思想库的发展思想库的发展

清华大学公共管理学院 薛澜

2012 年 9 月 19 日

2023年4月20日 星期四2

提纲 相关背景 美国思想库的发展和演变 中国思想库发展面临的机遇 如何建设一流的中国思想库

2023年4月20日 星期四 3

1 、公共政策过程－利益分配过程

从利益分配的角度看公共政策： 政策是政治系统权威性决定的输出，是为整个社会所做的权威性价值分配。

价值分配的本质决定了公共政策的制定会对不同的政策相关利益集团带来不同的价值实现。

政策相关利益集团必定希望在政策制定过程中影响政策制订者，最大化本集团的利益。

2023年4月20日 星期四 4

公共政策系统 公共政策系统

公共政策中的基本角色参与到公共政策过程中的个人、组织、国家、国际

机构 公共政策中的政治制度与环境

将参与政策过程的个人、组织、国家、国际机构联系在一起的制度安排

公共政策过程：公共政策过程是一个参与各方在特定制度框架下博

弈的过程。

2023年4月20日 星期四

2 、思想库的基本概念及分类

“思想库”（ think tank, 也称“智囊团”、“脑库”、“外脑”、“智库”等）一词最早出现在第二次世界大战期间的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制定战争计划及其他军事战略的安宁环境 ;

二战后，“兰德公司”的出现使得美国社会对相对独立的政策研究机构开始关注，“思想库”的名称得以流传。 兰德公司的前身是美国空军 1945年立项的“兰德计划”。当时的道格拉斯飞机公司承接了这个项目。同年，“兰德计划”发表了《环球航天飞机实验计划的初步构想》。 1948 年 5 月，兰德从道格拉斯公司中脱离出来，成为一个独立的智库组织。 其早期成名之作之一就是在朝鲜战争前成功地预测到中国将出兵朝鲜。

思想库的基本定义（薛澜，朱旭峰， 2006 ） 在中国的背景下，思想库是指：

相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构 本体——政策研究和咨询机构； 目标——影响政策； 地位——相对稳定和独立。

中国思想库的类型： 事业单位法人型思想库：

宏观经济研究院 大学下属型思想库：

中科院 - 清华大学国情研究中心 企业型思想库：

长城战略研究所 民办非企业单位法人型思想库：

天则经济研究所

思想库的社会职能（薛澜，朱旭峰， 2009） 政策研究：

对复杂的公共政策问题进行深入的研究是思想库的基本功能； 政策咨询：

针对政策制定者的具体政策研究需求开展的应用政策研究，研究的服务对象明确，研究的目标指向性非常强；

政策倡导： 具有特定价值取向的思想库为了推销自己的理念，通过各种方

式使自己的政策观念与建议变成公共选择的行动方式； 人才培养：

为决策部门输送或培养人才。国外主要通过“旋转门：直接向政府输送人才；在我国，大部分思想库通过各种人才培养机制希望为决策部门培养人才如中科院、社科院、国际关系研究所等都设有面向全国招生的研究生院。

2023年4月20日 星期四 7

2023年4月20日 星期四

3 、思想库在国外的发展 -以美国为例

美国思想库的发展是专家参与公共政策过程的必然结果，这个过程大致可以分为三个阶段： 第一阶段始于 20世纪初，专家参与公共政策过程的方式是非正式的，总统常常根据需要临时召集专家进行咨询。最为著名的一次是第一次世界大战结束前，威尔逊总统所组织的一个代号为“探索”（ The Inquiry)的咨询计划。该计划召集了全国 150名专家，为第一次世界大战后将要召开的和平会议作准备，其中许多专家陪同总统参加了在法国召开的和平会议。他们所作的政策研究为美国在此次会议争取有利地位作出了重大贡献。

2023年4月20日 星期四

第二阶段，随着美国政府在社会活动中作用的日益增强，总统对专家咨询的需要也越来越大，应运而生了各种专家委员会或专家顾问组。胡佛（Hebert Hoover)总统往往根据政策需要设立专家委员会；罗斯福总统在竞选时成立了由三位哥伦比亚大学教授组成的专家顾问委员会（又称“ Brain Trust”) 为他出主意、起草文件等。上任后，罗斯福总统又雇佣了大批社会科学家为政府部门服务。

第三阶段是二战结束后。一些国家的政策咨询机构开始正式建立。杜鲁门总统（Harry Truman)建立了经济顾问委员会（ Council of Economic Advisors)、国家安全顾问委员会（ National Security Council)等机构。许多相对独立的各种思想库也开始大大发展。 1948年兰德公司的正式成立标志着现代思想库时代的开始。到 1970年，美国的非官方思想库增加到 600家。

2023年4月20日 星期四

一些著名的美国思想库 布鲁金斯学会（ The Brookings

Institution) 成立于 1927 年，是美国“最

有影响力的思想库”，学会总人数近 300 人，每年研究经费超过 4000 万美元。

主要研究领域为经济政策、外交政策、社会政策、都市发展政策、公共治理等。

理事会成员共二十八人，大都是大企业家、大银行家和学者。事会主席 - 约翰桑顿；

中心主任 - 斯特普陶伯特； 2006 年与清华公共管理学院

联合成立清华 - 布鲁金斯公共政策研究中心。

2023年4月20日 星期四

布鲁金斯学会创建于一九二七年，由一九一六年成立的政治研究所、一九二二年成立的经济研究所和一九二四年成立的罗伯特 ·布鲁金斯经济政治研究学院合并而成，取名于学会成立时的理事会副主席、圣路易斯市企业家、华盛顿大学董事会主席罗伯特 ·布鲁金斯。学会从第二任会长罗伯特 ·卡尔金斯时候起，才开始从事政策研究。

从历史上看，它对政府，尤其对民主党政府影响巨大，包括在上世纪二十年代哈定总统时期帮助联邦政府拟定预算草案，制订战争中的债务政策和改革税务制度的方案等；在胡佛政府时期，帮助政府取消建设圣劳伦斯航道的计划；对罗斯福新政的各个方面诸多批评，成为当时反对新政的堡垒之一；二次大战后，在执行马歇尔计划问题上，美国民主党和共和党意见分歧，后来，国会委托该会拟订一项折中方案，统一了两党的意见。六十年代以来，该会为每届新政府提供了一份执政中面临主要问题和综合概述的报告。

2023年4月20日 星期四

兰德公司 第二次世界大战后美国成

立的以军事战略为主要研究对象的思想库。

主要研究方向： 政策研究方法； 国际军事战略（ Air Force

Project) ； 美国国内政策研究（如医药卫生政策） ;

附设兰德研究生院。

2023年4月20日 星期四

兰德公司在发展系统分析方面卓有成就，在航空系统和美国航空计划，电脑和人工智能等方面做出了重要的贡献。 兰德公司还开发了许多应用于建立当今互联网的技术原理；

目前的研究领域包括：儿童政策，民主和犯罪司法，教育，环境和能源，健康，国际政策，劳动力市场，国家安全，人口和宗教研究，科学和技术，社会福利，恐怖主义，以及交通。根据 1994 年年报，兰德公司的研究中三分之二与国家安全事务有关。

弗里德里克帕蒂（ Frederick S. Pardee ）兰德研究生院是最早有关公共政策的研究生项目之一，同时也是第一家授予公共政策博士学位的院校。这个项目的独特之处在于学生与兰德的分析师一起工作，解决现实社会中的问题。校园所在地是兰德公司圣莫尼卡（ Santa Monica ）总部。

2023年4月20日 星期四

思想库在美国迅速发展的历史和现实原因 20世纪以来美国政府的政策功能大大增强，但各种错综复杂的政治关系使公共政策分析的难度加大；需要专业化的政策分析协助政府的公共政策制定： 以 1980年里根竞选总统为例，当时里根聘请斯坦福大学胡佛研究所的安德森（Martin Anderson)作为竞选班子的政策协调人。安德森组织了 25个内政及经济问题研究组、 23个外交及国家安全问题研究组，为里根出谋划策，在一系列重大政策问题上提出了为大多数选民所接受的建议，为里根的大胜奠定了基础。当时安德森动用的各方面高级专家竟达到 450人（ Smith 1992)。

2023年4月20日 星期四

公共政策问题的复杂性、连续性及可重复性要求有稳定的研究机构去从事专门研究，很多政策建议往往需要经过不断的讨论、修正才能逐渐为人们所接受，变成具体可行的政策行为。 例如， 1990年起美国在环境保护措施中有一个新办法，即允许排污权交易。这个办法的实施，促使很多电厂通过各种方法减少排放，既保证了环境质量，也降低了环保成本。这个方法在 60年代就由美国未来环境资源研究所（ Resource for the Future)的学者提出。但当时，环境保护主义者竭力反对，认为这样会把环境污染合法化、合理化。经过近 30年的不断研究、修改，到布什总统上任时这项政策建议已十分完善，反对者的声音也不那么强了，因此很快得到采用（ RFF,1996)。

2023年4月20日 星期四

美国思想库发展的特点

思想库发展的外部“市场”环境： 需求—旺盛的政策研究需求； 竞争— 经费竞争，各种观点和学派间竞争； 透明— 除极少涉及机密的报告外，研究成果通过各种方式公开传播；

品牌— 经过多年的竞争发展，思想库形成各自特点及优势，有各自的阵地，同时也形成独特的支持群体（资助者）。 布鲁金斯学会被人认为是偏向民主党的； 兰德公司与军方关系密切，空军项目稳定支持多年；

2023年4月20日 星期四

美国思想库内部的组织与管理： 高效—思想库的组织结构和管理方式：

兰德公司内部就存在不同组织管理形式，如“空军项目部”是一个相对独立的由联邦政府支持的研究中心，交由兰德公司管理；而国家安全研究部则主要按研究承包商的方式从国防部拿钱按合同提供研究服务。

流动—主要思想库与大学及政府之间的旋转门 美国思想库与政府和大学之间的人员和思想交流十分密切；很多研究人员在大学工作若干年后加盟思想库，而很多新上任的总统又愿意到自己所倾心的思想库挑选人才。很多卸任的官员又常到思想库从事研究： Syracuse 大学 Maxwell 的教授到美国企业研究所担任主任； 奥巴马政府中的布鲁金斯学会成员（如 Jeff Bader ）； 布鲁金斯学会中的前政府官员（ Strobe Tolbatt ）。

2023年4月20日 星期四

超前—美国的思想库除了研究比较紧迫的政策问题，还从事政策科学方面一些比较基础的有潜在意义但无现实需要的研究，为将来的政策研究进行思想储备； 美国传统基金会（Heritage Foundation) 在 70年代后期组织大批学者开展了一个大规模的振兴保守派的政策研究。他们在此基础上于里根 1980年当选总统后，传统基金会的总裁立即将这份题为“受命领导（Mandate for Leadership)”的报告交给里根的接班工作组的负责人。报告长达上千页，为里根上任后怎样贯彻保守派思想的精髓，改变卡特政府的政策，提出了详细的方案。此举震惊了全美政界及各主要思想库，记者们争相报道，报告居然成为华盛顿的畅销书。

广角— 指美国思想库研究方向的拓宽。如兰德公司成立之初偏重国防研究，现在也从事国内政策研究。

4 、中国思想库的发展及演变 新中国成立以来，中国思想库的发展经历了四

个发展阶段： 第一阶段 -1978 年以前

政府外的思想库基本不存在，政策研究主要在政府内部。 第二阶段 -1978 年前后到 20 世纪 80 年代末

中国领导人已经认识到政府外政策研究机构对经济改革的重要意义，相继建立了许多事业型的半官方思想库，如 1977 年成立中国社会科学院， 80 年代初国务院相继成立了国务院经济研究中心、国务院经济技术研究中心、国务院价格研究中心和农村发展研究中心。

第三阶段 -1992 年邓小平南巡讲话到 2008 年前后 民间思想库逐渐兴起，但受 2005 年前后的民间组织整顿影响；

第四阶段 -2009 年起 中国国际经济交流中心成立。

思想库在中国的发展

2003-2004 年调查（见下图） 不同类型思想库的研究经费资源

半官方与民间思想库的比较 不同类型思想库研究人员背景比较

半官方与民间思想库的比较

机构类型 所有样本 半官方思想库 民间思想库

主要经费来源（前两名） 分布 % 分布 % 分布 %

上级行政拨款 156 58.21 116 77.85 40 33.61

政府研究项目 208 77.61 114 76.51 94 78.99

企业资助 71 26.49 20 13.42 68 42.86

基金会等NGO组织 25 9.33 5 3.56 20 16.81

个人捐助 2 0.7 1 0.7 1 0.8

发行出版物收入 4 1.4 2 1.3 2 1.7

其他 47 17.47 24 16.10 22 18.49

思想库财务情况 平均值 标准差 平均值 标准差 平均值 标准差

获得经费（万元人民币） 387.731573.1

4611.72 2101.19 125.58 302.65

用于研究的经费支出（万元人民币） 192.45 700.39 283.83 922.73 85.60 225.09

研究经费支出所占比例（%） 49.64 46.40 68.16

综合人员规模 平均值 标准差 平均值 标准差 平均值 标准差

全职研究人员+0.5×兼职研究人员 36.58 65.81 42.38 74.42 29.90 53.88

人均获得经费（万元人民币） 10.61 14.43 4.20

人均研究经费支出（万元人民币） 5.27 6.70 2.86

负责人知识背景 频数 % 频数 % 频数 %

博士 94 31.2 34 21.1 60 42.8

硕士 78 25.9 35 21.7 43 30.7

海外获得学位归国 38 12.6 15 9.3 23 16.4

社会精英网络 平均值 标准差 平均值 标准差 平均值 标准差

其他社会或学术兼职 3.76 3.072 3.36 3.223 4.21 2.837

其他社会团体成员 2.99 2.654 2.81 2.590 3.19 2.721

表 1 中国思想库的研究经费输入和研究成果输出

中国思想库影响政策的研究成果输出机制

主要形式：政府内部研究报告 / 内参和学术期刊论文 辅助形式：出版著作 其他形式：以报纸网络等媒体署名文章等

机构类型 所有样本 半官方思想库 民间思想库

最主要研究成果的输出方式 分布 % 分布 % 分布 %

政府内部报告 /内参 121 40.20 87 54.04 34 24.46

学术期刊论文 134 44.52 49 30.43 85 61.15

著作 26 8.64 11 6.83 15 10.79

报纸或网络署名文章 3 1.00 0 0 3 2.16

其他 16 5.32 14 8.70 2 1.44

中国思想库发展面临的机遇 中国思想库在中国发展的机遇

中国公共政策的政策特点改变 从方向性到科学性

从“姓社姓资” 到”影响房地产政策的组合拳“ 从国内局部影响到国际全局影响

从农村联产承包责任制到中国的汇率政策 从定量分析到不确定性分析

中国二氧化碳排放指标的确定及影响分析 中国公共政策制定过程的改变

利益群体的多元化 燃油税的征收；

参与的积极性 网络参与的积极性—教育规划征求意见

中国对外开放国际地位提高 中国在国际事务中的作用

需要有政府部门之外的政策方案的研究、试探、交流，反馈（二轨）；

社会对公共政策研究的理解 对公共政策研究的理解与支持

企业对思想库的捐赠 中外思想库的交流与沟通

国外思想库与中国学术机构和政府部门的交流

5. 中国思想库建设需要研究和探讨的问题

如何构建“政策市场”或思想库发展的生态环境？ 扩大需求：政府部门、人大、政协决策依据

政策研究 -- 如何把抽象的需求转化为正常研究的预算？ 多元供给：各类政策研究机构互补的局面

政府内部政策研究机构的功能 事业单位型思想库的运作模式 大学思想库和民间思想库与政府沟通的渠道

公平竞争：从信息资源竞争到水平品牌竞争 数据信息、经费、影响渠道

2023年4月20日 星期四 25

如何加强思想库的自身建设？ 功能定位

如何保持相对独立性： 挂靠政府部门

发挥优势、避免依附 依靠社会捐助

避免成为企业利益的代言人

运作模式 如何保证研究质量—政策研究的分类

公共政策的基础研究—相关社会科学研究 公共政策的应用研究—针对问题的系统研究 公共政策的对策性方案—针对具体问题的应对方案

如何打造人才队伍，构建思想库的品牌 研究人员的多元化（多学科）、多样化（来源广） 选准方向，坚持积累，敢于创新

治理模式 如何保证政策相关性？

研究结果交流渠道；研究反馈 理事会发挥作用

谢谢！

2023年4月20日 星期四 28