zveza ekonomistov slovenije druŠtvo … · 4 14. strokovno sreČanje ekonomistov in poslovodnih...

ZVEZA EKONOMISTOVSLOVENIJE

DRUŠTVO EKONOMISTOVV ZDRAVSTVU

1000 Ljubljana, Njegoševa 8Tel./fax: 01/23 12 086

STROKOVNOSREČANJE

EKONOMISTOVIN POSLOVODNIH

DELAVCEVV ZDRAVSTVU

14.

Pokrovitelj srečanja:

JAVNO -

ZASEBNO

PARTNERSTVO

RADENCIHOTEL RADIN

17. in 18. maj 2007

14. STROKOVNO SREČANJE EKONOMISTOV IN POSLOVODNIH DELAVCEV V ZDRAVSTVU, Radenci, 17. in 18. maj 2007 1

Javno-zasebno partnerstvo

14. strokovno srečanje ekonomistov in poslovodnih delavcev v zdravstvu

Radenci, 17. in 18. maj 2007

14. STROKOVNO SREČANJE EKONOMISTOV IN POSLOVODNIH DELAVCEV V ZDRAVSTVU, Radenci, 17. in 18. maj 20072

Izdalo Društvo ekonomistov v zdravstvuNjegoševa cesta 8, LjubljanaTisk: BOOB, d.o.o., Njegoševa cesta 15Naklada: 400 izvodov

Organizacijski odbor srečanja: NevaBanović, Cvetka Barbo, Jože Blazinšek,Erika Furlan, mag. Franc Hočevar, MetodMezek, Jurij Plazovnik, Tomo Rusimovič,mag. Rosvita Svenšek, Jože Veternik, DarjaVižintin Zupančič, Štefan Vučak, AntonZorko.

Urednik zbornika: mag. Franc Hočevar

CIP - Kataložni zapis o publikacijiNarodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana

614.2:33(497.4)(063)

STROKOVNO srečanje ekonomistov in poslovodnihdelavcev v zdravstvu(14 ; 2007 ; Radenci)

Javno-zasebno partnerstvo / 14. strokovno srečanjeekonomistov in poslovodnih delavcev v zdravstvu,Radenci, 17. in 18. maj 2007.- Ljubljana : Društvo ekonomistov v zdravstvu, 2007

ISBN 978-961-91332-3-11. Gl. stv. nasl.232775424


Predgovor 5Neva Banović, mag. Franc Hočevar

Predstavitev pomurske zdravstvene regije 7Ivan Tibaut

AKTUALNO:

Predstavitev programa dela novega direktorja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije 11Samo Fakin

E-zdravje 2010 - po enem letu 15Drago Kodele, Matic Meglič, Dorjan Marušič, Aleš Anžur

JAVNO - ZASEBNO PARTNERSTVO:

Predlog za razmejitev državnih zavodov od samostojnih zavodov 19Prof. dr. Rado Bohinc

Možnost javno - zasebnega partnerstva pri izgradnji novega vhoda in spremljajočih prostorov na Inštitutu RS za rehabilitacijo 31

Mag. Robert Cugelj

Preoblikovanje javnih zavodov po zakonu o javno zasebnem partnerstvu - možnosti in posledice 35Doc. dr. Aleksej Mužina

Javno zasebna investicija pri izgradnji in opremi prostorov Dializnega centra Sežana 39Mag. Silvana Šonc

Deregulacija javnih zavodov - nova priložnost za povečanje njihove učinkovitosti 41Prof. dr. Gorazd Trpin

Primer javno zasebnega partnerstva na področju zagotavljanja učinkovite rabe energije v Splošni bolnišnici Brežice 51

Tone Zorko

Podjetništvo v slovenskem zdravstvenem varstvu: možnosti, tipi in posledice 57Prof. dr. Maks Tajnikar

Vsebina


Javno zasebne investicije pri izgradnji prostorov Osnovnega zdravstva Gorenjske 67Jože Veternik

Zdravstvo med javnim in zasebnim 71Prof. dr. Rajko Pirnat

Javno zasebne investicije na področju lekarništva 77Martina Klanjšček, Mateja Smolej

Sožitje javnega in zasebnega javnega zdravstva 83Mag. Franc Hočevar

JAVNA NAROČILA - NOVOSTI:

Faze v postopku po zakonu o javnem naročanju (ZJN - 2) 85Marjan Javornik

Težave pri izvajanju javnih naročil v javnih zdravstvenih zavodih 89Matej Loncner

Sprememba zakonodaje javnega naročanja in njen vpliv na nova in širša pooblastila državne revizijske komisije 95

Samo Červek

Na 14. strokovnem srečanju ekonomistov in poslovod-nih delavcev v zdravstvu smo izbrali kot osrednjotemo, ki povzroča mnogo dvomov pa tudi navdušenja,javno zasebno partnerstvo na sploh in še posebej napodročju zdravstva.

Upravičeno se pojavljajo mnoge dileme, tudi zaradi pretek-lih izkušenj. Te so tako pozitivne kot negativne. Ocena stan-ja na področju javno zasebnega partnerstva je zaradi nejasnoizdelanih kriterijev o učinkovitosti in primernosti tako vlogejavnega kot zasebnega kapitala nepovsem jasna in pregled-na. Enako velja tudi za ocenjevanje in predvidevanje prihod-nosti. Nekatere predlagane zakonske rešitve, ki so posegalena to področje, so bile v fazi priprave zakonskih osnutkovnenaklonjene obstoječemu sistemu na področju zdravstva, kitemelji pretežno na javnih zavodih v državni lasti ali pa vlasti lokalnih skupnosti.

Dejstvo je, da temelji izvajalski del zdravstva, kot sistem, najavnih zavodih in da bi moral ta del zdravstevnega sistematudi v prihodnje sloneti na javni zdravstveni mreži, ki bosicer dopuščala konkurenco, ne bo pa omogočala vpeljavotržnih zakonitosti. Po drugi strani je pa res tudi to, da bi zvstopom in s transparentnim sistemom javno zasebnegapartnerstva lahko zagotovili pomembne dodatne vire za

vzpostavitev ustrezne zdravstvene infrastrukture v sistemujavnega zdravstvenega varstva.

Upamo, da bo 14. strokovno srečanje ekonomistov inposlovodnih delavcev v zdravstvu, glede na to, da bodo nanjem predstavili svoje izkušnje in primere dobre praksedirektorji različnih javnih zdravstevnih zavodov in jih kon-frontirali s strokovnjaki, ki so aktivno vključeni v razvoj teori-je na tem področju in tudi aktivno sodelujejo pri pripraviosnov za pisanje zakonom. V zborniku so objavljeni vsiprispevki in v njih bomo našli mnoge uporabne misli inrešitve, ki so se že sedaj uveljevile v praksi in so lahko dobraosnova za razvijanje priložnosti javno zasebnega partnerstva.

V zborniku objavljamo tudi prispevek Sama Fakina, vkaterem je podana vizija delovanja in razvoja Zavoda zazdravstveno varstvo Slovenije, ki je, glede na to, da jeravnokar nastopil funkcijo generalnega direktorja, za naszelo zanimiva. Predstavljena je tudi Pomurska zdravstvenaregija. V zaključku zbornika pa objavljamo vedno aktualnotematiko, ki posega na področje javnih naročil. Ti prispevkiso zelo osredotočeni in vsebujejo vrsto konkretnih razlag inpojasnitev, ki nam bodo v korist pri našem vsakodnevnemdelu.

Želiva vam prijetno in koristno branje.


Predgovormag. Franc Hočevar

Urednik Zbornika 14. srečanjaNeva Banović

Predsednica Društva ekonomistov v zdravstu

Franc Hočevar, Neva Banović Predgovor


Povzetek

Pomurje je predstavljeno splošno. Kratko povzemampodatke iz zgodovine, gospodarske dosežke indemografske značilnosti ter podatke o obsegu indejavnostih zdravstvenega varstva, ki je financirano izobveznega zdravstvenega zavarovanja. Za prikazanoregijo lahko rečemo, da je najmanj razvita glede nadruge regije oziroma območne enote. V nadaljevanju jeprikazanih nekaj razpoložljivih podatkov za preteklaleta.

Abstract

Pomurje is presented in general terms. A brief summa-ry is given of its history, economic achievements, demo-graphic trends, and some information about the healthcare, which is financed from obligatory health insur-ance. Compared to other Slovenian regions or regionalunits, the region of Pomurje can be said to be the leastdeveloped. Follow some additional data available forthe past years.

1. Splošne značilnosti območjaPomursko regijo, po organizacijski shemi Zavoda zazdravstveno zavarovanje Slovenije, ki ga pokriva Območnaenota Murska Sobota, predstavljajo štiri upravne enote:Murska Sobota, Lendava, Ljutomer in Gornja Radgona, kiležijo vzdolž reke Mure.

1.1. Pomurska idilaPomurska regija leži na severovzhodnem delu Slovenije naobrobju velike Panonske kotline. V panonski pokrajini semenjavata in prepletata dva tipa površja - ravnina in gričevja.Preko nje poteka pomembna mednarodna tranzitna cestnapovezava, ki povezuje vzhodno Evropo z osrednjo Slovenijo.Meri 1.337 km2 in zavzema 7,03 % slovenskega ozemlja.Šteje okoli 122.000 prebivalcev, kar predstavlja 6,08 %slovenskega prebivalstva.Murska Sobota je največje pomembno gospodarsko,upravno, kulturno, versko, izobraževalno in športno središčePomurja in je prevzelo vodilno mesto v severovzhodnem deluSlovenije. Danes šteje upravna enota Murska Sobota okoli62.000 prebivalcev. Pri Lendavi so manjša nahajališča nafte

in zemeljskega plina, nad mestom pa se dvigujejo vinorodneLendavske gorice. Najpomembnejša zdravilišča so vMoravskih toplicah in v zdravilišču Radenci.Ljutomer in Gornja Radgona pa sta dve upravni središči nadesnem bregu reke Mure, ki zaradi svoje lege, topline ljudi terodlične vinske kapljice zaslužita, da ju obiščete. Poleti lahkoob reki Muri in njenih mrtvicah najdete svoj mir, ribarite, sekopate v njej ali čolnarite. Na Otoku ljubezni si lahko ogle-date plavajoči mlin in se popeljete čez reko Muro z"brodom". Štorklje ne živijo le v Pomurju, pa vendar to zan-imivo in prijazno dolgonogo ptico vztrajno povezujemo znjim. Štorkljino gnezdo najdemo v skoraj vsakem kraju inpredstavlja naš ponos. Štorklja predstavlja nekakšen simbolrodnosti.

1.2. Zgodovina PrekmurjaSlovenski prebivalci Prekmurja, ki so se stoletja najboljdosledno označevali za Slovence, so se vse do konca prve sve-tovne vojne ločeno politično, gospodarsko in kulturno razvi-jali in bili pod močnim vplivom razmer, ki so prevladovale vogrski polovici Avstro-Ogrske. Prekmurci so živeli v Slovenskikrajini (to ime se je med njimi udomačilo ob koncu 19. sto-letja), združeni v dveh županijah: Železno in Zala.Prekmurje se je v marsičem razlikovalo od drugih slovenskihdežel. Samo tu je na primer obstajala prava zemljiška vele-posest z obdelovalnimi površinami, skoraj povsod drugod jebila ta gozdna. Tu so kmetje imeli tudi zelo malo obdelovalnezemlje. Značilne so bile ozke in zelo dolge njive. Tu je nastaltudi agrarni proletariat, ki je iskal delo tudi na ozemljudanašnje Madžarske.Čeprav so že 1848 obstajali poizkusi, da bi se Prekmurcipovezali z rojaki, so živeli precej samosvoje. K temu je prispe-vala tudi verska različnost, saj so med njimi živeli tudi protes-tanti luteranske in kalvinske veroizpovedi. Poleg Madžarov jemed prekmurskimi Slovenci v mestih živelo tudi precej Judov.Prekmurski Slovenci so bili, zlasti po uvedbi dualizma, podmočnim madžarskim pritiskom in so ohranjali svojo identite-to z verskimi knjigami v madžarskem črkopisu, katoličani inzlasti protestanti v narečju, ki jih je na eni strani odtegovalood vse narodne skupnosti, notranje pa bolj povezovalo zara-di svoje različnosti. Prekmurski Slovenci so bili izpostavljenimadžarskim pritiskom zaradi želje oblasti, da bi iz mnogo-narodne Ogrske ustvarili enonarodno Madžarsko. Tako ješolski zakon iz 1907 določal, da morajo nemadžarski otrocipo končanem 4. razredu osnovne šole govoriti in pisatimadžarsko.Narodno zavest je na prelomu iz 19. v 20. stoletje začela dvi-gati skupina katoliških duhovnikov, ki so se zbirali okoliFranca Ivanocyja. Prvič so tu slovensko zastavo razvili šele

Predstavitev pomurske zdravstvene regije

Ivan Tibaut, univ. dipl. inž., Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, OE Murska Sobota

Ivan Tibaut Predstavitev pomurskega območja

1897, in sicer na novi maši Ivanocyjevega sodelavca JožefaKlekla na Tišini. Sestavili so politični program, ki je poudar-jal pomen vere v zasebnem in javnem življenju, verski pouk vmaterinščini in zahteval lokalne časopise v njej. V programuje bila vključena tudi zahteva po železniški povezavi s sosed-njimi pokrajinami, zmanjšanju carin in regulaciji Mure. Širiliso knjige Mohorjeve družbe, še vedno pa so izdajali tudičasopise in knjige v domačem narečju. Prava jezikovna in kul-turna enotnost z vsemi Slovenci je dejansko začela nastajatišele po prvi svetovni vojni. V Prekmurju vlada dvojezičnost žeod nekdaj.

1.3. Gospodarstvo

Za pomursko regijo je značilno, da je ena izmed najslabšerazvitih regij v Sloveniji. K temu dejstvu zagotovo pripomoretudi izredno slaba gospodarska situacija, saj je znaten del regi-je vezan na tekstilno in obutveno industrijo, ki pa je neper-spektivna in zaposluje iz leta v leto manj delavcev. V regiji jezelo malo domačih in tujih investicij. Vse bolj pa se uveljavlja storitvena in trgovinska dejavnost,zdraviliški turizem in gradbeništvo. Mnogo prebivalcevpomurske regije zaradi izboljšanja socialnega statusa dnevnoali tedensko potuje na delo v sosednjo Avstrijo.

Tabela 1: Gospodarske družbe in podjetniki za leto 2006Vir: Informacija o poslovanju gospodarskih družb in samostojnihpodjetnikov v severovzhodni Sloveniji v letu 2006,

Kmetijska dejavnost je v regiji zelo raznolika in pestra po vrstikmetijske dejavnosti kot tudi po strukturi pridelave. Številokmečkega prebivalstva in s tem tudi kmečkih zavarovancev sev pomurski regiji zadnja leta znižuje. Nizki prihodki iz kmeti-jske dejavnosti vplivajo na slabše možnosti za redno poravna-vanje prispevkov za socialno varnost in na porast odjav kme-tov iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja.Število kmečkih zavarovancev ( 2.228 oseb ) predstavljajomanj kot 2% vseh zavarovanih oseb v regiji.V letu 2006 je bilo v regiji zaposlenih 38.832 oseb, kar jepredstavljalo 4,52 % vseh zaposlenih v Sloveniji. Stopnja registrirane brezposelnosti v regiji je znašala za mesecnovember 2006 14,2% oziroma 8.028 oseb. Stopnja brez-poselnosti je bistveno višja od povprečja v Sloveniji, ki je bilaleta 2006 samo 8,6 % oziroma 78.303 oseb.

2. Demografske značilnosti pomurske regije

Demografski kazalci se bistveno razlikujejo od kazalcevpovprečja Slovenije. Za pomursko regijo je značilna neugod-na starostna struktura. Indeks staranja, ki prikazuje razmerjemed starim (nad 65 let) in mladim prebivalstvom (do 14 let),

znaša 117,0 in je precej višji od slovenskega povprečja (112,4).Osebe starejše od 65 let predstavljajo v pomurski regiji15,71% vseh prebivalcev, kar je enako povprečju celotneSlovenije (15,74%). Povprečna starost v regiji je 41,1 let - to jeza 0,4 leta več od slovenskega povprečja. Najstarejše prebi-valstvo je v občinah Gornji Petrovci, Šalovci in MoravskeToplice.

Tabela 2: Struktura prebivalstva regije glede na državljanstvo * V tujini je začasno prebivalo 2915 oseb.

Tabela 3: Povprečna starost in indeks staranja ter primerjavo tehdveh kazalnikov glede na spol

Tabela 4: Nekaj demografskih kazalnikov, prikazanih za pomurskoregijo in Slovenijo kot celoto - na 1000 prebivalcev

Rodnost oziroma nataliteta v regiji je 8,0 in je nižja odpovprečne v Sloveniji, ki predstavlja 9,1. Splošna umrljivost prebivalcev regije po podatkih leta 2006 je11,6 in je višja od povprečne slovenske umrljivosti 9,4.Umrljivost se že nekaj let povečuje. Naravni prirastek je zabeležen s koeficientom -3,6 in se vprimerjavi s preteklimi leti vse bolj veča v negativnem trendu,torej se število prebivalstva zmanjšuje. Najpogostejši vzrokismrti v pomurski regiji so bolezni srca in ožilja ter rakavaobolenja. Podatki bolniškega staleža za Pomursko regijo kažejo skupno6,88 % izgubljenih dni na aktivnega zavarovanca, kar je velikoveč od republiškega povprečja 5,51 %. Povprečna dolžina tra-janja odsotnosti z dela v breme Zavoda znaša 29,38 dni (RS= 21,86 dni). V strukturi izgubljenih dni predstavljajoizgubljeni dnevi za bolezen največji delež, sledijo poškodbeizven dela in poškodbe pri delu.


Število Zaposleni

Gospodarske družbe 1.269 34.877

Podjetniki 2.354 3.955

Skupaj 3.623 38.832

državljani R Slovenije (brez tistih, ki zaèasno prebivajo v tujini) *

121.406 99,35%

tujci s stalnim prebivališèem v Sloveniji

375 0,31%

tujci z zaèasnim prebivališèem v Sloveniji

417 0,34%

SKUPAJ 122.198 100,00%

Slovenija Pomurska regijaženske Moški ženske Moški

Povpreèna starost 42,3 39,0 42,9 39,3Indeks staranja 142,6 83,9 152,7 81,6

Slovenija Pomurska regijaž ivorojeni 9,1 8,0Umrli 9,4 11,6Naravni prirast -0,3 -3,6Priseljeni iz tujine 7,5 2,4Odseljeni v tujino 4,3 1,4Selitveni prirast s tujino 3,2 1,0Selitveni prirast med regijami

0,0 -0,4

Skupni prirast 2,9 -3,0Sklenitve zakonskih zvez 2,9 2,4Razveze zakonskih zvez 1,3 0,9

Ivan TibautPredstavitev pomurskega območja

3. Organizacija zdravstvene dejavnosti

V pomurski regiji deluje v zdravstveni mreži 86 izvajalcevzdravstvenih storitev, od tega 12 javnih zdravstvenih zavodovin 74 zasebnih izvajalcev zdravstvenih storitev.

Med javnimi zdravstveni zavodi OE Murska Sobota so: 1 bol-nišnica, 4 zdravstveni domovi, 1 lekarna, 6 socialno-varstvenih zavodov in zavod za zdravstveno varstvo.

Na področju zdravstvene dejavnosti zasebnikov s koncesijodelujejo naslednji izvajalci: 16 zdravnikov splošne medicine,28 zobozdravnikov, 18 specialistov, 6 lekarn, 3 fizioterapevti,3 patronažne službe.

Tabela 5: Število sklenjenih pogodb z izvajalci zdravstvenihdejavnosti

Vir: Podatki OE Murska Sobota

Vrednost celotnega pogodbenega programa vseh izvajalcev vletu 2006 je znašala 87,6 milijona EUR oziroma 21 milijardtolarjev.

Značilnost za regijo je, da se število zasebnih izvajalcevzdravstvene dejavnosti iz leta v leto povečuje.

Podatki preskrbljenosti kažejo na povprečno dobro preskr-bljenost v regiji. Nekaj zdravnikov manjka še na sekundarnemnivoju oziroma v bolnišnici. V regiji imamo 203,5 zdravnikovali 1,66 zdravnikov na 1000 prebivalcev in 59,5 zoboz-

dravnikov ali 0,48 zobozdravnika na 1000 prebivalcev. Standardizacija programov zdravstvenih storitev je pomenilabistveno boljši ekonomski položaj izvajalcev in primerljivost zostalimi v državi. Še vedno pa ni v celoti standardiziran pro-gram bolnišnične dejavnosti, kjer se še vedno nadaljuje pod-cenjenost programov Splošne bolnišnice Murska Sobotapredvsem na področju materialnih stroškov.

Zavarovanci pri izvajalcih zdravstvenih storitev na območjuObmočne enote Murska Sobota zagotavljajo precejšen delzdravstvenih storitev. Večji obseg koriščenja zdravstvenihstoritev izven območne enote je zabeležen v dejavnosti bol-nišničnega zdravljenja, ortopedije, onkologije in drugihzahtevnejših bolnišničnih zdravljenj, ki jih Splošna bolnišnicaMurska Sobota nima dogovorjenih v pogodbi.

4. Kadrovske zmogljivosti zdravstva popogodbi z ZZZS

Za zavarovance v obveznem zdravstvenem zavarovanju so naobmočju pomurske regije dostopne naslednje zmogljivostiizvajalcev zdravstvenih storitev:

- v osnovni zdravstveni dejavnosti:- 74,04 timov splošnih, šolskih in predšolskih

ambulant - 7,71 timov dispanzerjev za ženske- 51,00 patronažnih sester - 9,77 fizioterapevtov brez Zdravilišča - 9,63 delavcev iz ur v dispanzerju za mentalno zdravje- 2,70 nosilcev klinične psihologije - 3,54 zdravnikov v nujni medicinski pomoči 1,20 tima v razvojni ambulanti- 6,18 delavcev iz ur za zdravstveno vzgojo- 0,74 tima v centru za zdravljenje odvisnikov od prepovedanih drog

- v zobozdravstveni dejavnosti: - 40,13 timov zobozdravnikov za odrasle - 12,85 timov zobozdravnikov za mladino - 2,76 timov specialistične ambulante ortodontije - 0,50 timov specialistične ambulante pedontologije - 1,00 tim specialistične ambulante oralne in maksilofacialne kirurgije- 4,67 tima zobozdravstvene vzgoje

- v reševalni službi: - zagotavljanje nujnih, nenujnih, dializnih in onkoloških prevozov

- v specialistični ambulantni dejavnosti: - 66,37 timov specialistov na različnih področjih (49,46 v bolnišnici vključno z dializo) 5,11 timov v zdravstvenih domovih in 11,80 pri zasebnikih).

- v dializnem centru: - se je na dan 31.12.2006 zdravilo 64 dializnih bolnikov

- v socialnih zavodih (domovi za starejše in varstveno delovnicentri):

- 902 mest za oskrbo predvsem starejših in bolnih oseb ter invalidov


Št. pogodb 2005

Št. pogodb 2006

Javni zavodi:- bolnišnice 1 1- zdravstveni domovi 4 4- lekarne 1 1- domovi za starejše 3 3- posebni soc.va rstveni zavod 2 2- Zavod za zdravstveno varstvo

1 1

SKUPAJ 12

12

Zasebniki:- zdravniki (splošni, pediatri) 1

516

- zobozdravniki 26

28

- zdravniki specialisti 15

18

- ostali izvajalci (fiziot., patronaža)

4 6

- zasebne lekarne 6 6SKUPAJ 6

674

VSEGA SKUPAJ 78

86

Ivan Tibaut Predstavitev pomurskega območja

- v lekarniški dejavnosti: - 18 poslovalnic lekarn

- v zdraviliščih: - 2,11 timov specialistične ambulantne dejavnosti in - 21,43 fizioterapevtov.

Vir: Podatki iz sklenjenih pogodb izvajalcev v letu 2006

5. Poraba sredstev obveznega zdravstvenegazavarovanja

Tabela 6: Vrednosti bruto nadomestil, ki so bila izplačana v bremeobveznega zdravstvenega zavarovanja na OE Murska SobotaVir: Podatki ZZZS OE Murska Sobota

Največji delež nadomestil v pomurski regiji je bil izplačanzaradi bolezni zavarovancev in poškodb izven dela.

Tabela 7: Realizacija obiskov pri osebnem zdravniku na nivojucelotne SlovenijeVir: Podatki ZZZS

V letu 2006 je bila naša regija po porabi zdravil na pogojnozavarovano osebo nad slovenskim povprečjem za 2%.

7. Vloga Območne enote Murska Sobota

Na območni enoti Murska Sobota si prizadevamo, da smostrokoven, učinkovit in ažuren servis zavarovancem in pogod-benim partnerjem. Z 54 sodelavkami in sodelavci uspešnoizvajamo zastavljene plane dela in finančni načrt. Aktivno sevključujemo v izvajanje Strateškega razvojnega programaZavoda, Poslovnega plana in drugih zastavljenih aktivnosti.Veliko naših sodelavcev je vključenih v skupne razvojne pro-

jekte Zavoda. Naši največji izzivi so v tem letuobvladovanje odhodkov za zdravila, medicinsko-tehnične pripomočke, zdraviliško zdravljenje, nado-mestila plač za čas zadržanosti od dela in stroške službe.Na prihodkovni strani dajemo velik poudarek izterjaviregresnih zahtevkov in izterjavi prispevkov za obveznozdravstveno zavarovanje. Želimo si čimbolj enotnega ravnanja v odnosu do našihstrank, poslovnih partnerjev in zavarovancev na sedežuobmočne enote v Murski Soboti kakor tudi naizpostavah v Lendavi, Ljutomerju in Gornji Radgoni.

8. Viri- Poslovno poročilo ZZZS za 2006, april 2007- Poslovno poročilo Območne enote Murska Sobota za2006, februar 2007- Podatki ZZZS.


Leto 2005 Leto 2006 Razlog zadržanosti

EUR %

EUR

%

Poškodba pri delu 616.944,22 7,83 565.520,59 6,54

Poklicna bolezen 0 0 0,00 0,00

Nega družinskega èlana

433.206,00 5,5 383.480,33 4,43

Bolezen (nad 30 dni)

5.495.210,24 69,72 6.276.398,25 72,53

Spremstvo 75.547,35 0,96 90.740,90 1,05

Transplantacije in izolacije

40,41 0 0,00 0,00

Rehabilitacija otroka

1.465,57 0,02 2.381,91 0,03

Poškodba izven dela

905.696,42 11,49 962.781,26 11,13

Poškodba po tretji osebi

129.353,23 1,64 194.039,77 2,24

Poškodbe iz 18.èlena zakona

0 0 0,00 0,00

Krvodajalstvo 131.619,21 1,67 142.043,46 1,64

Prispevki delodajalca (direktna nakazila)

92.857,56 1,18 35.682,94 0,41

SKUPAJ 7.881.940,26 100 8.653.069,46 100

Realizacija obiskov v osnovni dejavnosti

2004 2005 2006 Indeks06/05

Splošna ambulanta 8.284.170 8.276.324 8.243.027 99,6Otroški dispanzer 993.823 1.069.504 1.047.771 98,0Šolski dispanzer 1.299.410 1.251.992 1.183.874 94,9

Ivan TibautPredstavitev pomurskega območja

1. UVOD

Pri prijavi na razpis za generalnega direktorja Zavodaza zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju:Zavod) me je vodilo več motivov in spoznanj, dokaterih sem prišel skozi svoje že dolgoletno delo vzdravstvenih zavodih, Zavodu in v raznih strokovnihorganih in organizacijah državne uprave (Ministrstvoza zdravje, Vladna služba za razvoj). Skozi leta aktivne-ga delovanja sem spoznal veliko dobrih pa tudi slabihstrani obstoječega sistema zdravstvenega varstva intudi zavarovanja pri nas. Z delom sem si nabralštevilne izkušnje, ki bi mi lahko koristile pri vodenjuZavoda. Dejstvo, da sem že delal na Zavodu, bil vodil-ni delavec v zdravstvenih zavodih in sodelavec vupravnih državnih organih mi je namreč dalo številneizkušnje in mi omogočilo spoznavanje problematikepodročja iz več različnih zornih kotov, kar bi mi pridelu v Zavodu posebej koristilo.

V primeru, da bom s strani organov upravljanja Zavodaizbran, se bom v celoti zavzel za uresničevanje usmeritev,nalog in ciljev iz strateškega razvojnega programa Zavoda. Bistvo delovanja Zavoda in s tem zdravstvenega zavarovanjav Republiki Sloveniji, temelji na viziji in strategiji. Bistvostrategije je zakonsko opredeljena avtonomija Zavoda tersamostojno odločanje zavarovancev in plačnikov prispevkovo svojih sredstvih za zdravstveno zavarovanje. Ob ustreznihaktivnostih organov upravljanja in strokovnem potencialuslužbe Zavoda je to omogočilo relativno finančno in vsebin-sko stabilnost celotnega zdravstvenega zavarovanja vSloveniji.

Dolgoročna stabilnost obveznega zdravstvenega zavarovanja,ki pomeni ohranitev pravic zavarovanih oseb, ustreznokakovost storitev in pravic ter njihovo čim boljšo dostop-nost mora ostati osnovno načelo, na katerem bi morali vSloveniji graditi bodoči razvoj zdravstvenega zavarovanja.Tem prizadevanjem in ciljem sem pripravljen podrediti vsesvoje osebno in profesionalno delo, ker se zavedam, kaj

pomeni ustrezna zdravstvena varnost za vse prebivalstvo,nasploh pa za tiste, ki so neredko (kot npr. v Trbovljah, inše marsikje drugje) tudi ekonomsko in socialno ogroženi.Skupaj in predvsem s podporo Skupščine Zavoda in njenegaUpravnega odbora si bom prizadeval, da v Sloveniji ohrani-mo ureditev, ki na prvo mesto postavljala načela solidarnos-ti, enakosti, pravičnosti, in čim višjega možnega standardazdravstvenega varstva za vse. Vsa ta načela je namreč potreb-no ohraniti, kljub nekaterim poskusom posameznikov, da bise tudi zdravstveno varstvo čedalje bolj organiziralo nanačelih podjetništva, pridobitništva in povezovanja možnostiuveljavljanja potreb po zdravljenju s finančno sposobnostjoposameznika. Te ideje vidim kot nazadovanje in odstopanjeod splošnega evropskega modela, katerega značilnost inprednost je prav najvišja možna socialna varnost za vse. Toje bistvena prednost evropskega družbenega modela življen-ja in ureditve zdravstvenega zavarovanja v Evropi.

2. VIZIJA IN STRATEGIJAZDRAVSTVENEGA ZAVAROVANJASLOVENIJE

Zavod uveljavlja pravice iz OZZ za svoje zavarovance tako,da sklepa pogodbe z izvajalci zdravstvenih storitev. Tudi vprihodnje bom skupaj z ostalimi partnerji v sistemuzdravstvenega varstva zagotavljal nenehno izboljševanjekakovosti storitev in zagotavljanje čim boljše dostopnosti.

Doseganje odličnosti v poslovanju je možno samo obnenehni skrbi za zadovoljstvo zaposlenih. Trudil se bom, dabo Zavod posvečal posebno skrb usposabljanju in motiviran-ju sodelavcev.

Prav tako bom poskrbel, da bo Zavod z nenehnim izboljše-vanjem organizacije in posodabljanjem tehnologije nudilsvojim zavarovancem, partnerjem in drugim udeležencem vsistemu zdravstvenega varstva odločne storitve na enostaven,prijazen in dostopen način.

Ključ uspeha delovanja Zavoda vidim v ravnotežju med


Samo Fakin Predstavitev programa direktorja Zavaoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije

Predstavitev programa dela novega direktorjaZavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije

Samo Fakin, dr. med.,Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije

pričakovanji in možnostmi, ki jih pričakujejo vsi udeleženci vsistemu zdravstvenega zavarovanja in zdravstvenega varstva.

Ključen cilj delovanja Zavoda je dolgoročno zadovoljstvovseh udeležencev: zavarovancev, izvajalcev zdravstvenihstoritev, dobaviteljev, države in zaposlenih. Samo dolgo-ročno stabilno gospodarjenje Zavoda v korist vsehudeležencev zagotavlja pričakovano učinkovitost, kakovostin zadovoljstvo v sistemu zdravstvenega zavarovanja.

Tako bom na področju odnosa in zadovoljstva dozavarovancev zagovarjal in uresničeval:

1. Ohranitev in širitev pravic iz obveznega zdravstvenegazavarovanja. Širitev pravic je neizogibno dejstvo predvsemzaradi razvoja medicinske znanosti na področju opreme innovih zdravil. Prav tako bo na širitev pravic vplivalo staranjeprebivalstva. Potrebna sredstva za širitev pravic bodo odvis-na od rasti družbenega proizvoda in plač. Kot dodaten virsredstev vidim v novem odnosu Zavoda do izvajalcevzdravstvenih storitev. Poskrbel bom, da bo Zavod s svojimpoznavanjem zdravstvene ekonomike postal aktiven partnerpri boljši in s tem cenejši organiziranosti zdravstvene službe.

2. Prav tako se bom zavzemal, da bo Zavod aktivno sodelo-val na področju urejanja pravic do nege na domu in dolgo-trajne nege in oskrbe. S tem bo odpravil sedanjo neenako-pravne rešitve in dolgoročno pripomogel k reševanju proble-ma staranja slovenske družbe.

3. Zavzemal se bom, da bo Zavod s konstruktivnimi predlo-gi drugih partnerjev v zdravstvenem sistemu predlagalrešitve v zvezi preprečevanjem, zdravljenjem in rehabilitacijopoškodb pri delu. Prav tako bom zagovarjal politiko, da boZavod pomagal pri iskanju rešitev pri financiranju zdravljen-ja poškodb pri tveganem vedenju. Zagovarjal bom načelo, da bo Zavod skupaj z drugimiparterji zavarovancem zagotavljal enake možnosti za ures-ničevanje pravic.

Mnenja sem, da je to možno storiti tako, da bo Zavoddosledno zagovarjal in zastopal interese zavarovancev, kibodo temeljila na načelih solidarnosti in pravičnosti. V part-nerski pogajanjih mora Zavod zastopati politiko enakihmožnosti in čimbolj dostopno mrežo izvajalcev zdravstvenihstoritev. Zavarovancem bo Zavod zagotavljal čim boljšoorganizacijsko in informativno dostopnost do storitevZavoda.

Zagovarjal bom politiko večjega vpliva zavarovancev prioblikovanju in sprejemanju odločitev v zvezi z razvojnimivprašanji zdravstvenega varstva in zavarovanja.

To bom storil preko organov upravljanja in območnih sve-tov zavarovancev. Na splošno je potrebno okrepiti vlogo inpričakovanja zavarovancev. Zavzemal se bom, da bo Zavod s

svojimi predstavniki partnerjem ponudil aktivnejšo vlogo prioblikovanju zakonov in predpisov s področja zdravstvenegavarstva. Menim, da je potrebno okrepiti vlogo organovupravljanja pri oblikovanju poslovnih odnosov z partnerji. Menim, da mora Zavod povečati vlogo območnih svetovzavarovancev. Območni sveti so najbližji izvajalcemzdravstvenih storitev in tako najbolje poznajo njihovo delo.Tako lahko Zavod vzpostavi bolj neposreden stik zzavarovanci in njihovim zaznavanjem težav in problemov, kijih velja izboljšati. Območni sveti bi lahko tudi prevzeli večjovlogo pri varstvu pravic zavarovancev.

Ena ključnih nalog pri uveljavljanju pravic je izravnava vravni, standardih, izvajanju in varstvu pravic. Zaenkrat seZavod ne spušča dovolj poglobljeno v preverjanje kakovostiizvajanja zdravstvenih storitev. Menim, da lahko Zavod zsvojimi strokovnjaki in znanjem ponudi pomoč pri obliko-vanju standardov in postopkov za uveljavljanje pravic.Prav tako bom uveljavljal takšno politiko razvoja zdravstveneslužbe, ki bo zagotavljala enakomerno dostopnostzavarovancev do pravic zdravstvenega zavarovanja, posebnopozornost bomo namenili nenehnemu posodabljanju aktovZavoda na vseh področjih delovanja.

Pri zdravstvenih izvajalcih se bom skupaj z partnerji zavze-mal za večje predvsem pa hitrejše prilagajanje programovpotrebam zavarovancev. Zavzemal se bom za širitve tistihprogramov, kjer so potrebe največje. Zavzemal se bom zaopravljanje storitev preventive, ki na dolgi rok pomenijozmanjšanje stroškov. Pozornost bom posvetil tudi hitrejšemuizvajanju nekaterih pravic, ki pomenijo direktno zmanjševan-je stroškov (hitrejše zdravljenje in rehabilitacijo bolnikov zdaljšim bolniškim staležem).

Zagovarjal bom takšno politiko Zavoda, kjer bomo skupaj spartnerji nenehno oblikovali takšne modele za obračunavan-je storitev, ki bodo izboljšali preglednost in odražalikakovost opravljenih storitev.S tako politiko bo Zavod nenehno izboljševal pogoje za deloizvajalcev in s tem neposredno povečeval kakovostzdravstvenih storitev.Prav tako se bom skupaj s partnerji zavzemal, da bomovzpostavili redno spremljanje kazalcev kakovosti izvajanjazdravstvenih storitev. Ti morajo postali tudi sestavni delpogodb z izvajalci. Zagotovili bomo, da bodo podatki odelovanju izvajalcev dostopni. Tako bo omogočena medse-bojna primerjava izvajalcev in s tem možnost širjenja dobrihpraks. Mnenja sem, da mora Zavod postati eden izmednosilcev prenosa znanj s področja izboljševanja kakovosti vzdravstvu.Poleg tega se bom zavzemal za oblikovanje preglednihobračunskih modelov tudi na področjih, ki so bila do sedajnedodelana oziroma iz računov ni bilo moč natančno pre-veriti vsebine in kakovosti opravljenih storitev.

Menim, da Zavod s svojimi strokovnimi službami lahko za


Samo FakinPredstavitev programa direktorja Zavaoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije

Vlado RS in Državni zbor ter Ministrstvo za zdravje pripravl-ja in sodeluje pri oblikovanju strokovnih podlag za pripravo,dopolnitve in spremembe zakonodaje s področjazdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja. Pri tembom dosledno zagovarjal ohranitev avtonomije Zavoda inpravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.

Prizadeval si bom, da bo prostovoljno zdravstvenozavarovanje ostalo sestavni del zdravstvene varnosti inblažilec socialnih napetosti zaradi vse večjih zdravstvenihpotreb, ki jih ne bo v celoti mogoče financirati iz obveznegazdravstvenega zavarovanja. Zagovarjal bom, da bo Zavodostal aktivni partner pri določanju politike prostovoljnihzdravstvenih zavarovanj.

Redno bom skrbel za učinkovito poslovno in informacijskoposlovanje v korist zavarovancev in ostalih partnerjev.

Menim, da je ena največjih priložnosti Zavoda v poglobljen-em in aktivnejšem sodelovanju z vsemi strokovnimizdruženji, ki so vezana na izvajanje zdravstvenih storitev.

Zaenkrat so strokovno medicinska združenja zgolj partnerpri pogajanjih o finančnih sredstvih. Menim, da bi spoglobljenim sodelovanjem s strokovnimi združenji lahkobistveno bolj okrepili področje zdravstvene ekonomike inzagotavljanja kakovosti zdravstvenih storitev. Zavod lahko ssvojim znanjem in izkušnjami tujih zdravstvenih sistemovponudi izvajalcem tudi dodatna znanja iz upravljanjazdravstvenih zavodov.

Financiranje zdravstvene dejavnostiMnenja sem, da je potrebno z vsemi prispevki za obveznozdravstveno zavarovanje nujno ohraniti sredstva v višini naj-manj 6,9 % bruto domačega proizvoda. Pri tem menim, dase prispevna stopnja za zdravstvo, zaradi negativnega vplivana makroekonomske kazalce države, ne sme povečevati.Menim, da bodo prispevki tudi v prihodnje ostali glavni virfinanciranja obveznega zdravstvenega zavarovanja. Ob tembo njihovo prerazporejanje med zavarovanci ohranjeno natemelju medsebojne solidarnosti.Višina prispevne stopnje bo odvisna od potrebzavarovancev. Nanjo bo vplivala predvsem spreminjajočaslika obolevnosti prebivalstva, njihova pričakovanja inponudba nove medicinske tehnologije in zdravil.Zagovarjal bom ohranitev načela delitve prispevne stopnjemed delodajalce in delojemalce. Pri tem bom preučilmožnosti diferenciranih prispevnih stopenj po načelunajvečje učinkovitosti za poškodbe pri delu in poklicnebolezni.

Zagovarjal bom politiko, da bo Zavod zagotovil pravično instabilno financiranje zdravstvenih programov in drugih prav-ic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. To bom storilbrez dolgoročnega zadolževanja. Mnenja sem, da mora

Zavod zaradi varnosti financiranja oblikovati finančne rez-erve. Zavod lahko skupaj z izvajalci pomaga pri boljši orga-nizaciji zdravstvene službe. Tako prihranjena sredstva bomonamenili za skrajševanje čakalnih dob in uvajanju novih pro-gramov.

Posebno pozornost bom posvetili obvladovanju odhodkovzdravstvenega zavarovanja. V sodelovanju z izvajalci boZavod poenotil in standardiziral finančno računovodskepostopke.To bo omogočilo preglednejše spremljanje stroškov in s temtudi medsebojne primerjave med izvajalci. Nujno je uvesti vsebinsko spremljanje stroškov posameznihmedicinski storitev in na osnovi tako pridobljenih podatkovoblikovati obračunske modele za obračun zdravstvenihstoritev. V pogodbah z izvajalci bo potrebno uvesti stimula-tivno plačevanje kakovosti opravljenega dela.

Pri predpisovanju zdravil je potrebno v sodelovanju zstrokovnimi združenji uveljavljali takšen način predpisovanjazdravil in tehničnih pripomočkov, ki bo strokovno instroškovno optimalen. Prizadeval si bom, da bo Zavod zaizvajalce organiziral posebna izobraževanja na tem področju.

Zavzemal se bom, da bo Zavod okrepil nadzorno službo zaizvajanje nadzora nad pravilnostjo obračuna vsehzdravstvenih storitev in izdatkov. Službo bom nadgradil ssvetovanjem izvajalcem pri uvajanju večje kakovosti intočnosti pri obračunu zdravstvenih storitev.

Z internimi ukrepi bom obvladoval stroške služb Zavoda.

Pri samem poslovanju Zavoda bom dograjeval službo vskladu z potrebami zavarovancev in zakonskimi sprememba-mi. Vodilo bosta večja kakovost in stroškovna učinkovitost.Zagovarjal bom uporabo vseh znanih modelov za izboljše-vanje kakovosti. Tu bom sledil strateške usmeritve vlade inspremljal poslovanje Zavoda po modelu odličnosti.

Zagovarjal bom nenehno izboljševanje informatike, ki pod-pira poslovne procese Zavoda.Poleg izboljševanja notranjih informacijskih procesov bomskupaj s partnerji razvijal medsebojne povezave za čim boljkakovostno, varno in hitro izmenjavo podatkov.Še naprej bom zagovarjal zagotavljanje pogojev za nemotenodelovanje sistema zdravstvene kartice.Menim, da je potrebno skupaj s partnerji iskati novemožnosti za večjo uporabnost kartice, ki bodo v koristzavarovancem. Prizadeval si bom za vključitev v sistemevropske kartice zdravstvenega zavarovanja.

3. VODENJE ZAVODA

Vse zgoraj navedene strateške cilje bom uresničeval z nasled-njim načeli in načinom vodenja zavoda (model odličnosti).


Samo Fakin Predstavitev programa direktorja Zavaoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije

Menim, da uspešno in dolgoročno stabilno poslovanjetemelji na naslednjih prepričanjih, dejstvih in izkušnjah, kijih bom uveljavil med delavci zavoda.

- Uspešne organizacije si zlasti prizadevajo, da bi razumelein zadovoljile kupca, v našem primeru zavarovance in izva-jalce zdravstvenih storitev.

- Vse pristope in metode poslovanja je potrebno nenehnoizboljševati in jih redno preverjati.

- Najvišje vodstvo mora voditi z zgledom tako, da je vodilnasila za doseganje največje možne kakovosti na vsehpodročjih.

- Delovanje vseh procesov je treba dobro poznati in meriti.

- Zavod mora poslovati na podlagi dejstev in ne domnev,dejstva in rezultati morajo biti lahko in redno dostopni vsemuporabnikom.

- Kakovostno in redno sporazumevanje znotraj zavoda moratemeljiti na najnovejših psiholoških spoznanjih.

- Ključni cilj poslovanja je zadovoljstvo vseh udeležencev,dogovorjena kakovost vseh storitev in stroškovna optimizaci-ja vseh segmentov delovnega procesa.

- Pri ključnih procesih delovanja ustanove je bistvena primer-java z najboljšimi ustanovami v razvitem svetu (benchmark-ing).

- Uveljavljeno mora biti načelo notranjega odjemalca in pod-jetništva.

- Timsko delo mora biti normalen način delovanja vseh pro-cesov.

- Potrebno je izrekati priznanja vsem, ki si prizadevajo indosegajo izboljšave.

- Stalno izobraževanje, izboljševanje in inovativnost morajopostati osnovne vrednote.

- Partnerstva z dobavitelji morajo temeljiti na načelu zaupan-ja in zadovoljevanja obojestranskih pričakovanj.

Odlični rezultati pri ˝delovanju zavoda˝, ˝odjemalcih(zavarovancih)˝, ˝zaposlenih˝ in ˝družbi˝ se dosegajoz ˝voditeljstvom˝, ki je gonilo ˝politike in strategije˝,˝zaposlenih˝, ˝partnerstev in virov˝ ter ˝procesov˝.


Samo FakinPredstavitev programa direktorja Zavaoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije

Povzetek:

Leto dni po sprejemu Strategije eZdravje2010 lahkozaključimo, da je bila ustanovljena večina potrebnihoperativnih teles, opredeljena so bila prednostnapodročja ter začeti in izpeljani številni projekti. Gledena podatke iz leta 2003 se je stanje na področjuinformatizacije izvajalcev zdravstvenih storitev pomem-bno izboljšalo. Ministrstvo za zdravje zagotavlja konti-nuiteto razvoja tega kritičnega področja tudi v prihod-nosti s sprejetjem projekta Modernizacije sistemazdravstva 'e-zdravje' v okviru Nacionalnih razvojnihprojektov 2007-2023.

Abstract:

One year after the EHealth2010 strategy was enactedwe can conclude that most of the strategicbodies have been set up, the key areas have beendefined, and several preferential projects have beenstarted and some finished. Based on a recent surveythe current state of informatization of health careproviders shows a significant improvement since 2003.For the future, the Ministry of Health has ensured thecontinuity of development and the implementation ofinformation and communication technologies andsolutions into the health care system by adopting the'Modernization of health care system - EHealth' intothe 2007-2023 National Development Projects frame-work.

1. Uvod

V pričujočem prispevku so opisana izhodišča, trenutno stan-je prenove informatike zdravstvenega sistema v Sloveniji ternačrtovane aktivnosti za prihodnost.Nekateri od prepoznanih zunanjih pritiskov, ki terjajo novepristope pri zagotavljanju in organizaciji zdravstvenihstoritev in delovanju zdravstvenega sistema, so: zahteve poizboljšanju kvalitete storitev, dolgoročna finančna vzdržnost,

evropski razvojni cilji in zakonske regulative. Informacijskerešitve v zdravstvu so že dlje prepoznane kot eden od instru-mentov, ki pomembno izboljšujejo učinkovitost delovanjazdravstvenih sistemov, zmanjšujejo število napak in pomem-bno povečujejo kvaliteto zdravstvene oskrbe (1). Prednostiinformacijske in komunikacijske tehnologije (IKT) soštevilne za vse akterje v zdravstvenem sistemu: bolnike, izva-jalce zdravstvenih storitev, upravljalce zdravstvenega sistemater financerje. Omogočajo razvoj novih storitev za bolnike inizvajalce, kot je elektronsko poslovanje, dostop do ves časosveženih podatkov o dostopnosti zdravstvenih storitev,odpirajo nove kanale za komunikacijo med bolnikom inzdravstvenimi delavci, aktivnejše vključevanje bolnikov v pro-ces lastne oskrbe, ne nazadnje pa pomembno povečujejotransparentnost, dostopnost in kvaliteto podatkov o delo-vanju zdravstvenega sistema, s katerimi lahko upravljavcidobijo boljši vpogled v samo delovanje sistema in odkrijejomožnosti za izboljšave (2). Poleg naštetega omogočajoizboljšanje učinkovitosti že obstoječih procesov.Evropska Unija v svoji strategiji e-zdravja poudarja zahtevopo urejeni zdravstveni informatiki vsake države članice. Ciljje povezava evropskih zdravstvenih informacijskih sistemovin teoretično možnost, da bi prebivalci uveljavljali pravicedo zdravstvenega varstva kjer koli v EU. Za to je potrebnasemantična medobratovalnost (angl. interoperability)zdravstvenih informacijskih sistemov in uporaba enotnihstandardov za zbiranje in izmenjavo podatkov. Razvoj infor-matike omogoča vnos podatkov v računalnike, pa tudisodobno informacijsko hranjenje in varovanje teh podatkov.Velik delež medicinskih naprav, ki jih zdravniki uporabljajopri vsakodnevnem delu, že daje izhodne rezultate v digitalniobliki, s čimer je omogočeno elektronsko arhiviranje tehpodatkov.Razlogi za počasno privzemanje IKT rešitev v zdravstvenemsistemu so številni: pomanjkanje orodij, prilagojenihposameznim profilom zdravstvenih delavcev; zastarela alineobstoječa infrastruktura in strojna oprema pri izvajalcih;pomanjkanje zakonskih okvirov in normativnih dokumen-tov; nepoznavanje prednosti, ki jih IKT prinaša ipd.Za pospešeno privzemanje IKT s strani vseh akterjev jepotrebno usklajevati razvoj na številnih področjih. Naštejmosamo najpomembnejše: opredelitev strateških področij, zbi-ranje in razdeljevanje sredstev, razvoj informacijskih rešitev,izgradnja infrastrukture, izobraževanje in osveščanje,


Drago Kodele, Matic Meglič, Dorjan Marušič, Aleš Anžur E-zdravje 2010 - po enem letu

E-zdravje 2010 - po enem letu

Drago Kodele, univ. dipl. inž., Matic Meglič, dr. med., Dorjan Marušič, dr. med., dipl. inž, Aleš Anžur, dipl. inž., Ministrstvo za zdravje Republike Slovenije, Primorski inštitut za naravoslovje in tehnologijo, DATA BIT d.o.o.

doseganje konsenza strokovne in laične javnosti. Z naštetimise Ministrstvo za zdravje Republike Slovenije od sprejetjastrategije eZdravje2010 (3) ukvarja z novim zagonom.

2. Strategija eZdravje2010

V skladu z zahtevami EU, da države članice oblikujejo strate-gijo na področju eZdravja, je Ministrstvo za zdravjeRepublike Slovenije (MZ) v letu 2005 objavilo strateškidokument z naslovom eZdravje2010 - Strategija informati-zacije slovenskega zdravstvenega sistema do leta 2010 (3).Gre za strateški dokument, ki opisuje stanje IKT vzdravstvu, opredeli načrtovane cilje, strateška področja inpredlaga aktivnosti za doseganje omenjenih ciljev do leta2010. V skladu z vizijo učinkovite, fleksibilne in sodobnezdravstvene informatike definira naslednje strateške usmer-itve: boljša informiranost, aktivnejša vloga državljana prizdravljenju; hitrejši dostop do potrebnih informacij zazdravstvene strokovnjake; lažje upravljanje sistemazdravstvenega varstva. Prav tako opredeli ciljne zagonskenaloge, kamor sodijo ustanovitev teles in organov za načrto-vanje, koordinacijo, vodenje in nadzor (angl. enforcement)razvoja ter uporabe informatike v zdravstvu, nadgradnjaosnovne informacijske infrastrukture v zdravstvu,vzpostavitev infrastrukture javnih ključev, priprava opera-tivnega načrta razvoja aplikacij, pravočasno urejanje zakon-skih podlag za uvajanje eZdravja, ureditev financiranja, moti-vacijskih shem in pravnih okvirov, promocije in vključevanjav evropski prostor. Strategija se opira na izsledke projektaRazvoja Upravljanja Sistema Zdravstvenega Varstva (4).

3. Dosežki v letu 2006

V skladu s strategijo sta bili vzpostavljeni dve od trehključnih komponent nacionalne informacijske strukturezdravstvenega sektorja: Svet za informatiko v zdravstvu (SIZ)ter Odbor za zdravstvene informacijske standarde (OZIS).Za zagon Centra za informatiko v zdravstvu kot tretje innajzahtevnejše komponente je potrebno še precej pred-priprav.SIZ je organ odločanja, ki je pooblaščen za oblikovanjeusmeritev in določanje prioritetnih nacionalnih aktivnosti vzvezi z zdravstveno informatiko, vključno z nalogamiOdbora za zdravstveno informacijske standarde in Centra zainformatiko v zdravstvu. SIZ zagotavlja učinkovito uporaboIKT za podporo izboljšanju kakovosti, vrednosti,razpoložljivosti in dostopnosti do zdravstvenih informacijter s tem prispeva k doseganju ciljev slovenskegazdravstvenega sektorja, proaktivno vodenje razvoja IKT vzdravstvenem sektorju na nacionalni ravni in stroškovnoučinkovito uporabo IKT slovenskega zdravstvenega sektorja(5). Svet ima 14 članov, ki predstavljajo avtoriteto naposameznih področjih zdravstvene informatike in zastopajorazlične akterje v sistemu. V letu 2006 se je svet sestalšestkrat.

OZIS je organ, odgovoren za postopek oblikovanja inobvladovanja informacijskih standardov potrebnih za sloven-ski zdravstveni sistem. Je krovno strokovno telo na področjustandardov v zdravstveni informatiki, ki SIZ podaja pri-poročila glede standardizacije zdravstvene informatike.Naloga OZIS je, da zagotavlja razvoj in obvladovanje tistihzdravstveno informacijskih standardov, ki so pomembni zavse sodelujoče v zdravstvenem sistemu z naslednjih vidikov:vsebinskega, procesnega ter informacijsko komunikacijskega(5). Po ustanovitvi v decembru 2006 se je odbor sestal naustanovitveni seji januarja 2007 in šteje 11 članov.Zadnji od ustanovljenih organov v lanskem letu je bil Svet zateleradiologijo, ki predstavlja nacionalno avtoriteto napodročju izmenjave radioloških gradiv med izvajalcizdravstvenih storitev.Na področju teleradiologije je bil v letu 2006 dosežen veliknapredek. Vzpostavljena je bila izmenjava digitalnih radi-oloških slik z uporabo sodobnih tehnologij in varnostnihkriterijev med splošno bolnišnico Izola in splošno bolnišni-co Jesenice. Nadaljnji izvajalci bodo vključeni sukcesivno pozagotovitvi vstopnih zahtev (vzpostavitev lokalnega sistemaPACS). V letu 2007 je načrtovana vključitev ortopedske bol-nišnice Valdoltra, bolnišnice Golnik, Onkološkega inštitutain Kliničnega centra v Ljubljani.Pomembni premiki so bili doseženi tudi na področju javne-ga zdravja. V okviru projekta Zdravstveni statističnopodatkovni center je Inštitut za varovanje zdravja RepublikeSlovenije že pokazal prve rezultate informacijske prenovemrežnega sistema spremljanja gripi podobnih bolezni inakutnih okužb dihal kot prvih vsebin v prenovljenem siste-mu zbiranja, obdelave in posredovanja javnozdravstvenihpodatkov. Prvi rezultati so na voljo tudi pri projektuvzpostavitve t.i. nacionalne čakalne knjige. Rezultat projektabo vzpostavljen register bolnikov, čakajočih na posege, kjerje čakalna doba daljša od dopustne.Poglejmo še finančno plat udejanjanja strategije: Ministrstvoje napovedalo zagotovitev 66 mio EUR do leta 2013 zanamene eZdravja. Sredstva bodo pridobljena v sledečemobsegu: 27 mio EUR iz evropskih skladov, 18 mio EUR izproračuna RS, 11 mio EUR iz proračuna občin in pokrajin,10 mio EUR iz javno zasebnih partnerstev. Na predlog SIZje bil za IKT infrastrukturo, ki obsega osnovno strojno inprogramsko opremo pri izvajalcih, dosežen dogovorMinistrstva za zdravje z Zavodom za zdravstveno zavarovanjeSlovenije (ZZZS) o namenski prerazporeditvi 550 mio SITsredstev izvajalcem zdravstvene dejavnosti za nakup strojnein programske opreme. Ta sredstva lahko izvajalci porabijoglede na lastne potrebe. Za preprečevanje nenamenskeporabe sredstev je SIZ opredelil minimalne kriterije za stro-jno in programsko opremo. V letu 2007 je načrtovanoponovno zagotavljanje tovrstnih namenskih sredstev.V letu 2006 je Ministrstvo izvedlo obsežno anketo o infor-macijski opremljenosti, h kateri je bilo povabljenih 1591ustanov iz zdravstvenega sistema. V Sloveniji imajo skorajvse zdravstvene ustanove svoje lokalne informacijske sis-teme, ki so med seboj nepovezani, pogosto imajo različna


Drago Kodele, Matic Meglič, Dorjan Marušič, Aleš AnžurE-zdravje 2010 - po enem letu

delovna okolja in različno opremo. Mnoge imajo svojespletne strani, ki so neenotno urejene in nimajo skupnevstopne točke. Ne obstaja enotni standardni elektronskizdravstveni zapis, v katerega bi zdravstveno osebje enotnovnašalo zdravstvene podatke. Ugotovljeno je bilo, da 68%zaposlenih pri svojem delu uporablja računalnik. V največ-jem deležu uporablja računalnik pri delu administrativnoosebje (94%), nekaj manj medicinske sestre oziromazdravstveniki, najmanj ga uporablja nemedicinsko osebje(47%).Od zdravnikov jih računalnik uporablja 60%, kar jesicer manj od EU povprečja (6), vendar pomembno več kotv letu 2003 (4), ko jih je računalnik uporabljalo le okrog20%. Drugo zdravstveno osebje in nezdravstveno osebje imasicer še nižji odstotek uporabe računalnikov, vendar zaradinarave njihovega dela uporaba računalnikov ni tako kritična.V bolnišnicah, ki so poročale, je v povprečju na voljo enračunalnik na 2,67 zaposlenega. Primerjava z bolnišničnimianketami iz leta 2003 (4), kjer je bilo razmerje 3,49, pokažepomembno zmanjšanje števila zaposlenih na računalnik.Tudi primerjava s povprečjem držav EU15 iz oktobra 2004,kjer je bilo razmerje 3,52 zaposlenih na delovno postajo (6),nam pokaže, da je bila opremljenost vsaj v letu 2004 nadpovprečjem 15 držav članic Evropske unije. Če pa upošteva-mo še razmerje števila zaposlenih, ki dejansko uporabljajoračunalnik, in števila računalnikov, dobimo številko 1,44.Anketa je pokazala, da je oprema izvajalcev le v manjšemodstotku zastarela.Uporaba računalnikov med zdravniki na sekundarnem nivo-ju in koncesionarjev v primarnem nivoju je primerljiva zrazvitimi državami članicami EU in glede na ankete iz leta2003 nakazuje močan pozitiven trend (7) (8).Informacijska opremljenost glede na naštete kazalce ni takoslaba, da bi zavirala širšo uporabo informacijske tehnologijev podporo delu zdravstvenega osebja. Delež zaposlenih, ki uporabljajo računalnik, je (vsaj napapirju) zadovoljiv pri večini profilov zaposlenih z izjemozdravnikov v javnih zdravstvenih zavodih na primarnem nivo-ju, kjer je zelo nizka tudi v primerjavi z drugimi Evropskimidržavami. Vzroke za premajhno uporabo IKT najdemo napodročju organizacije procesov ter motivacije in znanja izva-jalcev oziroma njihovih zaposlenih. Glede na še neobjavljenerezultate raziskav, ki jih opravljata Primorski inštitut za nar-avoslovje in tehnologijo ter Zavod za razvoj družinske medi-cine, se bolj kot potreba po sodobnejši opremi kaže potrebapo sodobnih aplikacijah in storitvah izmenjave podatkov nanivoju sistema. Sorazmerno nizki odstotki uporabe računal-nikov pri delu nekaterih profilov so lahko posledica prema-jhnega vedenja o možnostih, ki jih informacijska tehnologijalahko nudi in pomanjkljivih vzpodbud. In tu bo potrebno šeprecej koordiniranih aktivnosti na področju izobraževanja,promocije novih aplikacij ter zagotavljanja dodatnih vzpod-bud (finančnih, organizacijskih, zakonskih ipd).

4. Kaj nas čaka v prihodnjih letih

Vlada Republike Slovenije je v letu 2006 sprejela Resolucijoo nacionalnih razvojnih projektih za obdobje 2007-2023 (9)in načrt za njeno izvajanje, kjer je vključen projekt'Modernizacija sistema zdravstva e-zdravje', katerega nosilecje MZ. Predmet projekta je vpeljava rabe komunikacijskih ininformacijskih sredstev v zdravstvu, cilj projekta pa je s širšouporabo komunikacijskih in informacijskih sredstev zago-toviti učinkovitejše javno zdravstvene storitve. Projekt e-zdravje pomeni izvajanje konceptov e-Europe in e- Health, kiju je sprejela Evropska unija in predvideva izboljšanjekakovosti življenja državljanov EU pri zdravju s širšouporabo komunikacijskih in informacijskih sredstev. V okviru strategije eZdravje2010 se do konca 2007 načrtujevzpostavitev osnovne normativne infrastrukture in pravnihpodlag za izvajanje projektov eZdravja, vzpostavitev osnovneIKT pri zdravstvenih izvajalcih, zdravstvenega omrežja inkomunikacije na nivoju zdravstvenega sistema, osnov zaoblikovanje in vodenje e-zdravstvenega zapisa ter vključitevvseh bolnišnic v zdravstveno omrežje.Do konca 2008 namerava MZ vzpostaviti informacijsko instandardizacijsko infrastrukturo za izvajanje projektoveZdravja, Z-VEM (koncept 'vse na enem mestu v zdravstvu),nacionalni sistem poročanja v zdravstvu, prenovo sistemaKZZ ter vključiti vseh zdravnikov v zdravstveno omrežje.V letu 2009 se načrtuje povezati vse zdravstvene domove,vzpostaviti imenik e-storitev v zdravstvu ter vključevati part-nerje v e-poslovanje.S koncem leta 2010 se predvideva povezava vseh izvajalcev vzdravstveno omrežje, operativnost e-zdravstvenega zapisabolnika, dokončna uveljavitev e-poslovanja ter povezljivost sprimerljivimi sistemi v EU.

5. Zaključek

Kar se izvajanja strategije eZdravje2010 tiče, je bilo leto2006 za Ministrstvo za zdravje uspešno. Vzpostavljena je bilavečina organov, potrebnih za izvajanje strategije.Opredeljena so bila izhodišča IKT opremljenosti izvajalcev.Prikazani so bili prvi rezultati prednostnih projektov.Izvajanje strategije poteka po predvidenem načrtu. Zavedatipa se je potrebno, da boza doseganje visoko zastavljenih cil-jev do leta 2010 potrebnih še veliko usklajenih naporov.


Drago Kodele, Matic Meglič, Dorjan Marušič, Aleš Anžur E-zdravje 2010 - po enem letu

6. Viri

1. Silber D. The case for eHealth. Stud.HealthTechnol.Inform. 2004;100:3-27.

2. Eysenbach G. Consumer health informatics. BMJ2000 Jun 24;320(7251):1713-6.

3. Kodele D, Košir F, Marusic D, Sušelj M. eZdravje2010, Strategija informatizacije slovenskega zdravstvenegasistema 2005-2010. Ljubljana: Ministrstvo za zdravje RS,2005.

4. Anzur A. Analiza in predlog informacijske opreml-jenosti bolnišnic, RUSZV. Interno gradivo Ministrstva zazdravje. Ljubljana, Ministrstvo za zdravje RepublikeSlovenije, 2003.

5. Interno gradivo Ministrstva za zdravje RS. 2007.

6. Lessens V. The 2003 Hospitals Study, pridobljeno 16.12. 2006 s spletne stranihttp://istresults.cordis.europa.eu/index.cfm/section/news/tpl/article/BrowsingType/Features/ID/74787/highlights/HIN-EUROPE.

7. Taylor H, Leit, R. European Physicians Especiallyin Sweden, Netherlands and Denmark, Lead U.S. in Use ofElectronic Medical Records. Health Care News 2[16].Harris Interactive, 2002.

8. Laerum H, Ellingsen G, Faxvaag A. Doctors' useof electronic medical records systems in hospitals: cross sec-tional survey. BMJ 2001 Dec 8;323(7325):1344-8.

9. Horvat, A. Resolucija o nacionalnih razvojnih projektihza obdobje 2007-2023. Urad vlade RS za informiranje; 2006.


Drago Kodele, Matic Meglič, Dorjan Marušič, Aleš AnžurE-zdravje 2010 - po enem letu

Povzetek

Slovenija je z reformami iz začetka devetdesetih letizvedla jasno razmejitev med javnim in zasebnim.Gospodarstvo je doživelo lastninsko in pravno organi-zacijsko preoblikovanje in kot zasebni sektor deluje vevropsko primerljivem pravnem okviru.

Vendar pa znotraj javnega sektorja ni izvedena ločitevna državni in na preostali javni del, na tisto, kar nesodi v pojem javne oz državne uprave in kar mora bitiv upravljanju in pod nadzorom javnosti in ne zgolj pris-tojnih državnih organov. Kljub temu, da se uporabljajoizrazi: javni zavod, javni sektor, gre z vidika njihovegaupravljanja dejansko za državne zavode in državni sek-tor.

Nujno je torej s pravno statusnega vidika ločiti današn-je javne zavode, ki izvajajo javno službo in ki so v javnilasti na državne zavode (današnji javni zavodi) in najavne zavode z večjo avtonomijo pri upravljanju to jena t.i.samostojne javne zavode. Državni zavodi se rav-najo po pravilih, ki veljajo za državno upravo; za njihvelja javnopravni režim, saj so osebe javnega prava.

Povsem drugače pa naj samostojni javni zavodi ne biimeli statusa oseb javnega prava, čeprav so lahkopovsem v javni lasti (države ali lokalnih skupnosti alidrugih oseb javnega prava); če izvajajo javno službo,jim mora ustanovitelj podeliti koncesijo.

Ob preoblikovanju iz državnega v javni zavod zapodelitev koncesije ne bi bil potreben javni razpis, čeje javni zavod povsem v javni lasti, v nasprotnemprimeru, torej če so soustanovitelji tudi osebe zasebne-ga prava, bi se koncesija podelila na podlagi javnegarazpisa.

Zaposleni v državnih zavodih so javni uslužbenci,zaposleni v samostojnih javnih zavodih pa ne.

Vlada iz obdobja 2000-2004 je že pripravila zakonskeosnutke na navedenih izhodiščih, vendar jih državnizbor sklica 2004-2008 ni nikoli obravnaval. V tem ses-tavku bomo kratko predstavili zamisel o razvrstitvidanašnjih javnih zavodov na državne zavode insamostojne javne zavode ter nekatere druge zamisli iztedaj predlaganih zakonskih osnutkov.

Opredelitev zavodov po veljavni zakonodaji

Po veljavnem zakonu o zavodih (Zakon o zavodih, Uradnilist RS, št. 12/91, v nadaljevanju ZZ so zavodi so organizaci-je, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izo-braževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnegavarstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnegazavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanjadejavnosti ni pridobivanje dobička. ( 1. člen ZZ).Ta opre-delitev velja za vse, za javne in zasebne zavode, ki jih ZZobravnava skupaj.

Po 3. člen ZZ se za opravljanje javnih služb se ustanovijojavni zavodi. Javni zavodi se lahko ustanovijo tudi za opravl-janje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, če seopravljanje dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, kiveljajo za javno službo.

6. člen ZZ ureja razmerja med ZZ in t.i. področnimi zakoni,ki vsebujejo posebne statusnopravne določbe za posameznevrste javnih zavodov (npr. Na področju izobraževanja,visokega šolstva, raziskovalne dejavnosti, kulture, otroškegavarstva, socialnega skrbstva, itd.).Določa, da se določbe ZZuporabljajo le , če niso v posebnih zakonih posameznavprašanja drugače urejena.ZZ je torej v tem pomenu splošnizakon (lex generalis) področni zakoni pa posebni (legi spe-cialis).

Izrecno pa ZZ izključuje iz območja svoje uporabe t.i.upravne zavode. Določba namreč, da se določbe ZZ neuporabljajo za zavode, ki se ustanovijo kot upravni organi aliupravne organizacije po predpisih o državni upravi. Vendarvelja pripomniti, da veljavna upravna zakonodaja upravnihzavodov ali organizacij ne pozna.


Rado Bohinc Predlog za razmejitev državnih zavodov od samostojnih zavodov

Predlog za razmejitev državnih zavodov od samostojnih zavodov

prof. dr. Rado Bohinc, univ. dipl. prav.,Fakulteta za družbene vede

Zavod po predlaganem novem zakonu ozavodih1

P ZZ 04 ureja javni zavod kot statusno obliko osebe javne-ga prava in zasebni zavod, kot statusno obliko zasebnegaprava, ki se ustanovi z dovoljenjem pristojnega ministrstva.V obrazložitvi se med razlogi za izdajo navaja, da predlaganizakon vzpostavlja načelo dihotomije statusnih oblik, takokot je to urejeno v drugih pravnih ureditvah.

Javni zavod ureja kot temeljno obliko izvajanja javne službena področju t.i. družbenih dejavnosti, dopušča pa tudi, daisto dejavnost opravlja zasebni zavod, kot sorodna statusnaoblika. Vmesnih statusnih oblik zakon ne pozna. S tem sevzpostavlja preglednost statusnopravnih oblik, ki je pravnosistemsko in primerjalnopravno utemeljena. Uporabnikjavne službe bo vedno vedel, ali mu jih zagotavlja javni zavodali drugi subjekt2.

Nedorečenost sedanje ureditve je tudi skupno urejanjejavnih in t.i. drugih zavodov. To so predvsem zasebni zavodiin zavodi s pravico javnosti, ki niso ne javni, ne zasebni.Zavodi s pravico javnosti so vmesni statusni produkt, kiprimerjalno pravno ni nikjer prisoten. Zasebni zavodi pa sodopustni v marsikateri pravni ureditvi, čeprav v glavnemniso posebej regulirani s specialnim zakonom.Zasebni zavo-di so osebe zasebnega prava in so kot takšne mnogo bližjegospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki so osebejavnega prava. Pri tem se postavlja vprašanje, ali imajo zaseb-ni zavodi kot statusna oblika zasebnega prava sploh svojsmisel? Praksa je sicer pokazala, da so v desetletnem obstojuopravičili svoj obstoj, saj so omogočili razvoj posameznihdejavnosti tudi na področjih t.i. družbenih dejavnosti, ko bise težko razvile v statusnih razmerah gospodarskih družb.Glede na to je smotrno dograditi tudi statusno obliko zaseb-nega zavoda. S tem bomo dobili ustrezno pravno podlagoza dve čisti statusni obliki, in sicer prvo zasebnega in drugojavnega prava3.

Med cilji p ZZ 04 je v obrazložitvi navedena vzpostavitevčiste oblike osebe javnega prava, ki se ne bo prepletala s sta-tusno obliko osebe zasebnega prava. Pri tem trpita obe sta-tusni obliki, saj npr. ni mogoče enako ureditiustanoviteljskih pravic za javne in zasebne zavode.Ustanoviteljske pravice pri javnih zavodih so javnopravnenarave, medtem ko so ustanoviteljske pravice pri zasebnihzavodih zasebnopravne narave. Pri ustanoviteljskih pravicahna zasebnem zavodu se pojavljajo povsem drugačna vprašan-ja, kot je npr. vprašanje, ali gre pri njih za premoženjskepravice, ki so prenosljive, podedljive ipd. Že samo tapodrobnost kaže na problematičnost skupnega urejanja sta-tusnih oblik javnega in zasebnega prava, kar bo v okviru tegacilja razrešil predlagani zakon4.

Zakon ne ureja posameznih javnih služb ali posebnosti nji-

hove organiziranosti. Zaradi tega se določbe tega zakona nebodo uporabljale glede tistih vprašanj javnih zavodov, ki so sposebnimi zakoni urejena drugače. Predlog zakona definirajavni zavod kot osebo javnega prava, ki izvaja javno službo inzasebni zavod kot osebo zasebnega prava, ki izvaja dejavnostna področjih vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, špor-ta, zdravstva, socialnega varstva, invalidskega varstva insocialnega zavarovanja. Kadar zakon uporablja terminzavod, sta mišljena tako javni kot zasebni zavod (1. člen).

Če tako določa zakon javni zavod nima lastnosti pravneosebe. Za javne zavode brez lastnosti pravne osebe veljajopredpisi s področja državne uprave. Javni zavod, ki nimalastnosti pravne osebe, je neposredni proračunski porabnikz oznako pri imenu javni zavod brez pravne osebnosti alijavni zavod b.p.o.5 Določbe pZZ 04 se za posamezne javnezavode ne uporabljajo glede tistih vprašanj, ki so s posebni-mi zakoni urejena drugače.Podrejeno po pZZ 04 torej velja-jo določbe področnih zakonov (1/2. čl.pZZ 04).

Zasebni zavod ureja pa pZZ 04 kot statusno obliko pravneosebe zasebnega prava, ko opravlja dejavnosti vzgoje in izo-braževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnegavarstva, invalidskega varstva in socialnega zavarovanja(1/3.čl. p ZZ 04).

Zakon na začetku ureja tudi javno službo na področjih t.i.družbenih dejavnosti. Določena je lahko z zakonom ali zodlokom lokalne skupnosti. Zakon za javne zavodedejavnosti našteva primeroma, saj se lahko na primer tudimedijska dejavnot opravlja kot javna služba v statusni oblikijavnega zavoda (npr. Zakon o RTVS). Vsebinska innomotehnična razlika do zasebnih zavodov je , da sodejavnosti, za katere se lahko ustanovi zasebni zavod,naštete taksativno6.

Po pZZ 04 se javni zavod ustanovi za izvajanje javne službein ni namenjen ustvarjanju dobička. Javna služba jedejavnost, ki se izvaja v javnem interesu na področjih vzgojein izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, social-nega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja indrugih podobnih dejavnosti v okviru posebne javnopravneureditve (3.čl. pZZ 04)7.

Po 3/1.čl. pZZ04 se državna javna služba se določi zzakonom, lokalna javna služba pa z zakonom ali odlokomlokalne skupnosti, sprejetim na podlagi zakona.

Zasebna ustanova in javni zavod, razlike insorodnosti

Ustanova je v RS po zakonu samem pravna oseba zasebnegaprava (Zakon o ustanovah, Ur.l. RS 60/95, ZU, člen 1). Vprimerjalnem pravu sicer obstajajo tudi ustanove javnega


Rado BohincPredlog za razmejitev državnih zavodov od samostojnih zavodov

prava, vendar jih pravo RS, z izjemo javne ustanove po ZZ,ki pa ni primerljiva, saj gre za javni sklad in ne za ustanovo,ne pozna.

V besedilu za prvo branje ZU je zakon uporabljal izraz fun-dacija, vendar je razprava v strokovnih krogih večinskozavzela stališče, da je ustreznejši izraz "ustanova". Predvsemzaradi tega, ker zakon sledi klasični model ustanove, kotpremoženja, vezanega na določen namen in izrecno pravneosebe zasebnega prava, ki se od korporacij razlikuje po tem,da ni članska ampak premoženjska pravna oseba.

V teoriji je ustanova lahko kapitalska (kapital stiftung) alipa izvajalska oziroma zavodska (anstal stiftung). Vendar ZUne ureja takoimenovanih operativnih ali programskih fun-dacij, ker je bil eden od predlogov, ker bi to pomenilo ured-itev neke vmesne oblike med ustanovo in korporacijo, česarpa evropski kontinentalni pravni sistem, kateremu sledizakonska ureditev ustanove, ne pozna.

Zavod je oseba javnega prava; v nekaterih, sicer zelo redkih,zakonodajah (med drugim tudi v RS), se lahko ustanavljajozavodi tudi kot osebe zasebnega prava, ki so primerljivi zustanovami. Izvajalske ustanove so, gledano funkcionalno,primerljive z zasebnimi zavodi.

ZZ izrecno določa, da javne službe opravljajo lahko le javnizavodi, drugi zavodi le na podlagi koncesije (zavod s pravicojavnosti). Zavodi, ki opravljajo javno službo kot koncesionar-ji so osebe zasebnega prava, tako kot ustanove.

Premoženje javnih zavodov in odgovornostza obveznosti

Premoženje zavodov, ki je bilo do l. 1991 družbena lastninav upravljanju organizacij združenega dela družbenihdejavnosti je bilo tedaj podržavljeno z naslednjo določboZZ:

"Premoženje, ki je družbena lastnina v upravljanju delovneorganizacije iz prvega odstavka 62. člena tega zakona, kinadaljuje delo kot zavod, postane s 1. aprilom 1991 lastninaustanovitelja te organizacije, če ni s zakonom drugačedoločeno ( 65. člen,66. člen ZZ)".

ZZ je sicer določil, da s premoženjem, ki postane lastninaustanovitelja (države, občine), upravlja zavod in ga uporabljaza opravljanje dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. ZZje še določil, da dokler ne bodo s posebnimi zakoni opre-deljene javne službe in urejena vprašanja glede razpolaganjas premoženjem, ki je kot javna lastnina namenjeno zaopravljanje javnih služb, ni dovoljena odtujitev ali spremem-ba namembnosti nepremičnin, ki po tedaj postanejo javnalastnina v upravljanju javnih zavodov in zavodov s pravico

javnosti. Ustanovitelji teh organizacij pa so bili sevedadržava in občine; tako je premoženje današnjih zavodovprešlo v lastnino države in občin.

V obraložitvi p ZZ 04 je zanimiva je ugotovitev, da še danesvečina teh organizacij, ki so imele in še imajo pogoje za pre-oblikovanje v gospodarsko družbo, nadaljuje svoje delo kotjavni zavod. Tako nastaja nenormalen položaj, saj se v sta-tusni obliki zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, odgospodarskih dejavnosti do dejavnosti upravljanja državnihnepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnihskladov.

Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državooziroma lokalne skupnosti je povzročil nenormalno situaci-jo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe,ki pa nimajo nikakršnega premoženja. Izjema od tega pravilaso državne univerze in Slovenska akademija znanosti inumetnosti, ki imajo lastno premoženje na podlagi področnezakonodaje. Pravna narava tega premoženja pa ni nikjerkrovno urejena. Tako imamo tukaj v slovenskem pravnemredu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne prispeva kpravni preglednosti in pravni varnosti.

Kot razlog za sprejem novega zakona o zavodih se navajapremoženjsko preoblikovanje javnih zavodov in opredelitevpremoženja zasebnih zavodov. Sedanji koncept neposrednedržavne lastnine ob samostojni pravni osebnosti javnihzavodov ne omogoča učinkovitega decentraliziranega upravl-janja s premoženjem. Prehod državne lastnine v last javnihzavodov zasleduje ravno ta cilj, to je povečanje racionalnostiin učinkovitosti pri uporabi sredstev, potrebnih za izvajanjejavne službe. Pri prehodu tega premoženja ne gre za privati-zacijo, saj premoženje zavoda ne postane privatna, temvečostane javna lastnina, pri čemer je pri tem konceptu boljeopredeljena odgovornost za upravljanje s premoženjem, kotje to pri konceptu neposredne državne lastnine. S tem sepovečuje tudi poslovodna avtonomija direktorja oziromauprave javnega zavoda, saj lahko razpolaga s premoženjemdo vrednosti 10 milijonov tolarjev brez posebnega soglasjaustanovitelja8.

Prehod premoženja javnih zavodov ureja 59. člen, ki določa,da se z dnem uveljavitve zakona prične postopek prehodapremoženja, potrebnega za zagotavljanje blaga in storitevjavne službe, v last javnega zavoda, ki je pravna oseba.Obstoječi javni zavodi ugotovijo obseg in strukturopremoženja, ki ga upravljajo, z bilanco stanja na dan 31.12.leta, v katerem ta zakon začne veljati. Bilanci stanja morabiti priložen podroben seznam premoženja iz poslovnihknjig, ki prehaja v last javnega zavoda.Ustanoviteljipremoženje potrebno za izvajanje javne službe, izločijo javn-im zavodom 1.1. naslednjega leta. S tem dnem javni zavodprične voditi premoženje v lastni bilanci, neha pa se voditi vpremoženjski bilanci ustanovitelja. Podlaga za otvoritvenibilanci javnega zavoda in države oziroma lokalne skupnosti


Rado Bohinc Predlog za razmejitev državnih zavodov od samostojnih zavodov

po stanju na dan 1.1. naslednjega leta ter za prenosepremoženja v zemljiški knjigi in drugih javnih evidencah jesoglasje ustanovitelja k bilanci stanja na dan 31.12. leta, vkaterem ta zakon začne veljati.

V last javnega zavoda se ne prenese objektov, namenskozgrajenih za potrebe zaščite in reševanja ob naravnih indrugih nesrečah, in namenskih gasilskih vozil, temveč se jihda javnemu zavodu le v uporabo s posebno pogodbo.

Po 49. členu ZZ je zavod je odgovoren za svoje obveznostis sredstvi, s katerimi lahko razpolaga. Po 55. členu ZZzavod lahko preneha na podlagi stečaja, če ustanovitelj pozakonu ali aktu o ustanovitvi ni odgovoren za obveznostizavoda.

Sredstva, ki jih ima zavod v upravljanju niso sredstva s kateri-mi lahko razpolaga, torej z njimi ne odgovarja za obveznosti.Zato je pravno logična ureditev po kateri ustanovitelj jeodgovoren za obveznosti zavoda. Seveda pa je po ZZ zzakonom (praviloma področnim) ali aktom o ustanovitvilahko drugače določeno.

Po p ZZ o4 javni zavod odgovarja za svoje obveznosti zvsem svojim premoženjem. Poleg tega odgovarja zaobveznosti javnega zavoda tudi ustanovitelj, razen če ni vustanovitvenem aktu drugače določeno. Zasebni zavododgovarja enako kot javni, s tem da ustanovitelj zmerajodgovarja. Tako se pravno uredi praznina, ko se je statusnaoblika zavoda praktično v veliko primerih uporabljala zaustanavljanje pravnih subjektov z omejeno odgovornostjo,brez ustanovitvenega (jamstvenega) kapitala. Zasebni zavodje posebna statusna oblika in se ustanovi s soglasjem min-istrstva za relevantni družbeni namen. Zato omejena odgov-ornost ustanovitelja ni primerna (12. člen).

Ustanovitelj odgovarja za obveznosti javnega zavoda, razenče ni v ustanovitvenem aktu drugače določeno.Nad javnimzavodom, ki je pravna oseba, se lahko uvede stečajnipostopek, če ustanovitelj ne prevzame obveznosti tega zavo-da pred uvedbo stečajnega postopka.

Zasebni zavod odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojimpremoženjem.Ustanovitelj odgovarja za obveznosti zasebne-ga zavoda.

Organi zavoda po ZZ

Zavod upravlja svet ali drug kolegijski organ upravljanja.Svet zavoda sestavljajo predstavniki ustanovitelja, predstavni-ki delavcev zavoda ter predstavniki uporabnikov oziromazainteresirane javnosti.Sestava, način imenovanja oziromaizvolitve članov, trajanje mandata in pristojnosti sveta sedoločijo z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statu-tom ali pravili zavoda (29. člen).

Z zakonom o spremembi zakona o zavodih (Ur. L. št. 8/96,12.02.96 ZZ-A) se je namreč v drugem odstavku 29. členabesedilo "predstavniki delavcev, ki opravljajo dejavnost, zakatero je zavod ustanovljen," nadomestilo z besedilom"predstavniki delavcev zavoda".Od dneva uveljavitve te spre-membe torej velja, da so v svetu zastopani vsi delavci in neveč le tisti, ki opravljajo dejavnost zavoda.

Svet zavoda sprejema statut oziroma pravila in drugesplošne akte zavoda, sprejema programe dela in razvojazavoda ter spremlja njihovo izvrševanje, določa finančninačrt in sprejema zaključni račun zavoda, predlagaustanovitelju spremembo ali razširitev dejavnosti, dajeustanovitelju in direktorju zavoda predloge in mnenja oposameznih vprašanjih in opravlja druge z zakonom aliaktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavodadoločene zadeve( 30. člen).

Poslovodni organ zavoda je direktor ali drug individualniorgan (direktor).Direktor organizira in vodi delo in poslo-vanje zavoda, predstavlja in zastopa zavod in je odgovorenza zakonitost dela zavoda. Direktor vodi strokovno delozavoda in je odgovoren za strokovnost dela zavoda, če ni zzakonom ali aktom o ustanovitvi glede na naravo dejavnostiin obseg dela na poslovodni funkciji določeno, da staposlovodna funkcija in funkcija vodenja strokovnega delazavoda ločeni ( 31. člen).

Direktorja imenuje in razrešuje ustanovitelj, če ni z zakonomali aktom o ustanovitvi za to pooblaščen svet zavoda.Kadarje za imenovanje in razrešitev direktorja javnega zavodapooblaščen svet zavoda, daje k imenovanju in razrešitvisoglasje ustanovitelj, če z zakonom ni drugače določeno.Čeposlovodna funkcija in funkcija vodenja strokovnega delanista ločeni, imenuje in razrešuje direktorja svet zavoda ssoglasjem ustanovitelja. Za direktorja zavoda je lahko imen-ovan, kdor izpolnjuje pogoje, določene z zakonom in aktomo ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda.

Strokovno delo zavoda vodi strokovni vodja, če je takodoločeno z zakonom ali aktom o ustanovitvi. Pravice,dolžnosti in odgovornosti strokovnega vodje se določijo sstatutom ali pravili zavoda v skladu z zakonom oziromaaktom o ustanovitvi (40. čl.).Strokovnega vodjo imenuje inrazrešuje svet zavoda po predhodnem mnenju strokovnegasveta, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugačedoločeno.(41. člen)

Zavod ima strokovni svet ali drug kolegijski strokovniorgan.Sestava, način oblikovanja in naloge strokovnega svetazavoda se določijo s statutom ali pravili zavoda v skladu zzakonom in aktom o ustanovitvi (43. člen).Strokovni svetobravnava vprašanja s področja strokovnega dela zavoda,odloča o strokovnih vprašanjih v okviru pooblastil,določenih v statutu ali pravilih zavoda, določa strokovnepodlage za programe dela in razvoja zavoda, daje svetu,


Predlog za razmejitev državnih zavodov od samostojnih zavodov Rado Bohinc

direktorju in strokovnemu vodji mnenja in predloge gledeorganizacije dela in pogojev za razvoj dejavnosti ter opravljadruge z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statu-tom ali pravili zavoda določene naloge (44. člen)

Upravljanje zavodov v p ZZ 049

Kot izhaja iz obrazložitve p ZZ 04 je na področju upravljanjazavodov cilj zakona opredeliti naloge nadzornega organa(nadzorni svet) in organa operativnega upravljanja (direktoroziroma uprava) ter njuno medsebojno razmerje. Poleg tegaopredeljuje še strokovni svet in uporabniški svet, ki pa juglede na različnost zavodov pušča precej odprto.Upoštevajoč potrebe javne službe ali interesa ustanovitelja,se bosta ta dva organa lahko oblikovala od primera doprimera.

Zamisel v p ZZ o4 temelji na uvajanju menedžerskih načeliz korporacijskega upravljanja v gospodarskih družbah zaseb-nega prava tudi v javne zavode.Predpogoj za to je prenospremoženja in s tem odgovornosti za njegovo upravljanje izdržave, oz. ministrstev na zavode, kot samostojne pravneosebe.

Direktor oz., kot predlaga novi zakon uprava zavoda s temdobiva v načelu enak položaj in odgovornost, kot uprava vgospodarski družbi.Posebej je zato po novem urejena tudiodgovornost direktorja oz. članov uprave, in sicer na smisel-no enak način, kot je to urejeno za člane uprave delniškedružbe.

Nadzorni svet zavoda je po novem organ nadzorstva nadposlovanjem in vodenjem zavoda in je primerljiv z nadzorn-im svetom delniške družbe.Dodatno se za nekatere zavodeuvaja revizija.Strokovni svet zavoda, kot večpartitni strokovniorgan je v novem zakonu predviden glede na ureditev vpodročni zakonodaji.

Nadzorni svet je sestavljen iz članov, ki jih imenujeustanovitelj, in članov, ki jih izvolijo zaposleni v javnem zavo-du (do najmanj ene tretjine).Nadzorni svet je pristojen zadoločanje strategije javnega zavoda, za imenovanja inrazrešitve direktorja, odločanje o pritožbah v posamičnihzadevah ter za druge zadeve, ki jih določa posamezen zakonali ustanovitveni akt.

Drugi organ upravljanja javnega zavoda je uprava ali direk-tor. Direktorja imenuje ustanovitelj na podlagi javneganatečaja in izvedenega izbirnega postopka. V javnih zavodihse direktor izbere po postopku predpisa, ki ureja položajjavnih uslužbencev.

Ker so nekateri zavodi zelo velike organizacije in kot takezelo zahtevne za upravljanje, odpira zakon možnost, da

imajo takšni zavodi namesto direktorja največ petčlanskoupravo. O tem odloča ustanovitelj v ustanovitvenem aktu,pri čemer vse določbe, ki se nanašajo na direktorja, veljajotudi za predsednika in člane uprave. Več-članska uprava jeobvezna, če je v zavodu 500 ali več zaposlenih.

Predlagani zakon ohranja strokovni svet kot strokovni organjavnega zavoda, vendar samo fakultativno, saj ni primeren zavse vrste zavodov. Njegove naloge so usmerjene predvsem voblikovanje strokovnih podlag za strateške in razvojne pro-grame javnega zavoda. Strokovni svet poleg strokovnjakov,zaposlenih v javnem zavodu sestavljajo še drugi strokovnjaki,ki niso zaposleni v javnem zavodu. Glede na različnostdejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, prepušča podrobne-jšo opredelitev nalog strokovnega sveta ustanovitvenemuaktu in statutu javnega zavoda.

Predlagani zakon ureja tudi uporabniški svet kot fakultativniorgan.

Uporabniški svet sestavljajo uporabniki dejavnosti javnegazavoda. Uporabniški svet obravnava vprašanja izvajanja javneslužbe javnega zavoda, pomembna za uporabnike, predlagaizboljšave za delo javnega zavoda, daje nadzornemu svetu indirektorju mnenja in predloge glede organizacije dela inmožnosti za razvoj dejavnosti javne službe ter opravlja drugenaloge.

Po 19. člen p ZZ 04 ima zavod ima naslednja obveznaorgana:-nadzorni svet,-direktorja ali upravo.

Z ustanovitvenim aktom ali z zakonom se lahko določi, daima zavod enega ali oba neobvezna organa:-strokovni svet zavoda,-uporabniški svet zavoda.

Analiza nekaterih značilnosti javnega sek-torja v Sloveniji

Javni sektor v Sloveniji je strukturno in upravljalsko tak, kotje bil l. 1991, torej pred 15 in več leti, ko je bil sprejet dodanes skorajda nespremenjeni in še vedno veljavni zakon ozavodih (v nadaljevanju ZZ). Tedaj se je premoženje tedan-jih samoupravnih organizacijah družbenih dejavnosti pozakonu "začasno" pretvorilo v lastnino ustanovitelja, torej vlastnino države ali občine.

Kljub velikanskim spremembam v gospodarstvu oz. zaseb-nem sektorju je javni sektor ostal podržavljen, vse do danes,čeprav je bila zakonska opredelitev o tem, da sredstva tedan-jih organizacij s področja družbenih dejavnosti postanejolastnina ustanovitelja določena kot prehodna; javni sektor


Predlog za razmejitev državnih zavodov od samostojnih zavodovRado Bohinc

je ostal nekakšen je nekakšen torzo tranzicije.

V vsem tem obdobju je veljala prepoved prenosaustanoviteljskih pravic zavodov na druge pravne osebe inprepoved preoblikovanja javnih zavodov iz oseb javnega vosebe zasebnega prava, če takšne spremembe niso bile izrec-no določene s področnim zakonom, oz. z nacionalnostrategijo določeno z zakonom.

V letih od sprejetja ZZ se je javni sektor razvijal izključno vokviru sektorsko določenih politik, torej partikularno, sek-torsko; nobena od dosedanjih vlad ni vodila horizontalnepolitike oz. razvoja negospodarskih javnih služb, niti nidoločila skupnih pravil upravljanja.Za razliko od gospo-darskih javnih služb, ki so se razvijale pod okriljem enegaministrstva (pristojnega za gospodarstvo), so bile negospo-darske javne službe pod nadzorom večjega števila resornoodgovornih ministrstev. Če zanemarimo nekaj načelnihdoločb v zakonu o javnih uslužbencih, je edini skupni pod-sistem, veljaven za celotni javni sektor, ki pa še vedno nidokončno vzpostavljen, sistem plač v javnem sektorju.

Privatizacija in liberalizacija ter deregulacija različnihpodročij javnega sektorja, (zdravstvo, socialno varstvo, kul-tura, šolstvo) je potekala stihijsko, parcialno, odvisno odpolitične moči in predrznosti vsakokratnih resornih min-istrov; nikoli ni bila sprejeta nacionalna strategija, nitikakršna koli enotna pravila, kakršna poznamo iz časov priva-tizacije gospodarstva. Procesi lastninske in pravno organi-zacijske diverzifikacije javnega sektorja, ki so zaznamovalievropske trende zadnjih desetletij, v Sloveniji niso potekalinačrtovano, temveč bolj ali manj parcialno.

Za sedanji čas so značilne okorne in časovno obremenju-joče centralno vodene javne nabave opreme in vodenjainvesticij v dejavnostih negospodarskih javnih služb. Žalost-nih oz. ponesrečenih primerov je nič koliko (relativno šenajveč v zdravstvu). To hromi razvoj in modernizacijo javnihzavodov oz. dejavnosti javnih služb.

Neposrečeno izvajanje javnih naročil centralno v min-istrstvih namesto na ravni javnih zavodov, je posledica sis-temske postavitve po kateri javni zavod nima lastnegapremoženja, s katerim bi odgovorno gospodaril, temvečzgolj upravlja premoženje, ki je last ustanovitelja.Ustanovitelj (država, oz. ministrstvo ali občina) in ne uavnizavod je odgovoren za naložbe in razvoj, torej tudi za javnenabave in postopke javnega naročanja. S tem imaustanovitelj "nenaravno" pristojnost vodenja ene odključnih poslovnih funkcij namesto javnega zavoda, to jerazvojne, oz. investicijske funkcije.

Pravna ureditev, po kateri je za premoženje in s tem zainvesticije na področju javnih služb, odgovoren ustanovitelj(vlada ali občina) in ne poslovodstvo javnega zavoda, tudisicer hromi managerski položaj direktorja javnega zavoda in

ga dela različnega in manj učinkovitega od položaja direk-torja zasebne korporacije.

Univerzalna uporaba oblike javnega zavoda, tako zadejavnosti upravnega značaja (različne regulatorne dejavnos-ti, npr. na področjih, kot je pokojninsko, zaposlitveno alizdravstveno zavarovanje, ali pa posredovanje zaposlovanja),kot tudi za t.i. ustvarjalne dejavnosti (zdravstvena dejavnost,šolstvo, kultura, znanost, javno obveščanje), je povzročila,da se namesto povečevanja avtonomije, strokovne odgov-ornosti in ustvarjalnosti izvajalcev pri upravljanju, krepi sevpliv politike ter pristojnosti in število uradnikov v organihjavnih zavodov; skratka povečuje se etatizacija upravljanjana račun avtonomije javnih zavodov.

Socialno partnerstvo in partnerstvo civilne družbe priupravljanju javnih zavodov je v zastoju oz. se po obsegu invplivu zmanjšuje, saj se zmanjšuje število njihovih pred-stavnikov v organih upravljanja javnih zavodov v koristustanoviteljev torej države ali občin.

Krepitev države in politike v organih upravljanja javnihzavodov seveda ni brez praktičnih razlogov, zato tudi ne brezposledic: omogoča namreč uporabo meril politične kom-patibilnosti pri izbiri in napredovanju strokovnih kadrov inupravnih managerjev in politično arbitrarnost predstojnikovpri njihovi izbiri.

Zelo razširjena značilnost javnih zavodov v RS je, da pridobi-vajo svoje prihodke s prodajo storitev na trgu; storitve so alijavne službe ali pa tudi ne, s tem, da sedanja ureditev nevzpodbuja zaposlenih v javnih zavodih k pridobivanju čimvišjih prihodkov v dejavnostih, ki niso javna služba, sajzaposleni, kot javni uslužbenci od tega nimajo skorajnikakršne koristi.

Edino področje horizontalnega urejanja v javnem sektorjuto je sistem plač, javnih uslužbencev, je v izhodišču napačnozastavljeno, saj iz sistema javnih uslužbencev ne izvzemazaposlenih v tistih javnih zavodih, ki prihodke ustvarjajo sprodajo storitev javne službe in drugih storitev na trgu intorej niso neposredno proračunsko financirani. Ti javnizavodi imajo namreč povsem enak položaj, kot npr. javnapodjetja, ki pa so izvzeta iz sistema plač v javnem sektorju.

Predlog za dve vrsti javnih zavodov:državne in samostojne javne zavode

Prav v tem, torej različnem obravnavanju državnih zavodov,to je tistih, ki so neposredno proračunsko financirani in kine izvajajo storitev, ki jih neposredno plačujejo uporabnikiod drugih javnih zavodov, to je tistih ki ustvarjajo prihodke sprodajo na trgu, vidimo izhod iz sedanjega stanja.



Različno obravnavanje pomeni predvsem večja stopnjasamostojnosti (avtonomije) pri upravljanju in izvajanju terrazvoju dejavnosti in s tem zgolj nadzorstvene pristojnostiza ustanovitelja t.i. samostojnih javnih zavodov.

Različno obravnavanje pomeni tudi, prenos premoženja in stem odgovornosti za njegovo upravljanje, investiranje inrazvoj na z ustanovitelja na poslovodstvo samostojnegajavnega zavoda.

V različni ureditvi korporacijskega upravljanja (corporategovernance) samostojnega javnega zavoda, torej zavoda, kiprodaja svoje storitve na trgu in s tem drugačnem (zgoljnadzorstvenem) položaju njegovega ustanovitelja, ter vrazličnem premoženjskem položaju tega zavoda, ki je lastniksvojega premoženja za razliko od zavoda, ki zgolj upravljapremoženje ustanovitelja, tiči temeljni razlog za nujnostpravno statusnega razlikovanja sedanjih javnih zavodov nadve različni statusni obliki, in sicer na:

- državne zavode, v katerih ima ustanovitelj, podoben ali šemočnejši položaj od tistega, ki ga imajo sedanji javni zavodiin jih upravlja svet in s strani ustanovitelja imenovani direk-tor, zaposleni v njih pa so javni uslužbenci, in na - samostojne javne zavode, ki so sicer v javni lasti, vendar soupravljalsko samostojnejši, z zgolj nadzorstveno vlogoustanovitelja, ki jo izvaja preko nadzornega sveta, ki je tri-partitno sestavljen (po tretjino ustanovitelj, zaposleni inuporabniki) in ki imenuje direktorja z vsemi pooblastili,torej tudi za gospodarjenje s premoženjem, s tem, dazaposleni niso javni uslužbenci in se njihove plače ne ravnajopo zakonu o sistemu plač v javnem sektorju; če opravljajojavno službo, ji je temelj koncesijsko razmerje.

Pravna analiza dopustnosti statusnih spre-memb javnega sektorja v RS

Zakonodaja, ki določa pravni režim, za t.i. osebe javnegaprava zelo utesnjuje avtonomijo sedanjih javnih zavodov(npr.:zakoni o javnih financah, o izvrševanju proračuna, oračunovodstvu, o javnih naročilih, o računskem sodišču, ojavnih uslužbencih, o plačah v javnem sektorju).

Ustanovitelji oseb javnega prava niso zgolj njihovi nadzorni-ki, ampak v mnogočem upravitelji.

Do nedavnega, torej do uveljavitve zakona o javno zasebnempartnerstvu ZJZP), je veljala prepoved vsakršnih statusnihsprememb javnih zavodov, če tega ni izrecno dovoljevalazakonodaja, ki ureja izvajanje javne službe na določenempodročju.

Zakon, ki ureja javne finance (ZJF) je v 80.j členu noveleZJF-C je, prepovedoval:

- prenos ustanoviteljskih pravic in deležev države oziromaobčine v javnih zavodih, ali javnih gospodarskih zavodih nadrugo osebo,

- vključitev novega soustanovitelja, ki je oseba zasebnegaprava v javnem zavodu ali javnem gospodarskem zavodu.

Kljub temu, da je preoblikovanje je zgolj sprememba načinaizvajanja javne službe, kar ne bi smelo vplivati na obseg inkakovost izvajanja javne službe, je bilo po ZJF preoblikovan-je dopustno le, če:

- je poseben zakon to dovoljeval (zakon, ki ureja izvajanjejavne službe oziroma javne gospodarske službe naposameznem področju) - je bilo preoblikovanje v skladu z nacionalnim programom,ki ga za posamezno področje sprejme državni zbor (80 j/2čl. ZJF C)

Javni zavod ali javno podjetje se je sicer lahko preoblikoval vzasebni zavod ali gospodarsko družbo, vendar le če je:

- prenehala potreba, da bi država oziroma občina zagotavl-jala javno službo in/ali - je bilo izvajanje javne službe v enaki kvaliteti mogočeučinkoviteje zagotoviti na drug način.

Preoblikovanje je bilo torej vezano na obstoj oz. neobstoj aliprenehanje javne službe, znotraj javne službe pa drugih nači-nov izvajanja javne službe, razen javnega zavoda, ni moglopriti.

Pogojna prepoved statusnega preoblikovanja je veljala tudiza:

- delitev javnega zavoda, javnega gospodarskega zavoda alijavnega podjetja - preoblikovanje javnega zavoda v gospodarsko družbo, kiopravlja javno službo na podlagi sklenjene koncesijskepogodbe (80 j/3,4 čl. ZJF C).

Javni sektor se zaradi tega pravno organizacijsko skorajda nispreminjal; navkljub velikim statusnim spremembam vgospodarstvu oz. zasebnem sektorju.

Nove možnosti statusnih sprememb poZJZP

Nekateri javni zavodi prodajajo svoje storitve na trgu,uporabnikom ali zavarovalnicam (npr. zdravstveni zavodi);poslujejo torej v razmerah delovanja tržnih zakonitosti, zatobi bilo smiselno njihovo preoblikovanje v osebo zasebnegaprava (zasebni zavodi, zadruge, ustanove, gospodarske



družbe), ali v posebno obliko samostojnega javnega zavoda,ki bi bila glede načel koropracijskega upravljanja podobnaoz. primerljiva z drugim udeležencem na trgu. Posebej bo toveljalo, ko se bo glede nekaterih javnih storitev še bolj razvilkonkurenčni trg s ponudbo novo ustanovljenih zasebnihponudnikov (npr. na področju zdravstva).

ZJZP predvsem odpravlja preje navedeni 80.j. člen ZJF, ki jes prehodno določbo ZJZP razveljavljen. Dodatno uvajapovsem novo določbo, ki določa, da se določila ZJZP o pre-oblikovanju javnih podjetij in podelitvi koncesije javnimpodjetjem, ki se preoblikujejo v gospodarsko družbo,smiselno uporabljajo tudi za preoblikovanje javnih gospo-darskih zavodov in javnih zavodov (144. člen ZJZP, vpoglavju: "Preoblikovanje javnih gospodarskih zavodov injavnih zavodov).

S tem, ZJZP vzpostavlja zakonsko podlago za različnenačine preoblikovanja javnih zavodov, kar preje ni bilodopustno.Tako se npr. javni zavodi lahko preoblikujejo vzavode s pravico javnosti. Nobenih ovir namreč ni več zapreoblikovanje javnega zavoda v zavod s pravico javnosti poveljavnem ZZ.

ZZ ureja statusno obliko t.i. zavoda s pravico javnosti, zakaterega ne določa omejitev z vidika javnopravnega alizasebno pravnega ustanoviteljstva. Pomeni torej, da jeustanovitelj zavoda s pravico javnosti lahko oseba javnega aali oseba zasebnega prava. V vsakem primeru zavod s pravi-co javnosti lahko opravlja tudi dejavnosti javne službe insicer na podlagi koncesije. Zavod s pravico javnosti je torejlahko tudi v popolni javni lasti in kljub tem ni javni zavod.

Nujnost vzpostavitve zakonske podlage zasamostojne, nepridobitne organizacije, kiprodajajo svoje storitve na konkurenčnemtrgu

Žal slovenska zakonodaja (ZZ) ne predvideva posebneoblike javnih (nedržavnih), vendar samostojnih nepridobit-nih organizacij, ki prodajajo svoje storitve na konkurenčnemtrgu, torej samostojnih javnih zavodov.

Težava je v tem, da je upravljanje zavodov s pravico javnostipo ZZ enako kot javnih in pri zasebnih zavodih; enako jeurejen tudi premoženjski položaj, zato bi bilo treba oboje vzakonodaji bistveno spremeniti.Preostane torej, da se delege ferenda:

- s spremembo oz. dopolnitvijo ZZ statusna oblika zavoda spravico javnosti uredi drugače, in sicer tako, da se uvedejosodobna načela korporacijskega upravljanja, kot smo opre-delili v posebnem poglavju;

- področna zakonodaja (npr. zakon ki ureja zdravstvenodejavnost), po načelu lex specialis, uredi statusno oblikosamostojnega javnega zavoda na področju zdravstva, zakatero se način upravljanja in premoženjski položaj uredidrugače, kot v preostalih javnih (torej državnih) zavodih.

Razmejitev javnih zavodov na državne insamostojne javne in zasebne zavode

De lege ferenda mora zakonodaja različno urediti pravni sta-tus in upravljanje tistih javnih zavodov, ki prihodke ustvarja-jo s prodajo storitev javne službe in drugih storitev na trguin se ustanovijo, kot samostojni (javni ali zasebni) zavodi odtistih, ki so popolno proračunsko financirani in se ustanovi-jo kot državni zavodi.

Po tej delitvi naj bi bili državni zavodi ena od oblik pro-računskega financiranja javnih (praviloma upravnih)dejavnosti, neke vrste nepridobitni režijski obrat.

Samostojni zavodi, ki bi se praviloma ustanovili izmed tistihsedaj javnih zavodov, ki ustvarjajo prihodke s prodajo natrgu pa ne bi bili državni v smislu upravljanja,premoženjskega položaja in položaja zaposlenih. Slednji vteh zavodih ne bi bili javni uslužbenci in se njihove plače nebi urejale po zakonu, ki ureja sistem plač v javnem sektorju.

Pravni status državnih in samostojnih(javnih ali zasebnih) zavodov

Državni zavod je brez dvoma pravna oseba javnega prava inse njegov položaj in notranja ter zunanja pravna razmerjaurejajo v pravnem režimu, ki velja za osebe javnega prava(ZJF, ZIPRO, ZR, ZRaS, ZJN, ZJU, ZSPJS).

Samostojni zavod (javni ali zasebni), v predlagani ureditvi nioseba javnega prava temveč le pravna oseba v javni lasti, zmožnostjo delnega zasebnega soustanoviteljstva zaposlenih.Za pravne osebe v javni lasti, ki niso osebe javnega prava nevelja javnopravni režim, temveč pravila civilnega prava.Razmerja pri opravljanju javne službe se urejajo s koncesi-jskim pravnim aktom in pogodbo.

Dejavnost

Dejavnost državnega zavoda je v predlagani ureditviizključno dejavnost javne službe, ki je takšne narave, da semora opravljati pod neposrednim državnim oz. političnimnadzorom in, ki se tudi neposredno financira iz proračuna.



Na drugi strani je dejavnost samostojnega zavoda (javnegaali zasebnega) lahko dejavnost javne službe, ki se kotstoritev prodaja na trgu, izvaja pa se na podlagi koncesijelahko pa ob tem izvaja tudi druge (tržne) dejavnosti.

Ustanoviteljstvo

Ustanovitelj državnih zavodov je v predlagani ureditvi 100 %država ali ena ali več lokalnih skupnosti.

Pri javnih zavodih je ustanovitelj prav tako lahko država aliena ali več lokalnih skupnosti; pomembna razlika pa je vtem, da je pri slednjih dopustno tudi soustanoviteljstvozaposlenih, vendar le v določenem delu. Vendar sous-tanoviteljstvo zaposlenih ni pogoj za pravni status javnegazavoda, ki ni oseba javnega prava.

Nastanek državnih in nastanek samosto-jnih zavodov

Državni zavodi po predlagani ureditvi nastanejo z javno-pravnim ustanoviteljskim aktom države ali lokalne skupnos-ti. Seveda bi državni zavodi nastali iz sedanjih javnih zavodovs preoblikovanjem, pri čemer bi šlo zgolj za spremembopravno organizacijske oblike in ne za materialno statusnospremembo.

Podobno bi samostojni zavodi nastali s formalnim pravnoorganizacijskim preoblikovanjem iz javnih (v prihodnje:državnih) zavodov po veljavni ureditvi, seveda ob soglasjuustanovitelja.

Seveda pa lahko ena ali druga oblika zavoda nastane tudi nanovo s postopkom ustanovitve, pri čemer je ustanoviteljskiakt ne glede najavno pravnega ustanovitelja, zasebno pravniakt.

Pravna podlaga za izvajanje javne službe

Pravna podlaga za izvajanje javne službe je v primerudržavnih zavodov, zakon oz. akt lokalne skupnosti ter seve-da ustanoviteljski akt, ki je akt javnopravne narave.

Na drugi strani je pri samostojnih zavodih (v javni, mešaniali zasebni lasti) pravna podlaga za urejanje razmerij primorebitnem izvajanju javne službe, koncesijska pogodbamed ustanoviteljem, to je državo (lokalno skupnostjo) injavnim zavodom.

Čeprav zveni nekoliko kontraverzno, da koncesijsko pogod-bo sklepa javni zavod s svojim ustanoviteljem, je vendarle

samostojni zavod (v javni ali zasebni lasti) treba obravnavatikot pravno osebo, ki ni oseba javnega prava in torej potre-buje za izvajanje javne službe javno pravno pooblastilo vobliki koncesijskega akta.

Premoženje

Državni zavodi imajo premoženje ustanovitelja zgolj vupravljanju in vanje ni vloženo. To je enak položaj kot ta, kivelja za sedanje javne zavode.

Povsem drugačen bi moral biti položaj v samostojnihzavodih po novem.Vanje bi ustanovitelji moral vložitipremoženje in ga ne zgolj prepustiti v upravljanje; prisamostojnih zavodih de lege ferenda je torej premoženje vlasti javnega zavoda kot pravne osebe, ki je v javni lasti.

Seveda vložek ustanoviteljevega premoženja v pravno osebo,ki je v njegovi lasti, ne pomeni nikakršnega odtujevanjapremoženja oz. nikakršne privatizacije.Gre zgolj za to, daprepustitev premoženja pravni osebi z ustanoviteljskimvložkom pomeni da se na njene organe prenese tudi odgov-ornost za gospodarjenje s tem premoženjem in za naložbevanj. Gospodarjenje s premoženjem in skrb za njegovovzdrževanje in investicije, je ena od temeljnih poslovnihfunkcij, brez katere pravna oseba, ki je udeleženec na trgune more uspešno poslovati.

Upravljanje

Državni zavod bi lahko upravljal predstojnik državnega zavo-da, po načelih, ki veljajo za vodenje državnih organov.Možna oblika upravljanja večjega državnega zavoda je tudiveč članski upravni odbor z izvršnimi in neizvršnimi člani, kiso vsi predstavniki ustanovitelja, seveda s pogojem, da soizvršni člani zaposleni v državnem zavodu in s tem prevze-majo vso poslovodno odgovornost. Sedanja ureditev, da vsvetih zavodov sedijo predstavniki ministrstev, kot zunanjičlani je povsem ne ustrezna, saj ni izpeljana odgovornost zaodločitve sveta zavoda.

V samostojnih zavodih se po predlagani ureditvi oblikujenadzorni svet s tripartitno sestavo in tretinskimi deležiustanovitelja, zaposlenih in uporabnikov.Nadzorni svet imakadrovsko in nadzorstveno pristojnost, vendar pa nikakršnihposlovodskih pristojnosti. Te uresničuje brez omejitevdirektor z vsemi poslovodskimi in strokovnimi pooblastili.Direktor lahko imenuje strokovne svete, ki pa so odgovorninjemu za predloge, ki jih dajejo.

V manjših javnih zavodih se nadzorstvena in poslovodskapristojnost lahko združita v enem samem organu, to jeupravnem odboru, ki pa ima poleg zaposlenih izvršnih



članov sorazmerno število neizvršnih članov upravnega odb-ora, ki opravljajo nadzorstveno funkcijo, niso zaposleni vzavodu in se imenuje izmed strokovnjakov.

Financiranje

Državni zavodi se financirajo neposredno iz proračunadržave ali lokalne skupnosti, saj glede na naravo njihovedejavnosti, ne prodajajo storitev na trgu.

Na drugi strani se samostojni zavodi financirajo pretežno sprodajo storitev javnih služb in drugih storitev na trgu. Semseveda štejemo tudi plačila za zdravstvene storitve, ki jihzdravstveni zavodi zaračunavajo zavodu za zdravstvenozavarovanje in drugim zavarovalnicam.

Delno se tudi samostojni zavodi lahko financirajo s pri-dobljenimi subvencijami iz proračuna (na podlagi javnega

razpisa).

Položaj zaposlenih

Zaposleni v državnih zavodih so seveda javni uslužbenci;zanjih veljata zakon, ki ureja položaj javnih uslužbencev (ZJU)in zakon, ki ureja sistem plač v javnem sektorju (ZSPJ).

Niso pa javni uslužbenci zaposleni v samostojnih (javnih alizasebnih) zavodih; za njih velja zakon, ki ureja delovnarazmerja zaposlenih v zasebnem sektorju ( ZDR); za njihtudi ne velja ZSPJS.

Preglednica razlik in sorodnosti meddržavnimi in javnimi zavodi


DRŽAVNI ZAVODI SAMOSTOJNI ZAVODIPravni status Pravna oseba javnega prava Pravna oseba v javni lasti, ki ni oseba javnega

prava in zanjo ne velja javno pravni reŽimDejavnost Dejavnosti javne sluŽbe Opravlja lahko:

-dejavnosti javne sluŽbe, ali/in-druge (trŽne) dejavnosti

Ustanoviteljstvo 100 % ustanovitelj je drŽava ali ena ali veè lokalnih skupnosti (obèin ali pokrajin)

Ustanovitelj je lahko ali:-drŽava ali ena ali veè lokalnih skupnosti- drŽava ali ena ali veè lokalnih skupnosti, s tem, da je dopustno soustanoviteljstvo zaposlenih

Nastanek S preoblikovanjem iz sedanjega javnega zavoda v drŽavni zavod,

Z javnopravnim ustanoviteljskim aktom drŽave ali ene ali veè lokalnih skupnosti

S preoblikovanjem iz sedanjega javnega (drŽavnega) zavoda ob so glasju ustanovitelja;

Z zasebno pravnim ustanoviteljskim aktom

Pravna podlaga za izvajanje javne sluŽbe

Zakon oz. akt lokalne skupnosti in javnopravni ustanoviteljski akt

Koncesijska pogodba med drŽavno oz. lokalno oblastjo in samostojnim zavodom

PremoŽenje V lasti ustanovitelja, dano v upravljanju drŽavnega zavoda

VloŽeno v samostojni zavod in s tem v lasti samostojnega zavoda, kot pravne osebe

Upravljanje Predstojnik ali upravni odbor z izvršnimi in neizvršnimi (nadzornimi) èlani, ki so predstavniki ustanovitelja

Nadzorni svet s tripartitno sestavo (ustanovitelj, zaposleni in uporabniki) ter kadrovsko in nadzorstveno pristojnostjo in direktor z vsemi poslovodskimi in strokovnimi pooblastili (lahko imenuje strokovne svete)

Financiranje zavoda Neposredno iz proraèuna drŽave ali proraèuna ene ali veè lokalnih skupnosti

Samostojni zavod se financira:-preteŽno s prodajo storitev javnih sluŽb in drugih storitev na trgu (vkljuèno s plaèili zavarovalnic)-delno s pridobljenimi subvencijami iz proraèuna (na podlagi javnega razpisa)

PoloŽaj zaposlenih v zavodu

Javni usluŽbenci; velja ZJU in ZSPJS

Niso javni usluŽbenci; velja ZDR, ne velja ZSPJS


Zaključek

Že vlada 200-2004 je pripravila in vložila v Državni zbor novzakon o zavodih in povsem nov zakon o javnih podjetjih.ŽalDržavni zbor novega sklica teh zakonskih projektov ni uvrstilv svoj zakonodajni program, tako da oba zakonska osnutkaše vedno čakata v predalih Državnega zbora.

Reforme javnega sektorja v RS so več kot nujne. Izhodiščain usmeritve teh reform bi morala biti naslednja:

1. zasebna ponudba javnih služb je lahko le dopolnilohrbtenici javne službe, ki jo predstavljajo sedanji javni zavo-di, nikakor pa ne njena nadomestitev; to pomeni, da jevključitev zasebne ponudbe (koncesionarjev) v sistem javneslužbe dopustna povsod tam, kjer je določena storitev javneslužbe ali določeno območje s sedanjo mrežo javnihzavodov pomanjkljivo pokrito.

To izhodišče z drugimi besedami pomeni:

- prepoved kakršnekoli prodaje javnih zavodov oz. kakršnakoli oblika njihove privatizacije, pri čemer spremembapravno organizacijske oblike iz javnega (državnega) vsamostojni zavod v javni lasti ne pomeni nikakršne privati-zacije in je zato ni prepovedana;-vključevanje zasebnih koncesionarjev v sistem javne službeje dobrodošlo povsod tam, kjer gre za komplementarne oz.dodatne dejavnosti, oz. na območjih, ki so pomanjkljivopokrita z javno mrežo;

2. povečanje avtonomije ustvarjalcev v zavodih, kar pomenipovečevanje njihove vloge oz. števila v organih zavoda inzmanjšanje vloge države in politike v organih zavodov; tovelja posebej za tiste zavode, ki svoje storitve, ki so ali paniso javne službe, prodajajo na trgu.V teh javnih zavodih jetreba korporacijsko upravljanje urediti po načelih in nanačin kot je korporacijsko upravljanje urejeno v gospo-darskih družbah, to je z nadzornim svetom, ki opravljaizključno kadrovsko in nadzorstveno funkcijo in direktor-jem, ki ima vse poslovodske pristojnosti.

Za zavode s področja visokega šolstva in raziskovalnedejavnosti mora veljati pravilo o avtonomiji ustvarjalcev innjihovi večini v organih upravljanja tudi v primerih, kopretežno svojih storitev ne prodajajo na trgu.

3. Samostojnim zavodom je treba prenesti v lastpremoženje, ki je potrebno za opravljanje dejavnosti; s temse na organe teh zavodov prenese tudi odgovornosti zagospodarjenje s premoženjem, kar vključuje samostojnovodenje postopkov javnega naročanja in tudi siceršnjoodgovornost za vzdrževanje premoženja, investicije in razvoj.

4. Treba je izpeljati statusno (pravno organizacijsko) razme-

jitev med zavodi, ki prodajajo svoje storitve javnih služb nakonkurenčnem trgu in zavodi, ki so financirani iz pro-računov (državni zavodi). To pomeni: preoblikovanje sedan-jih javnih zavodov, ki opravljajo t.i. za tržne javne službe vsamostojne zavode s pravico javnosti, ostali zavodi pa sepreoblikujejo v državne zavode; preoblikovanje v samostojnezavode ne ne pomeni privatizacije, temveč le spremembopravno organizacijske oblike, oz. spremembo načina izvajan-ja javnih služb.

Pravni viri

-Zakon o ustanovah, Uradni llist RS 60/95, ZU-Zakon o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91-PREDLOG ZAKONA O ZAVODIH, EVA: 2003-1711-0142,Številka: 024-23/2003-2, Ljubljana, 22.07.2004 -Zakon o javno zasebnem partnerstvu, Uradni list RS127/06 str. 13901

Opombe

1 Vlada Republike Slovenije je na 84. redni seji dne22.7.2004 določila besedilo PREDLOGA ZAKONA OZAVODIH, EVA: 2003-1711-0142, Številka: 024-23/2003-2,Ljubljana, 22.07.2004 (v nadaljnjem besedilu: p ZZ04)

2 Iz obrazložitve PREDLOGA ZAKONA O ZAVODIH,EVA: 2003-1711-0142, Številka: 024-23/2003-2, Ljubljana,22.07.2004, v nadaljevanju: Iz obrazložitve p ZZ 04

3 Iz obrazložitve p ZZ 04



6 iz obrazložitve p ZZ 04

7 ibidem

8 ibidem

9 EVA: 2003-1711-0142, Številka: 024-23/2003-2, Ljubljana,22.07.2004




Povzetek:

Celostna podoba je osnova za dobro funkcioniranjeinštitucije, še posebno pa takrat, ko so uporabniki inva-lidi. Prilagojenost invalidom oz. dajanje občutkauporabnikom - invalidom, da so v inštituciji dobrodošli,da lahko nemoteno dostopajo v katerikoli prostor in dana enem mestu dobijo vse tisto, kar se vsem ostalim zdisamoumevno pa je naloga, ki jo poskušamo v inštitutuzagotoviti. Z namenom zagotoviti invalidom in vsemnašim pacientom tudi še več kot samo obravnavo vinštitutu smo preko javnega natečaja izbrali arhitekton-sko rešitev in jo poimenovali "Novi vhod" , v kateri bi

ponudili vsem obiskovalcem, pacientom in invalidomcelostno ponudbo vseh storitev, ki jih potrebujejo zasamostojno življenje. Objekt je zaradi svoje vsebine zeloprimeren za javno zasebno partnerstvo.

1. Uvod

Po programu dograditve inštituta, po predvidenem idejnemnačrtu, je potrebno dograditi še nov vhod iz Tomačevskeceste. Z izgradnjo novega vhoda in z ureditvijo okolice boinštitut dobil dokončno tako funkcionalno, kot tudi vizional-no podobo.

Možnost javno-zasebnega partnerstva pri izgradnjinovega vhoda in spremljajočih prostorov na

Inštitutu RS za rehabilitacijomag. Robert Cugelj, univ. dipl. inž. str.,

Inštitut RS za rehabilitacijo

Robert Cugelj Možnost javno-zasebnega partnerstva pri izgradnji novega vhoda in spremljajočih prostorov na Inštitutu za rehabilitacijo


Z namenom izvedbe investicije smo v letu 2003 izvedlinatečaj za pridobitev najustreznejše natečajne zasnove, ki jearhitektonsko uredila celotni jugovzhodni del inštituta. Zzačetkom izgradnje otroškega oddelka v letu 2006, ki je biltudi predmet tega natečaja nam torej ostaja za dograditev šenovi vhod.

Glede na naravo in funkcijo novega vhoda seveda ne pričaku-jemo novih virov iz strani lastnika oziroma iz proračuna,ocenjujemo pa tudi, da nismotrno, da bi inštitut zago-tavljal sredstva za izgradnjonovega vhoda iz svoje tekočedejavnosti in poslovanja. Samanarava vhoda in njegova funkci-ja je take vrste, da je, po našioceni, najprimernejša za iskan-je investicijskih virov v javno-zasebnem partnerstvu.

2. Opis investicije

Novi vhod je koncipiran kot dvorišče (rondo) s širokimnapuščem brez stebrov in drugih arhitektonskih ovir in je zas-novan humano in v človeškem merilu. Dvorišče je na sredi sfuntano in drevesi in nadomešča klasični vzorec vhoda vjavno zgradbo. Avto pripelje sem le izjemoma (prestopanjeinvalidov v slabem vremenu iz avtomobila na voziček, inter-vencija, servis, gasilci, itd.).Novi vhod se navezuje na obstoječ bolnišnični objekt na enistrani in vezni hodnik na drugi strani. Snovalec je objekt zas-noval tako, da se ne zgublja svetloba v prostorih bolnišnične-ga objekta. Snovalec je pri snovanju objekta upošteval, da tako ali dru-gače vstopa v inštitut letno preko 30.000 ljudi (11 tisočpacientov, 8 tisoč obiskovalcev, 11 tisoč obravnavanih nainvalidski komisiji, zaposleni, študenti, udeleženci seminarjevin drugi). V avli novega vhoda se bodo vršili tudi sprejemipomembnih osebnosti.

Snovalec je upošteval veliko frekventnost novega vhoda,upošteval pomembnost in veličino inštituta kot vodilne inšti-tucije na področju rehabilitacije upošteval vključevanje vobstoječo arhitekturo in bližnjo okolico, kjer prevladujejoPlečnikove žale, hkrati pa je zasnova moderna, s katero boinštitut naredil pomemben korak naprej k drugačnosti in raz-likovanja od drugih že obstoječih objektov.

Programsko je funkcija vhoda zasnovana tako, da bo zado-voljevala nekatere vzporedne interese uporabnikov inštitutater drugih, ki ne sodijo v redne dejavnosti inštituta inzavarovalne pravice iz javnih virov. Ob novem vhodu bodopoleg glavne recepcije inštituta locirane dejavnosti, ki kom-pletirajo temeljne naloge inštituta, kot so: zobna ambulanta

za paciente na vozičkih, frizerski salon, ki bo dostopenuporabnikom na vozičkih, servis za transport invalidov nainvalidskih vozičkih, prostori za funkcionalni inženiring, ki sebo ukvarjal z odpravljanjem klasičnih ovir in adaptacijstanovanj za invalide ter ostali komplementarni programi, spomočjo katerih bodo vzpostavljene nekatere nujne in tržnozanimive servisne dejavnosti za invalidsko populacijo. Objektbo imel klet, pritličje s pokritim dovozom in vhodom ter enonadstropje, v skupni izmeri 2000 kvadratnih metrov.

Vsebina objekta:

- kletni prostori, kjer so nameščena parkirna mesta inskladiščni prostori za dejavnosti opisane v pritličju (površina1000 m2)- Pritličje, kjer so nameščeni prostori recepcije zapotrebe inštituta, trgovina za ortopedsko obutev, frizer zainvalide, pedikura, agencija za transport in turizem uporab-nikov na vozičkih, zobna ambulanta za invalide, pisarna zafunkcionalni inženiring, avla itd. (površina 1000 m2)- Nadstropje, kjer so nameščeni pisarniški prostori(površina 1000 m2)

3. Obveznosti javnih in zasebnih virov

Inštitut za predvideno investicijo nima finančnih sredstev,zato je vložek v javno zasebno partnerstvo predvsemzemljišče, priprava javnega razpisa, pogodb in že vloženasredstva za izvedbo javnega natečaja. V spodnjih tabelah soprikazani vložki tako javnega partnerja - koncendenta, kakortudi zasebnega partnerja - koncesionarja. Prikaz delitve vla-ganj je eden od možnih načinov, ki pa se bo dokončnodogovoril v koncesijski pogodbi.

Robert CugeljMožnost javno-zasebnega partnerstva pri izgradnji novega vhoda in spremljajočih prostorov na Inštitutu za rehabilitacijo


4. Način skupnega upravljanja zvložkom

Zakon o javno zasebnem partnerstvu (1) predvideva večmožnih načinov upravljanja z vložkom in sicer:- objekti in naprave koncesije postanejo takoj v lasti

javnega partnerja (zgradi-prenesi v last-upravljaj),- objekti in naprave koncesije postanejo last javnega

partnerja po določenem obdobju (zgradi-upravljaj-prenesi v last,

- objekti in naprave ostanejo v lasti zasebnega partnerja (izgradi-upravljaj-ohrani v lasti)

V primeru novega vhoda je kot najprimernejši način smiselno

izbrati sistem, ko objekti in naprave postanejo last javnegapartnerja po določenem času, saj se s tem prenese celotnainvesticija, upravljanje in vzdrževanje objekta na zasebnegapartnerja. Pri tem je potrebno upoštevati maksimalen rok zapodelitev koncesije.

5. Pričakovani donosi javnega in zaseb-nega

Pri izračunu donosnosti je bilo upoštevano več predpostavk,ki bodo morale biti pri odločitvi o dejanski realizaciji projek-ta zelo natančno razdelane:

- vložek koncendenta v investicijo se obračuna kot vračilo uporabe prostorov znotraj novega vhoda,

- v izračunu niso bile upoštevane podražitve najemnine in se je najemnina za vsa leta obračunavala glede na veljavno najemnino v letu 2007 (v izračunu je upoštevana najemnina na m2 po ceni 10 EUR za pisarniške prostore in trgovino, 7 EUR/m2 za avlo in recepcijo in 6 EUR/m2 za garažne prostore,

- v izračunu niso bile upoštevane podražitve energije in so upoštevane cene v marcu 2007,

- vzdrževalni stroški in stroški upravljanja so vzeti za vsa leta pavšalno in z enako vrednostjo. Upoštevana je povprečna vrednost teh stroškov ob predpostavki, da v prvih letih ne bo večjih vzdrževanj, v nadaljnjih letih pa se bodo stroški vzdrževanja povečevali,

- ocenjeno je, da je možnost napake pri izračunih v obdobju 30 let cca. +-10 %.

Izračun upravičenosti investicije je pokazal, da bi se investici-ja začela vračati po preteku 24 let, kjer je tudi prelomnatočka, ki je prikazana v tabeli 1. Glede na zelo grobe pred-postavke pa predvidevamo, da bo prelomna točka pri 26 letihin bo investicija v nadaljnjih 5 letih dosegla pričakovanodonosnost.

Tabela 1: Prikaz prelomne točke upravičenosti investicije

Vrednost investicije

EUR

Strošek izdelave javnega nateèaja 30.000

Strošek priprave dok. JZP 50.000

Strošek izdelave projektov 200.000

Strošek gradnje in opreme 3.600.000

Strošek prispevkov 210.000 Ostali stroški (nadzor, nepredvideni stroški) 50.000

Strošek zemljišèa

2000 m2 300 EUR/m2 600.000

SKUPNO 4.740.000

Vložki javno zasebnega partnerstva

VloŽek koncendenta

EUR

Izdelava javnega nateèaja 30.000

VloŽek zemljiš èa 600.000

Strošek priprave dok. JZP 50.000

SKUPAJ 680.000

VloŽek koncesionarja

EUR

Izdelava projektov 200.000

Gradnja in oprema 3.600.000

Prispevki 210.000

Ostalo 50.000

SKUPAJ 4.060.000

-6.000.000

-4.000.000

-2.000.000

0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30

LETA

EU

R

Prihodki Stroški Prihodki-stroški


Izračun donosov pokaže, da je prelomna točka, ko investicijapostane smiselna za vlagatelja po 24 letih. Glede na to, dainvestitorji pričakujejo donose od 20 - 30 % je izračunpokazal, da je donos v 30 letih 25 %, kar bi že opravičevaloinvestitorja in njegove lastnike, da investicija v novi vhodsmiselna.

Tabela 2: Prikaz donosnosti investicije po letih

6. Koristi in pričakovanja javno zaseb-nega partnerstva

Kot je bilo že omenjeno v uvodu inštitut z investicijo v javnozasebno partnerstvo pridobi predvsem celostno infunkcionalno podobo inštituta, možnost uporabe prostorovv novem vhodu in avle, ki bo pacientu prijaznejša, dostopne-jša in predvsem bolj funkcionalna. Bistvena prednost novegavhoda pa je v vložku za paciente in obiskovalce, saj z novimvhodom zapolnimo praznino, ki vlada na področju dostop-nosti za invalide predvsem v celostni ponudbi omenjenihstoritev na enem mestu.

7. Prihodnost javno zasebnega partnerstva

Izračuni donosnosti projekta so pokazali, da je izgradnjaobjekta, ki ga lahko uvrstimo med različice poslovnega objek-ta možna, z relativno veliko tveganja za zasebnega vlagatelja.Dejstvo je, da vlagatelji v tem času niso naklonjeni izgradnjiposlovnih objektov, v kolikor gradijo v namen oddajanjaprostorov in so najemodajalci tudi sami. To se je v velikoinvesticijah izkazalo kot zelo veliko tveganje, saj v velikoprimerih prostorov ni mogoče oddati.

Dejstvo pa je, da je zaradi pomembnosti inštituta za rehabil-itacijo in zagotovljenega pretoka pacientov, obiskovalcev inostalih, oddaja prostorov, ki bi služili kot podporne in dopol-nilne dejavnosti inštituta zelo mogoča in se zaradi tega tveg-anje zmanjšuje.

V smislu Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni listRS, št. 127/06) bo v primeru odločitve za javno-zasebno part-nerstvo potrebno skleniti koncesijsko javno-zasebno partner-stvo, katerega predmet bo koncesija gradnje. Kot javni part-ner, ki mora voditi postopek, bo praviloma nastopalaRepublika Slovenija, Zakon o javno-zasebnem partnerstvu patudi omogoča, da bi v tem razmerju kot javni partnernastopal Inštitut za rehabilitacijo. To vprašanje je povezanotudi z ustanovitvijo stavbne pravice na zemljiških parcelah, nakaterih bo stal objekt, ki so po sedanjem zemljiškoknjižnemstanju v lasti Inštituta za rehabilitacijo. Ker Zakon o javno-zasebnem partnerstvu dopušča različne možnosti ureditvetega javno-zasebnega partnerstva in postopka njegove sklen-itve bo potrebno oblikovati delovno skupino, ki bi proučilarazlične možnosti in oblikovala predloge aktov in postopkov,ki so potrebni za sklenitev tega javno-zasebnega partnerstva,vsekakor pa bo potrebno zagotoviti tudi sodelovanje pred-stavnika ministrstva za zdravje.

V splošnem lahko zaključimo, da zasebni investitorji nisonaklonjeni vlaganju v zdravstvo, še posebno ne v izgradnjoobjektov, ki ne prinašajo visoke dodane vrednosti, zato je iztega vidika investicija in vsakršno vlaganje v pripravo projek-tov vprašljivo. Vsekakor bo najprej potrebno raziskati trgeventuelnih investitorjev in v kolikor bo izkazan kakršen koliinteres bomo izgradnjo začeli še v letu 2008.

8. Literatura

1. Zakon o javno zasebnem partnerstvu, Uradni listRS, št.127/06,


-120

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30

LETA

%

DONOSNOST (%)


1. Uvod

V praksi so pogosto izražena stališča, da obstoječaoblika organiziranosti - javni zavod - po eni strani neza-konita za izvajanje drugih dejavnosti (poleg javnihslužb), po drugi pa tudi (opozarjam: kot statusna obli-ka) neprimerna za morebitno sodelovanje drugih osebpri njenem upravljanju (beri: soustanovitelji). Po drugi strani pa ne gre spregledati, da so donedavnega 7.3.2007 bili v veljali predpisi o javnihfinancah, konkretno 80.j člen Zakona o javnih financ-ah (Uradni list RS št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02,56/02 - ZJU in 110/02 - ZDT-B), ki so praktično pre-povedovali preoblikovanje javnih zavodov. Drugačezapisano, javno-zasebno partnerstvo v javnih podjetjih,javnih zavodih in javnih gospodarskih zavodih, z redki-mi izjemami donedavnega sploh ni bilo mogoče. V Zakonom o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni listRS, št. 127/2006, z dne 7.12.2006; v nadaljevanju tudiZJZP) je predvideno prenehanje člena 80.j Zakona ojavnih financah (153. člen ZJZP). ZJZP je začel veljati7. marca 2007.

2. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu v prehodnih določbahtudi izrecno normira možnost preoblikovanja javnega zavo-da, in sicer na način, da se določila zakona o preoblikovanjujavnih podjetij in neposredni podelitvi koncesije javnim pod-jetjem, ki se preoblikujejo v gospodarsko družbo, smiselnouporabljala tudi za preoblikovanje javnih zavodov1:

"144. člen (preoblikovanje javnih zavodov in javnih gospodarskihzavodov)

Določila tega zakona o preoblikovanju javnih podjetij inpodelitvi koncesije javnim podjetjem, ki se preoblikujejo v

gospodarsko družbo, se smiselno uporabljajo tudi za preob-likovanje javnih gospodarskih zavodov in javnih zavodov."

Iz tega razloga je potrebno ugotoviti, kateri javni zavodi sesploh lahko preoblikujejo po ZJZP. Pri tem podajamovzporednico z javnimi podjetji: Bistvo nove zakonodaje s področja javno-zasebnega partner-stva, ki je tudi nujna za to, da bo mogoče udejanjiti osrednjidel zakona, pa je delitev med pravimi javnimi podjetji, ki soostala izključno v javni lasti (in izvajala zlasti dejavnostijavnih služb) in drugimi javnimi podjetji, ki so se in se bodomorala preoblikovati (v primeru obstoja zasebnega kapitala)ali pa (v primeru zgolj javnega kapitala) lahko preoblikovalav "klasične" gospodarske družbe.

V klasične gospodarske družbe pa so se oz. se bodo moralapreoblikovati tudi vsa tista javna podjetja, ki so bila vizključni javni lasti, pa so ali nameravajo postati (kot pravnisubjekt) "izvajalci javno-zasebnega partnerstva" (praviloma vobliki statusnega partnerstva).

Vsled zapisanega se je zakonodajalec odločil, da obstoječajavna podjetja, ki opravljajo gospodarsko javno službo, ki sev celoti financira iz proračuna Republike Slovenije alilokalne skupnosti, ohranijo, skladno z zakonom, statusjavnega podjetja (in s tem to dejavnost dalje opravljajo posistemu notranjih ali t. i. in-house razmerij).

Javna podjetja, ki opravljajo gospodarsko javno službo, ki se(delno ali v celoti) financira s prodajo javnih dobrin alistoritev določljivim uporabnikom, pa se:

a) lahko preoblikujejo v gospodarsko družbo, skladno zzakonom, ki ureja gospodarske družbe, ali

b) ohranijo, skladno z zakonom, status javnega podjetja.

Glede na zapisano je na podlagi vzporednic med javnimzavodom in javnim podjetjem ugotoviti, da je v primeru"popolnega javnega financiranja" obstoj statusa javnega zavo-da "nujen", v ostalih primerih pa je vprašanje obstoja statusajavnega zavoda kot javnega zavoda oziroma preoblikovanje v


Preoblikovanje javnih zavodov po zakonu o javnozasebnem partnerstvu - možnosti in posledice

Doc. dr. Aleksij Mužina, univ. dipl. prav.,Fakulteta za management Koper

Aleksij Mužina Preoblikovanje javnih zavodov po zakonu o javno zasebnem partnerstvu - možnosti in posledice

drug zavod gospodarsko družbo, v celoti prepuščenoustanoviteljem.

3. Oblike preoblikovanja

V nadaljevanju velja nekaj stavkom nameniti možnimpravno-organizacijskim oblikam obstoječih javnih zavodov.

Uvodoma naj omenim, da vprašanje pravno-organizacijskihoblik preoblikovanja javnih zavodov ni nujno vezano na novZakon o javno-zasebnem partnerstvu. Kolikor pa se biustanovitelj odločil za to pravno pot (torej preoblikovanjepo tem zakonu), potem velja izpostaviti, da so pravno-orga-nizacijske oblike po ZJZP sorazmerno omejene:

"106. člen (pravnoorganizacijske oblike oseb v primeru partnerstva z ustanovitvijo pravne osebe)

Pravna oseba statusnega partnerstva iz prve alinee 98. členatega zakona (partnerstvo z ustanovitvijo pravne osebe) selahko ustanovi v obliki kapitalske družbe ali druge pravno-organizacijske oblike, za obveznosti katere ustanovitelji neodgovarjajo."

Glede na zgoraj zapisano, da preoblikovanje ni nujnovezano na nastajajoči Zakon o javno-zasebnem partnerstvuje dejansko vprašanje morebitnih bodočih pravno-organi-zacijskih oblik prosto oziroma odvisno bolj od vprašanjeprimernosti posameznih oblik in vseh drugih okoliščinprimera.

Kljub zapisanemu pa verjetno ni videti posebej utemeljenihrazlogov za izbiro katere druge pravno-organizacijske oblike,kot katere izmed naslednjih treh:- družba z omejeno odgovornostjo, - delniška družba ali - zavod.

Razen slednje (zavoda), sta obe preostali pravno-organizaci-jski obliki v zakonodaji in praksi ustrezno razdelani inomogočata fleksibilnost urejanja oziroma prosto urejanjepogodbenih razmerij med ustanovitelji - družbeniki oziromadelničarji (dejansko je slednje veliko bolj prepuščenoavtonomiji strank pri družbi z omejeno odgovornostjo). Vnadaljevanju predstavljamo primerjavo med javnim zavodomin družbo z omejeno odgovornostjo na občinski ravni (pričemer vse zapisano smiselno tudi za preoblikovanje javnihzavodov na državni ravni).

S preoblikovanjem v katero-koli izmed treh pravno-organi-zacijskih oblik tudi izvzamemo pravno osebo iz sistemaZakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 do56/2002)2, pri družbi z omejeno odgovornostjo in delniškidružbi pa hkrati tudi uredimo finančno-računovodsko poslo-

vanje na moderen, poenostavljen, racionalen in evropskoprimerljiv sistem (uporaba Zakona o gospodarskih družbah,ZGD-1, Uradni list RS, št. 42/2006 namesto Zakona oračunovodstvu, Uradni list RS, št. 23/99, 30/2002).

Zapisano izhodišče lahko bistveno vpliva na javno-finančnostanje občine. Zadolževanje občinskega d.o.o., ki nima sta-tusa javnega podjetja se ne šteje v zadolževanje občine, karnedvomno izhaja iz 88. člena Zakona o javnih financah(Zadolževanje in izdajanje poroštev javnega sektorja na ravniobčine):

(1) Posredni uporabniki občinskega proračuna, javni gospo-darski zavodi in javna podjetja se lahko zadolžujejo in izdaja-jo poroštva samo, če je z zakonom, ki ureja financiranjeobčin to dovoljeno in pod pogoji, ki jih določi občinskisvet.

(2) Pravne osebe, v katerih ima občina odločujoč vpliv naupravljanje, se lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva podpogoji, ki jih določi občinski svet.

(3) Skupna višina zadolžitve in izdanih poroštev iz prejšnjegaodstavka se določi z odlokom, s katerim se sprejme občins-ki proračun.

(4) Občine morajo o zadolževanju oseb javnega sektorja inizdajanju poroštev po tem členu obveščati ministrstvo, pris-tojno za finance, na način in v rokih, ki jih predpiše minis-ter, pristojen za finance.

Drugi in tretji odstavek sta namreč očitno izjema od prvegaodst. 88. člena ZJF. Poleg tega tudi po EUROSTATU(EUROSTAT, z dne 11. februarja 2004, sporočilo za javnost,STAT/04/18, ki je usklajeno z ESA 95 (European System ofAccounts) je v primeru pravno-organizacijskih oblik, zakatere družbeniki ne odgovarjajo (d.o.o.) šteti, da to ni zave-deno v bilanci stanja države: t.i. non government assest(oziroma da ni del javnega dolga). Drugače zapisano: dolgdružb, ki so v večinski lasti države (občine) ne gre v javnidolg po merilih EUROSTATA, saj pravno gledano država(občina) kot delničar (ali družbenik pri d.o.o.) ne odgovarjaza obveznosti podjetja. Zato formalno ni razloga, da bi sedolg podjetja štel v dolg države. Enako velja tudi glede t.i.kriterija implicitnega dolga. Zato menim, da se v dolgobčine šteje le dolg posrednih uporabnikov, javnih gospo-darskih zavodov in javnih podjetij, navadnih d.o.o. pa ne.

Za preoblikovan javni zavod se tudi več ne uporabljajodoločbe o obveznosti in pristojnosti skupnegaustanoviteljskega organa občin (drugi in tretji odstavek 61.člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-UPB1, Uradni listRS 100/2005) oziroma v konkretnem primeru obveznih reg-ulatornih (neprenosljivih) pristojnosti občine ustanoviteljice:

Dvoje ali več občin lahko zaradi gospodarnejšega in


Preoblikovanje javnih zavodov po zakonu o javno zasebnem partnerstvu - možnosti in posledice Aleksij Mužina

učinkovitejšega zagotavljanja javnih služb skupaj ustanovijavni zavod ali javno podjetje.Za izvrševanje ustanoviteljskih pravic občin v skladu z aktomo ustanovitvi in statutom javnega zavoda ali javnega podjetjaiz prejšnjega odstavka ter za usklajevanje odločitev občin vzvezi z zagotavljanjem javnih služb občinski sveti udeleženihobčin ustanovijo skupni organ, ki ga sestavljajo župani. Akto ustanovitvi skupnega organa mora določati njegovenaloge, organizacijo dela in način sprejemanja odločitev,financiranje in delitev stroškov med občinami.Skupni organ opravlja svoje naloge v imenu in za računobčin, ki so ga ustanovile. Sedež organa je v občini, v katerije sedež javnega zavoda ali javnega podjetja. Strokovnenaloge za skupni organ opravlja občinska uprava občine, vkateri je njegov sedež.

Preoblikovanje iz javnega gospodarskega zavoda v enoizmed omenjenih treh pravnoorganizacijskih oblik tudipovzroči, da se pravna oseba ne šteje več za del javnega sek-torja v smislu Zakona o sistemu plač v javnem sektorju(Uradni list RS, št. 32/2006, uradno prečiščeno besedilo,ZSPJS-UPB5), za zaposlene pa tudi več ne velja Zakon ojavnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 32/2006, uradnoprečiščeno besedilo, ZJU-UPB2).

Po drugi strani pa ni več nobenih omejitev zoper to, da o(oziroma drugače zapisano: po ZGD-1 je to edinamožnost), da temeljne odločitve v družbi sprejemajo organidružbe - torej predstavniki občine ustanoviteljice v organihdružbe (npr. o imenovanju direktorja odločata skupščinaoziroma nadzorni svet3, podobno velja za sprejem letnegaporočila, ….).

Družba z omejeno odgovornostjo posluje po preverjenih inv sodni praksi potrjenih pravilih gospodarskega prava,medtem, ko se pri poslovanju javnega zavoda vedno pojavljavprašanje pravne predvidljivosti odločitev nadzornih institu-cij.

Potrebno je opozoriti, da samo preoblikovanje ne pomeniizvzetja iz osebne veljave Zakona o javnem naročanju(Uradni list RS, št. 128/2006, z dne 8.12.2006), zato bomorala gospodarska družba tudi po morebitnem preobliko-vanju v celoti poslovati skladno s temi pravili (razen seveda vprimeru opravljanja dejavnosti na trgu pod evropskimi vred-nostnimi pragovi). Pravila javnega naročanja ne-bi bila večobvezna šele v trenutku, ko bi lokalne skupnosti v gospo-darski družbi izgubile upravljavski ali finančni nadzor in čebi prepustile celotno poslovanje tržnim zakonitostim alikolikor bo Sodišče ES spremenilo svoje stališče glede opravl-janja tržnih dejavnosti znotraj javnih naročnikov (C 44/96,Mannesmann Anlagenbau Austria AG and others protiStrohal Rotatiosdruck gesmbH).

Zaradi izpolnitve pogojev za obstoj notranjih razmerij med

občino in podjetjem so med njima tudi izključena pravilajavnega naročanja (8. prvega odstavka 17. člena ZJN-2).

Ne glede na zapisano (abstraktno) dilemo glede evropskeskladnosti ZJZP pa vseeno menim, da ne le po nacionalnizakonodaji, temveč niti po stališčih Sodišča Evropskih skup-nosti ni prepovedano, da d.o.o. opravlja javna naročilaoziroma javne službe (v razmerju do občin ustanoviteljic)brez tega, da bi bilo izbrano v transparentnem inkonkurenčnem postopku4. Vendar pa v tem primeru ne smehkrati nastopati kot (relevanten) udeleženec na trgu, kot izpredstavljenih odločitev jasno izhaja. Pravno dopusten pa jetudi obraten položaj, in sicer da podjetje d.o.o. oziromaobčina kot upravičenec iz naslova regulatornih in kapitalskihpravic zahteva, da podjetje prosto (brez omejitev) opravljadejavnost na trgu5, vendar v tem primeru niso (več) izpol-njeni pogoji za dopustnost neposrednega podelitve izvajanjajavnih služb, kar pomeni, da mora izpeljati postopke zaizbor izvajalca.

Edina, verjetno zgolj začasna razlika pa bi lahko bil primersubvencij, dotacij in drugih državnih pomoči, (vendar samo)kolikor te ne bi predstavljale plačila za opravljeno delo.Kolikor mi je namreč področje poznano, moram v tej zvezizapisati, da Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračunaRepublike Slovenije (Uradni list RS, št. 13/2006), kateregadoločbe se smiselno uporabljajo tudi za občine, takšnemožnosti ne ureja. Po drugi strani pa je potrebno opozoriti,da se na podlagi 53. člena ZJF sredstva subvencij, posojil indrugih oblik državnih pomoči dodelijo na podlagi predhod-no izvedenega javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listuRepublike Slovenije, pod pogoji in po postopku, ki ga pred-piše minister, pristojen za finance, če s posebnim zakonomni drugače določeno. Pri tem pa ZJF zavezuje ministra zafinance, da mora pri določitvi pogojev pri dodeljevanju sred-stev za državne pomoči smiselno upoštevati načela Zakonao javnih naročilih. Ravno v zvezi s slednje zapisanim paželim ponovno opozoriti na novost v ZJN-2, ki je veljavnazakonodaja o javnih naročilih v času izdaje omenjenegapravilnika ni vsebovala. Kot že omenjeno se po 8. točkiprvega odstavka 17. člena, ki predstavlja vnos t.i. doktrineTeckal, notranjih (in house) naročil v nacionalni pravni red,se zakon ne uporablja za pogodbe, sklenjene med enim aliveč naročniki in enim ali več gospodarskimi subjekti, nadposlovanjem katerih imajo ti naročniki nadzor, primerljivnadzoru nad notranjimi organizacijskimi enotami naročnika.Kot že rečeno pa ima pravilnik svojo vsebinsko podlago vnačelih javnega naročanja.

V izogib napačnim interpretacijam želim točko skleniti, dazgolj neposredno dajanje državnih pomoči, kolikor te ne bipredstavljale plačila za opravljeno delo po preoblikovanjunima jasne podlage, kar pa ne velja za naročila blaga,storitev in gradenj. Zaradi izpolnitve pogojev za obstojnotranjih razmerij med občino in podjetjem so med njimapravila javnega naročanja za nakup blaga in naročila storitev


Aleksij Mužina Preoblikovanje javnih zavodov po zakonu o javno zasebnem partnerstvu - možnosti in posledice

ter gradenj izključena.Preoblikovanje tudi ne pomeni manjšega nadzora, saj bodotudi po preoblikovanju izpolnjeni vsi pogoji, da je pravnaoseba lahko predmet revizije Računskega sodišča RS (20.člen6 in nasl. Zakon o računskem sodišču, Uradni list RS, št.11/2001).

Končno pa ostanejo nespremenjene tudi pristojnostiodločanja v upravnem postopku (soglasja, položaj stranskihudeležencev, …), kolikor javni zavod to sedaj opravlja napodlagi javnega pooblastila - glede katerega ni bistvenih raz-lik med tem, ali ga izvaja javno zavod, javno podjetje ali ne.

Opombe

1 Javna podjetja iz 141. člena, ki se preoblikujejo v gospo-darsko družbo morajo za izvajanje gospodarskih javnih službpridobiti koncesijo brez javnega razpisa, skladno z drugimodstavkom oziroma koncesijo na podlagi javnega razpisa,skladno s tretjim odstavkom tega člena. Za podelitev konce-sije se uporabljajo določbe Zakona o gospodarskih javnihslužbah, če ta zakon ne določa drugače. Najkasneje v enemletu od vpisa preoblikovanja v sodni register podeliustanovitelj brez javnega razpisa koncesijo gospodarskimdružbam, ki so bile preoblikovane iz javnih podjetij (141.člen), če v teh družbah osebe zasebnega prava nimajovložkov. Ker gre za t.i. notranja ali in-house razmerja,poseben postopek podelitve koncesij (skladno s sodno prak-so Sodišča Evropskih skupnosti) ni predviden. Več o temglej zadnjo točko tega mnenja.

2 V tej zvezi zlasti omenjam prvi odstavek 52. člena Zakonao javnih financah, po katerem se obveznosti v bremedržavnega in občinskih proračunov plačujejo v rokih, ki seza posamezne namene porabe določijo v zakonu o izvrše-vanju državnega proračuna. Poenostavljeno zapisano preob-likovan javni gospodarski zavod na navedene plačilne rokeveč ni vezan (kolikor je to sploh aksiom po veljavni ureditvi).

3 Čeprav bi bilo v zvezi s t.i. tretjim pogojem sodne praskeSodišča ES (glej spodaj op. 7) nujno zagotoviti jasno konek-siteto med odločitvami ustanoviteljice in družbe (npr. da biskupščino predstavljal mestni svet, ta pa bi imenoval(a)direktorja, …).

4 Pravni red EU ne posega v odločitve države oziromalokalne skupnosti po načinu organizacije javnih služb(in/oziroma javnih naročil), posledično pa niti v vprašanjakontrahiranja znotraj ekonomske celote. Vendar morajo bitiza-to izpolnjene določene predpostavke (zlasti po kopicisodb Sodišča Evropskih skupnost, kot na primer C-107/98,Teckal, C-84/03, Komisija Evropskih skupnosti protiKraljevini Španiji, C 231/03, Consorzio Aziende Metano(Coname) proti Comune di Cingia de`Botti, C-458/03,

Parking Brixen GmbH, ...). Poenostavljeno zapisano se vizvajalcu, kot prvi pogoj, ne sme pojavljat zasebni kapital.Drugi pogoj za neposredno sklepanje pravnih razmerij jepogoj, da to podjetje opravlja dejavnost v "v bistvu zgolj zanaročnika" oziroma subjekt hkrati opravlja pretežni deldejavnosti z organom, ki je v njem udeležen (zgoraj navede-na sodba Parking Brixen, točka 62., oziroma točka 68.sodbe v zadevi C-340/04, Carbotermo Spa in ConsorzioAlisei proti Comune di Busto Arsizio Streithelfer:A.G.E.S.I.,). Tretji pogoj je povezan z nadzorom, in sicer jeta izpolnjen, če javni organ, ki podeljuje naročilo, nadzorujeizvajalca tako, kot nadzoruje svoje službe

5 Naj v tej zvezi pojasnimo, da predstavlja po našem mnenjuvodenje investicij izvajanje javnega pooblastila.

6 "(1) Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikovjavnih sredstev:

1. revidira lahko pravilnost in smotrnost poslovanja;

2. revidira lahko akt o preteklem kakor tudi akt o načrtovanem poslovanju uporabnika javnih sredstev.…

(5) Uporabnik javnih sredstev po tem zakonu je:1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski

delež; …"


Preoblikovanje javnih zavodov po zakonu o javno zasebnem partnerstvu - možnosti in posledice Aleksij Mužina

Povzetek

Bolnišnica Sežana je leta 2002 začela z aktivnostmi zaizgradnjo enote dialize za potrebe bolnikov štirihkraških občin, Postojne in Ilirske Bistrice -in to zatiste, ki bi jim bil ta center najbližji. Zaradi bližineletovišč ob slovenski obali smo načrtovali tudidoločeno število mest za t.i. "turistično dializo".

Izgradnja centra - adaptacija gospodarskega dela bol-nišnice se je izvedla v letih 2004 in 2005, ko je centerzačel obratovati. Samo izvedbo gradbenih del in naba-vo opreme smo opravili na podlagi javnega razpisa.Ker bolnišnica ni imela lastnih sredstev, prav tako jihni mogla pričakovati s strani Ministrstva za zdravje, sije sredstva zagotovila:

1) za projekte in kritje deleža stroškov za nadomestneprostore donacijami, 2) za gradbena dela in nabavo opreme pa je na podla-gi javnega naročila sklenila pogodbo z izbranimainvestitorjema. Ker za tako obsežen projekt napodročju javnih zavodov ni bilo veliko izkušenj, smo sepri sami izvedbi naloge srečevali z vrsto omejitev.

Kljub vsemu navedenemu pa lahko ocenimo, da smos predstavljeno investicijo že takrat začeli z " takoimenovanim- javno zasebnim partnerstvom" , saj se jeceloten projekt izvedel izključno v odnosu - bolnišnica- zasebni investitor.

Predstavitev projekta

Pobudo za izgradnjo dializnega centra so bolnišnici dalidializni bolniki sami. Zaradi dokaj velike oddaljenosti oddializnih centrov, kamor so se vozili , so izražali velikonezadovoljstva zaradi dolgotrajnega potovanja in skoraj

celodnevne odsotnosti od doma. Številni so tožili, da priha-jajo z dialize zelo utrujeni, izčrpani in tako ves naslednjidan porabijo dobesedno za regeneracijo in se tako priprav-ijo na nov ciklus.

Skupaj z bolniki smo najprej opravili analizo - anketo opripravljenosti bolnikov, da se vključijo v nov center, prever-ili njihovo oddaljenosti oz. število prevoženih kilometrov, terčasovno odsotnost od doma. A anketo smo vključili bol-nike le Upravne enote Sežana. Ocenili smo namreč, da soto podatki, ki so nam osnova, da storimo prve korake, to je, da najprej pridobimo dejavnost in si zagotovimo tudi plači-lo storitev. S strani Ministrstva za zdravje smo dobiliodobreno dejavnost, s strani Zavoda za zdravstvenozavarovanje pa garancijo, da nam bodo plačali storitve.

Graf št. 1: prikaz podatkov o oddaljenosti bolnikov od predhodne-ga in novega dializnega centra


Javno zasebna investicija pri izgradnji in opremiprostorov Dializnega centra Sežana

Mag. Silvana Šonc, univ. dipl. soc.,Bolnišnica Sežana

Silvana Šonc Javno zasebna investicija pri izgradnji in opremi prostorov Dializnega centra Sežana

40

490

25

55

2

55

2

60

10

100

20

50

10

40

1

40

1 85

1

35

9

40

6

30

5

0

20

40

60

80

100

120

KM

oddaljenost-sedaj oddaljenost -potem

Graf št. 2:čas odsotnosti bolnikov od doma pri predhodnem innovem dializnem centru Anketa, ki smo jo opravili pri 14 bolnikih je pokazala, da se je pet (5) bolnikov dnevno vozilo v najbližji center 30 km - v eno smer,najdlje pa se je 100 km v eno smer vozil eden (1) bolnik.Ostali bolniki so se povprečno dnevno v eno smer vozili od 40 do60 km. Podatki o dnevni odsotnosti od doma na "dializni dan" paso nam pokazali, da so bili povprečno odsotni od 7 do 8 ur, kakorje razvidno iz grafa št. 2.

Primerjava podatkov nam je pokazala, da bi se vsem bol-nikom bistveno znižalo število prevoženih kilometrov dodializnega centra, prav tako pa tudi čas odsotnosti oddoma.

Iz zbranih podatkov smo nadalje lahko ugotovili, da seštevilo prevoženih km od prejšnjih 16.200, zmanjša na 2544km . To so bili argumenti ki jih ni bilo mogoče spregledatitako z vidika kvalitete življenja dializnih bolnikov, kot tudina drugi strani stroškov, ki jih je imela ZZZS. Vsekakor je tem prvim korakom sledila izdela elaborata oekonomski upravičenosti centra, določitvi njegove velikosti,pripraviti smo projekte in izvesti investicijo.

Tukaj pa smo dobesedno trčili ob največji problem. Zaizvedbo investicije smo potrebovali nekaj več kot 2,5 mio.EUR. Ker je bolnišnica že dolga leta v težki finančni situaci-ji, investicije nikakor sama ne bi zmogla; za najetje kreditapa bi potrebovala soglasje - tako Ministrstva za zdravje kotMinistrstva za finance in nihče ni mogel dati garancije, da sebo to resnično zgodilo.

Tako je bolnišnica sama iskala investitorja , kar je bilo takratv javnih zavodih dokaj redka situacija. Javnim zavodom jeosnovno infrastrukturo in opremo praviloma zagotovilustanovitelj. Bilo je potrebno veliko prepričevanja inutemeljitev, da smo uspeli dobiti investitorja, ki je bilpripravljen izvesti gradbena dela in nabaviti opremo. Obapostopka smo popolnoma regularno izvedli preko javnihnaročil in izbrali tudi najbolj ugodnega ponudnika.

Največje težave so se pojavile pri zagotovitvi garancije, saj jenesporno prav to največje vprašanje - vlaganje v tujo lastni-no. Tudi tukaj smo dosegli soglasje z investitorjem in centerizgradili. Center ima 15 dializnih mest in je v skrajni varianti ( 3izmene ) sposoben sprejeti 90 bolnikov.

Kljub vsemu lahko ocenimo, da smo z izvedbo navedenegaprojekta nekako že izvedli prve korake in predhodnicosedanjem možnostim, ki jih daje Zakon o javno zasebnempartnerstvu , čeprav še takrat nismo vedeli, da bo v dokajkratkem času tudi zakonsko regulirano.


8

4

8

5

8

5

8

5

7,5

3,5

7

5

7,5

3,5

7,5

3,5

8

5,5

7

6

8

6

7

7

0

2

4

6

8

10

12

14

URE

ure

sedanja odsotnost odsotnost v novem DC

Silvana ŠoncJavno zasebna investicija pri izgradnji in opremi prostorov Dializnega centra Sežana

1. Izhodišča

Institucionalno preoblikovanje slovenske javne upravese je po sprejemu novih normativnih okvirov za orga-nizacijo in delovanje državne uprave, ki sta jih prineslapredvsem novi Zakon o državni upravi in Zakon ojavnih uslužbencih, usmerilo zlasti v implementacijo tenove ureditve, kar je nedvomno dobra smer razvoja natem področju. Tudi institucionalni del pospeševalne(in deloma regulativne) funkcije uprave je na norma-tivni ravni urejen, saj sta Zakon o javnih skladih inZakon o javnih agencijah uvedla javne sklade in javneagencije kot posebne organizacijske in statusne oblikeza izvajanje te funkcije. Vsa ta zakonodaja je bila spre-jeta po letu 2000 in ima zato precej elementov mod-erne ureditve tega področja, čeprav bi lahko tudi toureditev še precej izboljšali, kar še posebej velja zajavne agencije.

Nekoliko drugačna pa je situacija na področju servisnefunkcije uprave oziroma na področju izvajanja javnih služb.Na tem področju sicer imamo zakonodajo, ki je bila sprejetaže v novih vrednostnih okvirih, vendar pa je bila pri tempomanjkljiva in nepopolna, saj je temeljila na pomanjkljivempoznavanju modernih ureditev tega področja, poleg tega paje bilo v tistem času tudi težko predvideti njegov razvoj.Glede na to je naslednji nujni korak preoblikovanjaslovenske javne uprave modernizacija ureditve javnihzavodov in javnih podjetij, vzporedno s tem pa tudi norma-tivna dograditev pravnega instituta koncesije. Na ta načinbomo dobili ustrezne normativne okvire za bolj učinkovitoizvajanje servisne funkcije uprave, ki po svojem institucional-nem in kadrovskem obsegu ter po sredstvih, ki jih zahtevaza svoje izvajanje, predstavlja daleč največji del javne uprave.To pomeni, da se preoblikovanje velikega dela slovenskejavne uprave šele začenja in da nas na tem področju čaka ševeliko dela in novih preizkušenj. Pri tem pa bo treba v prvivrsti izhajati iz pojmovne opredelitve javne službe in na njenipodlagi izvesti ustrezne pravne in organizacijske spremembe.

2. O pojmu javne službe

Javna služba je eno od osrednjih vprašanj ureditveposameznih dejavnosti, katerih izvajanje mora v večji alimanjši meri zagotavljati država. Tipična dejavnost, za kateromora skrbeti država oziroma drugi upravni sistemi je npr.izobraževanje in sicer zato, ker mora biti znanje oziroma izo-brazba do določene ravni enakomerno razporejena med vsedržavljane. Izobrazba do te ravni je tako družbena potreba,ki jo mora zadovoljevati država preko svojih mehanizmov.

Cilj izobraževanja kot dejavnosti v spredaj navedenem smis-lu je zagotavljanje t.i. javnih storitev, to je tistih storitev, kijih iz različnih razlogov ne moremo pridobivati preko sis-tema tržne menjave. Enakomerna distribucijo določenerevni znanja med vso populacijo je eden takšnih razlogov,saj tržni sistem z vsemi svojimi lastnostmi ne vodi k ures-ničitvi tega cilja. Zato tržni sistem pri teh dejavnostih nado-mesti država s svojo regulacijo, kar pomeni, da na njihovemizvajanju in na razdelitvi dobrin oziroma storitev, ki iz tehdejavnosti izhajajo, vzpostavi poseben pravni režim. Tarežim ureja razmerja med državo in neposrednim izvajalcemte dejavnosti ter način njenega izvajanja na eni strani terpogoje in postopke za dostop do dobrin oziroma storitev, kijih nudijo, na drugi strani. Pravni režim, ki ureja celokup-nost vseh teh razmerij v zvezi s temi dejavnostmi, imenuje-mo javne službe.

Javna služba torej ni dejavnost sama, ampak je to pravnirežim oziroma pravni institut, ki ga ustanovi država naposamezni dejavnosti, katere izvajanje sama zagotavlja. Stega vidika izobraževanje samo po sebi ni javna služba, saj selahko vsebinsko enako izobraževanje odvija po tržnih kriteri-jih ali v okviru pravnega režima javne službe. Eden ali drugrežim izvajanja izobraževanja v ničemer ne vplivata na njego-vo vsebino. Se pa bistveno razlikujeta glede razmerij, ki pritem nastajajo, in to predvsem na področju distribucijejavnih dobrin oziroma javnih storitev. Medtem ko v tržnemsistemu dostop do teh dobrin oziroma storitev vodi prekomenjalnega mehanizma, ki temelji na zakonu ponudbe inpovpraševanja, je v režimu javnih služb dostop do teh


Deregulacija javnih zavodov - nova priložnost zapovečanje njihove učinkovitosti

Prof.dr. Gorazd Trpin, univ. dipl. prav.,Pravna fakulteta Maribor

Gorazd Trpin Deregulacija javnih zavodov - nova priložnost za povečanje njihove učinkovitosti

dobrin oziroma storitev pravno opredeljen s postopkomdostopa ter s pogoji, ki jih mora uporabnik izpolnjevati za tadostop.

Glede na to, da javna služba ni dejanski, ampak je norma-tivni pojav, lahko o njenem ustanavljanju ali ukinitvi odločasamo država. Od njene volje je odvisno, ali bo na posameznidejavnosti oblikovala pravni režim javne službe in v kakšnemobsegu ga bo oblikovala. Prav tako je od njene volje odvisenčas njenega trajanja, saj ga lahko kadarkoli ukine in prenesedejavnost v izvajanje v okvir tržnega sistema.

Javna služba ni samo objektivno pogojena s tem, da zasledu-je zadovoljevanje določene družbene potrebe, ampak je tudisubjektivno pogojena z voljo vladajoče interesne koalicije.Ta lahko z večanjem ali manjšanjem sistema javnih služboziroma javnih dobrin in javnih storitev zasleduje svoje poli-tične oziroma vrednostne cilje. Socialna država bo takoimela večje število in večji obseg javnih služb od liberalnedržave, saj lahko preko njih uresničuje svoje socialne cilje. Vtem smislu javne službe bistveno prispevajo k socialnienakosti, saj dostop do njihovih dobrin ni vezan nafinančno moč posameznika, ampak na pogoje, ki jih vokviru svojih socialnih ciljev postavlja država.

Pravni režim javnih služb bistveno ne vpliva samo na uporab-nike njihovih storitev, ampak tudi na njihove izvajalce.Država redko kdaj sama izvaja dejavnosti javne službe, kerso te dejavnosti praviloma zahtevne strokovne dejavnosti, zakaterih izvajanje država kot institucija za izvajanje političneoblasti ne more biti primerna. Država zato samo zagotavljate dejavnosti, tako da regulira in organizira njihovo izvajanje,pri čemer ima pri tem tudi prevladujoč vpliv pri odločanjuna tem področju. V ta namen ustanavlja posebne organizaci-je, ki se po svojem položaju bistveno razlikujejo od organi-zacij, ki izvajajo tržne dejavnosti. Razlikujejo se zato, kerdržava zaradi pomena javnih služb ohranja prevladujoč vplivna upravljanje organizacij, ki te dejavnosti izvajajo. Na temvplivu temelji razlikovanje med pravnimi osebami zasebnegaprava, ki izvajajo tržne dejavnosti in pravnimi osebami javne-ga prava, ki se ustanovijo za izvajanje javnih služb.

Izbira, ali bo posamezno dejavnost izvajala pravna osebazasebnega prava ali pravna oseba javnega prava, je odvisnaod narave te dejavnosti. V kolikor se bo posameznadejavnost odvijala v okviru pravnega režima javne službe,potem bo tudi organizacija, ki to dejavnost izvaja, ustanovl-jena kot oseba javnega prava. Položaj organizacije je takoodvisen od pravne narave dejavnosti, ki jo izvaja. Na drugistrani to velja tudi za tržne dejavnosti, ki se v celoti izvajajo vokviru pravnih oseb zasebnega prava, četudi so npr. slednjev celoti v lasti države. Ne opredeljuje lastnina položaja orga-nizacije, ampak narava dejavnosti, ki jo opravlja.

Ta ugotovitev je posebno pomembna za pravno ureditevzasebnega ali javnega položaja posameznih organizacij. Da

bi bila lahko posamezna organizacija oseba javnega prava natem področju, potem mora kot svojo glavno dejavnost izva-jati dejavnost, ki se izvaja v okviru pravnega režima javneslužbe. V kolikor te dejavnosti ne opravlja, potem se lahkoustanovi samo kot oseba zasebnega prava, kar pomeni v sta-tusni obliki gospodarske družbe, če gre za pridobitnodejavnost, ali v statusni obliki zasebnega zavoda, če gre zaneprofitno dejavnost. Res je, da lahko zakon ustanovi osebojavnega prava tudi na teh področjih, vendar je to najmanjpravno sistemsko nedosledno, če že ni neustavno. Pravgotovo pa je to v nasprotju z eno od temeljnih evropskihpolitik in sicer politiko enakopravnosti nastopanja na trgu.Osebe javnega prava so praviloma financirane s stranidržave in imajo kot takšne izrazito prednost pred drugimipri nastopanju na trgu, kar pa je z vidika evropskega pravanedopustno.

Glede na to, da je javna služba normativni pojav, se kot takš-na vedno določa s pravnim predpisom. V slovenski pravniureditvi se javna služba določi z zakonom. V njem se pravilo-ma določi obseg javne službe, temeljni pogoji za dostop dojavnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti,financiranje ter drugo.

Lahko pa tudi osebe zasebnega prava izvajajo javno službo,čemur služi pravno sistemski institut koncesije. Koncesija jetako sklop pravnih norm, ki urejajo razmerja med državooziroma lokalno skupnostjo, ki sta odgovorni za izvajanjejavne službe in njenim neposrednim izvajalcem na eni straniter med slednjim in uporabniki javnih dobrin in javnihstoritev na drugi strani. Koncesija se kot pravno sistemskiinstitut torej vključuje v celotni posebni pravni režim javneslužbe in kot takšna predstavlja samo eno od oblik oziromanačinov njenega izvajanja.

3. Problemi deregulacije negospodarskihjavnih služb

Celotna problematika negospodarskih javnih služb senanaša ne eni strani predvsem na vprašanje uvajanja novihoblik izvajanja javnih služb in v tem okviru predvsem na uva-janje koncesije, na drugi strani pa na vprašanje deregulacijeposameznih javnih služb ali posameznih storitev, karpomeni ukinjanje pravnega režima javnih služb naposameznih dejavnostih oziroma storitvah in njihov prenosv tržne dejavnosti, ki jih ureja zasebno pravni režim.

Kaj pomeni deregulacija v sedanji naši pravni ureditvi bomov tem prispevku prikazali samo na dveh problemih pravneureditve javnih zavodov, od katerih se oba nanašata navprašanje njihove statusne ureditve ter s tem povezanimvprašanjem izvajanja njihove dejavnosti. Prvi problem jepravna ureditev javnih zavodov, ki v okviru svoje dejavnostine izvajajo javne službe oziroma predstavlja javna služba rela-tivno majhen del njihove dejavnosti. Drugi problem pa pred-


Gorazd TrpinDeregulacija javnih zavodov - nova priložnost za povečanje njihove učinkovitosti

stavljajo javni zavodi, ki poleg izvajanja svoje dejavnosti vokviru pravnega režima javne službe izvajajo isto dejavnostše na tržen način in s tem rušijo enakopravni položaj subjek-tov, ki nastopajo na trgu.

Za razumevanje teh, pa tudi drugih problemov javnihzavodov je treba vsaj do neke mere poznati njihovo zgodovi-no Javni zavodi kot statusna oblika za izvajanje javne službeimajo namreč zelo pestro zgodovino v pravnih ureditvah, kiso veljale na območju Slovenije. V začetku so se najboljrazširili v petdesetih letih prejšnjega stoletja, ko so se naštevilnih področji današnjih javnih služb ustanavljali kotzavodi s samostojnim financiranjem. Z uvedbo sistemasocialističnega samoupravljanja se je na področju javnihslužb izoblikoval sistem svobodne menjave dela, ki se je naupravljavskem področju institucionalno odrazil vsamoupravnih interesnih skupnostih, na izvajalskempodročju pa v organizacijah združenega dela posebnegadružbenega pomena. Financiranje in upravljanje javnih službje tako prešlo iz tedanjih družbenopolitičnih skupnosti(predvsem republike in občin) na novoustanovljenesamoupravne interesne skupnosti, zavodi s samostojnimfinanciranjem pa so se preoblikovali v organizacijezdruženega dela posebnega družbenega pomena.

Javni zavodi so imeli tako v tem času svojo posebno status-no obliko organizacije združenega dela posebnegadružbenega pomena. Ta statusna oblika ni bila statusnaoblika pravne osebe javnega prava, ker tedanja ureditev nipoznala delitve na pravne osebe javnega in pravne osebezasebnega prava. Glede tega so bile vse pravne osebeizenačene, saj vso vse upravljale s sredstvi v družbeni lastni-ni, ki pa je bila enovita oziroma ena sama, tako da delitevna javno in zasebno pri družbeni lastnini sploh ni prišla vpoštev, saj vsa sredstva niso bila niti javna niti zasebna,ampak družbena. Javni zavodi oziroma organizacijezdruženega dela so imele glede upravljanja z družbeno last-nino povsem enak položaj kot "navadne" organizacijezdruženega dela oziroma podjetja. Javni zavodi so imeli takolastno pravno osebnost in lastnino na svojih sredstvih, ki jebila sicer družbena lastnina, vendar v upravljavskih in razpo-lagalnih upravičenjih povem izenačena s temi upravičenjidružbene lastnine v podjetjih.

Iz tega kratkega zgodovinskega prikaza jasno izhaja, da sobili javni zavodi po drugi svetovni vojni več kot štirideset letsamostojne pravne osebe z lastnim premoženjem, s katerimso razpolagali in upravljali tako kot pravne osebe s področjagospodarstva.

Po odcepitvi Slovenije od Jugoslavije je s prehodom na novustavni in politični sistem prišlo do ukinitve sistema svo-bodne menjave dela na področju družbenih dejavnosti, kotposledica tega pa tudi do ukinitve institucije samoupravnihinteresnih skupnosti ter organizacij združenega dela, kiopravljajo dejavnosti posebnega družbenega pomena.

Pristojnosti prvih so prešle na tedanje izvršilne organeRepubliške skupščine in občinskih skupščin, medtem ko jena področju izvajanja javnih služb zazevala velika statusnapraznina, saj so imele vse organizacije na tem področju svojtemelj v Zakonu o združenem delu. To praznino je za tističas ustrezno zapolnil Zakon o zavodih (Uradni list RS, št.12/91), ki je tedanje organizacije združenega dela, ki opravl-jajo dejavnosti posebnega družbenega pomena na področjudružbenih dejavnosti, preoblikoval v prvo statusno oblikooseb javnega prava v novi ureditvi, to je v javni zavod.

Zanimiva je ugotovitev, da je bil Zakon o zavodih sprejet šepred odcepitvijo oziroma sprejemom nove ustave. To je tudirazumljivo, saj je moral na tem področju vzpostaviti noveinstitucije in nova razmerja, ki so omogočile prehod nanovo državno ureditev. Takšna zakona sta bila še Zakon odelavcih v organih državne uprave, ki je ukinil sistem social-ističnega samoupravljanja v državni v upravi ter Zakon oorganizaciji in delovnem področju ministrstev, ki je ukiniltedanje sekretariate in komiteje in jih nadomestil z novotemeljno institucijo državne uprave, to je z ministrstvi.

Kljub svojim pozitivnim učinkom pa je imel omenjeni zakonprecej pomanjkljivosti, kar je razumljivo glede na čas njegov-ega nastanka in glede na takojšno potrebo po vsaj zasilniureditvi tega področja. Prvo takšno vprašanje, ki ga zakon nimogel povsem zadovoljivo rešiti, je vprašanje premoženjajavnih zavodov. Z ukinitvijo družbene lastnine je bilo nam-reč treba tudi na tem področju poiskati ustreznega lastnika,ki ga je zakon našel v državi oziroma lokalni skupnosti.Dotedanje premoženje teh organizacij, ki je bilo kotdružbena lastnina v upravljanju njihovih delavcev, je takoprešlo na državo oziroma lokalno skupnost, pri čemer pazakon ni bil selektiven, ampak je ipso lege preoblikoval vjavne zavode vse organizacije, ki so delovale na področjudružbenih dejavnosti in ki so imele ob njegovi uveljavitvi sta-tus posebnega družbenega pomena, ne glede na pravo nara-vo njihovega dela. S tem je "nacionaliziral" premoženještevilnih organizacij, ki so kljub svojemu statusu pridobivaleceloten ali večino svojega dohodka na trgu. Tako so bilidelavci v teh organizacijah postavljeni v depriviligiranipoložaj, saj kljub enakim pogojem za svoje delo, kot so jihimeli delavci v gospodarstvu, niso enakopravno z njimi sode-lovali v postopku lastninjenja družbene lastnine.

Posledica te ureditve je bila ta, da je veliko število različnihorganizacij pridobilo in še do danes ohranilo status javnegazavoda, čeprav niso in še danes ne izvajajo javne službe ponjeni vsebini, ali pa je izvajanje te dejavnosti samo zane-marljivi del njihove celotne dejavnosti. Situacija je torej takš-na, da številne organizacije izvajajo tržne dejavnosti v status-ni obliki javnega zavoda, kar jih z dveh vidikov postavlja vneugoden položaj. Iz notranjega vidika so v neugodnempoložaju zato, ker ustanoviteljske pravice v razmerju do njihizvaja država ali lokalna skupnost, čeprav pri tem ne gre zadejavnosti, ki bi jih morala zagotavljati država ali lokalna



skupnost in zato te dejavnosti tudi v ničemer ne financirata.Poleg tega je tudi premoženje, s katerim upravlja takšnaorganizacija, v celoti v lasti države ali lokalne skupnosti,enako pa tem dvema pripada tudi novo ustvarjena vrednost.Kot smo omenili te organizacije tudi nikoli niso bile pred-met lastninjenja, čeprav je njihovo premoženje oziroma vred-nost praviloma nastala na podlagi dela zaposlenih v tehorganizacijah.

Iz zunanjega vidika pa so te organizacije v neugodnempoložaju po vstopu v EU zaradi svojega javnopravnega sta-tusa. Po vstopu v EU so se namreč razširile možnosti sode-lovanja pri projektih, ki jih financira EU. Pri pridobivanjuteh projektov pa je njihov javnopravni status marsikje ovira,saj se za osebe z javnopravnim statusom šteje, da jih finan-cira država in da iz tega razloga ne morejo enakopravnokonkurirati z osebami zasebnega prava pri pridobivanju pro-jektov. Naši "javni zavodi" bodo lahko tako prikrajšani zamožnost konkuriranja na projektih, čeprav bi drugače imelivse pogoje za njihovo pridobitev.

Glede na to lahko ugotovimo, da večina organizacij, ki soimele in še imajo pogoje za preoblikovanje v gospodarskodružbo, še danes nadaljuje svoje delo kot javni zavod. S temnastaja nenormalni položaj, saj se v statusni obliki zavodaizvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnos-ti do dejavnosti upravljanja državnih nepremičnin, ki bi semorala odvijati v statusni obliki javnih skladov. Tipičniprimer za slednjo trditev je Sklad kmetijskih zemljišč in goz-dov RS, ki je organiziran v obliki javnega zavoda, čepravneposredno izvaja funkcije nepremičninskega javnega skladakot jih opredeljuje Zakon o javnih skladih. Javni zavod jetako ena najbolj neustrezno uporabljenih statusnih oblik,zato bo treba nujno pristopiti k statusnemu preoblikovanjuposameznih organizacij, ki po naravi svoje dejavnosti nisojavni zavodi. Tokrat to preoblikovanje ne bi smelo biti izve-deno zgolj po kriteriju področja, na katerem delujejo in pokriteriju zatečenega statusa, ampak predvsem po kriterijuindividualne obravnave glede na naravo njihove dejavnosti,ki zahteva ustrezen status.

Dodatno je prenos celotnega premoženja javnih zavodov nadržavo oziroma lokalne skupnosti povzročil nenormalnosituacijo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravneosebe, katere pa nimajo nikakršnega premoženja. Ta dvapravna položaja preprosto ne gresta skupaj. Mnogo boljpravilno bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemompremoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti in bi nata način dobili državne zavode, kot smo jih poznali v ured-itvi iz petdesetih let prejšnjega stoletja. To bi lahko bil sicerkorak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih kot pravneosebe gospodarili s svojim premoženjem v pogojih družbenelastnine na enak način, kot delovne organizacije v gospo-darstvu, pri čemer so bili tedanji "javni zavodi" pri gospo-darjenju s svojim premoženjem dovolj uspešni. Poleg tegacentralno upravljanje s premoženjem zaradi svoje togosti

vedno ne omogoča racionalne porabe sredstev ter večkratdemotivira gospodarno ravnanje z njimi.

Kljub temu pa bi bila takšna ureditev sprejemljiva, če bi jospremljala močna privatizacija javnih služb in z njimi tudijavnih zavodov na vseh področjih. Za nekatere javne zavode,kot so npr. osnovne šole, dejansko ni nobene prave potrebe,da so pravne osebe, saj bi se lahko zaradi svojega enakeganačina dela in enake organiziranosti lahko upravljale znotrajdržavne uprave. To pomeni, da bi jim morali najti ustreznomesto znotraj državne uprave, za kar bi potrebovali ustreznoprilagoditev pravne ureditve na tem področju. Vsekakor jeto rešitev, o kateri bi veljalo razmisliti, saj v njeno prid gov-orijo tudi primerjalne ureditve, ki v veliki večini primerovvsebujejo te vrste rešitve. Katere zavode in na katerihpodročjih bi preoblikovali v državne zavode, pa bi moralidoločiti glede naravo posamezne javne službe, katere izva-janje se najlaže zagotovi v okviru mreže bolj ali manj podob-nih javnih ustanov.

Seveda pa takšna ureditev ni sprejemljiva v sedanjih pogojihzelo omejenih možnosti privatizacije javnih zavodov, ki neizvajajo dejavnosti, katere bi po svoji naravi zahtevale svojeizvajanje v okviru pravnega režima javne službe. Pri temkrivde za takšno ureditev ne moremo v celoti pripisatiZakonu o zavodih, ampak predvsem kasnejši področnizakonodaji ter zakonodaji s področja javnih financ. Zakon ozavodih je namreč zgolj začasno uredil celotno področjejavnih služb, pri čemer je generalno izhajal iz položajadotedanjih dejavnosti posebnega družbenega pomena. Tedejavnosti je opredelil kot javne službe samo do sprejemapodročne zakonodaje, ki je kasneje vsaka na svojempodročju opredelila, kaj se znotraj posamezne dejavnostišteje za javno službo in posledično temu, katere organizacijepostanejo oziroma nadaljujejo svoje delo kot javni zavodi.

Izhodišče opisani ureditvi je bila prehodna določba 64.člena zakona o zavodih, ki je v svojem prvem odstavkudoločil, da dokler ne bodo s posebnimi zakoni ter občinski-mi oziroma mestnimi odloki opredeljene javne službe, se zajavne službe štejejo dejavnosti oziroma zadeve, ki so bile potedanjih predpisih določene kot zadeve posebnegadružbenega pomena. Za organizacije, ki so izvajale tedejavnosti, pa je v svojem drugem odstavku določil, danadaljujejo svoje delo kot javni zavodi, če jih je ustanoviladružbenopolitična skupnost (država ali občina), ali pa kotzavodi s pravico javnosti, če jih je ustanovila druga pravnaoseba.

Področne zakonodaje so tako imele na izbiro, da na svojempodročju ohranijo sistem javnih služb, ali pa gredo v smerinjihove privatizacije. Na žalost so skoraj vse uredile svojapodročja v smeri krepitve javnih služb, kar je neposrednovplivalo tudi na položaj organizacij za njihovo izvajanje, ki sotako postale oziroma ostale javni zavodi. Edina izjema jebilo področje raziskovalne dejavnosti, ki pa je del organizacij



na svojem področju privatiziral bolj slučajno kot pa sistem-sko. Za boljšo predstavo o današnjem stanju na tempodročju, ki je seveda izhodišče za novo ureditev, se bomozaradi omejenosti prostora v nadaljevanju omejili samo natri področja in sicer na raziskovalno dejavnost, naizobraževanje odraslih in na lekarniško dejavnost.

Področno ureditev na področju raziskovanja predstavljaZakon o raziskovalni dejavnosti (Uradni list RS, št. 8/91), kije bil sprejet dobre štiri mesece po uveljavitvi Zakona ozavodih, tako da splošna ureditev iz tega zakona na tempodročju ni trajala prav dolgo. V svojih členih od 11 do 17je v posebnem podpoglavju uredil položaj javnih raziskoval-nih zavodov, pri čemer je v izhodišču določil, da so lahkojavni raziskovalni zavodi samo tisti zavodi, ki jih ustanoviRepublika Slovenija. Katere organizacije postanejo javniraziskovalni zavodi ob uveljavitvi tega zakona, pa je na pod-lagi prehodne določbe pravega odstavka 40. člena zakonadoločil tedanji Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije.

Javni zavodi na področju raziskovalne dejavnosti tako nisonastali neposredno na podlagi zakona, ampak po individual-ni odločitvi Izvršnega sveta. Za ostale organizacije, ki so biledo uveljavitve Zakona o raziskovalni dejavnosti javni zavodi,pa je drugi odstavek istega člena določil, da se lahko orga-nizirajo kot zavodi ali kot podjetja (sedaj gospodarskedružbe). Premoženjskopravna razmerja med temi zavodioziroma podjetji (gospodarskimi družbami) in njihovimiustanovitelji se uredijo s pogodbo.

Večina raziskovalnih zavodov je imela tedaj položaj zavoda spravico javnosti, saj so to bili predvsem raziskovalni inštituti,ki jih je ustanovila univerza ali njene članice. Za te organi-zacije je zakon uvedel poseben prehodni režim, saj je v svo-jem 42. členu določil, da raziskovalne organizacije, ki sopridobile po zakonu o zavodih status zavoda s pravicojavnosti, obdržijo ta status tudi po uveljavitvi Zakona oraziskovalni dejavnosti, če imajo ob uveljavitvi tega zakonasklenjene pogodbe za izvajanje projektov. Ta status soobdržale za čas veljavnosti teh pogodb, po njihovem iztekupa jim je status zavoda s pravico javnosti prenehal posamem zakonu, tako da sedaj nadaljujejo svoje delo v status-ni obliki zasebnega zavoda. Pri tem se razmerje zustanoviteljem ni v ničemer spremenilo, saj imajo sedaj iste-ga ustanovitelja in ista medsebojna razmerja z njim kottedaj, ko so še bili zavod s pravico javnosti. Na ta nekolikonenavaden način smo na področju raziskovalne dejavnostibolj dobili kot preoblikovali številne javne zavode, ki danesdelujejo kot zasebni zavodi, tako da lahko do neke meregovorimo o delni privatizaciji področja raziskovalnedejavnosti.

Na drugih področjih so šle področne ureditve še bolj vsmeri krepitve javnih služb, čeprav za to ni bilo nobeneprave potrebe. Takšno področje je npr področjeizobraževanja odraslih, kjer je področni Zakon o

izobraževanju odraslih (Uradni list RS, št. 12/96) preprostopustil vse organizacije za izobraževanje odraslih v statusujavnega zavoda, ki so ga začasno pridobile po Zakonu ozavodih. Zanimiva je bila praksa ne tem področju, saj vse dosprejema tega zakona ni bil jasen njihov status, ker so večinosvojih dejavnosti opravljale kot tržno dejavnost in ne kotjavno službo. Takšen položaj je še danes, tako da organizaci-je za izobraževanje odraslih kot javni zavodi izvajajodejavnost, ki je v zelo majhnem delu javna služba, pa še ta bise lahko izvajala na koncesioniran način.

Enaka je situacija tudi na področju lekarniške dejavnosti.Zakon o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92), kikot področni zakon ureja to dejavnost, je celotno lekarniškodejavnost opredelil kot javno službo, čeprav ima v svojemprecejšnem delu vse značilnosti trgovine na drobno.Skladno s to opredelitvijo je tudi vse lekarne uredil kot javnezavode, kar so še danes. Pri tem je precej široko odprl vratakoncesijam na tem področju, kar je v primerjavi z ureditvamina drugih področjih boljša ureditev in korak v pravi smeri kvečji deregulaciji in privatizaciji javnih služb.

Celotno togo in preveč v javne službe usmerjeno ureditev navseh področjih je dodatno utrdil in s tem napravil še boljneprilagojeno dejanskim potrebam Zakon o spremembah indopolnitvah Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št.30/2002), ki se je v določbi svojega 80. j člena lotil privati-zacije javnih zavodov, javnih gospodarskih zavodov in javnihpodjetij. Ta člen je najprej v svojem prvem odstavku gledejavnih zavodov prepovedal prenos ustanoviteljskih pravic nadrugo osebo, razen če področni zakon tega ne dovoljuje. Vsvojem drugem odstavku pa je določil, da "kadar prenehapotreba, da bi država oziroma občina zagotavljala javnoslužbo oziroma javno gospodarsko službo v okvirudoločenega javnega zavoda, javnega gospodarskega zavodaali javnega podjetja in/ali je izvajanje javne službe mogočeučinkoviteje zagotoviti na drug način, se pravna oseba lahkopreoblikuje v gospodarsko družbo, če:1. zakon, ki ureja izvajanje javne službe oziroma javne gospo-darske družbe to dovoljuje in2. je preoblikovanje v skladu z nacionalnim programom, kiga za posamezno področje sprejme državni zbor".

S to določbo je po našem mnenju še dodatno povsemnepotrebno zavrl in onemogočil preoblikovanje javnihzavodov, ki v bistvu ne izvajajo javne službe. Vrata njihoveprivatizacije je sicer pustil nekoliko priprta, tako da lahkozopet na primeru izobraževanja odraslih ter lekarniškedejavnosti prikažemo, kakšne so možnosti privatizacijejavnih zavodov na tem področju v okviru sedanje pravne ure-ditve.

Izobraževanje odraslih je nedvomno dejavnost, ki po svojinaravi ni javna služba, saj se v njenem okviru pretežno nezasleduje javni interes. Iz tega razloga tudi ni nikakršnepotrebe, da takšno dejavnost izvajajo organizacije v statusni



obliki javnega zavoda. Glede na to lahko takoj ugotovimo,da je na področju izobraževanja odraslih že zdavnaj preneha-la potreba, da bi občine zagotavljale to dejavnost kot javnoslužbo v okviru javnih zavodov. Še več, ta potreba v bistvusploh nikoli ni nastala, saj je bilo že leta 1996 ob uveljavitviZakona o izobraževanju odraslih jasno, da ta dejavnost nesodi v režim javne službe. Zato tudi že tedaj ni bilo nobenepotrebe po javnih zavodih na tem področju.

Kljub tej ugotovitvi so danes praktično vse organizacije zaizobraževanje odraslih po svoji statusni obliki javni zavodi,čeprav glede na naravo svoje dejavnosti povsem neuprav-ičeno. Zato jih je treba preoblikovati, pri čemer bomoskušali ugotoviti, koliko nam omenjena določba Zakona ojavnih financah nudi ustrezen pravni okvir za njihovo preob-likovanje, seveda v skladu s pogoji ki jih zakon določa.

Glede prvega pogoja, to je neobstoja potrebe po izvajanju tedejavnosti v statusni obliki javnega zavoda, lahko takoj ugo-tovimo, da je ta pogoj nedvomno izpolnjen. Izobraževanjeodraslih ni javna služba, zato nedvomno ne obstaja potreba,da bi se ta dejavnost odvijala v statusni obliki, v kateri seizvajajo javne službe. Takšna situacija že sama po sebi zahte-va ustrezno statusno prilagoditev, to je preoblikovanjeobstoječih javnih zavodov v gospodarske družbe.

Drugi pogoj se nanaša na področno zakonodajo, ki moradovoljevati takšno preoblikovanje. To dovoljevanje nepomeni, da mora biti v zakonu dano izrecno dovoljenje zaposamezno organizacijo, ampak pomeni to, da se lahkodoločena dejavnost izvaja tudi v drugih statusnih oblikah inne samo v obliki javnega zavoda. Področni zakon napodročju izobraževanja odraslih je Zakon o izobraževanjuodraslih, ki dejansko dopušča izvajanje te dejavnosti tudi vdrugih statusnih oblikah, saj iz njegovega 12. člena izhaja,da lahko to dejavnost, poleg javnih organizacij zaizobraževanje odraslih (javnih zavodov) opravljajo tudi drugeorganizacije ali celo posamezniki. Glede na to je izpolnjentudi drugi pogoj za preoblikovanje javnih zavodov na tempodročju, saj področni zakon dopušča izvajanje te dejavnostitudi v statusni obliki gospodarske družbe ali zasebnega zavo-da.

Tretji pogoj zahteva skladnost preoblikovanja z nacionalnimprogramom, ki ga za posamezno področje sprejme državnizbor. Na področju izobraževanja odraslih nacionalni pro-gram sicer še ni sprejet, vendar pa je že v postopku spreje-ma v državnem zboru. Vlada RS je na svoji seji dne 1.4.2004določila besedilo Predloga Resolucije o nacionalnem pro-gramu izobraževanja odraslih v Republiki Sloveniji in ga dne5.4.2004 poslala v državni zbor, objavljen pa je vPoročevalcu št. 51/04 z dne 15.4.2004. Glede na to, da senacionalni program sprejema po enofaznem postopku, jezelo velika verjetnost, da bo omenjeni nacionalni programkmalu tudi sprejet.

Kar zadeva vsebine Nacionalnega programa izobraževanjaodraslih v RS lahko zopet ugotovimo, da je preoblikovanjejavnih zavodov v skladu s tem programom. Organizacijskoinfrastrukturo za izobraževanje odraslih ureja v svoji točki3.6., v kateri določa, da "strategija vseživljenskosti učenjapoudarja pomen raznolikosti izobraževalnih organizacij, karpomeni, da je treba poleg spodbujanja razvoja javnih izo-braževalnih organizacij spodbujati tudi razvoj omrežja kon-cesionarjev in drugih izvajalcev za izvajanje programov,določenih s tem nacionalnim programom". Ta določbajasno kaže na usmeritev organizacijske infrastrukture v čimvečjo pestrost oblik, izbira katerih pa bo odvisna predvsemod racionalnosti in učinkovitosti izvajanja dejavnosti vdoločenem okolju. Glede na to se bo lahko posamezenustanovitelj javne izobraževalne organizacije iz tega vidikaodločil, ali bo še naprej zagotavljal to dejavnost v oblikijavnega zavoda, ali pa bo ta zavod preoblikoval v gospo-darsko družbo in ji podelil koncesijo za opravljanje tistegadela dejavnosti izobraževanja odraslih, ki se izvaja v okvirupravnega režima javne službe. Ena ali druga odločitev je vskladu z nacionalnim programom, bistvena je samo ustreznaorganiziranost za dobro izvajanje dejavnosti.

Glede na to lahko zaključimo, da je izpolnjen tudi tretjipogoj za preoblikovanje javnih zavodov na področju izo-braževanja odraslih, tako da že danes obstajajo ustreznepravne podlage za izvedbo tega postopka. To preoblikovanjepomeni samo spremembo statusa iz javnega zavoda v gospo-darsko družbo, ne pomeni pa to še nobenih sprememb nalastninskem področju. S preoblikovanjem javnega zavodapostane ustanovitelj lastnik kapitalske naložbe, ki jo ima vnovi gospodarski družbi. Od te kapitalske naložbe lahkobivši ustanovitelja in sedanji lastnik pridobiva dobiček, lahkopa jo tudi proda, pri čemer mora izvesti prodajo te naložbepo postopku, ki ga določa Zakon o javnih financah terizvedbeni akti, sprejeti na njegovi podlagi.

Podoben položaj obstaja pri lekarniški dejavnosti, s tem, daje lekarniška dejavnost kot dejavnost preskrbe prebivalstvater zdravstvenih zavodov in drugih organizacij z zdravili posvoji naravi javna služba, ki jo glede na zakonsko določboizvajajo javni zavodi in koncesionarji. Poleg lekarniškedejavnosti pa lahko lekarne opravljajo tudi druge dejavnosti,kot so preskrba s pomožnimi zdravilnimi sredstvi, ortoped-skimi pripomočki, sredstvi za nego in drugimi sredstvi zavarovanje zdravja ter še druge dejavnosti kot so izdajanje vet-erinarskih zdravil, izdelava zdravil in pomožnih zdravil tersvetovanje pri predpisovanju in uporabi zdravil. V lekarnahgre torej za mešano dejavnost, kjer se del dejavnosti izvajakot javna služba, del dejavnosti pa je izrazito tržne narave.

Podobno kot pri izobraževanju odraslih lahko ugotovimo,da se lahko tudi javni zavodi lekarne privatizirajo po enakempostopku kot javni zavodi za izobraževanje odraslih. Zakono lekarniški dejavnosti kot področni zakon to dovoljuje, sajže sam uvaja koncesionirano obliko izvajanja te dejavnosti,



enako pa to vzpodbuja tudi Nacionalni programzdravstvenega varstva Republike Slovenije - zdravje za vse doleta 2004 (Uradni list RS, št. 49/2000). Ta program je vsvoji točki 3.2.3. izrecno zapisal, da lahko lekarniškadejavnost postopno preide v zasebno dejavnost. Glede na toni videti nobenega razloga, da na tem področju že sedaj nebi prešli na celoten sistem koncesij, tako da bi preoblikovaliobstoječe javne zavode v zasebnopravne statusne oblike terjim podelili koncesijo za izvajanje javne službe. S tem birešili tudi problem tržne dejavnosti lekarniških javnihzavodov, ki se danes izvaja v precejšnem obsegu. Kot konce-sionarji bi bili povsem svobodni pri izvajanju te dejavnosti inse pri njih ne bi pojavljal problem izvajanja tržne dejavnostis strani javnih zavodov, katerega bomo obravnavali v nadal-jevanju. Poleg tega bi bili urejeni tudi vsi drugi problemi, kotso npr. način upravljanja, razmerja z ustanovitelji plačni sis-tem oziroma sistem nagrajevanja zaposlenih idr., saj bi zavsa ta vprašanja veljala pravila zasebnopravnega režima.

Obravnavana področja kažejo na to, da je sedanja pravnaureditev privatizacije javnih zavodov zelo razdrobljena intudi zelo zamotana. Zato bi bila sistemska rešitev tega prob-lema v sprejemu novega zakona o javnih zavodih, kjer bi kotenega osrednjih vprašanj sistemsko uredili privatizacijojavnih zavodov. Pri tej sistemski ureditvi bi bili treba najprejopredeliti kriterij za privatizacijo, ki bi ga lahko našli v izva-janju javne službe. Tako bi privatizirali tiste javne zavode, kine izvajajo javne službe, pri čemer bi se lahko za takšnejavne zavode šteli zavodi, katerih prihodek iz izvajanja javneslužbe ne dosega četrtine celotnega prihodka javnega zavo-da ter javni zavodi, katerih dejavnost se po posebnih pred-pisih ukinja kot javna služba. Takšen zavod bi se poodločitvi ustanovitelja lahko preoblikoval v osebo zasebnegaprava (v gospodarsko družbo, v kateri ima ustanovitelj kapi-talsko naložbo ali v zasebni zavod), pri čemer se lahko tistidel zavoda, ki izvaja javno službo, izloči in nadaljuje delo kotjavni zavod. Poleg tega bi lahko dali možnost privatizacijitudi drugih javnih zavodov, tako da bi se lahko privatiziralikljub temu, da ne bi izpolnjevali navedenih pogojev, če bi setako odločil ustanovitelj.

Ustanovitelj oziroma lastnik bi lahko z gospodarsko družboali zavodom, ki je nastal s preoblikovanjem iz javnega zavo-da, sklenil koncesijsko pogodbo za izvajanje javne službe, kijo je do trenutka preoblikovanja izvajal kot javni zavod.Smisel te ureditve bi bil v tem, da se kljub preoblikovanjujavnih zavodov zagotovi kontinuirano, nemoteno in racional-no izvajane javnih služb. Večkrat bi bilo namreč nesmotrnoizločati dele gospodarske družbe in iz njih oblikovati javnezavode, posebej še v tistih primerih, ko gre za tesnopovezano dejavnost posamezne organizacije, ki jo je težkoorganizacijsko ločiti na tržni in netržni del. V teh primerihbi lahko ustanovitelj in gospodarska družba sklenila koncesi-jsko pogodbo brez razpisa, saj je temeljni namen te koncesi-je zagotoviti čim bolj nemoteno izvajanje javne službe, ki jenjen predmet. Seveda bi bilo možno skleniti koncesijo brez

razpisa samo prvič, takoj po preoblikovanju javnega zavodain to za omejen čas, katerega zgornjo mejo bi moral določitizakon.

Drugi problem pravne ureditve javnih zavodov, ki ga bomoobravnavali v tem prispevku, pa je v bistvu obratna situacijaod sedaj obravnavanega problema. Pri nas lahko po sedanjiureditvi javni zavodi v okviru svoje dejavnosti nastopajopraktično neomejeno tudi na trgu. V tem primeru pa gre zaprave javne zavode, katerih osnovno dejavnost financiradržava oziroma lokalna skupnost, poleg tega pa jim zago-tavlja tudi sredstva za delo, s katerimi poleg javne službeizvajajo še tržno dejavnost. V tem svojstvu vzpostavljajorazmerja nelojalne konkurence do zasebnopravnih ponud-nikov istih storitev na trgu, saj lahko v razmerju do njihponujajo svoje storitve pod povsem drugačnimi pogoji,glede na to da jim večino stroškov njihovega delovanjapokrije država ali lokalna skupnost. Po mojem mnenjupomeni takšen položaj poseg v enakopravnost nastopanjana trgu in bi lahko bil predmet obravnave po evropskempravu v okviru evropske pravne institucija varstva svobodnekonkurence na območju celotnega trga EU.

Že iz kratke analize evropske ureditve lahko ugotovimo, datakšen položaj javnih zavodov pri nastopanju na trgu ni vskladu z evropskim pravom. Pogodba o Evropski skupnostisicer ne vsebuje nobene neposredne določbe, ki bi senanašale na javne službe, katere pri nas izvajajo javni zavodi.Pogodba vsebuje neposredne določbe samo v zvezi s tistimijavnimi službami, ki bi jih pri nas opredelili kot gospodarskejavne službe in jih kot osebe javnega prava izvajajo javnigospodarski zavodi in še posebej javna podjetja (1). Za raz-liko od same pogodbe pa so "družbene" javne službe precejpogosto omenjene v posebni listini z naslovom Green Paperon Services of General Interest, ki jo je izdala KomisijaEvropskih skupnosti dne 21.5.2003. Ta precej obsežendokument vsebuje tolmačenja, kako je razumeti položajjavnih služb v evropski ureditvi. Pri tem že iz samega naslovaizhaja, da se dokument nanaša na vse javne službe oziromadejavnosti v splošnem interesu, saj v primeru obravnavanjasamo gospodarskih javnih služb uporablja izraz services ofgeneral economic interest, ki je tako ožji od izraza servicesof general interest (2). Za obravnavo našega problema jeposebej pomembna razlaga, navedena v 3. odstavku 32.točke Green Paper-a, ki se nanaša samo na "družbene" javneslužbe, katere imenuje dejavnosti v splošnem interesunegospodarskega značaja (services of general interest of anon-economic nature). Ta odstavek določa, da te vrstejavnih služb oziroma dejavnosti v splošnem interesunegospodarskega značaja niso predmet pravnega urejanjaSkupnosti, niti se na njih nanašajo pravila o notranjem trgu,konkurenci in državnih pomočeh. Kljub temu pa se na njihnanašajo temeljna načela Skupnosti, kot je načelonediskriminacije.

Iz prikaza te razlage torej jasni izhaja, da "družbene" javne



službe niso predmet urejanja evropskega prava. To je tudipovsem razumljivo, saj npr. na temeljno izobraževanje alizdravstveno varstvo ni mogoče aplicirati pravil o prostikonkurenci ali prepovedi dajanja državnih pomoči, saj se tedejavnosti praviloma v vseh članicah neposredno financirajoiz proračuna. Nikakor pa ta razlaga ne velja za tržno izvajan-je teh dejavnosti. Če se dejavnost, ki se izvaja v okvirupravnega režima "družbene" javne službe, poleg tega izvajaše na povsem tržen način, potem se glede te tržne dejavnos-ti uporabijo vsa pravila evropskega prava, ki veljajo zanastopanje na trgu. To prakso je razvilo Evropsko sodišče,ki je v svojih odločitvah jasno povedalo, da je vsako ponu-janje dobrin ali storitev na trgu gospodarska dejavnost (3).To pomeni, da je tržno nastopanje naših javnih zavodov vbistvu gospodarska dejavnost, na katero se nanašajo vsapravila evropskega prava. Ob takšni opredelitvi je vsa tatržna dejavnost naših javnih zavodov v nasprotju z 87.členom Pogodbe o Evropski skupnosti, ki v svojem prvemodstavku med drugim določa, da je vsaka pomoč, ki jododeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči izdržavnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljalakonkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjemnezdružljiva s skupnim trgom, kolikor škodi trgovini meddržavami članicami. Nastopanje naših javnih zavodov natrgu nedvomno pomenijo kršitev te določbe, saj vsi zavodipri tej dejavnosti uporabljajo sredstva, ki so jih zastonj dobiliod države ter uporabljajo delovno silo, ki je v osnoviplačana iz proračuna.

Opisani problem bo morala zopet urediti nova zakonodajana področju javnih zavodov. Pri tem ni veliko časa, saj jesamo še vprašanje volje in odločitve subjektov, ki jih nelojal-na konkurenca javnih zavodov zadeva, kdaj se bo Slovenijaznašla v postopku pred Evropskim sodiščem zaradi kršitveevropskega prava. Zato bi nemara veljalo razmisliti, ali ne bito vprašanje takoj uredili z dopolnitvijo sedanje ureditve, vkolikor bi ugotovili, da za celotno novo sistemsko ureditevjavnih zavodov ni časa ali politične volje.

Seveda se tu takoj postavi vprašanje, kako rešiti opisaniproblem. Najbolj drastična in tudi dosledna rešitev bi bilata, da bi javnim zavodom v celoti prepovedali tržnodejavnost. Ta je tudi najbolj primerljiva z ureditvami vdrugih državah članicah, kjer se to vprašanje v takšni vsebinipraviloma ne postavlja, ker njihovi javni zavodi nimajo tržnedejavnosti. To izhaja že iz samega njihovega položaja, saj sijih je težko predstavljati, da bi lahko brez pravne osebnostikot del strukture državne uprave nastopali na trgu.

Druga rešitev je bolj blaga in izhaja iz obstoječega položajajavnih zavodov kot samostojnih pravnih oseb, katerih osnov-na dejavnost javne službe je skoraj v vseh primerih premalofinancirana, tako da ta primanjkljaj večinoma financirajo izdela svoje tržne dejavnosti. Če bi hoteli pri takšnem stanjuprepovedati tržno dejavnost javnim zavodom, potem bimorala država zelo jasno določiti obseg posamezne javne

službe ter izdelati kriterije in merila za njihovo financiranjeter jih tudi dosledno uporabljati. V kolikor pa tega ne bo,potem nam ostane samo še druga možnost, ki pa je ta, dajavni zavodi pri izvajanju svoje tržne dejavnosti doslednoobračunavajo vrednost uporabe javnih sredstev in delovnesile in to vrednost usmerjajo v financiranje javne službe. Nata način bi se pogoji njihovega nastopanja na trgu izenačili zdrugimi ponudniki istih dobrin in storitev, tako da ne bi biliveč v položaju kršitve evropskega prava.

V tem prispevku smo na kratko obravnavali dva problema spodročja zelo široke in kompleksne problematike pravneureditve javnih zavodov pri nas. Že samo iz tega se vidi,kako nujno potrebna je sistemska ureditev javnih zavodov,ki bi dala poleg ustreznih sistemskih rešitev tudi jasneusmeritve njihovim področnim ureditvam. Glede na to jepovsem odveč razprava, ali potrebujemo novi zakon o javnihzavodih ali ne, saj je ta zakon normativni temelj, na katerembomo lahko gradili ustrezno preoblikovanje javnih služb znjihovega organizacijskega in funkcionalnega vidika na vsehnjihovih področjih.

Ti dve vprašanji bo moral z vidika vključitve v EU rešiti noviZakon o javnih zavodih, glede katerega je prejšnja vladakončala vladno proceduro, nova pa ni pokazala še nobenegajasnega znaka, ali bo s postopkom njegovega sprejemanadaljevala, ali pa se bo odločila za področni pristop reše-vanja tega vprašanja. Predlagani osnutek zadovoljivo rešujeobe vprašanji. Glede prvega vprašanja ureja enostavenpostopek za preoblikovanje v gospodarsko družbo tistihjavnih zavodov, ki glede na svojo dejavnost to niso. Glededrugega vprašanja pa postavlja omejitve nastopanja javnihzavodov na trgu, poleg tega pa tudi obračunavanje uporabejavnih sredstev pri izvajanju njihove tržne dejavnosti, s čimerse izenačujejo pogoji njihovega nastopanja na trgu zzasebnopravnimi subjekti. Dejstvo je, da bo v vsakemprimeru treba uporabiti enega od pristopov, kajti vprašanjederegulacije javnih služb preprosto ne more ostatinerešeno.

4. Preoblikovanje javnih zavodov poZakonu o javno zasebnem partnerstvu

Opisano situacijo do neke mere rešuje Zakon o javno zaseb-nem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06), ki je začel vel-jati 7. marca leta 2007. Če prav je temeljni predmet zakonaurejanje skupnih vlaganj javnega in zasebnega kapitala v pro-jekte v javnem interesu, kar pomeni predvsem vlaganje vjavno infrastrukturo in s tem povezanim izvajanjem gospo-darskih javnih služb, v določenem delu ureja tudi negospo-darske javne službe. To izhaja iz njegovega 2. člena, ki opre-deljuje pojem javno zasebnega partnerstva in ki določa, dajavno zasebno partnerstvo predstavlja razmerje zasebnegavlaganja v javne projekte in/ali javnega sofinanciranja zaseb-



nih projektov, ki so v javnem interesu, ter je sklenjeno medjavnim in zasebnim partnerjem v zvezi z izgradnjo,vzdrževanjem in upravljanjem javne infrastrukture ali drugi-mi projekti, ki so v javnem interesu, in s tem povezanim izva-janjem gospodarskih in drugih javnih služb ali dejavnosti, kise zagotavljajo na način in pod pogoji, ki veljajo za gospo-darske javne službe, oziroma drugih dejavnosti, katerih izva-janje je v javnem interesu, oziroma drugo vlaganje zasebnihali zasebnih in javnih sredstev v zgraditev objektov in naprav,ki so deloma ali v celoti v javnem interesu, oziromadejavnosti, katerih izvajanje je v javnem interesu.

Iz tega temeljnega člena zakona jasno izhaja, da se celotnaureditev javno zasebnega partnerstva nanaša tudi nanegospodarske javne službe, čeprav v številnih svojihdoločbah eksplicitno govori samo o gospodarskih javnihslužbah. Res je, da na nekateri pravni instituti, kakor je nprinstitut statusnega javno zasebnega partnerstva, niso najboljuporabljivi, ker je na področju negospodarskih javnih službtemeljna statusna oblika javni zavod, ki ni kapitalska družba.V tem smislu si je na tem področju težko predstavljati sta-tusno javno zasebno partnerstvo, ker se z vlaganjem v javnizavod ne more pridobiti kapitalskih upravičenj. Hpotetičnobi sicer lahko vlagatelj dobil kakšne posebne pravice vokviru dogovorjenih ustanoviteljskih pravic, ki pa nikakor nemorejo izključiti z zakonom določenih ustanoviteljskih prav-ic javnega partnerja. Vsekakor je to vprašanje ostalo odprtoin neurejeno, vendar po našem mnenju tako ali tako nimesto njegove ureditve v tem zakonu, ker temeljni problemne izhaja iz javno zasebnega partnerstva, ampak iz statusneureditve javnih zavodov, kar pa je predmet zakona ozavodih.

Na drugi strani pa ja pravni institut pogodbenega javnozasebnega partnerstva primeren tudi za področje negospo-darskih javnih služb. Ni namen tega prispevka analizirativseh določb, ki naj bi bile primerne tudi za ureditev tegapodročja, zato bi na tem mestu omenili samo postopekoblikovanja koncesijskega javno zasebnega partnerstva.Področje oddaje oziroma pridobitve koncesije je napodročju negospodarskih javnih služb praktično povsemneurejeno, zato ne vidimo pravega razloga, da ne bi postop-ke v zvezi z koncesijo, ki jih ZJZP relativno dobro ureja, vskladu z omenjenim njegovim 2. členom uporabili tudi zapodročje negospodarskih javnih služb. Tako na področjugospodarskih kakor na področju negospodarskih javnihslužb gre v tem postopku za podelitev izključne ali posebnepravice, zato je lahko tudi procesna ureditev tega vprašanjalahko bolj ali manj enaka.

Glede na temeljno izhodišče zakona, da v javno zasebnopartnerstvo sodijo tudi negospodarske javne službe, so zamožnosti preoblikovanja javnih zavodov bistvenega pomenanjegove prehodne določbe in sicer določbe 141., 142. in143. člena, posebej pa še določba 144. člena. Slednjadoloča, da se določila tega zakona o preoblikovanju javnih

podjetij in podelitve koncesije javnim podjetjem, ki se pre-oblikujejo v gospodarsko družbo, smiselno uporabljajo tudiza preoblikovanje javnih gospodarskih in javnih zavodov. Taureditev je podkrepljena še z določbo 3. alinee 153. člena,ki razveljavlja spredaj opisani 80. j člen Zakona o javnihfinancah, tako da je določba 144. člena ZJZP očitno nado-mestila dosedanjo ureditev možnosti preoblikovanja javnihzavodov po 80. j členu Zakona o javnih financah.

To pomeni, da se je javnim zavodom odprla možnost preob-likovanja v gospodarske družbe s smiselno uporabo prehod-nih določb ZJZP, ki urejajo preoblikovanje obstoječih javnihpodjetij v gospodarske družbe. Slednja se preoblikujejo vgospodarske družbe v skladu s prvim odstavkom 141. člena,ki določa, da se obstoječa javna podjetja, ki izvajajo gospo-darsko javno službo, lahko preoblikujejo v gospodarskodružbo, skladno z zakonom, ki ureja gospodarske družbe,ali ohranijo skladno z zakonom, status javnega podjetja. Ovrsti preoblikovanja odloči ustanovitelj najkasneje v trehletih po uveljavitvi tega zakona.

V naslednjih odstavkih ureja ta člen še vprašanje mešanegakapitala v obstoječih javnih podjetjih. Tako se javna podjet-ja, ki imajo v svoji kapitalski strukturi tudi zasebni kapital,morajo v roku enega leta preoblikovati v gospodarskodružbo, razen v primeru, če se vložki zasebnega kapitala neprenesejo na Republiko Slovenijo ali samoupravno lokalnoskupnost. V slednjem primeru lahko nadaljujejo svoje delokot javno podjetje v skladu z odločitvijo svojega ustanovitel-ja.

Za javne zavode pride v poštev predvsem določba prvegaodstavka 141. člena, saj se za javne zavode predpostavlja, dav njih ni vložkov zasebnega kapitala. Ta določba pa se lahkoza njih uporabi kar v celoti, kar pomeni, da lahkoustanovitelj javnega zavoda v treh letih odloči, ali bo javnizavod preoblikoval v gospodarsko družbo ali pa bo pustiljavni zavod v dosedanji statusni obliki. Zakon takoustanovitelja v nobenem primeru ne sili, da bi moral obsto-ječi javni zavod preoblikovati v gospodarsko družbo, dajemu samo svobodno izbiro, da to stori, če meni, da bo lahkojavni zavod v statusni obliki gospodarske družbe boljučinkovito izvajal svoje naloge. Bistvena novost je torej tasvobodna izbira, ki nadomešča dosedanje toge omejitve iz80. j člena Zakona o javnih financah.

Enako pride v poštev za javne zavode tudi določba 142.člena, ki ureja podelitev koncesije javnim podjetjem, ki sepreoblikujejo v gospodarsko družbo. Prvi odstavek tegačlena določa, da morajo preoblikovana javna podjetja prido-biti koncesijo za opravljanje javne gospodarske službe, pričemer se za to podelitev uporabljajo določbe Zakona ogospodarskih javnih službah. Drugi odstavek istega člena panadalje določa, da najkasneje v roku enega leta po vpisupreoblikovanja v sodni register ustanovitelj podeli brezjavnega razpisa koncesijo gospodarskim družbam, ki so bile



preoblikovane iz javnih podjetij, če v teh družbah osebezasebnega prava nimajo vložkov. Smiselna uporaba tehdoločb je za javne zavode povem primerna, tako da lahkopreoblikovani javni zavodi dobijo koncesijo brez razpisa, sajse tudi v tem primeru predpostavlja, da ima v novo nastaligospodarski družbi ustanovitelj izključni kapitalskivložek,,tako da v njej ni nikakršnih vložkov oseb zasebnegaprava.

Iz prikazane ureditve lahko ugotovimo, da je Zakon o javnozasebnem partnerstvu na široko odprl vrata novi organizira-nosti izvajanja negospodarskih javnih služb, tako da smo vbistvu dobili ureditev, ki naj bi jo prinesel novi (vendarnikoli sprejeti) Zakon o zavodih. Odpravil je toge norma-tivne okvire Zakona o javnih financah in sedaj je v celotiprepuščeno odločitvi ustanovitelja, kako bo uredil organi-zacijsko strukturo oziroma načine izvajanja svojih negospo-darskih javnih služb, pri čemer je lahko omejen samo sposebnimi določbami posebnih zakonov. To dajeustanoviteljem, še posebej na lokalni ravni, možnosti, daopredelijo dolgoročno politiko organiziranja izvajanjanegospodarskih javnih služb iz njihove pristojnosti ter zvzpostavljanjem bolj ustreznih organizacijskih oblik odpravi-jo sedanje probleme in pomanjkljivosti na tem področju. Taureditev je lahko nedvomno vzor drugim področjem, saj zodpiranjem organizacijskega prostora ter veliko decentral-izacijo odločanja omogoča tistim, ki so odgovorni za izvajan-je negospodarskih javnih služb, da svobodno izberejoustrezno organizacijsko obliko oziroma način izvajanjaposamezne negospodarske javne službe, pri čemer lahkouspešno zasledujejo njihovo temeljno vodilo, to je njihoveučinkovitosti in zadovoljstva uporabnikov njihovih storitev.Zakon o javno zasebnem partnerstvu je tako prvi pravitranzicijski zakon na področju javnih služb, ki se v svojihdoločbah ne osredotoča na regulacijo organizacijskih oblik,ampak predvsem na dejavnosti zagotavljanja javnih dobrinin storitev. Skupaj s svojim osrednjim predmetom reguliran-ja, to je javno zasebnim partnerstvom, odpira povsem noveperspektive na področju organiziranja in financiranja javnihslužb, kar je izrednega pomena za nadaljnji razvoj tegapodročja, ki mora preiti iz sedanjega državno organizaci-jskega modela v bolj gibljive organizacijske in finančneokvire, ki bodo omogočili zadovoljitev naraščajočega številadružbenih potreb, ki se zadovoljujejo v okviru dejavnostijavnih služb.



UVOD

Pogodbeno financiranje, ki zajema tudi načrtovanje invgradnjo novih naprav, vodenje in nadzor obratovanja,servisiranje in vzdrževanje, odpravo motenj, motiviran-je porabnikov energije in podobno, postaja v zahodniEvropi eden pomembnejših načinov vlaganja v nove aliizboljšane energetske sisteme povsod tam, kjer za to nina voljo dovolj lastnih sredstev. Glavni namen pogod-benega financiranja projektov je vključevanje privatnihinvestitorjev v realizacijo ukrepov za varčevanje zenergijo ali kvalitetnega zagotavljanja energetskihstoritev brez angažiranja lastnih finančnih sredstev

porabnika energije. Celotno tveganje pri doseganjuprihrankov varčevanja z energijo ali zagotavljanjakvalitetnih energetskih storitev je tako preneseno naprivatnega investitorja. Pomemben vidik tega pristopaje v tem, da se vsi stroški izvedenih storitev zazniževanje porabe energije poplačajo iz ustvarjenihprihrankov oziroma se stroški zanesljive, energetskoučinkovite in kvalitetne energetske oskrbe pokrijejo izvnaprej dogovorjenih cen energetskih storitev(http://www.aure.si/index.php?MenuID=152&MenuType=E&lang=SLO&navigacija=on/, 12. 4. 2007).


Primer javno zasebnega partnerstva na področjuzagotavljanja učinkovite rabe energije v

Splošni bolnišnici BrežiceTone Zorko, univ. dipl. soc., Splošna bolnišnica Brežice

Tone Zorko Primer javno zasebnega partnerstva na področju zagotavljanja učinkovite rabe energije v splošni bolnišnici Brežice

A. UGOTOVITVE IN RAZLOGI ZAODLOČITEV

Kotlovnica in naprave v njej so bile leta 2006 starejše od 35let. Zaradi proizvodnje pare, ki se je predvsem uporabljala vkuhinji in pralnici in njene uporabe tudi za ogrevanje, je bilsistem izjemno energetsko potraten in drag za vzdrževanje.V času odločanja o prenovi je bil sistem dotrajan in je zahte-val stalna draga popravila, sistem upravljanja pa je zahtevalstalno prisotnost upravljavca sistema. Z oddajo pranja perilazunanjemu izvajalcu in prehodom kuhanja na novejšenaprave, tudi ni bilo več potrebe po pari kot energentu vkuhinji in pralnici. V letu 2002 se je v brežiški občini pričel izvajati projektizgradnje plinovoda. Takrat je SB Brežice s koncesionarjemdosegla dogovor, da le ta na svoje stroške pripravi študijoprednosti in slabosti ob morebitnem prehodu na nov ener-gent. SB Brežice je spremljala tudi vsa dogajanja v Sloveniji napodročju zagotavljanja prihrankov energije, zlasti še projektepogodbenega zagotavljanja prihrankov energije, ki jih podpi-ra in načrtuje tudi Agencija RS za okolje in prostor. Agencijasubvencionira del stroškov energetskih pregledov in investi-cijskih študij na tem področju, Vladi RS pa je predlagalatudi sprejem sklepov, ki bi omogočali izvedbo projektovpogodbenega zagotavljanja prihrankov energije. Vlada jesprejela ustrezne sklepe. Sprejeta je bila tudi Resolucija onacionalnem energetskem programu (Ur. l. RS, št 57/04), kiza javni sektor postavlja cilj povečanja energetske učinkovi-tosti do leta 2010 za 15 %. Ministrstvo za zdravje inMinistrstvo za okolje in prostor pa sta sklenila dogovor osodelovanju na področju učinkovite rabe energije. Nadeklarativni ravni je bil poseben poudarek dan tudi vzpod-bujanju javno-zasebnega partnerstva. Zaradi omejenostiinvesticijskih sredstev je poseben poudarek podan tudispodbujanju JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA v oblikiizvajanja energetskih naložb s financiranjem s strani tretjestranke (Third Party Financing; v nadaljevanju TPF). Izvedbaprojekta TPF tako poleg financiranja praviloma zajema tudinačrtovanje in vgradnjo novih naprav, vodenje in nadzorobratovanja, vzdrževanje in motiviranje porabnikov energije.Ob upoštevanju tlorisne površine sedmih ogrevanih objek-tov bolnišnice (7.484 m2) je znašala raba toplotne energije420 kWh/m2 oziroma 24 kWh/posteljo. Navedene vrednos-ti specifične rabe energije na ogrevano površino in posteljose bistveno razlikujejo od priporočenih vrednosti (330 do345 kWh/m2), ki jih navaja strokovna literatura.Na podlagi navedenih dokumentov in ugotovljenega stanjaporabe in trenda zviševanja vseh stroškov, je bil februarja2004 izdelan Idejni projekt kotlarne. V projektu so bilepredstavljene slabosti sistema in možne rešitve v dveh vari-antah. Predlagane rešitve so kazale, da je z rekonstrukcijokotlarne in ogrevalnih sistemov in prehodom na zemeljskiplin kot energent, mogoče sanirati obstoječe stanje inprihraniti najmanj 1/4 finančnih sredstev, ki jih je SB

Brežice letno porabi za kurilno olje. V zavodu je bilo ocenjeno, da je glede na zastarelost objek-tov in naprav in glede na stanje predvsem ogrevalnih siste-mov, stroške, ki nastajajo s porabo energentov in vzdrževan-jem naprav in ob znanem pomanjkanju sredstev za investi-ranje ter ob planiranju vlaganj v te sisteme verjetno edinomožnost, da se k projektu pristopi z načinom, kot je pogod-beno znižanje stroškov za energijo. Ministrstvo za zdravje jena deklarativni ravni podprlo posodobitve energetskihnaprav in druge ukrepe za varčno rabo energije, ki so ures-ničljivi z investicijami iz zasebnih virov ter s financiranjeminvesticijskih vlaganj iz prihrankov. Ocenilo je tudi, da jepristop SB Brežice k prenovi pravilen.

B. CILJI PROJEKTA pogodbenegazagotavljanja prihrankov energije v SBBrežice

1. Prihranek energije in znižanje stroškov za energent.2. Obnova in rekonstrukcija zastarelega in

dotrajanega ogrevalnega sistema za ogrevanje prostorov in pripravo tople sanitarne vode.

3. Zagotavljanje primernega ogrevanja vseh prostorov v vseh stavbah.

4. Zagotavljanje varnosti obratovanja kurilnih naprav, naprav za kuhanje in pranje perila.

5. Nadomestitev energetsko potratnega parnega sistema za ogrevanje tehnološke vode v pralnici in kuhanja v parnih kotlih v kuhinji ter ogrevanje stavb.

6. Zamenjava energenta (ELKO) z zemeljskim plinom za potrebe ogrevanja, priprave tople sanitarne vode in kuhanja.

7. Prihranek stroškov dela, upravljanja in vzdrževanja ogrevalnega sistema.

8. Izgradnja sistema iz naslova prihrankov stroškov za energijo, brez dodatnih vlaganj in angažiranja finančnih sredstev naročnika.

9. Oddaja izvajanja rekonstrukcije kotlovnice, upravljanja in vzdrževanja sistema zunanjemu izvajalcu po sistemu javno zasebnega partnerstva.

10. Ekološko sprejemljiva naložba z zmanjšanjem izpustov CO2.

11. Prihranek električne energije in vode.

C. IZBRANA REŠITEV

1. TEHNIČNO TEHNOLOŠKEREŠITVE

Sprejeta je bila rešitev, da se zaradi zagotavljanja tople vodezraven kotlovnice rekonstruirajo in izvedejo štiri toplotne


Primer javno zasebnega partnerstva na področju zagotavljanja učinkovite rabe energije v splošni bolnišnici Brežice Tone Zorko

podpostaje s samostojnimi plinskimi trošili, s čimer je bilazagotovljena oskrba s toplo sanitarno vodo v času gradnje inmožno ločeno delovanje kurilnice samo za ogrevanje pros-torov in samo v času ogrevalne sezone (ali kombinacija ogre-vanja prostorov in zagotavljanje tople sanitarne vode), karpreprečuje nastajanje velikih izgub energije predvsem na dol-gih vodih v bolnišničnih zgradbah in v upravni zgradbi teromogoča večje prihranke energije. Sprejeta je bila rešitev, dase skladiščna naprava za kurilno olje ne rekonstruira,ampak se zaradi manjših potreb in zanesljive oskrbe zgorivom nadomesti z novo in manjšo. Takšna rešitev je bilatudi stroškovno ugodnejša. Zaradi zagotavljanja nemoteneoskrbe s hrano in delovanjem kuhinje tudi v času rekon-strukcije ter spremembi tehnologije (prehod iz pare na plin)v kuhinji in zahtev sanitarnega inšpektorja v odločbah poodpravi pomanjkljivosti v kuhinji in pri pridobivanju soglasijk projektni dokumentaciji, je bilo potrebno obnoviti tuditermični del kuhinje. Projektna dokumentacija prenovekuhinje, ki je bila v izdelavi, je zasnovana tako, da je mogočafazna izgradnja. Termični del kuhinje je bil tako zgrajen vprvi fazi skupaj s prenovo kurilnice in je bil njen sestavni deltako s stališča izvedbe, kot tudi načinom financiranjaizvedbe.Ekonomska analiza prehoda kurjenja iz ekstra lahkega kuril-nega olja na zemeljski plin ob izvedbi planirane investicije jeizkazovala prihranke do 50,5 %.Novo kotlarno se je uredila na lokaciji in prostorih stare.Investicija naj bi se izvedla iz prihrankov stroškov za energi-jo, ki so znašali v referenčnem obdobju (leto 2005) , vkaterem je znašala poraba energije 3.139.566 kWh (319.985l ELKO in 3.840 UNP) skupaj 37,2 mio. SIT brez DDV,ocenjeni stroški upravljanja in vzdrževanja pa 2.994.122,00SIT.

2. POGODBENA RAZMERJA ZIZVAJALCEM IN UPRAVLJALCEM SIS-TEMA

Na podlagi projektov je bilo gradbeno dovoljenje za rekon-strukcijo kotlarne izdano julija 2005. Javno naročilo zaizvedbo del in upravljanje in vzdrževanje sistema je biloobjavljeno konec leta 2005, razpisno dokumentacijo je dvig-nilo pet potencialnih ponudnikov, maja 2006 pa je bila zizbranim izvajalcem PETROL d. d. podpisana pogodba zaizvedbo del.

V okviru investicije sta bila vgrajena dva kotla BuderusLogano GE 615, moči 1,11 MW in plinska trošila BuderusLogmax plus GB 112 (5 kosov moči 0,49 MW), ki skupajzagotavljajo vse potrebe za ogrevanje prostorov, pripravotople sanitarne vode in kuhanje. En kotel je vgrajen kot 100% rezerva. Litoželezni kotel je zaradi omejenega dostopa vkurilnico sestavljen iz elementov, je iz sive litine nazivne

toplotne moči 1110 kW s črpalko za primešavanje ogrevnevode, polnohodnim varnostnim ventilom DN40/65, kot-lovskim varnostnim setom, omejevalnikom tlaka, antivibraci-jsko podlogo, nizkotemperaturno regulacijo, z modulom zakaskadno delovanje kotlov in kombiniranim gorilnikom.Izhodna temperatura dimnih plinov znaša 140°C. Na kotla vkotlovnici sta nameščena kombinirana (ZP, kurilno olje)gorilca Weishaupt, plinska trošila so nameščena v podposta-jah. Nameščena je naprava za mehčanje vode za potrebe pol-njenja sistema kapacitet do 1 m3/h, tip IEM 25-25, kompletz armaturami, pritrdilni in tesnilni material; elektronski regu-lator Dunfoss za krmiljenje temperature vode po zunanjitemperaturi, komplet z ožičenjem in montažnim materi-alom; radiatorski termostatski ventili s prednastavljivim pre-tokom, v kotni ali ravni izvedbi, montažni in tesnilnim mate-rialom (140 kos); radiatorski zaporni ventili na povratku izradiatorja, komplet z materialom za tesnenje (140 kos); radi-atorske termostatske glave Dunfoss, izvedbe za javneustanove, komplet z varovalkami pred snemanjem; tropotniregulacijski ventil Dunfoss s pogonom, NP 16, montažnimin tesnilnim materialom; obtočna črpalka za vodo do110°C, NP 6 s priključki, komplet z vsem pritrdilnim inmontažnim materialom; ventili za uravnovešanje s prirobni-cami z merilnimi priključki in ročnim nastavitvenim kolesomz numerično skalo; zbiralci in razdelilci izdelani iz jeklenihcevi s priključki in prirobnicami za kotlarno, podpostajo I.in podpostajo II., komplet z izolacijo in zaščito iz alumini-jaste pločevine.Po rekonstrukciji se kot energent uporablja zemeljski plin,medtem ko bo ekstra lahko kurilno olje služilo le še kot rez-ervni energent. Zaradi tega sta na kotla nameščena kombini-rana gorilca. V okviru rekonstrukcije je bila izvedena menja-va celotnega razvoda nizkotlačne pare (zamenjava parno-kondenzacijskih cevi) iz kotlarne do treh dislociranih toplot-nih podpostaj. Zamenjano je preko 1.000 m cevi različnihdimenzij in centralna priprava tople sanitarne vode, ki se jepripravljala v hranilnikih vode (bojlerjih) različnih pros-tornin. Topla sanitarna voda se bo izven kurilne sezonepripravljala s pomočjo štirih stenskih kondenzacijskih plin-skih kotlov, moči 24-60kW, ki so nameščeni v neposrednibližini hranilnikov, omogočeno pa je tudi ogrevanje iz kot-larne. Nov način priprave tople sanitarne vode vključno zzamenjavo oziroma obnova posameznih toplotnih pod-postaj in ureditev regulacijskega sistema bo močno povečalletni izkoristek sistema in življenjsko dobo. V okviru rekon-strukcije je bila izvedena menjava termičnega dela kuhinje zapripravo hrane.Uvedba regulacije na večjih kotlovskih napravah zagotavljazmanjšanje toplotnih izgub na ogrevalnem sitemu.

Drugi del pogodbe zajema pogodbena razmerja v času izva-janja glavne storitve, to je upravljanje in vzdrževanje sistemater dobavo energenta.Po pogodbi je:- Zajamčeni znesek (zagotovljen prihranek 25,9 %) v celoti



pripada izvajalcu.- Izvajalcu pripada 25 % bonus (dodatek prihranka), zavodupa 75 %, če je prihranek višji kot je zagotovljen.- Dodatno letno plačilo izvajalcu.- Neto vsota naložbe (skupni investicijski stroški brez DDV)127.500.000,00 SIT.- Delež tehničnih aparatur/naprav/znaša pri neto obsegunaložbe v odstotkih 90,82 %.- Veljavnost ponudbe je bila do 30. 6. 2006: predvidenipričetek izvajanja glavne storitve 1. 10. 2006, konec trajanjapogodbe 30. 9. 2021.- Upravljanje in vzdrževanje sistema 15 let.

Ostala določila:- za referenčno leto in referenčne količine je določeno leto2005; - način in pogoje letnega obračuna (obračun je za pretekloleto, če izvajalec ne doseže zajamčenega zneska prihranka niupravičen do dogovorjenega plačila); - obveznosti in pravice pogodbenih strank v času trajanjapogodbe in njenem izteku;- vzpostavitev sistema za spremljanje oskrbe z energijo innjene rabe;- postopki prenehanja dobave energenta, če naročnik dobina trgu cenejši energent;- postopki in način ravnanja strank ob prenehanju uporabeposameznih stavb, drugačnem namenu uporabe in energet-skih izboljšavah in sanacijah stavb;- garancije in poroštva v zvezi z izvedeno investicijo ter izva-janjem glavne storitve;- postopki in način prenosa vložka investitorja po prenehan-ju pogodbe;- postopki in načine prenosa pogodbe in investicije oziromavgrajene opreme in obračun ob prenosu posameznih stavb vnajem ali ob prodaji, statusnih spremembah, prenehanju alistečaju pogodbenih strank. Lastništvo vseh naprav in stvari,ki jih vgradi izvajalec, ostaja do polnega poplačila vsehfinančnih obveznosti naročnika pri izvajalcu. Po pretekupogodbenega obdobja preidejo vse naprave in stvari,vključno z dopolnitvami v času trajanja pogodbe, v lastništvonaročnika, brez dodatnih plačil ali omejitev uporabe. Priprogramski opremi pridobi naročnik neomejeno pravicouporabe. V primeru likvidacije ali stečaja izvajalca imanaročnik predkupno pravico na neamortiziranem delunaprav in stvari, ki jih je vgradil izvajalec).

D. KORISTI IN PRIČAKOVANJA, KVALI-TATIVNA OCENA POSLA, MNENJE OPRIHODNOSTI TEGA JAVNO-ZASEB-NEGA PARTNERSTVA

1. UGOTOVITVE IN RAZLOGI ZAODLOČITEV O NAČINU IZVEDBEINVESTICIJE

Ugotovljeno je bilo, da je s stališča ekonomske upravičenos-ti in sprejemljivosti oziroma s stališča pokrivanja investicije,upravljanja in vzdrževanja sistema iz sredstev prihrankovstroškov za energijo investicija sprejemljiva, saj sedanji stroš-ki na leto znašajo skupaj z DDV 47,6 mio SIT, izračunanibodoči pa 50,7 mio SIT, s tem, da so v investiciji zajeti tudistroški termičnega dela kuhinje skupaj s prezračevanjem(vezan na spremembo energenta - zemeljski plin) v skupnivišini 18,5 mio. SIT in stroški sanacije rezervoarja za ELKOv višini 6,5 mio. SIT. Zaradi majhnosti bolnišnice je bilocenjen potencial energetskih prihrankov prenizek, da biomogočal povrnitev vložka v predmetno investicijo samo napodlagi jamčenih prihrankov energije, tako so plačila SBBrežice sestavljena iz treh zgoraj navedenih delov. Z vsemitremi plačili pa bo SB Brežice za kompletno energetskooskrbo plačala manj kot do sedaj, saj z vgrajeno novotehnologijo ogrevanja, pripravo tople sanitarne vode inkuhanja lahko dosežemo energetske prihranke nad 25 %(po pogodbi zajamčen prihranek 25,9 %) odstotkov gledena referenčno obdobje - leto 2005, v katerem je znašalaporaba energije 3.139.566 kWh (319.985 l ELKO in 3.840UNP). Predvideno znižanje porabe energije za 812.594 kWhpomeni letno rabo 244.944 m3 oziroma 24.805.422,00 SITpo cenah v referenčnem letu zemeljskega plina (prihranki iznaslova razlik v porabi in ceni goriva gredo takoj v celoti SBBrežice). Podatki za leto 2006 (pet mesečno obdobje)kažejo, da bo energetske prihranke določene po pogodbimogoče preseči, saj je bil dosežen prihranek 26,63 %. Na uspešnost projekta oziroma prihranke kaže tudipodatek, da je SB Brežice v letu 2006, ko je nov ogrevalnisistem deloval pet mesecev, za energente za ogrevanje imela37,1 mio. SIT stroškov, v letu 2005 pa 47,6 mio. SIT. Tuditrend naraščanja cen kurilnega olja v zadnjih treh letih kaže,da bi se stroški za ogrevanje ob enaki porabi strmo zviševali,saj je bila povprečna cena kurilnega olja v letu 2005 133,26SIT, v letu 2006 146,26 SIT in prvih štirih mesecih leta 2007234,29 SIT.Zaradi vgrajenih sodobnih naprav (kotli, plinska trošila, reg-ulacijski sistemi ipd.) poleg pozitivnega ekonomskega učin-ka pomeni investicija tudi ugoden ekološki učinek, saj sebodo letne emisije CO2 znižale za najmanj 372 t. Znižala sebo tudi poraba električne energije, ter vode. Pričakovati jetudi, da bo cena bivšega energenta (ELKO) rasle hitreje, kotcena zemeljskega plina, kar že velja za leto 2005 in 2006 in


Primer javno zasebnega partnerstva na področju zagotavljanja učinkovite rabe energije v splošni bolnišnici Brežice Tone Zorko

bi finančni učinki prehoda na zemeljski plin kot energentlahko na ekonomsko upravičenost naložbe vplivali še ugod-neje.Ob odločitvi, da se projekt izvede po sistemu javno zasebne-ga partnerstva, je bil delno v letu 2005 in 2006 v celoti žeustvarjen prihranek tudi iz naslova stroškov za plačovzdrževalca - kurjača v višini 1,63 mio SIT/leto, ki ni bilnadomeščen z drugim delavcem in ga ne bo tudi v bodoče,saj pogodba zajema tudi stroške upravljanja in vzdrževanjasistema.

2. PRIHRANKI ENERGIJE INZNIŽANJE IZPUSTA CO2

3. ENERGETSKO KNJIGOVODSTVO

Do izvedbe investicije v letu 2006, je bila v zavodu vodena leskupna letna poraba energenta (v litrih in letni skupni vred-nosti) za ogrevanje in pripravo tople sanitarne vode skupajin za kuhanje na štedilnikh na plin. Obdobnih porab ni bilomogoče spremljati. Po izvedeni investiciji se vodi energet-sko knjigovodstvo:- mesečno, dobava in poraba zemeljskega plina poposameznih odvzemnih mestih in skupaj;- poraba za zagotavljanje ogrevanja oziroma toplote poposameznih zgradbah s pomočjo nameščenih kalorimetrov;- temperatura tople sanitarne vode v hranilnikih (bojlerjih);- merijo se temperature prostorov;

- kontrolirajo se nastavitve avtomatike;- vodi se kotlovni dnevnik.

4. MNENJE O PRIHODNOSTIPOGODBENEGA PARTNERSTVA

Javno zasebna partnerstva gotovo ni mogoče upora-biti za vse investicijske primere v javnem zdravstvu,kot tudi ne za izvajanje vseh zdravstvenih in spreml-jajočih dejavnosti. V vsakem primeru gre za dolgo-ročne pogodbene odnose, ki morajo že v osnovitemeljiti na principih partnerstva in ne na čistihkupoprodajnih odnosih. Za javne zavode je takopartnerstvo verjetno najbolj sprejemljivo in korist-no, če ne povečuje obstoječih stroškov poslovanjazavoda, ali če daje druge koristi, ki jih zavod sam nemore zagotoviti, zato so projekti, ki se lahko finan-cirajo iz prihrankov stroškov verjetno najbolj spre-jemljivi, teh pa je seveda v praksi manj, kot je željain potreb za izvedbo posameznih projektov. V vsakem primeru je cilj zasebnega partnerja ustvari-ti višji donos oziroma dobiček na vložena sredstva,kot pa bi to dosegel na trgu denarnih sredstev, karjavnega partnerja postavlja v položaj, da mora pred-hodno dobro premisliti in poiskati vse drugemožnosti za izvedbo posameznega projekta. Za projekt rekonstrukcije ogrevalnega sistema v SBBrežice velja, da bi bil finančno najbolj uspešen, čebi bil financiran iz lastnih sredstev ali z zadolževan-jem.


Tabela 1: prihranki energije v kWh

ime energenta kolièina/l kurilna vr. kwh/l kWh % prihranka

elko 319985 9,73 3113454,05

propan 3840 6,8 26112

skupaj 3139566,05

leto 2006

elko 158559 9,73 1542779,07

zemeljski p. 80083 9,5 760788,5

skupaj 2303567,57

Prihranek 835998,48 26,63

Prièakovan prihranek v naslednjih leti h (kolièina zp je poraba 2006/5*12)

naslednja leta 192199 9,5 1825890,5

refernèno l. 3139566,05

Prihranek 1313675,55 41,84

Dejanski prihranek bo odvisen še od vremensk ih razmer (števila stopinjskih dni)

Vir: Energetsko knjigovodstvo, SB Brežice, 2006

Tabela 2. Znižanje izpusta CO 2

elko 319985 2,8 895958

propan 3840 1,51 5798,4

skupaj 901756,4

leto 2006

elko 158559 2,8 443965,2

zemeljski plin 80083 1,9 152157,7

skupaj 596122,9

Znižanje izpusta 305633,5 33,89

Prièakovani izpusti v naslednjih letih (kolièina zp je poraba v letu 2006/5*12)

naslednja leta 192199 1,9 365178,1

referenèno leto 901756,4

Znižanje izpusta 536578,3 59,50

Dejanski izpust CO 2 bo odvisen še od vremenskih razmer (števila stopinjskih dni)

Vir: Energetsko knjigovodstvo, SB Brežice, 2006


Uvod

V tem prispevku razpravljam o obstoječih, nastajajočihin možnih oblikah podjetništva v slovenskem sistemuzdravstvenega varstva. Pri tem izhajam iz ugotovitve, daje slovenski sistem zdravstvenega varstva v osnovi javnisistem univerzalnega zdravstvenega varstva, in domn-eve, da je uveljavljanje podjetništva povezano po enistrani z uveljavljanjem trga in zasebne lastnine medizvajalce zdravstvenega varstva, po drugi strani pa zreorganizacijo in prestrukturiranjem javnega sektorjana tem področju. V razpravi najprej opredelim slovens-ki zdravstveni sistem in ga primerjam z obstoječimizdravstvenimi sistemi v svetu. Na ta način opredelimtista mesta v slovenskem zdravstvenem sistemu, kjer selahko pojavijo elementi podjetništva. V nadaljevanjuanaliziram možne oblike pojavljanja podjetništva v pri-marnem in sekundarnem zdravstvenem varstvu, šeposebej izpostavljam možnosti, ki se pojavljajo v bol-nišničnem zdravstvenem varstvu, pa tudi v lekarniškidejavnosti in zdravstvenem zavarovanju. Potem, koopredelim možne pojave podjetništva v celotnem siste-mu slovenskega zdravstvenega varstva, poizkušam tepojave razdeliti po tipih podjetništva. Takšna tipologi-ja podjetništva v zdravstvu mi služi kot podlaga za anal-izo možnosti nastajanja podjetništva v slovenskem sis-temu zdravstvenega varstva, saj izhajam iz teze, da vseoblike podjetništva niso ustrezne glede na gospodarskirazvoj države. Na ta način bom poskušal ocenitimožnosti za nastajanje opisanih oblik podjetništva vzdravstvu v Sloveniji, pa tudi vpliv tega podjetništva narazvoj podjetništva in gospodarstva v Sloveniji nasploh.Takšna analiza možnosti nastajanja podjetniških oblikv slovenskem sistemu zdravstvenega varstva boomogočala tudi oblikovanje hipotez o možni vlogipodjetništva pri razreševanju temeljnih problemov vsistemu zdravstvenega varstva v Sloveniji.

Primerjava slovenskega sistemazdravstvenega varstva s sistemi v svetu

Slovenski sistem zdravstvenega varstva ima nekatere ele-mente britanskega, nemškega in kanadskega modela.Različne sisteme zdravstvenega varstva lahko v glavnem raz-likujemo glede na dve značilnosti. Prva značilnost je pre-vladujoča lastninska oblika med izvajalci zdravstvenega varst-va, druga značilnost pa je prevladujoči vir financiranjazdravstvenega varstva. Z vidika vira financiranja obstajajozdravstveni sistemi, ki temeljijo na davčnih virih, kot jeprimer Velike Britanije, Danske, Finske, socialnemzavarovanju, kot je primer Avstrije, Belgije, Francije,Nemčije, kombinaciji davkov in socialnega zavarovanja, kotje primer Italije, ali kombinaciji zasebnih sredstev in social-nega zavarovanja, kot je primer Kanade ali Nizozemske.Možna rešitev pa je tudi zgolj privaten vir financiranjazdravstvenega varstva, kot je primer ZDA. Z vidika lastninepa so lahko izvajalci v glavnem javni, kot so primeri VelikeBritanije, Danske, Finske, privatni, kot so primeri ZDA,Kanade, Švice, Nizozemske, ali kombinacije obeh lastnin,kot so primeri Avstrije, Belgije, Francije, Nemčije.

Če upoštevamo omenjeni značilnosti, lahko izoblikujemonekaj tipov zdravstvenega varstva. Prvi tip predstavlja sistemdržavnega zdravstvenega varstva, ki kombinira državno last-nino izvajalcev s financiranjem iz sredstev proračuna.Univerzalen in enak dostop do storitev zdravstvenega varst-va je tipična značilnost tega modela. Drugi model predstavl-ja model proračunskega financiranja, ki tudi vzpostavlja uni-verzalen in enak dostop do storitev zdravstvenega varstva,vendar so izvajalci zdravstvenega varstva v glavnem zasebni,univerzalno zdravstveno varstvo pa je še vedno financiranoskozi proračun. Tretji model je model socialnegazdravstvenega zavarovanja in ga običajno imenujemo nemškiali Bismarckov model. V tem modelu so izvajalci javni alizasebni, zavarovanje pa je obvezno, vendar v glavnem decen-tralizirano, paket storitev, ki jih pridobi zavarovanec, pastandardiziran. Bolnik ima običajno tudi svobodo izbire izva-jalca. Obstajajo tudi modeli, ki združujejo elemente vsehtreh navedenih modelov. Zunaj Evrope najdemo tudi drugeoblike modelov, med katerimi so zagotovo tipični centralno


Maks Tajnikar Podjetništvo v slovenskem zdravstvenem varstvu: možnosti, tipi in posledice

Podjetništvo v slovenskem zdravstvenem varstvu:možnosti, tipi in posledice

Prof. dr. Maks Tajnikar, univ. dipl. ekon.,Ekonomska fakulteta Univerze v Ljubljani

planski modeli, ki jih poznamo iz nekaterih držav nekdanje-ga socialističnega sveta, in singapurski model individualnihzdravstvenih računov.

Slovenija ima zdravstveni sistem, ki je v največji meri obliko-van po zgledu nemškega. Gre za obvezno zdravstvenozavarovanje, ki pa ni decentralizirano, pač pa je centralizira-no v eni zdravstveni zavarovalnici. Po zgledu Kanade imamoopredeljeno univerzalno košarico zdravstvenih storitev, ki pani financirana iz proračuna, pač pa iz obveznegazdravstvenega zavarovanja. Izvajalci se lahko pojavljajo tako vzasebni kot v javni lastnini, po nemškem zgledu pa prispeva-jo v sklade obveznega zdravstvenega zavarovanja tako delo-dajalci kot delodajalci. Z vztrajanjem na univerzalnemzdravstvenem varstvu pa slovenski sistem spominja vdoločeni meri tudi na britanski.

Obstoječe oblike podjetništva vslovenskem zdravstvu

Pregled organiziranosti slovenskega sistema zdravstvenegavarstva omogoča identifikacijo temeljnih podjetniških oblik,ki v tem trenutku obstajajo v tem sistemu. Te oblike lahkoiščemo tako v javnem kot v zasebnem sektorju, glede naznačilnosti slovenskega sistema zdravstvenega varstva pa so vnajvečji meri povezane s privatizacijo tega sektorja.

V javnem sektorju le s težavo govorimo o obstoju podjet-niških oblik. Vendar je nekaj pojavov, ki nakazujejo, daobstajajo možnosti razvoja podjetniških oblik tudi znotrajjavnega sektorja. Da med zaposlenimi obstajajo spodbudeza nastanek podjetniških oblik, zagotovo priča obstojnadurnega dela. Znotraj javnega sektorja tako na primarnikot na bolnišnični ravni je eden ključnih problemov potrebapo obstoju nadurnega dela. Očitno obstaja interes medzaposlenimi za tako obliko dela, glavni razlogi, zakaj senadurno delo ne razvije v večji meri, pa so skriti v zakonskihomejitvah, delovanju javnih zavodov, v prenizkem plačevanjunadurnega dela glede na redno delo in v pomanjkanjuzmogljivosti v prostorih in opremi, ki bi omogočala nadurnodelo. V takih razmerah je značilno, da se je razvilopopoldansko delo zunaj javnih zavodov v zasebnem sektor-ju. Tako večje število zdravstvenih delavcev, ki so rednozaposleni v zdravstvenih zavodih na primarni in sekundarniravni, v popoldanskem času dela pri zasebnih izvajalcih,zlasti sekundarnega in primarnega zdravstvenega varstva.Želja po nadurnem delu na eni strani in praksapopoldanskega dela zaposlenih v javnem sektorju pri zaseb-nih izvajalcih zdravstvenega varstva predstavljata vsaj znak,da med zaposlenimi v javnem sektorju obstajajo potrebe pobolj fleksibilnih oblikah dela, v katerih bi prišla v večji merido izraza njihova sposobnost po samoorganizaciji dela in ponadzoru obsega njihovega dela. Ti dve značilnosti pa so vzametku tudi značilnosti podjetniškega obnašanja.

Poleg tega nastanek določenih novih oddelkov in novihorganizacijskih oblik znotraj obstoječih javnih zavodov, ki vvseh primerih temeljijo na idejah in spodbudahposameznikov, zaposlenih v javnih zavodih, kažejo na to, datudi v javnem sektorju obstajajo določene možnosti zarazvoj tako imenovanega notranjega podjetništva. Na tokaže tudi odhod dela zdravnikov in drugega medicinskegaosebja zlasti iz primarnega zdravstvenega varstva, orga-niziranega v javnem sektorju, v zasebni sektor. Prav dejstvo,da posamezniki niso mogli realizirati svojih pričakovanj zno-traj javnega sektorja, pa tudi obstoj želja po izkoriščanjumožnosti, ki je zelo značilna za podjetništvo, sta pripeljalado nastanka najmočnejšega zasebnega sektorja, ki je danes vzdravstvenem sistemu v Sloveniji, to je zasebnega sektorja vprimarnem zdravstvenem varstvu in v zobozdravstvu.Obstajajo nekatere raziskave, ki kažejo, da se zasebni delprimarnega in delno sekundarnega zdravstvenega varstvaobnaša zelo podjetniško, in sicer po vzoru malega podjet-ništva, pri katerem se poslovodna funkcija združuje z opera-tivno funkcijo. Prav povratki nekaterih zdravnikov iz privat-nega v javni sektor pa opozarjajo na to, da privatni sektor vprimarnem in sekundarnem zdravstvenem varstvu deluje vresnici po načelih podjetništva, in da številni zaposleni, ki soprišli iz javnega v privatni sektor, niso bili sposobni sprejetinačina delovanja, značilnega za podjetniško okolje.

Najrazvitejše oblike podjetništva se pojavljajo na področjuspecialističnega zdravstvenega varstva. Manj številni zasebniizvajalci specialističnega zdravstvenega varstva so v Slovenijinastali po načelu bolj zahtevnega podjetništva, ki jezdruževalo po eni strani večji obseg sredstev, po drugi stranipa podjetniško idejo. Značilno za te izvajalce je, da so pod-jetniki bili v manjši meri povezani z operativno funkcijo inso v večji meri opravljali zgolj vlogo podjetnika. Ti izvajalciso tudi prevzeli zahtevnejše pravno statusne oblike.

Čeprav na področju lekarniške dejavnosti prevladujejo javnizavodi, je prav lekarniška dejavnost zelo primerna za razvojzasebnega podjetništva. Lahko bi sklenili, da so bile vstopneovire ključne za to, da v lekarniški dejavnosti nimamo večje-ga obsega zasebne dejavnosti. Oblike zasebne dejavnosti, kiso se razvile v lekarniški dejavnosti, pa so zagotovo podjet-niške, saj so sicer temeljile na preprosti podjetniški ideji,značilni za nastanek malega podjetništva v trgovinskidejavnosti, vendar so bile povezane z izkoriščanjemmožnosti in sposobnostjo pridobivanja sredstev. Pogostoprav v zasebni lekarniški dejavnosti srečamo združevanjepodjetniške z operativno funkcijo.

Posebno področje delovanja zasebnega sektorja je zavaroval-niški sektor na področju zdravstvenega varstva. Obveznozavarovanje je sicer organizirano v obliki javnega zavoda,prostovoljno zavarovanje pa ima zasebne lastninske oblike -vzajemne organizacije in profitne organizacije. Obstoj trehprostovoljnih zavarovalnic, ne glede na njihovo protislovnovlogo v celotnem sistemu zdravstvenega zavarovanja,



omogoča konkurenco med njimi. Ta bi bila še bolj učinkovi-ta, če ne bi obstajala monopolna tržna struktura, kipreprečuje normalne konkurenčne razmere. Vendar se vsetri zavarovalnice obnašajo dovolj tržno, tudi podjetniško inkar je zlasti pomembno, svojo dejavnost vsaj delno povezuje-jo tudi z manj zahtevnimi agencijskimi oblikami delovanja,ki temeljijo na podjetniških možnostih in spodbudah.

Problemi slovenskega zdravstva kot izziv zapodjetništvo

Da bi lahko ocenili pomen podjetništva za razvojzdravstvene dejavnosti v Sloveniji, moramo opredelititemeljne probleme zdravstvenega varstva. Čeprav nastanekpodjetništva ne moremo upravičevati samo s potrebo pozdravljenju problemov, ki danes obstajajo v slovenskem siste-mu zdravstvenega varstva, pa so ti problemi lahko temeljnidejavnik nastajanja podjetništva. Ob tem pa se moramozavedati, da lahko podjetništvo v sistemu zdravstvenegavarstva pripelje do številnih sprememb, ki ne le odpravljajosedanje težave, pač pa tudi spreminjajo sistem zdravstvenegavarstva in zlasti odnos med bolnikom in izvajalcizdravstvenega varstva. Prav zato je zelo pomembno, da pod-jetništvo in njegovo vlogo preverimo z vidika problemov, kidanes obstajajo v slovenskem sistemu zdravstvenega varstva.

Zagotovo je temeljni problem slovenskega zdravstvenegavarstva nevzdržnost univerzalnega zdravstvenega varstva. Večdejavnikov, med katerimi so zagotovo najpomembnejšistaranje prebivalstva, vse večji obseg novih storitevzdravstvenega varstva, razvoj in nastanek vse dražjihtehnologij, pa tudi visoka pričakovanja prebivalstva povisokem standardu zdravstvenega varstva, povzroča, da sekošarica univerzalnega zdravstvenega varstva povečuje in dasedanji sistem financiranja te košarice postaja neuresničljiv.To vodi do izgub v blagajnah obveznega zdravstvenegazavarovanja, k zadolževanju teh blagajn in do mehčanja"trdih proračunskih omejitev" blagajne Zavoda zazdravstveno zavarovanje Slovenije, ki se kaže v občasnihprenosih deficitov blagajne Zavoda za zdravstvenozavarovanje v državni proračun. Vse reforme slovenskega sis-tema zdravstvenega varstva od začetka 90-ih let dalje so bilepovezane s poskusom odpravljanja deficitov blagajneobveznega zdravstvenega zavarovanja. S tem namreč uprav-ičujemo tako nastanek prostovoljnega zdravstvenegazavarovanja v smislu doplačilnega sistema po letu 1992,poskuse reformiranja prostovoljnega zdravstvenegazavarovanja, do katerih je pripeljala načrtovana reforma,zapisana v "beli knjigi" iz leta 2003, kot poskus uveljavljanjaizravnalnih shem v sistem prostovoljnega zdravstvenegazavarovanja v letu 2005.

Zato je eno ključnih vprašanj podjetništva, v koliki merilahko razvije takšne oblike ponudbe zdravstvenega varstva innjegovega financiranja, da se zmanjšajo potrebe po sredstvihobveznega zdravstvenega zavarovanja. Pri tem ne gre zgolj za

to, da se vir premika iz obveznega zdravstvenega zavarovanjav prostovoljno zdravstveno zavarovanje ali plačevanje izžepa, pač pa gre za to, da se premikajo viri iz tistih oblik, prikaterih prihaja do manjše selekcijske vloge na strani bol-nikov v sistem, v katerem cena storitve zdravstvenega varstvaali zdravstvenega zavarovanja postane v večji meri selektorna strani povpraševanja. Podjetniške oblike naj bi torej zvidika tega problema pripeljale k taki ponudbi storitevzdravstvenega varstva in obveznega zdravstvenega zavarovan-ja in do takšnih oblik financiranja povpraševanja vzdravstvenem varstvu, ki bi vodile do bolj racionalnegaobnašanja bolnikov kot potrošnikov.

Pomemben problem slovenskega zdravstvenega varstva jenjegova neučinkovitost. Neučinkovitost lahko nastaja vodnosu med viri, ki jih namenimo za zdravstveno varstvo, inobsegom storitev, ki jih izvajalci zdravstvenega varstva nudi-jo, in v odnosu med obsegom storitev, ki jih nudijo izvajalcizdravstvenega varstva, in zdravstvenim stanjem v družbi. Vraziskavi, v kateri smo primerjali učinkovitost slovenskegazdravstva v primerjavi z nekaterimi evropskimi deželami in vkateri smo inpute ocenjevali s številom zdravnikov, številombolniških postelj in odstotkom izdatkov za zdravstvo v brutodomačem proizvodu, outpute pa s številom zdravniškihkonzultacij in odpustitev iz bolnišnice, smo ugotovili, daslovenski zdravstveni sistem spada na deveto mesto med 16državami in da so s tega vidika zlasti neučinkovite bol-nišnice, ki zaposlujejo preveč zdravnikov in imajo prevečpostelj. Ugotovili smo pa tudi, da z vidika stroškov glede nabruto domači proizvod slovenski zdravstveni sistem ni pre-drag. Ko smo z vidika tega sistema ugotavljali še zdravstvenostanje, merjeno s stopnjo smrtnosti in življenjskega pričako-vanja ob rojstvu, je Slovenija zavzela osmo mesto. Z vidikapretvorb inputov v obseg zdravstvenih storitev so se izkaza-le kot najbolj učinkovite države z prevladujočo privatno last-nino v zdravstvenih sistemih. Prav tako pa so bile te državeučinkovite pri pretvorbi obsega zdravstvenih storitev vzdravstveno stanje prebivalstva. Slovenija je na devetemmestu tudi, če primerjamo inpute in zdravstveno stanje medanaliziranimi 16 državami. Tudi v tem primeru so vodilnedežele z zasebnim lastništvom v zdravstvenem varstvu,čeprav se jim zelo približujejo tudi tiste dežele, katerihzdravstveno varstvo temelji na javni lastnini. Podrobnejšaanaliza slovenskih zdravstvenih domov in bolnišnic kaže narelativno slabo izkoriščenje osnovnih sredstev v javnihzavodih in velikih razlikah v produktivnosti dela med javnimizavodi. Določene analize primarnega zdravstvenega varstvakažejo tudi na manjšo učinkovitost zasebnega sektorja gledena javni, vendar podrobnejši pregled teh razlik pokaže, dase razlika v stroškovni učinkovitosti v korist javnih zavodovskriva v predvsem bistveno bolj prilagojeni ponudbi, značilniza privatne izvajalce primarnega zdravstvenega varstva.

Zato je razvoj podjetništva v zdravstvenem varstvu zagotovoključen tudi z vidika učinkovitosti. Ta naj bi po eni stranipripeljal do bolj racionalnega izkoriščanja inputov v



zdravstveno varstvo in do stroškovno bolj učinkovitega izva-janja zdravstvenega varstva, po drugi strani pa do oblikovan-ja take ponudbe, ki ne bi temeljila na prepričanju, da edinozdravnik ve, kaj je dobro za zdravnika, ampak bi bila ponud-ba izvajalcev zdravstvenih storitev ob ohranjanju navedeneganačela razširjena tudi na ponudbo, ki bi bila v večji meri pri-lagojena potrebam in kupnih možnostim povpraševalca -bolnika. Tretja kritična točka slovenskega zdravstvenega sistema sonesporno premajhne kapacitete in ozka grla v kapacitetah, vnekaterih primerih pa tudi premala diverzifikacija ponudbeizvajalca zdravstvenega varstva. Tipični zunanji znak nave-denega se kaže v čakalnih vrstah in slabem dostopu bol-nikov do storitev zdravstvenega varstva, pogosto pa tudi vodsotnosti dražje in bolj divezificirane ponudbe storitev,čeprav ta ustreza sodobnim načinom zdravljenja. Razlog zanavedeno slabost moramo iskati predvsem v prevladujočemjavnem sistemu zdravstvenega varstva, katerega delovanjetemelji na administrativnem usmerjanju in delovanju v odno-su med Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije injavnimi izvajalci zdravstvenega varstva. Problem omejenih, vveliki meri plansko določenih sredstev obveznegazdravstvenega zavarovanja se odraža tudi v nesposobnostivečjega obsega investiranja v zmogljivosti javnih izvajalcevzdravstvenega varstva, hkrati pa tudi zelo pogosto v struk-turni in regionalni neusklajenosti ponudbenih zmogljivostiglede na povpraševanje. Zato pogosto javni sektor nisposoben ponujati storitev kljub temu, da ima v nekaterihprimerih presežne zmogljivosti, da ima v nekaterih delih sis-tema slabše produktivno delovno silo in da obstajapovpraševanje po takšnih storitvah. Tak sistem vodi tudi dotega, da ne prihaja do uvajanja - ali pa da prihaja do uvajanjaz zamudo - zahtevnejših zdravstvenih storitev, ki temeljijo nasodobnejši, bistveno dražji tehnologiji in zdravilih in da bol-nik tudi z večjimi plačilnimi zmožnostmi nima možnostiomogočal izvajalcem, da bi z njihovimi plačili načrtovalisvojo rast in strukturno prilagajanje.

Prav s tega vidika je podjetništvo lahko zelo ključno, sajlahko angažira zasebna sredstva, iskanje in izkoriščanje pod-jetniške priložnosti v zdravstvenem varstvu pa lahko tudi vveliki meri pripomore k bolj ustrezni strukturni prilagojenos-ti ponudbe povpraševanju.

Oblike podjetništva

Da bi lahko opredelili področja, pa tudi možnosti razvojapodjetništva v slovenskem zdravstvenem sektorju, se jepotrebno zavedati, da obstajajo različne oblike podjetništva.Podjetništvo je vedno kombiniranje podjetniške ideje z viri,ki jih potrebujemo za uresničitev teh idej, in ljudmi, ki lahkosodelujejo pri njihovi uresničitvi. Prav zaradi tega, ker je vsredišču podjetništva podjetniška ideja, je seveda ključen ele-ment vsakega podjetništva podjetnik, ki je nosilec te podjet-niške ideje, pa hkrati organizator virov in ljudi zato, da bi se

lahko podjetniška ideja uresničila. On je tudi nosilec izzivov,tveganja in nagrad, povezanih z uresničevanjem podjetniškeideje.

Prav na teh podlagah razdelimo podjetništvo v dve velikiskupini, ki ju ločimo po tem, zakaj se posamezniki lotevajopodjetništva, pa tudi po tem, kakšen vpliv ima podjetništvona inovativnost in gospodarsko rast. Tako bi lahko na enistrani opredelili podjetništvo iz nuje, ki obsega vse tisteoblike podjetništva, pri katerih posamezniki vstopajo v svetpodjetništva zato, da bi si poiskali delo oziroma zaslužek inso v ta svet prisiljeni stopiti. Raziskave kažejo, da so to pod-jetniki z manj znanja ali kot pravimo, z manjšo zalogočloveškega kapitala, nekateri pa menijo, da tak tip podjet-ništva sploh ne bi smeli označevati s pojmom podjetništva.Na drugi strani je tako imenovano podjetništvo zaradipriložnosti. To je podjetništvo, ki izhaja iz izkoriščenja, zelopogosto pa tudi ustvarjanja ugodnih priložnosti. Podjetniki,ki izvajajo tako podjetništvo, v okolici ali pa celo znotrajpodjetja zagledajo priložnost, ki jo lahko razvijejo v podjet-niško idejo in podjetniški podvig, zelo pogosto pa takšnopodjetniško priložnost celo ustvarijo, običajno z uvajanjemnovih proizvodov, tehnologij in organizacij. Čeprav ne more-mo reči, da to velja nasploh, je običajno takšno podjetništvozato povezano tudi s tehnološkimi preboji. Takšnega podjet-ništva je v vsaki družbi relativno malo, a je z vidika gospo-darske rasti zelo pomembno.

Pogosto razvrščamo podjetništvo tudi v skupino statičnegaali preprostega in dinamičnega podjetništva, skladno s tempa tudi podjetnike delimo na male ali preproste indinamične podjetnike. Malo podjetništvo je običajno vezanona stagnantno podjetje, ki je tudi po velikosti manjše inskuša v času ohraniti v svojem okolju ali na trgu svoj položaj,pa tudi na podjetja, ki so lokalna, imajo skromen razvoj terv glavnem delujejo na podlagi notranjih virov. Zelo pogostoje malo podjetništvo povezano tudi s samozaposlovanjem,tako da podjetnik združuje poslovno in operativno funkcijo.Takšno podjetje se pogosto izogiba konkurence, ne želi tve-gati in deluje zato, da preživi na dolgo obdobje. Pogosto jemalo podjetništvo povezano tudi z družinskim podjet-ništvom, pri čemer gre za oblikovanje podjetja, ki omogočadolgoročno preživetje, prav zaradi tega takšno podjetje tudine vstopa v bolj tvegane posle. Poleg tega obstajadinamično podjetništvo, ki je tipično vezano na rastoča alicelo hitro rastoča podjetja, rast pa izhaja iz tega, da podjetjain podjetniki iščejo nove možnosti, širijo trg in so zato pod-jetja bolj mednarodna in pogosto celo globalna. Za razvojiščejo zunanje vire, saj jim notranji viri ne zadostujejo. Vtakih podjetjih hitro pride do potreb po notranji reorgani-zaciji zaradi delitve poslovnih funkcij, v podjetju pa delujejodelavci in profesionalci, funkcija podjetnika pa se počasipretvarja bodisi v funkcijo lastnika bodisi v funkcijoposlovodje. Dinamično podjetje se mora, saj je prisiljeno,spopadati s konkurenco in v njej tudi išče izzive za svojo rastin ne more preživeti, v kolikor pri tem ne doživlja uspeh.



Mali ali tipični podjetniki so tako običajno začetniki, ki nepotrebujejo in tudi ne znajo poiskati profesionalne pomoči,pač pa so kompetentni za vse probleme, ki nastajajo znotrajpodjetja, zlasti pa so proizvodno usmerjeni, skrb zakakovost pa je njihova glavna usmeritev. Dinamični podjetni-ki pa imajo pogosto bistveno več izkušenj, saj znajo prido-biti posameznike, ki jim nudijo ustrezno znanje, saj zauspešno rast podjetja potrebujejo tudi profesionalnenasvete, usmerjeni niso v proizvodnjo, pač pa v posel inprofit, kakovost pa je le pogoj za to, da bi bil posel uspešenin ni njihova glavna skrb.

Poleg navedenih oblik podjetništva je vsaj iz vidika našeanalize smiselno omeniti tudi notranje podjetništvo, ki jepravzaprav način delovanja podjetja, ki zaposlenimomogoča, da postanejo podjetniki, ne da bi zapustili podjet-je. Takšna podjetja spodbujajo nastajanje podjetniških idejmed zaposlenimi, odkrivajo te ideje, jih selekcionirajo, orga-nizirajo okrog njih podjetniške skupine, jim pomagajo priuresničevanju podjetniških idej ter ustanavljajo podjetja, kiso z matičnim podjetjem lastniško povezana ali so celo deltakega podjetja, pogosto pa se celo izločajo iz matičnegapodjetja. Notranje podjetništvo temelji na notranjih podjet-nikih, to je zaposlenih v podjetju, ki ustvarjajo podjetniškeideje in ki hkrati razmišljajo, kako bi znotraj podjetja te idejespremenili v profitne projekte.

Možne oblike podjetništva v slovenskemzdravstvenem sistemu

Navedena klasifikacija podjetništva omogoča, da opredelju-jemo možne oblike podjetništva tudi znotraj obstoječega sis-tema zdravstvenega varstva v Sloveniji.

Zagotovo je največ možnosti razvoja podjetništva znotrajizvajalcev zdravstvenega varstva. Kot sem že omenil, je žedanes v sistemu primarnega zdravstvenega varstva zasebnisektor najbolj razvit in tipično temelji na podjetniškihoblikah. Zasebni sektor je nastal v glavnem iz zdravstvenegaosebja, ki svojih podjetniških ambicij ni moglo uresničitiznotraj zdravstvenih domov in so zato prešli z zasebno last-ninske oblike organiziranja. Večina teh oblik temelji na pre-prostih podjetniških oblikah samozaposlovanja, pri čemerobstaja skromna težnja k rasti. Taka rast nastane v povezaviz diverzifikacijo storitev, v največji meri pa je onemogočenas sistemom nastajanja teh zasebno lastninskih oblik pri-marnega zdravstvenega varstva in sistemom njihovega finan-ciranja. Pridobivanje koncesije od lokalne skupnosti namrečzapira vstop in krati omejujejo trg, po drugi strani paglavarinski sistem financiranja določa možno rast in obsegdejavnosti. Zagotovo v bodoče ni nobenih razlogov, da sezasebne oblike primarnega zdravstvenega varstva ne bipojavljale še naprej v obliki preprostega podjetništva.

Vendar pa je treba ob tem pričakovati, da se bodo pojavljaletudi zahtevnejše oblike podjetništva z željo po rasti alitehnološko zahtevnem podjetništvu, ki pa bodo temeljile natem, da bodo ponujale storitve zunaj univerzalnegazdravstvenega varstva in da bodo te storitve plačane iz sred-stev prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja ali iz žepa bol-nikov. Prav neustreznost in ne dovolj velika ponudbastoritev, ki temelji na univerzalnem zdravstvenem varstvu,dela prostor za nastanek takšnih podjetniških oblik. Za nji-hov nastanek so potrebna precejšnja sredstva, poznavanjetehnologije in tudi sistema slovenskega zdravstvenega varst-va.

Že nekatere sedanje oblike sekundarnega zdravstvenegavarstva kažejo, da se bodo v bodoče pojavljali posamezniki,ki bodo sposobni pridobiti sredstva, pa tudi medicinskoosebje z organiziranjem zelo diverzificiranih izvajalcev pri-marnega in pogosto tudi sekundarnega zdravstvenega varst-va na tistih območjih, kjer je večja centralizacija povpraše-vanja. V teh primerih bodo takšni izvajalci organizirani vzasebno pravno statusne podjetniške oblike, osnovnadejavnost bo financirana iz sredstev obveznega zdravstvene-ga zavarovanja, z diverzifikacijo storitev in z nadstandardomstoritev bodo ujeli del povpraševanja po storitvah primarne-ga in sekundarnega zdravstvenega varstva, ki ga ne bo uspe-lo zadovoljiti v okviru univerzalnega zdravstvenega varstva, zrazvijanjem nadstandarda pa bodo takšni ponudniki lahkoponudili tudi storitve, ki so del univerzalne košaricezdravstvenih storitev, zaradi omejenosti ponudbe javnegasektorja in zaradi neustreznega standarda ponudbe pa jihlahko ponujajo tudi zasebni izvajalci zdravstvenega varstvana tem področju. Takim oblikam je možno pripisati tudidoločeno stopnjo rasti in prevzemanje trga, ki ga danespokrivajo zdravstveni domovi in ki ga bodo danes ali vbodoče pokrivali izvajalci primarnega zdravstvenega varstva,organizirani v enostavnejše oblike.

Zagotovo bi razvoj tako preprostega kot zahtevnejšega pod-jetništva na področju primarnega zdravstvenega varstvaprivedel do potreb po hitri spremembi organiziranja inposlovanja javnih zdravstvenih domov. Ena od možnostibodočega delovanja javnih zdravstvenih domov je povezanaz njihovo privatizacijo. Če izhajamo iz domneve, da lahkoobseg in lokacijo izvajalcev primarnega zdravstvenega varst-va izpelje trg, je možno izpeljati celotno privatizacijo sloven-skih zdravstvenih domov. Če izhajamo iz domneve, dadržava želi ohraniti določeno mrežo zdravstvenih domov,katerih delo je vezano na košarico storitev primarnegazdravstvenega varstva, financiranega iz obveznegazdravstvenega zavarovanja, pa je smiselno, da država načrtu-je smiselno mrežo javnih zdravstvenih domov, tistezdravstvene domove, ki bodisi po lokaciji bodisi po obseguposlovanja ne bi mogli biti del javne zdravstvene mreže napodročju primarnega zdravstvenega varstva pa bi državalahko privatizirala. V zadnjem primeru bi ohranili mrežojavnih zdravstvenih domov, ki pa bi se morala radikalno pri-



lagoditi novim razmeram poslovanja. Njihova prilagoditev bibila podobna, kot bi bila potrebna v primeru bolnišničnegavarstva, pa jo bom zato omenil kasneje. Na tem mestu naj omenim zgolj to, da že danes obstajajomotivi za izločanje določenih dejavnosti javnih zdravstvenihdomov v zasebne podjetniške oblike, proces izločanja pa jedelno povezan z izvajanjem primarne zdravstvene dejavnosti,delno pa je povezan z osamosvajanjem sekundarnezdravstvene dejavnosti. Nobenega ekonomskega smisla nimaorganizirati zasebno dejavnost v prostorih in z opremojavnega zdravstvenega doma. V kolikor je zasebni izvajaleczdravstvene dejavnosti v prostorih javnega zdravstvenegadoma cenejši od dejavnosti zdravstvenega doma, je pačpotrebno reorganizirati delovanje zdravstvenega doma nanačin, da ta postane enako učinkovit. Fiksni stroškizdravstvenega doma se namreč s takšnim izločanjem nezmanjšajo, se pa delno prenesejo na zasebnika, vendar obenako učinkovito organizirani dejavnosti zasebnika inzdravstvenega doma predstavljajo enak delež v končni cenistoritve za bolnika oziroma zavarovalnico. Bolj samostojnogospodarjenje s prihodki in samostojnejše oblikovanje pre-jemkov zdravstvenih delavcev pa je potrebno doseči tudiznotraj zdravstvenih domov in ne more biti razlog za dop-uščanje privatne dejavnosti znotraj javnih zdravstvenihdomov. Drugačen je primer, kadar gre za slabo izrabo pros-torov in opreme. V tem primeru je možno, da se bodisi zrazvojem notranjega podjetništva bodisi z razvojemzdravstvene dejavnosti ali dejavnosti, ki povezane z delovan-jem zdravstvenega doma, kapacitete izkoristijo tudi zdejavnostmi, organiziranimi znotraj obstoječih javnihzdravstvenih domov. V nekaterih primerih pa je mogočetakšno dejavnost tudi sprejeti od zunaj, vendar to ne morebiti dejavnost, s katero se bazično ukvarja zdravstveni dom.V kolikor obstaja povpraševanje na trgu, ki bi ga lahkozapolnil zasebnik, ki bi vstopil v zdravstveni dom, lahkotakšno dejavnost razvije tudi zdravstveni dom sam. Izločanjenekaterih dejavnosti iz sedanjega zdravstvenega doma jesmiselno v tistih primerih, ko te ne prinašajo prihodkov vzdravstvenem domu, pač pa ustvarjajo stroške. Gre sevedaza številne režijske službe, z vidika zdravstvenega varstva paje pomembno, da ta primer zajema tudi nekaterezdravstvene dejavnosti, zlasti sekundarnega zunaj bol-nišničnega zdravstvenega varstva, ki se financirajo prekovratarstva iz glavarine. V primeru, ko primarno zdravstvenovarstvo plačuje tudi račune sekundarnega zdravstvenegavarstva in določa dejavnost na podlagi vratarske funkcije pri-marnega zdravstvenega varstva, nastajajo v zdravstvenihdomovih dejavnosti, ki povzročajo stroške, ne prinašajo paeksternih prihodkov. Takšne dejavnosti je možno izločati vsamostojna podjetja po kriterijih, ki veljajo v gospodarstvunasploh. V vseh tistih primerih, ko je strošek eksterno orga-nizirane dejavnosti, običajno v samostojni podjetniški obliki,manjši kot strošek interno organizirane dejavnosti, jeizločanje dejavnosti smiselno. Prav na ta način lahko okolitako zasebnega kot javnega primarnega zdravstvenega varst-va nastajajo številne oblike, zlasti sekundarnega zdravstvene-

ga varstva, ki temeljijo na bolj zahtevnih tehnoloških proce-sih in so v nekaterih elementih bližje dinamičnemu podjet-ništvu. Sekundarno zdravstveno varstvo je zelo jasno definirano sstrani povpraševanja tistih izvajalcev zdravstvenega varstva, kisestavljajo primarno zdravstveno varstvo in v nekaterihprimerih tudi bolnišnično zdravstveno varstvo. Zato obvzpostavitvi ustreznega regulatornega sistema pri vstopu v todejavnost in ustreznega sistema nadzora kakovosti, kispremlja tekočo dejavnost takšnih izvajalcev sekundarnegazdravstvenega varstva, ne obstajajo resni razlogi, ki bipreprečevali visoko stopnjo privatizacije in liberalizacije tegadela zdravstvenega varstva. Razvoj konkurence in večjegaštevila ponudnikov na tem področju lahko samo prispeva kznižanju stroškov primarnega in bolnišničnega zdravstvenegavarstva ter bistveno izboljša kakovosti storitev. Zato je toprostor v sistemu zdravstvenega varstva, ki ga je smiselno vvečji meri prepustiti privatni sferi ter konkurenci in tudipodjetništvu. Z vidika podjetništva je pomemben tudi zato,ker se v njem rojevajo zahtevnejše oblike podjetništva.

Verjetno je najzanimivejši sektor z vidika podjetništva bol-nišnično zdravstveno varstvo. Zagotovo tudi tu obstajapodoben problem kot v mreži zdravstvenih domov. Čedržava ohranja sistem obveznega zdravstvenega zavarovanjain zagotovljene košarice zdravstvenih storitev je smiselnodefinirati mrežo bolnišnic, ki lahko ostanejo v državni lasti,lahko pa so vsaj nekatere tudi privatizirane. Ustanavljanjebolnišnic zunaj te mreže pa je vezano v veliki meri na refor-mo zdravstvenega zavarovanja pri nas. Takšne bolnišnice,seveda, so lahko zgolj zasebne organizacije.

V vsakem primeru pa je možno bolnišnice v veliki meri reor-ganizirati, tudi s pomočjo uvajanja zasebne lastnine, zasebnojavnega partnerstva in podjetništva. Že vnaprej bi lahkodejali, da je pogoj za takšno reorganizacijo njihovo preob-likovanje iz javnih zavodov v javna podjetja ali ustanavljanjekorporativnih oblik znotraj zavodov. Na ta način bi javnizavod v enem delu opravljal tisti del dejavnosti, ki bi bil deluniverzalne košarice obveznega zdravstvenega zavarovanja,drugi del pa bi bil vezan na prostovoljno zavarovanje inplačila iz žepa bolnikov. Zdravstveni delavci bi bili zaposleniv osnovi za polni delovni čas ali del polnega delovnega časa,na delih, financiranih iz obveznega zdravstvenega zavarovan-ja s sistemom nadur in dodatnega zaposlovanja v podjetnišk-ih oblikah, vezanih na javni zavod, pa bi lahko opravljalidelo preko dela, ki ga opravljajo s sredstvi obveznegazdravstvenega zavarovanja. V ta namen bi bilo potrebnosprostiti sistem nadur, povečati njihovo urno postavko tako,da bi postale stimulativne za nadurno delo, s konkurenčnoprepovedjo onemogočiti delo zunaj javnih zdravstvenihdomov in z ustreznimi pogodbami omogočiti delo v tistihpodjetniških oblikah, ki so povezane z delovanjem javnegazavoda. S tem bi vsaj delno sprostili oviro za rast in večjoponudbo storitev bolnišnic v tistih primerih, ko je delovnasila omejitveni faktor take ponudbe.



Po drugi strani pa bi morale bolnišnice vzpostavljati odnosezasebno javnega partnerstva, s katerimi bi bolnišnica spod-budila zasebnike k investiranju v novo opremo in izgradnjonovih prostorov tudi z nadstandardnimi vsebinami.Pretvorba javnih zavodov v javna podjetja ali ustanavljanjekorporativnih oblik znotraj javnega podjetja bi omogočalaenakovredno sožitje zasebnega in državnega kapitala, smisel-no pa bi bilo izkoriščati tudi različne oblike časovno ome-jenega zakupa in izkoriščanja zmogljivosti, najemanja pros-torov in opreme, financirane iz privatnih sredstev, in tudipripajanja ali spajanja s podjetji z večinskim privatnimdeležem. Preprosta shema takšne bolnišnice bi morala izgle-dati tako, da bi zagotavljala temeljne zdravstvene storitvevsem pacientom po enakih standardih, in sicer financiraneiz sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja, drugeoblike zdravljenja, nadstandardna bivanja v bolnišnici,dodatne storitve ob osnovni zdravstveni storitvi, pa tudistoritve, ki ne bi bile pokrite iz obveznega zdravstvenegazavarovanja, pa bi bolnišnica ustvarila lahko na podlagizmogljivosti, financiranih iz privatnih sredstev, in delazaposlenih v bolnišnici, ki bi obsegalo bodisi delo dodatnozaposlenih ali nadurno delo že zaposlenih nad obsegom, kije financiran iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.

Kot sem že omenil, bi lahko podobno reformo izpeljali tudiv zdravstvenih domovih, saj je tudi njihov status omejen najavni zavod in se sooča s podobnimi problemi kot bol-nišnice. V obeh primerih je zelo ključno, da se sistemodobravanja vstopa v zdravstveno dejavnost preko ustanavl-janja javnega zavoda brez koncesij spremeni v splošni sistemvstopa tako javnih kot zasebnih izvajalcev zdravstvenegavarstva preko pridobivanja koncesije. Koncesija mora zago-toviti, da si ustanovitelji bolnišnic ob vstopu ne bi konkuri-rali na račun kakovosti. Za takšno reformo javnih zavodovso zelo pomembna tudi zelo jasna načela nadzora kakovostiizvajanja storitev zdravstvenega varstva, ki veljajo enako takoza zasebni kot javni oziroma državni sektor.

Lekarniška dejavnost po svoji vsebini ne odstopa veliko odnormalne trgovinske dejavnosti, posebnost te dejavnosti je vvečji zahtevi po profesionalnem znanju trgovcev, kar pa jemogoče doseči z ustrezno regulacijo na vstopu in nadzoruizvajalcev lekarniške dejavnosti. Zato ni nobenih razlogov,da bi se javni sektor zadržal v lekarniški dejavnosti. Tako bibilo smiselno izpeljati privatizacijo javnega sektorjalekarniške dejavnosti, doseči ustrezno stopnjo dekoncen-tracije tega sektorja in vzpostaviti čim bolj konkurenčnerazmere. S tega vidika je zelo pomembna liberalizacijavstopa v lekarniško dejavnost, ki bi morala biti taka, dalahko lekarno ustanovi vsakdo, ki izpolni pogoje, lokalneskupnosti in tudi širša skupnost pa se ne morejo vpletati vprimernost ali neprimernost ustanovitve lekarniškega pod-jetja.

Uvajanje zasebno lastniških, tržnih in zlasti podjetniškihoblik v sistem zdravstvenega varstva v Republiki Sloveniji je v

veliki meri odvisen od reforme zdravstvenega zavarovanjaoziroma od reforme plačilnega sistema kot dela sistemazdravstvenega varstva v Republiki Sloveniji. Vztrajanje priuniverzalni košarici obveznega zdravstvenega zavarovanjasicer omogoča razvoj vsaj nekaterih od opisanih oblik pod-jetništva, vendar zahteva drugačen odnos med plačnikom inizvajalcem. Ta se mora od integriranega odnosa, pri kateremplačnik skrbi za delovanje izvajalcev, spremeniti vkonkurenčen odnos med izvajalci pri pridobivanju sredstevobveznega zdravstvenega zavarovanja. V takem primeru bi sizasebni in javni sektor konkurirala za sredstva obveznegazdravstvenega zavarovanja, konkurenca pa bi imela tipičnoobliko javnega razpisa, pri katerem bi zavarovalnica obvezne-ga zavarovanja iskala izvajalce glede na določene kriterije, kibi bili v veliki meri povezani s ceno izvajanja storitev in nji-hovo kakovostjo.

Vendar bi bilo težko pričakovati, da bi na tako majhnemtrgu tak sistem ustrezno deloval. Zato bi bilo smiselnoodstopiti od načela univerzalnega zdravstvenega varstva inomejiti košarico, financirano iz obveznega zdravstvenegazavarovanja, potem pa spremeniti sedanje prostovoljnezavarovalnice in zavarovalnice, ki temeljijo na doplačilnemsistemu, v zavarovalnice, ki financirajo dopolnilnodejavnost. Obvezno zdravstveno zavarovanje bi tako finan-ciralo košarico storitev, do katere bi imeli pravico narazličnih ravneh zdravstvenega varstva vsi prebivalci in ki bizagotavljala osnovno zdravstveno varstvo. Številne storitve,ki niso vezane na strogo zdravstveno varstvo ali pa ne spada-jo v minimum zdravstvenih storitev, potrebnih za človekovoživljenje, pa bi prenesla v dopolnilno zdravstveno zavarovan-je, ki bi ga ponujale prostovoljne zavarovalnice. Tako binastali trije normalni viri financiranja zdravstvenega varstva:obvezno zdravstveno zavarovanje, prostovoljno zdravstvenozavarovanje in plačevanje iz žepa bolnikov, ki pa ne bi bilikombinirani pri istih storitvah, pač pa bi se različne storitvefinancirale tudi iz različnih virov. V takem primeru bi takoza sredstva obveznega zdravstvenega zavarovanja kot za sred-stva prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja in sredstva izžepa bolnikov konkurirali izvajalci zdravstvenega varstva naenakopravni osnovi, pri tem pa bi bili kriteriji lahko različniglede na cilje, ki jih zasledujejo posamezne zavarovalnice.

Verjetno v Sloveniji ni smiselno pretvoriti obveznegazdravstvenega zavarovanja v večje število obveznihzdravstvenih zavarovalnic, saj konkurenca med njimi ne bibistveno izboljšala gospodarjenje na tem področju, nastalapa bi potreba po uvajanju izravnalnih shem. Verjetno je pravneučinkovitost izravnalnih shem temeljni razlog, zakaj ne bibilo smiselno uvesti večjega števila zavarovalnic obveznegazavarovanja in vsaj nekatere med njimi tudi privatizirati.Zelo drugačne pa so razmere na področju prostovoljnegazdravstvenega zavarovanja, kjer je zagotovo prostor za zaseb-ne organizacije in kjer bi nova vloga prostovoljnegazdravstvenega zavarovanja pomenila razcvet prostovoljnegazdravstvenega zavarovanja. Takšne zavarovalnice, ki bi



morale delovati po načelu kapitalskih skladov, bi bilepomembne z vidika zahtevnega podjetništva na področjuzavarovalništva in bi bistveno prispevale k razvoju zavaroval-niškega sektorja pri nas. V ta sektor bi zagotovo vstopal tudituji kapital, s tujimi oblikami podjetništva, poleg tega pa biob prostovoljnih zavarovalnicah nastala številna mala podjet-ja, temelječa delno na malem delno pa celo na dinamičnempodjetništvu, ki bi opravljala agencijske in druge posle zazavarovalnice. Tako bi reorganizacija plačilnega sistema vzdravstvenem varstvu v Sloveniji pomenila ne le podjetniškoprestrukturiranje sektorja izvajalcev zdravstvenega varstva,pač pa tudi podjetniško prestrukturiranje sektorjazdravstvenega zavarovanja.

Omeniti je potrebno, da je prostor za nastajanje zasebnihpodjetniških oblik tudi področje zdraviliškega turizma insocialnega skrbstva. Zlasti v prvem primeru je možno zustreznim sistemom financiranja ta sektor v celoti priva-tizirati in ga izločiti iz javnega sektorja, podobno pa jemogoče vse oblike zavodov spremeniti v podjetniško oblikotudi znotraj socialnega varstva. Tam, kjer mora državaneposredno posegati v področje socialnega varstva, pa jemogoče problem reševati tudi z državnimi podjetji, v neka-terih primerih pa tudi z oblikami društev. Vendar menim, daje tudi v tem primeru reforma teh dveh področij v velikimeri odvisna od reform sistema financiranja.

Možni tipi podjetništva v slovenskem siste-mu zdravstvenega varstva in gospodarskirazvoj

Pregled možnih oblik pojavljanja podjetništva v slovenskemsistemu zdravstvenega varstva odkriva, da je možno pričako-vati nastanek preprostih oblik podjetništva v primarnemzdravstvenem varstvu, delno tudi v sekundarnem, zunaj bol-nišničnem varstvu in zagotovo v lekarniški dejavnosti, vkateri podjetniške oblike lahko dobijo obliko blizu zahtevne-jših trgovinskih oblik. Zahtevnejše oblike dinamičnega pod-jetništva, povezane še vedno z malimi podjetji, pa je mogočepričakovati v kombiniranju primarnega in zunaj bolnišnične-ga sekundarnega varstva in delno v zavarovalniške dejavnostina področju agencijske dejavnosti, povezane s prostovoljnimzdravstvenim zavarovanjem. Zagotovo pa bi privatizacija bol-nišničnega varstva in prostovoljnega zavarovanja privedlatudi do nastanka zahtevnih podjetniških oblik, povezanih ssrednje velikimi in velikimi podjetji. Notranje podjetništvo jezlasti smiselno v povezavi z reformo obstoječih javnihzavodov v zdravstvenih domovih in bolnišnicah, razvilo bi selahko v povezavi z nastajanjem podjetniških oblik znotrajjavnih zavodov, pa tudi izločanju dejavnosti iz javnihzavodov. V vseh navedenih primerih bi lahko temeljilo naurejanju sedanjih nesmiselnih ureditev na področju nadurne-ga dela in nespoštovanja konkurenčnih prepovedizdravstvenih delavcev v javnih zdravstvenih zavodih. Da bi

lahko obstajale takšne oblike podjetništva, bi se moralradikalno spremeniti pravni sistem, ki ureja sedanje področ-je zdravstvenega zavarovanja, prav tako pa bi se moral spre-meniti sistem vstopa novih izvajalcev zdravstvenega varstvana področje primarnega zdravstvenega varstva in lekarniškedejavnosti. Radikalno bi se morale spremeniti tudi pravnerazmere na področju poslovanja javnih zavodov, pri čemerbi se zlasti morala ponuditi možnost preoblikovanja javnihzavodov v javna podjetja in možnost uresničevanja privatnojavnega partnerstva. Poleg tega bi morali javni zavodi nuditimožnost bolj fleksibilnega načina zaposlovanja in nagraje-vanja svojih delavcev. Tako bi se moralo razširiti nadurneomejitve, delo za skrajšan delovni čas, tretjinske zaposlitve,podjetniške oblike, povezane z javnimi zavodi, delo popogodbi, strogo upoštevanje konkurenčnih prepovedi inzlasti možnost uveljavljanja dobro plačanega nadurnegadela, financiranega iz sredstev prostovoljnega zdravstvenegazavarovanja in sredstev iz žepa bolnikov.

Pri tem pa ne smemo zanemariti, da je nastajanje omenjenihoblik podjetništva znotraj zdravstvenega sektorja v velikimeri pogojeno tudi z odnosom med podjetništvom iz nujein podjetništvom zaradi možnosti in gospodarskim razvojemSlovenije. V podjetniški literaturi se namreč v vse večji meriuveljavlja prepričanje, da so oblike podjetništva povezane zgospodarskim razvojem. Manj razvite države so zeloprimerne za nastajanje tako imenovanega podjetništva iznuje, saj številni brezposelni v takih gospodarstvih lahkonajdejo v podjetništvu svoj izhod iz krize. Tako podjetništvoustvarja delovna mesta, polno zaposlenost in delno tudizačetni razvoj držav, zato je takega podjetništva običajno vmanj razvitih državah veliko in zlahka nastaja, saj zanj obsta-ja prazen prostor. Po drugi strani pa hitra rast in visok stan-dard razvitejših držav v veliki meri temelji na zahtevnihoblikah podjetništva. V takih razmerah ni potrebno podjet-ništvo iz nuje, zasičen gospodarski prostor pa dovoljuje nas-tajanje zgolj inovativnih oblik podjetništva, ki so povezana spodjetništvom zaradi priložnosti. Zato razvite ekonomijedopuščajo nastajanje predvsem podjetništva zaradipriložnosti, tako podjetništvo pa prispeva po drugi strani krazvoju takih gospodarstev. Države, ki so po gospodarskemrazvoju na prehodu iz slabo razvitih med najbolj razvitedržave, imajo tako običajno krizo zamenjave preprostihoblik podjetništva iz nuje z zahtevnejšimi oblikami podjet-ništva zaradi priložnosti. Vsaj nekateri izsledki na področjupodjetništva kažejo, da lahko takšen zasuk pripelje celo dokrize podjetništva nasploh in do znižanja podjetniškedejavnosti. Srednje razvite države ne potrebujejo več v celotipodjetništva iz nuje, po drugi strani pa niso sposobne razvi-jati zahtevnejših podjetniških oblik. Slovenija se v temtrenutku nahaja točno v sredini takega prehoda in je zatosoočena po eni strani z relativno slabimi razmerami za nas-tanek podjetništva iz nuje in nedozorelim sektorjem podjet-ništva zaradi priložnosti. Oboje vodi k nizki podjetniškidejavnosti in k upadu pomena podjetništva za trenutnigospodarski razvoj. Zagotovo mora nadaljnji razvoj



slovenskega gospodarstva v bistveno večji meri temeljiti nazahtevnih, dinamičnih oblikah podjetništva, zato je nastajan-je takšnih oblik, povezanih tudi s prebojem Slovenije medbolj razvite države.

Navedeno je pomembno tudi za možnost nastajanja podjet-ništva v zdravstvenem sektorju v Sloveniji in za pomen tegapodjetništva za razvoj samega podjetništva in še bolj gospo-darstva v Sloveniji nasploh. S tega vidika lahko sklepamo, daje preprosto podjetništvo v primarnem zdravstvenem varstvuv veliki meri odvisno od tega, v koliki meri bodo zaposleni vjavnem sistemu prisiljeni v prihodnjih letih iskati podjet-niške priložnosti zunaj javnega sistema. Visoka stopnjazaposlenosti zdravnikov in medicinskega osebja ne bo spod-bujala pretiranega nastajanja zasebnega podjetništva v pri-marnem zdravstvenem varstvu, ne da bi se zgodila večjareforma javnega sektorja v primarnem zdravstvenem varstvu.Zato je v prihodnjih letih nesmiselno pričakovati razcvetmalega podjetništva v primarnem zdravstvenem varstvu. Šelevečji obseg izobraževanja, reforma obstoječega javnega sek-torja in odpiranje primarnega zdravstva izvajalcem iz tujinebi privedli do večjega razcveta preprostega podjetništva vprimarnem zdravstvenem varstvu.

Drugačen sklep lahko naredimo o možnosti pojavljanjazahtevnejšega podjetništva pri izvajalcih, ki naj bi kombini-rali primarno in sekundarno zdravstveno varstvo. V centrih zvečjo koncentracijo prebivalstva obstaja povpraševanje potakem tipu ponudnika zdravstvenega varstva, pa je zato nas-tanek podjetništva v taki obliki priložnost, ki jo bodo poten-cialni investitorji v prihodnjih letih nesporno izkoristili.Nekateri znaki pojavljanja takih ponudnikov pa se kažejo žedanes. Kot smo že omenili, pa je možnost razcveta takegapodjetništva relativno majhna, čeprav se bo del razvojatakega tipa podjetništva šel tudi na račun zmanjšanja številaponudnikov, organiziranih po načelih malega podjetništva vprimarnem zdravstvenem varstvu.

Zahtevnejše oblike podjetništva lahko nastajajo tudi znotranjim podjetništvom in prestrukturiranjem sedanjihzdravstvenih domov. Te oblike ne bodo bistveno prispevalek zaposlovanju, prispevajo pa lahko k učinkovitosti izvajal-cev, zato vsaj z vidika okolja in gospodarskega razvoja ninobenih razlogov, da do takšnega prestrukturiranja javnegazdravstvenega sektorja v primarnem zdravstvenem varstvu nebi prišlo.

Določen razcvet lahko pričakujemo tudi v sferi zunaj bol-nišničnega sekundarnega zdravstvenega varstva, ki je zeloprimerna za nekaj manjša zahtevnejša podjetja. Ker pa jenastanek teh podjetij v veliki meri vezan na samoza-poslitvene iniciative zdravnikov in nekaterih specialističnihpoklicev, vezanih na zdravstveno varstvo, je razvoj tega sek-torja v veliki meri odvisen od prestrukturiranja sedanjegajavnega sektorja in od ponudbe zlasti zdravnikov na trgudelovne sile.

Podobno ugotovitev lahko zapišemo tudi za lekarniškodejavnost. Tudi ta ima določeno možnost rasti in razcveta,saj je stopnja koncentracije ponudbe še vedno zelo visoka intrg ni zadovoljen, hkrati pa je mogoča v tem sektorju tudiprivatizacija obstoječega javnega sektorja. Takšna konkuren-ca bi lahko pripeljala do relativno uspešnih in učinkovitihpodjetij, ki bi v bistveno večji meri približala svojo dejavnostbolnikom, ob tem pa tudi ponudila dodatne storitve inznižala cene tistih storitev, ki so vezana na financiranje izobveznega zdravstvenega zavarovanja. Pričakovati je, da biponudniki v lekarniški dejavnosti v bodoče svoje prihodkein profite v večji meri ustvarili s storitvami, ki niso vezane naobvezno zdravstveno zavarovanje, s slednjimi pa bi delovalina pragu rentabilnosti ali celo pod njim.

Tudi reforma bolnišničnega sistema v smislu podjetništva jemožna, saj obstajajo zasebni investitorji, ki bi bili pripravl-jeni vstopiti v javni sektor, reforma ne potrebuje dodatnedelovne sile, pač pa sprošča dejavnost obstoječe in je v velikimeri povezana z visoko tehnologijo in zahtevnejšimi oblika-mi podjetništva. Takšna reforma lahko prispeva po enistrani h gospodarski učinkovitosti in rasti ter večji blaginjiprebivalstva, in sicer z dodatnimi zmogljivostmi ponudbezdravstvenih storitev, po drugi strani pa k povečevanjudeleža sredstev prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja iniz žepov bolnikov.

Prav tako je reforma zavarovalniškega sistema v temtrenutku možna in izvedljiva, saj obstaja tako razpoložljivadelovna sila kot sredstva za takšno reformo, hkrati bi refor-ma tekla na enem zahtevnejših področij, ki lahko bistvenoprispevajo k gospodarskemu razvoju. Zlasti kapitalski načindelovanja prostovoljnih zdravstvenih zavarovalnic lahko ust-vari nov steber v slovenskem finančnem sistemu, ki bipovečal nagnjenost k varčevanju, investiranje in gospodarskirazvoj, hkrati pa lahko konkurenca med prostovoljnimizdravstvenimi zavarovanji spodbudi nastanek in pretvorboponudnikov zdravstvenih storitev, v večji meri uveljavi selek-tivno vlogo trga med prebivalstvom in pri povpraševanju postoritvah zdravstvenega varstva in znižuje marže v sferizdravstvenega zavarovanja. Večja vloga teh zavarovalniclahko tudi prispeva k bolj ustreznemu pritisku na izvajalcezdravstvenega varstva po večji stroškovni učinkovitosti, sajzasebne zdravstvene zavarovalnice v večji meri kontrolirajopovprečno škodo, ki jo pokrivajo v obliki plačil izvajalcemzdravstvenega varstva.

Tako bi lahko sklenili, da v tem trenutku obstaja za razvojpodjetništva in gospodarski razvoj Slovenije še največmožnosti v radikalni reformi javnega sektorja v primarnemin bolnišničnem zdravstvenem varstvu, hitri privatizacijilekarniške dejavnosti in povečanju števila izvajalcev terkonkurenčnosti tržne strukture na področju zdravstvenegazavarovanja. Vse te oblike lahko tudi bistveno prispevajo kvečji učinkovitosti gospodarstva in zdravstvenega varstva, kreševanju problema financiranja univerzalnega zdravstvenega



varstva in nastanku novih kapacitet. Samo ohranjanje sedan-je neučinkovitosti in nefleksibilnosti sedanjega javnega sis-tema v okviru primarnega zdravstvenega varstva pa lahkoprivede do večjih spodbud za nastajanje preprostejših oblikpodjetništva v primarnem in delno sekundarnem zdravstven-em varstvu.



Povzetek:

Zakon o javno zasebnem partnerstvu velja od marca2007 dalje. V Osnovnem zdravstvu Gorenjske, kizagotavlja primarno zdravstveno varstvo na območjucelotne Gorenjske, pa smo že pred desetimi letirazmišljali, kako vključiti pri izgradnji javnihzdravstvenih objektov zasebni kapital. Prvi objekt,financiran tudi z zasebnimi sredstvi smo odprli aprila2000, do danes smo zgradili že tri, v pripravi pa ječetrti. V sestavku ''javno zasebne investicije pri izgrad-nji prostorov Osnovnega zdravstva Gorenjske'', semna kratko opisal investicije, ki so bile financirane tudiz zasebnimi sredstvi, strukturo sredstev ter prednosti,pa tudi probleme.

I. UVOD

Osnovno zdravstvo Gorenjske (v nadaljevanju: OZG) je javnizdravstveni zavod, ki zagotavlja in izvaja primarnozdravstveno varstvo na območju celotne Gorenjske.Ustanovljen je bil 1. aprila 1991, na podlagi Zakona ozavodih.. Tedanji ustanovitelji, pet gorenjskih občinJesenice, Kranj, Radovljica, Škofja Loka in Tržič, so seodločili, da se na Gorenjskem ne ustanovi pet, ali pa tudideset javnih zdravstvenih zavodov na primarnem področju,ampak da se celotna dejavnost izvaja v okviru ene pravneosebe, v okviru enega javnega zavoda. Na podlagi Zakona olokalni samoupravi se je število občin na Gorenjskempovečevalo, s tem pa tudi število soustanoviteljev oz. last-nikov zavoda OZG. Za lažjo predstavo o velikosti OZG,navajam nekaj ključnih podatkov:- OZG ima trenutno osemnajst (18) soustanoviteljev oz.solastnikov;- v okviru OZG je sedem relativno samostojnih organizaci-jskih enot in sicer ZD Jesenice, ZD Bled- ZD Bohinj, ZDRadovljica, ZD Tržič, ZD Kranj, Zobna poliklinika Kranj inZD Škofja Loka;- v OZG je zaposlenih 730 ljudi, od tega več kot 200zdravnikov in zobozdravnikov;

- prihodek v letu 2006 je bil 6.933 mio sit oz 29 mio EUR;- za investicije v opremo, objekte ter za investicijskovzdrževalna dela letno porabimo med 7 in 9% celotnega pri-hodka; v letu 2006 je bilo za te potrebe porabljeno 588 mioSIT oz. 2,45 mio EUR, kar je 8,4% celotnega prihodka;- v zadnjih desetih letih je bilo poslovanje vedno zelouspešno.

II. INVESTICIJE V JAVNO - ZASEB-NEM PARTNERSTVU V OZG

Večina zdravstvenih domov na Gorenjskem se je gradila v70. letih. kar pomeni, da so stari tudi že 40 let in več.Razvoj medicinske stroke, številne nove dejavnosti tudi naprimarnem področju in pa zlasti velik razvoj in širitev nujnemedicinske pomoči ter možnost izvajanja zdravstvenedejavnosti tudi v obliki zasebnega dela, na podlagi koncesij,so bili razlogi, da smo v OZG skupaj z našimi ustanoviteljiin lastniki že v letu 1987 pričeli razmišljati o izgradnji prizid-kov k obstoječim zdravstvenim domovom. Ker smo javnizavodi le upravljalci premoženja lastnikov, tj. v primeruOZG občin, smo pri pripravi podlag in načrtov za morebit-no izgradnjo prizidkov izhajali iz predpostavke, da naj last-nik zagotovi sredstva za izgradnjo zgradbe, OZG kot izva-jalec storitev pa vso potrebno opremo in kader. Sevedaimajo občinski proračuni omejena sredstva, zato se jepostavilo vprašanje možnih virov sredstev za investiranje vobjekte. Občine so imele in še imajo možnost prijave naletne javne razpise Ministrstva za zdravje, za sofinanciranjeinvesticij na primarni ravni, kar je zagotovo dodaten vir, kiga ni potrebno zagotoviti iz sredstev občinskega proračuna.Ministrstvo za zdravje praviloma soglaša s sofinanciranjeminvesticije v primarnem zdravstvu za potrebe nujne medi-cinske pomoči na primestnih območjih.

Ker je pri pripravi investicijskih načrtov potrebno upoštevaticelovit razvoj dejavnosti in občine in ker je stališče goren-jskih občin, da se mora tudi zasebna dejavnost na podlagikoncesij, izvajati v okviru obstoječih zdravstvenih domov, seje pri razpravi o možnih virih sredstev porodila ideja, da bik sodelovanju povabili tudi zainteresirane zasebne izvajalce s


Javno zasebne investicije pri izgradnji prostorov Osnovnega zdravstva Gorenjske

Jože Veternik, univ. dipl. ekon., Osnovno zdravstvo Gorenjske

Jože Veternik Javno zasebne investicije pri izgradnji prostorov osnovnega zdravstva Gorenjske

koncesijo, ki so že delovali v okviru obstoječih ZD kotnajemniki prostorov. Ideja o skupni javno zasebni investicijiv prizidek k ZD je najprej dozorela v konkretne načrte vobčini Škofja Loka, ki je na podlagi razpisa v občinskemglasilu ugotovila pripravljenost po investiranju zasebnihsredstev v skupen, večnamenski zdravstveni objekt. Na pod-lagi prijave Občine Škofja Loka na javni razpis Ministrstva zazdravje in pozitivnega soglasja, se je ob koncu leta 1998pričela zagotovo prva skupna večja javno zasebna investicijana področju primarnega zdravstva v Sloveniji, tj. izgradnjavečnamenskega zdravstvenega objekta v Škofji Loki. 6. aprila2000 je bil objekt odprt. V pritličju so bili zagotovljeni novisodobni prostori za delo službe nujne medicinske pomoči, vprvi etaži so bile tri sodobne zasebne splošno družinskeambulante, v drugo etažo pa se je vselila še območna enotaZavoda za zdravstveno zavarovanje.

Ideja o skupnem javno zasebnem investiranju naGorenjskem se je nadaljevala v Radovljici, kjer smo 6.decembra 2002 odprli nov prizidek k ZD Radovljica, ki se jetudi gradil v sožitju javnih in zasebnih sredstev (v pritličju sobili zagotovljeni prostori za nujno medicinsko pomoč, v prvietaži pa dve zasebni splošno družinski ambulanti in ambu-lanta za otroke, v okviru javnega zavoda OZG.

1. februarja 2006 pa je bil dokončan tretji objekt, tj. prizidekk ZD Kranj, ki ima poleg pritličja, še tri etaže. Vključenih jebilo dvanajst (12) zasebnih soinvestitorjev, to so: zoboz-dravniki, splošni družinski zdravnik, specialist internist,zobni protetik, zobna tehnika, družba za prodajo slušnihaparatov in družba, ki je ustanovila diabetoški center, kivključuje diabetološko ambulanto, očesno ambulanto,edukacijski center, prodajo diabetičnih pripomočkov inprehrane za diabetike. V kleti je tudi zasebna parkirna hiša,v večinski lasti zasebnih izvajalcev, ki imajo svoje ambulantev prizidku.

V pripravi je že četrti načrt in sicer v občini Tržič, ki naj biga dokončali v letu 2008.

III. FINANČNI VIRI IN NAČINVKLJUČEVANJA ZASEBNIH SREDSTEV

Vse tri investicije so bile finančno precej zahteven projekt,saj je bila vrednost objekta v Škofji Loki 1,1 mio EUR, vRadovljici 450.000 EUR in v Kranju 5 mio EUR. Finančnastruktura sredstev je bila naslednja:- ŠKOFJA LOKA - skupaj 1,1 mio EUR, od tega 10%Ministrstvo za zdravje v dobi treh let, torej skupaj 110.000EUR, zasebni investitorji 200.000 EUR skupaj z opremo,OZG za opremo 150.000 EUR, ostalo tj. 640.000 EUR paproračun občine Škofja Loka. Delež zasebnih sredstev je bil20%.

- RADOVLJICA - skupaj 450.000 EUR, od tega zasebniinvestitorji 150.000 EUR skupaj z opremo, OZG skupaj zopremo 150.000 EUR, ostalo tj. 150.000 EUR pa proračunobčine Radovljica. Delež zasebnih sredstev je bil 33%.- KRANJ - skupaj 5 mio EUR, od tega zasebni investitorji2,5 mio EUR skupaj z opremo, OZG skupaj z opremo250.000 EUR, ostalo tj. 2,25 mio EUR pa proračun Mestneobčine Kranj. Delež zasebnih sredstev je bil 50%.

Pri vseh treh projektih je bila nosilka projekta občina, ki jetudi urejala vse formalnosti med investitorji in izvajalci. VŠkofji Loki so zasebni investitorji, na podlagi gradbeneknjige in mesečnih situacij, svoje deleže neposredno plače-vali izvajalcu del, v Radovljici in Kranju, pa je bila pogodbamed izvajalcem del in investitorjem (občino) le ena, zasebniinvestitorji pa so svoje deleže, na podlagi posebnepogodbe, plačali občini.

IV. STATUS ZASEBNIH LASTNIKOV

Vsi trije objekti so v celoti namenjeni izvajanju zdravstvenedejavnosti, zato je bilo potrebno pred pričetkom sodelovan-ja z zasebnimi investitorji jasno opredelili njihov status. Kergre za zasebna sredstva v del skupnega javno zasebnegaobjekta, imajo zasebni lastniki status etažnega lastnika zvsemi pravicami in obveznostmi, ki jih prinaša status etažnelastnine. Pred pričetkom sodelovanja je bila podpisana skup-na pogodba, kjer se je tudi določila namembnost uporabeprostorov , ki so v lasti zasebnih investitorjev. Svoje lastneprostore lahko uporabljajo le za izvajanje zdravstvenedejavnosti, kar je zapisano v zemljiški knjigi. V primeru pro-daje svoje lastnine, ima predkupno pravico občina, kot last-nik večinskega deleža v objektu in kot ustanovitelj javnegazavoda.

Skupni objekt naj bi imel tudi upravljalca, ki pa žal še ninikjer določen in izbran.

Med vsemi lastniki je podpisana medsebojna pogodba odelitvi skupnih obratovalnih stroškov (v Kranju je še vpripravi), ki ureja deleže pri delitvi skupnih stroškov, to sostroški ogrevanja, čiščenja, električne energije in vode vskupnih prostorih , vzdrževanje skupnih površin, vzdrževan-je parkirišča, strehe, fasade itd. Ker so vsi prostori sestavnidel obstoječih zdravstvenih domov, je ogrevanje zagotovl-jeno iz skupne kotlovnice, zato OZG na podlagi te medse-bojne pogodbe mesečno odčitava porabo tople vode inporabo toplotnih kalorij pri ogrevanju prostorovposameznega lastnika in ta delež mesečno zaračunaetažnemu lastniku. OZG zaračunava tudi določene manipu-lativne stroške etažnim lastnikom.


Jože VeternikJavno zasebne investicije pri izgradnji prostorov osnovnega zdravstva Gorenjske

V. KORISTI IN PRIČAKOVANJA -PREDNOSTI IN TEŽAVE

Vsi partnerji, ki smo bili vključeni pri vseh treh projektih, tj.občine, zasebni lastniki oz. zasebni zdravstveni delavci, ki soimeli pred tem status najemnika v javnem zdravstvenemzavodu in OZG ugotavljamo pravilnost naše skupneodločitve o izgradnji skupnih zdravstvenih objektov v oblikijavno zasebnega financiranja. Koristi oz. prednosti je karnekaj in sicer:- vsi, tj. Občina, zasebni izvajalci s koncesijo in tudi OZGkot javni izvajalec zdravstvenih storitev, smo pridobili nove,sodobne prostore za izvajanje zdravstvene dejavnosti;- z vključevanjem zasebnih sredstev je zlasti občinski pro-račun privarčeval znatna javna finančna sredstva;- investicija je bila realizirana hitro in z večjo mero nadzora,saj je bil vključen zasebni kapital, ki je praviloma hitreje vfunkciji porabe, zahteva pa tudi večji in boljši nadzor;- v zdravstvenem domu so se sprostili prostori, ki so jih prejzasedali najemniki;- zasebni izvajalci s koncesijo bodo ostali dolgoročno v svo-jih prostorih, ki so sestavni del zdravstvenega doma, karpomeni koncentracijo vseh prostorskih zdravstvenihkapacitet na eni lokaciji, kar je zagotovo velika prednost zapaciente.

Pokazale pa so se seveda tudi nekatere slabosti oz. težave, skaterimi se soočamo in sicer:- deloma so se v nekaterih ZD poslabšali medsebojniodnosi med zasebnimi izvajalci - lastniki in zasebnimi izva-jalci - najemniki ter zaposlenimi v javnem zavodu;- pri nekaterih zaposlenih v javnem zavodu še ni dozorelaugotovitev, da je del zdravstvenega doma v etažni lastidrugega lastnika, kar pomeni, da je potrebno soglasje vsehlastnikov pri vsaki spremembi oz. dopolnitvi skupnih delov(npr. da lahko na skupnem hodniku obesimo sliko le ssoglasjem vseh lastnikov);- v ZD se lahko pojavijo prazni prostori z odselitvijo najem-nikov (v OZG tega problema ni bilo), kar pomeni povečanjefiksnih stroškov za javni zavod; - po dokončanju objekta sledijo dolgotrajna in lahko precejtežavna pogajanja glede delitve skupnih stroškov, saj zasebnilastniki praviloma menijo, da vse prostore, ki niso v njihovineposredni lasti, uporabljajo le zaposleni iz ZD;- zelo težko je izbrati skupnega upravljalca premoženja, sajzasebni lastniki želijo izbrati pooblaščenega upravljalca, javnizavod pa želi sam upravljati premoženje, ki mu ga je zaupallastnik, ker se z morebitno izbiro zunanjega upravljalcapovečajo stroški javnega zavoda. Težava upravljanja sepovečuje s starostjo objekta.

VI. ZAKLJUČEK

Na Gorenjskem je bil prvi objekt že pred sedmimi leti zgra-jen in financiran v sistemu javno zasebnega partnerstva, brezzakonskih podlag in ureditev, le na osnovi dokaj dobregaskupnega sodelovanja in cilja treh parterjev. V tem času smozgradili tri objekte, pričenjamo z aktivnostmi pri nasled-njem. Moja ocena je, da je kljub določenim težavam inproblemom, ki se kažejo vsak dan, koristnost vključevanjazasebnih sredstev, kot dopolnitev javnih sredstev, dobra inkoristna, saj prinaša številne prednosti. Največja prednost jeprav gotovo ta, da se s tem, ko se javna sredstva dopolnjuje-jo z zasebnimi sredstvi pri istem objektu, zagotovi dolgo-ročno medsebojno sodelovanje in ohranjanje zdravstvenedejavnosti v javni mreži, na eni skupni lokaciji. Zagotovo bopotrebno odpraviti tudi slabosti, ki pa so v večini primerovpovezane s kulturo dialoga.


Jože Veternik Javno zasebne investicije pri izgradnji prostorov osnovnega zdravstva Gorenjske

Izhodišče

Ni moj namen v tem besedilu podrobneje obravnavatipravnih vprašanj liberalizacije zdravstvenih storitev,čeprav se nekaterim od njih ne bo mogoče izogniti.To besedilo je mišljeno le kot kratka predstavitevpogledov na nekatere aktualne probleme razmerjamed javnim in zasebnim v t.i. negospodarskih javnihslužbah, včasih imenovane tudi družbene dejavnosti,torej tistih, pri katerih so poudarjeni socialni elementi.Ti problemi so se posebej izostrili v zadnjem času, koso se razvile mestoma zelo žolčne politične razprave o"privatizaciji" ali celo "ukinjanju" javnega zdravstva,čeprav se ni še nič zgodilo in niti ne grozi, da se bo kajposebno usodnega zgodilo.

Res pa je nasprotni, da je zdravstvo skupaj s šolstvom (tudivisokim) sistem, ki se od leta 1991 praktično ni spreminjal.Še vedno obstoji veliko število nepreglednosti, nejasnih kri-terijev financiranja javnih zavodov, koncesij ki so le licenceza sklepanje enoletnih pogodb (skoraj praviloma za letonazaj) z ZZZS, pa tudi nedoločenih odgovornosti in slabeganadzora. Potem, ko so vsaj v določeni meri bile liberal-izirane t.i. gospodarske javne službe (zadnja faza tega potekaprav zdaj na področju energetike), pa se te t.i. socialne javneslužbe niso. Praktično to pomeni, da resnih reform napodročju zdravstva še ni bilo in da se je na tem področjunabralo toliko nepreglednosti in neučinkovitosti, da soresne reforme nujne.

Te neučinkovitosti in nepreglednosti so zlasti neustrezen sis-tem financiranja javnega zdravstva, ki ne temelji na zakonuvrednosti. Tako v tem sistemu pri financiranju storitev struk-turno ni zagotovljenih sredstev za povračilo investicije, karse morda zdi za javnopravne izvajalce celo upravičeno, saj soprejeli te investicije iz javnih sredstev. Vendar ima tak načindva povsem neekonomska učinka: izčrpava javnopravne izva-jalce, ki ne morejo zagotavljati niti ustreznega investicijskegavzdrževanja obstoječih objektov in opreme, kaj šele vlagati vnove, hkrati pa povsem onemogoča zasebna vlaganja, torej

projekte javno-zasebnega partnerstva. Ne samo, da to obre-menjuje javno porabo, saj investicije tako temeljijo na poseb-nih javni sredstvih (praviloma proračunskih), poleg tega sote investicije še izjemno neučinkovite, kot je pokazala investi-cija v Onkološki inštitut.

Druga pomembna težava je v tem, da ni jasnega načinadoločanja vrednosti zdravstvenih storitev. To temelji nanekakšnem družbenem dogovarjanju, ki pa seveda pomenidogovor o načinu razdelitve razpoložljivega denarja, kipogosto temelji na moči posameznega udeleženca tegadogovarjanja in ne predstavlja načina učinkovite alokacijesredstev. Posledica tega je ne le nejasnost v tem, kakšna jecena posamezne zdravstvene storitve, pač pa tudineustrezno financiranje različnih storitev in stalne gasilskeakcije z realokacijo sredstev na programe, kjer so čakalnevrste največje. Poleg tega je v takem sistemu veliko prostoraza izjemno visoke dobičke farmacevtske industrije ter proiz-vajalcev medicinske opreme in materiala.

Pomemben del razlogov za te neučinkovitosti in nepregled-nosti je v prepričanju, da samo sistem teh nepreglednostizagotavlja družbeno pravičnost in socialnost, saj je sevedazlasti značilen za javnopravne izvajalce. Logika je nekakotakšna - samo če bodo praktično izključno javni izvajalcizagotavljali storitve, bo dostopnost enaka in socialna prav-ičnost visoka. Vendar lahko to kmalu vodi do enakosti prislabo dostopnih storitvah, ki nikakor niso "state of the art".

Ločiti je po mojem mnenju treba sistem financiranjazdravstvenega varstva od sistema izvajalcev zdravstvenihstoritev. Prvi predstavlja ureditev, ki v okviru materialnihmožnosti javnih financ zagotavlja določene pravice glededostopa do različnih zdravstvenih storitev. Ureditevzdravstvenega varstva je in mora biti v veliki meri utemeljenana družbeni solidarnosti, torej solidarnosti med revnimi inpremožnimi, starimi in mlajšimi, bolnimi in zdravimi.Nikakor ne trdim, da je ta sistem v vsem dober, saj je v njemkup nelogičnosti in nepreglednosti v financiranju delomaizvirajo iz že omenjenega dogovarjanja, ki je del ureditvezdravstvenega varstva. Vendar pa je ureditev pravic izzdravstvenega varstva stvar vrednostne opredelitve, torej


Zdravstvo med javnim in zasebnim

Prof. dr. Rajko Pirnat, univ. dipl. prav., Pravna fakulteta Ljubljana

Rajko Pirnat Zdravstvo med javnim in zasebnim

političnih odločitev - seveda v mejah zagotovljenega denarja.

Vendar je od tega sistema treba ločiti izvajalski del javnegazdravstva, torej različne javnopravne in zasebnopravne izva-jalce javne službe na področju zdravstvene dejavnosti.Izvajalski del mora zagotavljati čim boljše in čimboljučinkovito izvajanje zdravstvenih storitev in mora zatotemeljiti na zakonu vrednosti. Hkrati pa mora v pravnempogledu biti utemeljen na svobodi opravljanja zdravstvenihstoritev, konkurenci med izvajalci in tudi zagotavljanjemčimbolj odprtega notranjega trga v Evropski skupnosti.

Izvajalci zdravstvenih storitev

Prednosti in pomanjkljivosti javnopravnihin zasebnopravnih izvajalcev

Ena najbolj očitnih zmot je enačenje javnega zdravstva zjavnopravnimi izvajalci, torej javnimi zavodi. Poudariti jetreba, da javno službo na področju zdravstva opravljajo takojavni zavodi kot zasebnopravni izvajalci s koncesijo, in sku-paj sestavljajo javni zdravstveni sistem. Pri tem je treba ugo-toviti, da ima vsaka oblika izvajalcev svoje prednosti inpomanjkljivosti, kar velja za vse vrste javnih služb in tudi zazdravstvo.

Prednost javnih zavodov je res v bolj enostavnem financiran-ju in lažjem finančnem nadzorovanju, vendar imajo številnepomanjkljivosti: povsem nestimulativen sistem plačevanjazaposlenih kot javnih uslužbencev, togost pri uporabičloveških virov, management, ki ni stimuliran za učinkovitovodenje, zastarelo organizacijo, neracionalno izraba materi-alnih virov (pogosto tudi v postopku oddaje javnega naroči-la), neučinkovito vodenje investicij in pomanjkanje sredstevza investicije. Ob tem njihova deklarirana neprofitnost zble-di, saj kronične izgube nikakor ni mogoče enačiti z neprofit-nostjo. Tudi za zdravstvo namreč velja zakon vrednosti, karpomeni, da se vse na tak ali drugačen način plača.

Zasebnopravni izvajalci so zrcalna slika javnopravnih.Stimulirani so k upoštevanju zakona vrednosti, k racionalniizrabi materialnih virov, fleksibilnem zagotavljanju človeškihvirov in k optimizaciji upravljanja. To ima seveda svojo ceno- obstoji resna nevarnost, da gredo te težnje, ki so za zaseb-ne izvajalce povsem razumljive, na račun standarda storitev.Zasebnopravni izvajalci zato terjajo seveda mnogo boljpodrobno regulacijo in učinkovitejši nadzor, da te racional-izacije ne gredo na račun kvalitete storitev in pravic bol-nikov.

Očitno je, da se slabosti javnopravnih in zasebnopravnihizvajalcev medsebojno kompenzirajo in da so javnopravniizvajalci primerni za določene dejavnosti, zasebnopravni pa

za druge. Tako so javnopravni izvajalci bolj primerni za pre-ventivno dejavnost, preprečevanje nalezljivih bolezni, nujnomedicinska pomoč, preskrbo s krvjo in organi, patoanatom-sko dejavnost, programe javnega zdravja in podobno.Vendar za večino drugih dejavnosti prednosti javnopravnihizvajalcev ne odtehtajo njihovih pomanjkljivosti. Javnizdravstveni sistem mora zato biti ustrezen splet javnopravnihin zasebnopravnih izvajalcev, pri čemer v našem sistemujavnega zdravstva zaradi socialistične preteklosti daleč pre-vladujejo javnopravni izvajalci. Javni pozivi za ohranitevjavnega zdravstva tako pozivajo k ohranitvi sedanjega obsegain položaja javnopravnih izvajalcev, kar je v luči liberalizacijezdravstvenih storitev povsem nesmiselno.

Profitno in neprofitno na področjuzdravstva

Kot posebno zahteva na področju se pogosto pojavlja zahte-va, da morajo biti zasebnopravni izvajalci neprofitni, češ daje potrebno preprečiti "prelivanje javnih sredstev v zasebnedobičke". Poleg očitnega nerazumevanja denarne ekonomijenasploh, kaže ta izjava tudi na nepoznavanje kaj neprofit-nost sploh je. Ta izjava namreč predpostavlja, da so javno-pravni izvajalci nujno neprofitni, poleg tega pa ne razpolagaz jasnimi kriteriji neprofitnosti. Vendar lastništvo države nepomeni, da je neka organizacija neprofitna.

Z opredelitvijo nepridobitnosti se je Sodišče evropskihskupnosti ukvarjalo v zvezi z davki, čeprav imajo njegoveodločitve splošnejši pomen. Za predmetno obravnavo pa ješe pomembnejša odločitev sodišča v zadevi C-174/00 (zade-va Kennemer Golf & Country Club), kjer se je sodišče jasnopostavilo na stališče, da pri ugotavljanju, ali je neka organi-zacija neprofitna, ni mogoče presojati posameznih dejavnos-ti te organizacije, pač pa to organizacijo kot celoto, karvključuje celoto njenih dejavnosti in njene cilje. Sodišče jepoudarilo, da je mogoče organizacijo šteti za nepridobitnotudi če sistematično posluje tako, da dosega presežek pri-hodkov nad odhodki, če ta presežek ni razdeljen med člane,pač pa je uporabljen za nadaljnjo dejavnost (sodišče posebejomenja potrebo po vzdrževanju prostorov). Pri tem jesodišče posebej poudarilo, da je bistvena razlika v tem, daneprofitna organizacija ni ustanovljena zato, da bi z njenodejavnostjo njeni člani dosegali dobiček (profit). Celo sis-tematično doseganje presežkov ne prekludira organizacijekot neprofitne, če le ni ta presežek razdeljen med članeorganizacije. Pri tem se je sodišče zlasti oprlo na to, dapojem "profit" pojmovno predstavlja dobitek članov organi-zacije, ne pa presežek prihodkov nad odhodki.

To je razumljivo. vsaka organizacija mora ustvarjati presežkeprihodkov nad odhodki, kar je sodišče v navedeni zadeviposebej poudarilo. Le tako poslovanje namreč lahko organi-zaciji zagotovi trajen obstoj in delovanje, vsako drugačno


Rajko PirnatZdravstvo med javnim in zasebnim

poslovanje pa pomeni dolgoročno popoln nesmisel.

Pri opredelitvi neprofitne organizacije je tako treba upošte-vati naslednje kriterije:

- neprofitni namen celotnega delovanja organizacije;- prostovoljno in neprofitno vodstvo organizacije;- zanemarljiv vpliv neprofitnega delovanja na trg.

Prvi kriterij je osrednji in se nanaša na neprofitni namencelotne ustanovitve in delovanje, torej celotne pravne osebe.Cilj te pravne osebe v vsem njenem delovanju ne sme bitisistematično doseganje presežka prihodkov nad odhodki inrazdeljevanje tega dobička med člane, če pa ga dosega, pane sme biti ta dobiček razdeljen med lastnike sredstev, članeorganizacije oziroma tiste, ki so v njej kakorkoli udeleženi.To sicer ne pomeni, da mora biti vsakršno delo v njej pros-tovoljno in brezplačno, saj lahko organizacija za neprofitnodejavnost tudi izplačuje nadomestila, vendar menim, da nesmejo biti večja od povrnitve stroškov z delom za organizaci-jo. Samo izjemoma in v manjšem obsegu mislim, da bismela nepridobitna organizacija tudi zaposlovati in izplače-vati plače, saj so plače lahko hitro način, kako se rezultatiposlovanja organizacije (dobiček) prelijejo k članom organi-zacije.

Drugi kriterij je zelo podoben prvemu, le da je strožji in senanaša na vodstvo organizacije. To vodstvo ima namreč šeposebno veliko možnosti na različne načine (plača, bonitete,pogodbe civilnega prava, sejnine,…) preliti rezultate poslo-vanja v svoj žep. Zato mora vodstvo v celoti delovati prosto-voljno in ne sme niti posredno niti neposredno pridobivatikoristi iz poslovanja nepridobitne organizacije.

Tretji kriterij izhaja iz njihovega posebnega davčnegapoložaja in mora upoštevati, da se pridobitna dejavnostopravlja na trgu zaradi pridobivanja dobička, da z opravljan-jem pridobitne dejavnosti zavezanci iz tega člena konkurira-jo na trgu z drugimi osebami po tem zakonu. Očiten namente določbe je preprečiti, da bi imele davčno oproščenepravne osebe na trgu bolj ugoden položaj pri opravljanjupridobitne dejavnosti. Vendar, ker pridobitne in neprido-bitne dejavnosti ni mogoče ločiti po njeni vrsti, pač pa ponamenu in dejanskem poslovanju organizacije, pomeni, daoprostitev ne sme povzročiti, da bi nepridobitne organizaci-je izkrivljale konkurenco na trgu.

Očitno je torej, da zavodi, najsi bodo javni ali zasebni, neustrezajo definicija neprofitnosti, čeprav ni mogoče izključi-ti, da je kak zavod res neprofiten. še manj pa seveda to veljaza gospodarske družbe, najsi bodo v lasti države ali zasebnihoseb. Tej opredelitvi ustrezajo le ustanove, verske organizaci-je in društva pod navedenimi pogoji.

Hkrati je treba poudariti, da neprofitne organizacije nemorejo biti v veliki meri izvajalci visoko profesionalne

dejavnosti, kot je zdravstvo. Te organizacije temeljijo naduhu prostovoljnosti, ki za profesionalni management seve-da ni primeren. Poleg tega pa bo vlaganje v zdravstvo nujnočedalje večji problem in bo v ta namen potrebno zagotovitizasebna sredstva v vsakem primeru. Za javno-zasebna part-nerstva pa so nepridobitne organizacije povsem neprimerne,saj tudi njim manjka tistega, kar je za učinkovito poslovanjenujno - zasebna pobuda.

Liberalizacija zdravstvenih storitev - enotnievropski prostor za bolnike

Procesi prestrukturiranja našega zdravstvenega sistema bodonamreč morali biti še hitrejši zaradi napovedane liberalizaci-je zdravstvenih storitev v Evropski skupnosti. To liberalizaci-jo namreč terja pravo Evropske skupnosti, saj je Sodiščeevropskih skupnosti v večjem številu primerov od leta 1998naprej odločalo, da zdravstvene storitve predstavljajostoritve v smislu 49. in 50. člena Pogodbe o ustanovitviEvropske skupnosti. Mejni primer predstavlja zadeva C-158/96, Kohll, v kateri je sodišče tudi oblikovalo temeljnepogoje za mobilnost pacientov. Tako za zdravstvene storitveveljajo pravila svobode opravljanja storitev, konkurence innediskriminatornosti na notranjem trgu, ki veljajo za ostalestoritve. To velja ne glede na to, kako države članice orga-nizirajo in financirajo njihov sistem javnega zdravstva.

V podrobnosti te liberalizacije se na tem mestu ni mogočespuščati, vendar bo imela daljnosežne posledice za javnezdravstvene sisteme v vseh državah članicah. Tako je Sodiščeodločilo, da je zahteva za prehodno odobritev oziromanapotitev bolnika na zdravljenje v drugo državo članicoovira za svobodo opravljanja storitev. Taka ovira pa morabiti posebej upravičena v konkretnem primeru in le za bol-nišnično zdravljenje pod določenimi pogoji. To so temeljnaizhodišča za pravno urejanje mobilnosti bolnikov v Evropskiskupnosti in tudi za mobilnost izvajalcev. Cilj vsega tegaseveda ni nekakšna komercializacija zdravstvenih storitev,ampak zagotoviti bolnikom, da dobijo čim boljšezdravstvene storitve v katerikoli državi članici Skupnosti.

Mobilnost bolnikov je tako v sodni praksi Sodišča kot tudi vsekundarni zakonodaji ES priznana. Utemeljena je na raz-likovanju med bolnišničnimi in izvenbolnišničnimizdravstvenimi storitvami. Če želi pacient v drugi državi člani-ci uporabiti bolnišnične storitve, je to lahko pogojeno ssoglasjem pristojnih organov države članice, ki je meddrugim odvisno od čakalnih dob in posebnosti bolezni,zlasti nevarnosti poslabšanja ali potrebnih specialnihposegov. Tudi višina povrnitve je lahko omejena na višino,kot je zagotavlja sistem zdravstvenega varstva v domačidržavi članici, pri čemer seveda ne sme presegati dejanskecene storitev. Za izvenbolnišnične zdravstvene storitve patakih omejitev ni - Sodišče je jasno povedalo, da soglasje za



izvenbolnišnične storitve predstavlja nedovoljeno omejitevsvobodi opravljanja storitev. To postavlja zelo težko vprašan-je jasne ločitve bolnišničnih in izvenbolnišničnih storitev.

Na drugi strani pa je najbolj pereče vprašanje mobilnostiizvajalcev, ki zadeva tako svobodo gibanja delavcev, svobodoopravljanja storitev in svobodo ustanavljanja. Zaposameznike, ki opravljajo zdravstvene poklice kot zapos-lene ali samozaposlene osebe, jih ureja že DirektivaEvropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. sep-tembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij, ki še niprenesena v slovenski pravni red. Ta direktiva med drugimtudi zahteva, da mora država članica dopustiti, da samoza-posleni zdravnik iz države članice določen čas opravljastoritve v drugi državi članici, celo za potrebe sistemazdravstvene zavarovanja brez vnaprejšnje pogodbe. Za insti-tucionalne izvajalce (pravne osebe) vprašanje še ni urejeno.Iz osnutka splošne direktive, ki bo urejala liberalizacijostoritev, so bile zdravstvene storitve sicer izvzete, vendarbodo najbrž urejene s posebno direktivo. Sicer se državečlanice temu upirajo, vendar je po mojem mnenju procesliberalizacije neizbežen, čeprav ga omejuje problematikafinančne vzdržnosti nacionalnih sistemov zdravstvenegavarstva, zagotavljanje solidarnosti znotraj države članice invelika identifikacije držav članic s svojimi nacionalnimi siste-mi javnih izvajalcev zdravstvenih storitev.

Problematika javnih razpisov koncesij

V tem kontekstu je vprašanje javnih razpisov koncesij zajavno zdravstveno službo le eden od kamenčkov v mozaikuliberalizacije zdravstvenih storitev. Najprej je treba poudariti,da podeljevanje koncesije za izvajanje javne službe napodročju zdravstvene dejavnost brez javnega razpisa določaveljavni Zakon o zdravstveni dejavnosti (ZZDej; Uradni listRS, št. 9/92, 26/92, 37/95, 8/96, 90/99, 98/99 - ZZdrS,31/00, 36/00 - ZPDZC, 54/01, 86/02 - ZOZPEU, 135/03 -odločba US, 2/04 in 80/04; uradno prečiščeno besediloUPB2 23/05). Zelo čudno in nesprejemljivo je, da avtorjiinterpelacije očitajo ministru izvajanje veljavnega zakona.Hkrati je tudi treba poudariti, da ta zakon sicer res pred-videva podelitev koncesije brez javnega razpisa, vendar pa seplačilo programa koncesionarju opravi na podlagi posebneletne pogodbe med njim in ZZZS, ki pa se vsako letorazpiše. Vsa plačila koncesionarju iz javnih sredstev se torejizvajajo na podlagi pogodbe, ki je razpisana.

Vendar je potrebno očitek o neskladnosti podeljevanja kon-cesij za izvajanje javne službe na področju zdravstvenedejavnosti (v nadaljevanju: koncesije) s pravnim redomEvropske skupnosti treba podrobneje pojasniti. Glede zgo-raj navedene trditve se nekateri sklicujejo na mnenje gener-alne pravobranilke Stix-Hackl v zadevi C-507/03, Komisijaproti Irski, pogovorno imenovani "An Post" zadeva. Pri tem

trdijo, da naj bi pravobranilka Sodišču evropskih skupnosti(v nadaljevanju: Sodišče) predlagala "…naj sodišče razveljavikoncesijsko pogodbo na Irskem, ker je bila sklenjena brezpredhodnega javnega razpisa". To ne drži, saj se dobesednopredlog pravobranilke v angleški verziji glasi: "… declarethat, in deciding to entrust the provision of services to AnPost without a prior notice, although there were no circum-stances which would have allowed no advertising at all,Ireland has failed to comply with its obligations under theTreaty;". V prevodu pravobranilka predlaga, da sodišče raz-glasi, da Irska ni izpolnila svojih obveznosti po Pogodbi oustanovitvi Evropske skupnosti, ker se je odločila, da zaupaizvajanje storitev An Post (irski pošti) brez predhodneobjave, čeprav niso obstajale okoliščine, ki bi dovoljevalepopolno opustitev objave.

Pri tem je treba poudariti, da sporno pogodbeno razmerjenikakor ni koncesija zdravstvene dejavnosti, pač papooblastilo Ministrstva za socialne zadeve irski poštni službiAn Post, da izplačuje socialne pomoči. Gre torej za finančnestoritve, in ne neposredno za zdravstvene koncesije. Gledevpliva na zdravstvene koncesije je pomembnejši vzporedenprimer, ki ga pred Sodiščem tudi vodi Komisija proti Irski,in sicer C-532/03, pogovorno imenovan "Dublin CityCouncil". V tem primeru je namreč predmet pogodbe medEastern Regional Health Authority (organom, ki zagotavljamed drugim tudi financiranje javnega zdravstva) in DublinCity Council (Svet mesta Dublin) zagotavljanje nujnih prevo-zov bolnikov (emergency ambulance services). Tudi v temprimeru pa je ista generalna pravobranilka predlagalaSodišču praktično enako odločitev. Ne v enem ne v drugemprimeru pa sodišče po javno dostopnih podatkih še niodločilo, čeprav je mogoče pričakovati, da bo sledilo predl-ogom generalne pravobranilke.

Pravni problem je v obeh primerih enak: ali je država članicadolžna objavljati namero sklenitve pogodbe, čeprav to vdirektivi, ki ureja javna naročila to ni zahtevano. Sedaj urejata vprašanja Direktiva 2004/18/ES Evropskega Parlamentain Sveta o uskladitvi postopkov oddaje javnih naročilgradenj, blaga in storitev (O.J. 2004, L 134), čeprav sepravobranilka v obeh zadeva še sklicuje na prej veljavnoDirektivo Sveta 92/50/EGS o usklajevanju postopkov zaoddajo javnih pogodb storitev. Vendar je to nebistveno, sajsta v relevantnih delih obe direktivi skoraj enaki. V direktiviso storitve razdeljene na t.i. prioritetne storitve (seznam vprilogi IIA, v prejšnji direktivi IA), za katere določa relativnopodroben postopek oddaje javnega naročila, in na neprior-itetne storitve (seznam v prilogi IIB, v prejšnji direktivi IB),za katere zahteva zgolj upoštevanje pravil o tehničnih speci-fikacijah, praviloma (ne pa nujno vedno) pa tudi objavoobvestila o oddanem javnem naročilu, torej šele po sklenitvipogodbe. Direktiva tudi izrecno določa, da se ne uporabljaza koncesije storitev, ampak le za javna naročila storitev.

Razlika med javnim naročilom in koncesijo po pravu ES je v


Rajko PirnatZdravstvo med javnim in zasebnim

tem, da javno naročilo v pisni obliki sklenjena odplačnapogodba, ki jo sklene javni naročnik in katere predmet jenakup blaga, izvedba storitev ali gradenj. Po pravu ES gre zakoncesijo gradnje ("works concession") takrat, ko je pred-met pogodbenega razmerja izvajalca gospodarske javneslužbe z javnim naročnikom gradnja in posledična uporabazgrajenih objektov, katere namen je poplačati investicijo izprihodkov te uporabe. Enako gre za koncesijo storitev("service concession") takrat, ko je predmet pogodbenegarazmerja med javnim naročnikom in izvajalcem le opravljan-je storitev, ki se plačajo z uporabo storitev. Bistveno zaločitev javnih naročil od koncesij je tveganje. Če večino tve-ganja v zvezi s povračilom investicije nosi izvajalec del, gre zakoncesijo, če pa tveganje pretežno nosi naročnik (država alilokalna skupnost), pa gre za javno naročilo.

V obravnavanih dveh primerih gre torej za vprašanje, ali jepotrebno objaviti (razpisati) namero za sklenitev pogodbe,katere predmet so neprioritetne storitve (mednje spadajotudi zdravstvene storitve), najsi gre za javno naročilo ali zajavno koncesijo take storitve, čeprav tega direktiva ne zahte-va. To je izredno sporno vprašanje v pravu Evropske skup-nosti, saj je v omenjenih dveh zadevah na strani Irske inter-veniralo večje število držav članic (Danska, Finska, Francijain Nizozemska). To ni naključje, saj ima odločitev sodišča vteh dveh zadevah lahko velik vpliv na to, kako države orga-nizirajo in financirajo svoj sistem javnega zdravstva.

Tudi če bo Sodišče sledilo predlogu generalne pravo-branilke, bo to predstavljajo pomembno novo razlago pravaEvropske skupnosti na področju javnih naročil in javnihkoncesij. V tem primeru bodo morale vse države članice,med njimi tudi Slovenija, slediti tej razlagi in svoje postopkesklepanja pogodb, katerih predmet so neprioritetne storitveiz priloge IIB prilagoditi tej razlagi. To seveda tudi pomeni,da ne bo več mogoče podeljevati koncesij za izvrševanjejavne službe na področju zdravstvene dejavnosti brez izvedbekonkurenčnega, nediskriminatornega in preglednegapostopka podelitve koncesije, ki bo vključeval objavo javne-ga razpisa.

Liberalizacija kot priložnost za slovenskozdravstvo

Pozivi k apriorni neprofitnosti in averzija do zasebnega delav zdravstvu je videti v luči teh procesov anahronizem. Vsvetu hitrih sprememb, v katerem živimo, lahko te spremem-be opazujemo na dva načina: kot grožnjo staremu ali kotpriložnost za novo. Vendar je prvi način, ki vodi v obrambostarega, vedno in povsod obsojen na propad. Tovrstnihsprememb s perspektive Slovenije ni mogoče ne preprečitine obvladovati, zato se jim je treba čim prej in čim bolje pri-lagoditi.

Menim, da je liberalizacija za slovensko zdravstvo velikapriložnost. Čeprav se seveda pojavljajo napake, pa imamo vsplošnem dobre zdravnike in drugo zdravstveno osebje,sledimo evropskemu razvoju medicine in imamo kakovostnezdravstvene storitve, ki so relativno poceni. Taki izvajalci paso lahko zelo konkurenčni v odprtem in liberaliziranemprostoru zdravstvenih storitev in to priložnost mora sloven-sko zdravstvo izkoristiti. To pa nikakor ne tako, da se sistemjavnega zdravstva poskuša kot celota ohraniti v starih okvirihjavnopravnih izvajalcev, pač pa s čimprejšnjo prilagoditvijotemu liberaliziranemu prostoru.

Nikakor nimam vseh odgovorov, kako naj se to stori, vendarnekaj temeljnih usmeritev je jasnih: - celoten zdravstveni sistem utemeljiti na svobodi opravljanjastoritev; te storitve se lahko opravljajo na podlagi dovoljen-ja;- povečati je treba število zasebnopravnih izvajalcevzdravstvenih storitev v okviru javne službe, torej za plačiloZZZS; to pa zlasti na primarni ravni, kjer zagotavlja boljšidostop do zdravnika in bolj tesno osebno povezanost zizbranim zdravnikom;- uvesti je treba zasebne zdravnike specialiste;- javne zavode usposobiti za konkurenčno delovanje, karpomeni v celoti preurediti njihov pravni status, čeprav samne zagovarjam ideje, da naj se preprosto spremenijo v zaseb-ne zavode v lasti države ali občin; v celoti je treba preureditinjihov status tako, da imajo upravo, ki je ustanoviteljuodgovorna za rezultate v določenem času, imeti pa moraresnična pooblastila managementa; to verjetno terja tudiopustitev togega plačnega sistema v javnem sektorju;- omogočiti širšo možnost pridobivanja zasebnih vlaganj spogodbenimi in statusnimi oblikami javno-zasebnega part-nerstva, kar velja še posebej za sekundarno raven, kjer jepomanjkanje investicij in njih neučinkovitost najbolj očitna.



Uvod

V Sloveniji se je lekarniška dejavnost predvsem oddruge svetovne vojne dalje razvijala precej drugače, kotv drugih evropskih državah. Eden izmed najpomemb-nejših dejavnikov, ki so vplivali na razvoj lekarništva vSloveniji je bila organizacija zdravstvene službe na pri-marni ravni, ki se je organizirala v zdravstvenihdomovih. Zaradi potrebe po celoviti oskrbi bolnikovso se znotraj zdravstvenih domov in zdravstvenihpostaj organizirale tudi lekarne in lekarniškepodružnice. Lekarne v mestnih središčih, ki so vzahodnoevropskih državah imele vseskozi značajtrgovine, so bile pri nas prej izjema kot pravilo.Lekarne v Sloveniji so bile predvsem del zdravstva inso kot take tudi poudarjale svoj zdravstveni značaj.Kljub temu, da smo leta 1992 sprejeli zakon o lekarniš-ki dejavnosti, ki je omogočil ustanavljanje novih lekarnv skladu z geografskimi in demografskimi kriteriji povzoru Avstrije in nekaterih drugih zahodnoevropskihdržav, pa je v Sloveniji še vedno večina lekarn v bližinizdravstvenih ustanov. Lekarne, ki se nahajajo vneposredni bližini zdravstvenih domov ali znotraj njih,so praviloma večje, zaposlujejo večje število farmacev-tov in farmacevtskih tehnikov in opravijo največprometa z zdravili na recept. V zadnjem času narašča interes za lekarne v nakupoval-nih središčih, kar kaže na to, da se tudi v Slovenijilekarništvo razvija v smeri potrošniške družbe. Razlikemed lekarnami v Sloveniji in v drugih evropskihdržavah zato nedvomno v veliki meri izhajajo izzgodovinsko pogojenih dejstev, kar je potrebnoupoštevati tudi pri načrtovanju nadaljnjega razvoja tedejavnosti v Sloveniji. Lahko predvidevamo, da sebodo tudi lekarne, če naj s svojimi storitvami kar vnajvečji meri ustrezajo potrebam in pričakovanjemsodobnega evropskega človeka, začele spreminjati vsmislu približevanja te dejavnosti v drugih državah

članicah EU. Preoblikovanje izvajanja javne lekarniškeslužbe z razdelitvijo ključnih odgovornosti med javnimin zasebnim sektorjem s koncesijsko pogodbo, sopriložnost za razvoj lekarništva v smeri zagotavljanjacelovite oskrbe prebivalcev tako v mestnih središčih,kot tudi z vidika investitorja manj privlačni periferiji.

1. Opis investicije oziroma naložbe

V lekarniški dejavnosti lahko do sedaj govorimo le o del-nem partnerstvu med javnim in zasebnim sektorjem oziromalahko zaznamo le zametke tovrstnega partnerstva.Lekarniška dejavnost je javna služba in je del zdravstvenedejavnosti. Opravljanje javne lekarniške službe v Slovenijilahko izvajajo javni zavodi ali zasebniki na podlagi koncesi-jske pogodbe (lekarnarji), ki jo sklenejo z občino. Priklasični razdelitvi odgovornosti, pri obliki partnerstva medjavnim in zasebnim sektorjem s koncesijsko pogodbo, jenosilec lastništva premoženja javni sektor, upravljanje invzdrževanje ter komercialno tveganje prevzema zasebni sek-tor, trajanje pogodbe pa je dolgoročno (20 - 30 let). Vlekarniški dejavnosti, kot je opredeljena v Zakonu olekarniški dejavnosti (UPB, Ur. List RS 36/2004), pa jelahko lastništvo premoženja deljeno. V primeru javnihzavodov ima lastništvo nad premoženjem javni sektor (obči-na ali mesto), v primeru lekarnarjev pa ima lastništvopremoženja zasebni sektor. Nadaljnja liberalizacijalekarniške dejavnosti bo verjetno prinesla tudi novemožnosti partnerstva med javnim in zasebnim sektorjem. Do sedaj na področju lekarništva ni bilo vlaganja zasebnegakapitala v javne zavode v smislu javno zasebnega partnerst-va. O javno zasebnem partnerstvu lahko na nek način govo-rimo v primeru lekarnarjev, ki so vlagali svoj kapital v odkupobstoječih lekarn (manjši meri) ali v odpiranje novih lekarn.S svojim vložkom v javno lekarniško službo so omogočili šir-jenje lekarniške mreže v Sloveniji in s tem zasledovali ciljjavnega zdravstva glede približevanja zdravstvenih storitevprebivalstvu. Izdaja koncesij, oziroma odpiranje novihlekarn, je bilo vedno vezano na obstoj osnovne zdravstveneslužbe, kar prebivalcem omogoča dostop do vseh


Javno zasebne investicije na področju lekarništva

Martina Klanjšček, mag. farm.1, Mateja Smolej, univ. dipl. ekon.2, Lekarna Tolmin, Lekarniška zbornica Slovenije

Martina Klanjšček, Mateja Smolej Javno zasebne investicije na področju lekarništva

zdravstvenih storitev na primarni ravni, torej tudi do zdravil,ki jih potrebujejo za terapijo.

Graf 1: Gibanje števila lekarniških enot in števila prebivalcevna lekarniško enoto v Sloveniji v obdobju 1996 - 2006Vir: SURS, LZS

Konec leta 2006 je bilo v Sloveniji v javni lekarniški mreži278 lekarniških enot javnih lekarn in 24 bolnišničnih lekarn.Javno lekarniško službo je 31.12.2006 opravljalo 24 javnihlekarniških zavodov s 157 lekarnami in 33 lekarniškimipodružnicami, 78 zasebnih lekarn z 8 lekarniškimipodružnicami ter 2 bolnišnični lekarni, ki opravljata tudijavno lekarniško službo, skupaj 278 lekarniških enot. Številolekarniških enot se je v primerjavi z letom 2005 povečalo za5 enot. Lekarniška enota je v povprečju oskrbovala 7236prebivalcev (št. preb. 2.011.614 - stanje na dan 30.9.2006 -podatki SURS). Bolnišnične lekarne s stalno zaposlenimifarmacevti so bile organizirane v 24 bolnišnicah s 27lekarniškimi enotami.

TABELA 1. KLJUČNI PODATKI O LEKARNAH 3

V letu 2007 je v Sloveniji 78 zasebnih lekarn z 8 podružnica-mi, od tega je bilo 73 lekarn odprtih na novi lokaciji.Praviloma pomeni odpiranje nove lekarne večji vložek kapi-tala kot odkup obstoječe lekarne, saj odkup že rabljenihosnovnih sredstev pomeni tudi nižjo ceno. Z vlaganjem v odkup obstoječih lekarn in v odpiranje novihlekarn so tako zasebniki - lekarnarji v preteklih petnajstihletih vložili v delovanje javne lekarniške službe v Slovenijipribližno 6,5 milijard SIT in 2 milijardi SIT v začetno zalogozdravil. Ne glede na to, da v teh primerih ne moremo gov-oriti o javno zasebnem partnerstvu v smislu novega zakona,pa gre vendarle nedvoumno za vlaganje zasebnega kapitala vzagotavljanje javne službe.V prispevku bomo opisali primer odkupa obstoječih lekarnna Tolminskem leta 1996.

Opis primera Javni zavod Tolminske lekarne:Na področju tedanje občine Tolmin so leta 1996 delovaleštiri lekarne, združene v Javnem Zavodu ( v nadaljevanju JZ)Tolminske lekarne. Občina Tolmin kot ustanoviteljica, je vsoglasju z Ministrstvom za zdravstvo, sprejela sklep oukinitvi JZ Tolminske lekarne in razpisala koncesije za vsakoposamezno lekarno. Nad JZ je bil uveden likvidacijskipostopek in JZ Tolminske lekarne v likvidaciji so prevzeleobveznosti in terjatve.Izbrani koncesionarji so z JZ v likvidaciji podpisali pogodbeo najemu poslovnih prostorov. Cena je bila določena naosnovi takrat veljavnega priporočila Ministrstva za zdravstvo(do 10 DEM/m2) v višini 8,5 DEM/m2.S sodelovanjem predstavnika ustanovitelja je bil izvedenpopis blaga. Dejansko vrednost zalog so koncesionarjiodplačali JZ Tolminske lekarne v likvidaciji.Ustanovitelj je postavil sodno zapriseženega cenilca, ki jedoločil vrednost osnovnih sredstev, ki so bila prav tekoodplačana JZ Tolminske lekarne v likvidaciji. V zvezi s tem

je bila podpisana pogodba, ki je koncesionarjemdoločila rok odplačila in sicer dve leti v šest mesečnihobrokih.Po končani likvidaciji JZ Tolminske lekarne so bila vsasredstva prenesena na ustanovitelja, ki jih je skladno ssklepom svoje občinske skupščine vložil v obnovozdravstvenih domov na Tolminskem.

2. Poreklo in status virov ter obveznos-ti javnih in zasebnih virov

Angažiranje zasebnega kapitala in zmanjševanje pri-tiska na javna sredstva so bil glavni razlogi za partner-sko sodelovanje javnega sektorja, motivacija zasebnikana drugi strani pa je bil obet zasebnika, da bo navložena sredstva dosegel pričakovan (ustrezen) donos.Realizirani so bili prihranki občine tako pri zagotavl-janju prostora za izvajanje javne službe, prihranki zavzdrževanje objekta. Javni sektor je s koncesijskopogodbo prenesel na zasebni sektor odgovornost za


9.59

9

9.06

4

8.99

2

8.75

7

8.22

3

8.04

0

7.91

7

7.71

4

7.42

4

7.33

9

7.23

6

208

217220

227

242248

252259

269273

278

7.000

7.500

8.000

8.500

9.000

9.500

10.000

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Šte

vilo

pre

biv

alc

ev

na

lek

. en

oto

50

100

150

200

250

300

Šte

vilo

lek

arn

išk

ih e

no

t


upravljanje in vzdrževanje objekta, nadaljnje kapitalske inves-ticije in komercialno tveganje. Občina pa nosi tveganjenezanesljivosti pri izvajanju pogodbenih obveznosti o izva-janju storitev oz. tveganje zaprtja lekarne in vračila koncesijestrani zasebnika v primeru ekonomske neuspešnosti poslo-vanja lekarne:. Vloge in odgovornost partnerjev se razlikuje-ta, zasebni sektor je udeležen v vseh aspektih izvajanjastoritve javne lekarniške službe, viri sredstev so v celotizasebni, vloga javnega sektorja pa je regulativne narave inusmerjena v zagotavljanje in nadzor ustrezne kakovostipreskrbe občanov z zdravili. Potrebno je posebej izpostaviti lekarniške storitve kotzdravstvene storitve, ki morajo biti dosegljive vsem tako zvidika cene kot z vidika enakomerne teritorialne razpored-itve. Bistvena značilnost evropskih socialnih modelovzdravstvenega varstva je zato regulacija zagotavljanjazdravstvenih storitev, ki se izvaja preko mehanizmov inter-vencije regulatornih teles oz. državnih organov. Eden izmed elementov regulacije predstavlja tudi sistemvrednotenja lekarniške dejavnosti, ki mora biti naravnantako, da vzpodbuja in obenem omogoča tiste aktivnostilekarniških farmacevtov, ki prispevajo k učinkovitejšemuobvladovanju stroškov zdravstva in k izboljšanju zdravstvene-ga stanja populacije.Sistem financiranja lekarniške dejavnosti v Sloveniji jezastarel in ni sledil spremembam okolja, zato postavljaresno omejitev in oviro pri zagotavljanju ustrezne motivacijezasebnih virov za sklenitev javnega zasebnega partnerstva.Zaslužki slovenskih lekarn pri izdaji zdravil na recept,izraženi v odstotku, so padli že na raven okoli 7 % (ob nje-govi uvedbi koncem 80-ih let prejšnjega stoletja so ti znašaliokoli 16%). S tem se je poslabšal tudi primerjalni položajlekarn pri financiranju javne službe v primerjavi z Evropskounijo, kjer marže dosegajo v povprečju 20 - 25 %.

3. Pričakovani donosi javnega zasebne-ga partnerstva

Pričakovani donos zasebnika, ki vlaga svoj kapital v javnoslužbo, je vsaj 5 odstotni donos (čisti dobiček na enoto last-niškega kapitala). Tabela 2 prikazuje še kazalnik donosnosticelotnih prihodkov v letu 2001 in 2002.

TABELA 2: Donosnost celotnih prihodkov %

Opombe: Prva številka v oklepaju je standardni odklon, izražen venotah mere, druga številka pa koeficient variabilnosti, izražen v %.a Popravek za povprečno neto plačo po podatkih SURS. V letu2001 bi 3 lekarne poslovale z izgubo, v letu 2002 pa 4. b Popravekza povprečno neto plačo žensk po podatkih SURS. V letu 2001 bi2 lekarni poslovali z izgubo, v letu 2002 pa 4. c Popravek zapovprečno neto plačo po podatkih iz anket. V letu 2002 bi 3lekarne poslovale z izgubo.VIR PODATKOV: AJPES, podatki iz anket

TABELA 3: Investicije zasebnega kapitala v zagotavljanje

javne lekarniške službeVir.: Podatki iz 25 zasebnih lekarn, vključujejo povprečno vrednostposamezne postavke.

Dejanska dobičkonosnost lekarne, je odvisna od načinamerjenja in znaša med 1,5 in 4 odstotke. Kazalnik stopnjedonosnosti oziroma čisti dobiček na enoto lastniškega kapi-tala v zadnjih treh letih kaže upadanje. Kazalniki vključujejocelotno poslovanje lekarne in zajema tudi njeno poslovanjena trgu in ne samo javnega dela. Vpliv tržnega dela je velikin je odvisen od tržne politike lekarne.4 V strukturi prihod-kov tako predstavlja med 20 - 30 odstotki, v strukturi ustvar-jenih presežkov pa predstavlja presežek na trgu 70 - 80odstotkov celotnega presežka koncesionarja. Podfinancirnjedejavnosti pri opravljanju javne službe tako poleg poman-jkanja motivacijskega faktorja za investitorja, pomeni tudinedopustno pretakanje sredstev iz trga v javno službo.


2001 2002

Javni zavodi

celota 3,78 3,34

javna služba 1,21 0,94

tržna dejavnost 13,63 13,24

Zasebne lekarne

po bilanci 4,38 3,87

popravek za koncesionarja

2,19a

2,42b

3,01c

1,68a

1,86b

2,00c

Število lekarn 21 22

investicija v prostore

Investicija v opremo

Donos na vložena sredstva

Èas odplaèila investicije

1 2 3 4 5 6 7 8Nakup, izgradnja

Prenova, adaptacija

Pohištvo Stroji in naprave

1996 2002/3 2006

180.000 € 20.000 € 90.000 € 50.000 € 0,34 2002 0,3 2003 0,29 0,25

15 let


TABELA 4: KAZALNIKI USPEŠNOSTI IN

UČINKOVITOSTI POSLOVANJA MAJHNE ZASEBNELEKARNE (2005)

TABELA 5: KAZALNIKI USPEŠNOSTI IN

UČINKOVITOSTI POSLOVANJA MAJHNE LEKARNE VJAVNI LASTI (2005)Vir: (prof. dr. Maks Tajnikar, 2006).

4. Kvalitativna ocena posla

John Chave, generalni sekretar PGEU je na simpoziju "Tržnielementi pri opravljanju javne lekarniške službe" 19. aprila2007 v Ljubljani dejal: "Ministrstvo za zdravje je tisto, ki bo

zaščitilo zdravje državljanov in ga postavilo pred intereseinvestitorjev po zaslužkih. Hkrati morata državo pri pripravisistema lekarništva voditi predvsem skrb za bolnika invzdržnost slovenskega zdravstva." Na drugi strani jesmotrnost javnega zasebnega partnerstva v lekarniškidejavnosti mogoče opravičiti le v kolikor pomeni možnostizkoriščanja vseh prednosti, ki jih prinašata javni in zasebnisektor. Vnos prednosti tržnih elementov in pozitivnihučinkov konkurenčnosti s strani zasebnega sektorja boizrabljen le, v kolikor bo izvedena vzpostavitev ustreznegaokolja za razvoj lekarniške dejavnosti v smeri dostopnosti,varnosti, učinkovitosti, kakovosti in vzdržnosti javnelekarniške službe znotraj zdravstvenega sistema

Na pričakovane koristi in oceno izvedenega posla z našegaprimera močno vpliva samo dejstvo, da gre za opravljanjejavne službe znotraj javnega zdravstva, ki je podrejenorazličnim regulatornim elementom oziroma omejitvam. Vprvem investicijskem obdobju (prvih 5 let) je bilo razmerjemed slabim prilagajanjem regulatornih elementov (pred-vsem s strani države določanje cene zdravil in lekarniškihstoritev) aktualnim razmeram v lekarniški dejavnosti manjizrazito in je koncesionar uspel ustvariti pričakovanododano vrednost. V drugem obdobju pa se srečuje z vsevečjimi ovirami (dosega najnižjo maržo kot v Evropi,podaljšanje plačilnih rokov, večanje števila administrativnihnalog za zavarovalnice in vlaganj v informacijsko strukturoza javno službo, sprememba zakonodaje,…), ki negativnovplivajo na uspešno poslovanje pri opravljanju javnelekarniške službe. Koncesionarjev interes je, da kotzdravstveni delavec, z visoko dodano vrednostjo vstrokovnem znanju, v tej postavki doseže dodano vrednostsvojega vloženega kapitala. Da bi dosegli dolgoročno vzdržnost lekarniške dejavnosti bibilo smiselno celotno področje lekarniške dejavnosti, takonjeno financiranje, organiziranost kot izvajanje tervključenost v zdravstveni sistem urejati v paketu, saj bi letako lahko celovito uredili to področje.

Viri:

AJPES - Agencija Republike Slovenije za javnopravne evi-dence in storitve. Podatki iz letnih poročil. www.ajpes.si.

PGEU - Pharmaceutical Group of the European Union.2006. PGEU Pharmacy Factsheet. Mimeo.

SURS - Statitični urad Republike Slovenije. 1996-2006.

Tajnikar M., Pušnik K. 2006: Študija inštituta za javni sektor,Univerza v Ljubljani: Ocena stroškov poslovanja lekarn sprostovoljnimi zdravstvenimi zavarovalnicami v Sloveniji,naročnik študije: Lekarniška zbornica Slovenije.


JAVNA SLUžBA ZELENI RECEPTI

KOEF. ÈISTE DOBIÈKONOSNOSTI SREDSTEV 15,6% 15,6%

DONOS NA LASTNIŠKI KAPITAL 25,4% 25,4%

KOEF. ÈISTE DOBIÈKONOSNOSTI KAPITALA 15,6% 15,6%

STOPNJA DOBIÈKOVNOSTI PRIHODKOV 4,3% 4,3%

KRATKOROÈNI KOEF. LIKVIDNOST 0,92 0,92

POSPEŠENI KOEF. LIKVIDNOST 0,65 0,65

KOEF. TERJATVENO-OBVEZNOSTNEGA RAZMERJA 0,61 0,61

STOP. DOLGOVNO-KAPITALSKEGA RAZMERJA 0,62 0,62

PRAG RENTABILNOSTI 91.525 90.660

PRIHODEK NA ZAPOSLENEGA 65.540 65.435

PRIHODEK/PRAG RENTABILNOST 247% 247%

POVPREÈNA MESEÈNA BRUTO PLAÈA NA ZAPOSLENEGA 210.731 210.534

STROŠKI NA ZAPOSLENEGA 62.749 62.652

CENA KAPITALA 1:(amortizacija+stroški f inanciranja)/celotni kapital 0,044 0,044

CENA KAPITALA 2: (amortizacija+stroški finanaciranja/(osnovna sredstva+zaloge) 0,059 0,059

CENA KAPITALA 3: (celotni stroški-stroški dela)/celotni kapital 3,375 3,378

CENA KAPITALA 4: (celotni stroški-stroški dela)/(osnovna sredstva+zaloge) 4,491 4,497

POVPREÈNA CENA DOLGA (obresti/krediti) #DEL/0! #DEL/0!

VEZAVA TERJATEV (doba izterjave raèunov) v dnevih 23,46 23,46

VEZAVA OBVEZNOSTI DO DOBAVITELJEV (doba poravnavanja raèunov) v dnevih 42,8 42,8

VEZAVA KR OBVEZNOSTI IZ POSLOVANJA (doba poravnavanja obveznosti) v dnevih 41,0 41,1

VEZAVA ZALOG (starost zalog) v dnevih 12,3 12,3

OBRAT ZALOG 29,7 29,7

OBRAÈANJE SREDSTEV 3,7 3,7

POVPREÈNI DONOS FINANÈNIH NALOŽB #DEL/0! #DEL/0!

PRAG RENTABILNOSTI (v pogojnih receptih) 10.811 10.287

Prihodek na recept v SIT 8.466 8.813

Fiksni stroški v SIT 6.541.541 6.475.968

Variabilni stroški v SIT 210.204.816 208.067.980 AVC 7.861 8.184


Izkorišèanje zmogljivosti glede na prostor 353

Izkorišèanje zmogljivosti glede na OS 645,11

Produktivnost dela 6.356,25

JAVNA SLUžBA ZELENI RECEPTIKOEF. ÈISTE DOBIÈKONOSNOSTI SREDSTEV 3,5% 3,5%

DONOS NA LASTNIŠKI KAPITAL 5,2% 5,2%

KOEF. ÈISTE DOBIÈKONOSNOSTI KAPITALA 3,2% 3,2%

STOPNJA DOBIÈKOVNOSTI PRIHODKOV 1,2% 1,2%

KRATKOROÈNI KOEF. LIKVIDNOST 1,65 1,65 POSPEŠENI KOEF. LIKVIDNOST 0,76 0,76 KOEF. TERJATVENO-OBVEZNOSTNEGA RAZMERJA 0,48 0,48

STOP. DOLGOVNO-KAPITALSKEGA RAZMERJA 0,63 0,63

PRAG RENTABILNOSTI 341.670 335.944

PRIHODEK NA ZAPOSLENEGA 77.100 77.112 PRIHODEK/PRAG RENTABILNOST 216% 216%

POVPREÈNA MESEÈNA BRUTO PLAÈA NA ZAPOSLENEGA 559.622 559.710

STROŠKI NA ZAPOSLENEGA 76.175 76.189 CENA KAPITALA 1:(amortizacija+stroški financiranja)/celotni kapital 0,021 0,021

CENA KAPITALA 2: (amortizacija+stroški finanaciranja/(osnovna sredstva+zaloge) 0,026 0,026

CENA KAPITALA 3: (celotni stroški-stroški dela)/celotni kapital 2,898 2,898

CENA KAPITALA 4: (celotni stroški-stroški dela)/(osnovna sredstva+zaloge) 3,623 3,622POVPREÈNA CENA DOLGA (obresti/krediti) 0,4% 0,4%

VEZAVA TERJATEV (doba izterjave raèunov) v dnevih 21,11 21,12

VEZAVA OBVEZNOSTI DO DOBAVITELJEV (doba poravnavanja raèunov) v dnevih 47,0 47,1

VEZAVA KR OBVEZNOSTI IZ POSLOVANJA (doba poravnavanja obveznosti) v dnevih 44,6 44,7VEZAVA ZALOG (starost zalog) v dnevih 45,4 45,4

OBRAT ZALOG 8,0 8,0

OBRAÈANJE SREDSTEV 2,9 2,9

POVPREÈNI DONOS FINANÈNIH NALOŽB 25,7% 25,7%PRAG RENTABILNOSTI (v pogojnih receptih) 67.698 65.000

Prihodek na recept v SIT 5.047 5.168

Fiksni stroški v SIT 7.629.414 7.493.968

Variabilni stroški v SIT 721.896.346 709.021.404 AVC 4.934 5.053


Izkorišèanje zmogljivosti glede na prostor 336

Izkorišèanje zmogljivosti glede na OS 1.366,96Produktivnost dela 8.769,72


Opombe1 Lekarna Tolmin, Trg m. Tita 11, 5220 Tolmin;[email protected]

2 Martina Klanjšček, mag.farm., Lekarniška zbornicaSlovenije, Vojkova 48, 1000 Ljubljana; [email protected]

3 1. Podatke o številu lekarn in lekarniških farmacevtov so posredovali člani PGEU.2. Podatki za Avstrijo, Belgijo, Hrvaško, Ciper, Estonijo, Finsko, Nemčijo, Italijo, Irsko, Nizozemsko, Portugalsko in Švedsko so za leto 2003.3. Podatki za Bolgarijo, Češko, Dansko, Francijo, Grčijo, Madžarsko, Latvijo, Litvo, Norveško, Španijo, Švedsko, Švico in veliko Britanijo so za leto 2002.4. Podatki za Luksemburg, Malto, Poljsko, Romunijo, Slovaško in Turčijo so za leto 2001.5. V Avstriji v nekaterih odročnih krajih bolnikom zdravila lahko izdajajo zdravniki, ki na ta način oskrbujejo 16,7% vse populacije. Upoštevaje ta podatek pride na lekarno v povprečju 5819 prebivalcev. 6. Na Švedskem, Finskem in Norveškem so v lekarnah za pomoč farmacevtom pri izdajanju zdravil zaposleni t.i. receptarji s triletno univerzitetno izobrazbo. Ti lahko samostojno izdajajo zdravila na recept. Norveška jih vključuje v celokupno število farmacevtov, Švedska in Finska pa ne, zato je pri preračunu števila prebivalcev na farmacevta tudi pri Finski in Švedski upoštevano število receptarjev.7. Število farmacevtov na Malti zajema vse registrirane farmacevte, ne le farmacevte v javnih lekarnah.8. Na Nizozemskem zdravila pod nadzorom magistra farmacije izdajajo tudi posebej usposobljeni farmacevtski asistenti. Tudi v Veliki Britaniji lahko pod nadzorom magistra farmacije zdravila izdajajo farmacevtski tehniki in asistenti za izdajanje zdravil.

4 Za temeljit prikaz bi bila potrebna temeljita analiza inizločitev posameznih segmentov in simulacija poslovnegaizida zaradi progresivne obdavčitve pri zasebnikih in drugihspecifik pri zasebništvu.



Povzetek

V okviru mreže javnega zdravstvenega varstva delujevedno več koncesionarjev, ki so na tak ali drugačennačin soodvisni in povezani z javnimi zdravstvenimizavodi. Bolnik oz. zavarovanec, ki uresničuje pravico pozdravstvenem varstvu ne bi smel imeti ovir, ko vstopa vsistem obravnave ne glede na to ali je lastnik infrastruk-ture, v okviru katere uresničuje svojo pravico dozdravstevnega varstva, zasebnik ali pa država. Zasebnizdravstveni zavodi in koncesionarji so tako vedno boljvpeti v sistem uresničevanja pravic in morajo tako kotjavni zdravstveni zavodi zagotoviti optimalne pogoje zaizvajanje teh pravic. Poreklo lastnine v nobenemprimeru ne bi smelo vplivati na kakovost in obsegzdravstvene storitve, za katero sredstva zagotavljamo natemelju solidarnosti. Sodelovanje in sožitje javnega inzasebnega-javnega zdravstva je temeljni predpogoj zakorektno izpolnitev pravice do zdravstvene storitve v

javnem zdravstvu.

1. Uvod

Konec novembra lanskega leta sta Združenje zdravstvenihzavodov Slovenije in Zdravniška zbornica Slovenije v okviruceljskega sejma "Dnevi zdravja" organizirala okroglo mizo znaslovom Sožitje javnega in zasebnega zdravstva. Za skupnorazpravo so se predstavniki obeh strani odločili predvsem znamenom:

- da pokažejo na različnost izhodišč za izvajanje programa zdravstvenih storitev,

- da se definirajo skupni cilji,

- da se zagotovijo ustrezni pogoji za medsebojno sodelovanje med javnimi zavodi in zasebnimi izvajalci.

Izhodišče v razpravo je bilo podprto z naslednjimi ugotovit-vami:

- Izven javnih zavodov, ki so v državni lasti, deluje v sistemu javnega zdravstvenega varstva že okoli 20 % zdravnikov in zobozdravnikov, pretežno kot koncesionarji.

- V funkciji javnega zdravstvenega varstva je že skoraj 12 % kapitala, ki je v zasebni lasti.

- V okolju, ki je podprto z zasebnim kapitalom in je v funkciji javnega zdravstva, je zaposlenih že več kot 3.000 strokovnih zdravstvenih delavcev.

- Dejstvo je, da je v sistem javnega zdravstvenega varstva vključenih že več kot 1.300 koncesionarjev ter nekaj zasebnih bolnišnic in drugih oblik izvajanja pravic s področja javnega zdravstva, ki so pridobili koncesije kot ustanove.

Vsa ta dejstva so že sama po sebi zadosten razlog, da sta seZdruženje in Zbornica srečala za isto mizo na temo "Sožitjejavnega in zasebnega javnega zdravstva". To je bil tudi prviposkus usklajevanja izhodišč na tem področju. Poleg skupajzastavljenih ciljev okrogle mize, so se vsi strinjali tudi, da je:

- izhodišče korist uporabnikov oziroma zavarovanca. Njegove potrebe morajo biti temeljno vodilo. Pomembno merilo je pravilno oskrba bolnika in učinkovito izvedena storitev v okviru razpoložljivih virov.

- Poreklo lastnine zdravstvene infrastrukture v javnem zdravstvu ne sme vplivati na uresničevanje pravic s področja javnega zdravstvenega varstva niti ne na njen obseg in kvaliteto.

Razpravljalci so v odprti in dobro utemeljeni diskusiji opozo-rili na nekatere razlike, na pomanjkljivosti in tudi prednostiene in druge možnosti:


"Sožitje javnega in zasebnega javnega zdravstva"

Mag. Franc Hočevar, prof. def., Inštitut RS za rehabilitacijo

Franc Hočevar Povzetek razprave in predstavitev stališč okrogle mize "Sožitje javnega in zasebnega javnega zdravstva"


- V okolju javnega kapitala so opravljene storitve bolj odprte, vedno dostopne ter kakovostne, dane so velike možnosti za izobraževanje, vedno boljše je tudi obvladovanje stroškovne učinkovitosti, nima pa vseh ustreznih pooblastil za gospodarjenje z vsemi razpoložljivimi viri. Javno zdravstvo je v podrejenem položaju predvsem pri gospodarjenju z lastnino in njenim upravljanjem, nima ustreznih pooblastil za spodbujanje stroškovne zavesti in za diferencirano nagrajevanje storilnosti. Menedžmentu v javnem zavodu se odvzema vsa pooblastila in se jih prenaša na državno raven, s čimer se hromi njegova inovativnost in motiviranost.

- Okolje zasebnega kapitala ima osredotočeni menedžment, obvladuje stroškovno učinkovitost, razumno porablja orodja za doseganje večje učinkovitosti ter posamično in racionalno upravlja s tehnološkimi, prostorskimi, človeškimi in finančnimi viri. Odločitve o razvoju in uvajanju novih programov so podrejene ekonomizaciji in dobičku.Storitve, ki so opravljene v okolju zasebnega kapitala, so selektivne, opravljene izredno racionalno s tendenco prenosa nekaterih storitev izven stroškov okolja zasebnega kapitala.

Glede na to, da so bili pretežno zastopani interesi osnovnegazdravstvenega varstva, tako iz strani javnega, kot tudi konce-sionarskega dela zdravstvenega varstva, je bilo velikopozornosti posvečeno tudi funkciji zdravstvenega doma.Poenoteno je bilo mnenje, da je potrebno, vsaj v funkcional-nem smislu, ponovno vzpostaviti funkcijo zdravstvenegadoma s komplementarnimi nalogami, tako s področjaposamezne specialnosti, ki bo podprta tudi z ustreznimi diag-nostičnimi postopki, kakor tudi iz vidika 24-urne oskrbe instandarda, ki se ga pričakuje v tem okolju.

Skupni zaključki okrogle mize so bili naslednji:

- Z uvedbo zasebnega dela v javnem zdravstvu so se pokazale potrebe po sožitju med obema oblikama, kar je potrebno in zaželeno. Na podlagi dosedanjih izkušenj je v nekaterih okoljih to sožitje že dalo dobre rezultate.

- Potrebno je standardizirati postopke, storitve in obseg storitev, ki se lahko izvajajo v okolju zasebnega dela v zdravstvu in zagotoviti kontrolo nad izvajanjem standardov ter tako zagotoviti ustrezno dostopnost do storitev, ki se izvajajo v okolju zasebnega zdravstvenega varstva.

- Z vidika vodenja in upravljanja z javnimi viri je potrebno prilagoditi sisteme, in sicer tako, da bo imel menedžment javnih zavodov več motivov za smiselno upravljanje z viri in učinkovitejše

stimuliranje delavcev, zlasti pri oblikovanju stroškovne zavesti in pri nagrajevanju učinkovitih in odgovornejših zdravstvenih delavcev ter drugih delavcev v zdravstvu.

- Zaželena je konkurenca, vendar na enakih osnovah z enakimi možnostmi upravljanja z viri.

- Definirati je treba področja in storitvena okolja za izvajanje funkcije javnega zdravstva, kjer je zaželen in dopusten zasebni kapital.

- Izkušnje vodenja, upravljanja in izvajanja storitev zlasti z vidika organizacije, načrtovanja in kontrole, pridobljenih tako v zasebnem, kot javnem okolju, se morajo medsebojno prepletati in dopolnjevati z iskanjem večjih koristi za uporabnika zdravstvenih storitev iz javnih sredstev in v javnem interesu. Potreben in koristen bi bil skupni nastop vseh izvajalcev za boljše plačilo za programe, višjo vrednost točke, sodobnejše materiale.

Nedvomno gre za zelo aktualna vprašanja. Na mnoga šenimamo odgovora. Potrebno je odpreti dialog, trditve pod-preti z argumenti in se držati načela, da je vse tisto, kar jedobro za bolnika in zavarovanca, sprejemljivo tudi za sistem.Vprašanja, ki so povezana z javno-zasebnim partnerstvom, skoncesijami in z drugimi tehničnimi rešitvami vstopanjazasebnega kapitala v sistem javnega zdravstvenega varstva, jepotrebno odpirati zelo na široko in demokratično. Slabostzdajšnjega trenutka je, da ni pravega in strpnega dialoga, dani jasno začrtane politike in strategije ter da niso razpoznavnicilji, s pomočjo katerih bi lahko javnost, glede na to, da greza zdravstvo, presodila, ali so temeljna načela, kot je soli-darnost in vzajemnost, avtonomnost zdravstvene blagajne indostopnost do zdravstvene storitve spoštovana in v primeru,ko potrebujemo zdravstveno storitev, tudi uresničljiva. V takontekst sodi tudi vprašanje razvoja sistema financiranja,razvoja in uravnavanja mreže in dolgoročne strategije in pro-grama zdravstvenega varstva v prihodnje.

VirNOVIS, glasilo Združenja zdravstevnih zavodov Slovenije,Njegoševa cesta 8, Ljubljana, 1/2007, str. 4 - 8

Franc HočevarPovzetek razprave in predstavitev stališč okrogle mize "Sožitje javnega in zasebnega javnega zdravstva"

1 Uvod

Namen tega prispevka je prikazati kratek pregled faz vpostopku javnega naročanja predvsem z vidikanovosti, ki jih prinaša ZJN-2. Pri tem pregledu se nespuščamo v podrobnosti in obširne komentarje,temveč želimo bralce opozoriti na dejstva, ki naj jih vnovi zakonodaji ne bi spregledali.

Izvajanje javnih naročil lahko podobno kot po dosedanjizakonodaji, tudi po ZJN-2 razdelimo na tri glavne faze:

- predrazpisno,- razpisno in- porazpisno.

Shema št. 1: Faze v postopku javnega naročanja2

Tri glavne faze lahko nadalje zopet razdelimo na posameznefaze, ki so razvidne iz sheme št.1. Meja med fazami v resnicini tako ostra kot jo prikazujemo, saj se faze medsebojnoprepletajo.

V prispevku bomo dali glavni poudarek razpisni fazi, ki jo jedoletelo največ sprememb in katere vrstni red je v poseb-

nem členu3 ZJN-2 tudi določen. Pri predrazpisni inporazpisni fazi bomo poudarili le najbistvenejše elemente.

2 Predrazpisna faza

Predrazpisna faza se prične z ugotavljanjem potreb. Potrebepo nabavi blaga, izvedbi določene storitve ali gradnje mora-jo ugotoviti in določiti končni uporabniki. V kolikor ti nisoneposredno ali vsaj posredno vključeni v proces ugotavljanjapotreb, se lahko kaj hitro zgodi, da bo naročnik uspešnoizpeljal javno naročilo, sklenil pogodbo z najugodnejšimdobaviteljem oziroma izvajalcem, ob dobavi ali izvedbi pabo ugotovil, da le-ta ne zadovoljuje njegovih potreb.

Raziskava tržišča naj bo nenehen proces oziroma vsakdanjestrokovno opravilo nabavne službe. Samo tako je naročnikdnevno seznanjen o tem kje in katero blago ali katerestoritve lahko dobi na tržišču. Zelo pomemben vir informa-cij so lastne izkušnje z dobavitelji oziroma izvajalci. Potrebnoje torej spremljati vedenje dobaviteljev oziroma izvajalcev, gabeležiti, da bomo lahko dokumentacijo uporabili pri ocenje-vanju njihove zanesljivosti. Raziskava tržišča je pomembnatudi zaradi odločitve naročnika o tem, katero vrsto postop-ka bo uporabil za izvedbo javnega naročila.

Načrt nabav in finančni načrt4 sta medsebojno tesnopovezana. Ni dovolj, da je javno naročilo zajeto samo venem ali drugem izmed njiju, temveč mora biti zajeto vobeh in to usklajeno. Zajetje javnega naročila v načrt nabavin v finančni načrt je predstavljalo pogoj za začetek postop-ka javnega naročanja po Zakonu o javnih naročilih.5 V ZJN-2 je omenjeni pogoj naveden drugače in sicer, da moranaročnik v sklepu o začetku postopka navesti vir sredstev zafinanciranje javnega naročila.6 Poleg navedenega je zajetje vnačrt nabav logično, saj si namreč brez obojega ne moremopredstavljati izvedbe javnega naročanja.

Preden pričnemo z obravnavo razpisne faze ni nepomemb-no poudariti, da zakonodajalec še vedno dopušča naročnikumožnost imenovanja strokovne komisije,7 kadar bo ocenil,da bo potrebna. Pomembna novost je strokovni dialog,8 ki


Marjan Javornik Faze v postopku po zakonu o javnem naročanju

Faze v postopku po zakonu o javnem naročanju (ZJN-2)1

Marjan Javornik, univ. dipl. ekon., Splošna bolnišnica Maribor

PREDRAZPISNA

FAZA

RAZPISNA

FAZA

PORAZPISNA

FAZA

Ugotovitev

potreb

Sklenitev

pogodbe

Raziskava

trga

• Predhodno IO

• Sklep o zaèetku

postopka

• Priprava RD

• Objava obvestila o JN

• Predložitev in

odpiranje ponudb

• Pregled in

Ocenjevanje ponudb

• Odloèitev o oddaji JN

• Objava obvestila o

oddaji JN

• Konèno poroèilo

Izvajanje

pogodbe

Naèrt nabav,

finanèni naèrt

Banène

garancije

ga lahko naročnik uporabi pred samim postopkom javneganaročanja, vendar mora pri tem paziti, da ne pride doizkrivljanja konkurence.

3 Razpisna faza

Poenostavljeno prikazano poteka razpisna faza kot jeprikazano na shemi št. 2. Prične se s predhodnim informa-tivnim obvestilom, če je primerno, v vsakem primeru pa ssklepom o začetku postopka, in konča s končnimporočilom. Obvestilo o oddaji naročila in končno poročiločasovno sicer padeta že v porazpisno fazo, vendar ju obrav-navamo v poglavju, ki obravnava razpisno fazo, kamor povsebini tudi spadata.Shema št. 2: Potek razpisne faze

Na shemi je prikazan potek razpisne faze, ki velja za izvedboodprtega postopka. Kadar izvajamo ostale postopke jepotek smiselno prilagojen tem postopkom.

Predhodno informativno obvestilo9

Medtem, ko je moral naročnik po ZJN-1 objaviti predhodnirazpis kadar so zneski načrtovanih javnih naročil presegalidoločene razpisane vrednosti, mora po ZJN-2 objaviti pred-hodno informativno obvestilo le, če želi pri javnem naročan-ju skrajšati roke za prejem ponudb.

Sklep o začetku postopka

Sklep o začetku postopka po ZJN-2 ni posebej predpisan,tako kot po ZJN-1.10 Glede na dosedanjo ureditev bi takšensklep lahko vseboval:- zaporedno številko javnega naročila;- predmet javnega naročila;- ocenjeno vrednost;- faze postopka;- postavko v planu nabav in v proračunu oziroma vfinančnem načrtu in- pooblaščeno osebo za izvedbo.

Priprava razpisne dokumentacije

Naročnik mora skrbno pripraviti razpisno dokumentacijo,kajti le na osnovi dobro pripravljene razpisne dokumentacijelahko pričakuje kakovostno ponudbeno dokumentacijo.Ponudbena dokumentacija je namreč le zrcalna slikarazpisne dokumentacije. Zato mora pripraviti razpisnodokumentacijo tako, da bo na njeni osnovi ponudnik lahkopripravil popolno ponudbo. Razpisna dokumentacija semora skladati z objavo obvestila o javnem naročilu. Vsebinarazpisne dokumentacije je primeroma določena,11 vendarlahko poleg navedenih elementov vsebuje še ostale ele-mente, ki so smiselni za določeno javno naročilo.

Primeroma določena vsebina razpisne dokumentacije jenaslednja:

- povabilo k oddaji ponudbe;- navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe;- pogoji za ugotavljanje sposobnosti in navodila o načinudokazovanja sposobnosti ponudnika;- splošni in posebni pogoji, ki bodo sestavni del pogodbe;- elementi za pripravo predračuna z navodilom o izpolnitviin- morebitna finančna in druga zavarovanja.

Objava obvestila o javnem naročilu

Naročnik mora za objavo obvestil o javnem naročiluuporabljati standardne obrazce.12 Pri samih objavah jepotrebno upoštevati pravilo zaporednosti objav,13 ki poenos-tavljeno povedano pomeni, da je potrebno obvestilo najprejobjaviti v Uradnem listu Evropske unije, če seveda vrednostdosega znesek, nad katerim je takšna objava potrebna, šelezatem je možna objava na domačem portalu javnih naročil.Novost ZJN-2 je obvestilo o javnem naročilu po postopkuzbiranja ponudb po predhodni objavi, saj gre za novpostopek po tem zakonu. Ta postopek naj bi se v glavnemuporabljal v razponu vrednosti od 40.000 EUR14 do137.000 EUR za blago in storitve in od 80.000 EUR do274.000 EUR za gradnje.15

Predložitev in odpiranje ponudb

Upoštevajoč dejstvo, da sega vrednost dosedanjih "javnihnaročil malih vrednosti" po ZJN-2 do 40.000 EUR za blagoin storitve oziroma 80.000 EUR za gradnje, sta navedenazneska tudi mejna glede javnosti odpiranja.16 Seveda selahko naročnik odloči, da bo izvedel javno odpiranjeponudb tudi pri nižjih vrednostih, vendar bo to najverjetne-je, tako kot doslej, bolj izjema kot pravilo. Kadar naročnik zahteva ponudbo tudi po posameznihsklopih17 je pomembno, da ponudnik takšno tudi predloži.To pomeni, da četudi ponudi blago, storitve ali gradnje izcelotnega javnega naročila, jih mora ponuditi tako, da jemožna ocenitev po posameznih sklopih. Z ocenitvijo po


Predhodno

IO

Sklep o

zaèetku

Priprava RD

Pregled in

ocenjevanje

Predložitev

in odpiranje

Obvestilo o

JN

Odloèitev o

oddaji

Obvestilo o

oddaji JN

Konèno

poroèilo

Marjan JavornikFaze v postopku po zakonu o javnem naročanju

posameznih sklopih lahko naročnik doseže večjokonkurenčnost.

V zapisniku o odpiranju ponudb je potrebno navesti:

- naziv ponudnika ali šifro, če je razpis anonimen;- variantne ponudbe, če so dopustne ali ponudbe z opcija-mi;- ponudbeno ceno ter morebitne popuste.18

Pregled in ocenjevanje ponudb

Pri pregledu in ocenjevanju ponudb pooblaščena osebanaročnika oziroma komisija najprej ugotovi ali ponudbeizpolnjujejo zahtevane pogoje, zatem jih ocenjuje po merilih.Upošteva lahko le pogoje in merila iz razpisne dokumentaci-je. Pri tem delu postopka je v ZJN-2 kar nekaj novosti, kijih navajamo v nadaljevanju.

Prva taka novost je vodenje evidence19 o ponudnikih z nega-tivnimi referencami na Ministrstvu za finance. Omenjenoministrstvo bo torej vodilo neke vrste "črno listo" tistihponudnikov, ki bodo v ponudbi predložili neresnična inzavajajoča dokazila. O le-teh bo moral naročnik obvestitiMinistrstvo za finance. Taki ponudniki bodo v primerihjavnih naročil blaga in storitev izločeni iz postopkov zaobdobje 3. let, v primerih javnih naročil gradenj pa zaobdobje 5. let.

Druga novost je prav gotovo možnost dopolnitve formalnonepopolne ponudbe.20 Pri tem gre za tisto ponudbo, ki jenepopolna v delih, ki ne vpliva na njeno razvrstitev glede namerila. Prav to določilo bo v praksi najverjetneje povzročalotako naročnikom kot tudi ponudnikom precej težav.Navedeno bo še posebej problematično z vidika definicijeformalno nepopolne ponudbe v tistem delu, ko navaja, dače je formalna pomanjkljivost nebistvena, ponudba ni for-malno nepopolna. Ravno razlikovanje med bistvenimi innebistvenimi pomanjkljivostmi je v praksi izredno težko.Meja med eno in drugo skrajnostjo je večkrat izredno"mehka" in odvisna od povsem subjektivne ocene po katerije lahko za nekoga določena zadeva bistvena za nekogadrugega pa spet ne.

Naslednja novost je možnost naročnika, da lahko kadarkoliprekine postopek javnega naročanja.21 Večkrat se zgodi, danaročnik iz takšnih ali drugačnih razlogov ne more izpeljatijavno naročanje do konca in ga je smiselno prekiniti. Pritem se seveda pojavlja vprašanje stroškov, ki jih lahko vtakšnih primerih uveljavljajo ponudniki, vendar bi razprava otem že presegla namen tega prispevka.

Odločitev o oddaji javnega naročila22

Odločitev o oddaji naročila sledi postopku pregleda in

ocenjevanja ponudb. Rok, za sprejetje odločitve o oddajinaročila ne sme biti daljši od 60 dni in je za razliko od pre-jšnje zakonodaje sedaj torej zakonsko določen. Naročnikmora svojo odločitev obrazložiti in o tem obvestiti vseponudnike. Novost v ZJN-2 je tudi, da lahko ponudnik v 5.dneh od prejema obvestila opozori naročnika, ki imamožnost, da spremeni svojo odločitev in sprejme novo, če jeopozorilo utemeljeno. Pomembna novost ZJN-2 je tudi ta,da lahko neizbrani ponudnik v 5. dneh po prejemuodločitve naročnika zahteva dodatno obrazložitev le, čeodločitev ne vsebuje obrazložitve (ne)izbire ponudnikov.

Objava obvestila o oddaji javnega naročila23

Obvestilo o oddaji javnega naročila, v smislu objave izidapostopka za oddajo javnega naročila je namenjenoobveščanju širše javnosti o oddaji javnega naročila. V smislunačela transparentnosti javnega naročanja je takšno obvesti-lo prav gotovo potrebno. Rok za objavo obvestila je 48 dnipo oddaji naročila za tista javna naročila, ki presegajo vred-nosti nad katerimi so objave potrebne. Novost v ZJN-2 jezaradi novega postopka objava obvestila o oddaji naročilapo postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi.

Končno poročilo24

Po zaključku razpisne faze naročnik pripravi končno poroči-lo. V poročilu je pravzaprav opisan celotni postopek z vsemipodatki od imena naročnika in predmeta naročila do imenizbranih in neizbranih kandidatov ali ponudnikov z razlogiza izbiro ter do razlogov za izbiro določenih postopkov innačinov javnega naročanja, skratka vse kar je za posameznipostopek pomembnega. To poročilo je namenjeno njemusamemu oziroma nadzornim organom, če takšno poročilokasneje zahtevajo. Na zahtevo se pošlje tudi Komisiji.

4 Porazpisna faza

Čeprav spada sklenitev pogodbe v porazpisno fazo javneganaročanja, je z razpisno fazo močno povezana. V razpisnifazi namreč naročnik pripravi v okviru razpisne doku-mentacije splošne in posebne pogoje pogodbe, s katerimi semora ponudnik strinjati in jih kasneje pri izvajanju pogodbeseveda ni možno več spreminjati. Ne moremo seveda mimodoločil glede ničnosti pogodb, ki jih določa ZJN-2.25 Pridoločilih ničnosti pogodb ni med ZJN-1 in ZJN-2 bistvenihsprememb.Z dodelitvijo javnega naročila najugodnejšemu ponudnikuse javno naročanje ne konča, temveč se prične faza, ki sledirazpisu in je prav tako pomembna kot sam izbor najugodne-jšega ponudnika. Tej fazi ponavadi posvečamo premalopozornosti, čeprav spada spremljanje izvajanja pogodb vsam sistem javnega naročanja. Slednje velja še posebej, čeupoštevano dejstvo, da se javno naročanje konča, ko poteče-


Marjan Javornik Faze v postopku po zakonu o javnem naročanju

jo bančne garancije oziroma druge oblike zavarovanj popogodbah, ki jih sklenemo preko sistema javnega naročanja.Šele ob spremljanju izvajanja pogodb z dobavitelji lahkoocenimo resnično učinkovitost javnega naročanja. Kadargovorimo o upravljanju pogodb, mislimo na celovit nadzor,ki mora zagotoviti učinkovito izvajanje le-teh. To sevedapomeni, da mora naročnik odstopanja izvajanj ne le odkri-vati, temveč jih tudi preprečevati. Nadzor mora zagotavljati,da dobi naročnik predmet pogodbe v dogovorjenem roku, vustrezni kakovosti in količini in za pogodbeno dogovorjenoceno.

Čeprav bančne garancije ne spadajo časovno gledano le v tadel javnega naročanja, jih v tem delu obravnavamo zato, daso zbrane na enem mestu, saj se razen bančne garancije zaresnost ponudbe uporabljajo v porazpisni fazi. Bančnegarancije po ZJN-2 niso več predpisane, posredno so omen-jene v členu, ki govori o pripravi razpisne dokumentacije inosnutka pogodbe in navaja tudi morebitna finančna indruga zavarovanja.26 Z uveljavitvijo ZJN-2 preneha veljatitudi pravilnik27 in člen zakona, ki ureja izvrševanje proraču-na.28 Ne glede na navedeno so bančne garancije, za razlikood ostalih vrst zavarovanj, še vedno najzanesljivejša oblikazavarovanj tako, da je njihova uporaba tudi po ZJN-2smiselna. Seveda je potrebno od primera do primera razmis-liti, kdaj jih uporabiti, kdaj uporabiti ostale vrste zavarovanjin kdaj izvesti javno naročilo brez zavarovanj.

5 Zaključek

V začetku letošnjega leta smo pričeli uporabljati novo zakon-odajo na področju javnega naročanja. V prispevku smoizpostavili predvsem novosti, ki jih ZJN-2 prinaša napodročju izvedb posameznih postopkovnih faz. Pri tem smose osredotočili na samo razpisno fazo medtem, ko pre-drazpisni in porazpisni fazi nismo posvetili večje pozornosti.Ravno razpisna faza je namreč doživela največ sprememb.Spremembe so vredne omembe predvsem zaradi dejstva, dajih pri vsakdanjem delu ne spregledamo, zato je prispeveknapisan bolj v obliki opomnika kot pa poglobljene analize.V podrobnejše komentarje se zaenkrat nismo spuščali, bopa zanje prav gotovo še priložnost v prihodnosti.

6 Viri

- Zakon o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/06)- Zakon o javnih naročilih (Ur. l. RS, št. 39/00, 102/00,2/04 in 36/04)- Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti2006 in 2007 (Ur. l. RS, št. 116/05)- Uredba Komisije (ES), št. 1564/2005, z dne 7. septembra2005- Pravilnik o natančnejši vsebini sklepa za začetek postopka

oddaje javnega naročila (Ur. l. RS, št. 32/04 in 87/04)- Pravilnik o vrstah finančnih zavarovanj, s katerimi ponud-nik zavaruje izpolnitev svoje obveznosti v postopku oddajejavnega naročila (Ur.l. RS, št. 25/04 in 87/04)

7 opombe

1 Zakon o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/06), vnadaljevanju: ZJN-22 Bančne garancije najdemo že v razpisni fazi, v porazpisnofazo smo jih vključili, ker se javno naročilo konča, kopotečejo garancije oziroma druge oblike zavarovanj, ki smojih zahtevali v postopku izvajanja javnega naročanja3 70. člen ZJN-24 Finančni načrt pri posrednih oziroma proračun prineposrednih proračunskih uporabnikih5 15. člen Zakona o javnih naročilih (Ur.l. RS, št. 39/00,102/00, 2/04 in 36/04), v nadaljevanju: ZJN-16 70. člen ZJN-27 68. člen ZJN-28 69. člen ZJN-29 60. člen ZJN-210 21. člen ZJN-1 in Pravilnik o natančnejši vsebini sklepaza začetek postopka oddaje javnega naročila (Ur. l. RS, št.32/04 in 87/04)11 71. člen ZJN-212 Uredba Komisije (ES), št. 1564/2005, z dne 7. septembra200513 58. člen ZJN-214 Ta in vsi naslednji zneski so brez DDV15 24. člen ZJN-216 75. člen ZJN-2 v povezavi z 12. členom ZJN-217 74. člen ZJN-218 76. člen ZJN-219 77. člen ZJN-220 78. člen ZJN-2 v povezavi z 2. Členom ZJN-221 80. člen ZJN-222 79. člen ZJN-223 62. in 63. člen ZJN-224 105. člen ZJN-225 110. člen ZJN-126 71. člen ZJN-227 Pravilnik o vrstah finančnih zavarovanj, s katerimiponudnik zavaruje izpolnitev svoje obveznosti v postopkuoddaje javnega naročila (Ur.l. RS, št. 25/04 in 87/04)28 20. člen Zakona o izvrševanju proračuna RepublikeSlovenije za leti 2006 in 2007 (Ur. l. RS, št. 116/05)


Marjan JavornikFaze v postopku po zakonu o javnem naročanju

POVZETEK

Poleg revizorjev Računskega sodišča RS tudi notranjirevizorji ugotavljamo, da so težave pri izvajanju javnihnaročil v javnih zdravstvenih zavodih praviloma večjekot na drugih področjih v javnem sektorju. Pravilomase največji problemi pojavljajo pri naročanjuzdravstvenega materiala. Ugotovljenih nepravilnosti pav vseh primerih ni mogoče takoj odpraviti, ampak jepotrebno najprej odpraviti vzroke, ki onemogočajo, dabi se naročila oddajala skladno z veljavnimi predpisi.Pogosti glavni razlog, da se naročila v zdravstvenihdomovih in bolnišnicah ne oddajo po postopkih,določenimi z veljavnimi predpisi, je neprimerna orga-niziranost nabavnega procesa v javnem zdravstvenemzavodu. Ta vzrok je mogoče odpraviti z reorganizacijodela v nabavni službi. Reorganizacija nabavne službevključuje opredelitev odgovorne osebe za izvedbojavnih naročil (in podelitev ustreznih pooblastil tejosebi), centralizacijo postopkov naročanja in opre-delitev (oz. izdelavo) standardov blaga in storitev, ki sejih potrebuje pri izvajanju storitev zdravstvenega zavo-da. Ker pa to zahteva spremembo načina dela in ker tareorganizacija praviloma pomeni določeno omejevanjezdravniške svobode, je reorganizacija nabavne službe vpraksi pogosto težko izvedljiva.

Poleg neustrezne organizacije nabavne službe pa težavepri izvajanju javnih naročil povzroča tudi nedorečena(nesistematična) zakonodaja, katere posledica je iskan-je kompromisov, s katerimi se skuša oddajanje naročilv javnih zdravstvenih zavodih vsaj deloma izpeljati popostopkih, določenimi z ZJN.

UVOD

Javni zdravstveni zavodi morajo tako kot tudi drugi posred-ni in neposredni proračunski uporabniki (ter javna podjetja)pri oddaji naročil upoštevati določbe Zakona o javnemnaročanju (v nadaljevanju ZJN). Tako iz medijev kot tudi izporočil o opravljenih revizijah Računskega sodišča RS pa sezdi, da so težave pri spoštovanju zakonodaje, ki ureja javnonaročanje blaga in storitev, v javnih zdravstvenih zavodihvečje kot v drugih organizacijah.

Namen opravljanja notranjih revizij v zdravstvenih zavodih nizgolj ugotavljanje nepravilnosti, ampak tudi svetovati vod-stvu zavoda o tem, kako ugotovljene nepravilnosti odpraviti.Praviloma pri opravljanju notranjih revizij ugotavljamo, daglavni vzrok ni nepoznavanje zakonodaje, ampak sta glavnarazloga za ugotovljene nepravilnosti (pri izvajanju javnihnaročil v javnih zdravstvenih zavodih) praviloma neprimernaorganiziranost nabavnega procesa in nedorečenost (neživl-jenjskost) obstoječe zakonodaje, ki (neposredno ali posred-no) ureja naročanje blaga in storitev v javnih zdravstvenihzavodih.

ORGANIZIRANOST NABAVNEFUNKCIJE V ZDRAVSTVENIHDOMOVIH IN BOLNIŠNICAH

Zdravstveni domovi (kot tudi bolnišnice) se med seboj raz-likujejo tako glede izvajanja dejavnosti (saj izvajajo različnedejavnosti) kot tudi glede geografskih lokacij, kjer sezdravstvena dejavnost izvaja (zdravstvena dejavnost se lahkoizvaja tudi v več "dislociranih" enotah). Zato je razumljivo,da so tako zdravstveni domovi kot tudi bolnišnice medseboj različno organizirani.

Posledica tega se kažejo tudi v tem, da za zdravstvenedomove in bolnišnice ni mogoče definirati "idealne" orga-niziranosti izvajanja naročanja blaga in storitev, ki bi bilanajboljša v vseh primerih (za vse zdravstvene domove ali bol-nišnice). Ne glede na to, pa morajo v nabavnem sistemu (v


Matej Loncner Težave pri izvajanju javnih naročil v javnih zdravstvenih zavodih

Težave pri izvajanju javnih naročil v javnihzdravstvenih zavodih

Matej Loncner, univ. dipl. ekon.,LM Veritas d.o.o.

kateremkoli zdravstvenem domu ali bolnišnici) obstajatidoločene "skupne točke", ki omogočajo tudi, da se vsanaročila oddajo po postopku, določenim z ZJN. V vsakemnabavnem procesu zdravstvenega doma oz. bolnišnice mora-jo namreč obstajati notranje kontrole, ki zagotavljajo:- da se naroča samo blago (storitve), ki se potrebuje (ki sejih potrebuje) pri izvajanju dejavnosti zavoda;- da se naroča dovolj kakovostno blago oz. dovoljkakovostne storitve;- da se vsa naročila blaga (storitev) oddajo najugodnejšemdobavitelju (izvajalcu), po postopkih, določenim z ZJN.

Pri tem ni pomembno na kakšen način se ti cilji zagotavljajo(oz. katere notranje kontrole se vzpostavi, da se omenjenecilje realizira), važno je le, da je način naročanja vzdravstvenem zavodu organiziran na tak način, da so omen-jeni cilji doseženi. V nasprotnem primeru se za izvajanjezdravstvenih storitev lahko sredstva troši po nepotrebnem (vkolikor se naroča blago oz. storitve, ki se jih ne potrebujeter v kolikor se blago oz. storitve naroča pri dobavitelju oz.izvajalcu ki dejansko ni najugodnejši), lahko prihaja do težavpri izvajanju zdravstvenih storitev (če se naroča blago oz.storitve, ki ni(so) primerne kvalitete) oz. prihaja do kršenjaveljavnih predpisov (če se naročilo ne odda po postopku,določenim z ZJN). V nadaljevanju sem zato navedel naj-pogostejše pomanjkljivosti v organiziranosti nabavnegaprocesa v zdravstvenih domovih in bolnišnicah, ki seodražajo (tudi) v neskladnosti izvajanja naročanja blaga instoritev z veljavnimi predpisi.

1) Dolžnosti in pristojnosti zaposlenih, ki so vključeniv naročanje blaga in storitev

Osnovna pravila glede dolžnosti in pristojnosti zaposlenih vzvezi z naročanjem blaga in storitev so običajno opredeljenav enem izmed internih aktov zavoda. Praviloma pa so tiinterni akti precej na splošno napisani, kar pomeni, dadolžnosti in pristojnosti zaposlenih, ki so vključene vnaročanje blaga in storitev nikjer niso natančno opredeljene.

Pogosto se tako dogaja, da v zdravstvenem zavodu ni opre-deljene odgovorne osebe, ki bi zagotavljala, da se vsa naroči-la oddajo po postopku, določenim z ZJN (predvsem to veljaza nekatere manjše zdravstvene domove), oz. da ta (odgov-orna) oseba nima ustreznih pristojnosti, ki bi ji omogočaleizpolnjevanje svojih dolžnosti. Zgolj opredelitev dolžnostinamreč še ne zagotavlja učinkovite kontrole. Da bo (odgov-orna) oseba za izvajanje javnih naročil svojo "dolžnost"lahko izpolnjevala, je potrebno zagotoviti naslednje:1. Postopek javnega naročanja se ne sme pričeti breznjene odobritve.2. Odgovorna oseba za javna naročila mora imeti naj-manj naslednje pristojnosti:- imeti mora (neomejen) dostop do potrebovanihračunovodskih podatkov, planov, poročil in analiz;

- samo ta oseba lahko izdaja naročilnice in sklepe o začetkupostopka oddaje javnega naročila (za vse vrste postopkov);- ta oseba mora imeti pristojnost sama izpeljati določenanaročila oz. mora imeti ustrezna pooblastila, da lahkodoloči tako vrsto postopka kot tudi zaposlenega (zapos-lene), ki bodo nato vodili in izpeljali določen postopek.

Brez primerne opredelitve pristojnosti osebe (opredelitevodgovornosti mora biti individualna), ki je zadolžena za to,da se vsa naročila oddajo po postopku, določenim z ZJN,ni mogoče zagotoviti, da bi se vsa naročila izvedla skladno zveljavnimi predpisi. Teh zahtev pa ni mogoče uresničiti, v kolikor nabavna službani centralizirana. Dokler ima več zaposlenih pristojnostneposredno naročati določene vrste blaga oz. storitevneposredno pri dobavitelju, se lahko posamezno naročiloodda mimo predpisov. Če se naročilo lahko odda brezodobritve osebe, ki je odgovorna za izvajanje javnih naročil,tudi odgovornosti za ugotovljene nepravilnosti ni mogočepripisati tej osebi.

Brez centralizacije nabavne funkcije v zavodu se prav takolahko pripeti, da najprej vodja ene izmed organizacijskihenot naroči določeno blago oz. storitev, kmalu zatem paistovrstno blago oz. storitev naroči še vodja druge organi-zacijske enote. V tem primeru se naročilo istovrstnega blagalahko odda v dveh manjših naročilih. Delitev naročila na dvemanjši naročili (čeprav nenamerna) pa je v nasprotju z vel-javnimi predpisi.

2) Načrtovanje (planiranje) nabav blaga in storitev

Delitev enega naročila v več manjših je sicer lahko posledicadecentraliziranega naročanja, praviloma pa je predvsemposledica neustreznega načrtovanja nabav. V zdravstvenihzavodih se (formalno) načrtuje predvsem nabave osnovnihsredstev in večjih vzdrževalnih del (investicijskega vzdrževan-ja). V kolikor se načrtovanje nabav osnovnih sredstev neopravlja dovolj natančno, se to lahko odrazi na način, da senaročila za istovrstna osnovna sredstva namesto v enem,oddajo v več zaporednih naročilih. Posledično pa se tudinenatančno (oz. ne dovolj natančno) načrtovanje nabavlahko odrazi v neskladnosti izvedenih naročil z veljavnimipredpisi.

3) Opredelitev standardov blaga

Opredelitev standardov je potrebna pri vseh vrstah istovrst-nega blaga, ki se ga potrebuje na različnih organizacijskihenotah. Standarde je potrebno opredeliti že pri nabavahosnovnih sredstev (npr. računalnikih, ipd.), saj je znaročilom večjega števila enakih osnovnih sredstev mogočepričakovati nižjo ceno na posamezno enoto (tako prinabavah kot tudi kasneje pri njihovem vzdrževanju).Opredelitev standardov pri osnovnih sredstvih v


Matej LoncnerTežave pri izvajanju javnih naročil v javnih zdravstvenih zavodih

zdravstvenih zavodih praviloma ni problematična.

Bolj problematična pa je opredelitev standardov prizdravstvenem materialu1. Odločitve o tem katere vrstezdravstvenega materiala bodo porabljene, sprejemajozdravniki (in zobozdravniki) ter v nekaterih primerih medi-cinske sestre2. Zdravstveni material, ki se ga potrebuje prizdravljenju pacientov v ambulantah oz. na oddelkih, se prav-iloma v ambulanto (na oddelek) naroči s pomočjo internihnaročilnic, na katere se navede vrste in količine materiala, kise ga potrebuje. Te naročilnice se nato dostavi nabavnemureferentu oz. (v bolnišnicah) v lekarno. Nabavni referent oz.(vsaj praviloma) vodja lekarne (v bolnišnici) pa nato združipodatke iz dostavljenih internih naročilnic in zahtevanimaterial (za vse ambulante oz. oddelke skupaj) naroči priizbranih dobaviteljih. V kolikor lahko zdravniki (zoboz-dravniki oz. medicinske sestre) na interne naročilnicenavedejo kakršenkoli material (v kolikor niso opredeljenestandardni materiali, ki se potrebuje pri zdravljenju pacien-tov v posamezni ambulanti oz. oddelku), lahko pri takemnačinu naročanja prihaja do naslednjih pomanjkljivosti oz.nepravilnosti:

1. V različnih ambulantah (oddelkih) se za zdravljenjepotrebuje istovrstni material različnih proizvajalcev oz. seuporabljajo različne velikosti, oblike oz. pakiranja enakegamateriala. To lahko povsem onemogoča ustrezno pripravojavnega naročila (saj predmeta naročila v takem primeru nimogoče opredeliti na primeren način), lahko pa pomeni, daje v javno naročilo (po nepotrebnem) potrebno zajeti(pre)veliko število različnih velikosti in oblik istovrstnegamateriala, kar pa se posledično odraža v višjih doseženihcenah materiala.

2. Pogosto velja, da se zbiranje naročil v (bolnišnični)lekarni ali pri nabavnem referentu opravlja "avtomatično", vsmislu, da nabavni referent (vodja lekarne) naroči vse, kar seje zahtevalo z interno naročilnico. V tem primeru ne obstajanotranja kontrola, ki bi preprečevala, da se na oddelke nenaroča (dobavlja) tudi materiala, ki se ga ne potrebuje.

3. V primeru "avtomatizma" pri zbiranju internihnaročil prav tako ne obstaja notranja kontrola, ki bi zago-tavljala, da se pri dobavitelju, ki je bil izbran v postopku,določenim z ZJN, naročajo samo artikli, ki so bili opredel-jeni v javnem naročilu. Brez te kontrole se sploh postavljavprašanje smiselnosti izvajanja javnih naročil za material.Dobavitelj je namreč v postopku javnega naročanja ponudilnižje cene samo za artikle, ki so bili opredeljeni v javnemnaročilu. Če se pri istem dobavitelju (avtomatično) naročatudi druge artikle (ki sicer vsebinsko sodijo v isti sklopmateriala za dobavo katerega je bil dobavitelj izbran kotnajugodnejši), lahko dobavitelj te artikla dobavlja po cenah,ki so višje od tržnih (in si na ta način povrne del"izgubljene" marže).

Da do takih nepravilnosti ne bi prihajalo je potrebno vvsakem zdravstvenem domu in bolnišnici opredeliti stan-darde materiala (po posameznih sklopih materiala), ki se gapotrebuje pri zdravljenju pacientov. Poleg same opredelitvestandardov pa je potrebno zagotoviti tudi, da bodo zdravni-ki (in medicinske sestre) neposredno (brez dodatneodobritve oz. kontrole) lahko naročali (kvečjemu) ta stan-darden material. Naročila materiala, ki ni opredeljen kotstandarden material (in ki zato ni bil predmet javneganaročila) pa se ne smejo "avtomatično" oddati dobaviteljem,ampak mora biti pri teh materialih najprej opravljena dodat-na kontrola odobritve (nekdo mora preveriti ali je naročilonestandardnega materiala potrebno). Prav tako je potrebnoza te nestandardne po potrebi (glede na vrednost) izvestiposebno javno naročilo in materiale naročiti pri najugodne-jšem dobavitelju.

Opredelitev standardov materiala ni namenjena prepreče-vanju uporabe novih materialov, ampak je namenjena uvedbiredu v proces naročanja. Tudi pri preskušanju novih vrstmaterialov je namreč potrebno zagotoviti, da se bodo mate-riali najprej preskušali na majhnem vzorcu, na podlagikaterega se bo preverilo ali je nove materiale smiselnopričeti uporabljati (ali ne). Materiale, za katerih so ponekem "poskusnem" obdobju ugotovi, da je njihova uporabasmiselna, se nato potrebno vključi v standarde oz. med stan-dardne materiale (ter v izvedbo javnega naročila). Dejstvo paje, da opredelitev standardov in uvedba redu pri naročanjumateriala predstavlja določeno omejitev "zdravniške svo-bode" (glede izbire materiala, ki se ga potrebuje za zdravljen-je pacientov). Prav zaradi tega morajo standarde pripravitizdravniki oz. medicinske sestre (tisti, ki material potrebuje-jo) oz. morajo pripravljene standarde zdravniki (oz. medi-cinske sestre) vsaj odobriti.

Dokler se v zavodu ne uvede redu pri naročanju blaga instoritev, se bodo naročila kljub velikemu trudu zaposlenih,ki izvajajo javna naročila, še vedno oddajala mimo postop-kov, določenih z ZJN. Dejstvo pa je, da tudi v tistihzdravstvenih zavodih, ki so vzpostavili red pri naročanju, pri-haja do problemov pri izvajanju javnih naročil. Vzroki za teprobleme pa so predvsem "sistemski" (v nedorečenih oz.neživljenjskih določbah veljavne zakonodaje).

NEKATERI PROBLEMI V VELJAVNIZAKONODAJI PRI NAROČANJUZDRAVSTVENEGA MATERIALA

Neobstoj standardov zdravstvenega materiala povzročatežave pri izvajanju javnih naročil v zdravstvenih domovih inbolnišnicah, saj je v postopku javnega naročanja naročilopotrebno oddati tistemu dobavitelju, ki je glede na postavl-jena merila najugodnejši za dobavo materiala (ki ustrezazahtevanim karakteristikam). ZJN pa ne omogoča, da bi



primerljiv material (npr. istovrstni material dveh različnihproizvajalcev) zavodi dobavljali pri dveh ali večih različnihdobaviteljih.V postopku javnega naročanja je zato blago(storitev) potrebno opredeliti dovolj natančno, da bododobavitelji (in posredno proizvajalci medicinskega materi-ala) med seboj konkurirali predvsem s ceno.

Po postopkih, določenih z ZJN, javnega naročila ni mogočepripraviti na način, da bi naročnik naročal istovrstni materialrazličnih proizvajalcev, v kolikor med njimi (med materi-alom) ni objektivno pomembne razlike. To pa je vzrok zanastanek težav predvsem pri izvajanju javnih naročil v lekar-nah. V kolikor bi lekarne ves material nabavljale po postop-kih, določenimi z ZJN, bi lahko njihovi kupci (pacienti)kupovali samo materiale tistega dobavitelja (in proizvajalca),ki bi bil izbran za najugodnejšega v postopku izvedbe javne-ga naročila. Kupci v tem primeru v lekarnah ne bi mogliizbirati npr. med različnimi proizvajalci obližev, povojev,plenic, itd., ampak bi lahko kupili zgolj tiste artikle (obliže,povoje, plenice, itd.), ki bi jih izbrani dobavitelji lekarnam vdoločenem obdobju dobavljali. Tak princip pa bi (v trenut-nem načinu financiranja lekarn) lekarne, ki so statusnopravno registrirane kot javni zavodi, postavljal v neenako-praven položaj v primerjavi z zasebnimi lekarnami, kidejavnost opravljajo na podlagi podeljene koncesije. Ker telekarne (koncesionarji) niso zavezane k izvajanju javnihnaročil, namreč kupcem lahko ponujajo istovrstne materialerazličnih proizvajalcev.

V zdravstvenih domovih in bolnišnicah je ta problem rešljivz opredelitvijo standardov. Dejstvo je namreč, da se vprimeru postavitve standardov in naročanju materiala popostopkih, določenimi z ZJN, v bolnišnicah in zdravstvenihdomovih lahko material (posameznega sklopa) naroča le priizbranem dobavitelju (ki je bil izbran kot najugodnejši zadobavo materiala v posameznem sklopu). Ker v temprimeru postane najpomembnejši kriterij za izbor dobavitel-ja (vsaj praviloma) ponujena cena, bi dobavitelji med sebojkonkurirali predvsem s cenami in ne na druge načine (npr. zraznimi ugodnosti zaposlenim, donacijami, ipd.). Verjetno jepotrebno tudi tu iskati del vzrokov za odpor pri pripravistandardov in za iskanje alternativnih rešitev za izvajanjenaročil v skladu z veljavnimi predpisi.

1) Javno naročanje zdravil

a) Problematika javnega naročanja medsebojnozamenljivih zdravil

Omenjeni problem je praviloma največji pri izvajanju javnihnaročil za zdravila. Tudi za zdravila namreč (vsaj načeloma)velja enako kot za ostali zdravstveni material: v kolikor bi sezdravila želela naročati po postopkih, določenimi z ZJN, bibilo potrebno najprej opredeliti katera zdravila se potrebujepri zdravljenju pacientov. Z vidika izvajanja javnih naročil, je

ta problem manjši pri opredelitvi tistih zdravil, ki jih nimogoče "zamenjati" z drugimi primerljivimi zdravili (ki nima-jo "medsebojno zamenljivega zdravila").

Z vidika priprave javnega naročila (opredelitve predmetajavnega naročila) pa je v praksi bolj problematično javnonaročanje generičnih zdravil. Zakon o zdravilih (v 16. členu)določa katera zdravila so medsebojno zamenljiva. To so tistazdravila, ki jih "organ, pristojen za zdravila, opredeli inobjavi kot primerna za medsebojno zamenjavo, pri čemerupošteva, da mora biti pri teh zdravilih verjetnost nastankaklinično pomembnih razlik v učinkovitosti in varnostiustrezno nizka oziroma zanemarljiva". Na tej podlagi je bilizdelan tudi seznam medsebojno zamenljivih zdravil (Sklepo določitvi seznama medsebojno zamenljivih zdravil; Uradnilist RS, št. 17/07). Kljub jasni (zakonski) določitvi medsebo-jno zamenljivih zdravil, pa se v praksi mnenja stroke (pred-vsem zdravnikov) o tem ali imajo vsa navedena zdravila med-sebojno primerljiv učinek razlikujejo. Brez soglasjazdravnikov k izvedbi javnega naročila zgolj za najcenejšamedsebojno zamenljiva zdravila, se v zdravstvenih domovih(in tudi bolnišnicah) javno naročilo za ta zdravila (vsaj prav-iloma) ne bodo izvajala.

Glede na jasno zakonsko opredelitev medsebojnozamenljivih zdravil in glede na objavljen seznam medsebojnozamenljivih zdravil se zdijo pomisleki glede tega neumestni.Na vprašljivo upravičenost omenjenih pomislekov kažetatudi izpeljani javni razpis za zdravila, ki ga je izvedloMinistrstvo za zdravje, kot tudi praksa v nekaterih bol-nišničnih in drugih lekarnah, ko farmacevti zamenjujejozdravila proizvajalcev, ki so jih navedli zdravniki, z drugimimedsebojno zamenljivimi zdravili. Kljub temu pa konfliktmed mnenji stroke in zakonskimi določbami (kjer obstaja)onemogoča izvajanje javnih naročil za medsebojno zamenlji-va zdravila.

V primeru, da bi se v postopku javnega naročanja izbiralonajcenejše izmed medsebojno zamenljivih zdravil, bi semorali tako dobavitelji kot tudi proizvajalci za posel pričetikonkurirati predvsem s ceno (in nekaterimi drugimi kriteriji:dobavni rok, plačilni rok, ipd.). V kolikor bi bila najnižjacena glavni pogoj za pridobitev posla, se tako dobaviteljemkot tudi (oz. predvsem) proizvajalcem zelo verjetno sčaso-ma ne bi več splačalo, da bi zdravstvenim zavodom inzaposlenim omogočati razne druge ugodnosti, saj si s temne bi povečevali obsega posla (kar pomeni, da bi tako zadobavitelje kot tudi proizvajalce večina zdajšnjih "ugodnosti"predstavljal "nepotreben strošek"). Zelo verjetno pa biprihranki iz nižjih cen zdravil presegali obstoječe koristi;poleg tega pa bi bila taka usmeritev tako z vidika etike kottudi z vidika dolgoročnega razvoja zdravstvenega sistemapravilnejša.



b) Problematika javnega naročanja zdravil v lekarnah

Poseben problem pri javnem naročanju zdravil predstavljajozdravila, ki jih zdravniki predpisujejo na recept in ki jihplačuje ZZZS (ki so na "vmesni" ali na "pozitivni" listiZZZS). Ta zdravila namreč v končni fazi dejansko plačaZZZS po nabavnih cenah (določba 16. člena področnegadogovora za lekarniško dejavnost). Lekarne, ki so orga-nizirane kot javni zavodi pa bi morale ta naročila naročatipo postopkih, določenimi z ZJN. Tudi tu pa (ponovno)pridemo do problema pri izvedbi javnega naročila za medse-bojno zamenljiva zdravila. Ker so na vmesni in pozitivni listitudi različna medsebojno zamenljiva zdravila, je javnonaročilo nemogoče izvesti na način, da bi lekarne lahkonaročale vsa medsebojno zamenljiva zdravila, ampak zgoljtako, da bi se izmed vseh medsebojno primerljivih zdravilnaročalo le najcenejše.

S sprejetjem Zakona o zdravilih in Pravilnika o cenah zdravilza uporabo v humani medicini je bil ta problem (vsaj prav-iloma) sicer odpravljen. Prav tako je bila s sprejetjem tehdveh aktov pripravljena tudi zakonska podlaga za določitevnabavne cene zdravil, ki jo ZZZS plačuje zasebnim lekar-nam, ki opravljajo dejavnost na podlagi koncesije (in ki jimjavnih naročil ni potrebno izvajati).

Še vedno pa ostaja vprašanje na kakšen način naj se izvedejavna naročila za zdravila, za katere se cena oblikuje prostopo pogojih trga. Ker za ta zdravila (kot tudi za drugo"blago", ki ga je mogoče kupiti v lekarnah) ne obstaja arbi-trarno določena cena, bi bilo mogoče javno naročilo izvestizgolj za najcenejše izmed medsebojno zamenljivih zdravil(oz. za najcenejšega izmed medsebojno primerljivih vrst"blaga"). V tem primeru pa bi (posledično) zasebne lekarne(s koncesijo) pacientom lahko ponujale večjo izbiro blaga(tudi istovrstne izdelke različnih proizvajalcev).

Področij, kjer prihaja do konfliktov interesov je v Slovenskizakonodaji mogoče najti kar nekaj, v praksi pa se v takihprimerih upošteva tisti zakon, ki posamezniku v danemmomentu bolj ustreza oz. se skuša narediti nek kompromis(ki pa običajno pomeni delno kršitev obeh predpisov, ki ure-jata določeno področje).

Menim, da bo praksa pri izvajanju javnih naročil za zdravilaverjetno šla v smer, da se bo dobavitelje za zdravila, ki so na"vmesni" ali "pozitivni" listi izbiralo glede na ponujenipopust od odobrene (predpisane) cene. Na ta način se bovsaj delno (in formalno) skušalo zadostiti zahtevam ZJN.Ne glede na to, pa bodo še vedno ostali problemi pri izva-janju javnih naročil za blago, katerega cena se določa natrgu. Rešitev tega problema pa bi zelo verjetno zahtevalacelostno spremembo organiziranja in financiranja lekarniškedejavnosti v Sloveniji.

Po mojem mnenju bi rešitev kazalo iskati v smeri, da biZZZS (oz. v njegovem imenu Ministrstvo za zdravje) samizvedel javno naročilo za zdravila (na vmesni in pozitivnilisti) ter vsem lekarnam (tako javnim zavodom kot tudizasebnim) plačeval zgolj tisto medsebojno zamenljivo zdravi-lo, za katerega bi izbrani dobavitelj ponudil najnižjo ceno(ob priznavanju določenih "manipulativnih" stroškov) - vsempo enaki ceni. Ostala medsebojno primerljiva zdravila pa bilekarne pacientom ponujale za določeno doplačilo (pacientibi se sami odločali ali višina doplačila upravičuje pričako-vano razliko v učinkih zdravila).

Zgolj s spremembo financiranja lekarn pa vsi problemi natem področju ne bodo odpravljeni. Za njihovo odpravo bibilo potrebno tudi statusno pravno preoblikovati lekarne(javne zavode) na način, ki bo omogočal, da bodo na trgunastopale pod enakimi pogoji kot zasebne lekarne (s konce-sijo).

c) Naročanje zdravil v zdravstvenih domovih

Poseben problem pri naročanju zdravil v zdravstvenihdomovih predstavlja omejitev iz Zakona o zdravilih (73.člen), po katerem lahko veletrgovci prodajajo zdravilazdravstvenim zavodom, "če imajo ti vzpostavljen sistem zasprejem, shranjevanje in sledljivost zdravil, ki ga preveri pris-tojni organ, ter določeno odgovorno osebo za sprejem,shranjevanje in zagotavljanje sledljivosti zdravil, ki je imetnikdiplome, spričevala ali druge univerzitetne ali enakovredneizobrazbe iz farmacije."

To pomeni, da bi zdravstveni domovi morali zaposliti farma-cevta (in zagotoviti še nekatere druge zahteve), v kolikor bizdravila želeli naročati pri veletrgovcih. Za veliko večinozdravstvenih domov bi stroški zaposlitev novih oseb prese-gali prihranke zaradi nižjih cen zdravil, zato bodozdravstveni domovi zdravila (kljub možnosti, ki jo dajeZakon o zdravilih) po vsej verjetnosti še naprej nabavljali vlekarnah.

To pa (zopet) pomeni neživljenjsko situacijo, saj morajozdravstveni domovi izvajati javna naročila za dobavo zdravilod lekarn, ki so (vsaj v primeru če gre za javne zdravstvenezavode) zdravila že sama morala naročati po postopku,določenim z ZJN. Načeloma bi tako za posamezno zdravilonajprej morala izvesti javno naročilo lekarna, nato pa šezdravstveni dom. Posebej se to zdi neživljenjsko, ker istazdravila zasebni zdravstveni delavci (zdravniki koncesionarji)pri lekarnah lahko kupujejo brez javnega naročila in tudizato, ker za nabavo teh zdravila ZZZS lekarnam (zasebnimin javnim) povrne stroške nabave zdravil na podlagi drugegapredpisa (in ne podlagi ZJN).

Glede na to, da morajo v obstoječem sistemu zdravstvenidomovi zdravila nabavljati pri lekarnah, bi bilo smiselno (in



razumljivo), da bi država tudi za zdravstvene domove pred-pisala po kakšnih cenah naj zdravstveni domovi zdravilakupujejo pri lekarnah.

V praksi pa se v obstoječem načinu nabavljanja zdravilpostavlja vprašanje smiselnosti zahteve, da morajozdravstveni domovi zdravila naročati pri lekarnah. Kljubrazumljivim (dobrim) nameram zakonodajalca po izboljšanjuvarnosti pacientov, je trenutno v praksi praktično vseeno alizdravstveni dom naroči zdravilo od veletrgovca ali odlekarne.

Zdravstveni domovi namreč od lekarn (vsaj praviloma) nekupujejo posameznih zdravil sproti (tik preden jih potrebuje-jo), ampak na zalogo (enako kot tudi ostale vrste materi-alov). V zdravstvenem domu tako vedno obstaja neka zalogazdravil. Teh zalog pa farmacevti ne preverjajo (niti gledenačina hrambe niti glede roka uporabnosti). To kontroloopravljajo zgolj zdravniki in medicinske sestre v ambulantahoz. glavna medicinska sestra zdravstvenega doma. Ta kon-trola pa bi se na enak način opravljala tudi v primeru, če bizdravstveni domovi zdravila nabavljali pri veletrgovcih. Kerbistvenih vsebinskih razlik med naročanjem zdravil pri lekar-nah ali veletrgovcih tako ni, bi bilo za zdravstvene domovebolj smiselno (predvsem pa bolj ekonomično) zdravilanaročati neposredno pri veletrgovcih.

SKLEP

Težav, ki se pojavljajo pri izvajanju javnih naročil v zdravstvu,zakonodaja, ki je bila sprejeta v zadnjem času (tako spodročja zdravil kot s področja javnega naročanja blaga instoritev) ne rešuje v celoti. Pri naročanju zdravil se bo večinazdravstvenih zavodov zelo verjetno opirala na določbeZakona o zdravilih oz. bo vsaj deloma skušala zadostiti tudidoločbam Zakona o javnih naročilih. Naročanje ostalihzdravstvenih materialov pa se bo verjetno še naprej izvajalopo starem.Pravega izboljšanja situacije na tem področju verjetno nimogoče pričakovati brez preoblikovanja obstoječih javnihzavodov (in brez spremembe plačne politike). V kolikor bibil bistveno večji del plače zaposlenih v zdravstvenih zavodihodvisen od uspešnosti poslovanja, bi se večina organizaci-jskih problemov, ki onemogočajo naročanje blaga in storitevpo postopki, določenimi z ZJN, zelo verjetno rešila vrazmeroma kratkem času (saj bi bilo vsem zaposlenim vinteresu, da se blago in storitve kupujejo čimbolj racional-no). Na ta način bi se tudi bolj izenačilo pogoje za poslo-vanje zdravstvenih zavodov in koncesionarjev in morda bitakrat lahko začeli razmišljati o pravi konkurenci med izvajal-ci zdravstvenih storitev.

VIRI IN LITERATURA- Zakon o javnem naročanju /ZJN-2/ (Ur. list RS, št.128/2006)- Uredba o seznamih naročnikov, seznamih gradenj, storitev,določenih vrst blaga, obveznih informacijah v objavah,opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpol-njevati oprema za elektronsko naročanje (Ur. list RS, št.18/2007)- Zakon o zdravilih /ZZdr-1/ (Ur. list RS, št. 31/2006)- Pravilnik o cenah zdravil za uporabo v humani medicini(Ur. list RS, št. 6/2007)- Sklep o določitvi seznama medsebojno zamenljivih zdravil(Ur. list RS, št. 17/2007)- M. Loncner: Primerljivost podatkov o poslovanju kot pod-laga za oceno učinkovitosti poslovanja in za opredelitev kon-trolnega okolja pri izvajanju notranje revizije. Gradivo zaseminar Notranje revidiranje v zdravstvenih organizacijah,LM Veritas d.o.o., Ljubljana, 2005.

Opombe

1 Ker stroški porabljenega zdravstvenega materiala vrednos-tno predstavljajo večino vseh stroškov materiala pri poslo-vanju zdravstvenih zavodov v nadaljevanju govorim samo ozdravstvenem materialu, čeprav je v nekaterih primerih(odvisno od letne vrednosti porabljenega materiala) potreb-no standarde opredeliti tudi pri nekaterih ostalih vrstahmateriala (npr. pisarniški material, tehnični material, ipd.)2 Z izrazom "medicinska sestra" so v tem prispevku mišl-jene diplomirane medicinske sestre, višje medicinske sestrein zdravstveni tehniki.



POVZETEK

Državna revizijska komisija (DRK) je s sprejemomnovega Zakona o javnem naročanju (ZJN-2) dobilaprecej novih pooblastil in nalog. Prav tako se od njeglede na novo zakonodajo pričakuje, da bo še boljažurno in hitreje reševala revizijske zahtevke, poudarje-na je predvsem praktičnost rešitev. V spremenjenizakonodaji lahko zasledimo kar nekaj bistvenih spre-memb, ki bodo vplivale na delo in odločanje predDržavno revizijsko komisijo. Prav tako naj bi se spre-menila tudi pripadajoča procesna zakonodaja, občemer DRK izraža kritične pomisleke ter tudi predlaganekatere procesne rešitve, ki bi postopek napravile šeučinkovitejši.

ABSTRACT

With the adoption of the new Public Procurement Act2 (PPA2), the authorities and tasks of the NationalReview Commission for Reviewing PublicProcurement Award Procedures (NRC) have expand-ed. Under the new legislation, NRC is also expectedto resolve auditing claims in an up-to-date and timelymanner with an emphasis on the practicality of solu-tions under the changed and amended legislation. Thenew legislation also features some major changeswhich will influence the work and decision-makingprocess of NRC. The accompanying procedural legis-lation will also be changed; here NRC has expressedits critical positions on the subject and has proposedcertain procedural solutions aimed at making the pro-cedure even more efficient.

DRŽAVNA RTEVIZIJSKA KOMISIJA INNJENI AKTI:

Vsebino in institucije pravnega varstva v postopkih oddajejavnih naročil na nacionalni ravni določi vsaka država sama.A ta avtonomnost je v državah članicah zelo omejena s prav-ili Evropske skupnosti, država pa lahko vedno določi tak sis-tem pravnega varstva, ki presega minimalne zahteve pravne-ga varstva (prag minimalnih direktiv).Postopek pred Državno revizijsko komisijo določa Zakon oreviziji postopkov javnega naročanja (ZRPJN). Slednji v svo-jih določbah ne predvideva pravnega sredstva zoper aktDržavne revizijske komisije in posebej ne določa, ali jezoper akt le-te predvideno katero od pravnih sredstev alisodno varstvo ali ne.

O pravni naravi aktov Državne revizijske komisije, ki nad-zoruje zakonitost postopkov oddaje javnih naročil, obstajajov teoriji in tudi sodni praksi različna stališča. To vprašanje jepovezano s tem, ali je zoper odločitev Državne revizijskekomisije dopusten upravni spor po Zakonu o upravnemsporu (ZUS). V sodni praksi uveljavljeno stališče, da aktDržavne revizijske komisije ni upravni akt in ne drugposamični akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, jedrugačno od precej pogostega mnenja v teoriji. Akt Državnerevizijske komisije ne pomeni odločitve o pravici, obveznostiali pravni koristi posameznika v upravni stvari in/oziromada akt Državne revizijske komisije ni upravni akt po prvemodstavku 157. člena ustave oziroma drugem odstavku 1.člena ZUS.

2.odst. ZJN-2, tč. 16 navaja:"Popolna ponudba" je ponudba, ki je pravočasna, formalnopopolna, sprejemljiva, pravilna in primerna. 2.odst. ZJN-2, tč. 17 navaja:"Formalno nepopolna ponudba" je tista ponudba, ki jenepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev gledena merila. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistve-na, ponudba ni formalno nepopolna.

Za odločanje pred DRK se nekako zdi najpomembnejšanovost predvsem določba o formalno nepopolni ponudbi,torej ponudbi, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo nanjeno razvrstitev glede na merila. Pomembna novost je, dače formalna pomanjkljivost ponudbe ni bistvena, se ponud-


Samo Červek Sprememba zakonodaje javnega naročanja in njen vpliv na nova in širša pooblastila državne revizijske komisije

Sprememba zakonodaje javnega naročanja in njenvpliv na nova in širša pooblastila Državne revizijske

komisijeSamo Červek, univ. dipl. prav.,

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil

ba ne šteje kot formalno nepopolna. Torej se v tem segmen-tu odpira izredno široko in novo polje, kar bo vsaj nazačetku povzročalo veliko težav tako naročnikom kot tudiDRK. Glede na izkušnje in prakso DRK je mogoče ugotovi-ti, da se je velik odstotek ugovorov nanašal predvsem nadrobne formalne nepopolnosti, ki dejansko niso vplivale naposel ali izvedbo naročila, temveč so takšne pomanjkljivostiglede na toge določbe starega ZJN pomenile nepopolnoponudbo ter posledično vodile do ugoditve takemu ugov-oru. To je velikokrat imelo zelo škodljive posledice tako zanaročnika kot ponudnike in celoten proračun. Sklepi so bilitako formalnopravno povsem ustrezni in jim s strokovnegastališča ni bilo mogoče nič očitati, v praksi pa so povzročilivelike težave, negodovanje in kritike praktikov - takonaročnikov kot tudi ponudnikov. Glede na nove določbeZJN-2 bi lahko zlahka rekli, da bi bila večina ponudb, ki sobile ocenjene kot nepravilne, zdaj le še formalno nepopolneponudbe. To pa pomeni velik zasuk tako v teoriji kot verjet-no tudi v praksi.

Torej je vsebina pojma "pravilna ponudba" zdaj bistvenodrugačna, kot jo je opredeljeval stari ZJN. Slednji je sprva v18. točki, nato pa v 12. točki 3. člena določal, da je pravilnaponudba tista, ki je pravočasna in za katero se po odpiranjuponudb na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da vceloti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije.Torej gre za zelo togo in ozko določbo, ki dopušča ozkopolje za interpretacijo. Tudi sama DRK je do nedavnegazelo ozko interpretirala ta pojem in izoblikovala določenoprakso, od katere se je postoma začela odmikati šele v zad-njem času in pred sprejemom novega ZJN-2. Novejša praksaDRK se je želela ogniti interpretacijam, ki bi privedle dotega, da bi se posamezna ponudba izločala kot nepravilnazaradi manjših nepravilnosti, zaradi katerih ni bilo mogočepričakovati, da bi lahko negativno vplivale na sam postopekoddaje javnega naročila. Takšen odmik od prakse se jeoblikoval postopoma in ne kar čez noč ter je v praksi sprvanaletel na veliko začudenje in celo odpor, pozneje pa naodobravanje večjega dela strokovne javnosti.

Pojem "pravilna ponudba" je mogoče najti tudi v 2. členuPravilnika o ugotovitvi, kdaj šteje ponudba za nepravilno.Določa se, da je taka takrat, ko ni sestavljena po predpisih,ki urejajo javna naročila, če je bila cena sestavljena na način,ki ni skladen s pravili poštene konkurence ali če se je poodpiranju ponudb in na podlagi pregleda in ocenjevanjaugotovilo, da ni izpolnjevala v celoti vseh zahtev iz razpisnedokumentacije. Tudi zdaj je mogoče v 19. točki 2. členaZJN-2 ter v 20. točki 2. člena Zakona o javnem naročanjuna vodnem, energetskem, transportnem področju inpodročju poštnih storitev (ZJNVETPS) najti določbe, zelopodobne tistim v omenjenem pravilniku. Bistvena je razlikav zelo zoženem tretjem pogoju, kajti navaja se le neizpolnje-vanje pogojev in nič več le oziroma že odsotnost dokazil oizpolnjevanju omenjenih in zahtevanih pogojev.

Prav tako so precej spremenjena merila za določitev primer-nosti in sprejemljivosti. Ponudba je popolna, če je pravilna,primerna in sprejemljiva. Neprimerna je tista ponudba, kine izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javneganaročila, ter ne ustreza povsem zahtevam naročnika,določenim v razpisni dokumentaciji. Torej določa se vsebinajavnega naročila. Po novem ZJN-2 je nesprejemljiva tistaponudba, katere ponudbena cena presega naročnikova zago-tovljena sredstva, oziroma tista ponudba, katere cena jenesprejemljivo visoka (21. in 22. tč. 2. čl. ZJN-2, 22. tč. 2. čl.ZJNVETPS).

O dopolnjevanju ponudbe govori 1. odstavek 78. člena, insicer se navaja: če naročnik sam ali na predlog gospo-darskega subjekta ugotovi, da je ponudba formalnonepopolna, mora dopustiti in omogočiti dopolnitev takeponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev nje-gove ponudbe le v primeru, če določenega dejstva ne moresam preveriti. Če ponudnik v roku, ki ga določi naročnik,ponudbe ustrezno ne dopolni, mora naročnik tako ponud-bo izločiti. Glede na navedeno je jasno, da mora naročnikdopustiti dopolnitev take ponudbe ali pa dejstva sam prever-iti. Zakon torej nalaga naročniku veliko aktivnega ravnanjapredvsem v smeri zbiranja podatkov, do katerih ima dostopv različnih bazah podatkov. Namen teh zakonskih določb jejasen, prav tako moramo pritrditi, da je namen dober. Avseeno imamo pri DRK pomisleke, da se gre morda iz eneskrajnosti v drugo. Vsekakor ne bi bilo primerno, da bi nekinaročnik vložil le predračun in bi to bila ponudba, vsedrugo pa naj priskrbel naročnik sam, ki mora odslej priskr-beti podatke iz dostopnih evidenc.

Težavna so morda tudi merila o določanju statusa naročni-ka. Opredeljevanje naročnikov, ki jih zavezujejo določbeZJN-2, je eno najtežjih opravil, ki prinaša s seboj velikonasprotij in tudi nasprotovanj. Opaziti je mogoče, da se vzakonu ni sledilo konceptu definicije naročnika, kot gaopredeljuje Direktiva 2004/18/ES. Zakon taksativnodoloča, da so naročniki:- organi RS in samoupravnih skupnosti, - javni skladi, - javni gospodarski zavodi, - druge osebe javnega prava.

Ob terminu "osebe javnega prava" se lomijo številna kopja,saj so menja razdeljena. Nov zakon določa, da je osebajavnega prava vsaka pravna oseba:

- Ki je ustanovljena za opravljanje dejavnosti, ki so vsplošnem interesu in ki nimajo industrijskega in poslovnegaznačaja. - Je v višini več kot 50 % financirana iz sredstev organov RSin samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnegaprava ali pa če ti organi opravljajo nadzor nad poslovanjemtake osebe ali če imajo te osebe nadzorni ali upravljavskiodbor, katerega več kot polovico članov imenujejo organi


Samo ČervekSprememba zakonodaje javnega naročanja in njen vpliv na nova in širša pooblastila državne revizijske komisije

RS, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebejavnega prava.

Pomembno je opozoriti, da mora biti izpolnjen le edenizmed pogojev iz zadnje zapisane alineje in oseba se poZJN-2 že šteje za "osebo javnega prava". Ta zakon torejodstopa od splošne definicije osebe javnega prava prav zara-di specifičnosti teh razmerij. Splošno velja, da je osebajavnega prava tista, ki je ustanovljena kot oseba javnegaprava, ima javno naravo delovanja (opravlja javno funkcijo),je financirana iz javnih sredstev ter uporablja javno pravo zaurejanje notranjih in zunanjih razmerij.

Status javnega naročnika je torej vezan na pravno osebo vceloti in če se želi opravljati tržna in komercialna dejavnost,je poslovanje vezano na ustanovitev hčerinske družbe.

Uredba vlade, ki je zdaj sprejeta, čeprav so s tem precejzamujali, glede na določbe ZJN-2 pa vsebuje le informativniseznam naročnikov. Status naročnika torej določi izvršilnaveja oblasti (vlada) in ne zakonodajalec. Če bo prišlo vpostopkih do spora o tem, ali nekdo mora ravnati skladno zZJN, bo o tem v konkretnem primeru odločila Državnarevizijska komisija v skladu s svojimi zakonskimi pooblastili.Pravila o načinu ugotavljanja statusa naročnika mora določi-ti vlada z uredbo. Status naročnika bo po ZJN-2 ugotoviloMinistrstvo za finance. Če se subjekt z odločitvijo ministrst-va ne bo strinjal, bo o njegovem statusu odločala vlada. Pritem ni povsem jasno, ali bo odločeno o uvrstitvi na seznamali dejansko o statusu. V predlogu uredbe je mogoče zasledi-ti tudi podatek, da naj bi bilo gradivo medresorsko uskla-jeno ter da so bili k usklajevanju povabljeni vsi zainteresiraniter vsi, ki jih uredba zadeva. A praksa tega ni potrdila, saj ježe objava osnutka uredbe sprožila plaz kritik. Status naročni-ka je povezan tudi s 1. alinejo 109. člena ZJN-2, ki določa,da se kaznuje tisti "naročnik", ki odda javno naročilo brezizvedbe ustreznega postopka.Nadalje 108. člen ZJN-2 določa, kdo je prekrškovni organ -za ugotavljanje prekrškov naročnikov je pristojna Državnarevizijska komisija. Novost je predvsem v tem, da stari ZJN-1 ni vseboval določb o prekrških, ki jih je do zdaj obsegal leZRPJN, po novem pa so tudi v ZJN-2. DRK torej ni večpristojna le za nadzor med postopkom pravnega varstva,temveč tudi širše. Tako se je precej povečal obseg njenihpooblastil in tudi obseg dela.Postopek o prekršku vodi in o njem odloča pooblaščenauradna oseba Državne revizijske komisije. Ta izpolnjujepogoje po zakonu, ki ureja prekrške in na njegovi podlagisprejetih predpisih. Pooblaščeno uradno osebo določipredsednik Državne revizijske komisije v skladu z zakonom,ki ureja prekrške. 109. člen navaja kazenske določbe, in sicer:Z globo od 5.000 do 350.000 evrov se za prekršek kaznujenaročnik; če:

- odda naročilo brez izvedbe ustreznega postopka, razen v

primerih, ko zakon to dopušča (25.-30. člen zakona), - ne upošteva rokov za objavo in predložitev ponudb, opre-deljenih v tem zakonu (50.-56. člen zakona), - določi merila za izbor v nasprotju s tem zakonom (48. členzakona), - izbere način določitve vrednosti, da bi se zaradi nižje ocen-jene vrednosti izognil postopku oddaje javnega naročila (14.člen zakona), - v primeru, da je merilo ekonomsko najugodnejša ponudba,naročnik med izvajanjem predmeta javnega naročila spre-meni predmet pogodbe o oddaji javnega naročila tako, daizbrana ponudba zaradi te spremembe ni več ekonomskonajugodnejša ponudba, - določbe pogodbe o oddaji javnega naročila odstopajo vbistvenih elementih od določb iz razpisne dokumentacije,

- sklene pogodbo o oddaji javnega naročila s ponudnikom,ki je na seznamu ponudnikov z negativnimi referencami.

- Z globo od 2.000 do 12.000 evrov pa se kaznuje tudiodgovorna oseba naročnika, če stori dejanje iz prvegaodstavka 109 člena.

V Državni revizijski komisiji se zavedamo, da nam zakontako daje veliko širša pooblastila. Obenem se glede na to,da vemo, kako je v praksi, zavedamo, da se bodo te določbelahko skušale tudi zlorabiti z zlonamernimi prijavami. Na tese DRK mora odzvati in če bo dela v tem segmentupooblastil veliko, bomo morali seveda razmišljati o kadrovs-ki okrepitvi obstoječe komisije, da bomo lahko opravljali zzakonom predpisane dolžnosti.Državna revizijska komisija pa ima skladno z določbamiZakona o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) novapooblastila tudi na področju izvajanja javno-zasebnega part-nerstva.V 23. členu ZJZP določa dve osnovni obliki javno-zasebnegapartnerstva, in sicer pogodbeno in statusno partnerstvo.Oblike pogodbenega partnerstva so opredeljene v 26. členuZJZP, in sicer kot koncesijsko razmerje in javno naročniškorazmerje. Slednje pomeni odplačno razmerje mednaročnikom in dobaviteljem blaga, izvajalcem gradnje, izva-jalcem storitve, katere predmet je naročilo blaga, izvedbagradnje, storitve - gre torej za javno naročniško partnerstvo.Izjemno težko je razmejevati javno naročniško in koncesi-jsko partnerstvo. Razmejitve izhajajo predvsem izevropskega prava, vedno pa obstajajo dvomi (npr. kdo nosivečino poslovnega tveganja, da gre za javno naročniško part-nerstvo ter da je treba uporabiti pravila javnega naročanja).Koncesije gradenj določa 79. člen ZJZP. Za tovrstne konce-sije je značilno, da gre za prenos pravice do izkoriščanja nakoncesionarja, prav tako pa tudi za prenos tveganja,povezanega z izkoriščanjem tega objekta. Koncendent prak-tično tako ne nosi več nobenega dejanskega tveganja. Zakoncesijo gradnje gre takrat, ko je gradnja objekta bistvopredmeta pogodbe. Če gradnja ni bistvo predmeta pogodbein je to, denimo, izgradnja ali če je gradnja le postranskega


Sprememba zakonodaje javnega naročanja in njen vpliv na nova in širša pooblastila državne revizijske komisijeSamo Červek

pomena v razmerju do predmeta pogodbe, potem gre zakoncesijo storitve in ne več za koncesijo gradnje. Pogodba okoncesiji gradenj mora biti sklenjena v pisni obliki (pravtako njene dopolnitev in spremembe); je upravna in imen-ska pogodba in kot takšna ne sme biti v nasprotju z koncesi-jskim aktom.Kot je navedeno, se v 79. členu ZJZP definira koncesijagradnje, ki je takrat, ko gre za namen koncesije, izgradnjaobjektov in naprav ali njihovih posameznih delov, katerihkoncesionar ima med trajanjem razmerja pravico do njihoveuporabe, upravljanja ali izkoriščanja ali se pravica douporabe, upravljanja ali izkoriščanja objektov in naprav kom-binira s plačilom za izvedbo gradenj ter znaša vrednostgradenj, ki preide v last javnega partnerja, ocenjena skladnos predpisi o javnih naročilih, najmanj 5.278.000 EUR, se zapostopanje pri nastajanju in izvajanju razmerja javno-zaseb-nega partnerstva uporabljajo pravila ZJZP. Če koncesionar vtakšnem razmerju ne nosi večine poslovnega tveganja pro-jekta, potem mora koncendent za izbiro tega koncesionarjauporabiti pravila, ki urejajo oddajo javnih naročil gradenj,čeprav se razmerje imenuje "koncesija gradenj". Izjeme sodoločene z 84. členom ZJZP in se nanašajo na izjeme, ki sotaksativno naštete v 17. členu ZJN-2. Gre za naročila, dodel-jena na podlagi mednarodnih sporazumov, naročila, oddanapo posebnem postopku mednarodne organizacije, zanaročila zaupne narave in naročila, določena s predpisivladeGlede na določbe 62. člena ZJZP se v primerih sklepanjajavno-zasebnega partnerstva po določbah o javnih naročilih- ali če gre za koncesije gradenj - pravno varstvo zagotavljapo določbah ZRPJN, in sicer pred Državno revizijskokomisijo. Zato je upravni spor izključen, odločitev DRK padokončna.

PREDLOGI DRŽAVNE REVIZIJSKEKOMISIJE O SPREMEMBI PRAVNEGAVARSTAVA:

Državna revizijska komisija o spremembah ZRPJN ugotavljain predlaga sledeče:

- Ime neodvisnega nadzornega organa naj se ne spremeni,saj je naziv Državna revizijska komisija uveljavljen, prepoz-naven in primeren za poimenovanje institucije. A jasno je,da bi bilo treba vsaj s teoretičnega vidika omogočiti pravopravno varstvo v smislu ugotovitve in odprave nezakoniteodločbe DRK. Takšna ureditev pa v praksi naleti nanekatere težave (finančne in organizacijske).

- Če bi kot prvostopenjski organ delovala DRK, bi se ponaših ocenah pripad povečal vsaj za dvakrat. Po dosedanjipraksi že naročniki sami po prejemu revizijskega zahtevkasanirajo stanje v vsaj 50 odstotkih zadev. Torej bi vse tezadeve morala obravnavati DRK, čeprav bi odločitve lahko

saniral že sam naročnik. Poleg tega bi takšen sistempovzročil obilo težav pri samem manipuliranju z doku-mentacijo, saj vso dokumentacijo poseduje dolžnik, revizijs-ki zahtevki pa bi se po predlagani praksi vlagali na DRK.Vsekakor bi se tako postopek še podaljšal, kar pa je vnasprotju z namenom teh sprememb.- Drugostopenjski organ naj se določi le, če bo takšno dru-gostopenjsko varstvo hitro, učinkovito ter ne bo stroškovnobistveno obremenjevalo strank v postopku. Obenem DRKopozarja, da mogoče določitev upravnega sodišča ni primer-na izbira. Če je druga stopnja sploh potrebna, potem jetreba zagotoviti hitro in učinkovito pravno varstvo (npr.odločitev v roku 30 dni). A slednjega od upravnega sodiščani realno pričakovati. Odprava nezakonite odločbe DRK ponekaj letih, ko so pogodbe že sklenjene in posli opravljeni,ne zanima nikogar več in vlagatelju preostane le še odškod-ninsko varstvo. Za to je poskrbljeno že zdaj, čeprav nimogoče odpraviti takšne odločbe DRK. Večina ponudnikovmeni, da je takšno dvo- ali celo trostopenjsko pravno varst-vo pravzaprav nepotrebno, čeprav mogoče s teoretičnegavidika pravilno. Dejansko pa obstaja bojazen, da se bodostroški postopkov zelo povišali, in glede na trende odločanja(leta 2006 je bilo utemeljenih približno 50 % zahtevkov) bite stroške moral plačati naročnik ali bi bila poravnana izproračuna.

- Nerealno pričakovati, da bi upravno sodišče ob ugotavljan-ju nezakonitosti odločbe prve stopnje določalo še odškodni-no po splošnih načelih odškodninske odgovornosti oziromaugotavljalo vse štiri elemente civilnega delikta. Strokovnjakiza določanje odškodnine so sodniki civilnih oddelkov sodiščsplošne pristojnosti in ne sodniki upravnega sodišča. V prak-si bi se najverjetneje dogajalo, da bi se zainteresiranostranko napotilo na pravdo - torej na sodišče splošne pris-tojnosti. ZRPJN je treba razbremeniti odvečnega formal-iziranja ter birokratizma, saj je namen tega pravnega varstvapredvsem hitrost in praktičnost odločanja - ne bo naj torejle formalizem, saj tako prihaja do povsem nelogičnihodločitev. V DRK smo zaskrbljeni, da bi v primeru uvedbeuporabe ZUP prišlo do nepotrebnega formaliziranja vpostopku ter bi se ponovno zanemarila vsebina, kar bi najsicer omogočil novi ZJN-2. Nepremišljen poseg v ZRJPN bitorej lahko povsem izničil pozitivne učinke novega ZJN-2.

- Poleg navedenega bi bilo treba spremeniti še kar nekajzakonodaje (npr. ZUP), saj postopek pred DRK ni upravnipostopek, ampak postopek "sui generis". To je pravilno, sajgre za specifičen postopek pravnega varstva ponudnikov intudi varstva javnega interesa. Neposredna uporaba ZUP bimogoče lahko celo škodovala ter zapletala zadeve tako, kotse zdaj dogaja s smiselno uporabo Zakona o pravdnempostopku (ZPP). DRK zato predlaga, naj se v novem ZRPJNnatančno uredi ter določi nekatere institute, ki po svoji nar-avi nekako ne spadajo v ta postopek, a jih ZPP določa (npr.stranski intervenient), saj je njihov namen v civilnopravnempostopku popolnoma drugačen ter jih ni mogoče razlagati v


Sprememba zakonodaje javnega naročanja in njen vpliv na nova in širša pooblastila državne revizijske komisije Samo Červek

duhu načel ZRPJN, temveč le v duhu načel ZPP. To potemprivede do nelogičnosti in zmotne uporabe. V DRK torejmenimo, da zaradi nove materialne zakonodaje ni trebasprejemati novega zakona, temveč moramo le dopolnitiobstoječega. Obstoječi zakon ima urejeno sistematiko in četa ne povzroča težav, ni razloga, da bi jo spreminjali. Trebapa je vgraditi nekatere nove institute ter se prilagoditi evrop-skim smernicam. Dejansko se pričakuje, da bo v prihodnjeodpravljena avtomatska suspenzivnost ob vložitvi zahtevkaza revizijo, kar naj bi odgovornost za postopek v veliki meripreložilo na naročnika. Zavedati se moramo, da nekaterenove določbe direktiv znova napeljujejo na suspenzivnost, kibi jo mi zdaj želeli ukiniti. Torej se mora ustvariti tako ozrač-je, v katerem bodo postopki pravnega varstva potekali zelohitro ter učinkovito, brez odlašanja, nepristransko ter brezdolgotrajnih instančnih postopkov, ki bi zviševali stroške.

- DRK opozarja tudi, da bi lahko uvedba zapletenejšihpostopkov, instanc itd. privedla tudi do negativnih finančnihučinkov zakona. Predlaga se namreč občutno povišanje taks,vpeljuje se daljši in zapletenejši postopek, druga stopnja,odškodninsko varstvo. Torej bo mogoče sprožati in voditidaljše postopek kot zdaj ter vlagati tudi izredna pravna sred-stva. Prav tako ne kaže zanemariti dejstva, da vsi vlagateljiuporabljajo pravno pomoč, in sicer odvetništvo. Glede natarifo in denarne zneske, predvidevamo, da se bodo stroškipostopka povečali za najmanj trikrat. Stroški bodo v prvifazi resda bremenili vlagatelje, a ob pozitivnem izidu, deni-mo na upravnem sodišču, ter v postopku odškodninskegavarstva, bodo vsi ti stroški bremenili proračun. Obenem pabi naročniku odrekli status prve stopnje, ki lahko sama sani-ra svoje napačne odločitve in postopke, in bi o revizijiodločala DRK na prvi stopnji. Torej bi v takih postopkihvsaj potrojili stroške (takse, odvetniški stroški). Vlagateljemnamreč v primeru postopkov v pravosodju ni mogočeodreči in ne plačati stroškov njihove pravne pomoči oziro-ma odvetnikov, ki bodo stvari precej podražili (podobno kotv civilnih pravdnih postopkih). Povrh vsega je vsem jasno, dabodo ti postopki trajali nekaj let in v primeru uspeha bodoob stroških zelo narasle še zamudne obresti na prisojenezneske odškodnin. To bo znova bremenilo proračun tertako davkoplačevalce.

- V DRK se zavedamo problema pravnega varstva, a obenemvemo, da se mora pravno varstvo oblikovati tako, da boučinkovito, hitro in predvsem ne preveč drago za državo. Čenaj se druga stopnja sploh vpelje, naj bo taka, da ne bo pre-več podražila ter zapletala teh dinamičnih postopkov in bopomenila nadzor nad zakonitostjo odločanja DRK. Pravtako se naj natančno definira postopek v DRK, torej naj sevnese nekatere definirane inštitute, ki se sedaj smiselnouporabljajo ter povzročajo težave. Treba je torej le na novoopredeliti ter dopolniti postopek po sedanjem ZRPJN (torejsprva odloča naročnik, šele nato DRK in nazadnje nadzorniorgan - npr. upravno sodišče ali kakšen drug organ, ki bo

sposoben zagotoviti učinkovitost). Dosedanji postopek jenamreč ustrezen in ga je treba le dodelati, da bo šeučinkovitejši ter priročnejši ob uporabi novega ZJN-2. DRKbo torej dejavna pri pripravi zakonodaje, saj bodo predlogitemeljili na strokovnem znanju ter podrobnem poznavanjuproblematike sedanjega ZRPJN.

DRŽAVNA REVIZIJSKA KOMISIJA INPOSTOPEK PO ZRPJN:

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddajejavnih naročil (skrajšano: Državna revizijska komisija) jesamostojen in neodvisen državni organ nadzora nad zakoni-tostjo postopkov javnega naročanja, ki zagotavlja pravnovarstvo ponudnikov na vseh stopnjah postopkov oddajejavnih naročil. Položaj in organizacijo Državne revizijskekomisije ureja Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja.

Načela postopka revizije oddaje javnih naročil so:- Načelo zakonitosti- Načelo hitrosti- Načelo dostopnosti- Načelo učinkovitosti

Načelo zakonitosti pomeni, da morajo sodelujoči ves časpostopka ravnati skladno s predpisi, ki veljajo v času postop-ka oddaje javnega naročila.Načelo hitrosti pomeni, da si morajo vse stranke in organi vpostopku, prizadevati za čim hitrejšo rešitev spora, ki izhajaiz oddaje javnega naročila.Načelo dostopnosti pomeni, da mora biti pravno varstvodostopno vsakemu, ki je zainteresiran za dodelitev naročila.To varstvo mora biti dostopno in zagotovljeno s predpisi, kimorajo obenem krepiti zaupanje javnosti v delo državnihorganov. Ta postopek mora biti učinkovit, kar predstavljatemelj za zaupanje javnosti v delo državnih organov.

Državno revizijsko komisijo sestavljajo predsednik in štirječlani, ki imajo status državnih funkcionarjev. Predsednik indva člana morajo imeti univerzitetno izobrazbo pravne smeriin opravljen pravniški državni izpit, druga dva člana pa uni-verzitetno izobrazbo ekonomske ali tehniške smeri. Njihovmandat traja pet let, lahko so ponovno imenovani.Predsednika in člane Državne revizijske komisije imenuje inrazrešuje državni zbor na predlog komisije, pristojne zavolitve in imenovanja.

Državna revizijska komisija na predlog predsednika Državnerevizijske komisije enkrat letno sprejema poročilo o svojemdelu in ga poda Državnemu zboru Republike Slovenije.

V primeru, ko so izpolnjene vse procesne predpostavke zaodločanje o zahtevku za revizijo, senat oziroma posamezničlan Državne revizijske komisije meritorno odloči ozahtevku za revizijo in izda sklep najpozneje v 15 dneh odprejema zahtevka za revizijo in celotne dokumentacije ter



morebitnih dodatnih pojasnil. V utemeljenih primerih pa serok za odločitev lahko podaljša za največ 20 dni. V primeruvsebinskega odločanja o zahtevku za revizijo lahko Državnarevizijska komisija zahtevek za revizijo s sklepom zavrne kotneutemeljen ali pa mu ugodi in postopek oddaje javneganaročila razveljavi, in sicer delno ali v celoti. Na podlagi pre-jema pisnega obvestila o umiku zahtevka za revizijo, predsprejemom odločitve Državne revizijske komisije, Državnarevizijska komisija postopek za revizijo ustavi.

V primerih, ko Državna revizijska komisija odloča o pritožbivlagatelja zahtevka za revizijo zoper ravnanje naročnika,lahko s sklepom pritožbo kot prepozno zavrže, zavrne kotneutemeljeno ali pa pritožbi ugodi in v primeru pritožbe napodlagi 12. ali 13. člena tega zakona odloči, da moranaročnik odločati o zahtevku za revizijo v skladu s 16.členom ZRPJN oziroma v primeru pritožbe na podlagi 17.člena ZRPJN odloči, da zahtevek za revizijo sprejme v obrav-navo. Državna revizijska komisija ima torej le kasatoričnapooblastila, kar pomeni, da s svojim sklepom ne morenadomestiti odločitve naročnika o izbiri najugodnejšegaponudnika ali druge odločitve v postopku oddaje javneganaročila. Državna revizijska komisija mora svojo odločitevobrazložiti in zanjo navesti razloge, lahko pa da naročnikutudi napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bilrazveljavljen. Državna revizijska komisija izdaja odločbe vobliki sklepa. Sklep Državne revizijske komisije učinkuje sampo sebi. Zakon pooblašča ta organ, da postopek razveljavi.Gre za t. i. oblikovalni ali konstitutivni sklep, zato posebnaizvršba ni niti potrebna niti mogoča. Izjema je odločitev ostroških, ki je v ZRPJN določena kot izvršilni naslov. Porazveljavitvi postopka ali dela postopka pravnih učinkovnaročnikovih dejanj ni več. Poudariti je treba, da jeneupoštevanje odločitve Državne revizijske komisije iz 23.člena ZRPJN po 1. točki prvega odstavka 34. člena ZRPJNopredeljeno kot prekršek.

Državna revizijska komisija je v skladu s 15. členomposlovnika dolžna podati predlog za uvedbo postopka predpristojnim organom, če v postopku odločanja o zahtevku zarevizijo ugotovi kršitve, ki pomenijo prekršek po predpisih,ki urejajo področje javnih naročil. Predsednik Državne reviz-ijske komisije pa lahko obvesti organe za nadzor nad porabojavnih sredstev, nadzorne organe naročnika ali druge pristo-jne državne organe, če so v postopku odločanja o zahtevkuza revizijo ugotovljene nepravilnosti, škode ali zlorabe, čeobstaja dvom o gospodarni rabi javnih sredstev.

NAČIN ODLOČANJA DRŽAVNEREVIZIJSKE KOMISIJE:

Državna revizijska komisija odloča le v mejah zahtevka zarevizijo. Ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo pa odloča

tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vede-ti, a so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila.

Vlagatelj zahtevka za revizijo mora poleg zatrjevanih kršitevnavesti tudi dejstva in dokaze, s katerimi se te kršitvedokazujejo. Državna revizijska komisija lahko pri odločanjuo posameznem revizijskem zahtevku zahteva od strank tudidodatna pojasnila. Pravila pravdnega postopka, ki se v reviz-ijskem postopku smiselno uporabljajo, določajo, da morajostranke navesti vsa dejstva, na katera se opirajo njihovizahtevki, in predlagati dokaze, s katerimi se ta dejstvadokazujejo.

Državna revizijska komisija lahko pred svojo odločitvijozahteva dodatna pojasnila od naročnika, vlagatelja zahtevkaza revizijo ali drugih udeležencev v postopku oddaje javneganaročila, pridobi strokovno ali izvedensko mnenje in silahko ogleda tudi druge dokumente ter dejanske razmerepri strankah v postopku ter zbere druge podatke, potrebneza odločitev. Državna revizijska komisija lahko od osebjavnega in zasebnega prava zahteva osebne in druge podatketer mnenja, ki so nujno potrebni pri izvajanju njenih nalog.

Vloženi zahtevek za revizijo zadrži postopek oddaje javneganaročanja do odločitve Državne revizijske komisije - ima sus-penzivni učinek. Naročnik po prejemu zahtevka za revizijo vpostopku oddaje javnega naročila tako ne sme izvajati novihpostopkovnih dejanj ali sprejemati vsebinskih odločitev, žezačeta ali napovedana dejanja pa mora prekiniti oziromapreklicati in počakati na pravnomočen zaključek revizijskegapostopka. Namen določbe prvega odstavka 11. členaZRPJN je zagotoviti učinkovito pravno varstvo ponudnikomin omogočiti odpravo domnevnih kršitev še v času, kopostopek oddaje javnega naročila še ni zaključen in torej dooškodovanja še ni prišlo. Suspenzivni učinek vloženegazahtevka za revizijo je nujen zaradi zagotovitve učinkovitegapravnega varstva. Po sklenitvi pogodbe oziroma po nadalje-vanju aktivnosti naročnika morebitne sankcije za kršitvenaročnika niso več učinkovite in tudi niso v interesu prizade-tih ponudnikov, ki so se postopka oddaje javnega naročilaudeležili z namenom pridobitve razpisanega posla. Na pod-lagi določb ZRPJN lahko naročnik predlaga, da vloženizahtevek ne zadrži njegovih nadaljnjih aktivnosti v postopkuoddaje javnega naročila ali jih zadrži le deloma. O tem pred-logu odloča posamezni član oziroma senat.

Državna revizijska komisija ima tudi t. i. porevizijske pristo-jnosti. ZRPJN daje Državni revizijski komisiji pooblastilo, dalahko ob sprejemu odločitve o zahtevku za revizijo odnaročnika zahteva, da ji predloži poročilo o izvedbi postop-ka, v katerem je bil vložen zahtevek za revizijo ali v ponovl-jenem postopku. Državna revizijska komisija lahko odnaročnika zahteva, da skupaj s poročilom predloži doku-mentacijo o postopku oziroma izvedbi predmeta javneganaročila. Naročnik mora poročilo predložiti v roku, ki gadoloči Državna revizijska komisija - ta ne sme biti daljši od



šest mesecev od prejema sklepa o zahtevku za revizijo. ČeDržavna revizijska komisija ugotovi, da v poročilu niizkazana odprava nepravilnosti oziroma upoštevanjenapotkov Državne revizijske komisije ali da naročnik poroči-la ne predloži, o tem obvesti urad, pristojen za javna naroči-la, vlado oziroma nadzorni organ naročnika. Z revizijskim postopkom so povezani tudi stroški, ki jihureja ZRPJN, in praviloma vplivajo na uspeh v revizijskempostopku. V skladu s določbami ZRPJN mora vlagateljzahtevka za revizijo ob vložitvi zahtevka na ustrezen računpri ministrstvu, pristojnem za finance, nakazati takso.Potrdilo o plačilu takse je obvezna sestavina zahtevka zarevizijo. V skladu z določbami ZRPJN in poslovnika jemogoče povrnitev stroškov zahtevati do sprejema odločitvenaročnika oziroma Državne revizijske komisije o zahtevku zarevizijo. O zahtevi odloča Državna revizijska komisija s skle-pom, ki je izvršilni naslov. Odločitev o stroških pa lahkonaročnik ali Državna revizijska komisija, če ZRPJN ne urejatega vprašanja, smiselno opre tudi na druga določila ZPP.

Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo jesodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode predsodiščem splošne pristojnosti. S takšno zakonsko rešitvijo(dokončnost odločitve, možnost dajanja napotkov za pravil-no izvedbo postopka) se med drugim zagotavlja tudiobveznost direktiv Evropskih skupnosti, da mora državačlanica zagotoviti učinkovito izvajanje odločitev, ki jih spre-jmejo organi, pristojni za postopke pravnega varstva (7.točka 2. člena Direktive 89/665/EEC in 8. točka 2. členaDirektive 92/13/EEC).

Državno revizijsko komisijo predstavlja njen predsednik,med njegovo odsotnostjo ali po njegovem pooblastilu paopravlja naloge iz njegove pristojnosti in predstavljaDržavno revizijsko komisijo njegov namestnik. Za javnostdela Državne revizijske komisije skrbi predsednik Državnerevizijske komisije.

Po prejemu zahtevka za revizijo predsednik Državne reviz-ijske komisije s sklepom dodeli zahtevek za revizijo pristo-jnemu senatu, določi predsednika in člane senata ter enegaali več poročevalcev oziroma dodeli zahtevek za revizijoposameznemu članu Državne revizijske komisije, ob upošte-vanju abecednega reda začetnic priimkov članov komisije (t.i. načelo naravnega sodnika). Sestava senatov ni stalna. Pripripravi osnutkov odločitev Državne revizijske komisijesodelujejo svetovalci Državne revizijske komisije. Za opravl-janje posameznih strokovnih opravil v postopku odločanja ozahtevku za revizijo predsednik Državne revizijske komisije,predsedniki senatov ali posamezni člani lahko določijoneodvisne strokovnjake in izvedence.

Državna revizijska komisija ima status uporabnika proraču-na: "Sredstva za delo Državne revizijske komisije se zagotavl-jajo v proračunu Republike Slovenije na predlog Državnerevizijske komisije. O porabi sredstev odloča Državna reviz-

ijska komisija.".

Izkazovanje aktivne legitimacije oziroma pravnega interesa jev postopku revizije procesna predpostavka, ki mora bitiizpolnjena, da se naročnik oziroma Državna revizijskakomisija sploh spuščata v vsebinsko odločanje o zahtevku zarevizijo.

Aktivna legitimacija v postopku revizije je opredeljena v 9.členu Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja, kidoloča:

"(1) Zahtevek za revizijo lahko vloži vsaka oseba, ki ima alije imela interes za dodelitev naročila in ji je bila ali bi jilahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki sev zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postop-ku oddaje javnega naročila.

(2) V primeru, če je bil ali bi lahko bil zaradi ravnanjanaročnika ogrožen javni interes, lahko vložijo zahtevek zarevizijo tudi Državno pravobranilstvo RS, urad za javnanaročila ali urad za varstvo konkurence. Organi iz prejšnjegastavka lahko zahtevek za revizijo vložijo kadarkoli medpotekom postopka, vendar najkasneje do dokončnostiodločitve o dodelitvi javnega naročila oziroma priznanjusposobnosti.

(3) V primeru, da vložijo zahtevek za revizijo osebe, ki so alinameravajo predložiti, skupno ponudbo, lahko zahtevek zarevizijo vložijo le vse osebe skupaj.

V praksi se aktivna legitimacija nujno presoja tudi glede nafazo postopka oddaje javnega naročila. Če je zahtevek zarevizijo vložen pred rokom za oddajo ponudb, bo aktivnolegitimacijo izkazala vsaka oseba, ki je registrirana (ali imaustrezno dovoljenje) za opravljanje dejavnosti, ki je predmetjavnega naročila. Krog aktivno legitimiranih oseb se bistvenozoži po roku za oddajo ponudb, ko bo pravni interes lahkouspešno izkazala le oseba, ki je oddala ponudbo. Naslednjimejnik v postopku oddaje javnega naročila je odločitevnaročnika o izbiri ali o priznanju sposobnosti, po kateri sepravni interes prav tako priznava zgolj osebam, ki so oddaleponudbo, vendar s še nadaljnjo omejitvijo.

Po tem dejanju se obstoj pravnega interesa presoja glede navprašanje, ali je naročnikova odločitev o izbiri oziroma priz-nanju sposobnosti vplivala na pravice in obveznosti ponud-nika, in ali ima ta od razveljavitve naročnikove odločitvedejansko korist, tj. možnost pridobitve javnega naročila.

Institucije pravnega varstva v postopkih oddaje javnihnaročil na nacionalni ravni določi vsaka država članica EUsama, pri čemer je za članice ta avtonomija omejena z neka-terimi pravili EU, država članica pa lahko vedno določi sis-tem pravnega varstva, ki minimalne zahteve pravnega varstvatudi presega. Državni zbor je leta 1999 v okviru prevzema



pravnega reda EU o javnih naročilih sprejel Zakon o revizijipostopkov javnega naročanja, ki je bil spremenjen in dopol-njen v letih 2002, 2003, 2004 in 2005.

AKTIVNA LEGITIMACIJA (9. členZRPJN):

Revizija postopka oddaje javnega naročila se začne na pod-lagi zahtevka za revizijo, ki ga lahko vloži vsaka oseba:- ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila - ji je bila ali bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnan-ja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitevnaročnika v postopku oddaje javnega naročila. Za priznanjeaktivne legitimacije morata biti kumulativno izpolnjena obapogoja.

Aktivno legitimacijo za vložitev zahtevka za revizijo postopkajavnega naročila imajo v primeru, ko je ogrožen javniinteres, tudi Državno pravobranilstvo Republike Slovenije,urad, pristojen za javna naročila, ali urad, pristojen za varst-vo konkurence.

Devetemu členu ZRPJN je zadnja novela dodala tudi novtretji odstavek, v skladu s katerim lahko tedaj, ko predložiali namerava predložiti skupno ponudbo več oseb, zahtevekza revizijo vložijo le vse te osebe skupaj. Pri skupni ponudbiZRPJN torej od skupnih ponudnikov zahteva konsenz gledeuveljavljanja pravnega varstva

Suspenzivni učinek vloženega zahtevka za revizijo (11. členZRPJN): Vloženi zahtevek za revizijo zadrži postopek oddaje javneganaročila do odločitve Državne revizijske komisije. Ovloženem zahtevku za revizijo mora naročnik obvestiti vseudeležene v postopku oddaje javnega naročila najkasneje vtreh dneh od prejema zahtevka za revizijo. Naročnik povloženem zahtevku za revizijo ne sme opravljati tistih rav-nanj, ki imajo ali bi lahko imela kakršnekoli učinke alipravne posledice v postopku oddaje javnega naročila.Nadaljnje aktivnosti naročnika so zadržane do odločitveDržavne revizijske komisije o zahtevku za revizijo oziromado morebitnega vlagateljevega umika zahtevka za revizijo.Državna revizijska komisija lahko na predlog naročnika spre-jme sklep, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljn-jih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročilav celoti ali jih zadrži le deloma. Pri odločanju o predlogunaročnika Državna revizijska komisija upošteva razmerjemed škodljivimi posledicami zadržanja in koristmi za vse, kibi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbopostopka oddaje javnega naročila. Če Državna revizijskakomisija predlogu ugodi, mora naročnik o tem obvestiti vseudeležene v postopku oddaje javnega naročila. Naročnikmora predlog za nesuspenzivnost vloženega zahtevka zarevizijo posredovati tudi vlagatelju, ki sme o njem podati

svoje mnenje.

Rok za vložitev zahtevka za revizijo (prvi odstavek 12. členaZRPJN): Zahtevek za revizijo se lahko vloži v vseh stopnjah postopkaoddaje javnega naročila. Po odločitvi o dodelitvi naročilaoziroma priznanju sposobnosti je rok za vložitev zahtevka zarevizijo deset dni od prejema odločitve o dodelitvi naročilaoziroma priznanju sposobnosti. Glede na drugi odstavek 78. člena ZJN-1 mora naročnik nazahtevo ponudnika, ki ni bil izbran, le-temu posredovati tudidodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročilaoziroma priznanju sposobnosti. Če ponudnik zahteva dodat-no obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, tečedesetdnevni rok za vložitev zahtevka za revizijo od dnevaprejema dodatne obrazložitve o oddaji naročila.

Način vložitve zahtevka za revizijo (drugi odstavek 12. členaZRPJN):Vlagatelj mora vložiti zahtevek za revizijo pri naročniku.Naročnik mora kopijo zahtevka za revizijo v treh dneh odprejema posredovati izbranemu ponudniku. S kopijo zahtev-ka za revizijo vlagatelj obvesti tudi ministrstvo, pristojno zafinance. Zahtevek za revizijo se vroči po pošti priporočeno spovratnico ali v elektronski obliki, če je overjen s kvalifici-ranim potrdilom. Zahtevek za revizijo mora biti obrazložen.

Vsebina zahtevka za revizijo (tretji odstavek 12. členaZRPJN: Vlagatelj mora v zahtevku za revizijo navesti svoj naziv inkontaktno osebo, naziv naročnika, javno naročilo oziromaodločitev o dodelitvi naročila ali o priznanju sposobnosti, čeje bilo poslano ponudnikom, kršitve, dejstva in dokaze, skaterimi se kršitve dokazujejo, in potrdilo o vplačilu takse iz22. člena ZRPJN. Če naročnik ugotovi, da zahtevek za revizijo ne vsebuje vsehpodatkov, pozove vlagatelja, naj ga v roku treh dni dopolni.Če ga vlagatelj v tem roku ne dopolni, naročnik zahtevek zarevizijo s sklepom zavrže. Če vlagatelj meni, da je naročnikzahtevek za revizijo zavrgel neupravičeno, lahko v treh dnehod prejema tega sklepa vloži pritožbo na Državno revizijskokomisijo. Državna revizijska komisija mora o pritožbi odloči-ti v osmih dneh.

Taksa (22. člen ZRPJN): Vlagatelj zahtevka za revizijo mora ob vložitvi zahtevkaplačati na ustrezen račun pri ministrstvu, pristojnem zafinance, takso. V postopku oddaje javnih naročil, ki jihmora naročnik objaviti v glasilu Evropskih skupnosti, setaksa podvoji.

Predhodni preizkus zahtevka za revizijo (13. člen ZRPJN): Naročnik po prejemu zahtevka za revizijo preveri, ali jepravočasen in ali ima vlagatelj aktivno legitimacijo zavložitev zahtevka za revizijo. Če je zahtevek za revizijo vloženprepozno ali ga je vložila oseba, ki ne izkaže aktivne legiti-



macije, se zahtevek za revizijo zavrže s sklepom. Če vlagateljmeni, da je naročnik zahtevek za revizijo zavrgel neuprav-ičeno, lahko v treh dneh od prejema tega sklepa vložipritožbo na Državno revizijsko komisijo. Državna revizijskakomisija mora o pritožbi odločiti v osmih dneh.Odločitev o zahtevku za revizijo (16. člen ZRPJN): Če je zahtevek za revizijo pravočasen in ima vlagatelj aktivnolegitimacijo za vložitev zahtevka za revizijo ter če zahtevekizpolnjuje vse obvezne podatke iz tretjega odstavka 12. členaZRPJN, naročnik po preverjanju odloči o zahtevku za reviz-ijo tako, da v celoti ali delno razveljavi postopek oddajejavnega naročila ali zavrne zahtevek za revizijo. Naročnikzavrne zahtevek za revizijo, če ugotovi, da ob upoštevanjunavedb v zahtevku za revizijo ne bi sprejel drugačneodločitve.

Rok za odločitev o zahtevku za revizijo (16. člen ZRPJN): Svojo odločitev mora naročnik sprejeti v roku 15 dni od pre-jema zahtevka za revizijo in jo posredovati v pisni obliki vla-gatelju zahtevka za revizijo. V primeru, da vlagatelj zahtevkaza revizijo v 20 dneh od dne, ko je naročnik prejel njegovpopolni zahtevek za revizijo, ne prejme odločitve naročnikaiz prejšnjega odstavka, lahko nadaljuje postopek predDržavno revizijsko komisijo. O nadaljevanju postopka predDržavno revizijsko komisijo mora vlagatelj zahtevka za reviz-ijo obvestiti tudi naročnika.

NADALJEVANJE POSTOPKA PREDDRŽAVNO REVIZIJSKO KOMISIJO

Postopek revizije postopka oddaje javnega naročila jepostopek, ki ga z vložitvijo zahtevka za revizijo začne aktivnolegitimirana oseba, kadar meni, da je naročnik v postopkuoddaje javnega naročila kršil pravila javnega naročanja. Greza spor o zakonitosti postopka oddaje javnega naročila mednaročnikom in ponudnikom, o katerem odloča državnarevizijska komisija kot samostojen in neodvisen državniorgan po določbah Zakona o reviziji postopkov javneganaročanja (Ur. l. RS, št. 95/05 - ZRPJN-UPB3).

Rok za nadaljevanje postopka po odločitvi naročnika (prviodstavek 17. člena ZRPJN): Naročnik mora o svoji odločitvi iz prvega odstavka 16. členaZRPJN v treh dneh od sprejema odločitve obvestiti vlagatel-ja zahtevka za revizijo in ga hkrati pozvati, da mu najkasnejev treh dneh od prejema obvestila pisno sporoči, ali bonadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo alizahtevek za revizijo umika. Če vlagatelj zahtevka za revizijošele po preteku danega roka naročniku sporoči, da bonadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, ali vprimeru molka vlagatelja zahtevka za revizijo, se šteje, da jezahtevek za revizijo umaknjen - ob tem naročnik izda sklep oustavitvi postopka revizije. Zoper sklep je dopustna pritožbana Državno revizijsko komisijo, in sicer v treh dneh od pre-

jema sklepa.

Odstop dokumentacije Državni revizijski komisiji (drugiodstavek 17. člena ZRPJN): Po prejetem obvestilu, da bo vlagatelj zahtevka za revizijonadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, moranaročnik najkasneje v treh dneh Državni revizijski komisijiodstopiti vso dokumentacijo.

POSTOPEK PRED DRŽAVNO REVIZ-IJSKO KOMISIJO

Predhodni preizkus zahtevka za revizijo (prvi odstavek 21.člena ZRPJN): Državna revizijska komisija po prejemu zahtevka za revizijopreveri, ali je pravočasen in ali ima vlagatelj aktivno legiti-macijo za vložitev zahtevka za revizijo. Če je zahtevek zarevizijo prepozen ali ga je vložila oseba, ki ni izkazala aktivnelegitimacije v zahtevku za revizijo, Državna revizijska komisi-ja zahtevek za revizijo zavrže.Če Državna revizijska komisija ugotovi, da zahtevek za reviz-ijo ne vsebuje vseh obveznih podatkov iz 12. člena ZRPJN,pozove vlagatelja zahtevka za revizijo, naj ga dopolni. Rok zadopolnitev zahtevka za revizijo je pet dni od dne, ko je vla-gatelj prejel zahtevo za dopolnitev. Če vlagatelj v danemroku ne dopolni zahtevka za revizijo, Državna revizijskakomisija zahtevek za revizijo zavrže.

Zahteva za dodatna pojasnila, dokumentacijo in drugepodatke (drugi odstavek 21. člena ZRPJN): Državna revizijska komisija lahko pred svojo odločitvijozahteva dodatna pojasnila od naročnika, vlagatelja zahtevkaza revizijo ali drugih udeležencev v postopku oddaje javneganaročila, pridobi strokovno ali izvedensko mnenje in silahko ogleda tudi ostale dokumente ter dejanske razmerepri strankah v postopku ter zbere druge potrebne podatkeza odločitev. Državna revizijska komisija lahko od osebjavnega in zasebnega prava zahteva osebne in druge podatketer mnenja, ki so nujno potrebni za izvajanje njenih nalog.

Rok za sprejem odločitve (20. člen ZRPJN): O zahtevku za revizijo mora Državna revizijska komisijaodločiti najkasneje v roku 15 dni od prejema zahtevka zarevizijo in celotne dokumentacije. V utemeljenih primerih serok lahko podaljša največ za 20 dni, o čemer komisijaobvesti vlagatelja zahtevka za revizijo in naročnika.

Odločitev o zahtevku za revizijo (23. člen ZRPJN): Državna revizijska komisija lahko s sklepom:- zahtevek za revizijo zavrže v primeru, ko je zahtevek zarevizijo oziroma obvestilo o nadaljevanju postopka predDržavno revizijsko komisijo vloženo nepravočasno, če ga jevložila oseba, ki ne more izkazati aktivne legitimacije, ali čevlagatelj zahtevka ni dopolnil v roku oziroma v skladu z



zahtevo za dopolnitev zahtevka za revizijo iz prvegaodstavka 21. člena tega zakona,- zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen,- zahtevku za revizijo ugodi, s tem, da delno ali v celotirazveljavi postopek oddaje javnega naročila,- na podlagi prejema pisnega obvestila o umiku zahtevka zarevizijo, pred sprejemom odločitve Državne revizijskekomisije, postopek za revizijo ustavi.Državna revizijska komisija pri odločanju o pritožbi vlagatel-ja zahtevka za revizijo zoper ravnanje naročnika na podlagi12., 13. ali 17. člena ZRPJN s sklepom:- pritožbo kot prepozno zavrže,- pritožbo kot neutemeljeno zavrne,- pritožbi ugodi in v primeru pritožbe na podlagi 12. ali 13.člena ZRPJN odloči, da mora naročnik odločati o zahtevkuza revizijo v skladu s 16. členom ZRPJN oziroma v primerupritožbe na podlagi 17. člena ZRPJN odloči, da zahtevek zarevizijo sprejme v obravnavo.Državna revizijska komisija s svojim sklepom ne more nado-mestiti odločitve naročnika o izbiri najugodnejše ponudbeali druge odločitve v postopku oddaje javnega naročila,lahko pa da naročniku napotke za pravilno izvedbo postop-ka v delu, ki je bil razveljavljen.Državna revizijska komisija lahko ob sprejemu odločitve ozahtevku za revizijo od naročnika zahteva, da Državni reviz-ijski komisiji predloži poročilo o izvedbi postopka, vkaterem je bil vložen zahtevek za revizijo ali ponovljenipostopek. Državna revizijska komisija lahko od naročnikazahteva, da skupaj s poročilom predloži dokumentacijo opostopku oziroma izvedbi predmeta javnega naročila.Naročnik mora poročilo predložiti v roku, ki ga določiDržavna revizijska komisija. Ta ne sme biti daljši od šestihmesecev po prejemu sklepa o zahtevku za revizijo. ČeDržavna revizijska komisija ugotovi, da v poročilu niizkazana odprava nepravilnosti oziroma upoštevanjenapotkov Državne revizijske komisije ali da naročnikporočila ne predloži, o tem obvesti ministrstvo, pristojno zafinance, vlado oziroma nadzorni organ naročnika.

Odločitev Državne revizijske komisije o stroških revizijskegapostopka (22. člen ZRPJN): Med postopkom plača vsaka stranka stroške, ki jih povzročis svojimi dejanji. Stranki morata v postopku opredeljenonavesti stroške, za katere zahtevata povračilo. Če sezahtevku za revizijo ugodi, mora naročnik na pisno zahtevovlagatelju zahtevka za revizijo povrniti stroške nastale z reviz-ijo. Če se zahtevku za revizijo ne ugodi, mora vlagateljzahtevka za revizijo na pisno zahtevo naročnika povrnitistroške, nastale z revizijo. Odločitev o stroških je izvršilninaslov.

Sodno varstvo v postopkih javnega naročanja je urejeno v23. členu ZRPJN 3, vendar ZRPJN ne predvideva pravnegasredstva zoper akt državne revizijske komisije in posebej nedoloča, ali je ali ni zoper akt državne revizijske komisijepredvideno kakšno pravno sredstvo oziroma sodno varstvo.

Oseba, ki v revizijskem postopku z zahtevkom ni uspela, imana voljo tožbo za uveljavitev povrnitve škode od naročnika.Sodišče v pravdnem postopku ne presoja zakonitosti aktadržavne revizijske komisije. Odloča le o povrnitvi škode, nemore pa razveljaviti ali nadomestiti odločitve državne reviz-ijske komisije.V zvezi s pravno naravo postopka revizije postopkov oddajejavnih naročil (ali gre za upravnopravno ali civilnopravnonaravo postopka) obstajajo v teoriji in sodni praksi različnastališča. Prav tako se razlikujejo stališča o pravni naraviodločitev državne revizijske komisije kot državnega organa.Kakšna je pravna narava akta državne revizijske komisije (aligre za javnopravni akt), je vprašanje, povezano z vprašanjemsodnega varstva zoper odločitve državne revizijske komisije.

Sodno varstvo zoper odločitve revizijske komisije po ZRPJNSodno varstvo v postopkih javnega naročanja je normativnourejeno v 23. členu ZRPJN 3, vendar ZRPJN ne predvidevapravnega sredstva zoper akt državne revizijske komisije inposebej ne določa, ali je ali ni zoper akt državne revizijskekomisije predvideno kakšno pravno sredstvo oziroma sodnovarstvo. Oseba, ki v revizijskem postopku z zahtevkom niuspela, ima na voljo (le) tožbo za uveljavitev povrnitve škodeod naročnika. Sodišče v pravdnem postopku ne presojazakonitosti akta državne revizijske komisije. Odloča le opovrnitvi škode, ne more pa razveljaviti ali nadomestitiodločitve državne revizijske komisije.

Ustavno sodišče RS je sicer presojalo skladnost tretjegaodstavka 23. člena ZRPJN (Ur. l. RS, št. 78/99 in 90/99,popr.) z ustavo (odločba US RS, št. U-I-169/00, z dne 14.11. 2002) in ocenilo, da navedena določba ZRPJN ni vneskladju s 23. členom ustave (pravica do sodnega varstva).

SKLEP

Materialna zakonodaja javnega naročaja je spremenjena terobljublja veliko korenitih sprememb in predvsem učinkovite-jše in smotrnejše javno naročanje. Temu mora slediti tudiprocesna zakonodaja. S spremembami ni dobro hiteti, saj selahko z nekaterimi posegi v proces hitro izniči celotennamen novega ZJN-2. Prav zato Državna revizijska komisijapodaja nekatere predvsem praktične poglede na to, kakonapraviti postopek pravnega varstva še učinkovitejši.




Beležke:

So stvari, ki jih lahko ponudi le dobra banka.

RC IRC Celje d.o.o.

Ul. XIV. divizije 14 3000 Celje

Vaš informacijski partner

Informacijski sistemi za integralno podporo poslovnih procesov. Prenova poslovnih procesov in racionalizacija poslovanja.

Informacijska podpora za poslovodno odločanje in upravljanje. Certifikata kakovosti informacijske tehnologije in informacijske varnosti

Telefon 03 4274-200 Telefax 03 4274-198 E-mail Info@rcc-irc-si WWW http://www.rcc-irc.si

Johnson & Johnson d.o.o., Šmartinska 53, 1000 Ljubljana

astme in kroni;ne obstruktivne boleyni pljuc,

gastroeyofagealne refluksne boleyni in pepti;ne rayjede,

motene presnove ma[;ob,

visokega krvnega tlaka in sr;nega popu[;anja,

shiyofrenije in bipolarne motnje,

raka dojke in raka prostate.

Par je ve; kot dvojica – AstraYeneca va[ partner pri ydravljenju

avto

r skulp

tur

Marjan D

rev<

foto

> skulp

ture

Boris G

aber[

;ik

, tr

avnik

Boja

n P

erg

ovnik

< oblik

ovanje

Evita L

uke/

Podru/nica v Sloveniji www.astrayeneca.com

IRIS je kratica, ki predstavlja

začetnice besed »Inteligentne

Rešitve in Inovacije za Samostojno življenje« ali

angleško Smart Home

– »Independent Residing enabled

by Intelligent Solutions«. Oseba z invalidnostjo bo v tem domu lahko samostojno živela in komunicirala

z zunanjim svetom, šolo,

delovnim mestom ter upravljala z

vsemi napravami v domu. V projekt je poleg Inštituta za rehabilitacijo vključeno tudi Ministrstvo za visoko šolstvo,

znanost in tehnologijo

- Direktorat za informacijsko

družbo, Fakulteta za elektrotehniko,

Inštitut Jožef Štefan – SETCCE, podjetja

Smart Com, MKS in T2.

Podjetje Medicop medicinska oprema d.o.o. je proizvodno podjetje, z več kot dvajsetletno tradicijo s sedežem v Murski Soboti. Proizvodni program podjetja vključuje proizvodnjo medicinske op-reme in predelovanje ter opremljanje vozil za posebne namene.

Program medicinske opreme zajema centralne sisteme medicinskih plinov, ki jih podjetje tudi samo instalira v bolnišnicah in zdravstvenih domovih, aparate za kisikoterapijo, aspiratorje na plinski ali električni pogon, reanimacijsko opremo in inventarno opremo za različne oddelke bolnišnic ter zdravstvenih domov.

Program vozil za posebne namene pa vključuje predelavo konstrukcije vozila in namestitev opreme v vozilu glede na namen uporabe in željo naročnika. Tako si je podjetje v preteklih letih nabralo veliko izkušenj pri predelavi reševalnih vozil, kjer je potrebno na kombiniranem vozilu zamenjati osnovno streho z ustrezno povišano, povišati vrata, namestiti instalacijo kisika, elektroinstalacije za zvočne ter svetlobne signale, spremeniti zunanjo podobo vozila, opremiti bolniški prostor za prevoz pacientov in ustrezno namestiti medicinsko opremo v notranjosti vozila.

V podjetju Medicop si kontinuirano prizadevajo za vodenje kakovosti in razvoj novih izdelkov ter rešitev, kar dokazujejo tudi številni certifikati kakovosti, ki jih je podjetje pridobilo od uglednih institucij iz Evropske Unije. Svoje izdelke prodaja podjetje Medicop praktično vsem zdravstvenim ustanovam v Sloveniji, na področju izvoza pa pokriva približno 50 držav, predvsem v Evropski Uniji in državah Bližnjega vzhoda.

Seveda! Ampak nikar se ne odrecite drugim

oblikam varčevanja, kaj šele življenjskemu zavarovanju!

Zahtevajte vse! Zahtevajte ProTilia kredit! Kredit + varčevanje + življenjsko zavarovanje

Ugodnosti ProTilia kredita• med odplačilno dobo kredita plačujete samo mesečne obresti,

glavnica miruje• sredstva, ki bi jih sicer porabili za mesečno odplačevanje glavnice,

delno izkoristite za plačilo zavarovalne premije in varčevanje v vzajemnih skladih, ki jih sami izberete

• donosi izbranih skladov lahko poplačajo kredit in vam ustvarijo presežno vrednost

• na voljo imate možnost menjave izbora skladov med trajanjem zavarovalne dobe, kar ne šteje za prodajo neto premoženja skladov in se ne zaračuna davka na kapitalski dobiček

• življenjsko ste zavarovani vso odplačilno dobo kredita• zagotovljena je socialna varnost najbližjih glede realizacije

hipoteke• kreditni pogoji so zelo ugodni• imate možnost sklenitve zavarovalne police v banki• imate možnost enkratnega vplačila zavarovalne premije za

celotno dobo veljavnosti zavarovalne police

Vstopite v poslovalnice Finančne skupine Probanke ali nas obiščite na spletni strani www.probanka.si.

ProTilia kredit je skupni produkt Finančne skupine Probanke in Zavarovalnice Tilia.

Potrebujete kredit?

CELOVITA REŠITEV KADROVSKE INFORMATIKE

RIS4i – VEČ KOT SAMO REGISTRACIJA DELOVNEGA ČASA- planiranje in razporedi zaposlenih

- obvladovanje delovnega časa zaposlenih in priprava podatkov za obračun plač- pristopna kontrola

- naročanje in koriščenje malic z ID karticami

KADRIS – VEČ KOT SAMO KADROVSKA EVIDENCA - kadrovska evidenca

- upravljanje izobraževanja

- ciljno vodenje in razvoj kadrov

- poslovno poročanje

PLAČE – VEČ KOT SAMO OBRAČUN PLAČ- obračun plač in vseh ostalih dohodkov

- obračun delavca na več delovnih mestih

- ponovljivost in simulacije obračunov

- 100% podprta zakonodaja in predpisi v zdravstvu

Naše rešitve uporablja že več kot 15 bolnišnic, zdravstvenih domov in lekarn. Informacije:

SPIN, Kranj, d.o.o., Rupa 23/c, 4000 Kranj, tel: 04 280 02 00, www.spin-kr.si, [email protected]

Četrta pot, d.o.o., Kranj, Planina 3, 4000 Kranj; tel: 04 280 66 21 (prodaja), www.cetrtapot.si

TM

Pridružite se veliki družini uporabnikov celovitih informacijskih sistemov v zdravstvu

BIRPIS21 je celovit informacijski sistem za podporo strokovnemu spremljanju pacientov v bolnišnici. Z njim lahko vodite evidenco podatkov o svojih pacientih ter si ustvarjate elektronski zdravstveni zapis.

V BIRPIS21 sistemu smo pripravili nabor podatkov in analize za spremljanje šestih osnovnih obveznih kazalnikovkakovosti, ki so definirani na nacionalni ravni.Analize so pripravljene na način, da za vsakega od kazalnikov lahko podrobno spremljate podatke, ki so vplivali na posamezen kazalnik. Za analize smo poleg standardnih izpisov v BIRPIS21 sistemu pripravili tudi napredne možnosti sodobnih analitičnih orodij.

K21 je orodje, ki temelji na t.i. OLAP tehnologiji in omogočavečdimenzionalno analizo podatkov,zbranih v informacijskem sistemu izvajalca zdravstvene dejavnosti. Delo s programom je podobno delu v preglednicah (npr. Excel), uporabniški vmesnik je enostaven in pregleden. Osnovne funkcije K21 so generiranje standardnih in posebnih strokovnih in poslovnih poročil, za zahtevnejše uporabnike pa tudi hierarhičnosestavljanje kriterijev in združevanje podatkov v skupine, filtriranje in razvrščanje podatkov po poljubno izbranih vrednostih (merah) v tabeli.

Informacijski sistem ISOZ21omogoča elektronski zdravstveni zapis podatkov o pacientih (elektronski karton) in vodenje evidence ter obračunavanjeopravljenega dela. Namenjen je podpori strokovnega in poslovnega dela v splošnih in specialističnihambulantah.

LIRPIS21 omogoča podporo strokovnemu delu in vodenje celotnega poslovanja lekarne vse do segmenta finančnegaračunovodstva. Z njim v celoti spremljate prodajo, nabavo, proizvodnjo in ustvarjate elektronski zapis izdanih zdravil svojim pacientom.

Programski rešitvi MBL in SBLpodpirata celoten proces dela v laboratorijih za medicinsko mikrobiologijo ter v laboratorijih za

sanitarno mikrobiologijo.

Za dodatne informacije o programih nas pokličite na telefonsko številko 04/ 280 09 00 ali pošljite vaše vprašanje na naslov: [email protected]

Infonet Kranj, d.o.o., Podjetje za informacijsko svetovanje, inženiring in trgovino Cesta talcev 39, 4000 Kranj tel. +386(0)4 280 09 00 fax. +386(0)4 280 09 10

zveza ekonomistov slovenije druŠtvo … · 4 14. strokovno sreČanje ekonomistov in poslovodnih...

Documents