Proces analize javnih politika

Snežana Đorđević

Policy analiza

Polisi analiza se odnosi na jedan krug pitanja kao što su:

 Kakva je priroda problema za koji tražimo rešenje ?Koji od dva ili više smerova akcija treba da se izabere da bi se problem rešio ?Koji su rezultati izabranog smera aktivnosti ?Da li ti rezultati pomažu rešavanju problema ?Koje buduće posledice mogu da se očekuju ako se ovaj smer aktivnosti nastavi?

Faze procesa javnih politika

Model procesa javnih politika (policy process model) prati sve faze kreiranja politika u logičkom sledu i cikličnoj povezanosti. Postoji 6 faza:  1.Definisanje problema, 2. Definisanje opcija i formulisanje politike, 3. Izbor najboljih opcija (determinante uspostavljene agende), 4. Koncepcija i legitimizacija politike, 5. Sprovođenje i praćenje (nadgledanje) politike,6. Vrednovanje i promena politike.

1.Definisanje problema: utvrđivanje prioriteta

2. Definisanje opcija politike: formulisanje prioriteta

3. Izbor rešenja: izbor naj-pogodnije opcije javne politike

Grafikon Ciklus javne politike

4. Koncepcija javne politike

5. Sprovođenje i praćenje javne politike

6. Vrednovanje (evaluacija) javne politike

Ciklus javne politike

Ciklus javne politike ne propisuje već samo usmerava i identifikuje najvažnije faze procesa kreiranja i primene javnih politikaSvaka od faza podrazumeva postojanje raznih političkih aktera, specifičnih odnosa uspostavljenih između njih, specifičnih sadržaja, procesa i procedura i konačno specifičnih izlaznih efekata i rezultata.Ove faze nužno slede jedna za drugom mada u praksi može doći do disbalansa u trajanju svake od njih, preklapanja, nestanka neke od faza itd. Ciklus se stalno kreće i sprovedena javna politika začetak je novih problema, inicijativa za promene i usavršavanje.

Definisanje problema je veoma važna faza: identifikuje se problem, slabosti i objašnjavaju uzroci njegovog nastanka. Uzroci su po pravilu kompleksni pa je veoma teško napraviti sveobuhvatnu analizu. To nije neutralan niti apsolutno objektivan posao: bitno je da se uključe eksperti, interesne grupe, javne institucije i privatni sektor jer će svaki od njih baciti korisno svetlo na problem i moguća rešenja.

Definisanje opcija i formulisanje politika :ocena urgentnosti rešavanja problema i izbora optimalnih alternativa. Saradnja stručnjaka (kvalitetna analiza) i političara (prave konačne izbore i oblikuju politiku i željena rešenja).

Formulisanje politike prikaz akcije koji će pomoći da se reši javni problem. Formulisanje politike je tehnički ali i politički proces. Utvrditividljivost problema, ekonomsku cenu realizacije, socijalna i politička prihvatljivost, konfliktnost i konačno moguću efektivnost realizacije datog programa.

Vidljivosti i stepen postojanja konflikta interesa u pogledu mogućih rešenja.

Izbor najboljih opcija- uključene su vrednosne i druge procene. Prati se „težina problema“ po posledicama, raspoloženje javnosti za rešavanje datog problema, interesi glavnih aktera itd. Važna je procena ekonomske izvodljivosti i političke prihvatljivosti.Koncepcija i legitimizacija politike: Politička legitimizacija je javno, formalno prihvatanje politika od strane političkih institucija (glasanje, kampanje itd). Praćenje procedura ali i analiza konflikata interesa. Konzistentnost sa ustavom, zakonima, sa kulturom, vrednostima većine društva.Sprovođenje i praćenje (nadgledanje) politike: nije kraj već početak procesa realizacije politike. Result driven government, NPM: praćenje efekata rada, identifikovanje uspeha i neuspeha, korekciju slabosti i dalje razvijanje uspešnih programa.Vrednovanje i promena politike: da li se politika ostvaruje i da li se njome kvalitetno, efektivno i efikasno realizuju namere i ciljevi. Metodi evaluacije su raznovrsni. Potreba za korekcijama politike ubuduće.

Instrumenti javnih politika

Večna dilema: da li vlast uopšte treba da interveniše ili da prepusti rešenje problema i situacije individualnoj odluci ili tržišnoj regulaciji. Razlozi za uključivanje vlasti u rešavanje problema su politički, moralni i iskazane tržišne slabosti.Najbitniji instrumenti: regulacija i normativna akta, novi javni menadžment, tržišni mehanizmi, oporezivanje, davanja i javna potrošnja kao i mnogobrojni instrumenti iz oblasti obrazovanja, informisanja i ubeđivanja. Izbor instrumenta - dobiti odgovor na pitanje:Da li taj instrument ili aranžman više instrumenata efektivno rešava identifikovani problem ? Da li je taj instrument politički prihvatljiv ?Da li je tehnički izvodljiva primena datog instrumenta ? 

Tipovi javnih politika

U zavisnosti od modela ponašanja vlasti, od vrste instrumenata koje koristi, načina na koji ih koristi, koje aranžmane kreira kao i od načina upravljanja uopšte, razlikuje se nekoliko tipova javnih politika: distributivna, redistributivna, regulativna, većinska itd. Distributivna politika se realizuje u ambijentu u kome vlast samo raspodeljuje sredstva na razne programe koji međusobno nisu suprotstavljeni. Ovaj model podrazumeva pogodne finansijske okolnosti (ne postoji limit u trošenju sredstava, ne postoji fiskalni stres niti neprijatna situacija da nagrađivanje nekog programa ide na račun nekog drugog (igra nulte sume, zero summe game). Ovaj tip politike je bio prisutan u vremenu države blagostanja. 

Redistributivna politika se realizuje u vreme ekonomske krize i snažno izraženog fiskalnog stresa. Postojanje konflikata različitih interesa socijalnih i političkih aktera. Davanje jednom programu najčešće znači smanjivanje ili potpuno ukidanje davanja za druge programe (ovaj model je stalni pratilac kreiranja javne politike neo-liberalne države).Regulatorne politike predstavljaju vladina ograničenje individualnog izbora pojedinaca, da ne bi prešli prihvatljive granice. U zavisnosti od tipa regulacije, regulatorne politike mogu biti kompetitivne ili zaštitne. Zaštitne politike vlast koristi da štiti javnost od aktivnosti koje pogađaju javni sektor. Vlast mora da obezbedi poštenu raspodelu beneficija i troškova da bi javne politike bile prihvataljive.

Troškovi i beneficije mogu biti novčani kao i nenovčani za svakog aktera. Najbolju opciju čine većinske politike jer imaju široko distributivne i benefite (što motiviše svakog korisnika na prihvatanje ovakve politike) i troškove (koji se prihvataju kao nužni). Preduzetničke politike obezbeđuju korist velikom broju korisnika tj. društvu u celini dok troškove snosi uska grupa. Uspeh zavisi od sposobnosti kreatora da istaknu javnu korist, dobro i javni interes koje ova politika obezbeđuje kao i pravednost predložene distribucije troškova. Klijentske politike obezbeđuju korist uskoj grupi dok se sredstva za realizaciju prenose na širok krug socijalnih aktera. Prihvatljivost i uspeh ove politike zavisi od vidljivosti politike i sposobnosti kreatora da obezbede efektivno i efikasno sprovođenje politika.

 Politike interesnih grupa nisu atraktivne jer korist dobija uža grupa dok troškove snosi takođe uža ali konkurentska grupa. Usvajanje ovakvih politika zahteva iscrpne procese pregovaranja i njeno prihvatanje od strane nosilaca troškova.   

Forme polisi analize

Razne forme polisi analize – klasifikacija se vrši po raznim kriterijumima kao: Vreme kreiranja u odnosu na primenu (prospektivna – pre primene neke politike i retrospektivna- posle primene usvojene politike) Stepen opštosti i primenjivosti

Disciplinarno orjentisani analitičari, iz oblasti političkih nauka i sociologije koji pokušavaju da razviju i testiraju postavljene teorije da bi što bolje dali podlogu nekoj od javnih politikaproblemski orjentisani analitičari – praktičniji pristup – bave se uzrocima i posledicama javnih politika pa ove analize služe da se shvate svi akteri, njihovi interesi, njihova uzajamna interakcija iliimplementaciono orjentisani analitičari i analize: kreiraju upotrebljive politike i fokusiraju se samo na praktične preporuke.

Dominantna orjentacija na kvantitivne ili kvalitativne podatke (deskriptivna analiza, normativna analiza)

 

Orjentacija na kvantitativne ili kvalitativne podatke

Deskriptivna analiza opisuje stanje, identifikuje aktere, njihove interese, faktore koji utiču na postojeće stanje pokušavajući da razumeju suštinu problema i da ponude rešenja uz predviđanje mogućih (očekivano pozitivnih) rezultata. Oslanja se na kvanititativne podatke a cilj joj je da identifikuje uzroke i uzorak (pravilnost) kretanja. Ova analiza se kreće od nadgledanja prema predviđanju. Normativna analiza je kompleksnija i zahteva primenu kvalitativnih metoda istraživanja (uz analizu ona obuhvata i vrednovanje). Pretstavlja set logičnih predloga kojima se vrednuje i propisuje neka javna akcija u pravcu promene stanja. Ova analiza se kreće od konceptualnog pronalaženja problema i kreiranja preporuka prema vrednovanju mogućih efekata

Segmentiranost

Stepen segmentiranosti ili integrisanosti svih aspekata analize.Segmentirane su jednostavnije i fokusiraju se na jedan uži aspekt ne povezujući ga sa drugim oblastima pa ni sa fenomenima u srodnoj oblasti. Integrisane analize su česte jer većina javnih problema teško mogu da se izoluju iz opšteg ambijenta. Ove analize uključuju multidisciplinarna istraživanja, daleko su obuhvatnije a time po pravilu i održivije.

Metode polisi analizeJavne politike obuhvataju primenu raznovrsnih metoda kao što su: opis, definisanje, preporuke, vrednosne procene, vrednovanje, predviđanje itd. Struktuiranje i definisanje problema obezbeđuje informacije o tome šta predstavlja problem koji treba rešiti. Nadgledanje obezbeđuje važne podatke o realizaciji politike a predviđanje daje informacije o očekivanim posledicama primene politike. Predviđanje predstavlja najsloženiju naučnu metodu. Vrednovanje obezbeđuje informacije o vrednosti posmatranih posledica i rezultata politike dok preporuke obuhvataju informacije o željenim politikama. U ovoj disciplini su od velikog značaja studije slučaja preko kojih se lakše identifikuju problemi i kvalitet primenjene politike.

Metode kvantitativnog merenja: ekonomika i ekonomska sistemska analiza koja se zasnivaju isključivo na ekonometrijskim tehnikama. Druga grupa istraživanja i metoda se bavi vrednostima koje često zahtevaju primenu metoda kvalitativne analize. Tako na primer, sistemska analiza koristi u većoj meri tehnike kvalitativne analize za sintetizovanje eksperstskih procena. Neke od tih metoda su na primer kvalitativna tehnika Delfi (Delphi), Q metodologija, studije slučaja itd.

izveštaj koji obuhvata analizu stanja i identifikaciju problemagrafički instrumenti su: grafikon vrednosti (scorecard), dijagram argumentacije, grafikon raspona vrednosti (spreadsheet) kao i dijagram uticaja i dijagram „drvo odlučivanja“. Dijagram argumentacije predstavlja koristan vizuelni prikaz svih aspekata koje moramo imati u vidu kada razvijamo argumentaciju za neku javnu politiku.

Grafikon vrednosti dve političke alternative

Polisi alternative

Rezultati politika 65 milja na sat 55 milja na sat

Godišnja smrtnost 54.1 45.2

Godišnja potrošnja benzina

46.8 43.3

Godišnji broj sati provedenih u vožnji

20.2 21.9

Godišnji broj pređenih milja vozilom

1 313 1 281

Modeli i teorije javnih politika

Kao najbitnije modele i teorije politike i javnih politika razlikujemo : elitistička teorija, grupna teorija, institucionalna teorija, teorija racionalnog izbora, teorija političkog sistema (sistemska) i konačno teorija političkog procesa.

Elitističke teorije ističu da postoje brojne elite u raznim oblastima života (obrazovanje, privreda, kultura, zdravstvo, nauka itd) tako da u procesima kreiranja javnih politika svaka elita presudno utiče na formiranje i realizaciju politike u datoj oblasti. Elite su presudno važne. Grupna teorija je tesno povezana sa pluralističkom teorijom : na političke procese i na kreiranje javnih politika utiče veliki broj raznobrojnih aktera. Politički proces predstavlja stalnu borbu raznih organizovanih interesnih grupa. Grupe koriste zagovaranje, lobiranje, kampanje itd da pridobiju javnost za svoju verziju rešenja javnog problema.Institucionalna teorija ili institucionalizam naglašava formalne i zakonske aspekte političkog uređenja. Ističe se značaj formalne strukture vlasti, tipa institucija, njihovih nadležnosti, odnosa koji su između njih uspostavljeni kao i pravila i principa u procesima donošenja odluka. Političke i ekonomske institucije.

Teorija racionalnog izbora

Političari imaju interes da budu reizabrani, interes da se ostvari javno blagostanje (demokratske vrednosti).Svaki projekat koji kreiraju predstavlja svojevrstan spoj pojedinačnih, grupnih i javnih interesa. Birokrate su posebno interesantna i često analizirana grupa jer imaju stalne pozicije, veoma često znaju evoluciju razvoja problema, sve promene, održavaju kontinuitet odlučivanja u nekoj instituciji. Pored profesionalnih vrednosti koje značajno utiču na njihovo ponašanje ne treba međutim zaboraviti njihov strah od promena kao determinantu njihovog ponašanja, strah od uvida u njihove moguće greške, u loš ili neažuran način rada, strah od gubitka pozicija, uticaja i moći. Teorija političkog sistema (sistemska teorija) je obuhvatna i dosta opšta u odnosu na ostale teorije i modele. Ona ističe način na koji politički sistem (institucije i aktivnosti vlade) reaguje i odgovara na zahteve koji dolaze iz okruženja u vidu javnog mnenja ili pritisaka interesnih grupa. Vrednosti i stalna težnja prema ograničenoj državi, što nižim porezima i individualnim slobodama su stalni pratioci ovih analiza.

HVALA NA PAŽNJI !