312 我國金融監理制度沿革及檢討之比較法觀點－以韓、日兩國金融...

312 我國金融監理制度沿革及檢討之比較法觀點－以韓、日兩國金融監理制度為主

我國金融監理制度沿革及檢討之比較法觀點

－以韓、日兩國金融監理制度為主

指導老師：王文宇撰寫學員：趙冠瑋

壹、前言－金融監管制度之內涵與分類貳、金融監理機關一元化與多元化的爭論參、韓國金融監理組織架構之概述肆、日本金融監理組織架構之概述伍、我國通過金融監理制度組織架構法之沿革及與韓、日兩國現行制度

之比較陸、韓、日兩國之實證經驗對我國之啟示柒、結論與建議

學員法學研究報告 313

我國金融監理制度沿革及檢討之比較法觀點

－以韓、日兩國金融監理制度為主

壹、前言－金融監管制度之內涵與分類1

所謂「金融監管制度」係指廣義之銀行管制，通常包括管制

（regulation)、監視（monitoring）及監督（supervision）三種，所

謂管制係指制訂某種具體規則讓銀行之活動有所遵行，又所謂監視係指

由政府主管當局監測銀行是否確實遵守既定規則，而所謂監督則係泛指

由政府主管當局監視並取締或督導銀行之全面性活動而言。近年在金融

監管制度方面，最大之特色是有逐漸由直接管制（具體規定銀行可從事

那些活動或禁止那些活動），轉向間接管制，（重視制度上之設計，如建

立健全銀行財務制度、銀行風險管理制度及資訊公開制度等），以及由

直接管制轉向監視與監督之傾向。

另一種分類係將金融監管制度視為是金融體系穩定政策或信用維

序維持政策之一環，而將它區分為事前防範措施與事後補救措施。前者

係指透過各種管制或監督管理來確保金融機構之健全發展，以防範金融

機構之倒閉或甚至發生系統危機之事前對策;而後者係指當金融機構經

營不善致發生存款擠兌等，致使金融機構面臨倒閉或甚至可能發生系統

危機時，為阻止金融機構之連鎖倒閉而偽整個金融體系之功能不至於受

損，並以損失最小之原則來處理金融危機之事後對策，因其是屬於危機

發生時之補救措施，故又稱之為「安全裝置（safety net）」。

1 以下主要係參考：蔡宗羲，日本金融監管制度之破綻與變革之研究，台灣經濟金融月刊，第 37 卷

第 6 期，民國 90 年 6 月，P.16、17。


表一、金融體系穩定政策之分類

實施或運作主體

公共部門民間部門

事前的預防措施限制競爭之管制

（參與限制）

資產負債管制

（自有資金比率管制等）

金融機構的檢查與考核

初期矯正措施

市場監督

業界自我限制

事後的補救措施中央銀行融資

存款保險制度

公共部門救濟

相互援助制度

存款保險制度

資料來源：岡部光明，「環境變化と日本の金融」，日本評論社，1999 年，

P.382，轉引自蔡宗羲，日本金融監管制度之破綻與變革之研究，台灣

經濟金融月刊，第 37卷第 6期，P.17。

茲將其實施主體按公共部門或民間部門加以區分，則可將金融體系

穩定政策區分為四大類（表一），即第一類是公共部門（政府有關當局）

之事前防範措施，第二類是民間部門之事前防範措施，第三類是公共部

門之事後補救措施，第四類是民間部門之事後補助措施等四大類。

其中，第一類係屬於一般所謂之公共管制，包括金融機構設立之參

與限制、設置分行限制、業務範圍限制及利率管制等各種限制競爭之管

制，以及自有資金比率管制、轉投資比率管制、流動性資產比率管制等

資產負債管制及必須接受金融當局之金融檢查與考核等，最近美、日等

國更引進事先防範有問題之金融機構發生經營破綻之所謂「早期矯正措

施」制度。第二類有透過市場紀律之監督及由業界自行實施自我限制

等。第三類包括由中央銀行扮演「最後貸款者（lender of last resort）」

之角色而實施緊急融資等，以及存款保險制度及由公共部門提供財政資

金實施救濟措施等。第四類包括民間銀行間之相互援助制度及由民間自

行設立存款保險制度（如美國之全國信用合作社保險基金等）。當然這


些措施所扮演之角色或內容並非固定不變，而可因應金融自由化之進展

等市場結構之變化而調整或改變。

第三種分類係將金融監管制度區分為金融主管當局之管制（公共管

制）及透過市場紀律來規範金融機構之市場規律（market discipline）

兩大類。

市場規律之功能必須建立在市場紀律之基礎上，唯有完整之市場紀

律，金融機構之股東、一般債權者或存款者才能透過金融市場對金融機

構之經營行使其影響力，監督並誘導金融機構往健全之方向（如強化貸

款審查能力或內部風險管理能力等）經營發展。換言之，市場規律最大

之特色是可透過市場之監督機能以防止金融機構發生道德風險（moral

hazard）。若市場規律之功能能夠充分發揮，則金融機構在資產運用時，

必須隨時掌握其風險與報酬間之相對關係，強倔其內部之信用風險管

理、市場風險管理及流動性風險管理等各種風險管理制度，進而維持其

資產內容之健全性，防止其發生經營危機。

惟由於市場參與者間仍存在著資訊不完全性（不對稱性）之問題，

僅靠市場規律似仍無法完全保證金融機構之健全經營，因此在市場規律

功能尚無法完全發揮以前，公共部門之管制措施仍有其必要性。但值得

注意的是若公共部門之管制或干預過多，則結果將會阻礙金融機構之創

新或金融機構相互間之競爭，或導致經營者之自負盈虧責任意識減退

等，因此近年各國在金融監管制度方面均儘量採取「以確立市場規律為

主，以公共管制為輔」之政策理念2。然由於自律系統及市場機制在功能

上有所限制，而市場亦有失靈的時候，我國遂於 92 年 7月 10 日通過「行

2 同此分類：廣義言之，金融監理之概念含括三層次，一為金融機構本身的自律系統，包括內部控制

體系、階級系統及風險管理；二為來自金融市場制裁力量，包括存款人、投資人與貸款人之制裁

力以及金融業同業公會的自律力量；三則為外在的金融監理，主要是政府金融主機關對金融機構

的監督、管理與檢，以及輔佐政府金融監理的會計師參與查核簽證、審核及評估，然前二者在功

能上百所限制。參見李智仁，金融監理組織法制之現況與展望（上），萬泰銀行季刊第 46 期，2003年 6 月，P.15。該文認為（見該文註 8）：詳言之，金融機構內部的自律系統，必須依賴金融機構

內部經營管理人員之適終及職業操守，期望其發揮極佳之監理功效，實有期待不可能之虞（中略）；

而市場制裁效能之發揮，亦以完全公平自由競爭制度之建構與資訊完全透明化為前促，因此二者

在功能上均受有若干之限制。另外，有關市場制裁效能的功能限制，請參閱蕭文生，中央銀行與

金融監理一一自法律觀點談起，元照出版社，200 年 4 月，初版一刷，P.135-136。


政院金融監督管理委員會組織法」，成立金融監督管理委員會（下稱金

監會），專責金融的監督與管理，統籌對銀行、證券期貨、保險業等之

監督、管理、安排、檢查與處分。雖然成立以來各界多所批評，亦有所

弊端發生，故本文以下之討論，藉由原本金融監理一元化或多元化的爭

論，以及東亞韓日二國金融監理制度法制之比較，並將我國金監會成立

前後之不同的歷史沿革，而將重點置於政府金融主管機關對於金融機構

的監督、管理與檢查的制度比較與分析。

貳、金融監理機關一元化與多元化的爭論

一、概說在由政府所為之金融監理方面的體制上，可區分為四大部分，即法

規、監督管理、檢查與處分。「法規」係指金融監理機關設置之規範基

礎及實施法定職權時之法律依據，此依據尚包含金融監理機關依法律授

權或依本身職權所訂定之命令；「監督管理」則指金融監理機關依法規

對於金融機關所採取的行政管理、業務管理以及其他監督事項；「檢查」

係指金融監理機關於必要時，得派員實地檢查金融機構之業務及帳目，

或要求於期限內造具報表查核，以金融檢查方式獲得必要資訊，瞭解該

機構實際上之經營狀況，進而發現問題所在；所謂的「處分」係指在

監理、管理或檢查過程中，對於金融機構違背金融法規或其他法令規定

的行為，命其糾正改善，或於必要時施以警告、罰鍰、撤銷許可、限制

增設分支機構等行政制裁。此四大部分環環相扣，形成一縝密之金融監

理體系3。此四部分倘全部集中由單一機關行使，即屬一元化制度，如分

屬不同機關執行，則為多元化制度4。

二、配合金融業跨業經營趨勢的金融監理金融自由化政策之實施，使得銀行之業務經營範圍得以放寬，達到

提昇銀行經營效率、分散業務風險之優點，惟在放寬業務之同時亦可能

在利益衝突、經濟勢力集中、風險承受及安全網使用等方面產生新的監

理問題。自民國七十九年開放新銀行設立以來，由於新銀行之資本額最

3 蕭文生，行政院金融監督管理委員會組織法草案評析，法令月刊，第 50 卷第 2 期，P.151-152。 4 李智仁，前揭文，P.16。


低訂為新台幣一百億元，企業投資銀行之情形亦發明顯，造成企業資本

與銀行之金融資本結合，且已有形成金融集團（financial

conglomerates)之趨勢，金融集團在監理方面可能衍生之傳染性風險、

資本雙重運用等問題，亦成為監理當局考量之重點5。甚且自由化過程中

所發生過度競爭與經營不善等作事，倘導致金融機構退出市場或擠兌事

件，勢必對經濟及社會造成衝擊。

至於為了因應融業跨業經營趨勢具體的制度設計上，則有幾種不同

之意見，雖然有主張應該採取金融監理機構一元化者，亦有主張應採取

所謂美國的「功能性」管理模式者，但幾乎所以的文獻均一致認為：我

國這種所謂的「機構別」的管理模式，早已不符時宜。例如王文宇教授

認為：「分業監理及分工檢查之管理模式並無法對於跨業經營金融集團

加以合併監理管理，加以金融檢查權與行政管理權分離亦影響金融亦影

響金融監理之效能。是故，我國現行以機構別為基礎的管理模式早已不

合時宜」6。茲將兩種主要意見的理由，列舉如下：

贊成採取「金融監理機關一元化」者：

1、有鑑於世界金融監理的潮流早已邁向「財政與金融分業」、「金融管

理非以機構別而以功能別為導向」的兩大潮流，再加上本書（按：

王文宇前揭書）所討論金融業跨業經營的趨勢，世界各國早已致力

於財政與金融分離與統一的監理機構的金融改革。然若欲徹底整合

金融監理制度，有效達到保護投資人之目的；則英國 2OOO 年剛通過

之「金融服務與市場法」(Financial Service and Market Act)中

FSA 的模式，成立一獨立的金融監理員會，負責統籌所有的金融監

理，並應加強業者自律團體的自律效果，使監理的效率最大化，則

應為較可採之模式7。

2、近來各國金融制度，已逐步走向綜合銀行性質，銀行、證券及保險

5 參閱曾國烈等十人著，金融自由化所衍生銀行監理問探討：美、日經驗對我國之啟示，中央存款保

險公司編印，P.63。 6 王文宇，控股公司與金融控股公司法，元照出版社，2001 年 12 月，初版 1 刷，P.335。 7 王文宇，前揭書，P.334、335。另有表達贊成採取目前的金融監理委員會設置的態度者：李智仁：「本

文認為鑑於前揭設置理由之考量，認為金融監理委員會之設置確有其必要性」，間接地表達贊成採

取「金融監理機關一元化」的意見。參見李智仁，前揭文，P.17。


票之藩籬逐漸打破，金融集團紛紛形成，巴賽爾委員會呼籲各國致

力對金融集團之合併監督及管理8。

贊成採取「功能性」方式者：另外新金融商推陳出新，亦有跨越各個

金融領域之現象，隨之衍生管理歸屬問題。例如，晚近推出毛新

金融業務產品一「銀行資產證券化」，如按照目前之分業管理模

式，將兵法有效解決。是以，「機構別」之金融管理方式已無法

配金融創新之需要及速度，甚而造成金融管理之不公平及效率不

彰情況。以「功能性」管理模式取代目前之「機構別」管理模式，

勢必蔚為當今世界金融監理之潮流9。

另外，近來亦有提出所謂「以風險為基礎之監理」的概念者，在國

內誠屬極為前進的概念，本文以為其理念頗值贊同。其謂：「金融機構

（包括銀行業、證券業或保險業）雖有不同的類型，惟其所面對許多類

似的風險。其分類，一般的分法包括。：信用風險(Credit Risk)、市

場風險(Market Risk)、流動性風險(Liquidity Risk)、作業風險

(Operational Risk)及守法風險(Compliance Risk)。即使不組成金融

控股集團，銀行、證券商、保險公司等金融機構，同樣會面臨上述的風

險，皆可按各自業別的業法(如銀行法、證券法、保險法)去規範;問題

在於組成金融控股集團後，集團本身會帶來額外的風險，這些風險要靠

合併監理(補充監理)的機制來控制。金融機構如果進一步成為集團的成

員所面對的額外風險，可稱之為集團性風險(Group Risk)，由於金融機

構與集團其他成員財務上或名譽上的連接，其他成員發生的損失可能導

致該金融機構財務上的壓力，而集團整體所存在的風險可能較集團內各

個金融機關所面對風險的總合來得大。過去英、美對集團的監理，主要

是著眼於集團所帶來的風險對集團中「銀行成員」之影響。長久以來，

英、美的金融監理，特別強調銀行具有「特殊性」(Specialness)，惟

此一觀點逐漸受到挑戰。事實上，歐盟、英國最新規範將不再特別強調

保護銀行，且當金金融最先進的美國、英國對於金融集團的監理，已採 8 Briauh，1999；Llewellyn，1999；轉引自：林重吉，從國內外金融監理制度頓金融監理，國立東華大

學公供行政研究所碩士論文，民國 92 年 7 月，P.95。 9 黃達業，我國金融監理機關之設計與各種可行方案之比較，國家政策季刊創刊號，民國 91 年 9 月，

P.39，轉引自：林重吉，前揭論文，P.95。


取以風險為基礎之監理制度。」10，這樣的觀點，頗值重視。

三、贊成金融監理一元化與反對的理由問題之提起

為配合金融業跨業經營趨勢，是否有必要將金融監理一元化？還

有，近年來在世界各國近行得如火如荼的金融改革運動，雖然以目的世

界各國的風潮觀之，似乎金融改革與金融監理的一元化劃上某種程度的

等號11，但金融監理一元化是否真為金融改革的萬靈丹？再者，觀察世

界各主要國家，在採金融監理一元化的國家如南韓與日本，迄去年初成

效似已南轅北轍，亦活生生的反映在全球對該兩國的經濟成長預期，股

市表現也強弱分明，另一方面，對存款貨幣機構及其他金融業務的監理

仍維持分散式監理的美，歷經 911 事件的考驗，更令舉世對其金融體系

之健全，讚譽有加。鑒於此，整合既有監理機構的必要性12，是否仍具

討論空問？答案其實不言可喻。諸如此類的種種問題，均未見國內之相

關文獻有過深入之實證分析討論，故以下本文先於此介紹贊成金融監理

10 阮品嘉，對金融控股集團以風險為基礎之監理，月旦法學雜誌，第 102 期，2003 年 11 月，P.147-149。 11 例如：除英國以外，瑞典、挪威、丹麥、新加坡、日本、韓國、冰島、澳洲、奧地利及德國等十

國已採行銀行證券保險合併監理，加拿大、盧森堡已部分合併監理（加拿大銀行與保險合併、盧

森堡銀行與證券合併），愛爾蘭、以色列、墨西哥及南非等國正研議或考慮實施中。加計我國則全

球已有十八個國家已實施金融監理一元化或正朝此方向整合規劃中。資料來源：行政院金融監督

管理委員會組織法草案總說明（http://www.boma.gov.tw/modules/basection/article.php?articleid=291） 12 參見郭秋榮，主要國家金融監理制度變革及其對我國之啟示－兼論我國規劃的行政院金融監督管

理委員會，經濟研究，行政院經濟建設委員會經濟研究處編著，第 2 期，民國 91 年 3 月，P.109。除此之外，茲亦將其所整理之各國金融監理之一元化及其與存保制度關係簡表，羅列如下：表 2 各國金融監理之一元化及其與存保制度關係簡表（參考郭秋榮，前揭文 P.118 修改而來）

國家監理機關一元化檢查機關一元化檢查權與處分權

一元化與存保制度分或

合美國 - - ● 合英國 ● ● ● 分日本 ● ● ● 分南韓 ● - ● 合澳洲 - - ● 無存款保險加拿大 - - ● 合台灣 - - - 合

由此可知，上述註 11 提到有關世界各國走向金融監理一元化的趨勢，其實尚有待商確，蓋從這個表

可以看出來：檢查權與處分權的一元化遠較監理機關一元化來得重要，也才是世界的趨勢及潮流，

關於此點，與本文之論點相同，請詳見後述。


一元化與反對的立論根據後，再於後述之參、肆等部分，以韓國、日本

兩國之近年來金融改革後，關於金融監理機構制度的變革及其成效的實

證分析，檢討我國金融監理機構制度設計與運作13未來應有的走向。

贊成與反對的理由整理

基本上，持反對意見者，認為最好的制裁應來自於消費者，政府毋

庸擔心金融控股公司成立後所形成之「金融酷斯拉」，且外資所表達之

共同心聲即政府管制過多，如果容許金監會存在，則與時代潮流相違14；

持贊成意見者，主張我國的確有必要設置立場超然、並著重功能性劃分

之金融監理單位，否則一旦金融集團相繼出現，而無法貫徹金融監理

時，亦將流於圖利企業而犧牲消費者權益之弊15。茲再從單一制與分立

制的優點加以析述之16：

1、單一制的優缺點：

13 此處並不包括宏觀的制度設計，蓋我國已於 92 年 7 月 11 日完成「行政院金融監督管理委員會組

織法」的三讀並已生效，代表立法者已經決定採取所謂的一元化制度的金融監理方式，既然立法

者已作出選擇，則本文討論之範圍即僅限於在一元化的架構下，應注意的細部制度設計及運作的

方式而已。 14 例如美國為何採取分散型的金融監理而不願將其一元化的最主要理由即在此。關於此，可參考李

紀珠，評一讀通過之「金融監理委員會組織法」草案，國家政策論壇，第 2 卷第 1 期，民國 91 年

1 月，P.107，其曰：「而尤有甚者，由於金監一元化之機構其權力非常大，且為維持其發揮獨立運

作不受干擾的機制，因此，往往賦予其當大的自主權，因而亦相對形成制衡該機構的機制不足，

是以若其主事者的行為有所偏頗，將影響甚鉅。因此．如美國者，既便在其一九九九年通過 Gramm-Leach-Bliley 法案，允許金融業跨業經營時，亦僅在其新雨傘型(umbrella)監理架構下。強

化其多元監理機構間的協調及資訊整合，並未將其金監機構一元化．其中固涉及其歷史因素，然

對一個權力極大卻無相對平衡權力機構的不信任，亦為其原因之一」。惟吊詭的是，日本從 1998年的金融改革起，設置金融監督廳，將金融監督之業務由大藏省分出的最主要理由即為避免大藏

省獨攬金融監理權的濫權結果（與英國的理由同，問題是：最適大小的管理機構為何？）。不過雖

然日本將金融監理權自大藏省分出後，仍然採取所謂的一元監理的方式，因為造成由大藏省兼負

有金融監理業務之所以無法達成效果的原因在於其官員與公營銀行間高級職員的流動關係，造成

監督者與被監督者係同一批人，而並非權利均集中於大藏省之故，所以僅將金融監理的業務獨立

於大藏省之外即可。但是若深究其原因，有部分之文獻亦指出，日本大藏省權力過於龐大，無法

有效統籌管理，亦為另一將金融監理業務自大藏省分離出來的主因，（惟仍採取一元化的監理方

式），（林重吉，前揭論文，P.50）從此一事例觀之，突顯了事權集中可能導致的濫權可能性外，

亦突顯了若行政機關的組織過於龐大，亦有可能導致無法為有效之管理，此點應值強力主張金融

監理一元化的論者深思。另外，關於權利制衡的觀念，觀察日本目前的制度設計，就金融破綻處

理制度與金融危機管理等，仍為財務省與金融廳共享的權限。關於以上幾點，請參照本文後述。 15 李智仁，前揭文（上），P.17。 16 許永明，金融監理制度與革新，台灣金融財務季刊，第 2 輯第 3 期，90 年 9 月，P.179。


（1）提升監理的有效性及效率性

對行使監理權的監理機關而言，單一制的監理方式可以大幅提升監

理的有效性(effectiveness)及效率性(efficiency)，特別是對於金融

集團的監理而言。一般而言，對金融集團的監理比對在單一領域經營的

金融機構複雜度要高得多，因為集團之整體風險的認識與評估較為不

易。專精各領域的監理官如能都隸屬於同一機關，且有專人負責領導並

規劃監理相關措施，加強各監理官之間監理資訊的流通及聯繫，如此監

理的有效性及效率性必能顯著提升。

（2）規模經濟及範疇經濟

單一制的監理方式可以使有些資源的運用更有效率，達到規模經濟

及範疇經濟的效果。對監理機關而言，最顯而易見的例子即是有效縮減

機關編制，例如分立制的監理機關可因合併而共用輔助單位(會計、人

事等單位)。對被監理的金融集團而言，面對單一監理機關可以省卻許

多面對複數監理機關時所需重複說明及申報的行政程序，並可為被監理

之金融集團省下許多花費。

（3）免監理權之爭

為因應人們對各種金融服務的需求，金融業者不斷地開發新的金融商

品。有時因金融商品的屬性並不專屬單一金融領域，在某些採行分立制

監理方式的國家，就可能有監理權之爭的問題產生。

反對實施監理單一制的人士認為，由分立制下的各監理機關所組成

的單一監理機關，會變得十分龐大而沒有彈性。但相對而言．分立制下

的各專門領域的監理機關，遇到專屬某一領域的金融危機時，較能有效

而迅速地處理。

2、分立制的優缺點：

分立制度優點如前所述，因監理單位組織小，遇到應處理之有關監

理事項，反應較龐大組織的監理單位為迅速，此為其主要優點。分立制

較為人所垢病的缺點在於，因各領域的專司監理官分散在不同的監理機

關中，有關同一金融集團之重要監理相關資訊的交流及聯繫，有時並不

暢通，如此一來，對龐大金融集團之經營業務風險，無法有一全面性而

較客觀的了解，倘若低估其業務的風險性，可能因此讓金融服務的消費


者因而蒙受損失。

參、韓國金融監理組織架構之概述17

一、歷史沿革南韓之金融監理早期係由銀行監理局（Office of Bank Supervision,

OBS）、證券監理委員會（Securities Supervisory Board, SSB）、保險

監理委員（Insurance Supervisory Board, ISB）及非銀行金融機構監

理局（Non-Bank Supervisory Authority, NSA）等四個單位分別職掌，

其中 OBS 隸屬中央銀行，後三者則隸屬財經部（圖一）。

圖一南韓舊有 (1998 年 4 月前)監理架構

資料來源：范以端，韓國存款保險與金融監理制度之研究，存款保險資

訊季刊第 15 卷第 2期，P.123。

亞洲金融危機爆發後，南韓政府為強化金融監理與重整，並為促進

各金融監理機關間之合作以消除監理死角，爰於 1997 年 12 月通過金融

監理機設置條例（Act for the Establishment of Flnancial

Supervisory Organizations），並於 1998 年 4 月正式設立金融監督委

17 以下主要參考：范以端，南韓金融監理制度，存款保險制度與資產管理公司考察報告，中央存款

保險公司，初版，存款保險叢書 80，民國 90 年，P.3 以下；范以端，韓國存款保險與金融監理制

度之研究，存款保險資訊季刊第 15 卷第 2 期，P.123 以下。


員會（Financial Supervisory Commission, FSC），將過去由財經部

與中央銀行負責之金融監理工作，一元化至 FSC，並由其期下之金融監

督局（Financial Supervisory Service, FSS）18負責執行。

二、金融監督委員會（FSC）及其他金融監理機構之簡介設立宗旨

1、維護金融市場安定：FSC 透過加強問題金融機構之重建及企業管理透

明化之方式，強化國內外投資人之信用，進而吸引外人投資、安定南

韓金融市場。

2、加強消費者保護：FSC 藉由提高資本標準等審慎監理措施，強化對金

融服務業消費者之保護。另民眾倘對金融服務有所疑慮或申訴，亦可

逕由 FSC 統一受理，而不致如以往多頭馬車、投訴對象不確定之狀況

產生。

3、促進金融機構與企業改革：FSC 致力於促進金融機構與企業改革，期

將其營進昇至先進國家水準。

4、強化監理效率並降低監理成本：FSC 透過與財經部及中央銀行之充分

合作，提昇監理效率，進而降低監理成本。

委員會成員與任務

1、FSC 成員

FSC 隸屬國務總理室（Office of the Prime Minister），惟執行業

務具有獨立性。FSC 共有九名委員，皆由總統任命，任期三年，其成員

包括：

A、主任委員一人，由內閣委員會（Cabinet Council）提名、總統

任命。

B、副主任委員一人，由財經部部長提名、總統任命。副主任委員同

時兼任 FSC 旗下證券及期貨交易委員會主任委員。

C、常駐委員（Standing Commissioner）一人，由 FSC 主任委員提

名、總統任命。

18 亦有將金融監督局翻譯為「韓國金融監理服務公司」者，本文認為這樣的翻譯可能較為恰當，蓋

其在體制上，係屬一無資本的特殊公司，參見：劉科，韓國金融改革概述，存款保險季刊，第 15卷第 3 期，民國 91 年 3 月 31 日，P.151。


D、非常駐委員（Non-Standing Commissioner）六人，包括財經部

副部長、中央銀行副總裁、韓國存款保險公司總經理、財經部指

派之會計專家一人、司法部指派之法律專家一人、工商總會

（Chamber of Commerce and Industry）理事長指派之業界代表

一人。

E、 FSC 審議之議案，需有半數委員出席，並經出席委員之半數同意

後通過。

2、主要任務

A、有關金融監理主要議題之審議：（1）擬訂及修正金融監理相關

法規；（2）金融機構業務之開放、營業執照之核准與吊銷；（3）

金融機構檢查與懲處相關事宜；（4）證券與期貨市場之監督與

管理相關事宜。

B、指導及監督金融監督局：（1）審議金融監督局之設置法規、預

算、決算及薪資報酬等事宜；(2)其他有關金融監督局之督導

事宜。

C、訂定金融業及民營企業之重建程序：（1）執行金融重建工作，

以避免信用緊縮及恢復經濟成長，並訂定適合個別金融機構之

重建計畫；(2)執行企業重建工作。

監理架構

1、FSC 組織與監理架構

FSC對金融機構之監理業務主要由金融監督(Financial Supervisory

Service, FSS)負責執行，另有附屬單位證券及期貨交易委員會

(Securities and Futures Commission, SFC)負責監督證券期貨交易市

場。此外，FSC旗下主要單位尚包括:規劃管理處(Offlce of Planning and

Administration)、金融監理政策局(Financial Supervision Policy

Bureau)、政策協調與國際合作局 (Policy Coordination and

International Cooperation Bureau)及結構改革規劃單位（Structural

Reform Planning Unit）等(如圖二)。

茲將其相關職掌業務分述如后。

2、規劃管理處


負責 FSC 會議之協調規劃、金融政策之規劃及協調國會相關事項等

任務。

3、金融監理政策局

負責金融監理之規劃管理作業，以及督導銀行與信託業務、證券與

期貨業務、以及非銀行金融機構與保險公司等營業執照之准駁。

4、政策協調與國際合作局

負責金融市場之監理、協助金融部門重建、企業融資環境之監督、

與外國主管機關及金融機構之合作等業務。

5、結構改革規劃單位

結構改革規劃單位為 FSC 之臨時特定任務之工作小組，負責監督金

融與民營企業部門之重建工作。

6、證券及期貨交易委員會(SFC)

SFC 為 FSC 下設之附屬委員會，負責執行證券及期貨市場之調查、管

理與監督工作，以防止不公平交易及市場操控。SFC 設有委員五名，皆

由總統任命，任期三年，其中主任委員由 FSC 之副主任委員兼任，其餘

委員則需經 FSC 主任委員推薦。


資料來源：范以端，南韓金融監理制度，存款保險制度與資產管理公司

考察報告，中央存款保險公司，P.8

7、金融監督局(FSS)

（1）主要任務

FSS 係整合舊有之銀行監理局、保險監理委員會、證券監理委員會

及非銀行金融機構監理局等四個監理單位。FSS 為特殊目的之非營利公

司組織，負責執行銀行、證券、保險及其他非銀行金融機構之監理工作。

為辦理監理工作，FSS 得要求金融機構供相關資料及文件等，另倘經 FSC

同意，FSS 得要求撤換經理人或停止部份業務。此外，FSS 尚擔任金融

機構及消費者(包括投資人、存款人及債權人)爭議之仲裁角色。

（2）組織架構

FSS 之局長(Governor)由 FSC 主任委員兼任，局長並得推薦最多 4

名副局長(Deputy Governor)及 9 名助理局長（Assistant Governor）。

（3）營運架構

為有效執行政策任務，FSS 期下設有 32 處(Department)及 6 室

(Office)，各處室依其任務功能，區分為消費者保護、金融監理、金融

檢查、監理支援及一般事務等五大類，職員約 1，400 人。除漢城總部

外，FSS 尚有 3個海外分支機構19及 4 個區域辦公室。FSS 另設有內部稽

核室，負責辦理 FSS 本身之內部稽核作業。

A、消費者保護(Consumer Protection)

負責確保交易公平、建立以消費者導向之金融制度、受理及仲裁消費

者申訴、管理與金融業相關之消費者保護機構等，其中仲裁案件係由爭

議審議委員會受理，該委員會曲 30 名委員組成(含 FSS 職員及主管機關

以外之其他具專業者)。

B、金融監理(Authorization and Supervision)

負責強化監理標準、風險管理及改善整體金融市場效率，相關業務

包括核准金融機構之合併與停業，以及提供金融機構有關風險管理、會

計、稽核、資訊揭露等項目之指示等。

C、金融檢查(Examination and Enforcement)

19 分別位於紐約、倫敦、東京。


負責評估金融機構之風險管理業務、執行處理措施、規劃及執行金

融撿查、追蹤檢查結果、採取立即糾正措施及調查非公平交易等。

D、監理支援(Supervision Support)

負責整體 FSS 業務之協調規劃、支援監理業務、預算之編列、研究

及公共關係等。

E、一般事務(General Affairs)

負責 FSS 之內部管理，包括人事電腦等事宜。

（4）資金來源

FSS 之營運費用主要由金融機構及市場參與者負擔，政府及中央銀

行亦得捐助之，其預算須經 FSC 核准。茲將 FSS 資金來源分述如下:

A、政府、中央銀行及受檢金融機構之捐款。

B、受監理金融機構繳納之監理費用：本項費用每年由 FSC 訂定之。各

類金融機構分別訂有不同之監理費率上限，繳費之基數為受檢金融機構

前一年底之負債總額20。FSC 於訂定費率時，會考量 FSS 目前之收支狀況、

金融機構資產、存款與授信總額、業務特性等因素。各類金融機構之監

理費率上限如下：

．銀行、綜合金融公司、特殊信用金融公司(credit-specialized

financial companies):萬分之 3

．證券公司：萬分之 30

．保險業：萬分之 15

C、證券發行者繳納之發行費用:由 FSC 訂定，其收費標準如下：

．發行股票憑證：發行總額之萬分之 2

．發行債券或其他有價證券：發行總額之千分之 1

D、其他收入。

監理原則

南韓的金融監理係以保護消費者為目標，因此，無論是維護金融安

20 相對的我國的「行政院金融監督管理委員會設置條例」第 6 條第 1 項規定：「本會為辦理監督及管

理業務，得向受監理之機構收取監理年費，其中保險機構依實質營業收入，其他機構依年度營業

收入之萬分之三至萬分之八計收；監理年費之計繳標準，由本會定之。」，則係以營業收入作為

撥入金融監督管理基金收費標準，與南韓之規定大異其趣。韓國這樣的規定，有無間接達到減少

企業舉債的考量，頗值玩味。


定、資訊揭露、存款保險等相關監理政策，皆係為達成該項目標。為有

效保障消費者權益，FSC 採取之監理原則如下：

1、強化金融機構與企業經理階層之責任：南韓政府雖然給予金融機構

與企業充分之營運自主權，機構之經理階層在進行改革期間，仍應對其

利害相關者(stakeholders)負責。因此，FSC 將依各受監理機構經理階

層之績效，對其進行嚴格評估，另 FSC 亦會定期評估其自身之監理效能

與效率。

2、加強監理透明度：FSC 係以公開透明之態度行使其職權，並適時參酌

公眾意見，訂定與揭露金融監理政策;在金融重建之過程中，亦期使市

場參與者及消費者充分瞭解其權益。

3、符合國際標準：為健全金融體系並順利推動金融重建，FSC 將致力推

動南韓之會計制度、稽核制度等符合國際標準，進而恢復與強化國內外

投資人對該國經濟與金融之信心。

其他相關金融主管機關

1、財經部(Ministry of Finance and Economy, MOFE)：

財經部係南韓政府於 1994 年 12 月 23 日，將經濟計畫委員會

(Economic Planning Board)與財政部合併而設置，在南韓金融體系中

原扮有重量級之角色。1997 年金融風暴發生之後，由於南韓金融監理業

務已自 1998 年 4 月起一元化至 FSC 之下，加上金大中總統上任後為推

動「小而有效率之政府」，移除了其原有之預算功能，故目前 MOFE 負責

之任務主要僅限縮為二大項擬訂監理相關法案及協調整合金融政策，惟

財經部於修訂金融相關法案時，應先徵詢 FSC 之意見。

2、中央銀行：

南韓中央銀行係於 1950 年依中央銀行法設立，並於 1998 年修改該

法，以賦予其在擬定貨幣政策上更高之獨立性，至於其原負責之銀行監

理任務則移至 FSC，惟因該行擔任銀行最後融通者之角色，故仍保有部

分之監理功能(如查核銀行是否合於審慎監理標準)。

3、韓國存款保險公司 (Korea Deposit Insurance Corporation, KDIC)

KDIC 係於 1996 年 6 月依存款保護法設立，為無資本之特殊法人，

其主要任務包括金融機構停業時辦理賠付存款人之業務，另倘 FSC 及財


經部同意對特定金融機構以注入公共資金方式處理時，KDIC 亦會擔任提

供資金之角色。

4、韓國資產管理公司 (Korea Asset Management Corporation, KAMCO)

KAMCO 原係於 1962 年依韓國開發銀行法設立，當時主要業務為處理

國營開發銀行之不良金融資產，嗣於 1997 年 11 月依有效管理金融機構

不良資產與設立 KAMCO 法改制並強化其功能，自此開始負責收購並處理

南韓金融機構之不良放款以促進金融重建，同時負責管理不良債權處理

基金。

5、固各金融主管機關之關係(請參照圖三)

（1）中央銀行及韓國存款保險公司(KDIC)於必要時，得要求 FSC 辦理

金融檢查或會同檢查。

（2）財經部、中央銀行及 FSC 得要求彼此提供資訊或文件，倘無特殊

理由不得拒絕。

（3）南韓問題金融機構之處理，係由 FSC 負責規劃與執行，並透過 KDIC

及 KAMCO 共同協助推動。


圖三：南韓各金融主管機關之關係與業務分工

（見下頁）

資料來源：范以端，南韓金融監理制度，存款保險制度與資產管理公司

考察報告，中央存款保險公司，P.17

三、韓國金融監理制度之特色21 韓國金融監理兩層之建制，將政策與執行相互分開，在執行部分，則

21 劉科，前揭文，P.152。


以公司組織方式運作，不仰賴政府預算，透過對被監理事業收取管理

服務費用之方式，達到一定程度獨立運作目的，避免不必要的掣肘，

應屬其金融改革中最重要部分之一22。

金融監理委員會之建制係將原銀行、證券、保險及非銀行之其他金融

監理等四大監理機構合而為一，以達到金融監理一元化目的，惟組織

架構中獨對證券、期貨業務部分，以其市場管理之特殊性，另於委員

會中設立證券暨期貨管理委員會，專責證券期貨業務之處理，並且所

聘之委員，除主任委員係 FSC 副主任委員兼任外，其他四位，依規定

均必須是對證券與期貨業務具有豐富經驗之行政管理或學界、業界人

士擔任。此種以專業為標準另立特別資格條件之作法，與一般學者認

為直接金融遠較間接金融，無論在制度規劃及實際運作管理上更為複

雜，因此須網羅較為熟練(sophisticated)之專才參與，否則難克有

成之認知不謀而合23。

韓國為使政策與執行不致脫節，透過彼此兼任參與之方式，達到一定

程度之溝通協調目的，而金融監理體系以外其他政府單位之聯繫，例

如與財經部(負責金融法案之提出需會請 FSC 表示意見)、與韓國央行

(負責對銀行資金之融通有查核銀行之權)、與存保公司(負責存款保

險之理賠，亦可單獨或會同 FSC 及 FSS 查核金融單位)、與資產管理

公司(在 FSC、FSS 及財經部之管理下執行業務)等，亦係依循一定之

制度管道進行資訊之交換與合作事宜24。

除制度的設計外，更重視軟體25方面的配合：展望未來韓國金融改革

22 此即為落實金融監理機構之獨立性而來，不過我國是否適合採取這種方式，尚有疑問。 23 此與日本目前在金額廳下另設一獨立的「證券取引（交易）等監視委員會」（日本金融廳設置法第

8 條參照）的出發點相同，其委員會的委員長得獨立行使職權，不受干涉（日本金融廳設置法第 9條參照）。惟觀察我國「行政院金融監督管理委員會組織法」第 26 條至第 29 條之規定，似將證券

期貨局與銀行局、保險局與檢查局等同視之，其位階完全相同。故於立法時，是否有考慮到日韓

兩國立法例的立法緣由，本文持保留的態度。 24 此牽涉到我國未來中央存款保險公司的定位將何去何從的問題，相當重要，此留待後述。但結論

上，本文認為就此點，韓國的立法例是值得參考之對象。 25 舉一例以說明其軟體改革的具體措施:為鼓勵金融商品的創新，韓國金融監理單位特別建立專利

（Patent）制度，以保護創新者權益，並杜絕其他金融公司一窩蜂抄襲的惡習。亦即建立原創煮

first-mover)的利益認可機制。為此特別修正自律機構【如銀行業的 Korean Federation of Bank(KFB)，及證券業的 Korean Secruities Dealers Association(KSDA)】相關規定，以期建立同業


之重點，厥在軟體方面之改革，包括革除以往不正確的經營態度與作

業方式、鼓勵企業積極創新、引進最佳執行實務及歐美先進國家風險

管理觀念與技巧，以強化企業長期利潤的追求等，均是在歷經前述

改革上的問題與瓶頸後，下一一階段韓國金融改革所應致力的事項。

基於此一體認，韓國金融監理單位亦將檢討撤除任何有礙此類軟體基

礎建制之障礙以為配合。另方面在金融風險的監控上，亦將致力先期

預防工作的落實，以避免金融事業資產品質進一步之惡化，而消蝕了

改革的成果26。

四、韓國金融監理制度改革之評論就現階段的時點來看，韓國的金融體制改革，包括金融監理制度的

改弦更張，初步看起來是相關具有成效的27，由其是在 KAMCO（韓國資產

管理公司）處理不良債權的經驗，在國際間評價頗高，究其成功的原因，

有文獻指出如下幾點28：（1）政府之積極主導與推動；（2）完整的法律

架設；（3）彈性之組織功能；（4）積極的行銷策略與先進的處理技術；

（5）處理過程公開透明化。仔細觀察上開之原因，與採用一元化的金

融監理制度直接相關的因素並不多，反到是因為採取一元化的監理體

間的公平競爭規範。在此新規範架構下。自律機構將組成一諮詢委員會，成員七到十人，延攬金

融研究機構之人員，及學者與金融專家組成，由其負責金融創新商品之認定及決定專利保護期間

的長短(按原創程度作判斷)，惟期間最長不得超過六個月。上開決議將轉達該金融公司，並公布於

自律機構網站首頁。專利期間如有其他公司模仿抄錄，該違規公司將被要求禁止繼續從事此種不

當行為，或被停止於一定期間內提出其他創新申請之權利。此一機制之運作，銀行業於 2001 年

12 月 10 日開始實施，投信業於 2001 年 12 月 3 日開始實施，證券及保險業分別於 2001 年 12 月

14 日及 17 日開始實施。職是之故，未來金融公司當可專心於客戶量身訂作(customer-made)產品之

開發，及利用金融工程技術創造更為先進金融商品之基礎研究工作，以期擴大利潤之獲取，強化

金融產業之競爭力。引自，劉科，前揭文，P.162。 26 劉科，前揭文，P.161。 27 唯實則原本令國際間稱道的存款保險公司亦面臨破產命運，其似乎是重蹈日本金融改革失敗的複

轍。依據南韓國營智庫韓國發展協會(Korea Development Institute, KDI)最近一份研究報告顯示，南

韓存款保險公司(KDIC)因投入大量資金援助支付不能金融機構，已導致該公司瀕臨破產厄運。報

告中指出，由於南韓存保公司全力配合政府執行金融重建政策，不足全額保障存款人權益，並挹

注約 85，36 兆韓圜(約 656 億美元)大量資金，協助問題金融機構重整(存保公司自一九九八年一月

至今年五月底止，總計發行約 65.55 兆韓圜(約 512 億美)之債券，籌措援救資金)。因此在該公司

僅靠金融機構繳交之保險費為其唯一收入來名下，恐將面臨財務赤字窘境。參見：康才嫺、莊麗

芳，國際金融監理動態，存款保險資訊季刊，第 15 卷第 2 期，民國 90 年 12 月 31 日，P.188。 28 范以端，前揭文，P.148-149。


制，產生了一些問題，例如即有文獻指出29：「（1）南韓成立單一金融監

理機構後，雖有擬訂及施行金融政策較具即刻住及時效性、降低政府支

出及迅速處理金融問題之優點，但因央行喪失監理權限，無法取得金融

市場及金融機構的第一手數據，亦無法自金融監理委員會取得金融機構

非量化的資料，將損及貨幣政策的有效執行等亦是問題30；（2）另外，

不同機構人員的整合，亦是難題之一，不同機構有其不同企業文化，如

何公平對待金融監理服務局所有從業人員，使其人事管理、薪資水準及

福利政策達公平合理的標準，是未來首先應解決的問題31。因此，本文

認為：固然成立單一金融監理機構有助於事權之統一及辦公的效率，或

許與金融改革之積效有正相關，但並非充要條件，韓國金融改格成功的

關鍵因素應該最主要是在資訊透明化之監理標準32及彈性的組織功能兩

點之上。

另外，茲有附言者係有關南韓存保公司的問題。有關南韓對於處理

問題及停業金融機構之相關決策，包括是否應勒令銀行停業、採取何種

即時糾正措施、處理停業機構之方式、是否注入公共資金俾問題機構繼

續經營等，係由 FSC 與財經部負責訂定，KDIC 僅負責提供資金等後續執

行作業。該決策模式不僅使 KDIC 穩定金融市場及保障存保基金之目標

受限，另當 FSC 及 MOFE 之決策與 KDIC 有所衝突時，亦將產生責任歸屬

不明確之狀況。FSC、MOFE 托及 KDIC 雖同屬南韓金融安全網之一環，但

在維護金融安定之角色與誘因則仍有差異。由於 KDIC 負有保護存保基

金之責，故較其他監理機關更具有採用最小成本法與及早處理之誘因。

因此，就南韓經驗來看，政府實應賦與存保公司處理問題與停業機構之

決策權，方可使整體金融重建更具成效3334。

29 車鵬程，東亞國家金融監理制度及問題探討，中央存款保險公司編印，民國 90 年 10 月初版，P.10；

李智仁，前揭文（下），萬泰銀行季刊第 47 期，2003 年 9 月，P.10。 30 與英國的英格蘭銀行所發生的情形相同。 31 車鵬程，前揭文，P.10。 32 例如：有文獻指出：為回復國內外投資者的信心，金融機構透明化亦是重要課題，為達到此一目

的，韓國採行了較為完善的會計制度及揭露標準。對於金融機構利用窗飾等不符會計原則之方式

以保障特定投資人或少數股東者，將給予較嚴厲的處罰。對管理文化及風險管理之技術，亦要求

提昇至國際標準，以增加金融機構之競爭能力及獲利水準。參見車鵬程，前揭書，P.9。 33 范以端，前揭文，P.150、151。


肆、日本金融監理組織架構之概述

一、日本金融監理機構之變革35 l998 年 10 月前的監理機構有大藏省、日本銀行(The Bank of

Japan)，部分特殊性金融機構曲其他省廳與大藏省共管，部分基層金融

機構由都道府縣之地方政府負責監理。其中，日本銀行受大藏省監督；

大藏省的主要監理分由該省所轄銀行局(內含保險部)、證券局、國際金

融局、大臣官房所屬金融檢查部、隸屬該省地方分支機構的財務局以及

該省外局組織的金融制度調查會(The Financial System Research

Council)、證券交易等監視委員會負責。此外，證券交易等監視委員會

亦得對銀行之證券業務檢查。

1998 年 6 月依「金融監督廳設置法」將金融檢查監督部門自大藏省

獨立出來，另設立「金融監督廳」，廳長由內閣總理大臣任命。同年 10

月依「金融再生委員會設置法」於總理府下設立外部獨立機關「金融再

生委員會」(Financial Restructuring Committee，下簡稱 FRC)，金融

監督廳改隸 FRC 下並負責銀行、保險、證券及其他金融相關事業之檢查

與監督，該委員會成為一臨時性最高指揮機關，負責擬定倒閉金融機構

之處理原則。

2000年7月日本整合金融監督廳與大藏省金融企劃局合併為金融服

務總局(Financial Services Agency，下簡稱 FSA)，負責經常性金融檢

查業務，並督促銀行業者開發新金融商品及研提因應可能擠兌之處置措

施，以確保全額保障延長至 2002 年 3 月底止。200l 年 FRC 較預定時程

提早於 1月 6日併入 FSA，負責金融制度企劃與金融檢調業務，大藏省

則成為純粹辦理稅務與主計的機關，日本金融監理一化元工作，至今已

告一段落。

34 此正突顯了強化存保公司處理問題金融機構之決策權的重要性，我國之立法似乎並無考慮到此

點，在條文中位就中央存保公司之定位，作任何的規範。不過依「行政院金融監督管理委員會組

織法」第 4 及第 29 條之解釋，似乎要完全剝奪存保公司在場外監視上的權利，此與日本採取存保

公司與金融監理機構分離的方式相同（日本的存保公司業務僅限於辦理存款保險而已，詳後述），

惟觀察這幾年在金融改革的成效上，南韓有長足的進步，而日本仍陷於不景氣與衰退中，則為何

要走回頭路，仿照日本的規定，似乎是值得思考的問題。 35 以下主要係參考：郭秋榮，前揭文，P.113-114。


茲將日本自 1998 年（平成 10 年）以來，金融監理機構之演進，圖

示如下：

圖四：日本金融監理機關之變遷（自 1998 年 6 月起至今）


資料來源：日本金融庁，インフォメション，金融庁の紹介，金融機関

の推移，http://www.fsa.go.jp/info/info.html

二、日本金融監理機構變革原因之評述 1993 年以前－與美國相同的分散監理制度

日本原與美國均採用證券與金融分立之相同制度，惟於 1992 年六

月，日本銀行法及證券交易法研擬修正，經於 1993 年四月正式實施，

其中規定銀行、證券及信託業務得以相互設立百分之百子公司經營彼此

業務，嗣後銀行、證券及信託業即相互介入彼此經營領域，隨之自然地


衍生合併監督管理問題。36

1993 年至 1998 年 6 月－金融監理權限過於集中在大藏省37

日本之金融監管行政權，自 1993 年以來一直長期掌握在大藏省手

中。大藏省不但擁有金融機構之許認可權限，對於許認可更擁有廣泛之

行改裁量權38，而且對於金融機構之監管政策一向採取所謂之「護送船

團行政」(convoy approach，係指幫助金融機構護航，絕對不能讓金融

機構倒閉)，因此當金融機構發生經營危機時，即發動其本身所擁有之

另一項財政權限，動用巨額之財政公共資金施加援助。但自 1990 年代

以來，由於日本泡沫經齊之破裂、金融機構不良債權之膨脹，導致金融

體系之不安，遂使過去長期以來大藏省金融監管行政之破綻暴露無遺，

例如未能及時掌控金融機構之經營情況、放任問題銀行繼續存在、延後

處理金融危機、包庇金融機構之非法融資，甚至發生許多賄賂等醜聞事

件，而廣受社會大眾之嚴厲批評39。

有鑑於近年來日本金融事件一再發生，因此日本政府乃開始積極檢

討大藏省金融監管行政缺失之原因，除上述對銀行監理政策的錯誤外，

亦顯示日本財政部權力過於龐大，無法有效統籌管理，遂於 1996 年 6

36 林重吉，前揭論文，P.49。 37 日本大藏省不但是財政主管機關，同時也是金融主管機關，除對於金融機構之設立、業務範圍及

組織變更等具有許認可權限以外，更是實質上唯一之金融檢查監督機關，與美國之分散由複數以

上之全融相關機關負責金融檢查與監督之體制成為顯著之對比。日本政府之財政與金融權限均集

中在大藏省之一元化本身，因此爆發出許多問題，例如第一是由於大藏省內部之人事異動非常頻

繁，財政行政與金融行政之分際非常模糊，再加上大藏省之高級主管及資深官員常有轉任民間金

融機構董事長或董監事等之慣例（一九六八年至一九九三年期間轉任者合計高達七九三位，堀內

昭義，金融システムの未来－不良債権問題とビツグバン，岩波書店，1998 年，P.144)，因此在

執行金融檢查或考核時經常不夠徹底，甚至流於形式化，而將其主要行政業務偏重於執行一般之

金融調節等金融政策。第二，是日本金融檢查人員之人數極端不足，以一九九七年底為例，包括

日本銀行在內之金融檢查人員只有六二九人，針對日本全國 1288 家銀行每二~四年才能檢查一

次，相對於美國之金融檢查人員多達 7,900 人，針對美國全國 12,602 家銀行最少每年檢查一次成

為顯著之對比。值得一提的是美國聯邦存款保險公司(FDIC)即有高達 2,300 人之金融檢查人員，

而日本之存款保險機構雖主要是由大藏省出資設立特別法人，但卻未授予金融檢查權。 38 這段期間日本金融監督管理體系，為銀行、證券與保險業完全集中於財政部管理，日本中央銀行

之職權係由財政部部長所賦予，並受其指揮監督，財政部部長對日本銀行其有業務命令、檢查及

處分之權，另有解任總裁、副總裁及理監事之權。 39 蔡宗羲，前揭文，P.25。


月完成金融改革方案40，認為實有必要將集中於大藏省之金融權限加以

分離，結果在 1998 年 6 月設立金融監督廳，專門負責金融檢查與監督，

至於信用秩序之維持則仍由大藏省與金融監督廳共同負責41。

1998 年 6 月後至今的金融監理制度

日本除上述 1998 年 6 月之改革外，並自一九九八年十二月起另設

立金融再生委員會，與大藏省共同負責危機或破產銀行之事後處理，並

自 2000 年 7 月起將金融監督廳改制為金融廳，隸屬於金融再生委員會，

其後並自 2001 年 1月起將金融廳升格直接隸屬於內閣府(相當於我國之

行政院)，專責於金融監管行政及一般金融政策事項之企畫與制定，至

於危機或破產銀行之事後處理則與新設立之財務省（由大藏省改制）共

同負責。茲將整個變革過程的業務分工，列表如下：

表三：日本金融行政組織掌理業務之變遷

政策企劃與制定

檢查、監督信用秩序維持

一般事項破綻處理、

危機管理

1998.5 大藏省大藏省大藏省大藏省

1998.6 金融監督廳大藏省與金融

監督廳共管

大藏省大藏省

1998.12 金融監督廳金融再生委員

會與大藏省共

管

大藏省金融再生委

員會與大藏

省共

40 林重吉，前揭論文，P.50。 41 蔡宗羲，前揭文，P.25。


2000.12 金融廳（金融再

生委員會的外

圍機構）

金融再生委員

會

金融廳金融再生委

員會與大藏

省共管

2001.1 金融廳（內閣府

的外圍機構）

金融危機對應

會議

省金融廳金融廳與財

務省共管

資料來源：「週刊金融財政事情」（1999.5.17），P.6。

三、小結日本原與美國均採用證券與金融分立之相同制度，惟自 1993 年 4

月開始，配合日本銀行法及證券交易法修正之規定，銀行、證券及信託

業務得以相互設立百分之百子公司經營彼此業務，使得在對金融機構的

監理上亦產生了有對於銀行、證券及信託業即相互介入彼此經營領域加

以管理之必要，從而亦蘊育了金融監理一元化制度的形成，亦即將所以

金融監理的權限，均歸由大藏省（相當於我國的財政部）行使，始得在

實際上，日本金融監理之一元化似乎是全球此一風潮的濫觴42（遠較 1998

年開始實施一元制的英國為早）。

但是，另外本文域於此將日本金融改革失敗的原因與金融監理制度

破綻間的關係，羅列如下43：

自有資金比率管制遠較國際標準為低

金融檢查制度流於無效性與形式化

日本銀行融資政策錯誤

存款保險制度提供融資對象的錯誤

42 惟有疑問者係：日本將銀行、證券、保險的監理權限，全都交由大藏省行使，甚至連日本銀行（相

當於我國的中央銀行）均附屬於大藏省，但是其間的幾個下級單位間，是否有良好的資訊溝通，

能否發揮合併監理的優點，又能有助於濫權的防止，誠有疑問，本文認為，從日本於 1998 年後進

行的一連串改革，答案應該是否定的。最值吾人討論的，莫過於我國目前亦將所有的金融監理的

權限幾乎均歸於財政部，但是亦允許中央銀行及其下轄的中央存款保險公司亦有部分的金融監理

權，幾乎與日本 1993 年至 1998 年的制度相同，在我國學者均認為我國目前的制度並非一元制的

情形下，是否可說日本 93 年到 98 年間的制度為一元制，尚有疑問。 43 主要參考：蔡宗羲，前揭文，P.19-23。


僅透過公共資金援助無法有效處理不良債權

在進行上開的檢討後，本文認為：日本金融改革之所以失敗的原

因，除金融檢查制度本身的缺陷（即監督者與被監督者同，造成監理的

無效性與形式化44），幾與金融監理制度的一元化或多元化無關。因此，

在參照上述韓國金融改革之經驗觀之，金融改革的成敗，應與金融監理

制定究竟係採一元制或多元制，應無必然性的關係。

伍、我國通過金融監理制度組織架構法之前後沿革與韓、日兩國現行制

度之比較

一、我國金融監理舊制之檢視45 我國在行政院金融監督管理委員會組織法通過之前（以該法生效為

時點，生效前為舊制，生效後為新制）的金融監理機關可區分為：（1）

財政部；（2）中央銀行；（3）中央存款保險公司；（4）地方主管機關，

財政部依銀行法第 19條規定為銀行法中之「主管機關」，並依同法第

45 條規定，負責辦理金融檢查業務。因其內部負責單位人員不多，多委

託中央銀行辦理檢查，財政部僅負責處理檢查報告及少數之專業檢查，

依「金融業務檢查分工方案」（已於 93 年 7月 1日廢止）之規定，財政

部所檢查的對象為民國 80 年後新設立之銀行、民國 80-年前設立之本國

銀行、信託投資公司與外國銀行在台分行以及依銀行法等規定單獨或會

同中央銀行等辦理檢查者；其次，中央銀行係依中央銀行法之規定，辦

理全國金融機構業務之檢查，依前開方案，其監理之對象乃民國 80年

以前設立，除由財政部及中央存款保險公司檢查者以外之本國銀行與外

國銀行往台分行、郵政儲金匯業局、票券金融公司以及依銀行法等規定

單獨或會同中央銀行等辦理檢查者；再者，中央存款保險公司依存款保

險條例第 21 條規定，必要時得報請主管機關（財政部）洽商中央銀行

核准後，檢查要保機構之業務帳目或通知要保機構於期限內造具資產負

債表、財產目錄或其他報告，該公司得依檢查結果或報告資料，對要保

機關提出改進意見，限期改善，逾期不改善者，得報請主管機關辦理。

關於各金融監理機關執行監理之法令依據、監督管理範圍、權

44 此點與我國過去政務退職後多轉任公營行庫的董事的制度，幾乎相同，實值我國借鏡。 45 以下主要係參考：李智仁，前揭文（下）， P.4-P.5。


限之內容與金檢對象之說明，試以表四說明之：

表四：我國金融監理舊制各組織間的分工關係

金融監理

機關財政部中央銀行

中央存款

保險公司

地方主管

機關

法令依據銀行法第

19、45 條，及

「金融業務

檢查分工方

案」

中央銀行法

第 38 條，及

銀行法第 45

條「財政部委

託中央銀行

檢查金融機

構業務辦法」

中央銀行法

第 38 條，及

銀行法第 45

條「財政部委

託中央銀行

檢查金融

機構業務辦

法」

信用合作社

法第 5、37

條，農會信用

部業務管理

辦法第 2，24

條，及漁會信

用部業務管

理辦法第

2、24 條

制定法規如施行細則

相關金融子

法

限部分業

務，如銀行法

37Ⅱ有關擔

保物最高放

款率部分

X

X

監督管理銀行之設

立、變更、合

併、停業及管

業執照之核

發

限部分業

務，如銀行法

37Ⅱ有關擔

保物最高放

款率部分

X

X


檢查權銀行法第

45 條，對全國

金融機構皆

有檢查權

(負責單

位：金融局）

中央銀行法

第 38 條及銀

行法第 45 條

「財政部委

託中央銀行

檢查金融機

構業務辦法」

規定辦理全

國金融機構

業務檢查，並

得與財政部

委託之檢查

合併辦理

存款保險條

例第 2l 條規

定，在必要時

得報請主管

機關(財政

部)洽商中央

銀行核准

後，檢查要保

機構之業務

項目或通知

要保機構於

限期內造具

資產負債表

檢查要保機

構之業務項

目或通知要

保機構於限

期內造具資

產負債表、財

產目錄咸其

他報告

信用合作社

法第 5、37

條，農會信

用部業務管

理辦法第

2、24 條，及

漁會信用部

業務管理辦

法第 2、24

條對其所屬

之基層金融

機構得辦理

金融檢查


金檢對象民國 80 年以

後新設立的

商業銀行、民

國 80 年以前

設立的部分

本國銀行、信

託投資公司

等

除由財政部

及中央存款

保險公司檢

查者外，皆屬

中央銀行金

檢之範圍

加入存款保

險之要保機

構，主要為基

層金融機構

及經財政

部、中央銀

行、中央存款

保險公司洽

商決定者，如

華僑商業銀

行

其所屬之基

層金融機構

處分權如處以罰

鍰、勒令停

業、撤銷許

可、派員監

管、接管等。

僅得對受檢

機構提出糾

正改善，並通

知或將檢查

報告送交財

政部，再由財

政部決定是

否處分

僅得向要保

機構提出改

進意見並限

期改善，逾期

不改善者，報

財政部辦理

X

資料來源：蕭文生，行政院金融監督管理委員會組織法草案評析，法令

月刊，第 50 卷第 2期，P.51-54 之整理，轉引自李智仁，前揭文（下），

P.5。

二、我國金融監理舊制之缺失總括言之，舊制之缺失有下列數端，茲分敘如下46：

就我國最重要的金融法規：銀行法而言，雖然自公布以來經過多次修

改，但仍有許多無法配合現代金融環境變遷之甚，例如銀行法中的分

類架構已不符合現代潮流，(無論是綜合性銀行或金融控股公司才是

發展重點)或者對於利害關系人授信規範亦不明確。

46 李智仁，前揭文（下）， P.6。


另觀前開金融監理舊制機構，僅財政部擁有法規、監督與管理、檢查

與處分四項完整權限，而中央銀行則僅有部分監督管理權以及檢查

權，中央存保公司亦僅具備檢查權，地方主管機關在實際上並未參與

金融監理工作。由此可知，我國將行政管理權集中於財政部，卻又把

金檢業務分散至財政部、中央銀行及中央存保公司三個金檢單位，最

後卻又把行政制裁權回歸財政部。此般運作模式實有產生缺失之可

能，因為中央銀行與中央存保公司僅得糾正金融機關命其改善，並靜

候主管機關（即財政部）處理，自發現缺失至作成制裁決定，是否曠

日廢時而致延宕，殊有可議。再者，財政部並未參與實地檢查之部分，

乃係仰賴前揭二機關之金檢報告予以認知及判斷，是否客觀合理，亦

非無疑4748。綜言之，權責分工不明、事權未能統一，乃現行體系之第

二點缺失。

復觀金檢人員人數配置、培訓與經驗亦顯不足，似乎無法因應國內金

融機構龐大業務之檢查工作，難謂無滋生金檢漏洞之虞。

三、我國「行政院金融監督管理委員會組織法」之規定與韓、日兩國現

行金融監理組織架構之比較基於以上之論述，本文於此將韓、日兩國及我國自 93 年 7 月 1日

生效之一元化金融監理新制作一比較：

表五：我國金融監理新制與日韓兩國現行制度之比較

我國之規定日本韓國

最上層金融

監理機構名

稱

行政院金融監督

管理委員會

金融廳金融監督委員

會（FSC）

隸屬層級行政院內閣府國務總理室

（Office of

47 觀察我國「行政院金融監督管理委員會組織法」第 10 條規定：「下列有關金融市場及金融服務業

之事項，應經本會委員會議決議：三、金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業及解散

之審核。」，似又將檢查之權限歸至檢查局，而將處分權歸至委員會之決議，如此是否會產生如此

處所說的弊端，尚值研究。 48 同樣的，日本金融廳設置法第 20 搖規定證券取引等監視委員會對內閣總理大臣或其他長官就應為

之行政處分或其他措施為勸告，其執行之效果是否會所打折扣，亦值討論。


the Prime

Minister）

下轄機構 1、銀行局（26）

2、證券期貨局

（27）

3、保險局（28）

4、檢查局（29）

5、獨立性之

委員會：（1）

金融審議會

（2）證券取

引等監視委

員會；（3）

自動車損害

賠償責任保

險審議會；

（4）公認會

計士審查會

（金融廳組

織法第6條）

6、監督局（證

券課、保險

課、銀行一

課、銀行二

課、總務課）

7、檢查局（檢

查監理官

等）

8、總務企劃

局

9、株價審議

委員會（訂

有日落條

款）

10、政策協調

與國際合作

局

11、金融監理

政策局

12、規劃管理

處

13、結構改革

規劃單位

5、獨立單位：

證券及期貨

交易委員會

證券主管機不具獨立性具獨立性附屬委員會，具


構之位階獨立性

金融監理機

構獨立性的

確保方式

1、宣誓性規

定：第 9條Ⅰ

2、限制政黨活

動：第 9條Ⅱ

3、政黨黨籍之

限制：第 8條

Ⅵ

4、金融監督管

理基金的設

置：第 7條

僅對證券取引

等監視委員會

作規定：

1、宣誓性規

定：第 9條

2、任期制（第

12Ⅰ、13條）

3、罷免須經兩

院同意（第

12 條Ⅲ）

1、委託金融監

督局（FSS）

行使監督職

權

2、FSS 的財政

來源獨立

與存款保險

公司之關係

行政院金融監督

管理委員會金融

局組織規程（草

案）：與日本現制

同

存保公司協助

要保機構

1、存保公司

協助要保機

構

2、進行場外

監視

對不良債權

之處理

無提及無規範韓國資產管理

公司（KANCO）

原金融監理

機構之定位

與功能

無提及將大藏省改制

為財務省，掌理

就遂行財政之

健全性任務的

觀點，策劃金融

破綻處理制度

及金融危機管

理之企劃（與金

融廳之業務部

分重疊）

財經部：

1、擬定監理

相關法案

（應先徵詢

FSC 之意見）

2、協調整合

金融政策

資料來源：本文整理

綜上表之分析，本文認為：我國將來所採用之新制的金融監理機構


與日本幾乎一致，而與韓國則有一段距離，故日本在金融改革上某些失

敗的經驗與原因，值得吾人加以重視。

陸、韓、日兩國之實證經驗對我國之啟示

一、綜合比較韓、日兩國制度的心得綜合比較韓、日兩國金融監理制度的特性後，影響監理制度成效的

主要因素，應不在於監督管理機關一元化或檢查機關一元化，而是金檢

權及處分權一元化；不在於政府對存款的全額保障，而是存款保險制度

的預防性功能；不在於政府提撥公共資金的多寡，而是資訊有效的揭

露；不在於監督管理體系的預算獨立，而是影響職權獨立性的首長任期

或委員產生方式及其任期49。茲再將促進金融改革成功，在金融監理制

度變革的層次上，應具備之要素，析述如下：

存保制度與金融監理的關係

茲以「存保機構」負有金融檢查或定期性報表稽核等金融業務，作

為「存保制度」與「金融監理」密不可分的判別標準。如日本存款保險

公司係以事後處理問題要保金融機構及保險理賠為主，未扮演事前預防

性或預警功能之角色50；相對的，南韓的存保機構均有執行金融檢查相

關工作。在實證上，以存保機構作為金融監理的一環，其成效尚稱良好，

除南韓外，包括尚未實施監理機關一元化的美國，應值吾人參考。我國

目前的制度，中央存款保險公司的建置與功能，即具有此種功能，但是

由於缺乏處分權，使其所能發揮之功能有限。

資訊揭露體制的重要性

透明而有效的資訊揭露，對金融監理應具事半功倍之效。亞洲金融

危機發生後，外資機構原有的購併計畫躊躇不前，主要係擔心金融制度

不夠透明所致。因此，監理機關發布有關不良資產比率的定義若與國際

公認定義相同，或要求金融機構的最低資本適足率達到國際最低要求水

準以上，均可直接降低存款人的資訊搜尋成本，並促使市場機能有效運

作51。南韓在此方面之改革，可謂相當成功，同時，此點也可說是其在

49 郭秋榮，前揭文，P.119。 50 郭秋榮，前揭文，P.117。 51 郭秋榮，前揭文，P.118。


目前國際金融的舞台上表現亮眼的關鍵原因之一。

職權獨立性的可行方式

各國監督管理機關力求職權獨立的主要目的，係為避免金融監理事

務受外界的影響，若監理機關未能獨立行使職權，將有礙金融監理功能

之發揮，而一般的配合措施包括機關首長採任期制或預算來源務求獨立

等方式。理論上，若監理機關對重大金融政策或行政管理決策採行首長

制，則首長的保障任期應對職權的獨立性有所助益;若係採行合議制，

則參與決策的委員產生方式與其任期保障，亦對職權的獨立性有所影響52。

在首長採任期制方面，南韓金融監督委員會委員長一任三年等均

是；另日本證券交易監視委員會委員長一任三年（日本金融廳法第 13

條第 1項），但該國金融服務總局局長並非採任期制。預算務求獨立方

面，如英國及澳洲的監理機關預算，均非來自傳統稅收，主要係對金融

業者收取規費；日本「金融再生委員會」及南韓「金融監督委員會」之

經費均由政府編列預算。不過，金融實力不錯的國家有採取預算獨立

者，如澳洲。因此，監督管理體系職權獨立性應多與首長任期及合議制

委員會委員產生方式及其任期有關。

二、從韓、日兩國制度檢視我國金融監理新制及相關制度之走向從上述韓、日兩國制度檢視我國新增訂之「行政院金融監督管理委

員會組織法」及相關制度之走向，本文認為：有以下幾點，仍有待商確：

金融監理完全一元化但仍採機構別監理

因應金融業務合併監理之趨勢，對銀行、證券、期貨與保險業採合

併監督管理，成立統合既有主管機關於新成立的監理機關「行政院金融

監督管理委員會」。檢查機關統合由該委員會附屬機關「檢查局」執行；

惟為有利於金融業者與既有的政府組織之適應與變革，仍採逐步漸進方

式53，固有其必要，但該委員會附屬機關「金融局」、「證券期貨局」及

「保險局」分採機構別監理，其是否僅為將過去三個不同之機關集中至

52 郭秋榮，前揭文，P.119。 53 郭秋榮，前揭文，P.121。


金監會的名下而已54？其間的資訊共享、互通有無機制的建立相當迫

切，且如上所述，不論金融監理機構是否一元化，此均為金融監理發揮

功能的要素之一55，但是在新的行政院金融監督管理委員會組織法中，

對此均未提及。凡此種種，足見政府（或立法院56）尚停留在以為「只

要能成立單一的金融監理機關單一的金融監理機關，就可以解決金融控

股公司監控的問題」，此種思考恐有商榷的餘地。

存保制度與金融監理分離

中央存款保險公司的定位依據「行政院金融監督管理委員會金融局

組織規程（草案）」之內容，其功能似僅限縮於辦理存款保險、專案檢

查及主管機關交辦之業務，較偏重於問題金融機構之輔導、監管、接管

及有關停業要保金融機構之現金賠付與資產處(清)理等後續工作，而事

前的預防金融危機之監理功能少。由於目前已建置存款貨幣機構的預警

系統作為場外監控的監理機關有中央銀行及中央存款保險公司，分別稱

為「報表稽核系統」及中央存款保險公司金融預警系統(下分「檢查資

料評等系統」及「申報資料排序系統」兩大應用子系統)。惟未來成立

一元化的金監會後，中央銀行及中央存款保險公司經常性的一般檢查業

務與其編制的金檢人力大部分將移撥至「行政院金融監督管理委員會檢

查局」，因而該兩機關原有的場外監控作業，將移為金監會所屬機關之

業務，中央銀行將可明正言順對貨幣及外匯以外之金融相關政策或業務

不負責任；中央存款保險公司仍為附屬機關「金融局」的受監督機關57。

唯此種仿照日本，將金融監理與存款保險制度分離的作法，在實證上已

有不甚成功的事例。因此，我國確實是世界上第一個從「存保制度與金

融監理合併監理」走向「存保制度與金融監理分離」的國家，這樣的立

54 這樣的擔心不是沒有道理的。參見阮品嘉，前揭文，P.164，註 88，其謂：然而金監會下單獨設置

檢查局，與銀行局、證券局、保險局平行，此種設計值得商榷。按監理與檢查是不可分的，檢查

也使不過是監理工具的一種，如果將監理部門與檢查部門分立，則必然會增加溝通的成本。 55 以英國為例，其監理機關雖已一元化，仍需設計主要監理者制度，由某部門擔任主要監理者(其部

門係依功能別分類)，始能達成其監理目的。參見：阮品嘉，前揭文，P.165。 56 因此，本文認為：立法院在審查時，將原行政院版草案的第 3 條「本會、中央銀行及財政部應建

立溝通連繫機制；其作業規定，由本會會商中央銀行及財政部定之」的條文刪除，是為對金融機

構監理，在某程度上並不了解之故。 57 郭秋榮，前揭文，P.121。


法設計，是否妥當，尚值研究。

資訊揭露體制變動極微

金監會除了強化對於金融機構違反法令之重大裁罰措施應於適當

時問對外公布說明外，對目前國際研究機構與外商較為關切的不良資產

之定義或對降低逾放比的鮮明做法，尚未有所改變58。

柒、結論與建議

一、對我國「行政院金融監督管理委員會組織法」的幾點建議由近幾年來南韓、日本的金融監理制度之變革或其特性得知，金融

監理成效多來自於金檢權及處分權一元化且存款保險制度具事前預防

性功能、資訊有效揭露及監理機關職權獨立等因素，因此，我國「行政

院金融監督管理委員會組織法」之主要特點尚有值得討論之空閒。

其次，我國的「金融控股公司法」已於民國 90 年 11 月 1日開始施

行，目前已有數個以金融控股公司為首的大型金融集團產生，金融市場

的板塊亦將呈現新的面貌，此為我國金融發展歷史中，極其重要的一

頁，隨著金融機構及金融集團的大型化，以保護消費者及維持金融市場

公平競爭為主要目的的金融監理，益發顯得重要。

以下即基於上述之觀點，對我國的「行政院金融監督管理委員會組

織法」作幾點建議59：

金檢權與處分權一元化

「行政院金融監督管理委員會組織法」尚未實施前，宜先賦予檢

查機關中央存款保險公司處分權，俾逐步強化其功能，使金檢權與處分

權徹底一元化。

存保制度應與金融監理結合

由於存款保險性質特殊，宜重新界定並強化中央存款保險公司功能

與其所應扮演之角色。如現行基層金融機構申報資料均向係中央存款保

險公司申報後再函送中央銀行，金融監理一元化後，成立金監會時，中

央銀行轉為非金融主管機關，自然對存款貨幣機構的場外監控作業較無

58 郭秋榮，前揭文，P.122。 59 以下主要係參考：郭秋榮，前揭文，P.123-124、P.126-127；許永明，前揭文，P.182。


置味餘地，而中央存款保險公司仍為金監會下所屬事業機關，其保有既

有的存款貨幣機構場外監控作業，實合情合理；另我國存款保險已採行

強制投保，擴大此一業務功能，將有助於達到事前預防金融危機或重大

緊急金融事件之目的。惟中央存款保險公司將不進行一般金融檢查業

務，且金檢人力大部分移撥至金監會附屬機關「檢查局」，因此，有關

輔導、監管及接管之業務亦應同時轉移至金監會「檢查局」，使金融檢

查業務與可能須要的監、接管與輔導等後續工作等工作統合，才有利於

貫徹金融監理一條鞭與一元化之施行。

促進監理資訊的流通並加強監理機關內各單位間之聯繫與協調

金監會的成立，象徵我國金融監理一元化的開始。然值得注意的是，

金融監理一元化與提升監理的有效性及效率性等目的間，並無絕對必然

的關係，換言之，一元化後的監理機構並不一定能提升監理的整體品

質。因為欲提升監理品質。首重監理機關內各單位監理資訊的流通、聯

繫與協調。倘若單一制之監理機構，仍無法顯著改善分立制下之各監理

機構聯繫不足及不易的情形，如此一來就失去改採單一制監理之最重要

的目的。

成立大型金融集團或金融控股公司之專責監理單位或監理小組

如前所述，我國已成立之金監會大體係仿照日本「金融廳」的組織

架構，並無針對大型金融集團或金融控股公司所成立的專責監理單位。

然而，究諸我國金監會成立之主要目的之一，係為因應大型金融集團及

金融控股公司成立，所可能產生所謂「監理死角」的問題。

為能正確評估大型金融集團或金融控股公司的整體風險暴露，建議

仿照英國成立大型金融集團或金融控股公司之專責監理單位或監理小

組，以便能確實掌握其風險暴露，遂行監理之目的。

揭露裁罰措施並修訂不良資產定義

金融主管機關應先從「銀行資本適足性管理辦法」及「金融控股公

司合併資本適足性管理辦法」之施行，對於資本適足率不足 8%或 6%之

銀行，以及資本適足率不足 100%之金融控股公司等所為之各種處分，

對外公布說明，俾對問題金融機構產生警惕效果；另鑒於外資機構較為

關切的不良資產定義或處理做法，宜先配合國際標準修訂不良資產定


義，使銀行業的資產品質更為透明，將有助於降低逾放比，並增強外商

對我金融市場的信心。

朝向功能性監理轉型

由我國「行政院金融監督管理委員會組織法」第 10條之規定可以

看出，我國未來的金融監理機關雖已合併為一，但仍然採用機構別的監

理方式。觀諸世界各主要金融服務先進國家，均已改採較能周延考量金

融機構整體風險之功能法或整體法的監理方式。關於此點，「行政院金

融監督管理委員會組織法草案總說明」中作出解釋：「目前組織初期規

劃考慮組織變動太大，業者及金融監理人員之適應問題，仍先採機構導

向管理，但因應銀行、證券、期貨及保險業務合併監理之趨勢，仍將逐

步漸進朝功能性監理從事組織變革」。此種考慮固然有其一定道理，英

國「金融服務署」亦採行此種逐步變革手段。但我國在面臨目前國際競

爭力逐漸下滑的趨勢下，應加速朝向整體法之監理方式改進60。 60 另外，本文認為：英國的「主要監理者模式」，亦為相當值得參考的一個制度，茲分述如下（以

下轉引自：阮品嘉，前揭文，P.162）： 1、目的：就金融集團而言，其不同的成員依其種類，在 FSA 有不同的監理上聯絡點，如何對金融集

團採取整合性的監理，以增進效率促進溝通，避免遺漏及重複，成為一項挑戰。 FSA 為此建立一套主要監理者模式(Lead Supervision Model)。

2、由誰擔任主要監理者：採取顯著業務測試(Predominant Business Test)方法來選擇主要監理者，視

銀行、投資業務或保險那一種業務較顯著，由相關部門的人擔任主要監理者。 3．主要監理者的義務：

（1）對金融集團做整體的評估 (Overall Assessment):包含集團業務(Business)強弱(Strengths and Weaknesses)的評估，集團每一個成員強弱的評估，以及集團整體的風險評估。整體評估是為了瞭

解集團的風險，集團所面臨的風險可能比個別成員所面臨風險的總合來得大。

（2）協調監理計畫:依據整體評估，就整體集團訂定以風險為基礎的監理計畫。主要監理者負責確

保計畫的作成及其執行受到監視。各業別的監理者(Solo Supervisors)執行計畫中涉及該業別的部分。（3）擔任集團與 FSA 的聯絡中心點：集團就集團事項(Group-Wide Issues)係和主要監理者聯繫，

如此，集團不用重複和 FSA 溝通，而 FSA 也可以針對上述事項做較一致的反應。另就日常事務，

金融機構仍然和往常一樣與個別的監理者聯絡。當個別監理者發現到可能會涉及整個集團的風險

時，將會透過聯絡中心點提出，聯絡人將會考慮是否影響整體評估及協調監理計畫。英國大多數的金融集團係採取上述的監理模式，實施的結果相當成功，為進一步節省成本，增進

效率，若干金融集團已採取集團監理模式(Group Supervision Model)，此種模式是一種新的嘗試，

即組成一個跨領域的團隊，負責某一個金融集團的監理，而集團必須滿足一些條件，才能適用此一模式，例如規模的大小、業務的複雜性、業務的範圍、內部

管理整合的程度等。前述 FSA 主要金融集團監管部門即採取此種監理模式。


另外，本文認為：近來在英國與美國頗為受到提倡的「以風險為基

礎之監理方法」，亦值得吾人加以參考。英國在 1995 年霸菱事件發生後，

對於銀行也採取了以風險為核心的管理方式，1998 年 6月 FSA 發布「以

風險為基礎之銀行監理方法」(Risk Based Approach to Supervision of

Banks)，該方法簡稱為 RATE，係 Risk Assessment, Tools and Evaluation

三個字詞合起來的簡寫，從 RATE 這個字可以推知此一方法的三個層面。

此種監理方法主要係沿襲美國的做法，並加以改良。惟英國於 2000 年

開始，對於金融機構採取嶄新的監理架構。首先設定四大監理目標，而

後關注外在情事是否會對目標造成風險。此種風險監理與過去的做法有

差異，過去監理機關所監視的風險，係「金融機構所承擔的風險」，而

現在所強調

者，則係「監理目標將無法達成的風險」。新的監理架構對於過去對銀

行所為以風險為基礎之監理作全面的調整，並且適用於其他金融機構

(包括證券、保險)，對所有金融機構採取比較一致性的做法61。

強化獨立行使職權的配套措施

金監會應仿公平交易委員會制度職權上的設計，如：將來的金監會

之相關裁決，應循行政訴訟法之規定，直接到高等行政法院、或最高行

政法院進行訴訟，而非向行政院提訴願；在個案上不接受立法院的質

詢；比照司法機構，在司法上不接受立法院的調卷及閱卷，才能確保發

揮健全市場的功能。

金監會獨立性之確保與行為法之架構

金監會在組織上仍係隸屬於行政院財政部，除了以委員制及部分預

算獨立等獨立性保障外，如何確保金監會的相關決定不會受到財政部的

影響，並引進具有專業背景的公正人士，仍須審慎處理。其次，對於金

監會與其他機關的權責劃分與合作機制，該法竟付之闕如，實為可惜。

再者，該法原則上係組織法，應另就行為法加以詳細規範。此外，所謂

的預算獨立性亦未徹底，一方面仍依法編列預算，根本稱不上預算獨

立；另一方面同時向受監理之金融機構收取年費及檢查費，而監理年費

的收取方式僅有空白授權，欠缺公平客觀的標準。整體而言，此種雙向

61 阮品嘉，前揭文，P.159。


安排之正當性與合理性，值得再次檢驗。62

二、設計金融監理制度時應有之態度本文認為：金融機構之監理，重點即再於控管金融機構經營之風險，

特別是銀行，在經營時，可能會遭遇之風險計有：利率風險、市場風險、

信用風險、道德危險等。其中，由於利率風險與市場風險，可透過避險

的操作方式及自有資本之相關規定達到防止及強化面對風險之能力。但

信用風險，則較難以避免，傳統上，在評估信用風險之方式不外為：徵

信或 5P 與 5C63的方式，然仍有其界線，但即使是採行新的以投資組合的

概念求算風險之方式，亦有其限制64。由此足見即使採取所謂的「功能

性管理」或「以風險為基礎之管理」，仍有其先天的限制。惟本文認為：

如何發展出一套完整規範，以對風險為正確評估及控管的作業守則，遠

較去爭論是否要將金融監理機構一元化來得有意義，因為當風險之控管

已臻完善之際，那只是支微末節的問題而已6566。

62 王文宇，金融法制與金融監理，金融法，元照出版有限公司，2005 年 10 月，P21。 63 5P：People、Purpose、Payment、Protection、Perspective。 5C：Capacity、Character、Capital、Collateral、Condition。 64 應用投資組合概念分析信用風險之困難：

l.放款之報酬不是常態分配 2.放款之報酬及其標準差現察不易：數據缺乏資料 3.不同放款報酬間的共變數難以計算（放軟筆數多時尤為嚴重）以上：註 63、64 均引自：金融機構管理上課講義，國立台灣大學財務金融學系，陳業寧教授，91學年度第二學期。

65 另外，必須注意的是：將金融監理機構是否真的只有好處而沒有壞處，已經有文獻指出幾個問題，

並認為：新興市場國家，根本不適合成立單一的金融監理機關。因此，似乎金融監理之改革是否

成功的關鍵仍然係於該國政府的決定、透明化的政策以及該國的國情文化，真正與金融監理制度

之設計之關連性並不是很大，就如同世界上採用分離式管理而卻相當有成效的美國，及管理之理

念即為：「職責分工，分別管理」，因此就算其未採取由單一之機構負責全部金融業務之管理，但

卻也未發生「多頭馬車，重複管理」之弊疾，主要原因係其分工得宜，各盡職守之故。（參見：黃

建銘，金融集團整合趨勢與監理體制，存款保險資訊季刊，第 15 卷第 1 期，民國 90 年 9 月 30 日，

P.86）。 66 提出金融監理機關一元化的弊端及開發中國家根本不適合採取金融監理機關一元化的觀點的文獻

有：林正芳譯，論金融監理權之歸屬，存款保險季刊，民國 90 年 9 月 30 日，第 15 卷第 1 期（譯

自：Mr.Charles A.E. Goodhart，「金融監理制度」專刊）

312 我國金融監理制度沿革及檢討之比較法觀點 － 以韓、日兩國金融...

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