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ESTUDIOS AGRARIOS

AÑO 10, NÚM. 27, NUEVA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2004

DIRECTORIO

Florencio Salazar AdameSECRETARIO DE LA REFORMA AGRARIA

Isaías Rivera RodríguezPROCURADOR AGRARIO

CONSEJO EDITORIAL: Vicente Javier Aguirre Moreno, Elia Avendaño Villafuerte, José Luis Ávila Martínez, OthónBaños Ramírez, Ernesto Camou Healy, Hubert C. de Grammont, Mario de la Madrid Andrade, Klaus Deininger, CarlosDurand Alcántara, Roberto Escalante Semerena, Gisela Espinosa Damián, Andrés Fábregas Puig, José Fernández Santillán,Margarita Flores de la Vega, Sergio García Ramírez, Cipriano Gómez Lara, Gustavo Gordillo de Anda, NatividadGutiérrez Chong, Fauzi Hamdan Amad, María Teresa Herrera Tello, José Félix Hoyo Arana, Thierry Linck, FernandoLozano, Francisco Xavier Manzanero Escutia, Boris Marañón, Guadalupe Martínez Yáñez, Jaime Matus Gardea, ReynaMoguel Viveros, Víctor Manuel Montoya Rivero, María Cristina Núñez Madrazo, Lilia Isabel Ochoa Muñoz, IgnacioOrendain Kunhardt, Ramiro Peña Díaz, Erick Raúl Peón Ruiz, Rosario Pérez Espejo, Alberto Reyes Ibarra, SergioSarmiento Silva, Juan Carlos Solís, Jesús Sotomayor Garza, Diego Valadés Ríos, Ramón Valdivia Alcalá, Jesús VelascoMata, Guillermo Zepeda Lecuona, Carlos Zolla Luque.

DIRECCIÓN Y EDICIÓN

Director General de Estudios y Publicaciones: Fermín Salcedo CourtadeEditor: Alberto Mc LeanDiseño: Carmen Hernández Servín / Foto de cubierta: tomadas del libro México, Flint River Press, 1992.Diagramación: Leobardo Vargas Huerta / Producción editorial: Perspectiva Digital, S.A de C.V.

Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación cuatrimestral. Certificado de Reserva deDerechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107. Certificado de Licitud deContenido Núm. 6427. Distribuida por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Morelos Vargas Gómez.

Las opiniones vertidas en los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejannecesariamente el criterio editorial de la revista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos. Los artículossin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General de Estudios y Publicaciones de laProcuraduría Agraria. Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente.

Correspondencia: Dirección General de Estudios y Publicaciones E-mail: [email protected] Estudios Agrarios Consúltenos enProcuraduría Agraria Internet: http://www.pa.gob.mxPalacio Nacional, Patio Central, cuarto piso Teléfono: 5542 1322Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F. Fax: 5522 2004

DR© 2004 Procuraduría Agraria Motolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.

ISSN 1405-2466

Esta edición consta de 2,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2004 en PerspectivaDigital, S.A. de C.V., México, D.F.

Rogelio Parra SilvaSUBPROCURADOR GENERAL

Erick Raúl Peón RuizCOORDINADOR GENERAL

DE PROGRAMAS INTERINSTITUCIONALES

Alejandra de Maria y Campos OrricoCOORDINADORA DE ASESORES

José Manuel López ValeroDIRECTOR GENERAL DE QUEJAS Y DENUNCIAS

Jaime Rafael Morfín CoronaDIRECTOR GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA

Fermín Salcedo CourtadeDIRECTOR GENERAL DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES

Germán Campero LópezDIRECTOR GENERAL DE ADMINISTRACIÓN

Cuauhtémoc Saavedra MéndezDIRECTOR GENERAL DE COMUNICACIÓN SOCIAL

Morelos Vargas GómezSECRETARIO GENERAL

Carlos Nuño RoblesCOORDINADOR GENERAL DE DELEGACIONES

Juan Manuel Madrigal IbarraDIRECTOR GENERAL JURÍDICO Y DE REPRESENTACIÓN AGRARIA

Ricardo Cruz RodríguezDIRECTOR GENERAL DE CONCILIACIÓN,

ARBITRAJE Y SERVICIOS PERICIALES

Francisco Hugo Santiago RamírezDIRECTOR GENERAL DE APOYO AL

ORDENAMIENTO DE LA PROPIEDAD RURAL

Víctor Manuel Navarrete RuizDIRECTOR GENERAL DE PROGRAMACIÓN,

ORGANIZACIÓN Y PRESUPUESTO

Leonardo Riveros FragosoTITULAR DEL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL

5

editorial

ESTUDIOS AGRARIOS

Cerramos el presente año con nuestro tercer número dedicado a al-

gunos de los trabajos ganadores del IX Premio Estudios Agrarios y

VII Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2004.

Como en años anteriores, nuestra Institución se llena de orgullo por

la aceptación y participación que estos concursos merecen de par-

te de todos aquellos preocupados por la cuestión rural y el desarro-

llo del campo en México: el reconocimiento del que gozan tanto en

la academia como en las instituciones y la sociedad en general

motivan, en más de un sentido, el continuar con este loable esfuer-

zo. Estamos convencidos de que la promoción de estudios que ver-

sen sobre la situación agraria sin duda fortalece el quehacer

institucional.

Iniciamos la sección de Análisis con el texto de José Bernabé

González Camargo, “Una estrategia integral para la conciliación de

controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios en el

estado de Oaxaca”, trabajo que obtuvo el segundo lugar del VII

Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2004, el

cual aborda el importante tema de los conflictos por límites de te-

rrenos para el caso particular de Oaxaca, entidad en la que, según

afirma el autor, dicha cuestión “reviste mayor importancia por el

EDITORIAL

6

editorial

ANÁLISIS

paroxismo de sus manifestaciones”; por ello, propone la construc-

ción de una estrategia que ayude a resolver las controversias en

la entidad, considerando siempre la especificidad de los casos y la

cooperación interinstitucional.

En su trabajo “La comunidad indígena de San Gerónimo

Zacapexco: un largo camino para el reconocimiento de sus tierras”,

Ruperto Mendoza Monroy —quien obtuviera el tercer lugar del VII

Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2004—

presenta la singular historia de una comunidad mexiquense y las

múltiples vicisitudes que tuvo que sortear para obtener el reconoci-

miento de sus tierras; desde la Colonia hasta la historia reciente,

San Gerónimo Zacapexco es muestra fiel del esfuerzo tenaz y firme

por alcanzar un propósito. Finalmente, el autor destaca algunos

asuntos pendientes por resolver para la comunidad y en los que la

participación de la Procuraduría Agraria es de suma importancia.

Por su parte, Juan Carlos Pérez Castañeda ofrece una

acuciosa semblanza y tipología del concepto de latifundio dentro de

la historia de nuestro país, en su ensayo “El proceso de acumula-

ción de la tierra (concepto y tipos de latifundio)”, donde se infiere,

considerando los distintos momentos y contextos, que el concepto

pareciera tener distintas significaciones y/o consecuencias de acuer-

do con la perspectiva y el enfoque con que se mire.

En “La procuración de justicia agraria en México”, Rubén Gallar-

do Zúñiga presenta un recuento del papel que la procuración de jus-

ticia, en sus múltiples facetas, ha tenido en la historia de nuestro

país; desde la época colonial hasta nuestros días, el autor describe de

manera concisa el devenir de dicha figura dentro del ámbito jurídico-

agrario, así como las particularidades que hoy día presenta.

7

editorial

ESTUDIOS AGRARIOS

Regresando a los trabajos galardonados, ahora del IX Premio

Estudios Agrarios 2004, Nilbia Coyote Millanes, ganadora del primer

lugar con el ensayo “Conflictividad por la tierra en México, 1990-

2002. Propuesta conceptual y explicativa para una mayor compren-

sión del fenómeno”, plantea una propuesta sobre la manera de

abordar la conflictividad y sus consecuencias dentro del entorno

rural, tratando de responder a tres preguntas: ¿cuáles son las carac-

terísticas de la conflictividad por tierra en los últimos años?, ¿cómo

dibuja la situación actual? y ¿cuáles podrían ser los factores políti-

cos, sociales o de otra índole que condicionan la formación, expan-

sión o simplemente el estallido de estos fenómenos en los núcleos

agrarios?

Concluyendo el presente número, aparece el trabajo que obtu-

vo el segundo lugar del IX Premio Estudios Agrarios 2004, de Fran-

cisco Javier Gómez Carpinteiro, ensayo intitulado “La reconstrucción

de la comunidad moral. Campesinos, Estado y reformas neoliberales

en el manejo del agua”, en el cual el autor trata de analizar las “ac-

ciones, ideas y formas de organización que los campesinos de la

cuenca baja del río Nexapa, Puebla, desplegaron [...] para constituir

un distrito de riego”, en el marco de la actual legislación sobre

aguas (1992), en paralelo con la actuación de la Comisión Nacional

del Agua para transferir o descentralizar la administración de este

preciado recurso.

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José Bernabé González Camargo

ESTUDIOS AGRARIOS

La intención

Estadistica y socialmente, se muestra al estado de Oaxaca como

la entidad federativa que concentra en su territorio a 15 de los 56

grupos o sociedades indígenas existentes en el país, esto es, 26.7%

de la presencia indígena nacional se ubica en él con un agitado

dinamismo.

Un sector social en el que incide directa y profundamente el

factor indígena es, sin lugar a dudas, el sector agrario: la relación

de aquí emanada constituye una estructura compleja y única que

tiene como cimiento la dicotomía hombre-tierra.

Dentro del sector agrario en Oaxaca, el problema que reviste

mayor importancia por el paroxismo de sus manifestaciones es el

de las controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios

o pueblos. Por sus manifestaciones violentas, estos problemas de-

ben ser abordados con mecanismos integrales y perfectamente de-

finidos, de manera que nos permita sistemáticamente brindarles la

atención debida hasta lograr la solución favorable para los involu-

ANÁLISIS José Bernabé González Camargo*

UNA ESTRATEGIA INTEGRAL PARA LA

CONCILIACIÓN DE CONTROVERSIAS POR

LÍMITES DE TERRENOS ENTRE NÚCLEOS

AGRARIOS EN EL ESTADO DE OAXACA**

* Jefe de Residencia de la PA en Ixtla de Juárez, Oaxaca.** Este trabajo obtuvo el 2o lugar del VII Certamen Investigación Agraria, “Dr.Arturo Warman Gryj” 2004.

10

Una estrategia integral para la conciliación…

ANÁLISIS

crados. Siendo así, este documento intenta ser una provocación

conceptual y metodológica para construir una “estrategia integral

para la conciliación de las controversias por límites de terrenos en-

tre núcleos agrarios en el estado de Oaxaca”.

Panorama general

Oaxaca se caracteriza por el gran número de municipios que lo con-

forman (570) y las 15 lenguas indígenas y sus variantes dialectales

que en él se hablan, que corresponden a igual número de socieda-

des indígenas diferenciadas una de la otra y que mantienen un

constante movimiento intra e interétnico; hablamos en Oaxaca de

las sociedades amuzga, chatina, chinanteca, chocholteca, chontal,

cuicateca, huave, ixcateca, mazateca, mixe, mixteca, náhuatl, triqui,

zapoteca y zoque.

En conjunto, los indígenas mayores de cinco años arrojan una

cifra de un millón 120 mil 312 habitantes en el estado, lo que repre-

senta 32.76% del total de la población (XII Censo de Población, INEGI,

2000) y, si a la anterior cifra le agregamos la población representa-

da por los afro-americanos o negros de la costa oaxaqueña, el por-

centaje de población diferenciada se incrementa en términos

étnicos.

Territorialmente, la población indígena se distribuye sobre una

superficie de 6,915.428 hectáreas, cuya naturaleza jurídica se inscri-

be en la propiedad social, dividida en dos de los tres regímenes de

propiedad, es decir, en ejidos y comunidades; específicamente en

812 ejidos y 688 comunidades.

De manera individual y por su superficie, los ejidos ocupan

15% del territorio oaxaqueño mientras que, por su parte, las comu-

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ESTUDIOS AGRARIOS

nidades ocupan 57% del mismo territorio (Atlas Agrario del estado de

Oaxaca, SRA, CORETT, PA, RAN, Oaxaca, México, 1996).

De los porcentajes exhibidos se deduce que la propiedad so-

cial representa 72% de las 9,536.400 ha de tierra con las que cuen-

ta la entidad.

Cabe destacar el dato referente a las comunidades pues nos

indica que ocupan más de la mitad de superficie en el estado. Esto

obedece a una razón histórica innegable, ésta es, el derecho de pro-

piedad ancestral que ejercen las comunidades sobre sus tierras

durante el transcurso de su formación social.

Con los ejidos no sucede lo mismo, pues son núcleos agrarios

constituidos a partir del reparto agrario post-revolucionario.

Los datos de población indígena y de tenencia de la tierra

consignados aquí no pueden verse como meras estadísticas ais-

ladas, por el contrario, tienen la intención de invitarnos a pensar

detenidamente en la relación tierra-hombre que establece mística-

mente el indígena, y que rebasa con mucho las connotaciones ju-

rídicas, económicas o productivas simplistas que pudieron observar

quienes no son indígenas.

Si a lo dicho anteriormente añadimos el factor geográfico de

Oaxaca, tenemos como resultado una compleja red de relaciones

agrarias que oscilan desde lo jurídico hasta lo étnico, encontrando

en ese compás una amplia gama de expresiones.

De las complejidades agrarias con repercusiones sociales sen-

tidas en el estado, la de mayor trascendencia es la presentada por

las controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios, de

las cuales se registran hasta el 2004, 317 de ellas (según el Sistema

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ANÁLISIS

Único de Información de la Procuraduría Agraria en Oaxaca), que

afectan principalmente a las poblaciones indígenas.

Si bien es cierto que en Oaxaca los asuntos agrarios com-

plejos son muchos (migración, descapitalización, minifundis-

mo, etc.), cierto es también que ninguno de ellos representa riesgos

de desestabilización social como sucede en el caso particular de

las controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios,

pues una atención inadecuada de las mismas detona de manera

violenta.

Aun cuando las controversias por límites de terrenos se pre-

senta entre núcleos agrarios o pueblos y de manera generalizada

por todo Oaxaca, sus orígenes y sus manifestaciones son muy va-

riadas, de manera tal que cada una de ellas es diferente a las otras

en función de la relación que guardan entre sí los elementos que

las componen, o bien, del comportamiento del elemento predomi-

nante de tal composición.

La tendencia mostrada por este fenómeno social-agrario se

mantiene como una constante en la cotidianidad agraria del estado.

Hasta el momento no se perciben avances significativos en la solu-

ción de tal fenómeno, por el contrario, se observa un estancamien-

to y la formación de círculos viciosos en la atención de éstos, dado

por formas de atención inadecuadas o insuficientes que desembo-

can en la pérdida del control de dichas controversias con conse-

cuencias muy dolorosas.

El fenómeno de límites entre núcleos agrarios o pueblos

permea todos los niveles de vida de quienes los padecen, desta-

cándose como uno de los mayores obstáculos para el desarrollo

agrario y social en el campo oaxaqueño y, además, como un gigan-

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ESTUDIOS AGRARIOS

tesco reto a las instituciones del sector agrario y del gobierno esta-

tal para enfrentarlo con resultados positivos.

Los antecedentes

Las actuales controversias agrarias por límites de terrenos entre

núcleos agrarios o pueblos presentan una amplia gama de manifes-

taciones y comportamientos en función a su origen y evolución, sin

embargo, tales controversias no siempre se generan al interior de

los pueblos, o entre ellos, por el contrario, dichos pueblos aparecen

como víctimas circunstanciales de conceptualizaciones de la territo-

rialidad completamente ajena a ellos e impuesta contra su voluntad

durante el devenir de su formación social.

En el caso particular de los ejidos, se puede señalar la década

de los años treinta, es decir, el periodo del reparto agrario car-

denista, como el momento de génesis de las controversias a las

cuales asistimos hoy. El mismo momento y la misma acción gu-

bernamental agraria afecta las posesiones de las ancestrales co-

munidades pues las dotaciones y ejecuciones de terrenos ejidales

y posteriormente las confirmaciones, reconocimientos y titulacio-

nes, así como sus consecuentes ejecuciones en bienes comunales,

no respetaron las colindancias históricamente trazadas y acepta-

das tradicionalmente por los pueblos colindantes y que eran re-

conocidos por consenso con anterioridad a los decretos jurídicos

mencionados.

Sin el mutuo consentimiento real y físico de los pueblos, el

decreto jurídico provocó el enfrentamiento entre las estructuras de

poder de uno y otro pueblo cuando se les impuso, por “derecho”, un

nuevo orden territorial.

14


ANÁLISIS

Otro problema colateral nacido con los decretos jurídicos del

nuevo orden territorial se dio al interior de los pueblos cuando se

les dividió otorgándoles categorías agrarias; a unos se les recono-

ció como “núcleo agrario o centro” del territorio y a las poblaciones

periféricas pero pertenecientes a la misma jurisdicción agraria se

les denominó “anexos” o subcomunidades. Con tales categorías

agrarias se rompió el lazo de unidad comunal y solidaridad y se

fomentó el sentimiento separatista y las rivalidades internas para

lograr su independencia del núcleo central para convertirse en otro

núcleo agrario.

Como vemos, la problemática de límites por terrenos entre

pueblos es una responsabilidad histórica heredada que debe ser

compartida por los pueblos que las padecen y por las instituciones

del sector agrario y del gobierno estatal que las atienden.

El encontrar el equilibrio de esas responsabilidades depende

de la capacidad para construir y aplicar una “estrategia integral

conciliatoria”.

El objetivo

Construir una estrategia integral a partir del quehacer cotidiano del

sector agrario federal y sus similares estatales en Oaxaca, incorpo-

rando también a las instancias municipales para la atención de las

controversias por límites de tierras entre núcleos agrarios o pueblos

es el objetivo.

La estrategia deberá conducirnos de manera tal que el análi-

sis de los elementos generales y particulares de ellas nos posibili-

te abordarlas bajo un marco conceptual razonado y con un método

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ESTUDIOS AGRARIOS

general con capacidad de flexibilidad, adaptación y aplicación a

todas y cada una de estas controversias.

El universo de controversias y su ubicación geográfica

Como se dijo, la Procuraduria Agraria registra 317 controversias por

límites de terrenos entre núcleos agrarios en Oaxaca, otras instan-

cias del gobierno federal o del gobierno estatal podrán mencionar

otras cifras que incluso la dupliquen, sin embargo, la Procuraduría

Agraria es confiable y por tanto su información bien puede servir de

parámetro general.

Las 317 controversias registradas se distribuyen y ubican

geográficamente en seis regiones del estado en el siguiente orden:

1. Valles centrales 55 controversias

2. Sierra sur 51 ”

3. Sierra norte 22 ”

4. Itsmo 58 ”

5. Mixteca 81 ”

6. Costa 50 ”

Los números y su ubicación pueden presentar imprecisiones lige-

ras pues esta relación es un diagnóstico preliminar y por tanto

provisional.

El concepto

Resulta ocioso y aventurado abocarse a la atención de un problema

por límites de terrenos sin antes haberlo razonado, esto es, sin an-

tes conceptualizarlo.

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ANÁLISIS

Siendo imprescindible la construcción de concepto para en-

tender en todas sus dimensiones y magnitudes una controversia por

límites que implica penetrar en una compleja red de elementos ob-

jetivos y subjetivos, se propone el siguiente concepto:

Las controversias por límites de terrenos entre núcleos agra-

rios o pueblos son un fenómeno social-agrario histórico, las cuales

tienen origen, evolución y conclusión y en sus manifestaciones son

una indefinición real o simulada, de hecho o de derecho, total o par-

cial de linderos que se da entre dos o más núcleos agrarios o pue-

blos y en la cual confluyen determinantemente factores jurídicos,

técnicos, sociales, políticos, económicos o étnicos que les imprimen

singularidades propias a cada controversia, de manera tal que éstas

se expresan como fenómenos complejos y dinámicos que se trans-

forman coyunturalmente en función de las relaciones que asumen

entre sí los múltiples elementos que las componen, o bien, del com-

portamiento particular del elemento predominante en ellas.

La fundamentación jurídica de una estrategia integral

Si bien esta propuesta de trabajo considera como base el quehacer

cotidiano del sector agrario federal en acción conjunta con su simi-

lar estatal y municipal, resulta necesario soportar jurídicamente su

propósito dentro del marco señalado para ello por el Estado de de-

recho que rige el pacto federal.

La constitucionalidad de la participación del orden federal en

la atención de las controversias descritas anteriormente descansa

en la fracción XIX del Artículo 27 constitucional que a la letra seña-

la: “son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites

ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de estos, se

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ESTUDIOS AGRARIOS

hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de pobla-

ción; así como los relacionados con la tenencia de la tierra de los

ejidos y comunidades”.

El párrafo de la misma fracción personaliza la procuración de

justicia agraria en un órgano para ello, el cual adquiere forma en la

Procuraduría Agraria por efectos de la Ley Agraria, reglamentaria

del Artículo 27 constitucional.

Por tratarse de nucleos agrarios cuya población se constituye

por indígenas es de observarse en esta misma propuesta los orde-

namientos al respecto contenidos en las fracciones I, II, IV, V, VI, VIII

del apartado A y la fracción I del apartado B, ambos del Artículo 2°constitucional.

Dado que el Estado cuenta con su particular “Ley de Derechos

de los Pueblos y Comunidades Indígenas del estado de Oaxaca”,

revisamos los artículos 28, 29, 30, 32 y 51 de la referida ley local.

El procedimiento conciliatorio en Oaxaca y la operatividad de la

Comisión Interinstitucional

Para la atención de las controversias agrarias como las aquí men-

cionadas, el gobierno estatal ha constituido internamente la de-

nominada “Comisión Interinstitucional”, integrada por la Junta de

Conciliación Agraria del estado de Oaxaca, las delegaciones regio-

nales de gobierno estatal en cada distrito, la Representación Espe-

cial Agraria de la Secretaría de la Reforma Agraria en el estado y la

Procuraduría Agraria.

La coordinación de tal Comisión regionalmente recae en los

delegados de gobierno en cada distrito y a nivel central en la Sub-

secretaría de Desarrollo Político del gobierno estatal.

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ANÁLISIS

De inmediato, al escuchar de la existencia de una comisión de

tal naturaleza nos resulta una acción gubernamental acertada y

oportuna, lamentablemente la acción se queda corta y sólo resulta

ser una quimera institucional con una buena intención. La Comisión

Interinstitucional trabaja hasta la fecha como un instrumento

heterogéneo y anárquico, pues desde su composición se observan

incoherencias institucionales e incompatibilidades operativas. Por

tanto, carece de normas rectoras en cuanto a su función, siendo en

su actuar anárquica, improvisada, casuística y en muchos casos

infundada.

Operativamente, la coordinación la asumen las delegaciones

regionales de gobierno, siendo éstas sólo unidades administrativas

del ejecutivo estatal a nivel local y sin facultades agrarias.

Orgánicamente la funcionalidad de la Comisión se desglosa

de la siguiente manera:

La Junta de Conciliación Agraria de Oaxaca depende directa-

mente de la Subsecretaría de Desarrollo Político del gobierno esta-

tal y determina arbitrariamente los tiempos y espacios para atender

las audiencias conciliatorias agendadas por el subsecretario, su fun-

damento se encuentra en la Ley Orgánica de dicha junta aprobada

por el legislativo estatal, que la faculta para actuar como mediadora

en las controversias agrarias. Tal Ley Orgánica es general, impreci-

sa y ambigua.

La Representación Especial de la Secretaría de la Reforma

Agraria participa únicamente como ventanilla de enlace entre las

controversias agrarias y los apoyos y recursos provenientes de la

federación destinados a impulsar la conciliación.

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ESTUDIOS AGRARIOS

La Procuraduría Agraria, aun cuando competente en la mate-

ria su actuar, se restringe a subordinarse a las decisiones emitidas

por la Subsecretaría de Desarrollo Político, olvidando por completo

el carácter de asesor en materia agraria.

La conciliación por parte de la Procuraduría Agraria y sus limitantes

En cuanto al procedimiento que por facultades le otorga la Ley

Agraria a la Procuraduría Agraria en materia de conciliación como

instancia federal aplicado en Oaxaca, resulta operativamente limi-

tante e inacabado pues basa su funcionalidad en dos determinis-

mos: el primero, concibe las controversias por límites como un

problema jurídico en estricto sentido, y el segundo, que las conci-

be como un mero problema de procedimiento únicamente.

Nada más equivocado que caer en determinismos en los ca-

sos de límites pues éstos nos aíslan de la realidad de los problemas

(para demostrar lo anterior basta con ver el catálogo asunto-acción

de la Procuraduría Agraria para estos problemas, es más, la institu-

ción valora lo mismo la conciliación de límites que la conciliación

sencilla individual, omitiendo la importancia y complejidad de los

problemas entre pueblos).

La perspectiva de la Procuraduría Agraria nos remite a pensar

que su procedimiento institucional presenta deficiencias en la con-

ceptualización de las controversias aludidas, o bien, existen en él

fallas sustanciales en cuanto a las apreciaciones de los pasos a se-

guir, pues encajonan en tecnisismos del juicio agrario los procedi-

mientos conciliatorios excluyendo asi los elementos extra-juridicos

que conllevan las controversias por limites, por tanto, las formas y

tiempos de la procuraduria agraria resultan ser totalmente inoperan-

20


ANÁLISIS

tes en su aplicación, pues son esquematicamente rigidos y se rom-

pen facilmente con la dinamica social-agraria real y cotidiana.

Estos tecnicismos del procedimiento de la Procuraduría Agra-

ria imposibilitan a su personal para brindar una atención integral a

los problemas en cuestión.

La necesidad de un nuevo procedimiento conciliatorio (para normar la

Comisión Interinstitucional)

Tratándose de un fenómeno agrario perfectamente definido en el

Artículo 27 constitucional, pero también por sus implicaciones so-

ciales que impactan directamente en el gobierno estatal, resulta im-

perioso normar el sentido y la forma de operar de la llamada

“Comisión Interinstitucional para la atención de asuntos agrarios de

Oaxaca”; definiendo claramente funciones, atribuciones, tiempos,

espacios y responsabilidades de cada una de las instituciones que

la conforman y de todas en conjunto. El sentido y la operatividad

normada de la Comisión debe darse bajo los principios fundamen-

tales del federalismo.

Una tipología de controversias por límites

Como se dijo, cada controversia por límites guarda su singularidad,

por tanto es indispensable conocer su origen y evolución, contras-

tando el antecedente obtenido con las expresiones coyunturales que

adquieren cada una de las controversias, esto dentro de un contexto

mayor que las envuelve.

Conociendo el origen, evolución, coyuntura y el contexto de

cada controversia se nos posibilitaría construir su propio diagnósti-

co general y, al mismo tiempo, ubicarlas sobre una tipología defini-

21


ESTUDIOS AGRARIOS

da que sería punto de partida firme para diseñar la estrategia con-

ciliatoria más adecuada a las características de cada una de ellas.

Por sus expresiones manifiestas, las controversias por límites

de terrenos entre núcleos agrarios o pueblos las podemos esque-

matizar así:

• Jurídicas

• Técnicas

• Etnohistóricas

• Políticas

• Económicas

Controversias jurídicas: son aquellas ocasionadas por los ordena-

mientos de autoridad que originaron la constitución legal de los

núcleos agrarios, es decir, las ocasionadas por los errores y aberra-

ciones jurídicas en las resoluciones presidenciales. Se pueden men-

cionar como ejemplo de estos casos la dotación o reconocimiento

y titulación de la misma superficie de terreno para dos núcleos o pue-

blos diferentes. En este mismo tipo caben algunos casos de reza-

go agrario con procedimientos jurídicos equivocados o inconclusos.

Controversias técnicas: son aquellas en las que las acciones

de ejecución para otorgar la posesión física de las tierras no coin-

ciden con lo declarado en las resoluciones presidenciales. Podemos

citar en estos casos las ejecuciones virtuales o hechos en escrito-

rio y las sobreposiciones de planos.

Controversias etnohistóricas: en este orden ubicamos aque-

llas que tienen su génesis en coyunturas históricas y que se conti-

núan hasta nuestros días, en ellas el factor predominante es el de

22


ANÁLISIS

la “identidad”, que se manifiesta de múltiples maneras y es difícil

captar y entender de momento. En este rubro encajan las controver-

sias creadas cuando dos núcleos tuvieron un mismo origen y se dis-

putan actualmente por igual los terrenos que una vez compartieron

de manera conjunta y que por el mandato de autoridad fueron di-

vididos.

Controversias políticas: son aquellas recreadas o retoma-

das por organizaciones o partidos políticos, o bien, que se dan por

pugnas internas entre grupos de poder locales. En estos casos ha-

blamos de invasiones u ocupaciones de tierras sin argumentos ju-

rídicos o históricos.

Controversias económicas: se inscriben en este renglón

aquellas en las que los beneficios o riquezas potenciales de los re-

cursos naturales de la zona en disputa son su motivo. Hablamos de

disputas por recursos forestales, minerales, aguas, etc.

Las controversias pueden presentar características de uno de

estos tipos o, también, pueden presentar características simultáneas

de varios o todos los tipos.

Un nuevo procedimiento conciliatorio (una propuesta para Oaxaca)

Dado que la conciliación no debe ser un procedimiento mecánico,

sino más bien un procedimiento flexible y apegado a la naturaleza

misma de la controversia atendida, se propone un esquema que

contempla durante su aplicación las actividades de acopio docu-

mental, de análisis (gabinete), operativas, de concertación y de ne-

gociación, invertidas en él. Así pues el esquema se puntualiza

siguiendo un orden y secuencia de manera tal que toda acción

queda sustentada y permite el libre desarrollo del paso siguiente:

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ESTUDIOS AGRARIOS

� Manifestación y registro de la controversia.� Acopio y revisión de los documentos sustanciales de las partes.� Análisis y diagnóstico documental.� Clasificación del asunto dentro de la tipología para conocer los

requerimientos en su atención.� Entrevistas por separado con los representantes de cada núcleo

así como con sus autoridades municipales, grupos de caracteri-

zados, principales, tata-mandones, consejos de ancianos, etc., se-

gún sea el caso (autoridades tradicionales).� Asistencia a primera asamblea en cada núcleo agrario para dar

a conocer en ella el resultado del análisis previo del asunto, así

como para recoger el sentir de la asamblea al respecto.� Reunión de los integrantes del nivel operativo y analítico para

conjuntar la interpretación documental y la interpretación empí-

rica de la asamblea.� Elaboración del cuadernillo que contenga la imagen jurídica, téc-

nica y social del asunto, destacando el asunto y su origen, es

decir, que describa y fundamente la trayectoria histórica del

mismo.� Difusión del cuadernillo a todas las instituciones municipales,

estatales, federales, de derechos humanos y civiles que partici-

pen en el mismo asunto, con la finalidad de uniformar criterios

para su atención.� Concertación interinstitucional sin participación de los núcleos

agrarios.� Audiencia conciliatoria para tomar los primeros acuerdos con-

sensados una vez escuchado el análisis de la situación real que

presenta el asunto.

24


ANÁLISIS

• Asistencia a segunda asamblea en cada núcleo agrario para cono-

cer propuestas de solución y nombramiento de la comisión nego-

ciadora que auxiliará a sus representantes agrarios.

• Recorridos físicos por el área en controversia, de ser necesario.

• Reanudación de audiencia conciliatoria con participación inter-

institucional y ofertas institucionales.

• Asistencia a tercera asamblea para dar a conocer los avances de

la audiencia conciliatoria.

• Gestiones de apoyo para satisfacer las propuestas de la audien-

cia conciliatoria, de ser necesario.

• Reanudación de audiencia para evaluar el avance del asunto, de

ser posible elaboración del proyecto del convenio conciliatorio.

• Reanudación de audiencia para firma del convenio conciliatorio.

• Ejecución del convenio conciliatorio.

• Ratificación del convenio conciliatorio ante el tribunal unitario

agrario e inscripción al Registro Agrario Nacional, de ser ne-

cesario.

Las asambleas se repetirán tantas veces como el asunto lo amerite.

Este procedimiento requiere que la Comisión Interinstitucional rea-

lice dos visitas a los núcleos agrarios independientemente de las

asistencias a las asambleas con el propósito de fomentar y mante-

ner durante el procedimiento el ánimo en alto para lograr la con-

ciliación. Además de lo anterior y en virtud de que los suje-

tos agrarios en Oaxaca son dados a reunir a toda instancia posible

para manifestar su problema, confundiendo en muchos casos a

esas instancias, se pretende involucrar en el desahogo de la audien-

25


ESTUDIOS AGRARIOS

cia conciliatoria, en la medida de que se lo permitan sus funciones

y atribuciones, a las siguientes instituciones:

• Comisión Nacional de Derechos Humanos

• Comisión Estatal de Derechos Humanos

• Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

• Secretaría de Asuntos Indígenas en el estado de Oaxaca

• Secretaría General del Gobierno del estado de Oaxaca

• Secretaría de la Reforma Agraria

Para facilitar la coordinación interinstitucional de las instancias arri-

ba mencionadas, se compactaría la información referente al asun-

to a tratar en un cuadernillo denominado de información básica, el

cual serviría como banco de datos a cada una de ellas con lo cual

se evitarían confusiones y se propiciaría la creación de criterios uni-

formes.

Esta interrelación interinstitucional de trabajo evitaría en gran

medida duplicar e invadir funciones y, lo principal, no confundir a

los núcleos agrarios con criterios infundados, ahorrando tiempos,

recursos y garantizando la efectividad del convenio conciliatorio y

su ejecución física.

Una metodología conceptual

Metodológicamente, las controversias por límites de terrenos entre

núcleos agrarios deben atenderse a partir de conceptualizarlas

como fenómenos agrarios históricos, esto es, considerando su ori-

gen, evolución y manifestación coyuntural actual dentro del contex-

to social mayor que lo envuelve, lo que obliga a tener presente que

26


ANÁLISIS

cada controversia tiene su dinámica propia y en transformación

permanente. Por tanto, el abordar estos fenómenos debe darse me-

diante un proceso de análisis-síntesis de su propia naturaleza, inclu-

yendo todos los elementos colaterales que le son inherentes, tales

como sociales, políticos, étnicos, etc.

Resumiendo metodológicamente, estos problemas o controver-

sias deben ser concebidos como entes vivos en constante movi-

miento y transformación.

Un método de atención

El método a aplicar en la atención de las controversias es

suntancial para el logro de un resultado positivo.

Aquí se propone un método dividido en cinco fases con tiem-

pos, espacios, actores y funciones claramente especificadas; las

cuales pueden ser secuenciales o bien pueden traslaparse indistin-

tamente durante el procedimiento conciliatorio.

Veamos el método en su fluidez esquemática:

1° sensibilización

2° conciliación

3° concertación

4° negociación

5° conclusión

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27


ESTUDIOS AGRARIOS

El grado de avance que pudiera alcanzarse en cada fase depende en

gran medida de la complejidad de la controversia y del impacto

provocado en los núcleos agrarios durante la fase de sensibilización.

Lograr la eficacia del método requiere de ubicar correctamente

los niveles de participación en el transcurso del procedimiento con-

ciliatorio y, por tratarse de una participación interinstitucional con

intervención de los tres órdenes de gobierno, es preciso primera-

mente establecer una relación operativa entre ellas, pues hasta aho-

ra no la hay, sólo existe una relación a manera de protocolo político

directo y sin orientación alguna expresada de esta manera simple:

controversia comisión

agraria interinstitucional

Por lo tanto, para dinamizar la relación anterior tendríamos que re-

funcionalizarla de la siguiente manera.

gobierno gobierno

federal estatal

controversia

agraria

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municipal

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28


ANÁLISIS

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29


ESTUDIOS AGRARIOS

Los niveles de atención

La atención de las controversias de límites requieren ser abordadas

simultáneamente por un conjunto de disciplinas a aplicar en tiempo

y espacio, de esta manera se obtendrá la imagen real de la contro-

versia en toda su magnitud; en consecuencia, la atención debe

planearse bajo la estrategia integral que actualice los aspectos rele-

vantes de cada una de ellas pero también que le asigne la importan-

cia que conllevan los aspectos colaterales de las mismas, por tanto,

la atención debe darse por niveles integrados por equipos

interinstitucionales con funciones y espacios definidos (ver cuadro 2).

Los niveles mencionados deberán relacionarse entre sí garan-

tizando que permitan la fluidez de información de manera homogé-

nea y bajo los mismos criterios, complementándose uno con el otro.

Nivel operativo

Nivel analítico

y dictaminador

Nivel consultor

Nivel resolutivo

30


ANÁLISIS

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31


ESTUDIOS AGRARIOS

Dentro de las funciones del nivel resolutivo debe tenerse extremo

cuidado de ofertar como apoyos a la conciliación recursos moneta-

rios, pues en muchos casos éstos generan problemas al interior de

los pueblos que lo reciben, sólo se deberá contemplar cuando el ni-

vel consultor lo recomiende en casos especiales.

Los paquetes de apoyos insterinstitucionales deben ser orien-

tados hacia mejoras de infraestructura, salud, educación, proyectos

productivos, etc. Es decir, que impulsen el desarrollo social de los

pueblos.

Las metas

Considerando que la Procuraduría Agraria cuenta con personal pro-

fesional altamente calificado para brindar atención integral a las

controversias, conocidos como “visitadores agrarios”, de los cuales

76 de ellos se encuentran adscritos al estado de Oaxaca y, si con-

sideramos también que la misma institución mantiene una infraes-

tructura completa para el efecto, puede pensarse en comprometer

institucionalmente a cada uno de los visitadores agrarios para dar

atención y seguimiento hasta su conclusión a una controversia

por límites. Siendo así, estaríamos concluyendo 76 controversias por

año, más las que pudieran resolverse en los tribunales agrarios

por parte de los abogados agrarios de la misma institución, que son

16. Sumarían entonces 92 controversias resueltas por año.

Manteniendo constante esta tendencia se podrían concluir la

totalidad de las controversias por límites entre pueblos a mediano

plazo.

Dependiendo de su complejidad, las controversias por límites

de terrenos entre núcleos agrarios requieren de inversión de tiem-

po que puede ser mínima de medio año y máxima de dos años.

32


ANÁLISIS

La ratificación jurisdiccional

La experiencia de doce años nos indica que lo prudente es evitar al

máximo enviar a los tribunales unitarios agrarios los problemas por

límites de terrenos entre núcleos agrarios, toda vez que dicho órga-

no jurisdiccional se apega en todo momento y de manera lineal al

procedimiento del juicio agrario, sin permitir en su desahogo la par-

ticipación de elementos extra-jurídicos. La omisión de estos elemen-

tos provoca que, una vez emitida la sentencia, el perdedor no la

acepte, enconando la controversia que originó el juicio. Finalmente,

los tribunales agrarios muestran una total incapacidad para ejecu-

tar sus propias sentencias, sea por imposibilidades materiales, so-

ciales o políticas.

La imposibilidad para la ejecución regresa a punto de cero la

controversia, dificultando aún más la conciliación.

Vista la imposibilidad presentada por los tribunales agrarios,

estos deben ser contemplados preferentemente para dos casos:

Primero: como el órgano jurisdiccional competente para san-

cionar el resultado final del proceso conciliatorio que modifica, crea

o extingue derechos agrarios, por tanto, el convenio resultado de la

conciliación deberá ajustarse en forma y fondo a los tecnicismos

jurídicos para ello.

Segundo: como instancia consultora durante el procedimiento

conciliatorio fuera de juicio, en el caso que lo permitan las circuns-

tancias. Otro caso puede darse cuando las controversias se encuen-

tren radicadas en los tribunales agrarios, aquí la estrategia integral

propuesta podrá aplicarse de manera paralela y en coadyuvancia,

sin riesgo alguno de interferir o contravenir los acuerdos de autori-

dad, muy por el contrario, servirá de complemento para afinar los

criterios del tribunal al respecto.

33


ESTUDIOS AGRARIOS

Para lo anterior será necesario establecer una relación estre-

cha con los tribunales con la finalidad de definir los momentos y las

formas de coadyuvancia.

35

Ruperto Mendoza Monroy

ESTUDIOS AGRARIOS

La relación de los Estados nacionales latinoamericanos respecto a sus pobla-

dores indígenas ha estado definida por la concepción de sociedad nacional

como un todo integrado y homogéneo, culturalmente, es decir sin indígenas

(Dandler, 1992). Sin embargo la resistencia de éstos a desaparecer, el ascenso

de su organización y la clarificación de sus demandas ha cuestionado dicho

enfoque e incidido en la realización de reformas en el derecho internacional

y nacional. Entre ellas el convenio 169 de la Organización Internacional del

Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes,

donde se establecen como principios el respeto a su cultura, religión, orga-

nización socioeconómica e identidad propia.

Flavia Echánove Huacuja

De las razones que llevaron a la comunidad a replantearse su futuro

El presente estudio es parte de los trabajos que realizamos con la

comunidad de San Gerónimo Zacapexco, municipio de Villa del

Carbón, Estado de México, para regularizar los derechos de propie-

dad y construir normas internas —a partir de sus propios usos y

costumbres— que le dé sustento a su territorio y mejoren el apro-

ANÁLISIS Ruperto Mendoza Monroy*

LA COMUNIDAD INDÍGENA DE

SAN GERÓNIMO ZACAPEXCO:

UN LARGO CAMINO PARA EL

RECONOCIMIENTO DE SUS TIERRAS**

* Visitador Agrario en la Residencia Tultitlán de la PA en el Estado de México.** Este trabajo obtuvo el 3er. lugar del VII Certamen Investigación Agraria “Dr.Arturo Warman Gryj”, 2004.

36

La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…

ANÁLISIS

vechamiento de sus recursos naturales, humanos, técnicos y de in-

fraestructura.

En 1998, un grupo de comuneros, encabezados por sus repre-

sentantes comunales Eusebio Peralta Gómez, Concepción Monroy

González y Joel Barrera Barrera, consideraron que era importante

resolver la problemática agraria, ya que un grupo de pequeños pro-

pietarios de Villa del Carbón, encabezados por José Arana Tinoco

—supuesto pequeño propietario—, los representantes de los peque-

ños propietarios: Francisco Barrera García y Raymundo Jiménez

Rueda, y con el apoyo del Ayuntamiento de Villa del Carbón, repre-

sentado en ese momento por el Ing. Urbano Tinoco Mancilla, que-

rían despojar de parte de sus tierras a la comunidad.

No eran sólo los intentos de despojo lo que motivó a luchar

por recuperar el control de su territorio, sino también aprovechar los

importantes recursos naturales que disponía la comunidad: 4 mil

hectáreas de bosque de pino-encino; la presa del Llano que era

administrada por el municipio y que fue recuperada en el 2001; va-

rios bancos de materiales para la construcción, y manantiales de

agua que abastecen a diferentes pueblos circunvecinos y a la pro-

pia comunidad. Además, su territorio es considerado como ruta

central de migración de las aves, que utilizan esta zona como sitio

de descanso, para pasar el invierno o de tránsito a Centro y

Sudamérica (Rusell, citado por SEPIA, 1996: 15).

Como señala Barkin (2000: 62):

Las poblaciones campesinas e indígenas están en este mo-

mento a la vanguardia en la búsqueda de alternativas. Si se

piensa bien, resulta muy sorprendente que, a pesar de más de

37


ESTUDIOS AGRARIOS

medio siglo de intentos por sacar al campesinado de su me-

dio, de múltiples y variadas políticas discriminatorias sociales

y económicas, millones de personas continúan viviendo en sus

comunidades rurales, o consideren a éstas como sus verda-

deros hogares aun cuando algunos hayan sido forzados a

trabajar en otro lugar. Todavía más sorprendente resulta el ex-

traordinario esfuerzo organizado por el campesinado para

transferir recursos a sus regiones y asegurar así la superviven-

cia de sus familias y la viabilidad de sus comunidades.

Resolver los conflictos agrarios y aprovechar los recursos naturales

para el beneficio de la comunidad requería necesariamente dar res-

puesta a los siguientes problemas:

1. Su cercanía con la ciudad ha provocado que en sus tierras

se presenten varios asentamientos humanos irregulares localizados

en los barrios de San Gerónimo, Plan y Los Domínguez, que se ge-

neraron por la venta de tierras hechas por comuneros o los ex re-

presentantes de la comunidad.

2. Existen supuestos pequeños propietarios que le disputaban

las tierras a San Gerónimo, por lo que era importante iniciar, con-

tinuar y concluir con los juicios de restitución de tierras comunales,

en contra de las exclusiones que promovieron los propietarios.

3. La disputa por las tierras también afectó la explotación

maderera, los supuestos pequeños propietarios se oponían, con la

ayuda del municipio y los representantes de la pequeña propiedad,

a que la comunidad aproveche el bosque de pino y encino. La co-

munidad que viene explotando estos recursos quiere reafirmar los

derechos sobre estas tierras mediante la regularización, y ordenar

38


ANÁLISIS

el aprovechamiento del bosque, así como procurar su conserva-

ción.

4. La comunidad cuenta con Estatuto de Bienes Comunales

inscrito en el Registro Agrario Nacional que norma los diferentes

usos de la tierra, sin embargo, no existe una vida comunitaria só-

lida y fuerte que detenga los aprovechamientos irregulares de sus

tierras. Lo que se busca es que el Estatuto se aplique en la prác-

tica y sea reconocido por todos los comuneros como su ley inter-

na.

5. Varios comuneros consideraron a la tierra como un bien

transferible entre ellos mismos y a terceros, lo que les permitió

solventar sus necesidades económicas pero siempre en desventaja

para ellos. Esta situación dio lugar a la venta de tierras perdiéndo-

se la identidad de la comunidad, pues los nuevos propietarios no

reconocen a la comunidad ni están comprometidos con sus usos y

costumbres. Se busca que todos estos supuestos propietarios reco-

nozcan que las tierras son de la comunidad y que deben respetar

las reglas internas.

6. Los comuneros no tienden a actualizar el padrón comunal.

Tampoco existe un registro de los cambios de comuneros producto

del fallecimiento de sus miembros, de aquellos que han abierto tie-

rras al cultivo y de los avecindados. Por ejemplo, la Resolución Pre-

sidencial de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales

reconoce 1,092 derechos, mientras que en la lista de sujetos de de-

recho para el Programa de Regularización de Comunidades ya se

tienen registrado 1,562 comuneros. Se pretende, al finalizar la

regularización, contar con el padrón actualizado de comuneros y

avecindados.

39


ESTUDIOS AGRARIOS

7. Aunque existen instancias de representación, como el Conse-

jo Comunal y la Asamblea General, se reúnen esporádicamente y sólo

se llevan a cabo dos asambleas al año. Lo que se pretende es que se

dé una mayor participación de los miembros de la comunidad.

San Gerónimo Zacapexco, una comunidad

indígena que defendió su territorio

De acuerdo con el título primordial, don Luis de Velasco, Virrey

Gobernador de Nueva España y Presidente de la Real Audiencia, les

concedió el 3 de mayo de 1559 la licencia a los naturales del pue-

blo de San Gerónimo Exotetlán de la provincia de Jilotepec para

fundar su pueblo y congregación, que va de dos y cuatro patrimo-

nios de tierras para su comunidad al pie de unos cerros altos que

se localizan por el poniente y por el oriente con los terrenos de di-

cho pueblo, en la parte que nombraron Costepec (Gorostieta, 1890:).

La resolución del Virrey señalaba que las tierras fueron entre-

gadas para que:

dentro de un año labren y beneficien sus dichas tierras para su

comunidad y que gocen de tierras huecas, baldías, montes,

pastos, aguajes y en ningún tiempo las pueden vender, cambiar,

enajenar, ni haber persona alguna, sopena que esta merced sea

ninguna y de ningún valor, ha efecto de que puedan las dichas

tierras hacer merced de ellas libremente o a otra persona.

Igualmente ordenó a la justicia de dicha provincia haga guardar,

cumplir y ejecutar el tenor de esta dicha y ninguna persona vaya

contra el tenor de él (ídem).

40


ANÁLISIS

Varios de los estudios realizados sobre la región (Soustelle,

1993: 30) permiten afirmar que los primeros pobladores de San

Gerónimo eran otomíes, entre los antecedentes que refuerzan esta

tesis están: los documentos históricos que atestiguan las denuncias

hechas por los indígenas por los intentos de despojarlos de sus tie-

rras y por maltratos recibidos. El mandamiento expedido por el Vi-

rrey de la Ciudad de México del 3 de mayo de 1559, en que por él

consta haberles hecho merced de dicho pueblo, y el mandamiento

de ejecución en donde don Sebastián de Argüelles, representante

de la Justicia mayor y en compañía del escribano público don Al-

fonso Bautista, obedeció el mandato del Virrey, dándoles la posesión

real el día 23 de septiembre de 1559, siendo éste el título primordial

de la comunidad indígena de San Gerónimo.

También en el año de 1716, los naturales de la comunidad

asisten ante el Juez Privativo de Ventas, Composiciones de Tierras

y Aguas Baldías o Realengas, en reclamo del cumplimiento de una

Real Cédula que confirma sus tierras y aguas. Más adelante, en el

año de 1758, en cumplimiento de otra Real Cédula, ocurrieron al

juzgado privativo y por segunda vez manifestaron ser dueños de las

tierras contenidas en sus títulos primordiales. En esta última presen-

taron un documento de la cantidad de sus tierras, señales y linde-

ros. El juez decretó a su favor ordenando que se amparase a los

naturales en la actual posesión de sus tierras. El 24 de abril de 1784,

el Juez Privativo de Tierras y Aguas mandó que la justicia de

Jilotepec proceda a deslindar y amojonar las tierras del pueblo de

San Gerónimo con total arreglo a lo que pidió el abogado fiscal

(sentencia de jurisdicción voluntaria promovida por la comunidad de

San Gerónimo Zacapexco).

41


ESTUDIOS AGRARIOS

Otro de los documentos que confirman la presencia otomí en

la región es el dictamen del Tenedor del Registro Público del Dis-

trito de Toluca. En él se menciona que los títulos primordiales da-

taban de 1559 y que procede a inscribirlos en la notaría que él

preside, en donde aparece perfectamente comprobada la propiedad

que corresponde al citado pueblo de San Gerónimo. El Tenedor pro-

cedió, previo pago de derechos, a inscribir el título primordial en el

libro Tercero del Registro Público de la Propiedad de la ciudad de

Toluca (documento que testifica el Lic. Melquíades Gorostieta, tene-

dor del Registro Público del Distrito de Toluca, julio 19 de 1890).

También en 1851, los que suscriben originales y vecinos prin-

cipales notables del pueblo de San Gerónimo Zacapexco, de la

municipalidad del pueblo de la Villa del Carbón, de la jurisdicción

de Jilotepec, México, comparecieron ante la autoridad y manifes-

taron que con base en el artículo 96 de la Ley del 19 de noviem-

bre del año de 1846, el Virrey Luis de Velasco hizo merced de

tierras a favor de la antigua congregación de Zacapexco y les con-

cedió las tierras.

La presencia otomí se encuentra asociada a dos fenómenos:

1) a la caída del imperio mexica en 1521 y 2) a la expansión de los

otomíes en el centro y norte del país. De acuerdo con Prieto y

Utrilla, el doblamiento otomí en la actualidad tiene sus orígenes en

los intensos movimientos poblacionales que se desencadenaron en

el centro-norte de México tras la caída de Tenochtitlan en 1521 y,

específicamente, en los movimientos de expansión, conquista y

doblamiento que emprendieron los otomíes durante el siglo XVI,

principalmente desde Jilotepec, pero también desde Tlaxcala,

Ixmiquilpan y Michoacán, sobre el territorio conocido por los nahuas

42


ANÁLISIS

como Chichimecapan y llamado por los conquistadores españoles

Las Chichimecas (Prieto y Utrilla, 2000:10).

Estos mismos autores mencionan que Jilotepec, en el Estado

de México, fue considerado, en tiempo de los mexicas, el principal

centro político otomí; se erigió a su vez como el punto de partida y

el centro rector de la principal corriente de la colonización otomí en

el siglo XVI. De allí provenían los principales jefes que aparecen en

las crónicas de conquista y fundación de pueblos otomíes en el

centro-norte de México durante el siglo XVI. En la región el asenta-

miento se configuró básicamente como una extensión natural del

poblamiento otomí preexistente en la zona norte del estado de Méxi-

co (Jilotepec) y el suroeste de Hidalgo” (ídem, 2000: 12).

La presencia otomí en la región es documentada ampliamen-

te por Soustelle; este investigador menciona que cuando los

mexicas dominaban el centro del país, los otomíes se desempeña-

ban como interlocutores entre los pueblos agrícolas del área y los

chichimecas recolectores y cazadores con quienes compartían una

frontera y algunos rasgos culturales, incluyendo el parentesco

lingüístico con los pames y jonaces, que pertenecen a la misma

familia lingüística otopame. Con la caída del imperio mexica se

perdió el control que tenían sobre otros grupos indígenas, lo que

fue aprovechado en un principio por los otomíes que se extendieron

hacía el centro-norte del país. Esta expansión fue permitida por los

españoles pues buscaban así pacificar los caminos hacia las minas

de Guanajuato, Zacatecas y San Luis Potosí. Los otomíes fueron

desde ese momento preciosos auxiliares para la colonización espa-

ñola; de hecho, fueron ellos los que pacificaron gran parte del terri-

torio chichimeca (Soustelle, 1993: 540).

43


ESTUDIOS AGRARIOS

Con la caída del imperio mexica los otomíes se expandieron,

sin embargo, posteriormente empezaron a perder su territorio. En

la medida que los españoles se asentaron, fueron controlando a

los otomíes y desplazándolos de sus tierras. De acuerdo con Prieto

y Utrillas, desde el siglo XVII se observó un proceso progresivo de

desplazamiento de la vieja élite otomí por los nuevos grupos de

ganaderos, mineros y hacendados de origen español o criollo que

paulatinamente se fueron haciendo del mando y la hegemonía

en los principales centros urbanos de la región, y la población

otomí se vio relegada a la zona de montañas (Prieto y Utrilla, 2000:

13-14).

Los documentos históricos que reflejan la presencia otomí

desde 1554 refuerzan la tesis de Soustelle que afirma que los oto-

míes poblaron la región, inmediatamente después de la conquista,

lo que explica la frecuencia de los nombres de lugares otomíes sin

que sean de origen precortesiano (Soustelle, 1993: 542). También

refleja que durante muchos años se pretendió despojar a este gru-

po indígena de sus tierras.

El largo camino para la confirmación y titulación de sus tierras

En este apartado explicaré cómo se dio el proceso de reparto de tie-

rras en San Gerónimo, desde la primera solicitud para el reconoci-

miento de sus tierras en 1916, hasta la regularización por el

Programa de Certificación de Derechos Comunales —PROCECOM—

en el 2003. El interés de rescatar el proceso de reforma agraria en

esta localidad es mostrar las evidencias sobre las dificultades que

tuvieron los pueblos indígenas de nuestro país para que se les re-

conocieran o restituyeran sus tierras.

44


ANÁLISIS

La recuperación de las tierras por parte de San Gerónimo no

fue fácil, durante sesenta años la perseverancia de estos poblado-

res logró vencer las marañas burocráticas. El recorrido para que les

confirmaran sus tierras inició el 31 de octubre de 1916, año y nue-

ve meses después de que se promulgó la Ley del 6 de enero de

1915 y meses antes de que se le diera a esta Ley rango constitucio-

nal. No existe duda, los indígenas querían recuperar sus tierras y así

lo manifestaron en la solicitud que presentaron ante la Comisión

Agraria Local. Se podría decir que estos pobladores son de los pri-

meros en el país que querían poner en práctica los alcances del

movimiento revolucionario de 1910.

Son cuatro elementos que resaltan en el escrito que presen-

taron ante las autoridades agrarias y que debieron de considerarse

en los diferentes dictámenes que expidió la Comisión Agraria Local

(CAL): 1) sus tierras se las reconoció la Corona española (títulos pri-

mordiales); 2) personas han tomado indebidamente sus tierras (des-

pojo); 3) solicitan reconocimiento y titulación de sus tierras, y 4) su

forma de organización es comunitaria. En la solicitud se presentan

todos los argumentos para el reconocimiento y confirmación de

bienes comunales, sin embargo, no fue suficiente.

En la solicitud se señala que:

los suscritos, miembros de la comunidad de San Gerónimo

Zacapexco, ante usted, con el debido respeto […] decimos

que: en el año de 1559 nos dio posesión a este pueblo Don

Sebastián Argüelles, en nombre y representación del virrey

[…] Que en tal virtud, nos encontramos comprendidos en la

fracción primera del artículo primero del decreto de mayo úl-

45


ESTUDIOS AGRARIOS

timo expedido por el C. Primer Jefe del Ejército Constitucio-

nalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Nación, referente

a la restitución y dotación de ejidos que han pertenecido a los

pueblos (solicitud de 1916).

Al no prosperar el reconocimiento de sus tierras se revirtió a dotación

de ejidos. Los argumentos para rechazar la solicitud son aquellos que

se les aplicaron a casi todos las poblaciones indígenas del país: los

documentos que citan los pobladores son contradictorios o apócri-

fos; que no demostraron con documentos que hayan pertenecido a

ellos; que los naturales sólo poseían unas suertes de temporal y no

las superficies que ellos señalan, y que no hay constancia de ninguno

de los despojos de que se quejan. Podemos concluir que el pueblo de

San Gerónimo, al igual que la mayoría de los pueblos indígenas,

enfrentó muchos obstáculos para que les reconocieran sus tierras.

Cuando empezamos la lucha por el reconocimiento de nues-

tras tierras de la comunidad para realizar las gestiones ante la

Secretaría de la Reforma Agraria, nos íbamos caminando de

nuestro poblado hasta Toluca. Esto nos llevaba hasta tres días

y cuando llegábamos no había respuesta y que regresáramos

otro día. Nunca nos desanimamos, a pesar de que los propie-

tarios privados asistían en carro (entrevista con Fredesvindo

Cruz Mercado, presidente del Comisariado de Bienes Comuna-

les, 12 de julio de 2004).

Las explicaciones que dio el Estado para no proceder a confirmar o

restituir tierras de bienes comunales fueron de diversa índole. De

46


ANÁLISIS

acuerdo con Robles y Concheiro (2002: 75), producto de la revisión

de las disposiciones jurídicas que existían en ese momento, los ra-

zonamientos en que se fundaron los dictámenes negativos y la ac-

tuación parcial de un número importante de funcionarios agrarios,

se sintetizan en cuatro:

a) Por negligencia política. Los primeros gobiernos después de

la Revolución de 1910 no tenían la voluntad política para entregar

las tierras a los campesinos e intentaron por todos los medios pos-

poner el reparto de tierras. El resultado para los pueblos indígenas

no fue nada favorable en la primera etapa de la reforma agraria, en

el periodo que va de Venustiano Carranza a Lázaro Cárdenas no se

instrumentaron acciones específicas encaminadas a la restitución o

confirmación de bienes comunales, en esa etapa se llevaron sólo

seis acciones agrarias que implicaron una superficie de 36 mil hec-

táreas en beneficio de 1,115 campesinos, lo que representa sólo

0.47% de las tierras que se reconocieron o confirmaron en todo el

proceso de reparto de tierras en el país.

b) Por falta de disposiciones jurídicas. Si bien los expedientes

de Restitución y Dotación de tierras empezaron a tramitarse a par-

tir del Decreto del 6 de enero de 1915, fue hasta 1940 cuando el

Código Agrario normó el procedimiento jurídico para la titulación de

terrenos de bienes comunales diferenciándolo de otros procedimien-

tos agrarios. “Es a partir de Ruiz Cortinez en donde se empieza a

aplicar de manera intensa el procedimiento de Confirmación y

Titulación de Bienes Comunales —CTBC— y la Restitución y Titu-

lación de Bienes Comunales —RTBC.

c) Por dificultades para demostrar los derechos sobre la tierra.

Los pueblos que fueron privados de sus tierras, bosques o aguas

47


ESTUDIOS AGRARIOS

tenían derecho a que se les restituyeran, pero estaban obligados a

demostrar la propiedad de la tierra, así como la fecha y condiciones

del despojo. Como no todos los pueblos podían cumplir con estas

condiciones, la legislación consideró que al momento de iniciar el

proceso de Restitución (a comunidades) también se abriera un ex-

pediente de Dotación (en ejidos o Nuevos Centros de Población Eji-

dal). Así, en caso de no proceder el expediente de Restitución el

expediente de Dotación procedería sin tener que iniciar un nuevo

trámite. Esto fue lo más frecuente y dio lugar a que actualmente

predomine entre los indígenas la propiedad ejidal.

d) Para el reconocimiento, confirmación y titulación de bienes

comunales se estableció “el procedimiento agrario mediante el cual

los pueblos que guardan el estado comunal solicitaron a las auto-

ridades agrarias les confirmaran y titularan, mediante una Resolu-

ción Presidencial, las tierras que habían poseído de ‘tiempo

inmemorial”. La asociación del procedimiento agrario de RTBC y

CTBC con el concepto “los pueblos que guardan el estado comunal”

y no el concepto “pueblos indígenas” les permitió a las autoridades

agrarias utilizar criterios discrecionales, de ahí que en varios casos

se le reconocieran tierras a población mestiza para evitar el repar-

to de sus haciendas.

En el caso de San Gerónimo, como lo señalamos anteriormen-

te, no existió la disposición a reconocerles sus tierras. Las autorida-

des agrarias reconocieron primero al ejido que a la comunidad. El

26 de mayo de 1927 dotaron de 728 hectáreas al ejido de San

Gerónimo Zacapexco; posteriormente, el 30 de junio de 1937 le

ampliaron sus tierras con 2,567 hectáreas, y por último, en 1964, de

acuerdo con el mandamiento del gobernador del estado, se les nie-

48


ANÁLISIS

ga una nueva ampliación solicitada por 470 hectáreas. Cabe seña-

lar que los naturales se inscribieron como ejidatarios y actualmen-

te muchos de ellos tienen la doble calidad: son también comuneros

(SRA, 25 de enero de 1989).

El 9 de junio de 1954 la comunidad vuelve a insistir en el re-

conocimiento de sus tierras y mediante escrito solicitan al Departa-

mento Agrario el Reconocimiento y Titulación de sus Bienes

Comunales. Pasaron 13 años sin respuesta positiva a su solicitud,

fue hasta el 20 de enero de 1967, que la Dirección General de Bie-

nes Comunales inició el expediente de RTBC, con el nombramiento,

en Asamblea general, de los representantes de bienes comunales,

con la realización de los trabajos técnicos informativos y el levanta-

miento del censo del poblado.

Los trabajos realizados permitieron que el 22 de septiembre de

1970 se publicara en el Diario Oficial de la Federación —DOF— la Re-

solución Presidencial, confirmando una superficie de 8,825 hectá-

reas en beneficio de 1,092 comuneros. Sin embargo, esto no fue

suficiente, pasaron otros 10 años para que la Resolución se ejecu-

tara parcialmente; se les entregaron sólo 6,555 hectáreas.

Alejandro Monroy Bericochea, delegado de la Reforma Agra-

ria en el estado fue el que nos hizo caso y nos ayudó en la de-

fensa contra los pequeños propietarios. La comunidad le tiene

un gran reconocimiento y en agradecimiento los comuneros le

regalaron un terreno con una casa de las que había en el

pueblo (Gil Sandoval Aldana, presidente de la Comisión Auxi-

liar, 20 de octubre del 2003).

49


ESTUDIOS AGRARIOS

Con la ejecución de la Resolución Presidencial se evidenció otro

problema, el de las supuestas pequeñas propiedades enclavadas en

bienes comunales. La Resolución Presidencial, en el resolutivo cuar-

to, dejó abierta la posibilidad de exclusión de los pequeños propie-

tarios que contaran con títulos debidamente legalizados o se

encontraran amparados por lo dispuesto en el artículo 66 del Códi-

go Agrario vigente y concurran a deducir sus derechos ante el De-

partamento de Asuntos Agrarios y Colonización en un plazo de

cinco años contados a partir de la fecha de ejecución de esta Re-

solución (DOF, 17 de octubre de 1970).

Con fundamento en lo anterior, diversos particulares solicitan

extemporáneamente la exclusión de una superficie de aproximada-

mente 2,013 hectáreas. El 15 de noviembre de 1986 el Cuerpo Con-

sultivo Agrario emitió un acuerdo de archivo para 833 solicitudes de

exclusión, por no contar con los documentos que las amparasen, es-

pecialmente porque los contratos de compra-venta de los predios

omiten señalar los antecedentes de propiedad de las personas que

transmiten los derechos, produciéndose en consecuencia la imposi-

bilidad de conocer el origen privado de la propiedad. Además de se-

ñalarse que dichos contratos adolecen de la correspondiente

ratificación de firmas a que se refiere el artículo 2317 del Código Ci-

vil, infringiendo con ello un requisito formal establecido para perfec-

cionar tales actos sin lo cual no puede producirse consecuencias

jurídicas, amén de no contar con su inscripción correspondiente en

el Registro Público de la Propiedad. Otras ocho solicitudes cuentan

con sentencia de improcedencia emitida por el Tribunal Unitario

Agrario, las cuales ya fueron notificadas. Finalmente, sólo dos soli-

citudes se encuentran en trámite.

50


ANÁLISIS

Asimismo, en cumplimiento a la ejecutoria dictada en los jui-

cios de amparo 484/95 y 599/95, fueron turnados por el extinto Cuer-

po Consultivo Agrario dos expedientes al Tribunal Unitario Agrario,

de los cuales, uno cuenta con sentencia de improcedencia pen-

diente de notificar. Por su parte, la comunidad tiene instaurados 38

juicios de restitución de tierras resueltos a favor suyo (acta de

asamblea, enero 2002).

De 39 juicios de exclusión, sólo uno ha sido procedente, corres-

ponde al pequeño propietario Pedro Adib Checa Acra, asociado al

Hipódromo de las Américas. En este caso, el Comisariado de Bienes

Comunales, en Asamblea general del 26 de marzo del 2000, acordó

establecer un convenio con el propietario que posteriormente fue

ratificado ante el Tribunal Unitario Agrario el 9 de mayo del 2000 por

el Comisariado Ejidal. El propietario otorgó a la comunidad, como

contraprestación, un módulo con 20 máquinas completas marca

Brother de costura recta con palanca de retroceso; electrificación

trifásica para el aserradero localizado en el barrio El Cerrito que inclu-

ye transformador de 150 kva; tendido de línea de conducción eléctrica

trifásica, para el taller de la secundaria en el barrio de San Lucas, dio

otro transformador de 75 kva, y la cantidad de 220 mil pesos.

A la fecha, la comunidad ha logrado recuperar 400 hectáreas

mediante juicios agrarios, destacando por su importancia los pre-

dios conocidos como: Rancho Escondido 21-04-08 ha, que anterior-

mente fueron instalaciones de una granja avícola y que la

infraestructura que disponía se encuentra lista para ser operada por

la comunidad.

51


ESTUDIOS AGRARIOS

Expediente Demandado Predio Superficie Situación actual

número ha

TUA/10ºDTO José Arana El Cerrito de Restituido y en

/(R)257/95 Tinoco y otra Santa María 24-58-00 posesión de la

comunidad

TUA/10º DTO/ Alejandro Predio la Angora 51-25-07 Restituido y en

(R)347/95 Villaseñor Íñiguez posesión de la

comunidad

TUA/10º DTO/ Selfa Cruz Predio la Angora 49-86-60 Es el mismo que el

(O)222/96-E Hernández de Alejandro

Villaseñor Íñiguez

TUA/10º DTO María del Carmen Innominado 1-44-97 Restituido y se

/(R)66/97 Vaca Corre San Gerónimo destinó a la

secundaria de

San Gerónimo

TUA/10º DTO Guadalupe El Chinguirito 6-77-32 Convenio en el cual

/(R)64/97 Alcantara Vda. se le reconocen las

de González construcciones y las

áreas que no son

bosque incluyendo

el balneario

TUA/10º DTO Cirilo Serrano Loma de Trojes 1-12-78 Restituido y en po-

/(R)65/97 Jiménez sesión de la comu-

nidad

TUA/10º DTO Manuel Las Ánimas y 41-46-12 Restituido y en po-

/(R)74/97 Cruz Fuentes Las Tinajas 42-88-36 sesión de la comu-

nidad, únicamente

respetadas las

cabañas

TUA/10º DTO Fernando El Tejón (hoy 24-77-85? Restituido y en

/(R)79/97 Balcázar Salazar Río Escondido) y 46-61-69 posesión de la

Barranca Honda comunidad

TUA/10º DTO Ma. del Carmen Potrero Chico 70-57-57 Concluido por

/(R)56/01 Barrera Gutiérrez convenio

(inmobiliaria

Tibet Carpets)

TUA/10º DTO

/(R)75/97 Enrique Rancho Escondido 21-04-08 Restituido y en

Salinas Moreno posesión de la

comunidad

Informe de la situación actual de algunos juicios de la comunidad

ante el Tribunal Unitario Agrario, Distrito 10º

Fuente: Acta de asamblea, 26 de enero de 2002.

52


ANÁLISIS

También Cerrito de Santa María 24-58-00 ha de bosque de

pino-encino; La Angora 51-25-07 ha, con bosque de pino-encino; San

Gerónimo 1-44-97 ha, se destinaron para la construcción de una

secundaria; Las Ánimas y Las Tinajas 41-46-12 y 42-88-36 ha, respec-

tivamente; El Tejón 24-77-85, y Barranca Honda 46-61-69 ha, La Fá-

brica, El Tejón y las Amarillas, recuperadas el año pasado, cuentan

con instalaciones que pueden ser aprovechadas.

El proceso de la reforma agraria en la comunidad

Este apartado tiene la intención de mostrar cómo se dio la reforma

agraria en la comunidad, de tal manera que permita identificar

similitudes y diferencias respecto al proceso de reforma agraria

nacional. Se ha discutido mucho sobre las motivaciones para

implementar una reforma agraria, cuáles son sus objetivos y el im-

pacto que se pretende. De acuerdo con varios investigadores (Flo-

res, 1972; Warman, 2001 y Gordillo, 2002), la reforma agraria es una

respuesta a estructuras agrarias atrasadas; a la gran desigualdad en

la distribución del ingreso; a la necesidad de introducir innovacio-

nes técnicas en los procesos productivos; a modificar las estructu-

ras de poder y permitir una distribución más amplia del poder

económico y político, y al papel asignado a la agricultura en el de-

sarrollo nacional.

1) La concepción inicial de la reforma agraria mexicana fue

restitutoria. Su objetivo era reponer a sus dueños originales las tie-

rras que les fueron despojadas. La dotación se concibió como com-

plemento. Sin embargo, esta última fue la vía preferente para

acceder a la tierra por las dificultades para demostrar la propiedad

de la tierra y la fecha y condiciones del despojo. La legislación con-

53


ESTUDIOS AGRARIOS

sideró que al momento de iniciar el proceso de restitución también

se abriera un expediente de dotación, situación que se repitió en la

mayoría de los casos.

En San Gerónimo se siguieron los dos procesos: el de restitu-

ción y el de dotación. La reforma agraria dotó de tierras por la vía

del ejido, lo que modificó la forma de organización y aprovecha-

miento comunal de la tierra que tenían los otomíes de la región y

muchos años después reconoció y confirmó los bienes comunales.

El largo periodo que transcurrió entre la primera solicitud y la eje-

cución de la Resolución explica muchos de los conflictos agrarios

que se dieron. La comunidad fue poco a poco invadida en sus tie-

rras por supuestos pequeños propietarios y a la fecha, si bien han

vencido en juicio a la mayoría, todavía quedan algunos asuntos por

resolver.

2) De acuerdo con Flores (1972: 312-313) para que la reforma

agraria sea verdaderamente eficaz debe llenar las siguientes condi-

ciones: a) debe afectar tierra productiva y mejorar el ingreso; b)

debe llevarse a cabo en forma rápida y masiva, digamos en una o

cuando más dos décadas, y c) debe ser acompañada de vigorosas

políticas de desarrollo dentro y fuera de la agricultura.

En San Gerónimo Zacapexco estas tres consideraciones no se

cumplieron del todo. Las tierras que se entregaron a los comuneros

en su gran mayoría no son aptas para la agricultura. Tampoco fue

un proceso agrario rápido, entre la primera solicitud hasta la ejecu-

ción de la resolución, se llevó 65 años, más de cinco veces el tiem-

po del promedio nacional que reporta el Centro de Investigaciones

Agrarias (CDIA); de acuerdo con este organismo, entre 1915 y 1967

se requerían en promedio nueve años entre la solicitud de tierras y

54


ANÁLISIS

la posesión definitiva y más de 10 años en la época del presidente

Miguel de la Madrid (Warman, 2001: 59-60).

En San Gerónimo, al igual que en le resto del país, el reparto

de tierras se dio por lo general de manera aislada, los apoyos gu-

bernamentales a los comuneros han sido escasos. En síntesis, la

política agraria siempre estuvo divorciada del resto de las acciones

públicas para fortalecer el acceso a la tierra. Esta situación se agra-

vó en los últimos años con el retiro del Estado. Como señala el

Grupo Charlovi1 (2000: 377), las reformas agrarias van más allá de la

simple distribución de la tierra y, por lo tanto, todavía viene siendo

una necesidad no resuelta la demanda de articulación de activida-

des que faciliten la productividad, la producción y el mercadeo,

paralelamente con procesos de distribución de tierras.

3) La forma de tenencia comunal o ejidal actual no es la mis-

ma que la que reconocían los pueblos en el siglo XIX. Para estos

pueblos, el ejido y la comunidad, en lugar de ser un espacio relati-

vamente pequeño y desocupado situado a la entrada de la aldea, se

ensancha e incluye todas las tierras agrícolas comunales del pobla-

do. Además, todos los miembros de la comunidad tenían derecho al

uso y disfrute de las tierras.

En la concepción del Artículo 27 constitucional, el núcleo agra-

rio se encuentra delimitado, de muy diversos tamaños y sólo aque-

llos que aparecen en la Resolución Presidencial tienen derecho a

las tierras y por lo tanto no necesariamente coincidía con la totali-

dad de los jefes de familia de un pueblo. Se transita de una concep-

1 El Grupo Charlovi es una iniciativa de más de 30 investigadores latinoamericanos que dis-

cute por medios electrónicos los principales problemas que afectan al medio rural. Además

establecen lazos de solidaridad en caso de algún problema e intercambian experiencias

regionales exitosas.

55


ESTUDIOS AGRARIOS

ción comunal, en donde todos los miembros del poblado pueden

disfrutar de los recursos, a otra concepción donde se otorga domi-

nio a un grupo de personas quienes son los únicos beneficiarios. Es

decir, se pasa del derecho comunal de todos al derecho individual.

Podemos decir que dominó la teoría evolutiva de los derechos

de propiedad, que señala que al aumentar la escasez de un bien (en

este caso la tierra), se genera un sistema de incentivos que tienden

a instaurar derechos de propiedad individual, exclusivos y libremen-

te transferibles. Estos derechos se consideran más eficientes que la

propiedad comunal, porque permiten una mejor asignación y uso de

los recursos. Ahora se han rescatado experiencias en África y Asia

que cuestionan esta teoría y reconocen la funcionalidad y la

durabilidad, bajo ciertas condiciones, de instituciones locales colec-

tivas de acceso a la tierra (Bouquet, 1999: 71).

En San Gerónimo, en el siglo XIX era comunal la propiedad,

sus tierras pertenecían a todos los miembros de la comunidad quie-

nes también se beneficiaban del aprovechamiento de los recursos

naturales. Hay documentos que reseñan las formas de organización

de los otomíes de la región y cómo aprovechan sus recursos, inclu-

so señalan que

los habitantes del poblado viven enteramente independientes

y no alquilan su trabajo ni a cambio de salarios excepcionales,

como son los que se ofrecen en las fincas de campo de los al-

rededores, en las épocas de pizca, siegas o trillas, donde en-

cuentran ocupaciones los trabajadores procedentes de otros

lugares de la región atraídos por la oferta de buenos jornales

[…] no podrá encontrarse trabajando o prestando sus servi-

56


ANÁLISIS

cios a ningún nativo […] ni aun respondiendo a la demanda

de aparceros o medieros, cuyos contratos no buscan ni acep-

tan, señales todas inequívocas de la independencia económi-

ca en la que viven (Serna, 1998: 69).

4) La concepción de reforma agraria de carácter individual conllevó

a tratar de incluir en la legislación agraria normas que intentaron

definir el tamaño de la unidad de dotación, por ejemplo, en agosto

de 1927 se estipulaba que las unidades de dotación individual serían

de dos a tres hectáreas de riego de primera calidad, de cuatro a

seis de buen temporal y seis a ocho de temporal errático. En 1934

se estableció que debería de ser cuatro hectáreas de riego y ocho

hectáreas de temporal. En 1946 tuvo lugar una nueva reforma al

Artículo 27, según la cual la unidad de dotación debería de ser en-

tre ocho y diez hectáreas de riego y de 12 a 20 ha de temporal

(Avellaneda, 1976: 43-60).

En San Gerónimo estas disposiciones nunca se aplicaron. Las

parcelas asignadas a los comuneros, al momento de la ejecución de

la Resolución Presidencial de Confirmación y Titulación de Bienes

Comunales, son de una hectárea. En la actualidad sólo cinco comu-

neros superan las cinco hectáreas y fue por transmisión de la tierra

por lazos familiares, por apertura de tierras al cultivo y por compra

de tierras.

Esta revisión del proceso de reforma agraria nos da dos leccio-

nes. La primera tiene que ver con la necesidad de acompañar la re-

forma agraria con otras reformas institucionales relacionadas sobre

todo con el papel de las organizaciones rurales, las formas de inter-

vención estatal y los mecanismos para garantizar el cumplimiento de

57


ESTUDIOS AGRARIOS

acuerdos y contratos. La segunda lección concierne a la necesidad de

reformas en las políticas sectoriales mismas, sobre todo en términos

del papel asignado a la agricultura y al desarrollo rural.

La regularización de las tierras comunales:

un gran acuerdo de paz y el principio para

ordenar los aprovechamientos de sus recursos naturales

La comunidad se dio cuenta que no era suficiente entablar juicios

para recuperar sus tierras, que ahora era necesario definir con

claridad los límites de la comunidad, reconocer a los que son co-

muneros y avecindados y establecer las grandes áreas como meca-

nismo para defender su territorio. Es por ello que acuerdan, en

Asamblea del 30 de mayo de 1998, dar anuencia para que se lleven

a cabo los trabajos de regularización y solicitar a las instituciones

agrarias que procedan a realizar los trabajos respectivos.

El proceso de regularización no ha sido sencillo, se llevó seis

años entre la Asamblea de información y anuencia (AICA) y la Asam-

blea de delimitación, destino y asignación de tierras (ADDAT). Es

decir, cinco veces más que el tiempo promedio nacional de regula-

rización de núcleos agrarios, lo que muestra la gran dificultad de

ordenar la propiedad comunal.

Los problemas que tuvieron que resolver fueron de dos tipos:

jurídicos y sociales. En cuanto a lo jurídico fue necesario que se

desahogaran, por un lado, los juicios de exclusiones de presuntas

pequeñas propiedades. Por el otro, el reconocimiento de los límites

con el pueblo de Villa del Carbón. En este último caso, los delega-

dos municipales de los barrios Del Plan y Los Domínguez firmaron

las actas convenio de reconocimiento de linderos.

58


ANÁLISIS

En el caso de las exclusiones de pequeñas propiedades, como

señalamos anteriormente, fueron improcedentes, a excepción de la

pequeña propiedad de Pedro Abid Checa Acra, aunque existen per-

sonas de los barrios de Santa María y El Ocotal que se consideran

a sí mismos pequeños propietarios. El ex comisariado comunal Ja-

vier Cruz Monroy les hizo ver la importancia de participar en el

PROCECOM para que obtuvieran la calidad de comuneros y posterior-

mente se procediera a la separación de su barrio de los bienes co-

munales, propuesta que nunca aceptaron.

En un principio la Comisión Auxiliar intentó poner estacas en

cada una de sus parcelas y darles certificados parcelarios, sin em-

bargo, los presuntos propietarios privados se opusieron. En res-

puesta, la comunidad procedió a delimitar esas áreas como tierras

de uso común y reactivó el juicio de restitución de los terrenos de

la familia Vargas, que fueron los principales opositores a la certi-

ficación.

Avalados por las asambleas del 28 de febrero, 26 de marzo y

13 de mayo del 2001, la comunidad en todo momento estuvo y está

dispuesta al diálogo y a la búsqueda de acuerdos. Los comuneros

acordaron convenir con un grupo de campesinos (aproximadamente

60), que se dicen ser pequeños propietarios de los poblados de

Santa María y El Ocotal, regularizarles sus tierras a cambio de una

contraprestación por la cantidad de mil trescientos pesos por hec-

tárea. La oposición de estos grupos no le dejó otra salida a la co-

munidad que delimitar las tierras que usufructúan como tierras de

uso común.

Otro de los principales problemas fue el padrón de comune-

ros. Existían varios padrones, el de la Resolución Presidencial con

59


ESTUDIOS AGRARIOS

1,092 comuneros; del Censo de Actualización de Comuneros realiza-

do en el año de 1986 sólo confirma derechos a 814 comuneros y se

solicita el reconocimiento de 30 personas más, ya que los restantes

comuneros se encontraban desavecindados o fallecidos. En ese cen-

so no se tomó en cuenta a los sucesores como herederos de los

derechos agrarios de sus familiares comuneros, dejándolos en esta-

do de indefensión. El Censo de 1989 reconoce derechos a los hijos

de comuneros y a otras personas que vivían en el poblado, lo que

dio como resultado 1,135 comuneros. Por último, el padrón propor-

cionado por el Registro Agrario Nacional (RAN), de fecha 2 de mayo

de 1996, reconoce a 2,201 comuneros.

El primer trabajo a realizar fue la comparación de los diferen-

tes padrones que existían. En el del RAN encontramos 639 personas

repetidas; en la Resolución Presidencial 700 comuneros difuntos, y

en los censos no se había incluido a varios de los herederos que se

encontraban en posesión de la tierra. Para llegar al padrón definitivo

fue necesaria la participación del Comisariado de Bienes Comuna-

les, Consejo de Vigilancia, Consejo Comunal, constituido por las

personas más notables de la comunidad y que ocuparon cargos

dentro de la estructura comunal, los delegados municipales que

representan a cada uno de los 12 barrios y la Comisión Auxiliar. La

apertura para que fuera esta estructura de representación y media-

ción la que definiera el padrón, y no sólo la agraria, fue lo que po-

sibilitó llegar a un padrón definitivo.

De esta experiencia obtuvimos dos lecciones. Primera, es

necesario apoyarnos en todas las estructuras de mediación para al-

canzar los objetivos en el proceso de regularización de las comu-

nidades; independientemente de su carácter de representantes

60


ANÁLISIS

agrarios, tradicionales, municipales, de barrio, etcétera. Segunda,

entre más participen los comuneros en los trabajos del PROCECOM

es más fácil llegar a los consensos. En la comunidad se entendió

que la regularización de la tierra debe ser entendida como un pro-

ceso de participación social, pues sólo así se podría superar la fal-

ta de un padrón, los conflictos por la posesión de parcelas, el

reconocimiento de nuevos miembros y la delimitación de las gran-

des áreas y parcelas.

En la Asamblea del 27 de septiembre del 2003 de Regulariza-

ción del Padrón Comunal e Informe de la Comisión Auxiliar, se pro-

cedió a la aceptación del padrón preliminar, conformado por 1,562

comuneros con sus derechos legalmente reconocidos. También fue

necesaria la separación temporal de los comuneros difuntos y

desavecindados, con lo que el padrón se redujo a 589 comuneros.

Con este universo de comuneros fue posible la realización de la

ADDAT, el día 26 de octubre de 2003, cinco años después de inicia-

dos los trabajos.

Estos trabajos generaron toda una discusión en la comunidad

respecto a la aceptación de nuevos comuneros. Una vez más se

tuvieron que mover todos los hilos internos que influyen en la toma

de decisiones de la comunidad. En este caso existían dos posicio-

nes. La primera, representada por Javier Cruz Monroy y Gil Sandoval

Aldana, quienes propusieron el reconocimiento como comuneros a

todos los miembros de la comunidad que contaran con parcela, vi-

vieran en la comunidad y fueran hijos de comuneros.

La segunda postura, representada por los ex comisariados de

bienes comunales, proponía que el padrón de comuneros se queda-

rá como estaba, argumentando que el reconocimiento de nuevos

61


ESTUDIOS AGRARIOS

comuneros no permitiría la realización de las asambleas comunales

debido al número tan grande de personas.

Sin llegar a confrontarse, y con base en el Estatuto Comunal,

se llegó al acuerdo de reconocer nuevos comuneros y que las asam-

bleas se realicen con todos —nuevos y antiguos comuneros— en el

lugar de costumbre. Además, se estableció como acuerdo que los

nuevos comuneros no podían ocupar cargos de representación en el

Comisariado de Bienes Comunales, aunque esto no es procedente

legalmente. Igualmente, se consideró que no era correcto realizar

reuniones por barrios para tratar asuntos agrarios de la comunidad,

porque se pierde el sentido de grupo, lo que no quita que se lleven

a cabo reuniones en cada barrio, convocadas por su delegado mu-

nicipal, para resolver asuntos referentes a los servicios y programas

sociales.

Con estos consensos, el 26 de octubre de 2003 se llegó a la

ADDAT. En dicha asamblea se llegaron a los siguientes acuerdos: 1) la

aceptación de nuevos comuneros, con lo que el padrón llegó a 2,626;

2) dejar las tierras de bosque como tierras de uso común y asignar-

les derechos sólo a los 1,562 comuneros que en ese momento esta-

ban legalmente reconocidos; 3) el reconocimiento como avecindados

a todos aquellos campesinos que tienen una parcela pero que no

eran hijos de comuneros; 4) dejar sus derechos a salvo de la super-

ficie que no fue ejecutada en la Resolución Presidencial que ascien-

de a alrededor de 2 mil hectáreas, con lo que reclaman todo su

territorio; 5) confirmar el acuerdo que existía anteriormente, de aque-

llas personas que no quisieron participar como comuneros, sus tie-

rras fueran delimitadas y destinadas como de uso común, y 6)

facultar al Consejo Comunal —los notables— para vigilar el proceso

62


ANÁLISIS

de comuneros y avecindados y que no se fuera a incluir a aquellas

personas que no tienen derecho o se oponían a la comunidad.

Algunas características sobresalientes de la comunidad

que reflejó la regularización

De la población que le fue regularizado sus derechos de propiedad,

1,438 tienen la calidad de comuneros, 828 son avecindados y ningu-

no posesionario. Es decir, dos terceras partes de los reconocidos tie-

nen derechos sobre las tierras parceladas y de uso común. Las

asambleas comunales se llevarán con los 1,438 comuneros y los

avecindados participarán en los asuntos del poblado en las asam-

bleas de barrio.

En cuanto al género predominan los hombres, al representar

alrededor de 90% de los comuneros y sólo 10% son mujeres (245

comuneras). Como sucede en la mayoría de las comunidades indí-

genas, la presencia de las mujeres con tierra es menor en ocho

puntos porcentuales que el nacional, lo que indica que en estos

grupos la mujer no logra alcanzar los mismos derechos que los

hombres y que la transmisión de la tierra por herencia es funda-

mentalmente patrilineal. Si bien las mujeres en términos relativos

son pocas, en términos absolutos son 245 mujeres; que requieren

ser atendidas con proyectos productivos. El Programa de la Mujer

del Sector Agrario debería de capitalizar algunos proyectos, como el

taller de costura.

En relación con la edad, se aprecia que más de la mitad de los

comuneros superan los 50 años. Además, 17.5% tiene más de 69 años

y sólo 0.8% tiene menos de 20 años. La edad promedio es de 62 años,

diez años más viejos que el promedio nacional de edad de los ejida-

63


ESTUDIOS AGRARIOS

tarios. El envejecimiento de los comuneros obliga a fortalecer las

acciones en torno al Programa Hereda para que más adelante no

existan conflictos entre familiares por la posesión de la parcela.

Pirámide de edad de los comuneros de San Gerónimo Zacapexco

Hasta 18

Más de 18 a 20

Más de 20 a 25

Más de 25 a 30

Más de 30 a 35

Más de 35 a 40

Más de 40 a 45

Más de 45 a 50

Más de 50 a 55

Más de 55 a 60

Más de 60 a 65

Más de 65

Hombres

Mujeres

De

De

De

De

De

De

De

De

De

De

De 18

Más de 65

Debemos de reconocer que en estas comunidades los jóvenes ya no

participan en la agricultura, en gran parte porque la agricultura, por

la situación de crisis en la que se encuentra, ya no permite el sus-

tento de una familia. Podemos afirmar que ahora el acceso a la tie-

rra por sí sólo no asegura la reducción de la pobreza. Necesita de

condiciones tales como: organización de los productores, asistencia

técnica, financiamiento de las actividades productivas, competitivi-

dad en los mercados de productos; remuneración del trabajo mayor

que el costo de oportunidad y alimentos producidos para el auto-

consumo más baratos que aquéllos comprados en el mercado.

64


ANÁLISIS

Consideramos que actualmente los productores tienen una

economía altamente diferenciada con una gran variedad de estrate-

gias para la generación de ingresos familiares. Los hogares del

medio rural se comportan a modo de empresas multisectoriales

cuyas exigencias van más allá de los enfoques de políticas

monosectoriales tradicionales. Como señala Robles (2003: 10), la vi-

sión de que los trabajadores de zonas rurales van a proveer su sub-

sistencia sólo a través de las actividades agropecuarias, llevó a

formular políticas de tierra de sentido limitado. La realidad actual es

que la pluriactividad constituye la tendencia dominante y en ese

caso la tierra absorberá el trabajo en tiempo parcial del trabajador

y la combinación entre actividades agrícolas y no agrícolas depen-

derá de la disponibilidad de activos y del contexto.

La superficie total regularizada fue de 6,774 hectáreas. De és-

tas corresponden a tierras de uso común 59% y a superficie parce-

lada 41%. Estos datos indican la importancia de las tierras de uso

común; es decir, las TUC, ante la pulverización de la tierra parcela-

da, pueden ser el sustento económico de la comunidad. El otro dato

que destaca, es que la comunidad es de los pocos núcleos agrarios

en la entidad que todavía es dueña de importantes tierras de bos-

ques comunales.

Se regularizó una superficie parcelada de 2,713 hectáreas, di-

vididas en 6,573 parcelas, en manos de 1,438 comuneros y 828

avecindados.2 Los promedios son: 0.4 hectáreas por cada parcela;

1.9 parcelas por comunero y 0.76 ha por predio. Estos datos indican

2 En las comunidades no se reconocen posesionarios. Tampoco se regularizó el área de

asentamiento humano. En este caso a los avecindados se les regularizó una parcela, que

tiene la función de solar, pues en esa área tienen su vivienda, siembran pequeñas franjas

con maíz y mantienen sus animales.

65


ESTUDIOS AGRARIOS

gran pulverización de la tierra, que sólo podrá ser superada median-

te formas comunitarias o colectivas de organización para el aprove-

chamiento, adquisición de insumos y comercialización de sus

productos.

Comparando estos datos con los resultados nacionales encon-

tramos grandes contrastes. A nivel nacional el promedio por predio

por sujeto agrario es de 9.5 ha, 8.7 ha mayor al registrado en la co-

munidad (PA, 2003: 2-3). En el país, el número de sujetos con hasta

5 ha representa la mitad mientras que en San Gerónimo 80% tiene

menos de 1 ha. En este caso sólo 5 comuneros tienen más de 5 ha

y uno de ellos 31 hectáreas. Sólo en el caso del número de parcelas

por sujeto hay similitud, en ambos es de 1.9 parcelas por sujeto.

Concepto San Gerónimo Nacional

Zacapexco

Tamaño de parcela (número) 0.4 5.0

Número de parcelas por comunero (número) 1.9 1.9

Sujetos agrarios hasta 5 hectáreas (ha) 99% 50.0

Superficie promedio por sujeto agrario (ha) 0.76 9.5

Edad promedio (años) 62.0 52.0

Porcentaje de mujeres con tierra respecto

al total de sujetos con tierra (%) 10.0 18.0

Comparativo entre la comunidades

de San Gerónimo Zacapexco y el comportamiento nacional

Fuente: elaboración propia con datos de PROCECOM y PROCEDE.

Las tierras de uso común ocupan una superficie de 4,004 hectáreas

en manos de 1,562 comuneros. En este caso no se les reconocieron

derechos a comuneros de nuevo ingreso. Estas tierras son conside-

66


ANÁLISIS

radas el sustento de la comunidad pues tienen bosques de pino-

encino, una presa, materiales como grava y arena y varias cabañas

para el turismo. La comunidad considera que, con los procesos ju-

diciales muy avanzados para recuperar las tierras de los supuestos

pequeños propietarios y la regularización, se cumplieron dos etapas.

Ahora tendrán que dar el siguiente paso: el aprovechamiento sus-

tentable de los recursos naturales y que éstos a su vez generen

beneficios a la comunidad. Son cuatro las acciones que la comuni-

dad necesita emprender:

1. Del aprovechamiento del bosque se cuenta con un progra-

ma de manejo que permite que se obtenga tierra de hoja, madera

en rollo y otra parte se procesa en el aserradero de la comunidad.

Son varios los problemas que hay que superar; áreas que se en-

cuentran deforestadas, infraestructura subutilizada, tala clandestina

y falta de una cultura forestal de todos los comuneros.

2. En el caso de la presa Del Llano se ofrecen varios servicios:

paseos en lancha, pesca deportiva, renta de cabañas, criadero de

truchas, campismo y se realiza año con año una carrera de

pentatlón con participantes de diferentes estados de la República.

Los recursos que se generan de la presa sirven para pagarle al per-

sonal e incrementar la infraestructura. Sin embargo, existe

inconformidad de un grupo de personas porque sienten que no se

generan beneficios para los barrios. Establecer mecanismos de co-

municación entre la planta administrativa de la presa del Llano y

sistemas contables, capacitar y renovar la planta administrativa en

la presa son algunas de las tareas a llevar a cabo.

3. Se cuenta con un aserradero en donde se procesa la made-

ra en rollo. Asimismo tienen una estufa solar para el secado de la

67


ESTUDIOS AGRARIOS

madera. Se pretende darle mayor valor agregado con la transforma-

ción de la madera en muebles. El gobierno del estado les autorizó un

crédito para la compra de la maquinaria y para la capacitación del

personal que va operar el taller. Este es uno de los problemas a su-

perar dado que la comunidad no cuenta con el capital humano capa-

citado para operar esta empresa. El otro problema a superar será

encontrar los mercados y lograr competir contra otras empresas.

4. Cuentan con un módulo de 20 máquinas de coser que no

han logrado operar adecuadamente. Asimismo se ha recuperado

infraestructura de los supuestos pequeños propietarios que no se

utiliza, lo que le genera pérdidas a la comunidad por el manteni-

miento y vigilancia del equipo y las instalaciones. Existe el interés

de poner a operar toda esta infraestructura pues generaría ingresos

y empleo a los comuneros, pero aún no saben cómo.

En conclusión, en la comunidad consideran que es importan-

te aprender de las estrategias que actualmente tratan de aplicar

muchas comunidades campesinas del país. Ellos consideran que

estas lógicas de manejo sustentable pueden ser una alternativa

frente al empobrecimiento individual y degradación ambiental de

sus recursos naturales. Esta alternativa deberá de realizarse con

base en tres principios mínimos: autonomía, autosuficiencia y diver-

sificación productiva.

Como dice Toledo (citado por Barkin, 2001: 68), las nuevas es-

trategias tendrán que generar productos con calidades especiales

(orgánicas, genéricas y campesinas), ofrecer servicios que puedan

compensar, alentar e impulsar el fortalecimiento de actividades de

un manejo ambiental sustentable. Este enfoque sugerido por la

búsqueda de la sustentabilidad y participación popular tiene el fin

68


ANÁLISIS

de crear mecanismos dondequiera que las comunidades campesi-

nas e indígenas encuentren apoyo para continuar cultivando en sus

propias regiones.

Consideramos importante el apoyar los proyectos de los pue-

blos campesinos indígenas y periurbanos, lo que implica fortalecer

las capacidades productivas en la agricultura, la ganadería y la

selvicultura. Además, estos sistemas productivos tienen que ser

complementados con otras actividades que agregan valor median-

te su procesamiento, la conservación y protección de los recursos,

para evitar que la explotación se vuelva otro mecanismo de destruc-

ción de la naturaleza, las fuentes de la riqueza, de la calidad am-

biental y de la vida.

De los problemas a superar en donde la Procuraduría

Agraria desempeña un papel importante

• Dado el tamaño de la comunidad y el número tan grande de

comuneros y avecindados existen varios pendientes a resolver:

rechazo del RAN de algunos expedientes debido a que existen

errores en los nombres o falta de documentación; faltaron por

asignar parcelas porque se desconocía a quién le pertenecían;

parcelas asignadas que no cuentan con expedientes individua-

les porque la gente no entregó su documentación, y parcelas

asignadas en conflicto porque los familiares no se pusieron de

acuerdo respecto a quién le pertenecía el derecho. Es necesa-

rio que la PA asesore a la comunidad para solventar esta pro-

blemática.

• La administración de los recursos del fondo común de este

núcleo agrario por parte del Comisariado de Bienes Comuna-

69


ESTUDIOS AGRARIOS

les ha generado inconformidad en un grupo de comuneros, ar-

gumentando que el manejo y la aplicación de los mismos

sean más transparentes, ya que en muchas ocasiones no se

consulta a la asamblea de los movimientos contables del fon-

do de la Comunidad. Ayudar a construir los sistemas conta-

bles debería de ser una de nuestras tareas. Es importante

recalcar que en este caso el libro de contabilidad que promo-

vemos en la PA no es suficiente. De lo que hablamos es de un

sistema contable.

• La mayoría de los comuneros legalmente reconocidos son

personas que rebasan los 50 años de edad y aún no han de-

signado sucesores, lo que significa que a su fallecimiento se

quedará intestado el derecho, situación que provocará conflic-

tos familiares entre los miembros de la familia que tengan o

no derecho a heredar la tierra. Es importante promover de

manera inmediata el Programa Hereda.

• Si bien la comunidad cuenta con importantes recursos natu-

rales que le permiten desarrollar una actividad económica di-

versa, presenta una serie de problemas de manejo y

aprovechamiento sustentable a lo que se requiere dar respues-

ta. Además, los usos y costumbres y los procesos de organi-

zación tradicional se han visto expuestos ante el crecimiento

de la comunidad, lo que ha dado lugar a que una parte de los

pobladores de la comunidad no los respete, mientras que

otros consideran que son las reglas que deberían de normar

a toda la comunidad, tengan derecho o no a la tierra. Actua-

lizar el Estatuto Comunal es una de nuestras tareas principa-

les así como fortalecer la organización de productores.

70


ANÁLISIS

• Su cercanía con la ciudad ha provocado que en sus tierras se

presenten varios asentamientos humanos irregulares que se

generaron por la venta de tierras hechas por comuneros o los

representantes de la comunidad. Resolver la situación de es-

tos asentamientos humanos irregulares es uno de los siguien-

tes pasos para brindar seguridad jurídica en la tenencia de la

tierra. En este caso la PA, con el consentimiento de la comu-

nidad, debe gestionar ante la Comisión Regularizadora de la

Tenencia de la Tierra la atención de este asunto o mediante la

titulación regularizar los diferentes asentamientos humanos

irregulares.

• La disputa de las tierras también afectó la explotación

maderera. Los supuestos pequeños propietarios se oponen,

con la ayuda del municipio y los representantes de la peque-

ña propiedad, a que la comunidad aproveche el bosque de

pino y encino. La PA deberá impulsar la conciliación entre las

partes y asesorar a la comunidad en los juicios que empren-

da contra las personas que ocupan ilegalmente sus tierras.

• El crecimiento urbano y poblacional ha generado que la tierra

se pulverice, especialmente en los barrios de San Gerónimo

Centro, El Plan, Los Domínguez y Alanises. En estos barrios

cada vez es mayor el crecimiento de asentamientos humanos

irregulares en detrimento de las tierras para cultivo. Detener el

proceso de fragmentación de las tierras es una de nuestras

tareas.

Estos son los elementos que caracterizan a la comunidad y a los

que debemos dar respuesta. Cómo lograr la constitución de una

71


ESTUDIOS AGRARIOS

comunidad que tenga el control de su territorio y que a su vez le

permita un aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales

en beneficio de todos los comuneros y sus familias. Responder a

este reto es un compromiso de los visitadores responsables de aten-

der a la comunidad y deberá ser un compromiso de la Procuradu-

ría Agraria, con lo que será consecuente con el objetivo que le dio

origen como institución: defender en sus derechos agrarios a las

mujeres y hombres del campo.

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Documentos

Escrito de la comunidad de San Gerónimo Zacapexco del 31 de octubre de 1916

en donde se solicita el Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales.

Escrito de la comunidad de San Gerónimo Zacapexco del 9 de junio de 1954 en

donde se solicita el Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales.

Procedencia de la solicitud de la comunidad de San Gerónimo Zacapexco del 20

de enero de 1967.

Diario Oficial de la Federación del 17 de octubre de 1970.

Título Primordial de la Comunidad de San Gerónimo Zacapexco. Inscrito en el

Registro Público de la Propiedad de la ciudad de Toluca el día 19 de ju-

lio de 1980.

Actualización del Censo Comunal emitido por el Registro Agrario Nacional, del 4

de septiembre de 1986.

73


ESTUDIOS AGRARIOS

Resolución del Cuerpo Consultivo Agrario del 15 de noviembre de 1986.

Padrón de comuneros emitido por el Registro Agrario Nacional del 2 de mayo de

1996.

Dictamen de la Secretaría de la Reforma Agraria del 25 de enero de 1989.

Actualización del Censo Comunal emitido por el Registro Agrario Nacional, del 8

de octubre de 1989.

Acta de Asamblea de Información y Anuencia del 30 de mayo de 1998.

Acta de Asamblea General Comunal del 26 de marzo del 2000.

Sentencia emitida por el Tribunal Unitario Agrario dentro del juicio agrario 310/

2001, del 4 de mayo del 2001.

Acta de Asamblea General Comunal del 26 de enero del 2002.

Acta de Asamblea de Regularización del Padrón Comunal e Informe de la Comi-

sión Auxiliar del 27 de septiembre del 2003.

Acta de Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de las Tierras del 26 de

octubre del 2003.

75

Juan Carlos Pérez Castañeda

ESTUDIOS AGRARIOS

Introducción

Para muchos abordar el tema del latifundio en los albores del siglo

XXI pudiera parecer anacrónico o acaso carecer de sentido, sobre

todo a la luz del modelo de desarrollo en boga que, en aras del li-

bre mercado, minimiza la importancia de la propiedad rústica y

alienta la integración de grandes concentraciones territoriales.

Sin embargo, el carácter histórico de los procesos agrarios

fundamentales, como lo es el monopolio de la tierra, muestra exac-

tamente lo contrario. Los fenómenos territoriales de gran enverga-

dura son de naturaleza cíclica, razón por la cual las megatendencias

registradas por las estructuras agrarias se replican periódicamente.

Esa es la lógica de la unidad y lucha de contrarios que han

escenificado milenariamente la distribución y la concentración de la

propiedad. En una etapa histórica predomina una y enseguida

la otra, prácticamente se turnan al alimón. Por ello, luego del cierre

de una fase de reparto agrario que se prolongó por tres cuartas par-

tes del siglo XX (1917-1992), se deduce que estamos inmersos en un

ANÁLISIS Juan Carlos Pérez Castañeda*

EL PROCESO DE ACUMULACIÓN

DE LA TIERRA (CONCEPTO

Y TIPOS DE LATIFUNDIO)

* Abogado-consultor y autor del libro El nuevo sistema de propiedad agraria en

México, Palabra en Vuelo, 2002.

76

El proceso de acumulación de la tierra…

ANÁLISIS

nuevo proceso de reconcentración de la tierra, esto es, de recom-

posición de los latifundios.

No se trata de vaticinar futuras catástrofes ni de empeñarse

en erigir obstáculos contra lo inevitable, sino de mantener la obje-

tividad y de reconocer con rigor científico lo que tiene que suceder.

Ello permitirá tomar providencias para que sus efectos resulten lo

menos dañinos al desarrollo del país y no se conviertan en causa de

nuevos estallidos sociales.

En ese sentido, en el primer punto de este ensayo se echa una

hojeada a los antecedentes de la acumulación de la propiedad

fundaria en el Mundo occidental a fin de constatar el carácter histó-

rico y cíclico del latifundismo. Seguidamente se efectúa una breve

incursión en su concepto y en los diferentes tipos de latifundio que

de acuerdo con la legislación pueden clasificarse en México. Ello

proporciona algunos elementos que, más adelante, permitan identifi-

car la clase de proceso de reconcentración de la tierra que empieza

a experimentar nuestro país luego de un largo periodo de reparto.

Carácter histórico del proceso de concentración de la tierra

La concentración del suelo y su contrario, la distribución, tienen

carácter histórico. El origen de todo se encuentra en los primeros

procesos de formación de la propiedad fundaria registrados en las

tierras de las nacientes ciudades-estado que eran transferidas a los

particulares (o cuya tenencia era reconocida por la comunidad), en

una suerte de reparto agrario primigenio, traducido de facto en la

subdivisión originaria del territorio.

Diferentes fueron las formas en que se realizó la distribución

original de tierras por parte de las distintas culturas occidentales,

77


ESTUDIOS AGRARIOS

pero en la mayoría de los casos, luego de un determinado periodo

de reparto, a veces corto a veces largo (en cuyo transcurso se iban

delineando las modalidades jurídicas de la propiedad), aparecieron

las primeras prácticas monopólicas inmobiliarias, esto es, los mo-

dos primitivos de acaparamiento de la tierra, que muy pronto mos-

traron sus efectos insurreccionales entre los sectores de labriegos

no propietarios.

La acumulación de bienes materiales proviene del afán de

concentración de riquezas, misma que encontró uno de sus mejo-

res cauces con el surgimiento de la propiedad privada. Así ocurrió

desde la aparición de las culturas más antiguas, así sucede en la

actualidad y así sucederá siempre. No bien es creada la propiedad,

o dispuesta una redistribución de la tierra, cuando aflora la tenden-

cia a su concentración y al poco tiempo una de sus consecuencias

menos deseadas: la inconformidad social.

Ello fue reconocido desde el comienzo de la historia, como lo

expresa evasivamente Aristóteles:

...en opinión de algunos el ordenamiento justo de la propiedad

es lo más importante, ya que en torno a este problema, según

dicen, se producen toda las revoluciones.1

Sin duda, el mentor de Alejandro tenía presente la guerra civil que

estalló en la región del Ática durante el siglo VI a.C. entre los peque-

ños propietarios y los grandes terratenientes, conflicto que culminó

gracias a la sabia mediación de Solón, quien, además de regular el

1 Aristóteles, Política, Porrúa, libro II, cap. I, México, 1991, p. 173.

78


ANÁLISIS

tamaño de la propiedad, abolió, entre otras cosas, la adscripción y

esclavitud por deudas a la tierra.

Uno de los propósitos principales de este levantamiento agra-

rio “fue impedir el crecimiento de las fincas nobiliarias y estabilizar

el modelo de las pequeñas y medianas propiedades”,2 lo cual da

una idea de la aguda concentración de la tierra que experimentó la

Grecia Clásica.

En la Península Itálica sucedía lo mismo. Al poco tiempo de

fundada la ciudad de Roma (753 a.C.), Rómulo efectuó el reparto

original de la siguiente manera:

...dividió su pueblo en tribus, y las tribus en curias. Después

dividió el suelo en treinta porciones iguales, y asignó a cada

curia una de estas porciones. Las tribus eran tres. Cada tribu

de diez curias, las que a su vez se dividían en un número de

centurias, y cada centuria tenía cien defensores. Cada defen-

sor tenía un lote pequeño de tierra. Las dos yugadas de los

romanos, eran equivalentes a una media hectárea de terreno,

es decir, que cada defensor tenía aproximadamente lo que se

llama una labor entre nosotros, de mil varas por cada lado. Tal

fue en realidad la primera ley agraria y la manera con que se

dividió el ager romanus.3

Pasadas algunas décadas, la tendencia al acaparamiento hizo su

aparición inicial. El monopolio de la propiedad por parte de los

2 Perry Anderson, Transiciones de la antigüedad al feudalismo, Siglo XXI Editores, México,

1982, p. 26.3 Manuel Payno, Tratado de la Propiedad, SRA-CEHAM, México, 1981, p. 31.

79


ESTUDIOS AGRARIOS

patricios era oprobioso. Éstos, además de reducir a la mayoría del

campesinado a la condición de servidumbre por deudas, se habían

ido adueñando impune y progresivamente del ager publicus (tierras

comunales).

Así, en 376 a.C., mediante las Leyes Licinio Sextianas (llamadas

así por sus autores Cayo Licinio y Lucio Sextio) se puso freno a la

situación.4 Conforme dichas leyes ningún ciudadano romano podía

poseer más de 500 yugadas (equivalentes a 120 hectáreas), disposi-

ción que implicó la subdivisión de numerosas propiedades de gran-

des dimensiones y originó un fondo de tierras para un nuevo

reparto agrario.5

Ahora bien, una vez que la efervescencia por el fraccio-

namiento de los latifundios y la redistribución de la tierra hubo ce-

sado, la tendencia a la acumulación reapareció en escena. Este

proceso debió ser detenido nuevamente alrededor del año 123 a.C.,

a consecuencia del movimiento reformador encabezado por los her-

manos Tiberio y Cayo Graco (entre cuyas demandas se encontraba

el restablecimiento de las Leyes Licinias).

Así comenzó el segundo gran proceso de subdivisión de lati-

fundios y la tercera distribución de la tierra en la historia de Roma.

Replicando el pasado, a los pocos años empezaron a resurgir las

grandes propiedades, pero ahora con mayor ímpetu, debido al pro-

fuso flujo de esclavos proveniente de las campañas expansionistas

de las legiones romanas.

El resultado fue la aparición de propiedades agrarias de di-

mensiones nunca antes vistas, explotadas por fuerza de trabajo

4 Issac Asimov, La República Romana, Editorial Alianza, México, 1983, p. 49.5 Payno, op. cit., p. 44.

80


ANÁLISIS

esclava. En el siglo I d.C., muchos patricios romanos llegaron a

poseer más de 80 mil hectáreas, las que no formaban necesaria-

mente bloques compactos de tierra sino que se componían de va-

rias fincas de mediana extensión, en ocasiones contiguas, pero las

más de las veces diseminadas por todo el Imperio.6

Desde entonces, y hasta la caída del Imperio de Occidente

(476 d.C.), los latifundios se entronizaron en la campiña romana.

Hay que decir, sin embargo, que su tamaño había ido reduciéndo-

se gradualmente debido a la progresiva escasez de esclavos.

Al finalizar la Edad Antigua y comenzar la Edad Media (hacia

la mitad del siglo V d.C.), aún dominaban el agro europeo las gran-

des propiedades territoriales, las cuales se iban pulverizando confor-

me se entraba al Medioevo a causa de la inseguridad imperante.

Esa situación desencadenó un proceso de descomposición territorial

que tuvo por consecuencia el fraccionamiento de la inmensa mayo-

ría de los latifundios y la proliferación de miles de minúsculas pro-

piedades. Las contadas grandes fincas que lograron mantenerse

integradas se convirtieron a la postre en basamento de algunos

señoríos.

Después de un secular proceso de reconstitución de la propie-

dad, hacia el siglo IX la tierra comenzó a concentrarse de nuevo en

pocas manos, en esta ocasión en las de los señores feudales. La

historia marcaba así el comienzo de un nuevo ciclo que habría de

prolongarse por varios siglos.

En la Península Ibérica ello empezó más tarde que en el res-

to de Europa, en virtud de que la mayor parte del suelo español

6 Anderson, op. cit., p. 56.

81


ESTUDIOS AGRARIOS

estaba bajo control morisco, lo cual significó que la reconstitución

de las grandes propiedades se presentase al mismo tiempo que se

reconquistaba y recolonizaba el territorio, a veces por parte de

actores eclesiásticos y en otras por actores laicos. Por esa cau-

sa, durante los siglos XI al XIV, se atestiguó la expansión y contrac-

ción alternada de los latifundios de la Iglesia y de los señores

feudales.

La Corona española pudo revertir esta situación hasta el pri-

mer tercio del siglo XV, en la alborada del Estado monárquico

absolutista, al comenzar a acotar el poder de los señoríos a partir de

la reducción de sus propiedades. Dicha política fue retomada e in-

tensificada por los Reyes Católicos justo en el momento en que se

aplastaba el último reducto árabe en tierras hispanas y se realiza-

ba el descubrimiento de América.

En Mesoamérica la implantación del sistema agrario traído por

los conquistadores significó el inicio de un proceso de formación de

la propiedad no exento de los vicios intrínsecos al paradigma espa-

ñol, entre ellos, las prácticas de acumulación y amortización de la

tierra. Estas tendencias echaron raíces en el campo novohispano

desde el momento en que Hernán Cortés realizó el primer reparto

agrario, en 1519. Desde entonces, cíclicamente han estado presen-

tes en el campo mexicano.

De acuerdo con José L. Cossío, el suelo de lo que hoy es

México había sido monopolizado hasta principios del siglo XX en

tres ocasiones, delimitadas por él de la siguiente forma:

a) El primer monopolio comenzó con la Conquista, a cuyo ampa-

ro los grandes señores se hicieron de vastos territorios vincu-

lados posteriormente a través de los mayorazgos. Muchas de

82


ANÁLISIS

estas propiedades se fueron fraccionando con el transcurso de

los años, habiéndose casi agotado con la Colonia.

b) El segundo monopolio surgió con el proceso de división de

las grandes propiedades privadas que iban cayendo en ma-

nos del clero. Éste comenzó a ser roto con la confiscación y

remate de los bienes de los jesuitas (a mediados del siglo

XVIII), la enajenación de propiedades de obras pías para el

pago de los vales reales, la venta de los bienes de la Santa

Inquisición y las temporalidades y, por último, las Leyes de

Reforma.

c) El tercer monopolio fue consecuencia de la Ley de Coloniza-

ción y Compañías Deslindadoras expedida el 15 de diciembre

de 1883, al calor de la cual enormes extensiones fueron trans-

feridas a manos privadas.7

Dado que lo anterior fue escrito en 1914, el autor no alcanzó a ver

que el tercer monopolio al que se refería fue resquebrajado y rever-

tido en 1917 para dar inicio a un intenso proceso de fraccionamien-

to de latifundios y a una nueva etapa de redistribución de la tierra.

En efecto, con la Constitución Política del 5 de febrero de 1917

comenzó un proceso de reforma agraria que se tradujo en el reparto

de cerca de 130 millones de hectáreas, tanto por la vía del reparto

individual (en propiedad privada) como grupal (en propiedad social),

superficie que rebasa las dos terceras partes del país. Esta

redistribución de la tierra tuvo como principales fuentes los terrenos

nacionales y los latifundios.

7 José L. Cossío, “Monopolio y Fraccionamiento de la Propiedad Rústica”, en La cuestión de

la tierra (1913-1914), por Jesús Silva Herzog, SRA-CEHAM, 1981, pp. 291-292.

83


ESTUDIOS AGRARIOS

En 1992, luego de 75 años de reforma agraria, el proceso de

reparto fue formalmente cancelado. En contrapartida, dio inicio una

nueva etapa de concentración de la tierra en la historia de México

(el cuarto monopolio diría Cossío) que, tarde que temprano, se re-

vertirá. Esa es la lógica de los procesos agrarios fundamentales, por

ello, no hay que sorprenderse.

Concepto de latifundio

La noción de “latifundio” está ligada a las circunstancias históricas

concretas más que a parámetros dimensionales. De ahí que su ta-

maño específico varíe de acuerdo con las condiciones propias de

cada etapa y contexto por las que transita la propiedad.

La extensión que puede ser calificada como latifundio obedece

a la combinación de diversos factores de orden técnico, social, po-

lítico, económico y cultural, entre otros. De esta suerte, lo que

actualmente es un latifundio en México, hubiera cabido decenas o

centenares de veces en un latifundio de la Colonia o del Porfiriato;

o bien, lo que en nuestro país es hoy en día una pequeña propiedad

sería un latifundio en Europa.

En fin, son las circunstancias específicas (incluyendo las tec-

nológicas), vinculadas al derecho de propiedad inmueble, las que

determinan la dimensión del latifundio en un momento histórico

determinado. Escárcega y Caraveo sentencian que:

Pequeña propiedad y latifundio no son conceptos que puedan

definirse en términos estrictamente dimensionales y al margen

de las necesarias referencias y relaciones de carácter histórico.8

8 Everardo Escárcega López y Efrén Caraveo Caraveo, Inafectabilidad Agraria y Pequeña Pro-

piedad, T I, CEHAM, México, 1989, p. 22.

84


ANÁLISIS

Debe tenerse presente que el problema del latifundismo no es sólo

una cuestión de forma cuya existencia y número puedan suprimirse

o reducirse por decreto. Su arraigamiento en la estructura agraria y

el encaje jurídico de la gran propiedad territorial son tales que su

liquidación implica el trabajo técnico y legal de muchos años, siem-

pre a contrapelo de los intereses que ineludiblemente surgen en el

trayecto de todo proceso de cambio.

Baste recordar que todavía para 1930, las fincas rústicas con

extensiones mayores de 10 mil hectáreas representaban 0.3 por

ciento del total de las propiedades privadas y concentraban 55.8 por

ciento de la superficie total del país.9

Desde el punto de vista etimológico, el vocablo “latifundio”, de

obvio origen latino, significa “finca grande”. Como muchos otros

conceptos jurídicos el término nació en Roma, donde se considera-

ba como tal aquella extensión que rebasara una “huebra”, esto es,

la superficie que podía cultivar personalmente el conjunto de miem-

bros de una familia. Quien poseía una extensión superior era visto

como un ciudadano dañino a la sociedad, pues afectaba los dere-

chos de otros al menoscabar sus posibilidades de aprovechar la tie-

rra.10

Este criterio resultaba en extremo casuístico puesto que para

determinar el tamaño del predio que podía detentar cada familia era

necesario calcularlo caso por caso, en función del número especí-

fico de sus integrantes. Sin embargo, más allá de la implicación de

9 Simpson, Eyler N., “El Ejido: única salida para México”. Problemas Agrícolas e Industriales

de México. Número IV, México, 1952, p. 58.10 Fernández y Fernández, Ramón. Economía agrícola y reforma agraria. CEMLA, México, 1965,

p. 127.

85


ESTUDIOS AGRARIOS

su significado, lo rescatable del hecho es que su connotación nació

asociada al concepto de “acaparamiento injusto de la riqueza”.

Debe advertirse, sin embargo, que el Imperio de los Césares

no fue el primer Estado en fijar legalmente una extensión máxima

para la propiedad inmueble. Ya antes, en Atenas, se había aplicado

esta medida con el propósito de poner un freno a la avidez de quie-

nes pretendían concentrar la tierra despojando a los labriegos po-

bres.

Normalmente, la magnitud de las fincas rústicas se define en

función de su superficie; empero, para determinar su capacidad real

de generación de riqueza es menester que se consideren algunos

elementos colaterales como la fertilidad y la vocación del suelo, la

localización física del predio o las inversiones que en él existan.

Con el paso de los siglos el concepto de latifundio ha evolu-

cionado, tanto en lo que se refiere a su dimensión como en lo con-

cerniente a su contenido, sin que en ningún caso sus modalidades

dejen de reflejar fielmente las relaciones de poder imperantes en el

contexto específico de que se trate. En ello, nuestro país ha confir-

mado la regla.

En la actualidad, el concepto de latifundio se encuentra en

una fase de revisión de alcance mundial impulsada por las escue-

las neoliberales que pretenden homogeneizarlo en la mayoría de los

países por vía del acondicionamiento de sus Constituciones, con la

finalidad de adaptarlo a las necesidades de la globalización de la

economía.

86


ANÁLISIS

Tipos de latifundio en México

Además de no representar un concepto monolítico y unidimen-

sional, el latifundio puede responder a distintas connotaciones, no

incompatibles entre sí, cuyo contenido atañe a contextos o enfoques

diferentes. De esta suerte, el latifundio puede ser observado a tras-

luz de prismas asociados a las circunstancias históricas, jurídicas,

sociales, económicas, físicas, en fin. En ello estriba, justamente, la

complejidad de su caracterización. Así, lo que hoy constituye un

latifundio aquí pudiera no haberlo sido ayer o no serlo actualmen-

te respecto de algunas legislaciones extranjeras.

Conforme la historia de nuestro país, el latifundio puede ser

clasificado desde distintas perspectivas a las que corresponde

igual número de enfoques, dentro de los que se pueden citar los

siguientes:

a) Enfoque económico

- latifundio productivo

- latifundio improductivo

b) Enfoque social

- latifundio social

- latifundio natural

c) Enfoque jurídico

- latifundio formal (tradicional)

- latifundio informal (simulado)

- latifundio legal (constitucional)

d) Enfoque geofísico (geográfico)

- latifundio integrado

- latifundio disperso

87


ESTUDIOS AGRARIOS

e) Enfoque según el tipo de propiedad

- latifundio ejidal

- latifundio privado

- latifundio mixto

- latifundio societario

f) Enfoque según el tipo de propietario

- latifundio civil

- latifundio eclesiástico

- latifundio público

Esta relación no es exhaustiva, existen otros puntos de vista desde

los que pudieran clasificarse las grandes concentraciones territoria-

les, por ejemplo, desde el enfoque del modo de producción habría

latifundios esclavista, feudal y capitalista.

a) Enfoque económico

Desde el punto de vista económico la gran concentración de tierras

se observa a partir del análisis de su eficiencia o ineficiencia como

empresa rural, sin tomar en consideración sus efectos sociales.

Desde esta óptica los latifundios pueden clasificarse en productivos

e improductivos.

Latifundio productivo (gran explotación capitalista)

Cuando una vasta acumulación de tierras logra combinar con efi-

ciencia los diferentes factores de la producción agropecuaria y ob-

tener buenos resultados en términos de producción, productividad

y mercado, el enfoque económico sustituye el concepto de latifun-

dio por el de gran explotación capitalista, con lo que da a entender

88


ANÁLISIS

que lo importante no es quiénes ni cuántos poseen la tierra, sino

que ésta sea bien aprovechada.11

En tales circunstancias, si la gran concentración tiene algo

censurable esto no es la integración de un monopolio territorial sino

su ineficiencia productiva.

Latifundio improductivo o económico

Este tipo de concentración puede describirse como aquella pro-

piedad de gran superficie, mal explotada, en la que concurren en

forma desequilibrada los diversos factores de la producción agrope-

cuaria y forestal, de tal manera que la tierra es abundante, el capi-

tal y el trabajo escaso y su organización interna muy deficiente. En

otras palabras, el latifundio económico configura una gran propiedad

con una pequeña empresa.12

Si esta clase de explotación logra alcanzar la eficiencia a tra-

vés de la inyección de capital, de la intensificación del trabajo y de

una administración profesionalizada, en ese momento la gran pro-

piedad territorial deja de configurar un latifundio económico (latifun-

dio improductivo) y se convierte en una gran explotación capitalista

(latifundio productivo).

b) El latifundio desde la óptica social

Desde este punto de vista, la concentración de tierras es observa-

da en función de sus repercusiones en la órbita de la distribución

del ingreso y la riqueza, sin considerar el régimen de tenencia ni la

forma jurídica que asuman o si se trata de explotaciones rurales

11 Ibíd., p. 129.12 Ibíd., p. 128.

89


ESTUDIOS AGRARIOS

eficientes o ineficientes. Desde aquí, el latifundio se puede clasifi-

car en social y natural.

Latifundio social

Desde el punto de vista social, toda acumulación territorial es no-

civa en sí misma debido a que refleja una distribución poco equita-

tiva de la riqueza. En consecuencia, en la medida que le es implícita

la polarización del ingreso, cualquier acaparamiento de tierras cons-

tituye un latifundio social, al margen de si es o no productivo o de

si se encuentra o no proscrito por la legislación.

Este latifundio es definido como: “la extensión desorbitada,

excesivamente grande, de tierras en manos de una sola persona o

de una sola empresa. Tal hecho en sí, sin considerar la calidad de

la explotación de esa tierra, significa un mal, es fuente de malestar

colectivo y de problemas políticos”.13

En este contexto, toda gran propiedad territorial, configure un

latifundio económico o una gran explotación capitalista, será inva-

riablemente un latifundio social.

Latifundio natural

Es aquella vasta extensión territorial que se encuentra a nombre de

una sola persona o empresa y en la que, por sus desventajosas

características geofísicas, la actividad agropecuaria en superficies

reducidas resulta incosteable.

En estos casos la integración de latifundios es en apariencia

indispensable, ya que la pésima calidad del suelo, su ubicación o la

13 Ibíd., p. 130.

90


ANÁLISIS

falta de agua, entre otros factores, hacen que la única manera de

que una empresa se mantenga a flote sea solamente a través

de un alta concentración de la tierra, en busca de las economías de

escala.

Ello no justifica, sin embargo, la conformación de latifundios

naturales, toda vez que la integración y explotación de grandes su-

perficies puede darse también a través de la compactación de áreas

pertenecientes a distintos propietarios.

Un latifundio natural bien administrado, o sea, el que logra

hacer un uso eficiente de los recursos disponibles, lo que más al-

canza a registrar son niveles medios de productividad. Cuando és-

tos se rebasan, lo más seguro es que ello se esté haciendo a partir

de la explotación intensiva de la fuerza de trabajo.

c) Enfoque jurídico

En la legislación agraria mexicana los latifundios pueden también

ser clasificados por su apariencia jurídica, es decir, a partir del as-

pecto legal que éstos asumen, pudiéndose hablar de latifundios

formales, simulados y legales.

Latifundio formal (físico, abierto o tradicional)

Este configura la forma tradicional del latifundio. Su constitución se

basa exclusivamente en la concentración jurídica y material de la

propiedad. Por lo mismo, la locución latifundio formal únicamente es

aplicable ahí donde se ha establecido un límite determinado a la

superficie detentable por un solo individuo o sociedad.

En ese sentido, puede describirse al latifundio formal como

aquella gran extensión territorial registrada a nombre de una sola

91


ESTUDIOS AGRARIOS

persona o empresa, que rebasa los límites máximos establecidos

por la ley.

De hecho, este enfoque corresponde a una visión estática del

latifundio, pues se endereza exclusivamente en función de la forma

jurídica externa de los actos de acumulación, sin duda, su modali-

dad primitiva y, hoy por hoy, la menos estilada. Cabe señalar que en

aquellos países donde los propietarios son libres de poseer la super-

ficie que les plazca no es jurídicamente correcto hablar de latifun-

dio sino de gran propiedad territorial.

Latifundio informal (simulado o neolatifundio)

Este configura una de las formas modernas de acaparamiento de la

riqueza a través de la explotación y aprovechamiento de la tierra. De

ahí su designación de neolatifundio.

En rigor jurídico, no se trata de una concentración de tierras,

sino de una forma de exacción de sus provechos y beneficios, ya

que en apariencia (en registros y escrituras) los predios rústicos

pertenecen a varios individuos, pero en realidad son propiedad de

una sola persona.

Este tipo de latifundio asume generalmente formas sofistica-

das de simulación y ocultamiento. La más conocida de ellas es, por

mucho, la figura de los llamados “prestanombres”, aunque también

suele adoptar otros mecanismos para encubrir los hechos, como la

clasificación errónea de la calidad de la tierra o del uso del suelo.

De tal modo, si se atiende a la forma, dado que la propiedad

inmueble rural aparece en favor de distintas personas, no existe

acumulación de tierras ni, por ende, concentración de la riqueza;

pero si se acude al fondo se encuentra con que un solo individuo

92


ANÁLISIS

está acaparando el producto de su explotación o beneficiándose con

su uso.

Latifundio legal (o constitucional)

Esta forma de latifundio surge al amparo de la cobertura o pro-

tección que el marco jurídico brinda en determinados casos a la

propiedad inmueble, de manera que lo que jurídicamente es catalo-

gado como una pequeña propiedad rústica, de hecho constituye un

auténtico latifundio.

Es decir, aunque desde el punto de vista jurídico una gran

extensión territorial no configure un latifundio en virtud de los cri-

terios técnicos y legales imperantes, ello no impide que desde la

perspectiva dimensional sí lo constituya.

En consecuencia, cabe definir al latifundio legal como una

vasta extensión territorial, propiedad de una sola persona o empre-

sa, que se encuentra dentro de los límites establecidos en la ley,

pero cuya magnitud corresponde a una propiedad rústica tan gran-

de que literalmente conforma un latifundio. Tal es el caso de la

pequeña propiedad ganadera en México.

d) Enfoque geofísico

Otra perspectiva más desde la que pueden clasificarse los latifun-

dios es la geofísica o geográfica. Ésta parte de la observación de su

grado de integración o compactación territorial. Desde aquí las

grandes concentraciones rústicas se pueden catalogar en latifundios

integrados y dispersos.

93


ESTUDIOS AGRARIOS

Latifundio integrado

Se denomina así a la gran propiedad territorial constituida legalmente

por una sola unidad topográfica que es observable a simple vista.

Latifundio disperso

Por contraposición, se llaman latifundios dispersos a los conforma-

dos por varias fracciones aisladas, completamente desintegradas

entre sí, que constituyen heredades independientes.

Es muy probable que las grandes propiedades que empiecen

a reconstituirse lo hagan a partir de predios separados unos de

otros, repartidos en distintos municipios, incluso, en diferentes en-

tidades de la República.

e) Enfoque desde el tipo de tenencia

El latifundio puede también ser clasificado desde el punto de vista

del régimen de tenencia al que pertenece. Con anterioridad a las

reformas de 1992, debido a las características del marco jurídico

derogado, sólo podía existir el latifundio privado, de manera que era

viable elaborar clasificación alguna. Empero, con la legislación vi-

gente sus variantes se ampliaron originando la existencia de los

latifundios: ejidal, privado, mixto y societario.

Latifundio ejidal

Este se conforma exclusivamente con el acaparamiento de parcelas

o tierras ejidales de uso común por parte de una sola persona,

sea o no ejidatario.

Aunque la ley utiliza el término “excedente” para referirse a la

superficie que rebasa los límites legales de la pequeña propiedad,

94


ANÁLISIS

puede decirse que este latifundio se da cuando al interior de un

núcleo de población ejidal un solo individuo adquiere un área supe-

rior al cinco por ciento de su extensión total o del tope establecido

para la propiedad privada.

La investigación de esta clase de concentraciones correspon-

de a la Secretaría de la Reforma Agraria, al igual que el desahogo

del procedimiento para el fraccionamiento de los excedentes.

Latifundio privado

Este tipo de latifundio se conforma cuando la superficie que perte-

nece a un solo individuo corresponde exclusivamente al régimen de

propiedad privada en pleno dominio y excede los límites estableci-

dos para la pequeña propiedad agrícola, ganadera o forestal, de

acuerdo con la región de que se trate.

La investigación de este tipo de latifundio es competencia de

la Procuraduría Agraria, pero su división corresponde a las autorida-

des de las entidades federativas, de acuerdo con los procedimien-

tos que dispongan sus congresos locales.

Latifundio mixto (privado-ejidal)

Este tipo de concentración de tierras se configura cuando una sola

persona es al mismo tiempo propietaria de terrenos privados en

pleno dominio y de parcelas ejidales, cuya suma sobrepasa el máxi-

mo establecido para la pequeña propiedad rústica.

La investigación y fraccionamiento de esta clase de concen-

traciones territoriales se da en los mismos términos que para el

latifundio ejidal y privado, en lo que a cada clase de tierras corres-

ponde.

95


ESTUDIOS AGRARIOS

Latifundio societario (corporativo)

El marco jurídico vigente restableció la capacidad jurídica a las

sociedades civiles y mercantiles para ser propietarias de tierras, las

cuales pueden poseer una extensión de hasta 25 veces la superficie

límite señalada para la pequeña propiedad, debiendo participar en

las mismas, por lo menos, tantos individuos como veces se rebase

dicha superficie.

Las concentraciones que se den por este conducto deben ser

investigadas por la Secretaría de la Reforma Agraria, quedando su

fraccionamiento a cargo de los gobiernos estatales, en las condicio-

nes y términos establecidos por los congresos locales.

f) Enfoque desde el tipo de sujeto propietario

Otra clasificación posible de los latifundios se sustenta en la natu-

raleza del sujeto propietario de las tierras. Desde esta perspectiva

puede hablarse de latifundio civil, eclesiástico y público.

Latifundio civil

Se denomina así a la gran concentración de tierras en manos de

personas físicas o morales que no pertenecen al Estado ni a ningu-

na orden religiosa.

El ejemplo clásico del latifundio de personas físicas es el

encarnado por el hacendado, en tanto que del segundo, las corpo-

raciones mercantiles del tipo de las grandes compañías deslinda-

doras.

El primero, a su vez, se puede clasificar en individual (gran

superficie perteneciente a una sola persona) y en familiar (propie-

dades individuales que si bien aisladamente no llegan a latifundio,

96


ANÁLISIS

juntas rebasan con mucho la superficie necesaria para la subsisten-

cia de una familia).

Latifundio eclesiástico

Recibe este nombre el latifundio perteneciente a las corporaciones

religiosas. Su aplicación está en desuso desde el 26 de junio de

1856 merced a la Ley de Desamortización de Bienes de la Iglesia (o

Ley Lerdo) que desconoció su capacidad jurídica para poseer más

propiedades que las estrictamente necesarias para el desempeño de

sus funciones.

Los mayores latifundios eclesiásticos en la historia de México

los detentó la Compañía de Jesús, mismos que fueron confiscados

por la Corona en la segunda mitad del siglo XVIII al expulsarlos de

los dominios españoles.

Latifundio público (o gubernamental)

Existen numerosas propiedades rústicas que en calidad de bienes

del dominio privado de la Federación están en manos del Gobierno

de la República, registrados a nombre de dependencias con funcio-

nes ligadas al desarrollo rural.

Quizá el ejemplo más claro sea el caso de la hoy denomina-

da Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA), propietaria de múltiples inmuebles anterior-

mente utilizados como campos experimentales de centros de inves-

tigación, la mayoría de los cuales son poco aprovechados.

Concepto actual del latifundio

La concepción social de la propiedad constitucionalizada en 1917

trajo consigo una visión del latifundio distinta a la tradicional, según

97


ESTUDIOS AGRARIOS

la cual éste solamente se da cuando se concentra jurídica y física-

mente la propiedad de la tierra. El concepto introducido por el Cons-

tituyente de Querétaro permitió trascender el plano de la mera

forma jurídica para enfocarse también a la esencia del acto.

Así, se reputaba latifundio tanto a la acumulación físicamen-

te de la tierra y los derechos de propiedad, cuanto el acaparar los

provechos y beneficios derivados de su uso y explotación, práctica

que era posible a través de la simulación jurídica, es decir, aparen-

tando en los documentos que los predios pertenecían a personas

distintas a los dueños reales (prestanombres).

En el terreno legal, la simulación de la propiedad a través de

miembros de una sola familia planteó un conflicto entre los criterios

civilista y constitucionalista. El primero pugnaba por el respeto

irrestricto a la libertad y a la capacidad jurídica de las personas

para adquirir por sí o por medio de sus representantes legítimos

cualquier bien susceptible de ser apropiado. El segundo, proponía

defender la supremacía de los principios y mandatos constituciona-

les en materia de distribución de la riqueza.

El Código Agrario de 1942 adoptó la postura civilista al dispo-

ner que las propiedades de menores, mujeres o incapacitados no

debían computarse como partes de un solo predio aunque fuesen

usufructuadas por una misma persona (cabeza de la familia). A

partir de 1971, con la entrada en vigor de la Ley Federal de Refor-

ma Agraria, se impuso el criterio constitucionalista, de suerte que

las propiedades en esas condiciones pasaron a considerarse latifun-

dios familiares.

Con la promulgación de la Ley Agraria se volvió de nuevo al

enfoque civilista. De este modo, desde 1992, el hecho de acaparar

98


ANÁLISIS

los provechos y beneficios provenientes de la explotación de varios

predios detentando la propiedad a través de interpósitas personas,

ya no es considerado latifundismo simulado, ni tampoco el hecho

de registrar las fincas a nombre de cónyuges ni de menores de

edad es visto como latifundismo familiar.

La fracción XV del Artículo 27 constitucional establece letra a

letra que los latifundios en México están prohibidos. Sin embargo,

al revisarse su reglamentación es claro que se refiere exclusivamen-

te a los latifundios tradicionales, territoriales, esto es, los que se

configuran cuando se monopoliza solamente el derecho de propie-

dad, permitiendo la existencia legal de formas ocultas y simuladas

de acaparamiento.

Se basa en la apariencia y soslaya la sustancia. Por conclu-

sión, se trata de una prohibición expresa, pero sumamente limitada,

cuyo contenido carece de implicaciones sociales y no corresponde

a una concepción de reforma agraria de corte reivindicatorio.

La concepción de la propiedad enarbolada por la nueva legis-

lación agraria ya no está sellada por su tendencia distributiva. En

consecuencia, permite que los particulares acaparen los provechos

y beneficios emanados de la explotación agropecuaria; no concibe

como latifundio la extensa superficie que pueden poseer las socie-

dades agrarias civiles o mercantiles; autoriza que las áreas catalo-

gadas como excedentes sean enajenadas por sus dueños; facilita la

constitución de fraccionamientos simulados; faculta a los propieta-

rios de predios ganaderos a cambiar el uso del suelo a agrícola o

forestal sin menoscabo alguno de la superficie, y continúa soste-

niendo el mismo criterio obsoleto respecto a la superficie máxima

señalada para la pequeña propiedad ganadera, además de allegar

otros privilegios a sus titulares.

99


ESTUDIOS AGRARIOS

Para la nueva concepción del latifundio la búsqueda de la jus-

ticia social ya no se logra por vía de la distribución equitativa de la

riqueza, sino a través de la creación de condiciones que permitan a

los individuos acceder a empleos que, a su vez, posibiliten la

obtención de un ingreso.

La concepción vigente del latifundio estima que la indignación

campesina en contra de la gran propiedad terrateniente manifesta-

da de modo explosivo a partir de 1910 no radicó tanto en la existen-

cia de enormes superficies concentradas en pocas manos, como en

el hecho de que éstas se encontraban improductivas en su mayor

parte.

Tras esa visión se encubre el reconocimiento de que el latifun-

dio sólo es reprochable cuando la tierra está ociosa o es mal explo-

tada. Por el contrario, si la gran propiedad fundaria permanece en

producción, generando alimentos y fuentes de trabajo, se está ante

la presencia de un latifundio benéfico.

Esta corriente considera que lo importante es que el bien rús-

tico esté siendo aprovechado y no cuántos se benefician con la ri-

queza que genera. En otras palabras, para esa visión la gran

concentración de la propiedad territorial es censurable en tanto la-

tifundio económico —por virtud de su ineficiencia— pero no en

cuanto latifundio social.

La protección al latifundio productivo ya había sido considera-

da con anterioridad en la legislación agraria a través del Reglamen-

to de la Ley de Ejidos, publicado en el Diario Oficial de la Federación

el 18 de abril de 1922, por el Presidente Álvaro Obregón, mismo que

en la fracción IV de su artículo 14 estableció que serían inafectables

para efectos de dotación: “Las propiedades que por su naturaleza

100


ANÁLISIS

representan una unidad agrícola industrial en explotación”, base

jurídica suficiente para mantener a los latifundios temporalmente a

salvo de la justicia agraria. Esta disposición fue derogada median-

te las reformas legislativas promovidas por el Presidente Lázaro

Cárdenas doce años después.

Las reformas legislativas de 1992 flexibilizaron la sanción al

latifundio tradicional, crearon un marco jurídico que no reprueba el

latifundio simulado y continuaron regulando diversas formas de la-

tifundio legal.

Así, disminuido con la cancelación de las acciones dotatorias,

el combate a la concentración de provechos y beneficios dejó de ser

objetivo de la reforma agraria en México.

Ahora la tarea del Estado se reduce simplemente a prevenir el

latifundio descrito en el artículo 115 de la Ley Agraria, es decir, al

que “siendo propiedad de un solo individuo, exceda los límites de

la pequeña propiedad”, situación en la que sólo cabe el latifundio

abierto o tradicional.

Lo anterior implica que todas aquellas triquiñuelas legales de

las que muchos acaparadores de los recursos echaban mano para

eludir la acción de la justicia agraria ya no son tales y que la simu-

lación ha desaparecido del decálogo de proscripciones nacionales.

En síntesis, de lo expuesto se concluye que: primero, el prin-

cipio de la acumulación de la riqueza con base en la concentración

de la tierra fue reincorporado al conjunto de fuerzas motrices con

las que se pretende impulsar el desarrollo nacional; segundo, la

reforma agraria perdió uno de los principales matices que le permi-

tían mantener vivo su sentido justicialista a través de la persecución

de los acaparamientos, y, tercero, se abrió la puerta a la prolifera-

101


ESTUDIOS AGRARIOS

ción de los latifundios legales, económicos y simulados. Esto dio fin

al perfil reivindicador que por más de tres cuartos de siglo distin-

guió a la legislación agraria mexicana.

103

Rubén Gallardo Zúñiga

ESTUDIOS AGRARIOS

Preliminar

Quiero expresar mi gratitud y agradecimiento a la Universidad

Anáhuac y a la Procuraduría Agraria, instituciones convocantes de

este importante diplomado “El Derecho Agrario Integral y las opor-

tunidades en el Desarrollo del Campo”, en el que se habrán de

abordar temas que inciden en el Derecho Agrario y, más aún, en lo

que hoy se ha constituido como la búsqueda de un verdadero pro-

ceso de desarrollo rural en México.

Hoy en día es innegable la realidad que se vive en el medio

rural, la que tiene su punto de partida, en general, desde la Ley del

6 de Enero de 1915 y, en particular, con la reforma al Artículo 27

constitucional del 6 de enero de 1992, fecha a partir de la cual te-

nemos una nueva cultura e institucionalidad agrarias. Bajo ese con-

texto, puede considerarse que la procuración de justicia en la

ANÁLISIS Rubén Gallardo Zúñiga*

LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA

EN MÉXICO**

* Director de Investigación Agraria de la Procuraduría Agraria. Autor de los obras:Prontuario Agrario, Ley Agraria Comentada y Régimen Jurídico Agrario, todos publi-cados por Editorial Porrúa.** Texto presentado en el Diplomado “El Derecho Agrario Integral y las oportuni-dades en el Desarrollo del Campo”, organizado por la Universidad Anáhuac y laProcuraduría Agraria.

104

La procuración de justicia agraria en México

ANÁLISIS

materia corresponde, precisamente, a la Procuraduría Agraria: aten-

der los diversos planteamientos o asuntos que hagan de su cono-

cimiento los hombres y mujeres del campo, particularmente los

distintos sujetos de Derecho Agrario.

Surgimiento y evolución

Del surgimiento

Procurar justicia a favor de los hombres del campo se remonta a la

época de la conquista y la colonización, puede decirse que por sus

propias características fueron los “indígenas” y sus tierras (las de

común repartimiento) los que merecieron una atención especial en

razón del sometimiento y abusos del conquistador en su contra.

Al respecto, pueden señalarse algunas disposiciones que refie-

ren precisamente la existencia de la figura del defensor de los cam-

pesinos.

Ley VI. Que las tierras se repartan con asistencia

del Procurador del lugar

El Emperador D. Carlos á 26 de junio de 1523, y en Toledo á 24 de

mayo de 1534.

Al repartimiento de las vecindades, caballerías, y peonías de

tierras, que hubieren de dar a los vecinos: Mandamos, que se halle

presente el Procurador de la Ciudad, ó Villa donde se ha de hacer”.

Ley XVII. Que no se admita á composición de tierras, que hubieren

sido de los indios, o con título vicioso, y de los Fiscales, y Protecto-

res sigan su justicia

D. Felipe IV, en Zaragoza á 30 de junio de 1646.

105


ESTUDIOS AGRARIOS

Para más favorecer y amparar á los indios, y que no reciban

perjuicios: Mandamos, que las composiciones de tierras no sean de

las que los Españoles hubieren adquirido de Indios contra nuestras

Cédulas Reales, y Ordenanzas, ó poseyeren con título vicioso, por-

que en estas es nuestra voluntad, que los Fiscales-Protectores, ó de

las Audiencias, si no hubiere Protectores-Fiscales, sigan su justicia,

y el derecho, que les compete por Cédulas y Ordenanzas, para pe-

dir nulidad contra semejantes contratos. Y encargamos a los Virre-

yes, Presidentes y Audiencias, que les den toda asistencia para su

entero cumplimiento”.

No obstante la expedición de Leyes y Ordenanzas que preten-

dieron la protección de los derechos de los naturales sobre sus tie-

rras, no lograron su cometido, a grado tal que se prestó la perdida

de sus propiedades y el inicio de la hacienda. Todo ello, marcó la

pauta para lo que a la postre se estableció una de las acciones

agrarias importantes, me refiero a la Restitución de Tierras.

De su evolución

Procuraduría de Pobres

En marzo de 1847, don Ponciano Arriaga, entonces diputado local

en el estado de San Luis Potosí, propuso la creación de la Procura-

duría de los Pobres, expidiéndose el decreto núm. 18, por el que se

establecieron tres procuradores de pobres, cuya tarea era la defen-

sa de las personas más desvalidas.

Pensamiento del Constituyente de 1917

Recordemos que en los albores del siglo XX, la problemática social y

en particular la del campo, hacía necesario buscar la solución a di-

106


ANÁLISIS

chos problemas, como lo sostenía en la máxima tribuna de la nación

el diputado don Luis Cabrera y más tarde el Constituyente de Que-

rétaro en 1917, estos últimos hicieron suyo el ideario del pensamiento

revolucionario, plasmando en la Constitución los principios rectores

de la política de reparto agrario (ya considerada en la Ley del 6 de

Enero de 1915) y los mecanismos para llevar a cabo su redistribución,

el racional aprovechamiento de los recursos y, con ello, propiciar el

bienestar de los hombres del campo; con todo esto surgió la propie-

dad social que constituyen los ejidos y comunidades del país.

Como ilustración a la importancia y urgencia para atender los

problemas del campo mexicano, permítaseme anotar alguno de los

planteamientos de los constituyentes; al respecto, el diputado

Bojórquez decía lo siguiente:

...Señores diputados: En estos momentos se ha iniciado el

debate más importante de este Congreso; tenemos a nuestra

vista, tenemos que estudiar, durante estos debates, el proble-

ma capital de la Revolución, que es la cuestión agraria. Digo

que la cuestión agraria es el problema capital de la Revolu-

ción y el que más debe interesarnos, porque ya en la concien-

cia de todos los revolucionarios está que si no resolvemos

debidamente este asunto, continuará la guerra...

Procuraduría de Pueblos

Como resultado de la puesta en práctica de la política de reparto

agrario, el Congreso de la Unión, con fecha 17 de abril de 1922,

expidió la Ley por la que se creó la Procuraduría de Pueblos, cuya

tarea consistía en patrocinar a los diversos pueblos o grupos de

107


ESTUDIOS AGRARIOS

solicitantes de tierras a través de la restitución o dotación de tierras,

bosques o aguas.

Dicha asistencia era de manera gratuita. El nombramiento de

los integrantes de dicha Procuraduría corría a cargo de la Comisión

Nacional Agraria (creada mediante la Ley del 6 de Enero de 1915).

Congruente con las necesidades, la evolución de dicha insti-

tución y de las dependencias agrarias responsables de la aplicación

de las leyes sobre la materia, en 1934 se creó el Departamento

Agrario, que dio paso en la década de los cincuenta del siglo XX al

Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, y éste, a su vez,

en diciembre de 1974 a la Secretaría de la Reforma Agraria, todos

como dependencias del Ejecutivo Federal, las cuales incluyeron en

su estructura esta instancia de procuración de justicia agraria.

Procuraduría de Asuntos Agrarios

Ante la imperiosa necesidad de fortalecer esta materia, mediante

decreto presidencial del 1º de julio de 1953, se creó la Procuraduría

de Asuntos Agrarios (publicándose un año más tarde su Reglamen-

to), ampliándose sus atribuciones en materia de conciliación para

atender controversias y aspectos para la organización en cooperati-

vas, así como para crear asociaciones para el mejoramiento de la

población campesina.

Dirección General de Procuración, Quejas e Investigación Agraria

Al publicarse en 1980 el Reglamento Interior de la Secretaría de la

Reforma Agraria, se estableció la competencia de la Dirección Ge-

neral de Procuración, Quejas e Investigación Agraria, la que se se-

ñaló en su numeral 21 en los términos siguientes:

108


ANÁLISIS

...brindar los servicios de procuración agraria; coadyuvar con

los campesinos en los trámites de acciones y procedimientos

agrarios; proporcionar asesoría gratuita a los campesinos y

autoridades ejidales y comunales en los asuntos de su interés

y representarlos en sus negocios agrarios, siempre a petición

de parte. Para desarrollar los servicios anteriores, se estable-

ció un Procurador Agrario en cada delegación agraria, quien

dependería de esta Dirección; también llevaría a cabo las in-

vestigaciones por violaciones a la ley o contra el personal ofi-

cial, estudiando las quejas y reclamaciones que formulen

particulares, ejidatarios y comuneros; intervendría por la vía

conciliatoria en las controversias agrarias; practicaría investi-

gaciones y diligencias sobre divisiones, fraccionamientos,

transmisiones y acaparamientos.

Para concluir esta evolución, hago mención que en los años de 1983

y 1985 se buscó dar mayor amplitud constitucional y legal en esta

materia, en el primero de los casos reformándose el Artículo 27

constitucional en el que se fijó la obligación del Estado mexicano

para apoyar la asesoría legal de los campesinos (fracción XIX) y, en

el segundo, al establecer la Dirección General de Procuración Social

Agraria.

Reforma constitucional de 1992

Frente a una realidad insoslayable en el medio rural, en 1992 se

reformó el Artículo 27 constitucional en materia agraria (cabe men-

cionar que fue la decimocuarta reforma), fueron varias las vertien-

tes abordadas; sin embargo, para efectos del presente tema puede

109


ESTUDIOS AGRARIOS

afirmarse que ante el establecimiento de una nueva cultura e insti-

tucionalidad agrarias, se analizó y concluyó con la necesidad de

crear un órgano de procuración de justicia agraria que estuviera a

la altura de la nueva realidad y, por ende, también de las necesida-

des de los hombres y mujeres del campo.

Cabe mencionar, que originalmente la fracción XIX del Artículo

27 constitucional únicamente contemplaba el establecimiento de los

Tribunales Agrarios; no así de la Procuraduría Agraria. Pero al igual

que con el Constituyente de Querétaro, al interior de la LV Legisla-

tura existieron voces que se pronunciaron por la necesidad de crear

una instancia que apoyara la problemática de los campesinos (su-

jetos agrarios) y, gracias a ello, se creó constitucionalmente la refe-

rida Procuraduría Agraria.

En tales circunstancias, en la fracción XIX, en lo conducente,

se estableció lo siguiente: “...La ley establecerá un órgano para la

procuración de justicia agraria...”

La Procuraduría Agraria

De su naturaleza jurídica

El artículo 134 de la Ley Agraria considera a la Procuraduría Agra-

ria como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica

y patrimonio propio, sectorizado en la Secretaría de la Reforma

Agraria.

Dicha institución, de acuerdo con lo preceptuado por el nume-

ral 136 del ordenamiento legal invocado, tiene funciones de servicio

social y está encargada de la defensa de los derechos de los suje-

tos agrarios (en lo individual y colectivo), mediante la aplicación de

las atribuciones que le confiere la ley y su reglamento interior, cuan-

110


ANÁLISIS

do así se lo soliciten, o de oficio, en los casos en que así se con-

temple.

Para dar cumplimiento a las atribuciones legales y reglamenta-

rias, son muy diversas las acciones que ha realizado la Procuraduría

a partir de su creación, las que se inscriben propiamente a partir de

la expedición de su primer Reglamento Interior, que data del 30 de

marzo de 1992. Sin embargo, para efectos de esta participación, quie-

ro referirme de manera más puntual a los siguientes rubros.

Asesoría legal

En este apartado, son atendidas las diversas solicitudes formuladas

a la Procuraduría Agraria por los distintos sujetos agrarios, en lo

individual y en forma colectiva a favor de los ejidos y comunidades,

a través de sus órganos de representación y vigilancia, así como por

las organizaciones campesinas, estas últimas, por conducto del

Comité Permanente de Control y Seguimiento (COPECOSE).

A la fecha, han sido innumerables las gestiones realizadas,

entre ellas, se han significado: la solicitud para obtener la carpeta

básica o constancia ante el Registro Agrario Nacional, gestionar

estado de cuenta ante el FIFONAFE sobre fondos comunes de ejidos

o comunidades y en lo relativo a gestión y, en su caso, la obtención

de indemnización a pequeños propietarios por afectación, etcétera.

La conciliación

Actualmente, la conciliación se ha constituido como la vía preferen-

te para la solución de controversias en materia agraria, dicho pro-

ceso tiene como principio fundamental que de toda conciliación,

“idealmente”, debe culminarse con un convenio. Por lo tanto, en

111


ESTUDIOS AGRARIOS

ella, las partes en conflicto deben contar con la “intención” de en-

contrar una solución al problema planteado, mediante el acuerdo de

voluntades.

Regulan el procedimiento, en lo conducente, los artículos 136,

fracción III de la Ley Agraria y 5°, fracción IV y 42 del Reglamento

Interior de la Procuraduría Agraria:

Artículo 136. Son atribuciones de la Procuraduría Agraria las

siguientes:

[…]PIII. Promover y procurar la conciliación de intereses entre

las personas a que se refiere el artículo anterior, en casos con-

trovertidos que se relacionen con la normatividad agraria.

Artículo 5°. Para el logro de sus objetivos, la Procuraduría ten-

drá las siguientes facultades:

[…]PIV. Promover y procurar la conciliación de intereses de los

sujetos agrarios, en las materias reguladas por la ley, como vía

preferente para la solución de los conflictos.

Artículo 42. La conciliación constituye la vía preferente para

resolver los conflictos sobre derechos agrarios que le son

planteados a la Procuraduría Agraria, y que no se trate de

asuntos que por su naturaleza deba acordarlos la asamblea de

los núcleos de población agrarios.

En esta materia, como se dijo, se ha buscado privilegiar la figura de

la conciliación como la mejor forma para la solución de controver-

sias en el medio rural (no puedo omitir que en ocasiones, no obs-

tante contar con sentencia de los tribunales agrarios, resulta difícil

su ejecución), no sucede lo mismo cuando mediante la conciliación

son atendidos los conflictos.

112


ANÁLISIS

Para el desahogo de este proceso, la Procuraduría Agraria

ajusta su actuación a los principios de oralidad, economía proce-

sal, inmediatez, suplencia de la deficiencia de la queja e igualdad

real de las partes; consecuentemente, los planteamientos de las

partes serán atendidos en forma equitativa y con apego estricto a

derecho.

Con el propósito de ahondar sobre este tema, se señala

grosso modo el procedimiento conciliatorio que se desahoga en la

Procuraduría Agraria, mediante las siguientes etapas.

Inicio del procedimiento. Puede darse por escrito o por sim-

ple comparecencia, en este último caso, debe levantarse el acta

respectiva, en la que se señalan entre otros datos: nombre del inte-

resado, poblado al que pertenece, carácter con el que promueve

(con el objeto de acreditar la personalidad e interés jurídico) y en

qué hace consistir su asunto o conflicto.

Acuerdo de radicación. Es el documento por el cual se da por

recibida la petición, estableciéndose en forma precisa la materia de

la controversia, identificándose a la contraparte. Además, deberá

señalarse fecha, hora y lugar para la celebración de la primera au-

diencia conciliatoria (la que deberá realizarse dentro de los 10 días

naturales siguientes a la emisión de aquel).

Cédulas de notificación. Con el objeto de cumplir con las

formalidades, se procede a la elaboración y traslado de las cédulas

de notificación a cada una de las partes para que comparezcan a la

audiencia a exponer lo que a su derecho convenga, en el lugar y

fecha determinada en el referido acuerdo de radicación.

Audiencia conciliatoria. En esta etapa del procedimiento el

papel que debe realizar el conciliador es fundamental; por lo que es

113


ESTUDIOS AGRARIOS

oportuno tener presente que está encargado de impulsar entre las

partes en conflicto la avenencia, constituyéndose como tercero im-

parcial (lo que le permitirá ganarse la confianza de las partes) y,

además, su actuación será de buena fe, para poder resolver satisfac-

toriamente la controversia mediante la conciliación.

Con lo anterior, exhortará a las partes a celebrar las pláticas

necesarias y presentando, incluso, alternativas de solución. Asimis-

mo, las partes podrán solicitar la suspensión de la audiencia, en

cuyo caso deberá señalarse nueva fecha y hora para poder conti-

nuarla. Como resultado, se debe levantar el acta correspondiente en

la que se reseñe el desarrollo de la audiencia y, de manera particu-

lar, el interés expresado por las partes para encontrar la solución al

problema planteado.

Cuando en esta etapa exista una segunda notificación y no

haya asistido alguna de las partes a la audiencia, deberá levantar-

se el acta en la que se haga constar tal ausencia y debe emitirse el

acuerdo dándose por concluido el procedimiento, dejando a “salvo”

los derechos del interesado. Lo que le permitirá hacer valer sus

derechos en el momento procesal oportuno.

En consonancia con lo anterior, la Procuraduría Agraria ofre-

cerá al sujeto agrario los servicios de representación jurídica para

poder demandar, en su caso, ante el tribunal unitario agrario corres-

pondiente.

Convenio conciliatorio. Al respecto, el artículo 1792 del Códi-

go Civil Federal (hoy de aplicación supletoria en la materia, de con-

formidad al artículo 2° de la Ley Agraria), define al convenio como

“...el acuerdo de voluntades de dos o más personas para crear,

transferir, modificar o extinguir derechos y obligaciones”.

114


ANÁLISIS

Si las partes llegan a un acuerdo, ello se hará constar en el

convenio respectivo, en el que el conciliador (visitador o abogado

agrario), deberá cuidar que se cumplan las disposiciones legales y

reglamentarias correspondientes.

Es importante que en el referido convenio se establezca que

no existió error, dolo o mala fe de alguna de las partes; por lo que,

ambos, se comprometen a cumplirlo. Cuando de él se derive que se

afectan derechos colectivos (del núcleo de población ejidal o comu-

nal), debe considerarse la ratificación por la asamblea, para que

surta los efectos correspondientes.

Elementos de existencia y requisitos de validez. Al respec-

to, los artículos 1794 y 1795 del ordenamiento legal invocado, con-

templan, el primero de ellos, que para su existencia, se requiere:

a) El consentimiento de las partes, y

b) Que el objeto pueda ser materia del contrato.

Por su parte, el artículo 1795 contempla los requisitos de validez, los

que a saber son los siguientes:

a) Capacidad de las partes (de goce y de ejercicio).

b) Ausencia de vicios en el consentimiento. Los vicios que afec-

tan la voluntad de las partes están previstos en el artículo

1812, el que sobre el particular sostiene que: “...el consenti-

miento no es válido si ha sido dado por error, arrancado por

violencia o sorprendido por dolo”.

c) Licitud en el objeto. Para que el convenio sea válido, es nece-

sario que la obligación de las partes, así como su proceder,

sean lícitos, es decir, apegados a la ley, y

d) Que la manifestación del consentimiento se encuentre plas-

mado por escrito, con ello se podrá contar con un medio de

115


ESTUDIOS AGRARIOS

prueba respecto de la realización del acto, debiéndose preci-

sar los derechos y obligaciones de las partes.

Cabe mencionar, que en materia de conciliación no necesariamen-

te debe cumplirse formalidad alguna, a diferencia del contrato de

compra-venta en el que para su validez será necesario se realice

mediante escritura pública.

De su ratificación ante el TUA. En principio, una vez conclui-

do el procedimiento y suscrito el convenio anterior, se busca su ca-

lificación por parte del Tribunal Unitario Agrario y, en su caso,

tendrá el carácter de cosa juzgada. Por lo anterior, se estima de la

mayor importancia que se cumplan los requisitos de forma y fondo

en el procedimiento para que pueda elevarse a nivel de sentencia.

Aspecto importante reviste lo previsto por el artículo 185, frac-

ción VI de la Ley Agraria, así como lo realizado por el Magistrado

del Tribunal Unitario Agrario, quien en cualquier etapa del procedi-

miento y hasta antes de que se dicte la sentencia invitará a las

partes a una amigable composición.

En ambos casos, se podría estar ante cosa juzgada y, conse-

cuentemente, se puede ordenar la inscripción en el Registro Agra-

rio Nacional, siempre que se creen, modifiquen o extingan derechos

y obligaciones en materia agraria.

Como colorario, puede decirse que mediante este procedi-

miento y, particularmente, a través de la celebración de convenios,

se pueden evitar juicios agrarios; además, es una de las mejores

alternativas para concluir muchos de los problemas que actualmen-

te se presentan en el campo, más aún, se pueden elevar a nivel de

sentencia y a cosa juzgada, como se dijo; asimismo, se puede evi-

tar la doble representación.

116


ANÁLISIS

Arbitraje agrario

En caso que las partes no logren resolver su conflicto por la vía

conciliatoria, se les ofrecerá el arbitraje como otro medio para

dirimir su controversia.

Puede decirse que tanto el arbitraje agrario como la concilia-

ción son procedimientos que permiten encontrar la solución a pro-

blemas de carácter agrario. A mayor abundamiento, el arbitraje se

ha constituido como una de las formas más antiguas que le han

permitido al hombre atender y solucionar en diversas materias su

problemática.

Norman el procedimiento arbitral los artículos 46 al 54, inclu-

so del Reglamento Interior de la referida Procuraduría Agraria.

Respecto al arbitraje, el tratadista José Ovalle Favela, en su

obra Teoría General del Proceso, refiere que:

los principios procesales son aquellos criterios o ideas funda-

mentales, contenidos en forma explícita o implícita en el

ordenamiento jurídico, que señalan las características princi-

pales del derecho procesal y sus diversos sectores, y que

orientan el desarrollo de la actividad procesal, ellos tienen su

propia ubicación histórica y cada uno de ellos tiene su justi-

ficación en la propia experiencia procesal.

Al respecto, el artículo 36 del Reglamento Interior de la Procuradu-

ría Agraria establece los principios especiales y particulares que

deben ser aplicados en el desarrollo del “juicio” arbitral, en los pro-

cedimientos que ante ella se realicen. Tal es el caso de: la oralidad,

economía procesal, inmediatez, suplencia de la deficiencia de la

queja e igualdad formal (real) de las partes.

117


ESTUDIOS AGRARIOS

Estructura del arbitraje agrario. No obstante que el juicio

arbitral es una figura de cuño reciente en el Derecho Agrario, se ha

constituido a partir del primer Reglamento Interior de la Procuradu-

ría como la segunda vía para la solución de controversias sobre la

materia. A diferencia de los dos primeros reglamentos (ambos de

fecha 30 de marzo de 1992 y 1993, respectivamente), el 28 de di-

ciembre de 1996 se expidió el actual, por virtud del cual se fortale-

ció el procedimiento arbitral, de manera independiente y no como

parte del procedimiento conciliatorio, como se hizo antes.

El arbitraje puede presentarse por los aspectos siguientes:

a) De conformidad a lo previsto por el artículo 46 del Reglamento

Interior de la Procuraduría, cuando lo soliciten las partes de

común acuerdo, y

b) Por la preexistencia de un juicio agrario, llevado ante el

Tribunal Unitario Agrario, pero en el que las partes deciden re-

solver su conflicto a través del arbitraje. Bajo tales circunstan-

cias, deben darse los siguientes presupuestos: que las partes

se desistan del proceso jurisdiccional y que la Procuraduría

Agraria no haya fungido como representante de alguna de las

partes (artículo 49 del Reglamento).

Del nombramiento del árbitro. Desde el punto de vista institucio-

nal, actualmente la Procuraduría, además de buscar la solución de

controversias por la vía conciliatoria, de no prosperar dicho proce-

dimiento invita a las partes para que se sometan al juicio arbitral,

en cuyo caso exhorta a las partes para que —de común acuerdo—

la nombren como árbitro. En tales circunstancias, corresponde al

Procurador Agrario y/o al Subprocurador General la designación de

quién deba fungir con ese carácter, cabe recordar que la persona

118


ANÁLISIS

designada pueda ser abogado; sin embargo, cabe la posibilidad de

que sea nombrada cualquier otra persona en razón de su experien-

cia, profesión, reconocimiento moral o idoneidad.

La persona designada “árbitro”, asume el compromiso de

atender el asunto sometido a su conocimiento hasta dictar el laudo

respectivo, quien podrá ser sustituido por algún impedimento, excu-

sa o recusación y por causa de muerte. En cuyo caso, deberá

notificarse de dicho cambio a las partes.

Del compromiso arbitral. Aspecto importante tiene el com-

promiso arbitral que se formaliza por escrito, mediante la firma de

un contrato de arbitraje; con ello, las partes en conflicto fijan las

bases para su desahogo y, particularmente, las cuestiones sustan-

tivas que serán objeto del “juicio”, entre ellas, se pueden señalar las

siguientes:

a) Los puntos materia de la litis.

b) El lugar en donde habrá de celebrarse la audiencia arbitral.

c) Fijación de las cuestiones procesales (pueden citarse el ofre-

cimiento, admisión y desahogo de pruebas, así como la formu-

lación de alegatos y la emisión del laudo).

Del procedimiento arbitral

Audiencia arbitral. Es responsabilidad del árbitro acordar día y hora

para la celebración de la audiencia, la que deberá celebrarse den-

tro de los 15 días hábiles siguientes a la firma del compromiso

arbitral, debiendo notificar a las partes (artículo 50, fracción I).

En la audiencia, las partes expondrán los hechos materia de la

controversia, podrán además aportar todas las pruebas, siempre que

no sean contrarias a la Ley, asimismo, expondrán su pretensiones.

119


ESTUDIOS AGRARIOS

Con los elementos anteriores, el árbitro determina lo relativo

a su admisión, debiendo desahogarse de acuerdo con su naturale-

za (de ser necesario, podrá señalarse nueva fecha para continuar

con la audiencia). Una vez desahogadas todas las pruebas se pasa

al periodo de alegatos y se declara cerrada la instrucción.

En tales circunstancias, deberá emitirse el laudo dentro de los

15 días naturales siguientes, el cual debe ser preciso y congruente

con los hechos materia de la controversia, así como con las preten-

siones de las partes y, en su estructura, deberá tener la formalidad

de una sentencia.

De su homologación. En su oportunidad, el laudo, debe pre-

sentarse ante el Tribunal Unitario Agrario para que verifique su le-

galidad y disponga su homologación, misma que traerá aparejada

ejecución (artículos 18, fracción XIII de la Ley Orgánica de los Tri-

bunales Agrarios y 54 del Reglamento Interior de la Procuraduría

Agraria).

De su inscripción ante el Registro Agrario Nacional. De

conformidad a lo previsto por el artículo 152, fracción I de la Ley

Agraria, los laudos homologados a nivel resolución administrativa

deberán inscribirse en dicho Registro, siempre que reconozca, cree,

modifique o extinga derechos ejidales o comunales.

Cabe mencionar, asimismo, que no procederá recurso legal

alguno en contra del laudo, excepto en contra de su ejecución; en

cuyo caso podrá promoverse el amparo en contra del Tribunal Uni-

tario Agrario correspondiente.

Finalmente, este procedimiento se presenta en la praxis como

un medio alternativo, ágil y flexible para la solución de controversias

en la materia; aspecto importante es el hecho de que puede homo-

120


ANÁLISIS

logarse a nivel de sentencia. Por su parte, la Procuraduría cuenta

con un cuerpo especializado en esta materia y, particularmente, con

un bien ganado prestigio institucional.

Hoy en día, por las bondades tanto de la conciliación así

como del arbitraje agrario, es muy importante su consolidación

como vías alternativas para la solución de controversias. Respecto

al arbitraje, estimo importante su difusión, puesta en práctica y la

necesidad de contar con el marco jurídico (Ley Agraria) que le per-

mita a la Procuraduría Agraria contar con los instrumentos jurídicos

necesarios para su atención, en razón de que a la fecha únicamente

está considerado en su Reglamento Interior.

Por lo expuesto, puede señalarse que el arbitraje es un meca-

nismo ágil y económico, tanto en tiempo como en dinero; situacio-

nes que se traducen a favor de la clase campesina (Reyes

Armendáriz, Óscar Arturo, Estudios Agrarios, Revista de la Procura-

duría Agraria, núm. 26).

Representación legal

En relación con este rubro, puede decirse que se cumple a partir de

la solicitud de los sujetos agrarios previsto en el artículo 135 de la

Ley Agraria, en relación con los artículos 1° y 41 del Reglamento

Interior de la Procuraduría Agraria.

Por otra parte, el artículo 179 de la Ley de la materia señala

respecto del juicio agrario, que “...Será optativo para las partes acu-

dir asesoradas...”. Sin embargo, en caso de que una de las partes

acuda asesorada y la otra no, con suspensión al procedimiento, se

solicitará a la Procuraduría Agraria le asigne los servicios de un

defensor.

121


ESTUDIOS AGRARIOS

Puede considerarse que es precisamente en este momento,

cuando podría presentarse la figura de la doble representación; sin

embargo, en estas condiciones (cuando medie orden del Tribunal

Unitario Agrario) se “debe” asignar los servicios de un abogado agra-

rio, para que ambas partes en juicio se encuentren en igualdad real.

Sobre este último aspecto, estimo útil hacer mención en for-

ma enunciativa más no limitativa de lo contemplado por el artícu-

lo 2589 del Código Civil Federal (de aplicación supletoria), el que a

la letra sostiene lo siguiente: “...El procurador o abogado que acepte

el mandato de una de las partes no puede admitir el del contrario,

en el mismo juicio, aunque renuncie al primero”.

Es oportuno señalar que en ocasiones es necesario actuar con

urgencia; asimismo, puede afirmarse que la Institución cuenta con

un cuerpo de abogados con amplios conocimientos y experiencia en

la materia, lo que le ha valido ganarse la confianza de los

justiciables.

Para evitar la doble representación, se han venido suscribien-

do convenios de colaboración con entidades federativas y con uni-

versidades con el objeto de que los sujetos agrarios y partes en

juicio cuenten con la asistencia jurídica necesaria.

Es importante mencionar que la actuación de la Procuraduría

se cumple en materia de juicio agrario, así como en los diversos

recursos, incluso el extraordinario (juicio de amparo).

El Ombudsman agrario

Además de las diversas atribuciones conferidas al Procurador Agra-

rio, en general, con lo previsto por el numeral 136, en particular, se

encuentra su carácter de Ombudsman, de conformidad con lo con-

templado por las fracciones IV y X de dicho artículo.

122


ANÁLISIS

En tales circunstancias, se concede al Procurador Agrario la

facultad para prevenir y denunciar irregularidades y violaciones al

régimen jurídico agrario, para con ello hacer respetar el derecho de

sus asistidos e instar a las autoridades agrarias a la realización de

funciones a su cargo y emitir las recomendaciones que considere

pertinentes.

Actualmente, como resultado del procedimiento de quejas

previsto en el Reglamento Interior de la Institución (artículos 5°,fracción XII, y del 55 al 75 inclusive), pueden llegar a emitirse la

recomendaciones.

Resulta por demás importante hacer referencia a que:

...La Procuraduría Agraria fue concebida bajo la vertiente de

ombudsman ejecutivo, a diferencia del ombudsman parlamen-

tario, al depender del Titular del Poder Ejecutivo, puesto que

su nombramiento y remoción es facultad directa (Isaías Rivera

Rodríguez, Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agra-

ria, núm. 23).

De su reconocimiento. Si bien es cierto que las atribuciones con-

cedidas al Procurador Agrario, en su carácter de defensor de los

derechos humanos de los hombres y mujeres del campo, se des-

prenden de la interpretación de las fracciones IV y X del artículo

136, cabe mencionar que a la fecha no se incluye en disposición

alguna mayores atribuciones, por lo que resulta importante el con-

tenido del acuerdo núm. 3/92, de fecha 6 de mayo de 1992, el que

a la letra sostiene lo siguiente:

123


ESTUDIOS AGRARIOS

Considerando que la Procuraduría Agraria, de acuerdo con la

Ley que la rige, es caracterizada como un Ombudsman espe-

cializado para atender asuntos agrarios, las quejas de esta

naturaleza radicadas hasta ahora y las que pudieran presen-

tarse en el futuro en la Comisión Nacional de Derechos

Humanos, y que corresponden a la competencia legalmente

establecida de dicha Procuraduría, le serán turnadas para la

continuación o iniciación de su trámite y determinación jurídi-

ca. En estos casos, los quejosos deberán ser debidamente

notificados de la referida remisión, así como de la radicación

de la queja en esa Procuraduría Agraria.

A mayor abundamiento, el artículo 22 del Reglamento de la citada

Comisión Nacional establece lo siguiente:

Cuando la Comisión Nacional reciba una queja por presuntas

violaciones a los Derechos Humanos en materia agraria, que

sea de la competencia de la Procuraduría Agraria, la turnará

de inmediato a dicha Procuraduría notificando de esta remi-

sión al quejoso. En este caso se acusará recibo al quejoso,

pero no admitirá la instancia y se actuará en los mismos tér-

minos señalados en el segundo párrafo del artículo anterior.

Acuerdo Nacional para el Campo

Con el propósito de contar con elementos para poder establecer una

Política de Estado para el campo, el 18 de febrero de 2003 se des-

ahogó una de las diversas mesas de diálogo; en ella, la Secretaria

de la Reforma Agraria sostenía lo siguiente:

124


ANÁLISIS

...El Señor Presidente, Vicente Fox, nos ha llamado a todos a

que participemos en este diálogo, porque el campo es un

tema de interés nacional. Por ello, los exhorto a que dialogue-

mos con la mirada puesta en el futuro, considerando por en-

cima de todo el interés supremo de la Nación y que veamos

al campo como nuevo proyecto de Nación (Gallardo Zúñiga,

Rubén, Régimen Jurídico Agrario, Porrúa).

En tales condiciones, y después de diversos encuentros entre los

principales actores del campo mexicano, el 28 de abril de ese año,

en Palacio Nacional, contando con el concurso del Presidente de la

República, los titulares de las dependencias de los sectores Agrario

y Agropecuario, se suscribió el Acuerdo Nacional para el Campo; en

su numeral 254, sobre la figura del Ombudsman Agrario, determina-

ron lo siguiente:

Fortalecer a la Procuraduría Agraria como un Ombudsman

Agrario, ajustando sus funciones a las asignadas en la frac-

ción XIX del Artículo 27 constitucional y la Ley Agraria, me-

diante su reingeniería organizacional que contemple la

creación de un Consejo de Evaluación y Seguimiento y la rea-

signación de funciones dentro del sector agrario.

125

Nilbia Coyote Millanes

ESTUDIOS AGRARIOS

Introducción

A doce años de la reforma agraria de 1992, el campo ha dejado de

ser objeto de grandes debates como fuente de problemas sociales.

La crisis económica del agro, las condiciones de vida y de subsis-

tencia actuales, así como la pobreza que envuelve a casi toda la

población de ese importante sector del país, han sido reconocidas

y “aceptadas” por la sociedad mexicana. De estos fenómenos deso-

ladores, así como de sus consecuencias (la migración, por ejemplo)

surgen la mayoría de los estudios e investigaciones sobre el cam-

po. El movimiento campesino —representado por las organizaciones

campesinas— se encuentra desgastado a nivel nacional, lo que se

ve reflejado en la ausencia de informes o estudios. El tema de este

ensayo, la conflictividad por la tierra, parece sufrir el mismo desti-

no. Sin embargo, este fenómeno está presente en la vida diaria del

país: protestas por expropiaciones polémicas en nombre de la uti-

lidad pública, detenciones de campesinos que defienden sus bos-

ques contra la tala ilegal, matanzas entre indígenas y caciques por

ANÁLISIS Nilbia Coyote Millanes*

CONFLICTIVIDAD POR LA TIERRA

EN MÉXICO, 1990-2002. PROPUESTA

CONCEPTUAL Y EXPLICATIVA PARA UNA

MAYOR COMPRENSIÓN DEL FENÓMENO**

* Licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el CIDE; investi-gadora asistente en El Colegio de México con la Dra. Kirsten Appendini.** Este trabajo obtuvo el 1er. lugar del IX Premio Estudios Agrarios 2004.

126

Conflictividad por la tierra en México…

ANÁLISIS

la tierra de una ex hacienda, desplazamientos de poblados enteros

por encontrarse en zonas de selvas protegidas. Si todo esto sucede

día a día, ¿dónde están las miradas críticas?

Con timidez resurge el debate en los medios de comunicación

sobre algunos estallidos sociales en el campo a causa de conflictos

por la tierra. Con excepción de algunos casos aislados, el tema

parece estar presente pero no es constante. Las instituciones encar-

gadas de llevar a cabo la titulación certera del territorio nacional y

las controversias que esta labor implica, como la Secretaría de la

Reforma Agraria, el Registro Agrario Nacional y/o los Tribunales

Agrarios, entre otras, controlan el monopolio de la atención guber-

namental para estos fenómenos. Es poco lo que se sabe de la

conflictividad por la tierra y es exiguo lo que se intenta averiguar

sobre ella desde el punto de vista académico. Estudiar este fenóme-

no social representa, por un lado, introducirse en un tema viejo que

no está teóricamente respaldado por investigaciones profundas y,

por el otro, cuestionar un fenómeno actual y fundamental para la

estabilidad social de muchas zonas del país.

Como objeto de estudio e investigación, el conflicto por la tie-

rra se tambalea en una peligrosa paradoja: por un lado, a pesar de

la longevidad de la problemática, los saldos negativos a causa de

este fenómeno siguen reportándose hasta la fecha, y, por el otro, no

existen manuales, reportes de características, listados de tipos y

formas de conflictos abiertos al público en general, así como

mapeos nacionales en vías de ser explotados por investigadores.

Esto no significa que no exista del todo información o bancos de

datos oficiales o de otras organizaciones sobre el tema, simplemen-

te, desde el punto de vista académico, no parecen producirse los

127


ESTUDIOS AGRARIOS

trabajos o programas de investigación que, a su vez, incentiven o

retroalimenten los programas de resolución de las conflictividad.

Más allá de las escasas interpretaciones antropológicas, se

han realizado algunos trabajos serios en relación con esta proble-

mática mas no trabajos que contemplen los conflictos por tierra ac-

tuales como la variable principal a explicar.1 Los conflictos por la

tierra en México se presentan generalmente como problemas de ca-

rácter ancestral, si no datan de la Colonia, por lo menos de uno o

dos siglos atrás. Muchos de los conflictos no están sustentados en

papeles o mapas que los justifiquen, y son portados oralmente por

los campesinos o indígenas oriundos del pueblo. Sin embargo, el no

1 Entre esos trabajos serios encontramos el caso de Kirsten Appendini, quien propone en su

ensayo “Land Regularization and Conflict Resolution: The Case of Mexico” incentivar la

existencia de mecanismos informales de resolución de controversias intracomunitarias

mediante una mayor participación e inclusión de los habitantes del núcleo a un proceso de

negociación ajeno al procedimiento institucional del PROCEDE (Appendini, 2001). Para la au-

tora, las autoridades deben aprovechar las normas sociales y culturales preexistentes en los

núcleos agrarios que trascienden la arena política, que es la asamblea general. Las normas

podrían, en efecto, facilitar la cooperación, coordinación y negociación entre pobladores

ejidales o comunales, así como la construcción de soluciones satisfactorias a los problemas

y además evitar acudir a las instancias formales y legales de resolución de conflictos (con-

ciliación, arbitraje y por tribunales agrarios).

Se considera que Appendini hace un esfuerzo valioso con este ensayo pues deja un claro

mensaje respecto a los graves conflictos por tierra. Mientras los actores del conflicto no pe-

netren en la dinámica de resolución, y en tanto no se encuentren mecanismos de resolu-

ción condicionados a los contextos sociales y culturales, los costos de los actores se

elevarán y los conflictos perdurarán. Sin embargo, la autora no osa involucrarse con más

profundidad en las dinámicas causales del conflicto. No busca entender los factores que

favorecen el surgimiento o el resurgimiento de estos problemas. ¿Cómo querer entender y

mejorar el proceso de resolución sino se adentra en los orígenes del fenómeno?

Los otros trabajos, como el libro de Guillermo Zepeda (2000), Transformación agraria. Los

derechos de propiedad en el campo mexicano bajo el nuevo marco institucional, aunque apor-

ten un análisis económico e institucional interesante sobre la situación de los derechos de

propiedad y el PROCEDE, no proponen explicaciones, directamente, al conflicto por tierra en sí.

128


ANÁLISIS

poder fechar o explicar los orígenes de algún conflicto —tarea que

tampoco es irrealizable— no resta legitimidad al alcance que tiene

para muchos ciudadanos del país. Según datos propios, los prime-

ros dos años del gobierno foxista presentan, en promedio, 137 casos

de conflictos por tierra por año, mientras que durante el gobierno de

Salinas de Gortari el promedio fue de 107. El tema es hoy por de-

más urgente de descifrar y de entender, pues no sólo representa un

problema social, sino que se relaciona con problemáticas históricas

tales como la persistente y olvidada lucha por la tierra, las historias

locales de la reforma agraria, y hasta con membranas tan delicadas

como son las violaciones de los derechos humanos de los indivi-

duos involucrados.

¿Conflictividad o conflicto?

Antes que nada, es necesario aclarar los conceptos empleados en

este trabajo. Se ha escogido denominar este fenómeno que involu-

cra la ‘lucha’o la ‘pugna’ por la tierra como la conflictividad por la

tierra, en lugar de tan sólo denominarlo conflicto. Esto se debe a

que el trabajo sugiere, entre otras cosas, que esta ‘lucha’ por el

recurso tierra se expresa mediante múltiples manifestaciones, tales

como una huelga de hambre frente a alguna instancia agraria, un

ataque armado en contra del invasor, o hasta la interposición de

un juicio de amparo en contra de una resolución presidencial, en-

tre muchas más.

La conflictividad por la tierra envuelve todas esas manifesta-

ciones dentro de su propia lógica, mientras que el conflicto hace

únicamente referencia, en nuestra opinión, a una sola manifestación

del fenómeno que es la interacción directa entre los dos bandos en

129


ESTUDIOS AGRARIOS

oposición. Para este trabajo se crearon dos grandes grupos que

envuelven a su vez todas las manifestaciones de la conflictividad:

actos de protesta y actos de conflicto. Cabe señalar que estos con-

ceptos serán definidos en el primer apartado y, a menos que se

especifique el porqué, se hablará de conflictividad por tierra de

ahora en adelante.

Objetivo, pregunta y argumentos

El objetivo primero de este ensayo es proponer una serie de defini-

ciones y explicaciones a partir de metodologías alternativas sobre el

fenómeno que nos interesa. En efecto, se sugiere que para el estu-

dio de este tema, la creación de herramientas alternativas puede

ayudar a entender mucho más la conflictividad por la tierra debido

al vacío de información al cual se enfrenta cualquier individuo es-

tudioso. Estas herramientas no son nada más nuevas propuestas

para la investigación, pero, además, representan un complemento

para la información oficial y las investigaciones producidas a partir

de la anterior. De esta manera, se presenta una propuesta concep-

tual (definiciones de los conceptos), metodológica (bases de datos

construidas ex profeso para esta investigación) y explicativa (hipóte-

sis y hallazgos econométricos) desde el punto de vista de la cien-

cia política.

Este trabajo busca plantear una propuesta profunda sobre la

manera de estudiar este trabajo, se contempla, mediante nuestras

bases de datos, definir los conceptos, enumerar algunas de las ca-

racterísticas más importantes, localizar las conflictividades por tie-

rra a nivel nacional, y proponer ciertas causas de los surgimientos

o resurgimientos a partir de hipótesis. Se busca responder tres

130


ANÁLISIS

preguntas principalmente: ¿Cuáles son las características de la

conflictividad por tierra en los últimos años? ¿Cómo dibuja la si-

tuación nacional? y ¿cuáles podrían ser, entonces, los factores po-

líticos, sociales o de otra índole que condicionan la formación,

expansión o simplemente el estallido de estos fenómenos en nú-

cleos agrarios?

En los tres apartados del análisis se intenta responder a esta

serie de preguntas. En una primera parte, se presentarán las pro-

puestas conceptuales como las definiciones de los conceptos, y la

herramienta más importante para este trabajo que es la base de

datos CONTIERRA. En una segunda parte, se responderán a las dos

primeras preguntas. Por un lado, se enumerarán las características

esenciales —según nuestra definición de conflictividad. Por el otro,

se expondrá un panorama nacional tanto en tiempo como en espa-

cio. Finalmente, en una tercera parte, se explorarán las hipótesis

que permitirán descifrar los elementos de la vida política y social

que pudiesen vincularse con la existencia de las conflictividades,

con el fin de proponer ciertos hallazgos como posibles explicacio-

nes del surgimiento o resurgimiento del fenómeno.2

Propuesta metodológica y conceptual sobre

la conflictividad por la tierra

¿Cómo reunir patrones comunes de eventos potencialmente diferen-

tes como una invasión de tierra otorgada y no entregada, una

balacera por límites o una apropiación ilegal de tierra? ¿Cómo ex-

2 Cabe señalar que no se contempló buscar explicaciones relacionadas con el PROCEDE y

con elementos teóricos de corte institucional sobre los derechos de propiedad por falta de

tiempo y de información.

131


ESTUDIOS AGRARIOS

plicar la conflictividad que sucede en lugares tan apartados como

Coahuila y Veracruz? ¿Cómo comprender lo que ha sucedido en

tantos años de conflictividad por tierra tan diversa y heterogénea?

¿Cómo pinta el panorama nacional a lo largo de trece años? ¿Es

posible dividir al país por niveles de conflictividad?

Todas estas preguntas guían el análisis de las dos primeras

partes de este trabajo. Esta primera sección está dedicada, sin

embargo, a presentar las propuestas metodológicas y conceptuales

a partir de las cuales se llevó a cabo la investigación. Nuestro últi-

mo fin es ofrecer explicaciones a la conflictividad por tierra gracias

a metodologías de investigación alternativas a la información oficial.

No obstante, el primer paso a dar para entender este fenómeno es

recrear el panorama de la situación en el país, y como dinámica

misma, entender qué características la conforman.

Se presentan a continuación las bases de datos CONTIERRA, el

proceso de creación, el tipo de datos que recopila, etc., así como

sus limitaciones. En una segunda parte, se explican detalladamen-

te algunas secciones de la misma base que, en sí, proporcionan el

sustento teórico sobre el concepto de conflictividad propuesto por

este trabajo, y finalmente, los límites de la propuesta.

Bases de datos Conflictividad por la Tierra 1990-2002

La escasez de información actualizada y la dificultad para acceder

a la existente —principalmente la oficial— obligó a que se crearan

dos bases de datos como herramientas para contestar las pregun-

tas de este ensayo. A partir de éstas se realizó todo el estudio cuan-

titativo (análisis estadístico y econométrico) con el fin de sintetizar

los tipos de conflictividad en un primer paso y, en un segundo, com-

132


ANÁLISIS

probar de manera general las hipótesis planteadas en la tercera

parte del trabajo.

La primera base de datos, Conflictividad por la Tierra 1990-

2002 (CONTIERRA), reúne trece años de conflictividad por la tierra en

México a escala nacional de 1990 al 2002 y es, hasta ahora, la úni-

ca en su género en el ámbito académico pues, no existe otra fuen-

te de información sobre este tema.3 La segunda herramienta

empleada en este proyecto es otra base de datos pero en forma-

to panel —CONTIERRA II— que se construyó ex profeso para el es-

tudio econométrico que requería la verificación de las hipótesis,

presentadas en la tercera parte de este trabajo. En tanto, retoma

de la primera base solamente las variables dependientes (número

de actos de conflicto y de actos de protesta por municipio) y se

compone, por demás, de todas las variables independientes del

modelo.

La base de datos CONTIERRA es una recopilación de informa-

ción de catorce periódicos nacionales. Su creación permitió

introducirse en el tema de la conflictividad gracias a la diversidad

de las fuentes documentales y, tras obtener los resultados preli-

mares de la estadística, plantear las características propias a la

conflictividad, presentar el panorama de la situación actual y

visualizar geográficamente el fenómeno en todo el país en un perio-

do de trece años (segunda parte del trabajo). Sin embargo, debido

a que CONTIERRA fue realizada a partir de una investigación

hemerográfica en periódicos nacionales, la base se enfrenta a varias

limitaciones relacionadas con este único género de información.

3 Esto, por supuesto, en el ámbito académico, no dudamos que las instituciones oficiales,

así como ciertas ONG’s tengan acervos con información propia.

133


ESTUDIOS AGRARIOS

El periodismo encierra, en efecto, varios defectos transmisibles

a la base de datos tales como la calidad de la información, la can-

tidad de noticias sobre un hecho en particular (el porqué de esta

exclusividad), y la cuestionable intención del periodista.4 Se inten-

tó, no obstante, evitar mayores errores en repetidas ocasiones. En

cuanto a la calidad de las noticias, se procuró verificar y limpiar lo

más posible la información. Cuando ésta era demasiado dudosa o

incompleta, no se seleccionó la noticia.5

La gran cantidad de noticias sobre un hecho en particular es

otra característica inevitable del periodismo. Esta exclusividad de-

pende de varios factores, desde los contextos políticos, la censura,

las intenciones del periódico, hasta la misma mediatización del

caso. En la conflictividad por tierra, la capacidad de escándalo que

llegan a provocar algunos ejemplos de conflictividad —como los

“focos rojos” agrarios—6 se ve reflejada en la intensidad o cantidad

de noticias producidas. Respecto a esto, cuando se encontró más

de una versión sobre la misma noticia, se intentó limpiar la informa-

ción comparando las diferentes narraciones. A esta falta de garan-

tía de precisión, debe sumarse la desconocida intención del

periodista que aporta, igualmente, cierto sesgo a la base.

Sin embargo, a pesar de esas carencias, se considera que

CONTIERRA representa un primer acercamiento confiable y serio para

4 Cabe recalcar que se está consciente de estas limitaciones y de los posibles sesgos con-

secuentes en la recopilación de la información.5 Se consultaron otras fuentes de información como páginas de Internet de periódicos lo-

cales así como de gobiernos estatales, mapas regionales, información de ONG’s nacionales

e internacionales, etc., con el objetivo de verificar datos incompletos.6 Los “focos rojos” agrarios son los conflictos por tierra más importantes según el gobier-

no y autoridades agrarias del país.

134


ANÁLISIS

los estudios alternativos sobre la conflictividad por tierra en México

ante la falta de una sistematización de información abierta al pú-

blico en general.7 Las limitaciones de nuestra principal fuente de

información obliga a recordar que el acceso a otras fuentes de in-

formación —como la documentación oficial o los acervos de otras

instituciones como organizaciones no gubernamentales— de ser

plausible, requiere de un proceso largo y difícil, ante lo cual la cons-

trucción de recopilaciones de información alternativas es una res-

puesta interesante, original y de gran utilidad.

A continuación se presenta la propuesta conceptual sobre el

fenómeno que nos interesa. Se definirá, entonces, la variable depen-

diente, así como otros conceptos que consideramos indispensables

para el entendimiento de la problemática agraria. Cabe señalar que,

en efecto, esta propuesta proviene de la base de datos, pues de la

manera en que se definieron y justificaron los conceptos, fue reco-

pilada la información ya bajo parámetros y controles precisos.

Propuesta conceptual sobre la conflictividad

La conflictividad por la tierra se presenta en México bajo diversas

formas. Algunas de las expresiones más conocidas en los últimos

años van desde el plantón de un campesino de San Luis Potosí con

su burro en el Zócalo capitalino, el bloqueo de carreteras por cam-

pesinos de Atenco con machetes en mano, hasta enfrentamientos

con piedras y palos entre habitantes del Ajusco y campesinos

mexiquenses.8 Desde luego, estos ejemplos representan una peque-

7 A pesar de las limitaciones del periodismo, los medios escritos realizan investigaciones o

revelan, por lo menos, documentación sobre temas, como el tema agrario nacional, que se

caracterizan por ser huecos en la información pública.

135


ESTUDIOS AGRARIOS

ña fracción de todos los tipos de actos que se acumulan en trece

años, ante lo cual, se decidió reunir todas las modalidades registra-

das en dos grandes clasificaciones: los actos de conflicto y los ac-

tos de protesta. Se considera que ambas manifestaciones son

representativas de la movilización social,9 y se sugiere que, debido

a su constancia y repetición en el tiempo, reflejan los actos de ac-

ción colectiva más recurrentes en la pugna por la tierra en México.

Definición de la conflictividad por tierra

Se han definido las situaciones de conflictividad por la tenencia de

la tierra como aquellas situaciones de oposición entre sujetos o

colectividades necesariamente agrarios contra el mismo tipo de

actor, o bien contra otros actores no agrarios (instituciones, particu-

lares, funcionarios, empresas, fraccionadoras, etc.),10 surgidas por la

posesión, legal o ilegal, de una proporción de tierra. Estas pugnas

se traducen en actos legales o extra-legales llevados a cabo desde

la esfera privada o pública, e involucran, en su mayoría, las lógicas

8 Un hecho claro es que son conocidos por la mediatización que recibieron y, sobre todo,

por el matiz anecdótico que caracteriza a estos ejemplos.9 Entendida como “una forma de acción colectiva no efímera, en la cual un grupo más o

menos organizado recurre a acciones extrainstitucionales a fin de promover o impedir cier-

tos cambios” (McAdam y Snow, 1996). Este ensayo se limita a utilizar estas dos categorías

de manifestaciones disruptivas o contenciosas —el conflicto y la protesta— aunque esto no

implica que se descarte o se niegue la existencia de otros actos pertenecientes al “reper-

torio de contención” (retomando a Sydney Tarrow, 1996) o simplemente, otras “formas de

resistencia diarias” más sencillas que no requieran de mucha capacidad de coordinación

(retomando a James Scott, 1985).10 El ensayo se concentra en las conflictividades propiamente agrarias en las que, por lo

menos, uno de los sujetos o colectividades contendientes es agrario (ya sea campesino,

ejidatario, o bien, núcleo de población agraria). No se toman en cuenta, entonces, las

conflictividades que no involucren del todo actores agrarios.

136


ANÁLISIS

reclamante-usufructuario, o agresor-agredido —no correspondientes

la una con la otra—, donde el uso de la violencia es frecuente, mas

no siempre explícito.

Las manifestaciones propias a la conflictividad se dividen en

dos tipos de actos que implican movilización social: de conflicto y

de protesta. Por un lado, el primero es entendido como: “[...] una

forma de interacción entre individuos, grupos, organizaciones y co-

lectividades que implica enfrentamientos [directos]” (Regalia, en

Bobbio, 1983), pero también invasiones, ataques, discusiones, des-

alojos, etc. El acto de protesta es entendido como una forma con-

tenciosa de acción colectiva que opone un grupo civil a una

autoridad. La protesta se relaciona directamente con la presencia de

conflictividad y se acompaña de demandas por tierra por parte de

alguno de los involucrados. Finalmente, cabe recalcar que ambas

manifestaciones pueden surgir al mismo tiempo y que en ocasiones

reciben respuesta represiva de parte de las autoridades, principal-

mente estatales.

Esta definición intenta retomar los diferentes elementos pre-

sentes en la base de datos CONTIERRA, los cuales no serán presen-

tados uno a uno en la siguiente parte, pero sí se explicarán ciertos

detalles de estas rúbricas del índice informativo en vista de lograr

un mayor entendimiento de los datos luego expuestos.

Otros elementos importantes de CONTIERRA

Dado que se intenta recopilar información sobre conflictividad, se

tuvo mucho cuidado en no perder la esencia del ‘conflicto’ como

concepto, es decir, la participación simultánea de dos o más acto-

res en situación de oposición. Para esto, la base fue diseñada con

137


ESTUDIOS AGRARIOS

el fin de registrar los datos de ambos contrincantes, y más es-

pecíficamente, se siguió la lógica del reclamante/usufructuario por

encima de la lógica agresor/agredido.

Por ‘reclamante’ se entiende aquellos actores —sujetos o co-

lectividades agrarios o no agrarios—11 que no detentan de manera

oficial la proporción de tierra bajo disputa, y como ‘usufructuario’

aquellos actores —sujetos o colectividades agrarios o no agrarios—

que poseen de manera oficial la proporción de tierra disputada. La

distinción se hace, en efecto, a partir de quien detenta la tierra de

manera oficial o legal o, quien posee los papeles emitidos por reso-

lución, ya sea por el Presidente de la República o por la Secretaría

o Tribunal con tales facultades. Sin embargo, como es bien sabido,

quien detenta oficialmente la tierra no es necesariamente quien la

ocupa, trabaje o posea física y materialmente. Fue a partir de esto

último que se logró controlar el dato.

Por ejemplo, en el caso del ‘conflicto’ huichol,12 en los límites

de los estados de Jalisco y Nayarit, se sabe que histórica y legal-

mente las tierras en litigio son detentadas por los huicholes, y no

obstante, son los ganaderos nayaritas quienes las ocupan y traba-

jan. Según el lenguaje de la base de datos, los ganaderos de

Nayarit son el grupo reclamante y el grupo agresor. Cabe señalar

que no se escogió la lógica agredido/agresor como dato de distin-

ción para los actores porque esta información se especifica en otra

parte de la base donde se retoma la acción del registro. Además, se

11 Por lo menos uno de los actores es considerado actor agrario.12 En general, cuando se mencionan los ejemplos, se emplea el término ‘conflicto’ ya que

el gobierno siempre los ha presentado de esa manera en sus reportes y, más especí-

ficamente, como ‘conflictos agrarios’.

138


ANÁLISIS

considera que ambas designaciones fueron creadas sólo como

medidas de control pues, como es evidente, no siempre la informa-

ción de los periódicos confirma qué grupo o actor es el reclaman-

te y cuál es el usufructuario.13 Está por demás comentar que estas

categorías son etiquetas, que en muchos casos suelen ser designa-

das según el historial de la conflictividad, según expedientes lega-

les o, incluso, según los actos propios de la conflictividad surgidos

hasta ese momento.

Para la clasificación de los actores agrarios y no agrarios, se

hizo simplemente la diferencia entre los individuos pertenecientes a

algún núcleo de población agraria donde la propiedad es de tipo

social (ejido, bienes comunales, pequeña propiedad), o derivaciones

de núcleos agrarios como poblado, pueblo, rancho, finca, asenta-

miento irregular, etc.,14 y aquellos no pertenecientes como caciques,

parvifundistas y latifundistas —considerados como dueños de pro-

piedad no social—; gobiernos federal, estatal, municipal, local; fun-

cionarios, particulares, empresas de las cuales resaltan las

fraccionadoras, inmobiliarias, y secretarías e instancias guberna-

mentales.

La última característica de la base de datos que merece expli-

cación suplementaria es la parte del acto de conflicto y del acto de

protesta. En cuanto al diseño de la base, se decidió que ambos

datos fueran separados porque, aunque estén involucrados en la

misma problemática de la conflictividad, no representan el mismo

13 Esto remite una vez más a ciertas limitaciones de la información recabada en noticias pe-

riodísticas. Sin embargo, estas etiquetas sirvieron de manera congruente en 94% de los

datos.14 Esto se hizo cuando la información no era tan específica.

139


ESTUDIOS AGRARIOS

procedimiento y no se debe confundir el uno con el otro. La

conflictividad implica (como se dijo) una situación de oposición

entre dos o más sujetos o colectividades que se manifiesta a través

de diversos actos de movilización social. Los involucrados llevan a

cabo estos actos con dos fines: intimidar o contestar a su adversa-

rio (por la defensa o la provocación), o bien, cuestionar la actitud o

respuesta de alguna autoridad gubernamental o no gubernamental

(aunque no en todas las ocasiones) respecto a una conflictividad

existente previamente. Esta dualidad de objetivos se traduce en dos

tipos de actos que se han calificado como actos de conflicto y ac-

tos de protesta.

El acto de conflicto representa un acto directo cuyo procedi-

miento está relacionado con la lógica del encuentro conflictivo, es

decir, un juego de secuencias y réplicas entre los litigantes dentro

o fuera de la legalidad. Se registraron como tales actos, enfren-

tamientos, ataques, hostigamientos y balaceras, etc., entre actores

que interactúan, como sujetos o colectividades, que están en ese

juego con o sin reglas. De igual manera, los problemas por la te-

nencia de la tierra exigen que ciertos eventos sean tomados en

cuenta como otros actos de conflicto típicos en una situación de

oposición dentro de ese contexto. Se registraron como tales invasio-

nes, despojos o robos de tierra, desalojos e, incluso, firmas de reso-

lución entre actores involucrados, restituciones o entregas de tierra,

expropiaciones y entregas de indemnización.

En cuanto al acto de protesta, la diferencia con el acto de

conflicto radica en dos puntos: en primera, la protesta anuncia la

existencia de alguna conflictividad y, en segunda, es la interacción

indirecta entre sujetos o colectividades contendientes. El procedi-

140


ANÁLISIS

miento de la protesta, en la conflictividad por la tierra, puede inter-

pretarse como un fin (cuando un actor cuestiona alguna autoridad

superior porque ésta es su contrincante) o como un medio para

demandar algo (cuando el contrincante es otro actor y no la auto-

ridad, y el cuestionamiento es el medio, por ejemplo, para llegar a

una solución del problema).

Los actos de protesta van desde una marcha, toma de tierra,

hasta la declaración de municipio autónomo y suelen acompañar-

se de demandas económicas enfocadas en la demanda por tierra.

En los trece años revisados, en efecto, la solicitud de tierra (o de

ampliación, entrega, devolución, etc.) es la demanda con más

peso. Sin embargo, se han subdividido en tres categorías las de-

mandas: ‘física’ por tierra, legal por tierra y sociales y políticas a

partir de una conflictividad por tierra. Para el primer caso, se en-

contró, por ejemplo, la demanda de entrega de tierra legalmente

otorgada; de devolución de tierra; de regularización, o de desalo-

jo, etc. Respecto a los asuntos legales, sobresalen la demanda de

agilización del proceso o de resolución del ‘conflicto’, en contra

del fallo de algún tribunal agrario (TSA o TUA), contra el fallo de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, contra decreto

expropiatorio o contra la misma resolución presidencial. Finalmen-

te, para el tercer tipo de demanda, se encuentran principalmente

el alto a la represión y la libertad de campesinos presos.

La situación en la conflictiva zona yaqui en Sonora refleja el

caso que se acompaña de demandas legales. Esta problemática lle-

va más de 30 años sin ser resuelta de manera definitiva por las au-

toridades correspondientes. En 1997 se intentó controlar el

‘conflicto’ gracias a la entrega oficial, mediante una resolución pre-

141


ESTUDIOS AGRARIOS

sidencial, de las más de 500,000 ha de tierras disputadas. Sin em-

bargo, debido a errores de cálculo por parte de las autoridades, el

conflicto, lejos de ser resuelto, se complica aún más cuando dos de

los ocho pueblos, que conforman la asamblea popular del pueblo

yaqui, interponen un juicio de amparo ante la Suprema Corte de

Justicia de la Nación contra la resolución presidencial. Desde enton-

ces el conflicto ha pasado a ser un asunto puramente legal y admi-

nistrativo, lo cual implica un aumento en los costos de los

involucrados y, en particular, de la parte usufructuaria.

Es indispensable pensar la evolución de la conflictividad por

tierra a partir de la evolución de los actos de conflicto por un lado,

y la evolución de la protesta por tierra por el otro. Esto se debe a

que ambas tendencias pueden justamente ofrecer mayores explica-

ciones sobre las diversas dinámicas de la conflictividad por tierra a

lo largo de los últimos años, por ejemplo, verificar en qué

momento(s) la protesta por tierra es más fuerte que los actos de

conflicto y viceversa, o en qué lugar(es) suceden más el uno que el

otro y el porqué de esto.

La unidad de análisis para este trabajo es el municipio; se

favorece por encima de otras posibles unidades de análisis debido

a que, primero que nada, representa ciertamente una mayor posibi-

lidad de variación en la variable dependiente, pero además,

metodológicamente es, quizás, menos arbitrario retomar todos los

municipios bajo cierta condición que escoger, por ejemplo, ciertos

casos de ‘conflicto’.15 Efectivamente, existe información sobre los

conflictos por la tierra más peligrosos del país que representan una

15 Nuevamente se hace referencia a la manera de denominar los fenómenos por parte del

gobierno.

142


ANÁLISIS

interesante muestra a estudiar, pero al seleccionar este tipo de ca-

sos se está delimitando notablemente no sólo la variable dependien-

te, aunque también los posibles factores que rodeen no sólo estos

ejemplos sino otros menos conocidos, menos peligrosos o simple-

mente menos mediatizados.16

En cuanto a la entidad como unidad de análisis es, efectiva-

mente, una buena guía para entender el fenómeno mas no suficien-

te. Su poca precisión espacial obliga a recurrir tanto a los estados

como a sus municipios en vista de un mayor entendimiento del fe-

nómeno y una localización más precisa. No obstante, escoger las

comunidades, ejidos o pueblos como unidad de análisis podría re-

presentar, quizás, la mejor opción ya que se trabajaría con la unidad

espacial donde realmente sucede la conflictividad. Sin embargo,

esta unidad, comparada con el municipio, acarrearía más problemas

de información, debido a la escasez tanto en los datos recopilados

(en muchos no se obtuvo información tan específica), como en la

operacionalización de las variables independientes por la falta de

datos a un nivel espacial tan micro.

La base de datos Conflictividad por la Tierra 1990-2002 recopi-

la, entonces, información sobre actos de conflictividad por la tenen-

16 La “exclusividad” notoria de ciertos casos en los medios no fue traducida en una exclu-

sividad en la base de datos. Todas las noticias que no reportaron un acto de conflicto o de

protesta, sino alguna noticia relacionada con un conflicto, no fueron seleccionadas. Eviden-

temente, la repetición de un mismo acto en varios periódicos también fue controlada para

evitar mayores sesgos u errores. Cabe mencionar que se verificaron lo más posible, para el

estado de Oaxaca, todas las noticias que reportaban existencia de conflictividad, incluso,

mediante mapas de cada distrito dado el exorbitante número de municipios y de

colindancias que a veces las agencias de noticias reportan sin ser comprobadas (ver www.e-

local.gob.mx). De esta manera, se desecharon numerosas fichas sobre conflictividades en-

tre municipios oaxaqueños que ni siquiera colindaban.

143


ESTUDIOS AGRARIOS

cia de la tierra en un periodo de 13 años de 1990 a finales del año

2002 y contempla, en un principio, los 32 estados de la República

mexicana. A partir de ejercicios estadísticos, se reunieron las carac-

terísticas principales de la conflictividad por tierra que a continua-

ción se enumeran, tanto en el tiempo como en el espacio.

La evolución de las características de la conflictividad

Esta segunda parte del ensayo intenta recapitular la ‘historia con-

temporánea’ de la conflictividad por tierra entre 1990 y 2002. La fal-

ta de un sustento teórico así como de documentos empíricos que

expongan las dinámicas conflictivas existentes en México,

incentiva a presentar, de manera ordenada, las características pre-

dominantes de este gran fenómeno como primer ejercicio de ex-

ploración. Para esto, se escogió desagregar la información

contenida en la base de datos CONTIERRA a partir del método esta-

dístico y clasificar la recopilación de conflictividades, de proporcio-

nes particulares y modalidades propias, en patrones comunes a lo

largo del tiempo y en patrones espaciales o regionales según el

grado de conflictividad.

Se intenta, entonces, describir el panorama y la evolución de

la conflictividad por la tierra en México en los últimos trece años,

tanto en tiempo como en espacio. Se busca entender si ha habido

años más problemáticos y cuáles han sido las características y los

patrones principales de este problema. Por último, se intenta verifi-

car cuáles son las “zonas” que generan los más fuertes brotes de

conflictividad. Antes de responder si éstas son las regiones hacia

donde es preciso voltear, se deben de reconocer cuáles son los es-

tados y, por lo tanto, los municipios que, en su conjunto, represen-

144


ANÁLISIS

tan la masa crítica de la conflictividad por la tenencia de la tierra en

el país.

La evolución de la conflictividad en general, 1990-2002

Para empezar, se analiza la evolución en general de la conflictividad

por la tierra en estos últimos años con la gráfica 117 que represen-

ta el número total de actos de conflictividad que se registró para

cada año. La tendencia general de la conflictividad en estos trece

años es irregular, en algunos momentos creciente, en otros decre-

cientes. Sobresalen, en efecto, el fuerte aumento de 1994, un cier-

to equilibrio en los siguientes años, y finalmente una caída en 1999

seguida de una tendencia creciente en los últimos años. Se cons-

truyó la gráfica 2 —que en presente expresa la tendencia en prome-

dio por sexenio— con el fin de comparar la tendencia en cada

sexenio. Aunque se evidencia un ascenso, cabe señalar que la base

de datos sólo contempla cuatro años del sexenio de Salinas, los seis

de Zedillo y tan sólo los dos primeros del sexenio de Fox. De igual

manera, lo fundamental de cada sexenio se encuentra en los años

concentradores de casos: bajo CSG, la concentración de 1990 y 1994

sesgan los demás años, bajo EZP, el promedio refleja bastante bien la

tendencia del sexenio, y finalmente, bajo VFQ, el año de 2002 concen-

tra la mayor cantidad de casos.

17 Todas las gráficas y tablas son de elaboración propia a partir de CONTIERRA.

145


ESTUDIOS AGRARIOS

Durante el sexenio de Salinas de Gortari, de 1990 a 1994, el núme-

ro de actos de conflictividad es elevado desde su inicio, aunque lo

Gráfica 2. Promedio de actos de conflictividad por año de sexenio

Gráfica 1. Conflictividad por tierra por año en México, 1990-2002

146


ANÁLISIS

verdaderamente relevante es el detonante 1994-Chiapas, indiscu-

tiblemente, el año del renacimiento de la demanda por tierra.

Curiosamente, durante los dos años anteriores los niveles de

conflictividad son moderados, incluso el año de 1993 se podría ca-

racterizar como tranquilo,18 los casos de conflictividad corresponden

a inmensas movilizaciones sociales registradas en lugares muy lo-

calizados, como San Luis Potosí o Guerrero. El año de 1994 contri-

buye con 191 actos de conflictividad de los cuales a Chiapas le

corresponde 40% de los eventos. Dato importante si se toma en

cuenta que Oaxaca, Veracruz y Morelos, estados que le siguen a

Chiapas con los niveles más elevados, reúnen en conjunto 25% de

los registros. El fenómeno Chiapas tiene efectos de contagio tanto

en la parte sur, con los estados de Oaxaca y Veracruz, como en la

zona de la Huasteca hidalguense.

Entre los años de 1995 y 2000, el nivel de registros se mantie-

ne en los 130 actos de conflictividad por año. Bajo Zedillo los nive-

les recuerdan los del año de 1990. Sobresalen, por un lado, los actos

de desalojo de los grupos agrarios que habían invadido tierras, tanto

en Chiapas como en Veracruz o Hidalgo. Por el otro, Guerrero apa-

rece fuerte con casi 13% del total de registros. El año electoral de

1997 corresponde a uno de los años más conflictivos, con un total

de 158 casos de conflictividad. Es el año en el que salen a la luz los

‘conflictos’ más alarmantes hasta nuestros días. La caída del nivel

de conflictividad por tierra es bastante notable en 1999 pues des-

cienden en 50% respecto a 1998. No obstante, el sexenio de Ernes-

18 Esto quizás se deba al escenario de estabilidad social que Salinas había conseguido al

negociar con algunas de las organizaciones campesinas previamente a la firma de la refor-

ma al Artículo 27 constitucional.

147


ESTUDIOS AGRARIOS

to Zedillo representa, en su conjunto, la época con mayores niveles

de conflictividad.

Los dos primeros años del sexenio de Vicente Fox son reve-

ladores, aunque no se pueda pronosticar a partir de ellos: en pro-

medio 137 casos de conflictividad por año, la cifra ponderada,

paradójicamente, más elevada de los tres sexenios. Basta mencio-

nar que en el año de 2002 los niveles de conflictividad son compa-

rables a los niveles que se encontraron en 1990, o durante los años

más problemáticos del sexenio de Zedillo. El contexto del país, a

partir de la llegada de Fox al poder, puede ayudar a entender esta ten-

dencia: se trata de una época de incertidumbre donde es certero que

las clases políticas y las élites gobernantes están en transformación,

lo cual abre una ventana de oportunidad para los actores de la

conflictividad por tierra que aprovechan la conyuntura.

La gráfica 2 confirma que, por lo menos, la conflictividad por

la tierra vive un proceso de permanencia en la realidad del campo,

y a pesar de que la base incluya dos años del nuevo gobierno, el

nivel de 2002 tiene un alcance interesante.19 ¿Cómo explicar esta

tendencia dentro del contexto del nuevo régimen democrático? Es

innegable que este tipo de conflictividades toma mucho tiempo en

ser resuelto y que, tarde o temprano, tendría que resurgir en el es-

cenario nacional. ¿La democratización a nivel local, al igual que a

nivel federal, estaría ligada al fenómeno de la conflictividad? ¿Los

actores involucrados en la conflictividad agraria verían en la llega-

da de nuevos partidos y élites gobernantes potenciales negociantes

para la obtención de tierra? ¿O quizás las nuevas formas de orga-

19 Ver Anexo para mayor precisión sobre la evolución de la conflictividad por estado. Se pre-

senta una tabla con el número de conflictividades desglosado por estado y por año.

148


ANÁLISIS

nización social —en competencia— puedan resultar fuentes de ca-

pital organizacional adecuado para la movilización social? Estos son

puntos que se tratarán de verificar en la última parte del trabajo.

Mientras tanto, se expondrá cómo las manifestaciones de la con-

flictividad han evolucionado en los últimos trece años.

El conflicto y la protesta

El fenómeno de la conflictividad por la tierra se expresa mediante

dos manifestaciones: por actos de conflicto (interacción directa

entre reclamante y usufructuario) y por actos de protesta (interac-

ción indirecta de alguna de las partes litigantes contra alguna au-

toridad, u contra su contendiente). ¿Cómo se comportan ambas

expresiones a lo largo de trece años?

Los actos de conflicto tienden a sobrepasar por poco los ac-

tos de protesta por año pero, en general, ambos actos van práctica-

mente de la mano. En efecto, la protesta y el acto de conflicto no

parecen ser polos opuestos pues es tan sólo en 19% que los actos

de conflicto rebasan a la protesta. La situación cambia en una oca-

sión, entre los años de 1996 y 1997 cuando el número de actos de

protesta es mayor al número de actos de conflicto. Probablemente

1999 sea el año más sobresaliente dado que los actos de protesta

representan 50% de los actos de conflicto. En total, de 1990 a 2002

se registraron 859 actos de conflictos y 759 actos de protesta.

149


ESTUDIOS AGRARIOS

La diferencia relevante entre el número de actos de conflicto y de

actos de protesta radica en los datos desagregados por estados, ya

que cada entidad tiene un historial agrario diferente y de esto de-

pende la preferencia por alguna de las manifestaciones. Dos ejem-

plos totalmente opuestos son los casos de San Luis Potosí y

Oaxaca: en el primero los actos de protesta son 71% del total y los

de conflicto 29%, mientras que en el segundo, los de protesta repre-

sentan apenas 28% del total, mientras que los actos de conflicto

representan 72% de los actos totales.

Las organizaciones y los actores involucrados

Todas las modalidades de los actos de conflicto y de protesta20 evi-

dencian la acentuada cantidad de dinámicas de conflictividad que

20 Ver Anexo.

Gráfica 3. Actos de conflicto y de protesta en México, 1990-2002

150


ANÁLISIS

puede existir en el país. Asimismo, a través del tipo de actores que

llegan a estar involucrados en la disputa por tierra en México (des-

de campesinos, comunidades enteras, gobiernos, caciques, iglesias,

organizaciones ejidales, hasta secretarías de Estado), surgen mu-

chas más combinaciones que conforman, a su vez, más tipos de

conflictividad. Con el fin de esclarecer y ordenar todas las posibili-

dades, se estudiaron las modalidades de conflictividad a partir de

los grandes tipos de actores. Así, se consideraron las organizacio-

nes campesinas y los grupos políticos por un lado, y los sujetos

agrarios y los no agrarios, por el otro.

a) Las organizaciones campesinas y los grupos políticos

Definidas como los “[...] espacios de sociabilidad legítimos, en tanto

constituyen campos de intermediación con un área de influencia en

el sistema institucional, controlando y manipulando las demandas

y movilizaciones de los grupos campesinos representados por éstas”

(Granados, 1988; Gordillo, 1992, citados por Villafuerte, 1999) las

organizaciones campesinas (OC) han representado históricamente

un pilar en las acciones y en la vida de los campesinos mexicanos.

La lucha por la tierra ha sido prácticamente la bandera principal de

las OC posrevolucionarias, oficiales o independientes, por lo que es

pertinente encontrar la presencia de estos actores en la conflicti-

vidad por tierra.

A partir de CONTIERRA, se encontró que las OC que llegan a in-

volucrarse en alguna conflictividad suelen estar más presentes en

los actos de protesta (en 53%) que en los de conflicto (45%). Has-

ta cierto punto esto suena lógico, pues las organizaciones tienen la

capacidad de impulsar la acción colectiva, mediante capital

151


ESTUDIOS AGRARIOS

organizacional o mediante empresarios políticos, que se requiere

para llevar a cabo una protesta. Durante los primeros años de los

noventa, una estrategia muy común entre la población campesina

afiliada a alguna OC ante la falta de tierra, o la no entrega de dota-

ciones, eran las invasiones masivas de propiedades para exigir el

cumplimiento de sus demandas. La presencia de las OC vive su apo-

geo en 1990, 1994 y 1997. En tan sólo esos tres años, las OC lleva-

ron a cabo 42% de los actos de protesta.

¿Qué pasa con los actos de conflicto? ¿Por qué las organiza-

ciones campesinas parecen tener cierta preferencia por el acto de

protesta por encima del acto de conflicto? Mediante la observación

de la información revisada, se sugiere, como explicación tentativa,

que las OC tienen que garantizar cierto prestigio ante la población

que representan y que los costos de haber participado en actos de

conflicto con saldos negativos suelen ser más elevados que haber

participado en actos de protesta. La protesta con saldo negativo es

igualmente costosa, pero si se toma en cuenta que los actos de

conflicto llegan a enfrentar a dos grupos jerárquicamente iguales,21

mientras que en la protesta tiene como fin cuestionar un protago-

nista más poderoso como es el gobierno, el efecto suele ser diferen-

te ante la población campesina.

Además de OC, los partidos políticos (PP) son uno de los gru-

pos políticos más presentes en la conflictividad por tierra. Según los

datos de la base de datos CONTIERRA, las OC con más presencia son:

la Confederación Nacional Campesina (CNC), la Unión General Obre-

ra Campesina Popular (UGOCP), el Movimiento Huasteco Democrá-

21 Esta es otra característica que será discutida más adelante cuando se describan los ac-

tores involucrados en la conflictividad por tierra.

152


ANÁLISIS

tico (MHD) y la Organización Campesina Emiliano Zapata (OCEZ). Los

PP que más aparecen son el Partido Revolucionario Institucional

(PRI), el Partido de la Revolución Democrática (PRD), el Partido del

Trabajo (PT) y el Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional

(PFCRN).

Por un lado las organizaciones afiliadas al PRI como la CNC o

Antorcha Campesina (independiente pero vinculada con el PRI) son

las organizaciones que más penetraron en la lucha por la tierra a

nivel nacional. Por el otro, las organizaciones campesinas más loca-

les o regionales e independientes se han posesionado de papeles

fundamentales en la protesta por tierra, tal es el caso del MHD que

hasta nuestros días sigue teniendo una fuerte presencia en Hidalgo

y en San Luis Potosí.

La gran diferencia entre estos dos tipos de OC es, además de

su afiliación o independencia del PRI, la época de su protagonis-

mo. Aunque el PRI y sus organizaciones sigan teniendo fuertes

bases de apoyo en el campo, tanto electorales como políticas,

otros partidos como el PRD o PFCRN han logrado desde hace más

de diez años posicionarse en el campo. El PRD es el segundo par-

tido con más presencia en la conflictividad después del PRI y sus

organizaciones.

A continuación se describirán los tres escenarios más comu-

nes en los conflictos por tierra con organización campesina y/o

partido político en los años revisados:

• Presencia de OC en actos de protesta. Años 1990 a 1994. Las OC

apoyan el grupo campesino reclamante o agresor en cuanto

que son ellos quienes llevan a cabo la acción en contra de un

contrincante no necesariamente apoyado por otra OC. Momen-

153


ESTUDIOS AGRARIOS

to crucial para la CNC, la UGOCP y Antorcha Campesina (AC).

Asimismo, cabe señalar que es la época del apogeo de los

grandes líderes campesinos.

• Presencia de OC en actos de protesta. Años 1994, 1997 a 2002.

Las OC regionales se involucran en la actual demanda de tierra

tanto como reclamante o agresor, aunque cada vez es menor la

aparición de alguna de éstas. La OCEZ en Chiapas sobresale por

encima de las demás y el MHD en la Huasteca.

• Presencia de OC y PP en actos de conflicto. Años 1999 a 2002.

Tanto organizaciones campesinas como partidos políticos se

ven envueltos en conflictividades como reclamante/agresor

o usufructuario/agredido y viceversa. Suelen ser partícipes

de los ‘conflictos’ por tierra más violentos pues implican,

en su mayoría, enfrentamientos, ataques y escala de vio-

lencias.

b) Los actores agrarios y los no agrarios

Según las estadísticas, los actores agrarios que más suelen involu-

crarse en la conflictividad por tierra, tanto como reclamantes como

usufructuarios, son los campesinos denominados comuneros y eji-

datarios22 con 63% de los casos. Para no entrar en tantas divisiones

categóricas, en esta parte se reúne como campesinos a comuneros,

22 La Ley Agraria define al comunero como “[el] sujeto individual que forma parte de una

comunidad agraria, el cual tiene derecho a las tierras del repartimiento y a disfrutar de los

bienes de uso común. La calidad de comunero se adquiere legalmente por ser miembro de

un núcleo de población campesina, que de hecho o por derecho guarda el estado comunal”

(Ley Agraria, 1992). Tanto el comunero como el ejidatario (cuya definición no es tan preci-

sa como la anterior) son los sujetos que por ley tienen derecho a la tierra —individual y

comunal— y que representan de manera general al campesino como categoría ideal.

154


ANÁLISIS

ejidatarios, posesionarios y avecindados. Como actores no agrarios,

le siguen como reclamantes los gobiernos estatales y las empresas

(41%); como usufructuarios los actores no agrarios más relaciona-

dos con la conflictividad por tierra son los caciques o parvifundistas

(45%). ¿En qué orden se dan estas relaciones reclamante/usufruc-

tuario? Para poder responder a esto, es necesario distinguir el tipo

de conflictividades existentes basados en los actores agrarios o no

agrarios involucrados.

Se identificaron las conflictividades de lo general a lo parti-

cular: por geografía política y por grupos y categorías sociales

(“clases”) o clivajes. En el primer caso, se reconoce la conflic-

tividad entre estados (casos entre municipios de diferentes esta-

dos), que al parecer tienden a ser más largos debido al conflicto

político y a los intereses que surgen entre los gobiernos estatales.

En general, la capacidad de respuesta de las instancias agrarias

en cuanto a la resolución del problema se ve interrumpida por ese

exceso de actores inmiscuidos. Este obstáculo no es propio de la

conflictividad entre estados pues el segundo caso, la conflictividad

intraestatal, también se caracteriza por la participación —en mu-

chos de los casos— del gobierno estatal como mediador o nego-

ciador. Por lo mismo, en ambas conflictividades se crea un círculo

vicioso entre las respuestas de los gobiernos estatales y los actos

de protesta de los reclamantes y usufructuarios según la observa-

ción hecha.

Conflictividad integral:

—Involucra siempre un municipio de un estado en contra de otro

perteneciente a otro estado.

155


ESTUDIOS AGRARIOS

—Estado contra estado, lo que implica en numerosas ocasiones la

intromisión de los gobiernos estatales.

—Ejemplo: caso ejido Bernalejo de la Sierra, Zacatecas, contra la

comunidad Santa María Ocotlán, Durango.

Conflictividad intraestatal:

—Municipio contra municipio.

—Generalmente el gobierno del estado debe mediar entre las partes.

—La mayoría de la conflictividad por tierra.

Sin embargo, las conflictividades más comunes en estos trece años

son las problemáticas individuales, es decir, aquellas que no invo-

lucran colectividades como el estado o el gobierno. Se dividen en

dos tipos: la conflictividad interclase (conflictividad vertical) y la

conflictividad intraclase (conflictividad horizontal). Con el concepto

de “clase”, se refiere a grupos o categorías sociales cuya diferencia

radica en el poder económico, político y material de cada uno de

ellos. Es por eso que para la conflictividad interclase, los actores en

oposición son básicamente individuos de diferentes grupos o cate-

gorías sociales, campesinos y alguna otra clase más poderosa, por

ejemplo.

Esta información es incompleta si no se toma en cuenta el

otro tipo de conflictividad más importante en los últimos trece años:

la conflictividad intraclase. En efecto, en estos casos, los indivi-

duos23 en oposición, tanto reclamante como usufructuario, provienen

23 Los individuos en cuestión son comunidades, ejidos, pueblos, en resumen núcleos agra-

rios, que también pueden ser municipios enteros, esto depende de la información que se

tenga, pero, debido a que la unidad de análisis de este trabajo es el municipio, los indivi-

duos ideales dentro de una dinámica de conflictividad serían los municipios.

156


ANÁLISIS

del mismo (o similar) grupo o categoría social, en cuanto a poder

económico y a capacidad material. Los actores enfrentados surgen

de un medio donde las condiciones sociales y económicas son pa-

recidas, como son campesinos o indígenas pobres. Constituyen, a

nuestro parecer, el punto crucial del problema por la tierra actual-

mente en el país, pues de 1997 a la fecha, el litigio entre “iguales”

ha rebasado en violencia y en presencia al litigio interclase, cuan-

do éste, sin embargo, ha representado el patrón de conflicto más

generalizable en la historia. Finalmente, es necesario señalar que se

trata de las conflictividades más violentas, y más dramáticas del

país donde suelen producirse verdaderas matanzas entre campesi-

nos o indígenas. Oaxaca es el estado representativo de este patrón,

al igual que Chiapas, Guerrero y zonas de Hidalgo.

Conflictividad interclase:

—Involucran individuos provenientes de diferentes grupos y catego-

rías sociales.

c.1 Campesinos contra empresas o particulares.

c.2 Campesinos contra parvifundistas, terratenientes

o caciques.

Conflictividad interclase:

—Involucran a individuos que provienen de grupos y categorías so-

ciales iguales o similares.

d.1 Campesinos contra campesinos.

d.2 Campesinos contra indígenas.

157


ESTUDIOS AGRARIOS

Las demandas en la conflictividad por tierra

Las demandas que acompañan la protesta se dividen, básicamente, en

tres grupos. La económica se refiere, únicamente, al reclamo de tierra,

que se denominó demanda ‘física’ por tierra. Dentro de este primer

grupo entran todas las derivaciones como la regularización, dotación,

restitución o entrega de tierra legalmente otorgada, la demanda en

contra de despojo, etcétera.

El segundo tipo de demanda tiene que ver con todas las de-

mandas por tierra que se llevan a cabo mediante la jurisdicción.

Entre estas demandas legales por tierra, se encuentran: en contra

del fallo de un tribunal agrario, de resolución de litigio o controver-

sia, de ejecución de resolución o de agilización del proceso.

El tercer grupo son las demandas sociales y políticas deriva-

das de una conflictividad por tierra. De éstas sobresalen: de inter-

vención de alguna autoridad en medio de la controversia; contra el

incumplimiento de alguna autoridad agraria; el cese a represión de

caciques, ganaderos, o policías; de libertad de presos, etc. Se trata

de un conjunto de demandas sociales y políticas que si bien no

reflejan directamente el reclamo de tierra, surgen a partir de su

conflictividad y de las violaciones a los derechos que pueden impli-

car estos fenómenos.

En la gráfica 4 se exponen los tres tipos de demanda a nivel

agregado con el fin de verificar cuál es la demanda más frecuente.

A lo largo de los trece años de conflictividad, según esta estadísti-

ca, la demanda predominante es la ‘física’ por tierra que represen-

ta 57% del total, mientras que las demandas legales son 22% y las

sociales y políticas 21% restante.

158


ANÁLISIS

Ahora, si se observa la evolución de cada una de estas demandas

en el tiempo (gráfica 5), se notará que tanto la demanda legal como

la demanda social y política, si bien no suman un gran porcentaje

a nivel agregado, se convierten, poco a poco, en demandas igual de

relevantes que la demanda ‘física’ por tierra. Efectivamente, por una

parte, durante los dos primeros años del régimen democrático las

demandas por tierra, ‘físicas’ y legales, se van cerrando cada vez

más hasta el punto en que prácticamente comparten el mismo por-

centaje (40%). Por otra parte, aunque la demanda social y política

conozca momentos de gran crecimiento (1993 y 1998), su mayor im-

portancia radica en que, ya para los últimos años, está casi al nivel

de las otras dos demandas —y sobre todo con la demanda ‘física’

por tierra. En 1990, los reclamos sociales y políticos no eran siquiera

de 10%, mientras que la demanda por tierra representaba más de

Gráfica 4. Demandas campesinas expresadas

en conflictividad por tierra en México, 1990-2002

(porcentaje)

159


ESTUDIOS AGRARIOS

70%, para el 2002 hay un equilibrio lo que indica que las tres son

igualmente trascendentes para aquellos que protestan, o que la

conflictividad por tierra es un proceso en mutación.

¿Qué implicaría el casi equilibrio al que llegan las tres demandas?

En primera, los actores involucrados en la conflictividad por proble-

mas de tierra se ven obligados a cambiar, en algún momento, a una

estrategia jurídica. Después de las reformas del 92, este tipo de

controversias comienzan a instituirse y a resolverse mediante los

tribunales agrarios. La lucha por la tierra es, además de lucha físi-

Gráfica 5

Demandas campesinas por categoría y por año en México, 1990-2002

(porcentaje)

160


ANÁLISIS

ca —mediante actos de conflicto y de protesta—, una lucha mucho

más burocratizada o administrativa. En segunda, la defensa de la

tierra se convierte en un espacio mediante el cual, oportunamente,

se exige el cumplimiento de otras demandas sociales y políticas. De

éstas, resaltan el reclamo de respeto a los derechos humanos y,

sobre todo, los derechos humanos de los participantes en la

conflictividad por tierra.24

Variación regional en los niveles de conflicto y de protesta

Una de las características más notables de estos trece años de

conflictividad por la tenencia de la tierra es que en cada uno de los

32 estados de la República existe, por lo menos, un caso de

conflictividad. La base de datos que señala que, en efecto, la pre-

sencia de la conflictividad por tierra es generalizada a nivel nacio-

nal aunque no se pueda, por supuesto, hablar de un patrón único

de conflictividad a lo largo de las 32 entidades.

¿Por qué y cómo, entonces, localizar las zonas más conflicti-

vas? Por una parte, es importante localizar estas zonas pues, a pe-

sar que el país entero conozca este tipo de fenómenos, se debe de

verificar cuáles son las regiones, o los municipios, que acumulan,

de cierta manera, la mayor parte del fenómeno. Por otra parte, lo-

calizar estas zonas exige la creación de una manera rigurosa de

24 Según el Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México del Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos: “[l]a defensa de la tie-

rra conduce con frecuencia a enfrentamientos con otros campesinos, o con propietarios pri-

vados, autoridades públicas y a veces con las fuerzas del orden (policías y militares). En este

contexto, se denuncian persistentes violaciones a los derechos humanos [...] Muchas de

estas violaciones permanecen impunes y provocan el agravamiento de los conflictos y el

recrudecimiento de la violencia”, Capítulo 6. Derechos de los pueblos indígenas, p. 186,

(ACNUDH, 2003).

161


ESTUDIOS AGRARIOS

comparación debido a los diversos niveles de población. Se resolvió

este problema mediante la comparación de los niveles de

conflictividad per cápita con la creación de categorías poblacionales

para una muestra de 1,735 municipios —con al menos 10% de po-

blación dedicada al sector agrario.25

La cuestión del acto de conflicto: ¿hacia dónde hay que mirar?

Existen dos posibles parámetros que sirven de ejes geográficos de

localización: los casos de conflictividad agraria conocidos como “fo-

cos rojos”26 y los que no son reconocidos como tales. Ambos serán

empleados en esta tesis. Según demuestran los datos del nivel de

conflictividad por municipio, tan sólo 3% de los municipios de la

muestra total representan los casos con el nivel de acto de

conflictividad más alto o alto. Se trata de los 60 municipios, de un

total de 10 estados, más conflictivos y que sin duda reflejan la masa

crítica de toda la muestra.

Por un lado, en esos 60 municipios es clara la presencia de

los casos de conflictividad conocidos como “focos rojos” que, en su

mayoría, involucran dos o tres municipios de uno o dos estados y

25 Para localizar correctamente las zonas con los niveles más elevados de conflictividad (con-

flicto y protesta), se compararon los municipios a partir del número de actos de conflicto

per cápita y del número de actos de protesta per cápita. Para esto, se seleccionó una nue-

va muestra (diferente a la muestra registrada en CONTIERRA): todos los municipios con al me-

nos 10% de población dedicada al sector agrario. De esta muestra de 1,735 municipios, se

calcularon con los datos de la primera base todos los actos de conflicto y de protesta per

cápita. El siguiente paso fue crear categorías poblacionales para lograr una comparación

más sofisticada y menos errónea (comparar municipios con poblaciones, cuantitativamente,

opuestas pero con cinco actos de protesta cada uno, por ejemplo). Finalmente, se constru-

yeron cuatro niveles de conflictividad para cada categoría poblacional.26 Así son denominados por la Secretaría de la Reforma Agraria y se trata de los 14 conflic-

tos agrarios —por tenencia de la tierra— de más alto riesgo en el país (entrevista a Floren-

cio Salazar Adame, titular de la SRA, El Universal, 2003).

162


ANÁLISIS

son los que, tal vez, presenten niveles de conflictividad per cápita

más elevados independientemente de la población. Los casos que

saltan a la vista son —y se llamarán por como se les conoce—:27 el

conflicto huichol entre los municipios jaliscienses de Mezquitic y

Bolaños (municipio que no aparece en la muestra) y La Yesca en

Nayarit; el conflicto de Bernalejo entre Valparaíso en Zacatecas y el

Mezquital de Durango (municipio que tampoco aparece en la mues-

tra); el conflicto Mezquitic/Valparaíso, nuevamente entre esos muni-

cipios de Jalisco y Zacatecas, respectivamente, y que involucra

también a la etnia huichol.

Por otro lado, no se puede dejar de lado todas las conflic-

tividades “focos rojos” que persisten tanto en Oaxaca como en

Chiapas y, sin embargo, estos dos estados que parecen ser las dos

entidades que realmente suman la mayoría de las conflictividades

con más alto nivel de actos de conflicto per cápita, presencian asi-

mismo un resurgimiento de conflictividad por la tenencia de la tie-

rra, más allá de los casos ya conocidos y notificados por las más

importantes autoridades agrarias. Esto quiere decir que, a diferen-

cia de los casos citados anteriormente, las conflictividades en

Oaxaca y en Chiapas no son casos aislados, conforman una zona

totalmente especial debido al efecto de contagio que parecen pro-

ducir los casos más riesgosos y se convierten en estados rojos.

Aparecen entonces en la lista —así como en la lista del gobierno:

en Oaxaca, los casos de conflictividad en la Sierra Sur entre los

municipios de Santo Domingo Teojomulco y San Lorenzo Texme-

lucan (donde su ubica la comunidad Santiago Xochiltepec), la

27 Al hacer referencia a estos casos nombrados por el gobierno, se les denominarán ‘con-

flictos’.

163


ESTUDIOS AGRARIOS

comunidad huave San Francisco del Mar contra los zoques de

San Francisco Ixhuatán, ambos municipios ubicados en el distrito

de Juchitán en la zona del Istmo de Tehuantepec; también en ese

distrito se encuentran las comunidades y municipios de Santa

María Chimalapa y San Miguel Chimalapa en conflicto con el

municipio de Cintalapa en Chiapas, así como con Matías Rome-

ro, Oaxaca.

Chiapas, por su parte, reporta altos niveles de conflicto per

cápita en varias zonas del municipio de Ocosingo: por un lado, la

etnia lacandona en contra de los ejidos y poblados asentados en la

selva; por otro, el constante problema generado en la zona de

Montes Azules, y por último, los problemas por la tierra que se han

expandido entre las comunidades asentadas en los municipios au-

tónomos rebeldes zapatistas (MAREZ), tanto de Ocosingo (Francisco

Gómez, Ricardo Flores Magón, Primero de Enero), como en el mu-

nicipio constitucional de Las Margaritas (Emiliano Zapata). Asimis-

mo, Chiapas registra niveles de conflictividad altos en la parte

noreste del estado, en zona chol y tzeltal de Palenque, y en las zo-

nas tzotziles del norte de Los Altos como Bochil y Simojovel. Los

municipios que llevan la delantera en cuestión de nivel de conflic-

to per cápita —nivel muy alto— son tres municipios: Cintalapa, que

aunque se encuentre lejos de la zona zapatista, es el escenario de

la conflictividad por Los Chimalapas con su estado vecino Oaxaca;

segundo, Venustiano Carranza ubicado en la zona de los valles cen-

trales donde también se desarrolla un grave caso de conflictividad

por tierra y por poder político entre dos grupos del mismo munici-

pio. Tercero, el municipio de Suchiate, en la zona oriente sur del

estado, también presenta un muy alto nivel de conflicto per cápita.

164


ANÁLISIS

Otras regiones importantes

Las otras zonas del país que forman parte de la masa crítica, la

conforman los estados de Hidalgo, Guerrero, Veracruz y Michoacán.

Hidalgo presenta cuatro municipios de muy alto nivel de con-

flicto per cápita: del lado de la Huasteca, los municipios de pobla-

ción nahua Yahualica y Atlapexco parecen ser los más importantes;

mientras que del lado del Valle del Mezquital, el municipio de

Tezontepec de Aldama el cual, debido a su conflictividad en contra

del municipio de Mizquiahuala (que no apareció en la lista), se ca-

racteriza por un fuerte nivel de conflicto, y por último, en la región

del Pánuco, el municipio de Ixmiquilpan aparece, también, como

fuente importante de conflictividad por tierra.

Guerrero sólo logró entrar con dos centros de conflictividad

muy elevados. El municipio tlapaneco de Acatepec debe su alto

nivel al problema por límites que mantiene con su vecino Zapotitlán

Tablas (que no aparece en la lista del nivel más alto), también mu-

nicipio tlapaneco de la Montaña guerrerense al igual que el segun-

do municipio importante como centro de conflictividad, Atlixtac. A

diferencia de Hidalgo, Veracruz contribuye con tres puntos de gran

nivel en actos de conflicto, en plena zona de la Huasteca, con los

municipios de Texcatepec, Benito Juárez y Zontecomatlán.

Por último, Michoacán aparece con un solo municipio con alto

nivel de conflicto per cápita: Charapan, que se encuentra en plena

Meseta Purépecha. Municipios como Cherán o Tzizio apenas regis-

tran niveles moderados, si no es que bajos, por lo cual Michoacán

no es considerado un estado que realmente sea una fuente de fuer-

te conflictividad a pesar de que el gobierno lo califique como tal. En

conclusión, la zona más importante después de Chiapas, Oaxaca y

165


ESTUDIOS AGRARIOS

los aislados conflictos “focos rojos”, es, sin duda, una región sur

dividida entre la zona montañosa de Guerrero, parte de la Huasteca

veracruzana e hidalguense, y una pequeña parte del Valle del

Mezquital de Hidalgo.

La protesta: ¿quién protesta y actúa, y quién sólo protesta?

Es interesante comprobar que los casos localizados como “focos

rojos”, que en lenguaje cotidiano podrían ser definidos como los

casos de conflictividad agraria más importantes del país debido a

su historial, su violencia e implicaciones en la inestabilidad de esas

zonas, se caracterizan tanto por acumular numerosos actos de con-

flicto como de protesta. Efectivamente, en la selección de los mu-

nicipios con más altos niveles de protesta per cápita —en total 60

municipios—,28 se recuperan primero que nada los casos “focos ro-

jos” mencionados. Las protestas se convierten en un medio para

reflejar las demandas de solución o de ejecución de viejas resolu-

ciones, se podría llegar a pensar. Sobresalen entonces el conflicto

huichol en Jalisco y en Nayarit, el de Bernalejo en Zacatecas y el

conflicto yaqui en Bacúm, Sonora.

No obstante, Chiapas y Oaxaca siguen siendo también primor-

diales en este aspecto, aunque, el nivel de protesta per cápita tan

elevado se debe, precisamente, a las conflictividades ya existentes

en la zona, como en el municipio de Venustiano Carranza, y

Cintalapa para Chiapas. Asimismo, los municipios más afectados

por las invasiones masivas que se desarrollaron en toda la zona del

conflicto zapatista desde 1994 aparecen, ya sea como municipios

con altos niveles de protesta per cápita o con niveles moderados:

28 Ver Tabla 1.

166


ANÁLISIS

Bochil, Las Margaritas, Ocosingo, Yajalón, Palenque, Simojovel, o

bien municipios no necesariamente en la zona conflictiva, como

Suchiate, Catazajá o Villa Comatitlán.

Oaxaca refleja el mismo caso. Los casos de conflictividad más

importantes vuelven a aparecer en la lista (desde el caso de Los

Chimalapas, hasta las conflictividades más persistentes en Valles

Centrales), pero algunos parecen tener, sin embargo, un nivel de

protesta mucho más elevado que el nivel de conflicto, como es el

caso de la conflictividad que involucra a la comunidad indígena

mixe San Juan Maninaltepec del municipio Santiago Choapam. Los

municipios de San Miguel Soyaltepec y San Lucas Ojitlán del dis-

trito de Tuxtepec en la Cuenca del Papaloapan, tienden a protestar

mucho más que a actuar según actos de conflicto. Como se verá

más adelante, la zona triqui no se caracteriza del todo por tener un

nivel elevado de conflicto, más bien de un nivel moderado y, sin

embargo, su nivel de protesta se encuentra en un nivel alto, en

particular el municipio de San Juan Ñumi en el distrito de Tlaxiaco.

Jalisco, Sonora, Nayarit y Zacatecas mantienen cada uno de

ellos un “foco rojo” en el estado, pero también presentan a lo lar-

go de estos trece años, un nivel de protesta per cápita muy alto en

cuanto a otros municipios lo que orilla a pensar que tal vez se lle-

varon a cabo protestas debido a conflictividades por tierra contagia-

dos por los casos famosos. Tal es el caso del municipio La Huerta

en Jalisco, o en el caso de Sonora en el municipio de Pitiquito don-

de habitan etnias diferentes a la yaqui.

Aparecen además estados que no estaban presentes en el

acto de conflicto: Chihuahua, Morelos, Tlaxcala, Puebla, Nuevo

León, México y San Luis Potosí. Quizás el caso más interesante de

167


ESTUDIOS AGRARIOS

todos sea el de San Luis Potosí, pues entra en la lista de los muni-

cipios con el nivel más alto de protesta per cápita con cinco muni-

cipios, es decir, Villa de Arriaga, Tanlajás, Ébano, Tamuín y

Aquismón, todos ellos pertenecientes a la región de la Huasteca

potosina. Esta región se convierte en un eje geográfico importante

no sólo por la presencia de estos municipios —además de otros

como San Vicente Tancuayalab que mantiene un nivel moderado a

diferencia de los anteriores—, pero debido al historial de rezago

agrario y de luchas por la tierra entre los diversos sectores de la

población en esa región.

Finalmente, cabe señalar que Veracruz se convierte en otra

zona central para la protesta en el fenómeno de la conflictividad por

tierra: la Huasteca se mantiene fuerte con los municipios de Beni-

to Juárez, Chiconamel y también Ozuluama de Mascarenos; así

como la pequeña presencia de la zona norte con los municipios de

Nautla y Martínez de la Torre que presentan alto nivel de protesta

per cápita. Por último, la zona de las grandes montañas, con el

municipio de El Naranjal y, a lo lejos, con un nivel moderado, el

municipio de Tequila, en la zona de Zongolica, mantienen niveles

considerables de protesta.

Como conclusión, se presenta a continuación una tabla que

recapitula sobre los municipios con más conflictividad en los trece

años estudiados. Los municipios que van del 1) al 16) son algunos

de los lugares que el gobierno también ha reportado en los infor-

mes del sector agrario.

168


ANÁLISIS

1) Chiapas, Cintalapa, nivel muy alto

2) Chiapas, Nicolás Ruiz, nivel muy alto

3) Chiapas, Venustiano Carranza, nivel muy alto

4) Chiapas, Ocosingo, nivel muy alto

5) Chiapas, Chenalhó, Chalchihuitán, nivel

moderado

6) Jalisco, Mezquitic: nivel muy alto

7) Nayarit, La Yesca: nivel muy alto

8) Zacatecas, Valparaíso: nivel muy alto

9) Oaxaca, San Francisco del Mar: nivel muy alto

10) Oaxaca, San Francisco Ixhuatán: nivel muy

alto

11) Oaxaca, San Juan Lalana: nivel muy alto

12) Oaxaca, Santa María Chimalapa: nivel muy

alto

13) Oaxaca, Santo Domingo Teojomulco: nivel

alto

14) Oaxaca, Santiago Xochiltepec: nivel muy

alto

15) Sonora, Bacúm: nivel muy alto

16) Durango, Mezquital: nivel muy alto

17) Chiapas, Bochil, nivel alto

18) Chiapas, Villa Comaltitlán, nivel alto

19) Chiapas, Simojovel, nivel alto

20) Chiapas, Palenque, nivel alto

21) Chiapas, Suchiate, nivel muy alto

22) Guerrero, Acatepec, nivel alto

23) Guerrero, Atlixtac, nivel muy alto

Tabla 1.

Resumen de los municipios con los

más altos niveles de conflictividad

Conflictos registrados por la base de datos CONTIERRA:

niveles de conflictividad (conflicto y protesta)

24) Hidalgo, Atlapexco, nivel alto

25) Hidalgo, Ixmiquilpan, nivel alto

26) Hidalgo, Yahualica, nivel muy alto

27) Hidalgo, Tezontepec, nivel muy alto

28) Jalisco, La Huerta, nivel alto

29) Michoacán, Cherán, nivel moderado

30) Michoacán, Tzitzio, nivel moderado

31) Michoacán, Cherapan, nivel alto

32) Nayarit, El Nayar, nivel muy alto

33) Oaxaca, Santo Domingo Ixcatlán, nivel alto

34) Oaxaca, Santa María Temaxcaltepec, nivel

alto

35) Oaxaca, Santiago del Río, nivel alto

36) Oaxaca, Santo Domingo Ozolotepec, nivel

alto

37) Oaxaca, Santa María Zaniza, nivel alto

38) Oaxaca, San Juan Tabáa, nivel alto

39) Oaxaca, Asunción Cacalotepec, nivel alto

40) Oaxaca, Zapotitlán del Río, nivel alto

41) Oaxaca, Santa Cruz Zenzontepec, nivel alto

42) Oaxaca, San Ildefonso Sola, nivel muy alto

43) Oaxaca, Yaxe, nivel muy alto

44) Oaxaca, Santa Catarina Yosonatú, nivel muy

alto

45) Oaxaca, Santa Lucía Monteverde, nivel muy

alto

46) Oaxaca, San Miguel Chimalapa, nivel muy

alto

169


ESTUDIOS AGRARIOS

47) Oaxaca, Santiago Amoltepec, nivel muy alto

48) Oaxaca, Putla Villa de Guerreo, nivel muy

alto

49) Oaxaca, San Juan Cotzocón, nivel muy alto

50) Oaxaca, San Juan Ñumi, nivel muy alto

51) Oaxaca, Tepelmeme Villa de Morelos, nivel

muy alto

52) Oaxaca, San Miguel Soyaltepec, nivel muy

alto

53) Oaxaca, San Andrés Yáa, nivel muy alto

54) San Luis Potosí, Aquismón, nivel alto

55) San Luis Potosí, Villa de Arriaga, nivel muy alto

56) San Luis Potosí, Tanlajás, nivel muy alto

57) San Luis Potosí, Ébano, nivel muy alto

58) San Luis Potosí, Tamuín, nivel muy alto

59) Veracruz, Texcatepec, nivel muy alto

60) Veracruz, Zontecomatlán, nivel muy alto

62) Veracruz, Benito Juárez, nivel muy alto

63) Veracruz, Nautla, nivel muy alto

64) Veracruz, Naranjal, nivel muy alto

65) Veracruz, Martinez de la Torre, nivel alto

66) Sonora, Pitiquito, nivel muy alto

Habiendo respondido a nuestras dos primeras preguntas, en la úl-

tima parte se contemplará encontrar los factores políticos, sociales

o de otra índole que condicionan la formación, expansión o simple-

mente el estallido de estos fenómenos en núcleos agrarios. Para

llevar a cabo esto, se proponen hipótesis relacionadas con el au-

mento de la pluralidad en las comunidades rurales, manifestada en

el aumento de la presencia de partidos políticos, de grupos religio-

sos y en mayor presencia de jóvenes. Esta propuesta, que se veri-

ficará de manera empírica y, de ser exitosa, se propondrá como

hallazgo sobre la conflictividad.

Las lógicas de la conflictividad por la tierra y la pluralidad

El objetivo de esta última parte es identificar los posibles factores

explicativos que incentivan el estallido o el resurgimiento de la

conflictividad agraria en México entre 1990 y 2002. Se apuesta a que

las lógicas de la conflictividad por tierra se encuentran en los con-

textos sociodemográficos y político-institucionales que moldean los

municipios estudiados. Al dejar de lado, desde un principio, los muy

170


ANÁLISIS

a menudo citados argumentos sobre los “tiempos inmemoriales”

que caracterizan a este tipo de problemáticas, se busca volver a la

configuración política y social de la actual sociedad rural con el fin

de entender por qué se está viviendo un resurgimiento —o una per-

sistente existencia— de la conflictividad agraria.

¿Cuáles son entonces los factores políticos y sociodemo-

gráficos presentes en los municipios con conflictividad por la tierra?

Se espera que el proceso de resurgimiento de la disputa por tierra

esté motivada por dos razones principales. Por un lado, una trans-

formación interna a los núcleos agrarios debido al advenimiento de

la pluralidad ya sea política, social o demográfica, y por el otro, la

existencia de otras condiciones externas tales como la colindancia

territorial entre comunidades (o municipios), la actitud represora de

las autoridades públicas, la guerrilla y el contexto social y político

del sistema de usos y costumbres. En estas circunstancias de ma-

yor pluralidad y de mezcla de factores alternativos, las comunidades

agrarias son más proclives a propiciar, o secundar, una conflictivi-

dad por la tierra.

Tras probar estadísticamente estas hipótesis con modelos de

regresión binomial negativo, se encontró que el papel de las igle-

sias, así como la presencia de población joven dentro de los nú-

cleos agrarios, son fundamentales para la transformación de la

pluralidad y para llevar a cabo la conflictividad por la tierra. Además

de estos factores, resultaron significativos para el estallido de la

problemática la colindancia entre límites territoriales, la represión de

algunas autoridades y los usos y costumbres.

171


ESTUDIOS AGRARIOS

Las hipótesis: pluralidad y factores alternativos

Antes de enunciar las hipótesis, tratamos de dibujar en qué tipo de

comunidades puede surgir o resurgir la conflictividad. Aunque esta-

mos conscientes que actualmente estas situaciones no sean muy

realistas, esto es tan sólo un ejercicio hipotético.

Supuesto 1: Las comunidades agrarias con conflictividad son

pobres, son habitadas principalmente por campesinos y/o indígenas,

y son estables o cerradas.

Supuesto 2: Además de la pobreza, la estabilidad y el

hermetismo, la vida en las comunidades está condicionada por la

escasez de la tierra, relacionada a su vez con un precario historial

de reforma agraria.

Suponemos, en efecto, que el punto de partida de la conflic-

tividad por tierra es, justamente, la falta de ésta. La primera lógica

a la que remite este fenómeno es que existe conflictividad porque

el recurso de la tierra no es suficiente. No obstante, puede ser sim-

plemente que existe una relación causal, no con la escasez, sino

con un precario historial de reforma agraria. Las zonas donde per-

sisten luchas ancestrales por errores, irregularidades, son zonas

donde el círculo vicioso termina no nada más con la resolución,

sino con la satisfacción de todas las partes.

Estos supuestos delimitaron las variables de control: pobreza,

población indígena y población agraria.

Tres propuestas: tres fuentes de pluralidad

Hipótesis 1: la pluralidad demográfica

La población joven, dentro del sector agrario, es mucho más

proclive a participar en la conflictividad por la tierra que la pobla-

172


ANÁLISIS

ción vieja pues representa las primeras generaciones en no poder

acceder, de manera oficial, a nuevas dotaciones de tierra. Se espe-

ra, entonces, que cuando la pluralidad llega por la vía demográfi-

ca (la población joven supera a la población vieja), sean los

miembros de las nuevas generaciones los principales actores de

esos fenómenos.

El objetivo principal es saber qué clivaje poblacional es aquel

que tiende más a participar en la conflictividad por tierra en los

últimos trece años, si la población joven (de 15 años a 34 años) o

la población vieja (35 años en adelante). Se escogieron estos

cohortes de edad por dos razones; por un lado, la esperanza de vida

en el campo es de alrededor de 65 años y en general la vida labo-

ral del campesino promedio mexicano que trabaja la tierra empie-

za desde muy temprana edad, por lo que a los 40 años ya se le

considera una persona mayor (INEGI, 1990, 2000). Por el otro, los jó-

venes de un núcleo agrario no adquieren con facilidad un papel ac-

tivo dentro de la vida pública del poblado, a menos que se

conviertan en ejidatarios o comuneros, lo cual es un interesante

indicador del papel que pudiesen asumir y del papel que resguar-

dan las poblaciones más viejas.29

Ahora, la hipótesis de la pluralidad demográfica espera que

sean los individuos jóvenes quienes tomen ese riesgo, pero, ¿por

qué los jóvenes? La presión por la tierra es la problemática que

29 En efecto, una desventaja del órgano central de los ejidos y comunidades, la Asamblea,

es que no representa a la perfección los grupos heterogéneos que son los núcleos agrarios.

Para poder participar en la Asamblea, se debe de tener título de ejidatario o comunero, tener

permiso del marido, o del padre, o ser viuda. Aunque los jóvenes no sean considerados

grupos excluidos, como lo pueden ser más fácilmente las mujeres o los pobres, no es tam-

poco evidente que los hijos, sin título sobre tierras, de avencindados o ejidatarios, puedan

participar en la toma de decisiones.

173


ESTUDIOS AGRARIOS

salta más a la vista. Según un estudio de la Procuraduría Agraria,

en 1999 existían por lo menos 12 millones de campesinos jóvenes

(menores a los 20 años) que para el 2010 no tendrían acceso a tie-

rra (Robles Berlanga, 1999). En otros términos, casi la mitad del

total de la población campesina de México (24 millones según

Warman en 1995) debe en pocos años, o buscar nuevas alternativas

de supervivencia, o tratar de subsistir con la superficie heredada y

fragmentada por sus padres. El problema es el mismo para la po-

blación actual de 15 a 34 años, la presión por la tierra y la escasez

de nuevas tierras son el principal obstáculo de los jóvenes campe-

sinos que heredan el final del reparto agrario de 1992.

Conjugada con esta situación, la crisis económica en el cam-

po es igualmente un argumento a favor de la opción de la conflic-

tividad por la tierra para los jóvenes. La crisis en el campo se ve

reflejada antes que nada en la crisis productiva del minifundio, que

paradójicamente sigue siendo la única vía de producción de los

campesinos (quienes deben heredar a sus hijos tierras más frag-

mentadas aún),30 pero que produce cada vez menos. Los jóvenes

hijos pueden aceptar o no trabajar la poca tierra heredada o buscar

nuevas opciones, sin embargo, el espectro de alternativas no es

muy grande, salvo la migración o los subempleos. No hay entonces

una verdadera protección material.

En cuanto a la vida pública, los jóvenes parecen también per-

der opciones en la actualidad. Si los jóvenes no detentan algún ti-

30 Incluso, cuando un campesino acepta participar voluntariamente en el programa del

PROCEDE, sabe que debe, entre otras obligaciones, determinar a quiénes les asiste la facul-

tad para heredar su tierra. Con esto, muchos campesinos se ven obligados a entregar sus

derechos agrarios a algunos de sus hijos por la falta de hectáreas o a fragmentar más aún

sus extensión de 2.8 ha del promedio nacional (Robles Berlanga, 1999).

174


ANÁLISIS

tulo sobre la tierra, como ser ejidatarios, comuneros o, en el peor de

los casos, posesionarios, es muy difícil que tengan acceso a parti-

cipar directamente en la toma de decisiones de las comunidades.

Se debe de recordar que los núcleos agrarios del país ejercen su

autogobierno mediante las decisiones que se toman en la Asam-

blea, para lo cual es menester poseer algún título, pues de eso de-

pende los derechos a voz y a voto de cada lugareño. Es posible que

en muchos de los casos los jóvenes tengan el permiso de su pa-

dre o madre ejidatario para representarlos en la Asamblea, pero

esto no es la regla general. En definitiva, el papel de los jóvenes

está, incluso, restringido por la misma dinámica institucional del

núcleo agrario.

¿Por qué y cómo, entonces, los jóvenes aceptan entrar al jue-

go de la conflictividad? Se piensa que los jóvenes representan la frac-

ción de la población que menos concuerda con el statu quo

(Lichbach, 1996), aunque lo acepta y vive en él. Esto se debe en gran

parte a lo planteado anteriormente: al no tener muchas elecciones,

quedarse en la crisis del campo implica sobrevivir del campo a como

dé lugar, pero en el momento en que se escoge la vía de la

conflictividad, la opción de vivir del campo no se deja totalmente de

lado. El mantener el statu quo tiene un costo bajo para los jóvenes.

Para los jóvenes campesinos el costo de oportunidad es me-

nor ya que no dejan de lado su vida cotidiana dado que los actos

de conflicto y los de protesta tienden a ser muy puntuales y

repetitivos.31 La dinámica misma de la conflictividad por tierra se

aleja de la dinámica de la guerrilla, por ejemplo, en cuanto al

31 Se ha comprobado, gracias a la observación de los casos revisados para la creación de

la base de datos CONTIERRA, que en las zonas donde las interacciones típicas al conflicto

175


ESTUDIOS AGRARIOS

tiempo que sus actores le dedican a la preparación de los actos de

contención, aunque esto no implica que no se necesite de una ver-

dadera organización, como se verá más adelante.

A pesar de que los jóvenes no concuerden totalmente con el

statu quo y sean partícipes del mismo, son tomadores de riesgo al

aceptar entrar a la conflictividad, lo cual explica por qué deciden

apostar a movimientos cuyos resultados son inciertos. El contexto

motiva a los jóvenes a buscar otras opciones, tanto de participación

en la vida pública, como en mejoramiento de las condiciones de

vida. Además de tomar riesgos, los jóvenes tienen horizontes tem-

porales amplios, con lo que es posible que sean más propensos a

preferir nuevas vías de participación ciudadana o civil, como son

todo tipo de organización social o política que garanticen su parti-

cipación a largo plazo. Estas nuevas opciones canalizan, entonces,

las demandas que el contexto del núcleo agrario no permite, y se

aprovecha, involuntariamente, de las divisiones que llegan a surgir

entre la población joven y la población vieja (o quizás los jóvenes

con buenas oportunidades), lo cual tiene como consecuencia la

mutación de esa sociedad estable y cerrada.32

Por último, se espera encontrar una relación positiva entre el

clivaje 15-35 años y la conflictividad por tierra.

tienden a ser más puntuales, como en Oaxaca o Michoacán, la “lógica de los golpes” sigue

la lógica del calendario del ciclo agrícola. La tierra en conflicto abierto, aunque debería en-

contrarse sin uso, siempre se trabaja: alguno de los litigantes (a menudo los jóvenes sin tí-

tulo) la labora, la siembra e invierte dinero y tiempo. Cuando se viene la cosecha, se inicia

el ciclo de los actos de conflicto.32 Para comprobar la presencia de población joven en nuestra muestra, se utilizó el porcen-

taje poblacional, que representa tanto la población joven como la población vieja, sobre la

total de cada municipio.

176


ANÁLISIS

Hipótesis 2: la pluralidad religiosa

La competencia religiosa entre diversos grupos contribuye a la crea-

ción de espacios autónomos y públicos, así como canales de acción

colectiva que pueden ser aprovechados para llevar a cabo la

conflictividad. Cuando la pluralidad llega por la vía de las iglesias,

la población joven campesina tiene en sus manos el capital

organizacional necesario para el estallido o resurgimiento de una

conflictividad, esto ligado a la escasez de tierra y al precario histo-

rial de la reforma agraria.

Se considera que un factor social que conlleva a la transfor-

mación interna de las comunidades agrarias es la pluralidad religio-

sa. La existencia de diversas iglesias, en especial las católicas

confrontadas a las evangélicas, implica una competencia entre és-

tas en vista de obtener el mayor número de fieles entre sus filas.

Las iglesias buscan maximizar su influencia en los miembros de la

sociedad y para esto, crean y refuerzan las redes sociales entre los

individuos adheridos, e incluso llegan a traslapar clivajes religiosos

con políticos.

En el caso del mundo rural mexicano, como varios autores lo

han expuesto (Harvey, 2002; De Vos, 2002), la penetración de la igle-

sia protestante en Chiapas y su acercamiento con las poblaciones

indígena y campesina, apresuró la respuesta progresista de la igle-

sia católica. Así, en vistas de vencer la influencia protestante sobre

la población, la iglesia católica se acercó igualmente al “pobre” pero

de una manera distinta, es decir, proveyendo algunas de las funcio-

nes que el Estado mexicano no proporcionaba. Según estos mismos

autores, los grupos católicos al rescatar la identidad indígena y

conjugar las acciones religiosas con luchas profanas cada vez más

177


ESTUDIOS AGRARIOS

politizadas sentaron las bases sociales para la propagación de la

organización campesina e indígena consciente de sus necesidades,

derechos y de su lucha. Como Trejo sugiere, la competencia religio-

sa creó involuntariamente capital social y redes informales de co-

operación comunal que sirvieron como fuente de reclutamiento para

las organizaciones y movimientos campesinos indígenas (Trejo,

2004).

La pluralidad religiosa contribuye a la conflictividad, en cuan-

to a que puede llegar a crear divisiones dentro de la estabilidad y

hermetismo que caracterizan las comunidades agrarias que, se su-

giere, entran en la lógica del conflicto. Estas divisiones provienen

de las nuevas alternativas de participación social que ofrece a la

sociedad rural, y en particular, a las fracciones de la población que

no tienen acceso a las arenas públicas institucionales. Cabe men-

cionar que los grupos religiosos pueden, muy probablemente, con-

vertirse en las opciones a las que recurran los miembros de la

población joven, pues ofrece igualmente voz y voto informales

sobre los asuntos relacionados con la comunidad y con las condi-

ciones de vida. Dentro de ese proceso de división, la preferencia

por la conflictividad por la tierra es una opción verdadera, en el

momento en que algún grupo de individuos tiene la capacidad de

actuar colectivamente.

Los grupos religiosos aportan, de cierta manera, las herra-

mientas sociales para la acción colectiva pues, al buscar fortalecer

los lazos entre ella y sus adeptos, así como los lazos de solidaridad,

las iglesias crean las redes sociales formales e informales (Tarrow,

1994; Lichbach, 1996) que se requieren para la movilización social.

En este caso, las iglesias otorgan, además, cierta capacidad de or-

178


ANÁLISIS

ganización a los campesinos, quienes, envueltos también en el pro-

ceso del capital social, adquieren las bases para coordinarse. Dado

que se fueron forjando los canales de movilización previamente, la

competencia religiosa fortifica núcleos que pueden optar por la

conflictividad.

Por último, como se especificó para el caso chiapaneco, las

iglesias, al competir entre ellas, crearon una estrategia propia para

penetrar de pleno en el mundo campesino indígena de las comuni-

dades en la década de los setenta. Esto demuestra que, una vez más,

las instituciones religiosas son capaces de representar una lucha po-

lítica en particular, así como identidades que, al fin de cuentas, tam-

bién promueven sus intereses. Esto quiere decir que, en el caso de la

disputa por tierra, los grupos que utilicen los canales de acción abier-

tos por los grupos religiosos pueden, además, tratar de difundir su

“lucha” mediante los clivajes propuestos por la iglesia.33

Se espera encontrar una relación positiva entre el aumento en

el número efectivo de religiones y la presencia de conflictividad por

tierra.

Hipótesis 3: la pluralidad política

La pluralidad política y la competencia electoral (cuando es recono-

cida y aceptada por todas las fuerzas políticas) modifican la estabi-

33 Para medir la presencia de grupos religiosos en cada municipio, se calculó el índice de

números efectivos de religiones con la fórmula original del Taagepera político 1/∑(ri2) donde

ri es el porcentaje de adeptos de cada religión en cada municipio (Lakso y Taagepera, 1979)

para los trece años en cuestión, todo con base en información de los Censos Poblaciona-

les del INEGI (1990, 2000). Se reportaron los porcentajes de individuos pertenecientes a las

iglesias: católica, protestante o evangélica, judía y otras. La información de ambos censos

fueron adoptados y modificados para que no se tomaran en cuenta otras variables.

179


ESTUDIOS AGRARIOS

lidad política de las comunidades cerradas. Se sugiere que la diver-

sidad política aumenta las probabilidades de que coexistan nuevos

polos de poder, con lo que:

a) La población joven tiene más alternativas y, al entrar en algu-

na de éstas, crean a su vez más arenas de organización social;

b) Alguno de estos grupos políticos opta por la conflictividad

para maximizar sus intereses, el grupo político aprovecha la

existencia o la posibilidad de un problema por tierra.

Dentro del marco de esta comunidad agraria estable (monopolio de

un partido en el poder) y cerrada, la transformación interna provie-

ne de las religiones en competencia y/o de los partidos políticos.

Como se había sugerido al principio de este capítulo, cuando la

transformación en una comunidad con precario historial de reforma

agraria se da por un aumento en la pluralidad (social y política),

aumenta la probabilidad de que se inicie la conflictividad debido a

los canales de movilización que se definen poco a poco. Se sugie-

re que la existencia y permanencia de más de un partido político en

la vida del núcleo agrario implica que nuevos espacios de participa-

ción ciudadana son susceptibles de surgir. De éstos, se unen los

jóvenes sin oportunidad de ascenso político y participación, por lo

que se cree que, a largo plazo, la capacidad de organización de

estos grupos aumente y, quizás gracias a empresarios políticos, sur-

ja la movilización social.

Se asume, además, que el papel de los partidos políticos va

más allá de crear nuevos horizontes de participación para los cam-

pesinos jóvenes. No hay que olvidar que los partidos políticos son

actores que también maximizan sus intereses. En este caso, no

180


ANÁLISIS

sólo maximizar votos electorales es el ideal del partido político,

pues el estallido o resurgimiento de una conflictividad agraria

politizada podría, tristemente, traer más beneficios al partido al

apoyar, o liderar, alguno de los litigantes en el momento en el que

cualquiera de los gobiernos (municipal, estatal o federal) empieza

a mediar en el asunto o, por lo menos, introduzca, públicamente,

la situación en su agenda.

Un caso de conflictividad politizado y mediatizado produce

mayor efecto en el gobierno. En efecto, los graves casos de

conflictividad por tierra, designados por el gobierno como “focos

rojos”, reciben atención no nada más de las instancias gubernamen-

tales encargadas y de los medios, sino incluso de organizaciones no

gubernamentales y otros organismos, cuya atención se ve reflejada

en las acciones del gobierno. Esto podría representar, a posteriori,

beneficios para los participantes ya que la resolución sería negocia-

da con el propio gobierno.

Por último, es importante mencionar que en el campo, no

nada más los partidos políticos emplean el instrumento de la orga-

nización para cohesionar grupos, pero también las organizaciones

campesinas. Efectivamente, éstas y las organizaciones interejidales,

y las asociaciones de producción agraria, tienen esa misma capaci-

dad, gracias a la creación de conciencias e identidades sociales, o

intereses grupales. Por lo mismo, las organizaciones campesinas

son el otro grupo cuya capacidad para lograr el estallido o la reivin-

dicación de un problema por tierra, es probable. Se piensa que las

organizaciones campesinas “abanderan” también la causa y su in-

terés es ganar el mayor beneficio.

Recapitulando, al igual que las iglesias, los grupos políticos

tejen, poco a poco, redes sociales dentro de la comunidad. No es

181


ESTUDIOS AGRARIOS

improbable que apoyen y lideren la conflictividad por la tierra con-

tra alguno de los vecinos, pues se espera que entre en la agenda

gubernamental a largo plazo.34

Más propuestas, los factores externos

Hipótesis 4: el efecto de la colindancia limítrofe

En la medida en que municipios de un estado colinden con los lí-

mites de otro estado (y entonces con municipios de otro estado), la

tendencia a la conflictividad por tierra será mayor.

¿Por qué la colindancia entre estados es fuente de conflic-

tividad?

Aunque la conflictividad sea latente en todas partes (no hace

falta que el municipio vecino pertenezca a otra entidad para sufrir

de problemas de límites), se ha observado que la conflictividad

interestatal está muy presente a lo largo de los trece años y, en es-

pecífico, tiende a provocar largos y complejos litigios, debido a la

masa de actores que llegan a involucrarse en la situación y en la

mediación.35

Se espera que entre más colindancia interestatal exista en la

muestra, mayores serán los puntos de conflictividad en el mapa

nacional.

34 Esta variable se operacionalizó en función del número efectivo de partidos para cada

municipio, a partir de la fórmula del Índice de Taagepera 1/∑(pi2) donde pi representa el

porcentaje de votos de cada partido (Lakso y Taagepera, 1979). Se construyó con los datos

de 10 años de elecciones municipales a partir de De Remes (2000). Se piensa que al aumen-

tar el número efectivo de partidos, la probabilidad de que surjan conflictividades por tierra

se incremente también.35 Para comprobar esta hipótesis se construyó una variable dummy para todos los munici-

pios de la muestra que indica si el municipio en cuestión colinda con otro estado o no (1=

colinda, 0= no colinda).

182


ANÁLISIS

Hipótesis 5: la represión estatal

Aunque la represión estatal esté presente a lo largo de los años

estudiados, es mucho más constante en los actos de protesta que

en los actos de conflicto. La represión estatal incentiva mayor

conflictividad por la tierra.

La represión representa una respuesta directa, de parte de

alguna de las autoridades gubernamentales —ya sea federales, es-

tatales o locales— hacia los actores de la conflictividad, es intere-

sante introducir el argumento de la represión como fuente de más

conflictividad, pues muy pocas veces se han relacionando ambos

fenómenos.

Los actos de conflicto por tierra implican, en numerosa oca-

siones, actos de violencia entre los mismos actores involucrados,

mientras que los de protesta parecen sufrir más represión por

parte de los gobiernos, por lo que se espera, entonces, una rela-

ción positiva entre la represión y la conflictividad expresada en

protesta. Los actos de represión que se encontraron van desde

hostigamiento, desalojo, destrucción de vivienda o de producción,

agresión física, arrestos ilegales, hasta asesinatos. Además de

querer verificar lo anterior, se sugiere que la represión estatal oca-

siona mayores actos de protesta y, por lo tanto, manifestaciones

de conflictividad.36

Hipótesis 6: la guerrilla

Los municipios donde hay presencia de grupos guerrilleros pueden

igualmente ser zonas de conflictividad por tierra.

36 Para operacionalizar la variable, se contabilizaron todos los actos de represión por muni-

cipio en los trece años revisados.

183


ESTUDIOS AGRARIOS

Esta hipótesis ha sido en muchas ocasiones propuesta por

funcionarios de diversas dependencias agrarias, e incluso por los

medios de comunicación. En este trabajo se tratará de comprobar

o refutar esta hipótesis alternativa. En alguna ocasión, la Secreta-

ría de la Reforma Agraria vinculó, directamente, a grupos armados

con los ‘focos rojos’, es decir, grupos guerrilleros que podrían ar-

mar a los campesinos. En efecto, esta hipótesis podría resultar un

argumento lógico.37 Donde hay guerrilla, hay toda una organización

bien fundamentada por grupos coordinados, desde hace más de

tres décadas, que siguen reivindicando una serie de demandas so-

ciales, políticas y económicas, entre las cuales se podría encontrar

la tierra.38

Se espera encontrar una fuerte relación entre los municipios

caracterizados por conflictividad agraria y por brotes de guerrilla.

Hipótesis 7: usos y costumbres

Los municipios regidos por el sistema de cargos y de elecciones

mediante usos y costumbres, tienden más a la conflictividad por la

tierra, debido a que la competencia por el poder se traduce en com-

petencia por recursos, i.e. por tierra.

Aunque esta variable sólo corresponda al caso de Oaxaca,

relacionar los usos y costumbres con la conflictividad por tierra

37 Entrevista al titular de la Secretaría de la Reforma Agraria (El Universal, 2003). Cabe se-

ñalar que esta acusación es terriblemente común en los medios. Cuando sucede un caso

de conflictividad con un trágico saldo, los medios (televisión, editoriales y opiniones en la

radio) suelen, a toda costa, relacionar grupos guerrilleros con la violencia en la lucha por

tierra.38 El índice de guerrilla que se utilizó es una variable dummy que indica todos los munici-

pios, a nivel nacional, donde se han presentado brotes de guerrilla en los últimos 25 años

(1= guerrilla, 0= no guerrilla) (Trejo, 2004).

184


ANÁLISIS

podría resultar revelador e interesante. Como se aclaró en el segun-

do capítulo, Oaxaca es el estado con el nivel más elevado de

conflictividad por tierra y con los casos más largos y violentos, por

lo que se intenta identificar entonces ¿por qué la accidentada situa-

ción es tan persistente en esta entidad?

Debido a que el proceso de selección de cargos se realiza a

partir de tradiciones y costumbres, y la participación de los partidos

políticos no está permitida constitucionalmente, se sugiere que la

lucha por la tierra llega a ser el reflejo de la lucha por el poder. Sin

embargo, al no tener los suficientes elementos empíricos para com-

probar lo anterior con exactitud, se espera, por lo menos, averiguar

si la relación entre la variable dependiente (actos de conflicto) y la

variable de usos y costumbre es positiva. Esto último implicaría que

la tendencia a la conflictividad es mayor en los municipios con usos

y costumbres.39

Es importante señalar que las dos últimas hipótesis, guerrilla

y usos y costumbres, son variables con poca variabilidad y que,

además, sólo reflejan la situación en pocos lugares y años, por lo

que no se tienen muchas expectativas en sus resultados.

Resultados estadísticos

Tras realizar las regresiones, gracias a CONTIERRA II, los resultados

significativos obtenidos fueron los siguientes (ver Tabla 2): los fac-

tores sociales y políticos más valiosos para entender el contexto

social en donde surgen o resurgen las conflictividades por tierra son

39 La variable fue operacionalizada con una dummy que indica si el municipio se rige bajo

el sistema de usos y costumbres o bajo el sistema de partidos políticos (1= usos y costum-

bres, 0= partidos políticos).

185


ESTUDIOS AGRARIOS

la población joven, el número efectivo de religiones, la represión, los

usos y costumbres, y la colindancia territorial. El número efectivo de

partidos y la guerrilla son factores reveladores, únicamente, en el

caso de la protesta. En conclusión, las hipótesis con más posibili-

dades de éxito son: 1, la pluralidad demográfica; 2, la pluralidad

religiosa; 4, el efecto de la colindancia limítrofe; 6, la represión es-

tatal, y 7: usos y costumbres. A continuación, se presentan los re-

sultados para la variable dependiente del conflicto.

186


ANÁLISIS

Conflicto Modelo 1a Modelo 2b Modelo 3c

Variables independientes Coef. Est. t Coef. Est. t Coef. Est.

A. Pluralidad

Jóvenes 0.046*** 4.01 0.044*** 3.91 0.041*** 3.65

NER 0.584*** 2.65 0.361** 1.78 0.439** 2.05

NEP 0.089 1.21 0.054* 0.68 0.471 0.59

B. Alternativas

Colindancia 0.385*** 3.11

Represión 1.406*** 18.05 1.383*** 17.74

Guerrilla -0.131 -1.27 -0.099 -0.96

Usos y costumbres 0.454*** 2.87 0.531*** 3.36

C. Controles

Agraria 0.000*** 4.35 0.000*** 6.22 0.001*** 6.27

Analfabetismo 0.016*** 2.56 0.014*** 2.43 0.021*** 4.62

Indígena 0.002* 1.26 0.002* 1.06

Const -5.89 -5.71 -5.871

No Obs. 22100 22100 22463

Adj. R2 0.0346 0.0557 0.0613

Tabla 2. Regresión binomial negativa (efectos aleatorios) para los

actos de conflicto como variable dependiente, 1990-2002

a. Modelo 1. Contempla las variables de pluralidad y las variables de control.

b. Modelo 2. Contempla las variables de pluralidad, las variables de control y tres variables

alternativas (represión, guerrilla, usos y costumbres).

c. Modelo 3. Contempla las variables de pluralidad, las 2 variables de control más significati-

vas (población agraria y analfabetismo), y 4 variables alternativas (represión, guerrilla, usos y

costumbres, y colindancia).

187


ESTUDIOS AGRARIOS

¿Qué implican estos resultados para el entendimiento del fe-

nómeno de la conflictividad por la tierra?

En efecto, se corrieron varios modelos con el fin de ir delimi-

tando las variables con verdadero poder explicativo. Esta metodolo-

gía tiene el beneficio de dictar resultados generalizables (claro, no

absolutos), por lo que se considera un instrumento valioso para

estudiar este número de observaciones. Éstas son alrededor de

22,500 en los trece años. La estadística simplemente nos indica

que las conflictividades pueden darse en medios agrarios, pobres

o indígenas. Ambas variables de control se correlacionaban mutua-

mente, lo que explica que no siempre las conflictividades sucedan

en lugares de población indígena, quizás ocurran en lugares de

pobreza, pero tampoco es suficiente ese tipo de explicación.40 No

obstante, los resultados aclaran que la pluralidad podría provenir

no de los grupos políticos (NEP), pero más bien de la población

joven y de los grupos religiosos. Por otra parte, de las variables

alternativas o factores externos, encontramos que la guerrilla pa-

rece no ser una condición tan importante para la existencia de

focos agrarios. Por lo contrario, resultaron muy significativas tan-

to la represión de las autoridades como el contexto de usos y cos-

tumbres, y por último, la condición territorial de la colindancia.

Este último dato es muy interesante y recuerda la arbitrariedad

que rodea siempre las fronteras o límites entre estados. No hay

que olvidar que algunos de los casos de conflictos más tormento-

40 En efecto, no sólo las etnias son víctimas de las conflictividades por tierra, sino también

aquellos individuos que responden sólo al adjetivo de campesinos, así como otros actores

agrarios como los terratenientes, ganaderos, rancheros o grandes productores. Esto último

a su vez recuerda que no sólo los casos considerados “focos rojos” reflejan la dinámica

generalizada de la conflictividad por tierra en el país.

188


ANÁLISIS

sos para la vida social del país, se dan por la incertidumbre alre-

dedor de la frontera interestatal.

La represión estatal sigue una lógica especial en la conflicti-

vidad agraria, pues el gobierno responde para interceder por los

intereses de alguno de los actores en oposición, tanto en el acto de

conflicto como en el caso de la protesta. Se sugería como hipóte-

sis que la represión estaba más ligada con los actos de protesta

que con los de conflicto pero los resultados de los modelos indican

que esto no es cierto. La diferencia entre ambas manifestaciones y

la represión es, quizás, la violencia perpetrada por los agentes del

gobierno al reprimir. Los actos de invasiones de tierras como protes-

ta suelen ser intervenidos por el gobierno (municipal, estatal o fe-

deral) con un acto de desalojo cuya problemática radica en la

violencia con que se efectúa, legitimada además en nombre de la

ley. De esta manera, la represión en la mayoría de los casos no cesa

la conflictividad, aunque sí disminuya en algunas ocasiones.

En cuanto a los usos y costumbres en el caso específico de

Oaxaca, es un resultado no sólo interesante sino vasto y que requie-

re de mucho más análisis. Literalmente, se da a entender que en los

municipios con usos y costumbres hay más probabilidades de que

surjan o resurjan las conflictividades. Se podría sugerir que la lucha

por el recurso de la tierra es un reflejo de las luchas por el poder

político, sin embargo, Oaxaca es un caso difícil de generalizar pues,

por un lado, conviven los distritos donde fuerzas políticas y socia-

les se disputan todo tipo de poder, y del otro, los distritos totalmen-

te aislados donde la presencia estatal es mínima, al igual que las

otras fuerzas independientes del Estado (como los partidos políti-

cos). En este caso, se cree entonces que la hipótesis es susceptible

189


ESTUDIOS AGRARIOS

de no ser verosímil, debido a que la causalidad no proviene preci-

samente de la variable de usos y costumbres. Es, no obstante, un

hallazgo que permanece abierto a más investigación.

Conclusiones

Este ensayo buscó plantear una propuesta profunda sobre la mane-

ra de estudiar la conflictividad. Mediante la creación de herramien-

tas alternativas (dos bases de datos, búsquedas hemerográficas y

estadísticos), se buscó definir los conceptos, recrear un panorama

temporal de los trece años estudiados tanto con características so-

bre el fenómeno como con un mapeo nacional, y finalmente, se

buscó delimitar ciertas hipótesis del lado de la ciencia política so-

bre este tipo de problemática.

El aumento de la pluralidad en las comunidades agrarias nos

indica un fenómeno aparte: la penetración de diversos grupos u

organizaciones sociales de cualquier índole dentro de la vida agra-

ria del país. Esto no es un fenómeno nuevo, pero quizás dejado de

lado en cuanto a la búsqueda de explicaciones sobre el porqué de

la persistencia de los graves conflictos por tierra.

Estos resultados o hallazgos quieren decir una cosa más: hay

que pensar más este tipo de fenómenos desde el punto de vista de

la ciencia y la sociología políticas. Si bien es cierto que estos fac-

tores no sean absolutos y determinantes del surgimiento o resurgi-

miento de la conflictividad, son pistas interesantes que ayudan a

entender, de alguna manera, nuestro fenómeno.

No obstante, es menester insistir en la variable de partidos

políticos que no obtuvo grandes niveles de significancia en los

modelos corridos. No hay que olvidar que, en muchos casos, inclui-

190


ANÁLISIS

dos dentro de nuestra lista de los más de 60 municipios con altos

niveles de conflictividad, existen los ejemplos donde la conflictividad

sí proviene de un aumento en la pluralidad.

Finalmente, es necesario recalcar la relevancia de los hallaz-

gos de las hipótesis, los cuales, aunque no detenten la verdad sobre

ese fenómeno, pueden guiar otras investigaciones. Efectivamente, es

indispensable continuar investigando todos los factores políticos,

sociales, incluso económicos, institucionales y culturales que propi-

cian el brote de conflictividad por tierra en México a partir de todas

las ciencias sociales.

191


ESTUDIOS AGRARIOS

Estado/Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total

01 Aguascalientes 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 2

02 Baja California 2 0 2 0 2 0 3 1 0 1 4 7 1 23

03 Baja California Sur 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3

04 Campeche 2 0 0 0 1 2 1 0 3 0 3 2 0 14

05 Coahuila 9 4 0 0 0 0 0 2 0 1 0 2 2 20

06 Colima 0 0 0 0 0 4 0 0 0 1 0 1 0 6

07 Chiapas 28 10 15 2 68 21 24 12 11 6 17 9 26 249

08 Chihuahua 0 0 0 0 3 0 4 6 0 1 3 1 2 20

09 Distrito Federal 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 3

10 Durango 5 3 1 0 1 5 5 4 4 2 4 3 10 47

11 Guanajuato 1 1 2 3 0 0 2 0 1 0 3 4 1 18

12 Guerrero 2 1 1 4 9 19 3 8 3 1 2 2 13 68

13 Hidalgo 2 3 1 1 7 18 5 13 12 4 4 1 6 77

14 Jalisco 1 5 3 1 4 10 7 18 10 2 10 1 4 76

15 México 2 1 2 7 9 10 5 13 9 6 1 4 21 90

16 Michoacán 9 1 1 0 2 5 2 5 7 3 6 5 3 49

17 Morelos 9 6 2 0 13 0 2 5 3 5 3 1 2 51

18 Nayarit 0 5 4 1 5 8 2 6 6 1 5 0 1 44

19 Nuevo León 0 0 0 1 0 1 4 2 7 1 0 0 2 18

20 Oaxaca 17 19 6 6 26 21 17 21 27 18 10 19 42 249

21 Puebla 8 2 14 3 5 2 1 3 1 4 1 0 8 52

22 Querétaro 1 0 1 3 0 0 1 0 0 1 2 1 0 10

23 Quintana Roo 1 0 0 0 1 1 3 1 1 0 4 1 0 13

24 San Luis Potosí 2 4 2 2 7 3 12 13 2 1 1 21 0 70

25 Sinaloa 1 4 0 0 3 0 1 3 4 0 0 0 0 16

26 Sonora 7 0 2 0 1 5 15 7 9 3 1 1 1 52

27 Tabasco 0 1 0 1 2 1 2 2 2 0 1 0 0 12

28 Tamaulipas 1 0 5 1 1 2 1 0 0 0 0 2 2 15

29 Tlaxcala 1 4 0 1 1 0 0 0 0 1 0 0 2 10

30 Veracruz 21 10 18 2 17 4 8 4 13 3 9 7 7 123

30 Yucatán 0 0 0 0 1 4 0 1 1 0 2 0 0 9

31 Zacatecas 1 1 2 1 2 3 3 7 4 5 0 2 15 46

Total 135 85 84 40 191 149 134 158 140 71 96 101 173

Anexo

Tabla 3. Total de conflictividades por estado y por año

192


ANÁLISIS

Protesta Conflicto

01 Bloqueo de carretera o camino 01 Invasión de tierras ilegal

02 Denuncia a autoridades 02 Invasión de tierras legal

03 Denuncia a medios 03 Invasión de tierras por OC/PP

04 Huelga de hambre 04 Invasión de tierra(s)

05 Marcha 05 Despojo de tierra(s)

06 Mitin 06 Expropiación

07 Plantón 07 Intento de desalojo(s)

08 Toma de instalaciones 08 Desalojo(s)

09 Toma de tierra 09 Amenaza(s)

10 Bloqueo de labores 10 Discusión

11 Secuestro 11 Hostigamiento

12 Desalojo voluntario 12 Enfrentamiento(s)

13 Retención de funcionario(s) 13 Emboscada

14 Demanda legal 14 Asesinato(s)

15 Queja ante CNDH 15 Ataque(s)

16 Marcha-caravana 16 Balacera

17 Ultimátum 17 Incendio provocado

18 Impugnación de resolución presidencial 18 Disputa por indefinición de límites internos

19 Recurso de amparo 19 Disputa interna por venta de tierra(s)

20 Retención maquinaria 20 Restitución/entrega tierra(s)

21 Declaración de municipio autónomo

21 Detención

22 Expulsión

23 Operativo de cateo

24 Firma de resolución

25 Toma de pueblo (sitiado)

26 Secuestro

27 Entrega de indemnización

28 Realeo

29 Arraigo comunitario

30 Deslinde de límites

31 Tala

32 Orden de desalojo violenta

33 Liberación

99 No especificado

Tabla 4. Actos de protesta Tabla 5. Actos de conflicto

193


ESTUDIOS AGRARIOS

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197

Francisco Javier Gómez Carpinteiro

ESTUDIOS AGRARIOS

Las comunidades rurales en México han basado su relativa autono-

mía en el control de recursos naturales (Tutino 2002). Con todas sus

paradojas, tal autonomía se ha dado en el marco de la formación

histórica del Estado. Ante la aparente erosión de la capacidad de los

Estados para controlar las economías nacionales en un mundo cada

vez más globalizado, ¿podrán las comunidades seguir resolviendo sus

demandas históricas y por lo tanto negociar, resistir, adaptarse o per-

sistir? El caso de los campesinos de la cuenca baja del río Nexapa

que aquí expongo puede ilustrar cómo las modificaciones en la na-

turaleza del Estado mexicano están teniendo efectos diversos en los

modos en que se organizan y gestionan tales recursos, al mismo

tiempo que se crean nuevas formas de sociabilidad y subjetividad de

los actores rurales, todo ello dentro de un proceso hegemónico desa-

rrollado con enormes contradicciones en el contexto neoliberal.

Concretamente, el objetivo de este trabajo es analizar accio-

nes, ideas y formas de organización que los campesinos de la cuen-

ANÁLISIS Francisco Javier Gómez Carpinteiro*

LA RECONSTRUCCIÓN DE LA COMUNIDAD

MORAL. CAMPESINOS, ESTADO Y REFORMAS

NEOLIBERALES EN EL MANEJO DEL AGUA**

* Maestro en Antropología Social por la UDLA y doctor en Ciencias Sociales por ElColegio de Michoacán. Investigador del Posgrado en Sociología del Instituto deCiencias Sociales y Humanidades-BUAP.** Este trabajo obtuvo el 2o lugar del IX Premio Estudios Agrarios 2004.

198

La reconstrucción de la comunidad moral…

ANÁLISIS

ca baja del río Nexapa, ubicada en el suroeste de Puebla, desplega-

ron en los últimos años para constituir un “distrito de riego” en el

marco de la nueva Ley de Aguas (1992) y las actividades que desa-

rrolla desde 1989 la Comisión Nacional del Agua (CNA) para trans-

ferir o descentralizar la administración de este recurso. Entre los

habitantes de pueblos y barrios representados por un comité regio-

nal de regantes, no existía un consenso absoluto sobre la pertinen-

cia de crear el distrito de riego. De hecho, en cada lugar, de más de

40 comunidades con derechos reconocidos de agua, hubo en su

interior grupos o facciones opuestas a ese propósito, y barrios y

pueblos enteros manifestaron tajantemente su negativa a formar

parte de tal proyecto. No obstante esas desavenencias, fue percep-

tible un sólido deseo por transformar una organización que con re-

lativo éxito había administrado y controlado el agua por varias

décadas en una entidad que formara parte del estado y, por esa

condición, de los “beneficios” que gozarían los regantes por entrar

en el campo de la política y la burocracia estatal.

El distrito fue creado finalmente. El 22 de abril de 2004, en la

ciudad de Izúcar, los integrantes de la directiva de tal organismo rin-

dieron protesta ante la presencia de un alto funcionario de la CNA.

Desde principios de este año, el antiguo comité dejó de trabajar. El

distrito realmente funcionará como una asociación amplia de diversas

unidades de riego; la cual ahora se encuentra en la fase de la

obtención plena de su figura jurídica. Entre otras cosas, la nueva di-

rectiva planea organizar sus tareas bajo la existencia de dos “módu-

los” de riego; uno para los “nexapeños del norte” y el otro para los

“cañeros del sur”, es decir, los usuarios de la parte baja del Nexapa.

Ambos módulos tendrán sus propios comités administrativos.

199


ESTUDIOS AGRARIOS

Diversos analistas han reparado en la trascendencia de las

reformas neoliberales en la administración del agua en México

(Gorriz et al., 1995; Johnson, 1997; Kloezen et al., 1997; Palacios,

1998). Ellos han señalado oportunamente cómo las iniciativas que el

gobierno federal puso en práctica desde hace poco más de una dé-

cada fueron juzgadas por expertos, consultores y los mismos usua-

rios como exitosas, recomendándose que el modelo mexicano se

implemente en otros países que desean mejorar sus sistemas hi-

dráulicos. Entre estos análisis, una interpretación interesante desta-

ca que las políticas de Carlos Salinas de Gortari basadas en la

descentralización y la consecuente transferencia de los distritos de

riego a sus usuarios para reducir subsidios gubernamentales y adel-

gazar el personal burocrático, tienen que ser consideradas más allá

de los simples condicionamientos de organismos internacionales de

financiamiento (Rap et al., s/f).1 Los autores sugieren relacionar esos

procesos de descentralización con la concentración de poder de im-

portantes segmentos de la burocracia hidráulica. Sin cuestionar este

razonamiento, en este trabajo quisiera fijar la atención en cómo lo-

calmente las políticas y las reformas neoliberales del Estado mexi-

cano están siendo recibidas.

Argumento que la conformación de la unidad de riego activa

deseos por (re)construir una comunidad política que posibilite una

intervención más firme y directa del Estado en el mejoramiento de

1 Dentro del marco de reformas impulsadas por los gobiernos neoliberales en el campo

mexicano, la administración estatal del agua ha experimentado radicales cambios. De acuer-

do con Rap et al. (2001), esto puede identificarse con: 1) la creación de la Comisión Nacio-

nal del Agua en 1989, 2) la transferencia que el gobierno ha hecho de los distritos de riego

a asociaciones de usuarios, desde ese mismo año a la fecha, y 3) la promulgación de una

nueva Ley de Aguas en 1992.

200


ANÁLISIS

la infraestructura física y social y que moralmente sancione prácti-

cas y formas de organización. Con la pretendida creación de un

espacio de interacción entre el Estado y los campesinos, diversos

grupos y actores albergan la posibilidad de frenar disputas, regla-

mentar prácticas organizativas, eliminar abusos, corrupción y, en

suma, constituir un escenario propicio para la expresión de proyec-

tos productivos e ideas que modernicen la administración del siste-

ma de riego. Tales deseos, relacionados a diferentes actores, aluden

también directamente a la heterogeneidad que constituye la base de

los campesinos-regantes. En efecto, distintas y opuestas categorías

sociales identifican a esta gente, y la génesis de cada una de ellas

está asociada a procesos pasados vinculados a estructuras históri-

cas de organización del trabajo.

Como problema teórico, esto contradice interpretaciones re-

cientes que consideran que ante la nueva era global los Estados

nacionales no representan marcos propicios para generar identida-

des colectivas (por ejemplo, Appadurai, 2001; Kearney, 1996). Esta

cuestión concierne también a la construcción de formas de concien-

cia social construidas a través de tradiciones y valores, tal como lo

entendió E. P. Thompson (1979, 1989). En términos empíricos, pue-

de observarse que la generación de una conciencia conduce a la

gente a promover y abrazar sentimientos comunitarios locales y

nacionales, vinculados a procesos de formación del Estado y acu-

mulación capitalista (Roseberry, 1989: 224-228). Como parece suge-

rir Antonio Gramsci, la conciencia y la formación de la comunidad

obedecen a un proceso hegemónico asociado a la historia de los

grupos o las clases subalternas (Gramsci, 1999: 182-183). Ese proce-

so hegemónico puede descubrir las contradicciones o ambigüeda-

201


ESTUDIOS AGRARIOS

des de alianzas, movimientos, luchas culturales y políticas en con-

textos de dominación y resistencia. Por esa razón, un marco analí-

tico que pone énfasis en la noción de hegemonía como proceso

puede ser valioso para comprender empíricamente los mecanismos

que han operado en la activación de diversas formas de comunidad,

ligadas al control de los recursos materiales, y entender la dialéc-

tica que media entre el presente y el pasado de regantes caracteri-

zados por categorías muy heterogéneas, las cuales viven hoy en un

mundo cada vez más dislocado.

Pero observar los términos en que se activan comunidades

locales de regantes no implica celebrar de manera acrítica la polí-

tica de los grupos subordinados. De hecho, es difícil establecer que

esas comunidades surgieron sobre la base de prácticas y organiza-

ciones alternativas completamente autónomas, pues su definición

siempre estuvo en relación dialéctica con poderes externos y centra-

les. Por eso mismo, no reconozco la existencia de un conocimien-

to local sobre los usos del agua que ahora el Estado mexicano

considera sustancial para el desarrollo de sus reformas descentra-

lizadoras, contraviniendo la mentalidad hegemónica de la burocra-

cia que ha excluido sistemáticamente ese conocimiento en los

proyectos de mejoramiento y desarrollo social (Scott, 1998: 6). Inclu-

so, las organizaciones locales o regionales, gestionando el riego,

parecen actuar como el propio Estado (Ibídem).

Estado posrevolucionario,

modernización capitalista y geografía de riego

La comunidad de regantes del suroeste de Puebla en relación con

una autoridad central tiene una historia muy larga. De hecho, co-

202


ANÁLISIS

mienza con la concesión de agua que Juan González de Peñafiel,

enviado de la Corona, otorga en 1635 a propietarios españoles de

haciendas de la zona y a vecinos de pueblos y barrios indígenas.2

Las disposiciones de Peñafiel fueron relativamente respetadas a lo

largo del tiempo. Entonces, cada pueblo logró controlar un volumen

de agua para garantizar la producción agrícola de granos y frutales.

Empero, a partir de las reformas liberales de la segunda mitad del

siglo XIX las políticas de desamortización tuvieron efectos serios en

la propiedad comunal. Se creó un dinámico mercado de tierras que

incorporó a ricos inmigrantes españoles que fijaron su residencia en

la ciudad de Puebla, a una élite local de comerciantes, profesio-

nistas y agricultores, así como a vecinos de pueblos y barrios indí-

genas dispuestos a vender sus propiedades.3 Las transacciones

comerciales para la compra-venta de tierra transcurrieron aparente-

mente sin ningún contratiempo, y principalmente los propietarios

españoles incrementaron la extensión de sus haciendas a costa de

posesiones que iban adquiriendo dentro de los límites de pueblos y

barrios. Sin embargo, los problemas surgieron cuando los nuevos

dueños de tierra quisieron reclamar los volúmenes de agua para

2 “Copia certificada de la simple del testimonio del Título de Aguas”, amparado precisamen-

te por la “sentencia” de Peñafiel. Este documento es común encontrarlo en los archivos de

ejidos y asociaciones locales de regantes. Generalmente, autoridades locales pidieron una

copia al Archivo General de la Nación al comienzo de la fase posrevolucionaria para ratifi-

car sus derechos al riego ante el Estado.3 Ofrezco algunos ejemplos de las transacciones que se hicieron para comprar y vender tie-

rra en la zona durante la etapa. Archivo General de Notarias, Puebla (AGNP), Notaría Izúcar

de Matamoros, Libro de Registro 1882, fojas 7: terreno de labor en el campo Tezoquiapa del

pueblo de Tlapanalá que vendió Tomás de la Cruz a favor de José Díaz Rubín; f. 10: terre-

no de labor, regadío, en el paraje Zapote Blanco del pueblo de Tilapa que vendió Joaquín

Vargas a José Díaz Rubín; f. 11: terreno de labor ubicado en el paraje Ahuehuetitla, Tilapa,

que Julián Pérez, previo consentimiento de su esposa Valeria Rojas, vendió a José Díaz

203


ESTUDIOS AGRARIOS

irrigar esas tierras. Las tierras se vendían sin los derechos de agua,

pues las autoridades locales reclamaban que la posesión de ellos

era colectiva. En efecto, dado que esas concesiones de agua fueron

otorgadas en el pasado por una autoridad colonial, los vecinos aún

consideraban que sus derechos colectivos eran plenamente vigen-

tes y así lucharon ante instancias locales y nacionales para hacer-

los valer.

Durante el gobierno de Porfirio Díaz, los conflictos y tensiones

por agua fueron constantes. Los problemas llegaron a tal extremo

que la burocracia federal ordenó una inspección técnica para deter-

minar el volumen de agua que correspondía realmente a cada con-

cesionario, entre pueblos, barrios y haciendas (Kroeber, 1994:

136-138). En este contexto, los pueblos hicieron uso de representan-

tes legales que auxiliaban directamente a las autoridades locales

para la defensa del agua.4 Los representantes o apoderados eran fi-

Rubín; f. 12: terreno de labor localizado en el pasaje La Ciénega, Tlapanalá, que Juan

Paulino Amarillas vendió a José Díaz Rubín; Libro de Registro 1983, f. 20: terreno de labor

en el paraje Tezoquiapa, Tlapanalá, que vendió Juan Anselmo Gaspar, con el consentimiento

de su esposa María Josefa Mendoza, a José Díaz Rubín, representado por Manuel Huerta,

f. 21: huerta de árboles frutales, ubicada en Tilapa, que vendió Joaquín Vargas a José Díaz

Rubín; f. 23: un sitio con casa habitación y huerta de árboles frutales, en Tilapa, que Manuel

Velis Mora vendió a José Díaz Rubín; f. 24: terreno de riego, localizado en el paraje

Cantlalca, Tilapa, que José Díaz Rubín vendió a Teodoro Zamora; Notaría Izúcar de

Matamoros, Libro de Registro de Documentos 1897, f. 70: “Los señores José Bello y

Sebastián B. De Mier celebraron el contrato de venta en pacto de retroventa, vendiendo el

primero a favor del segundo cuatro terrenos, sitios en Matzaco”.4 Un ejemplo de este forma de defender la tierra fue la labor llevada a cabo por Calixto

Dalvis, representante de un barrio de Izúcar que en 1898 logró ante el gobierno de Porfirio

Díaz el reconocimiento de las dotaciones primordiales de agua para sus representados.

Archivo Histórico del Agua (AHA), Archivos Superficiales (AS), caja 528, exp. 8082, ff. 240-

268: certificado de copia simple del testimonio de confirmación de los derechos al uso del

agua a favor de los vecinos del barrio Santiago Mihuacán de septiembre de 1930.

204


ANÁLISIS

guras centrales en la configuración del poder local, sus funciones

estaban articuladas a las de las autoridades de pueblos cuyos car-

gos a su vez se relacionaban a las estructuras cívico-religiosas. En

este sentido, los pueblos eran representados en su conjunto por

hombres mayores, con el suficiente control de recursos materiales

y simbólicos para ejercer con legitimidad la autoridad, defendiendo

ante fuerzas y grupos externos los derechos de agua de sus veci-

nos. Esta estructura jerárquica —asociada a los cargos cívico-religio-

sos, a cuestiones de clase y género— logró con relativo éxito la

defensa colectiva de los recursos materiales y garantizó la propie-

dad individual separadamente tanto la de la tierra como la del agua.

En suma, las reformas liberales puestas en práctica desde la

segunda mitad del siglo XIX crearon las condiciones propicias no

sólo para la mercantilización de los recursos materiales, sino para

el desvanecimiento de solidaridades y organizaciones locales. El

caso del suroeste de Puebla indica un movimiento contrario, pese

al desarrollo de procesos de privatización.

Al término de la revolución armada (1910-1920), la estructura

agraria de la zona contempló visibles transformaciones. Los cam-

bios estuvieron básicamente asociados a la modernización capitalis-

ta y a la formación del Estado posrevolucionario. Por principio de

cuentas, la vieja élite de propietarios españoles fue desplazada por

un industrial norteamericano, quien construyó un complejo

agroindustrial para la fabricación de azúcar y sus derivados. En tan-

to las políticas de regulación social impulsadas por el Estado pug-

naron por una centralización más efectiva del agua de riego y la

formación de nuevas categorías políticas articuladas a un nuevo

sentido de conciencia nacional, lo primero fue visible con las accio-

205


ESTUDIOS AGRARIOS

nes desarrolladas por empleados de las agencias federales y lo se-

gundo con el impulso de una reforma cultural basada principalmen-

te en la creación de ejidos y el impulso a la educación pública.5

William O. Jenkins, cónsul de Estados Unidos en Puebla, logró

concentrar gran cantidad de tierra y agua para su agroindustria.

Primero, compró directamente a los antiguos grandes propietarios

sus haciendas, incluyendo sus derechos al agua, que les resultaron

difícil de seguir costeando, debido a su visible ruina financiera y a

las ausentes conexiones políticas que tuvieron con la clase política

que emergió de la Revolución. Luego de eso, Jenkins entabló diver-

sas relaciones con líderes y facciones locales para lograr comprar

y/o rentar tierras y derechos de agua a cambio de una serie de “be-

neficios” que otorgó para el aparente progreso de ciertos pueblos.

Sin embargo, tales relaciones, a diferencia de los escasos vínculos

que los viejos propietarios mantuvieron con la élite política, fueron

enmarcadas por los cercanos nexos que Jenkins mantuvo con las

fuerzas hegemónicas del país a partir del ascenso del presidente

Álvaro Obregón y que particularmente fueron más visibles durante

el cacicazgo del gobernador Maximino Ávila Camacho, que comenzó

a crear en 1935 cuando se convirtió en jefe de operaciones milita-

res de Puebla.

Entre 1921 y 1938, Jenkins logró que se dedicara al cultivo de

caña cerca de 15 mil hectáreas irrigadas, incorporando tierra y

aguas de pueblos y barrios a la producción. Sus acciones moder-

5 Las leyes agrarias que emanaron de la revolución mexicana, visibles en el Artículo 27

constitucional antes de su reforma en 1992, establecieron formas para que el Estado resti-

tuyera o dotara de tierras a campesinos a través de la constitución de ejidos, una forma de

posesión de la tierra propiedad de la nación, que usufructuarían los ejidatarios para traba-

jar y ganarse la vida.

206


ANÁLISIS

nizadoras incluyeron la integración más racional del espacio produc-

tivo. Para ello, concentró la fabricación de azúcar y sus derivados en

un solo molino y vinculó a éste todos sus campos de cultivo de

caña a través de la construcción de una extensa red de caminos y

vías de ferrocarril. Por otra parte, mejoró y amplió la infraestructu-

ra hidráulica e introdujo nuevas y más productivas variedades de

caña.

La modernización impulsada por Jenkins estuvo relacionada a

principios organizativos de la época. Como un agente modernizador

actuó con una lógica diferente a la élite porfirista. El industrial es-

tadounidense logró prácticamente deshacer la organización produc-

tiva instaurada en la Colonia que funcionaba con la relativa

autonomía productiva de cada una de las haciendas. Esta moderni-

zación vino bien a las políticas centralizadoras del Estado y a su

proceso de generar y organizar subjetividades. Jenkins favoreció la

creación de categorías políticas como la de ejidatario e incluso pa-

trocinó la formación de sindicalistas, al impulsar la creación de sin-

dicatos primero con fines desestabilizadores en las haciendas de

dueños renuentes a vender sus propiedades a él y después para

entablar relaciones más modernas entre capital y trabajo. Pero en

términos de sus propias experiencias cotidianas, ¿qué representó

para moradores de pueblos y ranchos esta modernización y el pro-

ceso mismo de formación del Estado, y cuáles fueron sus efectos

más visibles en la organización y la política del manejo local del

agua?

Cuando la revuelta armada terminó, los vecinos de pueblos

rurales se apresuraron a ratificar sus concesiones de agua ante la

burocracia federal. Sin embargo, tal ratificación se dio en medio de

207


ESTUDIOS AGRARIOS

una serie de relaciones conflictivas mantenidas entre diferentes

actores por el control de los recursos productivos, así como por la

lucha desplegada por los moradores locales para asegurar ante el

gobierno la plena autonomía de sus organizaciones y respeto a sus

convenciones locales para el manejo del agua. Diversos casos his-

tórico-etnográficos que he reconstruido dan cuenta de los términos

en que estas tensiones y movimientos se desplegaron como parte

de un proceso hegemónico que reveló las contradictorias y vacilan-

tes acciones del Estado, los proyectos de Jenkins que representaban

a una élite política y las ambiguas políticas locales.

Los empleados del gobierno federal trataron de reglamentar y

normar el riego. Sin embargo, desde sus primeras inspecciones

percibieron una situación caótica, principalmente por muchos pro-

blemas y disputas en torno a tomas clandestinas, reclamos que

mutuamente los distintos concesionarios se hacían entre ellos por

robos de agua, escasez del líquido y ventas aparentemente ilegales

de agua.6 Como una medida para regularizar la situación, ellos pro-

cedieron al estudio técnico que permitiera, como en el pasado, de-

terminar los volúmenes de agua para cada concesionario. La

finalidad de este procedimiento era crear “Juntas de Aguas”, que

sirvieran como institución oficial, integrada por los propios veci-

nos, para vigilar y sancionar la correcta y racional distribución del

recurso.7

6 AHA, AS, caja 528, exp. 8082, ff. 4-9: memoria descriptiva de 24 de septiembre de 1926, Jefe

de la VII Zona del Aguas.7 AHA, AS, caja 528, exp. 8082, ff. 80-89: reglamento provisional sin fecha para la distribu-

ción de las aguas del río Nexapa y sus afluentes los ríos Nexac, Apol, Alseseca, Barranca

de la Leona, Barranca del Carmen, Cantarranas, Manantiales de Axocopan, Epatlán,

Ahuehueyo y Tototl, Cuenca del Balsas, estado de Puebla; caja, 527, exp. 8081, ff. 61-62:

208


ANÁLISIS

Los agentes del gobierno tuvieron serios problemas para llevar

a cabo sus planes. Por principio de cuentas, los vecinos de pueblos

y barrios fueron bastante escépticos sobre las labores de éstos.

Pocas veces accedieron a brindar los datos adecuados acerca del

número de usuarios y hectáreas regadas por el agua del río y cuan-

do accedían a proporcionar alguna cifra casi siempre falseaban la

información. Además, abiertamente se opusieron al funcionamiento

de las juntas de aguas. Incluso cuando el empeño del gobierno fue

mayor e instaló tales organismos en pueblos o barrios, los vecinos

fueron reticentes a seguir sus instrucciones y la mayoría de las

veces desconocieron su autoridad para organizar y normar los usos

locales del agua.8

La operación de las juntas de agua implicaba fundamental-

mente la supeditación a una institución del Estado para desarrollar

prácticas que tradicionalmente se hacían en el marco de organiza-

ciones y convenciones locales. En adición, suponía un debilitamien-

to de la estructura de control jerárquica y la posibilidad de la

disolución de los principales canales para la expresión ritual de la

comunidad.

Sin embargo, al interior de las localidades hubo moradores

que apoyaron la iniciativa del gobierno para fundar las juntas de

informe de 23 de marzo de 1933 sobre la inspección practicada a la caja del canal de la

hacienda de Raboso y los barrios orientales.8 AHA, AS, caja 527, exp. 8081, f. 376: oficio de 18 de mayo de 1936 del presidente de la

Junta de Aguas de los barrios occidentales al jefe del Departamento de Aguas de la Secre-

taría de Agricultura y Fomento (SAyF); f. 300: oficio del 18 de mayo de 1936 de los integran-

tes de la Junta de Agua de los barrios occidentales al jefe de Departamento de Aguas de

la SAyF; caja 527, exp. 8081, f.298: oficio de 19 de mayo de 1936 de representantes y veci-

nos del barrio de Santa Catarina a la SAyF.

209


ESTUDIOS AGRARIOS

agua. Tales personas participaron entonces activamente en su

funcionamiento y enfrentaron directamente la oposición de sus ve-

cinos.9 Las personas que dirigieron esas juntas de agua tuvieron

serios problemas para realizar sus labores. Generalmente, las cuo-

tas que el gobierno establecía para el uso del agua y los turnos y

tiempos de distribución del líquido fueron ignorados. Básicamente,

quienes dirigieron esos organismos explicaron que la oposición a la

junta de agua se debía a la labor de los individuos que habitual-

mente habían dirigido el manejo del agua de las comunidades; se

trataba de personas ligadas al clero y opuestas a los designios del

gobierno federal.10 Este tipo de interpretaciones que contraponían

una visión secular al manejo “tradicional” del agua, en verdad esta-

ba en el centro de conflictos que se relacionaban a la economía

política en la que se insertaba el agua, al control que ciertos grupos

hacían de este recurso y a la formación de subjetividades sociales.

Al principio de la década de 1920, la mayoría de las disputas

entre los diferentes hacendados y los vecinos de los pueblos ocu-

rrieron por agua. Luego de que Jenkins obtuvo prácticamente todas

las haciendas de la zona, mantuvo los mismos conflictos con la

gente de las distintas comunidades. A las disputas entre hacenda-

dos y pueblos y entre Jenkins y pueblos, se agregó otra confronta-

ción: la que estos actores mantuvieron ahora con los ejidos que se

fueron creando con la reforma agraria y que según su decreto

fundacional respectivo gozarían de tierras de riego. En este sentido,

9 AHA, AS, caja 527, exp. 8081, f. 246: oficio de 22 de mayo de 1935 de vecinos del barrio

de San Bernardino a la SAyF.10 AHA, AS, caja 527, exp. 8081, f. 331: oficio de 20 de julio de 1936 de la Junta de Aguas

de los barrios occidentales al jefe federal de Hacienda y al agente del Ministerio Público.

210


ANÁLISIS

la creación de ejidos significó el reconocimiento oficial de nuevos

derechos de agua que tenían que cubrirse con el caudal de un río

que ya de por sí estaba bastante mermado para cubrir las concesio-

nes primordiales de pueblos y haciendas; cabe indicar que los eji-

dos se crearon en pueblos que ya tenían derechos al agua o en

otros que carecían de ellos.

La creación de un nuevo concesionario de agua, los ejidatarios

con derecho a riego, implicó muchas tareas de empleados del

Estado; principalmente para calcular los volúmenes que correspon-

derían a los respectivos ejidos, los cuales fueron creados en exten-

siones de tierras expropiadas a las haciendas. La cuestión de la

fundación de ejidos con riego generó disputas y negociaciones intra

y extracomunitarias, y entre los pueblos y Jenkins.

Los vecinos de los pueblos celosamente observaron que su

caudal no disminuyera luego de las concesiones que iba otorgando

el gobierno a los ejidos. A menudo eso ocasionaba que entraran en

conflicto con los moradores de los pueblos con ejidos, pues les re-

clamaban tomar más agua de la que les correspondía, o bien los

ejidatarios se quejaban ante el gobierno que los pueblos bloquea-

ban el flujo del agua hacia sus canales.11

Por otra parte, al interior de los mismos pueblos la formación

de ejidos reveló problemas muy agudos, los cuales refirieron a la

naturaleza que adquirió la reforma agraria y a los contenidos alta-

mente políticos del agua. En buena medida, Jenkins estuvo atrás de

la expropiación y el fraccionamiento de las haciendas. En un primer

momento, cuando él no era dueño de todas o ninguna de ellas,

11 AHA, Aprovechamientos Superficiales, caja 527, exp. 8081, f. 355: informe número 370 del

20 de agosto de 1936, elaborado por el ingeniero auxiliar Joaquín Serrano G.

211


ESTUDIOS AGRARIOS

impulsó a los agraristas locales, liderados por combatientes ex za-

patistas, para que solicitaran al gobierno la creación de un ejido.

Luego de que los ejidos eran concedidos, Jenkins negociaba con los

líderes locales para que los núcleos ejidales creados no abarcaran

extensiones de tierra irrigada de las haciendas que él iba adquirien-

do. Como indiqué, esas negociaciones implicaron el surgimiento

y/o fortalecimiento de liderazgos locales, cuya fuerza también

fue impulsada por la formación del Estado posrevolucionario. La

obtención de tierras y eventualmente agua por medio de la reforma

agraria, alentó expectativas entre aquellos grupos que no poseían

esos recursos. Los líderes pudieron así impulsar ese deseo y des-

pués distribuir los beneficios que se obtenían cuando la reforma

agraria se aplicaba en sus comunidades. Además, en la arena local

la modernización impulsada por Jenkins hacía factible tener otros

beneficios para los propios liderazgos y las facciones que repre-

sentaban.

Por ejemplo, en el pueblo de Tepeojuma Jenkins, en alianza

con un líder agrarista, condujo los términos en que se desarrolló en

el lugar la reforma agraria.12 Ambos lograron evitar que tierras irri-

gadas de Jenkins fueran afectadas por la creación del ejido; a cam-

bio de eso Jenkins reparó la escuela pública del lugar. Una

situación similar sucedió en la localidad de Santa María Tatetla,

donde además Jenkins compró terrenos de pequeños propietarios

del lugar, pues deseaba enlazar tierras de Tepeojuma con las de ese

pueblo para racionalizar el riego y las formas de siembra y cultivo

de caña. También en Santa María Tatetla, Jenkins construyó una

12 Archivo del Registro Agrario Nacional, Puebla (ARANP), exp. 599 (dotación), f.4: resolu-

ción de 13 de noviembre de 1925, para la dotación de ejido al pueblo de Tepeojuma.

212


ANÁLISIS

escuela pública. En San Martín Alchichica, la cuestión fue aún más

complicada. Jenkins —con auxilio de autoridades locales— modificó

un primer decreto que concedía tierras irrigadas a la gente de ese

lugar y que eran parte de una hacienda adquirida por él mismo. En-

tonces, propuso intercambiar los terrenos de riego por unas cante-

ras, ante la promesa de explotar una mina que contrataría a los

vecinos de este sitios para su trabajo.13 La gente de San Martín

aceptó; a cambio recibió una escuela pública y el remozamiento de

su iglesia, obras que Jenkins financió. Respecto a la mina, en efecto

fue abierta, pero el industrial trajo a personas de otros sitios a la-

borar en ella.

Igualmente Jenkins negoció con autoridades y grupos locales

permiso para llevar a cabo reparaciones y ampliaciones de la red

hidráulica. Este fue el caso de los convenios que mantuvo con pue-

blos como los de Ahuehuetzingo, Porfirio Díaz y Matzaco.14 A cambio

de esos permisos, Jenkins otra vez financió escuelas públicas y rega-

ló, como en el caso de Ahuehuetzingo, un terreno para viviendas.

Cuando ciertos ejidos lograron manejar tierras de riego, enton-

ces Jenkins impulsó la siembra de caña de azúcar en estos lugares.

Otorgó créditos y estuvo siempre dispuesto a financiar obras públi-

cas o festejos tradicionales para obtener las simpatías de los mora-

13 ARAN-P, exp. 280, f. 310: acta levantada en el pueblo de San Martín Alchichica el 24 de

octubre de 1930.14 AHA, AS, caja 87, exp. 1070, f. 136: oficio de 2 de febrero de 1927 del oficial mayor de la

SHyCP al secretario de la SAyF; caja 1356, exp. 18513, S/n fojas: oficio de 22 de agosto de

1929 de Remigio Echegaray, Andrés Benítez y Esteban Mendoza, representantes del pueblo

de Ahuehuetzingo, al Secretario de la SAyF; ARAN-P, exp. 3593, f. 105: “sobre el caso de

Chietla que solicita ampliación de ejidos”; AHA, AS, caja 527, exp. 8081, ff- 150-152: infor-

me número 1213 de 11 de diciembre de 1933 del ingeniero auxiliar a la Dirección de Aguas,

Tierras y Colonización, SAyF.

213


ESTUDIOS AGRARIOS

dores de los pueblos o ciertos sectores dentro de ellos. Como ilus-

tración, refiero los tratos entablados entre Jenkins y líderes

agraristas locales para cultivar caña en los pueblos alrededor de la

hacienda San Nicolás Tolentino, cuyos ejidos fueron formados por

el fraccionamiento de algunos terrenos de ésta.15

Los acuerdos o negociaciones no estuvieron exentos de fric-

ciones, y muchos grupos jamás aceptaron los proyectos de Jenkins.

Aceptar tierras de temporal a través de la reforma agraria, permitir

la ampliación de las obras hidráulicas de Jenkins, vender o alquilar

tierra y agua a él mismo fueron asuntos polémicos dentro de los

pueblos. Por otra parte, esos mismos grupos lucharon para que la

formación de ejidos no se hiciera según la conveniencia de Jenkins.

De hecho, esta gente vio en la formación de núcleos ejidales la

oportunidad de activar comunidades políticas locales que se integra-

ran con el manejo propio de tierra y agua al proyecto de la forma-

ción de la conciencia nacional. Sin embargo, la oposición a Jenkins

tuvo consecuencias funestas para algunos campesinos y moradores

locales. Bajo un clima de violencia, pistoleros al servicio de Jenkins

o agentes policiacos ejercieron una fuerte represión contra oposito-

res. Además, la violencia adquirió formas intra y extracomunitarias,

pues frecuentemente los propios vecinos mantenían violentas dispu-

tas entre sí por el control y la posesión de los recursos, o bien las

luchas eran comunes entre pueblos por el mismo motivo, todo lo

cual era enmarcado por las alianzas o enemistades que facciones

locales mantenían con el industrial.16

15 ARAN-P, exp. 3593, ff. 1015-106: escrito “sobre el caso Chietla que solicita ampliación de

ejidos” sin fecha.16 Archivo General de la Nación-México (AGNM), Dirección General de Gobierno, caja 52, exp.

24, 2.012.2 (18) 100: carta de 2 de junio de 1934 de componentes de la Defensa Rural al

214


ANÁLISIS

Pese a todo, los agraristas contrarios a Jenkins presionaron

durante el periodo presidencial de Lázaro Cárdenas (1934-1940) para

formar ejidos en las propiedades de Jenkins. Los oponentes crearon

un movimiento regional fuerte y se propusieron expropiar las tierras

irrigadas del industrial norteamericano. Ante las presiones, en 1938

Cárdenas decretó la expropiación del complejo agroindustrial de

Jenkins para formar un ejido colectivo y una cooperativa. Los su-

puestos beneficiarios serían los trabajadores de Jenkins, quienes

como “ejidatarios” continuarían sembrando caña para seguir abas-

teciendo el molino que éste aún mantuvo (Ronfeldt: 1975). La deci-

sión del presidente fue favorable para Jenkins, pues se aseguró que

su complejo no fuera desbaratado y el agua siguió destinándose

para la producción de azúcar; además se generó una recampeni-

zación que creó una nueva categoría política en la región: los ejida-

tarios colectivos.

En resumen, la formación del Estado y la modernización capi-

talista tuvieron consecuencias en la construcción de subjetividades

y en la creación de formas materiales de sociabilidad, donde a

menudo tales identidades se opusieron entre sí. Las subjetividades

se expresaron en términos de categorías, que asentadas en líneas

previas de clase, género y localidad, a su vez reflejaron las maneras

en que los distintos actores sociales se vieron a sí mismos y a los

otros, así como evaluaron su relación con el Estado y con las fuer-

zas externas a sus comunidades.

gobernador del estado; AGN, Dirección General de Gobierno, exp. 44, 2012.2 (18) 21964: te-

legrama de 1° de diciembre de 1936 de Octaviano García, secretario del exterior de la Fede-

ración Campesina Emiliano Zapata, Chietla, al presidente de la República. Este documento

muestra un ejemplo de este tipo de problemas.

215


ESTUDIOS AGRARIOS

La(s) comunidad(es) de regantes y las transformaciones del Estado

Las transformaciones ocurridas en las formas de administración del

agua federal han tenido efectos directos en la organización local

para su uso. Esos cambios ocurrieron paralelamente al desarrollo de

otras iniciativas neoliberales para el campo orientadas a la reestruc-

turación de la política agraria (Fritscher, 1999: 230-238, Cornelius y

Myher, 1998: 3; Appendini, 1998; Diego y Concheiro, 1999). En esta

zona, la aplicación especialmente del Programa de Certificación de

Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) y la repriva-

tización de la industria azucarera construyeron un nuevo contexto

de modernización dentro del cual los productores se han visto

inmersos en marcos diferentes de interacción con el Estado y el

capitalismo global. Esos marcos se han basado principalmente en

nuevos tipos de relaciones donde los campesinos han tendido a ser

vistos como productores individuales.

A partir de la puesta en práctica del PROCEDE, la CNA estable-

ció que las concesiones de agua tenían que renovarse de acuerdo

con los certificados de posesión individual otorgados por la Procu-

raduría Agraria (PA). Bajo esta premisa, la CNA anuló todas las con-

cesiones de agua que fueron otorgadas por el Estado durante la

década de 1930. Además, desestimó la existencia de convenciones

internas para el manejo de ese recurso seguidas habitualmente por

las comunidades, pero al mismo tiempo fomentó la posibilidad de

agruparse en asociaciones locales. Dado que la base para otorgar

el agua fueron los certificados parcelarios, el agua también se otor-

gó individualmente según la cantidad de tierra en posesión, por lo

que se dejó a esas asociaciones el papel de mediadores entre la

CNA y los usuarios individuales.

216


ANÁLISIS

Por su parte, los cambios en la industria azucarera implica-

ron básicamente un proceso de reprivatización-reexpropiación para

preparar finalmente que inversionistas privados manejen otra vez las

empresas, como es el caso del ingenio de Atencingo ubicado en

esta zona. En el contexto de sus políticas de desincorporación de

las industrias estatales, el gobierno vendió a diversos capitalistas

los ingenios que había adquirido luego de estar sumidos en pérdi-

das y endeudamientos.17 La modificación más significativa con el

advenimiento de esta nueva relación ocurrió en el financiamiento de

la producción de caña de azúcar. Retirado el Estado de esta activi-

dad, los productores de caña, la mayoría de los campesinos de la

región, tuvieron que financiar individualmente prácticamente todas

las actividades de trabajo e insumos necesarios. La cancelación del

crédito, antes otorgado directamente por el Estado, constituyó la

prueba más evidente para los cañeros de que estaban ante un gran

desafío: autofinanciar la producción de caña. Ante este reto, las

cosas no marcharon bien para ellos. La crisis de la industria cañera

asociada a muchos factores, entre otros la sobreoferta de azúcar en

el mercado, impidió que los empresarios cubrieran con la regulari-

dad debida los pagos de cosecha a los productores. Las cosas lle-

garon a un clímax tal que el Estado se vio en la necesidad de

reapropiar en el verano de 2001 nuevamente los ingenios con el

interés de absorber las pérdidas, sanearlos y entregarlos nuevamen-

te a manos privadas (Singelmann, 2003: 128). Si los productores hi-

cieron su parte, invirtiendo capital y trabajo para fabricar azúcar,

17 Ante la visible quiebra de los empresarios, el Estado comenzó a mitad de la década de

los setenta un proceso de nacionalización que condujo a que poseyera, en 1982, 54 de los

64 ingenios existentes (Otero, 2004: 164; Singelmann, 1993: 73).

217


ESTUDIOS AGRARIOS

igualmente pusieron a disposición de los empresarios azucareros

sus tierras y aguas, lo que llevó a una serie de discusiones internas

en muchos pueblos hacia la conveniencia de destinar el agua al

riego para el cultivo de la caña.

Para los campesinos de la zona, la caña representa un pro-

ducto seguro, puesto que el comprador siempre ha sido el molino

asentado en la zona. El esquema del crédito por buen tiempo fue la

base para las estrategias de reproducción material y social de la

familia y la comunidad. Además, ser cañero brinda el derecho de

participar en el régimen de seguridad social del Estado a través de

su incorporación al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y

permite una cotización monetaria que asegurará una pensión vita-

licia. Por otra parte, los campesinos indican que difícilmente se

puede sembrar otra cosa que sea realmente productiva, debido al

desgaste ecológico que ha sufrido la tierra por el monocultivo de

caña. Pese a la centenaria orientación en la región para sembrar

caña, pues fue introducida por los españoles poco tiempo después

de la conquista, llegó a ser el cultivo dominante precisamente a

partir de las décadas de 1920 y 1930, cuando William O. Jenkins

creó su complejo agroindustrial. En estos días, he escuchado repe-

tidamente cómo los cañeros inventan una tradición para sí mismos:

“somos de cepa cañera”. El significado de esta frase tiene su ma-

terialización en los marcos organizativos y vida cotidiana de las

comunidades de la zona. La caña es un cultivo que demanda mu-

cha agua. Por tal motivo, es necesario que el riego se asegure para

su abastecimiento. Aunque los campesinos siembran de manera

individual su caña, hay otras actividades que requieren la organiza-

ción y la coordinación colectiva. Por ejemplo, la cosecha y el trans-

218


ANÁLISIS

porte necesita el acuerdo entre los diferentes productores y general-

mente las autoridades de la comunidad se encargan de esas tareas.

Además esas mismas labores, pueden hacerse racionalmente si

hay una uniformidad en los cultivos, haciendo más eficiente el corte

—que en algunos sitios se hace con maquinaria— y facilitando la

transportación y el riego. “Somos cañeros”, dicen algunos campesi-

nos, como para no permitirse a sí mismos o a otros la posibilidad

de sembrar otra cosa.

Además, estas cuestiones se han materializado en los regla-

mentos internos de ejidos luego de la aplicación del PROCEDE y los

cambios en la administración del agua. En esos reglamentos se

dejan pocas posibilidades para sembrar otro tipo de producto di-

ferente a la caña y, particularmente, las actividades de riego están

condicionadas para hacer más racional el uso del agua. Sobre este

punto, dos casos relacionados con las interpretaciones y prácticas

locales de estas transformaciones me han llamado la atención para

introducir dos cuestiones vinculadas entre sí. Por un lado, qué ca-

racterísticas está adquiriendo la gestión del riego; por otro, qué con-

secuencias en términos del poder social está teniendo la política de

transferencia administrativa de los distritos de riego.

El primer caso se refiere a una plática que tuve con un

regante de un pueblo de la zona, quien al pretender usar agua para

regar un cultivo diferente al que siembra la mayoría, fue frenado en

su intento y recibió por parte de las autoridades del lugar la siguien-

te conseja: “quien se aparta de la manada se lo come el lobo”. El

segundo, tuvo consecuencias más funestas. Un vecino que había

participado incluso en una comisión de personas del mismo pueblo

que creó el nuevo reglamento para manejar el agua, fue cuestiona-

219


ESTUDIOS AGRARIOS

do por sus mismos compañeros y los encargados del cuidado del

agua de regar más horas de las determinadas por los acuerdos re-

cientemente aprobados en una asamblea colectiva. Tal persona no

quiso ajustarse a esas disposiciones (creadas también por él mis-

mo) y en pleno campo de cultivo, donde se había trasladado una

comisión de regantes que pretendía solucionar el conflicto, el encar-

gado de distribuir el agua cerró la compuerta que estaba dejando

pasar el flujo del líquido al sembradío del inconforme. Acto segui-

do, éste sacó una arma de fuego y disparó a su vecino, quien inme-

diatamente cayó al canal sin vida, mientras su asesino huía y se

perdía por los cañaverales que rodean al pueblo.

En el primer caso, el regante estaba convencido que los re-

cientes cambios en el ejido, donde ahora se contaba con certifica-

dos individuales de propiedad de su parcela, tal como lo establece

la Ley Agraria y el título de aguas procedente de la CNA, facultaría

a los vecinos para tomar decisiones propias en torno a qué sembrar,

usando el agua correspondiente y cubriendo la cuota de pago. Com-

prendió pronto que las cosas no eran así. El irónico y dramático

acontecimiento en el que estuvo envuelto uno de los autores de la

nueva normatividad, reflejó sin embargo una crisis en el tipo de

autoridad tradicional. Quien finalmente terminó siendo un asesino,

acompañó a los responsables del manejo del agua y a un emplea-

do federal para encontrar solución al problema. Él era una persona

con bastante reconocimiento moral en el pueblo y había ocupado

puestos públicos importantes. Según vecinos del pueblo, el hecho

de que en ese momento alguien le indicara qué hacer o ajustarse

en la práctica a nuevas determinaciones lo enfureció y lo hizo per-

der el control de sí mismo.

220


ANÁLISIS

La organización local del riego en la cuenca baja del Nexapa

descansaba en una estructura de cargos socio-religiosos, la cual ha

experimentado paulatinamente su secularización. Es muy posible

que durante la Colonia estas figuras fueran creadas para la gestión

del riego, y tuvieron un papel decisivo en la defensa de los recursos

comunitarios ante fuerzas y clases más poderosas.18

Las funciones de estas figuras han cambiado a lo largo del

tiempo esencialmente por su articulación histórica a las demandas

administrativas del Estado. La gente de la zona se ha referido a

ellos como “principales”, “jueces” o “mayordomos” del agua y, junto

a tales personas, ha identificado a canaleros u otros tipos de ayu-

dantes que las apoyan en las labores de distribución de agua. Esta

misma estructura fue la que requirió e hizo uso de apoderados le-

gales, abogados o tinterillos, para que la representara ante el gobier-

no central en el reclamo y defensa de la tierra, lo que empezó con

la modernización liberal a partir de la segunda mitad del siglo XIX

y continuó hasta el final del porfiriato. En el pasado, las tareas de

estas autoridades estuvieron plenamente vinculadas a los rituales

de la religiosidad popular de pueblos y barrios, e incluso hoy en día

en algunos sitios cargos religiosos como las mayordomías están

enlazados al manejo del agua, aunque estas prácticas ya no son

generalizables para el resto.19 En el contexto actual, la estructura

18 Al parecer, Lipsett-Rivera indica qué figuras para la protección local del agua fueron crea-

das hasta 1808 en Puebla. Palerm Viqueira (2002) cuestiona esta afirmación y plantea que

por las tempranas regulaciones que autoridades coloniales hicieron a los usos de agua,

especialmente en la cuenca del Nexapa, hubiese antes instituciones y personal para admi-

nistrar localmente ese recurso.19 Por ejemplo, destaco la celebración del santísimo que anualmente se lleva a cabo en la

ciudad de Izúcar. Se trata de un festejo religioso en el que se congregan las mayordomías

de los 14 barrios del lugar, durante esa celebración se despliegan gran cantidad de símbo-

221


ESTUDIOS AGRARIOS

que organiza el riego sigue fijada al desafío de defender los intere-

ses locales a través de fuertes autoridades y representantes y a una

serie de prácticas y convenciones locales, que cada vez chocan más

con las transformaciones que está experimentando la esfera públi-

ca en México.

En el marco de los cambios, las estructuras locales de ma-

nejo de aguas, dirigidas por los principales, mayordomos y ayudan-

tes en las distintas labores de riego, se han modificado en una

estructura similar, pero que soslaya la importancia que ciertas con-

venciones y tradiciones tuvieron en el pasado. Para abordar estas

transformaciones y sus efectos en las comunidades, me referiré a

los casos del barrio de Santiago Miahuacán de la ciudad de Izúcar

y al del pueblo de Tepeojuma.

En Santiago Miahuacán ahora los regantes poseen “títulos de

agua” otorgados por la CNA. Es decir, su concesión no es ampara-

da por la vieja dotación concedida en la Colonia y ratificada por los

primeros gobiernos posrevolucionarios. Los vecinos están organiza-

dos en una “asociación de usuarios”, con un organigrama como el

que describí arriba. En este mismo barrio había antes de las refor-

mas una mayordomía (o “cofradía”, como le llaman los lugareños).

Los vecinos que servían en ella, con el objeto de celebrar la festivi-

dad del santo patrono, tenían derecho a gozar del agua concedida

al barrio. Existía una estructura de cargos —mayordomos, mando-

nes, diputados— rotativa y asociada al control del agua que gene-

ralmente garantizaba disfrutar su usufructo. Un vecino de este lugar

los que refieren a la importancia de la agricultura de riego y a las disputas que los mora-

dores de la periferia o barrios han mantenido con la gente del “centro” de la ciudad para

defender el agua.

222


ANÁLISIS

que participó en la creación de la asociación que sustituyó a la

mayordomía del agua, indica que la creación de la asociación per-

mitió romper con esos compromisos o “costumbres” con la iglesia.

Ahora tiene derecho a tierra quien participe en la asociación, cum-

pla con sus cuotas y haga los trabajos que le correspondan para la

limpieza de los canales. Por otra parte, regantes lograron regulari-

zar una práctica común en ese barrio y otras comunidades de la

zona: la renta del agua cuando no se tenía tierra propia. En efecto,

como indiqué, en el pasado fue común que operara un sistema de

propiedad que distinguía la propiedad de la tierra de la del agua; de

manera que se podía vender la tierra pero aún seguir conservando

los derechos de agua que se rentaban a otro agricultor.

Para los vecinos del barrio, la venta constante de tierra conlle-

va a la proliferación de zonas residenciales o fraccionamientos que

dan otro uso al suelo. De esa forma, la asociación de usuarios ha

logrado controlar las concesiones individuales de agua, asegurando

que únicamente tendrán el líquido aquellas personas que justifiquen

la propiedad de una parcela. Con esta determinación han logrado

que los riegos se realicen hasta que se termine de humedecer com-

pletamente el área de cultivo, así que el tandeo de agua no se limita

a un número determinado de horas al día o a la semana.

En el pueblo de Tepeojuma ha operado también el cambio de

comité local de regantes a uno normado por las disposiciones de

la CNA. En este sitio se reconoce con derecho a agua a los peque-

ños propietarios y a los ejidatarios. El comité está compuesto por

un presidente y un tesorero, así como el trabajo de ocho regadores

que reparten el agua a los regantes. Cada usuario tiene derecho a

una hora al día de agua. La hora se cobra a cinco pesos por hec-

223


ESTUDIOS AGRARIOS

tárea. En ocasiones, el regante acuerda con el comité obtener otro

día más de agua, pues el riego normal no alcanza a cubrir las ne-

cesidades de sus cultivos. Además de pagar sus cuotas, los

regantes tienen la obligación de participar anualmente en dos lim-

pias al canal general y las veces que se requiera hacerlo con los

canales interiores. Cada regante limpiará un tramo del canal gene-

ral, calculando 15 metros por hectárea que posea. Cada seis me-

ses se lleva a cabo una asamblea, si existiera algo urgente que

tratar se realiza antes. El comité tiene plena facultad para tomar

decisiones respecto a los problemas que surjan o aplicar sancio-

nes a quienes no se apeguen a las normas aceptadas. En este si-

tio difícilmente se observan robos de agua, los regadores

supervisan que la distribución sea en orden. El agua ha sido siem-

pre una fuente de conflicto, antaño familias enteras estuvieron

envueltas en luchas faccionales bastante violentas. La gente

de aquí sabe que tomar más que la autorizada es un verdadero

peligro.

En Tepeojuma, al igual que en otras comunidades de la zona,

la organización del riego estaba relacionada con la vida ritual. En el

pasado, la elección de los miembros del comité, o antiguamente

llamados principales, ocurría con la sanción de la iglesia. Sus fun-

ciones además estaban llenas de gran parafernalia. La limpia de los

canales que siempre ha sido considerada como una tarea colectiva,

era anunciada con el sonido de un pequeño tambor, tallado en

madera y bastante antiguo que era pasado de generación en gene-

ración entre los principales. En estos momentos, la relación entre

los usos del agua y los rituales no es tan estrecha, tampoco existe

ningún condicionamiento para que los vecinos obtengan agua si no

224


ANÁLISIS

cumplen obligaciones relacionadas con la religión o con el sistema

local de mayordomías.

Santiago Miahuacán y Tepeojuma comparten el mismo interés

no sólo en la conservación y limpia de sus respectivas infraestruc-

turas, sino también en su ampliación. Los representantes de agua

de estos sitios planean construir sendas represas para retener el

líquido en tiempo de lluvias. Se han acercado al gobierno para pe-

dir permiso, y sus peticiones se encuentran en estudio. Por otra

parte, las dos comunidades participan tanto en la limpieza y man-

tenimiento de la presa donde se ubica el partidor respectivo que

permite el paso del agua a sus tierras, como en hacer lo mismo al

túnel que sirve para unir aguas del río Atoyac con el caudal del

Nexapa. Estas actividades las realizan en coordinación con otros

pueblos que formaban parte de un organismo regional del agua lla-

mado “Comité de Vigilancia de los Ríos Atoyac y Nexapa”. Acerca

de las iniciativas que en los últimos meses impulsó este comité,

radican las principales cuestiones en torno a los cambios que es-

tán experimentando las formas locales de administrar y gestionar

el agua.

El Comité de Vigilancia y la creación del distrito de riego

El Comité de Vigilancia de los ríos Atoyac y Nexapa fue fundado a

principio de la década de los sesenta. El objetivo básico era super-

visar que las concesiones de agua de cada pueblo lograran respe-

tarse, principalmente en época de estiaje (octubre-mayo). El comité

agrupa a más de 40 pueblos, cada uno representado por sus pro-

pios comités locales. En su primera década de vida el comité fue

dirigido por los ejidatarios del ejido colectivo de Atencingo, que fue

225


ESTUDIOS AGRARIOS

creado en el gobierno del presidente Cárdenas como una medida

para frenar un movimiento agrarista regional y proteger el molino de

azúcar de Jenkins. El ejido colectivo constituyó desde su fundación

una entidad productiva estratégica para el Estado. Los gobiernos

siguientes a los de Cárdenas siguieron considerándolo así. A pesar

de que a la par de la creación del ejido se formó una cooperativa

para administrarlo autónomamente, siempre tuvo la ingerencia de la

administración del ingenio de azúcar de Jenkins. De hecho, el ad-

ministrador de ese lugar imponía a los dirigentes del ejido y deter-

minaba prácticamente sus funciones. Luego de un movimiento

democrático por terminar con ese control impulsado por un grupo

de líderes que llegaron a ocupar la dirección del ejido colectivo y

fueron violentamente reprimidos (1947-1952), el Estado refrendó su

interés por supervisar las actividades del ejido. Incluso creó en 1952

una “comisión intersecretarial” que aseguró la permanencia de bu-

rócratas de diferentes agencias para asignar la dirección de la coo-

perativa del ejido colectivo y supervisar sus funciones (Otero, 2004:

155). El Estado justificó una injerencia de este tipo bajo el argumen-

to de que el azúcar era una actividad estratégica cuya producción

de materia prima debía garantizarse.

Para el momento de la fundación del Comité de Vigilancia, la

dirigencia del ejido colectivo y su cooperativa tenían gran poder

político en la región. Los ejidatarios de aquel tiempo recuerdan a su

principal representante como un hombre envuelto y propiciando

redes de corrupción para lograr la protección de políticos y burócra-

tas. Por esta razón, se explica que la primera directiva de tal comi-

sión fue dominada por gente de la cooperativa ejidal. La fuerza del

ejido colectivo, concretamente de su dirección, era enorme, conta-

226


ANÁLISIS

ba con la base de 2,000 ejidatarios que lo constituían y tenía

injerencia directa e indirecta en el nombramiento de puestos políti-

cos regionales: diputaciones, ayuntamientos, presidencias auxiliares,

etcétera.

Ante el fracaso de las juntas de agua que el gobierno quiso

crear en la cuenca baja del Nexapa durante la década de 1930, la

organización del riego quedó prácticamente a cargo de los organis-

mos locales, que aseguraron en alguna medida la relativa autono-

mía de las comunidades en el control de sus recursos materiales.

Las juntas de agua tendrían como fin hacer cumplir una normati-

vidad para regular los usos del agua, creando organismos de

supervisón y recaudación a manos de los propios regantes. Con la

creación del Comité de Vigilancia se vino a llenar un vacío institu-

cional. El problema fue que la comisión no era un organismo del

gobierno, aunque en sus operaciones se comportara como el propio

Estado. Por ese motivo, desde su nacimiento el Comité de Vigilan-

cia fue visto por las agencias federales encargadas de administrar

las cuestiones del agua de forma contradictoria: por un lado cele-

braron sus gestiones, mientras que por otro cuestionaron sus fun-

ciones carentes de legitimidad oficial (Rodríguez, 2000: 361).

Cuando el ejido colectivo comenzó su disolución a principios

de la década de los setenta y cada uno de los nueve anexos que lo

componían pasó a manejarse de manera individual con reconoci-

miento jurídico propio, la pérdida de hegemonía de estos ejidatarios

en el control del comité fue evidente. Entonces, a partir de la déca-

da siguiente representantes de otros pueblos comenzaron a ocupar

la dirigencia de tal organismo. Antes de su disolución, a principios

de 2004, en su dirigencia participaban representantes de diversas

227


ESTUDIOS AGRARIOS

comunidades, e incluso en los últimos años el puesto principal,

presidente, fue ocupado por una persona de un pueblo que no for-

ma parte de la cuenca baja del Nexapa.

Como en el pasado, el principal problema que enfrentaba el

Comité era resolver que los volúmenes de agua que correspondían

a cada comunidad de regantes se obtuvieran satisfactoriamente

para ella. La CNA mantiene en la región a unos aforadores que mi-

den el agua que llega a todas las tomas del río. La labor de los

aforadores es crucial para la CNA; ellos miden que los volúmenes de

agua que entran a cada toma sean los indicados. Cuando encuen-

tran un exceso, cierran las compuertas o determinan que se reduz-

ca el tamaño del orificio de las tomas. Por su puesto, sus acciones

causan serios problemas. Desde la perspectiva de los regantes de

las diversas comunidades, generalmente el trabajo de los aforadores

está en entredicho. Los volúmenes que miden no corresponden a

sus concesiones originales y en el tiempo de estiaje los cálculos

que ellos hacen para prorratear el agua entre todos los usuarios,

siempre son injustos. Los regantes piensan que los aforadores es-

tán envueltos en prácticas de corrupción, que favorecen a ciertas

comunidades y perjudican a otras. Igualmente, en las épocas de

sequía los problemas se agravan principalmente entre regantes de

arriba y abajo del río Nexapa, y ellos culpan a menudo a los

aforadores que determinan los volúmenes menguados que corres-

ponden tanto a unos como a otros.

El comité actuó como mediador de los conflictos que se gene-

raron por estas causas. A menudo, éste observaba los trabajos de

los aforadores y en asambleas generales trataba de resolver los

problemas suscitados entre comunidades vecinas. Su labor fue im-

228


ANÁLISIS

portante, pero siempre estuvo amarrada a equilibrios muy frágiles.

Para algunos pueblos, existía contubernio entre los aforadores y el

Comité de Vigilancia. Vecinos de una comunidad de la zona me di-

jeron que el aforador, aliado con el Comité de Vigilancia, indicó que

ellos recibían más agua de la autorizada. Contrariamente, cuando

ellos contrataron a un ingeniero que no trabaja en la CNA para ha-

cer las medidas respectivas, éste les comentó que los volúmenes de

agua que llegaban a sus tomas eran muy bajos.

Si la escasez de agua ha sido el origen de los conflictos,

¿cómo resolver esos problemas? En general, priva entre los regantes

dos interpretaciones sobre la poca agua que llega para el riego:

1. La integración reciente de más pueblos al sistema de riego del

Nexapa, como una medida clientelar seguida por el gobierno

de la entidad de Puebla, que les expropió terrenos para cons-

truir una autopista a cambio de conceder derechos de agua, y

2. El envejecimiento de la infraestructura hidráulica en general y

particularmente del túnel que sirve para conectar el agua del

río Atoyac al Nexapa, que provoca la filtración y evaporación

excesiva del líquido.

El segundo punto fue central para que el comité reorganizara sus

fines y actividades. El comité estableció como prioritaria la repara-

ción total del túnel, visiblemente afectado por el paso del tiempo.

Por otra parte, sugirió que cada comunidad revistiera sus canales,

hiciera obras o reparaciones para evitar la trasminación, la evapora-

ción, las fugas o los escurrimientos que merman el volumen del

agua. Los regantes de cada comunidad estuvieron de acuerdo en

esos señalamientos. Ante este consenso, el comité planteó un pro-

229


ESTUDIOS AGRARIOS

yecto clave en las políticas recientes para la descentralización en el

manejo de los recursos hidráulicos propuestas por la CNA: transfor-

mar el comité en un distrito de riego. El argumento de esta inicia-

tiva fue que echar a andar proyectos para la reparación particular

del túnel y recibir asesoría técnica y financiera para mejorar la in-

fraestructura particular de cada comunidad se lograría si los

regantes decidían constituir, tal como quería el gobierno, un distri-

to de riego.

En los últimos meses, personal de la CNA llevó a cabo una se-

rie de reuniones en la cuenca baja del Nexapa para plantearles a

los regantes las bondades que presentaba la formación de un dis-

trito de riego. En las reuniones narraron experiencias y presentaron

videos de casos aparentemente exitosos en la constitución y opera-

ción de distritos de riego en otras partes del país. Estas prácticas de

sensibilización llegaron al grado de invitar a regantes de varias co-

munidades, generalmente los miembros de los comités locales de

agua, a visitar directamente algunos de esos distritos con el obje-

to de que observaran la forma de organización del riego, la infraes-

tructura, los grados de modernización y la eficiencia productiva

alcanzada. “Nos dijeron —según palabras de un regante que acudió

a una de esas visitas— que veamos cómo trabajan allá, lo que han

alcanzado, pues se parece mucho al sistema de trabajo que se tie-

ne en Estados Unidos”.

En efecto, los empleados de la CNA promovieron entre los

regantes la idea de desarrollar una agricultura moderna, con la ven-

taja de desligarse políticamente de las ataduras institucionales que

antes el Estado había creado para subyugar a los productores

agropecuarios. El distrito de riego proporcionaría así una organiza-

230


ANÁLISIS

ción descentralizada que posibilitaría la plena administración autó-

noma del sistema de riego. Por otra parte, la creación del distrito

significaría ver a los regantes como actores económicos plenos,

asumiendo los retos y las responsabilidades del libre mercado, por

ejemplo pagar el valor real que tiene el agua y cumplir con otras

obligaciones fiscales. Finalmente, una razón más que pesó para

apoyar el proyecto de la CNA fue que el gobierno, federal y estatal,

se comprometieron a pagar la mitad del costo total de la reparación

del túnel, y se mostraron dispuestos a apoyar en otras obras.20

La iniciativa de la creación del distrito de riego tuvo diversas

respuestas. Aunque éstas no estuvieron polarizadas ni tampoco fue-

ron generalizables para un solo lugar, hubo tendencias a favor de

participar en su creación y otras que se opusieron.

Entre los regantes que abrazaban el proyecto de formar una

unidad de riego se manejaba la idea de las ventajas que se logra-

rían para modernizar efectivamente la infraestructura y el sistema

de riego, con apoyos técnicos y financieros que se logren del pro-

pio Estado. Además, juzgaban que el distrito sería un efectivo orga-

nismo que regularía correctamente la distribución de agua y

permitiría su manejo más eficiente, presionando para que aquellas

comunidades que no desean modernizar sus infraestructuras, oca-

sionando pérdidas de agua, se vieran en la necesidad de hacerlo a

riesgo de sufrir fuertes sanciones. Entre quienes aceptaron la forma-

ción de la unidad de riego se encuentran regantes que han logrado

20 A mediados de 2003, el gobernador de Puebla y funcionarios de la CNA tuvieron una re-

unión con diversos regantes de la región, encabezados por el Comité de Vigilancia, en el

pueblo de la Magdalena, Tepeojuma. En ese encuentro se hicieron esas promesas. Luego de

ese evento, prácticamente toda la gente que entrevisté hacía referencia a los compromisos

del gobierno planteados ese día.

231


ESTUDIOS AGRARIOS

obtener ciertas ventajas en el marco de las reformas neoliberales.

Se trata de personas que han comprado o rentado más terrenos a

sus propios vecinos o de otras de comunidades cercanas. Ellos ocu-

pan posiciones clave en los comités locales, o bien están detrás de

sus integrantes. En general, entre esos regantes prevalecen visiones

como la que me proporcionó un vecino de un pueblo de esta par-

te de la cuenca.

Sí, falta un distrito de riego. Necesitamos que alguien haga

realmente gestiones importantes y necesarias. El sistema es

viejo y tiene una infraestructura heredada, que ni siquiera

nosotros construimos, pues la construyó Jenkins y los españo-

les que fueron dueños de las haciendas antes que él. Y luego

trabajamos siempre bajo la sombra del gobierno. En otros lu-

gares, toman riesgos los agricultores. Aquí la gente no hace

eso, no quiere gastar su dinero ni sus recursos.

Quienes no deseaban la creación de un distrito de riego veían con

escepticismo los términos en que operaría y las obligaciones que

devendrían para los regantes. En primer lugar, consideraron que la

perspectiva del gobierno no tomaba en cuenta las propias realida-

des locales o, como dijo un regante, “no es lo mismo los videos

que las cosas que pasan en el campo”, al referirse a las proyeccio-

nes audiovisuales que los técnicos ligados a la CNA les trasmitie-

ron para mostrarles experiencias de la formación de distritos de

riego en otras partes del país. Sobre este punto, un regante que

acudió a un viaje que organizó la CNA para que productores de la

zona visitaran otras regiones del país donde ya se encontraba ope-

232


ANÁLISIS

rando un distrito de riego, manifestó que los lugares no eran com-

parables entre sí.

Allá siembran cebada y otros granos (se refería a un valle

agrícola del estado de Guanajuato). La cebada requiere sólo

tres veces de riego al año; aquí la caña 15, y si es siembra

nueva 18. Luego vimos los campos, y no hay tantas pendien-

te, por lo cual el agua se aprovecha mejor. El agua es crista-

lina y no tan contaminada como la de aquí.

Por otro lado, los opositores a la formación de ejido cuestionaron

las altas cuotas que pagarían una vez formado éste; según sus cál-

culos, bastante más arriba de lo que pagaban al Comité de Vigilan-

cia. En adición a esto, mantuvieron fuertes dudas del destino que

tendrían las mencionadas cuotas, pues pensaban que ese mismo

comité no hacía uso honesto de las cuotas que recibían. Como al-

guien dijo, “quieren poner un comité corrupto para poner otro comi-

té corrupto”.

Para este tipo de inconformes, todo comenzó con las reformas

neoliberales, particularmente con la modificación del Artículo 27

constitucional.21 “Aquí mucha gente ya ha vendido sus tierras y con

el ingenio privatizado siguió nuestro calvario. No hay créditos. Nada.

¿Cómo vamos a pagar más por el agua?” Por eso mismo, pensaban

que los apoyos que ahora el gobierno condicionaba a la conforma-

ción de la unidad de riego —la reparación de túnel, el revestimiento

de canales, la compra de maquinaria—, tenían que entregarse a

ellos, formaran o no tal distrito.

21 Sobre los efectos de estas modificaciones, véase a Cornelius y Myhre (1998).

233


ESTUDIOS AGRARIOS

Los regantes que no apoyaron la creación del distrito de rie-

go pertenecen a la gran mayoría de cultivadores de caña, son ejida-

tarios y con menos de cuatro hectáreas de tierra. Forman parte de

comunidades que aún no organizan su riego con los reglamentos

establecidos por la CNA, o lo hacen así pero su aplicación cotidiana

genera muchos conflictos al interior de estos lugares. Además, en

todas estas comunidades se notan problemas de acaparamiento de

tierras y tensiones por la presión que están haciendo grupos de

vecinos más poderosos para dirigir los comités locales de agua.

De acuerdo con aquellos que promovieron su constitución, la

creación del distrito de riego puede resolver aspectos cruciales para

la reorganización y supervivencia del sistema hidráulico regional. No

obstante, su formación llevó a los campesinos a seguir un camino

inverso al que habían transitado en el pasado. Si tiempo atrás la

autonomía local en el manejo de los recursos se logró por eludir la

injerencia del Estado en la administración del agua de riego, ahora

se cree necesaria su intervención para brindar mejores condiciones

para hacer prosperar la agricultura tal vez en beneficio de unos

cuantos.

Por supuesto, el Estado con sus reformas y ajustes estructu-

rales constituyó un contexto propicio para que los campesinos se

encontraran en un dilema de esta naturaleza: abrazaban los cam-

bios o perdían toda posibilidad de apoyo financiero para seguir

manejando con algún éxito sus recursos. Ante esta disyuntiva, el

condicionamiento de apoyo particularmente para la reconstrucción

de un túnel propició que ellos se inclinaran por la segunda opción.

Con este resultado, si bien la nueva Ley de Aguas y en general el

marco jurídico que apoya las reformas recientes han conducido a la

234


ANÁLISIS

descentralización y la transferencia de recursos, estos procesos se

han dado a costa de minar formas de organización colectivas y

liderazgos locales para dar paso al surgimiento de nuevos esque-

mas organizativos que subordinan más que nunca recursos y ga-

nancias de productores individuales a la producción capitalista

global.

Los procesos asociados a las transformaciones del Estado han

tendido a crear marcos institucionales acordes a las políticas de

privatización. En un contexto de esta índole, regionalmente se pudo

imaginar un nuevo tipo de comunidad política como parte de un

proceso organizado por el Estado. Sin embargo, la paradoja de esto

es que las iniciativas por desarticular una organización comunitaria

regional de riego pueden conducir en el futuro cercano, cuando no

se cumplan las expectativas prometidas, a la generación de oposi-

ciones sociales que incluyan diversos tipos de movimientos, alian-

zas e imágenes basadas en tradiciones selectivas del pasado.

Conclusiones

Actualmente, algunos grupos de campesinos regantes aspiran a

encontrar un espacio institucional que les permita su plena expre-

sión regional y con ello modificar las organizaciones y las prácticas

locales sobre el agua, que han favorecido su control comunitario. En

el pasado sus formas de organización operaron bajo la dirección de

una estructura jerárquica, convenciones locales y sobre la base de

categorías sociales creadas históricamente en contextos de subor-

dinación y lucha. Por su parte, en sus intentos por descorporativizar

organismos públicos y trasladar las tareas aparentes del Estado

hacia esferas privadas, la burocracia mexicana ha emprendido las

235


ESTUDIOS AGRARIOS

referidas acciones de transferencia en la administración del agua

con el interés también de fortalecer organismos de la “sociedad

civil” y al mismo mercado, debido básicamente a que el agua se

considera una mercancía cuyo valor debe ser cubierto plenamente

por los usuarios. Pero la descentralización, lejos de restar importan-

cia al Estado en la definición de marcos de sociabilidad y en la

consecuente formación de subjetividades, activa deseos por (re)-

constituir relaciones y discursos institucionales que apelen a una

cultura estatal, y en términos de las visiones de estos regantes se

da pie a la imaginación de una comunidad política donde moral-

mente el Estado pueda garantizar la continuidad de un sistema lo-

cal de riego y la reproducción social y material de sus regantes.

El caso de los regantes de la parte baja del Nexapa puede

ilustrar las contradictorias formas en que identidades, moviliza-

ciones y comunidades se reconstruyen en el marco de los Estados

neoliberales. El caso que mostré liga las políticas llevadas a cabo

por el Estado mexicano para transformarse y dar paso a una econo-

mía que privilegia al mercado como universo de infinitas transaccio-

nes que está alterando experiencias formativas de subjetividades

sociales, unidas al surgimiento de una comunidad nacional. Los

efectos de esas transformaciones en las comunidades de regantes

se han traducido en (1) la incertidumbre y el cuestionamiento ante

las políticas estatales que han fallado en proveer condiciones pro-

picias para la reproducción social y (2) la activación simultánea de

un idioma basado en una economía moral que busca restituir con-

diciones perdidas en buena medida a través de la creación de un

distrito de riego y los apoyos materiales, técnicos y asistenciales

que supuestamente generaría.

236


ANÁLISIS

De acuerdo con las reformas neoliberales en la administración

federal del agua, la creación de un órgano administrativo favorecería

la descentralización y la consecuente transferencia de los distritos de

riego a sus usuarios para reducir subsidios gubernamentales y adel-

gazar el personal burocrático. Sin embargo, la CNA trata de impulsar

esto en un lugar donde regionalmente la historia social del agua

muestra que las articulaciones de los poderes central y local han

generado convenciones, prácticas y organizaciones que han favoreci-

do la autonomía en su manejo, aunque supeditada paradójicamente

a la economía política del azúcar; además, las tareas del Estado las

venían haciendo cotidianamente los organismos de cada comunidad

o un comité regional creado ex profeso para ese mismo fin.

No obstante, en el momento en que se aplican los cambios en

la administración federal del agua y en un contexto de crisis gra-

ve de la economía agrícola mexicana, los regantes de esta región

—como seguramente de otros sitios— reclaman nuevos sentidos

para reconstituir una comunidad moral, que debe ser también ima-

ginada y fabricada por el Estado; sobre todo para salir al paso de

las implicaciones socioculturales de esta coyuntura. Pero mirando

más allá de lo que puede parecer el activismo de la sociedad civil,

“que hace su propia tarea”, lo que tenemos aquí es una historia es-

pecífica de un proceso hegemónico que en el presente muestra va-

riadas categorías de regantes que luchan —y seguramente seguirán

luchando— para defender o conquistar el control de organizaciones

favorables a sus intereses, y con las contradicciones de clase, géne-

ro, generación o localidad que esto implica.

237


ESTUDIOS AGRARIOS

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