1

Lattmann Tamás: A nemzetközi büntetőbírói fórumok működésének rendszere, különös tekintettel a Nemzetközi Büntetőbíróságra – politika, parancs vagy jog? Jelen formájában nem terjeszthető és nem hivatkozható, csak oktatási segédanyagként használható. Lehetséges hivatkozása: Lattmann Tamás: A nemzetközi büntetőbírói fórumok működésének rendszere, különös tekintettel a Nemzetközi Büntetőbíróságra – politika, parancs vagy jog?, in: Kirs Eszter (szerk.): Egységesedés és széttagolódás a nemzetközi büntetőjogban, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2009., 9-24. o. A büntetőjog tradicionális állami hatáskör, annak gyakorlása egyidős az államokkal, amelyek azt jellemzően a saját jogszabályi és intézményi rendszereiken keresztül érvényesítik. Az elmúlt két évtized új jelensége, hogy a büntetőjog az elméleti szakirodalom világából kilépve, a gyakorlatban is nemzetközivé alakult, miközben a nemzetközi jog területén a korábbi időszakhoz képest szédületes fejlődést produkált. Ehhez nyilván az is kellett, hogy többféle különböző nemzetközi büntetőbírói fórum jelenjen meg, amelyek bizonyos mértékig mutatnak hasonlóságokat és különbségeket.

Mi viszi rá az államokat, hogy egyik legrégebbi jogosítványukat időről időre kiadják a kezükből? A jelen tanulmány a jelen állapot egy pillanatfelvételét próbálja, azt vizsgálva, hogy a büntetőjog nemzetközi szinten való megjelenésének eddigi eseteiben felfedezhetünk-e valamiféle rendszert, és a jövőre nézve, hogy a Nemzetközi Büntetőbíróság keretében kialakított megoldások mennyiben képezik „örökségét” az eddigieknek, illetve mennyire lehetnek hosszú távon működőképesek.

A nemzetközi büntetőbíráskodás kérdését a jelen vizsgálat céljából egyfajta intézményi irányból közelíteném meg. A nemzetközi büntetőjogot – különösen annak intézményi elemét, a különböző büntetőbírói fórumok kérdését – nem a nemzetközi jog teljesen önálló, saját magától keletkezett és létező elemének tekintem, hanem azt az államok, mint a nemzetközi jog elsődleges alkotóinak szándékainak függvényeként látom: úgy vélem, hogy a nemzetközi büntetőjog akkor, úgy és addig működik, ameddig az államok azt úgy kívánják. Mint minden álláspont, természetesen ez is lehet vitatható, ám a nemzetközi jog jelen fejlettségi szintjén nem látható olyan, az államoktól független jogalkotó erő, ami egy teljesen önálló, az államoktól elvált és független nemzetközi büntetőjogi rendszert hozhatott volna létre. Ebből következik, hogy a nemzetközi büntetőjog akár anyagi, akár eljárásjogi oldalának vizsgálata jól láthatóvá teszi a nemzetközi jog rendszerének egyesek szerint rendszerszintű fogyatékosságait, amelyeket én ugyanakkor sokkal inkább sajátosságnak tekintek.

Mindennek eredményeképpen, a nemzetközi büntetőbíróságok vagy a nemzetközi büntetőjog vizsgálata során (különösen igaz ez a téma oktatására) általában egy egyszerű megközelítést tartok helyesnek: úgy vélem, hogy a nemzetközi jog jelen fejlettségének szintjén az államok irányából szerencsés megközelíteni a nemzetközi büntetőfórumok létrehozásának, alkalmazásának kérdéseit. Ha elfogadjuk kiindulópontként, hogy az egyének feletti büntető hatalom gyakorlása állami hatáskör, akkor annak nemzetközi szinten való megjelenése sem igazán szakadhat el az államoktól – legalábbis nem a nemzetközi jog jelenlegi rendszerében, amely az állami szuverenitásra épül, és amely rendszer büntetőjogi komponensének csúcsán a jelen helyzetben az 1998-ban a Római Statútummal felállított Nemzetközi Büntetőbíróságot látom, ám hosszú út vezetett odáig. Ha a nemzetközi jog alapjának nem az államok szuverenitását tekintjük, hanem valami más, haladóbbnak tűnő koncepciót tekintünk (pl. az államok belső szerveződésével egyfajta analógiaként a valamiféle

2

rendszerbe szerveződött nemzetközi közösség erejét), akkor elszakadhatnánk ettől a helyzettől, ám úgy vélem, hogy az ilyen koncepciók valóságától még nagyon messze vagyunk, ha egyáltalán haladunk is ebbe az irányba.

A nemzetközi büntetőbírói fórumok áttekintése Tehát a különböző nemzetközi büntetőbírói fórumokat, avagy a nemzetközi büntetőjog

alkalmazásának elsődleges intézményeit az államokhoz képest akarjuk elhelyezni, akkor azt kell vizsgálnunk, hogy azok milyen viszonyban állnak az államok büntető joghatósági rendszerével, korlátozzák, vagy kiegészítik-e azokat, illetve ebbéli képességük milyen módon születik meg: a nemzetközi jog, mint objektív absztrakt normarendszer építi fel annak lehetőségét; a nemzetközi jog rendszerében kivételesnek számító, ám mégis létező kényszer teremti meg; vagy pedig az érintett állam maga veti alá magát ilyesfajta joghatóság-korlátozásnak (amit általában valamiféle érdeke diktál). A jelen tanulmány címében foglalt „politika, parancs vagy jog” kitétel is erre a hármasságra utal.

Ha megvizsgáljuk a nemzetközi büntetőbírói fórumok létrehozásának lehetőségeit, akkor ennek az eddigi történelmünk során két fő lehetséges vonalát láthatjuk – ebben segít a lenti ábra, amely átfogóan mutatja be az eddigi ilyen intézmények születésének módjait.

1. ábra – a nemzetközi büntetőbírói fórumok létrehozásuk alapján csoportosítva

Az első lehetséges ág, amikor nem egy nemzetközi szerződés alapján kerül sor erre, a

második pedig, amikor az adott intézmény felállítása nemzetközi szerződéssel történik. Ezeket a kategóriákat a mélyebb vizsgálat során további rész-kategóriákra lehet osztani. Amennyiben egy nemzetközi büntetőbírói fórumot nem egy nemzetközi szerződés hozott létre, akkor mindig valamiféle kényszer-elemet láthatunk.

Ez a történelminek tekinthető esetekben, a második világháború után felállított nürnbergi (International Military Tribunal – IMT) és tokiói (International Military Tribunal for the Far East – IMTFE) törvényszékeknél egyértelmű kényszer volt: a legyőzött államok kénytelenek voltak beletörődni a létrehozott nemzetközi büntetőbírói fórumok eljárása által

3

jelentett joghatóság-korlátozásukba.1 A mai modern nemzetközi jog világában egy ilyen, a fegyveres erő alkalmazásának ténye által eredményezett kényszer-elem önmagában már nehezen képzelhető el jogszerűnek, hacsak nincsen mögötte valamiféle, a jog által elismert legitimáló tényező – ilyen jelenleg egyetlen formában jelentkezhet, az ENSZ Biztonsági Tanácsának kötelező határozata formájában.

Ez a legitimnek tekinthető kényszer jelent meg a Biztonsági Tanácsnak az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján elfogadott kötelező határozataiban, amelyekkel az felállította a két ad hoc büntető törvényszéket: a Hágában működő, a volt Jugoszlávia területén 1991 óta elkövetett, a nemzetközi humanitárius jogot súlyosan sértő cselekményekért felelős személyek megbüntetésére létrejött Nemzetközi Törvényszéket (International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, ICTY – a továbbiakban: Jugoszlávia-törvényszék),2 illetve a tanzániai Arushában működő, az 1994. január 1. és 1994. december 31. között a Ruanda területén elkövetett népirtásért és a nemzetközi humanitárius jog egyéb súlyos megsértéséért felelős személyek, valamint a szomszédos államok területén elkövetett népirtásért és egyéb hasonló jogsértésekért felelős ruandai állampolgárok megbüntetésére létrejött Nemzetközi Büntetőtörvényszéket (International Criminal Tribunal for Rwanda, ICTR – a továbbiakban: Ruanda-törvényszék).3 A két törvényszék egymáshoz mind szervezetileg (közös fellebbviteli tanács, lényegében azonos eljárási szabályok stb.), mind az üldözendő bűncselekmények szempontjából is nagyon hasonlít, mind a kettő az ENSZ irányítása alatt áll. Bizonyos szempontból ezek az intézmények a jelen nemzetközi jog rendszerének áttörését jelentik, és utalnak az általam a jelen tanulmányban korábban felvetett elméleti lehetőségre: bennük a nemzetközi közösség egyfajta az államok által átadott, és konkrétan a Biztonsági Tanács által gyakorolt hatáskörei jelennek meg.

Ezt értékelhetnénk akár egyfajta előremutató szuverenitás-transzferként, ám ez a nemzetközi jog jelenlegi rendszerében csak ideiglenes hatású lehet, megfelelve az ENSZ Alapokmánya által a Biztonsági Tanácsra ruházott hatalom ideiglenes jellegének – az pedig a nemo plus juris elvnek megfelelően nem gyakorolhat olyan hatásköröket, amelyekkel önmaga nem rendelkezik. Természetesen ennek még korlátozott, ideiglenes hatású megjelenése ellen is élesen tiltakoztak a védők a Jugoszlávia-törvényszék előtti eljárásokban, rögtön az első eljárás, a Tadic-ügy során. Többek között arra is építették a védelmet, hogy mivel a Biztonsági Tanács nem gyakorolhatott volna ilyen jellegű hatásköröket, így maga az eljáró törvényszék sem létezhet jogilag. Ezt az érvelést ugyanakkor a törvényszék első fokon eljáró tanácsa 1995. augusztus 15-én hozott határozatával elutasította,4 majd ezt az elutasítást 1995. október 2-án a Fellebbviteli Tanács is megerősítette,5 ezzel arra a következtetésre jutva, hogy ez a fajta legitim kényszer létezhet. Ugyanakkor e jogi lehetőség elismerése és elfogadása sem javít a működésük által érintett állam(ok) esetleges politikai természetű ellenérzéseiből következő problémákon: különösen igaz ez a Jugoszlávia-törvényszék egyes volt tagállamokkal kapcsolatos nehézségei ismeretében, amelyek ugyan túlnyomórészt belpolitikai természetűek voltak, de gyökerük elsődlegesen egy természetes ellenállási reakcióból fakadt a

1 Ezen a tényen az sem változtat, hogy a nürnbergi törvényszék mögött volt nemzetközi szerződés, hiszen abban Németország nem volt részes fél, azt a szövetséges államok egymással kötötték. Emiatt éppen az érintett állam nem járult hozzá formálisan annak felállításához, azaz az ő tekintetében egyértelmű kényszerről beszélhetünk. A tokiói törvényszék mögött még ilyen sem szerepelt. 2 A törvényszéket az ENSZ BT 827. (1993) sz. határozata hozta létre. Az alapokmányának előírásait a magyar jogba beillesztette, illetve a vele való együttműködés feltételeit megteremtette az 1996. évi XXXIX. törvény. 3 A törvényszéket az ENSZ BT 955. (1994) sz. határozata hozta létre. Az alapokmányának előírásait a magyar jogba beillesztette, illetve a vele való együttműködés feltételeit megteremtette az 1999. évi CI. törvény. 4 Pros. v. Dusko Tadic, Decision on the Defence Motion on Jurisdiction, online elérhető: http://www.icty.org/x/cases/tadic/tdec/en/100895.htm (letöltve: 2009. június 18.). 5 Pros. v. Dusko Tadic, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, Para 28-48. online elérhető: http://www.icty.org/x/cases/tadic/acdec/en/51002.htm (letöltve: 2009. június 18.).

4

„rájuk kényszerített” és „idegen érdekeket kiszolgáló” bírói fórummal szemben.6 Ezek a törvényszékek ráadásul elsőbbséget élveznek az érintett államok bírói fórumaival szemben, azaz az általuk tárgyalni kívánt büntető eljárásokat azok kötelesek eléjük bocsátani, és mindenben együttműködni.7 Ez természetesen érthető az ilyen törvényszékeknél, hiszen más módon ezek az intézmények nem tudnának eredményesen működni, ám a fentebb jelzett politikai feszültségen nem segít, sőt, látványosan erősítheti azokat.

A másik nagy esetkör egyszerűbbnek tűnik, megtestesíti minden tradicionális gondolkodást preferáló nemzetközi jogász álmát: ha nemzetközi szerződés alapján jön létre valamiféle nemzetközi büntetőbírói fórum, azaz maga a nemzetközi büntető intézmény, valamint azzal együtt annak eljárásának anyagi jogi alapja is, hiszen az ilyen intézmények statútuma, alapító okirata jellemzően magukba foglalja az általuk büntetendő cselekmények meghatározását is. Jelenleg ennek két nagyobb formáját láthatjuk, az egyik, amikor az ENSZ és az érintett állam között születik ilyen szerződés, a másik pedig, amikor az államok – a „klasszikus” nemzetközi jogi modellt követve – egymás közötti jogviszonyukban alakítanak ki egy nemzetközi büntetőjogi fórumot. Ez a megközelítés van leginkább tekintettel az államok, mint a nemzetközi jog alanyainak szuverenitására, hiszen ebben a két nagy esetkörben a büntető joghatóság nemzetközi szinten, vagy legalábbis az államtól részlegesen elválva az érintett állam kifejezett hozzájárulásával valósul meg – szemben az iménti, kényszer-elemet tartalmazó megoldásokkal.

Az ENSZ és az érintett állam együttműködésével kialakított bírói fórumok általában nem is tisztán nemzetköziek, hanem ún. vegyes („hibrid” vagy nemzetköziesített) bírói fórumok, azaz vegyítik a nemzetközi és a belső elemeket. Ez egy világos kompromisszum: általában a nemzetközi komponens az ENSZ részvétele (ezen keresztül pl. a személyzet jelentős része nemzetközi, a szervezet politikai súlya, tekintélye plusz erőt adhat az intézménynek), a nemzeti pedig az érintett állam saját részvétele, mindazokkal az előnyökkel, amikkel ez járhat (helyismeret, infrastruktúra, az intézmény politikai támogatása). Persze mindezek az előnyök hátrányokat is vonzanak maguk után, amelyek viszonylagos súlya esetenként külön-külön mérlegelhető, itt nehéz lenne általános következtetéseket levonni.

Ilyen intézmények a 2002-ben létrehozott Sierra Leone Különleges Bíróság (Special Court for Sierra Leone, SCSL – a továbbiakban Sierra Leone-bíróság),8 de hasonló módon születtek bírói fórumok Kelet-Timor és Kambodzsa esetében is. Viszonylag új jelensége a nemzetközi bírói fórumok körének a 2005. február 14-én Rafiq Hariri libanoni miniszterelnök ellen elkövetett terrorista merénylet végrehajtói megbüntetésére létrehozott Libanon Különleges Törvényszék (Special Tribunal for Lebanon, STL – a továbbiakban Libanon-törvényszék),9 amelynek különlegessége, hogy személyében az első alkalommal született nemzetközi büntetőbírói fórum kifejezetten egy terrorista cselekmény elbírálására.10

Ezekről a fórumokról összességében elmondhatók, hogy csupán meghatározott események, vagy esetkörök tekintetében bírnak joghatósággal, azaz tevékenységük térben és

6 Ahogy nyilván az sem sokat segített a helyzeten, hogy egyéb jelentős politikai szereplők, EU-tagállamok is nyomás alatt tartották, és tartják a mai napig a Jugoszlávia-törvényszéket, például egyes volt jugoszláv tagállamok EU-csatlakozásának kérdésével kapcsolatban. 7 Ld. ICTY Statútum 9. cikk 2. bek.; ICTR Statútum 8. cikk 2. bek. 8 A bíróságot az ENSZ BT 1315. (2000) sz. határozata után a szervezet és Sierra Leone között 2002. január 16-án megkötött szerződés hozta létre. 9 A törvényszéket az ENSZ BT 1664. (2006) sz. határozata után a szervezet és Libanon között megkötött szerződés hozta létre, amelyet az ENSZ BT 1757. (2007) sz. határozata erősített meg. 10 A Sándor jugoszláv király ellen 1934-ben Marseilles-ben elkövetett merénylet hatására a Nemzetek Szövetsége keretében 1937-ben kimunkált ilyen tárgyú egyezmény végül soha nem lépett hatályba. Pedig érdekes lenne a jelen tanulmány kereteibe beleilleszteni, hiszen kronológiai szempontból jó helyen lenne, mint az első nemzetközi büntetőbírói fórum, egyértelmű nemzetközi szerződéses alapokon, az állami szuverenitás „fénykorának” idején.

5

időben is korlátozott. Ebből a szempontból a legitim kényszer eszközével létrehozott ad hoc törvényszékekhez állnak közelebb. Ugyanakkor jelentős különbség, hogy tevékenységük – épp az érintett állam közreműködése miatt – általában nem jár olyasfajta politikai feszültségekkel, mint amilyeneket például a Jugoszlávia-törvényszék esetében láthattunk – annak ellenére, hogy ezek ugyancsak elsőbbséget élveznek az érintett államok joghatóságához képest.11 Azonban mivel ezek a fórumok az érintett állam közreműködésével születnek meg, elméletben sokkal kevesebb politikai ellenállást kell leküzdeniük, ami hozzájárulhat az eredményesebb működésükhöz, de természetesen ez is minden egyes esetben változó.

Nemzetközi szerződéssel, ám az ENSZ részvétele nélkül, közvetlenül az államok által felállított büntetőbírói fórum jelenleg egy van, ám úgy vélem, hogy minden szempontból ez alkalmas arra, hogy hosszú távon a nemzetközi büntetőbíráskodás terepévé váljon: a Nemzetközi Büntetőbíróság (International Criminal Court, ICC). Az 1998 július 17-én százhúsz állam által elfogadott Római Statútummal felállított,12 működését 2002-ben megkezdő büntetőbírói fórum a létrejöttétől kezdve egészen a Statútum hatályban léte alatti időszakban (azaz lényegében határozatlan időtartamra) a részes államok területén elkövetett, a Statútum alapján büntetni rendelt cselekmények felett gyakorolhat joghatóságot,13 így megállapíthatjuk, hogy az térben és időben is rendkívül tág – ami komoly erőt biztosít számára, különösen, ha az ad hoc törvényszékekhez, vagy a különböző vegyes törvényszékekhez hasonlítjuk azt. Mivel egy olyan szerződés hozta létre, amelynek kimunkálásában minden részessé váló állam részt vett, a politikai alapú ellenállás valószínűsége sokkal csekélyebb, mint az eseti törvényszékeknél. Azok az államok, amelyek valamiféle nehezen leküzdhető ellenállást táplálnak, jellemzően nem is váltak a Nemzetközi Büntetőbíróság rendszerének részévé, így fő szabály szerint annak működésével nem is várható, hogy kapcsolatba kerülnek – igaz, ezt a kijelentést a későbbiekben, a Nemzetközi Büntetőbíróság működésének vizsgálatánál majd még finomítani leszünk kénytelenek.

Politika, parancs… Jog? A politika, parancs és jog hármas problémakörét erre az intézményi rendszerre vetítve

azt láthatjuk, hogy ezek mindegyike – mint magatartás-befolyásoló tényező – eltérő mértékben ugyan, de mindegyik intézménytípusnál jelen van. A Nemzetközi Büntetőbíróság esetében pedig mindegyiket látjuk majd egyszerre, ami arra utal, hogy az egyfajta intézményi összesítését is jelenti a történelem során eddig kialakult megoldásoknak. A „politika” elemet központi tényezőként kell elfogadnunk, hiszen az minden esetben jelen van, a szuverenitással bíró államok rendszerében ez megkerülhetetlen, a kérdés csak az, hogy a politikai célok elérésének eszközeként a „parancs” vagy a „jog” módszerét látjuk hangsúlyosabbnak. Az előbbi a jelen tanulmány vizsgálati struktúrájában valamiféle utasítási lehetőséget jelent, a jelen nemzetközi jogi rendszerben ilyen lehetőséggel az ENSZ Biztonsági Tanácsa bír. Utóbbi pedig arra utal, amikor egy absztrakt, előre megadott és ismert feltételrendszer alapján következik be a büntetőeljárás – nyilván ezt tekintjük kívánatosabb megoldásnak, hiszen ez inkább alkalmas arra, hogy kiiktassa a büntetőeljárásokat kompromittálni képes konkrét érdekeket.

11 Ld. SCSL Statútum 8. cikk 2. bek.; STL Statútum 4. cikk 1. bek. 12 A Bíróság Statútumát a Magyar Köztársaság 1999 január 15-én írta alá, majd 2001 november 6-án ratifikálta (72/2001. OGY határozat). A Statútum szövege magyar nyelven T/4490. sz. törvényjavaslatként hozzáférhető, online elérhető: http://www.parlament.hu/irom37/4490/4490.htm (letöltve: 2009. június 21.). 13 Ld. ICC Statútum 4. cikk 2. bek.

6

2. ábra – a különböző büntetőbírói fórumok elhelyezése annak mentén, hogy működésükkel

kapcsolatban melyek tekinthetők a legfontosabb szempontoknak A „parancs” elem hangsúlyosan van jelen azoknál az intézményeknél, ahol a kényszer-

elemet azonosítottuk jelentősként – így a történelmi büntető törvényszékeknél (Nürnberg, Tokió), illetve annak modern, legitim formájában az ENSZ Biztonsági Tanácsa által felállított eseti törvényszékek esetében. Ezekben az esetekben a „politika” is igen hangsúlyos, hiszen mind a két bírói fórum-típus létrehozásának jelentős részt közvetlen politikai céljai is voltak. A háború utáni törvényszékeknek elsődleges célja a tényleges, helyenként partikuláris érdekeket is szolgáló (így természetesen sokat vitatott és kritizált) számonkérés volt, amely ugyanakkor jelentős részben hozzájárult ahhoz, hogy a vesztes államok mielőbb egyfajta „belső megtisztuláson” mehessenek keresztül. Az ENSZ BT által létrehozott törvényszékek is természetesen hordoztak magukban politikai elemet – létük maga az intézményesített politika eredménye, hiszen magát a Biztonsági Tanácsot naivitás lenne másnak látni – ám emellett működésük jogalapja a Tadic-ügyben hozott, fentebb már bővebben kifejtett döntés14 óta nehezen vitatható.

A létrehozás aktusa mellett ugyanakkor maguknak az intézményeknek a működése már élesen elválik az őket létrehozó fórumok, ezzel együtt pedig az államok akaratától. Így például a Jugoszlávia-törvényszék 1999-ben a NATO által Jugoszlávia ellen megindított, a mai napig vitatott legitimitású légi hadműveletekkel kapcsolatban is megfontolta a vizsgálatok megindítását egyes, esetleg akár háborús bűncselekményekként is értékelhető „félresikerült” légitámadásokkal kapcsolatban (pl. a belgrádi kínai nagykövetséget, vagy egy civil vonatot ért találat miatt), pedig ennek lehetősége eredetileg nyilván nem volt célja az őt létrehozó, és általában erősen támogató államoknak, amelyek katonai személyzete az ilyen vizsgálatok célkeresztjébe kerülhetett volna. A törvényszék vizsgálóbizottságot állított fel ennek előkészítésére, ám végül ez nem vezetett tényleges büntető eljárások megindításához, mert a bizottság végső jelentésében úgy találta, hogy a vitatható események jogsértéseket 14 Ld. 4. és 5. sz. lábjegyzetek.

7

képezhetnek ugyan, de bűncselekmény elkövetése nem állapítható meg.15 Természetesen ezek a következtetések lehetnek vitathatóak,16 de tény, hogy a bírói fórum maga döntött úgy, hogy nem indít eljárásokat, nem pedig egy felettes szerv vonta el tőle ennek lehetőségét – ez a „jog” elem elsőbbségét jelenti a „politika” és a „parancs” elemekhez képest, ami mindenképpen örvendetes.

A nemzetközi szerződéses alappal bíró büntetőbírói fórumok esetében „parancs” elemet nem látunk, hiszen az érintett állam részvétele a szerződés folytán önkéntesnek tekinthető. Ezen a területen ugyanakkor újra el kell választanunk az ENSZ és az érintett államok szerződésével létrehozott bírói fórumokat a Nemzetközi Büntetőbíróságtól, amely jelenleg az egyetlen olyan, szerződéssel létrehozott büntető bíróság, ahol az ENSZ maga nem szerződő fél.

Az ENSZ részvételével, szerződéssel létrehozott büntető fórumok esetében a „politika” elem szerepe, bár kevéssé tűnik jelentősnek, mint a BT által felállított eseti törvényszékeknél, természetesen nem elhanyagolható, hiszen általában ezek a fórumok is egy konkrét helyzetre reagálnak, ennek megfelelően konkrét és azonnali politikai célokat is szolgálnak. Ez egyértelműen tetten érhető a Libanon-törvényszék esetében,17 amely egy meghatározott politikai bűncselekményért való felelősségre vonás céljából jött létre, és ennek megfelelően vonzotta, vonzza is a politikai ellenreakciókat, elsődlegesen Szíria részéről, amely állam a leginkább lehet érintett a törvényszék tevékenységével kapcsolatban.18 A Sierra Leone-bíróság esetében is azt láthatjuk, hogy a bíróság sikeres működésének elsődleges érdekeltje maga az érintett állam, így az saját akaratából járult hozzá büntető primátusa korlátozásához azzal, hogy a büntető felelősségre vonás lehetőségét átadta egy nemzetközi fórum számára.

A Nemzetközi Büntetőbíróság, mint jelenleg a nemzetközi büntető igazságszolgáltatás csúcsszerve, az összes fenti elemet magában egyesíti, ha alaposabban megvizsgáljuk. A következő lehetséges eljárási jogalapokkal rendelkezik:

1. egy, a Statútumban részes állam terjeszt elé egy esetkört (szituációt), amelynek

keretében elkövetett cselekményekkel kapcsolatban a Bíróság büntetőeljárásokat indíthat,19

2. egy, a Statútumban egyébként nem részes állam külön elfogadja egy szituációval kapcsolatban a Bíróság joghatóságát, és így indulhatnak meg a büntetőeljárások,20

3. az ENSZ Biztonsági Tanács terjeszt elé egy esetkört, amire egyébként a Bíróság joghatósága nem terjedne ki,21

4. büntető eljárás állami kezdeményezés nélkül is indítható hivatalból a Főügyész saját kezdeményezésére (ehhez a Tárgyalás-előkészítő Tanács bírói jóváhagyására van szükség).22

15 Final Report to the Prosecutor by the Committee Established to Review the NATO Bombing Campaign Against the Federal Republic of Yugoslavia, online elérhető: http://www.un.org/icty/pressreal/nato061300.htm#IVB4 (letöltve: 2009. június 2.). 16 Ld. pl. Paolo Benvenuti: The ICTY Prosecutor and the Review of the NATO Bombing Campaign against the Federal Republic of Yugoslavia, European Journal of International Law (2001) 12. évf. 3. sz. 503-530. o. 17 William A. Schabas: The Special Tribunal for Lebanon: Is a ‘Tribunal of an International Character’ Equivalent to an ‘International Criminal Court’?, Leiden Journal of International Law (2008) 21. sz. 513-528. o. 18 A Libanon és az ENSZ közötti szerződés hozta létre a törvényszéket, ám annak előírásai harmadik államokkal szemben a nemzetközi jog szabályainak megfelelően természetesen nem bírhatnak kötelező erővel, ezért volt szükség arra, hogy a BT határozatával megerősítse azt. Bővebben ld. Bert Swart: Cooperation Challenges for the Special Tribunal for Lebanon, Journal of International Criminal Justice (2007) 5. sz. 1153-1163. o. 19 Ld. ICC Statútum 13. cikk (a) pont és 14. cikk. 20 Uo. 12. cikk 2-3. bek. 21 Uo. 13. cikk (b) pont. 22 Uo. 13. cikk (c) pont és 15. cikk.

8

Ad 1. Abban az esetben, ha egy esetkör kivizsgálását maga egy érintett részes állam terjeszti

a Nemzetközi Büntetőbíróság elé, akkor egyértelműnek látjuk a „parancs” elem hiánya mellett a „jog” elem jelentőségét, miközben természetesen a „politika” is hangsúlyos, hiszen az adott államnak nyilván valamiféle érdeke jelenik meg, amiért eljárási lehetőséget biztosít a Bíróság számára. Ez ilyenkor egyfajta önkéntes lemondást is jelent a büntetőjogi eszközök gyakorlásáról, amelyre egyébként az adott állam nem lenne köteles, hiszen – szemben az eseti törvényszékekkel – a Nemzetközi Büntetőbíróság nem rendelkezik elsőbbséggel az államokkal szemben: akkor jár el, ha az érintett állam nem tud, vagy nem akar.23 A módszer, hogy az államok önként adjanak át esetköröket a Bíróság számára, nemzetközi jogi szempontból semmilyen kétséget nem kelt, hiszen az államok a nemzetközi jog szerint bármikor korlátozhatják saját magukat, lemondhatnak a büntető joghatóságuk önálló gyakorlásáról, illetve átadhatják azt egy megfelelő garanciákkal működő, létező nemzetközi büntetőbírói fórumnak.

A Bíróság igénybevétele ilyenkor erős politikai üzenetet is hordozhat magában: az érintett állam ezzel jelezheti a nemzetközi közösség számára, hogy a felmerülő eseteket, az esetlegesen elkövetett bűncselekményekért való felelősségre vonást jogállami úton kívánja rendezni, amelynek elsődleges garanciájának a Bíróságot tekinti – ez általában kedvező politikai visszhangot eredményez, úgy vélem, ennek kihasználásának lehetősége mindenképpen nagyon fontos szempont az államok gondolkodásában. Ezen a módon került a Bíróság elé az Uganda, a Kongói Demokratikus Köztársaság, illetve a Közép-Afrikai Köztársaság területén elkövetett cselekmények vizsgálata.

Ad 2. Az előző esethez nagyon hasonlít, ha a Bíróság joghatóságát egy konkrét esetkörre egy

olyan állam fogadja el, amely nem részese a Statútumnak. Nemzetközi jogi kétségeink itt sincsenek, hiszen ahogy az államok számára lehetséges önnön szuverenitásuk oly módon való korlátozása, hogy részeseivé válnak a Statútumnak, akkor logikusan ugyanúgy megtehetik azt is, hogy csupán időnként, konkrét esetekre nézve teszik ugyanezt. Jogpolitikai célokból is hasznos e módszer fenntartása, hiszen az bővíti a Bíróság eljárási lehetőségét, ami normális körülmények között előnyös lehet. Ugyanakkor világosan látszik, hogy az előző pontba foglalt esethez képest itt sokkal hangsúlyosabb a „politika” elem: ha egy állam így dönt, azzal egyértelmű politikai célokat próbál meg elérni. Ilyen esetben ennek a kötelezettségvállalásnak nem egy időtálló, szerződésbe foglalt jogi természetű célja van, hanem ez egy kivételes, eseti, egyszeri politikai természetű döntés.

2005-ben Elefántcsontpart járult hozzá ily módon ahhoz, hogy a Bíróság vizsgálatot folytasson a területén 2002-ben kirobbant összeütközések során elkövetett cselekményekkel kapcsolatban. Elefántcsontpart korábban aláírta a Statútumot, ám azt nem erősítette meg, így nem részes állam. Ennek ellenére ezzel a nyilatkozatával utat adott a Bíróságnak, ám az egyelőre nem indított eljárásokat.

2009 január 22-én a Palesztin Nemzeti Hatóság igazságügyi és külügyminisztere látogatást tett a Bíróságon, ahol átadtak egy nyilatkozatot, amiben Palesztin Nemzeti Hatóság, mint a szerződésben nem részes fél nevében egyoldalúan elismerték a Bíróság joghatóságát A Jordán nyugati partja és Gáza területe felett. Ennek célja egyértelműen az volt, hogy az év elején végrehajtott izraeli katonai műveletek során elkövetett jogsértések (amelyek közül jó eséllyel több is háborús, illetve emberiesség elleni bűncselekménynek tekinthető24) 23 Uo. 17. cikk 1-3. bek. 24 A jelen tanulmány nem foglalkozik a műveletek során elkövetett jogsértések minősítésével, részletesebb elemzésével. Az ENSZ Emberi Jogi Tanácsa felállított egy vizsgálóbizottságot, amelynek jelentése várhatóan

9

vonatkozásában „helyzetbe hozzák” a Bíróságot, amelynek Izrael ugyancsak nem részese. Ez egyértelműen a „politika” elem elsődlegességét mutatja, ez a lépés jól illeszkedik a több fronton is zajló izraeli-palesztin konfliktusba, amelynek csatatereként gyakran a különböző bírói fórumok is szolgálnak, akár más államokon belül is.25

Ad 3. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa is utalhat szituációkat a Nemzetközi Büntetőbíróság elé,

ami azt jelenti, hogy a Bíróság adott esetben olyan állam területén elkövetett cselekmények ügyében is eljárhat, amelyik nem részese a Statútumnak és így alaphelyzetben a Bíróság joghatósága sem terjed ki arra, de ez megvalósulhat az adott állam kifejezett akarata ellenére is. A BT határozata az Alapokmány VII. fejezete alapján kötelező erejű lehet, az abban címzett állam köteles azt tiszteletben tartani.

Úgy vélem, hogy ez a lehetőség a Statútum rendszerének egyik leggyengébb pontja, hiszen ennek a megoldásnak az alkalmazásával a Bíróság önmaga mintegy átlényegül egy ad hoc bírói fórummá, mégpedig a Jugoszlávia- és a Ruanda-törvényszékhez nagyon hasonlóvá. Politikailag motivált legitim kényszert látunk, amelyben elsődleges a „parancs” és a „politika” elemek, a „jog” pedig csak harmadik helyen jön képbe. Újfent azt láthatjuk, hogy a Biztonsági Tanácsban megjelenő politikai érdekek a nemzetközi jog jelenlegi rendszerében kivételesnek számító legitim kényszer formájában jelennek meg. Az igazi probléma ezzel az, hogy míg hosszú távon a Nemzetközi Büntetőbíróság előnye az eseti törvényszékekkel szemben az lehet, hogy állandó szervezetként a részes államok valamilyen fokú együttműködésével tevékenykedik – szemben az eseti törvényszékekkel, ahol például az érintett állam együttműködése hiába kötelező, az elsődlegesen politikai megfontolások tárgya. Ha a BT utal egy esetkört a Bíróságnak, azzal lényegében „törvényszékesíti” azt, és onnantól kezdve annak ugyanazokkal a politikai nehézségekkel kell megküzdenie, mint az eseti törvényszékeknek, márpedig ezzel a Bíróság legnagyobb előnye, ereje vész el.

A darfúri konfliktussal kapcsolatban mindezek a nehézségek jól látszanak: miután a Biztonsági Tanácsa 2005 március 31-én meghozta határozatát a helyzet Bíróság elé utalásáról,26 rögtön politikai adok-kapok alakult ki, amely lényegében azóta is tart, és semmiképpen nem tette hatékonnyá a Bíróság tevékenységét. Szudán látványosan ignorálja a Bíróságot, valamint koalíció-építésbe kezdett azzal szemben. Ez a történet jól ábrázolja, hogy a Biztonsági Tanács fentebb bemutatott jogosítványa – vagy akár nem gyakorlása az ezzel ellentétes, az eljárásokat felfüggesztő jogosítványának27 – milyen kontraproduktív lehet: jelenleg egyik konkrét eredménye egyes arab és afrikai államok szembefordulása a Bírósággal. Fontos hangsúlyozni, hogy ez egy éppen zajló, így a közeljövőben még akármilyen irányban is haladható folyamat, ám amit a jelen pillanatban látunk, az nem ad okot optimizmusra. Az Omar al-Basir szudáni elnök ellen 2009 márciusában kiadott letartóztatási 2009 szeptemberében lesz nyilvános. Ugyanakkor Izrael saját vizsgálatot indított, és a vizsgálóbizottság munkájában nem vett részt, nem is működött együtt vele, tekintettel arra, hogy az Emberi Jogi Tanács, illetve 2006 előtti elődje, az Emberi Jogok Bizottsága korábban számos alkalommal mutatott elfogultságot Izrael állammal szemben. Emellett viszont számos emberi jogi nem-kormányzati szervezet is háborús bűncselekmények elkövetésével vádolta meg az összeütköző feleket, ld. pl. Amnesty International: Israel – Gaza, Operation Cast Lead: 22 days of death and destruction, online elérhető: http://www.amnesty.org (letöltve: 2009. június 8.) Hasonlóképpen nem foglalkozik e tanulmány azzal a kérdéssel, hogy a Palesztin Nemzeti Hatóság egyébként nemzetközi jogilag tekinthető-e államnak, és így a nyilatkozata érvényesnek tekinthető-e. Ezt a kérdést a Bíróság jelenleg is vizsgálja. 25 Ld. bővebben: Csige Zoltán: Nemzeti bíróságok, mint a palesztin-izraeli konfliktus újabb színterei – az univerzális joghatóság alkalmazásának egyes kérdései, Kül-Világ (2008) 2. sz. 44-68. o. 26 S/RES/1593 (2005). 27 A Statútum 16. cikke alapján a BT az ENSZ Alapokmány VII. fejezete alapján hozott határozattal 12 hónapra felfüggeszthet egy adott nyomozás vagy megindult eljárást. Szudán, illetve szövetségesei azt szeretnék elérni, hogy a BT éljen ezzel a jogosítványával.

10

parancs28 több afrikai valamint arab állam rosszallását is kiváltotta, amellyel szemben ezek legfontosabb politikai szervezetei (így az Arab Államok Ligája, valamint az Afrikai Unió) is reagáltak a maguk politikai eszközeivel.

A parancs kiadása után nem sokkal az arab csúcs résztvevői látványosan kiálltak Basir mellett – a helyzetben magát legkellemetlenebbül minden bizonnyal a csúcsot meglátogató ENSZ-főtitkár érezte, akinek együtt kellett mutatkoznia a Nemzetközi Büntetőbíróság által körözött államfővel.29 Az Afrikai Unió pedig 2009 júliusának elején a líbiai Szirtben tartott találkozóján döntött úgy, hogy a szudáni elnök elleni eljárás során nem működnek együtt a Nemzetközi Büntetőbírósággal,30 ami azért okozhat komoly zavarokat, mert az 54 tagú szervezet 30 tagállama megerősítette a Statútumot, így az alapján mindenképpen köteles az együttműködésre. A határozat ellen számos emberi jogi csoport, valamint egyes államok mellett szót emelt az Afrikában komoly népszerűségnek örvendő ghánai volt ENSZ-főtitkár, Kofi Annan is,31 míg volt olyan érintett állam (pl. Botswana), amelyik rögtön a határozat után jelezte, hogy annak ellenére teljesíti a Statútumból fakadó kötelezettségeit. Tehát összességében egy nagyon zavaros politikai helyzet alakult ki, amire a lehetőséget az teremtette meg, hogy a létrehozók a Statútumba építettek egy rettenetesen erős politikai eszközt a nemzetközi politika vezető politikai szerve, a Biztonsági Tanács számára – és mint láthatjuk, ennek nem alkalmazása is önmagában egyfajta politikai döntésként működhet, politikai ellenhatásokkal.

Ad 4. A Nemzetközi Büntetőbíróság eljárásának a tradicionális büntető eljárásokhoz

leginkább hasonlító, a Bíróság működését az államokon belüli eljárások működésére leginkább emlékeztető módja, ha maga a Főügyész hivatalból indít eljárásokat a Statútum alá tartozó bűncselekmények esetében, természetesen a Bíróság tér- és időbeli hatáskörei között – azaz ez a módszer értelemszerűen csak részes államok vonatkozásában működhet. „Parancs” elem itt nincsen, hiszen a Főügyész, illetve munkatársai függetlenül tevékenykednek, utasításokat nem fogadhatnak el, az nekik nem is adható.32 Úgy vélem, hogy itt válik legkevésbé hangsúlyossá a „politika” elem, és válik elsődlegessé a „jog”: a büntető eljárások megindulása ebben az esetben nem az államok politikai döntéseinek és érdekeinek függvénye, hanem egy független szakmai szereplő, a Bíróság főügyészének a hatásköre. Hogy teljes legyen a kép, ráadásul még egy, emberi jogi szempontból rendkívül fontos bírói kontroll is megjelenik a tárgyalás-előkészítő tanács képében, aki kimondja a végső szót az eljárás megindíthatóságáról.

Ez a megoldás a nemzetközi jog jelenlegi rendszerében rendkívül előremutató, de be kell látni, hogy talán túlságosan is. Nem csoda, hogy hivatalból még nem indult eljárás a Nemzetközi Büntetőbíróság előtt – az állami szuverenitásra épülő nemzetközi jogi struktúra 28 A letartóztatási parancs online elérhető: http://www.icc-cpi.int/iccdocs/doc/doc639078.pdf (letöltve: 2009. június 19.) Meg kell jegyezni, hogy a letartóztatási parancs nem tartalmazza a vád által eredetileg megjelölt népirtást, ami miatt a jelen sorok írása idején is folyamatban van a fellebbviteli eljárás. Ennek következtében lehetséges, hogy a jelen írás megjelenésének időpontjában már egy másik letartóztatási parancs is hatályban lesz. 29 Az arab csúcsról bővebben: Zalán Eszter: Basir bilincse, Népszabadság 2009. április 3. (online elérhető: http://www.nol.hu/kulfold/lap-20090403-20090403-24, letöltve: 2009. június 23.). 30 Bővebben online: http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/8129709.stm (letöltve: 2009. június 23.) 31 Annan egyébként a Nemzetközi Büntetőbíróság egyik, mind a mai napig komoly támogatója. Egy másik esetben, a 2007 decemberében, a kenyai választások után kitört két hónapos erőszakos cselekménysorozat elkövetőinek felelősségre vonását is azzal próbálja a jelen tanulmány elkészítése idején elérni, hogy a gyanúsítottak névsorát (amelyet még akkor állított össze) egy lezárt borítékban a Főügyész rendelkezésére bocsátotta. Ezzel lényegében kényszeríti a kenyai hatóságokat, hogy saját maguk intézkedjenek, hacsak nem akarják a hágai fórum eljárását. Bővebben: ICC given names of Kenya election crisis suspects, http://uk.reuters.com (letöltve: 2009. július 10.). 32 ICC Statútum 42. cikk 1. bek.

11

keretei között valószínűtlennek látom, hogy ez általánossá váljon. Már csak azért sem, mert a Nemzetközi Büntetőbíróság, szemben a fentebb bemutatott eseti törvényszékekkel (amelyeknél a „parancs” elem is hangsúlyos volt), nem bír elsődlegességgel, azaz a részes állam megfelelő büntető eljárása esetén nincs is eljárási lehetősége.

Nemzetközi Büntetőbíróság – hogyan tovább? A Nemzetközi Büntetőbíróság jövőjével kapcsolatban felmerülő egyik kérdés, hogy

vajon a már meglévő esetkörök mellett milyen újabbak fognak megnyílni további vizsgálatra, és leginkább, hogy milyen módokon, a fent leírtak közül. Ami jól látható, hogy a Bíróság hihetetlen mennyiségű „inputot” kap nap mint nap, mindenféle formában.33 Ezek általában természetesen politikai motivációjú megkeresések, amelyek jogi okokból nem teljesíthetőek, egy részük pedig teljességgel megalapozatlan. Ehhez képest azért vannak érdekes kísérletek, elég utalni a fentebb már említett palesztin megoldásra – amiről a Bíróság hivatalos álláspontja még nem ismert. Az biztosnak látszik, hogy nem fogunk olyasmit látni, mint amit az 1946-ben létrehozott Emberi Jogok Bizottságánál lehetett: létrehozása után rögtön rengeteg panaszt kapott, amikkel formailag nem tehetett semmit, de azért nem hivatalos formában, a „háttérben” mégis elkezdett foglalkozni velük – amiből aztán kinőttek a Bizottság későbbi jogosítványai.34

Vajon a Nemzetközi Büntetőbíróság további működésében megélünk-e majd egy olyan időszakot, amikor az a jogi megközelítés lesz általános, amire jelenleg még egyetlenegy példát sem láttunk? Nevezetesen, hogy a független Főügyész, megfelelő bírói kontroll mellett kezdeményezi majd az eljárásokat, nem bevárva az államok akár egyéni lépéseit, akár pedig a Biztonsági Tanács beavatkozását. Egyetértek az olyan felvetésekkel, amelyek a Bíróságnak egyfajta „biztonsági szelep” szerepkört is szánnak, ám pont ez a lehetőség pesszimistává tesz ebben a kérdésben – hiszen ha a gyakorlat abba az irányba indul majd el, hogy az eljárások kezdeményezésével való fenyegetést politikai eszközként használják majd, akkor fennáll annak veszélye, hogy az igazság szükségképpen csorbát szenved majd, a kérdés pedig csak az lesz, hogy mekkorát. Márpedig a BT eljárás-kezdeményező és felfüggesztő jogosítványát véleményem szerint kétségkívül szándékos politikai eszközként kell elfogadnunk – mint azt a darfúri esetkörrel kapcsolatban világosan láthatjuk.

A részes állam által lefolytatott büntető eljárásokkal kapcsolatban, amelyek a Bíróság saját eljárásának akadályát jelenthetik, még nagyon hosszú viták várhatóak, amelyek elvezethetnek oda, hogy olyan fajta elméleti kérdéseket kell majd feltennünk, hogy vajon tudunk-e egységes, a világ széles területén elfogadott standardokat megállapítani például abban a kérdésben, hogy mi minősül megfelelő büntetőeljárásnak ebből a szempontból. Érdekes, hogy a büntető eljárásokkal kapcsolatos uralkodó jogi gondolkodás mindig arra irányult, hogy a védelem, a terhelt személyek helyzetét biztosítsa a mindenkori büntető hatalommal szemben, ebben a kérdésben viszont – a terhelt jogainak és az eljárási garanciák érintetlenül hagyása mellett – már az válik a vizsgálat tárgyává, hogy vajon a terhelttel szemben az eljárás egyébként alkalmas-e arra, hogy a terhelt felelősségét ténylegesen megállapítsa, és őt megbüntesse. Nincs kétségem, hogy előbb-utóbb kialakulhat a Bíróság olyan jellegű gyakorlata ebben a kérdésben, ami hasonló lesz strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságánál látható gyakorlathoz a hozzá benyújtott panaszok vizsgálatának előfeltételeként funkcionáló honi jogorvoslati lehetőségek kimerítésével kapcsolatosan. Ám ez egészen biztosan nem az elkövetkező két-három év eredménye lesz. 33 A Bíróság honlapja (http://www.icc-cpi.int) szerint 2002 óta több mint 70 államból érkeztek megkeresések az intézményhez, többnyire magánszemélyektől. 34 Thomas Buergenthal: Nemzetközi emberi jogok, Helikon Kiadó, 2001, 78. o.

12

Mindennek ellenére úgy vélem, hogy a Nemzetközi Büntetőbíróság létrehozása nagyon fontos állomása a nemzetközi jog fejlődésének, hiszen ez az első olyan intézmény annak történetében, ahol legalább elméleti lehetősége megjelenik annak, hogy a nemzetközi jogilag is értékelhető, a legkirívóbb visszataszító bűncselekményekért való büntetőjogi felelősségre vonás lehetősége kiszakadjon az államok, illetve az általuk felállított politikai szervek megfontolásainak fogságából. A Bíróság létrehozásáig felállított büntetőbírói fórumok esetében az érintett államok hozzájárulása maguktól, kényszer nélkül nem volt jellemző. Természetesen elfogadjuk a hágai és az arushai törvényszék legitimitását a nemzetközi jog alapján, de tény, hogy az érintett államok hozzájárulását nem kérte a Biztonsági Tanács. A tény, hogy több évtizedes viták és helyben járások után sikerült elfogadni a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútumát, majd létrehozni az intézményt, úgy vélem, jelentősen hozzájárult ahhoz, hogy utána olyan fajta nemzetközi büntetőjogi fórumok létrehozására kerülhetett sor, ahol az érintett államok együttműködtek az ENSZ-szel.

Kétségeim vannak azzal kapcsolatban, hogy a nemzetközi jog jelenlegi fejlettségi szintjén lehetne-e a Bíróság rendszerénél fejlettebb intézményt létrehozni. A Statútum előkészítésénél is tetten érhető volt, hogy minden, a jelenlegi rendszernél progresszívabb (az állami szuverenitástól jobban elszakadni kívánó) megoldási javaslat komoly ellenállásba ütközött egyes államok részéről. Azt is látnunk kell, hogy bizonyos államoknak még a jelenlegi rendszer is túl sok. Tehát úgy vélem, hogy a Nemzetközi Büntetőbíróság létrehozása bár nagyon fontos lépés, de egyelőre úgy vélem, hogy a rendszert alapjaiban megváltoztató változásokra hosszú ideig nem kell számítanunk, ami a működés lehetőségét illeti. A napirenden szereplő következő jelentős kérdés az agresszió bűncselekményi tényállásának rendezése lesz a Statútumban, és ha ezt esetleg sikerül teljesíteni, már az is komoly eredmény lesz…