Реформи самоврядуванняв Польщі.

Короткий огляд*.

Маркіян Желяк

Менеджер українсько-польської робочої групиз розробки нормативно-правових актів

щодо децентралізації влади

Київ, 5 травня 2014

План презентації

1. Історія

2. Проблеми, які потрібно було вирішити

3. Основний принцип децентралізації

4. Впровадження реформ

5. Результати децентралізації

6. Висновки

2

Історія

3

Історія

• 1939 - початок другої світової війни, Польщавтрачає незалежність.

• 1944-45 – встановлення соціалістичного устроюпольської держави .

• 1981 – хвиля робітничих страйків «Солідарності».Представлення опозицією загальних положеньреформи самоврядування.

• 1988 - в рамках Громадянського Комітету опозиціїЛєха Валенси створено Комісію по питанняхреформи місцевого самоврядування.

4

Історія

• 1989 – переговори влади та опозиції за «Круглимстолом», питання самоврядування розглядаєтьсяу окремій групі. Згоди не досягнуто.

• червень 1989 - частково вільні парламентарнівибори. Сенат прийняв рішення розпочатизаконотворчі роботи, що мали на метівідновлення місцевого самоврядування.

• березень 1990 - ухвалено нове законодавство промісцеве самоврядування (громада),

• 27 травня 1990 - демократичні місцеві вибори –нове законодавство щодо функціонуваннятериторіального самоврядування увійшло в життя.

5

Історія

• 1992 – спроба Уряду Ганни Сухоцької впровадитисамоврядування повітів. жовтень 1992 – Сеймухвалив Закон «Про взаємовідношення міжвиконавчою та законодавчою владою в РП» (такзвана Мала Конституція).

• травень 1993 - Сейм ухвалив вотум недовіриУряду Ганни Сухоцької. Після цього Президент ЛехВаленса розпустив Сейм і Сенат.

• вересень 1993 дострокові парламентські вибори.Після перемоги у виборах сформовано уряд лівихзатримав цю реформу.

6

Історія

• 2 квітня 1997 – Ухвалення нової Конституції РП.

• вересень 1997 – виборча перемога партій з правоїсторони політичної сцени, початокадміністративної реформи двох вищих рівнівсамоврядування (повіт, воєводство).

• травень 1998 - Парламентом ухвалені закони

ІІ-го етапу реформи самоврядування.

• вересень 1998 - вибори до трьох рівнівтериторіального самоврядування.

• 1 січня 1999 - нова система організаціїсамоврядування входить в життя.

7

Проблеми, які потрібнобуло вирішити

8

Проблеми, які мали бути вирішені

• Держава “реального соціалізму” булацентралізованою та підпорядкованоюідеологічному баченню. Партія приймаларішення, державний апарат – виконував.

• Відкинуто принцип Монтеск’є про поділ влади натри гілки, впроваджено натомість конституційнийпринцип однорідної державної влади.

• Всі структури державної адміністрації булизорганізовані по принципу ієрархічних пірамід.

Держава “реального соціалізму” була монополі-стом у всіх областях життя.

9

Проблеми, які мали бути вирішені

Централізована ієрархічна структура апаратувлади:

• Обмежувала права громад насамовизначення.

• Обмежувала можливості економічного,соціального, культурного тощо розвитку.

• Надмірна концентрація влади створюваларизики безвідповідального і/абобезконтрольного прийняття рішень нацентральному рівні.

10

Основний принцип децентралізації

11

Принцип субсидіарності

Записаний в преамбулі до Конституції Польщі з 2 квітня1997 року.

Згідно принципом субсидіарності, людина є основнимсуб’єктом, натомість інституції повинні створюватись длядопомоги у діяльності людини.

Його суть відображає стаття 3. п.1. Європейськоїхартії місцевого самоврядування:Місцеве самоврядування означає право і спроможністьорганів місцевого самоврядування в межах законуздійснювати регулювання і управління суттєвоючасткою суспільних справ, які належать до їхньоїкомпетенції, в інтересах місцевого населення.

12

Принцип субсидіарності

Отже:• гміна повинна займатись тим, чого окрема людина враз

зі своєю сім’єю зробити не може, • повіт повинен розглядатись як допоміжний суб’єкт по

відношенню до гміни,• воєводство – по відношенню до повіту, • держава повинна бути допоміжною по відношенню до

всіх інституцій та організацій, що служать громадянам.

Перевернута ієрархія пріоритетів - інституції“надбудовуємо” там, де менші організації, котрізнаходяться ближче до громадянина, не є в станівиконувати надто складні завдання.

13

Впровадження реформ

14

Впровадження реформ в Польщі вимагало роботи у трьох площинах:• Законодавчій, оскільки реформи змінювали

правовий лад держави;• Організаційній, оскільки треба було перебудувати

існуючі адміністративні й економічні структури;• Суспільній, оскільки необхідно було підготувати

кадри та мешканців до нових роботи та життя внивих реаліях.

Для впровадження змін в життя необхідно булозбудувати відповідну систему, тобто, створити новіінституції і здійснити відповідний поділ завдань іповноважень.

15

Законодавча робота

У двох польських реформах підготовка проектівзаконів була організована по-різному.

У 1989 році програма реформи самоврядуванняіснувала, оскільки у 1981 році професор ЄжиРеґульський разом з групою колег представив планвідбудови територіального самоврядування.Введення воєнного стану в грудні 1981 рокуперервало суспільне обговорення реформуванняустрою держави.

16

Законодавча робота

У 1989 році політичні лідери були рішучими щодореформування держави.

Після преремоги опозиції у виборах 1989 року, іззаконодавчою ініціативою виступив Сенат, йогокомісії були зобов’язані підготувати проекти законів,які визначали принципи суспільного ладу.

Проте через великі масштаби необхідних змін ікороткий час, який був у розпорядженні авторів,завдання поділили.

17

Законодавча робота

У рамках Комісії Сейму у справах територіальногосамоврядування було узгоджено між партіями іпроведено остаточне опрацювання текстів законів:

• зміни і поправки до Конституції,• закон про територіальне самоврядування,• закон про комунальних працівників• закон про вибори.

В рамках Уряду підготовлено нормативно-правові акти:• щодо поділу повноважень між урядовою

адміністрацією і органами самоврядування,• закони щодо запровадження нової системи та

проекти розпоряджень.

18

Законодавча площина

У 1998 році передумови були іншими:

• Група осіб, які приймали активну участь у спробівідтворення повітів, після переходу до опозиції у1993 році, продовжувала роботу над створеннямвищих рівнів територіального самоврядування.

• Перед виборами до парламенту у 1997 роцііснували не тільки два проекти відповіднихзаконів, але і практичний досвід з пілотажнихповітів.

19

Законодавча площина

• У 1998 році новий про-реформаторський Уряд,створений після виборів, без труднощів прийнявдо своєї програми реалізацію реформсамоврядування (повіту та воєводства).

• На апарат Уряду було покладено обов’язокготувати всі проекти, які в готовому видіпередавалися до Сейму.

• Політична ситуація не дозволила, щоб усіпропозиції були там прийняті, багато з них булосуттєво змінено.

20

Організаційна площина

• Прийняття нових законів було необхідним, аленедостатнім кроком. Завершення правотворчихробіт було тим моментом, коли розпочавсяпроцес впровадження реформ в життя.

• Рада міністрів РП створила посадуУповноваженого уряду з питань реформи. Цебула посада рангу державного секретаря абозаступника міністра, якому Рада Міністрів надалавідповідні повноваження, і який діяв від її імені усфері, необхідній для реалізації реформ.

21

Організаційна площина

• Основними завданнями Уповноваженого було:

– підтримувати нові інституції,

– слідкувати за наслідками змін,

– відповідно втручатися для подолання бар’єрів,які виникали.

• Уповноважений мав право втручатися до сфериповноважень різних міністерств.

• Уповноважений був напряму підпорядкованийПрем’єру, а у своїй роботі використовуваввласний апарат (бюро) на базі Кабміну.

22

Організаційна площина

• У 1989 році Уповноважений спочатку мав у своємурозпорядженні тільки невелике бюро з 8-ми чоловік.З часом кількість працівників зросла до 20-ти.

• Бюро Уповноваженого взяло на себе відповідальністьза всі міжвідомчі узгодження та розробку проектівзаконів і розпоряджень виконавчого характеру.

• У цей час Уповноважений представляв також інтересимайбутньої місцевої влади, якої тоді ще не існувало.Тому, зокрема, він організував використанняпрограм закордонної допомоги, адресованоїмісцевим громадам.

23

Організаційна площина

• Запровадження реформи вимагало серйозної роботи нетільки на центральному рівні, а, насамперед, у гмінах.

• Оскільки старі кадри адміністрації були проти будь-якихзмін, існували серйозні побоювання, що вони будутьсаботувати реформу. Тому у кожному з 49-ти тодішніхвоєводств було створено представництваУповноваженого у складі кількох осіб.

• Завданням працівників представництв було виконаннянеобхідної підготовчої роботи для введення в діюмісцевого самоврядування, а згодом його підтримка,особливо у контактах з адміністрацією воєводства.

24

Організаційна площина

• У 1998 році було прийнято схожу організаційнумодель.

• Бюро Уповноваженого було трохи більшим,оскільки він взяв на себе більший обсягобов’язків, насамперед, у сфері правотворчоїроботи.

• Роботу над впровадженням реформ в життя булодоручено віце-міністру у Міністерстві внутрішніхсправ і адміністрації, який мав надзвичайніповноваження.

25

Організаційна площина• Уповноважений керував командою представників усіх

зацікавлених відомств.

• Вони вели нагляд за роботою окремих воєвод, тобто,керівників урядової адміністрації в регіонах.

• Воєводи відповідали за реалізацію реформи на своїйтериторії.

• В обох випадках Міністерство фінансів зберігалоавтономію своєї діяльності. Це призвело, донедостатньої децентралізації фінансів, що значноюмірою ускладнило перетворення і наступну діяльністьмісцевої та регіональної влади.

26

Суспільна площинаУ 1989/90 роках організація широкої освітньої програмидля суспільства та кадрів була серйозним завданням:

• у ПНР близько 110 тисяч чоловік мали мандатдепутата місцевої ради. Цю кількість треба булозменшити наполовину. Проте залишалося 55 тисяччоловік, яким була потрібна відповідна підготовка.

• 100 тисяч працівників органів колишньої державноїадміністрації мало стати працівникамисамоврядування.

• понад 50 тисяч суб’єктів мали перейти у власністьгмін, і керівні кадри також вимагали перекваліфікації.

27

Суспільна площина

• Загальна кількість людей кадрів самоврядування, яківимагали перекваліфікації, сягала 200-300 тисяч.

• Додатково, за допомогою відповідної інформаційноїкампанії та громадянської освіти, потрібно булозабезпечити підтримку населення.

• Робота проводилися у кількох площинах:

– рух громадянської самоврядності, ініційованийГромадянським комітетом «Солідарності»;

– неурядові організації, в т.ч. за рахунок коштівзакордонної допомоги;

– ЗМІ.

28

Суспільна площинаУ період реформи 1998/99 ситуація відрізнялася:

• Вісім років роботи самоврядування на рівні гмінивиховали значну кількість кваліфікованих кадрів,місцевих політиків і адміністраторів.

• Діяло кілька загальнопольських самовряднихоб’єднань.

• Існувало багато неурядових організацій, якіпідтримували реформу.

• Існувала місцева преса.

Усі ці організації підтримували реформу, тому не булоособливої потреби у створенні нових інституцій.

29

Суспільна площина• Недоліком було те, що урядова адміністрація не

урухомила в повному об’ємі програм інформуваннясуспільства про наміри й очікувані результатиреформ.

• Не вдалося ініціювати створення спеціального циклупрограм у державному телебаченні та радіо.Причинами були:

– спротив політичного керівництва Держтелерадіо,

– недостатнє розуміння значення реформ середнових політичних лідерів.

• В ряді воєводств та повітів відбулися протести протитериторіальної реформи.

30

Результати децентралізації

31

Результати децентралізації

Децентралізація в Польщі мала наслідком:• збільшення ресурсів, що є у розпорядженні

органів самоврядування за рахунок тих, що були урозпорядженні центральної влади:

фінансових, майнових, кадрових, юридичних, політичних.

• зміну територіального устрою держави.

32

Результати децентралізації

• Динамічний розвиток сфери комунальнихінвестицій, особливо в сфері транспортноїінфраструктури та охорони довкілля. У дев’яностихроках ХХ-го століття в Польщі побудовано у десятьразів більше систем постачання води, ніж увісімдесятих роках.

• Розвиток сфери комунальних фінансів. Післяотримання суб’єктами територіальногосамоврядування фінансової незалежності, появивсяпопит на різноманітні банківські послуги, починаючивід ведення поточних рахунків, надання кредитів, аждо емісії комунальних облігацій.

33

Результати децентралізації

• Розвиток ринку комунальних нерухомостей.Гміни отримали у власність значну частинуколишнього державного майна, в тому числіґрунтів та будівель, з правом вільногорозпорядження власним майном: продажу/придбання, оренди чи заставу.

• Ліквідація багатьох монополістичних інституцій,які існували в соціалістичній системі.

• Розвиток приватних підприємств, що надаютьпослуги публічного характеру (такі як громадськийтранспорт, вивезення сміття тощо).

34

Результати децентралізації

• Розвиток міжнародної співпраці, котрасуттєво допомогла у економічному розвитку тарозвитку громадянської свідомості.

• Розвиток місцевих неурядових організацій,місцевої преси та радіо.

• Виникнення багатьох інституцій, що надаютьдопомогу місцевим владам у таких сферах, якпланування розвитку чи юридичні, фінансовічи інвестиційні консультації,

35

Висновки

36

Необхідні передумови

Запровадження децентралізації у Польщівимагало чотирьох передумов:• політичної волі лідерів щодо впровадження

реальних змін,• підготованих експертів - для визначення цілей

реформ та шляхів їх досягнення,• суспільної підтримки,• приготування кадрових ресурсів для

практичного впровадження реформ в життя.

37

Необхідні передумови

• У 1989/90 i 1998/99 роках всі чотирипередумови були – реформи впроваджено зуспіхом.

• Спроба впровадження повітів у 1993 році незавершилась успішно, так як тоді не було всіхчотирьох передумов.

• У момент прийняття рішення прореформування, позиція уряду була слабкою, аексперти не мали опрацьованих програм тааналітичних документів.

38

Розробка законів

Спосіб проведення правотворчої роботи залежав відконкретних обставин і рівня згоди між основнимиполітичними силами щодо підтримки реформи:

• У 1989 році політична згода була високою. Тому йіснувала можливість поділу роботи між урядом іпарламентом.

• У 1998 році такої згоди не було. Тому проектипотрібно було готувати поза парламентом.

39

Впровадження реформ в життя

• Запровадження реформи не закінчилося у моментприйняття законів, а тривало іще довго після того.

• Реформи державної адміністрації, спрямовані надецентралізацію, втручаються у сферуповноважень багатьох міністерств.

• Структура Уповноваженого, відповідального завпровадження реформ, повинна була існувати щепевний період часу.

40

Забезпечення суспільної підтримки

• Успішне впровадження реформ вимагало будуваннясуспільної підтримки.

• Початково люди були противниками реформ. Вонибоялися змін, непевності та зусиль для пристосуваннядо нових умов.

• Особливо важкими для зрозуміння та акцептаціїсуспільством були складні реформи суспільногоустрою.

• Робота з забезпечення суспільної підтримки вимагалаширокої співпраці з різними групами партнерів. Незавжди ці співпраця була успішною.

41

Фактор часу

• Зміни правової системи вимагали розробки багатьохнових законів. Неможливо було прийняти всі протягомкороткого часу.

• Реформатори мали свідомість того, що затягуванняправотворчої роботи становить серйозну небезпеку дляреалізації реформ. Політичні процеси в Польщі були дужединамічними.

• Прикладом ситуаціі недостатнього часу на впровадженнязмін у Польщі був 1993 рік, коли відставка парламенту інові вибори перервали, а згодом заблокували хід робітнад впровадженням самоврядування на рівні повіту тавоєводства.

42

Фактор часу

• Польські реформатори усвідомлювали, що ідеальноїсистеми, яка не буде вимагати подальших змін, ніколине вдасться розробити.

• Автори реформ апріорі передбачали в майбутньомунеобхідність пристосувати законодавство до змінипотреб та не передбачуваних ситуацій шляхомвпровадження зміни та доповнень до законів.

• Тому польські реформатори сконцентрували роботуна тих змінах, які необхідні для початку дії новоїсистеми.

43

Дякую за увагу!

44

Маркіян Желяк

Менеджер українсько-польської робочої групи

з розробки нормативно-правових актів

щодо децентралізації влади

* В презентації використані матеріали з «РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВИ ТА ПОБУДОВА ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА», Єжи Реґульскі, 2004