社会保障論講義３章　「年金改革の現状と論点」

学習院大学経済学部教授鈴木　亘

１．年金財政の現状• 100年安心プランは既に崩壊している• 少子高齢化の進行、経済情勢の悪化、運用

利回りの低下• そこに 2008年末のリーマンショックの直撃。• 年金積立金管理運用独立行政法人 (GPIF)に

よると、 2008年 12月末の運用損は 8.6兆円（ちなみに、 2008年度末は 9.6兆円）。

• これを織り込むと、厚生年金は 2055年、国民年金は 2060年に、積立金が枯渇する。

厚生年金積立金の将来予測

-200.0

-150.0

-100.0

-50.0

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

2060

2065

2070

2075

2080

2085

2090

2095

2100

現在2004年改正時

兆円

国民年金積立金の将来予測

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

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20.0

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

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2055

2060

2065

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2075

2080

2085

2090

2095

2100

現在2004年改正時

兆円

自動安定化装置は機能しない• 「自動安定化装置」として評判の高い「マクロ経

済スライド」は、実際には、ほとんどその機能を発揮しない。

• 第１に、「所得代替率 50％を下限とする」という年金改革法附則第２条の規定にすぐに抵触してしまい、それ以上の調整ができなくなること

• 第２に、マクロ経済スライドの「スライド調整率」は、「将来の」被保険者数減少に対応していないため *、少子化がいくら進行したとしても、調整率は今後 20年程度はほとんど変わらない。

• *スライド調整率は「公的年金の全被保険者数の減少率の実績 (3年平均 )」にリンク。

• 厚生労働省はいまだにマクロ経済スライドを「自動安定化装置」として説明。「年金、社会保障の専門家」も褒め称えているが、マクロ経済スライドは、自動安定化装置ではなく、従来と同じ、単純な年金給付カットである。

• 1999年の年金改革では、今回と同じ程度の規模の給付カットに大混乱。 2004年改革では、「自動安定化装置」という大義名分がついたおかげで、この給付カットへの反対はほとんどありませんでしたから、実に巧妙な目くらましであった。

先送りされる年金改革• 厚生労働省にとって、「自動安定化装置」のも

う一つの効能は、これまで法律によって義務付けられていた 5年に 1度の「財政再計算」から解き放たれたこと。

• 自動安定化装置が導入されたために、５年に１度の財政再計算・改革の義務が、法案から削除。

• それでは、今回のように積立金が 2060年に枯渇することが分かった場合、改革は著しく先送り。

• そのため、現在の高齢者は逃げ得となる。• 5年に 1度の財政再計算こそまさに「自動安定

化装置」 であった。我々はそれを失った。

2009年財政検証の粉飾決算• 2009年 2月末に公表された厚生労働省「財政検証」の結果は、驚くべきもの。

• 所得代替率は「 50.1%」とぎりぎりの公約ラインを保ち、 100年間年金積立金が枯渇せずに持つという。

• 2004年時から、これだけの人口・経済情勢の悪化を織り込んでも、所得代替率は、わずか「 0.1%」しか変化しないことは本当か？。

• トリックは、厚生労働省が、運用利回りを初めとして、年金財政予測に使われる経済想定を大幅に「改ざん」していることにある。

• 運用利回りは現在、マイナス 6％を超える状況であるが、 2009年度には急回復して1.5%となることが想定。賃金は、 2009年度、戦後最悪のマイナス成長が予想されている中で 0.1%と横ばい、 2010年になると 3.4%に急回復する。労働力率も、政府が進めている労働市場改革が成功すると「仮定」して、現在の最悪の雇用情勢にもかかわらず、大幅に引き上げられている。

• 国民年金の未納率も、現在の 6割から 8割で計算。

• 最大の問題は、運用利回りである。これだけ市況が悪化する中において、前回想定(2004年時 )の 3.2%を大幅に上回る 4.1%という数値に変更。年 0.9%の変更は、今後 100年近い長期間の想定として用いられているため、その福利計算は想像を絶する大きさ (100年で約 2.4倍 )で影響し、その結果として、少子高齢化の進展及び運用損を完全に相殺してしまうという訳である。

表 1 財政検証で用いられた経済状況の想定値

2009年 2010年 2011-15年 2016年以降

運用利回り 1.5 1.8 3.2→2.9* 3.2→4.1**

賃金上昇率 0.1 3.4 2.3→2.7 2.3→2.5

物価上昇率 -0.4 0.2 1.0→1.9 1.0→1.0

合計特殊出生率 2050年に1.39→1.26

労働力率 労働市場改革が成功し、女性、高齢者で相当の上昇

注）太字が財政検証の →想定値。 の左の細字は 2004年改革時点の想定値。*は 2011-19年、**は 2020年

以降。

３．基礎年金の財源を税方式化すべきか保険料方式にすべきか

• 経済学者を中心に、未納・未加入問題解決のために、基礎年金財源を消費税化すべきとの提案。

• 2008年 5月 20日の新聞各紙に「基礎年金の全額税方式化（消費税化）によって、消費税が 3.5％～ 12％も引上げられる」といった衝撃的記事が掲載。

• 社会保障国民会議（所得確保・保障分科会） による衝撃的な消費税引き上げ幅の計算。

• これは完全に悪質な情報操作。

図表 3-3 基礎年金を税方式にした場合の消費税引上げ率（社会保障国民会議試算）

年度 ケースＡ ケースＢ ケースＣ ’ケースＣ

2009年度 5.1% 3.3% 8.5% 11.8%

2015年度 5.3% 3.6% 8.6% 12.0%

2025年度 5.0% 3.7% 7.8% 10.5%

2050年度 6.8% 6.2% 8.2% 9.6%

注）社会保障国民会議による試算結果(経済前提Ⅱ-1)を、バックデータを元に筆者が加工。ケースＡは、過去の保険料納付実績については全く勘案せず、全員に満額給付を行うケース。ケースＢは、過去の保険料未納期間に係る分については、その期間分の税方式の基礎年金給付を減額するケース。ケースＣは、過去の保険料納付期間に係る分については、その期間分を税方式の基礎年金に上乗せして給付するとするケース。加算額については、①保険料相当額（Ｃ：3.3万円相当分）及び②給付全額（Ｃ’：6.6万円相当分）の２パターンとする。

• 基礎年金の財源を今までどおり保険料方式でまかなおうが、全額消費税でまかなおうが、どちらにしても「負担」であることには変わらない。この議論も、「年金財政の維持可能性の確保」あるいは「世代間不公平問題の改善」という本質的問題とは、あまり関わりの無いもの。

• 　「税方式か保険料方式か」という論点は、消費税率引上げと絡んで国民の耳目・関心を引きやすい政治的テーマだが、本質論ではなく、「目くらまし」にすぎない。

• 年金は「保険」なので、保険料ではなく、消費税で財源調達するというのは本来はおかしい。

• しかし、国民年金の空洞化はあまりに深刻。2007年度現在の未納率は 36.1%。これに減免者や猶予者を含めると、何と 52.7%もの国民年金加入対象者（ 1号被保険対象者）が保険料を支払っていない。

• その分は、「基礎年金拠出金」という財政調整によって、厚生年金や共済年金がこの分を実質的に肩代わりして、何とか国民年金の運営が保たれている。また、 1/3から1/2に引上げられる国庫負担も、苦しい国民年金財政への補助金として機能。

• これを 1/2の国庫負担ではなく、いっそのこと全てを消費税で徴収することにすると、消費税は誰もが自動的に支払う税で徴収漏れがありませんから、直ちにこの未納・未加入問題が解決できる。

• また、消費税で徴収することになれば、年金が大幅に「得」となっている現在の年金受給者からも一部財源を徴収することができる。

• さらに、専業主婦等の 3号被保険者が全く保険料負担をしていないのに基礎年金を受け取れるという不公平の問題についても、消費税は 1人 1人が負担するものですので、改善が見られる。

• 社会保険庁の徴収業務が大幅縮小でき、不正を行う余地をなくすことができるほか、行政コストも大幅に削減できる。

• 一方で、税方式化（消費税化）に対しては、厚生労働省から批判・反対。

• 第一に、税方式化をすると「受益（給付）と負担の関係が希薄化して、保険である認識が低くなる」という主張。

• わが国の年金は賦課方式なので、そもそも受益と負担はリンクしていない。また、基礎年金は１ /2まで国庫負担を引上げられるので、その部分は既に受益と負担の関係が「希薄化」。それよりも、年金財源に充てる消費税を年金目的税として使途を限定化すれば、負担の全てが受益にリンクするので、現在よりもむしろ両者の関係を明確化できる。

• また、第二に、「給付と負担の関係が切れると、所得制限が持ち込まれたり、権利性が弱められ、第二の生活保護化する恐れがある」という批判もある。

• この主張の前提には、「消費税にすると、税率引上げが難しくなる」という先入観がある。仮定の上に仮定を重ねるたくましい想像力といえますが、こうした問題は、年金財源の不足に応じて自動的に税率が上がることになる「消費目的税化」をすることで、簡単に克服できる。

• 第三に、「消費税化では少子高齢化の進展で税率が引き上がり、若い世代の負担が重くなる」という批判がある。矛盾した批判で、保険料でも消費税でも年金給付に充てる必要額は変わらないから、同じ批判は保険料方式にも当てはまる。

• しかし、 2004年改革で、基礎年金にもマクロ経済スライドによる給付カットが組み込まれたから、それがうまく機能しているのであれば、国民年金の最終保険料 (2006年価格で 16,900円 )が将来固定されるために、消費税「率」は固定されるはず。

• 第四に「消費税は弱者に厳しい税金であるので、所得再分配の観点から問題である」という主張。

• 基礎年金自体が定額制で、そもそも弱者に配慮した制度ではないことを忘れている。

• また、現行のように未納・未加入を許し、無年金者や低年金者を拡大している現行制度が、弱者にやさしい制度であるわけがない。

• むしろ、誰もが最低限の基礎年金を必ず受け取れるという消費税による制度の方が、よっぽど弱者に配慮していると言える。税金であれば、真の弱者には、控除や還付などの形で、包括的にきちんと弱者に配慮可能。

• 第五に、「消費税化をすると、事業主負担が無くなり、その分も税負担に回るので個人の負担が重くなる」という批判もあります。これは、事業主負担というものへの無理解に基づいた批判。事業主負担は実際には労働者が負担しているので、このような批判は成立しない。

消費税引上げは実は負担減である• 社会保障国民会議による先の試算結果について

は、税方式化による消費税引上げ幅の大きさばかりが注目され、まるで、とてつもない負担増を国民に強いるかのような印象。

• しかしながら、本来は、税方式化を行えば、同時にその分だけ保険料の引下げが達成されるはず。消費税の場合、保険料負担をしていなかった未納者や現在の年金受給者が負担をするようになることから、常識的に考えて、現在、保険料をまじめに支払っている勤労者達の負担は、差し引きベース（純負担ベース）で減少する。

• 国民会議試算は、事業主負担で操作しているだけ。

図表 3-4 基礎年金を税方式にした場合の保険料減少額と消費税増加額の差

（社会保障国民会議試算）

-3.0

-2.5

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

Ⅰ第 分位 Ⅱ第 分位 Ⅲ第 分位 Ⅳ第 分位 Ⅴ第 分位

基礎年金分の保険料減少額 税方式の場合の消費税負担の増加額

月平均負担額（万円）

所得階層

注）社会保障国民会議による試算結果を元に、筆者が加工。事業主負担分の保険料減少額を加えている。ケース Bにおける勤労者世帯モデルのケース。

消費税引上げ幅はそれほど大きくはない

• 消費税率引上げの試算は、図表 3-3でみたように、ケース A、 B、 C、 C’という 4つのケース。このうち、現実的な選択肢は、ケース Bのみで、あとの3つは非現実的で（特に C）、わざわざ消費税率を高く見せるために、作為的に作られたシナリオ。

• 　さて、社会保障国民会議試算の第三の問題点は、保険料方式を続けることのデメリットに焦点が当たっていない点。そもそも、税方式が提案されてきた背景は、近年の未納・未加入者の深刻化に伴って、将来の生活保護世帯の急増が見込まれたこと。税方式と比較するには、この保険料方式を続けた場合の生活保護費増を含んだベースで比較を行なうべき。

未納率が財政に影響しないとする試算の問題

• 社会保障国民会議試算では、「未納率の違いによっても所得代替率があまり変わらないので、国民年金未納率が財政に与える影響は小さい」との結果を併せて発表。具体的には、65％、 80％、 90％の納付率（ 100％―未納率）の場合の所得代替率（現役世代の平均所得に対する高齢者の年金受給額の割合）を計算し、それぞれ 51.1％、 51.8％、 51.9％と差が小さいことを報告。

• 未納者は将来の低年金・無年金者なので、財政に影響しないという理屈。

• 第一に、所得代替率とは厚生年金の場合の概念であり、基礎年金もしくは国民年金の話が厚生年金にすりかえられている。未納・未加入の問題は、本来、国民年金の問題ですから、国民年金財政への影響を論ずるべき。　

• 第二に、問題は単なる未納率の問題ではなく、減免者や猶予者を含めて半分以上の人々が保険料を払っていないということにある。減免者や猶予者を除いた「未納率」だけで議論することは、その影響を小さくすることにほかなりません。本来は、減免者や猶予者を含めた「実質未納率」のベースで議論を行なうべき。

• 第三に、未納者は財政に影響しないことは何の言い訳にもなっていない。未納者は、将来の生活保護費の増加を意味する。この生活保護費増が国民生活に与える影響も加味して考えるべき。

• さらに、未納が財政に影響しないとする計算も検証不可能で、疑問が多い。運用分のほか、世代間受給格差も影響しているはずであり、国民会議の試算は小さすぎる。その後の厚労省試算では、もう少し大きい数字となっている。