1

Bespravna izgradnja i uzurpacija

Pojava bespravne izgradnje evidentirana je šezdesetih godina 20 veka u većim gradovima

Jugoslavijei. Do sredine osamdesetih godina, bespravna izgradnja je lokalizovana u

periferne gradske zone, van kontinualno izgraĎenog gradskog područja. Objekti su

graĎeni na preparcelisanom poljoprivrednom zemljištu, koje su vlasnici prodavali kao

graĎevinske parcele, jer je to bilo znatno isplativije od korišćenja poljoprivrednog

zemljišta u svrhu poljoprivredne proizvodnje. Zakon nije dozvoljavao takve transakcije,

ali vlasti nisu ni kažnjavale vlasnike zbog protivzakonite konverzije poljoprivrednog

zemljišta u graĎevinsko.

Sedamdesetih godina, lokalne i republičke vlasti finansirale su veći broj socioloških

istraživanja o fenomenu bespravne izgradnje, tražeći način da se zaustavi njeno širenje. U

ovim istraživanjima istraženi su i objašnjeni ključni uzroci bespravne izgradnje: (1)

Nerešeno stambeno pitanje velikog broja porodica u gradskim naseljima, koje nisu mogle

da od radne organizacije dobiju društveni stan na korišćenje – u to vreme jedini način za

legalno rešavanje stambenog pitanjaii; (2) Nepostojanje tržišta stanova, slaba ponuda

stanova za zakup, visoke zakupnine i zakonski neregulisan položaj zakupca; (3) Oskudna

ponuda komunalno opremljenih graĎevinskih parcela za individualnu stambenu

izgradnju, njihova visoka cena, te komplikovana, skupa, spora i dugotrajna procedura

pribavljanja mnogobrojnih saglasnosti potrebnih za dobijanje graĎevinske dozvole za

graĎane koji su bili namerni da reše stambeno pitanje izgradnjom porodične kuće i

svojim sredstvima. Saznanja iz socioloških istraživanja nisu bila dovoljna da lokalne i

republičke vlastiiii

preduzmu ozbiljnije promene u urbanističkoj i stambenoj politici, a

naročito da ukinu monopol državnog/paradžavnog sektora u stambenoj izgradnji, da

podstaknu preduzetništvo, promene urbanističku politiku, svojinski status i režim

korišćenja graĎevinskog zemljišta. Primenjivane mere suzbijanja bespravne izgradnje

bile su isključivo restriktivne - zabrana bespravne izgradnje, pretnje zatvorskim i

novčanim kaznamaiv

, rušenje – i samim tim nisu mogle dati rezultat, jer je (bespravna)

stambena izgradnja bila motivisana rešavanjem egzistencijalnog pitanja odnosno

obezbeĎenja krova nad glavom. Treba imati u vidu da u jugoslovenskim gradovima u to

vreme nije postojalo regulisano tržište stanova za rentiranje (u privatnom ili javnom

sektoru), te da je jedini modalitet rentalnog stanovanja bila gazdarica koja (neprijavljeno,

ilegalno) izdaje sobu i ucenjuje sa cenom i uslovima njenog korišćenja.

Osamdesetih godina prošlog veka, Ministarstvo (republički sekretarijat) za urbanizam i

stanovanje Srbije, uradilo je anketu u 31 gradu u središnjoj Srbiji, i tada se pokazalo da je

procenjeni broj bespravno izgraĎenih stambenih objekata bio je skoro izjednačen sa

brojem izdatih graĎevinskih dozvola za individualnu izgradnju, kao i sa ukupnim brojem

izgraĎenih stanova u društvenom sektoru (period 1971-76 godine). Drugim rečima, da je

bespravna izgradnja već tada dostigla gotovo trećinu ukupne stambene izgradnje u

središnjoj Srbiji. U Beogradu je, u posmatranom periodu, procenjeno da je broj

bespravnih stambenih objekata (oko 7600 objekata) veći od broja izdatih graĎevinskih

dozvola za individualnu izgradnju (oko 5700 dozvola), i iznosio je preko 10% ukupno

izgraĎenih stanova (Problemi izgradnje,1980; Petovar,1992). Ni rezultati te ankete, koju

2

je finansiralo resorno ministarstvo, nisu bili dovoljni za pokretanje bilo kakvih promena u

urbanističkoj i stambenoj politici.

Od bespravne izgradnje ka uzurpaciji

Bespravna izgradnja bila je u prvim fazama karakteristična za periferne zone gradova,

izvan granice urbane regulacije. Problem je rešavan tako što je svaki novi generalni

urbanistički plan širio granicu graĎevinskog zemljišta, obuhvatao zone bespravne

izgradnje i na taj način ih uključivao u gradsko područje. Sedamdesetih godina počinju da

se javljaju nove forme bespravne izgradnje u vidu različitih dogradnji, adaptacija i

rekonstrukcija manjih, po pravilu porodičnih stambenih zgrada, izgraĎenih pre rata.

Takve zgrade nisu mogle dobiti urbanističku i graĎevinsku dozvolu za legalnu

rekonstrukciju, zato što su urbanistički planovi u izgraĎenim gradskim blokovima

predviĎali rekonstrukciju sa većim indeksima izgraĎenosti (četverospratne i veće zgrade),

ili, pak, detaljni planovi, kao pravni osnov izdavanja urbanističke i graĎevinske dozvole

nisu postojali. Državnim/društvenim graĎevinskim preduzećima se finansijski nije

isplatila gradska rekonstrukcija, zbog obaveze raseljavanja i odnosa srušenih i

novoizgraĎenih stanova, a privatnim preduzetnicima nije bila dozvoljena izgradnja

stambenih zgrada sa više stanova. Tako su vlasnici ovih malih porodičnih zgrada bili

prinuĎeni da decenijama žive u svojim podstandardnim objektima, ili pak da ih bespravo

dograĎuju i rekonstruišu. Kada je bespravna dogradnja i rekonstrukcija u centralnim

gradskim blokovima osamdesetih godina poprimila vidljive razmere, beogradska vlast, a

potom i većina drugih gradova, uvode ''novinu'' kojom je otvorena završna faza

dekonstrukcije urbanog prostora. Uvedena je tzv. privremena dozvola, na osnovu koje je

graditelj mogao da gradi manji novi, odnosno dograĎuje i adaptira postojeći objekat. U

slučaju uklapanja u budući regulacioni plan, objekat je mogao da bude legalizovan. U

slučaju neuklapanja u budući regulacioni plan (zbog gabarita, namene površine,

vertikalne i horizontalne regulacije, indeksa izgraĎenosti), objekat nije mogao da bude

legalizovan, a graditelj/vlasnik bi u slučaju eksproprijacije bio obeštećen za vrednost

starog objekta. U isto vreme, usvojen je Zakon o nadziĎivanju stambenih zgrada i

pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove. Vrlo brzo je započeta zloupotreba oba ova

instituta, u čemu su značajnu ulogu odigrale gradske i opštinske službe. Privremene

dozvole, odobrenje za odstupanje od površine date u privremenoj dozvoli, te naknadna

odstupanja od odobrenih odstupanja su ažurno potvrĎivana u nadležnim službama.

Zavladalo je pravo silnijeg, politički i ekonomski moćnijeg, sa dobrim spregama u

opštinskim, gradskim i republičkim službama i partijskim nomeklaturama. Bilo je

izvesno da objekti sa privremenom dozvolom neće biti rušeni, bez obzira koliko je

investitor tokom izgradnje ''probio'' parametre iz privremene dozvole (indeks

izgraĎenosti, površina koja je generalno bila ograničena na 50 do 80 m2, spratnost), ili

urbanističke standarde koji su godinama uvažavani kao civilizacijsko merilo (odnos broja

parking mesta po stambenoj jedinici i/ili površini poslovnog prostora, zelene i javne

površine po stanovniku, meĎusobna udaljenost objekata, poštovanje regulacione i

graĎevinske linije i dr.). Na sličan način su obezbeĎivane i urbanističke i graĎevinske

dozvole i različite saglasnosti za nadziĎivanje višespratnih stambenih objekata i

pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove. Ovakve nepotpune i nezakonite dozvole su

ostvarivane uz pomoć korupcije, kako nadležnih opštinskih, gradskih i republičkih

3

činovnika, tako i tekućih i budućih partijskih nomenklatura, čime je obezbeĎena

predstojeća legalizacija privremenih ili nepotpunih dozvolav. Manje moćni investitori su

prodavali novoizgraĎene objekte, bez obzira što ovi nisu bili uknjiženi, a kupci nisu

marili za tu ''sitnicu'', s razloga što ogroman broj stambenih jedinica, graĎenih u

državnom/društvenom sektoru, nije uknjiženvi

. U takvim okolnostima, već uveliko

korumpirane republičke, gradske i opštinske službe (kriminalizacija države je u punom

jeku) izdaju svakojake privremene dozvole i dozvole za nadziĎivanje, po principu ''koliko

para toliko i kvadrata''. Na osnovu raznoraznih privremenih dozvola vrši se ogromno

zauzeće ravnih krovova, tavana, zajedničkih prostorija u zgradama, dvorišnih prostora,

ulica, trotoara, parkovskih i drugih javnih i zelenih površina. Ukratko, vrši se uzurpacija,

ali sa ''urednom'' dozvolom.

Bez urbanističke i/ili graĎevinske dozvole, odnosno sa raznim kvalilegalnim dozvolama

grade i državne ustanove i preduzeća. Ekskluzivno pravo koje je u doba socijalizma bilo

rezervisano za investitore koji su gradili ''važne'' objekte od posebnog interesa, postalo je

opšte pravilo ponašanjavii

. Takva praksa se nastavlja, uprkos izmenama Zakona o

izgradnji (jun 2001. godine) i odredbama novog Zakona o planiraju i graĎenju (juni 2003.

godine), kojim je bespravna izgradnja inkriminisana kao krivično deloviii

.

Promašeni ciljevi legalizacije

Legalizacija bespravno izgraĎenih objekata, započeta 2003. godine, nakon usvajanja

Zakona o planiranju i graĎenju, imala je dobru nameru da uvede red u oblast izgradnje i

ureĎenja naselja. Već na početku primene novog Zakona, potvrdilo se da nisu

pripremljene niti koordinirane ključne pretpostavke procesa legalizacije: kriterijumi

legalizacije, tipologija bespravne izgradnje, status graĎevinskog zemljišta, parcelacija sa

evidencijom graĎevinskih parcela, svojinski status stambenih zgrada sa više stanova, koje

su (bile) u državnoj/društvenoj svojini a stanovi/stambene jedinice su nakon

otkupa/privatizacije u privatnom vlasništvu, svojinski status zajedničkih prostorija u

zgradi, granice graĎevinske parcele kolektivnih stambenih zgrada (blokovi, i sl.) i dr.

Nije, takoĎe, rešen problem kompenzacije onim bespravnim graditeljima koji su

godinama izdvajali sredstva za stambenu izgradnju iz svog ličnog dohodka, ali nisu dobili

društveni stan na korišćenje i otkupili ga po bagatelnoj ceniix

. Najteži promašaj ovog

zakona, po našem sudu, je što nisu uspostavljeni kriterijumi za razlikovanje bespravne

izgradnje koja poštuje urbanističku normu i ne ugrožava tuĎu svojinu i javno dobro, od

uzurpacije koja krši urbanističku normu i standarde, ugrožava i/ili zauzima tuĎu svojinu i

javna dobra i smanjuje kvalitet življenja i ambijentalne vrednosti okruženja. TakoĎe,

ozbiljno ograničenje ponuĎenog koncepta legalizacije vidimo u tome što sredstva

prikupljena legalizacijom neće biti dovoljna za izgradnju i uvoĎenje osnovne komunalne

opreme (vodovod, kanalizacija, ulična mreža i sl.), odnosno što će zone bespravne

izgradnje i dalje ostati komunalno podstandardne, a time higijenski, zdravstveno i

ekološki nebezbedne.

Procene obima bespravne izgradnje su različite. M. Janić računa da je u Beogradu tokom

40 godina bespravno izgraĎeno oko 150 000 stanova i kuća (Janić, 1998). Realan broj

bespravno izgraĎenih stambenih jedinica u Srbiji je oko 700 000 (Petovar, 1998), mada

4

nije neosnovana ni procena od oko milion stanova i kuća izgraĎenih bez urbanističke i

graĎevinske dozvole, ili sa nepotpunim i nezakonitim dozvolama.

Prema podacima iz resornog Ministarstva za urbanizam i graĎenje Republike Srbije, do

postavljenog roka (13. novembar 2003. godine), podneto je ukupno 377 506 zahteva za

legalizaciju bespravno izgraĎenih i/ili dograĎenih stambenih i drugih objekata (poslovne

zgrade, javni objekti, pomoćne zgrade i dr.). Od toga, u Vojvodini je podneto 80 091

zahtev, u Centralnoj Srbiji (bez Beograda) 149 509 zahteva, a na Administrativnom

području Beograda (16 opština) 146 792 zahteva. Оvo nije konačan broj bespravno

izgraĎenih objekata, budući da je jednom prijavom za legalizaciju izvršena prijava svih

objekata na jednoj katastarskoj parceli, tako da će se konačan broj utvrditi tek nakon

obrade svih predmeta. Na primer, jedna prijava može da sadrži i po nekoliko stambenih

jedinica koje su izgraĎene u jednom višestambenom objektu na jednoj parceli. Pored

toga, javna preduzeća su jednom prijavom obuhvatila sve objekte koji se nalaze na

teritoriji jedne opštine, dakle na većem broju katastarskih parcela. TakoĎe, za veliki broj

podstandardnih objekata, od improvizovanih graĎevinskih materijala, izgraĎenih na

javnom zemljištu, u industrijskim zonama i sl. zahtevi za legalizaciju neće ni biti

podnošeni. Tokom dve godine nakon usvajanja novog Zakona o planiranju i izgradnji,

legalizovano je manje od 3% podnetih prijava, što potvrĎuje neutemeljenost, nepotpunost

i manjkavost zakonskih rešenja. Posebno sporna su podzakonska akta i uputstva o

implementaciji zakona, kojima se omogućava legalizacija objekata koji krše urbanističke

norme i civilizacijske standarde. Kršenje urbanističkog reda se nastavlja, a inkriminisanje

bespravne gradnje kao krivičnog dela je prazno slovo na papiru, kako zbog korumpiranih

inspekcijskih službi (opštinskih, gradskih i republičkih), koje retko podnose prijave protiv

investitora i graditelja koji krše propise, tako i zbog sudova koji te prijave ne procesuiraju

ili odlažu u nedogled.

Legalizacija kao poništavanje urbanističke norme

Postoji nekoliko suštinskih razlika izmeĎu klasične i uzurpatorske bespravne izgradnje.

Klasična bespravna izgradnja odvija se na sopstvenoj parceli, poštuje regulacionu liniju i

javne površine, poštuje urbanističku normu (rastojanje prema susedu, okruženje...).

Klasična bespravna izgradnja, po pravilu, se preduzima radi zadovoljavanje stambene

potrebe sopstvenog domaćinstva i nije namenjena prodaji. Uzurpatorska bespravna

izgradnja zauzima tuĎe zemljište i objekte, ometa njihovo fukcionisanje i kvalitet

stanovanja (nadziĎivanje van dozvoljenih granica, probijanje graĎevinske i regulacione

linije, narušavanje vertikalne regulacije, ugrožavanje temelja i stabilnosti objekta koji se

nadziĎuje i/ili temelja susednog objekta, nezakonito priključivanje na infrastrukturu,

promena mikroklime, zauzimanje zajedničkih prostora koji su neretko od vitalnog

značaja za funkcionisanje zgrade i sl.). Uzurpacija je, po pravilu ''pokrivena'' nepotpunim,

nezakonitim i protivpravno izdatim saglasnostima opštinskih i gradskih službenika, a

neretko i nenadležnih službi. Uzurpatorska izgradnja, po definiciji, krši urbanističku

normu.

Uzurpacija javnih prostora i dobara i tuĎeg privatnog vlasništva poprima masovne

razmere početkom devedesetih godina, naročito zahvaljujući institutu privremene

5

urbanističke i graĎevinske dozvole i Zakonu o nadziĎivanju stambenih zgrada i

pretvaranju zajedničkih prostorija u stanovex. Novi bogataši i tzv. moćni investitori

neograničeno zloupotrebljavaju i izigravaju oba ova propisa bez imalo rizika, uz podršku

i saradnju političara, opštinskih, gradskih i republičkih činovnika i sudova. Tako

izgradjene objekte prodaju graĎanima koji kao savesna treća lica kad tad nailaze na

problem legalizacije i uknjižbe. Da nevolja bude veća jedan deo savesnih kupaca su

izbeglice na koje je bačen odijum uzurpatorske izgradnje. To je, naravno, još jedna od

ovdašnjih hipokrizija gde počinioci optužuju žrtvu.

Sredstva prikupljena legalizacijom, medjutim, nisu dovoljna za uvoĎenje i rehabilitaciju

osnovne komunalne opreme (vodovod, kanalizacija, ulična mreža i sl.), tako da zone

bespravne izgradnje i dalje ostaju bez odgovarajuće komunalne infrastrukture, pa su

higijenski, zdravstveno i ekološki neuslovne i riskantne za stanovanje. Istovremeno,

ostaje obaveza javne uprave da obezbedi izgradnju pomenute infrastukture koja za to

nema sredstava. Profit od ove nelegalne izgradnje pokupili su ''vešti'' investitori koji su

obezbedili ''dozvole'' za izgradnju, a stanove prodali savesnim kupcima, koji putem

legalizacije treba da obezbede sredstva za komunalno i infrastrukturno opremanje.

Dodatne troškove iziskuju opravke kolovoza, trotoara i drugih javnih površina koje

zaštićeni uzurpatori uništavaju tokom izgradnje svojih objekata, uz pravovremeno

obezbeĎenje čutnje inspekcijskih službi. Ti troškovi se namiruju iz budžeta, odnosno od

poreskih obveznika i savesnih graĎana. Blokovi u centralnim gradskim zonama, graĎeni

u prvoj polovini 20 veka, kao i novi blokovi graĎeni u periodu socijalističke moderne,

postepeno se pretvaraju u haotične i neuredne krajeve, nalik mahalama i kasabama iz

starih romana.

Pored navedenih problema, meĎutim, suštinski promašaj ovog poslednjeg projekta

legalizacije je poništavanje urbanističke norme, koje se formalizuje u podzakonskim

aktima. Za primer navodim odredbe ''Odluke o privremenim pravilima i uslovima za

izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebnu dozvolu za objekte izgraĎene odnosno

rekonstruisane bez graĎevinske dozvole do 13. maja 2003. godine'' (Službeni list grada

Beograda, 30/2003), na osnovu koje se vrši legalizacija bespravno izgraĎenih objekata (u

daljem tekstu Odluka). Primena ove Odluke vraća Beograd u predurbano stanje.

Pomenuta Odluka sadrži, izmeĎu ostalog, nekoliko odredbi kojima se legalizuju

najdrastičnije uzurpacije u gradskom prostoru. Gradske podceline u kojima se Odluka

primenjuje su definisane nepotpuno, a kriterijumi klasifikacije nisu jasni. Odluka dopušta

legalizaciju aktivnosti koje su nezamislive u gradskom prostoru. Tako, na primer,

''Odobrenje će se izdati pod sledećim uslovima: (…) za objekat u kome se obavlja

delatnost štetna po zdravlje i okolinu ili ako se u njemu odvijaju tehnološki procesi koji

bi mogli da ugroze okolne objekte požarom, eksplozijom ili ispuštanjem opasnih materija

ako se pribavi odobrenje od nadležnog organa za obavljanje odreĎene delatnosti koja nije

štetna po zdravlje i ne ugrožava okolinu'' (član 11, stav.2), kao i ''za objekat za

proizvodnju, preradu i uskladištenje zapaljivih tečnosti, zapaljivih gasova i eksploziva

ako se pribavi saglasnost od organa unutrašnjih poslova nadležnih za zaštitu od požara''

(član 11, stav 3). Drugim rečima, ako graĎanin pribavi ekspertsko mišljenje od nadležnog

organa, može da legalizuje proizvodnju eksploziva, otrovnih gasova i sličnih proizvoda u

sred stambene zone. Ako znamo šta sve slovi za ekspertsko mišljenje nije teško zamisliti

6

šta će sve dobiti dozvolu za rad u stambenim zonama glavnog gradaxi

. Odredbama ove

Odluke, poništavaju se osobenosti gradskih područja i njihovih ambijentalnih i prostorno-

fizičkih odlika. U blokovima individualnog stanovanja izdavaće se odobrenja za objekte

do četiri etaže. Tako se zone individualnog, porodičnog stanovanja pretvaraju u zone

srednje spratnosti do četiri etaže. I to na osnovu Odluke o privremenim pravilima i

uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebnu dozvolu, koja treba da služi za

legalizaciju objekata koji će trajati desetinama godina, ali i za oblikovanje ambijentalnih i

urbanih obeležja grada.

Ova Odluka izlaže savesne graĎana potencijalnom nasilju i ucenama od strane bespravnih

graditelja – uzurpatora. Ako vlasnik nepropisno izidanog objekta ''pribavi saglasnost

suseda'', može legalizovati doslovno sve: i to što je svojim objektom ''prešao granicu

parcele prema susedu'', i to što se ''atmosferske vode prelivaju na susednu parcelu ili

objekat'', i to što objekat ''izgraĎen na ivici parcele ima otvore koji gledaju na susednu

parcelu'', što je ''na manjem rastojanju od propisanih ovom odlukom'', itd. (član 17).

Kakvim pritiscima može da bude izložen graĎanin, kome je komšija-uzurpator uradio sve

što je u pomenutom članu nabrojano, ako odbije da ovom moćniku i/ili nasilniku da

saglasnost. Takvo odbijanje se naročito preporučuje u državi u kojoj počinioci najtežih

krivičnih dela slobodno šetaju i bivaju promovisani u medijske zvezde. Da cinizam

kreatora ove Odluke bude veći, ovaj član je stavljen u poglavlje naslovljeno: ''Pravila i

uslovi za zaštitu interesa suseda'' (sic!). Ne manje važne od pomenutih i sličnih odredbi

su i vrednosne i političke posledice. Ovakva legalizacija daje za pravo graĎanima koji su

kršili urbanističke i druge norme i zakonske propise, a kažnjava i smanjuje vrednost

imovine savesnih graĎana koji su se pridržavali propisa i koji su, u situacijama kada su

morali da grade i adaptiraju svoje objekte bez dozvole (pre svega zbog neodgovornog i

koruptivnog ponašanja nadležnih gradskih i opštinskih službi), nastojali da ne ugroze

svoje susede i da poštuju urbanistički red i normu. Ukratko, ovakvim i sličnim odlukama,

zakonskim i podzakonskim aktima legalizuje se uzurpacija javne i tuĎe imovine i

poništava urbanistička norma kao bazični princip ureĎenja i izgradnje grada.

Dr Vladimir A.Milić, dipl.inž.arh.,

Prof. dr Ksenija Petovar, dipl.sociolog,

Ratka Čolić, dipl.inž.arh.,

Bespravna izgradnja u Srbiji: geneza i perspektive rešavanja problema1

1.0. Stanje i uzroci

Dominantni trend i poseban fenomen urbanizacije u Srbiji predstavlja bespravna, neplanska

gradnja. Bespravna izgadnja nije samo sinonim za izgradnju u slamovima, nehigijenskim

naseljima i na urbanistički neregulisanim područjima. Objekti izgraĎeni bez urbanističke i

graĎevinske dozvole nalaze se i u centralnim gradskim zonama, u rezidencijalnim četvrtima, u

1 Rad je proizašao iz Nacionalnog izveštaja o problemima neformalnih naselja u Srbiji, podnetog na

Ministarskoj konferenciji o nacionalnim i regionalnim politikama i programima koji se odnose na

neformalna naselja u Jugoistočnoj Evropi, a koja je održana u Beču od 28.09.-01.10.2004.god. u

organizaciji Pakta za stabilnost Jugoistočne Evrope.

7

perifernim gradskim zonama, u zonama zaštićenih prirodnih i kulturnih dobara, nacionalnim

parkovima, zonama sanitarne zaštite vodoizvorišta, planiranim koridorima infrastrukture, u

seoskim naseljima i u slamovima. Otuda se i u zonama koje su u potpunosti bespravno izgraĎene

nalaze izmešani graĎevinski kvalitetni i nesolidni objekti, objekti ogromnih površina sa tri do

četiri sprata i mali, skromni objekti, objekti sa nekoliko kupatila i objekti sa poljskim klozetom.

Pojava bespravne izgradnje u gradovima Jugoslavije2 evidentirana je šezdesetih godina 20 veka u

većim gradovima Jugoslavije. Do sredine osamdesetih godina, bespravna izgradnja je

lokalizovana u periferne gradske zone, van kontinualno izgraĎenog gradskog područja3.

Sociološka istraživanja o bespravnoj izgradnji, raĎena sedamdesetih godina 20 veka, ukazivala

su da su bespravni graditelji mahom porodični ljudi sa decom, radnici zaposleni u industriji, sa

radnim stažom dužim od deset godina u gradovima u kojima su izgradili svoje kuće. Već tada je

nedvosmisleno utvrĎeno da su osnovni uzroci bespravne izgradnje: (1) Nerešeno stambeno

pitanje velikog broja porodica u gradskim naseljima, koje u sistemu socijalističke stambene

produkcije nisu mogle da dobiju od preduzeća društveni stan na korišćenje – u to vreme gotovo

jedini način za legalno rešavanje stambenog pitanja4; i (2) Oskudna ponuda komunalno

opremljenih graĎevinskih parcela za individualnu stambenu izgradnju, njihova visoka cena, te

komplikovana, skupa, spora i dugotrajna procedura pribavljanja mnogobrojnih saglasnosti

potrebnih za dobijanje graĎevinske dozvole za graĎane koji su bili namerni da stambeno pitanje

reše na legalan način, izgradnjom porodične kuće i svojim sredstvima.

Drugi oblik izgradnje bez dozvole bile su raznovrsne adaptacije, rekonstrukcije i dogradnje

stambenih objekata u vlasništvu graĎana, graĎenih pre Drugog svetskog rata. Vlasnici nisu mogli

dobiti dozvolu za obnovu i dogradnju ovih stambenih objekata zato što su važeći regulacioni

planovi za te zone predviĎali/planirali višespratnu stambenu izgradnju, te su postojeći objekti

imali da ''čekaju'' i po nekoliko decenija do realizacije regulacionog plana, odnosno da bi bili

eksproprisani i na njihovom mestu izgraĎene nove zgrade sa stanovima u društvenoj svojini5. U

tom čekanju, budući da su se porodice umnožavale, deca rasla a standardi stanovanja se

poboljšavali, mnogi vlasnici su bili prinuĎeni da svoje objekte obnavljaju i dograĎuju, ali bez

dozvole. Treba imati u vidu da u jugoslovenskim gradovima u to vreme nije postojalo regulisano

tržište stanova za rentiranje (u privatnom ili javnom sektoru), te da je jedini modalitet rentalnog

stanovanja bila ''gazdarica'' koja (neprijavljeno, ilegalno) izdaje sobu i ucenjuje sa cenom i

uslovima korišćenja.

2 Pojam bespravne izgradnje (illegal construction) odnosi se na izgradnju novog objekta kao i na dogradnju,

adaptaciju ili rekonstrukciju stambenog ili nekog drugog (poslovnog, pomoćnog i drugog) objekta bez

propisanog odobrenja za izgradnju. Izgradnja u seoskim naseljima nije bila regulisana, budući da najveći

broj seoskih naselja nije imao urbanističke ureĎajne osnove (UUО), dokumenta na osnovu kojeg se mogla

izdati graĎevinska dozvola za izgradnju. Stoga bi se izgradnja stambenih i drugih objekata u seoskim

naseljima za koje nije postojala potrebna urbanistička-planska dokumentacija mogla nazvati spontanom

izgradnjom, koja je sledila tradicionalne obrasce i norme graĎenja. 3 Objekti su graĎeni na preparcelisanom poljoprivrednom zemljištu, van graĎevinskog rejona, koje su

vlasnici prodavali kao graĎevinske parcele, jer je to bilo znatno isplativije od korišćenja poljoprivrednog

zemljišta u svrhu poljoprivredne proizvodnje. Zakon nije dozvoljavao takve transakcije, ali vlasti nisu

kažnjavale vlasnike zbog protivzakonite konverzije poljoprivrednog zemljišta u graĎevinsko. 4 Promet stanova u privatnom vlasništvu na tržištu bio je neznatan, kao i broj stanova koje su društvena

graĎevinska preduzeća prodavala na tržištu, ali pod vrlo restriktivnim uslovima i opet samo preko radne

organizacije u kojoj je potencijalni kupac radio. 5 Do izmena Zakona o eksproprijaciji iz 1995.god. svi vidovi stanovanja, naročito ''kolektivnog'', smatrani

su namenom za koju se utvrĎivao opšti interes i vršila eksproprijacija zemljišta.

8

Bilo je evidentno da stambena i urbanistička politika generišu bespravnu izgradnju, ali to nije bilo

dovoljno da lokalne i republičke vlasti6 preduzmu radikalne promene u stambenoj politici. U

mnogobrojnim ''reformama'' stambene i urbanističke politike, u poslednje tri decenije 20 veka,

zadržani su osnovni generatori bespravne izgradnje: monopol državnog/paradžavnog sektora u

sektoru stambene izgradnje, zabrana preduzetništva i privatne izgradnje stanova za tržište, rigidna

urbanistička politika sa restrikcijama prema privatnom vlasništvu i pravima privatnih vlasnika da

obnavljaju i rekonstruišu svoje objekte u gradovima, režimi korišćenja graĎevinskog zemljišta u

korist monopolskih državnih i paradržavnih graĎevinskih firmi.

Kao posebno značajan uzrok rastu bespravne gradnje ističe se i migracioni priliv izbeglica i

prognanih lica iz bivših republika SFRJ (u periodu od 1992-97.godine), kao i interno raseljenih

lica sa Kosova i Metohije (posle 1999.godine). Cifre se kreću do 800 000 lica7, što čini više od

10% populacije. U procesu njihove integracije u lokalne zajednice, mnogi su sebi obezbeĎivali

stambeni prostor isključivo kroz neformalne oblike izgradnje, uglavnom na periferiji većih

gradova u Srbiji (Beograd, Novi Sad, Kraljevo, Kragujevac, Niš, Šabac, Loznica, InĎija, Ruma,

Stara Pazova, Apatin, Sombor i dr.).

Konačno, početkom devedesetih godina, u vreme ekonomske i političke krize i nestabilnosti u

Srbiji, intenzivirana su privatna ulaganja u bespravnu izgradnju nekretnina kao oblik osiguranja

gotovinskog ('keš') kapitala, za prodaju na tržištu, ali i za sticanje nezakonite ekonomske dobiti.

Osamdesetih i devedesetih godina vlasti su, u nastojanju da suzbiju bespravnu izgradnju,

primenjivale uglavnom restriktivne mere – zabrane, pretnje zatvorskim i novčanim kaznama8,

rušenje. Ove mere nisu mogle dati rezultate, jer je (bespravna) stambena izgradnja bila

motivisana rešavanjem egzistencijalnog problema domaćinstava koja nisu imala krov nad

glavom. Kao jedan od pokušaja, uvereni da će rešiti problem blokade u izdavanju urbanističkih i

graĎevinskih dozvola zbog nepostojanja urbanističkih planova ili nemogućnosti njihove

realizacije, republičke vlasti uvode sredinom devedesetih godina tzv. privremenu urbanističku i

graĎevinsku dozvolu, na osnovu koje graditelj može da gradi novi, odnosno dograĎuje i adaptira

postojeći objekat9. Sličan je pokušaj i sa Zakonom o nadziĎivanju stambenih zgrada i pretvaranju

6 U Drugoj Jugoslaviji, urbanističko planiranje i stambena politika bili su u nadležnosti republika. Prema

proceni na osnovu Ankete u 31 gradu centralne Srbije, koju je uradilo Ministarstvo za urbanizam i

stanovanje Srbije, (Problemi izgradnje...., 1980), u periodu 1970-1976 godine, broj bespravno izgraĎenih

objekata dostigao je jednu trećinu u ukupnom broju stambenih jedinica u tom periodu; druge dve trećine

odnosile su se na izgradnju u društvenom sektoru i na legalnu privatnu izgradnju. U Beogradu je procenjeni

broj bespravnih stambenih objekata (oko 7600 objekata u periodu 1970-1976) bio veći od broja izdatih

graĎevinskih dozvola za individualnu izgradnju (oko 5700 dozvola), i iznosio je preko 10% ukupno

izgraĎenih stanova (Problemi izgradnje.., 1980; Petovar, 2003). 7 Prema podacima Nacionalne strategije za rešavanje pitanja izbeglih, prognanih i raseljenih lica (Vlada RS,

2002). 8 Postoje brojni primeri zatvorskih kazni do 60 dana za vlasnike koji su dogradili klozet ili sobu u

sopstvenoj zgradi bez urbanističke i graĎevinske dozvole, koju su opštinske vlasti odbile da im izdaju zato

što je po urbanističkom planu taj objekat bio planiran za rušenje ili, još gore, zato što za to područje nije bio

donet urbanistički plan (Petovar, 2003). 9 U slučaju uklapanja u budući regulacioni plan (detaljni urbanistički plan), objekat je mogao da bude

legalizovan. U slučaju neuklapanja u budući regulacioni plan (drugačija namena površina, vertikalna i

horizontalna regulacija, indeks izgraĎenosti), objekat nije mogao da bude legalizovan, a graditelj/vlasnik je

u postupku eksproprijacije bio obeštećen za vrednost starog objekta. U isto vreme, usvojen je Zakon o

nadziĎivanju stambenih zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, koji je dao slične rezultate

kao i privremena dozvola. Naime, bilo je sasvim izvesno da objekti sa privremenom dozvolom neće biti

rušeni, bez obzira koliko je investitor tokom izgradnje premašio dopuštene parametre iz dozvole (indeks

9

zajedničkih prostorija u stanove (iz 1984.god., korigovan 1988., a stavljen van snage

1994.godine), Zakonom o posebnim uslovima za izdavanje graĎevinske, odnosno upotrebne

dozvole za odreĎene objekte, takozvanim Zakonom o legalizaciji iz 1997, Izmenama Zakona o

izgradnji iz 2001.godine. Novim Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003.god. učinjen je i

pokušaj više da se normativno reguliše problematika, meĎutim on ne predstavlja okvir za

obustavljanje dalje bespravne izgradnje. Naime, većina propisa su interventni normativni okvir

bez stvarne institucionalne podrške, odgovarajućih kapaciteta i na kraju, političke volje i

spremnosti da se dugoročno istraje na sprovoĎenju.

Osnovni razlozi za nastajenje, razvoj i reprodukciju bespravne izgradnje u Srbiji mogli bi, dakle,

da se rezimiraju i navedu kao:

a) demografski mehanički pritisak i neadekvatna stambena i zemljišna politika i ekonomija

u gradovima u periodu socijalističke urbanizacije (oko 1970-1990),

b) neodgovarajući - zastareo i nefleksibilan sistem i koncepti urbanog planiranja, kao i

nedostatak odgovarajućih planova i njihova neprilagoĎenost trendovima tranzicije i

delovanju tržišne ekonomije,

c) doseljavanje izbeglica i raseljene populacije u periodu ratova na prostoru ex-YU (1992-

1999.),

d) progresija ekonomske krize, nezaposlenosti i osiromašenja većine populacije, posebno u

većim gradovima,

e) estenzivna i neuspešna kontrola planirane i neplanirane izgradnje i neuspešna borba

protiv korupcije i monopola na svim nivoima administracije i u komunalnim javnim

preduzećima,

f) političko tolerisanje i generisanje bespravne izgradnje kao neformalni oblik socijalne

politike u periodu radikalne krize (od 1990 do danas),

g) razvijanje "sive ekonomije" kao dominantnog egzistencijalnog modela i intenzivnije

ulaganje kapitala u izgradnju nekretnina usled ekonomske nesigurnosti (90-te), a

istovremena nerazvijenost sekundarnog stambenog tržišta,

h) visoke cene i vrlo ograničena ponuda graĎevinskog zemljišta i infrastrukture, obimne,

dugotrajne i skupe procedure za dobijanje graĎevinske dozvole, kao i

i) nedostatak preventivnih stambenih politika i strategija, mali kapacitet administracije,

nepotpuna evidencija nekretnina, nerazvijene metode i modeli legalizacije.

Procene bespravno izgraĎenih objekata u Srbiji, kreću se izmeĎu nekoliko stotina hiljada do

milion (procena se odnosi na područje Vojvodine i centralne Srbije). U poslednjoj kampanji

legalizacije bespravno izgraĎenih objekata, koju je vodila republička vlada izabrana nakon

promene vlasti u jesen 2000. godine, do kraja 2003. godine (rok za podnošenje prijava) podneto

je preko 400 000 prijava za legalizaciju. Budući da se jednom prijavom može podneti zahtev za

višestambeni objekat, izvesno je da se radi o većem broju stambenih jedinica koje treba

legalizovati. Jedan broj vlasnika bespravno izgraĎenih objekata nije podneo niti će podneti

prijavu, jer se radi o tipu izgradnje u kome se objekti ne mogu legalizovati i koji su predviĎeni za

izgraĎenosti, površina koja je generalno bila ograničena na 150-200 m2, spratnost), ili urbanističke

standarde koji su godinama uvažavani kao civilizacijsko merilo (odnos broja parking mesta po stambenoj

jedinici i/ili površini poslovnog prostora, zelene i javne površine po stanovniku, meĎusobna udaljenost

objekata, poštovanje regulacione linije i dr.). Moćni investitori su blagovremeno obezbedili potrebnu

podršku tekućih i budućih partijskih nomenklatura za predstojeće legalizacije svojih privremenih ili

nepotpunih dozvola, i na taj način postali nedodirivi. Manje moćni investitori su prodavali novoizgraĎene

objekte, a savesni kupci će biti suočeni sa problemom legalizacije i uknjižbe.

10

rušenje (slamovi), ili se radi o seoskim područjima u kojima se tradicionalno nisu ni izdavale

graĎevinske dozvole, ili o područjima koja su planski regulisana na drugi način. Ukratko, ne

postoje pouzdane procene broja, vrste ni površine bespravno izgraĎenih objekata, niti obima

bespravnih radova i dogradnji na postojećim objektima, kao ni osnovni podaci o socio-

ekonomskim, demografskim i drugim obeležjima domaćinstava koja su vlasnici i/ili zakupci ovih

objekata. Ovakve procene ne postoje ni u zvaničnim izveštajima i dokumentima, niti u stručnim

radovima, prostornim i urbanističkim planovima. Ovo predstavlja velik hendikep za definisanje i

voĎenje politike, a naročito za izbor i dimenzionisanje mera i instrumenata pomoću kojih bi se na

bolji način pristupilo rešavanju velikog broja složenih problema u ovoj oblasti. Nepostojanje

pouzdanih informacija predstavlja gotovo nepremostivu prepreku za koncipiranje smislene, trajne

i pravične socijalne politike u ovoj oblasti, kao i za povezivanje ove politike sa drugim vladinim

sektorskim politikama, a u prvom redu sa prostornom/urbanističkom politikom, politikom

smanjivanja siromaštva i energetskom politikom.

Koji su ključni argumenti za legalizaciju i sanaciju bespravne izgradnje u Srbiji?

Sa pravnog aspekta, reč je o legalizaciji vlasništva i omogućavanju da se realizuju druga prava

koja proizilaze iz vlasništva. U ekonomskom smislu to je mogućnost da se kroz buduću naplatu

poreza na legalizovane nekretnine osnaži budžet, kao i da se podstakne sekundarno tržište

nekretnina, odnosno da se adekvatno kapitalizuje gradska renta u urbanim područjima sa

neformalnim naseljima. Sa socijalnog aspekta, cilj je unapreĎenje socijalne stabilnosti,

minimizacija konflikata, unapreĎenje socijalne sigurnosti, kao i unapreĎenje higijenskog i

socijalnog standarda u neformalnim naseljima. Konačno, legalizacija ima izuzetan politički

značaj, jer ovaj proces treba da eliminiše političke manipulacije kroz unapreĎenje participacije

graĎana i obezbedi političku stabilnost i na lokalnom i na nacionalnom nivou.

Koji bi se aspekti problematike legalizacije neformalnih naselja mogli uvažiti kao najznačajniji,

kao oni koji predstavljaju realan kontekst za njihovu sanaciju, rekonstrukciju?

To bi pre svega mogli da budu: status vlasništva nad nekretninama i prava koja iz toga proizilaze,

a zatim problemi sa javnim urbanim standardom u pogledu higijene, komunalne opremljenosti i

socijalnih servisa, dakle onoga što će i dalje u najvećoj meri biti u domenu budžetske

alimentacije, kao i pristupa i principa planiranja i projektovanja u ovim prostornim celinama,

odnosno regulacije i kontrole budućih graĎevinskih poduhvata.

Tipologija bespravno izgrađenih objekata i radova

Raznovrsnost konkretnih pojavnih oblika bespravne izgradnje i neformalnih naselja zahteva i

njihovu posebnu tipologiju. Kriterijumi za tu tipologiju mogu biti: prostorno- fizička forma,

funkcionalne karakteristike, pravni i svojinski status zemljišta i objekata, socijalni i ekonomski

profil i standard domaćinstava u ovim naseljima, nivo komunalnog standarda i dostupnosti

socijalnim servisima. U tipološkom pogledu u Srbiji razlikujemo:

(1) Slamove, sa udžericama napravljenim od negraĎevinskih, priručnih materijala, na

javnom zemljištu koje nije namenjeno za stambenu namenu (u koridorima saobraćajnica,

na klizištima, unutar industrijskih/privrednih zona), gde ne postoji parcelacija, niti bilo

kakva komunalna oprema (voda, struja, putevi...). Budući da se nalaze na tuĎem zemljištu

ili na zemljištu nepogodnom za izgradnju, legalizacija ovih objekata nije moguća.

Nastanjeni su po pravilu najsiromašnijim graĎanima bez obrazovanja, bez zaposlenja i

bilo kakvih redovnih prihoda i bez imovine. Slamovi, osim eventualno pristupa pitkoj

vodi, uglavnom nemaju infrastrukturu.

11

(2) Substandardna stara naselja, koja su nastala zapuštanjem i propadanjem starih

gradskih četvrti i seoskih naselja nekada na periferiji grada, koja su širenjem gradova ušla

u sastav gradskog područja. U ovim zonama postoji parcelacija, odnosno graĎevinske

parcele, koje su tokom vremena i dogradnjama deljene u pseudoparcele. Objekti mogu

biti od standardnih graĎevinskih materijala, ali i improvizovani, pretežno su prizemni a

reĎe spratni. Socijalna struktura je heterogena. Stanovništvo ili zaposleno u slabije

plaćenim poslovima ili je nezaposleno i prinuĎeno se bavi sivom ekonomijom. Gustine

izgraĎenosti mogu biti veoma visoke, kao i gustine naseljenosti (do 400 st/ha). Ako

postoji infrastruktura, ona je stara i nedovoljna, ali je moguće njeno unapreĎenje.

(3) Stare gradske četvrti porodične izgradnje sa dograđenim/rekonstruisanim

stambenim objektima, koje su njihovi vlasnici dogradili ili rekonstruisali bez dozvole,

zato što je nisu mogli dobiti zbog tadašnje politike. Objekti su prizemni i spratni, zidani

standardnim materijalima, ali zapušteni. Postoji infrastruktura koju treba unaprediti.

Stanovnici ovih četvrti pripadju nižim i delimično srednjim socijalnim slojevima i imaju

relativno zadovoljavajuću dostupnost socijalnim servisima.

(4) Područja partaja, odnosno skupina malih dvorišnih objekata koji imaju sobu i kuhinju,

sa zajedničkom česmom i klozetom na kraju parcele. GraĎene su pre Drugog svetskog

rata za svrhu izdavanja i najamnog stanovanja. I u ovim zonama su raĎene obimne

dogradnje i adaptacije bez dozvole, zato što ni za ove objekte nije bilo moguće dobiti

dozvolu za rekonstrukciju. U ovim zonama postoje vlasnički problemi, jer se na jednoj

katastarskoj parceli nalazi veći broj stambenih jedinica. Radi se o specifičnim obliku

višeporodičnog stanovanja u prizemnim i spratnim objektima lošeg graĎevinskog

boniteta.

(5) Područja neplanske izgradnje na državnom poljoprivrednom zemljištu, na kojima su

lokalne vlasti prethodno izvršile parcelaciju, a parcele su ustupane graĎanima za

odreĎenu novčanu naknadu. Formiranje ovih zona je karakteristično za poslednju

deceniju XX veka u perifernim i rubnim zonama velikih gradova, kada su lokalne vlasti

parcelisale opštinsko ili nečije drugo zemljište i uz naknadu (20 do 50 DEM, odnosno 10-

25 EUR, po kvadratnom metru zemljišta) davale ga na korišćenje graĎanima, suprotno

važećim planovima. Objekti su graĎeni uglavnom kao spratni i višespratni, bez dozvole.

Iako se naknadno i parcijalno opremaju vodovodim, kanalizacijom i energetskom

mrežom, ponegde ne postoji ni osnovna infrastruktura. Veliki broj ovih graditelja su

graĎani prognani iz Hrvatske, Bosne i Hercegovine i sa Kosova i Metohije.

(6) Kompaktna novija bespravna naselja, u rubnim i perifernim zonama, kao i unutar

celina sa planiranim novijim stambenim naseljima višeporodičnog stanovanja iz 70'ih i

80'ih godina. Objekti su na parcelama, spratni su ili čak višeetažni, nadprosečnih površina

za standarde stanovanja u Srbiji (preko 150 i više kvadratnih metara), sa nepotpunom

infrstrukturom i minimalnim socijalnim servisima, graĎeni su solidnim graĎevinskim

materijalima, ali energetski neefikasni. U ovom tipu neformalnog naselja osim

dominantno stambene, prisutne su i druge funkcije: usluge, trgovina i proizvodnja.

Socijalna struktura je raznovrsna, od nižih do viših socijalnih slojeva. Većina graditelja je

zidala bespravno da bi rešila egzistencijalni problem stanovanja, ali postoji i manjina koja

je nelegalno zidala stanove radi prodaje na tržištu i profita. Kompaktna novija bespravna

naselja su najpoznatiji i preovlaĎujući tip bespravne izgradnje u većim gradovima Srbije.

(7) Bespravna izgradnja u zaštićenim gradskim i vangradskim podučjima, predstavlja

uglavnom uzurpaciju državnog i društvenog zemljišta, koje je prostornim i urbanističkim

12

planovima predviĎeno za zone zaštite prirodnih i kulturnih dobara, turizam,

infrastrukturne koridore (nacionalni parkovi, parkovi prirode, zone izvorišta ...) itd.

Objekti su pretežno stambeni ali ima i onih koji su namenjeni uslugama sa turističkim,

ugostiteljskim i drugim komercijalnim sadržajima, solidno komunalno opremljeni. U

zaštićenim vangradskim područjima prisutna je bespravna izgradnja i za stambene i

privredne potrebe seoskih domaćinstava.

(8) Nadogradnje na postojećim višespratnim stambenim zgradama, sa privremenim i

nepotpunim urbanističkim i graĎevinskim dozvolama. Radi se o izgradnji potkrovlja i

novih etaža na postojećim zgradama, uglavnom onih sa ravnim krovovima. MeĎu

kupcima ovih stanova ima znatan broj izbeglica iz Hrvatske, Bosne i Hercegovine i sa

Kosova.

Ova kratka retrospektiva uzroka i geneze bespravne izgradnje u Srbiji ukazuje da se radi o

složenoj pojavi, i da se bespravni objekti i zone razlikuju po svojim prostorno-fizičkim,

ekonomskim, socijalnim, vlasničkim, pravnim, higijenskim i drugim obeležjima.

Uz nazanačenu kompleksnost, stepen izraženosti ove pojave direktno ukazuje i na slabosti

sistema koje se ogledaju kroz nepostojanje nacionalne stambene politike, stanje tržišta

stanova/nekretnina, (ne)postojanje adekvatnog legalnog okvira i institucionalnih rešenja,

sektorsko povezivanje, postojeće kapacitete i dr. U daljem tekstu ukazaćemo i na pokušaje koji

se čine kroz izradu novih strateških dokumenata, zakonsku regulativu i pripremu i sprovoĎenje

pojedinačnih nacionalnih programa.

2.0. Nacionalna politika u oblasti stanovanja i saniranja bespravno izgrađenih zona/naselja

U ovom času ne postoji nacionalna politika niti programi za saniranje zona siromašnog

stanovanja i bespravnih zona/naselja10

. U toku je izrada Studije stambenog sektora Republike

Srbije, u saradnji sa UNECE- Komitetom za ljudska naselja. Ova studija će dati pregled stvarne

situacije u oblasti stanovanja i osnovnih problema, a predstavljaće i inicijalni deo Nacionalne

stambene politike. U njoj će biti definisani ključni ciljevi budućeg razvoja stanovanja u

Republici, gde jedan deo ukupne problematike predstavlja i bespravna gradnja. Nacrt Zakona o

socijalnom stanovanju (u fazi radne verzije) predviĎa uspostavljanje novog institucionalnog

okvira i raspodele nadležnosti u kontekstu netržišnog/socijalnog stanovanja i zaštite javnog

interesa. PredviĎeni sistem finansiranja i sprovoĎenja programa stanovanja za domaćinstva koja

ne mogu rešiti svoj stambeni problem na slobodnom tržištu, trebalo bi da spreči i osnovne uzroke

nelegalne gradnje (za socijalno ugrožene kategorije stanovništva).

3.0. Pravni aspekt

Kako sam pojam ‘’bespravne’’ izgradnje ukazuje na nepoštovanje ‘’legalnog’’ daćemo kraći

osvrt na ovu problematiku.

(i) Svojinski status. U kontekstu bespravne gradnje, najveći problem predstavlja

uzurpacija zemljišta, mahom državnog i društvenog, a planiranog za javne

namene11

. Odgovarajuće definisanje vlasničkog statusa i režima korišćenja

10

Postoje i dva 'dodirna' dokumenta - Strategija smanjenja siromaštva (usvojena oktobra 2003, Vlada RS) i

Nacionalna strategija za rešavanje problema izbeglih, prognanih i interno raseljenih lica (usvojena maja

2002, Vlada RS), a koji tretiraju problem stanovanja ugroženih društvenih grupa. 11

infrastrukturni koridori, sanitarne zone zaštite vodoizvorišta, zone zaštite prirodnih i kulturnih dobara,

pojedinačni objekti javne namene...

13

graĎevinskog zemljišta je od suštinske važnosti kako za saniranje bespravno

izgraĎenih zona, tako i za razvoj socijalnog stanovanja.

Ustavom Republike jemče se različiti oblici svojine: društvena, državna, privatna

i zadružna. Svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu. GraĎevinsko

zemljište, je prema Ustavu u državnoj svojini.

Zakon o planiranju i izgradnji uveo je i podelu graĎevinskog zemljišta na javno i

ostalo. Dok je javno zemljište u državnoj svojini i ne može se otuĎivati, dotle

ostalo zemljište može biti u svim oblicima svojine. Iako se na ovaj način po prvi

put omogućava promet prava korišćenja graĎevinskog zemljišta, treba naglasiti

da svesno preplitanje načina korišćenja zemljišta i svojine nad zemljištem otvara

i mogućnosti manipulacije, naročito kroz izradu urbanističkih planova.

(ii) Registar zemljišta. Manje od polovine stambenih objekata, odnosno stambenih

jedinica u Srbiji je uknjiženo (oko 42%), i to mahom u Vojvodini. Veliki broj

objekata izgraĎenih sa propisanim urbanističkim i graĎevinskim dozvolama, koji

su gradila društvena/državna preduzeća takoĎe nije uknjižen. Ovakvo stanje

predstavlja ozbiljnu prepreku kako za projekte legalizacije bespravno izgraĎenih

objekata, tako i za jasno razgraničavanje vlasničkih prava na nekretninama.

Početkom 2004. godine, započet je projekat izrade katastra u Srbiji, koji

finansijski podržava Svetska banka.

Inače, upis prava svojine vrši se u skladu sa odredbama Zakona o državnom

premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima. Evidencija nepokretnosti

vodi se, osim u katastru, i u zemljišnim knjigama zemljišno-knjižnih odeljenja

nadležnih sudova.

(iii) Urbanističko planiranje. Urbanističko planiranje je u nadležnosti lokalnih

zajednica već više od 50 godina, čime je zadovoljen vrlo važan kriterijum

decentralizacije u sektoru urbanističkog planiranja i graĎenja. Opštine donose

odluku o pristupanju izradi planova, finansiraju ih (uz mogućnost participacije

drugih aktera), angažuju urbanistička preduzeća za njihovu izradu, donose i

sprovode planove. Obim bespravne izgradnje i stanje ureĎenosti prostora

ukazuje, meĎutim, da postoje ozbiljni problemi u radu nadležnih opštinskih

službi u ovoj oblasti, kako u pogledu stručnih i profesionalnih kapaciteta i

finansijskih mogućnosti, tako i pogledu odnosa prema investitorima, bespravnim

graditeljima i drugim akterima, sa jasnim manifestacijama korupcije, nepotizma i

krešenja zakona.

Poslednjih godina u cilju legalizacije bespravne gradnje, sanacije i komunalnog

opremanja, izraĎen je jedan broj urbanističkih planova za naselja u Srbiji, od toga

najviše u Beogradu. Jedan od takvih planova je Regulacioni plan za beogradsko

naselje Mirijevo. Obuhvat ovog plana bio je oko 600 ha, a kao pravni i planski

osnov, pružio je mogućnost legalizacije za preko 3000 stambenih objekata.

(iv) Građevinski propisi. Bespravna izgradnja u velikoj meri se izvodi bez

adekvatne tehničke i stručne kontrole. Čak se i kod objekata većih površina

uočavaju nedostaci termičke i hidroizolacije. Generalna ocena stambenih i drugih

objekata, naročito onih graĎenih bez tehničke kontrole, je njihova energetska

neefikasnost.

Pored negativnih uticaja na kvalitet i uslove stanovanja, nepoštovanje odnosno

nepridržavanje graĎevinskih propisa, naročito u slučajevima nadziĎivanja

stambenih objekata, verovatno je poremetilo/ugrozilo statičku i seizmičku

stabilnost/sigurnost mnogih legalno izgraĎenih stambenih višespratnica. O tome

14

ne postoje istraživanja niti bilo kakve analize, a potencijalni rizik je veoma veliki.

Postojeći Zakon o planiranju i izgradnji sadrži odredbe koje se odnose na

izgradnju objekata, pribavljanje odobrenja za izgradnju i prijave radova,

obavezni sadržaj tehničke dokumentacije, kao i kaznene odredbe.

U projektovanju se i danas koriste uslovi i tehnički normativi za projektovanje

stambenih zgrada (prvenstveno višeporodičnih, nekadašnje kolektivne izgradnje),

koji su donošeni pre dvadeset i više godina12

. Primenjivani su za regulisanje

izgradnje zgrada i stanova u društvenom sektoru. U 'privatnoj' izgradnji jedno i

više porodičnih stambenih zgrada ne postoje standardi i normativi, naročito ne

oni koji bi definisali minimalne standarde stanovanja i stambene izgradnje. Isto

važi i za socijalno stanovanje koje nije pokriveno posebnim standardima i

normativima.

(v) Regulisanje bespravne izgradnje. Prvi pokušaji normativnog rešavanja

problema neformalne izgradnje sadržani su u Odluci o legalizaciji bespravno

izgraĎenih objekata, koju je doneo Grad Beograd 1993.godine. Zakon o

posebnim uslovima za izdavanje graĎevinske, odnosno upotrebne dozvole za

odreĎene objekte (Sl.glasnik RS br.16/97) bio je prvi propis na nacionalnom

nivou u ovoj oblasti. Cilj je bio da se zaustavi dalja bespravna izgradnja, ali je

malo uraĎeno na tome da se i planski i praktično uredi zatečeno stanje.

Izmenama Zakona o izgradnji (Sl.glasnik RS br.43/01) načinjen je novi pokušaj

zaustavljanja i sankcionisanja bespravne izgradnje uvoĎenjem kaznenih odredbi,

odnosno bespravna izgradnja je inkriminisana kao krivično delo. Ispostavilo se

da takva odredba nije bila dovoljna da zaustavi niti da umanji obim bespravne

izgradnje. Na delu su neefikasne republičke i lokalne nadležne službe, kao i

neefikasni sudovi.

Zakon o planiranju i izgradnji (Sl.glasnik RS br.47/03) dao je nove mogućnosti

za legalizaciju: kroz preispitivanje planova, izradu privremenih pravila gradnje

uz istovremenu prijavu bespravne gradnje. To je bio pokušaj i da se evidentiraju

bespravno izgraĎeni objekti. Data je mogućnost redukcije neophodnih uslova i

dokumentacije u postupku pribavljanja dozvola, i što je značajno, opštinama je

prepušteno da procene i utvrde minimalne naknade za legalizaciju (naknade za

graĎevinsko zemljište i komunalno opremanje). I ovaj Zakon, kao i prethodni iz

1997.god. karakteriše se kao interventni post festum propis, sa ciljem da se

normativno-pravno urede uslovi za saniranje bespravne izgradnje. Simboličan

broj legalizovanih objekata u odnosu na broj podnetih prijava/zahteva (manje od

3 procenta), ukazuje na nedorečenost i neadekvatnu proceduru legalizacije

utvrĎenu pomenutim Zakonom.

Očekuje se da u proceduru usvajanja uĎu i Izmene i dopune Zakona o planiranju i

izgradnji, kojima je predviĎeno produženje roka za legalizaciju bespravne

izgradnje na tri godine kako bi se ovaj proces okončao što preciznije, pravičnije i

u potpunosti.

(vi) Stanovanje. Za razliku od drugih država realsocijalizma, koje su donele nove

zakone o stanovanju nastojeći da premoste veliku stambenu oskudicu i probleme

12

Pravilnik o jedinstvenim uslovima za projektovanje i graĎenje stambenih zgrada i stanova u društvenoj

usmerenoj stambenoj izgradnji (Sl.list AP Vojvodine br.7/89); Odluka o uslovima i tehničkim normativima

za projektovanje zgrada i stanova u usmerenoj stambenoj izgradnji (Sl.list opštine Novi Sad br.4/74);

Odluka o uslovima i tehničkim normativima za projektovanje stambenih zgrada i stanova (Sl.list grada

Beograda br.32/83); Pravilnik o tehničkim uslovima za izgradnju stanova (Sl.list SFRJ br.45/67).

15

koji su u oblasti stanovanja pojačani u procesima tranzicije, u Srbiji još uvek nije

donet novi zakon o stanovanju, primeren strukturnim promenama i socio-

ekonomskim mogućnostima domaćinstava. I danas važeći Zakon o stanovanju iz

1992.godine pretežno se bavi uslovima otkupa stanova u društvenom fondu i

definisanjem zakupa stanova za specifičnu kategoriju tzv. zaštićenih stanara.

Zakon nije primeren uslovima tržišne privrede i ne bavi se uslovima rešavanja

stambenih potreba ranjivih društvenih grupa, ali ni rеžimom korišćenja stanova i

stambenih zgrada. U pogledu definisanja obaveza oko održavanja stambenih

zgrada u primeni je Zakon o održavanju stambenih zgrada iz 1995.godine.

Završen je Nacrt Zakona o socijalnom/netržišnom stanovanju u Republici Srbiji i

veoma brzo će ući u proceduru usvajanja. Ovaj Zakon će po prvi put na održiv

način uspostaviti finansijsku i institucionalnu podršku socijalnom stanovanju. Na

osnovu njega država će formirati Republički fond za stanovanje, lokalne

(regionalne) stambene agencije i odrediti nadležnosti Republike i lokalnih

samouprava, kao i ulogu drugih neprofitnih stambenih organizacija13

.

4.0 Institucionalni okvir

MeĎusektorska saradnja i zajedničke aktivnosti nadležnih službi (katastar nepokretnosti,

zemljišne knjige, opštinske službe za finansije, imovinsko-pravne poslove, stanovanje, urbanizam

i graĎevinarstvo, komunalne delatnosti, graĎevinska inspekcija, direkcije za graĎevinsko

zemljište, direkcije za izgradnju, i dr.), veoma su retke iz različitih razloga: neadekvatne podele

nadležnosti i birokratskih monopola, kao i usled loše obaveštenosti i nedostatka podataka o stanju

u prostoru.

(i) Upravljanje zemljištem. U domaćoj praksi postoji dvostruka uloga države,

odnosno lokalne samouprave: 1) vlasnička, jer je graĎevinsko zemljište pretežno

u državnoj svojini, i 2) plansko-kontrolna, jer se pribegava planiranju i regulaciji

korišćenja graĎevinskog zemljišta različitim merama i u različitom obimu. Naime

ni država, ni lokalna samouprava nisu jasno razgraničile svoju ulogu regulatora i

kontrolora od vlasničke uloge, koja je proistekla iz javnog interesa. Dok se na

državnom nivou vode katastar nepokretnosti i zemljišne knjige, dotle opštine

donose programe razvoja, urbanističke planove, ureĎuju i obezbeĎuju korišćenje

graĎevinskog zemljišta i obrazuju javne službe (ustanove i javna preduzeća) za

ove potrebe.

(ii) Urbanističko planiranje. Prema podacima Ministarstva urbanizma i graĎevina

iz 2003.god., u Srbiji je bilo 147 licenciranih urbanističkih preduzeća koja se

bave urbanističkim planiranjem. Danas je taj broj manji. Licence za planerske

firme postojećim Zakonom o planiranju i izgradi nisu predviĎene, već je

omogućeno licenciranje planera i urbanista kao pojedinaca, što je u nadležnosti

Inženjerske komore Srbije. Dodatna liberalizacija i otvaranje urbanizma ka

tržištu učinjena je kroz odredbe Zakona kojima je utvrĎeno da opština može

osnovati urbanističko preduzeće (za razliku od prethodnih zakonskih rešenja gde

su opštine bile u obavezi da osnuju svoja javna preduzeća za poslove urbanizma).

Tradicionalni dugogodišnji odnos, gde je planiranje prvenstveno bilo u funkciji

13

Nastojaće se da se tim sredstvima grade stanovi za različite kategorije domaćinstava koje iz socijalnih,

ekonomskih i drugih razloga ne mogu da doĎu do krova nad glavom po tržišnim uslovima. Ovi stanovi će

se rentirati po subvencionisanim kirijama. Sredstva iz zakupa i otkupa ovih stanova vraćaće se u Fond i

otvarati novi ciklus investiranja.

16

zaštite javnog interesa (društvenog, državnog) u novonastalim uslovima se

dodatno marginalizuje. Otvaranje ka tržištu, zahtevima privatnog sektora i

pojedinačne inicijative otvorilo je i jednu novu pojavu takozvanog

''investitorskog'' urbanizma kroz izradu uglavnom urbanističkih projekata, a koji

je često u funkciji legalizacije bespravne izgradnje (stambenih, poslovnih,

komercijalnih objekata, najčešće mešovite namene).

(iii) Tržište stanova. U Vladi RS stambeni sektor je u nadležnosti Ministarstva za

kapitalne investicije, odnosno njegovog Sektora za prostorno planiranje,

urbanizam i stanovanje u kojem radi Grupa za stambene poslove. U okviru Grupe

koordiniše se rad na otpočetim reformama u stambenoj oblasti i ta grupa čini

embrion budućeg Sektora za stanovanje. Na republičkom nivou relevantna

institucija je novoformirana državna Korporacija za osiguranje stambenih kredita

čiji će zadatak biti obezbeĎenje rizika zainteresovanih banaka koje izdaju

stambene kredite (a time i sniženje kamatnih stopa). Očekuje se da se ovim

naročito podstakne sekundarno tržište stanova. Na lokalnom nivou u protekloj

deceniji funkcionisao je tzv. Fond za solidarnu stambenu izgradnju, kao formalno

jedina preostala institucija društvene brige o stanovanju stambeno i socijalno

ugroženog stanovništva. Iako poreska sredstva prikupljana za ovu namenu na

republičkom nivou nisu bila zanemarljiva (procena je da su u 2003.god. iznosila

oko 30 miliona Evra), na lokalnom nivou, zbog velike disperzije, ovaj institut je

davao izvesne efekte samo u velikim opštinama i gradovima. U toku 2004.godine

prestaje da postoji obaveza njihovog finansiranja te se Fondovi postepeno gase.

Paralelno sa tim u velikim gradovima (Kragujevac i Niš), u sklopu realizacije

programa SIRP (Stanovanje i trajna integracija izbeglica u Srbiji), u saradnji sa

UN HABITAT-om dolazi do transformacije Fondova u neprofitne stambene

organizacije odnosno Gradske stambene agencije, koje treba da predstavljaju

moderan instrument i deo lokalne (regionalne) institucionalne mreže budućeg

sistema socijalnog stanovanja14

.

Nekada sa značajnim učinkom, stambene zadruge su postepeno gubile povlastice

u svom radu da bi sa najnovijim izmenama u fiskalnoj sferi (uvoĎenjem Zakona

o PDV-u) opstanak većine preostalih zadruga bio doveden u pitanje. U budućem

sistemu socijalnog stanovanja, stambene zadruge, kao jedne od postojećih

neprofitnih stambenih organizacija, imaju veoma značajno mesto i očekuje se, da

se daljom razradom regulativnog okvira, omogući postizanje izvornih ciljeva

njihove delatnosti i poboljša dostupnosti stambenih resursa različitim

kategorijama stanovništva.

Vredne pomena su inicijative za obezbeĎivanje stambenog prostora za odreĎene

ciljne grupe koje se realizuju različitim parcijalnim programima, pretežno na

lokalnom nivou (Program izgradnje stanova za zaposlene u organima državne

uprave, Fondacija za rešavanje stambenih pitanja mladih univerzitetskih radnika,

Program izgradnje 1000 stanova u Beogradu, i dr.).

(iv) Primena zakona. Iako je većina zakonskih rešenja restriktivna i normativna

(programi rušenja, mere zabrane, status krivice, novčane kazne), ni za takve

mere, a kamoli podsticajne (kroz izradu sanacionih planova uz uključivanje

14

U okviru realizacije SIRP programa u saradnji sa UN HABITATom, očekuje se da uskoro, po osnivanju

finsijske institucije Republičkog fonda za stanovanje, osnivanju Lokalnih stambenih agencija pristupe i

ostale velike opštine i gradovi koji nisu obuhvaćeni SIRP programom i da se time na teritoriji cele Srbije

obezbede mehanizmi neprofitne stambene izgradnje, održivih modela stanovanja u zakup pod regulisanom

stanarinom u različitim vidovima vlasništva.

17

predstavnika 'nelegalnih graditelja'), do sada nisu postojali odgovarajuća

institucionalna podrška i adekvatni resursi. Oslanjanje na postojeće službe u

organima lokalne uprave, urbanističku i graĎevinsku inspekciju, te komisije za

legalizaciju (kao najčešći oblik institucionalnog rešenja u komplikovanim

situacijama) realno ne predstavlja odgovarajući način rešavanja izrazitog deficita

u pogledu neophodnih kapaciteta institucionalne podrške problematici

neformalnih naselja i bespravne izgradnje.

5.0. Nacionalni programi

Zakon o Prostornom planu Republike Srbije15

predstavlja strateški okvir razvoja. Iako zahteva

izmene, prvenstveno usled izmenjenih okolnosti osiromašenja zemlje i promena nastalih u

okruženju, i dalje je korektan i primenljiv okvir za usmeravanje procesa urbanizacije, izgradnje

gradova i prigradskih naselja (tačka 4.10.) kao i saobraćajne i infrastrukturne mreže na

nacionalnom nivou. Ovde je važno naglasiti odredbe koje se odnose na mere sanacije i obnove

stambenog fonda siromašnih i nehigijenskih naselja16

:

1) na republičkom nivou planira se utvrĎivanje kriterijuma za ocenu i kategorisanje ovih

naselja prema načinu izgradnje, pravnom statusu i stepenu urbane/komunalne higijene;

2) urbanističkim planovima identifikovaće se nehigijenske zone u naseljima (nehigijenska

naselja, slamovi i enklave) i planiraće se mere za njihovu sanaciju i obnovu, a mere

potpune rekonstrukcije samo u izuzetnim slučajevima;

3) svestranija saradnja graĎana (lokalne zajednice) i lokalnih (opštinskih, gradskih i dr.)

institucija i organizacija;

4) odgovarajuće poreske olakšice za pripremanje, planiranje i sprovoĎenje sanacije i

obnove.

Postoje i pojedinačni programi sanacije siromašnih i nehigijenskih naselja, koje rade nevladine

organizacije uz podršku meĎunarodnih organizacija, ili lokalne vlasti. To su mahom programi za

romske enklave, koje spadaju u najsiromašnije gradske zone i najčešće su u kategoriji slamova ili

nehigijenskih naselja. Ovi programi, meĎutim, odnose se na pojedine aspekte poboljšanja uslova

življenja (priprema dece za škole, programi za žene, pomoć u pribavljanju ogreva, zimnice i sl.,

zdravstveni problemi). Programi komunalnog opremanja i obnove stambenih objekata su veoma

retki zbog visokih troškova, koje je teško obezbediti u ovim uslovima, kao i vlasničkog statusa

zemljišta.

Program koji je svakako najznačajniji aktuelni proces u stambenoj oblasti je Program stanovanja i

trajne integracije izbeglica (SIRP). Program je donacija Italijanske Vlade, a sprovodi ga UN

HABITAT zajedno sa Ministarstvom za kapitalne investicije. Iniciran kvantitativno značajnim

stambenim problemom izbegličke populacije u fazi integracije u lokalne zajednice, ovaj program

postavlja osnovne elemente budućeg finansijskog i institucionalnog okvira socijalnog stanovanja

na republičkom i lokalnom nivou. Sprovodi se u sedam gradova i opština (Niš, Kragujevac,

Kraljevo, Valjevo, Čačak, Stara Pazova, Pančevo) i krajnji korisnici će biti oko 700 izbegličkih i

domicilnih najugroženijih domaćinstava.

U toku je izrada Studije stambenog sektora Republike Srbije, kojom rukovodi Ministarstvo za

kapitalne investicije- Sektor za prostorano planiranje, urbanizam i stanovanje, a u saradnji sa

UNECE- Komitetom za ljudska naselja.

15

Sl.glasnik RS br.13/96; 16

Odredbe se odnose na planiranje gradova, rubnih zona i prigradskih naselja, posebne mere za širenje

gradova i njihovih obodnih područja, racionalnije i intenzivnije korišćenje graĎevinskog zemljišta,

obnavljanje urbanog identiteta i humanizaciju gradova, primenu preporučenih koeficijenata planskog

pogušćavanja (prema tipovima stanovanja i gustini izgraĎenosti) i naravno mere sanacije i obnove

stambenog fonda siromašnih i nehigijenskih naselja.

18

6.0. Teškoće i ograničenja u ostvarivanju politika i programa

Sumarno, osnovni problemi nesprovoĎenja sanacije i sprečavanja dalje bespravne izgradnje,

mogli bi se sagledati na sledeći način:

a) Kompleksnost problematike (ekonomska, socijalna, imovinska, upravno-pravna,

graĎevinska, urbanistička komponenta), koja se do sada pojednostavljeno sagledavala i

redukovala samo na upravno-normativni i graĎevinski aspekt.

b) Nepostojanje stambene politike na nacionalnom nivou.

c) Odsustvo svesti o potrebi regulisanja individualne stambene izgradnje, odnosno izgradnje

u privatnoj svojini, naročito u delu koji se odnosi na standarde kvaliteta i graĎevinske

karakteristike objekata.

d) Neadekvatna politička podrška dugoročnom sistemskom rešavanju problematike.

e) Nepostojanje meĎusektorske saradnje i koordinacije, kao i neodgovarajuće upravljanje

javnim službama (javne ustanove i javna preduzeća).

f) Neodgovarajuća zemljišna politika i koncepti planiranja na nivou lokalnih zajednica

(oskudne mogućnosti za neprofitnu stanogradnju, nerealne formalne cene i troškovi u

odnosu na neformalne-stvarne, na tržištu).

g) Nedostatak sredstava- visoki troškovi komunalne rekonstrukcije i sanacije bespravno

izgraĎenih naselja, kao i obezbeĎenja deficita objekata socijalne infrastrukture

(obrazovanje, zdravstvena zaštita, kultura, sl.).

h) Loša institucionalna podrška na lokalnom nivou, kako problemima rešavanja bespravne

izgradnje, tako i stanovanju uopšte.

i) Neodgovarajući kapaciteti i nivo osposobljenosti stručnog i administrativnog kadra na

lokalnom nivou.

7.0. Predlog mera

Navedeni aspekti problematike nemaju za cilj 'sveobuhvatnost' pristupa, jer to premašuje ovaj

rad, već su dati sa namerom da se na drugačiji način sagleda pojava. Potreba za regionalizacijom

problema nametnula je i ovakvo strukturisanje, kako bi se omogućila komparacija sa zemljama u

našem okruženju, koje se na vrlo sličan način suočavaju sa problemom bespravne izgradnje.

Strateški pristup, ali i 'omeĎavanje' problematike kroz nacionalne politike i programe, te

institucionalni i legalni okvir, često se naglašava kao jedini moguć pristup na nivou regiona.

Na nacionalnom nivou problematika neformalne gradnje zahteva status javnog interesa. Saniranje

stanja u ovoj oblasti i sprečavanje buduće bespravne gradnje ne može se smatrati trenutnom

akcijom, već je u pitanju dugoročan proces koji zahteva znanje, vreme i finansijska sredstva.

Zahteva i dvostepenost aktivnosti kroz sanaciju zatečenog stanja i legalizaciju.

Regulacija i kontrola dalje nelegalne gradnje, obnove ili rekonstrukcije u legalizovanim naseljima

suočiće se sa najmanje tri značajna problema. Prvo, sa definisanjem kriterijuma po kojima se

nešto ima rušiti bez legalizacije, a u lokalnom ili širem javnom interesu. Drugo, sa

osmišljavanjem koncepata i modela sanacije različitih posledica nelegalne gradnje na okruženje i

na budući prostorni razvoj. Treće, sa obimom, koštanjem i načinom funkcionisanja

administrativnog mehanizma i institucija koje treba da obezbede implementaciju planova i

kontrolu graĎenja za legalizovane prostorne celine, da se bespravna gradnja ne bi ponovo

pokrenula.

U definisanju politike obnove i unapreĎenja bespravno izgraĎenih objekata i zona/naselja, treba

imati u vidu nekoliko obeležja: (1) Postoji razlika izmeĎu ''klasične bespravne izgradnje'' i

19

uzurpacije. Ova prva odnosi se na izgradnju porodične zgrade za sopstvene potrebe, na

''sopstvenoj parceli'', a prilikom izgradnje nisu ugrožene susedne parcele ni kvalitet stanovanja i

življenja na njima. Uzurpacija se odnosi na izgradnju kojom su ugrožene susedne parcele (blizina

objekta, visinska i horizontalna regulacija, blizina temelja zgrade i sl.), na izgradnju na javnim ili

tuĎim privatnim površinama (parkovi, šume, trotoari, ravni krovovi, zajedničke prostorije u

višestambenim zgradama i sl.); i (2) Bespravni graditelji pripadaju različitim ekonomskim

kategorijama i slojevima. Od onih najsiromašnijih do onih veoma bogatih, moćnih i politički

uticajnih. Ne postoji pouzdana evidencija o socijalnoj i ekonomskoj situaciji domaćinstava,

budući da ne postoji tzv. Socijalna karta domaćinstva. Ne zna se kakva je imovinska situacija

domaćinstava koja su bespravni graditelji, da li imaju druge objekte u vlasništvu, gde se oni

nalaze i kolika je njihova vrednost.

Raznovrsnost karakteristika gradnje bez dozvole nameće potrebu da se modeli rekonstrukcije,

sanacije i obnove, oslone na prethodno formirane tipologije bespravne gradnje (prostorno-fizičke,

lokacione, socijalne, ekonomske i dr.). Ove tipologije mogu da pomognu u definisanju različitih

kriterijuma i mera intervencije i u prostornom i u neprostornom domenu.

Kao što legalizacija treba da bude selektivna, tako i postlegalizacijski urbani procesi iziskuju

selektivne, dakle senzibilne profesionalne pristupe. Naša je pretpostavka da planski tretman

budućih promena u ovim naseljima treba da bude prethodno definisan programima sa jasnim,

eksplicitnim prioritetima, shodno karakteristikama stanja i problema u konkretnom prostoru.

Ovakvi programi kao dovoljno transparentni ugovori, mogu postati osnova za definisanje

kriterijuma rekonstrukcije ili sanacije. Uspostavljanje konsenzusa oko njihovog sprovoĎenja biće

moguće ukoliko kriterijumi intervencija u naseljima obezbede ravnotežu socijalnih, ekonomskih,

imovinskih, tehničkih ali i etičkih aspekata.

Ideje i koncepti neće biti sprovodivi ukoliko se ne postigne relativno stabilan dogovor izmeĎu

ključnih aktera poduhvata: lokalne uprave, vlasnika i korisnika nekretnina, komunalnih javnih

preduzeća, potencijalnih privatnih investitora i graditelja, ali i svih onih koji mogu biti pogoĎeni

bilo kakvom promenom pa otuda zainteresovani za učešće u procedurama planiranja.

Sumarno, mere bi se mogle definisati na sledeći način:

a) Na nacionalnom nivou neophodno je pripremiti strateška i druga odgovarajuća dokumenta kao

što su:

- Strategija sanacije i unapreĎenja bespravno izgraĎenih objekata i zona/naselja sa merama za

suzbijanje dalje neformalne izgradnje (kroz Nacionalnu stambenu politiku biće definisani

ključni ciljevi budućeg razvoja stanovanja u Republici, gde jedan deo problematike

predstavlja bespravna gradnja).

- Serija preporuka u pogledu koncepta, strukture i procedura izrade i primene odgovarajućih

urbanističkih planova za sanaciju neformalnih naselja.

- Korekcija postojećih propisa iz oblasti graĎevinskog zemljišta, planiranja i izgradnje,

stanovanja i drugih oblasti od interesa za legalizaciju i sanaciju neformalnih naselja i

zaustavljanje bespravne izgradnje.

b) Na lokalnom nivou potrebno je pripremati:

- Pozitivne programe sanacije i rekonstrukcije neformalnih naselja, zona ili enklava.

- Programe komunalnog opremanja i ureĎivanja graĎevinskog zemljišta za potrebe

individualne stambene izgradnje, kao i programe opremanja socijalnom infrastrukturom.

- UvoĎenje participativnog pristupa, jačanje kapaciteta i meĎusektorsko povezivanje kako bi se

obezbedila održivost i kvalitetno upravljanje. S tim u vezi važni su programi obuke,

ohrabrivanja i osposobljavanja lokalnog stanovništva da aktivno učestvuju u ovim

programima.

20

Izvori:

Grupa autora (2004): Stuck in the Past. Energy, Environment and Poverty in Serbia and

Montenegro. Belgrade: Country Office in Serbia and Montenegro of the UNDP;

Zbornik radova: Legalizacija objekata (1999), SprovoĎenje Zakona o posebnim uslovima

za izdavanje graĎevinske, odnosno upotrebne dozvole za odreĎene objekte u Republici,

Ministarstvo graĎevina RS i INKO-Beograd, Beograd;

Milić Vladimir (2004), ‘’Divlja naselja: Od legalizacije do rekonstrukcije’’, časopis

DANS, Novi Sad;

Nacionalna strategija za rešavanje pitanja izbeglih, prognanih i raseljenih lica (Vlada RS,

2002);

Petovar Ksenija (2003), Naši gradovi izmedju države i graĎanina. Beograd: Geografski

fakultet;

Petovar Ksenija (2004), ‘’Legalizacija poništava urbanističke norme- Odobravanje

uzurpacije’’, ‘’POLITIKA’’, 13.09.2004.;

Problemi izgradnje, uredjenja i razvoja gradova i naselja gradskog karaktera, Analiza

ankete skupština opština. (1980), Republički sekretarijat za urbanizam, stanovanje i komunalne

delatnosti, Zavod za urbanizam i komunalnu delatnost, Beograd;

Čolić R., Vuksanović Z., Joksić M. (2002), ''Different Aspects of Slum Improvement

Problems'' , Sustainable Building 2002, International Conference, Oslo

i Pojam bespravne izgradnje (illegal construction) odnosi se na izgradnju stambenog ili nekog

drugog (poslovnog, pomoćnog i drugog) objekta bez propisane urbanističke i graĎevinske

dozvole, odnosno na dogradnju, adaptaciju ili rekonstrukciju objekta. Izgradnja u seoskim

naseljima nije bila regulisana, budući da najveći broj seoskih naselja nije imao urbanističke

ureĎajne osnove, na osnovu kog dokumenta se mogla izdati graĎevinska dozvola za izgradnju na

parceli (što je zakon propisivao). Stoga bi se izgradnja stambenih i drugih objekata u seoskim

naseljima za koje nije postojala potrebna urbanistička-planska dokumentacija mogla nazvati

spontanom izgradnjom, koja je, po pravilu, sledila tradicionalne obrasce i norme graĎenja. ii Promet stanova u privatnom vlasništvu na tržištu bio je neznatan, kao i broj stanova koje su

društvena graĎevinska preduzeća mogla da ponude na tržištu, ali pod vrlo restriktivnim uslovima

i opet samo preko radne organizacije u kojoj je potencijalni kupac bio zaposlen. iii

U drugoj Jugoslaviji urbanističko planiranje i stambena politika bili su u nadležnosti republika. iv Postoje primeri prekršajnih, novčanih ili zatvorskih kazni do 60 dana za vlasnike koji su

dogradili klozet ili sobu u sopstvenoj zgradi bez urbanističke i graĎevinske dozvole, koju su

opštinske vlasti odbile da izdaju zato što je po urbanističkom planu taj objekat bio planiran za

rušenje ili, još gore, zato što za to područje nije bio donet urbanistički plan (Petovar, 2003). v Rečit primer za ovo je izgradnja objekta TV PINK, koja je uraĎena sa privremenom dozvolom,

datom za oko 800 m2 i za kombinovanu stambeno-kulturnu namenu. Moćni vlasnik TV PINK

legalizovao je objekt posle promene vlasti u jesen 2000. godine, uprkos tome što je ukupna

površina objekta preko 4000 m2, što je prekršen dozvoljen indeks izgraĎenosti, što je probijena

graĎevinska linija, što nije obezbeĎen potreban broj parking mesta u skladu sa normativima iz

važećeg regulacionog plana, itd., itd. Nakon posete nekoliko ministara nove političke

nomenklature, posle promene vlasti u jesen 2000. godine, kao i nagrade na Salonu arhitekture,

21

bilo je jasno da će objekat TV PINK biti legalizovan sve sa probijenim urbanističkim

standardima, odnosno da neće morati da ispuni urbanističke norme iz Regulacionog plana.

Ovome treba dodati da su institut privremene urbanističke i graĎevinske dozvole koristile i

državne ustanove i preduzeća, kao i privatnici, podjednako probijajući urbanističke norme i

standarde. vi Procenjuje se da preko 80% stanova na Novom Beogradu, nije upisano u zemljišne

knjige/katastar. Ukupno u Srbiji tek 42% stambenih jedinica je upisano u katastar. Početkom

2004. godine, Svetska banka je finansijski podržala program ureĎenja katastra u Srbiji, koji bi

trebalo da bude završen za dve godine.

vii

Za neke značajne javne objekte u Beogradu se rumorilo da su izgraĎeni bez urbanističke i

graĎevinske dozvole (kongresni centar ''Sava''), ili da nisu bili tehnički primljeni odnosno da

nemaju upotrebnu dozvolu (most ''Gazela''). Ti podaci se ni danas ne mogu proveriti. Može se

meĎutim proveriti da su mnogi skupi i veliki objekti izgraĎeni sa privremenom dozvolom, kao što

je Staklenac ili objekat Jugodrva na Trgu Republike, Tržni centar u Sremskoj ulici i dr. Bez

urbanističke i graĎevinske dozvole gradili su svoje vile i predsednik Srbije i SRJ Slobodan

Milošević i načelnik generalštaba Nebojša Pavković, braća Karići i mnogi drugi. U centralnoj

beogradskoj opštini Savski venac, sa ekskluzivnim stambenim zonama, koja je 1991. godine

brojala oko 17 500 stambenih jedinica, podneto je preko 3000 zahteva za legalizaciju. viii

Evidentno kršenje urbanističkih propisa i planova koje srbijanski tajkuni svakodnevno

praktikuju prolazi bez ikakvih sankcija od strane inspekcijskih službi ili sudova. Dovoljna je

politička zaštita jedne od mnogobrojnih partija koje su na vlasti ili u različitim koalicijama na

lokalnom, gradskom ili republičkom nivou, da ''zaslužni'' tajkun može javno i bahato da

manifestuje svoju nedodirivost i dato mu pravo da krši urbanističke norme i propise.

ix Pojedine lokalne vlasti (Novi Sad, na primer) su oslobodile bespravne graditelje od plaćanja

naknade za korišćenje graĎevinskog zemljišta za stambenu površinu do 50 m2, kako zbog

pomenutih ulaganja, tako i zbog socijalnih razloga. x Motiv uvoĎenja privremene dozvole bio je da se premosti blokada izdavanja urbanističkih i

graĎevinskih dozvola, zbog nepostojanja regulacionih planova za brojna gradska područja.

Zloupotreba višeznačno definisanih odredbi o privremenoj dozvoli započeta je odmah nakon

njenog donošenja, da bi eskalirala u poslednjoj deceniji dvadesetog veka, kada su davane

privremene dozvole za objekte površine nekoliko stotina kvadratnih metara, za koje je bilo jasno

da nikada neće biti uklonjeni, bez obzira na namenu površine i urbanističke uslove predviĎene

regulacionim planom. Slično se dogodilo i sa Zakonom o nadziĎivanju. Evidentne zloupotrebe

ovih instituta nisu proizveli bilo kakve posledice na opštinske i gradske činovnike koji su ove

dozvole pripremali i potpisivali. Mnogi od njih su još uvek na visokim položajima u Republici i u

Beogradu (a verovatno i u ostalim gradovima u Srbiji), iako iza sebe imaju desetine i stotine

potpisanih dozvola, koje su uništile urbanost gradova u Srbiji.

xi Prema informacijama u dnevnoj štampi, zgrada CK na Ušću, sa pripadajućom graĎevinskom

parcelom (čija površina nije obelodanjena), prodata je za oko 20 miliona maraka, nakon što je

pribavljeno ekspertsko mišljenje da zgrada mora biti srušena zbog oštećenja tokom NATO

bombardovanja, te da će troškovi rušenja i deponovanja otpada koštati oko 10 miliona maraka.

Zgrada nije srušena, već je obnovljena, a biće i proširena. Za javnost anonimni ‘eksperti’ će i

dalje prodavati ‘ekspertska mišljenja’, nadležna strukovna komora neće reagovati, niti će tim

‘ekspertima’ biti oduzeto pravo na rad, što bi bila normalna posledica ovakve zloupotrebe struke.

22