3 2（84）行政救濟與案例解析

行政救濟與案例解析

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課程目標

本課程之教學目標，在於經由系統性介紹我國現行行政救濟制度，

使受訓公務人員對我國訴願制度、行政訴訟制度以及國家賠償制度之體

系，有基本認識，並瞭解依法行政之重要性，使學員於將來於面臨人民

請求行政救濟時，知道如何因應處理。甚至在學員自己權利受公權力之

違法侵害時，能運用行政救濟途徑，主張並維護自己依法應享有之權利。

學習能力指標

學員在修習本課程後，應具備下列能力：

一、瞭解行政救濟之基本概念。

二、瞭解現行訴願制度與行政訴訟制度之基本體系結構與主要內容。

三、瞭解現行訴願制度與行政訴訟制度之關係與其主要運用重點。

四、瞭解現行國家賠償制度之基本體系結構與主要內容。

委任公務人員晉升薦任官等訓練

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課程講義

課程重點摘要

一、行政救濟制度，一般係指「行政爭訟制度」與「國家責任制度」。

二、行政救濟之主要目的在於保障人民權益，其雖兼具有維護行政權之

合法性之目的，以及公益與私益之調和，但與行政監督、請願、陳

情等制度，仍有不同。

三、現行訴願制度，主要係配合行政訴訟制度而設計，其訴願類型，包

括撤銷訴願與課予義務訴願二種類型。人民如欲提起訴願，應符合

各該訴願類型之要件，並依訴願法規定之方式與程序為之。原行政

處分機關於人民提起訴願時，負有再次自我審查原行政處分之義

務，重為處分之結果，且將來如經訴願決定撤銷原行政處分時，並

應受該訴願決定之拘束，不得違反訴願決定之意旨。

四、現行行政訴訟制度，為最重要之行政救濟制度。為確保完整無缺權

利救濟之要求，行政訴訟法明定所有公法上爭議，除法律別有規定

者外，均得依本法提起行政訴訟，且明定各種訴訟類型供人民利用，

以完善行政訴訟之救濟體系。

五、現行國家責任制度，主要包括國家賠償與行政上損失補償二大類。

其中，國家賠償責任又可分為「因公務員執行職務行使公權力所生

之國家賠償責任」以及「因公有公共設施設置或管理有欠缺所生之

國家賠償責任」，前者採過失責任主義，後者採無過失責任主義。


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壹、行政救濟制度概說

一、行政救濟制度之概念

在現代行政活動範圍日益廣泛，且其公權力行為呈現多樣

化、複雜化之今日，行政活動難免發生因違反相關法規而侵害

人民權益之情形，基於法治國家原則，為有效保障人民憲法及

法律所保障之各種權利，於人民權益受違法公權力之侵害時，

自應許其有向法院提起訴訟尋求司法救濟之機會，此即「有權

利即有救濟」。我國憲法第16條規定：「人民有請願、訴願、

訴訟之權」，即在賦予人民有「權利保護請求權」此一司法受

益權，使能實現上開法治國家之基本要求。因此，能否建立完

善之行政救濟制度，即與一個國家之法治主義發展程度息息相

關，而各國行政救濟制度設計與實踐之差異，亦影響該國法治

主義之發展形式。

所謂「行政救濟制度」，係指人民與公行政間，因公法上

具體事件發生權利義務有關之爭議時，尤其於人民權益受違法

公權力行為之侵害時，由第三人依法定程序予以裁斷解決該爭

議或提供其權利保護之制度總稱。上開行政救濟制度之概念，

一般係由一整套處理公法上爭議之法規所形成之制度，屬於程

序或訴訟法之性質，此點，與教學上所使用行政救濟制度之概

念未盡相同。亦即，教學上所稱行政救濟制度，通常係指由訴

願制度與行政訴訟制度所形成之「行政爭訟」制度，以及由行

政上損失補償制度與國家賠償制度所形成之「國家責任制

度」；前者為程序法或訴訟法性質，後者主要為實體法性質，

還請留意。就我國現行法制而論，除法律別有規定者外，包括


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課程講義

行政上損失補償所生爭議之所有公法上爭議，原則經由行政爭

訟方式處理，至於國家賠償事件則主要經由民事訴訟方式處

理。因此，由訴願、行政訴訟所共同構成之「行政爭訟」與「國

家賠償訴訟」二者，遂共同構成我國行政救濟制度之基礎。

二、行政救濟制度與其他類似概念之關係

（一）行政監督與行政救濟

行政救濟制度，係以處理公行政與人民間所生公法

上爭議（兩造間就公法上具體事件所生關於具體權利義

務之爭執）為主，制度目的雖兼有矯正違法或不當行政

活動之目的，但其核心目的在於保障人民權利，且基於

憲法所保障人民訴訟權之要求，其制度設計強調程序之

公正性（裁斷機關之獨立性、第三者性）、慎重性（當

事人程序主體權、聽審或辯論權之保障）與最終司法救

濟途徑之保障。

就此點而論，行政救濟制度既不同於行政監督制

度，亦有別於請願、陳情制度。蓋行政監督制度，係指

有指揮監督權之上級機關或長官，經由一般指示（訓

示，如訂定裁量準則或發布函示）或個別指示（指令）

方式，事前或事後對下級機關或屬官所為行政活動之合

法性與妥當性所為之監督，以確保行政一體性。因此，

雖行政監督制度具有確保行政活動合法性與妥當性之

功能，但其目的在於確保行政一體性，並非專為人民權

利之保護而設，且上級機關或長官指揮監督權之發動，

並非僅針對具體事件，亦得針對一般抽象性事件，且其


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發動無一定之方式與程序，又下級機關對於上級機關之

違法或不當指揮監督，原則負有服從義務，並無尋求司

法救濟之可能（例外於依訴願法第1條但書規定，各級

地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處

分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦得依

訴願法提起訴願）1，僅能以報告、請示（陳述意見）

等方式處理2。

（二）請願、陳情與行政救濟

行政救濟與請願、陳情亦有不同。依請願法第2條

規定：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，

得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願」；依行

政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、

行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維

護，得向主管機關陳情」。因此，無論請願或陳情，均

1

司法院大法官釋字第553號解釋文謂：行政院撤銷臺北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉

及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表

示，乃行政處分，臺北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上爭議，惟既屬行政處

分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟

程序處理。臺北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得

由該地方自治團體依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟請求撤銷，並由訴願受

理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。

2 例如，依公務人員保障法或公務員服務法相關規定，為報告陳述意見。如公務員保障法第17

條規定：公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報

告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務人員即應服從；其因此所

生之責任，由該長官負之。但其命令有違法刑事法律者，公務人員無服從之義務。前項情形，

該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其以書面為之，該管長官拒絕時，視為撤回

撤回其命令。又如公務員服務法第2條規定：長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從

之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。第3條規定：公務員對於兩級

長官同時所發命令，以上級長官之命令為準，主管長官與兼管長官同時所發命令，以主管長

官之命令為準。


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課程講義

為人民對政府政策或施政活動，表達意願、意見或陳述

其不滿，或有其他請求（如要求政府機關採行一定行為

或措施）之制度。據此：

1. 請願或陳情之事項，涵括甚廣，凡人民對政府機關有

所不滿、請求或個別意見時，均得提出，不以涉及請

願人或陳情人個人權利義務事項之具體事件為限。

2. 其次，依上開規定受理請願或陳情之機關，為主管機

關或有權民意機關3，包括對其請願或陳情事件有事

務權限之原行政機關、上級行政機關及有立法監督權

之民意機關，故其為行政監督或立法監督機制之一

環，與行政救濟制度最終得以提起訴訟方式循求司法

監督者並不相同。

3. 再者，受理請願或陳情之機關，關於請願或陳情之處

理，原則並無一定之方式與程序，得依事件性質為彈

性處理。

4. 最後，鑒於可提起請願或陳情之事項範圍相當廣泛，

其有直接或間接涉及人民個人權利義務事項之具體

事件有關爭議之可能，為使「請願與陳情」及行政救

濟制度二者，得以充分發揮其各自功能並避免人民因

不知法律而喪失尋求司法救濟之權利，現行法制乃就

請願、陳情與行政救濟之關係，做適度之安排。亦即，

3

除此之外，其向其他機關所為之陳情或檢舉、舉發或告發，則與此所稱請願或陳情未盡相同。

例如，亦得向監察院提出陳情或檢舉，惟其向監察員提出之陳情或檢舉者，稱為「陳訴」，

適用監察法第4條授權訂定之「監察院收受人民書狀及處理辦法」規定處理。


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人民所提請願之事項，如屬依法應提起訴訟或訴願之

事項，不得請願（請願法第4條），各機關於處理請

願案件時，如請願事項非其職掌（例如屬訴願事件

時），應將所當投遞之機關通知請願人（同法第8條

後段）；又於人民所提陳情之事項，依法得提起訴願、

訴訟或請求國家賠償或其應向其他機關為之者，受理

訴機關應告知陳情人（行政程序法第172條第1項前

段、第2項），且受理機關認為適當4時，應即移送其

他機關處理，並通知陳情人（同法第172條第1項後

段）。

貳、訴願制度

一、訴願制度概說

（一）訴願之概念

訴願，係人民因行政機關所為行政處分或違反作為

義務而不為行政處分，致使其權利或利益受有損害時，

依法向原處分機關之上級機關或該原處分機關自身，請

求該機關自我審查該處分或該行政不作為行為之違法

性或妥當性，並為一定決定之制度。簡言之，訴願乃主

張權益因行政處分而受有損害之人民，向原處分機關之

上級機關或該原處分機關自身，請求救濟之制度。

4

例如，其陳情事項屬其他機關管轄之事項者，受理陳情機關應即移送有管轄權之機關，並通

知當事人（行政程序法第17條第1項），其屬訴願事件者，收受之機關應於10日內將該事件移

送於原行政處分機關，並通知訴願人（訴願法第61條第2項）。


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課程講義

（二）訴願與行政訴訟之關係

訴願為歐陸國家最古老之救濟方法之一，其原無一

定之形式與程序，但因具有提供人民權利救濟之功能，

故在行政審判制度未完善之時代，為當時最重要之行政

救濟制度之一種。迨至十九世紀後期，各國分別設置獨

立或附屬於行政權之行政審判機關以建立其行政審判

制度（其於行政權下設行政審判機關者，稱「行政裁判

制度」，如法國情形屬之；其在司法權下設行政審判機

關者，稱「行政訴訟制度」，如德國情形屬之），並將

訴願制度作為提起行政審判之前置程序後，訴願制度始

逐漸法制化，並與行政訴訟制度共同構成「行政爭訟」

制度。至此，訴願制度始與前述請願、陳情、申訴等制

度，有所區隔。

由上可知，訴願制度與行制訴訟制度二者，不僅關

係密切，且均為人民權利受侵害時之重要救濟途徑；前

者原則係由原處分機關之上級機關，本於對下級機關之

指揮監督權，對其所為行政處分再次為自我審查其合法

性與妥當性之制度，後者則由設於司法權下之行政法

院，本於司法權之作用，審查系爭行政行為之合法性之

制度。因此，自人民權利之及時有效保護觀點而言，訴

願制度與行政訴訟制度二者，實具有功能互補之關係；

亦即，如行政訴訟制度簡略未盡完備，則以完備之訴願

制度以為補充有其正當性（例如，擴增經由訴願制度處

理之訴願事件範圍、訴願層級設置訴願、再訴願二個以


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上層級，訴願制度儘量朝準司法化方向發展），此時行

政救濟之重心毋寧在於訴願而非行政訴訟；反之，在行

政訴訟制度如已相當程度完備者（例如，審級制度採二

審級以上設計，擴增訴訟種類使其能處理所有涉及公法

上爭議之事件），過多的訴願層級或過於繁複慎重之訴

願程序，即非屬必要，且未必符合人民權利之及時有效

保護要求。

我國87年修正，89年7月1日施行之訴願法與行政訴

訟法，鑒於後者已使我國行政訴訟制度臻於完備，乃廢

除舊法時期之再訴願制度使訴願層級簡化為一級，其故

在此。亦即，新修正訴願法及行政訴訟法生效施行前之

我國訴願與行政訴訟制度，與戰前歐陸國家訴願與行政

訴訟制度相同，係以訴願作為當時行政訴訟制度之前置

程序，且存有訴願、再訴願二級訴願程序。迨至89年新

法生效施行後，其雖仍維持將訴願作為行政訴訟之前置

程序，然鑒於行政訴訟審級、訴訟種類及其相關程序均

已趨於完備，已無維持訴願、再訴願二層級救濟途徑之

必要，遂廢除再訴願程序，且限於提起撤銷訴訟（行政

訴訟法第4條）或課予義務訴訟（同法第5條）情形，始

以訴願作為前置程序，並非所有行政訴訟事件均應經訴

願程序而無結果後始得提起。

（三）訴願程序之性質

訴願係人民於其權益受違法或不當行政處分侵害

時，請求行政機關再次自我審查系爭行政處分之制度，


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課程講義

其雖具有人民權利救濟之目的與功能，且其受理訴願機

關之組織與程序較諸一般行政程序更為嚴謹慎重，甚至

具有濃厚準司法性質者（例如，為審議公務人員權益救

濟有關之保障事件，依公務人員保障法所建立相當於訴

願制度之公務人員保障制度，其審議機關之公務人員保

障暨培訓委員會之組織結構與運作，屬之），但仍不改

其行政權之作用性質，僅訴願程序所處理之訴願事件具

有「爭訟性（指對立兩造當事人間，涉及權利義務有關

爭議之具體事件）」，而行政程序所處理之事件（例如

作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規

則、確定行政計畫、實施行政指導等）一般並不以存有

兩造對立之爭訟性為必要。

訴願程序性質上既屬行政程序之一種，則我國雖於

行政程序之外，另外制定有訴願法以處理訴願事件，但

訴願法性質上應為行政程序法之特別法，於訴願法所未

規定之事項，自應適用行政程序法相關規定以為補充。

（四）相當於訴願之程序與訴願先行程序

訴願制度與行政訴訟制度二者，雖因其功能上具有

互補性，而使其二者呈現相互消長之關係。然而，除訴

願法所規定之訴願制度外，實際在個別法律中，不乏有

例如申訴、復（覆）審、異議、復（複）查、復核等程

序規定者，其名稱相當複雜且不統一，此類程序與訴願

程序之關係如何，往往須視各該法律之規定而定，其可

能為可取代訴願程序之行政救濟程序，亦可能構成提起


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訴願前之先行程序。此類規定，既為法律於訴願法之外

之特別規定，則應如何決定其與訴願程序之具體適用關

係，自應視該個別法律規定之性質與內容如何而定（訴

願法第1條第1項但書）。

上開各種程序中，如其程序或效力可視為訴願程序

或訴願決定，而可替代訴願者，稱「相當於訴願之程

序」。此種相當於訴願之程序之判斷，法律有明定可取

代訴願程序者（例如，公務人員保障法規定之復審程

序、政府採購法規定之採購申訴審議程序），有明定可

與訴願程序併行可供人民選擇利用者（如教師法規定之

教師申訴、再申訴程序），亦有法律雖無明文但自其組

織與程序設計觀之而在解釋上可實質上取代訴願程序

者（例如，對律師以外會計師等專門職業人員所為懲戒

處分之覆審程序，依司法院大法官釋字第295號解釋，

即認為財政部會計師懲戒覆審委員會對會計師所為懲

戒處分之覆審程序，實質上與訴願決定程序相當）5。

此類程序因其可取代訴願程序，因此，某一事件依法應

於提起行政訴訟前先經訴願程序者，如其已經上開程

序，即無再經訴願程序之必要，可直接提起行政訴訟。

除上述「相當於訴願之程序」外，多數情形，上開

5

但依司法院大法官釋字第378號解釋謂：「依律師法……所設之律師懲戒委員會及律師懲戒覆

審委員會性質上相當於設在高等法院及最高法院之初審與終審職業懲戒法庭，與會計師懲戒

委員會等其他專門職業人員懲戒組織係隸屬於行政機關者不同。律師懲戒覆審委員會之決議

即屬法院之終審裁判，並非行政處分或訴願決定，自不得再行提起行政爭訟」。


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課程講義

個別法律所規定之程序（例如，各種複查、複核、聲明

異議等程序），多屬不同於訴願程序之另一行政自我審

查程序，且多構成人民於提起訴願程序前，應先經過之

先行程序（如稅捐稽徵法等各種稅法規定之復查程序、

海關緝私條例及貿易法規定之聲明異議程序、全民健康

保險法規定之爭議審議程序、專利法規定之再審查程

序、商標法規定之異議及評定程序、藥事法規定之復核

程序等，屬之），此時，該個別法律所規定之程序，即

構成「訴願先行程序」之性質。訴願先行程序，自廣義

而言，性質上亦屬行政救濟程序之一環，惟依我國行政

訴訟實務（行政法院48年判字第81號判例、49年判字第

127號判例），向以訴願為行政救濟程序之開始，而將

訴願先行程序視為「行政處理程序」性質，而有中央法

規標準法第18條之適用；而行政機關依訴願先行程序所

為決定，屬程序重開後所為之「第二次裁決」性質。又

此種個別法律明定於提起訴願前應先經過之先行程

序，種類繁多，其共通之特徵為均以原處分機關為受理

機關，且其法定期間多與訴願期間相同均規定為30日，

但亦有規定較訴願期間縮短之例。鑑於此類訴願先行程

序，係於人民提起行政訴訟前，增加其應先經過之行政

內部救濟層級，如其範圍過於廣泛與寬濫或其規定之法

定期間過短，實不符前開新法刪除再訴願程序之精神，

並損及人民權利及時有效救濟之要求，或減損憲法保障

人民之訴願權及訴訟權之虞。


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二、現行訴願制度簡介

（一）訴願事件與訴願類型

訴願法第1條規定：「（第1項）人民對於中央或地

方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或

利益（以下稱「權益」）者，得依本法提起訴願。但法

律另有規定者，從其規定。（第2項）各級地方自治團

體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法

或不當，致損害其權利或利益者，亦同」。第2條規定：

「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案

件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或

利益者，亦得提起訴願。（第2項）前項期間，法令未

規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」

據此，得依本法提起訴願之事件（訴願事件），包

括「人民因行政機關違法或不當行政處分致其權益受有

侵害之事件」，或「其依法申請之案件，因行政機關消

極不依其申請作成行政處分致使其權益受有侵害之事

件」，以及「地方自治團體對於上級監督機關違法或不

當之處分，致其權益（依大法官釋字第553號解釋，係

指該地方自治團體之自治權或其他公法上之利益而言）

受有侵害之事件」。而人民依據上開規定，就訴願事件

提起訴願之目的，則在於請求撤銷該侵害其權益之行政

處分，或請求作成其依法申請作成之行政處分；因此，

人民提起訴願之類型，依其訴願請求（即指訴願法第56

條第1項第4款規定之「訴願請求事項」）區分，又可區


3-2-14

課程講義

分為「撤銷訴願」與「課予義務訴願」二種。

如前所述，訴願制度係為配合行政訴訟制度而設

計，二者共同構成人民權利救濟之行政爭訟制度。因

此，上開二種訴願類型，亦係搭配行政訴訟法規定之訴

訟類型而設，亦即搭配行政訴訟之「撤銷訴訟」與「課

予義務訴訟」二種訴訟類型。其中，人民欲提起「撤銷

訴訟」者，依行政訴訟法第4條第1項之規定，原則應經

訴願程序後始得提起，其所稱訴願通常即指前述訴願法

第1條第1項規定之「撤銷訴願」而言；其欲提起「課予

義務訴訟」者，依同法第5條規定，原則亦應經訴願程

序後始得提起，而其所稱訴願通常即指前述訴願法第2

條規定之「課予義務訴願」（但在人民權益因行政機關

「駁回」其依法申請之案件而受有損害之情形，雖行政

訴訟法於此情形設有「課予義務訴訟」〈同法第5條第2

項〉，但因訴願法並未針對此一情形，設有搭配訴願前

置要求之「課予義務訴願」，故其訴願僅能將該駁回行

為當作行政處分，依「撤銷訴願」處理）。

（二）受理訴願機關

1. 基本原則

訴願為經由行政自我審查方式，提供人民權利救

濟之制度，因此，訴願法規定原則以系爭原行政處分

機關或系爭申請案件有事務（物）管轄權之「直接上

級機關」為「受理訴願機關」。亦即：

（1）系爭訴願事件係因行政機關之行政處分侵害人


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民權益所生者，以「原行政處分機關」之直接

上級機關為受理訴願機關。至於所稱「原行政

處分機關」之認定，原則「以實施行政處分時

之名義為準」，但例外於「上級機關本於法定職

權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以

該上級機關為原行政處分機關」6（訴願法第13

條）。

（2）系爭訴願係因行政不作為所生者，以「系爭申

請案件有事務（物）管轄權」之直接上級機關

為受理訴願機關。至於如何判斷「系爭申請案

件有事務（物）管轄權」，訴願法並無規定，應

視處理各該申請案件所應適用之法規如何規定

而定，其仍無法認定者，則依其組織法規之規

6

例如，91.10.22最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議謂：「依土地法第219條第1

項規定，原土地所有權人請求買回原被徵收土地，應向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請。

該管直轄市或縣（市）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回土

地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，作成否准之決定時，即屬

就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）

地政機關為處分機關。至依同法條第2項規定，該管直轄市或縣（市）地政機關經查明合於

照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函覆該管直轄

市或縣（市）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第13條但書規定，即應以該作成准、

駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」又如93.04.14各級行政法院93年度法律座談會法律

問題第2則之研討結果謂：「……又『主管建築機關：在中央為內政部；在直轄市為工務局；

在縣（市）（局）為工務局或建設局……』『非縣（局）政府所在地之鄉、鎮，適用本法之地

區，非供公眾使用之建築物或雜項工作物，得委由鄉、鎮（縣轄市）公所依規定核發執照。……』

建築法第2條、第27條亦有明文。縣政府發函鄉公所，將非縣政府所在地之建築執照申請案

件委由各鄉公所核發，系爭建築執照既以縣政府名義為之，其原處分機關應為縣政府，至於

嗣後撤銷建築執照之處分，係縣政府本於法定職權決定應撤銷前開建築執照，交由下級機關

鄉公所辦理撤銷，核諸前揭規定，應以縣政府為原處分機關，原告對該撤銷處分不服，自應

以縣政府為被告。」


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課程講義

定判斷（行政程序法第11條第1項）。

2. 訴願管轄之一般規定

訴願須向有管轄權之受理訴願機關提起，即以對

原行政處分機關或對系爭申請案件管轄機關有事務

（物）管轄權之直接上級機關為訴願管轄機關，為受

理訴願機關。訴願法即本於此一原則，就各行政層級

體系機關之受理訴願機關予以列舉規定。即依訴願法

第4條規定：「訴願之管轄如左：一、不服鄉（鎮、

市）公所之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。

二、不服縣（市）政府所屬各級機關之行政處分者，

向縣（市）政府提起訴願。三、不服縣（市）政府之

行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局署提起

訴願。四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分

者，向直轄市政府提起訴願。五、不服直轄市政府之

行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提

起訴願。六、不服中央各部、會、行、處、局、署所

屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署

提起訴願。七、不服中央各部、會、行、處、局、署

之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各

院之行政處分者，向原院提起訴願。」第5條規定：

「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分

提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為

之。」「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之

者，從其規定。」據此，現行訴願管轄機關之判斷，


3-2-17

可依下列簡便標準判斷，即：在同一行政主體內部，

以行政層級體系之直接上級監督機關為受理訴願機

關；在不同行政主體之間，以系爭事件之目的事業直

接上級監督機關或自治監督機關為受理訴願機關。

3. 訴願管轄之特別規定

在發生機關間權限移轉或委託行使公權力情

形，應如何決定其受理訴願機關，訴願法規定：

（1）權限委託事件：

訴願法第7條規定：「無隸屬關係之機關辦

理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之

行政處分7，其訴願管轄，比照第4條之規定，

向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」

據此，早期關於臺灣省基層公務人員特種考

試，考選部為主管機關，但其試務及分發實習

工作由該部委託臺灣省政府辦理，錄取人員不

服臺灣省政府之處分，即視同不服原委託機關

即考選部之處分，應向考選部或其直接上級機

7

按權限委託事件之實施，係以受託機關為實施名義機關，但本條規定卻將「原委託機關」視

為權限委託事件之原行政處分機關，違背訴願法第13條規定所定立之原則，且與行政程序法

第15條第2項關於權限委託之設計不符，論者對本條之規定頗有批評。但實務上則變本加厲

擴張本條規定之適用範圍，對於依行政程序法第15條第2項之權限委託事件（即以行政處分、

行政契約等具體法律行為，即形式上經具體委託程序移轉權限之情形，但不包括直接依法規

規定將某機關權限移由他機關處理之情形），不僅認為應「向原委託機關或其直接上級機關

提起訴願」，於其後之撤銷訴訟事件，亦認為原則應以該「原委託機關」為行政訴訟之被告

機關（上開實務作法，可參照：94.3.8最高行政法院94年3月份庭長法官聯席會議決議、93.5.18

最高行政法院93年5月份庭長法官聯席會議決議、99.4.14高等行政法院法律座談會提案（一）

之研討結論）。


3-2-18

課程講義

關考試院提起訴願（行政法院67年判字第265

號判決認為應向考選部提起訴願）。

（2）權限委任事件：

訴願法第8條規定：「有隸屬關係之下級機

關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處

分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，

比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級

機關提起訴願。」

（3）委辦事件：

訴願法第9條規定：「直轄市政府、縣（市）

政府或其所屬機關及鄉（鎮、市）公所依法辦

理上級政府或其所屬機關委辦事件所為之行政

處分，為受委辦機關之行政處分，其訴願之管

轄，比照第4條規定，向受委辦機關之直接上級

機關提起訴願。」8

（4）委託行使公權力事件：

訴願法第10條規定：「依法受中央或地方機

關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或

個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向

原委託機關提起訴願。」

（三）訴願之提起

8

訴願法關於委辦事件之受理訴願機關，不同於權限委託事件或權限委任事件之規定，並未明

定可向「原委辦機關」提起訴願，考其原因在於尊重地方政府辦理上級政府或其所屬機關委

辦事件之實務運作習慣而來（訴願法第9條立法理由參照）。


3-2-19

1. 訴願提起之方式與程序

訴願程序之開啟，本法採不告不理原則，即須由

訴願人依訴願法規定之程序與方式提起訴願為必

要，受理訴願機關並不依職權處理訴願事件。

訴願之提起，應依法定方式為之，即應具訴願

書，載明法定記載事項（訴願法第56條）後提出。受

理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補

正者，應通知訴願人於20日內補正（同法第62條）。

又訴願人未提訴願書而僅以言詞聲明不服，或其僅提

出陳情書甚至以書面保留訴願權者（司法院院解字第

3610號解釋、行政法院30年判字第12號判例、42年判

字第38號判例參照），雖違反上開法定方式之要求，

但本法基於便民考量，仍允許事後補送訴願書方式以

為補正9。

訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴

願管轄機關提起訴願（同法第58條第1項），此即所

稱「經由程序」，其目的在使原處分機關得有重新反

省原處分合法性與妥當性之機會，並便於就近調查事

證，以提高行政效率（同條立法理由參照）。因此，

原行政處分機關對於訴願人所提訴願應先行重新審

9

訴願法第57條規定：「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不

服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」第77

條第2款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……二、提起訴願逾

法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴願書者。」


3-2-20

課程講義

查原處分是否合法妥當，其認為訴願有理由者，得自

行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關（同

條第2項）10。反之，原行政處分機關不依訴願人之請

求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並

將必要之關係文件，送於訴願管轄機關審理（同條第

3項）。又訴願人直接向受理訴願機關提起訴願者，

受理訴願機關應將訴願書影本或副本，送交原行政處

分機關依上開「經由程序」辦理（同法第59條）。

2. 提起各種訴願類型之要件

提起訴願，雖因其所提訴願類型之種類不同，而

有不同之合法要件，惟整體上，約可區分為下列情形

予以合併說明。亦即：

（1）關於訴願主體之要件

提起訴願，原則僅「人民」得提起訴願（訴

願法第1條第1項、第2條）。此所稱人民，包括

自然人、法人、非法人團體（同法第18條前段）。

至於地方自治團體（例如，直轄市、縣〈市〉、

鄉〈鎮、市〉）或其他公法人（例如，農田水利

會、行政法人）能否提起訴願？理論上存有爭

議。實務原則限於依訴願法第1條第2項規定之

情形，亦即對於上級監督機關之行政處分，認

10

此時，訴願管轄機關應依訴願法第77條第6款規定，以「行政處分已不存在」為由，作成訴

願不受理之決定。


3-2-21

為違法或不當，致損害其自治權或其他公法上

利益時，始得提起。又公法人或公法人所屬行

政機關，立於與人民同一地位而受有處分時（例

如，舊高雄縣環保局對於經濟部工業局所屬高

雄臨海林園大發工業區汙水處理廠違法排放汙

水行為科處罰鍰；各地方稅捐稽徵機關對國有

財產局所屬土地課徵地價稅；地方環保機關對

於管領國有土地之國有財產局土地違反廢棄物

清理法之清除處理義務而科處罰鍰等），能否提

起訴願？理論上雖亦存有爭議，但實務於上開

情形多允許其得提起訴願。

又除法律另有規定（例如專利法規定之舉

發案件）外，提起訴願之人民，不以處分之相

對人或申請人為限，主張其權益因違法或不當

行政處分或行政不作為而受有損害（包括「有

損害之虞」）之利害關係人（例如，與我國人民

有婚姻關係之大陸地區人民，申請來臺依親遭

原處分機關訪談認定不予許可，其配偶或子女

對該不許可處分提起訴願〈96.4.25高等行政法

院法律座談會法律問題七之討論意見〉），亦得

提起訴願（訴願法第18條後段）。亦即，提起訴

願之人，須有「訴願權能（適格）」，如訴願人

本身並無權益受侵害，僅有反射利益者（例如

消費者對於妨害公序良俗或欺罔公眾或引致公


3-2-22

課程講義

眾誤信之商標提起訴願；消費者或競爭廠商對

於違反公平交易法行為所為檢舉不成立之函覆

提起訴願），其訴願即因欠缺訴願之權利保護要

件而不合法。

（2）關於訴願對象（訴願客體）與訴願受案範圍之

要件

提起撤銷訴願，須針對違法或不當之「行

政處分」提起，對於非行政處分，例如行政契

約、觀念通知、行政指導等事實行為，縱其權

益因而受有損害，而可依訴訟途徑尋求救濟，

但仍不能提起訴願。又雖曾有行政處分，但其

後該處分因被撤銷而不存在者，仍不能對之提

起訴願；如提起訴願後系爭處分始為原處分機

關自行撤銷者，其訴願亦因事後行政處分已不

存在而不合法（訴願法第77條第6款）。其中，

所稱「行政處分」之概念，依訴願法第3條規定，

與學理上所稱行政處分概念相同，指「中央或

地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他

公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行

政行為（行政程序法第92條第1項參照）」。「前

項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性

特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關

公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同

（行政程序法第92條第2項參照）。」


3-2-23

提起課予義務訴願，須針對依法申請之案

件，應作成行政處分而不作為，即以「行政不

作為」（即違反作成處分義務之消極的不作為行

為）為訴願對象。因此，如所申請之案件，非

申請作成行政處分，而係請求締結行政契約、

或請求作成事實行為者，即不能提起訴願。

另外，如訴願人提起之訴願，依法不屬訴

願救濟範圍內之事項者（例如，對於因私法契

約所生爭議提起訴願；對於依法應依其他取代

訴願程序請求救濟之事件提起訴願；或如對於

應循政府採購法規定之採購申訴審議程序，或

應循公務人員保障法規定之復審程序處理之事

件提起訴願），亦不得提起訴願（訴願法第77

條第8款）。

（3）關於訴願期間之要件

除其他法律別有訴願期間之規定者外，依

訴願法第14條規定：「（第1項）訴願之提起，應

自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為

之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期

間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期

滿後，已逾3年者，不得提起。」因此，提起撤

銷訴願之期間（訴願期間），原則為30日，最長

為3年。又如行政處分違反行政程序法之「教示

規定」，未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，


3-2-24

課程講義

致使訴願人遲誤上開30日之訴願期間者，如自

處分書送達後1年內聲明不服，視為於法定期間

內所為（行政程序法第98條第3項、高等行政法

院89年度第2次法律座談會提案第5號研討結果

參照）；亦即，此一情形，其訴願期間延長為1

年。又關於訴願期間之計算，應扣除在途期間

後，計算其法定期間（訴願法第16條）；其起算，

以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書

之日期為準；訴願人誤向原行政處分機關或受

理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關

收受之日，視為提起訴願之日（同法第14條第3

項、第4項）11。

另人民提起課予義務訴願者，訴願法並未

規定其訴願期間，鑒於訴願期間之規定係對人

民憲法所保障之訴願權之限制，訴願法關於課

予義務訴願既未規定訴願期間，解釋上應認為

無訴願期間。

（4）關於訴願先行程序之要件

個別法律規定提起訴願前，應先經前述「訴

11

另應注意者，訴願人雖未依法定程式提起訴願，但在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關

或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願，但應於30

日內補送訴願書（訴願法第57條）；其未依法定程式提起訴願，且誤向訴願管轄機關或原行

政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願；其

收受之機關，應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人（同法第62條），

此時宜類推前開訴願法第57條之規定，應於30日內補送訴願書。


3-2-25

願先行程序」者，如未經先行程序，自不得提

起訴願（訴願法第1條第1項但書）。

（5）關於訴願程式之要件

提起訴願，應具訴願書，載明法定記載事

項後提出。其訴願書不合法定程式不能補正或

經通知補正逾期不補正者，其訴願不合法（訴

願法第77條第1款）。

另應注意者，提起訴願，應向受理訴願機關或原

行政處分機關為之，其向受理訴願機關或原行政處分

機關以外之機關（即無管轄權之機關）提起訴願者，

訴願法已自行規定其法律效果（如訴願法第14條第4

項、第62條），並非一律訴願不合法。

（四）訴願之審理

1. 訴願審議委員會

受理訴願機關受理訴願後，應即將該訴願事件交

由設於受理訴願機關內部之訴願審議委員會審理（訴

願法第52條第1項前段）。訴願審議委員會僅為受理

訴願機關之內部單位，不具有機關之地位，故訴願決

定仍應以受理訴願機關之名義為之。

另為確保訴願審議委員會審議案件時之獨立、公

正與專業性，本法明定訴願決定應經訴願審議委員會

會議之決議（同法第53條前段），因此，訴願審議委

員會就訴願事件所為審議決定，理論上有拘束受理訴

願機關之效力，且受理訴願機關不得基於指揮監督


3-2-26

課程講義

權，對訴願審議委員會為指示等影響訴願審議委員會

之行為。另外，訴願審議委員會採合議制（同法第53

條），其組成人員以具有法制專長者為原則，其組成

包括本機關內部委員與外部委員，前者由本機關高級

職員擔任，後者則遴聘社會公正人士、學者、專家擔

任之，且外部委員之人數不得少於二分之一（同法第

52條第1項後段、第2項），以保障其客觀公正與專業

性。

2. 訴願之程序與實體要件審查

受理訴願機關受理訴願事件後，除由原處分機關

自行撤銷或變更原處分之情形外，受理訴願機關應就

訴願事件為全面審查，並依「先程序後實體」之原則，

先審查訴願事件之程序要件是否具備後，再審查其在

實體法上有無理由。其審議方式，原則採書面審理（訴

願法第63條第1項），但必要時或訴願人等關係人有

申請時，並應許其為言詞陳述意見，甚至言詞辯論12；

至於審議時所涉事實證據之蒐集及其認定，則採職權

調查主義與自由心證主義設計13。

12

訴願法第63條規定：「（第2條）受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到

達指定處所陳述意見。（第3條）訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指

定處所陳述意見之機會。」同法第65條規定：「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或

於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機

關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」又本法所稱「言詞辯論」，與一般無方式或程

序限制之陳述意見不同，為一種「對審式之陳述意見」形式（同法第66條）。

13 訴願法第67條規定：「（第1項）受理訴願機關應依職權或囑託有關機關或人員，實施調查、

檢驗或勘驗，不受訴願人主張之拘束。（第2項）受理訴願機關應依訴願人或參加人之申請，

調查證據。但就其申請調查之證據中認為不必要者，不在此限。（第3項）受理訴願機關依職


3-2-27

訴願審查之事項，依先程序後實體原則，應先就

「程序要件有關事項」加以審查。此一程序要件有關

事項，主要指訴願法第77條所定之事項，其又可分為

一般的訴願合法要件有關事項（例如，訴願人應有訴

願程序當事人能力、訴願程序行為能力、非屬「對已

決定或已撤回之訴願事件重行提起訴願」等）與特別

的訴願合法要件（即前述提起各種訴願類型之要件）

有關事項。人民提起之訴願欠缺上開程序要件者，其

訴願為不合法。

訴願具備合法要件後，應即審查訴願人之訴願請

求，在實體上有無理由。簡言之，即審查系爭行政處

分或行政不作為（即訴願對象）是否違法或不當，以

及是否侵害訴願人之權益。亦即，受理訴願機關除審

查行政處分或行政不作為之合法性外，亦得審查其妥

當性；但於訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事

務者，其受理訴願之上級機關僅就原行政處分之合法

性進行審查決定（訴願法第79條第3項）。

（五）暫時性權利保護

訴願人提起訴願，有無凍結行政處分內容實現之效

果，涉及行政效能之貫徹與人民權利之保護二者間之權

衡，比較法制上有採「執行停止原則」者，亦有採「執

權或依申請調查證據之結果，非經賦予訴願人及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利

之訴願決定之基礎」。


3-2-28

課程講義

行不停止原則」者。對此，我國訴願法採「執行不停止

原則」，即原行政處分之執行，除法律另有規定外，不

因提起訴願而停止（同法第93條第1項）。因此，訴願

人提起訴願後，於作成訴願決定前，訴願人之權益可能

因行政處分之實施而發生難以回復之損害者，為避免此

一情形之發生，訴願法設有「停止執行制度」，使於符

合一定要件下，得請求停止原行政處分之實施。亦即，

「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執

行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護

重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機

關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停

止執行」（同條第2項）。

又應注意者，訴願法規定之停止執行制度，雖係針

對「撤銷訴願」而設，但關於「對拒絕處分之撤銷訴願」，

停止執行制度實際上無法發揮其暫時性權利保護之功

能。此外，訴願法增列「課予義務訴願」後，並未配合

此一訴願類型設計相應之暫時性權利保護制度；因此，

就現行訴願法之規定觀之，人民於提起上開二種訴願情

形，恐無法依訴願法請求暫時性權利保護。此一問題在

經由修法解決前，解釋上或可依行政訴訟法之規定，向

行政法院聲請假處分方式（行政訴訟法第298條、第302

條準用同法第294條第2項、第3項），以資解決。

（六）訴願之決定

訴願提起後，除訴願人撤回訴願情形外，受理訴願


3-2-29

之機關，應依其審查結果，對訴願人所提訴願，作成訴

願決定。「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於

3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參

加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。」（訴願法

第85條第1項）。

訴願決定之種類，因訴願人所提訴願類型、訴願事

件是否具備合法要件或有無理由而有差異。亦即：訴願

人之訴願不合法者，應為「不受理之決定」（同法第77

條）。訴願人所提訴願無理由者，應為「駁回之決定」

（同法第79條第1項）。「訴願有理由者，受理訴願機

關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件

之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處

分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得更為不利益之

變更或處分（此即「不利益變更禁止原則」）。」「前

項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為

處分時，應指定相當期間命其為之。」（同法第81條）。

又對於課予義務訴願，受理訴願機關審理結果，「認為

有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定

之處分。」（同法第82條第1項）

在極端例外情形，「受理訴願機關發現原行政處分

雖屬違法或不當，但其撤銷或變更於公益有重大損害，

經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一

切情事，認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背

時，得駁回其訴願」。「前項情形，應於決定主文中載


3-2-30

課程講義

明原行政處分違法或不當。」（同法第83條）此即所謂

「情況決定」14。

又「訴願決定確定後，就其事件，有拘束各關係機

關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託

行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」（同法第95

條）「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處

分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告

知受理訴願機關。」（同法第96條）亦即，撤銷原行政

處分之訴願決定，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由

原行政處分機關調查事證另為處分時，該機關即應依訴

願意指或本於職權調查事證；倘依重為調查結果認定之

事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之

前處分見解（即得重為與已撤銷之原行政處分內容相同

之處分）。但若係指摘其適用法律之見解有違誤時，該

原行政處分機關即應受訴願決定之拘束，不得重為與已

撤銷之原行政處分內容相同之處分（司法院大法官釋字

第368號解釋參照）。

參、行政訴訟制度

一、行政訴訟制度概說

行政訴訟，為以訴訟方式解決具體行政事件有關爭議（公

14

又受理訴願機關依本條規定為「情況決定」時，「得斟酌訴願人因違法或不當處分所受損害，

於決定理由中載明由原行政處分機關與訴願人進行協議。」「前項協議，與國家賠償法之協

議有同一效力。」（訴願法第84條）


3-2-31

法上爭議）之制度總稱。行政訴訟制度之具體形態，因各國歷

史背景、政治基礎及社會發展方式而有差異。我國受歐陸法制

傳統之影響，於普通法院（掌理民、刑事、非訟事件，以及其

他法律規定之事件。）以外，設有行政法院，並有其各自適用

之獨立的訴訟法律（民事訴訟法、刑事訴訟法以及行政訴訟

法），屬司法二元化之國家。因此，在我國所稱行政訴訟制度，

即指由行政法院依據行政訴訟法之規定，解決公法上爭議之訴

訟制度而言。

我國自民國21年11月17日公布行政訴訟法，22年6月23日

施行，在普通法院之外另於司法權下設置行政法院掌理行政訴

訟之後，正式確立我國行政訴訟制度之基本結構15，此一基本

結構，直至87年行政訴訟法修正（89年7月1日施行）後，始有

根本性改變，包括：（1）維持司法二元化設計，但行政法院

組織改為二級二審（設置最高行政法院與高等行政法院）；（2）

擴大行政訴訟法之規模，使其足以與民事訴訟法、刑事訴訟法

鼎足而立（行政訴訟法未規定事項採逐條列舉設計）；（3）

行政法院受案範圍維持概括主義設計，但擴張訴訟類型並完善

暫時的權利保護制度，以建構完整無缺的權利保護體系；（4）

15

此一時期所建立之行政訴訟制度之特徵，包括：(1)採司法二元化設計；(2)全國僅設有一所

行政法院，採一審終結制；(3)行政訴訟受理案件範圍，形式上採概括主義，實質上受訴訟

類型限制，為一種僅能提起撤銷訴訟之概括主義，形成「處分之所在為救濟之所在（無處分

即無行政救濟）」之現象；(4)採訴願、再訴願二級設計之訴願前置主義；(5)設有起訴期間；

(6)採無償主義（免徵收訴訟費用）；(7)明訂行政訴訟之當事人，承認行政機關有當事人能力；

(8)採書面審理主義、職權探知主義；(9)採執行不停止原則；(10)明定判決效力之拘束力，且

關於以判決為執行名義對行政機關之強制執行採訓令主義；(11)明定逾越權限或濫用權力之

行政處分以違法論；(12)以民事訴訟法為補充法等。


3-2-32

課程講義

關於行政訴訟與民事訴訟（尤其國家賠償訴訟）之關係，偏向

於採取第一次權利保護優先之設計（第12條）；（5）撤銷訴

訟與課予義務採訴願前置主義（其他訴訟類型無訴願前置要

求），並簡化訴願層級，改採一級訴願設計；（6）原則改採

言詞審理與必要的言詞辯論設計，並強化行政訴訟審理之職權

探知主義；（7）強化訴訟參加制度並新設重新審理制度；（8）

訴訟程序依案件簡繁區分為通常訴訟程序與簡易訴訟程序，以

兼顧程序之經濟與效率；（9）明確規定裁判之方式、種類與

效力，並自行建制強制執行體系，以強化裁判之實效；（10）

維持行政訴訟無償制，不徵收裁判費（僅徵收裁判費以外其他

進行訴訟之必要費用）。

上開87年修正89年7月1日施行之新行政訴訟制度，施行至

今，期間經歷數次修法，上開基本設計已有若干變動，依現行

生效施行之行政訴訟法之規定（原則指100年11月23日修正101

年9月6日施行之行政訴訟法；至於102年1月9日修正之行政訴

訟法，因尚未生效施行，故不包括在內，還請留意），我國現

行行政訴訟制度，較諸前開89年施行之制度，約有如下特徵：

（1）行政法院組織改採三級二審制，即於地方法院下新設行

政訴訟庭；（2）配合三級二審設計，明確規定由地方法院行

政訴訟庭受理之第一審行政訴訟事件（主要包括：簡易訴訟程

序事件及其相關保全證據事件、暫時的權利保護事件、強制執

行事件、以及交通裁決事件）與由高等行政法院受理之第一審

與第二審行政訴訟事件（高等行政法院受理之第一審行政訴訟

事件，主要包括：通常訴訟程序事件及其相關保全證據事件、


3-2-33

暫時的權利保護事件以及其他法律規定由高等行政法院管轄

之第一審行政訴訟事件；其受理之第二審行政訴訟事件，主要

為對地方法院行政訴訟庭第一審裁判聲明不服之事件），並配

合修正相關程序；（3）明訂行政法院與民事法院審判權衝突

之解決模式；（4）行政訴訟改採有償制，徵收訴訟費用，但

簡化收費標準與金額；（5）準用民事訴訟法方式兼採概括準

用方式，但以與行政訴訟性質不相牴觸者為限。

二、現行行政訴訟簡介

（一）行政訴訟之目的與行政法院之審判權

1. 行政訴訟之目的

各國建立行政訴訟制度之目的為何，影響各該國

家行政訴訟之功能、結構與具體規定以及相關行政訴

訟法理論。我國現行行政訴訟制度，主要受德國行政

訴訟制度之影響，其目的除在保障人民權益外，兼有

確保行政權合法行使之目的16，以及公益與私益之調

和。亦即，我國行政訴訟主要係經由權益受政府機關

公權力行為侵害之人民，起訴請求行政法院審查該公

權力行為合法性之方式，以達成保護人民權益之目的

並確保依法行政。

2. 行政法院之審判權（行政訴訟之受案範圍）

行政法院之「審判權（或稱裁判權）」，指不同

16

行政訴訟法第1條規定：「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法

功能為宗旨。」


3-2-34

課程講義

審判系統法院間（如行政法院與普通法院間）之權限

劃分，此與涉及同一審判系統法院內部各法院間（如

最高行政法院、各地方之高等行政法院間、各地方之

地方法院行政訴訟庭間）之權限劃分概念（即管轄權）

不同。簡言之，審判權概念與該國法院審判系統之種

類有關。我國採司法二元化制度，依現行法制，我國

職掌司法審判權之法院系統除「普通法院」外，尚有

司法院大法官、行政法院、各種職業法院（例如，公

務員懲戒委員會、律師懲戒委員會與律師懲戒覆審委

員會、司法院職務法庭）以及其他種類之法院（例如

司法院刑事補償法庭）。

依行政訴訟法第2條規定：「公法上爭議，除法

律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」亦即，除

法律別有規定者外，一切公法上爭議，原則均得提起

行政訴訟。此所稱法律別有規定，係指性質上屬於公

法上爭議之事件，個別法律特別規定由行政法院以外

之其他審判系統法院審理者而言。例如：

（1）由司法院大法官審理之案件

包括：憲法解釋、統一解釋法令之案件；

政黨違憲之解散案件（司法院大法官審理案件

法第2條）；以及總統、副總統彈劾案件（憲法

增修條文第2條第10項）。

（2）由職業法院審理之事件

包括：由公務員懲戒委員會審理之公務員


3-2-35

懲戒案件；由高等法院律師懲戒委員會與最高

法院律師懲戒覆審委員會審理之律師懲戒案

件；由司法院職務法庭審理之法官懲戒、身分、

職務監督等案件及檢察官懲戒案件（法官法第

47條第1項、第89條第8項）。

（3）由普通法院審理之事件

包括：民事事件、刑事事件、非訟事件及

其他法律規定由普通法院審理之事件（法院組

織法第2條）。其中，所稱其他法律規定由普通

法院審理之事件，例如：①總統副總統選舉罷

免法或公職人員選舉罷免法關於選舉或罷免無

效、當選無效、罷免案通過無效、罷免案否決

無效等四種案件，分別由地方法院或高等法院

依民事訴訟程序審理（但應注意者，如非屬上

開四種案件，例如關於選舉人登記涉訟之事

件，依行政訴訟法第10條規定，仍應依行政訴

訟處理）；②關於違反社會秩序維護法之事件，

由地方法院簡易庭依刑事訴訟程序審理；③關

於刑事補償法規定之刑事補償案件，由地方法

院刑事庭、司法院刑事補償法庭審理（關於戒

嚴時期人民受損權利回復條例事件，亦同。但

關於戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條

例事件與二二八事件處理及賠償條例事件，仍

依行政爭訟程序處理）；④關於國家賠償事件，


3-2-36

課程講義

原則由民事法院依民事訴訟程序審理（國家賠

償法第11條第1項本文、第12條），而不得單獨

提起行政訴訟，但得於提起行政訴訟時，合併

國家賠償請求（行政訴訟法第7條）。最後值得

注意者，關於智慧財產權行政訴訟事件，其第

一審由智慧財產法院審理，但其第二審（終審）

則由最高行政法院審理（智慧財產案件審理法

第31條、第32條）。

除上開法律規定由行政法院以外其他審判

系統之法院審理之事件外，其餘公法上爭議，

均得向管轄行政法院提起行政訴訟（行政訴訟

事件）。亦即，「憲法第16條規定人民有訴訟之

權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受

公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程

序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依

職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功

能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟

之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之

法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規

定外，關於私法關係所生之爭執，由普通法院

審判，關於公法關係所生之爭議，則由行政法

院審判之」（司法院大法官釋字第466號解釋）。

至於如何判斷公法上爭議與私法上爭議，視該

爭議係因公法關係所生抑或因私法關係所生，


3-2-37

簡言之，依公私法區別理論判斷該爭議之公法

或私法性質。惟某一事件究屬公法上爭議抑或

私法上爭議，存有疑義，且不同審判系統法院

（即普通法院與行政法院）間之認定發生衝突

時，基於有效權利保護之要求，應有解決之道。

對此，行政訴訟法與民事訴訟法仿照德國法制

設計並考量我國由司法院大法官解釋解決之傳

統，設有特殊之解決方式。以行政訴訟法規定

之審判權衝突解決方式為例（民事訴訟法第31

條之1至第31條之3之規定與行政訴訟法大致相

同），稍作說明如下：

首先，明定解決審判權衝突問題之基本前

提，以免發生同一事件同時繫屬於不同審判系

統法院，導致處理審判權衝突問題時，其處理

程序之紊亂。包括：①明定「定審判權之基準

時」與「審判權恆定原則」，即「起訴時法院有

受理訴訟權限者，不因訴訟繫屬後事實及法律

狀態變更而受影響。」（行政訴訟法第12條之1

第1項）；②明定訴訟繫屬（起訴行為之訴訟法

上效果之一種）有遮斷向不同審判系統法院請

求救濟之效果，即「訴訟繫屬於行政法院後，

當事人不得就同一事件向其他不同審判權之法

院更行起訴。」（同條第2項）。

其次，在上開前提規定下，將審判權衝突


3-2-38

課程講義

之形態，區分為「積極衝突」（指受理訴訟之行

政法院認為就該事件有審判權之情形）與「消

極衝突」（指受理訴訟之行政法院認為就該事件

無審判權之情形），並分別適用不同審判權衝突

之解決原則。亦即：①其屬審判權之積極衝突

者，其解決方法採「優先原則」。即該事件向行

政法院起訴後，如受訴「行政法院認其有受理

訴訟權限而為裁判經確定者，其他法院受該裁

判之羈束。」（同法第12條之2第1項）簡言之，

該受理訴訟之行政法院即確定有審判權；②其

屬審判權之消極衝突者，其解決方法先採「移

送原則」，後採「聲請大法官解釋解決」。即該

事件向行政法院起訴後，如受訴「行政法院認

其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟

移送至有受理訴訟權限之管轄法院」（同條第2

項）。此時，如受移送之法院認為其對該事件有

審判權者，即由該受移送法院審理；如「受移

送之法院認為其亦無受理訴訟權限者，應以裁

定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋」

（同條第3項），待大法官作成解釋後，再依解

釋結果處理（同條第4項）。

又「管轄權」係指同一審判系統法院間各

法院之權限劃分。因此，就同一事件行政法院

有審判權者，因其內部有最高行政法院、各高


3-2-39

等行政法院以及各地方法院行政訴訟庭之區

分，則該事件究應由其中何法院審理？即須依

管轄權規定決定。關於行政法院之管轄，以起

訴時為準（行政訴訟法第17條），係採「管轄恆

定原則」。管轄權可再區分為依法院審判職務功

能區分之「職務管轄」與依法院轄區區分之「土

地管轄」二種。職務管轄又可區分為普通職務

管轄（審級管轄）與特別職務管轄（如再審事

件之管轄法院、聲請重新審理之管轄法院、聲

請停止執行或假處分之管轄法院等）。「土地管

轄」，係指就就同一事件均有職務管轄之各法院

間，自當事人間之公平、法院審理之經濟與效

能等觀點，決定應由何法院審理該事件之權限

劃分，其通常依「當事人之所在或事件之性質」

與「法院轄區」間之關聯性，決定適合審理該

事件之法院。其中，依當事人所在與法院轄區

間關聯性決定管轄法院者，稱「一般土地管轄

（普通審判籍）」，其依事件之性質與法院轄區

間關聯性決定法院者，稱「特別土地管轄（特

別審判籍）」。但行政訴訟法並不承認「合意管

轄」與「應訴管轄」，還請留意。關於土地管轄，

宜注意下列情形：（1）一般土地管轄之判斷標

準原則採「以原就被原則」，即當事人為自然人

情形，由被告住所地、居所地行政法院管轄（同


3-2-40

課程講義

法第14條）；其以公法人、行政機關、私法人或

其他得為訴訟當事人之團體為被告情形，以其

公務所、機關所在地、主事務所或主營業所所

在地行政法院管轄（同法第13條）。（2）本法規

定之土地管轄例外兼採「以被就原」之設計，

即：①於公務員職務關係之訴訟，得由公務員

職務所在地之行政法院管轄（同法第15條之

1）；②因公法上之保險事件涉訟者，得由原告

之被保險人、受益人、投保單位之住居所地、

主事務所或主營業所所在地之行政法院管轄，

或以被保險人從事職業活動所在地之行政法院

管轄（同法第15條之2）。至於特別土地管轄，

例如關於不動產徵收、徵用或撥用之訴訟，本

法明定專屬不動產所在地之行政法院管轄；而

其他有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟

者，得由不動產所在地之行政法院管轄（同法

第15條）；③關於交通裁決事件，得由原告住所

地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院

行政訴訟庭管轄。

（二）行政訴訟之審級與訴訟程序之種類

民國89年施行之行政訴訟法，原採二級二審設計，

以高等行政法院為第一審法院，最高行政法院為第二審

法院；迨至100年修正之行政訴訟法於101年9月6日生效

施行後，我國行政法院審級乃改採「三級二審」設計，


3-2-41

即將行政法院分為地方行政法院行政訴訟庭、高等行政

法院以及最高行政法院三級，並依行政訴訟事件性質及

其簡繁，決定第一審行政法院（事實審）與第二審行政

法院（終審、法律審），並同時決定其應適用之行政訴

訟程序。亦即：

1. 以地方法院行政訴訟庭為第一審，高等行政法院為第

二審之行政訴訟事件

此類事件，包括：簡易訴訟程序事件17及其相關保全

證據事件、保全程序事件（含停止執行事件）、交通裁

決事件18以及強制執行事件。其中，簡易訴訟事件適

用簡易訴訟程序（行政訴訟法第229條至第237條），

交通裁決事件適用交通裁決事件訴訟程序（同法第

237條之1至第237條之9），均以地方法院行政訴訟庭

為第一審法院，對其裁判不服者，原則得上訴或抗告

至高等行政法院19。

2. 以高等行政法院為第一審，最高行政法院為第二審之

行政訴訟事件

17

所謂簡易訴訟程序事件，指：（1）關於稅捐課徵事件，所核課之稅額在新臺幣40萬元以下者。

（2）因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。（3）其他關於公法上財產

關係之訴訟，其標的金額或價額在新臺幣40萬元以下者。（4）因不服行政機關所為告誡、警

告、記點、記次或其他相類之輕微處分而涉訟者。（5）依法律之規定應適用簡易訴訟程序者

（行政訴訟法第229條第1項）。

18 所謂交通裁決事件，指關於道路交通管理處罰條例之事件，包括：（1）不服道路交通管理處

罰條例第8條及第37條第5項之裁決，而提起之撤銷訴訟、確認訴訟。（2）合併請求返還與前

款裁決相關之已繳納罰鍰或已繳送之駕駛執照、計程車駕駛人執業登記證、汽車牌照（行政

訴訟法第237條之1第1項）。

19 例外於受理上訴或抗告之高等行政法院認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高

行政法院裁判之。（行政訴訟法第235條之1）


3-2-42

課程講義

此類事件，均適用通常訴訟程序，以高等行政法

院為第一審法院，對其裁判不服者，得上訴或抗告至

最高行政法院。此類事件包括：通常訴訟程序事件（即

指簡易訴訟程序事件、交通裁決事件以外之事件）及

其相關保全證據事件與暫時性權利保護事件（即停止

執行事件、保全程序事件）、以及其他依法律規定由

高等行政法院管轄之事件。

（三）行政訴訟之訴訟類型

1. 訴訟類型概說

如前所述，我國行政訴訟主要係經由權益受政府

機關公權力行為侵害人民，起訴請求行政法院審查該

公權力行為合法性之方式，達成保護人民權益之目的

並確保依法行政。因此，關於行政訴訟類型之設計，

主要即在規定司法權介入審查行政權之要件及其審

查方法，而與民事訴訟之訴訟類型有重要差異。

我國行政訴訟法規定之訴訟類型，首先，可區分

為客觀訴訟與主觀訴訟二大類型。客觀訴訟係指原告

起訴之目的非在維護自己之權益，而在維護公益或為

達成一定政策目的者而言，此類訴訟因無關原告自身

之權益，為避免濫訴，故多對原告之資格設有特殊限

制或限於法律有明文規定情形始得提起。例如，行政

訴訟法第9條規定之維護公益訴訟（本條規定：「人

民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事

項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但


3-2-43

以法律有特別規定者為限」）以及第35條規定之團體

訴訟（本條第1項規定：「以公益為目的之社團法人，

於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社

員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公

共利益提起訴訟」），即屬此一類型。

另本法雖仿照民事訴訟法之訴訟類型，明定行政

訴訟包括三種基本訴訟類型，即「撤銷訴訟、確認訴

訟及給付訴訟」（同法第3條），但本法又於第4條至

第8條進一步規定行政訴訟之具體類型，並具體明定

各該訴訟類型之合法要件（特別實體判決要件）。亦

即：（1）撤銷訴訟包括「處分撤銷訴訟」與「訴願

決定撤銷訴訟」（同法第4條）。（2）確認訴訟包括

「處分無效確認訴訟」、「處分違法確認訴訟」以及

「公法上法律關係存否確認訴訟」（同法第6條）。

（3）給付訴訟包括「課予義務訴訟（特別給付訴訟）」

（其又包括「拒絕申請之訴」與「怠為處分之訴」二

種）與「一般給付訴訟」（同法第5條、第8條）。

又「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求

損害賠償或其他財產上給付」（同法第7條），此一

規定，原在解決因個別法律規定由其他審判系統法院

審理之國賠賠償等行政訴訟牽連請求，得藉由行政訴

訟程序予以一併審理，惟因涉及不同審判系統法院間

牽連請求之合併審理此一困難議題，且國家賠償法第

11條第1項但書至今未配合行政訴訟法修正，仍依修


3-2-44

課程講義

正前行政訴訟法之設計，規定為「附帶請求損害賠

償」，因此，國家賠償請求如欲藉由行政訴訟程序一

併審理，目前實務仍以行政訴訟附帶國家賠償請求方

式處理，否則，僅能於經協議先行程序而無結果後，

向民事法院提起國家賠償訴訟方式處理。

綜上所論，原告所提起之訴訟除應具備一般合法

要件（同法第107條參照）外，尚應進一步依原告所

提訴訟之具體訴訟類型為何，判斷其是否具備各該訴

訟類型所應具備之合法要件後，原告之訴始為合法。

2. 各種訴訟類型之一般合法要件

關於各種訴訟類型所共通適用之一般合法要件

（一般實體判決要件），依行政訴訟法第107條規定

20，原告之訴有下列情形之一且不能補正者，其訴為

不合法，包括：（1）關於受訴法院之要件：指受訴

法院對原告所提訴訟欠缺審判權或管轄權，且無法以

移送方式處理者；（2）關於當事人之要件：指當事

人無當事人能力、當事人無訴訟能力且未經合法代

20

本條規定：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其

情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但

本法別有規定者，從其規定。二、訴訟事件不屬受訴行政法院管轄而不能請求指定管轄，亦

不能為移送訴訟之裁定者。三、原告或被告無當事人能力者。四、原告或被告未由合法之法

定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。五、由訴訟代理人起訴，而其代理權有欠缺者。

六、起訴逾越法定期限者。七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。八、本

案經終局判決後撤回其訴，復提起同一之訴者。九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及

者。十、起訴不合程式或不備其他要件者。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀

誤列被告機關者，準用第一項規定。（第3項）原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理

由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」


3-2-45

理、未由合法之代表人或管理人代為訴訟行為、或其

訴訟代理人之代理權有欠缺者；（3）關於一事不再

理有關之要件：指當事人就已起訴之事件，於訴訟繫

屬中更行起訴者、或原告於本案經終局判決後撤回其

訴復提起同一之訴者、或其訴訟標的為確定判決或和

解之效力所及者；（4）關於訴訟程式有關之要件：

即原告起訴不合程式或不備其他要件者。另外，現行

行政訴訟法雖無明文，但實務或理論均認為應具備之

合法要件，尚有：（5）關於訴訟目的有關之要件：

原告所提訴訟如欠缺權利保護要件（即訴訟利益要

件），亦即原告之訴欠缺為本案（或實體）判決之必

要與實益者（例如：對拆除處分提起撤銷訴訟，但訴

訟中系爭違建因地震而倒塌；或如對拒絕集會遊行申

請之處分提起課予義務訴訟，但訴訟中原訂集會遊行

日期已經過去），亦認為應（判決）駁回原告之訴。

3. 各種訴訟類型之特別合法要件

原告所提訴訟，除應具備前開一般合法要件外，

並應具備依原告所提具體訴訟類型所應具備之特別

合法要件後，原告之訴始為合法。亦即：

（1）撤銷訴訟之合法要件

行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因

中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其

權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而

不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或


3-2-46

課程講義

延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行

政法院提起撤銷訴訟。……（第3項）訴願人以

外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害

其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起

撤銷訴訟。」據此，如原告起訴之目的，在請

求撤銷違法行政處分或訴願決定者（即應以撤

銷處分之方式始能提供原告權利救濟之情

形），原則即應提起撤銷訴訟。另依原告請求撤

銷之行政處分種類，撤銷訴訟又可區分為「處

分撤銷之訴」與「訴願決定撤銷之訴」二種。

提起撤銷訴訟，應具備下列合法要件：

①原告應有訴訟權能且被告機關應為適格之被

告

即原告原則上須為「人民」且為「主張

其權益因違法行政處分而受有損害」之人。

因此，公法人或行政機關原則不得作為撤銷

訴訟之原告，例外僅於「其立於與人民同一

地位而受處分」或「其屬訴願法第1條第2項

規定情形而提起機關訴訟者」，始得提起。一

般情形，如人民為行政處分之相對人時，其

當然得對該處分提起撤銷訴訟（相對人理

論），如其為處分相對人以外第三人時，必須

該第三人為利害關係人（該第三人是否為利

害關係人應依保護規範理論判斷），始得提


3-2-47

起。又應注意者，如原告對訴願決定提起撤

銷訴訟者，原告須為訴願人以外之利害關係

人，始得提起訴願決定撤銷之訴（行政訴訟

法第4條第3項）；因此，如原行政處分之相對

人即為訴願人時，該處分相對人不能對訴願

決定提起撤銷訴訟（因基於「不利益變更禁

止原則」，理論上訴願決定不會侵害處分相對

人之權益，故處分相對人如對訴願決定提起

撤銷訴訟，即可認為其欠缺起訴之必要與實

益，即無權利保護必要）。

又行政訴訟之當事人，雖包括自然人、

法人、中央及地方機關、非法人團體（同法

第22條）。但依現行法之規定，僅「行政機關」

得作為撤銷訴訟之被告。據此，究應以何機

關為撤銷訴訟之被告，即有審酌必要。蓋原

告提起之撤銷訴訟，如於訴狀誤列被告機關

時，其訴亦不合法（同法第107條第2項）。關

於在具體事件中，應如何判斷撤銷訴訟之被

告，依現行法之規定，係採「原處分主義」

設計，即以第一次（最早）對原告權益造成

損害之行政處分機關為被告（同法第4條第1

項、第24條參照）。又關於交通裁決事件，應

以原處分機關為被告（同法第237條之3第1

項）。另在人民與受委託行使公權力之團體或


3-2-48

課程講義

個人因受託事件涉訟者，通常係以該受託之

團體或個人作為被告機關（同法第25條參

照）。另本段之說明，於下列課予義務訴訟、

處分無效確認訴訟、處分違法確認訴訟情

形，亦有適用，還請留意。

②應以客觀上存在之行政處分為訴訟對象

即原告起訴請求撤銷之行政行為，須為

客觀上存在之違法有效行政處分，如該處分

效力因職權撤銷、解除條件成就等事由而消

滅已經不存在，或其爭執之行政行為為觀念

通知等事實行為或行政契約者，均不能提起

撤銷訴訟。

③原則須經訴願前置

提起撤銷訴訟，原則應經訴願程序而無

結果後，始得提起（行政訴訟法第4條第1

項）。例外於下列情形，得不經訴願，即可提

起撤銷訴訟：A.已經法定訴願替代程序或其

他相當於訴願之程序者；B.依法免除訴願程

序者（如行政程序法第109條規定之經聽證作

成之行政處分）；C.訴願人以外利害關係人提

起之訴願決定撤銷之訴者（同法第4條第3

項）；D.交通裁決事件之撤銷訴訟（或課予義

務訴訟），因本法自行規定「重新審查制度」


3-2-49

21以取代訴願程序，故亦無須再經訴願程序；

E.其他無須經訴願程序之情形：例如，「與訴

願人利害關係相同之其他必要共同訴願關係

人，雖未與訴願人共同提起訴願，但訴願人

經訴願程序後，該利害關係人無須再經訴願

即可提起處分撤銷之訴」；又如「訴願決定後

實體法律關係移轉於第三人時，依行政訴訟

法第110條第5項規定，該第三人亦無須經訴

願即可提起處分撤銷之訴」。

④須遵守起訴期間

除行政訴訟法別有規定（指於交通裁決

事件，依同法第237條之3第2項規定，其起訴

期間為30日）外，提起撤銷訴訟（包括課予

義務訴訟），應遵始起訴期間，其起訴期間原

則為2個月，最長為3年。關於其起訴期間之

計算，依同法第106條規定：「（第1項）第4

條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，

21

所稱重新審查制度，依行政訴訟法第237條之3及第237條之4規定如下，即：交通裁決事件之

提起，應以原處分機關為被告，逕向管轄之地方法院行政訴訟庭為之。地方法院行政訴訟庭

收受前條起訴後，應將起訴狀繕本送達被告。被告收受起訴狀繕本後，應於20日內重新審查

原裁決是否合法妥當，並分別為如下之處置：一、原告提起撤銷之訴，被告認原裁決違法或

不當者，應自行撤銷或變更原裁決。但不得為更不利益之處分。二、原告提起確認之訴，被

告認原裁決無效或違法者，應為確認。三、原告合併提起給付之訴，被告認原告請求有理由

者，應即返還。四、被告重新審查後，不依原告之請求處置者，應附具答辯狀，並將重新審

查之紀錄及其他必要之關係文件，一併提出於管轄之地方法院行政訴訟庭。被告依前項第1

款至第3款規定為處置者，應即陳報管轄之地方法院行政訴訟庭；被告於第一審終局裁判生

效前已完全依原告之請求處置者，以其陳報管轄之地方法院行政訴訟庭時，視為原告撤回起

訴。


3-2-50

課程講義

應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內

為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後

者，自知悉時起算。（第2項）第4條及第5條

之訴訟，自訴願決定書送達後，已逾3年者，

不得提起。（第3項）不經訴願程序即得提起

第4條或第5條第2項之訴訟者，應於行政處分

達到或公告後2個月之不變期間內為之。（第4

項）不經訴願程序即得提起第5條第1項之訴

訟者，於應作為期間屆滿後，始得為之。但

於期間屆滿後，已逾3年者，不得提起。」

關於上開起訴期間之規定，應注意下列

情形：A.原告所提訴訟依法須經訴願程序

者，應於訴願決定書送達日之次日計算起訴

期間；其不須經訴願程序者，則依處分書送

達日之次日計算起訴期間；B.但訴願決定書

或處分書違反教示規定（訴願法第91條、第

92條、行政程序法第98條、第99條）者，其

起訴期間原則延長為1年；C.原告所提訴訟雖

依法須經訴願程序，但發生訴願不作為者，

應如何計算其起訴期間，本法漏未規定，解

釋上其起訴期間為3年，但應於訴願決定期間

（訴願法第85條）屆滿後，始得提起；D.原

告對行政不作為提起第5條第1項之怠為處分

之訴者（課予義務訴訟之一種），其起訴期間


3-2-51

為3年，但應於處分期間屆滿後，始得提起。

（2）課予義務訴訟之合法要件

課予義務訴訟，指行政訴訟法第5條規定之

訴訟類型，即：「（第1項）人民因中央或地方機

關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應

作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損

害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請

求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政

處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關

對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利

或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序

後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處

分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」其中，

前者為「怠為處分之訴」，後者為「拒絕申請之

訴」。

提起課予義務訴訟，應具備下列合法要件：

①原告須有訴訟權能且被告機關須為適格之被

告

原則同撤銷訴訟之說明，但應留意下列

情形，即單純為行政程序之申請人，縱使將

來受理申請之行政機關對之作成拒絕處分，

其亦未必一定可提起課予義務訴訟。亦即，

申請人或拒絕處分之相對人能否提起課予義

務訴訟，不適用相對人理論，仍應依保護規


3-2-52

課程講義

範理論判斷。

②須為依法申請之案件：係指其原告原則須在

實體法或行政程序法上有申請權。

③原告起訴目的係請求行政機關應為行政處分

或為特定內容之行政處分

④須經訴願程序：同撤銷訴訟之說明，此不再

贅述。

⑤須遵守起訴期間：同撤銷訴訟之說明，此不

再贅述。

（3）處分無效確認訴訟之合法要件

處分無效確認訴訟，係指原告起訴主張系

爭處分存有無效瑕疵，並請求確認系爭處分為

無效之訴訟（行政訴訟法第6條第1項）。

提起處分無效確認訴訟，應具備下列合法

要件：

①須原告具有確認利益（即行政訴訟法第6條第

1項之「即受確認判決之法律上利益」）且被

告機關須為適格之被告。

②須請求確認之對象為無效之行政處分。

③須經無效確認先行程序（例如，行政程序法

第113條第2項之無效確認程序）：即原告須已

向原處分機關請求確認其無效未被允許，或

經請求後於30日不為確答者，始得提起（行

政訴訟法第6條第2項）。又原告如已經「相當


3-2-53

於處分無效確認先行程序」者（例如，曾經

提起訴願但被駁回，或曾請求原處分機關停

止執行但被拒絕），解釋上無再經上開無效確

認先行程序之必要。

（4）處分違法確認訴訟之合法要件

處分違法確認訴訟，係指原告起訴請求確

認「已執行完畢而無回復原狀可能之行政處分

或已消滅之行政處分為違法」之訴訟（行政訴

訟法第6條第1項）。

提起處分違法確認訴訟，應具備下列合法

要件：

①須原告具有確認利益且被告機關須為適格之

被告：下列情形，原告所提處分違法確認訴

訟，一般認為具有確認利益，即：A.為避免

重複發生之危險：例如，避免下次集會遊行

之申請或下次候選人之資格，被再以相同理

由拒絕或認為不符合資格；B.為維護名譽等

人格利益：例如，公務員前因出入不正當場

所被免職，嗣後主管機關雖已依職權撤銷該

免職處分，但該處分已對公務員名譽造成影

響，或如被誤認為精神病患或罹患易受他人

厭惡之疾病而遭處分強制治療或隔離後，其

後強制治療或隔離雖已結束，但其名譽已受

影響；C.為釐清先決問題作準備：例如，為


3-2-54

課程講義

後續國家賠償訴訟作準備，而以此一訴訟請

求確認處分之違法性等。

②原告請求確認之對象須為「已執行完畢而無

回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處

分為違法」：至於如何判斷行政處分已因執行

完畢而無回復原狀可能或其效力已經消滅，

並非依行政法總論之觀點，而應自行政訴訟

法觀點判斷。通常情形，如已「無法經由判

決撤銷原處分之方式，達成原告起訴請求救

濟之目的」者，該處分即屬此一情形。例如：

拆除處分作成後，系爭違建因地震而倒塌；

或申請集會遊行遭拒絕後，原訂集會遊行日

期已經過去；或申請登記為公職候選人遭拒

絕後，該次公職選舉已經舉辦完畢等。

③須遵守確認訴訟之補充性要求：即原告如得

提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或

一般給付訴訟者，不得提起處分違法確認之

訴（行政訴訟法第6條第3項）。

最後，應注意者，原告提起處分違法確

認之訴之時機，通常在其先「合法提起」撤

銷訴訟或課予義務訴訟後，於訴訟審理中，

發生系爭處分已因執行完畢而無回復原狀可

能或已經消滅之情形，始將原來所提撤銷訴

訟或課予義務訴訟變更為處分違法確認之


3-2-55

訴，繼續請求法院判決確認該處分之違法性

（此一情形之處分違法確認之訴，又稱「繼

續的處分違法確認之訴」），因此，通常不發

生應否遵守起訴期間及應否遵守訴願前置要

求之問題。

（5）公法上法律關係存否確認訴訟之合法要件

公法上法律關係確認訴訟，係指原告請求

確認「公法上法律關係成立或不成立、存在或

不存在」之訴訟（行政訴訟法第6條第1項）。

提起公法上法律關係存否確認訴訟，應具

備下列合法要件：

①須原告具有確認利益且被告機關須為適格之

被告。

②原告請求確認之對象須為「公法上法律關係

之存否」。

③須遵守確認訴訟之補充性要求。

（6）一般給付訴訟之合法要件

稱一般給付訴訟，指原告起訴之目的，在

於請求被告機關履行其「因公法上原因發生財

產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非

財產上之給付（解釋上包括請求禁止被告機關

作成行政處分或作成特定內容之行政處分）」之

訴訟（行政訴訟法第8條第1項）。

所稱一般給付訴訟，係相對於課予義務訴


3-2-56

課程講義

訟此一特別給付訴訟而言，在原告無法經由撤

銷訴訟、課予義務訴訟、處分無效確認訴訟方

式請求救濟時，通常即可提起此一一般給付訴

訟，故此種訴訟類型，具有「補餘訴訟（即補

充救濟漏洞之訴訟類型之一種）」之性質。

提起一般給付訴訟，應具備下列合法要件：

①原告須有訴訟權能且被告機關須為適格之被

告。

②原告起訴之目的，須為請求因公法上原因所

生財產上給付或請求行政處分以外之非財產

上給付。

4. 各種訴訟類型之關係：決定應提起何種訴訟類型之標

準

鑒於行政訴訟類型相當繁雜，各有不同合法要

件，因此，往往發生原告因選擇訴訟類型錯誤，致使

其訴訟因不合法被駁回，而無法獲得有效權利保護。

因此，原告於決定提起行政訴訟時，究應如何選擇正

確之訴訟類型，始為恰當，即有稍作說明必要。

首先，就各種訴訟類型之關係而論，如原告起訴

之目的，可以經由提起撤銷訴訟、課予義務訴訟、處

分無效確認訴訟之方式，獲得救濟者，原告通常即不

應提起其他訴訟類型。亦即，原告應在撤銷訴訟、課

予義務訴訟以及處分無效確認訴訟中，選擇一合適之

訴訟類型提起訴訟。此時，應如何選擇，取決於原告


3-2-57

起訴目的如何而定。亦即：原告能否獲得救濟，與處

分效力有關者，應選擇提起撤銷訴訟或處分無效確認

訴訟，且通常情形，應提起撤銷訴訟較無風險（蓋原

告關於處分有無效瑕疵之主張未必為法院所接受，如

原告堅持先提起處分無效確認訴訟，迨發現錯誤後，

欲再改提撤銷訴訟者，除有行政訴訟法第6條第4項情

形22外，其所提撤銷訴訟往往因已逾法定訴願期間或

起訴期間而不合法；而在原告主張處分有得撤銷瑕疵

而提起撤銷訴訟，但法院認為處分存有無效瑕疵情

形，原告得依同法第111條第3項第4款，將撤銷訴訟

變更為處分無效確認訴訟）。反之，原告能否獲得救

濟，取決於被告機關是否作成行政處分者，原告即應

優先考量提起課予義務訴訟。

其次，經前述方式判斷後，如認為撤銷訴訟、處

分無效確認訴訟或課予義務訴訟均難以提供原告權

利之救濟者，此時，基於確認訴訟之補充性要求，原

告即應優先考慮提起一般給付之訴，不宜逕自提起處

分違法確認之訴或公法上法律關係存否確認之訴。

最後，如經由上開方式均難以獲得適切之訴訟類

型者，始考慮是否提起處分違法確認之訴或公法上法

律關係存否確認之訴。

22

本條項規定：應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經

訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之

時，視為提起訴願。


3-2-58

課程講義

（四）暫時的權利保護制度

現行行政訴訟法之暫時的權利保護制度，包括：「停

止執行制度」（行政訴訟法第116條）以及「保全程序」

（同法第293條、第298條）；其中，保全程序又可分為

假扣押程序與假處分程序。

上開各種暫時的權利保護制度，原則上係搭配各種

訴訟類型之需要所為設計。亦即：（1）原告所提起或

將來擬提起之訴訟，為撤銷訴訟或處分無效確認訴訟

者，其暫時性權利保護請求，應以聲請停止執行方式為

之（行政訴訟法第116條、第117條）；（2）原告所提

起或將來擬提起之訴訟，為課予義務訴訟者，其暫時性

權利保護請求，應以聲請假處分方式為之；（3）原告

所提起或擬提起之訴訟為一般給付訴訟或公法上法律

關係存否確認之訴者，其暫時性權利保護請求，應以聲

請假扣押或假處分方式為之；（4）原告所提起或擬提

起之訴訟為處分違法確認之訴者，其暫時的權利保護制

度為何？本法並無明文，理論上存有爭議。解釋上，如

處分消滅前原告所提訴訟為撤銷訴訟者，可比照上開撤

銷訴訟之方式處理；如處分消滅前原告所提訴訟為課予

義務訴訟者，可比照上開課予義務訴訟之方式處理。

應注意者，因訴願法與行政訴訟法均有停止執行之

設計，基於權利保護必要之要求，在提起行政訴訟前，

原則應依訴願法規定向原行政處分機關或受理訴願機關

申請停止執行，而不得逕向行政法院提出聲請停止執行。


3-2-59

肆、國家賠償制度

一、國家賠償制度概說

（一）國家賠償制度概說

國家賠償，係指人民權益因公務員違法公權力行為

侵害人民權益時，人民為填補其所受損害，而依法請求

國家負損害賠償責任之制度。因此，國家賠償制度不同

於人民權益因合法公權力之行使而受有特別犧牲時（例

如土地徵收），而由國家填補其損失之「損失補償制

度」。

早期在十九世紀現代國家建立前，認為國家對其臣

民不負法律上責任（國家無責理論），因此，當時人民

權利如受公務員違法公權力侵害時，僅能向該公務員主

張民事侵權行為請求損害賠償。然此種由公務員個人自

負賠償責任之設計，因公務員個人財力有限，受害人民

往往無法獲得救濟，並容易導致公務員顧慮負責而怯於

任事，故其後遂發展為由國家出面代替公務員賠償後

（國家代位責任），再向公務員個人求償，此時，始有

國家賠償制度之成立。亦即，傳統國家賠償責任之成立

要件，理論上即以公務員之故意過失及公務員職務行為

之違法性為基礎，亦即先成立公務員個人責任後，再由

國家代公務員負賠償責任。其後雖有主張應由國家自己

負責（國家自己責任）者，但各國國家賠償制度之設計，

基本上仍採前述國家代位責任之設計；此亦導致人民對

國家之國家賠償請求權，其性質究為公法上權利抑或私


3-2-60

課程講義

法上權利之爭議。

（二）我國國家賠償制度之成立

理論上，我國民法（如第186條）僅規定公務員個

人責任，而不及於國家賠償責任，迨至憲法第24條明

定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法

律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受

損害，並得依法律向國家請求賠償」，始確立國家應負

賠償責任之原則。據此，立法院乃於民國69年7月制定

公布國家賠償法，並於翌年7月1日施行，自此，我國始

有國家賠償之一般性法律23。

依現行國家賠償法之規定，我國國家賠償法之主要

內容有：

1. 國家賠償法之定位

國家賠償法之性質為普通法，如其他法律另有國

家賠償之特別規定者，應適用該特別法規定（國家賠

償法第6條）。

2. 賠償主體與賠償義務機關

明定國家賠償之主體，為國家及其他公法人（同

法第2條第2項前段、第14條）。其中，國家係指中央

政府，其他公法人則包括地方自治團體（直轄市、縣

〈市〉、鄉〈鎮、市〉）、農田水利會以及行政法人

23

我國國家賠償法制定前，在若干個別法律中，已有對因公權力行為所生國家賠償責任，有所

規定。例如，當時之土地法第68條、第70條、第71條；警械使用條例第10條；郵政法第29

條；鐵路法第62條；冤獄賠償法、核子損害賠償法等均屬之。


3-2-61

（例如國立中正文化中心）。因此，各級政府應分別

編列賠償預算，將國家賠償費作為一固定支付之預算

計畫（同法第7條第2項）。但於實際國家賠償程序，

則分別國家賠償責任之種類，明定賠償義務機關（同

法第9條）。

3. 賠償歸責行為

國家應對公務員之行為負責者，包括公務員之積

極作為與消極不作為（即怠於執行職務行為）（同法

第2條第2項）。

4. 賠償責任

關於因公務員執行職務行使公權力所生之國家

賠償責任，採過失責任主義（同法第2條第2項）；關

於因公共設施設置或管理有欠缺所生之國家賠償責

任，採無過失責任主義（同法第3條第1項）。

5. 求償制度

國家依本法賠償後，對於有故意或重大過失之公

務員（成立第2條第2項之國家賠償責任情形），或就

損害之原因有應負責任之人（成立第3條第1項之國家

賠償責任情形），賠償義務機關對之有求償權（同法

第2條第3項、第3條第2項）。

6. 公務員之定義

本法所稱公務員，採最廣義之概念，指「依法令

從事於公務之人員」（同法第2條第1項）。據此，本

法規定之公務員，不以其身分資格作為認定標準，而


3-2-62

課程講義

以該人實際上所從事行為是否具有公權力性質為判

斷依據。

7. 以民法為補充法

國家損害賠償，除依國家賠償法之規定外，適用

民法規定以為補充（同法第5條）。例如，過失相抵、

賠償範圍、損害金額之計算等。

8. 國家賠償協議先行程序

即請求國家賠償，應先以書面向國家賠償義務機

關請求之，其成立協議者，應作成協議書，該協議書

並得為執行名義（同法第10條）。

9. 假處分制度

依國家賠償法請求損害賠償時，法院得依聲請為

假處分，命賠償義務機關暫先支付醫療費或喪葬費

（同法第11條第2項）。

10. 國家賠償訴訟適用民事訴訟法

國家賠償訴訟，適用民事訴訟法，由民事法院

審理。但請求權人已依行政訴訟法規定，附帶請求

損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴（同

法第11條第1項、第12條）。

11. 對職司審判或追訴職務公務員之國家賠償責任特則

有審判或追訴職務之公務員，因執行職務侵害

人民自由或權利，就其參與審判或追訴案件犯職務

上之罪，經判決有罪確定者，適用本法規定，受害

人得請求國家賠償（同法第13條）。


3-2-63

12. 互惠原則

外國人為被害人時，其能否請求國家賠償問

題，本法採互惠原則，以依條約或其本國法令或慣

例，我國人民得在該國與該國人享受同等權利者為

限，適用本法（同法第16條）。

二、現行國家賠償制度簡介

依現行法之規定，國家賠償責任之種類，計有「因公務員

執行職務行使公權力所生之國家賠償責任」、「因公有公共設

施設置或管理有欠缺之國家賠償責任」、以及「關於有審判或

追訴責任公務員之國家賠償責任」三種。其中，關於最後一種

國家賠償責任，因人民多可經由刑事補償法（即舊冤獄賠償法）

之規定獲得救濟，實際上少有適用，以下僅就前二者稍作說明

其主要內容。

（一）因公務員執行職務行使公權力所生之國家賠償責任

國家賠償法第2條規定：「公務員於執行職務行使

公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，

國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民

自由或權利遭受損害者亦同。」本條規定即為「公務員

執行職務行使公權力所生之國家賠償責任」，此一國家

賠償責任為過失責任，與同法第3條所規定之因公有公

共設施設置或管理有欠缺所生之國家賠償責任為無過

失責任者不同。

本條規定之國家賠償責任，其要件如下：

1. 須為「公務員」執行職務行使公權力之行為


3-2-64

課程講義

「公務員」之定義，在不同的法律有不同之界

定。在本條所指公務員，舉凡依法令從事於公務之人

員，均屬之。此類人員，不論為派用、聘用或任用之

人員，亦不分是否為正式編制人員抑或臨時人員，亦

不問其職位、官等如何，均包括在內。

又依據私法關係聘任之教師、政府機關內約聘僱

之人員或從事勞力工作之工友，其與政府之間雖成立

私法契約關係，但其對外所執行之活動，如具公法職

務性質者，亦屬國家賠償法上所稱之公務員。

2. 須為「違法之執行職務行使公權力之行為」

所謂職務行為，係指公法上職務行為而言。亦

即，僅公法上職務行為始有發生國家賠償責任之問

題。國家之行政行為，一般可區分為：（1）高權行

為；（2）單純高權行為；（3）行政私法行為；（4）

國庫行為。其中，前二者為公權力行為性質，屬於公

法上職務行為；後二者，為私法行為性質，非屬公法

上職務行為。

公法上職務行為，實即所謂行使公權力之行為。

所稱「行使公權力之行為」，實務認為係指公務員居

於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，包

括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行

為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進

公共及社會成員利益，以達成國家任務之行為；如國

家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之輔助行


3-2-65

為，購置行政業務所需之物品或處理行政業務相關之

物品，自與公權力之行使無關，不生國家賠償之問題。

於認定是否為執行職務行為之問題上，學說有

「客觀說」與「主觀說」之分。「主觀說」認為行為

是否屬執行職務，不能僅以行為與職務間在外觀上、

時間上、處所上有相關連即為已足，必須侵害行為具

有內在關聯，亦即行為之目的與職務之作用間，在內

部上存有密切關聯為必要。「客觀說」為通說所採，

則認為應以行為之外觀為準，舉凡客觀上、外形上可

認為屬於社會觀念上職務之範圍，均屬之，而不問行

為者之主觀意圖如何；因此，舉凡職務行為本身或與

職務行為有牽連不可分之行為，均屬於執行職務行

為。此種見解，即與民法第188條所稱「執行職務」

之一詞，持相同見解。

又逾越權限或濫用權力之行為，為公務員職務上

所不許之行為。因此，公務員於執行職務之際，以不

法之方法或手段，達到職務上之目的者，如偵查犯罪

嫌疑人時，予以刑求或逼供，仍屬於執行職務之範圍。

如公務員自身並未居於該職務之地位，其所為之

行為，稱為僭稱職務行為（例如，消防隊員冒充刑警

調查犯罪，強取財物），此種行為因在客觀上、外形

上依社會通念被認係執行職務行為。

所謂公務員之違法行為，係指公務員違反職務義

務之行為而言。本法條文雖稱「不法」一詞，但其概


3-2-66

課程講義

念原則與「違法」之概念同義。又執行職務行為為違

法者，通常即屬違背職務之行為。蓋係因公務員應遵

守誓言、忠心努力、依法律命令所定執行其職務（公

務員服務法第1條）之故。又公務員職務種類繁多，

不僅源自法律、法規命令及機關內部組織性、行為指

導性之行政規則或指令，亦包括習慣法及行政法法

理，例如要求公務員行為須適法、裁量須無瑕疵、遵

守比例原則、避免他人遭受損害、提供正確資料、告

知與教示、儘速處理、前後一貫等，均構成其職務義

務。另除前述各種一般性職務義務為所有公務員必須

遵行者外，公務員亦可能因其所從事行政任務之特殊

性，而負有特別的職務義務。

公務員怠於執行職務，此一消極不作為，如已無

裁量之空間者，亦屬違反職務義務之行為。對此，司

法院大法官釋字第469號解釋，基於規範保護理論，

提出「危險防止」或「危險管理」之措施概念，認為

公務員在下列情形，可認為已達無裁量空間（裁量縮

減至零）之程度，此時，其唯有採取適當行政措施，

始能免於職務義務之違反。亦即：（1）人民權益所

受侵害達危險迫切程度；（2）公務員對於損害之發

生，可得預見；（3）侵害之防止須仰賴公權力行使，

當事人無法自行排除（例如，雖公共遊艇安全設施不

足，但仍任由業者營業，如因此發生災難，即須負國

家賠償責任）。


3-2-67

3. 須公務員有「故意或過失」

國家賠償法第2條第3項所規定國家賠償責任，採

過失責任主義，以公務員有故意或過失為要件。至於

因天災地變等不可抗力所生之損害，應屬於社會救助

範圍，與公務員故意或過失之行為並無關聯，不在賠

償範圍之內。

關於故意與過失之認定，原則上可參酌刑法第13

條、第14條用語解釋之。亦即，所謂故意，應以該管

公務員對於不法侵害人民自由或權利之行為，明知並

且有意使其發生，或其發生雖預見其發生，但其發生

並不違背其本意者而言；所謂過失，係指公務員對於

不法侵害人民自由或權利行為，雖非出於故意，但依

個案情節判斷，該公務員應注意、能注意而不注意之

情形；或該公務員雖有預見但確信其不致不發生，卻

終至發生損害者而言。

4. 須人民之自由或權利「受有損害」

人民生命、健康、財產等重要法益之保障，為國

家執行職務之目的，至於因執行職務行為而附帶產生

之經濟上利益，則不在本法保護目的範圍內。

國家賠償法適用民法，故得請求損害賠償之人，

以被害人本人為原則，但如被害人已死亡者，「支出

殯葬費之人」、「被害人對其負有法定扶養義務之

人」、「被害人之子女、配偶」等人，亦得主張國家

賠償請求權。


3-2-68

課程講義

5. 須違法行為與損害發生間有「相當因果關係」

國家賠償責任之成立，以公務員違法行為與損害

之發生間有相當因果關係為必要。亦即，如無此項違

法行為，則不生此種損害，如有此項違法行為，通常

即生此種損害者，即認為有相當因果關係。

（二）因公有公共設施設置或管理有欠缺所生之國家賠償責任

國家賠償法第3條第1項之規定：「公有公共設施因

設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害

者，國家應負損害賠償責任」，此即因公有公共設施設

置或管理所生之國家賠償責任。

本條規定之國家賠償責任，其要件如下：

1. 須為「公有公共設施」

所謂「公共設施」，指供公共目的使用之物件或

設備，例如，道路、公園路燈、游泳池、天橋等，均

屬公共設施。應特別注意者，此所謂公共設施，並不

強調須「專供公眾使用」，例如，軍事設施雖然並不

提供一般公眾使用，但其仍屬「供公共目的使用」，

故仍為公共設施。

另供公共目的使用之物件或設備，其是否構成公

共設施，尚須該設施事實上已供公共目的使用為必

要。因此，尚未完工之橋樑，因未開放民眾通行，在

事實上尚未供公共目的使用，尚非公共設施。至於橋

樑完工後，即使尚未驗收通過，如實際上已開放民眾

通行者，因事實上已供公共目的使用，仍屬此所稱公


3-2-69

共設施。

依國家賠償法第3條第1項之文義，得成立國家賠

償之公共設施，似僅限於「公有」公共設施。但此所

稱「公有」，應採取較為寬鬆之解釋，凡該公共設施

事實上由國家、地方自治團體或其他公法人設置或管

領者均屬之，至於該公共設施之所有權是否歸屬於國

家、地方自治團體其他公法人，原則並不影響國家賠

償責任之成立。蓋國家賠償法第3條第1項所稱「公

有」，並非強調其所有權之歸屬，而係重在「設置或

管領者」是否為國家、地方自治團體或其他公法人。

因此，私人所有且由私人管領之設施，並非公有公共

設施；反之，私人所有而由公行政管領之設施（例如，

在私人土地上存在多年之既成道路），仍為本條所稱

「公有公共設施」。

另值得注意者，我國公營事業機構，依其組織型

態可以分成公法組織型態（例如港務局）或私法組織

型態（例如台灣電力公司）二類。其中，由公法組織

型態之公營事業機構所管領之設施，為公有公共設

施，因其瑕疵所生損害可發生國家賠償責任問題；至

於由私法組織型態之公營事業所管領之設施（例如台

灣電力公司之電塔），其瑕疵所造成之損害，則應依

民法之規定負其侵權行為責任，無國家賠償法第3條

第1項之適用。

2. 須「設置或管理有欠缺」


3-2-70

課程講義

國家賠償法第3條第1項將公有公共設施的瑕疵

分成二種，一種為「設置上有欠缺」，另一種為「管

理上有欠缺」。所稱「設置上有欠缺」，指公共設施

一開始在營建設置階段，即已存在之瑕疵；例如，道

路橋樑在一開始設計上或在施工時即已存在之瑕

疵。至於所稱「管理上有欠缺」，則指公有公共設施

於營建設置完成後，因保養維修之不當所產生之瑕

疵；例如，道路鋪設完成後，因疏於維護而出現坑洞

之情形，屬之。

本條規定與國家賠償法第2條第2項規定不同

者，本條採取無過失主義。亦即，即使管領公有公共

設施之公務員，對於上述瑕疵之發生並無故意或過

失，如人民損害係因該公共設施瑕疵所致，仍可成立

國家賠償責任。

3. 須人民之生命、身體、財產「受有損害」

國家賠償法第3條第1項與同法第2條第2項另一

差異，在於國家賠償法第2條第2項所保護之權利範圍

較為廣泛，包括自由或權利；而國家賠償法第3條第1

項所保護之權利範圍較為狹隘，限於生命、身體、財

產此三類法益。但學說有主張上開國家賠償法第3條

第1項規定之「生命、身體、財產」，僅為例示規定，

解釋上應可擴及於一切自由或權利。

4. 須公共設施之瑕疵與損害發生間有「相當因果關係」

除上開要件外，欲成立國家賠償法第3條第2項之


3-2-71

國家賠償責任，尚須「公有公共設施之瑕疵」與「人

民所受損害」間，存有相當因果關係。例如，道路重

新填平後，被車輛來回碾壓而有車輪痕跡略凹之現

象，此種微小之瑕疵通常僅會遭成些微之顛簸，尚不

致使車輛翻覆，因此，若行經該路段之車輛翻覆損

毀，即難認為該道路瑕疵與損害之間，有相當因果關

係。

應特別注意者，於判斷有無相當因果關係時，即

使公有公共設施之瑕疵並非造成損害之唯一原因，亦

不影響國家賠償責任之成立。例如，橋樑因疏於維護

早已出現橋基裸露，其後在驟雨過後強大水流之沖刷

下，橋樑倒塌造成人員傷亡之情形，雖損害之發生除

因橋樑本身之瑕疵外，同時也夾雜天災之因素，但仍

無礙於國家賠償責任之成立。

（三）賠償義務機關

國家賠償請求，應向賠償義務機關為之。關於以何

機關為賠償義務機關？應依國家賠償法第9條規定判

斷。即：（1）依第2條第2項請求損害賠償者，以該公

務員所屬機關為賠償義務機關。（2）依第3條第1項請

求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償

義務機關。（3）前二項賠償義務機關經裁撤或改組者，

以承受其業務之機關為賠償義務機關。無承受其業務之

機關者，以其上級機關為賠償義務機關。（4）不能依

前三項確定賠償義務機關，或於賠償義務機關有爭議


3-2-72

課程講義

時，得請求其上級機關確定之。其上級機關自被請求之

日起逾20日不為確定者，得逕以該上級機關為賠償義務

機關。

（四）國家賠償協議先行程序

依國家賠償法請求國家賠償，應先以書面向賠償義

務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請

求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書

得為執行名義（同法第10條）。

又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾

30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成

立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟

法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得

更行起訴（同法第11條第1項）。損害賠償之訴，除依

本法規定（即前述協議先行程序與同法第11條第2項規

定之假處分程序）外，適用民事訴訟法之規定（同法第

12條），即依民事訴訟程序審理。

（五）國家賠償之方法與國家賠償義務機關之求償權

關於國家賠償之方法，以金錢賠償為原則，但以回

復原狀為適當者，得依請求，回復損害發生前原狀（國

家賠償法第7條）。

又國家賠償義務機關於賠償後，於一定情形，對於

加害公務員或其他應負責任之人，有求償權。包括：（1）

於因公務員執行職務行使公權力行為所生之國家賠

償，如該公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對


3-2-73

之有求償權（同法第2條第3項）。其屬委託行使公權力

所生者，如受委託團體其執行職務之人或受委託之個人

有故意或重大過失時，賠償義務機關對該受委託團體或

個人有求償權（同法第4條第2項）。（3）因公有公共

設施設置管理有欠缺所生之國家賠償，如就損害原因有

應負責任之人時，賠償義務機關對之有求償權（同法第

3條第2項）。

案例解析：

一、案例一：撤銷訴願與撤銷訴訟之要件

（一）案例情境內容：

高雄市政府工務局就張三所有之某實質違章建築

物（A屋）作成拆除處分，限期命張三應於文到10日內

自行拆除該違建，否則主管機關工務局將代為拆除。試

問：（1）張三如對該拆除處分不服，得否提起行政爭

訟請求救濟？應如何請求？（2）假設張三收到該拆除

處分書後之翌日，系爭違章建築物即因地震而損毀，則

張三能否請求救濟？（3）設系爭建築物於張三提起行

政爭訟前，即遭主管機關工務局代為拆除完畢，此一情

形張三又應如何請求救濟？

（二）重點問題探討：

1. 提起訴願與行政訴訟之方式與程序為何？

2. 處分效力消滅，應如何判斷？其是否影響救濟方式？

（三）問題解析：


3-2-74

課程講義

1. 對拆除處分不服部分

首先，按拆除處分，係高雄市政府工務局就公法

上具體事件所為直接對外發生法律效果之單方行政

行為，為行政處分（行政程序法第92條、訴願法第3

條）。因此，拆除處分書自送達處分相對人起，依送

達之內容對其發生效力（行政程序法第110條第1

項）。張三為系爭拆除處分之相對人，自應受該拆除

處分效力之拘束，即因該處分負有限期自行拆除系爭

違章建築（A屋）與容忍主管機關代為拆除之義務。

簡言之，張三因該拆除處分致其權益受有侵害（相對

人理論），因此，張三如對系爭拆除處分不服，自得

提起訴願及行政訴訟請求救濟（訴願法第1條第1項、

行政訴訟法第4條第1項）。

其次，張三如欲對系爭拆除處分提起行政救濟，

張三應如何請求，應視起請求救濟之目的而定。就本

件情形，張三尋求救濟之目的在於希望解決系爭拆除

處分效力對其之拘束，以解免該處分所科加之義務。

亦即，張三應以撤銷訴訟方式為之，但因提起撤銷訴

訟，原則應先經訴願程序而無結果後，始得提起，故

其應於提起撤銷訴訟前，先提起撤銷訴願。

再者，張三如欲提起撤銷訴願時，其提起撤銷訴

願之程式，原則應於處分書達到之次日起（於扣除在

途期間後），30日內（訴願法第14條），以原行政處

分機關即高雄市政府工務局之直接上級機關即高雄


3-2-75

市政府為受理訴願機關（同法第4條），備具訴願書

（同法第56條），經由原行政處分機關即高雄市政府

工務局提起訴願（同法第58條）。

最後，張三經上開訴願程序後，如其訴願遭受理

訴願機關訴願決定駁回者，張三權利並未因訴願而獲

得救濟，自仍有提起撤銷訴訟請求救濟之必要。因

此，張三得於收受訴願書後，2個月內提起行政訴訟

（行政訴訟法第106條第1項），即以原處分機關即高

雄市政府工務局為被告（同法第24條），依法定方式

提出起訴書（同法第105條），向管轄行政法院提起

撤銷訴訟。至於，張三應向何法院提起行政訴訟，應

視其提起之撤銷訴訟究屬通常訴訟程序事件抑或簡

易訴訟程序事件而定，本件對拆除處分所提起之撤銷

訴訟，非屬適用簡易訴訟程序之事件（同法第229

條），因此，得向管轄高等行政法院，即原行政處分

機關公務所所在地之高雄高等行政法院提起（同法第

13條第1項）。

應注意者，如張三擔心於訴願中系爭建築物將被

強制拆除，其可依訴願法聲請停止執行，請求禁止強

制執行之實施，於提起訴願程序結束後，並得向管轄

行政法院聲請停止執行。

2. 關於系爭建築物因地震而倒塌情形

張三於收受拆除處分後，系爭違章建築因地震而

倒塌者，該拆除處分之效力，因處分標的物客觀滅失


3-2-76

課程講義

而消滅，亦即系爭處分所科加之義務因而消滅。因

此，張三原則無法經由提起撤銷訴願或撤銷訴願方式

獲得救濟，且亦無提起此類行政爭訟之必要。同理，

在此一情形，張三通常亦無提起處分違法確認之訴之

實益。

3. 關於系爭建築物被強制拆除完畢情形

張三於收受拆除處分後，系爭建築物被強制拆除

完畢者，解釋上系爭拆除處分對張三所科加之義務，

亦因建築物拆除完畢而消滅，但此時張三之權益既已

因系爭建築物被拆除而受有侵害，故仍有請求救濟之

必要與實益。問題在於，此一情形張三應如何請求救

濟？對此，學說、實務存有不同見解。亦即：

（1）認為原則應依國家賠償請求損害賠償或得提起

處分違法確認訴訟者

此一見解認為，系爭拆除處分既已因拆除

完畢而消滅，張三即無提起撤銷訴訟之實益，

故原則應依國家賠償法第2條第2項請求因執行

職務行使公權力所生之國家賠償（行政執行法

第10條）。亦即，得以高雄市政府工務局為國家

賠償義務機關（國家賠償法第9條），請求國家

賠償之協議，經協議而無結果者，得以該高雄

市政府工務局為被告，向被告所在地之地方法

院即高雄地方法院，提起國家賠償訴訟（同法

第11條、第12條）。此外，如系爭房屋系在張三


3-2-77

提起撤銷訴訟審理中，被拆除完畢者，張三亦

得將其撤銷訴訟變更為處分違法確認之訴（行

政訴訟法第6條第1項），請求確認系爭拆除處分

為違法，此時，張三並得於此一行政訴訟程序

中，合併請求國家賠償（同法第7條）。

（2）認為仍應提起撤銷訴願或撤銷訴訟方式請求救

濟者

此一見解認為，系爭違章建築物雖已被強

制拆除完畢，但張三權益並非被拆除處分所侵

害，而係因原處分機關即高雄市政府工務局，

以該拆除處分為執行名義（行政執行法第27條）

對系爭建築物所為強制拆除此一事實行為而受

有侵害。因此，在該拆除處分作為行政執行名

義之效力被撤銷前，高雄市政府工務局所為強

制拆除，尚難認為係違法拆除，故張三無法逕

自提起國家賠償訴訟請求救濟。亦即，張三仍

有以撤銷訴願或撤銷訴訟方式，請求撤銷該拆

除處分效力之必要與實益。因此，張三於此一

情形，仍應依行政爭訟方式請求救濟。

關於本項系爭建築物被強制拆除完畢之救

濟問題，上開二種學說，依司法院大法官釋字

第213號、第546號解釋，以第（2）說可採，「受

理爭訟之該管機關或法院，仍應為實質審查，

若原處分……有違法或不當情事，應撤銷原處


3-2-78

課程講義

分或訴願決定。」（前揭釋字第546號解釋理由

書第二段參照）。

二、案例二：各種行政訴訟類型之關係


張三與李四自小即為青梅竹馬之同性好友，兩人決

定共同組成家庭永久生活，為表示雙方對彼此的堅貞愛

情，遂決定於民國102年5月1日舉行同性婚禮，封街大

宴親友公告周知。其後，因該婚禮過於驚世駭俗，當地

集會遊行主管機關即高雄市政府警察局認為其同性婚

禮屬於「應經許可之集會但卻未經許可」或屬「利用（集

會遊行法）第8條第1項各款集會而有違反法令（本件為

違反善良風俗）之行為」，遂依集會遊行法第25條規定

禁止其舉行婚禮。然張三與李四認為同志出櫃已為世界

趨勢，並無違反善良風俗問題，且其所舉辦之同性婚

禮，符合集會遊行法第8條第1項第3款規定免申請許可

之集會。試問：張三或李四如對該禁止舉行婚禮之處分

不服，應如何救濟？


1. 公法上法律關係存否確認之訴之合法要件為何？

2. 撤銷訴訟與課予義務訴訟之關係。

3. 處分違法確認訴訟之合法要件為何？


本件爭點雖在於張三與李四之同性婚禮，是否屬免


3-2-79

申請許可之集會活動。通常情形，如張三與李四就系爭

「同性婚禮」是否免申請許可乙事，與主管機關高雄市

政府警察局間發生爭議者，涉及張三與李四於此一具體

事件有無集會權利之公法上爭議，得提起公法上法律關

係存否確認之訴，請求救濟，但無法提起課予義務訴訟

救濟（因其認為系爭婚禮屬免申請許可之集會，自無依

課予義務訴訟請求法院判決命高雄市政府警察局應作

成許可集會之處分之必要）。

但在本件情形，因主管機關高雄市政府警察局已經

對張三及李四作成禁止舉行婚禮之處分，因此，張三與

李四之集會權利已因係爭處分而受限制，除非系爭處分

為無效，否則即使張三與李四認為其所舉行之同性婚禮

為免申請許可之集會，其仍受系爭禁止其在「民國102

年5月1日」當天舉行婚禮之處分效力之拘束。因此，張

三與李四如欲尋求救濟，仍應對系爭禁止處分提起撤銷

訴願及撤銷訴訟。此一情形，張三與李四得共同提起撤

銷訴願與撤銷訴訟，亦得僅由張三（或李四）提起撤銷

訴願而無結果後，再由李四（或張三）逕自提起撤銷訴

訟。

再者，如張三與李四顧慮其所提起之撤銷訴訟，將

來法院審查結果，可能認定其同性婚禮屬於應申請許可

之集會活動，遂另外向主管機關提出集會申請，但為主

管機關高雄市政府警察局以其所舉行之同性婚禮構成

集會遊行法第25條規定之「利用第8條第1項各款集會而


3-2-80

課程講義

有違反法令之行為」而被拒絕。此時，張三與李四如欲

請求救濟，其可能有以下兩種方法，亦即，其一：主張

該同性婚禮非屬應申請許可之集會活動，而對系爭禁止

集會之處分，提起撤銷訴願與撤銷訴訟；其二：主張其

同性婚禮縱屬應申請許可之集會活動，但並未違反集會

遊行法第25條規定之「利用第8條第1項各款集會而有違

反法令之行為」，故高雄市政府警察局所為拒絕仍屬違

法侵害其集會之權利，故得提起課予義務訴訟（行政訴

訟法第5條第2項之拒絕申請之訴），請求法院判決命高

雄市政府警察局應作成許可其於當日舉行同性婚禮之

處分。

又如在撤銷訴願或撤銷訴訟程序中，該原預定舉行

婚禮之日期經過者，因張三與李四已無法於當日舉行婚

禮，其權利已無法經由撤銷系爭處分方式獲得救濟。此

時，解釋上應認為其撤銷訴願或撤銷訴訟因欠缺權利保

護必要而不合法。但若張三與李四認為其雖然已無法於

原預定舉行婚禮日舉行婚禮，但其仍希望來日另行擇期

舉行，此時，為避免日後又遭主管機關高雄市政府警察

局禁止，乃有先解決其婚禮是否屬於應申請許可之集會

活動之必要與實益。因此，張三與李四雖無以撤銷訴訟

請求救濟之必要，但仍可將所提起之處分撤銷訴訟變更

為處分違法確認訴訟，請求確認本次禁止舉行婚禮之處

分為違法之必要。

最後，如在提起撤銷訴願或撤銷訴訟前，該原預定


3-2-81

舉行婚禮之日期已經過者，雖張三與李四已無法於當天

舉行同性婚禮，但其仍希望來日擇期舉行婚禮。此時，

為免將來舉行婚禮時再受主管機關高雄市政府之禁

止，仍有預先以行政爭訟方式請求救濟之必要與實益。

此一情形，解釋上無針對之前禁止處分提起處分違法確

認訴訟之必要，可逕自提起公法上法律關係存否確認之

訴，請求行政法院判決確認「係爭同性婚禮屬無須申請

許可之集會活動」或「縱屬應申請許可之集會活動，但

非屬利用（集會遊行法）第8條第1項各款集會而有違反

法令之行為」，即請求確認原告於此一情形，有以集會

方式舉行同性婚禮之權利。但如張三與李四已經另行擇

定婚禮日期，但顧慮如同前次情形，再遭主管機關高雄

市政府警察局禁止，亦可提起一般給付訴訟，請求禁止

被告高雄市政府警察局，不得在該預定婚禮日期對原告

作成禁止集會之處分（將來給付之訴）。

三、案例三：公務員執行職務行使公權力之國家賠償責任


王先生至新北市新莊區某公立圖書館查閱資料，因

前日熬夜，精神不濟，在閱覽室中睡著；迨該圖書館閉

館時間到時，館員未查察館內是否還有人，即關門離

開。王先生醒來後，求救無門，被鎖於館內一夜，翌日，

圖書館開啟，館員始發現，但王先生已因未進食，致身

體不適，送醫救治。王先生盛怒，提著點滴，欲衝至臺


3-2-82

課程講義

北高等行政法院提起國家賠償訴訟，您作為王先生的朋

友，可以給予哪些法律上的建議？


1. 公立圖書館館員是否為公務員？

2. 館員閉館時未查看館內是否有人即關門離開，是否構

成違法？

3. 王先生被鎖於館內一夜，自由受拘束且健康受害，是

否得請求國家賠償？

4. 應如何請求國家賠償？


公立圖書館是國家提供給人民的給付行政，該圖書

館的館員不論是否經國家考試而獲派任、具有官職等，

均屬國家賠償法所規定之公務員，其對圖書館之管理行

為亦屬行使公權力之一種。

館員於閉館時，巡視館內是否所有人均離館，為保

障閱覽人生命、身體、健康應盡之責，其別無裁量餘地；

如未盡此義務，其行為即可謂具違法性。王先生因館員

之過失行為，致健康受到損害，衡諸常情，應可認該館

員之過失行為與其健康受損之結果間，確具相當之因果

關係，故有國家賠償法之適用。

國家賠償之提起，須先以書面向賠償義務機關新北

市請求賠償，如經協議成立，該協議可作為強制執行名

義；如協議不成立，雖國家賠償為廣義公法事件的一

種，但因國家賠償法為行政訴訟法的特別規定，因此，


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王先生不得直接向臺北高等行政法院單獨提起行政訴

訟之國家賠償請求，須向普通法院的民事庭提起國家賠

償訴訟。新北市新莊區為臺灣新北地方法院之管轄區

域，是以，該國家賠償訴訟須向臺灣新北地方法院民事

庭提起訴訟。

王先生所受損害，固然依國家賠償法規定，可依民

法規定請求賠償，但其入睡行為，為可歸責其自己之事

由，故可能被法院認定為與有過失。

四、案例四：公有公共設施設置管理有欠缺之國家賠償責任


某段道路的快車道上，有一個與路面落差極大的人

孔蓋，負責養護該路段的交通部公路總局對此一直未加

以處理。機車騎士甲違規將機車騎至快車道上，在行經

該路段時，因為人孔蓋與路面的落差而摔倒，嚴重受

傷。請問：交通部公路總局對於甲受傷乙事，是否須負

國家賠償責任？


1. 道路是否為國家賠償法第3條所稱「公有公共設施」？

2. 道路人孔蓋與路面有落差是否構成設置或管理之瑕

疵？


道路乃是交通部公路總局管領之供公共目的使用

之設備，因此屬於公有公共設施應無疑義。道路上之人


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課程講義

孔蓋與路面有極大之落差，而交通部公路總局對此疏於

維護，顯然在管理上有欠缺。甲因為該道路上之瑕疵而

受傷，其身體法益受有損害。就因果關係而言，甲自己

本身違規將機車騎上快車道，其身體受到傷害，一方面

除可歸責道路管理之瑕疵外，另一方面其實亦可歸責甲

自己的違規行為。雖然甲受傷也可同時歸責自己的違規

行為，但這並無礙於交通部公路總局國家賠償責任之成

立，甲的違規行為僅得作為決定賠償金數額時過失相抵

之事由而已。

參考書目

1. 吳庚，行政爭訟法論，元照。

2. 林騰鷂，行政訴訟法，三民。

3. 廖義男，國家賠償法，自刊。

4. 董保城、湛中樂，國家責任法，元照。

3 2（84）行政救濟與案例解析

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