5-1...

5-1

หน่วยที่5การปกครองท้องถิ่น

ผู้ช่วยศาสตราจารย์สุรีรัตน์ประจนปัจจนึก

ชื่อ ผู้ช่วยศาสตราจารย์สุรีรัตน์ประจนปัจจนึก

วุฒิ น.บ.,D.E.A.(Droit-public)มหาวิทยาลัยstrasboungIII,ฝรั่งเศส

ตำแหน่ง ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำสาขาวิชานิติศาสตร์

มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

หน่วยที่เขียน หน่วยที่5

5-2

แผนผังแนวคิดหน่วยที่5

การปกครอง

ท้องถิ่น

5.1ทฤษฎีเกี่ยวกับ

การปกครองท้องถิ่น

5.2ลักษณะการปกครอง

ทอ้งถิน่ในตา่งประเทศ

5.3ลักษณะการปกครอง

ท้องถิ่นในประเทศไทย

5.1.1แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ

การปกครอง

5.1.2ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครอง


5.2.1ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่

เป็นรัฐเดี่ยว

5.2.2ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่

เป็นสหพันธรัฐ

5.3.1พัฒนาการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย

5.3.2การปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่ง

ราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2550)

5-3

หน่วยที่5


เค้าโครงเนื้อหาตอนที่5.1 ทฤษฎีเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น

5.1.1แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการปกครอง

5.1.2ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองท้องถิ่น

ตอนที่5.2 ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศ

5.2.1ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว

5.2.2ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นสหพันธรัฐ

ตอนที่5.3 ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย

5.3.1พัฒนาการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย

5.3.2การปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2550)

แนวคิด1.ประเทศต่างๆจำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางออกไปสู่ท้องถิ่น

ทั้งนี้เพื่อตอบสนองความต้องการของชุมชนในการจัดบริหารสาธารณะ รวมทั้งแบ่งเบา

ภาระของราชการส่วนกลางด้วยอย่างไรก็ตามองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิใช่องค์กรที่มี

เอกราชอธิปไตยเป็นของตนเองแม้จะมีความเป็นอิสระในระดับใดก็ตามองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นนั้นยังถือเป็นองค์กรปกครองที่อยู่ภายใต้อำนาจอธิปไตยโดยของรัฐและย่อม

มีความสัมพันธ์กับองค์กรปกครองอื่น

2. รูปแบบของรัฐเป็นโครงสร้างภายนอก (External Structure)ที่มีความสำคัญต่อระบบ

ทางปกครองท้องถิ่นของทุกประเทศ

3.ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวที่มีการรวมศูนย์อำนาจบริหารเข้าสู่ส่วนกลางมาโดยตลอดจน

กระทั่งประเทศไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสู่ระบอบประชาธิปไตย รวมทั้ง

กระแสโลกาภิวัตน์ ส่งผลให้มีการกระจายอำนาจบริหารออกจากส่วนกลาง ทั้งมีแนวคิด

เรื่องอื่นๆด้วยเช่นการมีส่วนร่วมของประชาชนการกระจายอำนาจการบริหารทรัพยากร

เป็นต้นซึ่งมีผลก่อให้เกิดการปรับตัวของของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย

5-4

วัตถุประสงค์เมื่อศึกษาหน่วยที่5จบแล้วนักศึกษาสามารถ

1.อธิบายและวิเคราะห์แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจได้

2.อธิบายและวิเคราะห์ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศได้

3.อธิบายและวิเคราะห์ลักษณะการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยได้

กิจกรรม1.กิจกรรมการเรียน

1)ศึกษาแผนผังแนวคิดหน่วยที่5

2)อ่านแนวการศึกษาประจำหน่วยที่5

3)ทำแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนหน่วยที่5

4)ศึกษาเนื้อหาสาระจาก

4.1)แนวการศึกษาหน่วยที่5

4.2)กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

5)ปฏิบัติกิจกรรมในแต่ละเรื่อง

6)ตรวจสอบคำตอบของแต่ละกิจกรรมจากแนวตอบ

7)ทำแบบประเมินผลตนเองหลังเรียนหน่วยที่5

2.งานที่กำหนดให้ทำ

1)ทำแบบฝึกหัดทุกข้อที่กำหนดให้ทำ

2)อ่านเอกสารเพิ่มเติมจากบรรณานุกรม

แหล่งวิทยาการสื่อการศึกษา

1)แนวการศึกษาหน่วยที่5

2)รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2550)

3)กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นพระราชบัญญัติเทศบาล

พ.ศ. 2496พระราชบัญญัติสภาตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบลพ.ศ. 2537

เป็นต้น

5-5

4) สมคิด เลิศไพฑูรย์ (2549)กฎหมายท้องถิ่นพิมพ์ครั้งที่ 2กรุงเทพฯสำนักพิมพ์

คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา

5) นันทวัฒน์ บรมานันท์ (2552) การปกครองท้องถิ่น พิมพ์ครั้งที่ 5 กรุงเทพฯ:

วิญญูชน

6) นันทวัฒน์ บรมานันท์ (2544) การปกครองท้องถิ่นฝรั่งเศส กรุงเทพฯ สถาบัน

นโยบายศึกษา

7) ชาญชัยแสวงศักดิ์(2542)คำอธิบายกฎหมายปกครองกรุงเทพฯวิญญูชน

8) ชูวงศ์ฉายะบุตร(2539)การปกครองท้องถิ่นไทยกรุงเทพฯโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น

9) ปรัชญาเวสารัชช์ (2543)การปกครองท้องถิ่นอังกฤษโครงการส่งเสริมการบริหาร

จัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นกรุงเทพฯโรงพิมพ์อักษร

การประเมินผล1.ประเมินผลจากการสัมมนาเสริมและงานที่กำหนดให้ทำในแผนกิจกรรม

2.ประเมินผลจากการสอบไล่ประจำภาคการศึกษา

5-6

แบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน

วัตถุประสงค์ เพื่อประเมินความรู้เดิมของนักศึกษาเกี่ยวกับเรื่อง“การปกครองท้องถิ่น”

คำแนะนำ อ่านคำถามต่อไปนี้ แล้วเขียนคำตอบลงในช่องว่างที่กำหนดให้ นักศึกษามีเวลาทำแบบ

ประเมินตนเองชุดนี้30นาที

1. จงอธิบายถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2.ประเทศฝรั่งเศสจัดการปกครองท้องถิ่นอย่างไรจงอธิบาย

3.ประเทศไทยมีการจัดการปกครองท้องถิ่นอย่างไรจงอธิบาย

5-7

ตอนที่5.1

ทฤษฎีเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น

โปรดอ่านแผนการสอนประจำตอนที่5.1แล้วจึงศึกษาสาระสังเขปพร้อมปฏิบัติกิจกรรมในแต่ละเรื่อง

หัวเรื่องเรื่องที่5.1.1แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการปกครอง

เรื่องที่5.1.2ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

แนวคิด1. รฐัไม่วา่จะเปน็รฐัเดีย่วหรอืรฐัรวมตา่งก็มีการกระจายอำนาจการบรหิารให้องคก์ารปกครอง

ส่วนท้องถิ่นทั้งสิ้น

2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการดำเนินการในขอบเขตตนเอง แต่ยังมีความ

สัมพันธ์กับรัฐโดยรัฐมีอำนาจในการกำกับดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตาม

กฎหมาย

วัตถุประสงค์เมื่อศึกษาตอนที่5.1จบแล้วนักศึกษาสามารถ

1. อธิบายแนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจได้

2. อธิบายและวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้

5-8

บทนำ

องค์กรฝ่ายปกครองหรือรัฐบาลนั้น เป็นผู้ได้รับมอบอำนาจให้ใช้อำนาจบริหารแทนประชาชนตาม

หลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเพื่อทำหน้าที่ในการบริหารกิจการบ้านเมืองทั้งในด้านการใช้บังคับ

กฎหมายหรอืบงัคบัการให้เปน็ไปตามกฎหมายเปน็ผู้กำหนดนโยบายในการบรหิารประเทศทัง้นโยบายภายใน

ประเทศและนโยบายเกี่ยวกับการต่างประเทศรวมทั้งดำเนินการให้เป็นตามนโยบายดังกล่าว

บนพื้นฐานความแตกต่างในด้านประวัติศาสตร์พื้นฐานทางสังคมวัฒนธรรมรัฐแต่ละรัฐอาจมีหลัก

ในการจัดระเบียบองค์กรฝ่ายปกครองที่แตกต่างกันออกไป เพื่อให้เหมาะสมกับรัฐนั้นๆ รวมทั้งตอบสนอง

ความต้องการของประชาชนโดยทั่วไปการจัดระเบียบองค์กรฝ่ายปกครองมีรูปแบบที่สำคัญ2แบบคือ

1. หลักการรวมอำนาจการปกครอง(Centralization)

2. หลักการกระจายอำนาจปกครอง(Decentratization)

1. หลัก การ รวม อำนาจ การ ปกครอง (Centralization)เป็นการรวมอำนาจทั้งหมดไว้ที่รัฐส่วนกลาง

การรวมอำนาจการปกครองยงัอาจจำแนกได้เปน็2แบบคอืการรวมศนูย์อำนาจการปกครอง(Concentration)

และการกระจายการรวมศูนย์อำนาจการปกครอง(Deconcentration)

1.1การรวมศูนย์อำนาจการปกครอง อำนาจในการปกครองทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น

ไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินในบางระดับบางเรื่องให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ส่งออกไปประจำอยู่ใน

ภูมิภาค รูปแบบการปกครองเช่นนี้ ย่อมเป็นไปไม่ได้ ในรัฐสมัยใหม่ซึ่งมีกิจกรรมที่จะต้องทำและตัดสิน

มากมายหลากหลายซึ่งส่วนกลางไม่สามารถที่จะตัดสินใจได้ทุกเรื่อง

1.2การกระจายการรวมศูนย์อำนาจการปกครองเป็นการที่ส่วนกลางมอบอำนาจการตัดสิน

ในบางเรือ่งบางระดบัให้ตวัแทนหรอืเจา้หนา้ที่สว่นกลางสง่ไปประจำในภมูภิาคตวัแทนหรอืเจา้หนา้ที่ดงักลา่ว

จะอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของส่วนกลาง

2. การ ปกครอง แบบ กระจาย อำนาจ ปกครอง เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจการปกครองบางส่วนให้

องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลางเพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างโดยมีความเป็นอิสระพอสมควร

และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลางเท่านั้นในการกระจายอำนาจยังสามารถพิจารณาได้2กรณีคือ

2.1การกระจายอำนาจทางพื้นที่หรือเขตแดน

2.2การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการ

5-9

เรื่องที่5.1.1แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการปกครอง

สาระสังเขปโดยทั่วไปในทางทฤษฎีมีการแบ่งรูปของรัฐโดยอาศัยการพิจารณาจากโครงสร้างภายในแห่งอำนาจ

รัฐโดยแบ่งรัฐออกเป็น2รูปแบบคือ

1. รัฐ เดี่ยว (Unitary state) เป็นรัฐที่มีการรวมอำนาจอธิปไตยทั้งในทางอำนาจบริหาร อำนาจ

นิติบัญญัติและอำนาจตุลาการไว้ที่ศูนย์กลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการนั้น

คือว่ามีความสำคัญและมักจะมีการแบ่งอำนาจออกไปให้ส่วนต่างๆน้อยมากหรือมิอาจเป็นไปได้เลยหากจะ

พอมีอยู่บ้างก็คือเป็นการกระจายอำนาจทางการเมือง(Devolution)เช่นการได้แต่ละเขตการปกครองมีสภา

นิติบัญญัติของตนเองซึ่งมีลักษณะเฉพาะเป็นอย่างยิ่งและมีการปฏิบัติในประเทศสหราชอาณาจักรเป็นต้น

ประเทศที่ปกครองในรูปแบบรัฐเดี่ยวอาจมีการแบ่งอำนาจซึ่งเดิมรวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาลกลางออกไป

ในหลายระดับเช่นมีการแบ่งอำนาจบริหารออกไปให้ผู้แทนของรัฐปฏิบัตินอกเขตเมืองหลวงซึ่งเรียกระบบนี้

ว่าการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและมีการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนิน

งานบริหารตัดสินใจทางการปกครองมีความเป็นอิสระทางการคลังและจัดทำบริการสาธารณะแก่ประชาชน

ในเขตพื้นที่ของตนเป็นต้น

2. รัฐ รวม (Federal state)มีการรวมรัฐตั้งแต่2รัฐขึ้นไปมารวมภายใต้รัฐบาลเดียวกันแต่การใช้

อำนาจภายในแยกกัน แต่ละรัฐมอบอำนาจการใช้อำนาจภายนอกให้รัฐบาลกลาง รัฐที่มารวมกันยังมีอำนาจ

ภายในส่วนที่สำคัญๆ อยู่ รัฐที่มารวมกันเรียกว่ามลรัฐ ส่วนรัฐที่เกิดจากการรวมตัวกันของมลรัฐเรียกว่า

สหรัฐหรือสหพันธรัฐการปกครองท้องถิ่นถือเป็นกิจกรรมของรัฐในระดับมลรัฐมากกว่าจะเป็นกิจกรรมหลัก

ของรัฐบาลกลาง

ในการปกครองประเทศส่วนใหญ่มีการมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้องค์กรอื่นนอกจากองค์การ

ราชการบริหารส่วนกลางโดยมีอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างและมีความเป็นอิสระพอสมควร

ไม่ต้องขึ้นอยู่ในการบังคับบัญชาราชการส่วนกลางแต่มีความสัมพันธ์โดยอยู่ในการกำกับดูแลเท่านั้น

ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจทางปกครอง

1.มีการแยกหน่วยงานออกไปโดยมีลักษณะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนเป็นอิสระ

จากราชการบริหารส่วนกลาง มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเองมีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการ

สาธารณะที่ได้รับมอบหมายโดยไม่ต้องรอรับคำสั่งจากราชการบริหารส่วนกลางในพื้นที่รับผิดชอบ

2.มีการเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น องค์กรของ

ราชการสว่นทอ้งถิน่ยอ่มประกอบดว้ยเจา้หนา้ที่ซึง่ได้รบัเลอืกตัง้จากประชาชนในทอ้งถิน่ทัง้หมดหรอืบางสว่น

ทั้งนี้เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น

5-10

3.องค์การตามหลักการกระจายอำนาจมีความเป็นอิสระที่จะดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ได้

เองโดยไม่ต้องรับคำสั่งหรืออยู่ใต้คำสั่งคำบังคับบัญชาตามลำดับชั้นของราชการบริหารส่วนกลางมีอำนาจ

วินิจฉัยสั่งการและดำเนินการได้ด้วยงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง

(โปรด อ่าน เนื้อหา สาระ โดย ละเอียด ใน หนังสือ คำ อธิบาย กฎหมาย ปกครอง โดย ชาญ ชัย แสวง ศักดิ์

กฎหมาย ปกครอง ท้อง ถิ่น โดย สมคิด เลิศ ไพฑูรย์ การ ปกครอง ท้อง ถิ่น โดย นันท วัฒน์ บร มา นันท์)

กิจกรรม5.1.1

จงอธิบายลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจทางปกครอง

บันทึกคำตอบกิจกรรม5.1.1

(โปรดตรวจคำตอบจากแนวตอบในแนวการศึกษาหน่วยที่5ตอนที่5.1กิจกรรม5.1.1)

5-11

เรือ่งที่5.1.2ความสมัพนัธ์ระหวา่งรฐักบัองคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่

สาระสังเขปแม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการดำเนินการในขอบเขตตนเอง แต่องค์กรปกครอง

สว่นทอ้งถิน่ยงัมีความสมัพนัธ์กบัรฐัโดยรฐัมีอำนาจควบคมุองคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่อยู่โดยสามารถกำกบั

ดูแล (tutelle) ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตามกฎหมาย ซึ่งลักษณะของอำนาจในการกำกับดูแล

นั้นเป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยกฎหมาย โดยถือเป็นอำนาจในการควบคุมอย่างหนึ่งโดยองค์กรฝ่ายปกครองที่

มีฐานะสูงกว่า การกำกับดูแลจึงมิใช่การควบคุมโดยองค์กรนิติบัญญัติหรือองค์กรตุลาการ การกำกับดูแล

นั้นกระทำโดยผ่านเจ้าหน้าที่ของรัฐเช่นรัฐมนตรีผู้ว่าราชการจังหวัดนายอำเภอเป็นต้นการกำกับดูแลนั้น

อาจเป็นการกำกับดูแลเหนือองค์การซึ่งได้แก่การถอดถอนการยุบสภาท้องถิ่นหรือเป็นการกำกับดูแลการ

กระทำเปน็การสัง่ยกเลกิการกระทำที่ไม่ชอบดว้ยกฎหมาย(annulations)การให้ความเหน็ชอบ(approbation)

และการกระทำการแทน(substitution)

อย่างไรก็ตามการควบคุมท้องถิ่นโดยส่วนกลางนั้นมิใช่มีเพียงระบบกำกับดูแลเท่านั้นแต่ยังมีระบบ

ควบคมุอืน่อกีซึง่ไดแ้ก่การที่รฐัออกกฎหมายและกฎเกณฑ์ให้ทอ้งถิน่ปฏบิตัิโดยไมม่ีเจา้หนา้ที่ของรฐัควบคมุ

ท้องถิ่นโดยตรง เป็นระบบที่ใช้มากในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวที่ไม่มีราชการส่วนภูมิภาค เช่น อังกฤษหรือ

ประเทศที่เป็นสหพันธรัฐเช่นสหรัฐอเมริกาโดยรัฐจะตรากฎหมายหรือออกกฎเกณฑ์ให้ท้องถิ่นปฏิบัติใน

กรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ดังกล่าวแล้วมีผลกระทบต่อประชาชนประชาชน

ก็จะเป็นผู้ฟ้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นต่อศาลยุติธรรม

อีกระบบหนึ่งเป็นระบบที่รัฐออกกฎหมายและกฎเกณฑ์ให้ท้องถิ่นปฏิบัติโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐทำ

หน้าที่ควบคุมท้องถิ่นร่วมกับศาลปกครองเป็นระบบที่ใช้ในประเทศฝรั่งเศสหลังปี 1982 โดยเป็นระบบที่

เจ้าหน้าที่ของรัฐโดยเฉพาะระบบราชการส่วนภูมิภาค (ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ) จะทำหน้าที่

ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในกรณี

ที่ตรวจพบความไม่ชอบด้วยกฎหมายผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอไม่มีอำนาจยกเลิกเพิกถอนการ

กระทำดังกล่าวด้วยตนเองแต่ต้องส่งเรื่องไปยังศาลปกครองเพื่อให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาเพิกถอนการ

กระทำดังกล่าว

(โปรด อ่าน เนื้อหา สาระ โดย ละเอียด ใน หนังสือ คำ อธิบาย กฎหมาย ปกครอง โดย ชาญ ชัย แสวง ศักดิ์

กฎหมาย ปกครอง ท้อง ถิ่น โดย สมคิด เลิศ ไพฑูรย์ การ ปกครอง ท้อง ถิ่น โดย นันท วัฒน์ บร มา นันท์)


การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจทำได้ในกรณีใดบ้าง

5-12



5-13


ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศ


หัวเรื่องเรื่องที่5.2.1ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว

เรื่องที่5.2.2ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นสหพันธรัฐ

แนวคิด1. ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวมักจะมีลักษณะเอกภาพอย่างไร

ก็ตามรูปแบบการกระจายอำนาจให้รัฐที่เป็นรัฐเดี่ยวอาจมีภูมิภาคเช่นฝรั่งเศสหรือไม่มี

ภูมิภาคเช่นในอังกฤษก็ได้

2. ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นรัฐรวมแบบสหพันธรัฐ จะมีลักษณะ

ร่วมกันหลายประการเช่นมีการปกครองเป็น3ระดับคือระดับสหพันธรัฐระดับมลรัฐ

และระดับท้องถิ่น ซึ่งรูปแบบการปกครองท้องถิ่นนั้นจะผันแปรไปตามรัฐธรรมนูญของ

แต่ละมลรัฐซึ่งมีความหลากหลายไม่มีความเป็นเอกภาพ


1. อธิบายและวิเคราะห์รูปแบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวได้

2. อธิบายและวิเคราะห์รูปแบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นสหพันธรัฐได้

5-14

บทนำ

การปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศจะมีความหลากหลายทั้งนี้เนื่องมาจากปัจจัย3ประการคือ

1. รูป ของ รัฐ รูปรัฐที่รัฐรวมหรือสหพันธรัฐและรัฐเดี่ยวมีผลทางการปกครองท้องถิ่นในประเทศ

นั้นมาก

1)ประเทศสหพันธรัฐ เช่นประเทศสหพันธรัฐเยอรมนีหรือสหรัฐอเมริกา จะมีการจัดการ

ปกครองเป็น3ระดับคือระดับสหพันธรัฐมลรัฐและระดับท้องถิ่นในประเทศสหพันธรัฐจึงมีการกระจาย

อำนาจ 2 ประเภท คือ การกระจายอำนาจทางการเมืองให้มลรัฐกับการกระจายอำนาจทางการปกครอง

ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวจะมีการกระจายอำนาจทางการปกครองเพียง

อย่างเดียว

2)ประเทศที่เป็นสหพันธรัฐมีการปกครองเป็น 3 ระดับ ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงไม่จำเป็น

ต้องมีราชการภูมิภาคอีกเพราะจะทำให้การปกครองมีสายการบริหารที่ยาวและซ้ำซ้อนส่วนประเทศที่เป็นรัฐ

เดี่ยวอาจจะมีราชการส่วนภูมิภาคหรือไม่ก็ได้

3)รัฐธรรมนูญของประเทศที่เป็นสหพันธรัฐมักจะบัญญัติประเภทอำนาจหน้าที่ภายใต้ของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน เพื่อป้องกันมิให้มีการซ้ำซ้อนกับการปกครองระดับมลรัฐ และ

สหพันธรัฐ ขณะที่รัฐธรรมนูญของประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวมักจะบัญญัติหลักการสำคัญๆ ของการปกครอง

ท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น

2. ราชการ ส่วน ภูมิภาค กับ การ ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่นประเทศที่มีราชการส่วนภูมิภาคกับประเทศที่

ไม่มีราชการส่วนภูมิภาคจะมีผลกระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่างกันคือ

1)ประเทศที่ไมม่ีราชการสว่นภมูภิาคนัน้องคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่มกัจะมีอำนาจมากทัง้นี้

เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องจัดทำบริการสาธารณะที่ราชการส่วนภูมิภาคจะต้องทำด้วย

2)ในประเทศที่ไมม่ีราชการสว่นภมูภิาครฐัหรอืมลรฐัจงึเปน็ผู้ทำหนา้ที่ควบคมุหรอืกำกบัดแูล

ท้องถิ่นโดยตรง ในขณะที่ประเทศที่มีราชการส่วนภูมิภาคการควบคุมและการกำกับดูแลองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นบางเรื่องจะเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐเช่นการยุบสภาท้องถิ่นในขณะที่การกำกับดูแลการกระทำ

หรือตัวบุคคลจะเป็นอำนาจของราชการส่วนภูมิภาคโดยคำนึงถึงลักษณะความสำคัญของการกำกับดูแลเป็น

สำคัญ

3)ประเทศที่ไมม่ีราชการสว่นภมูภิาคมกัจะใช้หลกัการ“ควบคมุ”องคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่

มากกว่าหลักการ “กำกับดูแล” การควบคุมมักจะเป็นการที่รัฐตรากฎหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ปฏิบัติตามหากท้องถิ่นไม่ปฏิบัติตามผู้เสียหายก็จะฟ้องร้องต่อศาลให้ปฏิบัติตามกฎหมายในขณะที่ประเทศ

ที่มีภูมิภาคจะใช้การกำกับดูแลโดยรัฐผ่านทางราชการส่วนกลางหรือราชการส่วนภูมิภาคเสียก่อนก่อนที่จะมี

การฟ้องร้องคดีต่อศาล

5-15

4)มีข้อสังเกตว่าประเทศที่มีราชการส่วนภูมิภาคมักเป็นประเทศในยุโรปที่ใช้ระบบกฎหมาย

แบบประมวลกฎหมาย(CivilLaw)ทำให้ข้อพิพาทเรื่องการปกครองท้องถิ่นไปชี้ขาดกันในศาลปกครองใน

ขณะที่ประเทศที่ไม่มีราชการส่วนภูมิภาคมักจะใช้ระบบกฎหมายแบบCommonLaw

3. ชั้น ของ การ ปกครอง ท้อง ถิ่น กับ ปัญหา เรื่อง อำนาจ หน้าที่ และ ราย ได้ ไม่ว่ารูปของรัฐจะเป็น

สหพันธรัฐหรือรัฐเดี่ยวองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศนั้นๆอาจมีเพียงชั้นเดียวสองชั้นหรือสาม

ชั้นก็ได้ ในการที่ชั้นเดี่ยวซึ่งหมายถึง มีท้องถิ่นเพียงประเภทเดียวรับผิดชอบในพื้นที่นั้น องค์กรปกครอง

ท้องถิ่นจะไม่มีปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ รายได้ที่จะซ้ำซ้อนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น แต่ในกรณีที่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพื้นที่ทับซ้อนไม่ว่าจะเป็นกรณี2ชั้นหรือ3ชั้นจำเป็นที่จะต้องมีการแบ่งแยก

อำนาจหน้าที่และรายได้ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เรื่องที่5.2.1ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว

สาระสังเขปในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) การปกครองท้องถิ่นบางประเทศอาจจะมีราชการ

ส่วนภูมิภาคหรือไม่ก็ได้ประเทศที่ไม่มีราชการส่วนภูมิภาคเช่นประเทศอังกฤษญี่ปุ่นเนื่องจากเหตุการณ์

ทางประวัติศาสตร์ในอดีตของทั้ง 2 ประเทศบางประเทศอาจมีราชการส่วนภูมิภาค เช่น ประเทศฝรั่งเศส

และประเทศไทยเป็นต้น

1.รูปแบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศอังกฤษประเทศอังกฤษมีระบบการบริหารราชการเป็นสองระดับ (two levels) ได้แก่ การบริหารราชการ

ส่วนกลางและการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นโดยไม่มีราชการส่วนภูมิภาคความสัมพันธ์ขององค์กรปกครอง

ท้องถิ่นจึงเกิดขึ้นกับกระทรวงต่างๆ โดยตรง การบริหารปกครองของอังกฤษนั้น อำนาจทางการเมืองการ

ปกครองจะมีการรวมศูนย์อยู่ที่รัฐสภา (Westminister) ที่มีความสำคัญสูงสุด และมีการใช้อำนาจทางการ

บริหารผ่านรัฐบาลและหน่วยงานราชการส่วนกลาง(theCabinetandWhitehall)

1.1 การ ปกครอง ท้อง ถิ่น ใน อังกฤษ ระบบการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษมีการเปลี่ยนแปลงมาบ้าง

หลายครั้งก่อนการปฏิรูปใหม่ในยุคทศวรรษที่1990ระบบการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษจะใช้โครงสร้างแบบ

สองชั้นครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศโดยมีโครงสร้างชั้นบนคือสภาเขต(CountyCouncils)และโครงสร้าง

ชั้นล่างคือ สภาแขวง (District Councils) ซึ่งรูปแบบนี้ใช้ทั้งในเขตเมืองและเขตชนบท (ยกเว้นแต่การ

ปกครองท้องถิ่น ในเขตเมืองใหญ่และมหานครลอนดอนที่มีโครงสร้างแบบชั้นเดียวภายหลังการยุบส่วนที่

เป็นโครงสร้างชั้นบนในค.ศ.1986)

5-16

ปัจจุบันตามพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่นค.ศ.1992(LocalGovernmentAct,1992)การ

ปกครองท้องถิ่นของอังกฤษมีลักษณะผสมผสานโดยมีลักษณะของแต่ละพื้นที่คือ

หนึ่งในเขตเมืองใหญ่ที่มีความเจริญและความหนาแน่นของประชากรสูง(MetropolitanAreas)

จะใช้โครงสร้างแบบชั้นเดียวในรูปแบบที่เรียกว่าสภามหานคร(MetropolitanDistrictCouncils)ปัจจุบัน

มีอยู่ทั้งสิ้น36แห่ง

สองในเขตพื้นที่ที่มีความเจริญน้อยกว่า(ShireAreas)จะมีลักษณะผสมผสานกล่าวคือในพื้นที่

บางส่วนที่ประชาชนและหน่วยการปกครองท้องถิ่นยอมรับการปรับโครงสร้างจะใช้โครงสร้างแบบชั้นเดียว

โดยมีการยุบรวมหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีอยู่เดิมมาใช้หน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใหม่ที่เรียกว่า

UnitaryAuthorityขณะที่ในพื้นที่อีกส่วนหนึ่งพึงพอใจที่จะใช้โครงสร้างแบบเดิมต่อไปคือเป็นระบบสองชั้น

สามในเขตมหานครลอนดอน(LondonArea)การจัดโครงสร้างจะเป็นแบบสองชั้นโครงสร้างชั้น

ล่างมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่าสภาเขตแห่งลอนดอน(LondonBoroughCouncils)จำนวน32

แห่งรวมกับสหการนครลอนดอน(CorporationoftheCityofLondon)อีกหนึ่งแห่งในขณะที่โครงสร้าง

ชั้นบนจะมีสำนักบริหารมหานครลอนดอน(GreaterLondonAuthority—GLA)ซึ่งจะมีพื้นที่การบริหาร

ครอบคลุมมหานครลอนดอนทั้งหมด

(1)ส่วนที่เป็นโครงสร้างสองชั้น

(1.1) การ ปกครอง ท้อง ถิ่น ใน เขต นอก มหานคร ส่วนที่เป็นโครงสร้างสองชั้น ได้แก่

สภาเขต(CountyCouncils)ซึ่งถือเป็นโครงสร้างชั้นบน(uppertier)ในปัจจุบันมีทั้งสิ้น34หน่วยและ

ในแต่ละเขต(County)จะประกอบด้วยสภาแขวง(DistrictCouncils)ซึ่งถือเป็นโครงสร้างชั้นล่าง(lower

tier)ในปัจจุบันโครงสร้างส่วนนี้มีทั้งสิ้น238หน่วย

หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่อยู่ในโครงสร้างชั้นล่างจะมีความใกล้ชิดกับประชาชนทำ

หน้าที่ให้บริการในกิจการขนาดเล็กและจำกัดพื้นที่เฉพาะชุมชนของตน และยังทำหน้าที่เป็นตัวแทนและ

สะทอ้นความตอ้งการของชมุชนอกีดว้ยสว่นโครงสรา้งชัน้บนจะทำหนา้ที่จดัการและให้บรกิารสาธารณะขนาด

ใหญ่ที่ต้องอาศัยทรัพยากรและศักยภาพค่อนข้างสูงและครอบคลุมพื้นที่ให้บริการหลากหลายชุมชน

(1.2) การ ปกครอง ท้อง ถิ่น ใน เขต มหานคร ลอนดอนในเขตมหานครลอนดอนใช้ระบบ

การโครงสร้างแบบสองชั้น โครงสร้างชั้นล่างมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่า สภาเขตแห่งลอนดอน

(LondonBoroughCouncils)จำนวน32แห่งและสหการนครลอนดอน(theCorporationoftheCity

ofLondon)รวมทัง้สิน้33แหง่ขณะที่โครงสรา้งชัน้บนจะมีหนว่ยการปกครองทอ้งถิน่ที่เรยีกวา่สำนกับรหิาร

มหานครลอนดอน (GreaterLondonAuthority—GLA)อีก1แห่งนอกจากนี้ยังมีหน่วยงานวิสาหกิจ

รวม (JointAuthorities) ที่ปฏิบัติภารกิจเฉพาะด้านอีก 4 หน่วยงาน ซึ่งมีสถานะคล้ายคลึงกับหน่วย

การปกครองท้องถิ่นและทำงานครอบคลุมพื้นที่มหานครลอนดอนทั้งหมด โดยจะทำงานภายใต้การดูแล

และกำหนดเงินงบประมาณจากนายกเทศมนตรีแห่งมหานครลอนดอนส่วนการบริหารจะอยู่ในรูปของคณะ

กรรมการจากตัวแทนหลายๆฝ่าย รวมถึงตัวแทนจากหน่วยการปกครองท้องถิ่นภายในมหานครลอนดอน

หน่วยงานเหล่านี้ประกอบด้วย

5-17

-MetropolitianPoliceAuthority(MPA)เป็นหน่วยตำรวจที่ดูแลพื้นที่ในมหานคร

ลอนดอนทั้งหมดยกเว้นเฉพาะในเขตนครลอนดอน

- LondonFire andEmergencyPlanningAuthority (LFEPA) เป็นหน่วยดับ

เพลิงและบรรเทาสาธารณภัย

- Transport for London (TfL) จะดูแลระบบการคมนาคมและขนส่งในลอนดอน

เกือบทุกด้าน

- LondonDevelopmentAgency (LDA)ทำหน้าที่ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจ และ

ส่งเสริมการลงทุน

(2)ส่วนที่เป็นโครงสร้างชั้นเดียว ในปัจจุบันการปกครองท้องถิ่นที่เป็นโครงสร้างชั้นเดียวมี

2รูปแบบคือ

(2.1) สภา มหานคร (Metropolitan District Councils)หนว่ยการปกครองทอ้งถิน่รปูแบบ

นี้มีอยู่ทั้งหมด36แห่งซึ่งเป็นรูปแบบที่นำมาใช้ในเขตที่มีความเจริญและมีความหนาแน่นของประชากรสูง

(2.2) สภา เอกรูป (Unitary Authority)หน่วยการปกครองรูปแบบนี้มีทั้งสิ้น46หน่วย

โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในอังกฤษ

โครงสร้างชั้นเดียว(singletiersystem)

โครงสร้างสองชั้น(twotiersystem)

เขตพื้นที่นอกมหานครลอนดอน

เขตมหานครลอนดอน

ประกอบด้วยMetropolitanDistrict-Councils(36แห่ง)

และUnitaryAuthority46แห่ง

โครงสร้างชั้นบนCountyCouncils

(34แห่ง)

โครงสร้างชั้นบนGreaterLondon

Authority(1แห่ง)

โครงสร้างชั้นล่างDistrictCouncils

238แห่ง

โครงสร้างชั้นล่างLondonBoroughCouncils33แห่ง

5-18

1.2 โครงสร้าง ภายใน องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น การจัดโครงสร้างภายในขององค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นเดิมจะไม่มีการแยกกันทำงานระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา แต่ยึดจารีตทางปกครองที่ว่า

สภานั้นมีความสำคัญสูงสุดและมีความสามารถในทุกทาง(Omnipotent)ดังนั้นสภาท้องถิ่นจึงต้องทำหน้าที่

ทัง้สองไปพรอ้มๆกนัตอ่มาเมือ่มีการผา่นพระราชบญัญตัิการปกครองทอ้งถิน่ค.ศ.2000เพือ่ปรบัโครงสรา้ง

ภายในของหน่วยการปกครองท้องถิ่น โดยมีความพยายามที่จะสร้างความชัดเจนให้กับฝ่ายบริหารโดยนำ

โครงสร้างการบริหารในรูปแบบนายกเทศมนตรีมาปรับใช้ ขณะเดียวกันฝ่ายสภาก็มีการจัดตั้งองค์กรของ

สภาในรูปแบบใหม่ๆ เพื่อทำหน้าที่ติดตามตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารทำให้ปัจจุบันสามารถแยก

โครงสร้างภายในออกเป็น2ส่วนคือฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา

(1)ฝ่ายบริหารตามพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่นค.ศ.2000(LocalGovernment

Act,2000)ได้กำหนดรูปแบบที่ท้องถิ่นสามารถเลือกได้คือ

1)รูปแบบนายกเทศมนตรีทางตรงบริหารร่วมคณะเทศมนตรี (A directly elected

mayorwithacabinet)ในโครงสร้างแบบนี้จะมีนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งทางตรงของประชาชน

โดยทำงานร่วมกับคณะเทศมนตรีที่นายกเทศมนตรีเป็นผู้เลือกมาจากสมาชิกสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือก

ตั้ง ซึ่งเทศมนตรีเหล่านี้จะแบ่งงานกันทำตามความถนัด นายกเทศมนตรีทำหน้าที่เป็นผู้นำทางการเมือง

ชุมชนเสนอนโยบายต่อสภาท้องถิ่นและผลักดันนโยบายไปยังพนักงานท้องถิ่นในการนำไปปฏิบัติผ่านทาง

คณะเทศมนตรีนอกจากนี้ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภายังอาจร่วมกันแต่งตั้งตำแหน่งที่เรียกว่า“ผู้จัดการสภา”

(ChiefExecutive)และ“หัวหน้าสำนักงานท้องถิ่น”(ChiefOfficers)เพื่อทำหน้าที่คล้ายกับเป็นผู้จัดการ

และเลขานกุารฝา่ยบรหิารในการใหก้ารสนบัสนนุการทำงานของฝา่ยบรหิารดแูลกจิการงานประจำวนัประสาน

นโยบายของฝ่ายบริหารไปสู่พนักงานท้องถิ่นและคอยประสานงานกับฝ่ายสภา

ภายใต้การบรหิารแบบนี้เรยีกวา่“ระบบนายกเทศมนตรีเขม้แขง็”(TheStrongMayor

Form)เนื่องจากนายกเทศมนตรีเป็นทั้งผู้นำทางการเมืองและการบริหารเพื่อตอบสนองต่อประชาชนภายใน


2)รูปแบบคณะเทศมนตรีบริหารร่วมกับนายกเทศมนตรีทางอ้อม(Acabinetwitha

leader) ในรูปแบบนี้สภาท้องถิ่นจะเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาเพื่อทำหน้าที่เป็นนายกเทศมนตรี ซึ่งจะทำหน้าที่

บริหารงานร่วมกับคณะเทศมนตรีโดยคณะเทศมนตรีนี้จะถูกคัดเลือกมาจากสมาชิกสภาซึ่งอาจคัดเลือกโดย

สภาท้องถิ่นหรือโดยตัวนายกเทศมนตรีก็ได้ (ขึ้นอยู่กับแต่ละท้องถิ่นว่าจะใช้รูปแบบใด) เราเรียกโครงสร้าง

ทางบริหารแบบนี้ว่า“ระบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ”(theWeakMayorFrom)

3)รูปแบบนายกเทศมนตรีทางการบริหารร่วมกับผู้จัดการสภา (Adirectly elected

mayor and councilmanager) การบริหารแบบนี้จะมีนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งทางตรง ทำ

หน้าที่เป็นผู้นำทางการเมืองของท้องถิ่นและกำหนดกรอบนโยบายกว้างๆดังนั้นบทบาทของนายกเทศมนตรี

จะเป็นไปในรูปของการใช้อิทธิพลให้การชี้นำและแสดงภาวะผู้นำของท้องถิ่นมากกว่าการตัดสินใจในกิจการ

การบริหารของท้องถิ่นขณะที่งานบริหารจริงๆจะถูกมอบหมายให้กับ“ผู้จัดการสภา”(CouncilManage

หรือChiefExecutive)ซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยสภาทำหน้าที่บริหารกิจการของหน่วยการปกครองท้องถิ่น

และนำนโยบายไปปฏิบัติ

5-19

4)โครงสร้างการบริหารสำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กเป็นรูปแบบคณะ

กรรมการถือเป็นการบริหารงานโดยสภาท้องถิ่นผ่านทางคณะกรรมการซึ่งเป็นสมาชิกสภารูปแบบการบริหาร

นี้ถือเป็น“ข้อยกเว้น”สำหรับหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบสภาแขวงที่มีขนาดเล็กคือมีประชากรต่ำ

กว่า85,000คน

(2)ฝ่ายสภา แม้จะได้มีการจัดตั้งฝ่ายบริหาร เพื่อทำงานแยกออกจากสภาแต่โดยหลักการ

แล้วก็ยังถือว่าสภาท้องถิ่น(thefullcouncil)เป็นองค์กรหลักในการตัดสินใจโดยเฉพาะเรื่องงบประมาณ

และแผนงานหรือการกำหนดกรอบยุทธศาสตร์ต่างๆของท้องถิ่น

นอกจากนี้ในการทำงานของสภายังมีการจัดตั้งองค์กรในรูปของคณะกรรมการ(committes)

เพื่อทำหน้าที่เฉพาะต่างๆแทนสภาใหญ่ซึ่งโดยทั่วไปจะมีการจัดตั้งใน3รูปแบบคือ

1)คณะกรรมการของสภา(RegulatoryCommittees)

2)คณะกรรมการติดตามและตรวจสอบ(SerutinyCommittees)

3)คณะกรรมการวินัยกลาง(StandardsCommittees)

1.3 ภารกิจ และ อำนาจ หน้าที่ การจัดแบ่งภารกิจและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่น

อังกฤษเป็นไปตามหลักที่เรียกว่า “Ultra vires” ซึ่งหมายความว่า การดำเนินกิจการต่างๆ ของหน่วยการ

ปกครองทอ้งถิน่จะเปน็ไปได้เมือ่ได้รบัการรบัรองจากกฎหมายอำนาจที่มไิด้กำหนดให้เปน็ขององคก์รปกครอง

ท้องถิ่นย่อมเป็นอำนาจของรัฐบาลกลาง

อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายกำหนดถือเป็นหน้าที่ที่ต้องทำจะละเว้นไม่

ดำเนนิการไม่ได้และการจดัทำภารกจิตอ้งเปน็ไปตามเงือ่นไขที่กฎหมายกำหนดหากทอ้งถิน่ละเลยภารกจิที่ได้

รบัมอบหมายกระทำการไม่ตรงกบัขอ้กำหนดหรอืดำเนนิการขาดประสทิธภิาพและประสทิธผิลรฐับาลมีอำนาจ

ที่จะดึงเอาอำนาจนั้นกลับคืนได้ โดยอาจเข้ามาจัดทำเองหรือยกให้หน่วยงานปกครองอื่นดำเนินการแทน

อย่างไรก็ดีภารกิจบางอย่างกฎหมายได้เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถใช้ดุลพินิจได้กล่าวคือ เป็น

ภารกิจที่กฎหมายกำหนดว่าท้องถิ่นสามารถเข้ามาจัดทำเพิ่มเติมจากรัฐบาลกลางได้ โดยท้องถิ่นสามารถ

ตัดสินใจได้เองว่าจะกำหนดขอบเขตและวิธีดำเนินการอย่างไร

นอกจากนี้พระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่นค.ศ. 2000ยังได้ระบุถึงหน้าที่ใหม่ๆที่เปิดโอกาส

ให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินการใดๆก็ตามที่เป็นการส่งเสริมและยกระดับคุณภาพชีวิตภายในชุมชนของตนทั้ง

ทางเศรษฐกิจสังคมและสิ่งแวดล้อมรวมทั้งเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถทำงานร่วมกับองค์กรอื่นๆที่ทำงาน

อยู่ในท้องถิ่นทั้งหน่วยงานของรัฐบาลบริษัทเอกชนองค์กรอาสาสมัครหรือแม้แต่ตัวบุคคลโดยเฉพาะการ

ทำงานภายใต้รูปแบบที่เรียกว่า“หุ้นส่วนพันธมิตร”(partnershipmodel)

1.4 ความ สัมพันธ์ ระหว่าง ราชการ ส่วน กลาง กับ ส่วน ท้อง ถ่ินสถานภาพของหน่วยการปกครองท้องถ่ิน

ของอังกฤษนั้นมิได้มีการรับรองสถานะโดยกฎหมายรัฐธรรมนูญเหมือนเช่นในหลายๆประเทศหากแต่ถือ

เปน็“ผลผลิตของรัฐสภา”(createurofparliment)ดังน้ันการจัดต้ังการยุบเลิกและการปรับปรุงเปล่ียนแปลง

ใดๆ ในเชิงโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงเป็นอำนาจของรัฐสภาที่จะกระทำ

ได้ ดังนั้นหน่วยการปกครองท้องถิ่นอังกฤษจึงมีความเป็นอิสระบางส่วน (partial autonomy) เนื่องจาก

5-20

หลักประกันด้านสิทธิและเสรีภาพมิได้ถูกกำหนดไว้โดยกฎหมายแม่บทของประเทศและอำนาจหน้าที่ก็ถูก

จำกัดโดยกฎหมายมิได้มีอำนาจกระทำการโดยอิสระตามหลักความสามารถทั่วไป

ระบบการปกครองของอังกฤษไม่มีระบบการกำกับดูแลโดยราชการส่วนภูมิภาค แต่รัฐบาลยังมี

บทบาทต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินโดยการกำหนดรายละเอียดไม่ว่าจะเป็นจำนวนขนาดประเภทข้อจำกัด

อำนาจหน้าที่รวมทั้งความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยเงื่อนไขเช่นนี้ความสัมพันธ์ระหว่าง

ส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น จึงวางอยู่บนความสัมพันธ์ทางการบริหารเป็นส่วนใหญ่ เป็นความสัมพันธ์ที่เกิด

ขึ้นในระดับปฏิบัติงาน (Working relationship)ผ่านการแสดงบทบาทของรัฐบาลและหน่วยงานราชการ

สว่นกลางตา่งๆที่เขา้มาปฏสิมัพนัธ์กบัหนว่ยการปกครองทอ้งถิน่ในกจิการที่ตนเกีย่วขอ้งสถานภาพของความ

สัมพันธ์จึงมีความสลับซับซ้อนไม่แน่นอนและมีพลวัตรสูงการประเมินถึงรูปแบบของความสัมพันธ์จึงเป็น

สิ่งที่ทำได้ยากเพราะเงื่อนไขต่างๆที่กำหนดลักษณะความสัมพันธ์มีอยู่หลากหลายและผันแปรไปตามช่วง

เวลาเช่นแนวนโยบายของพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลข้อกำหนดและกระบวนการทางการคลังความ

หลากหลายในจารีตปฏิบัติของหน่วยงานราชการส่วนกลาง

2.รูปแบบการปกครองท้องถิ่นของประเทศฝรั่งเศสประเทศฝรั่งเศสเป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) และมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบ่ง

ออกเป็น3ระดับคือการบริหารราชการส่วนกลางการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและการบริหารราชการ

ส่วนท้องถิ่น

2.1 โครงสร้าง การ บริหาร ราชการ แผ่นดินตามที่ได้กล่าวมาแล้วว่าการบริหารราชการแผ่นดินของ

ฝรั่งเศสแบ่งเป็น3ระดับคือ

1)การบริหารราชการส่วนกลางซึ่งประกอบด้วย

(1)ประธานาธิบดี มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนมีฐานะเป็นประมุขสูงสุด

และเป็นผู้นำในฝ่ายบริหารของประเทศจะใช้อำนาจทางการบริหารร่วมกับนายกรัฐมนตรี

(2)นายกรัฐมนตรีมาจากหัวหน้าพรรคการเมืองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร

มีฐานะเป็นหัวหน้าคณะรัฐมนตรีในการบริหารกิจการต่างๆของประเทศ

(3)รัฐมนตรี เป็นสมาชิกของคณะรัฐมนตรีเพื่อร่วมบริหารกิจการของประเทศขณะ

เดียวกันก็เป็นรัฐมนตรีประจำกระทรวงต่างๆเพื่อดูแลงานเฉพาะด้านตามที่ได้รับมอบหมาย

2)การบริหารราชการส่วนภูมิภาค เป็นการบริหารราชการที่ส่วนกลาง ได้มีการแบ่งอำนาจ

(deconcentration) เพื่อให้ตัวแทนของรัฐเข้าไปดูแลและบริหารกิจการต่างๆในพื้นที่นอกศูนย์กลางการ

บริหารราชการส่วนภูมิภาคนี้มีองค์ประกอบที่สำคัญ2ส่วนคือ

(1)ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prèfet) เป็นราชการส่วนกลางสังกัดกระทรวงมหาดไทย ได้

รับแต่งตั้งเพื่อทำหน้าที่เป็นกลไกของรัฐในการดูแลพื้นที่นอกศูนย์กลางปัจจุบันผู้ว่าราชการจังหวัดมีหน้าที่

แบ่งออกเป็น2ประการดังนี้

5-21

ประการแรก เป็นตัวแทนของรัฐในจังหวัด (reprèsentant de l’Etal) นอกจากนั้น

ผู้ว่าราชการจังหวัดที่เป็นจังหวัดเมืองหลวงของภาค (Règion) ก็ยังมีหน้าที่เป็นผู้ว่าราชการของภาคนั้นๆ

ด้วยอีกตำแหน่งหนึ่ง

ประการที่สอง เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการในจังหวัด (le chef des services de

l’Etat-dons ledèartement)ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการของกระทรวงต่างๆที่มา

ประจำในจังหวัด(ยกเว้นข้าราชการทหารครูพนักงานการสื่อสารและข้าราชการตุลาการ)

(2)หน่วยงานของกระทรวงประจำภูมิภาค อย่างไรก็ตามไม่จำเป็นที่ทุกกระทรวงจะ

ต้องไปจัดตั้งหน่วยงานของตนหากแต่ขึ้นอยู่กับความจำเป็น

3)การบรหิารราชการสว่นทอ้งถิน่ปจัจบุนัโครงสรา้งระบบการบรหิารราชการสว่นทอ้งถิน่ของ

ฝรั่งเศสมีการจัดโครงสร้างแบบสามชั้นประกอบด้วยภาค(Règion)จังหวัด(Dèpartement)และเทศบาล

(Commune) นอกจากนั้นมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษซึ่งประกอบด้วย เขตนครปารีส และ

เขตเมืองใหญ่(เมืองLyonและเมืองMarseille)การปกครองนอกแผ่นดินใหญ่ประกอบด้วยเกาะCosica

จังหวัดโพ้นทะเล(Dom)และดินแดนโพ้นทะเล(TOM)

โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของฝรั่งเศส

ภาคRègion

22แห่ง

และ4แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล

จังหวัดDèpartement

จำนวน96แห่ง

และอีก4แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล

เทศบาลCommune

จำนวน36,580แห่งและ

163แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล

5-22

2.2 รูป แบบ องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น

1)เทศบาล (commune) เป็นหน่วยการปกครองที่มีขนาดเล็กที่สุด และมีอยู่ทั้งสิ้น 36,580

แห่ง (และอีก 183 แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล) เทศบาลมีความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ที่ยาวนาน รวมทั้งมี

ความหลากหลายเราอาจจัดแบ่งเทศบาลได้เป็น2ลักษณะคือ

(1) เทศบาล ขนาด เล็ก และ ขนาด กลาง (ประชากร น้อย กว่า 20,000 คน) เทศบาล

ประเภทนี้มีลักษณะทางชุมชนเป็นเมืองขนาดเล็กหรือเป็นหมู่บ้านในชนบทด้วยข้อจำกัดของขนาดและ

ทรัพยากร เทศบาลเหล่านี้จึงต้องพึ่งพาและรับการปกป้องจากองค์กรทางการปกครองนี้สูงกว่าโดยเฉพาะ

อย่างยิ่งจังหวัดนอกจากนี้ยังอาศัยความร่วมมือระหว่างเทศบาลผ่านองค์กรความร่วมมือหรือวิสาหกิจรวม

เพื่อจัดทำบริหารสาธารณะต่างๆที่เทศบาลแห่งหนึ่งแห่งใดจัดทำด้วยตนเองไม่ได้

(2) เทศบาล ขนาด ใหญ่ เทศบาลเหล่านี้จะอยู่ในชุมชนที่มีสภาพความเป็นเมืองสูง

มีศักยภาพและทรัพยากรท้ังในทางการเงินและบุคลากรจึงมีความสามารถจัดทำบริหารสาธารณะได้หลากหลาย

2)จังหวัด (Département) เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่ทับซ้อนอยู่กับการปกครองส่วน

ภูมิภาคมีอำนาจหน้าที่ในการให้การสนับสนุนการทำงานของหน่วยการท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล จัดทำ

บริหารสาธารณะที่เกินขีดความสามารถของเทศบาลหรือกิจการที่ครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่รวมทั้งมีบทบาท

ในฐานะผู้ประสานระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นหรือองค์กรความร่วมมือเพื่อทำบริการต่างๆ

3)ภาค(Région)ในฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นได้เกิดขึ้นในต้นทศวรรษที่1980โดยมี

สภาภาค(ConseilRègion)ที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งทำหน้าที่ฝ่ายสภามีประธานสภาภาค(Prèsident

duconseilrègion)เป็นผู้นำฝ่ายบริหารและมีคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม(comitèèconomique

et social) ทำหน้าที่เป็นองค์กรที่ปรึกษาปัจจุบันภาคมีทั้งสิ้น 22 แห่ง และอีก 4 แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล

มีลกัษณะเปน็หนว่ยการปกครองทอ้งถิน่ในโครงสรา้งสว่นบน(uppertier)เพือ่ทำหนา้ที่ดา้นยทุธศาสตร์และ

การวางแผนในระดับท้องถิ่น และถูกจัดวางบทบาทในฐานะองค์กรพี่เลี้ยงเพื่อทำหน้าที่วางกรอบสนับสนุน

และจัดหาทรัพยากรที่จำเป็นต่างๆให้กับจังหวัดและเทศบาลซึ่งถูกจัดวางให้เป็นองค์กรในระดับปฏิบัติการ

4)การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในเขตเมืองใหญ่ที่มีจำนวนประชากรหนาแน่น และมี

สภาพความเปน็เมอืงสงูซึง่ประกอบดว้ยปารสีLyonและMarseilleมีการจดัการปกครองทอ้งถิน่รปูแบบพเิศษ

(1) นคร ปารสี (Ville-de-Paris)เปน็เมอืงหลวงของประเทศและมีสถานะเปน็เขตจงัหวดั

พิเศษตั้งอยู่ในภาคที่เรียกว่าIle-de-Franceในปัจจุบันการบริหารปกครองในเขตนครปารีสจะมีสองสถานะ

พร้อมๆกันคือเป็นทั้งเทศบาลและจังหวัดนอกจากนี้ผลจากกฎหมายสองฉบับที่ออกในค.ศ.1982ได้มี

การกระจายอำนาจลงไปยังเขตหรืออำเภอทำให้นครปารีสมีหน่วยการปกครองท้องถิ่น3รูปแบบซ้อนทับกัน

อยู่ภายใน

(1.1)เทศบาลนครปารีส โครงสร้างการบริหารประกอบด้วยสภานครปารีส

(leconseildeParis)มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและฝ่ายบริหารได้แก่นายกเทศมนตรีนคร

ปารีส(lemairedeParis)มีที่มาจากการเลือกจากบรรดาสมาชิกสภาด้วยกันเอง

5-23

(1.2)จังหวัดปารีส พื้นที่นครปารีสเป็นทั้งเทศบาลและจังหวัดไปพร้อมๆ กัน

แล้วกระบวนการกระจายอำนาจในค.ศ. 1982ที่ได้มีการถ่ายโอนอำนาจยกเขตการบริหารในระดับจังหวัด

เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่น จึงทำให้สภานครปารีส และนายกเทศมนตรีนครปารีส ทำหน้าที่เป็นสภา

จังหวัด(conseilgènèral)และประธานสภาจังหวัด(presidentduconseilgènèral)ในเวลาเดียวกัน

(1.3)เขต d’arrondismentพื้นที่ของนครปารีสได้มีการจัดแบ่งออกเป็นเขต

หรืออำเภอจำนวน 20 เขตตามกฎหมายลงวันที่ 31 ธันวาคมค.ศ. 1982 ได้มีการกระจายอำนาจลงไปยัง

พื้นที่เหล่านี้กล่าวคือแต่ละเขตมีสภาเขต(Conseild’arrondisment)และนายกเทศมนตรีเขต(lemaire

d’arrondisment) เป็นของตนเองสภาเขตประกอบด้วยสมาชิก2ประเภทคือประเภทแรกได้แก่สมาชิก

สภาของปารีสซึ่งได้รับเลือกตั้งในเขตนั้นและประเภทที่สองคือสมาชิกสภาเขตที่มาจากการเลือกตั้งภายใน

เขตนั้นๆส่วนนายกเทศมนตรีจะเลือกจากสมาชิกสภาเขตที่เป็นสมาชิกสภานครปารีสประจำเขตนั้น

(2) เมือง ใหญ่ Lyon และ MarseilleเดิมการบริหารในเขตเมืองLyonและMarseille

เป็นการบริหารในรูปของเทศบาล เช่นเดียวกับที่อื่นๆ แต่เนื่องจากปัญหาจำนวนประชากร และสภาพความ

เป็นเมืองทำให้การบริหารแบบเดิมไม่สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมและปัญหาใหม่ที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ

ของเขตเมืองใหญ่ตามกฎหมายที่ออกในปีค.ศ.1982 ได้มีการแก้ไขปรับปรุงระบบการบริหารในเขตเมือง

ใหญ่โดยได้เพิ่มจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลทั้งสองเมือง และภายในพื้นที่เทศบาลยังได้มีการซอยแบ่งพื้นที่

ออกเป็นเขตย่อยๆโดยเมืองLyonมี9เขตและเมืองMarseilleมี16เขตและภายในเขตต่างๆก็จะมี

รูปแบบการบริหารงานโดยมีสภาเขตและนายกเทศมนตรีเช่นเดียวกันกับการบริหารนครปารีส

2.3 การ จัด โครงสร้าง ภายใน องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่นการจัดโครงสร้างภายในองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น3รูปแบบจะมีการแยกชัดเจนระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งจะมีสภาท้องถิ่นโดยสมาชิกจะมาจาก

การเลือกตั้งและฝ่ายบริหารจะมีนายกเทศมนตรีสำหรับการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลส่วนจังหวัด

และภาคจะมีประธานสภาทำหน้าที่เป็นผู้บริหารอย่างไรก็ตามการจัดโครงสร้างภายในองค์กรปกครองส่วน

ทอ้งถิน่นัน้มีแนวโนม้ที่จะเนน้ความเขม้แขง็ของฝา่ยบรหิารเนือ่งจากสภาทอ้งถิน่ไมม่ีอำนาจถอดถอนผู้บรหิาร

และการทำงานของฝ่ายสภาและฝ่ายบริหารมีความใกล้ชิดกันมากโดยจะเห็นได้จากการที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร

จะมีตำแหน่งทั้งในฐานะผู้นำฝ่ายบริหารและประธานสภาท้องถิ่นไปพร้อมๆกันโดยถือว่าผู้นำทางการบริหาร

ของท้องถิ่นเปรียบเสมือนผู้นำขององค์กรและชุมชนท้องถิ่นทั้งมีบทบาทในการระดมสรรพกำลังต่างๆให้การ

บริหารกิจการสาธารณะเป็นไปโดยเรียบร้อยและตอบสนองความต้องการของชุมชน

1)เทศบาล ทุกแห่งจะมีการจัดโครงสร้างภายในแยกออกเป็นสองส่วน ประกอบด้วย

สภาเทศบาล(Conseilmunicipal)ทำหนา้ที่ดา้นนติบิญัญตัิและนายกเทศมนตรี(Maire)ทำหนา้ที่ดา้นบรหิาร

(1) สภา เทศบาล จะประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีวาระ

การดำรงตำแหน่ง 6 ปี จำนวนสมาชิกสภาจะผันแปรไปตามจำนวนประชาชนภายในเทศบาลแต่ละแห่ง

สภาเทศบาลอาจมีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการสามัญ เพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ เช่น การวางแผนพัฒนา

การพิจารณางบประมาณและการคลัง เป็นต้นนอกจากนี้ยังอาจจัดตั้งคณะกรรมาธิการพิเศษแห่งคอมมูน

(Extra-municipalcommittees)โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นเข้าร่วมเพื่อพิจารณาประเด็นต่างๆ

อันเกี่ยวกับกิจการของชุมชนท้องถิ่นร่วมกัน

5-24

(2) นายก เทศมนตรี (maire)มีฐานะเป็นผู้นำฝ่ายบริหารของเทศบาลมาจากการเลือก

ตั้งโดยอ้อมคือมาจากการเลือกตั้งในหมู่สมาชิกสภาเทศบาลนายกเทศมนตรีมีบทบาท2ด้านคือในด้าน

หนึง่จะมีสถานะเปน็ผู้บรหิารของเทศบาลและในอกีดา้นหนึง่กฎหมายก็กำหนดให้นายกเทศมนตรีเปน็ตวัแทน

ของรัฐในเวลาเดียวกัน(agentedl’Etat)นายกเทศมนตรีไม่สามารถถูกเพิกถอนโดยสภาเทศบาลการเพิกถอน

กระทำได้โดยพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี(décretenConseildesministres)

2)จังหวัด(départment)การจัดโครงสร้างองค์กรภายในจังหวัดแยกออกเป็น2ฝ่ายคือสภา

จังหวัด(conseilgènèral)ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารคือประธานสภาจังหวัด(Prèsident-du

conseil gènèral) นอกจากนี้ยังมี “คณะกรรมาธิการจังหวัด” ทำหน้าที่เป็นองค์กรระหว่างกลางเพื่อคอย

เชื่อมโยงการทำงานของทั้ง2ฝ่าย

(1) สภา จังหวัดประกอบด้วยสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งภายในเขตจังหวัดนั้นดำรง

ตำแหน่งคราวละ6ปีแต่ทุกๆ3ปีสมาชิกสภาจังหวัดจำนวนกึ่งหนึ่งจะต้องมีการเลือกตั้งใหม่

(2) ประธาน สภา จังหวัด มาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาจังหวัด และมีวาระการ

ดำรงตำแหน่ง3ปีประธานสภาจังหวัดนั้นดำรงตำแหน่งผู้นำทางการบริหารควบคู่ไปกับตำแหน่งประธานสภา

3)ภาค(Région)ประกอบด้วย

(1) สภา ภาค (Conseil régional)ประกอบดว้ยสมาชกิทีม่าจากการเลอืกตัง้ของประชาชน

โดยใช้เขตจังหวัดที่อยู่ในภาคนั้นๆเป็นเขตเลือกตั้งมีวาระดำรงตำแหน่ง6ปีมีบทบาทคล้ายกับเป็นองค์กร

ด้านยุทธศาสตร์และการวางแผนกล่าวคือจะทำหน้าที่ในการร่วมพิจารณาและดำเนินการตามแผนพัฒนา

ระดับชาติและกำหนดแบบพัฒนาภาคเพื่อพัฒนาและปรับปรุงพื้นที่ในระดับภาคและต้องผ่านกระบวนการ

ปรึกษาหารือกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นอื่นๆที่อยู่ภายในภาค

นอกจากนั้นยังมีอำนาจหน้าที่ในการส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจสังคม การ

สาธารณสุขวัฒนธรรมและวิทยาศาสตร์ แต่ทั้งนี้การใช้อำนาจหน้าที่ดังกล่าวต้องไม่กระทบต่อบทบาทของ

จังหวัดและเทศบาลนอกจากนั้นสมาชิกสภาจังหวัดยังมีหน้าที่เลือกสมาชิกวุฒิสภา(Sènateur)

(2) คณะ กรรมการ เศรษฐกิจ และ สังคม (Comité économique etsocial)คณะกรรมการ

นี้จะมีสมาชิกอยู่ระหว่าง 40 ถึง 110 คน มีองค์ประกอบของสมาชิกตามที่มาอยู่ด้วยกัน 4 ประเภทคือ

ตัวแทนของวิสาหกิจและผู้ประกอบอาชีพอิสระตัวแทนของสหภาพแรงงานตัวแทนองค์กรที่มีส่วนร่วมใน

การดำเนินกิจกรรมของภาค และผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆตามที่กำหนดในกฎหมายมีวาระดำรงตำแหน่ง 6 ปี

คณะกรรมการนี้มีบทบาทหน้าที่เป็นองค์กรที่ปรึกษาของสภาภาคและประธานสภาภาค

ในเรื่องเกี่ยวข้องกับแผนพัฒนาระดับชาติการจัดทำร่างงบประมาณรายจ่ายของภาคและจัดทำรายงานแสดง

ความคิดเห็นไปยังรัฐบาลนอกจากนี้ยังมีบทบาทในฐานะองค์กรที่ปรึกษาในโครงการต่างๆทั้งทางเศรษฐกิจ

สังคมและวัฒนธรรม

(3) ประธาน สภา ภาค (Président du conseil régional) มีสถานะเป็นฝ่ายบริหารของ

ภาคมีที่มาจากการเลือกตั้งสมาชิกสภาและมีวาระดำรงตำแหน่ง6ปี

5-25

4)ภารกิจอำนาจหน้าที่องค์กรปกครองท้องถิ่นฝรั่งเศสดำเนินกิจการต่างๆไปตามแนวคิดที่

เรียกว่า“หลักความสามารถทั่วไป”ซึ่งเป็นกรอบแนวคิดทางกฎหมายที่ใช้อำนาจกับท้องถิ่นในการกระทำการ

หรือจัดทำ จัดหาบริหารสาธารณะใดๆ ก็ได้ เพื่อตอบสนองความต้องการของชุมชนท้องถิ่นของตนตราบ

เท่าที่ให้ไปก้าวล่วงหรือกระทบต่ออำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองอื่นๆ หน่วยการปกครองท้องถิ่นมี

ความสามารถริเริ่มจัดทำบริหารสาธารณะได้โดยอิสระโดยเฉพาะอย่างยิ่งเทศบาลและจังหวัด ส่วนภาคนั้น

จะไม่มีบทบาทในฐานะผู้จัดทำบริการหากแต่จะเป็นหน่วยงานวางแผนและสนับสนุนการทำงานของหน่วย

การปกครองท้องถิ่นหรือองค์กรอื่นๆเพื่อผลด้านการพัฒนาในระดับภาค

5)ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นในอดีตระบบการ

ปกครองท้องถิ่นของฝรั่งเศสถูกควบคุมอย่างใกล้ชิดจากส่วนกลางผ่านทางตัวแทนของภาครัฐในโครงสร้าง

การบริหารราชการส่วนภูมิภาคแต่อย่างไรก็ตามสถานการณ์ดังกล่าวได้มีการเปลี่ยนแปลงหลังกระบวนการ

กระจายอำนาจในปี 1982 ซึ่งประเด็นที่สำคัญหนึ่งก็คือ การยกเลิกอำนาจในการกำกับดูแลทางปกครอง

(la tutelle administrative) ที่ส่วนกลางเหนือการปกครองท้องถิ่น รวมทั้งได้มีการยกเลิกอำนาจในการ

ให้ความเห็นชอบ (approbation) ซึ่งแต่เดิมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหากต้องการทำนิติกรรมทางการ

ปกครองจะต้องขอความเห็นจากรัฐหรือตัวแทนของรัฐ นอกจากนี้อำนาจในทางควบคุมทางการคลังที่

ผู้วา่ราชการจงัหวดัเคยมีก็ถกูยกเลกิไปในปจัจบุนัผู้วา่ราชการจงัหวดัสามารถดแูลทอ้งถิน่ได้เฉพาะ“ภายหลงั”

การกระทำโดยอำนาจในการกำกบัดแูลดงักลา่วถกูถา่ยโอนไปอยู่ในที่ศาลปกครองและศาลตรวจเงนิแผน่ดนิ

นอกจากนี้ โดยสถานะทางกฎหมายท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการดำเนินกิจกรรมต่างๆ เพื่อ

ประโยชน์ของชุมชนท้องถิ่น แต่อย่างไรก็ตามผลจากการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ใหม่ๆ เพิ่มขึ้นให้หน่วยการ

ปกครองท้องถิ่นทำให้ท้องถิ่นจำต้องพึ่งพิงส่วนกลางมากขึ้น โดยเฉพาะในด้านบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญ

เนื่องจากหน่วยการปกครองท้องถิ่นส่วนใหญ่มีขนาดเล็ก และขาดความพร้อมในหลายๆด้าน แต่การใช้

อำนาจในการเข้ามาควบคุมจากส่วนกลางมักจะเป็นไปอย่างระมัดระวังเนื่องจากระบบความสัมพันธ์ระหว่าง

ส่วนกลางส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นในฝรั่งเศสซึ่งนอกจากมีความสัมพันธ์ตามกรอบที่กฎหมายกำหนด

แล้ว ยังมีระบบความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทางการในรูปของการใช้อิทธิพล เนื่องจากฝรั่งเศสมีระบบที่เรียกว่า

“การควบตำแหน่ง” (cumul desmandats) โดยยอมให้นักการเมืองสามารถดำรงตำแหน่งทางการเมือง

2ตำแหน่งได้ในเวลาเดียวกันดังนั้นนายกเทศมนตรีของเทศบาลหรือสมาชิกสภาจังหวัดจึงสามารถนั่งใน

สภาระดับชาติในเวลาเดียวกันได้ ระบบดังกล่าวสร้างช่องทางการติดต่อสื่อสารอย่างไม่เป็นทางการที่เปิด

โอกาสให้นักการเมืองท้องถิ่นสามารถเข้าไปปกป้องผลประโยชน์ของท้องถิ่นและเจรจาต่อรองกับหน่วยงาน

ราชการส่วนกลางได้

สำหรับการตรวจสอบการปฏิบัติราชการตามที่ได้กล่าวมาแล้วว่าได้มีการยกเลิกอำนาจในการกำกับ

ดูแลทางปกครองของผู้ว่าราชการจังหวัด ทำให้อำนาจในการเข้าไปควบคุมทำงานของท้องถิ่นโดยตรงไม่มี

ดังนั้นการตรวจสอบการปฏิบัติราชการจากรัฐบาลกลางจึงมีลักษณะของการควบคุมให้เป็นไปตามกฎหมาย

และปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนซึ่งโดยทั่วไปมี3ลักษณะคือ

5-26

1. การ ควบคุม เหนือองค์กร และ ตัว บุคคล

(1)การควบคมุสภาทอ้งถิน่มีแนวคดิมาจากหลกัการวา่ดว้ยความตอ่เนือ่งในการจดัทำบรกิาร

สาธารณะรัฐบาลหรือตัวแทนของรัฐสามารถแทรกแซงการดำเนินการตามสภาท้องถิ่นได้หากมีการดำเนินการ

อย่างไม่เป็นปกติโดยการใช้อำนาจในการ“ยุบสภาท้องถิ่น”โดยอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่สภาท้องถิ่นไม่สามารถ

ดำเนินได้ตามปกติเพื่อบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นการยุบสภาท้องถิ่นทำได้โดยการตราเป็น

พระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรีและรัฐบาลต้องรีบรายงานต่อรัฐสภาทันที

(2)การควบคุมสมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นการควบคุมคุณสมบัติของสมาชิกสภาท้องถิ่นให้เป็น

ไปตามกฎหมาย โดยหลักการเลือกตั้งหากพบว่าสมาชิกขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามในการดำรง

ตำแหน่งในกรณีหากเป็นสมาชิกสภาเทศบาลสามารถทำได้โดยการออกประกาศของผู้ว่าราชการจังหวัดส่วน

การปลดสมาชิกสภาจังหวัดสามารถทำได้โดยสภาจังหวัดนอกจากนี้หากสมาชิกสภาท้องถิ่นไม่ปฏิบัติหน้าที่

ตามที่กฎหมายกำหนดโดยไม่มีเหตุอันควรก็สามารถถูกตัดสินให้พ้นจากตำแหน่งโดยศาลปกครอง

(3)การควบคุมฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยทั่วไปฝ่ายบริหารจะควบคุม

โดยสภาท้องถิ่นแต่เนื่องจากนายกเทศมนตรีมีสถานะเป็นตัวแทนของรัฐด้วยนอกเหนือจากการเป็นผู้บริหาร

ของท้องถิ่นดังนั้นกฎหมายจึงให้อำนาจรัฐบาลในการพักงานและสั่งปลดออกจากตำแหน่งได้ด้วย

2. การ ควบคุม เหนือ การก ระ ทำ เป็นลักษณะการตรวจสอบภายหลังจากที่ท้องถิ่นได้ตัดสินใจไป

แล้วโดยหลังจากนี้ท้องถิ่นมีมติการตัดสินหรือคำสั่งใดๆก็ต้องส่งให้ตัวแทนของรัฐที่เกี่ยวข้องนำไปพิจารณา

แต่ทั้งนี้ตัวแทนของรัฐให้มีอำนาจในการสั่งเพิกถอนหรือระงับการตัดสินใจดังกล่าวหากพิจารณาแล้วเห็นว่า

การตัดสินใจของท้องถิ่นไม่ถูกต้องขัดต่อกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับก็สามารถนำเรื่องส่งไปฟ้องร้องต่อ

ศาลปกครองได้

3. ส่วน การ ควบคุม ทางการ คลัง ปัจจุบันเป็นอำนาจหน้าที่ของศาลตรวจเงินแผ่นดินภาค ซึ่งการ

ควบคุมเป็นไปในลักษณะควบคุมให้ถูกต้องหรือชอบด้วยกฎหมายทั้งด้านระบบบัญชีระบบงบประมาณและ

การบริหารงบประมาณขณะเดียวกันก็ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาทางการคลังให้กับท้องถิ่นด้วย

(โปรด อ่าน เนื้อหา สาระ โดย ละเอียด ใน การ ปกครอง ท้อง ถิ่น ฝรั่งเศส โดย นันท วัฒน์ บร มา นันท์

กฎหมาย การ ปกครอง ท้อง ถิ่น ไทย โดย สมคิด เลิศ ไพฑูรย์ การ ปกครอง ท้อง ถิ่น ประเทศ อังกฤษ โดย ปรัชญา

เวสารัช ช์)


ในประเทศฝรั่งเศสนั้นกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างไร

5-27



5-28

เรื่องที่5.2.2ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็น

สหพันธรัฐ

สาระสังเขปการปกครองทอ้งถิน่ในประเทศที่เปน็สหพนัธรฐัมีลกัษณะพเิศษรว่มกบัหลายประการไดแ้ก่ประเทศ

ที่เป็นสหพันธรัฐมีการปกครองแบ่งออกเป็น 3 ระดับคือ ระดับสหพันธรัฐ ระดับมลรัฐ และระดับท้องถิ่น

ซึ่งลักษณะของการปกครองท้องถิ่นของประเทศเหล่านี้จะผันแปรไปตามรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐ ซึ่งมี

ลักษณะความหลากหลาย และโดยหลักความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นในประเทศที่เป็นสหพันธรัฐนั้น

หมายถงึความสมัพนัธ์ระหวา่งมลรฐักบัทอ้งถิน่นอกจากนัน้ระบบความสมัพนัธ์ระหวา่งรฐักบัทอ้งถิน่ประเทศ

เหล่านี้จะใช้ระบบควบคุมไม่ใช่ระบบกำกับดูแลกล่าวคือรัฐจะออกกฎหมายให้ท้องถิ่นปฏิบัติตามในกรณี

ที่ท้องถิ่นไม่ปฏิบัติตามกฎหมายประชาชนได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายก็จะฟ้องศาล

ให้ศาลทำหน้าที่ในการตรวจสอบการกระทำของท้องถิ่น

เนื่องจากประเทศที่เป็นสหพันธรัฐมีมากมายในที่นี้จึงขอยกตัวอย่างประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็น

ประเทศที่อยู่ในระบบกฎหมายCommon Lawมาพิจารณาเปรียบเทียบกับประเทศสมาพันสาธารณรัฐ

เยอรมนีซึ่งเป็นประเทศที่อยู่ในระบบกฎหมายCivilLaw

1.สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี(TheFederalRepublicofGermany)ประกอบด้วยมลรัฐ(Lander)16แห่งการปกครองของประเทศสหพันธรัฐเยอรมนีแบ่งเป็น3ระดับ

คือการปกครองระดับสหพันธรัฐการปกครองระดับมลรัฐและการปกครองส่วนท้องถิ่น

1.1 การ ปกครอง ระดับ สหพันธรัฐ (Bund)เป็นการปกครองระดับชาติซึ่งประกอบด้วย

1)ประมุขของประเทศคือ ประธานาธิบดี ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนสหพันธ์ในการดำเนิน

ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ แต่งตั้งทูตของสหพันธ์ และรับทูตต่างประเทศแต่งตั้งและปลดผู้พิพากษา

สหพันธ์ แต่งตั้งและปลดข้าราชการสหพันธ์และข้าราชการทหารตรวจสอบการออกกฎหมายให้สอดคล้อง

กับรัฐธรรมนูญและเป็นผู้เสนอชื่อผู้สมควรเป็นนายกรัฐมนตรี(Chancellor)ต่อสภาผู้แทนราษฎร(Bund-

estag)

2)สภาประกอบด้วย2ส่วนคือสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทุกสี่ปี

และสภาตัวแทนมลรัฐ(Bundesrat)

3)ฝ่ายบริหารประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างๆ

1.2 การ ปกครอง ระดับ มลรัฐ (Lander) แต่ละมลรัฐจะมีรัฐธรรมนูญสภาและฝ่ายบริหารเป็นของ

ตนเองสมาชิกสภามลรัฐมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนภายใต้ระบบการเลือกตั้งที่แตกต่างกันใน

แต่ละมลรัฐ

5-29

ทั้งนี้มลรัฐเป็นระดับที่เกี่ยวข้องกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นหลักคือมีอำนาจในการกำหนด

กฎหมายท้องถิ่นใช้ในมลรัฐของตนซึ่งอำนาจนี้รวมไปถึงการกำหนดพื้นที่ของหน่วยนั้นๆด้วย

นอกจากนี้ในบางมลรัฐยังแบ่งพื้นที่ของตนออกเป็นจังหวัด (Regierungbezirke)ต่างๆซึ่งระดับ

นี้จัดตั้งเฉพาะในมลรัฐที่มีอาณาเขตและจำนวนประชากรมากพอสมควร ในส่วนของมลรัฐที่มีอาณาเขตไม่

กว้างนักมักจะมีเพียงรัฐบาลมลรัฐและกระทรวงต่างๆเพื่อการบริหารเท่านั้น

1.3 การ ปกครอง สว่น ทอ้ง ถิน่ เปน็การปกครองแบบสองชัน้(Two-tiersystem)คอืองคก์ารบรหิาร

ส่วนอำเภอ(Kreise)ซึ่งมี2ลักษณะคือองค์การบริหารส่วนอำเภอในเขตชนบท(LandkreisหรือConnty)

และองค์การบริหารส่วนอำเภอซึ่งเป็นนคร(StadtkreisหรือCountybourongh)และชั้นที่สองคือเทศบาล

(Gemeinden)

การปกครองท้องถิ่นในสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีมีลักษณะที่หน่วยงานขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นมีลักษณะภายในที่แตกต่างหลากหลายทั้งขนาดวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาอำนาจหน้าที่

ซึ่งเป็นเหตุผลมาจากการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ภายใต้กฎหมายของแต่ละมลรัฐนั่นเอง

โครงสร้างการปกครองในประเทศสหพันธรัฐเยอรมนี

สหพันธรัฐ

สภาผู้แทน

ราษฎร

สภาตัวแทน

มลรัฐ

มลรัฐ(16แห่ง)

องค์การปกครอง


องค์การบริหารส่วนอำเภอ

ในเขตชนบท

องค์การบริหารส่วนอำเภอ

ในเขตเมือง

เทศบาลและเมือง

5-30

รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น1. โครงสร้าง ภายนอกประกอบด้วย

(1)องค์การบริหารส่วนอำเภอซึ่งแบ่งออกเป็นสองประเภทคือ

(1.1)องค์การบริหารส่วนอำเภอในเขตชนบทมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำภารกิจขนาด

ใหญ่และต้องใช้ทรัพยากรมากกว่าที่เทศบาลจะดำเนินการได้อย่างไรก็ตามในส่วนของอำนาจในเขตชนบท

จะมีหน่วยการปกครองระดับรองลงมาคือเทศบาล

(1.2)องค์การบริหารส่วนอำเภอในเขตเมือง หมายถึง เขตเมืองใหญ่รับผิดชอบใน

ภารกิจที่เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งนี้เป็นหน่วยปกครองที่มีอิสระในการจัดการบริหาร

หรือการปกครองของตนเอง โดยไม่ต้องปฏิบัติภายในกรอบของอำเภอในเขตชนบท และยังมีสถานะและ

ความรับผิดชอบที่เท่ากับอำเภอในเขตชนบทอีกด้วยทั้งในระดับนี้ให้มีการปกครองรูปแบบเทศบาลอยู่ภายใต้

รองลงมา

(2)เทศบาล (Gemeinden)และเมือง (town/stadt) มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบภารกิจในพื้นที่

ของตนเองภารกิจหน้าที่หลักของเทศบาลมี3ประการคือ

(2.1)จัดทำภารกิจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐบาลสหพันธ์และมลรัฐเช่นจัดทำโครงการ

ที่เกี่ยวกับเยาวชนการสาธารณสุขและการสวัสดิการสังคมเป็นต้น

(2.2)ออกระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินภารกิจในพื้นที่

(2.3)การจัดบริการสาธารณะอื่นๆ เช่นการกำจัดขยะการไฟฟ้าการขนส่งสาธารณะ

เป็นต้น

อำนาจของเทศบาลในเยอรมนีมีแนวโน้มลดลงไปเรื่อยๆทั้งนี้เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหาร

จัดการ

2. โครงสร้าง ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบด้วยฝ่ายสภาท้องถิ่นและฝ่ายบริหาร

(1)สภาเทศบาลสมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

(2)ฝ่ายบริหารรูปแบบการจัดโครงสร้างขององค์กรฝ่ายบริหารมีความหลากหลายขึ้นอยู่กับ

รูปแบบโครงสร้างของสภาเทศบาลหัวหน้าฝ่ายบริหารอาจมีตำแหน่งเป็นนายกเทศมนตรี(Mayor)หรือเรียก

ชื่ออื่นก็ได้

โดยทั่วไปนายกเทศมนตรีทำหน้าที่เป็นทั้งประธานสภาและหัวหน้าฝ่ายบริหารในเวลาเดียวกัน

3. อำนาจ หน้าที่ ของ องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น การจัดสรรหน้าที่และความรับผิดชอบให้แก่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอำนาจของแต่ละมลรัฐจะกำหนดซึ่งทำให้ภารกิจอำนาจหน้าที่บางอย่างของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่างกันได้องค์กรปกครองท้องถิ่นของเยอรมนีทำหน้าที่อย่างกว้างขวางแต่

หน้าที่เหล่านั้นมิใช่ต้องทำตลอดทุกเรื่องแต่เปลี่ยนแปลงและพัฒนาไปตามความเชื่อของสังคมและแบบแผน

ทางเศรษฐกิจหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจแบ่งได้2ประเภทคือ

(1)หน้าที่เลือกดำเนินการเป็นหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถเลือกดำเนินการได้

ตามความสมัครใจเช่นการสร้างโรงมหรสพพิพิธภัณฑ์สนามกีฬาเป็นต้นรัฐบาลมลรัฐไม่อาจแทรกแซงได้

5-31

(2)หน้าที่ที่ต้องดำเนินการ เป็นหน้าที่ที่มีกฎหมายสหพันธ์หรือกฎหมายมลรัฐกำหนดให้ทำ

ที่สำคัญเช่นการจัดหาน้ำไฟฟ้าแก๊สจัดให้มีการบริการบำบัดน้ำเสียและกำจัดสิ่งปฏิกูลการวางผังเมือง

การขนส่งสาธารณะการก่อสร้างและบำรุงรักษาโรงเรียนกิจการป้องกันและเผชิญอัคคีภัยเป็นต้น

อย่างไรก็ตามองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจได้รับมอบหมายจากสหพันธ์และมลรัฐตามกฎหมาย

ให้ดำเนินการกิจการของหน่วยปกครองระดับสูงโดยเฉพาะในเรื่องงานทะเบียนราษฎรต่างๆ โดยมลรัฐจะ

ควบคุมและส่งเสริมการดำเนินการส่วนนี้ผ่านการกำกับ แนะนำหรืออาศัยผู้เชี่ยวชาญสนับสนุนในกิจการ

ต่างๆดังต่อไปนี้

-ความมั่นคงทั่วไป

-สัญชาติการลงทะเบียนหนังสือเดินทาง

-กิจการพาณิชย์

-การก่อสร้าง

-การดูแลสุขภาพงานสัตวแพทย์

ฯลฯ

4. ความ สัมพันธ์ ระหว่าง รัฐ และ องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น เนื่องจากประเทศเยอรมนีเป็น

สหพันธรัฐดังนั้นความสัมพันธ์ทางการบริหารระหว่างระดับของรัฐบาลแยกเป็น3ส่วนคือระดับสหพันธรัฐ

ระดับมลรัฐและระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

จะเห็นได้ว่ารัฐบาลสหพันธ์มีความสัมพันธ์กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยทางอ้อมเท่านั้นแต่มี

ความสมัพนัธ์ทางตรงตอ่รฐับาลมลรฐัในขณะเดยีวกนัมลรฐัมหีนา้ที่ในการควบคมุองคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่

โดยตรงในแง่ความสัมพันธ์ สหพันธรัฐทำหน้าที่เป็นเพียงผู้ประกันการดำรงอยู่ของท้องถิ่น สหพันธรัฐมี

อิทธิพลกระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้โดยการตรากฎหมายสหพันธรัฐที่เกี่ยวข้องกับการปกครอง


องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับมลรัฐทั้งนี้เฉพาะเมืองเทศบาลและอำเภอ

เป็นหน่วยย่อยตามรัฐธรรมนูญของมลรัฐมลรัฐมีอำนาจในการกำหนดรูปแบบองค์กรความรับผิดชอบสิทธิ

หน้าที่ของเทศบาลโดยมลรัฐจะออกกฎหมายรองรับโดยเฉพาะอย่างยิ่งการควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย

ของการปฏิบัติงานขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นตามกระบวนการกำกับดูแลตามกฎหมายปกครอง

เยอรมนีมีมาตรการตามกฎหมายที่ใช้ในการกำกบัดแูลองคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่โดยอาจแบง่เปน็3กลุม่คอื

(1)มาตรการเกี่ยวกับข้อมูลหน่วยราชการที่มีหน้าที่กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

มีสิทธิที่จะได้รับข้อมูลต่างๆที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

(2)มาตรการกำกับดูแลเชิงปราบปราม ในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกระทำการ

ที่เป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ส่วนกลางสามารถใช้มาตรการกำกับดูแลเชิงปราบปรามเพื่อเป็นการยุติการ

กระทำที่ฝ่าฝืนได้ซึ่งมาตรการที่จะใช้อาจเป็น

5-32

-การเพิกถอนการกระทำที่ขัดต่อกฎหมาย

- สั่งการหากมีกฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องกระทำการอย่าง

ใดอย่างหนึ่งแต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ดำเนินการองค์กรของรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแลอาจให้กระทำ

การตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดภายในระยะเวลาที่กำหนด

- เข้าดำเนินการแทนโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกค่าใช้จ่าย หากมีกฎหมาย

กำหนดให้เป็นหนา้ที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งแต่องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นให้ดำเนินการ องค์กรของรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแลอาจเข้าดำเนินการนั้นๆ แทนโดยให้องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นออกค่าใช้จ่าย

-แต่งตั้งผู้รักษาการ เพื่อให้เข้าทำหน้าที่บางประการหรือทั้งหมดขององค์กรปกครอง


มาตรการทั้งหลายที่กล่าวมา องค์กรของรัฐที่มีหน้าที่กำกับดูแลสามารถใช้ดุลพินิจพิจารณา

ได้ว่าจะเลือกใช้มาตรการใดหรือไม่เพียงใด

(3)มาตรการกำกับดูแลเชิงป้องกัน เป็นมาตรการที่กำหนดขึ้นล่วงหน้าเพื่อเป็นการป้องกัน

มิให้เกดิการกระทำที่ขดัตอ่กฎหมายเชน่การกำหนดให้มีการขออนญุาตหรอืเปดิโอกาสให้ดำเนนิการควบคมุ

ได้อย่างทันท่วงทีเช่นการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องแจ้งให้ส่วนกลางทราบเป็นต้น

2.สหรัฐอเมริกา2.1 ระบบ การเมือง การ ปกครอง สหรัฐอเมริกาเป็นรัฐรวมที่เป็นสหพันธรัฐ (Federal state)

ประกอบด้วยมลรัฐ50มลรัฐแบ่งการปกครองเป็น3ส่วน(three-tiersystem)คือการปกครองส่วนกลาง

(FederalGovernment) การปกครองในมลรัฐ (StateGovernment) และการปกครองท้องถิ่น (Local

Government)

การปกครองส่วนกลางมีรัฐบาลกลางทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางการปกครองทั่วทั้งประเทศ และมี

รัฐธรรมนูญของสหพันธ์ มีฝ่ายบริหารซึ่งมีประธานาธิบดีเป็นผู้นำ มีรัฐสภา (Congress) ซึ่งประกอบด้วย

สภาสูง(HouseofSenate)มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประธานในมลรัฐมลรัฐละ2คนและ

สภาลา่ง(HouseofRepresentative)มาจาการเลอืกตัง้จากประชาชนจำนวนของสมาชกิขึน้อยู่กบัจำนวนของ

ประชาชนในแต่ละมลรัฐและสุดท้ายคือศาลสูง(SupremeCourt)ทำหน้าที่ตุลาการในกรณีที่มีการอุทธรณ์

จากศาลอุทธรณ์หรือทำหน้าที่ต้องรับความขัดแย้งในเรื่องอำนาจระหว่างรัฐบาลแต่ละรัฐบาล

การปกครองในระดับมลรัฐในแต่ละมลรัฐจะมีรัฐธรรมนูญเป็นของตนเองการปกครองในมลรัฐก็จะ

แยกอำนาจในการปกครองออกเป็น3ฝ่ายเช่นเดียวกับรัฐบาลกลางฝ่ายบริหารมีผู้ว่าการมลรัฐ(Governor)

ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเป็นหัวหน้าสูงสุด ฝ่ายนิติบัญญัติของมลรัฐก็มาจากการเลือก

ตั้งของประชาชนเช่นกันทำหน้าที่ในการออกกฎหมายต่างๆฝ่ายตุลาการประกอบด้วยผู้พิพากษาที่มาจาก

การเลือกตั้งของประชาชนทำหน้าที่ตัดสินคดีต่างๆที่เกิดขึ้นในมลรัฐ

5-33

ส่วนการปกครองท้องถิ่นเป็นผลผลิตของมลรัฐ กฎหมายต่างๆที่ใช้บังคับเกี่ยวกับการปกครอง

ท้องถิ่นขึ้นอยู่กับแต่ละมลรัฐมลรัฐจะเป็นผู้กำหนดขอบเขตอำนาจ รูปแบบของหน่วยการปกครองท้องถิ่น

เราสามารถจัดประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกาได้โดยใช้ลักษณะของจำนวนภารกิจ

เป็นตัวแบ่ง โดยสามารถแบ่งออกเป็น 2 ประเภทคือ ประเภทแรก เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีหน้า

ที่ทั่วไปหรือทำหน้าที่หลายอย่างในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งโดยเฉพาะ (General-Purpose)หน่วยการปกครอง

ท้องถิ่นประเภทนี้ได้แก่ เคาน์ตี้ มิวนิซิปอลทาวน์และทาวน์ชิพ อีกประเภทเป็นหน่วยการปกครองที่ตั้งขึ้น

มาให้มีหน้าที่ใดหน้าที่หนึ่ง หรือสองสามหน้าที่โดยเฉพาะ (Special purpose) ได้แก่ เขตโรงเรียน ซึ่งจะ

มีหน้าที่จัดการเรื่องโรงเรียนอย่างเดียวและเขตพิเศษต่างๆถ้าเป็นเขตพิเศษจัดให้มีน้ำก็มีหน้าที่จัดหาน้ำให้

ประชาชนใช้เท่านั้น

การปกครองส่วนกลาง

การปกครองในมลรัฐ

การปกครองท้องถิ่น เคาน์ตี้(County)

มิวนิซิปอล(Municipal)

ทาวน์และทาวน์ชิพ(TownandTownship)

เขตพิเศษ(SpecialDistrict)

เขตโรงเรียน(SpecialDistrict)

5-34

2.2 โครงสร้าง การ บริหาร ราชการ ส่วน ท้อง ถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศสหรัฐ-

อเมริกามีรูปแบบที่แตกต่างหลากหลายทั้งในส่วนของการจัดโครงสร้างภายนอกและการจัดโครงสร้างภายใน

ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

1)เคาน์ตี้ (County)ทุกมลรัฐยกเว้นคอนเนคติตัล และโรดไอแลนด์จะมีเคาน์ตี้ แต่ใน

หลุยเซียน่า เรียกว่าแพริช(Panishes)และในอลาสก้า เรียกว่า เบอเร่อ(borough)เคาน์ตี้เป็นหน่วยการ

ปกครองท้องถิ่นประเภทมีหลายหน้าที่ (General Purpose) เคาน์ตี้มีความแตกต่างกันทั้งขนาดพื้นที่และ

จำนวนประชากรเคาน์ตี้ที่อยู่ในเขตเมืองเขตชานเมืองและเขตชนบทอาจมีอำนาจหน้าที่แตกต่างกันแต่โดย

หลักแล้วหน้าที่ของเคาน์ตี้ได้แก่ งานด้านการรักษาความปลอดภัยแก่สาธารณชนการจัดการเลือกตั้ง การ

กำจดัขยะสาธารณสขุหอ้งสมดุการจดัวทิยาลยัเทคนคิวทิยาลยัชมุชนการคุม้ครองสภาวะแวดลอ้มเปน็ตน้

เคาน์ตี้ต่างๆจะมีการจัดองค์กรที่แตกต่างหลากหลายและมีชื่อเรียกที่แตกต่างกันเช่นคณะ

กรรมการเคาน์ตี้(CountyCommissioner)คณะผู้บริหารเคาน์ตี้(CountyBoard)หรือตุลาการ(Judges)

ซึ่งคณะกรรมการเหล่านี้จะมีจำนวนสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง 3-5 คนนอกจากนั้นยังมีเจ้าหน้าที่ของ

เคาน์์ตี้ เช่น เจ้าหน้าที่ปกครองทนายความของเคาน์ตี้ ผู้ตรวจสอบบัญชี เป็นต้น ซึ่งก็มาจากการเลือกตั้ง

แยกต่างหากจากสมาชิกสภาเคาน์ตี้

2)มิวนิซิปอล (Municipal)Municipal หรือที่มักเรียกว่า ซิตี้ ซิตี้ต่างจากเคาน์ตี้ในแง่ของ

กำเนิดและภารกิจหน้าที่ ซิตี้เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นปฐมภูมิในสังคมส่วนใหญ่ ซิตี้มีสถานะทาง

กฎหมายดำเนินงานภายใต้กฎหมายที่ออกโดยมลรัฐ ซิตี้เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นมามีภาระ

หน้าที่หลายอย่าง(GeneralPurpose)แต่ซิตี้มีอำนาจในการตัดสินใจมากกว่าซิตี้เป็นนิติบุคคลสามารถถือ

ครองทรพัยส์นิขายทรพัยส์นิยืน่ฟอ้งและถกูฟอ้งกู้ยมืเงนิหรอืให้กู้ยมืเงนิหรอืทำสญัญาหรอืรว่มทำธรุกจิได้

โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของซิตี้จะถูกกำหนดไว้ในกฎบัตร(Charter)ซึ่งตราขึ้นโดยมลรัฐ

กฎบัตรนี้มลรัฐจะตราขึ้นมาเพื่อใช้กับแต่ละซิตี้ กฎบัตรจะกำหนดว่าซิตี้จะสามารถทำอะไรได้บ้าง หรือห้าม

ทำอะไรบ้าง

รูปแบบโครงสร้างของซิตี้มีรูปแบบที่หลากหลายแต่อาจสรุปได้ว่ารูปแบบโครงสร้างที่ใช้ในซิตี้

ได้แก่ รูปแบบนายกเทศมนตรี-สภา (Mayor-Council) รูปแบบคณะกรรมการ (Commission) รูปแบบ

สภา-ผู้จัดการ (Council-Manager) และรูปแบบที่ประชุมเมือง (TownMeeting)หรือรูปแบบที่ประชุม

เมืองแบบตัวแทน (Representative townmeeting) ซึ่งเกินกว่าครึ่งของซิตี้ในอเมริกาใช้โครงสร้างแบบ

นายกเทศมนตรี-สภารองลงมาคือรูปแบบสภา-ผู้จัดการ

3)ทาวน์และทาวน์ชิพ(TownandTownship)

(1)ทาวน์ เป็นหน่วยย่อยของเคาห์ซิตี้ และเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นประเภทมี

หลายหน้าที่

(2)ทาวน์ชิพมีภารกิจหน้าที่คล้ายๆเคาน์ตี้ซึ่งในเคาน์ตี้หนึ่งๆจะมีทาวน์ชิพประมาณ

10-20แห่งทาวน์ชิพไม่ได้มีอยู่ทุกมลรัฐหรือไม่ได้มีอยู่ทุกพื้นที่ของมลรัฐจะพบประมาณครึ่งหนึ่งของมลรัฐ

ในอเมริกาทาวน์ชิพเป็นหน่วยย่อยของเคาน์ตี้และทำหน้าที่หลายอย่างแทนเคาน์ตี้ในระดับรากหญ้า เช่น

5-35

การเลือกตั้งการบำรุงรักษาถนนเก็บภาษีดับเพลิงรักษาความสงบทาวน์ชิพให้มีกฎหมายรองรับอำนาจและ

ความเป็นอิสระโครงสร้างของทาวน์ชิพใช้โครงสร้างแบบคณะกรรมการที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนซึ่ง

อาจจะมีเจ้าหน้าที่บางส่วนมาจากการเลือกตั้งแยกต่างหาก

4) เขต พิเศษ (Special District)เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นมาให้มีหน้าที่ใดหน้าที่

หนึ่งหรือสองสามหน้าที่โดยเฉพาะ(SpecialPurpose)และยังถูกสร้างขึ้นมาทำงานหรือบริการที่หน่วยการ

ปกครองอื่นให้ทำหรือทำไม่ได้เขตพิเศษเกือบทั้งหมดบริหารงานโดยคณะกรรมการซึ่งส่วนใหญ่มาจากการ

เลอืกตัง้ของประชาชนนอกจากนัน้มาจากการแตง่ตัง้ของเคาน์ตี้ซติี้หรอืมลรฐัเชน่เขตพเิศษปอ้งกนัอคัคีภยั

เขตพิเศษจัดหาน้ำเป็นต้น

5) เขต โรงเรียน (School District) เป็นเขตพิเศษประเภทหนึ่งที่มีหน้าที่เดียว เขตโรงเรียน

บริหารโดยคณะกรรมการซึ่งมีจำนวน5-7คนซึ่งมาจากการเลือกตั้งคณะกรรมการมีหน้าที่ที่จัดทำนโยบาย

ต่างๆของเขตโรงเรียน

เนื่องจากความหลากหลายในการออกกฎหมายที่แตกต่างกันในแต่ละมลรัฐดังนั้นการจัดการ

ศึกษาในอเมริกาจึงมีความแตกต่างและหลากหลาย

1. อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก่อนอื่นคงต้องอธิบายอำนาของส่วนกลางและ

มลรัฐก่อนว่าอะไรบ้าง

สำหรับส่วนกลางมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้

1)ผลิตธนบัตรและเหรียญ

2)ดำเนินนโยบายระหว่างประเทศ

3)ออกกฎพาณิชย์ที่ใช้ระหว่างประเทศและระหว่างมลรัฐ

4)จัดเตรียมกำลังทหารและกองทัพเรือ

5)ประกาศสงคราม

6)จัดตั้งศาลที่ต่ำกว่าให้เป็นศาลสูง

7)ออกกฎหมายที่จำเป็นเพื่อรองรับหน้าที่ที่กล่าวมา

ส่วนมลรัฐมีอำนาจดังนี้

1)จัดตั้งรัฐบาลท้องถิ่น

2)ออกกฎหมายพาณิชย์ที่ใช้ในมลรัฐ

3)ดำเนินการจัดการเลือกตั้ง

4)อนุมัติการแก้ไขรัฐธรรมนูญของสหพันธ์

5)ออกกฎหรือมาตรการในเรื่องสาธารณสุขความปลอดภัยและศีลธรรม

6)ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญสหพันธ์

5-36

อำนาจของส่วนกลางและมลรัฐจะเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับภารกิจโดยรวมเป็นเรื่องใหญ่และสำคัญดังนั้น

ภารกิจในการจัดบริหารสาธารณะส่วนใหญ่ที่ใกล้ชิดประชาชนให้อยู่ในการจัดการขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น โดยภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหลากหลาย เช่นบริการด้านการป้องกันอัคคีภัยการ

รักษาความสงบเรียบร้อย การจัดการศึกษา การสาธารณสุข สวนสาธารณะการควบคุมการจอดรถ การ

จัดการผังเมืองเป็นต้น

2. ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเนื่องจากประเทศสหรัฐอเมริกามีการ

จัดการปกครองออกเป็น3ระดับและเมื่อพิจารณาถึงความสัมพันธ์ขององค์กรปกครองทั้ง3ระดับจะพบว่า

ไม่สามารถแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาดได้ อย่างไรก็ตามในแง่ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองใน

ระดับต่างๆจะพบมีลักษณะและรูปแบบของความสัมพันธ์ดังนี้

(1)การให้เงนิอดุหนนุความสมัพนัธ์ขององคก์รปกครองตา่งๆในสหรฐัอเมรกิาสว่นหนึง่เกดิ

จากการให้เงินอุดหนุนจากรัฐบาลในโครงการต่างๆแต่การปฏิบัติงานหรือการจัดทำภารกิจต่างๆเป็นหน้าที่

ของมลรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งองค์กรเอกชนอื่นๆด้วยความสัมพันธ์ดังกล่าวส่งผลให้

รัฐบาลกลางสามารถกำหนดนโยบายสาธารณะของมลรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ด้วย

(2)การออกคำสั่ง (Mandate)และPreemptionคำสั่งจากรัฐบาลกลางนั้นมลรัฐและองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถเลี่ยงได้เพราะส่วนกลางสามารถใช้กลไกทางศาลบีบให้ปฏิบัติตามได้

ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างมลรัฐและท้องถิ่นนั้น มลรัฐสามารถบังคับให้ท้องถิ่นปฏิบัติตาม

นโยบายที่มลรัฐต้องการโดยผ่านการให้เงินอุดหนุนและคำสั่งนอกจากนั้นมลรัฐยังควบคุมท้องถิ่นได้หลาย

ทางเช่นการให้สภานิติบัญญัติของมลรัฐออกกฎหมายควบคุมอัตราภาษีของท้องถิ่นการควบคุมโดยฝ่าย

ตุลาการของมลรัฐซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้ตัดสินข้อขัดแย้งในปัญหาระหว่างท้องถิ่นและมลรัฐ ท้องถิ่นกับเอกชน

หรือท้องถิ่นด้วยกันเองนอกจากนี้ตุลาการยังทำหน้าที่ตรวจสอบท้องถิ่นว่าใช้อำนาจหน้าที่เกินกว่าที่กฎหมาย

กำหนดหรือไม่นอกจากยังมีการควบคุมโดยเจ้าหน้าที่ของมลรัฐซึ่งเป็นไปในลักษณะที่หน่วยงานของมลรัฐ

แต่ละหน่วยงานจะเป็นผู้ดูแลเรื่องเฉพาะที่เกี่ยวกับหน่วยงานของตนเช่นหน่วยการศึกษาของมลรัฐจะเป็น

ผู้ดูแลเกี่ยวกับการศึกษาของท้องถิ่นเช่นกำหนดมาตรฐานครูมาตรฐานหนังสือหรือหลักสูตรเป็นต้นการ

ควบคุมด้านการเงินรัฐบาลมลรัฐจะเป็นผู้ให้การสนับสนุนหรือช่วยเหลือทางการเงินแก่ท้องถิ่นในลักษณะที่

เรียกว่าเงินอุดหนุนซึ่งจะนำไปใช้จ่ายเกี่ยวกับการศึกษาการสาธารณสุขการประชาสงเคราะห์การสร้างถนน

ตา่งๆนอกจากนี้เงนิอดุหนนุจากรฐับาลกลางบางประเภทที่ให้แก่ทอ้งถิน่จะตอ้งได้รบัคำปรกึษาจากมลรฐักอ่น

เช่นการสร้างสนามบินและการสร้างที่อยู่อาศัยเป็นต้นการควบคุมโดยรัฐธรรมนูญของมลรัฐรัฐธรรมนูญ

ของมลรัฐจะกำหนดโครงสร้างตลอดจนอำนาจหน้าที่ต่างๆของท้องถิ่นนอกจากนี้กฎหมายของท้องถิ่นต้อง

ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของมลรัฐอีกด้วย

(โปรด อ่าน เนื้อหา สาระ โดย ละเอียด ใน กฎหมาย การ ปกครอง ท้อง ถิ่น โดย สมคิด เลิศ ไพฑูรย์

การ ปกครอง ท้อง ถิ่น เปรียบ เทียบ โดย นิยม รัฐ อมฤต พร ชัย เทพ ปัญญา)

5-37


จงอธิบายลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศที่เป็นสหพันธรัฐ



5-38


ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย


หัวเรื่องเรื่องที่5.3.1พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย

เรื่องที่5.3.2การปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2550)

แนวคิด1. พัฒนาการปกครองท้องถิ่นไทย อาจแบ่งได้เป็น 2 ช่วง คือ ก่อนการเปลี่ยนแปลงการ

ปกครอง พ.ศ. 2475 และหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 อย่างไรก็ตาม

รูปแบบทางราชการส่วนท้องถิ่นของไทยที่พัฒนามาจนถึงปัจจุบัน ล้วนแต่เกิดขึ้นหลัง

การเปลี่ยนแปลงการปกครองพ.ศ.2475ทั้งสิ้น

2. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช2550) ได้บัญญัติหลักการสำคัญหลาย

การเพื่อผลักดันให้การปกครองท้องถิ่นก้าวหน้ายิ่งขึ้นตามเจตนาของการปกครองระบอบ

ประชาธิปไตย


1. อธิบายและวิเคราะห์พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทยได้

2. อธิบายและวเิคราะห์ผลกระทบของรฐัธรรมนญูแห่งราชอาณาจกัรไทย(พุทธศกัราช2550)

ต่อการปกครองท้องถิ่นไทยได้

5-39

เรื่องที่5.3.1พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย

สาระสังเขป

1.การปกครองท้องถิ่นไทยก่อนพ.ศ.2475ประเทศไทยมีพัฒนาการเกี่ยวกับระบบการปกครองมาตามลำดับในสมัยก่อนกรุงสุโขทัยมีหลักฐาน

อ้างอิงจากพงศาวดารว่าการปกครองของไทยแต่มีลักษณะการรวมกลุ่มเป็นหมู่เหล่าหรือชุมชนมีหัวหน้าเป็น

ผู้ปกครองดูแลให้ความคุ้มกันภยันตรายแก่ผู้ใต้ปกครองต่อมาในสมัยน่านเจ้าได้มีการแบ่งเขตการปกครอง

ออกเป็นส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ในส่วนกลางมีผู้ปกครองบังคับบัญชาตามลำดับ ส่วนการปกครองใน

ภูมิภาคมีการแบ่งเขตการปกครองออกเป็นมณฑลแต่ละมณฑลมีเมืองเอกโทตรีจัตวาแต่ละเมืองแบ่งเป็น

แขวงแต่ละแขวงแบ่งเป็นแคว้นและแต่ละแคว้นแบ่งเป็นหมู่บ้านโดยแต่ละหน่วยการปกครองจะมีหัวหน้า

ปกครองลดหลั่นกันไป

ต่อมาในสมัยกรุงสุโขทัยมีการแบ่งเขตการปกครองออกเป็นชั้นๆ ได้แก่ ราชธานี หัวเมืองชั้นใน

หัวเมืองชั้นนอกและหัวเมืองประเทศราช

ส่วนในสมัยกรุงศรีอยุธยามีการจัดการปกครองใกล้เคียงกับสมัยกรุงสุโขทัยมีเมืองราชธานีเมือง

ลูกหลวงเมืองชั้นนอกซึ่งแบ่งเป็นเมืองชั้นเอกโทตรีจัตวาและเมืองประเทศราชมีผู้ปกครองเมืองต่างๆ

ตามแบบสุโขทัย เว้นแต่การปกครองเมืองราชธานีได้มีการจัดการปกครองแบบจตุสดมภ์ ต่อมาในสมัย

พระบรมโตรโลกนาถ มีการปรับปรุงการจัดระเบียบการปกครองโดยขยายราชธานีออกไป ยกเลิกเมือง

ลูกหลวงทั้งสี่ด้านจัดให้เป็นหัวเมืองจัตวาทั้งหมดรวมอำนาจการปกครองไว้ที่ส่วนกลางให้มากที่สุดโดยพระ

มหากษัตริย์ทรงอำนาจการปกครองราชธานีด้วยพระองค์เองและมีเสนาบดีเป็นผู้ร่วมปกครองบริหารราชธานี

ส่วนหัวเมืองชั้นในหรือเมืองจัตวามีการจัดแบ่งเขตการปกครองเป็นแขวงในแขวงแบ่งเป็นตำบลตำบลแบ่ง

เป็นหมู่บ้านพระมหากษัตริย์จะแต่งตั้ง“ผู้รั้ง”เป็นผู้ปกครองดูแลเมืองผู้รั้งดำรงตำแหน่งคราวละ3ปีและ

ผู้รั้งแต่งตั้งหมื่นแขวงเป็นผู้ปกครองแขวงกำนันเป็นผู้ปกครองตำบลและผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ปกครองหมู่บ้าน

สำหรับหัวเมืองชั้นนอกได้มีการจัดแบ่งเขตปกครองเป็นเมืองชั้นเอกโทตรีจัตวาตามขนาดและความสำคัญ

ของเมืองโดยแต่ละเมืองแบ่งเขตการปกครองออกเป็นแขวงตำบลและหมู่เช่นเดียวกับหัวเมืองชั้นใน

ในสมัยกรุงธนบุรีการจัดระเบียบการปกครองเป็นเช่นแบบในสมัยอยุธยา รวมตลอดจนถึงสมัย

กรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีการปฏิรูปการเมืองและ

การบริหารราชการแผ่นดินโดยพระองค์ทรงจัดระเบียบการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจมีการยกเลิกระบบ

จตุสดมภ์จัดตั้งกระทรวงทบวงกรมในส่วนภูมิภาคให้ทรงยกเลิกการปกครองแบบ“ผู้รั้ง”มาเป็นการจัด

ระเบียบการปกครองแบบเทศาภิบาลมีข้าหลวงเทศาภิบาลหรือสมุหเทศาภิบาลทำหน้าที่เป็นตัวแทนของ

ส่วนกลางควบคุมการบริหารราชการต่างๆ ในหัวเมือง ซึ่งในแต่ละหัวเมืองยังคงมีการแบ่งเขตการปกครอง

5-40

เป็นหมู่บ้านตำบลอำเภอมีผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ปกครองหมู่บ้านกำนันเป็นผู้ปกครองตำบลและกรมการอำเภอ

เป็นผู้ปกครองอำเภอต่อมาพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะ

ปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 ขึ้น ซึ่งถือเป็นกฎหมายปกครองท้องที่ฉบับแรกของไทยที่ได้มีการจัดรูปแบบการ

ปกครองท้องที่อย่างชัดเจน และยังคงยึดถือเป็นหลักในการปกครองท้องที่ดังที่ปรากฏในพระราชบัญญัติ

ลักษณะปกครองท้องที่พุทธศักราช2457ที่ยังคงใช้อยู่ในปัจจุบัน

ต่อมาพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงโปรดเกล้าฯ ให้จัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้น

ภายในบริเวณตั้งแต่ปากคลองบางลำภูจนถึงปากคลองโอ่งอ่าง และได้มีพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพ

ร.ศ. 116 ออกใช้บังคับ โดยให้มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการจำกัดขยะมูลฝอยจัดให้มีส้วมสำหรับประชาชน

โดยทั่วไปควบคุมอาคารสิ่งปลูกสร้างรวมทั้งยักย้ายสิ่งโสโครกและสิ่งก่อสร้างความรำคาญแก่ประชาชน

ต่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้ยกเขตท่าฉลอมขึ้นเป็นสุขาภิบาลมีการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาล

ท่าฉลอมร.ศ.124ขึ้นมีหน้าที่ดำเนินการซ่อมแซมถนนจุดโคมไฟรักษาความสะอาดและกิจการอื่นอัน

เป็นประโยชน์แก่ราษฎรในท้องถิ่น

ต่อมาพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นว่าการจัดการปกครองแบบสุขาภิบาลที่

ตำบลท่าฉลอมเป็นประโยชน์แก่ท้องถิ่น จึงทรงพระราชดำริให้ขยายกิจการสุขาภิบาลออกไปให้แพร่หลาย

ยังท้องถิ่นอื่นๆ โดยทรงโปรดให้มีการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 (พ.ศ.

2451)ขึ้นกำหนดให้มีสุขาภิบาล2ประเภทคือสุขาภิบาลที่จัดตั้งในท้องที่ที่เป็นเมืองและที่มีความเจริญ

รองลงมาเรียกว่าสุขาภิบาลตำบล

ต่อมาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงตราพระราชบัญญัติการจัดการบำรุง

สถานที่ชายทะเลทิศตะวันตกขึ้นใช้บังคับในเขตตำบลบ้านชะอำไปจนถึงหัวหินซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าว

กำหนดให้มีการจัดตั้งสภาจัดการบำรุงสถานที่ชายทะเลให้มีฐานะเป็นนิติบุคคลมีหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะ

เช่นทำถนนจัดให้มีประปาไฟฟ้าการสาธารณะสุขในเขตชายทะเลตะวันตกการจัดการบำรุงสถานที่ชายทะเล

ตะวันตกถือได้ว่าเป็นการทดลองการปกครองในรูปแบบของเทศบาลเป็นครั้งแรกแต่การดำเนินงานไม่ได้ผล

มากนักต่อมาจึงได้เลิกไป

2.การปกครองท้องถิ่นไทยหลังพ.ศ.2475จนกระทั่งพ.ศ.2475ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองแนวคิดการกระจายอำนาจการปกครอง

ไปสู่ประชาชนตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยก็มีความสำคัญมากขึ้น การปกครองท้องถิ่นใน

ประเทศโดยมีพัฒนาการเริ่มต้นมาจากการจัดตั้งองค์กรปกครองอย่างแท้จริง ส่วนท้องถิ่นเป็นครั้งแรก

ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลพ.ศ.2476จัดทำภารกิจต่างๆในเขตเทศบาลด้วยงบประมาณของ

เทศบาลเองแต่พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ถูกยกเลิกในเวลาต่อมาจากนั้นได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติ

เทศบาลพ.ศ.2481จนกระทั่งในปี2486ได้มีการยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวโดยพระราชบัญญัติ

เทศบาลพุทธศักราช 2486ต่อมามีการยกเลิกพระราชบัญญัติเทศบาลพุทธศักราช 2486 และประกาศใช้

พระราชบัญญัติเทศบาลพ.ศ. 2496 ซึ่งยังคงใช้มาจนถึงทุกวันนี้ โดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้ง ต่อมา

5-41

ในสมัยรัฐบาลของจอมพลป.พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรีได้มีการทบทวนและนำการปกครองท้องถิ่น

รูปแบบสุขาภิบาลในสมัยรัชกาลที่5กลับมาใช้ในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอีกครั้ง โดยการตราพระราช-

บัญญัติสุขาภิบาลพ.ศ.2495ต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสุขาภิบาลอีกครั้งจนกระทั่งในปีพ.ศ.

2542ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาลพ.ศ.2542ได้ยกฐานะ

สุขาภิบาลที่มีอยู่เดิมเป็นเทศบาลตำบลเหตุผลในการตรากฎหมายฉบับนี้คือการที่พระราชบัญญัติสุขาภิบาล

พ.ศ. 2495ที่กำหนดให้สุขาภิบาลมีองค์กรเดียวคือ คณะกรรมการสุขาภิบาลทำหน้าที่เป็นคณะผู้บริหาร

ท้องถิ่นและสภาท้องถิ่นนั้นขัดต่อมาตรา 285แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2540)

ดังนั้นนับแต่พ.ศ.2542เป็นต้นมาประเทศไทยจึงไม่มีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบสุขาภิบาลอีกต่อไป

ปัจจุบันเทศบาลของไทยแบ่งออกเป็น3ประเภทคือเทศบาลนครเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบล

ตามเกณฑ์รายได้และประชากรในพื้นที่โครงสร้างแบ่งเป็น2ส่วนคือสภาเทศบาลเป็นฝ่ายนิติบัญญัติและ

คณะเทศมนตรีเป็นฝ่ายบริหาร

1) สภา เทศบาลเปน็ฝา่ยที่คอยควบคมุและตรวจสอบฝา่ยบรหิารสภาเทศบาลประกอบดว้ยสมาชกิ

ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนซึ่งอยู่ในวาระคราวละ4ปีจำนวนของสมาชิกสภาเทศบาลจะขึ้น

อยู่กับประเภทของเทศบาล

2) คณะ เทศมนตรี ประกอบด้วยนายกเทศมนตรี 1 คนมาจากสมาชิกสภาเทศบาล ตามความ

เห็นชอบของสภาเทศบาลและเทศมนตรีอื่นๆตามจำนวนที่กฎหมายกำหนดซึ่งเป็นไปตามพระราชบัญญัติ

เทศบาลพ.ศ.2496(รวมทั้งที่ได้แก้ไขเพิ่มเติมจนถึงพ.ศ.2542)

ต่อมาพระราชบัญญัติเทศบาลพ.ศ.2496แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่11)พ.ศ.2543ได้กำหนดโครงสร้าง

เทศบาลให้มีองค์ประกอบดังนี้

(1)สำหรับเทศบาลเมืองและเทศบาลนครให้เปลี่ยนมาใช้รูปแบบนายกเทศมนตรี คือให้

เทศบาลนั้นมีนายกเทศมนตรี 1 คนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนอยู่ในตำแหน่งคราวละ 4ปี

นอกจากนี้นายกเทศมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรี ซึ่งมิใช่สมาชิกสภาเทศบาลเป็นผู้ช่วยเหลือ

ในการบริหารราชการตามที่นายกเทศมนตรีมอบหมาย

อย่างไรก็ตามการเปลี่ยนแปลงมาใช้รูปแบบนายกเทศมนตรีนั้นประชาชนในเขตเทศบาลต้อง

ออกเสียงแสดงประชามติให้การบริหารในเขตเทศบาลใช้รูปแบบนายกเทศมนตรีด้วย

(2)ส่วนเทศบาลตำบลให้มีทางเลือกว่าเทศบาลตำบลแห่งใดจะมีการบริหารในรูปแบบคณะ

เทศมนตรีหรือนายกเทศมนตรีให้เป็นไปตามเสียงประชามติของประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆ

อย่างไรก็ตามพระราชบัญญัติเทศบาลฉบับนี้ได้ระบุว่าวันที่ 1 มกราคมพ.ศ. 2550 เป็นต้น

ไปเทศบาลทุกแห่งจะต้องเปลี่ยนมาใช้โครงสร้างตามรูปแบบนายกเทศมนตรีหรือถ้าจะคงโครงสร้างตามรูป

แบบคณะเทศมนตรีให้เป็นไปตามเจตนารมย์ของประชาชนโดยการแสดงประชามติ

ส่วนรูปแบบการปกครองประเภทองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ปรากฏขึ้นครั้งแรกในพ.ศ.

2477 โดยปรากฏมีการจัดตั้งสภาจังหวัดขึ้น ซึ่งสภาจังหวัดนี้เป็นการจัดตั้งตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบ

เทศบาล พ.ศ. 2476 ซึ่งกำหนดให้สภาจังหวัดทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัดเกี่ยวกับ

5-42

งบประมาณที่ตั้งทางจังหวัดตลอดจนการแบ่งสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลระหว่างเทศบาลในจังหวัดต่อมาได้

มีพระราชบัญญัติสภาจังหวัดพ.ศ.2481ให้สภาจังหวัดแยกออกจากกฎหมายเทศบาลทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษา

คณะกรรมการจังหวัดจากนั้นในปีพ.ศ.2498จึงมีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติ

ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดพ.ศ. 2498 ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ใช้ตลอดมาจนมีการปรับโครงสร้างตาม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2540)

การจัดโครงสร้างภายในขององค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหาร

สว่นจงัหวดัพ.ศ.2540และฉบบัแกไ้ขเพิม่เตมิ(ฉบบัที่2)พ.ศ.2542ได้จดัแบง่การบรหิารงานออกเปน็2สว่น

คือสภาจังหวัดทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร

(1) สภา องคก์าร บรหิาร สว่น จงัหวดัประกอบดว้ยสมาชกิมาจากการเลอืกตัง้โดยตรงของราษฎรและ

มีวาระคราวละ4ปีสำหรับจำนวนสมาชิกสภาจังหวัดให้เป็นไปตามเกณฑ์จำนวนราษฎรของแต่ละจังหวัดตาม

หลักฐานทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง

นอกจากนี้สภาจังหวัดยังมีอำนาจในการแต่งตั้งสมาชิกสภาจังหวัดเป็นคณะกรรมการสำคัญและมี

อำนาจเลือกบุคคลซึ่งให้ได้เป็นสมาชิกสภาจังหวัดร่วมเป็นคณะกรรมการวิสามัญเพื่อกระทำการหรือพิจารณา

สอบสวนเรื่องใดๆอันอยู่ในงานของสภาจังหวัด

(2) นายก องค์การ บริหาร ส่วน จังหวัด มาจากการเลือกของสภาจังหวัดโดยสภาจังหวัดเลือกจาก

สมาชิกสภาจังหวัด และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดก็จะตั้งรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจาก

สมาชิกสภาจังหวัดนอกจากนั้นฝ่ายบริหารยังประกอบด้วยเจ้าหน้าที่อื่นๆซึ่งได้แก่ข้าราชการส่วนจังหวัดที่รับ

เงินเดือนจากงบประมาณขององค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยข้าราชการส่วนจังหวัดนี้มีนายกองค์การบริหาร

ส่วนจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดและมีรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดกับปลัดองค์การบริหารส่วน

จังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชารองลงมา

ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน(ฉบับที่4)พ.ศ.2499ได้มีการกำหนดเพิ่มเติม

การปกครองท้องถิ่นรูปแบบองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นอีกรูปแบบหนึ่งโดยมีแนวคิดจากการที่การปกครอง

ท้องที่ตำบลหมู่บ้านที่ยังให้มีลักษณะเป็นชุมชนที่มีความเจริญพอจะยกระดับขึ้นเป็นการปกครองท้องถิ่น

ในรูปแบบเทศบาลหรือสุขาภิบาล เพื่อการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยกระทรวงมหาดไทยจึงได้มีคำสั่งที่

222/2499ได้จัดตั้งสภาตำบลขึ้น

ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบริหารราชการตำบลพ.ศ.2499ขึ้นมีการจัดตั้งหน่วยการ

บริหารราชการส่วนท้องถิ่นเรียกว่าองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นมีฐานะเป็นนิติบุคคล

ในปี พ.ศ. 2509 ได้มีการจัดรูปแบบการบริหารงานในตำบลใหม่ โดยมีการปรับสภาตำบลเปลี่ยน

เป็นรูปแบบบริหารในรูปคณะกรรมการเรียกว่าคณะกรรมการสภาตำบล

ในปีพ.ศ.2519ได้มีการออกประกาศคณะปฏวิตัิฉบบัที่326ลงวนัที่13ธนัวาคม2515ยกเลกิหนว่ย

การปกครองแบบองค์การบริหารส่วนตำบลและสภาตำบลเดิมเปลี่ยนเป็น“สภาตำบล”มีคณะกรรมการสภา

ตำบลที่มีกำนันเป็นประธานมีผู้ใหญ่บ้านแพทย์ประจำตำบลและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากการเลือกตั้ง

ของราษฎรหมู่บ้านละ1คนเป็นกรรมการ

5-43

ในปีพ.ศ.2537ได้มีการยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 326ลงวันที่ 13ธันวาคม2515และ

ตราพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลพ.ศ. 2537ขึ้นใช้บังคับและยังคงใช้มาจนถึง

ปัจจุบัน

มีโครงสร้างแบ่งออกเป็น2ส่วนคือสภาองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่าย

บริหารคือคณะกรรมการบริหารส่วนตำบล

1)สภาองค์การบริหารส่วนตำบลประกอบด้วยสมาชิกหมู่บ้านละ2คนองค์การบริหารส่วน

ตำบลใดมี1หมู่บ้านให้มีสมาชิก6คนและองค์การบริหารส่วนตำบลใดมี2หมู่บ้านให้มีสมาชิกหมู่บ้าน

ละ3คนมีวาระในการดำรงตำแหน่งคราวละ4ปี

2)คณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบล ประกอบด้วยประธานกรรมการบริหาร

1คนและกรรมการบริหาร2คนโดยสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้เลือกจากสมาชิกสภาแล้วเสนอให้

นายอำเภอแต่งตั้งในส่วนของการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้นปัจจุบันมีอยู่2แบบคือกรุงเทพมหานคร

และเมืองพัทยา โดยเป็นการจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษแตกต่างจากการองค์กรปกครองท้องถิ่น

รูปแบบอื่นๆที่ได้กล่าวมาแล้ว

การจัดการปกครองท้องถิ่นกรุงเทพมหานครนั้นแต่เดิมจัดตั้งเป็นเทศบาลนครกรุงเทพและ

เทศบาลนครธนบุรีตามพระราชบัญญัติเทศบาลพ.ศ.2476

ตอ่มาในปีพ.ศ.2514ได้มีการประกาศคณะปฏวิตัิฉบบัที่24ลงวนัที่21ธนัวาคมพ.ศ.2514

รวมจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีเป็นจังหวัดเดียวกันเรียกว่าจังหวัดนครหลวงกรุงเทพธนบุรีและได้

มีประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่25ลงวันที่21ธันวาคมพ.ศ.2514ให้รวมเทศบาลกรุงเทพธนบุรีเป็นผู้รับ

ผิดชอบทั้งในราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นโดยในส่วนท้องถิ่นที่เป็นเทศบาลนครหลวงกรุงเทพธนบุรี

ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นนายกเทศมนตรีนครหลวงกรุงเทพธนบุรีอีกตำแหน่งด้วย

ในปี พ.ศ. 2515 ได้มีประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ลงวันที่ 13 ธันวาคมพ.ศ. 2515

ปรับปรุงการจัดการปกครองจังหวัดนครหลวงกรุงเทพธนบุรีเป็น “กรุงเทพมหานคร” จัดการปกครอง

แบบราชการส่วนภูมิภาคกึ่งท้องถิ่น มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารราชการกรุงเทพมหานครและมีสภา

กรุงเทพมหานครที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎรในกรุงเทพมหานครทำหน้าที่ในการตรวจสอบการบริหาร

ราชการของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและยกเลิกเทศบาลนครหลวงกรุงเทพธนบุรี

ในปี พ.ศ. 2518 ได้มีการยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 335 และประกาศใช้พระราช-

บัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้เปลี่ยนฐานะของ

กรุงเทพมหานครให้เป็นการปกครองท้องถิ่นอย่างเดียว กรุงเทพฯ ให้มีฐานะเป็นจังหวัดซึ่งเป็นราชการ

ส่วนภูมิภาคซ้อนอยู่เช่นจังหวัดอื่นๆต่อไปและกำหนดให้มีการเลือกตั้งคณะผู้บริหาร ได้แก่ผู้ว่าราชการ

กรุงเทพมหานครและรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครพร้อมกับเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร

ในพ.ศ.2528ได้มีการยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครพ.ศ.

2518และประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครพ.ศ.2528ซึ่งเป็นกฎหมายที่

ใช้บังคับอยู่จนปัจจุบัน

5-44

โครงสร้างภายในกรุงเทพมหานครแบ่งออกเป็น2ส่วนคือ

(1) สภา กรุงเทพมหานครทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติประกอบด้วยสมาชิกที่มาจาก

การเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและอยู่ในตำแหน่งคราวละ4ปี

(2) ผู้ ว่า ราชการ กรุงเทพมหานคร เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร ที่มาจากเลือกตั้งโดยตรง

ของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตกรุงเทพมหานคร อยู่ในตำแหน่งคราวละ 4 ปี มีรองผู้ว่าราชการ

กรุงเทพมหานครไม่เกิน4คนและมีปลัดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการกรุงเทพมหานคร

นอกจากการบรหิารระดบับนแลว้กรงุเทพมหานครยงัแบง่การปกครองออกเปน็เขตยอ่ย

อีก50เขตแต่ละเขตจะมีฐานะคล้ายการปกครองระดับอำเภอและในแต่ละเขตจะจัดแบ่งองค์กรภายในออก

เป็น2ส่วนประกอบด้วยสำนักงานเขตและสภาเขต

(2.1)สภาเขต เป็นองค์กรที่ประชุมของเขตประกอบด้วยสมาชิกสภาเขต (ส.ข.)

ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนอยู่ในตำแหน่งคราวละ4ปี

(2.2)สำนกังานเขตเปน็หนว่ยรบันโยบายมาปฏบิตัิให้เกดิผลโดยตรงตอ่ประชาชน

ในกรุงเทพมหานครในด้านงานบริการ

ส่วนเมืองพัทยาเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ โดยยกเลิกสุขาภิบาล

นาเกลือจัดตั้งเมืองพัทยานั้นและตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยาพ.ศ.2521กำหนด

ให้มีการปกครองท้องถิ่นที่มีผู้บริหารเป็นผู้จัดการนครตามระบบCouneilManagerPlanต่อมาได้มีการ

ปรับปรุงโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2540)

เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษโครงสร้างภายในแบ่งออกเป็น2ส่วนคือ

(1)สภาเมืองพัทยา เป็นฝ่ายนิติบัญญัติประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือก

ตั้งโดยราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยาจำนวน24คนอยู่ในวาระคราวละ4ปีนอกจากยังมีปลัด

เมืองพัทยาทำหน้าที่เลขานุการสภาเมืองพัทยามีหน้าที่รับผิดชอบงานธุรการและจัดประชุมและงานอื่นตาม

ที่สภาเมืองพัทยามอบหมาย

(2)นายกเมืองพัทยามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งใน

เขตเมืองพัทยาดำรงตำแหน่งคราวละ4ปีและสามารถแต่งตั้งรองนายกเมืองพัทยาได้ไม่เกิน4คน

(โปรด อา่น เนือ้หา สาระ โดย ละเอยีด ใน หนงัสอื กฎหมาย ปกครอง ทอ้ง ถิน่ โดย ศาสตราจารย ์ดร.สมคดิ

เลิศ ไพฑูรย์ การ ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น ตาม รัฐธรรมนูญ แห่ง ราช อาณาจักร ไทย พ.ศ. 2550 โดย นันท วัฒน์

บร มา นันท์ การ ปกครอง ท้อง ถิ่น ไทย โดย ชู วงศ์ ฉาย ะ บุตร)

5-45


ปัจจุบันการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยมีรูปแบบใดบ้าง



5-46

เรื่องที่5.3.2การปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ

แห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2550)

สาระสังเขปในการศึกษาเกี่ยวกับหัวเรื่องนี้จำเป็นต้องศึกษาย้อนไปถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

(พุทธศักราช2540)ด้วยเพราะรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้วางหลักเกณฑ์ใหม่สำหรับการปกครองท้องถิ่น

ของไทยและเมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับก็ได้มีการปรับปรุงกฎหมายต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการปกครอง

ท้องถิ่นให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ รวมทั้งมีการตรากฎหมายขึ้นมาใหม่หลายฉบับเพื่อให้เป็นไปตามที่

รัฐธรรมนูญกำหนดโดยเฉพาะพระราชบัญญัติกำหนดและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นพ.ศ.2542ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำบริหารสาธารณะระหว่างรัฐ

กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองรวมทั้งมีการกำหนดให้

มีการจัดสรรรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เหมาะสมกับภารกิจที่ได้รับมอบหมายนอกจากยังมี

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นพ.ศ.2542พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียง

เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารพ.ศ.2542เป็นต้น

ตอ่มาคณะรฐัประหารได้ประกาศยกเลกิการใช้บงัคบัรฐัธรรมนญูแหง่ราชอาณาจกัรไทย(พทุธศกัราช

2540)และได้จัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญและได้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่24

สิงหาคมพ.ศ.2550รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2550)ได้ให้ความสำคัญกับการปกครอง

ท้องถิ่นโดยได้บทบัญญัติถึงการปกครองท้องถิ่นไว้ในหมวด 14มาตรา 281 ถึงมาตรา 290 เมื่อพิจารณา

เทียบเคียงกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปีพ.ศ.2540แล้วพบว่าโดยทั่วไปยังคงหลักการสำคัญไว้เช่น

เดียวกันแต่มีการเพิ่มเติมรายละเอียดบางประการเพื่อให้เกิดความสมบูรณ์ยิ่งขึ้นการปกครองท้องถิ่นตาม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พุทธศักราช2550)มีสาระสำคัญดังนี้

1. ความ เป็น อิสระ ซึ่งได้รับการรับรองไว้ในมาตรา281โดยความเป็นอิสระขององค์กรปกครอง

ท้องถิ่นนั้นต้องไม่กระทบกับรูปแบบของประเทศไทย ซึ่งบัญญัติไว้ในมาตรา 1 ว่าประเทศไทยเป็น

ราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้

2. ใน ส่วน ที่ เกี่ยว กับ โครงสร้าง ของ องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น นั้น จะ ต้อง ประกอบ ด้วย 2 ส่วน

คือ สภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือก

ตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ส่วนคณะผู้บริหารหรือผู้บริหารท้องถิ่นอาจจะมาจากการเลือกตั้ง

โดยตรงของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นก็ได้

5-47

3. อำนาจ หน้าที่ ของ องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอำนาจหน้าที่

โดยทั่วไปในการดูแลและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นทั้งมีความเป็นอิสระ

ในการกำหนดนโยบายการบริหารการจัดบริการสาธารณะการบริหารงานบุคคลการเงินและการคลังรวมทั้ง

มีอำนาจในการจดัการทอ้งถิน่ที่เกีย่วกบัการบำรงุรกัษาศลิปะจารตีประเพณีภมูปิญัญาทอ้งถิน่และวฒันธรรม

อันดีของท้องถ่ินมีสิทธิท่ีจะจัดการศึกษาอบรมการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถ่ิน

และเขา้ไปมีสว่นรว่มในการจดัการศกึษาอบรมของรฐัโดยคำนงึถงึความสอดคลอ้งกบัมาตรฐานและการศกึษา

ของชาติโดยจัดการศึกษาอบรมภายในท้องถิ่นดังกล่าว

และนอกจากนั้นรัฐธรรมนูญยังบัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจและหน้าที่ในการ

ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามที่กฎหมายบัญญัติอีกด้วย

4. ราย ได้ ของ องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่นรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้มีการจัดสรรสัดส่วนภาษีและ

อากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันโดยกำหนด

ให้บัญญัติไว้ในกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

5. บุคลากร ของ องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่นมีการกำหนดหลักประกันได้แก่ข้าราชการและลูกจ้าง

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งในเรื่องของการแต่งตั้งการให้พ้นจากตำแหน่งการบริหารงานบุคคลของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยกำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นองค์กร

กลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น รวมทั้งกำหนดให้มีการจัดตั้งองค์กรพิทักษ์คุณภาพของข้าราชการส่วน

ท้องถิ่นด้วย

6. การ มี ส่วน ร่วม ของ ประชาชน ใน การ ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น นอกจากการมีสิทธิเลือกตั้งสมาชิก

สภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารหรือผู้บริหารท้องถิ่นแล้ว ประชาชนยังมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น

โดยการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น

รวมทั้งการมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

7. การ กำกับ ดูแล องค์กร ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น รัฐธรรมนูญบัญญัติให้การกำกับดูแลองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและ

เหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ นอกจากนี้องค์กรกำกับดูแล

ต้องกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไปปฏิบัติได้เองโดยคำนึงถึง

ความเหมาะสมและความแตกต่างในระดับของการพฒันาและประสทิธิภาพในการบรหิารขององค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบ

(โปรด อ่าน เนื้อหา สาระ โดย ละเอียด ใน หนังสือ การ ปกครอง ส่วน ท้อง ถิ่น ตา มรฐ ธรรมนูญ แห่ง -

ราช อาณาจักร ไทย พ.ศ. 2550 โดย นันท วัฒน์ บร มา นันท์)

5-48


รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2550) ได้กล่าวถึงการปกครองท้องถิ่น

ไว้ประการสำคัญอย่างไรบ้าง



5-49

แนวตอบกิจกรรมหน่วยที่5


ตอนที่5.1ทฤษฎีเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น

แนวตอบกิจกรรม5.1.1

ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจทางปกครองคือ

(1)มีการแยกหน่วยงานออกไปโดยมีลักษณะเป็นนิติบุคคล

(2)มีการเลือกตั้งเจ้าหน้าที่ผู้ทำหน้าที่ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

(3)องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระที่จะดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ มีอำนาจวินิจฉัยสั่ง

การและมีงบประมาณของตนเอง


การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 รูปแบบคือ เป็นการกำกับเหนือองค์กรและกำกับ

ดูแลการกระทำ

ตอนที่5.2ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศ


ประเทศฝรั่งเศสมีการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยศาลปกครองและศาลตรวจเงิน

แผ่นดิน


ประเทศที่เป็นสหพันธรัฐจะมีการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ผันแปรไปตามรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐ

5-50

ตอนที่5.3ลักษณะการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย


การปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยปัจจุบันแบ่งออกเป็น2รูปแบบคือ

1. การปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปซึ่งประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนบุคคลเทศบาลองค์การ

บริหารส่วนจังหวัด

2. การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษซึ่งประกอบด้วยกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา


รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2550) ได้บัญญัติรับรองการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ มี

สาระสำคัญคือ

1. รับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2. โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบด้วยสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่น

3. อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแล และจัดทำ

บริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น

4. รัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้มีการจัดสรรภาษีและรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

5. กำหนดหลักประกันให้แก่ข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

6. บัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นถอดถอน

สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นเป็นต้น

7. การกำกับดูแลทำเท่าที่จำเป็นตามวิธีการหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด

5-51

แบบประเมินผลตนเองหลังเรียน

วัตถุประสงค์ เพื่อประเมินความก้าวหน้าในการเรียนรู้ของนักศึกษาเกี่ยวกับเรื่อง“การปกครองท้องถิ่น”

คำแนะนำ อ่านคำถามต่อไปนี้ แล้วเขียนคำตอบลงในช่องว่างที่กำหนดให้ นักศึกษามีเวลาทำแบบ

ประเมินผลตนเองชุดนี้30นาที

1. จงอธิบายถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2.ประเทศฝรั่งเศสจัดการปกครองท้องถิ่นอย่างไรจงอธิบาย

3.ประเทศไทยมีการจัดการปกครองท้องถิ่นอย่างไรจงอธิบาย

5-52

เฉลยแบบประเมินผลตนเองหน่วยที่5

ก่อนเรียนและหลังเรียน1. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แม้จะมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ แต่ก็ยังมี

ความสัมพันธ์กับรัฐโดยรัฐมีอำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ปฏิบัติตามกฎหมาย

2. ประเทศฝรั่งเศสมีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น3ระดับคือภาคจังหวัดและเทศบาล

3. ประเทศไทยมีการจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น2รูปแบบใหญ่คือ

(1)องคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่รปูแบบธรรมดาประกอบดว้ยองคก์รบรหิารสว่นตำบลเทศบาล

และองค์การบริหารส่วนจังหวัด

(2)องคก์รปกครองสว่นทอ้งถิน่รปูแบบพเิศษประกอบดว้ยกรงุเทพมหานครและเมอืงพทัยา

5-1...

Documents