדת הכספים( - )להלן בעניין תחזית הכנסות2003הכנסת , כי בדוחות שפרסם המינהל בשנים האחרונות לא2004המדינה לשנת

נכללו נתונים "שמינהל הכנסות ואגפי המסים נהגו לתת לפני שנים רבות". מדובר בנתונים על גודל חוב הציבור לאגפי המסים, וכן פירוט של המסים

243משרד האוצר

לבין מסים הנוגעים לשנה מן העבר חובות מס בין שנגבו אגב הפרדה השוטפת. הממונה הוסיף, כי הוא רואה חשיבות בנתונים אלה, וכי בתכנית

. בתשובתו2004העבודה של המינהל נכלל יעד של הכנתם כבר בשנת ציין הממונה, כי בדוח השנתי של2004למשרד מבקר המדינה מאוקטובר

, "ייכללו דוחות2004, שיפורסם לקראת תום שנת 2003המינהל לשנת וסטטיסטיקות נוספים מעבר לאלו שפורסמו עד כה".

בדוח השנתי של מינהל הכנסות המדינה יש פרק הדן בתחזית הטבות.2 המס. הטבות המס מוגדרות בדוח כהפסד הכנסות הנובע מפטורים אולפעילות או אזרחים של מסוימות לקבוצות הניתנים במסים מהנחות

27.5, שוויין של הטבות המס מסתכם ב-2004כלכלית. לפי התחזית לשנת

ב55דוח שנתי 244

כ- שהם ש"ח, כ-18%מיליארד או ממסים, המדינה מהכנסות 5.5% מהתוצר. בדוח מובא פירוט של רכיבי התחזית לפי סוגי המסים, וכן פירוטיסודות חוק לפי חקיקה. משינויי הנובעים המס הטבות של האומדנים לחוק בשל הטבות מס תצורף ייגבו סכומים שלא התקציב, תחזית של בחוברת המס הטבות אומדן את כולל האוצר משרד בפועל התקציב;

עיקרי התקציב המצורפת להצעת התקציב שמוגשת לכנסת.

לא נמצא שמינהל הכנסות המדינה מחשב את העלות בפועל של הטבות המס, בהתאם לפעילות בכל ענף. בהיעדר נתונים כאלה מינהל הכנסות המדינה אינו יכול לבדוק את מידת הדיוק של

אומדן הטבות המס שהוא מכין מדי שנה בשנה.

מבקר למשרד בתשובתו מסר המדינה הכנסות מינהל על הממונה ואופציות לעובדים, שאין יש הטבות, כגון הטבות למלכ"רים המדינה, כי עליהן נתונים המאפשרים להעריך את עלותן. כמו כן ציין, כי אי אפשר להעריך בדוח השוטף את עלות ההטבות בפועל בשנה שהסתיימה, שכן חלק ניכר מההטבות לא ניתן לאמוד את עלותן אלא לאחר שנים מספר,

לאחר קבלת הדוחות השנתיים של יחידים וחברות וניתוחם.

הניכר של הטבות נוכח משקלן לדעת משרד מבקר המדינה, המס, מן הראוי לחשב את היקפן הכספי בפועל לעומת היקפן החזוי, ולו גם באיחור של כמה שנים, ולדווח על כך לממשלה ולכנסת. דיווח כזה חיוני גם משום שהוא יאפשר להעריך מחדשהיקף ולהביא בחשבון את את הצורך בהמשך מתן ההטבות, להוצאות בנוגע העדיפויות סדרי קביעת בעת ההטבות הממשלה. מכל מקום, ראוי להתחיל באיסוף שיטתי ובניתוח של

הנתונים הנדרשים לשם חישוב שוויין של הטבות המס.

מבקר למשרד בתשובתו הודיע המדינה הכנסות מינהל על הממונה המדינה, כי "החל מהדוח השנתי הקרוב יכלול מינהל ההכנסות גם ניתוחשהיו החקיקה לשינויי שיתייחס בפועל, ההטבות פוסט חלקי של אקס

בפועל לעומת אלה שתוכננו".

דוגמה לליקוים בתקצוב הטבות מס: החוק לעידוד השקעות הון,להלן הון( מאפשר למשקיעים1959התשי"ט- -החוק לעידוד השקעות )להלן

במפעלי תעשייה לקבל סיוע מהמדינה באמצעות מענקי השקעה והטבות במסים על פירות ההשקעה. החוק כולל שני מסלולי סיוע: מסלול מענקים, שבו ניתנים מענקי השקעה והטבות מס; ומסלול חלופי, שבו ניתנות הטבות מס במקום המענקים. הטבות המס ניתנות לפרק זמן מוגדר ומתבטאות

בשיעורי מס מופחתים עד כדי פטור מלא ממס חברות וממס על דיבידנד. בתקציב משרד התמ"ת יש תכנית נפרדת להטבות המס במסלול החלופי,

כ-2004ובשנת בסכום של בה הרשאה להתחייב תוקצבה מיליון201 למפעלים להינתן צפויות שהיו סכום הטבות המס הוא זה סכום ש"ח. שקיבלו כתב אישור לתכנית השקעה שהגישו ובחרו במסלול החלופי, והוא חושב על פי עקרון ה"העדפה הנגלית", ולפיו כל מפעל שבוחר במסלול זה זכאי לקבל הטבת מס בסכום שווה ערך למענק שהיה זכאי לו אילו בחר

245משרד האוצר

מסך ההשקעה המאושרת באזור פיתוח א' ו-24%במסלול המענקים: ממנה באזור פיתוח ב'. מאחר שמפעלים במרכז הארץ אינם זכאים10%

למענקים, לא תוקצבה הטבת המס בעבורם לפי עקרון ההעדפה הנגלית מסך ההשקעה המאושרת. 12%אלא לפי

במרכז ההשקעות ובאג"ת לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם מההמס הטבת שיעור תקצוב לקביעת והחשבונאי הכלכלי הבסיס היה

למפעלים במרכז הארץ. זאת ועוד, הביקורת העלתה,

ב55דוח שנתי 246

כי הטבות המס המיועדות לתכניות השקעה במסלול המענקים, שניתנים בוגם מענקים וגם הטבות מס, אינן מתוקצבות כלל.

ויתור של המדינה על הכנסה, וכמוה כהוצאה הטבת מס היא המוענקת למקבל ההטבה, ולפיכך מן הדין שיהיה להטבה ביטוי תקציבי שישקף אומדן אמין של שווייה. אי-תקצובן של הטבות המס הניתנות במסלול המענקים יוצר אי-שקיפות בתקציב מרכז ההשקעות, שכן הוא אינו מאפשר לעקוב אחר היקף הוויתור על ההכנסות ולמדוד את עלות ההטבות לעומת התועלת המופקת

מהן.

אג"ת - תקבולים נוספיםמריבית,.1 שוטפות הכנסות למדינה יש ממסים הכנסות על נוסף

אלה בסעיפים שנרשמה בפועל ההכנסה ועוד. מדיבידנדים מתמלוגים, כ-2003בשנת הייתה הכנסות5.3 הזה: הפירוט לפי ש"ח, מיליארד

מיליארד ש"ח, תקבולים0.9 מיליארד, הכנסות מתמלוגים - 2.8מריבית - כ- - לרוב1.6שונים בנוגע התחזיות להכנת האחריות ש"ח. מיליארד

ההכנסות האמורות מוטלת על אגף החשכ"ל. הון.2 הכנסות שמוגדרות הכנסות, סוגי שני יש אלה הכנסות מלבד

ומשרד האוצר כולל אותן בחישוב של גירעון הממשלה, ולפיכך אי-עמידה ביעד שנקבע בעניינן משפיע על גודל הגירעון בתקציב. הכנסות אלה הן ההכנסות המתקבלות מהמוסד לביטוח לאומי )להלן - המוסד( וממינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(. להלן בטבלה תחזית ההכנסות מהמוסד

וההכנסות בפועל בשנים ובמחירים2000-2003ומממ"י )במיליוני ש"ח שוטפים(:

ההכנסות מהמוסד לביטוח לאומי וממינהל מקרקעי ישראל: 6טבלה *2000-2003בשנים

המוסד לביטוח לאומימינהל מקרקעי ישראלההכנסוההפרש

ת בפועל

ההכנסות

החזויות

ההכנסוההפרשת

בפועל

ההכנסות

החזויות4091,4591,0501,6307,1205,4902000828-2771,1052,73

4-4,1006,8342001

502-2867881,767-

7,9209,6872002

1,048-

1031,1513,444-

9,20012,644

2003

.2003לפי נתונים מדוח ביצוע התקציב לשנת *

247משרד האוצר

היו הפרשים ניכרים2001-2003מהטבלה עולה, כי בכל אחת מהשנים , בין ההכנסות החזויות לבין ההכנסות בפועל. הפרשים90%מאוד, עד כ-

.2003גדולים במיוחד היו בשנת יה)א( מ ו לא ח ו ט י ב ל ד ס ו מ ה מ ת ו ס נ פנימיהכ במסמך :

, בעניין השקעות המוסד נאמר, כי2003שכתב סגן החשכ"ל בנובמבר והם הושקעו באיגרות חוב היו למוסד עודפים תפעוליים, בעבר הרחוק )אג"ח( מיוחדות של המדינה; הערך המשוערך של יתרת ההשקעות של

היה כ-2002המוסד בסוף שנת מיליארד ש"ח. מדי שנה בשנה יש88 פירעונות של קרן וריבית בגין השקעות אלה, והמוסד משקיע כספים אלה באג"ח חדשות. אם בשנה כלשהי יש למוסד גירעון תפעולי, הוא משתמש

. הסכוםבסכום שנותר רוכש אג"ח חדשותבכספי הפירעון לכיסוי הגירעון ו שנרשם כתקבולים בתקציב המדינה נובע אפוא מסך הפירעון )קרן וריבית(

בתוספת )או בניכוי(

ב55דוח שנתי 248

סכומי כי עולה, מהמסמך המוסד. של התפעולי הגירעון( )או העודף ניתנים באג"ח האמורות השנתיים שהמוסד מקבל מהשקעותיו הפירעון

אמד סגן החשכ"ל את הסכומים האלה בכ-2003לחיזוי בדיוק רב; בשנת מיליארד ש"ח )סכום זה תואם גם את נתוני המוסד(.10.5

, שפרסם מינהל2002בדברי ההסבר לתקציב התפעולי של המוסד לשנת כי באותה שנה צפוי צוין, אותה שנה, והתכנון במוסד באמצע המחקר

,2003 מיליארד ש"ח. לפי נתוני המוסד מאוקטובר 2.8גירעון שוטף של כ- מיליארד ש"ח. 1.7 יהיה כ-2003הוא צפה שהגירעון השוטף בשנת

והמוסד צפו שבשנת כי אף שאגף החשכ"ל יהיה למוסד2003נמצא, גירעון תפעולי, תחזית ההשקעות של המוסד שאושרה בכנסת על פי הצעת

מיליארד ש"ח; דהיינו מאחר שכאמור, הציפייה12.6אג"ת הסתכמה ב- מיליארד ש"ח, הניח אג"ת בעת הכנת10.5הייתה שסכומי הפירעון יהיו כ-

כ- יהיה עודף תפעולי של מיליארד ש"ח. אג"ת לא2התחזית שלמוסד בדבר הערכותיו את שמבססים מסמכים המדינה מבקר למשרד סיפק

.2003 ו-2002סכומי ההשקעות של המוסד בשנים המדינה מבקר למשרד בתשובתו מסר במוסד והתכנון המחקר מינהל

, כי בכל שנה, בחודשים מאי ויוני, מקיימים נציגי המוסד2004מנובמבר ישיבות עם נציגי אג"ת - ובשנים האחרונות גם עם נציגי אגף החשכ"ל - ובהן המוסד מפרט את אומדני הביצוע המעודכנים של השנה השוטפת וכן

את התחזיות לשנה שאחריה. , כי הוא2004אג"ת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר

לעיתים וכי לאומי", לביטוח המוסד עם האומדנים, הכנת בעת "נועץ, הביטחוני... כלכלית, החמרה במצב כדוגמת האטה "גורמים אקסוגניים

".2003אינם ניתנים לחיזוי... כפי שקרה בשנת

התחזיות רצף והתשלומים, התקבולים על השוטפים הנתונים והניתוחים של המוסד, וכן ניתוח הנתונים באגף החשכ"ל, הראו

שבשנים בשנת 2001-2003בבירור )ואף עתידים2004 ) להיווצר גירעונות תפעוליים, אף שהגירעון היה במגמת ירידה. כמו כן אי אפשר להצביע על התפתחות יוצאת דופן שאירעה

שלא היה ניתן לחזותה. משום כך לא ברור על אילו2003בשנת נתונים והנחות התבסס אג"ת בעת הכנת התחזית של השקעות

. 2003המוסד בשנת לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שאג"ת יכין את אומדןויגובש ואגף החשכ"ל, ההשקעות של המוסד בשיתוף המוסד מסמך המפרט את הנתונים וההנחות שעליהם התבססו מכינישמוגש לאומדן יצרף האוצר שמשרד ראוי, עוד האומדן. לממשלה ולכנסת הסבר מפורט על החסר )או העודף( שנוצר בשנה שהסתיימה בסעיפי ההכנסות האמורים בהשוואה לתחזית, כדוגמת ההסבר שמובא בדוח של מינהל הכנסות המדינה לגבי

ההכנסות ממסים ומאגרות.

ל)ב( א ר ש י י ע ק ר ק מ ל ה נ מי מ ת ו ס נ כ ה : אומדן ההכנסותה של ממ"י ערוך על פי יעדים שהממשלה קובעת בשיווק קרקעות ודירות.

249משרד האוצר

עולה, שבשנים 6מטבלה לא עמד ממ"י ביעדי ההכנסות2001-2003 שנקבעו לו בתקציב המדינה.

, כי אי-העמידה של ממ"י2004אג"ת הסביר למשרד מבקר המדינה ביולי בתחזית ההכנסות נבעה מכך שהיקף הקרקעות ששיווק ממ"י היה קטןפי היעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה. בתשובתו למשרד מהיקפן על

ציין אג"ת כי הוא נועץ עם ממ"י בהכנת2004מבקר המדינה מאוקטובר התחזית.

ב55דוח שנתי 250

ממ"י ציין בתשובה למשרד מבקר המדינה מאותו חודש, כי בהיותו מפעל , תקציב ההכנסות שלו חייב להתאזן עם תקציב ההוצאות - בכלל13עסקי

ההנחות את לבטל ממשלה החלטת בעקבות לבעלים; ההעברות זה בשנת ההנחות תוקצבו קרקעות בשיווק ב"אפס";2003הניתנות

ההחלטה לא מומשה בסופו של דבר, ועקב כך קטנו ההעברות לבעלים)למדינה ולרשות הפיתוח(.

לדעת משרד מבקר המדינה, פער נמשך כה גדול בין ההכנסות החזויות להכנסות בפועל מחייב בדיקה ותיקון של תהליך הכנתיותר על תחזיות של ובעת הכנתה להסתמך תחזית ההכנסות, ממ"י, על נתוני השיווק בפועל במהלך השנים ועל תחזיות בדבר

רמת הפעילות בענף הבנייה.

הגירעון הגירעון התקציבי השנתי משפיע מאוד על המצב הכלכלי במשק, הן.1

הוצאות הגדלת כי כלכלנים הסבורים יש ארוך. לטווח והן לטווח קצר הממשלה, ובעיקר השקעות בתשתיות )ראו להלן(, יכולה לסייע בהאצת הפעילות הכלכלית כאשר המשק נמצא במיתון. עם זאת, ברור לכול כי גידול בגירעון הממשלתי מגדיל את החוב הציבורי משום שהוא מחייב לגייס

מלוות בארץ ובחו"ל למימון הגירעון. שהשיעור המרבי של, נקבע,1992בחוק הפחתת הגירעון, שפורסם בשנת

הגירעון המקומי בתקציב המדינה בלא מתן אשראי )באחוזים מהתמ"ג(בשנים בהדרגה יקטן המדינה, בתקציב לשיעורים1992-1994שייכלל

.14 לא יהיה גירעון מקומי בתקציב המדינה1995שנקבעו בחוק, וכי בשנת תוקן חוק הפחתת הגירעון לראשונה, ושונה התוואי היורד1993בדצמבר

הגירעון הממשלתי. אושר בכנסת תיקון מס' 1997בינואר של לחוק2 הפחתת הגירעון, ולפיו הוראת החוק המגבילה את הגירעון תחול להבא על

)הדיון להלן נוגעהגירעון הכולל, דהיינו הגירעון המקומי והגירעון בחו"ל יחדיו לגירעון הכולל בלא מתן אשראי נטו, אלא אם כן צוין אחרת(.

במהלך השנים תוקן חוק הפחתת הגירעון כמה פעמים, והתוואי היורד של הגירעון שונה שוב ושוב. נוסף על כך הייתה כמעט בכל שנה )חוץ מבשנת

. 15(, חריגה מיעד הגירעון שנקבע בחוק, כמפורט בטבלה שלהלן2000

.322, עמ' ב53דוח שנתי בעניין זה ראו 13 דוח שנתיבעניין זה ראו דוחות שנתיים קודמים של מבקר המדינה, ולאחרונה 14

המדינה 54 מבקר של ב .109(, עמ' 2004)

)חוץ מהחישוב של שיעור הגירעון2000-2003לפי דוחות החשכ"ל לשנים 15 בשנים בפועל והגירעון ו-2000המאושר מבקר2001 במשרד שנעשה ,

המדינה(.

251משרד האוצר

-2000שיעורי הגירעון שנקבעו בתיקוני חקיקה בשנים : 7טבלה והגירעון בפועל2003

מועד התיקון2003200220012000התשנ"ז1.5%1.75%

1.5% לכל2%

*היותר לכל2.25%

2.5%*היותרהתש"ס

2%3% התשס"ב )פברואר

2002)3%-

3.5% התשס"ב )יוני

2002) הגירעון המרבי

המותר:באחוזים331.752.5

15.2 )-(14.7)-( 8.4)-(

10.9 )-(

במיליארדי ש"ח

הגירעון בפועל:באחוזים5.73.844.370.7

28.3 )-(18.7)-( 21.0)-(3.2)-(

במיליארדי ש"ח

הכספים * בשנות כי נקבע, הגירעון הפחתת ו-2001בחוק תקבע2002 0.25הממשלה את שיעור הגירעון הכולל באופן שבכל שנה הוא יפחת ב-

לשנה זה חוק לפי שנקבע הגירעון שיעור לעומת לפחות נקודות האחוז שקדמה לה.

מהטבלה עולה, כי אף שיעדי הגירעון לטווח של כמה שנים שונו מפעם לפעם, בפועל נוצרו חריגות גדולות גם מהיעדים המתוקנים שנקבעו בחוק, ואף השאיפה להגיע לתוואי יורד במהלך אותן השנים לא התממשה. בשנת

הייתה החריגה מהיעד המתוקן גדולה במיוחד - הן בסכום הגירעון2003זו היה אי-עמידה בתחזית והן בשיעורו מהתמ"ג. הגורם העיקרי לחריגה

ההכנסות. , אושר2003בעקבות המשך המיתון במשק והגירעון הגדול שנוצר בשנת

לחוק הפחתת הגירעון, ולפיו הממשלה תקבע7 תיקון מס' 2004בשנת 4% עד 2.5%את שיעור הגירעון הכולל מן התמ"ג באופן שלא יעלה על

ועל 2004בשנת משנת 3% סעיף2005 הוסף לחוק בתיקון ואילך. -2005הקובע שסכום ההוצאה הממשלתית בכל אחת משנות הכספים

מסכום ההוצאה הממשלתית בשנה שקדמה1% לא יגדל ביותר מ-2010 לה כשהוא צמוד למדד המחירים לצרכן, ובלבד שסכום ההוצאה כאמור

. שם16לא יגרום לחריגה משיעור הגירעון שנקבע לאותה שנה לפי חוק זההחוק שונה ל"חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית".

ההוצאה16 סכום הוא הממשלתית" ההוצאה "סכום בחוק, ההגדרה לפי הממשלתית ברוטו הנקבע בחוק התקציב השנתי, לרבות מתן אשראי, ולמעט

החזר חובות קרן בלבד שאינו החזר חובות למוסד לביטוח לאומי.

ב55דוח שנתי 252

ההוצאה על לשליטה נוסף כלי לממשלה מקנה בחוק זה תיקון של ופריצה הגירעון מיעד חריגה האפשר ככל למנוע כדי הממשלתית השנה במהלך מתברר שכאשר לראות ניתן ככלל, התקציב. מסגרת מהצפוי, קטנות בפועל ושההכנסות מתממשת אינה ההכנסות שתחזית הסכומים על נתונים בטבלה להלן ההוצאה. לריסון פועלת הממשלה מול מקורית )תחזית הגירעון בחישוב שנכללו ההכנסות של הכוללים ביצוע(, של ההוצאות שנכללו בחישוב הגירעון )תקציב מקורי מול ביצוע(

בשנים הגירעון סכומי ובמחירים2000-2003ושל ש"ח )במיליארדי שוטפים(.

253משרד האוצר

ההכנסות, ההוצאות והגירעון בפועל בהשוואה לתקציב: 8טבלה המקורי

ההכנסותההוצאותהגירעון

בפועלהתחזיתבפועל התקציבהשנההתחזיתבפועלהמקורי

3.2-10.9-176.7179.3173.5168.4200021.

0-8.4-188.5188.9167.5180.52001

18.7-

14.7-197.6200.1178.9185.42002

28.3-

15.2-199.1207.9170.8192.72003

- חוץ כי ההכנסות שהתקבלו בפועל בשנים הנסקרות מהטבלה עולה, , שהייתה כאמור שנה של צמיחה גדולה - היו קטנות במידה2000משנת

ניכרת מההכנסות על פי התחזית המקורית. עקב כך הוחלט על קיצוצים נרחבים בתקציב )ראו להלן(, אולם קיצוצים אלה לא הצליחו לכסות את כל הירידה בהכנסות, ונוצרו גירעונות בהיקף שחרג מהיעד המרבי שנקבע

הוחלט שלוש פעמים על2003בחוק הפחתת הגירעון. לדוגמה, בשנת . 17 מיליארד ש"ח7.5קיצוצים והם הסתכמו בכ-

כתב סגן החשכ"ל, האחראי על ריכוז וניתוח של מידע2003בפברואר .2התקציבית". במדיניות לשינוי "הצעה שכותרתו מסמך לחשכ"ל ניהולי, בעיית את לעקוף לאפשר הייתה ההצעה מטרת את התקציבית למדיניות ולהחזיר ההכנסות היקף לגבי אי-הוודאות בהחלטת לקבוע היה הרעיון המרכזי של ההצעה "האמינות האבודה". החזויות ההכנסות רמת בין שיקשר לשימוש" מותר "תקציב הממשלה לאותה שנה לבין רמת ההוצאה המותרת. ואלה עיקרי ההצעה: )א( יבוטלו כל הרזרבות הייעודיות והרזרבות להתייקרויות בתקציבי המשרדים, וכל הפעילות תתוקצב בפריטי הרשאה ייעודיים; )ב( הסכום המרבי של המחסור הצפוי בהכנסות יופחת מהפעילות המתוקצבת של כל משרד ויהיה בגדר "קיצוץ מותנה"; )ג( בכל רבעון יעודכן ה"תקציב המותר לשימוש" בהתאם לתחזית ההכנסות המעודכנת. אם על פי תחזית זו יהיו ההכנסותהתקציב ויגדל המותנה", מה"קיצוץ חלק יבוטל שנצפה, ממה גבוהות

הכין סגן החשכ"ל הצעה מתוקנת בעניין זה,2004המותר לשימוש. במאי שבה צוין כי ה"קיצוץ המותנה" ייעשה באופן מתוכנן על ידי אג"ת בשיתוף

משרדי הממשלה.

על אף חשיבותה של מדיניות תקציבית המכוונת לשמירה עלמהשנים אחת שבכל ואף הגירעון, חרג2001-2003יעד

הגירעון בפועל מיעד הגירעון שנקבע בחוק, לא נדונה הצעתסגן החשכ"ל בהנהלת משרד האוצר.

ההוצאה בפועל באותה שנה הייתה אף קטנה מהתקציב המקוצץ, מאחר17שנותר עודף תקציב נטו לא מנוצל .

ב55דוח שנתי 254

צוין, כי אחת הדרכים להתגבר על חוסר2002בדוח בנק ישראל לשנת מההוצאות חלק שביצוע לקבוע היא הגירעון גודל לגבי הוודאות התקציביות יותנה בכך שההכנסה בפועל לא תפחת מההכנסה המתוכננת.יותר על התפתחות הגירעון בלי החלטה מסוג זה תאפשר שליטה טובה צורך לשנות תכניות עבודה שהוכנו בהתבסס על התקציב המאושר, וכן תאפשר להציג ביתר שקיפות את סדרי העדיפויות של המשרדים. בדוח צוין, כי שיטה כזאת אמנם מחייבת קיצוץ בהוצאות הממשלה בזמן שהפעילות בה מתונה ממילא, אולם עד שתתבסס האמינות של מחויבות הממשלה

ליעדי הגירעון

255משרד האוצר

וייווצר תוואי יציב של ירידה במשקל החוב הציבורי לעומת התוצר, נראה כי אין מנוס מלהעדיף, בשנים הקרובות, את קידומן של מטרות אלה על פני

טיפול בהשפעות המחזוריות של הגירעון. תקנות תקציביות שהוגדרו90 נכללו כ-2003בתקציב המקורי לשנת .3

זו נועדה לשמש "כרית ביטחון" "רזרבה לעמידה ביעד הגירעון". רזרבה הוצאה לתקנות ולהעבירה להפשירה ניתן שיהיה הגירעון, יעד להשגת תחזית במלואה תתממש אם רק השונים, התקציב בסעיפי ייעודיות ההכנסות; שיעורה של רזרבה זו נקבע בידי אג"ת, בלא שיתוף המשרדים.הסעיפים רוב בין שפוזרו אלה, רזרבה בתקנות הכוללת ההרשאה

מיליון ש"ח. במשך השנה הועבר מתקנות480הראשיים, הסתכמה בכ- כ- לתקנות תקציב אחרות;100הרזרבה האמורות סך של מיליון ש"ח

מיליון ש"ח( לא נוצלה, והיה בכך משום קיצוץ380יתרת ההרשאה )בסך תקנות130 נכללו כ-2004נוסף בתקציב המקורי. בתקציב המקורי לשנת

בהן הכוללת וההרשאה הגירעון", ביעד לעמידה "רזרבה שהוגדרו מיליארד ש"ח. 1הסתכמה בכ-

בפברואר שנעשה הרוחבי הקיצוץ במהלך כי 2004נמצא, בוטל וכך אלה, רזרבה בתקנות ההרשאה מלוא הופחתה לאפשר עשוי שהיה המכשיר השנה בתחילת כבר למעשה למשרד האוצר להתאים את רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת

ההכנסה ולמנוע חריגה מיעד הגירעון. לדעת משרד מבקר המדינה, הרעיון של בניית תקציב מודולרי, שיאפשר להתאים את רמת ההוצאה לרמת ההכנסה, מבוסס עלמפריטי המשתקפת בפעילות ברורים עדיפויות סדרי קביעת מקצת שבגין האפשרות את לשקול הראוי מן התקציב. בביצוע בעיקר )מדובר המשרדים של הגמישות הפעילויות הקצאת ולפיה התניה, תקבע מענקים( ובמתן פרויקטים ההכנסות תחזית במימוש מותנית זו לפעילות התקציב

ובאי-חריגה מיעד הגירעון.

הכנת דפי מעבר - שיטת "הטייס האוטומטי" אג"ת מכין את הצעת התקציב השנתי, לקראת הגשתה לאישור הממשלה, באמצעות מנגנון עדכון אוטומטי של התקציב המקורי של השנה השוטפתשיידרשו וההפחתות התוספות את מחשב אג"ת האוטומטי"(. )"הטייס בשנה הבאה בכל סעיף תקציב ומוסיף אותן לסכום ההוצאה שאושר לאותו סעיף בתקציב המקורי של השנה השוטפת. נתונים אלה נרשמים ב"דפי

לשנת18מעבר" המעבר דפי הכנת בעניין אג"ת של פנימיות בהנחיות . התקציב18 של קבועים במחירים נבנים הבאה הכספים לשנת המעבר דפי

לכנסת התקציב הצעת הגשת לקראת רק השוטפת; השנה של המקורי מעדכן אג"ת את פריטי התקציב בהתאם לתחזית המחירים לשנה הבאה. האגף מכין דפי מעבר לשלוש שנות כספים - השנה הבאה והשנתיים שאחריה

ב55דוח שנתי 256

והפחתות2004 תוספות הכנתם בעת בחשבון להביא יש כי נאמר, הנובעות מגורמים אלה: הפחתה של הוצאות חד-פעמיות שנכללו בתקציב

; תוספות והפחתות הנובעות מהחלטות ממשלה שכבר התקבלו2003שנת בבסיס התקציב אחידות הפחתות )כגון הכספים הבאה בשנת ותחולתן הנוגעות לכמה שנות כספים והפחתות בשיא כוח אדם(; חקיקה המחייבתאת המחייבים הסכמים הבאה; השנה בתקציב הפחתות או תוספות

התקציבהמדינה. הצעת בקביעת חשוב שלב היא המעבר דפי הכנת המוגשת לאישור הממשלה; ריכוז הנתונים

)ראו להלן בפרק "הכנת תכנית תקציב רב-שנתית"(.

257משרד האוצר

המסכמים של דפי המעבר מציג תמונה ראשונית של מסגרות ההוצאה לכלסעיף ולכל משרד ושל מסגרת ההוצאה הכוללת הנדרשת.

נמצא, כי על אף חשיבותם של דפי המעבר והצורך לבססם עלהמשרדים, ברשות נמצאים שלרוב ועדכניים, אמינים נתונים מידת השיתוף של המשרדים בהכנת דפי המעבר והשקיפות שלבמשרדי בבדיקה שנעשתה מספקות. אינן דפי המעבר רכיבי מבקר למשרד נאמר והתשתיות התחבורה התמ"ת, החינוך, המדינה כי המשרדים אינם מקבלים מאג"ת את פרטי החישובמסגרות על בממשלה הדיון לפני זמן די המעבר דפי של זוכות אינן זה בעניין שלהם והשגות הערות וכי התקציב,

לתגובה.

אג"ת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי הכנת דפי המעבר היא עניין לכן "אין מקום לדיון עםטכני, והמשתנים הכלולים בהם הם עובדתיים, ו

המשרדים בשלב הכנתם. בנושאים לגביהם נדרשים הערכות ואומדנים כגון:וכו', נעשות הערכות עם המשרד או הגורם מס' עולים, ריבית, גמלאות הרלוונטי לשם תאום וסיכום בסיסי הנתונים. הנתונים מועברים למשרדים,

".לא לשם דיון אלא לצורך בדיקת נתונים ווידוא שלא חלו טעויות טכניות יצוין, כי בתשובת אג"ת בעניין הכנת תקציב משרד התחבורה נאמר, כי "דפי המעבר מוצגים למשרד ]התחבורה[ והערות המשרד נלקחות בחשבון".היו זו אינה עולה בקנה אחד עם העובדה שלמשרד התחבורה תשובה הסתייגויות מהותיות מאופן החישוב של ההפחתה שנעשתה בתקציבו לשנת

הביקורת העלתה, כי לא תמיד יש הסכמה בין המשרדים לאג"ת. 2004בעניין הרכיבים שיש לכלול בדפי המעבר ובעניין הסכומים בכל רכיב.

, שהגיש משרד החינוך לאג"ת2004להלן דוגמה: בהצעת התקציב לשנת מיליון ש"ח בעבור גידול טבעי300, נכללה תוספת בסך 2003באוגוסט

צפוי במספר התלמידים; לעומת זאת, בדפי המעבר שהכין אג"ת לתקציב המשרד, ולאחר מכן אף בהצעת התקציב שהוגשה לממשלה ואושרה בה, לא נכללה תוספת תקציב לצורך זה. רק לאחר אישור התקציב בממשלה,

למנכ"לית2003באוקטובר על התקציבים למשנה בין הממונה , סוכם משרד החינוך כי "משרד האוצר מתקצב את הגידול הטבעי לשנת תשס"ד,כי עוד נקבע בסיכום, הגידול הטבעי לשנת תשס"ה". אך לא מתוקצב "בנושא הגידול הטבעי שרת החינוך משאירה לעצמה את האפשרות לדיון

". במאי2004בנושא לתשס"ה, עם קבלת נתונים עבור שנה זו באוגוסט סוכם בין אג"ת לבין משרד החינוך, כי תינתן תוספת תקציב בעבור2004

חלק מהעלות של הגידול הטבעי בשנת התשס"ה.תקציב תוספת ניתנת לא כי המדינה, מבקר למשרד הסביר אג"ת הנוגע יש שהמשרד גידול טבעי של האוכלוסייה, שכן אוטומטית בעבור הליכי ידי על הטבעי מהגידול הנובעת העלות את לספוג נדרש בדבר התייעלות. לדבריו, גידול טבעי יתוקצב רק אם יתקבלו בעניין זה החלטתנמצא שניתנה הנחיה לא בין אג"ת למשרד. או סיכום מפורש ממשלה בתהליך המשרדים שיתוף בעניין הנחיות היעדר בשל זה. בעניין בכתב ההכנה של דפי המעבר, שוררת אי-בהירות בהנהלות של משרדי הממשלהמהן ונמנע הממשלה, לאישור המוגשת התקציב להצעת הנוגע בכל

ב55דוח שנתי 258

להתייחס לנכונות הנתונים הכלולים בדפי המעבר או להעיר על היעדרםשל נתונים.

אג"ת ציין בתשובתו, כי "לאחר סגירת דפי המעבר באג"ת מועברים אלה לאישור שר האוצר, ראש הממשלה ולאחר מכן מוצגים לממשלה. כל שר רשאי להגיש את הסתייגויותיו לממשלה הן במהלך ותוך כדי הדיון והן טרם הדיון בממשלה. אין כל סיבה למסד 'נוהל' לנושא מאחר ולטעמנו אין זהבין משרד האוצר למשרדי הממשלה, אלא תהליך נושא הפתוח למו"מ

המקדים את הליך המו"מ התקציבי בו יש חשיבות לשיתוף פעולה עםטכניהמשרד" )ההדגשה במקור(.

259משרד האוצר

מסודר נוהל לקבוע הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת ראוי התקציב. הכנת בשלבי הממשלה משרדי שיתוף בעניין שהנוהל יכלול הנחיה למסור להנהלה של כל אחד מהמשרדים,דף המעבר של טיוטה בממשלה, הדיון לפני סביר זמן פרק יצורפו לטיוטה המשרד. תקציב לגבי אג"ת שהכין המפורט הגורמים רשימת את הכוללות החישוב שיטת בדבר הנחיות השונים התקציב בסעיפי הוצאות של להפחתה או להוספה וההפחתות. התוספות את לחשב יש פיהם שעל והפרמטרים הדבר יאפשר למשרדים לבדוק את הנתונים והרכיבים הכלוליםהתקציב מסגרת שתקבע קודם הערותיהם את ולהעיר בו לכך ויביא הממשלה, וראש האוצר שר לאישור המוגשת ההחלטה והצעות לממשלה המוגשות התקציב שמסגרות המצורפות להן ישקפו ביתר אמינות את הערכת התקציב הנדרש

ליישום החלטות הממשלה.

סיכומים תקציביים עם משרדי ממשלה אג"ת נוהג לחתום על סיכומים תקציביים עם משרדי ממשלה, בין היתרהמשרדים; של התקציב בבסיסי סכומים של והפחתות תוספות בעניין בשל תקציבים החזר תקנים; ושל תקציבים של חד-פעמיות העברות הפחתות קודמות; והסכמים בעניין רפורמות. הסיכומים נחתמים בדרך כלל לפני הגשת הצעת תקציב לממשלה או לכנסת או הגשת תכנית כלכלית לאישור הממשלה. יש שהסיכומים נוגעים לתקציב השנה השוטפת ויש שהם

נוגעים לתקציב השנה הבאה.

המשרדים.1 בתיקי שנמצאו אג"ת עם סיכומים של בדיקה שנבדקו העלתה, כי חתמו עליהם עובדי אג"ת ובכירים במשרדחלקם אך יחסית, וברורים מפורטים רובם וכי הרלוונטי, מנוסחים בקצרה ובמשפטים כלליים, והדבר מקשה את הבנתם ועלול ליצור פרשנויות שונות באשר ליישומם. סכומי התקציבהנדונים בסיכומים אלה הם בין אלפי ש"ח למאות מיליוני ש"ח.

להלן לדוגמה, כמה סיכומים תקציביים שנעשו בין אג"ת לבין משרד החינוך. חתמו שרת החינוך והממונה על התקציבים על סיכום2003במרס )א(

ו-2003בנושא תקציב משרד החינוך לשנים בין2004 נקבע, . בסיכום מיליון ש"ח בבסיס התקציב של המשרד413היתר, שייעשה קיצוץ של

. 2004לשנת על)ב( והממונה החינוך משרד מנכ"לית חתמו שנה אותה ביוני

.1התקציבים על סיכום תקציבי שנכתב בכתב יד, ובו נאמר כדלקמן: "ב- המוצע מהקיצוץ חצי יוחזר החינוך הינה2004למשרד )המשמעות

: מקורות הקיצוץ ינתנו כדלהלן: 2003. ב-2 מיליון מהבסיס(. 80החזר מיליון ע"ח עודפים מחויבים שלא יועברו ב-40א. מיליון15. ב. 2003

ב55דוח שנתי 260

, לשנת הלימודים הקרובה לא יועברו למשה"חP.F.Iע"ח יבילים מביטול ]משרד החינוך[ וישארו במשרד האוצר". הנוסח של סיכום זה לקוי מאוד ואינו ברור; לסיכום לא נקבעה כותרת, לא ניתן לדעת בוודאות לאילו שנות כספים הוא נוגע, והסכום שצוין בו כחצי מהקיצוץ אינו מתיישב עם סכום

.2003הקיצוץ שנקבע בסיכום ממרס , כי "רק2004אג"ת הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר

נדירות שהועלהלעיתים כפי חסר, באופן כתובים תקציביים הסכמים על-ידכם... ברצוני לחזור ולהדגיש שמקרה זה הינו יוצא דופן ואינו משקף

את אופן כתיבתם של הסכמים באג"ת" )ההדגשה במקור(.

261משרד האוצר

המשרדים2003באוקטובר )ג( של התקציב מסגרות אישור לאחר , לאישור הכנסת, חתמו2004בממשלה ולפני הגשת הצעת התקציב לשנת

המשנה למנכ"לית משרד החינוך והממונה על התקציבים על סיכום תקציבי 2004. בסיכום נקבע, בין היתר, כי בתקציב של שנת 2005 ו-2004לשנים

מיליון ש"ח "מעבר למה310יינתן למשרד החזר חד-פעמי בסכום של 110שאושר בממשלה"; וכי תיעשה באותה שנה העברה חד-פעמית של

מיליון ש"ח מתקציב הפיתוח של המשרד לתקציבו הרגיל, וסכום זה יוחזר וייועד לבניית כיתות לימוד. יצוין כי המשמעות2005לתקציב הפיתוח בשנת

הכלכלית של העברת סכומים מתקציב הפיתוח לתקציב הרגיל היא הסטתמשאבים מהשקעה בתשתית לצריכה שוטפת.

, כי הסיכום היה "על דעתו של שר2004אג"ת הסביר בתשובתו מדצמבר האוצר ובידיעתו של מנכ"ל רה"מ דאז ונעשה לפני הבאתו לאישור הכנסת. במהלך ההצבעות על חוק התקציב, הממשלה יכלה להביע את הסתייגותה מהשינוי שנבע מההסכם התקציבי האמור". אג"ת הוסיף כי הסיכום שיקףפגע לא הארוך הזמן "ובפרק החינוך משרד של העדיפויות סדרי את

בתוכנית הפיתוח של המשרד".

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהסיכום האמור הגדיל אתהממשלה, שאישרה למסגרת מעבר החינוך משרד תקציב ובמקביל הקטין את סכום הרזרבה הכללית, היה ראוי להביאו לידיעת הממשלה וכן לידיעת הכנסת, כדי לתת להם הזדמנותולא להבליעו במסגרת הכוללת של נאותה לעמוד על השינוי הצעת חוק התקציב שהוגשה לאישור הכנסת. מה עוד, שהצעתב- לכנסת הוגשה החינוך משרד של המתוקנת התקציב

, ימים ספורים לפני קיום ההצבעות על אישור חוק31.12.03התקציב.

החליטה הממשלה על קיצוץ רוחבי בתקציב המדינה2004בפברואר .2סעיפים. בכמה תקציב תוספות על החליטה בבד ובד שנה, לאותה

מיליון ש"ח. באפריל440התוספת שנקבעה לתקציב משרד התמ"ת הייתה אותה שנה חתמו מנכ"ל משרד התמ"ת ומנכ"ל משרד האוצר על הסכם

מיליון310לרפורמה בחוק לעידוד השקעות הון ובו נקבע, בין היתר, כי ש"ח מתוספת התקציב המיועדת למשרד התמ"ת יוקצו לשימוש המשרדהצעת את תאשר וכלכלה חברה לענייני השרים שוועדת לאחר מיד

מיליון ש"ח(130ההחלטה המאשררת את הרפורמה האמורה, והיתרה ) תוקצה לשימוש המשרד מיד לאחר שוועדת השרים לענייני חקיקה תאשר

את נוסח הצעת החוק. כתב מנכ"ל משרד התמ"ת ליועץ המשפטי לממשלה )להלן -2004במאי

הסיכום את אישרה וכלכלה חברה לענייני השרים "וועדת היועמ"ש(: וממילא היה על משרד האוצר להעביר למשרד התמ"ת מיידית סכום של

מלש"ח; סכום זה לא הועבר עד היום... בשיחת טלפון שקיימתי היום310לי... בשפה מפורשת שאינה עם... סגן הממונה על התקציבים... הודיע את למשרד להעביר שעה, לפי בכוונתו, אין כי פנים לשתי משתמעת משרד בין הסכמות אי בשל האוצר... משרד התחייב עליהם הסכומים הרשות חוק בנושא אולמרט אהוד השר התקשורת שר לבין האוצר

לתקשורת".

ב55דוח שנתי 262

הממונה על התקציבים, שהיה אחד ממכותבי המכתב האמור, השיב בו ביום במכתב למנכ"ל המשרד: "אנו זקוקים לשהות מסוימת עד להשלמת ביצועו של הסיכום בין משרד התמ"ת למשרד האוצר, על מנת להבין כיצד תיתכן נורמה התנהגותית זו, המבקשת לכבד סיכום אחד ]בעניין תוספת התקציב למשרד התמ"ת[ ובה בשעה לבטל סיכום אחר ]בעניין הרשות לתקשורת[". הממונה על התקציבים הוסיף כי "ברצוני לשוב ולהדגיש כי

בכוונת משרד האוצר לכבד את הסיכום בין המשרדים".

263משרד האוצר

האמור לעיל מלמד, שאג"ת עשה שימוש לא ראוי בסמכויותיו בכך שעיכב ביצוע של החלטת ממשלה ושל הסכם שנחתם בין מנכ"ל משרד האוצר ומנכ"ל משרד התמ"ת, והתנה את העברת התקציב ביישום הסכמות אחרות עם השר העומד בראש משרד

התמ"ת, שאינן נוגעות למשרד התמ"ת או לתקציבו. על.3 החתימה בתהליך ליקויים כמה העלתה הביקורת

הממשלה, משרדי להנהלות אג"ת בין תקציביים סיכומים כמפורט להלן: )א( הסיכומים התקציביים עם הנהלות משרדימסודר, אף שחלק מהם נוהל פי על נעשים הממשלה אינם נוגעים ליותר משנת כספים אחת ועשויים להשפיע על קביעת סדרי העדיפויות בתקציב; )ב( אין כללים בעניין החתימה על סיכומים תקציביים, ובהם מגבלות על הסמכויות של עובדי אג"ת)החל תפקידם להגדרת בהתאם תקציב תוספות על לחתום ברפרנט וכלה בממונה על התקציבים(; ולא נקבע מיהו הדרג במשרד הממשלתי הרשאי לחתום על סיכומים תקציביים, ואםהאחראי השר בכללם שמעליו, הדרגים את מחייבת חתימתו למשרד, ליישם את האמור בסיכומים. )ג( יש שנחתמים כמה הסכמים בין אנשי אג"ת ובין דרגים שונים באותו משרד בנוגע לאותה שנת כספים; מאחר שלעתים החלטות שהתקבלו בסיכוםבסיכומים החלטות היו שלגביה כספים לשנת נוגעות תקציבי של הכוללת התמונה מהי לדעת קשה קודמים, תקציביים

השינויים בתקציב המשרד הנובעים מסיכומים אלה.

ומדצמבר מאוקטובר בתשובותיו המדינה מבקר למשרד הסביר אג"ת , כי ההסכמים נעשים על פי נוהל מסודר, וכי "לא תאושר חתימה על2004

הסכם ללא עבודת מטה מקיפה הכוללת את ניתוח השלכות ההסכם לשנת התקציב הנוכחית ולשנות תקציב נוספות, במידה וישנן כאלו... לכל דרג באגף תקציבים סמכויות לביצוע הסכמים תקציביים באישור הממונה על התקציבים או אחד מסגניו. בלתי סביר שתידרש חתימת הנהלת האגף על כל סיכום הנחתם באגף... אין כללים לגבי הדרגים הרשאים לחתום על אי אלו הסכמים... עם זאת, הנהלת האגף תשוב ותחדד את כללי העבודה

לכלל עובדי האגף". אג"ת הוסיף, כי "כל הסיכומים התקציביים הבין משרדיים באים לידי ביטוי בתקציב המדינה ולכן ממילא נדרש אישור הממשלה )בעת אישור תקציבהפרמטרים כל נבחנים הסיכום חתימת בעת זאת, עם המדינה(... הרלוונטיים, בכדי שלא תיווצר סתירה בין החלטת ממשלה לסיכום שנחתם.ובמידת מלבד לכך, ההשלכות התקציביות בכל הסכם נבחנות לעומקן, הסיכום. הכנת בעת ובמשרדים באג"ת נוספים דרגים מעורבים הצורך סגן ע"י מאושר רפרנט ע"י נחתם אם גם הסכם כל כי מודגש

אגףהרלוונטי הממונה של הפעילות בליבת מדובר כי לזכור יש ... התקציבים וכי זוהי התמחות האגף ומהות עבודתו" )ההדגשה במקור(.

ב55דוח שנתי 264

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחיוב סיכומים בנושאים תקציביים שנעשים בין אג"ת לבין משרדי ממשלה קודם להגשת הצעת התקציב לממשלה. עם זאת, נוכח חשיבותם של סיכומים אלה והיותם "ליבת הפעילות" של אג"ת, ראוי לקבוע בעניינם כללים ברורים, לעגנם בנוהל כתוב, מחייב וגלוי, ולא להסתפק ב"תורה שבעל-פה" שקיימת בעניין זה באג"ת. שני הסיכומיםאת מחזקים החינוך משרד לבין אג"ת בין שנחתמו החריגים הצורך לעגן את הכללים בנוהל כתוב. בנוהל ראוי לקבוע, ביןעל לחתום רשאים ובמשרדים באג"ת דרגים אילו היתר, דרג הכספי המרבי של הסיכומים שכל ההיקף מהו סיכומים, רשאי לחתום עליהם, ומי צריך לאשר את הסיכומים; כמו כן, ישכיאות, ויתועדו ובפירוט בבירור ינוסחו שהסיכומים להקפיד יוסף סעיף המבהיר שהשינויים שסוכמו מותנים סיכום ושבכל בכך שהם יאושרו על ידי הגורם המוסמך )הממשלה, הכנסת אושעניינם תקציבים שסיכומים ראוי כן, כמו הכספים(. ועדת הפעילות הייעודית של המשרד ייקבעו בין הדרג המקצועי של המשרד והמנכ"ל לבין הדרג המתאים באג"ת או במשרד האוצר או בין השר הייעודי ושר האוצר; אין זה ראוי שסיכומים אלה ייחתמו בין הדרג המקצועי באג"ת לבין הדרג הפוליטי, דהיינו

שר.

נמצא, כי הממונה על התקציבים חותם בדרך כלל, מטעם משרד האוצר, גם על סיכומים קואליציוניים שנעשים עם נציגים של סיעות בכנסת בדבר הקצאת כספים מהתקציב למטרות שונות, כדי להבטיח את הצבעתם של

והנחיית היועמ"ש19חברי הכנסת בעד חוק התקציב. בעקבות הפסיקה ומובאים לידיעת כל בעניין זה, סיכומים אלה מונחים על שולחן הכנסת

. 20חברי הכנסת

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שעל סיכום קואליציוניהדרג יחתום מובהקת, פוליטית משמעות לו שיש כאמור, הפוליטי, דהיינו שר האוצר, ולא הממונה על התקציבים. מאחרמועברת בסיכום שהובטחה התקציב תוספת כלל שבדרך למטרות שנקבעו בו במהלך השנה מהרזרבה הכללית, יש להציג את פרטי הסיכום בדברי ההסבר המצורפים לבקשה שמעביר

אג"ת לאישור ועדת הכספים.

כתב היועמ"ש לשר האוצר, כי הובא לעיונו סיכום שנחתם2004בדצמבר בין הממונה על התקציבים לבין נציגים של סיעה בכנסת, וכי "אין זה ראויייחתם על-ידי עובד כי הסכם פוליטי מובהק, עם סיעה פוליטית, ותקין, מדינה". היועמ"ש הוסיף כי "עירוב הדרג המקצועי בהסכם פוליטי פוגע בעקרון הא-פוליטיות עליו מושתת שירות המדינה. הסכם מעין זה צריך

להיחתם, מטעם המדינה, על-ידי הדרג הפוליטי, בענייננו -שר האוצר".

.353( 3פ"ד מד)שליט נ' פרס, 1601/90בג"ץ 19.11(, עמ' 1992 ) של מבקר המדינה42דוח שנתי ראו ב20

265משרד האוצר

למשרד מבקר המדינה מדצמבר בתשובתו "החל2004אג"ת הסביר : , בשונה מהנוהג עד כה ובהתאם לחוות הדעת של היועמ"ש2005משנת

בעניין, ייחתמו ההסכמים הקואליציוניים ע"י שר האוצר".

ב55דוח שנתי 266

הגשת הצעת התקציב לאישור הממשלה ימים מספר לפני הדיון המסכם בממשלה על הצעת התקציב והמדיניות.1

הכלכלית מפיץ אג"ת לשרים חוברת מקיפה המרכזת את הנתונים שהוצגו להם בדיונים המוקדמים ואת הצעות ההחלטה שגובשו באג"ת. עם הצעות ההחלטה בעניין מסגרת התקציב והרכבו מגיש משרד האוצר לממשלההמשק, ובמגזרי הממשלה במשרדי ורפורמות מבניים לשינויים הצעות

.21שחלקם לאו דווקא קשורים ישירות לתקציב שנת הכספים הבאה , כי שרי הממשלה יקבלו את הצעות22 נקבע1997בהחלטת ממשלה מיוני

ימים לפני הדיון בממשלה "באופן שיאפשר יאוחר משבעה התקציב לא עבודת הוראות תקנון מילוי על "יוקפד וכי הכנה ראויה מצד השרים", הממשלה, כלשונן וכרוחן. סטייה מהוראות התקנון ובמקום שהדבר מותר לפיו, תיעשה במקרים חריגים מטעמים מיוחדים". עוד נאמר בהחלטה, כי

שעות קודם48"כל הצעת החלטה תובא לידיעת שרי הממשלה לפחות לדיון, למעט מקרים חריגים".

, כתב2004, לקראת הדיון בממשלה על תקציב שנת 2003בספטמבר היועמ"ש לשר האוצר: "בתקנון לעבודת הממשלה נקבעו כללי דיון שנועדולאורך הכלכלית לתכנית הקשורים הדיונים אך תקין... דיון לאפשר השנים... לא תאמו זאת... הובאו עשרות רבות של נושאים לממשלה ביחד, לשם קיום דיון מאוחד בהם בישיבת ממשלה אחת... בכל עניין יש לפעול במידתיות. חשנו כי גדשה הסאה. הבאתם של מספר כה רב של נושאים, שונים מאד זה מזה, ביניהם מורכבים ובעלי השלכות ציבוריות מרחיקות לכת, תוך מתן זמן מועט להכנה ולדיון, עוררה שאלות לא פשוטות מתחום

המשפט המינהלי".לשינוי מקום היה האוצר, למשרד שהבהרנו "כפי כי הוסיף, היועמ"ש משמעותי של ההליך, שיכלול צמצום רב של מספר הנושאים המובאים לדיון בממשלה אגב דיוני התקציב, תוך קביעת דרכי דיון אחרות לרבות מבין ההצעות, במיוחד אלו שאין להן קשר ישיר והכרחי לתקציב השנה הקרובה... אנו ערים לצורך בהדרגתיות, אך בקשנו לוודא כי כבר בדיונים הקרובים, יתקיימו הליכים תקינים אשר יאפשרו דיון רציני, כיאה לנושאים

החשובים העומדים על הפרק". האוצר,2003בדצמבר .2 לשר הממשלה, לראש היועמ"ש הפיץ

זה בעניין הנחיה טיוטה של ולמזכיר הממשלה על התקציבים לממונה על אפוא "מוטלת כי היתר, בין נקבע, בהנחיה ההנחיה(. - )להלן

לקבל החלטות על בסיס איסוף נתונים, שמיעתחובה משפטיתהממשלה כן, צורך, על יש והכרעה... דיון - ולאחר מכן ושקילתן, שונות עמדות שהצעות החלטה יובאו בפני הממשלה אחרי עבודת מטה בה שותפים אנשי

המקצוע במשרדי הממשלה הנוגעים בדבר" )ההדגשה במקור(. באותו חודש כתב הממונה על התקציבים ליועמ"ש, כי על חלק נכבד מן הסעיפים בהנחיה לא התקיים דיון ממצה בין משרדי האוצר והמשפטים,"בטרם אין מקום שיתפרסמו ולפיכך כלל, לדיון הועלו וחלק מהם לא

. יצוין כי בשנים האחרונות מגיש44, עמ' ב53דוח שנתי בעניין זה ראו ב21 משרד האוצר לממשלה תכניות כלכליות גם באמצע השנה, שלא במסגרת

דיוני התקציב. .27.6.97 מ-2235החלטה מס' 22

267משרד האוצר

דיון משותף בנושא בהשתתפות שר האוצר ושר המשפטים". עד יתקיים - לא פורסמה ההנחיה.2004מועד סיום הביקורת - אוקטובר

ב55דוח שנתי 268

הביקורת העלתה, כי למרות פניות חוזרות ונשנות של היועמ"ש בשנים האחרונות לראשי משרד האוצר בעניין סדרי הדיונים שלאישור הצעת התקציב השנתי, לא חלו שינויים הממשלה על

זה בדיונים על אישור התקציב לשנת .2004מהותיים בעניין המסגרות של תקציב המשרדים לאותה שנה והצעות ההחלטהההצבעה לפני אחדים ימים לשרים הופצו עליהן שהתבססו בממשלה ולא כללו הסתייגויות של שרים ומשרדים. אג"ת הסבירהדיונים במהלך מועלות המשרדים הסתייגויות כי בתשובתו, התקציב הצעת הגשת לפני אג"ת לבין בינם המשותפים לממשלה. הסבר זה איננו פוטר את אג"ת מהדרישה שנקבעה בתקנון הממשלה, ולפיה ההסתייגויות ייכללו בהצעות ההחלטה

המוגשות לממשלה.הכלכלית המדיניות בעניין ההחלטה הצעות כי הועלה, עוד

הכספים שנות 2004לקראת כמו בשנים2005ו- הוגשו להצבעה בממשלה כמקשה אחת,

קודמות, אף שחוברת הצעות ההחלטה המוגשת לממשלה בכל הצעות שנוגעות לנושאים מגוונים ומורכבים100שנה מכילה כ-

שדורשים דיון מעמיק ושליישומן עשויות להיות השפעות כלכליותרחבות היקף וארוכות טווח.

ו-2003אג"ת הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "בשנים 2004 היה תאום עם היועמ"ש וחוברות המחליטים כפי שהוצגו לממשלה היו עלבהם לשנים נגעו היועץ המשפטי לממשלה כי הערות לזכור יש דעתו. צעדים נדרשו ולייצובו עמוק כלכלי משבר בפני עמד הישראלי המשק המשפטי היועץ הערות לעיל, האמור למרות ומהירים... קיצוניים

, באופן2005לממשלה... נלמדו ויושמו בקפדנות לקראת הכנת תקציב שהיועץ המשפטי לממשלה, אישר באופן אישי כל אחת מההצעות שהובאו

לדיון בממשלה".תקציב "לקראת כי בתשובה, נאמר דיונים2005עוד מספר נערכו

משותפים בין אגף התקציבים למנכ"לי משרדי הממשלה... ]שבהם[ הוצגו נתוני המאקרו ותחזיות משרד האוצר לטווח הקצר והבינוני, צעדי מדיניותלשנת המוצעים השינויים המבניים ]וכן[ הבאה... לשנה מרכזים ויעדים

. במקביל התקיימו דיונים פרטניים בין נציגי המשרדים ונציגי אג"ת2005 התקציב של המשרדים והצעות המחליטים הופצו הרלוונטיים... מסגרות

לשנת התקציב בהצעת ו-2004לשרים, הדיון2005 לפני שבוע , סוכם התקציב, הצעת לאישור בממשלה, הדיון סדרי הליך בממשלה. ואושר ע"י היועץ המשפטי לממשלה ומזכיר הממשלה". בתשובה צוין, כי במהלך הדיונים שקיימו היועמ"ש והממונה על התקציבים הוקטן בכמחציתבחוברת למספרן בהשוואה מספר הצעות ההחלטה שהוגשו לממשלה, המקורית. כמו כן צוין, כי במהלך השבוע שלפני אישור התקציב בממשלההחלטה הצעות ושונו הסתייגויותיהם את השרים העלו ההצבעה וביום

רבות. צוין, כי הנחיית היועמ"ש קובעת2004בתגובת לשכת היועמ"ש מדצמבר

2005עקרונות כלליים, וכי במהלך העבודה על התכנית הכלכלית לשנת קיים היועמ"ש דיונים מקדמיים עם אנשי משרד האוצר ומזכיר הממשלה שבהם הושגו הבנות לגבי הליכי העבודה הראויים במסגרת דיוני התקציבכי ההנחיה הובהר, "בדיונים האמורים בתשובה: צוין עוד שנה. לאותה

269משרד האוצר

המדינה תקציב דיוני במסגרת ההחלטות קבלת הליך בנושא הכללית , עומדת בעינה לעת עתה, אך יחד עם2003והתוכנית הכלכלית מדצמבר

זאת הוסכם כי ההבנות אשר הושגו במסגרת הדיונים הרבים שהתקיימו, יהוו יישום הולם של ההנחיה נכון לשנה הנוכחית". לשכת היועמ"ש הוסיפהובכוונתו להמשיך אינו מסתפק בשנעשה, "היועץ המשפטי לממשלה כי

בתהליך יישום עקרונות ההנחיה".

דיוני במסגרת הממשלה החלטות בעניין היועמ"ש הנחיית התקציב ודיונים בתכניות כלכליות, נועדה להסדיר כללים בנושא שהוא בעל חשיבות מרכזית, הן לפעילותם של משרדי הממשלה והן למשק הישראלי, ויש לו גם רגישות מדינית וחברתית. לפיכך,ולפעול על פיה. משרד משנקבעה הנחיה מן הראוי לפרסמה נעשים הנושא, של רגישותו שעקב לכך ער המדינה מבקר יש זאת עם בהדרגה. הנדרשים בתהליך, והשיפורים השינויים ולתת פומבי להבנות שהושגו כאמור לגבי חשיבות לעגן בכתב

הליכי העבודה במסגרת דיוני התקציב.

ב55דוח שנתי 270

הקים פורום של המנהלים הכלליים של משרדי הממשלה2003בשנת .3 צוות "לעניין ייעול עבודת משרדי הממשלה מול משרד האוצר". בדצמבר אותה שנה החליט הצוות להקים צוותי משנה בכמה נושאים, ובהם צוות בנושא תקציב המדינה; החלטה זו עוגנה לאחר מכן בהחלטת ממשלה.

להקים חמישה צוותי עבודה, ובהם צוות23 החליטה הממשלה2004ביוני בראשות הממונה על התקציבים במשרד האוצר ומנכ"ל משרד התמ"תויגיש ובהשתתפות מנכ"ל משרד הפנים. בהחלטה נקבע, כי הצוות יבחן המדינה תקציב להכנת הקשורים תהליכים לשיפור המלצות לממשלה ולשינויים שנעשים בו במהלך שנת הכספים. בהחלטה צוין, כי היא התקבלה כדי "לחזק את הכלים הניהוליים ולהרחיב את האחריות, הסמכות והגמישות

הניהולית שבידי המנכ"לים במשרדי הממשלה".

החלטות הממשלה על הפחתות רוחביות הפחתות.1 על החלטות כמה הממשלה קיבלה האחרונות בשנים

- )להלן הממשלה משרדי של התקציב בבסיס אחיד בשיעור רוחביות הפחתה רוחבית או קיצוץ רוחבי(. הפחתות אלה נעשו בשל הצורך לעמוד ביעדים מאקרו-כלכליים, ובעיקר ביעד הגירעון, ויש שהן נעשו כמה פעמים בשנת כספים אחת. בהחלטות הממשלה בעניין ההפחתות שייעשו בשנים

ו-2003 ו2004 הרוחביים, ההפחתה שיעורי נקבעו שצורף בנספח . בחלק24להחלטות פורטו סכומי ההוצאה שיש להפחית בכל סעיף תקציב

משנה יותר של התקציב מבסיסי רוחבית בהפחתה מדובר מההחלטות אחת.

נמצא, כי בסעיפי תקציב רבים הפחית אג"ת מתקציב המשרדים נוסף על סכומי ההוצאה מאות מיליוני ש"ח שהוקצו כהרשאה להתחייב, אף שבהחלטות הממשלה לא נאמר דבר על הפחתות

של סכומי הרשאה להתחייב.

בדצמבר המדינה מבקר למשרד הסביר בהחלטות2004אג"ת כי , תקציבי בסיס שיופחת נקבע, הרוחביות ההפחתות בעניין הממשלה המשרדים, ומאחר שכל מה שרשום בתקציב המקורי המאושר בכנסת הוא חלק מבסיס התקציב, סכומי ההרשאה להתחייב גם הם חלק ממנו. אג"תלמימון רבים, במקרים המזומנים, משמשים פיתוח "בסעיפי כי הוסיף, ההתחייבויות הנגזרות מתקציב הרשאה להתחייב... אילו הופחתו מזומנים בלבד משמעות הדבר הייתה אחת והיא דחיית תשלומים, קרי, לא פתרוןכי אג"ת, ציין עוד שיעבוד העתיד". תוך לעתיד העברתה הבעיה אלא ההפחתות בסכומי ההרשאה להתחייב דומות על פי רוב לסכומים שהופחתו

.13.6.04, מ-2045החלטה מס' 23 ההחלטות האמורות לא הוחלו על סעיפי תקציב המיועדים לתשלום חובות24

)קרן וריבית(, גמלאות ופיצויים ותגמולים לנכים, וחלקן לא הוחלו על תקציב הביטחון ועל ההקצבות למוסד לביטוח לאומי. בהחלטות נקבע כי לא ייעשושנועדו ובסעיפים ביצוע חקיקה ראשית שעניינם תקציב בסעיפי הפחתות

למילוי התחייבות חוזית של הממשלה לביצוע הוצאה, לרבות הסכמי שכר.

271משרד האוצר

בעתיד, החל מתקציב "למען הסר ספק וכי כל הצעת2005במזומן, ההרשאה בתקציבי הפחתות נספח גם תכיל... לממשלה מחליטים

להתחייב".

ב55דוח שנתי 272

נכתב הממשלה בהחלטות המדינה, מבקר משרד לדעת מפורשות כי ההפחתות יהיו כמפורט בנספח, שכאמור אינו כוללשנוקט הפרשנות לפיכך, להתחייב; הרשאה בסכומי הפחתות אג"ת אינה משתמעת מנוסח החלטות הממשלה כפשוטו. מאחרהגירעון מיעד חריגה למנוע מיועדות ההפחתות כלל שבדרך השנתי, אין זה מובן מאליו שהכוונה של החלטות הממשלה היא שיש להפחית גם סכומים המיועדים להתקשרויות שמשפיעות על ההוצאות בשנים הבאות. נוכח החשיבות של ההרשאה להתחייבלקידום זה ובכלל המשרדים, פעילות של הרב-שנתי לתכנון לפני לפרט אג"ת על היה ובתשתיות, משק בענפי השקעות הממשלה גם את ההפחתות שייעשו בסכומים אלה. יתר על כן,סכום מהו בהחלטות יבהירו ואג"ת שהממשלה הראוי מן ההפחתה הכולל שיש לעשות בתקציב - הן בסכומי ההוצאה והן

בסכומי ההרשאה להתחייב.

להלן בטבלה ההפחתות הרוחביות שנעשו בבסיסי התקציב של משרדי.2 )במחירים שוטפים(: 2004 ו-2003הממשלה בשנים

2004 ו-2003 הפחתות רוחביות בתקציב בשנים :9טבלה 20042003

ינוארמרסיוניספטמברפברואראוגוסט5%

מבסיס התקציב

לשנת 2005+

2% מבסיס התקציבלשנים 2006-2008

6%+1% ***

מבסיס התקציב

לשנת2004

15% מבסיס

התקציב לשנת 2004+**

2% מבסיס התקציבלשנים 2005-2010

2% מבסיס

התקציב לשנת 2003+ *

2% מבסיס

התקציב לשנת2004

10% מבסיס

התקציב לשנת2003

2.5% מבסיס

התקציב לשנת 2003

שיעור ההפחת

ה

1,500 מיליון

ש"חמבסיס

התקציב לשנת2005

2,402 מיליון

ש"ח

4,149 מיליון

ש"חמבסיס

התקציב לשנת2004

מיליון705

ש"חמבסיס

התקציב לשנת2003+ מיליון693 ש"ח

מבסיס התקציב

לשנת2004

3,026 מיליון

ש"ח

780 מיליון

ש"ח

סכום ההוצאה שהופחת

273משרד האוצר

מיליון ש"ח7,244מבסיס

2004התקציב לשנת

מיליון ש"ח מבסיס התקציב לשנת4,5112003

הסכום הכולל

של ההפחת

ה

מיליון ש"ח מתקציב משרד הביטחון.300לא כולל הפחתה של * מיליון ש"ח מתקציב משרד הביטחון.850לא כולל הפחתה של **

בשל הפחתת שיעור המע"מ.***

ההפחתות הרוחביות נעשות כמעט תמיד בחלק ה"גמיש" של התקציב, שבו מתוקצבים סכומים שאינם מעוגנים בחקיקה ראשית או בהסכמי שכר, כגוןהפיתוח בתקציב סכומים או המשרדים של לקניות שהוקצו סכומים המיועדים לפרויקטים חדשים. חישוב שעשה משרד מבקר המדינה העלה,

לשנת בתקציב ה"גמיש" החלק רוחביות2004כי הפחתות בו שנעשו היה כ-2003במסגרת ההחלטה מספטמבר מיליארד ש"ח, שהם כ-28

בלבד ממסגרת התקציב המקורי שאושרה בסעיפים 20%

ב55דוח שנתי 274

שבהם נעשתה ההפחתה. יתר על כן, בכל פעם שמתקבלת החלטה עלהיו כמה החלטות כאלה, ההפחתות חלות שוב2003הפחתות, ובשנת

ושוב על אותו חלק "גמיש" בתקציב. ו-2003עיקר ההפחתות בשנים חלו בתקציבים המיועדים לקניות,2004

ה"גמיש" החלק רוב שהם ולתמיכות, תשתיות לפיתוח פעולות, למימון צמיחה מגבירות הפיתוח בתקציבי ההוצאות דווקא ואולם בתקציב. ותעסוקה, ולפי יעדי התקציב ניתנה להן עדיפות. בנסיבות אלה נוצר ניגוד בין הפעולות הנדרשות כדי לעמוד ביעד הצמיחה לבין אלה הנעשות כדי

2003לעמוד ביעד הגירעון. בדין וחשבון השנתי של בנק ישראל לשנת בכל25נאמר אחיד בשיעור רוחבי' 'קיצוץ הוא בהוצאות הקיצוץ "רוב :

משרדי הממשלה, צעד המשקף את הקושי של המערכת הפוליטית לקבוענאמר זאת בבואה לצמצם את ההוצאות בתקציב". עם עדיפויות סדרי

כי "ה'קיצוץ הרוחבי' אמנם אינו משקף סדרי עדיפויות מערכתיים,26בדוח אך הוא עדיין מאפשר הפעלה של הקיצוץ בהתאם לסדרי עדיפויות פנימיים

בתוך כל משרד ממשלתי".על החלטה מעודד אינו שאג"ת להדגיש "יש בתשובתו: הסביר אג"ת לעמוד גם הינה שמטרתן נקודתיות בהפחתות ורואה רוחבית הפחתה במסגרות התקציב שנקבעו בחוק וגם לקבוע סדר עדיפות של הממשלה, ככלי מועדף... יחד עם זאת, הממשלה סוברנית לקבוע כי הפחתה רוחביתאכן בתקציב... ההוצאות במסגרת עמידה לצורך הולם פתרון היא תקציבים אותם של ונשנית חוזרת הפחתה הינה ההחלטה משמעות

'גמישים'".

כ"הפחתה מוצגות שההפחתות אף כי עולה, לעיל מהאמור בשיעור ניכרים הבדלים יש בפועל אחיד", בשיעור רוחבית ההפחתה בכל סעיף, מאחר שמשקלם של החלקים ה"גמישים" שונה בכל אחד מסעיפי התקציב שההפחתה חלה עליהם. מןמסעיפי אחד בכל האפקטיביים ההפחתה ששיעורי הראוי הצמיחה שיעור על מכך הנובעות והמשמעויות התקציב,

והפעילות המשקית, יוצגו בפני הממשלה.

להלן בטבלה סכומי ההוצאה שהופחתו מסעיף התקציב הרגיל של.3התחבורה פיתוח ומסעיף החינוך שנעשו27משרד האחידות בהפחתות

)במיליוני ש"ח ובמחירים שוטפים(: 2004 ו-2003בשנים

. 185, עמ' 2003בנק ישראל, מחלקת המחקר, דין וחשבון 25.43שם, ה"ש 26הממונה על סעיף "פיתוח התחבורה" הוא שר התחבורה.27

275משרד האוצר

ההפחתות בתקציבי משרד החינוך ופיתוח התחבורה: 10טבלה משרד החינוך

פיתוח התחבורה) התקציב הרגיל( שיעור

ההפחתה בפועל

מהתקציב המקורי

)באחוזים(*

סכום ההפחת

ה)במיליו

ני ש"ח(

שיעורההפחתה

בפועלמהתקציב המקורי

)באחוזים(*

סכום ההפחתה

)במיליוני

ש"ח(

בסיס התקציב שממנו

נעשתה ההפחתה ומועד ההפחתה

בסיס התקציב לשנת2003

2003ינואר 0.41062.51132003מרס 1.74139.84392003יוני 0.3751.879

בסיס התקציב לשנת2004**

2003יוני 0.3731.7772003ספטמבר 2.561112.6569***2004פברואר 1.435511.9388

ס"ה1,6331,665

בהחלטות* שנקבעו ההפחתה סכומי של השיעור לפי חושבו אלה אחוזים שנקבעו בהחלטות סעיף; השיעורים כל של הממשלה מהתקציב המקורי

הממשלה חושבו מבסיס התקציב ה"גמיש" של כל סעיף. חושבו מהתקציב2003שיעורי ההפחתה על פי ההחלטות מיוני ומספטמבר **

לשנת מפברואר 2003המקורי ההחלטה שלפי ואלה חושבו2004; .2004מהתקציב המקורי לשנת

כולל גם הפחתת הרזרבה לעמידה ביעד הגירעון.***

מהטבלה עולה, כי סכום ההוצאה הכולל שהופחת בסעיף פיתוח התחבורה דומה מאוד לזה שהופחת בסעיף התקציב הרגיל של משרד החינוך, אף כי

שאושר בשני הסעיפים )כ-2004יש הבדל גדול בתקציב המקורי לשנת מיליארד ש"ח, בהתאמה(. ההבדל נובע מהשוני24 מיליארד ש"ח וכ-3.2

במשקלו של החלק "הגמיש" בכל אחד מהסעיפים האמורים.

מועד לדחיית הסיבות אחת הם הפיתוח בתקציבי הקיצוצים הסיום של פרויקטים; עיכובים בביצוע פרויקט כרוכים בדרך כללובירידה בערך המהוון של התועלות בגידול בעלויות הפרויקט הממשלה ומשרדי אג"ת כי נמצא מהפרויקט. הצפויות ובנציבות התחבורה במשרד בעיקר )מדובר לכך האחראים

העלויות28המים הם מה בודקים לא הנושא( נבדק שבהם , העקיפות והנזקים שעלולים להיגרם למשק המדינה עקב דחיות

תקציב משק המים מתוקצב במסגרת תקציב משרד התשתיות.28

ב55דוח שנתי 276

בביצוע פרויקטים. החלטות על קיצוץ בתקציבי פיתוח הן אכן בגדר סמכותה של הממשלה. יחד עם זאת, לדעת משרד מבקרהבדיקות את לעשות ראוי קיצוץ על החלטה לפני המדינה

האמורות.

לרשות העומד הזמן כי המדינה, מבקר למשרד בתשובתו מסר אג"ת הממשלה בבואה לקבל החלטה על קיצוץ בתקציבה אינו מאפשר, על פי

הנזקים את לאמוד כדי כלכליות בדיקות לעשות למשק רוב, שייגרמו מדחיית ביצועם של פרויקטים בשל הקיצוץ.

277משרד האוצר

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שההחלטות על ביצועם של חלק גדול מהפרויקטים המתוקצבים בתקציב הפיתוח אמורותלהיעזר ניתן כלכלית, כדאיות בדיקות על בהסתמך להתקבל בבדיקות אלה אגב שימוש בפרמטרים נוספים )כגון התקדמות הפרויקט( בהערכת העלויות שייגרמו למשק מעיכובים בביצוע פרויקטים בשל קיצוצי תקציב, ולדרג את הפרויקטים לפי מידתואג"ת הראוי שמשרדי הממשלה מן מעיכובם. הנזק שתיגרם זו ייערכו לבצע בדיקות והערכות כאמור מבעוד מועד. בדרך ייעשו מאילו תקציבים יותר מושכל להחליט באופן ניתן יהיה הצמיחה ליעד מהן שתיגרם הפגיעה את ולמזער ההפחתות

שקבעה הממשלה ולפרויקטים שתועלתם למשק רבה.

כאמור, בהחלטות הממשלה על הפחתות מצוין שיעור ההפחתה וסכום.4 ההוצאה שיופחת מכל סעיף תקציב; הסכום מחושב בידי אג"ת. אג"ת איננוחושבה שלפיהם התקציב בסיס רכיבי של פירוט למשרדים מעביר רוחביות, ההפחתה. בחלק מהחלטות הממשלה מדובר בכמה הפחתות ולא ברור מה הרכב בסיס התקציב בכל סעיף ראשי שעליו חלה כל אחת מהן - האם הוא כולל רזרבות פנימיות, והאם ההפחתות מצטברות וחלות על אותו בסיס, או שכל הפחתה נוספת חלה על בסיס התקציב שנותר

לאחר ההפחתה או ההפחתות שקדמו לה. אג"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "הבסיס לקיצוץ הרוחבי הינו הליך טכני המחריג מבסיסו סכומים המעוגנים בחקיקה והסכמי שכר. אי לכך, אין מקום להשגות המשרדים. במקרה של אי הבנה, אג"ת מפרט

ומשרד, בפני המשרדים את אופן חישוב הסכומים הרלוונטיים לכל משרדבהתאם לבקשת נציגי המשרדים".

הבדיקה העלתה, כי יש שמשרדים פונים לאג"ת בהשגות על אופן החישוב של הסכום שצוין בהחלטה על ההפחתה משום שאינו מתיישב עם השיעור שקבעה הממשלה. לא נמצא שאג"ת מסר למשרדים פירוט בכתב של אופן

חישוב הקיצוץ בעקבות השגות שהעלו לפניו בעניין זה. להלן דוגמה:לשנת התחבורה" "פיתוח הסעיף של המקורי נכללה2003בתקציב

ברזל". במרס1.2הוצאה בסך "פיתוח מסילות מיליארד ש"ח בתכנית החליטה הממשלה שהתקציב לפיתוח התחבורה ולתחזוקת כבישים2003

מיליארד ש"ח. בדברי ההסבר להחלטה צוין, כי בשל4.3באותה שנה יהיה חשיבותן של ההשקעות בענף יוגדל תקציב פיתוח התחבורה באותה שנה

הופחת כמעט כל הסכום שאושר2003 מיליון ש"ח. במהלך שנת 700ב- בתכנית שנועדה לרכבת ישראל. באפריל אותה שנה אישרה ועדת הכספים

מיליארד ש"ח מסעיף הרזרבה הכללית לתכנית חדשה1להעביר סכום של ושמה "רכבת ישראל" בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות".

לאג"ת,2003סמנכ"ל תכנון וכלכלה במשרד התחבורה כתב בספטמבר בסעיף "פיתוח התחבורה", שממנו נעשו2003כי בסיס התקציב לשנת

, לא היה נכון,2004הפחתות בדפי המעבר לקראת הכנת התקציב לשנת שכן הוא כלל גם את השקעת הממשלה ברכבת, ועקב כך קוצץ תקציב

לשנת כ-2004הפיתוח של המשרד עודף של בסכום מיליון ש"ח.65 הנושא הועלה בדיון שקיימו נציגי משרד התחבורה עם אג"ת באוקטובראג"ת יבדוק המשרד טענות נוכח כי צוין, הדיון ובסיכום שנה; אותה

ב55דוח שנתי 278

. נמצא,2003אפשרות להגדיל את תקציב הפיתוח של המשרד עוד בשנת בסעיף האמור לא הוגדל. 2003כי התקציב לשנת

הפיתוח תקציב מסגרת בממשלה שאושרה לאחר כי נמצא, זאת עם לשנת של 2004לתחבורה סכום זה לתקציב הוסף ש"ח42, מיליון

במסגרת הצעת התקציב שהוגשה לכנסת. לא נמצאו מסמכים המסביריםההסבר בדברי ואף התוספת; סכום נקבע ואיך התקציב, הוגדל מדוע

להצעת התקציב לא נאמר דבר בעניין זה.

279משרד האוצר

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שאג"ת ימסור לכל משרד את פירוט התחשיב שלפיו חושבה ההפחתה שהוא מציע לעשות בתקציבו, זמן סביר לפני הגשת ההצעה לאישור הממשלה, כדי לתת למשרד שהות לבדוק כראוי את החישוב וללבן עם אג"ת לפני הגשת ההצעה לממשלה שאלות

שיתעוררו אצלו בעניין זה. סכום.5 ועל ההפחתה שיעור על בממשלה ההחלטה קבלת לאחר

ההפחתה בכל סעיף אג"ת מבקש ממשרדי הממשלה למסור לו בתוך ימים ספורים את הצעותיהם לגבי סכומי ההוצאה המפורטים שיופחתו בתקנות השונות של תקציביהם. לפי הנחיות אג"ת, אם הצעות המשרדים בעניין זה לא יימסרו לאג"ת עד המועד שנקבע או יוכנו שלא על פי הוראותיו בעניין

זה, הוא יעשה את ההפחתות באופן חד-צדדי. משרדי30.3.03ב-)א( של למנכ"לים התקציבים על הממונה כתב

את10%הממשלה, שעל פי החלטת הממשלה מאותו מועד יש להפחית ב- , והמשרדים התבקשו להגיש לאג"ת2003בסיס תקציבי המשרדים לשנת

-3.4.03את הצעותיהם בדבר פריטי התקציב שתיעשה בהם ההפחתה עד ארבעה ימים בלבד מיום כתיבת המכתב.

כתבו המנכ"לים של 25.2.04ב-)ב( על18 משרדי ממשלה לממונה אג"ת, שעובדי אג"ת דרשו מהם לתאם אתם את פירוט ההפחתות בסעיפים

. המנכ"לים ציינו, שמדובר בהחלטה כבדת משקל29 שעות24השונים בתוך יגישו הם ולכן עדיפויות, וסדרי מדיניות שיקולי על להתבסס שאמורה

לאג"ת את תכנית הקיצוץ בתוך פרק זמן סביר. אג"ת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי לאחר שהממשלה מחליטה על הפחתה רוחבית נאלץ משרד האוצר לעמוד בלוחות הזמנים שמכתיביםמתקציבי ההפחתה ביצוע לאחר גם וכי הפוליטיים, והדרגים הכנסת המשרדים יכולים המשרדים להציע שינויים בתקציביהם שיתאימו לתכניותשאת מאחר כי בתשובה, צוין עוד המשרד. של המתוקנות העבודה ההצעות ליישום החלטת הממשלה על הפחתה רוחבית מגישים המשרדים, באפשרותם להכין מראש, עוד בטרם התקבלה החלטת ממשלה בעניין זה,

הצעה שתתאים לכל סכום של הפחתה רוחבית שיוחלט עליו בממשלה.

ההחלטה שבהצעות הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת שאג"ת מגיש לממשלה בדבר הפחתות - בהן הצעות להפחתותהשנים ועל השוטפת הכספים שנת על החלות רב-שנתיות שאחריה - הוא ינסח בבהירות את שיעורי ההפחתה הנדרשים ויציין במפורש אם הם חלים גם על סכומי ההרשאה להתחייב. בהחלטות שמדובר בהן בכמה הפחתות רוחביות יש לפרט מהו סדר ההפחתות, ועל איזה בסיס תקציבי חלה כל הפחתה. כמושבהם התקציב פריטי בעניין המפורטות חשוב שההצעות כן יחולו ההפחתות, שיש להן השפעה ניכרת ורב-שנתית על בסיסעם פעולה בשיתוף יוכנו הממשלה, משרדי של התקציב המשרדים לפני הבאתן לאישור הכנסת. מאחר שבשל המועדים שנקבעו להגשת הצעת התקציב לממשלה ולכנסת, לוח הזמניםבעניין הצעותיהם להכנת הממשלה משרדי לרשות העומד

בשל1% ובהפחתה נוספת בשיעור 6%מדובר בהפחתה אחידה בשיעור של 29.2004הפחתת שיעור המע"מ, שנעשו, כאמור, בפברואר

ב55דוח שנתי 280

ההפחתות המפורטות הוא דחוק, ראוי שהמשרדים יכינו מראשכמה הצעות חלופיות להפחתות.

281משרד האוצר

הכנת התקציב המפורטהתקציב על בדיוניה שנה בכל מקבלת שהממשלה ההחלטות אחת מסמיכה את שר האוצר להתאים את תקציבי המשרדים להחלטות שהיא קיבלה בעניין התקציב לשנה הבאה; לעדכן את סכומי התקציב שאישרה לפי המחירים החזויים לשנה הבאה; ולקבוע את חלוקת סעיפי התקציבבמסגרת משרד, לכל רזרבה סכומי לרבות ולתכניות, פעולה לתחומי הסכום הכולל שנקבע לאותו משרד. להלן ליקויים שהועלו בנושא התיאום בין אג"ת למשרדי ממשלה במהלך הכנת התקציב המפורט, ולהתנהגותם

של משרדי ממשלה בכל הנוגע להכנת התקציב.1.: ך ו נ י ח ה ד ר מש ב י צ ק ת ת נ לאחר2003בספטמבר הכ ,

אישור הצעת התקציב בממשלה, כתבה שרת החינוך ליו"ר ועדת החינוך של הכנסת, כי "כל הנושאים המובאים בספר התקציב, כלל לא נדונו קודם לכן, עם מי מהנהלת משרד החינוך. יתרה מכך, למנכ"לית המשרד נודע

הדפסת חוברת התקציב" )ההדגשה במקור(. לאחרעל קיומם, רק כי אף שהממשלה כבר אג"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה,

, ובכלל זה תקציב משרד2004החליטה על אישור מסגרות התקציב לשנת תקציבו בהכנת אג"ת עם פעולה לשתף החינוך משרד סירב החינוך, המפורט, ולכן נאלץ אג"ת להגיש לכנסת את הצעת תקציב החינוך בליבכך מהותית בעיה "קיימת כי הוסיף אג"ת המשרד. עם אותה לתאם שלאחר החלטת ממשלה בעניין זה או אחר, מחליט משרד ממשלתי על

סירוב לשיתוף פעולה מכיוון שהתנגד להחלטת הממשלה האמורה".

לדעת משרד מבקר המדינה, גישת אג"ת מתיישבת עם עקרונות היסוד של השלטון בישראל, ובהם עקרון האחריות המשותפת של שרי הממשלה, ועל שרי הממשלה לפעול על פי עקרונות

אלה.

כאמור, בעקבות סיכום תקציבי שנחתם בין אג"ת לבין המשנה למנכ"ליתכ-2003משרד החינוך באוקטובר מיליון420, הוספו לתקציב המשרד

בממשלה שאושרה החינוך, משרד של הרגיל התקציב הצעת ש"ח. כ- הייתה בכנסת, ראשונה הצעת24,264ובקריאה ואילו ש"ח, מיליון

ואושרה31.12.03, שהוגשה לכנסת ב-30התקציב המתוקנת של המשרד מיליון ש"ח.24,685בה, הייתה כ-

ה:.2 ל ש מ מ י ד ר ש מ ב ה ד ו ב ע ת ו י נ כ ת ת נ משרד מבקרהכ המדינה בדק במשרד התחבורה, במע"ץ ובמשרד התמ"ת אם הוכנו בהם תכניות עבודה לפני הגשת הצעת התקציב. להלן הליקויים שנמצאו בעניין

לשנת הרגיל התקציב הגשת לקראת )א( אגף2004זה. פנה לא תקציבים וכלכלה שבמשרד התחבורה לאגפי המשרד בבקשה שימציאו לובדיונים שהתקיימו במהלך את הצעתם לתכנית עבודה לשנה האמורה.

לא נדונו הצעות פרטניות2004 לקראת הכנת התקציב לשנת 2003שנת הגישו אגפי2004של האגפים אלא התקציב הרגיל הכולל. רק בינואר

המשרד את הצעתם לתכנית העבודה לאותה שנה. גם מנהל אגף תכנון

לדברי אג"ת, את הצעת התקציב הזאת, על כל פרטיה, קבע משרד החינוך.30

ב55דוח שנתי 282

את לו להמציא בבקשה מע"ץ לאגפי פנה לא במע"ץ ותקצוב כלכלי הצעתם לתקצוב אגפיהם.

,2004משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר כי לא הייתה פנייה בכתב למנהלי האגפים לקראת הכנת התקציב לשנת

כדי שיכינו את הצעתם לתקציב יחידתם באותה שנה, אולם "לקראת2004והגופים הכפופים לו היו מעורבים בהכנת2004תקציב יחידות המשרד

תקציב משרד התחבורה ובהכנת תכנית העבודה שהוגשה לאג"ת" .

283משרד האוצר

הכין משרד התמ"ת לראשונה2004לקראת הכנת התקציב לשנת )ב( תכנית יעדים כללית - "תכנית האשכולות", הכוללת תכנית עבודה מפורטת

. בתכנית2004לכל יחידה ויחידה - ומנכ"ל המשרד אישר לבצעה בשנת האשכולות ובתכניות העבודה של היחידות נקבעו יעדים עיקריים, ובכל אחד

מהם נקבעו המשימות העיקריות שיש להשיגן באותה שנה. נמצא, שתכנית האשכולות הציבה יעדים כלליים בלבד לפעילות המשרד;התקציב עם אותה הקושרים נתונים בה ואין עדיפויות, סדרי בה אין המפורט של המשרד. לפיכך לא ניתן לקשור בינה לבין התקציב המאושר,

שהוא המסגרת הכספית של פעילות המשרד.את)ג( נוהל המפרט אין עוד העלתה הביקורת, שבמשרד התחבורה

שלבי הטיפול בהכנת התקציב, לרבות התיאום עם אג"ת בעניין זה. גם במע"ץ אין נוהל להכנת התקציב. המשרד מסר בתשובתו, כי יש לו טיוטותבפניות וכי הושלמו, לא בהן הדיונים אולם הכנת התקציב בעניין נוהל

מנכ"ל המשרד ליחידות המשרד יש הנחיות מפורטות בעניין זה.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלקראת הכנת התקציב המפורט יידרשו משרדי הממשלה להכין תכנית עבודה שנתית על פי מסגרת התקציב שאישרה הממשלה לכל אחד מהם; תכנית העבודה, שתותאם למבנה התקציב, תהיה ערוכה על פי סדרי עדיפויות )תקציב מודולרי( כדי שאם תיקבע הפחתה בתקציבאת להתאים המשרד יוכל הכספים, שנת במהלך המשרד גם ראוי יחסית. בקלות החדשה התקציב למסגרת פעילותו לכנסת לממשלה, אג"ת ידווח הכספים שנת תום שלאחר של העבודה בתכניות שנקבעו היעדים השגת על ולציבור

,2004המשרדים. אג"ת הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר המפורט, התקציב זו, ברוח ממשלה החלטת תאושר אם כי של העבודה תכניות על יתבסס להכנתו, אחראי שהוא

המשרדים.לענייני הצוות בשיתוף התקציבים על שהממונה ראוי עוד

, יקבעו2004התקציב שהוקם בעקבות החלטת הממשלה מיוני ובמשרדים, באג"ת המפורט התקציב להכנת עבודה נוהל שתהיה בו שקיפות מלאה של כל שלבי ההכנה. יישום המלצות אלה ימנע מצב כאמור, בו משרד האוצר מגיש הצעת תקציב של משרד ממשלתי שהוכנה בידי אג"ת בלא שיתוף המשרד. כדי לייעל את תהליך הכנת התקציב, יש להכין נוהל להכנתו גם בכל

אחד ממשרדי הממשלה.

תקצוב סכומים בתקנות רזרבה )ה( לחוק יסודות התקציב נקבע: "שר האוצר רשאי, בהודעה11בסעיף

לועדה ]לוועדת הכספים[, להעביר כל סכום או מספר משרות מתוך כל'רזרבות תקציב לסעיפי השנתי... התקציב בחוק שנקבעה תכנית

ב55דוח שנתי 284

)ג( נקבע: "שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה,12בסעיף להתייקרויות'". ובלבד להתייקרויות', 'רזרבות תקציב סעיפי סכומי חלוקת את לקבוע

שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות". מקבלת הממשלה בכל שנה במסגרת דיוני התקציב מוסמך שרבהחלטה ש

ולתכניות, פעולה לתחומי התקציב סעיפי חלוקת את "לקבוע האוצר לרבות סכומי רזרבה לכל משרד, במסגרת הסכום הכולל שנקבע בסעיף של אותו משרד, על-דעת השר הנוגע בדבר. חילוקי-דעות יובאו בפני ועדת

)ד( לחוק יסודות התקציב נקבע: "על12בסעיף השרים לענייני כלכלה". פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב, רשאי שר

האוצר, בהודעה ]לוועדת הכספים[, לקבוע את המטרות

285משרד האוצר

אשר להן יוצאו הסכומים... בתכנית שנקבע לגביה בחוק התקציב השנתי...שהיא תשמש כרזרבה או כעתודה".

יש בתקציב המדינה מאות נוסף על סעיף התקציב "הרזרבה הכללית" כעתודה או כרזרבה ממוין בהן שהוקצה ההרשאה סכום שכל תקנות התקנה. בשם מוגדרת המטרה כלל בדרך מסוימת; למטרה שנועדה התקנות האמורות מיועדות למטרות האלה: )א( לממן התייקרויות )שכר,ועוד(; מט"ח

; )ג( לשמש עתודה למימון פעילות מסוימת31)ב( לעמידה ביעד הגירעון שעדיין לא ידוע מה תהיה מתכונתה, כגון עתודה לתמיכות ועתודה לתביעות

. 32משפטיותלפי התקציב ועדכון בממשלה התקציב מסגרת אישור שלאחר נמצא, ההחלטות החדשות שקיבלה הממשלה ולפי תחזית המחירים לשנה הבאה, קובע אג"ת את שיעורי הניכוי של הרזרבות האמורות ואת תקנות התקציבעל הממשלה להחלטת ההסבר בדברי ההרשאה; סכומי ינוכו שמהן

הוזכרו הרזרבה לעמידה ביעד הגירעון2004המדיניות הפיסקלית לשנת ושיעור הניכוי מתקציבי המשרדים בגינה. אולם החלטות אג"ת על הסכומיםלפני מוצגות אינן להתייקרויות כרזרבות ויוקצו התקציב מסעיפי שינוכו

הממשלה. מהאמור לעיל עולה, כי לפני הגשת הצעת התקציב לכנסת אג"ת מכניסשעושה השינויים עיקר הממשלה. שאישרה התקציב במסגרות שינויים עדכון הממשלה; של חדשות מהחלטות המתחייבים שינויים הם אג"ת ופירוט השיעורים התקציב לפי המחירים החזויים לשנת הכספים הבאה; והסכומים שיוקצו בתקציבי המשרדים כרזרבות פנימיות, על פי הסמכות

שניתנה לשר האוצר בחוק יסודות התקציב ובהחלטות ממשלה. אג"ת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "מסגרות התקציב ואופן המעבר מופיעים בפרוט הראוי בחוברות הצעת התקציב המוגשות לכנסת",

הוא יציג לממשלה את תחזית העמידה ביעד ההוצאה,2005וכי עד יוני ובהתאם לכך את השימוש הצפוי ברזרבה שנועדה לכך.

התקציב על שבדיונים מאחר המדינה, מבקר משרד לדעת העומדים המאקרו-כלכליים היעדים את מאשרת הממשלה בבסיס החלטותיה על תקציב השנה הבאה, בהם יעדי הגירעון והצמיחה, ומקבלת החלטות בעניינים שונים, מן הראוי שאג"ת יציג לפניה, עם התקדמות הליך הכנת התקציב המפורט, את השינויים שחלו בצד ההוצאות בתקציב - בכלל זה את מסגרותולפי החדשות הממשלה החלטות לפי שעודכנו התקציב הרזרבות של והסכומים השיעורים את - החזויים המחירים הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש

ברזרבות.

כאמור לעיל, רזרבה זו נועדה לשמש מכשיר לריסון קצב ההוצאה בתקציב31 ולהתאמתו לקצב קבלת ההכנסות כדי לשמור על יעד הגירעון שנקבע בחוק

הפחתת הגירעון. אג"ת,32 של מוחלטת הן בשליטה הסוגים הראשונים משני הרזרבה תקנות

והיתר - חלקן נפתחו ביוזמת אג"ת וחלקן ביוזמת הנהלות המשרדים.

ב55דוח שנתי 286

הכנת דברי הסבר להצעת התקציב להצעת חוק התקציב המפורטת המוגשת לכנסת מצורפים דברי הסבר,דברי - )להלן בתקציב שהוקצו הסכומים נועדו למה לפרט שאמורים

ההסבר(. מאחר שחוק התקציב מפרט בעיקר נתונים

287משרד האוצר

להתחייב ואת הסכומיםכספיים על היקף ההוצאה המותרת או ההרשאה והציבור ולתכניות, הכנסת לתחומי הפעולה המוקצים לסעיפי התקציב,

לאילו שימושים ומטרות הוקצו הסכומים האמוריםאינם יכולים ללמוד ממנו יהיו בלא דברי הסבר. לפיכך חשוב מאוד שדברי ההסבר הנלווים לחוק

ברורים ומפורטים. בהנחיות פנימיות של אג"ת נאמר, שכל משרד יכין דברי הסבר על סעיפי ההוצאה שבהצעת התקציב שלו וכן תיאורים של המשרד ופעולותיו, ואלה

לדברי אג"ת, הוא האחראי לדברי יובאו בהצעת התקציב המוגשת לכנסת.להכנת אג"ת להנחיות בנספח התקציב. להצעת המצורפים ההסבר התקציב נקבע, כי דברי הסבר לתקציבים מהותיים או רגישים יהיו מפורטיםתפוקות מדדי של פירוט ההסבר בדברי לכלול יש כי הצורך; במידת הניתנים לכימות מדויק ולהציג חתך השוואתי של מדדים אלה על פני כמה שנות כספים; וכי יש לשאוף לפירוט מספיק ולבהירות של דברי ההסבר. עוד צוין בנספח כי "חשוב לזכור בהקשר זה כי הסבר או פירוט נוסף של התקציב אינם מופיעים בשום פרסום אחר, והצעת התקציב היא המקור

אליו פונים כאשר מתעוררת שאלת פרשנות הקשורה בתקציב". ד.1 ר מש ל ש ב י צ ק הת ת ע הצ ל ר סב ה ה י ר ב ד

: ץ " ע מ ו ה ר ו חב בדברי ההסבר המפורטים לתקציב הפיתוח של התפרויקטים שרובם העיקריים, הפרויקטים מוצגים התחבורה משרד

בשנת המתוכננים והבין-עירוניים העירוניים בכבישים .2004המשכיים, בדיקת דברי ההסבר העלתה את ליקויים אלה:

בדברי ההסבר אין השוואה בין האומדן המעודכן של עלות הפרויקט)א( לבין האומדן המקורי, וממילא אין הסברים להבדלים בין האומדנים, לרבות הבדלים הנובעים מעליית מחירים. להסברים אלה יש חשיבות לשם הפקתוהביצוע של פרויקטים שבאחריות )ב( חלק מנתוני האומדן לקחים. אומדני מנתוני חלק הנתונים שברשות מע"ץ. את תואמים אינם מע"ץ שהציגו את האומדנים תואמים אינם התקציב בהצעת העלויות שהוצגו

בדבריהגופים המבצעים את הפרויקטים עבור משרד התחבורה. )ג( ההסבר יש נתונים על מערכות להסעת המונים בירושלים ובתל אביב ועל חברת כביש חוצה ישראל בע"מ, אולם לא הובא בהם אומדן של עלות

)ד( בדברי. 2004הפרויקטים ולא נאמר כמה הושקע בהם עד שנת ההסבר מובא מועד הסיום המעודכן של כל פרויקט, אולם לא צוינו בהם

בדיקתהמועד המקורי שנקבע לסיום הפרויקט והסיבות לפיגור בביצועו. דברי ההסבר לגבי חמישה פרויקטים העלתה, שבדברי ההסבר להצעת

לשנת בשנת 2000התקציב יסתיימו מהם ארבעה כי נאמר, 2001 , ואילו בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנת2002והחמישי יסתיים בשנת

. 2004-2007 נאמר שמועדי הסיום של אותם פרויקטים יהיו בשנים 2004

אג"ת הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי "ככלל, עמדתהביקורת לעניין דברי ההסבר מקובלת על אגף התקציבים".

2.: ך ו נ י ח ה ד ר ש מ ל ש ב י צ ק ת ה ת ע הצ ל ר ב ס ה ה י ר ב ד בדברי ההסבר מובאים נתונים רבים על עלות שכרם של עובדי הוראה, שרתים ומזכירים בכל סוגי מוסדות החינוך, וכן נתונים על מספרי תלמידים, כיתות, שעות הוראה ובתי ספר המשתייכים לזרמי החינוך השונים. לפרטים

ב55דוח שנתי 288

אלה יש חשיבות רבה נוכח גודלו של תקציב החינוך והשפעת החינוך עלאיכות ההון האנושי של המדינה ועל צמצום הפערים בתחום החברתי.

(, בפרק הדן בתקציב מוסדות החינוך של120ב )עמ' 54בדוח שנתי )א( מרכז החינוך העצמאי, הובאו נתונים השוואתיים על המספר הממוצע שלאלה, נתונים כיתה; ולכל תלמיד לכל שהוקצו תקניות שבועיות שעות שונים היו החינוך, במשרד מידע ומערכות תקשוב ממינהל שהתקבלו להצעת התקציב של ההסבר בדברי מהנתונים שפורסמו ניכרת במידה

. 2004 ו-2003המשרד לשנים

289משרד האוצר

החל2000ביולי )ב( יכלול, המדינה "תקציב כי הממשלה, החליטה , תקציב אזורי לנגב, באופן שלכל משרד יהיה תקציב משרדי2001משנת

התקציב" 'צביעת' באמצעות הכולל, מתקציבו כחלק לנגב, .33ייעודי נקבע, כי על עובדי אג"ת2004בנספח להנחיות להכנת התקציב לשנת

לוודא שבדברי ההסבר הנוגעים לתחומים הרלוונטיים )כגון חינוך והשכלה גבוהה( יובא פירוט מיוחד של הפרויקטים בתחומים אלה ושל התקציבים שהוקצו להם, וכן של התכניות הרב-שנתיות של המשרד בנושא, אם יש לו

תכניות כאלה.

כי בניגוד לנדרש בהנחיות אג"ת לא הובא הביקורת העלתה, לשנים החינוך משרד של התקציב להצעות ההסבר בדברי בתחומי פרויקטים תקצוב בעניין כלשהו פירוט האחרונות החינוך באזור הנגב. ליקוי דומה הועלה גם לגבי תקציב משרד

דברי ההסבר שנגעו להשקעות המשרד בנגב;34הבינוי והשיכון היו כלליים ולא סיפקו תמונה מלאה וברורה של סכומי השקעות

אלה.

ואג"ת מגיש את "הואיל אג"ת הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו: הצעת התקציב הוא אחראי לדברי ההסבר בה, על אף שזו נכתבת בעיקר ע"י המשרדים... טרם הפצת החוברת נעשית בדיקה קפדנית של הצעת

חוק התקציב ודברי ההסבר הנלווים המוגשים לכנסת".

מתשובת אג"ת עולה, שהוא מקבל עליו את האחריות להצעת התקציב ולדברי ההסבר המצורפים לה. עם זאת, לדבריו "איןשהנתונים בכך מותנית ואחריותו דוחות", לייצר ביכולתו דברי של החשיבות נוכח אמינים. הם המשרדים שמספקים ההסבר והנתונים המובאים בהם, יש להגדיר את האחריות של אג"ת ושל המשרדים, הן בעניין תוכן דברי ההסבר והן בענייןכחלק לכנסת ומוגשים בהם המתפרסמים הנתונים אמינות מהמידע שאמור לשמש אותה בדיוניה לקראת אישור הצעת חוק

התקציב.

כפי שיפורט להלן, במהלך השנה מפנה אג"ת לוועדת הכספים בקשות.3 רבות של משרדי ממשלה לאשר להם שינויים בתקציב המאושר; לבקשותבשינוי. הצורך את ולפרט לנמק שאמורים הסבר דברי מצורפים אלה בדוחות קודמים של מבקר המדינה צוין, כי גם דברי הסבר אלה לוקים

. להלן דוגמה:35בחסר מיליון500 הגיש אג"ת לוועדת הכספים בקשה לאשר העברת 2003ביוני

הכללית, הרזרבה לסעיף התחבורה משרד של הפיתוח מסעיף ש"ח וביקורת המדינה תמ/33 מינהל תיאום, לענייני שרים ועדת מיום58החלטת

בנושא תקציב אזורי לנגב, שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה28.6.00 מ-1965 . החלטה זו התקבלה בעקבות דוח ביקורת בנושא "ערי13.7.00

)ב של מבקר המדינה50דוח שנתי פיתוח בדרום הארץ", שהתפרסם ב . 15(, עמ' 2000

.309עמ' ב, 54דוח שנתי ראו 34 , בפרק על המינהל לבנייה כפרית במשרד350, עמ' ב54דוח שנתי ראו 35

השיכון.

ב55דוח שנתי 290

ומסעיף הרזרבה להעביר את הסכום האמור לסעיף "תמיכות במוצרי יסוד" בעבור סובסידיה לתחבורה ציבורית. בדיון בוועדת הכספים ביולי אותה שנהנובע הציבורית לתחבורה הסובסידיה את להגדיל הצורך כי אג"ת, ציין סיבות: משתי מפעילי עם ההסכמים רוב צמודים שאליו האירו, שער עליית )א(

בפדיון של מפעילי2002התחבורה הציבורית. )ב( ירידה גדולה בשנת .2003התחבורה הציבורית, שחייבה לשנות את אומדני הפדיון לשנת

291משרד האוצר

לתחבורה הסובסידיות תקציב את להגדיל שהצורך העלתה, הביקורת , ולפיה200336הציבורית נבע גם מאי-ביצועה של החלטת ממשלה ממרס

על שרי התחבורה והאוצר לתקן את ההסכמים עם אגד - אגודה שיתופיתכדי שתצומצם ציבורית בע"מ - חברה לתחבורה ודן ציבורית לתחבורה

.37 מיליון ש"ח100 בסכום של 2003הצטיידותם באוטובוסים חדשים בשנת ההסכמים לא תוקנו. נימוק זה לא נכלל בדברי ההסבר המצורפים לבקשה שהוגשה לוועדת הכספים, וממילא לא עלה לדיון בוועדה. רק בדיון בוועדת

באוגוסט להצטיידות2003הכספים הסובסידיה בתקציב השינוי נדונו מיליון ש"ח מתכנית "תמיכה ישירה בתעריפים"100באוטובוסים והעברת

ההסבר והובא ציבורית", לתחבורה אוטובוסים רכישת "מימון לתכנית האמור. אג"ת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, שהנושא נדון בוועדת

הכספים בשני דיונים נפרדים בשל טעות טכנית.

לדעת משרד מבקר המדינה, דברי ההסבר שיש לצרף להצעתולבקשות לשינויים בתקציב אמורים לספק מידע על התקציב היעדים השגת ועל המשאבים מוקצים שלשמה הפעילות ולאפשר להשוות בין אומדן העלויות המקורי של הפעילות לבין

עלותה בפועל. משום כך חשוב מאוד שיהיו ענייניים וממצים.

אג"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, שנוסף על דברי ההסבר המצורפים לבקשות לשינויים בתקציב עובדי אג"ת מציגים לפני חברי ועדתועונים בעל פה לשאלותיהם של הכספים כל בקשה לשינויים תקציביים ההסבר דברי לשיפור יפעל כי אג"ת הודיע זאת עם הכנסת. חברי

המצורפים לבקשות לשינויי תקציב המוגשות לוועדת הכספים.

הטיפול בבקשות לשינויים בתקציברשאי האוצר ששר לשינויים בנוגע כללים קובע התקציב יסודות חוק

בסכומים שהוקצו בסעיפי התקציב; השינויים יכול שיהיו העברות38לעשות של תקציבי הוצאה מתכנית אחת לתכנית אחרת באותו סעיף תקציב )על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב( או מסעיףוכן לקבוע את המטרות תקציב כלשהו לסעיף תקציב "רזרבה כללית". גם "רזרבה כללית". בחוק יוצאו הסכומים שבסעיף התקציב להן אשר נקבע באילו נסיבות נדרש אישורה של ועדת הכספים לשינויים המבוקשים,נוסף על כך נעשים במהלך לוועדה. נסיבות נדרשת רק הודעה ובאילו השנה שינויים בסכומים שהוקצו בתקנות תקציב הכלולות בתכנית מסוימת; שינויים פנימיים אלה מאושרים בידי אג"ת, והוא מודיע עליהם לחשכ"ל.בעודפי השימוש לאישור בנוגע הוראות קובע גם התקציב יסודות חוק

תקציב שנותרו בשנה שהסתיימה והעברתם לתקציב השנה שאחריה.

.123החלטה מס' 36 הסובסידיה לתחבורה ציבורית הניתנת לאגד ודן מיועדת, בין היתר, להצטיידות37

באוטובוסים חדשים.שרי האוצר אצלו סמכות זו לממונה על התקציבים ולסגניו.38

ב55דוח שנתי 292

לוועדת.1 מעביר הוא התקציביים; בשינויים הטיפול את מרכז אג"ת הכספים בקשות לאישור שינויים ברמה של תכניות, וכן שולח לה הודעותכי יצוין, יסודות התקציב. בחוק לכללים שנקבעו - בהתאם שינויים על לעתים קרובות אישור תקציבי אחד כולל עשרות רבות של שינויים בתקנותועדת אמנם ניכר. כספי בהיקף חלקם תקציב, סעיף שבכל ובתכניות הכספים מאשרת שינויים עד רמה של תכניות בלבד, אולם הפירוט בתקציבהוא להם הניתנים התקציביים ובאישורים המשרדים לפעילות המשמש

ברמה של תקנות.

293משרד האוצר

משרד מבקר המדינה בדק את כל האישורים לשינויים תקציביים שניתנו בקשות של אג"ת )בכללן1,711 והעלה, כי אותה שנה אושרו 2003בשנת

מהבקשות הועברו לאישור ועדת52%בקשות להעברת עודפי תקציב(; כ-מהן אושרו באג"ת, ועל כ-31%הכספים, כ- מהן הועברה הודעה16%

מהבקשות לשינויי תקציב באותה30%. עוד עלה מהבדיקה, כי כ-39לוועדה שנה הועברו לוועדת הכספים ואושרו על ידה בחודשים נובמבר ודצמבר;

ועדת הכספים לשר האוצר ב- יו"ר עולה, כי22.12.03ממכתב ששלח בקשות לשינויים תקציביים. העברת מספר24באותו יום אישרה הוועדה

כה גדול של בקשות כאלה בסוף שנת הכספים, בעת הדיונים הקדחתנייםלדיון מעמיק בשינויים על אישור תקציב השנה הבאה, מונעת אפשרות המתבקשים, וגם מקשה על המשרדים לנצל ביעילות את התקציב שאושר להם. זאת ועוד, הטיפול בבקשות כה רבות לשינויים תקציביים גוזל זמן רב

הן מהמשרדים והן מאג"ת ומוועדת הכספים.הגישה מע"ץ לגבי כל אחד מ-2003לדוגמה, בשנת פרויקטים של20

כבישים בין-עירוניים, שכל אחד מהם נכלל בתקנה נפרדת בתקציב של אותה שנה, בין שלוש לשש בקשות לשינויים תקציביים )לא כולל בקשות

מע"ץ בתקציב תוקצבו שנה באותה כי יצוין עודפים(; 75להעברת הפרויקטים הוגשו במהלך אותה20פרויקטים של כבישים. לגבי ארבעה מ-

וחלקן הפרויקט תקציב את להגדיל נועד חלקן בקשות; כמה שנה להקטינו. מע"ץ הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי השינוייםניצול "שינויים תקציביים הפוכים", נדרשו כדי לנצל התקציביים, בכללם מיטבי את התקציב שאושר לה, מאחר שהפרויקטים אינם מתקדמים בקצב

אחיד.

כמות כה גדולה של בקשות לשינויים תקציביים במהלך השנה, ובעיקר בסופה, מעידה על כמה בעיות: )א( התקציב המקורי שאושר בפריטי התקציב של כל משרד אינו משקף דיו את צורכי המשרד ופעילותו המתוכננת. )ב( גם במהלך השנה המשרדים אינם בודקים במועד את צורכיהם מול פירוט התקציב העומד לרשותם כדי לרכז בקשות לשינויים בתקציב ולהעבירן לאג"ת מוקדם ככל האפשר. )ג( ככל שמועד האישור של השינויים קרוב לסיום השנה, יש סיכוי סביר שהמשרדים לא יוכלו לנצל את מלוא התקציב, וייווצר עודף שאג"ת יתבקש להעבירו לשנה

שלאחר מכן, וחוזר חלילה.

אג"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי התקציב הוא דינמי, וכדי לאפשר את ניצולו המרבי יש לעשות שינויים תקציביים. עם זאת, בתשובותונציבות נוספות ששלח אג"ת, בעניין תקציבי משרדי התמ"ת, התחבורה המים, הוא ציין כי עליו לטפל בפניות רבות, והדבר גורם לעיכובים בטיפול ומעיד על חוסר יעילות בפניות המשרדים; וכי כדי לייעל את הליך הטיפולהממשלה משרדי )אג"ת, בדבר הנוגעים הגופים לכל יקר זמן ולחסוך

והכנסת(, יש לאחד את הטיפול בכמה בקשות.: 40 החליטה הממשלה כדלקמן2001בספטמבר .2מבקר39 משרד שעשה בבדיקה שנכללו אג"ת, של בקשות כמה כי יצוין,

המדינה, טרם אושרו. .16.9.01 מ-770החלטה 40

ב55דוח שנתי 294

בשינויים משרדי הממשלה של החופש דרגות את להגביר "במגמה תקציביים, ובה בעת לשמור על עמידה במסגרת התקציב וכללי תקצוב

תקציב לקראת להלן. שיפורט הנוהל מופעל ייבחן2003נאותים, הנוהל מתוך מגמה להפיק לקחים בהתאם.

יתאפשר חופש פעולה בהעברות תקציביות פנימיות בתוך תקציב.1 המשרדים, על-פי הקריטריונים הבאים ]בהמשך ההחלטה פורטו כללי

התקצוב הבסיסיים שתכליתם עמידה

295משרד האוצר

בפועל במסגרת התקציב השנתית ואי-יצירת מחויבויות שיביאו להגדלהאוטומטית של התקציב בשנים הבאות[.

לצורך הבקרה.2 פנייה לשינוי תקציבי תועבר למשרד האוצר כל האמורה וכן לצורך רישום במערכות החשב הכללי. משך הטיפול שלימים לעשרה יוגבל המשרדים של תקציביות בפניות האוצר משרד בלבד. לא יאוחר מפרק זמן זה תועבר הפנייה התקציבית לאישור ועדת הכספים של הכנסת, אלא אם כן נמצא כי היא אינה עומדת בכללים

שפורטו לעיל ובמקרה שכזה תועבר למשרד תשובה בכתב".כל בה, ברור האם בהתקיים הקריטריונים שצוינו מנוסח ההחלטה לא יכול לעשות שינויים פנימיים בתקציבו בלא להידרש לאישורו של משרד

אג"ת. בשנת שנעשו התקציביים לשינויים בבקשות הטיפול 2003בדיקת

בתקציבים של משרדי החינוך, התמ"ת, התחבורה והתשתיות העלתה, כי לא חל כל שינוי במידת חופש הפעולה של המשרדים בהעברות תקציביות פנימיות ובדרך הטיפול בהן, והחלטת הממשלה לא יושמה. נמצא כי רקבהחלטת הזמן שנקבע פרק בתוך נענו חלק קטן מבקשות המשרדים זמן רב ימים(. הטיפול ברוב הבקשות שאושרו נמשך הממשלה )עשרה

יום בבקשות של משרד התמ"ת; עד 94יותר: עד יום בבקשות של147 עד ועד 97משרד התחבורה; החינוך בבקשות של משרד יום יום70

בבקשות של משרד התשתיות. בדיקת השינויים בתקציב משרד התחבורהאישר או המשרד שהגיש מהבקשות חלק אישר לא שאג"ת העלתה,

סכומים שונים מאלה שצוינו בבקשה, בלא לספק למשרד הסבר על כך. בעניין2004אג"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר

תקציב משרד התחבורה, כי "ככלל, אגף התקציבים עושה כמיטב יכולתו על מנת להעביר את הפניות התקציביות במהירות האפשרית, במסגרתקיימים בהם מקרים ישנם זאת, עם יחד קבעה הממשלה. אותו הזמן חילוקי דעות בין המשרד לאגף התקציבים, ובמקרים אלה ההתדיינות ביןבכל המשרד עם דן הוא כי הוסיף, אג"ת להתמשך". עשויה הגופים יש שהוא כולל בפנייה התקציבית וכי הבקשות התקציביות שהוא מגיש, סכומים שונים מאלה שצוינו בבקשה המקורית של המשרד, לאחר שדן עם המשרד בעניין זה; מכל מקום הוא אינו נוהג לדחות בקשות של משרדיםוגודש הבקשות עומס בשל אולם שרירותיים, מנימוקים או נימוק ללא הפרטים אין הוא מנהל תכתובת עם המשרדים אלא דן עמם בעניין זה

במהלך העבודה השוטפת.

התקנות של הרב מספרן נוכח המדינה, מבקר משרד לדעת בתקציב ושל הבקשות לשינויים תקציביים במהלך שנת הכספיםויאפשר הממשלה להחלטת בהתאם ינהג שאג"ת היה ראוי למשרדי הממשלה גמישות רבה ככל הניתן בכל הנוגע לשינוייםהתקציב מסגרות על לשמירה בכפוף בתקציביהם, פנימיים ולעמידה בכללים שנקבעו בעניין האמור. הגברת חופש הפעולה של המשרדים לגבי שינויים תקציביים, אגב קיום בקרה הולמת של משרד האוצר על השימוש שהם עושים בכספים, תקל עללרשותם העומד התקציב של השוטף הניהול את המשרדים ותאפשר להם לנצלו ביתר יעילות. מן הראוי, כי יחד עם הרחבת

ב55דוח שנתי 296

סמכותם של המשרדים בעניין ניצול תקציבם יחויבו המשרדים והשרים להמשיך ולשאת במלוא האחריות להשגת היעדים שהם מופקדים עליהם במסגרת התקציב שאושר להם. עוד ראוי, שכל אימת שיחליט אג"ת לדחות דחייה מלאה או חלקית בקשה של

משרד לשינויים בתקציבו, הוא יודיע לו על כך במכתב מנומק.

אג"ת הודיע, כי בכוונתו לתאם עם המנכ"לים של משרדי הממשלה צעדים לשיפור הניהול השוטף של התקציב, לרבות הטיפול בשינויים תקציביים. אג"ת הוסיף, כי הוחלט להקים צוות בין-משרדי לשם גיבוש נוהל עבודה

מקובל לעבודת אג"ת עם משרדי הממשלה, בין השאר בנוגע לפניות של

297משרד האוצר

המשרדים לאישורים תקציביים, למשך הזמן הנדרש לטיפול בהן ולכמותהפניות התקציביות שיוכל כל משרד להגיש לאג"ת במשך פרק זמן נתון.

סכומי בהן שהוגדלו הכולל של תקנות התקציב בטבלה המספר להלן ב- מהשנים 30%ההרשאה אחת כל במהלך ויותר 2001-200341,

התקציב המקורי בתקנות אלה, התקציב לאחר השינויים שנעשו בו במהלך- )להלן בפועל ההוצאה וסכומי שינוייו( על התקציב - )להלן השנה

הביצוע( באותן תקנות )במיליוני ש"ח(: בשנים30% תקנות שסכומי ההרשאה בהן גדלו ביותר מ-:11טבלה

2001-2003

הביצוע

מזה: עודפים שהועברו

משנה קודמת התקציב

על שינוייו התקציבהמקורי

מספרהשנההתקנות

19,346

1,05722,0309,60413442001

21,013

1,96826,27411,08714942002

48,096

2,14945,09722,47514402003

חישוב שעשה משרד מבקר המדינה העלה, שמספר התקנות, שהתקציב מהמספר הכולל של11.5% לכ-10% ויותר היה בין כ-30%בהן הוגדל ב-

. מהטבלה עולה, שההיקף הכספי13,000התקנות בתקציב, העומד על כ- הכולל של התקציב על שינוייו בתקנות האמורות גדל בכל שנה, ובעיקר

מיליארד3, שבה חרגה ההוצאה למעשה מתקציב זה בכ-2003בשנת (.7%ש"ח )כ-

אג"ת הסביר בתשובתו כי בתקנות רבות לא ברור למשרד מה יהיה היקף הביצוע בהן; כי יש שהמשרד מבקש להשאיר בידיו חופש פעולה ולתקצב בתקנות של רזרבה חלק מסכומי ההרשאה כדי שיוכל להקצותה לתקנותוכי יש פרויקטים אחרות לפי סדרי העדיפות שלו במהלך שנת הכספים; שקצב התקדמותם בפועל שונה מקצב ההתקדמות החזוי או שבעת הכנת

התקציב לשנה הבאה אין תכניות עבודה מספקות לביצועם. תקנות - שהסכום הכולל של התקציב המקורי שאושר246עוד נמצא, כי

מיליארד ש"ח, והסכום הכולל של התקציב על1.8 היה 2003להן לשנת מיליארד ש"ח - נמנו עם התקנות4.1שינוייו שאושר להן לאותה שנה היה

תקנות נמנו עם התקנות998שבטבלה בכל שלוש השנים שנבדקו; וכי שבטבלה בשתיים מהשנים שנבדקו. מכאן, שיש מאות תקנות שהיה צורךבתקציב להן שאושרה ההרשאה את השנה במהלך ושוב שוב להגדיל

לממןהמקורי. ליכולתם באשר אי-ודאות במשרדים יוצר חסר תקצוב בקשות הגשת על זמן לבזבוז גורם וכאמור קשיחות, שוטפות הוצאות לתוספת תקציב ועל הטיפול בבקשות אלה. הנתונים שהובאו לעיל בדבר מספר הבקשות לשינויים תקציביים, מספר התקנות שנעשו שינויים תכופים

על פי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה.41

ב55דוח שנתי 298

ורצופים בתקציב שהוקצה להן וההיקף הכספי של תקנות אלה מצביעיםמספר הן ייבדקו שבה התקציב תקנות של סריקה לעשות הצורך על לצורכי בהן שנקבע המקורי התקציב של התאמתו מידת והן התקנות

להלן דוגמאות:המשרד בשנים האחרונות. בעת הכנת דפי המעבר לתקציב הרגיל של משרד התחבורה )בכלל)א(

ציין אג"ת, כי יש גירעון בחלק מסעיפי התקציב2004זה מע"ץ( לשנת )מרכיבי השכר( משום שתוקצבו תקצוב חסר בתקציב המקורי: בתקציב

מיליון 7 בכ-2003 מיליון ש"ח ובתקציב 34 הסתכם החסר בכ-2002

299משרד האוצר

ש"ח. החסר הושלם בין היתר באמצעות תוספת תקציב שניתנה במהלךכתב חשב משרד התחבורה לחשכ"ל, כי על פי2004השנה. בפברואר

מיליון ש"ח בתקציב הרגיל של המשרד30אומדן ראשוני יש חסר של כ- ; וכי חלק ממנו, שנוצר בתקנות המיועדות לשכר עידוד ושכר2004לשנת

בעד כוננויות, אג"ת נוהג לכסות רק סמוך לסיום שנת הכספים. חשבות המשרד נאלצת לעצור את ביצוע התשלומים האלה עד להסדרת תקצוב

מתאים. קוצץ תקציב ההוצאה המיועד לשעות2004בהצעת התקציב לשנת )ב(

בשיעור המשרדים בתקציבי במשק14.5%נוספות היציבות בהסכם . שנחתם בין ההסתדרות למשרד האוצר לפני אישור התקציב נקבע כי יש לבטל את הקיצוץ, ואולם הסכם זה לא בא לידי ביטוי בתקציב שאושר בכנסת. עקב כך היה הסכום שיועד בחוק התקציב לשעות נוספות קטן מהנדרש. אג"ת הסדיר את תוספת התקציב הנדרשת בשל הקיצוץ רק

. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שמלוא2004בראשית יוני התקציב הנדרש למטרה זו יתוקצב עוד בהצעת התקציב המוגשת לאישור

הכנסת.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לשקול להקטין את מספררבות תקנות של מדוקדקת בחינה אגב בתקציב התקנות שהתקציב המאושר בהן קטן יחסית )פחות ממיליון ש"ח( ושל)יותר גדול מאוד תקנות לא מעטות שהתקציב המאושר בהן ממיליארד ש"ח(, ואין בהן די פירוט )פערים כאלה בין תקנותיש האמורה בבחינה החינוך(. משרד בתקציב למצוא ניתן לשקול מצד אחד את נחיצותן של תקנות לא מעטות שנכללות בכל שנה בתקציב המקורי עקב שיטת הטייס האוטומטי, אף כי באופן עקבי שיעור הניצול שלהן נמוך מאוד )ויש שאף אפסי(; ומצד אחר את הצורך להגדיל את הפירוט של תכניות תקציב חשובות כדי לשמור על שקיפות מרבית בתקציב המפורט המוגש

לאישור הכנסת.

סוכם בין אג"ת לבין משרד התחבורה על שינוי המבנה2003יצוין, כי ביוני של תקציב המשרד, בכלל זה הפחתה מהותית של מספר תקנות התקציב - בעיקר תקנות שכר. לא נמצא שלאג"ת יש מדיניות כוללת בעניין זה, וכי

משרדים אחרים. סיכום כזה נעשה גם עםלהחלטת "בהתאם כי המדינה, מבקר למשרד בתשובתו הודיע אג"ת ממשלה בעניין, ובהסכמת אג"ת, מתגבש בימים אלה סיכום בין אג"ת ובין מנכ"לי משרדי הממשלה אשר יכלול בין היתר, סריקה כוללת של תקציב

, בתאום בין המשרדים לאגף2006המדינה וצמצום תקנות התקציב לשנת תקציבים".

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע הנחיות ואמות מידה לפירוט תכניות התקציב לתקנות. לשם כך יש לחבר מסמךנועדו התקנות ואת השיקולים של עלות לעומת המפרט למה והתמהיל הכמות קביעת בעת בחשבון להביא שיש תועלת המיטביים של התקנות. במסגרת שיקולים אלה יש לבחון את העלות הכרוכה בביצוע שינויים פנימיים בתקציב המפורט של כל

ב55דוח שנתי 300

משרד; את הצורך בשינויים הנובע מתנאי האי-וודאות שבהם פועלים המשרדים; ואת הצורך לקיים הליך של בקרה שמטרתוככל נועדו. שלשמן למטרות מוצאים שהכספים לוודא שהפעילות הממומנת מתקנה תקציבית כלשהי מוגדרת באופן ברור וככל שהתפוקות הנוגעות לאותה תקנה מוגדרות ומדידותמידת שתקטן בלי התקנות מספר את להקטין ניתן יותר,

השקיפות.

301משרד האוצר

הטיפול בעודפי תקציב לחוק יסודות התקציב, "נותר סכום עודף באחד מסעיפי13לפי סעיף .1

האוצר, פלונית... רשאי שר כספים לשנת שנתי בחוק תקציב התקציב בהודעה לועדה, להתיר את השימוש באותו סכום בשנת הכספים שלאחריה לתכנית שבה נכלל". עוד נאמר באותו סעיף: "הותר שימוש בסכום עודף... יווסף הסכום לתקציב של שנת הכספים הבאה בהתאמה כאילו היה חלק

ממנו"."נותר החשכ"ל, )התכ"ם(, שמפרסם ומשק כספים תקנון הוראות לפי עודף בתקציב המשרד, ולמשרד יש התחייבויות תקפות במסגרת העודף שנותר - אגף התקציבים יאשר את העודף לשימוש בשנה החדשה לאחר

בדצמבר31קבלת אישור מהחשב הכללי על סכומי התחייבויות התקפות ל- חוקועל סכומי העודף שנותרו". עודפים אלה נחשבים "עודפים מחויבים".

יסודות התקציב אינו מבחין בין עודפים מחויבים לבין עודפים לא מחויבים,בהנחיות לניהול התקציבושר האוצר רשאי להתיר את השימוש בשניהם.

שמפרסם אג"ת נקבע כי "ככלל, אין להעביר עודפים לא מחויבים. בתכנון התקציבי אין להתייחס לעודפים הלא-מחויבים כמקור תקציבי... עודפיםכל כי ובדיקה בסעיף המזומן עודף בדיקת לאחר רק יועברו מחויבים

ההתחייבויות בגינן מועבר העודף המחויב עדיין בתוקף". יצוין, כי העברת עודפי תקציב משנה לשנה מגדילה את ההרשאה להוצאה הממשלתית בלא הגדלה מקבילה של תחזית התקבולים והמלוות. העברת עודפי הרשאה מתקציב השנה הקודמת לתקציב השנה השוטפת עלולה להגדיל את הגירעון בתקציב, אם הסכום הכולל של העודפים שנותרו בתום

השנה השוטפת קטן מסכום העודפים שהועברו מתקציב השנה הקודמת. להלן בטבלה נתונים על מסגרות תקציב המדינה ועודפי התקציב בשנים

)נטו, במיליוני ש"ח ובמחירים שוטפים(:1998-2003*1998-2003: מסגרות התקציב ועודפי התקציב בשנים 12טבלה

שיעורהביצוע

מהתקציב המקורי

)באחוזים(

ההפרשבין

התקציבעל

שינוייו לביצוע

ביצוע התקצ

יב

התקציבעל

שינוייובסוף *השנה*

עודפיתקציב שהועברומשנה קודמת

התקציב

המקורי

השנה

96.4%14,071155,524

169,5957,545161,288

1998

97.5%12,876166,083

178,9598,566170,393

1999

97.8%14,975175,537

190,5129,586179,427

2000

99.4%13,016186,900

199,91611,700188,066

2001

98.6%14,668196,314

210,98211,196199,086

2002

ב55דוח שנתי 302

95.3%22,911197,081

219,992***

13,140206,780

2003

הנתונים אינם כוללים את סעיפי התקציב "החזר חובות" ו"החזר חובות לבנק*ישראל".

תקציב** מעודפי המקורי, התקציב סכומי מסיכום מורכבים אלה סכומים שהועברו משנה קודמת ומסכומים שהועברו במהלך השנה מסעיף התקציב

"החזר חובות" לרזרבה הכללית.שנת *** בתקציב שנעשו הקיצוצים השנה2003במסגרת במהלך הופחתו

מיליארד ש"ח והועברו לרזרבה הכללית. כספיים אלה3.7מסעיפי התקציב נותרו ללא שימוש עד סוף השנה.

בשנים כי עולה, התקציב1988-2003מהטבלה בעודפי גידול חל שהועברו משנה לשנה, והתקציב על שינוייו גדל בהתאם לכך. עם זאת,מהתקציב אף קטנה הייתה שנים מאותן אחת בכל בפועל ההוצאה המקורי, ולמעשה לא נוצלה תוספת התקציב הנובעת מהעודפים שהועברו

אליה מתקציב

303משרד האוצר

העודפים להעברת אג"ת של מוקדם באישור הצורך הקודמת. השנה מאפשר לו לשלוט על סכום העודפים שיועבר משנה לשנה ועל מסגרתמשרד כי עולה, מהנתונים זאת. בעקבות הנוצרת שינוייו על התקציב מהתקציב המקורי. לחרוג אינו מאפשר ואגף החשכ"ל( )אג"ת האוצר הדבר נעשה במסגרת הפיקוח השוטף על תזרים המזומנים של פעילותבחוק שנקבע הגירעון מיעד חריגה הניתן ככל למנוע וכדי הממשלה

עולה, כי גם בשנת 8הפחתת הגירעון. מטבלה , שבה התקבולים2000 מהתקציב קטנה הייתה בפועל ההוצאה מהתחזית, גדולים היו בפועל

המקורי, וגם הגירעון בפועל היה קטן מהיעד שנקבע בחוק. אג"ת הסביר בתשובתו, כי "בעוד שלגבי צד ההוצאות בתקציב המדינה ישנה יכולת בקרה סבירה, צד ההכנסות מושפע מגורמים אקסוגניים, אשר אינם ניתנים לשליטה ללא תיקוני חקיקה... הפער הגדול בין יעד הגירעון

, לחריגה ממסגרת ההוצאה, כיוון2000והגירעון בפועל לא הוביל, בשנת באופן בישראל גבוה לתמ"ג, ביחס הממשלתית, ההוצאה ששיעור משמעותי מזה השורר במדינות המתקדמות. מלבד לכך, אין הגיון בהגדלת

חל קיטון2003הסקטור הציבורי בתקופות של האצה כלכלית. בשנת משמעותי בהכנסות המדינה, עקב המיתון העמוק והמצב הביטחוני אליו נקלע המשק. הפער בין תחזית ההכנסות וההכנסות בפועל, הוביל לתת

תוצר2.6%ביצוע, ביחס לתקציב המקורי, כאשר הגירעון בפועל חרג ב- מעל ליעד הממשלה".

סוכמו בין החשכ"ל לממונה על התקציבים מועדים2003במהלך שנת .2 להעברת עודפים מחויבים כדלקמן: לגבי עודפים מחויבים שנוצרו בשנת

עד אפריל אותה2003, הוחלט, כי שני שליש מהם יועברו לתקציב 2002כי 2003שנה. לגבי עודפים מחויבים שנוצרו בשנת נקבע, מהם75%

. זאת כדי לאפשר למשרדים פעילות תקינה. 2004יועברו עד סוף מרס כי2003מבדיקת האישורים התקציביים בסעיפי התקציב לשנת עולה,

הועברו רק 2003בניגוד לסיכום האמור עם החשכ"ל, עד אפריל 20% מסך העודפים המחויבים; עוד נמצא, כי בקשות רבות להעברת יתרת עודפילגבי שנה. אותה ובדצמבר בנובמבר לוועדת הכספים התקציב הועברו

מהם75%נמצא, כי 2004העברת עודפי תקציב מחויבים שהועברו בשנת מאי בסוף רק המים ונציבות לתקציביהם של משרד התחבורה הועבר

הועברו2004 החינוך לתקציב משרד וכי חודשיים; באיחור של דהיינו , עודפים אלה רק בתחילת יולי אותה שנה, דהיינו באיחור של יותר משלושה

חודשים. אג"ת הודיע בתשובתו, כי במשרדים שספרי החשבונות שלהם נסגרו עד

מהעודפים המחויבים עוד באפריל אותה75%, הועברו 2004סוף מרס שנה; וכי לפי חוק יסודות התקציב אין חובה להעביר עודפי תקציב משנהחוקית חובה לציין בא אינו מחויבים" "עודפים המונח ולפיכך לשנה,

להעברתם.

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שסכומי העודפים המחויבים שנותרו משנת כספים קודמת נועדו לממן התחייבויות תקפות שללתקציב יועברו שרובם היה הראוי מן הממשלה, משרדי המשרדים בחודשים הראשונים של שנת הכספים, כפי שנקבעסגירת למועד בכפוף זאת כל - החשכ"ל לאגף אג"ת בין

ב55דוח שנתי 304

העודף בדבר סופי נתון ולקבלת הממשלה במשרדי הספרים שנותר בסעיף הראשי שבו מתבקש העודף. אי-העברת עודפים מחויבים במועד מאלצת את המשרדים לממן מתקציבם השוטףעליהם ומקשה הקודמת הכספים משנת תקפות התחייבויות ואף התקציב, לתכנון בהתאם השוטפת פעילותם את לבצע שירותים לנותני לספקים, תשלומים לעיכוב לגרום עלולה

ולקבלנים.

אג"ת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "מרגע שידוע מהו היקף העודפים המחויבים פועל אג"ת להעברת מרביתם, באישור ועדת הכספים, לתקציב השנה השוטפת. מקצת העודפים אינם מועברים בשלב ראשון והם

תלויים בין היתר בעמידה ביעדי המדיניות הכלכלית של הממשלה".

305משרד האוצר

כי העיכוב בהעברת מקצת עודפי התקציב זו עולה, מתשובה המחויבים משמש את אג"ת בפיקוח הכולל על ביצוע התקציב והעמידה ביעד הגירעון שקבעה הממשלה. לדעת משרד מבקרראוי הגירעון ביעד עמידה לשם הוצאות הפחתת המדינה, שתיעשה בדרך של קיצוץ גלוי, על פי סדרי עדיפויות, ולא בדרך של עיכוב העברתם של עודפי תקציב מחויבים. זאת ועוד, חשובאליו יועבר בתקציבו שנותר מחויב שעודף ידע משרד שכל לתת עלולה זה בנוהג אג"ת של אי-עמידה סביר; במועד למשרדים תמריץ לנצל את מלוא התקציב של השנה השוטפת אף אם הדבר אינו חיוני, כל זאת כדי שלא להותיר עודף לא

מנוצל.

משרד התמ"ת - היבטים פרטנייםתקציב אזורי פיתוח

: ח ו ת י פ י ר ו ז א ב ד ק ו מ מ ל ו פ י ט ל ת י נ כ תכנית זו מקורההת בהמלצות של ועדה ציבורית שבחנה את החוק לעידוד השקעות הון וכלי

חלופיים ביולי 42מעורבות הוקמה הוועדה גבאי(. )ועדת לאחר1996 החוק פי על הניתן המענק שיעור את להפחית החליטה שהממשלה

בכ- נאמדה ההפחתה פיתוח; באזורי תעשייה ש"ח500למפעלי מיליון היה עליהם המליצה שהוועדה החלופיים המעורבות מכלי אחד בשנה.

בשנים פיתוח. באזורי ממוקד לטיפול היה תקציב1997-2000תכנית כ- ב-70-100התכנית השקעות כללה התכנית בשנה. ש"ח מיליון 21

)במקום יישובים היותר על פי המלצת הוועדה(, בכל מיני תחומים שאינם יישובים לכל10ב-

קשורים ליעדי המשרד: חינוך ותרבות, רווחה, תשתיות עירוניות, תשתיות לתיירות וכדומה.

יישום המלצות ועדת גבאי,2000בשנת בדק משרד מבקר המדינה את האמורה התכנית יישום את מסמכים43ובכללן נמצאו לא בביקורת .

המעידים שהפרויקטים שאושרו במסגרת התכנית דורגו לפי סדר עדיפויות;ל- בתכנית המשתתפים היישובים מספר שהגדלת הובילה21ונמצא

נמנע כך ועקב קטנים, לסכומים לביצועה שהוקצה התקציב לחלוקת ביצועם של פרויקטים בעלי חשיבות שלמימושם נדרש תקציב גדול. למרות

, בעת סיור של שרת התעשייה והמסחר לשעבר דליה2001זאת, בשנת 31איציק באזורי הפיתוח, הוסיפה השרה לתכנית הטיפול הממוקד עוד

יישובים.52(, ובסה"כ נכללו בתכנית 150%יישובים )תוספת של כ-

באמצעות החוק לעידוד השקעות הון מועברים משאבים ממשלתיים לאזורי42 הפריפריה כדי לעודד תעסוקה ופיזור אוכלוסייה. מטרות אלה ניתן להשיג גםהרווחה התרבות, החינוך, בתחומי תכניות כגון חלופיים; מעורבות בכלי

והתשתית..542(, עמ' 2000 )ב של מבקר המדינה50דוח שנתי ראו 43

ב55דוח שנתי 306

לבטל את תכנית הטיפול הממוקד אולם44 החליטה הממשלה2002ביולי לשנת להתחייב שבתקציב ההרשאה את לנצל ,2002המשרד המשיך

, גם לאחר החלטת הממשלה. 2003שעמדה לרשותו עד סוף ינואר , לאחר שמשרד התמ"ת עשה בדיקה פרטנית של הפרויקטים2003בשנת

התחייבות שניתנה או החלו שכבר הממוקד הטיפול בתכנית הכלולים של סכום לו יידרש שלהשלמתם העריך הוא בעבורם,

פרויקטים שטרם170כ- לביצועם של ואולם אג"ת התנגד מיליון ש"ח. החלו ושההרשאה להתחייב בעבורם חויבה לאחר מועד החלטת הממשלה,

ולפיכך גרס כי הסכום הדרוש להשלמת פרויקט

.30.7.02 מ-2366החלטה 44

307משרד האוצר

מיליון ש"ח בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה,75הטיפול הממוקד הוא היה ראוי שעניין המחלוקת בין המשרד לאג"ת יובא לממשלה כדי שתבהירשל הראויה הפרשנות בדבר שיכריע כדי ליועמ"ש או החלטתה, את

ההחלטה. ו-2003בתקציב המקורי של השנים לא נכלל כל סכום בתקנות2004

בתכנית שנכללו אזוריות מועצות שתי האמורים. לפרויקטים המיועדות לבג"ץ עתירה הגישו יוסף( ומעלה הגליל ששרת45)מרום טענו ובה ,

התעשייה והמסחר לשעבר הבטיחה להם שיבוצעו פרויקטים בתחומם; עדמועד סיום הביקורת לא ניתן פסק דין בעתירה.

ב- פרויקטים לבצע ניתן שיהיה שכדי העלתה, 52הביקורת היישובים שנכללו בתכנית, נהג המשרד לפצל את ההתקשרויות עם הקבלנים באופן שהסכום שתוקצב בהרשאה להתחייב ישמשלהתחייב הרשאה שתקציב יצוין, פרויקטים. של רב למספר חלק רק ולא הפרויקט עלות אומדן מלוא לשקף את אמור בפרויקטים העבודות הושלמו לא לעיל האמור עקב ממנו. בארבעה הופכין; לה שאין כאבן עומדים והם רבים,

מיליון ש"ח.48מהפרויקטים האלה כבר הושקעו כ-

סכום ההרשאה להתחייב בגין שלושה מארבעת הפרויקטים האמורים היהאת איפשר שלא מימון פער נוצר כך ועקב הכוללת, מעלותם קטן השלמתם. בפרויקט הרביעי, לעומת זאת, אף כי ההרשאה להתחייב תאמה את מלוא עלות הפרויקט, לא ניתן למשרד תקציב הוצאה במזומן לשם השלמת העבודות. מן הראוי שהמשרד ואג"ת ימצאו דרך להקצאה יעילה של מסגרת התקציב העומדת לרשות המשרד, כדי לאפשר את השלמתם

של הפרויקטים שיוכח שהם עתידים לתרום למשק. : ה י י ש ע ת י ר ו ז המשרד מפתח אזורי תעשייה באזורי פיתוח ברחביא

הארץ. היזמים משלמים למשרד חלק מעלות הפיתוח, והמשרד מסבסדתוקצבו למטרה זו הוצאה בסך 2004את היתרה מתקציבו. בשנת 66

והוצאה המותנית108מיליון ש"ח; הרשאה להתחייב בסך מיליון ש"ח; מיליון ש"ח בתמורה להשתתפות היזמים בהוצאות50בהכנסה בסכום של

הפיתוח.

נמצא, כי פריסת תקציב ההוצאה האמורה אינה תואמת את.1משנים התחייבויותיו ואת המשרד של השוטפות ההתחייבויות קודמות. עקב כך דוחה המשרד את העבודות להשלמת פיתוחיזמים שכבר הקרקע המיועדת להקמת מפעלים לרשותם של לספק שאמורים המפעלים, הקמת הפיתוח; דמי את שילמו המטרות אחת השגת ומשתהה מתעכבת; עבודה, מקומות בשנים ביותר המרכזית אף ואולי המשרד, של העיקריות

האחרונות - הקטנת האבטלה. להלן דוגמה:

המועצה האזורית מעלה יוסף נ' ממשלת ישראל ואח' 7348/03 בג"ץ 45 (.טרם פורסם)

ב55דוח שנתי 308

"שגיא התעשייה שני2000באזור לקליטת בהליכים המשרד החל " להעסיק שאמורים מפעלים

באוקטובר 300כ- עובדים. פיתוח2003 עבור המפעלים שני שילמו כ- של סכום בתקציב המשרד5הקרקע נרשם זה וסכום ש"ח, מיליון

כהכנסה מיועדת ומימן התחייבויות קודמות של המשרד בתחום הפיתוח של , שמונה חודשים לאחר מכן, החל המשרד2004אזורי תעשייה. רק ביוני

בביצוע עבודות פיתוח במגרשים המיועדים למפעלים אלה.

309משרד האוצר

נוצרה מצוקת מזומנים קשה2003בחודשים מאי-דצמבר .2 הממוקד. הטיפול בתקציב והן התעשייה אזורי בתקציב הן מצוקה זו נבעה משתי סיבות: אי-תקצוב הוצאה בסכום התואם את היקף ההתחייבויות שחתם עליהן המשרד במסגרת ההרשאהחישובי לפי מהחשכ"ל. מספיק מימון ואי-העברת להתחייב; המשרד, ביוני אותה שנה הייתה יתרת החוב לקבלנים הנובעת

מיליון ש"ח, ותקופת הפיגור הממוצעת20מהסכמים חתומים כ- ימים. אג"ת טען בתשובתו, כי100בתשלום לקבלנים הייתה כ-

"אי עמידת המשרד בהתחייבויותיו ]בנושא אזורי תעשייה[ לאלדעת לקויה". הפעלה ממתכונת אלא לקוי מתקצוב נבעה משרד מבקר המדינה, הואיל ומשרד התמ"ת התחייב בהתאםשתקציב לדאוג אג"ת על היה לרשותו, שעמדה להרשאה

המזומן של המשרד יאפשר לו לעמוד בהתחייבויותיו.

משרד התשתיות - היבטים פרטנייםפיתוח מפעלי מים בניהול חברת מקורות

)להלן - חוק המים( הוסמכה1959 לחוק המים, התשי"ט-46מכוח סעיף מקורות חברת מים בע"מ )להלן - מקורות( להיות רשות המים הארצית. בתוקף תפקידה עוסקת מקורות בהפקת מים ואספקתם לצרכנים. כמו כן היא יוזמת את הקמתם של מפעלי מים חדשים בהתאם לתחזית הצריכה

שמכינה נציבות המים. בשנת שנחתם לממשלה, מקורות בין העלויות הסכם פי ,200246על

מקורות מגישה תכניות למפעלי מים לוועדת תכנון בנציבות המים, שהוקמה לחוק המים )להלן - ועדת השיפוט(. ועדה זו, שמשתתפים133מכוח סעיף

, בוחנת את הפרויקטים47בה גם נציגים של משרדי הממשלה ובהם אג"ת המוגשים לה מהבחינה הטכנית, הכלכלית והמשקית. כל תכנית להקמתאישורו; לקבלת לאג"ת מועברת השיפוט בוועדת שאושרה מים מפעל משלמת הממשלה העלויות הסכם פי שעל מאחר נדרש זה אישור בין ההפרש את מים, למחירי התמיכות תקציב באמצעות למקורות, הכנסותיה של מקורות ממכירת מים וזכויות מים לבין סל הוצאות מוכרות תקניות שנקבע לה בגין עלות הפקת המים והספקתם. יוצא אפוא, שאף כי מקורות אמורה לממן את מלוא עלות הפרויקטים מתקציבה באמצעות

גיוס הון, חלק מעלותם ממומן מתקציב המדינה. הגישה נציבות המים לאג"ת רשימת פרויקטים שאישרה2003באוגוסט

ועדת השיפוט וכן הצעת נוהל לאישור "פרוייקטי-פיתוח". עד מועד סיום , לא סוכם נוהל כאמור ואג"ת לא אישר את2004הביקורת, ספטמבר

הפרויקטים שנכללו ברשימה ביצוע הפרויקטים שנכללו ברשימה; עלות מיליון ש"ח. נמצא כי יש חילוקי דעות עקרוניים בין נציבות730הסתכמה ב-

המים, נציבות לדעת - האמורים הפרויקטים אישור לגבי לאג"ת המים 363, עמ' (2002ב של מבקר המדינה )52דוח שנתי ראו ב46 2004אג"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי רק החל משנת 47

נציגיו משתתפים בדיוני הוועדה כמשקיפים.

ב55דוח שנתי 310

פרויקטים אלה חשובים מאוד לפיתוח מערכת אספקת המים על פי תחזית הצריכה, ואילו לדעת אג"ת יש לעכב את אישורם של מקצת הפרויקטים משיקולים כלכליים והנדסיים. להלן שתי דוגמאות לבעיות שנוצרו כתוצאה

מעיכובים אלה. כתב נציב המים לסגן הממונה על התקציבים בעניין אחד2004במרס .1

מהפרויקטים שנכללו ברשימה )להלן - פרויקט הקו החמישי לירושלים(: "אינני יכול לחכות לאישור האוצר כדי לקדם מערכת חשובה לאספקת מים

חודשים... 19לכל אזור איילון ירושלים. החומר הועבר לאישור לפני

311משרד האוצר

וטרם התקבלה התייחסות כלשהי מכם". הנציב הוסיף כי הנחה את מנכ"ל מקורות להתחיל בביצוע הקטע הראשון של הפרויקט, לפי החלטות ועדת השיפוט, וביקש מסגן הממונה על התקציבים לבטל את הודעתו למנכ"ל

מקורות שאין הוא רשאי לבצע את הפרויקט. אג"ת הסביר למשרד מבקר המדינה, כי הסיבה לאי-מתן אישורו לביצועחלופות הציגה לא המים שנציבות היא האמורים מהפרויקטים חלק הנדסיות-כלכליות לביצועם, כנדרש בהסכם העלויות. מעיון בכמה תכניותלכל כאלה חלופות כמה בהן שהוצגו עולה, השיפוט לוועדת שהוגשו

פרויקט, וכי לפרויקט הקו החמישי לירושלים הוצגו שבע חלופות. הקו פרויקט באישור הטיפול התמשכות המדינה, מבקר משרד לדעת המקצועית השיפוט בוועדת ואושר שנבחן לאחר לירושלים החמישי זה, על אף החשיבות נציב המים בעניין והשהיית התשובה לפניותיו של שהוא מייחס לפיתוחה של מערכת אספקת המים לירושלים, וכן הוראת הנציב למקורות להתחיל בביצוע הפרויקט בלי אישור אג"ת אינן עולותאת ליישב ינסו היה שהצדדים ראוי מינהל תקין. כללי עם בקנה אחד חילוקי הדעות ביניהם כדי להביא לביצוע הפרויקט בתוך פרק זמן סבירהדעות חילוקי את שיביאו לחילופין או חד-צדדיות פעולות יעשו ולא

להכרעת הממשלה. בין נציגי מקורות לנציגי נציבות2004בסיכום דיון שהתקיים בספטמבר . 2

המים הודיע מנכ"ל מקורות כי הוא אינו מוכן לקבל עליו את האחריות למחדל הנובע מעיכוב במתן אישור לביצוע פרויקטים של חיבור מתקני

התפלה למערכת הארצית.

חלק הוא הארצית למערכת ההתפלה מתקני חיבור פרויקט מהפרויקטים שאמורים להתבצע במסגרת יישום החלטת ממשלה

; וסירובו של אג"ת לאשר את48בנושא הקמת מתקני ההתפלה ביצוע הפרויקט עשוי לגרום לכך שלמקורות לא תהיה מערכת

ההתפלה. במתקני שיופקו המים אג"תלקליטת על לפיכך אישור את ולקדם זה בעניין להסכמה להגיע המים ונציבות בהחלטות שנקבע העדיפויות סדר לפי הפרויקט ביצוע

הממשלה.

היא שלחה2002נציבות המים הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי ביוני לאג"ת נוסח של הצעת נוהל המסדיר את תהליכי העבודה בינה לבין אג"ת, אולם אג"ת לא השיב עליו. הנציבות הוסיפה, שעל אג"ת להתרכז בהיבטיםהמים. נציב בעניינים מקצועיים שבסמכות לעסוק ולא בלבד תקציביים

בעניין זה השיב אג"ת כי נוהלי העבודה סוכמו בעל-פה בין הצדדים.

לעיל שהובאו הדוגמאות נוכח המדינה, מבקר משרד לדעת הגופים בין הסמכויות חלוקת את בבהירות להגדיר חשוב שמטפלים באישור הקמתם של מפעלי מים: ועדת השיפוט, נציב המים, אג"ת ומקורות. אם אג"ת סבור שיש לבחון מחדש את

החליטה הממשלה שעל נציבות המים להיערך להתפלת מי ים2003באפריל 48 5 מיליון מ"ק בשנה באמצעות מתקני התפלה )החלטה חכ/315בהיקף של

של הקבינט החברתי-כלכלי(.

ב55דוח שנתי 312

שר באמצעות ליזום עליו המים, משק של הפיתוח מדיניות האוצר דיון בעניין זה בהשתתפות שר התשתיות הלאומיות ונציבשינוי בדבר לממשלה החלטה הצעת לגיבוש שיביא המים,

החלטות קודמות שהתקבלו בה בנושא זה.

313משרד האוצר

ת הכנת תכנית תקציב רב-שנתי א לחוק יסוד: משק המדינה, ")א( הממשלה תכין לקראת כל3לפי סעיף

שנת כספים תכנית תקציב רב-שנתית שתכלול את הצעת חוק התקציב)ב( אחריה. הבאות השנים לשתי תקציב תכנית וכן הקרובה לשנה הממשלה תניח על שלחן הכנסת את תכנית התקציב הרב-שנתית ביחד עם הצעת חוק התקציב. )ג( כל הצעת חוק תקציב שתגיש הממשלה לכנסתהתקציב תכנית על תתבסס בשנה זה סעיף לפי הכנסת שולחן על והונחה שהוכנה הרב-שנתית

הקודמת".תר"ש(, - )להלן רב-שנתית תקציב בתכנית גם מדובר אג"ת בהנחיות ונאמר בהן כי היא אינה נקבעת "ברמת חוק" ומידת הפירוט הנדרשת בהשל ברמה מפורטת התר"ש המפורט. השנתי התקציב כשל אינה מאפיינים בעלי תקציב סעיפי כמה יש "מעטפה" )בכל "מעטפות" משותפים( ונחלקת לתקציב רגיל ולתקציב פיתוח. התקציב הרגיל כולל עשר "מעטפות" ותקציב הפיתוח חמש "מעטפות". בהנחיות נקבע כי אין"גגות" )מסגרות תקציב( ברמה של סעיפים לשתי לסכם עם המשרדים המפורטת ההוצאה מסגרת וכי הבאה; השנה שלאחר הכספים שנות

בתכנית פיתוח רב-שנתית לכל משרד, ועיקרי התכניתב"מעטפות" תלווה "לא תיסגר כי נאמר בהנחיות, ישולבו בחוברת שתציג את התר"ש. עוד חוברת תקציב ללא הגשת תכנית זו". בפועל המשרדים אינם מגישים לאג"תעל מתבסס אינו אג"ת וממילא רב-שנתיות, פיתוח תכניות שוטף באופן

תכניות כאלה בהכנת התר"ש.לשנים בתר"ש העיקריות ב"מעטפות" הסכומים פירוט בטבלה להלן

)במיליארדי ש"ח(: 2004 שאושר בכנסת בינואר 2004-20062004-2006 תכנית התקציב הרב-שנתית לשנים :13טבלה הסכומים בתכנית

התקציב לשנת2006

הסכומים בתכנית

התקציב לשנת2005

הסכומים בהצעתהחוק לשנתה"מעטפות"2004

התקציב הרגילמשרדי ממשלה*11.111.111.3ביטחון וביטחון פנים48.347.849.0ורשויות50.150.250.3 חברה שירותי

מקומיותתשלומי העברה לפרטים28.828.229.1ריבית וסבסוד אשראי31.032.335.7שונות13.413.313.2

ס"ה182.7182.9188.6תקציב הפיתוח

תשלום חובות54.756.351.0השקעות בתשתית**6.46.15.9מתן אשראי למשכנתאות5.55.55.5

ב55דוח שנתי 314

שונות4.14.53.7ס"ה70.772.466.1

ס"ה כולל253.4255.3254.7"מעטפה" זו כוללת את כל ההוצאות המינהליות של משרדי הממשלה.*

במים,** בכבישים, הממשלה השקעות את היתר בין כוללת זו "מעטפה" בתעשייה, בתיירות ובבניית כיתות לימוד.

315משרד האוצר

מאחר שהתר"ש איננה מפרטת את מסגרת התקציב המיועדת לכל אחד מסעיפי התקציב, וממילא אינה מפרטת תכניות בכל סעיף, בפועל אין היאתקציבי תכנון בסיס למשרדים לשמש יכולה רב-שנתי. יתר על כן, גם מדברי ההסבר שצורפו לתר"ש לא ניתן לדעת מההמיועדת ה"מעטפה" לדוגמה, "מעטפה". כל של המפורט ההרכב להשקעות בתשתית אינה מפרטת את סוגי התשתיות, ובין היתר את תכניתלפיתוח התחבורה. אף שרוב ההשקעות התקציב הרב-שנתית המיועדת בפיתוח התחבורה היבשתית הן בפרויקטים רב-שנתיים, אין תקצוב רב-שנתיהמזומנים תזרים לו שיהיה ודאות של גדולה במידה למשרד שמבטיח

שסביר שיידרש לביצועם. לדברי אג"ת, התקצוב הרב-שנתי של המשרדים נעשה באמצעות מכשירלממשלה ומאפשר התקציב יסודות בחוק המעוגן להתחייב, ההרשאה להתחייב בהרשאה הנקובים הסכומים בגבולות כספים בשנת להתחייב בתכניות שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה. סכומים אלה מגבילים את היקף ההתקשרויות שמותר למשרדים להתקשר באותה שנה; התשלומיםכלומר כספים. שנות כמה על להתפרס יכולים אלה התקשרויות בגין ולבצע כספים שנות כמה פני על לגשר מאפשרת להתחייב ההרשאה

. 49פרויקטים רב-שנתיים

משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי ההרשאה להתחייב איננה . אג"ת1יכולה לשמש תחליף לתר"ש משתי סיבות עיקריות:

ולא הפיתוח בתקציב רק להתחייב הרשאה לתקצב נוהג בתקציב הרגיל, אף שגם בתקציב הרגיל יש פעילויות הנובעות

חוזי שכירות(. )כגון רב-שנתית . כפי שצוין2מהתקשרות לעיל, בחוק התקציב השנתי אין התמודדות אמתית עם יעדיםשהממשלה ראוי שהיה וארוך, בינוני לטווח עדיפויות וסדרי ותבדוק את מידת השגתם. בהיעדר תכניות רב-שנתיות תקבע יש חשש שתהליך קבלת במשרדי הממשלה המגובות בתר"ש,

ההחלטות לא יהיה מיטבי.

אג"ת הודיע בתשובה למשרד מבקר המדינה, כי אם "הממשלה תחליט על תקציב רב שנתי, אג"ת ישנה את אופן התקצוב בהתאם להחלטותיה... ישוחומר קל לחיזוי בעייתית הינה אחת לשנה ההכנסות תחזית כי לזכור בהתאם משתנים של הממשלה העדיפויות סדרי כן כמו שנים, למספר לקואליציה הרלוונטית וכל זאת כאשר חלקו הגמיש של התקציב הינו פחות

בו15%מ- השימוש כי אף משמעות המעטפות לתקציב שיש ברור ... מוגבל".

יעדי לקביעת רבה חשיבות יש המדינה, מבקר משרד לדעת בתכנית ביטוי שיקבלו מבניים ושינויים טווח ארוכי מדיניות תקציב רב-שנתית; ניתן להכין תר"ש גם כאשר אין ביטחון מלא בדבר ההכנסות הצפויות ובדבר סדרי העדיפויות שייקבעו בשניםתורם איננו הקיימת במתכונתו ה"מעטפות" תקציב הבאות. תרומה ממשית כלשהי לתכנון רב-שנתי של פעולות המשרדים,

.144, עמ' ב54דוח שנתי בעניין זה ראו 49

ב55דוח שנתי 316

התר"ש של הקיימת המתכונת ארוך. לטווח לאומי ולתכנון איננה וממילא ארוך, לטווח ותכניות יעדים מציגה איננה איננה גם זו מתכונת השגתם. מידת של בחינה מאפשרת מאפשרת לכנסת לעשות פעולה פשוטה יחסית של השוואה ביןמסגרות לבין בתר"ש מסוימת לשנה שנקבעו ה"מעטפות"

התקציב השנתי שאושרו בחוק באותה שנה.

317משרד האוצר

רפורמה בשיטת התקצוב כאמור, אחד מתפקידיו של אג"ת, במסגרת גיבוש המדיניות הכלכלית,.1

הגישה ועדה1989הוא ליזום שינויים מבניים ורפורמות במשק. עוד בשנת הנתמכים וגופים המדינה שירות של כוללת לבדיקה מקצועית ציבורית ועדת - )להלן ז"ל קוברסקי חיים מר של בראשותו המדינה מתקציב קוברסקי( דוח שמסקנותיו נגעו בין היתר לתהליך התקצוב והכנת התקציב במשרדי הממשלה. ועדת קוברסקי הצביעה על חסרונות בשיטת התקצוב

שהייתה קיימת אז, ועדיין קיימת, ובהם חסרונות אלה: מערכת התקצוב מתארת תשומות, בעיקר תשומות כספיות, ואין בה)א(

מידע על "תפוקות" או "הישגים". משום כך אי אפשר לבחון את הזיקה ביןהוצאות לתוצאות ולהעריך את היעילות של תכניות ופעולות.

התקציב הוא "תקציב פריטים", המאופיין בפירוט רב, והדבר פוגע בין)ב(היתר בגמישות הניהול ופוגם ביכולת הראייה הכוללת.

אין בתקציב המשרדי התמקדות מפורשת בקביעת עדיפויות.)ג( התקציב הוא תוספתי, ובדרך כלל הכנת תקציב חדש נעשית על ידי)ד(

הוספת סכומים לבסיס התקציב הקיים או הפחתת סכומים ממנו, בלי לבחוןתקציב ותכניות פעולות של והצדקתן נחיצותן את ובסדירות בשיטתיות

קיימות. התקציב הוא שנתי, "אך מסגרת זמן זו אינה מספקת פרספקטיבת)ה(

זמן מתאימה כדי לבחון את המשמעות ואת ההשלכות של תכניות ופעולות. זאת ועוד, מסגרת זמן של שנה יוצרת קשיחות, שכן קשה לשנות תכניות

ופעולות ממשלתיות בתוך שנה".אך כלשהי, חלופית בישראל שיטת תקצוב הוועדה לא המליצה לאמץ המליצה לגבש גישה כוללת, ולפיה יישמר העיקרון של תכנון התקציב ככלי

.50ניהולי וכמכשיר שיבטא את סדרי העדיפויותמתמידים.2 שיפורים שנעשו אף שונתה. לא התקצוב שיטת כאמור,

בשקיפות של עיקרי התקציב, בתחזית ההכנסות, בפירוט השינויים בתקציב,הצורך והכנסת, הממשלה דיוני של הזמנים ובלוחות ההסבר בדברי

בעינו נותר התקצוב בתהליך באוגוסט 51ברפורמה על2000. בדיונים , :52, החליטה הממשלה כדלקמן2001אישור התקציב לשנת

להסמיך את שר האוצר לקבוע, בתאום עם השרים הנוגעים"א.תפוקות יעדי וימדדו יוגדרו בהן ממשלתיות יחידות מספר בדבר,

כחלק מהליך בקרת וניהול התקציב. בכל אחת מהיחידות הממשלתיות שיקבעו כאמור, יוגדרו יעדי ב.

, בהתאם למסגרת ולהרכב2001התפוקות למדידה לעניין תקציב החליטה הממשלה לאשר עקרונית את דוח ועדת קוברסקי,1990בינואר 50

-15, עמ' ב53דוח שנתי אולם המלצות הוועדה לא יושמו. בעניין זה ראו ב16 .

החל החשכ"ל ליישם רפורמה מקיפה2003בעניין זה ראוי לציין, כי בשנת 51 במערכת החשבונאות הממשלתית, שעיקרה הנהגת כללי חשבונאות על בסיס

מצטבר במשרדי הממשלה וניהול מרכזי של הרכש הממשלתי. בעניין קביעת יעדי תפוקות ומדידתם ביחידות ממשלתיות.2245החלטה 52

ב55דוח שנתי 318

התקציב, כפי שתאשר הממשלה. כל יחידה תגיש לשר הממונה ולשרהאוצר דו"ח רבעוני המציג את השגת היעדים אל מול התכנון.

יישום מדידת יעדי התפוקות במסגרת תקציב ג. ,2001תוצאות ".2002יהוו מסגרת לדיוני תקציב

319משרד האוצר

גם החלטה זו לא יושמה. אג"ת הסביר למשרד מבקר המדינה באוגוסטניסיון להגדיר תקציב תפוקות בכמה2004 , שבעקבות ההחלטה נעשה

יחידות ממשלתיות, ובהן הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שבמשרד ראשהממשלה ומינהל האוכלוסין שבמשרד הפנים, אולם ניסיון זה לא עלה יפה.

הוקמה ועדה בין-משרדית לקידום רפורמה בדרכי הניהול2003בשנת .3הוועדה ודוח ממשלתיות", ניהול "סוכנויות הקמת באמצעות והתקצוב

נתניהו במאי בנימין בנספח לדוח הובאו2004הוגש לשר האוצר מר . . 53ב, הדן בעבודת המטה של משרדי הממשלה53קטעים מדוח שנתי

במדינות מפותחות רבות, ובהן ארצות הברית, אוסטרליה, קנדה, ניו.4רפורמה העשרים המאה של התשעים בשנות הונהגה ושוודיה, זילנד הדרגתית בשיטת הניהול והתקצוב, שעיקרה מעבר לתקצוב לפי תפוקות. בשיטת תקצוב זו התקציב אמור להיגזר מהמדיניות הכוללת של הממשלה )הגדרת יעדים וסדרי עדיפות( ומתכניות עבודה של היחידות הממשלתיות, לרבות התר"ש. התכניות והתקציב אמורים לשקף את מכלול האמצעיםלתפוקות מדדים בהם לקבוע ויש הממשלתיות, היחידות יעדי להשגת תכנית יסוד: אבני שלוש על מתבסס תפוקות לפי התקצוב ולתוצאות.

אסטרטגית רב-שנתית; תכניות פעולה שנתיות ודוחות ביצוע שנתיים.אישר הקונגרס בארצות הברית חוק1993לדוגמה, בשנת שמחייב כל54

סוכנות פדרלית לקבוע תכנית לכל פעולותיה וכן מדדים לתפוקות. יישום בכרבע מיחידות הממשל הפדרלי, ובהן1999החוק החל בהדרגה בשנת

השיטה את אימצו כן כמו ההגנה. ומשרד הכנסה מס כגון 15יחידות ביישום רבה התקדמות יש האחרונות בשנים הברית. ארצות ממדינות השיטה ובהישגיה, בעיקר בשלבי התכנון האסטרטגי ובמדידת הביצוע. עםהשימוש בשיפור הצורך את העלו בנושא שנעשו מחקר עבודות זאת,

.55בשיטה, בעיקר בתחום הקצאת המשאבים לפי הביצועים בפועלבשנת כבר נקבע זילנד בניו נוספות: להתמקד1989דוגמאות הצורך

ובשנת בתשומות; ולא את1994בתפוקות לקבוע הממשלה נדרשה אלה מטרות השגת על ולדווח הפיסקליות שנות56מטרותיה במהלך .

התשעים של המאה העשרים החלה אוסטרליה ליישם בהצלחה את שיטתמשרד כגון וציבוריים, ממשלתיים גופים בכמה תפוקות לפי התקצוב הבריאות, המשטרה, שירות בתי הסוהר והרכבת. הגדרת התפוקות ומדידתןאת ולהגביר אלה גופים של בפעילותם יעילות חוסר לאתר אפשרה

פרסם משרד האוצר האנגלי דוח2004. בשנת 57הביקורת עליה ובו58 , דוגמאות להישגים שהושגו בעקבות רפורמה בשירות הציבורי שכללה, בין היתר, התמקדות בקביעת מטרות, מדידת הביצוע ובקרה על השגת היעדים שנקבעו. ההישגים הבולטים שצוינו הם בתחומי הבריאות )הפחתת משך

. ובדוח זה, בפרק "עבודת המטה במשרדי94, עמ' ב53ראו בדוח שנתי 53הממשלה".

54Governmental Performance and Results Act, 1993.55 J.Breul, "The Government Performance and Result Act - 10 Years Later", Journal Of

Government Financial Management (2003).56T.M Carlin & J. Guthrie, "A Review of Australian and New Zealand Experiences with

Accrual Output Based Budgeting" (2000).57J. Pierce & N. Puthucheary, "Using Performance Measures to Drive Change within the

Public Sector" (1997).58HM Treasury - Cabinet Office, Devolving Decision Making: 1-Delivering Better

Public Services: Refining Targets and Performance Management (2004).

ב55דוח שנתי 320

ההמתנה לניתוחים(, החינוך )שיפור בהישגי התלמידים במתמטיקה ובלשון(ומניעת פשיעה )שינוי במגמת הפשיעה(.

321משרד האוצר

הצורך ברפורמה בשיטת התקצוב הועלה כבר לפני שנים וקיבלשל מחקר ובעבודות קוברסקי ועדת בהמלצות מפורט ביטוי ממשלה בהחלטת נקבע ואף ציבור, ואנשי אקדמיה אנשי

; אולם עד כה לא הוצא הרעיון מן הכוח אל2000מאוגוסט יש מקום ומכל זה, בנושא ביסודיות לדון הראוי מן הפועל. לשפר את תהליך התקצוב הקיים על כל שלביו - ובעיקר אתויעדי התקציב, תהליך קביעתם של מדיניות התקצוב הכוללת את תהליך קבלת ההחלטות בדבר הקצאת המשאבים הריאלייםביצוע על הדיווח ואת היעדים להשגת הנדרשים והפיננסיים התקציב - ובד בבד לעשות בקרה על השגת היעדים ולבחון את

הזיקה בין ההוצאות לתוצאות.

2004מסגרת התקציב הכוללת שאושרה בחוק התקציב לשנת מיליארד ש"ח, ובחוק התקציב לשנת 255הייתה כ- כ-2003

מיליארד ש"ח. התקציב לאותן שנים ביטא מדיניות כלכלית270של למסלול ולהחזירו מהמיתון המשק את להוציא שנועדה של העיקריים היעדים השגת על נוסף קיימא, בת צמיחה ההוצאה של הדרגתית הפחתה - הפיסקלית המדיניות הממשלתית יחסית לתוצר, הקטנת הגירעון הממשלתי והפחתת

שיעורי המס. כדי להשיג את המטרות האמורות החליטה הממשלה, בין היתר,היו הפחתות בסעיפי התקציב, שרובן על סדרה של הפחתות רוחביות שהוחלו בין היתר על השקעות בתשתית. ואולם מאחר שחלק מהוצאות אלה הן תומכות צמיחה, נוצרה אי-התאמה בין הפעולות הנדרשות כדי לעמוד ביעד הצמיחה לבין אלה הנעשות כדי לעמוד ביעד הגירעון. מאחר שעמידה ביעדים אלה וביעדהמשק ליציבות הכרחית הממשלה שקבעה האינפלציה ולהקטנת אי-הוודאות בו, ראוי להגביר את התיאום בין משרד האוצר לבין בנק ישראל, וכן להציג ביתר שקיפות את ההנחות וההחלטות הנוגעות למדיניות המוניטרית ולמדיניות הפיסקלית.לממשלה, לפעם מפעם ידווחו האמורים שהגופים ראוי עוד לכנסת ולציבור על הפעולות שנעשו להשגת היעדים המוניטרייםבחוק שנקבעו היעדים הושגו מידה ובאיזו והפיסקליים,

ובהחלטות הממשלה בעניין התקציב והתכנית הכלכלית.הייתה הגירעון ביעד לאי-העמידה העיקרית הסיבה אי-התממשות תחזית ההכנסות. לדעת משרד מבקר המדינה, מןבפועל להכנסות בתקציב ההוצאות רמת שהתאמת הראוי בתקציב מושכל שימוש ושייעשה מלאה, בשקיפות תיעשה מודולרי, שחלקים ממנו יופשרו לביצוע רק אם תתממש תחזיתיהיה אפשר למזער את הפגיעה בפעילות זו ההכנסות. בדרך

השוטפת של המשרדים ובתכניות הפיתוח שלהם.

ב55דוח שנתי 322

שיטת התקצוב ומבנה התקציב אינם מאפשרים להציג בבהירות את יעדי המדיניות הכלכלית ואת סדרי העדיפות של הממשלה,ככלי בתקציב להשתמש הממשלה למשרדי מאפשרים אינם ניהולי להשגת היעדים שנקבעו להם, ואינם מאפשרים למדודשהושגו. התוצאות לבין שנעשו ההוצאות בין הקשר את שנתיות עבודה תכניות להגיש נדרשים אינם המשרדים ותקציב שנתי תקציב להכנת בסיס שישמשו כדי ורב-שנתיות ותקצוב תכנון כאלה. תכניות מכינים אינם ורובם רב-שנתי, רב-שנתיים חיוניים לשם ייזום ויישום של שינויים מבניים במגוון תחומים ולשם קביעת יעדים לאומיים לטווח ארוך אגב יצירת כלים למדידה כמותית ואיכותית של השגת היעדים שעמדו בבסיס

התקציב.

323משרד האוצר

נמצא, שאג"ת עכב ביצוע פרויקטים שעליהם החליטה הממשלה ואשר משרדי ממשלה או גופים ייעודיים אישרו אותם במסגרת מגבלות התקציב וסדרי העדיפויות בתוכו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי להגדיר בצורה ברורה ומחייבת את חלוקתוגופים ממשלה משרדי לבין אג"ת בין והאחריות הסמכויות

ייעודיים בנוגע לקביעת סדרי עדיפויות בביצוע פרויקטים. הביקורת העלתה, שלאג"ת יש סמכויות רבות מאוד בכל הנוגע להכנת התקציב ולניהולו השוטף; עקב כך חופש הפעולה של משרדי הממשלה בניהול תקציביהם קטן. כן הועלה, כי אין דיעוד התקציב. הכנת בתהליך משרדי הממשלה כלפי שקיפות העלתה הביקורת כי אין כללים ברורים ונוהל כתוב, אחיד ומחייבלהכנת הנוגע בכל למשרדים אג"ת בין הקשר את המסדיר

הצעת התקציב. אג"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי הוא פועל לשיפור שיתוףנוכח וכי הממשלה, משרדי לבין בינו וההידברות הפעולה תקציב של ההכנה בתהליך שיפור חל הכלכלה התייצבות

לשנת המדינה,2005המדינה תקציב של ההכנה תהליכי . זה דברי ההסבר לתקציב טעונים שיפור. כמו כן ראוי ובכלל ולמצוא פריטי התקציב כמות ואת לבחון את מבנה התקציב התוצאות. התקציב לבין ההוצאות בין הקשר למדידת דרכים הוא כלי ניהולי בעל חשיבות רבה לממשלה, ועליה לשכללו כדיניהול את ולשפר התועלת מלוא את ממנו להפיק שתוכל

הפעילות הממשלתית.

324

אגף החשב הכללי

31.12.03מאזן המדינה ליום ניהול נכסי מדינה מוחשיים ורישומם

תקצירמסמיך את שר האוצר להתקין1951חוק נכסי המדינה, התשי"א-

תקנות בדבר שמירת נכסי המדינה, ניהולם והפיקוח עליהם ואת שר המשפטים להתקין תקנות בדבר אופן רישומם )לרבות שינוי בהם(. בגילויי דעת של לשכת רואי חשבון בישראל ובתקנים שפרסם המוסד

ושל0הישראלי לתקינה בחשבונאות נכס הגדרה מפורשת של אין רכוש קבוע.

סמכותו החוקית של החשב הכללי במשרד האוצר )להלן - החשכ"ל(ניהול נכסי המדינה, שמירתם והפיקוח עליהם אינה ברורה בעניין בין החשכ"ל למינהל ברורה ואין חלוקת תפקידים דיה, ומפורטת מקרקעי על האחריות בעניין ממ"י( - )להלן ישראל מקרקעי

המדינה. היתרה של שווי הנכסים המוחשיים )להלן - יתרת הנכסים( שמציג החשכ"ל במאזן המדינה חלקית בלבד ואינה משקפת את כל נכסי

31.12.03המדינה. יתרת הנכסים שהציג החשכ"ל בדוח הכספי ל-כ- הכספי 13הייתה בדוח ש"ח. מיליארד

כ-31.12.02ל- - יותר הרבה קטנה הנכסים יתרת הייתה 4.1 , בסוף"ענבל חברה לביטוח בע"מ"מיליארד ש"ח. על פי הערכות

מיליארד44 היה ערכו של הרכוש הממשלתי שביטחה כ-2003שנת ש"ח.

מינהל הדיור הממשלתי לעשות סקר למיפוי1997בשנת התחיל , אולם בסקר לא2003נכסי הדיור הממשלתי; הסקר הסתיים בשנת

מופו נכסים רבים, ובהם נכסים שבשימוש משרד הביטחון, מתחמיםהשייכים בחו"ל מקרקעין הממשלתיים, החולים בתי שבשימוש

למדינה. בתוספת המופיעים )מאלה נוספים עסקיים מפעלים וכמה ממ"י השנייה לחוק התקציב השנתי( לא הגישו דוחות כספיים, כנדרש על פי הוראות החשכ"ל בנושאי כספים ומשק )להלן - הוראות התכ"ם(. דוחות בתי החולים אינם אחידים: מקצת בתי החולים הממשלתיים מציגים בדוחותיהם את המקרקעין כרכושם, מקצתם אינם מציגים נכסים אלה כלל, ומקצתם מציינים בביאור שהמקרקעין הם בבעלות

המדינה. ועוסק בתקינה1997המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות הוקם באפריל 0

דוחחשבונאית של המגזר העסקי ומוסדות ללא כוונת רווח )מלכ"רים(; ראו.324(, עמ' 2003)ב של מבקר המדינה 53שנתי

325משרד האוצר

ונוהגות חברות ממשלתיות משתמשות בנכסי המדינה שימוש נרחב בהם מנהג בעלים; לרשות החברות הממשלתיות אין רשימה של נכסיחלוקת אין מיפוי שלהם. יזם לא האוצר ומשרד האלה, המדינה

סמכויות ברורה בין רשות החברות

ב55דוח שנתי 326

הממשלתיות לחשכ"ל בעניין הסכמים הנעשים עם חברות ממשלתיות לקראת שינויים מבניים, הסכמים הכוללים הסדרים בנושא נכסים.מרכושן. כחלק המדינה נכסי הכספיים בדוחותיהן מציגות חברות הצגה זו עלולה לפגוע בזכויות המדינה בבואה להפריט את החברות. לחשכ"ל אין מידע על נכסי מדינה שרשויות סטטוטוריות משתמשות בהם, ואף לא נקבע מי ממונה על הנושא הזה. עם חלק מהרשויות הסטטוטוריות, שהמדינה העבירה אליהן מקרקעין, עדיין לא נחתמו

הסכמים בעניין הזה, אף שחלפו שנים ממועד העברת הנכסים.וטובין(, וחלקם האפוטרופוס הכללי מנהל נכסים רבים )מקרקעין הכללי. האפוטרופוס חוק הוראות פי על המדינה לקניין נעשו זכויות המדינה וגם לא על מידע על הנכסים האלה לחשכ"ל אין במבנים שבנו מוסדות ציבור ומומנו בחלקם או במלואם מתמיכות

כספיות שנתנו משרדי ממשלה. מינהל הרכב הממשלתי מנהל רק כשליש מכלי הרכב הממשלתיים. אין באגף החשכ"ל פרטים על יתר כלי הרכב הממשלתיים, ובעיקר

על אלה שמשרד הביטחון וצה"ל משתמשים בהם. הוראות התכ"ם מחייבות לעשות ספירת מלאי בתום כל שנה, אולם רוב משרדי הממשלה אינם מדווחים לאגף החשכ"ל על ספירת מלאי,

כנדרש בהוראות. החשכ"ל לא הורה כיצד להעריך את מלאי החירום של המדינה לשם הצגתו בדוח הכספי של המדינה. החשכ"ל מציג בדוח הכספי רק)שיתרתו מזון של חירום מלאי

כ-31.12.03ל- הייתה לדוגמה,160.6 מציג, ואינו ש"ח( מיליון כ- יום לאותו )שערכו ותרופות רפואי ציוד של חירום 483מלאי

מיליון ש"ח(.

♦

בבעלות המדינה נכסים מוחשיים רבים מגוונים, ובהם מקרקעין, טובין, כלי רכב ומלאי. בבעלותה גם נכסים פיננסיים )שאינם מוחשיים( כגון פיקדונותהמוחשיים הנכסים את במניות. והשקעות שנתנה הלוואות בבנקים,

, חברות ממשלתיות0מנהלים ומחזיקים משרדי ממשלה, מפעלים עסקייםוגופים סטטוטוריים. יתרת הנכסים המוחשיים המוצגת במאזן המדינה ל-

(. כל0 מיליארד ש"ח4.1 כ-31.12.02 מיליארד ש"ח )ל-13 כ-31.12.03כך, על נוסף נומינליים. בשקלים הן המדינה במאזן המוצגות היתרות ציבור לשם המדינה מעבירה מדי שנה בשנה תמיכות כספיות למוסדות

רשימת המפעלים העסקיים מופיעה בתוספת השנייה לחוק התקציב השנתי,0בתי2003ובשנת ישראל, מינהל מקרקעי בה המפעלים האלה: כלולים

החולים הממשלתיים, לשכת הפרסום הממשלתית, המדפיס הממשלתי, בנק הדואר, נמל יפו ונמל חדרה. על מפעל עסקי לממן את הוצאותיו בכל שנה

אך ורק מהכנסותיו באותה שנה, בתנאים המפורטים בחוק יסודות התקציב.ביחס לקפיצה הגדולה ביתרת הנכסים המוחשיים ראו להלן.0

327משרד האוצר

הקמת מבנים לטובת הציבור. לעתים, התנאי להעברת תמיכות אלה הוא הקנייה של זכויות שונות במקרקעין למדינה. זכויות אלה אינן באות לידי

ביטוי במאזן המדינה.

ב55דוח שנתי 328

לניהול הנכסים המוחשיים מעוגנים הנוגעים ומהכללים חלק מההוראות )להלן - חוק נכסי המדינה(, בתקנות1951בחוק נכסי המדינה, התשי"א-

שהותקנו מכוחו ובהוראות החשב הכללי במשרד האוצר )להלן - החשכ"ל( בנושאי כספים ומשק )להלן - הוראות התכ"ם(. בחוק נכסי המדינה נכס כולל "מקרקעים ומטלטלים וכן זכויות וטובות הנאה מכל סוג שהוא". חוק יסוד: מקרקעי ישראל, מגדיר לצורך אותו חוק מקרקעין "קרקע, בתים,

. 0בניינים וכל דבר המחובר לקרקע חיבור קבע"המוסד שפרסם ובתקנים בישראל חשבון רואי לשכת של דעת בגילויי

ושל רכוש0הישראלי לתקינה בחשבונאות נכס אין הגדרה מפורשת של לאומי בין תקן מס' 0קבוע. מוחשיים16 "נכסים קבוע רכוש מגדיר

שמוחזקים לשם יצירת הכנסות וצפוי כי השימוש בהם יהיה מעבר לתקופהתנאים שני אם קבוע כרכוש במאזן יוכר שהנכס קובע התקן אחת". ואפשר בעתיד, כלכליות הטבות שיפיק סביר בו: מתקיימים מצטברים

למדוד את עלותו מדידה מהימנה. בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את2004בחודשים אפריל-ספטמבר

באגף נעשתה הבדיקה רישומם. ואת המוחשיים המדינה נכסי ניהול החוץ במשרד חומריים למשאבים ביחידה הבריאות, במשרד החשכ"ל, ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה )להלן - משרד התמ"ת(. בדיקותענבל(, חברת - )להלן בע"מ" לביטוח חברה ב"ענבל נעשו השלמה המנהלת את ביטוח הרכוש של משרדי הממשלה בקרן פנימית )להלן -

הפנימית( המשפטים.הקרן שבמשרד הכללי האפוטרופוס וביחידת ורישומן מבונות( )שאינן ניהול קרקעות המדינה נבדקו לא זו בביקורת במינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(, וכן לא נבדקו הניהול והרישום של

נכסים פיננסיים.

הסמכות החוקית חוק נכסי המדינה מסמיך את שר האוצר להתקין תקנות בדבר שמירת.1

נכסי המדינה, ניהולם והפיקוח עליהם ואת שר המשפטים להתקין תקנותובדבר שינויו. היועצת המשפטית של משרד האוצר בדבר אופן רישומם

בתשובה לשאלה2004)להלן - היועצת המשפטית( כתבה בחודש אפריל של משרד מבקר המדינה בעניין הסמכות לנהל את נכסי המדינה ולשמורנכסי ניהול בנושא עוסק במישרין אינו נכסי המדינה… "חוק כי עליהם

בסעיף למעט לעניין10המדינה, האוצר שר את המסמיך לחוק, )ב( התקנת תקנות כדלקמן: שר האוצר רשאי להתקין תקנות בדבר שמירה על נכסי מדינה, הנהלתם והפיקוח עליהם... נראה כי הסמכות של החשכ"ל לנהל את נכסי המדינה ומעמדו בכל הנוגע לניהול נכסים אלה נובעת גם

, מגדיר מקרקעין "קרקע, כל הבנוי עליה1981חוק הפרשנות, התשמ"א-0זולת מחוברים וכל דבר אחר המחובר אליה חיבור של קבע, והנטוע בה בחוק המקרקעין, התשכ"ט- גם קיימת דומה הגדרה להפרדה". הניתנים

1969..1ראו הערה 0 מדובר בתקני חשבונאות בין-לאומיים שהוועדה לתקני חשבונאות בין-לאומיים0

מפרסמת.

329משרד האוצר

נכסים של רכישה לעניין הן ההתקשרויות, בנושא התפקידים מהטלת נכסי מכירה של לעניין והן בהם זכויות אחרות ורכישת לטובת המדינה

מדינה והעברת זכויות אחרות בהם". שר המשפטים ושר האוצר התקינו את תקנות נכסי מדינה )מקרקעים(,

)להלן - התקנות(, מתוקף סמכותם לפי סעיף 1952התשי"ב- לחוק10 נכסי המדינה. התקנות מגדירות מנהל: "מנהל מקרקעי המדינה, לרבות סגן מנהל" וקובעות, כי "שמירת מקרקעי המדינה והפיקוח עליהם הם בידי המנהל… המנהל יערוך וינהל גליון בשם 'גליון מקרקעי המדינה'". חוק

נכסי המדינה והתקנות

ב55דוח שנתי 330

אינם מגדירים מיהו "מנהל מקרקעי המדינה", מי ממנה אותו, מיהו השר שהוא כפוף לו, כיצד יבצע את תפקידיו ואילו חובות דיווח חלות עליו. סעיף

)להלן - חוק מינהל1960)א( לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-2 מקרקעי ישראל(, קובע כדלהלן: "הממשלה תקים מינהל מקרקעי ישראל

… שינהל את מקרקעי המדינה". ציינה היועצת המשפטית בתשובתה, כי "נראה כי התקנות2004בנובמבר

בעיקרן… עוד רלוונטיות אינן בלבד, במקרקעין והעוסקות שהותקנו לדעתי, יש לבטל תקנות אלה, וככל הנדרש - להתקין תקנות חדשות, אולי מכוח חוק נכסי המדינה ביחד עם חוק מינהל מקרקעי ישראל". היועצתבין מלאה חפיפה יש הבנתי "למיטב כי בתשובתה, הוסיפה המשפטית תפקיד 'המנהל' כמשמעותו בתקנות )אשר יהיה אחראי לניהול מקרקעי המדינה בלבד(, לבין מנהל מינהל מקרקעי ישראל אשר אחראי לניהול

מקרקעי המדינה, רשות הפיתוח והקק"ל".

הוא החשכ"ל כי עולה, המשפטית היועצת של מתשובותיה מקרקעי את מלבד המדינה נכסי את לנהל המוסמך הגורם ישראל כמשמעותם בחוקים הרלוונטים, להוציא את נכסי הדיור הממשלתי. אולם סמכות זו של החשכ"ל לא התבטאה בהגדרה ברורה של תפקידים ובחלוקת סמכויות למשרדי הממשלה )כגון משרד הביטחון שמנהל נכסים באופן עצמאי(, וגם לא בהגדרתהמדינה מבקר משרד לדעת החשכ"ל. אגף בתוך סמכויות וכעולה גם מתשובת היועצת המשפטית, מן הראוי ששר האוצרנושא נכסי המדינה שיסדירו את לניהול יתקין תקנות חדשות סמכויות החשכ"ל לנהל נכסים אלו, ובהם מקרקעין )כגון נכסי הדיור הממשלתי(, ויקבעו את סדרי רישום זכויות המדינה על הנכסים המוחשיים ואת סדרי הפיקוח, הבקרה והעדכון של ספרלסמכויות בין סמכויות החשכ"ל להבחין יש הנכסים; בתקנות

ממ"י.

כי2004בנובמבר המדינה, מבקר למשרד בתשובתו החשכ"ל הודיע "החשב הכללי יחד עם היועצת המשפטית במשרד האוצר יבחנו את הצורך ואת הדרכים ליישום הערת המבקר בנוגע לניהול נכסי המדינה, בין היתר

באמצעות הוראות תכ"ם, החלטות ממשלה ו/או תקנות".של.2 נכסים שמנהלות מטה יחידות שלוש פועלות החשכ"ל באגף

המדינה: מינהל הדיור הממשלתי; מינהל הרכב הממשלתי והיחידה לפיקוחהנחיות לפרסום הממשלתי, הרכש תורת לגיבוש האחראית משקי, הדיווח הניהול, הפיקוח, סמכויות את הגדיר לא החשכ"ל ולפיקוח. והבקרה של כל יחידה מיחידות המטה. הרכוש ששלוש היחידות מנהלות חלקי בלבד, ואינו כולל נכסי מדינה שבשימוש כל מיני גופים ממשלתיים כמובתי החולים חירום במשרדי הממשלה, הביטחון, אגפים לשעת מערכת וחברות סטטוטוריות רשויות אחרים, עסקיים ומפעלים הממשלתיים

ממשלתיות. כתב החשכ"ל בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי החליט2004בנובמבר

על הקמת חטיבת הנכסים באגף החשכ"ל שאחד מתפקידיה המרכזיים הוא מיפוי כל נכסי המדינה לרבות נכסי חו"ל וקביעת נהלים ואחראים לביצוע

331משרד האוצר

"יוגדרו סמכויות כי הודיע החשכ"ל, כן כמו והן בחשכ"ל. הן במשרדים הפיקוח, הניהול, הדיווח והבקרה של כל יחידה".

הרישום החשבונאי של נכסי מדינה )להלן - חוק יסודות התקציב(,1985חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-.1

קובע, כי "סכום שהוקצב, יראוהו כמוצא כשחשבונו של הזכאי זוכה אצלהחשב הכללי באותו סכום", כלומר

ב55דוח שנתי 332

הדיווח על הוצאות הממשלה ייעשה על בסיס מזומן. בדיווח על בסיס מזומןקבלת עם נרשמת וההכנסה התשלום, נתינת בעת נרשמת ההוצאה התקבול. כל ההוצאות נרשמות ביחד, ותשלום לצורך הוצאה שוטפת אינו

נרשם בנפרד מתשלום שמטרתו השקעה בנכס.

כל נרשמו מזומן, בסיס על והדיווח הרישום שיטת בשל קיומה שנות בעשרות המדינה מתקציב שנעשו ההשקעות כהוצאה ולא כהשקעה בנכס. כמו כן, לא נשמרו לגביהן פרטיםבעניין זאת, בספרי הנהלת החשבונות של המשרדים. לעומת הנכסים הפיננסיים של הממשלה )כגון, הלוואות שנתנה המדינה והשקעות במניות של חברות( החשכ"ל מנהל רישום בספרי עזררשימה בהיעדר הכספי. בדוח המרוכזים הנתונים את ומציג לנהל יכול אין החשכ"ל נכסי המדינה המוחשיים, מלאה של כראוי את הנכסים, שכן ניהול יעיל של הנכסים מחייב לעתים גםהגדרת סמכויות, זכויות של המדינה במרשמים שונים, רישום הנכסים אחרי מעקב במאזן, הרישום לאופן כללים קביעת ובקרה על מצבם וקבלת החלטות בעניין כדאיות החזקתם. יתר על כן, הוראות התכ"ם מסמיכות רק את החשכ"ל לתת אשראי ולרכוש מניות, אבל בד בבד ההוראות האלה וחוק נכסי המדינה מסמיכים כמה גורמים לעשות עסקאות בנכסי מדינה מוחשיים )למשל: גורמים במשרד הביטחון, במשרד השיכון, בממ"י ועוד(. היעדר רישום מסודר של ההשקעות בנכסים ופיזור הסמכויות ביןעל החשכ"ל אצל המידע ריכוז את מקשים אחדים גורמים

הנכסים שהם מנהלים.

על מנת להציג תמונה אמיתית, מדויקת ומעודכנת על מצבם הכספי.2ושל המפעלים העסקיים ועל תוצאות פעולותיהם של משרדי הממשלה שלה נדרש רישום חשבונאי על בסיס מצטבר, שבו רישום העסקאות נעשה על פי מהות העסקה ועל פי מועד היווצרותה, ולא על פי תזרים המזומנים

.0שלה יזמו אגף החשכ"ל וגופים בעלי זיקה לחשבונאות הממשלתית1993בשנת

)המוסד לתקינה חשבונאית, לשכת רואי חשבון בישראל והרשות לניירות ערך( הצעה לרפורמה בכללי הדיווח של משרדי הממשלה: מעבר מדיווח

על בסיס מזומן לדיווח על בסיס מצטבר. בשנת בנושא2003רק ממשלה החלטות כמה התקבלו שבמהלכה ,

הוראות עשרה ארבע החשכ"ל פרסם ממשלתית, חשבונאית תקינה לאומית.0לחשבונאות ממשלתית הבין התקינה על בעיקר , המתבססות

באותה שנה החל החשכ"ל ליישם בהדרגתיות את הרפורמה של המעבר לדיווח על בסיס מצטבר ושילב בה הפעלת מערכת ניהול ממוחשבת חדשה

)0- מרכב"ה ממשלה, להלן - מרכב"ההמשרדי בוללת כוחבית רערכת מ או המערכת(.

. 325, עמ' ב53דוח שנתי בעניין זה ראו 0במועד סיום הביקורת טרם עוגן מעמדן של הוראות אלה בחוק.0 פרויקט שמטרתו להחליף מערכות ממוחשבות מרכזיות במשרדי הממשלה0

במערכת ניהול ממוחשבת אחידה; ראו בדוח זה בפרק על פרויקט המרכב"ה.

333משרד האוצר

- רכוש קבוע - )להלן - הוראה מס'2הוראה לחשבונאות ממשלתית מס' ( קובעת את התנאים להכרה ברכוש קבוע במאזן ואת דרישות הגילוי2

ישות ידי וההצגה של הנכס. ההוראה מגדירה נכס "משאב, הנשלט על כתוצאה מאירוע בעבר, אשר הטבות כלכליות עתידיות או פוטנציאל שירות

צפויים לנבוע ממנו ולזרום אל הישות". ההוראה קובעת שלושה תנאים מצטברים הדרושים כדי לרשום רכוש קבוע במאזן: )א( הנכס מוחזק לשימוש בייצור או בהספקה של טובין או של שירותים, להשכרה לאחרים, למטרות מינהליות או למילוי מטרות הישות בדרך אחרת; )ב( צפוי שהישות תשתמש בנכס יותר משנה אחת; )ג( הנכס אינו מיועד למכירה במהלך הפעילות הרגיל. ההוראה גם מפרטת

סוגים של נכסים

ב55דוח שנתי 334

בבעלות ממשלתית: מקרקעין, מבנים, כלי רכב, מחשבים, ציוד ומכונות,ריהוט, נכסי תשתית, נכסי צבא, נכסי מורשת ועוד.

36החשכ"ל טרם פרסם תאריך יעד לדיווח לפי הוראות אלה. סעיף .3 קובע, כי "ישויות אינן נדרשות להכיר ברכוש קבוע בהתאם2בהוראה מס'

בו מהתאריך שנים חמש בתוך המתחילות דיווח בתקופות זו להוראה מיושמת לראשונה הוראה זו".

כל שבה החשבונאית הרפורמה מיושמת למרכב"ה המעבר במסגרת תשלום שיוצר נכס נרשם אוטומטית כנכס בספרי הנהלת החשבונות, כדי

החלו לעבוד במערכת רק משרדי2004שיקבל ביטוי במאזן. עד אוגוסט ממשלה אחדים, ובהם משרד האוצר )כולל מינהל הדיור הממשלתי ומינהלאת כרך החשכ"ל המדע. ומשרד המשפטים משרד הרכב הממשלתי(, ובמעבר החשבונאית הרפורמה בביצוע הקיימים המדינה נכסי רישום למרכב"ה, אף על פי שרישום נכסי המדינה והפיקוח עליהם היו צריכים

להיעשות לפני כן ללא קשר ליישום הרפורמה החשבונאית.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות של מיפוי הנכסיםהראוי מן רישומם, ושל ניהולם של המדינה, שבבעלות במרכב"ה לעבודה המעבר שיסתיים עד ימתין לא שהחשכ"ל בכל משרדי הממשלה, שכן הוא אמור להיות הדרגתי ולהימשך עוד כמה שנים. עליו להנחות מיד את המשרדים לאתר את כל הנכסים שהם משתמשים בהם או מחזיקים בהם ולרשום אותם בספרי עזר שינוהלו באופן ממוחשב, כדי שלמשרדים יהיה בסיס נתונים מלא עם המעבר למערכת. גם משרדים ויחידות שמעברםשלא ממשלתיות ויחידות מתעכב, עדיין החדשה למערכת אמורות להיכלל במרכב"ה בשלבי הפעלתה הראשונים, צריכים לנהוג כך. כמו כן, ראוי שהחשכ"ל יקבע מועד לתחילת יישום ההוראות לחשבונאות ממשלתית על בסיס מצטבר ללא המתנה

להפעלת המערכת בכל יחידה.

, שהוא "מפעיל שיקולי2004בעניין זה הודיע החשכ"ל בתשובתו בנובמבר שבמהלך לב בשים המהלך, כדאיות את לבחון מנת על עלות-תועלת העשורים האחרונים ועד כה לא היה רישום כאמור. במקרים המתאימים ינחה החשב הכללי על רישום הנכסים ללא קשר כמובן למערכת מרכב"ה.הנכסים, של מיפוי לביצוע בהנחיה הצורך את מייתר לא ]זה[ כל... המתוכנן ממילא, על מנת לקצר את תהליך טיוב הנתונים בעת הטמעת

מערכת מרכב"ה בכל אחד ממשרדי הממשלה".

המידע על נכסי המדינה והצגתו בדוח הכספי שלהממשלה

]נוסח משולב[ )להלן -1958 לחוק מבקר המדינה התשי"ח-12סעיף .1 חוק מבקר המדינה( קובע, ששר האוצר ימציא למבקר המדינה את "מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה". חוק מבקר המדינה אינו מגדיר מהו

335משרד האוצר

פרסם משרד האוצר מדי שנה בשנה דוח2004"מאזן המדינה". עד שנת והתחייבויותיה של הממשלה". בספטמבר זכויותיה "מאזן כספי שהוגדר:

פרסם החשכ"ל דוח כספי שהוגדר: "מידע בדבר נכסים והתחייבויות2004בדצמבר 31של ממשלת ישראל ליום " )להלן - הדוח הכספי או2003

מאזן המדינה(. למעשה, הדוח הכספי האמור חלקי בלבד ואינו כולל אתגם את אינו כולל והתחייבויותיה של המדינה. הדוח הכספי זכויותיה כל הדוחות הכספיים של גופים ציבוריים שאינם חלק ממשרדי הממשלה כגון המוסד לביטוח לאומי, בנק ישראל ורשויות מקומיות. מן הראוי להבהיר את

זהות הגופים האמורים להיכלל במאזן המדינה. החשכ"ל ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, שבבדיקה שתיעשה בשנת

יוחלט אילו גופים ייכללו במאזן המדינה, על פי כללי החשבונאות2005 הממשלתית.

ב55דוח שנתי 336

בלתי בדוח המוצג "המידע כי הכספי, בדוח ציין החשכ"ל מידע מלא על איכות תהליכי הבקרה "אין וכי בידיו מבוקר" בחלק מהגופים". נמצא, שהחשכ"ל לא הורה להפעיל בקרה

פנימית לאימות הנתונים ולשיפור איכותם.

הציג החשכ"ל שני סוגי נכסים מוחשיים31.12.02עד הדוח הכספי ל-.2)יתרת שוויים חירום ומלאי מזון לשעת ולמכירה דירות להשכרה בלבד:

ל- כ-31.12.02הכוללת היא ל-4.1 הכספי בדוח ש"ח(. מיליארד מוחשיים31.12.03 נכסים על חלקי מידע לראשונה החשכ"ל הציג

נוספים, ובהם דיור ממשלתי, חלק מקריות הממשלה, כרבע מכלי הרכב הממשלתיים ועוד רכוש קבוע. יתרות שוויים של הנכסים האלה הסתכמו

מיליארד ש"ח. 13בדוח הכספי בכ- על סמך דיווחים ידנייםלחברת ענבל יש מסד נתונים שנבנה במשך השנים,

שהעבירו לה משרדי ממשלה, יחידות סמך ומפעלים עסקיים )ראו להלן(. הנתונים משקפים את העלויות שמסרו המשרדים, ואם לא היו כאלה, הםפי מסד הנתונים, על משקפים הערכת העלויות שעשתה חברת ענבל.

מיליארד44 היה ערכו של הרכוש הממשלתי שביטחה כ-2003בסוף שנת ש"ח. כלולים בו דירות שחברות משכנות מנהלות, נכסים של בתי חולים

כ- קריות ממשלה, ונכסי11ממשלתיים, מבנים תכולת רכב, כלי אלף תשתית, אך לא כלולים בו נכסי משרד הביטחון וצה"ל.

אגף החשכ"ל לא השתמש במסד הנתונים הזה לצורך רישום נכסים במאזןבנובמבר "לערוך2004המדינה. שבכוונתו בתשובתו, החשכ"ל כתב

בדיקה מקיפה לגבי מכלול הנתונים המצויים במסדי הנתונים של חברת". 2004ענבל, לצורך בחינת הרלוונטיות שלהם לדיווח הכספי לשנת

הממשלה מממנת מתקציבה את רוב ההשקעה בנכסי תשתית, ובעיקר.3עירוניים כבישים סלילת החינוך(, משרד )באמצעות לימוד כיתות בניית )באמצעות משרד התחבורה( והקמת גשרים, מחלפים וכבישים בין עירוניים

.מקצת ההשקעות נעשות בשיתוף עם רשויות מקומיות)באמצעות מע"ץ(; ההשקעות, היקף על נתונים נשמרו לא האוצר במשרד זאת, למרות וממילא נכסים אלה לא הוצגו בדוחות הכספיים שפרסם משרד האוצר עד

צוין לראשונה כי לא כלולים בו "נכסים31.12.03. בדוח הכספי ל-2003 ששוויים או עלותם מהותיים ביותר, כגון: כל נכסי התשתית, כל השקעות המדינה במערכת הביטחון, כל קרקעות המדינה, כל נכסי המורשת, כל

הנכסים בחו"ל, נכסים בלתי מוחשיים ומלאים". דנות אינן ממשלתית לחשבונאות וההוראות התכ"ם שהוראות נמצא ברישום הסכומים המועברים לרשויות המקומיות לשם הקמת מבנים ונכסיובזכויות שיש למדינה - או הוצאה בנכס - השקעה תשתית, בהגדרתם

בסוגייתבנכסים. לטפל שראוי לחשכ"ל, העיר המדינה מבקר משרד הבעלות על הנכסים לרבות קביעת זהות הבעלים ורישום זכויות הבעלות בלשכת רישום מקרקעין ובד בבד לטפל ברישום החשבונאי, כדי שההצגה

במאזן תשקף את זכויות המדינה בנכסים. בנובמבר בתשובתו כתב הם2004החשכ"ל החשבונאות "כללי כי ,

שקובעים מיהו הבעלים של נכסי התשתית )לצורכי דיווח כספי(, היכן ישלרשמם וכיצד יש לטפל בהשתתפות המדינה במימון אותם נכסים".

337משרד האוצר

כגון ציבוריים שגופים מאחר המדינה, מבקר משרד לדעת ממשלתיות וחברות סטטוטוריות רשויות מקומיות, רשויות הממשלה השקיעה שבהם מהנכסים נכבד בחלק מחזיקים כללי בהם, ומשתמשים מתקציבה, מאוד גדולים סכומים המדינה של הקניין זכויות לרישום תחליף אינם החשבונאות המקצועיים העובדים את להנחות הוא ייעודם אלא בנכסיה, לרשום את הנכסים בדוחות הכספיים בהתאם לסטטוס המשפטי

שלהם.

ב55דוח שנתי 338

כנדרש.4 כספיים, דוחות לחשכ"ל מגישים הממשלתיים החולים בתי בהוראות התכ"ם, ומציגים בהם מלאי לסוגיו )מלאי של ציוד רפואי, מלאי מזון, מלאי תרופות, מלאי משקי ועוד(. חלקם מציגים גם רכוש קבוע )ראו להלן(. אגף החשכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה שבעת איחוד הדוחות הכספיים של בתי החולים הממשלתיים )הערוכים לפי בסיס מצטבר( עם הדוח הכספי של הממשלה )שעדיין לא ערוך לפי בסיס מצטבר( נעשות

ביניהם התאמות מלאכותיות. בנובמבר בתשובתו כתב כללי2004החשכ"ל בעולם גובשו שטרם ,

חשבונאות לבתי חולים, ולכן נראה שיחולו עליהם כללי החשבונאות של המגזר הממשלתי. "לפיכך, עם החלת התקינה הממשלתית על כל יחידות

הממשלה יחולו כללי חשבונאות אלו גם על בתי החולים".

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל יקבע בהקדםהחולים בתי של הכספיים הדוחות לאיחוד ברורים כללים

הממשלתיים עם הדוח הכספי של הממשלה.

פרט לבתי החולים הממשלתיים, יתר המפעלים העסקיים מנהלים את.5 , שהרישום והדיווח בה נעשים על בסיס מזומן.0חשבונותיהם במערכת הבחן

היתרות היחידות של המפעלים העסקיים המוצגות במאזן המדינה הן יתרות . יתרות של מלאי, של רכוש קבוע ושל התחייבויות אחרות0חייבים וזכאים

כתב2004של המפעלים העסקיים אינן מוצגות במאזן כלל. באוקטובר מנכ"ל המדפיס הממשלתי בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי מערכת החשבונות במדפיס הממשלתי, כמו בכל משרדי הממשלה, היא מערכת תקציבית על בסיס מזומן. ממערכת חשבונות תקציבית אין אפשרות להפיקכל הצרכים עונה על "אינה והיא כנדרש במהלך השנה דוחות כספיים החשבונאיים של מפעל עסקי". עוד הוסיף כי בעניין זה המדפיס הממשלתי

כפוף לחשכ"ל ואין באפשרותו לפעול על דעת עצמו.

עולה, אפוא, כי אף שהוראות התכ"ם מחייבות את המפעליםודוח )מאזן שנתיים כספיים דוחות לחשכ"ל להגיש העסקיים והפסד(, מערכת החשבונות שלהם אינה מאפשרת להם רווח כספיים. דוחות ולהכין האמורות להוראות בהתאם לפעול כתוצאה מכך אין בידי החשכ"ל מידע על הנכסים המשמשים את

המפעלים העסקיים.

,1972מערך המשק לשעת חירום מבוסס על החלטת ממשלה משנת .6 הקובעת שבשעת חירום יהיה כל משרד ממשלתי אחראי להפעלת המשק

. לשם כך מינתה הממשלה ועדת0האזרחי שהוא מופקד עליו בעתות רגיעה מל"ח )משק לשעת חירום( שתפקידה להנחות את משרדי הממשלה בענייןמלאי היקף בעניין הוראות לקבוע היתר, ובין חירום, בשעת פעילותם החירום והרכבו. מדובר במלאי של מזון, תרופות, מכשור רפואי, ציוד ועוד.

המערכת הממוחשבת לניהול הכספי של משרדי הממשלה.0 חייבים - כגון לקוחות שטרם שילמו את חובם למפעל העסקי; זכאים - כגון0

ספקים שהמפעל העסקי טרם שילם להם בעבור סחורה או שירותים שסופקו..608(, עמ' 1996 )של מבקר המדינה 46דוח שנתי בעניין זה ראו 0

339משרד האוצר

הציג החשכ"ל יתרה של מלאי31.12.03בדוח הכספי של הממשלה ל- מיליון ש"ח )ב-160.6מזון לשעת חירום בסך של כ- היה ערך31.12.02

מיליון ש"ח(. בביאור לדוח צוין כי "בידי החשב הכללי נתונים182המלאי כ-יתרת מלאי התרופות כי נמצא, במחסנים". בגין המלאי בלבד חלקיים

, לא0 מיליון ש"ח483והמכשור הרפואי לשעת חירום לאותו יום, ששווייה כ-הוצגה בדוח הכספי

חירום0 על האגף לשעת נמסר למשרד מבקר המדינה מהממונה זה נתון במשרד הבריאות.

ב55דוח שנתי 340

הזה ובדוחות הכספיים שקדמו לו, על אף ערכה הגבוה ואף על פי שהנתון על שוויה מצוי ברישומים מסודרים במשרד הבריאות.

מס' והוראה המקובלים החשבונאות -3כללי חירום ומלאי מלאי - קובעים, ששווי המלאי יחושב על פי הכלל "עלות או שוק כנמוך מביניהם". החשכ"ל לא הנחה את האגפים לשעת חירום במשרדי הממשלה להעביר לו נתונים, לא הורה כיצד להעריך את המלאים ולרשום אותם, לפי עלות

רכישה היסטורית או לפי שווי שוק בעת ההערכה )אם יש(. לדברי הממונה על האגף לשעת חירום במשרד הבריאות, יש תרופות שאינןכך, חלק נוסף על שווי שוק, אלא רק עלות רכישה. ואין להן סחירות בספירות רשום הוא אולם אפסי, הכספי וערכו ישן הרפואי מהמכשור המלאי בעלות הרכישה ההיסטורית מכיוון שלא ניתנו הוראות בעניין חישוב

הפחת על הציוד הזה, ולכן לא הופעל מנגנון לרישום הפחת. חירום במשרד התמ"ת, לשעת על האגף לדברי הממונה זאת, לעומת היתרה הרשומה של מלאי המזון במאזן מבטאת את שווי המלאי )לפי שווימשרד מוסיף זאת מלבד בו. המחזיקים המפעלים שמסרו כפי שוק( התמ"ת לשווי המלאי תוספת של כמה אחוזים עבור הוצאות הביטוח עליו. למשרד מבקר המדינה לא הובהר כיצד נעשה חישוב תקורת הביטוח. בדוח

ציין החשכ"ל, כי "ערך מלאי המזון הממשלתי לשעת31.12.03הכספי ל- חירום נקבע על בסיס רשימת מוצרי המזון בבעלות המדינה המוחזקים

כמלאי לשעת חירום", אולם לא נאמר כיצד חושב שווי המלאי.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל יקבע למשרדי ממשלה המחזיקים מלאי חירום ומנהלים אותו הוראות ברורותראוי, עוד לסוגיו. המלאי שווי את להעריך השיטות בעניין שהחשכ"ל יציג בדוח הכספי של הממשלה את היתרות של כל המלאים שברשות משרדי הממשלה, ובהם המלאי לשעת חירום,

וכן יפרט בו את שיטות הערכת שווי המלאי.

מקרקעיןאין לעיל( )ראו השונים בחוקים המצויה "מקרקעין" בהגדרת כאמור, הבחנה בין הקרקע למבנים המחוברים אליה חיבור של קבע. הוראה מס'

מגדירה קרקע, מבנים ושיפורים בנכס מושכר - רכוש קבוע. 2 הוראות התכ"ם קובעות, כי ")ג( חוזים בקשר לעסקאות מקרקעין, ייחתמו על ידי מינהל מקרקעי ישראל. )ד( העסקות, הקשורות לדיור הממשלתי, ייעשו באמצעות מחלקת הדיור בחשב הכללי. העסקה תיחתם על ידי סגןאינן התכ"ם הוראות המשרד". חשב עם יחד לנכסים הכללי החשב מגדירות מהי עסקה במקרקעין ומהי עסקה הקשורה לדיור ממשלתי ואינן

קובעות שאין חפיפה בין שני סוגי העסקאות. למשרד2004בנובמבר האוצר משרד של המשפטית היועצת השיבה

אך נכסי המדינה, ניהול על הכללי אחראי "החשב כי מבקר המדינה,

341משרד האוצר

אחריות זו אינה חלה על מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוקים הרלוונטיים. באופן מעשי, ניתנה לחשכ"ל סמכות מיוחדת בנוגע לניהול נכסי הדיור של משרדי הממשלה, בין אם הם בגדר מקרקעי ישראל ובין אם הם מוחזקים בשכירות או בכל דרך אחרת". זאת, אף על פי שחוק נכסי המדינה ששר

האוצר ממונה על ביצועו, כאמור, כולל גם מקרקעין בהגדרת נכס. מעורב, לעתים, גם בניהול נכסיםמשרד מבקר המדינה מצא, כי החשכ"ל

ישראל" והם חלק מ"מקרקעי נכסי הדיור של משרדי ממשלה, שאינם כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל. לדוגמה,

ב55דוח שנתי 342

הסכם2004באפריל על וממ"י, החשכ"ל באמצעות המדינה, חתמה - חברת הרכבת( בעניין עקרונות עם חברת רכבת ישראל בע"מ )להלן

2004העברת זכויות במקרקעין לחברת הרכבת. במחצית השנייה של שנת החשכ"ל ממ"יפעל עם חברותיחד שתי עם נכסים הסכם לגיבוש

ציבוריות במשרד עבודות )שהייתה מחלקת - מע"ץ ממשלתיות אחרות התחבורה ונעשתה חברה בע"מ( ורשות הדואר.

מקרקעין שמשרדי ממשלה מנהלים

פעולות המבצעים ממשלה משרדי שיש העלתה, הביקורת נכסי חוק פי על להם הרשאה שהוענקה במקרקעין מתוקף המדינה: משרד הבריאות מרכז את הטיפול במתחמים של בתי החולים הממשלתיים; משרד השיכון מרכז את הטיפול בדירות שחברות משכנות מנהלות; משרד הביטחון וצה"ל מנהלים את המקרקעין שהמתקנים שלהם מצויים בהם. החשכ"ל לא קבע כיצד לנהל וכיצד לרשום את הנכסים ואף לא ביקש מהמשרדים

רשימות של הנכסים שבטיפולם.

הנכסים2004בנובמבר מיפוי "במסגרת כי בתשובתו, החשכ"ל כתב ניהול המקרקעין סוגיית לכל גם בכוונת החשב הכללי להתייחס הכולל

בממשלה בכלל ומול כל משרד בפרט". בנושא דיור ממשלתי קובעות, שעל כל משרד1981הוראות התכ"ם משנת

ויחידה המחזיקים דיור )כולל דיור בשכירות( לרשום את פרטי הדיור של כל מבנה בספר בניין )שיימצא בידי המוסמך לדיור( ובכרטסת דיור )שתימצאאישור רכישה, חוזה או חוזה שכירות לצרף יש לספר הבניין ביחידות(. כניסה ועוד. בכרטסת הדיור יש לכלול, בין היתר, את כתובת המבנה, את קומתו ואת שטחו. החשכ"ל לא קבע בהוראות סדרי דיווח או לחלופין את הצורך להגיש לו את ספר הבניין ואת כרטסת הדיור ואף לא סדרי פיקוחהתכ"ם. הוראות בדרישות עמידתם מידת ועל הרישומים על ובקרה

ההוראות לא עודכנו ולא נאכפו עד תום הביקורת. , ש"עדכון הוראות התכ"ם עוכב2004החשכ"ל כתב בתשובתו בנובמבר

על רקע השינויים בתהליכי העבודה עם הטמעת פרויקט המרכבה", ועםבתהליכי השינויים נבחנים שינוי' שבמסגרתה 'מינהלת "מינה הוא זאת, העבודה הרוחביים והשלכות הטמעת המרכבה על אופי הפעילות ותחומינוהלי העבודה הנדרשים יגובשו גם זו הנוגעים בדבר. במסגרת אחריות

ואלה יעודכנו בתכ"ם". כדי לנהל את נכסי הדיור ניהול מושכל מן הראוי לעשות כמה וכמה דברים: יש לבדוק אם חלופת דיור מסוימת היא החסכונית ביותר והטובה ביותר למדינה; יש להחליט אם כדאי למכור נכס הממוקם באזור יקר או להשכירו לגורמי חוץ; יש להחליט אם כדאי לרכוש נכס, לבנות אותו או לשכור אותו;אתרים בכמה הממוקמות יחידות כמה לאחד האפשרות את לבחון יש

אחד. עלבמבנה המידע כל את בידיו לרכז החשכ"ל על כך לשם זה תשלומים שהמשרדים הדיור ובכלל התשלומים בעבור כל אחד מנכסי

343משרד האוצר

המחזיקים בנכס משלמים ישירות כגון הוצאות לתחזוקה, לשמירה ולביטוח )בניגוד להוצאות השכירות, ראו להלן(.

השיב החשכ"ל למשרד מבקר המדינה, שבמרכב"ה יינתן2004בנובמבר פתרון באמצעות "מערכת אינטגרטיבית שאמורה לשתף מידע בין הדיור הממשלתי למשרדים המאכלסים, באמצעות איסוף כלל העלויות החלות

על הנכס".

ב55דוח שנתי 344

מיפוי נכסי הדיור הממשלתישבבעלות הדיור מנכסי חלק על מידע מרכז הממשלתי הדיור מינהל המדינה, שהיא חוכרת או שוכרת. המינהל גובה מהמשרדים דמי שימוש עלשכורים, בנכסים שימוש על שכירות ודמי הממשלה שבבעלות נכסים הדיור שמינהל הממוחשבת המערכת למשכירים. שכירות דמי ומשלם הממשלתי השתמש בה לשם ניהול החוזים ריכזה מידע רק על תשלום דמי השכירות, על מועד התשלום ועל גבייתו מהמשרדים, אך לא ניהלה אתלא המבנה, עלות את לא רשמה )כלומר נכס שמנהלים כמו המבנים חישבה פחת וכד'(. למינהל הדיור הממשלתי גם לא היה כל המידע עלמשרדים היו בעבר שכן בהם, משתמשים הממשלה שמשרדי המבנים שהתקשרו ישירות עם המשכירים, וכן קרה שממ"י הקצה קרקע לבנייה

ישירות למשרדים בלא שהחשכ"ל היה מעורב בתהליך. יזם סגן בכיר לחשכ"ל האחראי על מינהל הדיור הממשלתי1997בשנת

)להלן - סגן החשכ"ל( סקר רחב היקף לאיתור נכסים שבבעלות המדינה,החשכ"ל, אגף התקשר הסקר עשיית לשם שוכרת. או חוכרת שהיא באמצעות מכרז פומבי, עם שלוש חברות פרטיות שהעסיקו שמאים, עורכיבמשרדי הכלליים למנהלים החשכ"ל שהפיץ בחוזר וכלכלנים. דין הממשלה, לחשבים ולאחרים נאמר, כי "הסקר יקיף את מכלול הנכסים המצויים בחזקת משרדי הממשלה בכל הארץ )למעט משרד הביטחון ובתימידע, להוות תשתית להקמת מערכת נתוני הסקר אמור חולים(. מסד זכויות ושמירת מעקב זה ובכלל שונים, בהיבטים נכסים מערך לניהול

המדינה בנכסיה". שונות.1 ממשלתיות שיחידות הנכסים את כלל לא הסקר

ומשרד הממשלתיים החולים בתי כאמור, בנפרד. מנהלות הביטחון לא נכללו בו ובמיפוי הנכסים מלכתחילה. כמו כן, לא נכללו בו מקרקעין בחו"ל שמוחזקים בידי משרדי ממשלה )ראוגדול מאוד, ושמשרדי ממשלה ייעודיים שערכם ונדל"ן להלן( ובהם כאמור, בהם לטפל מורשים שונים ממשלתיים וגופים הראוי, מן הסוהר. בתי שירות ושל השיכון משרד דירות של שהחשכ"ל ייזום מיפוי מקיף גם של נכסים אלה ויקבע הוראות ברורות בעניין האחריות לניהולם ובעניין אופן רישומם. בנובמבר

כתב החשכ"ל למשרד מבקר המדינה, כי בכוונתו להחיל2004 את סקר מיפוי הנכסים גם על בתי החולים וכי "יתר היחידות

ייכללו במסגרת הרחבת המיפוי והסקר המתוכנן".

נמל יפו ונמל חדרה, שמחזיקים בנכסי מקרקעין רבים, הם, כאמור,.2 מפעלים עסקיים. נמצא כי אגף החשכ"ל לא קבע הוראות אחידות בענייןהממונה הוא החשכ"ל החשכ"ל, סגן לדברי אלה. לנכסים האחריות עליהם. באגף החשכ"ל אין מסמך שמגדיר את חלוקת הסמכויות בין מינהל

הדיור לממ"י, אלא קיימת ביניהם חלוקת עבודה היסטורית. הביקורת העלתה כי בפועל אחראים למקרקעין של שני מפעלים עסקיים

ואילך פועלת המינהלה לניהול נמל יפו2000מאפריל אלה גופים שונים. ממ"י בנובמבר 0שמינה מבקר2004. למשרד התחבורה משרד הודיע

למשרד שייכים אינם חדרה נמל בתחום המקרקעין נכסי כי המדינה, .649(, עמ' 2001)ב של מבקר המדינה 51דוח שנתי ראו 0

345משרד האוצר

התחבורה, וחברת החשמל לישראל בע"מ היא בעלת הזכות במקרקעין"מתוקף הסכמים קיימים עם מנהל מקרקעי ישראל".

זו ממחישה את הבעיות דוגמה לדעת משרד מבקר המדינה, של החשיבות ואת המדינה נכסי של מיפוי מהיעדר שנובעות

הגדרת בעלי הזכויות בהם ושל קביעת ממונים לניהולם.

ב55דוח שנתי 346

הואיל והסקר נעשה כדי לאתר את מרב הנכסים ולקבל עליהם פרטים.3ולא לשם רישומם החשבונאי נתונים על עלויותבסיסיים, נכללו בו , לא

של המבנים שנסקרו במיפוי. בשל המעבר לחשבונאות על בסיסהיסטוריות מצטבר דרש החשכ"ל לקבל אומדן של עלות כל המבנים שמינהל הדיור

ההוגן אומדן של הערך המינהל כך עשה לשם מנהל. של0הממשלתי כלכלי מודל בסקר באמצעות כ-0הנכסים שאותרו תוצאה של וקיבל 6

החל מינהל הדיור הממשלתי לעבוד עם2003מיליארד ש"ח. באוגוסט המרכב"ה, ואז נקלטו בהדרגה יתרות הנכסים שנסקרו בסקר.

חשיפת זכויות המדינה בנכסיה ורישומן, איתוריעדי הסקר היו, בין היתר, פוטנציאל כלכלי למימוש זכויות המדינה בנכסיה ולמיצוין, העמקת הפיקוח והבקרה על השימוש בנכסי המדינה, איתור המשתמשים בנכסי המדינה וזיהוים וציון השימושים שהם עושים בהם כגון הסדרה חוזית. ואכן, הסקר

מקרים רבים של שימוש לא יעיל במבנים, ניצול לא כלכלי שלהם,העלה רישום שגוי של הבעלות על הנכס )למשל - רישום הנכס על שם הרשותמדינה נכסי בנכסים, חוקי לא שימוש המדינה(, שם על ולא לפיתוח גורמים אחרים או נכסי מדינה שגורמים פרטיים שפולשים מצויים בהם, משתמשים בהם בלי שיהיה להם חוזה כחוק ועוד. ממצאים אלה מעידיםיחידות המשמשים ואת בכלל המדינה נכסי את למפות חשוב כמה ולאכוף את ניהולם לייעל את ומפעלים עסקיים בפרט, כדי ממשלתיות

הוראות החוקים והתקנות החלים עליהם ועל הגופים המנהלים אותם.

מבנים ביטוח בהוראות התכ"ם בנוגע לביטוח הרכוש של משרדי הממשלה נקבע: "כלידי על לביטוחי הממשלה, המנוהלת הפנימית בקרן ייעשו הביטוח סוגי - הקרן זוהי קרן של ביטוח עצמי )להלן 'ענבל' חברה לביטוח בע"מ". הפנימית(, ובנכסים שהיא מבטחת יש, בין היתר, מבנים, ציוד, כלי רכב, ספריות, כלי ירי, וכלי טיס. רכישת הביטוח נעשית על ידי העברה פנימית של

קובעות, שכל0הפרמיה מהמשרד הממשלתי לחשכ"ל הוראות התכ"ם . משרד ימנה אחראי ביטוח, אולם אינן קובעות אילו פרטים עליו למסור לחברת ענבל בנוגע לכל אחד מהתחומים המבוטחים. בנושא ביטוח מבנים)לרבות דרישה בהוראות התכ"ם למסור פרטים על כתובת המבנה אין הקומה( או על הגוש ועל החלקה שהנכס נמצא בהם, או על גודל המבנהפרמיית גודל על המשפיעים גורמים - ועוד( בטון )אבן, סוגו על או

על עלות0הביטוח רק פרטים להעביר יש כי הוראות התכ"ם קובעות . המבנים.

חברת ענבל הודיעה למשרד מבקר המדינה שרוב המשרדים מוסרים את כתובת המבנים )עיר, רחוב, קומה(, למעט האפוטרופוס הכללי, שמוסר לה רק את פרטי הגוש והחלקה שלהם. חתמת רכוש וחבויות בחברת ענבל

בנושא רכוש קבוע, הערך ההוגן של נכס הוא, לרוב,2על פי הוראה מספר 0שווי השוק שלו.

משרד מבקר המדינה לא בדק את המודל.0(, עמ' צט.1999) של מבקר המדינה 49דוח שנתי ראו 0את הפרמיה קובעת חברת ענבל בעצה אחת עם החשכ"ל.0

347משרד האוצר

נתנה דוגמה לבעיה שנוצרה עקב כך: משרד החקלאות משתמש במבנה שמסר לו האפוטרופוס הכללי לפני שנים רבות. כל השנים שילם משרד החקלאות בעבור המבנה ביטוח כנדרש )משום שהוא המשתמש בנכס(,וביטח אבל האפוטרופוס הכללי לא השמיט את המבנה ממצבת נכסיו, אותו גם הוא. כפל תשלומים גורר העברה פנים ממשלתית מיותרת ותקצוב

לקוי.

ב55דוח שנתי 348

ניהול בסיס הנתונים והרישום החשבונאי של המקרקעין קובעת, שהרכוש הקבוע יוצג במאזן לפי עלותו בניכוי פחת2הוראה מס'

והפסדים הנובעים מירידה בערכו. ההוראה לא עוסקת בהערכת שוויים של מקרקעין שנרכשו לפני עשרות שנים או שהגיעו לבעלות המדינה בנסיבות אחרות )להלן - מקרקעין ישנים(. יש לציין, שאיתור מסמכים המעידים על

עלות המקרקעין וקביעת שוויים ההוגן כרוכים במאמץ רב ובעלות גדולה. העביר צוות המרכב"ה למשרדים שהפרויקט הופעל בהם2002באוגוסט

מסמך תכנון לניהול נכסים. המסמך קבע, שבכל חשבות ימונה סגן חשב או בעל תפקיד בכיר אחר "אחראי נכסים", ש"ישא באחריות כוללת לניהולהעבודה בתהליכי השונות המערכות בין ולאינטגרציה הנכסים נושא הקשורים לרכוש הקבוע". במסמך צוין, כי הוראות התכ"ם אינן מתייחסות לניהול רכוש קבוע לאחר יישום הרפורמה החשבונאית, ו"נדרשת הוספת

הוראות בנושא". החשכ"ל לא עדכן את הוראות התכ"ם בעניין מינוי אחראי נכסים ובעניין ניהול הנכסים ולא העביר את מסמך התכנון האמור לכל משרדי הממשלה, כדי שיערכו את השינויים הדרושים. החשכ"ל לא הנחה, למשל, את מע"ץ

לרכז עלויות של סלילת כבישים ושל הקמת נכסי תשתית.

בעניין מקרקעין המנהלים הנחה את המשרדים לא החשכ"ל הנתונים שיש לרשום בספרי העזר בנוגע לכל נכס: אילו פרטים חיוניים לשם מעקב לוגיסטי ואילו פרטים חשובים לשם ביקורת חשבונאית. מקרקעין רבים מנוהלים בנפרד ביחידות ממשלתיות

שונות, והן אינן מעבירות מידע בעניין הזה לחשכ"ל.

השעה2004בנובמבר הוראת "במסגרת כי בתשובתו, החשכ"ל כתב , הונחו משרדי הממשלה הפועלים במערכת2004לסגירת שנת הכספים

לכללי בהתאם הכספי הדיווח לצורכי הדרוש המידע לגבי מרכב"ה … הרלוונטיות הוראות התכ"ם כל את "יעדכן והוא חשבונאות מקובלים",

לעניין ניהול נכסים ורישומם …".

משרד הביטחוןלמינהל )לרבות החשכ"ל לאגף מעבירים אינם וצה"ל הביטחון משרד הקרן מנהלים. שהם המקרקעין לנכסי בנוגע מידע הממשלתי( הדיור הפנימית אינה מבטחת את רכוש משרד הביטחון ואת רכוש צה"ל, ולכן גם בחברת ענבל אין נתונים על הנכסים שבניהולם. לא נקבעה הוראה נפרדת

בעניין ביטוח הנכסים האלה. ונכסים במשרד הביטחון כתב בתשובתו למשרד אגף מבצעים לוגיסטיים

תואם הנושא עם נציג2002, כי בשנת 2004מבקר המדינה בנובמבר הדיור הממשלתי וסוכם, על דעת ראש האגף, "כי משהב"ט ייערך לדיווחבבעלות נכסים על דיווח מועבר לכך בהמשך שבבעלותו. נכסים על בבעלות במבנים )מדובר הממשלתי הדיור ולמנהל לחשכ"ל ]המשרד[

]המשרד[, דירות ועזבונות(".

349משרד האוצר

בהתייחס2004בדצמבר המדינה, מבקר למשרד החשכ"ל סגן כתב ידוע על ביצוע תיאום מול נציג הדיור לתשובת משרד הביטחון, כי "לא הממשלתי ולא הועבר דיווח על נכסים לדיור הממשלתי או לכל גורם אחרצירף את תגובתו של החשבונאי בעניין". לתשובתו בחשב הכללי הנוגע הראשי במשרד האוצר שציין, כי רק באותו חודש הועבר לחשבי מערכתהממשלתי. המגזר על החלות החשבונאיות ההוראות מכלול הביטחון ו"בתום שלב זה צפויה להיות מסוכמת מתכונת הדיווח של משרד הביטחון כחלק מהמעבר הכולל של ממשלת ישראל לעקרונות חשבונאיים מקובלים של בסיס צבירה… אגף החשכ"ל והיחידה לחשבונאות ודיווח שבראשותי

מעניק]ים[ עדיפות עליונה

ב55דוח שנתי 350

השפעתה את לציין למותר אשר הביטחון, מערכת של הדיווח לצורכי המכרעת על הדיווח הכספי של הממשלה בכללותה".

,2005בתגובה לתשובות אלה כתב אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים בינואר כי הפתרון בעניין "רישום נכסי מדינה מוחשיים שבבעלות משרד הביטחון יבוא לידי ביטוי במסגרת המאזן שבימים אלה מבוצע ע"י אגף הכספים שלהמשרד גורמי מול מטה ובעבודת החשכ"ל, הנחיות ע"פ משהב"ט

הרלוונטיים".

נוכח ההיקף הכספי הרב של נכסים שבאחריות משרד הביטחון ומשך הזמן שחלף מאז החלו הדיונים בין שני המשרדים בעניין זה, מן הראוי ליישם בהקדם את הסיכומים הנוגעים להעברת

המידע הנדרש לאגף החשכ"ל.

מבנים בחו"ל המדינה מחזיקה, באמצעות משרד החוץ, בנכסים המשמשים את נציגויותיה בחו"ל, ובהם שגרירויות ובתי שרד. חלק מהנכסים הם בבעלות המדינההתיירות משרד התמ"ת, משרד גם חוכרת. או שוכרת היא היתר ואת נכסי מקרקעין כאמור, בחו"ל. נכסים מחזיקים ראש הממשלה ומשרד

בחו"ל לא מופו בסקר הנכסים שעשה מינהל הדיור הממשלתי.שבשנת העלה, החוץ במשרד שנעשה המשרד2003בירור התחיל

להשתמש במערכת ממוחשבת חדשה לניהול נכסיו )מקרקעין ומיטלטלין( בחו"ל. המערכת אינה מנהלת רישום חשבונאי של הנכסים, ולכן חסרים בה פרטים בסיסיים כמו שנת רכישת הנכס, עלות ההקמה שלו או עלותמבקר למשרד החוץ משרד היתרות שמסר ועוד. המבנה סוג רכישתו,

של המבנים, שניתנו על פי הערכות שמאי, ושוויים0המדינה הן ערכי הכינון מיליון דולר. החשכ"ל לא קבע הנחיות למשרד180כ- הוא 31.12.03ל-

החוץ בדבר הפרטים שיש לרשום במערכת ניהול הנכסים. החל סגן החשכ"ל לדרוש מהמשרדים המנהלים נכסים בחו"ל2002בשנת

, ועם מינויו0 הוא מונה ליו"ר ועדת מקרקעי חו"ל2003את נתוניהם. בסוף בשנת המבוקש. המידע את לקבל תוקף במשנה החלו2004פעל

חו"ל ועדת מקרקעי חלקיות. ידניות רשימות להעביר המשרדים האלה דורשת דיווח חודשי על עלויות רכישת מבנים בחו"ל לרבות ניתוח העלויות

)לפי תכנון, שמאות, רכישת מקרקעין, בנייה, בטיחות ועוד(.את2004בנובמבר הנחה הדיור מינהל כי בתשובתו, החשכ"ל כתב

אודות המבוקש המידע את לתת בחו"ל נציגויות להם אשר המשרדים נקלטו אשר חלקיים, נתונים הועברו ממושכים מגעים ולאחר הנכסים,

ערך הכינון הוא העלות של החזרת הנכס לקדמותו או של יצירת נכס אחר0תחתיו.

ועדה בין משרדית למקרקעי חו"ל שבמשרד האוצר המחליטה על רכישת0 בניינים בחו"ל או שכירתם. בראש הוועדה עומד סגן החשכ"ל, ובה עשרהוממשרד האוצר ממשרד החוץ, ממשרד הממשלה, ראש ממשרד חברים

הביטחון.

351משרד האוצר

כי החשכ"ל "מצוי ניפוי מידע שגוי. הוא הודיע, במערכת המידע לאחר "לקבלת2005בתהליך השלמת נתוני המבנים בחו"ל", ויפעל גם בשנת

לניהול נהלים מתאימים יקבע וכן החוץ הנדרשים ממשרד הנתונים כל הנכסים ורישומם".

ב55דוח שנתי 352

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל, הממונה עלהממשלתיות היחידות שכל הנכסים של רישומם ועל ניהולם מחזיקות, יקבע הנחיות בנוגע לניהול כלל נכסי המדינה, לרבותאלה: בנושאים בעיקר לעסוק יש בהנחיות בחו"ל. הנכסים הקמת בסיס נתונים אמין ועדכני, הגדרת תחומי האחריות של כל הנוגעים בדבר, כללי הרישום החשבונאי במאזן )ובהם נושא שוויהחשכ"ל בידי אין עוד כל נכסים". "אחראי ומינוי הנכסים( נתונים מלאים על נכסי המדינה, לא ישתקף מצבם בדוח הכספי של הממשלה לאשורו. ההנחיות האמורות נדרשות לשם ניהולהשימוש על הפיקוח ולשם שמירתם לשם הנכסים, של יעיל

בהם.

נכסי מקרקעין שבתי החולים הממשלתיים משתמשים בהםמיפוי הנכסים

בתי החולים הממשלתיים, המוגדרים מפעלים עסקיים, מחזיקים ומנהלים מקרקעין רבים מאוד. בתחילת שנות התשעים סקר משרד הבריאות את)ויתר היחידות של משרד הבריאות( הנכסים שבתי החולים הממשלתיים משתמשים בהם. הסקר לא כלל שמאות של שווי הנכסים משום שנועד לספק צרכים פנימיים של בתי החולים הממשלתיים, כגון הקמת מבנים ופיתוחם. הסקר הועבר לאגף החשכ"ל ולמינהל הדיור, אולם מינהל הדיור

לא השתמש בו ולא קלט את נתוניו במרכב"ה. החשכ"ל ציין בתשובתו, כי התברר שהסקר עוסק בעיקר בהיבט של ניהול תשתיות והוא "לא תאם את מפרט סקר הנכסים בדיור הממשלתי ולא ניתן היה לקלוט את הנתונים". משרד הבריאות ציין בתשובתו, כי פרטי הנכסיםנרשמים ידנית, ובתיק הדיור של כל נכס נכללים נתוניו הפיזיים והמשפטיים.

של הגדול הכספי הערך בשל המדינה, מבקר משרד לדעת הפתרון את ימצא החשכ"ל שאגף הראוי מן הללו, הנכסים הטכני הנאות לרישום פרטיהם במסגרת המערכת הממוחשבת שמנוהלת אצלו, גם אם הם אינם מלאים. מידע זה יכול לשפר את הניהול הכולל של נכסי המדינה ואת הפיקוח על פעולותיו

של משרד הבריאות בעסקאות המקרקעין שבאחריותו.

רישום בדוחות הכספיים של בתי החולים הממשלתיים הוראות התכ"ם לא קבעו על פי אילו כללי חשבונאות יש לערוך את.1

קבע חשב1998הדוחות הכספיים של בתי החולים הממשלתיים. בפברואר משרד הבריאות, שבתי החולים הממשלתיים יערכו את דוחותיהם הכספיים

של לשכת רואי חשבון בישראל ועל פי תקן 69על פי גילוי דעת של5

353משרד האוצר

דיווח חשבונאי של מוסדות המוסד לתקינה חשבונאית, העוסקים בכללי ללא כוונת רווח )מלכ"רים(. בנושא הרכוש הקבוע חשב משרד הבריאות מאפשר לכל בית חולים לבחור בין הצגת הרכוש הקבוע במאזן ובין רישומואת הצגת מחייבים והתקן האמורים שגילוי הדעת פי כהוצאה, אף על

הרכוש הקבוע במאזן.

ב55דוח שנתי 354

החולים בתי של הכספיים בדוחות המבנים הצגת כך, בשל רכוש מציגים החולים בתי מקצת אחידה; אינה הממשלתיים כך. חלק מבתי נוהגים ואחרים אינם קבוע לרבות מקרקעין, החולים שמציגים מקרקעין ברכוש הקבוע אינם מציינים שמדובר בנכסים שבבעלות המדינה. לדוגמה: בדוחות הכספיים של בית

מוצגים קרקע ומבנים בסכום31.12.02החולים אסף הרופא ל-מיליון ש"ח כנכסים של בית החולים. לעומת זאת,199.3של

בדוחות הכספיים של המרכז הרפואי המשולב על שם חיים שיבא"המרכז31.12.02ל- כי הקבוע, לרכוש בביאורים נכתב

כ- דונמים. חלק מהשטח800הרפואי פועל בתוך מתחם של במקרקעין הזכויות ישראל. מקרקעי ממנהל בחכירה הינו

רשומות על שם מדינת ישראל".

, שהרכוש הקבוע בבתי החולים כולל2004משרד הבריאות השיב בדצמבר מבנים ותשתיות וכן ציוד ומכשור רפואי שאורך חייהם למעלה משנה. משנת

( כוללים בדוחותיהם נתוני רכוש11 מ-9 ואילך מרבית בתי החולים )2002בדוחות ייכללו ותשתיות מבנים בלבד. רפואי ומכשור ציוד של קבוע

.2005הכספיים בשנים הבאות, עם הפעלתה המתוכננת של מרכב"ה ביוני לשנת .2 הממשלתיים החולים בתי של הכספיים הדוחות 2002לכל

מצורפת חוות דעת של רואה חשבון. במקצת חוות הדעת )על בתי החולים הממשלתיים בנהרייה ובפורייה ועל המרכז הרפואי ע"ש א' וולפסון( מובאתבדוח על הפעילויות את ההשקעות זוקף "בית החולים הפסקה הזאת: ההשקעות מקובלים, חשבונאות כללי פי שעל בעוד כהוצאה, במבנים האמורות צריכות להיות מוצגות במאזן כנכס בניכוי פחת שנצבר. כמו כן, בית החולים אינו ערוך לתת את המידע לזיהוי והכללת המבנים בדוחות

מספר דעת גילוי של המשולב בנוסח שנדרש כפי ותקן69הכספיים, של לשכת רואי חשבון בישראל".5חשבונאות מספר

כהוצאה קבוע ברכוש השקעות רושם החולים בית כאשר בספרי עזר, מאבדת ומעקב רישום בגינו מנהל ולא שוטפת, המדינה את היכולת לפקח על ניהולו, ויש לה קושי להבטיח את

רישום זכויותיה בנכס ואת רישומו החשבונאי התקין.

פרסם חשב משרד הבריאות דוחות כספיים לדוגמה לאותה2003בשנת לדווח על פעילותם, על בתי החולים הממשלתיים נדרשו ולפיהם שנה, על הבעלות בנושא דנים הדוחות אין התחייבויותיהם. ועל זכויותיהם לכלול את עלות הקרקע אין כי ועל המבנים, לבד מהקביעה הקרקע בדוחות. ואולם בתי החולים הנוהגים לכלול בדוחותיהם רכוש קבוע ולאבית החולים זכויות ביאור בדבר נדרשים להוסיף לרשום אותו כהוצאה, לא חכירה וזכויות מהוונות חכירה זכויות חכירה, )זכויות במקרקעין

מהוונות(. אין בדוחות דרישה לציין מיהו הבעלים של המקרקעין. כתב משרד הבריאות בתשובתו, כדלהלן: "איננו רואים צורך2004בדצמבר

בציון העובדה כי מדובר ברכוש המדינה, מכיוון שבתי החולים הנם יחידהשלטונית הנסמכת על שולחן משרד הבריאות".

355משרד האוצר

בריאות.3 תאגידי פועלים ממשלתיים חולים המשתמשים0בבתי , במקרקעין ובציוד של בתי החולים ומפיקים מהם הכנסות. תקנות יסודות

התשס"ב- בריאות(, תאגיד לפעולת )כללים קובעות2002התקציב , כספיות שהשקעות קובעות היתר ובין התאגידים, לפעילות מסגרת שהתאגיד משקיע בבית החולים )לרכישת ציוד ולפיתוח תשתיות( יהיו רכוש המדינה ולא יופיעו בדוחות הכספיים של תאגיד הבריאות כרכושו, ואולם לאהכספיים בדוחותיהם הרכוש את להציג צריכים החולים בתי אם נקבע

ולהוסיף ביאור בדבר הבעלות על הרכוש.

תאגיד בריאות הוא גוף משפטי הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות.0 הוא מוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או משתמש במתקני בית

חולים כאמור, למשל - קרנות מחקר רפואיות.

ב55דוח שנתי 356

בדוחות הכספיים לדוגמה שפרסם חשב משרד הבריאות, צוינה החלטה שלוכלכלה לענייני חברה בין היתר, שמשנת 0ועדת שרים הקובעת, 2003

ואילך יעבירו תאגידי הבריאות לבתי החולים את ההכנסות שהפיקו משימושמשילוט, אוטומטיות, ממכונות מחניונים, )הכנסות שלהם במקרקעין

ממרכזי רווחה, מאנטנות סלולריות, מהשכרת מתקנים וכד'(. משרד הבריאות השיב למשרד מבקר המדינה, כי "אכן, לא נקבע במפורש בתקנות תאגידי הבריאות שהרכוש הקבוע הנ"ל יירשם בספרי בית החולים. עם זאת, הלכה למעשה הרכוש הקבוע מנוהל בידי בית החולים ונרשם

בדוחות הכספיים של בית החולים".

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל ידרוש מבתי החולים הממשלתיים לדווח לו על כל נכסי המדינה הנמצאים ברשותם; על הדיווח לכלול את הפרטים הנחוצים לצורך מיפויכללים לקבוע וכדי אחריהם מעקב לשם הנכסים, של מלא ברורים בעניין רישומם. מכל מקום, יש לחייב את בתי החוליםלמאזן בביאור ולציין משמעיים וחד אחידים דיווח בכללי שמדובר ברכוש המדינה. על משרדי האוצר והבריאות לחייב את בתי החולים לקבוע כללים כאלה. דרישה זו מקבלת משנה תוקף

להעביר את ניהול בתי2004 באוגוסט 0נוכח החלטת הממשלההחלטה בעקבות באה זו )החלטה מנהלות לחברות החולים

שטרם יושמה(.2003קודמת של הממשלה מיולי

נכסי מקרקעין שחברות ממשלתיות משתמשות בהםהמדיניות של רשות החברות הממשלתיות

התשל"ה- הממשלתיות, החברות החברות1975חוק חוק - )להלן רשות - )להלן ממשלתיות חברות רשות שתוקם קובע, הממשלתיות(,

לחוק נקבע, בין היתר,54החברות(, והוא מפרט את תפקידיה. בסעיף ( תעקוב ברציפות אחרי הפעילות של כל אחת מן החברות5שהרשות ")

ומדיניות הכספי מצבה עסקיה, מהלך מטרותיה, הגשמת הממשלתיות, לשרים; ממצאיה על ותודיע שלה, השכר

( תבדוק את הדוחות המוגשים לה מאת חברה ממשלתית ואת החומר6) שעליו הם מבוססים, ותעיר הערותיה עליהם לחברה ולשרים". החוק אינונכסי המדינה מטיל במפורש על רשות החברות את החובה לפקח על שחברות ממשלתיות משתמשות בהם או ממונות עליהם, אולם מהסעיפיםהוא לעקוב אחר מצב עולה שאחד מתפקידי רשות החברות האמורים

הנכסים האלה.

.22.7.03 מיום 25החלטה מס' חכ/0.15.8.04 מיום 2460החלטה מס' 0

357משרד האוצר

חברות ממשלתיות משתמשות בנכסי המדינה ונוהגות בהם מנהגזכויות של מסודר רישום אין אלה מנכסים לחלק בעלים; לעתים החברות. לשימוש העברתם תנאי ושל בהם המדינה מממנת הממשלה מתקציבה השקעות בסכומים ניכרים ברכושמנהג נוהגות הן בו וגם ממשלתיות, חברות שמשמש קבוע בין זה בעניין שנוצרה המחלוקת היא לכך דוגמה בעלים. המדינה ובין "מקורות חברת המים בע"מ" )להלן - מקורות; ראונתונות הממשלתיות החברות כאשר מחמירה הבעיה להלן(. בתהליך הפרטה, והמדינה אינה מודעת לכל זכויותיה בהן, דבר

שפוגע בכוח המיקוח שלה.

ב55דוח שנתי 358

לרשות החברות אין רשימה של נכסי מדינה שחברות ממשלתיותבנכסים פי שמדובר ומשתמשות בהם, אף על בהם מחזיקות בחלקה, לפחות מומנה, שרכישתם עצום, כספי ערך בעלי מתקציב המדינה. ממילא אין לרשות החברות פירוט של נכסיםזהות על הממשלתיות החברות עם מחלוקת בעניינם שיש

שני ליקויים מהותיים שנבעו0הבעלים. הביקורת העלתה בעבר . נדל"ן שקיבלו חברות ממשלתיות מהמדינה לצורך1ממצב זה:

פעילותן לא שימש למטרה שלשמה הועבר אליהן, ולעתים אף לא נעשה בו שימוש מיטבי. במקרים כאלה היה ראוי להשיב

נעשה. לא הדבר אולם האמורים, הנכסים את .2למדינה המדינה הפריטה חברות ממשלתיות בלא שהיה לה מידע מלא על רכושן; שוויו של רכוש זה לא הובא בחשבון בעת קביעת

מחיר המכירה של החברות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות החברות ואגףהמדינה נכסי כל לאיתור מלא סקר לאלתר ייזמו החשכ"ל זכויות כל יחשוף את שבשימוש החברות הממשלתיות, הסקר כן, וירשום אותן אצל רשם המקרקעין. כמו המדינה בנכסיה החברות עם המחלוקות כל את תסדיר שהרשות ראוי דמי מהן לדרוש תשקול וכן המקרקעין בעניין הממשלתיות שימוש כלכליים בעבורם ותעגן דרישה זו בהסכמים עם החברות;ראוי הללו, בתשלומים לעמוד יכולה לא שחברה יוחלט אם

שהוויתור עליהם יוגדר כסובסידיה ויוסדר בהסכם.

, שלשם בדיקות בעניין2004רשות החברות הסבירה בתשובתה בנובמבר 2003הדיווח על הנכסים המצויים בידי החברות הממשלתיות תוקן בשנת

לחוק החברות הממשלתיות. לפי התיקון, רשות החברות רשאית55סעיף להסמיך גורם מטעמה לקבל מידע וחומר בענייני חברה ממשלתית ולעיין ברשומות ובמסמכים של החברה. כמו כן, "בכוונת הרשות לעשות שימושלרשות חיצוניים מתמחים גורמים הסמכת לשם היתר, בין זה, בתיקון שיבדקו סקרי נכסים בחברות השונות" בכפוף לקביעת כללים מתאימים ע"י

ועל אגףשר האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות המדינההחשכ"ל נכסי כל למיפוי ולדאוג זה נושא לקידום לפעול

שבשימושן של החברות הממשלתיות.

חלוקת סמכויות בין רשות החברות לחשב הכללי מדוחות ביקורת קודמים של מבקר המדינה עולה, שרק לקראת הפרטה או לקראת שינויים מבניים בחברות ממשלתיות מתקיימים דיונים נמרצים ביןלזכויות הבעלות למיפוי הנכסים, בנוגע לחברות הממשלתיות הממשלה עליהם ולשימוש בהם. בדרך כלל מדובר בנושאים שנויים במחלוקת שלא נמצא להם פתרון מיידי, וגם לאחר השינוי המבני נושא הבעלות על הנכסים

ורישומם לרוב אינו מוסדר.

.332 ועמ' 329(, עמ' 2002 )ב של מבקר המדינה52דוח שנתי ראו ב0

359משרד האוצר

ציין החשכ"ל בתשובתו, כי מקובלת עליו העמדה "שעל2004בנובמבר החשב הכללי למפות נכסים אלו" ולנקוט הליכים להחזרת אותם נכסים

כאשר "לדעת המדינה הנכס אינו שייך לחברה".כי "לרשות החברות היועצת המשפטית השיבה למשרד מבקר המדינה, תפקידים שונים לגבי החברות הממשלתיות, אך האחריות על שמירת נכסי המדינה צריכה להיות בידי החשכ"ל, וככל שמדובר במקרקעין - גם ]בידי[ מינהל מקרקעי ישראל, ועל כן המטלה האמורה צריכה להיות עליהם, ועל רשות החברות לסייע בידיהם ככל הנדרש. למיטב הבנתי, לרשות החברות הממשלתיות גם אין סמכות להסדיר את כל המחלוקות בנוגע למקרקעין

עם החברות, כאמור שם".

ב55דוח שנתי 360

, כי היעדר חלוקת סמכויות2004בעניין זה מסרה רשות החברות בנובמבר וליכולתה של הרשות לאינטרסים של המדינה נזק גרם נכונה והסדרה "להסדיר את המחלוקות באופן מהותי", ולכן "קביעת נוהל אישור משותף של החשכ"ל ו/או מנכ"ל המשרד האחראי על החברה ומנהל הרשות, בכל הנוגע להסכמים בין המדינה לבין חברה ממשלתית שיש להם השלכות על מעמד נכסי המדינה או הגשמת מטרות ויעדי החברה", תבטיח "את שקלול האינטרסים הרלוונטיים - הן להבטחת זכויות המדינה בנכסיה והן לביצוע

נכון של שינויים מבניים, הפרטה ופיקוח בחברות הממשלתיות". יצוין, שבעיית אי-חלוקת סמכויות ברורה בין רשות החברות, בין ממ"י בין והחשכ"ל בעניין נכסי מדינה שחברות ממשלתיות משתמשות בהם, צצה בעיקר בעת עשיית שינויים מבניים הדורשים חתימה על הסכמים עם חברותבתשובתה, ציינה הרשות בנכסים. הזכויות בעניין ופתרון ממשלתיות לדוגמה, שהיא לא הייתה שותפה להסכם העקרונות שנחתם בין המדינה

ואפילו התנגדה לו. משום שלדעתה, "ההסכם, כפי שנחתם,0ובין מקורות לא עלה בקנה אחד עם הצורך לקדם שינויים מבניים, מהלכי הפרטה ופיקוח נכון ולמנוע העברת זכויות מדינה לצדדים שלישיים שלא בתמורה נאותה. אינטרסים אלו הם בד' אמותיה של רשות החברות, כפי שנקבעו

תפקידיה על פי דין".

ההיקף הגדול של נכסי מדינה שחברות ממשלתיות משתמשות בהם ומנהלות אותם, ושוויים הרב של נכסים אלה מחייבים את היחידות השונות במשרד האוצר - ובמיוחד את אגף החשכ"ל,להיערך - המשפטי הייעוץ לשכת ואת החברות רשות את המבניים השינויים לקראת מיטבית מקצועית היערכות ממשלתיות, חברות של פעילות מגזרי במספר המתוכננים הכוללים גם העברת זכויות בנכסים לידי החברות. היערכות כזו מחייבת חלוקת סמכויות ותחומי אחריות בין החשכ"ל, בין רשותרשימות את לרכז מצריכה היא כן כמו ממ"י. ובין החברות הסוגיות כל את וללבן בהם הנדרשים הפרטים ואת הנכסים

המשפטיות הכרוכות בזכויות על הנכסים.

כתב החשכ"ל בתשובתו, כי בכוונתו "להרחיב את מיפוי2004בנובמבר נכסי המדינה באשר הם", לרבות בחברות הממשלתיות, והסדרים בנושא"ככל החברות הממשלתיות רשות עם בהתייעצות החשכ"ל ע"י ייקבעו

שיידרש".

הסדרת הזכויות במסגרת שינויים מבניים חוסר הבהירות בנוגע לזכויות במקרקעין שבשימוש חברות ממשלתיות.1

בא לידי ביטוי בהסדרים לשינויים מבניים שנחתמו בשנים עברו בין הממשלה ובין חברות ממשלתיות )ותיקות או חדשות(. למשל, רשות החברות ומקורות

שנים כבר מקורותדנות שבשימוש המדינה נכסי של הצגתם באופן נכסי במאזנה; בעניין הרכבת חברת ובין המדינה בין הסכם אין עדיין

המדינה שחברת הרכבת משתמשת בהם.

.365 עמ' ב,52דוח שנתי ראו ב0

361משרד האוצר

: ת ו ר ו גיבשו הממשלה ומקורות הסכם עלויות עקרוני,1993בשנת מקלבעלות מהממשלה ש"ח מיליארדי השווים נכסים להעביר בו והוחלט

יישום השינויים המבניים במשק המים . מאז ועד0חברות שיוקמו בתהליך נחתמו ביניהן עוד הסכמים. 2002

סעיף לפי מגישה, שמקורות הכספיים החברות33בדוחות לחוק הממשלתיות, היא מציגה את המוביל הארצי כנכס, אף על פי שההשקעות

בו מומנו במלואן מתקציב המדינה. רשות החברות

.362עמ' ב, 52בדוח שנתי ראו 0

ב55דוח שנתי 362

פנתה למקורות כמה פעמים בעניין ההצגה הלא נאותה בדוחות הכספיים,אולם עד היום טרם הוסדר הנושא. צוין, כי עמדת מקורות נגד טענות2004בתשובת רשות החברות מנובמבר

הרשות מסתמכת בעיקר "על הסכם שנחתם עם המדינה. לטענת חברתההנאה טובות את לה הקנה ההסכם שלה, החשבון ורואה מקורות הכלכליות, באופן שאיפשר לה להציג את נכסי המדינה )המוביל הארצימדינה, כנכסי ולא מקורות של כנכסים אחרים( מהותיים מים ומפעלי

המופעלים על ידה בנאמנות עבור המדינה". ( ציין מבקר המדינה, כי "מחלוקת זו נובעת ממערכת333ב )עמ' 53בדוח

יחסים מיוחדת בין המדינה ובין חברה ממשלתית והיא ממחישה את הצורך לשקול כללי דיווח מוסכמים שיקבעו מסמרות בעניין רכוש המדינה לעומת

רכוש התאגיד". בשנת הוסף החברות הממשלתיות רשות לחוק חקיקה 2003בתיקוני

ב. לפי התיקון, רשות החברות רשאית להורות לחברה ממשלתית33סעיף על דרך ההצגה של פרטים בדוחות הכספיים, ואם "חלקה הרשות על דרךאחר שהחברה הממשלתית דוח בכל או כספיים בדוחות פרטים הצגת נדרשת להגישו לפי כל דין, רשאית היא, אם ראתה כי אינטרס ציבורי מחייבהמחלוקת את ולתאר הרשות עמדת את לגלות לחברה להורות זאת,

בדוחות, להנחת דעת הרשות"."חילוקי2004מקורות ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר

הדעות עם הרשות אינן על הבעלות אלא על אופן הרישום בספרי החברה.חברות על החלים החשבונאות כללי פי על בספריה רושמת החברה

עסקיות פרטיות".

החשכ"ל מציג בדוח הכספי של המדינה את ההשקעות בחברות ממשלתיות לפי חלקה של המדינה בכל אחת מהן. הוא מתבסס על הנתונים בדוחות הכספיים של החברות הממשלתיות, אך בד

ל- הכספי בדוח ואומר מסתייג הוא "לא31.12.03בבד כי , נעשתה לצורך עריכת הדוח כל בדיקה מצד החשב הכללי לוידוא הנתונים והם לקוחים כלשונם מהדוחות הכספיים של החברות…של שונות מחלוקות בדבר לתיאורים במיוחד נכון האמור כן, סביר להניח כי גורמי שלטון שונים. יתר על החברות עם מבקר משרד לדעת מסכימה". המדינה אין מהדברים לחלק המדינה, הסתייגות זו של החשכ"ל מצביעה על הצורך הדחוף להסדיר את המחלוקות בין המדינה לבין החברות הממשלתיות ומכל מקום לתת להן ביטוי הולם בדוחות הכספיים של החברות שישקף את המצב לאִמתו ולא עמדה חד צדדית. הדבר חשוב

במיוחד כשמדובר בחברות ציבוריות שנסחרות בבורסה.

נמצא, שכאשר משתנה מעמדן המשפטי של יחידות ממשלתיות ושל.2 חברות ממשלתיות, הממשלה חותמת על הסכם עקרונות שבו רק קווים מנחים בעניין המקרקעין שהן משתמשות בהם. סלע המחלוקת בין המדינה ובין החברות הוא השימוש בנכסים והבעלות עליהם. להלן שתי דוגמאות

לכך:

363משרד האוצר

: ל א ר ש י ת ב כ הוקמה חברת הרכבת והייתה לחברה1998בינואר ר17.12.0. ב-0 לא הייתה החברה פעילה2003ממשלתית, אולם עד תחילת

(, התשס"ג-11 התקבל בכנסת חוק רשות הנמלים והרכבות )תיקון מס' 2 )להלן - חוק רשות הנמלים והרכבות(, ובו הופרדה הרכבת מרשות2002

הנמלים על ידי העברת הפעילות שלה מרשות הנמלים לחברת הרכבת. ב- החלה חברת הרכבת לפעול כחברה ממשלתית עצמאית. בתיקון1.7.03

האמור לחוק רשות הנמלים והרכבות נקבע, בין

בעניין זה ראו גם בפרק על הפרדת הרכבת מרשות הנמלים בדוח זה.0

ב55דוח שנתי 364

ובין180היתר, שבתוך בין המדינה ייחתם הסכם התיקון יום מפרסום חברת הרכבת בעניין העברת זכויות במקרקעין.

לחוק,2004באפריל בתיקון שנקבע המועד לאחר חודשים כעשרה , נחתם הסכם עקרונות )להלן - ההסכם( בין המדינה ובין חברת הרכבתשנועדו במקרקעין זכויות והעברת במקרקעין שימוש זכות מתן בעניין יישארו קניין לשמש את חברת הרכבת. בהסכם נקבע, שכל המקרקעין המדינה שם על הזכויות רישום את תשלים הרכבת וחברת המדינה,

יום180במקרקעין בתוך חמש שנים מההסכם הזה. עוד נקבע שבתוך רשימות פי על מפורטים ייחתמו הסכמים על ההסכם ממועד החתימה

)ספטמבר הביקורת סיום עד הסכמים2004המקרקעין. נחתמו לא ,) מסר החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי2004מפורטים כאמור. בנובמבר

על פי הנחיתו, נקבעו בהסכם מנגנונים לשמירת זכויות המדינה בנכסיםונקבע אופן השימוש של חברת הרכבת בנכסים.

: ץ " החליטה הממשלה להקים חברה שתמלא את2003באוגוסט מעהחברה התחבורה. במשרד סמך יחידת שהייתה מע"ץ, של תפקידיה

טרם הסדירה2004. נמצא, שבנובמבר 1.1.04נרשמה ברשם החברות ב-שמע"ץ הנכסים רישום ואת במקרקעין הזכויות נושא את הממשלה השתמשה בהם. במשרד התחבורה ובמע"ץ לא היה פירוט של המקרקעין ושל הנכסים האחרים שמע"ץ החזיקה והשתמשה בהם, אף על פי שמדובר

בנכסים בעלי ערך רב.המדינה מבקר למשרד השיב התחבורה משרד של הפנימי המבקר

, כי הסכם מקרקעין בעניין הסדרת נושא הזהויות ורישום2004באוקטובר נכסים בין המדינה לבין מע"ץ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, נמצא באותה עת בשלב של טיוטה, ו"להערכתנו, תוך חודש יושלם וייחתם ההסכם הנ"ל להסדרת נושא הזכויות ורישום הנכסים". בתשובת החשכ"ל

נמסר שאגף הדיור הממשלתי פעל למפות את נכסי מע"ץ2004בנובמבר מע"ץ בהסכם זכויות… שימור מנגנוני ו"נקבעו לחברה תהפוך בטרם זכויות המדינה את מנגנונים המגדירים זה ובכלל בימים אלה המתגבש

ונכסים ואת אופן השימוש … בנכסים אלו".

זכויות על ומלא מדויק מידע המדינה, מבקר משרד לדעת המדינה במקרקעין שחברות ממשלתיות משתמשות בהם, תיאורהשימוש ותנאי ואופיו( )מידתו במקרקעין שנעשה השימוש המסחריים )החכרה או הכשרה או דמי שימוש אפסיים, חלקייםלשם בצורה אמינה שוויין לצורך הערכת חיוניים או מלאים( קבלת החלטות, למשל על הפרטה. כמו כן, בהיעדר מידע על כל נכסי המדינה אין החשכ"ל יכול להציג במאזן המדינה את

המצב המדויק של כל נכסי המדינה.

365משרד האוצר

העברת נכסים לרשויות סטטוטוריות, ניהולם ורישומם לעתים, מוקם על פי חוק תאגיד שהוא אישיות משפטית עצמאית )להלן - רשות או רשות סטטוטורית( לשם מילוי תפקידים ממלכתיים או ציבוריים. לפי החוקים הנוגעים לעניין מקימים את הרשות ומעבירים לה, בין היתר, נכסים מהמדינה. הנכסים כוללים מקרקעין ורכוש אחר ולכולם שווי כספיהבעלות, נושאי את להסדיר חשוב המדינה, מבקר משרד לדעת רב. עם הקמת אלה נכסים ותנאי השימוש המסחריים של הניהול הרישום,

הרשות החדשה ולא לאחר מכן. להלן דוגמאות לכך:1. : ת ו ק י ת הע ת ו ש לחוק רשות העתיקות, התשמ"ט-28בסעיף ר

, נקבע כי "נכסי המדינה שהיו ערב תחילתו של חוק זה מוחזקים בידי1989יועברו והתרבות[ החינוך שבמשרד והמוזיאונים העתיקות ]אגף האגף

לרשות… תנאי ההעברה ייקבעו בהסכם בין הרשות לבין הממשלה".

ב55דוח שנתי 366

צוין, כי "רכוש קבוע2002בדוחות הכספיים של רשות העתיקות לשנת אחר ורכוש החינוך ממשרד הקמתה ביום שהתקבל הרשות בשימוש

יום כתרומה מוצגים בשווי סמלי". הרשות לא31.12.96שהתקבל עד הם ומי המשפטי מעמדם מה ציינה לא הנכסים, רשימת את פירטה

הבעלים שלהם ולא הציגה את ערכם. 2. : ר א ו ד ה ת ו ש על פי חוק רשות הדואר,1986הוקמה בשנת ר

האוצר,1986התשמ"ו- שר באישור בהסכם, "מותר, כי קובע, החוק . להעביר לרשות את זכויות המדינה, כולן או חלקן, בנכסים שעמדו לרשותו

של משרד התקשורת לצרכי השירותים אשר יינתנו בידי הרשות".חתמו שר האוצר ומנהל רשות הדואר על הסכם להעברת1987בשנת

בכ- זכויות הדואר לרשות הממשלה העבירה ובו נכסי450הנכסים, מקרקעין. בכמחצית מהם העבירה זכויות חכירה לדורות, וביתר - זכויות שכירות לתקופות שונות. זמן קצר לאחר חתימת ההסכם נתגלעו חילוקי דעות בעניינים אחדים, זכויות רשות הדואר בנכסים, תשלום דמי החכירה,

ועוד. בשנת 0רישום הזכויות בממ"י החליטה הממשלה להפוך את2003 רשות הדואר לחברה ממשלתית.

כתב החשכ"ל בתשובתו, כי "לשם חתימת הסכם הנכסים2004בנובמבר מן הנכסים כל אחד הצפוי עם חברת הדואר, בוצע רישום מפורט של כנספחים בהסכם… ישולבו ואלה המועברים לחברה במסגרת ההסכם,

חלק מן הנכסים לא יועברו לחברת הדואר ויוותרו בידי המדינה". 3. : ר ו ד י ש ה ת ו ש ,1965 לחוק רשות השידור, התשכ"ה-26סעיף ר

קובע, כי "הממשלה תעמיד לרשות הרשות את כל הנכסים הנמצאים בידי מתקניהם וציודם, אם עלקול ישראל ואת האולפנים של קול ישראל על

זכויות הקניית ידי על ואם אחרת, בדרך בעלות העברת או מכר ידי בנכסים… הכל בהתאם לתנאים שייקבעו בהסכם בין הממשלה לבין הועד

, ועל פי טיוטת2004המנהל". הסכם נכסים כזה לא נחתם עד אוגוסט "ההסדר הפורמלי של העברת2002הדוחות הכספיים של רשות השידור ל-

הנכסים ייעשה במסגרת פרויקט קריית רשות השידור". יתרת שווי הפרויקט מיליון ש"ח. יצוין כי101המוצגת בדוחות הכספיים של אותה שנה הייתה כ-

נוהגת רשות השידור לרשום כהוצאה, יתר ההשקעות ברכוש קבוע את ולפיכך הן אינן מקבלות ביטוי במאזנה.

החליטה הנהלת רשות השידור, להקים קריה לרשות ולרכז1992בשנת . לשם כך החליטה0בה את יחידות הרשות הפזורות בכמה אתרים בירושלים

הישן. הנדל"ן שבידי רשות 'שערי צדק' בית החולים לרכוש את מתחם השידור היו אמורים לשמש מקור עיקרי למימון פרויקט הקריה, שעלותו

בכ-1996נאמדה בשנת דין שהעסיקה81 ועורכי דולר. שמאים מיליון רשות השידור לשם מכירת הנדל"ן ולשם השבחתם המוקדמת, גילו, שחלקהמקרקעין, רישום בלשכות רשומות אינן בנכסים המקרקעין מזכויות ולאחדים מהמקרקעין אין אפילו מסמך המעיד על זכויותיהם. מלבד זאתנכס השידור רשות לרשות העמידה הדין, שהמדינה מעורכי אחד גילה שרכשה מחברה פרטית. אותה חברה רכשה את הנכס מהרשות לפיתוח,אולם הנכס עדיין רשום בלשכת רישום המקרקעין על שם הרשות לפיתוח.

.289(, עמ' 2003 )א של מבקר המדינה53דוח שנתי ראו 0.822(, עמ' 1997 ) של מבקר המדינה47דוח שנתי ראו 0

367משרד האוצר

הסבירה רשות השידור בתשובתה למשרד מבקר המדינה,2004בדצמבר בשימושה המצויים המקרקעין מנכסי באחד המקרקעין זכויות שרישום

כי שרשרת העסקאות שהחלה בשנת לא נרשמה כראוי.1957העלה, בחלוקת2004באוקטובר הדנה מתאר תכנית בדבר הודעה פורסמה

הנכס האמור, שלאחר אישורה יהיה אפשר לסיים את הליך העברת הזכויות בו ולרשום את חלקה של מדינה ישראל בו על שם המדינה. עוד כתבה

בתשובה, כי "לאחרונה החליטה רשות השידור על ביטול

ב55דוח שנתי 368

נכסי המקרקעין על שם רישום לפיכך משיסתיים פרויקט שערי צדק… בהסכם הזכויות להעברת הרשות מטעם פעולה תחל ישראל… מדינת

לשמה של רשות השידור".

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר והרשויות הסטטוטוריות ייזמו סקר למיפוי נכסי המדינה שהעמידה המדינהבנכסים הזכויות רישום ראוי שאת כן, כאמור, כמו לרשויות. למדינה, הרשויות בין בהסכם שייקבע כפי הממשלה, תסדיר לפני שיוקמו רשויות סטטוטוריות חדשות; ראוי שגם את רישום הנכסים של הרשויות הקיימות תסדיר הממשלה בהקדם, לפני שיהפכו לחברות ממשלתיות )כגון רשות הדואר( או יופרטו. לשם כך יש לקבוע איזה גוף )משרד האוצר או ממ"י( יטפל בהליכים

האמורים.

, כי לאור ממצאי סקר הנכסים והמלצות2004החשכ"ל ענה בנובמבר הביניים הוא פועל לערוך מיפוי מוקדם של הנכסים שיועמדו לרשותן שלהודיע שהוא הוא רשויות סטטוטוריות במסגרת הסכם העברת הנכסים. "יקבע נהלים ואחראים לטיפול בסוגיות המצוינות בטיוטת המבקר וייתן לכך

ביטוי בהוראות התכ"ם, החלטות ממשלה או בכל דרך אחרת שתידרש". היועצת המשפטית השיבה למשרד מבקר המדינה, כי "לא ברור מדוע יש להטיל את האחריות למקרקעין שבבעלות המדינה על משרד האוצר. נושאוככל שנושא המקרקעין עולה זה הינו באחריות מינהל מקרקעי ישראל אגב הקמת רשות סטטוטורית או חברה ממשלתית או אגב הפרטה של גוף

כאמור, הרי שהדבר נעשה בשיתוף פעולה בין משרד האוצר לממ"י".

נוכח האמור לעיל, יש מקום להבהיר בתקנות איזו יחידה ממונהומה סמכויותיה מה המדינה, ניהול המקרקעין שבבעלות על סמכויות החשכ"ל וממ"י או רשות החברות בהעברת זכויות על

נכסי מדינה לרשויות סטטוטוריות או לחברות ממשלתיות.

דירות ומגרשים שהאפוטרופוס הכללי מנהלהמשפטים, במשרד פועל האפוטרופוס( - )להלן הכללי האפוטרופוס ומנהל נכסים, בעיקר נכסי מקרקעין, משני סוגים: נכסי נעדרים ועזבונות ונכסים שהוא מטפל בהם מתוקף היותו כונס הנכסים הרשמי של מדינת

)להלן -1978)ג( לחוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-15ישראל. סעיף חוק האפוטרופוס הכללי(, קובע שאם נכס מנוהל לפי החוק הזה חמששאין האפוטרופוס, מאת דוח בשל המשפט, בית ושוכנע שנה, עשרה הצדקה להמשיך לנהלו, בית המשפט רשאי לצוות שהאפוטרופוס יעבירזכויות הקניין בנכס למדינה. בתקנות האפוטרופוס הכללי )סדרי דין את

לקניין המדינה1978וביצוע(, התשל"ח- נכס להעביר כי בקשה נקבע , תוגש על ידי האפוטרופוס, והמשיב בבקשה יהיה שר האוצר או מי שנתמנה

על ידו.

369משרד האוצר

מרשימות שהעבירה חברת ענבל למשרד מבקר המדינה עולה, שבשנתמנהל2004 שהוא מקרקעין נכסי )לרבות מבנים האפוטרופוס ביטח

מיליון דולר. 34.7מתוקף היותו כונס הנכסים הרשמי( ששוויים כ- לאחר רישום נכס על שם המדינה, מעביר האפוטרופוס מגרשים ומקרקעין

נקבע נוהל בין1997לא מבונים לממ"י על פי נוהל הקיים ביניהם. בשנת החשכ"ל לאפוטרופוס בעניין דירות שהפכו לקניין המדינה, ונקבע בו, בין היתר, כי "משרד האוצר באמצעות החשב הכללי החליט, משיקולי מדיניות, להוציא למכירה את דירות המגורים שהועברו לקניין המדינה באמצעות

האפוטרופוס הכללי, מבלי

ב55דוח שנתי 370

לגרוע מאחריותו הכללית של משרד האוצר לפעולה הזו. משרד האוצר יעניק לאפוטרופוס הכללי כתב הרשאה מיוחד למכירת דירות המגורים, לפי

רשימה שיעביר לו האפוטרופוס הכללי מעת לעת". מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם האפוטרופוס עולה, כי בדצמבר

ונכסי2004 כספיים נכסים האוצר רשימות של לראשונה משרד ביקש שנה. הבקשה הוגשה בעקבות15מקרקעין שהאפוטרופוס מנהל יותר מ-

הכספים לשנת הכלכלית המדיניות חוק הצעת )תיקוני2005גיבוש , שבה נכללה הצעה לתקן את חוק האפוטרופוס2004חקיקה(, התשס"ה-

שנה יהיה האפוטרופוס חייב להעביר לקניין15הכללי ולקבוע שבחלוף נכסים כספיים שאינם נכסים של נספי שואה בלא צורך באישורו0המדינה

האפוטרופוס שהכין מקרקעין נכסי של ברשימות המשפט. בית של במסגרת זו לא נכללו נתונים על סוג הנכסים )מגרש, דירה בשכירות, דירה בדמי מפתח וכד'( ושוויים. עוד עולה מהבירורים, כי אגף החשכ"ל טרםהסדיר את תהליכי הדיווח והרישום של נכסים אלה בין האפוטרופוס לבינו.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לבחון את הצורך לרשום במאזן המדינה את הנכסים שכבר עברו לקניין המדינה; כן ראוילהתחיל הצורך את האפוטרופוס עם יבחן האוצר שמשרד הנכסים את המדינה לקניין להעביר כדי הדרושים בהליכים

שנה. 15שהאפוטרופוס מנהל יותר מ-

זכויות המדינה במקרקעין של מוסדות ציבוריסודות התקציב קובע כללים לתמיכות כספיות שנותנים3סעיף א בחוק

משרדי ממשלה למוסדות ציבור. מדובר במוסדות שעוסקים בנושאי חינוך,מוסד המקבל קובעות שעל הוראות התכ"ם וכד'. דת בריאות, רווחה, המשרד כלפי התחייבות על לחתום מבנה הקמת לשם כספית תמיכה הממשלתי התומך, ולפיה "במקרה של פירוק ועל פי דרישתנו, יועבר חלקללא תמיכתכם, בעזרת שנרכשו במקרקעין/הנכס, הזכויות של יחסי ושלא אנו מתחייבים, שלא להעביר תמורה, לבעלות המשרד התומך… בנכס שנרכשו או הגוף במקרקעין, זכויות להתחייב להעביר לאחר את בעזרת תמיכתכם, אלא לאחר שתימסר הסכמתכם מראש ובכתב לאגףזיקת כי נרשום בפנקס המקרקעין רישום המקרקעין… הננו מתחייבים,

הנאה לטובת הציבור". עוד קובעות הוראות התכ"ם, שהמוסד הנתמך יצרף להתחייבות ייפוי כוח ויירשם בו כי "אנו מייפים את כוחה של מדינת ישראל באמצעות מינהלולרשום את השעבודים ידו, לעשות ישראל, או מי שייקבע על מקרקעי ידי על שנרכש במקרקעין/בנכס הנאה זיקת אזהרה, הערת הבאים: זיקת הנאה או ועדת התמיכות רשאית לפטור מוסד מרישום התמיכה".

בדברי ההסבר להצעת החוק צוין, כי לפי הערכת האפוטרופוס יועברו לקניין0 מיליון700 מיליון ש"ח ל-600המדינה נכסים )בעיקר מזומנים( בהיקף שבין

ש"ח.

371משרד האוצר

גדול מרבע ממחיר הרכישה או אינו הערת אזהרה אם שיעור התמיכה ההקמה.

לדברי סגן החשכ"ל, לא נעשה מעקב אחר רישום השעבודים. בעבר היה משרדו מקבל הודעות על רישום שעבודים, אבל משום שלא הייתה מערכת

ממוחשבת שתקלוט את כל הנתונים, לא נעשה

ב55דוח שנתי 372

אתם דבר, ומוסדות ציבור שקיבלו תמיכה ממשלתית הפסיקו לשלוח לומידע. למעשה, הוראת התכ"ם האמורה לא נאכפת.

שנבנו בנכסים המדינה זכויות את להבטיח נועדו השעבודים סכומים בהקמתם השקיעה שהמדינה לאחר הציבור לתועלת ניכרים מתקציבה. בהיעדר בקרה קבועה על מימוש ההתחייבותרישום הזכויות בלשכת רישום ועל בהוראות התכ"ם הנדרשת המדינה של הקניינית זכותה את לעגן אפשר אי המקרקעין בנכסים האלה, ואי אפשר לוודא שהנכסים לא ישרתו גורמים אונתנה המדינה את היעדים שלשמם מטרות שלא תואמים את

התמיכות.

טובין )למעט מקרקעין( שמשרדי ממשלה מנהליםהגדרות טובין לפי הוראות התכ"ם ולפי הנחיות האוצר

מדי שנה בשנה רוכשים משרדי הממשלה טובין במיליארדי ש"ח. מקצתםיותר המשרדים את לשמש מיועדים וחלקם שוטפת, לצריכה מיועדים

נרשמו כל ההוצאות עבור רכישת הטובין בתקציב2003משנה. עד שנת המדינה בשנה שבה נעשו, ועל רובן המכריע לא דווח בדוח הכספי של

שפורסם בספטמבר 31.12.03הממשלה. בדוח הכספי ל- , הוצגו2004 לראשונה יתרות אחדות )שבהן סכומים מועטים( של רכוש קבוע )בעיקר

.0כלי רכב( ושל מלאינכס6פרק כל - טובין בהוראות התכ"ם מגדיר את המושגים הבאים:

למינֵהו למעט מקרקעין; מלאי - טובין באחסנה )שטרם נמסרו לשימוש(;כל יחשבו "כאינוונטר ההוראות לפי )אינוונטר(. בשימוש טובין - מצאי וכו' שהם בני קיימא, הטובין לשמוש שהם ריהוט, ציוד, כלים, מכשירים שהועמדו לרשות היחידות הצורכות, או העובדים באופן קבוע". הוראות

( ובנושא ניהול טובין לשימוש )פרק18התכ"ם בנושא ניהול מחסנים )פרק ולא עודכנו מאז. הן אינן מפורטות דיין, וחסרות1960( פורסמו בשנת 19

בהן הנחיות ברורות כיצד לנהל את הטובין וכיצד לרשום אותם. ההוראות מתמקדות בניהול לוגיסטי ואינן מפרידות בין נכס שהוא רכוש קבוע ובין

נכס שהוא רכוש מתכלה. הוראות התכ"ם מבחינות בין מלאי למצאי ואין התאמה בינן ובין הוראה

בהוראות לחשבונאות ממשלתית. שתי הוראות אלה3 והוראה מס' 2מס' אינן מבדילות בין מלאי למצאי, אלא מגדירות מושגים כגון נכס, רכוש קבוע

ומלאי.

בדוח הכספי מובאים פירוט של הרכוש הקבוע המוצג בדוח והערה:6בביאור 0הממשלתי הדיור במינהל מרכב"ה מערכת מתוך נלקחו הרכוש "ערכי ובמינהל הרכב שבמשרד האוצר". הרכוש המצוי במשרד המדע וביתר יחידותהעבודה של ההטמעה את עת באותה השלימו שכבר האוצר משרד

במרכב"ה, לא הוזכר בביאור.

373משרד האוצר

ציין החשכ"ל, כי "בידי2004בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 'מכירות' בנושא: שהוכנו חדשים ופרקים נהלים משקי לפיקוח היחידה כן, כמו הקרובים. בשבועות יאושרו הפרקים ועודפים'. בלאי ו'ניהול הושלמה עריכת טיוטת פרק תכ"ם ל'ניהול מלאי ומצאי' שאמור להחליף

ו-18את פרק בתכ"ם הישן. בימים אלו שוקדים לעשות התאמה בין19 ומצאי במערכת מרכב"ה". טיוטות של ניהול מלאי וסדרי הפרק החדש

ההוראות האמורות צורפו לתשובת החשכ"ל.

ב55דוח שנתי 374

היעדר מערכת ממוחשבת כוללת שלח סגן החשכ"ל חוזר לחשבים ולמנהלי היחידות למשאבים1991במרס

ניהול מלאי/מצאי "מיחשוב מערכות בנושא חומריים במשרדי הממשלה לפעול עתידה הממשלה שבמשרדי נכתב, בחוזר הממשלה". במשרדי להכין הנמענים ועל ומצאי, מלאי לניהול ממוחשבת לוגיסטית מערכת

מפרט דרישות לצורך התאמת המערכת שלהם למערכת החדשה. הביקורת העלתה, שבמשך השנים רכש כל משרד לעצמו תוכנה לניהולבכל אחידה תוכנה הותקנה לא בתחזוקתה. והשקיע במחסנים הטובין משרד )כגון המרכב"ה עם לעבוד שהחלו משרדים הממשלה. משרדי את מנהלים הם וכיום שרכשו התוכנה בעזרת לעבוד הפסיקו האוצר(

יצוין שב- זאת, התקשר משרד התחבורה2002נכסיהם במרכב"ה. עם אלף ש"ח לשם הקמת מערכת שתמפה את כל120בחוזה בסכום של כ-

מיטלטליו. ככל הנראה לא תחובר המערכת הזו למרכב"ה. כתב משרד התחבורה בתשובתו, כי "ביצוע פרויקט מקיף2004בנובמבר

נכסי על ופיקוח ניהול של ויעיל מיטבי לניהול הנוגע בכל מתחייב זה ממוחשב נתונים' כ'בסיס התחבורה משרד את לשמש ואמור המשרד

ומאורגן בכל התקשרות עתידית במסגרת פרויקט המרכב"ה".

לניהול הטובין ובהיעדר דיווח בהיעדר מערכת מחשוב אחידה לוודא יכולה הממשלה אין המלאי יתרות על ועדכני מרוכז הגדולות שהיא היתרון שיש לה ברכישות הטובין שניצלה את כן, בהיעדרן אין עושה, לשם הוזלת המוצרים הנרכשים. כמו ואינה למשנהו מיותרים ממשרד אחד טובין לנייד יכולה היא בבד ובד יכולה להחזיק בכמויות המלאי הנדרשות לפעילותה

להקפיד על ייעול וחיסכון.

היערכות2004בנובמבר "על החליט כי בתשובתו, החשכ"ל הודיע אירגונית חדשה ובמסגרתה על הקמת מינהל הרכש הממשלתי העוסקיםמרכב"ה. פרויקט במסגרת חדשה רכש מערכת בבחינת אלה בימים ברכש הקשור המידע את תרכז העתידית המערכת ראשונית, מבדיקה ותהווה כלי חשוב גם למשרדים וגם למקבלי ההחלטות במשרד האוצר… מידע מלא בנושא מלאי יתקבל עם השלמת תהליך הטמעת המערכת בכל

המשרדים".

הגדרת המלאי מגדירה מלאי "נכס מוחשי המהווה3הוראה לחשבונאות ממשלתית מס'

.2. חומרים או חומרי עזר לצריכה בתהליך של ייצור; 1אחד מאלה: .3חומרים או חומרי עזר לצריכה או להפצה בתהליך של מתן שירותים;

נכס המוחזק לשם מכירה או הפצה במהלך הפעילות השוטפת". בהוראהדוגמאות למלאי במגזר הציבורי: תחמושת, מחסני מצרכים, חלקי כמה ונכסי קרקע וכן קבוע רכוש להגדרת עונים שאינם ומתקנים חילוף

דלא-ניידי המוחזקים לשם מכירה.

375משרד האוצר

ספירות מלאי בהוראות התכ"ם שפורסם בשנות השישים, שעניינו "ביקורת מלאי18פרק

תקופתית" קובע, ש"מנהל כללי של משרד או ]של[ יחידת סמך ימנה בסוף כל שנת כספים ועדה לביקורת הטובין למלאי במחסנים". מכוח הוראה זו סגן החשכ"ל נותן בסוף כל שנה הוראת שעה לחשבים, למנכ"לים ולמנהלי משאבים חומריים במשרדי הממשלה, ולפיה על כל משרד ממשלתי להגיש

עד סוף מרס דוחות ספירות מלאי למחלקה לפיקוח משקי.

ב55דוח שנתי 376

של לשכת רואי חשבון מחייב את רואה החשבון המבקר1גילוי דעת מספר ,1992להיות נוכח בעת ספירת המלאי. חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-

קובע שהמבקר הפנימי ממונה, בין היתר, על בדיקת ניהול הנכסים ועלהרכב הוא מה קובעת האמורה השעה הוראת הרכוש. שמירת דרכי יחידת על הממונה ונציג המשרד חשב נציג מלאי: לספירת הוועדה משאבים חומריים, שאינו עובד במחסן שהביקורת נעשית בו. בהרכב הזה

אין נציג של גוף מבקר.

, כשלושה חודשים לאחר המועד שנקבע2004נמצא, שעד יוני לשנת המלאי ספירות של הדוחות למחלקה2003להגשת

יחידות )מהן 37לפיקוח משקי, רק של משרד הבריאות(26 יחידות ממשלתיות הגישו את הדוחות. הסכום הכולל של90מכ-

ערך המלאי שנרשם בדוחות שהגישו היחידות האמורות היה כ-לצריכה139.4 טובין מכילים והמחסנים הואיל ש"ח. מיליון

והואיל קבוע, רכוש וגם מתכלה( רכוש )כלומר שוטפת היתרה ביניהם, להבחין המחסנאים את הנחה לא והחשכ"ל מתכלה רכוש שהם טובין שווי גם מייצגת האמורה החלקית )נייר, דיו למדפסת, כלי כתיבה( וגם שווי טובין שהם רכוש קבוע

)מחשבים, שולחנות ועוד( המאופסנים במחסנים.

המרכזית של1973בשנת "היחידה כי בהוראת תכ"ם, קבע החשכ"ל הממונה על המשק הממשלתי בחשב הכללי תתרכז בפיקוח עליון, הכוונה, הדרכה, והפעלת מעקב אחרי ביצוען של ההנחיות וההוראות. האחריות על ניהול ענייני המשק, השירותים והמחסנים… מוטלת על המשרדים עצמם".את בהדרגה להעביר ואילך חדלו משרדי ממשלה אחדים שנה מאותה

בדיון בנושא משק1997הדוחות של ספירות המלאי ליחידה האמורה. ב- ממשלתי קבע החשכ"ל שהיחידה "תפסיק לבצע ביקורת במחסנים".

לדעת משרד מבקר המדינה משקבע החשכ"ל שהאחריות עלבהוראות לעגן עליו המשרדים, על מוטלת המחסנים ניהול במשרדים, המלאי ספירת על לו לדווח החובה את התכ"ם ולאכוף את ביצועה הן לשם מילוי תפקידו, ניהול נכסי המדינה,

והן לצורך הצגת כל הנתונים האלה במאזן המדינה.

ספריות משרדי ממשלה מנהלים ספריות, שבהן מוחזקת בעיקר ספרות מקצועית.

1.5לעתים שווי הספריות רב: ספריית משרד החוץ, למשל, מוערכת בכ- מיליון דולר )זהו ערך הכינון שלה(. לדברי חתמת רכוש וחבויות בחברתבזכות רב שערכן ספריות להם שיש ממשלתיים חולים בתי יש ענבל, כלל מוצגות אינן הספריות בהן. המוחזקים חשובות ועבודות מחקרים בדוחות הכספיים של בתי החולים הממשלתיים. החשכ"ל לא קבע הוראות)פחת(, הכנסה מס תקנות רישומן. ובדבר ספריות ניהול בדבר תכ"ם

)והפחת הוא 1941 רכוש קבוע היא קובעות שספרות מקצועית 15% לשנה(.

377משרד האוצר

הנכסים2004בנובמבר מיפוי "במסגרת כי בתשובתו, החשכ"ל כתב וקביעת האחראים יתייחס החשב הכללי גם לנושא הסיפריות".

שמירה על הטוביןרב רכוש מצוי ובמפעלים העסקיים ביחידות הסמך במשרדי הממשלה, ויקר. בהוראות התכ"ם לא נקבע על מי מוטלת האחריות לשמירת הרכוש -ואילו - הממשלתית היחידה מהנהלת אחר עובד על או החשכ"ל על

פעולות נדרש האחראי לעשות לשם כך. הוראות התכ"ם דנות רק בכמה

ב55דוח שנתי 378

נושאים: הן קובעות שהסמנכ"ל לאמרכלות ממונה על מכשירי רדיו טלפוןבבתי שמותקנים המשרד של הפקסימיליה מכשירי ועל )רט"ן( ניידים "רכוש הסימון יימצא המכשיר שעל לוודא צריך הממונה העובדים. ממשלתי", עליו לנהל רישום מסודר של המכשירים, לבטח אותם, לתחזק אותם ולעשות בדיקת מצאי פעם בשנה. כמו כן, לפי הוראות התכ"ם בעניין מערכות מידע ממוחשבות, על יחידות אגף מערכות מידע בכל משרד להכין נהלים פנימיים ל"בקרת מתקנים" ולאבטחה פיזית שלהם ולמנות לשם כך

עובד בכיר.

יקבע את הראוי שהחשכ"ל מן משרד מבקר המדינה, לדעת )קרי מקרקעין שאינו הממשלתי הרכוש ניהול על הממונה הטובין( ועל שמירתו ואת הפעולות שהממונים נדרשים לעשות;הדיווח הכספי לצורכי להיכלל עדכון הרישומים באלו צריכים

ועדכון המצאי.

ביטוח הטובין הוראות התכ"ם העוסקות בביטוח במשרדי הממשלה קובעות, שבכל.1

נושאי בכל החשב, עם בתיאום שיעסוק, עובד המנכ"ל ימנה משרד הביטוח. לדברי חתמת רכוש וחבויות בחברת ענבל, משרדים רבים לא מינו עובד כזה, והאחריות לביטוח הרכוש בהם מתחלקת בין כמה עובדים, ובהם

החשב ומנהל משאבים חומריים. בתנאי הכיסוי )פוליסה( שמנפקת הקרן הפנימית נקבע, שעל כל יחידה.2

נקבע לא אולם רכושה, על לשמור כדי סבירים באמצעים להשתמש על לשמור כדי להשתמש המשרדים על מיגון אמצעי באילו מפורשות במחסן הטובין כיצד לשמור על אין הנחיות המורות הרכוש הממשלתי. נקבעו הוראות המחייבות התקנת סורגים לשם לא לו. בתכ"ם ומחוצה שמירה על הטובין. לעומת זאת, בנושא אבטחה פיזית של מערכות מידע ממוחשבות הוראות התכ"ם קובעות, כי "יש לבחון התקנת סורגים לחלונות החדר, בו מותקן הציוד, וסביב המזגנים. דלתות החדר… חייבות להינעל בהיעדר מפעיל מורשה". לדברי חברת ענבל, יש שונות ברמת המיגון של

המשרדים והיחידות השונות, שחלקם אינם ממגנים את רכושם כלל. ציין מנכ"ל חברת ענבל בתשובתו, כי הקרן הפנימית אינה2004בנובמבר

היחידות, בין הגדולה השונות בשל אלה אמצעים רשימת מפרסמת ופרסומה הוא תפקידו של קב"ט היחידה.

פרמיה קבעו לא ענבל וחברת העלתה, שהחשכ"ל הביקורת דיפרנציאלית על פי איכות המיגון. כל משרדי הממשלה נדרשים לשלם פרמיה שווה, ואין הבחנה בין משרדים שמותקנים אצלםאמצעי אבטחה יעילים ובין אלה שאינם מגינים על רכושם כלל.

במשרדי.3 החשבים יגישו לשנה אחת כי קובעות, התכ"ם הוראות יכלול את כל רכוש המשרד", אולם0הממשלה תצהיר רכוש; "התצהיר

רשימה של פריטי הרכוש ביחידה לרבות מחיר הרכישה שלהם. 0

379משרד האוצר

הוראות התכ"ם אינן מגדירות במפורש מהו רכוש, ואין רשימה מוגדרת של הנכסים שיש לכלול בדיווח לצורכי ביטוח לחברת ענבל. בנספח להוראות נזכר רק מספר מצומצם של נכסים שיש לבטח. כמו כן, בהוראות כתובשנדרש נכס של המזערי השווי את החשכ"ל יקבע בפעם פעם שמדי לבטחו, אולם מסקירת הוראות החשכ"ל עולה, שהוא לא קבע סכום כזה.

ב55דוח שנתי 380

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל יסדיר בהקדםהוראות קביעת ידי על הממשלתי הרכוש על השמירה את בעניינים האלה: אבטחת הרכוש ומיגונו, מינוי ממונה על ביטוחמתכונת וקביעת המבוטחים הנכסים רשימת הגדרת הרכוש,

אחידה לדיווח.

ציין החשכ"ל בתשובתו, כי הוא "יסדיר את כל ההוראות2004בנובמבר הדרושות לצורך קביעת מתכונת הביטוח הנדרשת לנכסי המדינה וכן ]את[

קביעת האחראים לכך".

כלי רכב כלי רכב שבבעלות הממשלה.11,450 ביטחה חברת ענבל כ-2003בשנת

מנהל הרכב מינהל כלי רכב בלבד, ואת היתר יחידות ממשלתיות ומפעלים עסקיים2,500כ-

משרד עצמאי. באופן מנהלים והמשטרה( ממשלתיים חולים בתי )כגון הביטחון, למשל, מנהל את כלי הרכב שברשותו באופן עצמאי ואינו מבטח אותם בקרן הפנימית. עולה, אפוא, שבאגף החשכ"ל אין נתונים מרוכזים

מוצגת רק יתרת31.12.03בדוח הכספי ל-על כל כלי הרכב הממשלתיים. מיליון ש"ח )היתרה משקפת433.9שווי כלי הרכב שמינהל הרכב מנהל,

את העלות ההיסטורית הנומינלית(.

הממצאים שפורטו בדוח זה מצביעים על ארבע בעיות עיקריות: . בתקנות לא נקבעה חלוקת תפקידים ברורה בין החשכ"ל1

נכסי מדינה. לניהול גופים אחרים שלהם סמכויות .2לבין נתוני בעיקר - החשכ"ל שבידי המדינה נכסי על הנתונים מקרקעין, תשתיות ונכסי מערכת הביטחון - חלקיים ביותר. אין תקנות המחייבות את היחידות הממשלתיות לדווח לחשכ"ל על הנכסים שהן מנהלות, ולפיכך ההצגה שלהם בדוח הכספי של

. אמנם, בדוח הכספי3הממשלה אינה מניחה את הדעת כלל. הוספו לראשונה מקרקעין שמשרד31.12.03של הממשלה ל-

נכסים על חשוב מידע בו חסר עדיין אולם מנהל, האוצר המדינה, מבקר למשרד הסביר החשכ"ל ממשלתית. בבעלות שהנתונים יושלמו בד בבד עם הטמעת פרויקט מרכב"ה במשרדי ממשלה. מאחר שהפרויקט יכול להימשך מספר שנים ואף אין הוא אמור להיות מוטמע בכל המשרדים, אין מקום לכרוך אתמיפוי בעניין ההוראות את להחיל וראוי יחד, הנושאים שני

. נכסי מדינה רבים מנוהלים4הנכסים הקיימים ורישומם מיד. ותאגידים ומוחזקים בידי מפעלים עסקיים, חברות ממשלתיות נתונים האוצר למשרד אין עליהם גם אולם סטטוטוריים, בדוחות לרישומם באשר הוראות כל נקבעו ולא מפורטים,

381משרד האוצר

משרדי בין מחלוקות בעבר יצר כבר הזה המצב הכספיים. וגרם מדינה נכסי המחזיקים כאמור גופים לבין הממשלה למדינה הפסד כספי ניכר בעת שינוי מעמדן המשפטי של יחידות

אלה, והוא עלול לגרום לכך גם בעתיד. למדינה יש מקרקעין בשווי רב שחברות ממשלתיות משתמשותהסוגיות כל את וללבן האלה הנכסים את למפות יש בהם. המשפטיות הכרוכות בזכויות עליהם. כמו כן, יש להגדיר בבירור את חלוקת הסמכויות ותחומי האחריות בין החשכ"ל, בין רשותחברות הפרטת בעת לפעול להיטיב כדי ממ"י ובין החברות בחברות מבניים שינויים של הסדרים גיבוש ובעת ממשלתיות

האלה, הכוללים גם העברת זכויות בנכסים לידי החברות.

ב55דוח שנתי 382

שמשרדי מדינה נכסי ולרשום למפות להמשיך הראוי מן משתמשים סטטוטוריים וגופים ממשלתיות חברות הממשלה, בהם, ולמשרד האוצר אין מידע בעניינם. מידע מלא נדרש לאלצורך גם הכספי של הממשלה, אלא רק לשם הצגתו בדוח ניהול מיטבי של נכסי המדינה, לרבות החלטות בנוגע לכדאיות

החזקתם, מכירתם, השכרתם וכד'. של מרוכזים נתונים אין החשכ"ל בידי כי העלתה, הביקורת אין במשרדים ש"ח. מיליארדי בשווי ממשלתי, רכוש טובין, מערכת ממוחשבת אחידה לניהול הטובין והרכש הממשלתי, ורק לאחר מועד סיום הביקורת הכין החשכ"ל טיוטת הוראות תכ"םהיעדר וכן אחידה מרכזית ניהול מערכת היעדר לניהולם. הוראות מעודכנות בנושא כה חשוב, מנעו ניהול יעיל וחסכוני

של הרכש הממשלתי ושל מלאי הטובין.

383

פרויקט המרכב"ה ותקצובו תקציר החל אגף החשב הכללי )להלן - אגף החשכ"ל( במשרד1999בשנת

האוצר לתכנן הקמת מערכת מידע גדולה שנועדה להחליף מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה בתחומים האלה: כספים, לוגיסטיקה, כוח אדם וניהול נכסי המדינה. מערכת זו נועדה להעמיד לרשותםולאפשר אחד נתונים בסיס הסמך ויחידות הממשלה משרדי של ברמה נתונים וריכוז עיבודים לתחום, מתחום נתונים העברת התהליכים את ולייעל לשפר נועדה המערכת כלל-ממשלתית. יישום תוך הסמך יחידות ושל הממשלה משרדי של המינהליים החשכ"ל אגף אחידה. תשתית ושל אחידים נהלים של והטמעה

לניהול משאבי הארגוןהחליט ליישם את המערכת באמצעות תוכנה - רוחבית0ERP)להלן )מערכת מרכב"ה בשם כונתה המערכת .)

כוללת במשרדי הממשלה( )להלן - הפרויקט, המערכת או מרכב"ה(.פורסם באוגוסט ERPמכרז לרכישת תוכנת 2001, באוגוסט 2000

הוכרז על החברה הזוכה והוחל בפיתוח המערכת על ידי צוות שלאגף החשכ"ל.

אשר במסגרתו סקר את2000במסמך שהכין אגף החשכ"ל בשנת המערכות המינהליות הקיימות במשרדי הממשלה, לא פורטו, כנדרש

מפת"ח הקיימות0בנוהל הפונקציונליות הבעיות אלה: עניינים , במערכות המידע במשרדים, בעיות במישקים עם מערכות אחרות, שמשפיעות על השגת יעדי המשרדים, מצבן הטכנולוגי של המערכות.

כמו כן לא הוערכו ההשקעות ההכרחיות הנדרשות לפתרון הבעיות.משנת ייזום ההחלטות את20000מסמך למקבלי לספק , שנועד

המידע הנדרש לצורך קבלת החלטה אם להמשיך לשלבים הבאים ,ERPבאפיון ובפיתוח של המערכת, לא כלל אומדן עלויות של חלופת

. לאERPלעומת חלופות אחרות, וגם לא הכיל נימוקים לבחירת ה- נמצא, כי המסמך אושר בידי דרג ניהולי מוסמך ושימש בסיס לקבלת

החלטות.

0ERP - Enterprise Resource Planning.הוא נוהל מסגרת לטיפול כולל בניהול המחשוב בארגון הןנוהל מפת"ח0

ברמת הפרויקט הן ברמת הארגון בכללותו. הממשלה החליטה שהנוהל יחולשהמשרדים מערכות על הממשלתיות, הממוחשבות המערכות כל על מפתחים בכוחות עצמם ועל מערכות הנבנות בידי גורמי חוץ )ספקי חומרה

של5.2בדיקת משרד מבקר המדינה התבססה על מהדורה ותוכנה(. .1999נוהל מפת"ח שפורסמה באוקטובר

דרישה0 מועלית שבו מידע בפיתוח מערכת ראשוני הוא שלב הייזום שלב בסיסית למערכת חדשה או לשינוי ניכר במערכת קיימת )מהדורה חדשה(.בפרויקט. להתחיל האישור את לתת ההנהלה אמורה הייזום שלב בסוף המידע הנאסף בשלב הייזום לצורך קבלת ההחלטה מסוכם במסמך הקרוי

מסמך ייזום.

ב55דוח שנתי 384

ועתירERPהטמעת מערכת מורכב היא מהלך במשרדי הממשלה משאבים. מהלך זה מצריך לעתים להתאים את התהליכים הארגונייםלתהליכים המדינה עובדי של הסתגלות ומחייב המידע למערכת הארגוניים השינויים בניהול לעסוק החל החשכ"ל אגף החדשים.

, כשנה וחצי לאחר תחילת2004 רק ביולי ERPהמתבקשים בפרויקט ההטמעה של המרכב"ה במשרדי הממשלה.

385משרד האוצר

, טרם המכרז,2000ניתוח הסיכונים שהתקיים באגף החשכ"ל בשנת הסתברות שלהם, החומרה דרגות אלה: של פירוט כלל לא פעולות הסיכונים, גורמי להיגרם, שעלולים הנזקים התרחשותם,

למניעתם או לתיקון נזקיהם, כפי שנדרש בנוהל מפת"ח. מסמך האפיון של הפרויקט חסר פרקים מרכזיים באפיון המערכתהיא שבה והתקשורת המחשוב תשתית של לתיאור שמיועדים ועלויות התארגנותו הפרויקט, של המימוש דרכי ושל תשתמש, המערכת. אגף החשכ"ל לא פעל לפי עקרונות מחזור חיים מסודר של מערכת מידע, לא השלים כנדרש את שלבי הייזום והאפיון וניגש

הישר לשלב המכרז, בניגוד למתחייב מנוהל מפת"ח.ואגף התקציבים לא הכינו אומדן עלות מבוסס של אגף החשכ"ל וכולל את כל העלויות, עלויות המערכת, מקובל על שני האגפים

שנים, כנדרש על פי10ההשקעה ועלויות התפעול והתחזוקה למשך נוהל מפת"ח. שני האגפים גם לא הכינו תחשיב מפורט של ההחזר

( הצפוי בעקבות הפעלת המערכת. תחשיבים אלו,ROIעל ההשקעה )לו נעשו, יכלו לשמש בסיס להחלטה על כדאיות פרויקט המרכב"ה.

העביר אגף החשכ"ל לאגף התקציבים )להלן - אג"ת(2000בשנת בקשה לתקצב את הפרויקט בהתאם לאומדן העלויות שהיה אז -

בגין120 להתחייב בהרשאה תוקצבו זאת למרות ש"ח. מיליון סכומים קטנים מאוד, בין2001-2003הפרויקט בכל אחת מהשנים

, שבה לדברי2004 מיליון ש"ח. גם בשנת 11.6 מיליון ש"ח ל-7.6 אג"ת תוקן הליקוי, לא תוקצבה הרשאה להתחייב בהתאם לאומדן הכולל של שארית ההוצאה על הפרויקט, בניגוד לעמדתו העקרונית של אג"ת, אשר לפיה יש לתקצב הרשאה להתחייב במלוא אומדן

עלות הפרויקט לפני הפעלתו. פרויקט בגודל כזה, שאמור להשפיע על הניהול הכולל של משרדי הממשלה, מן הראוי שיובא לדיון בממשלה לפני הפעלתו. נמצא, כי

; בהצעת2002הפרויקט הוזכר לראשונה בהחלטת ממשלה ממאי ההחלטה שהגיש משרד האוצר הוא כרך יחדיו את פרויקט המרכב"ה

ולא כלל בה את אומדן העלות הכוללת של0ופרויקט "ממשל זמין"בשנת רק הצעת2003הפרויקט. לממשלה האוצר משרד הגיש

מסגרת תקציבית לשני הפרויקטים יחדיו, בלא הפרדה ביניהם כפי שהיה ראוי לעשות בפרוייקטים בסדר גודל זה. לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, מסגרת התקציב המיועדת להקמת מערכת

מיליון ש"ח. 385 הייתה כ-2002-2006המרכב"ה בשנים פרסם משרד2000סדר הפעולות בפרויקט לא היה תקין: בשנת

נקבעה החברה שזכתה בו; באותה שנה2001האוצר מכרז, ובשנת לפני עוד - זאת כל הפרויקט. את להפעיל החשכ"ל סגן החל שהממשלה אישרה אותו, ולפני שאושרה מסגרת התקציב הכוללת

נקבע כי תוקם מינהלת בקרה שתפקידיה, בין2004בגינו. רק במאי היתר, לבדוק את התועלת שתצמח מיישום הפרויקט.

ושירותים0 תשלומים ביצוע מידע, מתן המאפשרת טכנולוגית תשתית ממשלתיים נוספים באמצעות האינטרנט.

ב55דוח שנתי 386

"השקעות תקציב בתכנית הובלעו הפרויקט על ההוצאות סכומי שונים. נושאים על גדולים בסכומים הוצאות נכללו שבה שונות" דוח וגם תכניות, מפורט רק עד רמת תקציב שנתי מאחר שחוק

ביצוע התקציב המוגש לכנסת מפורט באותה רמה, יוצא

387משרד האוצר

הכנסת לפני היו ולא לציבור הוצגו לא הפרויקט שההוצאות על בבואה לדון בתקציב הפרויקט ולאשרו.

ביקש משרד מבקר המדינה מסגן החשכ"ל למסור לו2004ביולי יוני ועד ;2004פירוט מלא של ההוצאות על הפרויקט מתחילתו

58בתשובתו הציג סגן החשכ"ל פירוט שלפיו הסתכמו ההוצאות בכ- מיליון ש"ח. בדיקה מדגמית שעשה משרד מבקר המדינה העלתההוצאות שכן ההוצאה, מלוא את מלשקף רחוק היה זה שסכום

בשנים הכולל שסכומן לפרויקט היה 2000-2003השייכות 36 מיליון ש"ח לפחות, נזקפו לתקנות תקציב של מיזמי מחשוב אחריםוחיוני של ולא לתקנה המיועדת למרכב"ה. העובדה שנתון בסיסי סכום ההוצאות שהוצא על הפרויקט בתקופה האמורה נמסר באופן חלקי בלבד למשרד מבקר המדינה מצביעה על ליקוי מהותי בדיווח

ובבקרה. כ- למשרד60בדיקת אדם וכוח ייעוץ חברות שהגישו חשבוניות

לא אישורן. לשם חשובים פרטים בהן חסרו כי האוצר, העלתה, נמצאו ניירות עבודה מסודרים לביסוס ההוראות לחיוב תקנות תקציב בגין השירותים שניתנו לפי העובדים בכל פרויקט, כאשר החשבון היהבמקצת החברה. עובדי הועסקו שבהם פרויקטים מספר בגין החשבוניות שנבדקו, שעות העבודה בדוחות הנוכחות שצורפו להן נרשמו בכתב יד ללא הסבר על פרטי העבודה ועל מקומה, ובמקצתן אף לא צורפו דוחות נוכחות של העובדים. לפיכך, היו בסיס הנתונים

אשר לפיו נזקפו הוצאות לפרויקט והבקרה עליו לקויים.וביניהן רבות, סמכויות הפרויקט על הממונה החשכ"ל סגן בידי קביעת הוראות במסגרת תקנות כספים ומשק )תכ"ם( בענייני מחשוב בכלל ובעניין המרכב"ה בפרט; חתימה על התקשרויות עם ספקים שמוכרים שירותים ומוצרים לפרויקט; אישור החשבוניות של ספקים אלה. בכך מופר עֶקרון הפרדת הסמכויות בין קביעת ההוראות, בין

הניהול והביצוע ובין הפיקוח והבקרה. אגף החשכ"ל לא נקט אמצעים מספיקים כדי להפחית את עלויות השכר של היועצים והמומחים שהעסיק בפרויקט. בחוזים שנחתמווביניהם החברה שזכתה כוח אדם לפרויקט, עם כמה ספקים של

, לא הוגבל מספר שעות העבודה או סכוםERPבמכרז לרכישת תוכנת התשלומים השנתי בגין השירותים שיסופקו.

נעשו באופן לא וקביעת שכרם ויועצים בפרויקט העסקת עובדים )התוכנהSAPתקין: לא פורסמה טבלת תעריפי הגג ליועצי תוכנת

שרכש אגף החשכ"ל מהחברה שזכתה במכרז העיקרי(, דבר שפוגע בשקיפות של תהליך קביעת התעריף ליועץ כזה; לא נקבעו מראש

עבור הפרויקט; לא נמצאוSAPהגדרות אובייקטיביות ליועצי תוכנת שבו לתפקיד התאמתם בעניין מסמכים בפרויקט העובדים בתיקי הוצבו; לא נמצאו נימוקים להעלאת התעריף לשעה בוועדת חריגים; לא נקבעו כללים לגבי הסמכות לאשר העלאה של התעריף לשעת עבודה. מבדיקה של כמה עשרות חוזי העסקה והודעות לחשב משרד האוצר על העסקת עובדים חיצוניים עולה כי סגן החשכ"ל הוא זה

ב55דוח שנתי 388

שאישר את העסקתם, והוא זה שאישר העלאת תעריפי שכר. סמכות זו מתווספת לתפקידים הרבים שאותם הוא ממלא במסגרת הפרויקט לאורך כל תהליך ייזומו וביצועו. עובדות אלו ממחישות את ריכוזיות

היתר שפוגעת בבקרה על ניהול הפרויקט. להקמת המרכב"ה, לשם הטמעתה בגופים הממשלתיים ולהפעלתה

מאז החשכ"ל אגף הפעיל מחשב2002השוטפת יחידת מעין עובדים, רובם 100שהועסקו בה יותר מ-

389משרד האוצר

עובדים חיצוניים. זאת, בניגוד להחלטה קודמת של אגף התקציבים לקבל את שירותי היישום וההטמעה של המערכת מספקים חיצוניים

בדרך של מכרז מיישמים קבלני.

♦

-1999בפברואר )להלן האוצר הכללי במשרד באגף החשב התקיים "בחן" מערכת החלפת פרויקט של ההיגוי בוועדת דיון 0החשכ"ל(

במערכת הממשלה( משרדי של הכספי לניהול הממוחשבת )המערכת החשבונאית הרפורמה את גם שתכלול יותר, הנאמר0מתקדמת מן .

שבאגף החשב הכלליבפרוטוקול הדיון עולה, שהיחידה למערכות מידע מערכתאספה באותו מועד מידע ובדקה )להלן - היחידה למערכות מידע(

- )להלן הארגון משאבי לניהול שנמצאו0ERPכוללת חברות בשתי ) מתאימות. כדי להציע חלופה אחרת למערכות כספיות החל משרד האוצר

וחביתרערכת מלגבש פרויקט מחשובי מקיף יותר שכונה בשם "מרכב"ה" )ממשלה( )להלן - הפרויקט, המערכת או מרכב"ה(.המשרדי בוללת כ

, הייתההיחידה למערכות מידעמטרת הפרויקט, על פי הנאמר במסמכי החלפת מערכות ממוחשבות מרכזיות במשרדי הממשלה במערכת חדשנית,וליחידות הסמך; תעמיד לרשותם בסיס לכל משרדי הממשלה שתתאים נתונים אחד בתחומים כספים, לוגיסטיקה, כוח אדם, וניהול נכסי המדינהברמה נתונים וריכוז לתחום מתחום ועיבודים נתונים העברת ותאפשר כלל-ממשלתית. הפרויקט נועד לשפר ולייעל את התהליכים המינהליים של משרדי הממשלה ושל יחידות הסמך תוך יישום והטמעה של מערכת מידעהפעילויות הממשלתיות יטופלו הפרויקט במסגרת אחידה. ושל תשתית האחידות, ובמקום שהדבר מועיל ואפשרי, גם פעילויותיהם הייחודיות של המשרדים השונים. בצירוף עם מערכות אחרות מהווה המערכת תשתית

.0להקמת מערך ממשל זמיןחבילת 2000בשנת לרכישת מכרז הכין החשכ"ל ERP ;פורסם המכרז

אותה שנה. ובאוגוסט באוגוסט ניגשו שתי חברות, נקבע2001למכרז זוכה, והוחל בפעולות לקראת פיתוח המערכת והטמעתה על ידי צוות של

נובמבר עד החשכ"ל. במשרד2004אגף החדשה המערכת הופעלה האוצר, במשרד המדע, במשרד המשפטים, בנציבות המים ובהנהלת בתי

המשפט. בדק משרד מבקר המדינה היבטים אחדים2004בחודשים מרס-ספטמבר

הפרויקט בתקצוב המרכב"ה, פרויקט על ההחלטות קבלת בתהליך באגף האוצר, במשרד נעשתה הביקורת חיצוני. אדם כוח ובהעסקת

.69( עמ' 1992 ) של מבקר המדינה42דוח שנתי ראו 0ה-0 שנות רפורמה מקיפה במערכת90באמצע לגבש החל משרד האוצר

ביולי הממשלתית; רפורמה2000החשבונאות לבצע הממשלה החליטה לבסיס מזומנים מבסיס הדרגתי מעבר שעיקרה הממשלתית בחשבונאות

מצטבר. 0ERP - Enterprise Resource Planning ושירותים0 תשלומים ביצוע מידע, מתן המאפשרת טכנולוגית תשתית

ממשלתיים נוספים באמצעות האינטרנט.

ב55דוח שנתי 390

החשכ"ל ובאגף התקציבים )להלן - אג"ת( וכן באתר המרכזי שבו מתנהלתעיקר הפעילות במסגרת מרכב"ה )להלן - מרכז מרכב"ה(.

391משרד האוצר

ההחלטה על הפרויקט והיקפו ת כ ר ע מ ת ו צ י ח נ ר ו ש י Eא R P :על פי פרוטוקול הדיון מפברואר

בדיקה1999 נעשתה החשכ"ל באגף כי לחשכ"ל, המשנה הסביר , שדומה באופייה למכרז; מאחר שלא יהיה פיתוח ERPמקדימה של חבילות

עצמי, יש להשקיע באפיון ולא בבדיקה. בישיבה הוחלט, בין היתר, כי לא יפורסם מכרז לפני סיום האפיון. אנשי מערכות מידע ימשיכו לבדוק את השוק אך לא בתהליך מכרז. עוד נאמר בהחלטה, כי המכרז ייבנה בדרך של הצגת צרכים ואילוצים, והפתרון יצטרך למלא את הצרכים ולהתחשב

באילוצים. לא מעולם אפיון המערכת בוצעו: מסמך לא אלה כי החלטות נמצא, הושלם )ראו להלן(, והמכרז לא היה פתוח לכל פתרון שיכול לתת מענה

ל- רק אלא מנובמבר ERPלצרכים, בתשובתו מבקר2004. למשרד המרכב"ה להקמת היתר, בין האחראי, החשכ"ל, סגן מסר המדינה ולהטמעתה ולפרויקטים אחרים של מחשוב במשרדי הממשלה )להלן - סגןארבעה פורסמו או בהכנה היו ההחלטה קבלת במועד כי החשכ"ל(, מכרזים ביחידות ממשלה שונות בנושאים האלה: משאבי אנוש )בנציבות שירות המדינה(, נדל"ן )במינהל הדיור הממשלתי(, כספים )באגף החשב

)במשטרת ישראל(. לדבריו, "תמונת מצב זו גרמה לחשכ"ל ERPהכללי( ו-ולאחד את כלל הדרישות לפתרון ארגוני אחיד לבטל החלטות קודמות

, שערכו המוסף אינטגרציה מלאה בין הנושאים שבארבעתERPומתבקש - המכרזים".

מנובמבר בתשובתו ציין דאז להפעיל2004החשכ"ל להחלטתו כי , קדמה רוחביות( )מערכות המשרדים לכל משותפות מערכות בממשלה כי ציין, עוד לכן. "בחן", עשרים שנה קודם הפעלת המערכת הכספית המידע בעולם בנושא זה וניסיונו כמי שהוביל את המהלך של הטמעת ה-

ERP בתעשייה האווירית, לימדו אותו שלא ניתן לנהל מערכת גדולה כמו ועוד, זאת ביניהן. המקושרות רוחביות מידע מערכות ללא הממשלה המערכות את ולפתח לחדש ממשלה משרדי שהפנו הרבות הבקשות

", הניעו אותו לא לאפשר פיתוח2000שלהם לאחר סיום פרויקט "באג עצמי אלא לבסס את המערכות החדשות על תוכנות נרכשות.

: ם י י ק ב מצ ר ק , יש לבצע בשלב הייזום של0על פי נוהל מפת"חסהמינהליות המערכות כל של ברמת-על קיים מצב מידע סקר מערכת בעיות אלה: בנושאים פרטים הסקר יכלול מערכת כל לגבי בארגון. פונקציונליות ובעיות במישקים עם מערכות אחרות, השפעת הבעיות על השגת יעדי הארגון, אומדן ההשקעות ההכרחיות שנדרשות לפתרון הבעיות, מצבן הטכנולוגי של המערכות הקיימות ומצבן במחזור החיים. עוד נקבע

בארגון תגבר אם יתברר שחלק ניכר ERPבנוהל מפת"ח, כי הנחיצות ל- שלהן ויש להחליפן במערכות חדשות,0מהמערכות הן בסוף מחזור החיים

הוא נוהל מסגרת לטיפול כולל בניהול המחשוב בארגון הןנוהל מפת"ח0 ברמת הפרויקט הן ברמת הארגון בכללותו. הממשלה החליטה שהנוהל יחולשהמשרדים מערכות על הממשלתיות, הממוחשבות המערכות כל על מפתחים בכוחות עצמם ועל מערכות הנבנות בידי גורמי חוץ )ספקי חומרה

של5.2בדיקת משרד מבקר המדינה התבססה על מהדורה ותוכנה(. .1999נוהל מפת"ח שפורסמה באוקטובר

מערכת0 של והתחזוקה הפיתוח תהליך את הבונים השלבים כל אוסף

ב55דוח שנתי 392

אם קיימות בעיות אינטגרציה בין המערכות הפוגעות בתפקוד הארגון, ואםיש בעיות תהליכיות כלל ארגוניות.

ממוחשבת. השלבים הראשיים במחזור חיים, כמוגדר בנוהל מפת"ח, הם ייזום,)מבחנים(, מערכת בדיקות ובנייה, עיצוב )מכרז(, להצעות בקשה אפיון,

התקנה והרצה, תחזוקה ותפעול, תחקור והערכת מערכות קיימות.

393משרד האוצר

לקראת2000מסמך שכתבה היחידה למערכות מידע בינואר ההחלטה על פרסום מכרז, ממפה באופן כללי את מצב מערכותבו נסקרו לא אולם השונים. במשרדים המינהליות המידע הבעיות הפונקציונליות שהיו קיימות בהן, בעיות במישקים עםמצבן הארגון, יעדי על הבעיות השפעת אחרות, מערכות שנדרשות הכרחיות השקעות ואומדן המערכות הטכנולוגי של

לפתרון הבעיות, כנדרש בנוהל מפת"ח.

: ת כ ר ע מ ה ת מ הק ל ת ו פ ו ל שהתקיים2000בסיכום דיון מינואר ח ביחידה למערכות מידע, פורטו חלופות להקמת המערכת: פיתוח עצמי;

.ERP( או שימוש ב-best of breedבחירה של הטובה במערכות באותו תחום )בראשי צוינו האמורות מהחלופות אחת כל של והחסרונות היתרונות הזמן משך פורט ולא שלהן, השונים העלות רכיבי פורטו לא פרקים, לפיתוחה ולהטמעתה של כל חלופה. בכותרת המסמך צוין, כי הסיכום הוא סיכום דיון על "מחשוב ארגוני כולל", אך לא צוין בו מי השתתף בדיון, ומי אישר את התהליך הרצוי. כללי מינהל תקין מחייבים כי מסמכים המתעדים תהליכי קבלת החלטות כה משמעותיות יכללו נתונים על זהות המשתתפים

בדיון ועל החלופות שהועלו בו, ונימוקים להחלטה שהתקבלה. : ם ו ז י י ה ך מ ס על פי נוהל מפת"ח, שלב הייזום הוא שלב ראשונימ

או חדשה למערכת בסיסית דרישה מועלית שבו מידע בפיתוח מערכת יצירת מהדורה חדשה(. בסוף ניכר במערכת קיימת )קרי: דרישה לשינוי עוד להתחיל בפרויקט. האישור לתת את אמורה ההנהלה הייזום שלב

על ERPקובע נוהל מפת"ח, כי עקב ההשפעה האסטרטגית של חבילת הארגון, יש לעשות בשלב הייזום ניתוח מעמיק המשווה בין פתרון בגישת

ERP ובין פתרונות כגון שימוש בחבילות תוכנה מינהליות רגילות או שימוש ולהגיע למסקנה מהו הפתרון המומלץ במערכות מידע שיפותחו בארגון

יכיל המלצה בעניין בחירה בחבילת , הנמקותERPלארגון. מסמך הייזום ונתונים. המסמך יאושר בידי ועדת ההיגוי בראשות מנכ"ל הארגון.

על פי נוהל מפת"ח, מומלץ לעשות כבר בשלב הייזום אומדן עלויות שלעלויות של הקמת, ERPחלופת לאמוד לעומת חלופות אחרות. מומלץ

שנים(.10המערכת )עלויות בטווח הקצר( ועלויות כוללות למחזור החיים )שמחזור העובדה את בחשבון לקחת יש הארוך לטווח העלות באומדן

ארוך יותר מזה של מערכת אחרת הן עקב השקעות ERPהחיים של מערכת ERPהן עקב ההשקעות הרבות של יצרני חבילות ERPהארגון בהסבה ל-

בטכנולוגיה, במחקר ובפיתוח וגם בשל התקנת מהדורות תוכנה תכופות.במקביל יש לסכם את התועלת שתצמח מיישום החלופות השונות.

מסמך הייזום שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה לא עמד בדרישות הללו של נוהל מפת"ח: המסמך לא הכיל ניתוח

חלופת בין משווה לפיERPמעמיק אחרות חלופות ובין מטרותיהן, לפי ישימותן ובהתאם לעלותן ולתועלת הצפויה מהן.

ERPהמסמך לא הכיל המלצה מנומקת מלווה בנתונים לבחור ב- ולא בחלופה אחרת; לא נמצא שהמסמך אושר בידי דרג ניהולי

בכיר ומוסמך ושימש בסיס לקבלת החלטות.

ב55דוח שנתי 394

ציין סגן החשכ"ל, כי תהליך הייזום בוצע כראוי,2004בתשובתו מנובמבר ולאחר שקלול כל המרכיבים התקבלה "החלטה מסודרת על ידי החשב הכללי לבצע את הפרויקט על סמך כל הנתונים הדרושים שעמדו לנגד עיניו". נתונים אלו הוצגו לחשכ"ל במסמכים ובמצגות, שצורפו לתשובה.כל אי-ריכוז שלפיה לתפיסה מתנגד הוא כי הוסיף, אף החשכ"ל סגן הנתונים במסמך מסכם אחד הוא חיסרון. לדבריו, בפרויקט כל כך מורכב הדרך הראויה היא דווקא עבודה פרטנית ויסודית הכוללת בחינה ותיעוד של

מפורטת. מטה ועבודת ושלב שלב אףכל מסר, לא החשכ"ל סגן שהתבקש לעשות כן, את נוסח ההחלטה המוזכרת בתשובתו.

395משרד האוצר

נוהל מפת"ח, שהוא, כאמור, נוהל מחייב במשרדי הממשלה, שם דגש, בין היתר, על הצורך לתעד את כל השלבים בניהול מערכות מידע ובמחזור החיים שלהן. הצורך במסמך ייזום הוא

ויש להכין אותו על בסיס עץ המערכת יעבור זהו0תנאי בל . מסמך המתאר את המערכת למקבלי ההחלטות הדנים באישורהשלב. באותו הנדרשת הפירוט ברמת בכך הכרוכה ובהוצאה מסמך הייזום מאפשר להם להחליט על בסיסו אם וכיצד יימשך

תהליך הקמת המערכת ופיתוחה.

: ם ו ש י י ל ם מי ו ח הת ת ר חי בינואר ב שלוש2000בדיון פורטו ליישום יתרונותיהן וחסרונותיהן. בכל אחת ERPחלופות וצוינו במשרדים,

: מודול כספי, מודולERPמהחלופות ייושמו המודולים המרכזיים של מערכת יישום נובע ממידת בין החלופות נדל"ן. השוני מודול אנוש, של משאבי המודול המרכזי הנוסף, המודול הלוגיסטי. לפי החלופה הראשונה, ייושם המודול הלוגיסטי כבחירה חופשית; לפי החלופה השנייה - ייכָּפה המודולמערכת להוסיף או לשנות שצריך ממשלתי משרד כל על הלוגיסטי המודול מן גדולים חלקים ייושמו השלישית, החלופה לפי לוגיסטית; הלוגיסטי בכל משרדי הממשלה. המסמך כלל המלצה לעשות ניתוח כלכלי

הביקורת מצאה שלא נעשה ניתוח כזה. של שלוש החלופות הנ"ל. ענה סגן החשכ"ל, כי לא נעשה ניתוח כלכלי של2004בתשובתו מנובמבר

למערכות מישקים בניית עלות שכן הלוגיסטי, המודול ליישום החלופות הלוגיסטיות שהיו נותרות מחוץ למרכב"ה ועלות תחזוקתן הייתה יקרה לאין

בכל משרדי הממשלה ERPערוך מהטמעת המודול הלוגיסטי של מערכת ה-ויחידותיה.

כל על ייבחנו אלו חלופות כי ראוי היה המדינה, מבקר משרד לדעת משמעויותיהן לרבות המשמעות הכספית טרם קבלת ההחלטה.

ה- מערכת התאמת נבחנה החשכ"ל לצרכיםERPבאגף הממשלתיים, אך בחינה זו לא כללה בדיקה של חלופות אחרות

.ERPשאינן

היה על אגף החשכ"ל הייזום עוד בשלב לדעת משרד מבקר המדינה, לעשות סקר צרכים מקיף בכל משרדי הממשלה, להגדיר מספר חלופות הנותנות מענה לצרכים בתחום מערכות מידע מינהליות בממשלה )מערכות כספים ומשאבי אנוש, מערכות לוגיסטיות ומערכות לניהול נדל"ן( ולהעריך את התאמתן וישימותן למשרדי הממשלה. במסגרת זו היה עליו לבחון אתעליו היה אלה, נתונים ולאור הכלכלית, כדאיותן ואת המערכות עלות

להחליט איזו חלופה היא המתאימה ביותר.

עץ מערכת מכיל את הרכיבים של מערכת מידע, ובהם: יעדיה, משתמשיה,0הטמעתה אופן בה, שתיושם הטכנולוגיה תתמוך, שבהם עבודה תהליכי

ועלותה.

ב55דוח שנתי 396

בדיקות חיוניות בשלב האפיון ככל שגדלה מורכבות פרויקט כך גדלים הסיכונים הכרוכים במימושו, ולכן חשוב יותר לוודא בשלבים הראשונים של קבלת ההחלטות, אם הוא כדאי

ובר-מימוש. פעולות אלו, מן הראוי לנקוט

397משרד האוצר

יושקעו בו משאבים בתהליך בשלבי הייזום והאפיון של הפרויקט, בטרם הפיתוח, ולפני עשיית פעולות מחייבות כגון התקשרות עם ספקים.

בדיקת כדאיות המערכת : ת ו ל ע י נ ד מ ו עלות המערכת מוגדרת, על פי נוהל מפת"ח, כסך כלא

והוצאות ההוצאות על המערכת לתקופה של חמש שנים כולל תחזוקה , הנוהל ממליץ כאמור על אומדן העלויות שלERPשוטפות. אשר למערכות

הכוללות העלויות אומדן ועל הקצר( בטווח )עלויות המערכת הקמת שנים(. יש לחשב את כל10למחזור החיים של המערכת שהוא ארוך יותר )

ההוצאות על בסיס משותף של שערוך לפי ערך קנייה נוכחי או הוצאה חודשית שוטפת. יש לפרט את העלות לפי עלות הקמה )פיתוח והתקנה(וגם אחרי ועלות תחזוקה שוטפת על מרכיביהן. במהלך תכנון הפרויקט פרסום המכרז הוכנו באגף החשכ"ל מספר אומדנים של עלות המערכת.ואופן הצגת הבדיקה העלתה, שתכולת האומדנים, רמת הפירוט שלהם בהערכת ניכרים הבדלים ונמצאו למסמך, ממסמך שונים היו הנתונים על נתונים שהכילו מהמסמכים חלק המערכת. של הכוללת העלות האומדנים היו מסמכי עבודה פנימיים, אחדים אף לא היו חתומים; לפיכך לא ניתן לדעת מי הכין את המסמכים האלה ולמי נועדו. שני מסמכים מיולי

נמוכים מאד,2000 אומדנים שהיו לפני פרסום המכרז, הכילו , כחודש :2002לעומת אומדן שהוצג במסמך מינואר

, שאינו חתום, כלל2.7.00מסמך פנימי של היחידה למערכות מידע מ-.1 הערכה של עלות המערכת לשלוש עד חמש השנים הראשונות, מותנה

מיליון ש"ח. במסמך נוסף, המסכם דיון123בקצב היישום, בסך של כ- מיליון120, נאמר, כי עלות המערכת היא כ-5.7.00שהתקיים באג"ת ב-

ש"ח, אך לא ניתן פירוט של רכיבי האומדן, ולא נאמר אם העלות היאעלות הקמה בלבד או כוללת גם עלות שוטפת ואם כן, לאיזו תקופה.

האומדנים שני כי החשכ"ל, סגן ציין המדינה מבקר למשרד בתשובתו האמורים אינם כוללים "תשתיות מרכזיות, תחנות עבודה ותקשורת, ואינם

כוללים התייחסות להוצאה השוטפת לעתיד, וכן אינם כוללים מע"מ". , שהוכן בידי יועץ חיצוני )להלן-היועץ החיצוני2002במסמך מינואר .2

שנה וחצי לאחר פרסום המכרז וכחצי0או חברה ב'( לבקשת סגן החשכ"ל שנה לאחר קביעת הזוכה בו, היה האומדן גדול פי שישה ויותר מהאומדנים לעיל. האומדן פירט את עלויות הפרויקט לפי רכיביו, שלבי ביצועו ולוחות הזמנים שלו. באומדן היה פירוט של העלויות הצפויות, לרבות רישיונות,לפי ותחזוקה. ייעוץ, תמיכה עבודה, והטמעה, תחנות תשתיות, הדרכה

מיליוני779מסמך זה אומדן העלות הרב-שנתית של הפרויקט הסתכם בכ- . בסוף המסמך נרשמו פרטי השינויים שנעשו2010 עד 2001ש"ח לשנים

בו, ומהם עולה, כי המסמך הוצג לעובד אג"ת, ונעשו בו שינויים בעקבותדיון עמו.

היועץ החיצוני, שהקים לאחר מכן את חברה ב', היה שותף לניהול הפרויקט0.2004מאז תחילתו ועד מועד סיום הביקורת - ספטמבר

ב55דוח שנתי 398

מן התיעוד עולה אפוא, שהמסמך שהוצג למקבלי ההחלטה עלבשנת נתונים2000הפרויקט חסר המכרז, פרסום לקראת ,

קבלת לשם דרושים שהיו הפרויקט עלויות על מרכזיים כדאיות של נמצא שנעשתה בדיקת ועוד, לא זאת ההחלטה. הפרויקט על סמך אומדן עלות מוסכם על אגף החשכ"ל ואג"ת, כמקובל בפרויקטים הממומנים מתקציב הפיתוח של הממשלה

)ראו להלן(.

399משרד האוצר

מיליון120 מסר סגן החשכ"ל, כי "האומדן של 2004בתשובתו מנובמבר מלש"ח...779ש"ח פלוס מע"מ פלוס העלויות שלא נכללו מגיע קרוב ל-

וזאת, למרות פער הזמן של כשנה וחצי בין האומדנים הנ"ל... כאמור אין סטיות מהותיות בין ההערכות השונות, אלא שהמידע והידע שהיו קיימיםומפורט ונצבר אפשרו לבנות תקציב מדויק והניסיון שהלך בידי היחידה

יותר". לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שאומדני עלויות של מערכות מידעהיסוד של ועקבית שתאפשר לדעת מה הנחות במתכונת קבועה ייעשו האומדן, מהי העלות של המערכת, ומהם רכיביה. בדרך זו ניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה אחר העלויות ולאתר שינויים צפויים הנובעים משינויי מחירים

של תשומות או משינויים במרכיביה בהשוואה לאומדן המקורי. : ל " ו ח ב י ע ו צ ק מ ר ו י בנוהל מפת"ח נקבע, כי הניסיון בחבילותס

ERP יש חשיבות מרובה להפקת לקחים ודווקא בשל כך אינו רב, עדיין של התועלת מידת האלה: בנושאים בעיקר דומה, ארגון של מניסיון

; עלויות הקמת המערכת; שיטת הטמעת המערכת; חבילותERPהשימוש ב-קיימות ומיונן לפי סוג הארגון. במאי פרסום המכרז, לחו"ל2000לפני שיגר משרד האוצר משלחת ,

לבדיקה וללימוד של פרויקטים דומים במגזר הציבורי והממשלתי.

כי נאמר, הבדיקה משלחת של ראתהבדוח לא המשלחת שפועלת במגזר הציבורי במשך יותרERPבמהלך הסיור מערכת

עדיין היא ביקרה שבהם המקומות וברוב שנה, לאמחצי העלויותהופעלה. כל את להעריך אפשר היה לא לפיכך

האמיתיות של הפעלת מערכת כזו ואת התועלת שהפיקו ממנה.

מסר סגן החשכ"ל, כי מטרת הסיור הייתה לבחון2004בתשובתו מנובמבר בממשלה ואת הדרכים ERPאת "ישימות ביצוע מהלך של הטמעת מערכת

הנכונות לביצוע מהלך כזה...".

לדעת משרד מבקר המדינה, עקב עלותו הגדולה של פרויקטERPוהיעדר הניסיון במערכות כאלה בממשלות בחו"ל, היה ראוי

בשלבי התפעול עלויות או הפיתוח עלויות את גם לבדוק ההפעלה הראשונים של המערכת; נתונים אלה חשובים לצורך

אומדן עלות הפרוייקט, דבר שלא נעשה.

: ה ע ק הש ה ל ע ר חז ה ה ת ק י ד אחת הדרכים לבדוק את כדאיותב ההשקעה בהקמת מערכת מידע היא לחשב את ההחזר על ההשקעה

( בכל אחת מהחלופות המוצעות להקמת - Return On Investment ROI)להלן - ה- בחישוב התועלת ROIהמערכת. ואת הכספי החסכון את מחשבים

וייעולם, תהליכים שיפור בשל החדשה המערכת מהפעלת הצפויה בהשוואה לאומדן העלות של המערכת החדשה. החיסכון הכספי כתוצאה מהפעלת המערכת יכול לנבוע מחיסכון בעלות פעולות הממשלה כתוצאהיעיל וייעולם ומתפעול מתרומת מערכת המידע לשיפור תהליכי העבודה

ה- הקודמת. לעומת החדשה המידע מערכת של כלי ROIיותר משמש

ב55דוח שנתי 400

של ROIלהערכת הכדאיות של פיתוח מערכת באמצעות השוואה בין ה-החלופות השונות האפשריות.

: ה ל מש מ ה ת ו ל ו ע פ ת ו ל ע ב ן ו כ ס י אצלח מדיון במסמך ב- מרכזית20.2.00החשכ"ל ואספקה רכש יחידת הקמת כי נאמר,

, עשויה להביא לחיסכוןERPשתסתייע במערכות מידע חדישות מבוססות בעלויות הרכש הממשלתי. חיסכון זה יושג באמצעות5%-3%מזערי של

הקטנת עלות החומרים והשירותים הנרכשים תוך ניצול יתרון הגודל אצלפישוט ידי על שתושג הרכש, תהליך עלות הקטנת ידי על הספקים, ואוטומטיזציה שלו ובשל אופטימיזציה של הקשרים עם הספקים. בבדיקה לא ננקב סכום החיסכון הצפוי. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר

2004

401משרד האוצר

מיליארד30הוסיף סגן החשכ"ל, כי עלות הרכש הממשלתי מסתכמת בכ- ש"ח לשנה, וכל ההערכות מורות על כך שקטלוג פריטים מרכזי )כחלק

מעלות הרכש הממשלתי.10%-5%( יחסוך ERPמה-

לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בהערכות כלליות אלו כדי כלל ממשלתית. מהמסמכיםERPלהצדיק הפעלתה של מערכת

שהוצגו לא ברור אם החיסכון נובע ממערכת המידע הספציפית ( או שהשיפור בתהליכי הרכש יושג עקב הקמתERPהמוצגת )

כלשהי מידע מערכת ידי על שתיתמך מרכזית, רכש יחידת שתוקם לצורך זה. גם לא ברור מה גרם לשינוי בהערכת גודל

בשנת לחשכ"ל ההערכה שהוצגה בין שיושג, 2000החיסכון . היה ראוי לבדוק מספר2004לבין תשובת סגן החשכ"ל בשנת

חלופת רק ולא עלERPחלופות הצפוי ההחזר את ולחשב ההשקעה בכל חלופה תוך מתן פירוט הולם למרכיבי החיסכון

וההתייעלות השונים בכל חלופה, אך הדבר לא נעשה.

: ע ד י מ ה ת ו כ ר מע ם ו ח ת ב ל ו ע י י ב ק ע ת ו י ו ל ע ת חת הפממרס מידע למערכות היחידה של פנימי שכותרתו2000במסמך

המחשוב הוצאות מוערכות ארגוני", צפויים ממערכת מחשוב "חסכונות בכ- הביטחון, משרד למעט פורטו700בממשלה, במסמך ש"ח. מיליון

בראשי פרקים החסכונות הצפויים מהפעלתה של מערכת מידע ממשלתית אחת במקום מערכות נפרדות במשרדים. הפירוט היה ברמה העקרונית;

הובאו בו דוגמאות, אך לא חושבו ההוצאות הצפויות להיחסך ומרכיביהן. ששלח סגן החשכ"ל לחשכ"ל ולאג"ת מוערכים סיכויי2002במסמך מיוני

במערכות הממשלה במשרדי הקיימות המערכות של ERPההחלפה המבוססות על התוכנה שנבחרה. בפרק המסקנות במסמך נאמר, כי עלות

מיליארד ש"ח, והחלק4.5המערכות הקיימות המפורטות במסמך היא כ-על ידי המערכות המבוססות על להיות מוחלף שיכול ,ERPמהמערכות

מיליארד דולר, כלומר החלפתן יכולה לחסוך2.5עלותו כמחצית הסכום, מיליארד ש"ח בשבע שנים. אחת המערכות שהוזכרו במסמך היא2.5כ-

עלותה כללי"; ומידע "תקינה המכונה החינוך במשרד מידע מערכת כ- כאמור 4.1נרשמה הייתה כולן )עלות המערכות מיליארד ש"ח 4.5

מיליארד ש"ח(. יתר על כן, כותב המסמך עצמו הוסיף בו הערה שלא ברורלו בדיוק מהי המערכת הנ"ל.

הסביר סגן החשכ"ל, כי2004בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר הנתונים במסמך האמור הם נתוני "עלות מצטברת" של שבע שנים, וזההמדינה, מבקר משרד לדעת במסמך. שהוצג הגבוה לאומדן ההסבר הנתונים על החיסכון הגדול הצפוי בגלל הקטנת עלויות המערכות לא היו

מבוססים דיים.

מן הראוי לציין, שהמסמך הוכן לאחר שהוחל בפיתוח המערכת, ולמשרד מבקר המדינה לא הובהר אם נדון בפורום כלשהו, או אם כלכלנים באגף החשכ"ל ובאג"ת דנו בו מבחינה מקצועית

והעירו את הערותיהם על הנאמר בו.

ב55דוח שנתי 402

ניהול השינוי הארגוני הוא נכונות הארגון ERPעל פי נוהל מפת"ח, גורם מרכזי בהצלחת מערכות

, כולל שינויים בתהליכי העבודהERPויכולתו להתאים את עצמו למערכת ה-נכונות אפוא נדרשות הבסיסית. במערכת מזעריים והתאמות ושינויים ודרג הביניים להיות מעורבים בפרויקט וזמינות של הדרג הניהולי הבכיר ולבחון, עוד בשלבי התכנון )הייזום והאפיון(, את מידת ההתאמה של חבילתהארגוניים. בתהליכים הנדרשים השינויים את ולהגדיר לארגון התוכנה בין הכוללת, מתאימה התארגנות מחייבים הארגוניים בתהליכים שינויים

היתר, גם התאמת נהלים ותקנים ושינויים במבנה

403משרד האוצר

הארגוני, שאותם יש לתכנן וליישם מבעוד מועד. מעורבות הדרג הניהולי אמורה להימשך גם במהלך הטמעת המערכת, בין השאר במטרה לוודא

שאין "גלישות" ו"הרחבות" שלא אושרו באפיון. , במהלך הביקורת - שנה וחצי לאחר2004הבדיקה העלתה, כי רק ביולי

היגוי להובלת - מונתה "ועדת תחילת ההטמעה של מרכב"ה במשרדים עומד שבראשה מרכב"ה", בעידן והתרבותי הארגוני השינוי תהליך החשכ"ל. חברים בה נציב שירות המדינה, הממונה על התקציבים ונציג ציבור. תפקידי הוועדה הם גיבוש תפיסת הניהול החדשה בעידן מרכב"ה והנהגתה במשרדי הממשלה; פיקוח על עבודת מינהלת השינוי שמונתה על

באוגוסט החשכ"ל במשרדים2004ידי המערכת השקת על האמונה , השונים; קבלת החלטות אסטרטגיות בנושא תהליכי העבודה; שינוי תקנות,

תקנים ממשלתיים וייזום חקיקה כדי לאפשר תמיכה בהחלטות אלו.מנובמבר מאוגוסט 2004לתשובתו מסמך החשכ"ל סגן צירף 2002

פעילות". המסמך להמשך כללי ומתווה השינוי הארגוני "מיפוי המכונה בעקבות הממשלה במשרדי הנדרשים הארגוניים השינויים את מפרט הפרויקט" של היסוד "אמנת גם צורפה לתשובה מרכב"ה. הטמעת

, שבה נאמר לגבי הנהגת השינוי, כי היא צריכה להתחיל2001מנובמבר ביום "הראשון של התנעת התכנית והיא מחייבת את כל המנהלים לאורך

כל מחזור החיים של הפרויקט".

לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי כי מיפוי השינוי הארגוני ייעשה עוד בשלב התכנון של הפרויקט, וכי מינהלת השינוי תחל לפעול עוד לפני תחילת הטמעת המערכת במשרדי הממשלה על

מנת לאפשר את השינויים הארגוניים הנדרשים.

ניהול סיכונים על פי נוהל מפת"ח, סיכון הוא כל דבר שעלול לגרום לחריגה משמעותית מלוחות הזמנים, מן העלויות ומתוכני הפרויקט או עלול לגרום להפסקתוסיכוני את לאתר המאפשרת טכניקה היא סיכונים ניהול לכישלונו. או תוחלתו ואת להיגרם שיכול הנזק את להעריך מועד, הפרויקט מבעוד ולנתחם, להציגם לדרג הניהולי וללקוח ולנקוט את הפעולות המתקנות

המתאימות. ניהול הסיכונים מתקיים במשך מחזור החיים של הפרויקט במסגרת ניהולו השוטף. הפעילויות בניהול סיכונים הן בעיקרן משני סוגים: איתור )ניתוחבתכנית מראש מוגדר חלקן האיתור, פעילויות מניעה. או ותיקון וכו'( וחלקן מתווסף לתכנית המקורית עקב אירועים שקרו במהלך העבודה, הפרויקט. פעולות התיקון והמניעה, רובן אמנם לא נצפו מראש, אך מרגעמתכנית כחלק השוטף הפרויקט ניהול למהלך מתווספות הן שהוגדרו

העבודה העדכנית. שלב האפיון הוא השלב הראשון במחזור החיים של הפרויקט שבו נדרש ניהול סיכונים מסודר. על מסמך האפיון לתת מענה לכל הסיכונים הסבירים שעלולים לצוץ בהמשך הדרך. במסמך שנכתב ביחידה למערכות מידע ביוני

, טרם היציאה למכרז, מתוארים חמישה עשר סיכונים ותרופותיהם.2000

ב55דוח שנתי 404

פירוט הסיכונים הוא ברמת כותרות בלבד, בלא תיאור של דרגת חומרתם, גורמי הסיכונים, פעולות הסתברות התרחשותם, הנזקים שעלולים להיגרם,

למניעתם או לתיקון נזקיהם, כפי שנדרש בנוהל מפת"ח. לדעת משרד מבקר המדינה, אגף החשכ"ל לא עשה ניתוח סיכונים מפורט,

מנובמבר בתשובתו בחודשים2004כנדרש. כי החשכ"ל, סגן טען , מיד לאחר 2002 ובמרס 2001אוקטובר-דצמבר

405משרד האוצר

מספר בו נעשו הפרויקט, התארגנות ובמהלך המכרז תוצאות פרסום שנעשה בדצמבר0ניתוחי סיכונים. ואולם במבוא לניתוח הסיכונים הפנימי

, וסגן החשכ"ל צירף לתשובתו, נאמר, כי בניתוח שנעשה לא נבדקו2001מערכת יישום שבעצם מהלך ERPהסיכונים רק נבדק אלא בממשלה,

היישום כפי שהוחלט לבצעו.

לדעת משרד מבקר המדינה, כשמדובר בפרויקט שתקציבו מאותהיתר, עקב בין סיכונים רבים, בו כרוכים ואשר מיליוני ש"ח בעולם ממשלה במשרדי נפוצה שאינה בטכנולוגיה השימוש ובגלל הצורך בביצוע שינויים ארגוניים, היה ראוי לעשות ניתוחוהדרכים פירוט הסיכונים בפתרון שנבחר סיכונים מעמיק עם לצמצמם או למנעם. ניתוח מעין זה היה צריך להיעשות טרם ההחלטה לצאת למכרז. למהלך כזה, לו נעשה, הייתה עשויה להיות השפעה על עלות הפרויקט; מסקנותיו היו אמורות להיותהאפיון מסמך במסגרת ההחלטות מקבלי של עיניהם לנגד

ולשמש בסיס לקבלת החלטות על המשך הפרויקט.

מסמך האפיוןבו על פי נוהל מפת"ח, אפיון הוא שלב מרכזי במחזור החיים; מוגדרת מהות המערכת הנדרשת, ובו נבנה לראשונה עץ מערכת מסודר כמעט מלא, אשר הוא הבסיס לכל דיון רציני בתוכני המערכת ובהמשך הפרויקט, כולל בחינת אפשרות של יציאה למכרז ופנייה לספקי חוץ. מסמך האפיון)מהות המערכת(, טכנולוגיה יישום יעדים, מינהלה, כולל ששה פרקים:

ותשתית, מימוש ועלות )משאבים(. מסמך האפיון שנמסר למשרד מבקר המדינה, כלל רק את פרק המינהלה ופרק היעדים, וחסרו בו ארבעה פרקים נוספים: פרק היישום, המתאר את התהליכים אשר אותם יש ליישם במערכת; פרק הטכנולוגיה, שנועד לתארהשונים היבטיה על המערכת תפעל שבה הטכנולוגית הסביבה את והמגוונים ולהציג את הצרכים בתחום זה; פרק המימוש, שנועד לתאר את אופן המימוש של המערכת, את צוות הפרויקט, את תכניות העבודה ועוד ופרק העלות, שנועד לפרט את עלות הפרויקט למרכיביה. ללא פרקים אלו אין בידי מקבלי ההחלטות וכל העוסקים בהקמת המערכת מידע שלם לצורך קבלת החלטות לגבי המשך קידום הפרויקט והבקרה עליו בהמשך

תהליך הפיתוח. מתנהגים בהתאם למחזור החיים ERPעל פי נוהל מפת"ח, פרויקטים של

התקני של מפת"ח. יש ליזום פרויקטים אלה, לאפיינם, לנהל באופן מסודר את שלב הבקשה להצעות וכו'. אי-אפשר לדלג בהם היישר לשלב הבקשה

והאפיון .ייזוםקיימות בלי לבצע את שלבי ה ERPלהצעות ולבחון חבילות

על פי התיעוד שנמסר למשרד מבקר המדינה, פרויקט מרכב"ה נוהל שלא על פי הכללים המקובלים לניהול פרוייקטים ובניגוד לאמור בנוהל מפת"ח: אגף החשכ"ל לא עבד לפי מחזור חיים

הניתוח נעשה על ידי יועץ חיצוני שהיה שותף לצוות הניהול של הפרויקט.0

ב55דוח שנתי 406

מסודר של מערכת המידע, לא השלים כנדרש את שלבי הייזוםוהאפיון וניגש מיד לשלב הבקשה להצעות.

407משרד האוצר

מנובמבר אפיון2004לתשובתו רשימה של מסמכי סגן החשכ"ל צרף של השונים במודולים השונים בתהליכים הדרישות באפיון העוסקים ניהול מלאי פיננסי, ניהול נכסים, ניהול אנוש, ובהם: משאבי הפרויקט, בתיאור בעיקר מטפלים אלו מסמכים כי לציין, יש חומריים. ומשאבים התהליכים השונים בתחומים המרכיבים את פרק היישום במסמך האפיון, אך עדיין חסרים שלושה פרקים חיוניים, טכנולוגיה, מימוש ועלות, כמוזכר

לעיל.

החלטות ממשלה פרויקט המרכב"ה נדון בכמה החלטות ממשלה, ומהמסמכים עולה שהוא הוזכר יחד עם פרויקט "ממשל זמין", מה שיוצר אי-בהירות בנוגע לזיהוי

העלויות הכרוכות בכל אחד מהפרויקטים.כ"הקמת12.5.020הפרויקט הוזכר לראשונה בהחלטת ממשלה מ-.1

תשתית ממשל זמין במדינת ישראל )מרכב"ה(". בהחלטה זו נקבעו, ביןהציבור מול זמין" "ממשל פרויקט מימוש לבסס אלו: עקרונות היתר, וליצור מנגנון מאובטח המקשר בין מרכב"ה ומערכות המידע הממשלתיותתכנית מימוש את לבסס האינטרנט הממשלתי; באמצעות הציבור לבין "ממשל זמין" בתוך משרדי הממשלה באמצעות הקמת פרויקט מרכב"ה,ויפשט את זרימת המידע בתוך הממשלה. בהחלטה זאת לא ייעל אשר

נאמר דבר על העלות הכוללת של הפרויקט.מ- ממשלה פרויקט15.9.030בהחלטת ועל זמין ממשל פרויקט על

מיליוני100מרכב"ה נקבע, להוסיף לבסיס התקציב של הפרויקטים הללו מיליוני ש"ח(; להקטין300 )ובסה"כ 2004-2006ש"ח בכל אחת מהשנים

בבסיס התקציב20%את השתתפות משרדי הממשלה בפרויקטים הללו ב-וכלכלה2004לשנת חברה לענייני שרים לוועדת יגיש החשכ"ל אגף ;

ויעביר מדי רבעון2006תכנית לסיום ביצוע הפרויקטים הללו עד סוף שנת דיווח מפורט על ביצוע התכנית האמורה; הממונה על התקציבים יקצה את התקציבים בהתאם לעמידה ביעדי התפוקות כפי שייקבעו ובהתאם לתכנית

שתאושר על ידי ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, כאמור. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה נאמר, כי "במסגרת התוכנית הכלכלית

מיליוני ש"ח לבסיס50, החליטה הממשלה להקצות סך של 2004לשנת כי צוין עוד פרוייקט מרכב"ה". ושל זמין' 'ממשל פרויקט התקציב של "תוספת התקציב לביצוע הפרוייקטים האמורים, שעלותם הכוללת על פני

375 מלש"ח )מתוכו, כ-470 תסתכם לפי אומדן, בכ-2002-2006השנים בשנים יתוקצב מוכחות2004-2006מלש"ח לתועלות בכפוף תינתן ,) שינבעו מיישומם בעתיד".

מ- ממשלה ופרויקט6.5.040בהחלטת זמין" "ממשל פרויקט שעניינה , , לאמץ את תכנית2003מרכב"ה נקבע, בהמשך להחלטה מספטמבר

. 1812החלטה מס' 0.848החלטה מס' 0.83החלטה מס' חכ/0

ב55דוח שנתי 408

בהתאם המפורטים הפרויקטים לביצוע מרכב"ה לפרויקט העבודה לשלבים, ליעדים ולתפוקות, כמפורט בנספח שצורף להחלטה; להנחות את אגף החשכ"ל במשרד האוצר לסיים את פרויקט "ממשל זמין" ואת

, כמפורט בנספח שצורף; להנחות2006פרויקט מרכב"ה עד סוף שנת התקציבים את להקצות האוצר במשרד התקציבים על הממונה את לפרויקטים האמורים, בהתאם לעמידה ביעדים ובתפוקות התכנית; להנחות את המנהלים הכלליים של משרדי הממשלה לפעול בשיתוף פעולה מלאהתכנית של המלא ליישומה להביא כדי האוצר במשרד החשכ"ל עם

כאמור.

409משרד האוצר

בדברי ההסבר להצעת ההחלטה שהכין משרד האוצר יש ערבוב של שני הפרויקטים, שמוצגים כפרויקט אחד )"ממשל זמין"(, אף על פי שעלותונקבעה לא כן, על יתר בהרבה. גדולה מרכב"ה פרויקט של הצפויה מסגרת תקציבית נפרדת לכל אחד משני הפרויקטים; לפי חישוב שעשהבשנים הפרויקטים תקציב של היחס סמך )על המדינה מבקר משרד

בשנים2004-2006 המרכב"ה להקמת המיועדת התקציב מסגרת ,) מיליון ש"ח.385 הסתכמה בכ-2002-2006

הגיש2003מההחלטות האמורות עולה, כי רק בספטמבר .2 הצעת מסגרת תקציבית לפרויקט, אףמשרד האוצר לממשלה

. רק במאי2001שהפעולות לביצועו ולתקצובו החלו כבר בשנת הוא הגיש לממשלה את תכנית העבודה לפרויקט.2004

בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב סגן החשכ"ל, כי הסמכות לייזום, קידום והובלה של תכנית מרכב"ה היא של החשכ"ל, ומשרד האוצר אינו זקוק להסכמה נוספת. "הרצון לעגן סמכות זו במסגרת החלטות ממשלה נועד בין השאר כדי לחזק את הפעילות ולדחוף גופים ממשלתיים נוספים לפתח את השירות הניתן על ידם באמצעות התשתיות שפותחו, ולהעלות את רמת המודעות לפרויקט ויתרונותיו, לרמת פרויקט לאומי. לראייתי לא נדרש כל גוף ממשלתי לאישור הממשלה לשפר את פעילותו, ודווקא אלו

שלא עשו כן חורגים מהגדרת ייעודם ואחריותם". עוד כתב סגן החשכ"ל בתשובתו, כי שינויים טכנולוגיים ככלל, וההתפתחותוהם בעלי בתחום טכנולוגיית המידע בפרט, מאופיינים בדינמיות גבוהה, הממשלה פעילות ואילו והעסקי, הפרטי בסקטור בעיקר דומיננטיות וישיבות הממשלה הבאות לאשר מיזמי מחשוב אופיינה בקצב התנהלות שונה, איטי יותר. תהליך קבלת אישור הממשלה ארוך ומורכב הן מן היבטאינם שגורמי ממשלה משום הפסיכולוגי, ההיבט מן הן והמעשי הטכני חזון אנשי ידי על מונעת מרכבה "תכנית במקצוע. בהכרח בקיאים החלטת התקבלה מדוע יובן מכאן יותר. ומהיר שונה בקצב הפועלים

(. למעשה הצליח1812 )החלטה מס' 12.5.02ממשלה רשמית בעניין ב- הפרויקט להתבצע ולהשיג שיתוף פעולה גם ללא החלטות הממשלה שלא התקבלו גם מסיבות פוליטיות ולחצים של גופים שחששו שהפרויקט יוריד מכוחם". גם אג"ת ציין בתשובתו, כי "ככלל קידום הפרוייקט]ים[ מרכבהליצור שקיפות רצון מתוך אינו טעון החלטת ממשלה, אך זמין וממשל מירבית למהלך, ולרתום את כל משרדי הממשלה לשיתוף פעולה מלא

ופורה עם החשכ"ל, הוחלט לעגן את המהלך בהחלטת ממשלה".

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שפרויקט מרכב"ה מיועד לרוב משרדי הממשלה שמשתתפים במימונו, ובשל היקפו הכספי הגדול והשפעתו על מערך הניהול במשרדים, היה על אג"ת ועל אגף החשכ"ל לבקש את אישור הממשלה לפרויקט

עוד בשלבים המוקדמים של הייזום ולפני פרסום המכרז.

ב55דוח שנתי 410

2000סדר הפעולות בפרויקט מרכב"ה לא היה תקין: בשנת נקבעה החברה2001פורסם המכרז העיקרי במסגרתו, בשנת

שזכתה במכרז, ואגף החשכ"ל החל להפעיל את הפרויקט עודהרשאה אושרה שנה באותה אותו; אישרה שהממשלה לפני

נקבע2004להתחייב בסכום זעיר מעלות הפרויקט. רק במאי את לבדוק היתר, בין שתפקידה, בקרה מינהלת תוקם כי

התועלת מיישומו )ראו להלן(.

411משרד האוצר

תקצוב הפרויקטבתקנת תקציב2001אג"ת תקצב לראשונה את הפרויקט בשנת .1 0

-2001(", שנכללה בשנים ERP"פרויקט מרכב"ה - שירותי מחשב כוללים ) בתכנית "השקעות שונות" בסעיף ההוצאה "הוצאות פיתוח אחרות"2003

תקצב את הפרויקט בשתי תקנות תקציב2004בתקציב הפיתוח, ובשנת בטבלה בסעיף ההוצאה האמור. זמין" וממשל "מרכב"ה בשם בתכנית

בשנים להתחייב והרשאה פירוט תקציב ההוצאה ,2001-2004שלהלן במיליוני ש"ח:

הרשאהשנההוצאה*להתחייב**

11.57.52001

7.67.12002

11.611.52003

57.654.32004

"הממשלה3בסעיף * כי נקבע, התקציב יסודות לחוק רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב

כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה".

"הממשלה6בסעיף ** כי נקבע, יסודות התקציב לחוק רשאית להתחייב בשנת כספים פלונית בגבולות הסכומיםבתכניות שבחוק התקציב להתחייב כהרשאה הנקובים

השנתי לאותה שנה".

שתוקצב. הסכום במלוא הייתה בפועל ההוצאה מהשנים אחת בכל כי אף על פי שאומדן העלות הכוללת שהוצג, כאמור, מהטבלה עולה,

מיליון ש"ח - אומדן שנמצא לאחר מכן נמוך120 היה 2000לאג"ת ביולי בהרבה מהעלות הכוללת הצפויה - הסכומים שתוקצבו בהרשאה להתחייב

בשנים הראשונות של הפרויקט היו קטנים יחסית.דיון עם כי בסיכום ציין סגן החשכ"ל, בתשובתו למשרד מבקר המדינה

מ- את6.9.00אג"ת לתקצב מידע למערכות היחידה בקשת נרשמה בסך העלויות לאומדן בהתאם ציין120הפרויקט אג"ת ש"ח. מיליון

כי "הנושא תוקן על2004בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר , אג"ת מקפיד לתקצב הרשאות להתחייב בגובה2004ידינו, והחל משנת תקציבי ההוצאה".

, קובע שר1985בהתאם לסמכותו על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-0 האוצר בתחילת כל שנה הוראות מינהל בכל הנוגע לפירוט נוסף של תכניות

תקציב )להלן - תקנות(.

ב55דוח שנתי 412

יצוין, כי עמדתו העקרונית של אג"ת הובעה בתשובה ששלח סגן הממונהבאוקטובר המדינה מבקר למשרד התקציבים הכנת2004על בעניין

התחבורה משרד התקציבים0תקציב אגף "עמדת כי נאמר, בתשובה . היא רב-שנתיים פרויקטים בגין הנדרש להתחייב ההרשאה גובה בעניין

הרשאה לתקצב שיש וחד-משמעית במקור[במלואברורה ]ההדגשה מבקר משרד על המקובלת זו, עמדה הפרויקט". עלות של האומדן

המדינה, לא יושמה על ידי אג"ת בבואו לתקצב את פרויקט המרכב"ה.

לדעת משרד מבקר המדינה, היה על אג"ת ועל אגף החשכ"לאומדן סכום במלוא להתחייב ההרשאה תקצוב את להסדיר העלות הרב-שנתית הכוללת של פרויקט המרכב"ה, בטרם ייחתםשל העיקרי במכרז שזכה א'( )חברה הספק עם החוזה

2004, שלפיה בשנת 2004הפרויקט. תשובת אג"ת מדצמבר הוא החל לתקצב את ההרשאה להתחייב של הפרויקט בסכום דומה לזה של תקציב ההוצאה שנקבע לאותה שנה, איננה עולה בקנה אחד עם עמדתו העקרונית של אג"ת שהובעה בתשובתו

.2004מאוקטובר

וביצוע התקציב2004ראו בדוח זה בפרק על "הכנת תקציב המדינה לשנת 0". 2003לשנת

413משרד האוצר

ליישום פרויקט המרכב"ה.2 כוח אדם לצורך קבלת שירותי שנת האוצר מאז חוזי התקשרות עם2001חתם משרד על

ספקים שונים, וביניהם חברה א' וספקים שזכו במכרז לאספקתבחוזים כי נמצא, המחשוב. במקצועות אדם כוח שירותי התשלומים או העבודה שעות מספר הוגבלו לא האמורים השנתיים בגין השירותים שיסופקו. בחוזה שנחתם עם חברה א'

צוין המחיר לשעת עבודה בגין סוגי ייעוץ שונים,2001בשנת 2002ואילו בחוזים שנחתמו עם חברות שירותי כוח אדם בשנת

צוין, כי התשלום בגין העסקת העובדים יהיה לפי אחת משתי חלופות: שכר חודשי או תשלום בעבור עלות בתוספת עמלה, על פי שעות עבודה בפועל; השכר החודשי או הערך לשעה נקבעים בלוח שכר שמפרסם החשכ"ל )ראו להלן(. לדעת משרד מבקר המדינה, בשיטה זו שבה לא נקבעו בחוזים המספר המרבי של העובדים שיועסקו על ידי החברה או של שעות הייעוץ שתתן או הסכום המרבי שישולם לה, אין למעשה מגבלה אפקטיבית על סכומי ההתקשרויות שנחתמו עם ספקים בפרויקט המרכב"ה,

ועל היקף ההתחייבויות לאוצר המדינה שנוצרו עקב כך.

בגין הפרויקט הובלעו בתכנית.3 ותקציב ההוצאה ההרשאה להתחייב תקציב גדולה בשם "השקעות שונות", שסכומיה הוקצו בעיקר לנושאים

לא2001-2003אחרים. רוב רובם של הסכומים בתכנית תקציב זו לשנים היו קשורים כלל למחשוב אלא היו מיועדים בעיקר לביטחון ולפרויקט הגז הטבעי. מאחר שחוק התקציב מפורט רק עד רמת תכניות, וגם דוח ביצועיוצא, שלא הוצגו בפני התקציב המוגש לכנסת מפורט עד אותה רמה,

תיקן אג"ת2004הכנסת והציבור ההוצאות על פרויקט המרכב"ה. בשנת חלקית את הליקוי הזה, וקבע בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" את התכנית

"מרכב"ה וממשל זמין".

ובהיקף.4 גודלו הכספי מיוחד בסדר פי שהפרויקט אף על בדברי הובא לא מספר, שנים להימשך אמור והוא תכולתו, הרב-שנתית: עלותו של אומדן כל התקציב להצעות ההסבר הפרויקט לא הוזכר כלל בדברי ההסבר להצעות התקציב לשנת

שפורסם2001 העיקרי במכרז הזוכה הספק נקבע )שבה ולשנת . הפרויקט הוזכר לראשונה,2002במסגרת הפרויקט(

לשנת התקציב להצעת ההסבר בדברי שם2003ובקיצור, ; יחל פרויקט מרכב"ה; בשלב ראשון2003נאמר רק שבשנת

האוצר משרד של יחידות בכמה )פיילוט( חלוץ ניסוי ייעשה לשנים התקציב להצעות ההסבר בדברי התשתיות. ובמשרד

ו-2004 שבשנת 2005 נאמר ופורטו2003 הפרויקט, החל המשרדים והיחידות שבהם הופעל.

נכללה בתקציב המדינה2001נמצא, כי אף על פי שכבר בשנת .5 תקנה נפרדת בגין המרכב"ה, הוצאות גדולות של הפרויקט נזקפו לתקנות תקציב של פרויקטים אחרים בתחום המחשוב )ראו להלן(. בידי אג"ת לא

לשנים לפרויקט שיועד לביסוס התקציב ו-2002, 2001היו מסמכים , והוא לא נתן למשרד מבקר המדינה מידע מלא על תקנות התקציב2003

שבהן תוקצבו סכומים למימון הפרויקט, ולא הציג קשר בין אומדן העלויות

ב55דוח שנתי 414

תקציב כי נמצא, עוד אג"ת. שקבע התקציב לבין החשכ"ל שעשה אדם, כוח דהיינו העיקריים שלו, רכיבי העלות לפי פורט לא הפרויקט תוכנה )רשיונות שימוש מטעם ספק התוכנה(, חומרה והוצאות עקיפות כדי

לאפשר בקרה על עלויות אלה בביצוע תקציב הפרויקט. , כי "הנושא2004אג"ת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר

ידינו והחל משנת , ]אג"ת[ מקפיד לתקצב את פרויקטי2004תוקן על המחשוב בשקיפות מלאה ובשים לב להפרדה מוחלטת בין תקציבי מרכבה לבין תקציבי ממשל זמין, וכן בין תקנות העתודה לתקנות ההוצאה. כמו כן,העלות רכיבי לגבי הכללי החשב מסגן שוטפים דיווחים מקבלים אנו המרכזיים העומדים בבסיס התקצוב השנתי של הפרוייקטים, אך להערכתנו

אין מקום לפרט עלויות אלו ברמת תקציב המדינה".

415משרד האוצר

סגן החשכ"ל ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי הפרויקט מנוהלמתחילתו לפי רכיבי עלות עיקריים, ומתקיימת בקרה על כך.

המרכב"ה שפרויקט הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת יתוקצב בתכנית תקציב מיוחדת, בנפרד מפרויקט "ממשל זמין" ומכל פרויקט אחר. פרויקט המרכב"ה מבוסס על חבילת תוכנהשכר האוצר שמשרד במתקן מתנהל הוא לצורכו, שנרכשה

כ- בו מועסקים בעבורו, עובדי100במיוחד שאינם עובדים והפעילות הפרויקט(, מרכז - )להלן מרכז לו מונה מדינה, זמין", שבמסגרתו מתמקדת בתוך המשרדים. פעילות "ממשל לעומת זאת, מתמקדת בקשר שבין הממשלה לאזרחים. לפיכך, מן הראוי שהוצאות פרויקט המרכב"ה יתוקצבו ויירשמו בתכנית

תקציב נפרדת.

הבקרה על ביצוע הפרויקטמינהלת בקרה

, בהמשך להחלטת הממשלה מאותו חודש, סיכמו סגן2004במאי .1 החשכ"ל והממונה על התקציבים במשרד האוצר את מסגרת התקציב שלנקבע חתמו שעליו בסיכום זמין". "ממשל ופרויקט מרכב"ה פרויקט שתוקם מינהלת בקרה לפרויקטים, שתמנה חמישה חברים: יו"ר )חיצוני(;תעשייה הנדסת יועץ )חיצוני(; מחשוב יועץ אג"ת; נציג החשכ"ל; נציג בידי החשכ"ל ימונו )חיצוני(. הוחלט ששלושת היועצים החיצוניים וניהול והממונה על התקציבים. עוד נקבע בסיכום, שהמינהלה תתכנס לפחות אחת לחודש, ובפניה יציג החשכ"ל את התקדמות הפרויקט לפי השלבים, היעדים והתפוקות שנקבעו; את היקף ההוצאה התקציבית; את התועלת הנובעת מיישום שלבי התכנית וכן כל נתון אחר שהמינהלה תהיה מעונינת לקבלו. נקבע שכל חריגה מקצועית תקציבית או אחרת מהתכנית תהיהלהיעזר רשאית תהיה והמינהלה הבקרה, מינהלת של אישור טעונה בעבודתה בחברת ייעוץ חיצונית, שלה התמחות ספציפית בליווי פרויקטים

בארגונים גדולים. מינהלת הבקרה תנחה את אג"תERPמחשוביים מסוג רבעון כל לביצוע שלבי התכנית בתחילת להעמיד את התקציב הנדרש בכפוף לעמידת החשכ"ל ביעדי התכנית ובתפוקותיה ובמסגרת התקציבית

- לא נמצא שהמינהלה2004המוגדרת. במועד סיום הביקורת - ספטמבר החלה להתכנס ולפעול.

, כי "המנהלת2004אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר ".2005צפויה להתחיל בעבודתה לקראת שנת

העביר סגן החשכ"ל לחשכ"ל מסמכים שבהם2000בתחילת שנת .2 בבדיקת צורך היה לא ולכן גדולות, הוצאות יחסוך הפרויקט כי נאמר הממשלה בהחלטת השקעה. החזר בדיקת כגון מקצועית כדאיות

נקבע, כי תוספת התקציב לביצוע הפרויקטים האמורים2003מספטמבר נדרש החשכ"ל בעתיד. מיישומם מוכחת שתנבע לתועלת בכפוף תינתן

ב55דוח שנתי 416

להוכיח אפוא את התועלת שתצמח מהפרויקט שלוש שנים לאחר שהחלבביצועו, ולאחר שהוצאו במסגרתו עשרות מיליוני ש"ח.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח היקפו הגדול של הפרויקט ומורכבותו, היה ראוי להקים כבר בתחילת הפעלת הפרויקט גוף בקרה בלתי תלוי, שיפקח על התנהלותו. הקמת מינהלת בקרה

, בעוד שהחלו להפעיל את הפרויקט בתחילת2004רק בסוף , איננה עולה בקנה אחד עם סדרי ניהול תקינים. 2001שנת

417משרד האוצר

הבקרה על ביצוע תקציב הפרויקטלו2004ביולי .1 ביקש משרד מבקר המדינה מסגן החשכ"ל למסור

פרויקט כולל )לא הפרויקט על ההוצאות שהוצאו כל פירוט מלא של יוני , לפי תקנות2004"ממשל זמין"( בכל אחת מהשנים מתחילתו ועד

מ- בתשובתו שוטפים. במחירים החשכ"ל18.7.04התקציב סגן הציג למשרד מבקר המדינה את הטבלה שלהלן במיליוני ש"ח:

2004

2003

2002

2001

20שם התקנה00

מס'תקנה

011.

פרויקט מרכב"ה77.17.5050-01-04-83

010.

עתודה למרכב"ה וממשל זמין900055-01-04-83

00.6000 ייעוץ והדרכות בארץ ובחו"ל -

פרויקט מרכב"ה58-01-04-83

עתודה - מרכב"ה0000001-01-05-83

20.מרכב"ה00000

03-01-05-83

ייעוץ והדרכות0000011-01-05-83

20.0

23.ס"ה27.17.50

בהמשך מכתבו פירט סגן החשכ"ל את התשלומים בגין הפרויקט באותההיחידה של פנימיים ברישומים שרשומים כפי עלות רכיבי לפי תקופה

מיליון ש"ח; רישיונות - 41.6למערכות מידע כדלקמן: כוח אדם - 6.3 מיליון ש"ח והוצאות אחרות - 5מיליון ש"ח; חומרה ותוכנה - מיליון4.7

ש"ח.

הביקורת העלתה, כי הנתונים שמסר סגן החשכ"ל במכתב.2 למשרד מבקר המדינה על כל ההוצאה על הפרויקט רחוקים מלהציג את מלוא ההוצאה עליו. על פי בדיקות מדגמיות שעשה משרד מבקר המדינה, ההוצאה גדולה הרבה יותר, שכן סכומים

מיליוני ש"ח בשנים 36גדולים - לפחות - נזקפו2001-2003 לחובת תכניות ותקנות תקציב שאינן שייכות לפרויקט מרכב"ה או שלא יועדו במישרין לפרויקט, וסגן החשכ"ל לא כלל אותןפרויקט לצורך שהוצאו בהוצאות מדובר שמסר. בנתונים מרכב"ה, אולם נזקפו בעיקר לתקנות של פרויקט "ממשל זמין" ולפרויקט מחשוב אחר שנוהל במשרד האוצר. ההוצאה הכוללת

בשנים הפרויקט בכ-2001-2003על אפוא הסתכמה 74 מיליוני ש"ח; מאחר שמדובר בבדיקה מדגמית, ייתכן שהסכום

אף גדול יותר.

ב55דוח שנתי 418

חריגה בפרויקט היו שלא להבהיר יש כי החשכ"ל, סגן כתב בתשובתו במסגרת תקציבים ניוד אם "כי בדיעבד מימון או תקציב ממסגרת צירף החשכ"ל סגן מידע". מערכות אגף מניהול וכחלק המקובלת לתשובתו זו אסמכתה ללא תאריך שבה מאשר חשב משרד האוצר שימוש

משרד15ב- של אחר מחשוב לפרויקט שאושר מתקציב ש"ח מיליון יד, שהוא מאשר שימוש זה כתב חשב המשרד, בכתב האוצר. באישור בסכום זה בהתאם לבקשת מנהל מינהלת פרויקט המחשוב, עוזר השר

וסגן החשכ"ל, והשימוש יהיה לחודשיים עד לקבלת תקציב עודפים. 2002ממסמך נוסף שצירף סגן החשכ"ל לתשובתו עולה, כי בפברואר

העביר הממונה על התקציבים דאז הודעה לסגן החשכ"ל בדואר אלקטרוני שנושאה תקציב "ממשל זמין" ומרכב"ה ובו כתב: "סיכמתי עם ]החשכ"ל[

מ'15שישיג הסכמת ]שר האוצר[ לקחת השנה ]מפרויקט מחשוב אחר[ שלא יבוצעו בין כה".

419משרד האוצר

מיליון ש"ח15 שולמו יותר מ-2002מתברר, כי למעשה בשנת פרויקט המחשוב לתקנה של ונזקפו פרויקט מרכב"ה בעבור האחר ולא הוחזרו לתקנת פרויקט מרכב"ה. כלומר, השימושפרויקט לצורך האחר המחשוב פרויקט בתקציב שנעשה מרכב"ה לא היה ארעי ולא נמשך חודשיים, ונעשה בדרך של

זקיפת הוצאה לתקנה שלא יועדה לה.

המיועדת לתקנה הוצאה כל לזקוף יש המדינה, מבקר משרד לדעת לאותה ההוצאה, ואין לזקוף הוצאות לתקנות אחרות. אם אמנם מוסכם בין מנהלי יחידות להגדיל את ההרשאה להוצאה או את ההרשאה להתחייב בתקנה אחת כנגד הקטנת ההרשאה בתקנה אחרת, עליהם להסדיר זאת

בדרך התקנית, דהיינו העברת סכום ההרשאה באישור תקציבי.

לפי.3 בפירוט סגן החשכ"ל הנתונים שמסר גם כי מתברר, רכיבי עלות היו רחוקים מלשקף את מלוא ההוצאה; לדוגמה: במרכז מרכב"ה נעשה מעקב אחר ביצוע התקציב בגין כוח אדםהמועסקים העובדים כל את כולל שאינו לרשותו, שעומד

שציין סגן2003בפרויקט. נמצא, כי עלות כוח האדם בשנת בכ-18.7החשכ"ל, קטנה ש"ח, מיליון מזו7 ש"ח מיליון

מיליון ש"ח.25.6הרשומה במרכז מרכב"ה, כ-

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין סגן החשכ"ל, כי "הפער נובע מכך שהיחידה פירטה רק הוצאות בפועל מתקנות מרכבה". הסבר זה מדגיש

את בעיית בקרת עלויות הפרויקט לפי רכיביהן.

עוד עולה, שלא ניתן לדעת מהי עלותו המצטברת האִמתית.4 של הפרויקט ללא בדיקה מעמיקה ומקיפה, שמחייבת עלויותפרויקט כל של תקין לניהול חיוני זה נתון נוספות. עבודה כמו ומתמשך מורכב גדול, כה פרויקט של לניהולו ובוודאי שהוצאו גדולות שהוצאות העובדה ועוד, זאת המרכב"ה. בפרויקט נזקפו לתקנות ולתכניות אחרות, עלולה גם להקשותמינהלת של עבודתה ועל הפרויקט של כדאיותו הערכת על

הבקרה.

לטענת סגן החשכ"ל, ניתן לדעת מהי עלותו של הפרויקט "היות שהיחידהמנהלת את העלויות השונות לפי רכיבי העלות".

לדעת משרד מבקר המדינה, פירוט ההוצאה על הפרויקט לפי רכיבי העלות העיקריים צריך להירשם בצורה גלויה ומפורשת במערכת החשבונות הכספית של משרד האוצר, כך שניתן יהיה לקבל נתונים מלאים ומעודכנים על עלויות הפרויקט בכל רגע

נתון.

2003בתקנה "עתודה לפרויקט מרכב"ה וממשל זמין" נרשמו בשנת .5 הוצאות לפרויקט מרכב"ה, בניגוד להנחיות אג"ת שלפיהן אין לחייב תקנת עתודה בהוצאות. תקנות עתודה נועדו לשמש עתודה שתופשר לפי אישוראין לזקוף נועדה ההרשאה; אגף תקציבים בהתאם לפעילות שבעבורה

ב55דוח שנתי 420

סכומי להעביר יש אלא כלשהי, )או התחייבות( הוצאה עתודה לתקנת הרשאה להוצאה )או הרשאה להתחייב( באמצעות אישור תקציבי שיוציא

אג"ת לפי סמכותו מתקנת העתודה לתקנה שנועדה להוצאה. הביקורת העלתה, שבידי סגן החשכ"ל רוכזו סמכויות רבות בתחום.6

המחשוב ומערכות מידע, הן במשרד האוצר הן בכל משרדי הממשלה: סגןמערך כל את מנהל והוא המרכב"ה, פרויקט למנהל מונה החשכ"ל המחשוב של משרד האוצר, הכולל כמה מיזמי מחשוב שמתנהלים במקבילבמסגרת הוראות לקבוע מוסמך גם החשכ"ל סגן מרכב"ה. לפרויקט תקנות כספים ומשק )להלן - תכ"ם( בענייני ענ"א, ובמהלך השנים מאז

החל הפרויקט הוא חתם על כמה הוראות תכ"ם בעניינים

421משרד האוצר

הנוגעים לפרויקט )בעיקר בעניין תעריפי שכר לעובדים וליועצים חיצוניים(. כמו כן חתם סגן החשכ"ל על התקשרויות עם ספקים שמוכרים שירותים

ומוצרים לפרויקט, והוא זה שמאשר את החשבוניות שהם הגישו.

בשל הסמכויות הרבות שרוכזו בידי סגן החשכ"ל עד סוף שנתבין2003 פעילות, ניהול בין עֶקרון הפרדת הסמכויות הופר

קביעת הוראות בקשר אליה ובין בקרה על הפעילות ועל יישום ההוראות. ריכוז הסמכויות איפשר מרחב תמרון גדול מאוד )כגון העברת משאבי כוח אדם מפרויקט לפרויקט הן בעבודה מעשיתתקציב ותקנות מחשוב מיזמי בין עלויות העברת ידי על הן

שנקבעו לענייני מחשוב ומערכות ענ"א(.

בנובמבר למשרד מבקר המדינה "עם2004החשכ"ל השיב כדלהלן: , , החלטתי על הקמת2003כניסתי לתפקיד החשב הכללי, בסוף אוקטובר

היגוי ועדת הקמת מרכב"ה: מערכות על ובקרה פיקוח מנגנוני מספר ובקרה עליונה למערכות מרכב"ה בראשותי. הפרדת סמכויות במערכות

הניהול המיקצועי/טכנולוגי לבין ניהול הרכש והמכרזים הטכנולוגי.המידע בין וועדת ענ"א משמעותה של הפרדת הסמכויות בפועל היא פיצול סמכות עליונה, ומינויו של ]עובד[ ליו"ר וועדת מכרזים לענייני טכנולוגיה ומחשוב,ועדות הוקמו שתי כי בתשובתו, ציין החשכ"ל עוד רכש". מנהל ולראש נוספות - ועדת ענ"א משרדית שעוסקות ברכש בגין מערכות מרכב"ה וועדההמערכות בהטמעת שמטפלת במרכב"ה המבני השינוי להובלת עליונה במשרדי הממשלה. סגן החשכ"ל ציין בתשובתו, שהיו כמה ועדות, בענייני מחשוב בכלל ובענייני פרויקט מרכב"ה בפרט, שהוא לא מונה כחבר בהן. ואולם יצוין, כי תשובה זו איננה סותרת את הערת משרד מבקר המדינה

בעניין ריכוז סמכויות רבות מדי בידיו.

לקויה הייתה הפרויקט הוצאות לעיל, הבקרה על כפי שצוין ואפשרה העברת עלויות לתקנות שנועדו למיזמי מחשוב אחריםהמיועדת בתקנה תקציב לתוספת אישור בקשת במקום התקצוב תהליך עקיפת משום יש אלה בפעולות לפרויקט. יוצרת שתי נכונות כן, זקיפה לתקנות שאינן יתר על התקני. בעיות נוספות: דיווח לא נכון על עלויות הפרויקט )ועל העלויותהפרויקט נכון של לא לתקצוב וחשש פרויקטים אחרים( של בעתיד, מאחר שהוא לא יכול להתבסס על עלויות עבר נכונות. מן הראוי שגופי הבקרה הנזכרים לעיל יבחנו את דרכי הבקרהמבקר משרד של הביקורת בממצאי בהתחשב הפרויקט על

המדינה שמובאים בדוח זה.

הבקרה על החשבוניות החשבוניות שמגישים חברות כוח האדם והיועצים המועסקים בפרויקט.1

מועברות לבדיקתו של מינהלן הפרויקט ולאישור מרכז הפרויקט, ולאחר מכן - לבדיקה ביחידתו של סגן החשכ"ל, והוא זה שמאשר את התשלום.

ב55דוח שנתי 422

שהוצאו בשנים 0מבדיקת עשרות דרישות תשלום 2001 ,2002 ,2003 והחשבוניות שצורפו אליהן עולה, כי בדרך כלל חתם עליהן סגן החשכ"לתקציב לתקנות ההוצאות את לזקוף וההוראה לפרויקט, האחראי נרשמה למרכב"ה, שייכות שאינן לתקנות ולעתים למרכב"ה שמיועדות בכתב יד שאינו מזוהה במסמך. לעתים נרשמה על גבי החשבוניות הוראה לחייב כמה תקנות, אך בפועל חויבו תקנות אחרות מאלה שנרשמו בכתב

יד. על החשבוניות חתם גם חשב משרד האוצר.

שהיא משלמת0 לפני היא מסמך שמפיקה חשבות המשרד דרישת תשלום למוטב.

423משרד האוצר

מנובמבר המדינה למשרד מבקר בתשובתו הסביר האוצר חשב משרד , כי "ההוראה לזקוף ההוצאות לתקנות נרשמת על ידי סגן החשב2004

הכללי האחראי בנושא, הוא המייחס את ההוצאה לפרויקט המטופל".הסברים לקבל המשרד חשב על שהיה העיר, המדינה מבקר משרד מפורטים ומנומקים כאסמכתה לחיוב תכניות ותקנות אחרות בהוצאות שלבגין כמה חשבוניות בסכומים נדרשו הבהרות כאלה במיוחד המרכב"ה; אותן. נתן מי ברור ולא יד בכתב נרשמו שההוראות ובמקרים גדולים,

ש"ח עבור12,200,000למשל, על גבי חשבונית של חברה א' על סך ש"ח10,934,054לפרויקט המרכב"ה שבגינה שולמו SAPרישיונות תוכנת

, נרשמה הוראה בכתב יד לחייב את פרויקט ממשל זמין. ואולם4.11.02ב- בפועל לא חויבו פרויקט ממשל זמין, לפי ההוראה, או פרויקט מרכב"ה,

כנדרש, אלא פרויקט מחשוב אחר של משרד האוצר. על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "החל משנת

זקיפת2002 והרישיונות. כ"א כל חשבוניות יסודית של החלנו בבדיקה ]בין ניידות עובדים יש התקנה נעשית עפ"י ההתחייבות והוראת היחידה, פרויקטים שונים[, חיוב התקנה נעשה בעבר בהתאם להתחייבות שנפתחה

]ההדגשה במקור[. האחריות להפעלת העובדים ]מוטלת על היחידהדאז למערכות מידע[, חשבות המשרד פועלת לפי הדיווח שלה".

יש לציין, כי על פי הבדיקה המדגמית שעשה משרד מבקר המדינה, הליקוי , אם כי בהיקף קטן יותר2003בזקיפת הוצאות על מרכב"ה נמשך בשנת

.2002 ו-2001מהיקפו בשנים

לחיוב.2 נוהל הנהיג לא הביקורת העלתה, שמשרד האוצר מבקר משרד לדעת מחשוב. הוצאות בגין התקציב תקנות המדינה, יש להכין נוהל כזה ולקבוע בו, בין השאר, מי מוסמך לתת הוראות בדבר חיוב התשלומים לכל פרויקט מחשוב, אילו תקנות תקציב לחייב, ואילו פרטים יידרש הספק, ובייחוד חברתהאוצר. למשרד שיגיש בחשבונית להציג יועץ, או אדם כוח בביקורת נמצא שחסרים פרטים כגון אלה: הפרויקט שבו עבדוהיועצים העובדים שעשו העבודה פירוט ועובד, עובד כל מקבל השירות, ניתן שבו הפרויקט שלב הפרויקט, במסגרת ההוראות השירות. ומקום המשרד( או היחידה )שם השירות שנרשמו בכתב יד על החשבוניות לחיוב תקנות התקציב, לא היוולא צורף אליהן מסמך המפרט את עלות השירותים חתומות התייחסה במקרים שהחשבונית פרויקט, בכל העובדים שנתנו במקרים החברה. עובדי הועסקו שבהם פרויקטים למספר התשלום דרישות נמצא שבכל עוד חלקי. פירוט היה מעטים השירותים על פרטים חסרים אליהן הנלווה ובחומר שנבדקו שסופקו; למספר דרישות תשלום לא צורפו דוחות נוכחות של העובדים. פרטים אלה דרושים לצורך בקרה על קבלת מלוא

התמורה עבור התשלום.

על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "הביקורת על ]ההדגשה במקור[ חומר לא מועברכיום סעיף זה מיושמת מזה זמן רב,

לתשלום ללא קבלת פירוט שעות עבודה ו/או תיאור הטובין שהתקבל". סגן החשכ"ל השיב למשרד מבקר המדינה בעניין זה "מרבית הספקים מדווחים ומפרטים את מהות הפעילות בחשבוניות, יש לזכור כי במקומות מסוימים

ב55דוח שנתי 424

לנכון מצאנו לא - עצמה על וחוזרת רוטינית, מתמשכת היא העבודה לדרוש תת פירוט. )לדוגמא: הדרכות, הטמעה, ליווי חשבונאי וכו'( ... יחדהפעילויות ]על[ לדווח ונחייב נוהל נגדיר אחידות, ליצור כדי זאת עם

בפרויקט גם באמצעות פירוט בחשבוניות".

נמצא, כי במקצת דוחות הנוכחות של עובדי חברות ויועצים.3נכתבה היציאה או הכניסה שעת התשלום, לדרישות שצורפו על פירוט בהם היה ולא הממוחשב, בשעון ולא יד בכתב

מקומות העבודה.

425משרד האוצר

על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "ניתן לדרוש לעדכן הדיווחים הידניים למערכת ולהוציא דוחות 'נקיים' שיחתמו ע"י מנהל ישיר. מנהל אישר לנו הדוחות לתשלום, החשבות סומכת על אמינותו של מנהל הפרויקט. כמו כן הפרויקט מתבצע בחלקו מחוץ למשרד לכן שעתמנהל ע"י נבדקים הרישומים אלו במקרים יד, בכתב נרשמת היציאה

הפרויקט".נוכחות דוחות המדינה מבקר למשרד לתשובתו צירף החשכ"ל סגן לדרישות שצורפו הנוכחות בדוחות חסרים שהיו הפרטים את הכוללים למשרדי מחוץ בחלקו מתבצע "הפרויקט כי וציין שנבדקו, התשלום למשרד. מחוץ לעבוד היועצים של ותפקידם האוצר, הפרויקט/משרד הרישומים הידניים נבדקים הן ע"י מנהלן הפרויקט ]במרכז מרכב"ה[, הן ע"י ]מרכז הפרויקט[ שמכיר את העובדים, מנחה אותם לבצע הפעילויות השונות, תוכנית העבודה והמטלות שמוטלות על היועץ... הנהלת הפרויקט מבקרת את השעות הידניות בכל דרך שביכולתה, ננסה למצוא דרך לשפר

עוד את הבקרה בנושא". נוכחות שבהם לדעת משרד מבקר המדינה, אילו היה עותק של דוחות להימצא צריך היה זה עותק הרי העבודה, מקומות על הפירוט נכלל בחשבות המשרד, ורק על סמך עותק זה ניתן היה לשלם. העובדה שדוחות הנוכחות שצורפו לדרישות התשלום לא כללו פרטים על מקומות העבודה, מצביעה על ליקוי בבקרה. לנוכח הממצאים, מן הראוי לקבוע בהוראות את הפרטים שעל חשב המשרד לקבל כתנאי לתשלום שכר עבודה ליועצים ולחברות כוח אדם, לרבות דוחות נוכחות מלאים ומפורטים על העבודהזה כחלק ועל החשבות לשמור תיעוד שנעשתה מחוץ למרכז מרכב"ה,

מהאסמכתאות לצורכי התשלום.

הפרויקט, שבודק את פרטי.4 מינהלן כי הביקורת העלתה, הוא כוח אדם, וחברות היועצים חברות החשבוניות שמגישות עובד אחת מחברות כוח האדם המספקות כוח אדם לפרויקט. בין היתר בודק המינהלן את החשבוניות שמגישה חברת כוח אדםבלבד שניתנה זו לא תקין. אינו זה מועסק. מצב הוא שבה סמכות לבדיקה ראשונית של תשלומים בהיקף גדול מאוד למי שאינו עובד מדינה, אלא שהעובד שרוי במקרים מסוימים במצב

של ניגוד עניינים.

ציין סגן החשכ"ל, כי2004בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר ושלמות הדוחות נכונות של ראשונית בדיקה מבצע הפרויקט "מנהלן הנתונים בדוחות והוא מבוקר ע"י מנהל הפרויקט. מנהלן הפרויקט אינו מאשר את החשבוניות מול החברות. את אישור החשבוניות מבצעים עובדי

מדינה בעלי סמכויות כנדרש ואין ניגוד עניינים". לדעת משרד מבקר המדינה, הבדיקה הראשונית של נכונות הדוחות ושלמות הנתונים מהווה רכיב חשוב באישור תשלום, שכן האישורים שנותנים עובדימינהלן שעשה בדיקה על מתבססים האוצר במשרד הפרויקט הנהלת עובדי עם ישיר בקשר נמצאים אינם אלה עוד שעובדים מה הפרויקט,

הפרויקט.

ב55דוח שנתי 426

,2004בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה כתב סגן החשכ"ל בדצמבר הוטמעו ביחידה למערכות מידע כלי בקרה נוספים2003כי החל משנת

"יחד עם זאת, החלטתי ניכר. עוד כתב בתשובה: ששיפרו אותה באופן הלוגיסטי הצוות מבנה שינוי על והוריתי הקיימות הבקרות את לשפר ביחידה. לשם כך התווסף ]רו"ח כלכלן[ לצוות במטרה להוסיף נוהלי רכש ולוגיסטיקה ולפקח על ביצועם. במסגרת תפקידו הוא ירכז את נושא ניהוללגבי שוטפות התאמות ויבצע והחשבות הפרויקטים מנהלי מול הרכש השינויים ביתרות התקציב. ]רו"ח[ נוסף ירכז את נושא כ"א ביחידה וינהל את עלויות כ"א לפי פרויקטים וסוגי ההתקשרות. חשוב להדגיש כי מטרת השינויים הארגוניים לעיל הינה ליצור סביבת עבודה המושתתת על בקרות חזקות בכל שלב בתהליך הלוגיסטי ועל שקיפות התהליך כולו". יש לציין,

29.11.04שבין יתר הנספחים שצורפו למסמך זה, היה נוהל חדש מ-

427משרד האוצר

שעניינו קליטת עובד ביחידה למערכות מידע של משרד האוצר. נוהל זההתגבש במהלך הביקורת )ראו להלן(.

והתקציבית הכספית שהבקרה מלמדים, הביקורת ממצאי וחשב החשכ"ל סגן שנתנו ההסברים מאוד. לקויה בפרויקט אינם המדינה, מבקר למשרד בתשובותיהם האוצר משרד לניהול שאחראי החשכ"ל, באגף נמצאו הליקויים מספקים. האוצר משרד ובחשבות הממשלה, במשרדי החשבויות מערך תשלומים ביצוע על נאותה לבקרה דוגמה לשמש שאמורה מאוצר המדינה. על משרד האוצר לתקן את סדרי הבקרה עלניגוד של מצב למנוע זה ובכלל המרכב"ה, פרויקט ביצוע התקציב לתקנות הוצאות זקיפת על להקפיד עניינים, נותני שמגישים החשבוניות את כראוי ולבדוק המתאימות

שירותים חיצוניים לפני אישורן לתשלום.

העסקת כוח אדם חיצוני - יועצים וחברות כוח אדם לצורך גיוס כוח אדם מקצועי למיזמי מחשוב של הממשלה, לרבות פרויקטזכו שבהם מכרזים האחרונות בשנים החשכ"ל אגף פרסם המרכב"ה, ייעוץ, חברות כוח אדם ובתי תוכנה. בעקבות המכרזים חתם סגן חברות והעובדים עם החברות, על הסכמים עם חשב המשרד( )יחד החשכ"ל

שגויסו הועסקו בהתאם להנחיות מרכז הפרויקט. כפי שיפורט להלן, כוח האדם החיצוני שהועסק במסגרת הפרויקט מורכבנקבעו שבו מרכב"ה מכרז )א( העסקה: שיטות בארבע מעובדים

; )ג(SAPהתעריפים להעסקת עובדי חברה א'; )ב( מכרז יועצי תוכנת ; )ד( מכרז בתי תוכנה.(COSTמכרז עלות + עמלה )+

העסקת יועצים של חברה א' במכרז לבחירת התוכנה והספק העיקריים של הפרויקט, שפורסם כאמור

- הוצאות5.2.2, סעיף 5, נקבע בפרק העלות )פרק 2000באוגוסט טבלאות: שתי למלא המועמדים הספקים על כי עקיפות(, שוטפות בראשונה היה עליהם לפרט מחיר בעבור שירותים, ובשנייה התבקשו לפרטייעוץ בתחומים שונים: תשתיות, אינטגרציה בין מערכות, הסבה, תעריפי הפרויקט, למינהלת ייעוץ עבודה, סביבת של ותפעול הקמה הדרכה,

תמיכה וייעוץ ביישום וייעוץ של מומחה בכיר בחו"ל. המחירים לשעת עבודה של היועצים אשר אותם הציעה חברה א', שזכתה

- לא0כאמור במכרז, מפורטים בטבלה שלהלן )מחירים שוטפים בש"ח כולל מע"מ(:

מחירים אלה צמודים למדד המחירים לצרכן.0

ב55דוח שנתי 428

ייעוץ של מומחה

בכיר בחו"ל

תמיכה וייעוץ ביישום)מנתח(

ייעוץ למנהלהפרויקט

הסבה, תמיכה וייעוץ ביישום

)תכניתן(

תשתיות, אינטגרציה

והקמה ותפעול של

סביבת עבודה960305410225330

429משרד האוצר

הביקורת העלתה, כי אגף החשכ"ל לא הכין לפני המכרז מסמך שבו פורטוומיישמי תוכנה כדי להכין יועצים מחירי השוק בענף לשעות עבודה של הערכת מחיר בנושא זה. הערכה כזו הייתה דרושה כדי לבדוק אם ההצעותא' כי תעריפי חברה עולה, לא. מהטבלה או שיתקבלו במכרז סבירות

ל-225לשעת עבודה של נותני שירותים בנושא תשתיות ותכנות נעו בין ש"ח. כדי לעמוד על410 ש"ח ל-305 ש"ח ושל מתן ייעוץ בארץ בין 330

גובהם הניכר של תעריפים אלה, ראוי לציין, כי לפי הוראות תכ"ם )הוראת , התעריף המרבי2002( שהיו בתוקף מאמצע שנת 2002/27שעה משקי

ש"ח בלבד. התעריף המרבי155לשעה למתכנתים ולמנתחי מערכות היה חוזר שכר לפי ייעוץ, שירותי היו רשאים לשלם עבור שמשרדי ממשלה

ש"ח לשעה. 245, היה 2001ליועצי ניהול שהיה תקף בינואר כי "התשלום על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, ]לחברה א'[ מבוצע בהתאם לחוזה שנחתם עימם בעקבות מכרז... כמובן

שעלינו לכבד את תנאי ההסכם שנחתם בשעתו". כפי שעולה מבדיקת משרד מבקר המדינה, ההוצאות העיקריות בפרויקט מרכב"ה עד מועד הביקורת היו על תשלום בגין שעות עבודה. לפיכך, היהמשרד יקבעו כאמור, אומדן הכנת ולאחר המכרז פרסום שלפני ראוי

האוצר והחשכ"ל תעריף מרבי לשעת עבודה בכל מקצוע. הבעיות פרסום המכרז אחת בתקופת כי בתשובתו, כתב החשכ"ל סגן

בתוכנת וגיוס של מומחים באיתור הייתה הביקוש הגדול SAPהעיקריות לעומת ההיצע הקטן. "התחרות על המשאבים גדולה, וכך קורה, מסיבות מיקרו כלכליות שאין אפשרות סבירה לעוקפן, שהתעריפים גבוהים. בכלאחד הינו התעריפים נושא מרכבה ובפרויקט אילוצים, יש פרויקט

הוחלט על קיצוץ רוחבי בשכרם2003האילוצים". בתשובה צוין כי באפריל .0של כל עובדי הפרויקט, ובכלל זה עובדי חברה א'

לדעת משרד מבקר המדינה, עקב המספר הגדול של עובדיםוהתקופה העסקתם של הגבוהה העלות בפרויקט, חיצוניים היה ראוי )לפחות שש שנים(, הפרויקט הארוכה של הפעלת כגון השכר עלויות לצמצום אמצעים ינקוט החשכ"ל שאגף קביעת תעריפים מרביים ליועצים כאמור. כמו כן, עקב חלקה

מן הראוי שהחשכ"ל,0הגדול של חברה א' בעלויות הפרויקט כלקוח גדול, ימצא דרכים להגביר את התחרות ולהוזיל עלויות,בין השאר באמצעות הרחבת היקף הפעילות של ספקים אחרים.

SAPהעסקת יועצי תוכנת

, כשנתיים לאחר שהיועצים מחברה א' הועסקו בפרויקט,2003בנובמבר שבה נקבעו כללי העסקת 2003/42הוציא החשכ"ל הוראת שעה משקי

, ובין היתר, הכללים האלה: SAPיועצים לתוכנת

.10%במסגרת זו קוצץ התעריף לשעה לעובדי חברה א' ב-0 2004-מאי 2001מנתוני חשבות משרד האוצר עולה, כי בתקופה אוגוסט 0

עבור78% מיליון ש"ח, מזה כ-54.4שילם המשרד לחברה סכום כולל של כ-שירותי כוח אדם.

ב55דוח שנתי 430

בתוכנת .1 מקומיים יועצים להקמת מאגר פנייה פרסם SAPהחשכ"ל שממנו יגויסו המומחים לצורך יישום פרויקט מרכב"ה במשרדי הממשלה.

יפנה לכל הספקים הרשומים.2 יועץ מן המאגר משרד המעוניין לגייס ברשימת ההתמחות המקצועית המבוקשת בבקשה לקבלת תעריפי ייעוץ;גג תעריפי בטבלת המוצעים מהתעריפים גבוהים יהיו לא התעריפים

המפרטת לגבי כל עיסוק או קבוצת עיסוקים את תעריף הגג כאחוז

431משרד האוצר

ידי אגף שכר והסכמי SAPמתעריף מרבי ליועצי תוכנת כפי שייקבע על מרכזיים וטכנולוגיה מחשוב מכרזי ועדת או האוצר במשרד עבודה

בחשכ"ל. יש לנהל פרוטוקול על הליך הבחירה, כמקובל בהליך בחירה ומיון של.3

יועצים.את.4 בפרוטוקול לתעד ענ"א להתקשרויות המכרזים ועדת על

החלטותיה. "בשום מקרה לא ייבחר יועץ שאינו עומד בקריטריון הוותק הנדרש....5

אלא אם אין אף מועמד פנוי במאגר העונה על הקריטריון הנדרש". שלא כמו בהוראות האחרות שעניינן העסקת עובדים במקצועות המחשוב ושבהן פורסמו תעריפים - שכר מרבי לשעה או שכר כולל מרבי - בהוראת

השעה האמורה לא פורסמה טבלת תעריפי הגג, וזו נותרה מסמך פנימי. סגן החשכ"ל הסביר את אי-פרסום תעריפי הגג בכך שמדובר בתעריפים

למנמ"רים מאפשר הפנימי הפרסום זמני. לפרויקט המיועדים ,0גבוהים "'להבין' את המגבלות בשוק בתחום שהם אינם מכירים עדיין".

משלמת שהממשלה תעריפים המדינה, מבקר משרד לדעת ולהתפרסם גלויים להיות חייבים עבודה שעות בגין ליועצים בערוצים הרגילים, כנהוג לגבי התעריפים שקובעים הממונה על"מדובר כאשר דווקא הממשלתיות. החברות ורשות השכר בתעריפים גבוהים" ראוי למצוא כל דרך ליצור תחרות על מנתככל משוכלל בשוק שנקבע מיטבי מחיר תשיג שהממשלה

האפשר.

הוכנה במשרד האוצר הצעה לטבלת2003במחצית הראשונה של דצמבר 305 ל-80מהמאגר; התעריפים בה נעו בין SAPתעריפי גג ליועצי תוכנת

ש"ח לשעה. באותו חודש התקיים דיון שבו השתתפו הממונה על השכרמינהלן החשכ"ל; סגן הממונה; וסגן לממונה המשנה עבודה; והסכמי כי החשכ"ל, סגן הסביר בדיון השכר. באגף מחשוב ומרכזת הפרויקט

מקצועיים והפרויקט "בעל חשיבות לאומית". SAPחסרים אנשי תוכנת בדיון סוכם, בין היתר, שהתעריפים המוצעים בטבלה מאושרים לשנתיים

ש"ח לשעה עד 200בלבד, ומקבלי שכר בתעריפים חריגים, שבין 305 עובדים בלבד, אשר יאושרו במנגנון ועדת חריגים. כמו80ש"ח לשעה יהיו

לא תפורסם, היות SAPכן סוכם, כי טבלת התעריפים להעסקת יועצי תוכנת שמדובר בתעריפים גבוהים המיועדים לפרויקט זמני; העובדים שמועסקים באותו מועד ע"י ]חברה א'[ יסומנו ויוגדרו כ"דור מדבר". סגן החשכ"ל ציין

הזמנית של כי המכסה ו-80בדיון, הצורך, לפי רק תנוצל חריגים 80 בלבד "מתוך ה-10%החריגים הם לכל הפרויקט". לאור העובדה800

בפרויקט הועסקו הביקורת מה109שבמועד על ברור לא עובדים, עובדים בפרויקט.800התבסס סגן החשכ"ל כשציין

מכסה קביעת כי החשכ"ל, סגן ציין המדינה מבקר למשרד בתשובתו לחריגים "נדרשה ע"י הממונה על השכר תוך הפעלת המנגנון של אישור

מנמ"ר - מנהל מחשוב ראשי )ראו להלן(.0

ב55דוח שנתי 432

של מכסה על הוחלט הערכה שהמשרדים80חריגים". "עפ"י חריגים ידרשו לגייס מובילי נושאים ליישום אצלם. המכסה שנקבעה כוללת את מינהלת הפרויקט שבאופן טבעי נדרשת ותידרש בעתיד לטפל במודולים

חשובים ועיקריים עבור כלל המשרדים".

433משרד האוצר

לדעת משרד מבקר המדינה, היה צריך לקבוע מעת לעת, לפי בציון הנימוקיםSAPהתקדמות הפרויקט, מכסה של יועצי תוכנת

לקביעתה ובציון הקריטריונים בעניין קביעת "התעריף החריג",כדי שתהיה אפשרות היועצים, כישורי לגבי לדרישות בהתאם

לקיים בקרה על העסקת יועצים בתעריפים מיוחדים.

על פי אישורו של סגן ,SAPלהלן דוגמה להעסקת עובדת כיועצת תוכנת שכתב סגן החשכ"ל לחשב2004החשכ"ל: בתיקה נמצא מכתב ממרס

משרד האוצר המסכם את תנאי העסקתה בפרויקט: "]עובדת א'[ תועסק ש"ח לשעה.200 בתעריף 2004בפרויקט מרכב"ה החל מחודש פברואר

]עובדת א'[ היא ]מחברה ב'[". כאמור )חברה ב'( משמשת כיועצת חיצונית לפרויקט מתחילתו, והיא ממשיכה לייעץ בעניין הפרויקט שעות רבות מדי

. בדיקת נתוני העובדת העלתה, שהשכלתה היא בתחום הספרות0חודשתוכנת בנושא המקצועית והשכלתה בשמונה SAPהצרפתית, מסתכמת

.10.4.03שעות לימודים, שבגינן הוענקה לה תעודה מטעם חברה א' ב-שונות מחברות ממליצים של מכתבים העובדת צירפה כך על נוסף שמציינים את תרומתה בעבודות הדרכה קצרות מועד. יש לציין, כי עובדתברשימת נכללה לא בחברה, המועסקים נוספים עובדים גם כמו א', מבקר למשרד החשכ"ל סגן שהעביר בפרויקט המועסקים העובדים

.2004המדינה בספטמבר על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "הועבר מכתבהשכלה על פרטים לחשבות להמציא נתבקש[ ]שבו הפרויקט למנהל והכשרה מקצועית של ]עובדת א'[. בינתיים היועצת הפסיקה לתת שירותי יעוץ למשרד". סגן החשכ"ל ציין, כי "העסקתה של ]עובדת א'[ באמצעותמכרז בכתיבת לסייע נקודתי כפתרון אילוצים נעשתה עקב ב'[ ]חברה

חודשים למסגרת שעות מוגבלת )בפועל היא עבדה כ-3משיקים למשך כ-שעות בסך הכל(. ]עובדת א'[ הועסקה בתפקיד על סמך זמינותה220

וניסיונה הקודם בהדרכה...".

בתעריף מומחה עובד העסקת המדינה, מבקר משרד לדעת מחייבת חריגים, ועדת לאישור להיזקק בלי המותר המרבי כמה מדגים לעיל שתואר המקרה הולמת. מקצועית הכשרה בעיות: )א( לא נקבעו מראש הכישורים הנדרשים מיועצי

בפרויקט; SAPתוכנת להחליט על העסקת בלעדית יש סמכות לסגן החשכ"ל )ב( העסקתו; תעריף ועל עובד )ג( במכתב לא צוין מספר השעות החודשיות המרבי שהעובדתנמצא פרוטוקול להליך הבחירה, )ד( לא רשאית לעבוד; כנדרש בהוראות התכ"ם שעליהן חתם סגן החשכ"ל, ולא נמצאו

נימוקים בכתב לבחירתה.

שולמו לחברה 2003לדוגמה: בחודש אוקטובר 0 ש"ח עבור 67,756 220 ש"ח לשעה לפני מע"מ. 261שעות ייעוץ בתעריף

ב55דוח שנתי 434

העסקת עובדים באמצעות בתי תוכנה וחברות כוח אדם נקבעו הנחיות לתשלום שכר לעובדים2002/27בהוראת שעה משקי .1

במקצועות המחשוב המועסקים באמצעות קבלני כוח אדם בשיטת עלות + עמלה. בהוראה צוין, שהשכר החודשי לעובד כזה ייקבע על ידי המנמ"רהשירותים. נותן העובד כישורי לפי ומתן של המשרד הממשלתי במשא לאישור ויעבירו להוראה בנספח שהובא הטופס את ימלא המנמ"ר הסמנכ"ל למינהל ולחשב המשרד. לוח השכר בהוראת שעה זו הוא לוח של השכר המרבי, ולמנמ"ר המשרד שמורה הזכות לקבוע שכר נמוך יותר )על פי תנאי שוק, שיקולי תקציב וניהול עובדים(. חשב המשרד יוודא כייחרוג מהסכום לא רכב( הוצאות החזר )לרבות רכיבי השכר כל סכום

המרבי הקבוע בהוראת שעה זו

435משרד האוצר

ויאשר בחתימתו את טופס רכיבי השכר לעובד שמילא המנמ"ר. השכר המרבי כפי שנקבע בהוראת שעה זו הוא שכר חודשי כולל למשרה מלאה.

תחומים, ובכל תחום6מקצועות המחשוב )וטכנולוגיות המידע( חולקו ל- לכישורי העובד3נקבעו ומומחה( בהתאם בכיר )זוטר, רמות מומחיות

ולהגדרת התפקיד. על המנמ"ר לוודא כי העובד עומד בתנאי סף לפנישיבוצו בתפקיד וטרם קביעת רמת השכר שלו.

, שעניינה אספקת כוח אדם במקצועות2002/40בהוראת שעה משקי .2 המחשוב בשיטת עלות + עמלה, נקבעו, בין היתר, שתי דרכים להתקשרות עם ספק כוח אדם: )א( המשרד מבקש מהספק להציע מועמד בעל כישורים מסוימים. )ב( המשרד מבקש מהספק שירותים של עובד מסוים

אשר אותר מראש על ידי המשרד עצמו.

האפשרות שניתנת למשרד לקבוע איזה עובד יועסק באמצעות הספק, פותחת פתח להעסקה של עובד מסוים, שלמשרד עשוי להיות אינטרס להעסיקו, ולאישור לשלם לו לפי תעריף גבוה,בקרה מתחייבת לפיכך זאת. מצדיקים אינם כישוריו אם גם

הדוקה בעניין התאמת כישוריו של כל אחד מהעובדים לשכרו.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין סגן החשכ"ל, כי "קביעת התעריפים מבוצעת בהתאם לתפקיד הנדרש, לכישורים והתאמת העובד, תוך הקפדהרבים עובדים מועסקים בפרויקט המרביים... מהתעריפים לחרוג לא שהתעריף שלהם נמוך למרות האפשרויות בטבלה. זאת למרות שבמקרים לא מעטים כישוריהם מצדיקים ]תשלום לפי[ תעריף גבוה יותר מהתעריף

שאושר להם".

מבדיקה של כמה עשרות חוזי העסקה והודעות לחשב משרד האוצר על העסקת עובדים חיצוניים עולה, כי סגן החשכ"ל הוא זה שאישר את העסקתם. סמכות זו מתווספת לתפקידים הרבים שממלא סגן החשכ"ל במסגרת הפרויקט במשך כל תהליך ייזומו וביצועו. חתימתו הבלעדית על חוזי העסקה מתווספת לבעיית

ריכוז הסמכויות שבידיו, דבר שפוגע בבקרה, כאמור.

על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי התשלום בגיןה + בשיטת העובדים לנוהליCOST"העסקת בהתאם ורק אך ]נעשה[

החשב הכללי ואין החשבות מאשרת שכר או תנאי העסקה שאינם עפ"י הוראת השעה של החשב הכללי. בעבר שולמו משכורות ללא בקרה אך מאז כניסת החשב החדש הוחל בהליך של רפורמה בתחום נעשו פניותהחשבות ובשלבים העבר עיוותי לתקן במטרה המיכון ליחידת רבות

מצליחה לקדם את הנושא עפ"י הנהלים".

ב55דוח שנתי 436

מבדיקת מרבית תיקי העובדים והיועצים עולה, שתהליכי קבלתםהעובדים בתיקי נמצאו לא תקינים: היו לא שכרם וקביעת נמצאו ולא לתפקידיהם, כישוריהם בין הזיקה על נתונים בהוראת חריגים. בוועדת לשעה התעריף להעלאת נימוקים של העלאה לאשר הסמכות לגבי כללים נקבעו לא התכ"ם התעריף לשעת עבודה; העלאת התעריף באישור סגן החשכ"ל בלבד איננה תקינה. עובדה זו ממחישה את ריכוזיות היתר ואת

היעדרם של מנגנוני בקרה יעילים.

על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "נקלטו בעברה+ בשיטת פעמיםCOSTיועצים מספר כך[ ]על התריעה ]ו[החשבות

והובטח שהעסקת יועצים בדרך עוקפת שכזו לא תישנה. החשבות מקפידה ]ההדגשה במקור[ יועסקותלוש משכורתעל כך שרק עובדים המקבלים

בשיטה זו".

437משרד האוצר

בעיון בתיקים של יועצים לא נמצאו פרוטוקולים על הליך הבחירה ועל אופן מסמכים COSTקביעת שכרם. כמו כן לא נמצאו בתיקי העובדים בשיטת +

משקי שעה בהוראת שצוינו לטבלאות בהתאם שכרם את המסווגים . גם בחשבות משרד האוצר לא נמצאו מסמכים אלה, שמטרתם2002/27

להוות אסמכתה לחשבות לצורכי בדיקה לפני תשלום השכר או לפני כלתשלום נוסף כתוצאה משינויים בשכר.

על כך השיב חשב משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "אכן בעבר היו בעיות כאמור בדו"ח אולם כיום אין עובד חדש שמשלמים עבור העסקתו ללא קבלת העתקי תעודות, ניסיון מקצועי, ובודקים תנאי העסקתו מול

טבלאות השכר. העתקים נשמרים אצלנו כיום בקלסרי כ"א מיוחדים".

התפלגות שכר העובדים החיצוניים 2004 העבירה למשרד מבקר המדינה בספטמבר היחידה למערכות מידע

יועצים ועובדי חברות כוח אדם שהועסקו בפרויקט באותו99נתונים לגבי מועד. בטבלה שלהלן ריכוז העובדים והיועצים לפי תעריפי השכר והשכר

הממוצע שלהם )במחירים שוטפים( ולפי משך העסקתם: מסגרתהעסק

ה

מספרהתפלגות התעריפיםתחילת העסקהעובדים

סוג העובד

מכרזמרכב"

ה עובדי חברה

א'

העובדים מסוף שנת72001

עובדים בתעריף5 ש"ח לשעה410

יועצים בכירים7 מומחי תוכנת

SAPבדרג ראשון, בהתאם

למכרז, כולללמוצר וליועצים

עובדים בתעריף2 ש"ח לשעה330

מכרזמרכב"

ה עובדי חברה

א'

עובדים מינואר עד72002אפריל

עובדים ממאי עד3ו-2004ספטמבר

עובדים בתעריף10 ש"ח לשעה305

SAPיועצי תוכנת 27

עובדים מאמצע72002

עובדים מתחילת2ו-2004

עובדים בתעריף9 240 ל-160שבין

ש"ח לשעה

עובדים בתעריף20035מתחילת 150 ל-100שבין

ש"ח לשעה עובדים בתעריף20043מינואר

ש"ח100 ל-55שבין לשעה

יועצי תוכנת

SAP

עובד אחד בתעריף2001מיולי ש"ח לשעה270

SAPיועצי תוכנת 10

עובדים בתעריפים20022מאמצע ש"ח170 ו-200של

לשעה עובדים בתעריפים20032מסוף

ש"ח190 ו-206של לשעה

עובדים בתעריפים20044מתחילת 230, 275, 305של

ש"ח לשעה200ו-

ב55דוח שנתי 438

מסגרתהעסק

ה

מספרהתפלגות התעריפיםתחילת העסקהעובדים

סוג העובד

מכרזCOST+

עובדים בתעריפים20024מתחילת 230, 270, 290של

ש"ח לשעה200ו-SAPיועצי תוכנת 6

עובד אחד בתעריף2003מתחילת ש"ח לשעה110

עובד אחד בתעריף2004מאוגוסט ש"ח לשעה220

מכרז בתי

תוכנה 2001אחד מסוף

2003ואחר מתחילת עובדים בתעריפים2

ש"ח128 ו-145של לשעה

SAPיועצי תוכנת 2

מכרזCOST+

עלות חודשית ממוצעת לעובד

ש"ח15,500 עובדים בשכר47

חודשי

439משרד האוצר

שתעריפי היועצים רוב כי עולה, בטבלה המוצגים מהנתונים שכרם גבוהים היו עובדי חברה א'; עובדים אלה גם הועסקו זמן רב יחסית. המספר הרב של שעות עבודה שהושקעו בפרויקט עד כה ואלה שצפוי כי יושקעו עד סיומו גורמים לכך שעלויות השכר בפרויקט גבוהות מאוד, ומשקלן גדול בהרבה ממשקלם היחסיהעיקרי הרכיב שהיו התוכנה, להפעלת הרישיונות מחירי של שאגף ראוי אלה בנסיבות במכרז. א' חברה זכתה שלפיו

החשכ"ל יעשה מאמץ כדי לצמצם את עלויות השכר.

ישנה2003בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין סגן החשכ"ל, כי "משנת הן עקב שינוי כיוון בתנאי השוק והן SAPירידה בתעריפים שמשולמים ליועצי

והן בעקבות האפשרות לשלב SAPעקב כניסת חברות נוספות לתחום ה-עובדים זוטרים, במקום עובדים בכירים".

עלויות פרויקט המרכב"ה כוללות שני רכיבים עיקריים: הוצאות על כוחוחומרה. מהנתונים שמסר סגן והוצאות על רשיונות תוכנה חיצוני אדם

2001-2004החשכ"ל למשרד מבקר המדינה על הוצאות הפרויקט בשנים ומתחשיבים נוספים שעשה משרד מבקר המדינה לפי נתונים חלקיים עולה,

מהוצאות אלה היו על העסקת כוח אדם ומזה נתח גדול שולם75%כי כ- לחברה א'. כאמור, בחוזה עם חברה א' לא נקבעה מכסת שעות מרבית להעסקת כוח אדם באמצעותה ואף לא נקבעה תקרת התשלום השנתישאושר התקציב של הכולל ההיקף בגין מגבלה אמנם יש לחברה. לפרויקט בכל שנה בתקציב, אך כפי שצוין לעיל, גם מגבלה זו לא הייתהלתקנות נזקפו הפרויקט בגין שהוצאות כאמור נמצא שכן אפקטיבית, תקציב של פרויקטים אחרים. בנסיבות אלה ההוצאה בגין כוח אדם אינה מבוקרת דיה והיא עלולה לגלוש מעבר לאומדן שתוכנן מלכתחילה ושלפיו

אושר הפרויקט.

לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח המתואר לעיל, אף שהחלה מגמה של הורדת תעריפי השכר של היועצים, ראוי לבחון מחדשההעסקה של ואת תעריפי ככל שניתן את מתכונת ההעסקה

היועצים והעובדים החיצוניים בפרויקט.

מתכונת היישום בהשתתפות סגן הממונה על התקציבים5.7.00בדיון באג"ת שהתקיים ב-

יפרסם כל משרד מכרז נאמר, כי לאחר המכרז לבחירת מוצר התוכנה ליישום המוצר והטמעתו )להלן - מכרז יישום(, כאשר ניסוי החלוץ יבוצע במשרד האוצר. עוד נאמר, שבמסגרת מכרזי היישום ייבחר גם עובד שירכז וינהל את הפרויקט. סוכם כי במקביל למכרז לבחירת מוצר התוכנה יוכנוותקצובו תתקבל ליישום, כאשר ההחלטה לגבי היקף הפרויקט מכרזים

לגבי כל תת-מערכת בנפרד, בהתאם למסמכי הייזום שלה.

ב55דוח שנתי 440

במכרז.15.8.01ב- זכתה שהצעתה א' לחברה החשכ"ל סגן הודיע בהתאם למוסכם בדיון, היה אמור כל משרד לפרסם מכרז יישום. מכרז כזה לא פורסם. תחת זאת החל אגף החשכ"ל להקים צוות פרויקט שעוסק בפיתוח ובהטמעה של המערכת במשרדי ממשלה אחדים, משרד המדע, משרד האוצר ומשרד המשפטים, בסיוע כוח אדם חיצוני. הצוות גם המשיך

במשרדים נוספים. לא נמצאה החלטה לשנות את2004בהטמעתה בשנת מתכונת היישום.

441משרד האוצר

יוצא, אפוא, כי בניגוד להחלטה שהתקבלה אצל סגן הממונה על התקציבים, אשר לפיה תיושם המערכת בדרך של מכרזיםבאגף פועלת השונים, המשרדים שיפרסמו חיצוניים לגורמים

משנת המערכת2002החשכ"ל ליישום מחשב יחידת מעין במשרדי הממשלה האחרים, מבלי שהקמתה נדונה ואושרה בידי

אנשי מקצוע;109 מנתה יחידה זו 2004גורם מוסמך. באפריל ( הועסקו באמצעות חברה א'.31% מהם )כ-33

בספטמבר סגן החשכ"ל למשרד מבקר המדינה 2004במסמך ששלח נאמר, כי בכוונת משרד האוצר להטמיע את המערכת במשרדי הממשלהתיתמך תנוהל, החברות פעולת מכרז. לאחר פרטיות חברות ידי על ותתואם על ידי צוות פרויקט מרכב"ה. עוד נאמר, כי המכרזים להטמעההממשלה מתכוונת זאת ובדרך "בקרוב", יתפרסמו משרדים בקבוצות לקצר את משך הזמן להפעלת מרכב"ה בכל משרדי הממשלה ומוסדותיה.

לא נמצא כי התקבלה החלטה בנדון.מנובמבר את2004בתשובתו לשנות "הוחלט כי החשכ"ל, סגן מסר

הפרדיגמה של הפרויקט ליישום מערכת אחידה הכוללת את כל הפונקציותלמשרד הדרושות נכסים וניהול אנוש משאבי לוגיסטיות, הפיננסיות, ממשלתי... שינוי זה הוצג לחשב הכללי בסדרה של מצגות ואושר על ידו לאחר הבנת המשמעות של החלופות לביצוע הפרויקט". לדבריו, הסיבהאת תביא "לא בנפרד משרד בכל יישום של שגישה הייתה זה לשינוי התועלת העיקרית לממשלה - תהליכים רוחביים ויכולת נוחה לריכוז נתוני הממשלה ופיקוח על תהליכים תואמים את תקני הממשלה". עוד ציין סגן החשכ"ל בתשובתו כי בכוונתו להטיל את הטמעת המערכת על "צוותים המורכבים מאנשי ספקים חיצוניים". לתשובה לא צורף פרוטוקול על דיוןמתכונת לשינוי אג"ת של או החשכ"ל של אישור או בנושא שהתקיים ומן הראוי היישום. תשובתו של סגן החשכ"ל היא בגדר הצהרת כוונות,

שתאושר בידי הדרגים המוסמכים, ותוכן בנושא זה תכנית פעולה מגובשת.

שורה על מצביעה ותקצובה המרכב"ה הקמת על הביקורת ארוכה של ליקויים החל בתהליך קבלת ההחלטות, שלא קדמה לו בדיקה נאותה של כדאיות הפרויקט ושל חלופות, ולא תועדו בו החלטות מהותיות. הפרויקט תוקצב בחסר, והוא חרג בשיעור ניכר מתקציבו המאושר, אולם חריגה זו לא קיבלה ביטוי בדוחניכרות על המרכב"ה נרשמו על ביצוע התקציב שכן הוצאות ביצוע על הדיווח אחרים. מחשוב מיזמי של תקנות לחובת התקציב של הפרויקט אינו משקף אפוא את העלות האִמתית

שלו, ומגבלת התקציב שלו לא הייתה אפקטיבית.

ב55דוח שנתי 442

המרכב"ה הוא אחד הפרויקטים הגדולים ביותר בתחום המחשובמערכת בהיותו היא חשיבותו הממשלה. במשרדי שנעשה אינטגרטיבית ואחידה שנועדה לניהול כולל של משרדי הממשלהונדל"ן. רכש אדם, כוח כספים, עיקריים: תחומים בארבעה הגדיר את המרכב"ה, בתשובתו למשרד מבקר משרד האוצר בהתאם פעל לא זאת למרות לאומי"; כ"פרויקט המדינה, ולא לאומיים, פרויקטים בעניין הממשלה שקבעה להנחיות ולאישורה לפני שפרסם את הביא את הנושא לדיון בממשלה רק לבצעו. שהחל ולפני הפרויקט, להקמת העיקרי המכרז

לאחר2002בשנת ושנה המכרז פרסום לאחר שנתיים - בפני לראשונה הוצג הוא - הפרויקט בביצוע החל שהמשרד

נקבעה מסגרת תקציבית רב-שנתית2003הממשלה ורק בשנת לביצועו.

443משרד האוצר

מחייבים הרחבה ופריסתו הפרויקט של הגדול הכספי היקפו לנהלו בשקיפות מלאה של עלויותיו על כל רכיביהן; יש להציגבקרה ולקיים ומעודכנים אמינים נתונים ההחלטות למקבלי קפדנית על הביצוע. ואולם הביקורת העלתה שהפיקוח והבקרה על הפרויקט לקויים, בין היתר בשל ריכוז יתר של סמכויות בידי סגן החשב הכללי הממונה עליו. אף על פי שהפרויקט הופעל

, משרד האוצר החליט על הקמת גוף בקרה2001כבר בשנת , והוא אמור להתחיל לפעול רק2004בלתי-תלוי רק בסוף שנת

מן הראוי שגוף זה יבחן את דרכי הבקרה על. 2005בתחילת הפרויקט בהתחשב בממצאי הביקורת של משרד מבקר המדינה המובאים בדוח זה. כמו כן, נוכח העלות הגבוהה מאוד של כוח אדם חיצוני שמועסק בפרויקט ראוי שמשרד האוצר יבחן דרכים להקטין ככל שניתן את העלויות הכרוכות בהשלמתו ובהפעלתו

תוך הגדלת התחרות בין ספקי שירותי המחשוב.

445

אגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון

ממצאי מעקב

הפיקוח על ביטוח חיים משולב בחיסכוןתקציר

משרד מבקר המדינה בדק את הפיקוח של אגף שוק ההון, ביטוחבחיסכון משולב חיים ביטוח תכניות על האגף( - )להלן וחיסכון

)להלן - הדוח הקודם(470שמנהלות חברות הביטוח. בדוח שנתי הניהול עלויות של השיעורים בין המדינה מבקר משרד השווה ובין המבוטחים( על מוטל )שכיסוין החיים ביטוח בענף והשיווק השיעורים של העלויות האלה בענפי קרנות הפנסיה וקופות הגמלששיעור והעלה הרגילות(, קופוה"ג - )להלן ולפיצויים לתגמולים עלויות הניהול והשיווק בענף ביטוח החיים היה גדול פי כמה משיעור העלויות האלה בכל אחד משני הענפים האחרים. מאז פורסם הדוח הקודם עשה האגף כמה שינויים שנועדו לצמצם את שיעורי העלויות בביטוח חיים משולב בחיסכון או לאפשר את צמצומם, ואף על פי כן נשאר הפער גדול למדי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש תחליפיות רבה בין תכניות לביטוח חיים משולב בחיסכון מסוג ביטוח קצבה ובין קרנות פנסיה חדשות, וכן יש תחליפיות רבה בין תכניות לביטוח חייםופיצויים ובין קופו"ג רגילות משולב בחיסכון מסוג ביטוח תגמולים )אם העמית בקופה"ג הרגילה רוכש פוליסות בלא רכיב של חיסכון לביטוח סיכון המוות ולביטוח סיכון אבדן כושר העבודה לפי צרכיו(. מן הראוי שהאגף יעודד תחרות בתוך כל אחד מהענפים הללו ובין שלושתם, בתנאים של שקיפות מרבית, וזאת, בין השאר, כדי לעודד התייעלות וצמצום של שיעורי עלויות הניהול והשיווק המוטלות על

לקוחותיהם.בנובמבר העיר משרד מבקר המדינה לאגף, שהשיטה1993עוד

לחלוקת הרווחים בין חברת הביטוח ובין המבוטח שנקבעה בכל סוגישנמכרו מ-0הפוליסות לביטוח חיים משתתף ברווחים ואילך1989

במאי למבוטחים. הוגנת ובלתי מעוותת שר1995הייתה התקין האוצר תיקון לתקנות הפיקוח על עסקי ביטוח )תנאים בחוזי ביטוח(,

א, שנועדה לתקן במידה רבה6, ולפיו הוספה תקנה1981התשמ"ב-

.1-49(, עמ' 1997 ) של מבקר המדינה47דוח שנתי 0 ביטוח חיים משולב בחיסכון שבו התשואה על רכיב החיסכון אינה קבועה0

ואינה מובטחת מראש, אלא משתנה ותלויה בתשואה שיניב "תיק ההשקעות"שחברת הביטוח משקיעה בו את כספי רכיב החיסכון.

ב55דוח שנתי 446

. המעקב שעשה משרד מבקר0את העיוות בשיטת חלוקת הרווחיםהמדינה העלה, שהאגף לא הורה

התקין השר תיקון לתקנות תנאים בחוזי ביטוח, ולפיו תוקנה תקנה1.1.04ב-0 א, ובמקום תקנת משנה )א( באה תקנת משנה )א( חדשה, שהוראותיה6

ואילך. אולם תיקון זה אינו2004חלות על פוליסות ביטוח המונפקות משנת ועד1989חל על הפוליסות לביטוח חיים משתתף ברווחים שהונפקו משנת

, שעליהן ימשיכו לחול ההוראות הקודמות, הנדונות כאן.2003סוף שנת

447משרד האוצר

שלילית" "תוספת על למבוטחיהן לדווח הביטוח לדמי0לחברות מסוימת בשנה השקעה הפסדי בשל שנצברה הקבועים, הניהול רכיב כספי את בו משקיעה ביטוח שחברת ההשקעות" ב"תיק לטובת ניכויה ועל ברווחים, משתתפות פוליסות של החיסכון

חיובית" מ"תוספת שתגיע4המבוטחים הקבועים, הניהול לדמי לחברה בשל רווחי השקעה בשנה )או בשנים( שלאחר מכן. האגף גם לא הורה לחברות הביטוח לדווח לו על כך, ולא עשה ביקורת אצלן

בעניין הזה. לדמי חיובית תוספת גובות הביטוח שחברות המעקב, העלה עוד

חישוב ארעי של לפי הריאלית15%הניהול הקבועים מהתשואה החיובית )לאחר ניכוי דמי הניהול הקבועים( שהצטברה מתחילת כל שנה ועד תום כל חודש. משרד מבקר המדינה העיר לאגף, שלפי

הניהול הקבועים אלא6תקנה לגבות תוספת חיובית לדמי אין א בנובמבר השנה. תום מבקר2004לאחר למשרד האגף השיב

המדינה, שהוא מקבל את הערת הביקורת. בדוח הקודם הביע משרד מבקר המדינה את דעתו, שאין להסתפק"תיקי בניהול ההצלחה מידת על הביטוח חברות בין בתחרות לפעול האגף על אלא ברווחים, ביטוח משתתף בגין ההשקעות" ליצירת תחרות בין החברות גם בקביעת הרכיבים הכספיים המוגדרים מראש בתכניות הביטוח: תעריפי ביטוח החיים ושיעוריהם של דמי

שבשנת העלה המעקב והמשתנים. הקבועים פעל2004הניהול משרד האוצר על פי המלצת משרד מבקר המדינה בדוח הקודם.

העיר משרד מבקר המדינה לאגף, שחובות דיווח חשובות2004ביוני המוטלות על קופוה"ג הרגילות אינן מוטלות כלל על חברות הביטוח ועל קרנות הפנסיה. האגף השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר

, שרוב חובות הדיווח האמורות יוטלו על חברות הביטוח.2004

♦

א )החלה על הפוליסות לביטוח חיים משתתף ברווחים6לפי הוראת תקנה 0בתום כל שנה שבה הניב "תיק ההשקעות"(,1989-2003שהונפקו בשנים

תשואה ריאלית חיובית בחישוב על בסיס שנתי )לאחר שחברת הביטוח ניכתה מהתשואה את דמי הניהול הקבועים(, זכאית חברת הביטוח לגבות מחשבונות

של בשיעור הקבועים, הניהול לדמי חיובית" "תוספת 15%המבוטחים זאת, אם ניכוי דמי הניהול הקבועים(. לעומת מהתשואה הריאלית )לאחר ניכוי דמי הניהול בשנה מסוימת התשואה הריאלית על בסיס שנתי )לאחר הקבועים( הייתה שלילית, לא תזכה חברת הביטוח את חשבונות המבוטחים

מהתשואה הריאלית השלילית, אלא היא תרשום אצלה15%בסכום השווה ל-בשנים( )או בשנה אם שנצברה". שלילית כ"תוספת האמור הסכום את דמי ניכוי יניב תיק ההשקעות תשואה ריאלית חיובית )לאחר שלאחר מכן הניהול הקבועים(, תנכה חברת הביטוח )לטובת המבוטחים( את התוספת

השלילית שנצברה מהתוספת החיובית לדמי הניהול הקבועים.

ב55דוח שנתי 448

מבוא חיסכון לזמן ארוך ולעת זקנה אפשר לעשות בעיקר בקופות גמל )להלן - קופו"ג( משלושה סוגים: קרן פנסיה, דהיינו קופ"ג לקצבה שאינה "קופת

ביטוח"; קופ"ג לתגמולים ולפיצויים שבנק או גוף

449משרד האוצר

אחר מנהל אותה )להלן - קופ"ג רגילה(; ו"קופת ביטוח" שחברת ביטוחאותה בה0מנהלת ביטוח, חברת של ביטוח תכנית היא ביטוח קופת .

חיים ביטוח ורכיב של חיסכון רכיב של ביטוח אחת בפוליסת משולבים )ביטוח מפני סיכון המוות(. שני הסוגים העיקריים של תכניות ביטוח חיים 0משולב בחיסכון לעמיתים שכירים )"ביטוח מנהלים"( ולעמיתים עצמאים

הון בתשלום למימוש )המיועדות ופיצויים תגמולים ביטוח תכניות הם חד-פעמי בעת פדיון הפוליסה או פטירת המבוטח( ותכניות ביטוח קצבה.

קרנות הפנסיה מציעות בעיקר תכניות פנסיה מקיפה, שהן תכניות לתשלום קצבת זקנה, קצבת נכות וקצבת שארים. עמית חדש אינו זכאי להצטרף

פנסיה חדשה, שהוקמה משנת לקרן אלא ותיקה, פנסיה 1995לקרן . קופוה"ג הרגילות עוסקות בעיקר בניהול כספי חיסכון לטווח בינוני0ואילך

ולטווח ארוך. ביטוח, עסקי על הפיקוח בחוק מעוגן הביטוח חברות על הפיקוח

. לפי חוק זה, ימנה שר האוצר )להלן - השר( מפקח על1981התשמ"א- הביטוח )להלן - המפקח( מקרב עובדי המדינה. בדרך כלל ממנה השרהממונה; - )להלן וחיסכון ביטוח ההון, שוק על הממונה את למפקח יוצגו להלן בדרך כלל כפעולות אגף שוק ההון, ביטוח פעולות המפקח חוזה בחוק נקבעו )הפוליסה( הביטוח חוזה בעניין הוראות וחיסכון(.

התשמ"א- אחיד,1981הביטוח, חוזה היא ביטוח פוליסת כלל בדרך . . 1982כהגדרתו בחוק החוזים האחידים, התשמ"ג-

פקודת מס הכנסה ]נוסח חדש[ )להלן - הפקודה( פוטרת ממס )בסייגים מסוימים( את הכנסתה של קופ"ג שנציב מס הכנסה ומס רכוש )להלן - הנציב( אישר לעניין הפקודה לפי כללים שנקבעו בתקנות, ועמיתי קופו"גבפקודה. שנקבעו מס להטבות זכאים ביטוח( קופת )לרבות לסוגיהן

נכנסה לתוקף רפורמה במס הכנסה, ולפיה הוטל מס2003בתחילת שנת ביטוח(, קופת )לרבות לסוגיהן בקופו"ג עמיתים הריאלי של הרווח על ואת קופו"ג של פעילותן את המסדיר חוק בהיעדר מסוימים. בסייגים

, חל עליהן ההסדר התחיקתי המעוגן בתקנות מס הכנסה0הפיקוח עליהן )להלן - תקנות מס1964)כללים לאישור ולניהול קופות גמל(, התשכ"ד-

הכנסה(, שהתקין השר מכוח הפקודה. הנציב אצל לממונה את סמכויותיופי התקנות, רשאי חוץ מן הסמכות לאשר קופ"ג. על פי התקנות, על הנציב לאשר תכניות ביטוח חיים משולב בחיסכון מסוגים מסוימים כקופת ביטוח. בפרק השביעי של התקנות נקבעו הוראות מיוחדות לעניין חברות

ביטוח וקופות ביטוח. בארץ יש שני סוגים של ביטוח חיים משולב בחיסכון, מבחינת התשואה על

האחד הוא ביטוח חיים צמוד-מדד )ח"ץ(, המבטיח תשואהרכיב החיסכון: ריאלית בשיעור קבוע ומוגדר מראש על סמך איגרות חוב ח"ץ מיועדות ומועדפות, שהממשלה התחייבה להנפיק לחברות הביטוח בשל פוליסות

יש גם קופו"ג רגילות שחברת ביטוח או חברה בת של חברת ביטוח מנהלת0אותן.

לרבות עובד שכיר הרוכש ביטוח חיים משולב בחיסכון בלא קשר למעבידו.0 דוח שנתי(, עמ' צ-צא, וב1995 ) של מבקר המדינה45דוח שנתי ב ראו0

.177-179(, עמ' 2004 )ב54 ראו בדוח ועדת החקירה בעניין ויסות מניות הבנקים )ועדת בייסקי(, פסקאות0

(,1996) 46דוחות מבקר המדינה: דוח שנתי ; וב23.20 ו-19.10, 10.1.208, עמ' ב54דוח שנתי , ו1עמ'

ב55דוח שנתי 450

שוק ההון, ביטוח וחיסכון )להלן -ח"ץ עד תום תקופות הפוליסות. אגף ואילך לא יהיו חברות הביטוח רשאיות למכור1991 קבע, שמשנת האגף(

חיים ביטוח - אחר מסוג אלא ח"ץ, מסוג בחיסכון חיים משולב ביטוח משתתף חיים בביטוח החיסכון רכיב על התשואה ברווחים. משתתף ברווחים אינה קבועה ומובטחת מראש, אלא משתנה ותלויה בתשואה שיניב

לפי"תיק ההשקעות" שחברת הביטוח משקיעה בו את כספי רכיב החיסכון. ב-2003נתוני האגף, תיק הנכסים בענף ביטוח החיים הסתכם בסוף שנת

בגין ביטוח חיים משתתף ברווחים, שבעיקר55% מיליארד ש"ח, מזה כ-97בו מדובר בדוח זה.

451משרד האוצר

עשה משרד מבקר המדינה באגף מעקב2004בחודשים מאי-ספטמבר חיים משולב ביטוח "הפיקוח על לבדיקת תיקון הליקויים שנדונו בפרק

)להלן - הדוח הקודם(.470בחיסכון" שבדוח שנתי

עלויות הניהול והשיווק בביטוח חיים משולב בחיסכון בדוח הקודם צוין, שהנתונים שאסף האגף לא אפשרו מדידה מיטבית של הוצאות ההנהלה וההוצאות הכלליות של חברות הביטוח, של דמי העמלהעלויות - יחדיו )להלן להן ושל הרווחים שהיו ביטוח לסוכני שהן שילמו בדוח הוצגה זאת, עם בחיסכון. משולב חיים בביטוח והשיווק( הניהול

( השוואה שעשה משרד מבקר המדינה בין שיעוריהן של6-8הקודם )עמ' קרנות בענף שיעוריהן ובין החיים ביטוח בענף והשיווק הניהול עלויות

בשנת הרגילות קופוה"ג ובענף לה.1995הפנסיה שקדמו ובשנים . שיעורן של עלויות הניהול והשיווק בענף ביטוח1ההשוואה העלתה, כי:

החיים מכלל פרמיות ביטוח החיים היה גדול פי כמה משיעור עלויות הניהוליותר עוד גדול והיה בהן, ההפקדות מכלל הרגילות בקופוה"ג והשיווק

. לחלופין,2משיעור העלויות בקרנות הפנסיה מכלל ההפרשות לקרנות. שיעור עלויות הניהול והשיווק בענף ביטוח החיים מכלל הנכסים בענף היה גדול פי כמה מהשיעורים של אותן העלויות בענפי קופוה"ג הרגילות וקרנות

הפנסיה מכלל הנכסים באותם ענפים.

המעקב העלה, שהפער הגדול מאוד בין שיעוריהן של עלויותובין בחיסכון המשולב החיים ביטוח בענף והשיווק הניהול הוסיף הרגילות וקופוה"ג הפנסיה קרנות בענפי שיעוריהן להתקיים. עם זאת, מאז פורסם הדוח הקודם עשה האגף כמהוהשיווק הניהול עלויות שיעורי את לצמצם שנועדו שינויים ואלה בביטוח חיים משולב בחיסכון או לאפשר את צמצומם, הם: )א( במשך שנים מכרו חברות הביטוח פוליסות מסוג

היסודי" הוקצו72%"עדיף" שבהן בגין "הביטוח מהפרמיות ניהול דמי מיתרתו גובה הביטוח שחברת חיסכון, לצבירת חודשיים )ראו להלן(. בפוליסות האלה לא הוצג במפורש ייעודו של השיעור הנותר מכלל הפרמיות בגין "הביטוח היסודי", דהיינווהשיווק. הניהול לעלויות נוסף וכיסוי המוות סיכון ביטוח

של הנותר השיעור כָלל העמסות28%למעשה, מהפרמיות למדי גדול בשיעור והשיווק הניהול עלויות של נוסף לכיסוי )כשני שלישים מכלל השיעור הנותר להערכת האגף(. בפוליסות מסוג "עדיף", שהמפקח אישר לחברות הביטוח למכור משנת

נקבע שלפחות 2000 ואילך, יוקצו לצבירת80% מהפרמיה חיסכון )שמיתרתו חברת הביטוח גובה דמי ניהול, כאמור(, ולא

יוקצו לביטוח סיכון המוות ולכיסוי נוסף של עלויות20%יותר מ- עשה האגף שינוי חשוב2004הניהול והשיווק. )ב( בינואר

. ביקורת על הטבות המס המיוחדות והחריגות שניתנו למבוטחים1ראו הערה 0בעקבות האוצר משרד שנקט הצעדים ותיאור מנהלים ביטוח בתכניות

לתקן את העיוותיםהביקורת החוזרת ונשנית של משרד מבקר המדינה, כדי ב50שנתי דוח, וב10-33בהטבות המס, ראו לאחרונה בדוח הקודם, עמ'

. העיוותים בהטבות המס ותיקונם809-810(, עמ' 2000 )של מבקר המדינהלא נבדקו במעקב זה ואינם נדונים כאן.

ב55דוח שנתי 452

)ראו בחיסכון משולב חיים לביטוח הפוליסות של במתכונתן להלן(, שנועד בין השאר להגביר את השקיפות שלהן, כלומר

;0לעזור למבוטחים ולמבוטחים בכוח להבין את תוכן הפוליסות הוא גם הקטין במקצת את שיעורן הכולל של עלויות הניהולדוח המעקב כתב האגף למשרד טיוטת והשיווק. בתגובה על

, שלהערכתו צפוי שיעור עלויות2004מבקר המדינה בנובמבר הניהול והשיווק לקטון "עקב הנגישות למידע שקוף והתפתחות תחרות בין החברות בפרט ]ובינן לבין[ אפיקי השקעה אחרים בכלל", בשל השינוי שעשה האגף. יצוין שהשינוי שעשה האגף

ואילך.2004חל רק על פוליסות שנמכרו מינואר

.44 ו-40, 8ראו בדוח הקודם, עמ' 0

453משרד האוצר

גם לאחר צמצום הפער בין שיעורי עלויות הניהול והשיווק עקב השינויים שהנהיג האגף, נשאר הפער גדול למדי. חברה מנהלת של קרן פנסיה

מכל פרמיה ועוד6%חדשה, למשל, רשאית לגבות דמי ניהול ששיעורם עד לשנה מיתרת הנכסים בקרן. לעומת זאת,0.5%דמי ניהול ששיעורם עד

ואילך לגבות2004חברת ביטוח רשאית לפי הפוליסות הנמכרות משנת 1% מכל פרמיה ועוד דמי ניהול ששיעורם עד 11%דמי ניהול ששיעורם עד

לשנה מיתרת רכיב החיסכון )לפי אחד המסלולים העיקריים שקבע האגף; הוא קבע גם כמה מסלולים חלופיים של שיעורים מרביים של דמי ניהולבין שתתפתח בתחרות תלויים בפועל שייגבו השיעורים הסוגים(. משני

חברות הביטוח, קרנות הפנסיה החדשות וקופוה"ג הרגילות. התאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ )להלן - ההתאחדות( כתבה לאגף

תגובה על טיוטת דוח המעקב, וציינה בה מה הן, לדעתה,2004בנובמבר והשיווק הניהול עלויות שיעורי בין לפער ציינה0הסיבות השאר בין .

ההתאחדות את מורכבותו של ביטוח החיים המשולב בחיסכון ואת שונותומבקר משרד לדעת הרגילות. ומקופוה"ג החדשות הפנסיה מקרנות המדינה, מורכבות זו מקשה על מבוטחים ועל מבוטחים בכוח להבין אתלו יוצג מידע שיאפשר ומן הראוי כי בפני המבוטח בכוח תנאי הביטוח,

להחליט באילו סוגים של חיסכון וביטוח עדיף לו לבחור. עוד ציינה ההתאחדות, שלקופוה"ג הרגילות שבשליטת הבנקים יש יתרונות

לבנקים זיקתן בשל ותפעול שגם0שיווק מעיר, המדינה מבקר משרד . השיעורים של עלויות הניהול והשיווק בקופוה"ג שאינן בשליטת הבנקים

פחות גדולים מאשר בביטוח חיים משולב בחיסכון. אשר לקרנות הפנסיה ציינה ההתאחדות, שחברת ביטוח מחויבת להחזיקמחויבת פנסיה קרן המנהלת שחברה מזה בהרבה גדול בשיעור הון סעיף דרך מתומחר זה ופיצוי ההון בגין פיצוי מחייב "והדבר להחזיק, לדברי הביטוח". בענף כמקובל ההוצאות, סעיף היינו ההעמסות, ההתאחדות, חברות הביטוח צריכות להקצות סכומי כסף שישמשו מרווח ביטחון לצורך סיכוני הביטוח, "דבר שקרן הפנסיה אינה צריכה לעשות, הואיל והיא משיתה אותו על כלל העמיתים בקרן". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאגף יציג בדוחותיו השנתיים ובאתר האינטרנט שלו את ההבדלים בין שלושת הענפים האמורים, ובכללם את ההבדלים ביניהם

במבנה ההון, ויסביר את השפעותיהם האפשריות על הלקוחות.

את עיקרי התגובה של ההתאחדות לטיוטת הדוח הקודם ודיון בהם ראו בדוח0.8-10הקודם, עמ'

מבקרי0 של דוחות בכמה נדונה הרגילות קופוה"ג ברוב הבנקים שליטת , ובדוח הצוות הבין-משרדי208עמ' ב,54בדוח שנתי המדינה, ולאחרונה

. היא אינה נדונה2004לעניין הרפורמה בשוק ההון )דוח בכר( מספטמבר בדוח הזה.

ב55דוח שנתי 454

שיטת חלוקת הרווחים בביטוח חיים משתתף ברווחיהשקעה

בכל אחד מסוגי הפוליסות לביטוח החיים המשתתף ברווחים )שמכירתן.1 ( קבעו כל חברות הביטוח דמי ניהול חודשיים קבועים1989החלה בשנת

בשנים שנמכרו בפוליסות אחיד. שחברת1992-2003בשיעור נקבע 12 )החלק ה-0.05%הביטוח תגבה בכל חודש דמי ניהול קבועים בשיעור

החיסכון0.6%מ- מיתרת לשנה( הקבועים הניהול דמי שיעור שהוא , ניהול דמי חודש בכל החברה תגבה כך, על נוסף המבוטח. בחשבון

מהתשואה הריאלית באותו חודש לאחר ניכוי15%משתנים בשיעור של דמי הניהול הקבועים.

455משרד האוצר

בנובמבר לאגף העיר המדינה מבקר לחלוקת1993משרד , שהשיטה ובין המבוטח, שנקבעה בכל סוגי הפוליסות בין חברת הביטוח הרווחים

מ- ברווחים שנמכרו חיים משתתף מעוותת1989לביטוח הייתה ואילך, (. 35-39ובלתי הוגנת למבוטחים )כמוסבר בדוח הקודם, בעמ'

התקין השר תיקון לתקנות הפיקוח על עסקי ביטוח )תנאים1995במאי )להלן - תקנות תנאים בחוזי ביטוח(, ולפיו1981בחוזי ביטוח(, התשמ"ב-

א נקבע, שהתוספת לדמי הניהול הקבועים6א. בתקנה 6הוספה תקנה תיקבע לפי חישוב שנתי של התשואה הריאלית ולא לפי חישוב חודשי שלה

א, שחברת הביטוח תגבה רק תוספת6)ראו להלן(. עוד נקבע בתקנה התשואה מסוימת בשנה אם )כלומר, הקבועים הניהול לדמי חיובית הריאלית ]לאחר ניכוי דמי הניהול הקבועים[ על בסיס שנתי תהיה שלילית,

15%לא תזקוף החברה לזכות המבוטחים באותה שנה סכום השווה ל- מאותה תשואה שלילית(, אולם מכל תוספת חיובית לדמי הניהול הקבועים,המבוטחים לטובת תנוכה הבאות, בשנים או בשנה לחברה שתגיע

ל- השווה סכום )כלומר מהתשואה השלילית15%"התוספת השלילית" האמורה( שנצברה בשנה הקודמת )או בשנים קודמות(.

בדוח הקודם נאמר, שעל המפקח לחייב את חברות הביטוח לדווח.2 למבוטחיהן על תוספת שלילית שנצברה בשנה מסוימת, ועל ניכוי התוספת השלילית מתוספת חיובית לדמי הניהול שתגיע לחברה בשנה )או בשנים(

שאחריה.

לדווח הביטוח חברות את חייב לא שהאגף העלה, המעקב למבוטחים על תוספת שלילית לדמי הניהול הקבועים שנצברההניהול לדמי חיובית מתוספת המבוטחים לטובת ניכויה ועל הקבועים. האגף גם לא חייב את חברות הביטוח לדווח לו על כך

יולי - לבקשת2004עד , שבו ביקש האגף מחברות הביטוח התוספת של מלא פירוט לו למסור - המדינה מבקר משרד

בשנת חברה בכל שנצברה ניכויה2002השלילית ושל . בתיקי האגף לא2003מהתוספת החיובית לדמי הניהול בשנת

לשיטת התיקון יישום את בדק שהאגף המעיד מסמך נמצא א. האגף לא עשה ביקורת6חלוקת הרווחים שנקבע בתקנה

בחברות הביטוח )באמצעות עובדיו או באמצעות רואי חשבון חיצוניים( כדי לבדוק כיצד הן מחשבות את הניכויים מהתשואה

ובשל תוספת חיובית לדמי0ברוטו בשל דמי הניהול הקבועים א בדבר6הניהול הקבועים, וכיצד הן מקיימות את הוראת תקנה

הניהול לדמי חיובית מתוספת שנצברה שלילית תוספת ניכוי הקבועים.

עוד העלה המעקב, שהאגף לא העיר לחברות הביטוח על.3 כך שהן גובות תוספת חיובית לדמי הניהול באופן שוטף, לפי

מהתשואה הריאלית החיובית )לאחר ניכוי15%חישוב ארעי של דמי הניהול הקבועים( שהצטברה מתחילת כל שנה ועד תום כל

,2004חודש. בעניין זה העיר משרד מבקר המדינה לאגף ביוני , שתוספת חיובית לדמי הניהול0()א( נקבע2א)א()6כי בתקנה

התשואה ברוטו: לפני ניכוי דמי הניהול הקבועים והמשתנים. התשואה נטו:0לאחר ניכוי שני אלה.

ב55דוח שנתי 456

הקבועים תחושב מדי שנה בשנה, על בסיס שנתי. מכאן שיש לעשות את החישוב רק לאחר תום השנה, ואין לגבות תוספת

חיובית לדמי הניהול הקבועים אלא לאחר תום השנה.

העמדה שהציג משרד מבקר המדינה לאגף מתיישבת היטב עם הוראתולפיה: "דמי1995המפקח בחוזר שהפיץ לחברות הביטוח עוד בדצמבר

ניהולינוכוניהול קבועים דמי ואילו ביום העסקים האחרון של החודש, מדי חודש, בערכים ריאליים מצטברים יחושבומשתנים, לפי העניין,

.3ראו הערה 0

457משרד האוצר

תנוכה בפועל ליום העסקים האחרוןחיוביים או שליליים, ויתרתם )החיובית( )ההדגשות אינן במקור(. של השנה"

המשמעות של דרך הפעולה של חברות הביטוח היא, שסכומי התוספת החיובית שהן גובות מחשבונות המבוטחים לפי חישובים ארעיים, נושאים פרות לטובת חברות הביטוח עד יום העסקים האחרון של השנה במקום לשאת פרות לטובת מבוטחיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף

לפעול לשים קץ לדרך הפעולה הזאת. בעניין זה העיר משרד מבקר המדינה לאגף, כי גם לפי הוראת המפקח

תקנה 1995משנת יצרה לא , א מנגנון סימטרי לגמרי לגביית דמי הניהול, אלא מנגנון שגם הוא מוטה6

במידה מסוימת לטובת חברות הביטוח: חברת הביטוח גובה בכל חודש אתה- הייתה12החלק ואם הקבועים, הניהול דמי של השנתי מהשיעור

תשואה ריאלית חיובית )לאחר ניכוי דמי הניהול הקבועים( על בסיס שנתי, מהתשואה15%היא תגבה תוספת חיובית לדמי הניהול הקבועים )בשיעור

החיובית( לפי יום הערך של יום העסקים האחרון של אותה שנה. לעומת זאת, אם הייתה בשנה מסוימת תשואה ריאלית שלילית )לאחר ניכוי דמיחשבונות את החברה תזכה לא שנתי, בסיס על הקבועים( הניהול

יום15%המבוטחים בסכום השווה ל- מהתשואה הריאלית השלילית לפי הערך של תום השנה, אלא תנכה את התוספת השלילית שנצברה רק מהתוספת החיובית לדמי הניהול הקבועים שתגיע לה, אם וכאשר תגיע לה, בשל תשואה ריאלית חיובית שתיווצר בשנה הבאה )או אפילו בשנה יותר

. ההיגיון בעמדה שהציג משרד מבקר המדינה לאגף הוא, שאין0מאוחרת( להחריף את האסימטריה הזאת בכך שחברות הביטוח יהיו רשאיות להקדים את גביית התוספת החיובית לדמי הניהול הקבועים מחשבונות המבוטחים

)כפי שהן עושות בפועל זה שנים(.בנובמבר לאגף ההתאחדות כתבה המעקב דוח טיוטת על בתגובתה

פי תנאי הפוליסות שאישר האגף,2004 פועלות על , שחברות הביטוח א. ההתאחדות לא הזכירה בתגובתה את6ופעולתן אינה אסורה לפי תקנה

. 1995חוזר המפקח משנת כדלהלן: "ההוראה2004האגף השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר

א... אכן קובעת כי הניכוי יתבצע בפועל בסוף השנה.6המחייבת בתקנה הפוליסות תנאי מול ואל זו בתקנה החברות עמידת את יבחן האגף והוראות הפיקוח כפי שייגזרו ויודיעכם לעניין מסקנות הבדיקה שאושרו,

ממנה".

משנת.4 שהנפיקו הפוליסות בכל קבעו הביטוח חברות כל עד 1992 דמי ניהול קבועים בשיעור אחיד של 2003 0.6%

ביוני לאגף העיר המדינה מבקר משרד ,2004לשנה. שבטבלאות שחברות הביטוח מגישות לאגף יש שוני בשיעורי דמי הניהול הקבועים שהן מדווחות עליהם: מקצתן מדווחות על דמי

בכל שנה, אבל שאר החברות0.6%ניהול קבועים בשיעור של מדווחות על דמי ניהול קבועים בשיעורים שונים במקצת )שנעו

בשנת 0.55%בין ובין 2002 בשנת 0.71% (, ומסתמן2003

.38בדבר רכיב נוסף של אסימטריה ראו בדוח הקודם, עמ' 0

ב55דוח שנתי 458

העיר לא האגף ברוטו. התשואה שיעורי ובין ביניהם מתאם לחברות על ההבדל בין שיטות הדיווח על דמי הניהול הקבועים ולא בדק אם שיעורי דמי הניהול שונים בפועל או רק בצורת

,2004ההצגה. האגף השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר שיבחן את ההבדל בין שיטות הדיווח על דמי הניהול הקבועים.

ביוני לאגף העיר המדינה מבקר את2004משרד לחייב הראוי שמן , חברות הביטוח - כמו שהומלץ בדוח הקודם - לדווח למבוטחיהן ולאגף עלהמשתנים הניהול דמי על הקבועים, הניהול דמי על ברוטו, התשואה )התוספת החיובית או השלילית לדמי הניהול הקבועים( ועל התשואה נטו, לפי נוסחאות אחידות שייקבעו בתקנות. מן הראוי שהנוסחאות האלה יהיו

שוות לנוסחאות שנקבעו

459משרד האוצר

)בשינויים הכנסה מס לתקנות השישית בתוספת הרגילות לקופוה"ג המחויבים בלבד(, כדי ששיעורי התשואה ודמי הניהול בגין רכיב החיסכוןלשיעורי האפשר ככל השוואה בני יהיו בחיסכון משולב חיים בביטוח התשואה ודמי הניהול של קופוה"ג הרגילות ושל קרנות הפנסיה )ראו גם

להלן(. ,2004בתגובה על טיוטת דוח המעקב כתבה ההתאחדות לאגף בנובמבר

שבשל מורכבותן של פוליסות ביטוח החיים המשולב בחיסכון שנמכרו עד ו"עדיף"(, הטלת חובת דיווח )פוליסות מהסוגים "מעורב"2003סוף שנת

על חברות הביטוח במתכונת שנקבעה לקופוה"ג הרגילות "יכולה להישקל ואילך, בשינויים המחויבים".2004אך ורק לגבי פוליסות שתחילתן מ-

, שהוא מאמץ את2004האגף השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר המלצת משרד מבקר המדינה בדבר הצגת התוספת לדמי הניהול בנפרדהבאה. הדיווח משנת ליישמה מניעה ושאין הקבועים, הניהול מדמי

הוסיף האגף, כי "לעניין קביעת נוסחאות לחישוב תשואה2004בדצמבר ודמי ניהול, הנושא נמצא בטיפול האגף מול חברות הביטוח. עמדת האגף בנושא זה הינה, כי יש לאמץ את הנוסחאות שנקבעו ]בתקנות[... לקופות

גמל רגילות, בשינויים המחויבים בלבד".

שנתי .5 )לשנת 7בדוח האגף של שיעורי2002 הוצגו ) חיים ביטוח בגין ההשקעות תיקי שנשאו השליליים התשואה

ונאמר שכשהתשואה שלילית "לא2002משתתף ברווחים ב- , הפסדים(, למעשה )שהם ב'רווחים' הביטוח חברת משתתפת ]אלא[ מופעל מנגנון קיזוז, שלפיו אין החברה יכולה לגבות דמי ניהול משתנים עד אשר הרווח למבוטחים בתקופות העוקבות לתקופת ההפסד מכסה את הרווחים השליליים שבהם לא היה

שנתי בדוח אולם שותף". של7המבטח הסכום הוצג לא אין זכר8, ובדוח שנתי 2002התוספות השליליות שנצברו ב-

ניכו )לטובת המבוטחים( את סכומי לעובדה שחברות הביטוח מהתוספות החיוביות2002התוספות השליליות שנצברו בשנת

בשנת גבו מחשבונות המבוטחים שהן הניהול הקבועים לדמי הוצגו השיעורים של התשואה ברוטו, של8. בדוח שנתי 2003

התשואה נטו ושל דמי הניהול הקבועים והמשתנים גם יחד בשנתחברות2003 מקצת שנמנעות כפי - מלהציג נמנע האגף .

הביטוח מלהציג בסקירות ובבאורים לדוחותיהן הכספיים - אתדמי הניהול המשתנים בנפרד מדמי הניהול הקבועים.

לפי חישוב שעשה האגף על סמך נתונים שקיבל מחברות הביטוח, הסתכמו , ושחברות הביטוח ניכו לטובת2002התוספות השליליות שנצברו בשנת

, בכ-2003המבוטחים מהתוספות החיוביות לדמי הניהול הקבועים בשנת מיליון ש"ח. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהאגף יבקש387

ביזמתו את הנתונים האמורים מהחברות, יבדוק אותם, יפרט אותם בדוחהשנתי שלו ויסביר בו את שיטת הניכוי.

ב55דוח שנתי 460

התחרות בענף ביטוח חיים משתתף ברווחים משרד מבקר המדינה הביע את דעתו בדוח הקודם, שאין להסתפק.1

בתחרות בין חברות הביטוח על מידת ההצלחה בניהול תיקי ההשקעות בגין ביטוח משתתף ברווחים, אלא על האגף לפעול ליצירת תחרות בין החברות גם בקביעת תעריפי ביטוח החיים ושיעוריהם של דמי הניהול הקבועים ושל

התוספת לדמי הניהול הקבועים.

461משרד האוצר

פעל משרד האוצר על פי המלצת2004המעקב העלה, שבשנת התקין השר2004משרד מבקר המדינה בדוח הקודם: בינואר

בתקנה נקבעו ולפיו ביטוח, בחוזי תנאים לתקנות א6תיקון הוראות חדשות, במקום אלה הנזכרות לעיל. כמו כן, בעקבות

מינואר להלן(, )ראו הקודם הרשה2004הדוח לא ואילך .2003המפקח למכור פוליסות מהסוגים שנמכרו עד סוף שנת

א)א( לא נקבעה תוספת לדמי6בהוראה החדשה שנקבעה בתקנת משנה מהתשואה15%הניהול בשל תשואה ריאלית חיובית )כמו התוספת בשיעור

בכל שנקבעה הקבועים, הניהול דמי ניכוי לאחר החיובית, הריאלית בשנים שנמכרו ברווחים משתתף לביטוח (.1989-2003הפוליסות

א)א(6במקומה הוגדל השיעור של דמי הניהול הקבועים: לפי תקנת משנה חברת תגבה שלפיהן פוליסות למכור הביטוח חברות רשאיות החדשה, ביטוח דמי ניהול בעד ניהול תיק ההשקעות באחת הדרכים שנקבעו בתקנת

על יעלה בשיעור שלא ניהול קבועים דמי דהיינו: אחוז1/12המשנה, אחוז1/365לחודש מהשווי המשוערך של התיק, או בשיעור שלא יעלה על

( נקבע שהמפקח1ליום מהשווי המשוערך של התיק; בתקנת משנה )א)א(, רשאי לאשר ניהול בשיעור העולה על האמור בתקנת משנה דמי

2004ומפורטים בה התנאים לכך. בתכניות החדשות שאישר האגף בשנת נקבע שחברת ביטוח רשאית לגבות, נוסף על דמי הניהול בעד ניהול תיקאלה: את גם כאמור, ההשקעות

, לפי כללים13% ל-0%דמי ניהול המנוכים מהפרמיה, ששיעורם בין    )א(המפקח; שקבע

דמי ניהול חשבון )"גורם פוליסה"( בתכניות ביטוח "פרט" )לעמיתים   )ב(עצמאיים(;

ההוראות   )ג( סמך על מוקדמת מהתכנית. בשל משיכה משיכה, קנס א קבע האגף לחברות הביטוח שלושה דגמים6החדשות שנקבעו בתקנה

בחיסכון. ביטוח חיים משולב חלופיים עיקריים של פוליסותמשנת החדשות הביטוח2004ההוראות לחברות רב מרחב פותחות

להתחרות ביניהן בקביעת שיעורי דמי הניהול שינוכו מהפרמיות ודמי הניהוליום מיתרת החיסכון, בייחוד אם יקבעו חברות שינוכו בכל חודש או בכל מהשיעורים גדולים פחות בשיעורים הסוגים( )משני ניהול דמי הביטוח

א)א( ובהוראות המפקח. 6המרביים שנקבעו בתקנת משנה

לדעת משרד מבקר המדינה, יש תחליפיות רבה בין פוליסת.2 ביטוח תגמולים ופיצויים ובין חיסכון בקופ"ג רגילה, אם העמית בקופה"ג רוכש מחברת ביטוח פוליסות )בלא רכיב של חיסכון(ולביטוח סיכון אבדן כושר העבודה, לפי לביטוח סיכון המוות צרכיו. כמו כן יש תחליפיות רבה בין פוליסת ביטוח קצבה ובין קרן פנסיה חדשה לסוגיה )ראו גם להלן(. מן הראוי שהאגף יעודד תחרות בתוך כל אחד מהענפים ובין שלושתם, בתנאים שלוצמצום של בין השאר כדי לעודד התייעלות שקיפות מרבית, שיעורי עלויות הניהול והשיווק המוטלות על הלקוחות. לשם כך,ובאתר השנתיים בדוחותיו לציבור, יציג שהאגף הראוי מן האינטרנט שלו, מידע בר-השוואה וניתוח מקצועי ואובייקטיבי

ב55דוח שנתי 462

בדבר רכיבי החיסכון והביטוח ושיעורי עלויות הניהול והשיווק.0בשלושת הענפים האמורים

שבשנת 0 לדוגמה, יצוין, השוואה באתר2004לשם להציג האגף החל בהסברים, המלווה חובה", רכב ביטוח תעריפי "מחשבון שלו האינטרנט חברות שמציעות הרכב ביטוח תעריפי בין להשוות רכב לבעל ומאפשר

הביטוח לפי נתוני הרכב ולפי נתוני בעל הרכב.

463משרד האוצר

גילוי נאות למבוטחים ולמבוטחים בכוחלהציג.1 הביטוח חברות את חייב לא שהאגף צוין, הקודם בדוח

הגלומים המוות סיכון ביטוח מחירי את בכוח ולמבוטחים למבוטחים בתעריפי ביטוח חיים משולב בחיסכון. רכיב גדול של כיסוי עלויות הניהולגלומים שהיו הסיכון ביטוח מחירי על בהבלעה מועמס היה והשיווק בתעריפי הביטוח, באופן שהקשה על רוכשי פוליסות מסוג "עדיף", ועודבין מושכלת השוואה לעשות "מעורב", מסוג פוליסות רוכשי על יותר תעריפי ביטוח סיכון המוות שהיו גלומים בביטוח חיים משולב בחיסכון ובין

תעריפיו בביטוח חיים בלא רכיב של חיסכון. בדוח הקודם נאמר, שעל משרד האוצר לחייב את חברות הביטוח לנהל בנפרד את רכיב החיסכון ואת רכיב ביטוח הסיכונים, להציגם למבוטחים ולמבוטחים בכוח ולדווח על תוצאותיהם באופן שהתוצאות והעלויות של כלשל לאלה השוואה ובנות נהירות שקופות, יהיו הרכיבים משני אחד החלופות, כגון חיסכון בקופ"ג רגילה וביטוח סיכונים בפוליסות ביטוח בלא

רכיב של חיסכון.

שבשנת העלה, ההמלצה2004המעקב פי על האגף פעל של האגף )לשנת 8שניתנה בדוח הקודם: בדוח שנתי 2003)

הסביר האגף, שיש להבחין בין שלושה סוגים של ביטוח חיים)כגון, תכנית מסוג )א( "חבילה סגורה" משולב בחיסכון: "מעורב"(, שבה הלקוח אינו יודע מה הם רכיבי ביטוח הסיכון,חצי "חבילה )ב( והשיווק; הניהול עלויות וכיסוי החיסכון פתוחה" )כגון, תכנית מסוג "עדיף"(, שבה הלקוח יודע מה הוא רכיב הפרמיה המיועד לחיסכון אבל אינו יודע מה הוא הרכיב של כיסוי עלויות הניהול והשיווק המובלע ברכיב ביטוח הסיכון;)ג( "חבילה פתוחה", כגון התכניות החדשות שאישר המפקח

ואילך, שבה הלקוח יודע מה הם רכיב החיסכון ורכיב2004מ-יודע מה הם רכיבי הכיסוי של עלויות כן וכמו ביטוח הסיכון,

בינואר כאמור, והשיווק. את2004הניהול המפקח הפסיק מכירתן של "חבילה סגורה" ושל "חבילה חצי פתוחה". בדוח האגף צוין, שבמתכונת החדשה המבוטח יכול להשוות בין תכניות הביטוח השונות, וחברות הביטוח אמורות להתחרות ביניהן הןהניהול דמי הן בשיעורי הניהול של תיקי ההשקעות, באיכות המנוכים מהפרמיה ודמי הניהול המנוכים מיתרת רכיב החיסכון

של המבוטח, והן במחירו ובהיקפו של ביטוח הסיכונים.

משרד.2 שעל דעתו, את המדינה מבקר משרד הביע הקודם בדוח האוצר להחיל על קופות הביטוח, וכן על קרנות הפנסיה, את כל הוראות הדיווח שהוטלו על קופוה"ג הרגילות, במתכונת שתאפשר השוואה נכונההפנסיה בקרנות הביטוח, בחברות המקבילים הנתונים בין וברורה ובקופוה"ג הרגילות. יש לחייב את חברות הביטוח לדווח במפורש, במתכונת אחידה וברורה, על שיעור דמי הניהול הקבועים ועל שיעור התוספת לדמיבלא בנפרד, האלה השיעורים על לדווח לחייבן יש הקבועים; הניהול

להבליע את התוספת.

ב55דוח שנתי 464

המעקב העלה, שמאחר שחברות הביטוח לא חויבו לדווח בנפרדהניהול לדמי חיובית תוספת על הקבועים, הניהול דמי על הקבועים, על תוספת שלילית לדמי הניהול שנצברה ועל ניכויהלדווח בוחרות הביטוח חברות הניהול, לדמי חיובית מתוספת עליהם בדוחותיהן האישיים למבוטחיהן, וכן בסקירות ובביאורים לדוחותיהן הכספיים, במידות שונות של פירוט ושל הבהרה. עודשהן השנתיים בדוחות לכלול נוהגות הביטוח שחברות יצוין, למבוטחי השנתי בדיווח מושגים "מילון למבוטחיהן שולחות תוספת על לדווח חייבות שאינן מאחר אולם חיים", ביטוח חיובית לדמי הניהול הקבועים ועל תוספת שלילית שנצברה, אין ב"מילונים" האלה זכר לתוספת חיובית או שלילית לדמי הניהול

הקבועים.

465משרד האוצר

מבהירים אינם בהם הכלולים והמילונים למבוטחים הדוחות שזכותו העובדה כגון ידע, שהמבוטח הראוי שמן עניינים שנצברה שלילית תוספת של המתואם לערכה הפוטנציאלית בשל פטירתו( תמומש )או תיפדה שלו הפוליסה תתבטל אם מתוספת שנצברה השלילית התוספת לטובתו נוכתה בטרם

חיובית לדמי הניהול הקבועים שתגיע לחברת הביטוח.

( לתקנות מס הכנסה, כל קופ"ג רגילה נדרשת לדווח2)53לפי תקנה .3 לאחר תום כל שנה לכל עמית )בין השאר( על התשואה האישית לחשבונו, וזאת לפי נוסחה שנקבעה בתוספת לתקנות; על שיעור דמי הניהול שגבתה ממנו ועל סכומם, וכן על השיעור המרבי שהיא רשאית לגבות ועל השיעור מכלל נכסיה שגבתה מכלל עמיתיה, וזאת לפי נוסחה שנקבעה בתוספת לתקנות; על השיעור מכלל נכסיה ששילמה על עמלות קניה ומכירה של ניירות ערך ועוד, וזאת לפי נוסחה שנקבעה בתוספת לתקנות, אגב הפרדה

קשורים לצדדים עמלות תשלומי סכום0בין על אחרים; תשלומים ובין . הרווחים שנצברו, לאחר ניכוי דמי הניהול; ועל המדד לפיזור סיכון בקופה

ביוני לאגף העיר המדינה מבקר כל2004משרד שכמעט , חובות הדיווח האמורות וחובות נוספות, המוטלות על קופוה"ג הרגילות, מוטלות גם על סוגים מיוחדים של קופ"ג לפי פסקאות

לתקנות מס הכנסה, אולם אינן53( של תקנה 6( ו-)5(, )3) ,53( של תקנה 4מוטלות על חברות הביטוח - לא לפי פסקה )

תקנה לפי ולא ביטוח, לקופת תנאים6המיוחדת לתקנות ב ( של1בחוזי ביטוח; ואינן מוטלות על קרנות פנסיה לפי פסקה )

. 53תקנה , שחובות2004האגף השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר

הדיווח האמורות יוטלו על חברות הביטוח מכוח חוזר המפקחבדבר דיווח שנתי למבוטח.

לדוח.4 )א( לצרף רגילה חייבת כל קופ"ג הוראות הממונה, לפי הכספי השנתי שלה סקירת מנהלים לפי המתכונת שקבע הממונה, ולהציג

;0בה את מדיניות ההשקעה שנקטה קופה"ג ואת הסיכונים הכרוכים בההנכסים ושל הערך ניירות של מפורטת רשימה לממונה להגיש )ב( ולהציגה הממונה, שקבע המתכונת לפי בהם שהחזיקה האחרים במשרדיה. הרשימה תוגש ותוצג כאמור עד תום חודשיים לאחר כל רבעון. בדוח הקודם צוין, שהאגף לא החיל על חברות הביטוח את ההוראות הללו.

המעקב העלה, שלא חל כל שינוי בעניין זה.

בנובמבר לאגף כתבה ההתאחדות ביקורת המעקב טיוטת על בתגובה , כי: "יתכן שיש לשקול הטלת חובה על חברת ביטוח לתת מידע על2004

חלוקת המניות שבהן השקיעה החברה, לפי קטגוריות המקובלות בבורסה, יתר(". 100, 25)כגון:

לתקנות מס הכנסה.1כהגדרתם בתקנה 0-225, עמ' ב54דוח שנתי , וב18-19, עמ' 46דוח שנתי בעניין זה ראו ב0

226 .

ב55דוח שנתי 466

כדלהלן: "משרדנו2004האגף השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר סבור כי יש להחיל הוראות דיווח לעניין רשימת נכסים שהחברה החזיקהאופן פירוטה, הדיווח, זאת, מסגרת עם ברווחים. התיק המשתתף בגין פרסומה והמועדים בהם תפורסם נבחנים כעת במשרדנו, לרבות דרישת

דיווח במועדים קצרים יותר מהקיים כיום".

467משרד האוצר

נהג האגף לפרסם חוברות תקופתיות המציגות מידע1988מאז שנת .5עליהן. מפורטים השוואתיים ונתונים הרגילות קופוה"ג בדבר וניתוח בעקבות הדוח הקודם החל האגף לפרסם דוחות שנתיים מקיפים, ובהם מידע נרחב וניתוחים של ממש על הענפים הנתונים לפיקוחו לרבות ענף

ביטוח החיים, ובעיקר ביטוח החיים המשולב בחיסכון.

בדוחות יציג הראוי שהאגף מן המדינה, מבקר משרד לדעת השנתיים שלו את נתוני הענפים שבפיקוחו במונחים בני השוואההשוואה לעשות הדוחות לקוראי לאפשר כדי האפשר, ככל ביטוח ושל ההשקעות של והעלויות התוצאות בין מושכלת הסיכונים בענף קרנות הפנסיה, בענף קופוה"ג הרגילות ובענף

ביטוח החיים בכלל וביטוח החיים המשולב בחיסכון בפרט.

, שהוא מתכוון לאמץ2004האגף השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר את ההמלצה דלעיל. אשר להצגת ביטוח הסיכונים בביטוח חיים משולב בחיסכון במונחים בני השוואה לביטוח הסיכונים בקרנות הפנסיה החדשות,הענפים, בשני הסיכונים ביטוח בין הבדלים כמה בתשובתו האגף ציין המקשים את הצגתם במונחים בני השוואה. לדוגמה, קרן פנסיה משלמת קצבה לאלמן או לאלמנה כל חייהם, ואילו קופת ביטוח מסוג ביטוח קצבהבביטוח אבדן כושר זמן מוגדר מראש. משלמת להם קצבה רק לפרק יש הבדלים בין מקרי הביטוח המזכים את המבוטח בפיצוי בשני עבודה

הענפים.

בדוחות יציג הראוי שהאגף מן המדינה, מבקר משרד לדעת מקצועיים הסברים שלו האינטרנט ובאתר שלו השנתיים והביטוח החיסכון תנאי בין ההבדלים על גם ואובייקטיביים

בשלושת הענפים העיקריים שבפיקוחו.

שבמשרד2004בשנת וחיסכון ביטוח ההון, שוק אגף תיקן האוצר את אחד הליקויים העיקריים שהועלו בדוח הקודם משנת

: הוא לא הרשה לחברות הביטוח להמשיך למכור פוליסות1997 מהסוגים "מעורב" ו"עדיף", ובמקומן הנהיג לראשונה פוליסות

מסוגים חדשים, המאופיינות בשקיפות שנעדרה בקודמות.

ב55דוח שנתי 468

העיוות החמור עליו הצביע משרד מבקר המדינה עוד בנובמבר בשיטת חלוקת הרווחים בפוליסות לביטוח חיים משתתף1993

ואילך, תוקן במידה רבה בשנת1989ברווחים שנמכרו משנת באמצעות התקנת תקנה 1995 א. המעקב העלה, שחברות6

השנה, במהלך הניהול לדמי חיובית תוספת גובות הביטוח במקום לגבותה רק בתום השנה. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להפסיק בהקדם את דרך הפעולה האמורה של חברות הביטוח )ולפי הצורך גם ליזום תיקון לתקנות תנאים בחוזי ביטוחהמדינה מבקר משרד שהציג לעמדה בהתאם הבהרתן לשם

תקנה של הנכון הפירוש בדבר לחוזר6לאגף ובהתאם א (, כדי שהן לא יגבו תוספת חיובית לדמי1995המפקח משנת

הניהול אלא לאחר תום השנה.

469משרד האוצר

הדיווח חובות שכל הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת המוטלות על קופות הגמל הרגילות ייקבעו בתקנות החלות על חברות הביטוח לעניין רכיב החיסכון בכל הפוליסות לביטוח חיים משולב בחיסכון, לרבות אלה שנמכרו בעבר. מן הראוי, שחובותבנוגע הכנסה מס שבתקנות לאלה שוות יהיו האלה הדיווח לקופוה"ג הרגילות )בשינויים המחויבים בלבד(, בתוספת חובות דיווח מיוחדות המתבקשות בשל התנאים המיוחדים והמורכבים של ביטוח חיים משולב בחיסכון )כגון תוספות חיוביות ושליליות לדמי הניהול הקבועים(. חובות דיווח חשובות אחרות, המוטלותההון, שוק על הממונה הוראות מכוח הרגילות קופוה"ג על חברות על מתכונת באותה שיוטלו הראוי מן וחיסכון, ביטוח

הביטוח. התכונה המאפיינת זה עשרות שנים את ביטוח החיים המשולבהניהול עלויות של מאוד הגדולים השיעורים היא בחיסכון והשיווק, שכיסוין מוטל על המבוטחים. שיעורים אלה גדולים הןוהשיווק הניהול עלויות שיעורי לעומת והן מוחלטת מבחינה בקרנות הפנסיה ובקופוה"ג הרגילות. השקיפות שהנהיג האגףלמבוטחים ולסייע תחרות לעודד יכולה החדשות בפוליסות ואת החסרונות של כל ולמבוטחים בכוח לבחון את היתרונות בעידוד לאגף תפקיד חשוב יש עדיין אולם אחת מהחלופות. הצגת ידי על בעיקר בין שלושת הענפים האמורים, התחרות מידע בר-השוואה וניתוחים מקצועיים ואובייקטיביים. השקיפותהניהול עלויות של השיעורים לצמצום לגרום יכולים והמידע והשיווק המוטלות על לקוחותיהם של שלושת הענפים. הקלת האפשרות לעשות השוואה מושכלת בין הענפים, ובין התכניות בכל אחד מהענפים, יכולה להועיל ללקוחות כפרטים וכן להועילודרבון הענפים בין התחרות שכלול באמצעות למשק

התייעלותם.

471

רשות המסים

תרומת רשות המסים בישראל למאבקבפשיעה

תקצירהחליטה הממשלה, כי תופעת הפשיעה המאורגנת2003בדצמבר

מסכנת את שלומה ויציבותה של החברה בישראל ומחייבת התגייסות לאומית כוללת להתמודד עם איום זה. החלטה זו הוסיפה למעשהוהייתה - - מאבק בפשיעה החמורה רשויות המס ליעדי יעד עוד לטיפול גבוהה עדיפות ייתנו המס שרשויות לכך להביא אמורה אולם, חוקית. לא להם הכנסות שמקורן בפעילות בנישומים שיש אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין )להלן - האגף( לא פעל לגיבושיזם תכנית פעולה נגד גורמים העוסקים בפעילות לא חוקית, ולא פעילות שתכליתה להביא להכללתם במערך הנישומים ולגביית מס

מהם, גם כאשר התקבל אצלו מידע ממוקד לגביהם. את עיקר איסוף המידע באגף עושות שלוש יחידות מודיעין. נמצא, כי אין ביניהן תיאום, וכי עובדיהן חסרי הכשרה בתחום המודיעין. עוד נמצא, כי האגף לא ניתח את המידע שאסף ולא ניסה להעריכו או להצליבו עם מידע אחר שברשותו, כדי לאתר העלמה של הכנסות ונכסים, כדי לגבות מס על ההכנסות וכדי לאכוף את הגבייה על ידי

מימוש הנכסים. בשל היעדר הסדר הולם לטיפול בעבריינים שאינם כלולים במערך הנישומים של האגף, לא הוגש נגד חלקם כתב אישום על העלמת

הכנסות, אלא רק על עבירות טכניות. שטח למודיעין ביחידה עובדים כנגד שבוצעו אלימות מעשי בשל

וחקירות נמנעת היחידה מלטפל בעבריינים פליליים. באגף יש מידע שעשוי לסייע במאבק בפשיעה, אך הוא אינו יוזם הסרת החיסיון ממידע זה ומסירתו לגופי אכיפה אחרים. גם המשטרה אינה נוהגת לשתף את האגף במידע שיש לה על גורמים פליליים.אף שטח, בפעילות האגף את לשתף ממעיטה היא כן כמו תקבולים של אי-רישום לאתר לו מאפשרת הייתה שהשתתפותו

ולחלט מחצית מסכום התקבולים שלא נרשמו.ועדה המליצה בפשיעה המאבק את לקדם ניתן שיהיה כדי הרשות בידי המצוי במידע המס רשויות את לשתף בין-משרדית לאיסור הלבנת הון. אולם בשל חילוקי דעות בין הרשות לבין רשויות

המס לא יושמה ההמלצה.

ב55דוח שנתי 472

♦

העלמת הכנסות כדי להתחמק מתשלום מס היא תופעה רווחת. ההכנסות שאין מדווחים עליהן מקורן הן בפעילות חוקית והן בפעילות לא חוקית, כגון, סחר בנשים, סחר בסמים והימורים. חבות המס אינה מותנית בחוקיות מקור ההכנסה או בחוקיות הפקתה. דוח ביקורת זה עוסק בטיפול רשויות

המס במעלימי הכנסות שמקורן בפעילות פלילית.

473משרד האוצר

החליטה הממשלה, כי תופעת הפשיעה המאורגנת מסכנת2003בדצמבר את שלמותה ויציבותה של החברה בישראל, ויש צורך בהתגייסות לאומיתתכנית יציג פנים לביטחון כי השר הוחלט, להתמודד עמה. כדי כוללת למיגור תופעת הפשיעה המאורגנת, שתכין המשטרה לפעולה ממוקדת בתיאום עם משרד המשפטים, ויעדיה יהיו בין היתר: מאבק כולל בתעשיית ההימורים הלא חוקיים; מאבק בסחר בסמים על זרועותיו; מאבק בתופעתהאחרות האכיפה רשויות ושיתוף הליווי; מכוני ובתעשיית בנשים הסחר במידע הנוגע לפשיעה מאורגנת והלבנת הון. עוד החליטה הממשלה, כי שר המשפטים ימנה צוות בין-משרדי שייתן מענה לצורך להילחם בהלבנתוביטחון הפנים, בהתייעצות עם יסוכם עם שרי האוצר וכי נושא זה הון, הרשויות הנוגעות בדבר: הרשות לאיסור הלבנת הון, אגף המכס והמע"מ,

אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין )להלן - האגף( והרשות לניירות ערך. ה"תכנית2004במרס את הממשלה לאישור המשפטים משרד הגיש

יעדים: שני נקבעו בפירות הפשיעה המאורגנת". בתכנית .1למאבק . השבה של2צמצום התוצר הכספי של הפשיעה המאורגנת בישראל;

כספים ורכוש לא חוקיים לחברה על ידי חילוט רכוש, קנסות וגביית מס.באותו מועד אישרה הממשלה את התכנית.

- מאבק ליעדי רשויות המס יעד עוד נוסף בעקבות החלטת הממשלה זו הייתה אמורה להביא לכך שרשויות המס בפשיעה החמורה. החלטה ייתנו עדיפות גבוהה לטיפול בנישומים בעלי הכנסה ממקורות לא חוקיים. בטיפול בנישומים כאלה יכולות רשויות המס להיעזר במידע המצוי בידיהן,

המאפשר לאתר את קשריהם העסקיים של הנישומים ואת נכסיהם.בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול2004בחודשים פברואר-אוגוסט

בפשיעה. למאבק בישראל, המסים רשות במסגרת הפועל האגף, של ומיסוי הכנסה מס בנציבות האגף: של אלה ביחידות נעשתה הבדיקה מקרקעין שהיא הנהלת האגף )להלן - הנציבות(; ביחידת המודיעין, ביחידה הארצית למודיעין שטח וחקירות, במשרד השומה רמלה ובמשרדי השומה לחקירות בירושלים, בתל אביב ובחיפה )להלן משרדי השומה לחקירות(.

בירורי השלמה נעשו ברשות לאיסור הלבנת הון.

למילוי חלקו במאבק בפשיעה היערכות האגףהיה על האגף משהתקבלה החלטת הממשלה בדבר המאבק בפשיעה לגבש תכנית פעולה ולהיערך למימושה. הדבר היה צריך לבוא לידי ביטוי בתכניות העבודה של יחידות האגף. בתכניות אלה היה צריך להיקבע סדר העדיפות החדש, תיאום מערכתי בין יחידות האגף ותיאום עם גופי אכיפה

שמחוץ לאגף.

בביקורת הועלה, שבתכניות העבודה השנתיות של חטיבות.1לשנים 2003האגף

נקבעו2004ו- כמוסבר להלן(, לא )חוץ מחטיבת החקירות,

ב55דוח שנתי 474

הכנסות על המס גביית ואכיפת שומות עריכת של יעדים מפעילות לא חוקית.

העונשין.2 סעיפי אכיפת על מופקדת האגף של החקירות חטיבת .1963שבפקודה ובחוק מיסוי מקרקעין )שבח, מכירה ורכישה(, התשכ"ד-

יעד של2003החל בשנת יעדי תכנית העבודה של החטיבה בין נכלל מאבק בפשיעה: טיפול בהעלמת הכנסות ממכוני ליווי וסחר בנשים, מסמים

נקבעו2004וממשחקים אסורים; ובתכנית העבודה של החטיבה לשנת מבין הראשון שהיה הון, הלבנת כנגד פעילות אלה: יעדים11יעדים

שנקבעו לאותה שנה, ופעילות נגד עבירות מס בתחום המוסר.

475משרד האוצר

פתחו שלושת משרדי השומה לחקירות2003הביקורת העלתה, כי בשנת תיקי חקירה שעניינם העלמת הכנסות, אך רק 251 מהתיקים עסקו11

בהעלמת הכנסות שמקורן בפשיעה. בכל התיקים האלה המשטרה היאפתיחת את שיזמה והיא התיק לפתיחת שהביא המידע את שמסרה מקרים עשרות כמה אותרו לחקירות השומה במשרדי מנגד, החקירה. שבהם נמנעו המשרדים מלפעול נגד עבריינים פליליים גם כאשר התקבל

במאי לדוגמה, לגביהם. ממוקד מידע מחלקת2003אצלם שלחה המודיעים של האגף )ראו לגביה להלן( לאחד ממשרדי השומה לחקירות דוח, ובו מידע שמקורו במשטרה על בעליו של בית קזינו שהכנסותיו כרבע מיליון ש"ח בממוצע ביממה, המתחמק מתשלום מס על הכנסות אלה. בדוח צוין כי האגף אינו יכול להתעלם מקיומו של עסק שיש לו הכנסות בהיקף כה גדול; וכי המשטרה החליטה ששיתוף הפעולה בינה ובין רשויות)אוגוסט סיום הביקורת מועד זה. עד בעסק טיפולן פי ייבחן על המס

(, לא פנה משרד השומה לחקירות למשטרה כדי לקבל ממנה מידע2004נוסף בעניין האמור ולא פתח בחקירה.

, כי "המלחמה בארגוני2004האגף השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר לשנים החקירות חטיבת של כיעד הוכרזה וכי2005-2004הפשיעה ,"

בישראל המסים רשות מנהל שנה אותה באוקטובר שקיימו בפגישה ומפכ"ל המשטרה נדון הצורך בחיזוק השותפות בין רשות המסים למשטרה בכל הקשור ללוחמה בפשיעה המאורגנת, ונקבעו צוותים משותפים לשני

הגופים ודרכי פעולה משותפות. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף לגבש תכנית פעולה למיסוי הכנסות של נישומים שמקור הכנסתם בפשיעה, וליזום במסגרתה פעולות לאכיפת חוקי המס על נישומים אלה, ולא רק להשתתף בפעולות שיזמו גופי אכיפה

אחרים.

הסרת החיסיון ממידע שברשות האגף )להלן הפקודה( נקבעו1961בפקודת מס הכנסה ]נוסח חדש[, התשכ"א-

)א(231הוראות בדבר חובת הסודיות שחלה על אגף מס הכנסה. סעיף לפקודה קובע כי "הממלא תפקיד רשמי בביצוע הפקודה, או המועסקידיעה, דוח, רשימת שומה או העתק בביצועה, חייב לראות כל תעודה, מהם והם מתייחסים להכנסתו של אדם או לפרט שבהכנסתו, כדבר שבסוד

לפקודה קובע, כי234ושבמהימנות אישית ולנהוג בהם על דרך זו". סעיף או שומה רשימות דוחות, ידיעות, תעודות, בשליטתו או שבחזקתו "מי העתקן המתייחסים להכנסתו של אדם או לפרט שבהכנסתו, והוא מסרשל מתוכנם משהו או כאמור, ידיעה למסור ניסה או שהוא עת בכל המסמכים לאדם ששר האוצר לא הרשהו למסור לו, או שמסר אותם שלא

לצורך פקודה זו, דינו – מאסר ששה חודשים או קנס ...". באגף פועלת ועדה למסירת מידע המטפלת בבקשות של גופי אכיפה.1

אחרים לקבלת מידע. הבקשות צריכות לעמוד במבחנים האלה: המידע המבוקש חיוני; יש תשתית ראייתית שמצדיקה את הבקשה; לא ניתן להשיגאינו חורג מהנחוץ. בקשות את המידע ממקורות אחרים; היקף המידע

ב55דוח שנתי 476

שעמדו במבחנים מועברות לשר האוצר, והוא המוסמך לאשרן או לדחותן. הנציבות קבעה, שבקשות דחופות של המשטרה למסירת מידע לא יטופלובאמצעות מזורז, בהליך האוצר שר לאישור יועברו אלא הוועדה בידי

חטיבת החקירות שבנציבות. הועלה, כי נוסף על הוועדה למסירת מידע, גם חטיבת החקירות וחטיבת

התקיים באגף דיון בעניין2003השומה מקבלות בקשות למידע. בנובמבר בידי יטופלו הבקשות כל כי וסוכם, ההכנסה, מס נציבת בראשות זה הוועדה למסירת מידע, וכי תינתן עדיפות לבקשות המצריכות טיפול מהיר.השומה בחטיבת טופלו למידע הבקשות ומרבית מולאה, לא ההנחיה ובחטיבת החקירות. עוד הועלה, שחלק מהבקשות טופלו בידי יותר מגורם אחד - דבר שיש בו בזבוז משאבים, וקיומה של אפשרות למתן החלטות

שאינן עקביות ואף סותרות.

477משרד האוצר

על.2 שהופקד החקירות חטיבת שעובד העלתה, הביקורת הטיפול המזורז בבקשות למסירת מידע, הועבר לתפקיד אחר -ואף הדחופות, בבקשות לטפל המשיך אך השומה, בחטיבת הרחיב את תחום טיפולו. בדרך זו עבר למעשה לחטיבת השומה, ללא בחינה, תפקיד חשוב של חטיבת החקירות. עוד הועלה, שחטיבת השומה אינה מוסרת לחטיבת החקירות את פרטיהן של בקשות למסירת מידע שמגיעות אליה ישירות מהמשטרה. עקב כך לא הגיע לידיעת חטיבת החקירות מידע חשוב בדבר פשיעהיכול היה זה שמידע ייתכן מס; עבירות גם שכללה פלילית ולסייע בחקירה או להשלים מידע שכבר נמצא ברשות האגף

להביא לפתיחת חקירה.

ביקשה המשטרה מחטיבת השומה מידע על נישום2003לדוגמה, באפריל גם ולפי הערכתה הימורים, שירותי בתי קפה שמספקים כמה המפעיל מתחמק מתשלום מס על רווחיו מההימורים. המשטרה ציינה בבקשה, כי יש חשיבות לפעול נגד החשוד באמצעות פתיחה בחקירה בעניין העלמת מס. חטיבת השומה מסרה למשטרה את המידע המבוקש אך לא יידעה את חטיבת החקירות. בביקורת התברר, כי בחטיבת החקירות יש מידע על

עוד בשנת כדי1996החשוד שקיבלה ממקור עצמאי בו היה , אך לא לחטיבת מלמסור השומה חטיבת הימנעות בחקירה. לפתיחה להביא החקירות את המידע שהיה לה על החשוד מנעה את האפשרות להשלים

את המידע לגביו ולבחון אם אפשר לפתוח בחקירה נגדו.בכל האגף יחידות בין תיאום שיהיה כדי המדינה, מבקר משרד לדעת הקשור להעברת מידע ביניהן ולגופים חיצוניים, על האגף לקבוע כללים

בעניין זה ולעגן אותם בנוהלי עבודה ברורים.רשות המסים מנהל כי למשרד מבקר המדינה, בתשובתו הודיע האגף הוציא הוראה, ולפיה חטיבת החקירות והמודיעין שתוקם, תהיה הגוף היחיד שיטפל בבקשות של המשטרה להסרת חיסיון, והוראה זו הובאה לידיעת

.2004מפכ"ל המשטרה באוקטובר

הפעולות בתחום המודיעין להישענות על מידע נרחב ומפורט כדי לאתר העלמת הכנסות ונכסים,.1

יש חשיבות רבה כשמדובר בלחימה בפשיעה. את עיקר איסוף המידע באגףיחידות, שכל אחת מהן שייכת לחטיבה אחרת של האגף: עושות שלוש

עובדים במשרדי השומה124 עובדי מטה ו-26מחלקת המודיעין, המונה נישומים, פעילות על גלויים ממקורות מידע באיסוף ועוסקת האזוריים

עמ' זה, בדוח ראו זו יחידה )על והכנסותיהם היחידה363נכסיהם ;) המונה וחקירות, שטח למודיעין באיסוף50הארצית ועוסקת עובדים

מודיעין ממוקד על נישומים או על ענפים כלכליים - בדרך כלל לפי בקשה עובדים,18של אחד מפקידי השומה האזוריים; מחלקת המודיעים, המונה

מיחידים שמבקשים מידע ועוסקת בקבלת באגף, בוגרי קורס מפקחים מידע מרשויות וכן בקבלת מידע על העלמת הכנסות, מיוזמתם למסור

ב55דוח שנתי 478

אכיפה ובתיאום מודיעיני עמן. עובדי מחלקת המודיעים פועלים במשרדיפקידי השומה לחקירות.

כדי שפעילות היחידות האלה תהיה מיטבית עליהן לפעול בתיאום מלא.בפברואר עוד זה קבעה, לבדיקת מערך המודיעין1998בעניין ועדה ,

יחידות המודיעין וחוסר תיאום ביניהן. באגף, כי יש כפילות בפעולות של הגיש הממונה, על מחלקת המודיעים הצעה לשינוי ארגוני2002באוגוסט

"אין מטה כי ציין הממונה, להצעתו ברקע באגף. המודיעין של מערך לתיאום בין יחידות המודיעין השונות. אין תוכנית עבודה אחת שנתית ו/או רבהאזוריים, או המשרדים וצרכים של הנציבות יעדים אין הגדרת שנתית. ובהתאם אין הקצאת אמצעים ומשאבים להשגת היעדים...יש ומידע נופל

בין

479משרד האוצר

ויש כפל אינו בתחומו, הכיסאות כאשר כל גוף סובר שהנושא או היעד ביחידה מקביל לטיפול מודעת אינה אחת יחידה כאשר במידע טיפול השונות המודיעין "יחידות את לנתב יש לדעתו כי הוסיף, הוא אחרת". ינתב בהתאמה את המידע המודיעיני לפקידי למערך מרכזי אחד, אשר

השומה לחקירות ולפקידי שומה אזרחיים".יועץ חיצוני שבחן את מערך המודיעין של2003בדוח שהגיש בנובמבר

האגף נאמר, שפיצול הכפיפויות של יחידות המודיעין וחוסר התיאום ושיתוף הפעולה ביניהן מפריעים לאגף לממש את יעדיו. בדומה להמלצות שהוגשוינהל את כל מערכי בעבר, המליץ גם היועץ החיצוני שגוף מרכזי אחד

המודיעין באגף על פי נוהלי עבודה שיגובשו.

הועלה, שלא חל שינוי במצב, ובמועד סיום הביקורת עדיין היהחוסר תיאום בין יחידות המודיעין.

להלן דוגמה: מדינת ישראל נמנתה עם המדינות שארגון הסחר האמריקני הקימה הממשלה2000ציין לגנאי על אי-שמירה על קניין רוחני. בנובמבר

באמצעות ועדת השרים לעניין קניין רוחני צוות שידון באמצעי אכיפה בכל הנוגע לשמירה על קניין רוחני. בצוות השתתפו נציגים ממשרד המשפטים, מפרקליטות המדינה, מהמשטרה, מהאגף ומאגף המכס והמע"מ, ובראשוייצגו עמד נציג של המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה. את האגף נציגי היחידה הארצית למודיעין שטח וחקירות. הצוות החליט להקים צוותצוות החקירה והמע"מ. ולאגף המכס לאגף חקירה משותף למשטרה, התחיל בחקירה נגד שתי חברות שנחשדו בזיוף נרחב של תקליטורים. תיק החקירה של חברות אלה הוגדר בפרקליטות המדינה "תיק דגל", וחקירתו הייתה אמורה להוביל להגשת כתב אישום מאוחד שיכלול את הממצאים של שלושת הגופים שעסקו בחקירה. לפי דוח הביניים של צוות החקירה המשותף, שהועבר לפרקליטות המדינה, נחשדו החברות בהעלמת הכנסות

מיליון ש"ח. כדי שיהיה ניתן לסכם את תיק החקירה ולהגיש כתב3של כ-והיא אישום, ביקשה פרקליטות המדינה מהצוות להשלים את החקירה, זו שיחידה וחקירות. מאחר למודיעין שטח היחידה הארצית על הוטלה עוסקת בדרך כלל באיסוף מידע עבור משרדי שומה אזרחיים ולא בחקירות פליליות, היא החליטה שלא להמשיך בחקירה הפלילית בלי להודיע על כךלמשרד מסרה שברשותה המידע ואת ולפרקליטות, החקירות לחטיבת שומה אזרחי לשם הכנת שומה. עקב כך לא הצליחה פרקליטות המדינהלשלב את עבירות המס של החברות האמורות בכתב האישום שהוגש נגדן.

פעמים רבות הפעילות העבריינית היא מתוחכמת וממודרת. בנסיבות.2 אלה ההשקעה של האגף במודיעין משוכלל שיאסוף מידע איכותי וינצלו

שהגיש היועץ החיצוני2003ביעילות היא כורח המציאות. בדוח מנובמבר שבדק את מערך המודיעין של האגף צוין, כי לא מתקיימת עבודת מודיעין

מקצועית אגפית.

ב55דוח שנתי 480

מקורו באגף המודיעין מחלקת שאוספת המידע נמצא,שרוב במהלך שנאסף שונים ציבוריים גופים של מידע במאגרי פעילותם השגרתית. מחלקת המודיעין אינה מנתחת את המידע שהיא אוספת ואינה מנסה להעריכו או להצליבו עם מידע אחר המצוי באגף כדי לאתר הכנסות שהועלמו, והיא מוסרת אותו לצרכנים, בעיקר משרדי השומה, כמו שהוא. משרדי השומה גם הם אינם מנתחים את המידע ואינם מצליבים אותו עם מידע אחר, ומחלקת המודיעין אינה מבררת אתם אם עשו בו שימוש. בנסיבות אלה מחלקת המודיעין אינה יודעת אם היה ערך למידעבהן שהשתמשה השיטות את להעריך יכולה ואינה שאספה

באיסוף המידע.

481משרד האוצר

במעקבים ובאיסוף ידיעות בשטח אגב צילום ראיות עוסקת.3כאמור, אולם, וחקירות. למודיעין שטח היחידה הארצית רק זו עוסקת בדרך כלל באיסוף מידע על פי בקשות של יחידה השומה משרדי עבור פועלת ואינה אזרחיים שומה משרדי נתקלים בקשיים בחקירות כך משרדי השומה לחקירות. עקב

פליליות שנדרש בהן מידע מהשטח על יעד החקירה.

2003לדוגמה, אחד ממשרדי השומה לחקירות קיבל מהמשטרה בדצמבר מידע על אדם החשוד בסחר בסמים מסוכנים. במאגר המידע של האגף לא היה מידע על הכנסות או נכסים כלשהם שיש לחשוד, אולם מהמידעכי החשוד קיבל מאות אלפי ש"ח בעקבות שהתקבל מהמשטרה עלה, עסקת סמים; כי יש לו נכסים רבים יקרי ערך, שחלקם אינם רשומים על שמו; וכי הוא מחזיק בביתו סכומי כסף גדולים. כיוון שאין למשרד השומה לחקירות האמור אנשי מודיעין שטח, ומאחר שהיחידה הארצית למודיעיןלגילוי המיועדים מעקבים לעשות לבקשות נענית אינה וחקירות שטח

הכנסות שמקורן בפעילות לא חוקית, לא נפתחה חקירה נגד החשוד. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הקושי להתחקות אחר הכנסותיהם של גורמים עבריינים ואחר השימוש שנעשה בהכנסות אלה, יש לשקול הקמתיחידות האגף שתפקידן לעסוק מערך מודיעין מקצועי שיתאים לדרישות

בתחום הפלילי.

כדי שמערך מודיעין יהיה יעיל ואפקטיבי, צריך שכוח האדם.4 בו יהיה איכותי ומיומן. הביקורת העלתה, כי אף אחד מעובדיממש הכשרה של בעל היה לא האגף המודיעין של מחלקת שטח למודיעין הארצית היחידה עובדי וכי המודיעין, בתחום וחקירות לא היו בעלי הכשרה לא בתחום המודיעין ולא בתחום החקירות. האגף גם לא התנה את קידומם המקצועי של עובדילהם ניתנו ולא מתאימה, הכשרה בקבלת המודיעין יחידות

הדרכות ייעודיות.

שביחידות לכך יפעל שהאגף הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת המודיעין שלו יהיו עובדים מיומנים שיוכלו לאסוף את המידע הנחוץ ולנתח ולהעריך אותו כראוי; וכן עליו להכשיר אותם ולשפר את הידע המקצועי

שלהם. האגף הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "הוחלט להקים בתוך חטיבת החקירות זרוע מודיעינית רבת עוצמה, שתתבטא בהקמת מודיעיןויחידת יעדים יחידת טכנולוגיה, מחקר, הערכה, איסוף, שיכלול ארצי הונאות מחשב. כמו כן, לצד ארבע מחלקות חקירות מאוחדות אזוריות, תהיינה ארבע יחידות מודיעין אזוריות, אשר יתנו מענה להיבטים הפליליים ולהיבטים האזרחיים". האגף הוסיף כי "ריכוז זרוע המודיעין והחקירות...מושכלת עבודה תוכנית ולקביעת היחידות בין יותר טוב לתיאום יביא

ומותאמת לצרכים ולאמצעים הקיימים".

ב55דוח שנתי 482

פעולות יחידות השומה קביעת שומות מס וגביית המס על הכנסות שהושגו בפעילות לא חוקית יכולה לתרום רבות למאבק בפשיעה. הועלה, כי משרדי השומה לא עשו די

בתחום זה.

483משרד האוצר

כנגד.1 שבוצעו אלימות מעשי נוכח כי העלתה, הביקורת עובדים ביחידה למודיעין שטח וחקירות נמנעת היחידה מטיפול

חובלה מערכת הבלימה2000בעבריינים פליליים. בסוף שנת ברכבו של הממונה על היחידה הארצית למודיעין שטח וחקירות; נוסף על כך נפרצו בתיהם של הממונה על היחידה ושל אחדאת העלו במשטרה גורמים נהרס. בהם והרכוש החוקרים הסברה, שאת הפעולות האלה עשו גורמים פליליים הקשורים לנישום שבאותה עת בדקה היחידה את הכנסותיו לשם קביעת שומה. בעקבות אותם מעשים, הורה נציב מס הכנסה ליחידה

שנת בתחילת וחקירות, שטח לטפל2001למודיעין שלא , בעבריינים בכירים עד שיגובשו עם המשטרה דרכים להתמודדסיום מועד עד הגנה. אמצעי לעובדים ויינתנו הבעיה, עם הביקורת לא הוסדר עניין זה ולא שונתה הוראתו של נציב מס

הכנסה.

מיוחדת יחידה להקים האחרונות בשנים מנסה שבאגף השומה חטיבת לטיפול ב"מגזרים קשים". בהצעה לתכנית העבודה של חטיבת השומה

נאמר כי "נושא זה שנדון בעבר חייב לקבל עדיפות ליישום2003לשנת ליווי, ו'אפורים' כגון: מכוני וזאת במטרה לטפל באותם ענפים 'שחורים' הימורים, סוחרי סמים ונישומים קשים מענפים אחרים כגון שווקים, מועדוני לילה וכד', כאשר משרדי השומה מעצם טבעם אינם בנויים ומסוגלים לטפל

כהלכה בנישומים אלה". עד מועד סיום הביקורת לא חל שינוי בנושא זה. המשטרה מוסרת לאגף מידע גם על עבירות הנוגעות לקניין רוחני,.2

ומודיעה לו על תפיסות של מוצרים מזויפים - בעיקר תקליטורים, משקאותסוחרים אצל גדולות בכמויות - ובגדים בשמים תרופות, אלכוהוליים,

ביוני באגף שהתקיים בדיון המידע2003ויצרנים. את למסור הוחלט תיקים פתיחת לשם האזרחיים השומה למשרדי מהמשטרה המתקבל לעבריינים, עריכת שומות, קביעת חוב המס וגבייתו. בעקבות זאת מסרהמידע בדבר הנוגעים השומה למשרדי חודש באותו המודיעין מחלקת

בעלי עסקים. 54שהתקבל מהמשטרה על תפיסות מוצרים מזויפים אצל מ-36בביקורת הועלה, כי ל- 54( ( בעלי העסקים לא היה תיק66.6%

באגף או היה להם תיק שסווג "לא פעיל" )כלומר תיק שבעליו אינו מקייםסיום מועד עד וכי לאגף(; דוחות להגיש חייב ואינו עסקית פעילות

( מהם.25%(, נפתח תיק באגף רק לתשעה )2004הביקורת, )אוגוסט בעלי העסקים שהיה להם תיק18 מ-14עוד נמצא, כי בקביעת השומה ל-

עליהם שהתקבל המידע השומה במשרדי בחשבון הובא לא באגף לדוגמה, הצהרתם. על בהסתמך להם נקבעו והשומות מהמשטרה,

נתפס אדם במכירת תקליטורים2001המשטרה מסרה לאגף, כי באוגוסט ואלפי תקליטורים לזיוף אולפן נמצאו בביתו בחיפוש וכי מזויפים, יש עוד חמישה כן מסרה המשטרה כי לאותו אדם תקליטורים מזויפים. יוצרים זכויות על הפרת אישום נגדו כתבי יוגשו פליליים שבגינם תיקים וסימני מסחר. התברר, כי יש לו באגף תיק לא פעיל, וכי פקיד השומה לא

פעל לשינוי התיק לפעיל ולא ערך לו שומות מס.

ב55דוח שנתי 484

שיתוף פעולה עם גופי אכיפה אחריםהסרת החיסיון ממידע שבידי האגף

פעילות לא על לכאורה מידע המצביע האגף ביחידות מתקבל לעתים חוקית מובהקת. נמצא, שהאגף אינו נוהג להגיש ביוזמתו בקשות להסרת החיסיון ממידע על פעילות לא חוקית שמצוי ברשותו כדי שיוכל למסור אותו לגופים אחרים העוסקים באכיפת החוק. היות שגופים אלה אינם יודעים עלמהאגף. לקבלתו היתר האוצר משר מבקשים הם אין האמור, המידע

מסר האגף 2003לדוגמה, ביולי

485משרד האוצר

לפרקליטות חומר חקירה שנדרש כדי להגיש כתב אישום נגד נישום שסחר בכלי רכב אגב שימוש בחלקי חילוף גנובים והונה לקוחות בשיתוף פעולה עם מכוני רכב. הפרקליטות פנתה אל האגף בבקשה להסיר את החיסיוןובפנייתה הסבירה, כי "אנו מתעתדים בזמן הקרוב מהמידע שמסר לה, ביצוע עבירות מס, אך הסתבר לפרקליט בגין להגיש כתב אישום בנדון המטפל מחומר החקירה כי עיקר עניינו ביצוע עבירות בניגוד לחוק העונשין

. חומר החקירה שבידי האגף עשוי לעניין את יחידת אתגר1977התשל"ז-רישוי( ומכוני רכב כלי בנושא בחקירות )המתמחה ישראל במשטרת והיחידה מעונינת לחקור בנושא". האגף העביר את בקשת הפרקליטות לאישור שר האוצר, ולאחר שהתקבל אישור השר נמסר המידע למשטרה. מכאן, שרק בעקבות פנייה מפורשת לאגף הועבר המידע המפליל לרשות

המשטרה.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסייג לחובת הסודיות שנקבעהיתר משר לאחר שהתקבל מידע מסירת בפקודה, המאפשר האוצר לשר פנייה ייזום עצמו שהאגף מניעה אין האוצר,

לקבלת היתר למסירת מידע הנוגע לעבירות פליליות.

, כי "יש2004משרד המשפטים השיב למשרד מבקר המדינה באוקטובר לעודד את אגף מס הכנסה להסיר את החסיון כאשר הוא מאתר מידע בעל

פוטנציאל לפגיעה בגורמים עבריינים".

משרד המשפטים בביקורת התברר, כי הפרקליטויות, חוץ מפרקליטות מחוז תל אביב )מיסוימי נגד הכנסות על העלמת אישום כתבי להגיש נוהגות אינן וכלכלה(, שנתפסו בהעלמת מס מהותית, אם הם אינם כלולים במערך הנישומים של האגף; אלא הן מגישות כתב אישום בגין עבירת מס טכנית כגון, אי דיווח על

עצרה המשטרה שני אנשים בחשד כי2003פתיחת עסק. לדוגמה, בשנת עסקו בקנייה ובמכירה של נשים לשם העסקתן בזנות,2001-2003בשנים

בסרסרות לזנות ובניהול מקום של עיסוק בזנות. המשטרה שיתפה בחקירה נגד החשודים את משרד שומה חקירות חיפה, והוגש נגדם כתב אישום. ואולם מאחר שלחשודים לא היו תיקים באגף, לא כלל כתב האישום עבירת מס של העלמת הכנסות אלא רק עבירות מס טכניות של אי-הודעה על

פתיחת עסק ושל אי-ניהול פנקסי חשבונות.

באופן תיקון מחייב זה מצב המדינה, מבקר משרד לדעת במערך כלולים אינם אם גם מס, עברייני עם הדין שימוצה

הנישומים של האגף.

משרד המשפטים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי ייתכן שהסיבהלשאר וכלכלה( )מיסוי אביב תל מחוז פרקליטות בין הגישות לפער והיא שיוצרת את זו מתמחה בדיני המס הפרקליטויות היא שפרקליטות התקדימים בנושא. משרד המשפטים הוסיף, כי אין ספק שיש צורך לגבש מדיניות להגשת כתבי אישום על העלמת מס גם נגד מי שאינם נמצאים

במערך הנישומים של האגף, אם הנסיבות מצדיקות זאת.

ב55דוח שנתי 486

487משרד האוצר

המשטרה

הביקורת העלתה, שבדרך כלל פעלה המשטרה ללא שיתוף.1 האגף, גם אם העלתה בחקירה שנעברו עבירות מס, ופעמים גםמהאגף במשטרה שהתקבל מידע על התבססה כשהחקירה לאחר שהוסר חיסיונו )אמנם, כאמור לעיל, יש שחומר חקירה משטרתי הועבר לאגף, אולם לרוב נעשה הדבר רק לאחר שהואכתבי להגשת אביב תל מחוז לפרקליטות לכן קודם הועבר כדי לאגף להעבירו ביוזמתה החליטה והפרקליטות אישום,

שיהיה אפשר להגיש כתבי אישום גם בגין עבירות מס(.

של בחקירות האגף של שיתופו מידת את בדק המדינה מבקר משרד 34המשטרה שהתבססו על מידע שהתקבל מהאגף, בעקבות אישורן של

מרס בין אליו המשטרה חיסיון ששלחה להסרת לינואר2003בקשות . הבקשות נגעו למידע על מי שנחשדו בהלבנת הון, בהפעלת בתי2004

בושת, בניהול בתי הימורים ובסחר בנשים. נמצא, שהמשטרה שיתפה אתשבע האמורות; הבקשות אושרו בהן מהחקירות בשמונה רק האגף משמונה החקירות האלה נגעו להלבנת הון באמצעות חלפני כספים ונעשו

על ידי צוות חקירה משותף למשטרה ולאגף. החקירות האחרות היה שיתוף הפעולה מצד המשטרה26עוד נמצא, שב-

מאוחר - בשלבי סיום החקירה - ועקב כך נפגעה יכולתו של האגף לבדוקהפלילית. בפעילות שמקורן ההכנסות על מס לגבות האפשרות את לדוגמה, המשטרה פעלה נגד שני חשודים שניהלו חמישה בתי הימורים. היא העריכה שהחשודים לא דיווחו לאגף על הכנסותיהם מהפעלת בתיאולם ההימורים, בתי של ללקוחות בריבית הלוואות וממתן ההימורים שיתפה את האגף בחקירה רק לאחר שעצרה את החשודים. עוד לפניולפיו הם קבלת המידע מהמשטרה התקבל באגף מידע על החשודים, כיוון שהאגף שותף בחקירה רק ואולם מנהלים תחנות דלק פיראטיות; לאחר מעצרם, הוא התקשה לאתר את כל המידע הנדרש כדי להגיש נגדםבכתב נכלל לא זה עניין ולכן הדלק, תחנות הפעלת על אישום כתב

האישום.שיהיו2004במאי קשר אנשי שבעה באגף החקירות חטיבת קבעה

אחראים לתיאום ולשיתוף הפעולה בין האגף למשטרה. כמו כן קיים האגף,נציגי המשטרה בעניין תקיפה דיונים עם בינואר אותה שנה, כמה החל

(2004כלכלית של ארגוני הפשע. ואולם עד מועד סיום הביקורת )אוגוסט לתיאום הנוגע בכל עבודה משותפים נוהלי והמשטרה לא קבעו האגף

ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, יש למצוא הסדר הולם לתיאום בין המשטרהגם בהן שכלולות עבירות בחקירת האגף השתתפות זה בכלל לאגף.

עבירות מס, כדי שיהיה אפשר לגבש כתבי אישום גם על עבירות כאלה.כי אף הוא שותף לדעה שיש למצוא משרד המשפטים מסר בתשובתו, הסדר הולם שיאפשר שיתוף פעולה בין המשטרה לרשות המסים שיביא להגשת כתבי אישום גם על עבירות מס הכלולות בחומר החקירה המועבר לפרקליטויות השונות. המשרד הוסיף, כי בכל המקרים שבהם החקירות לא יביאו להגשת כתבי אישום משותפים, והמידע המשטרתי בעניינן מרמז על העלמת הכנסות, יש להעביר את המידע לפקיד השומה האזרחי; זאת כדי

ב55דוח שנתי 488

שיוציא שומה שתביא לכך שהעבריין "יוכה בכיסו" על ידי שלטונות המסוייכלל במערך הנישומים של האגף.

במסגרת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל )תיקוני חקיקה להשגת.2הכספים לשנות הכלכלית והמדיניות התקציב ו-2003יעדי 2004,)

שתחולתו 2003התשס"ג- לפקודה תיקון בכנסת אושר ,עברייני מס1.7.03מ- נגד להשתמש , המקנה לרשות המסים אפשרות

שלא התקבול מסכום מחצית חילוט - אפקטיבי ואכיפה הרתעה בכלי ניתן להשתמש כיוון שגם הכנסות ממקור לא חוקי חייבות במס, נרשם.

בכלי זה גם במאבק בפשיעה הפלילית.

489משרד האוצר

הועלה, שסגן נציב מס הכנסה לחקירות הציע למשטרה פעמים מספר לשתף את האגף בפעילות שהיא עושה במקומות שנעשיתבושת. ובתי הימורים בתי כגון חוקית, לא פעילות בהם הכסף מחצית לחלט לו מאפשרת הייתה האגף השתתפות שייתפס. נציגי האגף מסרו למשרד מבקר המדינה, כי היענות

המשטרה להצעה הייתה מועטה.

המשטרה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי אי-שיתוף הפעולה שלה עם האגף מקורו "ברגישות מקורות המשטרה והחשש לאי אבטחת המידע, נוכח אי סיווגם המתאים של אנשי המס ואי קיום אמצעי בטחון מידע באגף המסים כנדרש בתיקי משטרה". היא הוסיפה, שכדי להסדיר את אבטחת המידע על האגף לשתף את המשטרה בתחקיר ביטחוני של

עובדי האגף המיועדים לעבוד עמה.המשטרה כי מקרה בכל הוא ראוי המדינה, מבקר משרד לדעת והפרקליטויות יעדכנו את האגף על פסקי דין מרשיעים שיש בהם היבטים הנוגעים למיסוי, כדי שיפעל לגביית מס מהכנסות שמקורן בפעילות פלילית. שכן בביקורת הועלה, שהאגף אינו משתמש במידע המצוי בפסקי דין שיש בהם היבטים הנוגעים למיסוי. מידע שמקורו בהכרעת דין מרשיעה בפליליםוכן דיווח עליה, יכול לסייע לאגף לקבוע שלעבריין הייתה הכנסה שלא

ביוני דין שניתן בפסק לדוגמה, גודלה. הורשע אדם2003לקבוע את בסחר בבני אדם לשם עיסוק בזנות ובניהול מקום לשם עיסוק בזנות. על פי פסק הדין, הוא עסק בפעולות האמורות במשך שנה וחצי, והכנסותיו

ש"ח בחודש לפחות. בבדיקה שעשה משרד מבקר300,000מהן הגיעו ל- המדינה באגף הועלה, כי לאותו אדם מנוהל במערך המס תיק של שכיר, שיש לו הכנסות נוספות, וכי משרד השומה שאמור לטפל בנישום לא הביא

בחשבון בקביעת השומה לנישום את הכנסותיו מפעילותו העבריינית.

הרשות לאיסור הלבנת הוןנחקק חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000באוגוסט , שתכליתו2000

והטמעתו חמורות פשיעה בעבירות שמקורה הון בהלבנת להיאבק ברכוש מי שעושה פעולה כי החוקית. החוק קובע, הכלכלית במערכת עבירות - )להלן בחוק שמנויות מסוימות עבירות בביצוע שהושג אסור מקור(, כדי להסתיר את מקורו של הרכוש או את מקומו או את זהות בעלי הזכויות בו, מבצע עבירה פלילית שדינה עשר שנות מאסר. עם עבירות המקור נמנות עבירות שרובן מסוג פשע; אולם עבירות המקור לא כוללות

ו-211עבירות על דיני המס, למעט עבירות של הברחת טובין לפי סעיפים לפקודת המכס וכן עבירות בגין חשבוניות מס פיקטיביות לפי חוק מס212

. חוק איסור הלבנת הון מחייב נותני שירותים1975ערך מוסף, התשל"ה- פיננסיים לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון על כל פעילות בכספים החורגת מסכום מסוים או על כל פעילות פיננסית חריגה. כמו כן נקבעה בו החובה לדווח על הכנסת כספים מעל לסכום מסוים לארץ או הוצאתם ממנה. דיווחים אלה נשמרים במאגר מידע שמנהלת הרשות לאיסור הלבנת הון. ראש הרשות הוא המוסמך להחליט בדבר מסירת מידע מהמאגר. על פיולשירות הביטחון הכללי, החוק, מותר למסור מידע מהמאגר למשטרה ונקבע, כי לא ייעשה שימוש במידע שהועבר ממאגרי הרשות, אלא לשם

ב55דוח שנתי 490

חקירת עבירות הלבנת הון, שימוש ברכוש אסור, הגנה על ביטחון המדינהושירות המשטרה רשאים החוק פי על אולם טרור. בארגוני ומלחמה חקירת לשם שימוש בו לעשות תפקידיהם, "במסגרת הכללי, הביטחון עבירות נוספות שלא לפי חוק זה ומניעתן, לשם גילוי עבריינים והעמדתם

לדין ". עבירות הלבנת הון ועבירות מס נובעות לעתים מפשע והן כרוכות יחדיו. ההכנסות מביצוע העבירות מועלמות מהרשויות, בהן רשות המס, ונעשיםהכלכלית בפעילות ולשלבן אותן להכשיר מקורן, את לטשטש ניסיונות החוקית. פעילות הרשות לאיסור הלבנת הון מאפשרת לחשוף את הלבנת

ההון ואת עבירת המס המתלווה לה.

491משרד האוצר

הוקמה ועדה בראשות נציג של משרד המשפטים שהשתתפו2002במאי בה נציגים ממשרד המשפטים, מהרשות לאיסור הלבנת הון, מהמשטרה,הכנסה. מס ומנציבות והמע"מ המכס מאגף פנים, לביטחון מהמשרד הוועדה דנה בצורך להוסיף עבירות מס חמורות לרשימת עבירות המקור שבתוספת הראשונה לחוק איסור הלבנת הון, כדי לאפשר לרשות המסים לקבל מידע מהרשות לאיסור הלבנת הון ולחקור גם עבירות הלבנת הון

שמקורן הוא גם בעבירות מס. הגישה הוועדה למנכ"ל משרד המשפטים את המלצותיה,2003בפברואר

ובהן ההמלצות האלה: להוסיף לעבירות המקור שבתוספת הראשונה לחוק איסור הלבנת הון.1

גם עבירת העלמת הכנסות במרמה ובערמה. להסמיך את אגף מס הכנסה, אגף המכס והמע"מ והרשות לניירות.2

ערך לשמש גופי חקירה עצמאיים לחקירת עבירות לפי חוק איסור הלבנתהון.

להסמיך את אגף מס הכנסה, אגף המכס והמע"מ והרשות לניירות.3בקשה פי על הון, הלבנת לאיסור מהרשות ישירות מידע לקבל ערך

מנומקת, לשם חקירת עבירת הלבנת הון.מידע.4 מיוזמתה למסור הון הלבנת לאיסור הרשות את להסמיך

מהמאגר שהיא מנהלת לאגף מס הכנסה, לאגף המכס והמע"מ ולרשותלניירות ערך, בכפוף למסירת הודעה על כך למשטרה.

נמצא, כי התגלעו חילוקי דעות מהותיים בין הרשות לאיסור הלבנת הון לבין האגף. הרשות טענה, כי חוק איסור הלבנת הון הוא חוק פלילי, והמחוקק הגביל את השימוש במידע שבידיה לחקירה ולמניעה של עבירות פליליותניתן לאפשר שימוש בו לעריכת שומות לנישומים. ומשום כך לא בלבד; האגף טען, לעומת זאת, כי פעילותו ומטרתו היא לגבות מסים ולנצל את המידע גם להשגת מטרה זו. עקב חילוקי דעות אלה לא יושמו המלצות

הוועדה.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לעשות ליישוב המחלוקת באופןפעולה לשיתוף להביא כדי המיטבי הפתרון להשגת שיביא והעברת מידע בין הרשות לאיסור הלבנת הון לבין רשות המסים.

,2004הרשות לאיסור הלבנת הון השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר כי "יש לעשות הכל למציאת פתרון המחלוקת כדי שיהיה אפשר להעביר מידע מן הרשות לאיסור הלבנת הון לרשות המסים... כדי שיהיה ניתן לקדם את המלחמה בפשיעה ובתופעת הלבנת ההון, ולשרת אף את מטרות אגף

רשות המסים בגביית מס אמת".

ב55דוח שנתי 492

החלטת הממשלה בדבר המאבק בפשיעה המאורגנת כללה את רשות המס כשותפה טבעית למאבק בפשיעה. אולם הממצאים שהובאו לעיל מראים, כי לא כך הם פני הדברים. כדי שרשות המס תתרום את תרומתה למאבק בפשיעה עליה לגבש תכניות אסטרטגיות לטיפול בנושא ולהיערך ליישומן; עליה לקבוע נוהלי עבודה ברורים שיאפשרו תיאום ושיתוף פעולה בין כל יחידות המודיעין והחקירות הפועלות בה; עליה להקים מערך מודיעיןמיומן מתאימות, הכשרות בעל עבודה כוח על שיתבסס ומקצועי; עליה להיערך לפעולה גם במישור השומה: לכלול אתבהתחשב שומות להם לקבוע הנישומים, במערך העבריינים במכלול פעילותם העסקית )גם הלא חוקית( ולקבוע את סכום

המס שהם חייבים ולגבותו מהם.

493משרד האוצר

כדי שהמאבק בפשיעה יצליח, על רשות המסים לפעול בשיתוףהמשטרה, האחרים: החוק אכיפת גופי עם ובתיאום פעולה הרשות לאיסור הלבנת הון והפרקליטות; עליה ליזום במקרים ראויים את הסרת החיסיון ממידע המצוי ברשותה שיש בו כדיעיניה כשלנגד אלה, לגופים ולמסרו בפשיעה במאבק לסייע שמירת הזכות לפרטיות מזה, והאינטרס במיגור הפשיעה מזה. כמו כן יש לפעול לכך שרשות המסים תוכל לקבל מהמשטרהלה לסייע כדי בו שיש מידע הון הלבנת לאיסור ומהרשות

במאבק בפשיעה.

494

מתן אישורים מקדמיים על ידי אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין

תקצירלצדדים המס. מתווה הנו עסקית התקשרות בכל מהותי מרכיב לעסקה יש על כן עניין לעמוד מוקדם ככל האפשר על המיסוי הכרוךגורמי את לצמצם כדי בעסקה אי-הוודאות שבה. אחד האמצעים לכך הוא הגשת בקשה לרשויות

( למתווה מס שבה מתואריםpre-rulingהמס למתן אישור מקדמי )פרטי העסקה, עוד בטרם תיחתם העסקה.

עקרון חוקיות המינהל קובע, כי לרשות מנהלית אין סמכות מלבד זובדין למתן אישורים לפי החוק. קיומה של הסמכה שהוענקה לה מקדמיים היא בעלת חשיבות מיוחדת, כיוון שאישור מקדמי למתווהמתן מנגנון אולם שלטונית. רשות של הבטחה משום בו יש מס האישורים המקדמיים של רשות מס הכנסה אינו מעוגן בדין, ולדעת

משרד מבקר המדינה יש לעשות זאת. אין נהלים בדבר ההליכים הקשורים במתן אישורים מקדמיים, ועל כן יש אי-בהירות בנושאים האלה: הגדרתו של אישור מקדמי; הגורם המוסמך לתת אישורים; הצורך בשיתופם של פקידי שומה ומומחיםלאישור לבקשות אסמכתאות צירוף ההחלטות; קבלת בתהליך יישום האישורים ועל העמידה בתנאים ופיקוח ובקרה על מקדמי,

הנקובים בהם.מאלה שונים מס שיעורי בהם מקדמיים שנקבעו אישורים אותרו

, לסוגי1961שנקבעו בפקודת מס הכנסה ]נוסח חדש[, התשכ"א- ההכנסות שבהם עוסק האישור, וכן אישורים ובהם תנאים הסותרים

את הנחיותיה של הנציבות. נציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין אינה מפרסמת את האישורים המקדמיים שניתנו, ובכך היא מונעת מן הציבור מידע על עמדותיהעקרון נשמר אכן אם לדעת אין גם כך עקב עקרוניות. בסוגיות

השוויון לפני החוק.

♦

ולצדדים עסקית, התקשרות בכל מרכזית חשיבות יש המיסוי להיבט לעסקה חשוב לברר אותו בשלב מוקדם ככל האפשר כדי לצמצם את גורמי אי-הוודאות בעסקה. אחד האמצעים לכך הוא הצגת מבנה העסקה לרשויות המס ובקשה לאשר את מתווה המס המתחייב מהעסקה )להלן -

פרסמה נציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין1993אישור מקדמי(. ביולי -pre)להלן - הנציבות( חוזר בנושא "מתן חוות דעת מראש על ידי הנציבות )

495משרד האוצר

ruling במאי מקדמיים". אישורים להוצאת את1998( הנציבות הקימה "המוסד להחלטות מקדמיות" בראשות סגן הנציב, ובנובמבר פרסמה חוזר

משנת החוזר של במקומו מקדמית1993חדש החלטה הוגדרה ובו , מס להיבטי בהקשר המס, רשויות ידי על הניתנת מראש, כ"החלטה הכרוכים בעסקה מסוימת שהנישום עומד לבצע, או שנמצאת בתהליך שלואשר המשכה תלוי בין השאר בהחלטה מקדמית". המוסד חדל ביצוע,

לא יושם.1998לפעול לאחר כחצי שנה והחוזר משנת

ב55דוח שנתי 496

המחלקה המקצועית בנציבות מטפלת ברובן הגדול של הבקשות לאישורים לשנה - מטופלות על ידי30 לשנה; בקשות נוספות - כ-80מקדמיים - כ-

גורמים אחרים בנציבות. את2004-ספטמבר 2003משרד מבקר המדינה בדק בחודשים נובמבר

הפועל האגף(, - )להלן מקרקעין ומיסוי הכנסה מס אגף של טיפולו במסגרת רשות המסים בישראל, בבקשותיהם של נישומים למתן אישורים

נבדקו נישומים שנבחרו באופן32מקדמיים בקשר למס הכנסה. תיקי . הבדיקות נעשו2002-2003אקראי ושקיבלו אישורים מקדמיים בשנים

בנציבות, שהנה הנהלת האגף, ובמשרדי השומה: פקיד השומה למפעליםנעשו השלמה בדיקות ורמלה. נתניה חיפה, דן, גוש )פשמ"ג(, גדולים במשרד הפיסקלית ובמחלקה הנציבות של בין-לאומי למיסוי ביחידה

המשפטים.

הסדרת מתן האישורים בחוק עיקרון חוקיות המינהל קובע, כי לרשות מינהלית אין סמכות, אלא אותהתהיה מינהלי מעשה נדרש שלכל לכן חוק. לפי לה שהוענקה סמכות

. הסמכה בדין למתן אישורים מקדמיים נחוצה גם מאחר0הסמכה בחוקבנוגע לפעולה שיש במתן האישורים משום הבטחה של רשות שלטונית עסקית מסוימת: הבטחה למסות את העסקה לאחר שבוצעה, בהתאם

לפרטים שסוכמו באישור המוקדם.מתן אישורים מקדמיים הוסדר בפקודת מס הכנסה ]נוסח חדש[, התשכ"א-

)מס' 1961 הכנסה פקודת מס לתיקון בחוק - הפקודה(, )להלן 94) ומיזוגם. מכאן,1993התשנ"ג- , אך ורק לעניין שינוי המבנה של עסקים

שחוץ מעניין זה, מנגנון האישורים המקדמיים אינו מעוגן בדין, מצב המעוררשאלות לגבי סמכותה של הנציבות לתת אישורים מקדמיים. נמסר, כי2004בתשובתה של הנציבות למשרד מבקר המדינה מנובמבר

ליתן סמכות ישנה כי הכנסה מס באגף הדעה רווחה השנים "לאורך החלטות מיסוי מכוח הסמכות הטבועה של רשות המסים, הן מכוח סמכות

לחוק הפרשנות, הן מכוח הסמכות המקצועית של17העזר שלפי סעיף בשטח השומה משרדי את להנחות מטה( )כגורם הכנסה מס נציבות ולבטח, מכוח הסמכות ליתן פרשנות משפטית מחייבת ... משמע, כי גם בהעדר חקיקה מפורשת ראתה נציבות מס הכנסה כי בסמכותה לטפל ולהוציא החלטות מקדמיות, אם כי, יש מקום גם להסדיר זאת בחקיקה

מפורשת". מנהלת המחלקה הפיסקלית בפרקליטות המדינה כתבה למשרד מבקר

, כי "אין מתפקידה של הנציבות לתת אישורים מראש,2004המדינה ביולי בהעדר הסמכה מפורשת לכך בחוק, וכי ראוי לתקן את החוק כדי להסדיר נושא זה בפירוט, כך ששירות זה יינתן על פי חוק ובצורה שוויונית". המשנה ליועץ המשפטי לממשלה )כלכלי-פיסקלי( בתשובתה על ממצאי הביקורת

כתבה גם היא כי "ראוי שהנושא יעוגן בחקיקה".2004מנובמבר .49" )התשנ"ו(, עמ' הסמכות המינהליתראו בעניין זה יצחק זמיר, "0

497משרד האוצר

לדעת משרד מבקר המדינה, אכן ראוי לעגן בדין את מנגנון מתןהאישורים המקדמיים.

ב55דוח שנתי 498

ההליכים הכרוכים במתן אישורים מקדמיים הליכי מתן האישורים המקדמיים מן הראוי שיהיו מוסדרים ובהירים, בייחוד

בהינתן שהם כרוכים בקבלת החלטות עקרוניות לגבי עסקאות מורכבות. הביקורת העלתה, כי גם לאחר שהמוסד שהיה אמור לעסוק בהחלטות

וגם לאחר שפג תוקפו של החוזר משנת ,1993מקדמיות חדל לפעול, לא יושם - לא הסדירה הנציבות את הטיפול בנושא1998והחוזר משנת

בכללים ובנוהלי עבודה בדבר סדרי מתן האישורים.

הגדרות הנציבות לא הגדירה מהו אישור מקדמי, ולכן פירשו בעלי תפקידים שוניםשהיו אישורים כמה אותרו למשל, דעתם. שיקול לפי זה מושג באגף

למעשה שומה על פעולות שכבר נעשו )ראו לכך בדוגמה שלהלן(.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש להגדיר מהו "אישור מקדמי",לדון אין מקום מקדמיים לאישורים בדיון בבקשות כך, בתוך היא עליהן שיחול המס קביעת שכן נעשו, שכבר בפעולות למעשה שומה ולא אישור מקדמי, האמור, מעצם טיבו, לעסוק

במיסוי פעולות מתוכננות או שנמצאות בתהליך.

מדרג המאשרים הביקורת העלתה, כי אישורים ניתנו בידי בעלי תפקידים שונים באגף מס הכנסה: הנציב, סגני הנציב, יועצים משפטיים ופקידי שומה. נוכח חשיבותם של האישורים המקדמיים, היה ראוי שייקבע מי מוסמך לתת אישורים, ומהו מדרג הסמכויות בתחום זה; האם ניתן להסתפק בגורם מאשר אחד, או

שנדרש תהליך היררכי של האישור.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לקבוע מיהם בעליהסמכות לתת אישורים מקדמיים.

מאחר שכאמור, המושג "אישור מקדמי" לא הוגדר, לא נקבע בבירור מינקבע מדרג של מאשרים, התעוררו לעתים ולא אישורים, מוסמך לתת גרמו אלה דעות חילוקי בנושא. לטפל הסמכות בעניין דעות חילוקי לאבדן ואף התקינים העבודה בסדרי לפגיעה ההליכים, להתארכות הכנסות. להלן דוגמה הממחישה את אי-הבהירות הנגרמת מהיעדרה שלהגורם מיהו הקביעה ומהיעדר מקדמי", "אישור למונח ברורה הגדרה

המוסמך לתת אישורים מקדמיים: מכר1998חברה א' היא חברת החזקות בבעלות בעל שליטה אחד. בשנת

בעל השליטה חלק ממניות חברה א' ואת היתר העביר לחברה ב' שהקיםמכרה חברה ב' חלק ממניותיה2000באותה שנה וגם בה שלט. בשנת

מיליון ש"ח. מייצגי החברה דיווחו, ביוני 24תמורת כ- , כי חברה ב'2001 היא חברה משפחתית, שה"נישום" בה הוא בעל השליטה )הכנסתה של

499משרד האוצר

חברה משפחתית נחשבת הכנסתו של מי שהוא בעל הזכות לחלק הגדולכי מאחר שהנישום הוא דיווחו, "הנישום"(. עוד - ביותר ברווחי החברה תושב חוזר, לפי הפקודה כל הכנסתו פטורה ממס; שכן יחיד שהיה לתושב ישראל פטור ממס על רווחי הון ממכירת נכס שהיה לו מחוץ לישראל, לפניהיותו לתושב ישראל, אם מכרו בתוך שבע שנים מיום שהיה לתושב ישראל.

ב55דוח שנתי 500

שומה לפי מיטב2001פקיד השומה לא אישר את הדיווח והכין באוגוסט פנתה מייצגת חברה2001השפיטה גם לחברה ב' וגם לנישום. בספטמבר

ב' אל סגן נציב מס הכנסה לעניינים מקצועיים וטענה, שמכירת המניות פטורה ממס. היא ביקשה לקבל אישור על כך הן לשתי העסקאות שכבר

נעשו והן אישור מקדמי לעסקאות שייעשו בעתיד.גיבש סגן הנציב לעניינים מקצועיים הסדר מס, הכולל2001בנובמבר

, וכן על מכירת2000קביעת שיעורי מס שיחולו על מכירת המניות עד שנת יתרת המניות בעתיד. העתק האישור הומצא לפקיד השומה. פקיד השומהשומה אלא אינו האישור כי וטען, הנציב סגן שעשה להסדר התנגד לעסקאות שנעשו בשנים שעברו. בתשובתו לפקיד השומה באותו חודש טען

לפקודה, והוא145סגן הנציב, שההסדר האמור הוא שומה לפי סעיף ומשנת 1993תואם את החוזרים משנת שהוצאו בקשר לאישורים1998

"תחת הנציב סגן יישם את החלטת כי הודיע, פקיד השומה מקדמיים. מחאה, שכן, לא התקיימו תנאי מינהל תקין".

בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה הנציבות, כי "בדיעבד ובמחשבה לאחור, נראה כי נכון היה להעביר את הסוגיה למגרשו של הנציב ולקבלאו לפחות, למצות את הבדיקה המשותפת של המחלקה את הכרעתו,

המקצועית עם המחלקה המשפטית".על ממצאי הביקורת, מסרה מנהלת2004יצוין, כי בתשובתה מנובמבר

המחלקה הפיסקלית בפרקליטות המדינה )בהתייחסותה לממצאי הביקורת בכללותם, ולא לדוגמה ספציפית זו(, כי "מתן הסכמה מראש של נציבות מס הכנסה להתנהג כך או אחרת איננו בשום פנים הפעלת שיקול דעת שומתי ואיננה נעשית במסגרת שומה; ההפך הוא הנכון, כל מטרתה היא לכבול את פקיד השומה בשיקול דעתו, לכשיבוא המועד להוצאת שומה

.0 לפקודת מס הכנסה"152 או 145כדין לפי סעיפים

שיתופם של פקיד השומה ובעלי תפקידים אחרים בתהליך גם אם האישור המקדמי ניתן בידי גורם בכיר בנציבות, מן הראוי שפקיד השומה שבתחומו מנוהל תיקו של מבקש האישור יהיה מעורב בעניין, שכןהמקצועית במחלקה ואכן, עסקיו. ואת הנישום את להכיר אמור הוא

, כי יש לדווח למשרד השומה המטפל בתיק2001שבנציבות הורו בשנת אולם בסוגיה. לבדיקת עמדתו אישור מקדמי, לתת הכוונה על הנישום נמצא, שלעתים לא שותף פקיד השומה בהחלטה על מתווה בביקורת

המס )מצב זה עולה בבירור גם מהדוגמה שהובאה לעיל(. זאת ועוד, לעתים לצורך מתן אישור מקדמי נדרשת חוות דעתם של בעלי תפקידים מקצועיים בנציבות, בעיקר כאשר הבקשה נוגעת לעסקה סבוכה שיש לה היבטים משפטיים או היבטי מיסוי מורכבים. אי-שיתופם של גורמים

מקצועיים עלול לגרום לתקדימים לא רצויים ולהפסדי מס.בבקשות לדיון בקשר נהלים גיבשה לא הנציבות כי העלתה, הביקורת דעת חוות או מקצועיים גורמים של שיתופם בהם שנדרשים בנושאים משפטית; נמצא, שלא תמיד התייעצו עם כל הגורמים הנוגעים בדבר. להלן

דן ב"הסכם או החלטה בהשגה".152 דן ב"סמכות לשום" וסעיף 145סעיף 0

501משרד האוצר

מומחים פקיד השומה, של בשיתופם של הצורך את דוגמה הממחישה למשפט ואחרים בגיבוש האישור המקדמי:

מבנה,1994ביוני שינוי בשל מקדמי לאישור בקשה חברה הגישה 1995שבעקבותיו תהפוך לחברת החזקות של נכסי מקרקעין. בנובמבר

אישר סגן נציב מס הכנסה לעניינים מקצועיים את מתווה המס, כאשר אחד התנאים היה, שנכסי המקרקעין שיישארו בידי החברה לא יהיו פטורים ממסיימכרו, לרבות מכירה שתיעשה אגב פירוק החברה. תנאי זה מנוגד אם

לחוק מיסוי מקרקעין )שבח, מכירה ורכישה(, התשכ"ג-71לאמור בסעיף , הקובע, כי מכירת זכות מקרקעין של איגוד 1963

ב55דוח שנתי 502

מתפרק תהיה פטורה ממס בהתקיים תנאים שנקבעו, ובהם, כי המכירה אוהפעולה באיגוד נעשו אגב פירוקו.

ביקשה החברה מסגן הנציב לעניינים מקצועיים אישור מקדמי2001ביולי של החברה; מרצון בפירוק נכסי מקרקעין במכירת לפטור ממס שבח

.1995כלומר, לפי האישור יבוטל התנאי שנקבע באישור משנת הודיע פקיד השומה למפעלים גדולים )להלן - פשמ"ג(2002בפברואר

במארס מהבקשה; הסתייגותו על הנציב2002לנציבות סגן החליט לעניינים מקצועיים לאשר את הבקשה. במאי אותה שנה כתב פשמ"ג לסגןליועצת נמסר הסתייגותו את הביע שבו מהמכתב העתק כי הנציב, המשפטית של הנציבות, וכי נקבעה ישיבה בעניין זה. התברר, כי הישיבה

- פנה פשמ"ג לסגן2002לא קוימה, והאישור ניתן. באותו חודש - מאי הנציב והציע לקיים דיון עקרוני בעניין מתן אישורים מקדמים אצל נציבת

מס הכנסה; גם דיון זה לא התקיים. לדעת משרד מבקר המדינה, בנוסף לבעיית אי שיתופם של גורמים הנוגעים בדבר, הרי משהוסכם על תנאי לביטול הפטור, הוא נעשה חלק מהסכם כולל, ולא היה מקום לשנותו ללא דיון מעמיק עם הנוגעים בדבר, ובעיקר

גם היועצת המשפטית.- לקראת סיום הביקורת של19.7.04הנציבות הודיעה בתשובתה, כי ב-

בין מיסוי. לבחינת מתן החלטות ועדה - הקימה משרד מבקר המדינה הנושאים שידונו על ידי הוועדה נמצאים ריכוז הטיפול בהחלטות בידי מוסדהיועץ )לרבות בנציבות גורמים ובין בינו והממשקים מיסוי להחלטות

המשפטי( ופקידי השומה.

צירוף מסמכי רקע לבקשות כדי לקבל החלטה מיטבית ולמנוע אישור הקלות מס לא מוצדקות, יש צורך לצרף לבקשה לאישור מקדמי מסמכים מפורטים, כגון הסכמים, חוותוהערכות שווי שיש בהם מידע על הצדדים בעסקה, על דעת משפטיות מטרותיה הכלכליות ועל חבות המס הנובעת ממנה. הביקורת העלתה, כי ניתנו אישורים המסתמכים על בקשות שלוו במסמכים מועטים בלבד. יש שרק לאחר מתן האישור, כשבדק משרד השומה את הדוח על הכנסות הנישום, התברר שהנתונים שצוינו בבקשה לאישור מקדמי לא היו מלאים,

ואף סתרו את המידע שהיה בתיק הנישום. להלן דוגמה:נישום לנציבות בבקשה להסדר מס על הכנסתו2002בספטמבר פנה

מכמה עסקאות של יזמות נדל"ן בחו"ל. הנישום טען כי אין לחייב הכנסות אלה במס בישראל כיוון שמקורן בחו"ל, והן אינן בתחום עיסוקו בארץ.

בין-לאומי2002בנובמבר למיסוי והאחראית לנציבה המשנה חתמו במחלקה המשפטית בנציבות על הסכם עם הנישום. על פי ההסכם יהיונעשים וניהולו בעסק שהשליטה משום בישראל במס חייבות הכנסותיו

בלבד. להסכם צורף תצהיר15%בישראל, אולם שיעור המס הסופי יהיה של הנישום על נכונות העובדות המפורטות בו. העתק של ההסכם נמסר למשרד השומה, המנהל את תיק הנישום. משרד השומה ביקש ממייצגו של הנישום להציג פרטים על העסקאות ואסמכתאות למקור ההכנסה. המייצג

בדצמבר לכך. את2002סירב לבטל מהנציבה השומה פקיד ביקש וטען ש"ההסכם נחתם מבלי שתיקו של הנישום נבדק ההסכם האמור,

503משרד האוצר

יחסיו מערכות בתיקו, המידע נבחן לא ההסכם, טרם השומה במשרד בתיק". הקיים למידע בהסכם הצהרותיו בין סתירה וקיימת העסקיים

למרות הסתייגויות אלה קיים משרד שומה את ההסדר האמור לעיל.הודיעה הנציבות, ש"מתגבשת הצעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה במסגרת הפונים. מצד הבקשות להגשת אחידה מתכונת של לקיומה הבקשה יפרטו הפונים את העובדות נשוא הבקשה, את הנימוקים לבקשה,

את עמדתם ובקשתם ויצרפו מסמכים ואסמכתאות".

ב55דוח שנתי 504

לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות להקפיד שהבקשותויצורפו אליהן כל המסמכים יוגשו במתכונת מסודרת ואחידה, ויהיה וראויה, מבוססת ההחלטות קבלת תהיה כך הדרושים.

אפשר לבחון אם הנישום עומד בתנאי האישור.

רישום ומעקב רישום שיטתי ומסודר של הבקשות לאישורים מקדמיים ושל שלבי הטיפול בהן מאפשר טיפול יעיל בבקשות ומעקב אחריהן. המעקב חשוב במיוחד במקרים בהם האישורים מותנים בתנאים, ורק אם יתקיימו יהיו האישורים

תקפים. הביקורת העלתה, שאין במערכת הממוחשבת של האגף, המשמשת את כללהם שניתנו הנישומים את לאתר אפשרות בעבודתם, השומה משרדי אישורים מקדמיים. אף אין רישום נפרד של הבקשות, ולכן אי אפשר לקבל מידע על בקשות שהתקבלו ועל שלבי הטיפול בהן. עקב כך ייתכן שנישוםידיעתו של לגורם אחר בלא יפנה שגורם אחד באגף דחה את בקשתו הראשון, ובקשתו תתקבל בלי שיתבררו הסיבות לדחייה. ואכן כך אירע לא פעם, בעיקר לנישומים שנדחו בידי פקיד השומה ופנו לנציבות לקבל אישורמשרד שדחה בקשה הנציבות אישרה שבה לעיל, בדוגמה )כמתואר

השומה(.של דוחות שיטתי באופן בודקים אינם השומה משרדי כי הועלה, עוד שנה מדי בודקים השומה משרדי מקדמיים. אישורים שקיבלו נישומים שדוחות הסבירות ולכן הנישומים, מדוחות מאוד קטן חלק רק בשנה,

. הנציבות לא עמדה0נישומים שקיבלו אישורים מקדמיים ייבדקו היא נמוכה על כך שמשרדי השומה ידווחו לה אם עמדו הנישומים בתנאי האישורים

שנתנה להם.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנציבות תנהל רישום,הרישום המקדמיים. לאישורים הבקשות וממוחשב של שיטתי יאפשר לבדוק לגבי כל בקשה אם מדובר בבקשה שכבר נדחתה ולבחון את הסיבות לדחייה. רישום מעין זה גם יאפשר מעקב וקבלת החלטות מתוך הסתמכות על תקדימים ולהימנע מקבלת

החלטות מנוגדות לאלה שניתנו בעבר.

החלטות ריכוז כי הנציבות, הודיעה המדינה מבקר למשרד בתשובתה המיסוי בידי גוף אחד - המוסד להחלטות מיסוי - יקל את הרישום השיטתימתגבשת זו ברוח המלצה המסים. לרשות המוגשות הבקשות כל של בוועדה לבחינת החלטות המיסוי, וכך גם המלצה שמשרדי השומה יפעילו מנגנון בקרה שיבדוק אם אכן עמד הנישום "במצגים העובדתיים שבבסיס

הבקשה".

.349(, עמ' 2003 )ב של מבקר המדינה53דוח שנתי ראו 0

505משרד האוצר

מתן הקלות שאינן מותרות בפקודה או בהוראות הנציבותיינתנו245סעיף ולא קיזוזים, או ניכויים יותרו "לא כי לפקודה קובע,

פטורים, הנחות ממס או הקלות אחרות, אלא אם נקבעו במפורש בחוק,או מכוח סמכות מוגדרת בחוק".

ב55דוח שנתי 506

מ-11ב- לנישומים32 שנקבעו נמצא, שנבדקו המקדמיים האישורים שיעורי מס שונים מאלה שנקבעו בפקודה לאותם סוגי ההכנסות, או תנאיםואלה הביאו להקטנת סכום המס. החורגים מהנחיות שהנציבות קבעה,

להלן דוגמה: הציעה חברה לעובדיה תכנית לרכישת מניות של חברת האם1993בשנת

נתן פקיד השומה אישור מקדמי לחברה ששיעור המס2001שלה. בינואר 1.1.01המרבי שיחול על עובדי החברה שיממשו מניות ואופציות החל ב-

. שיעור מס זה לא נקבע בפקודה, אלא הוא הממוצע של42.5%יהיה (35%שיעור המס החל על הכנסה ממימוש ניירות ערך הנסחרים בחו"ל )

( והוא אושר50%ושל שיעור המס הגבוה ביותר החל על הכנסה מעבודה )ועדת הפסיקה של הנציבות ידי יותר0על כי אישר פקיד השומה, עוד .

מהכנסתם של העובדים ממימוש האופציות85%לחברה לנכות מהכנסתה באוקטובר את2001והמניות. לשנות לחברה השומה פקיד אישר

יהיה המימוש על המס שיעור כי ונקבע האמורות, 43.4%ההסכמות ( ויותר לה לנכות את מלוא ההוצאה.42.5%)במקום

לדעת משרד מבקר המדינה, האישור המקדמי, במיוחד לאחר השינוי, חרג מהוראת הפקודה האמורות לעיל בעניין האיסור על מתן הנחות והקלות, ומהחלטות ועדת הפסיקה של הנציבות לגבי הכנסות ממימוש של מניותאת ההוצאה בניכוי יתבע לא "המעביד עובדים, שלפיהן בידי ואופציות )כולה או מקצתה(". מבקר המדינה כבר מתח ביקורת על התפשרות שלנישומים על שיעור המס בנסיבות דומות של מכירת מניות הנציבות עם

.0לעובדים

פרסום האישורים גוף שלטוני נדרש לתת גילוי נאות לפעולותיו ולהחלטותיו בכפוף למגבלות מסוימות. רעיון זה נובע מעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי בדבר חובת הנאמנות של רשויות השלטון כלפי הציבור, השוויון לפני החוק וזכות הציבור לדעת. כיוון שלרוב, אישורים מקדמיים ניתנים לעסקאות מורכבותלהביאם חשוב ברור, אינו המיסוי היבט שלגביהן גדול, היקף ובעלות לידיעת הציבור, שכן יש לאישורים ערך תקדימי מסוים. בנוסף לכך, פרסום

האישורים מונע הענקת יחס שונה לנישומים שנסיבותיהם דומות. הביקורת העלתה, כי אף על פי שהנציבות מפרסמת כדרך שגרה החלטות ונושאי מדיניות, אין היא מפרסמת את האישורים המקדמיים שהיא נותנת. בכך נמנע מהציבור מידע על עמדותיה בסוגיות עקרוניות, ואין לדעת אם

אכן נשמר עקרון השוויון לגבי כל הנישומים שביקשו אישורים.המקדמיים2004בפברואר האישורים בנושא הנציבות הנהלת דנה

והחליטה להקים צוות שיבחן את נושא פרסום האישורים. בעקבות זאתשל העתק המשפטית ללשכה לשלוח הנציב לסגני ההנהלה הורתה האישורים המקדמיים שניתנו, לצורך פרסומם ללא ציון שמות הנישומים.

גוף מקצועי העוסק בבעיות עקרוניות בנושאים שאין בעניינם חקיקה או הלכה0מחייבת.

.445(, עמ' 2002 )ב של מבקר המדינה52דוח שנתי ראו 0

507משרד האוצר

- לא נקטה הנציבות צעדים2004עד מועד סיום הביקורת - ספטמבר למילוי ההוראה האמורה.

במגבלות לפרסם, הנציבות על המדינה, מבקר משרד לדעת המתחייבות, את האישורים המקדמיים שהיא נותנת, כדי שיהא בידי הציבור מידע על עמדותיה בסוגיות עקרוניות וכדי שעקרון

השוויון יישמר.

ב55דוח שנתי 508

הוגשו למנהל רשות המסים המלצות "הוועדה לבחינת מתן15.12.04ב- החלטות מיסוי על ידי רשות המסים בישראל". דוח הוועדה כולל המלצות רבות המתכנסות לעשרה תחומים, והן נוגעות למכלול ענייני המס והמינהל

, של מנהל26.12.2004שיש להם קשר לנושא. במכתב לוואי לדוח, מ- רשות המסים הוא הודיע למשרד מבקר המדינה: "דומני כי הערותיכם כפיבמסגרת והתייחסות הולם ביטוי קיבלו המדינה, מבקר בדוח שהוצגו ליישום עתה כבר תיערך המסים רשות כי הוחלט הוועדה. המלצות ההמלצות. המוסד להחלטות מיסוי יחל בכל הפעילות שניתן לבצע בהעדר

מה- כבר הליכי1.1.2005חקיקה לקידום לאלתר נפעל ובמקביל , החקיקה הנדרשים, הליכי המחשוב בשע"מ, כתיבת נהלים פנימיים, ניסוח

טפסים והטמעת שיטות העבודה".

מתן אישורים מקדמיים כרוך בהחלטות עקרוניות ומהותיות שיש להן השפעה על מערך המס. הביקורת העלתה, שיש אי-בהירותמקור המקדמיים: האישורים במתן הכרוכים שונים בתחומים הסמכות למתן האישורים והגורם המוסמך לתת אותם; הגדרתו של אישור מקדמי; והצורך בשיתופם של משרד השומה ומומחיםעל הקפדה הייתה לא כי נמצא, ההחלטות. קבלת בתהליך צירוף כל האסמכתאות הנדרשות לבקשות לאישור מקדמי; ולאהנקובים והעמידה בתנאים יישום האישורים היה מעקב אחר לאמור בניגוד הקלות ניתנו באישורים כי הועלה, עוד בהם.

בפקודה; וכי אין שקיפות לגבי האישורים המקדמיים שניתנו. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמתן האישורים המקדמיים

ייעשה מכוח הסמכה בדין.

509

מיסוי הכנסות שיש להן זיקה לחו"לתקציר

בראשית שנות התשעים החל תהליך של הקלות בפיקוח על מטבעהונהגה ליברליזציה בפיקוח על1998חוץ )להלן - מט"ח(; במאי

2003מט"ח, וחל גידול ניכר בתנועות הון מישראל לחו"ל. בינואר מיסוי פרסונלי, רפורמה במס, שעיקרה אימוץ שיטה של הונהגה בישראל ישראל שמקורן תושבי הכנסות של מס על הוטל ולפיה

ובחו"ל. נציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין )להלן - הנציבות( לא נערכההמתחייב המס לגביית במט"ח הליברליזציה בעקבות כראוי

בשנת הנציבות שמינתה ועדה חוץ: לתושבי 2001מתשלומים לעסוק בעניין זה, לא סיימה את עבודתה.

הנציבות לא הרחיבה את מאגר המידע שהיא מנהלת, כדי שיכלול מידע גם על הכנסות של תושבי ישראל שמקורן בהשקעות בחו"ל,

בהתאם להמלצות של ועדה פנימית שאומצו על ידי הנציבות.היקף לגבי הבנקים לבין הנציבות בין משפטית מחלוקת קיימת המידע שהנציבות רשאית לדרוש מן הבנקים על קשריהם העסקיים עם לקוחותיהם. במצב זה חסרה הנציבות מידע על השקעות של

לקוחות הבנקים בחו"ל ועל ההכנסות שהן מניבות. קבעה הנציבות הסדר לתקופת ניסיון של שנתיים עם כ-1998בשנת

יידרש אישור מרשויות המס על230 ולפיו לא "חברות מיוחדות" שיעור הניכוי הנדרש מתשלומים שהן מעבירות לחו"ל. ההסדר הזמני הפך לקבוע בלי שהנציבות וידאה שהמס נגבה כיאות. ביקורות של משרדי השומה בקשר לניכויי המס בחברות אלה, לא נעשו על פי

ההנחיות של מחלקת הניכויים שבנציבות.בשנת שהונהגה הליברליזציה הנציבות1998בעקבות התירה

לבנקים שלא לבקש עוד מסמכים מאמתים בדבר מהות התשלום, ממי שמבקשים להעביר תשלומים לחו"ל באמצעותם. הנציבות לאהמועברים התשלומים כי שיבטיחו חלופיים בקרה אמצעי קבעה וסווגו במדויק, כדי שינוכה מהם לחו"ל באמצעות הבנקים נבדקו

המס המתחייב, בעת הצורך. הנציבות לא הייתה ערה לכך, שנישומים שמנכים מס במקור אינם מדווחים בדוחות השנתיים שעליהם להגיש לה על תשלומים ששילמו לתושבי חוץ ועל המס שנוכה מהם; אי-הדיווח על תשלומים אלה

אינו מאפשר לנציבות לבדוק אם נוכה מהם מלוא המס המתחייב. על אצלם המצוי מידע בודקים אינם השומה ומשרדי הנציבות במקור לנכות שיש המס שיעור בדבר לנישומים שניתנו אישורים מתשלומים ששילמו לתושבי חוץ; כדי לאתר אישורים שלכאורה לא

ב55דוח שנתי 510

נקבע בהם שיעור המס המתחייב, על פי מהות התשלום והוראותאמנה למניעת כפל מסים, אם הייתה כזו.

הנציבות אינה בודקת את ההתאמה בין הדיווחים החודשיים לדיווחים השנתיים שחייבים להגיש לה מי שמנכים מס במקור. עקב כך אין

ביכולתה לאתר מקרים שבהם לא הועבר לה המס שנוכה.

511משרד האוצר

♦

מבוא בראשית שנות התשעים החל תהליך של הקלות בפיקוח על מטבע חוץ

הונהגה ליברליזציה בפיקוח על מט"ח, ובין1998)להלן - מט"ח(. במאי השאר הותר לתושבי ישראל לרכוש מקרקעין בחו"ל ולהחזיק שם חשבונותניכר גידול חל הגלובלית הכלכלה והתפתחות הליברליזציה עקב בנק. של להשקעות היתר, בין המשמשים, לחו"ל מישראל כספים בתנועות חברות ויחידים תושבי ישראל בחברות ובמקרקעין בחו"ל, וכן בפיקדונותלהניב אמורות אלה בחו"ל. השקעות בבנקים ערך המוחזקים ובניירות הכנסות בנות מיסוי: הכנסות מעסק, רווחי הון והכנסות פסיביות, כגון שכר דירה, ריבית ודיבידנד. תושבי ישראל גם מעבירים לתושבי חו"ל תשלומים כגון ריבית, דיבידנד ותמלוגים שעל פי הוראות פקודת מס הכנסה ]נוסח

)להלן - הפקודה( יש לנכות מהם מס במקור בעת1961חדש[, התשכ"א-העברתם לחו"ל.

סוף שנת בישראל שיטת המיסוי הטריטוריאלי,2002עד נהוגה הייתה ולפיה הוטל המס בעיקרו על הכנסה "שנצמחה, שהופקה, או שנתקבלה

הונהגה בישראל רפורמה במיסוי, שעיקרה אימוץ2003בישראל". בינואר שיטת המיסוי הפרסונלי, ולפיה הוטל מס על כלל הכנסותיו של הנישום

בישראל ובחו"ל. בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של2004בחודשים יוני-ספטמבר

- רשות המסים( במיסוי הכנסות שיש להן רשות המסים בישראל )להלן זיקה לחו"ל; הביקורת נעשתה בנציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין )להלן

.5- הנציבות( ובמשרד פקיד שומה תל אביב

ועדה לבדיקת השלכות הליברליזציה במט"ח"השלכות2001ביוני לבדיקת פנימית ועדה הכנסה מס נציבת מינתה

הליברליזציה במט"ח על העברות תשלומים לחו"ל". בכתב המינוי ציינהבשנת הליברליזציה להנהגת עד כי המערכת1998הנציבה, הייתה

ולחוקים חוץ מטבע על לפיקוח הנוגעים לחוקים מותאמת הבנקאית הנוגעים למיסוי. לאחר הליברליזציה נוצר ביניהם חוסר התאמה בנושאיםבמערכת השלכות אותן את "לבדוק הוועדה על הוטל ולכן שונים, דרכי על בפניה ולהמליץ מהליברליזציה כתוצאה שנוצרו הבנקאית

הפתרון".ספטמבר תחילת עד לנציבה המלצותיה את להגיש התבקשה הוועדה

- דהיינו בתוך כשלושה חודשים מיום מינויה. ואולם עד מועד סיום2001 , גיבשה הוועדה רק טיוטה של הצעות לשינוי2004הביקורת, ספטמבר

הכללים בעניין העברות מט"ח לחו"ל.

ב55דוח שנתי 512

, כי2004רשות המסים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר מינתה צוות שיסיים את עבודת הוועדה.

513משרד האוצר

איסוף מידעמבוא

זיקה להן שיש מס מהכנסות מיטבית בצורה לגבות יוכלו רשויות המס לחו"ל, אם יהיה להן מידע על העברות הון מהארץ לחו"ל ורכישות של

נכסים בחו"ל שעושים תושבי ישראל. בפקודה מוקנות לרשויות המס סמכויות מגוונות להשגת ידיעות מנישומיםמבוקר לא שימוש זאת, עם הנישום. על מידע לו שיש שלישי ומצד

באוקטובר הפרט. בצנעת לפגיעה לגרום עלול אלה 2000בסמכויות פרסמה הנציבות חוזר בנושא "הפעלת סמכויות להשגת מידע מצד שלישי", ובו הנחיות להפעלת הסמכויות הללו. בחוזר צוין, כי "לפי המשפט המנהלי כל סמכות חייבת להיות מיושמת בצורה סבירה ומתוך שיקול דעת. חוקתוקף משנה מוסיפים הפרטיות הגנת וחוק וחירותו האדם כבוד יסוד: בפגיעה כרוכה שהפעלתה בסמכות מדובר כאשר הסבירות לדרישת

אפשרית בפרטיותו של אדם".

איסוף מידע על נכסים בחו"ל רווח או השתכרות שהפיק אדם מעסק שהשליטה בו וניהולו הם בישראל או ממשלח יד שבדרך כלל הוא עוסק בו בישראל, רווח הון שהופק בחו"לוהתקבלו לראשונה ישראל שמקורן בחו"ל והכנסות פסיביות של תושבי בישראל - כל אלה היו חייבים במס גם לפי שיטת המיסוי הטריטוריאלי,

. גביית המיסים לסוגיהם בידי2002שהייתה נהוגה בישראל עד סוף שנת המנוהל רחב מידע במאגר שמקורו מידע על מתבססת המס רשויות נישומים בישראל. לאחר הנהגת בנציבות, בדבר פעילותם הכלכלית של

בפיקוח על מט"ח, בשנת מן הראוי היה1998הליברליזציה הנרחבת , ולהתאים את מאגר המידע למצב החדש שנוצר, כך שהמאגר להרחיב

יכלול מידע גם לגבי הכנסות של תושבי ישראל שמקורן בחו"ל.במיסוי שהרחיבה את בסיס2002באוגוסט , לקראת הנהגת הרפורמה

המס לגבי הכנסות של תושבי ישראל שמקורן בחו"ל, מינתה נציבת מס הכנסה ועדה פנימית לעסוק בעניין "איסוף מידע על נכסים והכנסות של

הוועדה הגישה את המלצותיה בפברואר בחו"ל". ובין2003ישראלים , השאר המליצה להקים מאגר מידע ממוחשב מרכזי לשם "כריית מידע" רלוונטי ממקורות חיצוניים על פעילות תושבי ישראל בחו"ל; ולאסוף מידע מבנקים על העברות מט"ח לחו"ל. הוועדה גם המליצה על בניית כלים להזנת מידע המצוי בידי גורמים שונים בנציבות ובמשרדי השומה למאגר ממוחשב, כדי שיעמוד לרשות כל מי שזקוק לו. כן המליצה הוועדה על שינויי חקיקה כדי להתגבר על מגבלות בהעברת מידע לרשות המס מבנק

הון הלבנת לאיסור ומהרשות המלצות0ישראל את אימצה הנציבות . הוועדה.

.343"תרומת רשות המסים למאבק בפשיעה". עמ' בעניין זה ראו בפרק 0

ב55דוח שנתי 514

למרות זאת, מאגר המידע על פעילותם הכלכלית של נישומיםבוצעה מידע להזנת הכלים ובניית הורחב לא ישראל תושבי

באופן חלקי.

ישראל תושבי של הכנסות על המס רשויות שבידי המידע דלות נוכח שמופקות מחוץ לישראל וכדי להקטין את הפסד המס שנגרם למדינה עקב

הסדר מיוחד לנישומים 2002כך, קבעה הנציבות בשנת

515משרד האוצר

שהיו להם הכנסות מפעילות עסקית בחו"ל. הסדר זה אפשר להם, במשךפרק זמן קצוב, לשלם מס בשיעורים מופחתים על ההכנסות האמורות.

רשות המסים מסרה בתשובתה, כי "מקורות המידע הרלבנטיים לאיסוף מידע על הכנסות ונכסים של ישראלים בחו"ל הם מוגבלים בעיקר נוכח העובדה, שהבנקים המסחריים ובנק ישראל אצלם מרוכז מידע מגוון ומקיףזה בהנמקות משפטיות. לנו מידע בנושא בתחומים אלה, אינם מוסרים הרשות לאיסור הלבנת הון אינה מוסרת מידע למס הכנסה על פי חוק.מהעיתונות מידע באיסוף המודיעין מחלקת התמקדה האמור לנוכח כי בהמשך עוד מסרה הרשות, בחו"ל". בתיווך תיווך העוסקים ומשרדי שאספה מידע, להזנת דרישות מפרטי הוכנו האמורה הוועדה לעבודת מחלקת המודיעין וכן מידע שייאסף במשרדי השומה מתוך הצהרות הון, דוחות שנתיים וכו' למאגר ממוחשב. במסגרת תכנון העבודה של חטיבת השומה ייבדקו דיווחי נישומים שהעבירו כספים לחו"ל, לשם איתור הכנסות

שהופקו או שנצמחו מחוץ לישראל, שלא דווח עליהן.

קבלת מידע מבנקים לבנקים בישראל יש מאגרי מידע על ההכנסות והנכסים של לקוחותיהם, ובכלל זה על העברות מט"ח לחו"ל ורכישת נכסים בחו"ל. כעיקרון, זכותו של לקוח בנק שהבנק יקיים כלפיו את חובת הסודיות. חובה זו עולה מעצם טיבו של החוזה שבין הבנק ללקוח ומאופייה של מערכת היחסים שביניהם

תוקנה1980. אולם בשנת 19810ומוגנת בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- א, המחייב בעל עסק או משלח יד למסור135הפקודה ונוסף לה סעיף

לפקיד השומה, לפי דרישתו, ידיעות ומסמכים בנוגע לקשריו העסקיים עם ספקיו, לקוחותיו או מי שיש לו אתו קשרים עסקיים, אף על פי שידיעות

ומסמכים אלה אינם דרושים לבירור הכנסתו הוא. נקבע הסדר בין איגוד הבנקים לבין הנציבות בעניין העברת1981בשנת

הנוגע בלבד פרטני במידע דובר בהסדר לנציבות. הבנקים מן מידע לנישומים מסוימים ונקבע בו, שמספר הבקשות של הנציבות לקבלת מידע

בשנה. בהתבסס על הסדר זה, מקבלת4,000מן הבנקים לא יעלה על רשות המסים מהבנקים, לפי דרישתה, מידע פרטני על נישומים מסוימים.

ההקלות בפיקוח על מט"ח שהונהגו מראשית שנות התשעים והליברליזציהבשנת להשקיע1998שהונהגה ישראל לתושבי הותר שבעקבותיהן ,

בנכסים בחו"ל, יצרו מציאות חדשה במשק הישראלי. בנסיבות אלה לא היה בהסכם האמור עם איגוד הבנקים כדי לספק את הצורך של הנציבות לקבל מהבנקים מידע מקיף, שיאפשר לה לגבות מס מהכנסות שמקורן בהשקעות אלה. לדוגמה, ניתן ללמוד על צורך זה מפנייה של הנציבות

, בבקשה לקבל פרטים על משקיעים תושבי ישראל2001לבנקים בשנת הפיקו התשעים שנות בסוף המערב במדינות בבורסות הגאות שבעת צו מס הכנסה זרים. הפנייה הסתמכה על מניירות ערך גבוהים רווחים )קביעת תמורה ממכירת נייר ערך זר כהכנסה וניכוי במקור מהתמורה(,

נייר ערך זר את1992התשנ"ב- ,ולפיו "חייב" )אדם המשלם למוכר של ינכה מהתמורה מס בשיעור של הנייר( אותו5%התמורה בעד ויעביר

2002לפקיד השומה. מנכה שהוא מוסד בנקאי לא היה חייב עד סוף שנת .764( 5, פ"ד מז)סקולר נ' ג'רבי 1917/92רע"א 0

ב55דוח שנתי 516

להגיש לרשויות המס דוח המפרט את שם המוכר, את התמורה שהתקבלהלהנפיק עליו היה אולם במקור; ניכה ממנה ואת המס שהוא במכירה למוכר אישור על סכום המס ששילם המוכר על התמורה, כדי שהמוכר יוכל לצרפו לדוח השנתי שלו לרשויות המס. הניכוי האמור הוא מקדמה על חשבון המס שיהיה על המוכר לשלם על הרווח שהפיק במכירה, ששיעורו

מהרווח, והחישוב הסופי אמור להיעשות בדוח השנתי35%באותה עת היה שיגיש המוכר לרשויות המס. הבנקים סירבו למסור לנציבות את המידע

שביקשה בטענה

517משרד האוצר

שחלה עליהם חובת סודיות בנקאית כלפי לקוחותיהם. נציגי הבנקים אף הציעו שרשויות המס ייזמו תיקון חקיקה שיאפשר להם למסור להן מידע במתכונת דומה למתכונת המידע שהם מוסרים לבנק ישראל. בעניין זה

נקבע, כי סעיף2002יצוין, כי בחוות דעת משפטית שהוכנה בנציבות בשנת א לפקודה כולל הסמכה רחבה לפקיד השומה לדרוש מכל בעל עסק135

על מבנקים מידע לרבות לקוחותיו, עם על קשריו העסקיים מידע כל הקשרים העסקיים עם לקוחותיהם.

למשרד מבקר המדינה את2004איגוד הבנקים בישראל שלח בדצמבר תגובתו של בנק הפועלים על ממצאי הביקורת, ובה נאמר בין השאר: "אנו

א לפקודה הנה כי ניתן לדרוש135בדעה שהפרשנות הנכונה של סעיף מהבנקים מידע הנוגע ללקוחות ספציפיים ולא מידע כללי וגורף הנוגע לכל לקוחותיו, ללא כל אפיון. ברוח פרשנות זו נעשה בעבר ההסדר בין איגוד

הבנקים לנציבות לעניין מסירת מידע פרטני". בנסיבות אלה, לא היה לרשות המס מידע ממקור חיצוני בהיקף התואםזה זרים. מידע מעין בניירות ערך ישראל למספר העסקאות של תושבי נישומים הצהירו על הכנסות שהיו להם מעסקאות התקבל לרוב כאשר בניירות ערך זרים בדוח השנתי על הכנסותיהם שהגישו לרשויות המס - אםהנציבות עובדי עם שנערכו מהבירורים שנתי. דוח בהגשת חייבים היו בדוחות נישומים הצהירו לא רבות שפעמים עולה, בנושא המטפלים השנתיים על הכנסות שהיו להם מעסקאות בניירות ערך זרים, ועקב כך

שנוכה במקור מהתמורה למס סופי. הצהרות על5%היה המס בשיעור הכנסות מעסקאות כאלה התקבלו בעיקר מנישומים שהיה להם רווח נמוך או הפסד ממכירת ניירות ערך זרים, שכן הדבר אפשר להם לקבל החזר

מלא או חלקי של המס שנוכה להם במקור. התקין שר האוצר2003יש לציין, שלקראת הנהגת הרפורמה במיסוי בינואר

תקנות שחייבו את הבנקים לדווח לרשות המס על זהות לקוחותיהם שנוכה מהם מס במקור על הכנסות מריבית ומעסקאות בשוק ההון. תקנות אלה חלו גם על העברת מידע מהבנקים לרשות המס, על עסקאות של תושבי

לבטל את0ישראל בניירות ערך זרים. עתירה שהגיש איגוד הבנקים לבג"ץחובות הדיווח - נדחתה.

הביקורת העלתה, כי התקנות האמורות היו פתרון חלקי בלבד לקושי של הנציבות לקבל מידע מקיף מהבנקים, שכן הנציבותשל בנקאיות פעולות על מידע מהבנקים לקבל מתקשה נדרש לא ולכן במקור, מס ניכוי טעונות שאינן לקוחותיהם בקשתה את מייחסת שאינה עוד כל לנציבות עליהן לדווח ללקוח מסוים. בנסיבות אלה חסר לנציבות מידע על העברותהשקעה; לצורך הבנקים לקוחות שעושים לחו"ל מט"ח של מידע המצוי ברובו גם בבנק ישראל וברשות לאיסור הלבנת הון. מידע זה נחוץ לנציבות היות שההשקעות בחו"ל יוצרות הכנסות מסוגים שונים החייבות במס בישראל. חשוב כי מידע זה ייאסףקשה יותר מאוחר בשלב שכן לחו"ל, הכספים העברת בעת לאתר את הנכסים שנרכשו ואת ההכנסות שהם מניבים. כאמור,

עם איגוד הבנקים אינו מספק את1981ההסדר שנעשה בשנת

)לא פורסם(.איגוד הבנקים בישראל נ' שר האוצר ואח' 11259/02בג"ץ 0

ב55דוח שנתי 518

פנימית וועדה מהבנקים; מקיף למידע הנציבות של הצורך וכן על שהקימה הנציבות המליצה על איסוף מידע מהבנקים מבנק מידע לקבל לנציבות שיאפשרו חקיקה תיקוני ביצוע ישראל ומהרשות לאיסור הלבנת הון. יש לציין, כי מידע מקיףנישומים מעין זה מקבלת הנציבות מהבנקים על הכנסות של המס ועל ההון, בשוק ומעסקאות מריבית בישראל שהופקו שנוכה מהן. הנציבות אימצה את המלצות הוועדה אך לא עשתה

די למימוש ההמלצות שצוינו לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לגבש עמדה ברורה בכל הנוגע לקבלת מידע מקיף מהבנקים, ולהחליט על אמצעי

הפעולה הנגזרים ממנה.

519משרד האוצר

ניכויים במקור ממט"ח המועבר לחו"ל לניכוי המס במועד העברת התשלום לחו"ל נודעת חשיבות רבה, שכן קשה

סעיף הוראות פי על מכן. לאחר המס את כל170לגבות לפקודה, המשלם לאדם שאינו תושב ישראל, כל הכנסה חייבת לפי הפקודה, שאינה

ו-161הכנסה שממנה נוכה מס לפי הסעיפים לפקודה, חייב לנכות164 מאותה הכנסה מס במקור בעת התשלום. הסעיף חל על תשלומים כגון:

)א(170תמלוגים, ריבית, דיבידנד וכו' ששולמו לתושבי חוץ. בתיקון לסעיף הוסף כי "משלם", עליו חלה חובת הניכוי במקור1992לפקודה משנת

ההכנסה. משתלמת שבאמצעותו כספי" "מוסד כולל בסעיף הקבועה משמעות הדבר היא שגם על הבנקים בהיותם "מוסדות כספיים", הוטלה האחריות לניכוי המס מהעברות לחו"ל הנעשות באמצעותם )עוד בעניין זה ראו בהמשך(. אם מקבל התשלום הוא יחיד, ינוכה מהתשלום מס בשיעור

ינוכה מס בשיעור המוטל על25% בני אדם, הוא חבר ואם המקבל ; לפי סעיף יקבע126חברות )או שיעור אחר שפקיד השומה לפקודה בנסיבות מיוחדות(.

חברות מיוחדות פרסמה הנציבות הוראה בדבר העברת תשלומים לחו"ל בידי1998בינואר

"חברות מיוחדות". "חברה מיוחדת" היא חברה תושבת ישראל שבין השארומחזורה השנתי הוא מיליון דולר או10מדווחת כנדרש לרשויות המס,

יותר. בהוראה האמורה נקבע, כי חברות אלה רשאיות להורות לבנקיםאינן והן חוץ, לתושבי במקור מתשלומיהן לנכות שיעור המס שיש מהו זקוקות לאישור מוקדם של רשויות המס בנוגע למהות התשלום ולשיעור המס. חברה מיוחדת צריכה לנהל ספר על העברות תשלומים לחו"ל, ובו כל המידע הרלוונטי על העברות אלה, לרבות סכום המס שנוכה במקור,

כ- נקבעו זו הוראה בעקבות לכך. ואסמכתאות חברות230שיעורו כ"חברות מיוחדות".

חברות.1 עם שההסדר נקבע, האמורה הנציבות הוראת פרסום עם מיוחדות יונהג לתקופת ניסיון של שנתיים. לפני הארכת ההסדר לתקופה נוספת או הפיכתו להסדר קבוע היה על רשויות המס לוודא שהוא מיושם

על פי הכללים שנקבעו ואינו גורם לאבדן הכנסות מס לאוצר המדינה.

הביקורת הוארך ההסדר בשש שנים, מועד תום נמצא, שעד את בדקה שהנציבות בלי קבע, של להסדר הפך ולמעשה השפעתו על גביית המס מתשלומים המועברים לחו"ל. יש לזכור,ולכן מורכבים, הם הבין-לאומי המיסוי בתחום שהכללים מאפשרים מרחב של פרשנות בשאלה אם מדובר בתשלום שהוא

בגדר הכנסה חייבת בישראל.

ייחשב "שירותים מקצועיים בחו"ל", הוא לא יוגדר תשלום לדוגמה, אם הכנסה חייבת בישראל, ולא יהיה צורך לנכות ממנו מס במקור; ואילו אם

ב55דוח שנתי 520

יוגדר "תמלוגים לתושבי חוץ" הוא ייחשב להכנסה כזאת ויהיה צורך לנכות ממנו מס במקור.

צוין,2002בתכנית העבודה של מחלקת הניכויים שבנציבות לשנת .2 שיש לעשות ביקורות גם בחברות מיוחדות; מנהל מחלקת הניכויים הנחה את פקידי השומה להתמקד בביקורת גם בנושא העברת תשלומים לחו"ל ולבחון כיצד סיווגו חברות מיוחדות את תשלומיהן לתושבי חוץ, סיווג שיש לו

משמעות לעניין החבות במס. עובדי שעשו הניכויים העלתה, שביקורות המדינה בדיקת משרד מבקר מחלקת של ההנחיות לפי נעשו לא מיוחדות בחברות השומה משרדי הניכויים שבנציבות. לדוגמה, הם לא ציינו שהחברות המיוחדות לא הגישו

דיווחים שנתיים על ניכוי מס במקור מתשלומים שהעבירו לחו"ל. מנהלת

521משרד האוצר

מחלקת הניכויים הסבירה, שהסיבות העיקריות לכך הן היעדר ידע מקצועיהמיסוי בתחום הבין-לאומי ואי-ידיעת שפות זרות בקרב עובדי ביקורות הניכויים, שהקשו

עליהם לקבוע איזה תשלום הוא בגדר הכנסה חייבת בישראל.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לעשות בדיקה מקיפה בחברות המיוחדות באמצעות עובדים בעלי כישורים מתאימים,כדי לקבוע אם יש להמשיך את ההסדר עמן במתכונתו הנוכחית.

נכללו2005רשות המסים מסרה בתשובתה, שבתכנית העבודה לשנת תיקים של חברות מיוחדות לביקורת ניכויים; וכי משרדי השומה יונחו לגבי אופן הביקורת. עוד מסרה הרשות, כי היא תכשיר עובדים לטיפול בנושא

ההעברות של תשלומים לחו"ל.

בנקים חלק ניכר מהעברות התשלומים לחו"ל נעשות על ידי הבנקים המסחריים.

בשנת הנציבות שהוציאה ביצוע תשלומים1993בהוראת סוגי נקבעו שהבנקים רשאים להעביר לחו"ל בלא לנכות מהם מס במקור, בהסתמך על הצהרת המשלם בדבר מהות התשלום ומסמכים מאמתים. בתוספת

, הותר לבנקים להעביר1998להוראת הביצוע האמורה שפורסמה בינואר בלא במקור, מס מהם שניכו לאחר מסוימים תשלומים סוגי לחו"ל שהמשלם יצטרך להציג להם אישור מפקיד השומה על שיעור המס שישריבית תשלומי כגון שכיחים, בתשלומים לרוב מדובר מהתשלום. לנכות למוסדות כספיים בחו"ל או ריבית על אשראי לספקים בחו"ל. לגבי חלק מהתשלומים נקבעו סכומים מרביים שהבנקים רשאים להעביר לחו"ל ללא אישור פקיד השומה. הבנקים אמורים לנכות מס במקור בהתאם להוראות הפקודה ואמנות המס עם מדינות שונות. בתוספת האמורה נקבע, כי על הבנקים לשמור את המסמכים המאמתים ששימשו בסיס להחלטתם בעניין

שיעור המס שינוכה. עשתה הנציבות ביקורת בדבר ניכויי המס במקור בידי2003באמצע שנת

המועברים מתשלומים במקור המס ניכוי על דגש והושם בנקים כמה בין השאר, שחברות נמצא הניכויים בביקורת של חלפני כספיםלחו"ל.

מעבירות במרוכז את כספי לקוחותיהן לחו"ל באמצעות אחד הבנקים, בלי טופס נלווה המלמד על מהות הכספים ומטרת העברתם לחו"ל. בדוח על ביקורת הניכויים הומלץ לעשות בדיקה משלימה בקשר לחלפני הכספים, כדי

לברר אם היה צורך לנכות מס במקור מכספים שהעבירו. , מועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה, לא2004עד ספטמבר

נעשתה בדיקה זו.

באחד הבנקים שנבדקו בביקורת ניכויי המס נמצא, שהפקידיםלפי פועלים אינם לחו"ל, הכספים העברות בנושא העוסקים הוראות הביצוע של הנציבות בעניין בדיקת מסמכים מאמתים

, בעקבות הנהגת1998בדבר מהות התשלום. התברר, כי במאי הליברליזציה במטבע חוץ שביטלה את הצורך בקבלת היתרים

ב55דוח שנתי 522

לביצוע עסקאות בין תושב ישראל לתושב חוץ, התירה הנציבות לבנקים שלא לבקש עוד מסמכים מאמתים בדבר מהות התשלוםנקבע, באמצעותם. לחו"ל תשלומים להעביר ממי שמבקשים שמהות תשלום לעניין ניכוי מס במקור תתבסס רק על הצהרת

המשלם. ביקורת משרד מבקר המדינה העלתה, כי הנציבות לא קבעה אמצעי בקרה חלופיים, כמו קבלת מידע ממוחשב מהבנקים על העברות כספים שעשו ועל המס שנוכה על ידם. אמצעים כאלהבאמצעות לחו"ל המועברים להבטיח שתשלומים כדי דרושים המס הצורך, במידת מהם, ושינוכה במדויק; יסווגו הבנקים

המתחייב.

523משרד האוצר

דיווח לקוי 1992על פי תקנות מס הכנסה )ניכוי מתשלומים לתושב חוץ(, התשנ"ג-

יגיש לפקיד )להלן - התקנות(, המשלם לתושב חוץ, שאינו מוסד כספי, בין היתר, את כל התשלומים ששילם - טופס המרכז השומה דוח שנתי במהלך במקור. מס מהם נוכה שלא התשלומים לרבות חוץ, לתושב

של ארבע חברות2003 ו-2002הביקורת נבדקו הדוחות השנתיים לשנים גדולות שלפי נתוני הנציבות העבירו לחו"ל בשנים האמורות סכומי מט"חעל דיווחו לא השנתיים בדיווחיהן העלתה, שהחברות הבדיקה גבוהים.

תשלומים אלה.בנציבות, הניכויים מחלקת למנהלת הביקורת ממצאי הצגת בעקבות

באוגוסט הנציבות חוץ,2004פרסמה לתושבי שמשלמים למי מכתב המסב את שימת לבם לחובה המוטלת עליהם בחוק לדווח למס הכנסה על

תשלומים שהעבירו לחו"ל.

בקרה על גביית מס מהעברות מט"ח לחו"ל

הרישום במערך ליקויים כמה העלה המדינה מבקר משרד והדיווח של הנציבות המקשים לעשות מעקב ובקרה על גביית

מס מהעברות של מט"ח לחו"ל:

נמצאו עשרות אישורים בדבר שיעור המס שנוכה במקור מהעברות.1נגבה שלא לכאורה שהנפיקו משרדי השומה, המלמדים לחו"ל, מט"ח המס המתחייב, על פי מהות התשלום והוראות האמנה למניעת כפל מיסים עם המדינה שבה מדובר. מידע על כך נמסר לנציבות. התברר, שהנציבות ומשרדי השומה לא נהגו לבדוק את המידע שברשותם כדי לאתר אישורים

מעין אלה ולבדוק אם שיעור הניכוי שנקבע בהם אינו נמוך מהנדרש. תשלום של מס שנוכה במקור נעשה במסגרת הדוח החודשי המוגש.2

לרשויות המס. התשלום הוא בסכום אחד הכולל את כל הניכויים במקור שנעשו בחודש מסוים, בלא ציון פרטים מזהים על הנישומים שנוכה להם מס במקור. על המנכה מוטל גם להגיש דוח שנתי, ובו פירוט של שמות הנישומים וסכומי המס שנוכו במקור מכל אחד מהם. בטופס זה יש לכלול בין השאר מידע על תשלומים ששולמו לתושבי חוץ, על סכומם ועל שיעור המס שנוכה מהם. אם אין התאמה בין הדוחות החודשיים לדוח השנתי, על מחלקת הניכויים לברר מה הסיבה לכך ולתקן את הטעון תיקון. הפרש בין הסכומים יכול ללמד שלא כל הסכומים שנוכו במקור שולמו לרשויות המס

בידי המנכה; או שנפלה טעות בדיווחים. הביקורת העלתה, כי זה כשש שנים שהנציבות אינה בודקת את ההתאמה בין הדיווחים החודשיים לדיווחים השנתיים של נישומים המנכים מס במקור; וכי עקב סכסוך עבודה עם הקלדניות במשרד האוצר, לא מוזנים למחשב של מס הכנסה הנתונים בדוחות השנתיים שמולאו באופן ידני . עוד הועלה,

ממספרי התיקים של נישומים נפלטים ממערכת המחשב כ"לא20%שכ- מאותרים" בגלל טעויות בדיווח וקשיים במערך הקליטה של הנתונים, ועקב

ב55דוח שנתי 524

כך המס שנוכה אינו נזקף לתיקו של הנישום במס הכנסה. לכן רק חלק מןבמערכת נמצא במקור שנוכו הניכויים בדבר הנדרש הרלוונטי המידע בין ניתן לעשות השוואה ניהול חשבונות הנישומים; לא הממוחשבת של סכומי הניכויים במקור הרשומים לזכות הנישום במחשב מס הכנסה לבין סכום הניכויים במקור שהנישום תבע בדוח השנתי על הכנסותיו בהתבסס על האישורים שהנפיקו לו המנכים; עקב כך ייתכן שנישומים יזוכו על ניכויים במקור שהמנכה לא העביר כלל למס הכנסה, בלא שרשויות המס ידעו על

כך.

525משרד האוצר

ערה היא כי המדינה, מבקר למשרד בתשובתה הודיעה המסים רשות לדיווחים החודשיים הדיווחים בין ההתאמה שבאי-בדיקת לבעייתיות יטופל במסגרת תכנית העבודה לשנת וכי הנושא נישומים, השנתיים של

2005.

הורחבה2003מאז הנהגת הרפורמה במיסוי בין-לאומי בינואר חובת תשלום המס והוחלה גם על הכנסות של תושבי ישראל שמקורן בחו"ל. כדי לגבות את המס המתחייב מהכנסות אלה יש צורך במידע על נכסים והשקעות של תושבי ישראל בחו"ל ועלליקויים העלה המדינה מניבים. משרד מבקר ההכנסות שהם בעניין מיסוין של הכנסות אלה: ועדה פנימית שהוקמה בנציבותישראל תושבי של והשקעות נכסים על מידע לאיסוף בקשר בחו"ל, המליצה, בין השאר, על קבלת מידע מבנקים, מבנק ישראל ומהרשות לאיסור הלבנת הון. הנציבות לא עשתה די כדי

לגבש דרכים ליישום המלצות הוועדה. חברות עם הסדרים הנציבות קבעה הציבור, על להקל כדי להעביר להם ואפשרה המסחריים הבנקים ועם מיוחדות תשלומים לחו"ל בלא צורך באישור מרשויות המס לגבי שיעור המס שיש לנכות מהם. ואולם הנציבות לא פיקחה די על ביצועלאוצר מס אבדן נגרם שלא לוודא כדי האמורים ההסדרים

המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, נדרשת היערכות מקיפה במערך המודיעין ואיסוף המידע של רשות המסים בכל הנוגע לאיסוף מידע על פעילות כלכלית של תושבי ישראל בחו"ל ועל ההכנסות הנובעות מפעילות זו, תוך איזון בין הצורך בגביית מס אמת ובין

זכותם של הנישומים לפרטיות.