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农村义务教育学生营养改善计划

评估报告

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一、评估背景

2011 年 11 月,国务院正式启动“农村义务教育学生营养改善计

划”，旨在改善贫困地区农村学生营养不良状况,增强学生体质，提高

教育质量。该计划覆盖了 680 个集中连片贫困地区的 2300 万义务教

育阶段中小学生。中央财政为学生提供营养膳食补助，标准为每生每

天 3元、全年 600元，所需资金全部由中央财政承担，全年总计支出

约 160亿元。该计划相关工作由省级人民政府统筹，市、县级人民政

府具体组织实施。这项计划与反贫困和儿童发展密切相关，它的实施

是我国实现可持续发展，建设人才强国的重要战略举措。

中国发展研究基金会（以下简称“基金会”）长期致力于反贫困

与儿童发展的研究与探索。2007 年起，基金会与广西壮族自治区教

育厅、河北省张家口市教育局合作，在都安县、崇礼县以食堂供餐形

式开展学生营养改善实践，持续三年的试点及其评估证明：保障贫困

地区儿童营养，不仅能够改善贫困儿童的身体、体能，而且能够提高

他们的学习能力、学习兴趣和学习质量，是促进社会公平、防止贫困

代际传递的重要途径。基金会的探索和分析为国家相关政策的制定与

实施提供了参考和依据。

2012 年，受全国营养办委托，基金会启动“农村义务教育学生

营养改善计划”评估项目，对这一民生工程的实施、效果进行客观评

估，总结经验，鼓励先进，引导舆论，探索好政策得到好执行的路径。

评估项目主要包括两个阶段的工作：第一阶段，下发并回收“农村义

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务教育阶段营养改善计划实施情况信息表1”，下发对象覆盖了营养改

善计划所涉及到的 680个贫困县，重点评估计划目标完成情况、执行

机制、效果及计划的可持续性；第二阶段，根据信息表反映出来的各

县工作情况，总结、排序、抽样，进行实地调研2，评估的重点包括

核实问卷调查的信息、进一步分析计划执行效果。本报告即是评估工

作的成果，基于两阶段的数据和资料完成。

二、计划实施情况

农村义务教育营养计划实施一年以来，进展很快，取得了显著成

效和良好的社会效应，基本实现了政策的初衷和预期效果。评估显示，

营养改善计划总体学生覆盖率达到 99.1%，总体学校覆盖率达到

99.7%。97.4%的县已实现应实施营养改善计划学校与学生全覆盖。

1.营养改善计划运行情况总体良好。

第一，在执行层面，地方政府组织有效，分工明确，多部门协作

推动营养改善计划实施；第二，制度建设较为完整、清晰。多数县制

定了相关制度和管理办法，包括食品采购、卫生管理、安全监管、监

督检查、责任追究等，以文件形式规范营养改善计划执行；第三，多

数省、县确立以食堂供餐形式为主要途径保障学生营养，加大食堂建 1 基金会独立设计的评估工具-“全国农村营养改善计划实施情况信息表”，通过全国营养办系统，对全国

农村义务教育阶段营养改善计划覆盖的 22 个试点省，680 个国家试点县发放全覆盖，截止 2013 年 1 月 25

日，基金会共回收信息表 483 份，有效信息表 478 份，有效率 98.96%。 2 2013 年 3 月底至 4 月底，基金会共派出 11 个调研组前往 18 个试点省的 23 个国家试点县进行实地调

研，调研重点包括营养改善计划执行效果与社会效益。实地调研样本县是根据第一阶段评估结果等距抽样

所得，本次实地调研共随机抽取农村义务教育学校 71 所，体质检测义务教育学生 4781 名，问卷调查学生

1419 名，访谈家长 281 位。参考入学稳定性及享受营养改善计划的时间与效果，选择 10-12 岁（4-6 年级）

农村义务教育学生进行体质监测。其中男生 2708 人，女生 2073 人。抽样方法是，根据第一阶段-县级“营

养改善计划实施情况信息表”评估结果,进行等距抽样,抽中县作为实地调研样本县。每县参考供餐形式，随

机抽取 3 所农村义务教育小学，每所小学随机抽取 4-6 年级各 50 名学生，共 150 名作为体检对象,4-6 年级

学生数不足 50 人的，全部抽样，没有 4-6 年级的村小和教学点，不进行抽取。

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设资金落实力度，推动供餐形式转变；第四，营养膳食补助资金落实

基本到位，多数地方政府按照“把 3元钱全部吃到孩子嘴里”的原则，

控制成本采购足额食品，同时做好学校公示与学生实名制统计工作，

接受社会监督，在一定程度上保障了膳食补助资金安全使用。

2. 学校食堂供餐和采购成品加餐是主要供餐形式。

478 个有效样本县中，41.4%的县已全部实现食堂供餐，其中 9

个县（1.9%）供应完整早餐，177 个县（37.0%）供应完整午餐，12

个县（6.1%）每天为学生提供早餐和午餐的荤菜；233个县（48.7%）

以采购成品加餐为主，其中 175 个县（75.1%）只有采购成品加餐一

种形式；仅 1 个县（0.2%）采取企业配送完整午餐；仅有 13 个县有

农户托餐形式；33个县（6.9%）主要采取混合供餐形式3，其中 18.4%

的提供完整午餐和发放成品，周内交替食堂供早餐和发放成品的占

81.6%。52.7%的农村寄宿制小学以食堂供餐为主要供餐形式,58.2%

的农村村小和教学点以采购成品加餐为主。

3.营养改善计划安全管理机制建设有进展。

食品安全与资金安全是计划执行的关键所在，各县采取积极措施

进行保障。第一，多数县以集中采购、定点采购形式保障食品安全。

一般情况下，集中采购是由县政府有关部门进行公开招投标，确定食

品供应商，为执行营养改善计划的学校提供食品原材料；定点采购是

由乡镇政府有关部门进行市场考察，划定定点采购范围，为学校供应

食材。虽然政府责任加重，但安全系数提高，定点采购有利于采购的

3 混合供餐形式包括 2 类：每日提供完整午餐和采购成品发放、周内交替早餐（食堂供早餐或采购成品

发放）。

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本地化，方便食品安全监督检查。评估显示，食堂供餐形式中，主食

类（米、面等）集中采购率为 39.3%，定点采购率为 60.3%；肉类集

中采购率为 3.8%，定点采购率为 57.8%；油类集中采购率为 25.7%，

定点采购率为 71.6%；蔬菜定点采购率为 86.8%。采购成品加餐的食

品集中采购与定点采购比例达到 91.7%。

第二，资金监管机制较为严谨、有效。从资金拨付、支出，到报

账、结算，多数县形成了完整的监管流程。97.7%的县完成了实名制

学生信息管理系统的建设并投入运行。根据不同供餐形式，资金以定

期拨付到校实报实销，按月由供应商凭票到县教育财政部门报账为主。

多数县教育、财政部门对食品出入库、资金使用等进行单据、表格管

理，定期进行审计与监督检查。一些县设立营养改善计划资金管理中

心，对资金进行专项管理。96.5%的县组织学校开设公示栏，部分县

设立微博，或以校为单位开设微博，公示每日食品出入库、资金使用

等信息。

三、计划取得的成效

营养改善计划的实施使贫困农村义务教育学生明显受益，得到了

受益学生与家长的认可。

1.受益学生身体质量有所改善，缓解了贫困农村学生营养不良问

题。

基金会对营养改善计划覆盖的 18 个试点省的 23 试点县的 4781

名 10-12岁的农村义务教育学生进行了体质监测，结果显示，各年龄

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组男女生的平均身高和平均体重均高于 2012疾控中心监测数据4。其

中男生平均身高增加约 2cm左右，体重增加约 1kg左右；女生平均身

高增加约 1cm左右，体重增加约 1kg。

监测结果还显示，虽然学生身高和体重有了一定的改善，但仍低

于全国农村平均水平。男生平均身高和平均体重均低于 2010 年全国

农村平均水平5，其中身高低 1.5cm 左右，体重轻 1—1.5kg；各年龄

组女生平均身高低 2—3cm，除 10 岁组女生平均体重略低于 2010 年

全国农村平均水平，11 岁和 12 岁组年龄组平均体重低 1—2kg6，差

距明显。营养改善计划有必要持续实施并进一步完善。

2.受益学生饮食习惯和饮食结构优化。

营养改善计划的一个直接的效果是让学生，“两餐变三餐”，改变

了西南地区农村学生以往每天只吃两顿饭的不良饮食习惯，基本实现

普及三餐，对农村学生一天所需基本能量起到了一定的保障作用。

根据以往调查，贫困地区学生每周肉类摄取量很少。营养改善计

划以学校为单位集中为学生提供优质蛋白，已有超过 1100 万的农村

义务教育学生在校天天能够吃到肉食。问卷调查显示，食堂供餐形式

中，60.8%的学生每天都能吃到肉食，39.2%的学生每周能吃 3-4次肉

食；混合供餐形式中，在学校用午餐的情况下，58.8%的学生每天都

能吃到肉食，19.7%的学生每周能吃 3-4 次肉食。从国际经验与研究

4 数据来源于 2013 年 1 月中国疾病预防控制中心，“全国农村义务教育学生营养改善计划营养健康状况

监测报告（讨论稿）”。数据未包括全部营养改善计划试点县，但对身高体重的均值影响不大。 5 2010 年全国农村地区汉族学生体检数据

6 2013 评估数据与 2012 年疾控中心检测数据均选择营养改善计划覆盖县，调查对象总体一致，抽样时均

保证样本随机性。根据数据收集结果显示，2012 年 9 月-2013 年 4 月，样本群体的家庭经济条件与生活条

件变化不大，其它营养改善干预因素相对较小，可粗略认为，两次监测数据是在影响因素大致相同的情况

下进行的。

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来看，保证学生每日肉类的摄取有利于教育效果改善，对农村儿童的

营养摄取与健康发展有重大意义。

3.受益学生上课期间的经常有饥饿感的现象明显减少。

营养改善计划对学生集中精神上课有重要作用。计划实施以来，

农村学生以往饿肚子上学的现象明显减少。问卷调查显示，食堂供餐

模式中，农村义务教育学生上课有饥饿感的比例为 13.2%，经常有饥

饿感的比例为 2.4%；采购成品加餐形式中，上课有饥饿感的学生比

例为 19.8%，经常饥饿感的比例为 4.8%；混合供餐形式中，上课有饥

饿感的学生比例为 10.6%，经常有饥饿感的比例仅为 1.3%。较 2011

年 8%的学生经常有饥饿感，25%的学生有饥饿感，有明显改善。

4.受益学生和家长满意度高。

学生问卷调查与访谈发现，食堂供餐形式中，66.7%的学生认为

学校的饭菜质量越来越好，84.7%的学生表示喜欢学校饭菜的口味，

63.8%的学生认为学校的饭菜比家里的更好吃；混合供餐形式中，84.9%

的学生认为学校饭菜的质量越来越好，91.4%的学生表示喜欢学校饭

菜的口味，58.9%的学生认为学校的饭菜比家里的更好吃；采购成品

加餐形式中，68.2%的学生表示喜欢采购成品加餐的食物。学生对食

物满意度较 2011年评估结果的 48.3%提高 13个百分点，家长对营养

改善计划的满意度达到 91.1%。

5.营养改善计划带动当地经济发展。

在促进农业产业发展方面，13.4%的县由当地农户直接向部分学

校提供肉类原材料，16.5%的县由当地农户直接向学校提供蔬菜。这

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种供应形式使得营养改善计划能够有效惠及学校周边农户，并节省采

购成本 8-15%。学校自行采购食品原材料，尤其是肉类与蔬菜类，刺

激了当地生产，增加了当地农民收入。此外，计划的实施增加了农村

就业。采取食堂供餐形式的县共雇佣食堂工勤人员 109,680人，工勤

人员与所服务学生比例为 1:80.5。工勤人员平均工资为 1220.76元/

月，以一年工作 10个月计算，人均全年可获得现金收入 12207.6元。

四、食堂供餐应为基本形式

学校食堂供餐已成为农村义务教育营养改善计划的主要供餐形

式之一，但仍有一半以上的学校采取采购成品加餐形式，根据多方面

比较，学校食堂供餐是实现营养改善计划目标的最有效方式。

1.食堂供餐形式营养效益高。

根据 172 个县提交的 394 份有效秋季学期食谱,由中国疾病预防

控制中心分析得出，膳食补助标准为 3-4 元/生·天的情况下，食堂

提供完整午餐，基本可以满足农村义务教育小学生（7-11 岁）午餐

所需营养量7，人均能量摄入约为 866.8 卡路里,蛋白质为 26.9 克，

脂肪为 39.8 克,钙元素为 143.7 毫克,铁元素为 8.47 毫克,锌元素为

4.90毫克。其中钙元素低于标准摄入量，约为标准摄入量的 45%。

采购成品加餐形式营养效益最低，以 3 元/生·天为膳食补助标

准，采购牛奶、面包、火腿肠等为主要食物，人均营养量为，热量

7 根据《中国居民膳食营养素参考摄入量》7-11 岁男童午餐所需能量为 720-960 千卡，所需蛋白质为 24-30

克，女生所需能量与蛋白质略低于同龄男童，早餐所需能量约为午餐的 62.5%。

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298.2 卡路里，蛋白质 12.04g，脂肪 10.14g，钙元素 182.12mg，铁

元素 3.76mg，锌元素 1.24mg。各项营养量均低于标准摄入量，能量

仅为食堂供餐的 34.4%。

混合型供餐形式营养效益介于上述两者之间。周内交替采购成品

加餐和学校食堂供（早）餐形式，人均能量摄入量为 459.3 卡路里，

为农村义务教育学生(7-11 岁)早餐所需营养量的 91.9%,食堂提供完

整午餐的 53.0%，采购成品加餐形式的 147.5%，在早餐时间仅发放牛

奶和鸡蛋，多数农村义务教育学生无法吃饱。

2.食堂供餐形式膳食补助资金使用效率高。

根据数据分析，供餐形式不同，膳食补助资金使用效率差异明显。

以 3 元膳食补助为准，参照学生营养摄入标准8，食堂供餐形式的能

量达标率为 84.6%，混合形式的能量达标率为 19.2%，采购成品加餐

形式全部不达标。采购成品加餐形式的资金使用效率最低。部分采取

采购成品加餐形式的县和学校强调，牛奶、鸡蛋、火腿肠等可以为学

生补充优质蛋白，事实上，此类产品的蛋白质含量低于同等质量猪肉

中蛋白质的含量。

3.采购成品加餐食品安全监管有隐患。

一些采取采购成品加餐的县认为，这种形式易于监管，但调查发

现，实际情况并非如此。食堂供餐食品多以新鲜食材为主，经学校食

堂统一加工后提供给学生，采取严格的食堂管理措施，可对食品安全

进行有效监管。采购成品加餐食品繁杂较难控制。加餐内容主要分为

8 以 10 岁男童午餐营养摄入标准量为参照标准。

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六类：面食类、蛋类、饮品类、肉类、水果类、其他类。面食类包括

面包、饼干、沙琪玛、蛋糕、蛋黄派、老婆饼、馍片等。蛋类包括鲜

鸡蛋和真空包装卤蛋。饮品类包括纯牛奶、乳饮料、奶粉、核桃露、

花生奶等。肉类包括火腿肠、真空包装的牛肉和鸡腿等。其他类主要

指其他小食品，如青豆、营养素片等。采取采购成品加餐的县中，69.7%

的县向学生发放纯牛奶，22.9%的县进行纯牛奶和乳饮料交替发放，

7.4%的县向学生发放乳饮料或其它饮品。7.8%的县向学生发放真空包

装卤蛋。66.3%的县向学生发放面食类食品。32.3%的县向学生发放肉

类食品，其中 85.4%的县发放火腿肠，14.6%的县发放真空包装牛肉

和鸡腿。加餐内容已超出相关文件规定的供餐内容。部分成品供应企

业不属食品企业范畴。由于部分县招投标执行不够严格，一些与食品

无关的行业，如贸易公司、商贸公司、医药公司、房地产公司、物流

公司等，参与了营养改善计划食品供应。7.1%的县出现了此类食品供

应商。

4.受益学生更喜欢食堂供餐形式。

随机抽样学生问卷调查发现，在食堂供餐形式中，84.7%的学生

表示喜欢学校饭菜的口味；在采购成品加餐形式中，68.2%的学生表

示喜欢采购成品加餐的食物。实地调研发现，食堂供餐形式的食物废

弃量少，粗略测算每生每餐平均废弃 8.36g9。采购成品加餐形式学生

易产生逆反心理，最不喜欢牛奶的学生比率为 21.2%，最不喜欢鸡蛋

的学生比率为 19.3%。一些教师与校长反映，采购成品品种单调，学

生易厌烦，废弃现象日益严重。一些学校听取专家意见，开展营养知

9 测算方法为，在学生用餐后，称重每校学生倒饭泔水桶，按实际用餐学生数测算平均废弃值。

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识宣讲工作，降低学生的厌烦心理。一些学校仍对学生持“爱吃不吃”

的态度，对将食物带回家、浪费、丢弃等现象视而不见。

5.食堂供餐形式可覆盖农村学校走读生。

采购成品加餐形式能够让走读生与寄宿生享受同等待遇，保证营

养改善计划的公平性，是各县采取此种供餐形式的主要原因之一。但

是，从加餐发放时间看，采购成品加餐可能与正餐发生冲突。采购成

品加餐的县中，多数县在 10:00 左右发放课间餐，22.2%在早餐时间

（7:00-8:00）发放，7.7%在午餐时间（11:00-12:30）发放。采购成

品加餐形式造成部分家远的走读生不吃早餐或午餐。

学生问卷调查结果显示，46.1%的走读生步行回家单程时间超过

30分钟，有 67.8%的走读生不回家吃午饭，其中多数学生在学校食堂

交费吃饭，少部分不吃午饭或买零食充饥。调研发现的情况是，一所

村小在上午 10 点钟为走读生发放课间餐，中午为寄宿生提供营养午

餐。但是，超过 60%的走读生中午不回家吃饭，原因是步行往返学校

与家之间需要 90 分钟左右，家里的大人或外出务工或下地务农，少

有回家为孩子做饭的。由此可见，选择合适的供餐形式对农村走读生

意义重大。

从走读生家长的反馈看，食堂供餐形式或可覆盖走读生，但要做

好政策宣传与食品安全管理。66.2%的家长希望学生在学校吃午饭，

主要原因，一是家长午餐时间不需要回家做饭，可以安心工作或务农；

二是学生在学校与同学一起吃更好，以前好多不吃的东西现在都吃了；

三是学校每天有不同的搭配，更营养。33.8%的家长希望学生回家吃

饭，一是因为学生在学校吃饭不放心；二是家离学校很近；三是回家

吃不需要交钱。对于山区学生而言，食堂供完整午餐可以让学生安安

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稳稳地吃午饭。

由此可见，食堂供餐形式具有营养效果好、膳食补助资金使用效

率高、受学生和家长欢迎等特点。采取食堂供餐形式的县中，所有县

认为此形式最有效，符合农村学生的饮食习惯，能够保障学生营养需

求，学生不会产生厌烦情绪。尽管食堂供餐形式具有多方面优势，但

仍有相当部分的县以采购成品加餐形式为主，主要原因有以下两方面：

1.食堂供餐形式运行成本高。

食堂供餐形式运行成本高，需地方财政进行资金配套。以食堂供

餐为主的县中，90.3%的县级财政有不同程度的配套，主要用于食堂

基础设施建设、供餐设备采购、工勤人员工资、供餐所需煤水电费、

相关人员培训、运输等支出。其中，食堂工勤人员工资和食堂供餐的

煤水电费为持续性支出，约为营养膳食补助资金的 26.1%（其中人工

成本 16.5%，煤水电费 9.6%。），即 3元膳食补助提供正餐，衍生运行

费用约 0.78元，此项运行经费多由县财政或生均公用经费承担。

采购成品加餐形式运行成本低，简易加工与运输成本可由学校生

均公用经费承担，县级财政投入较少甚至不投入。采取采购成品加餐

的县中，40.8%的县县级财政对运行成本没有投入。大多数采购成品

发放的县运输与配送成本由配送企业承担或包含在食品招标价格中，

约占膳食补助的 10-15%，仅有 18.3%的县，由县级财政或学校承担运

输成本。

2.农村学生生均公用经费负担因食堂供餐加重。

根据回收信息分析，生均经费在食堂建设、设备采购、工勤人员

工资、供餐发生的煤水电费、运输、设备维修等方面均有投入。在有

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食堂供餐形式的县中，66.1%的县由学校承担供餐发生的煤水电费，

46.8%的县食堂工勤人员工资部分或全部由学校承担。根据课题组测

算，食堂供餐，每 3 元膳食补助约产生煤水电费 0.29 元，一年费用

58元（以 200天计算），占全年生均公用经费的 11.6%10。除个别县县

级财政出资提高生均公用经费外，各县均以原有公用经费标准承担营

养改善计划运行费用。计划实施以来，采取食堂供餐形式的学校，生

均公用经费支出平均每月增加 20%左右，村小与教学点增加情况更为

明显。

食堂供餐形式中，生均公用经费在村小和教学点的食堂基础建设、

食堂设备采购方面投入较多。本次调研的 17 所学生数在 100 人以下

的村小和教学点中，7所采取食堂供餐形式，都建有厨房或简易伙房，

其中 5 所厨房或简易伙房的基础建设或改造资金全部由公用经费承

担，2所厨房或简易伙房的基础建设或改造资金由县级财政和公用经

费共同承担。学校因执行营养改善计划而举债现象不明显。评估发现，

仅有 8.1%的学校向外举债，举债金额很小。举债主要用于两方面，

一是学校基础建设或电、水路改造等工程，二是借钱支付工勤人员工

资，举债对象主要是建设工头、校长和学校老师、村委会等。学校债

务主要通过生均公用经费每年贴补，县财政或其他财政资金一次划拨

等途径化解。农村学校生均公用经费负担确因营养改善计划的实施而

增加，但根据推算，若生均公用经费能够足额落实到校，应可以承担

相应支出。

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中西部农村小学生生均公用经费 500 元/年。

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五、地方政府重视程度决定成效

营养改善计划的长期运行需要以合理的供餐形式为基础。学校

食堂供餐是有利于学生营养改善的供餐形式，但同时需要地方财政承

担运行经费，地方政府和学校承担更多的责任与工作。在贫困学生健

康发展和地方政府承受压力的取舍之间，不同地方政府的选择不同。

宁夏、云南、贵州、四川、广西、陕西六省（区）的多数县，和

青海、甘肃、湖北、安徽、重庆等省（市、区）的部分县选择了儿童

发展优先，综合排序前 100 的县主要集中在这些省（区）。而中部地

区的许多省份的下辖县常以种种理由不将农村学生营养改善计划作

为重点工作，资金支持力度相对小，甚至地方财政不支持。总得看来，

做得好的县具有一些共同的特点，做得较差的县则各有各的理由。

做得好的县的共同特点是：

1.地方领导重视，为营养改善计划提供组织保障。

许多省和县将营养改善计划作为优先项目工程，有力协调多部门

分工协作，建立有效的联动机制，在人力、财力方面调配好资源，从

组织机构，资金运转等方面保障营养改善计划的持续运行。

2.积极投入食堂建设，加快供餐形式转变。

根据实施情况信息表回收信息，自营养改善计划实施至 2012 年

底，282 个国家试点县共得到中央食堂建设资金 3,189,243,300 元，

省级投入总计 1,164,482,800元。164个县（34.3%）县级财政投入，

配套食堂建设，资金总计 799,840,200元，为对应中央资金的 25.1%。

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其中，37 个县在没有得到中央资金的情况下，自筹资金开展农村学

校食堂建设工作。

305个国家试点县（63.8%）开展了食堂新建工作，141个（29.5%）

提交了食堂建设规划资料，规划新建或改、扩、翻建食堂 9741 个，

占未采取食堂供餐形式学校数量的 21.50%。367个国家试点县（76.8%）

已具备或正在建设食堂供餐的硬件条件。有食堂基础的学校应尽快采

取食堂供餐形式。

3.努力落实营养改善计划运行经费。

执行情况比较好的省与县的另一共同特点是，各级财政投入落实

运行经费投入，有的省节省行政经费贴补营养改善计划运行经费。县

级财政与学校公用经费是食堂工勤人员工资的主要来源。评估显示，

工勤人员工资全部由县财政承担的比率为 37.9%，平均工资 1415.42

元/月，学校自筹资金或公用经费承担的比率为 42.01%，平均工资

1026.1元/月，两者共同承担的比率为 20.11%。有的县，单独核算营

养改善计划运行成本，在原有国家西部农村学生生均公用经费标准的

基础上，县级财政投入提高标准，提高幅度为原有标准的 15%-20%。

4.各级财政投入提高膳食补助标准。

根据实施情况信息表回收情况，多个省份在国家试点的基础上，

地方财政出资开展地方试点工作。为了更好地改善学生在校生活与营

养，7 个省（市、区）的 59 个县，县级财政投入用于提高膳食补助

标准或扩大覆盖面，占回收县的 12.34%。其中 7 个县投入资金扩大

覆盖面，包括农村复式教育的学前班学生，农村民办学校，在县城就

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读的农村户籍义务教育学生等。52个县投入资金提高膳食补助标准，

提高范围为 0.5-1.5元/生·天。

5.食品安全管理较为严格。

多数县能够组织营养改善计划成员单位对食品供应商进行定期、

不定期检查，发现问题及时整改，尽量做到食品安全源头管理。多数

县要求学校按照规章制度，认真执行食品验收流程。调研发现，以鲜

肉为例，县或乡镇有关部门招标供应商或划定定点供应范围，供应商

将鲜肉送至学校后，由一名工勤人员和一名轮值教师，共同检验鲜肉

上的检验检疫章和肉的质量，检验合格，由供应商将带章肉皮割掉，

工勤人员和轮值教师将肉过秤，实际斤数符合应送斤数时，两人在送

货单与验收单上签字，供应商拿回单据离开。一定程度上，严格的验

收流程保证了食品的数量与质量。

6.膳食补助资金监督制度较为完善。

在较为优秀的 100个县中，已基本建立完善、细致的信息公示制

度，对日公示、周公示、月公示内容均做了详细要求，并督察各校严

格执行，实时接受社会监督。公示内容主要包括，食谱、日出入库单、

周出入库单、月出入库单、采购价格、用餐人数、每餐人均价格、供

应商信息等。公开信息的规范程度可以反映县营养办与学校的执行情

况与执行效果，能够有效促进食品与资金安全监管。

7.成立膳食委员会提高了计划执行的透明度与公信力。

根据实施情况信息表回收信息，25.6%的县要求各学校成立膳食

监督委员会，学生家长直接参与营养改善计划执行与监督。实地调研

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的 71所农村义务教育学校中，已有 53.9%的学校成立了膳食委员会。

膳食委员会的主要组成人员有村委会代表、学生代表、家长代表、教

师代表等，主要功能是在营养改善计划日常监管方面发挥作用，有的

学校邀请膳食委员会参与供餐形式的确定与食谱的制定。

执行情况与效果较差的县，主要采取采购成品加餐形式，他们的

认识与特点存在一定差异。16.37%的县认为采取采购成品加餐形式更

科学，能够保障食品安全与资金安全，保证政策的公平性，使所有学

生享受同样的食物，有利于营养改善计划的可持续；72.8%的县认为

采购成品加餐形式是一种过渡形式，在具备食堂和运行经费的条件下，

将尽快采取食堂供餐形式；10.8%的县表示将根据上级要求进行供餐

形式调整。选择采购成品加餐形式的主要客观原因是，操作流程简易，

地方政府与学校承担的责任相对小，财政负担相对轻。一些地方领导

重视程度不够，未将营养改善计划排入工作优先序列，认为营养改善

计划较其他教育项目复杂且不易见到效果，这也往往影响到县教育部

门和营养办的工作效率与力度，如多项配套资金难落实、人员编制难

解决等。有 12.1%的县没有任何行政经费的投入。有的地方甚至出现，

地方主要领导不重视，教育部门主要负责人也不重视的情况，导致营

养改善计划难以推进，应付了事。

营养改善计划相关文件明确指出，省级政府负责统筹组织；市级

政府负责协调指导；县级政府是营养改善计划的行动和责任主体，负

责营养改善计划的具体实施，但没有确定运行费用的出资责任与义务。

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目前，中央财政承担全部营养膳食补助资金和大部分食堂建设资金，

省、市、县三级应承担营养改善计划的运行经费。以每生每天需要运

行经费 0.8元计，使 160亿元的膳食补助资金真正起到保障贫困地区

农村学生基本营养需要的作用，还需要 36.8 亿元的运行经费，平均

每县每年承担 500多万元。若县级财政确实难以承担，省、市两级财

政需给予支持。

六、计划执行中的问题

营养改善计划取得了显著成效，但由于地域广、学校多、农村情

况复杂，把好的政策落实好不容易，在执行中仍然存在一些问题。

1.供餐形式转变问题。

采购成品加餐形式覆盖学生与学校比例较高，学生覆盖率为

50.7%，学校覆盖率为 51.4%。全国营养办已明确指出要加快供餐形

式转变，以食堂供餐形式代替其他供餐形式，有效使用膳食补助资金。

营养改善计划实施之初考虑可以采取采购成品加餐形式的原因是，部

分地区以往基础条件比较薄弱，不具备食堂供餐条件，受地理条件限

制，配送午餐不符合实际，将采购成品加餐作为一种过渡形式而采用。

现在的情况主要分为两类，一是部分在有食堂基础的条件下，仍然采

取采购成品加餐形式；二是学校没有厨房（或伙房）基础设施，只能

暂时采取采购成品加餐形式。

在采购成品加餐为主要供餐形式的县中，17.4%的县全部学校有

食堂（非新建食堂未投入使用），24.2%的县部分学校有食堂。其中，

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20.5%的县有对外承包学校食堂的情况，由于承包未到期，回收承包

食堂资金未落实，多数采取采购成品加餐形式，使得 3元膳食补助没

有产生预期效果。实地调研的 71所农村义务教育学校中，59所学校

有食堂。其中，23 所学校，在食堂没有对外承包的情况下，采取采

购成品加餐形式。学校有食堂不为营养改善计划供餐的主要原因有四

个，一是食堂建设时参照寄宿生数量，供餐或就餐能力不足；二是可

以让走读生与寄宿生吃到相同的食物；三是 3元膳食补助资金不足以

提供正餐，采取采购成品加餐形式可以避免膳食补助资金与其他费用

混淆，保证膳食补助资金安全；四是食堂运行成本难落实。没有为营

养改善计划供正餐的食堂，主要以学校自营的方式运行，即县物价局

核定学校食堂收费标准，向寄宿学生收取生活费维持食堂运转。不同

地域和年级的收费标准不同，每生每天三餐的标准为 8.5-12 元。收

取费用可以承担包括工勤人员在内的所有运行经费。自营食堂的饭菜

质量参差不齐。

2.食堂建设问题。

食堂建设需要注意两方面的问题，一是部分农村义务教育学校不

具备食堂供餐的食堂或简易伙房，比例达 23.2%；二是在一些地方，

食堂建设资金分配缺少合理性。一些农村学校食堂建设资金较为充足，

食堂建设之初没有充分考虑城市化进程和学生数自然减少等因素，造

成餐厅面积过大；一些农村学校难得到食堂建设资金，还没有简易伙

房。值得指出的是，厨房是食堂供餐的先决条件，需严格区分厨房建

设与餐厅建设需求，优先加大农村学校厨房建设的投入。合理规划，

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相关项目向不予撤并或尚无布局调整安排的村小与教学点倾斜。实地

调研发现，一些村小与教学点没有食堂或简易伙房，或者用公用经费

改造简易食堂或伙房。据测算，30 人左右的教学点，需简易伙房 15

平米左右，以建筑成本 1700元/平方米计算，新建一个简易伙房需资

金 2.5万元左右，若对闲置教室加以改造，成本更低。

3.食品安全监管问题。

食品安全是营养改善计划执行过程中的重点与难点，在各种供餐

形式中，食品安全监管往往存在一定隐患。一是学校教职工自行采购

难以保证食品质量与安全。营养改善计划覆盖的 680个县多分布于贫

困山区，交通不便，存在学校教师或工勤人员自行采购食品现象；二

是食品种类繁多，监管难度大。不同食物的新鲜度、食品检查验收是

否认真、储存是否得当，都与食品安全有直接关系；三是对食品供应

商监管方式与力度对食品安全有直接影响，现有监管方式以事后监管

为主，县有关部门很难做到从源头抓起；四是贫困地区客观条件增加

安全隐患，国家试点县多属山区地形，村小和教学点数量较大，分布

分散，交通不便，有关部门难以实现定期、不定期实地检查，出现监

管盲区；五是贫困地区卫生环境增加食品安全风险，贫困地区缺水现

象比较严重，学校没有自来水靠井水、拉水、水窖蓄水用水的现象比

较普遍。

4.膳食补助资金安全监管问题。

在食堂供餐和采购成品加餐两种形式中，均有部分大宗食品由县

或乡镇有关部门集中采购，其他食品由学校自行采购的混合采购模式。

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学校自行采购易出现价格、数量不透明，无法索取合格有效票据等问

题，加之生鲜食品采购频繁，难以实现实时管理。食品安全可通过供

餐效果加以评价，但是，资金安全监管具有一定难度。好的做法是，

学校采购人员实行询价采购，即询问多个摊点价格后，以低于市场价

格 5%的价格谈判采购，但是，这种形式耗时耗力，可持续性值得探

讨。

5.膳食补助结余资金问题。

至 2012 年春季学期末，53.55%（256 个）的样本县膳食补助资

金有结余，结余总量 1,806,339,000元。结余主要原因是营养改善计

划启动实施时间晚（42.0%），学生数自然减少（23.5%），每学期上课

实际天数少于计划天数（29.4%），营养改善食品采购因控制食材价格

不足 3 元（2.7%）等。尽管资金结余可以反映资金管理的严格程度，

但确实降低了膳食补助资金的有效性。各县根据相关政策，78.2%的

县将结余资金结转至下学期或滚动使用，17.1%的县没有使用或等待

上级指示，4.7%的县将结余资金用于提高补助标准，丰富膳食补助内

容，或用于食堂建设和设备采购。为了加强膳食补助资金使用的规范

性，便于监管，有关部门应出台使用办法。

6.营养餐的营养性与科学搭配问题。

多数情况下，营养改善计划的膳食搭配缺乏科学性与营养性。现

阶段只解决了吃饱的问题，还没有解决吃好的问题。采取食堂供餐形

式的学校已基本做到校校有食谱，但食谱的制定过程与参考标准缺乏

一定的科学性。目前制定食谱的方式主要有四类情况，一是根据当地

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饮食习惯与喜好制定食谱（18.9%）；二是根据当天蔬菜价格来决定蔬

菜品种，再制定食谱进行每天公示（20.7%）；三是学校组织膳食委员

会确定食谱提纲，学校根据提纲确定每日食谱（45.6%）；四是县里根

据中国疾病预防控制中心的《学生营养膳食指导手册》确定食谱大纲，

学校参照大纲确定每日食谱（11.6%）。前三类情况都受限于当地人的

常识与当地食物的供应情况，没有严格参照科学标准，征求相关专家

意见。尽管食谱能够符合当地学生口味，解决学生吃饱的问题，有时

却难以保证合理搭配与膳食营养。采购成品加餐形式的营养科学性更

低，77.0%的采购成品加餐的县没有确定食谱，也没有参照相关标准

进行配餐，多数县参考以往“蛋奶工程”的经验，配合市场上常见的

成品品种进行配餐。全国营养办已发布电子营养师等营养配餐工具，

应加快推广使用。

7.学校与教师负担问题。

营养改善计划的实施，加重了农村义务教育学校教师的工作负担

与经济负担。农村教师除教学工作以外，需额外投入时间与精力承担

营养改善计划工作。供餐形式不同，教师负担增加程度不同。实地调

研发现，学校食堂供餐形式中，学校须有一名教师或工勤人员专职承

担营养改善计划相关表格填写与汇总工作。除此之外，一些农村教师

还需轮值承担食品验收、生鲜食材采购、为学生打饭、看管学生吃饭

等工作。有的食堂供餐形式的教学点，由于学生数太少，只做一顿饭，

很难找到工勤人员，多数由教师代做。采购成品加餐形式中，教师也

需要承担食品验收、分发等工作。

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教师的经济负担加大。由于营养改善计划实行教师（校长）陪餐

制，食堂供餐形式的学校，教师须在校与学生共同吃饭。评估发现，

餐费由教师自理的比例为 80.3%。自行采购食材的学校中，62.5%的

教师用自己的摩托车或轿车采购，多数教师没有得到相应补贴。长此

以往，农村教师的工作积极性以及对教学质量的负面影响让人担忧。

8.工勤人员稳定性问题。

运行经费的落实情况，一定程度上决定了食堂工勤人员工作的稳

定性。调研发现，工作不足半年离职的工勤人员比率为 10.3%，不足

一年离职的比率为 33.2%。离职主要原因，一是工资低，部分学校的

工资标准在 700 元/月以下；二是工资发放不稳定，有时不能按时发

放；三是工资与工作强度不成比例。有的学校因资金难以落实，聘用

钟点工在供餐时间进行帮忙，工资由公用经费承担，这种形式人员流

动性更高，且不易控制工作质量。

七、改进方向和建议

保障贫困地区儿童营养是政府的责任。营养改善计划作为民生工

程的一部分，对农村儿童的发展起到重要支持与保障作用，是我国建

设人才强国战略的重要举措。各部门应着力推动供餐形式向学校食堂

供餐转变，保障计划的良性发展。村小与教学点由于基础条件差、薄

弱环节多，应成为下一步工作的重点。

第一，加强地方政府对学生营养改善重要性的认识。根据国情，

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营养改善计划瞄准的贫困地区是我国扶贫攻坚的主战场，所覆盖的

2300 万农村学生多数是低收入家庭儿童或留守儿童，是最需营养保

障的群体。保障学生基本营养应放到与普及义务教育同等重要的位置，

是政府不可推卸的责任。

第二，加大食堂建设资金投入，加快供餐形式转变。多种供餐形

式比较，食堂供餐形式营养效益最高、效果最好。实地调研发现，农

村义务教育学校供餐形式正在向学校食堂供餐形式转变，采购成品加

餐、企业配送（完整午餐）形式覆盖规模不断萎缩，农户托餐形式逐

渐被取消。现有学校食堂建设制度健全，但操作过程中易出现项目审

批与资金分配的不合理。大部分村小和教学点无法建设符合要求的食

堂。因此，需根据农村学校实际情况制定适用的食堂基础建设标准，

加大资金投入，向食堂基础薄弱的省、县倾斜。厨房是食堂供餐的先

决条件，应将农村学校厨房建设与餐厅建设区别对待，优先安排对农

村学校厨房建设的投入。

第三，加强农村义务教育学校整体标准化建设。在国家扶贫攻坚

框架下，有效整合多方资源，加大政策扶持力度，根据学校规模，结

合农村义务教育学校布局调整规划，建设标准化农村义务教育学校，

包括农村学校安全饮用水改造、农村学校安全用电改造、农村学校厕

所改造以及建设农村学生宿舍、食堂、卫生（保健）室等纳入标准化

建设的范畴。

第四，加紧落实营养改善计划运行经费。根据实际情况，营养改

善计划运行经费，尤其是因食堂供餐发生的煤水电费、工勤人员工资

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等未得到有力保障。现有资金配套政策，对行政费用估计不足，过于

笼统，造成生均公用经费负担加重。应明确行政费用，在采用食堂供

餐形式的前提下，按照每 3元膳食补助产生 0.78元运行费用的标准，

确定承担主体与承担比例，确保营养改善计划顺利执行。

第五，建立教师激励机制。营养改善计划要求实行教师（校长）

陪餐制，但是，为教师提供就餐补助的县数量很少，各省县应落实教

师陪餐补助。综合学校布局调整和营养改善计划，农村教师的工作量

与责任确有增加，应在条件允许的情况下，为教师提供周转宿舍，适

当改善农村教师的待遇和生活条件。

第六，提高膳食补助标准。调研显示，3元膳食补助难以满足农

村学生营养基本需求。随机抽样学校调研发现，以每生每餐食用鲜肉

50g，在保障学生每餐所需基本营养量及优质蛋白摄入的前提下，每

生每餐平均价格约为 3.78 元。食堂提供完整午餐形式中，需要地方

政府财政投入提高膳食补助标准或向学生家庭收取一定的伙食费用。

现阶段，营养改善计划已解决学生吃饱问题，但还没有解决满足学生

基本营养需要的问题，参考物价上涨等因素，应适当提高膳食补助

第七，整合膳食补助和“家庭困难寄宿生生活费补助”（即“两

免一补”中的“一补”）两项资金。目前，膳食补助覆盖的部分寄宿

生未能享受“一补”政策，应扩大政策覆盖面，将“一补”资金与膳

食补助资金整合使用，有效保障寄宿学生一日三餐。与膳食补助资金

相比，“一补”资金使用效果较差，多数县采取在学期末一次性发放

给学生。

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第八，完善社会监督体系。为了更好的执行营养改善计划，增加

资金安全与食品安全透明度，应健全实名制学生信息管理系统和相关

公示制度，规范公示内容。实名制系统的优势在于，能够准确反映营

养改善计划的受益人数与次数，保证膳食补助资金实在落地，杜绝吃

空额现象，对资金安全监管有促进作用。应加快实名制系统的联网工

作，规范公示内容。

第九，改善学生营养家庭责任与政府责任同等重要。对营养改善

计划进行积极宣传，鼓励学生家庭参与，共同承担农村学生营养改善

的责任，避免挤出效应。

第十，加强肠道蠕虫感染疾病防控。在实施营养改善计划的同时，

加强膳食营养指导，强化健康教育，提供安全饮用水、卫生厕所，提

供定期检查，采取适宜干预技术。

第十一，鼓励营养改善计划带动当地农业产业发展。因地制宜，

参考营养专家的意见与建议，根据当地食材合理设计食谱，鼓励本地

化采购，带动农业产业与农村经济发展。

第十二，探索在营养改善计划中使用强化食品。强化食品在一些

国家广泛应用。根据国际经验，一些中等收入国家通常采用微量营养

元素强化谷物、盐及其他食物用于学生营养改善项目，效果比较明显。

学校供餐为食品集中强化提供了渠道，是否可以采用，可参考实际需

求及营养专家的意见与建议。

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中国发展研究基金会

“农村义务教育学生营养改善计划”评估项目组

项目负责人：卢迈

项目执行负责人：方晋

项目协调人：赵晨

项目组成员：于明潇、赵俊超、郝志荣、曹艳、黄海莉、

武志平、刘蓓、邱月

报告执笔：赵晨 于明潇