第五、六講民主政體的分類

授課教師：莊明哲副教授 政治大學國家發展研究所法

學博士dr.chuang@yahoo.com.tw

02-29313416#2501

講授章節

1. 內閣制2. 總統制3. 委員制4. 雙首長制

1. 內閣制 (Cabinet)

• 內閣一詞源出於法文，指的是 17 世紀國王單獨會見近臣和顧問的私人房間或舉行秘密會議的小房間。不過它真正出現的場景則是在英國。

• 內閣的前身為樞密院，是中世紀英王之下的最高行政機關。

• 最初的英國內閣只不過是一個事實上存在著的機關的綽號罷了

1. 威廉三世 ( 在位期為 1689-1702) ，樞密院之下的外交委員會 開始被稱為內閣。2.1714 年，來自德國的漢諾威選侯根據「王位繼承法」成為 英國國王 , 史稱喬治一世 ( 在位期為 1714-1727) 。喬治一世 不懂英語，對英國事務也不熟悉，因此不常參與會議。3. 從 1717 年起，內閣會議由一位大臣主持，開創了內閣首席 大臣 ( 後稱為首相 ) 領導內閣，英王不得參加內閣會議的先 例。而這位內閣首席大臣就是首相的前身。4. 第一任責任內閣則是以 1721 年輝格黨 ( 自由黨 的前身 ) 領袖華爾波 (Robert Walpole) 所擔任的 首相開始 ( 右圖 ) ，迄今已有 286 年的歷史。

威廉三世 喬治一世

內閣制

內閣制的定義：行政權源自於立法權，並向立法權負責的憲政民主形式。

右圖為英國下議院

內閣制的特色1.虛位元首 君王統而不治，對外代表國家，對內不負政治責

任。英諺云 : 「君王永不犯錯 ! 」。首相與內閣閣員組成內閣，為行政部門的決策中心。

2.議會至上 在英國「巴力門至上」（ Supremacy of the Parliamen

t ）的傳統可說是經由長期而悠久的政治演變而來的議會所立法案，政府必須遵守，君王不得反對，代表人民監督政府。

3.行政與立法連鎖 從議會中挑選出閣員，從而組成代表行政部門的內

閣。因此，國會中便存在一種特殊的連鎖關係，一方面存在著監督政府的議會，一方面存在著決定施政方向的政府內閣。

2. 總統制• 總統制的典型存在於美國。• 在此類型，行政部門的首長為總統，同時它也是國家元

首。行政部門的主要政務官員均由總統任命 [1]，除了必須參議院的同意外， 總統可以從任何黨派、行業中選擇其中意的人選。

• 唯一的限制是，他如果任命一位國會議員擔任行政職務，這位議員必須先辭去議員之職。原則上，這些行政部門的政務官員，它們的任期是和總統一致的，也就是和總統同進退的。

• [1] 在 911 事件之後，美國總統布希在 2001 年 10月任命前賓州州長瑞奇（ Tom Ridge ）擔任第一任國土安全部（ Office of Homeland Security ）部長，以預防恐怖分子攻擊美國本土，提升國土保安的能力。

行政部門與立法部門的關係 (1/2)

1「分權原則」 (Separation of Powers)(1) 行政官員不得兼任國會議員，反之亦然。(2) 總統對其行政部門的僚屬之控制權，不受國會議員之干擾。除非總統核准，否則其僚屬必然會拒絕來自國會希望提供機密文件之要求；同理，除非總統同意，否則其僚屬必然會拒絕答覆某些敏感、機密的問題。

(3) 總統與國會議員皆有其固定的任期，及個別的選區，以維持其分權。

行政部門與立法部門的關係 (2/2)

2.「制衡原則」 (Check and Balance)

行政、立法、司法三部門的權力在行使上互相抵制，以免任一部門權力超越其他部門，維持整個政府體制中權力的平衡。

例如，總統可以對國會通過的法案進行否決；另方面，國會也可藉由參、眾兩院均以 2/3多數決再否決總統原先對法案的否決。

總統制的特色1.實權元首 元首不是世襲的君王，而是經選舉產生，握有實權，也要負起實際的政治責任。

2.總統至上 行政大權由一人獨享，決定政策，任免文武百官。

3.三權分立 行政、立法、司法三權分屬不同機構。行政與立法相互牽制，而司法權則代表獨立審判維護最後的、最低的社會正義之確保。

三權分立的政府• 總統制並不是指「總統為國家最高權力之所寄的制度」。

• 美國憲法之立憲精神，是依據孟德斯鳩（ Charles Montesquieu,1689-1755 ）三權分立之學說而制定，三權係分立而非並立，「三權之中國會權為基本，甚至可說在總統權及司法權之上。」

• 美國的總統制是分權主義的產物。• 分權主義者的設想是，政府權力不應該集中於一人或一機關之手，如此方可避免濫用及專制的危險。若真有一人或一機關存有專制之想，那麼要實現的成本將會大為提高。

3. 委員制• 瑞士是實施委員制政府的國家• 委員制政府僅能在小國寡民、政務簡單、中央政府權力相對較小的國家存在。

• 瑞士是一個高度民主，政府權力大幅下放至地方基層的國家，這與他們的國民組成、語言與文化、宗教的分歧以及地理上的多山阻隔有關。

瑞士四個語言區1. 法語2. 德語3.羅曼語4. 義大利語( 國土面積：41,285km² )

瑞士聯邦政府的總統• 瑞士政府名義上是由聯邦會議（ Federal Council ）

的 7 個成員所組成，聯邦會議的委員由聯邦國會共同選出，任期四年。

• 聯邦會議主席由委員輪流擔任，此人為名義上的瑞士聯邦總統，任期一年，實際權力於其他委員相等，只是他排在第一位（ Primus inter pares, or first among equals, for this period. ），談不上有實權。

• 瑞士聯邦憲法第 95條規定：「聯邦權力之最高指揮與執行，由七人組成之聯邦會議行使之。」

• 第 98條規定：「聯邦總統為聯邦會議之主席，…任期一年，原任總統不得連任。」

The Swiss Federal Council, 2008.

From left to right: Eveline Widmer-Schlumpf, Moritz Leuenberger, Micheline Calmy-Rey, Pascal Couchepin, Samuel Schmid, Doris Leuthard, Hans-Rudolf Merz and Federal Chancellor Corina Casanova

( 引自 http://en.wikipedia.org/wiki/Switzerland)

瑞士聯邦國會• 聯邦國會則為最高政權機關，由「國民院」（類似下院）與「國家院」（類似上院）兩院所組成。

• 「國民院」議員由人民直接選舉，並依比例代表制選出 200 位議員，國民院議員的薪水由聯邦支付；

• 「國家院」議員則由各邦（ canton ）任命（瑞士有 26 個主權邦與半邦），每邦 2名，半邦為 1名，總計 46名，國家院議員的薪水則由各邦支給。

4. 雙首長制• 法國是實施雙首長制政府的國家。• 在近代史上，法國人民崇尚個人主義，追求自由及平等，因此在政治文化上，就呈現出對政府權威的不信任，但是卻又寄予甚高的期待。

• 因此對於政府，提高國會權力的聲音總是壓過擴張行政部門權力的聲音。

• 1946~1958 年， 12 年之間（此一時期稱為法國第四共和），總共更換了 22 個內閣總理，政局動盪，政策根本難以推動。

第五共和的誕生• 1958 年，二戰英雄戴高樂（ Charles de Gaulle,1

890-1970 ）復出領導法國，才走向所謂的第五共和。

• 第五共和憲法的特色是，行政權力大為強化的總統，以及權限大為縮減的國會。

• 1962 年，戴高樂再經由公民複決投票，改變了總統產生的方式，由間接選舉改成了直接選舉產生，任期 7 年，連選得連任。更直接強化了總統掌握大權的正當性，也得到自由任命總理、解散國會等重大權力。

• 註：經過公投， 2002 年起總統任期改為 5 年。

左右共治的疑慮• 有學者指出，法國第五共和總統擁有自由任命總理的權

力，與憲政學理「權責相符」的要求並不相符，反而有陷入雙頭馬車的危險，即是「左右共治」（ Cohabitation ）的危機。

• 後來左右共治真的發生了。 1986 年，右派政黨聯盟在國民議會選舉中，取得了勝利（ 577 席獲得 291 席），使得左派的密特朗被迫任命右派領袖席哈克（ Jacques Chirac ）為內閣總理，形成了左右共治的局面。幸好這兩位政治領袖成熟的氣度與政治技巧，令人擔憂的局面並未產生。

• 註：目前的總統是薩科奇 (N. Sarkozy,1955-) 他是在第二輪投票中擊敗社會黨的賀雅爾 (M. Royal,1953-) ，成為法國第 23 任總統 ( 法國第五共和以來的第 6 任總統 )

整理一下國家 中央政府

體制 國會類型政府首長

國家元首

議員任期

美國 總統制參議院 (Senate)

總統 總統眾議院議員任期3 年；參議院議員任期 6 年，每2 年改選 1/3 。

眾議院 (House of Representatives)

英國 內閣制貴族院 ( 上院 )(House of Lords)

首相 國王 /

女王

未規定，但首相一般會在 5 年內向國王提解散國會。 平民院 ( 下院 )

(House of Commons)

瑞士 委員制國家院 ( 上院 )(Council of States)

總統 總統

下院議員任期 4年，上院議員任期 1~4 年均有。 國民院 ( 下院 )

(National Council)

法國 雙首長制參議院 ( 上院 )(Senate)

總理 總統下院議員任期 5年，上院議員任期 6 年，每 3 年改選一半。

國民議會 ( 下院 )(National Assembly)

想一想我國的情況

1. 現在的立委任期是幾年 ?

2. 行政院長是如何產生的 ?

3.我國國會是兩院制還是一院制 ?

再見