20. jari rintala, maa-aineslain toimivuuden arviointi
TRANSCRIPT
Maa-aineslain toimivuuden
arviointi
Maa-aineslainsäädäntö
Arvioinnin tavoitteet ja toteutus
Muutokset ottamistoiminnassa ja
maa-ainestenoton nykytila
Arvioinnin tuloksia
Vanhempi tutkija Jari Rintala
Suomen ympäristökeskus
14.02.2014 Vantaa/Infra-Akatemia
§
§
§
§
§
§ §
§
§ §
§
§
Maa-aineslaki
Voimaan vuoden 1982 alussa
Sovelletaan kaikkien maa- ja kallioperän ainesten
ottamiseen lukuun ottamatta turvetta ja kaivosmineraaleja
Suojelulaki
Maa-aineslain voimaantulon yhteydessä harjuluonnon
monimuotoisuuden säilyttämiseksi laadittiin myös
valtakunnallinen harjujensuojeluohjelma (HSO)
• valtioneuvoston periaatepäätös 3.5.1984
• suojeluohjelmaan kuuluu 159 harjualuetta yhteispinta-alaltaan noin
97 000 hehtaaria
Maa-aineslaki
Muutettu useaan otteeseen
Merkittävimmät muutokset 1997
• Yleistavoite: aineksia tulee ottaa ympäristön kestävää kehitystä
tukevalla tavalla
• ottamista rajoittaviin ympäristöehtoihin maa-aineslain 3§:ään lisättiin
pohjavesi omaksi kohdaksi
Maa-ainesasetus (91/1982) uudistettiin kokonaan vuonna
2005 valtioneuvoston asetuksella (926/2005) maa-ainesten
ottamisesta
Maa-ainesten ottamista säännellään maa-aineslain lisäksi
myös monilla muilla laeilla; kuten YSL, VL, MRL, YVA
Maa-aineslain ja muun maa-ainesten
ottamiseen liittyvän lainsäädännön
kehittyminen
Maa-aineslain toimivuuden arviointi -
hankkeen tavoitteet
Liittyy YM:n 30.11.2011 asettamaan ympäristönsuojelulain
ja –asetuksen sekä eräiden muiden ympäristösäädösten
uudistamista valmistelevaan hankkeeseen
Tavoitteena oli
• tuottaa yleisnäkemys maa-ainesten ottamisen nykytilasta ja
esittää maa-ainesten ottamisen ohjausmekanismit
• arvioida lupajärjestelmän toimivuutta ja vastaavuutta maa-
aineslainsäädännölle aikanaan asetettuihin tavoitteisiin
• esittää maa-ainesten ottamisen sääntelyä koskevat
kehittämistarpeet
Arviointihankkeen toteutus
Kirjallisuusselvitys
• koottu yhteen ja referoitu maa-ainestenottoa ja maa-aineslainsäädäntöä
koskeva kirjallisuus Suomesta
Web‐kysely
• Kysymykset räätälöity eri tahoille. Kysymyksiä 15 – 60 kpl. Paljon tilaa
avoimille kommenteille.
• Vastauksia 131 kpl: lupa- ja valvontaviranomaiset 72, ELY‐keskukset 16,
maakunnan liitot 9, toiminnanharjoittajat 34
Ryhmätapaaminen
• 4 kpl (Uusimaa, Häme, Kaakkois‐Suomi, Pohjois‐Pohjanmaa), joihin
osallistui yhteensä noin 60 henkilöä
• Lakiasiantuntijatapaaminen 6 henkilöä
Erillishaastattelut
• 17 kpl; GTK, MTK, Kuntaliitto, Kiviteollisuusliitto ry, SLU, PK ELY, UUS
ELY, HÄM ELY, Infra ry, Rudus Oy, Morenia Oy, Hämeen HAO, KHO,
Aalto‐yliopisto, Oulun yliopisto,YM
Loppuraportti Suomen Ympäristö 12/2013
• Laajahkolle kohderyhmälle lausuntopyyntö raportista
Ottamistoiminta nykyisin verrattuna maa-
aineslain voimaantuloon
Ottamistoiminta kohdistuu huomattavasti enemmän
kalliokiviainekseen ja myös merenalaisiin hiekkavaroihin
Ottamiseen sovelletaan maa-aineslain lisäksi myös muita
lakeja mm. YSL, YVA
• Maa-aineslain ja muiden ottamistoimintaan sovellettavien lakien väillä
on osin päällekkäisyyksiä ja ristiriitaisuuksia
• Usean luvan tarve on lisännyt sekä luvan haltijan että viranomaisten
työmäärää sekä hidastanut lupien voimaantuloa
Ympäristöluvan tarve maa-ainesten ottamishankkeissa
arviolta
• 200 kallion ottamisluvassa vuosittain
• 50 -100 soran ottamisluvassa vuosittain
Ottamistoiminta nykyisin verrattuna maa-
aineslain voimaantuloon
Tausta-aineistoa lupapäätöksien tueksi on paljon mm:
• Pohjavedensuojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittamisselvitykset
(POSKI)
• Merkittävimmät valtakunnallisesti arvokkaat geologiset muodostumat
on inventoitu ja arvotettu
Tausta-aineistot on huomioitu maakunta- ja yleiskaavoissa
melko kattavasti
Aineksien kierrätys, erityisesti asfaltin ja betonin kierrätys,
on lisääntynyt merkittävästi
Korvaavien materiaalien käyttö on edelleen melko vähäistä,
vaikka niiden käyttömahdollisuuksia on selvitetty laajasti
Lupakohtaisesti isommat ottomäärät, alueelliset erot suuria
Voimassa olevat maa-ainesluvat ja niiden
mahdollistamat ottomäärät v.1990-2012
Keskimääräisen ottamisluvan (myönnetty 2006-
2011) mahdollistama ottomäärä (1000 k-m3).
Sora ja hiekka Kallioaines
Maa-ainesten ottomäärät v.1999-2012
(MAL-mukaiset lupa-alueet sekä kiviainesten arvioitu kok.käyttö)
Lupa- ja ottomääräjakauma otetun
ainesmäärän perusteella
Sora Kallio
Asiantuntijakyselyiden ja -
haastatteluiden tuloksia
Maa-aineslain soveltamisalan (MAL 1§) laajennustarve
-kunnat; turpeennosto, toiminnanharjoittajat merihiekan nosto, ELY-keskukset ei laajennustarvetta
-turpeennoston sisällyttämistä maa-aineslakiin selvitetty useaan otteeseen, tarkastellaan YSL:n
kokonaisuudistuksen yhteydessä
-merihiekan nosto: tehty erillisselvitys. Vesilain uudistamisen yhteydessä 2012 ei nähty tarvetta
muuttaa lupamenettelyä.
-kuntan nosto: käyttö lisääntynyt. Alustavan tulkinnan mukaan ei kuulu maa-aineslain piiriin, vaatii
lisäohjeistusta.
Maa-aineslain mukaiseksi lupaviranomaiseksi (MAL 7 §)
soveltuvin
Kuntaa pidettiin soveltuvimpana lupaviranomaisena
Ottomäärältään isoja lupia tai lupia, jotka edellyttävät myös vesilain mukaisen
luvan ehdotettiin joissakin näkemyksissä käsiteltäväksi keskitetysti esim.
AVI:ssa
Useissa kunnissa lupia myönnetään vähän ei synny rutiinia
luvanmyöntämiseen ja lain tulkintaan
Myönnetyt luvat (kpl/v) eri kunnissa
Korkeintaan 1 lupa/vuosi myönnetään
yli100 kunnassa
Maa-aineslupien voimassaolo
Keskimäärin luvat voimassa 10
vuotta, alueellisia eroja
Vuodesta 2005 lähtien kalliokiven
louhintaan on voitu erityisistä
syistä myöntää lupa enintään 20
vuodeksi ja muille maa-aineksille
15 vuodeksi
Lakimuutoksesta huolimatta yli
kymmenen vuoden ottamislupia
on myönnetty melko vähän
Toiminnanharjoittajista 60 % piti
nykyisiä lupa-aikoja liian lyhyinä
Vesilain ja ympäristönsuojelulain
mukaisen luvan voimassaolo voi
olla eri Yli 11 vuoden myönnetyt kallion
ottamisluvat Lähde:Notto-tj
Lupien voimassaoloajat ELY-keskuksittain
Soraluvat Kallioluvat
Onko maa-aineshankkeeseenne liittynyt myös muiden
lakien mukaisia lupia tai muuta käsittelyä?
(vastaajina: toiminnanharjoittajat)
Onko maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain
erillisistä lupamenettelyistä ollut haittaa ja
mitkä ovat keskeiset haitat?
Milloin vesilupa maa-aineshankkeissa?
Maa-ainestenoton vesiluvat
aluehallintovirastoittain (LSY=Etelä- ja Länsi-Suomen AVI,
ISY=Itä-Suomen AVI ja PSY=Pohjois-
Suomen AVI)
Lupaharkinta
- Toiminnanharjoittajista lähes 60 % näki, että luvanhakijoita ei kohdella tasapuolisesti
lupaharkinnassa. Erityisesti Etelä-Suomessa esiintyi tyytymättömyyttä.
- Lisäksi eri kuntien välillä oli merkittäviä eroja luvan myöntökriteereissä ja
lupamääräyksissä
- Toisaalta viranomaiset pitivät ottamissuunnitelmia ja niihin liittyviä selvityksiä
tasoltaan korkeintaan tyydyttävinä
Keskeisimmät syyt lupahakemuksen
hylkäämiseen/tarkistamiseen (vast. kunta)
Maa-aineslupavalitusten määrä ja valitusten
aiheellisuus
5-10 % maa-ainesluvista valitetaan hallinto-oikeuksiin ; esim. v.2008-2009 yht.160
luvasta
Keskeisiä valittajia lupa-alueiden naapurit (40-50 %), luvan hakijat (30 %) ja ELY:t (20-
30 %)
Pääasialliset valitussyyt liittyivät pohjaveteen, kauniiseen maisemakuvaan sekä
luonnon kauneusarvoihin
Pohjavettä koskevat valitukset menestyneet parhaiten hallintotuomioistuimissa
Viime vuosina maa-ainestenottoon liittyvistä ympäristöluvista n. 30-40 valitusta/vuosi
Eri valitusreitit; joissakin tapauksissa vaikka MAL-lupa hylätty KHO:ssa, niin sen
jälkeen YSL:n mukainen lupa on pysynyt voimassa VaHAO:ssa
Hallinto-oikeuksiin vuosina 2001-2002 ja 2008-
2009 tehdyt maa-aineslupavalitukset
Kallionottoluvista valitettiin suhteellisesti
eniten
Osaan lupia kohdistui useita, jopa
kymmeniä valituksia
Alueelliset erot valitusmäärissä suuria
Valitussyyt usein moninaiset
Ottamisalueiden jälkihoito ja
jälkikäyttö
Kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota, etenkin
soranottoalueilla
Edelleen paljon jälkihoitamattomia alueita
Vaiheittainen jälkihoito yhä melko vähäistä
Luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat
uusioympäristöt huomioitu harvoin
Yleisin jälkikäyttö metsätalous, kallion ottamisalueilla
laajempi vaihtelu
Ylijäämämaiden sijoituspaineet
Vakuudet
Eri osapuolten mielestä pääosin oikean suruisia
Merkittävää vaihtelua eri kunnissa
Jouduttu käyttämään harvoin jälkihoitoon
Ei yleensä oltu palautettu vaiheittain jälkihoitotöiden
edetessä
----------------------------------------------
Lisäksi valvonta- ja tarkastusmaksuja pidettiin osin liian
suurina
Maa-ainestenoton seurannan ja
tietojärjestelmien toimivuus
Ympäristöhallinnon maa-aineslupa ja ottamismäärä (NOTTO) –
tietojärjestelmässä sekä GTK:n Kiviainesten tilinpitojärjestelmässä (KITTI)
ja niiden hyödyntämismahdollisuuksissa merkittäviä puutteita
Sähköistä lupa- ja ilmoitusjärjestelmä tulee kehittää
Myös ottamiseen liittyvien seurantatulosten esimerkiksi pohjavesitietojen
toimittamisessa ja hyödyntämisessä on tehostettavaa
Arviointi-hankkeessa esiin tulleita
kehittämistarpeita
Pääpiirteissään nykyinen maa-aineslaki on toiminut puutteistaan
huolimatta varsin hyvin ja maa-aineslain muuttamiselle ei ole
merkittävää tarvetta
Raportissa on esitetty 27 kehittämisehdotusta, joista -24 toiminnallista
-3 lainsäädännöllistä
Esimerkkejä: Maa-aineslain ja muun maa-ainesten ottamista koskevan lainsäädännön
lupamenettelyt yhteensovitetaan sekä selkeytetään. Samaa ottamishanketta
koskevien eri lupien (MAL, YSL, VL) voimassaoloaikaa ja lupamääräyksiä koskeva
säännöstö yhdistetään soveltuvin osin. Eri muutoksenhakuprosessit eivät saa
merkittävästi lyhentää ottamisluvan voimassaoloaikaa.
Ottamisen seurantaa ja valvontaa sekä luparikkomuksiin puuttumista tehostetaan ja
kehitetään maa-ainestenottamisen tietojärjestelmiä
Huomioidaan kaavoituksessa maa-ainestenottoon soveltuvat alueet ja kehitetään
kiviaineshuollossa ylijäämämateriaalien sekä uusiomateriaalien hyödyntämistä
Tulevaisuuden näkymiä
MAL lupakoko kasvaa, lupien määrä vähenee
Kalliolupien määrä kasvaa, soralupien vähenee Maa-ainestenoton
ympäristöluvat lisääntyvät
Maa-ainestenottoon liittyvien valitusten suhteellinen määrä kasvaa
• Ottamispaineet ympäristövaikutusten kannalta aremmilla alueilla sekä
asutuksen läheisyydessä
• Muut maankäyttötarpeet kasvavat
• Kansalaisten ympäristötietoisuus lisääntyy sekä toisaalta valituskynnys alenee
Valvonta ja seuranta
• Usean kunnan valvontayksiköt ; ristiriitaisia kokemuksia
• Kaukokartoitusaineistot yleistyy; niiden hyödyntäminen valvonnassa ja
seurannassa
Kiviainesten kokonaiskäytössä ei merkittäviä muutoksia –suhdanteet
vaikuttavat
Korvaavien materiaalien käyttö lisääntyy
Monet tekijät, kuten mahdolliset taloudelliset ohjauskeinot, vaikuttavat
muutoksen nopeuteen
Kiitos
Aiheeseen liittyvää kirjallisuutta:
• Vihervuori, P. 1989. Maa-ainesten ottaminen ja suojelu
• Alapassi, M., Rintala, J., Kinnunen, T., Valpasvuo, V., Britschgi, R.,
Savola, A., Ryttäri, T., Tiainen, M. ja Lavia, M. 2009. Maa-ainesten
kestävä käyttö. Ympäristöhallinnon ohjeita 1.
• Hollo, E. 2010. Selvitys maa-aineslupajärjestelmän yhdistämisestä
ympäristölupamenettelyyn. Ympäristöministeriön raportteja
15/2010.
• Rintala, J. 2006. Soranoton ja suojelun tila harjujensuojelualueilla
– aluekohtainen tarkastelu. SYKE raportteja 1/2006
• Rintala, J. ja Haavanlammi, E. 2011. Muutoksenhaun vaikutus
maa-ainesluvan voimassaoloon. SYKE raportteja 19/2011
• Rintala, J. ja Lonka, H. 2013 Maa-aineslain toimivuuden arviointi.
Suomen ympäristö 12/2013