1a lectura desarrollo territorial

8/8/2019 1a Lectura Desarrollo Territorial

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Propuesta centradaen las personas.

Visin holstica.

Metas: cohesin socialy territorial.

Elementos distintivosdel enfoque.

Problemas viejos yretos nuevos.

Polticas Pblicase Institucionalidad.

Contribucindel IICA.

El concepto de desarrollo ruralsostenible presentado en este do-cumento aborda la gestin del de-sarrollo desde una perspectiva te-rritorial. Su punto de partida es elanlisis dinmico e integral de lasdimensiones econmica, so-ciocultural, ambiental y polticoinstitucional. Su objetivo es pro-

mover el bienestar de la sociedadrural, potenciando su contribucinestratgica al desarrollo general dela sociedad. Su planteamiento esla formulacin de estrategias e ins-trumentos de poltica que conduz-can al desarrollo territorial en re-giones principalmente rurales, so-bre todo en aquellas que buscancorregir desequilibrios de ingresos,tasas sesgadas de crecimiento deproduccin y patrones inadecua-dos de transporte y movimiento debienes, as como de uso insosteni-ble de los recursos naturales.

El desarrollo rural se consolidapor medio de dos propsitos supe-riores: (a) la cohesin social, comoexpresin de sociedades naciona-les en las que prevalecen la equi-dad el respeto a la diversidad, lasolidaridad, la justicia social, lapertenencia y la adscripcin; y (b)la cohesin territorial, como expre-sin de espacios, recursos, socie-

dades e instituciones inmersos enregiones, naciones y mbitos su-pranacionales, que los definen co-

mo entidades integradas cultural,poltica, econmica y socialmente.

El enfoque territorial pone demanifiesto: (a) el carcter polifa-ctico de los territorios rurales; (b)la necesidad de formular polticascon objetivos mltiples e inte-grales; (c) la necesidad de superar

el marco institucional tradicionaly las inversiones sesgadas hacialo econmico; y (d) la urgencia deestablecer mecanismos institucio-nales que promuevan un sistemaparticipativo y abierto para for-mular soluciones desde la base.Todos estos aspectos inciden, di-rectamente, en la definicin y eje-cucin de las polticas pblicas.

En efecto, desde el punto de vis-ta de la gestin de las polticas p-

blicas, el enfoque territorial subrayaal menos cuatro elementos: (a) larelevancia de que el territorio seconstituya en el objeto de las polti-cas; (b) la necesidad de desarrollarpolticas pblicas contextualizadas;(c) la cooperacin entre agentes p-blicos y privados, nacionales y lo-cales, como elemento fundamen-tal para la gestin de las polticas;y (d) la importancia de redefinir elpapel del Estado, especialmenteen lo relativo a la provisin debienes pblicos, la direccin y la

regulacin de la economa, y laconstruccin de la democracia yla institucionalidad rural.

Sntesis preparada por el equipo de la Direccin de Desarrollo RuralSostenible:Rafael Echeverri, Melania Portilla, Adrin Rodrguez y SergioSeplveda.

Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura.


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PROPUESTA CENTRADAEN LAS PERSONAS

El estilo de desarrollo prevaleciente en lamayora de los pases de Amrica Latina y el Ca-ribe (ALC) ha contribuido a la formacin de de-terminados patrones de distribucin espacial dela poblacin y la economa, de asignacin de re-cursos, de distribucin de los beneficios del de-sarrollo y de manejo de los recursos naturales.

Se han generado, as, procesos de diferencia-cin espacial, en los que cada territorio adquiere

cierto papel productivo-econmico y socio-pol-tico dentro de la compleja matriz de desarrollonacional. Esta especificidad espacial ha dado ori-gen a desigualdades sociales e ineficiencias eco-nmicas que muchas veces se traducen en bre-chas regionales evidentes. Las desigualdades, asu vez, generan un tipo particular de vinculacinentre las diversas unidades territoriales de un es-pacio nacional, que en algunos casos se puederesumir en una relacin de dependencia. La agu-dizacin de estas diferencias (p.ej. disparidadesentre los espacios territoriales urbanos y ruralesen trminos de incidencia de la pobreza, accesoa servicios pblicos, etc.) impide aprovechar al

mximo el potencial de recursos presentes en losterritorios rurales y amenaza con dejar an msrezagados a territorios ya de por s empobreci-dos. Adems, atenta contra las posibilidades deintegracin de las sociedades latinoamericanas,elemento crtico en el actual contexto de integra-cin y globalizacin.

Consciente de la urgencia de encontrar me-canismos innovadores para superar las condicio-nes que dan origen a esta diferenciacin, el Insti-tuto Interamericano de Cooperacin para la Agri-cultura (IICA) plantea una propuesta de Desarro-llo Rural que busca obtener el mximo provecho

de la diversidad de recursos de los territorios ru-rales. Esta propuesta parte de un conjunto de ele-mentos de diagnstico entre los que destacan: (a)las caractersticas de la economa rural de la re-gin; (b) la heterogeneidad espacial y socioeco-nmica del sector rural; (c) la diversidad institu-

cional y poltica de las situaciones locales; (d) lavariedad de oportunidades y posibilidades queofrece la poblacin rural; (e) las diferencias ecol-gicas entre unidades territoriales; y (f) los enlacesentre estas unidades y el resto de la economa.

Al concebir el desarrollo rural sostenible des-de una perspectiva territorial lo que se pretendees que las metas del desarrollo se cumplan, ar-mnicamente, en todo el territorio nacional. Estoes, la definicin de un Proyecto de Pas aspira aque la prosperidad rural cubra a la mayora de lapoblacin, objetivo que se lograra fomentandola equidad, la promocin de oportunidades, la

competitividad productiva, el manejo sostenibledel ambiente, la estabilidad poltica y la goberna-bilidad democrtica. Dentro de este enfoque, elconcepto de prosperidad tiene como referentes lasuperacin de la pobreza y la garanta de la segu-ridad alimentaria.

La perspectiva territorial del desarrollo ruralsostenible permite la formulacin de una pro-puesta centrada en las personas, que toma enconsideracin los puntos de interaccin entre lossistemas socioculturales y los sistemas ambienta-les y que contempla la integracin productiva yel aprovechamiento competitivo de los recursos

productivos como medios que posibilitan lacooperacin y corresponsabilidad amplia dediversos actores sociales.

Esta propuesta se fundamenta en el consen-so mundial en torno a estos principios promo-tores del desarrollo, expresados para el hemisfe-rio en los mandatos que emanan del Plan de Ac-cin de la Tercera Cumbre de las Amricas(Qubec 2001), especialmente aquellos que serefieren a la proteccin de la base ambiental, eldesarrollo rural sostenible y la gestin agrcola.Se retoman, adems, los mandatos que promue-ven la igualdad de oportunidades y derechos

entre los gneros y el reconocimiento de la di-versidad cultural como fuerzas dinamizadorasdel desarrollo con equidad, la inversin para eldesarrollo de capacidades, y la proteccin delos derechos de los pueblos indgenas y las ge-neraciones jvenes.

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D E S A R R O L L O R U R A L S O S T E N I B L E E N F O Q U E T E R R I T O R I A LENERO 2003

SINOPSIS


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VISIN HOLSTICA

La propuesta de Desarrollo Rural Sostenibledel IICA est orientada por una visin integrado-ra y holstica, que tiene al menos cuatro implica-ciones para el desarrollo de un marco de polti-cas rurales: (a) la multidimensionalidad; (b) la in-tertemporalidad e intergeneracionalidad; (c) lamultisectorialidad; y (d) la articulacin de unaeconoma territorial.

La visin multidimensional da cuenta de losdiversos componentes que conforman un sistema

territorial, a saber: (a) la dimensin econmica, enla que destaca el elemento de competitividad; (b)la dimensin sociocultural, en la que destaca elelemento de equidad y respeto por la diversidad;(c) la dimensin ambiental, en la que destaca elconcepto de administracin y gestin de la basede recursos naturales; y (d) la dimensin polticoinstitucional, en la que destaca el elemento de go-bernabilidad democrtica y la promocin de lascapacidades ciudadanas.

La visin intertemporal implica que las si-tuaciones sobre las que se desea actuar en el pre-sente, independientemente de su mbito (nacio-

nal, regional, microrregional) deben estar articu-ladas a un proyecto de pas que necesariamen-te debe ser de largo alcance. La visin intergene-racional conlleva la idea de que el modelo de de-sarrollo no puede comprometer las metas de bie-nestar y progreso de las generaciones futuras.

El concepto de desarrollo sostenible tambinsubraya la importancia de adoptar una visinmultisectorial al definir las polticas pblicas. Setrata de romper con esquemas que privilegian lapuesta en prctica de polticas sectoriales, y favo-recer un enfoque holstico e integral en lo relati-vo a la conceptualizacin de polticas, su instru-

mentacin y la definicin de arreglos institucio-nales para su realizacin. En trminos econmi-cos se reconocen la multiplicidad y complemen-tariedad de la agricultura ampliada, los sectoresproductivos no vinculados directamente a la pro-duccin primaria, los servicios ambientales y lafuncin econmica de las externalidades del te-

rritorio rural. En trminos sociales, se reconoce lanecesidad de integrar los sectores complementa-rios del desarrollo social en espacios locales. Elterritorio proporciona una opcin ptima para in-tegrar y diferenciar las polticas sectoriales.

La articulacin de una economa de territo-rio implica el reconocimiento de que en el terri-torio se expresan las ventajas competitivas ycomparativas de los diferentes eslabones de lacadena productiva. Las economas de aglomera-cin y la consolidacin de clusters productivos,de suyo multisectoriales, determinan factoresesenciales de la competitividad y definen la for-

ma en que los territorios pueden captar benefi-cios de la competitividad de actividades produc-tivas articuladas a cadenas de valor eficientes ycompetitivas del nivel nacional.

METAS:COHESIN SOCIALY TERRITORIAL

El desarrollo armnico del medio rural se tra-duce en crecimiento y generacin de riqueza enfuncin de dos propsitos superiores: (a) la cohe-sin social, como expresin de sociedades nacio-

nales en las que prevalece la equidad, el respetoa la diversidad, la solidaridad, la justicia social, lapertenencia y la adscripcin; y (b) la cohesin te-rritorial como expresin de espacios, recursos,sociedades e instituciones inmersos en regiones,naciones o espacios supranacionales que los de-finen como entidades cultural, poltica y social-mente integradas.

La cohesin social emerge como un desafode integracin de la economa rural, tanto en sudinmica interna como con la economa nacional.

En una sociedad aquejada por la desintegra-

cin social y territorial es impensable encontrarlas condiciones estructurales que permitan desa-rrollar una economa eficiente, productiva ycompetitiva. Por eso, es necesario invertir el cr-culo vicioso de exclusin, pobreza e ineficienciaeconmica y transformarlo en uno de inclusin,prosperidad y competitividad.

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Lo anterior implica renovar los mecanismos quefavorecen la inclusin de las y los pobladores ruralesen las dinmicas ms prometedoras de la economarural. Incluir significa promover la debida participa-cin econmica de la poblacin rural valoradasocial y econmicamente de forma justa con eldesarrollo que producen. No se trata de privilegiarformas precarias de produccin rural, que evidente-mente son las que predominan entre la poblacinms pobre. La economa rural encuentra un ptimoeconmico y social en los encadenamientos, en ladiversidad de sistemas productivos, en las econo-mas de escala y de aglomeracin, en una gestinproductiva que integre las economas ms fuertes (ya

sea en mercados nacionales o de exportacin) conlas economas locales.

En este contexto, resulta imprescindible rom-per la estructura dual que prevalece en la agricul-tura de la regin, donde una lite econmica sebeneficia de la insercin exitosa en los mercadosglobalizados, al tiempo que se ampla la brechaque la separa de las economas menos eficientes.

La bsqueda de una mayor cohesin territoriales un desafo que surge al observar las brechas regio-nales y territoriales que amenazan con destruir la in-tegridad de las sociedades y las naciones latinoame-

ricanas. Surge, asimismo, ante la necesidad impera-tiva de lograr la mxima sinergia local en aras de po-der enfrentar con xito el panorama de integracinsupranacional. El rezago que muestran los territoriosrurales con relacin a los territorios urbanos, o elavance dispar entre los mismos territorios rurales,constituye un peligroso antecedente de desintegra-cin nacional frente a los procesos de integracin in-ternacional y globalizacin.

La cohesin territorial surge, entonces, comouna reaccin a la segregacin que siempre ha exis-tido entre lo urbano y lo rural. El enfoque territo-rial del desarrollo rural propone la necesidad de

revaluar las funciones complementarias de estosespacios, de sus economas y de sus instituciones.Cohesin territorial implica asumir la existencia deun continuo urbano-rural, posicin que supone lapresencia de redes urbanas que cumplen funcio-nes rurales, la integracin de espacios locales y re-

gionales donde se hace irrelevante la distincin ur-bano-rural, y la construccin de una visin regio-nal y territorial ms prxima a la dinmica de in-tercambios que se operan en el espacio amplio denuestros pases.

Una cohesin territorial debilitada es sinnimode debilidades graves y amenazas serias y atentacontra los procesos de integracin econmica, pol-tica y cultural implcitos en el proceso globalizadoractual. En efecto, las posibilidades de capturar losbeneficios que se derivan de dichos procesos estnestrechamente ligadas a la capacidad de enfrentareficaz y eficientemente las exigentes condiciones de

competitividad vigentes hoy da.Un desarrollo equilibrado de los territorios ru-

rales es, entonces, necesario para garantizar la uni-dad nacional y la preservacin de una economa yde un Proyecto de Nacin, y es la nica forma dehacerle frente a otros espacios nacionales en unmundo cada vez ms integrado.

En la prctica, los propsitos de cohesin so-cial y cohesin territorial cobran vida en la formade socios estratgicos o actores sociales que jue-gan un papel determinante en la puesta en mar-cha de polticas de desarrollo rural sostenible. Su

papel en el proceso de desarrollo define objeti-vos de poltica de inclusin, que abarcan estrate-gias afirmativas, acciones de discriminacin posi-tiva, atencin preferencial, estrategias redistribu-tivas, acciones de reconocimiento y visibiliza-cin, as como la necesidad de potenciar los pro-cesos de ampliacin de la base democrtica parala construccin social, en su dimensin poltica yeconmica. La inclusin de estos socios estrat-gicos implica construir mecanismos ms solida-rios y fomentar una mayor articulacin entre lossectores modernos y los actores sociales que hanresultado marginados por el modelo de desarro-llo prevaleciente, como son las familias

campesinas, las mujeres, las comunidades ind-genas, la juventud y las personas desplazadas omigrantes por razones polticas o econmicas.

La construccin de la cohesin social sobrela base de la cohesin territorial le confiere al de-

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sarrollo rural una orientacin ms pragmtica yapegada a la realidad de los procesos econmi-cos, sociales, culturales, polticos y ambientalesque rigen el destino de las naciones.

ELEMENTOS DISTINTIVOSDEL ENFOQUE

El enfoque territorial es una visin esencial-mente integradora de espacios, agentes, mercadosy polticas pblicas de intervencin. Busca la inte-gracin de los territorios rurales a su interior y con

el resto de la economa nacional, su revitalizaciny reestructuracin progresiva, as como la adop-cin de nuevas funciones y demandas.

Este enfoque visualiza los territorios no comounidades espaciales aisladas, sino como unidadesarticuladas a una trama social y cultural ms am-plia, trama que se asienta sobre una base de recur-sos naturales y que se traduce en formas de pro-duccin, consumo e intercambio, que son, a suvez, armonizadas por las instituciones y las formasde organizacin existentes. La concepcin del te-rritorio como un producto social, cultural e hist-rico depara al menos cuatro ventajas: (a) permite

entender y gestionar el desarrollo de una formams eficiente; (b) permite explicar las relacionesintersectoriales coherentemente y potenciar el tra-bajo multidisciplinario; (c) permite integrar los ejesfundamentales del desarrollo sostenible -la organi-zacin econmica, la relacin con el medio natu-ral, la organizacin social y poltica, y los elemen-tos culturales presentes en cada territorio-; y, final-mente, (d) permite aprovechar al mximo el cono-cimiento acumulado por las sociedades con el finde obtener un desarrollo armnico y democrtico.

Contrario al enfoque convencional de desa-rrollo rural, el enfoque territorial:

destaca la importancia de las polticas de or-denamiento territorial, autonoma y autoges-tin, como complemento de las polticas dedescentralizacin.

supera la visin convencional de participa-cin y compensacin en favor de los concep-tos de cooperacin, de corresposabilidad yde inclusin econmica y social.

potencia la visin convencional de manejo derecursos naturales desde una perspectiva deproteccin ambiental y de produccin limpia,a favor de una concepcin multidimensionalen la que lo ambiental, lo econmico, lo so-cial, lo cultural y lo poltico institucional inte-ractan sobre el territorio.

supera la visin sectorial de la economa rural

que la reduce a una economa agrcola, y fa-vorece una economa territorial que incorpo-re elementos de otras actividades econmicasno agrcolas de la economa regional y de laeconoma de recursos naturales.

incluye y supera la visin de la tecnologapara incrementar la productividad, a partirde los conceptos de innovacin tecnolgicay competitividad territorial, enfatizando unavisin de competitividad sustentada en la in-teraccin de aspectos econmicos, sociales,culturales y ecolgicos.

promueve el desarrollo de sistemas basadosen el conocimiento, que enfatizan la integra-cin de aspectos relativos al descubrimiento,adquisicin, diseminacin y gestin del co-nocimiento, con la participacin del conjun-to de la sociedad rural y con la posibilidadde sistematizar los conocimientos tradiciona-les y contextualizar los conocimientos for-males modernos.

trasciende la visin convencional del capitaly subraya la importancia del capital humano(la capacidad de las personas), del capital so-cial (las relaciones y redes que facilitan la

gobernabilidad) y del capital natural ( la ba-se de recursos naturales); de ah que pongaespecial nfasis en el fortalecimiento de lacapacidad cultural y poltica de las socieda-des rurales.

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reconoce la necesidad de articular las dimen-siones urbana y rural de manera orgnica, yde conformar espacios demogrficos integra-dos que compartan estructuras sociales, eco-nmicas e institucionales construidas en pro-cesos histricos de apropiacin del espacio.

reconoce la importancia de los encadena-mientos de valor agregado, pero articuladosal territorio en una economa que es intrnse-camente multisectorial, destacando la im-portancia del alcanzar objetivos mltiples yarticular procesos productivos a travs deconceptos como clusters, cadenas agroali-

mentarias territorializadas y denominacinde origen.

promueve esquemas de cooperacin que seadapten a las demandas distintas de las y delos pobladores y agentes de los territorios; esdecir, la diversidad natural y la heterogenei-dad poltica de cada territorio deben enfren-tarse con estrategias diferenciadas para cadauno de ellos.

PROBLEMAS VIEJOSY RETOS NUEVOS

La adopcin del enfoque territorial surge dela presencia de una serie de factores endgenos yexgenos que han afectado la evolucin mismade la ruralidad latinoamericana. Entre los factoresendgenos cabe sealar: (a) los resultados defici-tarios alcanzados por el modelo de desarrollo ru-ral convencional; (b) la insuficiencia que hanmostrado los ajustes y las reformas estructuralespropuestos para solucionar los desafos bsicosdel desarrollo; (c) la persistencia de brechas re-gionales, sectoriales, de gnero, as como decarcter tnico y generacional; (d) el sesgo anti-

rural de los esquemas de provisin de infraestruc-tura; (e) la inseguridad alimentaria de la pobla-cin rural; (f) la importancia estratgica que man-tiene la agricultura en muchas economas de laregin; (g) la importancia cada vez mayor de lasactividades no agrcolas en el mbito rural suma-da a la expansin de centros urbanos en territo-

rios mayoritariamente rurales; (h) el deterioro delos recursos naturales; y (i) la transformacin dela institucionalidad rural.

Resultados deficitarios alcanzados por el mo-delo de desarrollo rural convencional. Una mani-festacin evidente de los problemas inherentes almodelo de desarrollo rural convencional es su di-ficultad para reducir las cifras de pobreza en Am-rica Latina y el Caribe (ALC). En esta regin, la ma-yor incidencia de pobreza se da en las reas rura-les, y una porcin significativa de la pobreza urba-na se origina en flujos migratorios rurales-urbanos.

Insuficiencia de los ajustes y de las reformasestructurales para solucionar los desafos bsicosdel desarrollo. Un vistazo al conjunto de datos dela regin muestra que hoy -despus de una dca-da de reformas y ajustes estructurales hay ms po-bres y la incidencia de la pobreza es mayor que aprincipios de los ochentas. Adems, persisten losproblemas de desigualdad en la distribucin delingreso y las limitaciones en el acceso a activosproductivos (p.ej. tierra) y a servicios de apoyo a laproduccin (p.ej. crdito, asistencia tcnica, etc.).

Persistencia de brechas regionales y sectoria-les. Estas brechas son el producto de las asime-

tras en el acceso a las oportunidades del desarro-llo, de la dificultad que muestran ciertos sectorespara acceder a los beneficios de las polticas p-blicas, de un ingreso cada vez ms concentradoen algunos pocos y de las limitaciones que expe-rimentan ciertos actores sociales como lasmujeres rurales y la juventud para acceder a losactivos productivos. La imposibilidad de aprove-char las oportunidades que plantea la globaliza-cin puede agrandar an ms las brechas exis-tentes entre regiones, sectores y actores.

Sesgo anti-rural de los nuevos esquemas deprovisin de infraestructura. En los ltimos aos

han surgido esquemas de provisin de infraestruc-tura (p.ej. concesin de obra pblica) con un mar-cado sesgo anti-rural. Este aspecto afecta sustan-cialmente la competitividad de la economa ruraly no hace sino subrayar el papel de la infraestruc-tura como mecanismo de articulacin de los terri-torios rurales.

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Inseguridad alimentaria de la poblacin ru-ral. Amrica Latina presenta una distribucin deingresos marcadamente sesgada, cuyos efectosnegativos se hacen sentir con mayor fuerza en lossectores de menores ingresos, particularmente enlo relativo al acceso a alimentos. En algunos pa-ses (p.ej. Bolivia, Honduras y Nicaragua) ms del50% de los hogares rurales se ubican por debajode la lnea de indigencia, que mide la capacidadeconmica de los hogares para satisfacer sus ne-cesidades de alimentacin.

La agricultura mantiene su importancia estra-tgica. La agricultura ocupa una posicin estrat-

gica en las economas de la regin, especialmen-te en el marco de sus relaciones con otros secto-res de la economa. No es posible disociar lo ru-ral de lo agrcola; sin embargo, en el marco de laspolticas de ajuste estructural, la agricultura delcontinente se ha visto en la necesidad de ajustar-se a las condiciones de apertura comercial vigen-tes hoy da. Los retos que enfrenta la agricultura,de cara al ALCA y a las prximas rondas de nego-ciaciones en la OMC, destacan la importancia delenfoque territorial como marco para fortalecer laarticulacin del sector con los otros sectores de laeconoma, a travs de clusters y cadenas pro-ductivas, de la introduccin de sistemas de pro-

duccin ms limpios, y de la adopcin de siste-mas de gestin ambiental ms eficientes.

Importancia creciente de las actividades noagrcolas en el mbito rural y la expansin de cen-tros urbanos en territorios mayoritariamente rura-les. Las nuevas estrategias de desarrollo rural reco-nocen estos fenmenos, que no son sino formas al-ternativas de leer una misma realidad territorial. Elprimer fenmeno pone de relieve las transforma-ciones econmicas que han experimentado laseconomas rurales del continente durante las lti-mas dcadas; el segundo seala las transformacio-nes en las dinmicas de la ocupacin humana que

han acompaado los procesos de transformacineconmica, en donde la variable de gnero yetarea son fundamentales.

Deterioro de los recursos naturales. Los terri-torios rurales albergan la mayora de los sistemasde recursos naturales presentes en una nacin, y

sobre ellos recae la responsabilidad de suplir ali-mentos, oportunidades de esparcimiento y servi-cios ecosistmicos. Son territorios, sin embargo,sometidos a dos condiciones extremas de degrada-cin. Por un lado, son vctimas de prcticas ecol-gica y ambientalmente insostenibles, que tienen suorigen en modelos de extraccin intensiva y queaplican esquemas tecnolgicos poco amigablescon la naturaleza; por otro lado, estn pobladospor una gran cantidad de productores que carecende los activos necesarios y que, por tanto, se venobligados a recurrir a la sobreexplotacin de losrecursos como estrategia de supervivencia.

Transformaciones de la institucionalidad ru-ral. La ltima dcada ha sido testigo de una seriede transformaciones que han modificado cualita-tivamente la institucionalidad rural. En el mbitointerno destacan los procesos de reforma del Es-tado, cuyo componente de privatizacin de fun-ciones tradicionalmente exclusivas de la gestinpblica ha provocado el surgimiento de nuevosactores privados, ha sobrecargado en el caso delas mujeres algunas tareas de cuido de personas,y ha acabado con la institucionalidad que carac-terizaba la intervencin estatal en la agricultura yel medio rural. Igualmente relevantes han sido laspolticas de descentralizacin, orientadas a dotar

de mayor autonoma a las instancias de gestinlocal y regional, en su papel de auto-gestores deldesarrollo. En el mbito externo destaca la cons-truccin de agendas supranacionales que promue-ven nuevos arreglos institucionales y nuevas reglasde juego. En general, la naturaleza y las caracters-ticas de los procesos de ajuste institucional hanimplicado una prdida en la capacidad de res-puesta institucional, un debilitamiento de la gober-nabilidad, y mayores costos para las comunidades,las familias y los empresarios rurales.

Entre los factores exgenos que han motiva-do la adopcin de un enfoque territorial del de-

sarrollo rural destacan: (a) la evolucin de las ex-pectativas de las y los consumidores y de los mer-cados; y (b) la introduccin de nuevas tecnolo-gas de informacin y comunicacin.

Evolucin de las expectativas de los consu-midores y los mercados. La demanda, cada vez

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mayor, especialmente en las zonas urbanas, debienes y servicios que solo pueden producirse enel mbito rural (p.ej. amenidades rurales), sumadaa las exigencias de los consumidores por alimen-tos ms seguros y de mejor calidad est generan-do cambios significativos en el comportamientode los mercados de bienes y servicios de origenrural. As, en muchos lugares se aplican instru-mentos como la denominacin de origen y la cer-tificacin ambiental.

Auge de nuevas tecnologas de informacin ycomunicacin. El desarrollo de las denominadasnuevas tecnologas de informacin y comunicacin(NTIC) ha transformado radicalmente los escena-rios, las reglas de juego, las opciones, las priorida-des, los factores de competitividad, los sistemas deinnovacin y aprendizaje y el papel del conoci-miento. Estos cambios constituyen un desafo anno asumido en toda su dimensin por las estrategiasde desarrollo, situacin que amenaza con convertiruna oportunidad en un riesgo y que podra sumir almedio rural en un rezago an ms profundo.

POLTICAS PBLICAS EINSTITUCIONALIDAD

El enfoque territorial tiene al menos cuatroconsecuencias importantes en la definicin depolticas pblicas: (a) el territorio como objeto delas polticas pblicas; (b) la necesidad de aplicarpolticas diferenciadas segn el contexto y ladiversidad de actores sociales; (c) la cooperacinlocal como elemento fundamental de la gestin;y (d) la redefinicin del papel del Estado y de lainstitucionalidad rural.

El territorio como objeto de las polticaspblicas. El enfoque territorial busca desplazarel eje articulador de las estrategias de desarrollo ru-

ral del mbito del proceso productivo en s mismoal mbito del territorio. Se busca, entonces, pasarde la formulacin de polticas que privilegian unavisin parcelada (sectorial) de la realidad a polticasque se centran en el lugar y que privilegian la mul-tidimensional (econmica, social, poltica, ambien-tal y cultural) del espacio.

Pasar de un enfoque sectorial a uno territo-rial no significa, necesariamente, adquirir unnuevo instrumental de polticas, pero s planteala necesidad de realizar un cambio significativoen las estrategias de gestin y de aplicacin de ta-les instrumentos. Por ejemplo, se deben dar cam-bios fundamentales en los criterios de focaliza-cin y en los procesos de planificacin, gestin yevaluacin.

A la luz de una perspectiva territorial, las po-lticas pblicas apuntan a proporcionar orienta-ciones estratgicas que potencien los instrumen-tos tradicionales del desarrollo rural y sectorial;

por ejemplo, en lo relativo a su impacto redistri-butivo, de crecimiento econmico, de preserva-cin de las riquezas sociales y naturales, y de in-tegracin social y territorial. Lo que se busca esque la agenda poltica de desarrollo rural genereuna nica economa en un nico territorio supe-rando las brechas entre grupos sociales y entre re-giones o territorios.

Polticas diferenciadas segn el contexto:Desde la perspectiva territorial, la meta del desa-rrollo rural es lograr la movilizacin de los terri-torios o actores ms rezagados hacia un nivel su-perior de desarrollo, de manera que paulatina-

mente se reduzcan las brechas entre territorios yentre actores.

Por lo tanto, toda estrategia nacional de desarro-llo rural debe combinar dos elementos importan-tes: (a) polticas diferenciadas en funcin de unameta de cohesin territorial nacional; y (b) polti-cas diferenciadas en funcin de una meta de co-hesin social intra-territorial.

Diferentes realidades territoriales y de desa-rrollo de los actores sociales demandan plantea-mientos e intervenciones pblicas tambin dife-renciadas. Cada caso requerir su propia combi-

nacin de polticas bsicas de carcter asisten-cial, de acceso y redistribucin de activos y deformacin y desarrollo de capacidades, con pol-ticas ms universales de fomento productivo, de-sarrollo tecnolgico, acceso a mercados y desa-rrollo de marcos legales e institucionales. Cuantomenor sea el nivel de desarrollo mayor ser el

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rango de polticas y mayor el nfasis en polticasbsicas; cuanto mayor sea el nivel de desarrollomenor ser el rango de polticas y mayor el nfa-sis en polticas de carcter universal.

En todos los casos debe existir coherencia entrelos objetivos de los distintos niveles de polticas ylos instrumentos propuestos para lograrlos.

La cooperacin local y la corresponsabili-dad en la planificacin y la gestin del territorio.El enfoque territorial supone una forma particularde organizacin de los procesos de desarrollo. Enesencia se trata de lograr una gestin ms eficien-

te de parte de cada uno de los agentes involucra-dos en un espacio dado, mediante la construc-cin de sinergias, enlaces, formas comunicativas,alianzas y solidaridades. Este proceso se expresaen esquemas de cooperacin, donde los distintosmiembros de una comunidad se asocian libre-mente en formas de organizacin autnoma paragestionar un proyecto territorial local.

La cooperacin supone la identificacin decompetencias, responsabilidades, potencialidadesy funciones de los distintos agentes pblicos y pri-vados, y la creacin de las condiciones apropiadaspara que la interaccin entre ellos redunde en be-

neficios para todos y todas. En un modelo de coo-peracin, los procesos de desarrollo surgen a par-tir de la relacin que se establece entre los actores;la iniciativa no proviene de un agente externo oexclusivamente pblico. Esta visin es contraria ala que tradicionalmente ha caracterizado a la po-ltica pblica sectorial, en la que la iniciativa par-te de los gobiernos nacionales.

Con respecto a la construccin de capacida-des para la cooperacin, es necesario reconocer,adems de las limitaciones que se derivan del ba-jo desarrollo de los factores humanos e institucio-nales, la presencia de factores menos tangibles,

como son los condicionamientos de gnero, laconfianza, la cultura, las redes sociales, la inte-gracin poltica, el ejercicio activo de la ciudada-na, la apertura democrtica, la voluntad colecti-va, la capacidad para identificar el inters comny la presencia de instituciones informales alrede-

dor de las cuales se desarrolla la vida cotidianade las comunidades.

Redefinicin del papel del Estado. Una pre-gunta fundamental en el diseo de la poltica p-blica se refiere al papel que debe cumplir el Esta-do en el ejercicio de sus competencias y respon-sabilidades como socio de los agentes comunita-rios y empresariales. Este cuestionamiento con-duce a la revisin del papel paternalista tradicio-nalmente asumido por el Estado, segn el cuallos agentes pblicos se hacen cargo de las tareasde direccionamiento que deberan estar en ma-nos de las propias comunidades. Es necesario,

por tanto, replantear las funciones centrales bsi-cas del Estado, tales como la produccin de bienespblicos, la direccin y la regulacin de la econo-ma, y la construccin de la democracia y la insti-tucionalidad rural, componentes bsicos de laspolticas pblicas dirigidas a lograr un desarrollorural sostenible.

Provisin de bienes pblicos. La provisinde bienes pblicos resulta fundamental para elbeneficio general de la sociedad. Es all donde seconcentra la mayor parte de la inversin pblicay de los esfuerzos institucionales, y donde se ge-neran los factores que potencian las capacidades

de las comunidades y los individuos. Sin embar-go, las visiones tradicionales de desarrollo rural yla accin sectorializada de las instituciones res-ponsables de esta labor no tienen una injerenciareal en este componente del desarrollo. El desa-rrollo rural sostenible debe responder con estra-tegias integrales de provisin de bienes pblicos,como base para un desarrollo econmico y pro-ductivo equitativo.

Direccin de la economa. La economa fun-ciona sobre la base de instituciones, reglas dejuego y organizaciones que tienen sus propios in-centivos e intereses. Sin embargo, existen una se-

rie de distorsiones que impiden el libre juego delos actores y el acceso general a los beneficiosdel desarrollo econmico. Ante esta situacin elEstado debe actuar y ejercer su poder de direcciny regulacin de los procesos econmicos. Entre losinstrumentos con que se cuenta para ello estn: (a)

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los procesos de reasignacin de activos, cuyoejemplo clsico es la reforma agraria; (b) la amplia-cin del acceso a la informacin y el conocimien-to, cuyo ejemplo clsico son los sistemas de exten-sin rural; y (c) la ampliacin del acceso al capital,cuyo ejemplo clsico son los sistemas de crditopreferencial.

Como consecuencia de los procesos econ-micos de internacionalizacin, las distorsiones sehacen ms notorias y determinantes. Por ello, elEstado puede establecer procesos de regulacin ynegociacin que reduzcan los riesgos generadospor las distorsiones y asimetras que existen en el

mbito mundial.Construccin de la democracia. El enfoque te-

rritorial, particularmente desde una ptica de coo-peracin local y la corresponsabilidad, es un mo-delo de gestin que favorece la construccin deespacios polticos y democrticos sobre los cualesse apoya el desarrollo social, econmico, culturaly ambiental. Por esta razn, el Estado debe asumirestrategias que protejan y fomenten la participa-cin y el ejercicio de una ciudadana activa, sobrela base de la promocin de capacidades humanaspara gozar de tal ciudadana.

Construccin de la institucionalidad. Laaplicacin de las polticas pblicas desde unaperspectiva territorial supone la participacin deun nivel intermedio entre lo local y lo nacional,en el que generalmente no existen estructurasinstitucionales bien definidas. La construccinde estos arreglos institucionales es un reto quedebe afrontar el Estado al asumir una perspecti-va territorial.

CONTRIBUCIN DEL IICA

Partiendo del marco conceptual presentadoen las secciones anteriores, el programa de traba-jo del IICA en desarrollo rural para la gestin2002-2006 propone cuatro lneas de accin es-tratgicas: (a) apoyar la definicin de estrategias,polticas e inversiones dirigidas a fomentar el de-

sarrollo rural sostenible; (b) procurar la moderni-zacin institucional para impulsar de una mane-ra ms coherente el desarrollo rural sostenible;(c) promover la gestin integral del territorio ru-ral poniendo nfasis en los recursos naturales; y(d) impulsar la gestin del conocimiento comoherramienta para lograr un desarrollo rural sos-tenible.

De esta forma, el IICA espera contribuir a laformacin de economas nacionales ms integra-das social y territorialmente, y mejor preparadaspara aprovechar las oportunidades que ofrece laglobalizacin, as como los retos que de ella se

derivan.Estrategias, polticas e inversiones. El IICA

fortalecer su capacidad tcnica y la de sus so-cios institucionales para formular estrategias re-gionales y nacionales de desarrollo rural desdeuna perspectiva territorial. Se apoyar la formula-cin de programas y proyectos que vinculen, demanera coherente, objetivos y componentes decombate a la pobreza y de gestin amigable delambiente. Este tipo de acciones facilitar el acce-so de los sectores rurales al capital fsico y finan-ciero, a las tecnologas apropiadas, a los merca-dos y a la informacin pertinente.

Modernizacin y desarrollo institucional. ElIICA apoyar la modernizacin de mecanismosinstitucionales tendientes a la consecucin de undesarrollo rural sostenible, incluidos modelos degestin del desarrollo, de nivel local y nacional,que incorporen, explcitamente, componentes degobernabilidad y ciudadana rural. Tambin sepropone apoyar procesos de modernizacin ins-titucional o de creacin de institucionalidad enlos niveles territoriales intermedios entre lo na-cional y lo local.

Como parte de las nuevas funciones del IICA

como Secretara Tcnica de la JIA y su funcinpoltico-tcnica regional, se le dar nfasis al for-talecimiento de mecanismos y procesos institu-cionales, de cara a la integracin de la agricultu-ra y al eventual inicio del rea de Libre Comer-cio de las Amricas (ALCA).

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En el mbito local se propone apoyar la pro-mocin del desarrollo de capacidades en temastales como gestin de micro y pequea empresarural, manejo de informacin de mercados, detecnologa apropiada, la agroindustria rural, unaproduccin ms limpia, sistemas de gestin decalidad ambiental, el eco etiquetado y la deno-minacin de origen.

Con el propsito de contribuir a la formacinde capacidades, los nuevos temas del desarrollorural sostenible se presentarn como una ofertaeducativa y de capacitacin a instituciones edu-cativas, la cual ir acompaada de material di-

dctico que sirva de respaldo a programas de ca-pacitacin especializada.

Gestin del territorio con nfasis en los re-cursos naturales y en los actores prioritarios. Laconcepcin territorial del desarrollo rural sosteni-ble encuentra expresin en el fortalecimiento dela gestin de los gobiernos locales, y presta espe-cial atencin al manejo de microcuencas, a lascomunidades y a las empresas rurales. El objetivoes lograr una gestin racional de los recursos na-turales renovables (p.ej. suelo, agua, bosque ybiodiversidad) y el bienestar de las y los poblado-res de la regin. Con este propsito, el IICA impul-

sa el desarrollo y la adopcin de instrumentos in-novadores de gestin ambiental que conduzcan aprocesos de produccin ms limpia y, en general,a mejores prcticas productivas y de relaciona-miento con el medio natural, sobre bases deequidad respetando y potenciando la diversidadexistente.

Esta lnea incluye el uso de instrumentos yconceptos tales como cooperacin local, ordena-miento territorial, economa ambiental, economasde aglomeracin, clusters productivos, encade-namientos de mercados de factores productivos enel territorio, sistemas de gestin y aseguramiento

de la calidad ambiental y etiquetado ecolgico ypor denominacin de origen.

Gestin del conocimiento. El principal ins-trumento de gestin del IICA ser un Sistema deGestin del Conocimiento (SGC), el cual funcio-

nar como un espacio de trabajo descentralizadoy de colaboracin para facilitar la formulacin depolticas, la planificacin estratgica, la imple-mentacin y el desarrollo de tecnologas aptaspara el desarrollo rural. Entre las principales ca-ractersticas del SGC estn las de: (a) servir comocatalizador de experiencias; (b) proporcionar unespacio para la experimentacin de nuevas prc-ticas; (c) constituirse en un escenario de capaci-tacin; (d) facilitar la articulacin con socios cla-ve; y (e) atraer oportunidades.

El SGC permitir desarrollar procesos de:

Identificacin y sistematizacin de conoci-mientos a partir de experiencias exitosas, co-nocimientos autctonos, etc. en funcin denecesidades identificadas.

Articulacin y desarrollo de procesos para ladivulgacin de experiencias exitosas, investi-gacin aplicada, conocimientos autctonos,etc.

Divulgacin de la informacin sistematizadaa los diferentes usuarios del sistema, en for-matos que faciliten su uso.

Discusin y anlisis de la informacin siste-matizada, en funcin de sus fortalezas y de-bilidades para diferentes aplicaciones, de lasoportunidades que permite potenciar y de lasamenazas que permite enfrentar.

Utilizacin del conocimiento generado apartir de la discusin y el anlisis de la infor-macin sistematizada (e.g. en la elaboracinde nuevas estrategias, polticas, inversiones yproyectos de desarrollo rural, en la elabora-cin de programas y materiales de capacita-cin, etc.).

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"60 aos promoviendo la prosperidad en la comunidad rural de las Amricas"

El IICA es un organismo del Sistema Interamericano especializado en agricultura y desarro-llo rural. Tiene como su misin institucional apoyar a los Estados Miembros en su bsquedadel progreso y la prosperidad en el hemisferio, mediante la modernizacin del sector rural, la

promocin de la seguridad alimentaria y el desarrollo de un sector agropecuario competiti-vo, tecnolgicamente preparado, ambientalmente administrado y socialmente equitativo para

los pueblos de las Amricas.

Desarrollo Rural SostenibleAL GU N AS P U BL IC A CI ON ES R EC IE N TE S

http://www.infoagro.net/codes

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rea de Desarrollo Rural SostenibleInstituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura

Sede Central Apartado Postal 55-2200 Coronado Costa RicaTel.: + (506) 216 0222 / Fax: +(506) 216-0219 - e-mail: [email protected]

http://www.iica.int


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1a lectura desarrollo territorial

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