2.5.schejtman alexander, berdeguÉ julio a. 2004 desarrollo territorial rural

7/26/2019 2.5.SCHEJTMAN Alexander, BERDEGU Julio a. 2004 Desarrollo Territorial Rural

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Desarrollo territorial ruralAlexander Schejtman y Julio A. BerdeguMarzo 2004.

DEBATES Y TEMAS RURALES N


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i i

Documento elaborado para la DivisinAmrica Latina y el Caribe del FondoInternacional de Desarrollo Agrcola (FIDA)y el Departamento de Desarrollo Sustentabledel Banco Interamericano de Desarrollo

(BID).Los contenidos del documento nocomprometen a dichos organismos y son deresponsabilidad exclusiva de los autores.

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NDICE

Schejtman y Berdegu 02

A. RESUMEN EJECUTIVO......................................................................................04

B. INTRODUCCIN.............................................................................................07

C. DESAFOS Y CONDICIONANTES DEL DESARROLLO RURAL.............................................091. Nuevos rasgos y condicionantes del desarrollo rural................................................092. Limitaciones de los enfoques tradicionales del desarrollo rural.........................................173. La bsqueda de nuevos enfoques.......................................................................18

Los organismos internacionales...................................................................18Algunas experiencias regionales.....................................................................19

D. ANTECEDENTES TERICOS DEL ENFOQUE TERRITORIAL.............................................211. Desarrollo econmico y espacio: Dos aproximaciones..................................................212. Los clusters o complejos industriales...................................................................223. Los nuevos distritos industriales........................................................................244. Desarrollo econmico local............................................................................265. Siete aportes de la teora..............................................................................28

E. DESARROLLO TERRITORIAL RURAL.......................................................................301. Definicin del DTR.....................................................................................302. Criterios operativos del enfoque de DTR...............................................................31

Criterio 1. La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de

forma simultnea en los programas de DTR............................................................31Criterio 2. Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural.................31Criterio 3. Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto

de desarrollo concertado socialmente..................................................................32Criterio 4. Los programas de DTR deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre

territorios..............................................................................................34Criterio 5. Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes del territorio............37Criterio 6. Los programas de DTR deben considerar las distintas rutas de salida de la pobreza.........37

Criterio 7. Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional..................39Criterio 8. Los programas de DTR deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largoplazo..................................................................................................44

F. CONCLUSIN................................................................................................45

G.REFERENCIAS...........................................................................................46


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Desarrollo territorial rural 03

No hay globalidad que valga si no haylocalidad que sirva.

CARLOS FUENTES(discurso ante el Foro Iberoamrica,Toledo, Espaa, 10 de noviembre, 2002)


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A. RESUMEN EJECUTIVO

a incidencia de la pobreza rural se ha mantenido constante desde hace tres dcadas y en la actualidadhay ms indigentes rurales que hace 20 aos. No se puede discutir la poca efectividad de las polticasde desarrollo rural impulsadas desde hace a lo menos tres o cuatro dcadas. Cada vez somos ms quienespensamos que si queremos que los resultados sean diferentes en el futuro, debemos evitar seguir haciendo

ms de lo mismo.

En la bsqueda de nuevas respuestas, ha cobrado fuerza en nuestra regin el debate sobre el denominadoenfoque territorial del desarrollo rural. A pesar del inters, las nuevas intuiciones an no se han desarrolladoal punto de adquirir el estatus de una nueva teora para la accin, debido a tres factores: (i) insuficienteintegracin de los avances tericos disciplinarios; (ii) insuficiente evidencia sobre la eficacia de los nuevosenfoques, debido a que las experiencias son an pocas y recientes y; (iii) los organismos internacionales y los

gobiernos an no terminan de dar el paso desde la visin a la accin.

Definimos el DTR como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado,cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva ysustentablemente a la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo institucional tiene los propsitosde estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores locales entre s y entre ellos y los agentesexternos relevantes, y de incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre participe del proceso ysus beneficios.

Constatamos la existencia de una fuerte convergencia en torno a los conceptos bsicos que pueden ser elsustrato de un enfoque territorial del desarrollo rural, a partir de la revisin de experiencias y propuestasinnovadoras en diversos pases de la regin; de la experiencia europea LEADERy de la canadiense sobre partenariado

rural, as como de las propuestas de los organismos de cooperacin para el desarrollo. Dicha convergenciaapunta a: terminar con la identidad desarrollo rural = desarrollo agropecuario; rescata la importancia de losvnculos urbano-rurales y con mercados dinmicos; enfatiza la innovacin tecnolgica; y plantea la exigenciade reformas institucionales, descentralizacin y fortalecimiento de los gobiernos locales, concertacin social,intersectorial y pblico-privada, y otros.

Se analizaron los aportes relativos a desarrollo econmico y espacio de la teora y de la ciencias sociales aplicadasen relacin con los clusters; a los nuevos distritos industriales y al desarrollo econmico local, con el propsitode que en el futuro se pueda ir ms all de una intuicin fundada del DTR y avanzar hacia una razonable teorade la accin para el diseo de polticas, programas o proyectos orientados a la superacin de la pobreza rural.De esta revisin, se extrajeron siete elementos que deben ser considerados por el enfoque de DTR.

1. La competitividad determinada por la amplia difusin del progreso tcnico y el conocimiento, es una condicinnecesaria de sobrevivencia de las unidades productivas.

2. La innovacin tecnolgica que eleva la productividad del trabajo es una determinante crtica del mejoramientode los ingresos de la poblacin pobre rural.

3. La competitividad es un fenmeno sistmico, es decir, no es un atributo de empresas o unidades de produccinindividuales o aisladas, sino que se funda y depende de las caractersticas de los entornos en que estn insertas.

4. La demanda externa al territorio es el motor de las transformaciones productivas y, por lo tanto, es esencialpara los incrementos de la productividad y el ingreso.

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5. Los vnculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo de las actividades agrcolas y no agrcolas en elinterior del territorio.

6. El desarrollo institucional tiene una importancia crtica para el desarrollo territorial.7. El territorio no es un espacio fsico objetivamente existente, sino una construccin social, es decir, un con-

junto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito com-

partidos por mltiples agentes pblicos y privados.

A partir de los antecedentes hasta aqu analizados, el documento plantea ocho criterios para el diseo eimplementacin de programas de DTR:

Criterio 1.La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultnea enlos programas de DTR. Se condicionan mutuamente y ambos son necesarios para que se logren reduccionessignificativas y sustentables de la pobreza rural.

Criterio 2.Los programas de DTR han de operar con un concepto ampliado de lo rural, que debe necesariamenteincluir el o los ncleos urbanos con los que las reas pobres tienen o podran tener vnculos funcionales enaspectos tanto productivos como sociales.

Criterio 3.Para los programas de DTR el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrolloconcertado socialmente. En cada proceso de desarrollo rural, el territorio es una construccin socialy no unespacio objetivamente existente en virtud de variables fsicas o econmicas.

Criterio 4.Los programas de DTR deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre territorios, para locual se plantea una tipologa sobre la base de los dos elementos del DTR: transformacin productiva y desarrolloinstitucional. Los cuatro tipos resultantes son:

Territorios Tipo I: Aqullos que han avanzado en su transformacin productiva y logrado un desarrolloinstitucional que ha permitido grados razonables de concertacin e inclusin social.

Territorios Tipo II: Aqullos en que si bien existen procesos significativos de crecimiento econmico,stos tienen un dbil impacto sobre el desarrollo local y, en particular, sobre las oportunidades paralos sectores pobres.Territorios Tipo III: Aqullos que se caracterizan por una institucionalidad robusta, que con frecuenciase expresa en una identidad cultural fuerte, pero que carecen de opciones econmicas endgenas capacesde sustentar procesos sostenidos de superacin de la pobreza rural.Territorios Tipo IV: Aqullos en franco proceso de desestructuracin societal y econmica.

Criterio 5.Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes del territorio. Los sectores ruralespobres pueden por s mismos desarrollar ciertos tipos de capacidades y competencias, a partir de su propiaorganizacin. Sin embargo, habr otras determinantes del desarrollo a la que los pobres slo accedern a travsde puentes que los vinculen con otros agentes econmicos y sociales. Por ende, la construccin de estos puentes

y el relacionamiento con estos otros actores, es decir, la promocin de la concertacin social, son tareasineludibles del DTR.

Criterio 6.Los programas de DTR deben considerar todas las posibles rutas de salida de la pobreza: agricultura,empleo rural no agrcola, migracin (con sus ambivalencias respecto del DTR) y sus combinaciones o multiempleo.Se asume que la opcin de redes de proteccin social, aunque stas tengan impacto en la pobreza, opera conuna lgica transversal y no de DTR.



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Criterio 7.Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional, que d lugar a institucionesmediadoras entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, y contenga cinco elementos: las atribuciones ycapacidades de los gobiernos locales en sus dimensiones tcnicas, administrativas y polticas; la coordinacin yla existencia de controles y equilibrios entre los niveles nacional, provincial y local de gobierno; las redes y otrasformas de asociacin entre los gobiernos locales, para generar organizaciones de alcance regional capaces de

emprender las tareas de la transformacin productiva; las organizaciones econmicas y de representacin dela sociedad civil; y los espacios y mecanismos para la concertacin pblico-privada en las escalas y mbitos quesean pertinentes para el DTR.

Criterio 8.Los programas de DTR deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo.



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B. INTRODUCCIN

a pobreza afecta directamente a 4 de cada 10 latinoamericanos (CEPAL, 2002). Dependiendo del pas,entre una quinta parte y hasta el 86% de la poblacin rural es pobre (Valds y Wiens, 1996). La incidenciade la pobreza rural se ha mantenido constante desde hace tres dcadas (De Janvry y Sadoulet, 2002),en tanto que en la actualidad hay ms indigentes rurales que hace 20 aos (Berdegu, 1998).L

RECUADRO 1POR QU ES NECESARIO EL DESARROLLO RURAL?

El recin nacido tiene una probabilidad de 0,2% de naceren un hogar pobre, y/o de que haya alguien sin educacinen la familia.

El ingreso promedio de su hogar ser de 3.500 dlaresmensuales.

Su madre tendr en promedio 15 aos de escolaridad yla probabilidad de que su padre est desempleado es decerca de 5%.

Su probabilidad de haber nacido con bajo peso ser de3,5%.

Durante el primer ao de vida no ms de 5 por cada1.000 de estos nios morirn.

En sus aos preescolares, ms del 86% de ellos asistiral jardn infantil.

En cuarto ao bsico, su promedio en la prueba SIMCEser de 294 puntos y en octavo de 292 puntos.

Durante la enseanza media tendr menos de 2% deprobabilidad de desertar del colegio.

En cuanto a salud, su percepcin de salud buena o muybuena supera el 87%. Ms adelante si es mujer, tendruna probabilidad de tener al da su examen de pesquisade cncer del cuello del tero del 66% y su riesgo demuerte por cncer de vescula ser 5 veces menor y 4veces menor para el cncer cervicouterino. En loshombres, el riesgo de morir por cncer de estmago ser

3,7 veces menor.Asimismo, tendr 30 veces menos riesgo de morirasesinado en comparacin con aqullos que son del nivelsocioeconmico ms bajo y un riesgo de suicido 13 vecesmenor.

Su esperanza de vida ser de 14 aos ms que la deaquellos que nacieron en Loncoche.

Comuna urbana de altos ingresosen la ciudad de Santiago, Chile

Comuna rural del sur de Chile, con un altoporcentaje de poblacin indgena

El recin nacido tiene una probabilidad de 33% de naceren un hogar pobre, y de 8% de que haya alguien analfabetoen la familia.

El ingreso promedio de su hogar ser de 276 dlaresmensuales.

Su madre tendr en promedio 6,5 aos de escolaridad yla probabilidad de que su padre est desempleado es decasi 12%.

Su probabilidad de haber nacido con bajo peso ser de8%.

Durante el primer ao de vida 22 por cada 1.000 de estosnios morirn.

En sus aos preescolares, menos del 20% de ellos asistiral jardn infantil.

En cuarto ao bsico, su promedio en la prueba SIMCEser de 250 puntos y en octavo de 243 puntos.

Durante la enseanza media tendr un 25% de probabilidadde desertar del colegio.

En cuanto a salud, su percepcin de salud buena o muybuena es no ms de 55%. Ms adelante si es mujer, tendruna probabilidad de tener su PAP al da de 42% y su riesgode muerte por las enfermedades ms frecuentes ser 5veces ms para cncer de vescula y 4 para cervicouterino.Los hombres tienen 3,7 veces ms probabilidades demorir por cncer de estmago.

Asimismo, tendr 30 veces ms riesgo de morir asesinadoen comparacin con aqullos que son del nivelsocioeconmico ms alto.

Su esperanza de vida ser de 14 aos menos que la deaquellos que nacieron en Las Condes.

Adaptado de: Sandoval, 2003.


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La situacin que ilustra de modo elocuente el Recuadro 1 es sin duda comn a todos y cada uno de los pasesde la regin y aunque muchas de las causas de la pobreza rural tienen su origen fuera del sector, lo que no sepuede discutir es la poca efectividad de las polticas de desarrollo rural impulsadas desde hace a lo menos treso cuatro dcadas, an en pases que han logrado tasas importantes de crecimiento econmico.

Cada vez son ms quienes piensan que si queremos que los resultados sean diferentes en el futuro, debemosevitar seguir haciendo ms de lo mismo.

En la bsqueda de nuevas respuestas, en los ltimos cuatro o cinco aos ha cobrado fuerza en nuestra reginel debate sobre el denominado enfoque territorial del desarrollo rural. Numerosas iniciativas prcticas ytericas, pblicas y privadas, nacionales e internacionales se declaran parte de este nuevo enfoque1.

Pero a pesar del inters, las nuevas intuiciones an no se han desarrollado al punto de adquirir el estatus deuna nueva teora para la accin. Ello se debe a tres factores: (i) los avances tericos, en especial en lo que serefiere a lo rural, an discurren principalmente por los cauces disciplinarios, con escasos esfuerzos de integracin;(ii) las iniciativas prcticas de desarrollo rural y eliminacin de la pobreza que recogen aunque sea parcialmenteeste enfoque territorial, todava son pocas y recientes y, por lo tanto, la evidencia sobre la eficacia del nuevoenfoque es an insuficiente; (iii) si bien muchos organismos internacionales y nacionales responsables del

desarrollo rural y la eliminacin de la pobreza se han declarado en favor de este enfoque territorial, todavano han sido suficientemente capaces de completar el trnsito desde la visin a la accin.

El presente trabajo se propone aportar a este proceso en curso de construir un enfoque territorial para eldesarrollo rural. El objetivo del documento es contribuir con elementos que puedan constituir un mapa de rutaoperativo, que ayude a clarificar el actual debate sobre la nueva ruralidad y, particularmente, a que la pobrezarural y su superacin se coloquen slidamente en el centro de las preocupaciones pblicas y sociales.

Ello es imperativo en un momento en que lo rural recibe una mayor atencin poltica de parte de los gobiernosy las agencias internacionales2. Para que esta mayor apertura poltica se materialice, es necesario que seencuentre con una propuesta coherente y convincente, centrada en la inversin en activos para la promocindel crecimiento, que sea alternativa a la de la simple repeticin de los esquemas convencionales, o a aqullasque privilegian las transferencias directas a los pobres por la va de fondos sociales.

Adems, la clarificacin de un enfoque territorial del desarrollo rural ofrece la oportunidad de conectar lostemas de la pobreza rural con otros elementos del debate y de la accin pblica contemporneos, como son,por citar algunos, los del desarrollo econmico local, la competitividad, la descentralizacin, la modernizacindel Estado, la pequea y mediana empresa y el medio ambiente.

Despus de esta introduccin, el documento se divide en cinco secciones. En la seccin B, discutimos los desafosy condicionantes del desarrollo rural contemporneo, a la luz del anlisis crtico de los enfoques tradicionalesy de las nuevas experiencias en curso a nivel de los pases de la regin y fuera de ella, as como de las propuestasde organismos internacionales que participan en el desarrollo rural latinoamericano. La siguiente seccin (C)la dedicamos a un anlisis de nuevos aportes tericos, que pueden ser de utilidad para dar mayor consistenciaa las propuestas de Desarrollo Territorial Rural (DTR). Luego, en la seccin D, analizamos las experiencias dedescentralizacin que son un punto de referencia necesario en el debate sobre los aspectos institucionales del

DTR. En la seccin E, presentamos ocho criterios que a nuestro juicio establecen un mapa de ruta para eldiseo e implementacin de programas de DTR. La ltima seccin contiene las principales conclusiones deldocumento.


1 Como ejemplo de este inters creciente, se puede mencionar que en el concurso 2002 de proyectos de Desarrollo Territorial Rural delFondo Minka de Chorlav, se recibieron 189 propuestas. http://www.fondominkachorlavi.org/

2 Slo el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tiene en la actualidad unpipelinede proyectos rurales para los prximos 2 y medio aos,por mil setecientos millones de dlares (comunicacin personal).


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1. Nuevos rasgos y condicionantes del desarrollo rural

Entre los condicionantes estructurales que es necesario tomar en cuenta en la formulacin de las polticas yestrategias de desarrollo rural, estaran los procesos de globalizacin y desarrollo cientfico-tecnolgico, loscambios en las reglas del juego econmico, los cambios en la estructura y dinmica del empleo rural, y losprocesos de descentralizacin con su mayor o menor efecto en la capacidad de las instituciones rurales deadaptarse a estos condicionantes.

Globalizacin y apertura de las economas

Independientemente de que se considere o no a la globalizacin como un fenmeno nuevo, lo que resultainnegable es que su versin contempornea muestra diferencias cualitativas con fenmenos de pocas pasadaspues, a decir de Castells (1999, p. 259): se trata de una economa capaz de trabajar como una unidad en tiemporeal y a escala planetaria. El comercio internacional y los mercados de capital estn articulados globalmentey operan las 24 horas del da y a cualquier distancia; las herramientas que los hacen posibles surgen de lastecnologas de informacin y comunicacin (TIC)3. De este modo, emergen o consolidan su influencia nuevosactores supranacionales: organismos como la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y las empresastransnacionales, con formas nuevas de organizacin de la produccin y de coordinacin.

Como consecuencia de lo anterior, la capacidad de competir globalmente pasa a ser una condicin indispensablepara la viabilidad de las economas rurales, pues el proceso de apertura de las economas de la regin haconducido a que el crecimiento haya pasado a depender crecientemente de su insercin competitiva en mercados

globales ms abiertos. Esto ha generado tres tipos de problemas: (i) una mayor vulnerabilidad macroeconmicade los pases en desarrollo ante choques externos, dada su escasa capacidad para controlarlos4; (ii) una asimetraentre la elevada movilidad de los capitales y la muy restringida de la mano de obra, especialmente de la menoscalificada, con todas las implicaciones que ello tiene sobre el deterioro en la distribucin de los ingresos y lapobreza; y (iii) una concentracin del progreso tcnico en los pases desarrollados, en circunstancias que steha pasado a ser un factor crtico en la dinmica de las exportaciones.

Las implicaciones de lo sealado resultan evidentes si se considera, por una parte, la estrecha relacin entrecrecimiento y dinmica de las exportaciones (Maddison, 2001) y por otra, el hecho de que el dinamismo de lasexportaciones est en directa proporcin con el contenido de conocimiento o de densidad tecnolgica involucradosen su produccin5.

C. DESAFOS Y CONDICIONANTESDEL DESARROLLO RURAL

3 Ms de un trilln de dlares, es decir, ms de un milln de millones circulan cada da en los mercados monetarios globales; se trata deuna cantidad tal que colocados los billetes de 100 dlares uno sobre otro, su altura superara ms de 20 veces el monte Everest (Giddens,1999, p. 10).

4 Las crisis en Mxico (1994), Tailandia, Indonesia y Corea (1997-1998) y las de Argentina y Uruguay son testimonio de lo que una estampidadel rebao electrnico (Blustein, 2001) puede producir.

5 Se trata de la absorcin y difusin, an incipientes, del "nuevo patrn tecnolgico" (informtica, biotecnologa y nuevos materiales), quereducirn las ventajas comparativas derivadas de la dotacin de recursos naturales y mano de obra barata.


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Si se clasifica el comercio mundial de acuerdo con el tipo de bienes, distinguiendo cuatro categoras: los productosprimarios, las manufacturas basadas en recursos naturales6 las manufacturas no basadas en recursos naturales,pero tecnolgicamente maduras7 y las no basadas en recursos naturales, pero tecnolgicamente nuevas8,se observa que existe un dinamismo diferencial manifiesto pues, segn informacin correspondiente al perodo1962-1985, mientras los productos primarios crecen al 1,6% acumulativo anual, las manufacturas

basadas en recursos naturales lo hacen al 3%, las maduras al 6,8% y las nuevas al 8,1% (CEPAL, 1990).

La participacin de Amrica Latina y el Caribe en el comercio mundial est fuertemente concentrada en las doscategoras de menor dinamismo, con una estructura que se ha mantenido relativamente constante desde losaos ochenta hasta el presente (ver Cuadro 1).


6 Alimentos procesados, productos elaborados de madera, y productos mineros y energticos.7 Principalmente textiles, vestuario y productos siderrgicos.8 Principalmente metalmecnica y qumica.

CUADRO 1AMRICA LATINA: PARTICIPACIN DE MERCADO MUNDIAL POR CATEGORAS DE PRODUCTOS(En porcentajes)

Participacin de mercado 1985

5.79 4.72 5.16 5.97

11.83

7.64

2.58

3.21

Total

Recursos Naturales

Manufacturas basadas en recursosnaturales

Manufacturas no basadas en recursosnaturales

- Baja tecnologa - Tecnologa mediana

- Alta tecnologa

Otros

1990 1995 2000

2.47

2.13

4.16

10.72

6.48

2.69

3.282.85

1.76

3.16

11.61

6.79

3.45

4.143.85

2.2

3.72

12.04

7.03

4.6

5.344.95

3.64

4.83

Fuente: Moguillansky, 2002.


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9 Basado en Reardon y Berdegu (2002).


La globalizacin de los sistemas agroalimentarios9

Otro de los factores condicionantes, con importantes implicaciones en la evolucin del espacio rural, es elproceso de concentracin y transnacionalizacin de las industrias agroalimentarias, que se acelera notablementecomo resultado de las medidas de ajuste estructural destinadas a favorecer la inversin extranjera directa. Dicho

proceso, en el caso de los supermercados, ha significado que, a fines de 2001, stos hayan pasado a dominarel comercio minorista de alimentos en un buen nmero de pases de la regin, con un promedio (ponderado porpoblacin) de 60% en los pases ms grandes y/o de mayores ingresos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, CostaRica, Mxico) y porcentajes que van desde el 73% en El Salvador, 42% en Honduras y 35% en Guatemala, hastael 15% a 20% en Nicaragua. Su presencia no slo induce cambios en las pautas de consumo, sino que tiende adeterminar la definicin de las normas y estndares a las que deben ajustarse los productos alimenticios y losproductores.

Estimaciones de los autores indicaran que los supermercados comercian alrededor de 24 mil millones de dlaresen el rubro de frutas y verduras frescas, que se compara con los 10 mil 500 millones de las exportaciones notradicionales de los 12 pases estudiados.

Este desarrollo entraa serios desafos para los productores primarios, pues las prcticas de adquisicin de lossupermercados y los grandes procesadores (estndares de calidad y seguridad, envasado y empaquetado, costo,volmenes, consistencia, prcticas de pago) estn reformulando las reglas del juego con respecto a las prevalenteshasta un pasado reciente. Por otra parte, los supermercados tambin ofrecen oportunidades como potencialesmotores de dinamizacin de la produccin primaria, al ampliar y profundizar el mercado de consumo y abrirespacios de demandas ms dinmicas.

Impacto asimtrico de los cambios en las reglas del juego

Las polticas sectoriales han quedado subordinadas a las polticas macroeconmicas y al libre juego de las reglasdel mercado. En efecto, la disciplina fiscal, la unificacin de los tipos de cambio, el fortalecimiento de los

derechos de propiedad, la desregulacin de los mercados internos, la privatizacin, la liberalizacin comercial,la eliminacin de barreras a la inversin extranjera y la liberalizacin financiera, han sido aplicadas en cadauno de los pases en distintos momentos y con mayor o menor grado de profundidad. Como consecuencia, muchosde los instrumentos sectoriales del pasado tales como subsidios, tipos de cambio diferenciados, franquicias,poderes de compra de las empresas estatales, fijaciones de precios a productos bsicos, y otros, han prcticamentedesaparecido alterando las reglas a que los agentes estuvieron habituados por varias dcadas.

En el sector rural, la globalizacin, la apertura y el creciente papel regulador de los mercados, han sidoaprovechados fundamentalmente por empresas con tierras de mayor potencial para la produccin de exportables,con capacidad de acceder al crdito, la tecnologa y la informacin sobre las condiciones de los mercados internoy externo, haciendo que los beneficios se concentren en determinados productos, en algunas regiones y en losproductores medianos a grandes. Sin negar los elementos positivos de la dinmica exportadora, sta tiene el

riesgo de acentuar el carcter excluyente y polarizador que ha sido la caracterstica persistente del procesode modernizacin rural de la regin, con el agravante de que la apertura tiende a acelerar dicho proceso alexponer a los productores a una mayor competencia y al disponer de menos recursos pblicos para proteger alos ms dbiles.


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Esta asimetra en el impacto de los cambios referidos sobre el espacio rural es consecuencia de las particularidadesestructurales de dicho espacio: (i) la bimodalidad de la estructura productiva, gestada desde la formacin dela hacienda y la plantacin (Fajnzylber y Schejtman, 1995), con un sector de empresas capitalistas de distintotamao y un mar de unidades familiares con diferentes lgicas en el manejo de recursos a que tienen acceso10;y (ii) el alto grado de heterogeneidad de las propias unidades familiares.

Mercados imperfectos y costos de transaccin11

Uno de los obstculos que enfrenta el desarrollo rural es la ausencia o imperfeccin de mercados claves paraque los sistemas de precios cumplan con la funcin esperada. La necesidad de perfeccionar el funcionamientode los mercados rurales tiene una alta prioridad, pues las opciones de empleo rural, en general, y las actividadesde los pequeos productores, en particular, se caracterizan por funcionar en un mbito en que el comportamientode los mercados de crdito y seguros, tecnologa, informacin, trabajo, tierras, y otros, est muy lejos delmodelo que postula que los precios de equilibrio determinados por estos mercados se aplican por igual a todoslos participantes.

La incertidumbre hace presa de miles de productores y empresarios, en especial los pequeos y medianos, que

se preguntan cmo innovar y cmo reconvertirse cuando no tienen un acceso adecuado a la informacin, latecnologa, a servicios de gestin empresarial, a la tierra, al agua, al financiamiento. Para ellos, se acab lapromesa del Consenso de Washington de que los costos de la liberalizacin valdran la pena.

Una consecuencia de lo anterior hace que los costos de transaccin asociados con su acceso sean tan elevados,que resulta ms ventajoso para los agentes realizar transacciones por medio de arreglos institucionales distintosal mercado, estimulando intercambios en que los accesos a un producto, a un servicio, a mano de obra o a algunaforma de seguro, pasan a integrarse en una sola operacin, en claro contraste con la interdependencia annimay sistmica de la actividad econmica (en mercados competitivos propios) de la teora del equilibrio general(Bardhan, 1989, p.237). En la medida en que las manifestaciones concretas de los costos de transaccin queafectan a las familias rurales son local-especficas, su deteccin y eventual superacin deben plantearse a dichaescala. Las formulaciones generales son slo guas orientadoras para focalizar los mbitos de observacin, peroslo el anlisis a escala local de la naturaleza y magnitud especfica de sus implicaciones, puede constituir unagua para la accin (ver Recuadro 2).

10 Entendiendo por tales, los criterios que gobiernan las decisiones respecto de en qu, cunto, cmo y para qu emplear los recursos deque disponen. Vase Schejtman (1980).

11 Los costos de transaccin corresponden a aquellos en que un agente tiene que incurrir por sobre el precio del bien o servicio queadquiere, para tratar de asegurar que ste corresponda a sus expectativas e incluye, por lo tanto: los de bsqueda, informacin,supervisin, as como los de asegurar el cumplimiento de los acuerdos. En la medida en que en los intercambios existen incentivospara comportamientos oportunistas (de las partes) que pueden resultar en seleccin adversa o riesgo moral (evitarlos) que tienealtos costos. Lo primero implica costos ex ante de preseleccin de candidatos y lo segundo costos ex post de monitoreo, de accioneslegales y de imposicin de cumplimiento (Sadoulet y De Janvry, 1995, p. 255).


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12 Vase la serie de estudios sobre mercados de tierra en http://www.eclac.cl/ddpeuda/

Desarrollo territorial rural

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Concentracin de la tierra y del capital educacional: Dos factores crticos

Amrica Latina se caracteriza por ser el continente que muestra los ndices ms altos de concentracin de latierra y las expectativas puestas en el desarrollo de los mercados de tierra no parecen confirmarse con los hechos,

lo que pone en cuestin la idea de que las reformas agrarias han perdido vigencia. Estudios recientes han puestode relieve que las transacciones en el mercado de la tierra se efectan bsicamente en el interior de un mismoestrato de productores, sin alterar por lo tanto la desigual estructura de propiedad de la tierra12. Por otra parte,se ha constatado que los mercados ms dinmicos son los existentes alrededor de las ciudades y en las zonasde reciente colonizacin, que no suelen ser generalmente los lugares en los cuales viven los campesinos pobres.Los cambios en la estructura de la propiedad de la tierra han sido, por ello, menores y por la va del mercadono se ha logrado extender el acceso a ese recurso a las familias rurales que han estado tradicionalmentemarginadas de su propiedad (Vogelgezang, 1996).

En relacin con la educacin, se dispone de abundante evidencia emprica con respecto al impacto que tieneel haber alcanzado un cierto umbral de educacin sobre los niveles de ingreso y el acceso a ocupaciones mejorremuneradas. En este sentido, las desigualdades en el acceso a la educacin pasan a constituir uno de los

elementos crticos de reproduccin de las desigualdades econmicas y sociales.

Aunque en las ltimas dos dcadas se ha registrado un fuerte crecimiento de la educacin gracias a lo cual losestratos jvenes tienen en promedio tres aos ms de estudios que sus padres, persiste sin embargo una altaconcentracin del capital educacional, pues los ocupados del decil ms rico tienen en promedio seis aos msde escolaridad que los del decil ms pobre. Adems, persisten grandes diferencias en la calidad de la educacina que acceden los pobres rurales, en comparacin con aqulla del resto de la poblacin.

Las personas que provienen de hogares con escasos recursos suelen cursar ocho aos o menos de estudios y engeneral no superan la condicin de mano de obra no calificada, con un ingreso mensual promedio cercano a 2,5lneas de pobreza (LP). Por el contrario, quienes crecen en los hogares con mayores recursos por lo generalcursan 12 o ms aos de estudios, lo que les permite desempearse como profesionales, tcnicos o directivos,

o bien en ocupaciones de categora no inferior a empleado administrativo o vendedor, con un ingreso promediomensual superior a 4 LP.

RECUADRO 2COSTOS DE TRANSACCIN PARA LOS HOGARES RURALES

Un estudio emprico realizado en varios distritos rurales del Per muestra que los costos de transaccinequivalan al 50 % del valor de las ventas de papas, y resultaron ser ms del doble para los pequeos que para

los grandes productores; ...adems de la distancia a los mercados, influye tambin la experiencia delproductor en el mercado donde opera, la estabilidad de sus relaciones con los agentes con que comercia ylos recursos que invierte en obtener informacin relevante y en supervisar el cumplimiento de los contratosimplcitos asociados a las transacciones realizadas.

Fuente: Escobal, J. (En prensa).


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Cambios en la dinmica del empleo13

El empleo rural en la regin ha venido experimentando cambios significativos que obligan a abandonar la identidadrural = agrcola. El nmero de personas de hogares rurales empleadas en los sectores no agrcolas, aument en2,5 millones, en tanto que el nmero de miembros de hogares rurales empleados en la agricultura, disminuy

en 933 mil. Por otra parte, el nmero de trabajadores del sector agrcola con residencia urbana aument en1,1 millones, por lo que el total (habitantes rurales ms urbanos) de empleados en la agricultura tuvo unincremento neto de 200 mil personas. Es decir, se produjo un proceso de creciente urbanizacin de la fuerzade trabajo del sector agrcola, que fue especialmente agudo en Chile (tasa anual de 0,92%), Cuba (0,87%),Uruguay (0,73%), Brasil (0,55%), Ecuador (0,38%) y Panam (0,35%).

Los estudios ms recientes revelan las siguientes caractersticas del empleo rural no agrcola (ERNA): (i) quetiene un peso importante y creciente en la absorcin de fuerza de trabajo rural y en los ingresos de los hogaresrurales; (ii) que constituye, para algunos hogares, un mecanismo de superacin de la pobreza que la sola actividadagrcola no ofrece; (iii) que permite diversificar las fuentes de ingreso, reduciendo los efectos de los riesgosinherentes a la agricultura; (iv) que las mayores y mejores oportunidades se dan en reas de relativo mayordinamismo del desarrollo agrcola; y (v) que el acceso a mejores opciones de ERNA est estrechamente

correlacionado con los niveles de educacin, el desarrollo de infraestructura (energa, caminos, telfonos) y elgnero, pues los hombres acceden a actividades mejor remuneradas que las mujeres. Muchos de los ERNA noguardan ninguna relacin significativa con la actividad agropecuaria, sino que crecen estimulados por nuevasdemandas de los consumidores urbanos por servicios de nuevo tipo.

Descentralizacin

En casi todos los pases se extiende y se profundiza la democracia y los procesos de descentralizacin. La eleccinde autoridades locales por voto popular y la asignacin de crecientes responsabilidades a los gobiernos localestienden a ser la norma ms que la excepcin, constituyendo otro factor condicionante de los diseos de la polticarural. Ello contrasta con las exigencias del perodo anterior, caracterizado por una gestin centralizada destinadaa asegurar un control rgido del gasto en un marco de austeridad fiscal para el logro de los equilibriosmacroeconmicos. Alcanzado un cierto grado de estabilidad, las demandas de mayor equidad distributiva,integracin y participacin tienden a adquirir presencia creciente y ponen en evidencia las limitaciones delcentralismo para responder a los conflictos distributivos y las reivindicaciones ambientales, tnicas, regionales,y otras.

La implementacin o profundizacin de los procesos de descentralizacin parece obedecer, en primer lugar, ala necesidad de desarrollar nuevos mecanismos de regulacin destinados a enfrentar las nuevas demandas dela sociedad: Bajo estas condiciones, el recurso al consenso, a la delegacin y a la negociacin presenta ventajaspara la implementacin y al mismo tiempo ampla el crculo de responsables, lo que representa un aliviosubstancial para un gobierno que tiene que enfrentar exigencias cada vez ms altas de gestin poltica (VonHaldernwang, 1997, p. 18).

Sin perjuicio de que dichos procesos constituyen un primer paso en la superacin de las limitaciones del centralismopara abordar los problemas de pobreza rural con el grado de especificidad que requieren las particularidadesde sus manifestaciones locales, se ponen sin embargo en evidencia las fallas de gobierno o, ms precisamente,

13 Basado en Reardon y Berdegu (2001).

Schejtman y Berdegu

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de gobernanza: (i) la ausencia o la insuficiencia de mecanismos que permitan integrar las demandas locales enel marco de los objetivos y estrategias nacionales; (ii) la insuficiencia de los recursos (financieros, humanos ymateriales) coherentes con la delegacin de responsabilidades; (iii) la ausencia de mecanismos de generacinde recursos propios para la implementacin de programas de cofinanciamiento; (iv) la presencia a nivel localde paralelismos del gobierno local y la administracin central; (v) la reproduccin a escala local de la

compartimentacin de las funciones pblicas propia de los rganos de nivel central; (vi) la persistencia derelaciones paternalistas hacia los sectores ms vulnerables; y sobre todo (vii) la apropiacin por elites localesde la definicin de los objetivos y recursos destinados al desarrollo local.

Estas calificaciones deben tenerse muy presentes, pues con frecuencia el entusiasmo por la descentralizacincomo condicin de participacin (acercar las decisiones a la gente), olvida la persistencia en nuestra reginde fenmenos que cuestionan la validez del principio de que los ciudadanos son iguales ante la Ley. La corrupcinde gobernantes, funcionarios, jueces y policas; la dependencia econmica de los ms respecto de los menos yla captura de poder por las elites (caciquismo), son fenmenos que estn en la base de las dificultades de ladescentralizacin para cumplir con las expectativas generadas. Es adems necesario tomar en cuenta lo quese ha llamado la submunicipalizacin del espacio rural latinoamericano (CEPAL, 1992) debido a sus implicacionesen el desarrollo rural. Esta condicin se refiere a que el tamao medio de los municipios, tanto en trminos de

superficie como de poblacin, es demasiado grande como para viabilizar procesos en que los vnculos depropincuidad resultan claves (ver Cuadro 2).

CUADRO 2DENSIDAD DE MUNICIPIOS EN RELACIN CON LA SUPERFICIE Y LA POBLACIN (1990)(En valores promedio por municipio)

Fuente: CEPAL, 1992.a/Alemania Federal, Espaa, Francia, Holanda e Italia.b/Ex Checoslovaquia y Polonia.c/Excluye Yukon y los territorios del nordeste.

Superficies (km2)REGIN

Amrica Latina

Europa occidental a/

Europa oriental b/

Canad c/

Estados Unidos

POBLACIN

28.160

3.635

4.735

5.626

6.910

TOTAL

1.338

26

39

1.300

261

AGRCOLA

1.098

22

34

933

194

CULTIVADA

469

15

23

169

120


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Schejtman y Berdegu

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Demandas de participacin y ciudadana

En el mbito rural, las bases para el ejercicio de una ciudadana activa estn lejos de haberse alcanzado, puesincluso derechos de primera generacin (los llamados naturales) no han sido satisfechos para un nmeroimportante de personas. Por ejemplo, en Per un alto porcentaje de los habitantes rurales carecen de cdula

de identidad, requisito bsico para el ejercicio de derechos ciudadanos elementales, as como para el acceso adiversos servicios pblicos. En Bolivia, hasta mediados de los aos noventa, vastos sectores (rurales) del territorionacional ni siquiera haban sido incorporados en una unidad poltico-administrativa, es decir, eran espaciosinvisibles para el Estado. En Colombia, por causas conocidas, el Estado simplemente no tiene presencia ni siquieraformal en muchos municipios. En Chile, el Estado se ha negado persistentemente a reconocer constitucionalmentea los pueblos indgenas. Y en toda la Amrica Latina rural, las mujeres estn lejos de haber alcanzado unacondicin plena de ciudadana.

Debiera leerse como reclamo de ciudadana el surgimiento de una variada gama de movimientos sociales en elmbito rural, protagonizados por grupos que no acceden al poder del Estado ni se sienten representados porel sistema poltico (y que) tienen mayor eco en el espacio pblico cuanto ms se vinculan con el tema de laciudadana..., como puede ser (demandas por) el derecho a la tierra, a la justicia, a la lengua, a la transparencia

pblica o a la proteccin social (CEPAL, 2001, p. 246).

En efecto, el mundo rural latinoamericano es testigo de una gama variada de movimientos sociales entre distintascategoras de campesinos y trabajadores rurales14. As, por ejemplo, entre los movimientos de productoresexcedentarios o transicionales, estn el de los cultivadores de coca en el Chapare en Bolivia (Healy, 1991) y elde los cultivadores del fique y tabaco en Santander, Colombia (Zamosc, 1990a). Entre los productores desubsistencia e infrasubsistencia estn los movimientos de los extractores de caucho (seringueiros)en Acre, enla Amazona (Grzybowski, 1990), y la huelga civil de los campesinos de Sarare, Colombia (Zamosc, 1990b). Entrelos trabajadores rurales sin tierra est el MST en Brasil (Grzybowski, 1990). Entre aqullos en que prima elcontenido tnico, cabe mencionar el Movimiento de las Autoridades Indgenas en Colombia (Findji, 1992), lasrondas campesinas del norte del Per (Stern, 1992), y las recientes movilizaciones de la poblacin mapuche enChile. A los mencionados, hay que agregar el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en Mxico, laprimera guerrilla informacional (Castells, 1999), con reivindicaciones que han trascendido el contenido tnicopara pasar a una demanda radical de derechos ciudadanos en un sentido amplio (Lpez, 1996). Finalmente ycomo testimonio de la envergadura alcanzada por estos movimientos sociales, no puede dejar de mencionarseel papel determinante del movimiento indgena ecuatoriano en la reciente eleccin de Lucio Gutirrez comoPresidente del Ecuador.

De lo que se trata, en rigor, es de la necesidad de que los Estados y los sistemas polticos tengan la capacidadde absorber y reflejar las nuevas prcticas de los movimientos sociales y combinar las polticas pblicas conel capital social que la propia sociedad, a travs de sus organizaciones, va forjando (CEPAL, 2001).

14 Para un desarrollo de la tipologa de movimientos enumerados. Vase Schejtman (1997).


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Cambios en los patrones culturales

Las culturas rurales tambin se transforman a pasos agigantados. Para comenzar, Amrica Latina es ya una reginpredominantemente urbana y esta realidad impacta con enorme fuerza en la cultura rural. Debido al mayorcontacto con lo urbano, las expectativas y los patrones de vida cada da son ms semejantes entre los habitantes

rurales y los urbanos, especialmente entre los jvenes. La incorporacin masiva de las mujeres rurales al mundodel trabajo extraparcelario modifica las relaciones intrafamiliares y los tradicionales roles de gnero. La radioy la televisin llegan con sus nuevos mensajes y pautas a todos los rincones del campo. Decenas de millones delatinoamericanos rurales han tenido la experiencia de vivir y trabajar en los Estados Unidos de Norteamrica oen Europa, y muchos de ellos regresan a sus regiones de origen con nuevas msicas, nuevas vestimentas, nuevoshbitos de consumo y de recreacin, nuevas conciencias de sus derechos ciudadanos, nuevas aptitudes yhabilidades. Para bien y para mal la globalizacin tiene tambin una dimensin cultural.

2. Limitaciones de los enfoques tradicionales del desarrollo rural

Qu duda cabe de que los viejos enfoques del desarrollo rural son cada vez ms irrelevantes frente a la magnitud

de estos cambios en las sociedades rurales. Sus falencias son conocidas15:

Hacen caso omiso del alto grado de heterogeneidad que caracteriza a las sociedades rurales, al mundode la pobreza, de la pequea agricultura y la pequea empresa rural no agrcola, y por lo tanto, de lanecesidad de polticas diferenciadas, que slo recientemente y de manera muy parcial, han empezadoaser adoptadas de manera explcita por algunos pases de la regin.Desconocen el carcter multidimensional de la pobreza rural y tienden a enfrentarla con respuestasunvocas que no logran dar cuenta de la complejidad del fenmeno, sus causas y sus manifestaciones.Estn centrados en la actividad agrcola, y no incorporan el carcter multiactivo de las unidades familiaresrurales, a pesar de la importancia que ha alcanzado el trabajo rural no agrcola, especialmente en elcaso de las mujeres rurales que se incorporan al mercado laboral.No intervienen en corregir las fallas o ausencias de mercado frecuentes en el mundo rural, que afectanen particular a los pequeos y medianos productores y empresarios y a los pobres, contentndose consuplir o mitigar algunas de ellas mediante los recursos de los proyectos de desarrollo, slo para verlasreaparecer a su trmino.Desvinculan con frecuencia las acciones orientadas a la transformacin productiva, de aqullas queapuntan a la reforma de las instituciones rurales. Adems, la dimensin institucional muchas veces quedareducida a los aspectos relativos a la organizacin y funciones del sector pblico e incluso de los Ministeriosde Agricultura y las agencias de desarrollo rural.Por lo general fallan en articular las polticas y acciones especficas de desarrollo rural con aqullas decarcter macro, lo que redunda en que la viabilidad y sustentabilidad de las primeras quedan seriamentecuestionadas.Tienen serias dificultades para asumir el hecho de que crecientemente son el mercado y los agentes

de mercado quienes tienen el peso decisivo en la determinacin de las tendencias, oportunidades yrestricciones que enfrentan los pobres rurales. Por ello, reducen innecesariamente su mbito decompetencia a lo que est directamente al alcance del sector pblico y sus agentes.No consideran, salvo excepciones, la posibilidad de inducir a la agroindustria, los servicios, las empresas

15 Para un anlisis ms detallado del tema, se puede recurrir al trabajo de Chiriboga (2000), en que analiza las lecciones aprendidas devarios aos de polticas de desarrollo rural en la regin.


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medianas y grandes, e incluso aqullas localizadas en el sector urbano, a asumir el papel de difusorasde tecnologa hacia determinados segmentos de la PYME rural (Schejtman, 1998; Dirven, 1998).Carecen de capacidad para adecuar las propuestas estratgicas o las polticas gestadas centralmentea las potencialidades y restricciones especficas que presenta cada localidad o, a la inversa, no incorporandesde el inicio consideraciones de replicabilidad y amplificacin (upscaling)de las experiencias exitosas.

En un sentido ms amplio, no consideran los efectos potenciales que un determinado desarrollo delncleourbano pudiera tener tanto en la transformacin productiva de la actividad rural, como en lascondiciones de vida y trabajo de la poblacin, sobre todo los pobres.

La insatisfaccin con los enfoques tradicionales ha dado lugar a una serie de formulaciones estratgicas parareenfocar el desarrollo rural y el combate a la pobreza, las que en general avanzan hacia una propuesta deenfoque territorial.

3. La bsqueda de nuevos enfoques

En alguna medida, los cambios en los condicionantes externos del desarrollo rural y cierta insatisfaccin con

las respuestas tradicionales a los problemas de pobreza han conducido a una creciente convergencia en laspropuestas de desarrollo rural para Amrica Latina y el Caribe formuladas en los ltimos aos por los organismosinternacionales.

Los organismos internacionales

El Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), en su Marco Estratgico 2002-2006, plantea que: (i) eldesarrollo de pequeas poblaciones y ciudades de tamao medio, as como la promocin de corredores econmicos,crean un entorno propicio para la reduccin de la pobreza rural; (ii) la mejora del bienestar de la poblacinrural exige el fortalecimiento de las instituciones locales...; y (iii) la creacin de oportunidades de ingreso yempleo para los pobres rurales debe prestar atencin tambin al desarrollo de la industria, los servicios y losvnculos agricultura-industria-servicios.

Por su parte, el BID, en su Estrategia de Reduccin de la Pobreza Rural (BID, 1998), adopta un enfoque dedesarrollo territorial multisectorial que es ratificado en las conclusiones de la Conferencia para el Desarrollode la Economa Rural y Reduccin de la Pobreza, organizada en el marco de su Asamblea Anual de Gobernadoresdel ao 2000, en que se enfatiza el carcter multisectorial, territorial y descentralizado que deben tener lasestrategias de desarrollo rural y de lucha contra la pobreza.

A su vez, el Banco Mundial, en su estrategia para la superacin de la pobreza rural en Amrica Latina y el Caribe(World Bank, 2002), plantea la necesidad de impulsar un enfoque de espacio rural que vaya ms all de lavisin sectorial agrcola y fortalezca la capacidad de absorcin de los ncleos urbanos intermedios en un contextode creciente interaccin e integracin rural-urbana, promoviendo una nueva institucionalidad sectorial que

asegure una adecuada gobernanza.

En tanto, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), en su XXVIConferencia Regional para Amrica Latina y el Caribe (FAO, 2000), propone un enfoque territorial del desarrollorural que supone transitar del pequeo productor a la familia rural ampliada; del empleo agrcola al multiempleo;de una poltica agrcola genrica a polticas diferenciadas de acuerdo con tipos de unidades familiares; de laproduccin agrcola a los encadenamientos de sta con la agroindustria y los servicios; y de la anttesis entre


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16 Esta iniciativa estaba estrechamente vinculada con el documento "Transformacin productiva con equidad" (1990), que pasara a constituirun marco y punto de referencia de la serie de documentos de conferencias a lo largo de la dcada. En dicho documento se sealaba queel fortalecimiento de la articulacin de la agricultura con la industria y los servicios constituira un componente clave de la estrategiade transformacin productiva.

17 http://www.gtz.de/agriservice/areas/tools18 http://www.cndrs.org.br/pndrs.asp


mercado/Estado a la reconstruccin de las instituciones como mediadoras entre la sociedad civil, el Estado yel mercado.

Asimismo, el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), bajo el ttulo de nuevaruralidad, a principios del ao 2000 seala la creciente importancia del desarrollo focalizado en unidades

territoriales e indica que ...el concepto de territorio tiene una connotacin amplia y multidimensional,constituyendo unidades integrales de planificacin e iniciativas de desarrollo, especialmente en aqullos de altaexpresin rural (IICA, 2000b, p.11). Este tipo de planteamientos fueron incorporados en la declaracin surgidade la Primera Reunin Ministerial sobre Agricultura y Vida Rural, en que se plantea una nueva visin de laagricultura y la vida rural entendida como un balance o combinacin adecuada de lo urbano y lo rural.

De igual modo, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), asociada con el InstitutoLatinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), formula el Proyecto Regional deDesarrollo Econmico Local y Descentralizacin (1995), orientado a promover iniciativas de desarrollo econmicolocal, entendido ste como un proceso de transformacin de la economa y la sociedad de un territorio, cuyoobjetivo es el de superar las dificultades impuestas por la globalizacin por medio de los cambios estructuralesrequeridos para afrontar las demandas de competitividad y sostenibilidad ambiental, que permitan mejorar las

condiciones de vida de la poblacin16.

Tambin la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) ha elaborado una serie de instrumentos orientadosa incrementar la competitividad y fortaleza econmica de unidades subnacionales para la creacin de mejoresoportunidades de empleo a nivel local17. El enfoque enfatiza el carcter sistmico de las acciones, considerandoque es a nivel local donde es posible integrar el desarrollo de habilidades con el apoyo a la pequea y medianaempresa; el mejoramiento tecnolgico con la investigacin y el desarrollo; el impulso a proveedores con elfortalecimiento de las asociaciones; la promocin del empleo con la calidad de la infraestructura, vinculandoentre s a todos los aspectos mencionados.

Algunas experiencias regionales

La preocupacin de diversos pases por responder mejor a los desafos que plantean la pobreza y el desarrollorural ha dado lugar a la reformulacin de estrategias rurales y a medidas legislativas destinadas a cambiar lostrminos en que funcionaban las economas locales en el mbito rural. As es como:

Brasilformula el Plan Nacional de Desarrollo Rural Sustentable que plantea implementar los ContratosTerritoriales de Desarrollo (Veiga, 2001)18.Mxicodicta la la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, promoviendo la formulacin de programas a nivelmunicipal y regional a travs de los distritos de desarrollo rural, y formula la Estrategia Nacional de Atencina 250 Microrregiones, con la creacin de los Centros Estratgicos Comunitarios como puntos detonadores dedesarrollo de espacios predeterminados (Ruiz, 2002).Boliviadicta la Ley de Participacin Popular y su complemento, la Ley de Descentralizacin, induciendo un


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masivo proceso de planificacin local (municipal) participativa que involucr directamente al 37% de lapoblacin rural del pas y a casi dos tercios de los bolivianos pobres (Urioste y Baldomar, 1999).Colombiapone en prctica el Fondo de Desarrollo Rural Integrado (DRI reformulado), transfiriendo a losgobiernos municipales la responsabilidad de la promocin y direccin del desarrollo rural, detentadas hastaentonces por el poder central, implementando lo establecido por la Ley de Descentralizacin de 1987.

Ecuador, mediante financiamiento del Banco Mundial, inicia el Proyecto de Desarrollo Local Sostenible(PROLOCAL), destinado a la implementacin de planes de desarrollo en 150 cantones (municipios) que sernfinanciados con un fondo concursable por parte de las organizaciones socioterritoriales19.

La bsqueda de nuevos enfoques ha despertado el inters en la regin por las experiencias de otros pases, enparticular la experiencia europea con el programa LEADERy la canadiense con los Acuerdos Rurales (RuralPartnerships)20.

La caractersticas del programa LEADERde la Comisin Europea pueden resumirse en los siguientes trminos21:(i) el enfoque es territorial (la regin, la comarca); (ii) las decisiones parten desde abajo hacia arriba en todaslas fases del programa; (iii) los grupos de accin local (GAL) agrupan en calidad de socios a agentes e institucioneslocales, y tienen funciones que habitualmente asume la administracin pblica en los programas de tipo

tradicional, pues van desde la gestin de los fondos de apoyo y la concesin y pago a los beneficiarios hasta elcontrol de la ejecucin de los proyectos; (iv) el enfoque es integral y multisectorial y promotor de innovaciones;(v) se enfatiza la organizacin en red de las diversas iniciativas que permiten la asociacin con grupos de otrasregiones o pases (Sumpsi, 2000).

19 http://www.worldbank.org/sprojects/Project.asp?pid=P03943720 http://www.rural.go.ca/lens/c.phtml21 Viene del acrnimo francs Liaison Entre Actions de Developement de lEurope Rural(Vnculos entre acciones de desarrollo de la Europa

rural).



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22 Krugman (1995) destacaba que el tema de la localizacin de la actividad econmica en el espacio ha estado casi completamente ausentedel corpusde la teora econmica.


21

D. ANTECEDENTES TERICOS DELENFOQUE TERRITORIAL

n las secciones que siguen se revisarn algunas contribuciones tericas que tienen el potencial decontribuir, junto con el anlisis de experiencias como las reseadas, a que la idea del desarrollo ruralcomo desarrollo territorial pueda ir ms all de una especie de intuicin fundada, para llegar a constituiruna teora de la accin razonable para el diseo de polticas, programas o proyectos orientados a la

superacin de la pobreza rural.

1. Desarrollo econmico y espacio: Dos aproximaciones

La introduccin de las consideraciones sobre espacio o territorio en la literatura econmica ha recibido un nuevoimpulso en la ltima dcada, en torno de la tarea de dilucidar los factores que explican o determinan tanto los

procesos de concentracin de actividades productivas y de servicios en determinados espacios (ciudades), comolos que conducen a que determinadas localizaciones muestren un mayor dinamismo y capacidad competitiva queotras22.

Los desarrollos tericos sobre localizacin de las actividades econmicas en el espacio han caminado por doscanales paralelos, con slo algunos intentos tardos de integracin: una primera corriente es la derivada de latradicin alemana de la primera mitad del siglo pasado e incluso antes, con Von Thunen (1966), Weber (1909),Christaler (1966), Lsh (1967) y los intentos de integracin de Isard (1962) en un modelo competitivo de equilibriogeneral (Krugman, 1995, p. 56). Esta corriente culmina con la escuela de la ciencia regional en los aos sesentay setenta (Scott, 1998). En Amrica Latina esta escuela ha tenido ms influencia en el mbito de la geografa yen los primeros trabajos sobre planificacin regional, que en la reciente literatura de desarrollo local.

La segunda corriente corresponde a la que se deriva de Marshall (1920), en particular de sus referencias a losfactores que inciden en los procesos de aglomeracin industrial, los que daran origen a la extensa literaturasobre gestacin y desarrollo de clusters, industrializacin flexible, nuevos distritos industriales (NDI), regionesde aprendizaje (learning regions)y entornos competitivos (milieu). Es esta corriente y sus derivados, junto conlas contribuciones de la nueva economa institucional, la que mayor influencia ha tenido en la reflexinlatinoamericana sobre Desarrollo Econmico Local (DEL), por lo que conviene explorar sus contenidos aunquesea de modo muy esquemtico.

En sus Principios de economa, Marshall (1920), acuando el concepto de distritos industriales (aplicados aLancashire y Sheffield), destacaba que la aglomeracin de empresas en un espacio determinado generaba ciertaseconomas externas localizadas, que contribuan a reducir los costos de produccin como resultado de lapresencia de: (i) un conjunto de trabajadores calificados; (ii) un acceso fcil a insumos y servicios especializados;y (iii) la diseminacin de nuevo conocimiento, dada la existencia de "una atmsfera industrial, verdaderoentramado de costumbres y sensibilidades tiles (Scott, 1998, p. 83). Krugman (1995) destaca como fuerzascentrpetas las economas de escala, los costos de transporte y las economas externas ( laMarshall), que seexpresan en la presencia de una reserva de habilidades (skills), de servicios e institutos especializados quegeneran encadenamientos por la va de mercados ( laHirshman) y de flujos de conocimiento e informacin.

E


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Como fuerzas centrfugas, menciona la inmovilidad de factores (mano de obra, rentas de la tierra) y el surgimientode deseconomas de escala.

Esta lnea de reflexin, aplicada al mbito de las pequeas y medianas empresas, dara lugar a una serie deinvestigaciones sobre clustersy sobre nuevos distritos industriales, a partir sobre todo del trabajo seminal de

Piore y Sabel (1984), destinado a analizar las experiencias exitosas de este tipo de arreglos en Italia, Alemania,Japn y los Estados Unidos de Norteamrica. En relacin con este ltimo pas, de especial relevancia resultasu anlisis sobre las implicaciones en diversos mbitos (productivos, tecnolgicos, organizativos e institucionales)de los contrastes entre la produccin en masa y la especializacin flexible 23.

2. Los clusterso complejos industriales

Cuando el mercado abierto como mecanismo de coordinacin entre agentes supone altos costos de transaccin,surgen otras instituciones destinadas a regular los intercambios que han sido el centro de preocupacin de unvasta literatura que est an en pleno desarrollo, como lo prueba el hecho de que no se haya consolidado untrmino comn para designar estos mecanismos24. El punto de partida de dicha literatura lo constituye el artculo

de Coase (1937) sobre "la naturaleza de la firma", que dio pie a elaboraciones posteriores sobre gobernanza delas formas de coordinacin vertical desarrolladas, entre otros, por Williamson, tanto en su trabajo sobre Mercadosy jerarquas (1975), en que la integracin vertical aparece explcitamente como mecanismo de reduccin delos costos de transaccin, como en su obra posterior Las instituciones econmicas del capitalismo(1985), dondese profundizan los aspectos relativos a la gobernanza de las relaciones contractuales (cap. III)25. La temticade coordinacin e integracin extramercado de agentes a lo largo de las cadenas de valor (supply chains)haido avanzando en los ltimos aos en esfuerzos por integrar los vnculos horizontales de dichas cadenas convnculos verticales o redes (network), bajo el concepto de netchain (Lazzarini et al, 2001).

Porter, en su influyente trabajo sobre La ventaja competitiva de las naciones(1991), introduce dos conceptos:el de clustersy el del carcter sistmico de la competitividad, que daran lugar a una serie de trabajos sobrelas condiciones de creacin de tales ventajas competitivas. Partiendo de la explicacin marshaliana de lasaglomeraciones, introduce el concepto de agrupamiento de sectores competitivos que conforman el muycitado diamante26y que estn vinculados mediante relaciones verticales (comprador / proveedor) u horizontales(clientes / tecnologas y/o canales comunes), destacando el carcter sistmico de la relacin entre los sectoresque lo conforman y que llamar clustersen escritos posteriores27.

En su definicin ms simple (que contrasta con la de Porter, pero que suele emplearse en la literatura), losclusterscorresponden a la concentracin espacial de firmas de un determinado sector, entendido en un sentidoamplio (agrcolas, mineras, automotrices) o en un sentido restringido (vitivincola, muebles, manzanas). Sinembargo, el inters por los clustersradica no tanto en la simple aglomeracin de empresas de cierto tipo, sinoen el potencial que encierra la presencia de componentes de la cadena de valor en el mismo mbito territorial,

23 Es decir, la existencia de flexibilidad tanto en el uso de la fuerza de trabajo como en la adaptacin de las empresas a cambios en lademanda.

24 El vocabulario empleado para identificar estos arreglos no se ha estabilizado; adems de organizaciones hbridas uno puede leertrabajos sobre clusters, redes, arreglos simbiticos, cadenas, canales administrados, contratos no estandarizados, etc. (Menard,2002,p. 3, en ingls en el original).

25 Las referencias son de las versiones en espaol de Willamson (1989 y 1991, respectivamente).26 Dicho diamante lo conforman cuatro componentes: las condiciones de los factores productivos, de la demanda interior, de los sectores

de apoyo y de la competencia.27 Los clustersson concentraciones geogrficas de compaas e instituciones en un campo particular (Porter, 1998, p. 78, citado por

Schmitz, 1999).


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32 Vase en particular Schejtman (1998), en http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/10041.htm33 A pesar de que en parte de la literatura se tiende a asimilar los conceptos de clustercon el de NDI, la distincin merece mantenerse

pues hay elementos de estructura y dinmica que son propios de stos ltimos.


Williamson, llegando a la conclusin de que el potencial competitivo de los pequeos productores en preciosde productos de alta intensidad de mano de obra y supervisin, que no tienen economas de escala, se pierdedebido a los costos de transaccin en que incurrira la agroindustria al contratarlos como proveedores individuales32

(ver Recuadro 3).

3. Los nuevos distritos industriales

Cuando los clustersadquieren competitividad internacional significativa, estamos en presencia de lo que laliteratura ha denominado nuevos distritos industriales, siendo los casos ms citados los de Silicon Valley enCalifornia, el oeste de Flandes en Blgica, Ruta 128 cerca de Boston, Jutlandia Oeste en Dinamarca y las regionesdel Marche, Emilia-Romagna, Firuli-Venecia-Giulia en Italia, como experiencias que ilustran procesos de desarrolloinnovador a partir de empresas pequeas y medianas33.

De las distintas experiencias, la que mayor inters y entusiasmo ha despertado en Amrica Latina es sin dudala italiana, no slo porque muy tempranamente fue rescatada como una experiencia de desarrollo competitivoa partir de aglomeraciones de pequeas y medianas empresas, que contrastaba con el modelo fordista, degran industria de produccin en masa ubicada en grandes ciudades como Turn y Miln (Bagnasco, 1977), sinoporque en la mayora de los casos incorpor a pequeos productores agrcolas, aprovechando las ventajas decostos y flexibilidad laboral que dicha condicin permita, dando lugar a lo que se ha denominado industrializacindifusa.

En efecto, ms all de si en algunas de las localidades del centro y norte de Italia preexistan o no ciertastradiciones en los rubros que despus adquirieron competitividad internacional, los analistas de estas experienciasdestacan la funcin estratgica de la presencia de pequeos productores agrcolas en dichas localidades, sealandoque ...juegan una importante funcin tanto en la etapa inicial como en la intermedia y posterior del desarrollo

local, al ofrecer produccin de subsistencia y vivienda lo que reduce la emigracin definitiva, sobre todo enlugares en que se trata de propietarios; existencia de recursos humanos para iniciativas empresariales endgenas,adaptadas a las condiciones locales; recursos de bajo costo para la valorizacin de especificidades locales en

Fuente: Marsh y Runsten, 1994.

RECUADRO 3COSTOS DE TRANSACCIN COMO CAUSAL DE CAMBIO DE PEQUEOS A GRANDES PRODUCTORES

Marsh y Runsten (1994) citan el caso de un agroindustrial que opt por reemplazar un determinado nmerode campesinos por un reducido nmero de grandes agricultores, pues los primeros requeran mayores visitasal campo para la asistencia tcnica; no permitan resolver por telfono los problemas que iban surgiendo;necesitaban que se les arrendara o prestara maquinaria especializada; necesitaban avances en efectivo conrecursos que tenan costos de oportunidad; transgredan algunas de las normas de uso de los pesticidas, hechoque afectaba tambin a su propia produccin; enviaban pequeos volmenes de produccin que implicabanmayor tiempo de descarga y pesaje; y obligaban a incurrir en mayores costos de administracin y contabilidaddado el mayor nmero de transacciones. La suma de estos costos haca que el menor precio cobrado por lospequeos productores no fuera suficiente para compensar los gastos que supona el mantener los vnculos.


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34 En rigor, hay una parte de la fuerza de trabajo familiar que no es transferible, en el sentido de que slo puede crear valor en el senode la unidad familiar y por lo tanto no tiene costo de oportunidad (Schejtman, 1980).

35 Se refiere a las relaciones informales de intercambio entre tcnicos en espacios informales de la vida cotidiana, como las cafeteras delos pueblos o de las empresas.

36 Porter (1991, p. 212) mencionaba como mecanismos que facilitan el intercambio, los siguientes: Relaciones personales de los tiemposde estudiantes o del servicio militar; pertenencia a la comunidad cientfica o asociacin de profesionales; vnculos comunitarios porproximidad geogrfica; asociaciones comerciales que conforman clusters; normas de comportamiento como la creencia en la continuidadde las relaciones de largo plazo.


trminos de productos; y conocimiento contextual que puede encontrar mercados ms amplios y oportunidadesen los nichos de mercado global (Saraceno, 1998).

El manejo autnomo de la pequea produccin parcelaria contribuy tanto a la difusin del clculo econmico,como a asumir la actividad productiva como negocio (Bagnasco, 1998); la mezcla de una cultura local de

colaboracin en la cosecha y otras actividades de las granjas familiares, unidas a los conocimientos adquiridosen las fbricas manufactureras por los miembros jvenes de la familia, permiti bajar los costos de oportunidady elevar el ingreso familiar (Paci, 1982).

Bagnasco (1998) destaca, por su parte, que los ncleos urbanos de distinto rango fueron los motores del proceso,al lograr interactuar con su hinterlandagrcola, caracterizado por una estructura social compuesta por familiascampesinas autnomas (minifundistas, arrendatarios, aparceros), que a menudo vivan en una finca aislada enel campo. Este tipo de familias proveyeron a las empresas de una fuerza de trabajo flexible, pues con el respaldode su familia pudieron compensar los bajos salarios y los perodos de desocupacin en las fases iniciales deldesarrollo de este patrn de industrializacin, ya que contaban con acceso a la vivienda y al autoconsumo,adems de volver a participar de la produccin agrcola para el mercado34.

El anlisis de las experiencias mencionadas ha llevado a concluir que el potencial competitivo de un determinadoterritorio est fuertemente determinado por la existencia de una institucionalidad local que facilita la diseminacindel conocimiento y la innovacin. Para definir un contexto con estas caractersticas, algunos autores han acuadoel trmino milieuo entorno con capacidad de innovar, que permite el aprendizaje colectivo a travs de losvnculos en las cadenas proveedor/usuario, y del intercambio informal de conocimiento por la va del denominadoefecto cafetera", reduciendo la incertidumbre y los comportamientos oportunistas (Camagni, 1991)35. ParaMaillat (1995) un milieusurge cuando la interaccin entre los agentes econmicos se desarrolla al calor detransacciones multilaterales generadoras de externalidades positivas, que inducen un proceso de aprendizajede formas ms eficientes de manejo conjunto de recursos.

Este tipo de conocimiento es local-especfico o tcito e impregna, por as decirlo, al territorio, pues suponeproximidad espacial e incluso cultura y normas compartidas36. Se diferencia, por lo tanto, de conocimientoscodificables o genricos que pueden ser adquiridos, a algn costo, por otros agentes en otras localidades, esdecir, son ubicuos (Maksell et al, 1999). Se trata por lo tanto de una forma particular de capital social propiodel territorio.

En relacin con lo anterior, Abramovay (1999) seala: Ms importante que las ventajas competitivas dadas poratributos naturales de localizacin... es el fenmeno de la proximidad que permite una forma de coordinacinentre actores capaz de valorizar el conjunto del ambiente en que actan y por lo tanto de convertirlo en unabase para emprendimientos innovadores... esta proximidad supone relaciones sociales directas entre actoresEn torno al desarrolo rural convergen dos corrientes por un lado, las que vienen enfatizando la dimensinterritorial del desarrollo(que en lugar de enfatizar) ventajas u obstculos geogrficos de localizacin estudianla conformacin de institucionesque permiten acciones cooperativas a este proceso otra vertiente la aborda


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37 El nivel alto o bajo de las tecnologas se mide en funcin del porcentaje del valor de la produccin que la industria correspondientedestina a investigacin y desarrollo. As, las industrias de nivel medio son las que destinan entre el 1 y 2% a dicho propsito y las de nivelbajo, las que destinan menos del 1%. Es interesante destacar, para efectos de este trabajo, que entre las ltimas se encuentran los textilesy el vestuario, la madera y los muebles, y el grupo alimentos, tabaco y bebidas, todos ellos productos abordables en muchas regiones

rurales de Amrica Latina. Entre las de nivel medio, por mencionar algunas, estn los productos de piedra, greda y vidrio, y las manufacturasde metal (Maksell et al, 1999).

38 La importancia de este factor es reconocida por Sharp et al (2002) en su anlisis de los efectos condicionantes de la infraestructurasocial de las comunidades rurales de Iowa, EE.UU., sobre sus oportunidades tanto de autodesarrollo o desarrollo endgeno, como dereclutamiento industrial.

39 Hodgeson (1994), por su parte, define instituciones como patrones de conducta y hbitos de pensamiento de naturaleza rutinizada ydurable, que se asocian a personas interactuando en grupos o colectividades mayores. Las instituciones permiten un pensamiento y accinordenados, al imponer forma y consistencia a las actividades de los seres humanos.

40 Helmsig (2001), en lo que describe como nuevas perspectivas del desarrollo econmico local, seala tres factores como elementos queexplican el carcter localizado de dicho desarrollo: las externalidades, el aprendizaje y la gobernanza (governance).


como capital socialque se refiere a caractersticas de la organizacin social como confianza, normas y sistemasque aumentan la eficiencia de la sociedad facilitando las acciones colectivas.

El tipo de proceso de desarrollo de conocimiento localizado que ha resultado viable en pases de economaspequeas y abiertas, corresponde al capaz de sostener avances en tecnologas medianas que no requieren de

la gran ciencia, sino de un sistema nacional de innovacin basado en un acoplamiento eficaz entre conocimientosprcticos y tcnicas modernas, tanto de produccin como de organizacin de la produccin y la comercializacin,que generan conocimiento local-especfico o no codificable relacionado con el diseo de los productos, y conla capacidad de asegurar que los complejos procesos de produccin funcionen de manera eficiente y no burocrtica(Storper y Salais, 1999)37.

Las capacidades localizadas dependen de la presencia e interaccin de: (i) los activos institucionales 38; (ii) lainfraestructura dura y blanda; (iii) los recursos naturales; y (iv) los conocimientos y habilidades de la poblacin.Hay, por lo tanto, un componente tangible dado por los costos ya incurridos constituidos por las estructurasconstruidas (sunk costs), as como costos intangibles constituidos por los activos institucionales.

Los activos institucionales abarcan al conjunto de hbitos, prcticas, rutinas, costumbres, convenciones, reglas

y reglamentos, vinculados con el acceso a productos, servicios y recursos productivos39. Son el resultado de unacompleja interaccin de elementos histricos (como las creencias y valores) y recientes (como los estndaresindustriales y las regulaciones). Su funcin en lo que a los procesos de produccin e intercambio se refiere esla de reducir los costos de transaccin.

4. Desarrollo econmico local

La literatura sobre desarrollo econmico local (DEL), en sus diversas versiones, construye sus fundamentos ypropuestas de poltica a partir de una integracin de los elementos presentados ms arriba y que apuntan alcarcter localizado del desarrollo econmico40. Est, en primer lugar, la referencia a las externalidades quegeneran economas de escala externas a la empresa, pero internas al territorio y que constituyen el eje de los

trabajos sobre aglomeracin industrial (Marshall, 1920; Krugman, 1995), clusters(Porter, 1991; Schmitz, 1999),nuevos distritos industriales (Camagni, 2000; Bagnasco, 1998; Saraceno, 2000). En segundo lugar est la literaturasobre entornos (territorios o regiones) de aprendizaje (milieu o learning regions), que definen al conocimientoy el aprendizaje colectivo generadores de la innovacin como ejes de la competitividad (los ya citados msMaillat, 1995; Storper y Salais, 1997; Scott, 1998; Maksell y Malmberg, 1999). En tercer lugar estn lasconsideraciones sobre gobernanza (governance), que hacen referencia a las rutinas, reglas, costumbres, valores,


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41 El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) incluye bajo este concepto al complejo de mecanismos, procesos einstituciones a travs de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechosy obligaciones legales.

42 Vanse sobre todo los trabajos de la divisin de polticas y planificacin regionales del ILPES, y en particular los de Boisier (1981),quien pas de los enfoques propios de la ciencia regional a los nuevos enfoques del desarrollo territorial en los inicios de los aos noventa(Boisier y Silva, 1990).

43 Vase al respecto la serie de interesantes trabajos presentados como parte del proyecto Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin,publicados por CEPAL/GTZ (2001), en que de los 22 estudios de caso, slo dos involucraban a pequeos productores agrcolas.

44 http://www.eclac.cl/ilpesDocumentos presentados al Seminario Internacional "Desarrollo local y regional en Amrica Latina: Haciala construccin de territorios competitivos e innovadores, Quito, Ecuador, 10, 11, 12 de julio de 2002.

45 Vase una sntesis en Paniagua (1994).46 Los trabajos del seminario fueron publicados en Polticas agrcolas(Mxico) en 1998. Entre los materiales, se aprecia el inters por la

experiencia italiana pues se incluyen escritos de Bagnasco, Garafoli y Saraceno.


englobados en los activos institucionales de una regin o territorio (los ya citados ms North, 1990 y Hodgeson,1994)41.

Como puede apreciarse por la data de la bibliografa referida, con la sola excepcin de Marshall, se trata deelaboraciones que empiezan a proliferar en la dcada de 1990 y son precisamente esos escritos los que influirn

en la reflexin que sobre desarrollo econmico local empez a formularse en Amrica Latina en la misma poca.Ello no quiere decir que la preocupacin por el desarrollo regional no hubiera estado presente con anterioridadentre algunos economistas de la regin, sino que los trminos en que dichas preocupaciones pasaron a serformuladas cambiaron, a nuestro juicio, significativamente al pasar a expresarse en trminos de desarrolloeconmico local42.

En la mayora de los trabajos sobre DEL elaborados a lo largo de la ltima dcada, el eje sigue siendofundamentalmente urbano-industrial, con una particular preocupacin por la competitividad de empresaspequeas y medianas como agentes, y con la descentralizacin (en algunos casos municipalizacin) como marcopoltico-administrativo, lo que no obsta para que temas como el vnculo entre el DEL y la pobreza estuvieranpresentes en ms de algn estudio43. Sin perjuicio de lo anterior, los trabajos realizados en y fuera del ILPESpor Boisier (1997, 2001), Alburquerque (1997) y Silva (1990); y los presentados al Seminario Internacional

"Desarrollo local y regional en Amrica Latina: Hacia la construccin de territorios competitivos innovadores,en Quito, 2002, en particular los de Carlos Lpez, Leandro Seplveda, Luis Lira y Sergio Boisier, que muestranel interesante nivel alcanzado por los trabajos, donde se hace evidente la influencia de los relativos a nuevosdistritos industriales y especialmente a la experiencia italiana44.

De modo paralelo y convergente en sus motivaciones, pero privilegiando la mirada desde lo rural, se desarrollaronen la regin una serie de trabajos orientados a enfocar la problemtica de los vnculos urbano-rurales en trminosde desarrollo rural articulado a ciudades intermedias. Entendemos que una de las primeras iniciativas para hacerde este enfoque un marco destinado al diseo de proyectos, fue formulado por Paniagua para Bolivia en 199145

y el tema dio lugar a sendos seminarios en Mxico (1997)46y Brasil (1998).


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47 Hay una multiplicidad de ejemplos de innovaciones de productos, procesos y manejo entre pequeos productores rurales en laregin. As tenemos, por ejemplo en productos: el vinagre de pia en Honduras, el chile tabasco en El Salvador, y los quesos finosen Ecuador, Per y Mxico; en procesos: las diversas experiencias de produccin orgnica de caf y otros rubros; en manejo: lasartesanas de los Wichis en Argentina y los Vinos Lautaro en Chile. Una tarea pendiente es precisamente la de recoger y sistematizar

cientos de experiencias para extraer lecciones de poltica.48 En muchos proyectos de desarrollo rural, el nfasis est puesto en las demandas de la poblacin involucrada como expresin departicipacin. Lo que aqu se destaca es el papel clave de otrademanda, la externa, que es la que pone en tensin las capacidadesactuales o potenciales de los participantes en el proyecto.

49 Un ejemplo de este tipo de dinmica la analiza Tendler (1998) en relacin con Cear, Brasil, cuyo gobierno estableci que losmateriales requeridos para los proyectos de construccin fueran producidos por pequeos empresarios locales, incluyendo entreotros, los ladrillos, tejas, palas, muebles para las escuelas, uniformes para las FF.AA., adems de pequeas empresas de serviciosde electricidad, plomera, y otros. De particular inters resulta el programa de aprovisionamiento de muebles desarrollado en SanJoao de Aguru, que condujo a la formacin de la Asociacin de Moveleiros de Aruaru, que habiendo empezado con cuatro pequeasempresas lleg a 42 en cinco aos y, entre otras actividades, concentr las compras de materia prima, organiz unpoolde equipo,difundi informacin sobre equipos usados y busc asistencia para prevenir accidentes en los talleres.


5. Siete aportes de la teora

Qu elementos podemos extraer de las teoras reseadas que sean relevantes y tiles para la formulacin deun enfoque de desarrollo territorial rural? A lo menos hay siete de ellos que consideramos de importancia:

a) La competitividaddeterminada por la amplia difusin del progreso tcnico y el conocimiento, es una condicinnecesaria de sobrevivencia de las unidades productivas. Sin embargo, cabe precisar que ser competitivo, enun contexto de marginalidad como el que interesa cuando la perspectiva del anlisis es la superacin de lapobreza, debe entenderse como la capacidad de generar mejores empleos (incluido el autoempleo), queconduzcan a incrementos sostenibles de los i

2.5.schejtman alexander, berdeguÉ julio a. 2004 desarrollo territorial rural

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