창립대회 및 창립기념포럼

참여 공유 협치

이것이 지방자치

혁신이다

| 2013년 9월 12일(목) 오후 2시 ~ 오후 6시

장소 | 참여연대 느티나무 홀

주최 | (가칭)혁신자치포럼 창립준비위원회

창립대회 자료집

2013. 9. 122

< 1부> 창립대회

: 김민영(내가꿈꾸는나라 기획위원장)

13:30 ~ 14:00 접수

14:00 ~ 14:02 개회선언

14:02 ~ 14:25 인사말, 축사, 외빈소개 등

14:25 ~ 14:30 경과보고

14:30 ~ 14:45 규약(안), 임원선임(안), 활동계획(안) 승인

14:45 ~ 14:50 창립선언문 발표

14:50 ~ 15:00 휴식

<제2부> 창립기념포럼

사회 : 이태호(참여연대 사무처장)

주제 참여, 공유, 협치 이것이 지방자치 혁신이다

15:00 (1) 풀뿌리 생활경제를 통한 한국형 생활정치의 모색

(정상호 서원대 사회교육과 교수)

15:30 발표(2) 지방자치 제도 진단 및 새로운 제도혁신 방향과 실천과제 모색

(하승수 녹색당 공동운영위원장 / 변호사)

16:00 발표(3) 민선5기 지방자치 혁신사례와 확산방안 모색

(윤석인 희망제작소 소장)

16:30 휴식

지정토론

16:40 (1) 김민영(내가꿈꾸는나라 기획위원장), 송재봉(충북NGO센터 센터장)

17:00 (2) 김태근(울산시민연대 대외협력실장), 조유묵(마창진참여자치시민연대 사무처장)

17:20 (3) 금홍섭(대전참여자치시민연대 정책위원장), 김남규(참여자치전북시민연대 사무처장)

17:40 종합토론

18:00 폐회 및 만찬

창립대회 자료집 3

< 1부> 창립대회

06

추진경과 07

규약(안) 09

임원선임(안) 14

활동계획(안) 16

창립선언문 18

혁신자치포럼 참가자명단 20

<제2부> 창립기념포럼

1 풀뿌리 생활경제를 통한 한국형 생활정치의 모색 24

(정상호 서원대 사회교육과 교수)

발표2 지방자치 제도 진단 및 새로운 제도혁신 방향과 실천과제 모색 40

(하승수 공동운영위원장 / 변호사)

발표3 민선5기 지방자치 혁신사례와 확산방안 모색 57

(윤석인 희망제작소 소장)

토론1 김민영(내가꿈꾸는나라 기획위원장) 94

토론2 송재봉(충북NGO센터 센터장) 98

토론3 김태근(울산시민연대 대외협력실장) 105

토론4 조유묵(마창진참여자치시민연대 사무처장) 108

토론5 금홍섭(대전참여자치시민연대 정책위원장) 111

토론6 김남규(참여자치전북시민연대 사무처장) 115

2013. 9. 124

창립대회 자료집 5

< 1부>

2013. 9. 126

.

(가칭)혁신자치포럼 창립준비위원회입니다.

유난히 길었던 장마와 무더위에 건강하신지요. 무더운 날씨도 이제 막바지로 접어

들고 있습니다. 모든 분들의 건강을 기원합니다.

민주화 운동의 성과로 부활한 지방자치가 22년이 되었습니다. 그러나 풀뿌리 지

방자치 현장에서 만나는 주민들의 반응은 싸늘합니다. 지방 민주주의의 제 자리

걸음, 지방의 자립성 약화, 수도권과 지방의 불균형, 지방 정치에 대한 주민들의

신뢰는 점점 떨어지고 있는 실정입니다. 이제 지방자치 혁신은 더 이상 미룰 수

없는 절박한 우리 시대의 과제가 되었습니다.

그래서 지난 20년간 지방자치 제도개혁, 지방권력 감시, 주민참여 운동을 전개해

온 전국의 지방자치 운동가, 전문가, 지방 정치인 등이 주민참여와 생활자치 실현,

국내외 지방자치 혁신사례 발굴과 전파, 풀뿌리 생활정치 이념과 비전 확산을 위

해 ‘혁신자치포럼’을 발족합니다.

지방자치 혁신과 발전을 위해 노력하시는 발기인 분들과 시민 여러분들의 많은

관심과 참여 부탁드립니다. 감사합니다.

( )혁신자치포럼 창립준비위원회 드림

창립대회 자료집 7

2012. 9. 21 (* 아래 참조) 집행위원회 : 지방

자치의 새로운 미래를 준비하는 지방자치 활동가 모임 구성 필요

공유

❍ 2012. 11. 2 참여자치지역운동연대 집행위원회 : (가칭)지방자치포럼 발족

결의, 준비소위 위원 추천

❍ 2013. 1. 31 1차 실무소위(대전), 참여자치지역운동연대 총회에서 (가칭)지방

자치포럼 발족 결의 및 재정 지원 결정, 포럼 발족(안) 검토

❍ 2013. 2. 12 2차 실무소위(서울), (가칭)지방자치포럼 기본계획, 발족제안문,

예산(안), 발기인 대상자 등 검토

❍ 2013. 2. 25 3차 실무소위(대전), 제안서, 발기인 참여 범위 등 검토

❍ 2013. 3. 20 4차 실무소위(서울), (가칭)지방자치 포럼 결성 및 향후 추진내

용에 대한 공감대 형성, 상근자 인선

❍ 2013. 4. 18 5차 실무소위(대전), (가칭)지방자치포럼 참여대상과 범위, 발기인

섭외, 공동대표 등 조직구조, 발족 추진일정 등 검토

❍ 2013. 5. 15 6차 실무소위(서울), (가칭)지방자치포럼 창립대회를 발기인 대

회로 수정 제안, 발기인 확정, 향후 추진일정 등 검토

2013. 5. 23 (가칭)지방자치포럼 발기인대회(참여연대 느티나무 홀, 오후2시)

발기인 참가자(47명), 발기인대회 참석(24명)

명칭은 (가칭)혁신자치포럼으로 하고 창립대회에서 최종 결정.

참여대상과 범위는 지방자치, 지방정치 혁신 공유 모임, 참여자치

지역운동연대․풀뿌리 지역 활동가․지방 정치인․전문가 등. 지

방자치․지방정치․지역운동 혁신사례를 발굴하고 내용을 모아

자료집 출간, 2014년 전국 공동으로 제안할 수 있는 정책 제안 등

의 활동계획 발표

❍ 2013. 6. 12 7차 실무소위(대전), 창립대회 및 창립포럼 개최(9월 중) 검토,

혁신사례 조사 및 자료 공유, 조직구성 검토

2013. 9. 128

※ : 참여자치지역운동연대 소속 단체 (전국 19개 단체 )

, 대구참여연대 , 대전참여자치시민연대 , 마창진참여자치시민연대 , 부산참여자치시민연대 , 성남참여자치시민연대 , 순천참여자치시민연대 , 여수시민협 , 울산시민연대 , 제주참여환경연대 , 참여연대 ,

참여와자치를위한춘천시민연대 , 참여자치21(광주), 참여자치전북시민연대 , 충남참여자치지역운동연대 , 충북참여자치시민연대 , 투명사회를위한정보공개센터 , 평택참여자치시민연대 , 평화와참여로가는인천연대

2013. 8. 28 8 실무소위(대전), 창립대회 및 창립포럼 프로그램, 규약(안),

임원선임(안), 사업계획(안), 추진 일정(안) 등 검토

2013. 9. 12 창립대회 및 창립기념포럼(참여연대 느티나무홀, 오후 2시)

창립대회 자료집 9

규약(안)

1장 총칙

1조(명칭) 본 모임의 명칭은 "혁신자치포럼"이라 칭한다.

제2조(목적) 본 포럼은 지방자치 20년을 평가하고 지방자치 현장 경험(혁신사례)

의 발굴 및 확산을 통해 지방자치(행정, 의회, 주민) 혁신방향을 정립하며, 아울러

지방정치 리더의 발굴과 성장을 목적으로 삼는다.

제3조(구성) 본 포럼의 목적에 찬성하는 사람들로 구성한다.

제4조(사업) 본 포럼은 목적을 달성하기 위하여 아래의 사업을 수행한다.

1. 지방자치 현장의 경험과 혁신사례 정리 및 공유

2. 지방자치 혁신을 위한 각종 활동

3. 지방정치 혁신과 새로운 리더십 육성 등을 위한 활동

4. 풀뿌리 공동체 대안형성을 위한 각종 활동

6. 기타 본 포럼의 목적에 부합하는 각종 사업

제5조(소재) 본 포럼의 주된 사무소는 서울에 두며, 목적상 필요시 지역에도 둘

수 있다.

제2장 회원

제6조(회원) 본 포럼의 목적과 규약에 동의하는 사람과 단체는 회원이 될 수 있으

며 회원은 정회원과 준회원으로 나눈다.

2013. 9. 1210

1. 규약에 따라 모든 회원의 권리와 의무를 행사하는 회원으로 사업과

활동에 정기적으로 참여하는 회원을 말한다.

2. 준회원은 피선거권과 의결권이 제한되는 회원으로 본회의 목적에 찬동하나 정

기적인 사업과 활동에 직접 참여치 못하는 회원을 말한다.

3. 정회원은 당연직 운영위원으로 위촉한다.

제7조(회원의 가입) 본 포럼의 회원이 되고자 하는 사람과 단체는 정해진 절차를

거쳐야 하며 정회원이 되고자하는 사람과 단체는 상임운영위원회의 승인을 얻는다.

제8조(회원의 권리와 의무) 본 포럼의 회원은 다음과 같은 권리와 의무를 갖는다.

1. 모든 회원은 본 포럼의 사업과 활동에 참여하고 보고받을 권리와 본 포럼의 회

의에 정해진 절차에 따라 참여하여 발언하고 표결할 권리를 가진다. 단, 준회원은

피선거권과 의결권을 제한된다.

2. 본 포럼 회원은 규약과 결의사항을 준수하고 정해진 회비를 납부하여야 하며

본 포럼의 사업과 활동에 적극 참여하여야 한다.

3. 기타 사회통념상 준수할 의무를 지켜야 한다.

제9조(징계) 본 포럼의 설립목적과 현저히 유해한 행위를 하거나 대외적인 명예를

현저히 실추시킨 회원에 대하여는 상임운영위원회의 결의로써 제명, 정권, 경고

등 징계를 할 수 있다.

제10조(회원의 가입 및 탈퇴) 회원의 가입 및 탈퇴는 본인의 의사에 따른다.

3장 총회

제11조(총회) 본 포럼은 모든 회원이 참여하는 최고의사결정기구로 총회를 둔다.

1. 총회는 정기총회와 임시총회로 구분한다.

2. 정기총회는 매년 1회 개최하며 대표가 소집한다.

3. 임시총회는 상임운영위원회의 의결을 거쳐 대표가 소집한다. 정회원 1/5 이상

창립대회 자료집 11

상임운영위원 1/2 이상의 요구가 있을 경우 대표는 즉시 임시총회를 소집하

여야 한다.

4. 총회 소집을 위해서는 회의 7일전까지 회의의 목적, 안건, 일시와 장소를 회원

에게 서면 혹은 온라인으로 통지하여야 한다.

제12조(총회 결의사항) 본 포럼의 총회는 상임운영위원회에서 상정한 다음 사항을

심의 의결한다.

1. 예산 및 결산의 승인

2. 대표와 감사의 선출

3. 규약의 제정 및 개정

4. 본 포럼의 해산에 관한 사항

5. 기타 총회의 결의를 요구하는 사항

제13조(총회의 결의 및 위임) 본 포럼의 총회는 출석 정회원 과반수의 찬성으로

의결한다.

1. 회원은 직접 참석이 어려울 경우 위임장을 제출할 수 있다.

2. 총회 소집이 불가능할 경우 상임운영위원회가 이를 대신할 수 있다.

4장 공동대표단

제14조(공동대표단) 본 포럼의 대표단 및 대표자회의의 구성과 역할은 다음과 같다.

1. 공동대표는 5인 내외로 하고 총회에서 선출하되 추가 선임이 필요한 경우 상임

운영위원회의 추천과 운영위원의 동의로 선임할 수 있다.

2. 공동대표단은 혁신자치포럼을 대외적으로 대표하고 전체 회무를 통괄한다.

3. 대표자회의는 공동대표단과 상임운영위원장으로 구성되며 분기별 1회의 정기회

를 가지며, 필요시 대표자 1/4이상의 요청으로 임시회를 개최한다.

4. 대표자회의는 총회에서 위임된 사항의 의결, 운영 규정의 제정 및 개정안 인준,

신규 위원회의 구성에 대한 인준 및 상임운영위원회에서 상정한 주요안건 등을

처리한다.

2013. 9. 1212

5장 상임운영위원회

15조(상임운영위원회) 본 포럼의 상설 의결기구로 상임운영위원회를 두며 구성

과 역할은 다음과 같다.

1. 상임운영위원장은 상임운영위원회에서 호선하고 임기는 1년으로 하며 연임할

수 있다.

2. 상임운영위원회는 공동대표, 각 위원장, 사무총장 등을 포함하여 총회에서 위촉

된 위원 등 10명 내외로 구성하며, 필요시 상임운영위원회의 의결로 추가 선임 할

수 있다.

3. 상임운영위원회는 정기회의와 임시회의로 구분하며, 임시회의는 상임운영위원

장이 필요하다고 판단하거나 재적위원 1/2 이상의 요구가 있는 경우 소집한다.

4. 상임운영위원회는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결

한다.

5. 상임운영위원회는 다음 각 호의 사항을 심의 의결한다.

① 총회 준비 및 총회 결정사항의 처리

② 사업계획 및 예산·결산안의 수립

③ 내규의 제정과 개정

④ 각 위원회, 부설기관, 사무국의 설치와 구성에 관한 사항

⑤ 각 위원장과 사무총장 등 간부의 선임

⑥ 회원의 가입과 제명에 관한 사항

⑦ 추가 운영위원 선임

⑧ 기타 중요한 안건의 처리

제6장 기타조직

제16조(고문 및 자문위원) 이 포럼의 운영을 효과적으로 수행하기 위해 약간 명의

고문 및 자문위원을 둘 수 있다.

제17조(감사) 이 포럼의 운영 및 사업을 감사하기 위해 약간 명의 감사를 둘 수 있다.

창립대회 자료집 13

18조(임원의 임기 및 결격) 상임운영위원 등의 각 위촉임원의 임기는 1년으로

하되 설립 첫해인 2013년에 한해서는 당년 12월 31일까지로 하고 궐석으로 보임

된 상임운영위원의 임기는 임기 중인 같은 임원의 잔여 임기와 같다.

제19조(개별기구와 부설기관) 본 포럼은 목적과 취지에 부합하는 특정한 사업 목

적을 수행하기 위하여 개별기구와 부설기관을 둘 수 있으며 그 조직 및 운영에

관하여는 별도의 규칙에 의한다.

칙

제1조(경과규정) 이 규약에 의한 최초의 임원 구성은 이 단체의 결성 창립준비위

원회에서 추천하여 창립대회에서 선출한다.

제2조(규약개정) 본 포럼의 규약은 상임운영위원회의 의결로 발의되고 대표자회의

에서 개정한다.

제3조(준용규정) 이 규약에 명시되지 않은 사항은 민주주의의 일반원칙과 상임운

영위원회의 결의에 따른다.

제4조(효력발생) 이 규약은 창립대회에서 통과되는 즉시 효력을 발생한다.

2013. 9. 1214

(안)

□

- 제16조(고문 및 자문위원) 이 포럼의 운영을 효과적으로 수행하기 위해 약간

명의 고문 및 자문위원을 둘 수 있다.

❍ 명단(2명)

- 이재명(성남시장)

- 이상선(충남참여자치지역운동연대 공동대표)

□ 공동대표

❍ 근거규정

- 제14조(공동대표단) 1. 공동대표는 5인 내외로 하고 총회에서 선출하되 추가

선임이 필요한 경우 상임운영위원회의 추천과 운영위원의 동의로 선임할 수

있다.

❍ 명단(3명)

- 김민영(내가꿈꾸는나라 기획위원장, 참여연대 전 사무처장)

- 김제선(풀뿌리사람들 상임이사, 대전참여자치시민연대 전 사무처장)

- 송재봉(충북NGO센터 센터장, 충북참여자치시민연대 전 사무처장)

□ 상임운영위원회

❍ 근거규정

- 제15조(상임운영위원회) 본 포럼의 상설 의결기구로 상임운영위원회를 두며

구성과 역할은 다음과 같다. 1. 상임운영위원장은 상임운영위원회에서 호

선하고 임기는 1년으로 하며 연임할 수 있다. 2. 상임운영위원회는 공동대

표, 각 위원장, 사무총장 등을 포함하여 총회에서 위촉된 위원 등 10명 내외

로 구성하며, 필요시 상임운영위원회의 의결로 추가 선임 할 수 있다.

❍ 명단

창립대회 자료집 15

- (4명)

- 각 위원장(추가 선임)

- 총회에서 위촉 : 창립준비위원회 준비위원(4명)

금홍섭(대전참여자치시민연대 정책위원장)

김태근(울산시민연대 대외협력실장)

이태호(참여연대 사무처장)

조유묵(마창진참여자치시민연대 사무처장)

- 사무총장(1명) : 홍석인(참여자치지역운동연대 사무국장)

※ 선임 : 상임위원 호선

□

근거규정

- 제17조(감사) 이 포럼의 운영 및 사업을 감사하기 위해 약간 명의 감사를 둘

수 있다.

❍ 명단(2명)

- 김해몽(부산시민센터 센터장, 부산참여자치시민연대 전 사무처장)

- 유정배(강원도청 시민사회특보, 춘천생활협동조합 전 이사장)

□ 사무총장

❍ 근거규정

- 제15조 5의 ⑤ 각 위원장과 사무총장 등 간부의 선임

❍ 명단

- 홍석인(참여자치지역운동연대 사무국장, 내가꿈꾸는나라 전 사무국장)

※ 창립대회 이후 고문, 자문위원, 공동대표, 각 분과 위원장, 상임운영위원장, 상

임운영위원 등 추가 임원 선임은 상임운영위원회에 위임

2013. 9. 1216

(안)

1. 활동 목표와 방향

1)

풀뿌리 민주주의의 이념, 가치, 비전 정립

❍ 지방자치(행정, 의회, 주민) 20년 평가하고 지방자치 혁신방향 정립

❍ 지방자치 현장 경험(혁신사례)의 발굴 공유 확산

❍ 지방정치 리더 발굴과 성장

2) 방향

❍ 지방자치 혁신, 지방정치 혁신, 풀뿌리 공동체와 대안 사회

2. 활동 계획

1) 지방자치 혁신운동

❍ 지방자치 현장의 경험과 혁신사례 수립과 공유

- 포럼 운영(격월), 지역별 혁신사례 발표 토론회

- 풀뿌리 생활자치 혁신사례집 발간 등

❍ 지방자치 20년 평가와 지방자치 혁신방향 정립

- 한국사회 지방자치 현실 진단과 생활차지의 관점에서 실천과제 재정립

- 한국사회 지방자치 이념 정립과 제도개혁 과제 정리

- 2014년 전국 공동으로 제안할 정책과제 제출

2) 지방정치 혁신과 새로운 리더십

❍ 관료와 풀뿌리 보수주의에 장악된 지방권력구조에 대한 분석과 극복 대안 마련

❍ 분권, 참여, 생태, 민생의 가치를 체득하고 수평적 네트워크와 협치 역량을

갖춘 새로운 지방정치리더 발굴

❍ 지방정치 혁신을 위한 정치참여 주체의 네트워크 구축 기반 형성

❍ 지방자치 현장 활동 경험, 지방정치 혁신 방안, 풀뿌리 운동가의 비전을 담은

도서 발간

❍ 주민의 삶을 변화시키는 생활정치 공약개발과 집약

창립대회 자료집 17

※ : (가칭)혁신자치포럼 창립준비위원회 임원 명단

○ 위원(8명) : (참여자치시민연대 정책위원장), 김남규(참여자치전북시민연대 사무처장), 김태근(울산시민연대 대외협력실장), 김민영(내가꿈꾸는나라 기획위원장), 송재봉(충북NGO센터 센터장), 이태호(참여연대 사무처장), 조유묵(마창진참여자치시민연대 사무처장), 홍석인(참여자치지역운동연대 사무국장)

○공동준비위원장(3명) : 금홍섭(대전참여자치시민연대 정책위원장), 김민영(내가꿈꾸는나라 기획위원장), 송재봉(충북NGO센터 센터장)

○ 사무총장(1명) : 홍석인(참여자치지역운동연대 사무국장)

3) 공동체 대안형성 운동

기초한 지역사회 공동체 형성 사례 발굴 및 탐방

❍ 내발(생)적 지역사회 발전 전략 수립

4. 참여대상과 범위

❍ 취지와 목적에 공감하는 시민사회 운동가와 전문가, 협력가능한 풀뿌리 정치

인 및 전·현직 정치인 등

❍ (가칭)혁신자치포럼 참가자 명단(‘13.9.12 현재) : 총 53명

- 발기인 대회 47명, 발기인 대회 이후 추가된 인원 6명, 추가로 섭외할 예정

5. 조직성격과 구조

성격

- 지방자치 운동 전략과 비전을 모색하는 개방형 인적 네트워크

- 지방자치관련 싱크탱크와 수평적 협력 관계 형성

❍ 조직 구조

- 고문, 자문위원, 공동대표, 운영위원(회원), 상임운영위원회(상임운영위원장,

상임운영위원), 각 위원회(기획위원회, 조직위원회, 재정위원회, 홍보위원회,

교육위원회, 생활자치, 참여와 공동체, 지방정치 등), 사무국(사무총장, 사무

국장, 간사 등) 등으로 구성할 예정

6. 재정

❍ 회비 : 참가비(5만원 이상), 월회비(2만원 이상)

2013. 9. 1218

공유 협치

새로운 지방자치 혁신운동을 시작하자 !!

주인은 주민이며, 지방정치는 주민 생활상의 필요를 충족하기 위해

헌신해야합니다. 지금 우리의 지방자치 현실은 어떠합니까? 주민이 주인으로 대접

받고 있습니까? 주민이 필요로 하는 생활상의 문제를 지방정치가 효과적으로 해

결하고 있습니까? 지방정치인들은 주민이 듣고 싶은 이야기를 지방자치 현장과

의사당에서 하고 있나요?

지방자치 22년, 어느 것 하나 속 시원히 주민의 눈높이를 만족시키는 것이 없습

니다. 주민의 행복지수는 점점 낮아지고 지방 정부에 대한 신뢰도 부족합니다. 이

제 지방자치 혁신은 더 이상 미룰 수 없는 절박한 우리시대의 과제가 되었습니다.

현재의 모습이 지속된다면 지방자치 무용론이 더욱 확산되고 중앙집권세력은 지

방주권을 더욱 더 축소 폐지하려 시도할 것입니다.

민주화 운동의 성과로 희망 속에 부활한 지방자치가 22년이 되었습니다. 이제는

제도도입 자체가 의미라는 식의 논의는 무의미해 질 만큼 연륜이 깊어진 것입니

다. 그러나 풀뿌리 지방자치 현장에서 접하는 주민의 반응은 싸늘하기만 합니다.

지난 20년 동안 지방 민주주의는 제 자리 걸음이고, 지방의 자립성은 약화되고,

수도권과 지방의 불균형은 심화되었으며, 지방정치인에 대한 주민의 신뢰는 점점

떨어지고 있습니다. 불행히도 지방자치 무용론이 고개를 들고 있는 실정입니다.

풀뿌리 생활정치의 중심이 되어야 할 지방의회는 중앙권력과 관료, 지역토호 세력

창립대회 자료집 19

포섭되어 지방정치의 진보성과 개혁성이 실종되고 있습니다.

이에 지난 20년간 지방자치 제도개혁, 지방권력 감시, 주민참여 운동을 전개해

온 전국의 지방자치 운동가와 전문가, 지방의원들이 중심이 되어 주민 참여와 생

활자치 실현, 국내외 지방자치 혁신사례 발굴과 전파, 풀뿌리 생활정치 이념과 비

전 확산을 위해 ‘혁신자치포럼’을 발족합니다.

오늘 우리는 그동안 제도와 산업적 측면을 강조하는 분권 균형발전론의 한계를

넘어서는 지역 주민의 자기결정권과 삶의 질을 우선하는 새로운 지방자치 혁신운

동을 시작하고자합니다.

혁신자치포럼은 참여 공유 협치 관점에서 지방정치 대안 담론과 실천적 사례들

을 적극 수용하여 지방자치 현장에 접목시키며, 분권 참여 자치의 정신을 신념화

한 지방정치인을 육성하여 주민과 함께하는 뉴거버넌스 모델을 만들어 나갈 것입

니다.

이제 변화는 시작되었습니다. 우리의 작은 노력으로 지방자치가 풀뿌리 민주주

의를 실천하고 학습하는 장으로 만들어, 지역과 국가의 민주주의가 건강하게 뿌리

내리고 성장하는 밑거름이 되고자 합니다.

2013. 9. 12

창립준비위원회

2013. 9. 1220

지 역 성 명 소속 및 직책(현직/전직)

(2명)

이재명 성남시장

이상선 충남참여자치지역운동연대 공동대표

서울(9명)

김기식민주당 국회의원

참여연대 전)사무처장

김남근참여연대 공동집행위원장

변호사

김민영시민정치행동‘내가꿈꾸는나라’기획위원장

참여연대 전)사무처장

박원석국회의원(정의당)

참여연대 전)협동사무처장

이태호 참여연대 사무처장

조복현환경을사랑하는중랑천사람들운영위원

환경정의 전)정책실장

전진한 투명사회를위한정보공개센터 소장

정창수경희대 후마니타스 칼리지 객원교수

나라살림연구소 소장

홍석인참여자치지역운동연대 사무국장

시민정치행동‘내가꿈꾸는나라’전)사무국장

강원(2명)

유성철 참여와자치를위한춘천시민연대 사무국장

유정배강원도청 시민사회특보

춘천생활협동조합 전)이사장고양(1명)

김달수경기도의원(민주당)

경희대 후마니타스 칼리지 강사

성남(3명)

김현지성남의제21 사무국장

성남참여자치시민연대 전)사무국장

남광우성남시설관리공단 상임이사

성남참여자치시민연대 전)사무국장

정현진 성남참여자치시민연대 사무국장

평택(1명)

이은우평택사회경제발전소 대표

평택참여자치시민연대 전)사무국장

참가자 명단

(2013.9.12 )

창립대회 자료집 21

지 역 성 명 소속 및 직책(현직/전직)

(3명)

이광호 평화와참여로가는인천연대 사무처장

박길상인천일보 대표이사(사장)

평화와참여로가는인천연대 전)사무처장

장금석인천광역시청 시민소통관

평화와참여로가는인천연대 전)사무처장

대전(4명)

금홍섭대전참여자치시민연대 정책위원장대전참여자치시민연대 전)사무처장

김제선풀뿌리사람들 상임이사

대전참여자치시민연대 전)사무처장

김종남 환경연합 전)사무총장

박정현대전광역시의회 시의원녹색연합 전)사무처장

충남(2명)

김지훈 충남참여자치지역운동연대 집행위원장

박상우(사)충남사회경제네트워크 사무처장대전참여자치시민연대 전)기획국장

충북(4명)

송재봉충북NGO센터 센터장

충북참여자치시민연대 전)사무처장

이광희 충청북도의회 도의원

이선영 충북참여자치시민연대 사무처장

정상호 서원대 사회교육과 교수

대구(3명)

강금수 대구참여연대 전)사무처장

박인규 대구참여연대 사무처장

윤종화대구시민센터 상임이사

대구참여연대 전)사무처장경남(1명)

조유묵 마창진참여자치시민연대 사무처장

부산(3명)

김해몽부산시민센터 센터장

부산참여자치시민연대 전)사무처장

노승조기후변화에너지대안센터 사무처장부산참여자치시민연대 전)기획실장

박재율균형발전지방분권전국연대 공동대표부산참여자치시민연대 전)사무처장

2013. 9. 1222

지 역 성 명 소속 및 직책(현직/전직)

(2명)

권필상 울산시민연대 사무처장

김태근 울산시민연대 대외협력실장

전북(2명)

김남규 참여자치전북시민연대 사무처장

김영기 참여자치전북시민연대 공동대표

광주(3명)

박광우국가인권위원회 조사관참여자치21 전)사무처장

오미덕 참여자치21 사무처장

임택 참여자치21 운영위원

순천(1명)

이상석 순천참여자치시민연대 정책위원장

여수(1명)

김태성 여수시민협 사무처장

제주(6명)

고은택수눌움지역자활센터 센터장제주지역자활센터협의회 회장

고유기민주당제주도당 정책실장

제주참여환경연대 전)사무처장

안현준 제주참여환경연대 사무처장

이지훈제주희망디자인센터 이사장

제주참여환경연대 전)공동대표

허진영늘푸른치과 원장

제주참여환경연대 전)공동대표

홍영철 제주참여환경연대 공동대표

: 53 명

< 2부>

‘ ’, ‘공유’, ‘협치’,

이것이 지방자치 혁신이다 !!

2013. 9. 1224

  실시지역  투표율(%)  투표결과   비고

행정구조 개편제주도 36.7 단일광역자치안 채택 '05.7.27

청주·청원 통합 충북 청주시/청원군 35.5 / 42.2 통합무산(청원군반대) '05.9.29

1

생활경제를 통한

한국형 생활정치의 모색

정상호 / 서원대학교 사회교육과 교수

Ⅰ. 지방자치 이념의 탐색

1. 22년의 평가 개요

□

○ ㆍ제도적 측면에서의 진전

- 강성 국가인 한국에서 주민투표ㆍ주민발의ㆍ주민소환ㆍ주민소송이

라는 직접 민주주의 4법이 이미 모두 도입. 주민투표법은 참여와 분권을 표방

한 노무현 정부가 출범한 이후 2004년 1월 <법률 제7124호>로 제정. 법 시행

이후 현재까지 8번의 주민투표가 시행된 바 있음.

<표 1> 주민투표 실시 현황

창립대회 자료집 25

·저준위 방사성폐기물 처분시설 유치

전북 군산시경북 포항시경주시/영덕군

70.247.7

70.8 / 80.2경주시선정 '05.11.2

서울시무상급식지원범위

서울시 25.7투표권자 1/3미만투표

(미개표)'11.8.24

영주시 면사무소 이전

영주시 평은면(실시지역 제한)

39.2 평은리 일대선정 '11.12.7

 청원·청주 통합 충북 청원군 36.8  통합의사 확인 '12.6.27

남해 화력발전소유치동의서 제출

경남 남해군 53.2  유치무산 '12.10.17

전주시ㆍ완주군통합 전북 완주군 53.2 통합무산(55.3% 반대) ‘13.6.26

- (‘조례의 제정 및 개폐 청구권’)는 1999년 8월 31일 지방자치법 개정

(제13조)을 통해 새롭게 도입되었으나, 지난 4년간(2000-2004) 청구 실적은 71

건에 불과. 그렇지만 주민의 힘으로 조례를 제정할 수 있다는 매력 때문에 보

육조례, 학교급식조례, 도시계획조례, 판공비공개조례 등이 주민발의 요건을 갖

추고 의회를 통과함으로써 주민발의 제도의 위력을 실감.

- 2006년 5월 2일 우여곡절 끝에 지방자치단체장과 지방의원에 대해 <주민소환

에 관한 법률>이 국회를 통과. 이후 최초로 하남시장에 대한 주민 소환투표가

시행되었으나 투표율 미달로 부결된 바 있음(2007.12.12).

- 직접민주주의의 법제화라는 관점에서 볼 때 이주민이 어떤 유형의 참정권도

갖지 못하는 일본의 무권리(no right type) 모델과 달리 한국은 일정한 요건을

갖춘 모든 외국인에게 참정권은 물론 주민투표 권한을 제공하는 비차별적 지

방 참정권(nondiscriminatory local right) 모델(정상호 2013)

- 한국은 2005년도의 공직선거법 개정을 통하여 지방의원과 자치단체장 선거에

서는 영주권 취득 후 3년이 경과한 19세 이상의 외국인으로서 해당 지자체의

외국인 등록대장에 올라 있는 모든 사람에게 선거권을 부여. 또한, 광역단체장

선거를 준용하고 있는 교육감선거 역시 영주권 취득 후 3년이 경과한 19세 이

상의 외국인에게 선거권을 인정.

- 직접민주주의의 상징인 주민투표, 주민소송, 주민소환제도에 있어서 외국인의

참여를 모두 보장하고 있음. 이처럼 우리나라는 세계 어느 국가와 비교해도 지

방수준에서 외국인의 선거권, 투표권 부여에 있어서 진일보하였다고 평가(김정

곤ㆍ장정애 2010, 22).

2013. 9. 1226

◌ 소통의 중요성이 확산

- 민관협력기구인 지방의제 21 역시 이를 뒷받침하고 있음. 지방의제21은

1994년부터 일부 지방자치단체에서 시험적으로 추진되기 시작한 이래 2011년 2

월 현재 전체 246개 지자체 중 16개 광역자치단체와 206개 기초지방자치단체가

의제를 수립. 전체 지방자치단체의 90%인 222곳에서 의제 사업을 추진하고 있는

것. 한국의 지방의제21 참여율은 아시아에서도 가장 높은 수준으로 평가받고 있

음. 상설사무국을 설치·운영하는 지자체도 2011년 2월 현재 93개에 달해 자율적

인 민관협력기구로서는 매우 광범위하게 확산되어 있음(이창언 2013).

- 박원순 서울시장의 청책토론회: 시민의 의견을 듣고 정책에 반영하기 위해 신

설된 <청책 토론회>는 2011년 11월 <서민이 따뜻하게 보낼 수 있는 겨울 만들

기>로 시작한 뒤 2013년 6월 <동북4구 사회적경제 활성화를 위한 청책토론회

oh!합지존>까지 무려 48회가 개최되어 6300여명이 참여하였음. 이 과정에서 청

책토론회는 ‘박원순 프로세스’라는 별칭을 얻게 되었음. 즉 시민들의 목소리를

듣는 ‘청책’, 전문가 등과 정책을 만들어내는 ‘숙의’, 그리고 시민들과 함께 정

책을 실현해가는 ‘협치’를 이뤄간다는 것. ‘현장→청책→숙의→정책 발표→협치’

과정이 그것임.

- 6.2 지방선거 이후 주민참여예산을 매개로 참여와 행정의 투명성을 제고하려는

시도들이 급속히 증가하고 있음(<표 2>참조).

<표 2> 246개 자치단체 주민참여예산 조례 제정 현황

자치단체 수 조례수(%) 시도명 자치단체 수 조례수(%)

26 0(0) 경기도 32 13(40.6)

부산광역시 17 2(11.8) 강원도 19 8(42.1)

대구광역시 9 6(66.7) 충청북도 13 9(69.2)

인천광역시 11 0(0) 충청남도 17 4(23.5)

광주광역시 6 5(83.3) 전라북도 15 8(53.3)

대전광역시 6 3(50) 전라남도 23 22(95.7)

울산광역시 6 2(33.3) 경상북도 24 7(29.2)

경상남도 21 10(47.6)

제주도 1 0(0)

합계 246 99(40.2)

출처: 『경향신문』, 2010.7.6.

창립대회 자료집 27

○ 주도 발전전략의 대두

- 대한 지역밀착형 행정 서비스의 확대 및 다양한 지역 주도 발전 전략이 대두.

- 느림의 미학으로 대표되는 제주 올레길, 지리산 둘레길 등이 지역의 대표 상품

으로 부상했으며, 슬로시티로 지정된 신안 증도, 청산도 등에도 관심이 집중

※ 일부 논란에도 불구하고 함평나비 축제, 보령머드 축제, 무주반딧불 축제 등이

정착되면서 고유한 지역 이미지를 활용한 지역 마케팅에 성공한 사례가 증가.

□

◌ 지방자치의 핵심인 지방분권은 미약한 수준

- 국가전체의 지방분권 수준이 사무배분은 49.4%, 지방재정은 49.7%에 머물고 있음

(박용규 2010, 16).

- 자치의 또 다른 핵심인 자치경찰제의 미실시, 지방자치와 교육자치의 이원화,

협소한 조례 제정 권한 등의 문제.

<표 3> 중앙행정권한의 지방이양 현황

◌ 여전한 무능과 부패

- 전국 230개 기초 단체장 가운데 임기 중 기소된 단체장은 전체의 41%인 94명

이며, 대법원 유죄판결도 29명으로 심각한 행정 공백을 초래

※ 기초단체장 기소현황: 제1기(23명), 제2기(59명), 제3기(78명), 제4기(94명)

- 이로 인한 잦은 재ㆍ보궐 선거로 주민들의 반정치 정서 증폭 및 지방재정 부담

2013. 9. 1228

1 서구 전주언(무) 당선 무효 뇌물죄 및 관권 선거

2 경남 의령군 권태우(무) 사망 선거 기간 뇌출혈로 쓰러져 병상 당선

3 서울 중구 박형상(민) 당선 무효 민주당 서울시당 간부에게 금품 제공

4 울산 중구 조용수(무) 당선 무효 언론사 여론조사 비용 제공

5 울산 동구 정천석(한) 당선 무효 언론사 여론조사 비용 제공

6 강원 양양군 이진호(한) 당선 무효 선거구민에게 금품 제공

7 충남 태안군 김세호(무) 당선 무효 상대 후보에 대한 허위 사실 유포

8 전남 화순군 전완준(무) 당선 무효 군민들에게 금품 · 향응 제공

9 서울 양천구 이제학(민) 당선 무효 상대 후보에 대한 허위 사실 유포

10 부산 동구 박한재(무) 당선 무효 상대 후보 비방 유인물 배포 등

11 대구 서구 서중현(무) 사직 총선 출마

12 강원 인제군 이기순(무) 당선 무효 회계책임자 미신고 선거운동원에게 금품제공

13 충북 충주시 우건도(민) 당선 무효 상대 후보에 대한 허위 사실 유포

14 충남 서산시 유상곤(한) 당선 무효 자원봉사자들에게 금품 제공

15 전북 남원시 윤승호(민) 당선 무효 상대 후보에 대한 허위 사실 유포

16 전북 순창군 강인형(민) 당선 무효 관내 이장들에게 특혜성 수의계약

17 경북 울릉군 정윤열(한) 당선 무효 공무원 동원 선거운동

18 경북 칠곡군 장세호(무) 당선 무효 사전 선거운동 및 상대 후보 비방

19 경남 함양군 이철우(무) 당선 무효 유권자들에게 선물 제공

20 인천 강화군 안덕수(무) 사직 총선 출마

21 전남 순천시 노관규(무) 사직 총선 출마

22 전남 강진군 황주호(무) 사직 총선 출마

23 전남 무안군 서삼석(민) 사직 총선 출마

24 경북 문경시 신현국(무) 사직 총선 출마

25 인천 중구 김홍복(민) 피선거권 상실 공갈죄

26 광주 동구 유태명(민) 사직 불법 선거운동

27 경북 경산시 최병국(무) 피선거권 상실 공무원 인사 및 인허가 청탁 뇌물

28 경기 가평군 이진용(무) 피선거권 상실 불법 정치자금 수수

29 경남 함양군 최완식(새) 당선 무효 재선거에서 사전 선거운동

< 4> 기초단체장 재·보궐 선거 사유 (2010 10월 ~ 2013년 4월)

창립대회 자료집 29

- 자치단체장의 무계획한 전시행정, 과잉 의욕으로 부작용 속출. 대규모 지

방채 발행을 통한 광역시의 지하철 건설과 호화청사 논란(성남시, 용인시), 수

요와 사후관리를 고려하지 않은 지역개발 등으로 과도한 부담이 발생.

2013. 9. 1230

협의회 균형발전지방분권 전국연대

방

분권

-국회지방분권 특별위원회 설치

-지방일괄이양법 제정

-사무배분법 제정

-기관위임사무 폐지 및 법정수임사무 도입

-지방분권촉진특별법 대체 입법

지방

재정

-국제-지방세 조정을 통한 지방세원 확대

-지방교부세 제도개선

-국가보조사업 국고비율 및 포괄보조 확대

-67개 사회복지 지방이양사무 국가사무 환원

-광역발전특별회계 지방이양

지방

자치

-지방자치-교육자치 일원화

-지자체 국가감사제도 개선

-자치경찰제 도입

-특별지방행정기관 지방 이관

-조례입법권 범위 확대

헌법

개정

-헌법전문, 총강에 지방분권형 국가 천명

-국가 및 지역대표로 구성된 양원제 도입

-국회 및 지방의회 간 입법권 배분

-중앙정부-지방정부간 재정권 배분

-지방자치단체의 계층과 종류

기존 분권운동의 문제점 비전과 대안

2. 대한 새로운 접근의 필요성

□ : 기존의 대안에 대한 정리

○ 소순창

창립대회 자료집 31

□ 인식

◌ , 제도적 중심의 문제점: 제도와 현실의 괴리

- 비교의 관점에서 한국의 참여예산제도는 지역회의가 일반 시민의

폭 넓은 참여를 보장하고 있지 않으며, 실질적 권한의 부여보다는 단순한 의견

수렴에 치중하고 있고, 공개모집과 선정 등 민주적 절차에 흠결(하승우 2006,

130-132).

- 90여 곳의 지방자치단체에서 주민참여예산 관련 조례가 제정되었지만, 광주 북

구와 울산 동구, 대전 대덕구 등을 제외하면 실제 예산편성 과정에 시민들의

참여가 저조하고 아예 주민참여예산 과정이 작동되지 않고 있음(풀뿌리자치연

구소 2010, 3).

◌ 정치경제학에서 경제학의 분리: 폴리스 경제학의 복원이 관건

- 역사적으로 분명한 사실은 18세기 말까지 경제라는 문제는 국가라는 분명한

사회적 관계의 맥락에 포섭되어 있는 것으로서 여겨졌다는 점. 경제는 원래

‘사회적’이었다는 개념적 접근에 대한 논증은 아리스토텔레스의 [정치학

(politeia)-폴리스에서의 정치사회적인 삶의 방식에 대한 연구]에서부터 살펴볼

수 있음.

- 고대 도시공동체인 폴리스(polis)의 경제활동은 부를 획득하거나 자본을 증식하

기 위한 혹은 이윤을 창출하기 위한 목적으로 수행된 활동이 아님. 그것은 철

저하게 인간다운 삶을 위한 도구적이고 기능적인 차원에 머물렀음. 따라서 경

제는 원래 사회적 경제라고 이해하는 맥락에서는 경제활동에 대한 정치사회적

관여가 자연스러운 현실로 받아들여졌음.

- 이른바 한계혁명을 겪으면서 신고전파 경제학이 나타난 후 1890년 마셜이 “경

제학 원리”라는 제목의 저서를 출간하면서 앞부분에 ‘정치’가 붙지 않은 경제

학이라는 용어가 등장. 여기에는 새로운 용어가 나왔다는 것 이상의 혁명적 변

화가 숨어 있음. 인간의 경제적 행동은 사회적 관계와 독립적인 것일 뿐만 아

니라, 오히려 사회는 그러한 경제 활동의 결과물로 생겨나는 것이 아니라는 생

각이 내포. 즉 사회와 경제의 관계가 완전히 거꾸로 역전(홍기빈 2011).

◌ 노무현과 안철수의 실패의 공통점: 진보경제학의 상실

2013. 9. 1232

- 사람 모두 제1의 의제로 정치개혁을 외쳤지만 이를 뒷받침할 독자적인 경

제 프로그램을 제시하지 못함으로써 정치와 경제의 분리를 가속화시키고 신자

유주의 시대에 굴복.

- 노무현 정부가 4대 개혁입법에, 이명박 정부가 4대강 사업에 힘을 소진하는 지

난 10년 동안 시민들은 어느덧 과거보다 더 열악한 사회경제 상황에 놓이게

된 자신들을 발견하였고, 이는 차즘 분노의 정서로 변화. <표 5>는 매우 흥미

로운 변화의 추이를 보여주고 있다. 2002년 대통령 선거 때만해도 부패척결,

정당 및 선거개혁, 권위주의 타파 등과 같은 정치적 이슈에 대한 기대감이 무

엇보다 높게 나타났지만, 2004년 탄핵과 총선을 고비로 시민들의 관심사는 정

치이슈로부터 양극화 개선과 같은 사회경제 이슈로 급격히 옮겨갔음을 알 수

있음.

- 안철수 역시 처음 대선 후보로 거론되기 시작한 작년 10.26 서울 시장 보궐선

거 이후 대통령 출마 선언을 하였던 2012년 9월 19일까지, 그리고 보궐선거에

당선된 4월 이후 지금까지 거의 1년 반 동안 시민정치의 가능성과 비전을 보

여주지 못했음. 더 큰 문제는 안철수의 새정치를 구현할 <안철수 경제학>의

단초조차 제시하지 못했다는 점.

이슈 2002년 대선 2006. 9 2010.12

ㆍ사회 개혁 41.2 22.5 7.4

남북관계 개선 5.9 9.2 14.8

세계화와 국제경쟁력 강화 3.4 8.9 3.8

부동산ㆍ교육 문제 11.7 15.5 6.9

경제성장과 양극화 개선 20.8 28.7 35.2

삶의 질 개선(문화/환경) 9.3 8.4 9.9

국민통합 7.8 6.8 11.7

기타 15.7 (부패척결) 9.4 (부패척결) 11.1 (안보강화)

자료: 2002와 2006년 자료는 강원택(2008); 2010년은 EAI여론브리핑 93호(2010.12)에서 재정리

< 3> 최우선 국정 아젠다 변화

⇒ 지금 분권자치운동에게 필요한 것은 선진적인 제도적 처방이나 완벽한 민주

정치가 아니라 지역과 주민의 삶의 요체인 민생문제를 해결할 수 있는 포괄

적인 시민경제, 생활경제 프로그램.

창립대회 자료집 33

Ⅱ. 있는 삶: 풀뿌리 생활정치

1. 대한 몇 가지 오해와 한계

◌ 전락한 한국의 생활정치

- 생활정치라는 개념이 처음 등장한 것은 30여년 만에 부활된 1991

년 지방자치 선거인데, 일부 시민단체 후보들은 ‘생활정치’라는 구호를 표방.

92년 총선에서 야당은 물론 민자당 후보들이 지역구에서 표어로 활용하였고, 3

당 합당 이후 수세에 몰렸던 민주당의 주요 슬로건 중 하나는 “발로 뛰고 확

인하는 현장정치, 주민위한 생활정치, 수권정당 민주당”.

- 하지만 어느 정당이나 정치세력도 체계적 내용을 담지 못한 채 실질적 개념이

나 내용 없이 지역유권자의 표를 얻기 위한 정치수단으로 이용(이기호 2003).

보다 보편화된 계기는 국정운영의 지표로써 세계화와 더불어 삶의 질을 내세

었던 김영삼 정부의 출범. 김영삼 정부에 이르러 생활정치는 국민들의 삶의 질

을 실질적으로 개선하기 위한 어떤 지향으로 인식.

- 정치권에서 생활정치라는 담론을 보다 적극적으로 수용하였던 계기는 김대중

정부의 출범. 기든스의 이론에 근거하여 ‘제3의 길과 생산적 복지’가 공식적

인 정책으로 발표되면서 생활정치는 사회정책으로 등치.

◌ 탈이념 중도정치가 생활정치라는 오해

- 정치권의 논의에서 생활정치를 가장 빈번하게 이용한 세력은 진보나 보수가

아니라 집권 중도세력. 정치권은 탈이념의 정치를 생활정치의 본질로 이해. 이

구(2007)에 따르면, 생활정치는 극단적 양분에 의한 이념정치를 지양하고 국민

의 삶과 직접 관련된 정부의 공공정책(환경, 부동산, 조세, 노동, 복지, 민영화

등) 결정과정에서 직접 또는 간접적으로 국민들이 참여할 수 있는 기회를 확

대함으로써 국민의 실질적 생활수준 향상에 기여하고자 하는 정치를 의미. 그

에 따르면, 생활정치는 실용주의 이념을 지향하는 중도개혁정치.1)

1) 제3의 길을 인용하여 중도실용주의를 생활정치라고 주장하고 있는 그의 결론은 분배 또는 사회정

의보다는 기업과 경제성장 우선으로 전환함으로써 사회민주주의의 이념적 색채를 빼야하며, 과감한 구

조조정을 통해 전문기술관료 중심으로 정책 중심을 이전해야 한다는 것으로 생활정치의 이론의 일천

함을 보여주는 대표적인 사례.

2013. 9. 1234

: 기든스의 생활정치 운동 생활경제

- 포스트모던의 정

치와 달리 일상생활의 도덕적

규범을 강조

-생명의 권리, 낙태, 유전자 등

생물학적 재생산 문제가 중심

의제

-지구화라는 구조적 흐름 속에

서 새로운 형태의 연대와 협력

을 강구

-일본 혁신자치제운동: 풀뿌리

지방자치(national minimum)

⇒ 마을 만들기, 정보공개운동,

주민조례 제정 등

-반전, 반핵운동 ⇒ 여성과 주

부 참여

-생활클럽: 생협에서 가나가와

네트워크로 발전한 지역 주민

운동 ⇒ 네토의 로칼 파티, 대

리인 운동 등

-생활경제: 사람의 필요에 맞추

어 생산한다.

-지역경제: 사람과 자연이 순환

공생하는 지속가능한 지역 공

동체

-협동경제: 공동체 구성원의 협

동에 근거한 사회적 경제 중심

2. 생활정치 모델의 정립 방안

◌ 운동, 그리고 경제학의 결합

◌ 시민경제학을 지역 및 사회적 경제의 관점에서 적극적으로 발전⇒ 풀뿌리 생활경제

- 수준에서는 리처드 대거의 공화주의적 시민경제론(civic economy)이 대

표적(2007). 대거가 말하는 신공화주의는 공공성과 자기통치(=자치), 그리고 시

민적 덕성이 핵심 가치. 시민이 자기통치를 통해 개인의 사적인 이익보다 공공

선을 앞세움으로써 공동체의 삶을 풍요롭게 하자는 것.

- 대거는 공화주의적 가치에 의거해 제약된 시장경제를 ‘시민경제’라고 부를 것

을 제안. 그는 정치철학자 존 롤스가 주창했지만 그리 주목받지 못했던 ‘재산

소유제 민주주의’를 이 시민경제 작동의 제도적 틀로 제시. 재산소유제 민주주

의란 사적 소유와 시장경제를 허용하되 인간의 보편적 평등을 출발선에서부터

보장하기 위해 재산과 기회의 평등을 주자는 것이 핵심 내용. 다시 말해, 모든

시민에게 재산을 균등하게 나누어주고 무상교육을 받을 수 있는 완전한 기회

를 줌으로써 그 평등한 출발선 위에서 공정한 경쟁을 하도록 하는 것. 이런 제

도적 틀 안에서 경제가 공동체의 안정과 발전에 복무할 수 있도록 시민적 의

사를 관철시키는 것이 그가 말하는 시민경제.

- 국내에서는 이병천이 대표적. “시민자본주의는 시민적 능력 신장을 도모하고

거기에 기반한 참여적 통치를 지향하는 시민사회에 착근된 사회적 책임 자본

주의”(이병천 2004, 64). 일정한 사회경제적 출발 조건을 모든 국민에게 보장해

창립대회 자료집 35

‘사회적 공화주의’가 민주공화국의 실질적 완성이라는 주장 역시 같은 맥

락(금민 2007, 45).

- 이러한 관점은 독자적인 생산 레짐을 갖추지 못한 한계. 정치경제학의 재구성

이라기보다는 복지와 분배에만 초점을 맞춤으로써 현실성의 결여와 당위를 과

도하게 강조하는 부담.

◌ 풀뿌리 생활경제로2)

- 생산과 소비에 대한 의미변화와 시장의 역할 변화 : 사회 속의 경제

- 비가격적 요소, 사회적 요소가 강화되는 생산과 소비

- 진정한 소비자 주권의 확립 : 생활자의 필요를 충족시키는 생산·공급시스템, 소

수의 대기업 독과점 규제

- 시장경제를 원래 위치로 : 사회를 지배하는 시장에서 사회에 기여하는 시장으로. 필

요와 생산이 공정한 규칙에 의해 이루어지는 시스템. 이윤은 목표가 아니라 결과

- 세계화와 지역화는 동전의 양면, 균형을 이루어야. 자본 중심의 세계경제보다

는, 사람 중심의 지역경제가 더 나은 세계화의 토대

- 세계화의 그늘(위기)의 대안은 지역화의 진전을 통한 균형의 달성. 미래 발전의

키워드는 지역에서 출발하고, 공정한 규칙이 작동되는 세계화

◌ 풀뿌리 생활경제의 이행 전략

경제

기업

자활기업

마을기업

생산자 협동조합

소비자 협동조합

사회적 협동조합

제3 섹터

사회 서비스(Social Service)

지역공동체

주창(Advocacy)

자원봉사

풀뿌리 생활경제

2) 부분은 박영범(2013). “협동사회경제” <대안문명연구회 워크샾 자료집> 내용 중 일부를 인용한 것임.

2013. 9. 1236

- 생활경제는 사회적 경제를 자본주의 경제의 잔여적 차원이나 시장경제

의 한 축으로 이해하는 것을 넘어서 경제는 원래 ‘사회적’이었다는 개념적 접근

(양세진 2013).

- ICA 글로벌 300 보고서3)에 따르면, 2008년 세계 300대 협동조합의 총매출 규

모는 1조600억 달러로, 세계9위 경제규모의 GDP와 비교될 만한 수치임. 협동

조합 매출액 기준 프랑스(28%), 미국(16%), 독일(14%), 일본(8%), 네덜란드, 영

국, 스위스, 이탈리아, 핀란드, 대한민국(2%), 캐나다 순이며, 분야별로는 농업/

임업(29%), 은행/신용조합(26%), 소비자/소매업 분야(22%), 보험(17%), 노동/산

업(2%), 보건(2%), 공공(1%) 순임. 한국에서는 “농협중앙회”가 유일하게 “글로

벌 300리스트”에 포함되었으며, 총 매출액은 약 320억 달러로 세계 9위.

< 2> 유급 고용과 자원봉사의 비중

- Salamon and Sokolowski의 연구(<그림 7-1>)에 따르면, 경제활동인구 중 시민

사회 조직이 고용하고 있는 노동력(workforce)은 전체 평균 4.4%에 이르고 있

음. 미국과 유럽 등 선진국에서 NPO 부문의 노동력 비중은 7.4%에 달하고 있

으나, 개발도상국에서 그것의 비중은 4분의 1에 해당되는 1.9%에 그치고 있음.

- 한국은 2.4%로 전체 36개 국가 중 21위에 머무르고 있으며, 특히 시민사회조직

노동력 중 자원봉사 비중이 개도국 평균인 38.3%에 한참 못 미치는 22.8%(28

)로써 후진적 유형을 보이고 있음.

3) “ 300 보고서” 는 국제협동조합연맹(ICA)에서 발간한 세계 300대의 협동조합(매출액 기준) 목록이 게재

된 보고서로, 2008년 실적을 정리하여 2011년에 발간.

창립대회 자료집 37

- 사실은 자원봉사 활동이 점차 전문화된 유급 활동가들을 대체할 것

이라는 일반적 가정과는 달리 유급 고용과 자원봉사는 서로를 강화(mutually

reinforcing)시키는 경향이 뚜렷.

2013. 9. 1238

Ⅲ. 2014 6.4 지방선거와 풀뿌리 생활정치

◌ 논란을 넘어서

- 지방선거를 앞두고 시민단체와 야권 진영은 정당공천제 논란에 매몰되어

있는 상황.

- 왜 시민들이 내년 지방선거에 적극 참여해야 하는지를 설득할 전략적, 성찰적

사고가 필요.

- 6.4 지방선거는 지방자치의 관점에서 지난 20년을 돌아보고 다가올 20년을 준

비하는 지방자치의 이정표.

- 풀뿌리 생활정치의 관점이 없다면, 복지와 지방재정의 확충만으로는 고삐 풀린

신자유주의를 극복할 동력과 아이디어를 얻을 수 없음. 성찰이 없는 재정 확대

는 자칫 토건국가를 지방정부 수준으로 확장하는 부작용 야기.

◌ 혁신자치포럼에 바란다: 생활정치의 자생적 모델을 창조

- 생활정치를 내걸었지만 리더십과 철학의 부재로 단명으로 끝난 일본 민주당의

집권 경험과 기존 경제의 패러다임 제시에 실패함으로써 실패한 제3의 길로

퇴락한 영국 블레어의 노동당.

- 일본의 마을만들기, 포루투 알레그레의 주민참여 예산, 에코도시 스웨덴의 함

마르비, 볼로냐의 협동조합, 생태도시 쿠바의 아바나 등 선진적인 실험은 적극

수용해야 하지만 이젠 견학과 학습을 넘어 자생적 모델을 구축할 때.

- 생활정치의 이론화와 시민들에게 쉽게 설명할 수 있고 실천할 수 있는 <10대

생활정책>을 주요 공동 사업으로 실행.

창립대회 자료집 39

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2013. 9. 1240

2

제도 진단 및

새로운 제도혁신 방향과 과제4)

하승수 / 변호사, 녹색당 공동운영위원장

1. 제도의 문제점

정치학자인 제임스 브라이스(J. Bryce)는 “지방자치는 민주정치의 가장

훌륭한 학교이고, 그 성공을 보장하는 가장 훌륭한 보증인이다”라고 말했다. 또한

프랑스의 역사학자인 토크빌(A. Tocqueville)도 “지방자치는 민주주의의 학교”라

고 말했다.

그러나 한국의 현실을 보면, 과연 그러한가? 라는 의문을 던질 수밖에 없다. 한

국의 지방자치는 ‘민주주의의 학교’가 아니라 민주주의를 지체시키는 공간이 되고

있다. 그 이유 중에 하나는 한국의 지방자치제도가 여러 가지 제도적 결함을 안고

있기 때문이다. 물론 한국 지방자치의 문제점은 제도에만 있는 것은 아니다. 정치

의 문제도 있고, 시민사회의 역량이 부족한 점도 있다 .

그러나 한국의 지방자치제도는 매우 획일적이고, ‘견제와 균형’의 원리가 작동하

지 않으며, 주민들의 참여에도 소극적이고, 중앙집권적인 통제가 여전하다는 특성

을 가지고 있다. 이런 제도적 문제점을 개선하지 않는다면, 한국의 지방자치가 ‘민

주주의의 학교’가 되는 것은 요원한 일이다.

그래서 이 글에서는 한국의 지방자치 제도가 가지고 있는 문제점에 대해 진단

해 보고, 개선방향에 대해 논해보고자 한다.

4) 글의 내용 중 일부는 졸저인 『지역, 지방자치 그리고 민주주의(후마니타스, 2007)』, 『지방자치법(공

저, 대영문화사, 2007)』, “지방자치 20년 - 지방분권과 시민참여의 측면에서(『계간 광장』 6호)”의 내용

에서 일부를 발췌ㆍ인용하였음을 밝혀 둡니다.

창립대회 자료집 41

2. 지방자치의 제도 진단

. 획일적인 권력구조, 깨어진 ‘견제와 균형’

지방자치단체장에 대해서는 ‘제왕적’이라는 표현이 자주 사용된다. 물론

지방자치단체장이 중앙정부와의 관계에서는 권한이 미흡하고 중앙정부의 통제가

과도한 측면은 있다. 또한 기초지방자치단체장의 경우에는 중앙정당 또는 중앙 정

치인과의 관계에서 ‘약자’이며 공천을 위해 줄을 서는 경우도 많다.

그러나 지방자치단체 내부를 들여다보면, 한국의 지방자치단체장은 ‘제왕적’이라

고 표현해도 손색이 없을 정도의 권력을 가지고 있다.

지방자치단체의 기관구성형태는 다양한 형태를 띨 수 있다. 지방자치단체의 의

사를 결정하는 의결기관과 결정된 의사를 집행하는 집행기관간의 관계를 중심으

로 유형화하여 보면, 크게 기관대립형, 기관통합형, 절충형의 세 가지 유형이 있

다.

기관대립형은 지방자치단체의 의결기관과 집행기관이 구성과 존속에 있어서 간

섭을 하지 않고 독립적인 조직형태를 의미한다. 국가조직에 있어서 대통령제의 원

리를 지방자치단체에 적용한 것이라고 보면 된다. 고전적인 권력분립의 원칙을 비

교적 충실하게 적용한 유형이라고 볼 수 있다. 기관대립형에도 여러 가지 형태가

있을 수 있다. 지방자치단체장의 선출방식(직선제와 간선제), 지방자치단체장이 행

사하는 권한의 수준 등에 따라 다양한 형태가 있을 수 있다.

기관통합형은 지방자치단체의 의결기관과 집행기관이 구성과 존립에 있어서 상

호 의존적이며 영향을 미치는 조직형태를 의미한다. 즉 지방자치단체의 집행기관

을 의결기관에서 선출하여 구성하며 그 존속도 의결기관에 의존하는 형태이다. 국

가조직에 있어서 의원내각제도의 원리를 지방자치단체에 적용한 것이라고 볼 수

있다. 지방의회가 지방정치의 중심에 서게 되므로 의회형(Parliamentary System)

이라고 부르기도 한다. 시장은 지방의회에서 선출되며 지방의회 의장으로서 역할

을 하며 대외적으로 지방자치단체를 대표하는 의례적, 상징적인 지위를 가지지만,

실질적인 집행기능은 가지지 아니한다.

절충형은 기관대립적인 요소와 기관통합적인 요소를 혼합적으로 가지고 있는

2013. 9. 1242

구성형태를 의미하며 매우 다양한 형태가 있을 수 있다.

일반적으로 우리나라의 지방권력구조에 대해서는 기관대립형이고, 강시장-약의

회 형이라고 부른다. 지방자치단체장과 지방의회 양쪽을 모두 직선으로 선출하고,

이 기관들이 대립하는 형태를 취하고 있는 것이다.

국가권력구조에서 대통령제를 택하고 있다고 해서, 지방권력구조까지도 반드시

강시장-약의회 형을 택할 논리적 필연성은 없다. 그러나 우리나라는 광역, 기초를

불문하고 강시장-약의회 형의 권력구조를 획일적으로 택하고 있다. 이 점이 한국

지방자치제도의 중요한 특징이다.

또한 우리나라의 경우에는 강시장-약의회 형이지만, 특히 지방자치단체장의 권

한이 매우 강하도록 설계된 강시장-약의회형이다. 지금 지방자치의 문제점은 상당

부분 여기에서 비롯된다.

우선 한국의 지방자치단체장은 인사권(공무원 임용, 승진 등), 재정권(예산 편성

권), 인 허가권, 도시계획권 등을 거의 독점하여 행사할 수 있다. 일본만 해도, 주

요 공무원 임명에 대해서는 지방의회의 동의를 얻어야 하지만, 우리에게는 그런

제도도 없다. 부지방자치단체장 임명에 관해서만 제약이 있을 뿐(광역지방자치단

체의 국가공무원인 부단체장에 대해서는 중앙정부가, 기초지방자치단체의 부단체

장에 대해서는 광역지방자치단체가 사실상의 인사권을 행사함), 나머지 공무원에

대한 인사권은 지방자치단체장에게 전속되어 있다.

그래서 지방 공무원은 지방자치단체장의 의중에 따라 업무를 처리할 수밖에 없

고, 지방자치단체장에게 줄 서기를 할 수밖에 없다. 인사와 관련해서 금품이 오가

거나, 선거 때에 특정 후보에게 줄 서기를 해서 선거운동을 돕기도 한다. 이런 인

사 부조리나 공무원 선거 개입은 가끔 수사기관의 수사나 언론 보도로 드러나기

도 하지만, 드러난 것은 ‘빙산의 일각’이라고 할 수 있을 정도로 만연해 있는 문

제이다. 지방자치단체에 인사위원회가 있고, 승진 심사는 인사위원회 심의를 거쳐

야 하지만, 인사위원 위촉권이 지방자치단체장에게 있기 때문에 독립성이 미흡한

실정이다.

또한 지방자치단체장은 예산 편성권을 거의 독점하고 있다. 예산은 지방자치단

창립대회 자료집 43

편성하고 지방의회가 심의 의결해서 확정하게 되어 있지만, 사실상 예산

편성 단계에서 기본적인 내용은 확정된다. 지방의회는 일부 감액을 하거나 조정을

하는 정도이다.

따라서 지방의원이 소속 지역구나 자신과 관련된 집단․단체의 예산을 확보하

기 위해 지방자치단체장에게 매달려야 하는 상황이다. 또한 지방자치단체장은 보

조금이나 각종 사업을 매개로 지역의 여러 집단과 단체들을 관리하고 통제할 수

있다. 보조금을 따내야 하는 단체의 입장에서는 지방자치단체장에게 비판적 입장

을 취하기가 어렵다.

지방자치단체장이 행사할 수 있는 각종 인 허가권이나 도시계획 관련 권한도

거의 통제받지 않는다. 그런 점에서 지방자치단체장은 각종 권한을 매개로 지역사

회에서 ‘제왕적’ 권력을 휘두를 수 있게 된다.

기관대립형 구조에서 또 다른 주체라고 할 수 있는 지방의회는 지방자치단체장

에 대한 견제 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 그것은 지역정치의 문제점 때

문이기도 하고 제도의 문제 때문이기도 하다.

우선 대의기관으로서 지방의회가 견제 감시 기능을 수행한다는 것은 이론에 불

과하다. 지방의원은 공천을 받기 위해 중앙정당(중앙 정치인)과 후견-피후견 관계

를 맺고, 지역구 예산 배분이나 이권 개입을 위해서는 지방자치단체장과 협력해야

하는 위치에 서게 된다. 또한 많은 지방의원들은 지역 기득권층의 일원으로서 자

신이 속한 집단이나 단체의 이익을 제도권에 반영하기 위해 노력하기도 한다.

지방선거제도의 문제점도 심각하다. 우리나라의 광역지방의원 선거제도는 특정

정당이 지방자치단체장과 지방의회의 압도적 다수를 동시에 차지하기 쉬운 선거

제도이다. 10% 수준의 비례대표가 있지만, 대부분의 의원은 지역구 소선거구제를

통해 선출되기 때문이다. 그래서 작은 득표율의 차이가 큰 의석수의 차이로 나타

날 수 있는 소선거구제의 폐해가 그대로 드러나고 있다.

예를 들어 2006년에는 서울, 경기, 인천의 광역지방자치단체장을 한나라당이 휩

쓸었고, 광역의원 정당비례투표에서도 50%대의 지지율을 얻었다. 그런데 광역의

원 지역구 의석은 한나라당이 100%를 휩쓸었다. 이처럼 50%대의 지지율로 100%

의석을 차지하는 것이 가능했던 이유는 소선거구제를 택하고 있기 때문이다.

2013. 9. 1244

ㆍ도지사 당선자 득표율

1당의 광역비례득표율

1당이 지역구 광역의회 의석에서 차지하는 비중

서울특별시 61.1% 57.2% 100%

경기도 59.7% 58.9% 100%

인천광역시 61.9% 57.9% 100%

식으로 의회가 구성되게 되면 의회가 지방자치단체장을 견제한다는 것은

사실상 불가능하게 된다. 단체장과 지방의원 대부분이 같은 정당 소속이기 때문이

다. 2002년과 2010년 지방선거에서도 정도는 약간 덜하지만, 비슷한 현상이 일어

났다.

< 1> 2006년 수도권 시ㆍ도지사 당선자 득표율과 의회 의석수 비중

- 자료원 : 중앙선거관리위원회

한편 지방의회의 권한이 약한 문제도 있다. 예산과 관련해서도 지방의회는 제한

된 역할만 하고 있다. 역량 부족과 제도적 한계(심의 시간 부족, 증액 편성 불가

등) 때문에 실제로는 일부 예산에 대해서 액수를 줄이거나 조정하는 역할만 할

뿐이다. 일본만 해도 지방의회가 단체장 불신임권5)과 부단체장 등 주요 공무원에

대한 임명동의권을 가지고 있다. 그러나 우리나라의 경우에는 지방의회가 그러한

권한도 없다.

자치입법권에도 제약이 많다. 그래서 상위법령 위반, 단체장 고유권한 침해 등

의 이유로 수많은 조례들이 무효로 되고 있다. 지방의회의 사무기구 인사권 독립

문제도 아직까지 해결되지 못하고 있다.

이런 제도적 문제와 지역정치의 문제들이 복합적으로 작용하면서 지방의회는

무능한 존재가 되어 버렸고, 지방의원들은 제 역할도 못하면서 낭비성 해외연수

등 각종 혜택만 누리려 하고 부패에 연루되기나 하는 존재들로 비춰지고 있다.

지방자치단체의 감사조직도 견제 감시기능을 제대로 수행하지 못하는 것은 마

찬가지이다. 지방자치단체에는 지방자치단체장 산하에 자체적인 감사조직이 있었

지만, 독립성 및 전문성이 미흡한 등 여러 문제점을 안고 있다.6)

5) 의결로 임기 중에 단체장직을 박탈할 수 있는 제도이다. 일본 지방의회에는 단체장 불신임권이

있으며, 반대로 지방자치단체장에게도 지방의회 해산권이 있다. 우리나라의 경우에도 1949년 제정된 <지방자

치법>에서 시 읍 면 의회의 단체장 불신임권을 인정했다가, 1956년 <지방자치법>을 개정하면서 폐지했다.

창립대회 자료집 45

, 제주특별자치도의 경우에는 2006년 7월 1일 특별자치도가 출범하면서 감

사위원회를 독립기구로 설치했다. 그러나 여기에 대해서도 실효성에 의문이 제기

되고 있다. 제주특별자치도 감사위원회는 도지사 소속이되, 그 직무에 있어서는

독립된 지위를 가지는 합의제 행정기관으로 설치되었다(특별법 제66조 제1항 및

「제주특별자치도 행정기구 설치조례」 제3조). 감사위원회는 위원장 1인을 포함

한 7인 이내의 위원으로 구성되어 있는데, 그 중 3명은 도의회의 추천을 받아 도

지사가 임명한다. 감사위원장에 대해서는 의회의 임명동의를 받게 하는 등 일정한

견제장치를 두고 있기도 하다. 그러나 감사위원회 소속 공무원들에 대한 인사권을

도지사가 가지고 있는 등의 문제로 감사위원회의 독립성이 부족하다는 점이 계속

지적되고 있다.

그나마 제주특별자치도의 경우는 제도적으로 예외를 인정한 경우이고, 그 외의

지방자치단체들은 자체감사조직의 독립성이 더 미약하다. 「공공감사에 관한 법

률」에서 지방자치단체의 자체감사기구의 장을 개방형으로 임용하도록 하고 있는

등의 조항을 두고 있지만, 그것만으로는 감사기구의 독립성을 보장하지는 못하고

있는 실정이다.

. 강력한 중앙집권적 제도와 관행

지방자치제도가 부활했을 때부터 중앙 관료 집단은 지역에 대한 영향력과 통제

력을 유지하려 했다.

중앙 관료 집단은 스스로의 영향력을 유지하기 위해 지방의 자치권을 극도로

제한했다. 지방자치단체의 자체 조직과 관련해서도 지방자치단체의 자율권이 매우

적다. 예를 들면 지방자치단체에 두는 실.국.본부의 개수와 직급기준까지 대통령령

인 「지방자치단체의 행정기구 및 정원기준 등에 관한 규정」의 별표로 정하고

있다7). 게다가 광역지방자치단체의 행정부지사 1인을 국가공무원으로 하여 실질

적으로 중앙정부가 인사권을 행사해 왔다.

재정과 관련해서도, 재정이 취약한 지방자치단체들이 중앙정부의 눈치를 볼 수

밖에 없도록 지방재정제도를 운영해 왔다. 지방자치단체들은 중앙의 보조금, 지방

6) 자체감사기구에 대해서는 감사요원의 전문성이 미흡하다거나 감사기관의 독립성이 보장되지

않고 있다는 비판이 계속되어 왔다. 또한 감사요원의 낮은 직급, 감사부서의 하위기구화, 단체장의 자체감사에

대한 인식부족, 감사요원에 대한 동기부여 미흡, 감사정보 수집과 관련된 문제점도 지적되어 왔다.

7) 이렇게 하는 근거는 지방자치법 제112조 제2항에서 “제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인

건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다”라고 규정하고 있는 부분이다.

2013. 9. 1246

등에 의존할 수밖에 없었고, 이를 통해 중앙정부는 지방자치단체위에 군림

하고 지방자치의 자율성을 제약할 수 있었다.

지방자치단체의 자치입법권도 극도로 제약되어 있다. 지방자치법 제22조에 의하

면 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서”만 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리

제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야

만 하도록 규정하였다. ‘법령’에는 국회에서 제정하는 법률뿐만 아니라 대통령령과

각 중앙부처에서 만드는 부령(部令)까지도 포함된다. 따라서 각 중앙부처는 부령

의 제정을 통해 지방자치단체의 사무에 개입하고 통제할 수 있다.

이런 식으로 지방자치 부활이후에도 중앙집권적인 제도는 그대로 유지되어 왔

다. 그에 따라 지방자치단체는 중앙정부의 눈치를 볼 수밖에 없는 상황이다. 본래

지방자치를 실시하는 의미 중에 하나는, 국가권력을 중앙정부와 지방에 분산시킴

으로써 수직적 권력분립을 이루고자 하는 것이지만, 우리나라의 현실은 그런 의미

를 퇴색시키고 있다.

. 형식적인 주민참여

지방자치 부활 초기에는 주민참여에 관한 제도가 전무한 상황이어다. 그러다가

2000년부터 지방자치 관련 법률에 주민참여에 관한 제도들이 하나하나 도입되기

시작한다. 그러나 이러한 제도들 중에는 제대로 활용되지 못하는 제도들도 있다.

대표적으로 주민투표제도 같은 경우에는 까다로운 요건으로 인해 주민들에 의해

활용된 사례가 거의 없는 실정이다. 2011년에 서울특별시에서 무상급식에 관한 주

민투표가 청구된 것이 사실상 첫 사례라고 할 수 있다. 주민소송제도의 경우에도

여러 가지 제약으로 인해 실제 활용도는 매우 떨어지는 상황이다. 주민소환제의

경우에도 도입된 이후, 실제로 투표까지 간 사례는 단 3건(경기도 하남시, 제주특

별자치도, 강원도 삼척시) 뿐이고, 그나마 투표율이 3분의1 이상되어야 개표한다

는 조항에 묶여 개표도 하지 못했다.

창립대회 자료집 47

시행일 법적 근거

주민감사청구 2000. 3. 지방자치법 제16조

주민발의 2000. 3. 지방자치법 제15조

주민투표 2004. 7. 주민투표법

주민소송 2006. 1. 지방자치법 제17조

주민소환 2007. 7. 주민소환에 관한 법률

주민참여예산 2004. 3.조례에서 도입되기 시작 =>

지방재정법 제39조에 근거마련

< 15> 한국의 주민참여제도 도입 현황

이처럼 국가적으로는 주민참여제도의 활성화가 지지부진한 상황인데도, 지방자

치단체 차원에서는 주민참여를 활성화하려는 노력들이 이어져 왔다. 그리고 그 중

에는 상당한 성과를 거두고 있는 것들도 존재한다. 주민참여예산제 같은 경우가

대표적인 사례이다.

. 미약한 풀뿌리자치와 통합추진

한국의 중앙정부는 광역-기초지방자치단체의 2계층인 자치계층을 단층화하려는

시도를 해 왔다. 그리고 기초지방자치단체들간의 통합도 추진해 왔다.

그러나 이런 방향은 풀뿌리민주주의의 실현을 더욱 어렵게 하는 것이다. 지금도

한국의 기초지방자치단체의 인구규모는 세계 최대수준이다. 그런데 여기서 지방자

치단체들을 통합해서 규모를 키운다는 것은 주민들 입장에서는 정부가 더 멀어지

는 것을 의미한다. 규모가 커질수록 주민들의 참여는 힘들어지기 쉽다.

오히려 읍.면.동단위의 자치가 필요할 수 있다. 완전한 법인격을 갖는 지방자치

단체 형태는 아니라고 할 지라도, 읍.면.동 차원에서 생활문제를 놓고 준자치(準自

治)를 펼치는 것이 필요한 것이다.

읍.면.동별로 설치된 주민자치위원회는 현재로서는 권한과 지위도 미약하고 인

적 구성에서도 주민들의 직접 참여할 여지가 없다. 그러나 주민자치위원회가 적절

한 권한과 지위를 부여받고 주민대표성을 확보할 수 있다면, 읍.면.동 자치의 단위

도 불가능한 것이 아니다.

2013. 9. 1248

3. 제도혁신의 방향과 과제

. 지방자치단체의 권력구조(조직형태)의 재설계

민주적 혁신을 위해서는, 지방자치제도를 원점에서부터 다시 검토해

야 한다. 지방자치제도는 나라마다 다르고, 한 국가 내에서도 다양한 제도가 존재

한다. 그렇기 때문에 다양한 제도에 대하여 조사하고 검토하고, 그것을 바탕으로

제도디자인을 할 수 있다.

우선 지방자치단체의 조직형태부터 다시 생각해 볼 필요도 있다. 앞서도 살펴본

것처럼, 우리나라는 광역-기초에 관계없이, 그리고 그 지방자치단체의 인구규모

등에 관계없이 획일적으로 기관대립형-강시장형의 조직형태를 취하고 있다. 그런

데 이렇게 획일적인 조직형태를 취할 필요는 없다.

또한 지방자치단체의 조직형태를 지방자치단체 스스로 선택하게 하는 방안도

생각해 볼 필요가 있다. 국가가 몇 가지 조직형태를 제시하고 그 중에 지방자치단

체가 선택하게 하게 할 수도 있다. 미국, 독일, 영국 등은 그 국가 내에서도 지방

자치단체들이 다양한 조직형태를 선택하고 있다.

미국은 매우 다양한 형태의 조직형태를 취하고 있다. 영국의 경우에는, 2000년

에 제정한 지방자치단체법에서 세 가지의 지방자치단체 형태를 제시하고 지방자

치단체가 자율적으로 선택할 수 있도록 하였다. 직선시장-내각형(A Directly

Elected Mayor with a Cabinet), 내각-내각수반형(A Cabinet with a Cabinet

Leader), 직선시장-매니져형(A Directly Elected Mayor and Council Manager) 이

그것이다. 독일의 경우에도 남독일 의회형(Süddeutsche Ratsverfassung), 행정위원

회형(Magistratsverfassung), 시장형( Bürgermeisterverfassung))과 북독일 의회

형:Norddeutsche Ratsverfassung)의 4가지 유형이 존재한다.

따라서 우리나라도 꼭 획일적인 조직형태만을 선호할 필요는 없다.

정부형태에서의 의원내각제와 유사한 기관통합형(영국의 의회형과 미국의 위원

회형8)이 있다)도 고려해 볼 수 있고, 기관대립형 중에서도 약시장-의회형(Weak

mayor-Council form)이나 의회-관리관(Manager)형 등을 생각해 볼 수 있다.9) 우

8) 위원회형은 보통 주민 직선으로 선출된 5명의 위원으로 구성된 위원회가 정책을 결정하고 집행하는

유형이다.

9) 약시장-의회형에서 시장은 행정적 권한이 거의 없으며, 의회가 예산을 편성하고 관리한다. 시장은 의회의원

들이 선출하며, 시의회는 의원들을 여러 행정위원회에 배속시켜 행정 책임을 맡긴다. 의회-관리관형은 의회

창립대회 자료집 49

획일적인 제도에서 벗어나서 새로운 모색을 해 볼 때가 되었다.

그리고 지방자치단체의 감사기구와 관련해서도, 지방자치단체의 선택에 의해 다

양한 형태의 독립적인 감사기구를 두는 것을 인정할 수도 있다. 지방옴부즈만 같

은 제도를 활성화할 수 있도록 하는 방안도 있을 수 있다.

이처럼 지방자치 제도혁신의 방향에 대해서는 여러 가지 가능성을 열어두고 원

점에서부터 논의해 볼 필요가 있다. 어쨌든 제도의 측면에서 보면 지금은 지방자

치제도의 대수술이 필요한 상황이다.

중요한 것은 지역에 자율권을 부여하고, 지역 스스로 자신에게 맞는 권력구조를

짜 보는 것이다. 예컨대 지방의원이 7명 있는 지방자치단체나 지방의원이 100명이

넘는 지방자치단체나 똑같은 형태의 지방자치단체 형태를 가지고 있는 것은 바람

직하지 않다.

또한 같은 규모의 지방자치단체라고 할지라도 지역여건에 따라 집행기관과 지

방의회가 사사건건 대립하여 업무를 수행하기가 어려운 정치풍토가 조성되어 있

다면 양자간의 협조와 융화에 기초하는 상호의존적 지방자치단체형태를 도입해서

새로운 정치문화를 형성하는 것이 필요하다.

한 지방자치단체에서 효과가 높은 지방자치단체 형태가 반드시 다른 지방에서

도 좋은 결과를 가져온다는 보장이 없다. 이에 각 지방자치단체로 하여금 그 지방

의 특성과 정치적 결단에 따라 가장 적합한 지방자치단체 형태를 선택할 수 있도

록 하고, 실현과정을 통하여 스스로 보완해 나가도록 가능성을 열어두는 것이 필

요하다.

여기에 대해서는 전국적인 통일성을 해한다는 비판이 제기될 수 있다. 따라서

지방자치단체의 조직형태에 관하여 전국적인 통일성을 기할 필요가 있는지를 살

펴볼 필요가 있다. 한 지방의 지방자치단체 형태가 국가적 이익이나 다른 지방자

치단체에 직접적인 영향을 미친다면 전국적인 이익을 위해 다양성을 억제한다는

논리가 성립될 수도 있을 것이다. 하지만 지방자치단체의 조직형태는 지방자치단

체의 내부적인 사항에 대한 것이므로 전국적으로 동일한 규율을 해야 할 필요성

행정 실무를 총괄하는 관리관을 임명하고, 관리관은 의회에 대해 책임을 지는 유형이다. 학자에 따라서는,

지방자치단체장의 독주, 선심성 사업, 방만한 예산 집행, 후견-피후견 관계의 형성 등을 견제하기 위해서는

약시장제나 기관통합형 모형 또는 그 절충형을 생각해 볼 수 있다고 한다.

2013. 9. 1250

높지 않다.

완전히 지방자치단체의 자율적 선택에 맡기기 어렵다면, 지방자치단체형태에 관

한 몇 가지 모델을 제시하고 지방자치단체로 하여금 선택하도록 하는 방식도 검

토해 볼 수 있다. 이 경우 세세한 부분까지 지방자치법에 각 모델을 규정하는 방

법도 가능하지만, 각 모형의 기본적인 골격을 지방자치법에 규정하고 그 중 하나

의 모델을 선택하되 구체적인 내용은 조례로 구체화하도록 여지를 부여하는 방식

을 생각해볼 수 있다.

이런 방식을 통해 다양한 지방자치단체 조직형태를 가지게 되면, 우리나라 내부

에서도 비교법적 혹은 비교제도적인 관점에서 다양한 연구와 평가가 이루어 질

수 있다는 장점도 있다.

. 수평적인 견제기능의 강화

수평적인 ‘견제와 균형의 원리’가 작동하려면, 우선 지방의회를 강화해야 한다.

자치입법권을 강화해야 한다. 자치입법과 관련해서는 법률에 위반하지 않는 한

조례제정권을 보장해야 한다. 그리고 조례의 경우에 어느 한 조항이 무효가 되면,

전체 조례의결이 무효가 되도록 한 부분도 개선해야 한다. 조례도 법률처럼, 특정

조항이 문제라면, 그 부분만 무효로 해야 한다.

지방의회에서의 위증죄에 대해서도 형사처벌 조항을 명확하게 해서 행정사무감

사ㆍ조사의 실효성을 강화해야 한다. 또한 부지방자치단체장 등 주요공무원에 대

한 임명동의권을 지방의회에 부여하여 지방자치단체장의 인사권을 견제할 수 있

도록 하는 것도 검토해 볼 수 있다.

지방의회 사무기구 인사권을 집행부로부터 독립시키는 것도 필요하다. 아울러

지방자치단체장의 인사권을 견제하기 위해 인사위원회 위원 중 민간인 비율을 높

이고, 인사위원회 위원장도 민간인으로 할 필요가 있다(지금은 부단체장이 위원

장). 또한 지방자치단체의 감사조직의 독립성을 강화하고, 옴부즈만제도를 확대할

필요가 있다.

다. 불합리한 중앙의 통제ㆍ개입 폐지

추상적으로 지방분권을 외치는 것은 더 이상 의미가 없다. 지방자치 부활이후에

도 여전히 지속되고 있는 중앙정부의 불합리한 통제ㆍ개입부터 폐지해야 한다.

예를 들면, 시ㆍ도의 행정부지사를 국가공무원으로 임명하고 있는 제도를 폐지

창립대회 자료집 51

한다. 지방자치단체의 부단체장을 국가공무원으로 임명한다는 것 자체가 지

방자치의 취지에 맞지 않는다.

부단체장은 지방자치단체장을 보좌하고 일정한 사항에 대해서는 전결권도 행사

하는 위치에 있다. 그런데 이런 부단체장이 그 지역 주민들의 의사와는 무관하게

중앙에서 임명된다는 것은 민주적 정당성을 결여한 것이다. 게다가 중앙정부가 인

사권을 행사하여 내려오는 부단체장은 그 지역의 실정도 제대로 모르는 상태에서

임명되기도 한다.

결국 지금의 현실을 보면 부단체장을 국가직공무원으로 임명하는 것은 중앙정

부(안전행정부)의 자리챙기기에 지나지 않고, 부단체장을 통해 중앙정부가 지방자

치단체를 간섭하려는 것에 불과하다.

한편 보조금 제도의 개혁도 필요하다. 지금처럼 개별적인 사업에 대해 보조금을

주는 것은 복지와 같이 필수적인 부분으로 제한하고10) 나머지는 지방자치단체가

자율적으로 사용용도를 정할 수 있는 포괄보조금으로 바꿀 필요가 있다.

지역간의 재정불균형을 완화할 수 있는 제도적 보완도 필요하다. 비수도권 지

방자치단체의 재정적인 어려움은 점점 더 심각해지고 있다. 이런 문제를 해소하기

위해 재정을 균등화하는 정책도 필요하지만, 사회복지예산 등과 관련해서는 지방

비 부담을 없애고 전액 국비로 하는 등의 조치가 필요하다. 그리고 조세제도, 지

방재정조정제도도 개편하고 중앙정부의 자의적인 판단여지를 없애야 한다.

장기적으로는 포괄적인 분권을 추진해 나가야 한다. 중앙정부가 몇 가지 사무

권한을 지방에 나누어 주고 중앙관료 집단의 개발 정책에 따라 몇 가지 규제를

완화해 주는 것은 기존의 중앙집권적 구조를 온존시키는 것과 다르지 않다. 그런

방식이 아니라, 입법권과 재정권을 포괄적으로 배분하는 방식의 분권이 필요하다.

그런 분권만이 실질적으로 중앙관료 집단의 영향력을 줄이는 분권이 될 것이고,

그럴 때에만 지역 정책을 둘러싼 정책 경쟁도 활성화될 것이다.

. 주민참여의 활성화와 풀뿌리 자치의 강화

주민참여의 활성화가 필요하다. 지방자치 혁신의 핵심이 바로 주민참여의 활성

10) 사회복지사업의 경우에는 오히려 지방비 부담을 없애고 전적으로 국고가 책임지는 것이 필요하다.

2013. 9. 1252

할 수 있다.

주민참여가 활성화되기 위해서는 먼저 정보공개부터 제대로 되어야 한다. 특히

정책이 결정되기 이전에 미리 주민들에게 정보가 공개되고 주민들이 정책결정과

정에 참여할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 현행 「공공기관의 정보공개에 관한

법률」의 개정이 필요하다. 지금은 ‘일단 비공개하고 보자’는 식의 막무가내식 비

공개결정이 남발되고 있기 때문이다. 악의적인 비공개결정 남발에 대해서는 형사

처벌이나 징계를 하는 것이 필요하다. 그리고 비공개결정에 대해서는 독립된 행정

심판기구를 통해 신속하게 불복절차를 밟을 수 있도록 ‘정보공개 전담 특별행정심

판기구’를 설치해야 한다. 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대해 인터넷 등으로

쉽게 접근할 수 있도록 목록을 제공하고 검색을 개방하는 것도 필요하다.

또한 주민투표제, 주민소환제, 주민소송제 등의 실효성을 강화하는 것도 필요하

다. 이런 장치들을 통해서 주민들이 대표자들을 견제할 수 없다면 지방자치가 변

화하기는 어렵기 때문이다.

주민소송의 경우에는 주민감사청구를 먼저 거치도록 한 주민감사청구 전치주의

에 대한 재검토가 필요하다.

주민소환제도의 경우에는 투표율이 3분의1 이상 되어야 개표한다는 조항 때문

에, 매번 개표도 하지 못하고 무산되고 있다. 이웃 일본의 경우에는 최저투표율

조항이 없기 때문에 이런 문제가 발생하지 않고 있다. 그런데 한국의 경우에는 최

저투표율조항을 넣어놓는 바람에 소환대상이 된 지방자치단체장은 투표율을 낮추

기 위해 관권을 동원하고 있다. 그래서 주민소환제도는 사실상 사문화되고 있다.

따라서 최저투표율 조항을 삭제하든지, 아니면 투표불참운동을 하는 것을 금지할

필요가 있다.

주민투표제도도 마찬가지이다. 주민들이 주민투표를 청구하려면 여러 가지 제약

장치가 많다. 국책사업 등은 투표대상에서 아예 제외되어 있다. 그리고 주민들이

투표를 청구하려면 꽤 많은 숫자의 서명(전체 주민투표청구권자 총수의 5분의1에

서 20분의1 사이에서 조례로 정하는 숫자의 서명)을 받아야 한다. 그래서 실제로

주민들이 주도하여 주민투표가 청구된 사례는 사실상 없다. 서울시 무상급식 주민

투표는 시장이 사실상 주도하여 이루어진 것이고, 그 외에는 행정구역개편, 방폐

장 부지선정 등을 위해 중앙정부나 지방자치단체장이 주도하여 이루어진 주민투

표들 뿐이다. 따라서 사문화된 주민투표의 요건을 완화하여 지방자치단체의 주요

정책 결정에 대해 주민의 직접 참여를 실질적으로 보장할 필요가 있다11).

11) 주민투표법의 가장 큰 문제점으로 지적되는 것은, 주민투표가 발의되는 과정에서 주민들의 주도성은 인

창립대회 자료집 53

. 지방선거제도 개혁

대대적인 개혁이 필요하다. 최소한 지방선거에서는 정당이나 정

치세력들이 어느 정도는(전적으로는 아니더라도) 지역 내에서의 정치적 성과로 평

가받고, 지역과 관련된 정책경쟁을 할 수 있어야 한다.

그러나 지금처럼 정당별로 일률적으로 받은 기호로 표를 얻는 시스템 하에서는

평소에 그 정당의 선출직 공직자들이 부패나 비리를 저지르든 독선과 전횡을 일

삼든, 다음 선거에는 큰 영향이 없다. 또한 지역과 관련된 정책으로 경쟁을 할 필

요도 없다. 비리, 무능에 찌든 정치지망생을 공천하더라도 문제될 것이 없다. 어차

피 유권자들은 정당별로 부여된 기호만 보고(정책이나 후보자는 보지 않고) 투표

하기 때문이다.

이와 같은 극단적인 ‘묻지마’ 투표현상을 극복하지 않고서는 지방자치를 건강하

게 바로세울 길이 없다. 그래서 정당공천제 폐지 논의가 일어나고 있지만, 장기적

인 대안이 될 수는 없는 방안이다. 정당공천제 폐지는 2-3차례 정도의 지방선거에

서 한시적으로 해 보자는 임시방편적인 방안에 불과하다. 또한 정당공천제를 폐지

한다고 하더라도, 자신의 소속정당을 경력란에 표시하거나 자신이 특정 정당의 지

지 또는 추천을 받고 있다는 것을 표방하는 것까지 금지시킬 수는 없다. 헌법재판

소는 2003. 5. 15. 기초의원 후보자가 특정정당으로부터 지지 또는 추천받음을 표

방할 수 없도록 하는 조항은 위헌이라고 판단한 바 있기 때문이다(2003헌가9).

사실 기존의 ‘묻지마 투표’ 현상을 완화시키는 측면에서 보면, 정당별로 기호를

일률적으로 부여하는 것만 폐지하더라도 효과가 있을 것이다. 이른바 ‘순서효과’가

줄어들 것이기 때문이다. 어떻게 보면, 정당공천제의 폐해로 지적되는 것 중에 상

당부분은 정당공천제 자체의 문제라기보다는 기호부여제도의 문제이다. 정당공천

않고 있고, 오히려 중앙정부와 지방자치단체장의 주도성만 보장되어 있다는 점이다. 실제 주민투표에

있어서는, 어떤 사항에 대해 언제 주민투표를 실시할 것인지가 핵심이라고 할 수 있다. 그런데 ‘국가정책에 관

한 주민투표’에서 중앙정부의 장관은 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 언제든지 관계

지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 하고 있다(주민투표법 제9조 제1항). 투표의 실시

여부와 실시시기에 관한 판단이 모두 중앙정부의 장관에게 맡겨져 있는 것이다. 또한 ‘지방자치단체의 주요결

정사항에 관한 주민투표’에서도 지방자치단체의 장은 지방의회의 동의(재적의원 과반수 출석에 출석의원 과반

수 동의)를 얻어 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 하고 있다. 지방자치단체의 장도 언제든지 주민투표의

실시를 추진할 수 있는 것이다. 반면에 지방의회가 주민투표의 실시를 청구하려면 특별결의(재적의원 과반수

의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성)가 필요하다. 주민들이 주민투표의 실시를 청구하려면 “주민투표청

구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명”을

받아야 한다. 서울특별시와 경기도처럼 인구가 많은 광역지방자치단체의 경우에는 20분의1이라고 하더라도 최

소 35만명 이상의 서명을 받아야만 주민투표의 실시를 청구할 수 있는 것이다.

2013. 9. 1254

하면서, 후보자에게 기호를 부여할 때에 정당만 부각되도록 하는 기묘한 기

호부여제도를 만들었기 때문이다. 정당별로 일률적인 기호를 부여해 주는 것도 모

자라서, 중선거구제를 채택하고 있는 기초의원의 경우에는 한 선거구에서 한 정당

의 후보자가 여러 명 나올 경우에 “1-가”, “1-나”, “1-다”라는 식으로 기호를 붙여

서 최대한 정당만 보고 투표하도록 유도한다. 이것부터 바꾸는 것이 필요하다.

한편 지방선거에서도 비례대표제의 전면 도입 방안을 검토해야 한다. 현재 나타

나고 있는 광역지방의회 소선거구제의 폐해를 극복하기 위한 방안으로는 비례대

표제를 전면 도입하는 것이 가장 바람직하다.

그런데 비례대표제의 전면도입은 정당공천제 폐지와 상충된다. 그래서 고민을

좀 더 깊게 할 필요가 있다.

가장 바람직한 것은 기호부여제도를 개선하고 주민정당(지역정당, local party)을

인정하며, 비례대표제를 전면 확대하는 것이다. 독일식 선거제도가 이런 것이라고

할 수 있다. 이렇게 함으로써, 지역 내에서 다양한 정치세력이 지역정책을 놓고

경쟁하는 구도를 만들 수 있다.

여기서 주민정당이란 지역주민들의 정치참여를 활성화하는 데 초점을 맞춘 지

역정치세력을 말한다.

독일의 경우에도 ‘유권자단체(Wählervereinigungen 또는 Wählergruppen, 선거

인단체라고 번역하기도 함)’라는 이름으로 지방선거에만 후보를 내는 정치단체를

만들 수 있다. 독일의 경우에는 지방선거에서 실제로 여러 유권자단체들이 참여하

고 있으며, 유권자단체가 얻는 득표율은 주에 따라 다르게 나타나고 있다. 그 중

유권자단체의 득표율이 비교적 높게 나타나는 바덴-뷔르템베르그의 경우에는 2004

년 시행된 게마인데(Gemeinde, 우리나라의 기초지방자치단체격) 선거에서 여러

선거인단체들이 참여했는데, 이들이 34.3%를 득표하기도 했다.12)

한편 1985년과 1992년 독일 연방헌법재판소는 정당만이 유일한 정치집단은 아

니며 정당과 경쟁관계에 있는 유권자공동체도 ‘기회균등의 원칙’에 따라 정당과

동등하게 취급하여야 한다라고 판시하기도 하였다.13)

일본의 경우에도 지방선거에만 참여하는 지역정당(local party)이 활동하고 있다.

12) , 2007, “다양한 정치세력의 지방선거 참여를 위한 법적 과제”, 『공법연구』 제35집 제

3호, 188쪽

13) 지성우, “독일정당의 재정제도에 관한 연구”, 토지공법연구 제37집 제1호, 2007.8., 485-486쪽. 현재 독일에서는

정당과 아울러 선거인단체에 대하여도 국고보조를 하고 있다.

창립대회 자료집 55

도입을 위해서는 정당법을 개정해서 주민정당(지역정당)에 대한 근

거를 두는 방법도 있고, 공직선거법에 정당 아닌 정치단체도 지방선거에서는 후보

를 추천할 수 있도록 할 수도 있다. 사실 정당법에서 정당의 설립요건을 지나치게

까다롭게 규제하고 있는 것도 문제이다. 5개 이상 시․도에서 각각 1,000명 이상

의 당원이 있어야 정당을 설립할 수 있게 하는 조항은 세계적으로도 예가 별로

없는 것이다. 독일에서는 당원의 수에 대한 최소요건이 없이, 선거참여의 진지성

이 있으면 정당을 설립할 수 있다. 6년 동안 연방의회 또는 주의회 선거에 참여하

지 않는 경우에만 정당의 법적 지위가 상실될 뿐, 정당의 설립은 자유롭다. 일본

에서도 정당설립 요건에 대한 특별한 규정 없이, 정당을 설립하고자 하는 사람들

이 정치적 활동을 하겠다고 표명하고 등록하기만 하면 정당으로서 인정받을 수

있다. 이런 외국의 예와 비교해 보면 한국의 정당설립요건은 이해가 되지 않는다.

따라서 정당설립요건도 완화해야 하고, 지역적인 정치조직도 인정해야 한다.

전국정당과 주민정당(지역정당)의 이중가입은 허용되어야 한다. 두 조직의 목적

이 다르기 때문이다.

. 지방교육자치의 혁신

지방교육자치 문제를 둘러싸고는 그동안 시민사회 내에서도 의견 차이들이 존

재해 왔다. 일반지방자치와 지방교육자치간의 관계를 어떻게 설정할 것인지?를 둘

러싼 논의였다.

그러나 분명한 부분도 있다. 민주적인 교육정책.행정이 되기 위해서는 교육과학

기술부 → 시 도교육청 → (지역교육청) → 학교로 이어지는 하향식의 관료적 위

계 구조를 타파할 필요가 있다. 교육과학기술부는 법제도의 기본 틀을 짜고 지방

을 지원하는 구조로 근본적인 축소ㆍ개편을 해야 한다.

한편 현재처럼 시ㆍ도단위로 지방교육자치를 하는 이상, 지역교육청은 폐지해야

한다. 그럼으로써 불필요한 행정비용을 줄이고, 교사가 교육활동에 집중할 수 있

는 여건을 만들어야 한다.

또한 학교단위의 민주주의 강화도 중요하다.

2013. 9. 1256

4. 맺으며

언급한 내용들은 현행 헌법을 전제로 한 것이다. 그러나 근본적으로는 연

방제와 같은 형태의 분권형 국가로 나아가야 한다. 그리고 광역지방자치단체와 기

초지방자치단체의 역할도 보다 분명하게 구분하고, 그 내부에서도 분권을 해야 한

다.

기초지방자치단체는 더 이상 중앙이 주도하는 인위적인 통합을 해서는 안 된다.

지역주민들의 요구가 있는 경우를 제외하고는 통합을 추진할 필요가 없다. 우리나

라의 기초지방자치단체는 세계적으로 인구규모가 큰 편이므로, 더 이상 인구와 면

적을 늘리는 인위적인 통합은 주민들의 접근성만 떨어뜨릴 뿐이고, 지역 내에서

중심부로의 쏠림 현상만 심화시킬 뿐이다.

그러나 지금의 상황을 보면, 여전히 중앙집권세력이 압도적으로 강한 상황이다.

그래서 분권을 위한 노력들은 물거품이 되어 왔다.

지금처럼 조직, 재정, 각종 정책결정에 대해 중앙정부가 권한을 틀어쥐고 지방

정부를 통제하는 상황에서 진정한 의미의 지방자치는 불가능하다.

물론 분권의 방향에 대해서는 좀 더 논의가 필요하다. 특히 재정분권의 경우에

는 지역간 재정균형을 어떻게 맞출 것인지에 대해 논의가 필요하다. 그러나 지금

처럼 중앙정부가 용도를 정해서 내려 보내는 재원(국고보조금 등)의 비중이 높은

상태에서는 지역의 자율성이 보장될 수 없다.

그리고 이런 시스템하에서는 ‘내발적 발전’을 추진하기도 너무 힘들다. 지방자치

단체는 ‘내발적 발전’으로 방향을 잡으려 해도, 중앙정부는 계속 개발중심의 정책

을 펴면서 그런 방향으로 재정을 배분하는 상황이 되기 때문이다. 지방자치단체의

혁신적인 정책에 대해 중앙정부가 딴지를 거는 일들이 발생하기 때문이다.

따라서 이제는 대대적인 지방분권운동이 필요하다. 문제는 누가 지방분권 운동

의 주체가 될 것이냐는 점이다. 지방자치단체장이나 지방의회, 또는 몇몇 전문가

들이 주체가 되어서는 명백한 한계가 있다. 지방분권운동이 힘 있게 되기 위해서

는 풀뿌리에 기반한 정치세력이 필요하다. 앞서 언급한 것처럼 연방제를 추진하

고, 포괄적 분권, 그리고 진정한 지방자치 혁신을 지향하는 세력이 지역에서부터

만들어지고 서로 연대해야 한다.

창립대회 자료집 57

3

5기 지방자치 혁신사례와 확산방안 모색

윤석인 / 희망제작소 소장14)

Ⅰ. 5기 지방자치의 출발과 현주소

2010 6월2일 전국적으로 민선 5기 지방선거가 실시되었다. 그리고 7월1일 임

기를 시작한 민선 5기 자치단체장들은 이전과 다른 면을 많이 보여줬다. 특히 탈

(脫)권위주의와 소통, 참여를 바탕으로 주민 속으로 들어가 생활밀착형 행정서비

스를 펼치는 노력이 돋보였다.

과거 딱딱하고 엄숙한 행사로만 여겼던 취임식은 시민과의 소통의 장으로 바뀌

었다. 검소함도 기본이었다. 취임식이 모든 것을 보여주는 것은 물론 아니다. 하지

만 주민과 같은 위치에서 자치행정을 챙긴다는 의미로 시민초청석에 앉아 취임식

을 치른 곳도 있고, 주민대표 9명의 발을 씻겨주며 섬김의 의지를 표현한 단체장

도 있었다. 주부와 장애인, 학생, 환경미화원 등 각계각층의 서민 대표 15명 앞에

서 취임선서를 하거나 더 많은 시민의 참여를 위해 취임식을 저녁시간대에 치르

기도 했다. 지역의 최고령 및 최연소 유권자가 직접 신임 시장에게 임명장을 전달

하는 곳도 있었다. 권위주의를 포기하고 대신 주민들을 잘 섬기겠다는 의지를 보

여주는 단면들이었다고 할 것이다.

14) 발제문은 2010년 9월부터 목민관클럽 사무국 역할을 담당해온 희망제작소 기획홍보실 연구원들의 공동 토

론과 작업을 바탕으로 작성되었다. 따라서 본 발제문이 인용한 혁신사례들은 대부분 목민관클럽 회원 단체장

들이 추진한 정책이자 성과물이다. 이 점은 본 발제문의 중요한 한계일 수 있다. 하지만 부산 해운대구 등 일

부 자치단체의 사례는 목민관클럽과는 관련이 없으며, 언론 보도 등을 통해 알려진 사례를 수집한 것이다.

2013. 9. 1258

5기의 달라진 모습은 ‘목민관클럽’의 출범에서도 엿볼 수 있다. 목민관클럽

은 지역 주민들과 함께 지속가능한 지역발전을 이루어 나가기 위해 자치단체장들

이 모여 만든 정책연구 모임이다. 민간 싱크탱크인 희망제작소가 사무국을 맡고

있으며, 2010년 9월 출범하여 현재 57개 자치단체장이 참여하고 있다. 희망제작소

의 지역연구 콘텐츠와 자치단체장들의 혁신 의지가 새로운 자치발전 모델을 만들

기 위해 결합한 셈이다. 실제로 목민관클럽은 지난 3년 동안 회원 자치단체들의

좋은 혁신정책과 사례를 서로 공유하고 벤치마킹 하는 등 선진적인 자치정책의

소통과 매개 역할을 해왔다.

민선 5기 지방자치는 이처럼 소통과 혁신을 강조하는 단체장들이 늘면서 주민

참여가 확대되고 행정의 투명성이 높아졌다는 평가가 많다. 때문에 단체장이 임기

를 채우지 못하고 중도하차하는 경우도 과거에 비해 많이 줄어들었다. 임기를 채

우지 못한 단체장은 전국 228개 기초자치단체장 가운데 민선 1기 5명에서 2기 42

명, 3기 43명, 4기 52명으로 계속 늘어나는 추세를 보였으나, 민선 5기에서는 올해

1월 현재 재판이 진행 중인 단체장을 포함해 31명으로 감소하였다. 임기를 채우는

단체장이 많을수록 행정공백과 예산낭비를 최소화하고 지방자치를 안정감 있게

추진하고 있다고 볼 수 있다.

그러나 자치권을 둘러싼 중앙정부와 지방정부의 갈등은 여전히 큰 과제로 남아

있다. 지방이양사무가 늘어난 점은 바람직하지만, 동시에 국가의 위임사무까지 늘

리면서 지방자치 재정을 어렵게 만들고 있다. 지난 2000년부터 2012년까지 12년간

지방이양이 확정된 국가사무는 총 3101개에 달한다. 이 중 1982개의 국가사무가

지방으로 이양 완료되었고, 나머지 1119개 사무는 해당 법령이 개정되는 대로 순

차로 이양될 예정이다. 역대 정부별로는 김대중 정부가 232개, 노무현 정부 987개,

이명박 정부는 763개다. 하지만 예산을 동반하는 국가위임사무가 많아지고 있어

지방자치 재정을 위협하고 있는데, 민선 5기가 그 정점이다. 말하자면 중앙정부가

국가사무를 자치단체에 위임하면서 인력과 시간, 비용 등도 지자체에 부담시키고

있는 것이다. 이는 중앙정부가 국가사무를 위임하면서 당연히 지원해야 할 예산을

명확하게 넘겨주지 않기 때문에 나타나는 특이한 현상이다. 예컨대 중앙정부가 지

난해부터 영유아보육비를 전액 지원하기로 결정했는데, 재정은 중앙정부에서 70%

만 부담하고 나머지는 자치단체에서 알아서 보태(매칭) 지원하라는 식이다. 최근

늘어나고 있는 복지 관련 예산은 대부분 이런 식으로 자치단체들의 재정자주권을

창립대회 자료집 59

있다. 반면 중앙정부가 나눠주고 있는 교부금은 여전히 턱없이 부족하다.

본 발제에서는 먼저 민선 5기 자치단체(장)들의 탈권위주의와 주민참여 및 소통

의 혁신적인 자치행정 사례들을 몇 가지 범주로 나눠 살펴보고, 아울러 선진적인

사례들을 두루 확산하여 지방자치의 지속가능한 발전을 꾀할 수 있는 방안을 모

색해보고자 한다.

2. 5기 지방자치단체의 방향과 변화

민선 5기 지방자치는 단체장 취임식의 형식만큼이나 내용적으로도 성숙한 지방

자치를 구현해보려는 혁신적인 노력들이 돋보였다고 할 수 있다. 민선 5기 지방자

치의 주요 방향과 혁신의 노력은 거버넌스 구현 방식과 의제 설정, 패러다임의 변

화 등에서 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 사람 중심의 소통과 참여를 통한 거버넌스를 강화하고 있다.

가장 중요한 변화는 주민참여를 내실화하고 강화하여 시·군·구정을 거버넌스로

구현하려고 노력한다는 점이다. 이는 정책의 구상단계에서 주민들로부터 아이디어

를 구하며, 주민들이 지역을 디자인하도록 기회를 주고, 단체장의 권한을 주민들

과 공유하는 과정이기도 하다. 대표적인 것이 주민참여예산제다. 민선 3기인 2004

년 광주광역시 북구에서 처음 실시한 이후 별다른 진전이 없다가 민선 5기 들어

대폭 확대되었다. 2011년 개정된 지방재정법 제39조(지방예산편성과정에 주민참

여)의 영향을 받은 결과이기도 하지만, 많은 단체장은 이미 후보 시절 공약으로

제시한 것이었다. 주민참여예산제의 내용도 많이 발전하고 있다. 주민총회와 결합

해 동(洞)축제로 운영하는 인천 연수구, 구청장 결재문서에 주민참여예산위원의

결재란을 만들어 주민참여를 내실화한 서울 은평구, 노인·청소년 등 부문별 참여

예산제를 운영하는 인천 동구의 사례 등은 그러한 좋은 사례이다.

주민참여예산 말고도 주민참여와 소통, 거버넌스가 한층 내실화하고 있다. 수원

시와 부천시는 시민창안대회를 개최하여 집단지성으로 지역발전을 위한 아이디어

들을 발굴하고 정책에 반영하였다. 수원시는 나아가 미래 도시계획의 비전과 기본

구상, 세부 실천전략을 주민들로 구성된 ‘시민계획단’의 손으로 그렸다. 행정과 주

민의 쌍방향 소통을 통해 정책의 투명성과 신뢰를 확보하고 사회적 갈등을 관리

2013. 9. 1260

수 있는 시민배심원제도 수원시를 비롯하여 대전 유성구, 부산 해운대구 등이

도입하였다.

지역공동체를 만드는 사업도 거버넌스를 통해 이루어지면서 성과를 내고 있다.

서울 성북구는 마을 아카데미를 통해 마을을 어떻게 구성하고 만들어갈 것인지

주민들이 스스로 선택하도록 하였다. 서울 마포구는 주민자치위원회가 주민 의견

을 모아 민관이 함께 범죄를 예방하는 방식의 마을만들기를 실천하였다.

둘째, 사회적경제와 공유경제 개념을 도입하고 실천하여 지역경제를 활성화하려

고 노력하였다.

2008년 하반기를 강타한 미국발 금융위기와 그로 인한 경제위기 속에서 민선 5

기 지방자치는 기존의 성장제일주의와 ‘1 대 99’로 상징되는 양극화와 사회갈등,

만성적인 경기침체와 고용 없는 성장 등 이른바 신자유주의 경제에 대한 회의로

부터 시작하였다. 이에 따라 호혜와 상생의 인본주의 정신을 바탕으로 참여와 협

동을 통해 연대를 이루고 이를 통해 모두가 행복한 지역과 마을공동체를 만들어

가려는 사회적경제에 관심을 갖게 되었고, 이웃들과 함께 나누는 공유경제 개념도

도입하고 있다.

농촌형 사회적경제의 대표 사례로서 완주군의 커뮤니티비즈니스 모델이 주목을

끌었고, 서울에서는 강동구와 서대문구, 성북구, 도봉구 등이 사회적경제 추진체계

를 구축하였다. 또한 남양주시와 수원시, 울산 북구, 순천시 등 많은 지자체들이

사회적경제지원센터를 만들어 사회적경제 생태계를 조성하려고 노력하고 있다. 광

역단체인 서울특별시와 충청남도, 경상남도 등 광역지방자치단체에서도 비슷한 실

험과 노력을 기울이고 있다.

전국적인 차원에서 지방정부들이 뜻을 모아가고 있는 것도 주목을 끈다. 올해 3

월 서울시를 비롯한 30개 지방자치단체는 협동조합과 마을기업, 사회적기업, 자활

공동체 등 사회적경제 주체들을 통해 지역공동체를 되살리겠다는 취지로 ‘전국사

회연대경제지방정부협의회’를 출범시켰다. 이 협의회는 단순한 정보공유와 협력을

뛰어넘어 사회책임조달법 제정 등 행정 제도적 개선을 추진하고 있다. 지방정부들

의 행정협의회가 주로 인접한 자치단체간 공동관심사 해결을 위해 권역별로 결성

된 반면, 이 협의회는 안산시가 주도해 결성한 다문화가정 관련 지방정부협의회와

함께 사회정책 방향을 중심의제로 다루는 드문 사례가 되었다.

창립대회 자료집 61

, 보편적 복지와 혁신교육 등 사회분야 정책을 업그레이드 하였다.

대부분 지방자치단체가 보편적 복지와 혁신교육에 많은 지역 자원을 투입하고

있다는 점이 이전과 구별되는 민선 5기의 또 다른 특징이다. 복지는 일반적으로

모든 지자체가 가장 역점을 두는 분야이다. 하지만 민선 5기는 단체장의 권한을

적극 활용하여 복지시스템을 구축하고, 거버넌스를 통한 복지협의체를 활성화하고

있다. 일회성, 시혜성 지원보다 지역 자원을 연결해 자립할 수 있도록 지속적으로

지원하거나 복지사각지대를 해소하기 위해 적극 노력해온 것이다. 특히 서울 노원

구와 성북구, 서대문구, 금천구 등은 복지서비스를 실질화하기 위해 동(洞) 중심의

복지전달체계를 새롭게 구축하고자 노력하였다. 동이 중심이 되고 일선의 통장들

을 복지도우미로 전환해 좀 더 촘촘한 복지를 펼치고 있는 것이다. 노원구는 특히

OECD 국가 중 1위인 우리나라 자살률을 줄이기 위해 독거노인들에 대한 전수조

사와 실직자, 청소년들에 대한 우울증 선별검사를 실시하기도 했다. 또한 서천군

의 통합복지모델은 복지의 질적 수준이 재정력이 아닌 단체장과 행정의 의지에

달려 있음을 보여주었다.

교육정책에서도 많은 자치단체들이 혁신교육 시스템을 도입하였다. 오산시는 경기

도교육청의 지원을 받아 중간지원조직인 혁신교육지원센터를 설치하여 시민참여

학교와 학부모스터디, 멘토스쿨 등을 운영하고 있다. 화성시는 창의지성교육지구

를 설정하여 토론수업을 이끌었고, 안양시는 교사의 역량 강화를 통한 공교육 혁

신에 초점을 맞추고 있다.

넷째, 토목 중심의 개발에서 지속가능발전정책으로 전환하고 있다.

우리나라는 개발행정시대를 거치면서 지역개발이 여전히 미덕인 것처럼 여기고

있다. 이에 따라 자치단체들도 그동안 토목 중심의 개발 사업에 주력해왔다. 그

결과 지방재정은 악화되었고 환경문제 등으로 인한 사회적 갈등이 불거지곤 했다.

서울시의 한강르네상스 사업은 많은 재정 부담만 남기고 중단되었다. 인천시와 인

천 부평구 등은 전임 단체장들의 무리한 개발 사업으로 공무원들의 급여조차 확

보하지 못한 상황에서 민선 5기를 출발하였다.

이런 문제점을 해결하기 위해 상당수 민선 5기 단체장들은 하드웨어보다는 소

프트웨어 중심의 정책으로 대전환을 시도하였다. 서울시는 원전 건설 중심의 에너

지 정책을 억제하기 위해 에너지 절감 등을 핵심으로 하는 ‘원전 1기 줄이기 정

책’을 적극 추진하고 있으며, 전국의 43개 단체장들이 모여 ‘탈핵-에너지 전환 정

책’을 선언하였다. 서울 관악구와 대전 유성구, 시흥시 등은 도서관 확충문제를 대

2013. 9. 1262

도서관 신축이 아니라 각 동네마다 주민 접근이 용이한 작은도서관들을 만

들고 이를 네트워크로 연결하는 프로그램으로 해결하고자 시도하고 있다. 또한 충

청남도와 인천 부평구는 지속가능 발전을 비전으로 선언하였고, 서울 도봉구는 담

당부서를 신설해 구체적인 실천전략을 만들고 있다.

다섯째, 각종 사회 의제와 이슈를 주도하고 각 분야에서 공공서비스를 확장하고

있다.

최근 수십년 동안 사회적 의제를 설정하고 이슈를 주도하는 일은 시민사회와

학계의 몫이었다. 그러나 민선 5기 단체장들은 자신들의 다양한 경험을 토대로 시

민사회보다 앞서 사회적 의제와 이슈를 제기하고 선도해 가려는 경향을 보여주고

있다. 시민참여와 거버넌스, 사회적경제 등이 대표적이다. 지역에 따라 다르겠지만

서울시를 비롯한 일부 자치단체에선 사회적 의제와 이슈를 제기하는 역할이 시민

사회 영역에서 지방정부 영역으로 옮겨갔다는 평가도 나오고 있다.

민선 5기는 또 행정과 시민사회가 공감하는 의제와 이슈들을 제대로 추진하고

공공서비스를 확장하기 위해 이른바 지원센터 형식의 ‘중간지원조직’을 만들고 있

다. 특히 사회적경제를 비롯하여 마을만들기, 교육 등의 영역에서 중간지원조직을

만들어 시민사회와 민간 전문가들이 제대로 역할을 할 수 있도록 공간을 열어주

고 있다. 이런 시도와 노력은 궁극적으로 민간의 창의적 콘텐츠를 토대로 민-관

거버넌스에 의한 시너지 창출과 공공서비스의 확장으로 이어질 것으로 기대되고

있다.

3. 혁신사례

위에서 정리한 민선 5기 지방자치단체의 주요한 혁신 방향과 변화를 토대로, 이

제 각 자치단체들이 추진해온 혁신사례들을 분야별로 구체적으로 살펴보고자 한

다. 다만, 여기에선 목민관클럽 활동과 언론매체들이 보도한 대표적인 혁신사례들

가운데 33개 사례만을 골라 참여와 거버넌스, 지역경제 활성화, 사회적경제, 도시

계획과 마을만들기, 사회복지, 교육문화, 환경 등 8개 영역으로 분류하였으며, 더

많은 사례 조사와 분석은 다음 기회로 미루고자 한다.

창립대회 자료집 63

3.1 거버넌스

3.1.1 실질적인 운영 : 서울 은평, 인천 연수, 인천 동구

주민참여를 이끌어내고 있는 대표적인 것이 주민참여예산제도다. 민

선 5기 들어 이루어진 지방재정법 개정(2011. 9)으로 모든 지자체가 다양한 형태

로 이 제도를 도입해 시행하고 있으며, 짧은 기간이었음에도 다양한 혁신사례를

낳고 있다.

서울 은평구는 주민참여예산제를 기존의 ‘참고’예산제에서 실질적인 ‘참여’예산

제로 바꿔놓은 경우다. 구청장에게 보고되는 사업예산계획서에 주민참여예산위원

의 결재란을 만들어 주민들의 동의를 미리 구하도록 한 것이다. 이는 주민참여예

산위원이 일상적인 예산 운영과정에 실질적으로 참여하는 것으로, 불필요한 예산

의 지출을 사전에 발견하고 절감하게 했다는 평가를 받았다. 또한 주민참여예산위

원들이 2013년 사업예산안에서 불요불급한 예산항목을 찾아내 132억원을 감액 조

정한 것과 참여예산 모바일투표를 전국 최초로 시행해 1만명이 넘는 주민이 참여

한 것도 모범적이었다.

인천 동구는 주민참여예산제 운영과정에서 소홀히 할 수 있는 계층을 배려한

경우다. 관내 거주 어른들에게 구정 참여의 기회를 주기 위해 노인참여예산제를

도입한 것이다. 만석동 공동작업장이나 보도블록 리모델링 사업도 이 과정에서 어

른들이 제안한 사업이다. 멀쩡한 보도블록을 해마다 교체하는 것을 보면서 그 일

을 자신들에게 넘기면 저렴한 비용으로 잘 ‘관리’해주겠다고 노인들이 먼저 제안

했다는 것이다. 실제로 어른들은 보도블록이 빠진 곳이 있으면 끼워 넣고 균형이

맞지 않으면 잘 맞추고, 색이 바랜 곳은 예쁘게 페인트칠을 했다. 시범사업으로 1

㎞를 1천만원 예산으로 진행했는데, 수억원을 들여 전면 교체한 곳과 비교해도 전

혀 손색이 없었다고 한다. 이밖에 청소년예산참여위원회도 인천 동구와 연수구,

서울 은평구 등에서 운영하였다.

인천 연수구는 가장 먼저 ‘찾아가는 예산학교’와 ‘동 총회를 주민축제와 연계’해

서 운영한 사례다. 지역사회단체들이 중심이 되어 먼저 시민들을 모집해 ‘찾아가

는 예산학교’를 열고, 각 동별로 주민조직을 찾아다니며 새로운 사람들을 만나는

데 주력했다. 그렇게 연수구 내 11개동에서 10명씩을 모집해 110명의 지역위원과

참여예산구민위원 68명을 모집했다. 한 달에 한번 정기회의를 통해 주민참여예산

제를 실천했는데 그 결과로 동 총회까지 열게 됐다. 옥련1 2동은 주민투표와 마을

2013. 9. 1264

같이 기획했고, 주민영화제를 개최하면서 동 총회를 연 곳도 있었다. 이러

한 과정을 거쳐 주민참여예산제는 주민축제로 거듭나고 주민자치의 즐거움을 배

가시키고 있다.

3.1.2 혁신, 주민참여체계도 구축 : 울산 북구

민선 5기 지방자치의 주요 화두는 ‘주민참여’다. 울산 북구는 단순한 참여가 아

니라 제도 개선과 인력 육성, 동(洞)의 기능 강화가 동시에 이뤄지도록 시스템을

만들었다. 그래서 누가 단체장이 되더라도 주민참여 시스템이 지속될 수 있도록

제도화한 것이 바로 ‘주민참여체계도’다.

울산 북구는 자치행정에 대한 주민참여를 ‘주민의 눈높이에서 설명하고 주민의

눈높이에서 사업을 진행하는 것’으로 보았다. 그동안 주민참여가 일회적 참여, 동

원적 참여, 단편적 참여에 그쳤다면, 이를 지속적 참여, 기획단계 참여, 평가단계

창립대회 자료집 65

바꾸고 그 성과를 바탕으로 다음 사업에도 주민들이 유기적으로 참여하도

록 연결해야 한다고 판단했다. 참여의 정도도 주민뿐만 아니라 시민사회, 전문가

의 참여까지 아우르는 것이다. 이런 수준의 주민참여가 가능하려면 개별사업뿐만

아니라 이 사업과 관련되는 여러 부서의 다른 사업들을 함께 살펴보고 조정하는

통합과 연계의 행정 절차가 필요하였다.

울산 북구는 이런 판단 아래 먼저 공무원 교육, 지역리더 교육, 새로운 리더 교

육, 통장들과 아파트 주민자치위원 교육에 이르기까지 모든 관계자들에 대한 교육

을 통해 주민참여와 통합 및 조정의 행정에 대한 기본개념을 이해하고 준비하도

록 했다. 아울러 제도적으로 주민참여를 안정화하기 위해 다양한 NPO들이 참여

할 수 있도록 조례를 만들었다. 그리고 주민참여 행정의 중심 주체를 구청에서 동

(洞)으로 옮겨야 주민참여가 실질화할 수 있다고 보고, 동 기능을 강화하는 혁신

을 추진하였다. 동을 마을사업이나 인재를 발굴하는 기초단위로서 새롭게 세우는

것이었는데, 이를 위해 인사평정을 동과 구청을 분리해 동이 좌천이 아니라 일을

잘하면 승진할 수 있는 행정단위로 바꾸었다.

또한 업무보고 및 기안 양식도 개편하였다. 전문가 자문, 관련부서 협의, 타 부

서와의 연관성, 국가 정책과의 관계 등을 기획단계에서부터 검토함으로써 업무중

복을 방지해 효율을 극대화하는 한편, 이를 통해 통합적이고 유기적인 주민참여가

가능하도록 체계화한 것이다.

3.1.3 지원하는 중간지원조직 운영 : 서울특별시 등

마을공동체를 회복하기 위해 정부가 많은 관심과 지원을 하고 있다. 그러나 마

을에서는 '행정이 돈을 풀면 마을사업은 망한다'는 말이 종종 나온다. 마을에서 뭔

가 잘할 만하면 갑자기 행정이 지원을 하겠다고 나서고, 마을사업이 행정의 지원

에 집착하거나 의존하게 되면서 잘 되던 사업이 망하게 된다는 것이다. 마을사업

은 본래 지역주민의 자발성과 자립을 토대로 해야 한다는 가르침이기도 하다.

서울시는 이런 점을 감안해 중간지원조직을 만들고 그 분야의 전문성을 갖춘

민간단체에 위탁하여 마을공동체 만들기 사업을 추진하고 있다. 박원순 시장은 심

지어 공무원들은 일절 앞에 나서지 말고 중간지원조직이 하고자 하는 것을 묵묵

히 뒤에서 지원만 하라고 지시했다. 그래야만 칸막이와 면피 행정의 한계를 극복

하고 시민들 스스로 창의적이고 종합적으로 사고하면서 마을공동체 사업을 추진

할 수 있다고 판단한 것이다. 물론 서울시 공무원들의 개입이 완전히 사라진 것은

아직 아니다. 현행 감사제도가 유지되는 한 공무원들은 시시콜콜 개입하려 들 수

2013. 9. 1266

없는 게 엄연한 현실인 탓이기도 하다.

서울시는 또 사회적경제 생태계 조성을 위하여 사회적기업과 협동조합, 마을공

동체기업, 자활기업 등이 제대로 성장할 수 있도록 중간지원조직인 ‘서울시사회적

경제지원센터’를 설립하여 운영하고 있다. 이 센터는 협업공간인 사회적경제허브

와 온라인 사회적경제 포털 등 온-오프 공간을 통해 서울의 사회적경제 허브로서

자리매김하고 있다.

현업에서 은퇴한 전문직 어른들이 사회공헌 중심의 제2의 인생을 설계하도록

지원하는 ‘서울인생이모작지원센터’도 서울시의 대표적인 중간지원조직이다. 이 센

터는 ‘시니어를 위한 복합 교육 정보 일자리 문화를 위한 공간’으로, 베이비부머

세대 등 중고령 노년층을 중심으로 은퇴 후 인생설계와 사회참여를 지원하는 허

브조직이다.

서울시는 나아가 중간지원조직 11곳을 한데 모아 혁신허브 기능을 지원하고 있

다. 중간지원조직을 한곳에 모아 소통과 공유를 꾀하고 사회혁신을 종합 추진하기

위해 사회혁신파크를 조성한 것이다. 사회혁신파크에는 사회적경제지원센터, 청년

일자리허브, 서울크리에이티브랩, 마을공동체지원센터, 인생이모작지원센터, 사회

투자기금지원센터, 시민참여지원센터, 청소년직업체험센터, 자원봉사센터, 여성비

영리단체(NGO)센터, 직장맘지원센터 등이 입주했다.

3.1.4 지원을 위한 공익활동 중간지원조직 : 광주 광산구

광주 광산구는 주민참여 방식을 다양하게 추진해 왔으며, 효율적인 공익활동을

지원하는 중간지원조직도 운영하고 있다. 일반적으로 구정은 기획, 집행, 평가·환

류의 흐름으로 진행되는데 광산구는 첫째, 주민들이 사업과 아이디어 제안을 통해

기획단계에 참여할 수 있도록 했다. ‘주민참여예산제’를 통해 주민참여 사업을 제

안하고, ‘주민제안제도’를 통해 다양한 아이디어를 구정에 반영하였다. 둘째, 주민

들이 참여할 수 있는 많은 시책사업들을 만들고, ‘구정정책설명청구제도’를 통해

구정에 대한 설명을 청구하는 방식으로 집행단계에 함께할 수 있다. 셋째, 감사와

모니터링, 설문조사로 평가·환류단계에 참여할 수 있다. 즉 주민들이 ‘주민참여감

사제도’, ‘공약이행주민평가단’, ‘주요정책 구민 의견조사’ 등을 통해 구정을 평가

하고, 이후 사업에 의견을 반영할 수 있도록 하였다. 구정의 단계별 주민참여가

다양한 방식으로 이뤄지고 있는 것이다.

광산구는 또 민선 5기 초부터 ‘공익활동지원센터’를 추진하였다. 주민자치가 잘

창립대회 자료집 67

위해서는 ‘주민들의 자발적인 참여’가 담보되어야 하는데, 주민들의 자발적

참여는 오랜 과정의 민주주의 훈련을 거쳐야 가능하다고 본 것이다. 말하자면 교

육과 리더 양성, 모델 사업 등을 통해 구체적인 민주주의 발전의 과정을 보여주자

는 취지로 이 공익센터를 만든 것이다. 이 센터는 자발적인 주민참여를 활성화하

는 기구이기 때문에 행정과는 일정한 거리를 유지하면서 자율성과 독립성, 창의성

을 발휘할 수 있도록 민간에 위탁운영한다. 처음 시도하는 것이다 보니 구청장의

주변조직을 만드는 것 아니냐, 행정과 중복되는 역할을 하는 것 아니냐 등 의구심

과 반대가 많았지만, 꾸준한 설득과정을 거쳐 2013년 마침내 문을 열었다. 공익활

동지원센터는 민간의 자발성과 창의성, 행정의 추진력과 정보력이 결합된 곳으로,

주민참여 자원조사, 마을활동가 교육, 협동조합·마을기업·사회적기업 설립과 운영

및 네트워킹 지원, 비영리민간단체 역량 강화 등의 사업을 추진하고 있다.

3.2 활성화

3.2.1 활용한 6차 산업 육성과 관광연계 : 영동군

국내 포도 생산의 13%를 차지하는 최대 주산지 영동군은 농산물 시장개방에

대응하기 위하여 1차 산업을 2차, 3차 산업으로 고도화하고 융복합화를 추진하여

고부가가치를 창출하고 있다.

먼저 영동군은 한-칠레 자유무역협정으로 농가들이 위기의식을 느낄 때 고품질

화를 통해 위기 돌파를 시도했다. 포도담당 부서를 신설하여 포도 생산과 가공·유

통·마케팅을 집중 지원하면서 영동포도의 품질을 철저하게 관리했다. 전국 최초로

공중부양 포도전용 택배박스를 개발하여 온라인 판매 때도 포도송이가 훼손되지

않고 고객한테 도착하게 함으로써 다른 지역보다 판매 전략에서 한발 앞서 나갔

다. 이러한 노력 덕분에 영동은 미국시장에 연간 100톤 규모의 수출도 한다.

영동군은 1차 산업인 포도 농업의 성공을 바탕으로 포도주, 포도즙, 포도잼, 포

도초코렛 등 포도가공식품을 만드는 2차 산업과 여기에 포도 발효 화장품 제조와

와인 스파, 나만의 와인 만들기, 와인트레인 및 와인버스 운행, 와인식품 개발, 숙

박을 하며 즐길 수 있는 와인 펜션, 그리고 와인강좌 등 문화와 관광을 접목한 3

차 산업을 육성, 명실공히 와인의 고장으로 발전하고 있다. 먼저 영동군은 직접

출자하여 토종와인 생산업체인 ‘와인코리아’를 만들었는데, 영동포도를 재료로 생

산하는 ‘샤토마니’는 국내산 포도와인 시장의 80%를 점유하고 있다. 아울러 다양

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포도주를 생산할 수 있도록 101농가 와이너리 육성사업에 집중하고 있다. 당장

고급와인 시장에 진입하기는 어렵겠지만, 중저가 와인을 국산으로 대체하면서 외

화도 절약하고 농가소득 증대에도 한 몫 하겠다는 것이 궁극 목표이다.

포도 중심의 6차 산업화와 함께 영동군이 주력하는 것은 인근 금산군, 무주군과

함께 추진하는 ‘3도 3군 관광협의회’다. 인접해 있지만 저마다 다른 특성을 가진 3

도 3군이 모여 공동 관광상품을 개발하는데, 영동의 포도따기 체험과 금산의 약초

시장 견학, 영동의 와인체험와 무주 와인동굴 체험 등 3개 군의 대표적인 체험거

리와 볼거리를 하나의 코스로 기획한 상품들을 출시해 많은 호응을 받고 있다. 또

한 영동 난계국악축제, 무주 반딧불축제, 금산 인삼축제 기간에 3개 군의 대표적

인 공연단이 교류하면서 공연활동을 하고 있으며, 관광안내 부스를 설치하여 지역

특산물을 홍보·판매하는 등 축제교류사업도 추진하고 있어 다른 지자체에도 좋은

모범이 된다.

3.2.2 대추축제 : 보은군

정2품송으로 유명한 보은군은 재정자립도나 재정 규모가 전국 228개 기초자치

단체 중 최하위권에 속한다. 연간 예산 2300억원 규모에 인구는 3만5000명이다.

자체 세수가 110억원, 공공기관 인건비 360억원이어서 국 도비사업 매칭도 어려운

실정이다. 그러다보니 민선 5기에 당선된 정상혁 군수가 보기에 군민들은 대부분

자신감을 잃었고 열등의식이 팽배했다. 군민들의 자존심을 세울 수 있는 새로운

활력소가 절실했다. 그래서 정 군수가 선택한 전략은 스포츠와 문화예술, 자원봉

사 활동이었다.

먼저 여자축구 리그전을 유치해 지역 활성화를 추진하였다. 스포츠는 시합을 기

본으로 하기 때문에 서로 편이 나뉘게 되고, 관중들은 자연스럽게 지지하는 곳이

생기게 마련이다. 이렇게 서로 편이 나뉘어 구경하면서 소리치고 응원하다가 경기

가 끝난 후에는 서로 화해하고 교감하며 즐거워한다. 스포츠는 이렇게 공감을 통

해서 단기간에 사람들의 정서를 바꿔놓을 수 있는 힘이 있다. 보은군은 2006년 공

설운동장을 완공하면서 전지훈련장소로 조금씩 알려져 왔지만, 연간 500여명 정도

가 방문하는 수준이었다. 이것을 여자축구 리그전을 대대적으로 유치하고, 전지훈

련 방문자에 대한 서비스 강화 등을 통해 적극 마케팅에 나서면서 일약 전국 최

고의 전지훈련장으로 거듭났다. 여자축구는 전국적으로는 인기가 높지 않은 종목

이지만, 보은군민 사이에선 어느 선수가 어떤 특기가 있는지 소상하게 알 정도로

인기가 높다. 조용한 시골동네에 새로운 활력소가 생긴 것이다.

창립대회 자료집 69

또 대추가 유명하다. 퇴비를 많이 만들고 가지치기 등 재배기술이 앞

서 있기 때문에 품질이 우수한데 당도가 32~35브릭스 정도다. 그러나 대추는 밀

양, 경산, 청도, 의성이 본고장이어서 보은으로선 차별화 포인트가 필요했다. 그래

서 선택한 전략이 생대추 판매였다. 그리고 축제를 결합했다. 보통 시골의 축제들

은 길어야 3~5일 정도인데, 생대추 축제는 기간을 10일로 늘렸다. 처음에는 비난

들이 많았다. 하지만 꽃잔디와 국화 등으로 주변을 멋있게 조성하고 대추뿐만 아

니라 각 읍면별로 모든 농산물을 내다팔게 했다. 그랬더니 2011년에는 10일 동안

36만여명이 다녀갔고, 47억원 어치를 파는 성과를 거두었다. 2012년도에도 비슷한

성과를 거두었다. 이는 볼거리, 먹을거리, 체험거리를 풍부하게 하고 대대적인 홍

보 마케팅을 벌인 결과였다.

3.2.3 (IT) 기술과 지자체의 만남 스마트밸리 사업 : 안양시

60~70년대 수도권의 대표적인 공업도시로 성장했던 안양은 80년도 환경오염문

제로 규제가 강화되면서 공장들이 지방으로 밀려나갔다. 2000년대 초반에는 벤처

붐이 일면서 지식산업단지로 변모하는 듯했으나 큰 성과를 거두지 못했다. 민선 5

기 안양시는 시청사를 내어주면서까지 교육방송(EBS) 통합사옥 유치를 추진했으

나 재정 전망이 불투명하다는 등의 이유로 무산됐다.

그래서 고민 끝에 찾은 것이 콘텐츠산업이었다. 전문가들을 모아서 1년 넘게 공

부하고 연구하면서 ‘스마트콘텐츠밸리’ 마스터 플랜을 작성해 문화체육관광부에

제안했다. 결과는 성공이었다. 2011년 11월 김황식 국무총리 주재로 열린 제2차

콘텐츠산업진흥위원회에서 10대 생태계 발전형 신성장동력 과제를 발표했는데, 스

마트콘텐츠산업 육성전략이 포함되고 첫 대상도시로 안양시를 선정한 것이다. 보

통 국비지원 사업은 중앙정부가 먼저 사업 공모를 내고 지자체가 이에 응모하는

데 비해, 스마트콘텐츠밸리는 지자체가 먼저 연구하고 제안한 것을 중앙정부가 받

아들인 사례다.

스마트콘텐츠밸리 사업은 1단계로 2012년부터 2014년까지 매년 100억원(미래창

조과학부 60, 경기도 20, 안양시 20)을 투자하는데, 미래창조과학부는 스마트콘텐

츠산업의 중요성을 감안해 2013년도에는 57억원의 예산을 증액하여 117억원을 투

자하였다.

스마트콘텐츠밸리는 크게 스마트콘텐츠센터와 스마트콘텐츠창조마당으로 조성

되고 있다. 우선 센터는 업체들이 마음껏 콘텐츠 개발에 전념할 수 있도록 입주시

설과 공동장비, 기술 인프라 등을 지원한다. 한국콘텐츠진흥원이 총괄 운영하고

2013. 9. 1270

경기콘텐츠진흥원이 각각 기술과 인프라, 특화 사업을 지원

하는 체계로 운영되는데, 현재 50여개의 업체가 입주해 있다. 창조마당은 예비창

업자를 위한 창업공간과 제작 지원을 목적으로 구축했는데, 현재 총 68개 업체가

입주했다. 이들 업체들은 창업공간과 부대시설 등의 인프라를 무상 지원받는 것은

물론 예비창업자를 위한 프로젝트 개발 지원, 서비스 플랫폼 구축 지원, 유통을

위한 마케팅 지원 등 기업의 창업부터 성장에 필요한 원스톱 서비스를 제공받는

다. 앞으로 안양시는 2015년까지 스마트콘텐츠밸리 안에 300여개 기업을 유치하여

구글이나 페이스북 같은 글로벌 기업으로 성장할 수 있도록 아낌없는 지원을 펼

칠 계획이다.

3.2.4 월급제 : 화성시

농민도 매달 월급을 받을 수 있다면? 농업은 특성상 작물을 심고 재배하여 내

다팔아야 돈이 생긴다. 품목에 따라 다르지만 벼는 가을 수확기가 끝나야 돈이 들

어오고, 감자나 채소는 재배기간이 짧아서 그나마 자금회전이 조금 빠른 편이다.

그러니 영농 준비 외에도 자녀학비, 생활비 등 연중 일정한 자금이 소요되는 농민

들은 늘 경제적으로 넉넉할 수가 없다. 다행히 정부에서는 영농지원 대책으로 봄

철이면 단기 영농자금을 저리로 지원해 숨통을 틔우지만 그래도 약간의 이자를

부담해야 한다.

민선 5기 화성시는 우선 벼를 재배하는 농민 중 신청을 받아 36농가를 대상으

로 농업인 월급제를 시범 실시했다. 시범사업은 미곡종합처리장(RPC)과 출하계약

을 체결한 농민들을 대상으로 매달 100만원을 지급하는 방식이었다. 이 사업은 별

도 예산이 드는 것도 아니다. 예컨대 2013년도 사업예산 3억6천만원은 학교급식에

이용하는 쌀을 정부미 대신 지역산 햇살드리쌀로 대체하는 데 필요한 차액지원

예산을 활용했다. 시 입장에서는 별도 예산이 들어가는 게 아니라 예산 집행과정

에서 잔고 관리에 따른 예금이자 수입이 조금 줄어드는 정도다.

화성시는 시범사업의 반응이 좋아서 2014년부터는 대상을 확대하기로 했다. 농

협과 원협, 농산물유통센터를 통해 계통출하를 하거나 학교급식용 농산물을 납품

하는 농민들을 대상으로 예상소득의 60%를 월별로 나눠 미리 지급하는 방식이다.

품목도 벼 외에 과실류, 채소류, 버섯, 특용작물 등으로 확대하고 지원금액도 최소

30만원에서 200만원까지 다양화한다는 계획이다.

창립대회 자료집 71

3.3

3.3.1 모델 창출 : 완주군

하면 따라붙는 수식어가 있다. 바로 ‘로컬푸드’다. 완주군의 로컬푸드 정

책은 짧은 기간에 높은 성과를 올렸다는 평가를 받고 있다. 완주군은 경작지도 적

고 고령농이 대부분이라 다양한 품종의 농산물이 조금씩 생산되는 구조를 갖고

있다. 다른 지역에 비해 시장에 내놓을 만한 생산규모가 있는 작물이 없는 것이

다. 그렇다보니 농가소득이 불안정할 수밖에 없었다. 이 때 대안으로 떠오른 것이

로컬푸드였다. 로컬푸드는 다품목 소량생산 구조인 완주군이 경쟁력을 가질 수 있

는 유일한 대안이었다.

완주군의 로컬푸드 운동이 의미가 있는 것은, 단순히 지역의 농산물을 판매하는

것이 아니라 농촌의 공동체를 살리기 위한 정책이었다는 점 때문이다. 로컬푸드를

통해 정책적으로 소외돼 있는 가족농과 고령농을 살리고, 이를 통해 지속가능한

농촌사회를 만들고자 한 것이다.

완주군은 2008년 8월 ‘로컬푸드 활성화 전략’을 수립하고, 2011년까지 차근차근

사업을 추진해 나갔다. 그리고 2012년 4월 용진농협에 국내 최초의 로컬푸드직매

장을 열었다. 호응은 대단했다. 280㎡의 작은 매장이었음에도, 첫해에만 25만여 명

이 이곳을 다녀갔다. 59억 원의 매출도 올렸다. 같은 해 6월에는 농협과 공동출자

한 농업회사법인 ‘(주)완주로컬푸드’도 설립했다. 완주로컬푸드는 전주에 로컬푸드

직매장 2호점을 열었고, 전주시민들의 열띤 호응을 얻었다. 2013년 7월에는 모악

산에 ‘모악산 로컬푸드 해피스테이션’도 열었다. 이 시설은 로컬푸드직매장 3호점

과 가공센터․체험장, 농가레스토랑 등을 통해 소비자와 생산자를 이어주고 있다.

완주군은 무엇보다도 소외받아온 다수의 농민들에게 자신감을 심어줬다는 것에

큰 의의를 두고 있다. 농민들에게 ‘넓은 땅이 없어도 열심히, 그리고 정직하게 일

하면 보상받을 수 있다’는 인식이 생긴 것이다. 또한 직매장 납품을 통해, 농업의

가장 큰 어려움이었던 ‘소득 예측불가’의 문제를 해결했다는 점도 높이 평가하고

있다.

매일 1천 명 이상의 방문객이 완주로컬푸드직매장을 찾고 있다. 밭에서 갓 수확

한 신선함, 착한 가격 등이 소비자들의 마음을 움직인 것이다. 소득이 늘어나니

생산자들의 얼굴에도 웃음꽃이 피기 시작했다. 완주의 로컬푸드는 서로 믿고 의지

할 수 있는 안전한 먹을거리 체계를 지역 차원에서 시작했다는 것에 의미가 있다.

2013. 9. 1272

3.3.2 도시농업 : 서울 강동구와 도봉구, 종로구

3~4년 동안 주식회사 중심 시장경제의 대안으로 ‘사회적경제’가 급부상했

다. 이에 따라 사회적기업과 마을기업이 곳곳에서 생겨났으며, 2012년 12월 협동

조합기본법 시행 이후에는 협동조합 설립도 활성화하고 있다. 강동구 또한 사회적

경제의 중요성을 일찌감치 인식하고, 관련 조직을 체계적으로 육성, 관리하기 위

해 2012년 6월 ‘강동구사회적경제지원센터’(이하 지원센터)를 설립했다.

현재 희망제작소가 위탁받아 지원센터를 운영하고 있다. 지원센터는 관련정보

제공과 상담, 창업 인큐베이팅을 통해 강동구 내 사회적경제조직과 사회적기업가

의 발굴과 육성에 박차를 가하고 있다. 특히 지난 1년동안 강동구가 가진 물적․

인적 자원을 조사, 분류하여 이를 바탕으로 ‘5대 의제’를 설정했다. 사회적경제라

는 개념이 생소한 주민들을 위해 교육에도 집중하고 있다. 교육을 이수한 주민들

이 지역의 사회적경제 기반을 구축하는 역할을 맡게 하기 위함이다. 지원센터는

설립된 지 1년여 남짓밖에 지나지 않았지만, 지역 전체에 생기를 불어넣는 활력소

가 되고 있다. 그리고 지역과 주민이 자발적으로 만드는 착한 경제를 적극 지원하

고 있다.

강동구는 또 ‘강산강소’(江産江消)로 안심 먹을거리 체계를 구현하기 위해 앞장

서고 있다. 도시농업에 대한 적극적인 지원을 통해 로컬푸드 시스템을 구축해온

것이다. 2010년 둔촌동에 처음으로 도시텃밭을 개장했고, 이후 전국 최초로 친환

경 도시농업에 대한 조례를 제정해 강동구를 ‘친환경도시농업특구’로 선포했다. 그

간 보급된 텃밭과 상자텃밭만 해도 각각 2300여 구좌와 1만 구좌에 달한다. 강동

구는 2020년까지 구의 모든 가구가 텃밭을 가꾸는 ‘1가구 1텃밭’을 실현하는 것을

목표로 도시농업 지원에 적극 나서고 있다. 2013년 5월 개소한 도시농업지원센터

인 ‘싱싱드림’에서 이 역할을 맡고 있다. 또한 이곳에서는 언제든지 강동구에서 생

산된 신선한 농산물을 저렴한 가격으로 만날 수 있다. 생산자와 소비자를 이어주

는 역할을 하고 있는 것이다.

3.3.3 사회적경제 제품 우선구매 사회책임조달제도 도입 : 서울 성북구

풀뿌리자치와 지역경제 활성화 차원에서 사회적경제에 주목하는 목소리는 많지

만 사회적경제를 통해 생산된 제품 구매를 촉진하기 위한 정책은 그동안 제대로

주목받지 못했다. 서울 성북구는 사회적경제 활성화를 위해 ‘사회적경제과’를 신설

창립대회 자료집 73

, 2012년 7월 전국 최초로 ‘사회적경제 제품 구매 촉진 및 판로지원에 관한

조례’를 공포했다.

사회적경제 기업의 홀로서기 지원과 사회적경제 생태계 조성을 위한 조례가 시

행에 들어가면서 성북구 관내 공공기관의 사회적경제 제품 구매 촉진과 판로 개

척의 새 지평이 열린 것이다. 이 조례는 적용대상 공공기관 범위 설정, 사회적경

제 제품의 우선구매 및 범위 설정, 사회적경제 제품 구매대상자 선정기준, 사회적

경제 제품 생산·유통자에 대한 지원, 사회적경제 제품 구매지원센터 설립·운영 등

에 관한 내용을 담고 있다.

지난해까지 고용노동부의 인증을 받은 사회적기업은 644개, 서울형예비사회적기

업은 411개로 도합 1000개에 이르고 있고, 현재에도 계속 늘어나고 있다. 하지만

초창기 상황에서 적절한 지원책이 없이는 생존이 쉽지 않은 실정이다. 따라서 단

순한 인건비 지원정책에서 벗어나 인프라 구축, 공공조달 시장 참여 등 사회적기

업의 경쟁력과 자립성을 높일 구조적이면서 근본적인 간접지원 정책을 강구할 필

요가 있는 것이다. 실제로 독일은 사회적기업 재원의 90%가 공공기관으로부터 비

롯될 정도로 사회적기업의 생산제품과 서비스를 의무 구매하는 방식을 채택해 사

회적경제 시장을 키워주고 있다.

서울 성북구에 따르면 조례를 통한 뒷받침만 된다면 성장 가능성이 큰 기업들

이 적지 않다. 명품 브랜드 ‘카르티에’가 주최하는 ‘2010 위민스 이니셔티브 어워

즈’ 아시아권 최종후보로 선정된 사회적기업 ‘대지를 위한 바느질’과, 올해 세계 3

대 디자인 어워드 중 하나인 ‘레드닷’에서 친환경 컵으로 수상의 영예를 안은 ‘

(주)에코준컴퍼니’ 같은 기업이 대표적이다.

조례 제정은 했지만 아직까지 사회적경제 제품 우선구매를 규정한 상위법이 없

다는 점은 적잖은 제약요소다. 이에 따라 사회적경제 제품 구매 촉진 및 판로 지

원에 관한 법률 제·개정을 위한 입법청원을 진행 중이다. 인천 남구도 2013년 7월

‘사회적경제 제품 구매·판로지원조례’를 제정하여 본격적인 사회적기업의 판로 확

보를 위한 지원에 나섰다.

자치단체들의 공동 노력도 돋보이고 있다. 올해 초 완주군과 서울 성북구를 중

심으로 전국적인 기초지방자치단체 차원에서 ‘전국사회연대경제지방정부협의회’

(회장 임정엽 완주군수)를 출범시킨 것이다. 협의회는 사회적경제에 대한 공감대

확산과 지속가능 발전을 위한 환경 조성, 사회적경제 제품 공공부문 구매 확대 및

불합리한 법령 개정 건의 등을 공동 협력사업으로 추진하고 있다. 나아가 사회적

경제로 지역경제 활성화를 이룸으로써 지역공동체 회복과 사회통합을 달성하고자

2013. 9. 1274

있다.

3.4 , 마을만들기

3.4.1 통한 도시계획 수립 : 수원시

민선 5기 수원시 혁신사례로는 무엇보다 '시민참여형 도시기본계획' 수립이 꼽

힌다. 시민들이 직접 도시기본계획을 그린 것이다. 도시기본계획은 전문가들이 짠

다는 기존의 고정관념을 완전히 뒤엎었다. 시민이 참여할 수 있도록 시가 문을 열

었고 시민들은 적극 참여했다. ‘2030 수원도시계획 시민계획단’과 ‘청소년계획단’

사례는 초등학교 교과서에도 실릴 예정이라고 한다. 또 국토교통부가 앞으로 이런

방식의 도시계획 수립을 제도화하는 방안을 검토하고 있어 주민참여 행정의 새로

운 모델이 될 수 있다.

도시기본계획은 본래 그 도시의 미래 모습을 그려보는 20년 장기발전계획으로,

10년 단위로 수립하고 5년 단위로 재점검하는 가장 중요한 계획행위이다. 그동안

도시기본계획은 일부 전문가와 공무원들이 주도해 수립하고 점검해왔다. 전문기관

에 용역을 맡기고 공무원들이 감독하고 점검하는 형식으로 계획을 수립한 것이다.

시민참여는 고작 설문조사나 공청회 실시 또는 공고 공람 과정에 개인 혹은 집단

이 의견을 제안하는 수준에 그쳤다.

그러나 염태영 수원시장은 21세기 소통의 시대를 맞이하여 행정의 무게중심이

공무원에서 다양한 시민이 참여하는 거버넌스 중심으로 변화하고 있다는 점을 중

시하였다. 특히 평범한 대중의 지혜가 뛰어난 전문가보다 현명한 의사결정을 내릴

수 있다는 ‘집단지성’에 주목하였다. 전국에서 처음으로 ‘수원의 미래, 시민의 손

으로 만들어간다’라는 슬로건을 내걸고, 수원시의 미래를 시민들의 집단지성으로

직접 그려보자는 방침을 정한 것이다.

2030년 수원시의 비전과 목표, 전략, 세부실천전략과 주요지표, 도시기본구상을

다듬는 쉽지 않은 과제가 이렇게 해서 각 분야 전문가와 일반 주민, 자영업자, 사

회적 약자, 기업인 등 130명으로 구성된 ‘시민계획단’의 손으로 넘어갔다.

물론 추진과정이 처음부터 순조롭기만 했던 것은 아니다. 무엇보다 처음으로 한

다는 것 자체가 어려움이었고, 예민한 문제인 만큼 걸림돌도 많았다. 이 분야 전

문가들은 물론 담당 공무원들까지 미래 도시계획 정보를 시민 다수가 공유하는

데 따른 이해관계자들 사이의 갈등과 투기 유발 가능성 등 부작용에 대한 우려를

창립대회 자료집 75

제기했다. 또 자신들의 고유권한을 침해하는 것 아니냐는 반발도 적지

않았다. 하지만 뚝심 있게 밀고나가자 시간이 지나면서 상황이 조금씩 나아졌다.

시민계획단은 매주 토요일마다 회의를 진행하는 등 강행군을 거듭하였는데, 시

민들이 적극 참여했다. 개인의 이해관계가 아닌 공동의 이익이란 관점에서, 시민

들 스스로 다양한 아이디어와 대안의 정책을 제안했다. 무엇보다도 분과장들의 철

저한 사전회의와 준비를 토대로 다양한 문화행사와 이벤트, 투명한 안건 결정을

위한 전자투표기 사용 등으로 ‘123일간의 도시계획 축제’를 한껏 즐겼다.

시민계획단은 2012년 2월부터 7월까지 수십 차례 분과별 토의와 수차례의 전체

토론, 안건별 투표 등을 통해 밑그림을 구상하고, 수원의 미래상인 '사람과 자연이

행복한 휴먼시티 수원'을 이룰 수 있도록 3대 목표와 12개의 전략, 36개의 세부실

천전략이 담긴 '꿈의 지도'를 만들어냈다.

수원시는 시민계획단과 별도로 초·중학생 100명으로 구성된 청소년계획단도 운

영했다. 청소년들은 '수원의 꿈'과 '수원의 변화'를 주제로 글 또는 그림, 사진,

UCC 등의 형식으로 자신들의 생각을 표현했으며, 시는 이들을 모아서 도시기본

계획에 반영했다.

3.4.2 메카의 그린빌리지 : 진안군

‘마을만들기의 메카’로 잘 알려진 진안은 10여년 전부터 마을만들기 사업을 벌

여왔다. 마을간사 제도를 도입하여 주민 주도의 상향식 모델을 구축하고, 주민들

에게는 우리도 할 수 있다는 자신감을 심어 주었다. 무엇보다 마을을 도와줄 수

있는 행정시스템 구축과 민간전문단체 육성도 주효했다.

마을만들기 사업은 기본적으로 민관협력이 중요한데 무엇보다 행정이 앞서나가

지 않고, ‘민간과 행정의 대등한 협력관계 구축’이란 관점에서 민간 활동에 지나치

게 개입하지 않고 스스로 할 수 있는 역량을 키우도록 기다리는 자세를 견지했다.

마을의 리더는 '발굴'되는 것이 아니라 스스로 훈련을 통해 성장하는 것이고, 이를

바깥에서 도와줄 수 있는 협력 시스템으로 보완해주는 것이 중요하다고 본 것이

다. 그래서 도입한 것이 마을간사 제도나 계약직 공무원 채용, 민간전문단체 설립

지원 등이다. 교육도 불러 모아서 하는 강의 방식이 아니라, 스스로 공부할 수 있

도록 시스템을 구축하고 마을 공동사업을 진행해 몸으로 배우고 익히게 하는 방

식이다. 그 가운에 마중물 같은 프로그램이 그린빌리지 사업이다.

그린빌리지 사업은 개인주의화한 것을 공동체 작업으로 바꾸는 과정이다. 사람

2013. 9. 1276

내용

수익성 위주의 지나친 도시개발로 발생한 지역공동

체의 붕괴, 도시개발 정책에 대한 이해부족으로 인한

민·관의 갈등을 해결하고자 함

건축아카데미

건축주의 건축에 대한 이해의 폭을 넓혀 주민이 참

여하고 지속가능한 발전에 기여하는 건축행정을 실

현하고자 함

들에게 공동의 책임과 집단 간 경쟁을 적절하게 유도하면서 자발적 참여를 이끌

어내는 것이다. 첫해에는 150만원을 주지만 평가를 통해 그 다음해에는 1천만 원

의 마을 사업비를 지원한다. 사업을 시작하면 초기부터 몇 단계 평가를 하는데,

초기에는 마을을 깨끗하게 하자는 사업들이 주를 이뤘다. 시상도 돈으로 주면 문

제가 되기 때문에 사업비로 지원했다. 그랬더니 기이한 현상이 나타났다. 행정에

서 거리에 꽃탑 같은 것을 만들어 놓으면 대개 주민들이 하나둘씩 꽃을 훔쳐 가

는데, 그린빌리지 사업에선 울타리 안에 있는 자기 꽃들까지 내다놓기 시작한 것

이다. 사실 150만원 갖고는 꽃도 못 사는데, 그러다보니 자기들이 공동기금을 내

어놓고 노인이나 부녀자 할 것 없이 공동으로 작업을 하는 것이다. 더 중요한 것

은 사후관리다. 3년 전에 지원했던 마을도 다시 지원하고 보완해줘야 한다. 또 이

동네에서 해서 좋으면 옆 동네에서도 하는데, 자진해서 마을회의를 거쳐 신청하기

때문에 잡음이 없고 정말 재밌게 한다. 첫해는 14개 마을, 둘째 해에는 28개, 3년

째엔 38개 마을을 선정하여 지원해오고 있다.

3.4.3 통한 마을공동체 회복 : 서울 성북구

많은 지자체는 시민들의 역량을 높이고, 시민과 함께하기 위한 다양한 소통창구

를 가지고 있다. 그 대표적인 것이 대상별, 주제별로 이루어지고 있는 각종 아카

데미다. 시민들이 자신이 사는 지역에 관심을 갖고 참여하기 위해서는 관심이 가

는 주제를 지역에서 발견하고 우리 지역에서 이를 어떻게 구현하고 있는지 알아

야 하기 때문이다. 이렇게 기본지식을 쌓는 것이 참여의 기반이 된다.

성북구는 2012년 아래와 같이 도시, 건축, 전통시장 등 총 7개의 아카데미를 진

행하였다. 이러한 아카데미가 교육으로 끝나는 것이 아니라 교육과 참여과정에서

만들어진 주민들의 의견과 내용 등 콘텐츠가 거버넌스의 틀 속에서 정책으로 반

영되고 있다는 점이 새롭다.

창립대회 자료집 77

아카데미

공동주택 아카데미 수료생들의 의견을 반영하고

2012년 주요 전략과제인 공동체 활성화를 위한 아파

트 한마음 만들기 사업의 실행계획으로 개설함

성북동 마을학교

마을에 관심을 갖고 주민 각자가 마을에서 할 일을

탐색하며 함께할 사람을 찾고 꾸려가는 마을살이 방

법을 터득함

전통시장 상인대학

각 시장의 특징 및 장점을 활용하여 시장 활성화 기

반을 마련하고, 경영마인드를 갖춘 상인 양성을 위한

효율적인 종합교육이 실시될 수 있도록 시장상인회

와 면밀한 협의를 하는 역할을 함

2012 통장 리더십교육통장들의 역할과 자세를 재정립하고 사고의 전환을

통한 지역사회 리더와 봉사자로서 역량을 배양함

주민자치위원 리더십

교육

지역사회에 대한 이해를 높이고 지역리더로서 정체

성을 확립하고 자긍심을 높이며 자발적인 참여와 토

론을 중심으로 협력의 중요성 인식 및 지역자원 발

굴 능력을 향상시킴

성북구는 도시아카데미와 아파트공동체 아카데미와 같이 지역에서 해결해야 할

문제점들을 아카데미를 통해 시민들이 자연스럽게 공부할 수 있게 하고, 전통시장

상인대학과 같은 현장아카데미를 통해 전통시장의 활성화를 위한 기틀을 마련하

였다. 이를 통해 민-관 갈등을 해결하기도 하였고, 주민참여 속에 지속가능한 지

역발전을 위한 건축행정의 실현, 도심 아파트를 중심으로 한 공동체의 활성화라는

새로운 가치를 발견하였다.

특히, 성북동 마을학교는 역사문화자원이 풍부한 동 단위의 지구단위계획을 수

립할 때 인문학적인 기초조사를 바탕으로 역사문화보존과 문화관광 인프라 조성

에 대한 기본계획을 수립하였다. 특히 마을주민들이 참여하는 커뮤니티 맵핑 등

주민들이 좀 더 쉽게 계획과정에 참여하도록 새로운 지평을 열었다고 평가도 받

는다.

3.4.4 혁신, 두꺼비하우징 : 서울 은평구

주거문제는 간단하면서도 복잡한 문제다. 특히 재개발 재건축 사업들이 주거복

지 차원이 아니라 투기의 대상이 되면서 문제가 더욱 복잡해졌다. 소유주와 거주

자가 달라 재개발과정에서 개발이익이 소유자에게 돌아가고 거주자의 주거권은

2013. 9. 1278

것이다. 이런 문제는 근본적으로 법을 개정하여 거주민들의 권리를 소유

권보다 강화해야 해결 가능하다. 많은 제약조건에도 불구하고 서울 은평구의 두꺼

비하우징은 지역거주민 우선 재개발정책을 통해 자원도 절약하고 지역경제도 선

순환하는 혁신적 시스템이다.

두꺼비하우징의 운영방식은 우선 지역에서 주택개량 수요를 확인하고, 그 공급

을 지역 자재상에게 맡기되 원가를 공개하도록 한다. 원가 공개는 인건비와 자재

비, 적정이윤을 고려하여 주주총회에서 결정한다. 대기업들은 원가공개가 시장원

리에 위배된다고 하는데, 실은 선(先)분양 자체가 공정거래법 위반이다. 돈을 받았

으면 어떻게 쓰이는지 공개하는 것은 당연하다. 이처럼 두꺼비하우징은 기존의 전

면철거 방식의 개발에서 벗어나 단독, 다가구 등 저층형 주택을 아파트처럼 유지

관리, 개ㆍ보수하고, 도로와 주차시설, 환경, 방범, 방재 등 노후한 기반시설을 개

선해 나가는 점진적 도시재생 마을만들기 사업이다.

앞서 지적한 주택소유자와 거주자 불일치 문제를 해결하기 위해 두꺼비하우징

은 사업을 세부화하였다. 크게 주택관리, 주택 개ㆍ보수, 마을만들기 등으로 나뉘

는데, 이 중 ‘주택관리’ 사업은 현 거주자를 대상으로 잔손보기 정도의 서비스를

제공하는 사업이고, ‘마을만들기’ 사업은 기반시설 개선과 커뮤니티 형성에 관련된

것으로 주택 소유 여부와 상관없이 추진할 수 있다. ‘주택 개ㆍ보수’ 사업은 소유

자의 동의가 필요한 사업으로 주거환경이 개선되면 전 월세 가격이 인상돼 세입

자가 피해를 보는 경우가 생길 수 있어 여러 가지 대책을 연구하고 있다.

3.4.5 위한 민관협력 공동체 만들기 : 서울시 마포구

최근에 많이 알려진 사례이다. 서울 마포구 염리동의 소금길은 길 곳곳에 많은

언덕과 계단이 자리 잡고 있으며 좁은 골목들이 많아 차량 진입이 어려운 전형적

인 달동네 지역이다. 좁은 골목길엔 CCTV 하나 없는 데다, 조명마저 어두워 주민

이 범죄에 쉽게 노출되었다. 해가 지면 주민들은 문을 걸어 잠그고 밖으로 나오지

않았고, 감시하는 주민들의 눈길이 없으니 범죄는 더욱 기승을 부렸다. 그래서 서

울시가 주민들의 협조를 받아 소금을 테마로 한 범죄예방 디자인 프로그램을 추

진하게 된다.

범죄예방디자인팀은 설문을 통해 주민들이 어느 지역에서 어느 정도의 범죄 두

려움을 느끼는지를 표시한 지도를 만들고 이를 기반으로 골목을 활성화할 수 있

는 순환 활동코스를 조성했다. 순환 활동코스는 주민들이 절실히 바라는 운동공간

으로 조성하는데, 공간이 비좁아 새로운 운동기구를 설치하기보다 계단이나 자투

창립대회 자료집 79

공간을 극대화하는 방법으로 조성하였다. 이렇게 주민들을 골목으로 나오게 함

으로써 범죄를 감시하는 역할을 강화하였는데, 이러한 활동들은 주민들의 공동 작

업을 통해 이웃과 인사를 나누고 친해지는 계기가 되었다. 동네가 밝아지자 주민

들은 덩달아 화분을 내어 놓는 등 더욱 적극적으로 참여하였다. 이렇게 사람들이

항상 골목을 잘 관리하고 있다는 것을 보여주니 심리적으로 나쁜 마음을 먹은 사

람이라 해도 범죄를 일으킬 여건이 안 된다는 게 주민들 얘기다.

한국형사정책연구원은 소금길이 만들어진 뒤 2달만에 주민들이 자신이 범죄 피

해를 당할 것 같은 두려움 감소(9.1%), 가족에 대한 범죄피해 두려움 감소(13.6%),

경찰지구대 신고 전화 감소(30%), 동네에 대한 애착 증가(13.8%) 등의 결과가 나

타났다고 밝혔다. 이러한 범죄예방의 실제 효과가 알려지면서 여성안전 및 여성친

화도시 조성을 위해 타 지자체들이 이곳을 벤치마킹 하고 있다.

여기서 특히 주목해야 할 것은 염리동의 소금길 지도, 조깅 코스, 복합운동기구,

전신주 LED 번호 표시등 설치, 공한지 쉼터 설치, 안전지킴이 비상벨 설치 등의

시설이 아니라 지방자치의 거버넌스 과정이다. 주민자치위원이 중심이 되어 주민

들과 소통하고, 행정관청의 지원을 필요한 부분에서 이끌어낸 것이 소중한 경험이

다.

3.5

3.5.1 (洞) 기능 전환과 동주민센터 복지허브화 : 서울 서대문구

법적 요건 때문에 기초생활수급자 지원을 받지 못하거나, 일시적으로 경제적 여

건이 어려운 이웃들이 있다. 이들은 열심히 살지만 어려운 여건 때문에 가난의 수

렁에서 헤어나지 못하고 더 깊은 수렁에 빠지는 경우들이 종종 있다. 이들은 적극

적인 생활의지가 있기 때문에 이웃에서 조금만 관심을 가지고 도움의 손길을 내

밀면 자립이 가능하다. 그래서 서대문구는 ‘100가정 보듬기 사업’을 시작하였다.

사례조사를 통해 지역에 도움이 필요한 사람들을 선정하고 그 분들에게 평균

30만 원 정도 매달 지원을 하는데, 자존심 상하지 않고 부담을 느끼지 않도록 매

달 통장으로 자동이체한다. 아울러 사회복지팀이 나서서 이들에게 추가로 필요한

것은 없는지, 다른 어려움은 없는지 지속적으로 확인하고 지원해준다. 하지만 어

떤 가정은 매달 30만원을 지원해주는데도 생활이 나아지지 않자 자살을 시도한

경우도 있었다. 알고 보니 사채를 끌어다 써서 이자도 감당을 못하고 있었던 것이

2013. 9. 1280

. 그래서 하나금융에서 하는 미소금융을 소개해줘서 사채를 갚도록 하고, 거의

이자가 없는 대출로 전환해줌으로써 지원금이 생활개선에 도움이 되도록 한 사례

도 있다.

당초 100가정을 목표로 했는데, 지원해야 할 대상자가 많아 135가정까지 확대되

었다. 후원자는 대부분 교회나 성당, 사찰 등 단체여서 안심은 하지만, 개인후원자

도 있다. 혹시나 후원이 끊어질 수도 있기 때문에 대상 가정이 자립할 때까지는

매달 1회 이상 방문 등을 통해 지속적으로 돌봐준다.

이러한 100가정 보듬기 사업이 성공할 수 있었던 것은 복지체계를 구청이 아니

라 생활공간과 가장 밀접한 동(洞) 중심으로 이뤄지도록 바꾸었기 때문이다. ‘동

복지허브’ 개념인데, 예전에는 동주민자치센터, 동사무소가 행정 업무를 단순 집행

하는 말단조직이었다면 이제는 생활복지를 담당하는 조직으로 기능을 전환해가려

는 것이다. 그 결과 지역주민들은 센터에만 가면 의료보험이나 실업급여 등 행정

에 관련된 것들을 모두 원스톱으로 서비스 받을 수 있게 됐다. 2012년 2개동에서

시범운영 한 뒤 2013년 전체 동으로 확대하였다.

3.5.2 조성 및 자살예방사업 : 서울 노원구

OECD국가 중 자살률 1위인 나라 대한민국, 서울에서도 가장 자살률이 높은 노

원구는 2010년 기준으로 이틀에 한 명이 자살한 것으로 나타났다. 인구 10만 명당

29.3명이었다. 그러나 노원구는 생명존중 프로그램을 통해 이를 2012년에 24명까

지 낮추었고, 2014년까지 20명 미만으로 낮출 계획이다.

노원구는 자살예방을 위하여 통장들이 복지도우미로 전환하게 하는 한편, 독거

노인 등 취약계층에 대해 전수조사를 하고 우울 단계에 따라 종교기관에서 추천

받은 분들이 생명지킴이 활동을 하게 했다. 생명지킴이 활동은 1주일에 한 번씩

대상자를 방문하는 아주 단순한 일이지만, 고독과 빈곤 때문에 자살하려는 사람에

게는 큰 희망이 되었고, 그래서 자살률을 낮추는 데 많은 도움이 됐다.

노원구는 독거노인 전수조사와 더불어 실직자나 청소년 등 6만 명에 대해 우울

증 선별검사를 실시했는데, 이를 통해 위험군 5900여명을 조기 발견했다. 이렇게

전수조사와 우울증 검사를 대대적으로 할 수 있었던 것은 통합행정을 시행한 덕

분이다. 먼저 지역사회 곳곳에서 다양하게 활동해온 통장들의 역할을 복지도우미

로 전환했다. 통장들은 평소 옆집에 누가 살고 있는지 정도는 파악하고 있기 때문

에 초인종을 누르고 우울증 테스트를 하는 것이 가능했다. 또 가장 자살가능성이

창립대회 자료집 81

사람들은 자살을 시도했던 분들인데, 이들에 관한 데이터는 병원에 있다. 공

유가 안 되던 이런 정보를 평소 관계하던 병원과 업무협약(MOU)를 맺어 공유하

고, 자살유가족 정보는 경찰과 공유했다. 그리고 교육청과 연계해서 학생들의 우

울증 테스트도 하고 고용안정센터와 연계해서 실업자들에 대한 우울증 테스트도

했다. 구청이 행정을 종합적으로 했기 때문에 각종 정보들을 축적할 수 있었고,

기초행정단위에서 여러 기관과 빠른 속도의 업무 협력을 시도한 것이 포괄적인

사업을 할 수 있는 힘이 되었다.

노원구는 주 1회 방문하는 것 외에 휴먼서비스라는 것도 시행했다. 자살률과 관

련해 관심군, 주의군 이렇게 구분하는데, 우울 단계가 낮은 사람들이 관심군이고

조금 걱정스런 사람들은 주의군이다. 주의군은 정신보건센터의 전문 상담사들이

직접 상담한다. 한 달에 한 번씩 ‘마음건강 상담의 날’이라고 해서 전문상담을 하

는데, 대한민국 사람들은 자신이 우울증에 걸려 있음에도 정신병원에 가는 것을

굉장히 싫어한다. 그래서 대안으로 찾은 방법이 동사무소에서 마음건강 상담을 하

는 것이다. 이 정도는 사람들이 어렵지 않게 수용할 수 있다고 본 것이다. 첫 해

에 비해 두 번째 해에 마음건강 상담 건수가 50배 정도 엄청나게 늘어났다. 뭔가

털어놓으면 그만큼 스트레스 해소가 되었던 것이다.

3.5.3 통합, 어메니티 복지마을 : 서천군

충남 최남단에 위치한 인구 6만의 도시 서천군의 통합복지모델은, 복지의 질적

수준이 재정력이 아닌 의지에 달려 있다는 것을 잘 보여준다. 서천군은 10년 전인

2003년에 이미 고령화율이 20%를 넘어 초고령사회에 진입했다. 노인 인구는 해가

갈수록 늘어났지만, 그에 맞는 복지시설과 프로그램은 찾기 힘들었다. 대다수 노

인들은 텔레비전이나 놀음 등으로 농한기를 보냈고, 이로 인해 우울증으로 자살하

는 이들마저 생겨났다.

이에 나소열 서천군수는 저소득층과 노인을 대상으로 한 복지에 집중 투자를

하게 된다. 물론 낮은 재정자립도(충남 15개 시 군 중 14위, 12% 내외)의 서천군

에서 복지 서비스를 늘리는 것은 어려운 일이었다. 그래서 생각한 것이 복지시설

통합이다. 운영비 절감 측면에서 더 나은 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 그리

고 노인전문병원, 노인복지관, 노인요양시설, 장애인복지관, 장애인작업장, 체육시

설 등을 한 곳에 집약하여 추진하는 사업을 구상하였다.

하지만 관건은 사업비 확보였다. 군의 형편 상 정부 예산을 확보하는 방법을 택

하는 것이 최선이었다. 서천군은 군수를 비롯하여 공무원들이 청와대와 정부부처,

2013. 9. 1282

등을 수십 차례 방문하면서 강한 의지력을 보여주었다. 그리고 마침내 보건

복지부의 ‘농어촌복합노인복지단지’ 시범사업에 선정되어 예산을 확보할 수 있게

되었다.

이렇게 만들어진 곳이 전국 최대 규모의 ‘서천 어메니티 복지마을’이다. 2004년

에 총 342억 원을 들여 시작한 사업은 2008년에 완료되었고, 2011년에는 한국토지

주택공사가 농어촌형 고령자 전용 임대주택을 최초로 건립해 분양을 시작하면서,

명실상부한 종합복지타운의 모습을 갖추게 되었다.

현재 복지마을은 천주교 대전교구에서 위탁운영을 하고 있다. 이곳에서는 노래

교실, 건강체조, 재활상담, 운동치료 등 250여개 프로그램을 진행하고 있는데, 하

루 평균 1200여명이 참여하고 있다. 2012년부터는 공동농장에서 직접 재배한 친환

경농산물을 복지마을 안의 각 시설에 공급하고 있다. 다양한 서비스를 제공하다보

니 만족도도 굉장히 높다. 복지마을은 날이 갈수록 그 명성이 높아지고 있는데,

주거와 의료, 여가활동 등 종합서비스를 제공하는 복합주거단지로 유명해진 뒤 연

간 3000명이 넘는 인원이 견학 또는 벤치마킹을 목적으로 이곳을 찾고 있다.

3.6 , 문화·예술

3.6.1 결합한 문화예술도시로 거듭나기 : 부천시

부천시 하면 ‘부천국제판타스틱영화제’를 떠올린다. 실제로 부천시는 이 영화제

를 통해 문화도시로서 위상을 높일 수 있었다. 하지만 문화에 대한 주민의 체감도

는 여전히 낮기만 하다. 이에 부천시는 주민이 지역문화의 올바른 수혜자가 되지

못했기 때문이라는 판단을 내리고, 주민이 함께 즐기는 문화를 만들기 위해 새롭

게 시도하고 있다.

우선 지역주민을 대상으로 한 다양한 문화예술 교육을 구상했다. 특히 성장기에

있는 아이들의 문화예술에 대한 이해를 높이고, 잠재된 예술적 재능을 계발할 수

있도록 부천아트밸리 사업을 추진했다. 부천의 문화 인프라와 이에 따른 인적자원

을 활용하면 지역의 아이들에게 문화예술 경험의 기회를 충분히 넓혀줄 수 있겠

다고 판단하고, 2010년 12월 부천시와 부천교육지원청이 MOU를 체결한 뒤 사업

을 본격화하고 있다. 부천아트밸리는 우선 교육매칭사업으로, 지역의 성장기 아이

들에게 예술특기교육을 진행하고 있다. 합창이나 관악연주, 연극, 무용, 사물놀이,

애니메이션, 미술, 사진, 도예 등의 프로그램이 초등학교와 고등학교에 걸쳐 진행

창립대회 자료집 83

있는데, 부천시는 강사비와 시설 리모델링비, 프로그램 운영비를 지원하고

있다. 2011년에는 65개교에서 73개 프로그램이, 2012년에는 97개교에서 128개 프

로그램이 진행되었으며, 2013년에는 116개교에서 198개 프로그램이 진행되고 있

다.

교육과 더불어 아이들의 발표회도 연 1회 진행하고 있다. 아이들은 이 자리에서

1년 동안 갈고 닦은 실력을 맘껏 뽐낼 수 있다. 1년 내내 이 발표회만 기다리는

아이들도 있다고 한다. 그러다보니 학부모들의 만족도도 높다. 실제 조사 결과,

2011년에는 응답자의 96.6%, 2012년에는 응답자의 97.9%가 만족스러운 반응을 보

였다.

부천아트밸리 사례는 지역의 문제를 해결하는 데 지역자원을 효과적으로 활용

하였다는 의미가 있다. 또한 부천시는 일반인을 대상으로 하는 생활예술인육성지

원시스템도 구축하여, 시민들이 문화를 소비하는 주체가 아닌 생산하는 주체로 성

장하도록 지원할 계획이다. 문화의 저변과 외연을 넓혀 시민참여 영역의 생활예술

진흥시스템을 만들고, 문화가 시민의 생활 속에 깊숙이 자리 잡게 하려는 것이다.

3.6.2 실현하는 혁신교육 : 오산시, 화성시, 안양시

수도권 주변에서 성장하는 도시들의 공통된 문제 중 하나가 교육 여건이다. 빚

을 내서라도 자녀들 교육은 최고로 시키려는 게 우리나라 부모들의 인식이다 보

니, 교육문제 때문에 주거지를 서울이나 수원 등 상대적으로 교육(학원) 여건이

양호한 곳으로 이사를 가곤 한다. 오산과 화성, 안양이 공교육 환경을 혁신해야만

했던 이유이다.

먼저 곽상훈 오산시장은 선거공약의 절반을 교육관련 내용으로 내세웠다. 당선

뒤에는 ‘전국 최고의 교육도시’를 목표로 내걸고 임기 초 곧바로 교육협력과를 신

설하였고, 선택과 집중으로 예산을 편성할 수 있도록 교육경비보조금지원에 관한

조례도 개정하여 상한선을 과감하게 폐지했다. 이듬해 2월엔 경기도교육청과 혁신

교육도시 업무협약(MOU)을 통해 본격적으로 공교육 혁신을 위한 기반 조성에 들

어갔다. 오산시는 ‘물향기학교’라는 자체 혁신교육모델을 만들어 혁신학교를 지정

한다. 아울러 부모나 지역사회의 자원을 적극 공교육 현장으로 끌어들여 활용하는

것이 특징이다.

화성시는 도교육청의 혁신교육지구 지정에선 탈락했다. 하지만 이를 극복하기

위해 시 자체로 공교육 여건 개선을 시도하였다. 도시의 미래가 걸린 문제였기 때

2013. 9. 1284

. 화성시는 혁신교육지구 대신 창의지성교육지구라는 새로운 방식을 교육청

에 제안하였다. 화성시의 창의지성 교육은 학급 규모를 25명 이하로 구성하여 토

론 수업을 활성화하는 것이다. 아울러 동탄 제2신도시의 도시계획을 변경하여 도

서관과 체육시설 등을 학교와 지역사회가 함께 쓸 수 있는 방법을 시도함으로써

삶의 패러다임 변화를 추구하고 있다.

안양시도 정주여건 개선을 위해 공교육 여건 개선이 절실했고, 혁신교육지구로

지정되어 관련 사업을 진행 중이다. 안양시는 공교육 혁신에 있어 교사의 능력이

중요하다고 보고 교사연수를 적극 지원하고 있다.

3.6.3 마을만들기 : 인천 남구

인천 남동구와 연수구를 분구시킬 정도로 번성했던 인천 남구는 인천대학교가

송도신도시로 이전하고, 주요 산업시설도 이전해 나가면서 구도심 재생 문제에 봉

착했다. 세계적인 경제위기와 맞물려 부동산경기도 위축되면서 재개발 바람도 멈

춰버린 상황에서, 오랫동안 인천의 역사와 문화의 중심지였던 남구는 과도한 사회

복지비 부담과 구도심 재생의 돌파구를 찾아야 했다.

남구는 그동안 마을만들기 사업을 추진해 왔는데, 사업공모 방식으로 추진하다

보니 1회성, 예산소모성 사업들이 주를 이루었다. 그래서 민선 5기에는 평생학습

을 통해 공공의 가치를 우선하는 시민적 지혜와 덕성을 갖추는 교육을 먼저 실시

하였다. 이렇게 교육받은 주민들이 모여서 마을만들기를 위해 무엇을 하고 싶은지

아이디어를 내고 실천해가는 방식으로 다르게 진행하고 있다. 그러다보니 시간은

오래 걸리고 구체적인 성과가 바로 나타나지는 않지만, 훨씬 재밌고 더 탄탄하게

진행되고 있다는 평가를 받게 됐다. ‘마을만들기는 사람 만들기’라는 원칙을 인천

남구가 제대로 보여주고 있는 것이다.

3.7 지속가능 발전

3.7.1 아닌 생태도시로 : 순천시

순천시는 ‘21세기는 자연과 문화가 중심이 되는 시대’라고 한 앨빈 토플러의 이

야기에 동의하고, 오래 전부터 시정 전반에 생태적 가치를 반영하고 있다. 대표적

인 사례가 한참 진행 중인 순천만국제정원박람회(이하 순천정원박람회)다. 보통의

축제나 박람회가 도시홍보를 위한 수단인 것과는 달리, 이 박람회는 ‘순천만 보존’

창립대회 자료집 85

위해 개최되었다. 박람회가 끝나고도 이 지역은 생태공원으로 지속적으로 유지

할 수 있다.

순천시는 민선 2기 때인 2000년부터 남해안 관광벨트 개발계획으로 순천만 일

대에 자연생태공원을 조성하기 시작했다. 2003년에는 순천만 28㎢가 연안습지보호

구역으로 지정되었고, 2006년에는 국내 연안습지로는 처음으로 람사르협약에 등록

되었다.

순천만 자연생태공원이 문을 열자, 초반에는 10만 명 정도가 이곳을 방문했다.

하지만 시간이 흐르고 그 아름다움이 널리 알려지면서 최근에는 연간 300만 명

이상이 방문하고 있다. 그런데 사람들의 발길이 늘어나면서 생태계 훼손에 대한

우려도 커졌다. 이에 순천시는 순천만 자연습지를 보존하기 위해 에코벨트를 구상

했다. 순천만에서 도심방향 5㎞ 지점까지 지정된 에코벨트는 도심과 자연습지 사

이에 완충지대를 만들어 생태계를 보호하고, 저류지는 홍수예방 기능까지 하게 된

다. 이 에코벨트 안에 111만2천㎡ 규모로 만들어진 것이 바로 순천정원박람회장이

다.

순천정원박람회는 초반부터 많은 관람객이 몰려들었다. 개장 한 달 만에 150만

명이 방문했을 정도다. 평일에는 하루 2만 명, 주말에는 하루 3만5천 명 정도가

방문하고 있다. 애초 목표는 하루 평균 1~2만 명 정도였다. 목표치를 훨씬 웃도는

관광객이 순천을 찾고 있는 것이다. 순천시는 순천정원박람회에 많은 사람들이 찾

아오는 이유가 ‘자연과 생태’라는 21세기 시대정신의 테마를 구현하고 있기 때문

이라고 보고 있다.

생태적 가치를 중시하는 순천시의 생각은 더 확장되어 ‘대한민국 생태수도 순천

2020마스터플랜’을 마련하기에 이른다. 희망제작소와 함께 만든 이 플랜의 최종

완성은 2020년에 이뤄진다. 30만 자족도시를 목표로 정책의 시급성, 효율성을 감

안해 단기, 중기, 장기계획으로 나뉘었으며, 지역현황 분석, 비전 및 목표, 분야별

지표와 전략, 권역별 프로젝트, 박람회 전후방산업, 순천의 현재와 미래의 모습을

담고 있다. 세부적으로 읍․면지역은 농촌여건과 특성을 살리는 것으로 목표를 잡

았다. 서부지역은 오감체험권역, 북부지역은 자연치유권역, 남부지역은 생태환경권

역으로 설정했다. 도심은 역사, 문화, 교육 등의 산업 특성을 살리고, 삼산동 주변

의 북부지역은 교육문화권으로, 풍덕동 주변의 남부지역은 생태관광권으로, 신도

심지역은 그린생활권, 해룡지역은 미래산업권으로 특화해 계획을 수립했다.

3.7.2 생물권보전지역을 귀농귀촌의 모델로 : 고창군

2013. 9. 1286

수려한 자연경관을 갖고 있다. 이런 가치를 인정받아 2013년 5월28일

프랑스 파리에서 개최된 유네스코 제25차 인간과생물권계획(MAB) 국제조정이사

회는 고창군 전체를 생물권보전지역으로 지정하였다. 설악산, 제주도, 신안 다도

해, 광릉숲에 이어 한국에서는 다섯 번째 지정인데, 행정구역 전체를 지정한 것은

고창군이 국내 최초다.

또한 기존의 네 군데가 중앙정부의 노력으로 지정될 수 있었던 것과 달리, 고창

군은 군 주도의 노력을 통해 성과를 거둘 수 있었다. 전체 면적(671.52㎢) 중 람사

르습지로 등록된 고창갯벌․운곡습지, 세계문화유산으로 지정된 고인돌유적지, 가

창오리 군무로 유명한 동림저수지 야생동식물보호구역, 선운산도립공원 등이 핵심

지역으로 설정되었다.(91.28㎢/ 13%) 그 주변의 산림지, 하천, 염습지, 사구 등은

완충지대(265.54㎢/ 40%)로, 기타 농경지와 주민거주지역은 전이지역(314.70㎢/

47%)으로 설정되었다.

보전지역 지정은 추가 규제로 이어질 수 있다는 오해를 살 수 있다. 하지만 생

물권보전지역(BR) 네트워크 규약 2조3항에도 명시되어 있듯이, 보전지역 선정 이

후에도 추가 규제는 없다. 융통성이 크고 실용적인 토지이용 관리방안인 것이다.

이에 고창군은 생물권보전지역 특성을 잘 살려 다양한 사업을 진행할 계획이다.

고창만의 독특한 BR로고를 개발하여 군 특산품에 부착해 청정․유기농산물의 이

미지를 부각시키고, 생태관광을 통해 환경자원을 세계적으로 홍보하려고 준비 중

이다. 또한 지역주민과 연계한 BR특화마을과 생태마을 등의 공동체 지원을 통해

지역경제 활성화와 소득 창출을 유도할 계획이다.

수려한 자연경관 덕분인지 최근 고창으로 귀농․귀촌하는 인구가 늘고 있다. 그

리고 귀농․귀촌인들이 가장 선호하는 정착지로 고창을 꼽았다.(2012년 10월 농림

수산식품부 자료) 이런 성과는 고창군이 2007년부터 2013년까지 7년 간 도시민

유치 프로그램을 추진하면서 전북 최초로 귀농인지원조례를 제정하는 등 귀농․

귀촌 희망자를 위한 정책을 체계적으로 추진해온 결과이다. 그동안 총 4809명의

귀농․귀촌인이 고창에 새 둥지를 틀었다. 올해는 7월 기준으로 지금까지 890여명

이 고창으로 귀농․귀촌했다.

고창군은 2012년 3월에는 귀농․귀촌인에 대한 지원을 좀 더 효과적으로 하기

위해 행정조직 내에 귀농․귀촌TF팀을 만들기도 했다. 이 팀에서는 정책 수립 및

맞춤형 전문상담과 도시민 유치 프로그램, ‘패밀리(Family) 5563’ 정착 프로그램

등을 운영하고 있으며, 새로운 마케팅 방법으로 찾아가는 귀농․귀촌 교육도 실시

하고 있다. 고창군은 또 주택과 커뮤니티센터, 생태공원, 아동종합복지타운 등을

창립대회 자료집 87

농어촌뉴타운 ‘꿈에 그린’도 만들었다. 이곳은 마을 전체가 어디에 내놓아도

뒤지지 않을 정도로 아름다운 경관을 자랑하고 있다. 실제 입주민들은 수려한 단

지 풍경과 주택의 높은 에너지 효율을 체험하면서 만족해하고 있다. 고창은 이런

성과와 노력을 인정받아 2012년 대한민국 귀농․귀촌 페스티벌에서 우수 지자체

로 선정되기도 했다.

3.7.3 비전 및 이행계획 추진 : 인천 부평구

인천 부평구는 인구 57만의 거대 자치구로 오랜 역사와 문화를 자랑한다. 하지

만 민선 4기를 포함해 최근 몇 년 사이에 집중된 토목사업과 사회복지비 급증으

로 재정이 급격히 악화되었다. 또 도시 면적의 상당 부분이 군부대와 공단으로 녹

지가 부족한 데다, 경인고속도로와 외곽순환도로, 경인국도 등 교통망이 발달한

부작용으로 대기오염 수준이 높은 상태다. 여기에 40여 곳에 달하는 주택 재개발

사업의 동시다발 추진은 주민과 주민, 주민과 행정 간의 갈등을 계속 유발하고 있

다.

부평구는 또 전국 69개 자치구 중 장애인이 두 번째로 많은 도시이며, 기초생활

수급자와 노인인구 역시 전국 상위 수준이어서 사회복지비가 예산의 57%에 이른

다. 녹지가 부족한 콘크리트 건물 중심의 구도심은 기후변화로 인한 폭우에 취약

하여 지난 2년간 큰 비 피해를 입기도 했다. 민선 5기를 맡은 홍미영 구청장이 보

기에, 이렇게 복합적으로 얽힌 문제점들을 체계적으로 해결하기 위해선 행정의 기

본 패러다임의 전환이 필요하였다. 성장과 환경, 사회통합이 조화를 이뤄 현재와

미래세대가 다 함께 행복하게 살아가는 지속가능 발전에 주목한 것이다. 유엔

(UN)은 2015년 지속가능발전목표(SDGs)를 설정하여 전 세계적으로 추진해 나가

기로 하는 등 지구촌의 관심도 지속가능 발전으로 쏠리고 있다.

부평구는 시민단체들이 활발하게 활동하는 곳이어서 지속가능 발전을 위한 거

버넌스 구축에 좋은 조건을 갖추고 있다. 그러나 지방자치단체에서 지속가능 발전

은 행정과 생활방식의 패러다임을 혁신해야 하는 선택이다. 그것도 기초 단위 지

방정부가 전략으로 채택하는 것이 결코 쉬운 일은 아니었다.

부평구는 1년 반 동안 준비기간을 두어 행정조직을 바꾸고, 각 직급별, 부서별

공무원교육을 진행한 결과 마침내 2012년 초 지속가능 발전 전략 및 이행계획을

수립했다. 추진기구로는 각 분야의 전문가와 시민단체로 이루어진 지속가능발전위

원회를 구성하였고, 같은 해 3월20일 지속가능발전 비전 선포식을 통해 그 의지를

대내외에 천명했다. 전국 기초 지자체 중 처음이다.

2013. 9. 1288

지속가능 발전을 위해 ①문화가 함께하는 부평 ②자연이 함께하는 부

평 ③다함께 풍요로운 부평 ④이웃이 함께하는 부평 ⑤참여하는 투명한 행정 부

평 등 5대 핵심전략과 17개 이행과제, 57개 단위사업을 선정하였다. 그리고 경제

와 환경, 사회분야가 조화와 균형을 이루면서 구정을 추진해 나가고 있다. 실제로

경제분야에서 기업형 슈퍼마켓(SSM)의 영업시간 제한, 환경분야의 생태하천 복원

등 분야별 계획에 따라 실제로 정책이 추진되고 있다.

3.7.4 지자체에서 탄소제로 모델 추진 : 서울 노원구

현재 국내에선 양극화가 가장 큰 이슈이지만, 인류사회가 직면한 가장 큰 문제

는 기후변화다. 기후변화는 이제 더 이상 미룰 수 없는 시급한 과제가 되었음에도

국제사회의 노력이나 각 국가의 대응은 미흡하기만 하다. 이에 일종의 소명의식으

로 현재 수준에서 할 수 있는 것을 해보자는 것이 서울 노원구의 기후변화 대응

이다.

우선 다른 용도로 쓰려고 했던 건물을 리모델링해서 화석연료를 사용하지 않는

에너지 절약 하우스를 짓고 다양한 방식으로 기본적인 수요절감을 할 수 있도록

에코센터를 설립하였다. 이곳은 일반인과 학생들을 대상으로 기후변화를 체험하고

에너지 절약을 하도록 교육한다. 노원구는 또 탈핵과 에너지전환 종합대책을 수립

하였다. 저소득층한테는 단열을 기본으로 하는 집수리를 지원해줌으로써 열효율을

높이고, 공공건물의 옥상에는 태양광발전소를 설치한다. 또 아파트 등 공동주거공

간에서 발생하는 폐목재들은 펠릿으로 만들어 취약계층의 난방연료로 활용하고

있다.

노원구는 특히 이러한 노력을 전국의 지자체로 확산하기 위하여 ‘탈핵과 에너지

전환 자치단체장 모임’을 주도적으로 만들었고, 43개 단체가 모여 탈핵과 에너지

전환 선언을 하기도 했다.

3.8

3.8.1 혁신적 인사평가시스템 도입 : 서울 도봉구, 대전 유성구

공무원 사회에선 인사문제가 가장 중요하다. 인사는 무엇보다 원칙과 기준이 중

요하다. 서울 도봉구는 충성도에 따른 인사 등 조직 내 사기를 저하시키는 기존의

관행을 없애고자 객관적인 기준을 제시하고 충실한 인사원칙을 세웠다. 민선 5기

창립대회 자료집 89

최적의 자리에 필요한 최고의 인재를 찾아내기 위한 ‘입체형 인사평가 시스

템’을 자체 개발하였다. 도봉구는 이 시스템이 도입 당시의 행정안전부의 다면평

가 시스템이나 서울시 인사 시스템보다 진전된 내용의 프로그램이었다고 자랑한

다.

‘입체형 인사평가 시스템’은 한마디로 정리하면 ‘전 직원에 의한 전 직원의 역

량 평가시스템’이라고 할 수 있다. 현 부서 직원과 근무경험이 있는 직원들이 상

동 하급자별로 일정 비율을 유지하도록 평가자를 설정하여 ‘10명을 평가하고 10명

으로부터 평가받는’ 시스템을 만든 것이다. 평가자에 대한 짐작이 가능한 기존의

다면평가시스템의 폐단을 극복하려 한 것이다. 이외에도 ‘입체형 인사평가 시스템’

은 평가 항목을 자유롭게 설정할 수 있으며, 평가 결과가 왜 그렇게 나왔는지를

공지하여 부족역량 증진 방안을 제시하는 프로그램, 2년간 평가 결과 추이를 제공

하여 역량의 증진 현황을 스스로 알게 해주는 기능, 부서별 보유역량 현황을 알려

주는 기능, 평가분야별 직급별 우수 직원을 추천하는 적재적소 인사추천 시스템,

평가기간 중 실시간으로 평가자의 참여 촉구 등 통신 기능, 평가의 원칙을 현격히

지키지 않는 직원에 대한 주의 촉구 및 평가 권한 유보 기능, 직급별 보유역량 점

수 및 순위 제공 기능과 방법 선정 기능, 특정 집단이나 부서별 이기주의를 넘는

4차에 걸친 평가점수 조정 기능, 평가 시기별 각종 통계자료 제공 기능 등을 모두

충족시키는 프로그램이다.

실제로 도봉구의 인사는 투명성과 공정성을 최대한 반영한 인사원칙이 큰 파격

이었고 조직 내 인사 불만을 없앴다는 평가를 받고 있다. 3년 이상 한 부서에서

근무한 사람은 모두 예외 없이 전보시켰고, 동에서 3년 이상 근무하면 모두 본청

으로 이동시켜 이른바 선호부서 간 전보는 금지시켰다. 6급 무보직자는 격무부서

나 동주민센터에 배치하고, 핵심부서인 총무과, 감사과 등은 2년 근무(다른 부서

는 3년) 이상자를 전보 발령했다.

대전 유성구도 투명한 인사혁신으로 ‘요순시대’를 맞이했다는 공무원들의 평가

를 받고 있다. 유성구는 우선 직무분석을 실시하여 기획부서, 지원부서, 사업부서

등으로 구분한 뒤, 업무의 강도와 성격에 따라 4개 구간으로 나눴다. 그리고 모든

직원은 반드시 이 구간을 순환하게 만들었다. 예전에는 주요보직 업무끼리만 순환

하는 시스템이었다면, 기획부서에서 일하려면 현업부서에서 반드시 근무해야 하는

구조를 만든 것이다.

유성구는 또 인사에 있어 6급까지는 구청장이 관여하지 않고 결과만 보고하도

록 했다. 결과 보고는 근무평가가 공정하게 이뤄졌는지 살펴보기 위한 최소한의

2013. 9. 1290

. 6급에서 5급으로의 승진심사와 관련해선, 격무부서 혹은 대민지원부서

에서 근무한 공무원에게 가점을 주겠다고 구청장이 선언하여 승진하려면 반드시

동주민센터 총괄담당, 청소계장, 환경관리계장 등을 거치게 했다.

3.8.2 운영 : 고양시

고양시는 기존의 인사 관행을 깨고 직원들을 원하는 부서에 발령하는 ‘희망보직

제도’를 전국 최초로 시도했다. 도입과 실행이 쉽지 않은 일이었지만, 지금은 직원

의 65% 정도가 원하는 부서에서 일하고 있다는 게 민선 5기 최성 시장의 얘기다.

덩달아 업무에 대한 만족도도 굉장히 높은 편이라고 한다.

희망보직제도는 2013년으로 3년차에 접어들었다. 인사를 앞두고 시청 직원들은

1, 2, 3순위 지망부서를 써서 제출한다. 그리고 희망자에 한해 지망하는 이유, 과

거 연관활동 경력, 공직생활 동안의 성과, 향후 희망업무 등을 3쪽 분량의 지원서

에 상세하게 기재하게 했다. 10명의 희망보직선정위원회는 이런 정보를 종합 평가

하여 직원들을 원하는 부서에 배치한다. 물론 심사의 전 과정은 모든 직원에게 공

개된다.

이런 과정을 거쳐 원하는 부서로 발령을 받은 직원은 자신의 능력을 십분 발휘

하게 된다. 예컨대 동사무소에서 청소업무를 하던 한 직원은 국제통상과로 발령을

받았다. 이 직원은 자신의 일본어 실력을 통해 업무를 훌륭히 해냈고, 해외인사들

이 시장보다 먼저 찾는 유능한 직원이 되었다.

고양시는 희망보직제도가 직원들을 단순히 원하는 부서에 발령하는 것이 아니

라, 적성과 업무를 일치시키는 데에도 도움이 되어야 한다고 생각한다. 한번은 대

학 시절 학보사 생활을 했던 직원을 공보부서에 발령한 적이 있었다. 그 직원은

공보 일이 힘들 뿐더러 승진도 잘 안 되기 때문에 옮기지 않으려 했다. 그래서 고

양시는 기피부서에 있더라도 열정적으로 일하면 충분한 보상과 승진의 기회를 주

겠다고 약속했다. 그 결과 희망보직제도는 합리적이고 민주적인 인사시스템으로

인식되었고, 직원들도 적극 참여하고 있다. 특히 격무·기피부서로의 신청도 늘어

났다. 고양시는 앞으로도 희망보직제도를 통해 민선 5기 인사의 5대 기본원칙인

성실성, 전문성, 창의성, 헌신성, 자발성을 갖춘 우수인재를 발굴하고, 개인별 역량

을 최대한 발휘할 수 있는 인사 시스템을 만들 수 있도록 노력할 계획이다.

3.8.3 팀제 운영과 책임행정 구현 : 강진군

창립대회 자료집 91

228개 지방자치단체 중 가장 먼저 실질적인 팀제를 운영한 곳이 강진군이

다. 팀제는 결재단계를 간소화하여 효율과 책임성을 높이자는 제도다. 팀제는 또

행정시스템을 고객 중심으로 운영하는 것이기도 하다. 실제로 민선 3~5기 군수를

지낸 황주홍 의원이 심혈을 기울여 도입한 강진군 팀제의 가장 두드러진 특징은

그동안 공무원의 책임이 아니라고 했던 것을 공무원의 책임으로 끌어안는 것이었

다. 예컨대 관내 중학생들의 관내 고등학교 진학률을 교육발전팀의 성과지표로 세

웠고, 관내 식당들의 매출 증가를 위생팀의 성과지표로 세웠다. 이렇게 과거에는

민간의 영역이었던 것을 공무원의 책임으로 새롭게 인식하고 제도화한 것이다. 이

것이 강진군 팀제의 중요한 특징인데, 이러한 성과지표들은 공무원들이 스스로 수

립하고 그 결과에 따라 인사도 진행된다.

4. 혁신사례 확산을 위한 과제

민선 5기 단체장들의 혁신사례들을 통해 우리는 지방자치 발전을 위한 유의미

한 변화들을 발견할 수 있다. 또 이들의 실험 내지 성과는 앞으로 더욱 확산되어

야 함을 알 수 있다. 하지만 더욱 실질적인 지방자치의 발전과 혁신을 위해서는

앞으로 더욱 고민하면서 해법을 찾아야 하는 과제들도 여전히 많다.

우선, 혁신사례를 견인하는 컨트롤타워를 작동시킬 필요가 있다.

민선 5기 지자체에서 혁신을 시도한 곳의 주요 특징 중 하나는 혁신적인 정책

을 세우고 견인하려는 민-관 거버넌스의 컨트롤타워가 작동했다는 점이다. 출범

초부터 정당과 계층을 초월한 거버넌스 기구를 출범시키거나 조직을 신설해 관리

해 나갔다. 많은 혁신사례들은 처음 추진할 때 정치적 오해를 받거나 행정의 관행

을 극복해야 하기 때문에 반대에 부딪힐 때가 많다. 따라서 출범 초기부터 공동으

로 의제를 설정하고 거버넌스로 그 과정을 추진하는 것이 필요했던 것이다.

부천시의 ‘부천시정운영공동위원회’, 수원시의 ‘좋은시정위원회’, 고양시의 ‘고양

시정운영위원회’, 서울 도봉구의 ‘도봉발전협의회’, 서울 노원구의 ‘11인 정책협의

회’ 등이 그 예다. 서울 성북구의 ‘생활구정기획단’, 인천 부평구의 ‘비전기획단’

등은 직제로 편제하여 생활밀착형 행정을 위한 거버넌스를 추진하고 있다. 야권에

2013. 9. 1292

후보단일화를 통해 당선된 곳은 지방정부 공동운영기구를 구성하여 생활정치

를 함께 추진한 곳이 공약 이행도가 높고 정책 추진이 비교적 원만했다. 중요한

것은 다양한 혁신사례들이 지속적으로 추진되고 결실을 맺을 수 있도록 단체장의

의지가 확고해야 하며, 컨트롤타워가 애초 취지에 부합하게 추진되는지 점검하고

피드백을 해줘야 한다는 점이다.

둘째, 자치단체 구성원(참여자)들의 자치역량을 강화해야 한다.

민선 5기 단체장들이 다양한 정책을 효율적으로 추진하기 위하여 조례 제정 등

을 통한 제도화에 많은 노력을 기울였다. 하지만 무엇보다 우선해야 할 것은 제도

가 아니라 참여민주주의 실현과 구성원의 자치역량 강화이다. 참여의 기본원칙이

라고 할 수 있는 개방성, 공평성, 투명성, 공개성, 권한 분담 등의 여러 요소들을

지켜야 하고, 전 과정에서 거버넌스가 이루어져야 하기 때문이다. 그러한 과정에

서 주민과 시민사회 단체들에게 신뢰를 주어야 한다. 자치단체장이 훌륭한 정책을

도입하여 추진하고 있음에도, 지역 시민단체들의 오해와 그로 인한 반대에 부딪혀

빛이 바래거나 지연되는 경우도 많기 때문이다. 시민사회 또한 단체 중심의 선명

성 경쟁이 아니라 지역의 현실적 여건을 고려하여 주민을 위한 지방자치가 정착

할 수 있도록 성숙된 역량을 보여줄 필요가 있다.

셋째, 자치혁신을 이룰 수 있도록 재정분권을 이루어야 한다.

한 자치단체가 혁신 모델을 만들었다 해도 이를 다른 지자체로 확산하는 것은

쉽지 않다. 지역 여건이 서로 다른 이유도 있지만, 대부분 예산이 수반되기 때문

이다. 따라서 지방재정을 확충하여 다양한 공공서비스를 확대하도록 제도 개선을

시급히 이뤄야 한다. 원칙으로는 국세와 지방세가 8 대 2로 왜곡되어 있는 구조를

바로잡아야 하지만, 우선 급한 대로 현행 19.24%인 지방교부세를 최소 2%는 상향

조정할 필요가 있다. 그동안 지방분권 조처의 하나로 사회복지분야 등 중앙정부

업무를 지방정부에 위임사무로 이양하면서 재원은 적게 넘겨줌으로써 자치단체의

재정 부족이 이미 심각한 상황에 이르렀기 때문이다. 특히 사회복지분야 국고보조

사업을 개편하여 기초노령연금, 영유아보육비, 장애인연금 등 국민기본생활 보장

을 위한 복지예산은 국가가 전액 부담해야 한다. 취 등록세의 일방적인 감세와 경

기침체로 지방세입은 지속적으로 줄어든 반면, 지방분권이란 미명 아래 지방정부

에 이양된 사회복지업무의 재정 수요는 총예산 대비 60%에 이를 정도로 대폭 늘

어났기 때문이다. 나아가 사회복지분야 국고보조금 사업을 전면 재검토하여 국가

창립대회 자료집 93

지방정부 위임사무를 명확하게 구분하여 정책 책임과 재정 분담을 재조정

해야 한다.

근본적으로는 자주재원 확충을 통한 재정분권으로 지자체가 중앙정부의 이전재

원에 대한 의존도를 줄이고, 지방세의 세율결정권을 행사하는 과세자주권 강화를

통해 재정 독립성을 확보해야 한다. 이렇게 확보된 재정이 주민참여예산제 등을

통해 적정 규모로 균형 있게 집행된다면 지방자치의 혁신이 확산될 것이다.

마지막으로 지방정부의 자치 권한을 늘리고 책임성을 강화해야 한다.

우리나라 지방자치는 흔히 2할 자치라고 한다. 자치를 시행하고 있긴 하지만 중

앙정부가 행정이든 재정이든 권한을 쥐고 좀체 이양하지 않으려 하기 때문에 생

긴 말이다. 물론 지방정부로 일부 권한이 이양되고 있긴 하지만 아직 미흡하다.

특히 기초지방자치단체는 가장 기본이 되는 자치조직임에도 단체장의 재량권이

적어 올바른 자치행정을 펴기에 한계가 많다.

따라서 무엇보다 기초단체장의 권한을 대폭 확대해야 한다. 교통문제가 심각한

대도시에서 주민편의를 위해서 버스정류장을 친환경적이고 접근성이 용이하게 시

범적으로 바꾸려 해도 구청장의 권한 범위 밖이다. 최근 행정쟁송이 증가함에 따

라 국가의 통제와 개입도 최소화할 필요가 있다. 울산 북구에서 지역 상권을 보호

하기 위해 내린 다국적 유통기업 코스트코의 조건부 불허에 대한 행정소송이 있

었다. 이때 지자체장은 자신을 기소한 검사의 지휘를 받아 항소를 결정해야 하는

아이러니한 일도 있었다.

물론 단체장의 전횡을 막도록 권한 확대에 따른 책임도 강화해야 한다. 지방자

치단체 파산제도를 도입하여 방만한 운영에 대한 경고와 책임성을 높여야 한다.

또한 선심성 사업의 전횡을 막도록 견제 기능도 확대해야 한다. 물론 기초단체장

과 기초의회 등 자치기관 구성에 관한 전반적인 재검토도 필요하지만, 양자가 민

주적으로 대등하게 소통하는 구조를 만들어야 한다. 기초의회가 제 역할을 할 수

있도록 의회사무국의 독립성을 높이고, 의원들의 역량 강화를 위한 유급보좌관제

의 신설도 적극 검토할 필요가 있다.

2013. 9. 1294

토론 1-1

교수의‘풀뿌리생활경제를 통한

한국형 생활정치의 모색’에 대한 견해

김민영 / 내가꿈꾸는나라 기획위원장

◌ 개념이 우리사회에 도입되고 회자된 지 오래되었음. 특히 일본

민주당이 생활정치론을 앞세워 54년간의 자민당 일당집권을 종식시키는 과정

을 지켜보면서 국내에서도 생활정치론에 대한 관심이 급속히 고조되고 지방선

거를 전후해 앞 다투어 생활정치를 역설하는 진풍경을 낳기도 했음. 그러나

여전히 무엇이 생활정치이며 어떤 지향을 갖고 있는지에 대해서는 뚜렷한 합

의점이 없는 것으로 보임

◌ 정상호 교수에 따르면 생활정치 개념이 한국에 도입된 90년대에, 정치권은 국

민들의 삶의 질을 실질적으로 개선하기 위한 어떤 지향, 내지는 강화된 사회

정책으로 이해했었다고 함. 그 이후 탈이념의 정치를 생활정치의 본질로 이해

하는 경향이 강화되었으며, 극단적 양분에 의한 이념정치를 지양하고 국민의

삶과 직접 관련된 정부의 공공정책(환경, 부동산, 조세, 노동, 복지, 민영화 등)

결정과정에서 직접 또는 간접적으로 국민들이 참여할 수 있는 기회를 확대함

으로써 국민의 실질적 생활수준 향상에 기여하고자 하는 정치를 의미. 실용주

의 이념을 지향하는 중도개혁정치를 생활정치로 정의하려는 시도가 많아졌다

며 정상호 교수는 이러한 탈이념적 중도정치를 생활정치로 이해하는 것은 부

적절하며 ‘생산경제에서 풀뿌리 생활경제로’ 전환을 촉진하는 것 혹은 경제패

러다임의 전환을 지향하는 정치를 생활정치라 제시한 것으로 이해됨

창립대회 자료집 95

◌ , 사회에 의해 규제되는 경제, 사회적 요소가 강화되는 생산과 소비, 생활

자의 필요를 충족시키는 생산 공급시스템 소수의 대기업 독과점 규제, 사회를

지배하는 시장에서 사회에 기여하는 시장으로 전환, 자본 중심의 세계경제보다

는, 사람 중심의 지역경제, 지역에서 출발하고, 공정한 규칙이 작동되는 세계화

등을 언급하면서 영국의 생활정치론이 이러한 경제패러다임의 전환을 목표로

하지 않아 오리혀 시장주의를 강화하는 기능을 함으로써 실패했음을 지적하고

있음

◌ 한편 정해구 교수는 생활정치론이 서구나 일본과 달리 한국에서는 진보적 가

치를 강화하는 방향이 될 것이라고 주장하며 한국에서의 생활정치는 ① 기득

권정치에 대항하는 중산층과 서민 그리고 사회적 약자를 위한 정치 ② 양적성

장의 정치에 대립되는 삶의 질 향상과 질적 성장의 정치 ③ 체제, 이념, 민족,

계급 등의 거시적 갈등정치와 대비되는 구체적인 일상생활에서 제기되는 탈이

념적 미시정치 ④중앙정치에 대비되는 주민밀착형 지방정부의 정치와 행정 ⑤

풀뿌리보수주의로서의 지방정치와 대비되는 풀뿌리 민주주의로서의 지방정치

⑥ 제도권의 기성정당정치와 대비되는 사회운동과 지역운동의 정치 ⑦ 개발중

심의 정치, 가부장적 남성정치와 대비되는 환경, 여성, 평화의 신사회 운동의

정치 등을 포괄하는 것이며 민생-복지적 생활정치(①②), 지방 정치적 생활정

치(④⑤), 사회운동 또는 신사회운동적 생활정치(⑥⑦), 탈이념적, 중도주의적

생활정치 등으로 정리한 바 있음

◌ 정해구 교수는 이 같이 다양하고 복합적인 생활정치 개념이 한국적 상황에 맞

는 생활정치의 개념이라며 그것은 서구와 일본의 그것을 포괄하면서도 한국의

기성 정치가 남겨놓은 문제들을 해결할 수 있는 새로운 정치의 함의들을 내포

하고 있다고 지적함

◌ 생활정치의 구체적 정책 내용들로는 경제적인 차원에서 기득권층 중심의 성장

만능주의의 정치가 아니라 서민들과 보통사람들을 위해 고용, 그것도 질 좋은

고용을 창출함으로써 정치적 민주주의를 넘어 경제적 민주주의를 보장하는 정

치, 둘째로 사회문화적 차원에서 주거, 노후, 의료 등 복지수준을 향상시키는

한편 소수자와 여성의 권리가 존중되는 동시에 교육과 문화수준을 향상시킴으

로써 모든 개인들의 자아실현을 보장하는 정치, 즉 삶의 질을 보장하는 정치,

2013. 9. 1296

지방적 차원에서 균형발전과 분권화가 이루어지는 가운데 참여와 자치의

진정한 풀뿌리 민주주의가 각 지역에 그 뿌리를 내리는 정치, 넷째 생태적 차

원에서 개발과 환경이 조화되어 지속가능한 성장이 이루어질 수 있는 생태민

주주의의 정치, 다섯째로 지구적인 차원에서 국제적 평화가 구축되고 부국과

빈국의 격차가 축소되는 한편 다문화주의가 존중되는 지구촌 민주주의의 정치

라 정의하며 이와 같은 가치 지향을 가진 생활정치는 탈이념적인 중도주의의

정치라기보다는 오히려 새로운 진보적 가치를 지향하는 정치라 할 수 있을 것

이라 주장한 바 있음. 한국의 경우 기득권층 중심의 보수적 권력정치에 맞서는

진보적 생활정치를 발전시키는 것이 한국사회의 진보적 변화를 위한 전략임을

강조하고 있음

◌ 정해구 교수는 이처럼 기존 한국정치의 병폐를 극복하고 진일보한 민주주의와

공정한 시장경제, 균형발전을 실현하는 방법론으로 생활정치를 제시하고 있는

데. 이와 달리 정상호 교수는 통상적으로 ‘의제의 다름’ 즉 민생문제나 복지와

같은 의제를 중심으로 다루는 정치 내지는 ‘방법론의 다름’ 즉 주민생활 공간

속에서 함께하는 풀뿌리정치라는 일반적 이해가 생활정치의 본령이 아니라 경

제체제의 근본적인 변화를 지향하는 정치여야 한다는 주장임

◌ 생활정치를 어떻게 이해하던 간에 생활정치에 대한 관심은 한국정치의 근본적

인 변화가 필요하다는 문제의식 속에서 만들어진 것이라 할 수 있으며 그 핵

심은 정당과 정치인이 주도하는 정치의 시대에서 ‘시민(공중)의 주도 하에 이

뤄지는 정치의 시대’로 전환이라는 시대적 변화를 어떻게 수용하고 현실화할

것인가에 있을 것임. 즉 정치엘리트에 의해 주도되는 정치에서 다수의 시민의

참여와 개입을 통한 정치로의 전환이라는 시대적 흐름을 한국정치에서 구현해

내야 한다는 점임.

◌ 생활정치라는 개념이 자칫 정당이나 정치인들의 대중에 대한 새로운 접근방식

을 제시하는 것으로 이해된다면 즉 공급자 위주의 관점에서 벗어나지 못한다

면 커다란 한계를 지니고 있다고 할 수 있음. 이제 시민은 정당이나 정치인을

선택하는 것 이외에 별다른 영향력을 미칠 수 없는 일방적 정치소비자의 입장

에서 벗어나 다양한 영역에서 벌어지는 공적 결정에 직접적인 영향력을 행사

하려는 지향이 강화되고 있음. 특히 세계가 디지털융합시대로 진화하면서 지

창립대회 자료집 97

, 국가, 세계적 범위에까지 온라인을 통해 손쉽게 영향을 미칠 수 있는 기술

적 기반이 이미 마련되어 있으며 그러한 시도는 광범위하게 실행되고 있음

◌ 즉 정치의 영역에서 별다른 역할을 하기 어려운 무력한 개별적 시민에서 다중

(multitude) 혹은 공중(public citizen) 또는 집단지성(collective intelligence)으

로 변모하고 있으며 이러한 변화를 정치가 어떻게 수용할 것인가라는 과제가

놓여있음. 진보적 사회운동 역시, 이러한 진화하는 시민들의 참여욕구를 세밀

하게 포착하여 어떻게 아래로부터 자발적 시민네트워크를 구축하고 어떻게 하

면 공적 결정과정에서 정치의 영역, 선거의 영역에서 보다 실효성 있는 개입의

방법론을 만들어 낼 것인가 하는 과제를 안고 있음

◌ 필자는 생활정치의 문제의식이 생활, 민생의 영역이라는 이슈범위나 풀뿌리주

민과 함께 한다거나 주민밀착형 정치라는 방법론을 넘어서 21세기 진화하는

시민들의 정치적 욕구를 담아낼 수 있는 정당구조, 사회운동 구조를 변모시켜

나가려는 노력으로 구체화했으면 좋겠음. 실제로 평범한 시민들이 전세계적으

로 벌어지는 전쟁이나 인권유린 환경훼손, 탐욕적 기업에 대해 함께 규탄하고

정책결정을 변화시켜내려는 노력을 하고 있다고 할 때 지역적 범위나 국가적

범위에서 이러한 시민들의 개입시도는 더욱 빈번하고 광범위하게 표출될 수밖

에 없을 것임. 문제는 아직 한국의 정당이나 사회운동조직이 이러한 시민들의

변화에 대해 능동적이고 효과적으로 대응하고 있지 못한 지체현상이 벌어지고

있다는 것임. 한국의 정치권이나 사회운동진영의 분발이 필요한 시점이라 생

각함

◌ 끝으로 정상호 교수의 주장이 경제체제의 변화를 위한 생활정치론의 함의나

전략에 대해 구체적으로 언급하고 있지 않기 때문에 이에 대한 평가를 내리기

는 무리라 생각하며 향후 집중적인 연구를 통해 한국적 생활정치론의 가치, 내

용, 전략 등에 대한 종합적인 대안을 제시해주기를 기대함

2013. 9. 1298

토론 1-2

22년 평가와

새로운 지방자치 가치와 이념 제안

송재봉 / 충북NGO센터 센터장

Ⅰ. 21년 돌아보기

1) 제도와 관행의 문제

기관구성의 획일성(기관 대립형, 강시장 의회제), 재정분권 약화(재

정자립도 지속적 하락), 불완전한 자치권 이양

❍ 낮은 자율성은 중앙 의존성을 심화시키고 지역정치의 관료독점현상 지속

2) 제왕적 단체장 문제

❍ 지방자치단체장은 중앙정부, 중앙정당, 중앙정치인에 비해 약자이나 지방자치

단체 안에서는 제왕적 권한 행사

❍ 단체장은 인사권(공무원 임용, 승진 등), 재정권(예산편성권)을 거의 독점

❍ 인사 관련 단체장에 대한 줄서기 문화 확산, 금품수수, 선거운동 지원

❍ 형식적인 인사위원회 구성 / 독립성 있는 인사위원회 구성 안됨(외부인사 투

명성 확보 가능인사 임명 안 됨.)

❍ 지방자치단체장은 예산을 매개로 지방의원 관리 / 지방의회 예산심의 형식적

❍ 단체장의 각종 인·허가권, 도시계획 관련 권한 통제 없이 사용.

3) 작동하지 않은 견제장치

창립대회 자료집 99

단체장 견제수단 거의 행사하지 못함

❍ 단체장의 인사권 견제 못함. 지방공무원법 제7조 제4항 제3호에 지방의원은

인사위원회의 위원이 될 수 없도록 명시, 인사 관련 사항은 행정사무감사 자

료제출 하지 않음, 인사에 대한 지방의회 동의권도 없음

❍ 예산 결산 승인권 / 지방의원의 역량부족, 제도적 한계(심의시간부족, 증액편

성 불가) / 일부 예산에 대한 축소 조정수준에 머무는 현실임

❍ 단체장과 의회가 같은 정당이면 견제기능 사실상 소멸

❍ 주민의 견제 / 주민소환, 주민투표, 주민감사청구, 주민소송 있으나 제도의

엄격한 도입으로 실질적인 활용 어려움

4) 지역민주주의 후퇴

❍ 지방분권이 단체장의 권력만 강화하고, 기득권층의(건설업, 지주, 대기업 등)

이익만 대변

❍ 현재의 중앙집권주의가 대안일 수도 없다./ 중앙집권의 폐해가 분권논의의

출발점이었음.

❍ 중앙정부의 권력 독점 / 지역관련 중앙정부 주요 결정에 정당, 단체장, 의회

/주민의 참여 공간 부족, 지방정부가 주민생활과 밀접한 정책 결정권한 없기

때문에 지방정치에 대한 무관심 조장, 패권적인 지역이익 배분 정치 확대 재

생산

5) 개발과 성장주의 확산

❍ 지역 기득권층의 경제적 이해관계가 건설경기 활성화, 부동산가격 상승에 있

다면 지방선출직 공직자는 재선을 위해 각종 개발정책 추진

❍ 지역 기득권 세력의 정책 성향은 삶의 질, 생태적 가치, 분배정의 등을 추구

하는 생활정치라기 보다 양적 성장을 중시하는 개발정치 성향

❍ 정치인은 전체 유권자 보다 자신의 선거구 유권자 이익을 우선하는 경향을

보이며, 이익을 배분할 때 선거구 유권자 전체보다는 자신을 지지한 사람들

의 이익을 먼저 생각하고 이들의 이익을 확대하기 위해 행동한다(지지자 이

익배분 가설) / 일본 고바야시 요시아키(게이오 대학교 교수)

2013. 9. 12100

6) 참여를 배제하고 출발한 지방자치

제도 부재한 가운데 지방자치 도입 / 주민위에 군림하는 더 작은

권력

❍ 선출직 대표자의 부패와 무책임, 독선과 전횡 발생 / 주민 통제 불가

❍ 주민참여와 통제수단으로 주민소환, 주민투표, 주민발의, 주민감사청구, 참여

예산제 등 도입되었으나 참여예산제를 제외하고는 실질적인 적용이 안 되는

상황

Ⅱ. 가치와 이념 형성과 흐름

1) 행정 관점의 접근으로 탈정치 탈이념의 지방자치 흐름 형성

❍ 지방자치는 가치는 정치적 측면(자유권 보호, 주민의 참여기회 확대, 주민의

요구에 대응하는 정치 행정시스템, 민주주의 훈련과 교육기회 제공, 권력가치

의 사회적 배분효과), 행정적 측면(지방 사무처리의 전문성과 능률성 확보, 지

역실정에 맞는 업무처리, 지방행정서비스 품질의 향상, 주민의 예산감시와 통

제 강화), 사회경제적 측면(지방의 정체성 확보, 지역공동체의 형성, 지역경제

의 발전)에서 접근해야하고, 이들의 균형을 이루어야 한다.

❍ 그러나 현재 우리사회는 지방정부의 역할을 정치적인 기능 보다 행정가치 즉

자치사무와 중앙정부의 위임사무를 효과적이고 효율적으로 처리하는 기능을

중심으로 본다. 이러한 관점은 지방정부가 특정 이념과 가치를 가지고 운영되

는 것에 부정적이며, 유능한 행정서비스 공급과 고객만족 경영이라는 기업가

형 정부를 지향한다.

❍ 지방자치 단체의 경우도 행정을 알아야 한다는 시각과 국비 확보 등을 위해

중앙정부와 인맥관계가 형성되어 있는 행정 관료를 선호하는 경향을 보이고

있다.

2) 단체자치와 주민자치 관점의 충돌

❍ 지방자치가 주민자치의 관점이 약하고 중앙정보와 지방정부간 법적 지위와

권한 배분의 관점을 중시하는 단체자치의 관점에서 지방자치를 바라보고 있

창립대회 자료집 101

것이다.

단체자치는 주로 중앙정부로부터 독립된 지방정부의 법적 지위와 권한을 강

조한 것이기 때문에 법률적 의미의 자치라 하고, 주민자치는 주민들의 정치

적 참여를 강조했기 때문에 정치적 의미의 자치라고도 한다.

❍ 본질적으로는 단체자치가 없으면, 주민차치도 실현될 수 없고, 주민자치 없는

단체자치는 형식만 남은 것이기 때문에 양자의 조화가 중요하다. 그러나 현실

지방자치 행정은 주민의 주체적이고 능동적인 참여를 보장하고, 주민의 의사

가 지방정부 정책결정에 안정적으로 반영되지 않는 행정적 관점 위주로 흐르

고 있다.

3) 기초한 지방정부 운영 원리 확산

❍ 현대행정은 공공문제의 해결을 위해 정부 외의 공사조직들의 네트워크를 강

조하는 경향이 있다. 이러한 행정의 개념을 거버넌스 행정이라 한다. 거버넌

스 개념에서는 정부의 일과 민간의 일이 엄격하게 구분되는 것으로 보지 않

고 공공(public)이라는 개념을 통해 양자를 모두 포함하려고 한다.

❍ 거버넌스의 개념은 사회문제를 해결하기 위해 정부, 시장, 시민사회 등 다양

한 영역의 행위자들이 자발적으로 참여하는 네트워크식 국정운영 방식으로

참여주체간의 신뢰와 상호의존적인 수평적 관계를 특징으로 한다. 뉴거버넌

스는 관료제와 전문가 등 소수에 의한 결정이 아닌 대화 동등한 참여에 기초

한 지역사회 혁신을 위한 협상 타협 조정의 가치를 중시한다.

❍ 로컬 거버넌스는 지역사회의 다양한 참여주체인 정부, 공공기관, NGO, 기업

들이 유기적인 관계를 형성하여 정책형성에서부터 집행에 이르는 모든 과정

에 상호협력하고 함께 참여함으로써 정책집행위 효율성을 극대화하고 정부운

영의 민주성을 함양할 수 있다고 본다.

❍ 거버넌스는 주도하는 행위 주체에 따라 정부주도 거버넌스, 시민사회 주도 거

버넌스, 네트워크 기반 거버넌스 등 다양하게 구분된다. 대체로 단체장과 의

원, 관료들은 정부주도의 거버넌스를 선호한다. 지방정부를 운영하는데 있어

주민, NGO, 기업 등 다양한 주체가 참여해야 한다는 것에는 동의하지만 중

요한 의사결정, 지방정부 운영의 주도성은 지방정부가 가져야 한다고 생각한

다. 이 경우 주민과 NGO의 역할은 정부운영에 있어 좋은 의견을 제안하는

지위, 집행과정에 참여하여 행정의 원활한 수행을 지원하는 것으로 이해한다.

2013. 9. 12102

시민사회 주도의 거버넌스를 생각하는 사람들은 지방정부와 지역사회

공공의사결정은 관료들에 의해 이루어지는 것이 아니라, 지역주민들이 정부

정책 결정단계에서부터 집행단계까지 동등한 자격으로 참여해서 함께 정부를

운영하는 것으로 이해한다. 즉 수평적 네트워크와 지속적인 상호작용을 통해

정부의 정책결정에 지속적인 영향력을 행사하는 협력적 통치의 개념으로 이

해하고 있다. 이처럼 거버넌스의 핵심적 사항에 대한 상이한 이해가 똑같이

거버넌스 기구를 운영하면서도 일상적인 소통부재, 거버넌스가 안 된다는 논

란이 지속되는 이유이다.

4) 이념과 이념이 구현된 지방정부 모델 형성은 여전히 진행형

❍ 지방정부에서 개발과 성장주의에 기초한 효율성과 행정관료 위주의 보수주의

모델은 있으나 사회적 경제와 순환경제에 기초한 협동과 참여민주주의를 중

심으로 하는 진보주의 모델은 형성되지 않은 상황이다.

❍ 대부분의 지방정부는 구호는 행복, 복지, 문화, 생태 등을 내걸지만 여전히 개

발과 성장에 방점이 있다. 그 이유는 지방정부가 독자적인 재분배 정책을 펼

수 있는 권한이 없기 때문이다. 조세와 재정권이 종속되어 있는 상황에서 지

역차원의 강력한 재분배 정책은 거의 불가능하다.

❍ 지방정부는 지역민의 끊임없는 개발압력을 받고 있다. 주민들은 수도권과의

상대적 박탈감에 성장지향적 개발정책을 지지하는 경향이 있다. 물론 복지정

책에 대한 지지도 강력하다. 다만 복지확대를 위해서도 성장이 필요하다는

논리에 매몰되어 있다. 또한 복지와 협동경제에 기초한 지방정부 운영 모델

이 구체적이지 않고, 이러한 방식으로 지역사회 주민의 실질적인 삶이 개선

될 수 있다는 확신과 실증적 사례가 부족한 것도 현실이다.

Ⅲ. 지방자치 가치와 이념

1) 권력정치에서 생활정치로

❍ 지금까지의 경험으로 볼 때 새누리당과 민주당 중 지방권력을 누가 장악하는

가는 중요하지 않다. 어떤 정책과 마인드를 가지고 지방정부를 운영하는지가

더 중요하다. 물론 경향성으로 보면 새누리당은 시장 친화적이고, 민주당은

창립대회 자료집 103

친화적인 성향을 보이기는 하지만 경제정책, 환경정책, 문화정책 등

을 놓고 보면 큰 차이점을 발견하기 어렵다. 이는 공천시스템의 문제와 진보

적인 복지와 사회정책, 경제정책에 기초한 지방정부 운영에 대한 이론적, 실

증적 준비가 부족하기 때문이다.

생활정치는 그 지역에 살고 있는 주민이 주체가 되어 지역의 문제를 우선 적

으로 해결해 나가는 정치, 주민의 일상적인 생활상의 문제를 공론화하고 정치

의제화 하는 정치, 경제성장의 이익을 소수가 독점하는 경제가 아닌 지역사회

에서 순환되고, 성과를 함께 나누는 순환과 공생의 협동경제, 탈권위적인 리

더십의 정치라 할 수 있다.

❍ 따라서 지방자치 혁신의 내용이 무엇이 되어야 할 것인가에 대한 일차적인

고민은 시민의 삶의 조건을 개선하는 생활정치 영역에서 공감할 수 있는 대

안이 마련되어야 주민들로부터 지방자치 혁신에 대한 지지와 동의와 참여를

이끌어 낼 수 있을 것이기 때문이다.

❍ 정상호 교수님은 발제문에서 생활정치 이론과 운동 그리고 생활경제의 통합

적 접근을 통해 한국형 생활정치 모형 정립을 제안하고 있는 바, 그동안 한

편으론 법 제도개선에 매몰되어 주민생활 현장과 유리된 운동이라는 한계와,

시민의 생활과 삶을 개선하는 경제문제 해결에 무능하다는 비판을 동시에 극

복할 수 있는 방향제시라는 점에서 매우 긍정적 제안이라 생각한다. 지방자

치 혁신은 정부를 개방하고 소통하고 참여하는 제도화운동을 넘어서는 것이

어야 한다. 권력을 어떻게 획득할 것인가에 대한 문제가 아니라, 권력을 획득

한 이후 어떻게 쓸 것인지에 대한 깊이 있는 성찰과 실천적 대안이 마련되어

야 생활정치가 실현될 수 있다. 또한 생활 현장에서 주민의 필요가 무엇인지

로부터 출발하는 생활정치 의제를 만들고, 주민들과 공론의 과정을 통해 지

역밀착형 정책대안을 만드는 원칙과 방법론이 도출되어야 할 것이다.

2) 삶을 변화시키는 지역경제 정책을 고민해자.

❍ 지방자치 혁신에 대한 논의는 지금까지 법, 제도개혁을 통해 주민참여 제도화

와 민에 의한 지방정부 통제권 강화, 의회 권한 강화, 자치조직, 재정권의 확

대 등의 해결이 중심적 과제였다. 또한 지방정부 운영을 관료중심에서 민관협

력 모델인 거버넌스 체계를 확장하는 것, 그리고 토건중심 지역개발 정책에서

복지와 환경적 가치를 중시하는 방향으로 전환해야 한다는 것으로 요약될 수

있다.

2013. 9. 12104

정상호 교수가 제시하고 있는 것처럼 주민 대다수가 가장 중요하게

생각하는 경제 문제에 대한 관점이 부재하거나 부족하다. 지방정부 운영의

효율성과 형평성을 높이는 것에는 적극적인 실천과 대안들이 제시되고 있지

만, 생활경제는 복지 환경, 분화 등의 정책에 비해 후순위에 머물러 있거나,

중소상인 살리기 등 단편적인 의제를 제기하는데 그치고 있다.

❍ 따라서 지방자치 혁신과 생활정치 구현의 핵심적인 과제로 기회의 균등을 실

현할 수 있는 사회경제적 대안, 기존 시장경제의 보완제가 아닌 대체재로서의

사회적 경제 확대 강화, 경쟁중심 사회에서 지역순환과 협동경제로의 전환에

대한 적극적인 대안 모색이 필요하다. 사회적 경제의 고상한 가치와 정신을

이야기하는 단계를 넘어서 “사회적 경제로 시민들이 밥 먹고 살 수 있어? 안

정적이고 좋은 일자리가 가능한가? 기존 시장경제의 경쟁 속에서 살아남을

수 있는가?” 등에 대해 설명하고 설득할 수 있어야 한다.

❍ 특히 이러한 문제를 해결하는 방법으로 신뢰, 협동, 참여의 가치에 기초한 사

회적 자본 형성이 필수적인 과제이다.

3) 이론화와 지방정부 운영 모델화

❍ 생활정치라는 용어는 일상화되어 있지만 지방정부의 운영원리로 적용할 수

있는 체계화된 연구와 실천적 경험은 부족하다. 따라서 정상호 교수님이 제

시하고 있는 바와 같이 생활정치 리더십과 철학, 기존 시장경제의 한계를 극

복할 수 있는 대안 경제 모델제시가 매우 중요하다.

❍ 혁신자치 또는 생활정치의 모델이 서울시와 일부 자치단체의 혁신행정, 현장

행정, 공유와 협치의 지방정부운영을 통해 단초가 형성되고 있다고 본다. 따

라서 이를 좀 더 체계화하고 실질적인 정부운영에 적용 가능한 모델화 작업,

운영원리로 만드는 것은 혁신자치 포럼의 중요한 과제가 아닐까 한다.

❍ 문제는 생활정치 이론화와 동시에 생활정치 의제가 어떤 것인지에 대해 그리

고 이러한 의제를 정책화하고 실현하는데 있어 적합한 프로세스에 대해 좀

더 구체적인 대안제시가 필요하다고 생각한다. 혁신자치(참여, 공유, 협치)와

생활정치의 관계도 함께 고민되어야 할 과제이다. 혁신자치가 경제문제에 소

극적이라는 문제 지적에 어떻게 답할 것인지, 또 앞으로 혁신자치의 가치와

이념, 운동 방향을 어떻게 설정해 나갈 것인지도 중요한 과제라 생각한다.

창립대회 자료집 105

토론 2-1

제도 혁신을 위한 몇 가지 의견

김태근 / 울산시민연대 대외협력실장

○ 상상, 그러나 냉혹한 현실

- 제시한 전반적인 지방자치제도개혁을 위한 과제에 대한 진단에

동의함

- 제도 설계와 개혁을 위한 과정에 대한 보다 구체화된 대응방안에 대한 논의가

필요해 보임

- 우선순위를 선정하고, 선택과 집중을 통한 지방자치 개혁 진영의 합의를 이끌

어내기 위한 노력이 필요함

1. 있는 지방자치

○ 지방자치제는 91년 지방의회선거부터 22년, 95년 단체장 선거부터 18년을 경과

하고 있지만 여전히 제도적·정치적 기반이 취약한 상황

○ 중앙정치의 입장이 일방적으로 관철되는 구조(기초자치단체의 정당공천 폐지

를 둘러싼 갈등, 보육지원금을 둘러싼 갈등, 효율성의 입장에서 추진되는 행정

개편 시도, 취득세 감면을 둘러싼 갈등 등)

○ 강 단체장 약 의회의 구도와 단체장과 의회의 다수가 동일한 정당 소속인 관

계 속에서 감시와 비판, 건전한 지방정치가 뿌리내리기가 쉽지 않은 상황

2013. 9. 12106

○ 자치역량(시민사회)의 부족, 주민들의 관조적인 태도 등의 문제가 중첩

되면서, 시시때때로 지방자치, 지방의회 무용론이 등장하고 있는 상황

2. 못한 지방자치의 혁신과제(철학)

○ 중앙집권의 오랜 경험 속에서 위로부터 도입된(1991년) 지방자치제도에 대한

시민사회 또는 정치권 내부의 합의의 부재로 인한 문제가 여전함

○ 단체자치(중앙정부와의 관계)와 주민자치(주민과의 관계)라는 두 개의 개념을

구체화한 지방자치 혁신 의제에 대한 시민사회와 정치권의 합의점을 찾고자

하는 시도는 2000년대 초반 진행된 ‘지방분권운동본부’의 노력 이후 전무한 상

황(이 당시의 활동에 대해 시민사회 일각에서는 ‘주민자치를 기반으로 한 주민

참여의 확대 없는 분권강화는 풀뿌리 보수주의를 강화시킬 것이라는 문제제

기’가 있었음)

○ 지방자치의 근간인 지역에 대한 이해와 지방정치의 상에 대한 공통된 인식의

부재는 개별 정당이나 단체, 개인 차원에서의 ‘지방자치 혁신을 위한 대응’의

통일성 부재를 낳고 있음

○ 소중한 지역혁신 사례가 만들어지고 있지만(울산 동북구 참여예산제, 마을만들

기, 사회적 경제의 확장 등), 이런 사례를 전국화하기 위한 시도는 민간 연구

소 차원이나, 일부 지역단체들의 개별적인 시도에 그치고 있는 상황

○ 지방자치의 혁신과 제도의 공고화를 위한 전국적 네트워크의 부재(시민사회나

정당들)는 단체장의 개인적 능력에 기댄 바램 정도로 외화되고 있는 상황

○ 지역단체나 민간연구소, 정당의 지역위원회의 부족한 역량 등으로 인해 구체적

인 정책마련과 집행 과정에 대한 모니터링·피디백의 부족 등의 문제 발생(역량

부족의 문제는 거버넌스 체계의 구축과 지속적인 활동에 어려움으로 작용)

○ 2010년 야권연대로 당선된 지역(광역, 기초)에서 시도된 인수위원회 등의 야권

거버넌스의 경우 뚜렷한 성과물을 남기지 못함

▶ 진보정당의 지방자치에 대한 상

- 2005년 민주노동당의 진보정치연구소에서 발표된 자료에 의하면, 지방정치는 ①

창립대회 자료집 107

시민사회를 형성할 수 있는 장, ②중앙권력의 변화 이전에 진보의 이상을

펼칠 수 있는 장, ③자치민주주의 실험의 장, ④21세기 대안사회의 모색에서 핵심

적인 중요성을 지닌 장이라는 상을 제시하고 있으나, 이 내용이 당내에서 얼마나

공유되었는지, 그리고 이후 진보적 단체장의 당선된 지역에서 이런 상을 구체화

하기 위한 정책실험들이 어떻게 진행되고 평가되었는지에 대해서는 현재로서는

확인할 길이 없는 상황(2006년 진보정치연구소에서 발간한 울산지역보고서 ‘진보

적 지방자치, 무엇을 했고 무엇을 해야 하는가’)

3. 혁신을 위한 과제

○ 진보적 지방자치, 또는 혁신자치제의 철학과 상에 대한 연구, 개혁사례에 대한

연구와 발전방안에 대한 고민 등을 구체화하고 지방자치의 혁신을 위한 노력

이 경주되어야 함

○ 전국적인 네트워크의 형성과 이를 통한 개혁과제의 공유와 확산, 지방자치제도

의 개혁을 위한 노력이 함께 경주되어야 함(어디서부터, 누구와 먼저 등에 대

한 고민도 필요)

○ 다가오는 2014년 지방선거와 관련하여 현재 정치권에서 ‘정당공천폐지’유무 등

을 중심으로 진행되고 있는 논란에 ‘시민사회(또는 지방자치의 개혁을 바라는

세력)’의 대응력을 높여나가는 것으로부터 시작해 보면 어떨지?

○ 시민사회의 합의 가능한 지점(지역정당의 설립, 비례대표제의 확대 등)의 문제

에 대해 한 목소리의 대응을 시작할 필요 있음

2013. 9. 12108

토론 2-2

진단과

혁신과제

조유묵 / 마창진참여자치시민연대 사무처장

Ⅰ. 지방자치제도의 대수술이 필요하다

⃝ 물론이고 시민사회에서 한국의 지방자치 제도나 현실에 대한 진단은

대체로 비슷하다고 본다. 한국의 지방자치는 강력한 중앙집권적 제도와 논리

가 작용하고 있고, 지방정치의 중앙정치 예속화는 해결될 기미를 보이지 않고

있다. 이에 비해 분권화는 더디게 진행되거나 지체되고 있다.

⃝ 여기에 지방의회와 시민사회의 역량 부족으로 인해 지방자치단체장은 제대로

견제 받지 않는 막강한 권력으로 존재하고, 주민자치 역량의 한계와 경험 부

재, 그리고 이로 인한 책임성의 부재라는 현상이 동시에 존재하고 있다. 또한

지방자치 부활이후 주민참여제도는 확대되고 있으나 제도의 형식화와 단체장

의 의지에 의해 주민참여제도가 좌지우지 되는 경우도 흔히 볼 수 있다.

⃝ 따라서 발제자의 지적처럼 한국 지방자치제도의 중요한 특징이자 지방자치의

많은 문제점의 원인으로 지적한 획일적 기관구성형태에 대한 근본적인 재검토

를 포함한 지방자치제도의 대수술이 필요하다. 문제는 어디서부터, 어디까지,

어떻게 할 것인지, 이를 위한 시민사회의 논의와 합의, 그리고 실천적 단위를

어떻게 만들지 구체적인 고민이 필요함

창립대회 자료집 109

Ⅱ. 혁신을 위한 몇 가지 제안

⃝ 역할과 권한 강화를 위한 제도개선과 노력이 필요하다

지방자치는 강 단체장 - 약 의회 제도를 채택하고 있다. 이런 제도 속에서

지방의회와 의원을 둘러싼 환경은 매우 열악하다. 그럼에도 그동안 지방분권운동

등 지방자치 혁신을 위한 운동에서 지방의회 강화를 위한 제도개선 필요성과 실

천은 다소 부족했다고 생각한다. 지방의회가 보다 제대로 된 역할을 할 수 있도록

제도, 환경개선과 의원의 책임성 문제와 권한 강화 문제를 균형있게 접근하기 위

한 노력이 필요하다.

⃝ 주민참여 활성화를 위한 지속적인 제도개선 노력이 필요하다.

지방자치 부활이후 주민참여제도가 많이 도입되었지만, 제도의 한계와 시민사회의

준비와 역량의 부족으로 제도가 형식화되거나, 단체장 또는 지방의회의 의지여부

와 정치적 이해관계에 따라 무용지물이 되는 경우가 많다. 이미 도입된 주민참여

제도에 대한 재검토와 개선을 위한 노력과 제도 개선 방향에 대한 논의와 합의

또한 필요하다. 더불어 제도 도입에 따른 시민사회의 준비와 개입을 위한 노력들

이 병행되어야 한다.

- 주민투표제

진주의료원 폐업 관련 주민투표 : 경남도 청구인 대표 증명서 교부 거부

- 주민발의제(조례제개폐청구권)

마산시도시계획조례개정 주민발의 : 마산시의회 상임위원회 부결

⃝ 주민참여제도 활성화와 더불어 지방자치의 성과와 혁신사례들은 만들어내고

공유할 필요가 있다.

마창진 통합 등 행정체제개편 과정에서 지역 주민들이 지방자치에 대한 인식부족,

무관심, 더 나아가 불신으로 이어지고 있음을 알 수 있었다. 이는 여러 가지 이유

가 있겠지만, 제대로 된 지방자치 경험의 부재가 가장 크다고 본다. 따라서 앞으

로 주민 스스로가 지방자치가 주민들의 삶의 질은 물론이고 지역에 큰 변화를 가

져올 수 있다는 경험을 갖는 것이 매우 중요하다. 이를 위해 지역 주민들과 작은

성과라도 혁신사례들을 만들어내고 공유하는 것이 매우 필요하다. 또한 지역 차원

2013. 9. 12110

한계를 극복하기 위해 각 지역의 지역혁신 사례를 전국화하고, 이를 위한 네트

워크가 필요하다.

⃝ 지방자치 혁신 역량 준비가 필요하다.

굳이 강조하지 않아도 지역사회에서 지방의원 한 사람 한 사람의 역할이 매우 중

요함을 알 수 있다. 진주의료원 폐업 반대 운동을 지역에서 나름 장기적으로 강고

하게 할 수 있었던 이유는 여러 가지가 있겠지만, 경남도의회 야권연대 소속 의원

들의 역할이 상당했다. 지역과 전국적 차원에서 지방의회 지방자치 혁신 주체역량

을 발굴하고, 지원하는 활동과 네트워크 구축이 매우 중요하다. 이를 통해 지방자

치의 혁신역량을 강화하고, 이 주체들과의 협력을 통해 다양한 모범적인 혁신사례

들을 만들어내야 한다.

⃝ 지방선거제도와 관련한 제도 개선이 필요하다. - 비례대표 확대와 공천제

- 최근 창원은 마창진 통합에 따른 갈등이 지속되고 있는 가운데, 통합 3년만에

(구)마산분리 운동이 진행되고 있는데, 물론 졸속 통합이 가져온 결과이다. 통합청

사 입지와 분리문제를 두고 지방의원들이 정당소속에 관계없이 철저히 소속 지역

에 따라 의원들간의 갈등이 심화되고 있고, 의회 기능이 제대로 작동되지 않는 결

과를 초래하고 있다. 특히 (구)마산지역에서는 분리문제를 두고 지역구 소속 두

국회의원의 입장 차이를 보이면서 지방의원들도 국회의원의 입장에 따라 나눠져

갈등을 겪고 있다.

- 이와 관련하여 지방선거제도 개선을 어떤 방향으로 할 것인지, 특히 비례대표제

전면도입과 정당공천제 문제를 어떻게 할 것인지에 대한 시민사회의 합의를 이끌

어내는 노력이 필요하지 않을까?

창립대회 자료집 111

토론 3-1

지방자치 혁신을 위한 몇가지 의견

금홍섭 / 대전참여자치시민연대 정책위원장

1. 혁신의 필요성

지방자치가 최근 새로운 기회와 도전에 직면하고 있다. 지역내부의

민주주의는 지체상태에 빠져 있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진하게 현실이

며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않으면서, 단체장과 대의

기관 모두 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있다. 지역마다 ‘제왕적 단체장’에 대

한 우려의 목소리와 부정부패, 그리고 무능에 대한 질타가 크고, 특히 집행부를

감시하고 견제해야 할 지방의회에 대한 주민들의 불신은 하늘을 찌르고 있다.

이런 와중에 지방자치는 동네북이 되고 있다. 우리나라 지방자치의 문제점을

해결하기 위한 보다 근본적인 노력이 이뤄져야 할 시점이며, 이제는 우리 지방자

치의 현실을 큰 틀에서 돌아보고 미래를 모색할 시점이 되었다. 따라서 지역 내부

의 민주적 역량의 증진 등의 혁신과 더불어 왜곡된 중앙집권적인 지방자치 제도

의 혁신 등의 노력이 절실해 보인다. 지방자치가 살 길은 혁신 밖에 없다.

2. 지방자치 혁신의 유형과 한계

발제문에서도 언급되고 있고, 그동안 지방자치 혁신사례로 꼽혀왔던 여러 가지 지

2013. 9. 12112

혁신사례를 유형별로 구분하고 그 한계를 분석해 보면 다음 몇 가지 유형

으로 구분 전개할 수 있다.

첫째, 발제문에서 다루고 있듯이 지방자치 혁신이 대체로 주민참여와 관련한

제도개혁에 치우쳐 있다. 따라서 도시, 교통, 지역개발 등 하드웨어적인 분야로 적

극적으로 확산될 필요가 있으며, 더 나아가 지방자치에 대한 지역민들의 잘못된

인식을 변화시키고 지역 전체를 혁신하는 결과로 까지 견인해 낼 필요가 있다. 특

히, 도시재생 분야와 도시교통, 각종 개발 분야와 관련한 혁신 사례의 필요성은

그동안 지방자치가 대형 자본과 지역토호기득권세력과 연대한 개발연대에 대항한

지속가능한 지역사회를 만들어내고 지역민들의 지지를 견인할 수 있다는 점에서

도 매우 중요한 의미를 지닌다 하겠다.

둘째, 지방자치 혁신 사례가 주로 어떤 특정의제나 지역 또는 부문을 중심으로

이루어졌다는 한계 또한 크다. 물론 박원순 서울특별시장의 거시적 관점에서의 혁

신을 위한 플랜과 구체적인 시도들이 다방면에서 이뤄지고 있으나 아직도 걸음마

단계에 머물고 있다. 결국 ‘혁신도시’니 하는 거창한 구호에만 그치는 지방자치 혁

신이 아니라, 지역사회 전체를 아우르는 거시적인 지방자치 혁신을 위한 플랜과

구상이 절실하다. 이렇게 되기 위해서는 국토이용계획->도시기본계획->하부단위

각종 법정·비정법 계획에 이르기까지 지역 전체를 혁신하기 위한 비전과 플랜이

가시적으로 반영되어야 할 것이다.

셋째, 지방자치 혁신 사례가 주로 도시를 배경으로 한 지역에서 이루어졌다는

점에서, 농·어촌지역을 배경으로 한 지역에까지 혁신사례가 도입되고 정착될 수

있도록 하기 위한 노력도 반드시 필요하다. 이를테면, 민선5기 충청남도가 추진하

고 있는 ‘3농 혁신’의 경우 쉽게 설명되지 못하고 눈에 띄지 못하지만 관련 전문

가들은 하나같이 그 필요성을 강조하고 있다. 이처럼 도시지역만이 아닌 농·어촌

지역을 배경으로 하는 지방자치 혁신 사례를 보다 적극적으로 발굴하기 위한 노

력도 절실히 요구되고 있다.

넷째, 그동안 지방자치 혁신 사례가 주로 주민들의 자발적인 참여에 기초한 혁

신이라기보다는 전체적으로 단체장 또는 소수 관료 및 시민사회 주도로 이루어졌

창립대회 자료집 113

. 특히, 젊고 개혁적인 지방자치의 변화를 갈구하는 자치단체장 등 개혁세력에

의해 주도되고 만들어졌다고 해도 과언은 아니다. 하지만, 지방자치 정신이 지역

문제는 지역민들 스스로 풀어내는 것이라는 점에서 아래로부터의 혁신과 더불어

거버넌스와 지역민들의 지지를 바탕으로 한 시민사회의 다양한 혁신사례가 현실

화 될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

다섯째, 지방자치 혁신은 지속가능해야 한다. 단체장이 누구냐에 따라 또는 보

혁구도에 따라 만들어졌다 없어지고 하는 그런 지방자치 혁신사례가 아닌 보혁구

도 또는 사람이 누구냐와 상관없이 지속가능한 정책과 제도로 남아있을 수 있도

록 해야 한다. 가끔 좋은 정책이지만 과도한 치적과 홍보를 통해 다음 단체장이

부임하자마자 없어지거나 무용지물이 되는 정책과 제도를 많이 목도했다. 그런 점

에서 지속가능한 혁신이 될 수 있도록 가능한 지역민 모두가 공감하는 협력적 거

버넌스에 기초한 의제선정=>정책결정=>정책집행=>정책평가라는 정책결정 과정을

밟을 수 있도록 노력해야 할 것이다. 그런 점에서 지방자치 혁신은 결코 개혁적인

단체장에 의해서만 이루어질 수 없다는 것을 직시하고, 거버넌스를 기반으로 이념

적 스펙트럼과 상관없이 각종 지방자치 혁신사례를 만들 수 있는 토대와 환경을

조성하기 위한 노력 또한 매우 중요하다.

3. 혁신을 위한 방안

지난 20년이 넘는 지방자치 역사 속에서 시민사회단체와 몇몇 개혁적인 단체

장들을 중심으로 지방자치 혁신을 위해 다각적인 노력을 전개해 왔으나, 만들어져

있거나 제안되어 있는 지방자치 혁신사례를 널리 유포하고 확산하기 위한 체계적

인 노력은 그동안 시민사회단체나 학계 등 그 어떤 집단에서도 진행된바 없다는

점에서, 지방자치 혁신사례를 발굴 및 정리하여 전국적으로 확산될 수 있도록 하

기 위한 체계적인 준비와 노력이 이루어질 필요가 있다.

특히, 지방자치 혁신이 성공하기 위해서는 지방정부-시장-시민사회의 공조와

참여가 전제되지 않는 다면 불가능하다는 점에서, 협력적 거버넌스 구축을 위한

상호존중 및 신뢰회복 등 다각적인 노력이 선행되어야 할 것으로 보여진다.

지방자치 혁신이 보편화되고 널리 보급되려면 민간부문에서라도 심도 깊은 평

2013. 9. 12114

통해 잘한 것에 대해 칭찬하고 널리 홍보할 수 있도록 하는 수단과 절차가

시급하다. 공공부문에서는 각종 시상제도를 통해 거액의 상금도 지원되고 있지만,

아직도 시민사회단체나 민간부문에서는 이런 분야에 대해서는 인색한 게 현실이

다.

그러나 뭐니 뭐니 해도 지방자치 혁신의 가장 큰 걸림돌은 주민참여 부재와

자율성이 배제된 지방자치제도의 탓이 가장 크다. 따라서 지방자치를 위축시키는

강력한 중앙집권적인 제도와 관행을 타파하고, 강한 단체장 약한 지방의회 구조를

개선하고 형식적인 주민참여제도를 획기적으로 개선해야 한다. 결국 견제장치 없

는 강한 단체장의 존재와 지역사회의 비민주적 지배구조, 그리고 주민참여의 부재

는 부패와 독선, 전횡, 예산낭비 등의 문제점을 낳고 있다는 점에서도 지방자치

혁신은 불가피하다. 단순한 의제혁신만이 아니라 지역을 바꾸고 지역민의 의식을

변화시키고 우리나라 지방자치와 정치구조를 바꾸기 위한 변화의 혁신이 절실하

다.

지방자치제가 20년을 넘어서고 있다. 지역에서부터 올바른 ‘지방자치의 혁신’을

요구하는 목소리들이 커질 때에 비로소 ‘지방자치 혁신’이라는 우리의 꿈은 현실

이 될 수 있을 것이다.

창립대회 자료집 115

토론 3-2

혁신과 자치단체의 리더십

김남규 / 참여자치전북시민연대 사무처장

일부 지역에 국한되고 있지만 민선 5기에 들어 지방자치혁신 사업으로

지역에 활력을 불어넣고 있다. 지방자치 혁신 사업은 무엇보다 단체장의 혁신적인

마인드와 리더십에 의해 결정 날 수밖에 없다.

지난 20여년 동안 지방자치는 행정의 문턱을 낮추고 주민서비스를 강화하고 권

위주의적인 행정을 탈피함으로써 좀 더 주민들에게 가까워 졌다는 점을 부정 할

수 없을 것이다.

그러나 그 속을 자세히 들여다보면 행정중심의 매너리즘에 빠져 더 이상 주민

들의 요구에 부응하지 못하고 정체된 모습이다. 지방자치단체의 각종 위원회의 운

영 실태를 보면 잘 알 수 있다.

법률과 조례에 의해 설치된 각종 민관 위원회가 자치단체별로 100개가 넘고 있

다. 참여정부 시절, 거버넌스를 강조하면서 많은 위원회가 생겨나기도 했다. 그러

나 거버넌스는 사라지고 공무원들의 합법적인 행정절차로 전락되었다.

관료주의는 행정행위가 절차적 합법성만 갖추면 문제가 없다고 보기 때문에 참

여자들의 다양한 의견을 수렴하고 조정하기 보다는 행정의 계획을 실행하는 절차

적 정당성을 확보하는데 관심을 둔다.

각종 개발 사업을 진행 할 때 주민 공청회나 설명회를 개최한다. 그러나 낮 시

간에 주민자치위원 몇 사람과 노인회, 부녀회 같은 단체를 동원하여 설명회를 함

2013. 9. 12116

다수의 주민들은 내용조차 모르는 경우가 허다하다. 직장인, 여성, 노인 등

계층별, 참여가능 시간대로 주민들을 접촉하기 보다는 현수막 붙여놓고 사진 한

장 찍으면 행정행위의 합법성이 완성된다는 식으로 생각한다.

또한 관료주의는 주민들의 의견보다는 전문가의 용역보고서를 더 중시하고 행

정의 입맛대로 작성된 보고서를 가지고 주민들을 설득한다. 전문가가 주민의 의견

을 집약하여 대신 하는 것처럼 착각한다. 관료주의도 진화하고 있는 것이다.

지방자치 혁신사업은 어떤 프로그램을 도입하거나 제도를 만든다고 해서 될 일

이 아니다. 지방자치 혁신사업의 가장 핵심적인 요소는 ‘주민참여’이어야 한다. 행

정 중심의 혁신 사업은 또 하나의 정치적 이벤트로 전락 할 수 있다.

주민의 참여를 통해 지역에 활력을 불어넣고 지역의 변화를 체감함으로써 지방

자치가 주민자치로 발전해 나가야 할 것이다. 때문에 지방자치혁신 사업은 지역사

회(시민사회단체를 포함한 지역의 다양한 계층)와 주민들의 참여를 어떻게 만들어

낼 것인가에 초점이 맞추어져야 할 것이다.

지방자치 혁신사업을 확산하기 위해서는 다양한 사례를 발굴하여 지역별로 공

감대를 형성해나가는 것이 중요 할 것이다. 내년 지방선거를 앞두고 시민사회단체

의 적극인 역할이 요구된다.

특히 정당공천제 폐지로 인해 후보들이 난립할 경우 후보들의 변별력이 떨어질

것으로 예상되는 상황에서 단체장의 지역혁신 마인드와 리더십 검증하는 사업이

시민사회단체의 몫으로 돌아 올 것이다.

기존의 관료출신 단체장들의 관료주의적인 리더십에 대해 평가해 보는 것도 하나

의 방법일 것이다. 개발주의 방식으로 지역 발전을 외쳤던 단체장의 리더십은 관

료주의에 맞닿아 있다.

관료주의적인 단체장은 정부의 예산을 끌어와서 건물 짓고 도로 놓는 식의 사

업을 뛰어 넘지 못한다. 주민참여는 말뿐이고 주민단체를 관변화하여 선거조직으

로 활용함으로써 지역사회를 줄 세우는 식으로 일을 한다.

이제까지 시민단체가 지방선거에서 단체장의 공약을 비교 검증해왔던 부분을

확대하여 ‘지역혁신사업과 리더십에 대한 평가’를 진행해도 좋을 것이다.

마지막으로 지방정치 역량 문제에 대해서도 관심을 더해야 할 것이다. 지방자치

창립대회 자료집 117

지방정치가 바로서야 된다는 점에서, 기존의 줄 세우기 정치와 중앙(서울) 중

심의 정치를 변화시키지 않는다면 지방자치 혁신도 어려울 것이다.

현재의 정당 구조가 주는 폐해를 극복하고 지방정치의 변화를 가져오기 위해서

는 지역정당(local party)이 가능해야 한다. 다양한 풀뿌리 조직이 지역정치에 참

여하고 지방자치를 혁신 할 수 있는 세력으로 성장 할 수 있어야 한다. 이를 위한

정당법 개정이 지역혁신 사업의 중요한 의제가 되어야 할 것이다.